はしがき

我が国においては、日本国憲法の国民主権の理念の下に、住民に身近な行政は、地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにするとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことができるよう、地方分権改革を進めているところである。
こうした観点から、政権交代を経て、平成25年３月８日に地方分権改革推進本部が新たに設置された。また、国の法令による地方に対する義務付け・枠付けについて、第１次一括法及び第２次一括法に係る見直しが、平成24年４月までに全て施行されたことにより、地域の実情や住民のニーズ等を反映した地方独自の基準の制定が進むとともに、これまでの見直しで対象とならなかった条項やこれまで検討したものの見直しに至らなかった事項等について見直しが行われ、平成25年３月12日に「義務付け・枠付けの第４次見直しについて」が閣議決定されたところである。
このような地方分権に関する種々の改革の進展や課題を視野に入れながら、地方分権に関する基本問題について先進的かつ実践的な調査研究を実施するため、平成16年度に本研究会を設置し、検討を重ねてきた。平成24年度においては４回の研究会を開催しており、本報告書
は、その成果をとりまとめたところである。
本報告書が、我が国の地方税財政を考える上での一助となれば幸いである。
なお、本研究会は、(財)全国市町村振興協会と(財)自治総合センター
が共同で実施したものである。
平成25年３月
財団法人全国市町村振興協会
理事長
山 野
岳 義
財団法人自治総合センター
理事長
二 橋
正

弘

地方分権に関する基本問題についての調査研究会
委員名簿
座長

神野

直彦

東京大学名誉教授

青木宗明

神奈川大学経営学部教授

池上岳彦

立教大学経済学部教授

伊集守直

横浜国立大学経済学部准教授

井手英策

慶應義塾大学経済学部准教授

牛島授公

香川大学大学院地域マネジメント研究科教授

佐藤滋

東北学院大学経済学部共生社会経済学科准教授

宍戸

邦久

関口

智

高端

正幸

新潟県立大学国際地域学部准教授

沼尾波子

日本大学経済学部教授

半谷俊彦

和光大学経済経営学部教授

古市将人

帝京大学経済学部経済学科助教

星野

泉

松藤

保孝

諸富

徹

東北大学大学院法学研究科教授
立教大学経済学部准教授

明治大学政治経済学部地域行政学科教授
関西学院大学法学部教授
京都大学大学院経済学研究科教授

目

第１章
○

次

平成24年度調査報告

スウェーデンにおける財政調整制度形成過程の分析―税平衡交付金制度の交付方式に着目して・・・・・・

1○

財政調整制度の諸論点―特に水平と垂直をめぐって・・ 30○

ドイツ財政調整制度の変遷と特徴・・・・・・・・・・ 32○

スウェーデンの財政調整制度について・・・・・・・・ 54○

フランス地方財政調整における「水平調整」導入の背景と意義～欧州危機・国家財政難と｢調整継続」の意思表明～ ・ 60○

イギリス地方財政調整制度の変遷・・・・・・・・・・ 93○

カナダの財政調整制度とその改革―連邦・州間の平衡交付金をめぐって―・・・・・・・112

第２章
○

参考資料
日本における財政調整制度の変遷・・・・・・・・・・135

第１章
平成24年度調査報告

スウェーデンにおける財政調整制度形成過程の分析―税平衡交付金制度の交付方式に着目
して
古市
１

将人†

はじめに
社民党単独政権下の 1966 年，スウェーデンに初の財政調整制度である税平衡交付金制度が導入された。同制度の特徴は，1 人当たり課税所得である「課税力」と地方自治体の税率によって交付金額が決定されることにある。具体的には，同制度は次の 3 つの部分で構成されている。第 1 に，課税力が一定水準を下回ると交付される交付金，第 2 に，自治体税率が基準税率を超えると支給される交付金，第 3 に，政府の判断で交付される特別税平衡交付金である。第 1 の部分は，自治体の 1 人当たり課税所得が基準値1を下回ると，両者の差額分を自治体に補償し，第 2 の部分は，基準値を超えた税率部分の 4 割と課税所得を掛け合わせた分を自治体に補償する。整理すると，自治体の 1 人当たり課税所得，税率，両者の平均値によって交付金額が決定されるのである。スウェーデンの地方自治体は，税率決定権を持っているため，自身の財政需要を勘案しながら地方税率を設定できる。そのため，自治体の高い地方税率を平準化することは，自治体の財政需要を勘案していることを意味していた。
分権的な普遍主義的福祉政策を提供していると評価されるスウェーデンにおいて，両者を結ぶ環として評価されるのが 1993 年・96 年の改革によって本格化した財政政調整制度である2。同制度の特徴は課税力と財政需要を切り離す水平的財政調整と，地方団体の人口に応じて配分される垂直的財政調整制度の組み合わせによって「財源調整」と「財源補償」を機能させている点にある（室田 [2003:192]）。伊集 [2006]は，以上の水平・垂直両面に配慮した財政調整制度に関して， 1966 年税平衡交付金との連続性と同制度が市場保全型連邦主義の想定とは異なる目的で制度設計がなされた事実を指摘した上で，そこにスウェーデ†

帝京大学経済学部経済学科助教。本稿は、日本地方財政学会第 18 回大会における報告論文と横浜国立大学大学院国際社会科学研究科に提出した学位請求論文（博士（経済学））の第 4 章を基に全面的に加筆修正したものである。日本地方財政学会にて討論者をお引き受けくださった星野泉先生（明治学院大学）から貴重なコメントを頂戴した。特に記して感謝申し上げたい。また、本誌の 2 名の査読者から非常に有益なコメントを頂いた。ここに記して感謝の意を表したい。なお、本文中における一切の誤りはすべて筆者に帰するものである。
1
基準値は，課税力の全国平均値に占める一定割合である。地域毎に基準値が設定されている。
ただし，自治体の税率が，平均税率を下回ると課税力不足の補償割合が減少する。
2
93 年・96 年の改革以降のスウェーデンの財政調整制度に関しては山内 [1998]が，経済政策と地方自治との相克に対するひとつの解決策として同制度を積極的に評価している。2005 年の改革までを視野に入れた井手・高端 [2005]は，水平的財政調整制度は財政移転全体の規模から見るとマージナルであり，経済政策と地方自治の関係を水平的財政調整によって理念上尊重しているも，国の財源保障としての垂直的財政調整制度を補完する役割として水平的財政調整制度を評価している。

－1－

ンにおける「協調的分権」モデル3の原型を見いだしている。
本稿は，伊集 [2006]では現在の財政調整制度の源流として指摘されるにとどめられた
1966 年税平衡交付金の歴史的意義を明らかにすることを課題として掲げる。特に，1966 年
税平衡交付金制度導入時において，若年層人口比によって自治体費用を平準化する試みが検討されていた点に着目する。すなわち，本稿の課題は，スウェーデン初の財政調整制度において，若年層割合による財政需要を捕捉する試みが挫折した過程を分析することである。
以上の課題を果たすため，本稿と関連する先行研究を整理し論点を析出したい。財政調
整制度を対象とする研究自体は，90 年代以降の分析に集中している。そのため，1950 年代
から 60 年代における税平衡交付金の制度化に関する本格的な分析は，その基本的特徴を明らかにすることを除いては，あまり行われていないのが実情である。
同制度の基本的特徴を地方自治体の標準的な課税力を保障する仕組みとして整理した上で，65 年以降の財政調整制度の形成・定着過程において，制度の必要性自体については政党間対立が存在しなかったことを指摘したのが Uddhammar [1993]である。Uddhammar は，税平衡交付金制度導入時の各党の対立は，交付金配分基準である税率の設定という制度設計の次元に存在していたことを明らかにしている4。また，税平衡交付金制度の設計を担当した税平衡化委員会当事者による解説として Eklund [1965]がある。Eklund は，1958 年税平衡化委員会提案に対する意見聞き取り手続きであるレミス5における反応を整理している。
Andersson [1965]は，税平衡化問題を検討した各委員会の方針と委員会提案への反応に焦点を合わせながら，税平衡化問題と自治体合併の歴史を簡潔に整理している。Oulasvirta[1991]は，北欧 4 カ国の補助金政策の比較分析を行っている。スウェーデンについては，
20 世紀初頭から 1990 までの補助金史を簡潔に整理している。ただし，伊集 [2006]と同様に税平衡交付金の導入後の制度改正が分析の中心である。そのため，1966 年税平衡交付金制度の形成過程について分析をしていない。
先行研究において，1966 年税平衡交付金制度についてはその基本的特徴を描写するか，
現在の財政調整制度の源流にあるとの記述にとどまっており，同制度の形成過程について
3「協調的分権」モデルとは，地方団体間の税負担を平準化する補助金・財政調整制度と地方が税率決定権を有する地方比例所得税の組み合わせによって，豊かな福祉供給を可能にするモデルである。これは，北欧諸国における政府間財政関係の特徴を表している（Söderström [1998:9]; 持田 [2004:62]）。
4
ただし，Uddhammar [1993]では税平衡交付金制度が中心に扱われているのではなく，著作の中の一部分で同制度の歴史過程を検討しているにとどまる。
5
スウェーデンにおいて，政府の調査委員会によってまとめられた報告書は，当該事項に関係する利益集団および関係官庁に送付される。地方行財政関係の事案であれば，例えば自治体連合に送付されるであろう。送付された報告書に対して関係利益集団は意見書を提出する。これがレミスという意見聴取手続きである。以上の資料を元に省は議会に提出する法案を作成し，最終的に政府によってまとめられた法案が議会の常任委員会に送付され審議される。審議の過程においてもレミスが行われる（宮本 [1999:63-65]）。本稿でレミスに言及するときは，議会の審議過程におけるレミスを指す。政府の調査委員会については，注 6 を参照せよ。

－2－

は十分に分析されていない。そこで，本稿では制度設計を行った政府委員会6に着目して，同制度の形成過程を分析する方法を採用したい。その際，20 世紀初頭から税平衡交付金制
度導入以前の地方税率格差への政府委員会による対応を整理する。なぜならば，同制度の必要性は 1950 年代に突如浮上したのではなく，戦前からの議論と制度改正の延長線上に位置しているからである。本稿の内容を概観しておけば次の通りである。スウェーデンの地方税率格差の要因として課税対象が注目され，1 人当たり課税所得で計る「課税力」が，課税対象を示す指標として，政府委員会において注目される（2-1）。次に，政府委員会は，国庫補助金の交付基準として課税力を志向し（2-2），さらに自治体間の費用差を国庫補助金交
付基準に盛り込むことを試みた（2-3）。以上の，議論の蓄積を踏まえ，1958 年税平衡化委
員会は，課税力調整を基礎とする財政調整制度を構築することとなった（3）。このような戦前からの税率格差是正問題に一般補助金で対応する議論の延長線上に，財政調整制度導入があったのである。
2「課税力」による一般補助金交付方式の模索

2-1

20 世紀初頭以降における政府による自治体税負担格差への対応

本節では，20 世紀初頭から戦間期にかけての中央政府から地方政府への補助金交付の論
理の変遷を追跡し，「課税力」という概念が考案されていく過程を明らかにする。
表 1 は，本稿で論じられる地方税制と国庫補助金に関する年表である。1862 年に制定された地方自治規則によってスウェーデンの地方自治体7は課税自主権を持つに至った。さらに，保健・医療を担当する広域自治体であるランスティングが設けられた。都市部の自治体や農村自治体には基礎教育，高等学校教育，高齢者ケア，育児ケアなどの事務が配分されることになった（Gustafsson [1999]）。スウェーデンの地方政府の特徴である課税自主権と事務配分はおおよそこの時に決定された。

6

調査委員会は内閣によって設置され，所轄の大臣は諮問状 direktive によって調査委員会の趣旨を明確にした上で委員会メンバーの人選を行う。通常，議長は行政官僚が務め，国会議員と利益集団代表を構成員とし，その規模は平均的に 4 名ほどになる（宮本 [1999:63-65]）
7
1863 年以降スウェーデンには 5 種類の地方自治体が存在している。｢市｣，｢町｣，｢地方コミューン｣，教会の基礎コミューンとしての｢教区｣，広域自治体としてのランスティングである。1971
年には｢市｣，｢町｣，｢地方コミューン｣といった類型は無くなり｢コミューン｣として単一化された(Gustafsson [1999:15-17])

－3－

表1

税制・補助金・財政調整制度に関する年表

1900 地方税委員会報告書提出
1902 国税改革。国税に累進税導入。
1910 国税改革。現代的な国税法が制定。
1917 高税率自治体に対する税平衡化補助金導入。
教育･救貧･教会費用が一定水準を超え，総税率が10%を超えると交付。
1920 地方比例所得税と地方累進税を含む地方税法案提案
その後地方累進税収の25%を税平衡化補助金財源に充てる措置が暫定的に導入。
1928 地方税法制定。地方累進税収の内税平衡化補助金財源部分が国税として分離（平衡化税）
1938 地方累進税・平衡化税が国税累進税に統合。
1943 地方税委員会報告書提出（税平衡化問題に関する報告書）
課税力を交付基準とした一般補助金を提案，法案化はされず。
1951 税軽減補助金導入
1952 一般国庫補助金委員会報告書提出
課税力と自治体の標準的経費を組み合わせた一般補助金の算定式を提示。
1957 地方税控除水準を国税と同水準にまで引き上げる措置導入。
この措置に伴う地方税減収を補填する補助金が導入
1965 税軽減補助金・地方税減収補填措置失効
1966 税平衡交付金制度導入。
課税力不足に対する交付金，高税率コミューンに対する交付金，特別税平衡交付金の3要素。
3つに区分された課税力それぞれに対して最低保障レベルを設定。
1974 高税率コミューンに対する税平衡交付金の廃止。
課税力区分が6区分（コミューン），5区分（ランスティング）に増加。
出所：伊集 [2006:223]による1966年以降の記述に筆者が加筆して作成。

1900 年，地方税に関する初の政府報告書が提出された。この報告書は，自治体間の課
税対象の偏在性が地方税負担の格差を発生させていると指摘した。これ以後，地方税負担の議論において税率格差の要因が自治体間の課税対象の偏在として把握されることとなる。
1917 年には，地方自治体の高税率を軽減するために税平衡化補助金8が導入された。この時,国から地方自治体への補助金給付を正当化した背景には，国に義務づけられた事務によって地方負担が増大していた事実があった。救貧・教育・教会関連費用のような本来なら国が行う事務を行政執行上の理由から地方自治体が担っているという点に，この制度は注目していた。基準税率を超えた地方自治体に対して，税平衡化補助金は支給される。この交付方式は，1965 年まである程度の変化をしながら存続していくこととなる。
課税対象の偏在に関する 1900 年地方税委員会の認識は，1929 年税平衡化委員会においても引き継がれていた。同委員会は自治体間の税率格差に関する包括的な調査を実施し，１人あたり課税所得が地方自治体の経済力を最も表す指標だと論じた。また，自治体間の税率格差の主要因は，課税対象の偏在にあるとした。自治体の課税対象を示す 1 人当たり課
税所得は，税率格差の要因を示す指標となったのである。この 1 人当たり課税所得を「課8

同補助金の交付条件は，1）自治体の税率が 10%を超えること，2）教育・救貧・教会にかかる費用が税率に換算して 5.50%を超えること，の 2 点である。すなわち，教育・救貧・教育といった，国が自治体に義務付けた国家的経費に起因する高税率に関しては，国が補助を与える。

－4－

税力9」として，一般国庫補助金の交付基準に用いようとしたのが 1936 年地方税委員会であ
った10。
2-2

補助金交付基準としての「課税力」

1936 年に諮問された地方税委員会は，地方税率格差是正に関する報告書を 1943 年に提出した11。同報告書は，地方自治体に国庫補助金を給付する交付基準として「課税力」を提示した。以下では，「課税力」概念が一般補助金の交付基準として採用された理由と，委員会
提案が議会提出に至らなかった理由を明らかにする12。
委員会は，先の 1929 年税平衡化委員会の議論を参照しながら，1 人当たり課税所得が自治体の経済力を測る指標である点を確認した13。その上で，税平衡化補助金額が客観的に決定されなければならないと指摘した14。
委員会は税平衡化補助金の問題点をおおよそ 3 点指摘した15。第 1 の問題点は，現行の補助金の規定が自治体の効率的な行財政運営を妨げている可能性についてであった。教育・救貧・教会費用に要する費用が一定水準を超えた条件の下，自治体の地方税率が一定水準を超えると税平衡化補助金が自治体に交付される。そのため，補助金を獲得するために，自治体が故意に地方税率を引き上げる可能性があったのである
第 2 に，教育･救貧･教会費用を指す上記の「経費」と他の費用との区別が問題視された。
例えば，上記の「経費」には含まれない国民年金16に要する費用や失業対策費も，先の「経費」と同様，自治体財政にとって大きな負担となっている。そのため，以上の 2 つの経費
は，自治体の高税率の原因として考えることができる。また，失業対策費と救貧経費を明確に区分することが困難であることが指摘された。後者の負担のみが補償される特別な理由を見いだすのは困難である。したがって，地方税軽減目的の補助金交付の際には，地方
自治体のあらゆる経費を考慮に入れるべきだと委員会は指摘している。

9

以下，1 人当たり課税所得を「課税力」として表記する
同時期の 1938 年の税制改革によって，国税に累進所得税，地方に比例所得税を配分する方式が確立した。具体的な内容については古市 [2010a]を参照せよ
11
本稿で検討している報告書（SOU1943）以外にも，地方税委員会は報告書を提出している。
その内容のほとんどは地方税改正に関するものである。
12
同委員会報告では特定補助金に関する議論も行っている。委員会は，特定補助金額を課税力等に応じて変化させることを検討していた。その上で，高い地方税率を是正するには，税平衡化
目的の一般補助金が必要との認識を示していた。本稿では，一般補助金をめぐる議論に焦点を合わせて分析を進めていく。
13
RA975,vol.18,UP.2,p.10.
14Ibid.,p.12.
マ
マ
15
RA975,vol.18,UP.39, Promemoria angående vissa synpumter beträffande ordinarieskatteutjämningsbidrag,pp.1-3.
16
1913 年に成立したのがスウェーデンの国民年金制度である。この制度は個人の保険料拠出を前提としている。そのため主たる財源は保険料である。この制度には，年金受給者への住宅手当や所得審査付きの補足給付が存在している。これらの手当・給付に要する費用は中央政府と地方政府が負担する。国民年金に関わる費用とは，この仕組みを指している。
10－5－

第 3 に，現在の規定では高税率自治体を十分に救済していない点が批判された。事実，多くの自治体は税収不足をきっかけに，地方税率を適正水準以上に引き上げざるを得なかったのである。
以上の問題点を改善するために，委員会は税率格差是正を目的とする一般補助金制度を構想した。地方自治体の特定の財政需要による税率格差は，特定補助金で是正することが可能である。そのため，改革案では自治体の個別の財政需要を捕捉することよりも，自治体の全経費を考慮することが重視された17。その結果，地方自治体経費に応じて決まる「税率」と自治体の課税力に基づく案が委員会内で注目を集めた18。具体的には，自治体の 1 人
当たり経費，課税力，税率と全国平均の税率が，一般補助金の交付方式案に盛り込まれていた。
課税対象と税率を基礎にした交付条件を考案した主な理由は，次の通りである19。税負担格差の主因は，過大な財政需要と貧弱な課税対象であった。自治体の課税対象の不足部分は標準課税力と自治体課税力の乖離から容易に計算できるのに対して，高税率の要因となる経費を自治体経費の中から特定するのは困難であった。さらに，自治体に効率的な行財
政運営を行わせるには，自治体の経費負担を平衡化するよりも課税力に応じた税負担の平衡化を行うほうが適切であったと委員会内で評価された。一般補助金の設計において，「課税力」が税平衡化の基準として適格であるとの合意を委員会内で得たのである。
政府報告書への意見を関係団体から収集するレミスにおいて，1936 年地方税委員会の提案は複数のレーン府と社会庁から支持されるも，他の団体からは批判を浴びた。批判の矛
先は，補助金交付基準としての課税力に向けられた。例えば，スウェーデン地方コミュー
ン連合は，課税力は自治体の経済力の指標としては十分に評価できないと指摘し，自治体間の経費差を考慮する必要性を訴えた（SOU [1964:41-42]）。地方自治体合併問題に取り組んでいた地方区域委員会は，貧弱な課税対象と低税率を併せ持つ自治体を委員会提案では救済することができないと指摘した20。なぜならば，貧弱な課税対象を持つ地方自治体においても，サービス水準を押さえることで低税率を維持できるからである。このような自治体は，低税率でありながらも財政的支援を必要としていると地方区域委員会は指摘した。
地方区域委員会によれば，そのような自治体のサービス水準と課税対象を強化するには地方自治体合併が有効だとされた。大蔵大臣は，委員会提案は問題点の広範囲さもあるため

17

RA975,vol.18,UP.44,Promemoria i skatteutjämningsfrågan,p.1.
RA975,vol.18,UP.57,PM ang.Prövningen av skatteutjämningsärenden,p.1.,
RA975,vol.18,UP.49,Förteckning över undersökta linjer för skatteutjämningsbidrag,p.6. 検討されたのは次の 3 つの案である。1）課税対象の規模にのみ基づく案，2）定額の最低限度の補助金にもとづく案，3）課税対象と税率に基づく案，以上の 3 つである（RA975,vol.18,UP50,Undersökta
metoder,p.1.）
19
RA975,vol.18,UP67,Utkast till ett kapitel i betäkandets skatteutjämningsdel. Kapitel 4. Beredningens
allmänna ståndpunkt i skatteutjämningsfrågan,p.21.
20
RA1479,vol.1,Betänkande med förslag till nya gunder för skattelindring åt synnerligt skattetyngda
kommuner avgivet den 5 april 1950 av kommunala skattelindringsutredningen,p.39.
18－6－

議会には提出することはできないと判断した21。
1949 年 12 月 2 日，政府は高税率自治体への国庫補助金支給を見直す委員会を創設した。
創設理由は 2 点あった22。第 1 に，1952 年実施予定の地方税控除引き上げに伴い，税平衡化
補助金の規定を改正する必要があったことである。第 2 に，1947 年の議会において税平衡化補助金制度の改正を訴える動議が出されていたことである。この動議は，1943 年に提出された 1936 年地方税委員会報告書を踏まえてのものであった。
この委員会の報告書は 1950 年に提出された23。その内容は，高税率自治体に対する税負担軽減を目的とした補助金の交付方式を検討したものである。同報告書は税軽減補助金制
度が満たすべき基本的な 5 つの指針を掲げた24。1）税軽減補助金を交付する際には，自治体間の比較に基づく公正な交付方式を用いなければならない。2）自治体による補助金増額
行動を排除できる客観的な基準に基づいて，交付方式は作成されなければならない。3）自治体の行政運営の効率性への意欲を削ぐことなく，経済状況の悪い自治体に十分な支援を提供しなければならない。4）税軽減補助金制度は一般的な所得・貨幣価値の変化に対応する限りにおいて可変的でなければならない。5）自治体会計に確定した額を計上できるように補助金額は毎年前もって決定されなければならない。
以上の原則を確認した後，課税力が自治体の経済力の指標として適格であると指摘された25。以上の見解は政府によっても承認され，1951 年に高税率自治体への補助金が導入されたのであった。
2-3

一般国庫補助金委員会による地方自治体の標準経費算定の試み

1949 年 5 月 4 日に，現行の国庫補助金制度の合理化を任務とする一般国庫補助金委員会が諮問された。1950 年 1 月 2 日，政府は国庫補助金制度の合理化と一般国庫補助金に関する案を提出するよう同委員会に指令を出した（SOU [1952:5]）。同委員会報告書は 1952 年に提出された。そこでは地方税委員会が指摘した自治体経費の地域差を国庫補助金の交付基
準に組み込むことが提案されていた。本項では，同委員会が自治体間の費用差を一般補助金交付基準に取り込んだ論理を検討したい。
一般国庫補助金委員会は国庫補助金給付を正当化する 3 つの理由を挙げた。第 1 の理由
は，税制の技術上の理由である。地方自治体は自由な事務と国に義務づけられた事務双方を実施する。そのため，地方自治体は住民にとって適正ではない水準に税率を設定せざるを得なくなる。国税累進税を主な原資とする国庫補助金制度を介して地方比例所得税の税負担を補完することは，国税の累進税で地方比例税を調整していると見なせる。したがっ21

Ibid.,p.2.
Ibid.,p.1.
23
この報告書の謄写刷りは，一般国庫補助金委員会に関する公文書資料（RA1479,vol.1）に所収されている。
24
Ibid.,p.47.
25
Ibid.,p.48.
22－7－

て，自治体負担を国庫補助金で是正するのは自然であるという結論を導くことができる（SOU [1952:64]）。第 2 の理由は税率平衡化の必要性である。国家は市民の居住地に関係な
く，市民が同一の便益を享受できるように保障しなければならない。第 3 番目の理由は，補助金による地方自治体への支出誘導である。すなわち，国によって義務付けされていない事務を自治体に実行させるために，補助金によって地方自治体支出を誘導する必要性が指摘されたのである（SOU [1952:87-88]）。第 3 番目の理由は特定補助金正当化に関するものである。
以上の 3 つの議論の前者 2 つからは，特定補助金に対する一般補助金の優位性が導出される。第 1 の税技術上の理由に従えば，国庫補助金は特定の事務と結びつく必要はない。
国庫補助金は，地方税の適正な税率を維持することが目的になる。そのため，税負担に応じた単一の国庫補助金があれば良いことになる。
第 2 の税率平衡化の必要性に従えば，国庫補助金の役割は自治体の過度な税負担を是正することにある。そのため，特定の事務負担に起因する高税率を是正する特定補助金は必要ではなくなる。無数の特定補助金の存在にも関わらず，不合理な税率格差が自治体間に存在していたことが，この議論の背景にはあった。さらに，特定補助金が自治体の支出を誘導する機能について，委員会は疑問視した。仮に特定補助金が，自治体の非義務的経費を支出するよう誘導しているのならば，補助金は誘導機能を果たしていると言える。現行の特定補助金のほとんどは，義務的経費と形式的な非義務的経費を対象にしている。この時，ある非義務的経費が本当に自治体の自律性に基づく経費になっているのか判別するのは困難である。したがって，補助金による支出誘導の理由から特定補助金を正当化する程度は後退していると，委員会は判断した（SOU [1952:67-69]）。以上の議論を踏まえ，特定補助金の整理と一般補助金の導入を委員会は求めた。
委員会の議論には，スウェーデンにおける政府間事務配分に対する認識の変化が見られる。従来，原則的に中央と地方の事務の間に境界線を引き，地方自治体が実施している義務的経費による負担に対して補助金を支給していた26。委員会は，中央政府と地方政府固有の事務に境界線を引くことは困難であると考えたのである。
以上の方針を前提に，委員会は一般国庫補助金の配分式を考案した。まず，決定された補助金総額を自治体の一人当たり税収と経費に基づいて分配するように配分方式が設計されるべきだとした。この方式は，自治体の課税力を交付方式の基礎としながら，自治体の財政需要を反映している仕組みであった。さらに，委員会は，原則として財政需要を測定する指標は自治体では操作不可能な指標でなければならないとした。この点は 1936 年の地方税委員会の考えを引き継いでいると評価できる。具体的に提示されたのは，提案 A 案と提案 B の 2 つである。提案 A は，各自治体の「標準経費」を算定し，その「標準経費」に

26

2-1 を参照せよ。スウェーデンにおいて特定補助金，税率軽減目的の補助金が正当化された理由は，本来ならば中央政府が行うべき事務を地方政府に執行させている点に求められてきた。

－8－

基づいて補助金交付額を決定する。当該自治体の住民 1 人当たり純支出27の 3 分の 1 と 1 人
当たり経費の全国平均値の 3 分の 2 を足し合わせたものが，1 人当たり標準経費である。この「標準経費」から，1 人当たり税収に平均税率を乗じた数値を差し引くことで，1 人当たり一般補助金額が算定される。自治体の標準的な経費と標準的な税収の差額を一般補助金で補填するのが，提案 A の特徴であった。提案 B は，提案 A と異なり先に政府が定めた一定の補助金総額（k）を個々の自治体に配分する方式である。提案 B は次の算定式で表される。I は自治体住民数，k は補助金総額，Fu は自治体の 1 人当たり純支出，S は 1 人当たり
税収，X は自治体が受け取る補助金額である。
（SOU [1952:116-124]）。

X  kI 

Fu 0.8
S 1.2

同委員会に対するレミスにおいて，補助金配分基準として課税力が適しているという意
見が多かった。しかしながら，委員会による一般補助金制度は批判を浴びた。批判点は 3つあった。第 1 に，両提案の算定式が複雑な点，第 2 に，税率格差是正の観点から問題を抱えている点，第 3 に，一般補助金が国の予算で管理されるため，国の財政状況に左右される余地があり，自治体による自律的な経済政策運営を妨げることになる点である。とりわけ第 2 点目の批判は，自治体間の経費の差異を考慮に入れる必要があるという自治体関係団体からの批判と関係していた（SOU [1964:50-51]）。
以上のような批判もあり，この提案は議会には提出されなかった。当時の大蔵大臣 Sköld
は，一般国庫補助金委員会の調査続行を求めた。彼は，自治体への国庫補助金を整理合理化することの重要性を述べ，税率格差是正の問題は 2 次的なものであるとした。なぜならば，委員会の任務は補助金制度の合理化であって，税率格差の問題を解決することではないからである。新しい一般補助金の構築は重要ではあることを認めつつも，それを将来の課題であると指摘したのである（SOU [1956:16-18]）。一般国庫補助金委員会は，調査を継続し報告書を 1956 年に提出した。そこでは，もはや税率格差の問題は扱われてはおらず，
特定補助金の簡素化が議論されていた。同委員会提案は，1957 年議会で承認された。その結果，100 以上ある特定補助金の内，約 30 の補助金が 2 つに簡素化された。
1957 年には，地方税の生計費控除を引き上げる措置がなされた。この政策に伴う自治体税収減を補填するための措置が導入された。その補填措置は 1965 年に失効するため，その影響を相殺する必要があった。そこで，政府は地方自治体間の税平衡化問題を解決する 1958
年税平衡化委員会を設置したのであった。
3 「課税力」と「税率」による財政調整制度の形成とその限界―1958 年税平衡化委員会の試みとその評価
3-1

1958 年税平衡化委員会による税平衡化問題の背景―課税力の格差と地方税減収補填

措置の停止
27

これは投資的経費を除外した支出をさす－9－一般補助金は導入こそされなかったが，1951 年，57 年，61 年の税収補填措置と，1951
年実施の税軽減補助金がこの時期実施されていた。これらの暫定的な補助金の代わりとなる制度を構築するために，税率格差問題の解決の指令を受けたのが 1958 年税平衡化委員会であった。本項では，1958 年税平衡化委員会の議論の背景を，自治体の課税力と自治体経費の観点から整理することとしたい。
戦後から，地方財政はその規模を拡大させていった。しかし，増大する経費を賄うために実施された地方税の増徴には地域的なばらつきがあった。図 1 は，1962 年における全国平均に占める各自治体課税力の割合の分布を示したものである。1952 年に第 1 次自治体合併を実施し，2500 近く存在していた自治体が 1000 程度まで減少したのにもかかわらず，多くの自治体が平均課税力の 60-70%しか保持していないのが看取できる。多くの自治体の課
税力は平均以下だったのである。
このような状況に対して自治体関係団体はより一層の救済措置を中央政府に求めていた。
その一端が伺えるのが， 1961 年 6 月 15 日に実施されたスウェーデン地方コミューン連合
主催の自治体・経済コンファランスの開催趣旨である。そこでは自治体合併と税平衡化問
題の関係について，次のような指摘がなされた。1952 年の自治体合併によって新しい自治体が多数誕生した。しかしながら，改革推進者が意図した通りに自治体の経済力の地域差が解消したわけではなかった28。そのため，地方自治体の関係者は地方税率の平準化のみならず国民年金費用における自治体負担の国への移転が必要になると主張した29。1962 年から1974 年にわたって実施されることになる第 2 次地方自治体合併を直前にして，自治体合併
のみでは地方自治体間の課税力格差を解消しきれていなかったと，自治体側の一部から認識されていたのである。

28

RA1996,vol1,Uttalande antaget vid konferens med representanter för Västernorrlands läns
landsbygdskommuner i Sollefteå den 13 mars 1961.
29
Ibid.

