第二次特別区制度調査会報告「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想《

関 連 資 料》

平成１９年１２月

財団法人 特別区協議会

特別区制度調査会事務局

目次

資料 1 平成 12 年改革の枠組み[本文 1 ページ] ............................................ 1

資料２

中間のとりまとめ報告

概要版

資料３

第一次報告

資料４

東京都制

資料５

戦後都区制度の歴史的変遷

資料６

東京の人口推移と予測

資料７

地方交付税区別算定額の試算[本文 10 ページ] .................................. 17[本文 1 ページ] ............................... 4[本文 2 ページ] ................................................. 8

概要版[本文 3 ページ・6 ページ] ................................................ 12[本文 6 ページ] .................................... 13[本文 7 ページ]............................................ 15

資 料１ 平成１２年改革の枠組み

本文１ページ

平成１２年改革の枠組み〔地方自治法等の一部を改正する法律案の概要（平成 10 年 3 月自治省行政局行政課）〕 より

１

特別区の「基礎的な地方公共団体」としての位置付け○ 都道府県と市町村の役割分担の規定に準じて、事務配分の指針として都と特別区との役割分担の原則に係る規定を設ける。
① 特別区は、基礎的な地方公共団体として、都が処理するものを除き、一般的に市町村が処理する事務を処理するものとする。
② 都は、特別区の存する区域において、特別区を包括する広域の地方公共団体として、都道府県が処理するものとされている事務、特別区に関する連絡調整の事
務のほか、市町村が処理する事務のうち人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性・統一性の確保の観点から特別区の存する区域を通じて一体的に処理する必要のある事務を処理するものとする。
（地方自治法新第 281 条の 2 関係）

２

大都市の一体性・統一性の確保に配慮した特別区の自主性・自律性の強化（1） 地方自治法上の特例措置の改正（除：税財政関係）① 特別区の廃置分合・境界変更の手続の改正
・ 特別区の廃置分合・境界変更について特別区が発議することとする等手続を改めた上、法定化する。

（新第 281 条の 3〜第 281 条の 6 関係）② 区長委任条項の廃止
・ 都の規則で主として特別区の区域内に関する事務を特別区に委任し、その事務の執行について都知事が指揮監督を行うことを定めた規定を廃止する。
・ 委員会・委員へ準用する旨の規定を廃止する。

（旧第 281 条の 3 関係）③ 調整条例の規定廃止
・ 都条例で特別区の事務に係る調整措置を講じることとされている制度を撤廃する。

（旧第 282 条第 1 項関係）

④ 複合的一部事務組合の設置
・ 特別区による複合的一部事務組合の設置を可能とする。

1（第 285 条関係）

資料１

平成１２年改革の枠組み

本文１ページ（2） 税財政制度の改正① 都区財政調整制度の改正
・ 調整財源（市町村民税法人分・固定資産税・特別土地保有税）を法定化する。
・ 都の一般会計からの総額補てんを廃止する。
・ 収入額が超過する特別区による納付金の納付を廃止する。
（第 282 条関係）

② 特別区の起債制限に係る都との連動の緩和
・ 現行では都の普通税の税率が標準税率未満である場合に特別区は起債を制限されることとされているが、都区財政調整制度における調整財源となる都税の税率が標準税率未満である場合に限って特別区は起債を制限されることとする。
（地方財政法第 5 条第 2 項関係）

③ 都から特別区への税財源の移譲
・ 入湯税を特別区に移譲する。

（地方税法第 735 条・第 736 条第 2 項関係）

・ ゴルフ場利用税交付金を特別区に交付する。

（地方税法第 103 条関係）

・ 航空燃料譲与税を特別区に譲与する。
（航空燃料譲与税法第 1 条・第 2 条・第 8 条関係）

④ 法定外普通税に対する都の同意の廃止
・ 特別区が法定外普通税を新設・変更する場合における都の同意を廃止する。
（地方税法旧第 736 条第 4 項関係）

⑤ 特別区たばこ税の都による賦課徴収の廃止
・ 特別区たばこ税は都が都たばこ税と併せて賦課徴収する旨の特例を廃止し、特別区が賦課徴収することとする。

（地方税法旧第 736 条第 5 項・第 6 項関係）

（3） その他○ 国民健康保険事業に係る都条例による特別区間の調整措置を廃止する。
（国民健康保険法旧第 118 条関係）

３

都から特別区への事務の委譲（1） 一般廃棄物の収集・運搬・処分の事務の移管
・ 一般廃棄物の収集・運搬・処分の事務を特別区に移管する。
・廃棄物の処理及び清掃に関する法律
・浄化槽法

2

等関係

資 料１ 平成１２年度改革の枠組み

本文１ページ（2） 教育委員会の処理する事務の移管
・ 小中学校・養護学校・幼稚園の教職員の任用・服務、教科書・教材、教育課程等に関する事務を特別区教育委員会へ移管する。
・地方教育行政の組織及び運営に関する法律
・教育公務員特例法
・義務教育諸学校における教育の政治的中立の確保に関する臨時措置法
・義務教育諸学校の教科用図書の無償措置に関する法律関係（3） 保健所設置市に係る留保事務の移管
・ 以下の各法律に規定された保健所設置市の事務のうち都に留保されている事務を特別区に移管する。
① 化製場等に関する法律に基づく事務② 有害物質を含有する家庭用品の規制に関する法律に基づく事務③ 浄化槽法に基づく事務（地域保健対策強化のための関係法律の整備に関する法律附則第 12 条関係）

（4） 政令で定める市に対する事務委譲に係る委譲対象への追加
・ 以下の各法律による政令で定める市に対する事務の委譲に係る委譲対象に政令で定める特別区を追加する。
① 温泉法② 大気汚染防止法③ 水質汚濁防止法④ 特定水道利水障害の防止のための水道水源水域の水質の保全に関する特別措置法

４⑤ 特定工場における公害防止組織の整備に関する法律

その他所要の改正（1） 平成１２年４月１日施行。
（2） 市町村の合併の特例に関する法律を特別区について適用する。
（3） 法令の制定又は改廃に伴い、地方公共団体の処理しなければならない事務等を掲げた地方自治法別表に所要の改正を加える。
（4） その他所要の経過措置等を設ける。

