第二次特別区制度調査会報告「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想

平成１９年１２月

財団法人 特別区協議会

特別区制度調査会

は じ め に
第二次特別区制度調査会は、特別区長会から依頼された「制度改革後の特別区のあり方」を、第一次に引き続き審議・検討してきましたが、ここに、「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合」の構想を提言し報告とします。
人口減少時代が到来し、少子化や高齢化が進展する中で、住民による自己決定・自己責任の原理の下に、人々が安全で安心して暮らせる施策
網を構築し、創意工夫に満ちた地域社会を実現していくために、住民に最も身近な「最初の政府」である基礎自治体の役割と責任はますます重くなっています。
特別区を名実共に住民に最も身近な「最初の政府」として再構築するためには、都区制度を支えてきた基本観念である、東京大都市地域における「行政の一体性」から脱却し、「都の区」の制度廃止を実現する必要があります。
その上で、人口、面積、財源など様々な特性を持つ基礎自治体が、自らの意思決定における主体性と行財政運営における自立性を維持しながら、「対等・協力」による相互補完を行う仕組みとして「基礎自治体連合」を提案します。
現在、都区間では、「平成 12 年改革」を完成させるべく協議が続けられていますが、このたびの提言は、これを超えて、特別区を名実共に完全な基礎自治体へと構築していく改革構想となっています。この改革構想の実現には多くの課題が立ちはだかっていると思いますが、区政の関係者が、区民とともに、この東京に新たな基礎自治体の時代を切り開いてほしいと強く願っています。
平成１９年１２月
特別区制度調査会
会 長

大 森

彌

目 次

Ⅰ これまでの経緯 .........................................................................................................1
１ 平成 17 年 1 月の中間のとりまとめ報告（『都区制度の改革 ‑新たに問われる「平
成 12 年改革」‑』） .......................................................................................................1
２ 平成 17 年 10 月の第一次報告（『東京における新たな自治制度を目指して ‑都
区制度の転換‑』） .........................................................................................................2
３ 第二次報告に当たって...........................................................................................5
Ⅱ 改革の基本的な考え方...............................................................................................6
１ 集権体制としての「都の区」の制度廃止 ..............................................................6（1）払拭されない「大東京市の残像」 .......................................................................6（2）東京大都市地域の基礎自治体 ..............................................................................7（3）「都の区」の制度廃止.............................................................................................8２「行政の一体性」からの脱却....................................................................................9
３ 基礎自治体間の新たなシステム.............................................................................9
Ⅲ 「基礎自治体連合」の構想...................................................................................... 11
１ 「都の区」の制度廃止後の基礎自治体の姿 ......................................................... 11
２ 「東京○○市」の「対等・協力」関係 −「基礎自治体連合」− ..................... 11
３ 「基礎自治体連合」による具体的な自治モデル..................................................12（1）東京大都市地域における「基礎自治体連合」の姿 ............................................12（2）財政制度における「対等・協力」関係 ..............................................................13
４ 東京大都市地域以外への適用可能性....................................................................14
Ⅳ 第二次報告のおわりに.............................................................................................15
１ 区域の再編について ............................................................................................15２ 道州制について ...................................................................................................15
３ 首都について .......................................................................................................16
４ 「平成 12 年改革」について................................................................................16
５ 「都の区」の制度廃止と特別区間の協調について ..............................................17
参考 ................................................................................................................................18
・特別区長会依頼事項「制度改革後の特別区のあり方」について.............................18
・第二次特別区制度調査会委員..................................................................................19
・会議の開催状況 .......................................................................................................20
・特別区制度調査会設置規程 .....................................................................................22

Ⅰ これまでの経緯○ 平成 15 年 10 月 16 日、財団法人特別区協議会に特別区の自治に関する調査研究を行うため特別区制度調査会（以下「調査会」という。
）が設置され、同時に特別区長会から、特別区の今後のあり方についての調査・審議を依頼された。
○ 当時、一般の市町村は、平成 12 年 4 月に施行のいわゆる地方分権一括法注1により、国・都道府県と市町村との関係が、上下・主従の関係から対等・協力の関係へ転換される中で、新たな歩みを始めようとしていた。
これに対して特別区は、時を同じくして実施された地方自治法改正（以下「平成 12 年改革」という。
）により、東京大都市地域（特別区が存する区域を指し、便宜上本報告では「東京大都市地域」と呼ぶ。
）において、「基礎的な地方公共団体」（以下本報告においては法令を引用する場合を除き「基礎自治体」と呼ぶ。
）として位置付けられた。しかし、都区間協議に委ねられた「役割分担、事務配分に応じた財源配分」の課題に決着はついていなかった。そのような状況の中で、本調査会は、「大都市東京の行
政主体である特別区の今後のあり方」について検討することとなった。

○ 第一次調査会（平成 15 年 10 月から平成 17 年 10 月まで）は、２回にわたって報告を行ったが、以下、その骨子を改めて述べておきたい。

１ 平成 17 年 1 月の中間のとりまとめ報告（『都区制度の改革‑
新たに問われる「平成 12 年改革」‑』）○ 「平成 12 年改革」は、半世紀をかけ、都と区が共に希求した改革であり、特別区を基礎的な地方公共団体と位置付け、大都市行政の一体性・統一性の確保に配慮しつつ、特別区の自主性・自立性を強化したという点で、都区制度の枠内における一つの到達点であった。

