Invertir en protección
social y su impacto en el
crecimiento económico
EMPLEOEMPLEOS RESPETUOSOS CON EL CLIMA
DERECHOS
PROTECCIÓN SOCIAL
IGUALDADINCLUSIÓN

Un Nuevo Contrato Social para la recuperación y la resiliencia

Este estudio ha sido realizado por Development Pathways para la Confederación
Sindical Internacional, contando con el apoyo financiero de la Friedrich Ebert
Stiftung y la Oficina de Actividades para los Trabajadores de la OIT (ACTRAV).

ÍndiceAcrónimos...........................................................................................................................................................................................................5
Preámbulo........................................................................................................................................................................................5
Resumen Ejecutivo.......................................................................................................................................................................8
1. Introducción.............................................................................................................................................................................10
2. Situación actual de la protección social.........................................................................................................................12
2.1 Definiciones.........................................................................................................................................................................13
2.2 Niveles actuales de cobertura y gasto en materia de protección social..........................................................13
3. Marco conceptual...................................................................................................................................................................16
4. Enfoque de modelización....................................................................................................................................................19
4.1 Matriz de contabilidad social.........................................................................................................................................19
4.2 Multiplicadores de la matriz de contabilidad social...............................................................................................20
4.3 Modelos de equilibrio general computable..................................................................................................................22
4.4 Supuestos..............................................................................................................................................................................23
4.5 Fuentes de los datos................................................................................ ......................................................................24
5. Resultados y examen..............................................................................................................................................................25
5.1 Productos macroeconómicos............................................................................................................................................26
5.1.1.Producto interior bruto...............................................................................................................................................26
5.1.2 Valor añadido e ingresos de los factores de producción.............................................................................27
5.1.3. Empleo...........................................................................................................................................................................27
5.1.4 Distribución de los ingresos de los hogares.......................................................................................................28
5.2 .Pobreza y desigualdad....................................................................................................................................................28
5.3 Ingresos fiscales..................................................................................................................................................................29
6 Conclusión...............................................................................................................................................................................30

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 3|32

Acrónimos
ASEAN

Asociación de Países del Asia del Sudeste

ASIS

Evaluación de sinergias en inversión social

BDT

Taka bangladesí

COP

Peso colombiano

COVID-19

Enfermedad del coronavirus 2019

CRC

Colón costarricense

CSAE

Centre for the Study of African Economies (Centro para el estudio de las economías
africanas)

CSI

Confederación Sindical Internacional

DANE

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Colombia)

DFID

Department for International Development (Departamento de desarrollointernacional, Reino Unido)

EEUU

Estados Unidos

EGC

Equilibrio General Computado

EICV/IHLCSEnquête Intégrale sur les Conditions de Vie des ménages / Integrated Household
Living Conditions Survey (Encuesta integral sobre condiciones de vida de los hogares)

ENAHO

Encuesta Nacional de Hogares

ENIGH

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (Costa Rica)

ENPH

Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares (Colombia)

ESC

Elasticidad de sustitución constante

ESP

Expanding Social Protection (programa para ampliar la protección social)

FAO

Organización para la Alimentación y la Agricultura

GED

General Economics Division (Comisión General de Economía, Bangladesh)

GEL

Lari georgiano

GHS

Cedi ganeano

GLSS

Encuesta sobre nivel de vida, Ghana

GSS

Servicio de Estadística de Ghana

HIES

Encuesta de ingresos y gastos de los hogares, Bangladesh

HSNP

Programa de red de seguridad contra el hambre, Kenya

IFPRI

Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias

IHDS

Encuesta sobre desarrollo humano, India

INR

Rupia india

IP

insumo-producto

ISSER

Institute of Statistical, Social and Economic Research (Universidad de Ghana)

LEAP

Livelihood Empowerment Against Poverty (programa contra la pobreza, Ghana)

LEWIE

Metodología de evaluación del impacto para el conjunto de la economía local (FAO)

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 5|32

MCS

Matriz de contabilidad social

MGLSD

Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social

MGNREGA

Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee (garantía de empleo rural,
India)OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODI

Instituto de Desarrollo de Ultramar

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

OIT

Organización Internacional del Trabajo

ONU

Organización de las Naciones Unidas

ONU CESPAP

Comisión Económica y Social de Naciones Unidas para Asia y el Pacífico

ONU DAES

Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas

PEP

Partnership for Economic Policy

PIB

Producto Interior Bruto

PMC

Propensión media al consumo

PPS

Piso de Protección Social

PSNP

Productive Safety Net Program (programa de red de seguridad productiva)

RdM

Resto del mundo

RDS

Dinar serbio

RWF

Franco ruandés

SCG

Senior Citizens Grant (prestación de vejez, Uganda)

SIDA

Síndrome de inmunodeficiencia adquirida

SLG

Sistema lineal de gasto

SORS

Oficina de Estadística de la República de Serbia

TMC

Transferencia monetaria condicionada

TMI

Transferencia monetaria incondicional

UNU-MERIT

Universidad de la ONU-Maastricht - Instituto de Investigación Económica y Social
sobre Innovación y Tecnología

UNU-WIDER

Universidad de las Naciones Unidas - Instituto Mundial de Investigaciones sobre
Economía del Desarrollo

VUP

Vision 2020 Umurenge Programme

6|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Preámbulo
La pandemia de COVID-19 ha revelado brutalmente
la vulnerabilidad de los más pobres del mundo frentea la crisis económica ocasionada y sistemas de sanidad inadecuados. La ausencia de protección socialpara la mayoría de la población mundial ha supuesto
que algunas personas se viesen obligadas seguir trabajando pese al riesgo de contagiarse o de contagiar
a otros, con la consiguiente propagación del virus ycontribuyendo al sufrimiento humano y la destrucción económica a que se enfrenta el mundo.
Es hora de extender la protección social a la mitad dela población que no la tiene y mejorarla para el 20%que únicamente cuenta con una cobertura parcial.
Muchos gobiernos están finalmente teniendo quereconocer la urgencia de la protección social –incluyendo prestaciones de desempleo para aquellos que
han perdido sus medios de subsistencia, prestaciones por enfermedad y acceso a la sanidad–.

La CSI pide una acción urgente para crear un Fondo
Mundial de Protección Social con vistas a apoyar alos países más pobres y para un esfuerzo mundialconcertado para lograr la protección social universal.
El imperativo moral de la solidaridad global para apoyar a los más vulnerables resulta evidente. El argumento de la salud pública también resulta evidente:no sólo para brindar protección social a quienes nola tienen, sino también para frenar la transmisión ymutación del virus, protegiendo así a toda la población. No puede permitirse que se sigan aduciendo
los falsos pretextos de que el costo es demasiado
elevado para determinar la política internacional al
respecto. Aquello que es bueno para las personas
redunda también en beneficio de la economía, y eso
es justamente lo que pone de relieve este informe.
Sharan Burrow
Secretaria General de la CSI

La protección social resulta esencial para la resiliencia que se requiere a fin de sentar los cimientos
para la recuperación de los efectos de la pandemia.
Quienes se oponen a una protección social universal aducen que cuesta demasiado, pero este informe
demuestra que se obtiene un rendimiento considerable de invertir en ella.
Aplicando una evaluación seria del impacto de invertir el equivalente de apenas 1% del PIB en cada uno
de ocho países seleccionados, el estudio muestra: rendimiento positivo en la economía en general,
estimulando el crecimiento;
 creación de nuevos puestos de trabajo;
 incremento en los impuestos recaudados; menos pobreza; y reducir los obstáculos para que las mujeres reintegren o accedan al mercado laboral.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

7|32

Resumen Ejecutivo
La protección social es un derecho humano internacionalmente reconocido y juega un importante papel
a la hora de apoyar y mejorar el nivel de vida y promover el desarrollo social y económico. La pandemia
de COVID-19 ha reafirmado además la importancia
de los sistemas de protección social para mitigar
el impacto de la crisis sanitaria y económica y apoyar una recuperación económica sólida e inclusiva.
La protección social no sólo es una inversión en las
personas, sino también en la economía en general;
puede desencadenar un ciclo económico virtuoso
impulsando el empleo, la productividad, los ingresos fiscales y en general el crecimiento económico,sobre todo en los países en desarrollo. Este informe
describe los efectos que tendría efectuar inversiones
en políticas de protección social sobre la economíade ocho países en cuatro continentes (Bangladesh,
Colombia, Costa Rica, Georgia, Ghana, India, Rwanda y Serbia), centrándose en indicadores macroeconómicos nacionales (producto interior bruto, empleo,
factores de producción-valor añadido y renta, e ingresos fiscales), así como indicadores microeconómicos (ingresos de los hogares por cuantiles de riqueza, pobreza y desigualdad).
El estudio demuestra que la inversión en protección
social genera un rendimiento positivo en términos decrecimiento económico global. Una inversión del 1%
del PIB en políticas de protección social tendría unefecto multiplicador en el PIB de entre 0,7 y 1,9 en losocho estudios de casos, lo que implica que todos lospaíses compensarían la inversión y algunos incluso
obtendrían beneficios económicos. Economías con
una fuerte integración de los procesos de producción en la economía interna y un PIB menor son lasque más se benefician de invertir en protección social (como Bangladesh, India o Rwanda). Así pues, lainversión en protección social parece tener un mayor
efecto en el crecimiento económico de países con
un PIB inferior per cápita. Los países con niveles deingresos más elevados también registran efectos
benéficos, pero de menor magnitud. De hecho, en
países con un nivel de ingresos superior y una apertura más considerable al comercio internacional, el
incremento del consumo interior como consecuencia
de las transferencias a los hogares no se traduce totalmente en un aumento de la producción nacional,
con lo que también se producirá un incremento delas importaciones.

La inversión en protección social repercute de manera positiva en las oportunidades de empleo. Una
inversión del 1% del PIB en protección social tienerepercusiones positivas incrementando el empleo,
con un efecto multiplicador de entre 0,1 y 1,1 en losocho estudios de casos. En la mayoría de los casos,las ganancias son mayores para las mujeres, lo quepone de relieve el papel positivo que puede tenerla protección social para reducir la desigualdad degénero en el mercado de trabajo. El análisis muestra
además que la inversión en protección social haceque aumente la oferta general de empleo. De hecho,la evidencia existente demuestra que la protección
social juega un papel importante ayudando a hogares, de otro modo limitados económicamente, a hacer frente a posibles adversidades. Los hogares estarán mejor preparados para estabilizar el consumo,
dependiendo menos de estrategias negativas parasalir del paso, como la venta de bienes o sacar a los
niños de la escuela. Esto supone que los hogares podrían, por ejemplo, asumir mayores riesgos en términos de innovación e invertir más en capital humano,
facilitando la búsqueda de empleo durante más tiempo. Las simulaciones indican que la inversión en protección social induce un incremento de la demanda
de empleo, especialmente en economías con trabajo
intensivo, típicamente aquellas donde la agricultura
es el sector más importante y donde los sectores nacionales están más interconectados.
Los ingresos fiscales totales aumentan con inversiones en la protección social. El análisis muestra que
invirtiendo en protección social los ingresos fiscales
se incrementan, de manera que la financiación de laprotección social dependerá menos de fuentes externas. Una inversión del 1% del PIB en protección
social tiene repercusiones positivas en los ingresos
fiscales de los gobiernos, de entre 0,6% y 3,5% en
los ocho estudios de casos. Mientras que el nivel
de inversión del 1% del PIB resultaría complicado enel contexto de países de ingresos bajos y medios,donde los ingresos públicos son limitados, invertir
en paquetes de estímulo de protección social puede reducir la pérdida de ingresos para el gobierno
con mayor rapidez en tiempos de recesión. Cuando
la economía se contrae, los ingresos fiscales disminuyen. No obstante, supongamos que un paquete deestímulo permite a la economía recuperarse más rápidamente. En tal caso, los ingresos fiscales también

8|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

se recuperarían más rápido y mediante una continua
inversión en seguridad social, la economía crecerá
con mayor rapidez que antes de la crisis, lo que a su
vez ofrece el potencial de derivar en un crecimiento
adicional de ingresos fiscales.
Por otro lado, aunque la deuda
nacional bruta pudiera aumentar inicialmente debido a la importante inyección de capital,
un paquete de estímulo más
importante reduciría la deudaa largo plazo gracias al rápido
crecimiento económico.

