日本社会福祉学会中国・四国ブロック

第７号

2020.9文 論

生活困窮者自立支援制度と大阪府方面委員制度の類似性と相違性：生活困窮者支援のあり方の比較から
岩
―抄

満

賢

次

録―

本研究の目的は，生活困窮者自立支援制度（以下，自立支援制度）と方面委員制度の比較を通じて，自立支援制度と方面委員制度の制度創設時の類似性を明らかにし，その上での自立支援制度の現代的特徴を明らかにすることにある．両制度の比較項目として，①制度創設の背景，②支援者の役割，③支援の拠点とエリアの範囲，④地域の関連機関のネットワーク形成，⑤公的扶助との関係を挙げている．研究の結果，自立支援制度と方面委員制度には，生活困窮者に包括的な相談者を用意し，地域全体の社会資源を活用しながら生活再建を目指し，就労を通じた自立支援を目指すという点など共通点も多いが，生活困窮者支援を地域内互助に留めることや，公的扶助政策との一体的運用を防ぐためにも，地方自治体による地域福祉計画，相談支援体制の専門職化といった自立支援制度の新しい機能を生かしていくことが，今後の生活困窮者支援には重要である.
キーワード：包括的な相談者，地域内互助，公的扶助との一体的運用，地域福祉計画，相談支援体制の専門職化

１．研究の背景及び目的

困窮者自立支援制度を評価することができる」（小野

本研究の目的は，生活困窮者自立支援制度（以2016：15）とし，水内は，「生活困窮下，自立支援制度）と大阪府方面委員制度（以者自立支援法は，地域福祉の理想の到達点を具下，方面委員制度）の比較を通じて，自立支援

現化したもの」（水内

制度と方面委員制度の制度創設時の類似性と相など，地域福祉の視点から自立支援制度は既に違性を明らかにし，その上で生活困窮者自立支

評価されている．また，総合相談が開始される

援制度の現代的特徴を明らかにすることにあことにより，伴走型の支援の展開の意義についる．

て論じた奥田ら（2014）の著書や，就労支援を

2017：19）と評価する

2015年４月より自立支援制度が施行され，５

展開することの意義への筒井ら（2014）の研究，年を経た．この自立支援制度の現代的意義につ「住まい・生活支援・就労支援」の連関性を論

いては，様々に検討されてきている．特に地域

じる山本（2016）の研究などもあり，これらの福祉の視点からの研究は盛んである．例えば，

視点も地域福祉の視点からの研究といえよう．

社会的孤立（包摂）と地域福祉の視点からは日

しかし，これらの研究は，1990年代以降の近本地域福祉学会機関紙『日本の地域福祉』の中年の動向を踏まえ論じられているものである．

で「生活困窮者自立支援と地域福祉の課題」（藤

この自立支援制度は，新しい制度として誕生し井2014）と題した特集を組み，社会的孤立にたものの，生活困窮者支援に対する考え方や実取り組む意義を示すなどの研究がある．また，践に当たっては長年にわたる歴史がある．本研

小野は「地域福祉の広がりという視点から生活

究では，これらの時間軸をさらに伸ばし，大正
受付日：2019.1.18
岡山県立大学保健福祉学部時代までさかのぼる．すなわち，方面委員制度に焦点を当て，現在の自立支援制度との比較を試みる．
− 27 −

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他方で，方面委員制度の研究は膨大にあり，制度と方面委員制度の類似性と相違性を明らか

社会事業史や地域福祉，ソーシャルワーク，公にすることにより，自立支援制度の特徴を明ら的扶助といった幅広い視点からの研究が行われかにしていく．

てきている．特に大阪府方面委員制度の設立に

なお，大阪府方面委員制度に先行して実施さ関しては，小笠原（2013）などにより，その設れた岡山県の済生顧問制度があり，過去の生活立者である林市藏の思想などが検討されてきて困窮者支援の一つの在り方を構築したものであいる．これらの諸研究は現在の生活困窮者支援る．しかしながら，済生顧問制度は則闕主義なに多大な影響を与えている．

どの制度上の特徴により全地域で展開をするここの自立支援制度と方面委員制度とを比較すとが難しかった状況もある．自立支援制度も福るのは，制度構想の考え方に共通する部分が極祉事務所設置自治体には自立相談支援事業など

めて大きいと考えるためである．例えば，方面の必須事業を義務化していることなど，全地域

委員制度の目的について，林は，「各方面に於で実施することが求められており，大阪府方面ては苟くも相當に働くことの出来る者は働く，委員制度は，各地域（方面）に委員を配置し，さうして喰ふに困る者は無いと云ふやうな徹底実施してきた経緯から，本稿では大阪府方面委的の狀況を造りたいと思ふ．」（林1918：10）

員制度を取り上げている．

としている．他方で，自立支援制度構築を目指

２．研究の視点および方法

した「生活困窮者の生活支援の在り方に関する

本研究は，主として文献研究により行う．方特別部会」報告書（以下，2013年報告書）では，面委員制度については，当時の雑誌への執筆原

「生活保護制度の自立助長機能を高めることと稿や方面委員令などの法令，関連する先行研究

併せて，増大する生活困窮者に対し，生活保護を中心に検討する．自立支援制度については，受給に至る前の段階から安定した就労を支援す厚生労働省社会保障審議会の「生活困窮者の生ることが緊要の課題となっている．」（社会保障

