新しい都市農地制度に対する各都市の対応

地方都市における都市農地の保全とその課題
熊本県立大学

１

環境共生学部

はじめに
なぜ都市農地教授柴田 祐

様々な批判はあるもののそれなりに制度的な対応（1）を保全する必要があるのだろうがなされてきた。一方で、地方都市では、都市農地か。しかも地方都市において。地方都市における都に対しては都市計画的にも農政的にも放置されて市農地と新しい制度への対応について考える前に、きたのが実情である。

まずそのことについて改めて考えてみたい。

このような状況の中で、都市農業振興基本法が大きな背景は、人口減少時代をむかえ、宅地の供2015 年に制定されて以降、生産緑地地区制度の改給量もピーク時の 1/4 を割り込むまでに減少する

正（2017 年）、新たな用途地域として田園住居地域とともに、空き家や空き地が増加していることであの創設（2017 年）、都市農地の貸借円滑化法の制定る。それに伴い人口増・成長型の都市から新たな時（2018 年）と、一気に法制度が充実した感がある。

代の都市のあり方が模索されているが、現実の市街

これらの動きは、生産緑地地区の指定から 30 年を地に目を向けると、空き家や空き地の発生は各々の迎えるいわゆる「2022 年問題」を控えてのことで事情によるため、いつ、どこで発生するかはランダある。では、生産緑地地区の指定がほとんどなくムで、それがさらに進んで無秩序に低未利用地が増「2022 年問題」が起こりようのない地方都市にお加していく「リバーススプロール」が懸念されていいて、これらの新たな法制度はどのような可能性がる（2）。

あるのであろうか。

そのような状況では、農地を宅地に転用しても、以上のような現状認識のもと、本稿では、地方都市街地内の空き家や空き地の増加を助長させるだ

市における都市農地の現状を概観した上で、新たなけで何の解決にもつながらず、都市農地を保全しな法制度の地方都市における可能性と課題についてがら空き家や空き地を改めて宅地として利用する論じてみたい。

か、それどころか使いようのない宅地を農地や緑地へ転換していくことも真剣に検討されるべき時代２

地方都市における都市農地の現状となっている。しかも、このような状況は大都市圏

図１は、固定資産の価格等の概要調書をもとに全よりも地方都市の方が深刻であり、地方都市におい国の市街化区域内農地の面積の推移を示したものてこそ都市農地を保全する必要があるといえる。

である。宅地化農地と生産緑地地区の合計 27,895ha

ところで、都市農地の問題は、そもそもは 1968が三大都市圏特定市の市街化区域内の農地である。

年制定の新都市計画法に伴ういわゆる線引きの実それに対して、地方都市に立地する一般市街化区域施に端を発するものであり、論点は社会情勢の変化

内農地は、1992 年には 94,792ha であったものが、とともに変わってきているものの、この 50 年間ず現在は 39,899ha、42.1％に減少しているが、いずれっと存在し続けてきた、いわば伝統的な問題である。の時期も、三大都市圏よりも地方都市に存在する市その解決に向け、三大都市圏では、生産緑地地区の街化区域内農地の面積の方が多いということを指指定と宅地並み課税の実施や農住組合制度など、摘しておきたい。