Gráfico 1: Con inversiones en políticas de protección social se obtienen resultados positivos en el
crecimiento económico, el empleo, los ingresos fiscales y la reducción de la pobreza

La inversión en protección social saca de la pobreza a un
porcentaje importante de la población y reduce las desigualdades de género y de ingresos. Con la pandemia se corre
el riesgo de que se reviertan
los progresos logrados en lasúltimas tres décadas en cuanto a la reducción de la pobrezamundial y que aumenten lasdesigualdades. Por definición,los programas de protección
social contribuirían a reducir yprevenir la pobreza y la vulnerabilidad, además de proporcionar una protección contra
las crisis ambientales y a lo largo del ciclo de la vida. En este último caso, diversas
publicaciones ponen de relieve la importancia de losprogramas de protección social para obtener resultados positivos a nivel social y psicológico respecto a
categorías vulnerables de la población. En particular,
varios estudios apuntan al papel de las pensiones dejubilación a la hora de reducir la exclusión social y laprobabilidad de vivir en la pobreza. La inversión enprotección social ha demostrado reducir el nivel dedesigualdad de ingresos y la pobreza tanto a cortocomo a largo plazo. El presente estudio confirma elefecto positivo de las inversiones en protección social para reducir la desigualdad de ingresos y el número de personas que subsisten en la pobreza.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 9|32

1 Introducción
La protección social proporciona seguridad de ingresos a las personas y los hogares a través de unconjunto de medidas. Está reconocida internacionalmente como un derecho humano fundamental1
y se recomienda a los países establecer, mejorar ymantener sistemas que protejan a toda la ciudadaníade los riesgos a lo largo del ciclo de vida y las perturbaciones covariables. Numerosos acuerdos internacionales y normas internacionales del trabajo, en
particular el Convenio núm. 102 y la Recomendación
núm. 202 de la OIT, reflejan la ambición de ampliar yreforzar los sistemas de protección social. En la meta
1.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
se establece el compromiso mundial de aumentar
la protección social.2 La necesidad de mejorar lossistemas existentes también se ha puesto de relieve como consecuencia de la actual crisis sanitaria yeconómica mundial provocada por la pandemia de
COVID-19, durante la cual una gran proporción de la
población no ha recibido ningún apoyo (Marcos Barba, van Regenmortel y Ehmke, 2020).
Existen argumentos de peso a favor de la inversión
en sistemas que protegen a la población de la inseguridad de ingresos. Un creciente número de publicaciones muestra los diversos efectos positivos quelos programas de protección social —especialmente
los programas de apoyo a los ingresos— tienen en
una serie de resultados en diferentes ámbitos (Mathers y Slater, 2014; Bastagli et al., 2016, y Hemerijck,
Burgoon, Pietro y Vydra, 2016). A pesar de las teorías infundadas que sugieren que la protección social
hace a las personas “vagas”, existen datos sustanciales que señalan lo contrario (Mathers y Slater, 2014).
De hecho, se ha demostrado que la protección social
aumenta el capital humano gracias a la mejora de losresultados en materia de salud y educación (Bastagli
et al., 2016), el aumento de la participación de la fuerza de trabajo (Mathers y Slater, 2014) y los efectos
positivos en la economía local a través de diferentes
canales y efectos multiplicadores (Thome, Taylor, Filipski, Davis y Thome et al., 2016).

Aun así, la inversión en protección social no ha sido
constante a lo largo del tiempo y varía considerablemente en función del país. Si bien muchos países deingresos altos invierten un porcentaje significativo
de sus presupuestos en protección social, los paísesde ingresos bajos y medios tienen dificultades para
invertir adecuadamente en sistemas nacionales. El
gasto medio en protección social a nivel mundial esdel 2,5% del PIB, aunque este porcentaje varía mucho
según la región. Por ejemplo, los países europeos
gastan, en promedio, el 18% de su PIB en protección
social, mientras que los países de Asia Sudoriental
gastan menos del 2% (OIT, 2017). Como consecuencia de ello, una proporción elevada de personas en
todo el mundo sigue sin tener acceso a la protección
social. Según la OIT, el 50% de la población mundial
no tiene acceso a sistemas de protección social yotro 23% solo tiene un acceso inadecuado a estos
sistemas (OIT, 2017).3 Estas personas viven principalmente en países de ingresos bajos y medios donde
los riesgos sociales son mayores y la población es
más vulnerable.
Con presupuestos que compiten entre sí, los gobiernos deben ser responsables y decidir sabiamente
dónde y cómo invertir el dinero público. Además,como ocurre con cualquier otra inversión, es importante que los gobiernos entiendan los beneficios
económicos que reporta la inversión en protección
social. Aunque los datos revelan los efectos sociales positivos e importantes en los hogares y las comunidades, y que estos conducirán a un mejor resultado económico agregado, pocas publicaciones
han logrado establecer una relación sólida entre losefectos sociales transformadores en los hogares y elcrecimiento económico. En particular, pocos estudios
han tratado de simular el impacto directo e indirectode la protección social en los resultados económicos
en general. El presente estudio busca contribuir a labibliografía existente exponiendo los resultados económicos obtenidos mediante la inversión en protección social en diferentes contextos nacionales. Paraello, se han examinado las publicaciones y los marcos conceptuales existentes y se han simulado —en
un marco ex ante— los efectos de las inversiones en

1 Por ejemplo, el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos afirma que “[t]oda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridadsocial”.
2 La meta 1.3 declara: “Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos y, para 2030, lograr una amplia cobertura de lospobres y los más vulnerables”.
3 Se ha empleado la definición de la OIT, la cual incluye también la cobertura de servicios de salud.

10|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

protección social en los indicadores que reflejan losresultados económicos en una serie de países de ingresos bajos y medios seleccionados.
Las simulaciones muestran de qué manera aumentar las inversiones en protección social contribuiría
al crecimiento económico inclusivo. Las simulaciones se llevan a cabo en ocho países de diferentes
partes del mundo y con diferentes niveles existentes
de inversión. Los países son Bangladesh, Colombia,
Costa Rica, Georgia, Ghana, India, Rwanda y Serbia.
Los criterios para la selección de estos países se basaron en las necesidades de datos, la distribución
geográfica y la pertinencia en cuanto a debates nacionales sobre la protección social. Se han simulado
tres supuestos de inversión para cada país. En dos
supuestos se considera aumentar las inversiones enprotección social en un 1% y un 2% del PIB, mientras
que en el tercero consideramos el índice del piso deprotección social para reducir las disparidades enmateria de ingresos.
El presente informe contiene otras seis secciones,
además de la introducción. En la sección 2, definimos la protección social y proporcionamos una visión
resumida de los niveles existentes de cobertura y delgasto público en protección social. En la sección 3
se presenta el marco conceptual que establece larelación entre las inversiones en protección social ylos resultados económicos, así como la bibliografía
al respecto. En las secciones 4 y 5 se presentan la
metodología y los datos de modelización que se utilizarán en el modelo macro-micro. En la sección 6 definimos los supuestos de inversión que se simularány los indicadores que examinaremos en las simulaciones.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 11|32

2 Situación actual de la protección social
Los países tienen la obligación de garantizar el derecho a un nivel mínimo de protección social a laspersonas, habida cuenta de que la protección social
es un derecho humano reconocido y consagradoen la Declaración Universal de Derechos Humanos(1948) y en el derecho internacional de los derechos
humanos. Sin embargo, las definiciones de protección social varían entre países y organismos en todo
el mundo.4 En esta sección presentamos la definición
amplia utilizada en el presente estudio, la cual está
estrechamente relacionada con la definición de la
OIT. Asimismo, resumimos la situación actual de laprotección social en lo que respecta tanto a la cobertura como a los niveles de gasto.

2.1

miliares y por hijos a cargo permiten a las familias
hacer frente a los riesgos que surgen en las primeras
etapas de la vida. Las prestaciones de enfermedad,
desempleo, en caso de accidente de trabajo y dematernidad constituyen programas de sustitución delos ingresos para periodos críticos de la vida laboral.
Cuando las personas dejan de trabajar, las pensiones
de vejez aseguran la sustitución de los ingresos.
Gráfico 2: Riesgos a lo largo del ciclo de la vida

Definiciones

Según la OIT, por protección social (o seguridad social ) se entiende un conjunto de políticas y medidas
destinadas a reducir la inseguridad de ingresos yprevenir la vulnerabilidad en todo el ciclo de la vida
(OIT, 2017). Un sistema de protección social deberíavelar por que todas las personas disfruten, como mínimo, de un nivel de vida adecuado durante su vida.
Los programas de protección social deberían reducir
y prevenir la pobreza y la vulnerabilidad, así como
proporcionar una protección contra las crisis ambientales y a lo largo del ciclo de la vida.
Los programas de protección social, tal y como seseñala en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) de la OIT, abarcan laasistencia médica, las prestaciones de enfermedad,las prestaciones familiares y por hijos a cargo, lasprestaciones por discapacidad, las prestaciones dedesempleo, las pensiones de vejez, las prestaciones
en caso de accidente de trabajo, las prestaciones dematernidad y las prestaciones de sobrevivientes. El
gráfico 1 ilustra los posibles riesgos que se puedenpresentar a lo largo del ciclo de la vida, los cuales
pueden dar lugar a la pérdida de ingresos o ser consecuencia de ésta. Un sistema de protección social
bien diseñado aborda estos riesgos, a los cuales
están expuestas todas las personas en diferentes
etapas de la vida. Por ejemplo, las prestaciones fa-

Fuente: elaborado por Development Pathways

Los regímenes de protección social pueden ser contributivos o no contributivos. Los regímenes contributivos son intervenciones que las personas y/o sus
empleadores tienen que pagar directamente o a lasque tiene que contribuir para acceder al programa. A
menudo también se denominan seguro social y uno
de los ejemplos son las pensiones por jubilación.
Los regímenes no contributivos son principalmente
programas financiados con impuestos, los cuales las
personas no pagan directamente o a los cuales nocontribuyen. Entre ellos cabe mencionar las prestaciones familiares y por hijos a cargo, las prestaciones
por discapacidad, las pensiones sociales y la asistencia social para los hogares (o ayuda a los pobres).
Los programas financiados con impuestos pueden
ser universales o específicos (sujetos a comprobación de recursos). Los regímenes universales brindan acceso a todas las personas pertenecientes a lacategoría a la que están destinados, independientemente de sus niveles de ingresos, mientras que lasprestaciones específicas solo están disponibles para

4 No obstante, en los últimos años ha habido una convergencia en cuanto a lo que se considera la protección social e incluso en lo que respecta al uso del término“protección social”. Los términos como “redes de seguridad”, “bienestar”, “asistencia social” y “seguro social” suelen constituir, con pequeñas variaciones, algún tipo deprotección social en los diferentes países.

