講演会報告

⾃治体政策研究会
⻄脇 邦雄
⼤阪経済法科⼤学 法学部教授
2016 年 6 ⽉ 18 ⽇、OUEL 研究センターにおいて第 3 回研究会を開催し⼤阪経済⼤学⾼橋敏郎教授より「地⽅⾃治体の⾏政経営―⼤阪市の事例から」と題する講演を⾏なった。また 2016 年 10 ⽉ 29 ⽇には同じく OUEL 研究センターにおいて第 4 回研究会を開催し⾦⾕⼀郎東淀川区⻑が「総合区について̶⼤阪市３案を⽐較する」武直樹市議会議員が「（⼤都市）⼤阪市における住⺠⾃治の現状と課題〜今後の⽬指す⽅向性〜」という題でそれぞれ講演を⾏った。
■⾼橋敏朗教授 「地⽅⾃治体の⾏政経営̶⼤阪市の事例からー」講演要旨（2016 年 6 ⽉ 18 ⽇第 3 回⾃治体政策研究会）
⼀つは⼈⼝減少社会であるということ。あとは少⼦⾼齢化社会であること。この⼆つはこれからの⾃治体を語る上では必須の条件です。具体的に⾔えば⼈⼝が少し増えているところは財政状況がいいです。⼈⼝が減っているところに限って財政状況が悪いです。⾼齢者でもいいから⼈⼝を呼び寄せた都市が財政状況は改善しています。本当は負担が増える
かと思います。ところが調べると必ずしもそうではない。⼈⼝が増えるということは財政状況に対してプラスの影響があるということを基本的には認識しておかなければならない。
これは調査結果ではっきりしています。仮説ではないです。それと⼈⼝が増えることによって施設を作った時に⼀⼈あたりの使⽤コストが安くなるわけです。
資料 1 には自治と経営という概念を書いています。しかし⾃治というのと経営というものは必⾃治 VS. 経営
ずしも対峙する概念ではありません。ただ⾃治と企業経営 VS. ⾏政経営
いう考え⽅が強⼒に打ち出されたのは太平洋戦
⾏政経営 VS. 都市経営
争のあとです。地⽅⾃治とか⼤学⾃治とかと⾔う
⾏政の⽬標 VS. 都市のビジョン
議論が⼀時期盛んにされました。どちらかというと、⾃ら治める⾃治というのはかなりガバナンス(資料 1)と密接に関係しています。ガバナンスというのはコーポレートガバナンス、企業の⽅から出てきた⾔葉ですけれども、それを⾏政の世界でも使えるのではないかというのが、パブリックガバナンスという考え⽅です。ガバナンス
も簡単に説明すると、⽣活者というのは英語のタックスペイヤーというのを⽇本語にかえたみたいなものになりますが、多くのあまり発⾔しない住⺠市⺠の思いが、その⾏政の世界でちゃんと反映されているかどうかとチェックするのがガバナンスです。ガバナンスの

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担い⼿の⼀つは、議会です。地⽅公共団体の場合は監査委員監査。それと⾸⻑側がやる話ですが内部統制です。それで、最近は経営に対する価値観が⾮常に増⼤しておりまして、⾃治というよりは経営、だから⾏政における経営、⾏政経営とか都市経営と⾔う形で問題になることの⽅が頻度も⾼いし重要なのかなと思います。経営という考え⽅はもともと、
資料 1 の２⾏⽬にある企業経営というところから来たものです。それに対して例えば⾏政経営というのは何処が違うのかということですが、これを考えるうえで⼀番前提になるものはなにかというと、企業の⽬的が何かということをベースにして、企業経営が語られます。⾏政の⽅も、⾏政の⽬的が何かということをベースにして⾏政経営を考えないといけない。企業と⽬的が違うから当然ベースになる考え⽅は違います。企業のほうは⼀⾔で⾔うのは荒っぽいですが、やはり資本に対する利益ないし付加価値、付加価値をどのように獲得するか拡⼤していくかということを追及しているのが企業と考えます。それに対して
⾏政経営の⽬的、⾏政の⽬的とはなんだろう。これは地⽅⾃治法に住⺠福祉の向上拡⼤だと書いてあります。その中⼼に有るのが安全安⼼です。安全安⼼を中⼼にして、それから都市の利便性とか、そういうのを全部包括した形で、住⺠が満⾜を得られるというのを福祉と置き換えた⽅がわかりやすい。住⺠の⽅々が皆さんそう思うようになったら、それは⾏政としては⽬的を達成していると、そういうように考えていいのではないかなというよ
うに思うわけであります。
それともう⼀つ⼤事なことは、信⽤とか信頼です。今の時代、それは都市が追及すべき価値と⾔って⾔い過ぎではないと思います。東京都の出来事を⾒ても。信頼が無い⾸⻑というのはもちろん何もできませんし、⾸⻑だけではなしに多くの職員さん、公務員さんは仕事を推進する上で、市⺠からあるいは住⺠から信頼が無ければ仕事が前に進まないというのが本当の所じゃないのかなと思います。だから信頼というのは前提ではなくて追及すべき価値だと、私は捉えています。その上で⽬的を達成するために様々な施策をやっていく、計画を⽴てて実⾏に移してそれがどれだけ進捗したかチェックする。レメディアルア
クションといいます。よく PDCA サイクルを回すというような⾔葉で皆さん盛んに⾔われますけれども、⾏政の世界はいろんな計画を⽴てる制度がありまして、そのトップは何かと⾔ったら地⽅⾃治法で義務付けられている総合計画です。総合計画は何⼗⼈の審議員に参加してもらって⽴てるんですけれど、⽴てたらだいたい終わりなんです。⾏政の世界、
計画と実⾏とそれからチェックなんて⾔うものは完全に断絶しているわけです。
次に、⾏政経営と都市経営というのは⾮常に似た中⾝だと思われるかもしれませんが、これは扱い⽅が全然違います。都市経営というのは都市に⽴地している企業さんも計画に参画しないといけない。住⺠も参加しないといけない。⾏政だけじゃないですよ。ところ
