子ども・子育て関連３法の本格施行に向けて集

寄稿

特特集  2

子ども・子育て支援新制度―保障の強化と市町村の責任椋野美智子（大分大学福祉科学研究センター教授）

昨年８月、税と社会保障一体改革と同時に子化対策の文脈の中、保育施策の位置づけが、子ども・子育て関連３法が成立した。何とか対象が限られた低所得者対策から、出生率の成立はしたものの、創設過程の迷走のせいか回復と女性労働力の確保を目的とする仕事と周知は極めて不十分でいまだその意義や内容子育ての両立支援策に変わった。

が十分理解されていないやに見える。本稿でしかし、両立支援は必ずしも普遍的ニーズは、新制度創設の背景となった子ども・子育としてはとらえられていなかった。乳幼児をて支援ニーズの普遍化、旧制度の問題点であもちながら仕事と子育ての両立を望むのは、る保障の弱さと新制度に盛り込まれた保障強生活のために働かざるを得ない低所得世帯の化の仕組みについて述べ、併せて市町村の責母親だけではないとしても、他には、自己実任と市民の力について論じてみたい。

現のために仕事を望む一部の高学歴女性と考えられていた。したがって、不足は、大都市1 子ども・子育て支援の必要性など一部の地域における3歳未満児、延長、休OECDによれば、質の高い幼児期の教育・日等の特別の保育に限られた問題として捉え保育の提供は、近年、世界の多くの国で重要られ、待機児童のいる自治体は、少子化が進な政策課題になり、その量的・質的不十分さ行する中でいずれ保育ニーズは減少すると考は選挙の争点にもなっている。第一の理由は、え、将来の定員割れを恐れて保育所の新たな女性の労働市場への参加の要請である。経済設置認可に消極的であった。

的繁栄は高い労働力率を維持できるかにかか

2002年度に始まる待機児童ゼロ作戦をはじっており、仕事と家族責任をより女性に公平めとする施策により認可保育所の定員は10年な基礎の上に調和させ、少子高齢化という人間に30万人も増加した。にもかかわらず、待口課題へ対応するために、特に欧州諸国では、機児童はなくならない。待機児童は2012年４

カップルが子どもを持つこと、両親が仕事と月時点で約２万５千人に上る。また、認可外家族責任を両立させることを支援する家族・保育施設を利用している児童は25万人、認可子ども政策を実施している。第二は、子ども保育所利用児童数の1割を超える。
少子化の下、の貧困と教育的不利という問題への対応の必定員を増やしても増やしても待機児童がなく要性である。幼児期の包括的な教育・保育にならないのは、広範な潜在需要が定員の増加

よって幼児をもつ家族の社会への統合を支援に伴い顕在化するからである。また、2008年することができる。これらの観点から、幼児の厚生労働省の調査によれば、子育て世代の期の教育・保育は公共財という見方への支持

7割近くが待機児童のいる市町村に、4割近くが高まり、多くの教育経済学的実証研究がそが待機児童が50人以上いる市町村に居住してれを裏打ちしている。

おり、保育の不足がそれまで言われてきたよう

一方、日本では、1990年代半ばに始まる少DIO 2013, 2―  8  ―な一部の問題ではないことが明らかになった。

保育ニーズの増加を生んでいる共稼ぎ世帯親家庭を中心にしており、休日・夜間に働くの増加は不景気の影響ともいわれている。し者、パート就労の者、家庭で子どもを養育す

かし、景気がよくなったら大挙して女性たちる者などに対する支援は付加的サービスのよが退職するだろうか。女性の就業はOECD諸うな位置付けにとどまっていた。

国に見られるポスト工業社会の共通の傾向でまた、法律上、市町村は「保育に欠ける」あり、日本だけがいつまでもＭ字型就業が続

児童について保護者から申し込みがあったとくとは考えられない。母親の就労についてのきは保育所において保育しなければならない

国民の意識も継続就業型の賛成が再就職型をこととされているものの、但し書きがあり、上回っている。しかも日本では少子化で若年保育に対する需要の増大、児童の数の減少等労働力の減少が続くと見込まれ、女性の就業やむを得ない事由があるときは、家庭的保育への社会的要請は強まる。子育て世帯の保育事業や認可外保育所へのあっせんで足りると所利用の普遍化傾向が後戻りすることはない解されていた。保育に対する保障は弱すぎただろう。需要が完全には満たされていない現といわざるを得ない。

在でも、保育所を利用している率は2011年、すでに６歳未満の子どもの33.1%、３歳未満で3 保障の強化も24.0%となっている。

（１）支給認定制度
保障を強化するためには、まず要件の適否

2 旧制度の保障の弱さを客観的に認定する必要があるが、従来の制

このように保育ニーズは普遍化したにもか

度のように、サービス利用の際に必要性の有かわらず、給付の仕組みは低所得者を対象と無の認定と保育所での受け入れの決定を同時していた頃からほとんど変わっていなかった。に行う仕組みだと、定員の範囲内、予算の範ニーズが拡大し普遍化しているにもかかわら囲内に需要を抑える方向に力が働く。少なくず、それに対応した体制が整備されなければ、とも予算を超える可能性があるのに潜在需要サービス供給は非効率、不公平、不十分となる。