12|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

las personas con ingresos por debajo de un umbral
determinado. Por ejemplo, un programa de prestaciones por hijos a cargo que tiene por objeto beneficiar a todos los niños (los niños son la categoría a laque está destinado) se clasifica como universal; porotra parte, un programa al que solo puedan optar los
niños pobres se clasifica como un programa sujetoa la comprobación de recursos (o de lucha contra lapobreza).
Los programas financiados con impuestos a menudo
se dividen entre condicionados o no condicionados,
especialmente los programas de lucha contra la pobreza. Aunque los programas condicionados no obligan alas personas y las familias a contribuir directamente, síque exigen que cumplan ciertos requisitos en materia
de comportamiento. Puede ser, por ejemplo, el requisito de que los niños asistan a la escuela y reciban las
vacunas correspondientes para acceder a las prestaciones. Estos programas también son conocidos comotransferencias en efectivo condicionadas. Los programas no condicionados no tienen esos requisitos.

2.2 Niveles actuales de cobertura ygasto en materia de protección social
El indicador 1.3.1 de los ODS, que mide la meta 1.3, esla “[p]roporción de la población cubierta por sistemaso niveles mínimos de protección social”. Le edición
más reciente del informe de referencia de la OIT Informe Mundial sobre la Protección Social 2017-2019
indica que estamos lejos de alcanzarla. Se estima que,en 2015, solo el 45% de la población mundial estaba
protegido por al menos una prestación de protección
social (OIT, 2017). Sin embargo, como se observa en el
gráfico 3, la cobertura varía significativamente entre lasregiones: del 84% en Europa y Asia Central a menosdel 20% en África. La cobertura también varía considerablemente en función de los grupos de población,del 68% entre las personas mayores a solo el 22% entre las personas desempleadas en edad de trabajar.
Aunque algunas regiones se encuentran más cerca dealcanzar la meta 1.3, en general, el mundo sigue estando lejos de lograrlo. Además, los países de ingresos
bajos son los que más dificultades experimentan paraalcanzar la meta 1.3; en dichos países, muchas de laspersonas que se encuentran en los niveles más bajosdel sistema de bienestar y que son más vulnerables
no tienen acceso a la protección social. Si los países
quieren que los sistemas de protección social lleguen
a toda la población, claramente es necesario invertir
más en el sector..

Gráfico 3: Cobertura de protección social (indicador
1.3.1 de los ODS), 2015

Fuente: OIT (2017). Nota: Estimaciones ponderadas por la población del país. La
cobertura se expresa como un porcentaje de la población total en grupo e incluye
los programas tanto contributivos como no contributivos. Véase OIT (2019) para
notas más detalladas.

En general existe una variación considerable en losniveles de inversión en función del país y la región(gráfico 4). Como se desprende de los niveles de cobertura, los países asiáticos y africanos registran losniveles más bajos de inversión (OIT, 2017). El gasto
de protección social también sigue siendo bajo envarios países de las Américas. En general, los paísesde ingresos bajos y medios invierten significativamente menos que los países de ingresos altos.
Gráfico 4: Gasto público en protección social (comoporcentaje del PIB)

Fuente: OIT (2017). Nota: Estimaciones del último año respecto del cual se dispone
de datos y excluyen los gastos relacionados con la salud

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 13|32

El gráfico 5 presenta el desglose de la inversión enprotección social por programa entre los países y losasociados de la OCDE. Los países europeos suelen
tener los niveles más elevados de inversión; Italia yFinlandia son los países que presentan los niveles
más altos de inversión, a saber, un poco más del 22%
del PIB. La inversión media entre los países de la
OCDE es del 16%. La mayor parte del gasto se destina a las pensiones de vejez; el promedio es de 8%
y en la mayoría de los países el gasto público total
supera el 10%.
Gráfico 5: Nivel de inversión en protección social enpaíses de ingresos altos seleccionados (porcentaje
del PIB), 2015

Fuente: Base de datos sobre gasto social de la OCDE, datos extraídos en enerode 2020 de OECD.Stat. Nota: Se trata solo de gasto público y excluye programas
relacionados con la salud, la vivienda y el mercado de trabajo activo. Para más
información véase www.oecd.org/social/expenditure.htm.

En el gráfico 6, por otra parte, se presenta un desglose de los niveles de gasto que una serie de países de ingresos bajos y medios están haciendo en
programas no contributivos de protección social, por
tipo de programa. De nuevo observamos que hay
una variación considerable entre los países. Solo un
país —Georgia— destina más del 5% del PIB, mientras que la mayoría gasta menos del 2%. Entre los tipos de programa, el gasto en pensiones sociales es,de lejos, el más frecuente en los países. En el gráfico
también se muestra lo lejos que están muchos paísesde ingresos bajos y medios de los niveles de gasto
que se registran en los países de ingresos más altos,
donde los sistemas de protección social son más integrales. Aunque no se dispone de información sobre el gasto público en regímenes contributivos en
los países de ingresos bajos y medios, suponemos
que en general es muy bajo, ya que muchos de estos países tienen niveles elevados de informalidad ya menudo solo los funcionarios tienen acceso a losregímenes contributivos.

Gráfico 6: Nivel de inversión en programas nocontributivos de protección social en países deingresos bajos y medios seleccionados (porcentaje
del PIB, último año disponible)

Fuentes: diversas. Nota: Los programas de ayuda a los pobres son programas nocontributivos de lucha contra la pobreza dirigidos a los hogares.

El índice del piso de protección social elaborado por
la Fredrich Ebert Stiftung indica en la mayoría de lospaíses no se necesita demasiado a corto o medio
plazo para subsanar el déficit financiero que hay que
superar para establecer pisos de protección social anivel nacional. Es decir, la mayoría de los países deingresos bajos y medios podrían asumir de forma sostenible las implicaciones financieras que conllevaría
asegurar que toda la población tenga acceso a garantías básicas en materia de seguridad de ingresos
y cobertura sanitaria, conforme a la Recomendación
núm. 202 de la OIT. Sin embargo, el índice solo prevé el mínimo indispensable, como porcentaje del PIB,
que un país necesitaría invertir en políticas nacionales
de protección social para reducir los déficits existentes en materia de ingresos y salud. Según las estimaciones de Bierbaum, Cichon y Schildberg (2017), de
150 países, unos 71 necesitarían invertir menos del 2%del PIB para reducir el déficit de protección social, yse podría lograr a corto plazo, mientras que otros 45
podrían reducir el déficit a medio plazo si invirtieran
entre el 2% y el 4% del PIB. Si bien el índice ofrece
una herramienta monetaria eficaz y simple para determinar el grado en que los pisos de protección social
son alcanzables desde el punto de vista financieropara algunos países, una de sus limitaciones es que
asume que existe una focalización perfecta en loshogares. Es decir, según está concebido el índice, el
nivel de inversión necesario se calcula basándose enel supuesto de que solo hay que llegar a los hogares
cuyos ingresos se encuentran por debajo del umbral
de la pobreza o sin acceso adecuado a servicios desalud. En realidad, la focalización perfecta no es ni alcanzable ni deseable a la hora de explicar la dinámica
de la vida (Kidd y Athias, 2019).
A pesar de la asequibilidad de los sistemas de protección social existentes, muchos países claramente

14|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

no invierten suficiente en ellos. Uno de los argumentos que se utiliza a menudo en contra de una mayor
inversión en protección social es que, habida cuenta
de los crecientes presupuestos que compiten entre
sí, los gobiernos simplemente no disponen del margen fiscal necesario. Sin embargo, un estudio realizado recientemente por Ortiz, Cummins y Karunanethy(2017), y respaldado por diferentes organismos de lasNaciones Unidas, pone de relieve las diversas maneras en que se puede generar un margen fiscal para
dar cabida a niveles más altos de inversión en protección social. El cuadro que se muestra a continuación
resume las ocho formas diferentes de aumentar elmargen fiscal para invertir en protección social que
proponen los autores.
Estas opciones de financiación no son nuevas; algunos países ya las utilizan y diferentes organismos
internacionales han realizado declaraciones políticas

en las que las respaldan (Ortiz, Cummins y Karunanethy, 2017). Una de las limitaciones de estas opciones
es que no tienen en cuenta el crecimiento de los ingresos fiscales que acompaña al crecimiento económico. El crecimiento económico real suele mejorar larecaudación de impuestos, lo cual, a su vez, puede
utilizarse para financiar las inversiones en protección
social. De hecho, las simulaciones que se presentan
a continuación ponen a prueba si las inversiones enprotección social propician tanto el crecimiento económico como los ingresos fiscales. Sin embargo, en
general, no existe una solución única para aumentar
el espacio fiscal en pro de las inversiones en protección social; cada país es único por lo que las diferentes opciones financieras deben adaptarse al contexto. En resumen, queda claro que ampliar la protección
social no es imposible; los gobiernos tienen diversas
opciones a su disposición para crear un margen fiscal, por lo que lo que principalmente se necesita es lavoluntad política para llevarlas a la práctica.

Cuadro 1: Opciones para generar un margen fiscal que permita invertir en protección social
Opciones para aumentar
el margen fiscal

Descripción

Reasignar el gasto

Se puede hacer de diferentes maneras, por ejemplo: eliminar las ineficienciasdel gasto actual mediante la revisión y evaluación de las asignaciones presupuestarias en curso; reemplazar las inversiones costosas de bajo impacto por
inversiones que tengan un mayor impacto socioeconómico; eliminar las ineficiencias del gasto, y/o combatir la corrupción.

Aumentar los ingresos fiscales

Es la vía por defecto para generar un margen fiscal. Sin embargo, existen diferentes formas de lograrlo, como alterando diferentes tipos impositivos o reforzando
la eficacia de los métodos de recaudación de impuestos y el cumplimiento general de las obligaciones fiscales. No obstante, cabe señalar que algunas formas
de tributación pueden ser más progresivas que otras (por ejemplo, los impuestos
sobre el patrimonio o sobre las transacciones financieras, que afectan principalmente a las personas ricas, frente a los impuestos sobre el valor añadido o sobre
el consumo, que generalmente son regresivos).

Incrementar las cotizaciones a la seguridadsocial (por los trabajadores y/o los empleadores)

Normalmente consiste en aumentar la cobertura y, por consiguiente, larecaudación de cotizaciones.

