連 合 総 研JAPANESE TRADE UNION CONFEDERATIONRESEARCH INSTITUTE FOR
ADVANCEMENT OF LIVING STANDARDS

公共交通再生への方策−地方での円滑な経済・社会活動を支えるために−2019年 12月

公益財団法人

連合総合生活開発研究所

ま え が き
近年、地方では人口減少及び過疎化が急激に進行し、鉄道やバス等に代表される公共交通において、不採算部門が人々の生活圏から撤退する事態が生じています。これまで、地域の公共交通を担ってきた事業者が撤退してしまうことで、地域社会全体がますます疲弊していくという悪循環に陥っているのが地方の現状です。
このように、地方における公共交通の衰退と地域社会の疲弊が進行している中、高齢ドライバーが重大な交通事故を引き起こしたケースが相次いでおり、高齢者の免許返納が増えつつあります。高齢者に限らず、自身又は家族に疾病や障がいを抱える人など、地域社会で生活をしていく上で移動が制約されている人の移動を確保するためには、地域の実情に即した公共交通を維持し、整備していく必要があります。
地域の実情に即した公共交通政策を展開するために、2007年に地域公共交通活性化再生法が施行され、2014年の同法改正により、自治体は協議会を開催して、公共交通とまちづくりとの連携や、地域全体を見渡した面的な公共交通ネットワークを構築するための計画を策定することとなりました。また、2013
年施行の交通政策基本法は、交通政策に関する基本理念を定めるとともに、国や自治体が果たすべき役割や施策等を定めています。
このように、公共交通を巡っては近年、法整備が進められており、地域の実情に合わせた公共交通を構築するための基本的な枠組みが整えられました。法の下では確かに、多様な利害関係者の話し合いの場である協議会を設置することが求められていますが、協議会が設置されていない自治体もまだ多く、また、協議会が設置されていたとしても、多くの自治体ではその運営のあり方についてまだ模索している段階にあります。
こうした問題意識の下、連合総研では2017年10月に「交通労働者の労働条件改善と公共交通のあり方に関する研究委員会」（主査：戸崎肇首都大学東京特任教授）を設置し、生活者である地域住民、特に移動制約者の視点から、地域の実情に即した公共交通をいかに実現し、そのための方策や仕組みをどのように整備していくかについて検討してきました。検討にあたって本研究委員会では、労働組合の他、先進的な公共交通政策を行っている11の自治体に対してヒアリングを行い、検討を深めてきました。本報
告書はその検討の成果であり、地域の公共交通において施策を展開するための参考になることを期待しています。
最後に、研究委員会において真摯な論議をいただき、また執筆をいただいた戸崎肇主査をはじめとする委員の方々、ヒアリングにご協力をいただいた労働組合や自治体の職員の方々に、この場をお借りして厚く御礼を申し上げます。

2019年12月

公益財団法人

連合総合生活開発研究所
所 長
藤 本 一 郎

交通労働者の労働条件改善と公共交通のあり方に関する調査研究
１．研究委員会の構成（委員会設置期間

2017年10月～2018年９月）

主

査

戸崎

肇

首都大学東京

委

員

小川

竜明

清和大学

竹内

利光

横浜国立大学川上資人

東京共同法律事務所

弁護士

其田

茂樹

地方自治総合研究所

研究員

小熊

栄

連合

社会政策局

佐藤

政則

連合

労働法制対策局

次長

柳

宏志

連合

労働法制対策局

次長

浦野

高宏

連合総研

主任研究員

戸塚

鐘

連合総研

主任研究員

松井

良和

連合総研

研究員

事務局

特任教授

講師
講師

局長

２．委員会等の経過（委員会の開催）

８回（2018年１月～2018年11月）

第１回委員会（2018年１月25日）

戸崎主査の問題提起

第２回委員会（2018年２月16日）

各委員の問題関心①

第３回委員会（2018年３月16日）

各委員の問題関心②

第４回委員会（2018年４月17日）

其田委員からの報告

第５回委員会（2018年５月14日）

ヒアリング候補先・項目の検討

第６回委員会（2018年７月２日）

交運労協・住野議長ヒアリング

第７回委員会（2018年９月３日）

報告書の構成・タイトル等の検討

第８回委員会（2018年11月５日）

ヒアリングの進捗状況・報告の概要

３．ヒアリング調査の実施
報告書作成のため、下記11の地方自治体に対してヒアリング調査を行った
実施時期
訪問先

2018年４月～11月
北海道夕張市（2018年４月25日実施）

神奈川県藤沢市（2018年９月20日実施）

さいたま県ときがわ町（2018年９月25日実施）

岐阜県岐阜市（2018年10月１日実施）

富山県富山市（2018年10月１日実施）

茨城県日立市（2018年10月９日実施）

栃木県宇都宮市（2018年10月30日実施）

千葉県柏市（2018年11月７日実施）

京都府京丹後市（2018年11月12日実施）

北海道天塩町（2018年11月14日実施）

北海道中頓別町（2018年11月15日実施）【報告書の執筆分担】
総論

戸崎

肇

（主査

首都大学東京

特任教授）

第１章

戸崎

肇

（主査

首都大学東京

特任教授）

第２章

小熊

栄

（委員

連合

第３章

其田

茂樹

（委員

地方自治総合研究所

研究員）

第４章

川上

資人

（委員

東京共同法律事務所

弁護士）

第５章

小川

竜明

（委員

清和大学

社会政策局

講師）

局長）

目

次

まえがき
交通労働者の労働条件改善と公共交通のあり方に関する研究委員会の構成と経過

総論………………………………………………………………………………………………………

社会変容と公共交通の再生
各論…………………………………………………………………………

３………………………………………………………………………………………………………

21

第１章

バス事業の維持、発展のためのドライバーの労働環境・待遇の問題について

第２章コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について

………

23

………………

28………………………………………………………………………

46～コンパクトシティ・プラス・ネットワークの先進事例を題材に～
第３章

政策実現のための財源

第４章

地域の足を支えるために～「ライドシェア」は過疎地の交通問題の救世主なのか～

第５章

１…………………………

58………………………………………

73

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題―埼玉県ときがわ町と千葉県柏市の事例から―

＜ 総

論 ＞

総論

総論

社会変容と公共交通の再生

社会変容と公共交通の再生
首都大学東京特任教授

戸崎肇

１．本研究プロジェクトの目的
本プロジェクトでは、公共交通、特に地域公共交通をめぐる状況について検証し、その課題を抽出し、その解決に向けた提言を行うことを目的としている。
少子高齢化の進展、国内労働力人口の減少と、それに伴う働き方改革の推進、ＡＩ技術の飛躍的発展など、我々日本社会を取り巻く環境は大きく激変を遂げてきている。こうした環境変化は、仕事の進め方を効率化し、市場をより多様化させ、余暇時間を増大させるなど、多面的に我々の社会生活の質を向上させていることは確かである。しかし、その陰となる部分も多く存在することも事実であり、特に地方部では、都市部のように環境変化による恩恵を受ける面より、過疎化の進展、田畑の荒廃といったマイナス面が促進されているところが多い。
地方がその存在感を弱め、衰退していくことは国全体としても大きな損失となる。東京など、大都会への経済の一極集中構造はすでに相当進んでいるが、これがさらに進めば、大都市部での事業コスト、生活コストも増大し、都市の住民は、ますます厳しい生活環境にさらされることになる。また、
昨今、地震のような自然災害が頻発するようになり、その規模も増大している。経済の集中度が高まれば高まるほど、大都市部が災害にあったときの被害は想定しがたいほど大きなものとなり、長期にわたって混乱状態がつづくことになるだろう。これは、ちょうど神戸を中心とする大震災が生じた際、液状化して長期間使用ができなくなった神戸港などが、一気に国際競争力を失っていったことを見れば理解できよう。
地方における経済・社会活動が健全かつ円滑に行われて、はじめて国全体として持続的で変化に対応する力の強い社会構造を構築することができる。したがって、現在盛んに主張されている「地方創生」は重要な政策なのは間違いない。
しかし、実際に「地方創生」を進めるための大きな基盤の１つである公共交通は、鉄道、バスを中心に衰退の道を歩んでいる。マイカー化がほぼ全面的に進んできたとはいえ、以下のところで詳しく述べるように、地域公共交通は依然として「地域の足」であることには変わりがない。これが衰退し、事業が行われないようになることによる社会的コストは極めて大きなものとなるだろう。
こうした事態に対し、2013年には交通政策基本法が制定され、事態の改善に向けた一歩となったかと思われたが、その後の進展ははかばかしいものではない。公共交通を維持するためのシステムは存
在するにも関わらす、なぜそれが機能していないのか。これが本研究における主たる問題設定である。
そこで、本研究では、地方における公共交通がどのような現状にあるのかを現地調査もふまえた上で明らかにした上で、それに対してどのような処方箋が考えられるかを考えている。現地調査の対象－3－としたのは、主に最近、オンディマンドによる新たな交通システムの導入など、地域の足を支えるた
めに積極的に取り組んでいると報道されたり、あるいはそのような事例であると紹介された地域である。主査をはじめ、研究メンバーが直接聞き取り調査を行った。その内容については大いに参考となるものが多かったので、本報告書に参考資料として添付掲載している。ヒアリングの中では、特に地域の公共交通の在り方を規定するとでもいうべき存在である協議会のあり様について詳しく知ることを主たる目的とした。我々の１つの仮説としては、法定協議会がきちんと機能していないことが地方の公共交通が衰退している大きな原因となっているというものである。この仮説を検証することによって、今後の公共交通の再生のための提言をより効果あるものとすることができるだろうと考えた。
結論的には、この仮説は概ね正しいものと考えられた。ただし、その組織・運営の難しさも改めて学ばされることになった。これについては、以下の内容、そして、個別のヒアリング内容、そして各研
究メンバーの報告から明らかにされるであろう。
これと同時にバスの運転者不足の問題が、自治体の新たな取り組みの大きな足かせになっていることも示された。これは単にバス業界だけの問題だけではなく、昨今の労働政策全般に関わる問題でもあるが、ともかく、この問題の根深さに改めて気づかされるものであった。

それでは、以下に本研究が行われるに至った社会経済的背景について、ます解説する。その上で、その中に見出される問題性を抽出していく。そして、現在政府が進めようとしている「ライド・ブッ
キング」などの新たな取り組みについて紹介し、その問題性について検討する。その上で交通基本法
成立以来の新たな体制の中で、その理念が実際どこまで生かされてきたかについて考えていく。その中では、すでに述べた法定協議会が現状どのように位置づけられ運営されているのか、その問題性はどのようなものなのかを明らかにしていく。そして、その改善のために必要なものは何かを考える。
また、近年その発達が著しいＡＩ（人工知能）についても取り上げ、自動運転の可能性、そして今後
地域公共交通の在り方を探っていく中で、ＡＩの活用をどのように図っていくべきか、その視点についても提示していく。

２．公共交通の今日における再評価：
疎化の進展がもたらしている問題

高齢化の進展、人口減少、地方の過近年は認知症を患う高齢者による重大交通事故が頻発し、大きな社会的問題となっている。そうした状況を受け、高齢者が免許を更新する際の検査を厳格化し、認知症の疑いがある場合にはその症状の具合によって運転免許を交付しないように法律が改正された。
その一方、公共交通が衰退した、あるいはもともと存在しない地方においてはマイカーなしでは生活できない現状がある。そのような中で、高齢者に免許の返納を迫ることは果たして正当な政策といえるのかどうかは大いに疑問の余地がある。
人間は動かなくなればどうなるか？高齢者の場合に限らず、精神的肉体的健康が損なわれることに

－4－

総論

社会変容と公共交通の再生

なるが、特に高齢者の場合には認知症がさらに進んだり、寝たきりになる可能性が高くなる。ある調査によると、また、従来運転を続けた人が免許を返納したりして運転しなくなった場合、もともと運転していなかった人の場合と比べて、認知症が進んだり寝たきりになったりする確率は2.7倍になる。
移動に関するより具体的な需要としては、通院や買い物がある。地方における医師不足と、ＡＩ技術が飛躍的に発展していることもあり、今後は遠隔医療の可能性を追求していくことも重要ではあるが、患者が直接病院に通うことは、症状を正確に判断するともとに、医師や看護婦などとの直接的なコミュニケーションをとることによる精神的刺激による効果や、高齢者が引きこもりとなってしまう
ことによって生じる身体的衰えの進展を防ぐ効果もある。また、買い物にしてもヘルパーに頼んだり、宅配サービスを利用できる場合もあるが、現時点ではヘルパーに買い物を依頼する場合、お酒などの嗜好品、あるいはペットを飼っている場合、そのし尿処理に使う砂などはその対象外となっており、生活に潤いをもたらす上で問題がある。また、宅配についても地方ではその利用程度に限界がある場
合もあり、インターネット等の扱いに不慣れな場合にはそれを利用しない場合も考えられる。したがって、宅配サービスなどが、高齢者などが自ら買い物に出かけることに対する十分な代替機能をもっているとは言えない。
こうしてみると、移動の問題は、単なる交通政策ではなく、医療、福祉の問題と密接にかかわって来ることがわかる。この点については、後に交通政策を推進していく際に改めて論じることとするが、これからの交通政策、特に地方における公共交通の維持・推進を図っていく場合には、医療・福祉政策との連携・連動が積極的に模索されるかどうかが、その成否の鍵を握ることになるだろう。
公共的な移動手段の住民への提供については、「いつでも利用できるように」、とまで言ってしまうとコスト面などで無理が出てくるが、憲法25条で規定されているような、「最低限の社会的・文化的生活」を保障するため、各自が「ある程度」まで移動したいときには移動できるようにするための手段を確保することは社会的責務だといってもいいだろう。
ここで改めて確認しておきたいのは、地方における公共交通の問題は、高齢者に限ったことではないということである。いろいろな事情からマイカーを持てない人も多い。自動車税や、車検代、保険料の支払いなど、自家用車の保有コストは今日大きな負担となってきている。その一方で、地方においては、児童・学生の通学時における移動需要は無視できない大きな問題である。親が子どもを学校などに送り迎えすることは、高齢者介護などの問題を抱えている場合には時間的もの精神的にも負担が大きくなることがある。３世代同居の場合は、祖父母が送り迎えをする場合があるが、そうなると、安全性が確保できるかという問題である。
このように、交通、特に地方における公共交通の在り方が今問われている。どのようにして地方における「足」を確保していくかは、現在、政策の中心的取り組み課題として声高に主張されている地
方創生、再生を図っていく上で、最も重要で喫緊の問題である。しかし、現状では、公共交通はます
ます衰退していく状況にある。どうしてそうなっているのか、どうすれば再生・発展させることができるのか、以下で考えていきたい。

－5－３．これまでの交通政策の問題性（１）規制緩和の進展
今日の公共交通の衰退・脆弱化は何に起因するものなのかを考える場合。近年進められてきた規制緩和政策の影響を無視することはできない。すべて原因を規制緩和政策に求めるのは問題があるが、大きな要因の１つであることは確かではないかと考えられる。
日本において規制緩和的な政策がすすめられたのは1980年代に入ってからである。1970年代後半にアメリカで始まった新自由主義的政策を取り入れる形で、中曽根政権のもと、三公社（日本国営鉄道、
日本専売公社、日本電信電話公社）の民営化が行われたのが1980年代である。
その後、1980年代半ばにバブル経済を迎え、行政改革は滞りを見せるが、1990年初頭にバブル経済が崩壊し、長期にわたるデフレ経済となった中、再度競争促進による経済活力の復活を図るようになった。この段階では、交通関係では航空業界が先駆的に規制緩和の波にさらされることになるが、交通全般にその影響が広まるまでには至らなかった。
しかし、2000年代に入り、特に小泉政権下で、郵政民営化を始めとして各種の規制緩和が進められていった。ここで、タクシー、バス、トラックなどの交通事業は、その主な対象となった。それは、この業界の政治力が相対的に弱いという事情もあったが、世間に規制緩和政策の成果をアピールしやすい、目立つ産業であったということも大きい。事実、交通産業は、公共性という大義名分はあるものの、規制下において、ある程度権益と収益性を保護されていたという批判に対して、そのサービスの水準などに鑑みれば、完全にそれを否定することはできない状況にもあり、そうだからこそ利用者に対して十分で満足のいくサービスを提供しなければならなかった。しかし、残念ながらサービス水
準の改善、潜在的需要を喚起しようとするような努力は十分とは到底言い難いような状況にとどまっており、利用者からいい評価を得ることができなかったところが多い。そのため、規制緩和政策に反対する事業者の動きは、一般の利用者からは既得権益を守ろうという動きにしか見えず、その賛同を得ることができなかった。この点、交通事業者は深く反省しなければならない。
今後交通産業の在り方の見直しを進めていこうとするならば、何よりも利用者に提供する交通サー
ビスをより質のよいものにしていかなければならない。そのためには、ハード、ソフト両面の取り組
みが求められる。需要創造とサービス改善・向上のためには新しい技術を積極的に取り入れ、新たなビジネスモデルの構築と、その実現を図っていかなければならない。そのためには、時に大きな投資を行わなければならない。また、人材においても有為な人材をどれだけこの業界に取り込んでいける
かが将来の成長に大きく関わって来る。
また、様々な政策を実現していくためには、交通産業の政治力をどのように高めていくかという問
題が出てくる。政府の理解、支援が欠かせないからである。
その際、労働組合がその中で大きな役割を示すことができるだろう。しかし、モードを超えた労働組合間の連帯は現状において十分なものとはいえない。交通労働者を中心として、関連する労働団体との連携を強め、影響力を高めていくことが求められる。また、当然使用者である事業者側も現状の

－6－

総論

社会変容と公共交通の再生

苦境を打破するために、相当の努力が必要である。そして、それぞれ得意とする取り組み分野があるはずである。労使が一体となって、各々、その特異分野をいかした行政、マスコミ、政治への働きか
けの取り組みが必要である。
さて、規制緩和政策が導入されたことで、一定以上の台数を保有する企業に事業免許を与えてきた規制を緩和することによって、多くの零細企業が市場に参入してきた。それによって起こった過当競争、それに伴う過度な割引運賃の導入などによって、交通労働者の賃金が激減し、家族を十分に養うことができるような所得を得ることができなくなった。その結果、家庭を持ちたいと考える若い労働者がバス、タクシーといった業界に入ってこなくなった。そして、とりあえず、当面の生活さえ支えることができればいいという人や、これまでの貯えがあるか、あるいは年年金の支給によって下支えのある高齢者が交通労働者の主体となっている。
高齢者ドライバーが一概に悪いということは言えない。ドライバーとしての経験が長ければ、それだけ安心して運転を任せることができる。また、接客においても、特に高齢者や身障者を相手にする
場合、その人生経験を生かしたサービスの提供が期待できる。しかし、高齢者ドライバーからは、新
たなサービスを生み出して提供していこうといったような未来志向の取り組みはあまり期待できない。
自分たちがとにかく生活していければそれでいいということになってしまうからだ。やはり、将来を展望して業界を発展させていかなければならないという意欲を持ちうる青年層がこの業界に多く入ってくることが求められる。

（２）路線の統廃合、地方における公共交通の衰退
そもそも日本では、高度経済成長期からマイカー重視の交通政策が行われてきており、公共交通はどちらかといえば軽視されてきた。この点が、マイカーと公共交通の共存を図ってきたヨーロッパとの違いである。
経済発展の中でマイカーが優先されてきたのは、その機動性・効率性の高さが重要視されたからである。そして、1960年代には、マイカーを持つことが豊かな生活の象徴の１つとして位置づけられた（新三種の神器：カラーテレビ、クーラー、自動車）。こうしてマイカーが普及していく中で、マイカーのための交通政策が展開されていく。そうした中、住民の細かい生活要求に応える地方行政体では、
公共交通に関する要望は積極的に取り上げられないようになり、公共交通を扱うような担当部局も置かれないようになっていく。
さらに市町村合併の推進は、バスなどの路線の合理化・見直しも促進することになった。効率化が進められる反面、各地の歴史的事情などが十分にくみ取られることなく、生活環境が劣悪化したところも少なくない（伝統的なコミュニティーにおいては、住民同士の自助的な活動が存在し、行政の負担を必要とすることなく、安定した暮らしが成立していたところが少なくなかった。その基盤が行政区画の強引な変更によって劣化・崩壊した結果、あらためて地域のための生活基盤を構築しなければならなくなり、長期的に見えればかえって行政負担が増加することになるという事態が発生している）。
また、マイカーの依存度が高い地方においては、都市と比べても変わらない様な危険な道路環境が－7－存在しているところもある。車道と歩道の分離、あるいはバスレーンの立体分離など、都市計画のあり方の見直しが必要である。しかし、都市計画の中で公共交通が優先的、あるいは少なくとも重要な要素の１つとして考慮されることはあまりなかった。
もちろん、公共交通の利用者が少なければ、それに対する政策が重視されないのは当然である。しかし、利用者が少ないのは従来の政策のせいなのか、あるいは公共交通事業者の努力が足りないのか、は判断が難しいところである。まさに「卵が先か鶏が先か」の問題である。現代において公共交通がなぜ再生されなければならないかについて、公共交通を支持する側からのわかりやすい合理的な説明を国民全体に対して行い、理解を得ていく必要がある。説明責任は公共交通の担い手に存在するといってもいいだろう。

（３）交通政策基本法の制定、その後の展開
日本では従来、自動車、鉄道、航空など、モード別の行政が行われており、先進国において交通横断的で総合的な政策がなかったことが問題であった。いわゆる「縦割り行政」である。そうした中で、インターモーダル（交通モード間の連携性の強化）やモーダルシフト（より環境にやさしい移動手段
への需要誘導）、そして地方における総合交通の推進といった政策を推し進めなければならないという考えのもと、2013年11月、フランスの総合交通基本法を主な模範として交通政策基本法が制定された。
それまでにも、国鉄が民営化される頃から交通基本法を制定しようという動きはあった（民営化によって運賃が引き上げられる地方路線が出たことから、地域間格差が生じたことに対する抗議行動の中から「交通権」という概念が提唱されるようになり、その延長線上に交通基本法を制定すべきであるという運動は起こってくる）が、その動きが本格的に進められるになったのは1990年代後半ごろからである。当初はバリアフリー運動と混同されることが多かったが、徐々に正確な認識がなされるよ
うになっていった。
その際に議論の的になったのは、「交通権」というものをどう捉えるかということである。交通基本法を策定しようという運動の中では、その中核に「交通権」を据えようという考えが根強く存在していた。フランス交通基本法においては交通権が規定されている。
このように交通に対して「権利」を付与することが妥当かどうかという問題は激しい議論をよんだ。
これに反対する立場からは、権利として認めてしまうと、その権利がみたされていないとして、全国各地で訴訟が生じてくる可能性が高くなることが強く懸念された。
また、「交通権」という言葉は左翼的な運動の１つの象徴のようなものとして、ある種のレッテルを貼られたものとなったために、行政関係者の中にアレルギー感を持たれていたこともある。そのため、「交通権」という言葉を使用せず、新たに「移動権」という言葉が提起された。しかし、移動権とす
ると、物流業界が包含されないことになる。交通業界では物流事業者、そしてその労働組合も大きな存在感を示している。彼らの反発も考慮にいれなければならなかった。こうした結果、権利規定を明確に盛り込むことは見送られた。

－8－

総論

社会変容と公共交通の再生

４．交通政策の地域性
交通をめぐる事情は地方によって大きく異なる。安全性の確保など、ベースのところは国レベルで規制・監視していかなければならないが、それとは別に地方、地域特有の事情を考慮した交通政策は、それぞれの地域によってそこに見合った形で制定され、実行されていかなければならない。そこで、各地方では、独自に交通政策を策定することが求められた。ただし、実際には、そのような政策を適宜策定し、実行していくことは、地方自治体にとっては容易なことではなかった（長年にわたって中央主権体制のもと、国主導の政策が地方においても実施されてきたため、地方行政においては国に対する依存体質が強くなり、政策系形成能力も低下していくことになった。その状態からいきなり自主性を発揮せよといっても、確かに無理がある）が、場合によっては公共交通をつかさどる政策を実施する必要性を十分に認識していないと思わざるを得ないところも多かった。
こうして交通政策基本法はできたけれども、従来の交通に関する認識は特に高まることはなく、その効果は非常に限定的なものにとどまり、公共交通機関の衰退の流れを押しとどめることは、現状ではできていない。十分な財政支援を行うだけの体制を、交通政策基本法では構築することができなかったためである。

（１）デマンド交通の実践とはいえ、その一方で、こうした難しい状況下においても、交通政策の重要性を認識し、様々な取り組みを行っている自治体も少なくない。その実践事例の中で、従来型の交通モードに代わるものとして、様々な取り組みを実験的に行うようになった。その１つがデマンド交通の提供である。
デマンド交通は、輸送業者に対し、利用者が利用したいという時間帯を事前に予約することで需要を確実なものとし、利用者が少ない、あるいはいないといった無駄な運行をなくすことで、より効率的な輸送サービスを提供しようとするものである。これにスマートフォンなどを通した簡易な予約システムが利用できるようにすれば、持続的なサービスを提供できるはずであると思われた。
しかし、実際にはデマンド交通の試みは必ずしもうまくいっていない。
デマンド交通が維持できない別の大きな要因の１つに、運転者不足の問題がある。埼玉県ときがわ町の場合がそれにあたる。運行を担っているイーグルバスは、本来はより収益性の高い高速バス路線などに乗り出すことを「犠牲」にしてデマンドバス事業を担ってきたという認識である。
もちろん、これはデマンド交通の場合に限ったことではない。一般の路線バス事業においても、運転者不足のために、収益が上がっている路線であっても、運行を取りやめざるを得ない事態が生じている（たとえば福岡の西鉄バスは、収益路線である福岡市内の循環路線を廃止した）。
小学生を対象に、将来なりたい職業を聞くというアンケート調査では、現在でも運転者は上位にランキングされている。それが、実際に職業を選択する段階になると、その成りは少なくなってしまうのである。それは、すでに述べたところであるが、やはり経済的理由が大きい。規制緩和の進展によって競争が激化し、生活をしていく上で十分な所得を得ることができないことが多いからだ。また、－9－

