Mayo de 2020
Número 22

CEPAL / OIT

Coyuntura Laboral en
América Latina y el Caribe

El trabajo en tiempos de pandemia:
desafíos frente a la enfermedad
por coronavirus (COVID-19)

Mayo de 2020
Número 22

CEPAL / OIT

Coyuntura Laboral en
América Latina y el Caribe

El trabajo en tiempos de pandemia:
desafíos frente a la enfermedad
por coronavirus (COVID-19)

El informe Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe es una publicación semestral elaborada
en forma conjunta por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina
para el Cono Sur de América Latina de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
La coordinación del documento estuvo a cargo de Gerhard Reinecke, Especialista Principal en
Políticas de Empleo de la OIT, y Sonia Gontero, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad deEstudios del Empleo de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL.
La primera parte de este informe fue preparada por Sonia Gontero, con la colaboración deClaudio Aravena, y la segunda por Juan Jacobo Velasco, Gerhard Reinecke y Andrés Marinakis, conla colaboración de Carmen Bueno, Marcela Cabezas y Humberto Villasmil. En la preparación de la
información estadística se contó con la colaboración de Claudio Aravena y con datos del Sistema
de Información y Análisis Laboral de América Latina y el Caribe (SIALC), bajo la coordinación de
Bolívar Pino.
Los autores agradecen los comentarios e insumos recibidos de Juan Chacaltana, Christoph Ernst,
Julio Gamero, José Luis German, Gerson Martínez, Emanuel Menendez, Guillermo Montt, Ramón Pineda
y Diego Rei.

Publicación de las Naciones Unidas
LC/TS.2020/46
Distribución: G
Copyright © Naciones Unidas / © OIT, mayo de 2020
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.20-00307

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Internacionaldel Trabajo (OIT), “El trabajo en tiempos de pandemia: desafíos frente a la enfermedad por coronavirus (COVID-19)”, Coyuntura
Laboral en América Latina y el Caribe, Nº 22 (LC/TS.2020/46), Santiago, 2020.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros delas Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

Índice
Prólogo................................................................................................................................................................. 5
I. La evolución de los mercados laborales de América Latina y el Caribe........................................................ 7
A. El año 2020 comienza marcado por una pandemia mundial..................................................................... 7
B. Los mercados laborales en 2019.............................................................................................................. 11
C. El débil crecimiento económico y la escasa generación de empleo conduce a un deteriorodel mercado laboral en 2019.................................................................................................................... 11
D. Se mantienen las brechas entre hombres y mujeres en el mercado laboral............................................ 13
E. El trabajo por cuenta propia crece a un mayor ritmo que el empleo asalariado...................................... 15
F. Se observan deterioros generalizados en la calidad del empleo............................................................. 15
G. La mayor creación neta de empleo se verificó en el sector de los servicios y el comercio..................... 19
H. Los salarios medios muestran incrementos moderados, pero mayores que los del salario mínimo........... 21
Bibliografía..................................................................................................................................................... 23
II. El trabajo en tiempos de pandemia: desafíos frente a la enfermedad por coronavirus (COVID-19)............ 25
Introducción................................................................................................................................................... 25
A. Desafíos que plantea la crisis de la COVID-19 en materia de respuestas de política
en América Latina y el Caribe................................................................................................................... 26
B. La política de salud ocupacional como pilar esencial de la política de empleo...................................... 29
C. Asegurar el ingreso de los trabajadores y la supervivencia de las empresas ........................................ 36
D. Implementación y sostenibilidad de las medidas: desafíos en materia de institucionalidad,
inclusión de grupos vulnerables y espacio fiscal..................................................................................... 40
E. ¿Hacia un mundo laboral pospandemia o con pandemia permanente?................................................. 49
Bibliografía..................................................................................................................................................... 50
Anexo................................................................................................................................................................. 53

Prólogo
La pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) llegó a América Latina y el Caribe en un
momento de debilidad de su economía y de vulnerabilidad macroeconómica. En el decenio posteriora la crisis financiera mundial (2010-2019), la tasa de crecimiento del PIB regional disminuyó del 6%
al 0,2%; más aún, el período 2014-2019 fue el de menor crecimiento desde la década de 1950 (0,4%).
En este contexto, la dinámica de la pandemia del coronavirus, que trae consigo una combinaciónde choques externos e internos, será la causa de la mayor crisis económica y social de la región
en décadas, con efectos muy negativos en el empleo, la lucha contra la pobreza y la reducción dela desigualdad.
Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se
prevé que la actividad económica de la región se contraiga el 5,3% en 2020. En la medida en quela dinámica de la pandemia se prolongue y las medidas de distanciamiento físico sigan siendonecesarias, cabe esperar que la contracción sea mayor a la proyectada.
La fuerte caída del producto interno bruto tendrá efectos negativos en el mercado de trabajo
y para 2020 la CEPAL proyecta un aumento de la tasa de desocupación de al menos 3,4 puntos
porcentuales, hasta alcanzar una tasa del 11,5%, lo que equivale a más de 11,5 millones de nuevos
desempleados. De profundizarse la contracción económica, la tasa de desocupación será mayor.
Según estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la crisis sanitaria
provocada por el coronavirus y las medidas de confinamiento provocan una pérdida de alrededor
del 10,3% de las horas de trabajo en el segundo trimestre de este año, lo que equivale a 31 millones
de empleos a tiempo completo (suponiendo una jornada de 40 horas semanales).
Junto al aumento de la desocupación, se espera un marcado deterioro de la calidad del empleo.
El trabajo informal es la fuente de ingresos de muchos hogares de América Latina y el Caribe, donde
la tasa media de informalidad es de aproximadamente un 54%, según estimaciones de la OIT.
Muchos de estos trabajadores no tienen acceso a servicios de salud de calidad y, dadas
las características de su trabajo, están más expuestos al contagio. Asimismo, sus ingresos son
generalmente bajos, por lo que cuentan con una capacidad de ahorro limitada para hacer frente a
períodos prolongados de inactividad. Tampoco disponen de mecanismos de sustitución de ingresos,como los seguros de desempleo, que generalmente están vinculados al trabajo formal.
Esta situación afectará negativamente la dinámica de la pobreza y la desigualdad y el logro
de los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La CEPAL estima quepara 2020 la tasa de pobreza aumentaría hasta 4,4 puntos porcentuales y la pobreza extrema
2,6 puntos porcentuales con respecto a 2019. Esto implica que la pobreza alcanzaría entonces al
34,7% de la población latinoamericana (214,7 millones de personas) y la pobreza extrema al 13%(83,4 millones de personas). También se espera un aumento de la desigualdad en todos los paísesde la región, con incrementos del índice de Gini de entre el 0,5% y el 6,0%.

5

CEPAL | OIT

Número 22

Junto con las estimaciones de la dinámica del mercado de trabajo, este informe examina algunas
de las políticas implementadas por los países para proteger el empleo formal e informal, cautelar
los ingresos y proteger al sector productivo. Asimismo, se analizan los desafíos laborales para una
reactivación productiva en el escenario posterior a la pandemia. Para ello es necesario un pilar depolíticas que prioricen la seguridad y la salud en el trabajo.
Es primordial que una gestión participativa de la seguridad y la salud laboral sea el cimientode las políticas de retorno, cuando estas sean sanitariamente oportunas, recordando que el
distanciamiento físico es una medida probada para reducir la transmisión, y considerando no sololas condiciones de los lugares de trabajo sino también de los desplazamientos a los mismos, tantoen el ámbito de la empresa como en el de su cadena de suministro.
En algunos países de la región la incidencia del trabajo en espacios públicos es alta y laposibilidad de ofrecer condiciones de higiene y protección es limitada. En este sentido, se requerirá
un componente importante de formación y educación en materia de seguridad y salud para losactores del mundo del trabajo, sobre todo frente a la posibilidad de surgimiento de una segunda y
una tercera ola del virus.
La crisis ha puesto de manifiesto los desafíos estructurales del mundo del trabajo que deberán
ser resueltos. En este escenario, los procesos de diálogo social que incluyan a gobiernos, aempleadores y a trabajadores serán esenciales para lograr consensos y aprobar políticas que
puedan aplicarse con éxito.
La magnitud del esfuerzo por reestablecer cierta normalidad será importante y esa normalidad
deberá ser mejor, con valores de solidaridad, sostenibilidad ambiental e igualdad, en la que tanto
trabajadores como empresas y gobiernos estén preparados para afrontar la incertidumbre, conscientes
de que la protección individual redunda en el bienestar de toda la comunidad.

Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL)

6

Vinícius Pinheiro
Director Regional
Oficina Regional para América Latina y el Caribede la Organización Internacional del Trabajo (OIT)I. La evolución de los mercados laborales
de América Latina y el Caribe
A. El año 2020 comienza marcado por una pandemia mundial
En los primeros meses de 2020, se propagó por el mundo un brote de la denominada enfermedad
por coronavirus (COVID-19). La COVID-19 fue calificada de pandemia, y la emergencia sanitaria
que originó hizo necesaria la aplicación de políticas de aislamiento social, lo que redundó en lainterrupción de las actividades económicas a una escala nunca antes vista.
Se estima que la economía mundial registrará en 2020 una caída del producto interno bruto
superior a la observada en varias décadas (2%), y grandes retracciones del volumen de comercio
mundial (de entre un 13% y un 32%). Esta reducción de la actividad económica, en particular en
China, los Estados Unidos y Europa, tendrá repercusiones negativas en América Latina y el Caribeen términos del volumen y el precio, sobre todo, de las materias primas. Algunos importantes
sectores productivos de los países de la región están insertos en cadenas globales de valor en lasque los Estados Unidos y China desempeñan un papel fundamental. Además, muchos se verán
gravemente afectados por la reducción de las remesas de los migrantes y la disminución delturismo. Por otra parte, el deterioro de las condiciones financieras a nivel mundial ha aumentado
la volatilidad regional a niveles históricos, y se han producido salidas masivas de capitales desdelos mercados emergentes, una depreciación de la mayor parte de las monedas respecto del dólar
y fuertes aumentos de los niveles de riesgo soberano (CEPAL, 2020c).
A este importante choque externo se suma el hecho de que la pandemia afecta a América Latina
y el Caribe en un momento de debilidad y vulnerabilidad macroeconómica. La región debe enfrentar
esta crisis cuando ha visto su espacio fiscal reducido por los limitados ingresos públicos, debido a laralentización de la actividad económica, la evasión fiscal, el descenso de los precios internacionales
de las materias primas, la reducción de aranceles por la apertura comercial y la creciente renuncia
fiscal por concesiones a las zonas francas y la maquila. Asimismo, las medidas de las autoridadesmonetarias para estimular la demanda agregada han llevado las tasas de política monetaria a niveles
históricamente bajos y, hasta ahora, han resultado poco efectivas (CEPAL, 2020c).
Este escenario provocará la mayor crisis económica y social de la región de las últimas décadas,que afectará de manera muy negativa al empleo, la lucha contra la pobreza y la reducción de ladesigualdad, compromisos asumidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Según
estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la contracción
económica se situaría en torno al 5,3% del PIB regional, lo que podría provocar un aumento de latasa de desocupación de al menos 3,4 puntos porcentuales, hasta alcanzar una tasa del 11,5% al
final de 20201. En la medida en que la pandemia se alargue y las medidas de distanciamiento físico
continúen siendo necesarias, cabe esperar que la contracción sea mayor que la proyectada y que elefecto sobre el desempleo sea todavía más grande. Según las últimas estimaciones de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), la crisis causará una reducción de alrededor del 10,3% de las horasde trabajo en el segundo trimestre de este año, lo que equivale a 31 millones de trabajadores a
1

Es probable que, en los primeros meses, se observe un efecto mayor en el empleo que en el número de desempleados, debido
a la menor presión ejercida sobre la oferta laboral. En efecto, algunas personas decidirán retirarse del mercado, ya sea por
prevención o por falta de alternativas laborales. Sin embargo, con el correr de los meses y a medida que disminuya el riesgo
de contagio, la oferta laboral volverá a incrementarse y se observará el efecto en la tasa de desempleo.

7

CEPAL | OIT

Número 22

tiempo completo (suponiendo un tiempo de trabajo de 40 horas semanales) (OIT, 2020d). Asimismo,se espera un marcado deterioro de la calidad del empleo, debido al aumento de la informalidad
y la reducción de las jornadas laborales y de los salarios (OIT, 2020a y 2020b). Esta situación
repercutirá en los indicadores sociales. La CEPAL estima que la tasa de pobreza podría aumentar
hasta 4,4 puntos porcentuales y la de pobreza extrema, 2,6 puntos porcentuales con respecto
a 2019. Esto implica que la pobreza alcanzaría entonces al 34,7% de la población latinoamericana(214,7 millones de personas) y la pobreza extrema, al 13% (83,4 millones de personas) (CEPAL, 2020d).
El impacto en los mercados laborales de cada país de la región dependerá, entre otras
cosas, de la estructura productiva y la composición del empleo de cada sector. Entre las áreas
que se verán gravemente afectadas se encuentran las relacionadas con el turismo (aerolíneas,
alojamiento, restaurantes y hoteles), el comercio y la industria manufacturera, así como las actividades
inmobiliarias y administrativas2. Estos sectores son intensivos en mano de obra y algunos, como es
el caso del comercio, concentran una elevada proporción de empleo informal. Otros sectores que
también soportarán un impacto medio-alto son el transporte y almacenamiento y las actividades deentretenimiento y culturales. Los trabajadores de estos sectores se verán afectados con particularintensidad por el riesgo económico.
En América Latina se estima que un 42,4% del empleo se encuentra en sectores de riesgo altoy otro 16,5%, en sectores de riesgo medio-alto (véase el gráfico I.1). La probabilidad de que estos
trabajadores vean reducidas sus horas de trabajo, sufran recortes salariales o pierdan el empleo es
elevada. Países como Guatemala, Honduras, Ecuador y Bolivia (Estado Plurinacional de) concentran la
mayor cantidad de su empleo en sectores como la agricultura y la ganadería, por lo que contarían con
una menor proporción de trabajadores en sectores de riesgo alto. Sin embargo, si el virus se propagara
a zonas rurales, la paralización de actividades en este sector también podría llegar a ser considerable3.
El impacto de la pandemia sobre el mercado laboral por sexo dependerá de la distribucióndel empleo femenino y masculino en cada sector. En general, se observa que las áreas en las que
se considera que existe un riesgo alto de pérdida de empleos concentran una mayor cantidad defuerza laboral masculina. Se estima que, en promedio, la proporción de mujeres empleadas en
sectores de alto riesgo es de un 44%. Por otro lado, algunos de los sectores en los que el riesgode paralización de la actividad se considera medio-bajo, como la educación y la salud, presentan
una elevada concentración de empleo femenino. Sin embargo, hay que tener en cuenta que este
menor riesgo de pérdida de empleo no implica que las condiciones de trabajo no se vayan a ver
afectadas. Por ejemplo, el aumento de la demanda en los sistemas de salud se ha traducido en
condiciones de trabajo extremas, como extensas jornadas laborales, que se suman al mayor riesgo
al que se exponen los trabajadores de contagiarse del virus. A su vez, las mujeres que trabajan eneste sector deben seguir asistiendo a sus dependientes o a las personas que necesitan cuidados ensus hogares, lo que puede aumentar su sobrecarga de trabajo y estrés. Asimismo, la crisis sanitaria
pone en evidencia una organización social de los cuidados en la región en la que, por lo general, son
las mujeres quienes, de forma remunerada o no remunerada, absorben la mayor carga del trabajo
de cuidados. El cierre de las escuelas —y, en muchos casos, la enseñanza a distancia— pueden
suponer una sobrecarga para las familias; en particular, para las mujeres, que dedican diariamente
al trabajo doméstico y de cuidados no remunerados el triple del tiempo que dedican los hombres
a estas tareas. Además, las desigualdades de género se acentúan en los hogares de menores
ingresos, en los que la demanda de cuidados es mayor, dado que cuentan con un número máselevado de personas dependientes por hogar (CEPAL, 2020a).
La clasificación del nivel de repercusión de la crisis sobre la producción económica es la utilizada en OIT (2020b).
Esto tendría consecuencias importantes en la producción y los precios de los alimentos.

238

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Gráfico I.1
América Latina (13 países): trabajadores por sector de riesgo económico, 2018
(En porcentajes)
100
90
80
70
60

16,5

50
40
30

42,4

20

Bajo

Medio-bajo

Medio

Medio-Alto

América Latina

Bolivia(Est. Plur. de)Panamá

Chile

Uruguay

EcuadorArgentinaa

Honduras

Rep. Dominicana

Costa Rica

GuatemalaBrasilMéxico0

El Salvador

10

Alto

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: Riesgo alto: comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos de motor y motocicletas; industrias manufactureras;
actividades de alojamiento y de servicio de comidas; actividades inmobiliarias, y servicios administrativos y de apoyo.
Riesgo medio-alto: transporte y almacenamiento; información y comunicaciones; artes, entretenimiento y recreación,y otros servicios.
Riesgo medio: minería y canteras; actividades financieras y de seguros, y construcción.
Riesgo medio-bajo: agricultura, ganadería, silvicultura y pesca.
Riesgo bajo: servicios públicos esenciales; administración pública y defensa; actividades sanitarias y de servicios sociales,y enseñanza.
a
Los datos de la Argentina corresponden a zonas urbanas.

Otro de los factores que contribuirá a que los efectos sean distintos en cada país es la proporciónde empleo informal presente en cada uno de ellos y los mecanismos de apoyo económico que existano se creen para los trabajadores de este sector. El trabajo informal es la fuente de ingresos de muchos
hogares de América Latina y el Caribe, donde la tasa media de informalidad es de aproximadamente
un 54%, de acuerdo con estimaciones recientes de la OIT. Muchos de estos trabajadores no tienen
acceso a servicios de salud de calidad y, dadas las características de su trabajo, están más expuestos
al contagio. Asimismo, sus ingresos son generalmente bajos, por lo que cuentan con una capacidad
de ahorro limitada para hacer frente a períodos prolongados de inactividad. Tampoco disponen demecanismos de sustitución de ingresos —como los seguros de desempleo, que generalmente seasocian al trabajo formal—, y la cobertura de estos trabajadores mediante programas de apoyo
financiero es un desafío complejo en contextos de restricción presupuestaria. Por este motivo, en
los países con una elevada proporción de trabajadores informales, probablemente exista una mayor
presión para retomar rápidamente las actividades laborales, lo que podría agravar la situación decontagio. En este caso, además de políticas de apoyo para la sustitución de ingresos, se deberían
promover la información y los mecanismos necesarios para resguardar la seguridad en los lugaresde trabajo y en los desplazamientos hacia estos.

9

CEPAL | OIT

Número 22

Por último, también hay que considerar que el impacto en los mercados laborales regionales
dependerá de la capacidad de los países de adaptarse a nuevas formas de trabajo. Si bien el
trabajo a distancia, o teletrabajo, es una posibilidad para muchos trabajadores, no todos lospaíses cuentan con la infraestructura tecnológica adecuada para ello. En la región, un 67% de la
población es usuaria de Internet, pero existen diferencias significativas tanto entre los países como
dentro de ellos, que obedecen a factores como el nivel socioeconómico y la ubicación geográfica.
Asimismo, es preciso tener en cuenta que el aumento del uso de las tecnologías digitales puede
exacerbar las desigualdades derivadas del distinto nivel de acceso a estas con el que cuentan losdiferentes países y grupos de ingreso. Mientras que, en 2017, más del 80% de la población tenía
conexión a Internet móvil en el Brasil, Chile, Costa Rica y el Uruguay, esta cifra se reducía al 30%
en Guatemala, Haití, Honduras y Nicaragua (CEPAL, 2020c). Otro ámbito en el que será necesario
adaptarse a una nueva normalidad es el de las condiciones sanitarias y de seguridad necesarias
para que las personas puedan volver a sus trabajos. Deben considerarse tanto los costos queestas políticas pueden representar para las empresas como el hecho de que, en algunos países,la incidencia del trabajo en espacios públicos es alta y la posibilidad de ofrecer condiciones dehigiene y protección es limitada. Tanto en el caso de la implementación del trabajo a distancia comoen el de la garantía de condiciones sanitarias y de seguridad en el trabajo, será necesario diseñar
marcos legales adecuados.
En síntesis, el desafío es enorme; la crisis está ejerciendo una presión considerable sobre losmarcos institucionales y la capacidad de articulación de las políticas económicas y sociolaborales
en todos los países, que trabajan para mitigar sus efectos sanitarios, sociales y económicos. Los
gobiernos, las empresas y los trabajadores deberán adaptarse a fin de encontrar alternativas seguras
para conservar el empleo. En este sentido, el sistema de las Naciones Unidas ha elaborado un marco
para la respuesta socioeconómica inmediata a la COVID-19 y el camino hacia una nueva normalidad,
referida a cinco áreas de trabajo prioritarias: i) garantizar la disponibilidad de servicios sanitarios
esenciales y proteger los sistemas de salud; ii) ayudar a las personas a sobrellevar la adversidad a
través de servicios de protección social básica; iii) proteger los trabajos, las pequeñas y medianas
empresas y a los trabajadores informales a través de apoyo financiero y programas de recuperación;iv) guiar el estímulo fiscal y financiero necesario para que las políticas macroeconómicas protejan alos más vulnerables y fortalezcan las respuestas multilaterales y regionales, y v) promover la cohesión
social e invertir en sistemas de apoyo y resiliencia dirigidos por la comunidad. Estas cinco áreas detrabajo deberán estar basadas en los imperativos de la sostenibilidad ambiental y la igualdad degénero, a fin de reconstruir un mundo mejor y más resiliente (Naciones Unidas, 2020).
Como es tradición, en la primera parte de esta vigesimosegunda edición del informe conjunto
de la CEPAL y la OIT Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, se ha resumido la situaciónde los mercados laborales durante 2019, constatando su escaso dinamismo en lo que respecta ala generación de empleo decente. Sin embargo, la crisis causada por la pandemia de la COVID-19
añade un motivo de preocupación para el año en curso4. El papel de las políticas y medidas que
se implementen será crucial para amortiguar sus efectos y lograr una recuperación gradual delas economías. En la segunda sección de este informe, se realiza una revisión de las principales
políticas de apoyo a los trabajadores y a las empresas aplicadas en la región para responder a lacrisis provocada por la COVID-19.
4

10

Es posible que también surjan dificultades para la recolección de datos sobre el mercado laboral. Si bien en algunos países la
información de las encuestas de empleo se recabará a distancia, los obstáculos serán mayores. Véanse en CEPAL (2020b) las
recomendaciones a las oficinas nacionales de estadística para mantener la recopilación de información mediante encuestas.