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資 料２ 中間のとりまとめ報告〔概要版〕

本文１ページ

特別区制度調査会「中間のとりまとめ」報告

平成 17 年 1 月

都 区 制 度 の 改 革― 新たに問われる「平成 12 年改革」―

概要版

Ⅰ はじめに特別区制度調査会は、特別区長会から「制度改革後の特別区のあり方」について
調査・審議を求められた。また、区長との意見交換会では現行都区財政調整に関する見解を求められた。こうした経緯を踏まえて、これまでの検討による論点整理を中心に中間的なとりまとめを行った。
Ⅱ 平成 12 年改革
１ 沿革と意義
平成 12 年改革は、半世紀をかけた改革であり、また都と特別区が共に希求した地方からの改革でもある。そして、特別区を基礎自治体と位置付け、大都市行政の一体性・統一性の確保に配慮しつつ、特別区の自主性・自律性を強化したという点で、都区制度における一つの到達点である。
２ 基本的枠組みと課題
現行の都区制度は、一つの大都市地域に複数の基礎自治体を置き、広域自治体との役割分担により、大都市地域における行政の一体性・統一性を確保しようとする制度である。しかし、この地域で限定的に都が処理する基礎自治体の事務については、平成 17 年度末までに都区間の協議により整理することとなっており、実態面では、都と特別区の役割分担や住民に対する責任を明確にするとの平成 12
年改革の目的が未完の状態で今日に至っている。
Ⅲ 都区制度の検証にむけて
１ 基本的視点（１）一体性について
都区制度は、特別区の存する区域全体を一つの市域とみなし、基礎自治体の事務のうち一体的な処理が必要とされる事務の存在が想定された上で、その事務の振り分け先を広域自治体である都とする独特な仕組みである。この様な都区制度を形づくってきた「一体性」という概念については、その要否も含め今後幅広く検討する必要がある。
（２）首都性について「一体性」の概念には、「首都たる東京市」として特殊な扱いが求められてきた
歴史的、沿革的な意味合いも含まれている。特別区のあり方に影響を与えていると考えられる「首都性」についても検討する必要がある。

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資 料２ 中間のとりまとめ報告〔概要版〕

本文１ページ（３）都と特別区との役割分担の原則について
都と特別区の役割分担に関して法律上に原則が定められた。具体的な役割分担については、この原則に則り都区間の協議により自治的に決めていくことが法の趣旨である。したがって、都が基礎自治体の事務を行う場合は、一体的に処理することが必要な事務であるかどうか、また、都が処理する必要があるかどうか等について速やかに特別区と協議すべきである。同時に、都区間協議の場である「都区協議会」の活性化が図られなければならない。
２ 都区財政調整制度
第１に、都区財政調整制度の目的、調整財源、交付の基準が法定化された。
第２に、都区間の財源配分割合は都条例で規定された割合（特別区 52％、東京都 48％）の範囲に限定され、総額補てんや納付金による調整は行われないこととなった。調整３税の一定割合が特別区の固有財源として整理された点で財政上の自立に結びついた改革と評価できる。ただし、このような評価も、特別区の固有財源である一定割合の決め方が都区間の役割分担にふさわしい財源配分となっていてこそである。そうでない限り、財源保障のあり方の議論が必要となってこよう。
第３に、平成 12 年度から新たに定められた財源配分割合（特別区 52％、東京都
48％）は、改革の実施に当たって、都区双方の役割分担に応じた財源配分の課題をめぐって都区間の協議が整わず、平成 17 年度末までのいわば暫定的な合意となった結果であり、引き続き協議すべき課題とされている。
この財源配分割合は、特別区の側のみの需要によって構成されているという点で、平成 12 年改革の趣旨に沿った「都と特別区の役割分担、事務配分に応じた財源配分」が実現したとはいえないものである。
第４に、特別区相互間の配分に関しては、特別区が取り扱う事務の変更に伴う計算方法の変更や算出方法の簡素化等の見直しが行われた。各特別区間の水平配分については、特別区が自ら決定するべきであるという意見と、その様な制度構築は事実上困難だとする意見もあるが、今後その決め方について本格的な議論が必要である。
第５に、特別交付金制度が変更され、普通交付金割合が 95％から 98％へ引き上げられた。
以上が都区財政調整制度に関する変更点であるが、調整３税の配分割合（52％）の根拠が不明確である点や清掃事業の移管に伴う財源の移転など未解決の課題がある。一方、特別区における財政上の自立という観点からは、一連の改

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資 料２ 中間のとりまとめ報告〔概要版〕

本文１ページ

革について一定の評価ができる。しかし、他方で本来市町村税として基礎自治体に配分されている税目の一部が都税として徴収されている点等をめぐって、なお様々な課題を指摘する声もあり、都区財政調整制度には依然として検討すべき課題が多い。
３ 都区協議会
都区協議会については、都と特別区が独立・対等の主体として協議する機関にすることを意図した改正が行われたが、その運営は実質的に改革以前のままである。都区協議会が他の自治体と異なり法的に必置とされている趣旨を考えれば、透明かつ適切な運営を図り、都区双方とも特別区の住民をはじめとする東京都民に対して十分な説明責任を果たしていくべきである。
４ 都と特別区の責務
都と特別区がそれぞれ担う「基礎自治体の事務」の分担は、特別区優先の原則の下に都区間の協議によって決められる必要がある。調整３税の都区間の配分割合についてもその分担度合いに応じて決められるべきである。しかし、この割合を確定する根拠となる事務の範囲、とりわけ都が限定的に担うとされている「基礎自治体の事務」の範囲が未だに明確になっていない。
暫定期間とされる平成 17 年度末までわずかな期間を残すだけとなったが、都区双方の考え方の乖離が大きい。都が行う「基礎自治体の事務」を明らかにすること
は、平成 12 年２月の都区協議会で約束されたことであるが、都は新たに「大都市行政」という概念を持ち出しており、協議の行方が懸念される。
残された課題は平成 12 年改革の核心に関する部分であり、都区合意に向けて
都区双方が誠意を尽くし、迅速な協議を進めることは、都区双方に求められる当然の責務である。また同時に、都と特別区が共に求めた制度改革に責任を果たす道筋と考える。
Ⅳ 地方自治を取り巻く社会経済環境の変化
都区制度は、特別区の存する区域に関わる特別な制度であり、これまでは全国的な動向とは隔絶されてきたかのように受け止められがちであった。
しかし、いまや特別区の存する区域をも必然的に巻き込むような全国的な改革課
題が提起されつつある現状を直視すべきである。