Asistencia al desarrollo

Colaborar con gobiernos u organizaciones internacionales donantes para aumentar la ayuda al desarrollo y las transferencias internacionales.

Aprovechar las reservas

Consiste en utilizar los ahorros presupuestarios y otros fondos (por ejemplo,
fondos soberanos o reservas de divisas) para programas de desarrollonacionales y regionales.

Adaptar el marco macroeconómico

Ello implica habitualmente permitir trayectorias de déficits presupuestarios más
altas y/o tasas de inflación más elevadas sin poner en peligro la estabilidad
macroeconómica.

Luchar contra los flujos financieros ilícitos

Se calcula que la cantidad de recursos que sale ilegalmente de los países endesarrollo cada año equivale a diez veces el monto total de asistencia recibida.
Estos flujos ilícitos pueden incluir el blanqueo de dinero, el cohecho, la evasión
fiscal, la manipulación de los precios comerciales y otros delitos financieros que
pueden privar a los gobiernos de los ingresos necesarios para proporcionar
protección social.

Fuente: adaptado de Ortiz, Cummins y Karunanethy (2017)

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 15|32

3 Marco conceptual
Se ha documentado ampliamente la función que desempeña la protección social a la hora de estimular elcrecimiento económico. Por ejemplo, los efectos dela protección social en los gastos de consumo de loshogares y la participación en el mercado de trabajo acorto y medio plazo han sido corroborados por varios
autores en diferentes regiones geográficas (Hemerijck,
2016; Thome et al., 2016; Khondker, 2014; Zandi, 2008)
y otros han señalado el papel de sus efectos multiplicadores en las comunidades locales y en el plano nacional (Thome et al., 2016; Onaran, 2014; Taylor, 2012).
Entre ellos cabe mencionar a Onaran (2014), que concluyó que la inversión pública del 1% del PIB generaba
niveles de crecimiento elevados de entre el 1,94 y el
3,88% en función del tamaño del efecto multiplicador, ya Thome et al. (2016), que citan la creación de efectos
multiplicadores de entre 1,3% y 2,4% a raíz de transferencias de efectivo para protección social en África.
El crecimiento económico no es uno de los objetivos
fundamentales en materia de políticas de la protección
social, pero, al proporcionar seguridad de ingresos
ante diferentes riesgos a lo largo del ciclo de la vida, laprotección social promueve el crecimiento económico
a través de distintas vías, tal y como se describe en el
Gráfico 7. Los regímenes de protección social que son
coherentes, fiables y adecuados, permiten a los hogares estabilizar el consumo, es decir, le permite invertir
de forma más sistemática en la nutrición, la educacióny la salud de los miembros del hogar. La capacidad deestabilizar el consumo también implica que los hogares
pueden mitigar mejor las perturbaciones con el tiempo.
Esto disminuye la necesidad de que los hogares recurran a estrategias negativas para superar crisis, comosacar a los niños de la escuela para obtener ingresos
adicionales, consumir alimentos menos nutritivos (amenudo caros) o vender activos productivos. Así, invertir en protección social es invertir en el desarrollodel capital humano y la productividad de un país, lo quea su vez mejora la empleabilidad y la productividad dela futura fuerza de trabajo y las inversiones en otros
sectores clave de un país. Asimismo, puede permitira más personas incorporarse a la fuerza de trabajo oasumir riesgos empresariales más innovadores en lugar de depender de actividades de subsistencia menos seguras, pero inmediatamente disponibles. Todo
ello favorece un crecimiento económico más inclusivo.

Gráfico 7: Efectos de la protección social en el crecimiento económico

Fuente: Ortiz et al. (2019), basado en OIT (2016)16|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

En este mismo sentido, los regímenes de protección
social pueden ayudar a prevenir que las personas pierdan sus ingresos como consecuencia de perturbaciones como el desempleo, el nacimiento de un hijo o el
fallecimiento de una de las personas que perciben ingresos. Las prestaciones de desempleo, en particular,
permiten a las personas desempleadas y a las personas para las que hubiera resultado costoso buscar un
puesto asalariado seguro durante más tiempo, buscar
empleo mientras se reduce al mínimo la pérdida deingresos. De forma similar, las prestaciones de maternidad ofrecen garantías que permiten a las mujeres
reincorporarse al mercado de trabajo después de tener un hijo, minimizando al mismo tiempo las pérdidas
de ingresos en el hogar asociadas al nacimiento de un
hijo y sus primeros meses de vida. En el caso de la última prestación de protección social, también debería
esperarse beneficios para el conjunto de la sociedad araíz de la mejora del empleo femenino y, en última instancia, la reducción de las disparidades salariales por
razón de género a medida que menos mujeres tienen
que renunciar a sus ingresos a lo largo de toda la vida
al no tener que abandonar el mercado de trabajo.
Otros beneficios para toda la sociedad son consecuencia de los efectos indirectos de la mejor cohesión social. La mayor unidad social puede ser el resultado de que las personas se sientan más incluidas
como miembros económicamente productivos. Este
es el caso, en particular, de los miembros de la comunidad de edad avanzada, los cuales, sin un acceso
a ingresos mínimos, dependerían de otros miembrosde la familia que también pueden experimentar dificultades para asegurar su propia seguridad financiera y la de sus hijos a cargo (Tran et al., 2019). A
mayor escala, la protección social también puede
reducir el nivel de desigualdad a nivel nacional y, deeste modo, seguir consolidando una sociedad másestable, teniendo en cuenta especialmente que ladesigualdad contribuye a menoscabar las estructuras sociales.
Mediante el estímulo de la demanda, la protección social puede, en última instancia, aumentar la actividad
económica nacional gracias al efecto multiplicador, ya
que el aumento inicial de los gastos de consumo delos hogares genera un aumento de la demanda debienes y servicios locales; esto, a su vez, aumenta laproducción local y da logar a cambios en los mercadosde trabajo locales. Es de esperar que esto tenga efectos positivos en la comunidad y los mercados locales.
Estos cambios agregados en la productividad de loshogares tienen, finalmente, un efecto en la demanda
agregada, en particular cuando un país puede realizar

un gasto anticíclico durante perturbaciones a nivel macroeconómico, como crisis económicas, que sirve paraaumentar el empleo y, por consiguiente, los ingresos
públicos a través de impuestos.
Sin embargo, la dirección del cambio en la comunidad
y a nivel macroeconómico dependerá de una serie defactores, incluido la forma en que responden los mercados locales de trabajo y de bienes al aumento de la
demanda de bienes por parte de los hogares y el incremento de la oferta de mano de obra. Por ejemplo, si el
nivel de participación de la fuerza de trabajo aumenta,
pero no hay oferta de trabajo en la economía, cabe esperar que el desempleo también aumente.
La suma de los diferentes efectos a nivel individual ydel hogar puede ayudar a reducir las desigualdades
de ingresos a nivel macroeconómico al mitigar la desigualdad de oportunidades y permitir a los hogares
enfrentarse mejor a los acontecimientos adversos. La
disminución de las desigualdades puede, a su vez, favorecer una mejor cohesión y estabilidad sociales, eldesarrollo constante del capital humano y, finalmente,el crecimiento económico.
El cuadro 2, adaptado de Mathers y Slater (2014), amplía el marco conceptual expuesto en el gráfico 7 y presenta los datos existentes sobre los efectos directos e
indirectos de la protección social en el crecimiento. El
cuadro, que figura en su resumen de investigación, se
ha ampliado para incluir el marco conceptual del resumen de una investigación llevada a cabo por el ODI(Bastagli et al., 2016). En la columna de la izquierda sepresenta el nivel en el que la protección social tiene
un efecto y en las columnas del centro y de la derecha figuran los tipos de efectos y su posible dirección(señales positivas y/o negativas). Los impactos directosdel programa de protección social son aquellos que
son un objetivo explícito del programa, por ejemplo,
políticas activas del mercado de trabajo (Mathers y Slater, 2014; Onaran et al., 2019).5 Asimismo, un programa
destinado a aumentar los gastos de consumo de loshogares mediante transferencias de efectivo influye directamente en los gastos de consumo de los hogares.
Los efectos indirectos de un programa de protección
social son los efectos indirectos del impacto directo.
Por ejemplo, si un programa de protección social influye directamente en los gastos de consumo de loshogares, lo que daría lugar a una mayor demanda debienes o servicios locales por parte de los hogares beneficiarios, es probable que aumente la producción local de bienes. Los efectos indirectos pueden ser tantointencionados como no intencionados. Un ejemplo de

5 Hay datos opuestos en cuanto al impacto de los programas de obras públicas que se examinan brevemente en la siguiente sección

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 17|32

efecto indirecto no intencionado será la inflación en lacomunidad local como consecuencia de un aumentode la demanda de bienes que no satisface una mayor
oferta de estos bienes, lo que incrementaría los precios de los bienes locales tanto para los beneficiariosdel programa como para los no beneficiarios. Estos
efectos indirectos pueden repercutir en la situación anivel nacional e influir en el crecimiento económico. Un

ejemplo sería un aumento de la demanda agregada
como consecuencia del incremento de los gastos deconsumo de los hogares, lo que daría lugar al aumentode la demanda local y una mayor producción que beneficiarían a los no beneficiarios, algo que repercutiría
en la situación a nivel nacional. En el anexo 1 figura un
resumen sucinto de la bibliografía existente en la quese basa en cuadro 2.

Cuadro 2: Datos sobre los efectos directos e indirectos de la protección social en el crecimiento, por nivel
de influencia

Efectos directos en el crecimiento

Personas y hogares

Comunidades locales

Efectos indirectos en el crecimiento

Prevenir la pérdida de capital productivo+

Acumular activos productivos+

Aumentar la innovación y la asunción deriesgos respecto de los medios de vidade los hogares pobres+

Aumentar la inversión en capital humano(gastos en educación, salud, alimentación,
artículos del hogar generales)

Participación de las mujeres en la fuerza
de trabajo+

Impacto en la participación de la fuerza
de trabajo+/-

Efectos multiplicadores del aumentodel consumo y la producción locales+

Acumular activos comunitarios productivos++

Redes de contactos sociales, cohesión y efecto depresión de grupo

Efectos en el mercado de trabajo, comoefectos de la inflación en los salarios locales +/-Nacional

Incremento acumulado de la
productividad de los hogares+

Estimular la demanda agregada+

Cambios generales y en función delgénero en la participación agregada de lafuerza de trabajo y el sector de trabajo+/-

Aumentar los mercados de capital a travésde los fondos de pensiones+

Efectos de la tributación en los ahorros/
inversión-

Matriculación, asistencia y retención
en las escuelas+

Efectos del endeudamiento del Gobierno
y la inflación-

Facilitar reformas económicas+

Mejorar la cohesión social y reducir las
desigualdades (de ingresos, género)+

Potenciar el capital humano+

Efectos en las tasas de fecundidad+/-

Fuente: Mathers y Slater (2014), basándose en Arjona et al. (2002); Grosh et al. (2008), Piachaud (2008); Alderman y Yemtsov (2012); Barrientos (2012) y Bastagli et al.
(2016). Notas: (+) posible efecto positivo; (-) posible efecto negativo; (+/-) posible efecto positivo o negativo.