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

B. Los mercados laborales en 2019
El desempeño económico y laboral de la región ya se encontraba en una situación de estancamiento
en 2019, antes del inicio de la crisis causada por la COVID-19. Durante ese año se mantuvo en
América Latina un bajo ritmo de crecimiento económico (0,2%), inferior al registrado en 2018 (1%).
Esto se tradujo en una escasa generación de empleo de calidad en la región. Si bien se dio un
moderado aumento de la tasa de ocupación, este no fue suficiente para satisfacer el impulsode la oferta laboral, lo que produjo un leve incremento de la tasa de desocupación, que llegó
al 8,1% en promedio en los países de la región. Esto implica que aproximadamente 26,3 millones
de personas estaban buscando un empleo sin conseguirlo. Entre quienes tienen trabajo se observó
un deterioro de la composición del empleo, con un mayor aumento del número de trabajadores por
cuenta propia que de los asalariados. Asimismo, se estancaron o empeoraron los indicadores decalidad del empleo: la informalidad laboral aumentó incluso entre los asalariados en algunos paísese incrementó la proporción de trabajadores que, pese a querer trabajar más horas, no tuvieron la
posibilidad de hacerlo. La mayoría de los empleos se generaron en los sectores del comercio yde los restaurantes y hoteles, caracterizados por su mayor concentración de informalidad, y se
mantuvieron las brechas de género existentes. El poder de compra de los trabajadores, medido
a través del salario medio, registró incrementos muy moderados durante el año. Por su parte, lossalarios mínimos experimentaron variaciones aún más modestas por segundo año consecutivo.

C. El débil crecimiento económico y la escasa
generación de empleo conduce a un deteriorodel mercado laboral en 2019
En 2017 y 2018 la leve recuperación del crecimiento propició un incremento de la tasa de ocupación,y en 2018 este incluso superó el crecimiento de la tasa de participación (véase el gráfico I.2). Sin
embargo, 2019 se caracterizó por un bajo crecimiento económico y una escasa generación deempleo. La tasa de ocupación de la región aumentó poco más de 0,2 puntos porcentuales enpromedio (véase el grafico I.3). Esta débil creación de empleo no fue suficiente para acompañar
el incremento de la oferta laboral (tasa de participación) por lo que el promedio regional de la tasa
de desocupación aumentó levemente durante 2019 (véase el gráfico I.3).
El aumento de la tasa de desocupación regional en 2019 reflejó el incremento del número dedesocupados en la mayoría de los países de la región (véase el gráfico I.4). Los países en que
más creció la tasa de desocupación en comparación con el año anterior fueron Costa Rica (donde
alcanzó el 11,8%), Colombia, Panamá y la Argentina. El aumento de la tasa de desocupación regionalse vio amortiguado por el impacto del Brasil: los promedios regionales se ven afectados en granmedida por el comportamiento del mercado laboral brasileño, que concentra aproximadamente el
36% de la población económicamente activa regional. La tasa de desocupación del país se redujodel 12,3% en 2018 al 11,9% en 2019, lo que representa 12,5 millones de personas en busca activa
de trabajo5. Otros países cuyas tasas de desocupación se redujeron durante 2019 fueron Jamaica,
Belice y Chile.
5

Entre 2015 y 2017 el fuerte deterioro del mercado laboral brasileño incidió marcadamente en el aumento de las tasas dedesocupación a nivel regional.

11

CEPAL | OIT

Número 22

Gráfico I.2
América Latina y el Caribe (países seleccionados)a: variación de las tasas de participación y ocupación
urbanas y tasa de crecimiento económico, 2010-2019(En puntos porcentuales y porcentajes)
0,8

8

0,6

6

0,4

4

0,2

2

0

0

-0,2

-2

-0,4

-4

-0,6

-6

-0,8

-8
2010

2011

2012

2013

Tasa de participación (eje izquierdo)

2014

2015

2016

2017

Tasa de ocupación (eje izquierdo)

20182019 bPIB (eje derecho)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
a
Excluye Cuba, El Salvador, Nicaragua y Venezuela (República Bolivariana de).
b
Los datos de 2019 son preliminares.

Gráfico I.3
América Latina y el Caribe (países seleccionados): variación interanual de las tasas de participación,
ocupación y desocupación nacionales, 2018 y 2019
(En puntos porcentuales)
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0
-0,05
-0,10
-0,15
-0,20

Tasa de ocupación

Tasa de participación
2018

Tasa de desocupación

2019

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: El promedio de la variación de 2018 incluye datos de la Argentina, las Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia (Estado
Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, Trinidad y Tabago, el Uruguay y Venezuela(República Bolivariana de). Los datos de la variación de 2019 son preliminares y excluyen a las Bahamas, Cuba, El Salvador,
Nicaragua, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de).

12

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Gráfico I.4
América Latina y el Caribe (18 países): tasas de desocupación nacionales, 2018 y 2019
(En porcentajes)
14
11,8

12
9,1

10
7,2

3,8

3,9

Ecuador

Perú

5,7

5,8

Panamá

3,7

5,0

Honduras

3,5

Bolivia(Est. Plur. de)4

México6

Jamaica

8
6,2

9,8

9,9

11,9

10,1

8,9

8,1

6,6

2,6

Brasil

Costa Rica

Barbados

Colombia

Argentina a

BeliceUruguay

Chile
2019 bAmérica Latina
y el Caribe

2018

Paraguay

Rep.
Dominicana

0

Guatemala2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
a
Los datos de la Argentina corresponden a zonas urbanas.
b
Los datos de 2019 son preliminares.

D. Se mantienen las brechas entre hombres y mujeres
en el mercado laboral
Durante 2019 los principales indicadores laborales desagregados por sexo continuaron mostrando latendencia de años anteriores. Entre las mujeres, el aumento de la ocupación fue inferior al incrementode la participación laboral, por lo que la tasa de desocupación aumentó hasta alcanzar un promediodel 9,6%. Entre los hombres cayó tanto la tasa de ocupación como la oferta laboral, y su tasa dedesocupación se mantuvo en un promedio casi constante del 7,1% durante el año (véase el gráfico I.5).
Esto muestra que el incremento de la tasa de participación regional encierra dos tendencias
opuestas: por un lado, el aumento de dicha tasa entre las mujeres y, por el otro, la caída de la tasa
en el caso de los hombres. En los últimos 30 años, el promedio de la tasa de participación delas mujeres de 15 años y más en América Latina ha aumentado 11 puntos porcentuales, un ritmo
superior al de otras regiones del mundo. La menor tasa de participación de los hombres se debeprincipalmente a una mayor permanencia de los varones jóvenes en los sistemas educativos, asícomo al envejecimiento de la población (CEPAL/OIT, 2019b).
Si se analiza la forma en que han evolucionado las medianas de las tasas de variación de losprincipales indicadores laborales es posible aislar el efecto del desempeño de unos pocos paísesde gran población en el promedio regional. La mediana de la tasa de ocupación de los hombres
desciende en forma más marcada, por lo que la mediana de su tasa de desocupación aumenta —enlugar de permanecer casi sin variación, como sucede en el caso del promedio ponderado— (véase
el gráfico I.5). Este indicador refleja principalmente la caída de 0,7 puntos porcentuales de la tasa
de desocupación de los hombres en el Brasil. Dado que durante 2019 la tasa de desocupación
aumentó en la mayoría de los países, la mediana de las tasas de desocupación regionales muestra
un aumento más marcado que el promedio.

13

CEPAL | OIT

Número 22

Gráfico I.5
América Latina y el Caribe (18 países)a: variación interanual de las tasas de participación,
ocupación y desempleo a nivel nacional, por sexo, 2019
(En puntos porcentuales)
0,8
0,6
0,4
0,2
0
-0,2
-0,4
-0,6

Total

Hombre

Mujer

Total

Tasa de participación

Hombre

Mujer

Total

Tasa de ocupación
Mediana

HombreMujer

Tasa de desocupación

Promedio ponderado

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
aArgentina, Barbados, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

En 2019 la tasa de desocupación de las mujeres superó el 10% en la Argentina, Belice, el Brasil,
Colombia y Costa Rica (véase el gráfico I.6). Las mayores brechas entre hombres y mujeres en este
indicador se verificaron en Belice, Costa Rica y la República Dominicana, países en los que dicha brecha
fue de más de 5 puntos porcentuales. Otros países que presentaron una diferencia significativa ente la tasa
de desocupación femenina y la masculina fueron Colombia, el Brasil, México y el Uruguay. En toda la región,la tasa de desocupación promedio de las mujeres fue 2,5 puntos porcentuales superior a la de los hombres.
Gráfico I.6
América Latina y el Caribe (17 países): tasas de desempleo a nivel nacional, por sexo, 2019
(En puntos porcentuales)
16
14
12
10
8
6
4

Mujer

América Latina yel Caribe (2,5)

Honduras(1,5)

Nicaragua(0,1)

Ecuador(1,3)

Rep. Dominicana
(5,3)

Perú
(1,0)

Jamaica(2,7)

México(3,9)

Paraguay(2,5)

HombreBolivia(Est. Plur. de) (0,7)

Total

Uruguay
(3,4)

Chile
(1,3)

Belice(7,4)

Argentina(1,5)

Colombia(4,8)

Barbados(-3,1)

Costa Rica
(6,0)

0

Brasil(3,9)

2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: Los valores entre paréntesis corresponden a la brecha entre la tasa de desocupación de mujeres y la de los hombres.

14

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

E. El trabajo por cuenta propia crece a un mayor ritmo
que el empleo asalariado
Con respecto a las categorías ocupacionales, se observa que en 2019 el empleo total se expandió
alrededor de un 1,7%, un aumento similar al del año anterior (véase el gráfico I.7A). Específicamente,el empleo asalariado se incrementó un 1,8% (la mayor tasa desde 2013), el trabajo por cuenta
propia se expandió un 2,2%, y el servicio doméstico, un 1,2%. De los 13 países con información
disponible, en 9 el empleo asalariado registró una tasa de crecimiento menor que la del trabajo por
cuenta propia.
Pese al modesto crecimiento del trabajo asalariado, cabe destacar que del total de los 3,7 millones
de nuevos empleos que se crearon en la región, el empleo asalariado aportó un 63% y el trabajo por
cuenta propia contribuyó aproximadamente un 35,5%, mientras que otras categorías de ocupación
contribuyeron marginalmente (véase el gráfico I.7B).

F. Se observan deterioros generalizados en la calidaddel empleo
Los mercados laborales de la mayoría de los países de la región se caracterizan por una alta
informalidad. Hasta mediados de la década de 2010 se registraron importantes avances, principalmentecomo resultado de un conjunto de políticas orientadas a grupos de trabajadores en particular(trabajadoras del servicio doméstico y trabajadores independientes), aspectos institucionales
como simplificación de trámites, mejoras en la gestión de datos y mayor control. También parecen
haber funcionado los incentivos para pequeñas y medianas empresas (OIT, 2014). Sin embargo,
en los últimos años los avances han sido muy modestos6. Actualmente, muchos países de la región
carecen de regímenes de formalización para trabajadores independientes o, si estos existen, no son
obligatorios o son de reciente creación, por lo que aún tienen bajas coberturas (Gontero y Weller,2017). Asimismo, incluso dentro del empleo asalariado, muchos trabajadores no realizan aportes parasu jubilación.
La informalidad laboral tendió a subir en 2019 en comparación con 2018 (véase el gráfico I.8).
De los 11 países con información disponible, en 5 se observa un aumento de este indicador en
relación con 2018 (Argentina, Chile, Costa Rica, Perú y Uruguay). En el Brasil, el Ecuador y Panamá
se produjeron aumentos, aunque inferiores a los registrados el año anterior. Solo en Colombia, México
y la República Dominicana se observa una caída de la proporción de empleo informal.

6

Esta tendencia se ha documentado en ediciones anteriores del informe Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe.

15

CEPAL | OIT

Número 22

Gráfico I.7
América Latina y el Caribe (13 países)a: generación de empleo por categoría de ocupación,
2017, 2018 y 2019b(En porcentajes)

A. Tasas de variación interanual, 2017, 2018 y 2019 b
4
3
1,7

2

2,2

1,8

1,2

1
0
-1

-1,5

-2
Total de ocupados

Asalariados

Trabajo por
cuenta propia
2017

2018

Servicio doméstico

Trabajadores familiares
no remunerados

2019

B. Contribución de cada categoría al aumento del empleo, 2019 b

Servicio doméstico(3,1)

Trabajo por
cuenta propia(35,5)

Trabajadores familiares
no remunerados(-3,2)

Otros
(1,5)

Asalariados(63,0)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
aArgentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana.
b
Los datos de 2019 son preliminares.

16

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Gráfico I.8
América Latina (11 países): variación interanual de la tasa de empleo informal, 2018 y 2019
(En puntos porcentuales)
3
2
1
0
-1

Uruguay

Perú

Panamá

México2018-2019

Rep. Dominicana

2017-2018

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil-3

Argentina a-2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: La información sobre la informalidad laboral varía según la definición aplicada en cada uno de los países y no es comparable
entre ellos.
a
Los datos de 2019 de la Argentina corresponden a los tres primeros trimestres.

En algunos países, esta mayor informalidad se verificó incluso entre los asalariados. Por ejemplo,
en la Argentina la proporción de los asalariados con descuentos jubilatorios bajó de un promediodel 65,6% en 2018 a un promedio del 65,2% en 2019. En el Brasil, el número de trabajadores delsector privado (excluidos los trabajadores del servicio doméstico) que carecen de un contrato formal
alcanzó el nivel más alto de la serie histórica que comenzó en 2012 (11,6 millones). Esto implicó
una expansión del 4% en relación con 2018 (IBGE, 2020).
Por su parte, en México se registró una leve mejora, al subir el porcentaje de asalariados que
cuentan con prestaciones laborales del 62,3% en 2018 al 63,0% en 2019. Sin embargo, esta mejora
en las condiciones de los asalariados ocurre simultáneamente con un aumento de la participacióndel sector informal en el empleo. Los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo(ENOE) indican que, en el último trimestre de 2019, todas las modalidades de empleo informal
sumaron 31,3 millones de personas, cifra que significa un aumento del 2% respecto al mismo períodode 2018 y representa un 56,2% de la población ocupada (INEGI, 2020)7.
Una situación similar ocurrió en Chile, donde el porcentaje de asalariados formales en el
sector privado se incrementó levemente en 2019, alcanzado alrededor del 83%. Sin embargo,
durante el año se registró un aumento del 8% de los ocupados informales (INE, 2020). La mejora
entre los asalariados se debió principalmente al efecto de lo ocurrido en el primer semestre delaño. A partir de septiembre, la contribución de los asalariados informales en el empleo comenzó aaumentar sustancialmente8.
78Agrupa todas las modalidades de empleo informal: sector informal, trabajo doméstico remunerado de los hogares, trabajo
agropecuario no protegido y trabajadores subordinados que, aunque trabajan en unidades económicas formales, lo hacen enmodalidades fuera de la seguridad social (INEGI, 2020).
En los primeros meses de 2020 los asalariados informales incluso impulsan el alza de los ocupados (12,7%) (INE, 2020).

17

CEPAL | OIT

Número 22

Un indicador similar para el que se dispone información es la variación del empleo registrado, es
decir, la variación de la proporción de empleos que surge de la formalización de antiguos puestos ola creación de nuevos puestos. Los datos de 2019 muestran nuevamente un deterioro generalizado
en comparación con los años anteriores, tanto en el sector privado como en el público (véase el
gráfico I.9). Solo en Guatemala, El Salvador y, en menor medida, el Brasil ha habido una aceleracióndel aumento del empleo registrado. En Chile, México y el Perú, hubo una evolución positiva, pero
decreciente con respecto a la observada en 2018. En Costa Rica y el Uruguay se produjo un
estancamiento del empleo registrado. Por último, en la Argentina y Panamá los promedios del año
presentaron una caída, mientras que en Nicaragua, en el contexto del conflicto interno que afecta
al país, el empleo registrado se redujo en forma marcada por segundo año consecutivo.
Gráfico I.9
América Latina (11 países): tasa de variación interanual del empleo registrado, 2017, 2018 y 2019
(En porcentajes)
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8

Uruguay

Perú

2019

Panamá

2018

Nicaragua a

México2017

Guatemala

El Salvador

Costa Rica

Chile

Brasil-12

Argentina-10

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: Los datos se refieren a asalariados que cotizan a los sistemas de seguridad social, con excepción de los datos del Brasil,que se refieren a asalariados privados declarados por las empresas al Catastro General de Empleados y Desempleados, yde los datos de Panamá, que reflejan los resultados de una encuesta de empresas con cinco y más personas empleadas.
a
Los datos de Nicaragua corresponden a febrero de 2019.

La evolución del subempleo por horas confirma una tendencia de pérdida de calidad delempleo en los mercados laborales (véase el gráfico I.10). En efecto, en 2019 la cantidad depersonas ocupadas que querían trabajar más horas y estaban disponibles para ello aumentó en
10 de los 14 países considerados (Paraguay, Argentina, Costa Rica, Ecuador, Uruguay, Panamá,
Colombia, México, Brasil y República Dominicana). Solo en tres países con información disponible(Perú, Guatemala y Honduras) dicha cantidad se redujo, mientras que en uno (Chile) se mantuvo
prácticamente estable.

18

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Gráfico I.10
América Latina (14 países): tasa de subocupación horaria, variación interanual, 2019
(En puntos porcentuales)
2
1
0
-1
-2

Honduras

Guatemala

Perú

Chile

Bolivia(Est. Plur. de)Rep. Dominicana

BrasilMéxicoColombia

Panamá

Uruguay

Ecuador

Costa Rica

Argentina-4

Paraguay-3

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.

En síntesis, en 2019, salvo algunas excepciones, no hubo avances en cuanto a la formalizacióny la calidad del empleo entre los asalariados privados. Incluso se observa una tendencia al alzade la cantidad de ocupados informales. Tampoco se constata una aceleración del crecimiento delempleo registrado, mientras que la tasa de variación del subempleo muestra un aumento de la
subutilización de los trabajadores9.

G. La mayor creación neta de empleo se verificó en el sector
de los servicios y el comercio
En cuanto a la generación de empleo por rama de actividad, las actividades del sector terciario
son las que muestran un mayor dinamismo en la generación de empleo, y entre ellas destacan
el comercio, restaurantes y hoteles (3,0%), los servicios financieros, bienes raíces y servicios a
empresas (2,8%) y los servicios comunales, sociales y personales (2,2%) (véase el gráfico I.11).
Por otra parte, en la manufactura se verificó un crecimiento moderado del empleo (0.8%) y enla construcción se mantuvo prácticamente el mismo nivel (0,1%). La agricultura continúa con su
tendencia de pérdida de empleos (-1%).

9

En los últimos años se ha producido además un aumento del número de personas que trabajan en servicios intermediados a
través de plataformas. En la mayoría de los casos, estos empleos no están regulados ni cubiertos por la protección social ymuchas encuestas de empleo tienen dificultades para captar a estos trabajadores (véanse más detalles en CEPAL/OIT, 2019a).

19

CEPAL | OIT

Número 22

Gráfico I.11
América Latina y el Caribe (13 países)a: generación de empleo por rama de actividad(En porcentajes)

A. Tasas de variación interanual, 2017, 2018 y 2019
4
3,0

3
2

2,2

1,6
0,8

1

0,1

0
-1

2017

2018

Servicios comunales,sociales y personales

Servicios básicosServicios financieros
y a empresas

Comercio, restaurantes
y hoteles

Construcción

Agricultura

Total de ocupados

Industria
manufacturera

-1,0

-2
-3

2,8

1,7

2019

B. Contribución al aumento del empleo, 2019
Agricultura(-6,0)
Servicios comunales,sociales y personales(30,4)

Industria
manufacturera(5,8)
Construcción(0,5)

Comercio, restaurantes
y hoteles(39,5)
Serviciosbásicos(5,0)
Servicios financieros
y a empresas(12,8)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: Los servicios básicos incluyen electricidad, gas y agua, así como transporte, almacenamiento y comunicaciones.
aArgentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana.

En conjunto, el sector terciario aportó la gran mayoría de los nuevos empleos netos, destacándose
el comercio y los restaurantes y hoteles, que aportaron el 44,7%; los servicios comunales, sociales ypersonales, con un aporte del 32,7%, y los servicios financieros, bienes raíces y servicios a empresas,
con el 14,2% (véase el gráfico I.11B). Los aportes de las ramas de otros sectores fueron relativamente
modestos. En los últimos años, una parte de esta fuerte expansión del sector terciario se debió alaumento de actividades informales con bajas barreras de entrada, en respuesta a la escasa demanda
laboral de las empresas, en muchos casos como trabajo por cuenta propia. La mayoría de estas

20

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

actividades se concentran en el comercio y algunos servicios (CEPAL/OIT, 2019a). En efecto, elcomercio y los restaurantes y hoteles, junto con la construcción, son los sectores que registran un mayor
nivel de informalidad, alcanzando alrededor del 50% del empleo informal en la región (OIT, 2014).