勤務がきついという理由もある。人員が少ないため、一人当たりの労働負荷が大きくなるからだ。長
時間勤務を強いられることになっている。
こうした状況下、電通の若い社員は過労を苦に自殺をした事件などをきっかけに、働き方改革を進めようという動きが高まった。安倍政権のもとでは、働き方改革は最優先政策として位置づけられ、政策が推進されている。総労働時間に上限が設定されるなどの取り組みがなされているが、交通・運
輸業界は、他の産業と比べてその達成を同じように進めるのが難しいとして、５年間の移行期間が設けられた。それでも総労働時間を抑制していかなければならないことは同じであり、そのために、表面上総労働時間が少なく見えるようにするための様々ないびつな状況が生じている。
たとえば、路線バスの場合、運行本数が多いのは需要が大きい朝夕の通勤・通学時間帯である。その一方、昼間帯は需要が少ないので運行本数を減らすことになる。そうなると、一定数の運転者は不要となり、待機となる。そして、その時間帯を労働時間に算入しないことによって見かけ上の労働時間を引き下げようとするのである。運転者にその間の賃金が支払われることは、大手バス会社の場合を除いてほとんどない。支払われる場合でも、数百円といったレベルである。
また、地方自治体の援助のもとに乗り合いタクシー、バスといったコミュニティー密着型の輸送サービスを提供しようという試みも多くなされてきたが、これも持続的に成功しているところは少ない。
なぜなら、こうした事業を行う場合、多く自治体の場合には、その事業者の選定に際して入札制を導入し、それまで地元において住民との対話を重ね、当該事業を担ってきた事業者が、その努力を正当に評価されることなく、単により安い請負料金を提示した業者に事業が委託されることが多いからである。
こうなると、新規事業者が魅力的な低料金を提示して、少しでも行政コストを削減したいという地
方自治体の意向を汲むことになり、落札することになる。しかし、実際にその運行サービスがその事業者が委託し、事業を開始すると、思惑通りには進まず、短期的にその事業から手を引くことになってしまう。
その間、せっかく地元住民と密接な関係を築き上げるのに努力してきた業者は撤退してしまい、結局は何もできないような状況になってしまっていることになる。この点からは、行政の評価能力の在り方が問われることになる。地域住民との関係の構築をどのように評価するかという視点がより重視されることが必要である。

（２）ライド・ブッキングは救世主となるか交通業界だけに限らず、全産業的に労働力不足の問題が深刻なものとして取り上げられえるようになったことから、注目を浴びることとなったのが「シェアリング・エコノミー」という考え方である。
日本では2020年の東京オリンピック開催を控え、様々なものが不足しているということが喧伝されるようになってきた。たとえば、近年、観光立国化を目指す中、インバウンド旅行者の誘致政策を実施した結果、インバウンド旅行者の数が急増し、昨今は毎年400万人規模で増加している。その結果、ホテルといった宿泊施設が不足するようになった。京都や大阪といった観光地のホテルでは、週末な

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総論

社会変容と公共交通の再生

どではなかなか予約がとれない状況となっている。すでに述べたように、バス、タクシーといった運
転手も同様である。
こうして、新たに脚光を浴びるようになったのが「シェアリング・エコノミー」である。
シェアリングとは「共有する」という意味である。現状で社会的な供給を満たせないのであれば、事業者だけに頼らず、一般の人も積極的にサービスを提供できるようにして、社会的需要を満たしていこうという考えである。
こうした考え方自体は実は目新しいものではない。昔からボランティア活動は広くしられてきたことである。また、「あるものを有効に活かすべきだ」ということは盛んに唱えられ、実践されてきた。
しかし、これまでの問題は、あるサービスを必要とする人と、そのサービスを供給できる人をどのように引き合わせるか、「マッチング」させることが困難であったことである。
この問題を解決したのが、昨今の情報技術の発展である。人々はスマートフォンなどのような簡便な機器を通して、気軽にサービスを受けることができるようになった。
日本においてこのシェアリング・エコノミーが具体的な形で導入されたのが「民泊」である。インバウンド観光客の急増によって現状ですでに都市部を中心に宿泊施設が不足している状態にある。その上オリンピックも控えており、今後さらに不足状況は深刻化していくものと予想される。とはいえ、これからホテルなどを急増させると、オリンピック終了後には逆に供給過剰となり、大きな損失を生み出しかねない。そこで、一般の家庭や古民家など、本来他人を宿泊させる目的でない建物を使って宿泊業を営むことができるようにしようということになった。これが民泊である。海外ではすでにAirbnbといった事業者が世界的に民泊事業を展開している。もちろん、消防対策など、ある程度の規制は行われるが、民間からの積極的な事業参入がしやすいように当初制度設計されようとした。
そして民泊新法が2018年６月15日から施行されることになった。この法律のもとでは、民泊事業者
は年間180日間の営業を行ってよいということになっているが、各地方自治体は条例によって、その上限を抑え込んだ。この背景には、民泊事業がもつ危険性に社会が敏感に反応したことがある。つまり、消防法などによって規定されている安全管理がきちんと行われているのか、周辺地域住民との間で騒音などのトラブルが起こるのではないかという危惧である。実際にこうした問題は、新法施行前に民泊事業を「闇行為」として行っていた事業者の間では頻発していた。また、海外でも同様である。
交通分野において最初にこのようなビジネスモデルが導入されたのがタクシー・サービスであり、大きな成功を収めたのがアメリカの「ウーバー」社である。また、ウーバー社に続き、「リフト」社など、世界各地で多くの業者が誕生した。
これら事業者の提供する輸送サービスは、日本では「ライドシェア」として大きく報道され、今でもその名称で報道されている。しかし、本来、ライドシェアとはボランティアとしての輸送を意味する。しかし、ウーバー社などの行っていることはあくまでも収益事業である。輸送サービスを提供したいという一般人を自社のドライバーとして登録し、輸送サービスを希望する人からのリクエストを
そのドライバーに仲介することによって利益を得るというビジネスモデルなのである。登録ドライバ
ーは仲介業者であるウーバー社などに１件ごとに手数料を払うことになる。こうしたビジネスモデル－11－

に鑑みれば、ウーバー社などは「ライドシェア」ではなく、「ライド・ブッキング」と呼ばれるべきなのである。
こうしたライド・ブッキング事業が果たして日本において展開されるにふさわしいことなのかが今問われている。
過疎地の交通問題を抱える自治体ではライド・ブッキング事業に期待を示し、積極的にその導入に向けて社会実験を行っている。その実情については、本報告の中で別途詳細な報告がなされているか
ら参照されたい。
ここでの結論としては、ライド・ブッキング事業者の目的があくまでの収益性の追求である限り、地方における過疎地の交通問題の根本的な解決策にはならないということである。なぜなら、過疎地においては、残念ながら、こうした事業者に対して収益をもたらすまでの需要は存在しないからである。
もちろん、そうした事情はライド・ブッキング事業者も重々承知のことであろう。ではなぜ、それでも彼らは事業展開を前提とした社会実験に積極的に関わろうとするのか。それは、彼らの最終目標
があくまでも収益性の高い都市部への参入を最終的に目指しているからである。
日本では特区制度は存在するけれども、基本的に一国二制度は採用していない。地方分権、地方創生と声高に叫ばれているものの、実際にはまだまだ中央集権制が強い国である。したがって、社会実験によってある地域で導入される政策は、いずれは全国に広く展開されていくことになる。つまり、社会実験での成功は、その後の全国展開への突破口になるのである。また、社会実験も、最初からう
まくいかないような事案は、経費もかかることなのでそもそも行われることもない。社会実験を行うということになった段階で、将来の全国的展開に向けた展望が拓けたことにもなる。
では、ライド・ブッキング事業がすでに世界中で広範に展開されているのに、なぜライド・ブッキ
ングの導入に対して日本は慎重であるべきだということになるのか。この点に関しては２つの面から考えることが必要である。
１つは交通事業の最大の命題である「安全性の確保」「公共性の維持」という視点である。
日本では、タクシーであれ、バスであれ、交通産業界では、様々な批判を浴びつつも、旅客・物資の輸送に関して安全性を追求してきた。その成果として、運転手の健康状態のチェックや車両の整備点検など、毎日の業務に差しさわりがないよう、万全のチェック体制を構築してきた。それが多くの事故を未然に防ぐことにつながってきた。これは、会社組織としてのしっかりとした取り組みがあってこそ実現できたものである。
しかし、ウーバー社のようなライド・ブッキング事業者においては、後に述べるように、そもそも通常想定されるような会社組織はとっておらず、実質的に安全管理はドライバーの自主管理に委ねられる。そのため、運転をするのにふさわしい状況で運転しているのか満足のいくチェックが行われて
いるとはいえなくなる。
実際に、先行してこうした事業が解禁され、普及している海外では、ドライバーによる利用者に対する強盗行為や、レイプが多発していることが広く報道されている。こうした事実は日本ではなぜか

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総論

社会変容と公共交通の再生

ほとんど大手マスコミの中で報道されていない。
また、「ウーバ・モデル」は健全な雇用システムを破壊することになるだろうという懸念もある。ドライバーとライド・ブッキング業者は個別の契約を結ぶ。いわゆる個人請負の形態をとることになる。
これは、「自由な生き方」を追求するものとして推奨されていることも確かである。働きたいときに働くことは、多様なライフスタイルを実現することを可能にするものと解釈されるからである。
こうした状況を表す言葉として「ギグ・エコノミー」がある。
「ギグ」というのは一種のスラングであり、音楽のライブセッションにおいて、気の合ったミュージシャン同士がその場限りの演奏を行うことなどを意味する。これが転じて、自分の都合のいい時間帯にだけ働くという労働スタイルを「ギグ・エコノミー」といっている。
確かに、一見すると、これは理想的な労働スタイルのように思われる。しかし、これが魅力的なものとなるのは、自らによほどの優れた能力があり、契約相手との間で対等以上の交渉力を持つ場合に限られる。そうでなければ、最初は魅力的な労働条件を提示され、契約を結んだとしても、翌年以降、その条件が維持あるいは向上するとは限らず、むしろ低下してしまうこともあり得るのだ。そして、ウーバーの場合はまさに後者にあたるのだ。
労働条件の不利益変更については、会社組織に属していれば、回避できる問題である。しかし、個人請負の場合にはこの問題を回避することはなかなかできない。それに会社に属していなければ、雇用保険などの社会的保護政策も利用しがたいのである。
こうした雇用破壊を進めるものとして、ライド・ブッキングの進出に対する警戒感は識者の間では強い。
そもそもライド・ブッキングが広く普及してきたアジアなどの国では、日本のような優れたタクシー・サービスが存在していないところから需要されてきている。2002年の規制緩和以降は行き過ぎたともいえる競争環境の中で、サービスも多様化し、質も向上している。こうした状況において、あえて安全基準などを緩和するような形でライド・ブッキングを解禁することが日本の交通政策として、
長期的視点から果たして妥当であるのかは、より慎重に判断しなければならない。
実際、すでに解禁された国々では、ライド・ブッキング事業に運転者として参入したものの、生活ができなくなって自殺する人が連鎖的に表れたり、逆に運転者による乗客に対する強盗行為やレイプなどの事件が多く発生している。これは民泊の場合も同様である。こうした海外における先行事例についても、もっとよく検証し、日本でも起きる危険性がないかどうかをしっかりと問うていかなければならない。

（３）自動運転は救世主となるか？
労働力不足の問題を解決するための手段として、その可能性が大いに注目されているのがＡＩ（人工知能）による自動運転の技術である。
近年ＡＩ技術が急速に進んでいると報じられている。チェスや将棋はもちろん、従来絶対勝つことは不可能だといわれてきたトップ囲碁棋士との対局でもＡＩが勝利を収めるまでになっている。ＡＩ－13－

が人間の知能を超える段階（シンギュラチティ）もそう遠い未来のことではないとまで言われ始めている。
ＡＩが自動車に応用され、自動運転が可能になれば、現在存在している交通問題の多くは解消される可能性がある。運転者不足の問題はその最たるものである。バスが自動運転で運行されるようにな
れば、地方のデマンド交通は今よりも継続的に経営することがより容易になるであろう。また、物流における運転者不足も解消され、地方への物資輸送もより安定的に、かつ安価に行うことができるよ
うになり、高齢者など、自宅にいても宅配サービスをもっと手軽に利用できることで、より安心した生活を送ることができるようになる。
ただ、現状では自動運転にはまだまだ大きな課題が多く残されている。米国では、自動運転の社会実験中に歩行者を撥ねて死亡させてしまい、それ以降の社会実験が凍結される事態が生じている。
また、自動運転をも包含した新たな交通システムとして最近ではＭａａＳ（Mobility as a Service：
ＩｏＴの交通ヴァージョンともいうべきもので、各交通モードを一貫して情報管理することで効率的で無駄のないサービスを提供しようというもの。フィンランドなどが先進的にこの取り組みを行っている。）の考え方も導入され、その体制を構築していこうという動きも世界的に盛んになっている。
とはいえ、将来に向けて社会実験を行うことは重要である。そのために環境整備をしっかりと行うことが重要ではある。自動運転を実用化していくためには、技術的な面よりも、むしろ法整備など、周辺環境の整備の方がより難しいからである。自動運転車が事故を起こした際に、だれがその責任を負うのか。その時自動運転車に乗っていた人なのか、車の製造者なのか、車の所有者なのか、ＧＰＳの運営会社なのか、事故の相手側なのか、道路の管理者なのか。それを特定することは状況によってはかなり難しくなるだろう。特にＡＩの技術はシステムの外部からはなかなかその問題性を探ることができないような「ブラックボックス化」してきている。さらには、このことは、自動運転のことに限らず、社会全体のシステムが「ブラックボックス化」してきており、システムに何らかの不具合が生じたときに、復旧が極めて難しく、時間のかかるものとなっている。こうした状況に鑑みれば、災害対策などの面において、あらためてアナログ的な技術が再評価されることになる場合も出てくるであろう。
このように考えてみると、ＡＩの普及においては、法学・心理学など、文系の側の研究成果が問われるとことであり、文理が一体となった取組みが必要である。しかしながら、学際的研究の必要性は様々な分野でその必要性が喧伝されてはいるものの、実際にはなかなかうまく機能していないのが現状である。専門の深化が進むにつれ、ますます「タコ壺」的な研究になっており、専門領域を超えて会話の場を設けようとしても、お互いが自らの領域を相手に分かりやすく理解してもらおうと共通言
語を作り出そうとする努力をしない場合がまだまだ多く見られる。こうした障壁を取り払うようなコーディネーターを多く輩出していくような取り組みも求められる。
さて、完全自動運転のことばかりが議論されているが、都市部においては、自動運転技術は、人間が運転し、その補助手段として利用することが現実的である。なぜなら、交通量が多く、日々道路事
情が変化する都市部では、道路情報の変化を迅速にかつ正確に自動運転のシステムに入力しなければ

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総論

社会変容と公共交通の再生

ならないが、それは現段階ではまだ人力に頼っており、その迅速性、確実性には自ずから限界がある。
ただ、この点だけをみれば、過疎地においては大きな可能性をもつことは確かであろう。というのは、
絶対的に交通量が限られており、運行ルートも限られていることから、道路状況の変化もより容易に把握することができるものと思われるからだ。
それに、対向車線において、相手にどのタイミングで適切に通行権を「譲るべきか」という判断がＡＩにはまだできない。これこそまさに人間的な行為なのだが、現在の技術ではまだそこまで達していないのだ。そのため、工事などのために片側通行になっている場合、または横断歩道で歩行者が途切れない場合には、自動運転車はアクセルとブレーキをしきりに作動させるため、後続車にとっても発車のタイミングがつかみにくく危険であり、そもそも発車するタイミングをとらえられなくなって、渋滞を引き起こす要因となる。
さらには、先述のように、日頃運転していた高齢者が運転しなくなることによって引き起こされる問題にも目を向けなければならない。つまり、そうした高齢者の認知症がさらに進行してしまったり、
寝たきりになってしまう可能性が高まってしまうのだ。ＡＩは人間にとって代わる存在ではなく、あくまで両者の共存共栄が図られて行かなければならないし、それ以上に、ＡＩの開発はあくまでに人間の生活をより豊かにするためのものであるという認識を今一度強く再認識する必要がある。

５．交通政策をめぐる法的枠組み：任意の協議会と法定協議会（１）コンパクトシティと交通網形成計画
政府は自治体に対して、いわゆる「コンパクトシティ」を進めていくために、居住誘導の「立地適正化計画」を策定すること、そして、交通再編を図る「地域公共交通網形成計画」を一体的に策定するよう求めている。しかしながら、日本経済新聞の調査によれば、2018年8月末時点で適正化計画に具体的に取り組んでいる420市町村のうち、交通網形成計画を持っているのは195市町村にとどまっている（2018年10月28日付日本経済新聞朝刊）。交通再編への取り組みが遅れていることがわかる。それは、反面において、地方において交通政策の見直しとその質の向上を図っていくことが難しいことをも示していることにもなる。
交通網形成計画を策定していく上で、協議会を開催し、関係者から意見を吸い上げ、あるべき交通政策を練り上げていくことは非常に重要である。この協議会には法定のものと任意に設置されるものがある。
その運営については、実際に誰を委員として選定すべきか、などについて難しい側面がある。
最低限、行政関係者、事業者は委員として選定されなければならない。しかし、事業者については関係する全事業者が参加できるかどうかは難しい場合がある。この時、有力な事業者が委員とて参画しないことになれば、協議会の出す方向性は実行可能性が疑わしいものとなる可能性が高くなる。
また、事業者間の連携性については、その連携のための場となるべきなのが協議体であるべきであ
るが、協議体が存在しても、事業者間の実質的な調整はなかなかなか行われていないのが実情である。

－15－

どうしても、各自の利益が優先され、協調は二の次になってしまいかねない。逆に調整を「しすぎる」と独占禁止法の適用対象となってしまうというジレンマがある。この問題については、近年、タクシー事業に対する規制緩和の結果、台数が増え過ぎた結果、過度な競争による運転者の労働条件の異常な悪貨による安全管理上の問題、そして繁華街における客待ちタクシーの増加による交通渋滞の発生など、様々な問題が生じた結果、国土交通省が市場の適正化を図って適正台数への削減を行おうとした際、公正取引委員会から独占禁止法に抵触するとして問題とされたことが記憶に新しいところである。
利用者の意見も評議会に反映されるべきことは当然だが、誰をもって利用者代表とするかが難しい。
消費者団体の代表という肩書をもっていても、その人が必ずしも公共交通に対して積極的な関心を持っていない可能性もある。また、関心がなくても、客観的な立場から建設的な発言をしてくれるなら
ばよりが、全く本筋とは離れた主張を展開することもあり、協議会の運営にマイナスになる事態もある。
そこで利用者代表を公募とした場合には、協議会の本来の主旨とは全く関係のない目的で応募し、協議会の場を使って全く別の政治的主張を展開する場として利用される危険性がある。今回の聞き取り調査では、実際にそのような事態が予想され、公募委員などを積極的に登用できなかったという市
町村があった。
その一方で、神奈川県の藤沢市の場合のように、地域住民からの要望を吸い上げるシステムとして、
自治体などを核とした場が公的に設定されている例もあった。こうした「サブ・自治組織」での話し合いに行政職員も参加し、その要望を反映させることで、地域により適合した公共交通サービスの提供を目指している。これは全国的モデルとして大いに注目されてよい仕組みである。ただし、このモデルを日本全体のモデルにしようとしても、自治体活動が全般的に不活性化しているという状況があり、どのようにして地域の要望を吸い上げる組織を形成するかは実践的に見れば難しい。また、現在の自治会の会員は高齢化しており、自治会を中心とする会議体での意見に世代的偏りが生じてしまうという側面がある。確かに地方における公共交通の主たる利用者は高齢者であることを考えれば、それでもよしとすべきかもしれないが、将来を見据え、持続的な交通政策を考えていくとすれば、たとえ現在の主たる利用者ではなくても、多様な世代の住民が参加して積極的な意見を述べることが必要である。そして何よりも、地域の交通政策を支えていくためには公的な財政負担がどうしても求められることになり、その財政を支えているのは主に15歳から65歳までの生産人口である。この点でも彼らの意見の吸い上げ、合意形成を得ることは非常に重要なことである。

（２）岡山の両備バスが提起した問題
法定協議会が本当に機能しているかどうかという問題性を直接的な行動によって提起したのが、岡山県の両備バスである。
岡山市内において、八晃運輸が運営する「めぐりん」が、市内の収益性が見込める優良路線のみに新規参入したことを受け、以前から当該路線を運行するとともに、その収益をもって収益性の低いロ

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総論

社会変容と公共交通の再生ーカル路線を運行していた両備バスが、クリームスキミング（いわゆる「いいとこどり」）だとして抗議し、その具体的な行動として、31路線を廃止すると発表した。こうした強硬手段への訴えに対しては、利用者を軽視したものだとして非難の声も挙がったが、現実的になかなか実効性のあるアピールの仕方が見いだせない中で、あえてこうした手段に訴えたことは、評価すべきものと思われる。
ここで問題となったのは、八晃運輸が参入した行為そのものよりも、むしろその参入に際して地域の協議会で審議が行われなかったことであった。新規事業参入についていちいち問題とすることは、
自由市場経済の範疇であれば独占的行為として認めることはできないが、この場合には公共事業の領域に関する事案であり、慎重な対応を要するものとすべきである。
両備バスが市内路線での収益をもってローカル路線を維持していた、つまり内部補助体制による公共性の維持を行っていたとするならば、少なくとも両社が競合関係に入ることで地域の交通体系にどのような影響が出ることが予想され、万が一地域住民の足に悪影響ができるような事態になればどのように対処すべきか、ということを事前にある程度協議しておくべきであろう。
もちろん、専門家の中にも、内部補助体制による公共交通体系の維持はもはや時代遅れであり、効率性を追求することを第一義としなければならないと主張する立場はあり、規制緩和政策推進後はむ
しろ主流派となっている。こうした主張を取り入れる場合であっても、公共性が高い分野であるだけに、少なくとも地域住民に事前に十分な説明をし、ある程度の合意を得ていくことが本筋ではないだ
ろうか。

（３）交通計画の策定・見直し
交通政策基本法のもとでは、各地域はその特性を考慮に入れながら独自の交通政策を策定し、実行
していくことが求められている。しかし、現状においては、計画がつくられてはいるものの、その見直しについて、そのタイミングを明記してあるものはほぼないといっていいくらいであり、中には、策定されてから10年以上たっても、その見直しが行われていない場合が散見される。それでも策定されているだけまだよいともいえるが、高齢化、過疎化の進展、各種技術の進歩などは近年急速な勢いで進んでいる。環境が激変するなか、当然、地域の公共交通をめぐる事情も大きく変化していることも間違いないことであり、適宜見直していく必要がある。
実際には首長が交代するなど、何らかの大きなエポックメイキングがないとこうした計画の見直しなどは行われないのが通例化している。常に地域の事情に適合的な交通計画を策定し、実施していく
ためには、計画の中に定期的な見直しを行うこと、そしてその具体的な時期を明記すべきである。そして、それが、首長が変わっても、形式的には踏襲されていくようにしなければならない。
全体計画については、地域において実現すべき交通政策上の目標を、大目標、中目標、小目標というように、達成すべき目標を時間軸と空間軸の双方から詳細に設定し、自律的なフィージビリティ（実行可能性）をもって策定されなければならない。この点については、確かに各地方自治体において政策策定能力にかなりの差があることは事実である。したがって、国や県などは、ただ放任するのではなく、地域行政体が計画策定にまだ習熟していない初期段階においては、わかりやすいモデルとなる－17－

ような計画の骨格を提供したり、専門的な人材を送り込んで支援していくことも必要である。また、全国から得られるベスト・プラクティスの紹介にも努めるべきである。
こうした場合、コンサルティング会社などにその素案を依頼する場合も見られるが、本来は自力で行うのが望ましい。コンサルティング会社のような外部機関に基幹となるような政策業務を委託する
ことは、従来中央政府がもってきたと批判の対象となっていた依存体質を継続強化することになり、コスト面だけの問題ではなく、自らが主導的に計画策定を行わないことによって、いつまでも経験値が高まらず、自立できない体質となってしまうからである。こうした問題を解決するためにも、大学等の専門機関において、こうした分野の人材育成を積極的に行い、地方行政の場に送り込んでいく必要がある。そして、地方行政体も、学生などに対してインターンシップなどの機会をより積極的に提供し、有為な人材の確保に努めなければならない。
見直しについては、具体的な評価ポイントを明記し、費用対効果など、できるだけ客観的な指標を用いて行い、その結果を公表することが求められる。ただし、地域公共交通政策においては、短期的な効率性の善し悪しだけでは判断できないことも確かである。また、そもそも経済的効率性が求められないこともあり、評価の仕方については、その手法の開発、精緻化も重要である。この点について
は、その評価方法の開発をめぐって地域間の競争を促し、よりよい社会的評価がなされるようにしていくことが理想である。この点、より良い取り組みを行っている地域が社会全体から適切に評価され、その努力に見合った社会的報酬が得られるようにすることも考えていかなければならない。
具体的な計画の内容については、その地域の公共交通を担っている業者同様、その組合員の代表の果たすべき役割も大きい。毎日の運行を滞りなく、円滑に行っていくためには、労働環境の整備が必要である。この場合の労働環境には、交通労働者の賃金の在り方も当然含まれてくる。労働力の再生が可能な賃金水準でなければ安全を保つことはできないし、生活ができないということで離職者が増えれば、運行の継続自体ができなくなってしまうからである。先にも述べたように、現状において公
共交通、特にバス事業を継続させていく上で大きな障害となっているのがバスの運転者不足である。
したがって、労働組合の側からの観点からも、話し合いの場では十分に考慮されていかなければならない。
また、交通労働者は、担当する地域の交通事情に精通している。したがってその声を的確に吸い上げることができる労働組合の代表の意見は、地域固有の交通事情を考慮に入れた上での交通政策の策定において、なくてはならない存在といっていい。
さらに、労働組合はその上部団体である産別組織を通じて、全国の他の地域の組合員と情報交換を行っている。または、産別組織の中央執行部がそうした情報交換を促し、自ら各地方に入って指導を行っている。このため、労働組合の代表は、全国の状況に精通し、その知識を基に、会議においてより望ましい方向に向けた提言を行うことが期待できる。実際にはそうした実践はなかなか行われていないようであるが、会議体としては、そうした期待を労働組合の代表者に対して明確に示し、その期待される役割を実践させなければならない。

－18－

総論

社会変容と公共交通の再生

以上、本研究の背景となる社会的経済的な現状の問題点と課題について述べてきた。以下、各論によって個々の論点について精査していく。

－19－

＜ 各

論 ＞

第１章

第１章

バス事業の維持、発展のためのドライバーの労働環境・待遇の問題について

バス事業の維持、発展のためのドライバーの労働環境・待遇の問題について
首都大学東京特任教授

戸崎肇

１．はじめに地方公共交通で中心的な役割を果たしているバス事業を支える上で極めて重要なファクターとなっているのは運転者（以下ドライバーとする）である。ドライバーが足りないことで運行を維持できな
い、公共交通サービスが提供できないという事態が各地で起こっている。
それは第一にドライバーの成り手が少ないという事情があるからである。後に述べるように、ドラ
イバーの労働条件が非常に厳しい状況にあるため、特に若い人々がなかなかこの分野に就職しようとしないし、就職したとしても長続きしない。
こうした労働条件の悪化は、2002年の道路交通法改正によって、バス事業における台数規制が緩和され新規事業者の市場参入が進み、過当競争が発生した影響が大きい。
この規制緩和政策の影響は、特に地方では大きく響いた。地方では過疎化の進展もあり、もともとマイカーが移動手段の主流となってきていた。それでも何とか地方のバス会社は経営を維持してきたが、その中には親会社としての鉄道やタクシーなど、関連事業における売上によって支えられている面もあった。しかし、交通事業全般にわたる競争政策の促進によって、こうしたグループ内での内部補助体制がとりづらくなったことがある。