－10－

図1

1962 年における自治体の課税力の分布

出所：SOU [1964:332]より作成
地方自治体の国民年金負担とは，基本的には国民年金制度創設時からの規定である。具体的には，年金受給者への住宅手当や所得審査付きの補足給付が，主に自治体に負担を課していた。表 2 は，1948 年から 1959 年までの国民年金負担30の政府間配分を示したものである。1948 年時点では，地方政府負担は 37%程度であったが 1954 年からは国庫負担割合を超過しているのが看取できる。また，地方政府間で税収に占める国民年金負担割合の格差が生じていた31。この国民年金負担が自治体財政に圧力をかけていたのである。

30「国民年金負担」の政府間配分は，保険料によって賄われる年金給付以外の給付の負担を指している。表 2 では，住宅手当や補足給付による自治体負担を示している。
31
RA1996,vol5,PM.nr.52,Kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna ochskatteutjämningsproblmet,p.1.

－11－

表2

1948 年から 1959 年における国民年金負担の政府間配分

単位：100万クローナ
C/A
総額（A） 地方自治体(B) B/A 国（C）
1948
211.9
79
0.37
132.9
0.63
1949
220.6
88.5
0.40
132.1
0.60
1950
229.3
94
0.41
135.3
0.59
1951
253.9
107.3
0.42
146.6
0.58
1952
271.6
132.5
0.49
139.1
0.51
1953
342.2
156.9
0.46
185.3
0.54
1954
438.2
217.3
0.50
220.9
0.50
1955
471
245.1
0.52
225.9
0.48
1956
522.1
278.2
0.53
243.9
0.47
1957
573.2
307.6
0.54
265.6
0.46
1958
622.5
339
0.54
283.5
0.46
1959
661.3
367.6
0.56
293.7
0.44
出所：RA1996,vol5,PM.nr52,Kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna och skatteutjämningsproblmet,p.7.より作成

地方自治体の収入にとって，大きな変化が各種の時限的な補助金の停止であった。1950
年，1957 年に地方税の控除水準を引き上げる措置が実施された。これによる地方税収の減収を補填する政策が 1965 年まで行われることになった（SOU [1964:94-95]）。減収補填措置の停止は，市には大きな収入増をもたらすが，地方コミューンにとっては収入減となることが後に明らかになった32。市に増収をもたらし地方コミューンに減収をもたらす変化は，
1958 年税平衡化委員会における議論の背景となっていくのである。
3-2 税平衡交付金交付基準の形成過程―1958 年税平衡化委員会による試み
前項で論じた背景の下，1958 年税平衡化委員会は税平衡交付金制度構築の議論を開始した。委員会の基本的な立場は次のようにまとめられる。まず，政府間の事務配分を理論的に決定することは難しい。したがって，政府間の事務配分は主として実践的・行政的関係に基づかねばならないとした33。次に，一般補助金を交付する際に用いる指標は，客観的な指標でなければならないとされた。指標の候補は 6 つにまとめられた。すなわち，自治体の年齢構成，人口密度，人口変化，産業構造，過密地費用，経済状況の 6 つである34。教育費，社会福祉費，国民年金負担の財政需要を測定できるため，年齢構成は重要な指標とさ
れた35。

32

負担配分変化に関する議論は 3－3 にて行う。
RA1996,vol4,PM.nr.56,Några principiella synpunkter på skatteutjämningsproblemet,p.2.
34
RA1996,vol4,PM.nr.58,Några synpunkter på de praktiska åtgärderna för att åstadkomma
skatteutjämning,p.5.
35
Ibid.,p.6.
33

－12－

委員会は 1961 年 3 月に一般補助金制度が満たすべき指針を次の 4 つに整理した36。第 1に，同一の条件下で同一の負担が自治体に課されるように，同制度が設計されなければならない。第 2 に，同制度は自治体自身が補助金額の規模を管理・計算できるように簡素でなければならない。第 3 に，自治体を取り囲む経済環境の変化に対応できるように，同制度が設計されなければならない。第 4 に，補助金額は自治体の行動によって影響を受けてはならない。2 番目の指針は，補助金算定の複雑さが補助金額の予測可能性の低下につながり，自治体行政に支障をきたさないことを要求している。一般国庫補助金委員会の提案が，制度の複雑性の観点から批判されたこととの連続性を見て取ることができよう。4 番目の指摘は自治体の補助金に対する操作可能性を排除することを要求している。1 人当たり課税所得による「課税力」は，自治体によって操作する余地が少ないため，4 番目の指摘の観点から評価されることとなったのである37。
しかし，課税力のみで自治体の経済力を計測するのには限界があり，自治体の経費にも着目する必要があった。委員会は，この客観的な指標に対して 2 つの意見を出した。第 1に，客観的な指標は自治体の経済環境を示すものでなければならない。第 2 に，産業構造，
人口過密，人口変化を厳格な指標で表現するのは困難である。そのため，先に指摘した 6
つの候補からこれらの指標が除かれることとなった38。
そこで自治体経費を示す指標として注目されたのが，義務教育制度における生徒数である。この指標は計測するのが容易であり，地方自治体には操作不可能な指標であった39。教育関係費用は地方自治体経費の中でも最大の費目の 1 つであるため，自治体の補助金需要の指標としても適していた。
しかし，委員会発足時から繰り返し実施された調査の結果によれば，生徒数指標が自治体経費の平準化にとって適格ではないことを示していた40。教育関係費の地域間の差異が顕著であることと，生徒数のみで教育費のばらつきを説明しきれないことが，主な理由であった41。以上の議論の結果，教育費の自治体需要を交付金配分方式に組み込む案は放棄されることとなった。
以後，自治体の財政需要に起因する税率格差の平準化を税平衡交付金制度にいかに組み36

Ibid.,p.9.
Ibid.
38
後述する通り，税平衡交付金制度において，地域間の自治体の経済環境の差は課税力区分によって考慮されている。
39
Ibid.,pp.10-11.後述するが，地域間の構造的費用の差異は課税力区分によってある程度補償される。また，自治体の人口変化については，1980 年度改正によって税平衡交付金制度に組み込まれることとなる。
40
Ibid.,p.11.
41
生徒数が教育関係費と強い相関関係を持たないとする。この場合，生徒数に応じて決まる交
付金が自治体経費の平準化として機能しない可能性がある。人口指標のみでは自治体間の経費のばらつきをうまく説明できないことは，後の特定補助金と一般補助金に関する報告書でも指摘されていた（Finansdepartementet [1983]）。
37

－13－

込むのかということが，委員会の課題になった42。この課題を踏まえて，1962 年 11 月から12 月にかけて税平衡交付金制度が徐々に具体化されていった。委員会にとって理想的な制度は，単一もしくは少数の客観的な指標によって自治体間の費用差をもたらすあらゆる条件を捕捉する仕組みであった43。しかし，自治体活動の多様性を考慮すれば，この解決策は現実的ではない。そこで，自治体事務の中でも大きな地位を占める経費に注目し，自治体の財政需要を捕捉する指標が模索されることとなったのである。
委員会内で注目を浴びた指標は，自治体の財政需要全体を指す「税率」と児童福祉などの財政需要を表す「若年層割合」であった。いくつかの試案を経て，委員会は以上の方針を具体化させた 3 つの案（A 案,B 案,D 案）を提示した44。3 つの案は全て，税平衡交付金を配分する基礎的な指標として住民 1 人当たり課税所得である課税力を用いている。すなわ
ち，税平衡交付金は課税力調整を行う財政調整制度として構想されたのである。
A 案が課税力のみに基づいているのに対して，B 案と D 案は若年層割合で自治体の財政需要を考慮に入れた案であった。A 案45は，自治体の課税力と基準となる課税力の差額部分を補填する案である。地域毎の環境条件などに併せて，基準となる課税力は地域毎に設定されている。この課税力区分によって，構造的費用の平準化の達成が目指される。それぞれ平均課税力の 85%，100%（北部），115％（最北部）である。B 案46は，A 案の交付金額に若年層割合による交付金額を追加したものである。若年層割合の大小で，交付金額が変動する制度であった。D 案47は，基本的に B 案と同様の案である。ただし，D 案では若年層割

42

Ibid.
RA1996,vol5,PM.nr.79 Några synpunkter på utformningen av ett allmänt skatteutjämningssystem ,p.4.
44
RA1996,vol5,PM.nr.81,Några olika skatteutjämningssystem som grundar sig på kommunernas
skattekraft samt relativa antalet ungdomar ,p.1.税平衡化委員会内において，無数の交付金額算定式が作られている。本稿では，委員会内の議論において焦点となった案 A，B，D を取り上げている。
45
SK i  自治体iの課税力（対平均課税力比）, SK  課税力区分, Popi  自治体iの住民数 とすると，A 案
43による税平衡交付金額(SUB)は式（A）として表すことができる(Ibid.,pp.1-3)。式（A），注 46 の式（B），注 47 の式（D）は資料の記述を元に整理したものである。
SUB  ( SK  SK i )  SK i  Popi  ( )ただしSK  0.85, 1.00, 1.15のどれかである。SUB  046

u  若年層割合の全国平均値, u i 自治体iの若年層割合 とすると，提案 B は，提案 A による交付金額に，若年層割合による追加の交付金額（ SUBu ）を加えた交付式（B）として表される(Ibid.,pp.1-3)。
SUBu  (u i  0.8u )  SK  Popi

SUB  ( SK  SK i )  SK i  Popi  SUBu  ()ただし，ある自治体 i の SK が 1.20 を超えると次のような減額調整が働く。
SUB  ( SK  SK i )  SK i  Popi  SUBu 2  ()









SUBu 2  (ui  0.8u )  ( SK i  1.20)  SK  Popi
47 提案 D は，提案 B の課税力区分を 0.15 増加させ，若年層割合による算定値を 2 倍にした式(D)として表せる(Ibid.,pp.1-3)。提案 B と同様に SK が 1.20 を超えると交付金が減額される。

－14－

合による交付金額が増額され，課税力区分も地域毎に 100%，115%，130%に増額されている48。
A 案の利点は，自治体が直接操作できない課税力にのみ基づいている点である49。課税力
は自治体の経済的能力と税源を客観的に表しているため，課税力の補填は各自治体の経済条件の平準化を意味する50。しかし，この制度は税率の平準化効果に欠けていた。推計によると A 案実施後の各地方自治体の税率の最高値と最低値の差は増大していたのである51。したがって，望ましい税率平準化を実現させるためには，自治体の財政需要を考慮する方法
が必要になると考えられたのである52。
各案のうち多数の支持を集めたのは D 案であった53。ただし，D 案を批判した委員は，D
案では低い課税力を持つ自治体が課税力の強い自治体と同一の財政需要を満たすには，高い税率を課さざるを得ない点を指摘した54。委員会自体は税率平準化をもたらす制度を求めており，そのための手段として若年層割合を案に盛り込んでいた。しかしながら，若年層
割合によって財政需要を捕捉する制度では，20 歳未満人口の少ない過疎地の自治体に対して交付金を十分に支給できないことが明らかになったのである55。
以上のことを議論した会議後，課税力調整と個別の財政需要捕捉を組み合わせる「回り道」をせずに直接高税率を削減する制度について調査すべきという考えが，委員会内部から持ち上がった。税率上昇の要因に関係なく自治体税率が基準値を超えた時に補助金を自治体に交付する制度の必要性が唱えられたのである。ある程度自治体が操作可能な税率を交付方式に導入することを，この方式は意味していた。
委員会によると，自治体の財政需要全体を示す単一の指標は自治体の税率であった。地方自治体は，自身の課税力と財政需要を勘案しながら税率を決定する。そのため，税率と課税力に基づく交付方式は自治体の全経費を考慮に入れていると評価できる。また，高税率によって交付金額を増額させる案は，これまで議論してきた案よりも高い税率平準効果を持つと期待できた。この税率を用いる案は D 案を改良したものであり，若年層割合の代

SUBu 3  2(ui  0.8u )  SK  Popi
SUB  ( SK  SK i )  SK i  Popi  SUBu 3  (D)ただしSK  1.00, 1.15, 1.30のどれかである。SUB  0
RA1996,vol5,PM.nr.84,Skatteutjämningssystemets utformning,p.26.
49
Ibid.,p.25.
50
RA1996,vol5,PM.nr.79,Några synpunkter på utformningen av ett allmänt
skatteutjämningssystem,pp.1-3.
51
RA1996,vol5,PM.nr.82,Det allmänna skatteutjämningssystemets utformning,pp.3-6.
52
RA1996,vol,PM.nr.84,Skatteutjämningssystemets utformning,p.26.
53
RA1996,vol1,Protokoll fört vid sammanträde den 13 februari 1963 med 1957 års
skatteutjämningskommitte å Riksdagshuset (särskilda utskottets plenisal),pp.1-2.
54
RA1996,vol5,PM.nr.84,Skatteutjämningssystemets utformning,p.1,RA1996,PM.nr.82, Den allmänna
skatteutjämningssystemets utformning,pp.13-14.
55
この点は 3-3 で詳しく検討する。
48

－15－

わりに税率が入っているのが特徴である56。この案はいくつかの試案として具体化されるも57，本質的な変更はなされなかった。議論が佳境に差し迫る中ランスティングも税平衡交付金制度の対象になることとなった。技術的な議論はともかく，基本的な制度設計のあり方
は，税率と課税力で交付金を給付するものであった。このようにして，税率と課税力による制度が委員会内の既定路線になったのである58。
3-3

若年層費用を考慮した税平衡交付金制度の限界

本項では，税平衡交付金制度に高税率自治体向け交付金が導入された理由を考察する。
特に，若年層割合を用いる税平衡交付金制度案では，過疎自治体に十分な交付金を供給できなかった点に注目する。
税平衡化委員会内部で提示された交付金配分式の A 案から D 案に従ったときの自治体税率が推計されたとき，前提とされていたのが 1965 年と 1970 年の自治体負担の変化であった59。この変化とは 1965 年における障害年金と国民年金受給者に対する住宅手当への自治体負担の変化60，税収補填措置の軽減，1970 年の税収補填措置軽減および税軽減交付金の廃止のことである。以上の変化は，税平衡交付金制度の成立と同時に実施されることが念頭に置かれている。さらに，警察組織の国有化による影響が試算に盛り込まれていた。
表3

1958 年税平衡化委員会による 3 つの案の効果

単位：%
1966年時税率
1970年時税率
1963年時税率
A
B
D
A
B
D
16.31
16.22 15.83 16.11 16.14 15.50 15.80
平均
1311.1 10.84 13.36 10.95 10.69 12.76
最低値（A）
20.63
19.84 19.79 19.77 20.57 19.25 19.11
最高値（B）(A) － (B)
7.63
8.74 8.95 6.41 9.62 8.56 6.35
0.10
0.11 0.12 0.09 0.12 0.11 0.08
変動係数
出所：RA,PM.nr.81,Några olika skatteutjämningssystem som grundar sig på kommunernas
skattekraft samt relativa antalet ungdomarより作成。
表 3 は，自治体負担変更の影響を加味した上で，各案に従ったときの自治体税率を示している。まず，1963 年時点の税率の最高値と最低値の差を見ると，7.63 もの格差があるの
56

Ibid.,pp.28-29.
RA1996,vol5,PM.nr.79,Några synpunkter på utformningen av ett allmänt skatteutjämningssystem,p.5.
58
RA1996, vol5, PM.nr.85, Ett skatteutjämningssystem med bidrag till landsting och
primärkommuner,p.1.
59
Ibid.
60
税平衡化委員会では，政府間事務配分の再編成を議論の対象にすることはなかった。ただし，他の政府委員会の成果を前提に，政府間の国民年金負担の整理が委員会内で考慮に入れられていた。後に議会に提示される税平衡交付金制度創設案には，国民年金に関する政府間負担の再調整が含まれている。1960，63 年の改正によって，年金受給者に対する住宅手当が自治体の国民年金費用となった。
57－16－

がわかる。このような格差を各案はどの程度是正できるのだろうか。1966 年61の変動係数から，D 案が最も税率格差を是正しているのが分かる。税率の最高値と最低値の差からも D
案の税率格差是正効果が見て取れる。1970 年のデータにおいても，同様の指摘が出来る。
一見不可解なのは，A 案，B 案の効果である。両案の数値は税率格差，変動係数共に 1963年時の数値よりも悪化している。このことは両案では 1965 年と 1970 年の負担変更の影響を是正しきれていないことを示唆している。
表 4 は，1965 年と 1970 年の自治体負担の変化の推計結果を示している。まず，市と地方
コミューンを比べるとこの措置によって市の収入が増大するのに対して，地方コミューンの収入は減少するのが看取できる。さらに，市においては，課税力の高い市ほど，負担変更措置から多くの収入を得ていることが分かる。その理由として，国民年金や警察・司法の経費に対して市は多くの金額を支出していたのに対して，地方コミューンにおいてこれらの経費の水準が低い点が挙げられる。さらに，高税率を課していた地方コミューンから高税率軽減措置の補助金や減収補填金を取り除いた影響は，市に比べて甚大だったのである。

表4

1965 年と 1970 年における自治体負担の変化

単位：100万クローナ
中央政府への費用移転
税収補償と税軽減(A) - (B)
国民年金 警察・地方司法 総額(A) 措置による収入減(B)
91.9
194.6
286.5
161.9
124.7
市
50.9
131.9
182.8
77.2
105.6
大都市
41
62.7
103.7
84.7
19.1
その他の市
25.4
31.8
63.4
65.9
-2.4
平均課税力以下の市
15.6
30.9
40.3
18.8
21.5
平均課税力以上の市
14.2
8.2
22.4
43.1
-20.6
町
7.8
1.9
9.8
25.6
-15.8
課税力が平均課税力の80%以下
4.8
2.7
7.5
14.7
-7.2
課税力が平均課税力の80 - 100 %
1.6
3.5
5.2
2.8
2.4
平均課税力以上の町
103.7
34.5
138.1
263.9
-125.7
地方コミューン
0.5
0.2
0.7
6.2
-5.5
課税力が平均課税力の40%以下
4.6
1.4
6
22.4
-16.4
課税力が平均課税力の40 - 50%
20.4
4.8
25.2
65.3
-40.1
課税力が平均課税力の50 - 60 %
20
6.8
26.8
64.2
-37.4
課税力が平均課税力の60 - 70 %
31.4
8.7
40.1
69.6
-29.5
課税力が平均課税力の70 - 80 %
26.8
12.6
39.4
36.2
3.1
課税力が平均課税力の80%以上
209.8
237.3
447.1
463.1
-16
全国
17.28
5.75
23.03
43.98
平均（地方コミューン）
0.71
0.81
0.72
0.60
変動係数（地方コミューン）
出所：RA1996,vol5,PM.nr.83,Några synpunkter på kostnadsfördelningen mellan staten oc primärkommunerna.より作成

表 5 は A 案，B 案，D 案を実施した時の税平衡交付金の配分額（1970 年）を示したものである。総額はそれぞれ，2 億 7000 万クローナ，4 億 5090 万クローナ，4 億 7040 万クローナである。A 案と D 案を比較すると，課税力の弱い地方コミューンに対して，D 案が最も61

1970 年，1966 年のデータは 1963 年のデータを元にした推計値である。

－17－

多くの交付金を配分していることが分かる。さらに，B 案は全体的に交付金額を増額させている。
しかし，A 案から B 案への増加幅を見ると課税力の高い自治体ほど増加幅が大きいのがわかる。たとえば，平均課税力 40%以下の地方コミューンは増加幅 4,000 クローナであるが，80%以上の地方コミューンでは 31 万 400 クローナである。A 案が交付金を最も傾斜的に配分しているのに対して，B 案と D 案は配分割合が平準化されているのが変動係数から分かる。各案を比べると，自治体の財政需要を若年層割合で捕捉することで，自治体への交付金額を増大させていることがわかる。ただし，若年層割合に基づく交付方式が課税力と比例的に動いていることも表 5 から読み取れる。課税力の弱い自治体に対して，若年層割合による交付金調整は交付金額の増大をもたらしていないのである。すなわち，B 案と D 案
は課税力の豊かな自治体にとって有利な制度設計だったことを意味している。それゆえ，若年層割合による財政需要捕捉措置は，委員会の期待通りに自治体間の税率格差是正をもたらさない公算が高まってきたのである。
表5

A 案，B 案，D 案に従ったときの税平衡交付金額（1970 年）

単位：100万クローナ
税平衡交付金 1970年
A案
B案
D案
6
79.3
100.6
市
20
26
大都市
6
59.3
74.6
その他の市
6
35.2
48
平均課税力以下の市
24.1
26
平均課税力以上の市
28.2
50
55.2
町
23
31.8
31.9
課税力が平均課税力の80%以下
100
%
5.2
15.3
21.2
課税力が平均課税力の80
2.5
2.1
平均課税力以上の町
243.8
321.9
314.6
地方コミューン
6.8
7.2
6.4
課税力が平均課税力の40%以下
26.2
27.8
22.5
課税力が平均課税力の40 - 50%
81.9
91.3
72.3
課税力が平均課税力の50 - 60 %
72.2
85.5
71.5
課税力が平均課税力の60 - 70 %
53.6
72.5
78.7
課税力が平均課税力の70 - 80 %
6.1
37.5
63.2
課税力が平均課税力の80%以上
278
450.9
470.4
全国
41.13
53.63
52.43
平均
0.80
0.64
0.58
変動係数（地方コミューン）
出所:RA,1996,vol5, PM.nr 83,Några synpunkter på kostnadsfördelningenmellan staten oc primärkommunerna.より作成。

－18－

以上の推計結果を踏まえた上で，委員会が注目したのが個別の経費や経費のニーズ62ではなく自治体の「税率」であった。交付金額と自治体の税率を直接結びつけることで，個別指標で自治体の財政需要による負担を平準化するのではなく，自治体の課税力と財政需要の結果定まる税率を平準化することを意図した仕組みであった63。ただし，この仕組み自体は先行する議論で批判されていた。例えば，税率と補助金制度を組み合わせることは，非効率な自治体経営と，許容できない自治体活動の増加へと自治体を導くと指摘されていた。
つまり，本来なら必要のない費用まで補助金で補償してしまう可能性がある。
この税率基準の問題点は決定的ではないと委員会内で議論された。その論理は次のように整理できる64。自治体経費の大部分は義務的経費か標準的経費で占められている。原則的には標準以上の自治体サービスの財源は，その自治体の納税者が負担すべきである。この原則に従えば，税平衡交付金制度設計の際に，標準以上のサービスを提供する自治体は交付金の対象から除外されなければならない。しかしながら，そのような自治体を交付金制
度から正確に除外することは不可能である。異なる条件下の自治体にとって必要なサービ
スの質と量は，多種多様である。そのため，各地方自治体のサービスが標準的か否を客観的に把握することは困難であった。したがって，自治体税率が基準税率を超えることで交付金が支給される仕組みが支持を得たのである。
税率基準の利点として，過疎自治体を税平衡交付金制度に包摂できることが挙げられた65。
表 5 で示した通り，若年層割合に基づく制度では，課税力の豊かな市や地方コミューンが相対的に多くの交付金を受け取ることになる。通常，過疎の自治体には若年層人口が少な
いため，生徒数や若年層割合で財政需要を捕捉する交付金制度では十分な税平衡化の効果をもたらすことができない。むしろ，税率に基づく税平衡交付金制度ならば，過疎自治体に対して多くの交付金を支給することができる。つまり，過剰に交付金を地方自治体に支給する危険性よりも過小に交付金を支給する危険性のほうが深刻であると，委員会は認識していたのである。
以上の委員会の議論の限界は，自治体の財政需要を単一もしくは少数の指標で捕捉する点にあるといえる。なぜならば，無数の指標を用いれば，過疎自治体に対して十分に交付金を支給できるように制度を誂えることができるからである。委員会の議論の背景として，当時の自治体が地方比例所得税の税率上昇で支出増を賄ってきた事情があったと考えられる（伊集 [2006]）。税率上昇期において，自治体の高税率是正が志向されたのである。また，
若年層割合と関係のある自治体の教育費や福祉費に対して，多額の特定補助金が支給されていた66。そのため，大規模な特定補助金の簡素化・一般補助金化を実施しないのであれば，
62

これまでの議論が示している通り，委員会内において自治体のニーズは人口構成に占める高齢者数や若年者数で計測されていた。
63
SOU [1964:194]
64
RA1996,vol5,PM.nr.84,Skatteutjämningssystemets utformning,pp.15-16.
65
Ibid.,pp.17-18.
66 特定補助金の整理を実施した 1980 年代においても，自治体に対する国庫補助金の 4 分の 3

－19－

自治体の財政需要を精密に捕捉する制度を作る誘因が委員会内では生じ得ないと考えられる。
したがって，自治体経費全体を示す「税率」の妥当性への疑義と特定補助金の簡素化が進めば，税平衡交付金制度に財政需要算定を組み込む障害はなくなると考えられる。そして，制度化された税平衡交付金制度はそのような経路を辿ることとなった。
3-4 委員会提案への反応と 1966 年税平衡交付金制度の限界
1964 年に提案された税平衡交付金制度は翌年の議会で可決され，1966 年から実施された。
その仕組みは次の通りである。まず，課税力と課税力の保障水準との差額分の一定割合を各自治体は補填される。この保障水準は，課税力の全国平均に占める割合で設定されている。これが課税力区分であり，地域毎に 90%67，110%，125%と設定されている。次に，自治体の税率が平均税率を超えると，超過分の税率の 4 割に課税所得を乗じた額がその自治体に補填される。また，政府が必要であると判断した場合は，特別税平衡交付金が地方自治体に供給される。
しかし，同制度の内，高税率を是正する交付金に対しては議会にて問題点が指摘されていた。1974 年の同制度の改正を経て，その問題点は是正されることとなるのであった。その問題点とはいかなるものであったのか。
税平衡交付金制度創設に関する議会審議において，政党間に同制度の創設自体をめぐる大きな対立は存在しなかった。その代わりに，高税率自治体向け交付金の交付基準である税率に対して，中央党と右党は 17%で固定することを要求した。特に右党は，税率を固定
しない場合，自治体の税率拡大によって自動的に中央政府負担が増大する危険性を指摘した（Uddhammar [1993:258-259]）。
同様の指摘がレミスにおいてもなされた。関係団体は，税平衡交付金制度を創設することに対して肯定的であったが，高税率自治体向けの交付金に対しては批判の矛先を向けた。
例えば，自治体行政の非効率性や失政ゆえに高税率を課す自治体にまで交付金を給付する
可能性や，正当化できない自治体活動の増大を引き起こす可能性，自治体の放漫財政に対する歯止めが利かない可能性が指摘された。
税平衡交付金制度は「課税力」と「税率」で決定される。税率要因は自治体の税率が一定水準（税率区分）を超えたときに適用される。この基準をめぐって，委員会内の議論は 2つに分かれていた。委員の多数派は基準税率を一定水準に固定することに反対し，その代わりに全国の平均税率の変化に基準税率を連動させることを提案した。レミスにおいて高等行政裁判所，行政管理庁，いくつかのレーン府がこの方式を支持した（SOU [1972:33]）。
しかし，平均税率を使用することは，他の自治体の政策や経済状況が別の自治体に影響をが特定補助金であった（Finansdepartementet [1983]）。93 年 96 年改革による財政調整制度が「本格的」と形容される一因として，無数の特定補助金の一般財源化があった。
67 ランスティングに対しては，95%の最低保障水準が設定された。

－20－

及ぼす可能性があると，自治体関係団体68が指摘をした。そのため，高税率自治体に対する交付金の追跡調査を実行することも同時に決定されたのである（Eklund [1965:264]）。
批判もなされたが同制度はスウェーデンに導入されることとなった。しかし，過度の税率上昇をもたらす可能性を内包する同制度の問題は，1972 年に提出された税平衡交付金改革に関する政府報告書において再度指摘されることとなった。
同報告書の結論は，1965 年の議会において示された自治体連合の懸念が的中したことを示していた。まず，交付金導入後も高税率自治体が多く存在していることが指摘され，次に，この制度のもとで高い課税力を持つ自治体や高水準のサービスを提供する自治体に対して交付金が多く交付されている事実が指摘された。すなわち，税平衡交付金制度が期待していた通りに機能していなかったのである。その理由として委員会は，自治体が比較的自由に操作できる税率を交付基準として税平衡交付金制度に組み込んである点を挙げた。
このような理由を掲げて，同報告書は高税率自治体向け交付金を廃止することを提案した（SOU [1972:141-143]）。高税率自治体向けの税平衡交付金は 1974 年に廃止された。税平衡交付金制度の改善策として，課税力区分をコミューン69で 6 区分，ランスティングで 5 区分に増加させ，コミューンにおける最低保障レベルを 95%に引き上げる措置を実施した。その結果，税平衡交付金に対する中央政府支出は増加することとなったのである（伊集[2006:224]）。
若年層割合で自治体の財政需要を捕捉する試みは挫折し，さらに税率によって自治体の全財政需要を勘案する試みも限界を示すことで崩壊した。したがって，自治体の課税力と基準値との差額部分を補填する枠組みが残ることとなったのである。70 年代から 80 年にかけて，税平衡交付金制度の改正は，課税力区分と保障水準の精緻化によるものであった。
つまり，自治体間の経費の差を考慮する枠組みは，課税力区分としてのみ制度化されることとなったのである。
その後，1980 年，1986 年の改正によって，地方政府の財政需要を考慮する算定式が導入されることとなった。さらに，93 年改革70によって自治体の社会構造，年齢構造，人口密度，
気候条件による構造的費用を平準化する制度が導入されることとなった。1958 年税平衡化委員会が導入しようとするも挫折した自治体の財政需要を捕捉する枠組みが，本格的に制度化されることとなったのである。
以上の制度の変遷と 1958 年税平衡化委員会でなされた議論の関係を整理し，スウェーデ
ンに導入された財政調整制度の歴史的意義について考察したい。1958 年地方税委員会内の資料において，一般国庫補助金委員会と税平衡化委員会との認識の異同が指摘されている71。
68

スウェーデン地方コミューン連合，スウェーデン市連合，スウェーデンランスティング連合，
いくつかのレーン府が指摘していた。
691971 年から，スウェーデンの「市」，「町」，「地方コミューン」といった基礎自治体は「コミューン」という単位で統一された。
70
同制度の詳細と歴史的意義については，伊集 [2006]と室田 [2003]を参照せよ。
71
RA1996,vol5,PM.nr.74,Skatteutjämnande åtgärder. Mål och medel,p.7.