H. Los salarios medios muestran incrementos moderados,
pero mayores que los del salario mínimo
El ritmo del crecimiento económico y la dinámica de generación de empleo constituyen elementos
clave para la evolución de los salarios. En la medida en que las economías crecen a tasas altas
y generan empleos de una forma que reduce la tasa de desocupación en forma sostenida, es deesperar una mejora más acentuada de los salarios, mientras que en contextos menos dinámicos se
deberían esperar menores aumentos salariales (OIT, 2017). En 2019, el débil crecimiento económico
y la baja demanda laboral contribuyeron a una desaceleración del crecimiento de los salarios reales(véase el gráfico I.12). A lo largo de la década, la tendencia de los aumentos salariales ha sido
decreciente y en 2019, en particular, la mediana de las tasas de crecimiento del salario real delempleo registrado fue la más baja de los últimos años (1%).
Gráfico I.12
América Latina y el Caribe (países seleccionados)a: salario medio real del empleo registrado y salario
mínimo real, medianas de las tasas de variación, 2010-2019(En porcentajes)
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Salario medio del empleo registrado

2016

2017

2018

2019 bSalario mínimo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
a
El salario medio incluye datos de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador,
El Salvador, Guatemala, México, Panamá, el Paraguay, el Perú y el Uruguay. El salario mínimo incluye, además de los países
mencionados, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, la Republica Dominicana, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de).
b
Los datos de 2019 son preliminares.

Esta desaceleración del crecimiento de los salarios ha sido más marcada en el caso de lossalarios mínimos, cuyas medianas han presentado en los últimos dos años variaciones que no han
alcanzado el 1%10. Cabe recordar que la aplicación efectiva de los salarios mínimos contribuye a
10

Los salarios mínimos se definen como la cuantía mínima de la remuneración que un empleador deberá abonar a sus asalariados
por las prestaciones que estos hayan efectuado durante un determinado período, sin que dicha cuantía pueda ser rebajada
mediante convenio colectivo ni acuerdo individual (OIT, 2017).

21

CEPAL | OIT

Número 22que los trabajadores de más bajos salarios participen en forma equitativa de los frutos del progreso,
favoreciendo así las políticas dirigidas a superar la pobreza y reducir las desigualdades (OIT, 2017).
Hasta 2017, muchos países implementaron políticas de aumento de los salarios mínimos, que se
tradujeron en vigorosos incrementos del promedio de la región entre 2005 y 201511. Sin embargo,
durante los dos últimos años se ha observado un aumento más modesto de dichos salarios, lo que
implicaría un cambio en la tendencia de aplicación de políticas de aumento de los salarios mínimos,
que en años anteriores contribuyó a reducir la elevada desigualdad salarial de la región (CEPAL, 2019).
Entre los países de la región destacan los aumentos de los salarios reales del empleo registrado
en Panamá y México y, en menor medida, en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia,
Costa Rica, el Paraguay, el Perú y el Uruguay. Se observa también una caída en el caso del Brasil y
una marcada contracción en la Argentina (8,3%), principalmente debido a la inflación que registró
ese país durante el año (véase el gráfico I.13).
Gráfico I.13
América Latina (13 países): variación interanual de los salarios reales del empleo registrado,
2017, 2018 y 2019
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
Uruguay

Perú2019 aParaguay

Guatemala2018

Panamá

El Salvador

2017

MéxicoCosta Rica

Colombia

Chile

BrasilBolivia(Est. Plur. de)Argentina-10

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
Nota: La variación interanual del salario en 2019 se refiere a junio en el caso del Paraguay y al promedio de enero a septiembre
en los casos del Estado Plurinacional de Bolivia y Panamá.
a
Los datos de 2019 son preliminares.

En resumen, 2019 se caracterizó por un bajo crecimiento económico, una moderada generaciónde empleo y un leve aumento de la desocupación, que afecta a 26,3 millones personas en
América Latina y el Caribe. Asimismo, se produjo un deterioro de los indicadores de calidad delempleo, que evidencia que el aumento del empleo se debe más a las necesidades de ingresos delos hogares que a una demanda laboral dinámica.

11

22

Durante el período 2005-2015 hubo una mejora generalizada de los salarios mínimos reales. En promedio, en América Latina elsalario mínimo real aumentó un 42%, lo que equivale a un 3,6% real al año (OIT, 2017).

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Bibliografía
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2020a), “América Latina y el Caribe ante la pandemia
del COVID-19: efectos económicos y sociales”, Informe Especial COVID-19, Nº 1, 3 de abril [en línea] https://
repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/S2000264_es.pdf.
(2020b), “Recomendaciones para la publicación de estadísticas oficiales a partir de encuestas de hogares frente ala coyuntura de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)”, abril [en línea] https://repositorio.cepal.org/bitstream/
handle/11362/45372/4/2000274_es.pdf.
(2020c), “Dimensionar los efectos del COVID-19 para pensar en la reactivación”, abril [en línea] https://www.cepal.
org/es/publicaciones/45445-dimensionar-efectos-covid-19-pensar-la-reactivacion.
(2020d), “El desafío social en tiempos del COVID-19”, Informe Especial COVID-19, N° 3 [en línea] https://repositorio.
cepal.org/bitstream/handle/11362/45527/5/S2000325_es.pdf.
(2019), Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/25-P), Santiago.
CEPAL/OIT (Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Organización Internacional del Trabajo) (2019a),“El futuro del trabajo en América Latina y el Caribe: antiguas y nuevas formas de empleo y los desafíos para la
regulación laboral”, Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, Nº 20 (LC/TS.2019/31), Santiago, mayo.
(2019b), “Evolución y perspectivas de la participación laboral femenina en América Latina”, Coyuntura Laboral
en América Latina y el Caribe, Nº 21 (LC/TS.2019/66), Santiago, octubre.
Gontero, S. y J. Weller (2017), “Consideraciones para aumentar la participación de los trabajadores por cuenta propia
en los sistemas contributivos de protección social en América Latina”, serie Macroeconomía del Desarrollo, Nº 189(LC/TS.2017/69), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística) (2020), “Desemprego cai para 11,9% na média de 2019;
informalidade é a maior em 4 anos” [en línea] https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agenciade-noticias/noticias/26741-desemprego-cai-para-11-9-na-media-de-2019-informalidade-e-a-maior-em-4-anos.
INE (Instituto Nacional de Estadísticas) (2020), “Boletín complementario: empleo trimestral”, Edición, Nº 257, 3 de abril[en línea] http://www.ine.gov.cl/docs/default-source/ocupacion-y-desocupacion/boletines/2019/pais/bolet%C3%ADncomplementario-nacional-trimestre-noviembre-2019---enero-2020.pdf?sfvrsn=19997ea1_6.
INEC (Instituto Nacional de Estadística y Censo) (2019), “Encuesta de Mercado Laboral, agosto 2019” [en línea]https://www.inec.gob.pa/archivos/P0705547520191127125136COMENTARIOS.pdf.
INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía) (2020), “Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación yEmpleo: cifras durante el cuarto trimestre de 2019”, Comunicado de Prensa, Nº 70/20, 13 de febrero [en línea]https://www.inegi.org.mx/app/saladeprensa/noticia.html?id=5547.
Naciones Unidas (2020), A UN framework for the immediate socio-economic response to COVID-19, abril [en línea]https://www.un.org/africarenewal/news/coronavirus/new-normal-un-lays-out-roadmap-lift-economies-and-savejobs-after-covid-19.
OIT (Organización Internacional del Trabajo) (2020a), Panorama Laboral 2019: América Latina y el Caribe, Lima, enero.
(2020b), “Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo. Segunda edición”, 7 de abril [en línea]https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_740981.pdf.
(2020c), “Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo. Tercera edición”, 29 de abril [en línea]https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_743154.pdf.
(2020d), “El COVID-19 destruye el equivalente a 14 millones de empleos y desafía a buscar medidas para enfrentar
la crisis en América Latina y el Caribe” [en línea] https://www.ilo.org/americas/sala-de-prensa/WCMS_741222/
lang--es/index.htm.
(2019), Panorama laboral temático: mujeres en el mundo del trabajo: retos pendientes hacia una efectiva equidad
en América Latina y el Caribe, Lima.
(2018a), Políticas de formalización en América Latina: avances y desafíos, J. M. Salazar-Xirinachs y J. Chacaltana (eds.), Lima.
(2018b), Mujeres y hombres en la economía informal: un panorama estadístico, Ginebra.
(2017), Panorama Laboral 2017: América Latina y el Caribe, Lima.
(2014), Panorama laboral temático: transición a la formalidad en América Latina y el Caribe, Lima.

23

II. El trabajo en tiempos de pandemia:
desafíos frente a la enfermedad
por coronavirus (COVID-19)
Introducción
Como se indicó en el primer capítulo de este informe, las estimaciones sobre las consecuencias que
tendrá la crisis que ha generado la enfermedad por coronavirus (COVID-19) en las economías y losmercados laborales de la región son todavía muy preliminares. Lo que está claro, sin embargo, es
que la pandemia de la COVID-19 provocará en 2020 la mayor crisis económica que América Latina yel Caribe en su conjunto ha experimentado en toda su historia, con una contracción estimada del PIB
regional del 5,3%. Esta fuerte contracción económica tendrá un impacto significativo en el mercado
laboral de la región, que conllevará la destrucción de empleos, el aumento de la desocupación y la
precarización de las condiciones laborales. Si bien la región ha enfrentado diversas crisis que hanafectado su economía y sus mercados laborales y han supuesto grandes desafíos para las políticas
sociolaborales, ninguna de ellas ha presentado la rapidez, la profundidad y los efectos sobre la
demanda y la oferta de las economías y todos los mercados laborales de la región que se prevé que
presentará la crisis actual de la COVID-19. Por otra parte, históricamente, los marcos institucionales
y la capacidad de articular las políticas sociolaborales se han visto sometidos a fuertes presiones
durante las crisis, que han implicado la revisión y reconfiguración de la arquitectura institucional ylos instrumentos para la toma de decisiones. A la hora de dar una respuesta a la crisis planteada
por la COVID-19, estos desafíos se presentan a escala nacional, regional y mundial.
La respuesta sanitaria a la pandemia ha conllevado la adopción de medidas de contención que
afectan tanto la oferta como la demanda económica y laboral, y generan incertidumbre acerca delproceso futuro de normalización y la efectividad de las políticas que acompañarán dicho proceso. La
necesidad de hacer frente a los efectos de la COVID-19 en los países de América Latina y el Caribe
ofrece una oportunidad para reflexionar sobre el tipo de respuestas que se dan frente a una crisis
que requiere complementariedad de políticas (de salud, económicas, laborales y de seguridadsocial) y de plazos, y que afecta de forma distinta (según sectores, tamaño de las empresas o grupos
vulnerables) la oferta y la demanda laboral y la capacidad de las instituciones sociolaborales para
brindar una respuesta oportuna. Por ello, es importante analizar la crisis actual teniendo en cuenta
la experiencia de respuestas que se han dado a crisis anteriores, el tipo de políticas disponibles
y los requisitos necesarios para la elaboración de nuevas políticas y articulaciones institucionales
para enfrentar los efectos a corto y mediano plazo de la COVID-19.
En esta segunda parte del informe, se discuten diversos aspectos. En la sección A, se presentan
los desafíos que la crisis plantea en lo que respecta a las respuestas de política, mientras que,en la sección B, se abordan las políticas de salud y seguridad en el trabajo y su centralidad en larecuperación. En la sección C, se discuten las políticas dirigidas a garantizar tanto los ingresosde los trabajadores como el sostenimiento de la actividad de las empresas y el empleo. En lasección D, se analizan los retos institucionales y fiscales para la implementación y la sostenibilidad
de las políticas y, por último, en la sección E, se presentan algunas reflexiones para mejorar lascondiciones sociolaborales más allá de la pandemia.

25

CEPAL | OIT

Número 22

A. Desafíos que plantea la crisis de la COVID-19 en materia
de respuestas de política en América Latina y el Caribe
En el ámbito internacional, los países han implementado políticas de acción en torno a tres áreas: laprotección de los trabajadores en el lugar de trabajo, la protección de la actividad económica y dela demanda de mano de obra, y el apoyo al empleo y al mantenimiento de los ingresos (OIT, 2020b;
CEPAL, 2020a). La idea fundamental de estas medidas es evitar los contagios, asegurar los ingresosde los grupos más vulnerables y mantener la capacidad instalada y la viabilidad de las empresas,
además de preservar los empleos y las condiciones laborales.
En cuanto a la protección de los trabajadores en el lugar de trabajo, destacan medidas como eltrabajo a distancia, el establecimiento de turnos de trabajo en horarios escalonados, la ampliacióndel derecho a licencias por enfermedad remuneradas para los trabajadores con síntomas o que
se encuentren en cuarentena, el asesoramiento en materia de seguridad y salud en el trabajo por
vía telefónica, la publicación de sitios web específicos sobre el tema y la difusión de información, yla prestación de servicios de cuidado infantil para los padres que trabajan en varios países en losque se han cerrado escuelas y guarderías.
Entre las políticas de apoyo al empleo y al mantenimiento de los ingresos, se incluyen acuerdos
sobre la reducción del horario de trabajo y en materia de compensación, la promoción de la conservacióndel empleo mediante subsidios o préstamos asociados al mantenimiento de los puestos de trabajo
y los salarios, y la ampliación de las prestaciones por desempleo para los trabajadores formales,así como de las prestaciones de asistencia social, especialmente para los trabajadores informales
y sus familias. Por otra parte, en el marco de las políticas de fomento de la actividad económica yla demanda de mano de obra, destacan estímulos fiscales (exenciones o postergaciones tributarias
e incrementos del gasto público en salud o protección social) y la prestación de apoyo financieroa sectores específicos a tasas de interés preferenciales.
La expansión de la COVID-19 en América Latina y el Caribe ha sido rápida, al igual que la
adopción de medidas de emergencia frente a la pandemia1 (CEPAL, 2020d). Comparativamente, lacontracción económica que se espera en 2020 es mucho más profunda que la observada en 2009(-1,8%), cuyo nivel fue similar al de la crisis de la deuda de 1982 (Ocampo, 2011). No obstante, tras
la recesión de 2009, la tasa de desocupación regional y los indicadores sociolaborales volvieron
en 2011 al nivel anterior a la crisis en la mayoría de los países, gracias a la rápida recuperación dela dinámica económica mundial y a una respuesta activa de políticas sociolaborales (OIT, 2012;
CEPAL, 2012; Marinakis, 2011). Esta respuesta se vio favorecida por la capacidad fiscal paraarticular políticas anticíclicas con mayor holgura en comparación con otras crisis regionales2. Así,junto con la elaboración progresiva de instrumentos de política laboral y de protección social antes
de la crisis, también se generaron espacios para implementar nuevas políticas durante la crisis de
1

2

26

De acuerdo con el Oxford COVID-19 Government Response Tracker [en línea] https://covidtracker.bsg.ox.ac.uk/, mientras que, afines de febrero, solo se habían registrado casos en el Brasil y México, para el 15 de marzo, 28 países habían informado ya sobre
sus primeros casos, situación que se había extendido a 37 países de la región el 1 de abril. A la vez, también fueron aumentando
las medidas de restricción interna. Mientras que, hasta el 15 de marzo, se habían emitido recomendaciones de distanciamientosocial en solo 6 países, para el 1 de abril, 29 países habían adoptado medidas locales o nacionales de confinamiento.
En el período 2003-2008, 15 de los 19 países de América Latina registraron un superávit primario, mientras que el resultado
global (teniendo en cuenta los pagos de la deuda pública) estuvo cerca del equilibrio del promedio del país en los mismos años
(CEPAL, 2011).

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

2009 (Marinakis y Velásquez, 2010; CEPAL/OIT, 2011; OIT, 2011; CEPAL, 2011; Marinakis, 2011).
Asimismo, se han apreciado avances institucionales y de política posteriores a la crisis de 2009;en particular, mediante la formalización del empleo y del tejido productivo (Salazar-Xirinachs
y Chacaltana, 2018; OIT, 2014), la mejora de las fuentes de información estadística (Dargent yotros, 2018; Gontero y Zambrano, 2018) y el aumento de los programas de empleo3 y protección
social (OIT, 2016; López Mourelo, 2018; OIT, 2018b). Pese a ello, se aprecia que el gasto público
en políticas de empleo (inferior al 1% del PIB) es bajo en comparación con la media de los paísesde la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), y que es necesario mejorar
el impacto de dicho gasto (Escudero y otros, 2017; López Mourelo, 2018; CEPAL, 2019b).
Además de los antecedentes de la respuesta que se dio a la crisis de 2009 y algunos avances
en la arquitectura de las políticas sociolaborales, existen otros elementos que influyen en la dirección,
magnitud y capacidad de la respuesta regional a la crisis de la COVID-19. Si bien se ha progresado
en la reducción de la informalidad, en los últimos años se aprecian elementos tendenciales (elmayor crecimiento del empleo por cuenta propia y de la subocupación y la ralentización del empleo
registrado) que sugieren que ese proceso se estaba revirtiendo en varios países. La recesión de 2020
aumentará la informalidad, tanto por la pérdida de empleos formales que pasarán a la informalidad
como por la suspensión temporal de la relación laboral que implicará, en la práctica, empleos sinacceso a beneficios laborales ni protección social. Ello dificultará la consecución de los objetivosde las políticas de empleo y protección social, así como la posibilidad de ofrecer una respuesta
coordinada. Por otra parte, la región ha experimentado un proceso constante de concentracióndel empleo en el sector de los servicios, que es el que más crece y más empleos genera (véase el
capítulo I de este informe): siete de cada diez trabajadores realizan su actividad en el sector terciario,
y uno de cada cuatro trabajan en el comercio (OIT, 2020c). Dado que el impacto de las políticas decontención de la COVID-19 en el sector de los servicios será alto o medio-alto, y que es allí donde
se observa el mayor grado de informalidad, es necesario que las respuestas de política se centren
en el sostenimiento del empleo y de sus condiciones en este sector. Ello será particularmente crucial
en países como los del Caribe, que cuentan con una concentración de empleo relativa mayor en
los servicios, sobre todo en los asociados al turismo.
En la región también se ha producido un crecimiento de la participación y ocupación
femenina que se concentra en el sector de los servicios (CEPAL/OIT, 2019a; OIT, 2019). Además,
el porcentaje de mujeres de la región que trabajan en condiciones de informalidad (51,8%) es
superior al de hombres (46,8%) (OIT, 2018). Por lo tanto, las respuestas de política sociolaboral
deben incluir la dimensión de género. Otra tendencia está vinculada al aumento de la migración
intrarregional, impulsada por la migración venezolana desde 2014 (CEPAL/OIT, 2017). Ello supone
un escenario diferente respecto de otras crisis para muchos países receptores de migración, tanto
por la concentración del empleo migrante en los servicios como por el desafío de integrar a lostrabajadores migrantes formales e informales en las respuestas de política. También se aprecia,
a nivel regional, un aumento progresivo del trabajo mediante plataformas digitales, que genera
desafíos importantes en lo que respecta tanto a la regulación como a la implementación depolíticas de empleo y protección social (CEPAL/OIT, 2019b). Paralelamente, si bien el teletrabajo se
3

Los programas de empleo en la región (capacitación, servicios de trabajo, incentivos al sector privado y empleos públicos)
aumentaron progresivamente desde niveles mínimos en los años noventa hasta la década de 2010, cuando se extendieron demanera particularmente significativa (Escudero y otros, 2019; López Mourelo, 2018).

27

CEPAL | OIT

Número 22

presenta como una alternativa durante el confinamiento, sobre todo para los trabajadores formalesde áreas administrativas y sectores no manuales, entraña complejidades asociadas a la falta deregulación anterior a la pandemia y de instrumentos que aseguren su cumplimiento en la mayoríade los países.
Por otra parte, si bien se han ampliado las políticas de empleo, los progresos realizados resultan
insuficientes en un contexto más general. Por ejemplo, en 2019, solo en la Argentina, el Brasil, Chile,
Colombia, el Ecuador y el Uruguay en América Latina, y en las Bahamas y Barbados en el Caribe,
existía un seguro de desempleo. Los espacios para avanzar son particularmente notorios en las
políticas de seguridad y salud en el trabajo, en una crisis como la de la COVID-19, en que, en el
conjunto de políticas laborales anticíclicas, es imprescindible elevar a un papel más protagónico
las políticas de seguridad y salud en el trabajo. Por otra parte, en un momento en que se busca
articular una respuesta fiscal anticíclica frente a la COVID-19, los países de América Latina y el Caribe
se encuentran, por lo general, con poco espacio para aumentar su gasto fiscal, debido al mayor
endeudamiento, el creciente pago de intereses, los limitados ingresos fiscales y las restricciones
inherentes al proceso de emisión de deuda en un contexto financiero internacional limitado(CEPAL, 2020a). No obstante, el contexto regional de inflación baja y controlada (CEPAL, 2019b)
abre márgenes para ofrecer respuestas de política monetaria y crediticias expansivas, aunque con
efectos limitados debido al bajo nivel de las tasas de interés. A la vez, a la tendencia reciente a lamoderación de los salarios mínimos, se suma el hecho de que la activación de esta política tendría
limitaciones en un contexto como el de la crisis de la COVID-19, en que las empresas, particularmente
las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), ven afectada su capacidad de pago por ladisminución de la actividad. Finalmente, las medidas de confinamiento suponen complicaciones parael normal desarrollo de las encuestas de empleo en la región, lo que puede dificultar el seguimientodel impacto de las políticas en el mercado laboral. Por este motivo, es preciso tomar medidas
coyunturales y reforzar el sistema estadístico de los países, a fin de complementar los datos con
otras fuentes de información (véase el recuadro II.1).
El contexto, las tendencias y los antecedentes condicionan las respuestas de política sociolaboral
de los países de la región frente a la COVID-19. En concreto, las buenas prácticas de políticas
que se han observado a nivel internacional muchas veces se han implementado en países cuyo
mercado laboral cuenta con estructuras más formales y con mayor espacio fiscal. A su vez, lacapacidad de respuesta regional frente a la COVID-19 difiere de la observada durante la crisis
de 2009, por la menor holgura fiscal y la dificultad para implementar el mismo conjunto de políticas
sociolaborales anticíclicas ante una cantidad de recursos requeridos significativamente mayor. A
ello se añade la urgencia de diseñar la estrategia y lograr la articulación de políticas necesaria parala contención del virus y la recuperación de las economías, incorporando la seguridad y salud enel trabajo como un factor clave. En las secciones siguientes, se discuten estas dimensiones con
más detalle.