２．労働条件の問題
子供たちにアンケートをとると、バスに限らず「運転者」になりたいと答える比率はまだまだ高い。
しかし、実際に就職するとなると、バスなどの自動車交通のドライバーになろうとする人は少ない。
これは何をおいても労働条件が他の産業に比べて恵まれていないという状況があるからである。
ドライバーの平均年収は457万円で、全業種平均と比べて低い。また、この数字は全国平均であり、地方ではさらに低い水準となる。そのため、若い人々が現状の労働条件でドライバーとなると、日々の生活を送っていくのにやっとという感じであり、結婚して家庭を築くとなると苦労することになる。
こうして若い労働力がなかなか確保できず、現時点で働いているドライバーの負担が重くなる結果となっている。
以前であれば大型トラックを運転していたドライバーが年を取るにつれてトラックドライバーとしての労働がきつくなり（大型トラックのドライバーの労働環境についても、本来行わなくてもよい荷物の積み下ろしを暗黙の了解として行わなければならないし、積み下ろしのための時間が荷主側の都－23－

合で予定と大きく異なってしまい、長時間にわたって待たされる結果、それ以降の荷物の運送スケジ
ュールに重大な支障を生じることになっても、それに対して荷主との力関係から、荷主に対して遅延に対するペナルティを求めることができない、など大きな問題性を現状、見て取ることができる）、長
距離バスや路線バスのドライバーに転身するケースを多く見ることができた。そして、バスのドライ
バーの給与は固定給であり、タクシーの場合にように歩合給でなかったことも人気の要因であった。
しかし、その固定給の水準も、現状での水準としてはとても十分な物とは言えなくなっている。現在
ではバス事業における労働環境の厳しさは関連業界の中でも広く知られており、トラックからバスへのドライバーの供給も期待できないようになっている。

３．路線バスの「中抜き」について
路線バスの運転手となると、拘束時間が長くなるにも関わらず、それに見合った対価が払われないという事態が生じている。
路線バスの需要は朝夕の通勤・通学の時間帯にほぼ集中している。そこでバス会社はこの時間帯には多くの便数を設定し、バスを走らせる。そのため、この時間帯には多くのドライバーが必要とされる。しかし、これらの時間帯の間に挟まっている昼間帯には需要は激減する。そうはいっても、バス
会社はこの時間帯については、公共性の観点から全くバスを走らせないということはできない。その結果、バスの本数を極力減らして運行することになる。それによって、多くのバスドライバーが昼間
帯にやるべき仕事がなくなってしまう。
しかし、夕方のラッシュ時には再びドライバーに対する需要は増えるので、ドライバーは昼間帯に仕事がなくてもバス会社の控室に待機することになる。その時間は午後の勤務のための待機時間であるから、当然、時給が支払われるはずであるが、実際に手当が支払われているのは一部の大手事業者に限られており、その額も数百円と、極めて低い額である。とはいえ、支払われている企業では、支払われているだけ健全であり、多くの中小・零細バス会社ではこの拘束時間に対する手当が全く支払われていない。これでは働く効率も悪くなり、ドライバーとしての担い手が集まらないのも当然だということになるだろう。
こうして、これまでバス事業を支えてきたドライバーが、引き続きバス事業を支えざるを得ない状
況となっている。これに対し、彼らの自らの職業に対する責任感は高く、何としてでも職責を果たしていこうとする。ただ、それは反面、彼らに厳しい労働環境の中での無理な勤務を強いることになり、高齢化や生活習慣病、ストレスなどによる体調不良を起こさせ、それが事故を引き起こすことにつながってしまう例が多くなっている。このところ、バスのドライバーが運転中に意識を失ってしまった
結果、重大事故に至ってしまったというケースが多く報道されるようになっている。
これはバスのドライバーの平均年齢が高齢化していることとも関わっている。前述のように、現在
バスドライバーの給与水準は若者層が家庭を築き、養っていくのに十分な水準にあるとはいえない。
それに、拘束時間も長く、家族との時間の共有や自分のやりたいことにより多くの時間をつぎ込みた

－24－

第１章

バス事業の維持、発展のためのドライバーの労働環境・待遇の問題についていという現代の若者層にとっては魅力のない職場となっているため、これまでドライバーとして働いており、他の業種への転職を考えられない人、そして年金によって最低限の給与保証が考えられる人たちによって支えられるしかない状況にある。
高齢者では認知症を始めとして、生活習慣病にかかっていると認定されるべき人たちが多い。これは、常に安全性を提供しなければならない公共交通機関としてはゆゆしき事態である。しかし、現状のように拘束時間が長く、また休暇もなかなかとれないような状況では、運動不足となり、また、拘束時間中にやることがあまりないために過食傾向にも陥るため、生活習慣病にかかりやすい環境にドライバーは置かれている。

４．自動運転によるアシスト
地方では自動運転によるバスの運行の社会実験が行われている。これによってドライバー不足の問
題の解消が期待されている。
確かに自動運転技術の進歩は著しい。しかし、バスのドライバーに求められているものは、単なる運転技術だけではない。サービス業であるとともに、車内の安全にも気を使わなければならない。特に地方では高齢者のバス利用が多く、車内で転倒事故が起こったりしないか、常にその動向について注意を払っていなければならない。そして、転倒など、何か事故や問題が起こった際に、すぐに対処するためには、やはり安全管理の責任を負った人間が車内にいなければならない。考え方によっては、
たとえそうした要員が必要だとしても、その要員は異常時の対応、そしてサービス対応ということであれば、何も二種免許を保有しなくてもいいので、自動運転化はドライバー不足の問題に資することは間違いないのではないかともいえるだろう。しかし、どちらにせよ、何らかの問題が生じた場合、その問題を解決した上で、場合によっては人間の手でその車両を運転しなければならないことを考えると、やはり二種免許を持った人間を自動運転車に乗せることが望ましい。
ただし、自動運転技術の導入によって、ドライバーの労働負荷が軽減されるという効果には注目すべきであろう。ドライバーの高齢化が進む中、運転中に体調の悪化が起こる可能性は高く、実際にそうした事態によって多くの重大事故が発生している。ドライバーに不測の事態が生じた場合の対応措置としての技術開発を自動運転技術の開発に並行させる形で、より積極的に進めていくべきであろう。

５．「大型二種免許」というものをどう考えるべきか
自動車教習所において大型二種免許が取得できるようになったが、それによって運転技術の面における「質の低下」が起こったとの指摘も業界内である。それまでは自動車免許登録センターに行って一発勝負のテストに合格しなければならず、今よりも高度なテクニックが要求されたというのだ。
しかし、自動車教習所で免許を取得するようにすることで、単なるテクニックだけではなく、バスのドライバーとして求められる資質、知識をしっかりと教えられることは確かであり、こうした変化－25－

を改悪と呼ぶのには問題がある。ただ、これによって、自動車教習所側に、養成制度を設けているバス会社からの要請もあり、あまりバスのドライバーとしての資質に恵まれていないような人材でも、できるだけ免許を取らせようという誘因が働くのも致し方ないところである。その結果、免許を取得したものの、結局は実際の運行において使いものにならなかったという事態も生じている。
バスのドライバーは、ただ運転ができればいいというものではない。本稿で繰り返し述べているよ
うに、バス輸送はサービス業でもあり、安全保障を担うものでもなければならないのだ。この点がバスのドライバーの確保、育成を図る上で難しい点となっている。

６．外国人ドライバーの導入について
バス事業に限らず、日本の産業の全般的な労働力不足の解消を図る上で進められようとしているのが外国人労働力のより積極的な登用である。
この問題については、単純な外国人排斥の主張には同調すべきでないのはもちろんのことである。
しかしながら、留保しなければならない重要な点がある。
１つは、総論的な問題として、現状のように、低賃金を前提とし、コスト削減のために外国人労働者を導入しているという実態を改善することなく、導入を促進することになってはならない。それは、外国人労働者の人権を蔑ろにした状況を温存・継続させることになるし、同時に日本人労働者全体の賃金水準を引き下げる圧力となっていく可能性が高いからである。外国人労働者の人権を保障し、国内の労働環境を適正なものとするためにも、拙速な導入を進めるのではなく、受け入れ制度のさらなる精査が必要である。
また、バスのドライバーとしての外国人労働力の導入に関しては、日本の道路事情、交通政策に対するしっかりとした理解を求めなければならない。各国の交通事情・道路事情は大きく異なっており、それを理解せずに運転することは安全上、大きな問題を引き起こす可能性が極めて高くなる。国際免許をとればいいというだけの問題ではない。
たとえば、すでに沖縄などでは、インバウンド観光客が運転するレンタカーが多くの事故を引き起こしている。左側・右側のどちらのレーンを走るべきかというルールに関する錯覚、そして、道路状
況の不案内、といったことが大きな原因となっている。
また、サービスの面での再教育も必要となるであろう。どのように車内の状況に注意を向けさせるか。しかも、それに注意をとられすぎてしまうと「よそ見運転」と同じことになってしまい、事故の誘因となってしまう。こうした難しいテクニックをバスのドライバーは求められており、これまで日本のドライバーはそれを実践してきているのである。こうした高いサービス水準を下げるようなことになってはならない。外国人労働者を導入するのであれば、こうした観点から、十分な移行訓練と、日本人と同様のレベルの二種免許の取得を厳密な義務として課さなければならない。

－26－

第１章

バス事業の維持、発展のためのドライバーの労働環境・待遇の問題について

７．乗合バス事業への影響
これまで述べてきたような従来のバス事業におけるドライバー不足の問題は、地方において何とか移動の足を確保しようとして取り組んでいる独自の取り組みにも大きな影響を与えている。
地方で取り組んでいるコミュニティーが運営する乗合バス事業は、既存のバス会社からドライバーの供給を受けている場合が多い。しかし、バス会社の側もすでに述べてきたように、ドライバー不足の問題に悩んでおり、とてもドライバーを外部に派遣する余裕がなくなってきている。そのため、地方自治体の中には乗合バス事業を中止・縮小せざるを得ない事態となっているところもでてきている。

８．最後に
このように、地方におけるバス事業の存続、あるいは地方自治体などによる乗り合いバス事業を成功させるためには、ドライバーの待遇改善を進め、その成り手を増やしていかなければならない。そのための財源をどのように確保するかが問題となるが、そのためには、マイカーに対するさらなる課税強化など、社会的な負担を強いなければならず、社会的な合意に向け、早急にこの問題に対する社会的意識の喚起と合意形成の取り組みが行われていかなければならない。

－27－

第２章 コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について～コンパクトシティ・プラス・ネットワークの1
先進事例を題材に ～連合社会政策局長

小熊栄

１．はじめにコンパクトシティ・プラス・ネットワークは、全国の地方都市において、郊外化と高度成長期時代に形成された中心市街地の空洞化に歯止めがかからず、高齢化の進行、人口の自然減と社会減の同時進行などによって顕在化してきた地域社会の衰退に対応するために、2014年に国土交通省が取りまとめた「国土のグランドデザイン2050」で示された考え方である。
この考え方を受けて、国は、2014年８月に都市再生特別措置法を一部改正するとともに、同年11月には地域公共交通活性化再生法を一部改正し、生活拠点などに福祉・医療等の施設や住宅を誘導して集約する制度（立地適正化計画制度）や、地方公共団体が中心となり、まちづくりと連携して面的な公共交通ネットワークを再構築するための新たな仕組みを創設した。このように制度的な対応は図られたものの、2018年12月末日時点で、立地適正化計画を策定し公表した都市は186都市と、いまだ全国では１割程度にとどまっている。
本稿で先進的な事例としてとりあげる岐阜市と富山市は、いずれも人口40万人規模の中核市である。
住民の居住面積が広く、居住地が点在していることで移動の手段としての自家用車への依存度が高まるとともに、人口減少・少子高齢化が進み、中心市街地の衰退と公共交通の維持が困難となった点において共通の課題を抱えている。
そうした課題を克服するため、ともにコンパクトシティ化と公共交通の再構築を実施してきたが、岐阜市においては、バス（ＢＲＴおよびコミュニティバス網）によるネットワークと沿線への居住誘
導、富山市においては、鉄軌道（ＬＲＴおよび市内電車）による中心市街地のアクセス向上と居住誘
導とを組合せた手法をとるなど、それぞれ地域の特徴に合わせた施策を選択してきた。
また、それらの施策を実施する経過において、岐阜市においては、岐阜市総合計画をベースにした
総合的な公共交通政策を策定し、市民との協働でコミュニティバスを計画・運営するなど、住民の理
解浸透と公共交通政策への参加促進に取り組み、３年前には、公共交通基本条例を制定する中で、将1

本稿の取りまとめにあたっては、2018 年 10 月１日（月）に岐阜市交通総合政策課管理監の神戸智史氏、同副主幹の小野木一郎氏、ならびに、連合岐阜事務局長の筒井和浩氏、名古屋鉄道労働組合鉄道西部支部委員長の河江健治氏、
岐阜乗合自動車労働組合執行委員長の鷲見高志氏、岐阜市議会議員の松原和生氏、2018 年 10 月２日（火）に富山市交通政策課の小向圭氏、ならびに、連合富山事務局長の浜守秀樹氏、同副事務局長の藤井光行氏、同副事務局長の沢井晴夫氏の各氏にヒアリング調査にご協力いただいた。ご多忙にもかかわらず、調査にご協力いただき、また、貴重な資料をご提供いただいた皆様にこの場を借りてお礼を申し上げる。

－28－

第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について来にわたる公共交通の維持に対する市民の役割・責任を明確化した。
他方、富山市では、行政（首長）主導のもと、都市マスタープランにおいてコンパクトシティ化の方針をいち早く打ち出し、これをベースに富山市公共交通活性化計画を策定し、中心市街地の活性化
や公共交通沿線への居住誘導によるまちづくりと一体的に進めてきた。計画先行で施策を進め、その効果を示すことで市民の理解が進んできたという点において、市民との協働で施策を実施している岐阜市とは異なる。
そのような相違点はあるが、他市町村との隣接地域など、中心市街地から遠隔地域に居住する市民にとっては、未だ不満が残っている点は共通しており、いずれも医療や介護、買い物など、生活関連サービスへのアクセス向上には課題が残る。
本稿では、以上のような成果と課題を踏まえ、これら先進的な事例から、各種協議会を含めたコン
パクトシティ政策と公共交通のあり方の合意形成過程における市民との関係づくり（労働組合の役割を含む）等について考察する。

２．岐阜市の事例（ＢＲＴを軸とした地域公共交通の再生）（１）岐阜市の政策形成の背景と公共交通の概要①背景
岐阜市は、愛知県と接する岐阜県の南に位置しており、203.6平方キロメートルの総面積に総人口約41万人、約17万９千世帯が暮らす中核市である。中部地方の中心都市である愛知県名古屋市から約30キロメートル、ＪＲ線の快速を利用すればおよそ20分という距離にある。
岐阜市の公共交通を取り巻く課題としては、全国の地方都市と同様に人口減少という問題が大きい。
市の総人口は2006年の413,036人をピークに減少を続けており、岐阜市の「人口ビジョン」によれば、2060年には約27万３千人まで減少すると推計されている。生産年齢人口で見れば、すでに1990年の約28万７千人をピークにして減少傾向にあり、2060年には半数以下の14万２千人まで減少すると見込まれている一方で、65歳以上人口は2040年には約12万１千人まで増加して高齢化率は、35.6％にまで達するとされている。
このような人口動態に対して、昭和40年代以降の高度成長期のモータリゼーションの進展に伴う道路整備や郊外型住宅団地の開発などにより、市内の人口集中地区（ＤＩＤ）は、1970年の2,820ヘクタールから、2015年には5,498ヘクタールへと約２倍に広がっている。そのため、居住地域の人口密度は低下し、人が広く薄く分布して住まうようになっていた。

②交通政策の転換
岐阜市の公共交通政策は、2000年代の初頭に転換点を迎えている。まず、2002年から2004年にかけて市営バスの民間譲渡が行われた。当時の市営バスは、年間５億円ほどの赤字が常態化しており、市の公営企業経営審議会において民営化が検討されたことが契機となった。

－29－

一方、市街地を運行していた路面電車は、モータリゼーションの進展に伴い利用者が減少し、年間最大で約20億円の赤字という問題に加えて、路線のある道路が狭く定時性の確保や、安全確保が困難になっていたという問題から、その存続については、大きな課題となっていた。そのため、岐阜市は、市営バスとあわせて公共交通の維持が危機的な状況の中で、2004年には、公共交通の将来展望について市民を巻き込む形で検討する場として「市民交通会議」を設けることとした。その議論を通じて、岐阜市は、2005年３月末をもって路面電車を廃止し、新たにコミュニティバスを整備するとともに、既存のバス路線を活用したＢＲＴを中心とした公共交通ネットワークをつくっていくという方向性を決定した。

③バスを中心とした公共交通ネットワークの構築へ「市民交通会議」における検討以前の議論も含めて、岐阜市が公共交通のあり方を検討する上で着目したのは、市民の公共交通の利用実態であった。岐阜市は、市内を東西にわたって横切る形で流れる長良川を中心に、南側に商業地域や庁舎、図書館、病院などの公共施設が立地しており、北側は主に郊外型の住居が広がっている。そのような都市構造の中で、国土交通省と愛知、三重、岐阜の各県および名古屋市の関係機関、学識者などで構成する「中京都市圏総合都市交通計画協議会」が行った調査では、岐阜市内を通る鉄道がＪＲ線、名鉄線ともに南側に偏って営業していることから、市民は、
特に北側の居住地域と南側の中心市街地間といった市内の移動において鉄道を利用することができず、自動車が交通手段の中心となっている一方、中心市街地内の移動は、過度に自動車に依存していない
ことが明らかになった（図１）。

図１

2001年の岐阜市民の利用交通手段（交通モード別構成比）

出所：中京都市圏総合都市交通計画協議会「第４回中京都市圏パーソントリップ調査」（注）バスには、路面電車利用を含む。

また、路線バスについては、1990年代後半から一貫して利用者数の減少傾向が続き、市営バスの民間譲渡が完了した2004年度以降もその傾向が続いていた（図２）。市民の利用実態を見てもバスの利用割合は低いことから、岐阜市は、過度な自動車依存から脱却し、公共交通を維持しつつバランスの取れた交通体系を構築する上で、財政的に問題の大きい路面電車を存続させることより、バス事業を立

－30－

第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方についてて直し、利用者減少に歯止めをかけることを優先した。
そのような考えのもとで「市民交通会議」は、2005年度（2006年３月）には「岐阜市総合交通政策」を策定し、バスを中心として公共交通幹線軸を強化しながら、高齢化社会に対応すべく、市民協働によるコミュニティバスを連携させる公共交通ネットワークを構築する方針を打ち出した。この幹線バス路線の強化をさらに推し進めるために、その後の2009年３月には、「岐阜市総合交通戦略」を策定し、幹線バス路線の連節バスの導入を含むＢＲＴ化を決定するに至り、現在の岐阜市における公共交通体
系のベースが築かれたのである。

図２

路線バス年間利用者数

出所：岐阜市提供資料④まちづくりとの連携
岐阜市における、こうした公共交通の再生に向けた取り組みは、交通部局が単独で実施したものではなく、かなり以前からまちづくりとの連携のもと行われてきた。そのマスタープラン的な位置付けにある計画が2004年３月に策定された「岐阜市総合計画2004」である。岐阜市総合計画は、期間を定めない「基本構想」を政策の上位理念とし、この理念にもとづき５年間程度を射程に置いた「基本計画」、毎年度の実施状況に鑑みて都度見直しを行う「実施計画」から構成されている。「基本構想」には、「市民と行政の協働」という理念とともに、岐阜市が目指すべき将来都市像として、１）安心して暮らせる都市、２）便利で快適な都市、３）活力のあふれる都市、４）人生を楽しむ都市、５）多様な地域核のある都市、の５つがあげられている。
これら将来都市像を実現するため、「基本計画」には、コンパクトな市街地の形成が盛り込まれ、2008
年12月にはこれにもとづいて、「岐阜市都市計画マスタープラン」が策定された。
他方で公共交通については、岐阜市総合計画を基本としながら、上述の通り2006年３月には「市民交通会議」が中心となって「岐阜市総合交通政策」を策定し、コンパクトな市街地を形成する中で、誰もが自由に移動できる交通環境社会の実現を目指すこととした。
こうした岐阜市の取り組みと時期を同じくして、国は2006年６月に「中心市街地活性化法」の改正が行われるとともに、翌2007年５月には「地域公共交通の活性化及び再生に関する法律（平成19年法－31－

律第59号。以下、地域公共交通活性化再生法という）」が成立している。これらの法律にもとづいて岐阜市は、2008年３月に「岐阜市地域公共交通総合連携計画」を策定した。この「地域公共交通総合連
携計画」は、2014年11月に施行された「改正地域公共交通活性化再生法」にもとづいて2015年３月に策定した「岐阜市地域公共交通網形成計画」へと継承され、同年８月にはこの網形成計画の実施のための「岐阜市地域公共交通再編実施計画」が全国で初めて国の認定を受けた。
また、この間には、「都市再生特別措置法」が改正され（2014年６月）、これにもとづき岐阜市は2017年３月に「岐阜市立地適正化計画」を策定した。立地適正化計画では、居住区域を５つに区分し、そのうち１）高度で多様な都市サービスが享受できる「まちなか居住促進区域」（ＪＲ岐阜駅北から柳ケ瀬を含む岐阜大学跡地周辺までのエリア）、２）特に公共交通の利便性が高い「居住促進区域」（市街化区域内において、ＪＲ岐阜駅を中心とした８本の幹線バス路線から500mの範囲と鉄道駅から半径１kmの範囲）を居住誘導区域に設定し、中心市街地に住居を取得する際の助成や利子補給事業、家賃補助事業などにより、誘導区域外の居住人口を誘導することとしている。
以上のように、岐阜市においては、公共交通の施策とまちづくりの施策を両輪で進めていくことによって、コンパクトなまちづくりを実現することを目指している（図３）が、これまで幹線バス路線、
支線路線、コミュニティバスといったバスネットワークの構築に取り組んできたこともあり、立地適正化計画における居住区域の棲み分けも円滑に設定ができたものと考えられる。

図３

まちづくり計画と連携した地域公共交通計画の策定

出所：岐阜市提供資料

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第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について（２）合意形成の枠組み①岐阜市総合計画
地域の公共交通もまちづくりもともに地域の住民の生活に直接かかわる問題であり、政策の決定過程において、住民自らの意思が反映されることが必要である。そのような観点から岐阜市は、2007年に「住民自治基本条例」を制定し、市民をまちづくりの主権者と位置付けるとともに、市民の自発的な市政への参画及び主体的な活動によってまちづくりを進めていくことを規定し、公共交通政策においても市民の参画と行政との協働を求めてきた。
こうした理念は、まちづくり計画や交通計画双方のマスタープランに位置付けられている「岐阜市総合計画」の策定過程をみても一貫している。まず、2006年に柳津町と合併して以降に策定された「ぎふ躍動プラン21・岐阜市総合計画2008～2012」の策定過程では、市民意識調査１回（有効サンプル数
2,929件）、ワークショップ８回（のべ246名参加）、市民意見交換会18回（のべ564名参加）、市民説明会９回（のべ209名参加）の他、市のホームページや市庁舎に設置した投函箱を利用した自由意見募集
４回（意見数51件）とパブリックコメントの募集（意見数57件）等、広く市民の意見を反映するよう努めている。
これに続く「ぎふ躍動プラン21・岐阜市総合計画2013～2017」の策定過程においても、市民意識調
査１回（有効サンプル数2,423件）、市民討論会２回（のべ42名参加）、市民意見交換会13回（のべ387名参加）、市民説明会13回（のべ406名参加）、パブリックコメントの募集（意見数16件）などを実施しており、市民が策定に参画する仕組みを重視している。
また、市長の諮問に応じて岐阜市総合計画の策定に関する事項を審議する会議体（岐阜市総合計画審議会）には、いずれの総合計画策定時においても学識経験者、関係行政機関職員、市議会議員、経済団体やマスコミ等に加えて、公募委員７名と労働者福祉団体の委員が委嘱されている。

②公共交通に関する事項を協議するための各種会議体
岐阜市においては、公共交通に関する事項を協議する場として、１）岐阜市公共交通会議（以下、交通会議という）と、２）岐阜市総合交通協議会（以下、交通協議会という）を設置している。１）は、道路運送法施行規則（昭和26年運輸省令第75号）第９条の２の規定にもとづき、岐阜市におけるバス交通を中心とする公共交通の利便性の向上をはかるための事項について協議を行っている2。２）
は、地域公共交通活性化再生法にもとづく法定協議会であり、岐阜市における集約型の市街地構造を目指した総合的な交通施策を推進するための「都市・地域総合交通戦略」および「地域公共交通網形成計画」の策定・実施に関する協議・調整を行っている3。
１）の交通会議の構成員は、副市長を会長に据え、運送事業者・事業者団体、住民・利用者、運輸
行政監督機関、運送事業者の運転者が組織する団体（労働組合）、道路管理者、交通管理者、学識経験者となっており、市長から19名が委嘱または任命されている。また、２）の交通協議会は、同じく副23

岐阜市公共交通会議設置要綱（最終改正 2013 年９月５日）より。
岐阜市総合交通協議会規約より。

－33－

市長を会長とし、学識経験者、利用者、公共交通事業者・関係経済団体、警察・公安委員会、関係行政機関から市長が委嘱または任命された者が委員として参画している。

（３）市民の参画①市民協働型のコミュニティバス
岐阜市では、幹線を走る路線バスの拠点（トランジットセンター）と市内の居住区域とを公共交通で結ぶため、市内人口の８割以上をカバーする区域でコミュニティバスが運行されている。その特徴
は、利用者である市民がその運営に関わる、市民協働型で運行しているという点である。市としては、
高齢者の地域内における日常生活の移動の確保を目的に進めているが、どこの地域で運行するかは、地域住民らが自ら計画し、事業収支にも責任を持つことが条件となっている。
この運営システムは、全国的にも他に類を見ないのではないかと思われるが、地域住民主体の運営
協議会を設置し、運賃、運行ルート、運行ダイヤの決定だけでなく、広告の獲得も含めた収支計画を策定している。当該地域の高齢者人口にもとづいて一定の上限はあるものの、市が赤字分を負担することになっているが、市が決めた収支目標をクリアしているかを３年ごとにチェックしたうえで、運行継続が判断される。
このように地域住民が自ら運営に関わることで、維持に必要な運賃設定や効率的・効果的な運行ダイヤ、運行ルートを利用者目線で検討できるだけでなく、広告収入を増やす努力や利用者を増やす努力など、経営感覚をもったコミュニティバスの運営が実現できているという。実際に、試行運行時には、100円で設定した運賃を、本格運行への移行時に事業収支目標をクリアするために自主的に200円に値上げしたものの、その後の努力によって、再び100円に値下げすることができた地域もある。値下げによってさらに利用者が増加し、持続的に運行することができるようになったという好循環が生まれた。
しかし、課題がまったくないわけではない。想定を超える高齢化の進展であったり、バス運転手の人手不足や燃料の高騰による運行経費の増加といった他の公共交通機関と同様の課題が存在している。
そのため、岐阜市では、将来の財政負担を考慮して、補助金の上限額を引き上げるとともに、運行継続のための収支基準（住民負担率）を2016年度に改定した（図４）。とはいえ、上記のような本質的な課題を抜本的に解決しなければ、地域住民と当該自治体の努力だけで、こうしたシステムを維持し続けることは困難になるかもしれない。

