特集 1

失業と生活のセーフティネットをいかに張り直すか−社会保障法の視点

集
なぜ今、セーフティネットは機能不全に陥っているのか、どこをどう改めるべきか

セーフティネット論再考

丸谷浩介（佐賀大学経済学部准教授）

1.

失業とセーフティネットの存在は、長期雇用の正社員からの転職者には我が国で年越し派遣村が報道されていた頃、雇用保険が、労働能力を喪失している者には生ヨーロッパ諸国でも深刻な雇用危機が生じて活保護が対応するという古典的な制度設計に由いた。しかしながら、フランスやドイツで年来している。しかしながら、自らの収入だけで越し派遣村のような社会現象が生じたというは生活が困難な非正規労働者が急増し、雇用期報道に接したことはない。それではなぜヨー間の満了や雇止めのように常に失業の危険にさロッパで派遣村ができなかったのであろうか。

らされている者が増加している一方で、正社員

この疑問を解くカギは、失業者がどのようであっても心身上の理由により労働と休業とをな社会的保護を受けうるかという点に求めら繰り返さざるを得ない人々も増加している。

れよう。この点について、ILOが先頃提出したこのような労働市場とそれを取り巻く急激な報告書（The Financial and Economic Crisis：

環境変化に対し、社会保障制度によるセーフテA Decent Work Response）は日本国内に衝ィネットが十分に対応していないということに撃を与えた。日本では失業関連給付を受給しついては、既に共通認識になっている。ていない失業者が77％という高い割合となっこのような現状下、想起されるのがデンマーており、これはブラジル
（93%）
、中国
（84%）

クのフレキシキュリティモデルである。これはに次いでいる。とりわけ、派遣村のような報弾力的な解雇法制、手厚い失業給付制度、再就道がなかったフランスは18%、ドイツでは13%

職支援をはじめとする積極的雇用政策を有機的であり、日本では8割の失業者が無収入であるに連携させるといった特徴を有し、しばしば黄のに、独仏では8割を超える失業者が社会的保金の三角形（ゴールデントライアングル）と呼護を受けているということなのである。このばれている。

ような構造は、欧米に比した社会的保護の脆弱さを印象づけた。

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寄稿

特それでは日本型フレキシキュリティはどのようなものであるべきか。解雇法制の厳格化と日もちろん、日本には失業者のセーフティネ本的雇用慣行への回帰を「日本型フレキシキュットとして雇用保険があるし、これが受けらリティ」と位置付ける論者もいるが、時計の針れなければ最後のセーフティネットといわれを戻すことはそれ程容易なことではないであろる生活保護もある。しかしながら著しく低下う。そもそも解雇法制を如何にすべきかについした雇用保険の機能と生活保護との間には埋て、筆者にはこれを論ずる能力に欠ける。ただ、めることができない深い溝があり、その溝も日本には労働移動の存在と労働・社会保障の中拡大しているように思われる。このような溝間形態を所与のものとした「セキュリティ」に―  ―欠けるのは事実である。それではいかなる「セ既述のように、雇用保険給付は社会保険であキュリティ」が欠如しているのであろうか。

るが故に離職の発生という事実に基づいてのみ生活保障が行われるのではない。とりわけ非正

2.社会保険によるセーフティネットの張り直し

規労働者の雇用保険加入を制限するのは、短期（1）求職者給付の機能低下とその改正間・短時間労働者は再就職が容易であるために雇用保険の求職者給付がセーフティネット機

濫給を防止する必要があること、保険料拠出に能を弱体化させてきたのは、①雇用保険の被保対して保険給付が寛大になり、保険原理上大き険者資格を取得しない（できない）労働者が増な問題を惹起することが理由として挙げられて大したこと、②離職しても受給要件を満たさないる。そこで、いかに生活保障が必要であろう

かったり給付制限により受給することができなとしても、受給要件の場面では一定期間以上のい求職者が増大していること、③長期失業によ被保険者資格（＝保険料拠出への貢献）を要求

り受給期間を満了した求職者が増加したことにし、濫給を惹起しないために自己都合退職には由来している。

給付制限を行うのである。さらには、社会保険

そして多くの失業者を排除してきた理由は、への加入を回避して手取り収入を増やし、事業長期雇用の正社員モデルに依拠した社会保険に主負担を軽減させる目的で非正規労働者が就労よるセーフティネットを構築してきたからに他調整を行うこともよく知られている。