注1

地方分権一括法…平成 12 年 4 月施行の「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律」のこと。地方自治法を中心に 475 本の法改正を行い、機関委任事務を廃止し、自治体の事務を自治事務と法定受託事務に整理し、国の関与等を限定した。

1

○ しかし、東京大都市地域において一体的に処理する必要から東京都が限定的に担うとされている「基礎自治体としての事務」の範囲をめぐる都区協議は遅々として進まず、都と特別区の役割分担や住民に対する責任を明確にする「平成 12年改革」の目的は未完の状態であった。

○ 都区制度を検証する基本的視点は、特別区の存する区域全体を一つの市域とみなし、基礎自治体の事務のうち一体的な処理が必要とされる事務を広域自治体に振り分けるという都区制度を形づくっている「一体性」と、首都たる東京市としての特殊な取り扱いが求められてきた歴史的、沿革的な意味合いを含めた「首都性」、「都と特別区の役割分担の原則」の三点とした。

○ 都区協議の先行きを懸念しつつ、都区の役割分担は、都区間の協議により自治的に決めていくことが法の趣旨であり、都が基礎自治体の事務を行う場合は、速やかに特別区と協議すべきであることを強調した。また、特別区における財政上の自立という観点から、都区財政調整制度には依然として検討すべき課題が多
いことも指摘した。特に都区協議会については、他の自治体と異なり法的に必置とされている趣旨を考えれば、透明かつ適切な運営を図り、都区双方とも特別区の住民をはじめとする東京都民に対して十分な説明責任を果たしていくことを求めた。

２ 平成 17 年 10 月の第一次報告（『東京における新たな自治制度を目指して ‑都区制度の転換‑』）○ いわゆる地方分権一括法の目的は、「基礎自治体優先の原則」に立ち、人々が真に豊かさと潤いを実感できる分権型社会を創造することである。東京大都市地域においても新しい基礎自治体の再構築を急ぎ、自己決定・自己責任による地域
自治への体制を整えなければ、来るべき時代への新しい展望を開くことはできないとした。そこで、東京都の意識改革を求めると共に都区制度の転換を提案し、この地域の「一体性」の視点を中心に課題と論点の整理を行い、新たな基礎自治体のイメージを提示した。

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○ 「中間のとりまとめ報告」における一つの視点であった「首都性」については、わが国には首都についての法制がなく、首都及び首都機能の定義・範囲、首都を管理運営する主体や権能などがあいまいなため、検討の視点から外すこととした。

○ 東京大都市地域は、
大正 11 年に都市計画上一体をなすべき地域として決定され、昭和７年に誕生した「大東京市」注2以来一体的に処理され、昭和 18 年の「東京都制」注3に引き継がれた歴史的沿革を持っている。この一体的な行政の必要性
は戦後も引き継がれ、個々の特別区が基礎自治体であるとした「平成 12 年改革」
においてもその残滓は払拭されず、東京大都市地域においては、基礎自治体の事務の一部を広域自治体である東京都に預ける特別な制度となっている。

○ 「平成 12 年改革」は、都区の役割分担と財源配分の原則を法定したうえで、その具体化を都区対等の協議に任せた。しかし、平成 10 年の法改正から 7 年を経過した時点においても都区協議は平行線をたどり、各特別区を基礎自治体と位置付けた地方自治法改正の趣旨は実現されないままであった。このままでは、住民に身近な政府の確立をめざしてきた長年にわたる自治権拡充運動の努力が失われるのであって、都と区は、その解決に重大な責任を持っていることを自覚すべきであることを指摘した。

○ 東京大都市地域において、一体的に処理すべき行政を東京都に預けるのではなく、住民に身近な基礎自治体である特別区が自ら処理するとすれば、どのような制度が理論上考えられるのかについて考察した。

○ 新たな基礎自治体のイメージとしては、「行政の一体性」の確保を、今後も維持する必要があると考えれば新たに特別な「市」をつくる方向を、必要がないと考えれば一般の「市」を目指す方向を構想した。

注2

大東京市…昭和７年「大東京市構想」により隣接する 5 郡 82 町村を編入し 15 区から 35
区となった「東京市」を指す。昭和 11 年に北多摩郡千歳村、砧村が世田谷区に編入され、帝都たる「大東京市」の範囲が完成し、現在の東京大都市地域が形成された。
注3
東京都制…昭和 18 年法律第 89 号、別添関連資料 4 参照。

3◆ シナリオ１ 特別な「市」のイメージ

東京大都市地域の「行政の一体性」を一の広域自治体である東京都に預けるのではなく、地域内の複数の基礎自治体が自ら維持するケース。
・受け皿として各基礎自治体相互間の関係を処理するための横断的機構が必要。
・東京都から引き継ぐべき市の事務について、「一体的に処理すべき行政の必要性」の大小を基準に、二種の理論モデルを想定。
・東京都から引き継ぐべき市の税源や「東京○○市」相互間における財政の水平調整のあり方などについては、別途検討が必要。

