内水面の漁場管理・遊漁に関する制度等の検討や議論に係る経緯について

櫻井 政和（水産庁）
E-mail:masakazu_sakurai690@maff.go.jp
1.はじめに2023 年 6 月の漁業経済学会年次大会に際して、ミニシンポジウム「内水面における漁場管理の展望と課題」（以下「ミニシンポジウム」という。）が開催され、内水面の漁場管理や漁協の現状、課題、これらに関係する制度や支援措置等が議論された（注１）。
漁業経済学会として、内水面の漁場管理に関する議論の場を設けるのは初めての試みであったが、対応について一定の方向性や結論を得るには至らなかった。今後も、内水面漁業・漁協全般にわたる問題や論点を継続して議論することが必要であり、できるだけ多くの関係者の理解・了解のもとに具体的な成果を結実させ、それを現場が直面している厳しい状況の改善につなげていくことが望まれる。
筆者はこうした過程において、従来の議論、政策検討の経緯やその特性を明らかにしておくことが、より多くの研究者や関係者に本件に関する興味を持ってもらうことに通じるとともに、生産的かつ効率的な議論の展開に寄与すると考えている。
本稿ではこうした問題意識のもとに、我が国の内水面における漁場管理や遊漁等に関する制度・政策をめぐる議論や検討の経緯について紹介し、若干の考察を加えてみたい。
2.関係制度の制定・改廃や各種議論に係る経緯等
現行漁業法の制定から現在に至るまでの内水面の漁場管理に関係する文献、法令の制定・改廃等の情報について、その内容や経緯を時系列に従って整理し紹介する（注２）。
なお、内水面の漁場管理や関連制度を考える上で大きな要素となる遊漁については、海面も含めた視点で捉えることが議論を進める上で有益である場合が多い。このため、以下では遊漁に関して、必要に応じ海面に関する情報も取り上げることにしたい。
○漁業法制定～1970 年代
現行の内水面漁場の管理制度は、1949 年の漁業法（昭和 24 年法律第 267 号）制定により創設された。国会に提出された初期の政府提案は、「原則として漁業権を認めず、受益者負担の原理によって増殖の結果を享受する者、すなわち河川の利用者からもれなく、平等に一定の料金をとり、これを財源として国が増殖事業を行う」との内容であり、いわゆる「国営増殖」のシステムであったことはよく知られている。最終的に、これが増殖義務を伴う第五種共同漁業権に変更され、内水面の漁業協同組合（以下「内水面漁協」という。
）に免許されることになった理由については、「現在の実情からしてその基礎となる料金をどの程度徴収できるかに多大の疑問があり、国営の実際の担当機関として協同組合を使おうと考えていたのだが、それでは組合は動かない、やはり組合を名実ともに増殖の主体としていかなければならないので、そのためにはどうしても漁業権を免許する必要がある」、「さりとて従来の如きあいまいな免許のしかたでは増殖は十分に行われず、イージーゴーイングな独占権に堕するので、免許方式を根本的に改めることとし、内水面の漁業権の概念を増殖漁業権ともいうべきものに改めた」とされている（注３）。
1962 年に漁業法の一部改正が行われ、制度創設時には規定されていなかった遊漁規則に関する条文が追加されることにより、現在まで続く内水面の漁場管理制度が確立した。この改正に向かい、1958- 1 -年から漁業制度調査会（漁業制度調査会設置法に基づき水産庁の付属機関として設置された組織）において、内水面漁業制度が議論された。
同調査会での検討から法改正までの経緯を記録している岩本道夫編「新漁業法の解説」（1962 年）によれば、内水面漁場の管理については、「増殖事業の実施が不十分で、ややもすると満足な増殖もしないのに漁業権の排他的機能だけが主張されるという弊害を生じている。また第五種共同漁業権の保有主体である内水面（殊に河川）協同組合の経済的基盤が薄弱で、経済事業とは縁が無く協同組合の名にふさわしくないものが少なくない。そこで漁業制度調査会においても、専業者が極めて少なく、公共性の強い河川においては漁業権によらないで別の方法で管理することが可能かどうか、また漁場管理主体も漁業協同組合とは別に経済事業を行わず漁場管理のみを目的とする組織を考えたらどうかという点が議論の中心」になり、「都市近郊の公共性の強い河川では、地方公共団体（市町村または都
道府県）によって構成される『漁場管理区』が公共的な立場から漁場の管理に当たること」を検討したが、「都市近郊の河川についても一般的に『漁場管理区』をつくる考え方は採用せず、漁業者による漁場管理団体＝漁業協同組合の設立が実態上困難な河川、湖沼についてのみ、漁業権を設定せずに地方公共団体が漁場の管理規定を定め、その管理に当たることができる道を開く必要があると答申された。」としている。
ただし、この答申を受けた後、水産庁を中心とした行政組織での検討を経て国会に提出された漁業法改正案には、上記の内容は反映されておらず、「都市近郊の河川でも漁業協同組合が設立し難いという場合がそれ程あるとは考えられず、地方公共団体管理の道を開いてもこれが実際に活用される可能性は乏しいと考えられるので、改正法では増殖義務を実施する手段として内水面漁協協同組合に第五種共同漁業権を与える現行法のたてまえはそのまま踏襲し、漁業権者と遊漁者との調整を図るために新に『遊漁規則』の制度を設けることとした」との顛末が記載されている。
1978 年まで、国の研究組織として、内水面漁業・養殖業を専門に扱う淡水区水産研究所が存在していた。同研究所の児玉康雄による「川魚資源はどこへいく？」（1963 年）は、流量減少や水質悪化、ダム建設によって圧迫されている川の魚類資源を維持増大させていくために、「河川の中に余地を見つけて“漁業”を育成し漁業経営を通じて魚類資源の維持や管理をすすめるほうが良い」、「下流を除いて上、中流、ダム域ではいずれもリクリエーションまたは観光と密着して魚類の増殖・管理・飼育を行う”業“－経営が不可能ではない。ただし、この場合、経営を行う者は（中略）漁業協同組合員全員ではなく、彼らの委託を受けた少人数の専業者とならざるをえない。」と論じており、第五種共同漁業権とは異なった仕組みによる対応を示唆するものとなっている。