－21－

その資料によると，財政的には各自治体を 1 つの単位と見なし，国と地方の間に担当すべき事務配分のあり方を原則的に決めることができない点について，2 つの委員会は同一の立場にあると指摘されていた。なぜならば，国固有の事務が存在するのならば，地方自治体が担当する当該事務に特定補助金を交付すればよいからである。しかし，そのような区分が存在しないならば，特定補助金を一般補助金よりも優先する理由は存在しなくなる。したがって，政府間の事務配分を先に固定するのではなく，まず社会的に必要とされる事務が存在すると考える立場をとれば，その負担の政府間配分のあり方を調整するために一般補助金による地方政府への支援が求められるのである。
両委員会の相違点については，一般国庫補助金委員会が特定補助金整理による一般補助金の構想を抱いていたのに対して，税平衡化委員会は税平衡化問題を解決することを主な目標としていた。税平衡化委員会は，税平衡交付金制度を創設することで，将来の国庫補
助金の簡素化が可能になると考えていた。一般国庫補助金委員会とは異なり，税平衡化委
員会は特定補助金の簡素化については将来の課題であると考えていたのである。1958 年税平衡化委員会は，政府間の負担配分の抜本的な再編成に着手することはなかった。ここに，
税平衡化委員会が無数の指標を用いて自治体の財政需要を算定する仕組みを構築しなかった遠因を見いだせると考えられる。実際，高税率自治体向け交付金の廃止後，特定補助金の簡素化と税平衡交付金制度への財政需要算定方式の導入が同時に実施されている72。
以上の歴史的経緯を経て，課税力調整を基礎とする税平衡交付金が導入された。そこには，若年層割合を用いた指標では排除される過疎自治体を税平衡交付金制度に包摂する狙いがあったといえる。なぜならば，当時の自治体数は 1000 程度であり，未だ無数の過疎自治体が存在していたからである。実際，委員会は 1962 年から 1972 年の第 2 次自治体合併73によって生まれる広域的な自治体に合わせて，税平衡化制度を構築する必要があることを指摘していた74。すなわち，この時点では自治体の財政需要を単一の人口指標で捕捉するよ
りも，なるべく過疎の自治体を排除しない「税率」基準を税平衡交付金制度に盛り込まれることが志向されたと考えられる。しかしながら，第 2 次自治体合併が終了し自治体数が278 にまで減少した 1974 年以降においても，自治体間の課税力格差が存在していた。より強力な課税力平準化を実施するために，80 年代中頃に自治体の財政需要算定を税平衡交付金制度に組み込む試みが行われることになったのである（SOU [1985:15]）。
4

おわりに75

1980 年の改正では，各種特定補助金の廃止，税平衡交付金制度への統合が実施された。その際，税平衡交付金制度によって保障される課税力の水準が，自治体の年齢指標によって増減する
制度改正が行われた。また，1993 年には特定補助金の約 85%を一般財源化する改革が実施された（伊集 [2006:230]）。
73
1962 年の議会において，第 2 次自治体合併が実施されることが決定し，1972 年までに全ての自治体を人口 8000 人超にすることが目標にされていた。
74
RA1996,vol5,PM.nr.84,Skatteutjämningssystemets utformning,pp.17-18.
75
本稿では制度を考案した委員会内部の論理展開に注目した。その際，特定補助金をめぐる各
72

－22－

本稿では，20 世紀初頭の補助金論議から税平衡交付金制度の導入過程までを取り上げ，
スウェーデンにおける財政調整制度の生成過程をみてきた。66 年の税平衡交付金実施までのスウェーデンにおける財政調整制度の導入構想は，基本的に地方比例所得税率の適正化が目的とされてきた。その背景には，教育・福祉関係費を賄う弾力的な地方比例所得税による自治体間の税負担格差があった。ほぼ単一の地方比例所得税を効率的に運用させるために，自治体の課税力調整を基礎とした税平衡交付金が制度化されたのである。
スウェーデンの地方税財政の評価するにあたって，1862 年に地方自治体に課税自主権などの権限が付与された地方自治の伝統と戦後の地方自治体合併の重要性が指摘されてきた（Rose and Ståhlberg［2005］）。19 世紀からの地方政府の権限を踏まえた上で，Sellers and
Lidström [2007]はスウェーデンの普遍主義的平等主義的な社会民主主義的福祉国家は，戦前から地方政府に権限と財源を十分に与えたという政府間関係が重要であったと指摘した（Sellers and Lidström [2007:625]）。スウェーデンの普遍主義的福祉を支える財源基盤は，地方財政にあることが指摘されてきたのである76。
しかしながら，スウェーデンにおいて地方政府の税財政制度は，19 世紀の地方税規則と1928 年の地方比例所得税制度化，第 1 次自治体合併によってのみ定着したのではなかった77。
戦後の地方政府は，税率決定権を付与された地方比例所得税を財源として対人社会サービスを供給していった。しかし，多くの地方自治体は課税力が貧弱なこともあり，高税率を課さざるを得なかった。
そこで，第 2 次自治体合併が進行する最中，自治体合併のみでは救済しきれない自治体を包摂する制度が求められた。それこそが中央政府による財政調整制度であった。80 年から 90 年代に相次いで実施された改革によって，スウェーデンの財政調整制度は自治体の財
政需要を勘案しながら，自治体の課税力を一定水準まで保障する制度になった。この制度
設計は，1958 年税平衡化委員会の構想の延長線上にある考えることができる。
様々な権限を持つ大きな地方政府は，課税対象の偏在，公共サービス費用の地域間の差
異，課税対象の移動性といった問題に直面する。以上の問題を前提とした上で，地域住民に標準的なサービスを保障するには財政調整制度のように地方政府の課税力を保障する制度が必要になる（Söderström [1998]; 持田 [2004]）。税平衡交付金制度によって，地方政府間委員会の議論，事務配分をめぐる戦前からの議論にはほとんど触れることができなかった。また，税平衡交付金に財政需要算定要素が導入される 80 年改正を検討することで，66 年改正の位置づ
けがより鮮明になると考えられる。以上の問題点は筆者の今後の課題としたい76
現代の OECD 各国が供給する現物給付支出に与える地方政府の課税能力と財源基盤の重要性については，古市 [2010b]を参照せよ。
77
Sellers and Lidström [2007]は，「地方政府の能力」と「上位政府からの監督」の指標によって，現代の福祉国家と地方政府の関係を類型化している。後者の指標には，地方収入に占める税収割合が含まれている。そのため，Sellers and Lidström [2007]において政府間財政関係の視点が欠けているわけではない。本稿では，スウェーデンの「地方政府の能力」の一部である税率決定権付
きの地方比例所得税が，戦後においても税率格差の問題を起こしていたことを指摘した。Sellers
and Lidström [2007]の議論の評価と日本への適用可能性については，北山 [2011]が詳細な議論を行っている。

－23－

の税率と公共サービス格差の問題は解決されたわけではなく，同制度は数度の改正を経ることになる。その過程において，自治体の個別の財政需要を捕捉することで全自治体を財
政調整制度に包摂化する狙いは息絶えることはなかった。地方自治を尊重しながらも居住地に関係なく住民に標準的サービスを保障する普遍主義78を財源面で支える枠組みとして，
税平衡交付金制度が制度化されたのである。
資料および参考文献
未公刊資料
Riksarkivet
Kommunalskatteberedningen.nr 975
Allmänna statsbidragsutredningen.nr 1479
Skatteutjämningskommittén 1958.nr 1996
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―― [1943] Betänkande med förslag till omläggning av den kommunala beskattningen m.m. D. 3,
Den kommunala skatteutjämningen,SOU1943:43.
―― [1952] Principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner betänkande,SOU
1952:44.
78

北欧を分析対象とした研究において，地方分権と普遍主義の関係を問う議論が行われている（Trydegård and Thorslund [2010]）。

－24－

―― [1964] Kommunal skatteutjämning : betänkande av 1958 års skatteutjämningskommitté,SOU
1964:19.
―― [1972] Reformerad skatteutjämning : betänkande avgivet skatteutjämningsrevisionen,
SOU1972:44.
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－25－

－26－

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ドイツ財政調整制度の変遷と特徴
和光大学

半谷俊彦

はじめに
地方消費税を含む消費税の増税が予定されている現在、暫定措置である地方法人特別税の役割が終了することも念頭に、地方共有税制度や水平的財政調整制度の導入がしばしば議論の俎上にのせられている。また、道州制構想も再燃の兆しを見せているが、これらの制度を道州制の下における地方財政シス
テムとして有力視する向きもある。そうした議論において必ずと言っていいほど参考として取り上げられるのが、ドイツの共同税と水平的財政調整制度である。言うまでもなく、地方制度は各国固有のもの
であり、ひとつとして同じものはない。他国の制度を参考にするには、その背景を踏まえ、本質から捉えなければならない。本稿では、ドイツにおける財政調整制度について、特に水平的財政調整制度を中心に、その変遷と特徴を検討することによって、参考とする際に留意すべき点を整理する。
１．財政調整の概念
まず初めに、財政調整の概念について整理しておきたい。日本では、ドイツの「水平的財政財政調整」
を取り上げることが多いが、その語句が指し示すところの意味が多様に捉えられている、あるいはドイツ財政学で使われているのとは異なった使い方がなされることが少なくないからである。
（１）財政調整概念の整理
ドイツでは財政調整（Finanzausgleich）という概念を以下のように定義、分類している１。財政調整の目的は財政需要と課税力（Finanzkraft）の均衡（Ausgleich）であり、これは、任務配分、財源配分、収入再配分という 3 つの要素で構成される。
任務配分（Aufgabenverteilung）とは異なる政府水準間での、すなわち、ドイツでいえば連邦、州、市町村の間での、行政執行責任とそれに伴う支出責任の割り当てのことであり、これは財政調整概念の中では受動的財政調整（Passiver Finanzausgleich）に位置づけられる。
財源配分（Einnahmenverteilung）は、課税権（立法権、税務執行権、収入獲得権）のうちの収入獲得権の、異なる政府水準間での割り当てのことを指す。これは本源的能動的財政調整（Originärer aktiver
Finanzausgleich）とよばれる。
収入再配分（Umverteilung der Einnahmen）は、異なる水準の政府間、あるいは同じ水準の政府間における、税収の移転のことであり、一般に、日本で「財政調整」という場合にはこれをさすことが多い。これは、補完的能動的財政調整（Ergänzender aktiver Finanzausgleich）とよばれている。
本源的能動的財政調整と補完的能動的財政調整を包括する概念として能動的財政調整があるが、ドイツにおいて、財政調整という用語を狭義で用いる場合には、この概念をさす。これらの諸概念の関係は
図表 1 のようにまとめることができる。

－32－

図表 1：ドイツにおける財政調整の概念

財政調整

受動的財政調整

能動的財政調整（任務配分）（教義の財政調整）

本源的能動的財政調整

補完的能動的財政調整（財源配分）（収入再配分）

出所：Zimmermann, H., „Kommunalfinanzen“, Baden-Baden, 1999, 214 頁より作成。

（２）財政調整の機能
ところで、財政調整が持つ機能は、垂直的財政調整（Vertikaler Finanzausgleich）と水平的財政調整（Horizontaler Finanzausgleich）とに分けられる。垂直的財政調整とは、ある水準の政府総体とそれとは異なる水準の政府総体との間における財政力の関係を変えること（一方の財政力を弱めて他方の財政力を強める）ことであり、水平的財政調整とは、同じ政府水準の間で財政力の比率を変えることである。
財政調整のあらゆる手法は、(1)垂直的財政調整のみを行うもの、(2)水平的財政調整のみを行うもの、(3)水平的財政調整と垂直的財政調整の双方を行うものの 3 つに分類される（図表２参照）。
受動的財政調整たる任務配分と本源的能動的財政調整たる財源配分は(1)の「垂直的財政調整のみを行うもの」にあたる。補完的能動的財政調整たる収入再配分は、(1)、(2)、(3)のどの形態も取り得る。
日本の制度に当てはめてみれば、地方交付税交付金の制度は、中央政府の収入を減じて地方政府総体の収入を増じるとともに、地方政府同士の財政力格差を縮小するものであるため、 (3)の「水平的財政調
整機能と垂直的財政調整機能の双方を行うもの」に分類される。しかし、5 税から地方交付税交付金の原資に組み入れる割合を変えるといった措置は、中央政府と地方政府総体の財源配分を変えるので(1)の「垂直的財政調整のみを行うもの」となる。また、地方法人特別税を徴収し、その全額を地方法人特別譲与
税として地方自治体に交付するという制度は、中央政府の財政力と地方政府総体の財政力には変更をもたらさず、個々の地方政府間の財政力格差を縮小するものであるから、(2)の「水平的財政調整のみを行うもの」に分類されよう。
日本では、「水平的財政調整」といえば、他レベルの政府による介在なしに行われる財政調整制度、あるいは、同じレベルの政府同士で資金のやり取りをする制度をさすことが多いが、それはドイツでいう水平的財政調整という機能を果たす制度の一形態に過ぎないので、その点に留意する必要がある。

－33－

図表 2：垂直的財政調整と水平的財政調整

水平的財政調整

垂直的財政調整

(1)

(3)

(2)

出所：筆者作成。

２．財政調整制度の変遷
次に、ドイツの財政調整制度が現在のような体系になった背景を探るため、財政調整制度の変遷を見ていきたい。戦後の財政調整制度は、2 度の大きな改革を経験している。1955 年憲法改正と 1969 年憲
法改正がそれである。以下、1949 年憲法制定時の制度がどのようなものであり、2 度の改革でそれがどのように変わってきたのかを概観する２。
（１）1949 年憲法制定時の制度
第 2 次世界戦後に建国されたドイツ連邦共和国の憲法は３、戦勝国であるアメリカ、フランス、イギリ
スの影響下のもと、各州の代表者からなる議会評議会を中心に制定された。制定にあたっては、財源の豊富な州は、州により多くの財源をおく体制を指向したが、財源に乏しい州は、連邦により多くの財源をおく体制を望み、また、戦勝国は、ドイツがナチス的な集権国家を再建することを警戒し４、連邦に強い財政力や財政調整機能を持たせることに消極的であった。この為、憲法制定時の財政調整制度は、州がより多くの権限と財源を持つ制度となった。
まず受動的財政調整たる任務配分であるが、連邦法の執行は、憲法に連邦が執行する任務として特に定められたもののほかは、すべて州が執行するものとされた５。連邦が執行する行政とされているのは、
外交、国境警備、船舶航行、国防、入国管理、関税、航空交通、鉄道交通、郵便などのごく限定された任務だけであるから６、ほとんどの行政執行は州が行うことになる。基本的にそれは現在に至るまで変わっていない７。特筆すべきは、関税と輸入売上税以外の租税徴収業務も全て州がこれを執行することである８。連邦に帰属する租税収入は、州がこれを徴収し、連邦に納付することになる。
税源配分については、憲法第 106 条がこれを定める。憲法制定の時点では、基幹税のうち、売上税が連邦に、所得税と法人税が州に割り充てられた９。但し、他の収入で支出が賄えない場合、特に、学校制
度、保険制度、福祉制度の分野において連邦が州へ補助金を交付する資金が不足する場合には、連邦は州に、所得税と法人税の一部を請求することができるとされた。但し、請求においては、各州の代表者－34－

で構成される連邦参議院の同意が必要とされる。この規定に基づき、1951 年に 27％、1952 年に 37％、1953 年以降は 38％が請求された１０。所得税と法人税の請求権は、税源配分を規定する条文の中に定められたものではあるが、垂直的財政調整の機能を担う規定であるといえる。
州間の収入再配分は憲法第 107 条に規定されるが、具体的な収入再配分の原則は、この時点ではまだ示されるに至らなかった。第 107 条が定めたのは、税源配分は暫定的なものであり、最終的な配分は遅くとも 1952 年 12 月 31 日までに連邦法によって決定されなければならず、それまでの間においては、連邦も州も、それぞれの任務に見合った収入を特定の租税に請求する法律上の権利を有するということだけに留まった。この期限は後に 2 度にわたって延期され、最終的には 1955 年 12 月 31 日とされた。
連邦からは、所得税と法人税から受領した資金を原資として、各州に補助金が交付されたが、それだ
けでは財源に乏しい州の財政力不足は解消しなかった。この為、1950 年には、財政力の強い州が調整基金（Ausgleichsmasse）へ資金を拠出し、財政力の弱い州がそれを受け取るという、暫定的な財政調整措置が取られた１１。翌 1951 年には、2 年間の時限立法でこれが制度化され、1953 年には 2 年間延長され、1955 年の憲法改正まで存続した。
以上のように、この時期は、連邦から州への所得税と法人税の請求権と、暫定的な州間財政調整措置
が財政調整の機能を果たしていた。直接税を持たない連邦の財政力は強力であるとはいえず、所得税と法人税への請求権を通じて財源不足を解消した。これは州間における財政力の関係を変えることなく、州総体の収入を減らし、連邦の収入を増やすものであるから、垂直的財政調整のみを行う措置であるといえる１２。逆に州間財政調整措置は、連邦の財政力も州総体の財政力も変えることなく、州間における財政力の関係のみを変更するものであるから、水平的財政調整のみを行う措置であるといえる。
図表 3：1949 年憲法に基づく財政調整制度の概要
税源配分

収入再配分

連邦税：売上税
州税：所得税、法人税
連邦から州税である所得税と法人税への請求権（下から上への垂直的財政調整）
財政調整基金による州間財政調整措置（水平的財政調整）※ 筆者作成。税源配分は基幹税のみを示している。連邦税にはこの他に関税や輸入売上税など、州税には財産税や相続税などがある。

（２）1955 年改正後の制度制定時の憲法によって規定された、売上税を連邦税、所得税と法人税を州税とする税源配分と、連邦に所得税と法人税への請求権を与えるという垂直的な収入再配分は暫定的なものであり、憲法の条文によって 1953 年末日までに最終的な決定を行うよう定められていた１３。しかし、この税源配分を恒久的なものとしたい税源の豊富な州と、請求権などという不安定な制度によらず十分な財源を確保したい連
邦との間で調整が難航したため、最終的な決定を行う期限は 2 度にわたって延長され、最終的には 1955
年末日までとされた１４。こうした憲法上の要請に従って行われたのが 1955 年 12 月 23 日の憲法改正である。
税源配分を定める憲法第 106 条の改正においては、共同税という新たな制度が導入された。所得税、法人税、売上税という 3 大基幹税のうち、所得税と法人税が共同税とされ、1958 年 3 月 31 日までは、－35－

両税ともその税収の 3 分の 1 が連邦に、3 分の 2 が州に、1958 年 4 月 1 日以降は 35％が連邦に、65％が州に帰属するものとされたのである。売上税は引き続き連邦税とされた。
この所得税と法人税の連邦と州への配分比率は、連邦の収支バランスと州の収支バランスとが異なる展開を示したとき、あるいは、連邦と州のどちらかに著しい財源不足が生じたとき、変更することができるとされた。この際、連邦と州は、任務遂行にかかる支出は、（連邦法を州が執行する場合も）それぞれが別々に負担すること（関連性の原則）１５、連邦と州は必要経費の補てんを求める請求権を等しく有すること、補てんを請求するにあたっては、「生活関係の統一性」が保持されるように相互に調整をする
ことを前提とする旨が明記された１６。
また、連邦法によって州の財政需要が増加する場合、あるいは収入が減ずる場合においても、所得税と法人税の連邦と州への配分比率を変更するものと定められた。さらに、州の追加的な負担が短期間であると想定される場合には、連邦から各州へ補充交付金を交付することができることが明記された。これは税源配分に関する規定であるが、垂直的財政調整機能を果たすものである。
州間の収入再配分を定める憲法第 107 条には、いよいよその原則が示された。まず、州が税収獲得権を持つ租税については１７、その税収はそれを徴収した州に帰属することが明示された。これによって、共同税となった所得税と法人税については、各州は徴収した中から連邦分を連邦に納付し、残りを自らの税収とすることになった。これは地域的収入（Örtliches Aufkommen）原則とよばれる。この原則は、基幹税の課税ベースが豊富な州とそうではない州との間に財政力格差を生じせしめる。
次に、地域的収入原則を前提として、財政力の強い州が調整分担金を拠出し、財政力の弱い州が調整交付金を受け取ることが明示され、その基準や計算方法については、それを規定する連邦法を制定するものとされた１８。これは 1950 年以降行われてきた調整基金による暫定的な州間財政調整措置を憲法上で追認するものであり、これによって措置は一定程度整理、統合されたものの、その基本構造は変えられなかった。
1955 年の憲法改正で特筆すべきは、連邦と州の間の、そして州間の財政関係が整理されたことである。
関連性の原則によって財政需要の、地域的収入原則によって課税力の帰属が改めて示され、これにより各州の財政力にどれだけの格差が生じるかが確定された。他方、生活関連の統一性への要請が税源配分規定にも及ぶことが明示されたことにより、連邦と州に、それぞれ財政調整を行う義務があることが確認されたのである。
この改正では、連邦から州への所得税と法人税の請求権が、所得税と法人税の共同税化に置き換えられたこと、州レベルの水平的財政調整に財政強力州が責任を負うことが再確認されたことにより、財政における連邦の立場は改善されたということができよう。
図表 4：1955 年憲法改正に基づく財政調整制度の概要
税源配分

連邦税：売上税
共同税：所得税、法人税
所得税と法人税の必要に応じた配分比率変更（垂直的財政調整）

収入再配分

財政調整基金による州間財政調整措置（水平的財政調整）
連邦補充交付金（垂直的および水平的財政調整）※ 筆者作成。税源配分は基幹税のみを示している。

－36－

（３）1969 年改正後の制度
1969 年の憲法改正では税源配分に大きな変更が加えられ、それに伴い、収入再配分にも大幅な修正が加えられた。旧東ドイツ地域を支援するための財源について定める連帯協定 I（Solidarpakt I）と連帯協定 II（Solidarpakt II） によって１９、それぞれ 1995 年と 2005 年に税源配分と収入再配分の比率に変化が生じ、また、1999 年の連邦憲法裁判所による連邦財政調整法の改正命令に基づく 2005 年改正で調整
法と調整基準に若干の変更が加えられたものの２０、現行制度は、基本的に 1969 年改正で形成されたものである。
税源配分を定める憲法第 106 条では、所得税と法人税に加え、それまで連邦税であった売上税（欧州型付加価値税）が共同税とされた。所得税と法人税の連邦と州間の配分比率は折半、すなわち 50：50 に固定され２１、売上税の税収配分比率は、関連性の原則と生活関連の統一性を前提に、経済状況の変動や州の支出責任の変更に応じ、適宜、連邦参議院の同意を必要とする連邦法によってこれを変更することとされた。これにより、垂直的財政調整機能は、所得税と法人税から売上税へ移行した。
州間の収入再配分を規定する憲法第 107 条では、まず、地域的収入原則に変更が加えられた。すなわ
ち、所得税の給与源泉徴収分と法人税については、連邦参議院の同意を必要とする連邦法によって分割基準を定め、地域的収入原則を修正することが認められたのである。これにより、法人税は事業所原則（Betriebsstättenprinzip）に基づき事業所所在地に、所得税の給与源泉徴収分については居住地原則（Wohnsitzprinzip）に基づき給与所得者の居住地に、それぞれ分割されることになった２２。これは、州間の財政力格差を縮小する働きを持つと考えられる。
次に、売上税収の州分は地域的収入原則ではなく、住民数に応じて各州へ帰属するものとされ、さらに、州分総額の 4 分の 1 までは、売上税収を除く税収の住民１人当たり平均額が全州平均額を下回る州へ優先的に配分され得るものとされた。これも州間の財政力格差縮小に寄与するものである。
そして最後に、1955 年改正から引き続き、財政強力州が調整分担金を拠出し、財政弱体州が調整交付金を受領することで州間財政力格差の縮小を図ること、そしてその方法と基準については連邦参議院の同意を必要とする連邦法によって定めるべきことが規定された。
この改革により、現行制度である、4 段階からなる連邦財政調整制度（連邦と州の間の垂直的財政調整
機能と州間の水平的財政調整機能を併せ持つ制度）の枠組みが完成された２３。4 段階とはすなわち、第 1段階：連邦と州の間における売上税収の配分比率調整、第 2 段階：州間における売上税収州分の調整的配分、第 3 段階：財政強力州から財政弱体州への税収移転による州間財政調整、第 4 段階：連邦から州へ交付される連邦補充交付金である。
所得税と法人税の地域的収入原則を修正したこと、4 分の 3 が人口比例的に、4 分の 1 が財政弱体州に優先的に配分される売上税を共同税としたことにより、この改革は、財政弱体州に有利な作用をもたらしたといえる。

－37－

図表 5：1969 年憲法改正に基づく財政調整制度の概要
税源配分

共同税：所得税、法人税、売上税
売上税の必要に応じた配分比率変更（垂直的財政調整）

収入再配分

州間における売上税の調整的配分（水平的財政調整）
州間財政調整（水平的財政調整）
連邦補充交付金（垂直的および水平的財政調整）※ 筆者作成。税源配分は基幹税のみを示している。

（４）現行制度の概要
前述のように、連邦財政調整制度は、1995 年と 2005 年に若干の変更が加えられている。現行制度における各段階の概要は以下の通りである。
第 1 段階では、まず、総売上税収の一定割合を公的年金補助の財源などとして連邦へ優先配分し、残余の 2.2%を営業資本税廃止の補償分として市町村に配分する。さらにその残余を一定割合で連邦と州で分け合う。配分比率は連邦法改正や経済状況変化に応じて変更する。最後に、同じく連邦法改正や経済状況変化に応じて連邦と州の間でやり取りする。2012 年予算では、各政府への最終的な配分比率は、連邦 53.8%、州 44.2%、市町村 2.0%となっている。
第 2 段階では、売上税収州分の 25%を売上税を除く税収の 1 人あたり州平均額が全州平均額を下回る
州へ優先配分する。その際、州平均額が全州平均額を下回る額が小さいほど高い水準が補償される。最低補償水準は全州平均額の 94.475%であるが、売上税収州分の 25％で達成できない場合、補償水準は引き下げられる。これは、州間における水平的財政調整機能の一端を担うものである。この過程は「州間財政調整」と呼ばれる。
第 3 段階では、課税力測定値（税収の見積り額）が調整額測定値（課税力測定値の 1 人当たり全国平均額と人口を基準として算定した確保目標額）を上回る州が上回る金額の一定割合を拠出し、下回る州が下回る金額の一定割合を受領する。最低補償水準は需要額測定値の 73.415%となっている。これが日本でよく取り上げられる、いわゆる水平的財政調整制度（上位の政府による介在なしに行われる水平的財政調整）である。
第 4 段階では、連邦が州へ補充交付金を交付する。補充交付金は、一般的な財政力不足を補うための一般連邦補充交付金と、特別な需要を補償するための特別需要連邦補充交付金とに大別される。一般連
邦補充交付金は、第 3 段階を行ってもなお財政力が不足する州に給付されるものである。調整額測定値の 99.5%に満たない部分の 77.5%が交付されるので、最低補償水準は調整額測定値の 93.630815％となる。特別需要連邦補充交付金は必要に応じて個別の法律を制定し、特定の州に定額かつ有期で交付するものであり、2005 年以降は、「旧東ドイツ諸州に対する特別需要連邦補充交付金」、「失業手当および社会給付の負担に対する特別需要連邦補充交付金」、「行政費用が相対的に高い中小州に対する特別需要連
邦補充交付金」の 3 つのみが実施されている。
３．財政調整制度の特徴－38－

最後に、以上のような歴史的経緯と憲法規定を踏まえ、日本における財政調整制度論議の、特にいわゆる水平的財政調整（上位の政府による介在なしに行われる水平的財政調整）を巡る議論の参考とする
際に留意しなければならない幾つかの特徴について検討する。
（１）州の位置づけ
連邦共和国の憲法たる基本法は、その第 30 条で「国家の権能の行使および国家の任務の遂行は、この基本法が別段の定めをせず、または許していない限度において、州の任務である２４」と規定している。
また、国家の権能のひとつである立法権については、第 70 条第 1 項に「州は、この基本法が連邦に立法の権限を付与していない限度において、立法権を有する」と定めており、さらに、連邦法の執行権については、第 83 条に「州は、この基本法が特別の定めをなし、または許していない限度において、その固有の事務として、連邦法を執行する」と定めている。つまり、ドイツ連邦共和国においては、州は連邦と共に国家の権能と任務を担う存在なのであり２５、いわば 2 層制国家（現在、国家の任務の一部は欧州連合によって行使されているので、その意味では 3 層制国家）の 1 層を構成する存在なのである。
立法権の多くは連邦によって行使されているため、州が全くのフリーハンドで立法を行うことができる領域はそう多くない。しかしながら、連邦法が定める任務のほとんど全ての領域について、その施行規則は、州法でこれを定めている。他方、前述のように、連邦は、国防や入国管理などごく限られた任務についてしか行政執行機関を有しておらず、それ以外の行政執行は州に（あるいは州憲法および州法
を通じて市町村や市町村連合に）委ねられている。つまり、州は、「生活関連の統一性」という課題を負いつつも、立法と執行の双方において大きな裁量を有しており、それによって、自らが担う支出責任の決定に影響を与えることができるのである。
ドイツにおいていわゆる水平的財政調整制度（連邦財政調整制度の第 3 段階）が存続できているのは、このように、州に憲法上で国家権能が与えられていること、そして立法と執行の両面において大きな裁量が与えらえていることに依るところが大きいと考えられる。
（２）財政調整の役割
日本では一般に、財政調整制度には財源補償と財政力格差縮小の役割があるとされるが、ドイツにおける財政調整制度は如何なる役割を果たしているのであろうか。
財政調整の独語は Finanzausgleich である。伊東弘文（2007）によれば２６、この語は「財政清算」と訳すべきものであり、財政調整とは「年度内に行った仕事と、それに要した金額を比較して、最後の清算を行うもの２７」に他ならない。事実、財政調整制度が導入されたワイマール憲法下のドイツにあっては、税源は連邦に集中しており、そこでは州の財政需要は主として連邦からの交付金によって充足されていた２８。すなわち、財政調整制度は財源補償の機能を有していたと考えられるのである。
翻って、現行の連邦財政調整制度は如何であろうか。第 1 段階における売上税の垂直的な配分比率調
整は、経済状況が変動したり連邦法を通じて連邦と州の支出責任に変更が加えられた際に、現状の配分
比率を出発点としてこれに変更を加える、いわば相対的な調整であり、連邦が州の財源補償を行うものではない。また、この過程においては、州は総体として捉えられるのであるから、もとより各州の個別－39－

