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児童相談所設置自治体の拡大に関する国の考え方◇社会保障審議会児童部会 新たな子ども家庭福祉のあり方に関する専門委員会報告（提言）（H28.3.10）
７．新たな子ども家庭福祉体制の整備
２）新たな子ども家庭福祉に関する見直しの要点（６）児童相談所を設置する自治体の拡大
児童相談所の設置については、かつて概ね人口 50 万人に 1 か所という目標があり、現在、全国で 200 か所を超えてはいるが、虐待事例への対応が急増したため、情報共有や対応検討などを丁寧に行えなくなっており、管轄する規模を見直す必要がある。
虐待事例への対応は、政令市や児童相談所設置市以外の市区町村の場合、都道府県が設置する児童相談所と市区町村の二元体制で実施されており、それによる問題点として、両者の支援のはざまに落ちる事例があるという指摘や、時間のロスと認識の温度差が生じやすいという指摘もある。児童相談所を設置している中核市では 対応機関の一元化の利点が報告されてはいる
ものの、現在、中核市で児童相談所を設置している自治体は２つにとどまっており、その財政的負担が大きいことや専門性確保が難しいなどの課題があるものと考えられる。原則として中核市及び特別区には児童相談所機能をもつ機関の設置を求め、財政的理由や専門職の確保の困難さから設置をためらうことがないよう、国及び都道府県は中核市及び特別区の人的・ 物的基
盤を積極的に援助する必要がある。
なお、地方分権、自治体の自主組織権の観点から、「必置」とすべきでないという意見もあった。
こうした意見を踏まえ、現在の児童相談所設置に関して特別区を加え、特別区でも児童相談所を設置できる規定とする必要がある。
また、５年を目途として、中核市や特別区が児童相談所を設置することができるよう、国として専門職の育成等の必要な支援を行うべきである。
◇児童福祉法等の一部を改正する法律（H29.4.1 施行）
第 59 条の 4（※下線部を追加）
この法律中都道府県が処理することとされている事務で政令で定めるものは、指定都市及び中核市並びに児童相談所を設置する市（特別区を含む。以下この項において同じ。
）として政令で定める市（以下「児童相談所設置市」という。
）においては、政令で定めるところにより、指定都市若しくは中核市又は児童相談所設置市（以下「指定都市等」という。
）が処理するものとする。この場合においては、この法律中都道府県に関する規定は、指定都市等に関する規定として指定都市等に適用があるものとする。
②③（略）④ 都道府県知事は、児童相談所設置市の長に対し、当該児童相談所の円滑な運営が確保されるように必要な勧告、助言又は援助をすることができる。
⑤（略）
附則 第 3 条 政府は、この法律の施行後５年を目途として、地方自治法（昭和 22 年法律第 67号）第 252 条の 22 第１項の中核市及び特別区が児童相談所を設置することができるよう、その設置に係る支援その他の必要な措置を講ずるものとする。
※衆議院厚生労働委員会（H28.5.18）
塩崎国務大臣 児童虐待の問題が起きるのは、全国どこでも同じように起きるわけでありますか
ら、そうなれば、一定程度の人口に一つの児相があってしかるべきということで、私は本当は必－ 370 －

置にすべきだということでありましたが、自治事務ということでもありますので、今回、この施行後五年をめどとして、中核市及び特別区が児童相談所を設置することができるように、その設置に係る支援その他の必要な措置を講ずるということで、裏から書いたようになっておりますが、気持ちの上では、どんなに遅くても 5 年のうちに全ての中核市そして特別区に児相ができるようにするべきではないか、そのための政府の支援もしっかりとやるべきだ、そういう思いを込めてつくった法文でございます。

