「避難及び帰宅困難者対策について」「関東大震災の教訓と迫り来る首都直下地震に備えた準備と対策－関東大震災から100年、想定外と言わないための再検証－」
第23回地震災害マネジメントセミナー（土木学会）
2023年5月19日(金) 9:00～17:00
工学院大学 建築学部 まちづくり学科

久田嘉章
1

はじめに
・過去の地震災害と避難・帰宅困難者対策への教訓
1923年関東大震災、1995年阪神淡路大震災、2011年東
日本大震災、2016年熊本地震、ほか
・2022年東京都の新しい地震被害想定：
多様な地震（不確実性な地震像）と震災、耐震対策の進展、社会構造の変化、定量的・定性的な被害想定
・様々な想定外候補：マルチハザードと都市型複合災害
強震動、延焼火災、液状化・土砂災害、津波・洪水
感染症、超高層・巨大地下街、高齢化、群衆災害など
・大都市「逃げる」から「逃げる必要のない建築・まち」へ
避難対策⇒「帰らない・逃げない・出勤しない」対策
土木・建築対策の密接な連携（調査・研究・対策）2

1923年関東大震災：内陸の海溝型巨大地震と複合災害

東京(下町): 大火災（死者10万人中7割）

土石流による被害(根府川駅付近)

横浜: 大震災

建物倒壊(阿房)

木造家屋の全壊率

津波による被害(伊東)写真：国立科学博物館資料室

震源域：地震動・津波・土砂災害による被害
関東大震災(武村雅之, 2003)

・耐震・耐火建築（1924に導入, 1950, 1971, 1981, 2000年に耐震基準改定）
・延焼火災対策→延焼遮断帯、空地・広域避難場所、初期消火と避難訓練 3

1995年阪神・淡路大震災（M7.3の活断層帯地震）
1995年兵庫県南部地震 →M7.3首都直下地震等の被害想定→災害から「逃げる」から（M7.3、1月17日 5時46分）「立ち向かう」
死者：6,434名 負傷者： 43,792名
直接死 5,520名
六甲断層帯
約8割：建物倒壊による圧死
約1割：家具類等の転倒による圧死
約1割：焼死関連死 914名
仮設住宅孤独死者数：233名
建物倒壊と火災が「震災の帯」の集中
http://dil.bosai.go.jp/workshop/01kouza_kiso/kasai/f5.htm
災害復興住宅孤独死者数：396名

撮影：久田

提供：神戸市

幸せ運ぼう （神戸市教育委員会、2008）

自助：建物・室内対策（耐震改修, 2000年基準法改正・品確法）、 共助：消火・救援救護など
4

地震火災時の住民の避難行動（新宿区「地震がおさまったら」）
https://www.city.shinjuku.lg.jp/anzen/kikikanri01_002087.html⇒要修正！

・一時（いっとき）集合場所
一時集合場所は町会・自治会ごとに指定。避難場所等に避難する前に、近隣の避難者が一時的に集合して様子を見る場所（⇒共助による初期消火・救援救護等や避難の判断を行う活動拠点）です。その後、状況により、避難所か避難場所に移動する（⇒住民・自治会が決定）
・避難場所（広域避難場所）
大震災などで発生した大火災から身を守るために避難する場所。大きな公園や広場などが指定される。（⇒地区
割り当ては東京都都市計画局が決定）
・避難所（1次・２次避難所、福祉避難所）
地震や水害などの災害で家が倒壊・焼失したため、自宅での生活ができなくなった方が一時的に避難生活をする
場所、情報提供や食糧配給、応急手当の拠点（⇒市区町村が決定。１次避難所と２次避難所・福祉避難所あり）
注意：自治体によって名称が異なる。内閣府は「緊急指定避難場所」と「指定避難所」に統一

5

帰宅困難者対策（東日本大震災以前）
・東京都における直下地震の被害想定に関する調査報告（1997）
帰宅困難者： 自宅が遠隔なため，帰宅をあきらめる人々や，一旦徒歩で帰宅を開始したものの途中で帰宅が困難となり，保護が必要になる人々

・2005年千葉県北西部地震（M6.0, 深さ73km）：東京都足立区で震度5強、交通マヒで都心ターミナル駅が大混乱、駅膨大な帰宅困難者が発生⇒徒歩帰宅支援（帰宅支援ステーションなど）、駅周辺滞留者対策協
議会の設置と訓練実施