財源補償とは無縁である。そもそも、売上税の配分比率を規定する憲法条文には、「連邦と州は必要経費の補てんを求める請求権を均しく有する２９」と連邦と州とが対等な立場にあることが明示されており、売上税の配分比率調整は、連邦が州の財源補償を行う手段とは位置づけられていないのである。
第 2 段階である州間における売上税の調整的配分は、売上税収の 4 分の 1 を、売上税以外の住民 1 人
当たり税収が全州平均以下の州へ優先的に配分するというものである。この過程においては財政需要は基準としてまったく用いられない。つまり、この措置は単純な課税力の平均化に過ぎず、財源補償を行うものではないといえよう。
第 3 段階は、財政強力州から財政弱体州への税収移転、いわゆる水平的財政調整制度である。この措置では、課税力測定値が調整額測定値を上回る州が資金を拠出し、下回る州がそれを受領する。ここで、課税力測定値とは各州の税収の見積りであり、調整額測定値は、各州の課税力測定値の全州合計額を補
正人口の全州合計数で除し、これに当該州の補正人口数を乗じたものである。つまり、調整額測定値は、補正人口 1 人当たりの税収見積もりが等しくなるよう、税収見積もりの全州合計額を各州に割り振り直したものである。補正人口とは、人口過密都市、大規模都市、過疎地域について、102％から 135％の割合で人口を割増してカウントしたものであり、これを用いるのは、そうした地域に追加的需要が存することに鑑み、これらの地域の調整額測定値を引き上げるためである。補正人口数ではなく正味の人口数を用いて算定すれば、調整額測定値は単に 1 人当たり税収を平均化した金額に過ぎない。補正人口は各州の財政需要の大小を人口を基準として相対的に捉えたものであるから、調整額測定値は、相対的な財政需要に基づいて税収を割り振り直したものであるといえる。
第 4 段階は、連邦補充交付金である。連邦補充交付金のうち一般連邦補充交付金は、第 3 段階で交付金を受領してもなお調整額測定値に満たない州へ、調整額測定値の約 93.6％が補償されるよう交付されるものである。
以上のように、4 段階からなる連邦財政調整制度のゴールは、調整額測定値の一定割合を補償することにある。調整額測定値は税収の全州合計額を元に算定されたものであり、財政需要の相対的な規模を勘案しているとはいえ、財政強力州が財政弱体州の、あるいは連邦が各州の、財源補償を目的としているとはいえない。実質的には、相対的な財政力の平均化を行っているに過ぎない。ここには日本の財政調
整制度とは大きな隔たりがあり、留意が必要である。
（３）資金の流れ
ドイツにおいて水平的財政調整というとき、基本的にそれは同レベルの政府間に存在する財政力格差を縮小するという機能を意味するのであって、それを実現するための手段や制度の形態を特定するもの
でないことは既に述べたとおりである。日本においては、多くの場合、水平的財政調整という語句は、上位レベル政府の介在なしに水平的財政調整機能を果たす制度の形態を指す。特に、上位レベル政府との間で資金のやり取りがなされない、さらに言えば、同レベルの政府間で資金のやり取りを行うことを想定していることが多い。4 段階の連邦財政調整制度のうち、垂直的財政調整機能を持たず水平的財政調
整機能だけを有する、売上税の調整的配分（第 2 段階）と州間財政調整（第 3 段階）はどのような資金の流れによって実施されているのであろうか。
連邦政府は関税以外に徴税機関を持たない。連邦税も共同税も州の税務当局が徴収し、連邦に納付す－40－る。共同税である売上税も当然のことながら州が徴収する。そして、連邦財政調整制度の第 1 段階で決定した配分比率に基づき、徴収額に連邦分の比率を乗じた金額を連邦へ納付し、徴収額に州分の比率を乗じた金額を州に留保する。その際、第 2 段階で決定した当該州への売上税配分額が、徴収額のうち州留保分よりも多ければ、その分、連邦への納付額を減じ、少なければ、連邦への納付額を増じる。同様に、第 3 段階の州間税制調整で調整分担金を拠出することとされた州は、その分、連邦への納付額を増じ、調整額交付金を受領することとされた州は、連邦への納付額を減じる。売上税配分額と調整交付金受領額を連邦への納付額と相殺しきれない場合には、連邦から州へ資金が送付される。
このように、水平的財政調整機能のみを持つ 2 つの措置は、連邦と州の間における資金の流れを利用して行われるのであり、日本における一般的なイメージとは異なり、州と州との間で資金のやり取りがなされているわけではない。日本で想定されるような上位レベル政府を介在させない水平的財政調整制
度が果たして実行可能であるかは甚だ疑問である。
（４）意思決定プロセス
いわゆる水平的財政調整制度、すなわち上位レベル政府の介在なしに水平的財政調整機能を果たす制度を考えるとき、「上位レベル政府の介在」には、意思決定、なかんずく調整金拠出額や受領額の決定への関与が含まれよう。確かに、上位レベル政府の介在なしに調整の水準や金額の決定を行うことは、財政の自律性を高めるという点でメリットではある。しかしながら、同レベルの政府だけでそれを決定す
るのは極めて難しい。拠出する団体にとって、それを自ら決定することには困難が伴うからである。
よく指摘されることであるが、ドイツにおいて、連邦参議院の存在は、連邦財政調整制度にとって重要な意味を持っている。連邦の立法は、直接選挙によって選ばれた議員によって構成される連邦議会で行われる。但し、州の利害に関する事項については、連邦参議院の同意が必要とされる。連邦参議院は、
各州政府の代表者によって構成され、各州は人口規模に応じて票決権を与えられる３０。同意には票決権の過半数が必要とされる。2006 年 9 月に施行された連邦制改革 I によって、連邦参議院の同意を必要とする領域は制限されたものの３１、連邦法の大部分を州が執行する制度にあって、未だ多くの連邦法は、その成立に連邦参議院の同意を必要とする。
垂直的財政調整機能を持たず水平的財政調整機能のみを有する売上税の調整的配分と州間財政調整とを含む連邦財政調整制度は、連邦法である財政調整法によって規定されるが３２、当然ながらその成立には連邦参議院の同意が必要とされる。連邦参議院の同意が得られない場合、連邦議会と連邦参議院との間で協議会が開かれ、法案の修正が図られる。また、連邦参議院の議員は各州政府の代表者であるが、各州とも議院内閣制であるから、各州政府の代表者は各州議会の代表者でもある。州議会議員を輩出している政党は、ほとんどの場合、同時に連邦議会議員も輩出しているので、与党内での話し合いによっても連邦と州の意見調整は図られる。
つまり、ドイツの連邦財政調整制度は連邦法によって規定されるものの、その意思決定には連邦と州とが同等の立場で参加しており、多数決原理のもと、各州同意の上で行われているのである。いわゆる水平的財政調整制度には、そうした意思決定プロセスが必要不可欠であろう。
おわりに

－41－

ドイツの財政調整制度は順風満帆に成立、維持されてきたわけではない。現行の財政調整制度が形成されるに至ったそもそもの発端は、戦勝国が中央集権的な国家の建設を嫌ったことから、憲法制定時に連邦へ強力な財源である直接税や財政調整機能を与えなかったことにある。その後 1955 年と 1969 年に大きな改正を行って現在の形に落ち着くのであるが、それは、連邦、財政強力州、財政弱体州の 3 者による綱引きによって生み出された結果である。特に、州間財政調整、いわゆる水平的財政調整は、そうした歴史的経緯がもたらしたものであり、必ずしも諸州が望んで得たものではない。現に、財政強力州も財政弱体州もたびたび連邦憲法裁判所に制度の不備を提訴しており、1991 年には連邦憲法裁判所から連邦政府へ改正命令も出されている。既に中央政府による体系的な財政調整制度が根付いている日本において、敢えていわゆる水平的財政調整制度の導入を考える必要があるかについては、いささか疑問を感じざるを得ない。
また、いわゆる水平的財政調整制度が存続している背景には、日本とは異なる様々な要因がある。州が国家権能の一部を担う存在であること、連邦と州が対等な経費請求権を持つこと、州が立法と執行の両面に大きな裁量を持っていること、財政調整制度に必ずしも財源補償が求められているとは言えない
こと、共同税の徴収を州が執行していること、財政調整制度における意思決定には連邦参議院の同意が必要とされていることなどである。もし日本でいわゆる水平的財政調整制度の導入を考えるならば、こうした要因の必要性を踏まえ、制度設計をする必要があろう。

Zimmermann, H., „Kommunalfinanzen”, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, S.213-S.226 参照。
Biehl, D., Die Entwicklung des Finanzausgleichs in ausgewählten Bundesstaaten:
Bundesrepublik Deutschland, in: „Handbuch der Finanzwissenschaft“, Dritte Auflage, F.
Neumark (Hrg.), Tübingen, 1983, Band IV, S.69-S.122 参照。
３ ドイツ連邦共和国憲法は「基本法（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland）」と呼称される。
４ 伊東弘文「ドイツ財政調整あれこれ（続）～誰が戦後の財政調整を作ったのか？」地方税務協会『地方財政』47 巻 8 号, 2008 年, p.123 参照。
５ Grundgesetz Art. 83.
６ Grundgesetz Art. 86 bis Art. 91.
７ 1969 年憲法改正において、大学運営、地域的経済構造改革、農業構造改善、沿岸保護などの分野について、必要と認められる範囲で、連邦が州の執行に協力をするという「共同任務」という概念が導入された（Grundgesetz Art. 91a und 91b）。
８ Grundgesetz Art. 108.
９ 関税、専売収益、ビール税を除く消費課税、輸送税、売上税および一回限りの財産課税からの税収は連邦に、ビール税、輸送税及び売上税を除く取引税、所得税、法人税、財産税、相続税、物税、地域諸税からの税収は州に帰属するものとされた。
１０ Hübbe, H-G., Finanzausgleich: Anmerkungen zur Entwicklung in Schleswig-Holstein, Kiel,
2000, S. 6 参照。
１１ この時期における州間財政調整の具体的な仕組みや計算方法については、
以下の文献を参照されたい。
中井英雄、伊東弘文、齊藤愼「ドイツ連邦・州間財政調整の財政責任史[I]～1950 年代前半の算定方
法と制度連携～」『生駒経済論叢』第 5 巻第 2 号, 2007 年 10 月, p.57～p.86。
１２ 但し、所得税と法人税から受領した資金は、少なくともその一部が州への補助金に充てられたのであるから、その部分については水平的財政調整に寄与していたとみることができる。
１３ 1949 年憲法制定当時の Grundgesetz Art.107。
１４ 伊東弘文「ドイツ共同税の成立の一こま」地方税務協会『地方財政』43 巻 4 号, 2008 年 4 月, p.4-p.9
１
２

－42－

参照。
この原則は、1955 年憲法改正で初めて明示された。
１６ Grundgesetz Art.72 は、1949 年憲法制定当初から、連邦が競合的立法権を行使する際の条件としてすべての州の領域において、生活関係の統一性を維持するために必要なことを挙げていたが、垂直的な財源配分を調整する上での原則として Grundgesetz Art. 106 に生活関係の統一性が示されたのは、1955 年憲法改正が初めてである。
１７ ドイツでは租税高権は 3 つに立て分けて考えられる。どのような租税をどれだけ徴収するかを決定する権限（立法権）、租税を徴収する権限（執行権）、税収を得る権限（税収獲得権）である。連邦
税、州税、市町村税、共同税という呼称は、税収獲得権を基準とした分類によるものである。
１８ この時期における州間財政調整の具体的な仕組みや計算方法については、以下の文献を参照された
い。中井英雄、伊東弘文、齊藤愼「ドイツ連邦・州間財政調整の財政責任史[II]～協調的連邦主義への振子型トリガー～」『生駒経済論叢』第 5 巻第 3 号, 2008 年 3 月, p.217～p.247。
１９ 連帯協定 I では、旧東ドイツ諸州が州間財政調整の制度に加わることが決められ、その結果、旧西ドイツ諸州は州間財政調整制度においてこれまでよりも重い負担を負うことになった。また、連帯協定 I では、売上税の連邦と州の間の配分比率が変更され、連邦補充交付金が強化された。連帯協
定 II では、連帯協定 I で導入された旧東ドイツ諸州への連邦補充交付金が期限切れとなることを受け、連邦補充交付金を再編の上、旧東ドイツ諸州への連邦補充交付金を 2019 年まで延長した。
２０ 連邦憲法裁判所は、バーデン・ヴュルデンベルク州、ヘッセン州、バイエルン州の提訴に基づき、1991 年 11 月に、連邦に対し、一般的で明確な原則を定める「基準法」を新たに制定し、2003 年 1
月 1 日までに発効させること、そしてその基準法に基づいて財政調整法を改正し 2005 年 1 月 1 日までに発効させることを求めた。
２１ 所得税のうち申告納税分については税収の 15％、資本所得源泉徴収分については 12％を市町村に配分し、その残額を連邦と州で折半する。所得税のうちそれ以外の部分と法人税の税収については、その全額を連邦と州で折半する。
２２ Sachs, M. (Hrsg.), „Grundgesetz Kommentar 3. Auflage“, Verlag C. H. Beck (München), 2003, S.
2070 参照。
２３ 1969 年から 2004 年までの連邦財政調整制度については、拙稿「ドイツの財政調整制度～調整効果の分析と問題点の整理を中心として～」神野直彦・池上岳彦編著『地方交付税 何が問題か』東洋経
済新報社, 2003 年, p.123～p.157 を参照されたい。2005 年以降の連邦財政調整制度については、拙
稿「ドイツの地方財政調整～形成過程と機能～」地方税務協会『地方財政』第 46 巻第 2 号, 2007 年,
p.155～p.170 を参照されたい。
２４ 憲法の訳文については、高田敏・初宿正典編訳『ドイツ憲法集』第 4 版,信山社, 2005 年に依った。
いくつかの訳語を差し替えている。以下同様。
２５ Sachs（2003 年）前掲書、S. 1089 -S. 1090 参照。
２６ 伊東弘文「ドイツ財政調整あれこれ」地方税務協会『地方財政』第 46 巻第 11 号, 2007 年, p.160～
p.120。
２７ 同上書、p.160 より引用。
２８ 同上書、p.161 参照。
２９ Grundgesetz Art. 106 (3).
３０ 人口 200 万人未満の州は 3 票、200 万人以上の州は 4 票、600 万人以上の州は 5 票、700 万人以上の州は 6 票の票決権を持つ。Grundgesetz Art. 51.
３１ 詳しくは、拙稿「ドイツの連邦制度とその特徴」生活経済政策研究所『生活経済政策』通巻 558 号,
2008 年, p.15～p.19 を参照されたい。
３２ „Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern“ vom 20. Dezember 2001 (BGBl.
I S. 3955, 3956), zuletzt geändert durch Art. 3 G v. 29.6.2012 I 1424.
１５

－43－

－44－

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9,510.029,000 Euro2009 ᖺ

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10,225,838,000 Euro2008 ᖺ

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10,379,225,000 Euro2007 ᖺ

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10,481,484,000 Euro2006 ᖺ

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30,783,500 Euro

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18,335,000 Euro

61,355,000 Euro
25,565,000 Euro
52,663,000 Euro࣓ࢵࢡࣞࣥࣈࣝࢡ࣭ࣇ࢛࢔࣏࣮࣓ࣝࣥ
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2012 ᖺ௨㝆

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+363

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s7,322+617+590+1,078+475+611+2,709

+124

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+346

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Bundesministerium der Finanzen, "Finanzbericht 2012", 12. Aug. 2011, S.153 ࡼࡾసᡂࠋ

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Bundesministerium der Finanzen, "Finanzbericht 2012", 12. Aug. 2011, S.155-156 ࡼࡾసᡂࠋ

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Bundesministerium der Finanzen, "Finanzbericht 2012", 12. Aug. 2011, S.155-156 ࡼࡾసᡂࠋ

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フランス地方財政調整における「水平調整」導入の背景と意義～欧州危機・国家財政難と「調整継続」の意思表明～
神奈川大学経営学部

教授

青木宗明

はじめに
フランスにおいて、いわゆる「水平調整」の地方財政調整が導入されつつある。これは、広く世界の地方財政関係者から驚きと注目を持って迎えられていることであろう。
「水平調整」は、スウェーデンや連邦国家であるドイツの州間など、ごく限られた数しか実行されていないからである。それが予想もしていなかったフランスで、唐突感とともに実施され始めているのである。
このような予想外の驚きは、フランス国内でも同じである。
「水平調整」は、フランス財政の歴史や財政思想、政治哲学からみて、決して予定した航路上にある港ではない。むしろ突発的な爆弾低気圧によって航路を逸脱し、文化の異なる他国の領土に流れ着いたといってもよいかもしれない。
政治家も含め財政関係者の間でこれまで常識とされてきたのは、自治体間の財源調整は
国から地方への「垂直調整」の中で行われるべきという論理である。全国規模の「水平調整」が理論的に正しいと思われていたわけでも、それが最善の財政調整方法であると考えられていたわけでもまったくないのである。
それでは、なぜ「水平調整」が実施されることになったのだろうか。この疑問を解明するのが、本稿の最大の課題である。ただし、原因の究明だけで課題が終わるわけではない。
原因が事象の内容を規定する以上、その内容を精査して事象そのものの評価をしなければならない。すなわち、フランスの「水平調整」がいかなる仕組みなのかを明らかにした上で、その導入をいかに評価すればよいか、つまり「水平調整」の導入は歴史的な一大変革
なのか、それとも単なる制度の変更にすぎないのかを明らかにするのが、本稿の第 2 の課
題となるのである。
なお、そもそも「水平調整」とは何かは、解答が非常に困難な難題である。正確に定義しようとすれば、別稿が必要になることに間違いはない。そこで本稿では、単純に次の 2点から「水平調整」をイメージしていただきたい。すなわち、①国の財源を用いずに自治体間で財源の移転が行われる、すなわち財源豊かな自治体の税収が削減され、それが財源の乏しい自治体に移転される、②「水平調整」の規模や方法を地方代表が決定・監督する、である。
それでは、上で設定した課題に取り組むために、まずはフランスで導入されつつある制度を概観することにしよう。

1、全国的な「水平調整」制度の導入------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1 / 28 ページ－60－

導入の進む「水平調整」は、図表１に示してある。制度は１つではなく、調整の対象となる自治体の種類別および税収別に 3 つに分けられ、2011 年からの 3 年間で順次導入される。すなわち、①デパルトマン間で有償譲渡税（DMTO）の税収調整を行う「不動産有償譲渡税平衡基金（FPDMTO）」を皮切りに、②「コミューン・コミューン連合財源平衡
全国基金（FPIC）」が 2012 年から、③事業付加価値税（CVAE）を対象としたデパルトマ
ンとレジオンの平衡基金が 2013 年から実施されるのである。

図表1、導入されつつある3つの全国的な「水平調整」制度
導入年

略称

調整の対象

FPDMTODMTO税収デパルトマン間

FPIC

コミューン・
コミューン連合間

FDPCVAECVAE税収デパルトマン間

FRPCVAECVAE税収
レジオン間

FSRIF

レジオン・イル・ド・フラ
ンス内のコミューン間

1975年～ 職業税（TP）平衡デパルトマン基金
2010年(1)Les Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

FDPTP

同一デパルトマン
内の近隣コミューン間

1992年～ レジオン間格差是正基金
2003年(2)
Le fonds de correction des déséquilibres régionaux

FCDR

レジオン間

2011年～

名称

不動産有償譲渡税（DMTO）平衡基金

Le Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux
コミューン・コミューン連合財源平衡全国基金

2012年～

2013年～

Le Fonds national de péréquation desressources intercommunales et communales
事業付加価値税（CVAE）平衡デパルトマン基金
事業付加価値税（CVAE）平衡レジオン基金

Les fonds départementaux et régionaux de péréquation dela contribution sur la valeur ajoutée des entreprises（参考） その他の「水平調整」制度
1991年～

レジオン・イル・ド・フランス連帯基金

Le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France

注(1) 職業税の廃止とFPIC・CVAE導入に伴って廃止されたが、該当する地方財源保障のために国の交付金として当面維持される。
注(2) 国の交付金である経常総合交付金（DGF）に統合された。

ここで自治体の名称がでてきたが、地方制度の特徴は、財政調整を考える上で非常に重要なので、図表 2 を用いて確認しておくことにしよう。フランスの地方制度は、次の 2 点で世界的に大変珍しい。すなわち、①自治体が「3.5 層」にも積み上がっていること、②
基礎的自治体であるコミューンが 3 万 6 千以上にも分かれていることである。
フランスは、国土面積でわが国の約 1.8 倍、人口で半分程度であるから、この比較にならないほど多いコミューン数から、次の事実をすぐに理解できるであろう。すなわち、①1 コミューンあたりの人口が少ないこと、②いわゆる「限界集落」問題は存在せず、都市への人口集中が相対的に少ないこと、③1 つの都市が多数のコミューンに分割されているといったように、都市・農村といった単純な区分だけでは捕らえられない多様性がコミューン間でみられることである。この状態で、はたして地方財政調整など可能なのかという疑問が湧くのは、しごく当然のことであろう。
そして地方制度が「3.5 層」と中途半端なのも、このコミューンの細分化に原因が求められる。膨大な数のコミューンを合併させるのではなく、コミューンを束ねる「0.5 層」に相当する「自治体ではないが課税権を持つコミューン連合」の形成を促進する政策が、
1990 年代半ば以降、強力に推し進められているのである。
そして 2012 年導入の FPIC も、この政策の延長線上にある。後に詳述するように、FPIC------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2 / 28 ページ－61－

による財政調整の対象は課税権を持つコミューン連合なのである。もちろん、連合を形成していない単独コミューンも調整対象に含めるが、FPIC が連合形成への誘導効果を持つのは否定できないであろう。
図表2、フランスの行政・統治機構（自治体数は2010年、コミューン連合のみ2012年現在）
EU
国

レジオン
（本土22、海外4）

デパルトマン（本土96、海外4）課税権を持つコミューン連合（2,581）

各種の事務組合（15,403）

コミューン（本土36,570、海外112）（資料）フランス内務省/DGCL.

それでは、以下で 3 つの「水平調整」のそれぞれを概観してゆくが、その前に図表１にも示してある、その他の「水平調整」制度を 3 つ紹介しておこう。第 1 は、レジオン・イ
ル・ド・フランス連帯基金(FSRIF)である。FSRIF は、首都のパリを中心とする 1 レジオ
ン内の地域限定的「水平調整」である。
「財政力」が平均以上のコミューンの税収が削減され、次の 3 指標に基づいて再配分される。すなわち①「財政力」、②社会住宅（Les logementssociaux）の比率、③住民の課税所得である（1）。FSRIF の総額は 2012 年に 2.1 億ユーロ
で、毎年 2 千万ユーロずつ増加して 2015 年には 2.7 億ユーロになるとされている。
第 2 は職業税平衡デパルトマン基金（FDPTP）であり、やはり地域限定の「水平調整」
である。というのは、例外的な大規模施設（工場、発電所等）からの税収を立地コミュー
ンから周辺コミューンへと移転する制度だからである。ここにも、コミューン細分化が色濃く影を落としているのが分かるだろう。コミューンが広域であれば、大規模施設の受益と負担の関係が 1 自治体内に収まってしまう可能性も高いのである。
最後はレジオン間格差是正基金（FCDR）で、唯一全国規模の制度である。調整の基準
は「課税力」と言い換えてもよい「財政力」であり、したがって基金の機能は、税収のみの「水平調整」といえる。FCDR は、総額が 6 千万ユーロほどと小さいとはいえ税収
削減（財源拠出）が 3 レジオンのみとなっていたため、2004 年から国の交付金（経常総合交付金：DGF）に統合された。
注意深く読んでいただいている方々は、ここで疑問を抱くであろう。
「水平調整」をなぜ「垂直調整」と統合できるのかという疑念である。これは「水平調整」の定義にかかわる
きわめて重要な論点なので後に、本稿の最後の方で詳述することにしよう。

（1）FPDMTO（不動産有償譲渡税平衡基金）の概要------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3 / 28 ページ－62－

不動産有償譲渡税（DMTO）は、不動産販売の公示や登録にかかる税であり、もともとは国税であった。しかし 2003 年の分権改革（国から地方への事務権限移譲）と 2010 年の職業税改革（後述）の「財源補償・保障」としてデパルトマンに移譲された。
後掲の図表 4 の右端・最下段から分かるように、2011 年の税収は 86 億ユーロであり、デパルトマンの基幹税の１つとなっている。税収の格差は、単純な総額比較なので有意とは言い難いが、フランス本土で最小の Lozere（約 408 万ユーロ）と最大の Paris（約 8 億ユーロ）の間で 195.7 倍の差が生じている。この税収を調整の対象とする FPDMTO の概要は、以下の通りである（2）。

（1）－（A）FPDMTO の総額
FPDMTO の総額は、基金の収入額と支出（配分）額とで異なる。収入額は、以下で述
べる税収削減額（＝財源拠出額）の総計となるが、基金から支出される額は毎年度 3.8 億ユーロとされている。
当然、収入と支出が一致するはずもないので、基金の積立・年度間の繰り越しが定められている。収入が 3.8 億ユーロを上回る場合、地方財政委員会（Le comité des finances
locales：CFL、後に詳述）が超過額の全額もしくは一部分の積立を決める。積立・繰越額
は、基金の収入が 3 億ユーロを下回った年に支出されることになり、それまでの間は、デパルトマン景気変動調整保障基金（Le fonds de garantie départemental des corrections
conjoncturelles）に積み立てられる。
実際、2011 年は初年度ゆえに収入の全額、約 4.4 億ユーロが交付デパルトマンの間で配分されたが、2012 年は、約 5.8 億ユーロの収入のうち 1.2 億が積み立てられ、4.6 億ユー
ロのみが配分された。

（1）－（B）税収削減（＝財源拠出）デパルトマンと削減額（＝拠出額）
FPDMTO において税収が削減されるデパルトマンになるかどうかの基準は 2 種類ある。
１つは、①住民 1 人あたり税収額であり、フランスでは「ストックに基づく調整」と呼ばれている。いま 1 つは②税収増加率であり、「フローに基づく調整」と呼ばれている。このそれぞれにおいて削減される税収額の査定式は異なるが、いずれの場合も、削減額が前
年度税収額の 5%を超えることはない。前年度税収額の 5%が、税収削減の上限になっているのである。
まず前者、①の基準では、住民 1 人あたりの DMTO 税収額（前年度）が、全デパルトマン
平均値の 75％を超えるデパルトマンが税収削減自治体となる。この平均の 75%という数値から分かるように、FPDMTO では平均値を境にして税収削減自治体と交付自治体が明確に二分される制度にはなっていない。後掲の図表 4 からもみて取れるように、税収削減自治体であると同時に交付自治体でもあるデパルトマンが相当数存在するのである。
これは、後述する FPIC も同様なのだが、「水平調整」制度を長期にわたって維持しようとする巧みな工夫であるといえよう。すなわち、税収削減となる自治体を特定少数に狭------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4 / 28 ページ－63－

めず、「財源の拠出者」の数をできるだけ増やすことで、大都市自治体を中心とした恒常的な「拠出者」が抱きがちな「水平調整」への嫌悪感を薄めようとしているのである。また同時に、「出し手」と「貰い手」の明確な二分割を避け、両者の境目を曖昧にすることによって、「水平調整」において芽生えがちな自治体間の「上下意識」を緩和する効果も狙っている。
ただし、税収額の平均以下と平均を超える自治体が同じ形で削減されるのはさすがに無理があるため、税収削減の金額に差が設けられている。フランスの上院では「累進的」と表現されているが、全国平均との乖離に応じて、次のように削減額が区別されている。すなわち削減額は、（ⅰ）全国平均との乖離が 0.75～1 の場合、乖離額の 10%に人口を乗じた額、（ⅱ）乖離が 1～2 の場合、乖離額の 12％相当額×人口、（ⅲ）乖離が 2 以上の場合、15％×人口、である。
次に後者、②の基準は DMTO 税収の増加率であり、2011 年度を例に述べると次のようになる。すなわち、それ以前の 2 年（2009 年・2010 年）の平均と比した 2011 年の DMTO
税収増加率が、財政法案（2011 年）に示される消費者物価上昇率（1.5%）の 2 倍を上回る
デパルトマンは、税収削減の自治体となるのである。
ただし、②の基準でも①の基準が生きており、住民 1 人あたり DMTO 税収額が全デパルト
マン平均の 75％を超えることが前提となっている。①基準で税収削減された後に、②の増加率でも基準を満たすと、②基準による税収削減が①の削減と合わせて行われるのである。
そして②基準による税収削減の金額は、消費者物価上昇率の 2 倍を上回る部分の DMTO
税収増加率の半分に相当する金額である。例えば消費者物価上昇率の 2 倍が 3%で、税収増加率が 6.8%であれば、6.8%から 3％を減じた 3.8%、その半分の 1.9%の増加率でもたらされた税収に相当する額が削減されることになるのである。

（1）－（C）交付デパルトマンと交付額
FPDMTO の交付デパルトマンになる基準は「財政力」であり、住民 1 人あたり「財政力」（Le potentiel financier par habitant）が全国平均未満にとどまっていることである。こ
こでいう「財政力」は、フランスの財政調整においてすべからく用いられている定義なので、若干の説明を加えておくことにしよう。
「財政力」は、わが国以外の多くの国でそうであるように、各自治体の課税標準に平均税率を乗じて算定した「課税力」がベースになる。ただしフランスの場合は、この課税力に、「財源補償・保障」として交付される国の交付金を加えたものが「財政力」である。
この「財源補償・保障」は、きわめて重要な論点なので後に詳述するが、「財源補償・保障」である国の交付金とは何かを最も分かりやすい例でいえば、次のようになる。すな
わち、国の税制改正に伴って地方税が廃止ないし縮減され、それによる地方の減収が国の一般交付金で埋め合わせられている場合、それが「財源補償・保障」交付金とされ、「財政力」に含まれることになるのである。
さて、この「財政力」が平均未満のデパルトマンは交付を受けることになるが、交付額の算定は、また別途行われる。FPDMTO の交付総額は 1/3 ずつ 3 分割され、それぞれ別々------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5 / 28 ページ－64－

の算定基準、つまり①住民 1 人あたり「財政力」、②住民 1 人あたり「財政力」に人口を乗じた数値、③住民 1 人あたり DMTO 税収額に従って算定される。具体的には、図表 3にあるように、算定基準のそれぞれにおいて、当該自治体の数値が全デパルトマン平均よりどの程度低いかに応じて交付額が決まる。いうまでもなく平均値よりも低ければ低いほど、交付額は増えるのである。
図表3、FPDMTOの交付3パートと算定式（配分ポイントは2012年度の数値）①住民1人あたり「財政力」
当該団体1人あたり「財政力」
各団体交付額＝
全国1人あたり「財政力」② 住民1人あたり「財政力」に人口を乗じた数値
当該団体1人あたり「財政力」
各団体交付額＝
全国1人あたり「財政力」③ 住民1人あたりDMTO額
当該団体1人あたり税収額
各団体交付額＝
全国1人あたり税収額

×配分ポイント（1,643,177．843628210ユーロ）

×当該団体人口×配分ポイント（3.122695971002ユーロ）×配分ポイント（1,094,525.76330359ユーロ）（1）－（D）2011 年交付結果の概要
次ページの図表 4 は、FPDMTO の 2011 年度交付結果としてフランス内務省が公表している数値である。前述のように総額は約 4.4 億ユーロであり、DMTO 税収の 5.1%に相当する。
フランス本土の 96 デパルトマン(コルシカ島を含む)のうち、43 で税収が削減され、調整財源の拠出自治体となっている。そのうち 24 デパルトマンは交付基準も満たしているので、削減と同時に交付となっている。したがって単に税収削減のみとなったデパルトマ
ンは 19 である。削減のみの 19 のうち、削減額の大きいのは、大方の予想通りにパリであり、6,686 万ユーロの税収が削減された。
削減と同時に交付も受けた 24 デパルトマンのうち、交付額より削減額が大きかったのが 6 デパルトマンある。したがって最終的に財源の純拠出となったのは 25 のデパルトマンである。これを逆にいえば、70 のデパルトマンが差し引きで純交付となり、調整の結果として財源が増えたことになる（3）。その 70 のうち 53 のデパルトマンは、税収削減を受
けず、交付のみがなされたデパルトマンである。

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図表4、FPDMTOとDMTO税収の状況（2011年度）

