「『人間の安全保障』の課題と日本の外交戦略」
研究会

報告書

２０１５年３月
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Dollar,ȱDavid,ȱTatjanaȱKleineberg,ȱandȱAartȱKraay.ȱ“GrowthȱStillȱisȱGoodȱforȱtheȱPoor.”ȱWorldȱBankȱPolicyȱ
ResearchȱWorkingȱPaperȱNo.ȱ6568,ȱAugustȱ1,ȱ2013.ȱ
Easterlin,ȱRichardȱA.ȱ“IncomeȱandȱHappiness:ȱTowardsȱaȱUnifiedȱTheory.”ȱ ȱ EconomicȱJournal,ȱVol.ȱ111,ȱNo.ȱ
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29

13

ア・アフリカ諸国等との関係で開発支援を大きな柱としてきた日本は、1990 年代には世界をリードする ODA
予算を組んでいた。しかし ODA 予算は 2000 年代に入って削減され、1990 年代には”aid fatigue”を標榜してアフリカ等の旧植民地への開発支援を大幅に削減していた欧州諸国の後塵を拝するに至った。
こうした客観情勢の中にあって、2014 年 12 月の外務省による世論調査では、2014 年が ODA の 60 周年ということを知らないと回答した人が 61.3％にのぼった32。その５年前の 2009 年の世論調査33では ODA を
これからも積極的に進めるべきかとの問いに対して、積極的に進めるべきだとの回答は 25.3％、現在と同程度で良い 43.2％、減らすべきだ 16.5％、辞めるべきだ 2.2％であり、また、ODA 予算が 1997 年をピークに
11 年間で４割削減されていることについて知っていたのは 19.7％、知らなかったは 73.1％であった。こうした数字は、ODA についての国民の関心が高くないこと、また積極的に支持しているわけではないことを示唆している。第二次安倍政権のもと ODA 予算は若干の増加を見たが、ODA 大綱が掲げる理念をすべて
税金のみで実現できる規模ではなく、世論を客観的に判断すれば今後大幅な増額は見込みにくい。

図１－１

主要援助国の ODA 実績の推移（支出純額ベース）

出所：外務省ホームページ（http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/jisseki.html）

そうした中で ASEAN 諸国の貧困からの脱却の経緯を振り返った場合、ODA で築いたインフラや人材育成、政策支援等に加えてその上に、特にプラザ合意以降の日本からの直接投資等のビジネスが果たした役割は極めて大きかったことが想起される34。これまで保健分野における日本の「海外進出」は ODA による支援が中心であり、病院・研究所に関しても中日友好病院（北京）35、野口記念医学研究所（ガーナ）36等の「平成 26 年度 第２回外交に関する国内世論調査」、外務省
http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/chosa/yoron/chosa_oda.html
34
ʹExternal Factors for Asian Developmentʹ, Kohama, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore, 2004,
35 http://www.jica.go.jp/60th/asia/chi_02.html
なお、2015 年２月 16 日報道によれば中国側は「友好」の文字を略称から外すとの通達を出した。「略称から「友好」消える 日本援助の北京の病院」、2015 年２月 16 日朝日新聞電子版
32
33

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15

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40
41

16

第２章
第１節

水と衛生におけるアジアとアフリカの実態と日本の関与・実績

アジアの実態

１．インドネシアとスリランカ
インドネシアとスリランカは国の大きさは違うものの所得水準はかなり近い。スリランカは北海道より少し小さい島国で人口は 2,000 万人くらいだ。これに対しインドネシアの人口は日本の２倍、２億 5000 万人くらい。
2013 年の所得水準はスリランカの 3,170 ドルに対してインドネシアは 3580 ドル。世界銀行の所得グループ（2015 年財政年度）で言えば、2013 年の所得水準が 1,045 ドルから 4,125 ドルの国を低位中所得国としている
ので、インドネシアもスリランカもそのグループに入る（http://data.worldbank.org/about/country‐and‐lending‐groups）。
図２－１は、インドネシアとスリランカの所得水準の推移を長期的に見たものである。年によって上下するが両国の所得水準はかなり近いと言えるだろう。名目の所得水準が経済発展の水準を示す理想的な指標とは言えないが、経済発展水準を概観するには便利な指標だ。

