2021 年 1 月 23 日 14:00～16:00
＠にしなり隣保館ゆーとあいhttps://youtu.be/khB6Y-RX_Ec

第１３回自治体政策研究会・第１９回自治フォーラムおおさか

総合区ってなに？～地域自治区からはじめてみよう～○司会：西脇 邦雄―次第―【第１部】話題提供
１４：００～ あいさつ・趣旨説明
総合区とは何か？～地域自治区からはじめよう～西脇 邦雄 氏（大阪経済法科大学 法学部教授）
１４：１５～ 話題提供
シティマネージャー・区長の総括と総合区の評価
金谷 一郎 氏 （大阪経済法科大学 客員教授）
西成特区構想と分権
冨田 一幸 氏 （エル・チャレンジ 代表理事）
市議会の議論と住民自治の視点から「住民参加の自治・議会のあり様について」
武 直樹 氏 （いくの市民活動支援センター代表）【第２部】質疑応答
１５：４０～―資料―①西脇 邦雄 氏②金谷 一郎 氏③冨田 一幸 氏④武 直樹 氏総合区とはなにか 地域⾃治区からはじめよう
シティマネージャー・区長の総括と総合区の評価
西成特区構想と分権、参考資料
住民参加の自治・議会のあり様について、参考資料【参加者アンケートへの回答に協力をお願いします】→
https://forms.gle/oFJfKdVhYtWtH5798【ブログ等による報告について】
・本日の講演内容は、自治体政策研究会の“ジチラボ通信”や自治フォーラムおおさかブログ等に掲載させていただきます。ご了承ください。
自治体政策研究会の HP

自治フォーラムおおさかのブログ

http://www.gioweb.org/localgov-p-s-g.html

http://lgforumosaka.seesaa.net/

総合区とはなにか
地域⾃治区からはじめよう
⾃治体政策研究会 ⾃治フォーラム
⻄脇邦雄

今回の研究会の課題• 総合区は2014年地⽅⾃治法改正に明記• 地⽅制度調査会第30次の答申は⻄尾会⻑の橋下市⻑への解答• 2017年8区の案が出され公明党も基本的に賛成• ⾃⺠党も24区のまま総合区の⾒解表明• 都市内分権の理論の検討• 校区単位の地域活動協議会、区政会議、⾏政のブロック化などの取り組みを踏まえて、総合区制度の検討が必要• 住⺠サイドから構想をボトムアップする時期

区からはじまった⼤都
市

1880(明治13)区⻑村会法
東京15区、京都2区、⼤阪東⻄南北4区
1888(明治21）4区が合併して⼤阪市が誕⽣
市制特例
1898(明治31) 市制特例の廃⽌
1911(明治44)「指定する市の区は之を法⼈とする」
東区会＝分⼀⾦（不動産取引税）
学区と財産区に関する議決権
⾼等⼩学校、⾼等東⼥学校を経営
1940年（昭和15)課税権が剥奪
1943年（昭和18）区会の解散 東京都の成⽴都市内分権の登場 ⼤杉覚（⾸都⼤学）• 平成の⼤合併と旧市町村の権限留保• ⼈⼝減少社会と地域のコミュニティの再⽣• ⾏政効率化ー安易な市⺠協働、⽀所の縮⼩• ローカルデモクラシー（地域の⾃治）英国 ２層制+パリッシュ• 地縁組織と戦後の⺠主化の対⽴• ⼩規模多機能⾃治の登場 住⺠協議会に法⼈格付与• 雲南市などスーパーコミュニティ法⼈• 準公選上越市の地域⾃治区• 都市内分権の条例 池⽥市(2007)豊⽥市(2005)

都市内分権の理論 飯島淳⼦（東北⼤学）• 地域⾃治区制度は住⺠⾃治の重層化• 都市内分権はミニ地⽅⾃治として捉えるのみで⾜りるか？
• 「国に対する⾃由としての⾃治と住⺠⾃治が別個に議論されてきた」「有権者住⺠に限られない私⼈による参加にとどまらない活動」• 「ひとつの突破⼝として公役務編成権と公私協働論の接合」• ⺠営化論→執⾏過程に私⼈をいかに組み込むか• 住⺠参加論→準住⺠、構成員をローカルルールで拡⼤• 市町村に対する分権型組織か分散型組織か
5

研究会で
の議論

• 「市⺠営化」論の構想• 萩之茶屋まちづくり合同会社• BID エリアマネジメント• 神⼾市真野地区の事例• スーパーコミュニティ法⼈• 地縁組織を超えてー住む⼈、通う⼈、企業、NPO、外国籍• コモンズの再⽣ ⾃然環境、⼟地、⽔資源、公園、図書館など• ミュニシパリズム• フランス市⺠議会（2020.7斎藤幸平 市⼤准教授）

地域⾃治区と地域協議会

市⻑への諮問上越市 HPから

総合計画の変更の事前審議

意⾒具申権
7

横浜市の⼤区制度の変遷
⼈⼝375万7千⼈173万世帯
1区の平均20万⼈以上
1948年10区から1994年18区へ
1994年（平成6）区づくり⾃主企画1億円
2004年（平成16)公募（庁内）区⻑ 副区⻑
保育所121カ所を福祉局から移管
⼟⽊事務所 公園緑地事務所を兼務
2005年 区の⾃⽴予算27億円
道路、⾝近な公園の維持管理
2010年 地域⼒推進担当全区へ