が⾏政経営の⽅は、⾏政が主体となってやったらいいと思いますけれども、都市経営のほうはそこに参画している⼈たちがすべて計画づくりの有資格者です。⼤前提は『都市のビジョン』というのを設定しまして、この都市のビジョンを実現するために具体的どうするかというのが都市経営の⽅ですね。ですから、広がりというような点で明らかに違うし、中⻑期の 20 年 30 年 50 年先を⾒通したクオリティ⾏政の観点をかなり織り込んでいかな
いといけないことになります。広域⾏政という観点を織り込むことになると、⼀つは成⻑
2戦略。それから産業振興、交通政策。成⻑戦略の場合はエリアごとに⽴てます。⼤阪市を全体として 2 か所くらい、北ヤードとベイエリア２つだけやればそれが成⻑戦略というものではありません。それぞれのエリアに、どういう活性化策を持ち込むかということをやはり真剣に議論しないといけない。それから交通政策では、これは東京が明確ですけれども、副都⼼というのが東京の中にはたくさんあるわけですね。渋⾕も品川も、ちょっと前までは上野も副都⼼です。⼤阪に副都⼼というものがどれだけあるかなと考えますと、飲み屋を中⼼にミナミとキタかな、あえていえば天王寺が⼊ってくるかな。鶴橋京橋あたり
はちょっと副都⼼まではいっていないかな。しかしそういうものを副都⼼に昇格させるよ
うな計画設定が必要だと思うんですよ。そういうことを⼗分にやるのが交通政策かなと。
それから都市魅⼒、これはインバウンドで観光客が海外からやってきます。都市魅⼒というものを形成させるということは⾮常に重要であって、もちろん宿泊施設、⾼級宿泊施設
から⽐較的安い宿泊施設であれ、全部すべて、どういう形で展開していったらいいか、また観光拠点をどこに置くか、⼤阪市だけでなく例えば⼀部は奈良に、京都に、神⼾に⾏って貰うというようなこともしながらネットワークで観光客を誘致するということも必要ですね。そして、環境政策ですね、こういう環境でなければいけないということを都市のビジョンに織り込んで都市計画を作ると。
昔は、⼤阪市は⼯業も商業も全国を
資料 2100 としたら 15％経済でした。⼤阪
市は 15％の⼯業製品を算出する。それからビジネスの世界も 15％の商談を成⽴させているというような都市だったのが、いまや１ケタ以内に落ち込んで、⻘息吐息という状況であります。原因の⼀つは、⼤学を郊外に放り出した法律がありましたね。ご存知でしょう。
（筆者注：⼯業⽴地制限法）
それがもう、悪影響を及ぼしていますよ。そういうのは原因がわかったら即刻撤廃して、新しい法律を⽤意しないといかんと思うんです。そういうことが都市のビジョンです。
次に、⼈⼝規模の⼤きな都市になればなるほど、やはり地域によって住⺠にニーズが違う。ニーズが違うという部分はやはり議会の地区を代表する議員さん辺りが、しっかりニーズを、我々の地域にはこういうニーズが沢
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⼭ありますと、そういうことで発⾔していただかないといけないのではないかなと。地域ごとに対応が変えられるかということが⼤きなポイントですよ。これが柔軟に出来るというのが良い⾏政経営です。そういうように、場合によったら、⾃宅に浴室が無いという住⺠さんが沢⼭集まった地域では、銭湯代を無料にするというのが喜ばれるかもわかりませんね。しかしそうじゃない地区で⼀律でやってもこれは無意味なので、地域のニーズに合致するということをしっかりやっていくことを含めて、しっかり検討するべき対象なのかなと⾔うように思っております。
では本論に⼊ります。⼀⽬でわかりや
財政収⽀の傾向資料 3
すいのが、次⾴資料 3 の図です。資料 3
右上に、右肩上がりにあがっていってい 市税収⼊と義務的経費（福祉関連経費）との関係変化
る破線がありますが、これが義務的経費 と財政逼迫化傾向
を 3 つ⾜したものです。義務的経費とい
うのはどのような事態でも、必ず出費が必要であるという、⼈件費、扶助費、それから公債費。公債費というのは、⼤阪市が発⾏している公債の元本返済⾦と利⼦の部分を全部⾜しこんで公債費、それから新規公債を発⾏するときの発⾏
費、こういうのが公債費です。この 3 つを⾜すと平成 7 年に 6432 億であったものが、平成 26 年に 9468 億という形で3000 億義務的経費が拡⼤しています。
この中で扶助費というのは、これは年⾦ではありません。これは⽣活保護費がその中⼼ですけど、⽣活保護費以外は⾝体障がい者⾃⽴⽀援のための補助⾦であるとか、⼦どもの保育に必要な、⼦どもの医療関係など多いですね。こういったものが含まれて⾦額
ベースでどれくらいかというと、これは資料 2 を⾒ていただいたらわかりますが、資料 2の義務的経費の内訳に扶助費というのがあります。この扶助費の⼀番右側、平成 26 年度の数字で合計 5085 億。平成 22 年度、5 年ほど前は、4876 億ですから 200 億は明らかに増えている。5 年で 200 億というのはそれほど驚きで⾒られないかもわかりませんが。更にさかのぼって平成 19 年度の扶助費は 3847 億でしたから、平成 19 年から平成 22 年までだけでも 1000 億増えている。更にさかのぼって平成 7 年の扶助費は 2176 億でしたから、
平成 7 年の 2176 億から扶助費が始まって平成 26 年およそ 20 年後にはおよそ 3000 億増えている。
これは驚くべき数字です。
⽣活保護費は具体的に⽣活保護の施策ということで。
これはどちらかというと国が中⼼にやるべき施策です。形式的には 3/4 が国負担、1/4 を地⽅が負担してくださいと⾔われていますが調べてみたら実際にはほとんど国が負担しているようなものです。中には⽣活保護⾏政をやっていて、国からくれる資⾦でちょっとおつりが出てその年の台所が潤っているという事例があります。⼤阪市はどうどうなってい4

