Ⅴ

地方分権改革と特別区のこれから

110地方分権改革と特別区の将来像に係る動きのポイント◇地方分権改革○地方分権改革推進委員会（平成 19 年４月設置）
・第 1 次勧告（平成 20 年 5 月）～第 4 次勧告（平成 21 年 11 月）○地域主権戦略大綱（平成 22 年 6 月 22 日）
・義務付け・枠付けの見直し等（第 1 次見直しと合わせ 371 項目 649 条項）
・基礎自治体への権限移譲（68 項目 251 条項）＊3 法（第 1 次一括法・国地方協議の場・自治法）23.5.2 公布＊第 2 次一括法 23.8.30 公布○義務付け・枠付けの更なる見直しについて（平成 23 年 11 月 29 日）
・第 3 次見直し（通知・届出・報告、公示・公告等の 291 条項の見直し）＊旧第 3 次一括法⇒衆議院解散に伴い廃案○義務付け・枠付けの第 4 次見直しについて（平成 25 年 3 月 12 日）
・基礎自治体への権限移譲と併せて、地方からの具体的な提案を受けた見直し＊第 3 次一括法（旧第 3 次一括法＋第 4 次見直し）25.6.14 公布○事務・権限の移譲等に関する見直し方針について（平成 25 年 12 月 20 日）
・国から地方公共団体への事務・権限の移譲等と併せて、第 30 次地制調答申において都道府
県から指定都市へ移譲すべきとされた事項について見直し＊第 4 次一括法 26.6.4 公布○地方分権改革に関する提案募集の実施方針（平成 26 年 4 月 30 日）
・委員会勧告方式に替えて、個々の地方公共団体等から改革に関する提案を募集し、実現に向けて検討＊第 5 次一括法 H27.6.26 公布＊第 6 次一括法 H28.5.20 公布＊第 7 次一括法 H29.4.26 公布＊第 8 次一括法 H30.6.27 公布＊第 9 次一括法 R1.6.7 公布◇事務配分関連の最近の動き○教職員人事権（給与負担、定数、任命権、学級編制基準）
・個別の任命権移譲は事務処理特例制度で可能と回答※大阪府 3 市 2 町で平成 24 年度から実施（採用選考、人事交流等を協議会で共同処理）
・事務処理特例制度の運用状況を踏まえつつ、中核市等に権限を移譲する方向で検討を行い、小規模市町村を含めた関係者の理解を得て、結論が得られたものから順次実施○児童相談所設置市の指定・事務執行体制、都道府県との連携体制等に支障が無ければ、政令指定都市以外に個別に希望する市を指定※金沢市、横須賀市
・「政令で定める特別区は、児童相談所を設置するものとする」という改正を含む児童福祉法等の一部を改正する法律が成立（28.5.27）、公布（28.6.3）○都市計画決定権限
・平成 24 年度から指定都市の権限を市町村に移譲 ※うち用途地域等は特別区のみ除外

111

◇特別区のあり方をめぐる提言○東京商工会議所 「道州制と大都市制度のあり方」20.9.11
・都区制度を廃止し、東京 23 区部を一体とする新たな「東京市」が必要○経済同友会 「道州制移行における課題」22.5.19

・現在の東京 23 区を「東京特別州」として創設○第二次特別区制度調査会報告 19.12.11
・「都の区」の制度を廃止し、都は「府」に純化、区は「東京○○市」に移行
・東京大都市地域の特殊性を踏まえた対応は、相互の財政調整も含め「基礎自治体連合」
で対応○東京自治制度懇談会報告「議論の整理」19.11.20
・自治法上に都が大都市経営の担い手となる旨明確化すべき・特別区の区域の再編が必要（大規模な基礎自治体を想定する可能性も）◇今後の特別区のあり方に関する検討の方向（20.3.14 区長会総会）○調査会報告で示された方向を基本に、地方分権改革等の動向を踏まえつつさらに検討①現行制度のもとでなしうる抜本的な改革を実現すべく、都区のあり方検討の協議に臨む②当面、特別区制度懇談会を設置（第三次調査会発足の是非は今後の推移を見て判断）③今後の議論に備えるための基礎的な調査研究を進める（特別区制度研究会を設置）※平成 28 年 5 月から第５期（自治体間連携の課題と展望）◇第 30 次地方制度調査会答申 25.6.25
・児童相談所をはじめ特別区へのさらなる権限移譲を検討すべき
・今後の社会経済情勢の変化を踏まえた特別区の区域の見直しの検討が必要◇特別区の制度的課題○基礎自治体としての役割発揮（経済財政危機、福祉需要、老朽施設、危機管理等）○法の趣旨に則った都区間関係の確立（役割分担の明確化、財源配分の明確化）○地方分権改革への対応（特別区の権限拡充と体制整備、自治制度改革への備え）112

国、地方公共団体間の役割分担に関する地方自治法の規定（抜粋）
第 1 条の 2 地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。
２ 国は、前項の規定の趣旨を達成するため、国においては○国際社会における国家としての存立にかかわる事務、○全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務又は○全国的な規模で若しくは全国的な視点に立つて行わなければならない施策及び事業の実施○その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、住民に身近な行政はできる限り地方公共団
体にゆだねることを基本として、地方公共団体との間で適切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たつて、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない。
第 1 条の 3

地方公共団体は、普通地方公共団体及び特別地方公共団体とする。

２

普通地方公共団体は、都道府県及び市町村とする。

３

特別地方公共団体は、特別区、地方公共団体の組合及び財産区とする。

第2条

地方公共団体は、法人とする。

２ 普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。
３ 市町村は、基礎的な地方公共団体として、第 5 項において都道府県が処理するものとされているものを除き、一般的に、前項の事務を処理するものとする。
４ 市町村は、前項の規定にかかわらず、次項に規定する事務のうち、その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものについては、当該市町村の規模及び能力に応じて、これを処理することができる。
５

都道府県は、市町村を包括する広域の地方公共団体として、第 2 項の事務で、○広域にわたるもの、○市町村に関する連絡調整に関するもの及び○その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものを処理するものとする。

６ 都道府県及び市町村は、その事務を処理するに当つては、相互に競合しないようにしなければならない。
７

特別地方公共団体は、この法律の定めるところにより、その事務を処理する。

113これまでの地方分権改革の成果＜第一次分権改革＞
平成５年６月 地方分権の推進に関する決議（衆参両院）※東京一極集中の排除、中央集権的行政のあり方の問い直し、国と地方の役割の見直し、地方公共団体の自主性・自律性の強化、21 世紀にふさわしい地方自治の確立
平成６年 12 月 地方分権の推進に関する大綱方針（閣議決定）
平成７年５月 地方分権推進法成立 ７月 地方分権推進委員会発足（委員長：諸井虔）※平成８年 12 月第１次勧告～ 平成 10 年 11 月第５次勧告、平成 13 年６月最終報告
平成 10 年５月 地方分権推進計画（閣議決定）
平成 11 年７月 地方分権一括法成立（平成 12 年４月施行）※国と地方、都道府県と市町村の役割分担原則の法制化、機関委任事務制度の廃止等＜三位一体改革＞
平成 13 年７月 地方分権改革推進会議発足（議長：西室泰三）※平成 15 年６月 三位一体の改革についての意見
平成 14～17 年６月 骨太の方針（閣議決定）(毎年) 11 月政府・与党合意※国庫補助負担金改革、税源移譲、地方交付税改革＜第二次分権改革＞
平成 18 年 12 月 地方分権改革推進法成立
１１月 地域主権戦略会議設置（議長：内閣総理大臣）
平成 19 年４月 地方分権改革推進委員会発足（委員長：丹羽宇一郎）
平成 20 年５月 第１次勧告（重点行政分野の見直し、基礎自治体への権限移譲等）
平成 20 年 12 月 第２次勧告（出先機関改革、義務付け・枠付けの見直し等）
平成 21 年 10 月 第３次勧告（義務付け・枠付けの見直しの重点事項、国と地方の協議の場の法制化等 ）平成 21 年 11 月 第４次勧告（地方税財政等）
平成 21 年 12 月 地方分権改革推進計画（閣議決定）
平成 22 年６月 地域主権戦略大綱（閣議決定）
平成 23 年 ４月 第１次一括法（義務付け・枠付けの見直し等）、国と地方の協議の場法等成立
８月 第２次一括法（義務付け・枠付けの見直し、基礎自治体への権限移譲）成立
平成 25 年３月 地方分権改革推進本部設置（本部長：内閣総理大臣）
平成 25 年４月 地方分権改革有識者会議発足（座長：神野直彦）
平成 25 年６月 第３次一括法（義務付け・枠付けの見直し、基礎自治体への権限移譲）成立
平成 26 年４月 地方分権改革に関する提案募集の実施方針※個々の地方公共団体等からの「提案募集方式」の導入
平成 26 年５月 第４次一括法（国から地方公共団体への権限移譲、都道府県から指定都市への権限移譲 ）成立
平成 27 年６月 第５次一括法（地方公共団体への事務・権限の移譲、義務付け・枠付けの見直し ）成立
平成 28 年５月 第６次一括法（地方公共団体への事務・権限の移譲、義務付け・枠付けの見直し ）成立
平成 29 年４月 第７次一括法（指定都市等への事務・権限の移譲、義務付け・枠付けの見直し）成立
平成 30 年６月 第８次一括法（地方公共団体への事務・権限の移譲、義務付け・枠付けの見直し）成立
令和元年５月 第９次一括法（地方公共団体への事務・権限の移譲、義務付け・枠付けの見直し）成立

114

◇第 1 次分権改革
いわゆる地方分権改革一括法 ※平成 12 年 4 月施行 475 本の法律を一括して改正
１

機関委任事務制度の廃止と事務の再構成（1）知事や市町村長を国の下部機関として国の事務を執行させる仕組みである機関委任事務制度を廃止（2）これに伴い主務大臣の包括的な指揮監督権等も廃止（通達行政の廃止）
２

国の関与の抜本的見直し、新しいルールの創設（1）機関委任事務に伴う包括的指揮監督権を廃止（2）国の関与の新しいルールを創設（地方自治法）
関与は個別の法令の根拠を要すること、関与は必要最小限のものとすること、関与の基本類型を定め原則としてこれによること等（3）個別法に基づく関与を整理縮小（138 法律）
３

権限移譲（1）個別法の改正により、国の権限を都道府県に、都道府県の権限を市町村に移譲（35 法律）（2）特例市制度を創設し、20 万人以上の市に権限をまとめて移譲
４

条例による事務処理特例制度の創設
それぞれの地域の実情に応じ、都道府県の条例により、都道府県から市町村に権限を移譲することを可能とする制度。

５

その他（1）必置規制の見直し（38 法律）（2）市町村合併特例法の改正◇三位一体改革①国庫補助負担金改革 4 兆 6,661 億円（H16～H18）
・地方が引き続き実施する必要があるもの⇒税源移譲に結びつく改革（3 兆 1,116 億円）
・手続きの簡素化・執行の弾力化⇒交付金化（7,943 億円）
・国・地方ともに事務事業そのものを廃止⇒スリム化（9,886 億円）②税源移譲 3 兆 94 億円
国の所得税から地方の個人住民税へ税源移譲を実施（個人住民税は一律 10％化）③地方交付税改革 約△5 兆 1,000 億円
地方交付税及び臨時財政対策債の総額の抑制、算定の簡素化・不交付団体の増加◇第二次分権改革
１

地方に対する規制緩和（義務付け・枠付けの見直し）

・4 次にわたり勧告で見直すべきとされた 1,316 条項中 975 条項の見直しを実施（実施率 74％）⇒従来は国が法令で全国一律の基準を定めていたが、地方公共団体が地域の実情に応じて条例で基準を設定（施設・公物設置管理の基準、職員等の資格・定数等）

115

・平成 26 年「提案募集方式」により、8 法律に係る義務付け・枠付けの見直しを実施（第 5 次
一括法）
・平成 27 年「提案募集方式」により、4 法律に係る義務付け・枠付けの見直しを実施（第 6 次
一括法）
・平成 28 年「提案募集方式」により、6 法律に係る義務付け・枠付けの見直しを実施（第 7 次
一括法）
・平成 29 年「提案募集方式」により、14 法律に係る義務付け・枠付けの見直しを実施（第 8次一括法）
・平成 30 年「提案募集方式」により、12 法律に係る義務付け・枠付けの見直しを実施（第 9次一括法）
２

事務・権限の移譲等①国から地方へ・平成 25 年 9 月の「国から地方公共団体への事務・権限の移譲等に関する当面の方針について」で検討対象とされた 96 事項中 66 事項の移譲等を実施（第 4 次一括法）
・平成 26 年「提案募集方式」により、7 法律に係る移譲等を実施（第 5 次一括法）
・平成 27 年「提案募集方式」により、2 法律に係る移譲を実施（第 6 次一括法）
・平成 29 年「提案募集方式」により、1 法律に係る移譲を実施（第 8 次一括法）②都道府県から基礎自治体へ
・第 2 次から第 4 次にわたる見直しにより、勧告事項と地方からの提案等を含めた検討対象 105
項目中 72 項目について移譲を実施（実施率 69％）また、第 30 次地制調答申を踏まえて検討対象とされた 64 事項中 41 事項の移譲を実施（第 4 次一括法）
・平成 26 年「提案募集方式」により、5 法律に係る移譲を実施（第 5 次一括法）
・平成 27 年「提案募集方式」により、2 法律に係る移譲を実施（第 6 次一括法）
・平成 28 年「提案募集方式」により、4 法律に係る移譲を実施（第 7 次一括法）
・平成 29 年「提案募集方式」により、2 法律に係る移譲を実施（第 8 次一括法）
・平成 30 年「提案募集方式」により、1 法律に係る移譲を実施（第 9 次一括法）
３

国と地方の協議の場
・国と地方の協議の場に関する法律が成立（H23.4.28）
・地方に関わる重要政策課題について、地方と連携して施策を進めていくため、同法に基づき引き続き運営（H25 年度）6/ 5 地方分権改革の取組、骨太の方針の策定等
10/11 平成 26 年度予算概算要求、地方分権改革の推進等
12/12 経済対策、平成 26 年度予算編成及び地方財政対策等（H26 年度）6/11 「骨太の方針」の策定等、地方分権改革の推進（H27 年度）6/17 「骨太の方針」の策定等、地方創生・地方分権改革の推進（H28 年度）6/2 「骨太の方針」の策定等、地方創生の本格展開・地方分権改革の推進（H29 年度）5/31「骨太の方針」の策定等、地方創生・地方分権改革等（H30 年度）5/29「骨太の方針」の策定等
10/15 地方創生・地方分権改革の推進
12/17 平成 31 年度予算及び地方財政対策（R1 年度） 6/6「骨太の方針」の策定等

116≪参考≫地方制度調査会の主な答申（平成以降）
第 22 次 1989 年（平成元年）12 月 6 日 小規模町村のあり方についての答申〃 1990 年（平成 2 年）9 月 20 日 都区制度の改革に関する答申
第 23 次 1991 年（平成 3 年）12 月 6 日 地方交付税制度に関する基本的な考え方についての意見〃 1993 年（平成 5 年）4 月 19 日 広域連合及び中核市に関する答申
第 24 次 1994 年（平成 6 年）11 月 22 日 地方分権の推進に関する答申〃 1994 年（平成 6 年）11 月 22 日 市町村の自主的な合併の推進に関する答申
第 25 次 1997 年（平成 9 年）2 月 24 日 監査制度の改革に関する答申〃 1998 年（平成 10 年）4 月 24 日 市町村の合併に関する答申
第 26 次 2000 年（平成 12 年）10 月 25 日 地方分権時代の住民自治制度のあり方及び地方税財源の充実確保に関する答申
第 27 次 2003 年（平成 15 年）4 月 30 日 今後の地方自治制度のあり方についての中間報告〃 2003 年（平成 15 年）5 月 23 日 地方税財政のあり方についての意見 －地方分権推進のための三位一体改革の進め方について－〃 2003 年（平成 15 年）11 月 13 日 今後の地方自治制度のあり方に関する答申
第 28 次 2005 年（平成 17 年）12 月 9 日 地方の自主性・自律性の拡大及び地方議会のあり方に関する答申〃 2006 年（平成 18 年）2 月 28 日 道州制のあり方に関する答申
第 29 次 2009 年（平成 21 年）6 月 16 日 今後の基礎自治体及び監査・議会制度のあり方に関する答申
第 30 次 2013 年（平成 25 年）6 月 25 日 大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申第 31 次 2016 年（平成 28 年）3 月 16 日 人口減少社会に的確に対応する地方行政体制及びガバナン
スのあり方に関する答申117

「個性を活かし自立した地方をつくる」＜概要＞～地方分権改革の総括と展望～

26.6.24 地方分権改革有識者会議

個性と自立、新たなステージへ

これまでの地方分権改革

地方分権改革の更なる展開

地方分権改革の理念を構築

改革の理念を継承し発展へ－国･地方の関係が上下･主従から対等･協力へ－個性を活かし自立した地方をつくる

国主導による集中的な取組

地方の発意に根ざした息の長い取組へ－時限の委員会による勧告方式－地方からの「提案募集方式」の導入

地方全体に共通の基盤制度の確立－政府としての恒常的な推進体制の整備－機関委任事務制度の廃止

地方の多様性を重んじた取組へ－国の関与の基本ルールの確立－連携と補完によるネットワークの活用

法的な自主自立性の拡大－「手挙げ方式」の導入－自治の担い手としての基礎固め

真の住民自治の拡充・財政的な自主自立性の確立

地方分権推進に向けた世論喚起－自治の担い手の強化－地方分権の意義を普及啓発

改革の成果を継続的・効果的に情報発信－住民の理解と参加の促進

改革の「総括」～地方分権の基盤の確立～
第 1 次分権改革（H7～11）：国と地方の関係を上下・主従から対等・協力へ
例：機関委任事務制度の廃止、国の関与の基本ルール確立
第 2 次分権改革（H19～ ）：数多くの具体的な改革を実現（地方に対する権限移譲、規制緩和等）
権限移譲等（国→地方 66 事項（実施率 69％）、都道府県→市町村 113 事項（67％）、義務付け・枠付けの見直し 975 事項（74％））
今後の「展望」～新しいステージの改革の取組～＜改革の使命・目指す姿＞
Mission ミッション ⇒個性を活かし自立した地方をつくる
Vision ビジョン
⇒・行政の質と効率を上げる ・まちの特色と独自性を活かす ・地域ぐるみで協働する＜目指すべき方向＞
１ 国と地方の役割分担の見直し（権限移譲等） ２ 地方に対する規制緩和の推進
３ 地方税財政の充実強化 ４ 重要な政策分野（土地利用等）に関する改革
５ 改革の成果を実感できる情報発信の展開＜改革の進め方＞
１ 提案募集方式の導入 ⇒個々の地方公共団体から全国的な制度改正の提案を広く募る方式
２ 手挙げ方式の導入 ⇒個々の団体の発意に応じ選択的に移譲できる方式
３ 政府の推進体制の整備 ⇒地方の提案を恒常的に受け止め、スピード感を持って実現を図る体制
４ 効果的な情報発信 ⇒SNS 活用、地方の優良事例発信、全国シンポジウムの新規開催など＜今後地方に期待すること＞
１ 改革成果の住民への還元⇒・地域課題の解決に向け独自の工夫を凝らし、地域を元気にする
・住民に分かりやすい情報発信に努力

２ 住民自治の拡充 ⇒・政策形成過程への参画、協働の推進、地方議会の機能発揮
３ 改革提案機能の充実 ⇒・専門性を有する人材の育成、政策法務の強化 ・地方六団体の機能強化

118

大都市制度のあり方をめぐる各団体の主張
特別区

24.3.16 第 30 次地方制度調査会第 8 回専門小委員会資料から○現行の都区制度は、東京大都市地域における身近な自治と行政の一体性を共に確保する観点から、複数の基礎的な地方公共団体（特別区）と広域の地方公共団体（東京都）の特別な役割分担により対応する大都市制度○都区制度は、長年にわたる特別区の自治権拡充の取組みを経て今日の姿に至ったものであり、平成１２年に施行された現行制度は、都と特別区が合意を得て国に法改正を求め、実現したもの○都と特別区は、様々な課題に直面し、厳しい協議を重ねつつも、自主的に解決しながら制度を運用してきた○現行制度の下での最大の課題は、都が一体的に処理する「市町村事務」の具体的な整理により、改正自治法の原則に則った役割分担の明確化と役割分担に基づく安定的な財源配分を確立することであり、そのことを通じて、住民に対する都区の行政責任の明確化を図り、基礎自治体である特別区の行財政基盤の強化と都が広域的課題に専念できる体制を確保し、都区の真のパートナーシップ確立による住民福祉の向上と大都市東京の発展を期するもの○特別区制度調査会の報告「「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想」は、現行の制度が、都区間の役割分担及び財源配分について法定の原則のもとで双方の協議により解決しようとするものであるのに対し、協議による解決の限界を克服する方策として示されたもの○特別区にとって、東京大都市地域における自治制度の選択肢は、現在のところ、現行
都区制度か、特別区制度調査会の提言による「基礎自治体連合構想」のいずれかであるが、特別区（基礎自治体）優先の原則の下での東京大都市地域の自治の確立に向けて、現行制度の運用改善を優先しつつ、自治制度改革関連の動向等を踏まえながらさらに検討を深めることとしている
東京都

24.3.16 第 30 次地方制度調査会第 8 回専門小委員会での総務局長説明から○都区制度は、巨大都市東京の特性を踏まえながら、大都市の一体的な経営と住民自治との両立を可能とする制度であり、実質的には、首都東京固有の制度として機能○今後とも、東京の活力を維持、向上させていくために、最適かつ必須の制度○基礎自治体と広域自治体の役割分担については、その都市の立地条件、規模、土地利用や昼夜間人口の状況に加え、社会状況の変化やそれに伴う行政ニーズの変化、法令や国の諸制度の枠組み変化など、多種多様な条件においてあるべき姿が変わってくると思っている。とくに東京のような大都市では、大都市としての一体的な都市経営ときめ細やかな住民サービスとの両立が求められるが、それをどのように効率的、効果的に実現していくかは、今後とも現場を熟知している都と区で真摯に議論をして着実に形にしていくことが重要○これまでも都と区は、事務の配分や財政調整の考え方などについて十分な議論の上で合意し、改善を図るとともに、必要な法改正を国にお願いしてきた○これらを継続的に取り組むことは、実務的にはかなり労力を伴うとともに、これでゴールという終着点のない作業ではあるが、この作業なしに適切な都区制度の運用はできないのではないかと思っている119大阪府市統合本部