◇児童虐待防止対策の抜本的強化について（H31.3.19 児童虐待防止対策に関する関係閣僚会議決定）
３ 児童虐待発生時の迅速・的確な対応（２）児童相談所の設置促進② 中核市・特別区の児童相談所の設置の促進
・政府は、施行後５年間を目途に、 施設整備、人材確保の状況等を勘案し、中核市及び特別区が児童相談所を設置できるよう、施設整備、人材確保・育成の支援その他の措置を講ずるものとする。
・その支援を講ずる に当たっては、関係地方公共団体 その他の関係団体との連携を図るものとする。
・政府は、施行後５年を目途に、支援等の実施状況、児童相談所の設置状況及び児童虐待を巡る状況等を勘案し、施設整備、人材確保・育成の支援の在り方について検討を加え、必要な措置を講ずるものとする。
・具体的には、中核市及び特別区における児童相談所の設置に向けて、国と中核市及び都道府県等の関係団体が参画する協議の場を国において設置するほか、児童相談所設置に向けた支援を抜本的に拡充する。
◇児童虐待防止対策の強化を図るための児童福祉法等の一部を改正する法律（R 元.6.26 公布）
附則（検討等）
第７条 〔略〕
２～５ 〔略〕
６ 政府は、この法律の施行後５年間を目途として、児童相談所及び児童福祉法第１２条の４に規定する児童を一時保護する施設（以下この項及び第８項において「児童相談所等」という。
）の整備の状況、児童福祉司その他の児童相談所の職員の確保の状況等を勘案し、地方自治法
第２５２条の２２第１項の中核市及び特別区が児童相談所を設置することができるよう、児童相談所等の整備並びに職員の確保及び育成の支援その他必要な措置を講ずるものとする。
７ 政府は、前項の支援を講ずるに当たっては、関係地方公共団体その他の関係団体との連携を図るものとする。
８、９ 〔略〕※衆議院本会議（R 元.5.10）
内閣総理大臣（安倍晋三君） 中核市、特別区における児童相談所の設置は、身近な地域で子育て支援から虐待対応まで切れ目のない一貫した対応につながるものであると考えています。一方、人口規模や当該自治体の有する人材などの状況もさまざまであり、一律に義務化することは適切ではない等の意見が地方団体等から寄せられています。
こうしたことを踏まえ、本法案では一律の義務化とはしていませんが、今後、地方団体と十分協議しつつ、設置に向けた支援を抜本的に拡充し、設置促進に取り組んでまいります。