◆ シナリオ２ 一般の「市」のイメージ

東京大都市地域が有する「行政の一体性」
を今後維持する必要がないケース。
・東京都と各特別区の関係は一般の府県と市町村の関係となり、一般の市となった各特別区は、普通地方公共団体として自らの判断で、自らの規模・能力に応じた体制（指定都市、中核市、特例市など）を整え、市政を展開する。
・法令で東京都に留保されてきた、消防、上・下水道などの事務も各市に戻される。また、都が担ってきた市の事務及び都が課してきた市税等のすべては、市となった各特別区にそれぞれ引き継がれる。
・現行の都区財政調整制度は廃止されるが、都区制度のシステム転換に伴う新たな方策を模索することが必要。

○ シナリオ１の中で「基礎自治体横断的な事務処理機構」として提示した「東京市連合機構」は、事務事業の共同処理の枠組みとして現行法にある「広域連合」とは異なり、各「東京○○市」からの独立性が高い新たな特別地方公共団体の創設を想定していた。しかし、その法的性格や権能、財政の仕組みなど詳細の検討
は、「今後の課題」とした。

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○ その際、「東京○○市」の財政制度のあり方の検討によっては、再度、新たな基礎自治体のイメージを再構成する作業が必要となることも指摘した。

３ 第二次報告に当たって○ 平成 17 年 12 月に発足した第二次調査会は、上記の第一次報告を基に、具体的な制度設計の検討に入った。

○ 第一次報告は、特別区を「市」へ、都を「府」へ転換させる方向を、2 つのシナリオで示したが、それらは「行政の一体性」を軸として導き出したものであった。
「行政の一体性」という考え方は、いくたびもの特別区制度改革にもかかわらず維持されてきた都区制度の根幹を支える観念であったと言える。しかし、この観念に依拠する限り都区制度を抜本的に改革することはできないと考えた。そこで今回の第二次報告では、基礎自治体横断的な関係を「行政の一体性」からではなく、基礎自治体間の新たな「対等・協力」の関係を基にして再検討し、第一次報告の 2 つのシナリオを発展的に解消させた形で新たなシナリオを提示するこ
ととした。

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Ⅱ 改革の基本的な考え方

１ 集権体制としての「都の区」の制度廃止（1）払拭されない「大東京市の残像」○ 地方自治法の制定に先立ち、戦後改革の一環として、昭和 21 年、特別区を基礎的な地方公共団体とする「東京都制」の改正が行われた。
現行都区制度は、この改正「東京都制」を地方自治法に引き継いだものであったにもかかわらず、昭和 27 年の地方自治法改正により、特別区は、再び都の内部団体とされ、23 区の存する区域は、あたかもそこに一つの東京市が成り立っているかのように、都による一体的統制の下に置かれることになった。

○ 「平成 12 年改革」は、戦後半世紀に及び 23 区の存する区域における基礎的な地方公共団体は都であるとしてきた法の位置付けを改め、それぞれの特別区がこの地域における基礎的な地方公共団体であるとしたものであった。
この改革によって、従来不明確であった都と特別区の法的位置付けと役割の原則が明定され、住民に身近な事務は特別区が都に優先して担い、都は広域自治体となり、新しい都区制度の枠組みが法定された。しかし、都は、市町村が処理するものとされている事務のうち、「人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から当該区域を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務を処理するものとする。
（地方自治法第 281 条の2）」とし、この地域で限定された市の事務を行うものとされた。

○ このように、「平成 12 年改革」は、東京大都市地域において東京都を広域自治体、特別区を基礎自治体とする二層制の自治を目指したものであり、東京都は、限定された市の事務を行う以外は、一般の府県と同様の広域自治体に位置付けられたのである。しかし、府県としての都が担う限定された市の事務の具体については、平成 10 年の法改正から 10 年になろうとする今日でも、都区協議は整わず
あいまいなままである。

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○ 都区制度の枠内で行われた「平成 12 年改革」は、依然として、東京大都市地
域を一の市ととらえ、広域自治体である都がこの地域の主体であるかのように振る舞う制度的可能性を内包しているといえる。それは「都の区」を特別区とする
都区制度に内在する「大東京市の残像」といってよい。

（2）東京大都市地域の基礎自治体○ 21 世紀に入り、わが国は本格的な人口減少時代に突入した。少子化の進行は
これまでの経済や地域の存立基盤に関わる深刻な問題であり、高齢化の進展は保健・医療・介護サービスの充実強化など待ったなしの対応を迫っている。人々の日常の暮らしに目を向ければ、地域力の低下、生活保護者の急増、定住先を持てない人々の増大、環境問題の深刻化、教育現場の混乱、児童・高齢者・障害者への虐待、家庭内暴力、公共施設の老朽化、心配される地震災害など、地域社会と基礎自治体が対応を迫られている問題が多発している。
このような状況の中で、安全・安心の施策網を構築し、多様な住民ニーズに的確に応えていくことは住民に最も身近な「最初の政府」である基礎自治体の不可欠な役割であり、今後、その責任はますます増大する。