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資 料２ 中間のとりまとめ報告〔概要版〕

本文１ページ

１ 道州制論および大都市制度論
道州制論は「都の区」が特別区である以上、当然に特別区にかかわる重大な問題であり、また、大都市制度論についても現状維持的な改革を除けば、都区制度に大きな変革をもたらすことになる。道州制の導入や大都市制度の抜本的改革が直ちに実現する可能性は乏しいともいえるが、特別区のあるべき姿を考える上で重要な要因であり、十分な精査検討が必要である。
２ 市町村合併
特別区の存する区域においては、今日、合併についての具体的な動きはない
が、行政改革や三位一体改革が進展する中で、特別区だけが例外扱いのままでやり過ごせるのか疑問なしとしない。特別区の存する区域にふさわしい新たな自治制度のイメージも踏まえた上で、検討すべき課題であるとも考えられる。
３ 三位一体改革
三位一体改革は、各特別区に直接影響を与えるだけではなく、税源が集中した
東京、とりわけ特別区の存する区域と全国の他地域との財政力格差の存在が、あらためて強く全国に認識され、利害対立を惹起しかねない様相を呈している。一方、質量ともに膨大な大都市ならではの行政需要が存在することも事実であり、住民に身近な政府として、戦略的な対応を迫られているといえる。
４ 多様な「区」がある中で都の区（特別区）は、基礎自治体として法的に位置付けられている点で他の「区」とは明確に区別されるが、地域内分権の考え方が強まりつつある中で、将来そうした差異は実質的には相対化され、多様な「区」の一つに埋没してしまうおそ
れなしとしない。特別区内における地域内分権が課題となる可能性も視野に収め、基礎自治体たるにふさわしい内実と共に名称の検討も考慮されるべきであろう。
Ⅴ 今後のとりくみ
今後、調査会は、特別区が到達した現行の都区制度と特別区を取り巻く社会経済
環境の変化とを考慮した上で、現行制度にとらわれない柔軟な発想をもって、中長期的観点から特別区のあるべき姿を検討し、特別区の存する区域にふさわしい新たな自治制度を設計するための論議を行いたいと考える。

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資 料３ 第一次報告〔概要版〕

本文２ページ

特 別 区 制 度 調 査 会 報 告平成 17 年 10 月

東京における新たな自治制度を目指して― 都 区 制 度 の 転 換 ―概 要 版

Ⅰ 都区制度の転換
１ 分権改革のうねりの中で地方分権一括法が施行され、各地で地域の実情に応じた多様な政策展開と制度運営が行われ始めている。今後、より大きな事務権限を持つ指定都市、中核市、特例市等への移行も増加すると予想される。また、「統一的処理」が削除された都道府県の役割は、「広域性」、「市町村に関する連絡調整」及び「事務の規模又は性質」に限定された。分権改革の進展により、基礎自治体が人々の生活の場でより大きな役割を担っていくこととなると、現行の都道府県は、その存在意義自体を問い直されるのは必至である。
一方、東京大都市地域（特別区が存する区域を指す。）では、多摩地域はもとより隣接県から大量の昼
間人口が流入し、社会的、経済的、文化的な諸活動の範囲は拡大しており、圏域的に処理すべき行
政課題の解決が急務となっている。都区制度の転換も時間の問題であることは間違いないであろう。
２ 未完の平成１２年都区制度改革
平成１２年都区制度改革は、この東京大都市地域に、都を広域自治体とし特別区を基礎自治体とする二層制の自治を実現し、都区の役割分担と財源配分の原則を法定したうえで、その具体化を都
区対等の協議に任せた。
しかし、都の意識は改革前となんら変化することなく、この地域で、巨大な自治体が全てを掌握しきれるという「大東京市の残像」を引きずったままであり、都区協議は膠着したまま運用面から破綻を来たそうとしている。平成 12 年施行の地方自治法改正の趣旨が実現されないまま機能不全に陥ることになるならば、長年にわたった都区制度改革の意義は失われるのであり、都区は、その解決に重大な責任を持っていることを自覚すべきである。
３ 急がれる分権型社会への対応
分権改革の目的は、市区町村、都道府県、国の相互間の事務事業の分担関係の適正化を図り、「基礎自治体優先の原則」に立ち、人々が真に豊かさと潤いを実感できる分権型社会を創造することである。全国の基礎自治体は、さらなる分権改革に向かって、地域や住民のために持続可能な自治のあり方を探っている。東京大都市地域においても、市町村事務のすべてを基礎自治体である特別区が担い住民に対して責任ある基礎自治体としての地位を名実ともに確立していく必要があるが、この地域における分権型社会の創造にとって現行の都区制度が大きく立ちはだかっている。
東京大都市地域における新しい基礎自治体の再構築を急ぎ、自己決定・自己責任による地域自治への体制を整えなければ来るべき時代への新しい展望を開くことはできない。いまこそ、都区制度のシステム転換に踏みきっていかなければならない。
Ⅱ 東京大都市地域の基礎自治体構想
１ 構想にあたっての基本的視点
新たな制度の構想にあたっては、この東京大都市地域とそこに付随する特性を考慮しなければならない。そこで、「首都性」、「一体性」及び税財政制度構築にあたっての「財政の自主性・自立性」という三つの視点を基本に据えた。しかし、「首都性」については、その範囲や機能などがあいまいなた8

