2013（平成 25）年８月 30 日＠特別区協議会
自治体議会改革――議会機能の充実に向けて――
山梨学院大学法学部 江藤俊昭

はじめに――山陽小野田ショック（2013 年４月７日）を考える――①議員定数②住民投票を進める住民とボイコットする住民＊「争点」としての議員定数：２つの視点
1. 地方政治の誕生——地方行政重視の時代から「調整と統合」の政治の重視へ
首長主導型民主主義と討議重視・機関競争主義との分岐点（１）水戸黄門主義が期待されている？？？
――首長主導型民主主義：首長主導の強調＝議会不信――① 水戸黄門はいつもいるのか② 水戸黄門を求める発想を問う（２）もう１つの地域民主主義：さまざまなレベルの討議を重視し、議会（議事機関）と首長等（執行機関）が切磋琢磨
――討議重視・機関競争主義型民主主義――① 議会にとんでもない権限を与えている（自治体の法律＝条例、予算、決算、主要な計画、執行権限にも）② なぜ議会に権限を与えるのか（住民代表機関＋議事機関）（二十四の瞳効果＝多様性、12 人の怒れる男たち効果＝意見は変わる、オセロ的発想を脱却する効果＝世論形成）＊とんでもない権限の自覚を！！＝議会改革の起点
議決責任の再確認→説明責任の確認→議員間討議（問題をえぐり出す、第３の道の発見）→独断性の排除（調査研究、住民との意見交換（議会報告会））
参考 自治法第 96 条

普通地方公共団体の議会は、次に掲げる事件を議決しなければならない。
一

条例を設け又は改廃すること。

二

予算を定めること。

三決算を認定すること。

（四～十四 省略 財産の処分、契約など）

十五

その他法律又はこれに基づく政令（これらに基づく条例を含む。）により議会の権限に属する事項○２

前項に定めるものを除くほか、普通地方公共団体は、条例で普通地方公共団体に関する事件につき議会の議決すべきものを定めることができる。

２．国政は異なる地方政治（１）二元代表制（機関競争主義）＝議会内に与党も野党もない→政策・監視機能の重視
議決事件をしっかり議決、その追加と議決、首長提案の説明義務、質疑応答の手法（一問一答（単発から議論を踏まえた上での）、反問）（２）一院制、直接民主主義の導入→住民参加を積極的に導入＝行政にも議会にも議会報告会、意見交換会（会津若松市議会）、審議会メンバーとの交流（３）議会の存在意義＝討議と決定（政策立案、討議、議決、監視）議員同士の自由討議（委員会から）＊住民に開かれ住民参加を促進し（閉鎖的ではなく！）、首長とも切磋琢磨し（与党野党関係は存在せず、監視と政策立案の役割を発揮しつつ、議員の質問に対する執行機関からの反問権も認める！）、議会の存在意義である議員同士の討議と議決（質問のいいっぱなしではなく！）を重視する議会である。
第 138 条の２

普通地方公共団体の執行機関は、当該普通地方公共団体の条例、予算その他の議会の議決に基づく事務及び法令、規則その他の規程に基づく当該普通地方公共団体の事務を、自らの判断と責任において、誠実に管理し及び執行する義務を負う。
第 121 条

普通地方公共団体の長、教育委員会の委員長、選挙管理委員会の委員長、人事委員会の委員長又は公平委員会の委員長、公安委員会の委員長、労働委員会の委員、農業委員会の会長及び監査委員その他法律に基づく委員会の代表者又は委員並びにその委任又は嘱託を受けた者は、議会の審議に必要な説明のため議長から出席を求められたときは、議場に出席しなければならない。

３．議会基本条例の意義――議会基本条例（この４月１日までに 400 自治体）。これがなかったら…――（１）それぞれの自治体の議会の規範とすべきルールなし①議員としてはばらばら（制度設計する際も何を基準にするのか）②住民も議会運営がわからない（ここがポイント、「見える化」の一歩）

