平成２５年（ワ）第３０５３号，同２６年（ワ）第６４９号，同２７年（ワ）第２２４１号

直送済

原 告

萩原

被 告

国

ゆきみ

外１７４名

外１名

準備書面（４４）－被告国の求釈明申立書（２）に対する回答－

平成２８年７月２７日

京都地方裁判所

第７民事部

合議にＡ係

御中

原告ら訴訟代理人

弁護士

川中

同弁護士

田辺

宏
保雄

記
以下，被告国の津波に関する求釈明申立書（２）に対し，回答する。
原告は，本書面において貞観津波に関する事実を一部補充するが，これは被告国のみならず被告東電に対しても妥当する事実である。

1

第１ 行政調査権限とその内容 .................................................................................. 4１

行政調査権限について...................................................................................... 4（１）

被告の求釈明 ............................................................................................. 4（２）

行政調査と調査義務 .................................................................................. 4２

平成１８年９月１９日「発電用原子炉に関する耐震設計審査指針」改訂以前に行われた行政調査 ................................................................................................ 5（１）

国が電事連・東電に対して報告を求めた例 .............................................. 5
通産省資源エネルギー省に対する報告.................................... 5ア

平成６年３月イ

平成９年７月２５日

ウ

平成１４年３月

エ

平成１８年５月１１日

通産省に対する報告 ..................................................... 5

安全・保安院に対する報告 .................................................. 5
原子力安全・保安院およびＪＮＥＳに対する報告 ... 5（２）

国が土木学会に対して報告を求めた例 ..................................................... 6（３）

国が調査を外部委託した例 ....................................................................... 6（４）

国が外部団体に職員を参加させた例 ......................................................... 6（５）

国が調査を行った例 .................................................................................. 7ア

平成７年７月

地震調査研究推進本部による調査の開始 ................................ 7イ

平成９年３月

４省庁報告，７省庁手引の作成 .............................................. 7

ウ

平成１１年

国土庁が津波浸水予測を行う ..................................................... 7（６）

国が機関を設置して調査を行った例 ......................................................... 8ア

国が調査・研究機関を設置 .............................................................................. 8イ

国はＪＮＥＳ等に委託し独自に津波解析を行った ........................................... 9ウ

ＪＮＥＳによる外部委託 ................................................................................ 10

３小括 ................................................................................................................ 10

第２ 平成２０年３月以前に適切な行政調査を行えば知り得た事実 ....................... 11１

被告国の求釈明 .............................................................................................. 11２

結論 ................................................................................................................ 112

３

貞観津波の断層モデルに基づく津波水位の試算 ............................................ 12４

貞観津波の断層モデルの作成時期 .................................................................. 13（１）

宮城県沖地震における重点的調査観測 ................................................... 13（２）

平成１９年度の成果報告書の内容........................................................... 13（３）断層モデルが策定された時期 .................................................................. 14

５

被告国が行うべき調査.................................................................................... 153

第１ 行政調査権限とその内容
１ 行政調査権限について（１） 被告の求釈明
被告国は，「被告国が，いかなる権限を，いつの時点で，どのように行使すれば」津波に関する事実を知り得たか，釈明を求める。
ここで，原告は，被告国が平成１８年９月１９日「発電用原子炉に関する耐震設計審査指針」改訂による耐震バックチェックのみでなく，一般的な行政調査権限を行使できる旨主張しているので（原告準備書面（７）第２），求釈明に対する回答の前提として，まず行政調査権限及びその行使の方法について述べる。

（２） 行政調査と調査義務行政機関がある決定をする場合には，何らかの情報が必要であり，その情報は何らかの方法により収集されなければならない。つまり行政機関が何らかの決定を行うためには先行して行政調査が必要であり，理由のない行政決定がないのと同様に，調査の先行しない行政決定はない，といってよい。調査のない（行政）決定はないということからすれば，調査義務は行政調査の当然の前提である（甲７４：塩野宏著「行政法Ⅰ」行政法総論第四版２３４頁以下参照）。
したがって，被告国の行政調査は，平成１８年９月１９日「発電用原子炉に関する耐震設計審査指針」改訂による耐震バックチェックのみではない。そして，行政調査の「行使の方法」は，行政目的に必要な限度で，強制にわたらない，あらゆる方法である1。
実際，平成１８年９月以前にも，被告国は津波に関して様々な行政調査を行っていた。以下詳述する。
塩野宏著「行政法Ⅰ」行政法総論第四版 234 頁は、行政調査には「質問、立ち入り、検査、収去などいろいろな態様がある」とする。同 235 頁は、「相手方の任意の協力を待ってなされる行政調査に関しては、具体の法律の根拠は、侵害留保理論によっても、権力留保理論によっても必要ない」とする。
14