また、同研究所の所長であった中村中六による 「内水面漁業の現状と将来の問題点」（1964 年）
では、「天然水体における増殖の現状」について、「内水面漁業の場合、漁獲量をつかむことすらなか
なか困難」であり、資源保護培養の「効果の有無の判定はさらに困難といわねばならぬ」としつつも、放流効果を高めることや漁獲体長の制限などの規制を守ること等の対応方策を挙げている。また、「将
来の問題点」においては、「漁業の管理者、増殖の実行者」としての「漁業の実際のにない手」が問題であるとし、「要は魚を愛し、漁場を美しく守ろうという熱意のある人が管理することが大切」と結んでいる。
遊漁については、「国民一般に広く遊漁の楽しみをもつ機会を持たせる配慮は将来ますます必要」とした上で、「リクリエーションの場」としては河川よりも「湖沼、人工湖の方がのびが大きかろうと想像」し、「距離的には遠くとも交通便利、風光明媚な所ではさらに趣の異なった興趣ある釣りが望ましい。そのために大型マス類の釣りや、また温暖池ではアメリカ流の肉食性魚類の釣りを楽しむようにすることも一法ではあるまいか」としている。
全体として、先進性と時代性が混在する内容となっている。
水口憲哉「漁業者の川から釣り人の川へ」（1972 年）は、当時存在していたアユの網漁等を営む専- 2 -

業者を多く抱える内水面漁協と地域の釣り人を構成員とする内水面漁協の実態を比較した上で、「漁業組合というのは補償をとるための団体ではないのか？」という声が聞かれることも踏まえ、「現行法規内での一つの可能性…。漁業権の設定されていない川や遊休河川、その他自由になる水面を見つけ出す、またはつくり出すということ。場合によってはそこに居を定め、漁業組合をつくってしまう－というのはどうであろうか？」と提案している。
漁業法の一部改正が行われた前後の 1950 年代後半から 70 年代半ばまでは、都市近郊の河川などで一大勢力となった遊漁者を内水面漁協やその存立基盤である地域社会がどう受け入れるか、といったことが論点となっていた。また、遊漁者やその関係者の一部には、新しい釣り(遊漁)に関する制度のもとでどのように釣りが扱われていくのか、自分の釣りがどうなっていくのか考えていく、といった意識が働いていたように見受けられる（注４）。
○1980 年～2000 年代
浜本幸生「漁業法における遊漁調整」（1985 年）は、海面における遊漁と沿岸漁業との摩擦、紛争の増加といった状況の中で、「遊漁問題の漁業法の分野における法律的側面、すなわち、漁業法制度における『遊漁』の位置付け、『遊漁』に対する規制等の『遊漁調整』について述べてみる」としている
が、「内水面における遊漁制度」についても 1 章を設けて論じている。
浜本は漁業法の運用に長く携わった水産庁職員（当時）であり、この論考では現行漁業法制定時に政府が提案した国営増殖案について、その内容や国会審議においてそれが第五種共同漁業権に修正された経緯を紹介した上で、「国営増殖の政府案では、内水面では政府に料金を納めなければ採捕又は養殖ができないことになっていたから、これはアメリカ等の『ライセンス』制と同一であったといってもよいであろう」とし、「政府が主体になるのと組合が主体になるのとの違いはあるものの、『内水面の第五種共同漁業権制度』は、アメリカ・カナダ等の『ライセンス制』及び政府案の『国営増殖』と同じやり方をしているのであって、『一種のライセンス制』にほかならない、といえるのではなかろう（注５）か」との評価を与えている。
1980 年代において、内水面の漁場管理や遊漁に関する議論は低調であったように見受けられる。この時期はバブル経済期とそれに向かう期間で日本経済は好景気が続き、琵琶湖産コアユが放流用種苗として全国に向けて潤沢に供給されたことと相まって、河川でのアユ釣りが隆盛を極めたタイミングでもある（注６）。また、内水面漁協の組合員数も、この時期には全国で 60 万人前後と、過去最多水準が保たれていた(注７)。
1987 年に国内で初めて検出されたアユの冷水病は、1996 年以降次々と全国の主要河川や養殖場で発生が確認された。
短期間のうちにアユ冷水病の原因菌を全国に拡散し蔓延させる一因となったのは、
琵琶湖コアユ種苗の全国供給体制とされ（注８）、これを受けて従来の放流用アユの供給構造に大きな変化が起こった。海産アユの活用や人工種苗の開発・生産が進む一方で、安定供給や経済性には課題が残る状況が続いており、これは現在の内水面漁協運営が困難な状況に陥っている要因の一つとなっている。
1990 年代に入ると国連海洋法条約が発効し、我が国では水産資源の管理等に関する国内法制の整備が進んでいく。また、食料・農業・農村基本法（平成 11 年法律第 106 号）が 1999 年に制定されたが、漁業・水産業の分野でも政策に係る基本法制を創設すべきとの議論を受けて検討が開始され、2000 年
代の議論・対応につながっていく。
漁業・水産業分野での基本法制の検討に関しては、1997 年に水産庁長官主催の懇談会である水産基本政策検討会が設けられ、同検討会のもとに漁業管理制度検討作業部会が置かれ、漁業権制度、漁業- 3 -許可制度、資源や遊漁の管理等についての議論を担った。
1999 年 7 月に公表された同作業部会の検討結果には、「漁業管理制度の見直しの検討方向」の項目
中に「第五種共同漁業権の管理主体の見直し、増殖事業及び漁場管理方法の見直し」の小項目が置かれ、「第五種共同漁業権については、漁業協同組合を管理主体に位置付けてきたが、遊漁による利用の比重が高まるとともに、資源や漁場環境の管理・保全等の公共的な側面が強まっていることから、自治体、公益法人等による漁業権の管理、資源量と漁獲圧力に見合った適切な増殖事業の実施、自治体の環境整備や資源保護措置との連携等による監視活動のあり方等について検討することが必要。
」と記載されている。
