「低所得者の保険、景気のバッファーという性格をますます強める国民健康保険―パート
タイム労働者への被用者保険の適用拡大等の影響」
奈良県立大学理事 木村陽子
第 1 章.はじめに
新型コロナウイルス感染症が世界で大流行している。その中、発展途上国を含め、所得、居住地などにかかわらず医療へのアクセスを保証することは健康を守るうえで重要であり、基本的な人権であるとの主張に接することが多くなった。
日本では、国民に医療へのアクセスを保証するために、1961 年に世界に先駆けて国民皆保険が成立した。この年、国民健康保険が全国規模で実施されたのである。国民健康保険の保険者
は市町村（特別区を含む）と国民健康保険組合1であり、前者の被保険者は市町村（特別区を含む）の住民であった。
総人口の半数、総世帯の 5 割が国民健康保険に加入したことは、当時、いかに国民皆保険が喫緊の課題であったかを示している。とはいえ、国民皆保険のために、被用者保険2に加入できない者すべてを地域保険である国民健康保険で受け入れるという思い切った方法は実験的でもあった。国民健康保険は、農林水産業者や町の商店主などを主な加入者とする大きな保険であり、当初より、被用者保険に比べ加入者の平均所得は低かったが、やがて顕在化する大きなリスクを抱えていた。
というのは、国民健康保険が「国民皆保険の砦」として、保険原理とあいいれない３つの複合的な役割を担っていたからである。すなわち、①医療費引き上げのリスクの高い高齢者層の受け入れ、②失業等によって被用者保険を離脱した者の受け入れ、③保険料の支払いが困難な
低所得世帯の受け入れ、である。
高齢者層の受け入れとは違い、あとの２つの役割―社会保険離脱者の受け入れと保険料の支払いが困難な低所得世帯の受け入れ―については、これまであまり議論されてこなかった。本稿では、2008 年から 2018 年において、国民健康保険の被保険者がなぜ減少したか、それがどのようなメカニズムで保険料収入を減少させたかを問いつつ、被保険者数の減少が、国民健康保険の 2 つの役割をかつてなく強めていることを示したい。そして、それが国民健康保険の財

1

国民健康保険組合の被保険者は医師・歯科医師・土木建築業など同種の事業・業務に従事する者である。

2

被用者保険とは、組合健保等の健康保険や共済組合である。

1

政状況を悪化させる要因である一方で、日本社会全体では、国民健康保険が景気バッファーの一つとして、またボーダーライン層の支援として機能していることを述べたい。
考察は次の順序で行う。
第 1 点は、国民健康保険の被保険者数の減少は、なぜ都市部で問題視されはじめたか、である（第 2 章）
第２点は、国民健康保険の被保険者数と世帯数について、過去 60 年間の動向と 2008 年から2018 年の特徴は何か、である（第３章）
第３点は、2008 年から 2018 年、とくに 2013 年から 2018 年において、国民健康保険の被保険者数と世帯数はなぜ減少したか、である。これについては、次の順序で考察する。
① 農林水産業世帯、その他自営業世帯、被用者世帯、無職世帯等の動向が、2008 年から2013 年と 2013 年から 2018 年とで、どう違うか（第４章 1 節）
② 少子高齢・人口減少、過疎化・都市化、就業構造、従業上の地位、雇用形態の変化等日本
社会の構造変化によって、世帯主の職業別世帯数の動向を説明できるか（第４章 2 節）。
③ 国民健康保険の世帯数の変化を景気で説明できるか（第４章３節）。景気のバッファーの役割を果たしているか。。
④ 国民健康保険の世帯数は、制度改正等の影響を受けているか（第４章４節）
制度改正については、未適用事業所の加入促進と 2016 年 10 月からのパートタイム労働者の被用者保険への適用拡大をとりあげる。同一労働同一価値の原則がより重視されるようになれば、被用者保険はますます適用範囲を広げることになる。この影響を見逃すことができない。
第３点は、国民健康保険の世帯数の減少は低所得者世帯を増加させたか、である（第５章）。
国民健康保険の世帯総数にしめる保険料軽減措置を受ける世帯の割合をもって、低所得世帯の割合とみなすことはできない。というのは、保険料軽減のための所得要件は近年急速に緩和されているからである。国民健康保険会計への一般会計からの法定外繰入金の解消を目指した保険料引き上げに備える意味もあると考えられる

2

第４点は、低所得世帯のうちどれだけが保険料軽減措置を受けているか、である（第６章）。
本稿の主な分析期間を 2008 年から 2018 年とした理由は次のものである。2008 年を起点としたのは、2008 年に後期高齢者医療制度が設立され、国民健康保険から 75 歳以上の被保険者が離脱したため、それ以前と整合性のあるデータを得ることが難しいからである。2018 年までとしたのは、分析時にえられた最新のデータだからである。
2008 年から 2018 年には、濃縮されたようにさまざまなことが起きた。2008 年 9 月のリー
マンショックと景気沈滞、2011 年の東北大震災の発災、2012 年以降の景気回復の始まり、2014
年以降の好況期というように、景気沈滞期と好況期の両方を経験した。そして、2016 年 10 月にはパートタイム労働者の被用者保険への適用が拡大され、2018 年には国民健康保険の保険者に都道府県が加わる改正等が続いた。これらは被保険者数の動向にどう影響したのか。

第 2 章 国民健康保険の被保険者数の減少は、なぜ都市部で問題視されはじめたか
国民健康保険は、これまで、たとえば、郡部の町村では少子高齢化や若者の都市への流出に伴う被保険者の減少、高齢化による医療費増、そこから引き起こされる国民健康保険財政の悪化に悩まされてきた。それが今や東京都区部でも、このことを指摘する声が聞かれるようになった。
2018 年の制度改正により、公営の国民健康保険の保険者は都道府県と当該都道府県内の市町
村（特別区を含む）となり、被保険者は都道府県内に住所を有する者となった。
東京都内市区町村が 2018 年 3 月から 2020 年 3 月までに東京都に提出した『国保財政健全化計画書』では、都が決定した国民健康保険運営方針にそって市区町村が国民健康保険の赤字、
つまり市区町村の一般会計から国民健康保険特別会計への法定外繰入金をいかに解消していくかが示されている。
これによると、ほとんどの自治体が「赤字の原因」として、収入面では、「保険料率の低さ」と「収納率の低さ」、歳出面では、「高齢化による１人当たり医療費の高さ」と「高額療養費の高さ」をあげた。これらは、これまでも「赤字の原因」として指摘されてきたものであり、想定内の回答である。

3

意外なのは、「赤字の原因」として、世田谷区、目黒区、府中市等８つの市区町村が「被保険者数の減少による収入の減少」をあげたことである。被保険者が減少したことによる収入の減少は、これまで都市部ではほとんど指摘されてこなかった。
国民健康保険の被保険者が都市部で減少しているのであれば、全国で被保険者が減少している可能性が大きく、ひいては収入が減少している可能性も大きい。実態はどうなのだろうか。

2008 年から 2018 年において、東京都や大阪府の都市部の自治体も含め、日本全域で国民健康保険の被保険者数が減少した。特に、2013 年から 2018 年の被保険者数は過去に例がないほどに減少した。
東京への人口一極集中に代表されるように、東京都はもともと被保険者の減少とはあまり縁のない地域である。その東京においても、国民健康保険の被保険者数3は 2008 年の 367 万人から 2013 年の 359 万人、2018 年の 306 万人と減少した。2008 年から 2013 年で 2％減少し、2013 年から 2018 年で 15％減少した（表 1 を参照のこと）。東京都内の市区町村の被保険者数
は、中央区だけはほぼ横ばいで、他は減少した。
公営の国民健康保険の被保険者数（都道府県計）は、2008 年の 3,383 万人から 2013 年の3,266 万人、2018 年の 2,817 万人に減少した。2008 年から 2013 年で 3％減少し、2013 年から2018 年で 14％減少した。ここでも 2013 年から 2018 年の減少率がきわめて大きい。

表１ 被保険者数の動向（2008-2018）(単位：千人）

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

公営計（都道府県計） 33,832

34,18333,852

33,46533,08032,66232,157

31,46630,48429,17328,165

公営計(東京都）

3,671

3,709

3,702

3,665

3,625

3,589

3,536

3,453

3,335

3,177

3,061

特別区計（東京都）

2,570

2,585

2,578

2,546

2,514

2,488

2,450

2,391

2,310

2,198

2,116

市町村計（東京都）

1,101

1,124

1,124

1,119

1,111

1,101

1,086

1,062

1,025

979

946

資料）東京都『国民健康保険事業状況』、厚生労働省『国民健康保険実態調査』、『国民健康保険事業年報』

3

東京都『東京都国民健康保険事業状況』、厚生労働省『国民健康保険実態調査』、『国民健康保険事業年報』による。

4

それでは、自治体が指摘したように国民健康保険の保険料収入は減っているか、見てみよう。表２に示すように、国民健康保険の保険料調定総額（医療分）は、2008 年から 2018 年
で次のように推移した。東京都では、2008 年で 2,318 億円、2018 年で 2,388 億円であった。
東京都特別区計では 2008 年で 1,723 億円、2017 年で 1,856 億円、2018 年で 1,818 億円となった。東京都特別区では、2014 年以降、保険料率（均等割と所得割率）を引き上げてきたことを考慮すれば、保険料調定額（医療分）は伸び悩みと言えるだろう。東京都市町村計では2008 年で 595 億円、2018 年の 570 億円と減少した。
公営の国民健康保険の保険料調定額（医療分）（都道府県計）は、2008 年の 2 兆 1,171 億円、2013 年の 1 兆 9,823 億円、2018 年の 1 兆 6,271 億円と減少してきた。2008 年から 2013年では 6％減少し、2013 年から 2018 年では 18％減少した。ここでも、2013 年から 2018 年の減少率が大きい。
各都道府県の保険料調定額（医療分）は、2008 年から 2018 年で５％～35％減少し、東京
都、福岡県、鹿児島県、沖縄県の 4 都県を除き 43 府県については、2008 年から 2013 年の減少率よりも、2013 年から 2018 年の減少率が大きい。

表2 保険料調定額（医療分）の推移（2008-2018）（単位：百万円）

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

公営計（都道府県計）

2,117,071

2,068,9782,030,531

1,999,380

1,980,322

1,982,326

1,945,909

1,850,829

1,812,689

1,728,179

1,627,141

公営計(東京都）

231,770

223,605

229,507

230,845

229,393

232,435

237,452

236,737

241,627

242,856

238,795

特別区計（東京都）

172,261

163,836

172,194

173,169

170,156

172,876

177,779

178,542

182,183

185,636

181,783

市町村計（東京都）

59,50959,76957,31357,67659,23859,55959,67358,19559,44457,21957,012資料）表1と同じ

第３章 国民健康保険の被保険者数と世帯数について、
過去 60 年間の動向と 2008 年から 2018
年の特徴
1961 年に日本で国民皆保険が実現した。2009 年に民間保険か公的な保険のいずれかを選択するという方法で国民皆保険を実現させたドイツとは違い、被用者保険が適用されない者をす
べて国民健康保険で引き受けるという大胆な方法をとった。

5そのために、国民健康保険の被保険者は、農林水産業従事者、自営業者、家族従業者、零細事業所の被用者、無職の者、失業や定年で被用者保険を離脱した者等多様であり、所得が低く
生活保護受給世帯とあまりかわらないボーダーライン層も含まれていた。したがって、国民健
康保険の被保険者の平均所得も被用者保険のそれよりは低かった。2008 年に 75 歳以上の者が加入する後期高齢者医療制度が創設され国民健康保険の被保険者は 75 歳未満となったが、制度の基本的な枠組みは変わらない。
表３は、2008 年の数値であるが、国民皆保険のもと、すべての住民がいずれかの医療保険あるいは生活保護法が適用されていることを示している。総人口１億 2,625 万人のうち、被用者保険が適用される者が 61.5％、国民健康保険が適用される者が 24.0％、後期高齢者医療制度が適用される者が 14.0％、生活保護法適用者が 1.7％である。被用者保険が適用される者とは、協会けんぽ、組合健保等の健康保険、共済組合等の被保険者と被扶養者であり、総人口のうち協会けんぽ適用者が 31.2％、組合健保適用者が 23.4％、共済組合適用者が 6.8％である。

表３

医療保障適用人口（平成30年度末）
被保険者 被扶養者 計
千人

千人

総人口
協会けんぽ
法第3条第2項
組合健保23,757

構成比

千人

15,643％

126,254100.0

39,400

31.2

11

5

16

0.0

16,71912,82229,541

23.4
0.1

船員保険

58

61

119

共済組合

4,531

4,115

8,645

6.8

国民健康保険30,25630,25624.0

後期高齢者医療制度

17,71817,718

14.0

2,091

1.7

生活保護法適用者

注１.総人口は人口推計月報（総務省統計局）平成31年4月1日現在（確定値）による。
2.生活保護法適用者は、「日保護者調査（平成31年3月分）』（厚生労働省・援護局保護課）による。
3.組合健保、船員保険、国民健康保険、後期高齢者医療は、速報値である。
4.共済組合は、平成29年度末の数値である。
表の出所『協会けんぽ

事業年報

平成30年度』（国民皆保険発足以降の国民健康保険の世帯数の動向）
国民皆保険以降 60 年、この間の少子高齢・人口減少、過疎化・都市への人口移動、就業構造
や雇用構造の変化、家族の変容等の日本社会の構造変化は、国民健康保険に大きな影響を与えた。

6

発足 4 年後にあたる 1965 年において、日本の総世帯数 2,309 万世帯（国勢調査）の 50％に当たる 1,159 万世帯4が国民健康保険に加入していた。農林水産業世帯が 42％、その他の自営業者世帯が 25％と両者で 7 割近く、まさに農林水産業、その他自営業者のための保険であった。被用者世帯は 20％、その他世帯が６％、無職世帯が７％であった5。
2008 年に、後期高齢者医療制度が設立されたことにより、国民健康保険は大幅に世帯数と被保険者数を減らし、世帯総数は 2,197 万世帯となった6。直近の国勢調査年である 2015 年の国民健康保険の世帯総数は 2,082 万世帯であり、日本の総世帯数 5,345 万世帯に対する割合は39％に低下した。
2018 年では、国民健康保険の世帯総数は 1,909 万世帯で、農林水産業世帯が 2％、その他自営業世帯が 16％、被用者世帯が 32％、その他世帯が４％、無職世帯が 45％であった。国民健
康保険は、農林水産業世帯とその他自営業世帯の保険から、無職世帯と被用者世帯の保険に様変わりした。しかしながら、国民健康保険は、日本の総世帯の 40％が加入する依然として大きな公的医療保険であることにかわりはない。
このように国民健康保険の世帯総数は 2008 年で 2,197 万世帯、2013 年で 2,152 万世帯、2018
年で 1,909 万世帯と継続して低下した。2008 年から 2018 年は世帯総数が２％減少したが、2013 年から 2018 年は 11％減少した。2013 年から 2018 年の世帯総数の減少率はこれまでになく大きい。