24.2.16 第 30 次地方制度調査会第 7 回専門小委員会資料から○都市の実態に合わせた大都市制度を自ら選択できるように○府市の二元行政から広域自治体と基礎自治体の役割分担の明確化へ○都市の集積と広がりにあわせて広域行政のエリアを設定し広域機能を一元化○住民コントロールが効き、迅速、きめ細かで総合的な住民サービスが可能となるよう基礎自治体機能を強化（区長公選等住民自治の強化、行政区に権限・財源を移譲、各区間の財政格差是正のための財政調整制度）○基礎機能を重視した形に都区制度を進化させるなど、大阪にふさわしい制度構築○都市の実情に合致するなら横浜都、横浜特別自治市もあり（ただし区長公選など基礎機能の充実が不可欠）
指定都市市長会

24.2.16 第 30 次地方制度調査会第 7 回専門小委員会資料から○二層制の自治構造は廃止し、広域自治体に包含されない「特別自治市」を設置○地方の行うべき事務の全てを一元的に担当○新たな役割分担に応じた税財政制度を構築（受益と負担の関係に対応した地方税制、特別自治市は市域内の全ての地方税を一元的に賦課徴収）○特別自治市移行に伴い、広域自治体において財源不足が生じる場合は一義的には地方交付税により措置○市域内の地域課題に対応するため、住民自治・住民参加の仕組みを構築（協議会・区民会議等多様な市民参加、区役所の権限強化等）○大都市の多様性を踏まえた制度設計が必要○「特別自治市」制度の創設で大きな効果・メリットが得られる・住民の利便性向上、行政全体のコスト削減、地域の実情に応じた行政の推進、財政の自立等のメリット
・大都市圏が日本全体の経済成長を牽引するエンジンとなり、国民の生活を豊かにする
・強化された大都市が、地域の核として全国に存在することで、日本全体の発展や大規模災害時のリスク分散につながる○広域的課題は、特別自治市と周辺基礎自治体の連携、広域自治体の補完、特別自治市と広域自治体の連携で対応（参考）24.3.29 横浜市大都市自治研究会第 1 次提言○人口減少・超高齢化の歪みが最も強く現れるのが三大都市圏であり、社会福祉費の増
加、公共公益施設の更新需要、限界に近づきつつある従来型の行財政改革等を考えると、横浜市域の広域自治体と基礎自治体の垂直統合などによる行政体制の根幹からの見直しを行わざるを得ない状況○周辺地域を含めた都市圏の中枢都市として、定住自立圏の仕組みに準じた近隣市町村との水平的・対等な連携協力関係を維持・強化する一方、県との間に法律による協議の場を設置○区選出の市会議員による区議会の設置、または区長公選などにより、行政区単位の住民自治を制度的に強化120

○政策展開の自由度が拡大することで経済効果、雇用効果、税収効果が見込まれる○重複事務や連絡調整事務の整理で、職員数の削減が可能○人口規模が大きく、税源の偏在が少ない神奈川県においては、特別自治市の創設が残存地域問題を生じさせるものとは考えられない
全国知事会

24.3.29 第 30 次地方制度調査会第 9 回専門小委員会資料から○特別自治市構想は慎重な検討が必要（道府県の分割、広域調整機能の低下、長のスパ
ン限界、周辺自治体との財政力格差）○様々な都市の態様を踏まえた議論が必要（参考）24.3.26 神奈川県自治行財政権の法制的確立に関する研究会報告書○“指定都市独立論”には、次のような重大な難点① そもそも大都市自治体には、市民生活圏の広がりから、近隣市町村との連携によって、都市・農山村の協同による地域発展の中核となる役割が期待され、その点は同じ“政令指定市”としての中核市・特例市と共通しているのであって、独立論は都
道府県による広域機能の発揮をも妨げるということ② 多くの人口を抱える指定都市の場合、都道府県からの独立による一層化は、住民自治の点で問題があり、独立するなら公選制の区長・区議会が必要であるが、通常の“指定都市独立論”にはそのような配慮が十分でないこと③ 仮に公選制の区長・区議会を設置して二層制の「特別自治市」になったとしても、道州制の観点から、将来的にさらなる多層化か又は道州外独立かが問題になること
中核市市長会24.3.29 第 30 次地方制度調査会第 9 回専門小委員会資料から○広域自治体が担う方が効果的・効率的なものを除き、地方が担うべき業務を全て基礎自治体が担う自律的地域経営が可能な仕組み（指定都市・中核市等の区分の見直しと財源移譲、水平補完）○我が国の成長戦略において、成長の牽引役たる大都市の再生は重要である一方、地域経済の疲弊、大都市への過度な集中、全国的な少子高齢社会・人口減少社会の進行に対応し、真に自立可能な成長を図るためには、日本全体で個性と活気に満ちた自律した地域社会の形成が必要
特例市市長会24.3.29 第 30 次地方制度調査会第 9 回専門小委員会資料から○大都市制度のあり方を論ずる前提として、基礎自治体のあり方を整理する必要○基礎自治体や都市制度の議論に当たっては、国や県等の広域自治体が関与する住民サービスとの関係を整理する必要○地域の実情に応じて権限の選択ができ、権限の事務量に見合う財源が確保される仕組
みづくり○周辺自治体との連携

121

第 30 次地方制度調査会第 8 回専門小委員会特別区提出資料

24.3.16 地方制度調査会専門小委員会ヒアリング

基礎自治体連合構想と都区制度の現状・課題（説明メモ）
総論○現行の都区制度は、東京大都市地域における身近な自治と行政の一体性を共に確保する観点から、複数の基礎的な地方公共団体（特別区）と広域の地方公共団体（東京都）の特別な役割分担により対応する大都市制度である。
○都区制度は、長年にわたる特別区の自治権拡充の取組みを経て今日の姿に至ったものであり、平成１２年に施行された現行制度は、都と特別区が合意を得て国に法改正を求め、実現したものである。
○都と特別区は、様々な課題に直面し、厳しい協議を重ねつつも、自主的に解決しながら制度を運用してきた。
○現行制度の下での最大の課題は、都が一体的に処理する「市町村事務」の具体的な整理により、改正自治法の原則に則った役割分担の明確化と役割分担に基づく安定的な財源配分を確立することである。
そのことを通じて、住民に対する都区の行政責任の明確化を図り、基礎自治体である特別区の行財政基盤の強化と都が広域的課題に専念できる体制を確保し、都区の真のパートナーシップ確立による住民福祉の向上と大都市東京の発展を期するものである。
○特別区制度調査会の報告「「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想」
は、現行の制度が、都区間の役割分担及び財源配分について法定の原則のもとで双方の協議により解決しようとするものであるのに対し、協議による解決の限界を克服する方策として示されたものである。
○特別区にとって、東京大都市地域における自治制度の選択肢は、現在のところ、現行都区制度か、特別区制度調査会の提言による「基礎自治体連合構想」のいずれかであるが、特別区（基礎自治体）優先の原則の下での東京大都市
地域の自治の確立に向けて、現行制度の運用改善を優先しつつ、自治制度改
革関連の動向等を踏まえながらさらに検討を深めることとしている。

122

「基礎自治体連合構想」の概要○「基礎自治体連合構想」は、特別区長会が特別区制度調査会に今後の特別区のあり方の調査研究を依頼した結果の報告として提言されたものである。

第二次特別区制度調査会報告「『都の区』の制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」（19.12.11）の要点◇改革の基本的な考え方①東京大都市地域において、基礎自治体優先の原則に立った分権改革をさらに進めることが必要②特別区が名実共に住民に身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要③「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要◇「基礎自治体連合」の構想①「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」
として実現②基礎自治体横断的な関係は、新しい「対等・協力」の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計③「基礎自治体連合」は、事務配分、徴税、財政調整などの「対等・協力」
関係の内容を基礎自治体間で協議し、住民投票により承認された憲章の下に、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする新たな制度④「基礎自治体連合」は、それぞれの地域の実情に合わせた多様な自治シス
テムの選択を拓いていくという意味で、他の地域にも適用可能◇東京大都市地域における「基礎自治体連合」のモデル①すべての「東京○○市」で構成する②議会を置き、議員は「東京○○市」長が兼ねる③議会は条例制定権、予算議決権を有する④連合の長は「基礎自治体連合」の議員の中から選任する⑤必要に応じ外部の意見を聞くための第三者機関を置くことができる⑥都から引き継ぐ事務のうち「対等・協力」関係で処理する必要がある事務

123を処理する⑦「東京○○市」間の水平的な財政調整事務を処理する※共有税方式または分賦金方式が考えられる※地方交付税制度の特例を設ける⑧住民参加の仕組みをもつ⑨連合の議会における会議及び会議録の公開や、公聴会・参考人制度を活用する⑩「基礎自治体連合」の事務的経費は、「東京○○市」が負担する◇関連する課題についての考え方①区域の再編の議論については、まず平成１２年改革による都区の役割分担、財源配分の原則を実現し、その上で各特別区が自主的に取組むことが順当
な道筋②都が市の機能を内包したまま「州」になることは考えにくく、「基礎自治体連合」は、道州制が導入される場合であっても対応できる制度③「都の区」の制度が廃止されれば、都の首都としての役割は消失するため、東京○○市の連合又はいずれかの東京○○市が担うことも可能④当面、特別区優先の原則を徹底し、都区の役割分担を整理することは、平成１２年改革の趣旨の実現及び今後の改革の方向にも合致⑤行政需要の違いと著しい財源の偏在を自らの手で調整するには、これまで培ってきた「互譲・協調」精神と、自主・自立への確固たる決意が必要○構想は、東京大都市地域の特殊性を踏まえつつ、基礎自治体レベルで解決すべきものについては、財源の調整も含め、基礎自治体間の横断的な相互補完関係で対処する仕組みを提起したものであり、従来の都区関係のもとでの事務配分と財源配分の確執を解消し、本来の広域自治体と基礎自治体の連携関係を築くための方策を示した意義は大きい。
○また、東京大都市地域に限らず、基礎自治体同士が力を合わせ、合意の下にそれぞれの地域の実情に応じた自治のシステムを構築する選択肢を提起した
ことも、今後の自治制度のあり方を考えるうえで示唆に富むものである。
○特別区としては、平成１２年改革の趣旨を踏まえつつ、現行制度の下での課
題解決を優先して取り組むこととしており、将来のあり方については、引き続き検討していく課題としている。

124

自治権拡充の沿革○東京の「区」は、明治時代の自治制度発足時から自治の単位として存続してきた歴史がある。
○戦後の都区制度改革は、東京大都市地域の一体性確保との調和を模索しながら、身近な自治を順次強化してきた歩みである。
○平成１２年改革は、都区間の役割分担、財源配分の原則を法定し、東京大都市地域に広域自治体と複数の基礎自治体の二層制を確立した。
（参考 1）東京大都市地域の変遷◇「市」よりも先に「区」が誕生（明治１１年）※明治 22 東京市(15 区) 明治 26 三多摩東京府編入◇現在の特別区の区域で都市計画（大正１１年）※昭和 7 「大東京市」( 35 区)◇都制は、戦時体制下に東京府と東京市を同時に廃止して発足（昭和１８年）◇戦後新都制の下で２３特別区に（昭和２２年）（参考 2）都区制度改革の歩み◇特別区は、戦後「市」と同一権能で発足（昭和２２年）◇すぐに都の内部団体に転落（昭和２７年）◇自治権拡充運動を背景に順次特別区の権限を拡大※昭和４０年施行（福祉事務所の移管等）「市」の事務の重圧で都の行政が麻痺≪単一自治体での対応限界≫※昭和５０年施行（区長公選復活、人事権移譲、保健所の移管等）
原則「市並み」 ＝ 事実上の基礎自治体 ⇒ 制度上は都の内部団体◇都区合意のもとに国に制度改正を求め、ようやく特別区が法的に基礎自治体に※平成１２年施行 ⇒都制のもとでの到達点 ≪二層制の実現≫○政令指定都市制度では対応できない大都市地域に適用○大都市地域における身近な自治と行政の一体性を共に確保
・複数の基礎自治体と広域自治体の特別な役割分担で対応
・大都市制度としての特例（事務分担、税配分、財調制度）○役割分担、財源配分は、法定の原則の下に、都区協議で調整

125

都区関係の現状◇都区のあり方検討○平成１２年度改革における法改正の趣旨に則った財源配分は未完である。
○財源配分問題の協議が難航し、事務配分をはじめ、特別区の区域のあり方、
税財政制度など、都区のあり方を再度根本的かつ発展的に検討し、現行制度の下での都区関係の改革を目指すことになった。
○平成２３年度までに、都の事務の「仕分け」（都区いずれが担うべきかの検討の方向付けの整理）が終了した。
（今後の対応は未定。当面、都区のあり方検討とは別に、児童相談所のあり方等を検討することに。）○特別区の区域のあり方をめぐっては、都が、事務配分の検討とセットで検討すべきであり、再編を含む区域のあり方について議論が必要としたのに対し、特別区は、区域の再編の問題はそれぞれの区が主体的に判断すべきものであり、事務配分の議論の前提となるものではないとしており、現在は、特別区の区域の議論の前に、将来の都制度や東京の自治のあり方の議論が必要であるとして、都と区市町村による調査研究を行っている途上である。

◇都区財政調整協議○都区財政調整制度は、事務配分、課税権の特例及び２３区間の財源偏在に応じた自治体間の財政調整の仕組みであり、地方交付税制度と並ぶ法律上の財源保障制度である。
○都区間配分と２３区間配分は、都区協議で定めることとされており、都区協議会の下に設定された「都区財政調整協議会」において毎年の協議を行い、都区協議会において合意する手順を踏んでいる。
○都区間財源配分について※配分割合＝特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるように交付される特別区財政調整交付金の原資となる、調整３税（固定資産税、市町村民税法
人分、特別土地保有税）の一定割合

126①都区の役割分担に応じた配分割合の合意はかねてよりの懸案事項である。
平成１０年自治法改正時に整理された考え方（都が特別区の区域において一体的に処理する「市町村事務」は、特別区（基礎自治体）優先の原則
により限定され、法定の事務のほか、都区の協議で決められるべきものであり、その事務の処理に必要な限りにおいて都が特別区の区域の「市町村財源」を留保するという考え方）に基づいて、都が、府県事務以外の、一体的に処理する「市町村事務」の範囲を明示し、それをもとに都区の協議により財源配分の整理を行うべきとするのが特別区の主張である。
現在は、都区協議会の下に設置した「都区のあり方検討委員会」において、今後の都区のあり方について、事務配分、特別区の区域のあり方、税財政制度などを根本的かつ発展的に検討する途上にあり、都区の「大都市事務」（特別区の区域において市町村財源を充当して処理する事務）の役
割分担を踏まえた財源配分のあり方については、この検討を行う中で、その結論に従い整理を図ることとしている。
②配分割合の変更については、一定の変更事由がある場合に限定することで合意している。
平成 12 年改革時に、「配分割合は中期的に安定的なものとし、大規模な税財政制度の改正があった場合、都と特別区の事務配分または役割分担に大幅な変更があった場合、その他必要があると認められる場合に変更する」との合意を行い、変更事由に該当する状況の有無を確認しながら毎年の協議を行っている。
現在は、平成１９年度以降、都区のあり方検討を先行するに際して当面の財源配分として合意した配分割合である５５％で安定している。
○特別区間の財政調整について①特別区間の財政調整については、昭和５０年制度改革時に、地方交付税の算定方法に準じた客観的・自動的算定を旨とする単位費用方式を基本とした改正を行って以降、毎年の協議の中で、時々の課題の整理と合わせて、基準財政需要額の算定方法の改善合理化を進めてきている。
②都区間の財源配分を行った後の区側の財源の配分については、特別区間の自主的な調整を基本に整理すべきとするのが特別区の主張であり、２３区間の意見調整を行いながら協議に臨んでいる。
○その他、調整税の年度途中の減収に伴う特別区の減収補てん策、都市計画税が都税とされている中での特別区の都市計画事業への財源措置（都市計画交付金）のあり方、特別交付金のあり方等が懸案となっている。

127

第 30 次地方制度調査会第 23 回専門小委員会提出資料（Ｈ24.11.7） 特別区長会会長・荒川区長 西川 太一郎「とりまとめに向けた考え方について（その２）（案）」に対する意見等 【説明メモ】
５．都区制度（１）都から特別区への事務の移譲○

都から特別区への事務の移譲について検討する際には、特別区の区域の再編と関連付ける議論もあるが、特別区の財政力や一部の特別区の間での共同処理の可能性等を踏まえると、
人口規模のみを基準にする必要はないのではないか。

○

都から特別区に移譲すべき事務としては、例えば児童相談所の事務などが考えられるが、専門職の確保等の観点から小規模な区の間で連携するといった工夫を講じつつ、移譲することが考えられるのではないか。

・

上記の二点については、正にご賢察の通りであり、特別区の行財政能力や特別区間の共同処理の実績と可能性等を踏まえれば十分対応できるものと考えている。

・

特に、児童相談所の移譲については、現下の最大の課題であり、我々の切実な思いを受け止めていただいたものと感謝している。

・移譲に際して課題となる児童福祉司等の確保、育成については、特別区が保有する保健師・保育士・ケースワーカー等の幅広い人材の活用が可能であり、これまで、子ども家庭支援セン
ターで培ってきたノウハウも生かしながら、総合的な人材確保と育成を進めていく所存である。
また、一つの相談事例の中には複合的な問題が潜んでいることを考えると、住民生活に密着している特別区こそが、子ども家庭支援センター・保健所・福祉事務所・保育園・学校等はもとより、児童委員・民生委員、また地域の警察署との連携によって、幅広い支援体制やネットワークを組むことができる。
特別区という一つの体制の下でよりスムースな意思決定が可能となり、悲惨な事件や事故を防ぐことができると考えている。

・

児童相談所を移譲していただき、相談、通告に始まり、調査、援助方針の確定、一時保護、家庭復帰等に至る一連の支援体制の構築に責任を持って対応し、区民の皆様に、特別区に権限が来てよかったと思っていただけるよう、持てる力を全て傾けていく覚悟である。

○

特別区の規模が多様であることから、一定の事務の移譲は法令で行うが、その他について
は規模・能力に応じて移譲することとし、その際には、条例による事務処理特例制度を活用することとしてはどうか。

・

事務の移譲については、「人口規模のみを基準にする必要はない」としながら、「一定の事務の移譲は法令で行うが、その他については、規模・能力に応じて移譲する」としており、議論が一貫していない印象がある。

・

事務の移譲は、基本的には規模による差を設けるべきではなく、全ての特別区に可能な限りの事務移譲を行うべきと考える。

・

事務処理特例制度を活用して、個別の特別区に権限移譲を行うことを否定はしないが、前述のとおり、特別区の行財政能力や特別区間の共同処理の実績や可能性等を考えれば、全ての特別区で一定の事務の移譲に十分対応することが可能である。

128

（２）特別区の区域○

今後の高齢化の進展や公共施設の更新需要の増加など、社会経済情勢の変化を踏まえると、特別区の区域の見直しが必要となるのではないか。

・

今後の高齢化の進展や公共施設の更新需要増加などの課題は、区域の再編によって解決できるものとは考えにくく、何故、特別区の区域の見直しに直結するのか理解できない。

・ 区域のあり方は、それぞれの自治体が、歴史的な経過と将来に向けての展望を踏まえながら、自らの生き方を自主的に選択する問題である。
・地域における様々な需要や資源を考慮し、検討する、しないも含め各自治体が主体的に判断すべきものと考える。

・

仮に、これが効率化の視点からの問題提起であるとすると、一面的に過ぎるのではないか。

（３）都区協議会○

都区財政調整制度等に関する都区協議会における調整について、仮に協議が調わない事項が生じた場合、現行の自治紛争処理委員による調停に加え、都道府県と指定都市との間の協議会と同様に裁定の仕組みを設けることを検討してはどうか。

・

この問題は、基本的には都と特別区が協議を尽くして調整を図るべきものであり、それが都区協議会を法定している制度の趣旨であると考える。

・自治紛争処理委員による調停に加え、ご指摘のような裁定の仕組みが設定可能かどうか、慎重な検討が必要ではないかと考える。

（４）区議会議員の選挙区及び住民自治○

特別区の区議会議員の選挙区についても、中核市・特例市と同様の課題があることを踏まえ、選挙区を設けることを制度化することについてどう考えるか。

○

選挙区を設けることを制度化する場合には、いわゆるゲリマンダーを防ぐため、何らかの方策が必要となるのではないか。

○

地域自治区や支所・出張所等の仕組みを地域の実情に応じて活用し、住民自治の拡充を図るべきではないか。

・

選挙区の見直しについては、その効果と影響を慎重に見極めながら議論を深めていく必要があると考える。

・

住民自治の拡充については、地域の実情に応じて多様な選択ができるようにすべきものと考える。

４．特別区の他地域への適用
・

文中「（５）道府県に置かれる特別区の性格」において、「事務分担や税源配分、財政調整のあり方によっては、都の特別区とは性格が異なるものとなる可能性があることに留意すべき」としているが、我々特別区が辿ってきた歴史を振り返ると、特別区はあくまでも基礎的自治体として設置すべきものと考える。

６．大都市圏域の調整
・

今後、大都市圏域の協議会の設置について検討する際には、その構成団体として大都市の中心に位置する特別区を構成メンバーに加えていただくことをお願いしたい。

129

第 30 次地方制度調査会第 23 回専門小委員会提出資料（Ｈ24.11.7）

参考第 30 次地方制度調査会第 18 回専門小委員会（24.8.3）で示された「都と特別区に関する検討の視点」に対する特別区の考え方○

都区制度はすでに定着しており、基本的には大きな制度変更は必要ないと考えるか。

あるいは、効率性や住民自治等の観点から見直すべき点はないか。
・現行制度は、都区制度の歴史的経緯や都区関係者の要望等を踏まえ、効率性や住民自治等の観点も含めて、東京大都市地域の特殊性に応じた大都市制度として改正が行われたものであり、都区制度を前提とする限り基本的には完成された制度である。
・しかし、現行制度の解釈自体に都区間の差異がある現実を踏まえると、今後都区協議での自主的解決が不可能となる事態に至った場合には、①第三者による裁定等の現行制度の補完措置、又は②特別区制度調査会の提言等による抜本改正等の解決策を検討することも必要となる。

