■レポート─■

中国の地方財政事情：地域の安定を支える財源をどう確保するか
キヤノングローバル戦略研究所 研究主幹

岡嵜
■１．力強さを欠く足元の経済成長

久実子

たのは1976年（中国−1.6％、世界平均5.3％）以来のことであった。
2023年に入ると、中国経済は緩やかな回復成長速度の減速の兆候を示し、実質GDPは第１四半期に前

中国経済は2022年半ば以降、安定を維持し年比＋4.5％、第２四半期に同＋6.3％（上半つつも反転の勢いに欠ける状況が続いてい期通算同＋5.5％）の増加となり、政府年間る。2022年の中国の実質国内総生産（GDP）目標（同＋５％前後）の達成はさほど難しく成長率は、「ゼロコロナ政策」に伴う厳しいないようにみえた。しかし、第２四半期の消経済活動の制約を主因に、第２四半期に大き費の伸びは前年の反動といった要因が大きい

く落ち込んだ後、年後半も４％以下となり、一方、外需は低調で、懸念材料が残る結果と通年では前年比＋3.0％に止まった。国連貿なった（図１）。

易開発会議（UNCTAD）は2022年の世界経

また、実質GDPの前期比伸び率は、第１済全体の実質GDP成長率を＋3.1％と推計し四半期の＋2.2％から第２四半期は＋0.8％へているが、中国の成長率が世界平均を下回っと減速しており、続く７月、８月の主要経済〈目

指標の動きも、総じて停滞色が強いように感次〉

１．力強さを欠く足元の経済成長
２．地方財政の全体像

経済の先行きに対するコンフィデンス

３．
「土地依存」からの脱却の低下

４．安定成長の道への課題
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じられている。

目下、中国で懸念されている事象の一つに、
月刊 資本市場

2023．10（No. 458）

（図１）中国のGDP成長率と需要項目別寄与度の推移
外需（％）
25

総資本形成
20
消費15

実質GDP成長率

1050−52023/2Q

2023/1Q

2022/4Q

2022/3Q

2022/2Q

2022/1Q

2021/4 Q2021/3Q

2021/2Q

2021/1Q

2020/4Q

2020/3Q

2020/2Q

2020/1Q

2019/4Q

2019/3Q−10（出所）CEIC China Premium Databaseより筆者作成（図２）企業関係者及び消費者コンフィデンスの推移
80

160

70

1406012050

1004080

3060

2040

①製造業購買担当者景気指数（総合、左軸、50＝中立）②非製造業購買担当者景気指数（ビジネス活動、同上）

2023/52023/12022/92022/52022/12021/92021/52021/1

2020/92020/52020/1

2019/92019/5

2019/1

2018/92018/5

2018/1③消費者コンフィデンス指数（右軸、100＝中立）（出所）CEIC China Premium Databaseより筆者作成

人々の景況感の弱さがある（図２）。まず、のの、2023年４月以降は弱気の見方が強い状製造業購買担当者の景況感は、2022年末のゼ況が続いている。８月にかけて上方に転じる

ロコロナ政策の撤廃を受けて一時改善したも気配はみえているものの、景況判断総合指数

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刊 資本市場

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45は依然として中立の50に届いていない（６月援、購入者が物件完成前に支払っている代金49.0、７月49.3、８月49.7）。

（購入契約金）の保全などを行い、ディベロ非製造業購買担当者の景況感も、2023年第ッパーに対し建設中物件の完成・引渡しを着１四半期中はいわゆる「リベンジ消費」など実に行うよう促している。しかし、資金繰りへの期待もあって、強気の見方が優勢であっ悪化に歯止めのかからない企業は多く、全国たが、４月以降は後退している（３月58.2、各地で野ざらしになった未完成物件の様子が８月51.0）。

しばしば報道されており、購入者や購入希望より悲観的見方に傾いているのは消費者コ者の不安は払しょくされていない。

ンフィデンス指数（国家統計局調べ、100が2021年下期以降、投機狙いの不動産売買を中立）で、遡及可能な1990年１月以降2022年抑制するために設定されていた諸規制を緩和

３月まで、同指数が90を下回ることはなかっする措置が打たれ始め、2023年８月末には人たが、同年４月〜12月と2023年４月及び５月

民銀行と国家金融監督管理総局は「差別化さには80台に落ち込んでいる。ほぼ同じ時期に、れた住宅貸出政策の調整・最適化に関する通中国人民銀行（中央銀行。以下、人民銀行）知」を公表し、頭金規制を緩和するとともにが預金者を対象に行ったアンケート調査で住宅ローン金利引下げの対象を拡充するなは、都市部の住民の雇用環境に対する不安感ど、「住むための住宅購入」を促す措置を実が根強いことが明らかになっている。