活支援の在り方に関する特別部会報告書」
（2013

審議会

2013：4）と記している．このように年）や生活困窮者自立支援法などの法令，関連

みると，自立支援制度と方面委員制度は，時代する先行研究を中心に検討する．研究にあたっ

背景こそ違えども，就労可能な生活困窮者に対ては，①制度創設の背景，②支援者の役割，③

して就労を通じた生活の安定を目指すという方支援の拠点とエリアの範囲，④地域の関連機関

向性にさほど違いはないのではないかと考えらのネットワーク形成，⑤公的扶助との関係の点れる．

から比較検討を行う．これらの点について，制

自立支援制度は個別支援のみならず，地域づ

度創設時の考え方を検討するために，両制度とくりが強調されていることに加えて，従来の対もに，制度開始時の資料を用いて，比較検討を

象者別とは異なる「制度の狭間」を対象としな行う．

ければならない点や生活困窮分野での実践を十

なお，本研究で用いる方面委員制度とは，分に有していない点から既存の研究の知見をそ1918年「大阪府方面委員規程」に基づく方面委のまま導入して支援方法モデルを提示すること

員制度を指している．

は難しい（加川３．倫理的配慮

2018：90）．自立支援制度開始後５年が経過し，その意義は強調されるもの

本研究では，主に文献研究を行っている．日の，実際の支援に当たっては，制度を運用する

本社会福祉学会の研究倫理規程にもとづく研究

自治体であっても，現場のスタッフであってガイドラインに基づき，引用に不備がないようも，まだ手探りの状態である．しかしながら，配慮している．特に，大阪府方面委員制度に関

過去に類似の制度があったとすると，その知見する当時の記述については，基本的に当時の字を参考にすることは可能ではないのであろう

体，仮名遣い等をそのまま引用している．パソか．そのようなことから，本稿では，自立支援

コンで変換できなかった異字体については，原− 28 −

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本は異字体である旨を記している．

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2020.9當該地方に土着の人又は永年居住した準土着

４．方面委員制度と生活困窮者自立支援制度のの人で，成るべく民衆に接觸する機會の多い職

比較検討業をもつ所の中產階級の隱れたる世話好きの篤（1）方面委員制度の特徴

志家といふやうな人を撰擇することに致しまし①

た，官公吏とか資産家とか，多忙なる名譽職の制度創設の背景1918年10月に「大阪府方面委員規程」（以下，肩書を有する人とか，政治的色彩の濃厚なる人

規程）が制定され，大阪で方面委員制度が誕生とか，餘に筆舌の達者なる議論家とか，社會事している．その直前に，米価が高騰し，大阪で業其他色々な公共事業を職業的に標榜しておる

は米騒動が発生している（1918年８月）．大阪

専門家の如きは，なるべく之を廻避する．（小府は救済事業を展開する中で，「先づ救濟を受河

1922：16）

くべき人，若しくは救濟を受ける必要の無い人の區分と云ふものが，今日此の大阪市内は勿論このように，地域の関係者による支援が重視

郡部の方面に於きましても殊に市の接續町村なされている．設立当初の実際の方面委員の肩書

どになると殆ど全く分つて居らない，區別が立を見ると，各方面の委員（35方面，533委員）

つて居らぬ」（林

1918：2-3）ことに課題を示

では，地元の企業が最も多く（企業の経営者

し，方面委員を設置することにより，「其の方204，農家９，会社員４），議員が続き（區會議面に於て救濟を受くべき人，若しくは救濟を浮

員97，市町村郡議員８，府議会議員１），教育

くべからざる階級を徹底的に調査致しまして，関係者（校長４，訓導13，學務委員15，教育会

これに依つて眞に救濟を受くべき要求を有つて

２），警察関係者（巡査，警部補などが計45），居る人には遺憾なく救濟の目的を達したい」（林

行政職員（府，市，郡，町，村が合計35）となっ

1918：3）としている１）．

ている３）．医療福祉関係者は，病院関係者（院

このような思いの中で，林は，制度創設時の

長１，醫師８），福祉施設関係者（泉尾愛児園

説明において，生活困窮者の事例として，「貝

長１，愛染園主事１，大阪養老院長１）（大阪

細工の職工であった主人を亡くした妻と祖母，

府社会課

８歳，６歳，乳飲み子の３人の子どもの世帯」

から，医療福祉専門職の位置づけは殆どなかっと「女性と３児による新聞売りの親子（父は病たと考えられる．

気）」（林

1918：7-10）

２）

1920：27-66）と極めて少ないことを挙げていることか

一方で，方面委員は，「事務所には方面委員

ら，救済の対象としては，男性世帯主の労働がの方々が輪次交代して毎日若しくは隔日に必ずかなわない世帯の貧困に注目しているといえ豫定の時刻，約１時間出勤せられるまする外にる．その後方面員制度は全国に拡大していく

毎月少なくとも二回以上方面委員の全部が事務が，昭和金融恐慌などを背景とした救護法が所に集會して其の取扱はれたる方面事務の報告

1929年に制定され，1936年に方面委員令として打合又は方面事務に關する各般の協議を遂（原全国で法制化された．

文は旧字体）げらるることになつております」②（小河

支援者の役割1920：14）と，無給の活動にしては，多忙であったことが見て取れる．

規程では，「方面委員は関係市區町村吏員警
察官吏學校關係者有志者及救濟事業關係者中よまた，規則に基づく方面委員の業務についてり知事之を嘱託す．方面委員は名譽職とす．」（第は，「方面委員は關係區域内の状況を詳にし，二條）とある．方面委員制度では，各方面に方大凡左の調査及實行に従事するものとす．一，