○

多くの特別区の人口規模が中核市・特例市並みであることから、中核市・特例市が行っている事務を特別区に移譲することについて、どう考えるか。他方、人口が少ない特別区があることについてどう考えるか。

・本来、人口規模によって事務配分に差を設けるのではなく、基礎自治体が可能な限り役割を担えるように財政措置を含めて手立てを講じるべきである。
・特別区は、すでに全ての区が中核市の中心的業務である保健所設置市の事務を担っており、現行制度のもとでも、都区間及び特別区間の財政調整機能による裏付けも含め、人口規模に拘わらず、中核市並み以上の役割を負うことは可能である。
・特別区の場合には、相対的に人口が少ない特別区の方が財政力が高く、都区財政調整による 23 区間の財源均衡も図れるので、人口規模が事務移譲の支障になることは考えにくい。

○

現在特別区で処理している事務の中に、都において処理すべき事務はあるか。特別区が一部事務組合で共同処理している事務（例：ごみ焼却施設の整備・管理運営、人事委
員会等）についてどのように考えるか。

・医療保険制度や生活保護制度など、本来国が財政責任を負うべき事務について、都が広域自治体の立場でより一層の責任を果たすべきものはありうるが、その場合でも、事務処理は基礎自治体が役割を負うことが必要であり、現在特別区が実施している事務のう
ち、都の処理に全面的に委ねるべきものは想定できない。
・一方、現在特別区が共同処理で行っている事務は、都区制度に直接依るものでも、23 区
一体ありきのものでもなく、事務処理方法のひとつとして特別区が協議により自主的に130選択したものである。広域的な処理がふさわしい事務であっても、特別区優先の原則により可能な限り特別区の連携によって対処するのが、現行制度の趣旨であり、また、特別区が共同処理に責任を持つことにより、都が実施する場合と比べ、各特別区が実施する関連業務との連携がしやすいほか、住民に身近な各特別区の行政機関や議会、住民等の声を反映させやすく、効率的、効果的な執行が可能となっている。
・共同処理について、効率性や民主制の面で問題があると指摘する意見もあるが、各特別区の住民代表が一部事務組合の執行機関や議会の構成員となっており、その権限を行使するについては、所属の各団体の議会や住民の意向を踏まえながら団体の代表として責任を持って対処することから、民主制が損なわれるものではなく、都が実施するよりも住民に身近な行政が確保できる。また、意見調整に要する非効率性の指摘についても、各団体の議会における審議と同様、議論を尽くしたうえでできる限り多くの意見を反映させるための経過であり、効率性にもとるものとは言えない。
・なお、例に上がっている人事委員会の共同設置については、特別区の人事行政に係わるものであり、都による処理の議論の余地はない。

○

特別区の区域のあり方について、どう考えるか。

・区域のあり方は、それぞれの自治体が、歴史的な経過と将来に向けての展望を踏まえながら、自らの生き方を自主的に選択する問題であり、そのいかんによって、事務権能や財源の制約が課されるものであってはならない。
・特別区は、現在でも保健所設置市の事務を全ての区で担っているように、充分な行財政能力を有しており、都区財政調整の機能もあいまって、今後の権限移譲にあたっても規模の差による制約を受ける状況にはない。
・特別区の区域のあり方については、東京大都市地域を複数の基礎自治体で担うこととしている現行制度の趣旨はもとより、各特別区の行財政能力、広域的対応についての特別区間の連携協力の実績、税源偏在を均衡化させる都区財政調整制度の存在等を勘案すれば、区域の再編をしなければならない必然性はなく、各特別区が自主的に判断すべき問
題である。

○

都と特別区の税財源の配分について、どう考えるか。都区財政調整制度は有効に機能しているか。

（都と特別区の税財源の配分について）
・現行の税体系を前提とする限り、平成 12 年都区制度改革時に移譲できるすべての税源を特別区に移譲したものと理解しており、都区間の税配分自体は、都と特別区の事業実施状況に見合った都市計画税の配分のあり方と調整税減収時の特別区の財源補てん策の取り扱いを除いては、基本的にこれ以上の改革は見込めないものと考えている。

131

・都区間及び特別区間の財政調整の財源として都税とされている調整税（固定資産税、市
町村民税法人分及び特別土地保有税）については、都が一体的に処理する「市町村事務」の財源を都に留保しつつ、特別区間の著しい財源の偏在を調整し、東京大都市地域の行政の均衡を図る観点から特別区財政調整交付金として配分されるものであり、その配分が適切に行われれば、都区制度の趣旨に適った運用が期待できるものと理解している。
・ただし、調整税が年度途中に減収となった場合に、一般の市町村がとりうる減収対策に見合う特別区の対応策の整備が必要である。現在は、東京都の区市町村振興基金を活用することで対応することとしているが、赤字債としての活用も含めて可能となるようにすべきである。
・現在特別区の区域において都税とされている都市計画税については、本来基礎自治体の都市計画事業の財源であり、特別区が実施する都市計画事業に充当されてしかるべきものである。現在都区間では、都の独自制度として都市計画交付金を設けて一部特別区の都市計画事業の財源としているが、今後の都区協議で都区双方の都市計画事業の実績に見合う配分ができないことが明らかになった場合には、何らかの制度的整理が必要になる。
・また、同じく都税とされている事業所税については、今後特別区への事務移譲が進み、現在の調整 3 税では不足する事態に至った際は、調整税に組み入れる措置を講じるべきである。
（都区財政調整制度の実際について）・都区財政調整制度は、都区協議会の下に実務レベルの協議組織が置かれ、毎年の協議の中で課題を確認し、順次改善を積み重ねながら運用している。
・その意味では有効に機能しているが、都区の「市町村事務」の役割分担に応じた財源配分についての合意が未解決であるほか、特別区間の財政調整に関する区側の自主的な調整の反映や、調整税減収時の特別区の財源補てん措置、都市計画税が都税とされている
下での都区の事業実績に見合う都市計画交付金の配分、特別交付金の割合の縮小など、制度運用の根幹にかかわる事項について、都区の主張が折り合わず、解決が見通せない状況にある。
・今後の協議での解決が不可能になった場合には、制度そのものの改善が必要になる可能性がある。
・なお、都から特別区への権限移譲が進み、特別区への財源配分が増えると、各特別区の特別区財政調整交付金への依存度が高まり、財政モラルが維持できなくなるおそれを指摘する意見があるが、東京大都市地域の行政の均衡を図るために、役割分担に応じた都区間の財源配分と各特別区の税源偏在を是正する財源調整を行う都区財政調整制度の趣旨を踏まえるならば、指摘はあたらない。

132

○

都と特別区の間の調整は有効に行われているか。法定されている都区協議会の運用状
況についてどのように考えるか。

・都区間では、法定の都区協議会とその下部機構をはじめ、様々な協議組織や特別区の部課長会の場等を通じて頻繁に調整が行われており、概ね有効に調整が行われている。
・ただし、都区間の役割分担及び財源配分の原則についての認識の差に係る事項について
は、折り合いがつかずこう着することがしばしば発生している。
・都区協議会については、現在都区財政調整と都区のあり方検討に関する下部機構を設けており、実務レベルの事前協議を行う体制となっているが、一層の活性化を求める意見もある。
・なお、都区間の協議について、都は一つであるから良いが、特別区は 23 団体あり、利害も一致しないため、合意の手続きが煩雑で手間がかかったり、合意がないと協議ができない等の問題を指摘する意見があるが、広域自治体と基礎自治体の協議である以上、1 対複数の協議となるのは必然であり、まして一つの大都市地域の行政を複数の基礎自治体と広域自治体の特別な役割分担と相互の調整により処理する大都市制度としての都区制
度の性格からすれば、各団体の利害を調整しつつ都区関係を整理すべきことは当然のことである。特別区は、長年の経緯の中で、各区の自主性・自立性を尊重しつつ、大都市制度としての都区制度の趣旨に沿った互譲と協調の姿勢で意見調整を行いながら、都との協議に臨んできており、区側の協議がまとまらないために都区協議に支障をきたしたことはないと理解している。

○

地方自治法に位置づけられた都区制度と、都と特別区について個別法に定められた各種制度との関係をどう考えるか。

・個別法の定めは、平成 10 年の自治法改正時に全般的に見直しが行われ、基本的には改正後の地方自治法における都区制度の趣旨に則って整理されているものと理解している。
・特別区が基礎的な地方公共団体といっても、個別法の中に東京市の伝統を引き継いで一括になっている部分もあり、非常に中途半端な状況になっていると指摘する意見もある
が、例えば、指摘の例に上がっている地方交付税上の都区合算規定については、平成 10年の自治法改正の際に、「全国の普遍的・標準的な行政水準を確保する交付税制度の中で、都区間の事務や財源区分等の特例に応じた個別算定は技術的に極めて困難であるので、交付税制度と都区財政調整制度が相まって都区双方の財源を保障する」という考え方で整理されたものであり、都区制度の特殊性を踏まえた整理が行われている。
・仮に現行の都区制度の趣旨に反する規定が存在するとすれば、見直しが行われるべきで
ある。

133

「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」の要点（25.6.25 第３０次地方制度調査会）①大都市制度の改革○指定都市制度：二重行政の解消（権限移譲、協議会設置等）、「都市内分権」による住民自治の強化（行政区の役割強化等）○特別区制度の他地域への適用：事務分担・税財源配分は東京の仕組みを基本、等○中核市、特例市制度：人口 20 万人以上であれば保健所設置により中核市となる形で両制度を統合○特別市：二重行政の完全解消等大きな意義があるが、住民代表機能のある区の必要性等
さらに検討が必要○都区制度：児童相談所など更なる事務移譲、今後の社会経済情勢の変化を踏まえた区域の見直しが検討課題②基礎自治体の行政サービス提供体制
・自主的な合併や市町村間の広域連携、都道府県による補完など多様な手法の中から各市町村が最も適したものを自ら選択
第３０次地方制度調査会「答申」に対するコメント（抜粋）（25.6.18 特別区長会会長 荒川区長 西川 太一郎）
答申では、大都市制度の今後のあり方のひとつとして、特別区へのより一層の権限拡充の方向が示されています。これまでの基礎自治体としての特別区の取組と実績を適切に評価していただき、大いに勇気づけられるものであります。
なかでも、東京都から特別区へ移譲すべき事務の例として、児童相談所の事務が挙げられています。児童相談所の移譲については、現下の最大の課題であり、特別区の切実な思いを受け止めていただいたものと感謝しております。
現在、都区の間で児童相談所等のあり方について検討を進めていますが、東京都との連携のもとに、ぜひとも児童相談所の移譲を実現し、区民の皆さまに特別区に権限がきてよかったと思っていただけるよう全力で取り組んでまいります。
また、答申が述べているように、我が国は人口減少社会に入り、社会経済や地域社会の状況が大きく変容しようとしています。とりわけ、三大都市圏においては、急速に進行す
る高齢化への対応や人口急増期に集中的に整備した公共施設の老朽化への対応など、様々な行政課題に直面しています。さらに、切迫性が叫ばれている首都直下地震をはじめとする巨大災害にも備えなければなりません。
これら山積する諸課題は、答申が地方公共団体間の柔軟な連携の仕組みの構築を提言しているように、２３区間の連携はもとより、東京都等の関係者と認識を共有し、連携しながら進めていかなければ解決できない問題であり、首都東京の基礎自治体としての特別区の役割と責任は一層大きくなっています。
特別区は、今回の答申の趣旨を踏まえ、これまでの長年にわたる自治権拡充の歩みのう
えに、さらなる進展に向けて努力していく所存です。

134

参

考

第３０次地方制度調査会
大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申（25.6.17 総会）
＜抜 粋＞
目 次
前 文
第１ 大都市を含めた基礎自治体をめぐる現状と課題
１ 現状認識２ 三大都市圏・地方圏の課題
３ 制度改革等の必要性
第２ 現行の大都市等に係る制度の見直し
１ 指定都市制度
２ 中核市・特例市制度
３ 都区制度
第３ 新たな大都市制度
１ 特別区制度の他地域への適用
２ 特別市（仮称）
３ 三大都市圏域の調整
第４ 基礎自治体の現状と今後の基礎自治体の行政サービス提供体制
１ 「平成の合併」の経緯と現状
２ 基礎自治体による事務の共同処理等の現状と課題
３ 具体的な方策
資 料