また、海面での遊漁については、同作業部会の検討結果の「遊漁関係」と題された小項目において、「地域や魚種によっては遊漁による水産資源の採捕量が無視できない状況にあることから、遊漁を管理するための制度の枠組を検討することが必要。また、資源の管理や漁場の利用調整等を実施するにあたって、遊漁関係者の意見を適切に反映できる仕組みを検討することが必要。」と記載されている。
水産基本政策検討会は、同作業部会の検討結果を踏まえて同年８月に検討会報告を取りまとめているが、「今後の水産基本政策のあり方」の小項目「漁業管理制度の見直し」において、第五種共同漁業権については言及されていない。一方、同小項目には、「海づり（遊漁）人口が年間延べ 3，000 万人に達し、遊漁が地域や魚種によっては資源管理上無視し得ない存在となっていることから、その実態把握に努めつつ、（中略）地域ごとの資源と漁業・遊漁の実態を踏まえ、遊漁管理のあり方についても検討する必要がある。
」と記載されている。
水産基本政策検討会の報告を踏まえ、政府、与党、関係団体の間で議論が行われ、1999 年 12 月に農林水産省が「水産基本政策大綱・水産基本政策改革プログラム」を取りまとめて公表した。新たな政策理念と基本的な政策方向を水産基本法（仮称）として制定するとの方針が記載されている。
内水面の漁場管理に関しては、「内水面漁協による管理を補完する漁場管理の仕組みの検討」との文言が盛り込まれている。また、海面遊漁に関しては、「海域や魚種によっては、遊漁が資源管理上無視
し得なくなっているため、遊漁の適切な管理を推進する」との記載がある。
大森正之「内水面漁業制度への批判論と近年の流域環境・魚類資源問題」(2000 年)は、別途行われる予定となっていた内水面漁協を対象とする調査に向けての論点整理を目的とするものであるが、その検討過程で現行漁業法の制定前後の内水面漁業制度に関する議論を取り上げて問題点を考察している。また、川村泰啓「内水面漁業制度の今日的課題－増殖漁業権方式破綻の諸相－」(1973 年)及び小林収「内水面漁業権で川は守れるか」(1982 年)という内水面漁業制度を批判的に捉えた先行文献を取り上げて、これらの文献が発表されてから 10 数年が経過した時点での状況変化も踏まえた問題点を挙げた上で、「流域環境と魚類資源の公共性を将来的に担保する仕方において、新たな民間の流域環境・魚類資源の管理組織が既存の遊漁者団体化した漁協との間にいかなる根源的な差異を有し、それをいかなる内水面漁業制度の改革を基礎として構想しうるかが、(中略)我々の課題として残されている。」と結んでいる。
同じく大森正之による「内水面漁業協同組合における環境保全機能の現状と限界」(2000 年)は、
「本
稿の政策的含意については、現行の内水面漁業制度の制定時およびそれ以降に提起されてきた改革の方向と 1999 年時点において農林水産省（水産庁）が漁業権制度改革の一環として構想している内水面
漁業制度の再編の方向をふまえ、本研究の成果に基づく内水面漁業制度改革のあるべき方向を提示する。」としている。その上で、内水面漁協を対象とした環境保全活動に関する調査の結果について分析を加えた後、上記の水産基本政策大綱に記載された内水面漁業制度関連の記載も踏まえ、「内水面漁業
権制度の改革については従来から二つの方向が示されている。
」とし、第１の方向である「国営増殖方式への回帰」については、「これまで漁協が担ってきた自発的な環境保全機能が自治体の内水面漁場管理部署に正しく継承される保証はない。さらに、この自治体内部の内水面漁場管理部署が、同じく自- 4 -治体内部の建設および開発関連部署あるいは環境破壊原因者の事業を統括する部署との間で行う流域
環境問題の調整過程が、不透明な内部的な『取り引き』としてなされる可能性が危惧される。
」、第２の方向である「市民的漁業管理組織による既存の内水面漁協の代位」については、「具体性を欠き、単なる構想にとどまっている。特に漁協におけるどのような問題点が克服され、新たな市民的組織にどのような機能が付与されるべきかの提案が積極的になされていない。
」との評価を与えている。
これらを踏まえた制度改革の方向として、「現行の内水面漁業制度の大枠を崩さない範囲」において
は、「増殖漁業権方式において構想され定着した人工増殖主義の転換を求める」ことにより「漁業権対
象魚類の天然遡上率（自然繁殖率）の維持向上を図り流域環境を保全する方策」を提示している。また、「現行の内水面漁業権制度の根幹を改革する方向」として、漁業権の免許に関して「漁協と競合しうる流域環境保全を志向する組織にも漁業権を免許する制度に切り替える」、「こうした組織としては流域に所在する市民から構成される、法人としての自然保護団体や、場合によっては同じく流域に所在する漁協以外の協同組合や企業が想定される。
」と論じている。
水産分野の基本法制については、「水産基本政策大綱・水産基本政策改革プログラム」に沿った検討が進められ、2001 年に水産基本法（平成 13 年法律第 89 号）が制定された。同法には、遊漁者等の水産施策の実施への協力（第 6 条第 2 項）や多面的機能に関する施策の充実（第 32 条）といった規定が置かれ、現在につながる各種議論を進める上での政策的根拠を提供するものとなっている。
なお、同法制定に併せて行われた漁業法改正では、「水産基本政策大綱」に記載された漁業権に関する事項のいくつかが措置されたが、「内水面漁協による管理を補完する漁場管理の仕組み」については措置されなかった。
水産基本法に基づき、政府が水産政策の基本的方向性を示すために水産基本計画を策定することとされた。初めて策定された 2002 年の同計画には、遊漁に関しては「安全性の確保及び漁場の利用関係の調整を図るため、遊漁船業者に対する適切な規制、漁業者、遊漁者等の関係者による海面の利用に関する協議等を推進する。
」との記載が、多面的機能に関しては「水産業及び漁村の有する多面的機能全般について、その実態の把握及び国民的な理解の促進を図るための調査、情報提供等を行うとともに、機能の計量化を含めた総合的な評価等を行う。さらに、水産業及び漁村の有する多面的機能についての国民の理解と支持を得た上で、その適切かつ十分な発揮に向けた具体的な施策の在り方を検討する。