図２－１

インドネシアとスリランカの所得水準

出所：世界銀行データベース
注：GNI per capita, Atlas method (current USD)

インドネシアとスリランカの経済発展水準がほぼ同じであるということを前提に、水やトイレといった人間の安全保障に関わる社会開発指標を比べてみよう。図２－２は､安全な水にアクセスできる人口の割合を比較したものである。世界銀行のデータでは 1990 年から 2012 年までのデータしか取れない。1990 年代、安全な17

水にアクセスできる人口割合は両国とも大差なかったが、今世紀に入ってスリランカのパフォーマンスが上回っている。2012 年で比べると、スリランカの安全な水にアクセスできる人口割合は 93.8％に対し、インド
ネシア 84.9％である。

図２－２

安全な水にアクセスできる人口の割合（%）

出所：世界銀行データベース

次にトイレへのアクセスを比較してみよう。図２－３は､トイレにアクセスできる人口の割合を比較したものである。トイレについても世界銀行のデータでは 1990 年から 2012 年までのデータしか取れない。安全な水の場合以上にインドネシアとスリランカの差は大きい。1990 年で比較するとスリランカでは人口の３分の２がトイレにアクセス出来ていたのに、インドネシアでは３分の１程度であった。2002 年にスリランカでは８割を超えたが、インドネシアは５割であった。2012 年で見ると、スリランカでは人口の 92.3％がトイレにア
クセス出来ていたのに対し、インドネシアでは 58.8％であった。

図２－３

トイレにアクセスできる人口の割合（%）

出所：世界銀行データベース

18

1983 年に始まったスリランカの長い内戦が終結したのが 2009 年５月であることを考えると、安全な水へのアクセス、トイレへのアクセスに関しては、スリランカのパフォーマンスはインドネシアよりかなりいいと考えることが出来よう。
社会開発を進めるには官民挙げての努力が必要であり、国際機関の支援も活用すべきだろう。現地調査で訪問出来た水やトイレに関係するNGOは、スリランカ１か所、インドネシアとも２か所であった42。世界銀行はインドネシアでVillage‐run enterprises improve the delivery of water‐services in Indonesiaという水とトイレに関する支援を始めている（http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/03/20/village‐run‐en…elivery‐
of‐water‐services‐in‐indonesia?cid=ISG_E_WBWeeklyUpdate_NL）。
スリランカでもインドネシアでも政府はそれなりに水やトイレといった社会開発の計画を持っており、しかるべく予算措置を採っている。それにも拘わらず､パフォーマンスがこれだけ違うのは「開発哲学」の差に拠るのだろうか。初めに述べたように、Growth is good for the poor. だから、長期的に経済成長を持続すれば、水やトイレの状況が改善していくことは間違いない。

２．シンガポール
シンガポールは所得水準だけを見れば先進国であり、現時点の安全な水やトイレについてスリランカやインドネシアと同列に論ずることは無意味である。
シンガポール、日本、アメリカの所得水準（名目ドル）の推移が図２－４に示されている。シンガポールが独立した 1965 年、所得は 540 ドル。その年、アメリカの所得は 3,880 ドル、日本が 890 ドルである。2013 年のシンガポールの所得は 54,040 ドルでアメリカより少し高い。よく言われている様に独立から 50 年で 100 倍になったことになる。

図２－４

シンガポール、日本、アメリカの所得水準（ドル）

出所：世界銀行データベース
スリランカ：Ms. Tanuja Ariyananda, Ph.D., Director, Lanka Rain Water Harvesting Forum．
インドネシア：Mr. Husen. Asosiasi KSM Sanitasi Indonesia（衛生環境関連の NGO）, Ms. Nur Hidayati (Yaya), Head of
Advocacy Department, Eksekutif Nasional / National Executive, WALHI ‐ Friends of the Earth Indonesia.（水・環境関連で最大の NGO）
42