○ 他の市町村や府県が地域そのものの存続が危ぶまれる深刻な人口減少時代に直面している中で、東京大都市地域は人口増加と大量の昼間人口を得て賑わいを保ち、産業・金融・情報・文化など多くの分野での集中・集積により活力の恩恵を受けている。しかし、この恩恵は、全国の他の地域との相互依存の関係があってはじめてもたらされていることに留意する必要がある。

○ 一方で、東京大都市地域の活力が他府県からの転入や流入人口を前提として成り立ってきたことと、他方で、この地域の人口が既に自然減に転じ、また生産
年齢人口も減となり高齢者人口が急速に増加していく傾向にあることを考えれば、この地域が、経済のグローバル化や景気変動の影響が現れる中で、これまでのような活力を維持できるとは限らない。

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○ 東京大都市地域にも人口減少・高齢社会が到来する時代に、真に住民が豊かさと潤いを実感できる社会を構築し維持するためには、救急・防災、上下水や医療をはじめとする生命の安全保障や少子高齢社会に不可欠な教育・福祉・まちづ
くりなどの課題に対して、地域の実情に合わせたきめ細かな対応が求められている。それゆえ、基礎自治体優先の原則に立って基礎自治体の役割と行財政体制を強化する分権改革をさらに進める必要がある。

（3）「都の区」の制度廃止○ 21 世紀において求められる基礎自治体の役割に応え、東京大都市地域に充実した住民自治を実現していくためには、戦時体制として作られ帝都体制の骨格を引きずってきた都区制度は、もはや時代遅れというほかはない。800 万人を擁する東京大都市地域においてこそ、住民の意思でそれぞれの地域の実情を反映した施策を行う住民に最も身近な政府の再構築が急務である。

○ 特別区が名実共に住民に最も身近な政府として自らを確立していくためには、「大東京市の残像」を内包する「都の区」の制度から離脱することが必要である。
そのためには、東京大都市地域における広域自治体と基礎自治体の役割をさらに明確に区分し、都が法的に留保している市の事務と現在都が課している市の税等のすべてを特別区（後述の「東京○○市」）が引き継ぎ、都区間で行っている財政調整の制度を廃止する必要がある。

○ 現在なお都に留保されている主な事務に関しては、消防は、各特別区が連合して「消防責任」を持っているが特別区の存する区域を「一の市」とみなして「管理」を都知事に任せ、上・下水道は、特別区の存する区域を「一の市」とみなし
都が行うこととしている（消防組織法第 26 条〜28 条、水道法第 49 条、下水道法
第 42 条）。しかし、特別区は自分で、また必要に応じて自分たちで広域的に、こうした事務を処理する意思も能力も十分備えている。現に、「平成 12 年改革」で東京都から移管された清掃事業を特別区は円滑かつ効率的に実施している。

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２「行政の一体性」からの脱却○ 従来の都区制度改革の論議では、「行政の一体性」の概念を重視してきた。また、第一次調査会でも同様に「行政の一体性」を軸に検討が行われた。しかし、この一体性という考え方自体を再考すべきではないか。

○ 一体性という考え方は、昭和 18 年に東京府と東京市を廃止し都制を導入して「帝都を一の体制にする」としたときから始まっている。それは、まさに戦時集権体制の一環であった。

○ 現行の地方自治法における「都の区」という規定の仕方も「一の体制」と重なる意味合いを持っている。また、「平成 12 年改革」においても、23 区の存する区域では、「行政の一体性」の確保の観点から、都が市の事務の一部を区に代わって一体的に処理するという考え方に継承されている。このように、「一体性」こそが、これまでの集権体制の都区制度を支えてきた基本観念であるといえる。

○ したがって、東京大都市地域における「行政の一体性」の必要を前提とする
限り、都という一の行政主体が区に代わって一体的に事務を処理する体制を乗り越えていくことはできない。この際、基礎自治体を第一義の行政主体とする充実
した住民自治のシステムを確立していくため、「行政の一体性」の観念から脱却し、分権時代にふさわしい新たな基礎自治体間の関係を構築することが必要である。

○ なお、地方自治法に「大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保」とあるが、いわゆる地方分権一括法により「統一的な処理を必要とする事務」という都道府県の事務は廃止されており、「行政の統一性の確保」を都区のみに存置しておく根拠も必要性もないと考える。

３ 基礎自治体間の新たなシステム○ これまでの都区制度改革の検討に当たっては、特別区を普通地方公共団体に転換すれば、それは各区への地方交付税の個別適用に直結するものと観念されて9きた。個別適用ということになれば、現行の都区財政調整制度によって確保されてきた区間の水平的な財政調整機能が失われ、各区の財政需要を賄うだけの財源の手当てができなくなるのではないか、という不安がぬぐえなかった。

○ しかし、この観念を克服できなければ、いつまでも特別区は「都の区」から脱却できないため、結果として、地域住民に身近な政府である基礎自治体を確立していくことはできない。

○ かつてのように区長公選制の廃止はあり得ず、区長と区議会議員の直接公選（二元代表制）を当然のこととすれば、基礎自治体としての特別区の将来を構想するに際しては、普通地方公共団体として分類されることにこだわり、また、そのことが地方交付税の個別適用を受けることだと断定しなくてもよいのではないか。基礎自治体のあり方を構想する場合、そもそも特別地方公共団体と普通地方公共団体の区別は必要不可欠な分類だと考えなくともよいのではないか。