（国民皆保険発足以降の国民健康保険の被保険者数の動向）

4

公営の国民健康保険の世帯（擬制世帯をのぞく）。擬制世帯とは、国民健康保険の被保険者が属する世帯であるが、世帯主が国民健康保険の被保険者ではない世帯を言う。
5

国民健康保険設立当初から時系列で比較する場合には、連続性を保つために、世帯主の職業不詳世帯を除いた。2008 年から 2018 年に限った分析では、世帯主の職業不詳世帯を含む。
6

2008 年には、農林水産業世帯が 3％、その他の自営業世帯が 17％、被用者世帯が 34％、その他世帯が6％、無職世帯が 40％であった。

7

国民健康保険の被保険者総数は、国民皆保険発足当初の 1961 年で 4,681 万人7と国民の 2 人に１人が国民健康保険に加入していた。国民健康保険の被保険者数は、1965 年ころから趨勢的に増加してきた。1970 年には 4,336 万人（総人口の 42％。以下同）、1980 年には 4,454 万人（38％）と停滞したが、1990 年前後から高齢人口の増加を受けて被保険者数も増加し、1990
年には 4,307 万人（35％）、2000 年には 4,763 万人（38％）、2007 年には 5,072 万人（40％）となった。
国民健康保険の被保険者数がそれ以前と違う動きを示しはじめたのは後期高齢者医療制度が導入された 2008 年である。2008 年の被保険者数は 3,949 万人（31％）に減少し、2013 年には 3,693 万人（29％）、2018 年には 3,026 万人（24％）に減少した。2013 年から 2018 年の減少率はこれまでになく大きく、2008 年から 20138 年に被保険者数は６％減少したが、2013 年
から 2018 年には 18％減少した。
これまでにも制度改正により、国民健康保険の被保険者数が減少したことがあった。1984 年
8 月に公布された健康保険法改正により 5 人未満の従業員を使用する事業所等のうち法人の事
業所について、1986 年 4 月から段階的に健康保険を適用した。その結果、国民健康保険の被保険者数は、1986 年の 4,554 万人から 1992 年の 4,243 万人まで 6 年間で７％減少したが、減少
率は今回ほど大きくなかった。今回の減少率の大きさはいったいどこからきているのか。
以上みたように、2008 年から 2018 年は、国民健康保険の世帯総数と被保険者数の減少期間が長く、かつ減少率も高い。それがこの期間の特徴である。

第４章 2008 年から 2018 年、とくに 2013 年から 2018 年において、国民健康保険の被保険者
数と世帯数はなぜ減少したか
第４第１節 世帯類型別にみた世帯の減少率は、2008 年から 2013 年と 2013 年から 2018 年とでどう違うか。

7

組合を除く市町村国民健康保険の被保険者数は 4433 万人

82008 年から 2018 年の分析に使用するのは、公営8の国民健康保険の被保険者数と世帯数（擬制世帯を除く）である。公営の国民健康保険では、世帯主の職業別世帯数が公表されるため、世帯主の職業や所得等を知ることができる。国民健康保険には被扶養者の制度はなく、世帯人員は被保険者であり、国民健康保険の保険料（税）は課税限度額を超えないように世帯単位で支払われる。
少子化の進行と単身世帯の増加等によって、国民健康保険に加入する世帯の平均被保険者数
は 2008 年の 1.88 から 2018 年の 1.66 に減少した。したがって、被保険者と世帯の動向には齟
齬がないと考えてよい。
なお、2008 年から 2018 年における国民健康保険の被保険者には、1947 年から 49 年生まれの第 1 次ベビーブーマーと 1971 年から 74 年生まれの第 2 次ベビーブーマーが含まれる。2008
年に 59 歳から 61 歳であった第 1 次ベビーブーマーは、2018 年には 69 歳から 71 歳であり、2008 年から 2018 年まで、ほぼ高齢前期をすごしてきたとみてよい。したがって、第 1 次ベビ
ーブーマーは、稼得期の被保険者数の時系列比較にはそれほど大きな影響を与えない。また、第 2 次ベビーブーマーは、2008 年に 35 歳から 38 歳、2018 年には 45 歳と 48 歳であり、2008
年から 2018 年まで稼得期にある。
生年による年齢階級人口の差を回避するために、2008 年から 2018 年と期間は限られるが、必要な場合には補足的にコーホート比較も行う。なお、総人口は 2008 年の 1 億 2808 万人から2018 年の 1 億 2644 万人に約 164 万人減少した。

（国民健康保険の世帯類型）
国民健康保険に加入する世帯は、世帯主の職業別に６つに分類される。農林水産業世帯、その他の自営業世帯、被用者世帯、その他世帯、無職世帯である。ここで、各世帯類型について
簡単に説明しよう。
① 農林水産業世帯は、世帯主が農林水産業の自営業者である。
② その他の自営業世帯は、世帯主が非農林水産業の自営業者である。

8

公営とは 2017 年までは市町村（特別区を含む）経営、2018 年以降は都道府県及び当該都道府県内市町村（特別区を含む）経営を言う。

9

③ 被用者世帯は、世帯主が、被用者保険が適用されない事業所の雇用者か、あるいは、世帯主が被用者保険の適用事業所で働くものの、被用者保険が適用されない短時間労働者等である。
④ その他世帯は、①～③、⑤に該当しない者が世帯主である。
⑤ 無職世帯は、世帯主が無職の者である。

国民健康保険の世帯総数（公営、擬制世帯を除く）は、2008 年の 1,696 万世帯から 2013 年の 1,670 万世帯、2018 年の 1,446 万世帯に減少した。2008 年から 2013 年で 2％減少し、2013年から 2018 年で 13％減少した。2008 年から 2013 年は経済沈滞のあと景気回復を始めた期間である。2013 年から 2018 年は経済回復と好況の期間であり、加えてパートタイム労働者の被用者保険への適用拡大など制度改正があった期間でもある。

（世帯主の職業別世帯の構成比の変化）
2008 年、2013 年、2018 年について、世帯主の職業別世帯の構成比の変化をここで確認したい（表 4 を参照のこと）。

表４ 世帯主の職業別世帯の構成比の推移（2008-2018）（単位：％）

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

農林水産業世帯

3

3

3

2

2

2

2

2

2

2

2018
2

その他の自営業世帯

15

15

14

13

13

13

13

13

13

14

14

被用者世帯

30

31

31

32

31

31

30

30

30

29

28

その他世帯

5

5

5

4

3

4

4

4

4

4

4

無職世帯

35

35

36

38

38

38

39

39

38

40

40

不詳

12

11

11

11

13

12

12

12

12

12

12

①無職世帯のシェアは最も大きく、2008 年には 35％であったが、2018 年では 40％と高まった。景気沈滞期にもシェアは伸びたが、好況期になってもシェアは伸びた。
②被用者世帯のシェアは無職世帯に次ぐものの、2008 年では 30％、2011 年には 32％と景気沈滞期に上昇したものの、それ以降の景気回復期、好況期を通じてシェアを落とし 2018 年は28％になった。2011 年のピーク時から最もシェアを落としたのは被用者世帯である。2018
年では、被用者世帯と無職世帯は、全世帯の 7 割弱をしめるほどになっている。

10

③その他の自営業世帯のシェアは 3 番目に大きく、2008 年に 15％であったが、景気沈滞期の2011 年に 13％に低下した後、2017 年には 14％まで回復した。
④農林水産業世帯のシェアは最も小さく、2008 年の 3％から 2011 年の景気沈滞期に 2％に低下し、2018 年まで同水準を維持している。その他自営業世帯と農林水産業世帯の世帯構成比を合計しても全体の 2 割にはならない。

興味深いことに、すべての世帯類型が景気に対して同じように反応しているわけではない。
被用者世帯と無職世帯は景気沈滞期にシェアを伸ばし、農林水産業世帯やその他自営業世帯はシェアを低下させた。また、好況期には被用者世帯はシェアを低下させ、その他自営業世帯はシェアをやや回復させた。このことと国民健康保険の景気バッファーとしての役割との関係を後に考察しよう。

（国民健康保険の世帯総数の減少に、どの世帯類型が最も寄与したか）2008 年から 2018 年にかけて、国民健康保険の世帯総数の変化を世帯類型別世帯数の変化によってどの程度説明できるかという、世帯類型別の寄与率を示したのが表５である。内容は以下のようにまとめられる。世帯数の変化と景気との関連については、第 4 章 3 節でさらに分析する。

表5 世帯総数の年間増加数に対する世帯類型別世帯の寄与率（2008-2018） （単位：％）2008 ~09 2009~10 2010~11 2011~12 2012~13 2013~14 2014~15 2015~16 2016~17 2017~18
世帯総数の年間増加数 49400

15850-99950-35250-190350-180600-358500-518000-684200-505650

農林水産業世帯

-100

60

54

17

16

14

3

7

1

3

その他自営世帯

-248

-834

158

44

29

0

16

-1

2

9

被用者世帯

605

-47

-40

555

19

68

55

33

54

37

その他世帯

-23

-632

153

141

-52

-8

4

4

17

-1

無職世帯

146

986

-235

6

5

-12

44

44

11

35

不詳

-280

568

10

-663

82

38

-22

14

15

16

① 農林水産業世帯とその他自営業世帯とその他世帯は、2008 年から 2011 年の景気沈滞期に大きく世帯数を減らし、その後もわずかずつ世帯数を減らした。2013 年から 2018 年の世帯減少率はかなり小さい。

11

② 被用者世帯は、2008 年から 2009 年に一気に増加し、再度 2010 年から 2011 年に増加した
後、2011 年から 2012 年に大きく減少しはじめた。2013 年から 2014 年以降は、世帯総数の減少数の 33％から 68％を説明するほどに被用者世帯は大きく減少した。
③ 無職世帯は 2008 年から 2011 年で大きく増加した後、2014 年以降は減少し、世帯総数の減少数の 11％から 44％を説明するほどであった。
④ 2008 年から 2013 年の不況期においては、景気の直撃を受けて世帯数を大きく減らした世帯類型（農林水産業世帯、その他自営業世帯）と、景気のバッファーとなり世帯数を大きく増加させた世帯類型（被用者世帯と無職世帯）の２つが明らかになった。反対方向に大きく動く 2 つの勢力が拮抗した結果、世帯総数はそれほど大きく減少しなかった。2008 年
から 2013 年の世帯総数の減少は、主に景気悪化によってもたらされた。
⑤ 2013 年から 2018 年の経済回復期と好況期において、農林水産業世帯、
その他自営業世帯、その他世帯の世帯数が減少しているものの寄与率は非常に小さい。不況期にあれほど大きく世帯数を減らしたのとは対照的である。一方、被用者世帯と無職世帯の寄与率は大きく、被用者世帯、次に無職世帯が大きく減少した。景気の回復、好況等により、被用者世帯や無職世帯等から被用者保険への離脱が多かったことを意味する。

第４章 2 節 少子高齢・人口減少、過疎化・都市化、就業構造、従業上の地位、雇用形態の変化等日本社会の構造変化によって、世帯類型別構成比の変化を説明できるか
世帯主の職業別世帯数およびその構成比に影響を与えたのは、就業構造、「従業上の地位」、
雇用形態の変化、人口の高齢化等の国民皆保険が発足したあとの日本社会の構造変化や景気動向等である。順次、述べよう。

（１）就業構造の変化ー農林水産業世帯の減少
就業構造の変化に最も大きく影響されたのは国民健康保険の農林水産業世帯である。経済成長に伴い、第 1 次産業就業者が著しく減少し、第 3 次産業就業者が増加した。
国民皆保険が発足した 1961 年には、第 1 次産業就業者は 1,303 万人（構成比 29％。以下同。）、第 2 次産業就業者は 1,323 万人（29％）、第 3 次産業就業者は 1,872 万人（42％）であった。第 1 次産業は 1950 年代に、第 2 次産業は 1992 年にピークを迎えその後就業者数が著しく減少した。2000 年には、第 1 次産業就業者は 296 万人（５％）、第 2 次産業就業者は 1,825

12

万人（29％）、第 3 次産業就業者は 4,209 万人（66％）となり、2018 年には、第 1 次産業就業者は 228 万人（3％）、第 2 次産業就業者は 1,566 万人（24％）、第 3 次産業就業者は 4,870 万人（73％）となった。

表６ 基幹的農業従事者数の推移（1960-2020）
1960
基幹的農業従事者 1175万人

1980
413万人

2000
240万人

2010
205.1万人

2015
175万人

2018
145.1万人

2019
140.4万人

2020
136.1万人

資料：『農業センセス』等

表 6 に示すように、農林水産業の基幹的従事者数は、2008 年には 197 万人であったが 2018
年には 145 万人と減少した9。基幹的農業従事者とは、自営農業を主とする者である。農林水産業従事者のうち、国民健康保険の農林水産業世帯の世帯主となるのは、農林水産業の基幹的従事者と考えられる。
第 1 次産業従事者の著しい減少および基幹的農業従事者等の減少を反映して、国民健康保険の農林水産業世帯の構成比は 1961 年の 42％から、1985 年には 14％、後期高齢者が国民健康保険から分離された 2008 年には 3％、2018 年には２％と設立当初では想像できないほどに低下した。農林水産業世帯は、2008 年の 51 万世帯から 2018 年の 29 万世帯に減少した。もともとの構造的な減少が、経済沈滞の打撃で加速した。

（２）「従業上の地位」の変化―その他の自営業世帯の減少「従業上の地位」の変化の影響を最も強く受けたのは国民健康保険のその他自営業世帯である。総務省の『労働力調査』等によると、農林水産業者を除く自営業者は、1960 年の 1,006 万
人から 2018 年の 535 万人に減少し、とくに 2008 年から 2018 年で 75 万人減少した（表 7 を参照のこと）。国民健康保険のその他自営業世帯は 2008 年の 260 万世帯から 2018 年の 200 万世帯まで減少した。このように、その他自営業者世帯の動向も、農林水産業を除く自営業者の減少を反映している。