－34－

第２章

図４

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方についてコミュニティバス運行基準の見直し

出所：岐阜市提供資料②地域公共交通条例の制定（2015年11月施行）
岐阜市において、上にあげたような市民協働型のコミュニティバスの運営を持続的に維持していく
うえでは、地域公共交通に対する市民の理解が欠かせない。そこで、市では、2015年11月に「岐阜市みんなで創り守り育てる地域公共交通条例」を施行し、市の責務を明文化するとともに、市民および市内の事業者、交通事業者の役割を明示した。
同条例の前文に、「私たち市民は、地域公共交通を地域社会全体の財産ととらえ、一人ひとりが地域
公共交通について理解し、積極的かつ継続的に関わっていく必要がある。」としたうえで、市の責務について、「（第４条）市は、市民、事業者及び公共交通事業者の意見を聞き、第８条に規定する地域公
共交通に関する施策（以下『基本施策』という）4を総合的かつ計画的に策定し、これを実施しなければならない。」と規定した。
また、市民に対しては、「（第５条）市民は、地域公共交通の担い手であることを自覚し、地域公共交通に対する理解を深めるよう努めるものとする。」とし、地域公共交通の積極的利用と、地域公共交
通に関する活動への主体的参加、基本施策の推進への協力を求めている。
こうした地域公共交通の維持・再生のための施策の推進を目的とした条例については、2013年12月４日に公布・施行された「交通政策基本法」に関する議論経過の中で、全国の地方公共団体で制定が進んできた。具体的には、2007年３月に制定された「金沢市における公共交通の利用の促進に関する基本条例」を皮切りに、福岡市（2010年３月）、加賀市（2011年４月）、新潟市（2012年７月）、熊本市

4

第８条では、基本施策として①分かりやすく、かつ、効率的な地域公共交通網の再編、②定時性の確保、迅速性の向上、③利用者が快適かつ円滑に乗降、待合ができる環境整備、④公共交通機関間や公共交通機関と他の交通手段との円滑な乗継ぎの確保、⑤自動車運転者以外の者の日常生活に必要な移動手段の確保、⑥地域公共交通の積極的利用に向けた教育・意識啓発、に関する施策の推進を市に求めている。

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（2013年３月）、奈良県（2013年７月）、高松市（2013年９月）、長岡京市（2013年12月）と続いた。岐阜市の地域公共交通条例は、「交通政策基本法」の施行以降に制定されたが、その後にも、半田市（2016年５月）、富士市（2019年７月）などで制定され、徐々にではあるが、広がりを見せている。岐阜市の地域公共交通条例に限らず、これらの条例において、行政が地域公共交通に関わる施策を実施する責務を有し、交通事業者や市民に対しては、そうした施策の推進に協力する責務や役割を法的に規定したことにより、官民の協働で地域の公共交通を維持していくことが求められるようになったことの意
義は大きい。

３．富山市の事例（ＬＲＴを軸とした地域公共交通の再生）（１）富山市の政策形成の背景と概要①背景
富山市は、富山県の中央部から南東部にかけて位置し、総面積は2005年４月に行われた周辺６市町村との合併によって富山県全体の約３割を占める1241.9平方キロメートルにも及ぶ。その広大な市域には、富山県全体の約４割にあたる41万９千人の人口を抱えている。
平坦な地形と住民の持ち家志向の高さから、ＤＩＤ（人口集中地区）面積は、1970年の25.6平方キ
ロメートルから、2015年には57.9平方キロメートルと45年間で２倍以上に市街地が郊外に拡大した一方、ＤＩＤ人口密度は、1970年の59.3人/haから2015年には40.7人/haと３割以上低下した。この人口
密度は県庁所在の中核都市としては、全国的にみて最も低い状況である。
このような都市構造から道路整備が推進され、富山県の道路整備率は全国で最も高く、自動車保有
台数も１世帯あたり、1.73台と福井県に次いで全国で２番目の高さとなっている。その結果、1999年の富山高岡パーソントリップ調査によれば、自動車の交通手段分担率は72.2％、通勤目的に限ってみれば80％を超えるような過度な自動車依存に陥っていった。
過度な自動車依存は、公共交通の衰退を招き、生活に身近な路線バスの利用者数は、1997年の34,028
人/日から2014年には16,393人/日と、およそ52％の減少となっていた。一方で、富山市が行った調査5では、約３割の市民が「車を自由に使えない」としており、属性別の内訳をみると、年齢階級別では60歳以上の高齢者が約７割、性別では女性が約８割を占め、今後の人口減少と高齢化の進展によって、問題はさらに深刻になるものと見込まれている。

②公共交通を軸としたコンパクトなまちづくり
富山市は、上にあげたような過度な自動車依存による公共交通の衰退に加えて、拡散する市街地と人口密度の低さから、ごみ収集や除雪、上下水道や道路の補修など、都市管理のための行政コストが割高になっているという課題も抱えていた。さらに、市町村合併によって類似の公共施設が多数存在

5

平成 18 年富山市の公共交通に関する意識調査。

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第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方についてし、これらの管理コストも問題となった。また、中心市街地の空洞化が進み、地価の下落とともに固定資産税収も減収の一途をたどるという課題もあった。
これらの課題に対応するため、富山市は、鉄軌道をはじめとする公共交通を活性化させ、その沿線に居住、商業、業務、文化等の都市の諸機能を集積させることにより、公共交通を軸とした拠点集中型のコンパクトなまちづくりの実現を目指すことを決めた。
富山市がコンパクトなまちづくりを目指す契機となったのは、2002年２月の森 雅志市長の就任であった。それまでは、1998年10月に制定された中心市街地活性化法や、1999年に閣議決定された「経済新生対策」に「歩いて暮らせるまちづくり構想」が位置づけられたことなどにもとづいて、「富山市都「富山市公共交通活性化基本計画（2000年３月策定）」な
市マスタープラン（1999年６月策定）6」や、どにおいて、都市の集約という方針を打出していた。
森市長の就任後には、2005年４月の市町村合併の１か月前に公表した「富山市総合的都市交通体系
マスタープラン」と「富山市まちなか居住推進計画」で、公共交通を軸にしながらコンパクトなまちづくりを進め、まちなか居住への誘導など包括的に取り組む方針を明確に示した。特に、「富山市総合的都市交通体系マスタープラン」では、マイカーから公共交通へライフスタイルの転換を提唱し、その後の「富山市都市マスタープラン（2008年３月策定）」では、「鉄軌道をはじめとする公共交通を活性化させ、その沿線に居住、商業、業務、文化等の都市の諸機能を集積させることにより、公共交通を軸とした拠点集中型のコンパクトなまちづくりを実現」することを基本方針とした。この中で富山市は、概念として徒歩圏域をお団子に、公共交通網を串に例え、それらが有機的に繋がった「お団子と串の都市構造」（図５）を目指すことを明示したのである。この基本方針は、2017年３月に策定した「富山市立地適正化計画」にも継承され、現在４期目となった森市政においても一貫した取り組みが行われている。
図５

富山市が目指すお団子と串の都市構造

出所：富山市提供資料

6

都市計画法第 18 条の２に規定された市町村の都市計画に関する基本方針に当たるもの。

－37－

③ＬＲＴネットワークの形成を軸とした公共交通の活性化
富山市は、公共交通を軸とした拠点集中型のコンパクトなまちづくりの実現に向けて、１）公共交通の活性化、２）公共交通沿線地区への居住促進、３）中心市街地の活性化、の３つの施策を柱に位置付けている。つまり、これらの施策を進めることで、都心部を中心にした一極集中型の都市構造ではなく、鉄軌道をはじめとする公共交通の沿線の徒歩圏に居住や商業、業務、文化等の都市の諸機能を集積させるクラスター型のまちづくりの実現を目指している。それによって、多様化する住民のラ
イフスタイルへの対応や、公共交通機関を始めとした既存ストックを活用した「誰もが歩いて暮らせ
る」まちへの転換をはかろうというのだ。
こうした３つの柱の施策の検討にあたって、「富山市都市マスタープラン」では、市域を都心地区と13の地域生活圏に区分し、それぞれの地域生活圏に拠点を設け、既存の商業施設や医療・福祉施設、教育施設などを集積して配置することとした。その上で、富山市の人口将来推計をもとに、2005年時
点で市内人口42万人のうち約３割弱（28％）に当たる11万８千人が都心地区および便利な公共交通沿線に居住している状態から、20年後の2025年には、市内人口39万人の約４割強（42％）に当たる16万２千人が同エリアに居住することで、都心地区および地域生活圏の人口密度を高めていくという目標を立てた。
第１の柱である公共交通の活性化については、はじめに、利用者が減少していたＪＲ富山港線のＬ
ＲＴ化（富山ライトレール）に取り組んだ（2006年４月開業）。ＪＲ富山港線は、北陸新幹線の整備工事に伴い、高架線化することが必要となった路線であり、当初ＪＲ西日本としては、新幹線用地確保のために多額の移転補償費を要することなどから、廃線も検討していた。同路線の存続を望む富山市
では、これをバス路線に置き換えるという案もあったが、これまでの全国での事例を見ると、バスへの転換は利用率が低下して公共交通離れを加速させるという懸念もあり、結局は、路線を移設してＬ
ＲＴ化をはかるという選択をした。
富山ライトレール事業では、公設民営方式を採用し、第３セクター方式で運営事業会社である富山
ライトレール株式会社を設立した上で、車両を含む建設費すべてと運営費のうち施設の維持管理に要する費用を行政が負担した（図６）。また、徹底してサービスの向上を目指し、鉄道の時には30分〜60
分に１本だった運行間隔を10分〜15分に１本にし、終電時刻も21時台から23時台まで延長した。駅も９駅から13電停に増やし、600メートル間隔で配置した。高齢者の利用を想定して、車両はすべて低床化し、バリアフリー化も進めた。このように徹底して公共交通としてのサービスの質の向上に取り組んだ結果、利用者は鉄道の時と比較して平日は2.1倍、休日は3.3倍にまで大幅に増加した7。

7

2006 年４月〜2018 年３月までの１日あたり利用者数の平均。

－38－

第２章

図６

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について

富山ライトレールの費用負担

出所：富山市提供資料

富山市が富山ライトレールに続いてＬＲＴ化に取り組んだのは、中心市街地活性化と都心地区の回遊性の強化を目的とした市内電車環状線（セントラム）化事業だった（2009年12月開業）。富山地方鉄道株式会社（民間企業）が運営する市内電車の路線を一部延長して環状線化し、延伸区間に新たに電停を３か所増設するとともに、富山ライトレールと同型の低床車両を３編成導入した。この事業では、2007年10月に施行された地域公共交通活性化・再生法によって利用することができるようになった「上下分離方式」によって整備を進めた。つまり、軌道の整備及び車両の購入（下）に要する費用を公が負担し、運行（上）は民間が行うという整備方式である。これによって、運行事業会社の富山地方鉄道株式会社にとっては、施設の新設に伴う固定資産税や減価償却費の増大を防ぐことが可能となり、富山市にとっては、民間企業である富山地方鉄道の軌道事業に対する補助ではないため市民からの理解が得やすいことや、市が施設を保有・維持管理するため、長期的に安定した運行が可能となること、
地域公共交通活性化・再生法にもとづく国の補助制度が活用できることなどのメリットがある。こうして富山駅を挟んで南北に整備したＬＲＴは、2019年度中に富山駅の高架下で接続してＬＲＴネット
ワークを形成し、利用者の利便性を高めていく予定だという。
富山市は、既存の公共交通の活性化の取り組みとして、ＪＲ高山本線と富山地方鉄道の不二越・上滝線の支援事業も実施している。ＪＲ高山本線については、2006年から社会実験として富山市が経費を負担して増発運行を行うとともに、新駅の増設、パークアンドライド用の駐車場や駐輪場の整備、居住圏と駅とを結ぶフィーダーバスの運行などの利用促進策を進めた。その結果、実験前の2005年度に比べて2016年度の乗車人数は約19％増加した。
また、富山地方鉄道不二越・上滝線については、2011年度から鉄道会社が自ら増発運行の社会実験を実施し、市はパークアンドライド駐車場の整備により活性化を支援した。こうした取り組みが功を－39－

奏して、社会実験前の2010年度と比べて、2016年度の乗車人数は約13.5％増加した。
さらに富山市では、鉄軌道の路線がない地域や、ＬＲＴの電停や鉄道駅と地域生活圏を結ぶ公共交通として、コミュニティバス（一部デマンドタクシーを含む）の整備を進めている。コミュニティバ
スは自主運行を基本としているが、中山間地域については、富山市の直接運営によって行政サービス
センターを起点にした放射状ネットワークを形成している。その一方で、富山市は、生活交通の維持･確保を目的に、コミュニティバスを自ら主体となって運行する地域の団体等を支援している。具体的な支援内容は、１）試行運行の実施、２）車両の無償貸与、３）シビルミニマム（１日２往復）分の運行費全額負担、４）その他運行費の補助（運行経費の９/20を限度）などで、2018年10月1日現在の支援対象は、４つの自主運行事業である（図７）。

図７

富山市の補助事業を利用しているコミュニティバス（2018年10月現在）
運行バス名

運行開始

運営主体

車両補助

まいどはやバス2001 年３月（株）まちづくりとやま（ 2019 年 ４ 月 １ 日 よ り（株）富山市民プラザ）

車両４台を
運行事業者
へ無償貸与

呉羽いきいきバス

2005 年４月（有）まちづくり公社呉羽

車両２台を
無償貸与

富山港線フィーダーバス

2007 年４月

富山ライトレール（株）—

水橋ふれあいコミュニティバス

2011 年１月

ＮＰＯ法人水橋ふれあい
コミュニティバス

車両１台を
無償貸与

出所：富山市ＨＰ④中心市街地の活性化
公共交通を軸とした拠点集中型のコンパクトなまちづくりの実現に向けた第３の柱である、中心市
街地の活性化については、市の事業としてグランドプラザという全天候型多目的広場の整備（2007年
９月オープン）を実施した。現在でも、積雪寒冷地である富山市において、季節を問わずまちの賑わ
いの核となる施設として各種イベントが実施され、休日は100％、平日でも81.3％の稼動率（2017年度
実績）となっている。
富山市は、前述の市内電車循環線のＬＲＴ事業やグランドプラザの整備事業の他にも、中心市街地の活性化に向けて、小学校跡地を利用した医療・介護施設の整備や、商業施設の誘致を行いつつ、交通事業者と連携して65歳以上の高齢者が市内各地から中心市街地へ出かける際に公共交通利用料金を１回100円とする割引制度（おでかけ定期券）を導入した。2017年度の実績では、高齢者の約24％がおでかけ定期券を所有し、１日あたり2,733回、約1,400人が利用しており、中心市街地活性化だけでな
く、高齢者の健康増進、公共交通事業者支援にも寄与しているという。
このように市が中心市街地の活性化に集中的に投資することには、税財源の確保という狙いもある。
富山市の市税収入全体に対して固定資産税と都市計画税が47.1％を占めており（2018年度当初予算）、

－40－

第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について

中心市街地の市域に占める面積比はわずか0.4％にすぎないが、同地域の固定資産税および都市計画税の税収は、全体の22.4％に上る。富山県全体の地価平均が1993年以降26年連続して下落を続ける中、富山市の2018年１月の公示地価は、中心市街地の活性化の取り組みによって４年連続して上昇した。
このように、富山市においては、コンパクトなまちづくりの推進によって地価を維持することが、財政的な合理性の確保につながり、それによって公共交通をはじめとする公共サービスの質が向上するという好循環が生まれており、それによって市の方針に対する市民の理解に繋がっているといえよう。

（２）合意形成の枠組み①富山市総合計画
富山市総合計画は、公共交通を軸としたコンパクトなまちづくりのための上位計画に当たる。また
同計画は、今後の富山市のまちづくりにおける長期的かつ基本的な方向を示しつつ、中核都市として発展を遂げていくための市民と行政の共通目標を定め、これらを実現していくための指針と位置づけられている。市の基本的な方針を策定していく上では、住民自治の観点から、市民の参加と十分な意見把握が重要であるが、2007年から2016年までを対象期間とした第１次総合計画の策定時には市民意
識調査が１回（有効サンプル数2,555件）、地域別ワークショップを３グループで各３回ずつ実施（のべ99名が参加）した他、パブリックコメントを２回実施（意見数は合計で61件）、市民説明会を３カ所で開催（計170名の参加）するなど、市民が直接計画策定に関与する機会をつくるよう努めていた。
2017年から2026年を対象期間とする第２次総合計画の策定時には、市民意識調査１回（有効サンプ
ル数2,349件）、市民ワークショップを３地域でのべ６回開催（計62名が参加）、パブリックコメントを２回実施（意見数は合計78件）、市民説明会を１カ所１回（30名の参加）開催するなど、第１次総合計
画の策定時と同様に市民参画を意識した取り組みを進めてきた。
さらに、市長の諮問に応じて総合計画に関する必要な事項を調査審議するための会議体（富山市総合計画審議会）には、学識経験者、行政担当者、経済団体、金融機関、各種業界団体、労働組合の他、自治会代表や市民団体、市民からの公募委員など、幅広いメンバーで構成された委員が参加している。

②公共交通に関する事項を協議するための各種会議体
富山市における地域公共交通会議8は、「富山市交通空白輸送地域公共交通会議（以下、空白会議）」として2008年８月に設置された。空白会議では、主に地域の実情に応じた適切な乗合旅客運送の態様
および運賃・料金等に関する事項について協議を行っており、コミュニティバスの運賃に関してもこの空白会議で決めている。構成員としては、学識経験者、住民代表、バス事業者およびタクシー事業者の各代表、バス運転手およびタクシー運転手の各代表9、国土交通省北陸信越運輸局富山運輸支局、

8

道路運送法の規定にもとづく会議体で、地域住民の生活に必要なバス等の旅客輸送手段の確保と交通利便性の増進、地域の実情に即した輸送サービスの実現に関することを協議することを目的とする。
9
バス運転手の代表として交運労協（交通運輸産業労働組合協議会）、タクシー運転手の代表として全自交（全国自動車労働組合）からそれぞれ参加している。

－41－

富山県警察、富山県、富山県富山土木センター、富山市の各担当職員が参加している。
また、地域公共交通活性化再生法にもとづく法定協議会としては、富山市都市交通協議会を2007年
11月に設置した。同協議会では、「地域公共交通網形成計画」の策定・実施に関する協議・調整の他、市の都市交通計画とそれにもとづく事業の実施に関する事項を検討している。協議会の構成員は、副市長を会長とし、学識経験者、公共交通事業者（鉄軌道・幹線バス、コミュニティバス）、商工会、国土交通省（地方運輸局・地方整備局）、富山県（土木、観光・交通、警察）から担当者が参画しており、労働者代表や利用者である市民代表は参加していない。

（３）市民の理解促進に向けた取り組み
富山市の公共交通を軸としたコンパクトなまちづくりは、前述の岐阜市のように住民自らが公共交通を運営する取り組みや、公共交通条例を制定して住民が行政と協働して主体的に公共交通を維持・確保するという意識を醸成するようなことはしていない。
しかし、富山市の場合、「富山市都市マスタープラン」で掲げた、都心部を中心とした一極集中ではなくクラスター型のコンパクトなまちづくりを行うといった考え方や、富山型コンパクトなまちづく
りの進め方10 は、住民に理解されているように見受けられる。もっとも、こうした考え方を踏まえ、市の計画を決定する過程では、森市長自らが市内の各地に何度も出向きタウンミーティングを開催し、各地域の住民に根気強く、丁寧に説得するプロセスがあったという。
その一方で、利便性が向上した南北間を縦断する公共交通に比べて、東西間を横断する公共交通網整備が見劣りすることや、都心部や地域生活拠点へのアクセスが困難な中山間部に対する取り組みが不十分なことへの不満の声があることも事実である11。こうした不満の背景には、富山市総合計画を受けて具体的なまちづくり施策を計画する富山市都市マスタープランや立地適正化計画を検討する委
員会、公共交通施策を検討する富山市都市交通協議会の構成員として、公募委員以外の住民代表や労働組合などの利用者が意思決定当事者として参画できていないこともあるのではないだろうか。

４．コンパクトシティ・プラス・ネットワーク実現のためのカギ（１）まちづくり政策が先か公共交通政策が先か
ここまで、岐阜市と富山市のコンパクトシティ・プラス・ネットワークに関する取り組みを見たが、いずれの市も居住地域が郊外へと広がるとともに、過度な自動車依存の進展によって大型商業施設が駐車場確保の容易な郊外に出店を進め中心市街地が衰退していき、公共交通の利用者が減少してその
10１）規制強化でなく誘導的手法を基本とする、２）市民がまちなか居住か郊外居住かを選択できるようにする、３）
公共交通の活性化によるコンパクトなまちづくりを推進する、４）各地域での拠点の整備により全市的にコンパクト
なまちづくりを推進する、という考え方。実際に、都心部や公共交通沿線での居住を誘導するための建築業者や住民に対する住宅建設や取得、転居、リフォームなどへの補助制度を導入したことにより、居住推進地区への転入者は増加している。
112018 年 10 月２日（火）に実施した富山市ならびに連合富山へのヒアリングによる。また、2018 年度の市民意識調
査においても、51.4％が「交通体系の整備」について不満（不満＋やや不満）があると回答している。

－42－

第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について維持が困難になっていった点において、共通の課題を抱えていた。こうした課題は、同時に上下水道やごみ取集といった行政サービスを非効率なものとし、人口減少や少子高齢化が進む中で税収減による財源不足をもたらすという悪循環を生みだすことになる。これらの課題に対処するため、とりあげた２つの市では、コンパクトなまちづくりを志向することを全国に先駆けて決断し、取り組みを進めている。
岐阜市では、公営バス事業の民間譲渡と路面電車の廃止をきっかけに、連節バスの導入とＢＲＴ化、
コミュニティバスとの連携を柱とする新たなバスネットワークの構築を進め、これら公共交通を軸に居住地域を誘導的に集約することでコンパクトなまちづくりを実現しようとしている。公共交通政策を検討していく中で、ＢＲＴという選択をした背景には、ＬＲＴを選択するよりも低いコストで実現できるということだけでなく、将来的な人口動態や住民ニーズの変化に対し、運行ルートの変更や輸送量の変更など柔軟に対応できるという利点を考慮したという。
富山市では、北陸新幹線の開発にあわせて既存の鉄道路線をＬＲＴ化したことを契機に市内電車路線を活用して都心部のＬＲＴネットワークを構築した。併せて、鉄道やコミュニティバスも含めた公共交通サービスの利便性の向上に徹底的に取り組むとともに、その沿線から徒歩圏内に病院や福祉施設をはじめ生活サービス拠点を集約的に配置するクラスター型のコンパクトなまちづくりを進めてきた。
どちらのケースも、公共交通政策を先行して検討し、これを起点にまちづくり計画を実施している点は共通している。本来ならば、まちづくりは社会資本の償却期間の長さからいっても30年先、50年先を見据えて検討するものであり、都市構造や人口構造に合わせて公共交通のあり方を考えていくべ
きかもしれない。しかし、日本の都市部のまちづくりは、古くから鉄道会社が中心となって開発が進んできたということからも、国民的に公共交通を軸にしたまちづくりに馴染みがあり、支持されやす
いのではないかと思われる。

（２）市民の理解をどう得るか
人口が増え続け、経済が右肩上がりの時代であれば、郊外の開発や道路の拡張整備、まちなかの公共施設の新設は、新たな雇用を生み出し、それにより市民の所得が増えれば税収も増え、行政サービ
スの質を高めることができた。また、人口や消費が増えれば中心市街地は賑わい、公共交通の利用者も増えることにより、交通事業者は十分採算に見合う事業活動を展開できた。
しかし、人口減少・高齢化が進展する時代にあっては、公共交通の利用者は減少し、独立採算で運営している交通事業者は、コスト削減のためにサービスレベルを低下させざるを得ず、そのためにさらに利用者が減少するというマイナスのスパイラルに陥るケースも少なくない。自動車を利用することができない住民が一定程度存在し、高齢化の進展に伴って今後さらにそうした人々が増加することも踏まえると、地域の公共交通を維持するために行政が交通事業者に対し補助を行うことが必要だが、民間事業者に対して税財源を投入することに抵抗感を感じる市民も少なくないだろう。
今回とりあげた２つのケースは、公共交通そのものを維持するためではなく、市民が薄く広く住ま－43－

うようになったことで非効率となった行政運営を効率化し、今後も減少が見込まれる税収で質の高い
行政サービスを提供していくためのまちづくりを実現するための手段として公共交通体系の立て直しをはかった事例である。どちらも、公共交通サービスの質を高めながら、その沿線に居住区域を誘導的に集約する政策をとっているが、市民の意識には違いがみられる。
岐阜市が行った市民意識調査12によれば、「買物などの日常生活で交通アクセスに不便を感じるか」との問いに「感じない（感じない＋どちらかといえば感じない）」とした市民は59.3％、「コミュニテ
ィバスなどの公共交通の便利なまちだと思うか」との問いに「思う（思う＋どちらかといえば思う）」とした市民は47.4％であった。一方の富山市では、先に見た通り「交通体系の整備」に不満を感じている市民は、過半の51.4％であった。
もちろん、調査内容や設問方法が異なるため安易に比較できないが、施策に対する市民の理解には違いがあることはわかる。こうした違いは、政策の決定プロセスに市民の参画を重視するとともに、施策の実施段階においても行政と市民とが協働する仕組みを入れている岐阜市と、首長の強いリーダ
ーシップのもとで方針を決定し、市民に対して丁寧に説得しながら政策を決定するとともに、成果を数字で具体的に示すことで方向の正当性を市民に訴える富山市とのガバナンス（統治方法）の違いに起因するのではないだろうか。
人口減少下で、ますます住民自治、住民参加の重要性が高まる中、持続可能な地域公共交通を実現
していく上では、住民側は、この問題を行政まかせにせずに自分ゴトとして捉える必要があるし、行政側は、交通事業者だけでなく、労働組合や多様な背景を持った市民などあらゆるステークホルダーを巻き込んだ社会対話をベースにした政策決定が必要だろう。そういう意味では、岐阜市のような地域公共交通条例や、行政と市民が協働した施策の実施は参考になりうる。
富山市のように、政治の強いリーダーシップのもとで、ぶれることのない理念の発信と一貫性をもった施策の実施により効果を上げてきたことも評価できるが、その一方で、都市部と中山間地、若年層と高齢層、商工業従事者と農林漁業従事者といったように様々な利害対立が生まれやすい地方においては、不満が生じやすく、安定的な政策運営という面では課題も多い。
そのような観点からも、これからの地域公共交通政策を検討するうえでは、地方自治の原則に立ち返り、住民参加型の政策決定・実施プロセスこそが、施策の納得性と正当性を高め、互いの利害を越えたところで地域一体となった取り組みにつながっていくに違いない。

５．今後の課題
本稿では、２つの先進事例から、コンパクトシティ政策と公共交通のあり方の合意形成過程に焦点を当て、全国における今後のコンパクトシティ・アンド・ネットワークの考え方にもとづく政策実現の可能性について論じた。しかし、これら先進事例に対する聞き取り調査では、住民生活に不可欠な12

岐阜市「平成 30 年度市民意識調査結果報告書（平成 31 年３月）」より

－44－

第２章

コンパクトシティ政策における公共交通政策のあり方について

医療・介護や福祉・教育といった行政サービスの維持・充実といった観点からの検討内容や行政機関
における部局を越えた連携などについては、十分に把握することができなった。それらの課題は、今後さらに少子高齢化が進展していく地方でコンパクトシティ政策や公共交通を考える上での重要な論点になりうる。コンパクトシティ・アンド・ネットワークを推進している自治体における今後の検証が待たれるところである。

参考文献
岡本常将（2009）「地域公共交通の活性化について―富山・金沢を事例に―」，『レファレンス』6月号，P.61～P.70,国立国会図書館.
岐阜市（2008）「ぎふ躍動プラン・２１

岐阜市総合計画」3月.

