平成 24 年（ワ）第 49 号、第 133 号
原告

長谷川照

被告

国及び九州電力株式会社

玄海原発差止請求事件

ほか

準備書面７９新規制基準の不合理性
2021 年（令和 3 年）7 月 20 日
佐賀地方裁判所民事部合議 2 係

御中原告ら訴訟代理人

弁護士

椛

島

敏

雅

弁護士

東

島

浩

幸
外

目次
第一

はじめに ........................................................................................................ 2

第二

福島第一原発事故への反省と原子力規制の見直し ............................. 4

1

規制の虜と評された福島第一原発事故以前の無防備な安全規制 ....... 42

原子力関連法の改正 ...................................................................................... 7

3

小括 ................................................................................................................... 9第三新規制基準や原子力規制委員会の問題点 .............................................. 9第四規制要件としての取り込みが見送られている問題点 ...................... 111

外部電源が重要度分類指針・耐震上の重要度分類において格上げされていないこと ............................................................................................ 112

共通要因故障を想定していないこと ...................................................... 13

3

避難計画の重要性 ....................................................................................... 161

第五

新たに判明した知見、自然現象への対応不備（熊本地震で発生した繰り返し地震の規制化の先送り） ........................................................... 21

1

はじめに ........................................................................................................ 21

2

熊本地震が明らかにした繰り返し地震の重要性 ................................. 21

3

繰り返し地震を想定外としている新規制基準の不合理性 ................ 22

4

小括 ................................................................................................................ 24

第六

かつての規制内容･規制運用からの後退が認められる問題点 ........ 24

1

立地審査指針 ............................................................................................... 24

2

クロスチェック解析を実施しない運用上の問題 ................................. 31

第七

性能低下や期限の猶予を容認する規制の後退 ................................... 351

緊急時対策所の建物構造が免震から耐震へ ......................................... 35

2

特重施設の設置期限延長 ........................................................................... 38

第八原子力 規制 委員会 によ る訴訟 対策 は権限 外行為 であ り裁量 権の逸脱濫用に他ならないこと ........................................................................... 39

1

はじめに ........................................................................................................ 39

2

訴訟対策としての「新規制基準の考え方」の公表 ............................. 40

3火山ガイドを死文化させる基本的考え方の公表 ................................. 42

4

小括～裁量権の逸脱・濫用に他ならないこと ..................................... 44

第九まとめ ......................................................................................................... 44

第一

はじめに
福島第一原発事故によって安全神話が崩れ去 ったが、それから 10 年が経過し、改 めて原子力規 制委員会 と電 力事業 者 によって、新たな安全 神話 が形作られようとしている。
福島第 一原発 事故 当時 、当 時 の原子 力規 制 当局 （原子力 安全 委員2

会と原子力安全 ・保安院 ）と東京電力 は、以前より危険性 が指摘 されていた大地震と大津波 への事前の備えを怠り、過酷事故 の発生を許した。いわゆる過酷事故 対策 は、「過酷事 故 は発生しない」という前提 に立っていたので、具体的内容 は規制 化されておらず、事業者の自主 的対策 に委ねられていた。
福島第一原発事故で行われた実際の過酷事故対策は、いくつかの偶然も重なり、想定されていた最悪の事態には至らなかったものの数万人規模の市民の
故郷での暮らしを奪い去るという戦後最悪の公害事件を引き起こした。
福島第一原発事故が発 生するまで、多数の国民は原子力発電の安全性に対 して関心 は高くなかったが、福島第一原発事故 は、こうした状況を一変させ、原 子力発 電 の危険 性 や存在意 義 が議論 され、国 民 の重大な関心事 となった。
こうした原子力発電 を巡 る大きな環境 の変化 のもと、我 が国では、ドイツのように脱原発の道を選択 せずに、原子力発電を維持させるため、原子力規制の在 り方 を見直 した。その理念 は、「もう二度 と福島第一原発事故 をおこさない」という国民共 通 の認 識のもとに、最新 の国 際的 な知 見 や福島 第一 原発事故 の教訓 を踏 まえた最 善の規制 を加 えて原 子力 発電 の安全 性 を中立公
正な立場から厳しく規制していくというものであった。
ところが、その後に制定された新規制基準は、事故以前 のものよりも規制が強化 されているものの、未 だに安全性 の追求よりも電力事業者 の経営の維持が考 慮 され、安 全性 の確保 に最大 限 の努 力 が払 われているとは言 い難 い内容が散見される。また、原子力規制委員会には、安全性の確保のために中立
公正 な振る舞いが求 められるが、同委 員会発 足後 に福島第一原発 事故後に原発の差止めを認めた司法判断が誤りであるとして、同意委員会の権限外の行為であるにもかかわらず、公然 と、国や電力事業者のために訴訟用 の「虎の巻」を提供して改正された原子力規制関連法 の趣旨･目的 に反する態度をとり続けている。
3

本書面 では、福島第一原 発事故 後の原子力 規制制度改革 の理念 を紹介した後 、いくつかの視点 から新規制基準 の内容 や適用 ・運用の場面 において不合理 な点が多く見られることを指摘 し、原 子力規制委員会 の規制 機関
として振 る舞 い・姿勢が原発を推進 する国や事業者側 に偏 っていることも指摘して、原子力規制 制度改革 の趣旨 ･目的と実 際 の原子力規制 の運用状況が大きく乖 離して安 全性 の確保 に最大 限 の努 力 が尽くされておらず、安全 神
話が再 び形作られようとしており、このままでは再び重大な過酷事故 が起 きてし
まう危険性を孕んでいることを述べていく。