○都市農地とまちづくり

第 73 号- 20 -

都市農地はいうまでもなく様々な機能を有して(万ha)いるが、発揮しうる機能は、当然このような農地や一般市街化区域内農地
宅地化農地
生産緑地

14

営農の特徴によって異なり、多様性を踏まえた制度

128運用がなされる必要がある。
9.479210３20

1.5109 3.3357

4（１）地方都市における生産緑地地区の指定状況

1.39573.98991.39386

地方都市における生産緑地地区指定の可能性

生産緑地地区は、制度的には全国の市街化区域で指定が可能であるが、地方都市において生産緑地地区を指定している都市はそれほど多くない（表１）。

H4H5
H10H15
H20H24※固定資産の価格等の概要調書（総務省）、都市計画現況調査（国土交通省）などをもとに筆者算出

一方で、近年、指定に向けた検討を行っている市町村は多く、その関心は高まりつつある。

市街化区域内農地面積の推移

その最大の理由は、農家の固定資産税の負担が大

写真１は、各地の都市農地のさまざまな営農形態きくなってきていることである。一般市街化区域内を示したものである。首都圏の都市農地は、水田が農地の固定資産税は、宅地並み評価で農地に準じたないわけではないが、一般的には台地上の畑である課税とされている。負担調整措置により、前年比ことが多い。一方で、近畿圏で都市農地というと水10％増まで課税額が抑えられてはいるものの、年々田が圧倒的に多い。また、首都圏の都市農地には屋その上昇額は大きくなってきており、立地によって敷林と一体となったものも多く、その相続税の負担は地方都市とはいえ反あたり数十万円を超える税が課題となっているが、関西圏ではほとんど屋敷林額となっている所もある。相続税は納税猶予制度がは見られず、一方で、水利組合等が所有、管理するあることから、真綿で首を絞められるように徐々にため池や水路が営農には欠かせない。また、一般的負担が大きくなる固定資産税の方が地方都市におに畑作の方が収益性が高く、首都圏では市街化区域いては問題が大きいといえる。

図１

内においても農業が生業として成立しうるが、近畿農家の負担は限界に達しつつあり、それに伴い、圏では小規模な農地における水稲栽培で収益を上

長野市（2003 年）や和歌山市（2006 年）、常陸太げるのは容易ではなく、自家消費米の栽培がほとん田市（2010 年）など、地方都市においても生産緑どである。さらに練馬方式といわれるような「農業地地区の指定が行われるようになってきている。生体験農園」の開設は水田では難しい。また、静岡市

産緑地地区に指定されれば、農地評価の農地課税となどで特徴的な都市農地として茶畑がある。茶畑はなるため、農家の税負担は大幅に抑えることができ、傾斜地であっても立地可能であるという点が、水田都市農地の保全につなげることができるが、農家をや畑地と大きく異なる点であり、他では見られない優遇するだけで都市計画的な効果を疑問視する声独特の景観を形成している。

も根強い。

東京都日野市の畑

和歌山市の水田

写真１

静岡市の茶畑

様々な市街化区域内農地における営農形態- 21 -○都市農地とまちづくり

第 73 号

表１

地方都市における生産緑地地区制度の導入状況

市町村

石川県金沢市

福岡県福岡市

宮崎県門川町

長野県長野市

和歌山県和歌山市

茨城県常陸太田市

指定時期

1992 年

1998 年

2001 年

2003 年

2006 年

2010 年

1 地区
指定面積
0.1ha
500 ㎡以上
指定要件

7 地区
2.1ha
1,000 ㎡以上

1 地区
2.1ha
500 ㎡以上‧ 調整区域並みの課税評価‧ 近代化施設整
備の対象‧ 土地区画整理事業の集合農地に指定

備

考‧ 調整池機能を持たせ河川災害の防止を図る

9 地区
261 地区
9 地区
3.2ha
75.2ha7.3ha
1,000 ㎡以上
1,000 ㎡以上
1,000 ㎡以上
4ｍ以上の公道に接し 4ｍ以上の公道又は農 建 築 基 準 法 上 の 道 路ていること
道に接していること に接していること‧ 調整区域並みの課
税評価‧ 農地の維持管理の――ための助言等を求めることができる

しかし、先にも述べたとおり、人口の減少に伴いがちな点が常に批判されてきており、計画的な視点宅地需要が減少する中で、良好な市街地を形成してをどのように導入するかが課題となる。その一つのいくためには、残存する都市農地を宅地化すること試みとして、兵庫県明石市での検討を紹介したい。

が唯一の選択肢ではない。むしろ、その保全に向け明石市は三大都市圏に含まれるものの特定市でて生産緑地地区の指定も一つの手段と考えるべきはなく、2011 年から 2013 年にかけて、生産緑地であろう。そういう意味では、今回、指定の最低面地区の指定に向けた検討が行われた。その際、市街積が 300 ㎡に引き下げられたことは、地方都市にお化区域を「農地を保全・活用する区域」と「宅地化いても追い風といえる。とはいえ、地方都市におけを促進する区域」に区分した土地利用方針図（図２）

る生産緑地地区の実績が少ないのは、根本的には市を作成したことが特徴的である。具体的には、鉄道民や首長、土地所有者の人口増に対する期待がある駅から一定距離内の区域、商業系や沿道系の用途地ためであり、市街化区域は市街化するものという従域、工業専用地域などとともに、土地区画整理事業来からの考え方から脱却することがまずは重要での実施地は、宅地化を促進する区域として、生産緑ある。

