特集  3
寄稿

特選挙結果が問うもの集

参加民主主義の課題
坪郷實（早稲田大学社会科学総合学術院教授）

1 政権交代のあるデモクラシーの現状

ミによる「決められない政治」キャンペーン

（1）民主党政権の意義は?

をはじめ、政策内容の議論を伴わない民主党

2009年の「政権交代選挙」において、有権政権たたきが続いたことにより、上記の成果者は明確に、自公政権に代わって、民主党政は有権者に意識されなかった。その主要な原権を選んだ。他方、2012年12月の衆議院議員

因は、民主党政権の「目指す社会」が見えな選挙では、民主党の大敗北の結果、反転してかったからである。民主党は、政策づくりの自公政権が再び誕生した。民主党政権の敗北基本になる「持続可能な社会」や「社会的公の原因について、多くの議論が可能であるが、正や生活保障」を実現するという明確な政治政権政策と政権運営の両方で問題があった。3

理念をもたず、それを提示することに成功し年3 ヵ月の民主党政権は、「何を目指し、何をなかった。また、普天間基地移設問題など外成し遂げ、何ができなかったのだろうか?」。

交政策では、少なくとも中期的な視点が必要

政権交代の意義として明記しておくべき点であるが、鳩山首相は、短期的視点での議論は、民主党政権のもとで政策転換が行われたを先行させた結果、退陣に追い込まれた。

ことである。その成果として、「コンクリート

本稿では、参加デモクラシーの観点から、から人へ」、子ども手当や高校の授業料無償化

民主党政権における政策づくりにおいて、どなど普遍主義的な社会保障政策の導入、「一人のような成果があったのか、どのような問題ひとりを包摂する社会」に向けた政策などで点や限界があったのか、今後の課題は何か、ある。さらに、政策づくりのプロセスを一定若干の議論を行いたい。

程度、市民社会に開き、透明化したことを挙げることができる。さらに、福島第一原発事（2）参加デモクラシーの観点故において、3月15日に東電の「全面撤退」をまず、参加デモクラシーないし参加型民主撤回させ、この時危機管理にリーダーシップ政治の観点について述べよう。政治参加につをとったのは菅首相であった。また、不明確

いては、「参加とは選挙」という議論がなされさを伴うとはいえ、従来の政官業学の複合利てきたが、現在では、参加は、選挙と、「公共益共同体を打ち破ろうとする2030年代までに政策の形成、決定、実施、評価のプロセスへ「脱原発依存」を達成する「革新的エネルギー・の参加」である。さらに、世界の多くの国で、環境戦略」をまとめた。

標準的に、代議制の補完として直接民主制でDIO 2013, 3

他方、菅首相は、2010年の参議院議員選挙ある市民発案（政策提案制度）と市民表決（市での唐突な消費税増税提案により、政治的失民投票）の制度が整備されている。
「市民参加

敗をした。社会保障と税の一体改革の議論にはデモクラシーの心臓である」（Verba et al.

おいても、増税先行型の議論が前面に出てし1995 p.1）といわれる。活発な多様な市民活動まった。こうした政治的失敗があり、マスコを基盤にして、市民参加は多様な分野に広が―  12  ―

っていく。この参加においては、基本情報の公開と多様な主体間のコミュニケーションの深化がその基盤になる。と特徴づけられる。
鳩山政権では、新たな政権の運営体制を作るために、次のような改革を目指した。政府

日本において、市民参加は、この間、自治与党の意思決定の一元化、事務次官会議を廃体レベルで多様に展開されてきた。むしろ、止し閣僚委員会を設置すること、首相主導に国のレベルにおける政策形成・決定は、エネよる内閣を実現するために「税財政の骨格、ルギー政策にみられるように、政官業学の複経済運営の基本方針その他の内閣の重要政策合利益共同体によって、不透明なプロセスにに関する基本的な方針等のうち内閣総理大臣よって行われてきた。しかし、この体制は、から特に命ぜられたものに関する企画及び立中央省庁の制度疲労により、特に2000年代に案並びに総合調整を行う」国家戦略室（国家は限界に達している。この時期に、第一次分戦略局）の設置である。さらに、予算編成を権改革が行われ、自治体主導の介護保険制度横断的に見直す「行政刷新会議」が設置され、が導入されたことが、それを象徴している。