28

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Recuadro II.1
Los desafíos estadísticos planteados por la crisis de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)
A diferencia de otras crisis que han afectado a las economías y los mercados laborales de América Latina yel Caribe en el pasado, la calidad y capacidad de las respuestas de política sociolaboral ante los efectos dela enfermedad por coronavirus (COVID-19) en la región se están viendo afectadas por las dificultades para
recabar datos estadísticos. En particular, el contexto de confinamiento total o parcial de los hogares, junto conlas medidas generales de distanciamiento espacial o cuarentena, suponen dificultades para la recolecciónde datos presencial. En muchos de los países de América Latina, las medidas coyunturales necesarias han
redundado en la realización de las encuestas por vía telefónica o a través de sitios web (CEPAL, 2020c). Muchas
veces, esto implica realizar ajustes del diseño muestral y de los cuestionarios y llevar a cabo averiguaciones
adicionales que permitan capturar de mejor manera los efectos del fenómeno. Sin embargo, los cambios ylas dificultades propias del ajuste de los métodos de recolección de datos tienen efectos sobre las tasas derespuesta, la cobertura y otros aspectos que pueden repercutir en la calidad de las mediciones de los indicadores
laborales y en su comparabilidad con las observaciones realizadas en el pasado.
Esta realidad constituye un desafío para la elaboración de políticas. En primer lugar, pone de manifiesto laimportancia de contar con sistemas estadísticos que puedan reaccionar rápidamente a contextos como el actual(OIT, 2020h). En ese sentido, la región necesita avanzar en el fortalecimiento institucional estadístico, así comoen el diseño y la complementariedad de instrumentos y fuentes de información que sirvan de insumos para lasdecisiones de política sociolaboral. Los avances de algunos países en el ámbito de los registros administrativos
sociolaborales, como los que están vinculados a los seguros de desempleo, los beneficiarios de prestaciones
sociales y los registros de la seguridad social, pueden ayudar a complementar la información necesaria parael diseño de las respuestas sociolaborales a la crisis de la COVID-19.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional delTrabajo (OIT) están realizando un esfuerzo conjunto, a través de seminarios y reuniones virtuales con la granmayoría de los países de la región y de asistencia técnica directa a muchos de estos países, para poder enfrentar
de la mejor manera posible las dificultades mencionadas. Es importante subrayar que el marco conceptual delcuerpo normativo vigente en el ámbito de las estadísticas del trabajo permite describir el fenómeno estudiado
sin cambiar las definiciones y los criterios básicos utilizados para medir los principales indicadores clave delmercado laboral. El objetivo final es contar con información acerca de los principales indicadores laborales
que reflejen los efectos de la crisis provocada por la COVID-19, al menos a nivel nacional.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT).

B. La política de salud ocupacional como pilar esencial
de la política de empleo
En esta sección, se discute la necesidad de abordar el desafío sanitario que entraña la COVID-19
desde una perspectiva más permanente, que implique tanto implementar políticas de seguridad
ocupacional, trabajo a distancia y teletrabajo como hacer frente al reto de garantizar un retorno
seguro al trabajo. En ese sentido, se plantea que, en el marco de la crisis provocada por la pandemia
de la COVID-19, es necesario priorizar las políticas de seguridad y salud en el trabajo para que lareactivación productiva y del empleo sea segura y saludable. Además, también se hace hincapié enque, a través de una gestión adecuada y participativa del riesgo laboral de exposición al coronavirus,
se podrá facilitar el proceso de recuperación que necesita la economía, sin descuidar la salud delas personas.

29

CEPAL | OIT

Número 22

1. La permanencia del desafío sanitario
La llegada de la pandemia de la COVID-19 a los distintos países de la región representa un desafío de
grandes proporciones en materia de salud pública. Así lo han entendido los gobiernos, que han implementado
de manera progresiva políticas de distanciamiento físico para limitar su expansión. Estas medidas
indispensables han alterado profundamente el funcionamiento de la actividad productiva y del trabajo.
Inicialmente, se pensó que en esta crisis existirían dos fases: la primera, sanitaria, que duraría unos
pocos meses, y la segunda, de carácter económico, provocada por la primera, que se prolongaría
durante varios meses o años. Efectivamente, la paralización forzada de muchas actividades económicas
traerá consecuencias que persistirán aun cuando las restricciones sanitarias se hayan levantado.
Sin embargo, como se observa en los países que van algunas semanas por delante en laevolución de esta crisis, como los europeos, la separación entre las dos fases será mucho menosnítida de lo que se pensaba en un comienzo. En vez de un levantamiento total de las restricciones
sanitarias, se observa un escenario en el que se eliminan algunas restricciones, mientras que otras
se modifican o persisten. En América Latina y el Caribe está sucediendo algo parecido, dado quevarios países, si bien todavía se encuentran atravesando la crisis sanitaria, ya han anunciado sus
estrategias para la reactivación y la vuelta a los lugares de trabajo.
Desde el punto de vista de las políticas públicas, será importante conciliar de la mejor manera
posible ambos desafíos: seguir frenando la expansión del virus y permitir el funcionamiento de lasactividades económicas. Por otro lado, para operar en estas circunstancias, será necesario que las
empresas lo hagan de manera creativa e innovadora, preservando la salud de los trabajadores ycontribuyendo a la salud general de la población. Así, la recuperación se dará de manera progresiva,
dependiendo de las indicaciones de las autoridades sanitarias y de las características particularesde los distintos sectores de actividad.
A grandes rasgos, es posible identificar dos tipos distintos de riesgo. Por un lado, existen
sectores cuya producción y demanda de mano de obra se han mantenido estables o incluso se han
incrementado durante la crisis, pero cuyos trabajadores, en muchos casos, están más expuestos
al riesgo de contagio, pues deben realizar sus tareas de manera presencial. Este sería el caso delos trabajadores que se encuentran en la primera línea de respuesta a la emergencia, como lostrabajadores de la salud —que, al asegurar la atención de las necesidades sanitarias de la población,se exponen en mayor medida al contagio (OIT, 2020a)—, pero también de los trabajadores de losservicios esenciales, como la agricultura, la cadena de abastecimiento de alimentos y de productos
farmacéuticos, los servicios públicos locales o la producción, el suministro y la distribución deenergía, entre otros. Por otro lado, están las actividades que han sufrido efectos negativos en elvolumen de la producción y del empleo. Se estima que el impacto en la actividad económica y elempleo como consecuencia de la COVID-19 será alto en sectores como el comercio, las industrias
manufactureras, las actividades de alojamiento y de servicio de comidas (asociadas al turismo)y las actividades inmobiliarias, mientras que, en sectores como transporte y almacenamiento, yartes, entretenimiento y recreación, el impacto será medio-alto (OIT, 2020a). Como se observa en el
gráfico II.1, los sectores de riesgo alto concentran a alrededor de cuatro de cada diez trabajadoresa nivel mundial y regional. En esos sectores también se observa una proporción importante departicipación de las mujeres, que supera el 40% a nivel mundial y también en la región. Por otra
parte, en América Latina, la pandemia afecta a mercados laborales en los cuales cerca de la mitadde los trabajadores no agrícolas son informales (OIT, 2018a) y solo el 61% de la población regional(61%) cuenta con al menos una prestación de protección social (OIT, 2017).

30

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Gráfico II.1
Empleo en sectores de riesgo alto, tasa de informalidad y cobertura de protección social:estimaciones mundiales y regionales(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
0

Empleo en sectoresde riesgo alto

Participación femenina
en sectores de riesgo alto

Mundo

Tasa de informalidad
no agrícola

Proporción de la población
cubierta por al menos
una prestación de protección
social (cobertura efectiva)

América Latina y el Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre labase de OIT, Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo, segunda edición, Ginebra, 7 de abril de 2020;“Presente y futuro de la protección social en América Latina y el Caribe”, Panorama Laboral Temático, N° 4, Lima, 2018 e
Informe Mundial sobre la Protección Social, 2017-2019, Ginebra, 2017.

2. El trabajo a distancia y el teletrabajo
En varios sectores, una manera de cumplir las medidas de aislamiento, pero a la vez seguir operando,
ha sido recurrir al trabajo a distancia o teletrabajo regulados por ley, o al trabajo remoto excepcional,
aun en ausencia de una regulación específica. Por ejemplo, según una encuesta del 25 de marzo
de 2020 realizada a 250 grandes empresas de la Argentina, el 93% de ellas había adoptado una política
de teletrabajo como respuesta a la pandemia (Pacto Mundial de las Naciones Unidas/PNUD, 2020).
El trabajo a distancia se puede entender como cualquier trabajo que se lleva a cabo en un lugar
distinto al de las instalaciones de la empresa, y el teletrabajo, como el trabajo a distancia realizado
mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). En los países en
los que el teletrabajo o el trabajo a distancia ya estaba regulado, se está fomentando su uso y se
han dictado normas para facilitar su aplicación. Ello también significa que el carácter voluntario deesta modalidad de trabajo se altera en el contexto de la emergencia. En el Brasil, se ha simplificado
su implementación, acortando el plazo de notificación al empleado a 48 horas de antelación (porescrito o por medios digitales o electrónicos). El empleador debe poner a disposición de sus
trabajadores los equipos y la infraestructura necesarios, así como reembolsar los gastos adicionales
que estos deban afrontar. En Costa Rica, se dictó un Protocolo de Activación del Teletrabajo ante el
COVID-19 en el sector público, a raíz del cual 14.668 funcionarios del gobierno central e instancias
descentralizadas se acogieron a la modalidad de teletrabajo. También se invitó al sector privado aaplicar medidas temporales de teletrabajo.
En algunos países en los que ya se estaba discutiendo el tema con anterioridad a la crisis, se
han dictado recientemente normas para el establecimiento de la modalidad de teletrabajo de forma
permanente, incorporando disposiciones específicas ante situaciones de emergencia. En Panamá,

31

CEPAL | OIT

Número 22

la Ley núm. 126 de 18 de febrero de 2020 establece la modalidad de teletrabajo e incluye aspectos
como la obligación del empleador de cubrir los costos adicionales de banda ancha cuando serequiera una velocidad superior a la velocidad básica, así como la salud y seguridad en el trabajo
y la protección de los datos del trabajador. Esta ley también incluye un artículo sobre labores deemergencia que se aplica a la actual crisis, pero también a otras futuras que pudieran surgir. En
El Salvador, el 20 de marzo de 2020 se aprobó la Ley de Regulación del Teletrabajo, que incluye
una disposición transitoria en la que se estipula que, en caso de emergencia nacional, calamidad
pública, régimen de excepción o suspensión de derechos constitucionales y desastres, se omitirá el
carácter voluntario del teletrabajo. En Chile, se promulgó la Ley núm. 21220 que modifica el Código delTrabajo en materia de trabajo a distancia, mediante la que se regula esta modalidad de prestación deservicios, incluyendo el derecho a la desconexión, a contar con elementos de protección personal y ala adecuada gestión de los riesgos laborales. La legislación de Chile regula el derecho a desconectar
durante, como mínimo, 12 horas seguidas por cada período de 24 horas. La Superintendencia deSeguridad Social de Chile emitió los dictámenes núm. 1160-2020 y núm. 693-2020, en virtud de loscuales se establecen criterios de aplicación del seguro de accidentes del trabajo para trabajadores
que se desempeñen bajo la modalidad de trabajo a distancia o teletrabajo, como consecuencia dela crisis provocada por la COVID-19.
Finalmente, en algunos países en los que el trabajo a distancia y el teletrabajo no se encontraban
regulados, se emitieron disposiciones ad hoc para dar legalidad al trabajo a distancia de carácter
excepcional durante la duración de la crisis. Por ejemplo, en el Paraguay, se estableció la legalidad
del teletrabajo como modalidad para las empresas públicas y privadas durante el período de la
emergencia sanitaria, a través de la Ley de Emergencia (núm. 6524) y, con arreglo a la Resolución
Nº 181/2020, se especificaron las obligaciones del empleador en el marco de esta modalidad. En
el Ecuador, el Ministerio del Trabajo emitió, mediante el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2020-076, lasdirectrices para la aplicación de teletrabajo emergente durante la emergencia sanitaria, especificandoque “modifica únicamente el lugar en que se efectúa el trabajo, sin afectar ni alterar las condiciones
esenciales de la relación laboral” (artículo 4). En Suriname y Trinidad y Tabago, las autoridades
también fomentan el trabajo a distancia en la actual coyuntura.
Más allá de los posibles accidentes de trabajo, el teletrabajo también puede tener repercusiones
importantes sobre el equilibrio psicológico del trabajador y, en varios países, se ha informado
sobre un aumento de los casos de violencia de género vinculados a la cuarentena y, por lo tanto, almundo laboral, cuando la vivienda constituye el lugar de trabajo. En este contexto, el Ministerio deProtección Social de Guyana instituyó una línea telefónica de apoyo contra la violencia de género
como medida de respuesta a la crisis4.
Sin embargo, no todas las actividades económicas son aptas para el traslado del trabajo al
domicilio de los trabajadores. Se ha estimado que entre el 26% y el 29% de las ocupaciones pueden
ser ejercidas en forma remota en la Argentina, y lo mismo sucede con entre el 20% y el 34% deellas en el Uruguay. En los países de América Latina sobre los que se dispone de estimaciones,
un 23% de los trabajadores, en promedio, podría llevar a cabo sus actividades de manera remota(OIT, 2020i). Se estima, además, que el porcentaje de trabajadores informales que no estaría encondiciones de continuar trabajando en un contexto de distanciamiento espacial es más elevado queen el caso de los trabajadores formales (De los Santos y Finn, 2020). Asimismo, varias actividades
con un elevado grado de formalidad, como las de manufactura, tampoco pueden realizarse a travésdel teletrabajo, por lo que se ven muy fuertemente afectadas.
4

32

Véase “Responding to Domestic Violence During COVID-19” [en línea] https://mosp.gov.gy/responding-to-domestic-violenceduring-covid-19/.

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

3. Enfrentar los desafíos que supone el retorno seguro a los lugares de trabajo
Para reanudar las actividades que, por su naturaleza, no pueden ser ejecutadas en modalidad detrabajo a distancia o teletrabajo, es necesario priorizar las políticas de seguridad y salud laboral, a finde posibilitar el retorno al trabajo sin arriesgar la salud de las personas y las estrategias de reactivación.
Teniendo en cuenta la alta transmisibilidad del virus a través del contacto directo con una
persona contagiada o con objetos o superficies contaminados, asegurar el distanciamiento físico
entre las personas y garantizar las medidas de limpieza, desinfección e higiene se consideran lasacciones más efectivas para evitar el contagio. Será necesario que, a medida que se produzca eldesconfinamiento y se levanten las restricciones sanitarias, cada sector de actividad o empresa
formule e implemente protocolos específicos de seguridad y salud laboral que establezcan las
medidas preventivas que han de adoptarse para garantizar un retorno seguro y saludable.
Para orientar la elaboración de dichos protocolos, la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
publicó una lista de comprobación para la prevención y mitigación de la COVID-19 en el trabajo(OIT, 2020g), sobre la base de las Directrices relativas a los sistemas de gestión de la seguridad
y salud en el trabajo, ILO-OSH 2001 (OIT, 2002), que incluye el diálogo social bipartito entre losrepresentantes del empleador y de los trabajadores5. La propuesta recuerda que las medidas que
se adopten deben respetar un orden jerárquico decreciente, que priorice las medidas de ingeniería yorganizativas que garanticen el distanciamiento físico, como, entre otros, la instalación de mamparas obarreras separadoras, la reorganización de la distribución de los puestos para asegurar una distancia
mínima de seguridad y el establecimiento de turnos y horarios de entrada y salida escalonados paraevitar la aglomeración de personas (véase el diagrama II.1). Adicionalmente, habrá que extremarlas condiciones de ventilación y de limpieza y desinfección periódica, así como proporcionar
medios e instalaciones para la higiene personal. El último recurso, como medida complementaria
a las anteriores, será brindar equipos de protección personal a los trabajadores. Además, ofrecer
información y capacitación y vigilar la salud del personal serán elementos clave en las políticas deprevención del riesgo de contagio (OIT, 2020e).
Diagrama II.1
Pirámide de medidas para prevenir el contagio en el lugar de trabajo
Más efectivas

Eliminación del riesgo(por ejemplo, teletrabajo)
Medidas de ingeniería(por ejemplo, barreras de separación
y ventilación)
Medidas organizativas(por ejemplo, redistribución
de la disposición del lugar de trabajo
y entrada y salida escalonadas)
Medidas administrativas(por ejemplo, limpieza y desinfección,
higiene personal y formación)

Menos efectivas

Medios de protección personal(por ejemplo, mascarillas y guantes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede OIT, Directrices relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, ILO-OSH 2001, Ginebra, 2002.
5

Véanse también en OMS (2020) las precauciones básicas que deben adoptarse en el trabajo durante la pandemia.

33

CEPAL | OIT

Número 22

Las medidas de prevención del contagio deberán considerar no solo las condiciones de loslugares de trabajo, sino también de los desplazamientos a los mismos, así como los proveedoresde bienes y servicios de la cadena de suministro. La reorganización del transporte adquiere una
relevancia significativa, especialmente en los grandes aglomerados urbanos, en coordinación con
la reorganización de las jornadas y los turnos de trabajo. En muchos sectores, la confianza de losclientes también es crucial.
A continuación, se revisan algunas experiencias sectoriales y nacionales en la aplicación deprotocolos de seguridad y salud para el retorno al trabajo.
En el caso de la gran minería en Chile, que continúa funcionando en la extracción de mineral(pero no en el desarrollo de los nuevos proyectos), se han incorporado diversos cuidados. Antesdel traslado a la faena minera, la empresa realiza un control de temperatura a los trabajadores,
quienes además deben responder un cuestionario sobre su condición de salud; en los buses que
los transportan se mantiene la distancia física recomendada y se usan mascarillas. Ya en la faena,
con el objetivo de garantizar el distanciamiento y evitar aglomeraciones, el trabajo se organiza
en grupos más reducidos, los turnos para acudir al casino se redistribuyen, los gimnasios están
cerrados y el número de personas que duermen en cada habitación en los campamentos es inferior
al habitual. En caso de que un trabajador presente síntomas, se lo traslada al centro asistencial,donde se le toman los exámenes. De ser positivo el resultado, el trabajador inicia una cuarentena
y el grupo de contacto con el que trabajaba igualmente entra en un período de cuarentena yobservación. En algunas empresas se ha llegado al acuerdo de organizar el tiempo de trabajo en
lo que se denomina “14 x 14” (14 días de trabajo y 14 días de descanso) para limitar las rotaciones
excesivas. Asimismo, los trabajadores que acuden a sus labores desde otras regiones se trasladan
directamente al lugar de trabajo, evitando su tránsito por ciudades. Este mismo régimen se aplica
a contratistas y proveedores, cubriendo otros eslabones de la cadena de suministro6.
En el Uruguay, la Comisión Tripartita de seguridad e higiene de la construcción alcanzó un
acuerdo para retomar la actividad en el sector, entendiendo que, en gran medida, estas tareas serealizan al aire libre en condiciones que permiten un relativo distanciamiento entre los trabajadores.
El acuerdo incluye un protocolo en materia de salud y seguridad en el trabajo, que establece larealización de una actividad de inducción al personal el primer día de regreso al trabajo. Entre otras
medidas, el acuerdo promueve la adopción de horarios de entrada y salida desfasados para evitar
aglomeraciones a la entrada de la faena y en el uso de vestuarios y baños; tres rutinas diarias dedesinfección con hipoclorito en baños, vestuario y comedor; dotación de sistema de lavado demanos con agua potable y jabón; uso obligatorio de mascarillas; trabajo en cuadrillas, evitando elcontacto con el resto de los trabajadores; uso limitado de los comedores, y un protocolo que sedebe seguir en caso de que algún trabajador presente síntomas7.
En el Ecuador, el Ministerio del Trabajo emitió, mediante sendos Acuerdos Ministeriales, unas
Directrices para el Retorno Laboral Seguro de los sectores público y privado8. Para su implementación,el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, el Ministerio del Trabajo, el
Ministerio de Salud Pública y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social elaboraron conjuntamente
6

7

8

34

Véase El Mostrador, “Entrevista al Presidente Ejecutivo del Consejo Minero, Joaquín Villarino” [en línea] https://www.elmostrador.cl/
mercados/2020/04/13/joaquin-villarino-presidente-ejecutivo-del-consejo-minero-los-sindicatos-han-tenido-una-actitud-muy-proactiva/.
Véase “Condiciones para el retorno a los centros de trabajo del grupo 9 y la continuidad de las tareas durante el Plan deContingencia Sanitaria relacionada con COVID-19” [en línea] https://www.gub.uy/ministerio-trabajo-seguridad-social/comunicacion/
noticias/se-acordo-forma-tripartita-protocolo-sanitario-para-trabajadores-construccion.
Acuerdo Ministerial N° MDT 2020-093 (sector privado) y Acuerdo Ministerial N° MDT 2020-094 (sector público) [en línea]http://www.trabajo.gob.ec/directrices-retorno-jornada-laboral/.