岐阜市（2013）「ぎふ躍動プラン・２１

岐阜市総合計画2013−2017」3月.

岐阜市（2017）「岐阜市立地適正化計画」3月.
岐阜市（2018）「ぎふし未来地図」10月.
岐阜市（2019）「平成30年度市民意識調査結果報告書」3月.
岐阜市企画部交通総合政策課（2018）「岐阜市の公共交通の取り組み」10月，ヒアリング調査提示資料.
富山市（2018a）「公共交通を軸としたコンパクトなまちづくり―コンパクトシティ戦略による富山型都市経営の構築」
10月，ヒアリング調査提示資料.
富山市（2018b）「富山市民意識調査結果報告書」12月.
富山市活力都市創造部都市計画課（2019）「富山市都市マスタープラン」3月.
富山市企画管理部企画調整課（2007）「富山市総合計画 2007-2016」3月.
富山市企画管理部企画調整課（2017）「第2次富山市総合計画 2017−2026」3月.
富山市都市整備部都市政策課（2017）「富山市立地適正化計画」3月.
南聡一郎（2014）「条文比較分析からみる公共交通条例の含意」，『交通科学』Vol.45–No.2，P.7～P.16,一般社団法人
社団法人交通科学研究会.
諸富徹（2018）『人口減少時代の都市―成熟型のまちづくりへ』中公新書.
米山秀隆（2017）「縮小まちづくりの戦略―コンパクトシティ・プラス・ネットワークの先進事例」研究レポートNo.444，
富士通総研経済研究所.

－45－

第３章

政策実現のための財源
地方自治総合研究所研究員

其田茂樹

１．はじめに本章の課題は、主として地域の公共交通に関する財源がどのように確保されているかを確認したう
えで、求められる財政面での施策を検討することである。
地域の公共交通をめぐっては、地域公共交通網形成計画、地域公共交通再編実施計画、立地適正化
計画等の策定が求められ、一定の財源措置も行われることとなっているが、すべての自治体がこれらの策定に至っているわけではない。
交通政策基本法はその第13条において「政府は、交通に関する施策を実施するため必要な法制上又は財政上の措置その他の措置を講じなければならない」と定めている。そこで、交通政策基本法施行の前後において、国土交通省における地域公共交通に対する予算措置がどのように変化したかについて確認する。
日本における租税収入と財政支出の国・地方関係は、租税収入では国：地方がおよそ６：４であるのに対して、財政支出は同じく４：６と逆転する。したがって、日本の国と地方自治体との財政関係を検討する際には政府間財政移転の主要な手段である国庫支出金と地方交付税の理解が必要となる。
そこで本章では、地域の公共交通という観点からこれらを概観する。
さらに、自治体における独自の財源調達の可能性についても検討を加えたうえで課題への接近を試みたい。

２．交通政策基本法と国土交通省予算
交通政策基本法は、2013年12月４日に公布・施行されている。ここでは、その前後を中心に、最近に至る国土交通省の予算を概観することで、交通政策基本法が施策に与えた影響や地域公共交通政策の重要性がどのように反映されてきているかを検討する。
日本における交通事業は、営利事業として民間企業により市場で提供されるという認識が根強い。
交通政策基本法は、「交通に関する施策について、基本理念及びその実現を図るのに基本となる事項を定め、並びに国及び地方公共団体の責務を明らかにする」ことにより、「交通に関する施策を総合的かつ計画的に推進し、もって国民生活の安定向上及び国民経済の健全な発展を図ること」を目的とする旨が第１条に謳われている。
基本理念等は、第２条から第７条にかけて規定されており、そこでは、交通について「将来にわたって、その機能が十分に発揮されることにより、国民その他のもの（以下「国民等」という。）の交通に対する基本的な需要が適切に充足されることが重要である」（第２条）という基本認識のもと、交通

－46－

第３章

政策実現のための財源の機能の確保及び向上（第３条）、交通による環境への負荷の低減（第４条）、交通の適切な役割分担
及び有機的かつ効率的な連携（第５条）、連携等による施策の推進（第６条）、交通の安全の確保（第７条）がそれぞれ謳われている。
交通政策基本法における国の責務は、基本理念にのっとり、「交通に関する施策を総合的に策定し、及び実施する」（第８条）、地方公共団体の責務は、基本理念にのっとり、「交通に関し、国との適切な役割分担を踏まえて、その地方公共団体の区域の自然的経済的社会的諸条件に応じた施策を策定し、及び実施する」（第９条）ことがそれぞれ規定され、第８条と第９条の第２項には、国民・住民等の理解を深め、かつその協力を得るように努めなければならない旨の努力義務も定められている。国民等についても、「基本理念についての理解を深め、その実現に向けて自ら取り組むことができる活動に主体的に取り組むよう努めるとともに、国又は地方公共団体が実施する交通に関する施策に協力するよう努めることによって、基本理念の実現に積極的な役割を果たすものとする」（第11条）と規定されており、「責務」は規定されていないが、交通政策基本法上の役割を負う存在となっている。
一方、交通に関する施策を裏付ける財源について、交通政策基本法では、「政府は、交通に関する施策を実施するため必要な法制上又は財政上の措置その他の措置を講じなければならない」（第13条）とあるのみで、具体的には規定していない。
2019年度の国土交通省予算と交通政策基本法との関係を概観してみよう。ここでは、国土交通省のうち、総合政策局関係予算に着目する。国土交通省ウェブサイトによると、総合政策局は、国土交通省の総合的かつ基本的な方針の企画・立案や各局横断的な施策のとりまとめなどを行うことから、交通政策基本法における国の責務に照らして重要な役割を担っているものと思われる。
2019年度総合政策局関係予算は、34,246百万円（主要事項とその他の行政経費の計では、29,026百万円となる）である。主要事項別にみると①豊かな暮らしの礎となる地域づくりが22,437百万円、②
国民の安全・安心の確保が122百万円、③力強く持続的な経済成長の実現が2,484百万円となっている。
主要事項において、多くの金額を占めている①において、交通政策基本法と最も関連が強いと思われるのは、「交通政策基本計画の実現による交通政策の総合的な推進」であるが、2019年度の予算額は30百万円で、前年度予算額56百万円より大きく減少している。
国土交通省予算概要資料によれば、「交通政策基本計画は、交通政策基本法が提示する交通政策の方
向性や、「国土形成計画」で示した「コンパクト＋ネットワーク」の考え方を踏まえつつ、各種の具体的な取組を総合的かつ計画的に推進していくために定められたものであり、これを着実に実施していくことは、交通分野の生産性を向上させ、成長戦略や地方創生を実現するうえでも極めて重要である」、「交通政策基本計画に基づく施策を着実に実施し、目標を達成するためには、施策の進捗状況について適切にフォローアップするとともに、特に取組の強化が必要な施策に向けて調査・検討を実施する」としたうえで、具体的な内容としては、「交通政策基本計画全体のフォローアップ」、「交通政策基本計
画のモード横断的な目標の達成に向けた取組の推進」が掲げられている。
前者は、交通の動向に関するデータの作成・分析を強化するとともに、交通の動向に関するデータを活用しつつ、施策の進捗状況を白書としてとりまとめ」、後者については、「モード横断的な目標達－47－

成に向けて、地域における公共交通の活性化や生産性の向上、最先端の情報技術の交通分野全体への活用等、特に取組強化が必要な施策に関して調査・検討を実施する」とそれぞれされている。
交通政策基本計画は、交通政策基本法第15条第１項に規定された「交通に関する施策に関する基本的な計画」にあたり、国土交通省ウェブサイトによれば「交通政策基本計画は、交通に関する施策を総合的・計画的に定めた政府としての初めての計画であり、同計画の着実な実施により、我が国が直面する経済社会面の大きな変化に的確に対応し、将来にわたって国民生活の向上と我が国の発展をしっかりと支えることができる交通体系が構築されることが期待され」るという。
交通政策基本法の公布・施行を受け、2014年４月から交通政策審議会・社会資本整備審議会において策定に向けた審議を開始し、同年９月のパブリックコメント等を踏まえ、2015年２月に両審議会長
から国土交通大臣に答申が行われ、同月13日に閣議決定されたものである。
交通政策基本計画は、端的にいうと、３つの基本的方針それぞれに４つの目標が掲げられている。
まず、基本的方針Ａ「豊かな国民生活に資する使いやすい交通の実現」には、目標①自治体中心に、
コンパクトシティ化等まちづくり施策と連携し、地域交通ネットワークを再構築する、目標②地域の実情を踏まえた多様な交通サービスの展開を後押しする、目標③バリアフリーをより一層身近なものにする、目標④旅客交通・物流サービスのレベルをさらなる高みへ引き上げる、が掲げられている。
次に、基本的方針Ｂ「成長と繁栄の基盤となる国際・地域間の旅客交通・物流ネットワークの構築」には、目標①我が国の国際交通ネットワークの競争力を強化する、目標②地域間のヒト・モノの流動を拡大する、目標③訪日外客2,000万人に向け、観光施策と連携した取組を強める、目標④我が国の技術とノウハウを活かした交通インフラ・サービスをグローバルに展開する、が掲げられている。
最後に基本的方針Ｃ「持続可能で安心・安全な交通に向けた基盤づくり」には、目標①大規模災害や老朽化への備えを万全なものとする、目標②交通関連事業の基盤を強化し、安定的な運行と安全確保に万全を期する、目標③交通を担う人材を確保し、育てる．目標④さらなる低炭素化、省エネ化等の環境対策を進める、が掲げられている。
この目標におけるさらに具体的な内容については、次節において本研究プロジェクトとの関連が強いものを中心にいくつか取り上げることとする。
国土交通省総合政策局予算において、交通政策基本計画の実現による交通政策の総合的な推進が取り上げられたのは、2016年度からである。2016年度、2017年度においては、主要事項「交通政策の総合的な推進」における唯一の項目として掲げられていたが、2018年度においては「豊かで活力ある地
域づくり」、2019年度においては「豊かな暮らしの礎となる地域づくり」の項目のひとつとして位置づけられている。
予算額についても2016年度から67百万円、61百万円、56百万円、30百万円と減少を続けており、この限りにおいて、交通政策基本法の施行やそれに基づく交通政策基本計画の策定によって、交通政策
に関して国土交通省の予算措置が積極化したようには見受けられない。ただし、交通政策基本計画での各目標において設定した指標は、達成する年度を2020年度としているものが多い。これまでの指標のフォローアップを経て、新たな指標の検討に入る必要があることなどから、2020年度には充実する

－48－

第３章

政策実現のための財源可能性が高い。
次節では、これらを踏まえ、地域公共交通を担う地方自治体の体制等についても言及していくこととする。

３．地方自治体における交通政策の位置づけ
まず、前節を受けて、交通政策基本計画等から地方自治体の交通政策について用意されている制度を概観しよう。まず、交通政策基本計画における基本的方針Ａ「豊かな国民生活に資する使いやすい交通の実現」の目標①自治体中心に、コンパクトシティ化等まちづくり施策と連携し、地域交通ネッ
トワークを再構築するにおける数値指標を確認しておく。
第１に、改正法（地域公共交通活性化再生法）に基づく地域公共交通網形成計画の策定総数を2020年度までに100とすることである。第２に、鉄道事業再構築実施計画（鉄道の上下分離等）の認定件数を2013年度の４件から2020年度までに10件とすることである。第３に、デマンド交通の導入数を2013
年度の311市町村から2020年度までに700市町村とすることである。第４に、2013年度時点でいずれも100％を達成している航路、航空路が確保されている有人離島の割合について、2020年度においても100％を維持することである。
地域公共交通網形成計画は、2018年８月までに427件策定されている（国土交通省ウェブサイトより）。
鉄道事業再構築実施計画は、2014年度以降新たに５つが認定され合計で10となっている（ただし、すでに認定・変更認定を受けた三陸鉄道が2019年１月に新たに認定されたものを含む、国土交通省ウェ
ブサイトより）。デマンド交通の導入数は、2017年３月末時点で516市町村となっている（『平成30年版
交通政策白書』より）。有人離島の航路、航空路については、この間100％を達成できなかった年度もあるものの2018年３月末時点では100％となっている（『交通政策白書』各年版より）。
『交通政策白書』
におけるデマンド交通に関する指標が他の指標に比べて１年分古いことなどからやや遅れている印象があるが、ほとんどの指標において2020年度の目標を達成済み、または、達成に向けて順調に推移しているようにみえる。
しかしながら、このように達成した認定数や導入数により、住民の交通に対するニーズの充足度が効果的に向上しているかが重要となると思われる。すなわち、地域公共交通網形成計画の策定に利用者のニーズがどの程度反映され、導入されたデマンド交通は、その反映の結果となっているかが重要と思われ、地方自治体は、交通に関する住民のニーズを把握しながら、既存の交通事業者等との調整を適切に担う必要がある。しかし、現状では、地方自治体にそのような体制が十分に確保されているとはいいがたい。
自治労「自治体公共交通施策に関する調査報告」（2017年１月実施）によれば、調査した多くの自治体（都道府県では回答を回収した25団体すべて、市区町村では回答のあった548団体中535団体）において公共交通を担当する部署が存在しているとの回答を得ている。しかし、部署名から交通に関する業務を主に担当していないと思われるものが含まれ、人数も市区町村においては公共交通を担当して－49－

いる者について「１人」とする回答が最も多く（45.4％）、町村に限れば62.9％に達している。
日本都市センター『都市自治体における持続可能なモビリティ政策－まちづくり・公共交通・ＩＣ
Ｔ－』における全国814市区を対象に実施したアンケート調査（402市区から回答）によれば、公共交通政策を担当する部署に所属している職員数について、３人と回答した自治体が51自治体と最も多く、４・５人の自治体がそれに次いで40自治体弱ずつあるとの結果となった。同調査における自治体規模と職員数区分のクロス集計について、「人口規模が小さい自治体でも職員数11人以上の自治体がある一方で、特例市や中核市でも５人以下の自治体もあるなど、人口規模と職員数とは必ずしも相関しない」としている。
回答した政令指定都市において９人以下であった事例はなく、１人以下と回答した都市はすべて人
口が10万人以下であったことから、一般的には人口規模が小さく、ゆえに職員数も多くないと思われる自治体においては、公共交通政策に十分な数の職員を充てることができていない傾向は、上の自治労の調査等からも読み取れるものの、小規模自治体においても公共交通を重視し、職員を配置している事例があることを示唆するこの結果は注目すべきものと思われる。
この点について考えられる要因としては、当該地方自治体において、公共交通に関する政策の重要度を高める首長のリーダーシップが発揮されていることなどが考えられる。多くの自治体にとって重要な課題となっていくであろう公共交通政策において、その体制強化の必要性はますます高まると思われる。
国土交通省の事業からみると、交通政策基本計画の目標とする地域公共交通網形成計画の策定等は、
地域公共交通確保維持改善事業に該当する。この事業は、主として地域の特性に応じた生活交通の確保維持（地域公共交通確保維持事業）、快適で安全な公共交通の構築（地域公共交通バリア解消促進等事業）、地域公共交通ネットワーク形成に向けた計画等策定の後押し（地域公共交通調査等事業）の３つで構成され、このほか、東日本大震災被災地における交通の確保・維持を支援している。
先述の国土交通省総合政策局関係予算と照らし合わせると、2019年度予算では、主要事項「豊かな暮らしの礎となる地域づくり」22,437百万円のうちの、「持続可能な地域公共交通ネットワークの実現」
22,005百万円がこれに該当する。この費目について近年の推移をみると、全く同じ事項として計上されているのは、2018年度からで、20,995百万円が計上されている（2019年度概算要求時点では、29,377
百万円）。
この単年度の比較においては増額しているが、それ以前の類似事項と比較してみると、2015年度から2017年度にかけての各年度においては、「地域の公共交通ネットワークの再構築」として、それぞれ、
29,062百万円、22,923百万円、21,412百万円が計上されている。地域公共交通活性化再生法が改正されたのは、2014年５月であるので、予算に反映されるのは、2015年度からとみて差し支えないであろう。
このようにしてみると、国土交通省総合政策局における当該予算が充実しているようには理解しがたい。「再構築」と「実現」の差はあれ、各年度における内容を比較すると、「再構築」とされた３年度においては、１．地域の特性に応じた生活交通の維持確保、２．快適で安全な公共交通の構築、３．

－50－

第３章

政策実現のための財源

地域公共交通ネットワーク形成に向けた計画策定の後押し、４．地域公共交通ネットワーク再編の促進で構成されている。これが、2018年度になると、３番目の項目について、「計画策定」の後ろに「等」がついている。さらに、2019年度には、2018年度の４項目に加え、５．地域公共交通ネットワーク構
築に向けた協働による取組の後押しが付け加わっている。
各項目に関する説明については、年度により差がある項目も見受けられるので単純に比較できないが、新たな項目である「協働による取組の後押し」については、ここで触れておきたい。この項目は、「交通圏全体を見据えた持続可能な地域公共交通ネットワークの実現に向け、都道府県と複数市町村を含む協議体が主体となった協働による先行的な取組に対し、地域公共交通網形成計画の策定やバス等の運航への支援の特例措置により後押し」とされている。
2018年８月末までに策定された地域公共交通網形成計画において、都道府県と複数市町村によるものは、19件ある（東京都と特別区によるものを含み、複数の県と市町村によるものは1件としている）。
これらの策定時期や経過と2019年度の予算措置との関係等については別途分析が必要であると思われるが、他日を期したい。
2018年度の地域公共交通網形成計画策定における国土交通省の支援は、通常、補助率１／２、上限
1,000万円である。年度によりこの補助率や上限額は異なっているが、予算額の傾向をみるとこれから策定する地方自治体においては独自の財源の確保も大きな課題となる可能性が高い。
地方自治体の財政構造において、交通に関する経費がどのように分類されているかを客観的な指標としてとらえるのは難しい。というのは、現状の地方自治体においては交通に関する施策を担当している部署がさまざまであるからである。
たとえば、先述の日本都市センターの調査によれば、公共交通政策の計画・企画を担当している部
署を問う設問に対して、「都市計画系」、「企画・政策系」、「交通局」の３つを設定「その他」に回答されたものを精査した結果、「建設・土木系」、「観光・産業系」、「環境系」、「総務・その他」に大まかに分類できたという。本研究プロジェクトの調査先で例示するならば、神奈川県藤沢市は「都市計画系」（計画建築部都市計画課）、京都府京丹後市は「企画・政策系」（市長公室政策企画課）となる。
この日本都市センターの調査では、都市自治体に対して公共交通政策に係る財政支出についても質問しており、報告書においては、髙野裕作による分析が加えられている（第Ⅴ部第１章）。特に興味深
いのは、一般会計総額に占める公共政策に係る支出の割合が高い（１％超）自治体における支出項目
や支出割合が高くなっている要因に関する分析や、財政力指数と公共関係支出の関係に関する分析である。
なお、前者について、都市類型別に支出割合の平均値をみると、政令指定都市（0.68％）、人口３～５万人の一般市（0.47％）、人口３万人未満の一般市（0.43％）、中核市（0.41％）、人口５～10万人の一般市（0.39％）、人口10万人以上の一般市（0.29％）、特例市（0.26％）、特別区（0.17％）となっている。なお、全体の平均値は約0.38％、中央値は約0.29％である。ここから、一般会計総額の１％超という支出が小さなものではないことが理解できよう。
分析では、鉄道駅の整備に関連した公共事業費を含むもの等を特異値として扱いつつ、「地方圏の人－51－

口規模の小さな自治体では、バスへの運行補助、コミュニティバスなどの委託費が主な支出項目となっており、その額自体は突出して大きいわけではないが、市全体の財政規模が小さいため、支出割合
は１％を超えてしまっている」としている。
後者については、散布図を作成し財政力指数と支出割合の間に相関関係がないことを指摘しながら、前者の結果分析とも合わせて「財政に余裕がない自治体でも公共交通に関係する支出割合が大きい場
合が少なくない」ことを明らかにしている。
また、前者に関連して、公共交通関係支出の主な項目と影響要因を「共通」、「個別」、「一時」とそ
れぞれ整理した点も、財源を考える上では示唆深いと思われる。
このような全国における状況の把握が、町村や都道府県も含めて必要となってくると思われる。そのうえで、まちづくりであれ、社会保障であれ、移動に関する住民のニーズの充足が政策実現のための重要なポイントとなることが理解されるためにも、地方自治体の交通政策に関する財源が安定的に確保されることが重要であると思わる。

４．地域公共交通をめぐる財源のあり方
地方自治体の財源を分類するにあたっては、その財源を地方自治体自らが調達した（自主財源）か、国（や都道府県）から交付・譲与等される（依存財源）かによるものと、地方自治体が原則としてどの経費にも充当できる財源（一般財源）か、あらかじめ充当される事務・事業が決まっている財源（特定財源）かによるもので整理されることが多い。ここでは、交通政策に関する財源について、これらの視点から若干の検討を加えてみたい。
いうまでもなく、地方自治体にとっては、地方税のような自主財源かつ一般財源が充実することが望ましい。『地方財政白書』各年版によって地方の歳入純計決算における構成比を確認すると、2007
年度から2017年度にかけて最も地方税の比率が高かったのは2008年度の42.9％であった。これに地方交付税等を加えた一般財源についても同じ期間で確認すると、最も高かったのは2006年度の65.1％であった。周知のとおり、2008年９月にリーマン・ブラザーズの経営破綻を端緒にいわゆるリーマン・
ショックと呼ばれる世界的な経済危機が起こるが、2009年度における地方税、一般財源の比率はそれぞれ35.8％、58.4％にまで落ち込む。その後、徐々に回復してきたとはいえ、リーマン・ショック以前の水準を取り戻しつつあるというのが、地方税や地方一般財源の現状であるといえよう。
この間、少子高齢化が進むことにともなう社会保障費の増大は国・地方問わず歳出を規定する大きな要因となっており、消費税率の引上げも社会保障への財政需要に応える必要性から実施するものとされている。
このような現状のもとで、既存の税収や一般財源を支出する際に公共交通政策により多く配分するのは政策の重要性が理解されていたとしても難しいであろう。したがって、施策の重要性への理解が多くの自治体に広がることと同時に、財源をどのように確保するかについての検討が必要となる。
交通政策に関する財源については、運営するバス路線への新規参入の認可に対して、問題提起のた

－52－

第３章

政策実現のための財源めの廃止届の提出、関係自治体等と構成する協議会の設置を背景とした取り下げ等の行動をとった両備グループの代表である小嶋光信も第１回岡山市公共交通網形成協議会において言及し、その要旨を同グループウェブサイト上で公表している。
ここで端的に紹介すると、地方公共交通再生のための3方策として、法整備、財源確保、利用促進を掲げ、法整備では、①中心部過当競争の是正、②郊外部とあわせた公共交通網の総合的な発達を挙げ、利用促進としては、「乗って残そう公共交通国民運動」の展開等を挙げている。
財源確保に関しては、「交通目的税の制度化の国への要請が必要」で、「世界の先進国をいち早く見習うべき」としているほか、「公有民託」（詳細については同社ウェブサイト等を参照されたい）等によって、「社会的損失を回避し、社会的な効率性の活きる体制が必要」であるとする。さらに、「特別交付税への自治体の不信頼があり、思い切った再生ができない原因になって」おり、「特別交付税だけでも別枠にすべき」と主張する。
これらを材料としながら検討を進めてみたい。
まず、交通目的税についてであるが、例えばフランスではいわゆる「交通税」が導入され、多くの論者により日本にも紹介されている。これは、「各都市圏内の一定規模（従業員９名）以上の事業者の、給与総額という外形標準に対して課税し、その収入を全額都市圏内の交通政策にのみ用いるという枠組み」である（板谷和也「フランスにおける企業の通勤費負担の義務化」『運輸と経済』第70巻第12号、2010年、南聡一郎「フランス交通負担金の制度史と政策的含意」『財政と公共政策』52、2012年も参照されたい）。
日本の地方税の体系でいえば、事業所税（人口30万以上の都市等が都市環境整備等に関する費用に充てるために事業所等において事業を行う者に課する目的税、2019年２月現在で77団体が課税）の従
業者割（課税標準は、従業者給与総額、税率は、0.25％の一定税率）に近い制度であろう。日本においても課税する77団体において、課税標準がフランスの「交通税」に近い従業者割を交通政策の目的
税として運用することについては、検討の余地があるものと思われる。というのは、現に、事業所税の使途の一部には、「道路、都市高速鉄道、駐車場その他の交通施設の整備事業」が含まれている。
一方で、事業所税の人口要件を引き下げるなどして日本において課税自治体を拡大することが、公共交通の財源確保として合理的であるか、また、このような制度を導入した場合、当然大都市圏において多くの税収が得られ、それ以外の地方においては税収を期待できないことから現在一定税率である税率の変更をどのように考えるか、さらに、日本の大都市においては、営利事業として交通事業が一定程度成立しているなかで、このような制度の導入が実現できるかなど課題も多いと思われる。また、フランスの都市内公共交通は、交通組織当局（ＡＵＴＯ）と呼ばれる広域連合の一部門が担当し、政策立案や事業者との契約、税率の決定、地方債の発行等幅広い権限を担っていることなどにも留意する必要がある。
地方において、新たな負担を求めるのは困難であるが、それを実現している例もある。それは、主に都道府県単位で「森林環境税」などと称して住民税を超過課税し、それを森林環境や水源の保全に用いるというものであり、導入が決まった国税の「森林環境税」とは異なる。このような超過課税は、－53－