第二1

福島第一原発事故 への反省と原子力規制の見直し

規制の虜と評された 福島第一原発事故以前の無防備な安全規制
福島第一原発事故は、1986 年（昭和 61 年）4 月に発生したチェルノブイ
リ原子力 発電所 事故 以来 、国際 原子力 事象 評価尺度 （INES）において、最上位のレベル 7（深刻な事故）に位置づけられる最も深刻な原子力事故となった。科学技術先進国の一つである日本で発生したことに世界中の人々は驚愕した。ところが、徐々に、原発の安全性を支えていたと信じられていた日本の原子 力規制の実態が、専門性 の欠如等の理由 から規制当局が規制される立場の東京電力の「虜 」となり、安全対策の先送 りにし、事業者 の自主対応 に委ねるという形で原子力事故に対して無防備な状態 を放置・黙認して国民の安全を守るには程遠いレベルに甘んじていたことが明らかになった。
この点 について、国会 事 故 調査 報 告 書 では、「事 故 の根 源的 な原因 は、東北地方太平洋沖地震が発生した 2011 年（平成 23 年） 3 月 11 日（以下 「3.11」という）以 前 に求 められる。当 委員 会 の調 査によれば、3.11 時 点において、福島第一原発 は、地震にも津波 にも耐 えられる保証 がない、脆弱 な状態 であったと推定 される。地震 ・津波 による被 災 の可能性 、自然 現象 を起因とするシビアアクシデント（過酷 事故 ）への対 策 、大量 の放射能 の放出 が考 えら
4

れる場合の住民の安全保護など、事業者である東京電力及び規制当局である
内閣府原子 力安全委 員会 、経済産業 省原 子力安全 ・保安院 、また原子 力
推進行政当局 である経済産業省 が、それまでに当然備えておくべきこと、実施すべきことをしていなかった。」と指摘している。
具体的には、以下のとおりである。
⑴

地震に対する耐力不足2006 年（平成 18 年）の時点で、耐震安全性基準が改訂され、原子力安

全 ･保安院 （以下 、「保安院 」という）が、東京電力 に対して、新指針 に基づく
耐震安全性評価の実施 を求めていたが、東京電力は、これに応じていなかった。
そして、東電 や保安院は、新指針に適合するためには、耐震補強工事 が必要であることを認識 しながら、東京電力は全く工事を実施せず、また、そのことを保安院は黙認していた（甲Ａ1・26）。
⑵

認識していながら対策を怠った津波リスク
また、同じく 2006 年（平成 18 年）の時点で、福島第一原発の敷地を越える津 波が到来 した場合 に、同事故 の原因となった全電源喪失 に至 る危険性 があること、そして炉 心損 傷 に至る危険 性 があることが東京 電力 と保 安院 によって共 有 されていたが、保安院 は、東京電力 が対策 を先延ばしにしていることを承知で明確な改善策を指示しなかった（甲Ａ1・27）。

⑶

事業者と規制当局の逆転現象
規 制 を導 入 する際 に、規 制 当局 が事 業 者にその意 向を確認 していた事実 も判明した。
平成 5 年（1999 年）に、当時 の原子力安全委員会 （以下「安全委員会」という）は、全電源喪失の発生の確率が低 いこと、原子力プラントの全交流電 源喪失 に対する耐久性 は十 分であるとし、それ以降 の、長時間 にわたる全交
流電源喪失 を考慮する必要はないとの立場を取 ってきたが、この全交流電源喪5失の可能性は考えなくてもよいとの理由を事業者に作文させていたことが判明している（甲Ａ1・11）。
⑷

国際的基準や最新の知見を無視した規制
さらに、海外からの知見の導入に対しても消極的 であった。
国 際原子力機関 ＩＡＥＡでは、5 層までの深層防護 が考慮されていたが、日本では、5 層のうち 3 層までしか対応できていないことを黙認していた。また、自然 災害 などを原因 として発生する過酷事故 （シビアアクシデント）への対策 についても、保安院は、災害 が多発 する日本において、地震 や津波 などの外部事象に起 因する事故を取り上げず、内部事象に起因 する対策にとどめた。また、アメリ
カでは、9.11 同時多発テロの発生以降、アメリカでは、規制当局が、原発へのテロを想定 して全電源喪失 を想定した機材 の備えと訓練を原発事業者 に義務 づけるようになったが、保安院 は、このようなアメリカ国内の状況 を認識しながら、同様の措置を国内には導入しようとしなかった（甲 Ａ1・11）。
⑸

規制当局の怠慢が無ければ対策を講ずる機会があったこと
このように、今回 の事故 については、これまで何回 も対策を打つ機会があったにもかかわらず、歴代の保安院 と安全委員会（以下 、両者 を「旧規制当局 」という）及び東電経営陣が、それぞれ意図的な先送り、不作為 、あるいは自己の組
織 に都合 の良い判断を行うことによって、安全対策 が取られないまま 3.11 を迎えたといって良い。
⑹