地地区の指定を行わないとし、それ以外の地域を、（２）生産緑地地区の指定にあわせて農地を保全・活用する区域として、生産緑地地区の生産緑地地区は、特定市における長年の運用実績指定ができるとしたのである。

があり、属人的な指定と指定解除という運用に陥り

図２○都市農地とまちづくり

第 73 号

現在のところ、生産緑地地区の指定には至ってい

保全農地と宅地化農地を区分した土地利用方針図（明石市）- 22 -

ないが、今後の地方都市における取り組みに大きな定する場合、立地適正化計画の主旨を踏まえれば居示唆を与えてくれる検討事例といえるだろう。

住誘導区域外に指定するのが一般的と考えられるが、人口減少時代の都市における豊かな住環境の形

４

田園住居地域への貼り替えシミュレーション

成という観点からは、居住誘導区域であっても田園表２は、同様に、明石市における市街化区域内の農地の面積と用途地域との関係を見たものである。

住居地域を指定することは十分あり得る考え方ではないだろうか。

新設された田園住居地域への用途地域の張り替えが想定されるのは第一種及び第二種低層住居専用

５

地区レベルのまちづくりの必要性地域であるが、全体の 1 割程度の農地しか分布して都市農地における農業、つまり都市農業は、営農おらず、第一種中高層住居専用地域、第一種住居地環境と居住環境の軋轢が大きな課題であるととも域での農地の分布割合が高くなっている。明石市のに、農地所有者も、営農継続希望者と宅地化希望者

場合、低層住居専用地域に指定されている市街地のが市街地の中で混在している場合が多い。これらの大半が土地区画整理事業により整備された戸建て解決には、地区レベルのまちづくりを営農者と都市住宅団地となっており、ここでの田園住居地域への住民が協働して行うことが最も効果的であること貼り替えは考えにくい。一方で、住宅と農地が混在は論を待たないだろう。

する中高層住居専用地域や住居地域では、既に様々

例えば、積極的に都市農業を行うためには、これな中高層の建物が立地しており、田園住居地域へのまで取り残されてきた営農基盤の整備が大きな課

貼り替えは、いわゆるダウンゾーニングとなるため題となるが、生産緑地地区を核としながら農地の集大きな困難を伴うものと考えられる。

約や敷地の整序を目的とした小規模な土地の交換

これはあくまでも一つの事例に過ぎないが、低層分合を実施したり、その中で簡易な農業用通路の整住居専用地域の大半が土地区画整理事業により整備などを行うなど、ライトな基盤整備事業の実施が備された戸建て住宅地であるということは全国的考えられる。にも珍しいことではなく、実質的にどれだけ用途地

さらに、田園住居地域や生産緑地地区の指定とあ域の貼り替えの可能性があるのか検証を行うなど、わせて、一筆一筆、新規宅地が立地できる敷地を明せっかく新設された田園住居地域の指定に向けた示したり、市民農園や体験農園として活用する農地実務レベルの検討を深める必要があるだろう。また、を保全するなど、地区レベルの土地利用計画を策定その際には立地適正化計画との整合性も重要となすることが考えられる。その際には、農地を緑地とってくる。田園住居地域や新たに生産緑地地区を指して地区施設に位置づけるなど、地区計画制度の充表２実も必要であると考えられる。

兵庫県明石市の市街化区域内農地と用途地域の関係（2016 年）
用途地域

面積(ha)

割合(％)

第一種低層住居専用地域

31.0

10.5

第二種低層住居専用地域

0.00.0

第一種中高層住居専用地域

139.4

47.3

６

おわりに改めて指摘しておきたいのは、都市農地は当初線引き以降、厳しい状況にありながらも 50 年にわた

第二種中高層住居専用地域

1.9

0.7って営農が続けられてきた農地であるという事実

第一種住居地域

93.7

31.8

第二種住居地域

5.21.8である。その結果として形成されてきた農地のある

準住居地域

7.0

2.4都市環境を活かしながら、人口減少時代にふさわし

近隣商業地域

1.00.3

い豊かな地方都市をつくっていかなければならな

商業地域

0.00.0

準工業地域

5.3

1.8

い。

工業地域

10.3

3.5

注

0.00.0(1) ここでは都市農地を市街化区域内の農地とする。

294.9

100.0

工業専用地域
計(2) 日本建築学会編、『都市縮小時代の土地利用計画』、※GIS による図上計測による

学芸出版社、2017 年- 23 -○都市農地とまちづくり

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