施した。こうした動きを受けて、2023年９月には一部都市で不動産市場が好転したとの報長引く不動産市場の調整道も散見されている。

こうした景況感に大きな影響を及ぼしていしかし、問題の本質である住宅関連の過剰る要因の一つに、不動産市場調整の長期化が投資・過剰在庫の大きさや不動産ディベロッある。中国では2021年半ばに複数の大手不動パーなどの債務問題の根深さに鑑みると、不産ディベロッパーの資金繰りひっ迫と債務不動産市場の需給調整にはなお相当な時間を要履行問題が明らかになり、民営大手不動産企するとみられている。この問題は、地方政府業の倒産が懸念される事態に陥った。その後、の財政にも深刻な影を投げかけている。

住宅建設工事の中断、新規販売活動の不振、人々の住宅購入意欲の後退、住宅価格の下落■２．地方財政の全体像などが相互に負の方向に影響し合い、中国の不動産市場は深い調整を余儀なくされている。

中国の財政勘定の構成

中国政府は、建設中不動産を抱えるディベ

中国の予算会計は、一般公共会計、政府系ロッパーや関連企業に対する流動資金の支基金会計、国有資本経営会計、社会保険基金

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（表１）中国の予算会計の構成（単位：兆元）
全国（a＋b、移転重複分を調整）
2021年

2022年

中央政府（a）
2021年

地方政府（b）

2022年

一般公共会計9.34 
うち
8.89 税収

2021年

2022年

政府系基金会計
国有資本 社会保険
経営会計 基金会計

歳入

うち税収

21.37 うち
17.27 税収

22.84 うち16.66 税収

10.76 20.24
うち9.00 税収
8.38
中央から移転 8.22


21.78
うち税収
7.66
中央から移転 9.69

歳出



24.94 26.21 12.09 13.41 うちうち地方へ移転 8.22 地方へ移転 9.69

21.06 

22.50

収支



−3.57 −3.37 −2.75 −2.65 −0.82 

−0.72

歳入



13.49 13.30 0.44 

2.27 
13.12
うち中央から移転 0.08
土地使用権
譲渡金収入 8.49
特別目的債 3.65

歳出



11.34 1.53 
11.96 0.40 
うちうち地方へ移転 0.08 地方へ移転 0.08

11.02 収支

2.15 

1.34 

0.04 

0.74 

2.10 

0.6

歳入



0.56 

0.61 

0.24 

0.27 

0.33 

0.35

歳出



0.56 

0.61 

0.24 

0.27 

0.33 

0.35

収支



0 

0 

0 

0 

0 

0歳入



9.69 

10.24 0.13 

0.03 

9.56 

10.21

歳出



8.67 

9.06 

0.13 

0.04 

8.54 

9.02

収支



1.02 

1.18 

0 −0.01 1.02 

1.20


11.11
うち中央から移転 0.08
土地使用権譲渡金収入 6.53
特別目的債 3.65
10.51

（出所）2021年及び2022年全国財政決算諸表（財政部公表）より筆者作成

会計によって構成され、それぞれの会計は中されていた。

央政府会計と地方政府会計に分かれている

政府系基金会計は日本の特別会計に近い概（表１）。2022年の歳出規模は、一般公共会計

念の勘定で、事業目的を絞って予算が組まれが26兆元、政府系基金会計が12兆元、国有資ている。地方政府主導のインフラ建設プロジ

本経営会計が６千億元、社会保障基金会計がェクトは政府系基金会計で実行されるものが９兆元となっている。

多い。

一般公共会計は日本の一般会計と概ね同様の概念で、基本的な行政サービスを行うため地方間のばらつきの予算が計上されており、2022年の歳入の７

2020年 以 降、COVID−19の 打 撃 を 受 け、割以上は税収であった。歳出からみた事業規

世界の多くの国が財政支出の大幅拡大を余儀

模は地方政府分が86％を占めている一方で、なくされ、地方政府の財政基盤も脆弱になっ税収の地方政府への配分は46％に過ぎず、中ている。中国もその例外ではないが、地方政央政府から地方政府に10兆元近い資金が移転府間の格差が一段と広がっている点が懸念さ

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（図３）中国の省別一般会計赤字額の対名目GDP比率の推移
（％）
0