－ 371 －

※衆議院厚生労働委員会（R 元.5.17）
根本国務大臣 児童虐待防止に関しては、発生予防、早期発見、児童虐待発生時の迅速的確な対応、被虐待児童への自立支援を切れ目なく一連の対策として講じていくことが重要だと考えています。
特に、虐待の発生予防、早期発見については、妊娠期から子育て期までの切れ目ない支援を行う子育て世代包括支援センター、生後 4 カ月までの乳児のいる全ての家庭を訪問し、養育環境等を把握する乳児家庭全戸訪問事業、保護者の養育を支援することが特に必要と判断される家庭に対して、養育に関する相談支援や育児、家事援助を行う養育支援訪問事業、行政サービスなどにつながっていない子供に支援を行き届かせるため、昨年初めて未就園の子供を対象に拡大して実施した子供の状況把握などについて、市町村が主体となって実施しております。このような取組
は、委員が御指摘のとおり、市町村の独自性を生かして実施されているものも少なくありません。
中核市、特別区が児童相談所を設置することによって、地域の実情に応じて、地域のさまざまな資源も活用しながら、このような身近な地域で子育て支援から虐待への対応までの切れ目ない
一貫した対応がより一層推進されるものと考えております。
※衆議院厚生労働委員会（R 元.5.22）
根本国務大臣 やはり中核市の児童相談所設置は必要だと我々も思っておりますが、ただ、児童相談所の設置を一律に義務化する、これについては、児童福祉法上の都道府県と市町村の役割分担を踏まえて、市区は地域に根差したきめ細やかな支援に特化し、都道府県は専門的、広域的な観点での支援等に特化すべきという意見、あるいは、限られた福祉人材について都道府県と市区で分散させることは、それぞれの体制を弱くするのではないかという意見、あるいは、中核市は人口 20 万人程度から 60 万人程度とばらつきがあることや、都道府県の体制や近隣自治体の状況、
地理的条件など、その置かれた状況もさまざまであり、一律に義務化することは適切ではない等の意見が公共団体から寄せられております。
こういうことを踏まえて、本法案においては、一律の義務化を前提とした検討を行うのではなくて、まず、施行後 5 年間は、中核市及び特別区が児童相談所を設置できるよう、児童相談所の整備あるいは職員の確保及び育成の支援措置、これを講ずる。そして、その支援に当たっては、地方団体との連携、要は十分にお互いに話し合っていく。そして、施行後 5 年をめどとして、児童相談所の整備並びに職員の確保及び育成の支援のあり方について検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずることとされております。中核市及び特別区における児童相談所の設置が進むよう、地方公共団体と丁寧な意見交換を行って、必要な支援を講じていきたいと思います。
根本国務大臣 児童虐待防止対策においては、身近な地域で子育て支援から虐待への対応までの切れ目ない一貫した対応が重要だと考えています。このような対応を可能にするため、中核市、特別区における児童相談所の設置を促進してまいりました。
具体的には、平成 28 年児童福祉法改正において、特別区も含め児童相談所を設置できるようにする、同法の附則において、政府は、施行後 5 年を目途に、中核市、特別区が児童相談所を設置できるよう必要な措置を講ずることといたしました。
その上で、今年度予算においても、人材確保、育成や施設整備に関する支援を拡充するなど、順次取り組んでいるところであります。
中核市からは、国と中核市の間で丁寧な議論を積み重ねるとともに、継続的かつ安定的な支援措置を講じること、一時保護所、児童相談所の整備費への適切な財政措置や専門的人材の育成、確保といった要望が寄せられております。
このような状況を踏まえて、本法案については、施行後 5 年間を目途として、中核市及び特別区が児童相談所を設置できるよう、児童相談所の整備並びに職員の確保、育成の支援その他の必要な措置を講ずること、この支援を行うに当たっては地方団体等と連携を図ること、これは十分に協議するということでありますが、施行後 5 年を目途として、児童相談所等の整備並びに職員の確保及び育成の支援のあり方について検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずるこ－ 372 －

ととしております。
施行の 5 年後どうなるかというお話でしたが、地方団体との協議を行いながら、当然、これは、支援の抜本的な拡充あるいは協議の場の設置ということもやりながら、施行後 5 年をめどとして、希望する全ての中核市及び特別区が児童相談所を設置できるように必要な対応を行ってまいりた
いと思っております。
※衆議院厚生労働委員会（R 元.5.24）
安倍内閣総理大臣 中核市、特別区が児童相談所を設置できるように、いわば集中支援期間として、施行後 5 年間を目途として、児童相談所の整備のための支援等を行うこと、そして、施行後5 年を目途として、さらなる支援のあり方について検討することとしております。これらの取組
により、一つ一つのケースに対して一層きめ細やかな対応をとることが可能となるよう取り組ん
でまいりたいと思います。

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第 二次 特 別 区制 度 調 査会 報 告「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想