るかというと、⽣活扶助の中の医療補助があるんですよ。病院に通って⽣活保護受給者とハンコ押してあったら、病院やクリニックは全額⾏政が⽀払ってくれるということで、安⼼して医療⾏為をやるんですね。ですから、⼤阪市では病院やクリニックが多くありますから、けっこう⽣活保護を受けている⽅が⾏くんです。そうすると、⾏くから医療扶助費が過⼤になって 1300 億くらい医療扶助費でかかるんですよ。そのうち、これは⼤阪市の地域事情だからということで、⼤阪市が真⽔で負担している額が私の⾒当では 150 億ちょ
っとくらいかなと。医療扶助費だけで 150 億ちょっと超えているくらいです。
そして右肩下がりに下がってきているのは何かと⾔ったら税収ですよ。ちょっとだけ改善していますけど。この資料 2 を⾒ていただいたらわかります。市税は平成 22 年から平成 26 年に向けて 330 億ほど改善しています。市税収⼊が少し改善しています。しかし、昔と⽐べたら落ち込んでいるということがわかります。それから驚くべき数字が⼈件費です。この義務的経費の中で⼈件費だけは⾒事に下がっておりまして、資料 1 の義務的経費の⼈件費を⾒て下さい。平成 22 年に 2294 億であったのが平成 26 年には 1965 億になっています。その前の数字をちょっと探しましたら、ずいぶん額が切り下がってきているというのがわかります。ただ私が平成 18 年に就任したときは職員の数が 4 万 8 千⼈いました。いま、具体的な数字は聞いていませんが 3 万台の半ばくらいじゃないかと思います。
それは独⽴⾏政法⼈で外へ出している事業があるからです。たとえば、⼤阪市⽴⼤学というのは⼀つの所属でした。ところが独⽴⾏政法⼈化しまして地⽅独⽴⾏政法⼈⼤阪市⽴⼤学ということになっている。そこの職員は公務員の数からはじき出されています。そういうのを全部⾜しこんで真⽔で職員がどこまで減っているのかというのが私の興味ですが、この数字がなかなか出てこないんですよ。総務省なんかも絶対発表しませんわ。真⽔で減っているのであれば、これは⾏政が効率化したおかげであると、はっきり申し上げることができるわけです。
この表を⾒て皆さん何が理解できますかというのを、例えば学⽣相⼿だったら聞きたいんですが、これははっきりしていまして⼀つは右上にどんどん上がって⾔っている経営費はこのまま野放図に放置していけばどんどん上がりますから、経営費をある意味適切に節減するために⾏政の効率化ということをやらなければいけない。
もう⼀つは市税収⼊を何とか拡⼤していかないとあきません。これは成⻑戦略です。成⻑戦略と⾏政の効率化、これが⾏政経営の⼆⼤テーマになります。これを具体的にどうやられますかと、特に議会なんかで質問していただいて、徹底追及していただいたらいいわ
けです。
ただ⼤阪市の場合はちょっと注意しておかないといけないことがある。それは過去のバ
ブルの時の財政がよかった時に負の遺産というのがずいぶんあります。負の遺産の代表選
⼿と⾔えば WTC だと皆さん思っておられるかもしれませんが、WTC は⼤阪府に売却してパブリックにしていますから、⼤したことはないです。弁天町の駅の横にオークタワーというのがありました。このオークタワーを、実は市⺠の貴重な税⾦をベースに信託銀⾏に全額 630 億くらいを払いました。財政を取り巻くリスクというようには⾔えなくなりました。しかしリスクをうちに取り込んだと⾔うだけの話で、リスクを全⾯的に回避したと5

いう話ではありません。これからど
資料 4
う切り盛りしていくかというのが⼤きな課題で残っているわけです。
それ以外に駐⾞場事業というものがあります。過去の負の遺産というには⾔いすぎかなというところでは阿倍野地区の再開発、これはバブル崩壊を挟んでいますから、荒っぽ
く概算で計算すれば 2030 億くらいの⾚字が出ていたんです。特別会計を閉鎖して⼀般会計の中に取り込みました。それの⾚字の部分を毎年返済していかないといけない。そういうのが財政を逼迫の⽅へ持って⾏く⼤きな要因であるというように⾔わざるを得ません。そういうのがいくつかあります。こういうのが無け
れば、⼤阪市は財政的にも⾮常にいい、天下に誇れるような都市ですが、負の遺産が重くのしかかっていると⾔わざるを得ない。これを⼀般会計の中に取り込むとなれば、財政状況が苦しいままになりますからこれを含めて今後どういう形で切り盛りしていくかということが問われるということになります。資料 4 にはそのあたりの添付資料を付けていませんが、そういうことがあったわけです。⾒えるリスクを⾒えないリスク状況に替えたと、
⼀般会計の中に放り込みましたから、それを抱える状況になりましたから、⾒えない状況になった。
最後が⾏政経営の効率化ですが、徹底した効率化策というのを追求すべきであります。
効率化策というのは、⼈モノカネを効率よく使うということです。特にモノの場合は、施設稼働率みたいなところに着⽬しないといけないですね。これは私の個⼈的意⾒ですが、稼働率が 50％くらいの時はイエローカードです。稼働率が 30％くらいに低下するとレッ
ドカードです。本当にこの施設いるのかと申し上げたいわけです。30％くらいで稼働しているような施設は、いまだにあります。⼤阪市内にもあります。具体的には上げませんが。
本当は監査というのは⼤所をやらないといけないんです。⾦額な⼤きなところ、重⼤な施策について基本的にはやらないといけないのであって、切⼿をちょっと持ちすぎています
ねとか、そんな細かいことをやると、監査報告書にそんなことを書くと、市⺠に、監査委