規制の虜による原子力規制の崩壊
国会事故調は、以上のような経緯を踏まえ、「規制当局は、事業者への情報の偏在、自身の組織優先の姿 勢等から、事業者 の主張する「既設炉の稼働 の維持」「訴訟対応で求められる無謬性 」を後押しすることになった。このように歴代の規制当局 と東電 との関係 においては、規制 する立場とされる立 場の「逆転関係 」が起 き、規制当局は電気事業者の「虜 （とりこ）」となっていた。その結果、
原子力安全についての監視・監督機能が崩壊していたと見ることができる」と述べ
6

ている。
2

原子力関連法の改正⑴

新しい原子力規制に要求された要素
福島第一 原発事 故 を防 ぐことができなかった旧 原子力 規制 の問題 点 は、国会事故調査報告書に限らず、政府事故調査報告書をはじめとする同事故の原因を解明するほとんど全ての関係者の間で共有 された。
国 会 事 故調 査報 告 書 では、以 下 のような事 柄 が提 言 としてまとめられている（甲Ａ1 国会事故調提言 5 と 6）。
まず、原 子力法 規制 の見直しについて、抜本的 に見直 す必 要 があるとして①
国際的に最新の技術的知見等を踏まえ、国民 の健康と安全を第一とする一元的な法体系の再構築②原子力施設の安全確保のために第一義的責任を負う
事 業者 と原 子力災 害発生 時 に事業 者 を支援 する各当事 者 の役割 分端 の明
確 化 ③原 子 力規 制 が、内外 の事 故 の教 訓 、国 際 的 な安全 基 準 の動向 及 び
最新の技術的知見が反映されたものになるよう、規制当局に、規制内を不断か
つ迅 速に見直していくことを義務付 け、その履行 を監視する仕組みの構築 ④新しいルールを既設の原子炉 に対しても遡及適用するいわゆるバックフィットの原則化という 4 つの視点である。
また、規制組織 の要件 として、国民 の健康と安全 を最優先 とし、常 に安全 の
向 上 に向 けて自ら変革 を続 けていく組織となるよう抜本的転換 を図 るべきただとされ、①政府内 の原発推進組織 や事業者 からの独立性の確保②意思決定 や政 策 の実施状況の原則公開 といった透明性の確保③世界 でも通用するレベルの人材を育成確保 するなど専 門能力 と職務 への責任感 の確保 ④緊急時 の迅
速は意思決定、司令塔機能の発揮に向 けた組織の一元化の確保 ⑤国民の健康 と安全 の実現のため、常に最新の知見 を取 り入れながら組織の見直しを行い自己変革を続けるという自立性の確保という 5 要件である。
⑵

改正された原子力法規制
7上記に述べた福島第一原発事故前の反省に立 ち、原子力基本法 、原子炉等規制法及び原子力規制委員会設置法が改正された。改正の概要としては、
福島第一原発事故の反省に立ち、常に事故の発生を想定して、国民の生命と健 康 を確保するために確立 された国際的 な基準を踏まえ原子力安全規制を行うものとされた。規 制 組織 体 制 の見直 しについては、原子 力 安全 ・保 安 院 と原子力安全委員会が廃止され、安全規制行政を一元的に担う新たな組織として
原子力規制委員会が発足することとなった。
具体的には、まず、日本の原子力政策の最も基本的な法律である原子力基本 法 では、基 本方 針 として「前 項の安 全の確 保 については、確立 された国 際的な基準を踏まえ、国民の生命、健康及び財産の保護、環境 の保全並びに我 が国の安全保障に資することを目的として、行うものとする（同法 2 条 2 項）。」が追加され、国際的な基準を踏まえた規制を行っていくことが確認されている。
また、新 たに発 足 した原 子力 規制 委 員会 に対 しても、「平 成二 十 三年 三月
十一 日 に発生 した東 北地 方太 平洋 沖地 震 に伴 う原子 力発 電所 の事 故 を契機 に明 らかとなった原 子 力 の研 究 、開発 及 び利 用 （以 下 「原 子 力 利 用 」という。）に関 する政策に係 る縦割り行政の弊害 を除去し、並びに一の行政組織が原 子力利用 の推進 及 び規制の両方 の機能 を担 うことにより生ずる問題 を解 消するため、原子力 利用 における事故 の発生を常 に想定し、その防止 に最 善 かつ最 大 の努力 をしなければならないという認識に立って、確立された国際的 な基準を踏まえて原子力利用 における安全の確保を図 るため必要な施策 を策定し、又は実施 する事務 （原子力 に係る製錬 、加工 、貯蔵、再処理及 び廃棄 の事業並びに原子炉に関する規制に関すること並びに国際約束に基づく保障措置の実施のための規制その他の原子力の平和的利用 の確保のための規制に関することを含む。）を一元的につかさどるとともに、その委員長及び委員が専門的知見に
基 づき中立公正 な立場 で独立 して職権 を行使 する原子力規制委員会 を設置
し、もって国民 の生 命 、健 康及 び財産 の保 護 、環境の保 全並 びに我 が国の安8

全保障に資することを目的とする（原子力規制委員会設置法第一条）(下線
部 は代理人による)。」ことが、同委員会の設置目 的とされ、原発事故の発生を防 止 するため、国際 的 な基 準を踏 まえて最善かつ最大 の努力 を行うこと、中立公正な立場で独立して職務にあたることが確認されている。
3

