特集  1
寄稿

特子ども・子育て支援の歩みと新制度の意義や課題

子ども・子育て関連３法の本格施行に向けて集吉田正幸（保育システム研究所代表）〔はじめに〕

組もうとした最初の少子化対策であった。こ

子ども・子育て関連３法が今年４月からのエンゼルプランの具体策として、政府は施行され、順調にいけば2015年度から新制1995年、厚生・大蔵・自治３大臣の合意によ度が実施されることになった。新制度が導り「緊急保育対策等５か年事業」を策定し、入されるということは、これまでの少子化対保育サービスの拡充を中心に、具体的な数策や子育て支援施策が必ずしも期待された値目標を定めて取り組んだ。

役割を果たせなかったということでもある。

その後、エンゼルプランと緊急保育対策

そこで、本稿では、1994年に策定された等５か年事業を組み合わせた形で、1999年エンゼルプラン以降の少子化対策、子育てに大蔵・文部・厚生・労働・建設・自治の支援施策の歴史を振り返りながら、今日に至６大臣合意により「重点的に推進すべき少子るまでの現状と課題を明らかにするととも化対策の具体的実施計画について」、いわゆに、これから始まるであろう新制度の意義やる新エンゼルプランが策定された。さらに課題を改めて考えてみたい。

2001年には、「仕事と子育ての両立支援策の方針について」を閣議決定し、その中で保〔子育て支援施策の歩みと課題〕

育所入所児童の受け入れ拡大に向け「待機１．前期の施策（2001年以前）児童ゼロ作戦」が打ち出された。

DIO 2013, 2

1989年に合計特殊出生率が1.57と急落し、こうした一連の施策は、複数の関係省庁統計史上最低を記録したことが翌年公表さが連携し、社会全体で取り組むことを目指れ、いわゆる「1.57ショック」と呼ばれた。

したという点で画期的ではあったが、基本的それが一時的な傾向にとどまらず、中長期化に仕事と子育ての両立支援が中心となってすることが次第に明らかになってきたことかいた。なぜならば、少子化の大きな要因としら、1994年に文部・厚生・労働・建設の４て仕事と子育ての両立が困難で二者択一を大臣合意により「今後の子育て支援のため迫られるという「二者択一構造」に集約さの施策の基本的方向について」、いわゆるエれたからである。

ンゼルプランが策定された。これが本格的な少子化対策の始まりと言っていい。

総じて言えば、エンゼルプランは、関係省庁の少子化対策関連施策の寄せ集めの域をエンゼルプランは、今後おおむね10年間に出なかった。緊急保育対策等５か年事業は、取り組むべき基本的方向と重点施策を定め、大蔵・自治という国・地方の財政当局を巻きその総合的・計画的な推進に向けて国・自込んだことに大きな意味があったが、結局は治体・企業・地域社会など社会全体で取り保育サービスに特化した支援策にとどまっ―  4  ―

た。新エンゼルプランと待機児童ゼロ作戦の検討に乗り出した。同部会では、保育やは、認可保育所の設置主体制限の撤廃や定子育て支援の基盤整備に向けて議論を重ね、員規模要件の引き下げ、資産要件の緩和な子育て支援のための包括的・一元的な制度ど、規制緩和を取り入れた保育サービスのの構築や社会全体による費用負担（財源確拡充が中心施策であった。

保）について考えをとりまとめた。これが、その後の子ども・子育て新システムの議論

２．後期の施策（2002年以降）
その後も少子化の流れに歯止めがかからに引き継がれ、子ども・子育て関連３法の成立につながっていく。

ないことから、政府はこれまでの少子化対策

その後も、2008年には、新待機児童ゼロを点検し直し、もう一段踏み込んだ対策とし作戦を展開。2010年には、新しい少子化社て「少子化対策プラスワン」を2002年にとり会対策大綱として「子ども・子育てビジョン」まとめた。そこでは、従来の「子育てと仕事を定め、その中で①子どもが主人公（チルの両立支援」に加えて、「男性を含めた働きドレン・ファースト）、②「少子化対策」か方の見直し」、「地域における子育て支援」、ら「子ども・子育て支援」へ、③生活と仕「社会保障における次世代支援」、「子どもの事と子育ての調和、という考えが示された。

社会性の向上や自立の促進」という４つの後期の特徴としては、仕事と子育ての両柱に沿った総合的な対策を目指した。

立支援を中心に、依然として保育サービス

これを踏まえて、2003年３月には少子化の拡充に力点が置かれていたとはいえ、よう対策推進関係閣僚会議で「次世代育成支援やく働き方の見直しや仕事と生活の調和、包に関する当面の取組方針」が決定され、同括的な次世代育成支援といった新たな方向年７月に次世代育成支援対策推進法が成立が示されることになった。この間、2007年にした。その大きな特徴は、地方自治体と企は「仕事と生活の調和（ワーク・ライフ・バ業（事業主）に2005年度から10年間にわたランス）憲章」やそのための行動指針が策る行動計画の策定を求めたことにある。
また、定され、2010年に政労使トップによる新たな同法と同じ時期に少子化社会対策基本法も合意が結ばれた。

