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我が国は、人口減少・少子高齢化社会を迎え、社会経済や地域社会の状況は大きく変容しつつある。そのような状況の中、引き続き、国民が安心して快適な暮らしを営んでいけるよう、行政の果たすべき役割は従来にまして大きくなると思われる。
現在、政府においては、第３０次地方制度調査会が設置され、同調査会において、議会のあり方を始めとする住民自治のあり方、大都市制度のあり方及び基礎自治体の担うべき役割や行政体制のあり方などについての諮問に基づき、調査・審議が行われているところである。
地方自治を取り巻く状況の変化を踏まえ、当センターは、学識経験者の方々にご参加いただき、今後の地方自治制度の運用上の諸課題、新たな制度改正の展望等について自由闊達にご議論いただくことを目的として本研究会を設置した。
本研究会において、平成２４年度では、今般の地方自治制度を巡る諸課題、
特に、大都市制度、監査制度、地方公共団体における裁判外紛争処理手続及び地方選挙等をテーマとして、それぞれの論点について自由な議論を行った。
本研究会における新しい視点からの自由な論議が地方自治制度の構築の参考となり、地方自治の更なる発展に資することとなれば望外の喜びである。
なお、本研究の企画及び実施に当たっては、総務省自治行政局行政課から多くのご協力をいただいた。
本報告書が広く地方公共団体の行政課題への対応と施策展開の一助となることを期待したい。
平成２５年３月
財団法人
理事長

自治総合センター
二 橋 正 弘２１世紀地方自治制度についての調査研究会

委 員 名 簿平成２５年３月１日現在（五十音順）

今井 貴子

成蹊大学法学部政治学科教授

今井 亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授

大橋 真由美成城大学法学部法律学科准教授

大屋 雄裕

名古屋大学大学院法学研究科准教授

金井 惠里可文教大学国際学部国際理解学科准教授

木村 草太

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授

柴田 直子

神奈川大学法学部自治行政学科准教授

高橋 信行

國學院大學法学部法律学科准教授

村木 美貴

千葉大学大学院工学研究科准教授

以 上

目
第１回

次

大都市のあり方について

○

議事要旨

○

資料

・・・

１

・

大都市に関する資料（１）

・・・

９

・

大都市に関する資料（２）

・・・

２９

・・・

９７

第２回

監査のあり方について

○

議事要旨

○

資料
・

監査に関する資料

第３回

自治体とＡＤＲについて

○

議事要旨

○

資料
・

大橋委員提出資料（自治体とＡＤＲ）

第４回

・・・ １４５・・・ １５５

地方選挙をめぐるいくつかの論点について

○

議事要旨

○

資料

・

・・・ １０５・・・ １５９今井亮佑委員提出資料（地方選挙をめぐるいくつかの論・・・ １６９点について）

第１回
大都市のあり方について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２４年度）（第１回）議事要旨
１ 日 時 平成２４年１１月１２日（月）１７：００～

２ 場 所 （財）自治総合センター 会議室

３ 出席者
今井 亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（政治学）

大橋 真由美成城大学法学部法律学科准教授（行政法）

大屋 雄裕

名古屋大学大学院法学研究科准教授（法哲学）金井 惠里可文教大学国際学部国際理解学科准教授（憲法・行政法）

木村 草太

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（憲法）柴田 直子

神奈川大学法学部自治行政学科准教授（行政学）

村木 美貴

千葉大学大学院工学研究科准教授（都市工学）

４ 議 題 大都市のあり方について

５ 概 要

大都市制度について○ 今後の社会のあり方を考えてその地方のキーマンになるような都市というものをつくっていくということを課題として考えた場合に、現状の大都市制度の延長でそれができるのか。

○ 現状の大都市制度というのが、これが大都市なのかというものを大量に含んだ制度になってしまっている。つまり大都市といったときのイメージというのは、わりと狭い地域に大量の人口が集まっているというメルクマールであって、もともとは例えば東京、大阪、名古屋、あるいは神戸、福岡とかいう都市のイメージだったわけであるが、現状は異なるものが入ってきている。

－1－

○ 現在の状況として、僻地の巨大自治体と、真ん中の大都市の間に何か小さな自治体がばらばらと残ってしまっているという構図になっている。合併制度や自治体の再編を自治体同士の合意に基づいて行っている以上、こうなってしまうのは仕方ない。ヨーロッパの大都市制度とは全く異なるものになっている。ヨーロッパにある特例制度による大都市は誰がどう聞いても大都市だといって納得するようなものに限られているに対して、日本の場合はそれと違うところにいってしまっていると思われる。

○ 日本の大都市はかなりいびつな発達をしている。戦前は都市というものは都市の様態を備えていなければならないという考え方が強かった。ところが、昭和の大合併でとにかく人口要件で様々な特例をつくっていった。その延長上には、自治体にその規模能力に応じた権限配分、事務配分を移譲していくということを掲げたため、一定のところから基礎自治体に権限、事務を移譲することが正義になって、その際のメルクマールが人口だけになっていってしまった。その結果、平成の大合併においては合併促進のインセンティブに指定都市に指定するところまで与えてしまった。人口を集める必要があるという前提の中で、都市というものは大都市というビッグシティーではなく、大規模な人口を有する都市というものに形態が変化していったというのが現状ではないか。

○ 一旦市になったものの格下げという制度が欠落している。その典型的な例としては北海道みたいに過疎が生じて、人口が１万何千なのにまだ市であるといった状況であり、今の制度は基本的に制度設計が膨らむほうだけを想定して行われて
いて、シュリンクするほうをどうコントロールするかという制度は考えてこなかったのではないか。今後はそういった制度が必要になってくるのではないか。

都市における選挙区の区割りについて○ 都市内部における地方議会の選挙区の区割りについては、区割りをしようがしまいが、結果としては変わらないのではないか。つまり、例えば定数が５０であるとすると当選ラインが下がるわけで、市の中の一定地域で地盤をつくれば当選－2－