小括
福島第一原発事故後、それ以前 の原子力規制 体制について、組織構造 や事業者との関係性 、専門的能力の欠如などの要因から規制する側(監督官庁 )が規制される側 (東電 )の論理 に取 り込まれて無能化 する「規制の虜」と呼ばれる状態に至 っており、規 制 当 局 は 規 制 機 関 と しての 体 を 成 してい な い 状 態 であ った評 さ れ（甲Ａ1 号証・41 頁）、元原子力安全委員会委員長の斑目春樹氏が世界水準から 30 年遅れていた（甲Ａ330 号の 2・190 頁）と述べるなど、本来求められる役 割を果たすことができなかったという反省が行われた。こうした反省に立ち、二度と同 様の事故 を起 こしてはならないという観点から、新たに見直 された原子力規制
では、最新の知見 や確立 した国際基準 を反映させ、中立公正な立場 から原子力事故の防止に最善かつ最大の努力を行っていくことが確認された。

第三新規制基準や原子力規制委員会 の問題点

福島第一原発事故は、日 本の原子力関係者 に大きな衝撃を与え、原子力
規 制 の抜本的 かつ徹底的 な見直 しの必要に迫られ、少なくとも法律レベルでは、刷新が図られた。
ところが、新たに設置された原子力規制委員会によって策定されたいわゆる新規制基準や規制機関としての原子力規制委員会それ自体の規制機関としての行動・振る舞いは、福島第一原発事故の反省 にたった原子力関連法の改正の趣 旨 ・目的 にかなった内容 、運用にはなっておらず、原子力規制 として不合理 な状態になっている。
その要因については、すでに原告ら準備書面 55 第 2「新規制基準の制定経9

緯に問題があること」で述べたとおり、新規制基準は、福島第一原発事故という
戦 争 の惨禍 にも匹 敵 する未 曾有 の産 業 公 害事 件 の原因 究 明 も進 んでいない
状況 下 で、これまでに類 を見ない異 例 のスピードで策 定されたという策 定 経緯 に求めることができる。
また、新規制基準は、2013 年（平成 25 年）7 月に施行されているが、その後の事情の変化、例えば、2016 年（平成 28 年）4 月に震度 7 の激震が短期 間 に二度発生するという「過去の経験則 にない」と気象庁 が発表した熊本地震に代表される新たな自然現象や新たに得られた知見を規制内容に取 り込んでいくことができておらず、また、策定された新規 制 基準 の運 用面 において規制 実
施 の期限 の猶予 や対策設備 の性能低下 を認めるといった運用 がまかり通 っており、改正法の趣旨･目的に反した不合理な規制実態になっている。
このような原子力規制委員会 による原子力規制 の実態 は、改正された法律の趣旨・目的 、代表例を挙げれば「事故の発生を常に想定 し、その防止 に最善かつ最大の努力をしなければならない（原子力規制委員会設置法 1 条）」という目的に明らかに反している。
原告らは、これまでに基準地震動に関する問題点（原告ら準備書面同 26、
同 27、同 32、同 37、同 47、同 58、同 62、同 66、同 72 及び同 75）火山
事象に関する問題点（同 29、同 57、同 63 及 び同 71）、避難計画に関する問題点（同 22、同 36、同 46、同 67 及び同 76）、水素爆発に関する問題点（同 38 及び同 48）、水蒸気爆発に関する問題点（同 39、同 49 及び同70）及びその他の新規制基準の問題点（同 17、同 35、同 40～44、同 50～55）を述 べてきたが、以 下 では、改 めて、改正 法 の趣旨・目 的 に反する原子力規制の実態について，すでに行った主張と重複 する部分もあるが、以下の 5 つの視点から紹介していく。
5 つの視点とは、①重要な対策であることが明らかであるにもかかわらず規制要件としての取り10

込みが見送られている問題点②新たな自然現象や知見への対応が放置されている問題点③かつての規制内容･規制運用からの後退が認められる問題点④期限の猶予や性能低下の容認といった規制 の後退の問題点⑤原子力規制委員会による権限外行為である訴訟対策の問題点
である。
第四
1

規制要件としての取り込みが見送られている問題点

外部電源が重要度分類指針・耐震上の重要度分類において格上げされていないこと⑴

福島第一原発事故前の基準
従来 、外 部電 源 は、重要 度分 類指 針 において、一 般 の産 業施 設 と同等
以上 の信頼性を確保 しかつ維持することを目標とすれば足 りる「ＰＳ－3（クラス 3）」に分類されていた。
また、耐震設計上 の重要度分類においても、Ｓクラス、Ｂクラス、Ｃクラスの分類のうち、最も耐震強度が低い設計が許容されるＣクラスに分類されていた。

⑵

福島第一原発事故による外部電源の喪失
ア

ところが、2007 年（平成 19 年）7 月 16 日に発生した新潟県中越沖地震により、柏崎刈羽原発の外部電源 4 系列 のうち 2 系列の受電が停止してしまったのに、それを教訓 としなかったために、福島第一原発事故の際 、福島第一原発 の外部電 源は、地 震の揺 れによる鉄塔 の倒壊 、送電線 の断線、配電盤損傷等により全 て喪失した。
なお、東海第二原発 も、当方地方太平洋沖 地震によって全ての外部電源を喪失している（甲Ａ1・180）。