」との記載がある。
なお、「排他的経済水域等における水産資源の適切な保存及び管理」の項目には、「許可制度等により（中略）遊漁の管理を行う。
」と記載されたことから、海面の遊漁に関する規制措置や釣り人の費用負担に関する議論が喚起され、これは内水面の分野にも広がり現在に至っている（注９）。
2004 年に特定外来生物による生態系等に係る被害の防止に関する法律（平成 16 年法律第 78 号）が制定され、翌年には同法に基づく特定外来生物として、ラージマウスバス、スモールマウスバス、ブルーギル等の魚類が指定され、内水面漁場において防除を進める体制が整備された。内水面漁協は従
来から漁場管理行為の中で外来魚の駆除を実施してきたが、同法制定以降、制度的にも実態的にも外来魚駆除（防除）が社会の関心を集めることになっていく。こうした事例にとどまらず、同法は「漁業に関する法令」（漁業法第 18 条ほか）ではないが、制度運用の過程で内水面の漁場管理や遊漁に大きな影響を与えている。
2005 年から翌年にかけて、漁業経済学会主催、水産庁協賛による「遊漁施策等に関する研究会」が開催された。
「内水面の遊漁」や「遊漁に関する制度と費用負担」、「釣りライセンス制度」等をテーマに、合計６回の会合が行われたが報告書や提言といった成果物は残されていない(注１０)。
大森正之「英国内水面漁業・遊漁制度の資源・環境保全機能」（2007 年）は、上記の遊漁施策等に関- 5 -する検討会における報告、討議も踏まえ、資源・環境保全機能の観点から英国と我が国の内水面漁業・遊漁制度を比較している。
資源・環境スチュワードシップの継承・発展という視点から、英国の制度について現状や課題を検討した上で、理論的含意としては「重層的な利害調整の仕組み自身が、歴史的に変容することで、時々刻々と進化しながら、社会経済状況や文化および自然環境の変化に対応し、現在では主権的管理シス
テムから地域分権的システムへと移行しつつある。
」とし、「既に流域の内水面漁協による地域分権的な魚類資源と漁場の管理を実行している我が国の制度は、魚病の拡散予防と生物多様性の維持・復元を喫緊の課題として、従来の稚魚・養魚の放流による人為的増殖方式から英国における漁場環境復元
方式への転換を余儀なくされている。」との理解のもと、英国のナショナル・トラストのような強力な環境保全機能が発揮される方向での発展が重要として、「開発行為に伴う資源・環境劣化から漁協の解散が引き起こされ、魚類資源と漁場を守る内水面漁業権が容易に放棄されうるといった制度的基盤の脆弱なわが国においてこそ、同一の手法であれ異なる手法であれ、内水面の保全を最終的に担保しう
る全国規模の民間支援組織を作る必要があろう。
」と論じている。
その一方で、政策的含意としては、「英国における漁業・遊漁ライセンス・システムをわが国に輸入することの有益性を主張することにはない。
」とし、我が国ではこれまで内水面漁協が担ってきた漁場保全等の責務に係る経験と実績を承継、発展させるような組織・機関が求められており、「場合によっては、漁場紛争や資源保全上の危機に際して『人・物・金・情報』が動員できるような広義の利害関係者からなる支援組織が求められている。既存の公的制度の外側に、それを補強しうる非営利の民間組織としての支援ネットワークを形成する必要がある。
」との、具体的な制度設計・対応の方向性に言及している。
○2010 年代以降
2014 年には、内水面漁業の振興に関する法律（平成 26 年法律第 103 号）が制定された。議員立法によるものであり、法制化の背景事情についての資料等は少ないが、「河川等における水産資源の生息
環境の変化、特定外来生物や鳥獣による被害等により、内水面漁業の漁獲量は減少傾向にある。これに加え、漁業従事者の減少やその高齢化も進行し、内水面漁業の有する水産物の安定的な供給の機能や多面的機能の発揮に支障を及ぼすことが懸念される状況にある。」等の状況を踏まえて制定、とされている（注１１）。
同法は内水面の漁場管理や遊漁といった行為を直接規律するものではないが、農林水産大臣による
内水面漁業の振興に関する基本方針の策定（注１２）や同方針に即した都道府県による内水面水産資源回復等の施策の実施に関する計画の策定、第五種共同漁業権の免許を受けた者からの申し出による関係者（河川管理者、ラフティング等の水面利用者等）による協議会の設置(注１３)等、内水面漁業・養殖業を振興するシステムについて規定する内容となっている。
櫻井政和「我が国と米国の『釣り施策』」（2015 年）は、水産庁が実施した米国調査の結果(注１４)を参考にしつつ、我が国における遊漁振興の可能性等について論じている。遊漁振興につながる釣り施策については、「内水面、海面を問わない釣り全般に関するものとして提案」するものであり、制度面に関しても、「色々な意味で『よくできており改正が難しい』現在の内水面漁業・遊漁制度の存在を前提に、それとは別のシステムから現場実態の変更・改善を図るという考えを基本にしている。こうした考えとの関係からは、内水面のみならず釣り全般に関するシステムを検討することが生産的」である
として、釣り人の費用負担を目的達成のための手段として検討することや一定程度の漁業振興との連携といった方向性を提案している。
2018 年には、漁業法の大規模な改正が行われたが、内水面の漁場管理については、基本的な変更は行われなかった（注１５）。しかし、漁業法改正に併せて水産業協同組合法（（昭和 23 年法律第 242 号）
以下「水協法」という。
）も一部改正され、内水面漁協の組合員資格に「増殖をする者」が追加される- 6 -とともに、湖沼組合（内水面組合のうち、湖沼を主たる漁場とする組合）の組合員資格については、
基本的に河川組合（内水面組合のうち、河川を主たる漁場とする組合）の組合員資格と同じものとされた。