975 歳以上を含む。

13

ちなみに、家族従業者も 1960 年の 1,006 万人から 2018 年の 535 万人まで減少し、とくに、2008 年から 2018 年で 75 万人減少した。
2008 年から 2013 年の景気停滞期には、その他自営業者世帯の世帯数が大きく減少し、2013
年以降の景気回復以降はわずかに減少しただけであった。農林水産業世帯と同じく、もともと構造的に減少していたものが、不況の打撃を受けて大きく減少した。被用者世帯とは全く異なる動きである。

（３）就業者の増加―被用者世帯の減少
総務省の『労働力調査』等によると、就業者数は、1960 年の 2,370 万人から 1980 年の 3,971
万人、2000 年の 5,393 万人、2010 年の 5,500 万人、2018 年の 5,936 万人と増加し、雇用者数
も 2000 年の 5,267 万人、2010 年の 5,508 万人、2018 年の 5,936 万人と増加した（表７を参照のこと）。
表７ 『就業上の地位』別就業者数の推移（1980-2018） （単位：万人）
1980

1990

2000

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

就業者

5,536

6,249

6,446

6,409

6,314

6,298

6,293

6,280

6,326

6,371

6,401

6,465

6,530

6,664

自営業主

951

878

731

609

597

582

568

560

555

559

546

530

528

535

家族従業者

603

517

340

224

203

190

188

180

174

168

162

154

151

151

雇用者

3,971

4,835

5,356

5,546

5,489

5,500

5,512

5,513

5,567

5,613

5,663

5,750

5,819

5,936

資料：『労働力調査』

雇用者が増加したにもかかわらず、国民健康保険の被用者世帯は急速に減少した。被用者世
帯は 2008 年の 505 万世帯から 2011 年の 538 万世帯と景気沈滞期に増加した後、減少に転じ、
2018 年には 411 万世帯となり、ピークであった 2011 年の 538 万世帯から 127 万世帯も減少した。このことは、どう説明すればよいか。次章で無職世帯の動向とあわせて考察する。

（４）高齢者世帯の増加―無職世帯の減少
厚生労働省『厚生行政基礎調査』、『国民生活基礎調査』によれば、少子高齢・人口減少が進む中、65 歳以上の者のいる世帯は 2000 年で 1,482 万世帯であったが、2010 年には 2,071 万
世帯、2018 年には 2,493 万世帯と急増した。65 歳以上の者のいる世帯の増加は、国民健康保
険の無職世帯を増加させると予測されるが、実態は少し違った。
2008 年から 2018 年において、無職世帯は増え続けたわけではなく、被用者世帯と幾分似通った動きを示した。

14

国民健康保険の無職世帯数は、2008 年の 594 万世帯から 2014 年の 641 万世帯に 50 万世帯
増加した後、減少に転じ 2018 年には 577 万人で、ピークであった 2014 年の数値と比べると
64 万世帯ほど減少した。
このこともどう説明すればよいか。次章で被用者世帯の動向とあわせて考察する。

第４章３節 国民健康保険の世帯数の変化を景気で説明できるか。国民健康保険は景気のバッファーの役割をどう果たしているか。
前節でみたように、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯の動向は、必ずしも、経済社会の構造変化と一致しなかった。就業者や雇用者は増えているのに、被用者世帯は減少し、高齢者世帯は増えているのに、無職世帯は減少した。ここでは、世帯数の動向と景気との関係をさらに考察する。

（2008 年から 2018 年の国民健康保険の被用者世帯の動向）
2008 年から 2018 年の国民健康保険の被用者世帯の動向を今一度確認しよう。2008 年から2018 年の 2 時点でみると被用者世帯は 94 万世帯減少しているが、継続して減少したわけではない。2008 年の 505 万世帯から 2009 年の 535 万世帯に急増したあと 2011 年まで 530 万台が続いた後、減少に転じ、2013 年の 515 万世帯、2018 年の 411 万世帯と推移してきた。
生年による年齢階層人口の差を避けるために、国民健康保険の被用者世帯について、世帯主の年齢階級別コーホート（5 歳の年齢階級）比較による世帯数の動向は、次のものである。
2008 年と 2013 年との比較では、2008 年で世帯主 30~34 歳と 65~69 歳を除くすべてのコー
ホートにおいて、2013 年に世帯数が増加した。2008 年で世帯主 65~69 歳のコーホートが、2013 年に減少するのは、雇用からの引退期でもあり当然と言える。
2009 年と 2014 年との比較では、2009 年で世帯主が 19 歳以下、20~24 歳、50~54 歳、55~59
歳、60~64 歳の 5 つのコーホートにおいて、2014 年に世帯数が増えた。一方、2009 年で世帯主が 25～29 歳、30～34 歳、35~39 歳、40～44 歳、45~49 歳、65~69 歳の６つのコーホート
において、2014 年に世帯数が減少した。
2010 年と 2015 年との比較では、2010 年に世帯主が 25～29 歳、30～34 歳、35~39 歳、40
～44 歳、45~49 歳、50~54 歳、65~69 歳のコーホートにおいて、2015 年に世帯数が減少した。

15

2011 年と 2016 年との比較では、世帯主が 25～29 歳、30～34 歳、35~39 歳、40～44 歳、
45~49 歳、50~54 歳、60~64 歳、65~69 歳のコーホートにおいて、2016 年に世帯数が減少した。2012 年と 2017 年、2013 年と 2018 年の比較においても、2011 年と 2016 年の比較と同じであった。
つまり、コーホート比較においても、2014 年以降急速に、稼得世代において被用者世帯が減少した。この動向は被用者世帯の特徴である。無職世帯でも被用者世帯ほど大きな動きではな
いものの似通った動きがあった。

（2008 年から 2018 年の景気指標）
被保険者数の動向が景気に対してどの程度感応的かを、短期間で考察することは難しい。
しかしながら、2008 年から 2018 年は、2008 年 9 月のリーマンショックとそれに続く景気沈滞、2011 年の東北大震災があり、その後順調に景気が回復し好況となった貴重な期間である。
見当をつけることはできよう。
まず完全失業者数の動向を見よう（表 8 を参照のこと）。リーマンショックが起きた 2008 年の完全失業者数は 265 万人であったが、2009 年には 336 万人と増加し、2010 年には 334 万人と横ばいとなった。世界金融危機の余波をうけた 2000 年、2001 年の景気停滞期と同じ水準である。東北大震災が起きた 2011 年の完全失業者は 302 万人で、それ以降低下し、2012 年には285 万人、2018 年には 166 万人と減少した。
完全失業率は、2008 年の 4.0％から、2009 年と 2010 年には 5.1％と上昇した後、2011 年には 4.6％、2012 年には 4.3％と次第に低下し 2018 年には 2.4％となった。
有効求人倍率は 2007 年に 1.04 であったが、2008 年には 0.88、2009 年には 0.47 に低下し、2010 年には 0.52、2012 年には 0.80、2013 年には 0.93 と回復した。そして、2014 年には 1.09となり、23 年ぶりの高水準と言われ、2015 年には 1.2，2016 年には 1.36，2017 年には 1.5、2018 年には 1.61 まで上昇した。

表８ 経済指標の変遷（2008-2018）
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

完全失業率（％）

4

5.1

5.1

4.6

4.3

4

3.6

3.4

3.1

2.8

2.4

完全失業者数（人）

265

336

334

302

285

265

236

222

208

190

166

有効求人倍率

0.88

0.47

0.52

0.65

0.8

0.93

1.09

1.2

1.36

1.5

1.61

16

（被用者保険は景気に感応したかー被用者保険の被保険者の動向（厚生年金））
2008 年から 2018 年にかけて、被用者保険から被保険者がどの程度離脱し、国民健康保険に加入したかを、可能な限り明らかにしたい。これは、国民健康保険が、景気のバッファーとしていかに機能しているかを明らかにすることでもある10。
しかしながら、健康保険の協会けんぽと組合健保等の被保険者数をもとに、景気沈滞期等における被用者保険からの離脱者を推計することには次のような難しさがある。
健康保険には任意継続被保険者制度があり、近年減少したとはいえ、利用者数は年間 80 万
人から 150 万人にのぼる。任意継続被保険者制度とは、被用者保険の被保険者が退職したあとも、引き続き最長 2 年間退職前に加入していた被用者保険の被保険者であり続けるか、それとも被用者保険を離脱して国民健康保険の被保険者になるかを選択できる制度である。一般に年収が低いほど国民健康保険を選び、世帯員数にもよるが年収 500 万円以上では被用者保険を選ぶ。したがって、健康保険の被保険者数の動向だけから、被保険者数の景気に対する反応を詳しく推測することは容易ではない。

この難点を克服するために、厚生年金の被保険者数を健康保険の被保険者数の代理変数とする。協会けんぽ、組合健保等の健康保険の被保険者が加入する年金は厚生年金である11（図 1 を参照のこと）。公務員数は景気感応的ではないので、厚生年金被保険者数は共済組合員を含まない厚生年金第 1 号被保険者とする。ただし、厚生年金の被保険者は 70 歳未満であるため、厚生年金と比較する場合には、国民健康保険の世帯主の年齢を 70 歳未満とする。
厚生年金の被保険者と国民健康保険の被用者世帯を比較するうえで、留意するべきことは、①厚生年金の被保険者と国民健康保険の世帯は単位が違うこと、②厚生年金の被保険者数は全被保険者数であるが、国民健康保険の世帯主の職業別世帯数は擬制世帯を除外しているために、除外しない場合と比べて総世帯数が 8 割程度と少ないことである。

10

なお、被用者保険の被保険者であった者が、失業などによって被用者保険を離脱した場合、選択肢は３つある。①国民健康保険の被保険者になる、②被用者保険の被扶養者になる10、③生活保護を受給する、である。
11

共済組合 2015 年 10 月から。

17

図１

公的年金と公的医療保険の被保険者の関係

公

的

年

金

公

的

医

療

保

険

被保険者は

被保険者

被保険者、被扶養者

被保険者は20最上60歳未満

は70歳未満ともに75歳未満

75歳以上

国民健康保険後

国民年金期（第1号被保険者）

高
国民年金

被用者保険

被用者保険

齢

（第2号被保険者）

厚生年金

協会けんぽ

者

国民年金

被用者保険の医療制（第3号被保険者）

被扶養者

度

組合健保
共済組合

他

（厚生年金被保険者数の動きは景気の影響を受けたか）
厚生年金の被保険者数12は、リーマンショック直後の 2008 年９月で 3,522 万人であったが、2009 年 9 月には 3,466 万人に減少し、1 年間でおよそ 56 万人減少した。その後、厚生年金の被保険者数は 3400 万人台で停滞し、4 年後の 2013 年 9 月になってやっと 2008 年 9 月を超える 3,538 万人に回復した。2015 年 9 月には 3,679 万人、2016 年度末には 3,778 人、2018 年度
末には 3,987 万人と急増した。2013 年９月からの５年間でおよそ 450 万人増加した（表 9-1~2
を参照のこと）。

表９-1 厚生年金被保険者数、国民健康保険被用者世帯数、国民健康保険被用者世帯数（世帯主の年齢が70歳以下）の動向（2008~2018）
2008

2009

2010

2011

2012

2014

2015

2016

2017

2018

厚生年金被保険者

35,216,035 34,663,052 34,693,230 34,802,862 35,018,114 35,376,858 36,012,709 36,788,774 37,779,376 39,143,355 39,867,278

国保被用者世帯（70歳未満）

4,730,250

4,995,800

4,964,950

4,966,800

4,753,350

4,707,850

4,532,150

4,358,950

4,162,850

3,777,600

3,534,350

国保被用者世帯5,049,900

5,348,950

5,341,500

5,381,600

5,185,850

5,149,200

5,026,300

4,828,150

4,659,050

4,292,050

4,107,350

注）各年9月末の数値である。

12

2013

第 1 号被保険者。民間の事業所で使用される者である。

18

表９-2 厚生年金被保険者数、国民健康保険無職世帯数、国民健康保険無職世帯数（世帯主の年齢が70歳以下）の動向（2008~2018）2008
厚生年金被保険者

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

35,216,035 34,663,052 34,693,230 34,802,862 35,018,114 35,376,858 36,012,709 36,788,774 37,779,376 39,143,355 39,867,278

国保無職世帯（70歳未満） 3,805,050

3,841,000

4,029,700

4,116,550

4,070,400

3,964,250

3,955,900

3,832,450

3,735,550

3,611,350

3,363,300

国保無職世帯6,009,850

6,166,100

6,400,700

6,398,650

6,388,950

6,410,500

6,251,600

6,023,100

5,947,600

5,769,300

5,937,750

注）各年9月末の数値である。

（厚生年金の被保険者数の動きに感応したのは、国民健康保険の被用者世帯）
2008 年から 2018 年において、厚生年金の被保険者数の動向に感応した動きを示したのは、
国民健康保険の世帯総計ではなく、被用者世帯と無職世帯である。
景気の悪化によって被用者保険の被保険者が失業した場合、それ以上被用者保険の被保険者でいることはできない。すぐに他の職がみつかり、被用者保険に加入できる者以外は、国民健
康保険に加入することになる。一般には、ある者は、個人事業主の従業員 1～4 人の被用者保険
非適用事業所、あるいは従業員 5 人以上であるが法定 16 業種以外の被用者保険非適用事業所で働くか、または適用事業所で被用者保険が適用されない短時間労働者として働くことになろう。その場合には、彼らは、国民健康保険の被用者世帯の世帯主か世帯員、あるいは他の世帯類型の世帯員になる。また、ある者は、職が見つからず国民健康保険の無職世帯の世帯主か世帯員、あるいは他の世帯類型の世帯員になる。国民健康保険の被用者世帯や無職世帯が景気悪化によって増加するのは、こうした理由である。
世帯主の年齢が 70 歳未満の国民健康保険の被用者世帯は、2008 年13には 473 万世帯であったが、2009 年には 500 万世帯に増加した。2011 年に 497 万世帯となった後減少し始め、2018
年には 353 万世帯に減少した。世帯主の年齢が 70 歳未満の被用者世帯はピーク時の 2009 年の500 万世帯から 2018 年の 353 万世帯まで 147 万世帯も減少した。
世帯主の年齢が 70 歳未満の国民健康保険の無職世帯の動向は次のとおりである。2008 年には 381 万世帯であったが、2011 年の 412 万世帯までゆっくりと増加した。その後減少し始め、2018 年には 336 万世帯に減少した。ピーク時の 2011 年の 412 万世帯から 76 万世帯も減少したことになる。