江蘇省

−5

広東省

−10

遼寧省

−15−20

吉林省

−25

2022

2021

2020

2019

2018

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

20092008

2007

2006

2005

−352017黒竜江省−30（出所）CEIC China Premium Databaseより筆者作成れている。広大な国土と膨大な人口を有し、る比率は、2005年時点では広東省10.4％、黒自然環境や地理的条件が大きく異なるため、竜江省9.8％と大きな差はなかったが、2021

中国で地域格差が生じるのはやむを得ない面

年にはそれぞれ12.6％と22.8％となり、黒竜がある。しかし、その差が広がりすぎるのは江省の高齢化進展がもたらす負担の大きさが問題である。

みてとれる。

例えば、省ごとに一般公共会計収支赤字額（中央からの移転収入を含まないベース）の土地使用権譲渡金収入の急減

名目GDPに対する比率をみると、2005年に近年の地方政府基金会計の最大の特徴は、は華南の広東省が−2.2％であったのに対し、土地使用権譲渡金収入の全体に占める割合が東北の黒竜江省は−9.9％であった。それが高い点にある。中国では都市部の土地は国有2022年にはそれぞれ−4.1％と−26.2％となで、基本的には地方政府が管理している。今り、その差は20％ポイント以上広がってしま

世紀入り後の数度にわたる地価高騰期を中心った（図３）。に、地方政府は所有する土地の使用権を不動

この間、広東省の人口は38％増加している産ディベロッパーなどに売却することで大きのに対し、黒竜江省は19％減少している。まな収入（土地使用権譲渡金収入）を得ることた、老年人口従属指数、すなわち老年人口（65が可能となった。

歳以上）の労働年齢人口（15〜64歳）に対す
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月
刊 資本市場不動産事業の推進は地元への恩恵が大きい
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（図４）中国の地方政府系基金会計の特徴的な動き

30620410

200202282021402020102019502018122017602016

142015702014162013802012182011（兆元）

902010（％）

基金収入総額（右軸）

土地使用権譲渡金収入の構成比（左軸）
特別目的債発行収入の構成比（左軸）（出所）CEIC China Premium Databaseより筆者作成と考えられていたほか、政府系基金会計の運ち込んだ。2023年３月の全人代では、「土地用は地方政府の自由度が比較的高かったこと

使用権譲渡金収入が当初予算規模に達しなかもあって、多くの地方政府が不動産開発の推ったため（地方政府の当該収入予算達成率は進に注力するようになった。中央政府が打ち77％）、それを活用する予定だったプロジェ出したいわゆる「４兆元の景気刺激策」に応クトの推進に支障を来した」といった趣旨のじる形で、インフラ投資や不動産開発投資が財政部による説明もあった。

活発化した2010年には、当該収入が地方政府基金収入全体の８割以上を占めていた（図■３．「土地依存」からの脱却４）。
地方の隠れ債務問題解決の一助として、地地方債発行の意義

方政府による債券発行が認められた2015年以地方政府の土地使用権譲渡金収入に頼った降は、土地使用権譲渡金収入の基金会計歳入

財政運営は、中国共産党中央委員会や中央政全体に占める構成比こそ低下したものの、府においてもかねてより問題視されており、2016年から2021年まで金額は伸び続けた。しその是正が呼びかけられていた。しかし、地かし、2021年央にマンション建設・販売が停方政府が代わりの財源をみつけるのは容易で滞すると、新たな土地使用権の入札も不調にはなく、また、不動産価格は上昇し続けると陥り、2022年は当該収入が前年比２割以上落大半の人々が信じる状況にあっては、土地開月
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発事業計画は途絶えることがなく、事態が改2010年 代 半 ば に 債 務 返 済 に 支 障 を 来 す

善することはなかった。中央政府も、景気後LGFVが急増すると、その見直しが行われ、退局面においてはインフラ投資の重要性を唱

地域経済にとって重要なインフラ建設のためえる一方で、その資金をどのように調達するの資金は、地方政府が債券を発行して調達すかについては、地方政府が地元の状況に応じることになった。2014年に予算法が改正され、て考えるべきとの立場で、中央政府の資金投翌年から地方政府による債券の発行が始まっ入については消極的であり、現在もそのスタた。LGFVの債務再編の取り組みは続いていンスは変わっていないように見受けられる。

るが、地方政府が積極的に肩代わりした債務上述の土地使用権譲渡金収入とは別に、地はさほど多くない模様で、中国企業の債務削方政府が大きな期待をかけていたのが地方政減が進展しない要因の一つとみられている。