前 文
平成２４年１月に国立社会保障・人口問題研究所が公表した「日本の将来推計人口」（出
生中位・死亡中位推計）によれば、我が国の人口は、平成３８年に１億２０００万人を下回
り、平成６０年には１億人を下回ると推計されている。
このような人口減少社会に入ることにより、社会経済や地域社会の状況は大きく変容しようとしている。将来、一層の人口減少が進む中においても、集落の数自体は人口ほどは減少せず、人々は国土に点在して住み続け、単独世帯が増大すること等が予想されている。
人々の暮らしを支える対人サービスの重要性は益々高まっていく。基礎自治体によるサービス提供体制を持続可能なものとしていくことが求められている。人口が収縮していく中で、都市構造や土地利用のあり方の見直しについても、基礎自治体が適切に役割を果たしていくことが求められている。
人口減少下にあっても、経済を持続可能なものとし、人々が全国で安心して快適な暮らしを営んでいけるようにしていくためには、大都市等の果たすべき役割は、今後さらに増大するものと考えられる。大都市等は安心安全な生活空間を形成することにより、第三次産業を
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中心に経済をけん引していくことが期待されている。
言うまでもなく、大都市はひとり大都市のみで存立できるものではない。他の基礎自治体と相互依存することで成り立っている。大都市等のあり方の見直しは、基礎自治体そのもの
や広域自治体のあり方にも大きく影響するものである。
第１ 大都市を含めた基礎自治体をめぐる現状と課題
２ 三大都市圏・地方圏の課題（１）三大都市圏の抱える課題
三大都市圏は、これまで地方圏に比べて高齢化の進行が緩やかであったが、団塊の世代を中心に今後急速に高齢化が進行していく。これまで地方圏が高齢化の進行に応じて徐々に対応してきた行政課題について、三大都市圏においては今後極めて短期間のうちに対策を講じることが必要である。また、高齢者医療、介護や生活保護などの行政需要が急増することへの対応や、独居老人や老老介護の問題など、家族やコミュニティの機能の低下への対応も必要になる。一方で、人口減少に歯止めを掛けるためには、出生率を回復することが必要である。三大都市圏には若い世代が比較的多いことを踏まえると、三大都市圏は少子化対策においても果たすべき役割が大きい。
三大都市圏においては、人々を支えるコミュニティの機能が低下し、人と人とのつながりが希薄化している。暮らしを支える対人サービスの重要性が高まる中で、住民の視点から公共サービスを考えていくためにも、住民自治を拡充していくことが重要である。
また、高度経済成長期に整備した社会資本が一斉に更新時期にきており、これまでと同様の社会資本を維持し続けるのかどうかなど、社会資本整備のあり方の見直しも問われている。東日本大震災を教訓として、人口・産業が集中している三大都市圏においては、大規模災害時における住民の避難のあり方、生活機能や経済機能の維持等への対策を講じていくことも必要である。
三大都市圏には、規模・能力が一定以上あるが面積が狭い都市が圏域内に数多く存在する。
効率的・効果的な行政体制を構築し、今後の急速な高齢化や社会資本の老朽化に対応するた
めには、自主的な市町村合併や基礎自治体間の広域連携を進めることが必要である。
さらに、通勤、通学、経済活動等の範囲が、行政区域をはるかに超えている三大都市圏においては、圏域全体を対象とした行政サービスの提供やその調整などが必要である。
第２ 現行の大都市等に係る制度の見直し
１ 指定都市制度（３）「都市内分権」により住民自治を強化するための具体的な方策
指定都市、とりわけ人口が非常に多い指定都市において、住民に身近な行政サービスについて住民により近い単位で提供する「都市内分権」により住民自治を強化するため、区の役割を拡充することとすべきである。
区の役割を拡充する方法としては、まず、条例で、市の事務の一部を区が専ら所管する事務と定めることができることとすべきである。また、区長が市長から独立した人事や予算等の権限、例えば、区の職員の任命権、歳入歳出予算のうち専ら区に関わるものに係る市長への提案権、市長が管理する財産のうち専ら区に関わるものの管理権などを持つこととする
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ことを検討すべきである。
このように、区長に独自の権限を持たせる場合には、現在は一般の職員のうちから命ずることとされている区の事務所の長（区長）について、副市長並みに、市長が議会の同意を得て選任する任期４年の特別職とし、任期中の解職や再任も可能とすることを選択できるよ
うにすべきである。また、区長を公選とすべきかどうかについても引き続き検討する必要がある。さらに、区単位の行政運営を強化する方法として、区地域協議会や地域自治区等の仕組みをこれまで以上に活用すべきである。
以上のような新たな区の位置付けを踏まえ、区を単位とする住民自治の機能を強化すべきである。区単位の議会の活動を推進するため、市議会内に区選出市議会議員を構成員とし、一又は複数の区を単位とする常任委員会を置き、区長の権限に関する事務の調査や区に係る議案、請願等の審査を行うこととすべきである。
２ 中核市・特例市制度（２）具体的な方策①両制度の統合
人口２０万以上であれば保健所を設置することにより中核市となるという形で、中核市・特例市の両制度を統合することにより、一層の事務の移譲を可能とすべきである。その際には、現在の特例市については、少なくとも引き続きこれまで処理してきた事務を処理し続けることとすることを前提とする必要がある。
②都道府県からの事務移譲
今後、都道府県から中核市・特例市に移譲すべき事務としては、例えば児童相談所の事務などが考えられるが、中核市・特例市が多様である現状を踏まえると、一定の事務の移譲は法令で行うが、その他については条例による事務処理特例制度を活用することとすべきである。
３ 都区制度（１）都区制度の現状
特別区は、昭和３９年の福祉事務所等の事務移譲や課税権の法定化、昭和４９年の保健所等の事務移譲、区長公選制の復活や都からの配属職員制度の廃止、平成１０年の一般廃棄物の収集等の事務移譲や都区財政調整制度の見直しなど、累次の都区制度改革により、平成１０年の地方自治法改正後は、「基礎的な地方公共団体」として、都が一体的に処理することが必要な事務を除き、一般的に市町村が処理する事務を処理している。
都区制度は概ね円滑に運営されているが、平成１０年以降も、特別区への更なる事務移譲について、都区間で議論が行われている状況である。
（２）具体的な方策①都から特別区への事務移譲
今後、都から特別区への更なる事務移譲について検討する際には、特別区の区域の再編と関連付ける議論もあるが、特別区の高い財政力や一部の特別区の間での共同処理の可能性
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等を踏まえると、一般的に人口規模のみを捉えて基準にする必要はないものと考えられる。
都から特別区に移譲すべき事務としては、例えば児童相談所の事務などが考えられるが、専門職を適切に確保する等の観点から小規模な区の間では連携するといった工夫を講じつ
つ、移譲を検討すべきである。
また、特別区の規模が多様であることから、一定の事務の移譲は法令で行うが、その他についてはそれぞれの事務に必要な規模・能力を踏まえて移譲を進めることとし、その際には、都とそれぞれの特別区の協議により、条例による事務処理特例制度を活用する方向で検討すべきである。
②特別区の区域の見直し
一方、今後の高齢化の進展や公共施設の更新需要の増加など、社会経済情勢の変化を踏まえると、特別区の区域の見直しについても検討することが必要である。
③都区協議会都区財政調整制度等に関する都区協議会における調整について、仮に協議が調わない事項が生じた場合に備え、現行の自治紛争処理委員による調停に加え、指定都市と都道府県の場合と同様に何らかの新しい裁定等の仕組みを設けることの必要性について引き続き検討する必要がある。
④住民自治の拡充
特別区の中には人口が相当多い区もあることから、地域自治区等の仕組みを地域の実情に応じて活用し、住民自治の拡充を図ることとすべきである。
また、特別区の区議会議員についても、中核市・特例市の市議会議員と同様の課題がある
ため、より地域に密着した区議会議員を選出する観点から、選挙区を設けるべきかどうか、引き続き検討する必要がある。その際には、選挙区の設定方法をどのように考えるかといった視点が必要である。
第３ 新たな大都市制度
１ 特別区制度の他地域への適用（１）大都市地域特別区設置法の制定
現行の特別区制度は、一般制度ではあるものの、制度創設時には東京都以外の地域に適用することは想定外であった。仮に東京都以外の地域に特別区制度を適用する場合には、人口の集中度合いや経済圏の実情など、社会経済情勢が現在の東京都の特別区に近い地域、例えば大阪市の存する区域に適用することが考えられる。
そのような中、平成２４年８月に、議員立法により「大都市地域における特別区の設置に関する法律」（以下「大都市地域特別区設置法」という。
）が制定され、大阪市など、東京都以外の人口２００万以上の区域に特別区を設置する場合の手続が確定した。
そこで、大都市地域特別区設置法において総務大臣との協議事項とされている事務分担、税源配分及び財政調整を中心に、同法に基づき特別区を設置する際に留意すべき点を明らかにしておくことが必要である。
（２）具体的な留意点
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①総括的な留意点
大都市地域特別区設置法に基づく特別区の設置に当たっては、各地域の判断に委ねられる部分が多いが、いわゆる「二重行政」の排除や行政の効率化といった住民の期待に応じたものとするよう留意すべきである。
また、長年存在してきた指定都市を特別区に分割することにより、分割される事務の処理に係る費用や、特別区間や道府県と特別区の間の調整に係る費用が増大するといった懸念には的確に対応するよう留意すべきである。
さらに、道府県における特別区の設置によって、国や他の地方公共団体の財政に影響が生じないよう特に留意すべきである。
②事務分担
事務分担については、指定都市で一体的に処理してきた事務のうち、行政の一体性及び統一性の確保の観点から基礎自治体の事務でありながら都が処理することとされているものについては、道府県の事務とすることを基本とし、専門職員の確保、保険財政の安定等の観点からさらに道府県において処理すべきものがあるかという点にも留意すべきである。
また、特別区において処理すべき事務については、仮に、道府県の特別区が中核市並みの事務を処理することとした場合、現在都の特別区が処理していない事務も処理することとなり、円滑に事務処理を行うことができるかどうかについて特に留意すべきである。
なお、特別区を設置しようとする指定都市の区で現に処理している事務を出発点として、これにどの程度の事務を加えれば特別区を設置したことが意義あるものと考えることができるのかという観点にも留意すべきである。東京都の特別区においては、長期間にわたり段階的に所掌事務を増加してきたことにも留意すべきである。
③税源配分及び財政調整
税源配分及び財政調整については、道府県と特別区が分担する事務の規模に応じて、税財源が適切に配分されることが必要である。その際、税源の偏在がある中で特別区において適切に行政サービスを提供できるよう、税源の配分と道府県と特別区の間の財政調整の仕組みを適切に組み合わせるとともに、特別区間で偏在度の大きい税を道府県と特別区の間の財政調整の財源とすることが基本である。
税源の配分に当たっては、目的税とその使途との関係にも留意すべきである。また、現在指定都市が処理している任意事務についても、道府県と特別区との間の事務分担に応じた
財源上の配慮が必要である。
指定都市を特別区に分割した場合、現行制度と同様に、地方交付税の算定については、特別区を一つの市とみなすことが必要である。さらに、道府県と特別区の事務の分担や税源の配分が一般の道府県と市町村と異なることから、現行の都区合算制度と同様の仕組みによることが基本となることに留意すべきである。
特別区において処理すべき事務が多いほど、また、特別区の規模が小さいほど、分割される事務の処理に要する費用が増加するとともに、特別区の間で行うべき財政調整の規模が大きくなることに留意すべきである。
特別区が処理すべき事務や特別区の規模によっては、現行の都区財政調整制度における調整３税以外の何らかの財源を調整財源として活用することが必要となる場合があること
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に留意すべきである。
④財産処分及び職員の移管
特別区の設置に伴う財産処分及び職員の移管に当たっては、事務の分担に応じることを基本に検討すべきである。その際、市町村合併について、合併関係市町村の職員が合併市町村の職員としての身分を保有するよう措置するとともに、合併市町村が職員の身分取扱いに関して職員のすべてに通じて公正に処理しなければならないとされていることとの均衡にも留意すべきである。
なお、東京都と特別区の間では、都職員がその身分を有したまま特別区に配属される制度
が昭和４９年まで存在したが、これは当時の特別区が都の内部団体的性格を持っていたことの表れであることに留意すべきである。
⑤道府県に置かれる特別区の性格
道府県に置かれる特別区は、道府県と特別区の事務分担や税源配分、財政調整等のあり方
によっては、平成１０年の地方自治法改正で「基礎的な地方公共団体」と位置付けられた都の特別区とは性格が異なってしまう可能性もあることに留意すべきである。
２ 特別市（仮称）（１）特別市（仮称）を検討する意義
特別市（仮称）は、全ての都道府県、市町村の事務を処理することから、その区域内においてはいわゆる「二重行政」が完全に解消され、今後の大都市地域における高齢化や社会資本の老朽化に備えた効率的・効果的な行政体制の整備に資する点で大きな意義を有する。
また、大規模な都市が日本全体の経済発展を支えるため、一元的な行政権限を獲得し、政策選択の自由度が高まるという点にも意義がある。
（２）特別市（仮称）についてさらに検討すべき課題
一方で、特別市（仮称）については、以下のようにさらに検討すべき課題が存在する。
一層制の大都市制度である特別市（仮称）について、法人格を有し、公選の長、議会を備えた区を設置して実質的に二層制とすることが必要とまでは言い切れないが、現行の指定都市の区と同様のものを設置することでは不十分であり、少なくとも、過去の特別市制度に公選の区長が存在していたように、何らかの住民代表機能を持つ区が必要である。
また、特別市（仮称）は全ての都道府県、市町村の事務を処理するため、例えば警察事務についても特別市（仮称）の区域とそれ以外の区域に分割することとなるが、その場合、組織犯罪等の広域犯罪への対応に懸念がある。
さらに、特別市（仮称）は全ての道府県税、市町村税を賦課徴収することとなるため、周辺自治体に対する都道府県の行政サービスの提供に影響するという懸念もある。
なお、現在の全ての指定都市を特別市（仮称）制度の対象とする場合、現在４７の広域自治体が最大６７に増加する可能性がある。大都市地域特別区設置法の対象区域と同様に人
口２００万以上とするなど、一定以上の人口の指定都市に対象を限定する必要がある。
（３）当面の対応
まずは、都道府県から指定都市への事務と税財源の移譲を可能な限り進め、実質的に特別
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市（仮称）に近づけることを目指すこととし、特別市（仮称）という新たな大都市のカテゴリーを創設する場合の様々な課題については、引き続き検討を進めていく必要がある。
３ 三大都市圏域の調整
三大都市圏においては、社会経済的に一体性のある圏域（例えば通勤・通学１０％圏）の広がりは、市町村のみならず都道府県の行政区域も超えているが、地方ブロックほどの広がりとはなっていない。
例えば交通体系の整備や防災対策といった圏域における共通した行政課題に関する連絡調整や、そのような行政課題に関する圏域全体の計画策定を行うための協議会等の枠組みを設けるべきかどうかについて引き続き検討する必要がある。
その際、どのような行政課題についての調整を行うべきか、九都県市首脳会議や関西広域連合といった既存の任意の枠組みが果たしている役割との関係をどうするかといった点についてさらに検討する必要がある。
仮に新たな枠組みを設ける場合には、圏域計画の実効性を担保するための尊重義務を構
成団体に課すことや、国との調整を図るために、必要に応じて、国の関係行政機関に対して、職員の出席及び説明並びに必要な資料の提出を求めることができるようにすることなどについても検討する必要がある。
第４ 基礎自治体の現状と今後の基礎自治体の行政サービス提供体制
２ 基礎自治体による事務の共同処理等の現状と課題（１）市町村間の広域連携や都道府県による補完の必要性
人口減少・少子高齢社会における今後の基礎自治体の行政サービス提供体制については、基礎自治体の担うべき役割を踏まえ、自主的な市町村合併や共同処理方式による市町村間の広域連携、都道府県による補完などの多様な手法の中で、それぞれの市町村がこれらの中から最も適したものを自ら選択できるようにしていくことが必要である。
中でも、将来的に近隣市町村との共同処理を行うことが必要と考える市町村は多く存在
し、市町村間の広域連携を一層進めていこうとするニーズは高い状況にある。市町村が基礎自治体としての役割を果たしていく上で、市町村間の広域連携は有効な選択肢であり、その積極的な活用を促すための方策を講じるべきである。
さらに、自ら処理することが困難な事務について、将来的に都道府県が処理することが必要と考える市町村があり、都道府県の補完にも一定のニーズがある。都市機能が集積した都市から相当離れていること等の理由から、市町村間の広域連携によることが困難な場合には、都道府県による補完も重要な選択肢であり、これに資する方策を講じるべきである。
（２）現行の事務の共同処理制度の特徴
現行の地方自治法では、事務の共同処理の制度について、一部事務組合及び広域連合、協議会、機関等の共同設置並びに事務の委託の各方式が定められ、その効果が規定されている。
全国の市町村においては、広域市町村圏施策が展開されて以降、現行の制度を活用して相当の成果が上げられている。
しかしながら、現に事務の共同処理を行っている市町村から、事務の共同処理の各方式について、それぞれの制度の特徴により、例えば、一部事務組合や協議会については迅速な意
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思決定が困難ではないか、機関等の共同設置については中心的な役割を果たす市町村の負担が大きいのではないか、事務の委託については委託団体が受託団体から事務処理の状況等の情報を把握することが困難なのではないか等の指摘があることも事実である。
３ 具体的な方策（１）新たな広域連携の制度の必要性
広域連携を一層進めていくため、現行の事務の共同処理の制度に加え、より弾力的な広域連携の制度を設けることとすべきである。
人口減少・少子高齢社会においては、中心市と近隣市町村が相互に役割分担を行い連携・協力することにより、圏域全体の活性化を図ることを目的とする定住自立圏のような仕組みが重要である。現行の定住自立圏形成協定の仕組みにおいては、実際に事務の共同処理を実施していくに当たって、その内容に応じて定住自立圏形成協定とは別に地方自治法上の事務の共同処理に係る規約を定めることが必要となる。
市町村間の広域連携を一層促していくためには、現行の地方自治法に定める事務の共同処理の方式のほか、地方公共団体間における柔軟な連携を可能とする仕組みを制度化すべきである。
地方公共団体間における柔軟な連携の仕組みを制度化する場合、合意形成の手続、合意の実効性を確保するための調整方法、その他民法上の契約等では不十分と考えられる点をどのように補うかという観点から、検討することが必要である。
広域連携の仕組みを活用しようとする市町村、とりわけ条件不利地域にある市町村において、近隣の市町村が連携を望まない場合や、対象事務について協議が調わない場合などに、どのように広域連携を進めていくかについても検討を進める必要がある。
（３）三大都市圏の市町村
市町村合併があまり進捗しなかった三大都市圏の市町村においては、地方圏を上回る急速な高齢化が進行するとともに、人口急増期に集中的に整備した公共施設の老朽化が進み、一斉に更新時期を迎える。
三大都市圏には面積が小さな市町村が数多く存在しており、公共施設の円滑な利活用や一体性のある広域的なまちづくりに支障が生じている。
今後の市町村合併については、それぞれの市町村の自主的な選択を尊重することを前提とした上で、市町村の判断材料となるよう、市町村合併の成果や課題について、特に三大都市圏の市町村に対し、十分な情報提供が行われることが必要である。
地方公共団体間での柔軟な連携の仕組みについては、三大都市圏の市町村間の広域連携を促していくことにも資するものとすることが必要である。その際、三大都市圏においても都市機能の「集約とネットワーク化」の考え方は有効である。しかしながら、三大都市圏においては、規模・能力は一定以上あるが昼夜間人口比率が１未満の都市が圏域内に数多く存在するため、基礎自治体が提供すべき行政サービス等について、核となる都市と近隣市町村との間の「集約とネットワーク化」を進める地方圏での方策をそのまま応用することは適切ではない。各都市が異なる行政サービスや公共施設の整備等に関して、水平的・相互補完的、双務的に適切な役割分担を行うことが有用であり、そのような水平的役割分担の取組を促
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進するための方策を講じるべきである。
（５）都道府県による補完
小規模な市町村などで処理が困難な事務が生じた場合において、地方中枢拠点都市や定住自立圏の中心市から相当距離がある等の理由から、市町村間の広域連携では課題の解決が難しいときには、当該市町村を包括する都道府県が、事務の一部を市町村に代わって処理する役割を担うことも考えられる。
現行法においては、市町村の事務を都道府県に委託しようとする際、都道府県に当該事務を処理する体制がない場合等に、当該事務の委託はふさわしくないものとされてきた。市町
村優先の原則や行政の簡素化・効率化という事務の共同処理制度の立法趣旨に留意しつつ、
地方公共団体間の柔軟な連携の仕組みを制度化し活用することにより、都道府県が事務の一部を市町村に代わって処理することができるようにすべきである。
なお、小規模市町村における事務処理の確保を考えるに際しては、各市町村の地理的条件や社会的条件が多様であることに鑑み、行政の効率化等の観点のみにとらわれることなく、地域の実情を十分踏まえることが必要である。

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※ 第31次地方制度調査会第1回専門小委（26.5.28開催）資料をもとに作成

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大都市地域における特別区の設置に関する法律（平成 24 年 9 月 5 日法律第 80 号）（目的）
第一条 この法律は、道府県の区域内において関係市町村を廃止し、特別区を設けるための手続並びに特別区と道府県の事務の分担並びに税源の配分及び財政の調整に関する意見の申出に係る措置について定めることにより、地域の実情に応じた大都市制度の特例を設けることを目的とする。
（定義）
第二条 この法律において「関係市町村」とは、人口（地方自治法（昭和二十二年法律第六十七号）第二百五十四条に規定する人口によるものとする。以下この項において同じ。）
二百万以上の指定都市（同法第二百五十二条の十九第一項の指定都市をいう。以下同じ。
）
又は一の指定都市及び当該指定都市に隣接する同一道府県の区域内の一以上の市町村（当該市町村が指定都市である場合にあっては、当該指定都市に隣接する同一道府県の区域内のものを含む。）であって、その総人口が二百万以上のものをいう。
２ この法律において「関係道府県」とは、関係市町村を包括する道府県をいう。
３ この法律（第十二条及び第十三条を除く。
）において「特別区の設置」とは、関係市町村を廃止し、当該関係市町村の区域の全部を分けて定める区域をその区域として、特別区を設けることをいう。
（道府県の区域内における特別区の設置の特例）
第三条 地方自治法第二百八十一条第一項の規定にかかわらず、総務大臣は、この法律の定めるところにより、道府県の区域内において、特別区の設置を行うことができる。
（特別区設置協議会の設置）
第四条

特別区の設置を申請しようとする関係市町村及び関係道府県は、地方自治法第二百五十二条の二の二第一項の規定により、特別区の設置に関する協定書（以下「特別区設置協定書」という。
）の作成その他特別区の設置に関する協議を行う協議会（以下「特別区設置協議会」という。
）を置くものとする。
２ 特別区設置協議会の会長及び委員は、地方自治法第二百五十二条の三第二項の規定にかかわらず、規約の定めるところにより、関係市町村若しくは関係道府県の議会の議員若し
くは長その他の職員又は学識経験を有する者の中から、これを選任する。
（特別区設置協定書の作成）
第五条 特別区設置協定書は、次に掲げる事項について、作成するものとする。
一特別区の設置の日

二特別区の名称及び区域

三特別区の設置に伴う財産処分に関する事項

四特別区の議会の議員の定数

五特別区とこれを包括する道府県の事務の分担に関する事項

六特別区とこれを包括する道府県の税源の配分及び財政の調整に関する事項

七

関係市町村及び関係道府県の職員の移管に関する事項

八前各号に掲げるもののほか、特別区の設置に関し必要な事項

２ 関係市町村の長及び関係道府県の知事は、特別区設置協議会が特別区設置協定書に前項

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第五号及び第六号に掲げる事項のうち政府が法制上の措置その他の措置を講ずる必要があるものを記載しようとするときは、共同して、あらかじめ総務大臣に協議しなければならない。
３ 前項の規定による協議の申出があったときは、総務大臣並びに関係市町村の長及び関係道府県の知事は、誠実に協議を行うとともに、速やかに当該協議が調うよう努めなければならない。
４ 特別区設置協議会は、特別区設置協定書を作成しようとするときは、あらかじめ、その内容について総務大臣に報告しなければならない。
５ 総務大臣は、前項の規定による報告を受けたときは、遅滞なく、当該特別区設置協定書の内容について検討し、特別区設置協議会並びに関係市町村の長及び関係道府県の知事に意見を述べるものとする。
６ 特別区設置協議会は、特別区設置協定書を作成したときは、これを全ての関係市町村の長及び関係道府県の知事に送付しなければならない。
（特別区設置協定書についての議会の承認）
第六条

関係市町村の長及び関係道府県の知事は、前条第六項の規定により特別区設置協定書の送付を受けたときは、同条第五項の意見を添えて、当該特別区設置協定書を速やかにそれぞれの議会に付議して、その承認を求めなければならない。
２ 関係市町村の長及び関係道府県の知事は、前項の規定による議会の審議の結果を、速やかに、特別区設置協議会並びに他の関係市町村の長及び関係道府県の知事に通知しなけ
ればならない。
３ 特別区設置協議会は、前項の規定により全ての関係市町村の長及び関係道府県の知事から当該関係市町村及び関係道府県の議会が特別区設置協定書を承認した旨の通知を受けたときは、直ちに、全ての関係市町村の長及び関係道府県の知事から同項の規定による通知を受けた日（次条第一項において「基準日」という。
）を関係市町村の選挙管理委員会
及び総務大臣に通知するとともに、当該特別区設置協定書を公表しなければならない。
（関係市町村における選挙人の投票）
第七条

前条第三項の規定による通知を受けた関係市町村の選挙管理委員会は、基準日から六十日以内に、特別区の設置について選挙人の投票に付さなければならない。
２ 関係市町村の長は、前項の規定による投票に際し、選挙人の理解を促進するよう、特別区設置協定書の内容について分かりやすい説明をしなければならない。
３ 関係市町村の選挙管理委員会は、第一項の規定による投票に際し、当該関係市町村の議会の議員から申出があったときは、当該投票に関する当該議員の意見を公報に掲載し、選挙人に配布しなければならない。
４ 前項の場合において、二人以上の議員は、関係市町村の選挙管理委員会に対し、当該議員が共同で表明する意見を掲載するよう申し出ることができる。
５ 関係市町村の選挙管理委員会は、第一項の規定による投票の結果が判明したときは、直ちにこれを全ての関係市町村の長及び関係道府県の知事に通知するとともに、公表しなければならない。その投票の結果が確定したときも、同様とする。
６ 政令で特別の定めをするものを除くほか、公職選挙法（昭和二十五年法律第百号）中普通地方公共団体の選挙に関する規定は、第一項の規定による投票について準用する。

147

７ 第一項の規定による投票は、普通地方公共団体の選挙と同時にこれを行うことができる。
（特別区の設置の申請）
第八条

関係市町村及び関係道府県は、全ての関係市町村の前条第一項の規定による投票

においてそれぞれその有効投票の総数の過半数の賛成があったときは、共同して、総務大臣に対し、特別区の設置を申請することができる。ただし、指定都市以外の関係市町村にあっては、当該関係市町村に隣接する指定都市が特別区の設置を申請する場合でなければ、当該申請を行うことができない。
２ 前項の規定による申請は、特別区設置協定書を添えてしなければならない。
（特別区の設置の処分）
第九条 特別区の設置は、前条第一項の規定による申請に基づき、総務大臣がこれを定めることができる。
２ 前項の規定による処分をしたときは、総務大臣は、直ちにその旨を告示するとともに、これを国の関係行政機関の長に通知しなければならない。
３ 第一項の規定による処分は、前項の規定による告示によりその効力を生ずる。
４ 関係市町村は、第二項の規定による告示があったときは、直ちに特別区設置協定書に定められた特別区の議会の議員の定数を告示しなければならない。
５ 前項の規定により告示された特別区の議会の議員の定数は、地方自治法第二百八十三条
第一項の規定により適用される同法第九十一条第一項の規定に基づく当該特別区の条例により定められたものとみなす。
６ 政府は、前条第一項の規定による申請があった場合において、特別区設置協定書の内容を踏まえて新たな措置を講ずる必要があると認めるときは、当該申請があった日から六月を目途に必要な法制上の措置その他の措置を講ずるものとする。
（特別区を包括する道府県に対する法令の適用）
第十条 特別区を包括する道府県は、地方自治法その他の法令の規定の適用については、法律又はこれに基づく政令に特別の定めがあるものを除くほか、都とみなす。
（事務の分担等に関する意見の申出に係る措置）第十一条 一の道府県の区域内の全ての特別区及び当該道府県は、共同して、特別区とこれを包括する道府県の事務の分担並びに税源の配分及び財政の調整の在り方に関し、政府に対し意見を申し出ることができる。
２ 前項の規定による申出については、当該特別区及び道府県の議会の議決を経なければならない。
３ 政府は、第一項の規定による申出を受けた日から六月を目途に当該意見を踏まえた新たな措置を講ずる必要の有無について判断し、必要があると認めるときは、当該意見の趣旨を尊重し、速やかに必要な法制上の措置その他の措置を講ずるものとする。
（特別区を包括する道府県における特別区の設置の特例）
第十二条

地方自治法第二百八十一条の四第八項の規定は、特別区を包括する道府県における特別区の設置については、適用しない。
第十三条

特別区を包括する道府県の区域内における当該特別区に隣接する一の市町村の区域の全部による二以上の特別区の設置については、第四条から第九条まで（第八条第一項ただし書を除く。
）の規定を準用する。この場合において、第四条第一項中「関係市町148

村及び関係道府県」とあるのは「特別区に隣接する同一道府県の区域内の市町村（以下「特定市町村」という。）及び当該市町村を包括する道府県（以下「特定道府県」という。）」と、同条第二項中「関係市町村若しくは関係道府県」とあるのは「特定市町村若しくは特定道府県」と、第五条から第九条までの規定中「関係市町村」とあるのは「特定市町村」と、「関係道府県」とあるのは「特定道府県」と読み替えるものとする。
２ 特別区を包括する道府県の区域内における当該特別区に隣接する一の市町村の区域の全部による一の特別区の設置については、第四条から第六条まで、第八条（第一項ただし書を除く。
）及び第九条の規定を準用する。この場合において、第四条第一項中「関係市町村及び関係道府県」とあるのは「特別区に隣接する同一道府県の区域内の市町村（以下「特定市町村」という。
）及び当該市町村を包括する道府県（以下「特定道府県」という。）」と、同条第二項、第五条並びに第六条第一項及び第二項中「関係市町村」とあるのは「特定市町村」と、「関係道府県」とあるのは「特定道府県」と、同条第三項中「関係市町村の長及び関係道府県の知事」とあるのは「特定市町村の長及び特定道府県の知事」と、「関係市町村及び関係道府県」とあるのは「特定市町村及び特定道府県」と、「関係市町村の選挙管理委員会及び総務大臣」とあるのは「総務大臣」と、第八条第一項中「関係市町村
及び関係道府県」とあるのは「特定市町村及び特定道府県」と、「全ての関係市町村の前条第一項の規定による投票においてそれぞれその有効投票の総数の過半数の賛成があったとき」とあるのは「当該特定市町村及び特定道府県の議会が特別区設置協定書を承認したとき」と、第九条第四項中「関係市町村」とあるのは「特定市町村」と読み替えるものとする。
（政令への委任）第十四条

この法律に定めるもののほか、この法律の実施のための手続その他この法律の施行に関し必要な事項は、政令で定める。
附

則 抄（施行期日）
第一条

この法律は、公布の日から起算して六月を超えない範囲内において政令で定める日から施行する。
附則（平成 26 年 5 月 30 日法律第 42 号） 抄

（施行期日）
第一条

この法律は、公布の日から起算して二年を超えない範囲内において政令で定める日から施行する。ただし、次の各号に掲げる規定は、当該各号に定める日から施行する。

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道州制関連の動き
22.6.22 閣議決定

◇地域主権戦略大綱

・市町村や都道府県相互の自発的な連携や広域連合等の具体的な取組みを前提
・地域主権改革を推進する中で、連携等の形成に対する支援のあり方を検討
・いわゆる「道州制」についての検討も射程に◇ 経済３団体（日本商工会議所、日本経済団体連合会、経済同友会）⇒ 地域主権と道州制を推進する国民会議を開催