平成 19 年 12 月

概 要 版

Ⅰ これまでの経緯
平成 15 年 10 月 16 日、財団法人特別区協議会に特別区の自治に関する調査研究を行うため特別区制度調査会が設置され、同時に特別区長会から、特別区の今後のあり方についての調査・審議を依頼された。第一次調査会では、平成 17 年 10 月までに 2 回の報告を行った。
１ 中間のとりまとめ報告（H１７.１）『都区制度の改革 -新たに問われる「平成 12 年改革」-』「平成 12 年改革」は、都区制度の枠内での一つの到達点と評価した。しかし、都区間での協議が進まず、都と特別区の役割分担や住民への責任が明確になっていないことから、未完の状態であると指摘した。
都区制度を検証する基本的視点は、特別区の存する区域全体を一つの市域とみなし、基礎自治体の事務のうち一体的な処理が必要とされる事務を広域自治体に振り分けるという都区制度を形づくっている観念である「一体性」と、「首都性」及び「都と特別区の役割分担の原則」の三点とした。
２ 第一次報告（H１７.10）『東京における新たな自治制度を目指して -都区制度の転換-』
いわゆる地方分権一括法の目的は、「基礎自治体優先の原則」に立ち、人々が真に豊かさと潤いを実感できる分権型社会を創造することである。東京大都市地域においても新しい基礎自治体の再構築を急ぎ、自己決定・自己責任による地域自治への体制を整えなければ、来るべき時代への新しい展望を開くことはできないとした。そこで、東京都の意識改革を求めると共に都区制度の転換を提案し、この地域の「一体性」の視点を中心に課題と論点の整理を行い、「行政の一体性」の確保を今後も維持する必要性の有無により、新たな基礎自治体のイメージとして２つのシナリオを提示した。
３ 第二次報告に当たって第二次報告では、基礎自治体横断的な関係を「行政の一体性」からではなく、基礎自治体間の新たな「対等・協力」の関係から再検討し、第一次報告のシナリオを発展的に解消させた形で提示した。
Ⅱ 改革の基本的な考え方
１ 集権体制としての「都の区」の制度廃止（１） 払拭されない「大東京市の残像」
地方自治法の制定に先立ち、戦後改革の一環として、昭和 21 年、特別区を基礎的な地方公共団体とする「東京都制（昭和 18 年法律第 89 号）」の改正が行われた。現行都区制度は、この改正「東京都制」を地方自治法に引き継いだものであったにもかかわらず、昭和 27 年の地方自治法改正により、特別区は再び都の内部団体とされ、23 区の存する区域は、あたかもそこに一つの東京市が成り立っているかのように、都による一体的統制の下に置かれることになった。
「平成 12 年改革」は、戦後半世紀に及び 23 区の存する区域における基礎的な地方公共団体は都であるとしてきた法の位置付けを改め、それぞれの特別区がこの地域における基礎的な地方公共団体であるとしたものであった。
しかし、都区制度の枠内で行われた「平成 12 年改革」は、依然として、東京大都市地域を一の市ととらえ、広域自治体である都がこの地域の主体であるかのように振る舞う制度的可能性を内包しており、それは「都の区」を特別区とする都区制度に内在する「大東京市の残像」であるといえる。