19

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MinistryȱofȱHealthȱ
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４．各国事情と開発の優先順位（１）人災とロジの困難さ
ソマリアではバレ政権が倒れた後、20 年に及ぶ内戦が起こった。モガディシュの街のほとんどの建物が破壊される程の酷い内戦であった。病院に下痢や肺炎で入院した子供も、迫撃砲などで病院にいながら外傷を負うこともある。市民も援助団体も巻き込まれる、complex
emergency という状況だ。
さらに、飢餓と栄養失調も起こった。自分がソマリアで働いていた３年間に、60 年に一度の大干ばつがあった。東アフリカの国々がこの旱魃の影響を受けたが、栄養失調などで子供の死亡率が急激に上昇したのはソマリアだけであった。多くの国ではセーフティ・ネットや国内外の支援によって、飢餓という究極の状態はどうにか防げたのである。飢餓で人が死ぬというのは、現代では自然災害ではなく、構造的な問題、人為災害である。
コレラや麻疹も広がった。水が汚く、栄養状態が悪ければ、免疫状態も悪くなり、様々な感染症が流行する。特にコレラは重症になると、１日に下痢が 20～40 リットルも出る。つまり、体内から 20～40 キログラム分の水分が失われるのである。点滴を滝のようにして補液しないと、脱水で死亡してしまう。１人あたり１日で 40 本も 80 本も点滴のボトルを確保しなければならない。ソマリアの道なき道を走って、避難民キャンプまで運ぶロジはそう簡単ではなかった。たとえばその計画は、過去の例から 50 万人のコレラ患者を想定し、その中で補液を必要とする重症例を 20%の 10 万人、あとの 40 万人は、経口補液（ORS）でどうにかなるとして、必要物資を計算する。実際に、現地の NGO などと共に、入院が必要な場合のコレラ治療ユニット、外来で治療する ORS センターなどを作って対応した。内戦地域を突破するためのロジスティックスは困難だった。

（２）知識と実践
また、折角、コレラから回復した子供たちに、母親たちが汚い水を飲ませてしまうこともある。結局日頃から、特に母親たちへの教育をじっくりとやらねばならないのである。

写真３－１

子供に泥水を飲ませてしまう母親

撮影：國井修局長

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専門家に調べてもらった所、外見は沙漠地帯のソマリアでも大方は水を供給する方法があるという。井戸を掘る以外にも、雨季に効果的に雨水を溜める方法があり、それで数か月は持つと言う。そういった知識をどのように実践につなげるか。一つの団体ですべてをカバーするのは無理なので、水・衛生の支援を行っている組織・団体での連携・協働を進めた。
（３）プランを作るということ
ミャンマーでもソマリアでも、開発の面で多くの可能性が感じられたが、具体的に優先順位を決めて、順序だてて実施する必要があった。ただし、各組織が勝手にプロジェクトを計
画するだけでは、協調・連携ができず、国全体のプログラム計画が必要であった。援助協調
で重要なのは、どれだけエビデンスに基づいたセクターごとのプランをきちんと作ることができるか、具体的な目標・目的を決めて、それを数字で表し、指標を測る。計画は欲しい物
リスト（wish list）になることが多いので、実際にある予算と照らし合わせて、フォーカスを絞るための議論をする。アフガニスタンやソマリアなどの脆弱国家でも、essential package ofhealth service (EPHS) や basic package of health service (BPHS) と呼ばれる基本パッケージを作り、州や県単位で最低限の保健サービスをできるだけ広い範囲に展開しようという動きもある。例えば、ある国の地域で、５歳未満の子供の肺炎、下痢症、マラリア、栄養失調、新生児の感染症などの疾患に絞って診断・治療すれば、６～８割の子供が救えることもある。
５．グローバル・ファンド（１）グローバル・ファンドの創設と実践
1990 年代のアフリカでは、３人に１人が HIV に感染し、平均寿命が 20 歳以上も下がった国もある。100 万人の国の平均寿命が１歳下がれば、100 万人×１歳分の人が死んでいるということである。HIV は地球規模の脅威として、沖縄の G8 サミットでも主要議題となり、国連
安全保障理事会でも、保健医療問題が初めて取り上げられた。世界が一致団結してこの状況を打開しなければならないとして、2002 年に設立したのがグローバル・ファンドである。現場に資金を流し、政府や市民団体、当事者など関係者・団体を動かし、その連携・協働を強め、現場を変えることが最大の使命であり、期待も大きい。
図３－１