資 料３ 第一次報告〔概要版〕

本文２ページ

め一旦捨象し、「一体性」の視点を中心に論を進めた。
そして、「一体性」を東京大都市地域における「行政の一体性」と捉え、この地域において一体的に処理すべき行政を都に預けるのではなく、住民に身近な基礎自治体たる特別区が自ら処理するとす
れば、どのような制度が理論上考えられるのかについて考察した。
（１） 「行政の一体性」の確保について
東京大都市地域は、大正１１年に都市計画上一体をなすべき地域として決定され、昭和７年の市域拡張等により完成した「大東京市」の区域と同一であって、東京湾の埋立地を除き、今日まで変わっていない。しかも、この地域における事務の一部は、「大東京市」以来、戦後の５年間を除き、
法制度上はこの地域を基礎とする一の行政主体により一体的に処理されてきたという歴史的沿革をもっている。
他方で、このような歴史的沿革から生じた一体的な行政の必要性は、決して不変ではない。昭和３９年、昭和４９年の地方自治法改正など、改革のたびに一体的な行政の必要性は限定的な方向へと変化してきた。また、社会経済環境の変化に伴い、東京大都市地域に連たんして市街地が膨張している現実がある。
しかし、こうした一体的な行政の必要性は、個々の特別区が基礎自治体であるとした平成１２年
都区制度改革においても認められ、今日の都区制度は、東京大都市地域において、基礎自治体の事務の一部を広域自治体に預ける特別な制度となっている。
（２） 財政の自主性・自立性について
東京大都市地域は、個々の特別区の住民の意向とは関わりなく、この地域全体を一体的な観点から捉えた地域特性が形成されてきた。また、他方ではそれぞれの財政力に関わりなく、同一水準の行政の確保が求められ、この地域独自の財政調整制度が適用されてきた。
新たな制度の構想にあたっては、こうした地域特性を踏まえながら、分権時代にふさわしい財源の安定的な確保を可能とする税財政制度が必要である。しかし、この点についての考察は、「行政の一体性」の視点から新たな基礎自治体の理論モデルの検討を行った後に、行うこととした。
２ 新たな基礎自治体のイメージ
東京大都市地域に要請されてきた「行政の一体性」の確保を、今後も維持する必要があると考えれば新たに特別な「市」を創る方向を、必要がないと考えれば一般の「市」を目指す方向を構想することになる。この考察は、現行「都区制度」の廃止を想定し、東京都は広域的な行政主体に純化する。
（１） シナリオ１ 特別な「市」のイメージ
東京大都市地域の「行政の一体性」を一の広域自治体に預けるのではなく、地域内の複数の基
礎自治体が自ら維持する場合、その受け皿として各基礎自治体相互間の関係を処理するための横断的機構が必要となる。東京都から引き継ぐべき市の事務について、「一体的に処理すべき行政の必要性」の大小を基準に、その両極の理論モデルを想定した。想定では、各特別区が現状の区域のままで「東京○○市」（仮称）に移行すると仮定しており、財源偏在は引き続き残るため、東京都から引き継ぐべき市の税源や「東京○○市」相互間における財政の水平調整のあり方等については、別途検討が必要となる。

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資 料３ 第一次報告〔概要版〕

本文２ページア 「東京市連合機構」（仮称）のモデル 〈一体的に処理すべき行政の必要性が大の場合〉
東京都から引き継ぐべき市の事務すべてが、「行政の一体性」の確保が強く求められる事務であると仮定した場合、これを処理するための機構として「東京市連合機構」を創設する。「東京○○市」は、東京大都市地域で一体的に処理すべき行政を除き、一般の市と同様の基礎自治体となる。「東京市連合機構」の主なイメージは、公選議会と課税権を有する。
イ 「共同維持機構」（仮称）のモデル 〈一体的に処理すべき行政の必要性が小の場合〉
東京都から引き継ぐべき市の事務は、原則的に各「東京○○市」が処理できると仮定した場合、
即ち、「一体的に処理すべき行政の必要性」を限りなく少なく想定した場合でも、最小限避けることができない事務を処理するための機構として、すべての「東京○○市」による法定された「共同維持機構」を設置する。「共同維持機構」の主なイメージは、理事会を有し、経費は各「東京○○市」が負担する。
ウ シナリオ１のまとめ
東京大都市地域における「行政の一体性」を認めるならば、「東京府」と区別される基礎自治体
横断的な事務処理機構が必要になる。「一体的に処理すべき行政の必要性」が小から大になるほど、協議会的な処理機構から自己決定権をもつ自治体的な機構が必要になる。
（２） シナリオ２ 一般の「市」のイメージ
東京大都市地域が有する「行政の一体性」を今後維持する必要がないと考えるならば、東京都と各特別区の関係は一般の府県と市町村の関係となり、名実ともに一般の市となった各特別区は、全国の市町村と同様に、普通地方公共団体として自らの判断で、自らの規模・能力に応じた体制（指定都市、中核市、特例市等）を整え、市政を展開していく。
法令で東京都に留保されてきた、消防、上・下水道などの事務も各市に戻される。また、都が担ってきた市の事務及び都が課してきた市税等のすべては、市となった各特別区にそれぞれ引き継がれ、現行の都区財政調整制度は廃止されるが、都区制度のシステム転換に伴う新たな方策を模索することが必要となろう。
（３） 今後に譲った検討事項
新しい制度を考えるにあたっては、東京大都市地域の特性が制度設計に与える影響と課題を整理することから開始し、いくつかのイメージを得たが、このイメージをもって新たな基礎自治体の制度設計とするものではない。
シナリオ１で示した「東京市連合機構」は、「広域連合制度」とは異なる新たな特別地方公共団体の創設を想定しているが、その詳細の検討は今後に譲っている。また、シナリオ１及びシナリオ２においても、各特別区が現状の区域のままであることを前提としているが、この前提が変われば新たな基礎自治体のイメージも変わってくる。そして、新しい税財政制度の検討結果によっては、新たな基礎自治体のイメージを再構成する作業も必要になってくるかもしれない。
最後に、当調査会は、現在、地方制度調査会を中心に国で行われている論議のゆくえを見極め、
東京大都市地域に最もふさわしい基礎自治体の姿を模索していくべきだと考えている。