○ このようなこだわりや固定観念を克服し、すべての特別区が基礎自治体として個々の役割を果たしつつ、これまでになかったような「対等・協力」の関係を構想・構築できるならば、23 の特別区は、思い切って「都の区」の制度廃止に向けた第一歩を踏み出すことができると考える。

○ 構築されるべき新たな基礎自治体間の関係は、人口、面積、位置、施設の配置、財源など様々な特性を持つ基礎自治体が、自らの意思決定における主体性と行財政運営における自律性を維持しつつ、「対等・協力」の相互補完により、住民のニーズと効率性の要請に的確に応え得るものでなければならない。

○ これは、地域の必要と意思によって選択できる多様な自治の仕組みの一つであるという意味において、必ずしも東京大都市地域に限定されるものではなく、他の地域の基礎自治体間にも適用できる可能性を持つものと考える。

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Ⅲ 「基礎自治体連合」の構想

１ 「都の区」の制度廃止後の基礎自治体の姿○ 「都の区」の制度廃止後の東京大都市地域の基礎自治体は、「東京○○市」として実現する。
「東京○○市」は東京都から分離・独立した存在として、地域における行政を自主的かつ総合的に担うものとする。

○ 「都の区」の制度廃止後の基礎自治体は、後述するような新しい「対等・協力」の関係を前提にしており、これを象徴的に表す意味で、従来の「区」ではな
く「東京○○市」と称することとする。この際、長い間特別区が「都の区」とされてきたことから脱却していくためにも、政令指定都市の行政区や基礎自治体の内部団体である地域自治区などと区別するためにも「区」という名称から決別すべきである。

２ 「東京○○市」の「対等・協力」関係 −「基礎自治体連合」−○ 東京大都市地域は、沿革的に一体的な整備などが必要であるとされ、個々の特別区には、それぞれの住民の意向とは関わりなく、東京大都市地域全体を一体的な観点から捉えた地域特性が形成されてきた。この結果、特別区間には、行政需要や財源の極端な偏在が現存している。これらを踏まえ、実現可能な新たな基礎自治体間の関係を構想する必要がある。しかし、この基礎自治体横断的な関係
は「東京○○市」が、これまでの歴史的沿革を乗り越える行財政の仕組みでなければならない。

○ この基礎自治体横断的な関係は、基礎自治体の新しい「対等・協力」の形であり、法的根拠を有する「基礎自治体連合」として設計する。

○ 「基礎自治体連合」は、住民投票により承認された憲章の下に、地域の実情に合わせた多様な自治の選択を可能とする新たな制度である。

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○ 「基礎自治体連合」の設立に必要な最小限の要件は法定される。法定化される要件としては、設置の手続きに関すること、民主的統制の確保に関することなどが考えられる。

○ 「基礎自治体連合」は、事務配分、徴税、財政調整などの具体的な「対等・協力」関係の内容を定める憲章を、基礎自治体（特別区＝「東京○○市」）間で協議し、各議会の議決を経て、住民投票による承認を得て成立する。

３ 「基礎自治体連合」による具体的な自治モデル（1）東京大都市地域における「基礎自治体連合」の姿○ 東京大都市地域における「基礎自治体連合」の姿としては、以下のようなモデルが考えられる。

◆構成団体
・すべての「東京○○市」で構成する。

◆意思決定機関
・意思決定機関として議会を置く。議会の議員は各「東京○○市」長が兼ねる。
・条例制定権、予算議決権を有する。
・必要に応じ外部の意見を聴くための第三者機関を置くことができる。

◆執行機関
・「基礎自治体連合」の長は「基礎自治体連合」の議会の議員の中から選任する。

◆処理する事務・都から引き継ぐ事務のうち「対等・協力」関係で共同処理する必要がある事
務・財源の均衡化をはかるための「東京○○市」間の水平的な財政調整事務
・「基礎自治体連合」を維持するための事務12◆住民参加の仕組み
・直接請求、住民監査請求などの住民参加の仕組みを持つ。
・住民自治の基盤を強めるため、「基礎自治体連合」の議会における会議及び会
議録の公開や、公聴会・参考人制度を活用する。

◆経費負担
・「基礎自治体連合」の事務的経費は、「東京○○市」が負担する。

（2）財政制度における「対等・協力」関係○ 東京大都市地域における「基礎自治体連合」では、特別区間に現に存する地
域特性を踏まえ、「東京○○市」間の財源の均衡化をはかるために、「対等・協力」の関係のもとでの自主的な財政調整を行う税財政制度を設ける。

○ 東京大都市地域には独自の財政調整制度が適用されてきた経緯を踏まえ、「基
礎自治体連合」に活用する、2 つの方式が考えられる。

（共有税方式）・「基礎自治体連合」は、憲章に定めるところにより、「基礎自治体連合」の条例に基づき、財政調整に必要な財源として一定の税目の一部または全部を「東京○○市」と共同徴収する。
・「基礎自治体連合」が共同徴収する税は、「東京○○市」の共有税とする。