単位=ユーロ

税収削減額
交付額
純影響額
DMTO税収デパルトマンの名前
デパルトマンの名前（財源拠出） （財源受給） （拠出－受給）AIN
M ARNE
4,119,724
4,760,874
641,150
77,560,623
AISNE
HAUTE-M ARNE
6,146,299
6,146,299
35,395,346
ALLIERM AYENNE
5,372,878
5,372,878
25,316,958
ALPES-DE-HAUTE-PROVENCEM EURTHE-ET-M OSELLE
868,448
4,011,287
3,142,839
21,244,797
HAUTES-ALPESM EUSE
418,458
4,153,196
3,734,738
21,301,417
ALPES-M ARITIM ESM ORBIHAN
21,327,039△ 21,327,039
349,461,467
ARDECHEM OSELLE
5,078,873
5,078,873
28,345,894
ARDENNESNIEVRE
5,220,315
5,220,315
15,290,353
ARIEGE
NORD
4,769,313
4,769,313
12,221,827
AUBE
OISE
4,477,171
4,477,171
26,939,131
AUDE
ORNE
1,069,277
5,030,293
3,961,016
43,020,199
AVEYRON
PAS-DE-CALAIS
5,291,520
5,291,520
19,034,265
BOUCHES-DU-RHONE
PUY-DE-DOM E
17,822,046△ 17,822,046
295,076,956
CALVADOSPYRENEES-ATLANTIQUES
4,122,298
5,774,076
1,651,778
93,464,367
CANTALHAUTES-PYRENEES
5,307,753
5,307,753
9,178,786
CHARENTE
PYRENEES-ORIENTALES
5,035,401
5,035,401
26,904,182
CHARENTE-M ARITIM E
BAS-RHIN
6,558,820
5,549,163△ 1,009,657
104,531,716
CHER
HAUT-RHIN
4,822,041
4,822,041
23,145,219
CORREZE
RHONE
5,100,728
5,100,728
17,323,435
CORSE-DU-SUD
HAUTE-SAONE
1,636,019△ 1,636,019
24,460,332
HAUTE-CORSESAONE-ET-LOIRE
4,179,081
4,179,081
17,309,846
COTE-D'OR
SARTHE
3,147,426
4,644,965
1,497,539
62,394,498
COTES-D'ARM ORSAVOIE
6,325,007
6,325,007
56,266,772
CREUSEHAUTE-SAVOIE
5,746,796
5,746,796
5,887,796
DORDOGNE
PARIS
5,235,767
5,235,767
36,292,005
DOUBS
SEINE-M ARITIM E
5,135,954
5,135,954
47,384,221
DROM ESEINE-ET-M ARNE
2,434,667△ 2,434,667
52,248,901
YVELINES
EURE
5,494,675
5,494,675
57,382,019
EURE-ET-LOIR
DEUX-SEVRES
2,495,970
4,658,624
2,162,654
45,304,266
FINISTERE
SOM M E6,692,038
6,692,038
89,097,389
GARD
TARN
2,528,510
5,600,442
3,071,932
89,493,820
HAUTE-GARONNETARN-ET-GARONNE
11,278,604
6,869,245△ 4,409,359
175,288,496
GERS
VAR
4,577,879
4,577,879
16,258,609
GIRONDEVAUCLUSE
14,421,722
7,843,445△ 6,578,277
231,108,889
HERAULTVENDEE
12,270,321
6,960,456△ 5,309,865
168,515,549
ILLE-ET-VILAINEVIENNE
5,748,349
6,636,414
888,065
116,901,915
INDRE
HAUTE-VIENNE
5,453,750
5,453,750
12,795,871
INDRE-ET-LOIREVOSGES
2,945,928
5,065,495
2,119,567
64,184,915
ISERE
YONNE
8,787,183△ 8,787,183
145,296,360
JURA
TERRITOIRE DE BELFORT
5,018,955
5,018,955
23,932,167
LANDESESSONNE
2,555,995
4,548,109
1,992,114
52,485,479
LOIR-ET-CHER
HAUTS-DE-SEINE
4,704,474
4,704,474
31,401,153
LOIRE
SEINE-ST-DENIS
6,206,875
6,206,875
63,582,028
HAUTE-LOIREVAL-DE-M ARNE
5,529,054
5,529,054
15,189,997
LOIRE-ATLANTIQUE
VAL-D'OISE
12,449,088
7,252,437△ 5,196,651
197,102,282
LOIRET
GUADELOUPE（海外）3,443,398
5,203,883
1,760,485
67,084,558
LOT
M ARTINIQUE（海外）
4,541,995
4,541,995
15,096,427
LOT-ET-GARONNEGUYANE（海外）5,098,717
5,098,717
26,910,940
LOZEREREUNION（海外）5,241,754
5,241,754
4,082,246
M AINE-ET-LOIREM AYOTTE（海外）6,715,148
6,715,148
69,651,770
M ANCHE
5,844,420
5,844,420
41,562,891
合計額（資料）フランス内務省、地方自治体総局、地方財政-地域経済活動部、国の財源移転課の資料より作成。
（注）すでに2012年度のデータもあるが、「水平調整」の開始状況をみるために、あえて初年度のデータを掲載した。

税収削減額
交付額
純影響額
DMTO税収（財源拠出） （財源受給） （拠出－受給）1,358,640
5,248,264
3,889,624
58,261,403
5,739,790
5,739,790
9,606,512
5,495,528
5,495,528
21,334,069
5,820,418
5,820,418
64,214,067
5,119,211
5,119,211
10,417,505
4,938,818
5,913,919
975,101
93,332,371
7,059,480
7,059,480
77,677,919
4,905,655
4,905,655
14,679,714
11,640,704△ 11,640,704
258,328,669
4,446,718
5,659,242
1,212,524
92,652,883
5,191,781
5,191,781
20,072,677
9,086,674
9,086,674
111,006,932
5,840,520
5,840,520
56,714,332
5,803,707
4,968,379△ 835,328
93,693,398
4,591,241
4,591,241
19,091,325
3,590,743
5,200,204
1,609,461
68,754,519
6,857,254
6,857,254
93,579,538
60,229,106
21,581,605△ 21,581,605
280,077,458
5,312,399
5,312,399
14,278,795
6,220,827
6,220,827
38,024,271
5,797,450
5,797,450
43,819,662
4,653,874△ 4,653,874
82,546,525
12,829,567△ 12,829,567
173,007,451
66,860,578△ 66,860,578
798,937,149
880,753△ 880,753
121,987,937
15,778,273
6,850,372△ 8,927,901
188,189,749
24,540,481△ 24,540,481
280,760,965
5,445,741
5,445,741
27,377,944
5,817,952
5,817,952
46,069,850
5,434,570
5,434,570
32,869,363
4,549,731
4,549,731
21,521,008
18,799,073△ 18,799,073
266,914,807
4,351,342△ 4,351,342
76,517,396
3,644,911
6,111,266
2,466,355
81,613,243
5,469,615
5,469,615
34,824,059
4,843,053
4,843,053
30,170,113
5,451,092
5,451,092
24,666,313
4,846,566
4,846,566
29,582,385
3,817,660
3,817,660
10,812,417
14,895,550△ 14,895,550
184,708,241
39,504,836
39,504,836
471,322,140
4,695,607△ 4,695,607
191,097,372
18,959,665△ 18,959,665
222,722,996
13,431,830
6,291,983△ 7,139,847
168,481,175
7,133,712
7,133,712
15,367,412
15,053,632
8,617,9788,617,9785,892,858
42,048,836
4,299,320
439,636,565 439,636,565
8,615,921,126（2）FPIC（コミューン・コミューン連合財源平衡全国基金）の概要（2）－（A）FPIC の総額
FPIC の総額は、初年度である 2012 年の 1 億 5000 万ユーロから出発して漸増し、4 年後の 2016 年以降はコミューン・コミューン連合の税収総額の 2%相当額になるとされている。
すなわち、2013 年に 3 億 6 千万ユーロ、2014 年には 5 億 7 千万ユーロ、2015 年に 7 億 8------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------7 / 28 ページ－66－

千万ユーロとなった後、税収総額の 2%になる。この 2%は、フランス政府のあらゆる公表文
章において「10 億ユーロ以上」と記されている。
ただし、10 億ユーロ超の基礎となる税収総額をいかに見積もっているか何らの説明もな
く、かなり腰だめの数値であることに間違いはない。またこれまでの国会審議の経緯をみても、法律ベースで総額を変更することもあるかもしれない。実際、2012 年財政法案の時
点では、基金総額は 2012 年が 2 億 5 千万、2013 年 5 億、2014 年 7 億 5 千万、2015 年以降2％相当であった。それが国会審議の間に、後述のように「水平調整」に対する忌避感が国会議員に根強いことを背景に、出発点の総額が大幅に圧縮され、漸増期間の延長と増加ペースの緩慢化も決められたのである。

（2）－（B）調整の対象：コミューン連合と「単独コミューン」
FPIC は、財政調整の対象を「課税権を持つコミューン連合」と、連合に加入していな
い「単独コミューン」としている。2012 年において、それぞれの数は連合が 2,583、単独コミューンが 1,380 である（4）。
このように調整対象をコミューンとせずに、その連合としたことで、FPIC はこれまで常に指摘されてきた財政調整の困難を緩和したといえるだろう。コミューン間の財政調整は、
コミューンが 3 万 6 千超とあまりに多数かつ多様なために、適正に実行するのが著しく困難と考えられてきたのである。
ただし緩和したといっても、調整対象はなお 4 千近くに上る。しかも連合同士、単独コ
ミューン同士の間はもちろん、連合と単独コミューンとの間で相違が著しいことを勘案す
ると、適正な調整が可能なのかどうか、疑いは大いに残るのである。
さらに調整対象を連合としたのが良かったかどうか、判断は難しい。コミューン連合は、課税権を持つのに自治体でないという中途半端な団体であり、加盟しているコミューンの独自性もいまだ高いため、FPIC の財政調整をコミューン連合の内部でどう後処理するかという問題が生じているからである。その後処理とは、削減された税収額もしくは交付された交付額を、連合と加盟コミューンの間で、さらには加盟コミューン間でどうやって分割・分担するのかという問題である。
この問題について法律(地方自治体一般法典)は、以下でみる FPIC の税収削減基準である「統合財政力（Le potentiel financier agrégé）」で分割・分担するのを原則としている。
すなわち、コミューン連合間の基準を、そのまま連合内にも適用すべきという規定である。
ただし、いくつかの特例も設定されており、その中で注目すべきは分割・分担基準を自由に決めてよいという規定である。この特例は、地方自治・自主性を尊重しているようにも読めるが、3 万 6 千超のコミューン段階は連合の調整に委ね、国としては介入しないと責任を放棄したと受け取ってもおかしくはないのである。

（2）－（C）税収削減（＝財源拠出）連合・コミューンと削減額（＝拠出額）
税収が削減される基準は、連合と単独コミューンで同一であり、住民 1 人あたり「統合------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------8 / 28 ページ－67－

財政力（potentiel financier agrégé ：PFIA）」である。この住民 1 人あたり PFIA が全国平均値の 90%を超える連合とコミューンは、税収が削減され、基金へ財源を拠出することになる。
先に FPDMTO において述べたように、平均値ではなく平均以下を基準点とすることで、削減・拠出団体をできるだけ多くし、拠出団体と交付団体の二分割を避けているのである。
実際、後にみるように、税収が削減されつつ交付も受ける団体が少なからず存在する。
ここで述べている PFIA は、前述した「財政力」と同様の概念であり、いわゆる「課税力」に「財源補償・保障」としての国の交付金の交付額を加えた数値である（5）。ただ PFIAの場合は、デパルトマンと違って複数コミューンの連合形態なので、加盟している各コミ
ューンの「財政力」をまとめたという意味で「統合」という形容詞が付されている。
またいま１つ、これはデパルトマンと大きく異なる点であるが、人口に応じて補正が適用される。人口の多い団体ほど人口が割増され、その結果として住民 1 人あたり PFIA が低くなる。その数値が低くなれば、税収削減を逃れるかもしれないし、もしも税収削減となった場合でも、次にみるように削減額が割増のない場合よりも減少することになるのである。
割増の具体的な数値は、人口 7,500 人で下限の 1.00、人口 50 万人で上限の 2.00 であり、この両端の間は対数係数（un coefficient logarithmique）による曲線で結ばれる。すなわ
ち、人口の増額補正は、7.5 千人を超えると効き始め、50 万人以上で人口が 2 倍にカウントされるのである。わが国の段階補正とは逆の効果であるが、欧州ではむしろこちらが通例であるといえよう。
FPIC の税収削減額の算定も、FPDMTO と同様に、基準ポイントからの乖離幅に比例する。ただし FPIC の場合は、乖離の程度に応じた「累進性」は採用されておらず、全国平均の 9 割をどの程度上回っているかによって単純に算定される。
ただし、もちろん削減額には上限が付されている。FPIC の場合、上限は地方税収入の 10%であるが、この税収入は、PFIA の算定に用いられた税収、つまり各団体の課税標準に平均税率を乗じてえられた税収額である（6）。

（2）－（D）交付連合・交付コミューンと交付額
交付の基準となるのは、「財源と財政需要を表す総合指数（un indice synthétique deressources et de charges）である。総合指数に算入される要素と構成比率は次の通りである。すなわち、①住民 1 人あたり課税所得(構成比 6 割)、②住民 1 人あたり PFIA（構成比 2 割）、③課税努力（l’ effort fiscal）（構成比 2 割）である。
ここでいう課税努力とは、課税標準と実際の税収との比率であり、税率と言い換えてもよい。したがって、この要素を財政調整の基準にすると、各自治体に増税を促す効果を持つことから、フランスでも長年にわたって争点の１つになっている。
さて、総合指数の算定は、図表 5 にあるように、この 3 要素がそれぞれ全国平均値と比
較され、平均値から乖離すればするほど指数が高くなる。ただし、①、②と③とでは分母・分子が逆転していることから分かるように、課税所得と PFIA については平均より低けれ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------9 / 28 ページ－68－ば低いほど、課税努力については高ければ高いほど指数が上昇する。
図表5、総合指数の算定式
総合指数＝ 60%×

1人あたり課税所得の全国平均
当該団体の１人あたり課税所得＋20×

1人あたりPFIAの全国平均
当該団体の課税努力＋20×
当該団体の1人あたりPFIA
課税努力の全国平均

このように指数が算定された後、いよいよ交付か否かの判定となる。交付される条件は2 つあり、1 つは課税努力が全国平均の 50％以上なことである。この条件を満たした上で、第 2 の条件は、コミューン連合については、総合指数が上から 60％までの範囲に入ることであり、単独コミューンについては、総合指数が全国の中位（メディアン）を上回ることである。つまりコミューン連合については 6 割、単独コミューンは 5 割が交付団体となるのである。
それらに交付される交付額は、各団体の総合指数に人口を乗じた上で、交付額を案分するための配分ポイントを乗じて算定される。単純に言えば、交付額は総合指数が高く、人口が多いほど多くなるということになる。

（2）－（E）2012 年交付結果の概要
図表 6 は、FPIC の配分結果としてオフィシャルに公表されている数値である。予定通りに 1.5 億ユーロの税収が削減・拠出され、交付団体に移転された。一見すると、独立コミューンが不利な立場に置かれているようにみえるだろう。
独立コミューンは、コミューン連合と比べて団体数がそれほど少なくないのに削減額がはるかに大きく、交付額がごく小さくなっているからである。ただし、この原因は単純であり、独立コミューンには大都市、特にパリが含まれており、削減総額 5,382 万ユーロの4 割はパリだけでまかなっているのである。
削減・交付の団体数は、法に規定されたとおりである。2,583 のコミューン連合のうち45%にあたる 1,165 連合が削減され、60％に相当する 1,568 連合が交付を受けた。したがって 383 の連合が、削減と同時に交付となった団体である。
他方の単独コミューンは、5 割にあたる 705 コミューンが削減、39％相当の 533 コミューンが交付となった。したがって 172 の単独コミューンは、税収の削減のみで交付の対象にはならなかった。
削減・拠出と交付とを差し引いた純拠出・純交付でみると、コミューン連合では 29％相
当の 750 連合が純拠出、59％にあたる 1,520 連合が純交付になっている。これに対して単独コミューンは、47%の 650 コミューンが純拠出で、純交付は 37％、510 コミューンにとどまっている。
この純拠出・純交付を人口 1 人あたりに直してみると、やはり独立コミューンの拠出が大きいことが分かる。コミューン連合の拠出・交付額は 3～5 ユーロ程度、単独コミュー
ンの交付額も約 5 ユーロなのに、単独コミューンの拠出額のみ 9 ユーロ近い水準となっているのである。
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------10 / 28 ページ－69－

図表6、FPICの概況（2012年度）（単位=団体数、ユーロ、人）税収削減団体
交付団体
税収削減（財源拠出）（財源受給）
総額
課税権
1,165
1,548
€ -96,179,843
コミューン連合

純拠出団体（拠出－交付）

純交付団体（拠出－交付）€ 144,933,495.00

750

1,520

交付総額

独立コミューン

705

533€ -53,820,157 （1）€ 2,771,403.00

650

510

合計

1,870

2,081

€ -150,000,000€ 147,704,898 （2）

1,400

2,030

純拠出団体
の人口

純交付団体
の人口

人口1人あたり
純供出額

人口1人あたり
純交付額

課税権
コミューン連合

31,199,244

29,360,014€ -3.08€ 4.94

独立コミューン

6,130,065

543,938€ -8.78€ 5.10

合計

37,329,309

29,903,952€ -4.02€ 4.94（資料）Groupe de travail du Comité des finances locales, Répartition 2012 du Fonds national de péréquation des ressourcesintercommunales et communales (FPIC), le 15 mai 2012 より作成
（注）（1） うち2,170万ユーロはパリの税収削減額。
（2） 海外領土への交付額を含んでいないため1．5億円になっていない。

（3）FDPCVAE（事業付加価値税（CVAE）平衡デパルトマン基金）
・FRPCVAE（事業付加価値税（CVAE）平衡レジオン基金）の概要
事業付加価値税(CVAE)は、2010 年の職業税改革によって誕生した税である。CVAE の概要をみる前に、職業税（la taxe professionnelle：TP）を概説しておこう。
TP は、1970 年代前半に行われた地方税制の抜本改革以降、地方税収の半分近くをもたらし、まさに基幹税の地位を占めてきた。TP は事業課税であり、当初の課税標準は、①支払給与（給与総額の 20%）（7）、②事業用不動産・償却資産の賃貸価格（償却資産は取得
価格の 16%）であった。
ところが、事業に対する課税が経済界からの批判を浴びるのはどの国でも同様である。
実際 TP も、創設から絶えず批判に曝され、その非難に左右を問わず歴代政権が呼応し、毎年のように税負担の軽減措置が積み重ねられていた。しかし、景気の停滞が続くと、単なる減税では財界の批判に抗しきれなくなる。その結果 2003 年に課税ベースの①、つまり支払給与が廃止され、また 2008 年には②についても新規投資分が免税となり、さらに2010 年、ついに TP の終焉が宣言されたのである。
この TP の紆余曲折と租税理論からの分析・評価については、10 年以上にわたって 4 本の論文に執筆し続けてきたので、注にある拙稿をご参照いただきたい（8）。
さて問題の CVAE だが、図表 7 に示されている TP の後継税制の一部である。TP を引き継ぐのは①地方経済税（CET）、②設備網（物理的ネットワーク）を有する企業への概算課
税（IFER）であるが、CVAE は事業不動産税（CFE）とともに①を構成する。
課税標準は名称通りに付加価値額であり、税率は TP と異なり全国一律となっている。課
税団体はすべての自治体であり、税収配分はデパルトマンが約半分、レジオンとコミュー------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------11 / 28 ページ－70－

ンがおよそ 1/4 づつとなっている。このデパルトマンとレジオンの CVAE を対象に、「水平調整」をしようというのが FPCVAE（事業付加価値税平衡基金）デパルトマン基金とレジオン基金である（以下では両者を合わせて FPCVAE と表記する）。

図表7、TP改革後の事業課税～地方経済税（CET）、設備網を有する企業への概算課税（IFER）～
1、地方経済税（CET)（ la contribution économique territoriale )各事業の負担するCET納税額（CFE+CVAE）は、各事業の付加価値額の3%が上限（1）事業不動産税 la cotisation foncière des entreprises (CFE)
課税団体
コミューンとその連合
課税標準
事業用不動産の賃貸価格の70%
税率
各コミューン・連合が定める（2）事業付加価値税 la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises(CVAE)
課税団体
デパルトマン（税収の48.5%）
コミューンと連合（税収の26.5%）
レジオン（税収の25%）
納税義務者 売上高15万2,500ユーロ以上の事業者
ただし売上高50万ユーロ未満の事業者は全額減税
課税標準
付加価値 ただし売上高の一定割合で上限
売上高 760万ユーロ未満 売上高の80%
売上高 760万ユーロ以上 売上高の85%
税率
全国一律 15％
ただし売上高に応じて累進性
売上高 50万-300万€
税率0.5％
売上高 300万-1000万€ 税率0.5-1.4％
売上高 1000万-5000万€ 税率1.4-1.5％
売上高 5000万€以上
税率1.5％
2、設備網（物理的ネットワーク）を有する企業への概算課税 (IFER)（l’imposition forfaitaire sur les enterprises de réseaux)
コミューンと連合、デパルトマン、レジオン
課税団体
設備の種類別に税収の帰属・帰属割合が異なる
風力発電施設、太陽光発電施設、発電所、変電施設、
課税客体
中継アンテナ、電話交換施設、鉄道施設
税率
設備の種別に概算税率を設定（3）－（A）FPCVAE にかかる立法作業の状況
FPCVAE は、2013 年度から実施されるが、2012 年末の時点でなお制度修正が加えられている。FPCVAE に関する法規は、わが国の予算に相当する財政法（La loi des finances
pour 次年度）として審議・議決されるが、フランスの会計年度は 1 月 1 日から始まるからである。つまり実施直前になっても、修正作業が続けられているのである。
ただし制度の根本は、2010 年と 2011 年の財政法でほぼ固められている。特に 2011 年の財政法は、FPCVAE の制度提案を巡って上院と下院で議決が異なり、両院協議会へと至ったが、その場で妥協が成立し、FPCVAE の基本システムが決定されたのである。
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------12 / 28 ページ－71－

（3）－（B）税収削減（＝財源拠出）自治体と削減額（＝拠出額）
FPCVAE の総額は、2013 年の財政法案（2012 年末時点）では、レジオンは 5 千万ユー
ロ、デパルトマンは 2.6 千万ユーロとされている。ただし、何年度にどの程度の規模になるか、先にみた 2 つの「水平調整」と異なり、明確な数字で公表されていない。というのは、以下で述べるように、税収削減（財源拠出）額が今後の税収の推移に左右されるからである。
税収削減（財源拠出）自治体となるか否かの基準は、レジオンもデパルトマンも同一である。すなわち、住民 1 人あたり「財政力」が全国平均を上回る自治体である。ここでようやく、わが国で通常想定される基準ポイントが採用された。前述の 2 つの「水平調整」と異なり、平均値を境に拠出か否かが判断されるのである。
ただし、では全体の半分の自治体が拠出自治体になるのかといえば、それほど単純ではない。税収削減（財源拠出）の基準は、「財政力」ではなく「税収増加率」であり、削減額
は、全国平均の税収増加率を上回って増加した税収の半分だからである。住民 1 人あたり「財政力」が平均を超えていても、税収の増加率が低ければ、削減・拠出とはならないのである。
この税収の増加率は「累年」で算定され、基準年は TP 改革後の 2011 年である。すなわ
ち、あるレジオン（もしくはデパルトマン）のある年度の CVAE 税収が 2011 年度税収額
より 18%増となり、全国平均の増加率（2011 年度以来）が 11％であれば、差し引きの増
加率 7%に相当する税収の半分が削減され、当該年度の拠出額になるのである。
この税収削減（財源拠出）の側面からみる限り、FPCVAE の調整機能は、そもそもの税
収配分を重視していないことが分かるだろう。FPCVAE は、2011 年を出発点として、それ以降に生じる税収偏在を矯正しようとしているのである。

（3）－（C）交付自治体と交付額
交付自治体となるかどうかは、デパルトマンの場合は拠出と同一なので分かりやすい。
住民１人あたり「財政力」が全国平均に届かなければ、交付されるからである。
これに対してレジオンは多少とも思考が混乱するかもしれない。というのは、財源拠出の基準は平均値なのに、交付については平均ではなく平均値の 85%が基準ポイントとなっているからである。つまり住民 1 人あたり「財政力」が平均値を少しだけ、例えば 10%下回る自治体（平均値の 90%）は、税収削減・財源拠出とならないが、交付もまた受けないのである。
交付額の算定は、複数の要素に分けられており、ここで注意したいのが財政需要面の要
素がめずらしく含まれている点である。フランスの地方財政調整では、財政需要を反映す
る要素を利用することはきわめて稀なのである（9）。具体的な算定要素は図表 8 に示したとおりであり、レジオンもデパルトマンも、交付額の半分は住民 1 人あたり「財政力」を全国平均と比した割合（全国平均をどれくらい下回るか）に応じて算定される。
残り半分は、同じく 3 要素に分けられているが、レジオンとデパルトマンでは異なる。
両者とも 1/6 は①人口だが、残り 2 つの要素が、レジオンの場合は②高校生と職業実習生------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------13 / 28 ページ－72－

の数、③面積であり、デパルトマンの場合は②「職業活動連帯所得（Le revenu de solidarité
active ：RSA)」受給者数と 75 歳以上人口の合計、③デパルトマン道の延長なのである。
これは、それぞれの自治体の担当する行政事務の違いを反映している。レジオンでは高校と職業訓練が主要な行政事務となっているのに対して、デパルトマンでは社会福祉・社
会保障と道路の維持管理が重要な事務なのである。ちなみにデパルトマンの担当する RSAとは、就業・勤労意欲を維持しつつ最低限所得を給付する福祉事務であり、受給対象者は主として若年層である。

図表8、FPCVAE交付額の算定要素
レ 1/2
ジ
オ
1/6
ン
1/6
1/6
デ
パ 1/2
ル
ト
1/6
マ
ン 1/6
1/6

住民1人あたり「財政力」が全レジオン平均よりどの程度低いかの比率
人口
公立・私立高校の生徒数、職業実習生の数
面積
住民1人あたり「財政力」が全デパルトマン平均よりどの程度低いかの比率
人口「職業活動連帯所得」受給者数、75歳以上人口
デパルトマン道の延長

2、「水平調整」導入の背景と動機
3 つの「水平調整」制度をみたところで、いよいよ課題の解明へと進むことにしよう。
まず最初の課題は、なぜ「水平調整」が導入されることになったのかである。
フランスの事情をよく理解せずに政府の公表する文章だけを見ていると、導入の理由は2010 年の TP 改革にあると誤解するかもしれない。すなわち TP の廃止と CET への移行
によって自治体間の格差が拡大し、地方財政調整の強化が求められたという脈略である。
しかし、このストーリーはレジオンとデパルトマンの将来には当てはまるかもしれないが、現時点では事実ではない。しかも最も重要なコミューン・コミューン連合にはまったく該当しない脈絡である。TP 改革を「水平調整」の理由と考える根拠は非常に薄いのである。
というのは、まず第 1 には、TP 改革が即座に格差を拡大することはありえないからである。この点は、後の論点にとっても重要な事実なのでしっかり記憶しておいていただき
たいが、フランスで地方税改革（もしくは地方への事務権限移譲）に伴って行われる「財源補償（税源移譲もしくは交付金による補償）」は、地方全体のマクロだけで行われるわけではない。むしろミクロ、つまり自治体ごとの税収減（ないし経費増）が考慮され、すべての自治体が 100%の補償を受ける。したがって改革の前と後とで自治体間の格差が変化することはないのである。
この点をいま 1 つ別の観点から証明しよう。先にみたデパルトマン間の FPDMTO とレジオン間・デパルトマン間の FPCVAE における税収削減額の基準を思い出していただき------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------14 / 28 ページ－73－

たい。削減額の基準は、税収増加率となっていた。なぜ税収額ではなく増加率なのかとい
えば、TP 改革の「財源補償」時点では、格差があるとは考えられていないからである。
財政調整で是正すべき格差は、補償の後に、各自治体の税収の増減に差がつくことで生じると考えられているのである。
TP 改革が「水平調整」導入の原因ではない第 2 の理由は、TP 改革と「水平調整」を必然的に結びつける根拠が何もないことである。上記のように現時点では TP 改革が格差をもたらすわけではないので、あくまでも仮定の話であるが、もしも TP 改革によって格差が拡大したとしても、そこから「水平調整」へと進む理由をまったく見いだせない。
格差を是正する手段は、言うまでもなく「水平調整」だけではない。フランスでは、財政調整を強化したい場合、国の交付金という「垂直調整」を用いるのが通例である。そうではなく、なぜ今回は実現に向けて難易度の高い「水平調整」を選択したのか、TP 改革
からは一切の答えが見つからないのである。
そうであれば、課題の解明にとって、TP 改革の影響があるかどうかは、もはやあまり重要ではない。肝要なのは、「水平調整」を必然とする理由が何かである。「水平調整」が求められた真の理由は何なのだろうか。その答え、つまり結論をまず簡潔に述べ、節を改めてそれらを詳述してゆくことにしよう。
「水平調整」が導入されたきっかけと動機は次のとおりである。すなわち、①リーマン・
ショックとヨーロッパ財政危機がフランスの国家財政の赤字累増と財政難を劇的に深刻化させた、②その財政難により、従来のように地方への財源移転を客観指標に基づいて着実に増加させることは困難になった、③地方財政調整、特に自治体間の格差是正は、国から地方への財源移転を増額しつつ毎年漸進的に強化されてきたが、財源移転の縮減が避けられない以上、調整機能の強化を続けるのが難しくなった、④ところが 2003 年に改正された憲法 72 条には、地方財政調整が明記されており、政府として調整強化の努力を続けねばならない、⑤財政調整の強化が移転財源増額の方法で行えなくなった以上、努力の継続を表明するためにも「水平調整」を導入するしかなくなったのである。

（1）国の財政難と地方への財源移転の縮減
まず初めに、
図表 9 によってフランスの政府債務残高をみてみよう。政府の累積赤字は、
GDP 比でみてもまさに激増である。
2006 年から 2008 年は減少から停滞となっているが、2000 年代を通して約 40 度の傾斜で右肩上がりとなっている。
特に激しかったのが 2009 年以降の膨張である。この 3 年間だけで一挙に 18 ポイントも跳ね上がり、DGP に占める政府債務の比重は、今や 86％に達しているのである。EU 加盟国としてのフランスにとって、これはまさに異常事態である。周知のように EU の「財政安定化・成長協定」では、政府の累積債務の上限は GDP 比 60%となっているのである。
かくして、いわゆる緊縮財政が求められることになる。2000 年代末のフランスは、サルコジ政権の下で、ひたすら緊縮を唱えることになった。ただし 2012 年 5 月の大統領選挙
で、フランス国民の多数は緊縮財政を否定するオランド候補を支持した。ギリシャやスペインの国民と同様、緊縮ばかり連呼する政策に拒否感が広がったのである。ただそうはい------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------15 / 28 ページ－74－

っても、財政赤字の削減は急務であり、富裕層への増税等を織り交ぜつつも、歳出抑制の方向に進むことは避けられない。
図表9、フランスの政府債務残高の対GDP比率
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

（資料）Insee, comptes nationaux ‐ base 2005より作成。
（注）政府債務の定義はマーストリヒト条約による。

この状況において、地方への移転財源も圧縮の対象となる。後述のようにフランスでは地方代表の政治力が非常に強いので、国の都合で地方財源が一方的に犠牲になる危険性は
他国よりは少ない。ただ現在フランスが直面する財政難は、国民・国家の危機であり、地方代表も危機の回避に協力せざるをえないのである。
それを最新の数値として把握できるのが、図表 10 である。2012 年度の増加率をみると一目瞭然、国から地方への財源移転の総額はマイナス 0.3%となっている。内訳をみると、国の予算を通らず国税収入から地方へ「直入」される交付金も 0.25％のマイナスである。
この内訳の中で最も重要なのは、安定協定と経常総合交付金（DGF）である。この 2 つの総額は特定の指標に連動して決まるが、その指標の改正による交付総額の凍結こそが、「水平調整」の導入を必然化したといってもよいのである。
前者の安定協定(Le contrat de stabilité)とは、国から地方への主要な交付金を束ねる枠であり、図表から分かるように財源移転のおよそ 7 割に相当する。この枠は 1996 年に創設され、98 年までは財政安定協定（Le pacte de stabilité financière)、99 年～2007 年は成長・連帯契約（Le contrat de croissance et de solidarité）と呼ばれていた。
総額決定の指標は、財政安定協定では四半期の物価上昇率であったが、成長・連帯契約になって物価上昇率に加えて DGP 成長率がプラスされた。具体的にはインフレ率＋経済成長の 33%という、地方にとっては嬉しい指標になった（10）。
ところが 2008 年、名称が安定協定に改められると同時に、指標は物価上昇率のみへと減じられてしまった。この変更は地方関係者に、国からの財源移転が自然に増加する時代が終わったことを告げると同時に、財政調整、特に自治体間格差是正の停滞・後退を予感------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------16 / 28 ページ－75－