面委員という相談役を配置しているのである．

關係區域内の一般的生活狀態を調査し之が改善

この委員の選定にあたっては，小河は次のよう向上の方法を攻究すること，二，要救護者各個に述べている．

の狀況を調査して之に對する救濟方法の適否を攻究し其徹底に努むること，三，現存救濟機關− 29 −

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2020.9の適否を調査し其區域に新設を要すべき救濟機

あった．他方で，地域のネットワークを活用し関を攻究すること，四，日用品の需給狀態を調た支援も視野に入れている．小河は，方面委員

査し生活安定の方法を攻究すること，五，其他について解説を加えていく中で，「常に警察，

特に調査實行を委囑せる事項」（第五條）とさ學校，神社，寺院，教會，衛生組合，在鄕軍人れている．このような救済活動には，小河が社

圑，青年會其他各種の公共機關と密接なる聨絡

会調査の重要性を説き，方面委員の「第一期のを保ち一般生活狀態（精神的及び物質的）の眞事業として先づ諸般計劃の基本たる方面内住民

相を詳明するに務むること」「公私各種の救濟

の生活狀態の調査に着手し，この傍ら調査中に機關と親密なる聨絡を保ち事に臨んで敏活，機發見したる變態的家庭關係の蕭正，病者の救療を誤らざるの措置を取ること」（小河及び幼児の保育に助力すべし」（小河8-9）などと記載され，様々な地域の機関との1918：9）

とある．

1918：

ネットワークの必要性が謳われている．

さらに小河は，物質的な救済のみならず，精⑤

公的扶助との関係

神的な救済を重視し，「今は寧ろ精神方面にヨ

方面委員制度当初の公的扶助制度は，恤救規

リ以上の努力をなすの必要を認むるやうになつ

則（1874年施行）であり，その対象者を「極貧て來た．即ち今日の救濟事業は廣き意味に於けノ者独身ニテ廃疾二罹リ産業ヲ営ム能ハサルる教育事業であると云ふことが能きる」（小河者」とされていた．具体的には，極貧の独身者

1918：19）と述べている．このようなことかで，障害，高齢，疾病などのために就労できな

ら，市町村役人，警察官，学校の関係者，有志

い者や独身ではないが家人が70歳以上か15歳以家などが担う方面委員による相談支援事業を想下で，障害，高齢，疾病などのために就労でき定したと考えられる．

ない者，13歳以下の独身者（孤児など）が対象③となっていたが，制限扶助主義のもと実施さ支援の拠点とエリアの範囲
規程では，「方面委員の區域は市町村小學校

れ，救済率も低位であったことから，多くの生通學區域に係る．但し土地の狀況により區域を

活困窮者は対象とならなかった．林が「大正七分合するを妨げず」（第１条）とある．現在の年，我大阪の土地に，方面委員制度が生れて始

小学校区よりも広い範囲を指していたと思われめて我國救貧制度の轉機を齎し」（林るが，小学校區が，上述「②支援者の役割」で136）と述べているように，大阪府方面委員制も記した土着の範囲であったと考えられる．ま度の設置は，日本の救貧制度の大転換であった，同規程第４条には，「學校其他適當の場所

た．すなわち，既存の公的扶助制度で救済されに事務所を設け専屬書記を置く」としており，ない多くの生活困窮者を支援する仕組みを創設

小学校区単位で拠点を置いている．小河は，こしたのである．ただし，方面委員制度開始時にの事務所について，「實際に於ては殆んど全部は，「豫め財源を用意することなしに事業を企

當該方面の小學校内に附設せられ例外として常畫し着手した」とあるように，財源の議論なく務委員の住宅の一部を提供せられておる所もあ開始されている．当初は篤志家の寄付などで賄

ります」
（小河

われていた（小河1920：13）となっているように，

1938：

1922：13）．その他，現物実態としても小学校が拠点となっていた（制度による支援（教育など）も行われ，地域の善意

開始当初，35方面中33方面が小学校に事務所をで成り立っていた制度であると言える．

構えていた．それ以外には衛生事務所と村役場

その後，昭和金融恐慌（1927年）を経て，救に事務所を置いた方面が各１であった（大阪府

護法（1929年）と方面委員令（1936年）が制定

社会課された後に，方面委員は，救護法第四条「方面④

1920：27-66）） ．
４）

委員令ニ依ル方面委員ハ命令ノ定ムル所ニ依リ

地域の関連機関のネットワーク形成
方面委員制度は，「②支援者の役割」で述べ

救護事務ニ関シ市町村長ヲ補助ス」規定のとおたように，地域住民が主体となって行う活動でり，市町村の補助機関となる．「救護法では実− 30 −

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施機関として救護委員が規定され，救護委員は在り方に関する特別部会」報告書（2013）の三方面委員が担当することになり，従来の方面委

つの報告書を縦に読むことが，現在の自立支援

員と新たな救護委員との調整がなされた．そし

制度を理解するために重要であると指摘していて法の実施によって方面委員の事業は拡充される（原田るとともに，公的な性格が増し，法制化を促す

自立支援制度が，低所得の問題のみならず，

ことにもなった．」（永岡2018：8）のである．

2000年以降に増大する社会的排除及び孤立の問

このように，公的扶助政策と一体的に運用され題の強調から生まれてきていると指摘しているようになっていくのである．

る．

2014：28）．これらの報告書では，以上，５点について，方面委員制度の特徴を「2013年報告書」によると，「新しい生活支援

まとめた．その結果，方面委員制度は，米騒動

体系は，生活困窮者の活動的な社会参加と就労に伴う大阪府の救済事業の増加に対する対応とを支えながら，その生活向上を図り，地域の活して生まれ，方面（小学校区）単位で方面委員