⻄尾勝
第30次地⽅
制度調査会
答申2013年• ⼆重⾏政の解消ー指定都市へ権限を移譲、道府県調整会議• 教職員の給与費負担など税財源の配分• 「都市内分権」により区の役割の拡充• 議会同意による副市⻑並みの権限の区⻑
• ⼩中学校管理の教育委員会事務局の条例
設置• 議会の総合区常任委員会の設置• （この２項⽬は答申のみ）

総合区制度
2014年地⽅
⾃治法改正• 区⻑を任期4年特別職＝副市⻑並み権限• 予算提案権、⼈事権、リコール対象• 区の事務の条例化、効率化• 独⾃性の発揮 ex⻄成特区• 区の財産管理権ー近隣公園、スポーツ施
設、未利⽤地• 総合区常任委員会（議会）隣接区で議会議論の公開• 住⺠代表者会議のあり⽅ 総合区 地域
⾃治区

10

総合区への問題提起• 横浜市の⼤区役所が⾝近なサービスを区役所で⾏う形• ⼤阪市は24区のままでは⼤区役所は⾮効率• ⼤阪市ブロック化を検討 2013年→将来の区割りの変更議論• 市税5+法⼈1、環境10、公園8、⼯営所8、⽔道局8など 複数区を管轄• ⼤阪市の都市内分権を進める仕組みとして活⽤できるか？
• 三層制の住⺠⾃治の仕組みをどう考えるか？→地域活動協議会、
地縁組織、拠点施設、事務局、財源• ⼤阪市の内外格差、コロナ対応、地域共⽣社会、学校再編に対応する制度として有効か？

⼤阪市会の議決で設置できる総合区の区割り8区案

12

総合区による都市内分権の形
地現
域在
⾃の
治区
区役
の所
事は
務存
所続
に

24 区
区⻑
は
を
特
８
区別
に職
統
合

13

総合区移⾏のコスト

2017.8.10時点• イニシャルコスト 62.7億円• ランニングコスト 0.９億円• 内訳 庁舎改修費
7.5億円•
住基などシステム改修費 49.3億円•
街区表⽰、広報、標識など 5.9億円•
システム運⽤費
0.9億円

総合区の可能性

2017.10.28研究会より

懸案事項

評価

待機児童、保育所◯情報が区内に偏り、待機児童も偏在。総合区で調整ができやすい。

無認可保育所

認証サービス、質の⾒える化可能に。

ゴミ収集⺠営化▲⼀体処理すべきだが、輸送、収集分離し中継地などを⼯夫、⺠間参⼊を促す。

公共施設の偏在、縦割り排除◯区ごとに整備し偏在。管理権区⻑に移り
⽬的外使⽤が可能に。

未利⽤地の処分◯等価交換、まちづくり協定、地区計画決定の⼿法も使い、マネジメント可能。

市営住宅の空室利⽤▲建て替え問題や空地の活⽤が可能

⾃⽴⽀援、就労⽀援▲福祉事務所を超えた広域対応も可能。
シェアハウス、空き家活⽤は今後の課題

学校選択や統廃合◯特別職区⻑に次⻑兼任はできないが、副区⻑に教育次⻑権限を持たせるなど可能

15

シティマネージャー・区長の総括と総合区の評価
2021年1月23日
大阪経済法科大学 客員教授
金谷 一郎

1

シティマネージャー・区長の総括と総合区の評価（２０２１・１・２３大阪経済法科大学自治体政策研究会）

令和2年11月1日の住民投票が大きな議論となり、大阪市のみならず周辺自治体へはもとより、全国的な話題となった。
これは単に大阪市だけの問題ではなく、大都市制度自身が、現在のコロナ禍も含め、今日の社会経済状況に即したものかが議論になった。
結果は、前回同様に僅差（１．２５％）で反対となり、大阪市は残ったが、大都市制度として、従来のままでは、賛成・反対派も含め住民が納得しないと考えるので、政令指定制度の範囲内で、都市内分権も含め議論が深化すると考える。
報道では、南北問題や高齢者比率などが言われているが、今回の投票結果を如何に分析し、住民投票のエネルギーを如何につなげるか。

2

平成27年5月17日 開票結果
区名

投票数からの分析

差

差分比

今回

投票結果

差

差分比

差分増減

大阪市計

-10,741-0.77 #

-17167

-1.25

-0.49

北区

11,01818.06 #

8518

12.55

-5.51

右の表は前回と今回の投票結果の比較
賛成票と反対票の差とその比率を区別に比較し、前回結果との増減を表した。

都島区

3,464

6.10 #

2953

5.22

-0.88

福島区

4,319

11.12 #

3010

7.34

-3.78

此花区

-1,275-3.50 #

-2125

-6.32

-2.83

中央区

3,679

8.18 #

952

1.96

-6.22

黄色は反対票が多かった区で、今回は東成区が入ったが、前回は22票賛成が多かっただけである。△0.84％下がった。
賛成の区でも、西区の△7.70％を筆頭に中央区、北区、福島区など多くの区で、賛否の差（賛成票）が減少している。
また逆に反対の区でも、大正区の5.14％を筆頭に、西成区、旭区、西淀川区、生野区、住之江区など多くの区で、賛否の差（反対票）
が減少している。
特徴的なのは、阿倍野区で全体で反対で今回はさらに反対票が６％増加している。
鶴見区は、全体が賛成で、賛成の比率が2%増加している。