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資 料３ 第一次報告〔概要版〕

本文２ページ

Ⅲ 制度設計への取組み
いまわが国は、明治維新、戦後民主改革にも匹敵する大変革に向かって胎動の最中にあり、戦後形づくられてきた様々な仕組みが大きく崩れ変容しようとしている。国や府県に依存してきた基礎自治体は、住民による自己決定・自己責任の原理の下に、創意工夫に満ちた地域社会の形成を目指すこととなる。地方自治の枠組みも、地域の特性や住民の選択に合わせて多様化してくる。また、東京
大都市地域から生まれる地方税財源も、不変ではあり得ない。
いずれにしても、都区制度の転換なくしては、来るべき時代への新しい展望を開くことはできない。
今後、具体的な制度設計にあたっては、与件となるこれらの動きを慎重に見極めると同時に、関係者の幅広い論議と理解を得ながら検討を進めていく必要がある。
参 考※ 現行都区制度と新たな基礎自治体のイメージ（シナリオ１、シナリオ２）の比較
現 行 （都区制度）

シナリオ２

シナリオ１

国

国

国

東京都

東京府

東京府

横断的な関係
多摩・
島嶼の市町村

Ａ Ｂ Ｃ Ｄ Ｅ
区 区 区 区 区

多摩・
島嶼の
市町村

東 東 東 東京 京 京 京Ａ Ｂ Ｃ Ｄ市 市 市 市

多摩・
島嶼の
市町村

東
京
Ｅ
市

Ａ Ｂ Ｃ Ｄ Ｅ
市 市 市 市 市

※シナリオ１ 「東京市連合機構」（仮称）のモデル 〈一体的に処理すべき行政の必要性が大の場合〉
東京市連合機構のモデル
国

東京市連合機構の構成
連合の長

東京府
東京市連合機構
多摩・
島嶼の
市町村

議 会
選
任

構成メンバー

公選議員

執行機関
東 東 東 東京 京 京 京Ａ Ｂ Ｃ Ｄ市 市 市 市

東
京
Ｅ
市

利
害
調
整

諮問機関
構成メンバー

各市長※シナリオ１ 「共同維持機構」（仮称）のモデル 〈一体的に処理すべき行政の必要性が小の場合〉
共同維持機構のモデル
国共同維持機構の構成
理事長

東京府

選
任

共同維持機構
多摩・
島嶼の
市町村

東 東
京 京
Ｃ Ｄ
市 市

構成メンバー

各市長
執行機関

東 東
京 京
Ａ Ｂ
市 市

理事会

東
京
Ｅ
市

11

資 料４ 東京都制

本文３ページ・６ページ

東京都制 (昭和１８年法律第８９号)
１

東京都制の誕生 《提案理由：昭和17年閣議決定》『東京ハ帝都ニシテ大東亜建設ノ本拠タリ従ツテ其ノ行政ノ挙否ハ国政ノ進展ニ関スル所至大ナルモノアルニ鑑ミ真ニ帝都ノ性格ニ適応スル体制ヲ確立スルト共ニ其ノ行政ノ統一及簡素化ト刷新強化トヲ図ル為東京都制ヲ制定スルノ要アリ是レ本案ヲ提出スル所以ナリ』

２

東京都制案要綱 《昭和17年11月24日閣議決定》
一 東京府及東京市ヲ廃シ東京府ノ区域ヲ以テ東京都ヲ設置スルコト
二 都ノ首長ハ官吏（都長官）ヲ以テ之ニ充ツルコト
三 都ニ都議会及都参事会ヲ置クコト
四 都議会及都参事会ニ付テハ概ネ府県会及府県参事会ニ準ズルモ議員ノ定数等ニ関シ必要ナル若干ノ整備ヲ加フルコト
五 都庁ノ職員ハ幹部級ヲ官吏トシ其ノ他必要ナル範囲ニ於テ吏員ヲ置クモノトスルコト
六 都ノ財政ハ単一制トスルコト
都税ノ種目及賦課ノ限度ハ府県税及市税ヲ合セタルモノニ依ルコト但シ現在ノ東京市以外ノ地域ニ於テハ府県税ニ準ゼシムルコト
七 都ノ下級行政組織ハ原則トシテ区トスルモ現在ノ東京市以外ノ地域ニ於ケル市町村ハ差当リ概ネ従来ノ如ク之ヲ存続セシムルコトヲ得ルコト
八 区ノ自治権ニ付テハ概ネ現制ニ準ジ必要ナル整備ヲ加フルコト
九 都ハ内務大臣ニ於テ之ヲ監督シ区及市町村ハ第一次ニ於テ都長官第二次ニ於テ内務大臣之ヲ監督スルコト
十 本件ハ昭和十八年十月一日ヨリ之ヲ実施スルコトヲ目途トスルコト
十一 従来ノ東京府及東京市ノ吏員ハ適当ナル範囲ニ於テ之ヲ都ノ官吏又ハ吏員ニ任用ス
ルコト

３

第81帝国議会 《昭和18年１月29日衆議院本会議内相説明》『東京都制制定ノ趣旨ト致シマス所ハ、之ヲ要約致シマスルト凡ソ次ノ三点ニ帰着スルト思ヒ
マス、其ノ一ハ帝都タル東京ニ真ニ其ノ国家的性格ニ適応致シマシタ確固タル体制ヲ確立ス
ルコトデアリマス、其ノ二ハ帝都ニ於ケル従来ノ府市併存ノ弊ヲ是正解消シ、帝都一般行政ノ一元的ニシテ強力ナル遂行ヲ期スルコトデアリマス、其ノ三ハ帝都行政ノ運営ニ付キ根本的刷新ト高度ノ能率化トヲ図ルコトデアリマス、惟フニ我ガ東京ハ内地人口ノ約一割ヲ擁スル国
内無類ノ巨大都市デアリマスルノミナラズ、実ニ我国ノ帝都トシテ比類ナキ国家的意義ト重要性トヲ持ツテ居リマス、更ニ今日ニ於キマシテハ、大東亜建設ノ本拠トシテ全世界ニ其ノ大イナル地位ヲ示スニ至ツテ居ルノデアリマス、随テ之ヲ単ナル一地方都市乃至ハ一地方トシテ
経営致シマスルコトハ、根本的ニ其ノ性格ニ適応セヌモノガアルト存ズルノデアリマス、宜シク
其ノ国家的意義ト性格トニ適応スル確固タル体制ヲ確立スベキデアリ、是コソ大東亜建設ノ基礎ヲ固ウスル所以ノ根本策デアルト考ヘルノデアリマス、』