制定され、翌年から少子化社会対策大綱が閣議決定された。

しかしながら、少子化の進展には歯止めがかからず、2001年の合計特殊出生率1.33、大綱に盛り込まれた施策の推進を図るた

出生数117万人に対して、10年後の2011年はめ、2004年には「少子化社会対策大綱に基合計特殊出生率1.39、出生数105万人にとどづく具体的実施計画」、いわゆる子ども・子まり、少子化対策としては十分な結果を残育て応援プランが策定され、これまでの保せていない。

育サービス中心から、働き方の見直しや、若者の自立とたくましい子どもの育ち、子育ての新たな支え合いと連帯など、本来の総合的な施策が示された。

３．子育て支援施策の現状と課題
ここまで見てきたように、エンゼルプラン
以降の少子化対策は、仕事と子育ての両立

さらに2007年には、少子化社会対策会議

支援が中心であり、仕事と生活の調和に向の決定により、「子どもと家族を応援する日けた働き方の見直しや、社会保障と次世代本」重点戦略検討会議が設置され、そこで「仕育成支援などの新たな視点が強調され始め事と生活の調和の実現」と「包括的な次世たとはいえ、やはり保育サービスの拡充が主代育成支援の枠組みの構築」を車の両輪と要施策であった。その保育サービス拡充策する重点戦略をとりまとめた。にしても、どちらかと言えば待機児童対策にこれを受けて、厚生労働省は同年、社会保障審議会に少子化対策特別部会を設置し、次世代育成支援のための具体的な制度設計比重を置いた認可保育所中心の施策に偏りがちであった。
見方を変えて言えば、①地域子育て支援―  5  ―DIO 2013, 2

の本格的な展開、②現物給付と現金給付のバラツキが大きく、居住地域による不公平感バランス、③現物給付の施策体系化、④国を生んでいる。また、土・日週休二日の保護と地方自治体の役割の整理、⑤仕事と生活者が土曜日に保育所を利用するなど、いわの調和の推進、⑥就労状況と保育サービス

ゆるフリーライダー問題も看過できない。のミスマッチの解消、⑦幼児教育の充実、と幼児教育については、子どもの貧困問題いった課題への視点が希薄で、対症療法的（負の連鎖）を克服する一つの有効な手段だな対策という域を出ていなかった。と考えられるが、すべての幼児に質の高い

例えば、地域子育て支援に関しては、地幼児教育を保障するという観点からは、幼域子育て支援拠点事業や一時預かり、ファ保の二重行政がネックとなっている。さらにミリー・サポート・センター事業といった個言えば、幼児教育の無償化や義務化との関別施策が有機的に連携しておらず、とりわけ連も不透明なままである。

アウト・リーチと呼ばれる派遣（出張、出前）型の支援が十分ではない。また、「仕事と生活の調和」と「保育」の間を取り持つ意味

紙数の関係で新制度について詳しく触れでの地域子育て支援も決して十分とは言えることはできないが、子ども・子育て関連３ない。

法による新制度がスタートすれば、上述した現物給付と現金給付のバランスについて
は、保育や子育て支援といった現物給付と、DIO 2013, 2〔新制度の意義と課題〕

課題の一定程度は解決できるのではないかと期待される。

児童手当や育児休業給付、出産手当金とい例えば、子ども・子育て支援給付としてった現金給付が総合的に組み立てられてお財源を一元化することで、認定こども園や保らず、財源もバラバラなのが実態である。現育所、幼稚園の利用者に施設型給付が個人物給付の施策体系も、幼保の二重行政の問給付（現金給付）されるなど、現物給付と題や、子育て支援と保育、保育と学童保育

現金給付のバランスや現物給付の施策体系が必ずしも切れ目のない形で体系化されてがそれなりに改善される。財源の一元化と認いない。

定こども園制度の見直しとが相まって、幼保国と地方自治体の役割に関しては、地方の二重行政の解消も今より進むだろうし、幼分権や規制緩和が進んだこともあって、地児教育の充実も期待できる。さらに、保育の方自治体とりわけ基礎自治体に多くの権限必要性の認定を受けることで、就労状況とが移っているが、それだけに子育て支援施のミスマッチも今よりは解消されると考えら