員に⼤枚払ってそんなことを監査してもらうために監査委員になって貰っているのと違うと⾔われるんです。だから何が重⼤かというところをしっかりみて、その上でやっぱりやっていけないことはやってはいけない、完全なる無駄というのはゼロにしてもらわないと
いかん、という形で、という話です。

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■⾦⾕⼀郎東淀川区⻑講演要旨 「総合区について̶⼤阪市３案を⽐較する」（2016 年 10 ⽉ 29 ⽇ 第 4 回⾃治体政策研究会）
筆者注：本講演要旨で使⽤している資料（第 4 回副主と推進本部会議資料 3）は⼤阪府 HPより取得できます（URL: http://www.pref.osaka.lg.jp/renkeichosei/fukusyutosuishin/fukushuto4.html）
総合区の議論の背景
総合区 3 案ということでお⼿元に⼤きな資料があります（筆者注：第 4 回副⾸都推進本部会議資料 3）
。まず 10 ⾴、同⼼円の図が描いてあります。現⾏の⾏政区の事務というのは⾮常に⼩さいです。これは⼤阪市 260 万⼈で 24 区と⾔うことで 1 区あたり 10 万⼈ちょっとです。これが横浜市は 350 万ほどの住⺠で 18 区、1 区あたり 20 万⼈以上です。先ほど⻄脇先⽣から指定都市ということがありましたが昭和 32 年に当時特例市ということを要求した 5 ⼤都市が都道府県の反対もあって、結局法律が通らずに、政令で指定される、つまり法律で規定されずに政令で指定される。当時 100 万⼈、今現在は基本 80 万⼈、特例で 50 万⼈まで OK ということで、全国で 20 都市あります。政令市は 5 ⼤都市でしたが
現在は 20 都市です。20 都市の中には、熊本、新潟、相模原などありますが、新潟はほぼ
9 割が⼭間部で市域は 1 割です。熊本は阿蘇⼭のすぐそこまでの地域です。政令市もいろんな政令市で違います。今回の地⽅制度調査会の総合区や特別区、このような議論は⼤阪市でしかありません。特に 24 区で区当たりの⼈⼝が⼩さい、10 ⾴の現⾏の⾏政区の事務というのは左下の⼩さな輪になっています。横浜市は 18 区ですがほぼ A 案に近い、だから横浜市では総合区の議論がありません。⼤阪市は、⼀番⼤きな区は平野区の 20 万⼈、少ない区は福島区の 4 万⼈程度です。中央区や北区のように夜間⼈⼝は少ないけれども昼間⼈⼝が多く税収も多い区から、⽣活保護者も多い課題のある⻄成特区といわれる⻄成の問題まで様々です。この辺の背景もあるのではないかなと私⾃⾝は思っていまます
３案の区の権限の⽐較
A 案 B 案 C 案、の中で C 案が限りなく政令市に近いかもしれませんけれども、中核市というようなものを⽬指す、⼤阪市の中にもう⼀つ基礎⾃治体がある、いわゆる中核市と⾔いますのは、豊中市や東⼤阪市のような結構⼤きな市が⼤阪市の中にある、都市内分権の中での議論です。総合区の数と効率性の問題が資料 10 ⾴の右側の表になります。具体的なことは 20 ⾴に掲載されています。A 案としては現⾏事務プラスアルファに限定、11区程度の話だと思います。B 案では 8 区でだいたい⼀般市並み、C 案では 5 区で中核市並みの権限を区へ移します。
23 ⾴では⼦どもの政策について事務分担案のイメージが載っています。保育所の問題や待機児童問題、児童虐待などこども相談センターの充実の議論があります。今現在⼤阪市
ではこども相談センターの 2 か所⽬を作りました。更に実は北区の⾼層集合住宅の 1 階 2階に⾼齢者の施設があり、それをこども相談センターに転⽤しようとしていますが、住⺠の⽅から反対運動を受けて、3 か所⽬の⼦どもセンターができておりません。260 万都市
で⼦どもセンターなどの機能は必要だと私も思いますが、現⾏の⼤阪市では苦労していま7す。この問題も含めまして 23 ⾴に書いていますので表を⾒て下さい。この表の⾒⽅ですが、A 案というのは、総合区の権限が少ないです。現⾏プラスアルファです。これは現⾏の横浜市がほぼやっておられます。例⽰の「児童いきいき放課後事業」は学童とは違いまして、⼩学校の空き教室を利⽤して無料で、夜 6 時まで⼦供さんを預かっています。6 時
以降は有料になりますけれども、⼤阪市の場合ほぼすべての⼩学校の 290 校区ほどで「いきいき放課後事業」というものをやっています。事業としては⼦ども⻘少年局という局の事業で、区の権限ではありません。これを A 案なら区の事業にする、区がいろんな⼦供の時間内の家庭保育の補助をする案です
次に B 案になると少し局の事務分担部分が減りまして総合区の権限が増えます。⺠間保
育所の設置許可は区ごと事情が違うにもかかわらず、配分も含めて⼤阪市で⼀律で決めております。権限が区になりますと、地域ニーズに合ったものが、⺠間事業者とのお話も含めて直接私どもが出来ますので、区⻑として、これはありがたいことだと思っています。
次に C 案の説明ですが、もっと局の部分が減りまして、総合区の部分が増えてまいります。冒頭申し上げた⼦ども相談センターの設置運営も全て区で⾏うということですので、
例えば 5 区なら 5 区に⼦ども相談センターが設置される。区ですと、⺠間の場所を貸していただく、それも区⻑でお願いも出来ると思います。区⺠により近い権限があれば、きめの細かいニーズに対応することができると考えております。もちろん区が⼤きくなれば区⺠の⽅から遠くなる、今よりは遠くなるという話がありますが、中之島よりは近くなるというのは事実です。あとは財源の問題、適正な規模というのがございます。ここで前提として現⾏の区役所は⽀所として残します、11 区案も 8 区案も 5 区案も全て現⾏ 24 区は⽀所として残します。区⺠からのお問い合わせ、ご相談という窓⼝業務はすべて⽀所で⾏います。たとえば⽣野区が残るかは別として⽣野区役所は⽀所として残りますので、その辺のご迷惑をかけることはありません。