国別平均余命（Life Expectation by Country）

出所：国際連合経済社会局人口課『World Population Prospects: the 2002 Revision』

41

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第４章

保健分野における国際協力の新展開について―「人間の安全保障」実現を目指す国際協力実務の視点からの考察―

１．保健分野の国際協力における「奇妙な」結末
1990 年代から今日にかけて、途上国の開発に関する多くの分野の中で、保健分野ほど脚光を浴び、多くのリソース（人、モノ、金）が投入された分野はない。1990 年から 2013 年に間に、国際社会が途上国の保健分野の開発のために投じた資金総額は、推定で６倍に達している。
WHO のチャン事務局長は、「保健にこれほどの資金が集まったことはいまだかつてなかった1」と述べたが、特に、エイズ、マラリア等の特定の疾病対策やワクチンの普及について、世界の関
心は過去四半世紀で飛躍的に高まった2。保健分野は、最も多くのドナー（国際機関、二国間援助機関に加え、NGO・NPO、大学・研究機関）が集まり、援助協調と同時に、水面下では激しい援助競争も繰り広げられている。
図４－１

保健分野における援助資金の推移

出所：Financing Global Health 2013: Transition in an Age of Austerity,
Institute for Health Metrics and Evaluation (IHME) at the University of Washington
Margaret Chan, Address by Dr. Margaret Chan to Executive Board of WHO (WHO, 2007
[cited 25 September 2008]); available at http://www.who.int/dg/speeches/2007/eb120_opening/en/index.
html.
2 1990 年から現在までの実績を見ると、援助資金についても、目標達成率についても、感染症対策に圧倒的な比重が置かれて来たことがわかる。ポスト 2015 を論じたサックスの The Age of Sustainable
Development (Jeffrey Sachs, 2015, New York: Columbia University Press) でも、Chapter 9: Health for Allのほとんどのページは感染症対策に充てられている。
1

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図４－２

マラリア対策資金の推移

出所：http://www.humanosphere.org/science/2013/09/visualizing‐the‐millennium‐development‐Goals/#prettyPhoto

本年（2015 年）は、これまでの積年の国際社会の努力を総括する年であるが、そこにおいて、大変残念であり、また一見すると不思議な結末を見ることになった。国際社会がこぞって挑んだ
MDGs の七つの大きな開発目標の中で、保健分野に直接関係するものは、三つを占めた。５歳未満死亡率の３分の２削減（Goal 4）、妊産婦死亡率の４分の３削減（Goal 5）およびエイズ・
結核・マラリアその他感染症の蔓延拡大防止（Goal 6）の三つであるが、そのうち、感染症に関する Goal 6 は、極めて高い達成率（貧困削減に関する第一目標に次いで二番目）を示す一方、
乳児と妊産婦に関する Goal 4 と Goal 5 は、最低の結果となった（図４－３参照）。途上国 144 ヵ
国中、Goal 4 の達成見込みは 49 ヵ国、Goal 5 は 26 ヵ国に留まっており、また、達成した国の多くで、国内格差の問題が残っている。
図４－３

目標別 MDGｓ達成状況

出所：World Vision Youth, Global Progress toward the Millennium Development Goals, 201352

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58

図４－５

母子保健分野における「世界地図」アプローチ

出所：Global Health Observatory Map Gallery 2014７．
「協力の資産」活用アプローチ
60 年を超える日本の国際協力が生み出してきた資産（施設、構造物のみならず、制度、人材、
ネットワーク、実践ノウハウ、日本への信頼等を含む）は、世界中の途上国に遍く存在し、その多くは、当該国における今後の開発、とりわけ、当該国と日本の協働による今後の開発努力の橋頭保となりうる。保健分野も例外ではなく多くの資産が世界中に形成されている。たとえば、今、援助銀座の様相を呈しつつあるミャンマーでは、ここに至るまでの長い冬の時代を通じて展開されてきた地道な日本人の協力（ODA に限らず民間、大学等によるものを含む）によって、マラリア対策、母子保健、あるいは、「障害と開発」の分野（特に聾者支援）などにおいて、多くの資産（特に人的資産、ネットワークや信頼関係）が形成されており、それらが、現在本格化しつつある国際協力の諸事業において生かされようとしている。インドネシアにおいて、近年、保健分野に投入される年間のフロー（特に資金の投入）は僅少であり、同分野は、もはや日イ間協力において、「重点分野」とは認識されていないが、実は、累次言及のとおり、同国には、世界に誇ることができる母子継続ケア実践の実績など、数々の貴重な資産がある。
ODA の投入量が増え続けた右肩上がりの時代に実務者が慣れ親しんだ「投入重視」（投入の多寡に応じ事業の重要度を判断し、より多くの投入事態に価値をおく態度）や「ディスバース重視」あるいは資産（ストック）との対比における「フロー重視」は、右肩下がり、あるいは水平飛行となった今日においても、途上国の開発ニーズが依然として膨大にあることに鑑みると、それら自体は否定されるべきものではない。しかし、しばしば、投入サイド、特にフローとしての59