２ 平成１８年９月１９日「発電用原子炉に関する耐震設計審査指針」改訂以前に行われた行政調査（１） 国が電事連・東電に対して報告を求めた例
ア 平成６年３月

通産省資源エネルギー省に対する報告

平成５年１０月，通産省資源エネルギー庁は，電事連に対し津波安全性評価を指示した。これを受けて平成６年３月，被告東電は津波に関する報告書「福島第一・第二原子力発電所津波の検討について」を提出した（甲Ａ１−８３，９０：国会事故調）。

イ 平成９年７月２５日

通産省に対する報告

平成９年６月，通産省は，電気事業連合会に対し，「地域防災計画における津波対策強化の手引き」（７省庁作成，後述）数値解析の２倍の津波高さを評価した場合の原子力発電所への影響の報告を指示し（甲Ａ１−４４：国会事故調参考資料），同年７月２５日電気事業連合会津波対応ＷＧは，福島第一原発に関して「Ｏ．Ｐ．＋９．５ｍ」，「非常用海水ポンプの取水が不可能になる」と報告した（原告準備書面（１３）第３，２（４）参照，甲Ｂ３２）。

ウ 平成１４年３月

原子力安全・保安院に対する報告

原子力安全・保安院は被告東電に対し津波評価技術による試算結果の報告を求め，平成１４年３月，被告東電は報告書を提出した（原告準備書面（４）第３，１（３），第５，３（１），国会事故調８５頁）。

エ 平成１８年５月１１日

原子力安全・保安院およびＪＮＥＳに対する報告

平成１８年５月１１日，溢水勉強会（原子力安全・保安院およびＪＮＥＳが主催，準備書面（４）第５，３（２），第６参照）の要請に応じ，被告東京電力ら
5電気事業者は溢水によるプラントの影響に関する報告書を提出した（甲Ｂ１８）。

（２） 国が土木学会に対して報告を求めた例
通産省は，津波評価技術を策定した土木学会原子力土木委員会津波評価部会に対し，審議会の各回の資料及び審議状況の提出を要請し，土木学会は，これに応じ随時ＭＩＴＩ耐震班に説明を行った。（甲Ａ１：国会事故調参考資料４２頁，
甲Ａ２－３７７：政府事故調中間報告）（３）

国が調査を外部委託した例

地震調査研究推進本部（現在は文部科学省に設置）は，津波の即時的な予測精度の向上を目的に海溝型地震を対象とした重点的調査観測を行うため，平成１７年度から平成２１年度まで，国立大学法人東北大学大学院理学研究科，国立大学法人東京大学地震研究所，及び，独立行政法人産業技術総合研究所（産総研）に委託して「宮城県沖地震における重点的調査観測」を行った（甲Ｂ７５：地震調査研究推進本部ＨＰ「宮城県沖地震における重点的な調査観測」，甲Ｂ７６：宮城県沖地震における重点的調査観測（平成１９年度）

成果報告書）。

この成果として，後述する貞観津波の断層モデルが作成された。

（４） 国が外部団体に職員を参加させた例
平成１４年２月，社団法人（現：公益財団法人）土木学会原子力土木委員会津
波評価部会は「原子力発電所の津波評価技術」を公表した（原告準備書面（４）
第３以下参照，甲Ｂ２：「原子力発電所の津波評価技術」）。
津波評価部会には，電力事業者のみならず，文部科学省防災科学研究所，経済産業省工業技術院地質調査所，及び，国土交通省土木研究所所属の委員が在籍し，「津波評価技術」の策定に関与した（甲Ｂ６：原子力発電所の津波評価技術委員名簿）。
6これは，被告国が外部団体に職員を派遣し，津波に関する調査を行った例である。

（５） 国が調査を行った例
ア 平成７年７月

地震調査研究推進本部による調査の開始

平成７年７月，地震防災対策特別措置法（以下「特措法」という。）が議員立法によって成立し，同法に基づき，国は総理府に地震調査研究推進本部（以下「推進本部」という）を設置した（現在は文部科学省に設置）。
推進本部は，平成１４年７月３１日，「三陸沖から房総沖にかけての地震活動の長期評価について」（甲Ｂ９）を公表した（原告準備書面（４）第４参照）。
これは，被告国が地震（海溝型地震，津波地震）に関して調査を行った例である。