力，つながり，信頼を強めていこうとするもの」

を配置し，支援の対象となる世帯を社会調査に（社会保障審議会

より明らかにし，その方面委員が生活困窮の生

生活支援体系における諸施策は，生活保護の受

活相談を行い，物質的な支援よりも精神的な支給者であるか否かを問わず，生活困窮者すべて

援を重視して行うことを構想していた．また，の社会経済的な自立と生活向上を目指すものでそれは財源を伴った活動ではなく，所得保障のある．」（社会保障審議会

要素は弱く，地域のネットワークを活用した，

生活困窮者の社会参加と就労を支援することが地域住民の自発的な支援活動を想定していたも構想されていたといえる．

のであるといえる．

②（2）生活困窮者自立支援制度の特徴①

2013：3）であり，「新しい2003：5）とされ，支援者の役割自立支援制度の必須事業（自立相談支援事業

制度創設の背景等）では，福祉事務所設置自治体の職員もしく

自立支援制度は，「2013年報告書」によると，

は委託民間団体の職員という，有給スタッフの「1990年代の半ばから，安定した雇用が減少し配置を想定している．「2013年報告書」では，「既世帯構造も変化して，現役世代を含めて生活困存の制度では解決が難しい生活困窮者の複合的窮者の増大が顕著になった．」「この傾向はリーな課題に適切に対応していくため，新たな相談

マンショック後に加速している．」（社会保障審支援事業では，総合的な視野に立った相談員

議会

2013：2） と 記 載 さ れ て い る よ う に，を，特に初回面談時に配置していくことが必要

1990年代以降の不況の中から出てきた制度といである．（中略）その際，専門的な業務を担っえる．

ていくという意味では，最低でも専従・専任の生活困窮者支援の軸であった生活保護制度に社会福祉士を配置することが適当であるとの意

ついて，「日本では，生活保護の受給者は，いっ見があった」（社会保障審議会

たん生活保護を開始すると，保護からの離脱がしている．

2013：16）と困難になる高齢世帯，傷病・障害世帯が中心で以上のように，自立支援制度では，専門職へあったが，現在では，稼働年齢世代の受給者がの期待が大きい．事業従事者の保有資格につい増大して17％に達している．」（社会保障審議会て，主任相談支援員を例に見ると「社会福祉士」

2013：4）とし，被保護世帯の「その他世帯」

が44.6％と最も多く，続いて「社会福祉主事」の急増に懸念を示している点が読み取れる．

が39.5％との保有割合が高い（なお，ソーシャ

原田は，「社会的な援護を要する人々に対す

ルワーク国家資格である精神保健福祉士の保有

る社会福祉のありかたに関する検討会」報告書

割合は13.5％である）．若干ではあるが，社会（2000），「これからの地域福祉の在り方研究

福祉士の保有割合が増加しており，社会福祉主会」報告書（2008），「生活困窮者の生活支援の事の保有割合は減少傾向にある（2015，2016，− 31 −

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2020.92017，2018の各年度の主任相談員の資格保有割

うな範囲を示しているのかは定かではない．し

合 を 見 る と， 社 会 福 祉 士 保 有 者 は そ れ ぞ れ

かし，「地方自治体が主たる実施主体」という37.2％，40.4％，42.3％，44.6％であり，社会福

文言がみられる他，「生活保護制度の実施主体

祉 主 事 保 有 者 は， そ れ ぞ れ44.4 ％，46.3 ％，であり，同制度の運用を通じて，既に生活困窮

５）43.2％，39.5％である） ．

者支援の経験やノウハウを持つ地方自治体が主ソーシャルワーク専門職という視点では，国たる実施主体となることが適当であると考えら家資格である社会福祉士や精神保健福祉士の配れる」と，地方自治体中心の支援を想定してい置が合計で約50％と決して高くはないものの，る．また生活困窮者自立支援法第四条第一項に福祉事務所の社会福祉士保有率が生活保護担当

は，「市及び福祉事務所を設置する町村は，この査察指導員が8.7％，生活保護担当の現業員の法律の実施に関し，公共職業安定所その他のが13.5％であること（平成28年度福祉事務所人

職業安定機関，教育機関その他の関係機関との員体制調査）と比較すると，ソーシャルワーク

緊密な連携を図りつつ，適切に生活困窮者自立

専門職の配置が望まれ，徐々に移行している傾相談支援事業及び生活困窮者住居確保給付金の向がみられる．また，それは，「③支援の拠点支給を行う責務を有する．」とあり，自立支援とエリアの範囲」に記載する社会福祉協議会等

制度では，地方自治体を福祉事務所設置自治体への委託が進められていることと関連がある．

としている．多くの市町村が福祉事務所を設置

その自立相談支援事業の相談員は，「複合的している状況から見ると，地域とは，地方自治な課題を抱える生活困窮者に対して適切な支援体（主に市町村）を想定していると考えられる．

を実施するため，新たな相談支援事業では，①

なお，制度開始時の2015年度には59.7％，2016

地域の関係機関のネットワークを通じて，又年度には62.0％の自治体が自立相談支援事業を

は，必要に応じて訪問支援（アウトリーチ）も委託しており（直営と委託の併用を含む），そ

実施しつつ，課題を抱える生活困窮者の把握，の委託先は，社会福祉協議会が圧倒的に多い（委②生活困窮者の抱える課題の適切な把握（アセ託を行っている地方自治体のうち，社会福祉協

スメント），③この結果に基づき，また，本人

議会への委託を行っている割合は，2015年度にへの丁寧な情報提供と，これに基づいた本人のは76.0％，2016年度には79.2％である）（厚生労意思を十分に勘案した上での，支援計画の策定