13

調査月は 9 月である。

19

表 10 に示すように、2008 年から 2018 年まで、厚生年金の被保険者と世帯主の年齢が 70 歳未満の国民健康保険の被用者世帯との相関係数は、－0.9940 でありかなり高い。世帯主の年齢を 75 歳未満の被用者世帯としても、相関係数は－0.9899 である。

表10 厚生年金被保険者数と被用者世帯、無職世帯の相関係数（2008-2018）
全被用者世帯 被用者世帯（70歳未満）
厚生年金被保険者-0.9899

全無職世帯-0.994

無職世帯（70歳未満）-0.6166-0.8884注）各年9月末の数値である。

2008 年から 2018 年まで、厚生年金の被保険者と世帯主の年齢が 70 歳未満の国民健康保険の無職世帯との相関係数は、－0.8884 でありこれも高い。世帯主の年齢が 75 歳未満の無職世帯との相関係数は－0.6166 とそう高くはない。
年金とは違い医療は差し迫った問題なので、被用者保険と国民健康保険間の異動は、時間をかけずにスムーズに行われ、１年という単位でみればほぼ同時期に起きているとみてよい。したがって、国民健康保険で景気のバッファーとしての役割を果たしているのは被用者世帯、そして世帯主の年齢が 70 歳未満の無職世帯であることがここでも示された。
つまり、景気が悪化すると厚生年金の被保険者数が一気に減少し、その後もしばらく伸び悩
む一方で、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯は景気悪化とともに一気に増加した。その後、景気が回復し、厚生年金被保険者数が増えるとともに、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯は減少し、減少率は被用者世帯の方が大きかった。特に、2014 年以降は厚生年金の被保険者数
は増加率、国民健康保険の被用者世帯の減少率、ともに大きかった。無職世帯が被用者世帯に次ぐ減少率であった。

表11 被用者保険における制度別被保険者数と対前年伸び率の推移（年度末：2008-2018）
協会けんぽ（千人）
対前年伸び率（％）
組合健保（千人）
対前年伸び率（％）

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

19,496

19,517

19,58019,631

19,871

20,303

20,902

21,57722,42823,20323,757

-1.6

0.1

0.3

0.3

1.2

2.2

2.9

3.2

3.9

3.5

2.4

15,906

15,722

15,574

15,553

15,537

15,59815,644

15,811

16,284

16,486

16,719

0.2

-1.2

-0.9

-0.1

-0.1

0.4

0.3

1.1

3

1.2

1.4

資料 『協会けんぽ 事業年報』

20ここで、厚生年金の被保険者数の動向が、医療保険の動向と矛盾がないことを確認しておく。
表 11 は、被用者保険である協会けんぽと組合健保の被保険者数と対前年伸び率を示したものである（70 歳以上 75 歳未満の被保険者を含む）。表 11 と表 12 では、協会けんぽは政管健保と表記され、一般には、中小企業従業員を対象とし、健保組合は大企業従業員を対象とする。
協会けんぽの被保険者数は 2008 年から 2013 年で 4％増加し、2013 年から 2018 年で 17％増加した。組合健保は解散もみられるものの、2008 年から 2013 年で 2％増加し、2013 年から2018 年で 7％増加した。国民健康保険の被保険者の異動事由で最も多いのは、協会けんぽからの離脱と協会けんぽへの参加であり、国民健康保険と協会けんぽを行き来する労働者が多いことを示す。

(国民健康保険の労働市場におけるダイナミックな動き)
これまでに、2008 年のリーマンショックにより引き起こされた景気沈滞期に厚生年金の被保険者が減少し、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯が増加したこと、また 2013 年以降の景
気回復期および好況期には、厚生年金の被保険者数が急増する一方で、国民健康保険の被用者
世帯と無職世帯が急減したことを示した。たしかに、景気沈滞期に所得の低い世帯がより多く加入する保険は、財政的にもリスクが大きい。
しかし、日本経済全体でみれば、国民健康保険は、不況で職を失った人々に医療保険を提供することで生活を支え、好況期には被用者保険に送り出すという景気バッファーとして役割を果たしている。また、転職行動の容易にする保険でもある。
その役割の主な担い手は、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯であることをこれまで明らかにしてきた。非正規労働者が増加し、国民健康保険で被用者世帯と無職世帯のシェアが大きくなった今日、その役割はかつてなく大きい。
さらに、国民健康保険者は、転職者の受け手、送り手としてダイナミックな動きを示している。それは、国民健康保険の被保険者の異動状況によって知ることができる。表 12 は、国民健康保険の被保険者の年齢階級別、取得・喪失別、異動の状況を示したものである。『国民健康保険実態調査』平成 19 年度版から得たものであり、5 歳ごとの年齢階級別、異動事由別に被保険者数が整理されている貴重なデータである。このように分類された異動事由は、『国民健康保険実態調査』平成 17 年度、18 年年度、19 年度に掲載された。掲載されたデータは 75 歳以21

上の被保険者を含んでいたが、表 12 は、2008 年以降のデータと比較可能なように 75 歳未満の被保険者の数値とした。単位は千人である。

国民健康保険の新たな被保険者となる事由は、転入、社会保険離脱、生活保護廃止、出生、その他14があり、国民健康保険の被保険者をやめる事由は、転出、社会保険加入、生活保護開始、死亡、その他がある。ここでいう社会保険とは被用者保険のことである。
表 12 によれば、2007 年に、国民健康保険に加入した者は 560 万人である。社会保険を離脱
して国民健康保険に加入する者には定年後の高齢者が多いと考えられがちだが実態は違う。社
会保険を離脱して国民健康保険に加入した 60 歳以上 75 歳未満の者は、社会保険離脱者総数の18％にすぎない。20 歳以上 60 歳未満が 65％、0 歳以上 19 歳以下が 17％と、圧倒的に 20 歳
以上 60 歳未満の稼得世代が多い。国民健康保険に加入する前の社会保険は、協会けんぽが 64％、組合健保が 25％と、協会けんぽが多い。
一方、2007 年に国民健康保険を離脱した者は 557 万人である。60 歳以上 75 歳未満の者で社会保険に加入するために国民健康保険を離脱する者は少なく、社会保険加入者総数の７％であ142008 年以降の異動事由には後期高齢者医療制度の離脱及び後期高齢者医療制度に加入の項目がある。

22

る。20 歳以上 60 歳未満が 74％、0 歳以上 19 歳以下が 19％と、圧倒的に 20 歳以上 60 歳未満が多い。
この年の 75 歳未満の被保険者総数は 3,825 万人であったため、国民健康保険に加入した者
も、国民健康保険から離脱した者も、被保険者総数の 10％に相当する多さである。つまり、国民健康保険とほかの医療保険の間で活発な出入り、異動があるということである。このことは、
国民健康保険が多くの失業者や転職者を支えていることを示す。
好況の時には、自己都合の転職も多くなり、社会保険への加入者が増える。反対に、景気沈滞期には、被用者保険から被保険者が急激に離脱し、その後は、離脱者が少ない落ち着いた時期を一時的に迎える。自己都合で転職をする人も減るからである。

図２ 前職の離職理由別 転職者数（単位：万人）

出所） 総務省統計局『労働力調査』統計トピックス No.123

図 2 は、前職の離職理由別の転職者数を示したものである。好況期には、圧倒的により良い条件の仕事を探すためという離職理由が多いが、景気沈滞期には急速に低下し、また景気回復期に上昇する。人員整理等の会社都合退職は、景気沈滞期には急速に上昇する。表 12 の社会保
険離脱という異動理由の数値だけでは、より良い条件の仕事を探すための転職によるものか、
人員整理等の会社都合による退職によるものかの区別がつかない。
景気沈滞期に人員整理等の会社都合による退職による社会保険離脱が大幅にふえているにもかかわらず、自己都合の転職による社会保険離脱がそれ以上に減るために、全体としては社会保険離脱が前年よりも減る場合があるのはそのためである。

23ちなみに景気沈滞期には、社会保険に加入するために国民健康保険を離脱する者も大きく減少する。

表 13 は、2008 年から 2018 年について、国民健康保険の異動事由別に被保険者の増減状況を示している（公営＋国保組合の総数）。社会保険との異動とは、社会保険を離脱して国民健康保険に加入した者と、社会保険に加入するために国民健康保険を離脱した者との差を示す。
これによると、社会保険との異動は景気沈滞期には増え、景気が回復するにつれ減少する。制度等の大幅な変更があった年にも当然変動する。好況時にはマイナスになることもなる。
また、表 13 からは、生活保護と国民健康保険の関係も読み取ることができる。生活保護の異動とは、生活保護を廃止して国民健康保険に加入した者と、生活保護受給を開始するために国
民健康保険を離脱した者との差を示す。これによると、生活保護との異動は、景気沈滞期には増え、景気が回復し、好況期になるにつれ減少する。このことは、後述するように、国民健康保険がボーダーライン層を日頃からいかに支えているかを示している。

第４章４節 国民健康保険の世帯数は、制度改正等の影響を受けているか
健康保険の制度改正等が、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯にいかに影響したかを考察する。すでに述べた通り、厚生年金の被保険者数を健康保険の被保険者数の代理変数とする。
健康保険と厚生年金は被用者保険であり、適用に関する改正はともに実施される。本章でとりあげるのは、「適用漏れの防止、適用促進対策」と「パートタイム労働者の適用促進」の２つである。はじめに、理解を容易にするために、被用者保険の適用事業所等について説明する。

24

（１） 被用者保険の適用事業所
被用者保険が適用されるには、①適用事業所であること、②労働時間が一定以上等の条件を満たすことが必要である。まず被用者保険が強制的に適用される適用事業所とは何かをみよう（表 14 を参照のこと）。
事業所は法人と個人事業主に分けられ、業種は法定 16 業種15と法定 16 業種以外の業種（非適用業主）16に分けられる。①法人である場合には、業種にかかわらず強制適用事業所となる。
②個人事業主のうち、常時 5 人以上の者を使用する事業所で、かつ物の製造・加工等法定 16 業
種に該当するものは強制適用事業所となる。③個人事業主のうち常時 5 人以上の者を使用する事業所であっても、農林水産業、接客娯楽業等法定 16 業種以外の業種は強制適用事業所ではない。④個人事業主のうち、常時使用する者が 5 人未満の事業所は強制適用事業所ではない。
ただし、③と④の事業所に関しては任意包括適用事業所となることができる。

表14 被用者保険が適用される事業所
法人

個人事業主

5人未満の事業所

適用①

5人以上の事業所

適用

①

15

個人事業主

業種に関わらず：非適用
法定16業種：適用②④

非適用業種（法定16業種以外）：非適用③

法定 16 業種とは、①物の製造、加工、選別、放送、修理又は解体の事業、②土木、建築その他工作物の建設、改造、保存、修理、変更、破壊、解体又はその準備の事業、③鉱物の採掘又は採取の事業、④電気又は動力の発生、電動又は供給の事業、⑤貨物または旅客の運送の事業、⑥貨物積みおろしの事業、⑦焼却、清掃又はと殺の事業、⑧物の販売又は配給の事業、⑨金融又は保険の事業、⑩物の保管又は賃貸の事業、⑪媒介周旋の事業、⑫集金、案内又は広告の事業、⑬教育、研究又は調査の事業、⑭疾病の治療、助産その他医療の事
業、⑮通信又は報道の事業、⑯社会福祉法に定める社会福祉事業及び更生保護事業法に定める更生保護事業、である。
16

法定 16 業種以外の業種（非適用業種）は、①農業、林業、水産業、②接客娯楽業（宿泊業、飲食サービス業、娯楽業、理容業等）、③士業（弁護士、税理士、社会保険労務士等）、④デザイン業、経営コンサルタン
ト業、⑤写真業、⑥宿泊業、飲食サービス業、⑦洗濯・理容・美容・浴場業、⑧娯楽業（映画館、スポーツ施設提供業等）、⑨警備業、⑩政治・経済・文化団体、⑩神社、寺院、教会等の宗教、などである「厚生労働省
資料による」。なお、2021 年 10 月 1 日より士業事業所が適用業主に加えられることになった。具体的には、
税理士、公認会計士、弁理士、社会保険労務士などである。

25

（国民健康保険が適用される住民）
以上より、国民健康保険が適用されるのは、①常時働く従業員が 5 人未満の個人事業主の事業所で働く者、②常時 5 人以上の者を使用する個人事業主の事業所であるが、理容業、宿泊業
等の法定 16 業種以外の業種（非適用業種）の事業所で働く者である。
国民健康保険組合は、同種同業の者が加入し、法定 16 業種以外の業種のうち理容業、医師、歯科医師、土建業などの組合がある。国民健康保険の全被保険者のうち国民健康保険組合に加入している者は 1 割に満たない。
被用者保険の強制適用条件を満たす事業所であるにもかかわらず、被用者保険を適用していない事業所は未適用事業所と呼ばれる。未適用事業所の被保険者は、国民健康保険の被保険者となっていると考えられる。

（２）適用漏れの防止、適用促進対策
健康保険法と厚生年金法では、これまで被用者保険の適用範囲を拡大してきた。たとえば、
1944 年の改正でそれまで常時 10 人以上の従業員を使用する事業所としていた適用事業所の要件を、常時 5 人以上の従業員を使用する事業所と緩和した。
健康保険法は 1984 年の改正で 1986
年から段階的に実施し、厚生年金法は 1985 年の改正により、1988 年以降は、常時従業員を使用する法人の事業所も適用事業所された。近年は短時間労働者への適用拡大のために段階的に制度改正が行われている。これについては後述する。

（未適用事業所への適用促進）
法律的には適用事業所であるが、健康保険にも厚生年金にも加入していない未適用事業所の適用促進が国民健康保険にもたらした影響についてまとめよう。未適用事業所の適用促進
は、1986 年の適用事業所の範囲の拡大から本格的に取り組まれることとなった。
「「健康保険、厚生年金保険の適用促進の実施状況について」平成 16 年度 特定検査対象に関する検査状況 会計検査院」によれば、2004 年度中の適用促進により適用にいたったのは 2,596 事業所である。