21.12.17◇ 北 海 道⇒ 19.1.26～

道州制特別区域◇ 九州地域戦略会議（九州地方知事会と経済 4 団体）⇒ 第２次道州制検討委員会報告

21.6.2「九州が目指す姿、将来ビジョン」 ⇒ 道州制で明日を拓く◇ 八都県市首脳会議⇒首都圏広域連合を設置する方向で合意

21.11.18◇ 各地方知事会議等
22.10.18

・九州地方知事会議⇒ 「九州広域行政機構」の設立を目指すことを決定
・関東地方知事会議

22.10.21⇒ 広域行政について議論する協議会を設置することで合意
・北海道東北地方知事会議

22.11.9⇒ 広域連合の設立に向け、事務レベルでの検討を開始することで合意
・関西広域連合

22.12.1⇒ ２府５県で設立。（24.4.23 大阪市・堺市加入、24.8.14 京都市・神戸市加入）
・四国知事会議

24.2.4⇒ 国の出先機関廃止後の受け皿として、広域連合の設立を目指すことで合意
・道州制推進知事・指定都市市長連合⇒

24.4.20 設立

9 知事、15 政令市長が参加

・全国知事会25.1.23⇒地方行財政体制特別委員会「道州制に関する基本的な考え方」をとりとめ
・全国市長会25.7.9⇒道州制に関する検討会議を設置◇ 町 村 会⇒ 道州制導入に反対

24.11.21 特別決議

◇ みんなの党⇒ 道州制への移行のための改革基本法案を参議院へ提出

24.3.29◇ 自民党・公明等⇒

制度導入までを盛り込んだ「道州制推進基本法案」で合意

152

25.4.11

道州制ビジョン：東京圏をどうするのか(レジュメ）＜一部省略＞
財団法人 東京市政調査会理事長 西尾 勝
はじめに実を申しますと、私は、道州制の速やかな実現を求める積極論者ではありません。むしろ、浮ついた道州制ビジョン論議の横行する風潮に対して強い危惧の念を抱いている、慎重論者なのです。
道州制論議に対して私が慎重にならざるを得ないのは、以下の三つの理由からです。第一に、自民党の構想する道州制は、分権的な道州制にはならず、むしろ集権的な道州制になる可能性が高いと判断してきたからです。第二に、道州制推進論者は、与野党を問わず、また官民を問わず、いず
れもおしなべて、道州制を実現する場合には、基礎自治体である市区町村を大幅に統合して、その総数を少なくとも１０００以下に削減する必要があると主張しているからです。それが不可欠の要件だと言われるのでしたら、私は道州制の実現に反対せざるを得ないということです。第三に、道州制を実現するためには、各省庁官僚機構の反対を抑え込み、与党を完全に統率し、国会の衆参両院を乗り切れるだけの、強い政治指導力を備えた内閣が誕生しなければなりません。歴代の自公政権にはそのような力はありませんでした。今回の総選挙で半世紀ぶりに与野党間の政権交代がおこりましたけれども、新しい民主党政権にもそのような力はまだありません。将来は、道州制を実現することのできるような強い内閣がこの国にも誕生することになるのかもしれませんが、それは、
これから１０年以上も先のことではないかと思うのです。
さて、先の総選挙において、道州制の実現を政権公約に掲げた自民党は敗北し、今回はこれを一切政権公約に掲げなかった民主党が圧勝する結果になりました。そこで、鳩山政権の任期中には、
安倍政権時代に設置された道州制ビジョン懇談会は廃止され、道州制ビジョン論議は当分の間は下火になるものと確信しています。しかし、道州制を求める火種が消え去るわけではありません。自民党は次の総選挙に向けて道州制の実現を旗印に掲げるでしょう。そして、民主党もまた岡田代表
時代のマニフェストには「連邦制的道州制の検討」を掲げていたように、民主党内には道州制論者が少なくないのです。さらに言えば、鳩山政権は、「地域主権の推進」を旗印に掲げ、基礎自治体優先を唱えながら、その一方では国の各省庁の出先機関の原則廃止を唱えています。この国の各省庁の出先機関の原則廃止をどこまで本気で追求するつもりかわかりませんけれども、この出先機関の原則廃止を追求していけばいくほど、道州制論議を再燃させる結果になるでしょう。出先機関を廃止するには、それらが所管してきた事務権限の相当部分を都道府県に移譲することにせざるを得ないのですが、その「受け皿」として現在の４７都道府県体制を前提にしているかぎり、移譲できる事務権限の範囲にはおのずから限界があります。そこで、国の出先機関を大幅に縮小しその事務権限を大幅に移譲しようとすると、現在の都道府県を廃止し、これに代えて、より一層広域の道州といった新しい地方政府を創り出さなければならないのではないかという論議を再燃させることになるのです。また、道州制の推進論者からは、都道府県に中途半端な移譲をするよりも、まず道州制を実現して道州に事務権限を移譲せよとする反対論が寄せられます。
要するに、今回の政権交代によって道州制論議は一時的に下火になりますが、道州制論議の火種
はくすぶり続け、いずれまた改めて、激しく火を噴く可能性が高いのです。困ったことに、この国の政治家もマスメディアも、省庁の統廃合、市町村合併、道州制といったような、「受け皿」、容れ物をいじくり回して変えようとする「器の改革」論議が大好きなのです。
そこで、これからも続く道州制論議をもう少し、地に足の付いた、現実的で実行可能な論議にしていくためには、東京圏の地方自治に詳しい人々のなかから、道州制の下では東京圏をどうするつもりなのかという問いを発していただきたいと、願っているのです。東京圏をどうするのかが決まらなければ、道州制の実現などあり得ないにもかかわらず、道州制ビジョン懇談会での論議を初め、

153

関経連を中心にした関西の道州制論議でも、九州経済連合会を中心にした九州の道州制論議でも、この難問中の難問である東京圏をどうするのかという問題を真剣に検討している形跡はありません。
ここにお集まりの都庁ＯＢの方々のなかには、道州制の推進論者もおられれば、慎重論者も反対論者もおられることと思いますが、いずれのお立場からであれ、東京圏の地方自治に詳しい皆様方から、東京圏をどうするつもりなのかと、問いかけてほしいのです。
Ⅰ

東京圏の道州の設計は、道州制構想の難問中の難問①

関東から近畿に至る本州中央部分の道州の区画割は難問②

関東と近畿については、道州の政府形態と所掌事務の設計も難問③

就中、東京圏の道州の設計は、難問中の難問

何故に、難問中の難問になるのか。最大の理由は以下の三点にある。
１

東京圏の道州の人口と財政力が突出して巨大になって、その他の道州との均衡を失することになりかねないからである①関東圏（１都６県または１都７県）の区画とすれば、人口は４０００万を越え、総人口の３分の１以上を占めてしまう②東京圏（１都３県）の区画にしても、人口は３０００万に達し、総人口の４分の１を占める。
この区画とする場合には、関東圏内の周辺各県をどのように区画割するかが問題になる。

２

東京圏の道州においてもその他の道州と同様に、首長制の政府形態を採用し首長を直接公選にした場合、東京道州知事の政治的な権威は国の議院内閣制の内閣総理大臣のそれと肩を並べるものになりかねない①この問題は首都圏への人口集中の著しい諸国（たとえば、韓国のソウル、バングラデシュのダッカなど）に共通する難問②首都圏の自治体では、国政上の野党が実権を握ることが稀ではない③首都圏の警察を国の直轄とするか自治体警察とするかが問題になる。東京圏について言えば、
道府県警察とは異なる警視庁をどのように扱うかが問われる④要するに、東京圏の道州については、政府形態と道州の所掌事務の範囲の両面において、他の道州とは異なる特例措置が必要になる可能性が高い

３

東京圏に道州制を施行しようとする場合、その区画割の如何にかかわらず、２３特別区の区域について現行の変則的な都区制度をそのまま維持するのか否かが問われざるを得ない。
言い換えれば、東京圏の道州の設計に際しては、道州管内の基礎自治体の再編成問題に直面せざるを得ない①道州制に移行するために、事前に東京都と周辺各県との自主合併をするとき、対等合併の方式による場合には、現行の都区制度を維持することはできない。東京都への編入合併の方式によれば、現行の都区制度を維持することは可能であるが、編入合併の方式には周辺各県の反発が強いものと思われる②したがって、東京圏の道州の設置は、国会が制定する設置法に依らざるを得なくなる可能性が高い。そしてそのときに、東京圏の道州の政府形態および所掌事務の範囲がその他の標準型の道州のそれとは異なる特例型である場合には、その設置法は憲法第９５条の地方自治特別法に該当するものと解釈され、関係各都県の住民による住民投票に付されざるを得ないことになる可能性が高い③２３特別区の区域に施行されている現行の変則的な都区制度を再編成しようとすると、有識者の意見もちぢに分かれる（現行制度を維持、２３区を統合し東京市の再生、都心３区

154

または都心５区のみを統合し東京市に、都心の３区または５区を統合し国の直轄区域に改める等々）いずれにしろ、２３特別区関係者の了承を得ることは至難
Ⅱ 西尾私案
１

東京圏の道州の区画は、東京圏の社会経済的な実態に合わせて、１都３県の区域とする

２

東京圏の道州は１都３県の広域連合機構とする。言い換えれば、東京圏の道州においては、
これまでの１都３県を存置し、道州の広域連合機構は、東京圏計画の策定を初め、国の出先機関から移譲される事務権限のうちの広域的な事務権限のみを所管する

３
４

東京圏の道州の広域連合機構の首長は東京都知事が兼任する
警察機能を分解し、警備警察と刑事警察の一部（政治犯罪、企業犯罪、麻薬・銃砲等の取締、暴力団の取締等）とは国家警察の直轄とし、道州または都県の警察には市民生活を一般犯罪から防衛する刑事警察と交通警察と保安警察とを残す

５

都心５区の区域を統合し東京市を設置するとともに、その他の１８特別区は市に改め、東京都を東京府に戻す。東京市は政令指定都市とし、管内に行政区を設置する。

要するに、道州制にメリットがあるとすれば、それは東京一極集中に対する地方圏の対抗力を強化することにあるので、東京圏の道州を強力なものにしてはならないと考えている。近畿圏は大阪市・京都市・神戸市（・奈良市）の３極（または４極）の中心構造を形成しているので、東京圏とは若干事情の異なる側面もあるが、にもかかわらず、近畿圏の道州についても東京圏の道州に準じた特例型を構想する必要に迫られるのではないかと予測している。関経連が関西圏について広域連合の形成を目指し、差し当たりは関西広域行政機構を立ち上げていることは、きわめて着実な試みであると評価している。
おわりに：道州制ビジョンへの含意①全国一律の道州制構想をやめ、標準型と特例型の混在を許容する②北海道と沖縄道については、東京圏と関西圏とは別の意味での特例型とする③道州制は都道府県制に代わるものとする大前提をおかず、その必要があると認められる道州 では、道州の下に都府県を存置する余地も残す④この種の構想については、「屋上屋を架するもの」とか「必要以上に複雑な体系」とする批判が寄せられるのが常であるが、政府体系を大きく変革する際には、少なくとも一定期間の経過措置として、柔軟な対応が不可欠。明治の地方制度の設計に際して、市町村、郡、府県という三層構造を採用し、後に郡を廃止し市町村と府県の二層構造に改めた知恵に学ぶべきである。
21.11.11（社）東京都交友会創立 60 周年記念大会にて

155

ＭＥＭＯ

156

大都市地域における自治制度の論点
外交、防衛、セイフティネット等国
超広 域行政 等
道州？

都道府県

・広域事務
・連絡調整事務・補完事務

広域行政との整合
二重行政
大都市行政の一体性

指定都市

都

基礎自治体の規模
都区制度⇒基礎自治体
（特別区）

権能差
基礎自治体
大都市（地域）

指定都市⇒行政区

基礎自治体と広域行政
東京都・埼玉県・千葉県・神奈川県の区域
東京圏の道州議論を例に
案①

道州（南関東州）

案③
案②「大都市州」（東京州）

道州（南関東州）

東京都の区域
２３区

埼玉県・千葉県・神奈川県の区域

多摩地区

指定都市
法人区

市町村

157

中核市

特例市

その他の
市町村

第 二次 特 別 区制 度 調 査会 報 告平成 19 年 12 月

「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想

概 要 版

Ⅰ これまでの経緯
平成 15 年 10 月 16 日、財団法人特別区協議会に特別区の自治に関する調査研究を行うため特別区制度調査会が設置され、同時に特別区長会から、特別区の今後のあり方についての調査・審議を依頼された。第一次調査会では、平成 17 年 10 月までに 2 回の報告を行った。
１ 中間のとりまとめ報告（H１７.１）『都区制度の改革 -新たに問われる「平成 12 年改革」-』「平成 12 年改革」は、都区制度の枠内での一つの到達点と評価した。しかし、都区間での協議が進まず、都と特別区の役割分担や住民への責任が明確になっていないことから、未完の状態であると指摘した。
都区制度を検証する基本的視点は、特別区の存する区域全体を一つの市域とみなし、基礎自治体の事務のうち一体的な処理が必要とされる事務を広域自治体に振り分けるという都区制度を形づくっている観念である「一体性」と、「首都性」及び「都と特別区の役割分担の原則」の三点とした。
２ 第一次報告（H１７.10）『東京における新たな自治制度を目指して -都区制度の転換-』
いわゆる地方分権一括法の目的は、「基礎自治体優先の原則」に立ち、人々が真に豊かさと潤いを実感できる分権型社会を創造することである。東京大都市地域においても新しい基礎自治体の再構築を急ぎ、自己決定・自己責任による地域自治への体制を整えなければ、来るべき時代への新しい展望を開くことはできないとした。そこで、東京都の意識改革を求めると共に都区制度の転換を提案し、この地域の「一体性」の視点を中心に課題と論点の整理を行い、「行政の一体性」の確保を今後も維持する必要性の有無により、新たな基礎自治体のイメージとして２つのシナリオを提示した。
３ 第二次報告に当たって第二次報告では、基礎自治体横断的な関係を「行政の一体性」からではなく、基礎自治体間の新たな「対等・協力」の関係から再検討し、第一次報告のシナリオを発展的に解消させた形で提示した。
Ⅱ 改革の基本的な考え方
１ 集権体制としての「都の区」の制度廃止（１） 払拭されない「大東京市の残像」
地方自治法の制定に先立ち、戦後改革の一環として、昭和 21 年、特別区を基礎的な地方公共団体とする「東京都制（昭和 18 年法律第 89 号）」の改正が行われた。現行都区制度は、この改正「東京都制」を地方自治法に引き継いだものであったにもかかわらず、昭和 27 年の地方自治法改正により、特別区は再び都の内部団体とされ、23 区の存する区域は、あたかもそこに一つの東京市が成り立っているかのように、都による一体的統制の下に置かれることになった。
「平成 12 年改革」は、戦後半世紀に及び 23 区の存する区域における基礎的な地方公共団体は都であるとしてきた法の位置付けを改め、それぞれの特別区がこの地域における基礎的な地方公共団体であるとしたものであった。
しかし、都区制度の枠内で行われた「平成 12 年改革」は、依然として、東京大都市地域を一の市ととらえ、広域自治体である都がこの地域の主体であるかのように振る舞う制度的可能性を内包しており、それは「都の区」を特別区とする都区制度に内在する「大東京市の残像」であるといえる。

1

158

（２） 東京大都市地域の基礎自治体
21 世紀に入り、わが国は本格的な人口減少時代に突入した。少子化の進行はこれまでの経済や地域の存立基盤に関わる深刻な問題であり、高齢化の進展は保健・医療・介護サービスの充実
強化など待ったなしの対応を迫っている。人々の日常の暮らしに目を向ければ、地域社会と基礎自治体が対応を迫られている問題が多発している。
このような状況で、安全・安心の施策網を構築し、多様な住民ニーズに的確に応えていくことは住民に最も身近な「最初の政府」である基礎自治体の不可欠な役割であり、今後、その責任は増大する。
東京大都市地域にも人口減少・高齢社会が到来する時代に、真に住民が豊かさと潤いを実感できる社会を構築し維持するためには、地域の実情に合わせたきめ細かな対応が求められている。
それゆえ、基礎自治体優先の原則に立って基礎自治体の役割と行財政体制を強化する分権改革をさらに進める必要がある。
（３） 「都の区」の制度廃止
東京大都市地域に充実した住民自治を実現していくためには、戦時体制として作られ帝都体制の骨格を引きずってきた都区制度は、もはや時代遅れというほかはない。特別区が名実共に住民に最も身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要である。そのためには、東京大都市地域における広域自治体と基礎
自治体の役割をさらに明確に区分し、都が法的に留保している市の事務のすべてを特別区（後述の「東京○○市」）が担い、都区間で行っている財政調整の制度を廃止する必要がある。
２ 「行政の一体性」からの脱却
一体性という考え方は、昭和18 年に東京府と東京市を廃止し都制を導入して「帝都を一の体制にする」としたときから始まっている。それは、まさに戦時集権体制の一環であった。
「平成 12 年改革」においても、23 区の存する区域では、「行政の一体性」の確保の観点から、都が市の事務の一部を区に代わって一体的に処理するという考え方に継承されている。このように、「一体性」こそが、これまでの集権体制の都区制度を支えてきた基本観念であるといえる。
したがって、東京大都市地域における「行政の一体性」の必要を前提とする限り、都という一の行政主体が区に代わって一体的に事務を処理する体制を乗り越えていくことはできない。この際、基礎自治体を第一義の行政主体とする充実した住民自治のシステムを確立していくため、「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要である。
３ 基礎自治体間の新たなシステム
これまでの都区制度改革の検討では、特別区を普通地方公共団体に転換すれば、地方交付税の個別適用に直結し、現行の都区財政調整制度によって確保されてきた区間の水平的な財政調整機能が失われ、各区の財政需要を賄うだけの財源の手当てができなくなるという不安がぬぐえなかった。
このようなこだわりや固定観念を克服し、すべての特別区が基礎自治体として個々の役割を果たしつつ、これまでになかったような「対等・協力」の関係を構想・構築できるならば、23 の特別区は、思い切って「都の区」の制度廃止に向けた第一歩を踏み出すことができると考える。
構築されるべき新たな基礎自治体間の関係は、人口、面積、位置、財源など様々な特性を持つ基礎自治体が、自らの意思決定における主体性と行財政運営における自律性を維持しつつ、「対等・協力」の相互補完により、住民のニーズと効率性の要請に的確に応え得るものでなければならない。

2

159

Ⅲ 「基礎自治体連合」の構想
１ 「都の区」の制度廃止後の基礎自治体の姿「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」として実現する。「東京○○市」は東京都から分離・独立した存在として、地域における行政を自主的かつ総合的に担うものとする。
特別区が「都の区」とされてきたことから脱却していくためにも、政令指定都市の行政区や基礎自治体の内部団体である地域自治区などと区別するためにも「区」という名称から決別すべきである。
２ 「東京○○市」の「対等・協力」関係 −「基礎自治体連合」−
東京大都市地域には、行政需要や財源の極端な偏在が現存している。これらを踏まえ、実現可能な新たな基礎自治体間の関係を構想する必要がある。この基礎自治体横断的な関係は「東京○○市」が、これまでの歴史的沿革を乗り越える行財政の仕組みでなければならない。
この基礎自治体横断的な関係は、基礎自治体の新しい「対等・協力」の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計する。「基礎自治体連合」は、住民投票により承認された憲章の下に、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする新たな制度である。
「基礎自治体連合」は、事務配分、徴税、財政調整などの具体的な「対等・協力」関係の内容を定める
憲章を、基礎自治体（特別区＝「東京○○市」）間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票による承認を得て成立する。
３ 「基礎自治体連合」による具体的な自治モデル（１） 東京大都市地域における「基礎自治体連合」の姿（イメージ）
東京
○○市

東京
○○市

東京大都市地域における「基礎自治体連合」のモデル
・すべての「東京○○市」で構成する・議会を置き、議員は「東京○○市」長が兼ねる
・議会は条例制定権、予算議決権を有する・連合の長は「基礎自治体連合」の議員の中から選任する・必要に応じ外部の意見を聞くための第三者機関を置くことができる
・都から引き継ぐ事務のうち「対等・協力」関係で処理する必要がある事
務を処理する・「東京○○市」間の水平的な財政調整事務を処理する※共有税方式または分賦金方式が考えられる
・住民参加の仕組みをもつ・連合の議会における会議及び会議録の公開や、公聴会・参考人制度を活用する
・「基礎自治体連合」の事務的経費は、「東京○○市」が負担する

東京
○○市

基礎自治体
連合

東京
○○市

憲章
東京
○○市

東京
○○市

・憲章は基礎自治体間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票による承認を得て成立する
・「基礎自治体連合」は、「対等・協力」の具体的な内容（事務配分、徴税、財政調整など）を憲章に定める（２） 財政制度における「対等・協力」関係
東京大都市地域における「基礎自治体連合」では、特別区間に現に存する地域特性を踏まえ、「東京○○市」間の財源の均衡化をはかるために、「対等・協力」の関係のもとでの自主的な財政調整を行う税財政制度を設ける。
東京大都市地域には独自の財政調整制度が適用されてきた経緯を踏まえ、「基礎自治体連合」

3160

では「共有税方式」または「分賦金方式」による財源の確保が考えられる。
なお、各「東京○○市」の地方交付税算定については一括して「基礎自治体連合」へ適用するな
ど、地方交付税制度の特例を設ける必要がある。
４ 東京大都市地域以外への適用可能性「基礎自治体連合」は、東京大都市地域における新たな自治のモデルとして構想したものであるが、それぞれの地域の実情に合わせた多様な自治システムの選択を拓いていくという意味では、他の地域にも適用可能なものであり、これにより、日本の地方自治制度をより豊かなものにしていくことができると考える。
Ⅳ 第二次報告のおわりに
１ 区域の再編について
現在協議中の「都区のあり方検討委員会」では、都から、効率的な行政のためには「器」の問題は避けて通れず、事務の移管と区域再編はセットで検討すべきだという考え方が示されている。しかし、まず先に「平成 12 年改革」による都区の役割分担、財源配分の原則を実現し、その上で各特別区が自主的に区域問題に取り組むことが順当な道筋である。
２ 道州制について
仮に道州制の導入ということになれば、東京都が、現行のように市の機能を内包したまま、「州」になることは考えにくい。したがって、「都の区」の制度を廃止し、都に留保されている事務と税を移管し、新たに「基礎自治体連合」を構築しようとする本構想は、道州制が導入される場合であっても対応できる制度であると考えられる。
３ 首都について
都制は帝国の首都として創設された歴史を持っているが、現在、首都を定めた法令はない。「都の区」の制度が廃止されれば、都が「大東京市の残像」を引きずって行ってきた首都としての役割は消失する。その場合、首都の役割は「東京○○市」の連合またはいずれかの「東京○○市」が担うこともできる。
４ 「平成 12 年改革」について「平成12年改革」は平成10年の法改正から9年を費やしながらも未完のままである。当面、都区は、「平成 12 年改革」の趣旨に沿って誠実な協議を進め、役割分担の明確化と税財政の安定化を実現すべきである。とりわけ、基礎自治体としての特別区優先の原則を徹底し、都が実施する事業を例外なく見直し、都区の役割分担のあり方を整理することは、「平成12 年改革」の趣旨を実現することにとどまらず、今後の東京大都市地域の行政のあり方や地方分権改革の方向にも合致するものである。
５ 「都の区」の制度廃止と特別区間の協調について
この第二次報告は、特別区にとって悲願であった「平成 12 年改革」をさらに超えて、「都の区」の制度廃止を提案するものである。それだけに、これまで「都の区」であることによって形成されてきた都への依存心を払拭していく必要がある。なによりも、都に頼らず、都に留保されてきた事務を自分たちで処理し、行政需要の違いと著しい財源の偏在を自らの手で調整していくには、これまで 23 区間で培ってきた「互譲・協調」の精神と、「自分たちの事柄は自分たちの力で解決していく」という自主・自立への確固たる決意が強く求められる。