働省社会・援護局地域福祉課生活困窮者自立支と，必要な支援（サービス）へのつなぎ，④そ援室

2016：6）．

れぞれの支援が始まった後も，それらの効果を

実施主体が地方自治体であり，その委託先と評価・確認しながら，生活困窮者本人の自立ましても地方自治体圏域と重なる社会福祉協議会

でを包括的・継続的に支えていく寄り添い型のが中心となっていることから，その拠点も地方支援，⑤対社会への創造型支援を行っていくた

自治体もしくは社会福祉協議会となっており，

めの早期発見や見守りなどを可能とする地域社

その圏域はおおむね地方自治体圏域を想定して会づくりや社会資源の開発を行うことが必要でいると考えられるが，下記「④地域の関連機関ある．
」と包括的なソーシャルワークの実践がのネットワーク形成」で見るように，重層的な求 め ら れ て い る（ 社 会 保 障 審 議 会

ネットワーク形成も求められている．

2013：

④

12）
．この支援の際には，担当職員の「継続的・2013年報告書では，「本人と本人を取り巻く寄り添い型の支援」を求めている（社会保障審議会③

地域の関連機関のネットワーク形成

地域の力を抜きにしては課題への対応は難しい

2013：34）．

ことから，新たな相談支援事業の運営機関が中支援の拠点とエリアの範囲「2013年報告書」においても，地域という単心となって地域づくりを行っていくことが必語はキーワードの一つとなっており，多々出て要」（社会保障審議会

くるが，「地域」の定義はなく，それがどのよ

おいても地域づくり，まちづくりの視点から，− 32 −

2013：16），「自治体に日本社会福祉学会中国・四国ブロック

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関係部局が連携して総合的に取り組むことが期

供事業者，社会福祉法人，インフォーマルな支

待される」（社会保障審議会

2013：10）と地援組織，民生委員・児童委員，NPO」といっ

域づくりの必要性を論じている．また，厚生労

た現代社会に存在する幅広い組織が挙げられて

働省社会・援護局地域福祉課長発の文書「生活いる（社会保障審議会

困窮者自立支援制度と地域福祉施策との連携に⑤

2013：11）．

公的扶助との関係ついて」（2015年３月27日）においても，次の公的扶助との関係については，「2013年報告

ように記されている．新制度（生活困窮者自立書」によると，「生活困窮者の増大のなかで，支援制度）は，地域福祉を拡充し，まちづくり

生活支援を生活保護制度のみに委ねることはでを進めていく上でも重要な施策であることかきない．生活保護制度の自立助長機能を高める

ら，地域福祉計画の中に位置づけつつ，計画的ことと併せて，増大する生活困窮者に対し，生に取り組むことが効果的である．こうした観点

活保護受給に至る前の段階から安定した就労をから，「市町村地域福祉計画及び都道府県地域支援することが緊要の課題となっている．」「新福祉支援計画の策定について」（2014年３月27

しい生活支援体系は，生活保護制度の改革と生日付け社援発0327第13号厚生労働省社会・援護

活困窮者支援制度の導入の一体的実施によって局長通知）を踏まえ，市町村地域福祉計画及び実現されるべきものである．改革の二つの柱は

都道府県地域福祉支援計画に，積極的に自立支密接に連関し，重層的なセーフティネットを構

援方策を盛り込むことが重要である．これらの成する．新しい生活支援体系における諸施策

地域づくりは個別支援にもつながることが想定は，生活保護の受給者であるか否かを問わず，されており，「複合的な課題を抱えた生活困窮

生活困窮者すべての社会的経済的な自立と生活者への支援は，関係機関が連携しながらチーム

向上を目指すものである．」（社会保障審議会として機能するよう行うことが重要であり，新2013：4-5）とされており，自立支援制度は，

たな相談支援事業の運営機関は，できる限り生活保護法改正と一体的に制度化されている．

ケースを抱え込むのではなく，外部のサービス

自立支援制度は，2015年度の国の予算が約400

機関，社会資源を活用し，これらの機関等での億円であり，事業ごとに国庫負担金（任意事業

支援につなぐことを考えるべきである．」（社会は国庫補助金）を盛り込んでいるが，その他，

保障審議会

相談支援や就労支援，学習支援など現物給付が2013：14）とされている．地域の関連機関のネットワーク形成については，「2013

多く，所得保障の側面は弱い．

年報告書」によると，「ボランティア団体から

以上，５点について，自立支援制度の特徴を公的な専門機関に至るまで，重層的なネットまとめた．その結果，自立支援制度は，リーマワークを構築していくことが必要である．」とンショック後の生活保護受給世帯の「その他世されている（社会保障審議会

2013：34）．また，帯」の急激な増加に対応するものとして生ま「2013年報告書」の新たな相談支援事業と関係れ，地方自治体単位で自立相談支援事業による機関のネットワークのイメージ図には，利用者相談員を配置し，その相談員が包括的な生活困を取り巻く「友人・知人などの仲間・近隣の地

窮の相談支援事業を行い，現物給付の支援を重

域住民，町内会，自治会，商店等」に加えて，視して行うことを構想していた．また，それは，「福祉事務所，ハローワーク，就労準備支援事

所得保障の要素は弱く，地域住民の自発的な支業者，
中間的就労事業者，家計相談支援事業者，

援活動も含めた地域のネットワークを活用した商工会議所等・民間企業・公益企業，医療機関，

支援活動を想定していたものであるといえる．

法テラス等（多重債務整理支援），矯正・更生（3）両制度の比較検討

保護機関，教育機関，保健所・市町村保健セン

両制度の比較から制度構想の背景や支援の方

ター，地域若者サポートステーション，社会福法などについて類似している点をまとめると，

祉協議会，障害・介護・児童等福祉サービス提①両制度ともに，不況に伴う生活困窮者の支援− 33 −

日本社会福祉学会中国・四国ブロック

第７号

2020.9が社会的課題となっており，その公的扶助制度視した互助活動を重視する地域福祉と対立的なの利用を抑制することを構想していた点，②そ側面があるものとして理解されやすい」（野田の支援の際に，現金給付を中心とするのではな