させたことであろう。

図表10、地方に対する国の財源移転の総額減少（財源移転の内訳とそれぞれの増減率）（単位＝100万ユーロ）

略称

2011年
財政法

2012年
財政法

国から地方への移転総額（ 「 直入」 含む） （ １） ＋（ ２）73,64873,447-0 . 3 %100%

41,380
26
65
40
500
326
661
0
3

41,390
24
65
41
500
326
661
0
3

0.0%
-6 . 4 %
0.0%
2.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%

56.35%
0.03%
0.09%
0.06%
0.68%
0.44%
0.90%
0.00%
0.00%

35

59

68 . 9 %0.08%－
DUCSTP
DTCE

1,843
527
947

1,847
447
875

2.51%
0.61%
1.19%

「国税収入から直入」の合計

46,357

46,2390.2%- 15 . 2 %-7 . 6 %- 0. 2 5 %

616
224
1,513
50
19
10
109
4
1,702
50,601-0 . 1 %
0.2%
0.8%
0.0%
-0 . 7 %- 1 00 . 0 %39 . 5 %0.0%
0.0%
50,531-0 . 1 %68.80%

DCRTP
－
－
－
FCTVA

2530
－
11128
657
6040

3368
40
10285
662
5507

33 . 1 %－-7 . 6 %0.7%-8 . 8 %

0.00%
4.59%
0.05%
14.00%
0.90%
7.50%

－

419

425

1.6%

0.58%

－
－

2136
138

1946
128

-8 . 9 %-7 . 2 %

2.65%
0.17%

－

－

555

－

0.76%

-0 . 6 %31.20%

名称

増加率

2012年
構成比

（１）「安定協定」の枠内の交付金

「

国
税
収
入
か
ら
地
方
へ

」

直
入

国
の
予
算
か
ら
交
付

経常総合交付金
教員住宅特別交付金
地方議員交付金
コルシカ島石油製品内国消費税還付
社会統合デパルトマン動員基金
中学校整備デパルトマン交付金
教育施設整備デパルトマン交付金
被災自治体連帯基金
教育施設建築・整備総合交付金
職業税・鉱山税課税ベース
損失補償交付金
地方税減税補償
職業税個別補償統合交付金
地方直接税免税補償代替交付金
農村自治体公共事業交付金
デパルトマン公共事業総合交付金
地方分権一般交付金
農村部発展交付金
パスポート・IDカード交付金
軍事基地流出自治体支援基金
海外自治体交付金
各種補助金
職業訓練分権一般交付金

DGF
DSI
DPEL
－
FMDI
DDEC
DDES
－
DGCES
－

DETR
DDGE
DGD
DDR
－
－
－
－
－

「安定協定」枠内の交付金合計

616
224
1,525
50
19
0
152
4
1,703

「

（２）「安定協定」の枠外の交付金
」

直
入

国
の
予
算

職業税改革補償交付金
コミューン連合税収補償交付金
法定減税補償交通罰則金交付金
付加価値税補償基金
デパルトマン職業税平衡交付金
交付保障交付金
各省庁の補助金（経常・資本）
地域事業に対する補助金
レジオンに対する職業実習整備・
近代化財源の配分「安定協定」枠外の交付金合計

23048

22916

62.96%
0.84%
0.30%
2.08%
0.07%
0.03%
0.00%
0.21%
0.01%
2.32%

（資料）La loi des finances pour 2012 （LOI n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012）.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------17 / 28 ページ－76－この予感を決定づけたのが、DGF の指標改正である。DGF は、図表 10 に示したように財源移転の 56.35%を占めており、地方財政調整の点でも名実ともに主役の位置を占める。DGF の総額決定指標は、1979 年の創設時は付加価値税の税収額であったが、1990
年以降、物価上昇率＋DGP 増加率の 50%が指標とされてきた。
ところが 2010 年、安定協定よりは 2 年遅れたものの、GDP 増加率の指標が廃止され、物価上昇率のみとなった。しかも翌年、地方関係者はさらなる落胆のため息を漏らすことになった。2011 年以降、総額は毎年度の財政法、つまり予算が定めるとされたからである。
このように国の交付金は総額が抑制され、そのため財政調整の行方に暗雲が立ち込めた。
財政調整は、国の交付金の中で行われ、特に自治体間の格差是正は、交付金総額を増やさないと進めにくいからである。なぜ交付金総額の増加が止まると格差是正が進まなくなるのだろうか。
この点を理解するためには、フランスの財政調整を知らねばならない。そこで節を改め、フランスの地方財政調整を概観することにしよう。わが国とは財政調整の考え方も手法もまったく異なるので、わが国の常識にとらわれずに読み進めていただきたい。

（2）「垂直の中の水平調整」：財源補償・保障 vs 平衡化の相克
フランス地方財政調整の概説と述べたが、それはすでに本誌 2007 年 2 月号にて、拙稿
「フランスの地方財政調整－財源補償・保障と平衡化の相克－」として包括的に著述してある（11）。同稿はかなり大部に及んだが、それはフランスで考えられている財政調整の概念を含め、地方財政調整の理解に必要なあらゆる項目をすべて盛り込んだからである。6年前の論考ではあるが、フランスの基本的な仕組みや制度の理論に大きな変化はなく、本稿のテーマである「水平調整」にもすでに言及してある。紙数の限られた本稿では十分に言及できない事項も多数あるので、2007 年の拙稿をご参照いただければ幸いである。
したがってここで述べるのは、あくまでもフランス財政調整のうち、本稿の論旨に合致する要点のみである。すなわち、国の交付金の総額が増えないと財政調整、特に自治体間の格差是正を強化できない理由を理解する上で必要な事項のみである。
これを理解するためにまず知らねばならないのは、地方財政調整には 2 つの目的・機能があり、フランスではそれらが明確に分離されていることである。財政調整の 2 目的・機能とは、①財源保障、②平衡化（自治体間の格差是正）である。
わが国の地方交付税では、両者は一体不可分であり、切り離すことができない。地方が確保すべき財源を保障することが、そのまま格差是正になるからである。ところがフランスでは、財源を保障しても格差の是正にはならない。財源保障と平衡化は相容れないために組み合わせることができず、個々に実施されている。そのため一定の総額の中で互いの「縄張り」を取り合う間柄なのである（後掲の図表 12 を参照）。
取り合うといっても、現時点で圧倒的に「縄張り」が広いのは①であり、②はまさに劣勢である。なぜかといえば、財政調整の役割を担っている国の交付金の起源は、地方財源の補償・保障に求められるからである。最大の交付金 DGF は、前述のように財政調整の主------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------18 / 28 ページ－77－

役であるが、その経歴を遡ってゆくと、国税改革に伴う地方税廃止の財源補償・保障としての生誕にたどり着くのである。
フランスの交付金は図表 10 のように多数だが、それぞれの名称が示すようにほとんどが財源補償・保障のための交付金である。財源の補償が求められるケースは、おおよそ次の４パターンである。すなわち、① 地方税廃止や国の政策による地方税の減免措置によって地方税収が減少する場合、② 地方分権改革に伴う地方への事務権限移譲によって地方歳出が増大する場合。③ 国の政策によって地方歳出が新たに増大する場合、④ 国税改革によって地方歳出(地方の国への納税額)が増大する場合である。
ここでわが国では馴染の薄い「補償・保障」の文字が気になったかもしれない。「補償」
を使うのは、上記のように交付金の起源が財源の補償（La compensation）だからである。
ただし次年度以降、補償の原因となった地方の税収減や歳出増がきちんと財源として保障（La garantie）されねば、補償もされたことにはならないので、保障されるべき財源の規模は、別途きちんと保障されるのである。
その別途の「保障」の仕方が、交付金の総額の決定方法である。図表 11 に図式化してあるように、財源補償の時点（n1 年と n3 年）で補償すべき金額は自治体ごとに算定されるが、その後の年度は、改めて補償額の算定は行われない。ではどうやって財源を保障しているのかといえば、客観的な指標と連動して増加するという、前節の最後で述べた総額決定方法で保障しているのである。同じく前節最後でみた近年の総額の凍結は、単なる財源の増減ではなく、財源補償・保障と深く関わっているだけに、まさに一つひとつの自治体
にとって死活問題になるのである。
図表11、財源補償・保障のモデル図

財源補償(補償額の算定)↓

財源保障（算定なし）

客観指標に
連動して
総額が増加

財源補償
(補償額の算定)↓

財源保障（算定なし）
インフレ、行政の質的・量的拡大、各自治体の独自政策による需要額の増大

ｎ年を基準とする財政需要額

ｎ年

n1年

n2年

n3年

原則として
地方税率の増減により財源調達

その前提として十分な量の地方税源・・・・・・・

なおここで、客観指標という手法で本当に財源保障になるのかとの疑問も出るだろう。
もちろん指標の選択によってはその危険性はある。ただし、自治体側で想定している「保------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------19 / 28 ページ－78－障されるべき金額」に適した指標が選択されていない場合、行政裁判所に提訴すれば勝訴できるであろうことは、2003 年に憲法評議会（Le Conseil constitutionnel）が下した決定でも証明されている（12）。
国の交付金における連動指標は、むしろわが国で想像されるのとは逆に、地方に有利な指標が選択されてきたように思われる。なぜかといえば、交付金の毎年度の増加を高く設定することで、地方財政調整の②の目的・機能である平衡化の財源を捻出することができるからである。
なぜ、無理をしてまで平衡化の財源を捻出するのかといえば、ここまでで明らかになったように、フランスで財政調整の役割を担う国の交付金は、基本的に財源補償・補償のための交付金であり、そこに格差是正の機能が入り込む余地はないからである。交付金は、国の政策によって減少した地方税収、あるいは増大した地方歳出をカバーするために創設されたのである。
その交付金に平衡化の機能を持たせるとすれば、補償・保障を部分的せよ切り詰め、平衡化のための財源を作らねばならない。ところがそれは、補償・保障される各自治体にとっては耐えがたい仕打ちに映る。
もちろん現実には、補償・補償の交付金といえども、フランスで大いに尊重される連帯や平等の名の下に、最初から平衡化機能を担う部分が組み込まれている。しかも図表 12にイメージしたように、平衡化を担う部分が年とともに拡大するようプログラムされている。財政調整の主役である DGF も同様なのだが、財源補償・保障の部分が漸減し、そのぶんだけ平衡化が強化される図式である。

図表12、補償・保障vs平衡化の「縄張り争い」と総額増加による財源捻出

総額増加による平衡化部分の捻出
総額増加による平衡化財源の捻出

交付金のうち平衡化を担う部分（プログラム停止）（次の制度へと改革）（削減への批判・反抗）

交付金のうち財源補償・保障を担う部分n1年 n2年 n3年 n4年 n5年 n6年

・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

このプログラムは、補償・保障の削減が小さいうちはまだ機能するが、削減が顕著になる時点で障害に突き当たる。財源補償・保障という、いわば「既得権」を削減することに------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------20 / 28 ページ－79－

対する猛抵抗、強烈な反発が、削減を甘受できない自治体から巻き起こるからである。
ここまで事情が分かれば、地方に有利な客観指標を採用することで総額の増加を図りた
くなる意味が理解できるようになったであろうか。交付金の総額を増加させることで平衡化財源を捻出するのが、地方との摩擦をできるだけ回避しつつ平衡化を図る最も賢明な方法なのである。後述のようにフランスの地方代表は、国会や行政内部で強力な政治力を有している。中央官僚としても地方との軋轢はできるだけ避けたいのである。
さて、この節で明らかになった事実を加えると、リーマン・ショックと欧州危機から出発して国の財政赤字を通り、「水平調整」にまで至るストーリーのほとんどが明瞭になっただろう。国の財政難から交付金総額が凍結・圧縮されると、地方財政調整、特に平衡化の機能強化を図ることができなくなる。しかし地方財政調整の実行は、政権にとって 2003
年の改正で憲法に盛り込まれた義務である。
この憲法改正については本稿では言及できなかったが、地方財政調整が憲法に明記されたことの意味は非常に重いのである（13）。政府・国会は、一方ではこの憲法に基づく義務、
他方では国家財政の困難との間で板挟みになり、その結果として従来行ってきた「垂直調
整の中での水平的な調整」ではなく、「水平調整」を導入して、財政調整の努力を継続している姿勢を示そうとしたのである。
以上が本稿の設定した第 1 の課題への答えである。ただし、ここで別の疑問を抱く向きもあるだろう。
「垂直調整の中での水平的な調整」が行えなくなったのに、なぜ「水平調整」が行えるかという疑問である。
そこで、この疑問への解答を導き出すためにも、本稿の第 2 課題、つまり導入されつつある「水平調整」をどのように評価するかに取り組むことにしよう。
「水平調整」の導入は歴史的な一大変革なのか、それとも多少の制度変更にすぎないのかである。この検討を行うことで、「垂直調整」と「水平調整」とのお互いの位置関係も明らかになると思われるのである。

3、2010 年代のフランス「水平調整」：画期的な革新か多少の制度変更か？
社会科学で取り扱う事象は、もれなく二面性を有し、相反する評価を受けるのかもしれない。2011 年～13 年導入のフランス「水平調整」も、この例に漏れない。一方では、他国にもフランス財政史にも類をみない画期的な一大変革という評価が与えられ、他方では単なる制度の変更であり、それほど大きな意義はもたないとの評価が下されるのである。
このうちどちらの評価が適正なのだろうか。結論から先にいえば、後者が適切な評価となるが、ここは順番通りに、まずは前者からみてゆくことにしよう。

（1）歴史的な一大革新：実行難易度の高い「水平調整」
導入されつつある「水平調整」が一大変革だという評価は、「水平調整」の実施が大変に困難であるという事実を根拠としている。実施できないと考えられてきた「水平調整」を断行するのだから、画期となる大改革だというのである。
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なぜ「水平調整」が実施困難と思われていたのかといえば、その理由は次の 3 点にある。
第 1 には、これはどの国でも同じと思われるが、地方の首長や議会議長は「水平調整」を望まない、望まないどころか拒否感を抱くことである。財政調整をやるのであれば、地方間で「取った、取られた」が明瞭になる水平調整ではなく、国からの交付金でやってくれというのが本音なのである。
そしてこの点で、本稿で繰り返し触れてきたように、フランスにおける地方の政治力は強い。図表 13 から分かるように、国会議員はほぼもれなく地方の代表だからである。まず上院は、国民の直接選挙ではなく、地方議員による間接選挙で選出される。そのためフ
ランス上院は「地方の府」であると自ら言明している。

図表13、地方の政治力：国の政策決定における地方代表
国会

中央政府・行政上院（「地方の府」）

下院

地方財政委員会

地方議員による
間接選挙で選出下院議員のほぼすべて
は地方の首長か議会議長を兼任

委員43人のうち28人は地方の首長
4人は国会議員

選出、兼任

地方議会議員

兼任
兼

兼任

選出

代表選出

首長（議会議長）
選出

選出
住民（国民）

また下院についても、フランス独特の伝統である「兼任」によって、地方代表の集う国会になっている。下院議員のほぼ全員が、国会と同時に地方議会の議員であり、その多くは首長になっているのである。さらに中央政府においても、地方財政調整のあり方や調整制度の運営に関して、地方代表が大きな影響力を有している。やはり図表 13 に記した地方財政委員会（CFL）であり、地方代表が委員の 3/4 を占め、委員長職も押さえているのである。
これだけ地方の影響力が大きければ、地方の望まない「水平調整」に踏み切るのは不可能と決めつけてもおかしくないだろう。ただし、地方代表による国会と CFL の運営は、まったく逆に「水平調整」を実行しやすい基礎条件であることも事実である。本稿の冒頭で述べたように、「水平調整」の定義の②、すなわち「「水平調整」の規模や方法を地方代表が決定・監督する」が、これによって満たされているのである。
単一国家で「水平調整」に現実味がない大きな理由は、定義の②をいかに満たすかの構
想すらできないことにある。その難題を、フランスは独特の政治システムによってクリア------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------22 / 28 ページ－81－しているのである。
第 2 の「水平調整」が困難な理由は、地方自治体、特にコミューンの数が多すぎ、かつ多様性に富みすぎているため、とてもではないが「水平調整」など不可能と考えられていることである。この点はもはや説明不要であろう。3 万 6 千を横に並べるだけでも大変だが、多数であるが故に、その一つひとつが地理的、社会的に多彩にすぎるのである。
第 3 の理由は、財政調整の基となる「財政力」は課税力、したがって地方税の課税標準に左右されるが、その課税標準の評価が自治体ごとに不均質で比較不可能なため、厳密な比較が求められる「水平調整」での使用には耐えられそうもないことである。
地方税の課税ベースは不動産中心であり、その土地の評価替えが行われたのは、既建築
地が 1970～73 年、農地を中心とする未建築地が 1961 年である。それ以来の半世紀近い間に、再評価の必要性は常に叫ばれつつも、評価替えに伴う自治体間・納税者間の税収・税負担の変動が大きいことを口実に、再評価は実現していない。課税標準の毎年度の引き上げや数年毎の現実化を、全国一律の係数を使って行っているのみなのである。
この「老朽化」のゆえに、課税標準自体の信頼性はもちろん、自治体間の均質性も大いに疑われている。国の交付金の配分ならまだしも、自治体間で「取った、取られた」を行う「水平調整」の基準として適切かどうかと問われれば、肯定的な返答はできないのである。
以上の事実を知れば、「水平調整」の導入によくぞ踏み切れたものだと感嘆すべきなのかもしれない。3 つの難点のうち、2 番目のコミューン数のみ、財政調整の主たる対象を限定することで一応の対応が図られてはいる。すなわち 3 万 6 千ではなく、2,600 弱のコミ
ューン連合と 1,400 に満たない単独コミューンへの限定である。ただし、大きく減少とはいえ合計 4 千という調整対象の数が根本的な解決策といえるか大いに疑問が残るし、この2 番目の難題以外はまったく手つかずなのである。

（2）多少の制度変更：境界の曖昧な「水平調整」と「垂直の中の水平調整」
まったく逆に、導入されつつある「水平調整」は大きな変革ではなく、単なる制度の変
更にすぎないとする評価は、1 つの普遍的な事実を前提条件とした上で、フランスに特有の税財政制度に基づく評価である。
まず普遍的な事実とは、「水平調整」は大きな規模で財政調整を行うことはできず、垂直的な国の交付金の中で行われる場合と比して、はるかに限定的な規模にとどまらざるをえないという事実である。この点では、ドイツの州間財政調整に関する 1999 年の違憲判決がよく引き合いに出されるが、フランスの場合は、ドイツのケース以上に「水平調整」の規模を限定する意見が主流である。
憲法評議会は、前述の FSRIF（レジオン・イル・ド・フランス連帯基金)の創設に際して行われた訴訟（1991 年）において、次のような見解を表明している。すなわち、他の自治体の財源を増やすために行われる税収削減は、削減が行われる自治体の「自由な行政（lalibre administration）」を阻害してはならないという見解である（14）。
しかし、これに対して上院は、憲法評議会たるもの、自由な行政の阻害といった抽象的------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------23 / 28 ページ－82－

な常套句ではなく、税収削減がどの水準を超えたら憲法違反になるのかを示すべきだと、
繰り返し批判しているのである（15）。ちなみに上記 FSRIF にかかる訴訟では、税収削減が経常支出の 5％を超えないという法規があるので合憲とされたが（16）、20 年後の FPIC では、上述のように税収削減の上限は地方税収の 10%とされている。このあたりの水準が、現時点で地方代表・国会議員の求めている基準になるのであろうか。
いずれにせよ「水平調整」の規模には限度があり、決して大規模にはならないし、ましてや地方財政調整の主役になるということなどありえないのである。
この事実を前提として、2010 年代の「水平調整」が大した変革ではないという根拠は、国の交付金を用いる「垂直調整の中での水平的な調整」と「水平調整」との境界がきわめて曖昧で、地方代表からみると、どちらの財源もそれほどの相違はないと感じられることである。この点は、すでに 6 年前の拙稿「フランスの地方財政調整－財源補償・保障と平衡化の相克－」で指摘してある点だが、両者の垣根が曖昧になる理由は、次の 2 点にある。
まず第 1 は、地方税の徴収を地方ではなく国が行っていることである。フランスの地方税は、納税・徴収時期が年度のどこかや、実際に徴収ができたかどうかにかかわらず、国から毎月、その年の税収の 1/12 が各自治体に渡される。したがって、もしも「水平調整」の実施で税収削減となったとしても、渡される金額からその削減分が控除されるだけなのである。
この事実は、一方では「水平調整」の実施を非常に容易にする。
「水平調整」を構想する上で最大の課題は、「自治体が一度財布に入れた税収を、他の自治体のために財布から出せ
るのか、出してよいのか」という点にあるが、「一度財布に入れない」フランスでは、この障害は存在しないのである。
また他方では、同様に国から渡される交付金と地方税収との区別を分かりにくくする。
毎月財源を受け取る自治体の立場からすれば、両者の何が違うのかと考えがちであろう。
もちろん税収の場合には、国が勝手に削減すれば、収入権という課税自主権の侵害にあたり大問題だということになる。ただし、この見解も、国の交付金が地方の固有財源である
場合はどうだろう。地方の固有財源である交付金を国が一方的に削減すれば、それも地方の収入権を侵害したことになるのではないだろうか。
第 2 の理由は、上記の想定通りに国の交付金のほとんどが地方の固有財源なことである。
国の交付金のほとんどが財源補償・保障を目的とした交付金であるのは、すでに述べてきた通りである。補償・保障である以上、それは国のカネではなく、地方のカネである。
しかも交付金の大半は、いわゆる「直入」であり、国への帰属はまったくない。前掲の図表 10 から分かるように、国から地方への移転財源の 82.5％（2012 年）は国の予算を通さず、国税収入から直接、地方に交付される財源なのである。
以上の 2 理由から分かるように、地方税は国の交付金のようであり、国の交付金は地方税のようである。従来のように、「垂直調整」の中で補償・保障の権利を有する財源が削減されるのと、「水平調整」において税収が削減されるのと、どう違うのだろうか。もちろん、地方自治論や課税自主権の理論からみれば、厳密にいえば相違はあるのかもしれない。
しかし、前述のように財政調整の規模が大きくないことを前提として、どちらを使って財政調整を行おうと、交付される自治体はもちろん、財源を拠出する自治体にとっても、------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------24 / 28 ページ－83－大きな違和感はないのである。
実際、「水平調整」と「垂直調整」の代替関係には実例が存在する。本稿冒頭の方で述べたように FCDR（レジオン間格差是正基金）は 2003 年に廃止され、その調整財源は DGF（経常総合交付金）に統合された。FCDR に 10 年近く財源を拠出していた 3 つのレジオンは、税収が削減されなくなった代わりに、その分だけ DGF の交付額が削減される結果となった。まさに「水平調整」が「垂直調整」にそのまま吸収され、入れ替わったのである。

おわりに
本稿の冒頭で設定した 2 課題に、すべてすっきりと答えが出たであろうか。その答えを簡単に要約すると、おおよそ次のようになる。
「水平調整」の実施は、欧州危機・国家財政難によって国の交付金の増加率を確保できなくなったことから必然化された。交付金の総額が増えない限り、財源補償・保障との「縄張り争い」で劣勢に立つ平衡化、つまり自治体間の格差是正を強めることが難しいのである。憲法に明記された財政調整の義務を果た
し、平衡化を強めるには、「水平調整」へと進むしかなかった。
ただし「水平調整」は、その言葉から感じられるほどの一大事ではない。フランスでは「垂直調整」と「水平調整」の垣根は低く、しかも「水平調整」は小規模にとどまるからである。
「水平調整」が求められた原因がまさに深刻なのと比べると、現実の影響はあっけないといえるほどかもしれない。
情勢が流動的なだけに、現時点で今後を予測するのは大変に難しい。
「水平調整」の部分
がすぐに後戻りするとは考えにくいが、現在の変化が決定的ともいいがたい。国家財政や政治の状況次第では、「垂直」と「水平」が再び揺れ動くことも大いにありそうである。そうなると、むしろ注目すべきは「垂直調整」の方であり、国の交付金において水平的な調整がどうなるかを注視してゆくべきなのかもしれない。
フランス地方財政調整の研究は、筆者にとってまさにライフワークであり、研究に着手してから早くも 30 年近い時が流れた。財政調整の理論や制度に変更がある度に執筆を重ね、原稿枚数を累積させてきた。次の累積がいつになるか、今回ばかりは予想外に早い予感もしているのである。

（注）（1）Ministère de l'Intérieur, La Direction générale des collectivités locales, Circulaire
du 4 mai 2012 (NOR : COTB1220964C), Répartition du Fonds de solidarité descommunes de la région d'Ile-de France (FSRIF) au titre de l'exercice 2012.
（2）Ministère de l'Intérieur, La Direction générale des collectivités locales, Circulaire
du 27 avril 2012 (NOR : COTB1220735C), Répartition au titre de l'exercice 2012
du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus
par les départements.
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（3）税収の削減も交付も行われなかった「中立的」なデパルトマンが１つある。具体的には「HAUT-RHIN」である。
（4）Ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique,Rapport du Gouvernement relatif au fonds national de péréquation desressources intercommunales et communales (FPIC) en application de l’article 144
de la loi de finances pour 2012, Septembre 2012.
（5） コミューンについての「財源補償・保障」としての交付金とは、経常総合交付金（DGF）
を構成する交付金のうち、次の 4 つである。基礎交付金、面積交付金、最低限増加 保
障交付金、国立公園・海洋自然公園コミューン交付金。
（6）FPIC で税収削減される連合・単独コミューンが、同時にレジオン・イル・ド・フラ
ンス連帯基金（FSRIF）でも削減を受ける場合には、上限の「PFIA で算定された税収の 10%」が適用されるのは、FPIC と FSRIF の合計の削減額となる。
（7）ただし自由業についての課税標準は事業収入であり、収入額の 1/8 とされていた（8）TP に関する拙稿は以下の 4 本である。①「フランスの外形標準課税」『都市問題』
第 91 巻第 10 号（2000 年 10 月号）、②「フランス職業税の「給与」ベース廃止～「雇用を阻害」「国際的に廃止傾向」の虚像と真相～」『地方税』（地方財務協会）2002
年 8 月号、③「フランスの職業税：付加価値標準への改革と「付加価値課税化」」『地
方税源の充実と地方法人課税』（神奈川県地方税制等研究会ワーキンググループ報告書）神奈川県総務部税務課、2007 年、④「地方法人課税におけるフランスのこだわ
りと工夫～「付加価値」標準への接近と挫折と再接近・再挫折のはざまで～」『地方財政』（地方財務協会）2008 年 12 月号。
（9）フランスの地方財政調整で用いられる算定要素の一覧表は、以下を参照。拙稿「フランスの地方財政調整－財源補償・保障と平衡化の相克－」144 ページ、図表 14。
（10）DGP 増加率の 33%は 2001 年～2007 年。1999 年は 20％、2000 年 25％であった。
（11）拙稿「フランスの地方財政調整－財源補償・保障と平衡化の相克－」『地方財政』（地方財務協会）2007 年 2 月号、129-154 ページ。
（12）2004 年に社会保障関係の事務をデパルトマンに移譲するに際して提出された財源
補償・保障の法案について、憲法委評議会は、後年度の財源保障が行われない規定として違憲の判断を下した。Le Conseil constitutionnel, Décision n° 2003-489 DC- 29 décembre 2003.
（13）2003 年の憲法改正・地方分権改革については拙稿「フランスの憲法改正と分権改革法案－「2003 年地方分権改革」」（「都市問題」2004 年 3 月号）、および拙稿「憲法改正の効果－フランスの地方税財政における改憲の効果－」（「自治総研」2005
年 4 月号）を参照。
（14）Le Conseil constitutionnel, Décision n° 91-291 DC du 06 mai 1991.
（15）例えば、次の上院のレポートを参照。Sénat, RAPPORT N° 324, Annexe auprocès-verbal de la séance du 26 mai 2004, au nom de la commission des Lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement etd’administration générale sur le projet de loi organique, adopté par l’assemblée
nationale, pris en application de l’article 72-2 de la Constitution relatif à------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------26 / 28 ページ－85－

l’autonomie financière des collectivités territoriales.
（16）op. cit., Le Conseil constitutionnel, Décision n° 91-291.