「国家戦略室」を中心とする官邸主導の予算編

政策づくりの基本情報と新たな政策制度のア成へ変えることを志向した。さらに、菅政権

イデアは、地域や自治体レベルにおいて蓄積

では、一旦廃止された民主党の政策調査会がされている。現場で活動する多様な政策テー復活し、政調会長が入閣し、与党議員の参加マのNPOが、市民のニーズを抽出し、新たなする副大臣主催の政策会議は、党側と副大臣政策制度の開発を試みている。

が座長を務める部門会議に変わった。

2009年の政権交代後、民主党政権において、

しかし、事務次官会議の廃止はその体制づ鳩山首相が、「地域主権（分権改革）」と「新くりの第一歩であったが、省庁官僚制の側かしい公共」をキーワードにしたことは、このらの抵抗があり、新たな政権運営のシステムような国と自治体・地域の間の構造変動が背は形成されなかった。政権運営における問題景にあった。次に、民主党政権が目指した政点として、次のような点が挙げられる。第１に、

府改革がどのようなものであったのかを見た

内閣に官房長官を中心とする政権運営の「中うえで、NPOのメンバーや新たな政策専門家枢部」を置き、機能させることができなかった。

が、政府における政策づくりに参加する若干

この政権中枢部の役割は、政権運営の要を作の事例を見よう。

り、議題の設定、人事、閣内調整を明確に行うことである。内閣の一体性を示し、首相を（3）民主党政権の目指した政府改革支える仕組みが機能して初めて、首相主導の内民主党政権は、鳩山首相と菅首相のもとで、閣運営が可能になる。関連して、連立政党間で方向として、「官僚内閣制」から「国会内閣制」の政策調整を行う連立委員会の問題もある。

への改革を目指してきた。まず、政権交代後、第２に、「政治主導」として政務三役による鳩山首相によって「脱官僚依存」と「政治主導」政策づくりが行われたが、政務三役主導の政が述べられ、新しい体制づくりが試みられた。

策づくりを支えるために重要政策の情報整理

自民党政権下では、1960年代から、各省庁を行う各省の態勢づくりは十分でなかった。

によって作成された閣議決定前の法案などを第３に、政策づくりのプロセスは、政権内自民党政務調査会で審査し、総務会で了承し、での法案づくりの段階と、国会における法案この了承をえた法案が事務次官会議を経て、審議の段階に大きく分けられる。国会を「討閣議で決定され、国会に提出される体制があ議の広場」にし、国会に市民が参加する回路った。これが「与党・自民党による事前審査制」を開くことはできなかった。
（後述。
）

である。閣議に提出される法案は、事務次官第４に、民主党の政権運営との関連で、マ会議を経たものであり、各省庁の間で異論のニフェスト問題から始まった有権者とのコミない法案のみが通る仕組みであった。このよュニケーションが十分に行われなかった点がうに、国会に法案が提出されたときには、政ある。政党の選挙マニフェストは、党の政策府と与党で決着がついているため、国会審議理念と政策体系、それを実現するための政権は形骸化してきた。この仕組みは「官僚内閣制」運営について具体的に提示するものであり、―  13  ―DIO 2013, 3