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

una Guía y Plan General para el Retorno Progresivo a las Actividades Laborales, que contiene una
serie de medidas para evitar el contagio en el lugar de trabajo, incluidas medidas de seguridad,
organizativas y de higiene que deben implementarse tanto durante una etapa previa a la apertura
como durante la fase de apertura9.
Además de las consideraciones propias de cada sector de actividad, será necesaria una
adaptación específica para cada empresa y sus respectivos centros de trabajo, considerando lasparticularidades de los lugares, las tareas desempeñadas y las condiciones de cada persona,a fin de hacer las adecuaciones que se requieran. Este será el caso de los lugares de trabajo
con gran afluencia de público, en los que, además de velar por la salud de los trabajadores, lasmedidas preventivas también deberán considerar a los clientes o usuarios, y su interacción mutua
y con los trabajadores. En los supermercados, que han seguido funcionando durante el período derestricciones por su carácter de servicio esencial, para garantizar el distanciamiento se ha limitado
la afluencia máxima de personas a los establecimientos, disponiendo un acceso escalonado de losclientes para evitar aglomeraciones, después de tomarles incluso la temperatura, y se han instalado
mamparas de material transparente para separar el espacio físico entre los trabajadores de lascajas y los clientes, sin obstaculizar la visibilidad, al mismo tiempo que se ha establecido el uso
obligatorio de mascarillas. En Chile, el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo ha emitido una
serie de protocolos sanitarios para el funcionamiento de supermercados, prestadores de servicios
de correos y entrega a domicilio, obras y faenas de construcción, lugares de trabajo en general y
con atención al público, así como recolectores de residuos10.
Para que la puesta en práctica de los protocolos laborales preventivos sea efectiva resulta
fundamental la consulta y participación de los trabajadores o sus representantes, tanto de forma
tripartita, a través de instancias de diálogo social nacional o sectorial, como bipartita, a través delos comités de seguridad y salud en el trabajo de las empresas. La activa colaboración entre laempresa y sus trabajadores en la búsqueda de soluciones consensuadas legitimará las soluciones
técnicas y facilitará su efectivo cumplimiento por todos. A modo de ejemplo, el Consejo Nacionalde Seguridad y Salud en el Trabajo (CONASSAT) del Uruguay, instancia tripartita integrada por
representantes del Gobierno, los empleadores y los trabajadores, ha consensuado el contenido dela Resolución Nº 54/020 CONASSAT Coronavirus (COVID-19) para la prevención del riesgo biológico
que en el ámbito laboral produce la COVID-19, en que se promueve precisamente la formulaciónde protocolos contra esta enfermedad acordados de forma bipartita en las empresas11.
En resumen, en esta sección se enfatiza que la seguridad y la salud en el ámbito laboral tienen
que ser el eje de las políticas de retorno al trabajo a fin de evitar un rebrote de contagios que ponga
en peligro a las personas y las estrategias de reactivación, generando mayores costos humanos yeconómicos como consecuencia de esta crisis. Es primordial que una gestión participativa de laseguridad y la salud laboral sea el cimiento de las políticas de retorno al trabajo, para evitar poneren peligro la misma estrategia de reactivación. En la implementación de las acciones de prevencióndel contagio deberán anteponerse aquellas más efectivas de acuerdo con una jerarquía de control,
recordando que el distanciamiento físico es una medida probada para reducir la transmisióndel virus y considerando no solo las condiciones de los lugares de trabajo, sino también de losdesplazamientos a los mismos, incluidos tanto la empresa como su cadena de suministro. Para la
9

10
11

Véase [en línea] https://coronavirusecuador.com/wp-content/uploads/2020/04/Gui%CC%81ayplangeneralparaelretorno
progresivo.pdf.
Véase [en línea] https://www.economia.gob.cl/2020/03/27/protocolos-sanitarios-para-funcionamiento-de-empresas.htm.
Véase [en línea] https://www.gub.uy/ministerio-trabajo-seguridad-social/institucional/normativa/resolucion-54020-conassatcoronavirus-covid-19.

35

CEPAL | OIT

Número 22

implementación de estas acciones también se requerirá de un fuerte componente de formación
y educación de los actores del mundo del trabajo en materia de seguridad y salud, así como dereforzamientos institucionales y presupuestarios que garanticen dicha implementación.

C. Asegurar el ingreso de los trabajadores y la supervivencia
de las empresas
La llegada de la COVID-19 a los países de América Latina ha redundado en una paralizaciónde la actividad económica, planteando desafíos referentes tanto a la contención de la pandemia
como al inicio de una fase de reapertura económica escalonada. Es previsible que la recuperación
económica no se produzca en forma generalizada, sino progresivamente en distintos sectores deactividad, así como en ciertas localidades y regiones, siempre bajo las condiciones decretadas porlas autoridades sanitarias, como se detalló en la sección anterior. Asimismo, la reapertura de ciertas
actividades probablemente no significará la recuperación inmediata de los niveles anteriores a lacrisis, sino que se requerirá un tiempo de transición.
Varios países de la región hicieron uso de instrumentos que ya existían o implementaron
nuevas políticas para apoyar a las empresas afectadas con acceso a liquidez y haciéndose cargoparcialmente de los salarios de sus trabajadores, en algunos casos a través de prestaciones de losseguros de desempleo, en otros a través de subsidios directos. El propósito de estas políticas es
entregar ingresos a los trabajadores, mantener en pie a las empresas y permitir que den continuidad
a la relación laboral con sus trabajadores de forma que se pueda contar con ellas y sus trabajadores
cuando comience la recuperación. Ese es el desafío prioritario de cara a una recuperación que se
producirá en forma gradual en ciertas actividades.

1. Proteger la relación laboral y entregar ingresos a los trabajadores
La crisis financiera del período 2008/2009 brinda una experiencia que puede ser valiosa en lacrisis actual. En algunos países primó la idea de que la recesión iba a ser transitoria, por lo que se
privilegió la reducción de la cantidad de horas trabajadas por todos los trabajadores en lugar deaplicar despidos. En la implementación de este enfoque, la empresa reducía el pago del salario
en una proporción menor que la reducción de las horas y los trabajadores cedían una parte de sus
ingresos, pero menor que lo que hubiera correspondido por el tiempo de trabajo reducido. En el casode Alemania o del Canadá, por ejemplo, que cuentan con mecanismos para estas circunstancias,
el Estado subsidiaba parcialmente la pérdida salarial, reduciendo así la pérdida de ingreso de lostrabajadores (y evitando, además, un costo mayor si hubieran caído en el desempleo). Un mecanismo
similar se aplicó en la Argentina. Este mecanismo sirvió para contener el alza del desempleo yfacilitar la recuperación progresiva de la actividad de las empresas (Marinakis y Velásquez, 2010).
En la actual crisis causada por la COVID-19, varios países que cuentan con un seguro dedesempleo han ofrecido modalidades de disminución de las horas trabajadas y de las remuneraciones
que serán pagadas por el empleador, con una compensación de los ingresos, como es el casodel seguro de cesantía parcial en Alemania, Austria y Suiza. Frente a la crisis actual, estos países
han ampliado la población que puede beneficiarse de esas medidas, incorporando, por ejemplo,
a trabajadores con contratos a plazo fijo. En la presente coyuntura, hasta finales de abril de 2020,36

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

751.000 empresas alemanas ya anunciaron que se van a acoger a esta modalidad y se espera quemás de 5 millones de asalariados se beneficien del subsidio, cifra que equivale a más de tres veces
la registrada durante la crisis de 200912.
En América Latina, varios países están implementando también medidas que buscan fomentar
la continuidad de la relación de trabajo en casos de jornada reducida o suspensión temporal, asícomo asegurar que los trabajadores que sean desvinculados tengan acceso a un mínimo de ingresos
mientras se abran las oportunidades para la búsqueda de un nuevo empleo.
En los países que ya contaban con seguro de desempleo contributivo, se adaptaron lascondiciones de acceso para aumentar su cobertura, se mejoró el monto de los beneficios o se amplió
el período durante el cual se puede recibir el subsidio, y se están inyectando recursos fiscales para
complementar los fondos acumulados13. También existe la posibilidad de brindar oportunidadesde actualización o recalificación a quienes se encuentran recibiendo seguro de desempleo, o deofrecer capacitación en el marco de programas de empleo de emergencia o en proyectos intensivos
en mano de obra.
En Chile, la Ley núm. 21227 faculta el acceso a prestaciones del Seguro de Desempleo dela Ley núm. 19728, en circunstancias excepcionales, aplicable a los casos de cierre temporal deempresas por orden de la autoridad, acuerdos de suspensión del contrato de trabajo y pactos dereducción temporal de jornada. Prevé también que el trabajador pase a recibir ingresos provenientesdel seguro de cesantía, mientras que el empleador mantiene la obligación de pagar las cotizaciones
previsionales y de salud del trabajador. En el Uruguay, el seguro de paro llegó a las 86.000 solicitudes
en marzo de 2020, en comparación con un máximo de 16.000 solicitudes mensuales en los años
anteriores. Frente a la crisis, el Uruguay introdujo además un subsidio especial por desempleo
parcial. La ventaja es que se mantiene el vínculo laboral, lo que resulta beneficioso para el trabajador,la empresa y la recuperación económica, ya que no se pierde el conocimiento específico y no se
incurre en los costos de contratación y búsqueda de empleo. El programa de seguro de desempleo
de la Ciudad de México se amplió a más beneficiarios, aunque acortando el tiempo de entrega delbeneficio de seis a tres meses.
Barbados y las Bahamas decidieron añadir algunos fondos adicionales a los fondos del seguro
de desempleo. En Barbados, reconociendo la posibilidad de que el fondo del seguro de desempleo
se agote rápidamente, el Gobierno se comprometió a agregar fondos de acuerdo con el espacio
fiscal disponible. Los pagos del seguro de desempleo tienen una duración de seis meses y cubren
el 60% del sueldo asegurable. Al mismo tiempo, se flexibilizó la obligación de presentarse en
persona a la oficina de los servicios de empleo para percibir estas transferencias. En las Bahamas
se puso en marcha un sistema que permite el pago de las transferencias directamente a través delos empleadores, para acelerar el proceso de desembolso. Se estima que el número de beneficiariosde esta transferencia se triplicará durante el segundo trimestre de 2020.
En varios de los países que no contaban con un seguro de desempleo se introdujeron programas
no contributivos, financiados con recursos fiscales, para entregar ingresos a los trabajadores
asalariados afectados por la crisis.
12

13

Véanse [en línea] https://www.ams.at/unternehmen/personalsicherung-und-fruehwarnsystem/kurzarbeit; https://www.lohn-info.
de/kurzarbeitergeld_statistik.html; https://awa.zh.ch/internet/volkswirtschaftsdirektion/awa/de/coronavirus_informationen_awa/
kurzarbeitsentschaedigung-einfach-erklaert.html; https://statistik.arbeitsagentur.de/nn_32018/SiteGlobals/Forms/Rubrikensuche/
Rubrikensuche_Form.html?view=processForm&resourceId=210368&input_=&pageLocale=de&topicId=17558&year_month=202004&year_month.GROUP=1&search=Suchen; https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/arbeitsmarkt-die-wucht-deswirtschaftsschocks-kostet-viele-arbeitsplaetze/25798858.html.
También se vuelve necesario adaptar de manera temporal el monto decreciente de las prestaciones del seguro de desempleo,
diseñado así para incentivar la búsqueda de trabajo, pero poco útil en un contexto de fuerte destrucción de empleos.

37

CEPAL | OIT

Número 22

En Costa Rica, mediante la Ley de Autorización de Reducción de Jornadas de Trabajo ante la
Declaratoria de Emergencia Nacional se busca preservar el empleo y se emitió un Reglamento parael procedimiento de suspensión temporal de contratos de trabajo. Además, mediante el Decreto
Legislativo Protección a las Personas Trabajadoras durante la Emergencia por la Enfermedad
COVID-19, se estableció un subsidio para la atención de las condiciones de desempleo, suspensión
temporal de contrato o reducción de jornadas laborales derivadas de la emergencia. Será financiadoa partir del diferencial de precio de petróleo —manteniendo los precios de la gasolina, a pesar dela disminución de los precios internacionales—, con el propósito de ayudar a las familias a superarla situación de contracción del mercado laboral (Decreto Legislativo 9840 del 22 de abril de 2020).
Asimismo, en la República Dominicana se creó un Fondo de Asistencia Solidaria al Empleado,
dirigido a trabajadores formales cuyos contratos de trabajo sean suspendidos en virtud de loestablecido en el Código de Trabajo por un período de hasta 90 días, una vez que el empleador
haya sido autorizado a la suspensión por parte del Ministerio de Trabajo. Los trabajadores con salario
superior a 5.000 pesos dominicanos mensuales recibirán un pago mensual que será cubierto por
el Gobierno con un aporte del empleador.
En Belice se inició un programa especial de ayudas por desempleo (Unemployment Relief
Program) con fondos especiales (es decir, fondos que no provienen del seguro social). Se propone
transferir un monto equivalente a 75 dólares cada dos semanas a los trabajadores que han sido
despedidos (incluidos, en principio, los del sector informal) como resultado de la crisis y un monto
equivalente a 50 dólares cada dos semanas a los desempleados de largo plazo.
Se observan esfuerzos por tratar de desarrollar respuestas de política que, además de brindar
soporte a las empresas, las incentiven a mantener las relaciones laborales con sus trabajadores yconservar, total o parcialmente, sus ingresos. En el Brasil, por ejemplo, el Programa de Emergencia
para el Mantenimiento del Empleo y los Ingresos incluye la reducción de la jornada laboral con
preservación del salario mediante acuerdo (individual o colectivo), de modo que el empleador puede
reducir la jornada laboral y los salarios de los empleados de forma proporcional por un máximo de
90 días, durante el estado de calamidad pública. Hay garantía provisoria del empleo durante elperíodo de reducción y después del restablecimiento de la jornada por un período equivalente a la
reducción. A su vez, los empleados con reducción de la jornada tendrán derecho al beneficio deemergencia de preservación del empleo y salario (pagado por el Gobierno Federal), que está en
función del seguro de desempleo. En el mismo programa se contempla la suspensión del contratode trabajo con pago de seguro de desempleo.
En el Brasil también se implementó el banco de horas, modalidad en que el empleado y elempleador pueden suspender las actividades y constituir un régimen especial de compensaciones
que se realizarán en un período de 18 meses, contados desde la finalización del estado de calamidad
pública. La compensación se rige por los siguientes parámetros: extensión de la jornada laboral diaria
en un máximo de dos horas, con un límite de una jornada diaria total de diez horas. Se observan
fórmulas similares de complementación de políticas de incentivos a las empresas para su reactivacióny mantenimiento de los ingresos y del vínculo laboral en Chile, El Salvador, el Paraguay y el Perú.
El diálogo social bipartito puede cumplir un rol clave para el establecimiento de mecanismosde repartición del tiempo de trabajo como fórmula para mantener en el empleo a la mayor cantidad
posible de trabajadores. Su aplicación requiere que la empresa y los trabajadores tengan claro
cómo será su funcionamiento en la fase de recuperación y cómo se irán recobrando las condiciones
de trabajo previas en la medida en que los resultados mejoren. El mecanismo más apropiado afin de encontrar soluciones es la negociación colectiva para la búsqueda de soluciones efectivas
y equitativas.

38

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

De estos ejemplos se puede desprender que una de las innovaciones presentes en las respuestasde política en esta crisis, justificada por su profundidad, ha sido la masiva inyección de recursos
fiscales incluso a los fondos contributivos de los seguros de desempleo existentes, además delos subsidios directos no contributivos. A la vez, se observa que muchos países que tienen un
seguro de desempleo han complementado las adaptaciones a estos seguros con transferencias
no contributivas (subsidios únicos o ingreso de emergencia), reconociendo la cobertura limitada
de los seguros sociales en la región.

2. Medidas de apoyo a las unidades productivas y el empleo
Entre las prioridades para contener los efectos económicos de la pandemia, ha adquirido relevancia
el apoyo a las empresas, en particular a las mipymes, ante la necesidad de atenuar el impacto
de la reducción de sus ventas e ingresos y de alivianar los problemas para el pago de salarios ydeuda, que suponen un riesgo de quiebra y pueden tener un efecto concatenado para la cadena desuministro y el empleo. En ese sentido, se observan esfuerzos dirigidos a proteger a las unidades
productivas directamente, tanto en su capacidad de acceder a liquidez como de sostener su relación
con los trabajadores y acreedores, mediante iniciativas que difieren en cuanto a sus montos, plazos
y requisitos, pero que en principio buscan disminuir la carga tributaria de las unidades productivas,
postergar pagos vinculados con servicios públicos o beneficios sociales y brindar acceso a crédito
para repactar deudas previas o facilitar capital de trabajo.
Por una parte, entre las medidas con que se busca reducir la carga tributaria se incluyen
postergaciones o suspensiones temporales del pago de impuestos, junto con la posibilidad depostergar aportes previsionales a cargo de las empresas. En el Brasil se aplazó por seis meses elpago de los impuestos federales de las microempresas y las pequeñas empresas incluidas en el
catastro del sistema de tributación simple nacional y se postergó el pago del Fondo de Garantíade Tiempo de Servicio (FGTS) por parte de las compañías en los meses de marzo, abril y mayo,
con el compromiso de pagar los respectivos valores en seis cuotas, sin interés o multa. De manera
similar, en Chile se pospuso el pago de los impuestos a la renta y al valor agregado por tres meses,
además de ofrecerse la posibilidad de adelantar la devolución de algunos impuestos. Por otra
parte, se amplió el plazo para el pago de obligaciones tributarias a personas jurídicas en el Perú, laRepública Dominicana y El Salvador, y en este último país también se suspendió el pago de tarifas
de servicios básicos.
En Colombia, a través del Decreto núm. 558, se dispuso la disminución temporal de la cotizaciónal Sistema General de Pensiones, mientras que en Costa Rica la Ley de Alivio Fiscal ante el COVID-19
contempla la eliminación de los pagos parciales del impuesto sobre las utilidades y la exoneracióndel IVA a los arrendamientos comerciales. En la Argentina, en el marco del Programa de Asistencia deEmergencia al Trabajo y la Producción, se redujeron hasta en un 95% las contribuciones patronales al
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y se simplificó la reducción de los aportes patronales.
En el Uruguay, se aprobó la exoneración a las cooperativas del 40% de los aportes personales ypatronales comprendidos en el régimen de industria y comercio, mientras que en el Paraguay seestableció una prórroga a la presentación de declaraciones juradas y pagos totales o parciales deimpuestos y el diferimiento del pago de cotizaciones a la seguridad social por cuatro meses.
Paralelamente, se han puesto en marcha líneas de crédito con garantías estatales y focalizadas
en las mipymes para financiar capital de trabajo y gastos básicos de funcionamiento, con tasas deinterés preferentes, que en varios casos se complementan con la postergación de amortizaciones

39

CEPAL | OIT

Número 22

de capital de deuda preexistente. En particular, destacan las políticas en que el otorgamiento decréditos está asociado al mantenimiento de la relación laboral o los ingresos de los trabajadores. En
el Brasil se implementó el Programa de Emergencia de Apoyo al Empleo, que cuenta con una línea
de financiamiento de emergencia para el pago de salarios de empleados de pymes, con un alcancede 1,4 millones de empresas y 12 millones de trabajadores, complementado con la ampliación delcrédito para microempresas y pequeñas y medianas empresas, por 5.000 millones de reales. En
México se pusieron a disposición 3 millones de créditos de 1.000 dólares cada uno, para empresas
formales e informales que no hubieran despedido a trabajadores, ni hubieran bajado los sueldos en el
primer trimestre del año, hasta el 15 de abril. En el Perú, se creó el Fondo de Apoyo Empresarial a la
MYPE (FAE-MYPE), que tiene por objeto garantizar los créditos para capital de trabajo otorgados a las
microempresas y pequeñas empresas (mype), así como reestructurar y refinanciar sus deudas, juntocon prohibir el reparto de utilidades de las empresas beneficiadas. En la Argentina, se establecieron
créditos a tasa fija dirigidos a las pymes para el pago de sueldos y se destinaron 30.000 millones
de pesos al Fondo de Garantías Argentino (FOGAR) para el otorgamiento de garantías de respaldo.
Adicionalmente se destinaron 1.000 millones de pesos a líneas de capital de trabajo para mipymes,a tasa fija y un plazo de hasta 12 meses, con un máximo de 6 meses de gracia.

D. Implementación y sostenibilidad de las medidas:
desafíos en materia de institucionalidad, inclusiónde grupos vulnerables y espacio fiscal
Los países de la región están haciendo esfuerzos enormes para enfrentar la crisis sanitaria ysocioeconómica originada por la COVID-19. Sin embargo, aun con paquetes de medidas bien
concebidos y formulados, persiste el desafío de que los beneficios y servicios lleguen rápidamentea la población, en especial en los países de desarrollo institucional más tardío y en las zonas rurales.
La presente crisis, junto a las nuevas posibilidades tecnológicas, también constituye una
oportunidad para avanzar en la integración y la complementación de algunas instituciones laborales,
por ejemplo, de las transferencias y la protección a los desempleados con los servicios de empleo yla formación para el trabajo en el nuevo contexto, tanto a distancia (en línea) en el momento actual
como en forma presencial cuando las restricciones sanitarias se levanten.
Por otro lado, aun cuando se hayan previsto los recursos necesarios para poder financiar las
medidas, incluidos ahorros en rubros considerados menos prioritarios y el relajamiento temporal deregulaciones de responsabilidad fiscal, se podría presentar un nuevo desafío de financiamiento a lospaíses en caso de que la duración de la crisis socioeconómica sea mayor que la prevista inicialmente.