4161

東京自治制度懇談会報告「議論の整理」（19.11.20）～地方自治制度改革の課題と方向について～「大都市経営」の定義

東京における
大都市制度のあり方

大都市の安全性、機能性及び快適性を維持向上させるという大都市全体の利益のために、その地域の行政課題を総合的・一体的に解決することによって、集積のメリットを効果的に発揮し、集積のデメリットを効率的に解消していくこと○自治法上に都が大都市経営の担い手となる旨明確化すべき○道州が導入された場合、少なくとも１都３県を包含する必要があるが、特別区の区域の大都市経営は、道州が担う案のほか、特別区又はその周辺区域を含めて一つの基礎的自治体となって担うのも選択肢の一つ○大都市経営に関する事務及び府県の立場で行う必要がある事務を除き、都が行っている事務は可能な限り特別区へ移管（ただし、効率性、利便性、責任の所在等も加味）○特別区の区域の再編が必要（指定都市や完全自治体への移行は否定、大都市の一部を構成する人口規模の非常に大きな基礎的自治体を想定する可能性 に言及）
○税財政制度は大都市制度全体の方向性が明らかになった段階で検討

第二次特別区制度調査会報告（19.12.11）～「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想～
改革の基本的な考え方●東京大都市地域において、基礎自治体優先の原則に立った分権改革をさらに進めることが必要●特別区が名実ともに住民に身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要●「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要※他の地域にも適用できる一般制度として「基礎自治体連合」の構想●「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」として実現（「特別区」からの決別）●基礎自治体横断的な関係は、新しい｢対等・協力｣の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計●「基礎自治体連合」は、基礎自治体間で協議し、住民投票により承認された憲章の下、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする制度●「東京○○市」間の財源の均衡化を図るため、「対等・協力」の関係のもとでの自主的な財政調整を行う税財政制度を設置

162

東京や大都市制度に関する記述等
28 次地方制度調査会 18.2.28「道州制のあり方に関する答申」
・ 東京圏においては、人や企業の活動圏や経済圏が都県の区域をはるかに越えて拡大しており、道州制の導入により広域的な行政課題に的確に対応する観点からは、東京都及び周辺の県の区域を合わせて一の道州とすることが基本となる。
・ 一方、東京圏に係る道州については、その中心部が有する大都市等としての特性に応じた事務配分や税財政制度等の特例を設けるだけでなく、これに加えて区域に関しても特例的な取扱いをするという考え方もあり、例えば、東京都の区域（又は現在特別区の存する区域
等）のみをもって一の道州（又はそれに相当する何らかの自治体）とすることも考えられる。
この場合には、広域的な行政需要に対応するため、周辺の道州との広域連合など広域調整の仕組みを設けることが必要となる。
・ 大都市圏域においては、人口や社会経済機能が集積し、特有の行政需要も存することから、道州制の導入に際しては、道州との関係において大都市圏域にふさわしい仕組み、事務配分の特例及びこれらに見合った税財政制度等を設けることが適当である。
・ 大都市としての特性が顕著で首都機能が存する東京（現在特別区の存する区域あるいはその一部）については、さらに、その特性に応じた特例を検討することも考えられる。

自民党道州制推進本部 20.7.29「道州制に関する第３次中間報告」
・ 東京（現在特別区の存する区域あるいは都心３区（千代田区、中央区、港区））については外交や迎賓、皇室関係の事務等の首都としての機能が存在し、人口や社会経済機能の集積が他の大都市と比較しても著しいこと等から特別な配慮が必要とも考えられる。
・ 自治体を置かず、国直轄の区域とするという考え方は、地方自治の根幹に関わる問題であ
り適当ではないと考えるが、他の大都市地域を相当上回る規模の人口の高度な集積に着目し、道州との調整、事務配分、税財政、道州の区域等に関する特例を設けることが適当と考える。

東京商工会議所 20.9.11（21.1.13 補足）「道州制と大都市制度のあり方」～東京２３区部を一体とする新たな「東京市」へ～（概要）◇都区制度を廃止し、東京２３区部を一体とする新たな「東京市」
魅力ある世界都市・東京を実現し、東京２３区部において自己決定と自己責任を果たすにふ
さわしい自主自立の基礎自治体を実現するためには、都区制度を廃止し、東京２３区部を一体とする新たな「東京市」が必要。
◇道州制を導入し、東京は一都三県の州が基本
地方分権を推進し、生活圏や経済圏の広域化に伴う種々の課題を解決するためには、現在の都道府県制は廃止して、道州制を導入することが望ましい。
東京の区割りについては、道路、鉄道、航空、港湾といった交通問題や、水質、大気汚染といった環境問題、防災や治安の問題などの広域課題を自己責任の下で解決する必要があり、原則として東京都・神奈川県・千葉県・埼玉県の一都三県を一つの州とすべき。
なお、財政均衡を重視した東京直轄案及び東京分割案などが出ているが、いずれも生活圏及び経済圏の一体性を軽視しており、論外である。
◇大都市の機能を発揮できる新たな大都市制度
３大都市圏を支える「東京２３区部（東京市）」、横浜市、名古屋市、大阪市については、その集積を効果的・効率的・戦略的に活かして魅力ある都市圏を形成することが、国内の経済をけん引し、我が国の国際的競争力の向上につながる。そのための、新たな大都市制度の導入が必要。
東京市については、日本の首都を支える機能を有していることから、別途の配慮が必要。
道州制の下でも、大都市の集積を活かす大都市制度は必要。
※東京市については、これまで特別区であったこと、また規模が非常に大きいという特性を考慮し、新たな大都市制度としての市と区の役割を築くための検討が必要。

日本経済団体連合会 20.11.18「道州制の導入に向けた第２次提言」
163

日本を代表する大都市の東京は、皇居、国会、中央省庁、最高裁判所などが存在し、首都としての機能を有し、また人口や経済機能が集中している。わが国ではかつて、首都機能の移転に向けて 1992 年に「国会等の移転に関する法律」が制定されたが、今後、激化するグローバ
ル競争のなかで、東京はむしろ、わが国を代表する経済都市としてさらに国際化を図り、現在の集積を活用して発展を遂げるとともに、地方にも富を配分していく役割を果たすことが期待される。
そこで、「国会等の移転に関する法律」を廃止する一方で、東京がわが国の首都であること、
すなわち立法機関である国会、行政を担う首相官邸および中央省庁、司法をつかさどる最高裁
判所などの限られた首都機能を東京に置くことを明示した「首都に関する法律」（仮称）を制定すべきである。首都に求められる機能とそれを支える行財政制度、首都における地方自治のあり方については、海外の事例を踏まえつつ、憲法 95 条の範囲内で検討を深めるべきである。
なお首都については、ワシントンＤ．Ｃ．のように東京都全部もしくはその一部を国直轄とすべきという考えも主張されているが、住民自治と団体自治を限定することになるため認められにくいと考えられる。

日本商工会議所 21.4.16「地域活性化に資する地方分権改革と道州制の推進について」・ 東京都を含む首都圏の取り扱いについては、国による直轄案など様々な議論があるが、道路、鉄道、空港、物流、観光などの広域的課題に対応するという観点から、東京商工会議所
政治・行政改革推進委員会報告にもあるとおり、周辺県を含んだ地域で検討されることも必要であろう。
その際の東京23 区の取り扱いについては難しい問題であるので、諸外国の大都市（ 特に
ニューヨーク、パリ、ロンドンなど） の地方自治制度を参考に最適なあり方を検討していくことが望ましいと考える。
・ 世界各地の都市間における競争が激化している中、東京をはじめ大都市は、膨大かつ複雑な行財政需要に応えていく使命があることに加え、アジアや世界の交流拠点として魅力ある都市づくりが求められている。こうした課題に対応するため、他の基礎自治体とは異なり、
これまで以上の権限を持つ新たな大都市制度の検討が必要ではないか。

経 済 同 友 会

22.5.19 「 道 州 制 移 行 に お け る 課 題 － 財 政 面 か ら 見 た 東 京 問 題 と 長 期 債 務 負 担 問 題 － 」（概要から抜粋）

２

道州制下における東京のあり方＜現状＞
・ 税収、経済、人口の集中する東京（総人口の１割にあたる約 1300 万人）が居住し、GTPは約１／５を占める。その結果、都道府県税収は、総額の約１／５にあたる３.４兆円が、国税収入は約４割の２１.５兆円が東京都の税収。
・ 国税収入２１.５兆円の９５％以上が２３区の税収。
・ ２３区は、東京を一体的に形成してきた歴史的な経緯がある。
＜基本的な考え方＞
・ 東京一極集中を是正しようとするあまり、東京の持つ高い国際競争力を抑制し、かえって
日本経済全体の成長を阻害するものであってはならない。
・ 今後の少子・高齢化社会、人口減少社会の到来を踏まえ、今後も東京の経済力や財政力が現在と同様であるとは限らない。
＜提言＞
東京特別州（現東京２３区）を創設し、新たな財政調整の原資に① 現在の２３区を「東京特別州」として創設。特別州内の基礎自治体は、現在の２３区を前提とせず、行政事務の役割に応じて適切な規模に再編。
② 東京特別州の歳入の一部は、道州制の水平調整財源とする。

164

（参考）当面する特別区の重大課題（例示）○経済危機・財政危機・人口減少と急速な少子・高齢化
・人口減少社会に転換
2015 ⇒ 2045：12,709 万人 ⇒ 10,642 万人（2,067 万人減）
＊国立社会保障・人口問題研究所「日本の地域別将来推計人口」（平成 30 年 3 月推計）

・国、地方の財政構造はさらに悪化⇒長期債務：国 928 兆円、地方 194 兆円（国税＋地方税 102.7 兆円）＊31 年度予算・地方財政計画の数値

・セイフティネットの危機（年金、医療、介護等）
・経済再生、税と社会保障の改革、地方の再生（震災復興を含む）が急務○福祉需要の増大・特別会計も含めた歳出の 7 割は福祉・医療・急速な高齢化と生産年齢人口の減少
2015 ⇒ 2045

特別区の人口

総数は 927 万人⇒970 万人（43 万人増）

65 歳以上204 万人 ⇒ 280 万人（76 万人増）、総人口の 22％ ⇒ 28％

生産年齢

623 万人 ⇒ 591 万人（32 万人減）、総人口の 67％ ⇒ 61％＊国立社会保障・人口問題研究所「日本の地域別将来推計人口」（平成 30 年 3 月推計）

・生活保護の増大その他医療・福祉需要の増大○老朽施設の増大
・今後 20 年間で区立小中学校（1,200 校強）の 8 割は築後 50 年を超過
・公共施設の改築経費は、今後 20 年間で 3.2 兆円規模
＊公共施設等の更新、統廃合、長寿命化等長期的な視点での見直し、管理が必要○危機管理
・地震災害対策⇒東日本大震災・熊本地震に続き、東南海、首都直下も懸念

・地球温暖化防止対策
・新型感染症対策⇒まったなしの環境変化（原発事故の影響も）⇒発生に備えた対応が必要○分権改革、都区関係の見直し等への対応
・2020 オリンピック・パラリンピック開催に向けての対応
・全国連携プロジェクトの推進
・特別区の将来像の検討〈特別区協議会〉＊特別区制度懇談会、特別区制度研究会

・都区のあり方検討委員会・幹事会＊都の事業仕分け終了後保留状態

・児童相談所の移管準備に係る検討
・地方分権改革、税財政制度改革等の動きへの対応
・都区財政調整協議における主体性発揮（自主・自立的な区間調整の展開等）
165

特別区長会会長就任にあたって
我が国は今、人口減少社会を迎えており、これまでの延長線では解決のできない、様々な分野であり方の見直しが迫られる大変困難な局面におかれています。
加速度的に進む少子・高齢化への対応、首都直下地震や水害など大規模災害への備え等々、差し迫った行政課題も山積しています。
折しも平成の時代が閉じ、令和の時代が始まりました。
平成の時代に特別区は、長年の自治権拡充の取組みが法改正に結びつき、
東京大都市地域の基礎的な地方公共団体としての法的地位を確立しました。そして、各区が身近な行政に責任を果たしつつ、さらなる自治権拡充
や様々な課題の解決に連携して取組んできました。
その成果を受け継ぎ、一層の自治の発展を切り拓く決意を新たにしたいと思います。
東京オリンピック・パラリンピックの開催を来年に控え、組織委員会や東京都と連携して、大会の成功に向けた、また大会後につながる様々な取組みに万全を期さなければなりません。
来年から、特別区の児童相談所の設置が始まり、その後も順次開設する
区が続くこととなります。この取組みも含め、東京都と連携しながら、児童相談行政の新しい姿をつくっていく必要があります。
特別区と全国の自治体の連携により、共存共栄の道を探るべく進めてきた「特別区全国連携プロジェクト」は、千に迫る自治体とのつながりに発展しました。東日本大震災被災地等の復興に向けた支援を継続しつつ、さらに連携の輪を広げていかなければなりません。
これからの行政のあり方を探るべく特別区長会調査研究機構の研究活動も始まりました。
このほか、行政各分野の諸課題に加え、税財政制度や都区制度のさらなる改善に向けた課題も抱えています。
難題山積の中、特別区がこれまで培ってきた、お互いを尊重しながら支え合い、一致協力して共通課題の解決に向かっていく関係を保ちつつ、東京都や都内市町村はもちろん、国や全国の自治体と連携して取組んでいく必要があります。
重責に身の引き締まる思いではありますが、副会長をお務めいただく武井雅昭港区長、成澤廣修文京区長とともに、２３人の区長が力を合わせて諸課題を解決していけるよう、全力を傾けていく所存です。
皆様のご支援、ご鞭撻を心よりお願い申し上げます。
令和元年５月１５日
特別区長会会長
江東区長 山﨑166

孝明

2020 年ｵﾘﾝﾋﾟｯｸ・ﾊﾟﾗﾘﾝﾋﾟｯｸ競技大会開催都市決定についてのコメント（25.9.8 特別区長会会長 荒川区長 西川太一郎）
この度、ＩＯＣ総会で、東京が 2020 年のオリンピック・パラリンピック開催都市に選ばれたことは大変喜ばしいことです。
特別区は東京招致を実現するために、東京都と連携・協力し、23 区一丸となって招致気運の醸成に取り組んでまいりました。こうした取り組みが「東京でオリンピックを」という気運を盛り上げ、開催都市決定の一助になったものと思います。
これで、2020 年の東京では、世界から多くの選手・役員が集まり、開会式を始め数多くの競技が行われます。特別区は、900 万人の区民にスポーツを通した夢と希望を実感していただける素晴らしい大会になるよう、全力で取り組んでまいります。
そして、これを機会に東京に住む人だけでなく、東京を訪れる人にもより優しく、より魅力ある東京をめざし、区民の皆さんと一緒になってまちづくりを進めてまいります。
ご協力いただいた区民、関係者の皆さまに、改めて感謝を申し上げます。
2020 オリンピック・パラリンピック開催に向けた取り組みについて（緊急要望）（25.11.27 都知事あて 特別区長会会長 西川太一郎）
2020 年オリンピック・パラリンピックの東京開催決定を受けて、特別区長会では「開催までの７年間、
23 区一丸となって、オリンピック・パラリンピックを盛り上げるムーブメントを巻き起こして、青少年の夢と希望を叶える取り組みを、都と協力して行っていく」旨の申し合わせを行いました。さらに、「オリンピック・
パラリンピックを成功させる特別区 23 人の区長会議」を設置することを決め、今後の取り組みに向けた体制づくりも進めているところです。
また、各区からも、今後の取り組みについて多くの意見・要望等が寄せられています。これらの中には、23 区や市町村が連携して継続的に取り組む必要のある課題や、東京都による予算措置の必要な事項が多く含まれています。（一部略）※以下、都における関連施策の実施及び平成２６年度予算編成にあたっての要望事項
１ 都区の協力体制整備について○2020 年に向けて東京都と２３区、市町村が一体となって情報を共有し協力できるよう、推進体制を早期に立ち上げること。
２ オリンピック・パラリンピック関連施策の推進について○都民のオリンピック・パラリンピックに対する理解をさらに深めるとともに、子どもたちが夢と希望を実現できるよう、スポーツ振興及び環境の整備を進めること。
○パラリンピック開催を契機とし、パラリンピアン育成や一般の障がい者スポーツのさらなる普及促進のために必要な支援を行うこと。
○外国人観光客の誘致に繋がる観光拠点の整備や、統一的なサイン整備等の都市景観の向上、来訪者・都民の安全・安心を確保するため、防災力向上等のまちづくりを推進すること。
○オリンピック・パラリンピックの開催が地域の振興に寄与するよう、各種団体や商店街等の行う関連事業が取り組みやすくなる支援策を講じること。
３ 財政支援及び補助事業創設について○上記２に関連し区が実施する事業のため、必要な財政支援や補助事業創設を早期に行うこと。

167

地方法人課税見直しに関する提起（25.11.26 全国の市町村長、市長会、町村会あて特別区長会会長 西川太一郎）

総務省の検討会が、税源の偏在是正を行うとして、地方法人特別税の継続に加え、地方
法人住民税を国税化し、地方交付税として再配分する制度の創設を提案しました。
私ども特別区は、この提案には二つの大きな問題があることから、反対意見を表明しております。
一つは、地方税制の基本原則や、地方分権の考え方に反するという点です。
法人住民税は、地域の構成員である法人が市区町村から受ける社会資本整備などの行政サービスに対する応益負担であり、市区町村の基幹税です。これが国税化され地方交付税の原資とされることは、財政自主権をないがしろにされるだけでなく、地方財源を充実し自己決定するという自治の理念、地方分権の流れにも逆行するものであります。
地方法人関係税は、地域の活発な法人活動を支える財源として活用すべきであり、それがより旺盛な法人活動を呼び起こし、我が国の発展に寄与するものと考えます。決して東京や一部の自治体の問題ではありません。
東京２３区には、900 万人が住まい、60 万もの事業所が集中していることから昼間人口は 1200 万人になります。ここで 49 兆 8 千億円の付加価値を生産しており、それは国全体の 20％を占めます。地方交付税原資の約４割は東京で収入された税金です。
特別区は、そこに住まう人に加え、企業活動、そこで働く人へのインフラ整備など大都
市特有の需要を抱えています。地方交付税交付金を含めた住民一人当たりの収入でみれば東京は全国で 26 番目に過ぎません。
東京をはじめ大都市特有の需要に充てるための財源を奪うことは、当該地域の活力を失わせるだけでなく、日本経済全体を停滞させることにつながりかねません。一時的には財政が厳しい自治体が潤うように見えても、決して根本的な解決になりえない、地方「共倒れ」の提案だと考えております。
自治体間の税収格差の是正は国から地方への税源移譲、地方交付税の法定率引上げが基本です。
私たち地方自治体同士が、税源を奪い合うような議論を行うべきではありません。
地方税の国税化を容認してしまうことは、地方税制や、分権のあり方を歪め、地方自治の将来に禍根を残すことになります。
平成１９年に地方法人特別税を国が導入しようとしていた当時、「地方税の基本原則、地方分権の流れに逆行する」として明確な反対姿勢を、地方六団体は決議しました。
地方分権改革の主役である市町村長の皆さまにおかれましては、今回の地方法人課税の国税化に反対することについて、是非ともご理解、ご支援を賜りますよう、お願い申し上
げます。

168

169

個人住民税

調整３税及び
法人事業税
交付対象額

地方法人課税

地方消費税率の引上げと不合理な税制改正等による影響額

令和元年10月から消費税率8％ → 10％（地方消費税率1.7％ → 2.2％）○ 地方消費税率の引上げ

不合理な税制改正による影響額（合計）○ ふるさと納税による個人住民税からの控除（※平成30年度実績ベース）◆ 法人事業税交付金④ 【28税改】法人事業税額の一部を交付する法人事業税交付金を創設【31税改】交付率の引上げ（特別区相当分は財調財源。令和元年度分は2年度に加算。）③ 【28税改】地方法人特別税・譲与税制度の廃止に伴う法人住民税法人税割の交付税原資化② 【28税改】消費税率引上げ（8％→10％）に伴う法人住民税法人税割の交付税原資化◆ 法人住民税① 【26税改】消費税率引上げ（5％→8％）に伴う法人住民税法人税割の交付税原資化

○ 地方法人課税に関する税制改正（※資料２－２参照）

統計データの精査、統計カバー率の変更（75％→50％）、
代替指標の変更（人口17.5％→50％、従業者数7.5％→廃止）③ 【30税改】地方消費税の清算基準の抜本的な見直し② 【29税改】地方消費税の清算基準の見直し
人口及び従業者の比率の変更（人口15％→17.5％、従業者数10％→7.5％）等① 【29税改】消費税の軽減税率制度の導入○ 地方消費税に関する税制改正