イ

また、「東北 地方 太 平洋 沖 地震 では、東 通原 子力 発 電所 、女川 発電所、第一発電所、第二発電所及び東海第二発電所の外部電源 22 回線のうち、地震後に電力供給できたのは女川発電所及び第二発電所の 311

回線に過ぎず、工事中または作業で停止していた 2 回線も含め他の 19 回線は系統中の電気設備のどこかに地震 による損傷等が生じ電力供給が停止した。（平成 24 年 3 月付原子力安全・保安院「東京電力株式会社
福島第一原子力発電所事故の技術的知見について」）」
ウ

そのため、2012 年（平成 24 年）3 月 14 日付原子力安全基準・指針
専 門 部 会 安 全 設 計 審 査 指 針 等 検 討 小 委員 会 「発 電 用 軽 水 型 原 子
炉施設 に関 する安全設 計審査指針及 び関連 の指針類 に反映させるべき事項について（とりまとめ）」では、「耐震設計上 の重要度分類について」において、「原子炉施設以外の施設がＳクラス施設 に及 ぼす影響 について検討する必要がある。特に、今回の事故 において、地震動 による外部電源喪失が重要な要因 となっていることから外部電源受電施設等 の耐震安全性に関する抜本的対策が不可欠である。」とされた。

⑶

新規制基準では見直しをしなかったこと
上 述 の教 訓 、反省 に立 てば、新 規制 基 準 では、外 部 電 源 は、重要 度 分
類指針のクラス 1、耐震設計上の重要度分類 のＳクラスに格上げし、合理的に達成 し得 る最高 度 の信頼性を確保し、かつ、維持しなければならなかったことは明らかである。
ところが、新 規 制 基準 では、外部 電 源 の重 要度 分 類 は格 上げされず、外部電源対策として、独立した 2 回線以上への接続と回線の物理的分離を要求したのみにとどまった。福島原 発事故 の教訓 を踏まえた改正はなされていないのである。
今回の改正 によって外部電源 2 回線 に独立性が要求されているが、外部
電源設備 そのものの耐震性を高 めなければ、地 震 により外 部電源 が同時損傷する事態は防げない。また、事故時 における原子炉等 の安全性 を確保 するための必 要 な電力 の供給 を、「安 全上 重要 な設備」に位置 づけられている非常用ディーゼル発電機に頼ることは、原子力発電所設計の基本的な考 え方で12

ある多重防護の思想とはかけ離 れたものであって、原発の安全性が確保されていないことを露呈するものである。
いうまでもなく原発 の安全 性を確保 するために必要 な電力 の供給は、第一次 的 には外部 電 源 が担 っている。原発 設 計 の基 本 的な考 え方 である「深 層防護 」の思 想 に立 てば、原 発の安全 を確保する上で第一 次的 な役 割 を担う
外部電源について、それにふさわしい耐震性をもたせることは当然のことである。
⑷

小括
以上 のとおり、新規制基準 において、外部電源 は、重要度分類指針 および耐震設計上の重要度分類において格上げされなかった。
しかし、福 島第 一原発 事故 において、地震動 による外部 電源 の喪 失 が重要な要因 となっていることを踏 まえれば、外 部電 源 の格上 げは必要 不可欠 である。
この点に対応していない新規制基準が不合理であることは明らかである。
2

共通要因故障を想定していないこと⑴

福島第一原発事故前の基準は共通要因故障を想定していなかったこと
新規制基準が制定 される前 の安全設計審査指針 では、各系統を構成する機器 の単一故障 を仮定し、それでも必要な機能を失わないことが求 められており（単一故障指針 ）、複数の機器が同時 に故障することを想定していなかった。

⑵

福島第一原発事故で共通要因故障が生 じたこと
しかしながら、福島第一原発事故 では、自然現象 や人為事象 によって、非常用復水器（ＩＣ）2 系統の手動停止、非常用交流動力電源系統の多重故障 、非常用所内直 流電源系統 の多重故 障 など、共通要因故障 が生じた。
そのため、福島 原 発 事 故 の教 訓 を踏 まえれば、単 一 故 障 指 針 を見 直 し、複数 の機器 が同 時 に安全 機能 を失 うこと（共 通要 因故 障 ）を想定 した設
13

計でなければならないことは当然である。
そうであるにもかかわらず、新 規 制 基準 では、以下 で述 べるとおり、設 計 基
準として、外部電源の喪失を除き、共通要因故障を想定していない。
⑶

新規制基準の規定
ア

新規制基準 の根幹 をなす「実用発電用 原 子炉及 びその附属施 設 の位
置 、構造及 び設備 の基準に関する規則 」（以下「設置許可基準規則 」という。）では、その第 2 章・設計基準対象施設 の中の第 12 条第 2 項において、「安 全 機能 を有 する系 統 のうち、安全 機 能 の重 要 度 が特 に高 い安 全
機 能 を有 するものは、当該 系 統 を構成 する機械 又 は器 具 の単 一 故障 （単一 の原因 によって一 つの機械 又 は器具 が所定の安全 機能 を
失 うこと（従属要因 による多重故障 を含む。）をいう。以下同 じ。）
が発生 した場合 であって、外部電源 が利用 できない場合 においても機能 できるよう、当該系統を構成する機械又は器具 の機能 、構造及 び
動作 原理 を考 慮 して、多重 性 又 は多 様 性 を確 保 し、及 び独立 性 を確保するものでなければならない。」と規定している。