徒歩駅前滞留者対策訓練について（東京都：中村晶晴, 2007）

自宅

情報

避難場所

徒歩帰宅者

誘導

帰宅困難者
代替輸送手段公共交通の復旧駅
誘導 協
議会

救護所 ・医療機関等

帰宅支援ステーション

ターミナル駅及び駅周辺滞留者

負傷者

東京都の外出者対策の概念図（駅周辺での一時滞在と帰宅支援）

都・区市町村一時待機施設6

駅周辺滞留者対策協議会と訓練（2008年より）

新宿駅周辺滞留者対策訓練協議会(2008)

北千住駅前滞留者対策推進協議会(2008)⇒ 地域の自治体・事業者を中心とする対策協議会（行動ルール、現地本部、訓練など）
池袋駅・渋谷駅・品川駅（2009）、上野駅・八王子駅・蒲田駅（2010）などに拡張
駅前滞留者対策訓練について（東京都：中村晶晴, 2007）7

2011年東日本大震災：超巨大地震と地震・津波・複合災害

液状化（浦安市）
東北地方太平洋沖地震

大混乱（東京）協議会・訓練
機能せず！

震源と断層域

大津波（女川町、久田）

福島原発事故（NHK）

東京（震度5弱～5強）
大阪（震度3）
地震調査研究推進本部

長周期地震動
（大阪、Wikipedia）→最大級南海トラフ巨大地震の被害想定
巨大津波からの避難：臨時情報など

ため池洪水（藤沼湖,四国新聞）
82016年熊本地震（M7.3活断層帯地震）
益城町の木造住宅被害：熊本地震建築物被害調査報告
益城町（活断層地震の直上で２回の震度７）
1
981年
耐震
基準改正

2000年
耐震
基準改正

⇒建物傾斜など⇒直接死

2000年耐震基準の木造家屋・倒壊７棟のうち３棟は接合部仕様が不十分、1棟は敷地の崩壊、基礎の傾斜を確認
耐震等級の効果（2000年品確法）
１（現行最低基準）
２（１の1.25倍）、 ３（１の1.5倍）
・等級３の16 棟中14 棟が無被害、2 棟が軽微（生活継続可能）

熊本地震における建築物被害の原因分析を行う委員会報告書（国交省、2016）9

建築基準法（全国一律・最低基準）の限界
直接死より災害関連死が大⇒早期復旧/生活・事業継続「活断層と建築の対策：益城町の市街地復興に向けた安全対策のあり方等に関する最終報告（国交省2017）」⇒ 今後、新築される建築物について特段の追加的配慮は必要ない
・建築基準法（最低基準）の「安全」とは「倒壊しない」の意味⇒取壊しになれば、避難所・仮設住宅の生活等で死者が増大（直接死は50名、関連死は約170名）、復旧・復興へ膨大な時間・費用
安全対策対象D0（無被害） D1（軽微）D2（一部損壊） D3（半壊）D4（全壊）
D5（倒壊）
取壊し、各種公的資金導入
逃げる必要のない建築
早期復旧
免震 耐震等級３ 等級２ 等級１・2000年基準 1981年基準 1971年基準 老朽家屋
震度６強以上の揺れによる耐震基準別の木造建物の被害（脆弱性）のイメージ
イラスト：岡田・高井（日本建築学会、1999）10→震度７でも「避難」不要な建築が可能！

東京都の新しい地震被害想定（2022）（M7.3、深さ20-30km ⇒ 大きく/浅く/強い地震を設定）
1995年阪神淡路大震災の神戸市の大災害のイメージ

フィリピン海プレート
非常に強い想定強震動
上面深さ
応力降下量62 MPa(通常は20-30 MPa)

30年発生確率M7級地震:70%程度（どこに発生するか不明）
首都直下地震や南海トラフ巨大地震等の東京における被害想定について（東京都、2022） 11

多様な想定地震：活断層・海溝型地震
活断層帯地震（立川断層帯地震：M7.4）

30年発生確率：0.5-2%
1923年南関東地震（M7.8）
海溝（トラフ）型・陸域巨大地震
30年発生確率：ほぼ0-6%

津波と長周期地震動

想定最大級南海トラフ地震（M9.0）
30年発生確率70-80%（M8-9地震）
但し、最大級(M9)地震は評価不能
地震被害想定（東京都、2022）

12低地に被害集中

建物被害・死者数等は前回の約2/3 13

木密（環７ベルト）に被害集中⇒定量化できる被害想定のみ

参考：19231年関東大震災
東京市：死者数 約７万人（全体約10万人）

地震被害想定（東京都、2022）

14地盤災害（液状化・急傾斜地崩壊⇒避難・救援活動困難）
液状化危険度（都心南部直下地震）
低地だけでなく、河川流域などに危険地域は広く分布（簡易調査）⇒浦安等での被害経験を踏まえ、宅地等での液状化の詳細調査・対策の重要性が認識