12

資 料５ 戦後都区制度の歴史的変遷

本文６ページ戦 後 都 区 制 度 の歴 史 的 変 遷 (概 略 )

和

地方自治法

調

大都市(23 区)の地域の一体性・統一性の確保

大都市地域内の各区の自主性・自律性の強化

ポツダム宣言受諾(第 10 項：民主主義的傾向の復活強化)昭 22 制定
特別区は｢基礎的な地方公共団体｣となり、原則として｢市｣と同一の権能で発足
・区長公選制
事務権能、財政権、人事権等を・課税権(区税の創設)巡り、都区間の紛争激化
・条例制定権 etc.
強力な｢基礎的な地方公共団体｣の存在は、大都市経営(戦災復興等)を阻害
昭 27 改正

特別区の性格を大都市の内部組織に変更(都を｢基礎的な地方公共団体｣とする。)
・区長公選制の廃止⇒区議会による選任・都知事同意・処理事務を制限列挙し法定化(10 項目：相対的に事務範囲は拡大)
・都区間事務調整の強化（都の調整条例制定権、都知事の助言勧告権）etc.
｢市｣事務の重圧で、都の行財政が麻痺

昭 39 改正

昭 49 改正・37.2

世界初の 1 千万人都市

・大都市問題激化(東京プロブレム)

特別区に権限を大幅委譲
・福祉事務所の事務など大幅な事務委譲(10 項目→21 項目)
・課税権の法定化(調整条例による都の調整)･地方議会の政党化、多党化
・都区協議会の設置 etc.
・90 日以上区長不在が 18 区で延べ 27 回(28〜49 年の間)
大都市における自治意識の高まり･各種住民運動の高まり
特別区に｢市並み｣の自治権を付与
ただし｢一つの試み｣：区の法的性格は従前どおり
・区長公選制の復活
・都配属職員制度の廃止⇒人事権の確立（人事委員会の共同処理）
・事務配分原則の転換（都の特例規定がない限り一般市の規定を区に適用）
・保健所設置市の事務など大幅な事務委譲 etc．
地方分権の高まり、都区の行政責任の明確化、特別区の自律性強化の要請

平 10 改正

平成 12 年
4 月施行

特別区の性格を｢基礎的な地方公共団体｣として明確に法定化
・財政自主権の強化
・事務権能の拡充(清掃事業など、身近な事務の委譲)
・大都市の一体性確保のための調整制度の改廃等 etc.

大都市の一体性・統一性 の確保に配慮しつつ特別区の自主性・自律性 を強化する

13

事務権
限を巡
る紛争

︵

︵

14

︶

↓

︶

︵

︶

内部団体

︵

内部団体

と 21
団の
体公
委共
任事
事務
務

保健所
設置市
の事務

基
礎
自
治
体

普通

村

８

町

５

市

27

大
基
都
礎 23
市
自 特
治 別
都
体
制区
︶

︶

︶

︶

特別

の

﹀
︶

内部団体

市
区並特
み
長
の
公自別
選治区
体

都
の
特
例
が
な
い
限
り
市
と
同
等

都※
が法
市律
の・
事政
務令
をの
処定
理め
すが
る必
根要
拠

一体性、
統一性
限定的
事務

(二層性）

︿

特
別
区

↓

制
限特
自別
治区
区

概制
括限
例列
示挙
・

市
町
村

︶

経
大
営
都
主
市
体
の

︵

・10
行公
政共
事事
務務

基
礎
自
治
体

︶

経
大
営
都
主
市
体
の

（一層性と二層性）

府 県
＋
大都市行政

広域と基礎
二重の性格

改正(現行）

都平10

都

昭４９ 改正

︵

基
礎特
自別
治
区
体

制
限
列
挙

市
町
村

（一層性と二層性）

︵

基
礎
自
治
体

経
大
営
都
主
市
体
の

改正

広域と基礎
二重の性格

都

昭３９

︵

基
礎
自
治
体

市
町
村

（一層性と二層性）

包括的自治体
︵市
町
村

複合的自治体二重の性格

都道府県と同様都

昭２７ 改正

︵

市
町
村
の
一
般
的
事
務
権
能

道
府
県
の
一
般
的
事
務
権
能

制定

︵

基
礎
自
治
体

広
域
自
治
体

昭２２

都区制度の変遷

資 料５ 戦後都区制度の歴史的変遷
本文６ページ︶

資 料６ 東京の人口推移と予測

本文７ページ

東京２３区の人口推移（三層比率）と予測

千人

10,000

100%
8,811

9,000
8,352

8,355

8,920

8,831

8,490
8,164

8,000

7,968

8,657

90%

8,135
80%

72.4%

7,000

70%
69.3%

6,000

60%

5,000

50%

4,000

40%

3,000

30%
18.5 %

19.2 %

2,000

総人口（千人）
年少人口（0-14）比率
生産人口（15-64）比率
高齢人口（65-）比率

1,000

20%
10%

10.6 %

8.2 %

0

0%

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

国勢調査実績値〔1980〜2005〕

2015

2020

東京都による予測（2010〜2025）

資料：国勢調査（総務省統計局） 東京都区市町村別人口の予測（東京都2007/3）

東京２３区の昼間人口推移と予測

千人
12,00010,613

10,958

11,288

11,191

11,125

11,285

1995

2000

2005

11,226

11,02910,804

2010

2015

2020

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

0

1980

1985

1990

東京都による予測（2010〜2020）

国勢調査実績値〔1980〜2005〕
資料：国勢調査（総務省統計局） 東京都昼間人口の予測（東京都2003/12）

15

2025

資 料６ 東京の人口推移と予測

本文７ページ

東京２３区への流入人口（通勤・通学）

栃木県
17,553人
通勤者 14,140人
通学者 3,413人

群馬県
12,127人
通勤者 9,285人
通学者 2,842人

茨城県
70,158人
通勤者 60,844人
通学者 9,674人
埼玉県
907,104人
通勤者 821,775人
通学者 85,329人
通学者

多摩（東京都）579,394人
通勤者 515,647人
通学者 63,747人

東京
２３区
通勤者

千葉県
765,197人
通勤者 707,622人
通学者 57,575人

神奈川県
929,374人
通勤者 847,004人
通学者 82,370人

資料：国勢調査２００５年（総務省統計局）

16

資 料７ 地方交付税区別算定額の試算

本文１０ページ

地方交付税区別算定額の試算について
１

交付税区別試算の経緯
特別区制度調査会報告における新たな基礎自治体のイメージ（シナリオ１、シナリ
オ２）に即した税財政制度の検討素材として、平成 17 年度の数値により、地方交付税制度を各区に適用した場合の試算を行った。