圏に入ることができる。かつての中選挙区制と同様に地盤が細分化していくだけの話であると思われ、仮に区割りをしてもそこの区割りのところで強い人が当選してくるだけではないか。

○ 区割りをするメリットして、１つは区割りをしていない場合に５０人の議員を選ぶことはだいたい６０～７０人くらいの候補者がいるとすると、現在は日々自分の周りでいろいろやってくれている議員さんを選ぶという形になってしまっているが、区割りを行うことで、自分にとって誰がいい政治家なのかを実質的に考えて選ぶ際には定数が少なくなって候補者が少なくなった方が候補者に対して目が行き届くようになる。

○ もう一つ、国会で問題となっている国政選挙の一票の格差の問題との兼ね合いから。衆議院の小選挙区の一票の格差ということを考えた場合、現行のように基本的に自治体の単位を選挙区割の際に勘案するという制度である限りこの格差はなくならないと思われるが、自治体の地方選挙を行う際にある程度自治体内を区分するということをやっておけば、それを単位として衆議院の小選挙区を組むということも可能になってくるのではないか。

○ 区割りをしようがしまいが、結果が変わらないというのは、その議員が概ね地域代表である場合ではないか。例えば、住民運動やＮＰＯであるとか、そういったものを背景として支持を集める候補者が区割りをすることで不利になる可能性はあるのではないか。

○ この問題は、結局、民主制の目的をどこに置くかという話と関連してきていて、反映的民主制か批判的民主制かという話である。

○ 反映的民主制とは、要するに人民なら人民の意思をできるだけ忠実に議会、そして政治に反映することが望ましいという考え方である。この場合、例えば国民の間に大きな対立があって、国民自身が意思決定できない状況では議会も意思決定できない状況に陥ることがある。

－3－

○ 批判的民主制とは、とにかくある政治勢力に政治を委ねる。やりたいことをやてもらう。その中で国民がよいわるいを判断して次回の選挙に生かす、新しい政権によって前の政権の過去は正されるといった考え方である。

所得再分配について○ 大都市圏の都道府県、広域自治体というのは、そこの地域の税金を都道府県のほかの地域に分散する機能が大きいという話があったが、一層制にするということは、もうその地域のお金は集中させるということで、更に過疎地域が広がっていくということになるということをどう考えるか。

○ リベラリズムの側に立つと所得再分配は道徳的に考えて正しいとし、地方の自律とか存続を維持するためにその自治体の区割りがどうであろうが、税金がきちんと過疎地域に回る仕組みをつくるべきであるという考え方がある一方、稼いだ
ものは稼いだ人間のものであるというリバタリアニズムの考え方もある。その考え方に立つと大都市圏が税金を稼いだのであれば、それは大都市圏で使われるのが正しくて、地方がそれでは困るというのであれば、自分たちで税金を稼ぐように努力するべきであるという意見が出てくるわけである。

○ 所得再分配を考えたときに、今後人口が減少し、生産年齢人口が減少した際に、都市が今のままの規模であり続けるとランニングコストが増えていくということも合わせて考えていかなくてはならない。

地方自治体のあり方について○ 小さな集落がたくさんある状態を解消するために、農村に分散した人口を都市部に集中していくという議論がある。そうすることで都市部は面積は狭くなるが人口は維持できる。しかしながら、実行するためのツールがないのが現状である。

○ 法哲学上、コミュニタリアンという人々が存在し、彼らはその地域地域で人々が長年価値を共有して生成してきた人間関係、コミュニティーが重要だと主張す－4－

る。この立場ではいくら人口が減少したからといって、例えば強制的あるいはインセンティブをかけて住民を都市へと吸い上げていくということはおかしいのではないかという考え方である。しかしながら、この考え方には、そのコミュニティーを維持するためのコストをどうするかという論点を無視して論ぜられることが多い。

○ 人口を維持するための合併により、今までまともに都市としての体面を保っていたものが、無理につくった指定都市のようなものになっていくのではないか。
そうなると、今までの人口規模と同様の事務配分は難しくなってくるのではないか。

○ 都道府県と指定都市というまさに大都市で能力もある団体との関係においては、都道府県はできる限りその都市が単独で行政ができるようにすることが望ましい。ただし、例えば農村地域のような、与えられている事務についても運営が厳しい状態にあるところに人口減少が突きつけられる自治体があるという現状を踏まえ、こういった団体をどういう仕組みで支えていくかということを考える
時には、都道府県の役割、あり方の議論がされるべきではないか。

○ 人口規模で中核市、特例市の要件を満たしている市の中には、権限を受けることと、人材・財政の裏付けを比較してそこまでの権限を受けたくないと考える団体がおり、また、受ける権限に対して財政措置が不十分なのではないかと考えている団体もある。

○ 本日配布された資料の中の大都市圏域の調整の交通体系についてはやはり調
整役がいないといけない。市町村同士に預けてしまうとやはりうまくいかない。
県がやるのか、もっと大きな組織がやるのか、いずれにしても調整役は欠かせない。

○ 東京都市圏ということの共通利害を、例えば埼玉とか茨城から東京都市圏に通勤・通学する人もいるわけで、そういった区分における調整する機構とか組織が－5－必要なのではないかという議論がある。それを市町村同士とか都道府県同士だけでは難しいかもしれないが、市町村、都道府県といった枠を超えたオーソライズ
された調整機構、大きなネットワークができないものか。

○ 地方に人がいるといろいろ費用負担が増えるからという理由で１つに強制的に移住させるということは不可能である。一方で、その一定の税収しかなくて、
一定の人口がいて、どういう都市づくりをするかというあるべき論は、基本的には当事者の意思とは別の問題としてやらないといけない。当事者意思に任せればいいといえば国家はいらなくなってしまう。デザインした上で、それと当事者の意思の選択が違うのであれば、例えばよりソフトな手段として補助金政策であるとか、その住宅制度であるとかそういったものでコントロールできるかというのを考えるという道筋ではないか。自治体なり国家なりでできること、使えるイン
センティブ制度というものも結構あるのではないか。