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（２） 東京大都市地域の基礎自治体
21 世紀に入り、わが国は本格的な人口減少時代に突入した。少子化の進行はこれまでの経済や地域の存立基盤に関わる深刻な問題であり、高齢化の進展は保健・医療・介護サービスの充実
強化など待ったなしの対応を迫っている。人々の日常の暮らしに目を向ければ、地域社会と基礎自治体が対応を迫られている問題が多発している。
このような状況で、安全・安心の施策網を構築し、多様な住民ニーズに的確に応えていくことは住民に最も身近な「最初の政府」である基礎自治体の不可欠な役割であり、今後、その責任は増大する。
東京大都市地域にも人口減少・高齢社会が到来する時代に、真に住民が豊かさと潤いを実感できる社会を構築し維持するためには、地域の実情に合わせたきめ細かな対応が求められている。
それゆえ、基礎自治体優先の原則に立って基礎自治体の役割と行財政体制を強化する分権改革をさらに進める必要がある。
（３） 「都の区」の制度廃止
東京大都市地域に充実した住民自治を実現していくためには、戦時体制として作られ帝都体制の骨格を引きずってきた都区制度は、もはや時代遅れというほかはない。特別区が名実共に住民に最も身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要である。そのためには、東京大都市地域における広域自治体と基礎
自治体の役割をさらに明確に区分し、都が法的に留保している市の事務のすべてを特別区（後述の「東京○○市」）が担い、都区間で行っている財政調整の制度を廃止する必要がある。
２ 「行政の一体性」からの脱却
一体性という考え方は、昭和18 年に東京府と東京市を廃止し都制を導入して「帝都を一の体制にする」としたときから始まっている。それは、まさに戦時集権体制の一環であった。
「平成 12 年改革」においても、23 区の存する区域では、「行政の一体性」の確保の観点から、都が市の事務の一部を区に代わって一体的に処理するという考え方に継承されている。このように、「一体性」こそが、これまでの集権体制の都区制度を支えてきた基本観念であるといえる。
したがって、東京大都市地域における「行政の一体性」の必要を前提とする限り、都という一の行政主体が区に代わって一体的に事務を処理する体制を乗り越えていくことはできない。この際、基礎自治体を第一義の行政主体とする充実した住民自治のシステムを確立していくため、「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要である。
３ 基礎自治体間の新たなシステム
これまでの都区制度改革の検討では、特別区を普通地方公共団体に転換すれば、地方交付税の個別適用に直結し、現行の都区財政調整制度によって確保されてきた区間の水平的な財政調整機能が失われ、各区の財政需要を賄うだけの財源の手当てができなくなるという不安がぬぐえなかった。
このようなこだわりや固定観念を克服し、すべての特別区が基礎自治体として個々の役割を果たしつつ、これまでになかったような「対等・協力」の関係を構想・構築できるならば、23 の特別区は、思い切って「都の区」の制度廃止に向けた第一歩を踏み出すことができると考える。
構築されるべき新たな基礎自治体間の関係は、人口、面積、位置、財源など様々な特性を持つ基礎自治体が、自らの意思決定における主体性と行財政運営における自律性を維持しつつ、「対等・協力」の相互補完により、住民のニーズと効率性の要請に的確に応え得るものでなければならない。
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Ⅲ 「基礎自治体連合」の構想
１ 「都の区」の制度廃止後の基礎自治体の姿「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」として実現する。「東京○○市」は東京都から分離・独立した存在として、地域における行政を自主的かつ総合的に担うものとする。
特別区が「都の区」とされてきたことから脱却していくためにも、政令指定都市の行政区や基礎自治体の内部団体である地域自治区などと区別するためにも「区」という名称から決別すべきである。
２ 「東京○○市」の「対等・協力」関係 －「基礎自治体連合」－
東京大都市地域には、行政需要や財源の極端な偏在が現存している。これらを踏まえ、実現可能な新たな基礎自治体間の関係を構想する必要がある。この基礎自治体横断的な関係は「東京○○市」が、これまでの歴史的沿革を乗り越える行財政の仕組みでなければならない。
この基礎自治体横断的な関係は、基礎自治体の新しい「対等・協力」の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計する。「基礎自治体連合」は、住民投票により承認された憲章の下に、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする新たな制度である。
「基礎自治体連合」は、事務配分、徴税、財政調整などの具体的な「対等・協力」関係の内容を定める
憲章を、基礎自治体（特別区＝「東京○○市」）間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票による承認を得て成立する。
３ 「基礎自治体連合」による具体的な自治モデル（１） 東京大都市地域における「基礎自治体連合」の姿（イメージ）
東京
○○市

東京
○○市

東京大都市地域における「基礎自治体連合」のモデル

東京
○○市

基礎自治体
連合

東京
○○市

憲章
東京
○○市

東京
○○市

・すべての「東京○○市」で構成する・議会を置き、議員は「東京○○市」長が兼ねる
・議会は条例制定権、予算議決権を有する・連合の長は「基礎自治体連合」の議員の中から選任する・必要に応じ外部の意見を聞くための第三者機関を置くことができる
・都から引き継ぐ事務のうち「対等・協力」関係で処理する必要がある事
務を処理する・「東京○○市」間の水平的な財政調整事務を処理する※共有税方式または分賦金方式が考えられる
・住民参加の仕組みをもつ・連合の議会における会議及び会議録の公開や、公聴会・参考人制度を活用する
・「基礎自治体連合」の事務的経費は、「東京○○市」が負担する