西区

6,934

15.32 #

3798

7.62

-7.70

港区

-1,941-4.34 #

-6036

-14.03-9.69

大正区-4,565-12.06 #

-2367

-6.92

5.14

天王寺区

-2,488-6.36 #

-1811

-4.32

2.03

浪速区

1,374

5.34 #

859

3.34

-2.00

西淀川区

-4,667-8.97 #

-2540

-5.24

3.73

淀川区

9,663

11.05 #

8727

10.14

-0.91

東淀川区

2,048

2.42 #

487

0.60

-1.82

東成区

22

0.05 #

-331

-0.79

-0.84

生野区

-3,794-6.95 #

-1943

-3.87

3.08

旭区

-4,903-9.58 #

-2771

-5.65

3.92

城東区

944

1.02 #

855

0.92

-0.10

鶴見区

107

0.18 #

1287

2.20

2.02

阿倍野区

-2,012-3.20 #

-6236

-9.84

-6.64

住之江区

-3,696-5.28 #

-1688

-2.64

2.64

住吉区

-7,327-8.66 #

-8045

-9.99

-1.33

東住吉区

-3,243-4.54 #

-3694

-5.39

-0.85

平野区

-10,887-10.57 #

-8377

-8.70

1.86

西成区

-3,515-6.50 #

-649

-1.43

5.07

3

前回との違い（区割り5区から4区へ）
阿倍野区は、南区の中心から天王寺区の一区になる案で、港区も、湾岸区の中心から淀川区の南端になる案であった。
北区は、馴染みの薄い鶴見区・東成区と統合する案であった。
鶴見区、旭区は北区、生野区は天王寺区となる案であったので好感が持てたのでは？
西淀川区は馴染みのある淀川区の案であったので好感したのでは、
大正区は中央区となる案で好感？

4

今回の案
特別区の区割り5

総合区の区割
・特別区区割りのデメリットをカバー
・1974年に分区したものを元に戻す・馴染みがあり、生活圏などを共通

6

反対票の分析• 20代の若者で反対票が多い→10年間「ふしあわせ」を知らない• 30代の女性で反対票が多い→橋下市長と松井市長の印象
子育て層への施策が5年間で充実• 無党派層で反対票が多い→公明党支持者で反対のため、無党派と回答（公明党支持者で反対票が過半数でない）• 経済界は中立→コロナ禍で動きにくい。万博負担が明確でない。
ＩＲ（総合型リゾート）決定が遅れている。
「ふしあわせ」状態でないので、あえて制度を変更に疑問• 終盤で毎日新聞報道→経費増を隠していたと、反対へ

7

大阪市における特別区・総合区・行政区 比較一覧
特別区（4区）案

×
市長
公選
区長
区議会議員：18～23名
議員
1区でより多くの議員が当選（定員83名） 少数政党より有利
地盤はより不利メリット

総合区（8区）案、

現行の行政区（24区）〇〇

任命（議会の同意）特別職任命（議会の同意不要）一般職

市会議員（選挙区８）9～13名 市会議員（選挙区２４）2～6名
1区で多くの議員が当選
1区で2名定数が5区
少数政党有利
少数政党に不利
地盤は不利
地盤が有利
区長の権限が増加する
区が身近にあり、きめ細かい

身近な区長を選挙できる
各サービスを臨機応変に可 区長に市長への予算意見具申権
区議会で地域特有の議論可 局の業務を区長の下で大阪市は存続する

大阪市は存続する自主財源が少ない
区長が区民から遠くなる区での事業が少ない
指定都市の権限がない
区の名称が変わる区の財源が少ない
大阪市がなくなる
現行の区役所 名称が地域自治事務所とな 名称が地域自治事務所となり、サービスは維持－
でのサービス り、サービスは維持

デメリット

区図書館や区ス
現行どおり
ポーツなど各施設 （児童相談所、保健所は区に設置）

現行どおり（公営所などは区に設置）

住民自治

２４地域協議会

24地域協議会ー（区政会議は区長からの諮問（提案権・予算要求権あり）（提案権・施策の要望権あり）

内容のみ）

－

8

総合区は？
[総合区]大阪市として案を策定したが、２０１９年4月以降棚上げ状態
地方自治法（2014年改正・2016年4月施行）で総合区を規定している
政令指定都市内部での制度（現在は、適応事例も議論もない）
１、総合区とは（総合区制度の主な事務 ）大阪市は残す
２、総合区の権限
３、総合区８区案（一般市並みの権限：松原市と同じ区が８？）４、区割り案→策定したが棚上げ
５、住民の意見は？
もう一度、住民投票はする必要なし
６、議会の議決のみで可能

9地方制度調査会で大阪市の改革を参考に議論
大阪市の区役所改革などを参考に、2013年6月に区役所機能の強化を答申し、総合区制度が発足（当時の会長は、西尾勝氏）
西尾勝先生巡回１０時間集中セミナー「自治・分権再考～自治を志す君たちへ～」
ｉｎ大和さくらい2012年7月
筆者と西尾会長（当時）10総合区長の権限
まちづくりを例に
大阪市ホームページより

11

総合区の効果
公園管理を区長の所管
公園の管理を地域事業（ＣＢ：コミュニティビジネス
ＳＢ：ソーシャルビジネス）へも活用可能に大阪市ホームページより

12

総合区の事務
まちづくりを総合的かつ効果的に地域の事情により行うことが可能大阪市ホームページより

13

総合区長
局の土地も含め土地の有効活用が可能となる
大阪市ホームページより→
公園を地域が利用し易い
ように、デザインする。
空間デザイン・コミュニティ
デザイン（山崎亮著）が可能となる。