２

普通交付税区別試算結果（概要）① 現行算定【算定条件等】○２３区一括算定（人口は平成 12 年国勢調査人口）【平成 17 年度算定結果】（単位：億円）

基準財政収入額Ａ

基準財政需要額Ｂ

財源超過額Ａ−Ｂ

21,12813,9347,194② 区別試算【算定条件等】○普通交付税算出方法に基づき、区別の基礎数値により試算 ※影響額 2,358 億円
・平成 17 年国勢調査人口により試算
・都市化の程度に応じた割増補正（種地補正）、及びその他諸費に係る特別区の割増補正係数について、現行一括算定と同様に全区に適用し試算○需要額：都が現に行っている大都市事務分（都案を参考）の基礎数値を加算※影響額 1,901 億円○需要額：臨時財政対策債（赤字地方債）振替分を平年度化 ※影響額 1,716 億円
・財源不足対策として平成 13 年度から需要額を臨時財政対策債に振替える措置が導入されているが、後年度負担を考慮し、振替前の需要額で試算○収入額：都が現に行っている大都市事務分（都案を参考）の道路財源を加算※影響額 93 億円（単位：億円）【試算結果】
基準財政収入額Ａ 基準財政需要額Ｂ 財源超過額Ａ−Ｂ
21,221（93）

18,909（4,975）

2,312（△4,882）※（ ）内数値は現行算定額との差引額
普通交付税算定額の比較
億円
25,000

基準財政収入額

基準財政需要額

20,00015,00010,000
5,000
0

現行算定

区別試算

（試算資料）資料① 普通交付税区別試算結果（平成 17 年度）

17

区別試算結果交 付 区１２区
不交付区１１区

資料７

地方交付税区別算定額の試算

本文１０ページ

３ 都区財政調整制度と地方交付税制度の一般財源比較○ 区別試算結果をもとに、現行の都区財政調整制度ベースでの一般財源額（財調上の一般財源、都が留保する大都市一般財源を人口、昼間人口等で区別按分した数値を合算）と、地方交付税制度を区別適用した場合の一般財源額を比較（比較結果）◆新たな基礎自治体のイメージに即した税財政制度としての地方交付税の個別適用
では、数区において著しい財源超過が発生する一方、多くの区において現行の行政水準を維持できる財源を担保できない状況となる。

（比較資料）
資料② 都区財政調整制度と地方交付税制度の一般財源比較
４

交付税上の財源超過について○ 区別試算結果の財源超過額は 2,312 億円となるが、試算結果をもとに市町村分の算定額と決算額を比較すると、捕捉率は 67.0％となる。
○ 東京都、特別区それぞれの実施割合で見ると、特別区実施分の補足率は 75.7％で自主財源分を考慮するとほぼ充足した算定内容となっている。
○ しかし、東京都実施分の補足率は 46.7％であり、算定額と決算額の乖離が大きく、これが財源超過の要因となっている。
○ 算定額と決算額の乖離が大きいものは、下水道費（投資含む）で 1,723 億円、社会福祉費で 407 億円、高齢者保健福祉費で 270 億円等となっており、算定上の単価差、規模差のほか、現に都が実施している大都市需要が十分算定されていない結果、財源超過が発生しているものと考えられる。
○ 特別区においては、義務教育施設の改築需要、社会福祉費の急増、都市基盤の整
備等の将来需要を考慮すると、現行水準以上の財源が必要となる。また、都においても、老朽都市施設の更新需要など膨大な将来需要を抱えていることも考慮すると、交付税算定は、都区が抱える財政需要を充分捕捉しているとは言えない。
市町村分算定額（区別試算結果）と決算額の比較（概要）
交付税区分

交付税算定額Ａ決

算（単位：億円、％）額Ｂ

捕捉率Ａ／Ｂ

計

特別区

東京都

計

特別区

東京都

計

特別区

東京都

経常経費

14,776

11,6993,077

21,783

15,643

6,140

67.8

74.8

50.1

投資的経費

2,513

1,818

695

3,965

2,245

1,720

63.4

81.0

40.4

公債費

1,620

1,432

188

2,470

1,848

622

65.6

77.5

30.2

計

18,90914,9493,960

28,21819,736

8,482

67.0

75.7

46.7

75％相当額18,90914,9493,960

21,615

15,118

6,497

87.5

98.9

60.9

（参考資料）
資料③ 普通交付税算定結果（東京都・特別区分）累年比較
資料④ 都区の事務配分・財源配分に応じた交付税算定（試算）18資 料７ 地方交付税区別算定額の試算