イ

この規定からわかるように、新規規制基準においては、設計基準事故の想定事象としては単一故障の発生しか想定しておらず、共 通要因故障が生じることを想定していない。
そして、この点については、被告らも認めている。
すなわち、被告国は、準備書面（7）「5小括」（17～18 頁）において、「

設 置許可 基準 規則 は、偶発 事故 （内部 事象 ）に対しては、そもそも偶発故 障 が生 じないような信頼 性 の高い機 械等 を要求 した上、仮に偶発故障 が生 じた場合 でも、そのことから直ちに特に重要な安全機
14

能が喪失しないように、多重性又は多様性及び独立性を確保すること
で複数の設備 につき同時 に安全機能 が喪失しないような設計 を要求し、かつ、この多 重性 又 は多 様 性及 び独 立性 が機 能 した上 で、以 上事象が収束 できるかについて安全評価を行うこととしている（下線は原告ら代理人）。」と述べている。これは、単一故障を想定しているということである。
その上で、それに続けて、「また、地震 や津波等の自然現象をはじめとする外部事象に対しては、かかる共 通要 因 によって安全 機能 の喪失が生 じないような設 計 をしており、万が一 、安全機能の喪失が生じたとしても、重大事故等対策が講じられている（下線は原告ら代理人）」と述 べている。これは、共 通要 因故 障 が発生 しないように設計 するので、設計基準事故としては、共通要因故障は想定しないということである。
被告九州電力も、平成 29 年 12 月 5 日付準備書面 20 の 22～23 頁
において、同趣旨の主張をしている。
⑷

様々な事故を想定する必要があること
しかしながら、本来原発 の安全設計 においては、起こりうる様々な事故を想定し、それに対処するための要求条件を設定することが出発点 である。ここで想定される事故こそ設計基準事故 である。
それ故 、原子力規制委 員会 の基準検討 チームにおいても、当初 は、「信頼性に関する設計上の考慮」について、共通要因故障を取り入れた基準が策定されようとしていた。それまでは、重要度の特に高い安全機能を有する系統について、多重性 に重きを置 いていたが、多重性 では福島第一原発事故 を防ぐことができなかったという反省 から、「ただし、共通要因又 は従属要因 による機能
喪 失が独立性 のみで防止できない場合には、その共通要因又 は従属要因 による機能 の喪失 モードに対 する多様性及 び独立 性 を備えた設計 であること」と15

いう規則案が検討されていたのである。
しかし、結局その案は採用されなかった。
⑸

小括
以 上 のとおり、新規制基 準 においては、設計基準 として、外部電源 の喪失を除き、共通要因故障が想定されていない。
しかし、単一故障 指針を見直し、設計基準事故に共通要因故障が生じた
場合を位置づけてこそ、はじめて福島原発事故 の教訓を踏まえた新規制基準になるというべきであり、この点において、新規制基準は不合理である。

3

避難計画の重要性⑴

実効性のある避難計画の導入が見送られていたこと
福島第一 原発事 故 の際、周辺住 民 の避難 は困難 を極 めた。当 時 も、避難計画は存在していたが、全く機能せず、まさに机上の空論に過ぎなかった。
福島第一原発事故以前から、大規模な原子力事故が発生した場合の避難
計 画の見直 しの必要 性 は認識 されていた。内閣 府原子力安全 委員会 （以下「安全委員会」という）は、2006 年（平成 18 年）に、国際基準となっている防護 措置実施 の考え方を取り入 れるべく、防災指針 の見直しについて検討 を始めた。しかし、保 安院 は、国際 基準 の導入 がかえって住民の不安 を募らせると考えた上 に、住民の不安が当時進行していたプルサーマル計画推進に影響が出 ることも懸念していた。保安院 の懸念に対 して、安全委員会 は、住民 の防護に役立つという説明が十分にできぬまま、国際基準の導入は実質的 に見送られた。この防災指針の見直しは、2007 年（平成 19 年）以降も関係者内部での勉強会などで行われていたが、安全委員会の原子力施設等防災専門部会で見直しを本格化しようとしていた矢先に、福島第一原発事故が発生した（甲Ａ1・366）。
⑵

新規制基準では避難計画が要件とされておらず国際基準に抵触すること
福島第一原発事故後 、ＩＡＥＡ（国際原子力機関 ）で採用 されている
深 層防護 の考え方 （「原子力発電所 の安全 ：設計」（ＳＳＲ－2／1（Ｒ16ｅｖ．1））によれば、その第 5 の防護レベルにおいて緊急時の対応における緊
急時計画（いわゆる避難計画 ）の整備などが必要とされていることが、原発問題に関心を寄せる市民 やマスコミを含め関係者 の間で再確認された。一方 、現在 の新規制基準 では、避難計画 に関する問題 が、原発事業者 との関係 で新規制基 準 の要件 となっておらず、原 告 らは、これまでも国際 基準 に抵触 する主
張 してきた（深層防護の考え方を含む国際基準 と避難計画の関係などについて原告ら準備書面 22）。
⑶