（分賦金方式）・「基礎自治体連合」は、憲章に定めるところにより、「基礎自治体連合」の条例および予算に基づき、財政調整に必要な財源を各「東京○○市」に請求（賦課）する。

○ 現行の地方交付税制度は、相似する特別区財政調整交付金制度（地方自治法
第 282 条）を前提としながら、特別区の存する区域を一の市とみなした大都市分の基準財政需要額と府県分の基準財政需要額とを合算し、同様に基準財政収入額
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も合算して、都へ適用している（地方交付税法第 21 条）。

○ 東京大都市地域における「基礎自治体連合」は、自ら財政調整を行うために、
各「東京○○市」の地方交付税算定については一括して「基礎自治体連合」へ適用するなど、地方交付税制度の特例を設ける必要がある。

４ 東京大都市地域以外への適用可能性○ 基礎自治体を地域における責任ある行政主体として確立する方向で分権改革が進められつつある時代にあって、各自治体が、自治と連帯の精神に立脚して、自らの行政の内容とその手段を選択しうる自治のシステムが求められている。

○ 「基礎自治体連合」は、東京大都市地域における新たな自治のモデルとして構想したものであるが、それぞれの地域の実情に合わせた多様な自治システムの選択を拓いていくという意味では、他の地域にも適用可能なものであり、これにより、日本の地方自治制度をより豊かなものにしていくことができると考える。

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Ⅳ 第二次報告のおわりに○ 本報告の中では取り上げなかった問題のうち、今後の特別区が注視すべき、
あるいは場合によっては本格的な対応を迫られると思われる点について付言しておきたい。

１ 区域の再編について○ 全国的に「平成の大合併」が進められている中で、現在協議中の「都区のあり方検討委員会」注4では、都から、効率的な行政のためには「器」の問題は避けて通れず、事務の移管と区域再編はセットで検討すべきだという考え方が示されている。

○ しかし、区域再編を事務の移管の前提条件とする必然性は無く、むしろ、両者をセットにすることで都区間の分権改革が先送りにされる懸念が生じる。
まず、「平成 12 年改革」による都区の役割分担、財源配分の原則を実現し、その上で各特別区が自主的に区域問題に取り組むことが順当な道筋である。

○ なお、「基礎自治体連合」は一般制度であるので、23 の「東京○○市」の場
合だけではなく、複数の「東京○○市」が必要に応じて活用することにより、区域再編と同等の効果を期待することもできる。

２ 道州制について○ 現在、国では、現行の都道府県を越えて、真の分権型社会を創造していくのにふさわしい自立性の高い圏域を設定し、そこに新たな広域自治体としての道州を導入すべく検討を進めている。

注4

都区のあり方検討委員会…平成 18 年 11 月に都区の事務配分、特別区の区域のあり方及び都区の税財政制度などの都区のあり方を根本的かつ発展的に検討するため、都区協議会の下に設置され、平成 19 年 1 月から協議が開始されている。

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○ 都道府県を廃止し道州制を導入することは、この国の統治と自治のかたちを大きく変えることになる。どういう圏域を設定するのか、どのような事務権限を国から移譲するのか、国と道州の関係はどうなるのか、税財政制度はどうなるのかなど、検討すべき事項は多い。同時に、広域自治体としての道州に包括される基礎自治体についても、区域・規模・能力・事務配分をどのように考え、住民による自治はどうなるのかなど検討されなければならない重要な事項が残されている。

○ しかし、仮に道州制の導入ということになれば、東京都が現行のように市の機能を内包したまま、「州」になることは考えにくい。したがって、「都の区」の制度を廃止し、都に留保されている事務と税を移管し、新たに「基礎自治体連合」を構築しようとする本構想は、道州制が導入される場合であっても対応できる制度であると考えられる。

３ 首都について○ 都制は帝国の首都として創設された歴史を持っているが、現在、首都を定めた法令はない。しかし、東京が日本の首都と呼ばれていることも事実である。その首都の役割を広域自治体としての都が当然のように行っている。

○ 「都の区」の制度が廃止されれば、「大東京市の残像」を引きずって行ってきた首都としての役割は消失する。その場合、首都の役割は「東京○○市」の連合
またはいずれかの「東京○○市」が担うこともできる。

４ 「平成 12 年改革」について○ 当調査会が第一次の中間のまとめで懸念を示したとおり、「平成 12 年改革」
は平成 10 年の法改正から 9 年を費やしながらも未完のままである。
当面、都区は、「平成 12 年改革」の趣旨に沿って誠実な協議を進め、役割分担の明確化と税財政の安定化を実現すべきである。

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○ とりわけ、基礎自治体としての特別区優先の原則に基づき、都が実施している事務を例外なく見直し、都区の役割分担のあり方を整理することは、「平成 12
年改革」の趣旨を実現することにとどまらず、今後の東京大都市地域の行政のあり方や地方分権改革の方向にも合致するものである。