中村智幸「内水面漁協の組合員増の方策」（2020 年）は、「組合が存続し、なおかつ活動の活性が高まって内水面漁業の本来的機能や多面的機能が促進されることを目標として、内水面の組合の組合員増の方策を検討する。」として、インターネットアンケート調査によって得られた「一般の人々の組合加入の意識」を分析し、組合員増の方策を提案している。
現行制度の枠内の方策として、河川の漁協においては「現に釣りをしている地元の遊漁者を組合員になるように勧誘したり、釣りに興味を持っている地元の人に釣りを始めてもらい、それらの人を勧誘するのが最も現実的な方策である」としているが、「内水面の組合が今後さらに漁業者や漁業従事者の少ない採捕者ばかりに近い団体になることの功罪や、内水面の組合が今後果たすべき役割は議論されるべき」とも述べている。また、水協法の改正が必要となる方策として、「組合員の住所条件や日数
（注１６）
（注１７）
条件の緩和
」を提案している。
2021 年 3 月に行われた「令和 2 年度 東京水産振興会 内水面漁協の活性化に関する研究 成果検討会」において、長谷成人が「内水面漁業に関する法改正について」と題する話題提供を行った（注１
８）。
長谷は 2018 年漁業法改正時の水産庁長官であり、内水面漁業に関連する制度の制定やその後の改正経緯を、水産庁内部でのエピソード等にも触れつつ紹介している。
また、同年の漁業法改正において創設された沿岸漁場管理制度に関して、「海面のみの制度です。これは、内水面は海面とは違った形での河川管理者という存在があることを踏まえたもの」、「第五種共
同漁業権の制度はそのまま残した上で、もしこれに似たような制度を新たに設けることが出来れば、営む実態がなくなった魚種については、引き続き漁協を主体とした管理をこの新たな制度に基づき行
うことができ、さらには残念ながら漁協が存在しなくなってしまった川などにおいては、市町村や○○川を守る会等の新たな法人が管理を行うこともできると思います。
」と発言している。
沿岸漁場管理制度においては、水産動植物の生育環境の保全等に係る活動の、円滑かつ計画的な実施を確保する必要がある沿岸漁場として都道府県知事が定める保全沿岸漁場について、漁協・漁連に加え、一般社団法人や一般財団法人も管理者となり得ることが規定されている。このような沿岸漁場管理制度に準じた仕組みを、内水面の漁場管理において検討するよう提案する問題意識については、「皆さんとは豊かな内水面をなんとか実現したいという共通の思いを持っていると思っていますが、営む実態がどんどん希薄化している中で、本来暮らしを立てるために漁業を営む者を保護するための漁業権という制度からあまりにかけ離れてしまうと、制度の根本のところが社会的に問題視され全否定されかねない危険性を、全国の様々な情報が耳に入るにつれ感じているものですから、あくまで第五種共同漁業権に代わるものということではなく、補完するものとしてこのような制度があってもいいのではないかと考えた」と発言している。
「内水面漁場管理に関する提言書」（2022 年）は、水産庁補助事業による検討協議会での有識者の議論をとりまとめたものであり、2023 年の第五種共同漁業権の一斉切替に向けて、現行制度の中で何ができるか、何を目指すべきかという観点での提言が列挙されている。また、内水面漁協が解散した
場合の漁場管理について、都道府県が予め検討を進めておくよう促している。
2023 年には、本稿の冒頭で触れたミニシンポジウムが開催された。

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3.考察
前項に記載した経緯等における特徴的な事柄をいくつか取り上げて、考察を加える。
（1）共同漁業権に係る対応
漁業制度調査会の答申を受けた 1962 年の漁業法改正、水産基本政策検討会の報告等を受けた 2001年の漁業法改正においては、有識者による検討結果として答申等に記載された事項のうち、第五種共同漁業権に関するものが、その後の行政庁による検討や業界調整を経て決定された改正案において措置されないという現象が生じている。
「増殖漁業権」とも呼ばれる第五種共同漁業権は、共同漁業権の中では確かに他の４種類と異なる性格を持ってはいるが、共同漁業権であるが故に「地元の漁民が漁業を営む」ことに依拠する権利として構成されており、その権能の中で日常的な漁場管理や遊漁者対応を行うとの建て付けとなっている。
上記の答申等に記載された「自治体等への第五種共同漁業権の免許」の実現には、「自治体が漁業を営むこと」、「営むとした場合に漁業権で保護する必要性」といった難題に論理整合的な説明を用意する必要がある。
また、「漁業権によらない自治体の漁場管理」については、第五種共同漁業権を免許された漁協とは別の漁場管理主体が併存することになるが、それは他の共同漁業権にも波及することが懸念され、その場合には沿岸漁業の管理や秩序形成の根幹をなす共同漁業権制度（注１９）に大きな影響を与えるものになる、との見解が出てくる。
以上のような議論を経て、「第五種共同漁業権の内容に変更を加えることは、現時点で適切ではない」との結論が導き出される。行政庁内部における共同漁業権に係る法制検討は、概ねこういった流れで収斂していく。
また、大森（2000ｃ）が指摘する自治体における環境保全機能の発現や内部調整に関する懸念も、
未だにその統治機構に起因する問題として存在していると解される。
なお、こうした整理の一方で、筆者は内水面漁協が行う漁場管理に対して、自治体や民間団体が「支援・協力」するというアプローチは、現行制度のもとでも実現可能と考えている。前項で取り上げた「内水面漁場管理に関する提言書」（2022 年）では、支援や協力に関する具体的な取り組みが提案されている。また、大森（2007a）に記載された民間の支援団体も、漁協への免許を前提としてその活動を支援するものとなっている。
総じてこうした取り組みは、現場対応としての人的、経済的なアプローチとなるだろう（注２０）。
（2）内水面漁協不要論