を掘り起こそうとするはずがない。

保育が認可保育所、認可外保育施設、事業所

新制度では、受け入れ先保育所の決定とは内保育所、幼稚園などさまざまにわかれて提独立して、客観的基準に基づいて保育支給の供され、財政支援や行政窓口などがバラバラ必要性と量を認定する仕組みが設けられるこな現状は介護保険創設前の介護の状況を彷彿ととされた。従来の「保育に欠ける」要件はとさせる。

廃止され、親の就業状況などによって支給認

日本では、介護も保育ももともとは措置制定されるサービス量（時間）が長短異なる。

度で給付されていた。措置制度は、サービス支給認定されたら市町村や事業者と契約してを必要とする人が低所得者などの社会的弱者サービスを受ける。また、但し書きも削除され、とされる一部の人に限られ、またサービス量保育所保育の実施のほか、認定こども園や家も絶対的に不足している時代には、行政庁が庭的保育事業、居宅訪問型保育事業等によるその予算の範囲内で、均一のサービスを優先必要な保育の確保が義務付けられた。

順位の高い人に保障する仕組みとして、それなりにうまく機能していた。しかし、ニーズ（２）認可制度が普遍化し、サービス量もある程度整備され保障の強化は現実に事業者が参入し、十分てくると、そのマイナス面が目立つようになな量のサービスが提供されなければ達成できってきた。このため、介護サービスは2000年ない。このためには参入促進のための制度改に社会保険としての介護保険に移行した。

善が必要である。

しかし、保育については、1998年に従来の従来の制度では、費用保障は認可保育所に措置制度から利用者が希望する施設を選択し限られており、認可には広い裁量が認められ市町村と契約する仕組みを取り入れたものの、ているため、基準を満たしていても、財政負制度の骨格は維持され続けた。サービスの対担の増大や将来の定員割れのおそれなどを理

象は、平日の昼間に働く共稼ぎ家庭やひとり由に認可しない自治体もあり、事業者の参入―  9  ―DIO 2013, 2の障壁となっていた。

新制度では、施設整備費の個別補助が廃止

新制度では、認可の裁量の幅が狭められた。

され、公費保障される保育費用に運営費のほ

具体的には、施設と設置者についてサービスか施設整備費と減価償却費の一定割合に相当の質を担保する客観的な基準・要件を充たすする額を上乗せすることとなった。この方法

ときは、区域の保育施設の定員がすでに過剰であれば、事業者は借入して施設を整備してである場合を除き、認可するものとされた。

償還する、計画的に積み立てて整備する、また、認定こども園の認可・認定に当たっても同様整備せずに施設を賃借する、というふうに実である。

情に応じてサービス供給を増加させることがまた、従来、保育所と家庭的保育に限られできる。保育需要は、利用する子どもの年齢ていた費用保障の対象が、小規模保育、事業が限られており、徒歩圏域が望ましいとされ所内保育、居宅訪問型保育にも拡大され、こて利用圏域が小さいことから、年によって大れらは、家庭的保育とともに市町村の認可制きく増減する。新しい住宅団地ができて需要になった。認可の基準が明確な点は保育所とが爆発しても10年もすれば定員割れが予想さ同様である。地域型保育は、施設型にくらべ、れる。これが保育所整備の進まない一因でも柔軟に増やすことができ、保育所待機児童等ある。賃借による保育所経営によって需要にに対する保育所の代替サービスとしての機能応じた迅速かつきめ細かな供給調整ができるを果たすこともでき、保障の実質的強化が図ようになる。

られる。また、児童人口減少地域における保育サービスの維持にもつながる。

さらに新制度では、当面、緊急に対応する必要がある、増加する保育需要に対する施設費用保障の対象となる認可の基準が明確化の新築や増改築、耐震化などに対して、市町されることにより、新規参入の増加だけでな村が計画的に対応できるよう、児童福祉法にく、既存認可外保育施設やその他のサービス基づく交付金による別途の支援も盛り込まれが認可を受け、質の向上を図ることが経営面た。これらの仕組みは、企業に対しても同じから促される。また、費用が保障され質が確扱いができるので、事業者間、利用者間の不保されたサービスの量が拡大することにより、公平も解消できることとなる。

利用者が質の低いサービスを利用しなくてすむ環境が整備できる。さらに、現在、サービ（４）幼保連携型認定こども園

ス量が不足しているため、最低基準を満たし保育と幼児教育の一元化は長年引き続く大た上で、本来の定員を超えて子どもがいる認きな課題であり2006年に認定こども園制度が可保育所もある。量が充分確保されることに創設された。しかし、認定こども園制度は二より定員超過が解消されれば認可保育所の質重行政が解消されていないこと、財政支援がも向上し、量の確保はこの面でも質の向上に不十分であること等から普及が進んでいない。