26

2006 年には「厚生年金保険に関する行政評価・監視 結果報告書」が総務省行政評価局から適用漏れ事業所、徴収漏れの保険料などについての調査報告書が出され、2008 年、2009 年に厚生労働省から改善措置状況の回答されている。
未適用事業所の適用促進は、課題として取り組まれてきたものの近年まで効果はそれほどあがらなかった。未適用事業所の情報を得るには、他の機関と連携が不可欠であり、2002 年度から雇用保険適用事業所情報、2012 年度から法人登記簿情報、2015 年度からは国税庁の法人事業所の情報が提供されている。指導による新適用事業所数が 2 万近く、また指導による新たな被保険者が 5 万人を超えたのは 2013 年である。
日本年金機構の資料によれば、指導による新適用事業所数は、2013 年では 19,099、2015 年には 92,550，22018 年には 100,727 と増加してきた。近年では、指導による新規事業所は、厚生年金適用事業所の年間純増分のかなりの割合しめる。
指導による新たな被保険者は、2013 年で 56,329 人、2015 年には 239,024 人、2018 年には200,155 人である。指導による適用事業所が増加した割には被保険者数が増えていないのは、零細の事業所が多いことを示す（表 15 を参照のこと）。

平成 28 年度の『社会保険の加入状況に係る実態調査の結果について』（厚生労働省年金局
事業管理課）によれば、アンケートに答えた未適用事業所の約 9 割は、被保険者相当数が 5人未満の事業所であり、平均被保険者数は 2.3 人と想定された。
2013 年から 2018 年までに未適用事業所に対する指導による新たな被保険者は累計
1,113,129 人であり、無視できない大きさである。
既存事業所対策として、平成 31 年 9 月末までを目途として被保険者数が 5 人以上の法人事
業所について優先的に適用をすすめ、同じく平成 31 年 9 月末までを目途として被保険者が 5人未満の事業所で事業主と家族以外の従業員を雇用している事業所については優先的に適用を進めるとしていた。（日本年金機構令和元年度計画）適用促進事業は、今後も続けられる。

（３）短時間労働者の被用者保険への適用拡大
被用者保険の適用事業所で雇用者すべてすべてが被用者保険の強制加入の対象ではない。被用者保険の強制加入の対象は、常勤雇用者ならびに勤務時間が週１定時間以上等の要件を満たすパートタイム労働者である。

27

2016 年 10 月以前は、パートタイム労働者で被用者保険が適用されるのは、「事業所に使用される者であって、1 週間の所定労働時間および 1 ヵ月の所定労働日数が同一の事業所に使用される通常の労働者の 4 分の 3 以上である者」であった。
正社員の週所定労働時間は一般的に 40 時間であるため、これまでパートタイム労働者で被用者保険が適用されるのは、労働時間だけに絞れば、1 週間の所定労働時間が 30 時間以上の者であった。
2016 年 10 月の改正は、１週間の所定労働時間が 20 時間以上 30 時間未満の短時間労働者
が、次の 5 つの要件をすべて満たす場合に被用者保険が適用されるとした。
５つの要件とは、①1 週間の所定労働時間が 20 時間以上であること、②1 年以上継続して雇用されることが見込まれること、③月額賃金が 8 万 8 千円以上であること、④学生でないこと、⑤従業員が常時 501 人以上の企業（特定適用事業所）に勤務すること、である。
長く議論され、被用者保険の保険者の反対もあった短時間労働者の被用者保険への適用拡大が実現したのは、同一価値同一労働の原則による短時間労働者の処遇改善であるが、国民健康保険に対する国庫負担の削減といったねらいもある。
被用者保険の適用事業所であり、所定労働時間が週 20 時間以上 30 時間未満の労働者であっても、例えば、企業規模が 500 人以下、月収が 8.8 万円未満である等前述のすべての要件を満たさない場合には、被用者保険が適用されない。
また、所定労働時間が週 20 時間未満の労働者にも被用者保険が適用されない。被用者保険が適用されない短時間労働者は、国民健康保険の被保険者あるいは組合健保等の被用者保険の被扶養者である。

ここで、短時間労働者について、概数をつかみたい。厚生労働省は 2016 年の改正前後で、パートタイム労働者の被用者保険への適用拡大により、新規に強制適用される短時間労働者について簡単な推計をいくつか出した。
推計のうち、労働時間（週 30 時間以上、週 20 時間以上 30 時間時間未満、週 20 時間未満）と適用事業所で分類したものと、労働時間が週 20 時間以上 30 時間未満の短時間労働者について、年収と従業員数で分類したものの２つをとりあげる。
労働時間と適用事業所で分類した推計によると、全雇用者数は 5700 万人で、労働時間が週
20 時間未満の労働者は 550 万人、週 20 時間以上 30 時間未満の労働者は 450 万人である。

28

労働時間が週 30 時間以上の労働者は 4700 万人で、うち被用者保険の適用者は 4400 万人としているので、残りの 300 万人は国民健康保険の適用者と考えられる。
労働時間が週 20 時間以上 30 時間未満の労働者 450 万人のうち、2016 年 10 月の改正で被用者保険が強制適用となった 40 万人を除く 410 万人と、週 20 時間未満の労働者 550 万人を合計した 960 万人は、国民健康保険の被保険者か、被用者保険の被扶養者であると考えられる。

別の推計では、労働時間が週 20 時間以上 30 時間未満の短時間労働者を約 400 万人とし、前述の 5 つの要件をすべて満たして新たに厚生年金が適用される者を 25 万人と予測した。
内訳は、国民年金第 1 号被保険者であった者が 10 万人、国民年金第 3 号被保険者であった者が 10 万人、残り 5 万人は 60 歳以上の者や 20 歳未満の者の者である。国民健康保険の被保険者は、60 歳以上、あるいは 20 歳未満で国民年金の第１号被保険者でなかった者と国民年金
第 1 号被保険者の合計である（図 1 を参照のこと）。この推計では、新たに被用者保険が適用される国民健康保険の被保険者は 15 万人である。
2016 年 10 月の改正で被用者保険が適用される要件を満たさない短時間労働者数はれぐらいで、うち、国民健康保険の被保険者はどれぐらいと推計されているのだろうか。2016 年 10 月の改正で適用除外された短時間労働者を、次の４つに分類している。第１は、年収 106 万円以
上で従業員が常時 500 人未満の企業で働く者で約 50 万人である。うち、国民年金第 1 号被保
険者の被保険者 20 万人、国民年金第 3 号被保険者 15 万人、60 歳以上の者や 20 歳未満の者で国民年金の第１号被保険者でなかった者 15 万人である。
第２は、年収 106 万円未満で従業員が常時 501 人以上の企業で働く者で約 60 万人である。
うち、国民年金第 1 号被保険者の被保険者 20 万人、国民年金第 3 号被保険者 30 万人、60 歳以上の者や 20 歳未満の者で国民年金の第１号被保険者でなかった者 10 万人である。
第３は、年収 106 万円未満で従業員が常時 500 人以下の企業で働く者で約 110 万人である。
うち、国民年金第 1 号被保険者の被保険者 35 万人、国民年金第 3 号被保険者 55 万人、60 歳以上の者や 20 歳未満の者で国民年金の第１号被保険者でなかった者 20 万人である。第４は、勤務期間 1 年未満の者が約 100 万人、学生が約 50 万人である。
この推計によれば、学生と勤務期間 1 年未満の者を除く、労働時間が週 2 時間以上 30 時間未満の労働者数は約 245 万人で、うち、国民健康保険の被保険者は 135 万人である。そのうち15 万人が 2016 年 10 月の改正で被用者保険に移行すると考えられている。

29

パートタイム労働者への被用者保険の適用拡大は 2016 年 10 月以降もさらに対象を広げて継続する。2017 年 4 月からは 500 人以下の企業などについて、上記の①～④の要件で民間企業は労使合意に基づき適用拡大が可能になり、国・地方公共団体は強制適用とした。
2022 年 10 月と 2024 年 10 月には被用者保険への適用がさらに拡大される予定である。
2022 年 10 月の適用拡大の要件は、①1 週間の所定労働時間が 20 時間以上であること、②雇用期間が２か月超見込まれること、③月額賃金が 8 万 8 千円以上であること、④学生でないことであり、従業員 100 人を超える企業に適用される。2024 年 10 月からは従業員 50 人超の企業にも適用されることになっている。

（４）2016 年 10 月と 2017 年 4 月のパートタイム労働者の被用者保険への適用拡大により、どの程度厚生年金の被保険者（短時間労働者）が増えたか。
国民健康保険の被用者世帯や無職世帯の動向に、パートタイム労働者の被用者保険への適用
拡大はどう影響したか。
パートタイム労働者の被用者保険への適用拡大により、国民健康保険の被保険者がどの程度被用者保険の被保険者（短時間労働者）となったか、国民健康保険からデータを得ることはできない。健康保険の任意継続被保険者数の問題、短時間労働者のデータ取得の難しさから、今
回も、厚生年金の短時間労働者数を基に分析する。
パートタイム労働者の被用者保険への適用拡大が始まった 2016 年 10 月末の厚生年金の短
時間労働者数は 215,826 人であったが、2016 年度末には 290,537 人、2017 年度末には 382,841
人、2018 年度末には 434,992 人と増加した。
パートタイム労働者への被用者保険の適用拡大によって厚生年金の短時間労働者となった者は、それまで実際にどの保険が適用されていたか。厚生労働省の被用者保険の適用拡大に関する資料によれば、「2017 年末時点の短時間被保険者を対象に、適用拡大施行前の 2015 年末時点の公的年金の加入状況等について、日本年金機構が保有する被保険者データを特別に集計した。この結果によると、適用拡大によって厚生年金加入となった者のうち約 4 割が国民年金
第 1 号被保険者で、その約半数が保険料を免除または未納の状態であった。
2017 年末時点の適用拡大によって短時間労働者となった者 377,634 人について、2015 年末の公的年金の加入状況をみると、国民年金第 1 号被保険者であった者が 37％（139,357 人）、30

国民年金第 3 号被保険者であった者が 21％、すでに厚生年金適用者であった者 22％、被保険者となっていなかった者（19％）年齢が 20 歳未満、または 60 歳以上の者である。」とある。
このことからすると、2017 年末の厚生年金の短時間労働者のうち国民健康保険の被保険者であったと推定される者は全体の 56％で、211,475 人（国民年金の第 1 号被保険者であった者と19 歳未満または 60 歳以上であったため国民年金の被保険者でなかった者の合計）と推計できる。国民年金第 3 号被保険者であった者は、79,303 人、厚生年金の被保険者であった者は 83,079人であった。
70 歳以上の短時間労働者は、厚生年金には加入できないため、70 歳以上の短時間労働者は、被用者保険の適用拡大によって厚生年金には加入できず健康保険だけに加入したと考えられる。協会けんぽの資料によれば、平成 28 年 9 月から平成 29 年 9 月で標準報酬月額 118 千円以
下を短時間労働者とみなし、30 歳以上の各年齢階級で短時間労働者の被保険者数の増加を調べ、70 歳以上 75 歳未満の短時間労働者を 1 万６000 人程度と推計している。

（制度改正などの影響）
これまで述べてきたように、2013 年から 2018 年にかけて、厚生年金の被保険者数の伸び率が高かった一方で、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯の減少率がきわめて高かった。
2013 年から 2018 年の厚生年金の被保険者数の変動は、好況による被用者保険適用事業所での雇用増加、未適用事業所への適用促進、短時間労者への適用拡大でどのように説明できるだ
ろうか。

31

適用促進の指導を受ける未適用事業所は零細のものが多く、短時間労働者の適用を拡大する
企業は従業員が 50１人以上の企業であるため、両者の被保険者は重複しないと考えてよい。
表 15 は、2013 年から 2018 年にかけて、厚生年金被保険者の増加数、適用促進による厚生年金の新被保険者数、適用拡大による短時間労働者の増加数を示したものである。
これによると、有効求人倍率が 0.93 であった 2013 年では、厚生年金の被保険者の増加数は555,522 人、適用促進による新たな適用事業所数は 19,099、新たな被保険者数は 56,329 人である。厚生年金の被保険者の増加数に対する適用促進による新たな被保険者数の割合は 10％であり、2013 年の厚生年金の被保険者増加数の 10％は適用促進によるものであると言える。
有効求人倍率が 1.36 であった 2016 年では、厚生年金の被保険者の増加数は、有効求人倍率が 1.2 であった 2015 年より大幅に増えて 1,353,835 人となった。適用促進による新たな適用事
業所数は 115,105、新たな被保険者数は 265,002 人であった。
2016 年 10 月から始まった新規の短時間労働者 290,537 万人のうち、国民健康保険の加入者であった者が 162,701 人とする（新規増加分の 56％と仮定）。適用促進による被保険者数と新たに適用された短時間労働者数をあわせると 427,703 人であり、厚生年金の被保険者の増加数の 32%に相当する。適用促進によるものが 20％、短時間労働者増が 12％であった。
有効求人倍率が 1.5 であった 2017 年では、厚生年金の被保険者の増加数は 894,593 人となった。適用促進による新たな適用事業所数は 99,064、新被保険者数は 228,970 人であった。2017
年の新たな短時間労働者 92,304 人のうち 56％を国民健康保険の離脱と仮定すると、51,690 人となる。よって、適用促進による被保険者数と新たに適用された短時間労働者数をあわせると
280,660 人であり、厚生年金の被保険者の増加数の32％にあたる。
適用促進によるものが26％、
短時間労働者増が 6％であった。
有効求人倍率が 1.61 であった 2018 年では、厚生年金の被保険者数の増加数は 694,076 人となった。適用促進による新たな適用事業所数は 100,727、新被保険者数は 200,155 人であった。
2018 年の新たな短時間労働者 52,151 人のうち 56％を国民健康保険の離脱と仮定すると、
29,205 人となる。よって、適用促進による被保険者数と新たに適用された短時間労働者数をあわせると 229,360 人であり、厚生年金の被保険者の増加数の 33％にあたる。適用促進によるものが 29％、短時間労働者増が 4％である。
つまり、2017 年、2018 年の景気の回復による就業者数等の増加を反映して、厚生年金被保険者数も増加しているが、その増加数の３分の１程度は、適用促進と制度改正によるものであ32