ならない。家計補助的な非正規労働者は失業に

そもそも我が国の社会保障制度は社会保険をよる生活危険のリスクが低いとみなされ、短時中心に構成されている。これを成立させてきた間・短期間雇用労働者の雇用保険の適用が排除のは、完全雇用と長期雇用の男性正社員モデルされてきたのである。また、短期雇用労働者やであり、これを支えてきたのが終身雇用と年功自己都合退職者の離職は「予期されたリスク」序列型賃金であった。正社員は上昇する賃金にであるとされ、これらに対する給付が著しく制応じて保険料を拠出し、傷病・失業・高齢期に限されてきた（この逆に、長期雇用労働者の離は保険料拠出に基づいて、その時々の必要性に職は再就職が困難であるとの想定の下、給付に応じた従前生活保障を受けてきたのであった。

当たっては有利な条件を提供された）。さらに、

しかしながらこのような社会保険モデルは長期

長期雇用労働者の再就職は職業紹介のみによっ

雇用正社員像が大きく変容した現在では、低賃て可能となり、それが長期化しても職業訓練に金であるが故にリスクが高いにもかかわらず保よる労働市場への再編入は容易であるとの想定

険料拠出を困難にさせ、ひいては生活危険のリの下、保険料拠出に対する見返りとして中期的スクが高まる者を増加させた。この結果として、な失業のみを支給対象期間としてきたのであっ雇用形態の違いが一生を通じた所得格差を拡大た。

させてきているのである。

しかしながら、このような長期正社員雇用モデルに依拠した雇用保険制度は、労働市場の弾（3）いかにして溝を埋めるか力化に伴って累次の改正を余儀なくされた。特このように、失業リスクと生活保障の必要性に今般の2009年改正によって適用範囲を拡大すが高いにもかかわらず、雇用保険という社会保るとともに、有期雇用労働者の雇止めにも一定険は機能しにくい状況になっている。これを回の配慮がなされた。

避するためには、①社会保険の適用範囲を可能な限り拡大する、②生活保護の役割機能を拡大（2）社会保険というセーフティネットし、社会保険の適用範囲を現在のままに止める、

ところで、今般の改正によって雇用保険（求③社会保険の適用範囲を拡大しつつ、生活保護職者給付）のセーフティネット機能が格段に手を拡大することで両者の接近統合を図る、④社厚くなったと評価することはできないであろ

会保険と生活保護との間に存在している深い溝う。それには、雇用保険という社会保険制度のについて、新たな制度を設けて両者の接合をは限界に由来している。

かる、といった方策が考えられる。
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戦後の我が国社会保障制度は、互恵的観念退届」を提出させることがそれである。と権利義務の視点から社会保険を中心に構築

このような不適切な行政慣行は制度外在的なされてきた。このような社会保険中心主義にものであることから、本稿の直接の関心事ではついて、1995年の社会保障制度審議会勧告にない（保護実施機関たる地方自治体の費用負担代表される政府文書や学界の多数が支持してという制度内在的な問題に起因する面も否定できたといってよい。しかしながら、全国民をきないが）。ただ、部分失業者や長期失業者、対象とし職域ごとに併存される強制加入の社新卒無業者といった雇用保険を利用できない求会保険が、危機的状況に陥っていることは確

職者が生活保護を利用していないのは、次の二かである。そこで、もはや社会保険方式を放つの理由によるところが大きい。

棄するか、あるいは社会保険の特質を認めつ一つは、保護受給要件としての「利用しうるつこれを可能な限り維持するか、選択の時期資産」の活用（生活保護法4条1項）である。こにあるといえよう。

れにより保有できるのはごく少額の預貯金に止まり、生命保険などの加入が大きく制限される。

（4）オランダにおける社会保険の維持強化

仮に社会保険を維持することにした場合、有することもできない。つまり、生活保護は再被保険者の範囲を拡大しつつ保険料負担が困就職に当たっての生活基盤が破壊されてはじめ難な低所得者・低賃金労働者に対する対応をて利用できるということになってしまう。これ別途考慮する必要が生じるであろう。そこでにより、労働力の廉売を避けるためには生活を想起されるのが、オランダの給付付き税額控犠牲にしなければならないといった現象が生じ除である。オランダの社会保険料率は30%とてしまう。

比較的高いため、低所得者が保険料を負担することが困難である。

今一つは、「利用しうる…能力」の活用である。
現在の生活保護受給者は8割程度が稼働能力のそこで、2001年よりすべての所得控除を廃ない高齢者・傷病障害者である。稼働能力のあ止し、給付付き税額控除に一本化した。従前

る保護受給者に対しては、「正社員として働けの所得控除では課税最低限以下の所得の者にるはずであるから働いていないのは、能力を活は恩恵がないが、給付付き税額控除では一定用してない結果である（あるいは怠惰な証拠で所得以下の者に対しては給付が行われる。オある）」として保護を否定されてしまう。もちランダの特色は、この給付が直接的な現金還ろん近年の保護行政は頭ごなしに稼働能力を活付でななく、社会保険料負担との相殺という用していないと決めつけることはしない。保護形で保険料拠出を行ったものとみなすことに受給者の具体的な生活環境の中で、利用可能なある。これにより、所得格差社会における公能力を活用することで自己実現をはかるとい平な所得移転と、全市民を対象とする社会保う、自立に向けた取り組みが開始されている。