府投融資平台（Local Government Financial

地方政府による債券発行は、公募市場でのVehicle。 以 下、LGFV） で あ っ た。2014年

発行が増えれば情報開示も増え、地方財政の以前の中国では、地方政府は債券発行や銀行透明性向上にとって有益な効果をもたらすこ借入の形で独自に資金調達を行うことが禁じとが期待される。発行プロセスにおける地方られていた。そうした中で、2008年の「４兆政府の自由度向上や、特別目的債の対象プロ元の景気刺激策」に応じるための一案としてジェクトに関する情報開示の拡充などが、当推奨されたのが、地方政府会計から財政的に面の課題とみられている。

独立した形で資金調達を行い、主としてインフラ建設と建設後の運営管理にあたるLGFV財政資金調整メカニズムの改善と総称される事業体であった。

中国では、1980年代に税収増で財政的余裕審計署（日本の会計検査院に相当）の調査が生じた一部地方政府が過剰投資に走り、経によると、2010年末時点では全国に6,500社済過熱をもたらしたことなどが問題となり、を超えるLGFVがあり、全体で約５兆元（同90年代半ば以降、税収の多くを一旦中央政府年の中国名目GDPの12％）の債務を負ってに集中させ、必要に応じて地方政府に配分すいた。財政の肥大化を避けて、収益性のあるる政策がとられてきた。問題は、多くの地方事業を効率的に行うためにLGFVを活用する政府がその配分がタイムリーかつ適切に行わことは否定すべきではないが、中国ではそのれていないと受け止めているところにあるのガバナンス体系が十分に整備されないうちだろう。また、近年は改善されたと言われてに、地方政府の「暗黙の保証」の下で野放図いるが、地方の共産党幹部や行政部門上層部な資金調達が累積されたことが問題であっの業績査定時に、経済成長の度合いが重要なた。

評価基準の一つとなっていたために、即効性

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（図５）BRICS諸国の１人当たりGNIの推移（米ドル）
16,000ロシア

14,00012,000
中所得国と高所得国の境界10,000
8,000
6,000

ブラジル

南アフリカ
中国

4,000

インド

2,000

2020

2017

2014

2011

2008

2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

0

（出所）世界銀行World Development Indicatorsより筆者作成の高い建設投資に財政資金が投じられがちだ■４．安定成長の道への課題ったとの指摘もある。
国全体として調和のとれた経済成長を遂げるために、中央政府が全体を見渡しながら、「中所得の罠」の克服資金配分を行うことは重要であるが、地方政国際金融市場などでは中国経済の将来展望府の手足を縛ったままで経済成長の促進と社について、数年前までは「中所得の罠」に陥会福祉の拡充などを求めても、地方政府は中るか否かが盛んに取沙汰されていた。「中所央の号令に真摯に従わないだろう。2016年頃

得の罠」とは開発経済学で取り上げられる概から、財源配分の見直しが進められていると念で、発展途上国の１人当たりGDPが中程言われているが、まだ目立った変化はみられ度の水準（中所得）に達した後、そうした国ていない。の多くは発展パターンや戦略を転換できず、なお、地方政府にディシプリンをもった財政運営を促すためには、その使用状況を地元で住民がモニタリングできる体制を整備することが効果的なのではないだろうか。

成長率が低下、あるいは長期にわたって低迷するという動きを指す。
BRICS・５か国の１人当たり国民総所得（GNI）の動きをみると、中国より先行して高位中所得国の域に入ったロシア、ブラジル、南アフリカは2010年代半ば頃までは急速に伸

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びを高めたが、その後はレベルの引き上げに失、高齢化がもたらす社会保障負担の増大な苦労しているようにみえる（図５）。これは、ど）、対外不均衡の拡大などがほぼ時を同じ

この３か国が資源価格の上昇にかなり依存しくして起こったことや、バブル崩壊の事後処た経済構造になっていたことが大きいとみら理（不良債権の償却ほか）に時間を要していれている。

ることなど、90年代の日本と現在の中国に似中国はこれら３か国に比べると製造業が発展しており、グローバルなサプライチェーン通った点はある。しかし、大きく異なる点も指摘できる。に様々な形で深く参加している。近年の対外

まず、経済の発展段階であるが、1990年代摩擦の深刻化やCOVID−19の影響で、サプの日本の１人当たりGNIは平均すると約３万ライチェーン再構築への対応や産業構造の高5,600ドルと、OECDメンバー国の平均（２度化に苦労しているとはいえ、中国が蓄積し万400ドル）を大きく上回っていた。また、た技術力を活かす余地は小さくないと思われ日本は1990年の時点で都市人口の全体に占める。また膨大な人口を有している点でも、他る比率が77％に達しており、追加的な都市化の３か国とは異なる軌道を進む可能性が高いの余地には限界があった。これに対し、2022（2022年の人口：中国14.1億人、ブラジル2.2