すでに全国で37府県と横浜市に存在しており、神戸市では、神戸市では認知症の診断助成制度や事故救済制度の創設を内容とする「神戸モデル」の財源として2019年度から個人市民税の超過課税を実施することとしている。
具体的な検討状況は不明であるが、滋賀県の三日月大造知事は、2018年６月に再選された際に公約に掲げた地域公共交通の充実に向けて「厳しい経営状況にある公共交通を守るために何をするか。一つの選択肢として負担を県民が分担する交通税がある」と述べたとの報道もある（京都新聞ウェブサ
イトより）。
地域住民が公共交通の維持されることを受益と感じ、一定の負担を受容する可能性は少なからずあると思われ、財源としての規模に課題は残るとしても検討する価値は大きいと思われる。課税する税
目は、すでにある森林環境税のような個人・法人住民税の均等割（神奈川県は法人には課税せず、個人の均等割・所得割の両方に超過課税している）が考えられるほか、小嶋自身は「交通税」について「環境に負荷を与える車に課税し、財源を公共交通に回す」と述べている（『朝日新聞』2018年10月３日）が、自動車を保有することで課税される自動車税や、市町村税ではあるが軽自動車税なども対象として考えられる。
ところで、目的税は、使途が特定されていることから特定財源との印象があるが、これは、「具体的な事業の経費に充てることを義務付けられていないので、一般財源の枠に入れて考えることができ」る（沼尾波子・池上岳彦・木村佳弘・高端正幸著『地方財政を学ぶ』有斐閣、2017年）。
主要な特定財源にはいわゆる補助金が該当する。補助金の役割を否定するものではないが、地域によって交通のニーズやふさわしい交通モードが異なることからも補助金によって地域公共交通の財源に対するニーズを幅広く満たすことができるのは、計画策定等に限定される可能性もある。また、これまでの日本の交通に対する財源は、文字通り特定財源を活用しての道路整備に偏っていたことは、すでに多く言及されているところである。
次に、「社会的損失を回避し、社会的な効率性の活きる体制」については、小嶋の整理を理解しながら検討する必要があるが財源以外の要因も大きいので、ここでは、政府の動向から関連する可能性があるものを取り上げるにとどめることとしたい。
具体的には、2018年11月６日に行われた第21回未来投資会議での議論を受け、同月26日の経済財政諮問会議・未来投資会議・まち・ひと・しごと創生会議・規制改革推進会議の合同会議における成長戦略の中間整理で、「地方銀行や乗合バス等は、地域住民に不可欠なサービスを提供しており、サービスの維持は国民的課題である。経営環境が悪化している地方銀行や乗合バス等の経営力の強化を図る
必要がある。このため、独占禁止法の適用に当たっては、地域のインフラ維持と競争政策上の弊害防止をバランス良く勘案し、判断を行っていくことが重要である。地方におけるサービスの維持を前提として地方銀行や乗合バス等が経営統合等を進める場合に、それを可能とする制度を作るか、または予測可能性をもって判断できるよう、透明なルールを整備することを来夏に向けて検討する」とされた点である。
「地域のインフラ維持」や「地域におけるサービスの維持」を検討する際には、地方自治体をはじ

－54－

第３章

政策実現のための財源めとした公的機関の役割はより重要なものとなることからも、検討の具体化についてその動向を注視する必要があると思われる。
地方交付税制度そのものに関して詳述している紙幅はないため、最小限にとどめざるを得ないが、まず、特別交付税について、その内容や交付自治体の内訳に関する統計等が必ずしも整備されているといえず、自治体において交付された特別交付税も一般財源であることから、事業者等からみると、
地域公共交通のために使われているのかがわかりにくい。
実は、総務省が公表している特別交付税交付決定額の年度別推移をみると、2010年度から2016年度にかけて「地域公共交通の確保」とされている金額は一貫して増加している（其田茂樹「公共交通政策とナショナル・ミニマム」門野圭司編『生活を支える社会のしくみを考える 現代日本のナショナル・
ミニマム保障』日本経済評論社、2019年参照）のだが、小嶋が自治体の「不信感」を挙げるのには、
こうした特別交付税制度のわかりにくさも関係しているように思われる。
そこで、「別枠」という発想に至っていると思われる。特別交付税は、「普通交付税で補足されない
特別の財政需要」に対して交付されるものであるが、使途は普通交付税と同じく一般財源であるため、これを「別枠」とするというのは、現状の地方交付税制度では難しい。ただし、補助金と同様に特定の事務事業に充当することを前提にするのでなければ、当該地方自治体に対して、「地域公共交通の確保」に係る特別交付税がどの程度交付されているかを積極的に明らかにしていくことで地方自治体の地域公共交通に対する姿勢は浮き彫りにできる可能性があると思われる。
普通交付税は、地方自治体が標準的な水準の行政サービスを実施するために必要と見込まれる一般財源（基準財政需要額）と標準的な地方自治体の税収の75％＋地方譲与税（基準財政収入額）とを比べて財源不足の地方自治体に対して交付されるものである。
地域公共交通のために使える財源を特定財源として確保したり、目的税的に確保したりすることも重要であるが、地方自治体（特に市町村）において、交通政策を担当する部署やそこに対する職員の配置状況を考えるとき、交通に関する自治体の財政需要がこの基準財政需要額に計上されていることが重要であると思われる。
というのは、日本のほとんどの地方自治体は普通交付税の交付団体であり、基準財政需要額の算定方法への関心は高い。本来は、各地方自治体において積極的に公共交通政策に携わる部署が充実し多くの人材が活用されることが望ましいが、交通に関する費目が基準財政需要額に反映されることとなれば、そのような動きを促進することになると思われるのである。
現在、市町村における基準財政需要額の個別算定経費の算定項目のうち比較的関連の高そうな費目を挙げると、土木費における、道路橋りょう費（道路の面積）、同（道路の延長）、都市計画費（計画区域人口）と総務費における地域振興費（人口）、同（面積）等が考えられる（カッコ内は測定単位を指す）。なお、2006年度以前においては、その他行政費の企画振興費として「生活交通確保対策」が計上されていたが、2007年以降は、算定の簡素化を眼目に導入された包括算定経費（人口）にまとめられ、その増減等推移を把握することはできなくなっている。
計上された基準財政需要額と基準財政収入額との関係によって交付された地方交付税は一般財源で－55－あるので、地方自治体が、基準財政需要額のとおりに経費を支出するわけではないことは念のため確認したうえでも、多くの町村をはじめとした都市計画区域を持たない地方自治体は、まず、都市計画費が計上されないし、その他の費目からは、道路を中心としたインフラ整備が財源措置の主要なものであると認識すれば、その需要に対して措置された地方交付税を運行補助や交通モード間の連携等に用いるという発想には至りにくいと思われ、何らかの費目により地方自治体の公共交通政策に関する需要を算定することは急務であると思われるのである。
具体的な基準財政需要額の算定項目における制度設計等については今後の課題としたい。

５．結びに代えて以上の検討を踏まえると、地方自治体における財源が不十分であり、施策を展開するためにはその確保が重要な課題となることが確認される。また、地方自治体において交通政策を展開するための体制にも課題があることも明らかになりつつある。交通に対する直接的な財政支援や独自の財源確保の努力が必要であるとともに、普通交付税の個別算定経費として公共交通に関する費目が計上されることにより地域の公共交通を標準的な行政需要として位置づけることが重要であると思われる。
公共交通の充実には、「クロスセクターベネフィット」（ある部門で取られた行動（しばしば出費と伴う）が、他部門に利益をもたらす（しばしば節約となる）という効果）があるとされている（アンドリュー・フォークスほか（関口陽一・関口みのり訳）『移動の制約の解消が社会を変える 誰もが利用しやすい公共交通がもたらすクロスセクターベネフィット』近代文芸社、2004年）。
たとえば、通学や買い物、通院などといった移動がスムーズにできるような地域づくりによって、定住促進や要介護度の軽減などが期待できることによって、税収の増加や社会保障にかかる経費の節減が期待できるというものであり、試算の結果、「公共交通を維持することで、行政全体の支出を３億円以上抑えることに寄与していることが確認できた」とする研究成果も生まれている（西村和記・土井勉・喜多秀行「社会全体の支出抑制効果から見る公共交通が生み出す価値－クロスセクターベネフ
ィットの視点から－」『土木学会論文集D3（土木計画学）』Vol.70,No.５、2014年）。
公共交通の充実に向けた財源確保が、既存の重要な行政サービスの後退によってもたらされるべきではないが、まずは、社会保障や教育等にも移動に関する経費が含まれていることから、これらも含
めた、地域の交通に地方自治体が現在かけている費用を明らかにしながら、今後それをどのように充実すべきかが検討される必要がある。
そのとき、利用者や事業者、事業に従事する労働者も含めた議論・検討の場を地方自治体が準備することが重要となると思われ、現行の制度と照らし合わせれば、地域公共交通網形成計画の策定にあたっての協議会などがその場として適当であるように思われる。
交通に関して目的税的に用いられる財源を確保することによって、各地域の公共交通の喫緊の課題に対応するとともに、地方自治体における交通政策を「標準的な行政サービス」に位置付けるべく普通交付税の基準財政需要額の一般行政経費の算定項目として設定することで、多くの地方自治体の関

－56－

第３章

政策実現のための財源

心をもっと地域公共交通政策に向けていくことが重要であると思われる。
本稿において述べてきたことを要すると前段のようになるが、日本の地方財政制度や、民間事業者
による営利事業として交通が成り立ってきた背景、そして、本稿では全く論じることができなかったが、背景の全く異なる海外において発展してきたライドシェア（ライドブッキング）が導入されようとしている日本において、慎重に議論しながら財源を確保するためには、単に交通の財源を増やすのみならず、政策としての位置づけの確立も車の両輪のように求められると思われるのである。

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第４章 地域の足を支えるために～「ライドシェア」は過疎地の交通問題の救世主なのか～
早稲田リーガルコモンズ法律事務所

弁護士

川上

資人

１．問題の所在
鉄道やバスのある都市部において移動に困難を感じることはあまりない。また、鉄道・バスがなく
とも、タクシーがあればその地域の移動は不可能ではない。しかし、鉄道・バスがない上にタクシー
までない、またはあっても台数が少ないという地域の足をどう確保するのか。地方の生活を支えるた
めにも、少子高齢化の進む地域の足を確保する取り組みは待ったなしの課題である。
政府は、2014年より「ライドシェア」を含む「シェアリングエコノミー」の検討を始め、2016年5月27日には自家用自動車による観光客等の有償運送を認める「道路運送法の特例」（改正第16条の２）を含む改正国家戦略特区法が成立した。また、2018年5月には新経済連盟が「ライドシェア新法」を提案している。
このように、鉄道、バス、タクシーに次ぐ第４の足として「ライドシェア」が提案される中で、「ラ
イドシェア」は鉄道・バス・タクシーが十分に機能していない地域の交通問題に対して有効な解となり得るのか、地域の足を支える持続可能性のある交通政策とは何なのか、本稿ではこの点について検討を加えたい。

２．「ライドシェア」と「ライドブッキング」
そもそも、「ライドシェア」とは何か。
「ライド」とは「乗ること」であり、「シェア」とは「分かち合うこと」であるから、「ライドシェア」とは、本来、同じ目的地に向かう者同士が費用を折半して「相乗り」することを指す。例えば、通勤や通院の際に相乗りして目的地まで向かうというようなことである。この際に、ドライバーは報酬のために相乗りをしているのではなく、あくまで乗り物をシェアして移動にかかる費用の低減を図っているのである。アメリカでは1973年のオイルショックをきっかけに、有料道路にＨＯＶ（High-Occupancy Vehicle=高占有車両）車線が整備され、乗車人数の多い車
両は割引料金で優先車線を利用できるようになったことから、「相乗り」で通勤するライドシェアが広がったと言われている。
それでは、新経済連盟やウーバー社等が合法化を求める「ライドシェア」は、このような非営利の「相乗り」なのだろうか。ウーバー社等のプラットフォームが提供するサービスは、スマートフォンのアプリでドライバーと乗客をマッチングし、自家用車を使って有償で乗客を運ばせるものであって、非営利の相乗りではない。ドライバーは、客の求める目的地まで報酬のために客を運ぶのであって、

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第４章

地域の足を支えるために

そのサービスは「相乗り」ではなく有償旅客運送である。それにもかかわらずウーバー社やリフト社
が自社のサービスを「ライドシェア」と呼ぶのは、「シェア」という言葉から連想される「分かち合い」というポジティブなイメージが広告戦略上有効であるという理由の他に、カリフォルニア州の規制法上「ライドシェア」と分類されれば運送法規上の規制がかからないという点も考慮されていたといわれている。
アメリカでは、ジャーナリズムの用語法の指針を示すThe Associated Pressスタイルブックが、このようなサービスについては、報酬を得ることを目的としない本来的な意味でのライドシェアと混同を招くとして、「ライドヘイリング」（呼び止め乗車）または「ライドブッキング」（予約乗車）と呼ぶ
べきとしている。
したがって、本稿においても、ウーバー等のプラットフォーマーにマッチングされたドライバーが有償で自家用車を使って利用者を運ぶサービスについては、「ライドシェア」ではなく、「ライドブッ
キング」と呼ぶこととする。また、無償であっても、ドライバーが向かう目的地まで同乗者が相乗りするのではなく、ドライバーが利用者に呼び出されて利用者の目的地まで客を運ぶサービスは、乗車を「シェア」している訳ではないので、これも「ライドブッキング」と呼ぶべきである。これに対して、同じ目的地に向かう者同士の無償の「相乗り」がライドシェアである。

３．道路運送法の規定と趣旨
道路運送法（以下、「法」という。）78条は、「自家用自動車（事業用自動車以外の自動車をいう。以下同じ。）は、次に掲げる場合を除き、有償で運送の用に供してはならない。」として、自家用車を使って有償で人を運ぶことを、原則禁止している。
自動車を使って有償で人を運ぶには、法4条に則り、国土交通大臣の許可が必要である。許可を得る
ためには、法が定める安全管理義務を履行しなければならない。このような法の趣旨は、有償で人を運ぶ以上、その対価に見合った安全が保障されていなければならないという点にある。
もっとも、78条は、「次に掲げる場合を除き」として、以下のとおり同条１号から３号で、有償で自家用車で人を運ぶことができる例外を定めている。
１号

災害のため緊急を要するとき。

２号

市町村（特別区を含む。以下この号において同じ。）、特定非営利活動促進法（平成十年法律第七号）第二条第二項に規定する特定非営利活動法人その他国土交通省令で定める者が、次条の規定
により一の市町村の区域内の住民の運送その他の国土交通省令で定める旅客の運送（以下「自家用有償旅客運送」という。）を行うとき。
３号

公共の福祉を確保するためやむを得ない場合において、国土交通大臣の許可を受けて地域又は期間を限定して運送の用に供するとき。
そして、２号の「自家用有償旅客運送」には、省令51条で、①市町村運営有償運送、②公共交通空白地有償運送、③福祉有償運送の３つの形態が定められている。

－59－

この、自家用有償旅客運送は、自家用自動車は有償で運送の用に供してはならないとする法78条の例外であるが、有償である以上、その対価に見合った安全が保障されていなければならないという点については法４条の旅客運送と同様である。
なお、本来的な意味でのライドシェアである無償の相乗り、及びドライバーが利用者に呼び出されて利用者の目的地まで利用者を運ぶライドブッキングについては、無償である限り法の定めるところではない。

４．公共交通に求められる４つの視点
それでは、ライドブッキング又はライドシェアは、鉄道、バス、タクシーに次ぐ第４の足となり得るのか。まず、自家用車を使った有償のライドブッキングについては、現行法上、自家用有償旅客運送の枠組みによって行うことが可能である。また、無償のライドシェア及び無償のライドブッキング
は、無償である以上道路運送法に抵触することはない。
しかし、新経済連盟が提案する「ライドシェア新法」は、法78条２号の自家用有償旅客運送ではな
く、道路運送法の枠組みの外で、自家用自動車による有償のライドブッキングの合法化を求めるものである。つまりアメリカや中国等を中心に行われている、法の定める安全管理義務の存在しない、純粋なライドブッキングの合法化が求められているのである。
そこで、本稿では、自家用有償旅客運送、無償の相乗り（ライドシェア）又は無償のライドブッキ
ングが地方の交通問題の改善に寄与するかという問題に加え、アメリカ型の純粋なライドブッキングが我が国の交通問題の改善に寄与するのかという点についても検討を加えたい。この際に、忘れてはならないのは、ある交通モードが地域の交通問題の改善に役立つと言えるためには、①運行の責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係の４点において公正でなければならないという点である。なぜなら、価格が安いなど利用者にとっていくら利便性が高くても、事故の際の補償が不十分で、運転者の労働条件が劣悪であり、既存の事業者との間に不公正な競争が存在すれば、そのような交通モードには持続性が認められず、長期的には公共交通としての責務を果たし得ないからである。したがって、都市部も含め地域の公共交通の担い手となるためには、利用者の利便性のみならず、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係という４点において公正さが認められる必要があるといえる。

５．アメリカ型ライドブッキングについて
まず、新経済連盟などが合法化を求める、アメリカ型の純粋な「ライドブッキング」は、鉄道、バス、タクシーに次ぐ第４の足となりえるのか。結論から言って、これはなりえないと考える。その理由は、アメリカ型の純粋なライドブッキングは、上記４つの基準に照らした時、全てにおいて否定の

－60－

第４章

地域の足を支えるために結論となるからである。アメリカ型純粋ライドブッキングは、ウーバーなどのプラットフォーム企業
がドライバーと利用者をマッチングして、ドライバーに有償で旅客運送をさせるわけであるが、プラットフォームは、マッチングをしているだけとして、①運行責任、②事故の責任、③ドライバーの労働条件について、一切責任を負わない。また、④についても、コスト割れの運賃を設定して不公正競争を行うことで既存の交通事業者の存続を著しく困難にしている。このような交通モードは、短期的には安価で便利な交通手段として利用者の支持を得るものの、長期的には持続可能な公共交通にはなりえない。このことは、実際にライドブッキングが広く普及したアメリカ各都市の公共交通の置かれた現状を見れば明らかである。例えば、ライドブッキングが最も普及したニューヨーク市では、タクシー運転者の労働条件が著しく悪化し、一日12時間稼働しても売上が約5,500円という状況に追い込ま
れ、交通労働者の就労を困難にしている。このため、同市では、2018年に、ライドブッキング車両の台数規制と最低運賃を条例で定めるなど、ライドブッキングの規制を行っている。また、現在はライドブッキングにより市内の交通量が増えすぎたため、渋滞が深刻化しており、2021年より市内へ入る
車両には渋滞税が課されることが決定された。さらに、ニューヨーク市の地下鉄利用者がライドブッ
キングに流れたために、地下鉄の運賃収入が減り、地下鉄の維持が困難となり、現在その存続が危ぶまれている。上記の渋滞税収入はこの地下鉄の改修等に充てられることが検討されている。
このように、アメリカ型の純粋なライドブッキングは、上記の４つの基準に照らしても、アメリカ
で現実に起こったことに照らしても、持続可能な公共交通機関とはなりえないと言える。

６．５つの地方自治体の取組みから
それでは、自家用有償旅客運送、無償のライドシェア及び無償のライドブッキングが鉄道、バス、タクシーが十分に機能していない地方において地域の第４の足となりえるのか。現在、鉄道、バス、タクシーなど公共交通が撤退、または十分に機能していない地方自治体において、自家用有償旅客運送の枠組みを活用した取組みや、無償運送による取組みがなされている。以下では、本稿執筆に当たり実際に視察した５つの地方自治体の事例を参考に、上記の論点を検討したい。
視察した５つの自治体は、柏市、京丹後市、養父市、天塩町、中頓別町である。それぞれの自治体
でなされていた取組みは、柏市が道路運送法４条の許可に基づいて行われる区域運行によるデマンド型交通、京丹後市と養父市は自家用有償旅客運送、天塩町は無償のライドシェア、中頓別町は無償のライドブッキングである。

７．柏市
（１）経緯
柏市は、千葉県北西部に位置する人口約42万人の都市である。柏市でデマンド型交通の取組がなされているのは、2003年に柏市に編入された旧沼南町地区においてである。旧沼南町は、市の南東部に－61－位置する人口約４万6,000人の町で、ＪＲの走る柏駅周辺とは異なり、田んぼが広がる田園地帯である。
2005年に路線バス３路線が廃止されたことから、地域の足をどのように確保するのかが切実な課題となっていた。路線バスの廃止後、柏市では、コミュニティバスの運行を開始したが、不採算のためこれも廃止せざるを得なくなった。
このような状況を受けて、2013年からスタートした取組みが、道路運送法４条の区域運行によるデマンド型交通の、予約型相乗りタクシー「カシワニクル」である。カシワニクルは、東京大学が開発した配車システムである「コンビニクル」を使用し、需要に応じて運行経路を生成して、相乗りで客を運ぶタクシーである。

（２）概要
運行は、市が、旧沼南町地区に一社残る沼南タクシーに委託して行われている。同法４条に基づく区域運行であるから、運行及び事故の責任と、運転者に対する雇用責任は当然、運行事業者である沼南タクシーが負う。市が沼南タクシーに支払う委託料は、利用者一人当たり1,000円で、2017年までは一日20人まで、2018年は一日30人までという上限が設定されている。したがって、年間予算は、2017年までは上限588万円（１日20人まで×294日＝年間5,880人分）、2018年からは年間上限882万円である（１日30人まで×294日＝年間8,820人分）。市では、2014年に廃止されたコミュニティバスに年間約1,400万円支出していたので、2017年までは約800万円、2018年以降は約500万円の費用削減効果が得られたことになる。
カシワニクルの運行区域は、旧沼南町内に限定されており、同運行区域内がＡ区域とＢ区域に分かれている。区域外で行くことができるのは逆井駅と特別養護老人ホーム沼南の里の２カ所のみである。
カシワニクルの稼働状況は、初年度の2013年こそ1,753人であったが、2016年は6,370人、2017年は8,776人、2018年は１日40人前後（年間約１万人以上の見込み）で推移しており、順調に利用を伸ばしている。利用料金は、同一区域内が300円で、他区域及び区域外の逆井駅と沼南の里までが500円である。利用者は、利用希望の１時間前までに予約センターに電話して配車を依頼する。

（３）財政貢献と既存の交通事業者との調整
カシワニクルは、旧沼南町の合併後、同地域の路線バスが廃止され、コミュニティバスを走らせていたものの、利用者も少なく、不採算性が顕著であったため、いかにして費用を削減しながら、利用者を増やして地域の足を確保するかという試行錯誤の末に生まれたものである。利用者は開始から６
年で約５倍に増加し、費用もコミュニティバスに比べて最大800万円の削減となった。このような事実に鑑みれば、カシワニクルは、交通問題に悩む地域の足の確保に大きく貢献していると言えるだろう。
では、カシワニクルが既存の交通事業者を圧迫していないか。補助金で支えられた半官事業が、既存の交通事業者と同一市場で営業することとなれば、不公正な競争を生み、民業を圧迫することとなる。
柏市では、カシワニクルの導入に当たって、導入の約２年前から沼南タクシーを中心に地元のバス・タクシー事業者と協議を重ね、コンセンサスを形成していった。そのような、非公式の協議を重ねた

－62－

第４章

地域の足を支えるために上で、地域公共交通会議でも了承を取り付け、2013 年の事業開始となった。なお、デマンド型交通は
同法４条の許可に基づく区域運行なので地域公共交通会議は法的には不要だが、丁寧な合意形成のために同会議も開催している。そして、実際の運行事業においても、利用客の取り合いとならないように、カシワニクルの事業区域はバス路線が撤退した旧沼南町地区に限られ、沼南タクシーに委託するという形で既存の交通事業者と協力関係の下事業を進めている。また、上記のように、区域外で行くことのできる例外が、逆井駅と沼南の里の２カ所に限られているという点も、民業圧迫とならないよ
うに取られた配慮である。
このように、カシワニクルの事業開始に当たっては、慎重に既存事業者と協議を重ね、運行面でも既存事業者の利用客を奪わないように配慮されており、共存共栄という形で事業が行われている。利
用者からは、柏駅まで行ってほしいなど、区域外への運行を求める声があるそうだが、長期的に見れば、複数の交通モードが存在する方が地域住民の利益にかなうのであり、柏市の姿勢は参考になるといえる。

（４）まとめ
以上のように、柏市のカシワニクルは、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係という４点すべてにおいて配慮されており、持続可
能な公共交通として高く評価できるといえる。

８．京丹後市（１）経緯
京丹後市は、京都府の北西部、日本海に面する人口約５万人の市である。2004年に、いわゆる平成の大合併によって、峰山町、大宮町、網野町、丹後町、弥栄町、久美浜町の６町が合併して誕生した。
京丹後市で自家用有償旅客運送の取組が行われているのは、丹後町においてである。丹後町は、市の中心部から最も遠い北端部に位置し、人口約5,000人のうち65歳人口が2,000人以上を占める高齢化率42％の町で、日本海に面する斜面地に集落が分散し、全域が過疎地域に指定されている。丹後町には鉄道が走っておらず、最寄り駅は網野町にある網野駅で、丹後庁舎から約13キロ離れており、タクシ
ーで20分以上かかる。
京丹後市では大宮町、峰山町、網野町、久美浜町の４町には鉄道が走っているが、丹後町と弥栄町には鉄道はなく、市全域をカバーする唯一の公共交通機関は路線バスであった。しかし、最大運賃が1,150円と高額であったことなどから利用者数は減少傾向にあり、そのため市の路線バスの運行に係る補助金も１億円を超える状況となっていた。このような状況を受けて、京丹後市では、路線バスの運賃の上限を200円とする通称「上限200円バス」の運行を2006年に開始した。これにより、2012年までの６年間で利用者は2.3倍に拡大し、運賃収入も30％増加した。
このように、京丹後市においては、路線バスを住民にとってより利用しやすいものにして、財政負－63－

担を軽減するなど有効な取組みがなされていた。もっとも、前述のように、丹後町は斜面地に集落が分散する過疎地域であるところ、バス路線は主に海沿いの幹線道路を走るのみで、町民の自由な移動をどのように確保するかが課題となっていた。その上、町内にあったタクシー事業者が2008年10月に撤退し、町民の自由な移動はより困難となった。

（２）地域の足を確保するためにこのような状況を受けて、2007年に発足していた「丹後町地域まちづくり協議会」が、2008年12月に交通問題の改善を含む提言を市長に提出し、その提言を実現する組織として、2009年10月、ＮＰＯ
法人「気張る！ふるさと丹後町」が設立された。そして、2014年７月から市の委託を受けて、市営デマンドバスの運行を開始し、2016年５月から自家用有償旅客運送「ささえ合い交通」の運行を開始した。路線運行のデマンドバスは、便数が少ない路線バスを補完する役割を担い、自家用有償旅客運送
は、区域運行として、町民の自由な移動を支えている。
「ささえ合い交通」は、道路運送法78条２号、79条が定める自家用有償旅客運送であるから、同法の定める地域公共交通会議又は運営協議会における関係者の合意が必要となる。京丹後市では、2016
年１月、京丹後市地域公共交通会議で合意が成立し、同年３月よりドライバーの講習会を行い、同年５月より運行を開始した。

（３）「ささえ合い交通」はウーバーのライドブッキングなのか
丹後町の「ささえ合い交通」は、「京丹後市でウーバー開始」、「ウーバーが活躍する町」のようなヘッドラインで大きく報道されてきた。
しかし、実態は、いわゆる「ウーバー」の「ライドブッキング」では全くない。「ささえ合い交通」の運行主体はあくまで、まちづくり協議会を母体として有志が立ち上げたＮＰＯ法人「気張る！ふるさと丹後町」であり、このＮＰＯ法人が運行責任、事故の責任、運転者に対する責任を引き受けて、
地域公共交通会議で既存の交通事業者との調整を経た上で、法の定める自家用有償旅客運送を行っているのである。
「ささえ合い交通」の取組はウーバーなしでも実施可能であり、実際、サービス開始後には、多くの町民が、ウーバーの売りであるスマートフォンのアプリによるドライバーの呼出しや、クレジットカードでの料金決済を不便に感じていることが分かり、現在では電話での呼出しや現金決済に対応している。つまり、「ささえ合い交通」にとってウーバーは必須の存在ではなく、「ささえ合い交通」を「ウーバーが活躍」などと評することは誤解を招く表現といえる。
「ささえ合い交通」は、ウーバーなどが登場する前からまちづくりに取り組み、町民の支え合いの活動を実践してきたＮＰＯが、タクシーの撤退を受けて地域の足を守るために地道な取り組みを行ってきた延長線上に生まれたものである。
「ウーバー」や「ライドシェア」という流行の視点からこの取組みを見るのではなく、地域住民が主体となった地域の公共交通を確保するための地道な取組みの例として参考にすべきといえる。