18|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

4 Enfoque de modelización
El enfoque metodológico utilizado para evaluar losefectos de la inversión en protección social por lospaíses en el conjunto de la economía se basa en un
modelo de multiplicadores de la matriz de contabilidadsocial (MCS) y un modelo de equilibrio general computable (EGC). Estos enfoques consisten en dos etapas.
En la primera etapa se definen los supuestos en materia de políticas y se determina el nivel de transferencias
públicas que cada grupo de hogares recibe. En la segunda etapa, la ampliación estimada de las políticas deprotección social y las cantidades que estas inyectan
se introducen en el modelo de la MCS y el modelo de
EGC a fin de evaluar los efectos de los supuestos deinversión propuestos en el conjunto de la economía.
Los diferentes componentes metodológicos y la información que facilitan se resumen en las subsecciones
más abajo, así como las fuentes de los datos utilizados
y la configuración de las situaciones hipotéticas.

4.1

Matriz de contabilidad social

Una matriz de contabilidad social (MCS) es una herramienta eficaz y, en última instancia, simple pararegistrar las transacciones económicas. Se trata de
una matriz cuadrada en la que cada agente/cuenta tiene una fila y una columna. Los gastos/pagos/
salidas de cada cuenta se registran como entradas
en las columnas y los ingresos/recibos/entradas decada cuenta se registran como entradas en las filas.
La MCS es una forma de contabilidad de partida única, en la que cada entrada es una transacción, es
decir, cada entrada va acompañada de un precio y
una cantidad, lo que permite identificar tanto el origen como el destino de la transacción. Los preciosde todas las entradas de una fila deben ser idénticos.
Del mismo modo, los gastos totales de cada cuenta
deben corresponder exactamente a los recibos totales de cada cuenta. Por consiguiente, las respectivas
sumas de las filas y las columnas de una MCS deben
ser iguales. Además, en el contexto del conjunto deuna economía, una MCS contendrá no solo la información proporcionada por las cuentas nacionales
agregadas, sino también detalles adicionales sobrelas transacciones entre diferentes grupos de agentes
dentro del sistema.
La MCS reúne datos tanto macroeconómicos (comocuentas nacionales) como microeconómicos (comoencuestas de hogares) y los aplica dentro de un mar-co coherente. Tiene por objeto ofrecer una imagen
de la estructura de la economía lo más completa posible. Una MSC es una generalización de las relaciones de producción y además de información sobre la
estructura de producción incluye información sobre:
1.
2.
3.
4.
5.

La distribución del valor añadido para lasinstituciones generado por las actividadesde producción
La formación de los ingresos institucionales yde los hogares
El patrón de consumo, ahorro e inversión
La recaudación de ingresos públicos y gastos y transacciones conexos
El papel del sector extranjero en la formación de ingresos adicionales para hogares e
instituciones

Las MCS normalmente cumplen dos propósitos
básicos: a) como sistema de datos integral ycoherente para el análisis descriptivo de la estructurade la economía, y b) como base para la modelización
macroeconómica. El gráfico 8 muestra la estructurabásica de una MCS.
Gráfico 8: Estructura básica de una matriz decontabilidad social (MCS)

Fuente: elaboración de los autores basada en Breisinger et al. (2009)

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 19|32

La MCS original para cada país ha sido modificada
para que cumpla los requisitos del presente estudio.
El examen de las estructuras de la MCS se realizó
sobre la base de las últimas encuestas nacionales dehogares representativas de las que se dispone, lascuales contienen información sobre el consumo delos hogares. Se decidió que la estructura actual —especialmente la clasificación de los hogares— no es
adecuada para los simulacros. El ajuste se centró enlas cuentas de actividad, productos básicos y hogares. Se utilizaron tres pasos para reclasificar las MCS
originales, los cuales se analizan a continuación
Paso 1.
En el primer paso, las cuentas de laactividad de producción y productos básicos seagregaron a las tres cuentas de actividades principales y las tres cuentas de productos básicos(agricultura, industria y servicios) siguiendo unplan de mapeo. En este proceso, se agregaron
elementos del resto de cuentas relacionadas conla actividad y los productos básicos (por ejemplo,
exportación de bienes y servicios) de acuerdo
con la nueva clasificación de tres niveles de laactividad y los productos básicos.
Paso 2.
Las cuentas de los hogares también
se modificaron significativamente. En las MCS
originales, las cuentas de los hogares contemplaban una serie de tipologías de hogares basadas
en la actividad laboral, la ubicación geográfica yla educación. En cambio, en el presente estudio,
las cuentas de los hogares fueron reagrupadas
en función de la distribución de la riqueza capturada por lo datos microeconómicos.

de alimentos procesados mediante el aumentodel suministro de insumos en dicho sector. Es elefecto de los vínculos de la primera ronda entre laagricultura y el procesamiento de alimentos. Sin
embargo, en la segunda ronda, el aumento de la
producción de alimentos procesados tendrá nuevos
efectos producidos por los vínculos de producción
descendentes en otros sectores, como el sector de larestauración, que utiliza alimentos procesados como
insumo intermedio. De manera similar, en la tercera
ronda, la expansión del sector de la restauración
generará una demanda todavía mayor para otros
sectores. Este proceso continúa a lo largo de muchas
rondas en las que los efectos del aumento de la
producción agrícola se propagan por la economía,
reduciéndose al final lo suficiente como para quecesen en la práctica (Breisinger et al., 2009).
Los multiplicadores de la MCS miden el valor detodos los efectos de los vínculos de producción yconsumo. Capturan los efectos directos e indirectos
en la primera y posteriores rondas del flujo circular
de ingresos.6 Los multiplicadores transforman loscambios iniciales en la demanda exógena (porejemplo, el aumento de la demanda de exportaciones
agrícolas) en cambios en la producción y los ingresos
totales de las cuentas endógenas.
Se espera que las intervenciones gubernamentales,
como los programas de protección social destinados
a estabilizar el consumo de los hogares, tengan
un impacto en la economía a través de diferentes
canales, como se muestra en el gráfico 9:

Paso 3.
La información de todas las cuentas
de las MCS se introdujo en sus respectivas casillas de la matriz para evaluar el equilibrio delas cuentas. Las cuentas relativas a los factoresde producción y los hogares estaban totalmente
equilibradas.

A. Efectos directos: Las transferencias públicas
a los hogares aumentarían sus ingresos. El aumento de ingresos lleva a un mayor consumo delos bienes y servicios de su elección. El aumento(o cambio) de los ingresos y el consumo de loshogares constituye un efecto directo de la intervención en materia de protección social.

4.2 Multiplicadores de la matriz decontabilidad social

B. Efectos indirectos: El aumento de los ingresos de los hogares puede probablemente
aumentar la demanda de bienes y servicios, lo
que exige un incremento en la producción y losfactores de producción (mano de obra y capital).
Los productos y el empleo adicionales creados
en la cadena de suministro (a través de vínculos
ascendentes) son los efectos indirectos.

Los vínculos económicos se rigen por las
características estructurales de una economía: lastecnologías de producción de los sectores y lacomposición de la cesta de consumo de los hogares
Los efectos multiplicadores, por otra parte, capturan
los efectos de los vínculos económicos durante unperiodo de tiempo. Por ejemplo, los vínculos deproducción descendentes nos dicen que el aumentode la producción agrícola estimulará la producción

C. Efectos inducidos: Los trabajadores adicionales empleados por la expansión de los sectores que abastecen a los hogares (a través delos efectos indirectos) ahora gastan más, lo que

6 Para información más detallada sobre los pasos metodológicos, véase https://www.ifpri.org/publication/social-accounting-matrices and-multiplier-analysis

20|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

genera una producción y empleo adicionales en
otros sectores de la economía, lo que multiplica
la demanda. Este efecto multiplicador se denomina efecto inducido.

Gráfico 10: Cuentas endógenas y exógenas de unmodelo de MCSmodelo de MCS

Gráfico 9: Flujo circular de ingresos en el procesode multiplicadores

Fuente: elaboración de los autores basada en Breisinger et al. (2009)

El paso de un marco de datos basado en una MCS
a un modelo basado en una MCS (también denominado marco de multiplicadores) exige dividir la MCS
en cuentas “exógenas” y “endógenas” (gráfico 10). En
general, las cuentas que se quieren utilizar como instrumentos de política (por ejemplo, el gasto público
incluyendo la protección social, inversiones y exportaciones) serán exógenas, mientras que las cuentas
especificadas como objetivos o metas deberían ser
endógenas (por ejemplo, producción, demanda deproductos básicos, rentabilidad de los factores, e
ingresos o gastos de los hogares). Cualquier inyección que se realiza en las cuentas exógenas de la
MCS repercute en las cuentas endógenas a travésdel sistema interdependiente de la MCS. La interrelación del sistema implica que todos los ingresos delos factores, los hogares y la producción provienen
de inyecciones exógenas en la economía a través deun proceso de multiplicadores. El proceso de multiplicadores se ha desarrollado en el supuesto de que
cuando una cuenta endógena de ingresos recibe una
inyección exógena de gastos, la gasta en las mismas
proporciones que figuran en la matriz de la propensión media al consumo (PMC). Los elementos de la
matriz de la PMC se calculan dividiendo cada casillapor la suma total de su columna correspondiente.

Fuente: elaboración de los autores basada en Breisinger et al. (2009)

El modelo de multiplicadores y sus suposiciones
Los modelos de multiplicadores parten de una serie
de suposiciones limitadoras. En particular:•••

Los precios son fijos y cualquier evolución dela demanda provoca cambios en la producción
física en lugar de los precios.
Los recursos relativos a los factores son ilimitados o no están sujetos a restricciones, por lo que
cualquier aumento de la demanda va acompañado de un aumento de la oferta.
Los coeficientes de insumos de los productoresy los patrones de consumo de los hogares no se
ven afectados por los cambios exógenos en la
demanda (es decir, los efectos de concatenación
son lineales y no hay un cambio de comportamiento).