る。このことが、厚生年金の被保険者数を急増させ、国民健康保険の被用者世帯と無職世帯を急減させる要因の一つとなった。
国民健康保険から離脱した 70 歳以上の短時間労働者で、厚生年金に加入することなく健康保険に加入した者の数は明確には把握できないが、協会けんぽの推計によってもそれほど大きな数値ではないと考えられる。

第５章 国民健康保険の低所得世帯は増えているか2008 年から 2013 年の景気沈滞期と景気回復初期には、農林水産業世帯、
その他自営業世帯、その他世帯が大きく減少し、被用者世帯と無職世帯が増加した。2013 年から 2018 年の景気回
復期と好況期には、被用者世帯数の大幅減少とそれにつぐ無職世帯の減少が特徴的であった。
これらの動きは国民健康保険の低所得世帯を増やしたか、それとも減らしたか。これまでは、世帯類型別世帯数に着目したが、さらに、世帯類型別所得分布にも着目する。
低所得世帯の定義を、本稿では給与年収 300 万円未満、所得 200 万円未満の世帯とする17。
低所得世帯を給与収入 300 万円未満の世帯とする理由は、後述するようにボーダーライン層を考慮するからである。ボーダーライン層とは、前述のように、生活保護費と同水準以下の収入の低所得世帯であり、一時的に貧困に陥った者である。ワーキングプアとも呼ばれ、慢性的貧困層である生活保護世帯とは区別をする。国民健康保険は、設立当初よりボーダーライン層を抱えていた。

（生活保護費とボーダーライン層の収入）
ボーダーライン層ついてもう少し説明をしよう。そうすることで、低所得世帯を所得 200 万
円未満の世帯とする理由も理解されよう。
生活保護費（８つの扶助のうち生活扶助と住宅扶助だけをあわせたもの。医療給付費などは除く）は、最低生活を維持するために必要な金額とされる。世帯構成や年齢、居住地などにより金額は異なる。例を示せば、以下のようになる。

17

ワーキングプアを給与年収 200 万とすることもあるが、給与収入を 300 万円未満とすることで給与収入200 万円世帯も含まれる。

33

2018 年度でみると、50 代の単身世帯の場合、1 級地-1 では生活扶助月額 8 万円（2 級地ー1
では月額 7.2 万円。以下同）18に住宅扶助月額 53,700 円（月額 43,000 円）を合わせた保護費月
額は 133,700 円（115,000 円）である。したがって、年間保護費はおよそ 1,604,400 円（1,380,000円）である。
高齢夫婦世帯の場合、
1 級地-1 では生活扶助額月額 120,410 万円（2 級地ー1 では月額 110,220円。以下同）に住宅扶助月額 64,000 円（月額 52,000 円）を合わせた保護費月額は 184,410 円（月額 162,220 円）である。したがって、年間保護費はおよそ 2,212,920 円（1,946,640 円）である。
20 歳台の夫婦と子 1 人の３人世帯の場合、1 級地-1 では生活扶助月額 158,900 円（2 級地-1
では 202,820 円。以下同）であり、住宅扶助月額 69,800 円（56,000 円）であり、月額 228,700円（202,820 円）である。したがって、年間保護費は 2,744,400 円（2,433,840 万円）である。
生活保護費は最低生活費であるため、所得税、住民税、社会保険料等も賦課される給与収入とそのまま比較するのは無理がある。国民健康保険の被保険者の場合、給与収入が 300 万円であれば、2018 年度現在で計算すれば、国民健康保険保険料、国民年金保険料、所得税、住民税等を差し引けば、手取り額はおよそ 200 万円台半ばになると考えられる。そこから家賃や生活費、医療費を支払う。
仮に手取り額を 240 万円とすると、前述の単身世帯の年間生活保護費、2 人世帯の年間生活保護費を上回る水準ではあるが、3 人世帯であれば、級地によっては生活保護費を下回る水準
である。
国民健康保険では、平均世帯人員から推測すると単身世帯と 2 人世帯がきわめて多いと考えられるため、給与収入 300 万円をボーダーライン層の年収としても妥当である。2018 年では、給与収入 300 万円は、給与所得では 192 万円である。これを基準にして、所得 200 万円未満の世帯を低所得世帯とする。

第４章では、2008 年から 2013 年と 2013 年から 2018 年において、世帯類型別の寄与率を求めることで、世帯総数の変化を説明した。本章では、さらに世帯の所得を加え、2008 年から

18

生活保護費における生活様式や物価差などの地域差を反映するために級地指定がある。級地指定 1 級地-1の例は、東京都 23 区、横浜市、大阪市、2 級地-１の例は、金沢市、静岡市、高知市である。

34

2013 年、2013 年から 2018 年で、いずれの世帯類型およびいずれの所得階層が景気や制度改正等にいかに反応したのかを考察する。
表 16-1 は 2008 年から 2013 年について、表 16-2 は 2013 年から 2018 年について、それぞれ各所得階層に属する世帯数の変化にする世帯類型別の寄与率を示したものである。表 17-1～
6 は、2008 年から 2018 年にかけての世帯総数、世帯類型別の所得分布、および所得 200 万円
未満の低所得世帯の割合を示したものである。

表16-1 2008年から2013年までの所得階級別世帯の変化に対する世帯類型別寄与率 （単位：％）
農林水産業世帯 その他の自営業世帯 被用者世帯 その他世帯 無職世帯 不詳
所

得な

世帯の純増数

7

-7

7

-12

123

-4

192,850~100万円

-7

-3

51

-1

50

11

655,800

100~200万円

-92

-249

362

-208

99

189

30,450200~300万円

4

38

31

18

17

-8

-280,850

300~500万円

6

38

36

9

11

0

-282,550

500~1000万円

1

46

42

6

6

-1

-153,200

1000万円以上

-3

35

44

22

2

1

-71,000

不

し

詳

総

表16-2

数

3

19

21

6

15

36

-351,800

50

186

-38

83

-173

-7

-260,300

2013年から2018年までの所得階級別世帯の変化に対する世帯類型別寄与率 （単位：％）
農林水産業世帯 その他の自営業世帯 被用者世帯 その他世帯 無職世帯 不詳

世帯の純増数

所 得 な し

3

7

18

1

55

17

-337,050~100万円

15

16

67

12

-8

-3

-239,850

100~200万円

4

9

41

7

35

5

-687,400

200~300万円

4

1

54

6

31

5

-381,150

300~500万円

4

-3

68

6

24

2

-273,250

500~1000万円

1

-14

90

11

12

-1

-93,250

1000万円以上

-10

-40

196

-24

10

-33

-12,100

0

2

20

4

9

65

-222,900

4

5

46

6

28

11

-2,246,950

不
総

詳
数

以下では、所得階層別世帯数の変化に対する世帯類型別寄与率について、結果を以下に要約する（表 16-1～2 を参照のこと）。
１）2008 年と 2013 年では、所得 200 万円未満の世帯数、とくに所得 1 円以上 100 万円未満の世帯数が増加し、対照的に、所得 200 万円以上の世帯数が減少した。

35ただし、所得 100 万円以上 200 万円未満の所得階層において、その他自営業世帯、その他世帯、そして農林水産業世帯は大きく減少する一方で、被用者世帯は急増し、次いで無職世帯も大きく増加した。この 2 つの正反対の動きの結果、所得 100 万円以上 200 万円未満の所得階層において、世帯数の純増数は 3 万世帯と少なくなった。
結果として、2008 年から 2013 年の景気沈滞期と景気回復期において、低所得者の割合は65％から 71％に幾分高まった。詳しくは以下にまとめた。
①所得なし世帯は 192,850 世帯増加したが、この増加はおもに無職世帯、そして被用者世帯によるものであった。
②所得 1 円以上 100 万円未満では 655,800 世帯増えた。被用者世帯と無職世帯で大きく増加したが、農林水産業世帯、その他自営業世帯、その他世帯がわずかに減少した。
③所得 100 万円以上 200 万円未満では 30,450 世帯増えた。被用者世帯が大きく増加し、無職世帯も増加し、農林水産業世帯、その他自営業世帯、その他世帯が大きく減少した。各世帯が最も大きく動いたのは、この所得階層である。
④所得 200 万円以上の中高所得者は 787,600 世帯減少したが、主にその他自営業世帯と被用者世帯の減少によるものであった。所得 200 万円以上 300 万円未満世帯ではその他世帯と無職世帯も減少した。

２）2013 年と 2018 年では、すべての所得階層で世帯数が減少した。所得 200 万円未満の世
帯は 1,264,300 世帯減少し、所得 200 万円以上の世帯は、759,750 世帯減少した。結果として、2013 年から 2018 年の景気回復期と好況期においては、低所得者の割合は 71％から 73％に幾分高まった。詳しくは以下にまとめた。
①所得なし世帯は 337,050 世帯減少したが、無職世帯が最も大きく減少し、次に被用者世帯が減少した。
②所得 1 円以上 100 万円未満世帯では 239,850 世帯減少したが、最も大きく減少したのは被用者世帯、次がその他自営業世帯と農林水産業世帯であり、無職世帯は増加した。
③所得 100 万円以上 200 万円未満で世帯数は 687,400 世帯と最も多く減少した。この減少には被用者世帯と無職世帯の寄与率が大きい。
④所得 200 万円以上 500 万円世帯では 614,400 世帯減少したが、被用者世帯が最も多く減少
し、無職世帯も減少した。

36

⑤所得 500 万円以上 1000 万円未満世帯では 93,250 世帯減少したが、被用者世帯が最も多く減
少し、無職世帯も減少した。
⑥所得 1000 万円以上の高所得世帯では、12,100 世帯減少したが最も大きく減少したのは被用者世帯、少し減少したのは無職世帯であり、その他自営業世帯、その他世帯、農林水産業世帯は好景気により若干増えた。

以下では、低所得世帯の割合の動向について、結果を要約する（表 17-1～6 を参照のこと）。
世帯総数では低所得世帯の割合は高まったが、世帯類型別にみると動向は同じではない。
①世帯総数にしめる低所得世帯の割合は 2008 年の 65％から 2013 年の 71％に上昇し、2018 年には 73％となった。2008 年から 2013 年の景気沈滞期と景気回復期に低所得世帯の割合が上昇した。
②被用者世帯では、2008 年の 60％から 2013 年の 68％に上昇し、2018 年には 73％となった。
2008 年から 2018 年で、総世帯数にしめる低所得世帯の割合が最も大きくなったのが、被用者世帯である。景気停滞期に中高所得世帯が減少する以上に低所得世帯が大幅に増加したことか
ら、被用者世帯の低所得世帯の割合は、2008 年の 60％から 2018 年の 73％にまで上昇した。
③無職世帯の低所得世帯の割合も被用者世帯に次いで伸び、
2008 年の 82％から 2013 年の 86％に上昇し、2018 年には 88％となった。無職世帯は 9 割近くが、所得 200 万円未満の低所得世帯である。
④農林水産業世帯とその他自営業世帯はそれぞれ独自の動きを見せ、農林水産業世帯は 2008
年で 62％、2013 年で 60％、2018 年で 55％と低所得世帯の割合を低下させた。
⑤その他自営業で世帯は、2008 年から 2013 年に低所得世帯の割合が上昇したものの、2013 年
から 2018 年に低下した。低所得世帯の割合は 2008 年の 50％から 2013 年の 57％に上昇し、2018 年には 53％に低下した。今後も、その他自営業世帯の動きも見過ごすことはできない。
まだシェアも大きく、不況期には世帯が減少し所得も低下するが、景気回復期には所得を回復させている。景気バッファー的な動きはみられない。

以上から、2008 年から 2018 年で国民健康保険の低所得世帯の割合は上昇した理由は次の２
つである。

37

第１に、2008 年から 2013 年では、経済沈滞により、所得 200 万円以上の中高所得者層がいずれの世帯類型にかかわらず大きく減少したこと、一方で被用者世帯と無職世帯で所得なしを含む所得 100 万円未満の世帯が大幅に増加したことである。
第２に、2013 年から 2018 年では、景気の回復および好況によって国民健康保険を離脱する者が増えただけではなく、制度的にはパートタイム労働者への適用拡大や適用促進によって一
時的ではなく恒久的に、国民健康保険を離脱する被用者世帯が少なからず出たことである。このことが、通常ならば、好況期に中高所得の被用者世帯が増えることが見込まれるにもかかわらずそうはならなかった理由であろう。
被用者世帯も無職世帯も所得 100 万円未満の世帯が増える一方で、100 万円以上 200 万円未満の層が離脱したこと、所得 200 万円以上の中高所得層がより多い比率で離脱したことによって、低所得世帯の割合が上昇した。