14

今後の議論は？
• 特別自治市（スーパー指定都市） 横浜市長が主張している。
：指定都市の権限をより拡大し、道府県と同等の権限を付与→道府県の反対は予想される。昭和20年代の特別市と同じ道？
・コロナ禍で、個人給付の課題が議論となり、デジタル化の遅れが指摘され、押印の廃止はもちろん、デジタル庁の設置で、電子申請などが進むと考えられる。各市町村独自でデジタル化することは非効率であるので、集権化と分権化の流れが進む。各自治体の各情報システムの標準化の法律提出の動きもある。
・生活保護制度など社会福祉制度などの隙間や限界の議論で、ベーシッ
クインカム（最低限所得保障制度）の導入の動きもあり、社会福祉の概念の変化と国、府県、市町村の役割分担の議論が起こる。

15

区長（ＣＭシティマネージャー：局業務も所管）だからできること
・地域に一番近い区役所だから、地域事情が把握しやすい
・本庁組織は縦割り、区役所は横断的な連携がしやすい
・地域とも連携しやすい、こどもサポート推進員などの採用も情報がある・区長は、局長より上位、教育行政も所管（区担当教育次長を兼務）
権限と予算があるので、臨機応変に対応可能
複合的・総合的な対策を立案しやすい
例：東淀川区版ネウボラ（個々人の成長に合わせた施策）
妊娠期、乳幼児期、就学前、小学校入学後、中・高校生まで
子ども中心にした一貫した施策（健康、心の成長、虐待など）（読書習慣などの学習支援を含む）←学力、いじめ、虐待、居所不明

16

区ＣＭ制度の限界• 区長は局業務を所管するが、区職員は関与しない。
→総合区に局職員が異動となる。
• 24区の小区役所制デメリットを補完するバーチャル大区役所制の妥協→大区役所制よりも、区長に権限が来る• 局職員の上司は、あくまで局長・局担当副市長であり、区長ではない。
→局から区へ異動した職員は、上司は区長• 区ＣＭ予算は、複数の区で所管するものもあり、局の理解が必要。
→区役所予算として、正式に予算化• 24区と３から９か所の局事業所または局と調整が必要。
→8区役所に組織として移管

17

２０２１年１月２３日

西成特区構想と分権
エ ル ・ チ ャ レ ン ジ
代表理事 冨田 一幸（１）経過
・西成環境整備プロジェクト１９９６〜２００５
・ＮＰＯ釜ヶ崎支援機構設立１９９９、ホームレス自立支援法２００２
・日本型ＣＡＮ研究会（ブロムリィバィボゥ）２００２〜２００６
・西成特区構想２０１２〜
・都市行政課題「行政不信」「行政効率化」「社会的企業」（２）公共施設の荒廃
・ボブの公園、青テント占有、不法投棄
・市有地の未利用地
・公営住宅の孤立化
・学校、施設の統廃合
・今宮駅前再開発計画（３）まちづくりの媒体
・社会的企業・社会福祉法人
・まちづくり支援制度
・エリアマネジメント協議会（４）区役所の役割
・都市計画局からの出向
・シティマネージャー
・特別顧問と公募区長の予算要望
・区選出議員の役割（５）民営化と市民営化
・天王寺公園、大阪城公園、府立公園指定管理者
・行政の福祉化、総合評価入札、ハートフル条例
・大型ゴミ回収でまちづくり合同会社

（６）西成特区構想のこれから・撤退と継続・区長の予算要望権限
・すでに西成総合区
・議会に常任委員会
・特区から地域自治区（７）住民投票を終えて・行政区長ｏｒ総合区長
・合区ｏｒ総合区
・議会ｏｒ諮問機関

西成特区構想と分権
２０２１年１月２３日
エル・チャレンジ
代表理事

冨田

一幸

1

（１）経過 西成環境整備プロジェクト

１９９６〜２００５

 ＮＰＯ釜ヶ崎支援機構設立

ホームレス自立支援法

１９９９
２００２

 日本型ＣＡＮ研究会（ブロムリーバィボゥ）２００２〜２０１３
 西成特区構想２０１２〜
 都市行政課題「行政不信」「行政効率化」「社会的企業」

2

釜ヶ崎は
１９７０年代までに
単身男性建設労働者の街に
関西一円のインフラ整備のため国・府・市の施策
関西経済界の意向
暴動対策

使い捨て労働力がプールされる
現代版「人足寄せ場」
最盛期（８６年）の白手帳所持者２４，４５８人

2019年2月17日ソーファームジャパンサミット
仕事づくりで、まちを元気に！ 山田 實 資料より

3

バブル
経済最盛期
バブル
はじける
万博の建設
ラッシュ

阪神大震災
リーマンショック
オイルショック

2019年2月17日ソーファームジャパンサミット
仕事づくりで、まちを元気に！ 山田 實 資料より

4

大阪府庁前での野営闘争（１９９６年）

西成労働福祉センター前にて市庁の軒下で、野営センター開放のようす2019年2月17日ソーファームジャパンサミット
仕事づくりで、まちを元気に！ 山田 實 資料より

5

「高齢者特別就労事業(特掃)の歴史といま」より
http://www.npokama.org/PDF/genjiyoutokadai/koureishiyajigiyou.pdf