原子力規制委員会の見解
原子力規制委員会 すなわち被告国 は、いわゆる避難計画 が新規制基準の要件 から除外 されていることについて、ＩＡＥＡの安全 基準 において、避難計画が第 5 の防護レベルとして記載されているものの第 1 層から第 5 層までの全 ての防護レベルの内容を原子力事業者 に対 する規制基準の要件とすることまでを要求 していないこと、日本の法体系 において、避難計画 に関 する事項等の原子力災害対 策 に関する事 項 については、原子力災害対 策特別措 置法において規定されており、改正原子炉等規制法 43 条の 3 の 8 第 1 項、2 項、同法 43 条の 3 の 6 第 1 項 4 号の定める設置（変更）許可の基準とはされていない以上 、同基準 の内 容を定めた設置許可基準規則において避難計画
に関する事項が規定 されていなくとも、新規制基準が不合理ということはできない（被告準備書面⑸35 頁～）と主張している。

⑷

避難計画を規制要件として整備しないことは不合理であること
しかし、このような主張は、①原発における深層防護の概念、②国際基準との関 係 （乖 離 ）、③原子 炉 等 規 制 法 等 の解釈 、④福 島 原 発 事 故 を経 た
後の安全対策の考え方、のいずれの点からも誤りである。

ア 深層防護の考え方に反していること
原発 における深層 防護 の概念 は、深層防 護 全 体によって放射能被害 から
公 衆 を防護 するものであり、深層防護の考えが充たされていなければ原発 の運17

転は認められないというものである。
原子力災害対策特別措置法に定められている避難計画は、それが十分な
避難計画か否かを判断するものではなく、また、避難計画の適切さを誰かが判断 した上 で原発 の稼働が許 可されるものではなく、避難計画 の有無、避難計
画の内容 と関係 なく原発の設置変更許可がなされることになっている。これは、
原 発 に深 層防 護 を認 める基本 的考 え方に反 するものであり、原子 力災害 対策特別措置法の避難計画は深層防護の概念 における避難計画とは、その位置づけ、意味合いが異なっている。
イ 国際基準から乖離した内容であること先述 したとおり、原子力基本法 、原子力規制委員会設置法 は「確立された国際的 な基準を踏 まえ」て原発 の安全を確 保 することを規定しており、国際基準に違反する基準は不合理である。
ＩＡＥＡの深層防護の規定の仕方は、1 層目～4 層目と 5 層目を別位に扱い、5 層目 は原発 の設 置変更許可 と無関係 でもよいとしていない。深層防護の概念を設計と運転の全体に適用することを求め、そのことが、発電所内の設備 の故障 による事象、又 は人間起因 の事象 を含め運転時 に予想 される事象及び事故に対して並びに発電所外に起因 する事象の影響に対して、防護を用意 することになると述べている（ＩＡＥＡ安全基準 原子力発電所の安全 ：設計 Ｎｏ．ＳＳＲ－2/1）。国際 基準 に取 り込まれている深層 防護の概念では、防護レベルの 1 層目から 5 層目までが全てそろってはじめて効果を発揮すると理解されているのである。
国際基準 として参照すべき米国の NRC が規定する連邦規 則（10CFR）
では、緊急時計画の条項（§50.47 Emergency Plans）において、放射能が放 出 される緊 急 事 故 時 に 十 分 な防 護 措 置 が 取 られうる保 証 があると NRCが判断しなければ、原発の運転許可も、建設 ・運転許可もなされないと規定し、十分な緊急時計画の策定を許可条件としている。
18

NRC が、州 と地 方 政府 の策 定 した緊 急 時 計画 の妥 当 性 と実行 可 能 性
並びに原発の許可申請者の策定した原発サイト内の緊急時計画の妥当性と実行可能性を判断することになっている。
このように、事故 による放射線被害を回避 するための避難計画は国際基準
では設置許可基準であり被告国の主張は国際基準に反するものである。
ウ

原子炉等規制法の具体的文言にも反していること
原子力規制委員会 は「原子力利用 における事故の発生 を常に想定 し、その防止 に最善 かつ最大 の努力 をしなければならないという認識 に立 って、確立された国際的な基準を踏まえて原子力利用における安全の確保を図るため必要な施策を策定し」（設置法 1 条）なければならず、原子炉等規制法第 43条の 3 の 6 第 1 項は「災害の防止上支障がないものとして原子力規制委員会規則で定める基準」と規定しており、原子力規制委員会は、最善かつ最大の努力 をおこなって、災害 の防止上支障 がないものを規則 として定める義務 がある。
ここでいう原子力規制委員会規則で定める基準こそがいわゆる新規制基準であるが、新規 制 基準 が「災 害の防止 上 支障 がないもの」という法の要 求 水
準 を充 たすためには、放射線被害から住民 を防護 するための国際的 な考え方
である 1 層から 5 層目までの深層防護が、すべて原発事業者との関係で規制要件となっている必要がある。
ところが、現 実には、すでに述 べているとおり、新 規制基 準 では深 層防 護 の
第 5 層目にあたる避難計画が規制要件と位置 づけられていないのであるから、原子炉等規制法第 43 条の 3 の 6 第 1 項の「災害の防止上支障がないもの」という要求水準を充たしておらず新規制基準 の内容は不合理である。