1970 年代から 2000 年代初頭までの文献では、内水面漁協による漁場管理やその組織運営に対する批判が繰り返し取り上げられてきた。この傾向は、関係者による議論の場でも同様であり、筆者も釣り人等からの厳しい漁協批判に接した経験が何度もある。
一方、2010 年代以降、こうした「漁協不要論・否定論」が取り上げられることは、非常に少ない状況となっている。これにはいくつかの要因があると考えられるが、系統組織や研究者による情報発信等の取り組みによって、内水面漁協の活動に関する社会的な理解が進んだことが挙げられる。また、「漁協不要論」の一部は、「釣り人による漁場管理」という提案を伴うものであったが、社会全体が多忙になり、高齢化が進む中で釣り人にも余力がなくなって、消極的に現行制度を受け入れているという側面もあるのではないか。
筆者は現行の漁場管理制度においては、漁協の組合員数を維持・増加させることが漁業権の維持と適切な漁場管理につながり、漁協、釣り人、行政庁等すべての関係者にメリットが生まれると主張しているが（注２１）、漁協に対する意識の変化の中でこうした意見に理解を示す向きが増えていると感じ
ている。
- 8 -

（3）遊漁ライセンス制「新しい制度」や「漁業権によらない」漁場管理といったアプローチについては、複数の先行文献が取り上げており、また、「遊漁施策等に関する検討会」のような幅広い分野の参加者を募る会合の場
合にもほぼ確実に論点となるものであるが、議論が拡散しかみ合わない、まとまらない、という現象も多々生じてきた。
筆者はその要因の一つが、新しい制度のアイデアとして繰り返し取り上げられる「遊漁ライセンス制」に対する理解が進んでいないことにあると考えている。
この点については、かつて「釣りの未来やあるべき管理制度として取り上げられる機会の多いのが『ライセンス制』である。しかし、現在のところこの言葉には明確な定義がなく、それが十人十色の解釈を生み、『ライセンス制が導入されれば、我が国の釣りの未来はバラ色である』といった意見・発言が散見される。
」（桜井 2005）と指摘したが、20 年近く経過しても状況にあまり変化はないように見受けられる。
諸外国で釣りをして遊漁ライセンス制に触れた釣り人が、我が国における適用について考えをめぐらせ、遊漁に関する議論に参画することは、好ましい方向と考える。その際には、米国等において行われている遊漁ライセンス制の正確な理解を共有することが必要であり、それが効率的な議論や内容の深化につながるだろう（注２２）。

（4）遊漁の管理
直近 10 年余りの期間は、内水面の漁場管理等に関する大きな制度改正や新たな制度の創設を求める議論、提案は低減している。
一般に、行政組織は既存制度に問題があれば、運用改善や各種支援の実施等によって問題の解決を図ることを優先して対応する。内水面の漁場管理についても、改正漁業法が成立した 2018 年の時点
で、すでに 2023 年の漁業権一斉切替を念頭においた対応が求められるタイミングとなっており、水産庁は内水面漁協の存続や現場実態の改善等に資する支援措置による対応を進めてきた。こうした状況の中では、抜本的な制度改正や新たな制度の創設といった対応を検討するという選択は、ほぼとり得なかった。
他方、海面に目を転じてみると、クロマグロでは数量管理の取り組みの進展の中で、遊漁による採捕も規制の対象となり、大型魚（30ｋｇ以上）をキープした場合には水産庁への報告が義務付けられるとともに、定められた期間内の採捕数量を超えるおそれがある場合には、遊漁船に乗船しての採捕も含め、遊漁による採捕の禁止措置（当該採捕禁止期間中は、キャッチアンドリリースを前提とした釣りもしないようにとの指導）が講じられる状況となっている（注２３）。
科学的な資源管理の実現に向けて、クロマグロ以外の魚種においても遊漁による採捕量の把握が進められようとしており、水産基本法制定以来の懸案事項である「遊漁の管理」に向けた対応が進展していく機運が高まっているとも見受けられるが、沿岸漁業者をはるかに上回る人数の遊漁者が、営利行為ではなくレジャーとして多様な魚種を様々な方法で釣っているのが海面遊漁の実態であり、そこに一定の規制措置を適用することについては、内水面における遊漁への対応等も参考にしながら、時間をかけて慎重に議論することが必要と考えられる。
（5）水協法に関する議論
本稿で対象とした期間の全体を通じて、内水面の漁場管理や遊漁に係る水協法の制度論に関する業
績・議論の少ないことが特徴として挙げられる。
2000 年代初頭までに公表された系統組織（水協法を設立根拠とする協同組合組織を指す）に関する
文献には、制度論に言及したものも存在するが、専ら海面の系統組織に関するものであり、明示的に内水面漁協を対象としているものは見当たらなかった。
後述のように、近年、中村智幸ほかによる内水面漁協の運営状況分析等の成果が公開されている。
- 9 -その一方で、漁場管理システムの重要な要素の一つであるにも関わらず、内水面漁協の組織や業務、運営に関する制度面の議論は低調な状況にある。
筆者はこうした状況の背景として、種々の要因による内水面漁協の活力低下により、系統運動の深化が困難になっていることに加えて、水協法においてこうした内水面漁協の指導を担うこととされている県域と全国の連合会における組織や制度に関する議論が極めて低調であるということが深く影響していると考えている。
内水面漁協をとりまく厳しい状況への対応として、組織論や制度論の検討・議論が必須であるとは考えていないが、系統の指導組織における議論がほとんど発信されないというのも不自然な状況であり、内水面系統組織の対応が問われているといえる。
4.おわりに1949 年に創設されて以来の内水面の漁場管理制度をめぐる議論や取り組みの経緯を見てきたが、様々な視点・論点から検討や提案が行われている一方で、漁業法を中心とする制度については、これまで若干の改正が行われたのみであり、根幹部分は全く変わっていない。
大森（2007a）の分析対象となっている英国の内水面漁業・遊漁制度が、制度所管省庁の変遷を伴いながら一定の頻度で改正されてきたのとは対照的な現象となっているが、状況には変化の兆しも生じている。