6

１９９２年バブル景気がはじけ、
釜ヶ崎の建設日雇労働者が、失業・野宿状態へ押し出される。

大阪府下一円へ野宿の拡散。

公園・河川敷等のテント小屋がけ使用で、地域との軋轢。社会問題に。

２００２年
ホームレスの自立の支援等に関する特別措置法の制定
2019年2月17日ソーファームジャパンサミット
仕事づくりで、まちを元気に！ 山田 實 資料より

7

荒廃した街の再生(イギリス・ロンドン）→ ブロムリーバイボウセンター

２００５年イギリス・イタリアまちづくり視察実行委員会資料

8

9

10

日本型ＣＡＮ研究会
現代社会の社会福祉の諸問題

２０００年
１２月

「社会的な援護を要する人々に対する社会福祉のあり方に関する検討会報告書」（厚生省社会・援護局）

２００１年
１１月

日英シンポジウム２００１「すべての人が尊厳をもって共に暮らせるまちづくりをめざして（大阪）」

２００２年
4月

日本型ＣＡＮ設立研究会

発足

・環境福祉学会設立（０4年）
・海外のソーシャルエンタープライズ（０４年）
・英国ソーシャルファームについて（０４年）
・ホームレス就業支援センター（０５年）
・古着プロジェクト（社会起業家育成支援基盤づくり事業 ０５年）
・府営公園指定管理者 NPOと民間企業とのJV（０６年）
・居住福祉について（０6年）
・サポーティブハウス（０6年）
・イギリス・イタリア視察報告（０6年）
・自然環境力の福祉への活用（０7年）
・花いっぱいプロジェクト（０７年）
・大阪府社会起業家ファンド助成事業 中間支援団体登録・あいりん地域の構造把握基礎調査 –現状と未来を見通すために-

２００8年（地域福祉・まちづくり先進的実践事業

・あいりん地域フィールドワーク
・花屋Ｂｏｎ 支援
・援護福祉協働事業研究会 参加
・刑余者支援ネットワーク 参加

日本社会福祉弘済会 助成）

11西成特区構想
 「西成区をえこひいきする」(2012年1月18日）

https://www.news24.jp/articles/2012/01/18/04198368.html

12

西成特区構想

今後の西成特区構想について（平成30年度〜平成34年度） 西成区役所 平成29年８月30日より

13

西成特区構想

14

（２）公共施設の荒廃
 ボブの公園、青テント占有、不法投棄
 市有地の未利用地
 公営住宅の孤立化
 学校、施設の統廃合
 新今宮駅前再開発計画

15

ブロムリーバイボウ→ボブの公園２００５年イギリス・イタリアまちづくり視察実行委員会資料

16大阪市内の公園→青テント占有、不法投棄

17市有地の未利用地

西成特区構想有識者座談会報告書（2012年10月11日）より

18

学校、施設の統廃合

大阪市立小学校

市政改革プラン
学校配置の適正化の 推進のための指針 令和２年４月改正 大阪市教育委員会よりアクションプラン（2012年7月）

19新今宮駅前再開発

萩之茶屋地域のまちづくり活動にみる『西成特区構想』に対する提案(2012年7月） 近畿大学建築学部 寺川政司 より

20

新今宮駅前再開発

21

（３）まちづくりの媒体
 社会的企業
 社会福祉法人
 まちづくり支援制度
 エリアマネジメント協議会

22まちづくりの立ち位置
高

革新性

活
動
の
特
性

（
サ直
ー接
ビ的
スア
提プ
供ロ
等ー
チ
）

高

②社会事業

③社会起業

（社会福祉法人のような）（社会的企業のような）

広義の
社会運動

間
（
政接
策的
提ア
言プ
等ロ
ー
）チ

Martin & Osberg「社会活動の純粋形態」
を加工

事
業
性

①狭義の社会運動（反原発等のような）

既存サービス・制度の改善と向上

持続可能な新たな
価値の創出
活動の成果

23

まちづくり支援制度

萩之茶屋地域のまちづくり活動にみる『西成特区構想』に対する提案(2012年7月） 近畿大学建築学部 寺川政司 より24

エリアマネジメント協議会
エリアマネジメント協議会（区政会議 西成特区構想部会）は、
西成特区構想全般について広く意見を伺う場とし、分科会（専門部会）では、個別のテーマごとに専門的見地から意見を伺う場として、地域メンバー（住民や関係機関・団体等）や外部有識者により構成し、実践的・具体的な事項について検討を行った。
エリアマネジメント協議会の概要は下記のとおりである。

西成特区構想調査およびエリアマネジメント協議会運営事業報告書(2014年3月）より25

（４）区役所の役割
 都市計画局からの出向
 シティマネージャー
 特別顧問と公募区長の予算要望
 区選出議員の役割

26

区長にシティーマネージャ―機能追加• 地方自治法上、「区長」は区役所に分掌されていない事務を所掌できない。
区役所に分掌されていない事務のうち区長に決定権を持たせる
事務について、行政区単位で、各局横断的に総理し局長以下を指揮監督する新たな職(区シティ･マネージャー)を設置して、区長をもって充てることとする。