○ 今までの行政は必ず地方圏から首都圏には人が来る、首都圏は衰退しないという信仰のもとに行政運営しているように見受けられる。そうではなくなっているのではないか。だから極端な過疎団体と東京という議論も大事であるが、東京圏として形作られた都市周辺部から徐々に衰退していった時に今までに整備されたインフラをどこまで維持更新し続けるのかという問題がある。小学校や病院もその数を維持し続けるのは相当に難しい。首都圏、関西圏、名古屋圏という都市圏でも今後、地方の学生が大学のために首都圏に来てみんなが東京にそのまま住み続けるから問題ないとしてしまうのは無理があるのではないか。

○ 今まで大都市圏に人口を集中させる政策を推進するといった人は誰もいない。
本当にそういった政策を推し進めていかなければならないとすると、相当な政策の大転換をやらなければならない。地方自治を検討する上で新たな局面を迎えているように思う。

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第２回
監査のあり方について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２４年度）（第２回）議事要旨
１ 日 時 平成２４年１２月３日（月）１７：００～

２ 場 所 （財）自治総合センター 会議室

３ 出席者
今井 亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（政治学）

大橋 真由美成城大学法学部法律学科准教授（行政法）

大屋 雄裕

名古屋大学大学院法学研究科准教授（法哲学）金井 惠里可文教大学国際学部国際理解学科准教授（憲法・行政法）

木村 草太

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（憲法）村木 美貴

千葉大学大学院工学研究科准教授（都市工学）

４ 議 題 監査のあり方について

５ 概 要

民間企業と地方自治体の違い○ 会社が不適切な経営をやった場合、例えば乱脈会計をやった場合には基本的にその会社が潰れるだけであって、その潰れたことの責任は出資者である株主と従業員が負うことになる。例外的に金融証券取引法などの規制が上乗せされているが、これは投資家保護、消費者保護という特殊な事情があるからだと思われる。

○ これに対して、国家と自治体というのが規制の独占的な供給者であり、法的な規制を唯一社会の中で提供する主体であるので、そこが乱脈なことをやった場
合には、回復のしようがなく、危険性が高い。だから、事前統制をするのが重－97－

要であって、バランスはあり得るにしても、とにかく事後チェックだけすればいいというものではない。ただし、事前に予算設計するところでコンプライア
ンスを達成するという方式だと、予算のチェックを受けた後はかなり乱脈なことがまかり通る危険性がある。事前統制主義の弱点が生じてくる最大の理由というのは、単年度会計主義であって、節約すること自体は本来問題ないはずだが、３月３１日というのがあるために何か使ってしまう。

○ 民間企業では、予算、決算、監査のシステムに一連のものがあって、現金ベースでどれぐらいお金があって、どれぐらいの債務があるかということで、ある期間に支払いができればいいと考える。そうなると、財務諸表監査が相当大切になってきて、投資家向きにも、株主向きにも、利益を隠していないかとか、負債を隠していないかというのが大事になってくる。

○ 地方自治体では、執行機関たる首長に対する牽制機構として監査があり、監査委員も執行機関なので、大幅な裁量権限を持っていて、どのようなことでもいいから牽制することとなっている。監査が有効に機能していると言っていても、いろいろな不祥事事例が出てきており、どう説明責任を果たしていって制度を組みかえていくのかを検討する必要がある。

○ 本来、民主的統制の観点から言えば、人民が福祉の拡大による借金の増大を望むのであれば、国とか自治体というのはそのように経営しなければいけないものであって、それによって公債費比率が上がりましたというのを監査で突っ込
まれても、どうしようもない。

○ 営利事業ではないので、経営が悪化することが悪ではない。例えば、災害が起きたときに、災害救援をやらなければ経営はよくなるが、そんなことは許されない。「出るを量って入る」を計算せよというのが国家会計の基本原則だとす
ると、経営が悪化することがイコール悪ではないし、もとからそもそもそうい
うものであるからこそ地方交付税交付金制度がある。税金がないからといって、山奥の村の社会福祉はありませんという話にしてはいけないということ。

－98－

内部統制体制の構築○ 検収部局によるチェックなどの事前統制のための内部統制牽制機構というものの構築が、きちんとできているかどうかが相当ポイントになってくるのではないか。

○ 放っておくとコンプライアンスコストが払えないために、実効性のある機構を組織できない自治体は必ず出るだろう。どの程度のコンプライアンスを実施しなければならないかということは、自治体の重要性や規模に見合って決まってくるはずである。民間企業の場合も、上場会社という区分があり、大会社、中会社、小会社と分かれている。

○ 現行制度では、自治体においても、都道府県及び２５万人以上の市と、その他の市及び町村で監査委員の定数が異なるが、人口規模のみで区分しているため、財政規模や市町村の規模が考慮されず、自治体の重要性と必ずしも見合っていない。

○ どこに住んでいても、その人にきちんと日本国としてサービスを与えなければいけないという前提で中央政府があり、地方自治体がある。公共団体である以
上、コンプライアンスは適当でいいという議論は、どんなに規模が小さくてもあり得ないというのが憲法９２条の帰結ではある。

○ 日本国憲法下においても、昭和３８年までは監査委員の設置が義務づけられた団体と、そうでない団体があるのと同じように、内部統制体制についてもどこかで例えば線を引いて少しの違いを設けるとかいうのは考えられる。

○ 金融証券取引法との関連で言えば、アメリカでは、ほとんどの自治体が地方債を市場から調達しなければいけないため、地方債を買う投資家の保護の観点から、通常の現金主義の決算に加えて、民間並びの決算を出さなければいけないという仕組みがある。