一部についてはすでに本稿で紹介したが、2010 年代以降、内水面漁協の運営状況分析やその手法、また、遊漁者動態や社会が内水面漁協に期待する事項等に関する研究成果が、中村智幸を中心とする研究チームにより次々に論文化されてきた（注２４）。
今回のミニシンポジウムでは、冒頭に中村からエビデンスに基づく状況説明が行われ、参加者が状況を共有した後に議論が行われた。これは、それ以前の各種の検討会等では行い得なかった手法であり、大きな進化・深化と考えている（注２５）。
また、前述のように海面における「遊漁の管理」について検討を進める中では、内水面も含めて「遊漁に関する制度をどう考えるのか」といった文脈で整理し議論する必要が生じるものと考えられる。
以上のような状況を踏まえ、ミニシンポジウムでは関係者の情報共有を目的に、今後の議論に向けた見取り図を提示した（注２６）。これまで記してきた各種の経緯等に加えて、対応の方向性も意識して今後の議論を進めていく必要がある。
また、鈴木（2023）及び工藤（2023）が指摘しているように、県域等の現場レベルでの調査・研究を推進することも必須であろう（注２７）。さらに、こうした取り組みを契機として、基礎自治体である市
町村による支援等に係る検討を進めることができるよう、本件議論に参加する者の範囲拡大を図っていきたい。
なお、内水面漁業が持つ多面的機能に関する議論や研究報告について、筆者は経緯を記し考察を加えるのに十分な知見を有していないため、本稿では水産基本法等に係る最小限の記載に留めている。
この領域の政策的な重要性は、今後も増大すると考えられることから、総説の登場や調査研究の一層の進展に期待したい。
注：（1）漁業経済学会ディスカッションペーパー第 8 巻（2023）、pp1-37、を参照。
（2）漁業法研究の成果を整理した先行文献として、田平（2006）があり 1970 年代以降を対象時期として報告されているが、内水面の漁業権や漁場管理に関する記載は見当たらない。
（3）水産庁経済課編（1950）、pp729-732、を参照。本文献については、引用文中の旧字体を現代仮名遣いに改めている。なお、現行漁業法の制定過程における国会審議の経緯については牧野（2001）
が、また、同過程における内水面漁業制度に関する議論については大森（2000ａ）が整理している。
- 10 -

（4）大森（2007ｂ）は、こうした動きや議論を「内水面漁業権制度の魚類資源保全上の意義、あるいは協同組合的な漁業権と市民的な遊漁権との矛盾をめぐっての討議であり、制度の根幹を問うものであった。」と評している。
（5）昭和戦前期に当時の農林省水産局が米国の遊漁ライセンス制度について調べた記録が残っており、戦後の政府による「国営増殖方式」の制度設計に際して同制度を参考にした可能性があるが、現時点でそれを裏付ける史料は発見できていない。
なお、同じく昭和戦前期の農林省において、「遊漁法案」の検討が行われていた。これは、内水面・海面に及ぶ遊漁行為の規制、遊漁料徴収とその増殖施設への還元を主な内容とするものであった。
農林省は同法案について議論するため 1933 年に全国会議を開催しているが、この会議に提出された道府県庁の遊漁に関する状況報告には、「遊漁者が極めて多数、遊漁が漁業者の生業を脅かしている、遊漁者は高価な餌や優秀な漁具を使用し漁業者より濫獲している」等の興味深い記載がある（桜井 2007）。
（6）「琵琶湖産アユ種苗は、1980 年～1990 年代前半には全国で流通する河川放流用種苗の尾数で約70～80％、重量で約 90％を占め、いわばコアユによる全国のアユ資源の一元的な資源管理が行われていた。
」井村（2013）
また、琵琶湖のアユ漁獲量の推移（「あゆ苗」と「こあゆ」に区分されている）については、滋賀県庁ウェブサイトを参照。
なお、筆者は後年、業界関係者からこの時期の河川漁協の組合長の力量は、「琵琶湖から地元の漁場へ、どれくらいアユ種苗を引っ張ってこられるか」によって評価されていた、との話を聴いた。
全国の内水面漁協が、最も順調に運営されていた時代であったと言えよう。
（7）中村（2017）、p100、を参照。
（8）井村（2013）、p38、を参照。
（9）水産基本計画は５年ごとに見直され、現在に至る。2022 年に策定された新たな水産基本計画には、内水面漁業について湖沼漁業の振興や「漁業被害を与える外来魚の低密度管理等に資する技術の開発・実装・普及を推進」することによる漁業生産の振興、「釣り等の自然に親しむ機会を国民に提供する場として重要な役割を果たす河川等の漁場を良好に保全し、持続的に管理していくため、
電子遊漁券の導入等により漁場管理の主体となっている内水面漁協の運営基盤を強化すること」による漁場環境の保全等の記載がある。
また、主に海面での遊漁に関して、「新たな資源管理の着実な推進」の項目中に「遊漁の資源管理」という小項目を置き、「今後、資源管理の高度化に際しては、遊漁についても漁業と一貫性のある管理を目指していく。
」とする一方、別項目（沿岸漁業）の中にある「遊漁の活用」という小項目では「漁業と一貫性のある資源管理を目指す中で、漁場利用調整に支障のない範囲で水産関連産業の一つとして遊漁を位置付ける。
」と記載している。
多面的機能については、「水産業・漁村の持つ水産物の供給以外の多面的な機能が将来にわたって発揮されるよう、改正漁業法の規定の趣旨も踏まえ、一層の国民の理解の増進を図りつつ効率的・効果的に取組を促進する。
」と記載している。
（10）この研究会の終了後、一定期間は漁業経済学会のウェブサイトに会合ごとの結果概要が掲載されていた（桜井 2005 を参照）が、その後に削除されており、現時点で当該研究会について公開されている公式記録はない。
（11）内水面漁業の振興に関する法律研究会（2022）、pp3-4、を参照。
（12）内水面漁業振興基本方針は 5 年ごとに見直されており、現行の基本方針は 2022 年 7 月 25 日に公表されている。
（13）内水面漁業の振興に関する法律第 35 条に基づき 2022 年 12 月時点で、全国で５件の協議会が設置されている（水産庁ウェブサイトを参照）。