27

シティーマネージャ―裁量予算（２０１３年~）

28西成特区構想プロジェクトチーム
 西成区長がリーダー
 サブリーダーは市民局長
 プロジェクトメンバーは、各局長

29

西成特区有識者座談会
 大阪市特別顧問（鈴木亘氏）を座長。
 区役所が事務局。

 西成区やあいりん地域に精通する専門家による戦略会議で、
 課題解決につながる施策を短期・中期・長期に整理 プロジェクトチームに提言30

西成特区有識者座談会の提言内容

31

西成特区有識者座談会の提言（短期）32西成特区有識者座談会の提言（中期）33西成特区有識者座談会の提言（長期）34提言の具体化(h25年度7.8億円）

35

西成特区構想検討体制イメージ図
大阪市長
任命
施策化・予算化を要望
西成区長（リーダー）
市民局長（副リーダー）

ＰＪメンバー
各局長

提
言

特別顧問
地域精通者
専門家
有識者座談会西成区特区構想
プロジェクトチーム36

西成特区構想 推進体制イメージ図
 有識者座談会の提案を受け、設置されたエリアマネジメント協議会⚫ 地域住民や地域関係者、諸団体が「違い」を超えて集まって、行政とともに政策を立案していくための会議体。
⚫ 「自分たちの意見が反映された特区構想」を実現し、「行政お任せ」ではなく、当事者として施策立案やその実行に関わるための官民協働の組織体⚫ 行政の役割は、まず、エリアマネジメント協議会設立の支援やコーディネートをすること⚫ 事業推進のための本格調査・研究を実施⚫ エリアマネジメント協議会が施策を検討するための様々な選択肢を用意すること⚫ エリアマネジメント協議会や専門家による検討
会での議論を受けたうえで⚫ 行政の長が判断・意志決定をし、エリアマネジ
メント協議会を構成する地域の人々と伴に施策を実施する形が理想的である。

37

（５）民営化と市民営化
 天王寺公園、大阪城公園、府立公園指定管理者
 行政の福祉化、総合評価入札、ハートフル条例
 大型ゴミ回収でまちづくり合同会社

38

天王寺公園事業実施者：近畿日本鉄道株式会社
事業期間：平成27年10月1日から平成47年9月30日

39

大阪城公園事業実施者：大阪城パークマネジメント共同事業体（電通、讀賣テレビ、大和ハウス工業、大和リース、NTTファシリティーズ
事業期間：平成27年4月1日から平成47年3月31日

40

41

天王寺公園2016年10月5日

産経新聞より42

大阪城公園の５年間の評価
評価項目

水と緑豊かな市民の憩いの場である「都市公園」
歴史的文化的資産が集積する「特別史跡」
大阪を代表する「観光地」
管理経費の縮減
社会的責任・市の施策との整合性

最終評価

評価概要

B－

公園施設全般は概ね適正に管理され一定評価できるが、植栽等一部施設については改善すべき点がある。今後は、大阪城公園の魅力を高めるために、樹木等公園施設の適正な維持管理のためにも収益を還元し、市民に親しまれる公園としてもレベルアップを目指されたい。

B

文化財を確実に保存し、良好な状態で後世へ継承していくために必要な日常管理が概ね適切に行われている。また、大阪城の歴史や文化財の価値や魅力の発信についても積極的に取り組んでおり評価できるが、歴史的景観へより一層の配慮を求める。

A
A
B

当初計画以上に迅速な魅力向上事業に取り組んでおり、入場者数も増えていることから高く評価できる。
安定した利益を計上していることや、基本納付金に加えて変動納付金を納めていることは評価できる。
社会的責任・市の施策との整合性については、概ね適正に取り組んでおり、一定評価できる。
・大阪城公園パークマネジメント事業開始から5年間は魅力向上事業におけるハード整備を主に進め、特ににぎわいを創出したことは評価できる。

総合評価

B

2020年3月31日 大阪市ＨＰより・次の5年間は水と緑豊かな都市公園や特別史跡としての価値を高めるために収益を施設管理の維持・向上にも還元するとともに、大阪城公園全体の回遊性向上等のソフト事業に積極的に取り組み、市民が誇れる大阪城公園を目指されたい。

43

大阪府営公園（住吉・住之江公園）
協働による公園の運営
ホームレスのＮＰＯとの協 働 雇用・就労体験事業

知的障がい者の支援者との協 働 雇用・就労訓練事業

地域との協 働人に自然にやさしく
なれる公園

44

ＮＰＯとの協働－１
ＮＰＯ法人釜ヶ崎支援機構とのホームレス就労体験事業「公園で寝ている人」から「公園で働く人」へ

45

行政の福祉化、総合評価入札、ハートフル条例

西成特区構想まちづくりビジョン有識者提言(2018年10月）

大阪市より

46

行政の福祉化、総合評価入札、ハートフル条例

ユニバーサル就労の視点から考える

釜ヶ崎の今、そして未来

NPO釜ヶ崎支援機構（２０１９年５月２５日）より

47

大型ゴミ回収でまちづくり合同会社

事業実施者：萩之茶屋地域周辺まちづくり合同会社
事業期間：平成26年度から令和2年度（単年度契約）
https://www.city.osaka.lg.jp/nishinari/page/0000265483.html

48

萩之茶屋地域周辺まちづくり合同会社

49

（６）西成特区構想のこれから
 撤退と継続 区長の予算要望権限
 すでに西成総合区
 議会に常任委員会
 特区から地域自治区

50

区長の予算要望権限

2017年9月29日 総合区素案（各論）4．予算の仕組みより

51すでに西成総合区⚫ エリアマネジメント協議会

≒

地域協議会

2017年9月29日 総合区素案（各論）6．総合区政会議、地域自治区・地域協議会 資料より

52

（７）住民投票を終えて
 行政区長ｏｒ総合区長
 合区ｏｒ総合区
 議会ｏｒ諮問機関

53

市議会の議論と住民自治の視点から「住民参加の自治・議会のあり様について」

２０２１年１月２３日
大阪市会議員 武直樹

1１．総合区を設置したら「住民自治」は拡充するのか？
大阪市廃止・特別区設置住民投票では○「大阪都」を実現し、府市の機能を広域機能と基礎自治機能に再編。
○二重行政を制度的に解消し、都市の成長を担う広域自治体（大阪府）と
住民に身近な基礎自治体（特別区）の役割分担を徹底「都構想」では、広域行政の一元化が主目的で、「住民自治」の拡充には重きが置かれていなかった。
特別区を設置したら「住民自治」は拡充するのか？という問いがそもそもあった。