－64－

第４章

地域の足を支えるために（４）概要
上述のように、「ささえ合い交通」の運行は、ＮＰＯ法人「気張る！ふるさと丹後町」が行っている。
料金は、最初の1.5kmまで480円、以降１kmごとに120円が加算され、運賃水準としては概ねタクシーの半額である。運行区域は、乗車は丹後町内のみ、降車は京丹後市全域、運行時間は午前８時から午後８時までである。
登録ドライバーとなるためには、「国土交通省大臣認定講習」を修了する必要がある。ただし、二種免許保有者はこの受講は不要である。登録ドライバーは、2018年４月時点で、男性14名、女性４名の合計18名、年齢は43歳から69歳まで、平均年齢は63歳、年齢制限は75歳である。車両は、ドライバー
が保有する車両を使用し、保険はドライバー個人で加入する対人・対物無制限の保険である。ＮＰＯ
も乗車前と降車後の事故補償に関する団体保険に加入している。
配車システムにウーバー社の配車アプリ「ウーバー」を使用しているため、ドライバーは自分のス
ケジュールで運行可能時にアプリをオンにすればよいだけであるが、自家用有償旅客運送の枠組みに従い、運転をする場合にはドライバーはその日の朝、運行管理者の下へ赴き、対面でアルコールチェ
ック等健康確認を受けている。その他、安全管理の取組として、全車両にドライブレコーダーを設置
し、運転者証を車内に掲示して公共交通の担い手としての責任意識の向上を図るとともに、自動車点
検整備結果報告書を半年に１回提出することとしている。
現在のところ、利用形態としては高齢者の病院までの送迎が最も多く、利用回数は１日当たり２～５回ということである。報道によると、初年度2016年は毎月平均60回以上の利用があり1、２年目2017
年の乗車実績は４％増（約62回/月）2ということである。
気になる市の財政負担であるが、ゼロである。つまり、「ささえ合い交通」は、上記の運賃収入によって、ＮＰＯ法人の独立採算で運営されている。ただし、ドライブレコーダーについては市の「コミュニティビジネス応援補助」制度によって援助を受けて設置された。
では、「ささえ合い交通」は、市の財政支援もなく、登録ドライバーやＮＰＯ有志ボランティアの「善意」に寄りかかって、彼らの「負担」の下運行されているのか。そこは、自家用「有償」旅客運送制
度のおかげで手当てがされているといえる。つまり、乗客の支払う運賃がドライバーの収入となり、またＮＰＯの運営費用ともなっているので、登録ドライバーやＮＰＯ有志が「無償」で奉仕している訳ではないのである。このような有償性は、「公共交通」に課せられた使命である継続的安定的供給を支えるためには必須の条件と言える。この点は、京丹後市も市の公共交通政策を考える視点として重視しており、「公共交通」の定義として、①誰にでも、②必要なときに、③有償で、④安全・快適、という４点を掲げ、「公共交通」はこれらの条件を満たす必要があることを明確にしている。
私たちは、ともすると「交通」を「空気」と同じように、いつでも当たり前にそこにあるものとして受け止め、その価値を忘れがちである。しかし、ある交通モードが公共交通として継続的安定供給という使命を果たすためには、やはり有償性は必須の条件といえるだろう。
1
2

トラベルボイス観光産業ニュース2017年６月６日。
トラベルボイス観光産業ニュース2018年６月１日。

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（５）まとめ
以上みてきたように、京丹後市の自家用有償旅客運送「ささえ合い交通」は、まちづくり協議会を母体として有志が立ち上げたＮＰＯ法人「気張る！ふるさと丹後町」が運行主体となって、①運行責
任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係という４点において十分に配慮されたものとなっており、高く評価できる。

９．養父市
（１）経緯
養父市は、兵庫県北部の山あいに位置する人口約22,900人の市である。2004年に、八鹿（ようか）町、養父町、関宮（せきのみや）町、大屋町の４町が合併して成立した。市の東部（旧八鹿町、旧養父町）には養父市役所や公立八鹿病院があり、南北に流れる一級河川円山川沿いにＪＲ山陰本線が走り、八鹿駅、養父駅がある。
養父市で自家用有償旅客運送の取組が行われているのは、市の西部に位置する旧関宮町地区と、旧大屋町地区においてである。2004年時点で、関宮町の人口は約4,400人、大屋町の人口は4,500人であった。市の西部は山深く、北側に関宮地区が、南側に大屋地区があり、両地区は高原に隔てられ、南北を結ぶ幹線道路はない。両地区には、円山川の支流が東西方向に流れ、関宮地区に八木川が、大屋地区には大屋川が流れる。関宮地区の八木川沿いには国道９号線が、大屋川沿いには県道６号線が走る。
この幹線道路に沿って定期路線バスが走っているが、１時間に１本以下であり、また、両地区にはタクシー会社が存在せず、幹線道路沿い以外の地域の足をどのように確保するかが課題となっていた。
このような状況を改善するために、市では2015年秋頃から関係機関と意見交換を始め、2017年６月、正式に自家用有償旅客運送事業の準備検討会議を設置し、その実現に向けて協議を開始した。検討会
議のメンバーには、全但タクシー、あいあいタクシー、丸八観光タクシー、全但バス等が参加し、地域の公共交通を担う民間企業との協力体制の下、事業実施主体の組織・運営、運行区域、安全性確保の仕組み、料金設定、登録ドライバーの確保、運営方法などについて検討を重ねた。
検討の結果、上記検討会議メンバーのタクシー会社３社、バス会社、及び観光関連団体、地域自治組織、その他賛同者によって、2018年１月20日、ＮＰＯ法人「養父市マイカー運送ネットワーク」の設立総会を開催し、あいあいタクシー代表がＮＰＯ法人の代表者に就任した。

（２）概要
ＮＰＯ法人「養父市マイカー運送ネットワーク」が行う自家用有償旅客運送の運行区域は、関宮地
区と大屋地区とし、各地区ともに、地区内のみで乗車及び降車を完結することとした。他地区への移動は不可ということである。これは、バス等他の公共交通との共存を考慮した結果といえ、妥当な判断と言えるだろう。

－66－

第４章

地域の足を支えるために安全管理については、タクシー会社３社が運行管理者となり、電話やＩＴを活用して、毎日、登録
市民ドライバーの点呼を行い、アルコールチェックと健康状態のチェックを行うこととした。運行管理は、遠隔でも行えるように、日立のＩＴ運行管理システムを使い、スマートフォンのアプリでアルコールチェックを行っている。
料金設定は、初乗り２kmまで600円、以降750mごとに100円加算とした。これは、タクシー料金の56～73％程度に相当する。料金収入の配分は、ＮＰＯ法人（運営費）：25％、登録ドライバー（報酬）：70％、タクシー事業者（配車・運行管理手数料）：５％とした。
関宮・大屋各地区の市民から登録ドライバーを募り、30代から60代まで19名の市民が登録した。
運営については、ＮＰＯ法人メンバーのタクシー会社３社が窓口となり、利用者は３社のいずれかに電話して、配車を依頼できることとした。
こうして、2018年５月26日、「やぶくる」の愛称で養父市関宮地区と大屋地区での自家用有償旅客運
送がスタートした。2018年10月時点において、利用実績は５月10人、６月12人、７月７人、８月17人、９月16人、10月31人と推移している。
「やぶくる」では、利用見込みを、１年目：180人/月、２年目：300人/月、３年目：390人/月としている。
養父市は、自家用有償旅客運送「やぶくる」に対して、年間100万円の補助金を支出している。
人口約5,000人の丹後町の１年目の実績が月平均約60人の利用があったことに照らすと、「やぶくる」
は少し利用が少ないともいえるが、それはまだまだこれからの伸びしろがあることを示しているともいえるだろう。タクシー会社３社の他、バス会社など地域の公共交通を支えるステークホルダーを巻き込んでの自家用有償旅客運送事業を立ち上げて、地域の足を支えるという試みは画期的であり、今後の展開に注目したい。

（３）まとめ養父市は、移動に困難を抱える地域住民の足を確保するために、既存の交通事業者を巻き込んでＮＰＯ法人「養父市マイカー運送ネットワーク」を立ち上げ、自家用有償旅客運送の枠組みの下、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係という４点に配慮した上で、「やぶくる」を実施し、利用者を増やしており、その取組みは高く評価できる。

10．天塩町（１）経緯
天塩町は、北海道稚内市の南約70キロに位置する、日本海に面した漁業と酪農の町である。1950年
代には１万人を超えた人口も、現在は3,000人余りとなり、過疎化が進んでいる。
天塩町の住民にとって、稚内は生活に欠かせない重要な存在である。稚内市は、人口３万人を超え－67－

る宗谷地方の中心地であり、稚内空港を擁し、総合病院、ショッピングセンター、映画館等、天塩町にはない施設が多数存在する。このため、天塩町の住民にとって、稚内市まで出かけることは生活の一部となっており、稚内市までの交通アクセスを確保することが死活問題となっている。
しかし、天塩町から稚内市までは直通の公共交通機関が存在しない。天塩町民は、稚内市まで行く
ためには、まず約20キロ離れた幌延までバスで30分かけて移動する必要がある。そして、幌延からＪ
Ｒ宗谷本線で約１時間15分かけて稚内に移動するわけであるが、幌延駅での乗り継ぎのために１時間以上待つ必要があり、所要時間は往路約３時間、復路約２時間半、往復５時間半となる。そして、往路の到着時刻は12時７分で、復路の出発時刻が13時1分のため、事実上、公共交通機関での日帰りは不可能となっている。
天塩・稚内間は、車で移動すれば片道約１時間のため、車を保有し、運転ができるのであれば自家用車で稚内まで行くことができるが、そのような選択肢を有しない場合には、稚内までのアクセスは非常に困難な状況となる。
このような状況下で、天塩町としてはバス路線の増設なども考えたものの、採算性と持続性の観点
から公的資金による路線の拡充は現実的ではないとの結論に至った。

（２）概要
そこで、2017年から実験的に始められたのが、天塩町相乗り交通事業である。
これは、天塩町の住民同士で、稚内まで行く場合の車両をシェアしようという無償ライドシェアの試みである。費用は、同乗者が燃料等実費分を負担するだけなため、有償旅客運送ではなく無償運送となり、道路運送法の規制の枠外である。
天塩町では、この相乗り交通事業を株式会社notteco（ノッテコ）と提携して行っている。ノッテコ
は、相乗りのマッチングサービスを行うインターネット上のプラットフォームを運営する会社である。
ノッテコの提供する相乗りマッチングサービスは、中長距離を移動するドライバーが、ガソリン代、高速代等を安くしたい場合に、同乗者を募り、同乗者と実費を折半する代わりに、相乗り移動を提供するというものである。このように、ノッテコの提供する相乗りサービスは、ドライバーが目的地まで移動する場合に、共通の目的地へ向かう同乗者を募って費用のみ折半するものであり、営利を目的としない本来的な意味でのライドシェアであると言える。
天塩町の相乗り交通事業は、このノッテコのサービスを利用するものである。つまり、ドライバー
として登録した住民が稚内まで移動する場合に、ノッテコのプラットフォームを通して同乗者を募り、同乗希望者がいた場合には当該同乗者と燃料代等実費を折半し、稚内まで相乗り移動するというものである。
現在、ドライバー登録者数は31名、同乗者登録者数は76名、2017年３月の開始から2018年10月末までの同乗利用は延べ257名、月平均約13名である。利用目的で最も多いのは通院、同乗利用の８割は高齢者である。事故等の際の責任の所在は、ドライバーの個人責任である。
相乗り事業にかかる経費は、主に広報費用であり、年間約120万円である。ドライバーは、同乗者か

－68－

第４章

地域の足を支えるために

ら実費の半分を受領するのみであり、無償で相乗りを行っている。現在は、ノッテコにシステム利用
料等は支払っていないが、今後も支払う必要が生じないかは不透明である。天塩町において、バス路線の拡充など公共交通機関による対応を行った場合、年間約2,626万円の費用がかかるとの試算があり、町としては2,500万円の経費削減効果が認められるとしている。
天塩町にタクシー会社はなく、隣町の幌延町に１社あるのみであり、同社の所有車両数は２台である。このタクシーを使って稚内まで行く場合、運賃は片道２万円以上となるため、地域住民の稚内までの足とはなりえず、急患など緊急的な利用に限られている。そのため、天塩町の相乗り交通事業とタクシー事業が競合する形とはなっていない。
現在、天塩町の相乗り交通事業が抱える問題としては、特定の登録ドライバーに負担が集中している点が挙げられる。すなわち、登録ドライバー数は31名あるものの、実際に稼働している者は２～３名ほどである。ドライバーとしては、燃料代等実費の支給があるのみで無償運送の上、事故の責任はドライバー個人が負うこととなる点などにおいて負担が大きいと感じているものと思われる。また、実働ドライバーが少ないためか、利用者数も月平均10人強、２～３日に１人という具合であまり伸びていない。
実際の運営としては、利用者に高齢者が多いため、ノッテコが想定するスマートフォンでの相乗りマッチングより、天塩町役場の電話対応による受付が主である。したがって、町としては需要と供給の規模からしても町の電話対応によるマッチングで対応が十分に可能だと考えている。
天塩町としては、自家用有償運送の枠組みについては、運営体制の整備などについてハードルが高いと感じ、この相乗り交通事業を採用したそうである。

（３）まとめ
天塩町と稚内市をつなぐ交通手段が必要ということで導入されたノッテコのライドシェアであるが、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との関係という４点のうち、①～③については登録ドライバーの善意に依拠している部分があり、長期的にもドライバーの負担感が増していくのは避けられないように思われる。そのため、持続可能な公共交通の役割を期待することは難しいのではないか。天塩町が、地域住民のニーズに応えるべくライ
ドシェアの試みを行ったことは高く評価できるが、持続的に地域住民の足を支えるという観点からすると、やはり、自家用有償旅客運送がより適切なように思われる。

11．中頓別町（１）経緯
中頓別町は、北海道稚内市の南約100キロに位置する山間部の町である。人口は、1960年ころまでは7,000人を超えていたものの、現在は、約1,700人と過疎化が進んでいる。かつては、ＪＲ北海道の天北線が走っていたものの、1989年に廃線となり、現在鉄道は走っていない。廃線に伴い国から交付さ－69－れた転換交付金により、年間2,000万円ほどの負担をして一日３本の路線バスを維持している。しかし、利用者は減り続けており、このまま多額の負担を続けて路線バスを維持すべきなのか、地域の足をいかに確保するかが大きな課題となっている。中頓別町にはタクシー会社が一社、中頓別ハイヤーが存在する。所有車両数は１台である。町では、高齢者にタクシーチケットを配布しているが、利用率は７割にとどまっている。
中頓別町では、そのような状況下、2015年に国の「まち・ひと・しごと創生長期ビジョン」及び「まち・ひと・しごと創生総合戦略」に基づいて、「総合戦略」を策定し、基本目標４において定住促進のため、地域交通の充実を掲げた。総合戦略は、一般社団法人北海道総合研究調査会、中央大学、及び株式会社八千代エンジニアリングの協力の下策定され、地域交通についてウーバーを導入したライドブッキングの提案があり、町長がイニシアティブをとりウーバーのシステムによる無償運送「なかとんべつライドシェア」の実証実験を実施することとなった。なお、「なかとんべつライドシェア」は、利用者の需要に応じて、呼び出されたドライバーが利用者の目的地まで利用者を運ぶものなので、「ラ
イドシェア」ではなく、ライドブッキングである。
実証実験の推進体制は、中頓別町が「シェアリング研究協議会」を設置し、①町の公共交通を取り巻く現状や移動制約者の把握、②交通分野での課題洗い出しと課題解決の方策検討、③交通分野以外のシェア資源調査の３点を実施した。協議会の会長は、中央大学教授秋山哲男氏、副会長は中頓別町
自治会連合会会長が務め、その他の構成員は、中頓別町老人クラブ連合会会長、中頓別町社会福祉協
議会事務局長、中頓別ハイヤー、介護福祉タクシーどんぐりであり、オブザーバーとして北海道運輸局旭川運輸支局、シェアリングエコノミー協会、Uber Japan株式会社が参加している。協議会は年６回開催されている。協議会の準構成員として、「シェアコミュニティ交通グループ」が設けられ、月に１回程度会議を開催し、①シェアリングエコノミー・ライドシェアの仕組みについて把握、②ライド
シェアにおける安全確保の取組み、③住民のライドシェア利用促進に向けた取組みが行われ、利用状況の確認等が行われている。
「シェアコミュニティ交通グループ」のメンバーが無償運送を提供するボランティアドライバーであり、町の説明では、当初16名の登録があったが、現在は14名ということであった。
実証実験は、地方創生推進交付金により賄われており、交付期間は2016年から2018年までで、年間予算は約2,000万円である。この2,000万円は、主に上記の北海道総合研究調査会等への委託料となっ
ている。

(２)概要
以上の体制の下、ウーバーのシステムを利用した無償運送の実証実験は2016年８月24日に開始された。2018年３月31日までの585日間で、総利用回数は611回となっており、平均すると１日約１回の利用があることになる。利用目的は、町の中心に位置する病院への通院利用が最多となっている。その他は、買物・銀行、外食、入浴、役場などとなっており、利用のほとんどが町内の利用となっており、現状では名寄市など近郊都市への輸送手段となりえていない現状が認められる。

－70－

第４章

地域の足を支えるために登録ドライバーからの聞き取り調査では、実働は登録14名のうち５～６人ということであった。また、利用実績も、この５～６人全員で、週に１回の依頼を受けるか受けないかという程度ということであった。
「なかとんべつライドシェア」は、道路運送法の枠組外の無償運送として行われているため、ドライバーは利用者から燃料費等実費分しか受け取ることができない。料金体系は、利用基本料金が156
円、１キロあたり42円が加算される。これがウーバーアプリを通したクレジット決済により燃料費実費としてドライバーに支払われる。筆者は、実際になかとんべつライドシェアを利用してみたところ、約16キロの利用で、料金は857円であった。

（３）課題
中頓別町では、以下のとおり、実証実験の課題をまとめている。
「①持続可能な仕組みではないこと。
制度を活用しないボランティアベースで、かつ交付金を活用した取組みであるため、経費を抑えつつ持続的な仕組みを模索」、「②ニーズ（需要）とドライバー（供給）とのギャップ。いつでも利用できる状態にするためにはさらにドライバーの増加」、「③予約制のニーズ対応。アプリの性格上、予約を想定しているものではないが、利用の確実性、安心感を確保するため予約に対するニーズは高い」、「④
他地域との連携が未熟。町外への利用や町外からの利用ニーズがあるため、特に近隣地域での展開が利用の拡大に寄与する可能性」
確かに、ドライバーは無償で利用者を運ぶため、長期的に見てドライバーの感じる負担感が増し、持続性に疑問符が付く可能性が懸念される。特に町外への移動に関しては、近郊都市の名寄市が約100キロ離れており、その距離を無償で輸送するというのは負担感が強いといえる。

(４)まとめ
地域の足として、無償のライドブッキングを導入するという中頓別町の取組みは挑戦的なものといえる。町も認めるとおり、「制度を活用しないボランティアベースで」無償ボランティアの善意に頼っている側面があり、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、という３点において十分とは言えず、長期的に見てドライバーの負担感が増し、その持続性に困難が生じる可能性がある。また、その予算についても、年間約2,000万円が使われており、実際の利用状況に照らした費用対効果という点からも検証が求められると言える。

12．まとめ
以上、５つの自治体の取組みを見てきた。１つは法４条の区域運行、２つが自家用有償運送、２つが無償運送である。無償運送のうち、天塩町の相乗り交通事業は本来的なライドシェアであり、中頓別町は無償のライドブッキングであった。ライドブッキングは、同一目的地へ向かう車両をシェアしているのではなく、ドライバーが呼び出されて、利用者の望む目的地へ向かうものであるので、本来－71－

的に無償運送にはなじまないものと言える。この点、中頓別町では「持続可能な仕組みではない」と課題を整理しており、今後なんらかの新たな取組みが期待される。
天塩町の相乗り交通事業は、ドライバーがもともとある目的地へ向かう場合に、同乗者が相乗りを希望して、ドライバーと費用を折半して目的地へ向かうものであり本来的なライドシェアである。この場合、ドライバーは燃料代等が割り勘になるため、その点においてドライバーにもメリットがあるはずだが、それでも、天塩町の取組みから見えてきたものは、事故の際の責任をドライバーが負うことの心理的負担感などであった。やはり、事故の責任の所在について手当がされていなければ、地域の足を支える持続可能な公共交通とはなりえないのではないかと思われる。
この点、京丹後市と養父市の自家用有償運送に基づく取組みは、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との調整という４点において配慮されており、持続可能性という点において高い可能性を感じるものであった。
やはり、地域の足を支える交通手段となりえるためには、ドライバーの善意に頼る無償運送では持続性の点において難しいのではないかと思われる。地域の足を支えるという公共目的とは言え、ドラ
イバーも運転という労務と車両という設備を提供しているのであるから、それ相応の補償がなければ持続性という点で問題が生じる。この点、自家用有償運送は、タクシーの半額を目安としてドライバ
ーに一定の補償を行うことができるため、ドライバーにのみ負担が集中することを回避でき、持続性への配慮がなされており、地域の足を支える移動手段となりえる有力な選択肢の一つといえる。ただし、自家用有償運送導入の際には、やはり、既存の交通事業者との調整を十分に経る必要があるだろう。この点、柏市や養父市の取組みは、そもそもタクシーでカバーすることが難しくなっていた地域について、タクシー事業者に運営を委ねて区域運行又は自家用有償運送を行っており、既存事業者との調整という観点からは非常に参考になる取組みと言える。
もっとも、自家用有償運送は管理者を置かなければならないなど、運行体制の整備に一定のハードルがあるという声を聞く。天塩町や中頓別町も、自家用有償運送は体制整備のハードルが高く導入できないとしていた。この点、自家用有償運送については、運行管理や車両整備を監督する安全管理業
務をタクシー会社などに委託できるようにする方向で法改正が見込まれており、安全管理面について
安易な緩和をすることなくより使いやすい制度に改善されることを期待したい。
以上みてきたことから、地域の足を支える移動手段を確保することは多くの地方にとって待ったな
しの課題であり、様々な試行錯誤の取組みがなされていることが分かった。その中から明らかになったことは、持続的交通手段の確保という点からは、ドライバーには一定の補償と保護が必要ということであった。そして、地域の足を支える持続可能な交通手段たりえるかは、①運行責任の所在、②事故の責任の所在、③運転者の労働条件に対する責任、④既存の交通事業者との調整という４つの点において適切に手当てがなされているかが重要と言える。この点、自家用有償運送においては、通常、適切に導入された場合、これら４点は必然的にクリアされるものであり、地域の足を持続的に支える交通手段として有効な選択肢と言える。今後の法改正により、さらに使いやすい制度に改められ、広く活用されることが期待される。

－72－

第５章

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題

第５章 デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題―埼玉県ときがわ町と千葉県柏市の事例から―
清和大学講師小川竜明

１．はじめに2017年度、保有車両30両以上の一般乗合バス事業者237社1のうち、約７割に相当する169社が赤字を計上した。特に三大都市圏を除いた地方部では、同165社のうち141社が赤字での運行を余儀なくされており、その割合は実に約85％に達している。一方、内閣府が2016年に行った公共交通に関する世論調査によると、鉄道やバスを１か月に複数回利用する人（668人）のうち、「不満に思うことがある」と回答した割合は68.3％に上り、具体的な不満内容を複数回答で尋ねたところ、「運行本数が少ない」と答えた割合が32.3％で最多だったそうである。また、「自宅や目的地から駅、バス停までが遠い」という回答も13.6％あったという2。少子化に伴う人口減少や自家用乗用車の普及などもあって、地方部を中心に鉄道や一般乗合バスの乗客数が伸び悩み、赤字を理由に事業者が運行本数の削減ないし廃止を余儀なくされるケースが発生している。住民の移動手段を確保するため、地方公共団体はコミュニ
ティバスの運行を始めるものの、財政負担が重くのしかかるなど、公共交通サービスを維持し確保していくことが困難な地域が増えつつある。それに加え、公共交通を担う専門職ドライバーや整備士が不足するといった問題が顕在化してきている。上に挙げた世論調査は全国を対象に実施されたものだ
が、地方部では「運行本数が少ない」や「自宅や目的地から駅、バス停までが遠い」という不満を持つ割合はさらに高いと予想される。本章では、住民の移動手段の確保が困難な状況にある中で、多くの地方公共団体で採用されるようになってきたデマンド交通（オンデマンド交通）が、地方の抱える難題に対して、どのように機能しているのかを探っていく。

２．一般乗合バスに代わるものとして導入されたデマンド交通（１）一般乗合バスの特性
一般乗合バス（路線バス）は、道路運送法で規定される旅客自動車運送事業のうち、許可された経路を通行し、出発・到着時刻（ダイヤグラム）を定めて運行するもので、その乗客は事業者が決めた
スケジュールに従って行動することになる。目的地へ自らの都合で移動するという欲求を抑え、今いる場所から最寄りの停留所まで足を運ぶ労力などをいとわずに、事業者の設定したダイヤグラムに従1

高速バスおよび定期観光バスを除いた民営バスと公営バスの合計。なお、２以上のブロックにまたがる事業者については、その重複を除いた結果の事業者数を示している。国土交通省ウェブページ
（http://www.mlit.go.jp/report/press/jidosha03_hh_000294.html）。
2
全国18歳以上の日本国籍を有する3,000人を対象に行われた。内閣府ウェブページ
（https://survey.gov-online.go.jp/h28/h28-kotsu/index.html）。