2012：14）．その背景には生活保護制度の反く，相談支援事業の支援者を構想されている

代替性が影響してきたが，「公的扶助の始点と点，③その際に，分野の福祉を確立するのではなる対象は貧困の物質的側面であり，その移行なく，地域を単位として，地域のネットワーク

先に貧困の関係的・象徴的側面がある．また，を活用した支援を構想している点が挙げられ

地域福祉の始点となる対象は貧困の関係的・象る．制度構想の背景や支援の方法など類似して徴的側面であり，その移行先に貧困の物質的側いる点が多いことが分かる．

面がある．つまり，始点としての対象は異なる

他方で，両制度の相違する点は，自立支援制

が， そ の 範 囲 は 同 じ も の に な る．」（ 野 田

度には地方自治体による福祉計画機能，相談支

2012：19）とし，公的扶助の物質的支援のみで援体制の専門職化がある．また，相談者は，方の不十分さを述べている．

面委員制度では物質的救済のみならず主に精神戦後期に現行の生活保護制度が確立され，国的救済に重点を置いている一方で，自立支援制

民全体の所得が上昇していく中で，生活困窮者

度では主に包括的なソーシャルワークが求めらの支援が生活保護制度に矮小化されていき，福れている点も特徴である．これらの点を踏ま

祉事務所は主に保護の要否の判定を中心に支援

え，次章において，両制度の類似性と相違性にを進め，現金給付を中心とした物質的支援が中ついての考察を行っていく．

心となっていく．もちろん被保護者以外の要保

５．生活困窮者自立支援制度と大阪府方面委員

護者の相談支援も生活保護法上明記されている制度の類似性と相違性

ものの，被保護者以外の相談支援はさほど大き（1）類似性くはなっていくことはなかった．方面委員制度

前章では，方面委員制度と自立支援制度の生は，後継の民生委員制度として現在も続いてい活困窮者支援のあり方の特徴を検討した．両制

るものの，福祉六法の業務が拡大していく中度を比較した結果，両制度の構想は類似点が多で，従来の生活困窮者の支援という要素は薄くいことが分かる．すなわち，両制度ともに，生なっている．しかし，相談支援事業の運営機関

活困窮者に個別の相談者を用意し，地域全体のが中心となって地域づくりを行うことが求めら社会資源を活用しながら生活再建を目指すもの

れているように，1990年以降に経済の低迷するであった．自立支援制度では，継続的・寄り添

中で，改めて生活困窮者の支援が，物質的支援

い型の支援がうたわれているが，この考え方そのみならず，地域福祉の視点からクローズアッのものは，方面委員制度の時代から存在していプされ，自立支援制度が成立したのである．以たと言える．自立支援制度では，生活課題が複上のことから，自立支援制度は，方面委員制度

雑化する現代社会において改めて，被保護者以の考え方や実践を再度構想したものと言える．

外の生活困窮者も含めた地域での支援に着眼す

もう一つの類似性は，制度を構想した背景，

ることには意義があるが，方面委員制度の再来

公的扶助との関係等に表れている．方面委員制であるとも言える．すなわち，生活困窮者の支度は，米騒動後の大阪府の救済事業の対象者を援と地域福祉とを改めてつなぎ合わせているも選定する目的を持っていた．他方で，自立支援のであると言える．

制度は，生活保護制度との一体的改革の中からしかしながら，戦後に日本の社会福祉実施体

出てきており，「生活保護受給に至る前の段階

制の整備の中で，生活困窮者自立支援と地域福から安定した就労を支援することが緊要の課

祉がなぜ分離をしていったのだろうか．野田に題」という文言が象徴するように，生活保護制

従えば，「国家の責任のもと全国的な仕組みに度の利用を抑制する意図もある．

よって特徴づけられる公的扶助は，地域性を重また，方面委員制度が財源を確保せず，事業− 34 −

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第７号

2020.9を開始していた．その結果，方面委員は名誉職

行政の策定する福祉計画であることから，行政の無給の活動であり，生活困窮者の支援が地域の役割を明確にし，公的責任を問うことが可能

での互助に矮小化しているのも事実であった．

である．生活困窮者支援の領域においては，生

小笠原は，林市藏の人物史を研究する中で，「林

活保護制度を含め，計画的に支援の体制を構築

市藏の府知事在任中の治績には，いずれも内務するという考え方は極めて乏しかった．どちら

省の方針に忠実で，しかも慎重な態度が見て取

かと言えば，生活保護制度の度重なる適正化政

れる」
（小笠原

策により，生活困窮者の支援は抑制傾向にあっ

2013：142）とし，「ひとり大阪府方面委員規定のみが林の独創であったとはた．

考えにくく，これもそれらの治績に関するのと市町村の地域福祉計画に生活困窮者支援が盛同様であったばかりでなく，本省の意向を受けり込まれつつあることが，自立支援制度の生活て「自然の研究所」たる大阪において社会実験

保護制度の補完的機能として作用することに対を試みた可能性さえある」（小笠原

抗する手段となりうるのではないであろうか．

2013：143）と指摘している．

方面委員制度の下で行われた社会調査のよう

この点の危惧は，方面委員制度が救護法制定に，地方自治体圏域内の住民の生活状況を把握に伴う補助機関化が起こったように，自立支援することがまずは重要である．その上で，地域制度が生活保護制度の補完的機能として作用す