策のナショナル・ミニマムとは何なのかが見れる。

えにくくなっている。また、地方自治体の力また、新制度に関する基本指針や保育認量が問われるだけに、自治体間格差が生じ定の基準、幼保連携型認定こども園に関することをどこまで許容するかも不明瞭である基準など基本的な枠組みを国が示した上る。

で、基礎自治体である市町村が具体的な事

仕事と生活の調和については、ワーク・ラ業計画を策定し、給付や事業の実施主体とイフ・バランス憲章や行動指針こそ策定・なることで、国と自治体の関係も少しは整理合意されたものの、中小企業を中心に子育されるだろう。てしながら働く者の現実は理想とかけ離れ

ただ、地域子育て支援については、市町ているのが実態で、実効性のある手立ては村が担う地域子ども・子育て支援事業としほとんど講じられていない。て位置づけられたとはいえ、有効に機能す就労状況と保育サービスのミスマッチにるよう体系化されたとは言えず、定期的保育関しては、パート就労などの非正規雇用がとリンクした延長保育事業や病児・病後児増えているにもかかわらず、現行の「保育に保育事業などの非定型的保育と一時預かり欠ける」入所要件は自治体によって運用のを同じ市町村事業として扱っていいのかど―  6  ―うか疑問が残る。まして急増することが見込の視点を重視すること、③施設・事業中心まれる放課後児童クラブを他の子育て支援主義から機能中心主義に転換すること、な事業と同列に位置づけていいのかどうか、こどが求められる。例えば①では、福祉、教育、れも改善が求められよう。施設型給付が義保健、医療、労働など関係施策の総合化。

務的経費であるのに対して、地域子ども・②では、利用者主権を確立し、利用者選択

子育て支援事業は裁量的経費であることもを重視したシステムの構築。③では、質の気掛かりではある。

保障と評価システムを連動させた仕組みの仕事と生活の調和についても、子ども・導入などが課題となる。さらに、こうした課子育て支援の枠組みを超える課題であると題を包括的に解決するための理念の構築やはいえ、表裏一体で捉えるべきものである以グランドデザインづくりも求められる。

上、何らかのインセンティブを政策的に組み中でも、利用者側の視点ということでは、込むなど、さらに踏み込んだ施策を講じる必

公的契約の導入に期待がかかるが、私立保要があるだろう。

育所は市町村委託という旧来の仕組みを残いずれにせよ、すべての子ども・子育てしたほか、待機児童がいない地域でも市町家庭を対象にした総合的な施策体系として村の利用調整がかかるなど、供給側の発想現行より前進することが期待されるが、なおから抜けきっていない。母子家庭や低所得改善すべき課題も残されている。

家庭など特定の利用者が不利益を被らないようなセーフティネットを整備することは重〔子育て支援施策の再構築に向けて〕

要だが、あくまでも利用者側の視点から捉え戦後間もない第１次ベビーブーム世代がていくことが肝要である。同様に、地方版子約25年後に親世代となり、そこで生まれた子ども・子育て会議についても、利用者側をどもが第２次ベビーブーム世代となった。

含むステークホルダーによってメンバー構成

2000年代には第２次ベビーブーマーが親世され、十分に機能するよう運営されるかどう代となり、本来であれば第３次ベビーブームかが問われよう。

が起こってもおかしくなかったのだが、2005

このほか、都市と地方の二極化への対応

年に戦後最低の出生数を記録するなど、少（都市における待機児童解消とポスト待機児子化はむしろ加速した。エンゼルプランや新童問題への対応、過疎化する地方におけるエンゼルプランが講じられたにもかかわら保育・幼児教育機能の維持など）、子育て支ず、来るべき第３次ベビーブームは幻に終わ

援施策とまちづくりの融合、保育人材の養った。

成・確保や潜在保育士の堀り起こしと資質

結果として、これまでの少子化対策は、失敗したと言わざるを得ない。失敗に終わっ向上なども、今後の重要な課題になると考えられる。

た要因は様々あるだろうが、未婚化・非婚最後に、すべての子どもの最善の利益に化問題などを別として、筆者は少子化対策向けて、そしてすべての子ども・子育て家が保育サービスの拡充に力を入れるあまり、庭の支援に向けて、新制度がより良いスター表裏一体で取り組むべきワーク・ライフ・バ

トを切り、その改善が積極的に行われるようランスの推進や、地域子育て支援の充実、期待したい。

保育・幼児教育政策の総合化が十分になされなかったからではないかと考えている。
私見になるが、子育て支援施策を再構築するためには、①保育対策などの部分最適に陥らず、あらゆる関係施策・事業などを総合化した全体最適を目指すこと、②供給側（事業者）の発想ではなく需要側（利用者）―  7  ―DIO 2013, 2