⾝近なインフラ整備も総合区に
次に都市基盤、これも⼤きな問題だと思います。27 ⾴にはいわゆるハード整備のことを書いています。よく住⺠の⽅から「道路汚いからなんとかならんか、公園が増えないか、
⽊をはやしてとか」いろいろと区役所にご相談があります。ここも 27 ⾴にございますよ
うに、A 案では⼤阪市の場合は局の事業所、道路に関しましては⼯営所がやっております。
公園に関しては公園事務所が⽇常的な管理業務をやっております。区役所にはそういう機
能はありません。⼀般的には区役所にご相談がありますが、実際には局の⼯営所や、公園事務所が所管しております。⼀⽅横浜市は現⾏の⾏政区でやっております。区⻑の権限の下に公園事務所や⼯営所があります。これがいわゆる⼤区と⾔われている制度です。ところが⼤阪市は、⾏政区が⾮常に細かいので局の事業所まで 24 個に分けることはできません。⼤阪市は典型的な⼩区です
A 案になりますと横浜並みに総合区が公園管理業務を⾏うという案です。8 区の B 案ですが、 都市基盤整備は A 案と⼤きくは変わりません。5 区案では⼤きく変わります。道路・公園管理業務の契約から整備まで、これは現⾏でも⼯営所とか公園事務所ではやって8

おらず、局がやっています。⼯事関係、これも全て区でできます。よくお問い合わせのある⾃転⾞対策、放置⾃転⾞対策、⼀時保管所、これも現在⼤阪市では業者にお願いしていますので、契約から実施まで現在局でやっております。この部分は区になりますと、臨機応変な⾃転⾞対策や⼀時保管所の場所、また契約から弾⼒的な実施までできるのではないかなと思っています。特に道路整備とか公園と⾔ったものは防災⾯での問題もありますので、5 区案なり C 案なり、区に来れば来るほど区⻑としましては権限が増えて臨機応変な対応ができ、住⺠の満⾜が上がるのではないかと思います。逆に⾔うと今の⾏政区、⼤阪市の⼩さな⼩区ではこの辺の権限がありません。私どもとしては靴の底から⾜の裏をかいているように局にお願いをしている。この辺も含めて、ソフト事業、ハード事業、⼦ども施策から消防・防災⾏政まで各々の専⾨分野で、施策の中でどのように ABC 案がなればどのように区の権限がかわるのか、⼤阪市役所でやっていたものが⾝近なところでこんな権限が来るということを⼀覧表にしています。これを書くには⼤変でした。専⾨家の皆さんに⾒ていただいたら「ああこういうことか」というのが⼀覧表でわかります。⼀般市⺠
の⽅にだしてもわかりにくいので、住⺠説明会ではこんな細かい資料はお渡ししておりま
せんけれども、ホームページでは公開している資料です。
2017 年年明けに総合区、特別区の提案
今後の⾒通しを説明したいと思います。9 ⽉ 26 ⽇に朝⽇新聞が出した記事（平成 28 年
9 ⽉ 26 ⽇朝⽇新聞朝刊 38 ⾯）について述べます。報道では「維新来年 1 ⽉に新案」ということで、総合区は住⺠投票なしで議会の決定だけで決まりますので、今は 3 つですが、
1 ⽉までに 1 つの案にまとめます。それから特別区の案も、住⺠投票に掛けました案をもう⼀度再構成しまして、特別区の問題を再度議論しようとなっています。今現在、副⾸都推進局のほうで住⺠投票にかけた案とは異なります特別区の案を議論されております。
当然のことながら維新の⽅も、来年 1 ⽉に向けて総合区だけでなく特別区の案も含めて再提案する。⼤阪維新の会の特別区 PT で、⼤阪市としての話ではなく、政党としてそういう話をされています。
公明党は、8 ⽉ 28 ⽇の読売新聞に区割り案を出されました（平成 28 年 8 ⽉ 28 ⽇読売
新聞朝刊）。いわゆる総合区を前提で 12 区案です。少なくとも横浜のように⼯営所であったり公園事務所であったりというのは総合区の中に⼊っていくと思います。それから、最新の議論では 10 ⽉ 26 ⽇市会本会議で公明党の辻議員の⼀般質問で「いわゆる地域⾃治区、地域協議会および総合区区政会議という 3 つの仕組みがあるので、市⻑はうまく利⽤したらどうか、是⾮取り⼊れていただきたい」という提案がありました。同⽇市⻑はこの問題も含めて「意⾒募集説明会が終わり次第、速やかに区数・事務レベルを⼀つに決めていきたいと考えている」「7 ⽉の⼤都市税制調査会でも公明党からご指摘いただきましたボトム
アップ型住⺠⾃治を拡充するために地域⾃治区や地域協議会、⼜独⾃にご提案されている
総合区政会議などの仕組みなどを活⽤することは⼿法として有り得ると考えます。総合区
⻑の関与の仕⽅など、整理すべき課題はありますが、総合区案を取りまとめるにあたり検討すべき事項だと認識しています」と表明いたしました。マスコミはあんまり書いておら9

れないようですけれど、吉村市⻑は、有効な案だと思うので取り⼊れていきたいという回
答をしました。
次に⾃⺠党ですけれども、⼤阪市総合区 11 区にと書いてあります（平成 28 年 3 ⽉ 27
⽇読売新聞勇敢 14 ⾯）。これは現⾏の 24 区を残したままそのうち 11 区をやるということを去年の 3 ⽉に案を出しておられます。
⾃⺠党は今現在も合区には反対をされております。
24 区を残したまま総合区をどう持って⾏くのかということで、PT を作って検討されています。2 度⽬の住⺠投票はあり得ない、話し合いに応じる必要はないということで、いわゆる都構想と⾔いますか、特別区には反対、それから総合区の案は検討を 9 ⽉に始めるということで、合区せずに 24 区のまま総合区にするということです。公明党さんの総合区