イ 平成９年３月

４省庁報告，７省庁手引の作成

平成５年北海道南西沖地震津波発生を契機に，国の関係省庁は津波対策の再検討を行い，平成９年３月に「太平洋沿岸部地震津波防災計画手法調査報告書」（「４省庁報告書」農林水産省，水産庁，運輸省（当時），及び，建設省（当時）），ならびに「地域防災計画における津波対策強化の手引き」（「７省庁手引」国土庁（当時），農林水産省，水産庁，運輸省（当時），気象庁，建設省（当時），消防庁 ）を公表した。
同報告書は，断層モデルを用いて津波数値解析計算を行うものである（原告準備書面第３，１（２）参照，甲Ａ２−３７４，３７５：政府事故調中間報告）。
これらは，被告国が自ら津波に関する調査を行った例である。

ウ 平成１１年

国土庁による津波浸水予測

平成９年３月，国土庁，消防庁，気象庁，及び，財団法人日本気象協会は，「地7

域防災計画における津波対策評価の手引き」（７省庁手引き）の別冊として「津波災害予測マニュアル」（甲Ｂ５８）を策定し，平成１１年，国土庁は，「津波災害予測マニュアル」をもとに，「津波による浸水域をあらかじめ把握しておくこと」を目的として「津波浸水予測図」（甲Ｂ５２乃至５５，甲Ｂ５９）を作成した。
津波浸水予測図は，設定津波高Ｏ．Ｐ．＋８．７メートルの津波が来た場合，福島第一原発１乃至４号機の建屋周辺まで津波が到達し，海側のタービン建屋周辺で４～５メートル，山側の原子炉建屋周辺でも１メートル浸水する状況が示されていた。また，設定津波高Ｏ．Ｐ．＋６．７メートルの津波でも，敷地が広く浸水することが示されている（甲Ｂ５９，原告準備書面（１６）第４参照）。
以上は，被告国が，独自に津波浸水予測を行った例である。
被告国は，独自の調査において，平成９年の「４省庁報告」，「津波災害予測マニュアル」を経て「津波浸水予測図」により，被告国は，福島第一原発の建屋周辺がＯ．Ｐ．＋８．７ｍの設定津波により浸水することを認識していた2。

（６） 国自らが機関を設置して調査を行った例
ア 国が調査・研究機関を設置
平成１５年１０月１日，国は，独立行政法人原子力安全基盤機構法に基づき独立行政法人原子力安全基盤機構（ＪＮＥＳ）を設置し，国（原子力安全・保安院），（財）原子力発電技術機構，（財）発電設備技術検査協会，及び，（財）原子力安全技術センターが分担していた立入検査，安全解析・評価，原子力防災支援，安全関連情報の調査，試験・研究，研修等の業務を移管した（甲７７：ＡＴＯＭＩＣＡ－ＨＰ，甲７８：ＡＴＯＭＩＣＡ－ＨＰ）。以上の経緯より，ＪＮＥＳの研究調査は，国の調査研究と同視できる。
また，上記「立入検査」，「安全解析・評価」，「安全関連情報の調査」，「試験・2

被告東電も、同資料による予測結果を認識していた（甲 B59：東京新聞記事）。
8

研究」は，被告国の行政調査の具体的行使方法・態様である。

イ 国はＪＮＥＳ等に委託し独自に津波解析を行った
国（経済産業省資源エネルギー庁原子力安全・保安院）は，（ＪＮＥＳの業務移管前の機関である）財団法人原子力発電技術機構，及び原子力安全解析所に対し，原子力発電施設等安全性実証解析（安全性実証解析）として津波の解析を委託し，平成１０年度，平成１１年度，平成１３年度，平成１５年度に同法人は報告書を作成した（甲Ｂ７９−１〜４）。
同報告において，財団法人原子力発電技術機構は，原子炉施設周辺における津波の影響を予測・評価する津波解析コード「ＳＡＮＮＡＭＩ」を整備した。ＳＡＮＮＡＭＩは，運動方程式，連続方程式に海底の地形，水深，波源条件等を入力し，津波の「水位」，「流速」を計算する解析コードであり，津波評価技術の方法論と同様のものである（甲８０−１－１頁：平成１０年度津波解析コードＳＡＮ
ＮＡＭＩの保守に関する報告書）。
また，平成１８年，ＪＮＥＳは津波ＰＳＡの概要版を報告している（甲８１：津波解析コードの整備及び津波伝播のパラメトリック解析【概要版】）。また，同報告書は参考資料として「津波評価技術」を挙げており，被告国が「津波評価技術」を利用していたことがわかる。
9