（14）水産庁（2014）を参照。
（15）本件漁業法改正の関係者による後日の座談会でも「海の制度は変わりますが、内水面は現行の- 11 -

制度をきちんと残しておけるようにというところに気を使いました。
（中略）だから、基本は変わらず、内水面漁場管理委員会の委員に増殖の人を入れられるようになったということぐらいです。」との発言がある。一方、同じ座談会において、長谷成人は「今回は時間的にもテーマの重さからもとても手が回らなかったのですが、第５種共同漁業権をどう扱っていくのかというのは大きな問題（中略）根本のところは漁業を営む権利である漁業権制度をいわば借りる形のままでいいのかどうかという、大変大きく重い課題だと思います。」と発言している（東京水産振興会 2021）。
（16）「住所条件」とは、水協法に定められた漁業協同組合の組合員に関する資格要件のうち、「組合の地区内に住んでいること」を指す。
「日数条件」とは、内水面漁協であれば同じく「1 年のうち 30
日から 90 日の間で組合の定款で定められた日数以上、漁業や漁業従事、水産動植物の採捕、養殖をしていること」を指す（2020 年 2 月時点の規定による）。
（17）中村（2021a）において、別途行ったインターネットアンケート調査の結果を分析して、水協法の改正が必要となる方策について更に検討を加えている。
（18）長谷（2024）を参照。
（19）前掲資料（東京水産振興会 2021）における共同漁業権に関する「公有水面埋立法での同意制度など、その海面利用の根本問題に関わることなので、軽々に手を付けるべき問題ではない」、「元々
業種等によってばらばらになりがちな沿岸漁業者の合意形成を図る上で、個々の漁業者の理解を事
業者が直接得るのではなく、漁協というものが窓口になり漁業者の合意形成を図るということを、
そういう上で、共同漁業権の制度というのが基盤として意味を持っている」等の発言を参照。
（20）現時点において、内水面漁場・漁協の関係者がどのような観点から具体的な取り組みを進めることができるのかについては、櫻井（2023a）でも提案を行っている。
（21）櫻井（2023a）、p56、を参照。
（22）米国等の遊漁ライセンス制は、①多くの場合において遊漁による採捕量の総量を規制しておらず、資源管理の積極的な効果は有していない、②遊漁者から見ると「ライセンスは購入するもの」
であり、ライセンス料は入場料としての性格を持つ、といった特徴がある。
ちなみに、水産庁（2020）では、米国における現状として、遊漁のライセンス制と資源管理措置
はリンクしておらず、ライセンスを購入しても採捕量等の報告義務がないことが報告されている。
また、米国では連邦政府が実施するスポーツフィッシュ回復（Ｓｐｏｒｔ Ｆｉｓｈ Ｒｅｓｔｏｒａｔｉｏｎ＝ＳＦＲ）と呼ばれるシステムと相まって、ライセンス料は遊漁振興のためにも使用されている（櫻井 2015）。
さらに、同国では海面と内水面の双方にライセンス制を適用している州が多いが、もともとライ
センス制は内水面から適用が始まっている。浜本（1985）には「アメリカでは、海面遊漁について『ライセンス』制をとっているのは太平洋岸の四州のみであり、大西洋岸の各州では遊漁関係団体の反対によって海面遊漁の『ライセンス』制は実施されていない」との記載があることから、米国
で海面に適用が進んできたのは最近 30 年くらいの現象であろう。
今後の我が国の遊漁ライセンス制に関する議論においても、これらのことが重々認識されるべきと考える。
（23）クロマグロに係る遊漁者への規制措置については、関係する広域漁業調整委員会の指示により規定されているが、事例として太平洋広域漁業調整委員会(2023)を参照。また、キャッチアンドリ
リースの扱い等、制度運用の細部に関する事項については、水産庁ウェブサイトを参照。
（24）主要な業績として、中村（2018）、中村（2019ａ）、中村（2019ｂ）、中村（2020b）、中村（2021b）、
増田・関根・松田・中村（2022）、中村・関根（2023）を参照。
（25）2000 年代までの内水面漁業・遊漁に関する議論や政策検討は、確度の高いデータによる裏付けが希薄な状態で行われていた。もちろん、現場の声や自治体の意見なども重々聴きながらやっていた訳だが、現状把握や動向分析の精度が悪いということが弱点であったという感は否めない。
（26）櫻井（2023b）、p34、を参照。
（27）鈴木が取り上げている電子遊漁券システムの情報を活用した分析や、工藤が指摘する漁協運営- 12 -

の個別分析、漁場管理に係る社会経済的影響の分析といった調査研究は、今後の内水面の漁場管理や遊漁をめぐる議論を考える際に重要な意味を持つものであり、かつ、現場に近い試験研究組織による実践が強く期待されるものである。
なお、中村ほかによる内水面漁協が行うアユ放流事業の採算性低下に関する研究成果や、それらを踏まえて水産庁がこの数年呼びかけてきた「アユ以外の魚種にも目を向けた漁協運営」の取組に対しては、「採算性の低下はあくまで全国平均の分析結果であって、当地では引き続きアユが内水面における最重要魚種であり、みんなアユが大好き」といった趣旨のコメントを目にする機会もあるが、「当地」の漁協運営やアユが地域にもたらす経済効果等のエビデンスが併せて示されていることは皆無の状況である。
中村ほかが行った増殖事業の採算性分析は、内水面漁協の業務報告書に記載されたデータを基にしているが、この業務報告書は水協法により毎年度、都道府県庁への提出が義務付けられている。
都道府県の水産研究組織は、この業務報告書と中村ほかが確立した分析手法を活用して、即時に個別漁協の事例分析に取り組むことが可能と考えられる。エビデンスに基づく議論や政策形成を継続し、内容を高めていくためにも現場に近い試験研究組織における積極的な対応が望まれる。

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