つながる。

新制度では幼保連携型認定こども園について、施設型給付の創設により財政支援の仕組みを（３）施設整備費の公費保障

DIO 2013, 2共通化するとともに、認可・指導監督を一本

従来の施設整備補助方式では、事業者、自化し、学校及び児童福祉施設として法的に位治体、国の財源が全て揃わなければ施設整備置づけた。ただし、幼稚園や保育所から幼保ができない。補助が得られるかどうかの見通連携型認定こども園への移行は義務付けられしが難しいことが事業計画を困難にして保育ておらず、幼稚園、保育所、幼稚園型認定こ所整備の障壁になっていた。また、施設整備

ども園、保育所型認定こども園、地方裁量型費の公的な個別補助は憲法上の制約から企業認定こども園など、多様な施設類型が存続する。

は対象となっておらず、事業者間の競争条件

しかし、給付システムは一元化され、多様な施の公平、イコールフッティングの観点から強設類型の利用者の間での公平は確保される。

い批判があった。それは社会福祉法人立と企

重要なことは、共働きか片働きかという親業立保育所の不公平にとどまらず、最終的にの働き方にかかわらず、3歳以上の子どもすべは利用者の間の支援の不公平を意味する。てに同質の就学前教育が保障されることであ―  10  ―

る。ただし、3歳以上児の保育所も残るので、成される。計画が実態を反映したものとなる幼保連携型認定こども園への誘導策とともに、ためには公募等により幅広い当事者の参加を保育所においても実質的に同等の教育が受け求めることが必要である。また、計画の策定られるよう保育士の養成課程や保育所保育指のみならず、PDCAサイクル全体に当事者が針を新たに定める幼保連携型認定こども園保関わることも重要である。

育要領と整合性をとることが求められよう。

さらに、市町村の地域子ども・子育て支援

子どもの貧困への対応が社会的課題となっ事業として利用者支援事業が定められた。身ているが、低所得子育て家庭は、ただ単に低近な場所で子ども・子育て支援に関する相談所得という問題だけを抱えているのではなく、に応じ、必要な情報提供及び助言を行い、関病気や障害や社会的支援ネットワークの欠如係機関との連絡調整を行う事業である。市町など様々な問題を抱えた結果として低所得に村には、家庭における養育支援を行う幼保連陥っている場合が多い。幼保連携型認定こど携型認定こども園や地域子育て支援拠点と連も園において保育、幼児教育、問題解決のた携して、地域のすべての子ども・子育て家庭めの相談援助サービスが統合して提供されるのニーズに目配りして支援を調整し、新制度意義は大きい。

による子ども・子育て支援を地域の実情に合った形で実質化して保障する役割も求められる。

4 市町村責任の強化

関連して、現行制度では利用者の申込みが新制度では、保障強化のため、上述したよ

前提となっている保育所の利用について虐待うなニーズ潜在化の要因や参入障壁の除去に予防の場合ややむを得ない事由により保育をとどまらず、保障の実施責任を負う市町村の利用できない場合などに市町村が措置を行う責任が強化された。

仕組みが復活することにも言及しておきたい。

また、その責任を具体的に果たさせる仕組みとして、すべての市町村に子ども・子育て５ おわりに支援事業計画の策定が義務付けられた。計画

新制度は早ければ2015年4月にも本格施行さでは、市町村内を区域に分けて、その区域ごれる。新年度には準備のためにニーズ調査やとの教育・保育に関する必要利用定員総数、地方版子ども・子育て会議の設置に取りかか保育所・幼稚園等の施設や地域型保育事業所らなければならないというのに、残念ながらによる提供体制の確保の内容と実施時期が定

市町村の本気度は介護保険創設時に到底及ばめられる。また、個人給付だけでなく、市町ない。

村の裁量が強く地域格差が生じやすい、放課市町村を本気にさせるのは当事者、市民の後児童クラブや病児保育事業など子ども・子力である。これまで高齢者施策に比べ子育て育て支援事業についても、同様に量の見込み施策が遅れてきたのは、子どもは選挙権をもと提供体制の確保の内容、実施時期が定めらたず、子育て世代は金も力もなく声が政治家れる。さらに、幼保連携型認定こども園へのに届きにくかったからである。しかし、従来誘導など、教育・保育の一体的提供、その推型の政治家の後援会活動や行政に対する陳進体制確保の内容についても定められる。

情、要求は不得手でも、ネットワークを作り、計画は、子どもの数や保護者の利用意向を自治体と協働関係を結ぶ新たな力は持ち得る勘案するほか、客観的な基準に基づいて保育のではなかろうか。遅ればせながらやっと子の必要性の認定を行うことで、子どもや保護育て、子育て支援の当事者として立ち現われ者の置かれている環境等の事情を正確に把握てきた父親たちの力も有用であろう。市町村して作成されることとされており、当然に潜が十全にその責任を果たし、新制度がその意在需要が勘案されることとなる。また、策定義を発揮できるかどうかはまさに市民の力にに当たっては市町村版子ども・子育て会議なかかっている。

ど、当事者の意見が聴かれることとなっている。しかし、市町村の合議体はややもすれば認可保育所など既存のサービス提供者側で構

参考 椋野美智子他「世界の保育保障」2012 法律
文化社―  11  ―DIO 2013, 2