－73－

ってスケジュールを組み立てることができる場合に、人々は一般乗合バスを使い、比較的安価な運賃での移動が可能となる。したがって、バスの運行本数が多いほど、人々は自らの都合に従い一般乗合
バスを使って移動することができる。しかし、地方部を中心に自家用乗用車の所有率が高まったのは、バスを利用して得られる比較的安価という恩恵以上に、好きな時に好きな場所へ自らの都合で移動するという欲求を満たしたい人々、あるいは欲求を超えその必要性に迫られた人々が多いことを表しているといえる。また、最寄りの停留所までの距離が長いことなども影響しているだろう。自家用乗用車の普及が進むにつれ、地方部においてバスの乗車人員が減少するとともに、一般乗合バスは、様々な制約から自家用乗用車を使うことができない高齢者や、自動車免許を持たない高校生などの学生が利用者の大部分を占めるようになった。
また、一般乗合バスは通常、座席数が30席前後で、立ち客を含めると一台当たり最大60人程度の乗車が可能であり、乗客が多ければ多いほど単位当たりの輸送コストは抑制される。学生を例に挙げると、朝の登校時にはバスを利用したい時間帯が比較的集中するので、バス一台に乗車する人数が多くなり、乗客一人当たりの輸送コストは低下する。これにより、一般乗合バスを利用すると、タクシーなどに比べ安価な運賃で目的地に移動することができる。その一方で、学生の帰宅時間帯は部活動等の課外活動の有無により時間が前後するなど、下校時に利用したいバスの時間帯は人あるいは日によって不規則に変化する。登校時とは反対に、学生の乗車したい時間が分散するとともに、不規則に変化するという不確実性の下で、バス事業者は決められたダイヤグラムに従い、１時間に１本などのようにバスを走らせることになる。このように需要が分散し、バス一台当たりの乗車人員が少なくなると、必然的に単位当たりの輸送コストは上昇する。この輸送コストの上昇分を運賃に上乗せすることができなければ、それを負担するのはバス事業者ということになる。その結果、事業者の経営が悪化
し、運行本数の削減や、場合によっては撤退を余儀なくされる。このような例は、何も学生に限った話ではなく、通院目的で路線バスを利用する高齢者でも、診察に要する時間は常に異なるなど、特に帰宅時については決まった時刻のバスに乗車し続けるというのは難しいと思われる。バス事業者がこれを汲み取りダイヤグラムを効率的に再編成することは、いくらデータを膨大に集めＡＩ（人工知能）を活用して分析したとしても非常に困難であろう。さらに、少子化が進む現在では、学生数の減少という問題にも直面し、乗客は減少が続いている。バス事業者には、人あるいは日によって不規則に変化する需要に対応しながらも一定数の運行本数を確保することが求められており、そのためには運行
経路や停留所の設置場所の見直し等、現行の運行システムの見直しが必要となっている。

（２）経路や停留所の見直しに貢献したコミュニティバス
コミュニティバスとは、地域の公共交通上の問題を解消するため、市町村が主体的に計画し運行するものをいう3。一般乗合バスが撤退して公共交通が空白となった地域や、最寄りの停留所までの距離が離れていて公共交通の利用が不便な地域の解消を図る目的で、多くの地方公共団体がコミュニティ

3

国土交通省九州運輸局ウェブページ（https://wwwtb.mlit.go.jp/kyushu/content/000014200.pdf）。

－74－

第５章

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題

バスを導入している。市町村がコミュニティバスの運行を始めるには、住民の意見を取り入れること
や一般乗合バス事業者との間で調整を図るなどして運行計画を策定し、地域公共交通会議で協議し承認を受け、運行を委託する事業者を選定した上で事業の申請を行うことが必要となる。
コミュニティバスには、一般乗合バスのような一台で最大60人程度の乗車が可能な大型車ではなく、同36人乗りの大型車（ミニバス）が使用されることが多い。コミュニティバスの採用により、一般乗合バスでは通れなかった道路や地区の走行が一部可能となるため、運行経路や停留所の設置場所の見直しができるようになった。しかし、一般乗合バスと同様に、コミュニティバスは運行が許可された経路に従い固定されたダイヤで運行されるため、人あるいは日によって不規則に変化する需要に対応することは難しい。また、一般乗合バスからコミュニティバスに切り替えたとしても、乗客が急に増えるわけではないので、市町村はコミュニティバスを運行する事業者に対して多額の補助金を支給する必要に迫られ、財政負担が重くのしかかることになる。したがって、乗客の少ない地域、路線では
特に、一般路線バスの代替交通としてコミュニティバスの運行を継続させることは極めて難しいと思われる。

（３）需要の不確実性に対応したデマンド交通
人あるいは日によって不規則に変化する需要の不確実性への対応策の一つと考えられるのが、デマンド交通（正式には「需要応答型交通システム」と呼ばれるもの）である。デマンド交通は、利用者の予約があった場合にのみ運行される方式で、デマンド交通の利用者は事前に予約センターへ電話をし（あるいは予約センターのウェブサイトにアクセスをし）、乗車日時、乗車・降車する停留所（場所）、同乗者の有無等の登録を行い、登録が確定することによりバスやタクシーに乗車することができる。
2006年に道路運送法が改正され、それ以降は道路運送法に基づく乗合事業に位置付けられたことから、
デマンド交通を導入するには、市町村において地域公共交通会議を開催して協議し承認を受ける必要がある。
デマンド交通といっても実際には様々な方式がある。例えば、運転者も含め乗車定員が10名程度の普通車（ワゴン車）を使ったサービスや、同４名のタクシーを使ったサービスなどである。また運行
方式としては、一般乗合バスやコミュニティバスと同様に決まった経路を走行する「定路線型」や、予約に応じてタクシー事業と同様に運行経路を定めない「自由経路型」のほか、両者の中間に位置す「自由経路ミーティングポイント型」5などがある。さらにダイる「迂回経路・エリアデマンド型」4、ヤグラムについても、運行頻度および起点の出発時刻と終点の到着予定時刻のみ設定されている「基4

主にデマンドバスに採用されるもので、定路線型を基本に、予約に応じて所定の停留所まで迂回させる運行方式のことである。普通車の使用により、大型車両では通行できなかった経路を通り、その経路上に停留所を設置することが可能になると、この方式が採用されやすい。最寄りの停留所まで遠いという不満を解消させる方法の一つとして期待される。
国土交通省中部運輸局ウェブページ（https://wwwtb.mlit.go.jp/hokushin/hrt54/com_policy/pdf/5-1demand.pdf）。
5
主にデマンドタクシーに採用されるもので、予約に応じて所定の乗降地点間を最短経路で結ぶ運行方式のことである。
一般タクシーとの差別化を図るため、乗降地点が限定する場合が多い。最短経路を選択して所要時間の短縮を図るとともに、乗降地点を多数設置することで最寄りの乗降場所までの歩行距離を短縮することが期待される。国土交通省
中部運輸局ウェブページ（同上）。

－75－本ダイヤ型」や、運行時間内であれば需要に応じて随時運行される「非固定ダイヤ型」がある。
このように、デマンド交通には様々な方式があり、地方公共団体によってそれぞれの組合せは異なるが、いずれも予約があった場合にのみ運行されるため、費用の軽減化が期待される。しかし、運行
しない場合に抑えることができる経費は燃料油脂費などごく一部であり、2017年度において原価に占める燃料油脂費は、大都市部で6.6％、地方部で9.0％程度である6。また、デマンド交通を運行させるにあたり、一般乗合バスとほぼ同額の低運賃を維持させるには、デマンド交通を運行する事業者に対して補助金を支給する必要が生まれる。デマンド交通を導入したからといって公共交通が黒字化に転換できるわけではなく、地方公共団体の財政赤字額をわずかに縮小できるか否かという程度であり、デマンド交通を導入し運行を持続させることは決して容易ではない。

表１

路線定期型交通とデマンド交通の比較

路線定期型交通

デマンド交通一般乗合バス

コミュニティバス

デマンドバス

デマンドタクシー

使用車

大型車

大型車

普通車

普通車

定員

60人程度

36人程度

10人程度

４人

運行方式

定路線型

定路線型

迂回ルート・エリ
アデマンド型

自由経路ミーティ
ングポイント型

運行ダイヤ

固定ダイヤ型

固定ダイヤ型

基本ダイヤ型

非固定ダイヤ型

予約の必要

無

無

要

要

（注）路線定期型交通、デマンド交通のいずれも、実際には様々なパターンがあるので、すべてがこれに当てはまるわけではない。
国土交通省中部運輸局ウェブページの記述をもとに著者作表。
（https://wwwtb.mlit.go.jp/hokushin/hrt54/com_policy/pdf/5-1demand.pdf）

３．デマンド交通の事例研究
本研究調査で、拙生は埼玉県ときがわ町と千葉県柏市のヒアリングに同行した。ヒアリングで得られた情報をもとに、以下では２市町で導入されているデマンド交通の概要と、デマンド交通の導入による効果と影響を見ることにする。

（１）限られたドライバーの数で運行本数の最大化を目指した埼玉県ときがわ町
埼玉県中部に位置する比企郡ときがわ町は、2006年２月に旧玉川村と旧都幾川村が合併して誕生し、そこから2010年にかけてバス路線の再編を行った7。合併前の主な公共交通機関は、玉川村と都幾川村

6

国土交通省ウェブページ「平成 29 年度の一般乗合バス事業（保有車両 30 両以上）の収支状況について」（http://www.mlit.go.jp/report/press/jidosha03_hh_000294.html）。
7
バス路線再編前のときがわ町では、町がイーグルバスに運行を委託した町営バスとイーグルバスが独自に運行する路線が一部重複していたことや両者が異なる運賃体系で運行していたこと、また乗り換えの際の接続が悪かったことな
ど、旧玉川村と旧都幾川村の合併もあって、非効率な運行システムとなっていた。

－76－

第５章

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題がそれぞれ運行する廃止代替バスであったが8、2006年７月に民間の事業者（イーグルバス㈱）が町内の一部地域と町北東部で隣接する嵐山町の武蔵嵐山駅とを結ぶ２路線を新規に開設し、町内に廃止代
替バスと民間路線が混在する状況が生まれたことが再編要因の一つと考えられる。
また、ときがわ町は東西に長く、町西部は都幾山や新冊山など複数の山々に囲まれ、山間部に住居が点在している。他方、住民が通勤や通学に利用する駅9、総合病院10、買い物など、町民の移動需要
は町東部に集中している。したがって、町西部と東部を結ぶ交通が課題となっている。なお、ときがわ町の人口は、2015年の国勢調査によると１万1,492人で、年少人口（15歳未満）の割合が8.9％（1,017人）と、県内63市町村の中で３番目に低い（表２）。
ときがわ町におけるバス路線の再編の特徴は、表３の10項目である。ときがわ町では、隣町にある
武蔵嵐山駅や、小川町駅とその近くにある総合病院（日赤病院）などとを結ぶ８系統を設定し11、各出発地から片道30分圏内のほぼ中心に８系統のバスが集まる停留所（せせらぎバスセンター）を設置
して、ここを拠点に放射状に運行する同時集散方式（いわゆるハブ・アンド・スポーク方式）を導入した。同時集散方式は、運行に使用する自動車を中型車６台とワゴン車１台の計７台に抑え、限られたドライバーの中でより多くの運行本数を確保することを目的に採用された。その結果、平日１日当たりのバスの運行本数は再編前の64便から114便に、休日１日当たりのバスの運行本数は同36便から62
便にそれぞれ増便された。このように、運行本数という点で、再編前に比べ利便性は増したといえる。
実際に1便当たりの乗車人員は2014年にかけて増加傾向を示した（図１）。
このうち、デマンドバスは８系統のうちの２系統で導入された。ときがわ町では、起点の出発時刻と終点の到着予定時刻のみ設定される基本ダイヤ型を採用している。また、１時間おきにデマンドバ
スとコミュニティバスが交互に運行され、デマンドバスを利用するには出発１時間前までに電話で予約する必要がある。駅や総合病院などがある場所からデマンドバスの拠点であるせせらぎバスセンターまで最大で約30分を要することから、利用者は用事を済ませた後に駅や総合病院を出発するバスの乗車時間を見計らいながら電話で予約をすることができる。このような点で、帰宅時においてもデマ
ンドバスの出発時刻に拘束されることなく行動することが可能である。また、コミュニティバスとデマンドバスが１時間おきに交互に運行されていることから、コミュニティバスのダイヤグラムに合わせれば、予約なしに乗車することもできる。ところが、デマンドバスの実際の稼働率は30～40％で推移するなど低調で、乗降人員は稼働１便当たりでも約２人程度と伸び悩んでおり、町が運行を委託するイーグルバス㈱の想定を大きく下回る状況が続いている（表４）。イーグルバスからも、ドライバーの不足に直面しており、現在は公共交通の運行維持に努めているが、今後他の収益路線を減便してまで当該路線の運行を続けることはできないと伝えてきているそうである。実際に、町西部を走る一部のコミュニティバスおよびデマンドバス（図１中の系統４）については撤退の要請が出されていると

8

2008年より、廃止代替バスの全路線がイーグルバス㈱による運行に変更された。
町内には唯一ＪＲ八高線の明覚駅が県東部にある。ときがわ町では、町外に通勤または通学する者が大半だそうである。
10
最寄りの総合病院は、北東方向にある隣町の小川町駅のそばに立地している。
11８系統のうちの１つ（図１中の系統７）は、休日のみの運行である。
9

－77－

いう。
一方、住民からは東西の移動に乗り換えを強いられることへの不満があるそうである。各方面からのバスの拠点が現在のせせらぎバスセンターに決定したのは、各出発地から片道30分圏内のほぼ中心に位置する地点に、町が所有するときがわ町体育センターがあったことが最大の理由である。その駐車場として用いられていた一角にバスの停留所を設置したこともあり、周囲にはコンビニエンススト
アや歯科医院はあるものの、それ以外に大きな商業施設は見当たらない。これも乗り継ぎに対する不満の一つの要因になっているように思われる。現在運行されているデマンドバスの利用者は、高齢者と高校生が中心とのことで、今後も年少人口の減少により高校生の利用は減少が見込まれる。デマン
ドバスに代わる公共交通の確保とともに、高齢者にはせせらぎバスセンター周辺において高齢者の求める施設を設けるなどして、町全体の公共交通を維持するために導入した同時集散方式への理解を進めていく必要がある。

表２

ときがわ町における人口の推移と年齢別人口構成（1990年～2015年）
1990年

1995年

2000年

2005年

2010年

2015年

13,48914,251

13,966

13,271

12,418

11,492

年少人口(％)

20.7

18.5

15.0

12.1

10.1

8.9

老年人口(％)

13.8

15.7

18.3

21.2

25.6

32.5

総数(人)

（注）１．ときがわ町は2006年２月１日に旧玉川村と旧都幾川村が合併して誕生した町で、2005年以前の数は
旧都幾川村と旧玉川村を合わせたものである。
２．国勢調査による各年10月１日現在のものである。
３．年少人口は15歳未満の人々の割合、老年人口は65歳以上の人々の割合を指す。
（出所）国勢調査により作表。

表３

ときがわ町におけるバス路線再編の主な特徴

町内、および町外に位置する３つの主要駅や総合病院など、計６つのゾーンを設定。
１

乗車地点と降車地点が同一ゾーン内であれば運賃は220円。通過したゾーンの数に応じて運賃が140円ずつ加算される仕組み（最高は500円）。

２
３
４

町内を走るバス路線として８系統を設定し、うち２系統はコミュニティバスとデマ
ンドバスの交互運行を実施。コミュニティバスとデマンドバスの運賃を均一化。
65歳以上を対象に定期券（高齢者定期）を発行。１か月2,500円、１年25,000円。期間内であれば、デマンドバスを含め、すべての路線を利用可能。
コミュニティバスには36人乗りの中型車を使用。これにより、再編前には通れなかった狭い道路の通行が可能となり、経路および停留所の配置を一部見直し。
各系統の距離をほぼ均等にできる場所（町東部の中央部）に拠点となる停留所（せせらぎバスセンター）を設置し、ここから放射状にコミュニティバスを運行（各方５面への所要時間は約30分）。平日は各方面から出発したバスが約60分間隔で到着し、到着後25分以内に各方面へ向かうバスがほぼ一斉に発車するダイヤグラムを編成（同時集散方式を採用）。

－78－

第５章

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題

せせらぎバスセンターを発着する路線のうち、西方面に向かう２系統にデマンドバ
６スを導入。午前９時から午後９時までの間、１時間おきにコミュニティバスとデマ
ンドバスを交互に運行（約半数の便がデマンドバスによる運行）。
デマンドバスについては10人乗りの普通車（ワゴン車）を使用。これにより、コミ７ュニティバスでも通れない道路の通行が可能となり、一部にデマンドバス専用の経路とデマンドバスのみ停車する停留所を新設（迂回経路・エリアデマンド型運行）。
デマンドバスは平日のみ運行。停留所でのみ乗車が可能（降車については停留所以８外でも可能な区間を一部設定）。起点の出発時刻と終点の到着予定時刻のみ設定されている基本ダイヤ型を採用。
デマンドバスは予約が必要。デマンドバスの利用予定日の１週間前から当日利用し９たい便が出発する１時間前まで電話にて予約を受け付け。予約は先着順。受付セン
ターの営業時間は午前９時から午後８時30分まで。デマンドバスの受付業務については、民間の事業者（イーグルバス㈱）に業務委託（年間で約240万円）。

10

コミュニティバスおよびデマンドバスの運行はすべて民間会社（イーグルバス㈱）に委託。2016年度のバス運行費補助金は5,411万円。

（注）表中の記述は2018年９月現在のものである。
ときがわ町の資料により作表。

図１

ときがわ町における系統別のバス乗車実績（1便当たりの乗車人員）

5
4.5
系統１

4

系統２

3.5

系統３

3

系統４

人 2.5

系統５－１

2

系統５－２
系統６

1.5

系統７

1

系統３デマンド

0.5

系統４デマンド

0
2010年

2011年

2012年

2013年

2014年

2015年

（注）１.2010年10月４日に運行を開始したデマンドバスは2010年のみ10月４日から2011年９月30日までの数値、その他については10月１日から翌年９月30日までの数値を示している。
２．2011年までは総運行便数に対する乗車人員の数、2012年以降は通常便のみの運行便数に対する乗車人員の数で算出している。
ときがわ町ウェブページにより作図。
（https://www.town.tokigawa.lg.jp/forms/linkopen/linkopen.aspx?type=pdf&id=44388）

－79－

表４

稼働日数

ときがわ町におけるデマンドバスの稼働状況と乗車人数
2010年

2011年

2012年

2013年

2014年

2015年

10月～

10月～

10月～

10月～

10月～

10月～

245日

246日

247日

246日

246日

246日

5,635便5,658便5,816便5,904便5,904便5,904便

稼働率

28.8％

38.6％

41.1％

36.4％

38.1％

33.9％

乗車人員

3,587人5,409人5,328人

4,617人

4,459人

3,960人総運行便数（稼働予定便数）

稼働１便当たり
乗車人数

2.2人
／９人

2.5人
／９人

2.2人
／９人

2.2人
／９人

2.0人
／９人

2.0人
／９人

（注）１．デマンドバスは2010年10月４日に運行を開始しているので、2010年のみ10月４日から2011年９月30日ま
での年間の数値を示している。
２．2011年以降は各年とも10月１日から９月30日までの年間の数値を示している。
３．稼働１便当たり乗車人数の「／９人」は、運転者を除くと９人乗りであることから示したものである。
ときがわ町ウェブページにより作表。
（https://www.town.tokigawa.lg.jp/div/00001/pdf/bus/kyougikai/1407_s04_demand_jisseki.pdf）（２）固定のダイヤグラムを排し、需要に合わせた運行を目指した千葉県柏市
千葉県北西部に位置する柏市のうち、南東部の沼南地域では、2005年に柏市と合併後、2007年に路線バスの一部区間が廃止となり、その後コミュニティバスの運行を始めたものの、コミュニティバス
も2013年に廃止となるなど、公共交通の確保に苦しんでいた。沼南地域においてコミュニティバスが運行されていたころ、バス１便当たりの利用者数が約２人であったことから、柏市ではコミュニティ
バスを代替するものとして、タクシーを使ったデマンド交通「カシワニクル」の導入を決めたそうである（表５）。カシワニクルは、予約制の相乗りタクシーであるが、運行区域内に営業所を有するのが１社（沼南タクシー）であったことも、カシワニクルの導入が円滑に進んだ一つの要因であると考えられる。
コミュニティバスは42か所の停留所を結ぶ運行であったが、カシワニクルでは「自由経路ミーティ
ングポイント型」と呼ばれるドア・トゥ・ドアに近い運行方式を採用し、乗降地点を400か所以上設置したことなどから、カシワニクルの利用者数は増加傾向にある。
カシワニクルのシステムを受託している順風路株式会社によると、事業者の経営上の問題や地方公共団体の財政上の理由でコミュニティバスの維持が困難となった地域で、デマンド交通の採用を検討する相談を受けるケースが多いという。ただし、順風路が受託しているいくつかの地方公共団体において、デマンド交通を導入したからといって黒字化が達成された例はなく、市の支出額を多少削減できる程度というのが実態だそうである。柏市の場合、コミュニティバス運行時の2012年度には乗降人
員7,529人に対して、1,436万円の財政負担を強いられていた。一方、カシワニクル導入後の2015年度には、利用者4,513人に対して、市の財政負担はシステム運営業務の委託費約107万5,680円と運行等業
務委託費約663万3,499円の計770万9,179円であり、単純計算で市の支出額は年間665万821円減少した。

－80－

第５章

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題

それを実現できたのは、事業者に対して赤字補てんではなく、柏市が事業者に対してカシワニクル利用者１人につき800円を支払うというインセンティブ制を採用したことが大きいとされている。

表５１
２「カシワニクル」の主な特徴

カシワニクルは予約制の相乗りタクシー。定員４人の専用車（２台）を使用。予約状
況に応じて、出発地や目的地の近い人と相乗り。
カシワニクルを利用するには市役所交通政策課で会員登録が必要（無料）。会員登録者数は2018年11月時点で1,164人（運行区域内の人口は同およそ3.2万人）。
沼南地域内の２区域（Ａ、Ｂ）に設置した400か所を超える乗降地点と、区域外の２３か所（東武野田線逆井駅、ケアハウス沼南の里）の間を運行（自由経路ミーティング
ポイント型）。その日の予約状況に応じて最適なダイヤグラムを設定（非固定ダイヤ
型運行）。

４
５
６

月曜日から土曜日までの午前８時30分から午後７時まで運行。日曜・祝日と12月29日
から１月３日は運休。
予約センターにて利用予定日の１週間前から当日利用予定時間の４時間前まで電話で予約を受け付け。予約センターの営業時間は午前８時から午後６時まで。
乗車地点と降車地点が同一区域内であれば利用料金は大人１人300円。区域を超えた
利用は同500円。
東京大学オンデマンドシステムを採用。システムは順風路株式会社に委託。予約セン
ターのオペレータが利用者の乗車希望内容を順風路のシステムサーバに入力すると、

７

最適な運行計画を自動生成し、オペレータに乗車候補を返信。予約が確定すると、車両にのせているタブレット端末を通じドライバーに運行経路等を指示。柏市は順風路にシステム手数料と車両にのせているタブレット端末のレンタル料を支払う（2015年
度のシステム運営業務委託費は107万5,680円）。
運行はすべて民間会社（沼南タクシー）に委託（ドライバーは６人）。利用者１人に８つき800円を市が事業者に支払うインセンティブ制を採用（ただし日30人を上限とする）。

（注）表中の記述は2018年11月現在のものである。
柏市の資料により作表。

表６

利用者数（人）
１日当たり平均利用者数（人）カシワニクルの利用者数

2012年度

2013年度

2014年度

2015年度

2016年度

110

2,259

3,601

4,513

6,370

2.5

7.7

12.3

15.4

21.7

（注）カシワニクルは2013年度実証実験を経て、2014年度より本格運行となった。
柏市の資料により作表。

－81－

４．小括
限られたドライバーのもとで、できる限り運行本数を多くするという効率化に取り組んだときがわ
町や、予約状況に合わせた運行計画を組む柏市など、多くの地方公共団体がデマンド交通を導入し地域が抱える公共交通の問題の解消しようとしている。一方で、デマンド交通を導入したからといって、ドライバーや整備士の不足という問題はますます深刻化してきており、デマンド交通の運行そのものが継続できるかも不透明な情勢となってきている。そこで、ドライバーの不足を理由に、路線バスやデマンド交通の減便や廃止が進む現状を打破するため、自動運転車の開発が期待されている。自動運
転は、自動車にカメラやセンサーなどの機器を搭載し、それらを用いて周囲の環境情報を解析して、車線や信号の色、歩行者、先行車両などを判断し、事故を避けながら自動的に走行するという仕組み
で、これを可能とした車を自動運転車と呼ぶ。自動運転車は、アクセル、ブレーキ、ハンドルの各操作に応じて５段階（ないし４段階）のレベル分けがなされている（表７）。自動運転というと、自動車が自ら動いたり止まったりして、ドライバーなしに出発地から目的地まで完全に自動で行くことのできる世界を想像するかもしれないが、そのような「レベル５」と呼ばれる完全自動化が実現するには、未だ多くの技術的、法律的、および財政的課題が残されており、しばらく時間を要するだろう。したがって、ドライバー不足を理由とする公共交通の縮小という問題を、自動運転車が補完し改善されていくと考えるのは現時点では早計であろう。現在は未だ実証実験の段階であり、今回ヒアリングを行った柏市でも、市北西部の柏の葉でバスを使った自動運転の実証実験が開始される予定であるほか、神奈川県藤沢市では内閣府の国家戦略特区事業で「レベル３」の実証実験が行われ、また茨城県日立市では国土交通省と経済産業省が連携してコミュニティバスを使った「レベル４」の実証実験が行われるなど、各地で実証実験が行われている。そのような中、京都府京都市に本社を置く京阪バスが、滋賀県大津市のＪＲ大津駅からびわ湖までの約１キロメートルの大通りなどを使い、事業化を前提とした路線バスによる自動運転の実証実験を2019年度中に行う方針を打ち出し、安全面や収益面などで問題がなければ、2020年度を目途にドライバーが同乗した状態での自動運転による営業を開始するとしている。ドライバーを同乗させることから、直接的には人手不足の問題の解消には結び付かないものの、実際に路線バスが運行されている一般道路での実証実験であり、これは自動運転バスの実用化に向けて、大きな試金石になると思われる。

－82－

第５章

表７
ＮＨＴＳＡ

自動運転のレベル

ＳＡＥ

レベル

レベル

呼称

０

０

手動

デマンド交通の導入による公共交通の維持と課題

概要
ドライバーが常時、すべての運
転操作を行う。

ドライバー

運転の

の必要性

主体

必須

アクセル、ブレーキ、ハンドル
１

１

運転支援

操作のうち、いずれか１つの操必須

作を自動化する。
２

２

部分
自動化

ドライバー

アクセル、ブレーキ、ハンドル操作のうち、複数の操作を自動

必須

化する。
高速道路など一定の環境や条

３

３

条件付き
自動化

件の下で、アクセル、ブレーキ、
ハンドル操作をすべて自動化

必須

するが、非常時はドライバーが操作を行う。

４
４
５

高度
自動化

高速道路など一定の環境や条件の下で、すべての操作を自動
化する。

完全

あらゆる状況下で、すべての操自動化

作を自動化する

自動車
必須では
ない
不要

（注）１.ＮＨＴＳＡはアメリカ合衆国の運輸省道路交通安全局のことで、ＮＨＴＳＡの定義が主流であったが、近年はアメリカ合衆国の非営利団体であるＳＡＥ（自動車技術会）インターナショナルが定めた分類を用いることが多い。
２.現在のところ、2020年にレベル３の実用化が見込まれている。

－83－

公共交通再生への方策―地方での円滑な経済・社会活動を支えるために―2019年12月

発行

編集

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藤本 一郎
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