政党と有権者との間のコミュニケーション手より内閣官房長官のもとに「一人ひとりを包段として重要なものである。しかし、野党の摂する社会」特命チームが設置された。このマニフェストは、現状では十分な情報をもとチームの中に、内閣府など省のスタッフと共に作ることはできないので、政権獲得後に、に、上記の問題に取り組んできたNPOのメン選挙政策から政権政策への変換プロセスが不バーが（自立生活サポートセンターもやいの可欠である。政権を獲得した民主党は、マニ湯浅誠氏と、ライフリンクの清水康之氏）座フェストの重要政策を、特に財源に裏付けら長代理として参加している。2011年8月に「社れたものに変換する作業を行い、党内討議を会的包摂政策に関する緊急政策提言」が行わ経て政権与党内の新たな合意を形成するととれ、大震災後の被災地を含めて、「社会的排もに、有権者に対して再提示し、有権者との除のリスクについての実態調査」、伴走型の「パコミュニケーションを取ることが不可欠であーソナル・サポート・モデル事業」、「社会的ったが、この点も行われなかった。

包摂ワンストップ相談支援事業」が実施されこのように、民主党政権による政権運営がている。2012年3月から開始された緊急電話サ

人の面でも組織・マネージメントの面でも不ービス、「寄り添いホットライン」は、同年末十分であったことはあるとしても、他方で、までに約729万コールに達している。

中央官僚制が従来の慣行を維持するために抵次に、内閣府特命担当大臣（行政刷新）を抗したことと、それに対して有効な対応がで座長とする「行政透明化検討チーム」の委員に、きなかったという要因も大きい。

研究者と共に、長年情報公開に取り組んできたNPOである情報公開クリアリングハウスの2 民 主党政権における政策づくりへのNPOメンバーが参加している。の参加
すでに述べた民主党政権が行った政策転換（2）審議会・委員会への参加に関しては、政府の政策づくりへのNPOや政障がい者政策については、「障がい者権利条策専門家の参加により推進された事例も多い。

約」のスローガンである「わたしたち抜きに次に、若干の事例を見ておきたい。官邸などわたしたちのことを決めないで」を基本理念に設置された「特命チーム」への参加の事例、として、首相を本部長とする「障がい者制度審議会・委員会への参加（当事者の参加、改革推進会議」が2009年12月に設置された。

NPOの参加）の事例、政府代表団への参加のこの会議の一員である尾上浩二氏によると、事例、政策決定プロセスへの市民参加の事例

構成員26人のうち15名が障がい当事者であるなどである（『市民政策』（市民がつくる政策（尾上浩二 2010 p.26）。この審議の結果、2011

調査会）「特集 政権交代と政策決定への市

年に障がい者基本法が改正され、2012年後半

民参加」67号、2010年を参照）。

から法定化された「障がい者政策委員会」が活動を開始している。このように障がい当事（1）「特命チーム」への参加の事例者を主とする会議が設置され、障がい者政策

少子高齢社会の中で、自公政権期から「孤独死、非正規雇用の拡大、子どもの虐待、青次に、鳩山首相が設置した「新しい公共」

年層の問題（『フリーター』『ニート』）、女性円卓会議は、菅首相の「新しい公共」推進会の雇用環境、生活困窮世帯、単身高齢者問題、議に引き継がれ、野田首相のもとでも委員を自殺の増加、DV、うつ病、外国籍市民の増加変えて継続した。特に、菅首相の時期の推進など」に関連して、多様な孤立化が生じていた。

会議では、過半数の委員は、NPO・NGO、生複合的困難を抱えるものも多い。さらに、東協のメンバーであった。成果として、市民活

日本大震災後の被災地では、被災者の生活再動の基盤整備となるNPO税制の画期的な改革

建と復興の問題が重なっている。

（税額控除制度の導入、新しいパブリック・サ

このような問題に取り組むために、セーフティネットの強化を含めた社会的包摂政策を戦略的に推進することを目的にして、首相にDIO 2013, 3の転換を行っている。

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ポート・テスト、自治体が独自に取り組める制度など）が実現している。

（3）政策決定プロセスへの市民参加の事例なとが肝要である。政府改革について前述したどので、ここでは国会改革の課題について若干エネルギー政策に関連しては、国家戦略会述べよう。国会を「討議の広場」にする改革、議のもとに「エネルギー・環境会議」が設置