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 21|32

4.3 Modelos de equilibrio generalcomputable
En el presente estudio se utilizan los modelos estándar estáticos y dinámicos de Partnership for Economic Policy, PEP 1-1 y PEP 1-t (Decaluwé et al., 2013a,
2013b)7, como base para elaborar un modelo estático
y dinámico de EGC para cada país que se analiza.
Los modelos de EGC se basan en la misma MCS normalizada utilizada para el modelo de MCS. Se han integrado varias suposiciones en los modelos de EGC.
Entre las suposiciones importantes relativas a la producción cabe señalar los rendimientos constantes aescala y las condiciones de competencia perfecta
para las empresas como agentes económicos sin influencia en el precio. El modelo utiliza una estructura
productiva anidada. En el nivel superior, el valor añadido y el consumo intermedio total se combinan en
proporciones fijas según una función de producciónde Leontief. En el segundo nivel, el valor añadido es
la combinación del trabajo y el capital según una función de elasticidad de sustitución constante (ESC). En
el modelo, la cuenta del trabajo es única y los hogares están desglosados por quintiles de ingreso. Hay
cuatro sectores institucionales (hogares, empresas,
gobierno y el resto del mundo). El modelo distingue tres modelos de ingresos: ingresos del trabajo(sueldos y salarios), ingresos del capital e ingresosde transferencias. En lo que respecta al consumo, loshogares destinan sus ingresos a impuestos, transferencias a otras instituciones, consumo y ahorros; su
comportamiento se modela como un sistema lineal
de gasto y está sujeto a su limitación presupuestaria.
Conforme a Tiberti et al. (2018), prevemos rigideces
salariales en forma de “curva salarial” en lugar de laflexibilidad salarial prevista en el modelo estándar
de PEP. La “curva salarial” asume un índice salarial
de equilibrio compatible con el índice de desempleo
y describe una relación negativa entre los índicessalariales y los índices de desempleo (Blanchflower
and Oswald, 1995). La introducción de rigideces salariales en el modelo nos permite tener en cuenta
el resultado de variaciones en los índices de desempleo nacionales. Al igual que Tiberti et al. (2018),
utilizamos la curva salarial calculada econométricamente para Sudáfrica (Kingdon y Knight, 2006; Blanchflower y Oswald,1995), que equivale a -0,1, lo que
implica que un aumento de la tasa de desempleo del
10% da lugar a una disminución salarial del 1%. En lo
que respecta a las reglas de cierre, asumimos que eltipo de cambio nominal es el numerario. El trabajo semueve por todos los sectores, mientras que el capitales específico de cada sector. Por último, la cuenta
corriente es fija. Esto significa que el modelo excluye
la posibilidad de que un país se endeude con el restodel mundo, imponiendo de este modo el ahorro delresto del mundo como fijo. Además, también implica
que las inversiones internas agregadas están limitadas por el ahorro nacional agregado. Los precios anivel mundial son fijos, ya que se presupone que lospaíses analizados con pequeños. Consideramos elgasto público y las tasas impositivas como factoresexógenos. Esto significa que el ahorro público puedevariar en respuesta a las variaciones de la actividad
económica.
La versión dinámica de los modelos de EGC es recursiva, lo que supone que las suposiciones sobre
el comportamiento no incluyen la optimización intertemporal (en comparación con los modelos dinámicos intertemporales). En la versión dinámica delmodelo de EGC, cada periodo se resuelve como unproblema de equilibrio estático, sujeto a las variables
heredadas del periodo precedente. El modelo dinámico presupone que la población crece a un ritmo
constante. La oferta de mano de obra es una variable
que se supone que crece al mismo ritmo que el índice de población, como resultado del crecimiento dela población o un cambio en la tasa de participación,o una combinación de ambos (la participación de lafuerza de trabajo no se representa en la versión estática del modelo de EGC). Se entiende que una economía sigue una trayectoria de crecimiento equilibrado
si todas las cantidades crecen a un ritmo constante ylos precios relativos permanecen constantes. El motivo por el que se asume que las constantes y las variables exógenas crecen al mismo ritmo que la oferta demano de obra es que el modelo pueda simular una
trayectoria de crecimiento equilibrado. Varias variables crecen al mismo ritmo que la población, a saber:el saldo de la cuenta corriente, el consumo mínimo
de productos básicos en las ecuaciones de demanda del sistema de gasto lineal, los gastos corrientes
públicos, la inversión pública por categoría y sector/
industria y, por último, los cambios en inventarios. El
supuesto de un camino de crecimiento equilibrado
resulta útil a la hora de simular la “situación sin cambios” (Decaluwé et al., 2013b).
Los resultados de ambos modelos se presentan enocho productos diferentes. El cuadro 3

7 Disponible en: https://www.pep-net.org/pep-standard-cge-models

22|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Cuadro 3: Definición de los productos utilizados
Resultado

Definición

PIB

El PIB se considera, al precio de los factores, como la suma del valor añadido por los factores de producción de la economía del modelo de la MCS. En el modelo de EGC el PIB a precios de mercado.

Ingresos del trabajo

Los ingresos del trabajo se evalúan como el rendimiento del factor trabajo de la producción. En el modelo
de la MCS se asume que los salarios son fijos. La naturaleza estática del enfoque metodológico justifica
esta suposición.

Ingresos del capital

Los ingresos del capital se definen como el rendimiento de las inversiones. Como ocurre con los ingresos del trabajo, los cambios en el rendimiento total de las inversiones dependen del comportamiento delas inversiones sectoriales institucionales después de los cambios en materia de políticas. Por otra parte,el comportamiento de las instituciones es estático y se define en las MCS.

EmpleoEl empleo se define como el número de trabajadores. Cuando se usa el modelo de la MCS, el indicador
se extrapola analizando la correlación entre el número de trabajadores y las trayectorias históricas devalor añadido. La relación entre el valor añadido y el número de trabajadores se determina mediante unanálisis de regresión.

Ingresos de los hogares

Los ingresos de los hogares se basan en el rendimiento de los factores de producción (pagos relacionados con el capital y el trabajo), capital del resto del mundo (remesas) y transferencias sociales delgobierno.

Pobreza

El indicador de la pobreza se calcula como el porcentaje de la población con un consumo per cápita por
debajo del umbral nacional de pobreza en el periodo de referencia marcado por la MCS.

Desigualdad

La desigualdad entre los hogares se mide con el coeficiente de Gini del ingreso de los hogares. Cuantomás elevado es el valor del coeficiente de Gini, mayor es la desigualdad de ingresos entre los hogaresdel mismo país.

Ingresos fiscales

Los ingresos fiscales se miden como la suma de los impuestos directos, indirectos y de importación que
los sectores económicos y los hogares tienen que pagar al gobierno.

4.4

SupuestosCuadro 4: Simulaciones

Los supuestos simulados tratan de reformar los programas nacionales no contributivos de asignaciones enefectivo en cada país. Los supuestos no entran en el
fondo de cómo se han diseñado los programas existentes. El objetivo es comprender los resultados macroeconómicos derivados de aumentar el nivel de inversiones
de los programas financiados por donantes. Dado que
los países tienen diferentes sistemas y niveles de inversión, las reformas propuestas aumentarán los niveles deinversión en un 1% y un 2% del PIB (supuestos 1 y 2), ysegún la diferencia de ingresos calculada para el índicede los pisos de protección social de 2015 (supuesto 3).8
En panel B del cuadro 4 muestra los niveles de inversión
necesarios en el supuesto 3. La distribución del nivel total de inversión por quintil de hogares será uniforme (esdecir, seguirá una distribución universal de las transferencias), donde los hogares del quintil más bajo recibenla misma suma que los hogares pertenecientes al quintil
más alto. Se pueden interpretar las reformas como una
ampliación de los programas existentes, tanto vertical(valores de las transferencias) como horizontal (cobertura). En el anexo 3 se muestran los resultados respecto
de los productos principales de una distribución progresiva alternativa en virtud del cual los hogares del quintil
más bajo reciben considerablemente más que los hogares del quintil más alto.

Panel A: Niveles de inversión
Supuesto 1

1% del PIBSupuesto 2

2% del PIBSupuesto 3

Diferencia de ingresos en el paíscomo porcentaje del PIB (índice depisos de protección social de 2015)

Panel B: Diferencia de ingresos en el país (porcentaje delPIB) utilizada en el supuesto 3
Bangladesh

0,6Colombia

1,0

Costa Rica

1,2

Georgia

0,4

Ghana

1,4

India

0,3

Rwanda7,8

Serbia0,28 La diferencia de ingresos se calcula respecto del umbral de pobreza relativa de 50% del ingreso medio.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 23|32

4.5

Fuentes de los datos

Como se describe en la sección anterior, las simulaciones del presente informe se basan en MCS. Las MCS
utilizadas son las últimas disponibles para cada país.
Todas las MCS han sido publicadas, a excepción dela de Serbia, cuya MCS se elaboró específicamente aefectos de esta investigación utilizando tablas de origen y destino disponibles basadas en las cuentas nacionales. En el cuadro 5 se indican las fuentes y el año
de referencia de las MCS utilizadas para cada país.
Cuadro 5: Fuentes y año de referencia de las MCS
País

FuenteAño de referencia

Bangladesh

Gobierno de Bangladesh(GED, 2019)2017

Colombia

Departamento Administrativo Nacional de Estadística(DANE, 2020)

2017

Costa Rica

Banco Central de Costa Rica
(Cicowiez, Sánchez y Muñoz, 2012
2015)

Georgia

Yerushalmi, Labadze y
Galdava (2015)

Ghana

Servicios Estadísticos deGhana, Instituto de Investigación Estadística, Social yEconómica (Universidad de
2015
Ghana) e Instituto Internacional de Investigaciones sobre
Políticas Alimentarias (GSS,ISSER e IFPRI, 2017)

Para modificar las cuentas de hogares de las MCS para
incluir grupos de hogares por quintiles de riqueza fue
necesario realizar un mapeo de los gastos y los ingresos de los hogares en función de las diferentes cuentas
de la MCS. Este mapeo se realizó mediante el análisis
de microdatos de encuestas nacionales de hogares oinformes elaborados a partir de encuestas nacionales
de hogares. El cuadro siguiente indica las encuestas dehogares que se consideraron para cada país (cuadro 6).
Por último, en el análisis también se utilizaron datos sobre la distribución del bienestar y las tasas nacionales
de pobreza, así como los umbrales nacionales de pobreza del Banco Mundial.
Cuadro 6: Fuentes de las encuestas de hogares paracada país
País

Encuesta de hogares

Bangladesh

Encuesta de ingresos y gastos de los hogaresde Bangladesh (HIES) 2016

Colombia

Encuesta Nacional de Presupuestos de los
Hogares (ENPH) 2016-2017

Costa Rica

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares (ENIGH) 2013

Georgia

No es necesario. La MCS ya incluía grupos dehogares por quintiles

Ghana

Encuesta de condiciones de vida de Ghana VII(2017)

India

Encuesta de desarrollo humano de la India(IHDS I) 2005

RwandaEncuesta integrada de condiciones de vida delos hogares de Rwanda (EICV III) 2011

SerbiaEncuesta de presupuestos de los hogares deSerbia (2018)

2013

India

Ministerio de Medio Ambiente y Bosques, Gobierno de2005
India (Deb Pal, Pohit y Roy,
2012)

RwandaInstituto Internacional de Investigaciones sobre Políti2011
cas Alimentarias (Pradesha y
Diao, 2014)

SerbiaElaboración de los autores
basada en tablas de origen
y destino y estimaciones de2018
las cuentas nacionales de la
Oficina de Estadística de la
República de Serbia