・憲章は基礎自治体間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票による承認を得て成立する
・「基礎自治体連合」は、「対等・協力」の具体的な内容（事務配分、徴税、財政調整など）を憲章に定める（２） 財政制度における「対等・協力」関係
東京大都市地域における「基礎自治体連合」では、特別区間に現に存する地域特性を踏まえ、「東京○○市」間の財源の均衡化をはかるために、「対等・協力」の関係のもとでの自主的な財政調整を行う税財政制度を設ける。
東京大都市地域には独自の財政調整制度が適用されてきた経緯を踏まえ、「基礎自治体連合」
3 －377-－377-

では「共有税方式」または「分賦金方式」による財源の確保が考えられる。
なお、各「東京○○市」の地方交付税算定については一括して「基礎自治体連合」へ適用するな
ど、地方交付税制度の特例を設ける必要がある。
４ 東京大都市地域以外への適用可能性「基礎自治体連合」は、東京大都市地域における新たな自治のモデルとして構想したものであるが、それぞれの地域の実情に合わせた多様な自治システムの選択を拓いていくという意味では、他の地域にも適用可能なものであり、これにより、日本の地方自治制度をより豊かなものにしていくことができると考える。
Ⅳ 第二次報告のおわりに
１ 区域の再編について
現在協議中の「都区のあり方検討委員会」では、都から、効率的な行政のためには「器」の問題は避けて通れず、事務の移管と区域再編はセットで検討すべきだという考え方が示されている。しかし、まず先に「平成 12 年改革」による都区の役割分担、財源配分の原則を実現し、その上で各特別区が自主的に区域問題に取り組むことが順当な道筋である。
２ 道州制について
仮に道州制の導入ということになれば、東京都が、現行のように市の機能を内包したまま、「州」になることは考えにくい。したがって、「都の区」の制度を廃止し、都に留保されている事務と税を移管し、新たに「基礎自治体連合」を構築しようとする本構想は、道州制が導入される場合であっても対応できる制度であると考えられる。
３ 首都について
都制は帝国の首都として創設された歴史を持っているが、現在、首都を定めた法令はない。「都の区」の制度が廃止されれば、都が「大東京市の残像」を引きずって行ってきた首都としての役割は消失する。その場合、首都の役割は「東京○○市」の連合またはいずれかの「東京○○市」が担うこともできる。
４ 「平成 12 年改革」について「平成12年改革」は平成10年の法改正から9年を費やしながらも未完のままである。当面、都区は、「平成 12 年改革」の趣旨に沿って誠実な協議を進め、役割分担の明確化と税財政の安定化を実現すべきである。とりわけ、基礎自治体としての特別区優先の原則を徹底し、都が実施する事業を例外なく見直し、都区の役割分担のあり方を整理することは、「平成12 年改革」の趣旨を実現することにとどまらず、今後の東京大都市地域の行政のあり方や地方分権改革の方向にも合致するものである。
５ 「都の区」の制度廃止と特別区間の協調について
この第二次報告は、特別区にとって悲願であった「平成 12 年改革」をさらに超えて、「都の区」の制度廃止を提案するものである。それだけに、これまで「都の区」であることによって形成されてきた都への依存心を払拭していく必要がある。なによりも、都に頼らず、都に留保されてきた事務を自分たちで処理し、行政需要の違いと著しい財源の偏在を自らの手で調整していくには、これまで 23 区間で培ってきた「互譲・協調」の精神と、「自分たちの事柄は自分たちの力で解決していく」という自主・自立への確固たる決意が強く求められる。

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