主な内容

▲1億

▲1億

▲712億

▲348億

▲73億

▲421億

令和4

▲485億/年▲95億/年▲101億/年▲681億/年

消費税率１０%

令和3

度
令和5

＋455億

▲546億/年▲464億/年＋441億＋425億/年※31税改の交付率によって交付金が創設された設定の影響額。

＋303億

▲324億

▲275億

令和6～

？

▲1,006億 ▲1,265億 ▲1,279億 ▲1,295億/年

▲502億

▲91億

▲96億

▲689億

令和2

年

＋964億

＋1,515億 ＋1,652億/年▲520億円 ▲490億円 ▲501億円 ▲615億円 ▲629億円 ▲645億/年＋964億▲1,484億円 ▲1,454億円 ▲2,016億円 ▲2,267億円 ▲2,281億円 ▲2,297億/年▲321億/年▲710億/年

▲710億

▲380億

▲73億

▲453億

消費税率８%

平成30

平成31
令和元

※ふるさと納税による個人住民税からの控除については、令和元年度以降の影響額が不明であるため、影響額の合計は平成30年度実績を横引いている。

地方消費税引上げ

不
合
理
な
税
制
改
正
に
よ
る
影
響
額

地方消費税
交付金

地方消費税

項 目

不合理な税制改正による影響額

税源偏在是正措置に対する特別区緊急共同声明
国は、「日本全体が人口減少局面にあり、東京一極集中の傾向が加速している」として、『地方創生』を実現するという大義名分のもと、都市と地方の税源の偏在の是正を進めています。
これまでも、地方税である法人住民税法人税割を一部国税化し、消費税率１０％段階において、さらに拡大する法改正をしています。これにより、特別区は、今年度分だけでも約６２８億円、
消費税率１０％段階においては１,０００億円を超える規模の減収が予想されています。
また今般の平成３０年度税制改正において、地方消費税清算基準の不合理な見直しが強行され、特別区の減収額は約３８０億円、１０％段階においては約４８５億円となります。
さらに、ふるさと納税については、返礼品を目的とした寄附の増加により、各区の平成３０年度予算案における「ふるさと納税による特別区民税の減収額見込み」が、ワンストップ特例導入
等の制度拡充後、４年間で約３４倍の約３１２億円にまで達する見込みです。
これらを合わせた特別区全体の影響額は現時点で１,３００億円超、消費税率１０％段階においては２,０００億円に迫る規模であり、これは、特別区における人口５０万人程度の財政規模に相当する衝撃的な額です。
加えて、昨年１２月に発表された、平成３０年度与党税制改正大綱には「特に偏在性の高い地方法人課税における税源の偏在を是正する新たな措置について検討し、平成３１年度税制改正において結論を得る」とあり、さらに都市部から税源を吸い上げる動きが見受けられます。
特別区は、首都直下型地震への備え、超高齢化への対応、子育て支援策や社会インフラ老朽化対策など、大都市特有の膨大な行政需要を抱えています。また、東京 2020 オリンピック・パラリ
ンピック競技大会に向けた開催都市としての万全な体制づくりなど、取り組むべき喫緊の課題が山積しており、決して財源に余裕がある訳ではありません。
このような状況の中で、来年度の予算編成にも大きな支障を来しています。
今必要なことは、自治体間で財源を奪い合うことではなく、全国各地域がともに発展・成長しながら共存共栄を図る取組です。特別区は、平成２６年度以降、「特別区全国連携プロジェクト」
を通じて、全国の自治体と連携を深め、東京を含む全国各地域の活性化、まちの元気を生み出す
取組を積極的に展開しています。
地域間の税収格差の是正は、本来、地方交付税で調整されるべきであり、特別区を狙い撃ちし、
地方自治体間に不要な対立を生むような制度は認められません。
特別区長会は、区民サービスを死守するため、２３区共同でこれらの税源偏在是正措置に対して断固反対することを、ここに緊急声明として発表します。

平成３０年２月１６日
特 別 区 長 会 会 長

170

西 川 太 一 郎

総務大臣
野田 聖子 様不合理な税制改正等に関する要望について「地方創生の推進」と「税源偏在是正」の名のもと、地方法人課税の一部国税化や地方消費税の清算基準の見直し、ふるさと納税等の不合理な税制改正等により、特別区の貴重な税源は一方的に奪われています。
こうした不合理な税制改正等による特別区全体の影響額は現時点で1,300億
円超、消費税率10％段階においては2,000億円に迫る規模であり、特別区における人口50万人程度の財政規模に相当する衝撃的な額です。
平成30年度与党税制改正大綱では「特に偏在性の高い地方法人課税における税源の偏在を是正する新たな措置について検討し、平成31年度税制改正において結論を得る」とされ、さらに都市部から税源を吸い上げる動きが表面化しています。
地方税を国税化して再配分する手法は、応益負担や負担分任という地方税の本旨を無視したものです。本来、地方財源の不足や地域間の税収等の格差については、国の責任において地方交付税財源の法定率を引き上げ、調整するべきです。
特別区は、持続的な都市の発展のために取り組むべき喫緊の課題や将来的な課題が山積しています。また、地方交付税交付金の不交付団体であることから、経済危機や大規模災害により地方税等が大幅に減収する場合にも交付金等に頼らずに自らの財源で積立てた基金の活用等により対応する必要があります。
地方税に地方交付税等を合わせた人口一人当たりの収入額では、東京は全国平均と同水準であり、人口一人当たり税収額のみをもって地域間格差を比較す
るのは適当ではありません。
備えとしての基金の増加や税収の多寡という側面にのみ焦点を当てて、あた
かも財源に余裕があるとする議論は容認できません。
今必要なことは、全国各地域が自らの責任で真に必要な住民サービスを提供するとともに、自治体間の積極的な交流や協働事業によって共存共栄する良好な関係構築を図ることであり、税源の奪い合いにより自治体間に不要な対立を生むような制度は認められません。
不合理な税制改正等によって、これ以上、特別区の貴重な税源を奪うのではなく、国の責任において地方自治体の税財源の拡充を図るよう、要望します。

171

特に特別区財政への影響が多大である以下の３点について、強く要望します。
記
１

ふるさと納税

ふるさと納税については、返礼品を目的とした寄附の増加及びワンストッ
プ特例制度導入等の制度拡充等により、特別区民税の減収は、４年間で約34
倍の約312億円にまで達する見込みです。
過剰な返礼品による見返りを受けた住民のみが実質的に税負担減の恩恵を受け、その他の住民は減収による行政サービスの低下を受け入れざるを得な
いといった不公平が生じるなど、制度の歪みが生じています。
全国自治体における平成 29 年度のふるさと納税の住民税控除額は、約1,767 億円であり、地方交付税の交付団体では、ふるさと納税により住民税が減収した場合は、地方交付税により約 1,000 億円が補填されるため、結果的に地方交付税の財源を圧迫する要因となっています。
○

ふるさと納税を活用する事業の趣旨や内容等に賛同を得られるような寄附を促すとともに、返礼品に対し厳しい制限を設け、本来の趣旨を徹底
すること。

○

住民税控除額のうち、特例分の上限を所得割の「２割」から以前の「１割」に戻すとともに、控除額に上限を設けること。

○

ふるさと納税受領額を地方交付税の基準財政収入額に算入すること。

○

ふるさと納税による減収額については、地方交付税の不交付団体に対し、
地方特例交付金等で補填することにより、交付団体と不交付団体の格差を調整すること。

○

ワンストップ特例制度によって自治体が負担している所得税控除分を、国が地方特例交付金等で補填すること。

○

全国各地域と共存共栄の関係を構築するために、各地域との交流や協働事業など、自治体間の交流促進に対する財源措置を講じること。

172

２

地方法人課税

地方税である法人住民税法人税割を一部国税化し、消費税率10％段階において、さらに拡大する法改正が行われました。これにより、特別区は今年度分だけでも約628億円、消費税率10％段階においては1,000億円を超える規模の減収が予想されています。特別区は、これまでの不合理な税制改正によって既に多大な影響を受けており、更なる措置を講じることは、断じて看過できません。
○

法人住民税法人税割について国税化したものを復元すること。

○

法人住民税、法人事業税のいずれであっても影響は甚大であることから、更なる措置を講じないこと。

３

地方消費税清算基準

平成30年度税制改正において、地方消費税清算基準の不合理な見直しが強行され、特別区の減収額は約380億円、10％段階においては約485億円となる見込みです。
このため特別区では、法人住民税国税化による減収と合わせると地方消費税増税分が相殺されてしまい、本来対応すべき待機児童対策をはじめとする社会保障施策の充実を図るための財源が担保されないこととなります。
○

地方消費税の清算基準は、あくまで「税収を最終消費地に帰属させる」という清算基準の本来の趣旨に沿った基準を用いて、統計カバー率を引き上げること。

平成３０年７月１７日
特別区長会会長
西川

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太一郎

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特別区全国連携プロジェクト－趣意書－

我が国は、人口減少社会を迎えるなかで、地域の崩壊や経済の衰退などが懸念されており、今まさに地域の活性化が求められています。国もこれを課題として位置づけ、「地方創生」に力を向けようとしています。
一方で、全国各地域の疲弊は地方税の偏在にも一因があるとして、国は、本来国が保障すべき地方財源を、地方税の一部を国税化 し再配分することで財政調整を行い、さらに拡大しようとしています。自治体間が対立し財源を奪い合う構図は、本来の地方自治の姿ではな
く、結果的に共倒れになりうる、大変危険なことだと憂慮しています。
翻って東京・特別区は、人材の交流はもちろん、経済、生活全般にわたり、全国各地域に支えられ成り立っています。全国各地域あっての東京であり、互いの良いところを活かし、学び、そして足りないところを補完しあって、東京、全国各地域が抱える課題を共に克服していかなければなりません。東京を含む全国各地域が、活き活きとしたまちづくりを進め、ともに発展・成長し、共存共栄を図っていくことこそが今必要で、それが日本の元気につながると確信しています。
このような趣旨から特別区長会では、全国各地域との信頼関係・絆をさらに強化し双方が発展していくために、連携を深め、東京を含めた全国各地域の経済の活性化、そしてまちの元気につながるような取り組みとして、「特別区全国連携プロジェクト」を展開してまいります。
それぞれの地域が、自らの特長を活かし、活力あるまちづくりを展開していけるようホームページを立ち上げるなど、特別区は微力ながら努力してまいります。

平成２６年９月１６日 特別区長会【特別区全国連携プロジェクトの主な取組み】◆新たな自治体間連携の創出
各区の友好・交流自治体数を拡大し、連携事業を活発化
・特別区と連携・交流している自治体数
878 自治体（平成 28 年度）→ 926 自治体（平成 29 年度）→984 自治体（平成 30 年度）※各年 8 月 1 日現在

179

◆市長会・町村会との広域的な連携の推進
市長会、町村会と連携協定に関する協定を締結
・北海道町村会（平成 28 年 4 月 26 日）
・京都府市長会・京都府町村会（平成 28 年 4 月 26 日）
・青森県市長会・青森県町村会（平成 28 年 6 月 25 日）
・千葉県町村会（平成 29 年 1 月 19 日）
・広島県町村会（平成 29 年 1 月 27 日）
・奈良県町村会（平成 30 年 2 月 21 日）
・群馬県市長会・群馬県町村会（平成 30 年 4 月 16 日）
・埼玉県町村会（平成 30 年 5 月 1 日）
◆東京 23 区が一体となった連携事業の実施
自治体間連携シンポジウム等の開催
プロジェクトの取組みを深化させ、幅広い分野からの参画を得るためシンポジウムを開催
・平成 28 年度 第 1 回全国連携シンポジウム（平成 28 年 4 月）
・平成 28 年度 第 2 回全国連携シンポジウム（平成 29 年 1 月）
・平成 29 年度 第 1 回全国連携講演会（平成 29 年 9 月）
・平成 29 年度 第 2 回全国連携講演会（平成 29 年 12 月）
・平成 30 年度 第 1 回全国連携講演会（平成 30 年 7 月）
・平成 30 年度 第 2 回全国連携講演会（平成 31 年 1 月）
・令和元年度 第 1 回全国連携講演会（令和元年 7 月開催予定）
各地域の魅力を発信するイベントの開催
各地域の多様な魅力を伝え、各地域に対する関心を高めるためイベントを企画
・全国ねぎサミット 2016 in TOKYO（平成 28 年 11 月）
・平成 28 年度 魅力発信イベント（平成 28 年 12 月）
・平成 29 年度 第 1 回魅力発信イベント（平成 29 年 9 月）
・平成 29 年度 第 2 回魅力発信イベント「“馬産地”北海道ウマいものフェス」（平成 29 年 12 月）
・平成 30 年度 第 1 回魅力発信イベント（平成 30 年 9 月）
・平成 30 年度 第 2 回魅力発信イベント（平成 30 年 10 月）①Nippon のシルクと光②北海道

MEGA グルメフェス

・平成 30 年度 第 3 回魅力発信イベント（平成 30 年 10 月）
各地域との連携を推進する事業への支援
プロジェクトの趣旨を実現するため、公的な団体等が実施する事業への支援を実施
・東北六魂祭への支援（平成 27 年 5 月・平成 28 年 6 月）
・東京新虎まつりへの協力（平成 28 年 11 月）
・東北絆まつり 2017 への支援（平成 29 年 6 月）
・東北絆まつり 2018 への支援（平成 30 年 6 月）
・東北絆まつり 2019 への支援（令和元年 6 月）

180

被災自治体に対する支援
被災地の復興に向け、職員派遣・物資支援・復興支援金の提供等を実施
・東日本大震災・延べ 7,030 名（平成 30 年 4 月 1 日現在）派遣など
・熊本地震・延べ 421 名（平成 30 年 4 月 1 日現在）派遣など
・平成 30 年 7 月豪雨への支援
・平成 30 年北海道胆振東部地震への支援
企業等との包括連携協定の締結
企業の持つ様々な資源を活用し、特別区全国連携プロジェクトの一層の推進を図る
ことを目的に、民間企業との連携を強化
・第一生命保険株式会社（平成 30 年 8 月）
・損害保険ジャパン日本興亜株式会社（令和元年 5 月）
◆プロジェクト推進のための取組み「特別区全国連携プロジェクトホームページ」を開設運営
全国連携プロジェクトを広くＰＲし、自治体間の交流を広げるために、ホームペー
ジを開設･運用連絡調整会議の開催
企画・調整や情報連絡等を行うため、東京 23 区の各区担当課長による会議体を設
置・開催
東京区政会館での情報発信
東京区政会館１階エントランスでの交流自体体のパネル展示等
・平成 29 年度 第 1 回全国連携展示（京都府市町村）開催（平成 29 年 8 月）
・平成 29 年度 第 2 回全国連携展示（千葉県町村）開催（平成 29 年 11 月）
・平成 30 年度 第 1 回全国連携展示（北海道町村）開催（平成 30 年 8 月）
・平成 30 年度 第 2 回全国連携展示（青森県市町村）開催（平成 31 年 1 月）
・令和元年度

第 1 回全国連携展示（群馬県市町村）開催（令和元年 5 月）

全国連携プロジェクト推進方針の策定
プロジェクトの展開に関する 23 区の共通認識の形成、連携先自治体等のプロジェク
トに対する理解促進をはかり、プロジェクトの計画的、効果的な推進に資することを目的として、プロジェクトを推進する具体的な事業実施計画等を盛り込んだ推進
方針を策定

181

「まち・ひと・しごと創生総合戦略（2017 改訂版）
」への特別区の取り組みの記載「まち・ひと・しごと創生総合戦略（2017 改訂版）
」が平成 29 年 12 月 22 日に閣議決定され、「特別区全国連携プロジェクト」を踏まえた東京 23 区と全国各地域が連携した取り組みについて、国が促進・推進する事業として位置付けられた。
「まち・ひと・しごと創生基本方針 2018」への特別区の取り組みの記載「まち・ひと・しごと創生基本方針 2018」が平成 30 年 6 月 15 日に閣議決定され、特別区全国連携プロジェクトを踏まえた東京 23 区と全国各地域が連携した取り組
みについて、国が促進・推進する事業として位置付けられた。
「まち・ひと・しごと創生総合戦略（2018 改訂版）
」への特別区の取り組みの記載「まち・ひと・しごと創生総合戦略（2018 改訂版）
」が平成 30 年 12 月 21 日に閣議決定され、「特別区全国連携プロジェクト」を踏まえた東京 23 区と全国各地域が連携した取り組みについて、引き続き、国が促進・推進する事業として位置付けられた。
「まち・ひと・しごと創生総合戦略 2019」への特別区の取り組みの記載「まち・ひと・しごと創生総合戦略 2019」が令和元年 6 月 21 日に閣議決定され、「特別区全国連携プロジェクト」を踏まえた東京 23 区と全国各地域が連携した取り組みが、「関係人口」を創出・拡大させていくための具体的取り組みとして位置づけられた。

182

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185

(参考)特別区の基礎データ
昼間人口
H27国調
人

ｋ㎡

千円

千円

千円

千代田

64,945853,068

11.66

50,774,114

19,084,096

3,783,327

中 央

164,631608,603

10.21

102,456,591

27,712,898

14,516,503

港259,663

940,78520.37

174,730,757

76,743,428

3,987,905

新 宿

348,608

775,54918.22

139,072,619

47,814,152

28,166,515

文 京

224,204

346,132

11.29

87,001,637

32,878,684

17,085,541

台 東

201,025

303,931

10.11

95,355,568

21,478,529

28,889,572

墨 田

273,832

279,18113.77

109,949,313

23,698,396

38,419,901

江 東

521,065

608,532

40.16

196,936,202

50,376,892

59,388,382

品 川

399,503544,02222.84

161,971,680

46,512,211

40,839,924

目 黒

280,918

293,832

14.67

89,055,714

44,088,789

12,294,445

大 田

734,163

693,865

60.83

245,043,920

73,726,587

70,015,945

世田谷

915,215

856,870

58.05

294,120,127

119,322,180

46,466,442

渋 谷

229,205

539,109

15.11

90,943,981

49,887,354

4,216,117

中 野

334,303313,270

15.59

122,084,708

33,775,544

35,495,023

杉 並

573,127

479,975

34.06

185,236,128

64,305,803

41,572,714

豊 島

290,733

417,146

13.01

115,150,373

32,166,538

28,799,124

北353,641

329,753

20.61

138,539,799

28,784,548

49,653,145

荒 川

216,886

194,004

10.16

91,739,511

16,890,444

38,111,856

板 橋

570,484

508,09932.22

207,189,692

45,655,679

66,443,117

練 馬

737,266

605,084

48.08

245,494,251

65,813,977

82,667,408

足 立

690,597

608,96853.25

271,292,692

47,924,343

100,404,438

葛 飾

464,069

372,335

34.80

192,799,052

33,297,490

74,919,135

江戸川

699,668

561,47949.90

251,036,007

53,112,429

90,162,567

計

9,547,751

12,033,592

618.97 3,657,974,436 1,055,050,991

976,299,046

区 名

面積
H30.10.1現在

財政規模(H29年度普通会計決算)

人口R1.6.1現在
住基登録数
人

186

歳出総額

特別区税

財調交付金

23 区の昼夜間人口比率

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188

令和元年 7 月 24 日

都区制度（東京の大都市制度）について

１

都区制度（特別区制度）の概要◇ 都区制度（特別区制度）とは東京都内には 62 の市区町村がありますが、その中で、23 区は「特別区」と呼ばれています。特別区は、それぞれ公選の区長、議会や条例制定権、課税権を持ち、一般の市町村と同じ基礎自治体です（大阪市や横浜市などの政令指定都市にある「区」は、行政区といい、市の内部機構であり、自治体である特別区とは性格も仕組みも異なります）。
一方、東京 23 区の区域は、950 万人を超える人びとが暮し、１千 2 百万人を超える人びとが活動する巨大な大都市地域です。人口や産業が高度に集積するこの地域の行政は、全体として滞りなく円滑に行われる必要があります。
このため、それぞれの特別区が身近な自治体として基本的な役割を担いつつ、広域自治体
である東京都との特別な役割分担のもとに、相互に連携して東京大都市地域の行政に責任を持つ大都市制度が設けられています。この仕組みを都区制度あるいは特別区制度と呼んでいます。
都区制度は、人口が高度に集中する大都市地域において、広域自治体と複数の基礎自治体の特別な役割分担により、大都市行政の一体性確保と身近な自治の両立を図る大都市制度であり、現在のところ、東京の特別区の存する区域にのみ適用されているものです。
通常は市が行う上下水道や消防などを都が実施することや、都と 23 区間の財政調整の仕組みがあること、また、都区間及び特別区間の連絡調整を行うための法定の協議組織が設けられていることなどが特徴です。
政令で指定される大都市制度である指定都市においては、大都市としての一体性・統一性確保のため、単一の基礎自治体が都道府県の事務を含め大半の事務を処理するのに対し、都区制度では、指定都市という１つの基礎自治体では対応しきれない高度に集中する大都市地域において、複数の基礎自治体（特別区）が基本的に事務を処理する一方、広域自治体である都が、府県事務のほか、通常市町村事務とされるもののうち、大都市としての一体性・統一性確保のため単一の意思により一体的に処理すべき事務を処理するものとされています。
（参考）「逐条地方自治法」（松本英昭著）の第 281 条の 2 に関する記述抜粋「特別区の存する区域の有する様々な地域特性のうち、当該区域を他の地域と区別し、行政上特別な対応を迫る決定的な要素は、人口規模及びそれに関連する諸機能の集中度である。現行の地方自治制度においては、大都市の制度としては指定都市制度も存することから、特別区の存する区域は、指定都市制度で-1-