年の中国の１人当たりGNIは12,850ドルと、億人、ロシア1.4億人、南アフリカ６千万人。

まだ高所得国の域に達していないほか（高所因みにインドは14.2億人）。膨大な人口を抱得国との境界は13,845ドル）、都市人口比率えるが故の課題は大きいが、政府などからのも全国平均で63.6％と、都市化推進の余地も適切な誘導があれば、経済刺激が作用する効残っている。中国では目下、都市化推進の過果も大きいというメリットもある。

程で、かなりの地域で不動産バブルの崩壊が生じてしまったわけであり、事業の見直しを「日本化」の回避余儀なくされている地域は多いものの、基盤昨今、中国内外でしばしば取り上げられるとなる建設需要そのものは消えていないのでのが、「中国経済の日本化」という言葉である。

はないか。

「日本化」の定義は必ずしも固まっていない

また、日本では不動産バブル崩壊で商業銀が、最近の中国の経済論壇などでは、低金利、行も大きなダメージを受け、莫大な不良債権低インフレ、低成長が長期にわたって続き、を処理し終えるまでに長い時間を要した（主成長の活力が失われていく経済事象を指すと要行の不良債権処理が概ね終了したのは2005の捉え方が多い。

年）。その過程で、破綻や合併の嵐に巻き込

確かに、不動産バブルの崩壊と人口構成のまれた銀行も多く、それがいわゆる「貸し渋変化（労働人口減少に伴う人口ボーナスの消り」や「貸しはがし」につながった面もあっ

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た。

れた面もあったとみられている。

中国の場合、当面の課題は不動産ディベロ

経済運営効率化のためには、政策によってッパーの債務削減と信託貸出などシャドーバは省を超えた調整メカニズムを整備することンキングの整理であるが、現状ではこれらのも重要であろう。とはいえ省の中には、例え先に対する銀行貸出のボリュームは、全体とば四川省のように面積49万平方キロ、人口９しては銀行が対処可能な範囲に収まってい千万人以上と、国と言ってもよいほどの規模る。ただし、不動産関連企業は企業間貸借がを有するものもあり、現在でも省内のモニタ幾重にも絡み合っているケースが多い模様でリングに苦労しているところが多いと想像さあり、またシャドーバンキングも最終的なリれる。省内の行政単位を細かく分けすぎると、スクの負担者が分かりにくいこともあって、行政の重複などの無駄が生じる恐れがある一

破綻の危機に直面している企業の債務リスト

方で、統合を急ぎすぎると目が届かない地域

ラは容易ではなく、処理の先延ばしが銀行をが出てしまいそうである。

巻き込む大きなリスクにつながる可能性は否定できない。

すでに広東・香港・マカオ大湾区や長江デルタなど、広域地域協力の試みもスタートし以上を総合的に勘案すると、現時点で中国ているが、目的に応じた行政組織の整備は重経済の「日本化」リスクは高くないものの、要である。デジタル技術の実用化により、地不動産バブルの崩壊の影響を楽観視するのは域間だけでなく、中央と地方の間の意思疎通危険である。問題の先送りは、とくに地方拠が活発になれば、リスクの早期把握、リスク点の中小規模の銀行への打撃を大きくする恐発生後の迅速な対処が容易になるだろう。

れもあり、かなり危険だと思われる。

行政のデジタル化に関しては、経済政策の要点や問題の所在、実施措置の成功事例など

地方行政単位の最適規模を地域住民にタイムリーに伝えるために、技最後に、地方行政単位のあり方について考術を活かすことも、人々の政府に対する信認えてみたい。現在、中国の国の次のレベルのを高めるうえで効果を発揮するのではないか。

行政単位は省、自治区、直轄市で、財政収支金融リスクへの対応や経済刺激策の導入には省ごとに管理され、地方の金融危機などにおいては、財源の確保はもちろん重要である

関しては原則として省政府が責任をもって対が、それだけでは十分ではない。人々の政府処することになっている。また経済政策の実に対する信認や中央政府と地方政府間の相互施状況も省ごとにチェックされており、とき信頼を醸成していくことが、政策効果を高めに省間で競争が激化することもあるようで、

るうえで、より重要であろう

不動産バブルに関してはそうした競争に煽ら月
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