－99－

○ 本当に地方自治体の全体の廉直性のことを考えると、監査として確認すべきリストなり基準なりを持っていなくてはいけなくて、監査委員が見るときに、ここは見なさいよという監査基準があれば、牽制機構として機能するのではないかという議論はある。

○ 自治体の長は選挙を経る必要があるが、人気が出れば当選するため、選挙は監
査をきちんとやるインセンティブとして機能しない。財政的なインセンティブが必要なのではないか。

○ 民主主義とか地方自治とかという建前をきちんと持っているとすると、国は国で国民主権の中で国会がいろいろなことを牽制している。自治体のほうは、それのミニ版としてきちんと議会も住民もいるからそこに任せるべきで、強いて国家、中央政府が競争環境を厳しくすべきではないという議論がある。

○ 少数者の人権保護のための最低限の合規性の担保というのは、ナショナルミニ
マムとして整備すべきだという議論は受け入れられる。それは、予算をもらっている、もらっていないは関係なくて、およそ日本国民であれば守られるべき人権を保障されるためには、これだけのコンプライアンスを自治体の側が整備しなければならないという議論は主張できる。

○ 会社は監査をやらなければいけないけれども、その方法は委員会設置だったり、監査役会設置だったり、監査役設置だったり、何通りかある。会社の規模とか経営の重要性に応じた形態を会社が自由に選択できる。例えば、一番小さいのは監査役が１人いて一生懸命頑張るみたいなモデルから、独立監査、外部監査があってばりばり見るというようなものまでというように、最低限コンプライ
アンスを満たすような仕組みというのを選択する。

○ 自治体においても、例えば、規模によってある程度メニューの選択に制約をかけて、中核市だったらここ以上でなければいけないとか、基本的には首長とそ－100－

の議会の選択でどの程度のコンプライアンス、最低限を満たす中でどの程度をやるかということは任せるというようなシステムはあり得るとは思う。

監査制度のあり方○ 合規性の監査と３Ｅの監査が一緒になっているという議論について、監査委員の機能がどんどん膨らんでいった中で、行政評価は行政評価として、別の仕組みとして広がってきたという経緯がある。行政評価の中には、今の仕分けのよ
うな話もあり、別の形で議会も関与してくるという仕組みもあり得る。どちらかというと、合規性の部分と３Ｅの部分を分けて、３Ｅで特化していったほうが日本の仕組みには合っていると思う。

○ イギリスなどでは、中央集権が強いので、３Ｅのあらゆる指標を全国統一で国の１つの機関がつくっている。そういう意味で、監査の主体が３Ｅの部分と合規性の部分を一緒にやっているというイメージがあるが、日本ではなかなかその道はとれないのではないかというイメージを持っている。

○ 自治体における牽制機構が、監査機能、牽制機能を果たせるように制度設計されれば、住民監査請求も有効に機能できるのではないか。

○ 新聞の記事１行で住民監査請求できるので、そうすると何が訴訟物かもわからないというふうな訴訟がどんどん裁判所に行くのを監査委員が防いでいる意味はある。そういうスクリーニング機構にはなっていると思う。また、自治体における監査が牽制機構としてしっかりであれば、それは住民のためにも役に立つと思う。

○ 地方自治体と住民のために摘発するとか、牽制することがいいことだと、それが監査委員の役目だというふうに、職業的なエートスを確立すると、みんながそれを褒めるというのが必要だが、なかなか難しい。監査事務局に行った職員も、何年かたつと執行部に帰るから、摘発や牽制をやり過ぎると後でにらまれてしまうと考えてしまうのではないか。

－101－

○ 会計検査院は憲法上の機関で、内閣と独立していて、暴けば暴くほど喜ばれて褒められる。それと監査委員の構造は似ているが、実態上の動かし方が違う。

○ 公務員たたきをされて、それに対して喝采する有権者がいるという中で、自分たちの身を守らなければいけないという思いが仮に公務員の間に発生するのであれば、不適正経理を暴くための仕組みを制度化して、みずからの身を守ろうというふうに考えるということがあってもおかしくないのではないか。

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第３回
自治体とＡＤＲについて

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２４年度）（第３回）議事要旨
１日時

平成２５年１月３０日（水）１７：００～

２

場

所

（財）自治総合センター

３

出席者

会議室

今井

貴子

成蹊大学法学部政治学科教授（政治学）

今井亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（政学）

大橋

真由美

成城大学法学部法律学科准教授（行政法）

大屋雄裕

名古屋大学大学院法学研究科准教授（法哲学）木村草太

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（憲法）高橋信行

國學院大學法学部法律学科准教授（行政法）

村木美貴

千葉大学大学院工学研究科准教授（都市工学）

４

議

題

５

概

要

自治体とＡＤＲについて

ＡＤＲの定義と意義○

ＡＤＲという言葉の定義について、今回の発表では「訴訟手続によらずに紛争の解決をしようとする紛争の当事者のため、中立公正な第三者が関与して、その解決を図る手続」という意味で用いることとする。

○

ＡＤＲの概念の本質は、紛争当事者が双方の合意に基づいて柔軟な紛争解決手法を追求するというところにあると考えている。

○

自治体とＡＤＲというテーマを考えるに当たっては、２つの切り口がある。
１つ目が、私人間の紛争解決に自治体が中立的第三者としてかかわる場合、－145－

いわゆる一般的に行政型ＡＤＲと呼ばれているもの、もう一方の切り口として自治体と私人との紛争解決においてＡＤＲ利用が試みられる場合がある。

私人間紛争に自治体が第三者として関わるＡＤＲについて○

まず自治体設置の行政型ＡＤＲをめぐる論点。行政不服審査のような、行政と私人の間において行政過程上生じた紛争の処理のルーツというのは、行政による自己統制ないし事後監督にある。行政と私人の間において行政過程上生じた紛争処理に行政が携わると、これはある意味当然のことと言うことができる。
一方で、私人間紛争の処理は従来から司法裁判所の管轄事項であること、
また「民事不介入の原則」との関係を考慮すると、私人間紛争への行政の介入のあり方については、慎重な検討を必要とするという考え方が一般的であったことから、私人間紛争の処理に行政が携わることを、当然に行政の権限範囲内に属することとして位置づけることは難しいように思われる。