５ 「都の区」の制度廃止と特別区間の協調について○ この第二次報告は、特別区にとって悲願であった「平成 12 年改革」をさらに超えて、「都の区」の制度廃止を提案するものである。それだけに、これまで「都の区」であることによって形成されてきた都への依存心を払拭していく必要がある。
なによりも、都に頼らず、都に留保されてきた事務を自分たちで処理し、行政需要の違いと著しい財源の偏在を自らの手で調整していくには、
これまで 23 区間
で培ってきた「互譲・協調」の精神と、「自分たちの事柄は自分たちの力で解決していく」という自主・自立への確固たる決意が強く求められる。

○ 「平成 12 年改革」後、かつて区民をも巻き込んだ特別区自治権拡充運動のよ
うな情熱が影を潜めている。都区制度改革の推進には、なによりも、区政担当者と区民との連携、区間の協力による改革運動の活性化が不可欠である。都や国のみならず、この改革の必要性を自治の主人公である区民と共有し理解の輪を広げて確かな実現を目指していくことが強く望まれる。

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参 考

特別区長会依頼事項「制度 改 革 後 の特 別 区 のあり方」について
特 別 区 は、平 成 10 年 法 改 正 、12 年 4 月 実 施 の地 方 自 治 法により、大 都 市 制 度 である都 制 の基 礎 的 地 方 公 共 団 体 と位 置
づけられました。
特 別 区 は、八 百 万 人 を超 える住 民 に対 して直 接 責 任 を有 す
るばかりか、我 が国 の政 治 ・経 済 ・文 化 の中 心 にあり、昼 間 人 口
一 千 百 万 人 を超 える人 々が活 動 する首 都 の自 治 体 として、重 い
責 任 を負 っています。
現 在 、国 、地 方 を通 じた構 造 改 革 や地 方 自 治 制 度 のあり方をめぐり、広 域 自 治 体 と基 礎 的 自 治 体 の新 たな役 割 や、事 務 の
再 配 分 などが議 論 されています。
これらの動 きの中 で、大 都 市 東 京 の行 政 主 体 である特 別 区 の
今 後 のあり方 について、調 査 研 究 を依 頼 するものです。
平 成 15 年 10 月 16 日

特 別 区 長 会

※第 二 次 特 別 区 制 度 調 査 会 は、平 成 17 年 12 月 16 日 、第 一 次 に引 き続 き「制 度 改 革 後 の特 別 区 のあり方 」について調 査 研 究 の依 頼 を受 けた。

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参 考

第二次特別区制度調査会委員
平成１９年１２月現在

会長

会長職務代行大森彌おおもり わたる

東京大学名誉教授

磯部力

いそべ つとむ

立教大学
法学部 教授伊藤 正次

いとう まさつぐ

首都大学東京都市教養学部 准教授

大杉覚

おおすぎ さとる

首都大学東京都市教養学部 教授

金井 利之

かない としゆき

東京大学大学院
法学政治学研究科 教授

櫻井 敬子

さくらい けいこ

学習院大学
法学部 教授

沼尾 波子

ぬまお なみこ日本大学
経済学部 准教授

的石 淳一

まといし じゅんいち

地方公務員共済組合連合会
理事

安田 八十五やすだ やそい関東学院大学
経済学部 教授
（敬称略）

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参 考

会議の開催状況
第二次特別区制度調査会
日 付
第１回

平成 18 年 1 月 11 日

検討内容
・常務理事あいさつ
・委員の委嘱・今後の進め方について協議

第２回

平成 18 年 3 月 17 日

・シナリオ 2 の事務のイメージ等について説明を聴取し意見交換

第３回

平成 18 年 4 月 13 日

・上下水道の事務における多摩地域と 23 区の境界について説明を聴取し意見交換
・フランスの地方税等について説明を聴取し意見交換

第４回

平成 18 年 5 月 15 日

・東京大都市地域と多摩地域とのマクロ的なトレンドの比較について（人口、産業、税収）説明を聴取し意見交換
・ヨーロッパ諸国における基礎自治体の広域行政組織について説明を聴取し意見交換