投入に目が行き過ぎるあまり、肝心のアウトカムや協力が形成した資産（ストック）が生み出す累積的成果などに意を砕かない視野狭窄をもたらすことがあった。これに対し、途上国において「人間の安全保障」が持続的に達成されることを真に目指すのであれば、投入やフローのディス
バースのみを見るような視野狭窄から逃れ、理念の本旨に従い、「人々を中心に据え」、人々の命、暮らしと尊厳が保たれるというアウトカムを執拗に追い続けるべきであり、「人々に届く」支援を行う、という原点に改めて立ち返ることが強く望まれる。そのためには、そのときどきの資金や人の流れ（フロー）のみならず、これまで累積的に培われてきた成果を総括し、活用しつつ、その成果の総体が、人々の命や暮らしや尊厳にいかなるインパクトを与えたか、という点に関して、掘り下げていく必要がある。
タイに対する皮膚病対策支援は、すでに 35 年を経過し、とにかく長すぎるので打ち切るべし、という議論が依然として喧しいが、改めて、長い協力の歴史が生み出してきた成果を概括すると、この長年の投入の成果を礎にして、途上国の皮膚科医の能力向上のために、タイをパートナーとして、おそらく途上国では唯一の実効的な国際的ネットワークを形成する契機がようやく視野に入ってきていることがわかる16。すでに、これまでの技術協力の活動に裨益し、研鑽の機会を得たタイ人および周辺国等の医師の一部は、母国で学会その他のネットワークの形成に参画し、人々の健康や尊厳を守ることに貢献している。皮膚病と言えば、一見、命に別状のない周縁的な病、と認識されがちであるが、実は、日本や先進国では簡単に得られる適切な処置を得られなかったために、病が重篤化し、その結果、自らの容姿に悩み、結婚や社会生活を棒に振り、人間の尊厳を全うできずにいる多くの人々を貧しい国において造り出している病である。そこに光を当てることは、まさに、「人間の安全保障」の理念を体現する支援である。これは、たとえば、年度ごとの国際協力の予算や人の投入（フロー）は僅少ではあっても、協力の資産（ストック）としては極めて貴重なものであり、その資産を活用すれば、長い年月をかけて、人々に役立つ協力ができる（かもしれない）ことを示した支援の好例になる。しかし、このようなやり方は、国際協力の実務で広く受け入れられているわけではない。協力の資産を最大限に活用して、今後の協力に関するリソース配分を戦略的に考えようとする試みは、残念なところ ODA の実務において主流とはなっていない。むしろ、眼前のフロー（当該年度において計画された事業の実施）を滞りなくこなすことを優先され、これらのアプローチは依然として少数の例外に過ぎない。
図４－６

重度の白癬菌感染症例17

16

本稿執筆時点現在、この皮膚病対策に関する長年の協力を総括するための調査を実施中。
日本が長年協力してきたタイの IOD（皮膚病研究所）において報告された症例。真菌研究の権威である
日本医師の指導を受けたタイ人医師によって、１年後、症例は、真菌の再発などなく順調に回復した。
1760