本文１０ページ

資料 ①
普 通 交 付 税 区 別 試 算 結 果 （平 成 17 年 度）

普 通 交 付 税 区 別 試 算（百万円）

250,000

基準財政収入額

基準財政需要額

200,000

150,000

100,000

50,000

財源不足額（交付税交付額）と財源超過額

（億円）

1,600
1,400

6.00
5.00

1,200

4.00
3.00

1,000
800

財政力指数(平成17年度）
最大で４.８９
最小で０.６６

2.00
1.00
0.00

600

Ｂ Ａ Ｆ Ｅ Ｄ Ｇ Ｉ Ｈ Ｍ Ｋ Ｌ Ｃ Ｊ Ｏ Ｎ Ｑ Ｐ Ｒ Ｓ Ｔ Ｕ Ｖ Ｗ

400◇ 財源超過は１１区で、超過額の合計は4,673億円
200
0
△ 200
△ 400

◆財源不足は１２区で、不足額の合計は2,361億円（普通交付税交付額）

△ 600

19

Ｗ

※平成17年度普通交付税算出方法に基づき、区別の基礎数値により試算※都が現に行っている大都市事務分（都案を参考）の基礎数値を加算

Ｖ

財 源 超 過

Ｕ

Ｔ

Ｓ

Ｒ

財 源 不 足

Ｐ

Ｑ

Ｎ

Ｏ

Ｊ

Ｃ

Ｌ

Ｋ

Ｍ

Ｈ

Ｉ

Ｇ

Ｄ

Ｅ

Ｆ

Ａ

Ｂ

0

資

料７

地方交付税区別算定額の試算

本文１０ページ

資料 ②
都区財政調整制度と地方交付税制度の一般財源比較

都区財調制度と地方交付税制度の一般財源比較（百万円）

300,000

地方交付税制度を区別適用
現行の都区財調制度を適用

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000◇ 数区において著しい財源超過が発生
最大で1,444億円、合計で4,390億円（５区）

800
600
400
200

◆多くの区において現行の行政水準が維持できない
最大で△365億円、合計で△2,647億円（１８区）

0
△ 200
△ 400
△ 600

20

Ｗ

1,400

1,000

Ｖ

地方交付税制度を適用した場合の一般財源影響額

1,600

1,200

Ｕ

著しい財源超過が発生※現行の都区財調制度を適用：特別区が一般の市に移行し、現行の都区財政調整制度を適用した一般財源（試算）※地方交付税制度を区別適用：特別区が一般の市に移行し、地方交付税制度を区別適用した一般財源（試算）

（億円）

Ｔ

Ｓ

現行の行政水準が維持できない

Ｒ

Ｑ

Ｐ

Ｏ

Ｎ

Ｍ

Ｌ

Ｋ

Ｊ

Ｉ

Ｈ

Ｇ

Ｆ

Ｅ

Ｄ

Ｃ

Ｂ

Ａ

0

資 料７ 地方交付税区別算定額の試算

参考

本文１０ページ

資料 ③

普 通 交 付 税 算 定 結 果（東京都・特別区分）累 年 比 較(単位：億円）
道府県分算定額
年
度

基準財政
需 要 額

市町村分算定額

基準財政
基準財政
財源超過額
収 入 額
需 要 額

合

基準財政
基準財政
財源超過額
収 入 額
需 要 額

計

額

基準財政
財源超過額
収 入 額

10

17,38819,502

2,114

16,591

20,836

4,245

33,97940,3386,359

1117,484

17,713229

16,467

20,0593,592

33,951

37,7723,821

12

17,832

17,89260

16,546

19,636

3,090

34,37837,528

3,150

926
(361)
720
17,147(△ 930)496
15,305(△ 1,392)
1,495
16,214(151)
2,952
18,723(1,917)
6,064
23,035(5,105)
7,093
24,240(6,225)

15,908(16,851)
15,364(17,006)
13,691(16,774)
13,615(15,851)
13,934(15,650)
14,040(15,598)
14,012(15,427)

4,015(3,072)
4,605(2,963)5,740(2,657)
6,382(4,146)
7,194(5,478)8,227(6,669)9,123(7,708)33,112(34,620)
31,791(35,083)
28,500(33,471)
28,334(31,914)29,705(32,456)
31,011(33,528)
31,159(33,442)

13
14
15
16
17
18
19
※（

17,204(17,769)
16,427(18,077)
14,809(16,697)
14,719(16,063)
15,771(16,806)
16,971(17,930)
17,147(18,015)

18,13019,923
19,96919,431
19,997
21,12822,267
23,13538,053
37,116
34,73636,211
39,85145,30247,375

4,941(3,433)
5,325(2,033)
6,236(1,265)
7,877(4,297)
10,146(7,395)
14,291(11,774)
16,216(13,933)）内の金額は臨時財政対策債振替前の数値（13年度〜）

億円
10,000

財源超過額の推移

億円
10,000

財源超過額の推移（臨時財政対策債振替前）
道府県分（振替前）

道府県分
市町村分

市町村分（振替前）

8,000

8,000

6,000

6,000

4,000

4,000

2,000

2,000

0

0
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
年度

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
年度△ 2,000△ 2,00021

資 料７ 地方交付税区別算定額の試算

参考

本文１０ページ

都区の事務配分・財源配分に応じた交付税算定（試算）

資料 ④

○

地方交付税は、都と特別区を一つの団体とみなして算定しており、都区の分担に応じたものとはなっていない。
◆ 平成１９年度普通交付税算定結果
基準財政需要額(A)

市町村分
道府県分
合計
○

（単位：億円）

基準財政収入額(B)14,012
17,14731,159

財源超過額(B-A)

23,13524,24047,375

9,123
7,093
16,216

都区の実際の事務配分・財源配分に応じて算定額を組替えると、以下のようになる。
◆ 都区の実際の事務配分・財源配分に応じて組替えた場合
消防費、下水道費等都が行っている経費
市町村分で算定さ都が財源対策等のため発行した起債償還費
れている需要額
臨時財政対策債振替相当額

2,128
1,167
△247
6,088
747
52

市町村民税法人分、固定資産税の45％市町村分で算定さ
事業所税等100％
れている収入額
減税補てん分（市町村民税法人分の45％）

組替え後基準財政需要額(C)

特別区
東京都
合計

基準財政収入額(D)10,964
20,19531,15916,24831,12747,375

5,284
10,932
16,216

財 源 超 過 額 の 比 較

億 円
14,00012,00010,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0

財源超過額(D-C)

東京都
市町村分
道府県分
特別区

19年度算定結果

組替試算額◆ 組替え後の財源超過額（都区対比）
17年度（配分率52％)

特別区
東京都
合計

18年度（配分率52％)

3,763
−
6,383
−
10,146
−

4,506
(743)
9,785
(3,402)
14,291(4,145)※( ）内数値は対前年増減額
22

19年度（配分率55％)

5,284
(778)
10,932(1,147)
16,216(1,925)