（２）議会改革の到達点がわからない①新しい議会改革が含まれている②改革の到達点がわかる（３）議会改革を進めていても（じっさいにどのくらいかどうか…）、次期議会ではわからない①また最初からではなく、到達点を明示②研修によって周知徹底、改正も可能（４）構成要素（何を規定するか）① 住民自治の実現（住民との関係（公開、住民参加、議会白書））② 議会の存在意義（自由討議）③ 執行機関と切磋琢磨する（議決事件をしっかり議決、その追加と議決、執行機関に提案の説明義務、一問一答と反問権の付与））④ 条件整備（図書室、議会事務局等）（５）新しい議会の継続性：思想が問われている① 反問権？
② 議会報告会の義務化？
４．地域経営を担う議会の活動視点——自治・議会基本条例と総合計画（１）総合計画と自治・議会基本条例① 地域経営の軸（ヘソ）＝総合計画② 地域経営のルール＝自治・議会基本条例（２）実効性ある総合計画が！
①予算と連動、②個別計画と連動、③首長の任期と連動（３）思いつき質問から「マニフェスト型質問」（４）総合計画を軸とした地域経営① 問題状況地方自治法一部改正（基本構想制定の義務化の廃止（自治法２④））
市町村は、総合的な行政を行うために、議会の議決を経て、基本構想を。
②対応（自治法96条２項の活用）Ⅰ
緊急避難（直接適用）③対応Ⅱ

自治基本条例・議会基本条例・根拠条例（総合計画の運用に関する条例、北海道栗山町 2013 年４月 1 日）

５．新しい政策サイクル：住民参加を起点、討議、政策提案、監視――住民意見を政策提言へ――（１）「議会からの政策サイクル」の実践①飯田市議会の実践②会津若松市議会の実践③「議会からの政策サイクル」の最先端の課題
ⅰ飯田市
ⅱ会津若松市（２）「議会からの政策サイクル」の前提①多様な意見の把握は議会が向いている②３つの要素を使いこなす③多様な資源を使いこなす（条例、予算、総合計画、決議）④政策サイクル全体を位置づける（３）「議会からの政策サイクル」の特徴――「議会からの」を考える――
①住民目線
②合議体
③少ないし資源→総合計画と「隙間」（４）「議会からの政策サイクル」の道具①委員会の通年化②課題を発見し深化する道具③議会を支援する道具＊委員会主義（委員会の設置がポイントではなく、委員会を中心とした審議）＊委員会は閉会中でも活動できる（閉会中議会は眠っている）＊道具としての通年議会＊地域別常任委員会の設置を

補足：通年議会を考える視点（１）視点①「議会からの政策サイクル」＝通年議会、ではない②実践されている通年議会と 2012 年自治法改正による通年議会とは異なる（２）通年議会の広がり①通年議会の広がり②通年議会の実践③通年議会の意義④通年議会を通任期制へ表

通年制導入の意義

事項

定例会・臨時会

通年議会

専決処分

有無

首長の議会招集権有

無（実質上）

議

常に執行機関との善

△

○会

政競争

運

住民参加（参考人・営

公聴会等の重視）の議員間の自由討議

備考
制度上の相違通年議会に不可欠ではないが、志向としてい△○る。なお、執行機関をできるだけ呼ばないこ△○となどを配慮している。

手法
議会の姿勢（地域経営の関△（会期ごとの○（１年（あわり）断片的思考）るいは４年）の思考）

注：△は可能であるが、実際には議会改革を進めている議会を除いて行われていないこと、○は現在導入している議会は志向していることを示している。

（３）通年議会の「誤解」と課題①通年議会の「誤解」②通年議会の課題（４）2012 年自治法改正の通年議会との異同①自治法改正の通年議会②従来の通年議会との異同

（５）「議会からの政策サイクル」と通年議会――目的は「議会からの政策サイクル」の実践――
通年議会ではない通年、通任期の実践
図通任期（4 年）を踏まえた議会の政策サイクル：三重県の場合
初年度