○

行政が私人間紛争の処理に携わることの意義について考えてみると、行政作用というのは、政策を実現することを目的とする目的指向型作用と言うことができる。そうした政策実現のための手法の一環として、特定分野における私人間紛争の処理を行政が行うことが必要とされる場面がある。

○

行政型ＡＤＲに期待される機能としては、政策の実現に直接的に寄与する
こと以外に、紛争の発生を予防すること、さらには紛争処理を通じて把握した各種ニーズを適宜その後の政策に反映させていくことが挙げられる。
例えば、いわゆる民事紛争の一種である公害紛争に行政が携わる公害紛争処理制度というものがある。公害紛争処理制度においては、行政の専門的知
見と調査能力を生かした公害紛争の迅速な解決が目指されると同時に、行政機関の適切な助言やあっせんと、当事者双方の社会的責任の自覚により、法規範を乗り越えた公平な解決が模索されていくことや、そのような解決からのフィードバックを生かして新しい公害法が形成されていくことが期待され
ている。

－146－

○

公害紛争処理制度の創設に当たっては、裁判による被害者の救済の限界がいたく感じられ、行政が介入することのニーズが非常に強く感じられていた一方で、民事不介入原則とのかかわりはどうなのかということで、どこまで突っ込んだ制度をつくるべきなのかというところの難しい検討が要求されるようになってきている。

○

実際、戦後行政の現実に目を向けると、行政は、消費者保護法、建築基準法、環境基本法をはじめとする多くの分野でさまざまな行為形式をもって私人間の各種法的行為に介入してきたことは周知の事実であり、また、私人の側からもみずからの抱えるトラブルヘの行政介入を積極的に求めるというケースも多くあった。

○

この民事不介入の原則は、行政による国民の権利・自由への違法・不当な介入に対する警戒が必要なことを意味している。現代社会のニーズに対する
適切な対応が行政によってなされようとする際に、民事不介入の原則という漠としたキーワードに束縛されて、そういった試みが頓挫するといったようなことがあってはならないのではないか。

行政が直接当事者となる紛争におけるＡＤＲ○

次に、自治体が当事者となる紛争におけるＡＤＲの利用をめぐる論点。行
政が直接当事者となる紛争、行政と私人との間において生じた紛争には、おおまかに言って公権力の行使にかかわる行政活動をめぐる紛争と、行政と私人と対等な立場に立つ、いわゆる民事事案に属する類の紛争とが存在する。

○

最近まで我が国においては、いずれの紛争タイプについても、これらを処理するための制度としては、大きく分けて裁判所と、それから行政機関自身
によるものの２種類が存在してきたが、民間機関による紛争処理制度というのは存在しなかった。理由として、公益に関する判断は行政が独占するという発想が、行政側だけでなく民間側にも根強く存在するという点がある。ま－147－

た、実質的な要因として行政訴訟、その中でも特に抗告訴訟については、従来から裁判上の和解が許されないと一般に解されてきたことが挙げられる。

○

抗告訴訟の対象となり得る行政活動をめぐる紛争については、従来から、訴訟上の和解をすることができるのか、できないのかという論点が存在した。
これは、我が国の行政事件訴訟法においては、和解に関する定めが存在していない一方で、行政事件訴訟法７条は、行政事件訴訟法に定めのない事項は民事訴訟法の例によると定めている。行政処分という権力的な行為を対象とする抗告訴訟を和解で終了させることができるのかということは、いろいろと論じられてきた。

○

賛否両論あるので、理論的に抗告訴訟において訴訟上の和解が許容されるべきかどうかという点は別として、現実問題として処分の効力を正面から争うような事案について、正当な権限を有する行政庁以外の第三者が、確定判決と同一の効力を生ずるような拘束力のある判断を下すというのは、実際に困難であると思われる。

○

したがって、行政と私人との紛争を民間機関がＡＤＲを通じて処理する場
合、仲裁手続において、仲裁人が処分の取り消しや変更を求める仲裁判断を下すということは難しいのではないか。例えば、ＡＤＲ促進法というのがあるが、ＡＤＲ認証機関の判断に、将来、執行力が付与されたりすることにな
ると、やはり難しい気もする。

○

行政・私人間紛争におけるＡＤＲ利用をめぐるその他の論点としては、例
えばＡＤＲ利用に適さない紛争というのはやはりある。行政側に一定の裁量の余地がない紛争というのは、やはりＡＤＲの利用には適さないのではないか。

行政仲裁センター岡山について○

従来、行政と私人の間の紛争について民間が携わる具体的な例が数年前か－148－

らスタートしてるところである。その非常に珍しい例というのが、行政仲裁センター岡山である。

○

自治体側としても、どういうふうに対処していいのかよくわからないような苦情もたくさんある。一方で、住民側も、自分が持ち込んだ苦情に対する自治体側の対応に非常に不満を抱いていて、自治体に対して不信を募らせているケースなども結構ある。そうした中で、双方で直接やりとりをしているとなかなかうまくいかないので、その間に中立的な第三者が入って双方のコ
ミュニケーションを増進させる目的で、岡山弁護士会の弁護士が、自ら介入することで自治体と住民の間のトラブルが解消されるのではないかと考え、２００７年３月に行政仲裁センター岡山を設立した。

○

行政仲裁センター岡山の手続の特徴としては、双方が解決の内容について
事実上の合意に達した段階で、自治体は、地方自治法９６条１項１２号に基づく議決を経るか、もしくは首長の専決処分が可能なケースであれば首長の決裁を経るということになっているということである。