第５回

平成 18 年 6 月 22 日

・外部意見を聴取し意見交換①「清掃事業移管から見た都区制度改革と今後の２３区」について
東京都清掃労働組合

特別中央執行委員
星野 良明 氏

第６回

平成 18 年 7 月 21 日

・外部意見を聴取し意見交換②「フランスのコミューン連合：課税権を有する自治体連合」
について
神奈川大学経営学部教授

第７回

平成 18 年 9 月 1 日

青木 宗明 氏・外部意見を聴取し意見交換③「首都圏人口成熟問題の本質と対処策」について
日本政策投資銀行

地域企画部参事役
藻谷 浩介 氏

第８回

平成 18 年 10 月 2 日

・今後の検討項目及びスケジュールについて協議
・２３区の一部事務組合等の概要について説明を聴取し意見交換

第９回

平成 18 年 11 月 6 日

・新たな基礎自治体の機構の検討（その１）基礎自治体横断的な事務処理機構（1）機構の性格

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参 考

日 付
第１０回

平成 18 年 12 月 11 日

検討内容
・新たな基礎自治体の機構の検討（その 2）基礎自治体横断的な事務処理機構（2）意思決定機関（3）執行機関の仕組み（4）諮問機関

第１１回

平成 19 年 1 月 15 日

・新たな基礎自治体の機構の検討（その 3）基礎自治体横断的な事務処理機構（5）処理する事務（6）住民参加の仕組み（7）その他

第１２回

平成 19 年 2 月 8 日

・新たな基礎自治体の人事制度の検討
基礎自治体横断的な事務処理機構の人事制度

第１３回

平成 19 年 3 月 23 日

・東京○○市、東京府の姿の検討
・地方自治を取り巻く社会経済環境の変化の検討

第１４回

平成 19 年 4 月 23 日

・今までの意見のまとめ

第１５回

平成 19 年 5 月 21 日

・税財政制度について説明を聴取し意見交換

第１６回

平成 19 年 7 月 12 日

・税財政制度について説明を聴取し意見交換

第１７回

平成 19 年 9 月 5 日

・報告書の構成について意見交換

第１８回

平成 19 年 10 月 4 日

・報告の取りまとめ

第１９回

平成 19 年 11 月 1 日

・報告の取りまとめ

第２０回

平成 19 年 12 月 6 日

・報告の取りまとめ

区長との意見交換会
平成 18 年 2 月 6 日、2 月 27 日、平成 19 年 6 月 11 日、6 月 18 日の 4 回開催

区議会議長との意見交換会
平成 18 年 2 月 20 日、平成 19 年 7 月 26 日の 2 回開催

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参 考

特別区制度調査会設置規程（目 的 及 び設 置 ）第 １条 財 団 法 人 特 別 区 協 議 会 寄 附 行 為 （以 下 「寄 附 行 為 」とい う。 ）第 ４
条 第 １号 に定 める特 別 区 の自 治 に関 する調 査 、研 究 に資 するため、財 団
法 人 特 別 区 協 議 会 に特 別 区 制 度 調 査 会 （以 下 「制 度 調 査 会 」という。）を設 置 する。
（調 査 研 究 事 業 ）第 ２条 制 度 調 査 会 は、前 条 の目 的 を達 成 するため、次 の事 業 を行 う。
(1) 特 別 区 の自 治 に関 する調 査 研 究 及 びその結 果 の公 表(2) 公 私 の機 関 からの調 査 研 究 依 頼 に対 する意 見 の提 出
(3) その他 制 度 調 査 会 の目 的 を達 成 するために必 要 な事 業
（組 織 ）
第 ３ 条 制 度 調 査 会 は 、 学 識 経 験 を有 する 者 の う ちから、 理 事 会 の 議 決 を得 て、理 事 長 が委 嘱 する委 員 をもって構 成 する。
２ 前 項 の理 事 長 が委 嘱 する委 員 は、１２名 以 内 とする。
（任 期 ）
第 ４条 委 員 の任 期 は、２年 以 内 とする。ただし、再 任 を妨 げない。
（会 長 ）
第 ５条 制 度 調 査 会 に、会 長 を置 き、委 員 の互 選 によりこれを定 める。
２ 会 長 は、制 度 調 査 会 を代 表 し、会 務 を総 理 する。
３ 会 長 に事 故 あるとき又 は会 長 が欠 けたときは、あらかじめ会 長 の指 名 する
委 員 が、その職 務 を代 行 する。
（運 営 ）
第 ６条 制 度 調 査 会 は、会 長 が招 集 する。
２ 制 度 調 査 会 は、必 要 があると認 めるときは、関 係 者 の出 席 を求 め意 見 を聴 くことができる。
３ 制 度 調 査 会 に、 第 ２条 に 定 める事 業 を行 うための小 委 員 会 を置 くことができる。
４ 小 委 員 会 の構 成 及 び小 委 員 会 委 員 は、制 度 調 査 会 の 承 認 を得 て、会
長 が定 める。
５ 小 委 員 会 は、その成 果 物 を制 度 調 査 会 に報 告 するものとする。

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参 考

（専 門 委 員 ）第 ７条 制 度 調 査 会 に、必 要 に応 じ、専 門 委 員 を置 くことができる。
２ 専 門 委 員 の委 嘱 は、委 員 の推 薦 を得 て、理 事 長 が行 う。
３ 専 門 委 員 は、会 長 の命 を受 け、専 門 事 項 の調 査 研 究 にあたる。
４ 専 門 委 員 の任 期 は、前 項 の調 査 研 究 が終 了 するまでとし、２年 以 内 とする。ただし、再 任 を妨 げない。
（報 酬 及 び費 用 弁 償 等 ）第 ８ 条 制 度 調 査 会 の 委 員 及 び専 門 委 員 への 報 酬 及 び費 用 弁 償 並 びに
第 ６条 第 ２項 の関 係 者 及 び同 条 第 ４項 の小 委 員 会 委 員 への謝 礼 金 の支
払 い基 準 は、別 に定 める。
（庶 務 ）
第 ９条 制 度 調 査 会 の庶 務 を行 う組 織 については、別 に定 める。
（補 則 ）
第 １０条 前 各 条 に 定 めるもの のほか、 制 度 調 査 会 の運 営 に 関 し必 要 な事
項 は、会 長 が制 度 調 査 会 に諮 って定 める。

附 則
この規 程 は、平 成 １５年 ６月 １０日 から施 行 する。
附 則
この規 程 は、平 成 １７年 １月 1４日 から施 行 する。

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