福祉計画に基づき，地域における支援の体制がることにつながることにある．自立支援制度に構築できれば，自立支援制度の包括的な支援体

おいても財源は希少である．山本がNPO法人制も進んでいくのではないであろうか．

の調査から明らかにしているように，「『生活支もう一つは，社会福祉専門職の役割を明確に援』や『就労支援』のための予算はとれず，（中位置づけることである．生活困窮者自立支援法略）『生活支援』や『就労支援』は，NPO法人

では，自立相談支援事業による包括的，総合的運営者の使命感に支えられている」（山本

な支援が強調されている（岩間2016：117）．

方面委員制度では，土着の人を選定し，専門家

2014：23）．

さらには，近年の我が事・丸ごと地域づくりを選定しないようにしていた．具体的には，地構想に伴う社会福祉法改正において「包括的な元の企業，議員，教育関係者，警察関係者とい支援体制の整備」（第106条第３項）が追加され，

う社会福祉専門職以外の人たちが主として方面「市町村は，（中略）地域住民等及び支援関係委員制度を担っていた．地域での解決を試みた機関による，地域福祉の推進のための相互の協のである．その精神は現在の民生委員制度など力が円滑に行われ，地域生活課題の解決に資すにつながっている．

る支援が包括的に提供される体制を整備するよ他方，現在では社会福祉士などの福祉専門職

う努めるものとする」と規定された．このようが中心的に担うことが期待され，実際にそのよな制度構想のもと，一層の地域の互助の強化がうになってきている．では，なぜ相談支援体制懸念される．

は専門職化したのか．現代が方面委員制度の時（2）相違性代と大きく異なる点と言えば，憲法に生存権が他方で，自立支援制度には，方面委員制度か規定され，社会保障制度が整備されてきているら異なる点（相違性）もある．それは，第一に，点にある．方面委員制度設立当初は，恤救規則

地方自治体による福祉計画機能である．地方自の公的な支援制度のみであり，生活困窮者を公

治体は，生活困窮者支援については地域の実情的に支援するという動きは極めて小さく，方面

において計画的に取り組むことが効果的である

委員制度の役割は大きかった．現代では，社会ことから，社会福祉法に規定される地域福祉計

保障制度の活用を支援することも重要になって画に盛り込むことが求められている．この地域きている．方面委員制度の時代も現代でもひと福祉計画は，地域内の互助機能だけではなく，り親家庭や子どもの貧困が叫ばれているよう− 35 −

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第７号

2020.9に，経済的不況が深刻化すれば，結局ひとり親景や生活困窮者支援の方法など類似点も多い

家庭や子どものような男性稼ぎ手モデルから外が，現代的な特徴として，地方自治体による福れた人たち，もしくは労働に馴染まない人たち

祉計画機能，相談支援体制の専門職化といったが生活困窮に陥るという構造は今も昔も変わら

自立支援制度の新しい機能を見ることができない．社会保障制度が確立された現代社会でた．今後，生活困窮者支援はより充実させていは，多様な社会資源を活用した支援を行うためく必要がある中で，方面委員制度の社会調査なにも，ソーシャルワークによる支援が必要であどを参考にしながら検討していくことも必要でることからも，相談支援体制の専門職化がよりある．

必要となってきていると言える．特に，自立支

本研究はJSPS科研費15K17214の助成を受け援制度のキーワードのひとつは「社会的孤立」

たものです．

の解消である．様々な社会問題が深刻化する中で，社会福祉専門職は，物質的給付のみならず，【脚注】

社会的孤立を解消する手法として，包括的な

１）林は当時の状況を次のように振り返っている．

ソーシャルワークを展開することが求められて「大正六七年は，我國未曾有の好景氣時代であついるといえる．

て，正貨四十億を保有する稍し，所謂成金時代

地方自治体による福祉計画機能，相談支援体であったこの時代の姿を，經濟の中心地たる大制の専門職化は，方面委員制度には存在しな

阪にて，不遠慮に，露骨に，展開したる豪華模

かった新しい仕組みであり，自立支援制度はこ様は，今尚ほ思ひ出るだに，物凄いものであっの点を生かしていくことが重要となる．

た．總べての商品は，買へばもうかるといふ狀

他方で，方面委員制度から学べる点もある．

態で，至る處，成金の山を築いた．主要食料た

それは，社会調査である．現在の自立支援制度

る米も，日を逐ふて上る一方で，米屋の店頭は，では，地域の生活困窮者を積極的に把握し，ア

毎日値札を書き替える．昨日一升買ひ得たる金

ウトリーチを実施するという考えは重要であるを持つて，主婦が米屋に行けば，翌朝はそれでものの，多くの地方自治体においては今後の課は買へぬといふて斷られる．民衆を刺激するこ

題となっており，生活保護制度同様に申請主義と夥しく，餘裕ある家庭にては，買ひ溜をするの制度である．一方で，引きこもり状態にある

ようになつて，不安は日々に募るばかり，即ち者の調査などは，行政や社会福祉協議会によ富めるものゝ驕奢に對する反感と，生活不安のり，方面委員の後継である民生委員との協力の刺激が競合して，八月十一日の夜は，遂に天王もと，行われている地域も見られる．民生委員

寺公會堂の演說會の崩れが，暴徒と化し南區日などの日常的な地域に出向くアウトリーチ活動

本橋の米屋に飛入し，狼藉を爲すに至つた．翌が社会調査につながっていく可能性もある．方

十二日，十三日を重ぬるに従ひ，騒動は益々激

面委員制度の時代では，各地区単位で生活困窮甚を加へるばかり，夜に入れば，天王寺，阿部者の生活実態を把握していた．現代社会では，

野訪面，楅島，玉造，長柄方面より集るものは

個人情報保護の視点など様々な課題があるもの

頗る悪質の強暴性を帯び，米屋のみならず，心の，生活困窮者の支援に本格的に取り組むにあ斎橋筋にも及び，貴重品をも掠奪する．其の勢たり，積極的な実態把握が必要ではないであろひ抑制する能はざる蓋然たる有様を呈するに至うか．