○

紛争解決手続の費用は、これは相当に安く抑えられている。裁判手続を経ることに比べると非常に安価になっていて、住民から見ると利用しやすい制度設計にはなっているのではないか。

○

行政仲裁センター岡山は２００７年３月に設立されて、２０１１年９月までに係属した案件は、合計１３件と聞いている。

○

この行政仲裁センターによる紛争解決に認められる意義としては、既存の紛争解決制度では十分な救済を提供することができない紛争類型に１つのオプションを提供するということではないか。例えば処分以外の行政活動については、現行制度上は救済制度として苦情処理制度しかないが、この苦情処
理制度というのは、必ずしも行政による応答が義務づけられているわけではなく、住民から見た場合での救済機能というのは限定されざるを得ない。ま－149－

た、行政活動に関連する損害賠償請求事案というのは、訴訟に行くしか道がなくて、それ以外の制度としてはオプションがなかなかない状況である中で、そういった損害賠償請求事案をＡＤＲを通じて解決するということが、非常に重要な受け皿として意義があると思っている。

○

行政仲裁センター岡山の課題としては、当初の期待ほど利用案件が伸びていないということである。この背景には、弁護士会としては一生懸命いろいろ広報しているものの、あまり自治体及び住民に広く知られていないということがある。また、この制度を利用する場合、自治体側にこの制度の利用に適切な紛争を選別する高度な能力が求められていることも要因である。

○

民間の紛争処理サービスの活用というのはいろいろな形で今広がりつつあって、そういった中でどう民間の紛争解決能力を活かしていくのかというところが、今後自治体にとっては重要となってくるのではないか。

（２）意見交換
ＡＤＲの制度について○オプションを増やせばよくなるという面ももちろんある。しかし、制度をつくると、情報公開などは何人も請求できたりするので、権利濫用、制度濫
用の懸念があって、本当に正当な申し立てでないのも受け付けなければいけなかったりするという面もある。制度を１個つくると、それに悪乗りする人は必ず出てくるし、あと複雑化するリスクもある。

○

ＡＤＲというのは両当事者が土俵に乗らないと始まらないので、住民側が納得してくれないといけないため、ＡＤＲを行う第三者が住民側の納得を得られるような人であれば普及するのではないか。

○

費用面と早期解決が図られる点においては、今後普及していく可能性はあ
る。

－150－

○

行政型ＡＤＲの場合、たとえ紛争の内容が処分に関わるものではなかったとしても、やはり担当行政官が自らの裁量で決定するというのは、怖すぎる
ところがあるのではないか。

○

ＡＤＲを行う民間の機関がある程度公的な機関だと議会も位置づけ、住民も信頼してくれていれば、確かに機能しそうな気はする。

○

岡山のケースでは、市民団体などではなく、弁護士会がＡＤＲを行っているというところに１つ意義がある。

○

公害紛争処理制度における裁定は、拘束力はないが、尊重しなければいけないという形で、微妙な位置づけになっている。いろいろな事柄に及び得る
紛争について拘束的な判断を下すということについては、ほかの制度との関係もありなかなか難しい。

○

公害等調整委員会については、例えばちょっと前にあった神栖の有害物質の井戸水への流出の事件では、公害等調整委員会が大々的な調査を行い、県の責任を認めたというところで訴訟まで行かずに案件が済んでいたりする。
環境紛争というのは、行政が介入する意義というのは相当程度高いのかなと思う。

○

ＡＤＲを利用せず、訴訟で解決しようとすると、単なる不法行為責任を追求することとなり、因果関係などの立証責任が膨大で、大抵、被害者が負けてしまいがちである。

○

裁判になると、法違反があったかどうかというところに一番焦点が合ってしまうが、本当に柔軟な解決策が可能であると思われることに、行政型ＡＤＲの意義というのがあるのではないか。

－151－

ＡＤＲのフィードバック機能について○

ＡＤＲの副産物として本当にフィードバック効果というのはどこまで確認できるのだろうか。つまり、訴訟の数が少ないのは、むしろ行政側がある種、ＡＤＲに持ち込まれた領域に関しては、将来的に紛争になりそうなものを未然に調整するという自己抑止機能みたいなのを働かせる。ある種の抑止効果
とか、行政側にとっての学習効果のようなものがどれぐらい副産物として生まれているのか。

○

公害紛争処理制度などでは、国レベルの環境政策に直結してきたという感じはある。紛争解決の内容がその後の政策、法律のあり方に影響を及ぼしているという事例はある。

○

また、最近のケースで、神栖の裁定事件では旧日本軍が残した毒ガスの原料が土の中に放置されていて、それが地下水に流出してという事件であるが、県の調査義務についてかなり突っ込んだ判断を公調委が行っている。そういった中で、今後の地下水の監視義務等について、この水質汚濁防止法ではほとんど細かい規定がないことから、従来は都道府県知事の非常に広い裁量にあるとされてきたが、そういったあり方について今後大きな影響を及ぼすのではないかと言われている。

○

紛争処理の仕組みから、その後の政策への影響というのはいろいろとある。
裁判所は１回裁いてしまえばそれで終わりなので、そういった意味で、行政による紛争処理は結果を吸い上げてその後の政策へ影響を及ぼしうるという意味では裁判所ではできないことであり、独自の意義を持つものであるので
はないか。

－152－

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第４回
地方選挙をめぐるいくつかの論点について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２４年度）（第４回）議事要旨
１ 日 時 平成２５年２月２１日（木）１７：００～