2月3月議会で提案○広域機能の一元化○基礎自治機能の充実

・・・・・・・・・・・・・

広域事業一元化条例
総合区導入の条例

では、総合区を設置したら「住民自治」は拡充するのか？

2

２．「住民自治」ってそもそも何？
憲法92条「地方自治の本旨」に基づいて、法律でこれを定めるとされています。
その「地方自治の本旨」とは、何か？というと、だいたいの教科書に、「地方自治」は、「団体自治」「住民自治」2つの要素で構成されると解説されています。
〇「団体自治」
自治体の権能の範囲。自治体の所掌事務の範囲とこれについて自律的に自己決定し得る権限の程度。政府間の事務権限の分担関係。
〇「住民自治」

自治体の職能に関する意思決定と、これに基づく事務事業の執行が、どのような仕組みの下にどの程度まで、地域住民の意向に即して実施されているのかという側面。代表機関及び補助機
関と地域住民との間の意思疎通の程度。

3

３．それでは、「住民自治」を実現するための方法・手段は？
住民自治は、首長、議会、住民参加、参画、運動など、様々な回路を通じて機能します。
○具体例
 選挙

 住民投票 政治活動 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・
 諸法令による実現、リコール、条例制定改廃請求などの直接請求
 住民監査請求、請願、陳情 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・
 区政会議、地域協議会への参画
 各部門別計画策定への参画
 市民提案型事業・市民協働型事業実施

 パブリックコメント
 政策提言、要望書提出
 要求運動、抵抗運動
 住民座談会、懇談会、公聴会
 事業説明会

 アンケート・市民モニター、ヒアリング 市民相談・苦情相談

4４．ずっと横たわっている大阪市の「住民自治」拡充への課題〇大阪市の住民自治の課題
・行政が遠く、議会も遠く、住民の声が届きにくい。都市内分権が必要とされながらなかなか進んでこなかった。
・身近な区長が選挙で選べない。大阪市長は遠い。
・本庁に予算や権限があって区ではさわれない。
・どこで誰が、どのように決めて進めているかプロセスがみえない。参画しようとしても参画できる場、仕組みがない。
・住民自治は、首長、議会、住民参加、参画、運動など様々な重層的な回路を通じて機能するという理解が職員側ができているのか？
・役所職員、中間支援組織職員が住民自治を意識して住民の声を政策形成につなげるコーディネートができていない。
・住民自らが住民自治の使える手段、方法を使い切り参加、参画して声が届けられているか。住民の主体力形成。使える手段、方法を学ぶ。

→ 現在の区長公募、シティマネジャー制でどこまで「住民自治」が拡充されたか検証の必要あり。

5５．「住民自治」拡充にはどんな条件が必要か？

○「都市内分権」＋「声が届けられる仕組み」＋「声を届けられる住民」＋「コーディネートする力量」が必要（１）都市内分権（自治体内分権） →決定できる権限、財源がより近いところにある（２）声が届けられる仕組み→主体的に住民が参加・参画でき声を届けられる仕組みがある（３）声を届けられる住民→参加・参画できる仕組みを主体的に使いこなせる住民がいる（４）コーディネートする力量 →住民の参加・参画をコーディネートすることできる役所や中間支援組織

6

６．具体的な事例から「住民自治」を考える（１）（１）地域福祉の推進
地域共生社会実現に向けてとても重要な、「大阪市地域福祉計画基本」「区地域福祉計画」はどれぐらいの住民の参加、参画のもと策定されているのか。
・「区地域福祉計画」策定への住民参加・参画を聞いたことがない。
・住民（自分たち）の知らないところで計画が策定され、知らないところで実行？されている。
・地域福祉では、タスクゴール、プロセスゴール、リレーションシップゴールがある。
（２）地域包括ケアシステムの構築
可能な限り住み慣れた地域で、自分らしい暮らしを人生の最期まで続けることができるよう、地域の包括的な支援・サービス提供体制（地域包括ケアシステム）の構築を推進する。
・システム構築の地域包括支援センターがその役割を果たせているのか？
・区に設置されている、地域ケア推進会議、認知症ネットワーク推進会議、包括支援センター
運営協議会などは、住民、専門職の声を聴き、システム構築のための機能を果たせているのか？
・災害時やコロナ感染症時にこそ機能するはず、その機能は果たせているのか？

7

７．具体的な事例から「住民自治」を考える（２）（３）学校再編・学校跡地活用
・学校再編計画を地域住民の参加・参画のもと策定できているのか？
・学校跡地活用計画を地域住民の参加・参画のもと策定できているのか？
・公募条件を住民側に立って検討できているか？
（４）要保護児童支援・要保護児童の実務者会議及び個別ケース検討会議が住民、専門職の参加、参画のもと実施されているか？
・区内の関係団体、専門職、地域住民の参加・参画のもとで要保護児童支援が検討されているか？