以上，被告国は，津波水位の解析を行う調査能力を有しており，かつ，「津波評価技術」（甲Ｂ２，甲Ｂ３）を用いた試算も可能であった。

ウ ＪＮＥＳによる外部委託
ＪＮＥＳは自身で調査研究を行うのみでなく，外部団体に調査・研究を委託することもあった。外部委託先には，独立行政法人，研究所，大学，民間会社が挙げられており，平成２０年３月に「新潟県中越沖地震を踏まえた福島第一・第二原子力発電所の津波評価委託」（甲Ｂ７２の２）にて，Ｏ．Ｐ．＋１５．７ｍの津波高を予測した「東電設計株式会社」も委託先に含まれる（甲Ｂ８２：平成１９年度（２００７年）の委託一覧）。

３ 小括
被告国は，平成１８年９月１９日に「発電用原子炉に関する耐震設計審査指針」改訂される以前より，津波に関する行政調査を行っていた。
具体的には，被告東電ら電気事業者，電事連，土木学会など利害関係者（規制される側）に指示して報告を求める方法，外部団体に委託して調査研究を行う方
法，被告国の機関が調査（「立入検査」，「安全解析・評価」，「安全関連情報の調査」，「試験・研究」）を行う方法があった。

10

第２ 平成２０年３月以前に適切な行政調査を行えば知り得た事実
１ 被告国の求釈明
被告国は，（「平成２０年３月の東電内部試算（甲Ｂ７２の２等）」以外の）平
成２０年３月以降に現れた事実で，かつ適切な行政調査を行えばそれ以前に予見可能であった事実の釈明を求めるため，以下回答する。

２ 結論3
平成２３年３月７日，被告東電は原子力安全・保安院に対し，資料（甲Ｂ１１）を示して，「津波評価技術」に貞観津波の波源モデルを用いて津波水位を計算した
結果，１号機ないし４号機の海水ポンプ付近でＯ．Ｐ．＋８．７ｍとなること，
また，「仮に土木学会の断層モデルに採用された場合，不確実性の考慮（パラメータスタディ）のため，２～３割程度，津波水位が大きくなる可能性」があることを報告した4。
津波水位を２割増し，３割増しとすると，以下のとおり，海水ポンプ室前面でＯ．Ｐ．＋１０ｍを超える結果となる。

津波水位

１号機

２号機

３号機

４号機

５号機

６号機

東電試算

８．７

８．７

８．７

８．７

９．１

９．２

１．２倍

１０．４ １０．４ １０．４

１０．４ １０．９

１１．０４１．３倍

４４

１１．３ １１．３ １１．３１１１４２４

１１．３ １１．８１１．９１３６

原告準備書面(7)第 1 にて詳述
4 これに先立つ、平成２０年１２月、被告東電は佐竹教授の波源モデルを用いて試算していた。平成２１年９月７日、被告東電は、被告国（安全・保安院）に対して、この事実を報告した（甲Ａ1−86：国会事故調，甲Ａ2−398,402：政府事故調中間報
告、甲 B8−21,25：東電事故調）。
311

以下述べるとおり，被告国が適切に行政調査を行えば，平成２０年３月以前に同様の試算結果を知り得た。

３ 貞観津波の断層モデルに基づく津波水位の試算
被告東電が行った試算（甲Ｂ１１）は，「石巻・仙台平野における８６９年貞観津波の数値シミュレーション」（甲Ｂ２２，佐竹健治教授他）で示された貞観津波（地震）の断層モデル（Ｎｏ．８及びＮｏ．１０）を津波評価技術にあてはめたものである。
平成２０年１０月，被告東電は，佐竹教授から投稿準備中の原稿を受領し，同年１２月に断層モデルを用いた試算を行ったとされる（原告準備書面（４）第７，４，甲Ａ２−３９８：政府事故調中間報告，甲Ｂ８−２１：東電事故調）。