案もプロジェクトチームで 3 ⽉をめどに成案ということなので、9 ⽉にだされた 12 区案の隣同⼠を⼀つにというのはまだ途中段階で、市⺠区⺠の皆さんから意⾒をいただくたたき台を出されたのではないかと私は思っています。
市⻑はこの間「合区を前提にしないと総合区の導⼊は難しい」と市会で答弁しております。また今年度中には⼀つの案に絞ってやっていきたいと表明しております。さらに総合区を⼀旦可決、法定協を作って議論をしながら総合区の 1 案と特別区の 1 案を住⺠投票にかけたいと維新の会の吉村政調会⻑、松井代表もそのようにおっしゃっています。来週から⼀般決算委員会がスタートしますので⼀般決算委員会の中でもいろんな総合区であったり特別区であったり、⼤都市制度の議論が活発にされるのではないかと思っています。
■武直樹市会議員 「（⼤都市）⼤阪市における住⺠⾃治の現状と課題〜今後の⽬指す⽅向性〜」講演要旨（2016 年 10 ⽉ 29 ⽇ 第 4 回⾃治体政策研究会）

中味のある住⺠⾃治について話してい資料 A
きたいと思います。⼀つ⽬は都市内分権で中⾝のある住⺠⾃治には何が必要か？
す。⾝近なところ、ニアイズベターでやる・「都市内分権」＋「声が届けられる仕組み」＋「声がかけことが⼤原則です。昔は⾃治体内分権といられる住⺠」＋「コーディネートする⼒量」が必要
う⽤語でした。次に住⺠が参加参画できる ・都市内分権（⾃治体内分権）
仕組みというのが担保されているかです。 ・住⺠が参加できる仕組み
・参加・参画する住⺠
声を届けられる住⺠の⽅に⼒を付けてい ・参加・参画をコーディネートする⼒量
かないといけない。もう⼀つは、住⺠の⼈
達にこういう参加できる場があるとか、声を届けに⾏こうとコーディネートしないといけない。⾯⽩いことに資料 A の下 2 つは何処の学問でやっているかと⾔うと、いろいろな課題を抱えている⼈たちの仲間を作って当事者組織を作っていくソーシャルワーカーの中の学問で、政策に反映するソーシャルアクシ
ョンという⾔葉や、代弁機能とかアドボカシーを実践していてきました。しかし実は届け先がわからないのです。⾏政に持って⾏っても議員に持って⾏っても、なかなかそこで断絶があって、そこを繋げる学問というのは何処にあるのかなということがずっとテーマでした。それで⾃分が届ける先になろうと思って僕が議員になりました。
10住⺠⾃治は、教科書的には団体⾃治と住⺠⾃治の 2 つの要素で構成されます。これは憲法にも、地⽅⾃治法にも書いています。団体⾃治は、国と地⽅の権限の政府間の事務権限の分担を⾔います。もう 1 つ住⺠⾃治は、⾃治体の職能に関する意思決定とこれに基づく事務事業の執⾏がどのような仕組のもとにどの程度まで地域住⺠の意向に即して実施されているのかという側⾯。代表機関および補助機関、これが議会や役所と地域住⺠との意思疎通の程度を⾔います。住⺠⾃治がそもそも何かという問題があって、都市内分権での位置付けはどうなっているのかが、もう 1 つ新たな議論構築です。⻄脇論⽂の最後の⽅に「⾏政サービスに直営の⾏政組織による⼀⽅的⾏為に留まらない様々な⼿法が登場する中で⺠
営化に…」とあり、⾃治体の中で更に分権し、その中でどう役割分担をしていくかということも含まれていると認識を持っています。もう 1 つの住⺠⾃治を実現するための⽅法ですが、実際住⺠の⼈達がどれだけつかえているのかと考えると、意外と使えないです。すごく活動的に NPO 活動している⼈とか地域活動している⼈でも、陳情出したことある⼈っていないです。
住⺠⾃治のはしご
住⺠⾃治を実現する⽅法は遠いんです
けれども、学問的にはこんなのがありますよというのが資料 B-1（住⺠参加の階段）です。では今やっている⽅策で、どれだけ声が届いているかというと、例えばパブリックコメントとか必ずやるじゃないですか。実際にこのパブコメってどうやってみんなに聞いていますか？
と聞いたら、区役所の窓⼝に置いている、と答えが返ってきます。たとえば障がい者⽀援計画と⼦育て⽀援計画とかです。
これ⼦育てサークルのお⺟さんのところに持って⾏く、これが出ているのが伝わるし意⾒書いてくれるでしょ、それが住⺠⾃治のプロセスでしょっていうけ
ど、絶対に⾏きません。資料 B-2 はこれも有名な「住⺠参加の梯⼦」です。篠原⼀さんが訳した、アーンスタインの梯⼦。
まさに形式的な参加です。形式的な意⾒
聴取、形式的な参加機会の拡⼤だったり、中味のある住⺠⾃治かどうか、いろんな場⾯で思っています。これを前提条件として⼤阪市の現状と課題につい思っていることをお話ししたいと思います。
区政会議と地域活動協議会

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では次の資料、⼤阪市の現状と課題①の部 4.⼤阪市の住⺠⾃治の現状と課題①
資料 C（1）条例に基づいて設置されている区政会議
分（資料 C）に移ります。この区政会議の位置付けですが合議体ではなく、委員が意 ①課題
・多様な活動主体の委員選出になっているのか？
⾒を表明する場、意⾒を伺う場です。どん ・事業の説明がメインになってしまい、意⾒を聞いたというアリバイつくりの場になっていないか？
な意⾒かというと、「区の総合的な計画に ・個々の委員の意⾒表明で住⺠の皆さんの声が届いていると実感できているのか？
・実際に施策や予算に反映されるのか？
地域からの意⾒取りまとめ聴取、関する事項、区域内の基礎⾃治に関する施 ・地域団体や地域活動協議会から選出されている場合、
さらに、区政会議の報告など仕組みとしてうまく連動しているか？