８．「脱蛸壺」アプローチ
保健分野の目標を含む主だった開発目標のほとんどは、実は、相互に有機的に関連している。そして、その達成のためには、複数のセクター専門性の連携・活用が効果的である。
これは、「人間の安全保障」という人間中心の理念を国際協力において実践すること、あるいは、ポスト MDGs を巡る国際場裡における開発議論に積極的に参画することを通じて得られた最大の学びである。
高齢化問題あるいは高齢者を巡る種々の社会的課題については、日本が世界における課
題先進国である。今後、相当程度の長期にわたり、世界各国で顕在化してくるこの課題についての日本の貢献が求められてくる。しかし、この課題への取り組みは、単に、ラインの省庁の特定の部局が所掌することでは解決できない。
「人間の安全保障」の視点に立てば、高齢化問題への取り組みとは、すべての高齢者が、健康で、活動的に社会に貢献し、人間としての尊厳を保ち、幸せになるためにすべての必要な対策をとることである。そのためには、保健行政はもちろんのことであるが、生涯教育、雇用等、セクターを跨る行政と社会の取り組みが必要となる、という見方が生まれてくる。
高齢化問題と同様に、「栄養」もいくつかの専門的分野に跨る開発イシューである。人間の健康や福祉を司る重要な要因としての「栄養」は、これから世界的に益々重要な開発イ
シューとなってくる。これに関する実効的な取り組みを実現するには、複数の専門性、複数の分野の協働が求められる。少なくとも、保健分野、食糧生産に関する農牧水産業分野、そして、食育等に関する教育分野の協働が不可欠である。現在、日本政府は、このために、省庁の縦割りを超えて、検討を進めようとしているが、JICA においても、これに即応しつつ、さまざまな分野の専門性を募って対応を進めている。JICA は、また、「栄養」に限らず、原則としてあらゆる開発課題に関し、セクショナリズムを克服するための組織文化を作り、意識改革を進めるための「脱蛸壺運動」を展開しており、そのような土壌の上に、最も重要な途上国間のネットワークである SUN（Scale Up Nutrition。54 ヵ国が参加）などを支援
し、学びあいや情報共有の場を提供しているが、これは、上述の世界地図アプローチと脱蛸壺アプローチの双方を実践するものである。
図４－７

JICA における脱蛸壺運動（ポスターの例）

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激しく攪拌すると汚れと汚れが一気にくっつく。納豆のねばねば成分であるポリグルタミン酸が主成分となっている。比重は 1.3 となっており、しばらくすると沈むので、沈んだところ
で（現地で調達した）砂を入れてろ過すると、透明な水となる。また、そのままでは現地の人が大丈夫だろうかと見るため、自分が飲んで見せる。実際に処理した後の水を検査したが、雑菌・微生物ともほとんどゼロである。しかし、（気温が高いところで）放っておくとそれらが増殖するため、日本の水道法では塩素を加えることとされており、現地でもそういう指導はしている。
わが社で一番普及しているのは、１日 100～300 トンの水を浄水する装置を作り、その国の許可を取得して水を売る仕事が主であり、粉（浄化剤）だけを売るのは相当辺鄙なところである。今年から JICA の緊急援用に 15 万袋を備蓄用に注文を得ている。
しかし、（粉を売るだけでは）不十分であり、せめて「（安全な水であることを示す）生き物がいる水を使うように」というような指導が必要であり、またイスラム社会では、男性が女性の家を訪問することはできないため、必然的に（浄化剤の使い方を説明しながら販売する）ポ
リグル・レディーが生まれた。

写真５－１（左上） 実験について説明する小田会長
写真５－２（右上） 浄化剤を入れて攪拌
写真５－３（中央下） 汚れが沈んだことを示す水野ソーシャ
ルビジネスチームリーダー【日本ポリグル社の水事業についての報道映像ダイジェスト】
ソマリアでは、国際移住機関（IOM）による依頼で、２万人が生活する避難民キャンプに行き、浄水装置を作った。費用は 10 万円以下で、井戸を掘るより安く簡単であった。
バングラデシュでは、7,500 世帯に安全の水を供給する装置を作る。しかしそれは無料ではなく、（１日 20 リットルで）毎月２ドルの費用がかかる。また水は 10 リットル３円で売られる。このことをポリグル・レディーが集まった村の女性たちに説明して装置をつくるか否か意見を求める。下痢による医療費等と比較して、女性たちが賛成すると設置する。

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