険への持続可能性という二つの規範的要請をしかしそこにはセーフティネットをめぐる落と満たすことに成功した。

し穴がある。

3.生活保護によるセーフティネットの張り直し（2）貧困と労働市場への参入

このような自立支援の具体的な政策として、（1）生活保護の可能性

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また、生産資源・生活手段としての自動車を保社会保険の維持強化をどの程度図るべきか勤労の義務（憲法27条1項）を根拠にして労働は別としても、生活保護の機能を改善するこ

市場への参入に関する積極的な活動を評価し、とで両者の溝を埋めることも十分可能である。

そのような参加に対する配分として生活保障がもっとも、生活保護制度には幾つかの問題点与えられるという政策が採用された。そして、が指摘されている。生活保護の受給にあたっ学説でもこのような政策手法を、参加を契機とては申請主義を採用しているために、申請抑する能動的社会保障法論の立場から積極的に評制（水際作戦）や受給中の保護に関する「辞価するものもある。しかしながら、このような―  ―自律指向型社会保障政策は、ややもすると社会（3）危機に瀕する生活保護というセーフティネット的包摂のために、ある特定の社会への同化を強雇用保険、緊急雇用対策による生活資金給付、制するものとなり、自らの望む生の選択とは相生活保護といった多段階のセーフティネットが容れない結果を生むことにもなりかねない。こ設けられていることについては、積極的な評価のような同化、つまり人為的で他者から強制さが可能である。しかしながら、最後のセーフテれる社会連帯というものは、ふたたび労働市場、ィネットとしての生活保護制度の意義を考える

ひいては社会的関係における正規のメンバーシと、看過できない事態が生じている。憲法が保ップから排除するという方向に向かうという矛障する「健康で文化的な最低限度の生活」とは盾構造をかかえることになろう。

いかなるものか、ということが揺れているので一例を挙げよう。2005年より開始されているある。

生活保護の自立支援プログラムは、保護受給者

2008年から東京地裁、広島地裁、福岡地裁でのおかれた具体的な生活環境の中で、自立を阻相次いで生活保護の老齢加算廃止をめぐる判決害している要因を除去することによって、就労が言い渡された（広島地裁判決は母子加算の廃による自立を促すことを目的としている。保護止を含む）。それによると、最低生活費を基準の実施機関は稼働能力を有し、就労意欲があり、生活費部分と加算部分とに分かち、前者には厳自立阻害要因がなく、事業への参加に同意して格な違憲審査基準が適用されるけれども、後者いる被保護者を選別し、その者に対して公共職はいわばアメニティに係る部分であるから緩や業安定所との連携を図りつつ集中的に再就職支かな違憲審査基準が適用されるべきであるとし援を行う。しかしながら、公共職業安定所が取た。これ故に、従前「最低限度の生活」に含まり扱う求人の過半数が非正規労働であり、これれていた加算が廃止されることは憲法に反しなを反映してか自立支援プログラムを利用していという。さらに、「基準生活費」部分につい「自立」した者は、かなりの部分が非正規労働てもその見直しが検討されており、「健康で文者として雇用されている。再就職後には就労支化的な最低限度の生活」の絶対的価値が低下し援が不要とみなされるため、非正規であるが故ようとしている。にOJTを受けることもなく低賃金に甘んじ、定着率も低いといわれている。この結果、再び生活保護に戻る者も少なくない。

4.セーフティネット張り直しの視点
日本におけるフレキシキュリティの実現は、また、緊急雇用対策として派遣切りなどによ雇用のフレキシビリティを如何に考えるか、とる住宅喪失者に対する就職安定資金融資事業がいうことに帰着する。雇用の柔軟性を高めるの開始され、日本型失業扶助制度として注目を集であれば、セキュリティとしての社会保障のセめた。これは雇用保険の被保険者が取得できるーフティネットをより強固にしなければならなような安定的な職に就いた場合には返済が免除い。逆に、雇用の規制を強化して企業福祉が社されるものであるが、実際に返済免除者となっ会保障の代替として機能することを期待するのた者は4%とごく少数であった。ただ、同じ緊であれば、セーフティネットとしての社会保障急雇用対策として開始された職業訓練の受給をは長期雇用と転職を阻害しないような制度設計

条件に給付される訓練・生活資金給付金は、そを行わなければならない。後者の選択を行うこの事業が開始されたばかりであり、注目に値する。とができないのであれば、国労使が協同して新たなセーフティネットを張り直す必要があろう。

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