急傾斜地崩壊危険ランク（多摩東部直下地震）
中山間地で危険地域は広く分布⇒孤立集落などの危険性あり
都市域でも宅地開発の地域など⇒老朽化する傾斜地の造成宅地
メンテナンス（擁壁・法面工事など）・更新の困難さ
地震被害想定（東京都、2022）15２極化する地域特性：高層化・人口集中と少子高齢化・建物老朽化

区市町村別
人口増減率

東京都内の地域別高齢化（初期消火・救援救護活動、避難困難）
Google

高層建築物（45m以上）1077棟増加

分断している地域住民
Google 3D（西新宿）

ガワ：幹線道路沿いの耐火高層建築群
アン：路地裏の老朽化した低層木造住宅群

16定量的被害のみ：定性的被害は増大する可能性あり
直接死：膨大な負傷者・重傷者（重症者）で増大
表 原因別死者数・負傷者数（風速8m/s）⇒重傷者の大半(重症者)は治療困難で死亡する可能性あり

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自力脱出困難者とエレベータ内の閉じ込め（都心南部直下地震）
表 自力脱出困難者数（冬・早朝）⇒ 共助等により72時間以内に救出できないと大半は死亡する可能性高い
表 閉じ込めにつながり得るエレベータ停止台数（冬・夕方、風速8m/s）⇒ 火災の発生（炎・煙）、停電で空調が止まると、熱中症・CO2・水分不足など救出できないと生命に危険あり（管理会社の指導と救出訓練など）
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避難者と帰宅困難者（都心南部直下地震）⇒ 複合災害（感染症・水害など）、膨大な災害関連死が発生する可能性あり（東京では在宅・分散避難が基本。自宅では建物・室内の耐震対策、１週間以上の備蓄が必要）⇒ 帰宅による大混乱（消火・救援活動の障害、群衆パニック）で死者が出る可能性。最長で３日間は施設・地域に留まる（避難所は地域住民が対象、帰宅困難者は一時滞在施設）⇒ 帰宅困難者は被災者ではない。周辺の要援護者や負傷者などの手助けを！
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マルチハザード：感染症（新型コロナウイルスなど）と避難所(住民)・一時滞在施設(帰宅困難者)「避難所に来ないで」とは…
もし、いま大規模な地震や大雨などによる災害が起きたらどうなるのか。取材すると、自治体の防災担当者からは戸惑いや不安の声が聞かれました。

「国が対策を示していないので」NHK（NEWS WEB, 2020年2月27日 )東京 世田谷区の担当者は「国から明確な方針が出てから検討することになると思います。情報が少ないため、いま議論しても空回りになってしまいかねません。
避難所で感染者が出たら隔離するということしか考えられません」

国は「起きてから対応を協議」
災害時の避難などを所管する内閣府の防災担当に聞いてみると、「何か起きたときは自治体が中心になって対応することになります」、「厚生労働省が中心となって対応を考えることになります。しかし今のところは災害はまだ起きていませんし、厚生労働省と一緒に協議するという予定はいまのところありません」⇒絶望的な国・自治体の縦割り・前例主義、危機対応体制・専門家不足、避難ありきの対策は破綻、民間主導での対策推進するしかない現状・・

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巨大都市の複合災害と「逃げる対策」の限界
震災時の帰宅困難者と延焼火災時の避難住民
中野区
新宿区

新宿駅

帰宅困難者

渋谷区
延焼火災時の避難
朝日新聞
東京都都市整備局：地震に関する地域危険度測定調査（第６回）

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複合災害：荒川浸水想定と東京都江東5区の広域避難

江東５区250万人住民の広域避難タイムライン
・逃げ先・移動手段は各自で考えてください！
・1947年カスリーン台風による利根川・荒川洪水の避難のイメージ（被害は４日後の下町低地のみ）
・2019年東日本台風（19号）では鉄道の計画運休、広域な特別警報・避難勧告等で発動できず
https://www.city.koto.lg.jp/057101/bosai/documents/ri-hureltuto.pdf