表17-2

農林水産業世帯の所得階層別分布の推移（2008~2018）（単位：％）
2008

所得階級別

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯

所得なし

7

7

7

7

6

6

6

8

6

5

5

~100万円

33

33

34

34

34

31

31

33

30

27

29

100~200万円

22

23

24

22

23

22

24

21

21

22

21

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

所得階級別

農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯 農林水産業世帯

0~200万円

62

63

65

63

63

60

60

62

57

54

55

200~300

13

13

12

12

12

14

13

13

13

13

13

300~500

12

11

10

12

11

12

13

12

12

13

13

500~1000

7

8

7

9

8

9

9

9

11

12

12

1000～

3

2

3

3

3

4

4

4

5

7

6

不詳

3

3

2

2

2

1

1

1

1

1

2

513,350

463,850473,350

419,550

413,700

382,450

357,950

348,350

311,900

303,600

286,750

総数38

表17-3

その他自営業世帯の所得階層別分布の推移（2008~2018）
2008

所得階級別

2009

2010

（単位：％）
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯

所得なし

5

5

6

6

6

5

4

5

4

4

4

~100万円

23

25

27

28

28

28

28

28

28

27

27

100~200万円

22

23

23

23

23

24

24

23

23

23

22

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

所得階級別

その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯その他自営業世帯

0~200万円

50

53

55

57

57

57

56

56

55

55

53

200~300

16

15

15

15

15

15

15

15

15

16

16

300~500

16

15

14

13

14

14

15

15

15

15

16

500~1000

9

9

7

7

7

8

8

8

8

9

9

1000～

4

3

3

3

3

3

3

3

3

3

4

不詳

5

5

5

5

4

3

2

2

3

2

3

2,596,050

2,473,450

2,341,200

2,183,550

2,167,950

2,111,800

2,111,100

2,054,800

2,061,650

2,050,850

2,004,350

2013

2014

2015

2016

2017

2018

総

表17-4

数

被用者世帯の所得階層別分布の推移（2008~2018）
2008

所得階級別

2009

2010

（単位：％）
2011

2012

被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯

所得なし

8

8

9

8

8

8

8

8

8

9

8

~100万円

25

26

29

30

30

31

32

32

34

34

35

100~200万円

27

28

27

28

28

29

29

29

29

29

30

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

所得階級別

被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯 被用者世帯

0~200万円

60

61

65

66

67

68

69

70

71

72

73

200~300

17

17

16

16

15

15

15

15

15

14

14

300~500

12

11

9

9

9

10

9

9

8

8

7

500~1000

5

5

4

4

4

4

3

3

3

3

2

1000～

2

2

1

1

1

1

1

1

1

1

1

不詳

4

4

4

4

3

2

2

2

2

2

2

5,049,900

5,348,950

5,341,500

5,381,600

5,185,850

5,149,200

5,026,300

4,828,150

4,659,050

4,292,050

4,107,350

2013

2014

2015

2016

2017

2018

総

表17-5

数

その他世帯の所得階層別分布の推移（2008~2018）
2008

所得階級別

2009

2010

（単位：％）
20112012

その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯

所得なし

13

12

12

11

9

13

15

14

15

16

16

~100万円

23

25

26

28

29

29

29

31

30

32

32

100~200万円

26

28

28

26

24

25

23

25

23

20

22

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

所得階級別

その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯 その他世帯

200~300

15

14

14

13

13

12

12

11

12

10

11

300~500

10

10

9

9

10

10

9

9

9

9

9

500~1000

5

5

5

5

5

6

6

5

6

6

5

1000～

4

3

3

4

3

3

5

4

4

5

4

不詳

4

3

4

5

4

2

2

2

2

2

1

900,050

888,650

788,400

635,600

585,750

685,100

699,200

684,400

663,950544,350

548,350

総数39

表17-6

無職世帯の所得階層別分布の推移（2008~2018）
2008

所得階級別

無職世帯

2009
無職世帯

2010
無職世帯

（単位：％）
2011
無職世帯

2012
無職世帯

2013
無職世帯

2014
無職世帯

2015
無職世帯

2016
無職世帯

2017
無職世帯

2018
無職世帯

所得なし

39

41

41

40

40

40

40

41

40

41

41

~100万円

20

20

21

22

23

23

24

25

26

26

26

100~200万円

24

23

23

23

23

22

22

21

21

21

21

2008
所得階級別

無職世帯

2009
無職世帯

2010
無職世帯

2011
無職世帯

2012
無職世帯

2013
無職世帯

2014
無職世帯

2015
無職世帯

2016
無職世帯

2017
無職世帯

2018
無職世帯

0~200万円

82

83

84

85

86

86

86

87

88

88

88

200~300

9

9

8

8

8

8

8

7

7

7

7

300~500

4

4

4

4

3

4

3

3

3

3

3

500~1000

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1000～

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

不詳

3

3

3

3

2

2

2

2

1

1

2

5,937,750

6,009,850

6,166,100

6,400,700

6,398,650

6,388,950

6,410,500

6,251,600

6,023,100

5,947,600

5,769,300

総数

このことは、厚生年金被保険者数の動向と整合性があるのだろうか。厚生年金被保険者の標
準報酬等級別被保険者数の動きを示したものが表 18 である。
表18

厚生年金被保険者増加に対する標準報酬月額別寄与率（％）
2008年-13年

被保険者増加数（人）2013年-2018年

160,823

4,490,420

標準報酬8.8~12.6

-13

-2

月額

13.4-17

178

-2

（万円）

18-24

254

25

26-34

93

36

36-47

-154

24

50-62

-259

19

2008 年 9 月から 2013 年 9 月をみると、厚生年金の被保険者数は 160,823 人増え、標準報酬
月額 12.6 万円から 28 万円以下の標準報酬の低い層が増える一方で、標準報酬の高い層が大幅に減少した。結果として、16 万人ほど被保険者が増えた。このことは、表 11 において、2008
年から 2013 年において中小企業等の加入者が多い協会けんぽの被保険者が増え、大企業加入者が多い組合健保の被保険者が 2008 年の減少していたこととも整合的であると考えられる。
2013 年 9 月から 2018 年 9 月をみると、厚生年金の被保険者数は 4,490,420 人増え、標準報酬月額が 22 万円以上の所得の高い層で大幅に増加した。世帯主が 69 歳未満国民健康保険の被用者世帯はこの間 120 万世帯ほど減少した。
厚生年金の被保険者と国民健康保険の被用者世帯を 1 対１で比較することができず、また、厚生年金の離脱者が国民健康保険の世帯員となった場合には、データとして把握できないが、40

厚生年金の被保険者が 16 万人増える時には国民健康保険の被用者世帯（世帯主は 69 歳未満）
が 2 万世帯減少し、厚生年金の被保険者数が 449 万増えた時には国民健康保険の被用者世帯世
帯主は 69 歳未満）が 120 万世帯減少した。
それでは次に低所得者を支援するための保険料軽減措置について見てみよう。

第６章 低所得世帯のうちどれだけが保険料軽減措置を受けているか
国民健康保険では、前年度の世帯の総所得が一定基準以下の低所得世帯に対し、世帯の保険料を軽減する措置がある。本章では、第１に、国民健康保険の保険料軽減世帯はなぜ増えているか、第２に、低所得世帯のうち、どれだけが保険料軽減措置を受けているか、を明らかにしたい。

（１）国民健康保険の保険料
ここで、国民健康保険の保険料について説明しよう。国民健康保険の課税標準は、被保険者、世帯、所得、資産であり、保険料収入は、応益割と呼ばれる均等割総額（世帯に属する被保険者数×均等割額）と平等割総額（世帯数×世帯割額）、応能割と呼ばれる所得割総額（世帯に属する被保険者に係る基礎控除後の総所得金額×所得割率）、資産割総額（世帯に属する被保険者に係る固定資産額）である。
課税方式には、2 方式、３方式、４方式の 3 つがある。2 方式とは所得割総額（標準課税総額に対する標準割合は、50/100 である。以下同）と均等割総額（50/100）の組み合わせであり、３方式とは、所得割総額（50/100）と均等割総額（35/100）、平等割総額（15/100）の組み合わせである。４方式とは、均等割総額（35/100）、平等割総額（15/100）、所得割総額、（40/100）
資産割総額（10/100）の組み合わせである。課税方式の選択、保険料率、均等割、平等割、課
税限度額等は地方税法または国民健康保険法にのっとり、市区町村が条例で決定する。
たとえば、2 方式を採用する A 市の国民健康保険料（医療分）は所得割額と均等割額を合わせたものであり、所得割額は世帯に属する個々の被保険者の所得（＝前年中の総所得金額・山林所得金額の合計額から基礎控除額 33 万円を差し引いたもの）の総計に所得割率（税率＝A 市
では 5.5％）を掛け合わせたものであり、均等割額とは均等割（＝A 市では 20,000 円）に被保険者数をかけあわせたものである。世帯の課税限度額（A 市では 61 万円）が設定されている。

41

（国民健康保険の保険料軽減措置）
国民健康保険の保険料軽減措置は創立まもない 1963 年から始まった。軽減されるのは、応益割と呼ばれる均等割額と平等割額である。
保険料軽減措置は、1980 年代は、次のようであった。軽減割合は、6 割軽減と 4 割軽減の２つがあり、前年度の均等割額および世帯割額の 6 割軽減を受けるのは、前年度所得が基礎控除額以下の世帯であり、4 割軽減を受けるのは、前年度所得が基礎控除額+定額×（世帯の被保険者数―世帯主）以下の世帯であることが要件であった。1990 年に当該年度分の均等割額および世帯割額と改められたが、基本的構造は同じであった。
1995 年には応益割合を高め、税負担の裾野を広げる目的で、制度改正があった。応益割合が55％以上の保険者については６割軽減と４割軽減措置を維持し、応益割合が 45％以上 55％未満の保険者について新たに 2 割軽減を創設し、現行の 6 割軽減を 7 割軽減に、4 割軽減を 5 割軽減に段階的に拡充する。応益割合が 35％以上 45％未満の保険者については、6 割軽減と 4 割軽減を維持し、応益割合が 35％未満と低い保険者については、５減額割・3 割減額（当分の間は 6 割・4 割）とするとした。
2010 年の地方税法改正により、市区町村が保険料の減額割合を選択できるようになり、応益割合にかかわらず 7 割、5 割、2 割の保険料軽減措置が可能になった。（国民健康保険税第 23条関係）。表 18-1~6 にあるように、2010 年に 2 割軽減世帯が増えているのはそのためである。
2014 年の地方税法と国民健康保険法の改正により、5 割軽減措置の対象に単身者が加わった。
このことにより、5 割軽減世帯は、所得階級も広がり対象世帯も増えた。なお、基準となる所
得基準が引き上げられ、保険料軽減要件が緩和されるときには、中間所得者層の急激な負担増を緩和するため課税限度額もともに引き上げられてきた。

以上を踏まえ、2008 年から 2018 年の保険料軽減の所得要件の変遷をまとめると次のようになる。
①保険料の 7 割軽減措置を受けるには、世帯内被保険者数19にかかわらず、前年度所得が基礎控除額以下の世帯である。基礎控除額は 33 万円で、2008 年から 2018 年までかわらなかった。

19

国民健康保険の保被保険者であった者が後期高齢者医療制度に加入した後も世帯に変更がない者を含む。

42

②保険料の 5 割軽減措置を受けるには、世帯の合計所得が、基礎控除額 33 万円+（B×世帯の被保険者数）以下であることが要件である。2008 年から 2013 年までは、B は 24.5 万円で、世帯の被保険者数からは世帯主が差し引かれた。単身者も保険料 5 割軽減措置を受けるようになったのは、2014 年からである。2015 年に B が 26 万円に引き上げられた。その後、毎年0.5 万円ずつ引き上げられ、2018 年では 27.5 万円である。
③保険料の 2 割軽減措置を受けるには、世帯の前年度の合計所得が、基礎控除額 33 万円+C×
世帯の被保険者数）以下であることが要件である。2008 年から 2013 年までは、C は 35 万円であったが、2014 年には 45 万円に大幅にひきあげられた。2015 年に 47 万円に引き上げられた後、毎年１万円ずつ引き上げられ、2018 年では 50 万円である。

（2018 年度現在の保険料軽減措置）
2018 年度の国民健康保険税の軽減措置は、単身者、2 人世帯、3 人世帯でどのように変わるのかを次に示そう。
１）単身者の所得要件
単身者の場合、保険料 7 割軽減措置を受けるのは前年度所得が基礎控除額 33 万円以下であることが要件であり、給与収入に換算すれば 98 万円以下である。保険料５割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 60.5 万円以下（基礎控除額 33 万円＋27.5 万円以下）であり、給与収入に換算すると 125.5 万円である。保険料２割軽減措置を受けるのは、所得が 83 万円以下（基礎控除額 33 万円+50 万円以下）であり、給与収入でいえば 148 万円未満である。この条件は、前述の生活保護世帯と比べてもかなり低い。
２）2 人世帯の所得要件
2 人世帯の場合、保険料 7 割軽減措置を受けるのは前年度所得が基礎控除額 33 万円以下であることであり、給与収入に換算すれば 98 万円以下である。保険料５割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 88 万円以下（基礎控除額 33 万円＋27.5 万円×２以下）であり、給与収入に換算すると 153 万円以下である。保険料２割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 133 万円以下（基礎控除額 33 万円+50 万円×２以下）であり、給与収入でいえば 216 万円以下である。
３）3 人世帯の所得要件
3 人世帯の場合、保険料 7 割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 33 万円以下、給与収入では 98 万円以下である。保険料５割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 115.5 万円以下であ43

り、給与収入に換算すると約 191 万円以下である。保険料２割軽減措置を受けるのは、前年度所得が 188 万円以下であること、給与収入に換算すればおよそ 294 万円以下である。

（２） 世帯類型別保険料軽減世帯の割合の推移
厚生労働省『国民健康保険実態調査報告』20によると、世帯類型別保険料軽減世帯の割合は次のものである（表 19-1～6 を参照のこと）。以下に保険料軽減世帯の割合をまとめる。
①世帯総数でみると、保険料軽減世帯の割合は、2008 年の 40％から 2018 年の 58％にまで継続的に上昇した。2008 年から 2018 年まで保険料 7 割軽減要件の所得基準に変更がなかったが、保険料 7 割軽減世帯の割合は 2008 年の 27％から 2018 年の 33％に上昇した。このことは、前述のように、所得なし世帯を含む所得 100 万円未満世帯が 2008 年から 2018 年で増加したこと、低所得世帯のうちで、所得のより低い世帯が増加したことを示す。2018 年では、2 割軽減世帯は 11％、5 割軽減世帯は 14％、7 割軽減世帯は 33％である。
②農林水産業世帯の保険料軽減世帯の割合は、2008 年から 2018 年で、変動はあったものの、数値はほぼ横ばいで 40％である。所得なしを含む所得 100 万円未満の世帯の減少を反映して保険料 7 割軽減世帯の割合はむしろ低下している。2018 年では、2 割軽減世帯は 10％、5割軽減世帯は 15％、7 割軽減世帯は 16％である。
③その他自営業世帯の保険料軽減世帯の割合は、2008 年の 24％から 2019 年の 36％に上昇した。もともと平均所得がほかの世帯類型に比べて高いため、保険料軽減世帯の割合も低い。
とくに、保険料 7 割軽減世帯の割合が低かったが、それでも 2008 年の 10％から 2018 年の12％にやや上昇した。所得なし世帯を含む所得 100 万円未満の世帯は減少しているものの減少率は低い。2018 年では 2 割軽減世帯の割合は 12％、5 割軽減世帯の割合は 13％、7 割軽減世帯の割合は 12％である。
④被用者世帯の保険料軽減世帯の割合は、2008 年の 30％から 2018 年の 49％に大幅に上昇した。2018 年では 2 割軽減世帯の割合は 11％、5 割軽減世帯の割合は 16％、7 割軽減世帯の20『国民健康保険実態調査』では、５割軽減世帯については、３割軽減世帯、４割軽減世帯も含み、７割軽減世帯については、５割軽減（国民健康保険法施行令第 29 条の７第５項第５号に定めるもの）、６割軽減世
帯も含む。