8８． 「住民自治」拡充の条件（１）○都市内分権（自治体内分権）→決定できる財源、権限がより近いところにある（１）総合区長権限を拡充（局から総合区へ事務を移管）
・総合区の政策・企画の立案
・総合区のまちづくりの事務・市長の権限に属する事務のうち、条例で定めるものを執行（２）総合区長権限を最大限発揮できる仕組みを構築
・区役所職員の任免権（人事）・市長への予算具申権（予算）9９． 「住民自治」拡充の条件（２）○声が届けられる仕組み→主体的に住民が参加・参画できる仕組みがある（１）総合区政会議・総合区域内の施策及び事業についてその立案段階より、住民が意見を述べ、区政運営に反映
・現在の区政会議と同様に条例に基づく総合区政会議を設置（２）地域自治区・地域協議会
・諮問への答申・建議により、市長その他の市の機関（総合区長含む）に意見を述べる
・市長は、条例で定める重要事項で地域自治区の区域に係るものを決定・変更する場合は、あらかじめ、地域協議会の意見を聴かなければならない。

※総合区常任委員会（議会） 民主的正統性の担保・大きな権限、財源のチェック

10１０．「住民自治」拡充の条件（３）（４）○声を届けられる住民→参加・参画できる仕組みを主体的に使いこなせる住民がいる○コーディネートする力量→住民の参加・参画をコーディネートすることできる役所や中間支援組織（１）主体的に参加参画できる住民
・既に様々な課題テーマ専門別に、公私問わず多種多様な課題を協議する場やプラットフォームが存在している。
→既にたくさんの主体的に参加参画できる住民がいる。
生野区例：地域活動協議会、多文化フラット、シティプロ―モーション会議、学童期支援連絡会、地域共生ケア推進委員会、NPO連絡協議会

認知症ネットワーク会議、地域ケア推進会議、障がい者自立支援協議会、、空きや活用プロジェクト会議、子どもくらし研究会など

・（２）役所や中間支援組織の力量・協議する場やプラットフォームから課題を整理し地域協議会へ政策提言としてあげていく仕組みとして組み込めるか？
例：地域協議会の専門部会、作業部会としての位置づけもあるのでは？
・政策提言を、現在の施策との整合性、優先順位を整理し、総合区の運営方針、施策の創出に反映していけるか。

→声を届けられる住民を地域協議会への参加参画につなげる 役所や中間支援組織の力量→出てきた政策提言を地域協議会につなげ、施策化していく 役所や中間支援組織の力量

11

１１．さいごに（１）これまでの議会での総合区（案）・「住民自治」の拡充が目的であるなら、制度導入プロセスにも住民が参加しながらボトムアップの議論が必要であるはずなのに、統治のためのトップダウンの議論になっている。
・合意できる部分からはじめたらいいのではないか。
例えば、地域自治区から・現在の議会常任委員会では、区行政の議論がしにくい。
議会側は並行して総合区（行政区）常任委員会の設置も議論すべき。
（２）議員定数からみると・大阪市 2人区（5区）3人区（9区）4人区（5区）5人区（4区）6人区（1区）

12

参考（１）地方自治における参加の概念整理 (参加と権力の関係)
西尾勝は、参加を権力に対置するものと捉え、参加の形態を「運動」「交渉」「機関参画」「自主管理」「住区の自治」に整理。『権力と参加』1975
米国の社会学者のシェリー・アーンスタインは、「住民の参加とは、住民に対して目標を達成できる権力を与えること」と定義。 「市民参加の梯子」を示した。
さらに、篠原一は、市民参加を運動的側面と制度的側面にして捉え、市民が権力に加わる度合いを基準にして参画と自治に区別 『市民参加』1977
・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・名目参画①操 作 ：行政主導の説得型。世論調査。
②セラピー：行政からの一方的な、治療的アクション。緊張の緩和③情報提供：情報提供する段階④意見聴取：耳を傾ける・相談する段階。協議の場を設けるなど。
・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・実質参画⑤懐 柔 ：意見は聴くが、やりやすいことだけ取り入れる。宥和。
・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・部分自治⑥協 働 ：パートナーシップ。住民と行政がともに問題解決する段階。
⑦権限委任：行政がもつ権限を委譲。
・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・完全自治⑧市民管理：市民によるコントロール。自主管理。
市民参加とは、市民に「権力」を与えること。参加は権力を分散させる。
援助関係も「権力と参加」で捉えられます

図は、地域メディア研究所レポートHPより
http://com212.com/212/report/21seiki/jyoho/jyoho05.html

13

参考（２）「住民自治」の拡充のために声を届けられる住民の主体形成声を届けたくても声を届けられる仕組みがなければ届けられない。
声を届けられる協議の場がなければ届けられない。
声を政策形成につなげていくコーディ
ネートする力が必要。
そして、仕組みや協議の場を使いこな
すためには、住民が力をつける必要が
ある。

⑥仕切る
⑤支える
④加わる
③要求する
②考える
①聞く・知る（自主運営・管理・ＮＰＯ）（事業推進のパートナー）（計画づくりに参画する）（苦情・注文・提言・提案）（点検・比較・評価）（情報収集・照会・見学）

篠原一「市民運動は、抵抗の契機のつよい運動と参加の契機のつよい運動があり、この2つが重要。理由は抵抗するだけでは何も創り出せず、参加するだけでは権力に包絡されてしまう」
図は、地域メディア研究所レポートHPより
http://com212.com/212/report/21seiki/jyoho/jyoho05.html

住民参加の階段

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