策の内、主要なもの及びその予算実績成果 ・多様な声が区政会議に届いているのか？
などの意⾒」を求めています。審議会ではなく、⾏政運営上の会合という位置付けになっています。⽣野区の事例では、委員が 46 ⼈、そのうち公募委員が 6 ⼈となっています。地域団体は地域活動協議会が各⼩学校区で活動していますが、⽣野区で 19 協議会があって、各地域から 2 名推薦それで 38 ⼈です。⽣野の場合は部会が 4 つ、安全安⼼・まちの魅⼒・⼦育て・⾼齢者、それぞれの専⾨部会に⼊って議論をしています。
まず、区政会議の課題です。多様な活動主体の委員選出になっているのかというと、多様ではなくて、
ほぼ地域活動協議会からの推薦ですから、町内会関係の⽅がほとんどです。
事業の説明がメインになってしまい、⼀応区政会議という場で意⾒を聞きましたというア
リバイ作りのようになっています。個々の委員の意⾒表明で住⺠の皆さんの声が本当に届いているのか、たぶんそんな意識が無いんじゃないかというのも実感します。地域から意⾒を取りまとめて声を上げる、区政会議で揚げたものを地域に戻すというやりとりがうま
くできているのかどうかというのが課題です。ただ⽣野区はヘイトスピーチの決議案を区政会議でまとめて、区政会議の委員⻑として市⻑あてに提案したんです。区政会議のみん
なの声が届いて条例が出来たという報告も出来ました。僕はそういう成功体験を繰り返していくのが住⺠⾃治には⼤事だと思っているので、いい事例だったと思っています。以上
が区政会議の現状と課題です
次に地域活動協議会ですが、いろんな活動主体を地域ごと⼩学校区ごとに組織化、再編
して⾏こうとする団体です。資料（＊1）に概ね⼩学校区の範囲を基本に地域を単位として様々な皆さんが⼊っている地域振興会、町内会の団体とか地域社協とかスポーツ振興、⽼⼈クラブとか、様々な団体にそこに参画していただいて、新しい商店街や NPO なども⼊る様々な構成主体で参画して、部会などを作っていろんな課題に対応していきましょうと、まさに理念的にはそこに描いてある絵のとおりなんです。
＊1 地域活動協議会イメージ図 ⼤阪市 HP より
http://www.city.osaka.lg.jp/shimin/cmsfiles/contents/0000190/190407/chikatuImage.png
今 28 年 4 ⽉ 1 ⽇の段階で⼤阪には 327 地域のうち 325 の地域では地域団体協議会が組織化されているというのが現状です。地域では⾼齢化率が進んでいく、空き家がどんどん増えていく、複雑な問題を抱えた家庭もある、児童虐待の問題や⾼齢者虐待の問題、いろんな課題があります。多様化する地域課題にたいして形だけ作った地域活動協議会で対応できるのか、そもそもの理念である多様な活動主体が参画出来ているのか。新しい活動主
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体を発掘するために⼀括補助⾦と⾔って、前は縦割りにそれぞれ団体に補助⾦が下りてきていたものを地域活動協議会に⼀本化しました。この補助⾦の⼆分の⼀は⾃主財源で、最終いま四分の⼀は⾃主財源作って下さいとなっているようです。あと事務局機能の件ですが、⾃分の所でお⾦を回したり、⼈も回したりしないといけない、CB（注：コミュニティ
ビジネス）、SB（注：ソーシャルビジネス）と⾔われているけれども、どこまで出来ているか。⾃主財源を作り、地域活動協議会でお⾦を作る指⽰は、最初は焼きそば焼いたらみたいな話や、お⾦を稼げみたいなことになり混乱していました。⾃分たちでコミュニティ
ビジネスとかソーシャルビジネスと⾔われるものを地域活動協議会でやっていくには、地域を応援する中間⽀援組織を区役所においていますが、そこの役割がちゃんと果たせているのか、今後この中間⽀援センターの役割はどうなっていくのかとか、そういう課題が今⾒えております。地活協でどんな⾃主財源が出来ているのかという事例があります。例えば港区で「広報みなと」配布、これはポスティングしてお⾦を払う。⽣野区で⾔うと、駅周辺の⾃転⾞管理をする、こういうのを地域活動協議会で受けているという事例です。
（＊
2 参考）＊2 平成 24〜26 年度に社会的ビジネス化された事業 ⼤阪市 HP より
http://www.city.osaka.lg.jp/shimin/cmsfiles/contents/0000266/266478/24-26.pdf
総合区と地域⾃治区の活⽤では、今後の都市内分権と住⺠⾃治拡充にむけて、まず、総合区制度はきっと前に進むと思います。その次に総合区制度が⼊った時に、どうやって住⺠の声を、住⺠⾃治を拡充していくか。資料 D に「住⺠⾃治の強化等を推進する観点から市町村内 ○地域⾃治区・地域協議会（総務省 HP より） 資料 Dの⼀定の区域を単位とする地域⾃治
住⺠⾃治の強化等を推進する観点から市町村内の⼀定の区域を単位とする「地域⾃治区」を市町村の判断により設置することができる。
区を市町村の判断により設置することができることとする」と書いていま 「地域⾃治区」のイメージ（法⼈格を有しない）
す。これは地⽅⾃治法に規定されていて、イメージ図が描いています。⼤阪
市の場合は総合区になるので、それが合区かどうかは別としてとりあえず今の⾏政区は地域⾃治区にします。そこに地域協議会を置いて、ここには区の事務所も置けるので、区の事務所も置き、市⻑にも意⾒具申が出来ます。
こういった制度を活⽤して住⺠⾃治を担保していきましょうという話です。区政会議はただ意⾒を述べる場で審議会ではありませんが、地域協議体
は合議体として意思決定が基本で、恒13