れり．」（林６．まとめ

1938：136-137）．

２）小笠原は，このいわゆる「夕刊売り母子」の本稿では，生活困窮者自立支援制度と大阪府

挿話が方面委員制度創設の契機となったという

方面委員制度における生活困窮者支援のあり方

理解が正しくない点を論じている（小笠原の比較を通じて，両制度の類似性と相違性を検2013：第８章）が，ここでは，林が方面委員制

討した．結果，自立支援制度は，制度構想の背度の設置を語る中で，代表的な貧困の事例をど− 36 −

日本社会福祉学会中国・四国ブロックのように扱っていたのかを検討している．なお，

第７号

2020.9

大学社会福祉論集』139，1-30．

この「夕刊売り母子」は，夫が病気に臥せてい・野田博也（2012）「貧困解決を目指す公的扶助とる状況であって，最初のカード世帯であったこ

地域福祉の関係：〈反代替性〉と〈相補性〉に着とを考えると，やはり男性世帯主の労働が機能目して」『社会福祉研究（愛知県立大学）』14，

しない世帯が方面委員制度の救済すべき対象と11-21．

なっていたことが理解できる．

・小笠原慶彰（2013）『林市藏の研究：方面委員制

３）同一の委員が複数の肩書を持っている場合も度との関わりを中心として』関西学院大学出版

ある．

会．

４）「一方面たる小學校通學區域の廣さは平均約・小河滋次郎（1918）「方面委員なる新施設に就二千五百位の戸數を包容するの概算なる」
（小河

て」
，
『救濟研究』，第六巻第拾貮號（大正７年121918：6-7）とされている．

月15日発行），1-23．

５）厚生労働省社会・援護局地域福祉課生活困窮・小河滋次郎（1920）「方面委員事業報告」『救濟

者自立支援室（2018）「平成30年度生活困窮者自研究』，第八巻第拾貮號（方面委員二週年記念號

立支援制度の実施状況調査集計結果」より抜粋．

大正９年12月５日発行），1-25．
・小河滋次郎（1922）「方面委員制度槪設」『救濟

【参考文献】

研究』，第十巻第二號（大正12年２月15日発行），

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1-18．
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『日本の地域福祉』27，1-3．

困窮者への伴走型支援：経済的困窮と社会的孤・原田正樹（2014）「生活困窮者支援における人材養成に向けて」『日本の地域福祉』27，27-34．

立に対応するトータルサポート』明石書店．

・林市藏（1918）「方面委員の設置に就て」『救濟・小野達也（2016）「地域福祉は生活困窮者支援に研究』第六巻第拾號（大正７年10月15日発行），

どのように向き合うのか（記念特集今日の福祉

1-11．

政策の課題と地域福祉をめぐる争点）」『日本の地域福祉』29，13-20．

・林市藏（1938）「方面委員制度：大阪の土地は萌・大阪府社会課（1920）『大阪府方面委員第一期事え出づる」『大大阪』14巻４号（昭和13年４月発業年報（大正８年）』（大正９年９月１日発行）．

行），136-137．

・社会保障審議会（2013）「生活困窮者の生活支援

・岩間伸之（2014）「新たな生活困窮者支援の理念の在り方に関する特別部会報告書」．

と方法－地域を基盤とした「総合相談」の展

・筒井美紀，本田由紀，櫻井純理（2014）
『就労支

開－」
『日本の地域福祉』27，23-26．

援を問い直す：自治体と地域の取り組み』勁草

・加川充浩（2018）「生活困窮者自立支援制度にお書房．

ける地域支援はいかに可能か：自立支援計画の・山本美香（2016）「生活困窮者に「住まい・生活

支援状況調査から」『日本の地域福祉』31，89-

支援・就労支援」を提供する民間支援団体に関100．
・水内俊雄（2017）「地域福祉を底支えする「一時する研究：首都圏の７団体における「住まいの生活支援事業」の新たな可能性（特集今日の福確保」支援の実態」の地域福祉」『日本の地域福祉政策の課題と地域福祉をめぐる争点）」『日本

祉』29，107-119．
※小河滋次郎に係る文献の次郎の表記は異字体での地域福祉』，30，19-38．

ある．

・永岡正己（2018）「大阪府方面委員活動の展開と事例：昭和恐慌期から戦時体制下へ」『日本福祉− 37 −

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第７号

2020.9Similarities and Differences between the Institution of Support System for
Self-reliance of the Poor and the Oosakafu-Homen-Committee： A Comparative Study with the How to Support the Poor
Kenji IWAMITSU−Abstract−
This study aimed to discuss the similarities and differences, and characteristics of institutional
support systems for the self-reliance of the poor（hereafter ISSP）, and is a comparative study
between ISSP and the Oosakafu-Homen-Committee. To compare both support systems, the study
focuses on（1）backgrounds,（2）the roles of workers,（3）the base and area coverage of support,（4）networking among various local organizations, and（5）relationships with the public assistancesystem. The study shows that the purposes of both institutions are the same, and that there is a gooddeal of similarity between ISSP and the Homen-Committee. Moreover, both make use ofcomprehensive consultation workers to support independent living for the poor through work, while
using all the social resources available locally. On the other hand, local welfare planning by local
government and the professionalization of consultation support worker are characteristics of ISSP,
and these characteristics of ISSP were important to prevent ISSP reduction to self-help in local areaor subcontracting of public assistance.
Key words：comprehensive consultation worker, self-help in local area, subcontracting of public
assistance, local welfare planning, professionalization of consultation support system− 38 −