２ 場 所 （財）自治総合センター 会議室

３ 出席者
今井 貴子

成蹊大学法学部政治学科教授（政治学）

今井 亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（政治学）

大屋 雄裕

名古屋大学大学院法学研究科准教授（法哲学）金井 惠里可文教大学国際学部国際理解学科准教授（憲法・行政法）

木村 草太

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系准教授（憲法）高橋 信行

國學院大學法学部法律学科准教授（行政法）

村木 美貴

千葉大学大学院工学研究科准教授（都市工学）

４ 議 題 地方選挙をめぐるいくつかの論点について（今井亮佑委員発表）

５ 概 要

地方選挙に対する意識○ 有権者が、地方選挙をどう見ているのかということについての世論調査の結果がある。国レベルの衆議院、参議院、都道府県レベルの知事選挙、議会議員選
挙、そして市区町村レベルの市区町村長選挙、市区町村議会議員選挙の６種類について、どの程度重要と思うのかということについて聞いた質問で、例えば都道府県議会議員選挙、市区町村議会議員選挙はかなり重要度の認識が低い。
別の言い方をすれば、地方の議会議員選挙を軽視しているという傾向がうかが
える。

－159－

出直し選挙と住民投票○ 平成２５年１月の大阪市における事例で、橋下大阪市長は大阪市教育委員会への対応として、予算面で対抗措置を取るということの是非を争点に掲げて、出直し市長選挙をやるということを橋下市長は発言した。仮にこういった予算面で対抗措置をとることの是非を争点に掲げた選挙をする場合、対抗措置をとることを是とする有権者は、橋下市長に投票する。それを非とする有権者は、出馬するであろう対立候補に投票するというような構図になることが予想される。

○ ただ、注意しなければならなのが、この単一争点による出直し選挙というのは、１つの選挙が２つの側面を持つということである。１つの側面は、橋下市長が設定した争点への賛否を問うという争点投票の側面。他方で橋下市長に対する信任投票という側面もあるということ。自分の意に沿わない事態が生じた場合に、首長が一々選挙を行って民意を確かめるというやり方は妥当なのかという問題がある。

○ 民意を確かめたいという思いを首長が持つ場合に、単一争点による出直し選挙が行われるよりは、むしろ住民投票を活用すべきであり、住民投票が積極的に活用されるような環境を整備しておくということも重要であろう。

大選挙区制の長所・短所（長所）○ 大選挙区制の特徴として、当選ラインが低く、比例度が高い。つまり、大選挙
区制は、得票に応じて議席が獲得できる制度である。したがって、大選挙区制には、無所属の候補者であるとか、あるいは中小の政党の候補者にも当選可能性があるというような長所がある。

（短所）○ 大選挙区制の短所は、これは実は長所の裏返しでもあるが、候補者の数が多くなるということである。中でも無所属で出馬する候補者の数が非常に多くなるという点が挙げられる。

－160－

○ 我々有権者は、選挙で投票に行くに当たって、多かれ少なかれ候補者に関する情報を入手しようということで努力をする。その際、候補者がどの政党の公認、あるいは推薦を受けているのかということを見ることによって、実は候補者に関する情報を入手するコストを低減させているという側面がある。ところが、無所属の候補者に関しては、当然、政党の公認を受けているわけではないので、候補者に関する情報を入手する際に、そういった政党ラベルをショートカット
として活用することができない。このため、無所属で出馬する候補者が多いというような状況においては、有権者にとって候補者に関する情報コストが非常に大きくなってしまうという問題が生じてくる。

○ 大選挙区制が採用されると候補者本位の選挙になるから、それがよくないんだというような議論があるが、実は候補者本位の選挙自体が短所では必ずしもない。例えば２００５年とか２００９年の総選挙の結果を見ると、小選挙区制のもとで、政党のほうが重視されて、必ずしも候補者が重視されないような選挙が行われた結果、かつてであれば、政治家としての資質を問われたような人が、普通に政治家になるという状況が生まれている。むしろ、候補者に関する情報コストが大きくなるということのほうが短所であると思う。

選挙制度改革の方法（中選挙区制の導入）（長所）○ 定数３～５程度の中選挙区に分割する場合、大選挙区制に比べて１区あたりの定数が小さくなるため、まず立候補者数自体が減少する。また、定数が小さくなると、それに伴って当選ラインが上がるため、中選挙区制にすることによって無所属の候補者の数が減ることが予測され、情報コストが下がる。

○ なお、同じ政党から複数の候補者が出馬するような状況では、大選挙区制の場
合と同じように候補者重視の投票行動が広く行われる。

（短所）

－161－

○ １つ目は、区割りをどうするかという問題である。なお、国政における１票の格差の問題に抜本的に対処しようと思えば、１つの自治体を複数の区に割るしかないが、国政選挙における区割りと、市区町村議会議員選挙の中選挙区を対応させれば、合理的な割り方ができるのではないかと考えられる。

○ ２つ目は、定数が小さくなると、比例度が低くなるということである。得票しても議席は獲得できないという状況が生じやすくなるので、中小の政党にとっては獲得議席が大きく減少するということが見込まれる。

制度改革の方法（比例代表制の導入）（長所）○ 全市区町村単位で比例代表制を採用する場合、非拘束名簿式では、自分がどの程度得票できるかということに左右されることになるため、各候補者は大選挙区制の場合と同じように選挙活動を展開し、各候補者は得票の極大化、最大化を目指すということになる。一方、拘束名簿式の場合には、当然、候補者中心
ではなく政党中心の選挙運動が展開されることになり、各候補者の選挙活動というのは大きく様変わりするだろうということが予想される。

○ 有権者の投票行動では、拘束名簿式の場合は選択肢が政党に、非拘束名簿式の場合は政党もしくは政党が擁立する候補者が選択肢となる。これによって無所属の候補者が多数出馬するような大選挙区制に比べて、政党中心の選挙が展開される比例代表制では、情報コストは大きく低下することが期待される。

○ また、非拘束名簿式を採用した場合、有権者は候補者名又は政党名を書けばい
いということになるので、有権者の側からすれば選択の幅が広がる。さらに言えば、投票率が上がる可能性も考えられる。