は対応しきれない規模として既存の指定都市を相当上回る人口数百万程度で一体となった社会的実態がある地域であると同時に、当該区域の行政について一つの普通地方公共団体である指定都市で対応することには問題があると思われるものであると言える。これらを端的に「人口が高度に集中する大都市地域」としているのである。
」「現行制度は、都の広域的地方公共団体としての役割の純化が図られたものであり、特別区の基礎的な地方公共団体としての地位をできる限り充実・強化したものである。しかし、かかるシステムが真に効果
的かつ民主的な大都市行政をもたらすかどうかは、その実際の運用にかかっている。とりわけ重要なこと
は、一方では特別区の自主性・自立性を強めながら、他方では大都市行政の一体性・統一性を実現することである。この課題は、二律背反の要素を含むものであって、その成就のためには、賢明な行政運営が要請されるところである。
」「（都の性格に対比しての特別区の位置付けは）都道府県の性格に対比して市町村が基礎的な地方公共団体とされるのと同等の位置づけであり、大都市地域で展開される地方自治における特別区優先の原則が明確にされている」「都が特別区に係る市町村事務を処理するのは、特別区における全体としての一体性及び統一性の確保が要請されるためである。
・・・しかしながら、当該事務について、一体性及び統一性の確保の要請があれば、即、都による直接の処理が認められるものではない。まずは、特別区相互間で連携し、また、都が特別区に対して許容される限りで調整機能を行使することにより対応すべきである。こうした対応では足りず、一の統一的な意思決定の下、事務を処理しなくてはならない必要性がある場合に、はじめて都がとりこむ形で一体的に事務を処理することとなるものである。単に、「行政の一体性及び統一性の確保」の必要のある事務とはせず、「行政の一体性及び統一性の確保の観点から当該区域を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務」と規定しているのは、この意味に他ならない。
」◇ 都区の役割分担と財源の調整
特別区は、東京大都市地域の基礎自治体として、区民に身近な行政を担っています。しかし、この大都市地域全体を一体として処理する必要がある事務もあり、通常は市が行う事務のうち例外的に東京都が処理しているものがあります。たとえば、水道、下水道、消防、大規模な都市計画などです。
一方、特別区の区域は 23 の基礎自治体でひとつの大都市地域を構成していますが、区ごとに見ると、その税源は大きく偏在しています。
このため、東京都と特別区が役割分担に応じて財源を分け、また 23 区の税源の偏在を調整して、それぞれが均衡ある行政を行えるようにするための制度として、都区間と特別区相互間の財政調整を行うしくみが設けられています。これを都区財政調整制度と言います。
この財政調整を行うための財源として、通常は市町村税であるもののうち、固定資産税や法人住民税等が都税とされています。東京都と特別区は、毎年財政調整のための協議を行っています。
なお、地方公共団体間の財政調整の仕組みとしては、地方交付税制度がありますが、この制度の中では、東京都と特別区は一括して算定され（ただし、収入超過と計算され不交付）、
都と個々の 23 区の調整については、都区財政調整制度を通じて行うこととされています。

-2-

都と区市町村との分担関係（イメージ）
市町村の区域

特別区の区域（大都市地域）（基礎と広域の一般的関係）（基礎と広域の特例的関係）

・広域にわたる事務
・市町村に関する連絡調整事務・一般の市町村による処理が不適当
な事務

2

項

3

市町村

都の大都市事務人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から特別区の区域
を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務（法令による留保事務等）

都への委託事務（消防等）

特別区※図中、太線が府県財源と市町村財源の境界線※図中、条文は地方自治法（参考）区税と財調交付金の割合（平成29年度）
100%
80%
60%
40%
20%
特別区計
江戸川
葛飾
足立
練馬
板橋
荒川
北
豊島
杉並
中野
渋谷
世田谷
大田
目黒
品川
江東
墨田
台東
文京
新宿
港
中央
千代田

0%

特別区税

特別区財政調整交付金-3-

都 制（特別区制度）

都の府県事務

事務処理特例、保健所設置市の事
務等

事務処理特例、
特定市の事務等条

一般的に市町村事務5項

一般的に府県事務

市町村財源 で対応

条

府県財源 で対応

東京都
2◇ 特別区制度の歴史
東京に自治制度としての区が誕生したのは、明治 11 年に制定された郡区町村編制法により、東京府に 15 区と 6 郡が置かれたのが始まりです。当時の東京府は、概ね今の特別区の区域であり、その中の 15 区は「江戸」の御府内とされた地域です（多摩地域が加わり、東京府が現在の東京都と同様の姿になったのは明治 26 年です）。
その後、明治 22 年には市制町村制の法律が施行され、この 15 区の区域は、区を存続させたまま、東京市となりました。大正 11 年に定められた東京都市計画区域を基本に、昭和
7 年、東京市は周辺 5 郡の 82 町村を再編した 20 区を併合し、35 区となりました。この区域が、ほぼ現在の特別区の区域です。
昭和 18 年、戦時体制下において、東京にのみ適用される制度として「東京都制」が敷かれました。それまでの東京府、東京市は廃止され、東京都が誕生しました。
終戦後、民主化政策により改正された「東京都制」のもとで、区の自治基盤を強化するた
め 35 区の再編が行われ、昭和 22 年 3 月に 22 区が発足しました。同年 5 月 3 日に施行された地方自治法により、区は「特別区」と位置づけられ、同年 8 月には、板橋区から練馬区が分離独立し、現在の 23 特別区となりました。
（参考）東京大都市地域の変遷◇「市」よりも先に「区」が誕生（明治１１年）※明治 22 東京市(15 区) 明治 26 三多摩東京府編入◇現在の特別区の区域で都市計画（大正１１年）※昭和 7 「大東京市」( 35 区)◇都制は、戦時体制下に東京府と東京市を同時に廃止して発足（昭和１８年）◇戦後新都制の下で２３特別区に（昭和２２年）

昭和 22 年 5 月 3 日、日本国憲法とともに施行された地方自治法では、特別区は一般市と同格の自治体として出発しました。ところが、実際には多くの事務権限が東京都に残されていたため、自治権拡充をめぐる都区間の紛争が生じました。
昭和 27 年の地方自治法改正では、特別区は基礎的な自治体としての位置づけが失われ、東京都の内部的な団体とされました。広域自治体である東京都が特別区の区域の基礎的な自治体としての性格を兼ねることとなり、区長の公選制も廃止され、事務や財政に関する権限も限定的なものとされてしまったのです。このときから、特別区は、基礎的な自治体の地
位を取り戻すべく、半世紀に及ぶ自治権拡充のための運動を展開し続けることになります。
その後、東京の巨大都市化に伴う都の行政の行詰まりや特別区の自治権拡充運動を背景に、順次東京都から特別区への権限移譲が行われることとなります。
昭和 40 年には、福祉事務所等の移管が行われました。さらに、昭和 50 年には、特別区を原則市並みとする改革が行われ、区長公選制が復活し、東京都の職員を特別区に配属する制度が廃止されて人事権が確立されたほか、従来限定されていた事務権能についても、都が処理するものを除き一般市の規定を適用することとされ、保健所の移管も含め、大幅に拡大-4-

されました。
しかしながら、この改正によって実質的に基礎的な自治体としての内実を備えたにもかかわらず、法的な位置付けは従前どおり都の内部的な団体のままとされました。
このため、特別区はさらなる自治権拡充運動を展開し、東京都とも制度改革の方向を合意
して国に働きかけました。多くの区民や東京都と特別区の関係者の粘り強い自治権拡充運動が実を結び、平成 12 年 4 月 1 日から、特別区は東京都の内部的な団体から脱却して法律上の「基礎的な地方公共団体」として位置付けられ、今日に至っています。
（参考）都区制度改革の歩み◇特別区は、戦後「市」と同一権能で発足（昭和２２年）◇すぐに都の内部的な団体に転落（昭和２７年）◇自治権拡充運動を背景に順次特別区の権限を拡大※昭和４０年施行（福祉事務所の移管等）「市」の事務の重圧で都の行政が麻痺≪単一自治体での対応限界≫※昭和５０年施行（区長公選復活、人事権移譲、保健所の移管等）
原則「市並み」 ＝ 事実上の基礎自治体⇒ 制度上は都の内部的な団体◇都区合意のもとに国に制度改正を求め、ようやく特別区が法的に基礎自治体に※平成１２年施行⇒都制のもとでの到達点 ≪二層制の実現≫○政令指定都市制度では対応できない大都市地域に適用○大都市地域における身近な自治と行政の一体性を共に確保
・複数の基礎自治体と広域自治体の特別な役割分担で対応
・大都市制度としての特例（事務分担、税配分、財調制度）○役割分担、財源配分は、法定の原則の下に、都区協議で調整

２

平成 12 年改革の意義

平成 10 年 5 月に公布され、平成 12 年 4 月に施行された地方自治法改正では、自治体としての都と特別区の法的位置付けを初めて明確に規定しました。
都は府県と市の両方の性格を併せ持つという二重の性格が払拭され、特別区を包括する「広域の地方公共団体」として位置付けられる一方、都の内部的な団体とされてきた特別区
は、第一義的に直接住民に責任を有する「基礎的な地方公共団体」であることが明文化されたのです。
この改革により、都は、府県事務のほかに、一般的には市が処理する事務のうち、特別区の存する区域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から都が一体的に処理することが必要であると認められる事務を限定的に行うこととされました。この都が処理する事
務以外は、特別区が一般市町村と同様に優先的に処理することとなりました。
この役割分担の原則に基づき、清掃事業をはじめとする大幅な事務移譲が行われました。
財政面でも、市相当の財源のうち、都が処理する市相当の事務の財源及び特別区間の財源-5-の均衡化を図るための財源を都に帰属させ、それ以外の市相当の財源は特別区に帰属させる観点から、税配分等の見直しが行われました。また、都区間及び特別区相互間の財政調整の仕組みを法律上の財源保障制度として位置付け、都と特別区の役割分担に応じて財源配分を行う原則が定められました。
さらに、大都市制度としてのその他の特例についても、法定の協議組織である都区協議会の運用改善をはじめ、都の内部団体的性格を払拭するための見直しが行われ、特別区は、名
実ともに東京大都市地域における基礎自治体としての地位を得ることとなりました。
都区制度改革が施行された平成 12 年 4 月は、国と地方の関係を大幅に見直す地方分権一括法が同時に施行されたときでもありました。特別区は、長年にわたる自治権拡充運動の成果として、自治法上の「基礎的な地方公共団体」に位置付けられたと同時に、地方分権改革によって強化された「基礎的な地方公共団体」の権限も獲得したのです。

３

平成 12 年改革以降の動き(1) 都区間の財源配分
平成 12 年改革の出発時点においては、法改正の趣旨に即した都区の役割分担に応じた財源配分の整理についての都区間の合意が得られず、配分割合は、従前の 44％を基本に事務移管その他の変動を加味して 52％とする決着が図られ、都区間の財源配分のあり方については、改革後に引き続き協議する課題として残されました。
しかし、その後の協議においても、都区間の協議が難航したことから、平成 18 年 2 月の都区協議会において、財源問題についての当面の対応を整理した上で、今後の都区のあり方について、事務配分、特別区の区域のあり方、税財政制度などを根本的かつ発展的に検討することとなり、都区間の財源配分問題の解決は、その検討の結果に委ねることとなりました。
その上で、平成 19 年度以降の配分割合は、三位一体改革の影響と都の補助事業の区事業への振替えを反映した 55％とし、都区のあり方に関する検討の結論が出るまでの間は、大規模な制度改正や役割分担の変更等が無い限り、安定化させることとなりました。
この財源配分の課題は、通常市が処理する事務のうち都が一体的に処理するものを明確にすることにより、法に定められた原則に則った役割分担の明確化と役割分担に基づいた安定的な財源配分の確立を目指すものです。そのことを通じて、住民に対する都区の行政責
任の明確化を図り、基礎自治体である特別区の行財政基盤の強化と都が広域的課題に専念できる体制を確保し、都区の真のパートナーシップ確立による住民福祉の向上と大都市東京の発展を期するものです。この課題は、現行制度の下で未解決の最大の懸案となっています。
(2) 都区のあり方検討
平成18年2月の都区の合意を受けて、都区のあり方検討委員会及び幹事会が設置され、平
成19年1月から検討が進められました。
事務配分の検討では、府県事務を含めた都の事務のうち、内部管理事務等を除く検討対象-6-

事務444項目について、都区いずれが担うべきかの検討が行われ、平成23年1月までに、53項目の事務が「区に移管する方向で検討する事務」として整理されました（今後の取扱いについては、都が、特別区の区域の再編議論抜きに進められないとして、未定となっています）。
また、特別区の区域のあり方の検討では、都から資料や論点等が示され、区からも資料や参考論点等を示したものの、都が、事務配分の検討とセットで検討すべきであり、再編を含
む区域のあり方について議論が必要としたのに対し、特別区は、区域の再編の問題はそれぞれの区が主体的に判断すべきものであり、事務配分の議論の前提となるものではないとして都区双方の議論がかみ合わず、特別区の区域の議論の前に、都区のあり方検討とは別に、将来の都制度や東京の自治のあり方について、学識経験者を交えた、都と区市町村の調査研究の場を設けることとし、その結果を待って、必要に応じて議論することとなりました。
これを受けて、「東京の自治のあり方研究会」が設置され、平成21年11月から検討が進められ、平成27年3月に、地域別の将来人口推計（500m メッシュ）等のデータに基づき、地域ごとの課題を踏まえた最終報告がとりまとめられました（この報告を受けた後の取扱いについても、未定となっています）。
税財政制度の検討については、区から論点を提示したものの、具体的な議論を行う状況に至っていません。
(3) 児童相談所の設置自治体の拡大
都区のあり方検討委員会で事務配分の検討を行う中で、都内における児童虐待死事件等の発生や児童虐待相談件数の増加を背景に、児童相談行政のあり方について、都区間の連携や体制等について、幅広く検討すべき課題として、都区のあり方検討委員会とは切り離して、都区間で協議をしていくことが、平成23年12月に確認されました。
これを受けて、都区の実務者で構成する「児童相談所のあり方等児童相談行政に関する検討会」が設置され、平成 24 年 2 月から検討が進められましたが、特別区が求める児童相談所の移管については大きな進捗が見られない中で、平成 28 年 5 月、児童虐待について発生予防から自立支援まで一連の対策の更なる強化等を図るための児童福祉法等の一部を改正する法律が成立し、同年６月に公布されました。
この改正により、平成29年4月以降、政令で定める特別区が児童相談所を設置できるようになり、合わせて、政府が、法施行後５年を目途として、中核市・特別区が児童相談所を設置できるよう必要な支援を実施することとされました。
現在、22の区が児童相談所の設置に向けて検討を進めることを表明し、平成29年6月から、設置予定時期が早い３区（荒川区、世田谷区、江戸川区・・・最短で2020年4月開所を予定）の児童相談所設置計画案について、都によるモデル的な確認作業を行い、その経過を設置希望区にフィードバックしながら各区が設置準備を進め、準備の整った区から順次開設していくこととなっています。
平成30年5月から、東京都との間で、児童養護施設等の入所や一時保護に関する広域調整に係る検討が行われています。また、平成31年度から、特別区に児童相談所が設置されることも視野に入れつつ、都と区市町村が合同で、東京全体の児童相談体制のあり方を検討することとなっています。
-7-

先行する区の開設予定時期まで１年を切り、平成31年4月24日に、３区が児童相談所設置
市としての政令指定を厚生労働省に要請しました。先行する区の円滑な移行と後続の区の準備に万全を期するため、都との調整をはじめ、急ピッチで検討が進められています。
(4) 特別区制度調査会
特別区長会は、（財）特別区協議会に設置された特別区制度調査会（会長：大森彌東京大学名誉教授）に、都区制度改革後の特別区のあり方についての調査研究を依頼しました。調
査会は、平成15年10月から検討を開始し、平成17年10月の第１次報告を経て、平成19年12月に「『都の区』の制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」という第２次報告をまとめました。
この報告は、特別区が名実ともに住民の身近な政府として自らを確立するためには、「大
東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱し、特別区の区域における「行政の一体性」の観念から脱却して、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築する必要があるとしています。
このため、都が、通常基礎自治体が行う事務の一部を処理することや、都区間の財政調整を行う特例を廃止して、特別区（名称を「東京○○市」に変更）が、対等・協力の関係で相互補完を行う「基礎自治体連合」の仕組みを活用しながら、東京大都市地域における全ての基礎自治体の仕事と財源に責任を持つ仕組みに改めることを提言しています。
特別区長会は、特別区（基礎自治体）優先の原則に則った東京大都市地域の自治の確立に向けて、現行制度の下での運用改善を優先しつつ、地方分権改革や都区のあり方検討の動向等を踏まえながら、さらに検討を深めることとしています。
(5) 地方分権改革の流れの中で
平成 5 年の衆参両院決議を受けて進められてきた地方分権改革は、平成 12 年 4 月に施行された第一期改革とその後の三位一体改革に引続き、平成 19 年以降進められた第二期改革
で順次義務付け・枠付けの見直しと自治体への権限移譲等が行われ、平成 26 年以降は、自治体からの提案に基づく改革に移行しています。
平成 12 年に基礎的な地方公共団体に位置づけられた特別区も、この改革の中に身を置いています。
大都市制度のあり方等について調査審議を行った第30次地方制度調査会は、平成25年6月、
都区制度は概ね円滑に運営されていると評価し、東京都から特別区への更なる事務移譲と区域の再編を関連づける議論について、一般的に人口規模のみを捉えて基準にする必要はないとしたうえで、児童相談所の事務を例に挙げて、都から特別区への更なる事務移譲を検討すべきとする一方、今後の社会経済情勢の変化を踏まえると、区域の見直しについても検討が必要とする内容を盛り込んだ答申を行いました。
一方、少子高齢化が進行し、全国的な地域の衰退が懸念される中で、人口の減少に歯止めをかけるとともに、東京圏への過度の集中を是正し、それぞれの地域で住みよい環境を確保
して、将来にわたって活力ある日本社会を維持していくことを目的に、「まち・ひと・しごと創生法」が平成 26 年 11 月に施行され、国と全国の都道府県・市区町村において、それ-8-

ぞれ人口ビジョンや総合戦略を策定して様々な取組みが進められています。
特別区長会は、この取組みと並行して、東京・特別区が、人材の交流はもちろん、経済、
生活全般にわたり、全国各地に支えられて成り立っていることを踏まえ、東京を含む全国各地域が連携して活き活きとしたまちづくりを進め、ともに発展・成長し、共存共栄の関係を作っていくことが必要であるとの考え方のもとに、平成 26 年 9 月に趣意書を採択し、全国の自治体に呼びかけて、特別区全国連携プロジェクトを展開しています。
これまでに、各区の取組みと合わせ、専用ホームページの開設、11 の市長会、町村会（321
自治体）との連携協定締結、東北六魂祭・東北絆まつりへの協賛、魅力発信イベントの実施、シンポジウム・講演会の開催、被災地支援等の取組みを展開し、現在 1,000 近くの自治体と様々な形で連携・交流を行っています。
現在は、このプロジェクトをさらに発展させるため、連携協定先と共同の地域再生計画を策定し、国の制度も活用した新たな事業展開を図ることや、自治体だけでなく民間団体も含めた連携の輪を広げ、これを支える体制を作っていくことを目指して取組んでいます。

４

都区制度（特別区制度）のこれから大都市としての特性が顕著で首都機能を有する東京については、これまでの国における大都市制度や道州制の検討でも、現在の都の区域、特別区の存する区域、あるいはその一部の区域に事務配分や税財政制度等の特例や区域についての特例を設ける必要があると指摘されています。
東京都や特別区における検討、あるいは経済団体や民間の研究機関の検討においても、都区制度（特別区制度）の将来をめぐっては様々な議論があります。
大阪府・大阪市では、大都市地域における特別区の設置に関する法律に基づき、平成27年
5月に、僅差で反対が上回った特別区設置協定書の住民投票が行われましたが、引続き大都
市制度改革の検討が進められており、その動向が注目されています。
今後の特別区のあり方については、以上のような、分権改革の動向、都区制度（特別区制度）に関する提言、都区間の検討状況や国の動向等を踏まえながら、引続き検討していく必要があります。
急速に進む高齢化・少子化への対応、2020 年オリンピック・パラリンピックの開催に向
けた街づくりや条件整備、切迫性が叫ばれている首都直下地震等巨大災害への備え、全国各地域の活性化に寄与する取組み、等々課題が山積しており、東京都と特別区は、東京大都市
地域の行政を担うパートナーとして、連携・協力して取組んでいかなければならない関係にあります。
こうした動きの中で、都区制度（特別区制度）のあり方が問われていくことになります。
（参考）特別区長会が東京都に求めている重点事項(1) 都区のあり方検討の再開
都区協議会のもとに設置している都区のあり方検討委員会での協議が、平成 23 年 12月の書面開催を最後に中断しています。平成 19 年以来進めてきた検討の蓄積を生かし、-9-

事務配分や税財政制度の根本的かつ発展的な検討のため、協議を再開することを求めています。
その結果を踏まえて、都区間の最大の懸案である、役割分担に応じた財源配分の決着を図る必要があります。なお、特別区の区域の再編の問題については、これまでの検討で論点は出尽くしており、どのように取り扱うかは各区の自主的な判断に委ねられるべきものです。
(2) 都市計画事業のあり方に関する協議の実施
用途地域の都市計画について、全国の市町村の中で、特別区のみが決定権限を持っておらず、東京都にその権限が残されたままとなっています。その他の都市計画決定権限、都市計画税の取扱いを含めた都市計画事業全体のあり方について、都区の協議の場を、都区協議会の下に設けることを求めています。
(3) 固定資産税の減免等についての事前協議
固定資産税や市町村民税法人分は都区財政調整制度の財源であり、都区の共有財源です。このため、都において政策的に減額･免除の新設・拡大を検討する際には、特別区に事前協議することを求めています。
(4) 児童相談所設置の促進
児童相談所の設置については、1 年後に開設を予定している区があり、その後も順次開設が予定されています。設置希望区それぞれにおいて都から区への移行が円滑に進められるよう、人材の育成・確保、広域的な調整のあり方、財政措置等も含め、都区の連携で課題解決が図られる方向での支援・協力を求めています。
(5) 都区双方の事業実績に見合う都市計画交付金の増額
基礎自治体が行う都市計画事業の財源である都市計画税が、特別区の区域では、都市計画事業のかなりの部分を都が実施すること等を理由に都税とされています。一方、特別区
も都市計画事業を実施していることから、その財源の一部に充てるため、都の要綱で都市計画交付金が設けられています。しかし、都市計画事業の実績は、都市計画費で見ると、
都が７割に対し、特別区が３割となっているのに対し、都市計画交付金は、200 億円で、都市計画税 2,490 億円（平成 31 年度）の１割にも満たないため、事業の実態に見合った交付金の増額を求めています。
(6) 特別交付金のあり方の見直し
特別区財政調整交付金のうちの特別交付金は、年度途中の災害の発生や普通交付金の算定基礎である基準財政需要額等では捕捉しきれない特別な財政需要等がある場合に交付されるものです。現在、交付金総額の 5％、541 億円（平成 31 年度）を占めています
が、透明性、公平性を高めるため、その割合を 2％を基本に引き下げ、普通交付金に移行させることと併せて、算定対象事業の例示をより具体的に示すよう求めています。

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発特別区議会議員講演会（令和元年度第１回）
特別区の現状と課題
講 演 録
行：令和元年 11 月
公益財団法人 特別区協議会〒102-0072 千代田区飯田橋３－５－１
東京区政会館４階
ＴＥＬ 03（5210）9075
ＦＡＸ 03（5210）9873