24|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

5 Resultados y examen
En esta sección se presentan y examinan los resultados de la simulación de los modelos de MCS y EGC alaumentar las inversiones en protección social en un
1% del PIB en los ocho países seleccionados (supuesto1), con una distribución universal de la inversión total.
Los resultados de los supuestos 2 y 3 se presentan enel anexo 2, los cuales muestran una tendencia similara la de los resultados del supuesto 1, con magnitudes
aproximadamente proporcionales a las diferencias detransferencias.
Las políticas de transferencias en efectivo generan unaumento de ingresos y consumo que, a su vez, tienen
efectos positivos en la macroeconomía y el margenfiscal del gobierno. Al mismo tiempo, las políticas simuladas tienen un impacto positivo en la reducción dela desigualdad de ingresos y las tasas de pobreza. En
promedio, aumentar en un 1% las inversiones en protección social tienen el efecto multiplicador de aumentar en 1,1% el PIB absoluto, reducir en 7% el número
de personas que viven por debajo del umbral nacionalde pobreza, reducir en 1% la desigualdad de ingresos,
aumentar en 1,8% los ingresos fiscales del gobierno yaumentar en 0,6% el empleo (número de trabajadores). El aumento del 2% en las transferencias en efectivo tienen un efecto multiplicador más o menos lineal
en el cambio de los indicadores principales. Por último, los resultados del tercer supuesto (aumentar losniveles de inversión según la diferencia de ingresos
calculada para el índice de pisos de protección social
de 2015), presentados en el anexo 3, revelan que elefecto multiplicador medio en el PIB equivale a 2,4%,
lo que da lugar a una caída del número de personasen situación de pobreza del 11%, una disminución dela desigualdad de ingresos del 2%, un aumento de losingresos fiscales del 3,6% y un aumento del empleodel 1,4%.
El enfoque considerado vincula estrictamente los efectos de las políticas simuladas con la estructura de laseconomías, la cual determina los efectos del aumentode la inversión en protección social. Los efectos de la
inversión en protección social serán normalmente mayores en los países donde la economía nacional se caracteriza por industrias nacionales sinérgicas y donde
el consumo privado impulsa la demanda. En general,
este tipo de economías se caracterizan por dependerpoco de la oferta y la demanda del comercio. Además,
se prevé que el incremento de la inversión en protección social tendrá un impacto más importante en laseconomías en las que, con arreglo al statu quo, una

pequeña parte de los ingresos de los hogares proviene de las transferencias públicas.
El gráfico 11 muestra la estructura del valor añadido
por los tres sectores económicos amplios, la composición de los ingresos de los hogares y la estructura de
la demanda y la oferta en los países seleccionados.
El valor añadido total representa más del 45% de laoferta total (o PIB) en Bangladesh, Colombia y la India,
mientras que el valor total del uso de insumos como
porcentaje del PIB está por debajo de 45%, lo que indica una integración moderada de la economía interna en el proceso de producción. Las otras economías
seleccionadas se caracterizan por una integración interna más fuerte: el uso de insumos representa el 67%
del valor añadido en Costa Rica y Ghana, el 63 y el
62% en Rwanda y Georgia, respectivamente, y el 58%
en Serbia. Los impuestos representan un porcentaje
más alto del PIB en Costa Rica y Colombia (4%) frente
al resto de países (3% en Bangladesh, Georgia y Serbia, 2% en Ghana, 1% en Rwanda). Los servicios son
el sector económico amplio más importante en todos
los países: representa aproximadamente el 70% delvalor añadido total en Costa Rica y Georgia, el 60%
en Colombia y Serbia, el 54 y el 53% en la India y Bangladesh, respectivamente, y el 50 y el 48% en Ghanay Rwanda. El sector agrícola representa un tercio delvalor añadido total en Rwanda, aproximadamente el
20% en Ghana y la India, el 14% en Bangladesh, aproximadamente el 10% en Costa Rica y Georgia, y el 7 y el
4% en Colombia y Serbia respectivamente. La demanda total está compuesta por el consumo intermedio yla demanda final. La demanda intermedia equivale ala mayor parte de la demanda total, ya que representa
el 67% de la demanda total en Costa Rica y Ghana, el
63% en Rwanda, el 62% en Georgia, el 58% en Serbia,
el 44 y el 43% en la India y Bangladesh respectivamente, y el 39% en Colombia. Como era de esperar, el
consumo privado es el componente más importantede todas las categorías de consumo final. El consumo
privado representa una gran parte de la demanda total, especialmente en Colombia y Bangladesh (34% y
33%, respectivamente). Por último, la formación bruta
de capital representa el 14% y el 13% de la demanda
total en Bangladesh y la India, respectivamente, el 10%
en Colombia, el 5% en Costa Rica y Serbia, y el 6% en
Georgia, Ghana y Rwanda.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 25|32

Gráfico 11: Estructura de la economía nacional enlos países seleccionados

Fuente: elaboración de los autores, MCS

En esta sección, el producto del aumento de las inversiones en protección en un 1% del PIB se agrupa en resultados macroeconómicos, pobreza y desigualdad, e ingresos fiscales. Los resultados de losmodelos de MCS se mencionan en los gráficos como
“efecto multiplicador de las políticas”, mientras que
los resultados de los modelos de EGC se describencomo “efecto estático de las políticas”.

5.1

Productos macroeconómicos

Los productos que se exponen en la presente sección se centran en los efectos macroeconómicos dela inversión de un 1% del PIB en transferencias deprotección social (el primer supuesto) en el conjunto
de la economía en términos de crecimiento del PIB,
empleo y consumo. La interrelación entre los indicadores macroeconómicos se explica en la sección relativa a la metodología.

5.1.1 Producto interior bruto
El valor absoluto del producto interior bruto (PIB)
aumenta en los ocho países como resultado delincremento de las inversiones en protección social.
El efecto multiplicador en el PIB, que se muestra en laparte superior del gráfico 12, mide el cambio total delvalor añadido o los ingresos de factores causado por

los efectos directos e indirectos de la inversión enprotección social. Las políticas tienen efectos positivos
en las economías en los tres supuestos y el mayor
aumento del PIB se produce en el segundo
supuesto (anexo 3). El efecto multiplicador enel PIB es considerable en Rwanda, Bangladeshy la India. Una gran parte de la demanda
en estos tres países está impulsada por la
demanda interna, impulsada a su vez por el
consumo privado, y un pequeño porcentaje dela oferta está impulsado por las importaciones.
El alcance del efecto multiplicador en el PIB
depende fundamentalmente del porcentaje
que representan los bienes y servicios
importados en el consumo de los hogares. Si
los hogares consumen bienes producidos enel país, el aumento del ingreso de los hogares
como consecuencia de la nueva política
beneficiará a los productores nacionales y el
flujo circular de ingresos tendrá efectos deconcatenación indirectos. Por otra parte, si
los hogares consumen bienes importados,
entonces serán los productores extranjeros
quienes se beneficien de la política y los efectosde concatenación indirectos serán menores. La
demanda de importaciones representa una de lasfugas del flujo circular de ingresos.
Los gráficos de la parte inferior del gráfico 12 muestranel efecto de la aplicación permanente de la política
en el primer supuesto (aumento de las transferencias
en efectivo de protección social en un 1% del PIB). La
política produce un efecto multiplicador iterativo enlas economías. El gráfico que figura en la parte inferior
izquierda muestra la dinámica del PIB absoluto en
términos reales entre el año 0 (PIB de referencia sinlas inversiones en protección social) y el año 10 (PIBen el año 10 con una inversión permanente del 1% delPIB en el momento de referencia, con ajustes en latransferencia en efectivo en función de la inflación yel crecimiento del PIB). En contraste, el gráfico de laparte inferior derecha muestra el efecto acumulado
de la política después de diez años de aplicación
permanente de la política.
En la India, las transferencias públicas representan
una parte importante de los ingresos de los hogares(10% de los ingresos totales de los hogares), lo cual
explica por qué el aumento de las transferencias notiene efectos inmediatos. Sin embargo, India muestra
una dinámica excepcional respecto del aumento del
PIB debido a la aplicación de la política utilizada parala simulación a partir del segundo año (véase el gráfico
inferior izquierdo en el Gráfico 12 indicando la tasa
de cambio anual en el PIB como consecuencia de la
implementación de la política durante un periodo de26|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

10 años). La estructura de la economía india permite
crear un ciclo económico virtuoso gracias al aumentode la transferencia. Esta dinámica se debe al hechode que la economía interna india es muy sinérgica,lo que significa que el incremento del consumo dalugar al aumento de la producción nacional. Esto
hace que los ingresos del trabajo crezcan y, de estemodo, aumente el consumo interno lo que, a su vez,refuerza el ciclo virtuoso.
Gráfico 12: Impacto simulado en el PIB real comoconsecuencia de las políticas de inversión del 1%
del PIB en protección social

trabajo en los países con un efecto multiplicador más
importante (Rwanda, Bangladesh, India y Colombia).
El gráfico 13 muestra la dinámica de los ingresosdel trabajo y capital de los hogares. Además de losdatos que apuntan a la existencia de un ciclo virtuoso
en la India, la dinámica de Rwanda y Ghana soninteresantes por dos motivos diferentes. En Rwanda,
el aumento de las inversiones en protección social
crea un efecto positivo inmediato en la economía
y tiene un efecto multiplicador mayor en lo que
respecta al crecimiento económico y los ingresosdel trabajo y el capital de los hogares. En Ghana,
por el contrario, el efecto inmediato es pequeño,
pero muestra un aumento rápido de los ingresos deltrabajo y el capital.
Gráfico 13: Impacto simulado en el valor añadido
y los ingresos de los factores de producción comoconsecuencia de las políticas de inversión del 1%
del PIB en protección social

Fuente: elaboración de los autores, modelos dinámicos de PEP y MCS

5.1.2 Valor añadido e ingresos de losfactores de producción
El multiplicador de la producción combina todos
los efectos directos e indirectos (consumo yproducción) en las rondas de múltiples vínculos e
indica el aumento final de la producción bruta detodas las actividades de producción. Los efectosde la inversión en protección social en los ingresosdel trabajo están estrechamente relacionados con
el multiplicador de la producción por cada sector,
y su estructura de formación del valor añadido (yasea intensiva en capital o trabajo). Como ocurre en elcaso del PIB, el efecto multiplicador de la producción
es mayor en los países donde el consumo impulsa laproducción nacional y donde la producción sectorial
está estrechamente interrelacionada con otros
sectores internos (Gráfico 13). El gráfico de la partesuperior del gráfico a continuación muestra el efecto
multiplicador en los componentes del valor añadido(trabajo y capital). El efecto multiplicador en el valor
añadido está impulsado por el valor añadido delFuente: elaboración de los autores, modelos de MCS y modelos dinámicos de PEP
y EGC

5.1.3 Empleo
El aumento simulado de las inversiones en protección social da lugar a un incremento del número detrabajadores mayor entre las mujeres que entre loshombres (véase el gráfico 14). Las trayectorias deempleo se explican principalmente por medio de lasdiferentes dinámicas demográficas y la rapidez delcambio estructural. La oferta de trabajo está estrechamente relacionada con la composición del valor
añadido en cada país. En Rwanda, la India y Costa
Rica, el valor añadido se compone esencialmentedel factor del trabajo. Además, a largo plazo, los países donde los sectores intensivos en trabajo se vean