（短所）○ １つ目は、無所属で出馬することができなくなるという問題がある。２つ目は、
市区町村議会議員選挙も政党間の対決という構図になると、市区町村レベルの－162－

選挙結果に国政レベルのいわゆる政局というものが影響を及ぼすおそれが出てくることである。

(2) 意見交換
地方議会の現状○ 群馬県の人口２,０００人ぐらいのある町の事例で、議員数が１０人のところを条例改正により８人に減らした。ようやくその８人で何とか頼み込んで立候補してもらって、８人が無投票当選か、あるいはもう１人足して選挙になるかという事例があった。町議会議員は住民でなければ被選挙権を有しないので、議員のなり手がいないというのがかなり深刻な問題になっているという感じがある。

○ 国政レベルの話であるが、よく歳費を削減するという話が出るが、歳費を削減するというのは個人的には大反対で、結局財産のある人しか議員になれなくな
るという側面がある。歳費の総額を削減するのであれば、１人当たりを下げるのではなくて、議員数を減らせばいいという考え方をすべきである。議員がもうちょっと尊敬されるような風土ができるようにしなければいけないのかなと思う。

○ 国政でも状況的にはだんだん深刻になりつつあるとは思うが、今後さらに歳費の削減が対象になると、地方の場合には、そもそもそれで食っていけるかどうかという問題がある。議員のなり手としてよく見られるのは自営業や、医者や、農家である。そうすると、議員のなり手がいない問題のバックグラウンドには、地方の自営業層など、それまで地方都市のコミュニティを支えていたようなものがどんどん失われているという側面もあるだろう。

○ よくいろいろなプロセスの中で物事を決めるのに、市民参加の仕組みが必要とされているが、議会がしっかり機能しているのであれば、究極的には、そのような仕組みは不要ではないか。

－163－

○ 通年議会など、時間がない住民がポイントポイントで参加できるような政治シ
ステムのほうが、地方議会にとって有効なのではないか。

○ 例えば、夜間とか土・日開催制や、公務員兼職制限を外すとか、立候補時兼職
制限を外すとか、リコールによって辞職というところを外すとかしないと議員のなり手は増えない。さらにいうと裁判員制度と同じように、地方議員になったことによって職務上の不利を被ってはいけないというような話を労働基準法のほうに持っていくというようなことをしないと、まともな人がやってくれな
いのではないか。

○ いろいろな中間組織が社会からなくなってきている中で、いろいろな意見が乱立して、そこである程度の討論ができるという場が少な過ぎるということを、
もう少し真剣に考えてもいいのではないか。どのレベルでするかはともかくとして、そういう場が明らかになくなっているのであれば、あえて意識的につくっていくということはもう少し考えていく必要があり、それがむしろ地方議会を強めていくという方向にも十分考えられると思う。

○ 国政も同様だが、討論でお互いに変わり合っていくというプロセスが日本にはあまりない。討論することによってお互いに変化していく、そして違う結論にたどり着くという過程が、地方議会の周辺や住民のところにもあればいいと思う。

○ 今の議会の運営を考えると、何カ月も拘束されて昼間出なきゃいけない。そうすると実質上、議員になっているのは、兼業して農家をやっている人であり、特定の層に偏っている。そうすると、そもそもその議会に多様な意見は反映されない。夜間議会という方法もあるが、この問題は選挙制度の改革をしても解決できないのではないか。

○ １つの市の中に農村部と新興住宅街があるようなところはたくさんある。そういうところで、農村部は昔ながらの代表が出るとしても、新興住宅街で本当は－164－

サラリーマンのほうがはるかに多いのに、その人たちは出られないから、商店主が出る。農村部と商店主はもともと旧住民だから、大体発想が似ている。本当はこのサラリーマンの家庭の人が多いのに、出られるとしたら奥さんだけということもある。選挙制度の問題よりは、さっきの議会開会時期であるとか、兼業制限とかの問題のほうが必要だと思う。

住民投票と出直し選挙○ 時間と政治ということがすごく今問題になっている。つまり、時間をかけた議論よりも、とにかく政治に決めてもらって、時間をかけて情報を集めるというある種の学習過程をなるべく省略するといった傾向に有権者の選好が動きつつあるように思う。

○ 出直し選挙は、選挙地盤がはっきりしないポピュリズム的政治家が、ポピュリ
ズムの再獲得のためにやっている感じがある。住民投票は、首長が自分で決め切れない、あるいは決めると権力を失うような場合、決めるのをおそれて投げ放すというときに行うものだと思う。例えば、市町村合併の際には住民投票が行われる。

○ 国政では、衆議院の解散によってリシャッフルするが、もともと市制町村制以来、地方制度というのは安定基盤となって、国家というのが揺れ動いても身近な政治が動かないというために入れたところがある。そのときに、任期の４年間は歯を食いしばってやれと制度にインプットしたらどうだろうか。

○ 出直し選挙をした場合、選挙経済からすると、同じ人が続けるのであれば、選挙は１回無駄となる。コストの問題というのも大きいと思う。

選挙制度改革○ 選挙制度改革というのは、国政選挙のレベルでもう既に観察されているように、
政治家の行動様式あるいは政党組織、有権者の投票行動全てにわたって極めて大きな影響をもたらすものである。現行の選挙制度の短所が克服できないもの－165－

なのかというところから出発した上で、克服できない場合は代案を出していくというような考え方もあると思う。

○ 現行の大選挙区制では、人口８０万の自治体では何十人も議員を選ぶことにな
り、すべての議員の情報を集めることは困難である。情報収集コストというのは、地方自治の基本的な問題である。

○ 比例代表制も党派によって見通しをよくすればいいけれども、国政レベルの対立を地方議会に直結させてよいのかという問題があり、特に市町村議会で考えると、地域的な利害対立が非常に大きいので、あんまりよくないであろうという気がする。

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