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1991 ᖺ 5 ᭶ 13 ᪥ἲࡀ๰タ

Le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF)յࣞࢪ࣭࢜ࣥ࢖࣭ࣝࢻ࣭ࣇࣛࣥࢫ㐃ᖏᇶ㔠  1975 ᖺ 7 ᭶ 29 ᪥ἲࡀ๰タ 2012 ᖺ௨㝆ࡢ㈈※ࡣᅜࡢண⟬࠿ࡽ

Les Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)մ⫋ᴗ⛯ᖹ⾮ࢹࣃࣝࢺ࣐ࣥᇶ㔠 ௨๓࠿ࡽࡢไᗘࡶᏑ⥆̿̿̿̿̿̿̿̿̿̿タ䚸㕲㐨᪋タ㻌 㻌 䛭䜜䛮䜜᪋タ䛒䛯䜚⛯⋡䠄⛯㢠䠖⟬ᐃ䛿䜻䝻䝽䝑䝖䛒䛯䜚䛷⟬ᐃ䠅䜢タᐃㄢ⛯ᐈయ㻌 㻌 㢼ຊⓎ㟁᪋タ䚸ኴ㝧ගⓎ㟁᪋タ䚸Ⓨ㟁ᡤ䚸ኚ㟁᪋タ䚸୰⥅䜰䞁䝔䝘䚸㟁ヰ஺᥮᪋䠄㼘䇻㼕㼙㼜㼛㼟㼕㼠㼕㼛㼚㻌㼒㼛㼞㼒㼍㼕㼠㼍㼕㼞㼑㻌㼟㼡㼞㻌㼘㼑㼟㻌㼑㼚㼠㼑㼞㼜㼞㼕㼟㼑㼟㻌㼐㼑㻌㼞㽴㼟㼑㼍㼡㼤㻌㻔㻵㻲㻱㻾㻕㻌㻞䚸タഛ⥙䠄≀⌮ⓗ䝛䝑䝖䝽䞊䜽䠅䜢᭷䛩䜛௻ᴗ䜈䛾ᴫ⟬ㄢ⛯㻌 䇵㻌 ⛯཰ぢ㎸㢠 㻝㻠 ൨䉔㻌ⓗ࡟ඃ㐝ࡉࢀ࡚ࡁࡓࠋ㈈ᨻᛮ᝿ࠋࡑࡢቑຍ⋡ࡢタᐃࡢ௙᪉ḟ➨࡛ࠊಖ㞀ࡀࡉࢀࡓ࠿ࡉࢀ࡚࠸࡞࠸࠿ࡀỴࡲࡿࡋࠊࡑ

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des entreprises (CVAE)

Les fonds départementaux et régionaux de péréquation de la contribution sur la valeur ajoutée࢜ࣥᇶ㔠 Ѝ  ࣮࣌ࢪ

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Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales 㸦FPIC㸧ղ㸦2012 ᖺ㹼㸧ࢥ࣑࣮࣭ࣗࣥࢥ࣑࣮ࣗࣥ㐃ྜࡢ㈈※ᖹ⾮඲ᅜᇶ㔠  Ѝ  ࣮࣌ࢪ  ࠕỈᖹㄪᩚࠖࡣ㇏࠿࡞⮬἞య࠿ࡽ㈈※ࢆዣ࠸ࠊࡑࢀࢆ෌ศ㓄ࡍࡿࡇ࡜ ࣭ㄝᚓຊ࠶ࡿᙧ࡛ࠕỈᖹㄪᩚࠖࢆ⾜࠺๓ᥦ᮲௳ࡀࡲࡗࡓࡃ‶ࡓࡉࢀ࡚࠸࡞࠿ࡗࡓ

Le Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) 2010 ᖺࠊ࡞ࡐࠕᆶ┤Ỉᖹㄪᩚࠖࡀ⥆࠸ࡓࡢ࠿㸽ձ㸦2011 ᖺ㹼㸧᭷ൾㆡΏ⛯ᖹ⾮ᇶ㔠 Ѝ  ࣮࣌ࢪ

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星野泉（明治大学政治経済学部教授）

地方財政調整制度は、税収格差を調整する方法、需要格差を調整する方法、税収格差と需要格差を別個に調整する方法、税収格差と需要格差を一体として調整する方法がある。
日本の地方交付税は一体的方式をとり財源保障機能をもち、極めて丁寧な調整方式である。
制度の単純化は望ましい方向ではあるが、単純化すればするほど財源保障機能は乏しくな
ることになる。日本の場合、行政サービスにおいて自治体の果たす役割が大きいが故に、国際比較でみて地方への税源配分が多い方であっても地方交付税への期待が大きいのが特徴である。同様に自治体機能の大きいスウェーデンでは、狭義の水平調整として自治体間
相互に財政調整するため（富裕団体で納付金、貧困団体に交付金）地方税は大きく、地方
税自体でかなりの調整が行われ、国から地方への交付金はそれほど大きくない。
今日、多くの国では、税収格差是正のみを中心とするか税収格差と需要格差を別個に調整する方法をとってきている。イギリスの場合、税収格差と需要格差を別個に調整する方
式をとる時期が一般的であったが、その具体的方法は、時の政権の基本政策の方向性によってかなり頻繁に改革されてきている。また、自治体の行政サービスの範囲が比較的小さ
いため、比較的小さい範囲での調整ということになるが、それ以上に小さい地方税（地方への税源配分）となっているため、自治体財政としては財政調整への期待はそれなりに大きい。税収格差と需要格差を調整するという点では、日本、スウェーデンと同様であり、さらに、狭義の水平調整である、自治体間相互調整がない（国から地方への交付のみ）という点では、より日本に近いということになるが、その他の面が大きく異なり、結果として全く違ったものとなってきている。
本稿では、イギリス（基本的にはイングランド）地方財政調整制度改革と教育の特定補助金化について若干の考察をしてみることとする。

１

教育特定補助金から包括交付金としての財政調整へ

イギリスの地方財政は、地方税であるレイト制度（Rates）改革の過程で、自治体の歳出予定額（財政規模）から交付金、補助金、財産収入、料金収入等を除いた部分、すなわ
ち自治体財源として足りない部分について、地方税を課すために税率を決めるものとなっている。すなわち地方税賦課を最後の手段とみているため、最終的には各自治体（議会）で地方税率決定をすることにより自治体の歳出が決まる。いわば、地方財政調整機能が国の財政調整制度等の交付金と住民負担に委ねられているともいえる。したがって、住民負担を小さくするために交付金を増額するという取り組みが歴史上の多くの期間でみられて

－93－

きた。
交付金・補助金（国から地方への財政移転）は、20 世紀の初めから半世紀余り、地方財政に占める割合を増加させてくる中で、その 7 割から 8 割程度が特定補助金という時期が続いていたが、1958 年に学校教育、保健、福祉、都市計画関係の多くの特定補助金が一般交付金（General Grant）に統合されたことによりこの配分関係は逆転し使途の決められていない交付金がほとんどとなった。
地方財政調整機能をもつ制度については、すでに 1917 年の教育補助金の一部として実現しており、補助金の配分を各地の地方税収入を考慮して調整するしくみがあった。また、
目 的 を 特 定 し な い 財 政 調 整 と し て は 、 1929 年 の 包 括 交 付 金 の う ち 一 般 国 庫 交 付 金（General Exchequer Contribution）の部分が始まりとされる。ここでは、単純に比例補助金を配分するのではなく、財源格差については 1 人当たりのレイト課税標準が低い場合に対して考慮が払われ、需要格差については全人口中の 5 歳以下の児童比率、失業率、道路 1 マイル当たり人口の希薄度によって考慮、配分するという包括交付金であり、今日の制度につながるものがみられた。ただ、この時は農業用資産レイト免税、工業用資産レイ
トの 75％減免措置の補填が中心的機能であり、レイト課税評価自体が全国的統一的なものでなかったために規模的にも調整機能は大きくはできなかった。３つの需要格差の基準も十分なものではなく、富裕団体への配分が大きいものとなっていた。その後、失業率基準を増やすことにより、調整機能を高める試みがみられた。また、中央に行財政機能を集める集権化の過程で、公的扶助が中央政府の機能になると、地域格差の縮小要因にはなった。
地方財政調整制度は、この一般国庫交付金から 1948 年の国庫平衡交付金（Exchequer
Equalization Grant）へと改革、財政力が平均以下の自治体への交付のみに限定されるとともに、人口一人当たり課税価格（Rateable Value）の平均からの乖離と地域のレイト税率が交付基準として採用された。これにより富裕団体への配分がなくなることにより、財政調整機能は高まっているが、総枠に限度のない交付金という批判もあった。この時、格差是正の不正確な要因とされてきたレイト課税評価を地方の権限から中央の権限に移している。それまで、富裕な自治体は、正確な評価額により低率の課税を行うより、低い評価に高い税率をかける傾向があったとされていた。１）
1958 年、国庫平衡交付金はレイト補填交付金（Rate Deficiency Grant）に改組され、特定補助金を統合した一般交付金とともに、使途の特定されない交付金として 2 本立てとなった。比例補助金にとって代わった一般交付金は、その半分近くを教育費関係の特定補助金廃止によっており、自治体への配分は各補助金交付団体の区域の加重人口に基づいて算出され、5 歳以下の幼児数、65 歳以上の老人数、公立学校の児童数、人口密度、道路 1
マイル当たりの人口数を補正係数としていた。

２

レイト援助交付金（Rate Support Grant＝RSG）の導入－94－

1966 年のレイト援助交付金（RSG）導入で、一般交付金は RSG の需要要素（Needs
Element）となり、レイト補填交付金は財源要素（Resource Element）となって再構成された。さらに住宅要素(Domestic Element)として住宅資産のレイト軽減分をこの交付金の中で手当することになり、新しい制度 RSG は 3 要素型となった。国からの交付金が、地方自治体を対象としたものから、直接に地方税納税者を対象としたものへと拡大したとこ
ろに、この制度の歴史的意義がある。また、地方財政全体の経常支出について基準支出（Relevant Expenditure）の推計を行い、これをベースに RSG の総枠決定がなされたことも特徴といえるだろう。２）
需要要素は、人口をベースに児童数加算を行った基本部分に、道路、人口密度、幼児・高齢者数等を補正係数とした。財源要素は、レイト補填交付金と同様、1 人当たりレイト
収入額と全国平均収入額との差額をもとにしたものである。住宅要素は、レイト課税の際、各団体の住宅資産保有者について減税している分を補てんしているもので、先に述べたよ
うに実質的には住民への補助ということになる。
住宅資産レイト負担の軽減措置としては、事業用資産よりも住宅資産のレイトを軽減するための RSG による一律軽減措置の他、低所得者向けの給付措置（Rate Rebate）もあり、これも特定補助金で財源の多くを措置された。この給付制度は、その後、1990 年からの人
頭税（Poll Tax）であるコミュニティ・チャージ（Community Charge）や 1993 年からのカウンシル・タックス（Council Tax）を軽減する際でも特定補助金として、自治体経由
で住民に配分されるものとなっている。
RSG は 1974 年の改正で、需要要素は人口を基本とする配分方式から、より精緻な統計的手法を用いて財政調整機能を高めるとともに、財源要素については 1 人当たりレイトの
全国課税標準額と当該自治体の課税標準額の差額に当該自治体の税率をかけるというものとなった。これは、自治体の税率を高めれば交付金額も高まるというもので、自治体の徴税努力を促すということになった。３）
さらに、3 要素型 RSG のうち、需要要素、財源要素の部分は 1980 年より包括交付金（Block Grant）として統合され、財源と需要を組み合わせた財政調整となり、住宅要素の部分は住宅減税交付金（Domestic Rate Relief Grant）と名称変更された。この時代は、
自治体財政の拡大を危惧したサッチャー政権時代であり、地方財政支出というより補助金関連支出に関心がもたれた。自治体の支出水準が国の設定する標準規模を超えると交付金は減額される仕組みが取り入れられ、交付金減額に対抗して補正で追加的レイト課税を行う団体が現れると、交付金の執行停止や追加的課税の制度廃止を行った。効果が十分でな
いとみて、労働党支持の多かったロンドンや大都市圏の県が廃止されたのもこの頃である。
1979 年までは、地方財政協議会（Consultative Council on Local Government Finance）
を通じて、国と各レベルの自治体連合間で行われる地方財政に関する多様な協議によって－95－決定されるものも多かったが、1980 年代の中央・地方関係は、中央政府が自治体に実施を求めるといったかなり一方的な関係になっていった。

３

事業レイトが地方譲与税となって1990 年、居住用資産と非居住用（事業用）資産課税として長く続いてきたレイトの住宅
課税分は人頭税のコミュニティ・チャージ（Community Charge、3 年間で廃止後の地方
税はカウンシル・タックス

Council Tax）となり、地方税の残り約半分を占めていた非居住用資産レイト=事業レイト（Non-Domestic Rate）は国税化され国家事業用資産レイト（National Non-Domestic Rate=NNDR、あるいは Business Rate）となった。この状況
は、コミュニティ・チャージ廃止、1993 年のカウンシル・タックス導入後も継続している。
そして、プールされた金額は地方譲与税として人口比で自治体に配分されることとなった。
これにより、新地方税である人頭税の部分は、経常支出の財源としてはその 4 分の 1 程度を占めるに過ぎず、残りは国から配分を受ける依存財源となった。また、地方財政調整制
度は、歳入援助交付金（Revenue Support Grant）となった。略語は前と同じ RSG であるが、居住用資産レイト（Domestic Rate)廃止に伴い名称変更されたものとなった。
1990 年度から 2002 年度までの地方財政調整制度は、公共支出計画という政府の支出目標をもとに、住宅を除く自治体の経常支出見積りである標準支出総額（Total Standard
Spending＝TSS）を算定し、ここから一部特定補助金を引いて基準財政需要額のような標
準支出評価額（Standard Spending Assessment＝SSA）を設定する。そして SSA とカウ
ンシル・タックス見積もり（Council Tax at Standard Spending＝CTSS）や NNDR の見積もり額との差額を補填するというものであった。各団体の標準支出評価額は、標準的サービスをするためにはどの程度の支出となるかを、人口、１人世帯の 65 歳以上人口数、5歳から 10 歳の児童数のようないくつかの指標（教育、社会福祉、警察、消防、道路、環境・国土保全・文化、資本会計繰出し金等）によって算定するものである。
RSG＝

SSA－（CTSS＋NNDR）

政府は、1998 年白書において、より簡素で安定的な配分基準に変更するための検討を進めることとして、2003 年度から制度が若干変更された。TSS は想定支出総額（Total
Assumed Spending＝TAS)、SSA は公式支出配分（Formula Spending Shares ＝FSS)となり、これまでと同様７ブロックからの配分基準が設定された。住宅補助金などを含まない統合外部資金（Aggregate External Finance＝AEF）のうち、RSG、NNDR、警察補
助金が、使途を特定しない公式交付金（Formula Grant）として、統一的に配分されてい
る。

－96－

RSG の算定は、FSS から想定カウンシル・タックス（Assumed National Council Tax＝ANCT）と NNDR を引いたものとなる。
RSG=

FSS－（ANCT＋NNDR）

1990 年度からの SSA、2003 年度から 2005 年度の FSS、どちらも、需要算定を行ったものであるが、標準的、あるべき予算規模という表現から、単に公式として配分するものという意味合いを強調した点が異なる。また、SSA と実際の予算との乖離が大きくなり、
カウンシル・タックスの税率が政府が想定したものよりはるかに大きくなったことも改正の要因であった。また、南部保守党支持地域から北部労働党支持地域へ交付金配分を変化させようとの政治的な要素、いわゆる南北問題もあったとされる。４）4

2006 年度からの学校教育の特定補助金化

教育の危機が問題とされ、主要な政策課題としていたブレア労働党政権では、自治体が学校教育に予算をつけ、教員確保に留意し、教育の質を高めるようにするため、かなり大幅な交付金・補助金改革が実施された。2006 年度からは、RSG が大幅に減らされ、新設の学校特定補助金（Dedicated School Grant＝DSG）中心の財政移転となった。国から地方への財政移転が教育目的を中心とするものへと大幅な改革がされたということになる。
2005 年教育法制定までの労働党政権下の地方教育行政の特徴について、教育財政の膨張
傾向、および教育予算への中央政府の強力な介入の 2 つをあげられる。５）前者については、
教員給与の改善、施設整備、教育水準プログラムの充実や移民政策などの個別政策が教育予算を押し上げる要因となっているとし、後者の具体的方法は教育 FSS の引き上げ、およびこの分を教育費に充てるよう指導するパスポーティングで、地方交付金（RSG）に関しても使途を教育費とするように義務付けをし、また同時に特定補助金の増額によって教育関連施策を誘導しているとしている。このように、2006 年以前から教育重視の予算編成への統制、地方の予算編成への関与が進められ、教育を通じた集権化、その延長が 2006 年の学校特定補助金の導入であり、学校教育の特定財源化である。
2006 年の特定補助金導入により、学校予算すべてを国が負担する仕組みとなった。2006
年以降の学校特定補助金の配分は 2005 年の学校予算ベースをもとに配分されている。導入前の FSS における教育費需要の算定は、基本的には児童数によっているが、生活保護費受給世帯割合や勤労税額控除対象世帯割合などを加味しており、家庭の経済環境による子
供の学力格差是正に向けた取り組みがみられている。教育の特定補助金化であるが、その中に財政調整機能をもつものといえる。ただ、自治体による各学校への配分についてはど
こまでメリハリをつけられているかは明らかでないようである。６）－97－

新制度導入に伴い、2005 年度まで 18 歳以上の成人数で自治体に配分される地方譲与税であった(2005 年度 1 人当たり 357￡)NNDR は、2006 年度から RSG と同じ基準での配分となり、地方財政調整制度の一部となっている。学校特定補助金導入により、地方財政調整制度である RSG の大幅減額を実施したため、財政調整財源が無きに等しいほどになってしまうことから、NNDR を財政調整の仕組みに組み入れたものである。2004 年以降の交付金・補助金金額の変化をみると、表１のように、RSG 分がほぼ学校特定補助金に振り替わっている。2005 年度以前は、AEF の中で公式交付金が 75％程度、警察補助金を別にしても RSG と事業レイト２つで 7 割を占めていたが、2010 年度には公式交付金が36.6％、警察補助金を別とすると 3 割程度になった。一方で、学校特定補助金は約 4 割を占めるということで、教育サービスが経常支出の約 4 割を占めることとほぼ重なっている。
RSG は地方財政調整財源としては大幅減となり、NNDR がその役割の中心を担うことになった。ただ、もともと事業用資産は都市部に偏っており、評価の基礎となる賃貸料も高いことで、事業レイトは都市型の税であるといえた。そのため、こうした都市部から集まる国税を各自治体に成人人口比で配分すれば地方譲与税時代から財政調整機能は多少なりとも持っていたともいえる。また、中小企業が多く軽減制度適用企業が多い自治体にも通常の算定で配分されることも若干の調整効果はあるとみられる。課税対象資産は、事業用資産であるが農地や教会は含まれない。今日でも NNDR における課税標準の基礎は、年間賃貸料である。
これら改革により公式は大幅改定（4 ブロックモデル）ということになった。これまでのように、需要算定が行われる方式ではなく、人口比で見た基本的な配分である中央配分額から需要と財源がどれだけ乖離しているかを見る制度である。
相対需要額はそれまでの SNA や FSS のように基準財政需要額に相当するものであるが、最低限必要とされる経費を基本として当該自治体にはどれだけ追加的経費が必要とされるかを算定しているものとなる。児童福祉、成人社会サービス、警察、消防・防災、道路管理、環境・治安・文化、資本会計について算定され、特定補助金化された教育は除かれている。相対財源額は 最低限期待されるカウンシル・タックスの徴収額に対して当該自治体がどれだけ追加的に徴収が見込まれるかを算定しているものである。 フロア保証は、前年度比の交付金増加率を全自治体に保証するものであり、保証率を超えて増額となる自治体
は減額、保証率を超えて減額となる自治体に回されるため、＋－０となる。
相対需要額(Relative Needs Amount) = 自治体毎のコスト差（A）（コストが最低レベル自治体からの乖離）
児童、成人社会サービス、警察、消防、道路、環境・文化、資本会計
相対財源額 (Relative Resource Amount)＝自治体毎の財源力の差（B）－98－

（１人当りカウンシル税が最低レベル自治体からの乖離）
中央配分額(Central Allocation Amount)（C）(総額の一部を人口比例で配分)
フロア保証(Floor Damping)（D）

A－B＋C＋D
表２によって、2010 年、各地域からの NNDR の徴収状況、各地の人口、公式交付金配分状況、特定補助金（学校特定補助金が 7 割を占める）配分についてみよう。2005 年ま
での NNDR の配分方法は、実際には 18 歳以上人口比であったが、ここでは単純に人口の状況と比較する。ここからわかることは、カウンシル・タックスでみてバンド H（最も評
価の高い住宅）が最も多い地域であり事業用資産も多いロンドンでは、人口比をはるかに上回る NNDR が集められている。このプールされた税を成人人口比で配分されていたとしてもそれなりの再分配が行われていたとみられるが、公式交付金や特定補助金については、かなり都市部への配分も大きい交付金であり、財政調整効果はそれほど大きくないようである。ロンドン以外のすべての地域では人口比ほどの税を集められていないが、比較的富裕な South East では、公式交付金、特定補助金とも人口比や NNDR 徴収の国内比を下回っている。
その他、2008 年度から 2011 年度には、自治体一括交付金（Area Based Grant）制度があった。これは、自治体に追加的に財源配分する一般交付金である。しかし、公式に当てはめて配分するものではなく、特定の政策的目標に基づいて配分される。かつては各省ごとに配分されていた複数の補助金を自治体単位で合算して、統合前の金額を基礎として
コミュニティ・地方自治省が交付するいわゆる一括交付金である。統計資料では特定補助金のところに記載があるが、実質的には一般財源となる。2011 年度からは新しい一般交付金、地方サービス援助交付金（Local Services Support Grant）が導入されている。
おわりに2007 年 3 月の Michael Lions 卿のいわゆるライオンズ・レポート（Lions Inquiry Report
into Local Government）では、地方自治の発展、税の公平性の改善、透明性確保、地域産業の育成に焦点をあてた議論がまとめられた。カウンシル・タックスの評価替え促進、
イングランドではまだ実施されていない価格帯の増加、キャッピングの廃止の他、廃棄物処理負担金制度導入などの他、長期的には地方所得税の追加導入検討、非居住用資産レイト（NNDR）の再地方税化（地方譲与税から地方税に）検討とともに、中央・地方の連携－99－

の必要性が主張されている。ただし、非居住用資産レイト（NNDR）については、地域産業活性化の観点から、中央の関与の必要性を認めており、自治体連合からは物足りなさも指摘された。その後、2009 年の Business Rate Supplements Act により、県（County）
や大ロンドン（Greater London Authority）の広域自治体と一層制の地方自治体が、国が設定する制限内で追加的 NNDR を課税できることとなった。この収入額は全て経済活性化政策の財源とすることとなっている。 現在の連立政権の下では、労働党政権でもブレア政権の最初から改革予定とされていた NNDR の地方税化が提案され、2011 年以降議論が進められている。再び地方税化された場合どういう影響が出るかについては様々な地域的財政状況の変化が想定され、過渡的には十分な対応が必要であるが、方向性としては望ましいところである。
中央集権的福祉国家を志向した労働党が特定補助金、経済的自由主義の保守党が一般交付金という一般的傾向は、今日では必ずしも明確ではない。長く一般財源中心に賄われてきた地方の教育支出であったが、人件費以外も含めた教育費を特定補助金でという方向は興味ある試みと思われ、学校特定補助金が包含する財政調整機能の内容についても注目すべきだろう。

表１ AEF(統合外部資金)の内訳
年
Fomula Grant(公式交付金）
RSG（歳入援助交付金）
NNDR（事業レイト）
警察補助金
ABG(Area Based Grant)
AEF内特定補助金
学校特定補助金（DSG)
地方サービス援助補助金（LSSG)
統合外部資金（AEF）

出典

2004
46136 （76.6）
26964 （44.7）
15004 （24.9）
4168 （6.9）―
14090 （23.4）――
60262 （100.0）

2005
49020 (76.8)
26663 (41.8)
18004 (28.2)
4353 (6.8)―
14785 (23.2)――
63842 (100.0)

2006
24820 （37.3）
3378 （5.1）
17506 （26.3）
3936 （5.9）―
41741 （62.7）
26291 （39.5）―
66599 （100.0）

2007
25639 (36.5)
3105 (4.4)
18506 (26.4)
4028 (5.7)―
44485 (63.4)
28044 (40.0)―
70163 (100.0)

200827496 (37.4)
2854 (3.9)
20506 (27.9)4136 (5.6)
3050 (4.2)
42920 (58.4)
29012 (39.5)―
73459 (100.0)

200928269 （37.4）
4501 （6.0）
19515 （25.9）4253 （5.6）
3314 （4.4）
45639 （60.5）29856 （39.5）―
75493 （100.0）

100万ポンド（％）
2010
2011予算29012 （36.6） 29436 (39.7)
3122 （3.9）
5873 (7.9)
21517 （27.2） 19017 (25.7)
4374 （5.5）
4546 (6.1)―
4363 (5.5)
45828 （57.9） 44649 (60.2)
30442 （38.4） 34483 (46.5)―
189 (0.3)79204 （100.0） 74123 (100.0)

DCLG, Local Government Financial Statistics England, 2012.

表2 NNDRの地域配分

North East
North West
Yorkshire & the Humber
East Midlands
West Midlamds
East of England
LondonSouth East
South West
England2010年

NNDR徴収額（100万ポンド）％ 人口比％ 公式交付金の配分％ 特定補助金の配分％
744
3.7
5.0
6.5
4.7
2,305 11.5
13.4
15.8
13.3
1,666
8.3
10.1
10.9
9.5
1,323
6.6
8.6
7.6
7.4
1,799
9.0
10.5
11.3
10.1
1,990
9.9
11.1
8.2
9.4
5,411 27.0
14.9
21.7
23.9
3,119 15.6
16.3
10.3
13.6
1,649
8.2
10.1
7.5
8.2
20,006 100.0
100.0
100.0
100

出典 表1に同。

－100－

注１）W.A.Robson,（東京市政調査会研究部訳）『危機に立つ地方自治』勁草書房、1967 年、12 頁。
２）高橋誠『現代イギリス地方行財政論』有斐閣、1978 年、206～207 頁。
３）前掲書、218 頁。
４）溝口洋「イングランドの地方交付金制度の改革とその影響についての考察（上）」『地方財政』2003 年 3 月。
５）田中聡一郎「地方公教育財政の「危機」－英国の場合（1997～2003）－」『地方財政』
2006 年 5 月。
６）中野英夫「イングランドの教育財政改革と学校予算配分」『日本地方財政学会報告』2009 年。
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“Local Government Financial Statistics England, No.22”, Communities and Local
Government, 2012.

－101－

－102－

52㸣
50
55

28㸣
24
21

21㸣
25
25
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池 上

岳 彦

（立教大学経済学部教授）

１．はじめに――財政調整制度の意義1
国家においては，中央政府及び地方政府の権限に応じて事務が配分され，それを遂行するために財源が配分される。とくに，保健医療，介護，保育，教育，環境などの対人社会サービスの現物給付は，地方政府の役割である。中央政府から地方政府への事務及び権限移譲が進めば，財政収入の使途に関する地方政府の権限も強化しなければならない。そこ
で，使途を特定した国庫補助金の廃止・縮減を進めると同時に地方税を拡充することになる。これにより，地方分権システムのもとで「ナショナル・スタンダード」（national standard）のサービス水準を確保する財源を保障することができる。
しかし，地方政府の間には財政力格差がある。財政力格差が発生する原因は次の通りである。
①

地域間で住民の所得や資産に格差があるために，住民１人当たりの地方税収入が地方政府ごとに異なる。

②

住民の年齢構成，所得状況などが異なるため，公共サービスの需要量（ニーズ）が異なる。たとえば，高齢者が多ければ老人福祉・医療などの受給者が多くなり，子供が多ければ教育・保育費が多い。

③

自然条件や居住状況によって，同等のサービス水準を確保するためのコストが異なる。
寒冷地であれば公共施設の暖房，道路の維持補修・除雪などの経費が増える。また，農山漁村では施設整備費や人員の移動費用が割高になる。逆に，大都市では混雑や高地価のために都市計画，公共交通機関などの経費が多い。
財政力格差が存在するため，第１に「すべての団体が同じ税制を持っていても同等のサービスを提供することができない」すなわち「垂直的公平」（vertical equity）の問題が発生する。同時にそれは「同じ状態にある者を同じように取り扱う」という「水平的公平」（horizontal equity）の観点からも問題である。同様の経済状況にある個人に同等の公共サービスを享受させようとしても，団体ごとに税率の格差が生じるからである。財政力格差
は個々の住民の責任ではない。そこで，財政力格差を是正する制度が必要になる。
第２に，財政力格差があるため，税負担が軽くてもサービスの便益が大きい団体に住民や企業が流入し，逆の場合に流出が生じるとすれば，それは財政制度が資源配分の変化を強いたことになり，市場経済の「効率性」（efficiency）に悪影響を与える。逆に，本人が居住したい地方団体のサービス水準が低い，もしくは地方税負担が重いという理
1

財政調整制度の意義について，詳しくは池上（2006a）を参照されたい。
1

－112－

由でそこに住まないとすれば，非効率的な行動を強いているといえる。さらに，財政力の弱い団体が必要なサービスを行うために地方税率を引き上げれば，経済力格差や過密・過疎問題はますます増幅される。そこで，政府の行動が市場経済に対して「中立性」（neutrality）を保つべきだとする「効率性」の観点からも財政力格差を是正すべきである。
第３に，国民は血縁・進学・就職・転勤などの理由により居住地を移動する。地方税だ
けで生涯を通じた「受益と負担」のバランスをとることはできない。むしろ，全国的に同程度の地方税負担のもとで一定水準の公共サービスを受ける権利を恒常的に保障することにより「受益と負担」のバランスをとることができる。
最後に，空気や水は地域を超えて循環する。また，森林や海・河川に親しむことは人間形成にとって必要なことである。それは地域の境界を超える課題であり，国民的課題として，国土・自然環境の保全をはじめとして都市と農山漁村の共生をめざす長期的視点に立った生活・環境政策が必要になる。それを担う地方公共サービスを支える必要がある。
したがって，財政調整制度が必要になる。その第１の課題は，保健衛生・福祉・教育など，人間としての「機会の平等」を実質的に保障する「ナショナル・スタンダード」すな
わち標準的サービスを実現する財源を保障することである。また第２の課題は，同程度の税制を有する地方政府が同程度のサービスを行うことができるように，地方政府間の財政力格差を是正することである。財政調整制度はこの２つの課題を実現しなければならない。
本稿では，連邦制国家のなかでも公共サービス，課税等に関する州の権限が比較的強い
カナダにおける財政調整制度として，連邦から州への「平衡交付金」（Equalization）の歴史，制度の特徴，最近の改革及び課題について検討する。
２．カナダの財政連邦主義
カナダは 10 州（provinces）と３準州（territories）からなる連邦制国家である。カナダにおける連邦と州の権限は，1867 年に英領北アメリカ法（British North America Act）として制定され，現在も統治機構に関して憲法の根幹をなす 1867 年憲法に規定されている。同法に基づいて，連邦は国防，外交，全国的治安，金融，年金，雇用保険，経済政策などを管轄する。これに対して，州は保健医療，福祉，教育，産業，交通，資源，環境，市町村などを管轄する。それらとともに州の権限とされる「財産権・私権」「地方的・私的事項」
は広義に解釈されており，州が医療・福祉を管轄する根拠となってきた2。現実には，先住民，移民，環境，警察，交通，住宅，防災，文化，産業等の分野は連邦・州・地方が重複して担う。この権限・事務配分を支えるのが，財政連邦主義（fiscal federalism）である。
2008 年におけるカナダの政府支出を示したのが表１である。その７割を占める保健医
療，福祉及び教育は，憲法上，州が所管している。とくに保健医療及び高等教育は，そのほとんどが州の事務である。社会サービスのうち，雇用保険・年金を連邦が，社会扶助・保育・介護等を州が，それぞれ所管している。市町村は道路，都市計画，公共交通，上下
水道，廃棄物処理，警察・消防，文化施設などを運営し，学校区が初等中等教育を実施す
るが，いずれも州の規制や補助が大きい。カナダは「大きな州政府」をもつ国家である。
2

Hogg (2007) Chapters 6, 32, 33 を参照せよ。
2

－113－

表１

カナダの政府支出［2008 年度］
連邦
26,061
保健医療
88,788
社会サービス
5,781
教育
9,588
一般サービス
28,937
個人及び財産の保護
3,537
交通・通信
9,856
資源保護・産業開発
2,700
環境
4,232
レクリェーション・文化
1,714
労働・雇用・移民
2,220
住宅
6,513
外交・国際援助1,409
地域計画・開発
3,700
研究振興
29,217
一般財源移転18,584
公債費
29
その他の支出支 出 合 計242,867
支 出 合 計（公債費を除く） 224,283（単位：百万カナダドル）

州･準州
115,501
61,73881,8196,530
12,093
17,423
12,547
2,827
3,426
1,147
3,345
1,352
655
4,861
24,196724
350,184
325,988

地方
CPP/QPP
1,927
38,866
6,684
48,015
7,194
12,124
15,843
1,526
12,826
9,189

純 計
121,577
190,276
95,732
22,82250,79032,197
19,975
16,933
16,306
2,395
6,120
6,508
2,775
2,268
43,634
945
631,251
587,617

2,788
1,382

3,223
148
122,870
119,647

38,86638,866注：1) 年度は，連邦，州･準州及び CPP/QPP は４月から翌年３月まで，地方は暦年。
2) CPP/QPP は，“Canada Pension Plan” (CPP) 29,556 百万ドルと“Quebec Pension Plan”(QPP) 9,310 百万ドルの合計。
資料： Statistics Canada, “Government - Revenue and Expenditures” により作成。
［http://www5.statcan.gc.ca/subject-sujet/result-resultat.action?pid=3055&id=3059&lang=eng&type=CST&pageNum=1&more=0］（2012 年 6 月 22 日参照）

表２

カナダの政府収入［2008 年度］（単位：百万カナダドル）

CPP/QPP

連邦

州･準州

地方

243,326

277,358

70,082

所得税 (個人，法人)
消費税 (一般，燃料，酒，たばこ等)財産税 (固定資産，資本)
その他の租税 (給与，自動車登録等)