国会における市民やNPO、団体による政策提され、2012年に「原発に依存しない社会」に案制度の確立（請願制度の改革など）、衆議院向けた「革新的エネルギー・環境戦略」をまと参議院との意見の違いを調整する仕組みととめた。これについて「国民的議論」を行う文化を確立することなどである。

ために、7 〜 8月に「エネルギー・環境戦略に世界の多くの議会では、選挙から選挙まで関するパブリックコメント」が実施され、11を会期とする「国会期」制である。この国会箇所で「意見聴取会」が開催され、さらに「討期への改革の第一歩として、現在150日の通常論型世論調査」が開催されている。

国会を300 〜 350日とする通年国会化すること環境政策については、2009年の気候変動枠がある。さらに、提出法案については、初期組み条約締約国会議から、国際会議への政府の段階で各委員会において公聴会を開催し、代表団に、NGOが、経団連、連合（各４名）自治体関係者、団体、NPO、企業、政策専門と共に、参加するようになっている。

家などの意見を広範囲に聞くことが、改革のさらに、福島第一原発事故後、脱原発を求一歩になる。これは、国会として独自に地域める市民の集会やデモが街頭や官邸前で活発における政策情報を獲得する機会になり、法に展開されるという社会運動の動きもある。

案をより良いものにすることができる。また

この社会運動は、従来とは異なる多様な市民国会において法案条文を逐条で審議する読会が参加しており、脱原発の世論を基盤にして制をとることも課題としてある。このようにいる。また、脱原発の住民投票を求める直接国会が「討議の広場」となることにより、広請求運動が複数の自治体で行われている。こく市民が国会に参加する回路が開けられる。の社会運動のエネルギーを、脱原発を実現す第２に、NPOのアドボカシー（政策提言活動）る新たなエネルギー政策の確立へとつなげる活動をより活発化することである。NPOは地ことが課題としてある。

域における市民活動を基礎にして政策提言活

このように、民主党政権における政策づく動を活発に行っているが、さらに政策提言能りにNPOのメンバーの参加があり、政策転換力を高めるためには、政策課題毎にネットワの推進力になった面がある。しかし、重要なークを形成し、スタッフと資金の結集を行う点は、このような動きが、政権交代を経て、ことが不可欠となっている。

構造的に定着するかどうかである。この点は、次でさらに議論をしよう。

第３に、政党改革の課題の一つは、政党を市民社会に開くことであり、その回路として、政策づくりに関して市民とのコミュニケーシ

3 参加デモクラシーの課題

ョンを可能にする政党シンクタンクの確立ですでに述べたように、官僚主導の政策づくある。民主党をはじめとして、これまで動きりは限界に達しており、地域における市民活があったものの、この政党系シンクタンクを動を起点にする現場志向の政策づくりへの転確立できずにいる。このシンクタンクを通じ換が、課題となっている。従って、NPOや政て、政党と政策提言型NPOネットワークとの策専門家が、政府や国会における政策づくり連携による政策づくり、政党主催で市民政策に参加する回路を多様に開くことが不可欠で提案フォーラムの開催による政策ニーズと政ある。これからも分権化と自治体レベルにおけ策アイデアの開発を進めることができる。

る政策開発が基本である。最後に、参加デモクラシーの課題について若干の論点を述べよう。
第１に、これまでの政策づくりの限界を超えるには、既存の政官業学の複合利益共同体を打ち破る改革が必要であり、それには、政府改革と国会改革が両輪として推進されるこ

文献
S. Verba, K. L. Scholzman and H.E. Brady, 1995, Voiceand Equality, Harvard University Press, Cambridge, p.1
尾上浩二 2011 「市民主権へのフロントランナーに－『障がい者制度改革推進会議』の取り組み」『市民政策』67号
pp.24-34―  15  ―DIO 2013, 3