常的な組織で事務所を設置して市⻑に意⾒具申ができる権限機能をもっています。それで住⺠・町内会・NPO・コミュニティ組織と連携をするということです。この地域協議会にどういうメンバーが⼊るか、地域協議会と区政会議をどういう位置づけにするかが課題になると思います。
資料 E は、⼤阪市議会の辻議員が質疑されたときの参考資料です。辻議員は資料 E
⼤都市税財政での特別委員会で質疑され、この間開かれた本会議でも重ねて質疑されました。地域⾃治区、これが現⾏の⾏政区で地域協議会を置きます、そして市⻑に意⾒具申できるので、上に⽮印があります。総合区は公明党案では合区がイメージされているので、総合区に区政会議を導⼊する設計です。総合区政会
議で総合区⻑に意⾒を⾔い、総合区⻑は市⻑に意⾒が⾔える、という⽮印を作っています。この時、議論を聞いていて、地域協議会から直接市⻑に、総合区⻑を⾶び越えての意⾒具申について、今後議論しましょうと⾔うことでした。その時に市⻑が、⾶び越えていくのはちょっとどうかなと発⾔がありました。この点も条例で決められるので、大事な議論になります。
総合区に議会の常任委員会
次に区政会議の位置付けをどうするかということで、公明党さんはこんな形で 2 つの区を合体させてそこに総合区を作って 2 つの区全体を⾒る総合区政会議みたいなのに、とい
うところに位置付けようとしています。新聞記事（平成 28 年 10 ⽉ 21 ⽇毎⽇新聞 28 ⾯）の図を⾒てもらったら、⾃⺠党的には地域協議会は地域の地域活動協議会の代表の⽅で構成する。地域の代表の⽅がここに集まってきて、地域課題を総合区⻑に⾔う。総合区政会議というのは NPO とか専⾨家の⼈とか、広域的なことをいう⼈たちに会議に⼊ってもらって、専⾨部会みたいなのを作る、ということを⽰しています。総合区政会議をもう⼀つ作って、こっちは広域的な政策で、両⽅とも総合区⻑に⾔って、総合区⻑から市⻑に予算を意⾒具申するという仕組みです。
その時に⺠主的な正統性の担保、どこかで議員が参画しないといけないので、ここで常任委員会、総合区の常任委員会を作って総合区内のことを審査する常任委員会を設置します、と⾃⺠党は⾔っています。公明党も同じことを⾔っています。僕も、総合区の常任委員会というのはあってほしいと思います。なぜかというと区⻑に権限がずいぶんと移り、昔より議会に区⻑が来ます。局に聞いたらそれは区ですからとすぐに⾔われます。けれど

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も、区のことばかりをやっていると、⼤阪市議会議員だからそんな細かいことをするなって怒られるんです。市会議員はもっと⼤きいところをやれと⾔われる。だったら区の常任委員会を作ってほしいと、議会の中でも⾔ってきました。総合区でなくても地⽅⾃治法にあるので、議会の中で設置しますと⾔ったらできるので、すごく作ってほしかった。あと、交通⽔道委員会で地下鉄のことは質問できるんですけれども、空き家のこととか例えば地域共⽣型サービスとか福祉のこと⽣野区で課題になっているから取り上げたくても、それは⺠⽣保健委員会です、それは都市経済委員会ですと議会も縦割りになっています。⺠主
的正統性を担保して、常任委員会の設置があれば、僕も積極的に参加したいと思っています。
新しいテーブルと中間⽀援組織次に地域活動協議会というのは地域の中のベースですから、この中で課題や現状を分析していただければと思っています。そこからしっかり声を上げてやり取りできるような仕組みを作る、また各区の中にはテーマごと課題ごとにいろんなネットワークがあります。
障がい者問題を考えるネットワーク、⾼齢者課題を考えるネットワーク、既に活動していて現状分析・課題の整理・提案できる⼈が要ると思うので、今までのテーブル、新しいテーブルに参加できるような枠組みを区役所や中間⽀援組織がしっかりコーディネートする。
今も⾏政区ごとに区のビジョンとか区の運営⽅針を⽴てていますが、この策定プロセスにどれだけ住⺠が参画出来ているのか問われていると思います。住⺠の皆さんに成功体験とか、提案が区のビジョンにちゃんと⼊っているとか、運営⽅針に⼊っているというのを⾒えるようにできると⼀番いい。例えば⽣野区の⼩学校区ごとに地域活動協議会があり、在⽇外国籍住⺠部会や、⼈権のことを考える部会がある。地域共⽣、富⼭型デイサービスを進める委員会があり認知症ネットワークの会、障がい者⾃⽴⽀援協議会があります。
NPO 連絡協議会も作りました。テーマ毎とか課題毎に考えている⼈たちがプロセスに参加、参画できるコーディネートをやってほしいと、⽣野区役所に⾔っています。みんないろいろ課題は感じて提案したい、こういう施策したら、ということがあるんですが、いま、持って⾏く場が無いんです。区政会議にも持って⾏く場所が無いです。どこにその⼈たちは持って⾏ったらいいのか。僕が聞いたら提案できますけども、⽇常的な仕組みの中に織り込んでいけたらと思います。区レベルの地域協議会の専⾨部会にテーブルを作る、代表者を地域協議会のメンバーに⼊れる、もしくは専⾨部会をそういう⼈たちで作っていただ
く、そんなコーディネートというのが必要です。
最初の話に戻りますが、計画づくりに住⺠参加の階段(梯のように、要求するところから、
次加わる、次に事業推進のパートナー、というように進むわけです。今、要求する、加わる、この辺で、もちろん協働というのがありますけれども、パートナーになってこのあた
りまで来ているので、ぜひとも総合区になるというチャンスなので、住⺠の参加、住⺠の主体形成、住⺠⾃治を進めていきたいと思っております。

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