［甲Ｂ１１：「福島第一・第二原子力発電所の津波評価について」抜粋・加工］
12

４ 貞観津波の断層モデルの作成時期（１） 宮城県沖地震における重点的調査観測
佐竹教授等による貞観津波の調査研究は，本書面第１，２（３）で述べた被告
国の委託事業である「宮城県沖地震における重点的調査観測」（甲Ｂ７５）の一環として行われたものである。
平成２０年５月，受託者である，国立大学法人東北大学大学院理学研究科，国立大学法人東京大学地震研究所，及び，独立行政法人産業技術総合研究所は，被告国（文部科学省研究開発局）と連名にて，平成１９年度の成果報告書「宮城県沖地震における重点的調査観測」（甲Ｂ７６：「宮城県沖地震における重点的調査観測」，以下「平成１９年度報告書」という）を上程した。

（２） 平成１９年度の成果報告書の内容
平成１９年度報告書の３．２．１．（２）項（甲Ｂ７６－８０乃至１０６）は，平成１９年度の成果として，佐竹教授らによる貞観津波の数値シミュレーションを挙げている。
ここで報告されている，貞観津波の痕跡後に合致する断層モデルの策定過程，及び，提示された断層モデルは，「石巻・仙台平野における８６９年貞観津波の数値シミュレーション」（甲Ｂ２２）と全く同じである。
そして，結論においても，上記論文と同じく「石巻・仙台平野での津波堆積物分布を説明するには，プレート間モデルで断層幅は１００ｋｍ，すべり量は７ｍ以上の場合が良いと結論される」（甲Ｂ７６−９４）と述べて，断層モデル「Ｎｏ．
８」及び「Ｎｏ．１０」を妥当と結論づけた。
したがって，平成１９年度報告書においてすでに貞観津波の断層モデルは完成していた。

13

［甲Ｂ７６−８６］［甲Ｂ２２−７５］（３） 断層モデルが策定された時期
それでは，断層モデルが完成したのはいつ頃か。
平成１９年１０月１日，佐竹教授らによる「８６９年貞観津波の波源モデル−
仙台・石巻平野の−津波堆積物分布と浸水シミュレーションに基づく−」と題する講演の予稿（同月２５日２００７日本地震学会秋季大会にて講演）が公開された。
この予稿においては，５つの断層モデルが示されている（甲７６−１０５，甲８３－１２６：日本地震学会２００７年秋季大会の講演予稿集）。
平成１９年１０月１０日の第１回宮城県沖地震における重点的調査観測運営
委員会議事録では，「貞観津波の津波シミュレーションを始めた」との記載があ14

る（甲７６−１５４，１５５）。
平成１９年１２月１２日，佐竹教授らは，２００７

年米国地球物理学連合秋季大会にて「貞観津波の数値シミュレーション」と題する講演を行った（甲７６−１０５）。この講演予稿（甲８４：ＡＧＵＡｂｓｔｒａｃｔＢｒｏｗｓｅｒ）

では，すべり量は記されていないが，幅１００ｋｍ，深さ２０ｋｍ〜５０ｋｍ，Ｍｗ８．１〜８．３，のプレート間地震の断層モデルが仙台・石巻平野における津波堆積物の分布を再現する事ができることが報告された5。
平成２０年３月１３日に開催された平成１９年度末の第２回宮城県沖地震における重点的調査観測運営委員会の議事録には「津波シミュレーションに関する報告があった」との記載がある（甲７６−１５６，１５７）。
以上より，平成１９年１０月ないし平成２０年３月上旬に，貞観津波の断層モデルは完成していたことが明らかである。

５

被告国が行うべき調査
上記佐竹教授らによる断層モデルの調査研究は，そもそも国の委託業務に基づくのであるから，被告国は，随時その研究成果を知ることができた。
そして第１（２）で述べたとおり，被告国は，その成果に基づき，貞観津波の断層モデルを用いて①ＪＮＥＳ等に計算させる方法，②外部団体（ここには東電設計も含む）へ委託して計算する方法，③被告東電に対して計算を指示・報告させる方法などによって，福島第一原発の敷地高を超える津波を予見できた6。
以上

5

予稿の提出時期は不明である。
なお、被告東電は、平成２０年１０月に断層モデルを受領し、同年１２月に試算が完了していることから、津波評価技術を用いた計算は短期間で可能である。
615