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海溝型巨大地震による津波の遡上⇒延焼火災を想定した河川敷などの広域避難場所は危険地域になる可能性大23

震災と水災：東京都足立区の避難計画（北千住地域）
津波遡上の可能性あり
日光街道(国道４号)

千住新橋

西荒井橋

荒川

隅田川
北千住駅
（滞留者2-3万人）

尾竹橋
堀切橋

山手台地
（上野方面）

千住大橋

千住汐入大橋震災・火災時の避難場所（東京都）

洪水時の避難計画（都心部高台：足立区）http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/bosai/hinan/

http://www.city.adachi.tokyo.jp/bosai/￥24

群集災害（関東大震災・東京大空襲など橋・プラットホーム・出口等）
神戸新聞

死者11名
明石花火大会歩道橋事故（2001/7/21）
https://www.kobe-np.co.jp/news/sougou1/202107/0014518555.shtml

中央日報

墨田区言問橋の惨事(1945/3/10東京大空襲）
空襲日記 http://airraiddiaries.com/?p=126⇒巨大都市では「逃げる対策」は破綻！

死者156名ソウル市・梨泰院の群集事故（2022/10/29）
https://s.japanese.joins.com/JArticle/297158?sectcode25=430&servcode=400

絶望は不要！ 首都直下地震と1855年安政江戸地震
都心南部直下地震（M7.3）

1855年安政江戸地震（M7）の震度分布⇒可能性は低い（30年70%では無い！）

中村 操 氏首都直下地震（M7.3）の推定震度（東京都）
http://www.bousai.go.jp/oshirase/
h15/031222/2-3.pdf
実際の地震でこのような分布にはならない
どこでも震度６の可能性があると解釈すべき「東京は火の海になるので耐震補強は無駄」、「殆どの病院は被災、重症者は助から ⇒大半の地域では自助・共助で対応可能ない」など、諦めてしまうのは最悪の選択
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公助は甚大な被災地域に派遣

「逃げる対策」から「逃げる必要ない対策」へ
建物・室内の安全対策による被害低減効果
木造住宅

促進③
より高い
グレードの建物

ほぼ0
耐震等級３
免震建築など促進③

建物・室内被害が無ければ自助・共助で初期消火・救援救護の対応も可能

ほぼ0
作り付け家具(建築的対策)地震被害想定（東京都、2022）⇒建物の高い耐震性・室内等の安全対策・備蓄により、被害低減、早期復旧・持続可能へ 27

出火防止・消火対策と耐火建築（木造建築でも可能）

i.huffpost.com(社)日本ツーバイフォー建築協会

2015年糸魚川大規模火災：奇跡の木造住宅

28

建築的水害対策（耐水害、津波・洪水避難建築）

耐水改修
2015年関東・東北豪雨時の 防水塀で囲われた電気設備 改修工事による止水板設置
常総市庁舎の電気設備被害 （建築物における電気設備の浸水対策ガイドライン資料、国土交通省）

三次市民ホール きりり(2018年西日本豪雨の洪水時に避難所として機能)
http://pc-watang.sblo.jp/article/183866573.html（PCサロンわたん氏のweb pageより）

耐水害住宅の実大実験（一条工務店）
https://www.youtube.com/watch?v=resXK8CyUXw

地域内の津波・洪水避難施設（仙台市内）
https://www.newssalt.com/34700（碓井 弓氏のweb pageより）

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おわりに・過去の地震災害と避難・帰宅困難者対策への教訓
1923年関東大震災、1995年阪神淡路大震災、2011年東
日本大震災、2016年熊本地震、ほか
・2022年東京都の新しい地震被害想定：
多様な地震（不確実性な地震像）と震災、耐震対策の進展、社会構造の変化、定量的・定性的な被害想定
・様々な想定外候補：マルチハザードと都市型複合災害
強震動、延焼火災、液状化・土砂災害、津波・洪水
感染症、超高層・巨大地下街、高齢化、群衆災害など
・大都市「逃げる」から「逃げる必要のない建築・まち」へ
避難対策⇒「帰らない・逃げない・出勤しない」対策
土木・建築対策の密接な連携（調査・研究・対策） 30