1. Desafíos institucionales para la entrega efectiva de beneficios y servicios
En el contexto de esta crisis, se hace evidente la importancia que tiene contar con instituciones
laborales fortalecidas y de amplia cobertura como la formación para el trabajo, los servicios públicosde empleo, la seguridad social, la administración e inspección del trabajo y el registro social dehogares, entre otras.
Los servicios públicos de empleo cumplen una serie de funciones relevantes, dirigidas tanto
a auxiliar a los trabajadores que pierden sus empleos en la obtención de ingresos mientras estén

40

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

desocupados como a ofrecer acceso a oportunidades de capacitación a fin de que mejoren su perfil
de cualificaciones para el trabajo y proporcionar intermediación para facilitar la búsqueda de unnuevo empleo. En la coyuntura actual, los canales de atención en línea cobran especial importancia.
Por ello, las disposiciones del Convenio sobre el Servicio del Empleo, 1948 (núm. 88) de la OIT
adquieren mayor relevancia en el contexto de la presente crisis. Este Convenio, ratificado por paísescomo la Argentina y el Brasil, incluye una serie de funciones que se tendrían que cumplir, así comoorientaciones para la participación de sindicatos y organizaciones de empleadores en la obtención
y el análisis de la información necesaria.
La implementación efectiva de estas políticas y medidas de respuesta depende de manera
decisiva de que el país disponga de empleos formales e instituciones laborales de amplia coberturay lo suficientemente fortalecidas para administrar la provisión de las prestaciones. Frente a crisis
económicas causadas por una catástrofe como la pandemia de la COVID-19 o por otros factores, lospaíses que cuentan con instituciones sólidas y con una elevada formalidad de sus empleos tienen
una evidente ventaja a la hora de proteger a los trabajadores y las empresas.
En atención a lo anterior, en la Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la paz yla resiliencia, 2017 (núm. 205) de la OIT y, en general, en el marco de las normas y recomendaciones
internacionales en esta materia (véase el recuadro II.2) se considera que la legislación laboral,la administración del trabajo y la información sobre el mercado de trabajo son componentes
integrales de las estrategias para enfrentar los desastres. En definitiva, las instituciones laborales yla formalización de las ocupaciones son prioridades tan importantes en tiempos de crisis como entiempos de bonanza económica, o incluso más importantes.
Recuadro II.2
¿Qué dicen las normas internacionales del trabajo acerca de la respuesta a la crisis?
Las normas internacionales del trabajo contienen orientaciones específicas para velar por que existan condiciones
de trabajo decente en el contexto de la respuesta a crisis como la originada por la COVID-19 (OIT, 2020d). Unade las normas internacionales más recientes, la Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la pazy la resiliencia, 2017 (núm. 205) de la OIT, pone de relieve que para responder a las crisis es necesario asegurar
el respeto de todos los derechos humanos, incluido el respeto de los principios y derechos fundamentales en
el trabajo y de las normas internacionales del trabajo. Entre los planteamientos estratégicos para respondera las crisis, la Recomendación núm. 205 destaca la necesidad de poner en práctica estrategias coherentes yglobales para posibilitar la recuperación y potenciar la resiliencia.
Este planteamiento, en particular, incluye, entre otros aspectos: la estabilización de los medios de vida
y de los ingresos, a través de medidas inmediatas para el empleo y la protección social; la promoción
de la recuperación económica para generar oportunidades de empleo y trabajo decente y reintegración
socioeconómica; la promoción del empleo sostenible y el trabajo decente, la protección social y la inclusión
social, el desarrollo sostenible, la creación de empresas sostenibles, en particular las pequeñas y medianas
empresas, la transición de la economía informal a la economía formal, la transición justa hacia una economía
ambientalmente sostenible y el acceso a los servicios públicos, y la evaluación del impacto que tienen en el
empleo los programas nacionales de recuperación.
En la Recomendación núm. 205 también se pone de relieve la necesaria prestación de orientación yapoyo a los empleadores a fin de que puedan adoptar medidas eficaces para identificar, prevenir y mitigar
los riesgos de los efectos negativos en los derechos humanos y laborales en sus actividades, o en productos,
servicios o actividades con los que puedan estar directamente asociados; la promoción del diálogo social y lanegociación colectiva; la creación o el restablecimiento de instituciones del mercado de trabajo, con inclusiónde servicios de empleo, que impulsen la estabilización y la recuperación; el desarrollo de la capacidad de losGobiernos, incluidas las autoridades regionales y locales, así como de las organizaciones de empleadores y

41

CEPAL | OIT

Número 22

Recuadro II.2 (continuación)de trabajadores, y la adopción de medidas para la reintegración socioeconómica de las personas afectadas
por una crisis, en particular aquellas que hayan estado relacionadas con las fuerzas armadas o con grupos
combatientes, inclusive a través de programas de formación destinados a mejorar su empleabilidad.
Por otra parte, existe un marco de disposiciones fundamentales de las normas internacionales del trabajo
relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, la seguridad social, el empleo, la no discriminación, lasmodalidades de trabajo y la protección de categorías específicas de trabajadores, cuya observancia también
contribuye al mantenimiento del trabajo decente durante la pandemia de la COVID-19. Como se puede observar
en el cuadro, el marco de las normas internacionales brinda orientaciones para la aplicación de políticas ynormativas legales en los diferentes ámbitos del mundo del trabajo en un contexto de pandemia. Dichas
orientaciones permiten dar una respuesta más adecuada a los efectos en el empleo de esta u otra crisis,
además de proporcionar un marco normativo que favorece una transición hacia un contexto de normalización
posterior a la crisis. En particular, el marco de las normas y recomendaciones internacionales sirve como basepara la adecuación más efectiva y para la mejora general de la normativa nacional.
Convenios y recomendaciones internacionales en el contexto de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)
Ámbito normativo

Convenios y recomendaciones internacionales

Aspectos que se consideran

Diálogo social
y negociación
colectiva

Convenio sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derechode Sindicación, 1948 (núm. 87)

Se subraya el papel clave de la consulta y el fomento de laparticipación activa de las organizaciones de empleadoresy de trabajadores en la planificación, la puesta en práctica
y el seguimiento de las medidas de recuperación y resiliencia.

Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación
Colectiva, 1949 (núm. 98) y Convenio sobre la Consulta Tripartita(Normas Internacionales del Trabajo), 1976 (núm. 144)
Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades dela Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152)y Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la pazy la resiliencia, 2017 (núm. 205)

Relaciones laborales Recomendación sobre la relación de trabajo, 2006 (núm. 198)

Promueve políticas públicas dirigidas a reducir el ámbito
de las relaciones de trabajo encubiertas para evitar la desprotecciónde los trabajadores.

No discriminacióne igualdad de trato

Convenio sobre Igualdad de Remuneración, 1951 (núm. 100),
Convenio sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación), 1958
(núm. 111) y Convenio sobre los Trabajadores con Responsabilidades
Familiares, 1981 (núm. 156)

Evita que los efectos de la COVID-19 se traduzcan en prácticas que
discriminen o ignoren la igualdad de trato, considerando de manera
particular a los trabajadores con responsabilidades familiares.

Impulso a larecuperación
y promocióndel empleo

Convenio sobre la Política del Empleo, 1964 (núm. 122), Convenio
sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra el Desempleo, 1988
(núm. 168) y Convenio sobre las Agencias de Empleo Privadas, 1997
(núm. 181)

Medidas selectivas para estabilizar las economías y abordar los
problemas de empleo, incluidos estímulos fiscales y monetarios
destinados a estabilizar los medios de subsistencia y los ingresos,
salvaguardar la continuidad de las empresas y fortalecer los servicios
públicos de empleo.

Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones
complementarias), 1984 (núm. 169)
Protección delos ingresos

Convenio sobre la Fijación de Salarios Mínimos, 1970 (núm. 131),
Convenio sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra el
Desempleo, 1988 (núm. 168) y Convenio sobre la Proteccióndel Salario, 1949 (núm. 95)
Recomendación sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 135)y Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202)

42

Mantener los niveles de los salarios mínimos para protegera los trabajadores en situación vulnerable y reducir la pobreza,aumentar la demanda y contribuir a la estabilidad económica.
Los salarios deben pagarse en forma regular y, en caso de quiebra,
los trabajadores deben ser acreedores preferentes.

Suspensión deempleos o despidos

Convenio sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra
el Desempleo, 1988 (núm. 168), Convenio sobre la Terminaciónde la Relación de Trabajo, 1982 (núm. 158) y Convenio sobre
los Trabajadores con Responsabilidades Familiares, 1981 (núm. 156)

Los trabajadores que hayan perdido sus empleos a causa
de la COVID-19 deberían tener acceso a servicios de empleo
y de formación profesional. La ausencia temporal en el trabajo
por enfermedad o lesión no es una causa justificada para poner
fin a la relación de trabajo. En el caso de despidos colectivos,
el empleador debe dar a los representantes de los trabajadoresinformación pertinente y oportunidad para consultar sobre lasmedidas que se adopten.

Reducción temporalde horasConvenio sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra el
Desempleo, 1988 (núm. 168 y Convenio sobre el Trabajo a Tiempo
Parcial, 1994 (núm. 175)

Los gobiernos deberían adoptar medidas para hacer extensivas
las prestaciones de desempleo a los trabajadores que se enfrentan
a una pérdida de ganancias debida al desempleo parcial, en particular
en casos de reducción temporal de las horas de trabajo, y a lasuspensión o reducción de ganancias como consecuencia de una
suspensión temporal del trabajo.

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Recuadro II.2 (conclusión)Ámbito normativo

Convenios y recomendaciones internacionales

Aspectos que se consideran

Seguridad y salud

Convenio sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores, 1981
(núm. 155), Convenio sobre los Servicios de Salud en el Trabajo,
1985 (núm. 161) y Convenio sobre el Marco Promocional para
la Seguridad y Salud en el Trabajo, 2006 (núm. 187)

Los empleadores tienen la responsabilidad de asegurarse de que se
adopten medidas de prevención y protección factibles para reducir almínimo los riesgos profesionales, y los trabajadores deben respondera las directrices. Se insta a los Estados a formular, en consulta
con los actores sociales, una política y un programa nacional deseguridad y salud en el trabajo. Además, se regula el funcionamiento
de los servicios de salud en el trabajo.

Recomendación sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985
(núm. 171), Recomendación sobre la protección de la maternidad,
2000 (núm. 191) y Recomendación sobre la lista de enfermedades
profesionales, 2002 (núm. 194)
Enfermedad
profesional

Convenio sobre las Prestaciones en caso de Accidentes del Trabajoy Enfermedades Profesionales, 1964 (núm. 121)
Recomendación sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) y Recomendación sobrela lista de enfermedades profesionales, 2002 (núm. 194)

En la medida en que los trabajadores sufran de estas afecciones
y estén incapacitados para trabajar como resultado de actividades
relacionadas con el trabajo, deberían tener derecho a una
indemnización monetaria, a asistencia médica y a los servicios
conexos. En 2010 se revisa el listado de enfermedades ocupacionales
y se incluyen aquellas en las que se pueda establecer un vínculo
directo entre la exposición a agentes biológicos resultante de lasactividades laborales y la enfermedad contraída por el trabajador.

Licencias

Convenio sobre Asistencia Médica y Prestaciones Monetarias deEnfermedad, 1969 (núm. 130) y Convenio sobre la Seguridad Social(Norma Mínima), 1952 (núm. 102) Recomendación sobre asistencia
médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 134)

Los trabajadores que hayan contraído la COVID-19 deberían tener
derecho a licencia remunerada por enfermedad o a prestaciones
monetarias por enfermedad mientras estén incapacitados para
trabajar. Las personas que deban ausentarse para cumplir cuarentenao para recibir atención médica preventiva o curativa deberían recibir
una prestación monetaria.

Exigencia de uso
de vacaciones

Convenio sobre las Vacaciones Pagadas (Revisado), 1970 (núm. 132)

Los empleadores no deberían exigir unilateralmente a lostrabajadores que utilicen sus vacaciones anuales en caso de que
se decida que no acudan al trabajo como medida de precaución
para evitar una posible exposición al contagio.

Excepciones en
cuanto a las horas
normales de trabajo

Recomendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962
(núm. 116)

La autoridad competente de cada país debería determinar en qué
circunstancias y dentro de qué límites podrán autorizarse excepciones
a la duración normal del trabajo en caso de fuerza mayor.

Categorías
específicas detrabajadoresy sectoresparticularmente
vulnerables

Convenio sobre las Organizaciones de Trabajadores Rurales, 1975
(núm. 141), Convenio sobre los Trabajadores Migrantes (Revisado),
1949 (núm. 97), Convenio sobre los Trabajadores Migrantes(Disposiciones Complementarias), 1975 (núm. 143), Convenio sobre
la Readaptación Profesional y el Empleo (Personas Inválidas), 1983
(núm. 159), Convenio sobre Seguridad y Salud en la Construcción,
1988 (núm. 167), Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989
(núm. 169), Convenio sobre Seguridad y Salud en las Minas, 1995
(núm. 176), Convenio sobre la Seguridad y la Salud en la Agricultura,
2001 (núm. 184) y Convenio sobre las Trabajadoras y los Trabajadores
Domésticos, 2011 (núm. 189), Convenio sobre el Trabajo Marítimo,
2006 Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151)y Recomendación sobre el personal de enfermería, 1977 (núm. 157)

Normas que regulan el acceso a seguridad y salud del trabajo y elacceso a beneficios sociolaborales para trabajadores de los sectoresde salud, agrícola, construcción, minería y marítimo, para lostrabajadores migrantes, discapacitados y de poblaciones indígenas
y para las trabajadoras domésticas remuneradas.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre labase de Organización Internacional del Trabajo (OIT), Las normas de la OIT y el COVID-19 (coronavirus), Ginebra, 2020.

Por otro lado, las prestaciones no contributivas para los trabajadores informales, como los
subsidios directos con los que se busca entregar un mínimo de ingresos durante esta crisis, son una
herramienta muy necesaria, pero generalmente los niveles de las prestaciones suelen ser insuficientes
y la cobertura limitada, debido al estrecho espacio fiscal y la exigua capacidad institucional de lospaíses. De todas formas, se deben reconocer los esfuerzos bastante innovadores que varios paísesde la región han iniciado para entregar algunos ingresos a los trabajadores informales en respuesta
a la crisis actual (como se detalla en el cuadro II.1).

43

CEPAL | OIT

Número 22

La crisis de la COVID-19 implica oportunidades y desafíos para el fortalecimiento de las
políticas sociolaborales de la región. La urgencia ante la gravedad de esta crisis debería acelerar laprovisión de recursos a los programas que garanticen ingresos y sostengan los puestos de trabajo
de los trabajadores formales e informales y sus familias. También debería conducir a un aumentodel presupuesto fiscal dedicado a los programas de protección social y mercado de trabajo, ya
que se ha demostrado que el presupuesto de las políticas sociolaborales de la región es bajo encomparación con los países de mayor desarrollo (CEPAL, 2019a y 2020b).
La importancia de las políticas de protección social y del mercado de trabajo va más allá dela crisis de la COVID-19. Como ha quedado patente ante la rápida expansión de la pandemia ysus efectos en la salud y las economías global y regional, las sociedades requieren un Estado con
capacidad para generar respuestas rápidas y para coordinar esfuerzos tanto desde el sistema estatalcomo a través de iniciativas público-privadas. Algunas de las mejoras institucionales, como, por
ejemplo, en el manejo de registros administrativos de trabajadores tanto formales como informales,
tendrán beneficios también a la hora de implementar políticas más allá de las circunstancias deesta crisis. En el caso de las políticas sociolaborales también es importante generar un espacio dediálogo social con los actores del mundo del trabajo para lograr una mayor pertinencia y legitimidad.
A mediano plazo, las estrategias dirigidas a la recuperación de las economías y mercados laborales
deben incluir diseños institucionales que promuevan la mejora de las políticas sociolaborales, entérminos no solo de capacidad y articulación institucional, sino también de alcance y cobertura.

2. Grupos vulnerables: trabajadores informales, trabajadoras domésticas
remuneradas y migrantes
Los paquetes de medidas económicas, sociales y laborales de la mayoría de los países de la región
contienen disposiciones tanto para los trabajadores formales como para los informales. De prolongarse
la crisis, será necesaria una nueva ronda de medidas orientadas a los trabajadores y a las empresasy especialmente centradas en los colectivos más vulnerables: los migrantes en situación irregular,
las trabajadoras domésticas y los cuidadores de personas mayores, los trabajadores independientes
informales de los sectores críticos y los trabajadores de la salud que se encuentran en primera líneade acción frente a la COVID-19.
En el caso de los trabajadores informales, las herramientas de políticas públicas son mucho
más limitadas, dado que estos carecen de un contrato de trabajo, no están afiliados ni cotizan a laseguridad social y, sobre todo, no tienen acceso a los seguros de desempleo que existen en algunospaíses. Son dificultades que encuentran también las trabajadoras domésticas remuneradas, en su
mayoría informales: menos del 30% tienen cobertura de la seguridad social en la región (OIT, 2018).
El desafío es especialmente grande para los trabajadores migrantes, quienes en muchos casos
tienen dificultades para acceder a los beneficios y servicios provistos por las políticas públicas.
En cuanto a la respuesta a la situación de los trabajadores informales en el contexto de lapandemia, la experiencia regional e internacional muestra similitudes y diferencias (véase el cuadro II.1).
Mientras los países de mayor desarrollo tienden a establecer transferencias de montos más altos,
en la región estas son más limitadas, en su mayoría por debajo de los 100 dólares. Además, hasta
el momento la mayoría de los programas prevé una o dos transferencias a los beneficiarios. En laregión, el criterio de selección de los beneficiarios gira en torno a la informalidad y el bajo nivel deingresos de los hogares, o se escogen a partir de criterios establecidos en programas sociales decaracterísticas similares que ya se encuentran en curso, y la puesta en práctica de las transferencias

44

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

ha significado la creación de bonos específicos o la extensión de programas preexistentes. En varios
casos, la implementación de estas medidas ha afrontado desafíos adicionales por la dificultad decontar con registros de hogares actualizados, completos y de rápido acceso para hacer llegar
las transferencias.
Cuadro II.1
América Latina y el Caribe (10 países) y países desarrollados: políticas de transferencias
frente a la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), mayo de 2020a
País

Monto

Duración

Monto total

Argentina

153 dólares

Pago único en abril,puede repetirseen mayo

153 dólares (podría
Hogares o trabajadores de 18 a 65 años que nollegar a los 306 dólares) perciban pensiones ni subsidios de ningún tipo
y que no tengan otros ingresos procedentesdel Estado.

Beneficiarios

Programa
Nuevo: Ingreso Familiar deEmergencia (IFE) para trabajadores
no registrados y monotributistas.

Brasil353 dólares

Tres meses

353 dólares por
persona (706 dólares
en el caso de hogaresmonoparentales a cargo
de una mujer)

Expansión de Bolsa Família a los trabajadoresinformales, microempreendedores, autónomos
y desempleados. Se entrega a hasta dos personas
por hogar. Para las mujeres que son jefas de hogar
y están solas, el beneficio es doble.

Expansión: los beneficiarios de Bolsa
Família pueden elegir si quieren
recibir la ayuda del programa Auxílio
Emergencia o Bolsa Familia durante
los tres meses.

Chile

59 dólares

Pago único en abril

59 dólares

Hogares o trabajadores informales que reciben
otra transferencia monetaria del Estado (personascon Subsidio Único Familiar (SUF) y familias delSubsistema Seguridades y Oportunidades (SSyOO))
u hogares que pertenezcan al 60% más vulnerable
y que no tengan ingresos formales.

Expansión: los beneficiarios del SUF
y las familias del SSyOO
Nuevo: hogares que pertenecen
al 60% más vulnerable

Colombia

41 dólares

Pago único en abril

41 dólares

Hogares o trabajadores informales que no reciben
otras transferencias monetarias del Estado.

Nuevo: Ingreso Solidario

Ecuador60 dólaresDos meses(abril y mayo)

120 dólares

Hogares o trabajadores informales cuyos ingresos
son inferiores a 400 dólares mensuales y que noreciben otros subsidios estatales como el Bonode Desarrollo Humano.

Nuevo: Bono de Protección Familiar
por Emergencia por la Presenciadel COVID-19 en Ecuador

Jamaica

71 dólares

Pago único en abril,inicialmente

71 dólares

Desocupados, trabajadores informales, estudiantes
mayores de 18 años y personas de edad.

Nuevo: Compassionate Grant(subsidio compasivo)

Paraguay

85 dólares

Hasta dos meses
por persona

170 dólares

Trabajadores informales o personas mayoresde 18 años que no aporten a la previsión social
y no reciban ayuda social del Estado.

Nuevo: Subsidio de Emergencia
Sanitaria PytyvôPerú

112 dólares

Cada 15 días,
224 dólares(entregado dos
veces hasta la fecha)

Hogares urbanos más vulnerables del paísen situación de pobreza o pobreza extrema(aproximadamente 2,5 millones de hogares).

Nuevo: Bono Yo Me Quedo en Casa

República
Dominicana

46 dólaresDos pagos en abril

92 dólares (71 dólares
adicionales para
familias con personas
especialmente
vulnerables al virus)

Familias del programa Quédate en Casa (a finde asegurar la alimentación de esos hogares,
en su mayoría integrados por trabajadoresinformales). Se expande el alcance del programaa más de 600.000 familias.

Expansión: programas Comeres Primero y Quédate en Casa

Santa Lucía185

Una vez al mes
durante tres meses,a partir de abril

555 dólares

Trabajadores por cuenta propia que no contribuyen
al seguro social.

Nuevo: Subsistance Allowance(asignación de subsistencia)

Francia

1.646 dólares

Pago único

1.646 dólares

Trabajadores independientes y pequeñas y medianas
empresas (pymes).

Nuevo: Fonds de Solidarité(fondo de solidaridad)

Italia110 dólares

Pago único
en marzo

110 dólares

Trabajadores con ingresos anuales inferiores
a 43.765 dólares y cuya actividad laboral no sepueda realizar de forma remota.

Nuevo: Decreto #CuraItalia(decreto ley de 17 de marzo de 2020)

Portugal

481 dólares

Seis meses

2.885 dólares

Trabajadores autónomos que tengan hijos dehasta 12 años. Se logran cubrir dos tercios delingreso promedio.

Repúblicade Corea

Entre 329 y
824 dólares

Pago único

Entre 329 y 824 dólares

Hogares dentro de los 70% más pobres del país.
El monto depende de la cantidad de miembrosdel hogar.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la base deinformación oficial de los países; J-PAL Latinoamérica y el Caribe, y U. Gentili y otros, “Social protection and jobs responses
to COVID-19: a real-time review of country measures”, Banco Mundial, 1 de mayo de 2020 [en línea] http://documents.
worldbank.org/curated/en/883501588611600156/pdf/Social-Protection-and-Jobs-Responses-to-COVID-19-A-Real-Time-Reviewof-Country-Measures-May-1-2020.pdf.
aSe consideran solo los programas operativos hasta el 4 de mayo de 2020.