２年度

３年度

４年度

５年度

選
挙

ﾏﾆﾌｪｽﾄ
本会議 質
問
等

役員
改選

県
議会

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

常任委員会（任期2年）
特別委員会

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

質
問
等

特別委員会

特別委員会
議会報告会

議会報告会

議会報告会

議会報告会

各圏域

各圏域

各圏域

各圏域

市町議会
交流会議

市町議会
交流会議

市町議会
交流会議

各圏域

各圏域

各圏域

議
決

各圏域

質
問
等

常任委員会（任期2年）
特別委員会

市町議会
交流会議

質
問
等

選
挙

ﾏﾆﾌｪｽﾄ

県
執行機関

総合計画の策定
素案

中間案

戦略計画等
最終案※注：点線囲みは必要に応じて設置、実施するもの
出所：三重県議会議会改革諮問会議『三重県議会における議会改革のさらなる取り組み――改革 No. １議会の次への展開――』2011 年、20 頁。
６．大都市における住民参加――政令市における「都市内分権」を参考に――（１）視点――行政区を拠点――①「都市内分権」の採用②カッコ付きの意味（２）議会との関係――政令市における行政区ごとに常任委員会――
以上のような新たな区の位置付けを踏まえ、区を単位とする住民自治の機能を強化すべきである。区単位の議会の活動を推進するため、市議会内に区選出市議会議員を構成員とし、一又は複数の区を単位とする常任委員会を置き、区長の権限に関する事務の調査や区に係る議案、請願等の審査を行うこととすべきである。
注：区長の公選制の引き続きの検討など。
＊行政区ごとの施策について、活発な住民参加とともに、地域別常任委員会による提言は有効（個別の口利きを排除する意味もある）。

＊なお、地域別常任委員会の設置では、その行政区の課題が全体のものにならない可能性もある。
（３）特別区における住民自治

７．新しい議会の条件整備――行政改革の論理と議会改革の論理――（１）行政改革の論理（効率性重視）と議会改革の論理（地域民主主義の実現）①行政改革の論理と議会改革の論理②現在の議員のための議論ではない（参加のハードルを低くする）（２）報酬を考える① ＜会議出席＝議員活動＞という認識→議会力ダウン② 議員活動を明確に（３）議員報酬とは——議員報酬は高い？？——① ボランティア議員＝富裕層か時間のある人だけの議員、あるいは議員になることで生活手段を得ようとする議員→主張する人の意図とは逆＊夜間休日議会は別途考えよう② 議員歳費の挑戦（北海道福島町議会基本条例）→どんな活動をしたかではなく、それによって議会はパワーアップしたかが問われる！（成果！！）（４）定数を考える① 議会は多様な意見を吸収し、さまざまな視点から議論する場であるがゆえに、「相当」の人数が必要であるという理解→住民参加の充実との関係？
② 定数を削減することが首長サイドのパワーセンターと並ぶもう１つのパワーセンターを成立させるという理解→専門家集団か？
（５）この両極の議論を踏まえて考える①視点：議会の存在意義を基準とすれば、首長サイドのパワーセンターと並ぶもう１つのパワーセンターを成立させるための討議ができる人数となる。
②討議できる人数
ⅰ一般の市町村で委員会主義を採用している場合、委員会につき少なくとも７～８人（本会議主義の場合 10～15 人程度か）
ⅱ一般会計規模、あるいは/および所管部局（少なくとも、中核市・特例市で＋１～２、政令市で＋２～３は必要（ただし、委員会数を増加させた場合この限りではない））
ⅲ社会経済状況との関係（財政危機の場合、議員報酬と関連するが、定数とはまったく関係ない。なお、住民が積極的に議会・議員活動を支援する場合、定数削減の可能性はある（多様な住民参加））（６）住民と考える定数・議員報酬① 会津若松市議会② 流山市議会＊北海道議会、所沢市議会の動向
むすび
参考文献：『自治体議会学』（ぎょうせい、2012 年）『地方議会改革』（学陽書房、2011年）『討議する議会』（公人の友社、2009 年）『地方議会改革マニフェスト』（共著、日本経済新聞社、2009 年）『議会基本条例—北海道栗山町議会の挑戦—』（共編著、2008年）『図解地方議会改革』（学陽書房、2008 年）『よくわかる世界の地方自治』（共著、イマジン出版、2008 年）『増補版 自治を担う議会改革』（イマジン出版、2007 年）、など多数。

※講演会当日は、本資料のほか、自治日報掲載記事及び第 30 次地方制度調査会答申を配布