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 27|32

más afectados por el aumento de la demanda interna
serán los que se beneficien más en lo que respecta
al aumento del empleo (Rwanda, la India, Colombia y
Costa Rica).
Gráfico 14: Impacto simulado en el número detrabajadores como consecuencia de las políticas deinversión del 1% del PIB en protección social

hogares de renta más alta. Además, las políticas queaumentan la producción en sectores intensivos en
trabajo benefician a los hogares más pobres más quea otros hogares. El gráfico 15 presenta los efectos deaumentar las transferencias de protección social en
los ingresos de los hogares. Como era de esperar, en
todos los países seleccionados, el impacto es más
importante en los hogares situados en la franja inferior de la distribución de la riqueza. Asimismo, el
impacto en los ingresos de los hogares entre los hogares más pobres es más fuerte en los países donde
hay grandes desigualdades de ingresos. Cuanto mayor es la desigualdad en un país, mayor es el efecto
en los ingresos de los hogares del quintil más bajo.9
Gráfico 15: Impacto simulado en los ingresos de loshogares por quintiles como consecuencia de las
políticas de inversión del 1% del PIB en protección
socialFuente: elaboración de los autores, modelos de MCS

5.1.4 Distribución de los ingresos de loshogares
En los modelos de MCS y EGC los ingresos de los factores de producción se pagan en cuentas agregadasde los hogares. Asimismo, las transferencias en efectivo de protección social forman parte de los ingresosde los hogares. Este análisis examina diferentes grupos de hogares basándose en los quintiles de distribución de los ingresos. Esta información nos permite
evaluar los efectos distributivos de las políticas.
El efecto del incremento de las transferencias es
evidente cuando se analizan los cambios en los ingresos por quintiles de hogares. Los hogares en la
franja más baja de la distribución de la riqueza se benefician igual que los situados en la franja superior
de la distribución gracias a la universalidad aplicada
a las inversiones. No obstante, los resultados muestran cómo, en todos los países, los cambios en losingresos de los hogares están relacionados con la
distribución de los ingresos de los factores en la economía (véase el gráfico 15). Los hogares de renta baja
dependen más de los ingresos del trabajo que losFuente: elaboración de los autores, modelos de MCS y modelos dinámicos de
PEP y EGC

5.2

Pobreza y desigualdad

El porcentaje de la población que vive por debajo delumbral de la pobreza disminuye en todos los paísescomo consecuencia del aumento de la inversión enprotección social. El indicador de la pobreza se calcula sobre la base del consumo per cápita de los hogares utilizando el umbral nacional de pobreza. Con elaumento de la inversión en protección social en un 1%
del PIB, la pobreza se reduce entre un 4% y un 13% en
los ochos países (Gráfico 16).

9 El coeficiente Gini, calculado sobre la base de las cuentas de las MCS, y en función de los quintiles de hogares con arreglo a la situación de partida, es el siguiente: 45%
en Colombia, 38% en Rwanda, 37% en la India, 36% en Ghana, 27% en Costa Rica, 26% en Bangladesh, 24% en Serbia y 13% en Georgia.

28|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

El indicador de la desigualdad (coeficiente de Gini)de cada país se calcula sobre la base de los ingresosde los hogares por quintil. El coeficiente Gini indica
una reducción de la desigualdad a raíz del aumentode las transferencias sociales. La disminución de ladesigualdad está estrechamente relacionada con elaumento de los ingresos en los quintiles más bajos
en el marco de las políticas simuladas. Tal y como se
muestra en el Gráfico 16, en el primer supuesto, la India es el país en el que la desigualdad experimenta
una disminución más marcada (3,4% si se considera elefecto estático de la política), mientras que Georgia y
Rwanda son las economías donde se observa la menor disminución de la desigualdad (aproximadamente
un 1%, teniendo en cuenta el efecto multiplicador y elefecto estático de la política

El aumento significativo de los ingresos fiscales
muestra que las políticas simuladas pueden generar
un ciclo virtuoso en el que la pobreza está vinculada
a la sostenibilidad fiscal y macroeconómica (véase el
Gráfico 17).
Gráfico 17: Impacto simulado en los ingresos fiscales
como consecuencia de las políticas de inversión del
1% del PIB en protección social

Gráfico 16: Impacto simulado en la pobreza y la desigualdad como consecuencia de las políticas de inversión del 1% del PIB en protección social
Fuente: elaboración de los autores, modelos de MCS

Fuente: elaboración de los autores, modelos de MCS y modelos dinámicos de
PEP y EGC

5.3

Ingresos fiscales

Los ingresos fiscales representan una parte esencial
de los ingresos públicos totales, junto con los pagosde transferencias del resto del mundo en algunos países (es decir, subvenciones y asistencia para el desarrollo del extranjero). Estos pagos se utilizan para
gastos recurrentes de consumo y transferencias a loshogares. Aumentar la diferencia entre los ingresos y
los gastos totales supone crear una plusvalía fiscal (oreducir el déficit) y permite una flexibilidad mucho mayor en materia de planificación de políticas.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 29|32

6 Conclusión
En el presente informe se han utilizado un modelo
de MCS y un modelo de EGC, junto con un
análisis de microdatos, para evaluar los efectos
macroeconómicos y redistributivos de aumentar las
inversiones en protección social en el marco de tressupuestos con niveles de inversión: un aumento de losniveles de inversión en un 1% y 2% del PIB (supuestos1y 2), y en función de la brecha de ingresos calculada
para el índice de pisos de protección social de 2015
(supuesto 3).
El uso de la MCS y el análisis microeconómico esla herramienta adecuada, ya que los enfoques
microeconómicos tradicionales no tienen encuenta las interacciones macroeconómicas que
los nuevos programas de protección social pueden
generar. Por otro lado, no se pueden evaluar losefectos redistributivos de las políticas utilizando una
modelización macroeconómica simple. Al combinar
ambas metodologías podemos capturar los efectos
completos de las políticas simuladas.
Nuestros resultados muestran que los supuestos depolítica simulados tienen un impacto positivo en el
PIB y disminuyen la pobreza. Más específicamente,a nivel macroeconómico, observamos un aumento
significativo del PIB en las economías más pobres,
mientras que a nivel microeconómico, constatamos
que los ingresos de los hogares aumentan
considerablemente en los hogares más pobres.
Además, observamos un aumento de los puestos detrabajo en las economías donde aumenta la fuerza detrabajo, lo que lleva a un aumento mayor del empleo
femenino en los tres supuestos. Dependiendo dela magnitud de los cambios macroeconómicos, losefectos en la pobreza son en general considerables.
La ampliación de los programas de protección social
genera un ciclo virtuoso en la economía y el principal
canal de transmisión es el consumo de los hogares.
Las políticas simuladas aumentan los ingresos yel consumo de los hogares en relación con cadaproducto básico. En particular, en las economías con
vínculos fuertes entre el consumo y la producción
nacional, el aumento del consumo genera un efecto
multiplicador en la producción nacional que, a suvez, genera ingresos y un aumento de los ingresos
fiscales para el gobierno.
Los efectos positivos de las políticas simuladas
son evidentes en los ocho países analizados, pero
son incluso más importantes en las economías
más pobres, como Rwanda, Ghana, Bangladeshy la India. Los resultados que se presentan están
en consonancia con varios estudios que muestrancómo la inversión en protección social reduce ladesigualdad y la pobreza tanto a corto como alargo plazo (Mathers y Slater, 2014; OCDE, 2019). La
sinergia entre la protección social y la pobreza y ladesigualdad se ha citado ampliamente, en particular
en lo que respecta a los programas universales
para el ciclo vital (Niehues, 2010). La reducción de ladesigualdad también puede tener otras repercusiones
positivas en los efectos macroeconómicos, como una
mejor cohesión social, comunidades más estables
y crecimiento económico. En general, las políticas
simuladas afectan positivamente a los segmentosmás pobres de la población en los países más pobres.
Rwanda, el país más pobre entre las economías
seleccionadas, también es el país que experimenta
el mayor efecto multiplicador como resultado de las
políticas simuladas.
Aunque el enfoque metodológico se basa en
representar las economías con MCS, las cuales nodesglosan por sexo la composición del mercado detrabajo y de los hogares, calculamos el cambio enel número de trabajadores desglosado por sexo,
utilizando información relativa al cambio del valor
añadido y simulando su relación histórica con elempleo (número de trabajadores). Los resultados
revelan que en la mayoría de los países analizados elnúmero de trabajadoras aumenta en mayor medida
que el de trabajadores. Además, queremos destacar
la forma en que regímenes de protección social
específicos apoyan directamente las actividades
económicas de las mujeres, evitando las pérdidas
de ingresos debido al desempleo repentino, elnacimiento de un hijo o el fallecimiento de una delas fuentes de ingresos del hogar. Las prestaciones
de desempleo, en particular, permiten a las personas
desempleadas, y a las que hubiera resultado
costoso buscar un puesto asalariado seguro

30|32 INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

durante más tiempo, buscar empleo reduciendo almínimo la pérdida de ingresos. De forma similar, lasprestaciones de maternidad ofrecen garantías que
permiten a las mujeres reincorporarse al mercado
de trabajo después de tener un hijo, minimizando al
mismo tiempo las pérdidas de ingresos en el hogar
asociadas al nacimiento de un hijo y sus primeros
meses de vida, cuando la madre probablemente serála cuidadora principal no remunerada. En el caso dela última prestación de protección social, también
deberían esperarse beneficios para el conjunto de lasociedad a raíz de la mejora del empleo femenino y,en última instancia, la reducción de las disparidadessalariales por razón de género a medida que menos
mujeres tienen que renunciar a sus ingresos a lo largo
de toda la vida al no tener que abandonar el mercado
de trabajo.
Por último, cabe destacar que los resultados muestranel efecto de las situaciones hipotéticas, con algunas
suposiciones, teniendo en cuenta los programas
financiados por donantes. Es necesario realizar más
investigaciones para evaluar las repercusiones deestos programas cuando se financien a través deimpuestos nacionales o préstamos. Los resultados delmodelo de MCS identifican en efecto multiplicador dela política simulada. Normalmente, el multiplicador
puede sobrestimar el efecto de una perturbación
exógena. Para estudiar mejor el efecto de las políticas
simuladas, en análisis del modelo de MCS se hacompletado con un modelo estático de EGC y un
modelo dinámico de EGC. Al comparar los resultadosdel modelo de MCS y el modelo estático de EGC, lamagnitud de los efectos varía porque los dos modelos
implican hipótesis diferentes (recursos de los factoresde la economía limitados). Sin embargo, los efectosde las políticas siguen yendo en el mismo sentido.
Además, una ampliación dinámica del modelo de
EGC permite apreciar los ajustes en la economía
debido a las inversiones permanentes en políticas deprotección social a lo largo de diez años.

INVERTIR EN PROTECCIÓN SOCIAL Y SU IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 31|32

Editora responsable legal:
Sharan Burrow, Secretaria General

CSI
Bd du Roi Albert II, 5, Bte 1, 1210-Bruselas, Bélgica
Tel : +32 2 224 0211 Fax : +32 2 201 5815 Email : press@ituc-csi.org
Web : www.ituc-csi.org

The ITUC HTUR Department and Legal Unit thank Union to Union Sweden, LO Norway, ILO Actrav,
Friedrich-Ebert-Stiftung, LO-Denmark and CNV Netherlands for their significant financial support
for the Human and Trade Union Rights programme.