44

割合は 22％であり、とくに 7 割軽減世帯の割合は 2008 年の 17％から上昇した。7 割軽減世帯の割合が大きくなったのは、所得 1 円以上 100 万円未満の世帯が増加し、その一方で所得なし世帯が景気回復期でもそれほど減少しなかったからである。
⑦無職世帯の保険料軽減世帯の割合は、2008 年の 58％から 2018 年の 77％に大幅に増加した。
2018 年では 2 割軽減世帯の割合は 12％、5 割軽減世帯の割合は 14％であった。もともと 7割軽減世帯の割合が大きいが、7 割軽減世帯の割合 2008 年の 46％から 2018 年の 51％まで上昇した。所得なし世帯、所得 1 円以上 100 万円未満の世帯が増えたことによると考えられ
る。

表19-1

世帯総数

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）

保険料軽減世帯割合

2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2008

40

8

4

27

65

61

2009

41

8

4

29

66

62

2010

45

11

5

30

69

66

2011

47

12

5

30

70

67

2012

47

12

5

31

71

67

2013

48

12

5

31

71

67

2014

54

11

12

31

72

75

2015

56

11

13

32

72

77

2016

57

11

14

32

73

77

2017

57

11

13

33

73

78

2018

58

11

14

33

73

80

資料）『国民健康保険実態調査』
表19-2

農林水産業世帯
保険料軽減世帯割合

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）
2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2008

39

11

8

20

62

63

2009

40

12

9

19

63

63

2010

42

13

9

20

65

65

2011

41

14

8

19

63

65

2012

41

15

8

18

63

66

2013

38

13

7

17

60

63

2014

43

12

15

16

60

72

2015

47

12

16

20

62

76

2016

42

11

14

17

57

73

2017

40

12

13

15

54

74

2018

40

10

15

16

55

74

資料）『国民健康保険実態調査』45

表19-3

その他の自営業世帯
保険料軽減世帯割合

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）

2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2008

24

9

5

10

50

48

2009

26

10

5

11

53

50

2010

31

12

6

13

55

56

2011

32

13

5

14

57

56

2012

32

13

6

13

57

56

2013

32

14

6

13

57

57

2014

37

12

13

12

56

66

2015

37

12

13

12

56

66

2016

38

12

13

12

55

69

2017

37

12

13

11

55

67

2018

36

12

13

12

53

68

資料）『国民健康保険実態調査』

表19-4

被用者世帯

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）

保険料軽減世帯割合

2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2008

30

9

4

17

60

50

2009

31

9

4

18

61

50

2010

36

12

5

19

65

56

2011

38

13

5

19

66

57

2012

38

13

5

20

67

56

2013

38

14

5

19

68

56

2014

44

11

14

20

69

64

2015

46

11

14

20

70

65

2016

47

11

15

21

71

67

2017

48

11

15

22

72

67

2018

49

11

16

22

73

67

資料）『国民健康保険実態調査』

表19-5

その他世帯

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）

保険料軽減世帯割合

2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2009

34

10

4

20

64

53

2010

38

12

4

22

65

58

2011

40

14

5

22

65

62

2012

38

13

5

20

63

61

2013

41

14

3

24

67

61

2014

48

11

11

26

67

72

2015

51

11

14

26

70

73

2016

51

11

14

26

67

76

2017

52

10

14

28

68

77

2018

53

10

14

29

69

77

資料）『国民健康保険実態調査』46

表19-6

無職世帯

保険料軽減世帯および低所得世帯の割合の推移（2008-2018）

保険料軽減世帯割合

2割軽減世帯割合

5割軽減世帯割合（単位：％）

7割軽減世帯割合

低所得世帯割合

保険料軽減世帯/低所得世帯

2008

58

8

4

46

82

71

2009

60

8

4

48

83

73

2010

63

10

4

49

84

75

2011

64

11

4

48

85

75

2012

65

12

4

49

86

75

2013

65

12

4

49

86

76

2014

72

12

12

49

86

84

2015

75

12

13

50

87

87

2016

76

12

14

50

88

86

2017

77

12

14

51

88

87

2018

77

12

14

51

88

88

資料）『国民健康保険実態調査』（３）低所得世帯のどれだけが軽減措置を受けているか
低所得世帯のうちどれだけが保険料軽減措置を受けているかを考察するために、低所得世帯に対する保険料軽減の割合を見よう。表 19-1～6 に示すように、低所得者のうち、保険料軽減措置を受ける世帯の割合は大きくなっている。
全世帯では、低所得世帯のうち保険料軽減措置を受ける世帯の割合は 2008 年の 61％から 2018 年の 80％に上昇した。農林水産業世帯は 2008 年の 63％から 2018 年の 74％に、その他自営業世帯は 2008 年の 48％から 2018 年の 68％に上昇した。被用者世帯は、2008 年の 50％から 2018 年の 67％に、無職世帯は 2008 年の 71％から 2008 年の 88％に継続的に上昇した。
低所得世帯に対する保険料軽減の割合が上昇したのは、2 つの要因がある。第１は、措置を受けるための所得要件が緩和されずに来た 7 割軽減世帯の割合が上昇したことに代表されるように、低所得世帯の中でより所得の低い世帯の割合が高まったことである。
具体的に言えば、低所得世帯のうちで相対的に所得が高い所得 100 万円以上 200 万円未満の世帯が好景気および制度改正などによってかなり減少したことにもよると考えられる。
その影響を最も受けたのは被用者世帯であり、被用者世帯の担税力の低下は想像以上である。
第２は、保険料の 2 割軽減の所得基準と 5 割軽減の所得基準が継続して緩和されてきたことによる。最も所得基準が緩和される方向にあるのは 2 割削減基準である。
国民健康保険の都道府県化による一般会計からの国民健康保険特別会計への法定外繰入の解消をめざした保険料引き上げに伴い、保険料軽減の所得基準はこれからも課税限度額とともに引き上げられ続けるであろう。

47

（４）国民健康保険の被保険者数の減少が、収入を減少させたか
ここではじめの問題意識にかえりたい。はじめの問題意識とは、国民健康保険の被保険者
数と世帯数の減少は、保険料収入を減少させたか、である。
応益割への影響については、均等割額は被保険者数の減少により減少し、平等割額も世帯数の減少により減少した。応能割への影響については、旧ただし書き方式による課税標準額
が、2008 年から 2018 年で 7 兆２100 億円減少した。
旧ただし書き方式による課税標準額の減少に対する世帯類型別寄与率をみると次のようになる。
①2008 年から 2013 年で旧ただし書き方式による課税標準額は、
4 兆 3400 億円減少したが、世帯類型別の寄与率は、農林水産業世帯は３％、その他自営業世帯は 37％、被用者世帯
は 35％、その他世帯は 22％、無職世帯は５％であった。その他自営業世帯と被用者世帯の落ち込みが大きい。
その他自営業世帯は、この間、世帯数が急減し、所得の落ち込みも大きかった。他方、被用者世帯は、この間、世帯数を増加させながらも、旧ただし書き方式の課税標準額を落ち込ませた。不況の影響で所得 1 円以上 200 万円世帯が急増したことが影響していると考えられる。
②2013 年から 2018 年で旧ただし書き方式による課税標準額は２兆 8700 億円減少した。世
帯類型別の寄与率は、農林水産業世帯は１％、その他自営業世帯は-10％、被用者世帯は77％、その他世帯は 4％、無職世帯は 30％であった。その他自営業世帯は好況で所得の高い層が増えた。被用者世帯の寄与率はきわめて高く、所得１円以上 100 万円未満の世帯を増やしつつ、中高低所得者層を減らした。好況になっても、高所得世帯は増えなかった。制度改正により、被用者世帯から恒久的に離脱した者のうちに、高所得世帯も含まれていたと考えられる。無職世帯の寄与率も 30％と高かった。
③世帯当たりの旧ただし書き方式による課税標準額については、被用者世帯の落ち込みが目立ち、2009 年には被用者世帯当たり旧ただし書き方式による課税標準額は 175,983 円であったが、2013 年には 143,229 円、2018 年には 126,099 円に落ち込んだ。2008 年から 2013 年の落ち込みの方が大きい。被用者世帯は相対的に所得の高い層と低所得世帯の48

うち相対的に所得の高い層が未適用事業所への適用促進などによって離脱したと考えられる。このように、国民健康保険における被用者世帯の担税力が低下した。
④無職世帯は、世帯当たりの旧ただし書き方式による課税標準額が最も低いが、2008 年では 76,691 円で、その後継続的に減少し、2013 年には 67,789 円、2018 年の 60,158 円と低下した。所得 1 円以上 100 万円未満の世帯を大幅に増やす一方で、所得 100 万円以上の世帯を大幅に減らした。

（軽減世帯の影響）
軽減世帯数が増加することは、課税調定額を減少させる。2008 年から 2013 年まで軽減
世帯数は 1,259,950 世帯増加して、無職世帯が最も増加し、被用者世帯も次いで増加した。
ほかの世帯はこの２つの世帯類型に比べると動きは小さかった。2013 年から 2018 年まで
は軽減世帯が 425,950 世帯増加した。最も多く増加したのは、無職世帯が 64％である。ついで被用者世帯とその他自営業世帯が増えた。。

第７章 むすびにかえて
2008 年から 2018 年において、これまでにないほどの期間と規模で国民健康保険の被保険者と世帯が減少してきた。本稿では、このことが、国民健康保険の２つの役割をかつてないほどに強めていることを示した。その２つの役割とは、「失業等によって被用者保険を離脱した者の受け入れ」と「保険料の支払いが困難な低所得世帯の受け入れ」であり、保険原
理とは相いれない役割である。
リーマンショック後の 2008 年から 2009 年にかけて景気沈滞期に被用者保険（厚生年金）の被保険者が急減したとき、それに対応するように国民健康保険の被用者世帯と無職世帯が一気に増加した。反対に、好況期に被用者保険（厚生年金）の被保険者数が増加した時、被用者世帯が大きく減少し、無職世帯もそれに続いた。これは、ほかならぬ、「失業等によって被用者保険を離脱した者の受け入れ」という役割を国民健康保険の世帯総数の 7 割をしめる被用者世帯と無職世帯が果たしていることを示している。
景気沈滞期に低所得世帯を多く受け入れることは、負担が増え、財政的な影響はしばらく続く。しかしながら、これは日本経済全体からすれば、国民健康保険は景気バッファーの役

49

割を果たし、また転職をスムーズにする役割を果たしている。この役割は労働政策の一環としてももっと評価されるべきである。
今後、被用者保険は適用拡大をいちだんと進め、短時間労働者等を含め被保険者数を増やす。これによって、景気変動の影響を受けがちな労働者が国民健康保険から被用者保険の被保険者に移行すること、特に若者の間で自己都合の転職が増えていること、被用者保険の任意継続制度が国民皆保険の中で存在意義を問われていること等を考慮すれば、「失業等によって被用者保険を離脱した者の受け入れ」という国民健康保険の役割がさらに重要になろう。

「保険料の支払いが困難な低所得世帯の受け入れ」という役割については次のとおりである。今後も国民健康保険の低所得世帯が増えると見込まれる根拠となるのは、被用者世帯と無職世帯の動向である。被用者保険の制度改正等により、国民健康保険の被用者世帯数は減少し続け、とくに、中高所得の被用者世帯と低所得世帯の中で相対的に所得の高い被用者世帯が恒久的に国民健康保険を離脱する。
結果として、国民健康保険の被用者世帯は、労働時間が週 20 時間未満の短時間労働者や臨時的に雇用される者等の割合が高まる。つまり、ワーキングプアの割合がますます高くなる。国民健康保険の世帯類型のうち、もともと担税力が高かった被用者世帯という集団が変わっていくということである。被用者世帯の担税力の低下と、もともと担税力の低い無職世帯の増加は、国民健康保険の低所得者の保険という性格をますます強めることになる。
国民健康保険の異動事由には生活保護の廃止と開始が少なくない。このことは、国民健康保険が生活保護世帯とのボーダーライン層の暮らしを支えていることを意味する。これも、社会的には重要な役割である。
最後に、国民健康保険の保険料軽減措置について論点をいくつか指摘しておきたい。第１
は、保険料軽減要件の不明瞭さである。保険料軽減分には、公費が投入され、国が 2 分の
１、都道府県が 4 分の１、市区町村が４分の１を負担するものの、7 割軽減、5 割軽減、2割軽減の所得基準の根拠が明確ではない。
第２は、前年度の申告所得にしたがって、保険料軽減措置が実施されることである。考慮されるのは所得だけであるので、公費が投入されながら資産調査は行われない。このままでは、おそらく国民健康保険の被保険者は所得 300 万円未満の者がほとんどになろう。

50

そこには、資産のある者も含まれるため、そこに対する軽減措置を過剰ではないかという論点は残る。ただ、情報が一元化されておらず、被保険者数が多いことから資産調査には大きなコストがかかるため、現行制度はセカンドベストと言えるかもしれない。
第３は、被用者保険との関係である。パートタイム労働者への被用者保険の適用拡大により、国民健康保険から被用者保険に移行するパートタイム労働者が増える。収入はかわらないのに、被用者保険に加入することで被保険者の保険料負担は減る可能性がある。しかし、このことによって、同じ収入であれば、国民健康保険の被保険者にも 5 割軽減保険
料率を適用するべきであるということには直結しないだろう。社会保険料の事業主負担は
長期的には雇用者に帰着するという主張もあるからである。
第４は、生活保護との関連である。国民健康保険がボーダーライン層の生活を支えていることは紛れもない事実である。この点で、国民健康保険の保険料滞納者の情報は、単なる払い忘れや怠慢による保険料滞納のケースと峻別し、生活保護等の関係部署とも協力しながら支援する体制が重要である。

参考文献：
１．厚生統計協会『保険と年金の動向』各年
２．社会保険出版社『国民健康保険必携』2019 年版
３．農林水産省『食料・農業・農村白書』平成 30 年度
４．木村陽子「ワーキングプアに対する医療保障のあり方を考える」『都市問題研究』第98 巻第 10 号 2007 年 9 月
５．新たなセーフネット検討会（全国知事会、全国市長会）『新たなセーフティネットの提案』 「保護する制度」から「再チャレンジする人に手を差し伸べる制度」へ』2006 年

51

52