45

CEPAL | OIT

Número 22

Si bien se han observado avances en los sistemas de protección social, como la extensión delas políticas de transferencias condicionadas y no condicionadas a los sectores más vulnerables con
alta prevalencia de trabajadores informales, existen algunos problemas en el diseño, particularmente
la capacidad para sostener dichos programas en el tiempo, así como en la coordinación entre
programas y en su focalización (CEPAL, 2019b; OIT, 2017). Las políticas para trabajadores informales
implementadas pueden resultar insuficientes tanto desde el punto de vista del monto como de la
duración del programa de transferencias, teniendo en cuenta la incertidumbre sobre la extensión
temporal de las medidas de contención de la pandemia y el efecto que dichas medidas tendrán tantoen la intensidad del empleo informal, generalmente presencial, como en sus ingresos. De hecho,
los ingresos de los trabajadores informales de la región experimentarán los mayores descensos anivel global (OIT, 2020f). En ese sentido, puede resultar necesario ampliar las transferencias por
un período mayor.
La coordinación entre programas e instrumentos es crucial. La velocidad y el impacto económico
de la pandemia pueden suscitar vacíos o áreas grises: muchos trabajadores formales han quedado
desocupados o, al ser despedidos, pasan a la informalidad. Ya sea en los países que ofrecen
seguros de desempleo, en los que tienen programas de transferencias para hogares con ingresos
informales o en los que cuentan con ambas cosas, los requisitos de acceso a los beneficios pueden
plantear problemas en los casos en que los registros de los beneficiarios presenten rezagos, que se
exacerban ante el aumento de la demanda de beneficios en tiempos de crisis. A ello se suma que,si se ha contribuido al seguro de desempleo por un período corto, los beneficios de dicho seguro
pueden ser insuficientes de no complementarse con transferencias sociales. Por ende, se pueden
generar situaciones complejas que impidan que los mecanismos cumplan su propósito. Esto es aún
más problemático cuando se produce una suspensión temporal de la relación laboral de trabajadores
asalariados y estos quedan sin acceso a un seguro de desempleo o a una transferencia social.
La crisis de la COVID-19 también evidencia la vulnerabilidad de las trabajadoras domésticas
remuneradas, sobre todo respecto al riesgo de contagio de la enfermedad y la falta de acceso abeneficios sociolaborales. Es llamativa la ausencia de legislación en la región sobre las condiciones
de seguridad y salud mínimas de este grupo profesional (Valenzuela y Velasco, 2019). La informalidad
imperante en el sector implica que, en la práctica, muchas de ellas dejan de recibir ingresos laborales
si no pueden asistir a su lugar de trabajo. Además, la aplicación de las normas que permiten
mantener el vínculo laboral es mucho más débil en un contexto de crisis, por lo que un gran número
de estas trabajadoras deben vivir en los hogares en los que prestan servicio durante la época decuarentena. Aquellas que son migrantes se encuentran en una situación aún más vulnerable, tanto
por las consecuencias de la ruptura del vínculo laboral como al verse forzadas a permanecer en elhogar en el que trabajan.
En ese contexto, urge considerar a las trabajadoras domésticas remuneradas al formular las
respuestas sociolaborales a la crisis. Las medidas de corto plazo deben contemplar transferencias
de ingresos a estas trabajadoras durante la época de cuarentena por medio de programas detransferencias directas o incluyéndolas en los seguros de desempleo. A su vez, se debe garantizar
su acceso a los servicios de salud y de seguridad social, en particular los relacionados con laprovisión de equipo adecuado, el acceso a servicios de salud por enfermedades contraídas en ellugar de trabajo o la posibilidad de acogerse a licencias por enfermedad pagadas. Tanto la Argentina
como Colombia han adoptado medidas específicas para proteger a las trabajadoras domésticas.
Concretamente, en la Argentina se ha realizado una campaña para garantizar el derecho a licencia
de las trabajadoras domésticas y, en el marco del Día del Personal de Casas Particulares, se lanzó
otra campaña en la que se reforzaban sus derechos en el contexto de la emergencia. En cualquier46

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

caso, deben continuar los esfuerzos para que la legislación reconozca la vulnerabilidad en que seencuentra este sector y equipare los derechos laborales de las trabajadoras domésticas remuneradas
con los del resto de los asalariados en todas las dimensiones.
Por otra parte, la crisis causada por la COVID-19 expone la extrema vulnerabilidad de lostrabajadores migrantes, especialmente aquellos en situación irregular: las políticas de prevención
de contagios han limitado las actividades de los sectores en donde se concentra el grueso deltrabajo migrante, como el comercio, la hotelería y los restaurantes, las pequeñas empresas y elsector informal (CEPAL/OIT, 2017). El trabajo por plataformas, sobre todo de reparto a domicilio,
presenta claroscuros: si bien son alternativas para generar un ingreso, una situación como esta
pandemia muestra la precariedad de las condiciones de seguridad y salud de sus trabajadores,
tanto migrantes como nacionales (CEPAL/OIT, 2019a). Sin acceso a ingresos suficientes ni protección
laboral y social de emergencia (en el caso de los trabajadores migrantes informales) o con acceso
limitado (en el caso de los trabajadores migrantes formales), la situación de los migrantes se vuelve
aún más precaria en medio de la pandemia, ya que no tienen posibilidad de regresar a sus países;se encuentran en una suerte de doble confinamiento. Dicha situación se agrava en muchos casos
por la suspensión de los servicios de los organismos públicos de regulación de visas.
Más allá de la ayuda humanitaria que se ha desplegado en algunos casos, los trabajadores
migrantes requieren protección laboral y acceso a las prestaciones de la seguridad social que
disfrutan los trabajadores nacionales de los países receptores14. Es particularmente importante que
tengan la posibilidad de registrarse en los programas de transferencias sociales y de beneficios
laborales pese al tiempo limitado que lleven trabajando. Asimismo, teniendo en cuenta el cierrede fronteras, estas medidas requerirían contemplar posibles moratorias temporales de visas y laposibilidad de que los trabajadores migrantes afectados por esa situación fueran considerados enlas políticas sociales.

3. Estrategias de políticas sociolaborales ante el limitado espacio fiscal
Durante la crisis de la COVID-19 se da una situación fiscal más restrictiva en la región: muchos delos países acumulan un mayor endeudamiento, un creciente pago de intereses, ingresos fiscales
más limitados y dificultades para emitir deuda en un contexto financiero internacional restrictivo(CEPAL, 2020a). La caída de la actividad económica en 2020 como consecuencia de la COVID-19
exacerbará la situación fiscal, tanto por la disminución de las recaudaciones como por la necesidad
de gastos adicionales en las áreas de salud y protección social y laboral. En ese sentido, urge
ampliar el espacio fiscal por la vía de los mecanismos de financiamiento, a través de la reduccióno reprogramación de la deuda y de su servicio o por medio de la emisión de deuda o de acceso
a financiamiento en condiciones más favorables, dado el contexto de bajas tasas de interés y ladisposición de los organismos multilaterales a facilitar recursos ante la pandemia (CEPAL, 2020ay 2020b; Banco Mundial, 2020; FMI, 2020).
En cuanto a la demanda de políticas, a nivel regional se aprecia que el gasto en protección
social y en salud representa alrededor del 4,1% y el 2,2% del PIB y el 18,1% y el 9,7% del gasto
público total, respectivamente (CEPAL, 2019b). No obstante, esa distribución cambia a nivel de las
subregiones: mientras que en América del Sur el gasto en protección social y en salud representa
14

Como plantean el Convenio sobre los Trabajadores Migrantes (Revisado), 1949 (núm. 97), el Convenio sobre los Trabajadores
Migrantes (Disposiciones Complementarias), 1975 (núm. 143) y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975
(núm. 151) de la OIT.

47

CEPAL | OIT

Número 22

el 6,1% y el 2,4% del PIB, en Centroamérica, México y la República Dominicana corresponde al
1,9% y el 1,9% del PIB, y en el Caribe, al 3,1% y el 3,0% del PIB, respectivamente. Así, si bien
existe la necesidad de ampliar el gasto en protección social y salud, dicho espacio es diferenteen cada país y subregión, lo que sugiere la posibilidad de llevar a cabo ajustes presupuestarios
cambiando la distribución de las partidas del gasto público, o hacer cambios dentro de las partidas
de protección social y salud, o una combinación de las dos acciones. Por otro lado, varios países
han aplicado exenciones temporales en el pago de contribuciones a la protección social por partede empleadores y trabajadores, lo que genera una presión adicional para su financiamiento.
Esto evidencia la importancia de establecer sinergias que posibiliten generar más impacto apartir del gasto. Para hacer más efectivos los esfuerzos por expandir las transferencias a los hogares
y trabajadores con ingresos informales por el mayor tiempo posible, por ejemplo, se podrían utilizar
las plataformas de mecanismos de transferencias de ingresos ya establecidas, incorporando nuevos
criterios o ampliando los existentes para incluir a los nuevos beneficiarios. Algunos países ya han
avanzado en ese sentido, pero se debe reforzar la integración de las plataformas de los programas
de transferencias y la coordinación entre los servicios públicos encargados de ellos. Otras medidas
que posibilitarían generar espacios de financiamiento serían, por un lado, reducir costos facilitando
la realización en línea de los trámites de registro de los beneficiarios y las transferencias y, por otro,
ampliar la bancarización (Chacaltana, Leung y Lee, 2018).
En lo que respecta a las políticas de mercado de trabajo15 se aprecian desafíos similares. Según la
CEPAL (2019b), en los seis países con información disponible (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica,
México y Uruguay), el gasto en estas políticas no superaba el 0,7% del PIB, lo que contrasta con
el 1,3% que dedican en promedio los países de la OCDE. También se observa heterogeneidad enel gasto entre las diferentes políticas según el país: destaca la mayor importancia de la capacitación
en la Argentina, Chile, Colombia y Costa Rica; de la creación directa de trabajo en México, y de laprotección al ingreso en situación de desempleo en el Uruguay. En ese sentido, la necesidad de dar
una respuesta a la situación causada por la COVID-19 no solo implica aumentar el financiamiento delas políticas de mercado de trabajo en general, sino también considerar la necesidad de fortalecer
los programas de seguridad y salud en el trabajo, de incentivos laborales para la contratación depersonas desempleadas y de apoyo al ingreso en situación de desempleo.
Dada la importancia relativa de las políticas de capacitación en muchos países, y teniendo en
cuenta la dificultad para llevar a cabo capacitaciones presenciales durante la pandemia, es posible
ampliar la oferta de capacitación en línea —dentro de las posibilidades de cada organismo—, paraasí liberar recursos que puedan asignarse a aquellos instrumentos más prioritarios en esta crisis.
Además, más allá de las prioridades generales de estas políticas, debe hacerse hincapié en aquellos
sectores que acusan un impacto alto y medio-alto de la COVID-19, así como en las mipymes, mássusceptibles de sufrir una regresión a la informalidad. Al igual que en otras crisis similares, lasiniciativas que supongan un aumento del gasto público como medida anticíclica deben privilegiar
los sectores con un alto componente de mano de obra (OIT, 2020j).
Entre otras experiencias regionales, se observa el refuerzo y la ampliación de instrumentos
como el seguro de desempleo, que pueden incluso operar como mecanismos compensatorios
durante suspensiones temporales del vínculo laboral, como en el caso de Chile. En esa misma
línea, la crisis puede alentar a varios países a implementar sistemas de seguro de desempleo que
15

48

Según la CEPAL (2019b), entre las políticas de mercado de trabajo se incluyen los servicios de intermediación laboral, lacapacitación, los incentivos laborales (para la contratación de personas desempleadas), el empleo protegido (para personas con
discapacidad), la creación directa de trabajo, los incentivos al emprendimiento, el apoyo al ingreso en situación de desempleo
y la jubilación temprana.

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribeen su inicio deberán contar con financiamiento estatal, para luego operar con un mecanismo definanciamiento a cargo de los empleadores y trabajadores o con sistemas mixtos con coparticipación
estatal enfocados en los trabajadores de menores ingresos.

E. ¿Hacia un mundo laboral pospandemia
o con pandemia permanente?
Más allá de cómo se desarrolle la crisis en los próximos meses y años, algo aún muy incierto, sepueden establecer dos conclusiones importantes: en primer lugar, la crisis (incluida su dimensión
netamente sanitaria) persistirá hasta el desarrollo, producción, distribución y aplicación masiva deuna vacuna o de un tratamiento efectivo; en segundo lugar, debido al punto anterior, las dos fases
de la crisis —sanitaria y socioeconómica—se solaparán en gran medida. Es posible que a corto y
medio plazo el mundo no se mueva hacia un escenario laboral pospandemia, sino hacia un escenario
laboral con pandemia permanente.
Es por ello por lo que la seguridad y la salud en el trabajo deberán adquirir una nueva dimensión,pasando de un paradigma tradicional centrado en gestionar los riesgos laborales para evitar
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a un nuevo paradigma en el que la contencióndel virus y la salud laboral serán, además, condición sine qua non para garantizar la supervivencia
de las empresas.
Por otro lado, las restricciones impuestas por la crisis también están creando oportunidades parala innovación. En muchos casos las adaptaciones en la organización de la producción y del trabajo
podrían traer beneficios económicos y socioeconómicos aun cuando la crisis sanitaria actual hayaterminado. Por ejemplo, es de esperar que muchas empresas y trabajadores estén mucho mejor
capacitados para el uso de herramientas de trabajo en línea, pero también existe el riesgo de que
surjan nuevas brechas en inversión tecnológica y capacitación de los trabajadores, que deberán
ser atendidas por las políticas públicas.
Respecto de las políticas públicas, una de las innovaciones que seguramente podrán contribuir
a una mayor formalización a mediano plazo es la generación y el perfeccionamiento de registros
administrativos de asalariados formales, informales y otras categorías de trabajadores.
Ciertas actividades económicas están experimentando un crecimiento dinámico a corto plazo en
el contexto de la crisis: es el caso de las actividades de logística, los servicios de reparto a domicilio y
los servicios en línea. También en este contexto existen importantes desafíos para las políticas públicas,
por ejemplo, en cuanto a la adecuada regulación laboral de las nuevas actividades o la capacitación
laboral y la intermediación a través de los servicios públicos de empleo, para asegurar que un mayor
número de desempleados pueda aprovechar las nuevas oportunidades en el menor tiempo posible.
A nivel internacional, la crisis actual puede acelerar algunas tendencias de desglobalización,y es posible que algunas de las cadenas de suministro se reorganicen, dando más peso a losencadenamientos locales y nacionales. Sin embargo, las tendencias globales seguirán impactando
a la región y viceversa. Los desafíos impuestos por el cambio climático y la necesidad de una
transición justa hacia un modelo más sostenible seguirán plenamente vigentes.
Por último, la crisis ha expuesto con especial crudeza el costo de la informalidad y de ladesigualdad en la mayoría de los mercados laborales de la región. Por ello, las políticas para larecuperación no deben apuntar meramente a una “nueva normalidad”, similar a la anterior, sino a
una “normalidad mejor” con mayor formalidad, equidad y diálogo social.

49

CEPAL | OIT

Número 22

Bibliografía
Baldwin, R. y B.W. di Mauro (2020), Economics in the Time of COVID-19, CEPR Press [en línea] https://voxeu.org/
content/economics-time-covid-19.
Banco Mundial (2020), The Economy in the Time of Covid-19. LAC Semiannual Report, Washington, D.C., abril.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2020a), “Dimensionar los efectos del COVID-19 para
pensar en la reactivación”, abril [en línea] https://www.cepal.org/es/publicaciones/45445-dimensionar-efectoscovid-19-pensar-la-reactivacion.
(2020b), “América Latina y el Caribe ante la pandemia del COVID-19: efectos económicos y sociales”, Informe
Especial COVID-19, Nº 1, 3 de abril [en línea] https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/
S2000264_es.pdf.
(2020c), “Recomendaciones para la publicación de estadísticas oficiales a partir de encuestas de hogares frente ala coyuntura de la enfermedad por coronavirus (COVID-19)”, abril [en línea] https://repositorio.cepal.org/bitstream/
handle/11362/45372/4/2000274_es.pdf.
(2020d), “El desafío social en tiempos del COVID-19”, Informe Especial COVID-19, N° 3 [en línea] https://repositorio.
cepal.org/bitstream/handle/11362/45527/5/S2000325_es.pdf.
(2019a), Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/25-P),
Santiago, diciembre.
(2019b), Panorama Social de América Latina, 2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago.
(2012), Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2011 (LC/G.2512-P), Santiago.
(2011), Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2010 (LC/G.2480-P), Santiago.
CEPAL/OIT (Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Organización Internacional del Trabajo) (2019a),“El futuro del trabajo en América Latina y el Caribe: antiguas y nuevas formas de empleo y los desafíos para la
regulación laboral”, Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, Nº 20 (LC/TS.2019/31), Santiago.
(2019b), “Evolución y perspectivas de la participación laboral femenina en América Latina”, Coyuntura Laboral
en América Latina y el Caribe, Nº 21 (LC/TS.2019/66), Santiago.
(2017), “La inmigración laboral en América Latina”, Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, N° 16(LC/TS.2017/30), Santiago.
(2015), “Protección social universal en mercados laborales con informalidad”, Coyuntura Laboral en América Latina
y el Caribe, Nº 12 (LC/L.3998), Santiago.
(2014), “Formalización del empleo y distribución de los ingresos laborales”, Coyuntura Laboral en América Latina
y el Caribe, N° 11 (LC/L. 3904), Santiago.
(2011), “Políticas contracíclicas para una recuperación sostenida del empleo”, Coyuntura Laboral en América Latina
y el Caribe, Nº 5, Santiago.
Chacaltana, J., V. Leung y M. Lee (2018), “New technologies and the transition to formality: The trend towards e-formality”,
Employment Working Paper, Nº 247, Ginebra, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Dargent, E. y otros (2018), ¿A quién le importa saber? La economía política de la capacidad estadística en América Latina,
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
De los Santos, D. e I. Fynn (2020), “COVID-19: los límites a la informalidad en tiempos de distancia social”, Razones
y Personas: Repensando Uruguay, 9 de abril [en línea] http://www.razonesypersonas.com/2020/04/covid-19-loslimites-la-informalidad-en.html.
Escudero, V. y otros (2019), “Active labour market programmes in Latin America and the Caribbean: Evidence froma meta-analysis”, The Journal of Development Studies, vol. 55, Nº 12.
FMI (Fondo Monetario Internacional) (2020), “El gran confinamiento: la peor desaceleración económica desde laGran Depresión”, Washington, D.C., Dialogo a Fondo [en línea] https://blog-dialogoafondo.imf.org/?p=13190.
Gontero, S. y M. Zambrano (2018), “La construcción de sistemas de información sobre el mercado laboral en
América Latina”, serie Macroeconomía del Desarrollo, N° 193 (LC/TS.2018/18), Santiago, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), febrero.

50

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

López Mourelo, E. (2018), “Los servicios del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe”, Ekonomiaz: Revista
Vasca de Economía, N° 93.
Marinakis, A. (2011), “Explaining Latin America’s robust recovery from the crisis”, documento presentado en laConferencia de Investigación sobre las Principales Enseñanzas Extraídas de la Crisis y el Camino a Seguir,
16 y 17 de febrero, Ginebra, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Marinakis, A. y M. Velásquez (2010), “Políticas de empleo: desde la crisis a la recuperación”, Notas sobre la Crisis,
Santiago, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Ocampo, J. A. (2011), How well has Latin America fared during the global financial crisis?, Ensayos Económicos,
N° 61-62.
OCDE/CEPAL/CAF (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Comisión Económica para América Latina
y el Caribe/Banco de Desarrollo de América Latina) (2016), Perspectivas económicas de América Latina, 2017:
juventud, competencias y emprendimiento (LC/G.2689), París, octubre.
OIT (Organización Internacional del Trabajo) (2020a), “Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo,
segunda edición”, Ginebra, 7 de abril [en línea] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_740981.pdf.
(2020b), “Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo, primera edición”, Ginebra, 18 de marzo [enlínea] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_739158.pdf.
(2020c), Panorama Laboral 2019: América Latina y el Caribe, Lima.
(2020d), Las normas de la OIT y el COVID-19 (coronavirus), Ginebra.
(2020e), Frente a la pandemia: garantizar la seguridad y salud en el trabajo, Ginebra.
(2020f), “Observatorio de la OIT: el COVID-19 y el mundo del trabajo, tercera edición”, Ginebra, 29 de abril [enlínea] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_743154.pdf.
(2020g), Prevención y mitigación del COVID-19 en el trabajo: lista de comprobación, Ginebra, 9 de abril.
(2020h), Monitoreo de los mercados laborales en medio de los bloqueos para contener el virus COVID-19:
contenido esencial de la encuesta de fuerza de trabajo (EFT) y tratamiento de grupos especiales, Ginebra, abril.
(2020i), “Working from home: a potential measure for mitigating the COVID-19 pandemic”, Policy Brief, Ginebra, abril.
(2020j), COVID-19 – Job creation through employment-intensive public works programmes, Ginebra, mayo.
(2019), “Mujeres en el mundo del trabajo: retos pendientes hacia una efectiva equidad en América Latina yel Caribe”, Panorama Laboral Temático, N° 5, Lima.
(2018), “Presente y futuro de la protección social en América Latina y el Caribe”, Panorama Laboral Temático,
N° 4, Lima.
(2017), Informe Mundial sobre la Protección Social, 2017-2019, Ginebra.
(2016), Soluciones eficaces: políticas activas del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe, Ginebra.
(2014), Panorama laboral temático: transición a la formalidad en América Latina y el Caribe, Lima.
(2012), Panorama Laboral 2011: América Latina y el Caribe, Lima.
(2011), Panorama Laboral 2010: América Latina y el Caribe, Lima.
(2002), Directrices relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, ILOOSH 2001, Ginebra.
OMS (Organización Mundial de la Salud) (2020), “Prepare su lugar de trabajo para la COVID-19”, Ginebra, 27 defebrero [en línea] https://www.paho.org/es/file/60722/download?token=yLyZm_D_.
Pacto Mundial de las Naciones Unidas/PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2020), “Encuesta:
respuestas de las empresas argentinas ante el impacto de la cuarentena general en sus operaciones,”, 30 demarzo [en línea] https://pactoglobal.cl/wp-content/uploads/2020/04/Encuesta-a-empresas-argentinas-ante-elimpacto-de-la-cuarentena-en-sus-operaciones.pdf.
Salazar-Xirinachs, J. M. y J. Chacaltana (eds.) (2018), Políticas de formalización en América Latina: avances y desafíos,
Lima, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Valenzuela, M. E. y J. Velasco (2019), “El trabajo doméstico remunerado en América Latina: avances y retos para laprotección de una ocupación eminentemente femenina”, Reflexiones sobre el trabajo: visiones desde el Cono Sur
de América Latina en el Centenario de la OIT, F. Bertranou A. Marinakis (eds.), Santiago, Organización Internacionaldel Trabajo (OIT).