153,003
42,535
1,207

95,65264,4998,689
19,660116
46,173940

248,655
107,150
54,86221,807［小計＝租税］

196,745

188,500

47,230432,474

医療保険料
その他の社会保険料
財・サービスの販売
投資所得
その他の自主財源

22,538
9,588
14,017439

3,390
12,86629,86237,314
5,426

18,342
3,355
1,155

3,390
80,01053,16857,7936,836

424

64,22551,711

243,750

341,582(99.8)(81.2)

自主財源

他レベル政府からの財源移転
合計（自主財源比率［％］）50,082

・・

純計
633,672--

121,793

50,082

633,672(57.5)(100.0)(100.0)注：1) 年度は，連邦，州･準州及び CPP/QPP は４月から翌年３月まで，地方は暦年。
2) CPP/QPP は,CPP 39,155 百万ドルと QPP 10,927 百万ドルの合計。収入は「その他の社会保険料」と「投資所得」の合計。
資料： 表１に同じ。

3

－114－

表２に示したように，2006 年時点において州・準州の自主財源 2,774 億カナダドル（以下，ドル）は連邦の自主財源を上回り，州・準州に地方の自主財源を合わせると全政府収入の 55％に達する。その最大の理由は，州・地方税の地位が高いことである。州税・準州
税と地方税を合わせた金額は連邦税を上回り，全税収の 55％を占めている。連邦と州・準
州は個人所得税，法人所得税，一般消費税，酒税，たばこ税，燃料税等をともに賦課しており，とくに消費課税は州・準州のほうが多い。また，不動産税を中心とする財産税は，州・地方のみが賦課している。
州・準州は課税の対象や方法，税率等をそれぞれ自由に決定している。個人所得税及び法人所得税については，連邦と課税標準を調和させた州税をカナダ歳入庁（Canada Revenue
Agency）が徴収する租税徴収協定を結んでいる州が多い。ただし，協定を結ぶ州の場合も，各州は多様な税率や税額控除を設けている。また一般消費税については，４州が連邦の「財貨・サービス税」（Goods and Services Tax）と課税標準を一致させた消費型付加価値税を賦課しているものの，１州が独自の付加価値税を賦課し，４州3が小売売上税を賦課しており，１州及び３準州は一般消費税を賦課していない。
自主財源としては，社会保険料，公共サービスに対する受益者負担的な収入及び投資所得も重要な地位を占める。投資所得には天然資源収入（以下，資源収入）が含まれる。1867
年憲法第 92 条 A により，天然資源は州の所有物とされており，その採掘権料等は州の収入となるのである。
「大きな州政府」を支えるのは自主財源だけではない。州のなかでも財政力には格差がある。それに対処するために，連邦は州税・地方税について人口１人当たりの財源調達力（fiscal capacity）が一定の基準額に達しない州に対して，その基準額との差に人口を乗じた額の「平衡交付金」を交付する。なお，連邦は準州に対しても，財政需要と財源調達力との差を補てんする「準州交付金」（Territorial Formula Financing）を交付する4。また，保健医療，福祉及び高等教育について，連邦から州・準州へ「カナダ保健医療移転」（Canada
Health Transfer［CHT］）「カナダ社会移転」（Canada Social Transfer. ［CST］）と題する
財源移転が行われている。ただし，それらは実質上使途が制限されないブロック補助金である。これらの財源移転について，2012 年度現在の状況を州・準州ごとに整理したのが表３である。
州から市町村・学校区への財源移転は特定補助金が大部分であるが，連邦から州・準州への財源移転は総じて一般財源的な性格を持つ。それらの財源移転は，州・準州における
公共サービスの財源を保障するとともに，州・準州同士の財政力格差を是正する財政調整制度と特徴づけることができる。本稿では，そのうち平衡交付金に絞って制度の成立，展開，特徴及び課題について検討する5。

3

2013 年 4 月 1 日に付加価値税から小売売上税へ移行するブリティッシュ・コロンビア州を含む。
4
本稿では，準州制度及び連邦から準州への特有な財源移転については取り上げない。
5
保健医療，福祉及び高等教育に関する連邦から州・準州へのブロック補助金について，
詳しくは池上（1996; 2006b; 2008; 2010）を参照されたい。
4

－115－

表３

連邦から州・準州への財源移転［ 2012 年 度 の 現 金 移 転 ］(単位：百万カナダドル）

１人当
カナダ カナダ
その
移転
人口
平衡
準州
たり額
保健医
社会
他
総額
(千人)
交付金 交付金(ドル)
療移転
移転
ニューファンドランド･アンド・ラブラドル州
458
174
0
632
513
1,235
プリンス･エドワード･アイランド州
337
122
50
509
146
3,487
ノヴァ・スコシア州
1,268
795
323
456
2,843
949
2,997
ニュー・ブランズウィック州
1,495
633
257
103
2,488
756
3,293
ケベック州
7,391
6,742
2,739
362 17,233
8,055
2,142
オンタリオ州
3,261
11,307
4,593
19,160 13,506
1,420
マニトバ州
1,671
1,060
431
201
3,363
1,267
2,658
サスカチュワン州
924
367
1,291
1,080
1,198
アルバータ州
2,444
1,315
3,759
3,874
973
ブリティッシュ・コロンビア州
3,996
1,572
5,568
4,623
1,205
ユーコン準州
767
30
12
809
36 22,477
ノースウェスト準州
1,070
28
15
1,113
43 25,687
ヌナヴト準州
1,273
30
11
1,315
34 39,028
カナダ合計
15,423
3,111 28,569 11,859 1,123 60,085 34,880
1,725
資料：Department of Finance Canada (2012), Statistics Canada, CANSIM Table 051-0001（2013 年 1 月 29 日参照）により作成。

３．平衡交付金の成立と展開――「財源の水平的不均衡」に対して（１）1940 年のローウェル＝シロワ報告
1930 年代のカナダは，世界恐慌の下で財政危機に陥った連邦・州・地方がそれぞれ独自の判断で増税を行う“Tax Jungle”の状態であり，連邦から州への法定補助金も州・地方の役割増大に対応できなくなっていた。そこで設置された連邦・州間関係調査委員会が 1940
年に発表した報告書(ローウェル＝シロワ報告) 6は，失業者救済の連邦移管，税源の連邦集中（所得税，相続税），州債務の連邦移管と規制導入等を提言したが，それとともに財政調整制度の導入を提案したのである。
ローウェル＝シロワ報告は，連邦から州への使途を限定した特定補助金について，①交付基準と事業実施方法について連邦・州間で見解の食違いは避けられず，事業の遅延や混乱を招く，②実績評価基準として，連邦は資金の節約を重視するが，州はニーズを満たしたかどうかを重視する，③ルール違反があっても，連邦の政策目的を放棄することや州を非難することは困難である，との問題点を指摘した。
これをうけて報告は，どの州も過度な税負担を住民に求めることなく，全国平均水準の教育・福祉・地域開発政策を行うことができる使途自由の財源を財政力の弱い州に重点的に配分する｢全国調整補助金｣（National Adjustment Grant）を提案した。これは，財政需要と財源調達力を州ごとに算定して，その差額を交付するものであり，「財政需要」として
は教育･福祉の全国平均水準確保に要する経費 と各州の 1928～31 年平均の地域開発経費の合計額が掲げられた。これは，各州の生活状況や地域環境を考慮するものであり，決して「人口１人当たり同額」でなかったことは重要である。また「財源調達力」は，全国平均税率（州民所得に対する州・地方税負担の割合の全国平均値）を計算し，これを各州の州民所得に乗じて算定することとされた。
6

この委員会は,当初ローウェル（Newton W. Rowell）が，次いでシロワ（Joseph Sirois）が委員長を務めた。ローウェル＝シロワ報告について詳しくは池上（2009）を参照されたい。
5

－116－

ただし，ローウェル＝シロワ報告に対しては，全国調整補助金が交付されない財政力の強い州が，戦時には失業対策費は減少する，州税減少が大きく，財政収支が悪化する，戦時下で抜本改革は不適切だ，等の理由から強硬に反対したため，提言は実行されなかった。
（２）平衡交付金の成立7
カナダは1939年から第２次世界大戦に参戦しており，政府は1941年から各州との間で戦時租税協定（Wartime Tax Agreements）を結んだ。州は個人所得税及び法人所得税を課税せずに，連邦に課税権を集中する代わりに，補償金を受け取った。補償金は，(Ａ)1940年度の個人所得税と法人所得税の収入額，(Ｂ)純公債利払い費から相続税収を差し引いた額，のどちらか有利な方を各州が選択した。大戦終結後，1947年からの租税貸与協定（Tax Rental
Agreements）においても，協定参加州は個人所得税・法人所得税及び相続税を賦課しない，
もしくは課税制限を受ける代わりに一定の基準で補償金を受けた。
1957 年には租税共有協定（Tax Sharing Agreements) が結ばれ，協定参加州は個人所得税，
法人所得税及び相続税を賦課しない代わりに，連邦が連邦税のうちその州内で徴収した個人所得税額の 10％（1958 年度から 13％），法人課税所得の９％及び相続税額の 50％を「標準税」（Standard Taxes）として州に交付した。協定に参加しない州については，連邦はその州内で徴収される連邦税を「標準税」分だけ減額した。これは一種の税源移譲といえる。
1957年の改革においてもう１つ重要なのは，財政調整制度としての平衡交付金が導入されたことである。これは，個人所得税・法人所得税及び相続税について州が「標準税」の収入があると仮定して各州の人口１人当たり税収を算定し，それが最も豊かな２州（オンタリオ州とブリティッシュ・コロンビア州）を合わせた平均額より低い州に対して，２州平均額との差額に人口を乗じた額を交付するものである。この制度は租税共有協定に参加しない州にも適用された。ただし，ここではローウェル＝シロワ報告とは異なり，財政需要を具体的に算定せず，一定の財源水準を保障する形で制度が導入されたのである。
（３）平衡交付金の拡大から抑制へ
1962年からの租税徴収協定（Tax Collection Agreements）では，及び個人所得税の移譲が税額の16％に拡大され，また協定参加州の税について連邦が徴税事務を肩代わりすることになった。このとき，平衡交付金については，資源収入の50％が平衡化の対象に追加され，人口１人当たり財源保障水準は「全10州平均」へ引き下げられた。ただし,1964年，財源保障水準は再び「豊かな２州の平均」に戻された。
1967年の平衡交付金改革においては，平衡化の対象となる収入が，従来の４種類 から16
種類(個人所得税，法人所得税，相続税，一般売上税，燃料税，自動車収入，アルコール収入，森林収入，石油採掘権料，天然ガス採掘権料，石油・天然ガス権利売却，その他の石油・ガス収入，鉱物収入，水力発電貸与，その他の税，その他) に拡大・細分化され，基本的な収入を全体としてカバーされて，財政調整の範囲が拡大された。また，連邦の税源移譲による想定税額ではなく，州・地方の実際の収入額を平衡化の基準とする「代表的税制方式」（Representative Tax System）が導入された。さらに平衡化の保障水準は「全10州
7平衡交付金の成立過程及び 21 世紀初頭までの展開については，池上（2003）48～58 頁
及び池上（2009）12～22 頁を参照されたい。
6

－117－

平均」へ再び変更されたが，これは財政調整の規模縮小を意味した。
具体的には，まず収入項目ごとに ｢全州平均税率｣（＝全州収入額／収入ベースの全州合計額）を算出する，次に「人口１人当たり財源不足額」（＝ 全収入項目の全州収入額合計／全州人口 － 当該州収入ベースに「全州平均税率」を乗じた額の全項目合計／当該州人口）を算出する，最後に「人口１人当たり財源不足額」がプラスの場合，それに当該州人口を乗じた金額を交付する，との手順がとられた。
1972年には医療保険料，競馬税及び発電所所得税が，1973年には学校区財産税が，それぞれ平衡交付金の平衡化対象に追加された。
しかし，1973年秋からの石油危機に対応するなかで，平衡交付金の総額抑制が始まる。
産油州（アルバータ州等）の収入が急増したため，「全州収入額」と「全州平均税率」が押し上げられて平衡交付金が急増し，常に「持てる」州（have province）だったオンタリ
オ州が平衡交付金を受ける「持たざる」州（have-not province）になる可能性が出てきたのである。その対策として，1974年，原油価格高騰に基づく収入は1／3のみ平衡化対象とするよう変更された。1977年には，資源収入は50％のみ平衡化の対象とし，資源収入が平衡
化対象収入に占める割合は1／3以内に抑えることとされた。さらに1980年，人口１人当たり個人所得が全州平均以上の州を交付対象から除外することとされた。
連邦は，カナダ最大の人口を有し，政治経済の中心であるオンタリオ州へ平衡交付金を交付することが連邦財政を圧迫するのを防ぎ，また豊かなはずの同州が「持たざる」州となることが平衡化の概念自体への疑念を招く事態を回避しようとしたのである。
（４）1982 年憲法における平衡交付金の明文規定及びその後の改革
カナダでは，人権規定等を明文化するために1982年憲法が制定され，それが1867年憲法等とともにカナダ憲法を構成している。
1982年憲法の「第３章平衡化と地域間不均等」第36条第2項は次の通りである。

「カナダ議会及び政府は，州政府が合理的にみて同等な水準の税制をもっていれば合理的にみて同等な水準の公共サービスを供給できるよう十分な収入を得ることを保障するために，平衡交付金を交付する。」
これは，教育，保健医療，福祉等について州が憲法上の権限を持つことをふまえて，州間に存在する「財源の水平的不均衡」（horizontal fiscal imbalance）すなわち財政力格差を是正することを明文化した規定であり，平衡交付金の地位を著しく強化した。
それと同時に，平衡交付金の改革が行われた。第１に，人口１人当たり額でみた平衡化の保障水準が「全 10 州平均」から「代表的５州(ケベック州，オンタリオ州，マニトバ州，
サスカチュワン州及びブリティッシュ・コロンビア州) の平均」に変更された。第２に，平衡化対象として市町村財産税，財・サービス販売等が算入され，資源収入もすべて算入された。第３に，平衡交付金の急増を抑えるために，総額の伸び率を名目成長率以下に抑える「シーリング」が設定された。第４に，個別の州への交付額が急減するのを避けるた
め，交付額の年間減少率を 5～15％ (州の財政力により区分) に抑える「フロア交付金」も設定された。これらのうち「代表的５州平均」への基準変更と「シーリング」導入は，石油収入で高所得になったアルバータ州を基準から除外し，また州間格差拡大による交付額急増を避けて，連邦財政への圧迫を防ごうとする改革であった。実際に，1988～91 年度
7

－118－

と 1993 年度には「シーリング」が適用され，交付額が人口１人当たり同額ずつ減額された。
1994年には，１つの州が全州の70％以上のシェアをもつ収入項目については，現実の収入の30％を算定上の収入から除く制度が導入された。これは，収入増が平衡交付金減額で完全に相殺されるのを防ぐものであり，実際には一部の資源収入に適用されている。
４．2007 年改革と経済危機への対応8（１）2007 年の平衡交付金改革
連邦は，「平衡交付金・準州交付金専門家会議」（Expert Panel on Equalization and Territorial
Formula Financing. 以下，連邦専門家会議）の提言を踏まえ，それに政権独自の主張を加えて，2007 年に大幅な改革を行った。その主な内容は，①収入の保障基準を「全 10 州平均」
基準に変更して，保障水準を引き上げる，②収入項目数を 33 から 5（個人所得税，事業所
得税，売上税，財産税，資源収入）に整理する，③資源収入の保障基準は，実際の収入額に基づいて算定する，④(Ａ)「資源収入の 50％を財源調達力に含める」，(Ｂ)「資源収入をすべて財源調達力から除外する」のどちらかの方式を各州が選択する，⑤交付を受ける
州の資源収入を加えた財源調達力が，不交付州のなかで財源調達力が最も低い州より高くならないように，「財源調達力の上限」(fiscal capacity cap. 以下「上限」)を設ける，⑥不動産税の課税力を「市場価値」に基づいて算定する，⑦交付額の安定性と予測可能性を高めるために，州収入の算定は２年前を基準とする３ヵ年移動平均値（数値のウェイトは，２年前 50％，３年前 25％，４年前 25％）を用いて行う，というものである。連邦は，この改革を「公正で，算定式に基づき，原理原則に則り，簡素で，安定的で，かつ将来の交付額も予測可能」な制度，と自賛した。
州のうち，資源に乏しい州は「資源収入の 50％を財源調達力に含める」方式を選択した。
「全 10 州平均」への移行により平衡化の保障水準が引き上げられたことも，それらの州に有利に作用した。「上限」の設定を要求してきたオンタリオ州とアルバータ州も 2007 年の改革を支持した。また，ニューファンドランド・アンド・ラブラドル州とノヴァ・スコシ
ア州は 2005 年，海底油田収入を最低８年間，財源調達力算定から除外する協定を連邦と締結しており，協定を継続することもできた。しかし，サスカチュワン州は「上限」が適用された結果，交付額がゼロとなり，連邦を激しく批判した。
（２）経済危機に応じた制度改革
アメリカのサブプライムローン問題に端を発する経済危機により，カナダでも税収減少と景気刺激策により，連邦財政は2008年度以降，赤字に陥っている。とくに，自動車産業の不振と原油価格高騰によるアルバータ州等の収入急増により，人口が1,350万人を超えてカナダの４割を占めるオンタリオ州が2009年度から平衡交付金を受ける「持たざる」州となっている。連邦も今回は同州を「持てる」州に留める措置をとらなかった。逆に，人口は51万人ながら海底油田の権利を有するニューファンドランド・アンド・ラブラドル州は
2008年度から「持てる」州になっている。
8

2007～2009 年の改革について，詳しくは池上（2010）94～97 頁を参照されたい。
8

－119－

連邦は，財政均衡回復のために歳出を見直す一環として，平衡交付金の改革を行った。
2008年11月，連邦は，平衡交付金が2003年度87億ドルから2008年度136億ドルへ56％増大したことが「持続不可能」な膨張だとして，2009年度からの改革を突然発表したのである。
その内容は，①交付総額の伸び率を名目GDP成長率の３カ年移動平均値に抑える，②「財源調達力の上限」を「持たざる」州における調整後の財源調達力の平均値へ引き下げる，というものであり，いずれも交付総額を削減する措置であった。総額は，改革なしでは2009
年度には対前年度15％増の160億ドルとなるはずだったが，実際は4％増の142億ドルにとどまり，総額を11％削減することができた。その後，平衡交付金の総額は，2010年度144億ドル（1.3％増），2011年度147億ドル（2.0％増），2012年度154億ドル（5.2％増）と推移している。

保障水準

平 衡 交 付 金
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人
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財
源

自 主 財 源 調 達 力「持たざる」州
図１「持てる」州

平衡交付金の仕組み

注：1)「自主財源」は，個人所得税，事業所得税，売上税，財産税及び資源収入。ただし，資源
収入は「その 50％を財源調達力に算入する」「すべて財源調達力から除外する」の２つの方式から，それぞれの州が選択する。

５．現行の平衡交付金に対する評価9（１）代表的税制方式の維持
財源調達力の算定にあたり，現実の税制に基づく財源不足を補う代表的税制方式を，あらためて図１に整理してみた。また，その算定方式は，次の通りである。これは，各州が全州平均税率を用いた場合の人口１人当たり収入額について全州平均額を補償している制度であるが，収入項目ごとに人口シェアと収入ベースシェアの差を調整している,とみることもできる10。

9
10

池上（2010）97～100 頁も参照されたい。
McMillan (2012) pp. 78-79 を参照せよ。
9

－120－

①各収入項目ｊについて，収入源を示す収入ベースＢ ｊが設定され，収入ベースの全州合計額Ｂ Aj に対する全州収入額Ｔ Aj の割合つまり｢全州平均税率｣Ｔ Aj/ＢAj を求める。
②当該州ｉの収入ベースＢ ij に「全州平均税率」を乗じて，それを全項目合計した額∑(Ｔ Aj/Ｂ Aj)Ｂ ij を当該州人口Ｐ i で割って｢当該州１人当たり収入額｣を求める。
③全項目にわたる全州収入額∑Ｔ Aj を全州人口Ｐ A で割った「全州１人当たり収入額」
から，｢当該州１人当たり収入額｣を差し引く。
④この数値がプラスの場合，それに当該州人口を乗じた額を平衡交付金ＥＰi とする。
ＥＰ i ＝ Ｐ i{ΣＴ Aj/Ｐ A－∑(Ｔ Aj/ＢAj)Ｂ ij／Ｐ i} ＝ ΣＴ Aj（Ｐ i/Ｐ A－Ｂ ij/Ｂ Aj)jjj

財政調整制度は，現実の税制に基づいて州政府の公共サービスを支える財源の不足を補うものであるから，「代表的税制方式」がとられるのは当然といえる。
なお，日本では地方税法において「標準税率」が定められており，それを基準に基準
財政収入額が算定される。それとは異なり，基幹税も含めて各州が独自に税目・課税標
準・税率を定めるカナダでは，収入源を最もよく示す収入ベース及びその「全州平均税率」を基準として「人口１人当たり額」で比較する方式をとらざるをえない。ただしこの方式
では，個々の州が増税を行うと「全州平均税率」も上昇するために保障水準が上昇する，という意味での操作可能性を否定できない。
（２）資源収入の性格と取り扱い――財源調達力とみなすべきか
資源収入を州税と同様に財源調達力とみなすべきか，という問題については州間に対立がある。
資源収入の多い州（ニューファンドランド・アンド・ラブラドル州，ノヴァ・スコシ
ア州，アルバータ州，サスカチュワン州）は，天然資源は州の財産であり，収入は税ではなく財産の取崩しであるから，平衡化の対象外だ，と主張する。
それに対して，資源収入の少ない州（プリンス・エドワード・アイランド州，ニュー・ブランズウィック州，ケベック州，マニトバ州）は，資源こそ財源調達力の格差を生み出す最大の要因であるから，平衡化の対象とするのが当然だと主張する。また，全州・準州が集まって結成した「連邦評議会」（Council of the Federation）が委嘱した「財源不均衡問題諮問会議」（Advisory Panel on Fiscal Imbalance. 以下，州諮問会議）も，平衡化の保障水準を「全 10 州平均」にしたうえで，資源収入をすべて財源調達力に含めることを提案した11。
平衡化の保障水準を「代表的５州平均」から「全 10 州平均」に転換し，それと同時にアルバータ州等の石油収入を財源調達力の基準に含めて財源保障すれば，平衡交付金が急増してしまい，｢持てる｣州は州民の連邦税負担増に反発することになる。

11

COF-APFI (2006), pp.77-88. 資源収入をすべて財源調達力に含めるべきだ，との点では，
Finance Ministers of the Provinces and Territories (2003) pp. 6-8, Boadway (2009) pp. 123-125 も同意見であった。
10－121－

2007 年の改革は，連邦専門家会議が提言した「資源収入の 50％を財源調達力に含める」
方式」（Ａ方式）と資源大規模産出州の主張である「資源収入の全額を財源調達力から除外する方式」（Ｂ方式）の選択制をとった
Ａ方式は，平衡交付金としての保障水準が高くなる点で有利だが，自州の財源調達力が高めに表示されてしまう。Ｂ方式は，自州の財源調達力が低く表示される点で有利だ
が，平衡交付金の保障水準は低くなる。資源産出が比較的多い州，は財源調達力が低く算定されるＢ方式が有利だが，資源産出の少ない州は平衡交付金の保障水準が高いＡ方式が有利である。
ただし「財源調達力の上限」設定が問題をさらに複雑にさせている。平衡化後の人口１
人当たり財源調達力（資源収入も 100％算入される）について，平衡交付金を受けない州のなかで最も低いオンタリオ州の金額が「上限」となり，資源収入の大規模な州について交付金算定額が減らされた。
このように，資源収入を財源調達力の算定から除外する権利を州に認めておきながら，「上限」適用についてのみ資源収入が必ず 100％財源調達力として扱われるのである。これは「財源調達力」という語を同時に２つの意味で使っていることになる。
①

連邦は，平衡交付金の保障水準を決める「財源調達力」を語る際には「資源収入を100％算入すれば資源開発インセンティブ低下や採掘権料引下げを招き，また資源管理に要する公的費用を無視することになる」として，資源収入の部分的導入を正当化している12。
②

連邦は「財源調達力の上限」を語る場合には「公的費用に関して信頼できる比較可能な情報が得られないため，資源収入を 100％算入する」としている13。
資源収入を部分的に算入しつつ「上限」を設けないとすれば，「収入のうち算定から除外された部分は公的費用であって財源調達力ではない」との論理になる。これに対して，資源収入を算定対象からすべて除外しつつ「上限」も設けないのであれば，「資源収入は財産の取崩しに過ぎず，財源調達ではない」との論理が貫徹される。いずれかの論理で全州を説得することは無理，と連邦は判断したのであろう。
州が所有する天然資源であっても，連邦制度である平衡交付金の対象とすることを承認し，州諮問会議の提言のように，天然資源を収入項目として，平均的制度による想定収入の形で 100％算入すれば，「上限」の設定は無意味である。もし交付総額が過大になって連邦財政を圧迫し，増税も不可能という状況になれば，別の形で保障水準を引き下げることもできる。たとえば，「資源収入を，交付総額を決定する際は財源調達力から除外して算定し，交付金を配分する際はすべて財源調達力に算入する」という方式14をとれ
ば，資源価格変動の財政的影響を緩和するとともに地域間の財政力格差是正を強化することが可能である。

12

Department of Finance Canada (2007) p. 340. なお，これは連邦専門家会議（EPETFF (2006)
pp. 56-58, 106-109）の見解を根拠にしている。
13
Department of Finance Canada (2007) p. 341. また，連邦専門家会議（EPETFF (2006) pp.
61-62, 138-139）も同様の見解である。
14
この方式は，Ruggeri (2009) pp. 158-170 において提案されている。
11

－122－

（３）財政需要の要素を組み込む可能性について
本稿の１で確認した原則に基づいて，公共サービスのニーズとコスト，すなわち財政
需要の要素を平衡交付金の算定に反映させるべきだ，との意見は，ローウェル＝シロワ
報告以来，繰り返し唱えられてきた15。
この課題は，連邦専門家会議において検討されたものの，最終的には見送られた。その背景には，財政需要を考慮する意義を認めつつも，超分権的な州制度の下では標準的サービスを設定してその標準的経費を算定することが困難である，具体的には，誰がそれを算定し，州間のコンセンサスを形成することは無理である，との意見が多い16。
保健医療，福祉，教育等の対人社会サービスについて供給方法の比較研究は進展しているものの，議論は公平・効率・環境等の観点からみて「人口１人当たり額」の保障では済まないという段階にはまだ至っていないといえる。
（４）制度の安定性について
財源調達力の算定において，「代表的税制方式」は安定しているものの，交付総額の上限の有無は流動的である。2007 年改革の際，連邦は予算文書のなかで「公正で，算定式に基づき，原則に則っており，簡素で，安定的で，かつ将来の交付額も予測可能な」制度の完成を明言した。しかし連邦は，2009 年度には財政危機対策として，一方的な通告により，交付総額の伸び率を名目 GDP 成長率の３カ年移動平均値に抑えるとともに財源調達力の「上限」基準を変更して交付額を減額した17。
2003 年からの５年間に交付額が５割以上増大するのは，2008 年度予算発表時点でも分かっていたが，連邦はそれを「持続不可能」とは呼んでいなかった。2008 年後半からの経済危機に瀕して，連邦財政の赤字転落が不可避となった状況のもとで，州にその「分担」を求めたものといえる。1980 年代初期から，連邦が財政危機回避のために，州に対する平衡交付金と州・準州に対するブロック補助金の交付ルールを次々と一方的に変更
して，交付総額を抑え込んだのと同様の動きが，再び繰り返されているのである。カナダの連邦・州間財政関係は連邦と各州が５年間の協定を結ぶ形で運営されるのが原則であるが，現実には平衡交付金は連邦の制度である。そこには，日本の地方交付税のような「地方団体が共有する固有財源」というとらえ方はみられない。毎年の予算編成時における経済・財政状況に影響されて連邦の政府・議会が一方的に制度を変更するという意味で，州側からみた制度の安定性は担保されていない。
６．おわりに平衡交付金は財政調整制度として財源保障と財政力格差是正の機能を果たすが，そこで15

Parliamentary Task Force on Federal-Provincial Fiscal Arrangements (1981) p. 161, Royal
Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada (1985) Vol. 3, pp.
196-197.
16
たとえば，EPETFF (2006) pp. 45-46, 86-88, Wilson (2005) pp. 14-15, Boadway (2005) pp.
20-23, 31-32.
17
Brown (2012) pp. 132-134 も，2007 年改革の原則がすぐに崩れたことを指摘する。
12

－123－

は州・地方の収入源を最もよく示す収入ベースを設定し，「全州平均税率」を基準に「人口１人当たり額」で比較する財源調達力保障方式がとられる。言い換えれば，財政需要を「人口１人当たり一定額」だけ保障していることになる。このような方式がとられるのは，州の権限が強く，サービスの面でも税制の面でも政策が多様であるため，財政需要を算定する「代表的支出」や「標準的課税ベース／標準税率」を設定することが，現状では困難と考えられているからである。
カナダの平衡交付金は，「持てる」州に多大な不利益をもたらすほど大規模ではなく，
決して過度の地域間再分配ではない18。最近の改革により，平衡交付金には「全 10 州平均」の回復という大きな改善がみられた。ただし，産業構造の変化と経済危機への対応に追われて連邦と州が対立するのに加えて，「持てる」州と「持たざる」州，そして天然資源の多い州と少ない州で利害が対立するため，改革を求める声は絶えることがない。
参考文献
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89～122 頁。
―――― (2003)「カナダの財政調整制度」『立教経済学研究』第 56 巻第 3 号，45～
73 頁。
―――― (2006a)「財政調整の理論と制度をめぐって」『立教経済学研究』第 60 巻第 1号，249～265 頁。
―――― (2006b) ｢カナダにおける社会保障財政の政府間関係｣『フィナンシャル・レビュ
ー』第 85 号,31～57 頁。
―――― (2008)「財政連邦主義の変容」新川敏光編『多文化主義社会の福祉国家』ミネル
ヴァ書房，140～163 頁。
―――― (2009)「現代カナダ財政連邦主義の原点」『立教経済学研究』第 63 巻第 1 号，1～33 頁。
―――― (2010)「カナダにおける政府間財源移転の特徴と改革」『会計検査研究』第 42号，89 ～106 頁。
岩崎美紀子 (2002)『行政改革と財政再建』御茶の水書房。
持田信樹 (2006)「代表的課税システムによる平衡化：カナダ」持田信樹編『地方分権と財政調整制度』東京大学出版会，107～127 頁。
Boadway, Robin W. (2005) Evaluating the Equalization Program (Notes for the Expert Panelon Equalization and Territorial Formula Financing. June).
―――― (2009) “Natural Resource Shocks and the Federal System: Boon and Curse?” inJohn R. Allan, Thomas J. Courchene and Christian Leuprecht (eds.), Canada: The State of
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Brown, Douglas M. (2012) “Fiscal Federalism: Maintaining a Balance?” in Herman Bakivis
and Grace Skogstad (eds.), Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, andLegitimacy, Third Edition, Don Mills, Oxford University Press, pp. 118-140.
18

詳しくは，McMillan (2012)を参照せよ。
13

－124－

Council of the Federation, Advisory Panel on Fiscal Imbalance [COF-APFI] (2006)
Reconciling the Irreconcilable: Addressing Canada’s Fiscal Imbalance (March 2006).
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Wilson, L.S. (2005) Key Questions on Equalization: A Discussion (Submission to the Expert
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14

－125－

－126－

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5

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第２章
参

考

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－151－

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－163－

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－180－

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－181－

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