51

Anexo
Cuadro A1
América Latina y el Caribe: tasas anuales medias de desocupación nacional por sexo, 2008-2019(En porcentajes)
País/Sexo

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019a

Ambos sexosb

7,9

8,7

7,7

7,2

7,2

7,1

7,3

6,5 c

8,5 d

8,4

9,2

9,8

Hombres

6,6

7,8

6,7

6,3

6,1

6,1

6,5

5,7

c

7,8 d

7,5

8,2

9,2

Mujeresb

9,7

9,9

9,2

8,5

8,8

8,5

8,4

7,6 c

9,4 d

9,5

10,5

10,7

Ambos sexose

2,8

3,3

…

2,7

2,3

2,9

2,3

3,5

3,5 f

3,6 f

3,5 f

3,7 f gHombrese

2,1

2,5

…

2,2

1,6

2,3

1,7

3,0

3,1 f

3,3 f

3,4 f

3,4 f

Mujerese

3,7

4,3

…

3,2

3,1

3,5

3,1

4,2

5,1 f

4,1 f

3,6 f

4,1 f

Ambos sexose

7,1

8,3

…

6,7

7,3

7,1

6,8

8,5

11,5

12,7

12,3

11,9

Hombrese

5,2

6,2

…

4,9

6,0

5,8

5,7

7,3

10,1

11,3

10,8

10,1

Mujerese

9,6

11,1

…

9,1

9,2

8,9

8,2

10,1

13,3

14,6

14,1

14,0

Ambos sexose h

7,8

9,7

8,3

7,3

6,6

6,1

6,5

6,3

6,7

7,0

7,4

7,2

Hombrese h

6,8

9,1

7,3

6,2

5,6

5,4

6,1

5,8

6,3

6,5

6,7

6,7

Mujerese h

9,5

10,7

9,9

8,9

8,1

7,1

7,1

7,0

7,2

7,6

8,3

8,0

Ambos sexose i

10,5

11,3

11,0

10,1

9,7

9,0

8,5

8,3

8,6

8,8

9,1

9,9

Hombrese i

8,5

9,0

8,6

7,9

7,5

7,0

6,7

6,4

6,8

6,9

7,1

7,8

Mujerese i

13,4

14,5

14,2

13,1

12,7

11,7

11,0

10,8

11,1

11,4

11,6

12,6

Ambos sexose

4,9

7,8 j

7,3 j

7,7 j

10,2 k

9,4 k

9,6 k

9,6 k

9,5 k

9,1 k

10,3 k11,8

Hombrese

4,2

6,6 j

6,0 j

6,0 j

8,9 k

8,3 k

8,1 k

8,0 k

8,0 k

7,5 k

8,4 k

9,3

Mujerese

6,2

9,9 j

9,5 j

10,3 j12,2 k11,1 k11,9 k12,2 k12,1 k11,6 k13,2 k15,3

Ambos sexose

1,6

1,7

2,5

3,2

3,5

3,3

2,7

2,4

2,0

1,7

1,7

…

Hombrese

1,3

1,5

2,4

3,0

3,4

3,1

2,4

2,3

1,9

1,7

1,6

…

Mujerese

2,0

2,0

2,7

3,5

3,6

3,5

3,1

2,6

2,2

1,6

1,8

…

Ambos sexose

3,8 i

4,5 i

4,0 i

3,4 i

3,2 i

3,0 i

3,4 i

3,6 i

4,5 i

3,8 i

3,5 i

3,8

Hombrese i

3,2

3,7

3,5

2,9

2,8

2,7

3,0

3,0

3,7

3,0

2,9

3,2

Mujerese i

5,0

5,9

4,9

4,2

3,8

3,7

4,1

4,5

5,8

4,9

4,4

4,6

Ambos sexose

5,9 l

7,3 l

7,0 l

6,6 l

6,1 l

5,9 l

7,0 l

7,0 l

7,0 l

7,0 l

6,3 l

…

Hombrese

7,5 l

9,0 l

8,4 l

8,2 l

7,3 l

6,8 l

8,6 l

8,4 l

8,1 l

8,3 l

7,3 l

…

Mujerese

3,6 l

4,9 l

5,1 l

4,4 l

4,3 l

4,7 l

4,7 l

5,0 l

5,3 l

5,2 l

4,9 l

…

Ambos sexose

…

…

3,7

4,1

2,9

3,1

2,9

2,6

2,7

2,5

2,4

2,6

Hombrese

…

…

3,2

2,9

2,4

2,7

2,6

2,0

2,2

2,0

2,1

2,0

Mujerese

…

…

4,0

6,6

3,6

3,7

3,5

3,6

3,5

3,5

3,0

3,5

Ambos sexose

3,0

3,1

3,9

4,3

3,6

3,9

5,3

7,3

7,4

6,7

5,7

5,7

Hombrese

2,9

2,6

3,2

3,3

2,9

3,3

4,5

4,4

5,1

4,0

4,5

4,2

Mujerese

3,1

4,1

5,2

6,1

5,0

5,0

6,7

11,7

10,7

10,8

7,4

8,1

América Latina
Argentinab

Bolivia (Estado Plurinacional de)BrasilChile

Colombia

Costa Rica

Cuba

EcuadorEl Salvador

GuatemalaHonduras53

CEPAL | OIT

Número 22

Cuadro A1 (continuación)
País/Sexo

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019a

Ambos sexose

4,0

5,5

5,4

5,2

5,0

4,9

4,8

4,4

3,9

3,4

3,3

3,5

Hombrese

3,8

5,4

5,4

5,2

4,9

4,9

4,8

4,3

3,9

3,3

3,2

3,5

Mujerese

4,1

5,4

5,2

5,2

4,9

5,0

4,9

4,5

3,9

3,6

3,4

3,5

Ambos sexose

8,2

7,8

5,9

5,9

5,8

6,6

5,9

4,5

3,7

5,4

…

Hombrese

6,8

7,3

5,5

5,4

5,6

6,2

5,6

4,2

3,5

5,4

…

Mujerese

9,0

8,7

6,6

6,6

6,0

7,0

6,3

4,8

3,8

5,5

…

MéxicoNicaragua

Panamá
Ambos sexose

4,3 i

5,3 i

4,8 i

3,0 i

3,1 i

3,2 i

3,5 i

3,9 i

4,4 i

4,9 i

4,9 i

5,8

Hombrese i

3,4

4,0

3,7

2,6

2,5

2,5

2,7

3,1

3,7

3,8

3,9

4,8

Mujerese i

5,6

7,3

6,5

3,6

3,9

4,1

4,6

5,0

5,4

6,4

6,4

7,3

Ambos sexose

5,7

6,3

5,7

5,5

4,6

5,0

6,0

5,4

6,0

6,1 m

6,2 m

6,6

Hombrese

4,6

5,3

4,6

4,3

3,7

4,5

4,6

4,9

5,0

5,1 m

5,4 m

5,5

Mujerese

7,3

7,9

7,4

7,3

5,8

5,7

8,1

6,1

7,5

7,6 m

7,4 m

8,0

Ambos sexose

4,6

4,5

4,1

4,0

3,7

3,9

3,7

3,5

4,2

4,1

3,9

3,9

Hombrese

4,1

4,3

3,6

3,7

3,2

3,4

3,4

3,4

3,9

3,8

3,5

3,5

Mujerese

5,3

4,7

4,7

4,4

4,4

4,7

4,0

3,6

4,6

4,4

4,4

4,5

Ambos sexose

4,8

5,5

5,2

6,1

6,7

7,4

6,7

7,3 n

7,1 n

5,5 n

5,7 n

6,2

Hombrese

3,2

4,1

4,1

4,7

5,1

5,3

4,8

5,2 n

4,8 n

4,0 n

3,5 n

3,9

Mujerese

7,4

7,9

7,0

8,3

9,2

10,5

9,7

10,5 n10,5 n

7,8 n

8,8 n

9,3

Ambos sexose

8,0

7,7

7,2

6,3

6,5

6,5

6,6

7,5

7,8

7,9

8,3

8,9

Hombrese

5,6

5,5

5,3

4,8

4,9

5,0

5,1

6,4

6,5

6,6

6,9

7,3

Mujerese

10,8

10,4

9,4

8,1

8,3

8,2

8,3

8,9

9,4

9,5

10,1

10,7

Ambos sexose

7,3

7,9

8,7

8,3

8,1

7,8

7,2

7,0

7,3

7,2

6,9

…

Hombrese

7,0

7,4

8,5

7,7

7,4

7,1

6,7

6,6

7,1

6,3

5,9

…

Mujerese

7,8

8,5

9,0

9,2

9,0

8,8

8,0

7,7

7,8

8,4

8,1

…

Ambos sexose o

8,7

14,2

…

15,9

14,4

15,8

14,6

13,4

12,2

10,0

10,3

…

Hombrese o

7,7

14,0

…

…

15,1

15,6

13,8

11,9

10,3

8,6

10,1

…

Mujerese o

9,7

14,4

…

…

13,7

16,1

15,4

15,0

14,2

11,0

10,6

…

Ambos sexose o

8,1

10,0

10,8

11,2

11,6

11,6

12,3

11,3

9,7

10,0

10,1

10,1

Hombrese o

6,9

10,1

10,9

9,8

11,0

11,7

11,7

12,3

9,3

9,8

9,9

11,6

Mujerese o

9,5

9,8

10,6

12,6

12,2

11,6

12,8

10,3

10,1

10,1

10,3

8,5

Ambos sexose o

8,2

13,1

12,5

…

15,3

13,2

11,6

10,1

9,5

9,3

9,4

9,1

Hombrese o

…

…

…

…

10,5

7,8

6,3

6,8

5,6

5,9

5,6

5,9

Mujerese o

…

…

…

…

22,3

20,8

19,9

15,4

15,6

14,6

14,9

13,4

Ambos sexose

10,6 o11,4 o12,4 o12,6 o9,3 i10,3 i

9,5 i

9,8 i

9,0 i

7,7 i

5,6 i

5,0

Hombrese

7,3 o

8,5 o

9,2 o

9,3 o

7,0 i

7,8 i

7,2 i

7,2 i

6,6 i

5,6 i

4,2 i

3,8

Mujerese

14,6 o14,8 o16,2 o16,7 o12,3 i13,6 i12,4 i12,5 i12,0 i10,2 i

7,2 i

6,5Ambos sexose o

4,6

5,3

5,9

5,1

5,0

3,7

3,3

3,5

4,0

4,8

4,1

…

Hombrese o

…

…

…

…

…

3,0

2,8

2,9

3,9

4,2

3,3

…

Mujerese o

…

…

…

…

…

4,6

4,0

4,2

4,0

5,6

4,5

…

ParaguayPerú

República Dominicana

Uruguay

Venezuela (República Bolivariana de)

El Caribe
BahamasBarbados

BeliceJamaica

Trinidad y Tabago

54

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Cuadro A1 (conclusión)
País/Sexo

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019a

Ambos sexosp

6,4

7,4

6,6

6,4

6,4

6,3

6,1

6,6

7,8

8,1

7,9

8,1

Hombresp

5,2

6,2

5,9

5,2

5,5

5,4

5,3

5,7

6,9

7,1

6,9

7,1

Mujeresp

8,0

9,0

7,5

7,9

7,7

7,5

7,1

7,7

9,0

9,3

9,1

9,6

América Latina y el Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
aDatos preliminares.
bÁreas urbanas.
cPromedio del primer al tercer trimestre.
dPromedio del segundo al cuarto trimestre.
e
Total nacional.
f
Nueva medición a partir de 2016; datos no comparables con la serie anterior.
g
Dato preliminar correspondiente al promedio del año al tercer trimestre de 2019.
hDesde 2010, nueva calibración sobre la base del censo de 2017.
i
Tasa de desempleo abierto con ajuste de las cifras de la población económicamente activa por la exclusión del desempleo oculto.
jNueva medición a partir de 2009; datos no comparables con la serie anterior.
k
Nueva medición a partir de 2012; datos no comparables con la serie anterior.
l
Nueva medición a partir de 2007; datos no comparables con la serie anterior.
m
Nueva medición a partir de 2017; datos no comparables con la serie anterior.
n
Nueva medición a partir de 2015; datos no comparables con la serie anterior.
oIncluye el desempleo oculto.
pPromedio ponderado con ajustes por falta de información y diferencias y cambios metodológicos. Incluye un ajuste de datos porla exclusión de la desocupación oculta en Colombia, el Ecuador, Jamaica y Panamá.

55

CEPAL | OIT

Número 22

Cuadro A2
América Latina y el Caribe: tasas anuales medias de participación nacional, 2008-2019(En porcentajes)
País

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019a

Argentinab

58,8

59,3

58,9

59,5

59,3

58,9

58,3

57,7

57,5

57,8

58,5

59,1

Bolivia (Estado Plurinacional de)

64,9

65,1

…

65,9

61,1

63,4

65,8

61,0

66,0

67,4

70,8

73,0 cBrasild

62,0

62,1

…

60,0

61,4

61,3

61,0

61,3

61,4

61,7

61,6

62,0

Chilee

56,0

55,9

60,2

61,5

61,5

61,6

61,9

62,0

62,1

62,7

63,0

62,8

Colombiaf

58,5

61,3

62,7

63,7

64,5

64,2

64,2

64,7

64,5

64,4

64,0

63,3

Costa Ricag

56,7

60,4

59,1

59,0

62,8

62,3

62,5

61,2

58,4

58,8

60,7

62,5

Cuba

74,7

75,4

74,9

76,1

74,2

72,9

71,9

67,1

65,2

63,4

63,8

…

Ecuadorf

67,7

65,3

63,7

62,5

63,0

62,9

63,2

66,2

68,2

68,6

67,0

66,6

El Salvadorf

62,7

62,8

62,5

62,7

63,2

63,6

62,8

62,1

62,2

61,9

61,3

…

Guatemalah

…

…

62,5

61,8

65,4

60,6

60,9

60,7

60,8

61,0

60,6

59,3

Honduras

51,0

53,1

53,6

51,9

50,8

53,7

56,0

58,3

57,5

59,0

60,4

57,3

México

58,7

58,6

58,4

58,6

59,2

60,3

59,8

59,8

59,7

59,3

59,6

60,1

Nicaraguai

…

66,6

71,2

75,6

76,8

75,8

74,0

72,4

73,6

73,5

71,7

…

Panamáf

63,9

64,1

63,5

61,9

63,4

64,1

64,0

64,2

64,4

64,0

65,4

66,5

Paraguayj

62,2

63,1

60,8

61,1

64,4

63,3

62,3

62,1

62,6

71,0

71,9

72,4

Perú

73,8

74,0

74,1

73,9

73,6

73,2

72,3

71,6

72,2

72,4

72,3

72,7

República Dominicanak

57,4

55,2

56,5

57,8

59,0

58,7

59,1

61,8

62,3

62,2

63,6

65,1

Uruguay

62,7

63,4

62,9

64,8

64,0

63,6

64,7

63,8

63,4

62,9

62,4

62,2

Venezuela (República Bolivariana de)f

64,8

65,2

64,7

64,5

64,0

64,4

65,1

63,9

63,3

65,6

67,0

…

Bahamasf

76,3

73,4

72,1

72,5

73,2

73,7

74,3

77,1

80,5

82,8

…

Barbadosf

67,6

67,0

66,4

67,6

66,2

66,7

63,9

65,1

66,5

65,3

64,8

63,4

Belicel

59,2

65,8

64,2

64,1

63,2

64,0

64,1

65,5

68,1

Jamaicaf

65,4

63,5

62,4

61,7

61,9

63,0

62,8

63,1

64,8

65,1

64,1

64,7

Trinidad y Tabagof

63,5

62,7

62,1

61,3

61,8

61,3

61,9

60,6

59,7

59,2

58,9

…

América Latina y el Caribem

61,6

62,0

61,9

61,5

62,3

62,3

62,1

62,0

62,1

62,4

62,6

62,4

América Latina

El Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
aDatos preliminares.
bÁreas urbanas.
cDato preliminar correspondiente al promedio del año al tercer trimestre de 2019.
dNueva medición a partir de 2012; datos no comparables con la serie anterior.
e
Desde 2010, nueva calibración sobre la base del censo de 2017.
fIncluye la desocupación oculta.
gNueva medición a partir de 2009 y 2012; datos no comparables con la serie anterior.
hNueva medición a partir de 2011; datos no comparables con la serie anterior.
i
Nueva medición a partir de 2009; datos no comparables con la serie anterior.
j
Nueva medición a partir de 2017; datos no comparables con la serie anterior.
k
Nueva medición a partir de 2015; datos no comparables con la serie anterior.
l
Total nacional. Incluye la desocupación oculta.
m
Promedio ponderado con ajustes por falta de información y diferencias y cambios metodológicos. Incluye un ajuste de datos porla exclusión de la desocupación oculta en Colombia, el Ecuador, Jamaica y Panamá.

56

Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe

Cuadro A3
América Latina y el Caribe: tasas anuales medias de ocupación nacional, 2008-2019(En porcentajes)
País

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019a

Argentinab

54,2

54,2

54,4

55,2

55,0

54,7

54,0

53,9

52,6

52,9

53,1

53,3

Bolivia (Estado Plurinacional de)

63,1

63,0

…

64,2

59,7

61,5

64,3

58,9

63,8

64,9

68,4

70,3 cBrasild

57,5

56,9

…

56,0

56,9

56,9

56,8

56,1

54,3

53,9

54,1

54,6

Chilee

51,7

50,5

55,2

57,0

57,4

57,8

57,9

58,1

58,0

58,3

58,3

58,3

Colombia

51,9

53,9

55,4

56,8

57,9

58,0

58,4

59,0

58,5

58,4

57,8

56,6

Costa Ricaf

53,9

55,4

54,8

52,9

56,4

56,4

56,5

55,4

52,8

53,5

54,4

55,2

Cuba

73,6

74,2

73,0

73,6

71,6

70,5

70,0

65,4

63,8

62,4

62,7

…

Ecuador

63,9

61,1

60,1

59,6

60,4

60,3

60,4

63,3

64,6

65,5

64,3

63,7

El Salvador

59,0

58,2

58,1

58,6

59,4

59,9

58,4

57,8

57,9

57,6

57,4

…

Guatemalag

…

…

60,2

59,2

63,5

58,7

59,1

59,2

59,2

59,4

59,1

57,8

Honduras

49,4

51,5

51,5

49,7

48,9

51,6

53,1

54,0

53,2

55,1

57,0

54,1

México

56,3

55,4

55,3

55,5

56,3

57,1

56,9

57,0

57,3

57,3

57,6

58,0

Nicaraguah

…

61,3

65,6

71,2

72,3

71,5

69,1

68,1

70,2

70,8

67,8

…

Panamá

60,3

59,9

59,4

59,1

60,8

61,5

60,9

60,9

60,8

60,1

61,5

61,8

Paraguayi

58,7

59,1

57,3

57,7

61,5

60,1

58,6

58,7

58,9

66,7

67,4

67,6

Perú

70,4

70,7

71,1

70,9

70,8

70,3

69,6

68,9

69,2

69,5

69,5

69,9

República Dominicanaj

54,7

52,3

53,6

54,5

55,2

54,6

55,4

57,3

57,9

58,7

60,0

61,0

Uruguay

57,7

58,5

58,4

60,7

59,9

59,5

60,4

59,0

58,4

57,9

57,2

56,7

Venezuela (República Bolivariana de)

60,1

60,1

59,2

59,2

59,0

59,6

60,5

59,5

58,7

60,9

62,4

…

Bahamas

69,7

63,0

60,6

62,1

61,6

62,9

64,3

67,7

72,5

74,2

…

Barbados

62,1

60,3

59,6

60,1

58,6

58,9

56,0

57,7

60,0

58,8

58,3

57,0

Belice

54,3

55,7

55,9

56,6

56,8

57,9

58,1

59,0

62,0

Jamaica

58,5

56,3

54,7

54,4

53,3

53,4

54,2

54,6

56,2

57,5

58,2

59,6

Trinidad y Tabago

60,6

59,4

58,4

58,2

58,8

59,1

59,9

58,5

57,4

56,3

56,5

…

América Latina y el Caribek

57,7

57,3

57,8

57,6

58,2

58,3

58,3

57,9

57,3

57,4

57,6

57,2

América Latina

El Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la basede información oficial de los países.
aDatos preliminares.
bÁreas urbanas.
cDato preliminar correspondiente al promedio del año al tercer trimestre de 2019.
dNueva medición a partir de 2012; datos no comparables con la serie anterior.
e
Desde 2010, nueva calibración sobre la base del censo de 2017.
f
Nueva medición a partir de 2009 y 2012; datos no comparables con la serie anterior.
g
Nueva medición a partir de 2011; datos no comparables con la serie anterior.
hNueva medición a partir de 2009; datos no comparables con la serie anterior.
i
Nueva medición a partir de 2017; datos no comparables con la serie anterior.
j
Nueva medición a partir de 2015; datos no comparables con la serie anterior.
k
Promedio ponderado con ajustes por falta de información y diferencias y cambios metodológicos. Incluye un ajuste de datos porla exclusión de la desocupación oculta en Colombia, el Ecuador, Jamaica y Panamá.

57

Durante 2019 la escasa dinámica de la economía regional se puso de manifiesto en la debilidad dela generación de empleo asalariado —específicamente, de empleo registrado— y en el leve aumento
interanual de la tasa de desocupación como promedio ponderado a nivel nacional.
Los primeros meses de 2020 están marcados por la irrupción de la pandemia de la enfermedad por
coronavirus (COVID-19), que hizo necesaria la aplicación de políticas de confinamiento. Esta situación
redundó en la interrupción de las actividades económicas a una escala nunca antes vista a nivel
mundial. Los países de América Latina y el Caribe deberán enfrentar grandes caídas de su producto
interno bruto con importantes consecuencias en sus mercados laborales, en un contexto de debilidad yvulnerabilidad macroeconómica.
En la segunda parte de este informe se examinan algunas de las políticas implementadas por los paísespara proteger el empleo formal e informal, cautelar los ingresos y proteger al sector productivo. Asimismo,se analizan los desafíos laborales para una reactivación productiva en el escenario posterior a la pandemia,
para lo cual es necesario un pilar de políticas que prioricen la seguridad y la salud en el trabajo.