エ 福島第一原発事故を教訓としていないこと
最後 に、避 難計画 を原発事業 者 との関係 で規 制要件 から除外 するという考え方は、福島第一原発事故後の過酷な避難実態を無視する考え方であり、
19

同事故の反省にたったものと考え方とはいえない。
福島 第一 原発 事故 において、周辺住民 に対して必要な時期 にヨウ素 剤 が配布されず、安全な方向 へ速やかな避難をすることができず、安全な方法の避難 することができなかった弱者が避難 の過程で亡くなり 1 、また、高線量 下 の地
域 に 1 月以上も留 め置 かれる等 、緊急時 の避難計画 が大切 であることを思い知らされた。
福島第一原発事故 の教訓を踏まえれば、避難計画が設置許可基準の要件として取り込んでいない現在の状態を放置することはできないはずである。
2016 年（平成 28 年）3 月 9 日大津地裁仮処分決定は「福島第一原
子 力発電所事故 を経験 した我が国民は、事故 発生時 に影響 の及ぶ範囲 の
圧 倒的な広さとその避難に大きな混乱が生じたことを知悉 している。安全確保
対 策 としてその不安に応 えるためにも、地方公共 団体個々によるよりは、国家主導での具体的 で可視的な避難計画が早急に策定されることが必要であり、
この避難計画 をも視 野 に入 れた幅 広 い規制基 準 が望 まれるばかりか、それ以上に、過酷事故を経 た現時点においては、そのような基準を策定すべき信義則
上 の義務 が国家 には発生 しているといってもよいのではないだろうか」と判断 している。福島原発事故 における避難 を省みれば、避難計画 が設置許可基準 にされていない新規制基準は、安全確保対策が不十分で合理性を欠 く原子力規制だといわざるを得ない。
⑸

小括
上記 に述べたとおり、避 難計 画 を新 規制 基 準 の要 件として取 り込 んでいない

新 規制基準 は、原子力規制 の国際的 な考え方 である深層防護 の考え方 に反し、実際に過酷事故が発生した場合に周辺住民の死を含む災害を招くおそれが1

福島県大熊町の双葉病院などで入院患者ら４４名がなくなり、東電旧経営陣三人 が業

務上過失致死傷罪で強制起訴されたいわゆる東電原発刑事裁判などが代表的な死亡例である
20

あり、全 く福 島 第 一 原 発事 故 を教 訓 としておらず、同 事 故 後 の法 律 改 正 の 趣
旨･目的に反した不合理な基準である。
第五

新たに判明した知見、自然現象への対応不備（熊本地震で発生した繰り返し地震の規制化の先送り）
1

はじめに2016 年（平成 28 年）4 月 14 日 21 時 26 分、熊本県熊本地方を震源とするマグニチュード（Ｍ）6．5（最大震度 7）の地震が発生し、その約 28 時
間後の 4 月 16 日 1 時 25 分、同じ熊本県熊本地方を震源とするＭ7．3（最大 震度 7）の地震が発生し、地震活動域は熊本県阿蘇地方 や大分県中部にまで拡大した。最大震度 1 以上を観測する地震の回数は最初の震度 7 の時
針からか月後までに 4000 回を超えるなど、地震活動は極めて活発となった。この一連の活動で、死者 267 人（災害関連死を含む）、負傷者 2804 人、住家
全壊 8673 棟など熊本県を中心に甚大な被害 が生じた（以下、この一連の地震を「熊本地震」という）。
新規制基準は、2013 年（平成 25 年）7 月の施行時においても、また、現時 点においても、熊本地 震 で現実 に生じたような激しい地震動 の繰り返 し（以下 、このような激震 の繰 り返 しを「繰 り返 し地震 」という。）を全 く想定していない。
このことは、新たに判 明 した知 見 、自 然現 象 への対応の不備 であり、新 規制
基準の不合理性を示すものである。

2

熊本地震が明らかにした繰り返し地震の重要性⑴

熊本地震における繰り返し地震
前述したように、2016 年 4 月に発生した熊本地震では、活断層が動き、震度 7 の激震が 4 月 14 日午後 9 時 26 分と 4 月 16 日午前 1 時 25 分の2 回発生した。
このため、1 回目の前震（Ｍ6．5）には耐えることが出来たが、2 回目の本震（Ｍ7．3）によって倒壊したという建物が数多くあった。
21

⑵繰り返し地震を想定した耐震基準の見直しの必要性
ア

原子力市民委員会は、2016 年 5 月 17 日に、熊本地震に関する声明（「熊本 地震 を教訓 に原子力 規制 委員会 は新規制 基準 を全 面的 に見直すべきである」）を出し、耐震基準が繰り返し地震を想定外としていること
は重大な欠陥であると指摘した（甲Ａ524）。
しかしながら、原 子力 規 制委 員 会 は、原 子 力施 設 に関して、原子 力 規
制庁 に対し、熊本 地震 で得 られた知 見を整 理 、検討するよう指示 したものの、具体的な耐震基準の見直しの動きは未だに全く見られない。

イ

熊本地震 における激震の繰 り返しについて、気象庁 は、過去 の経験則 にはない旨述べた、とされる。
しかし、地 震学 者 の石 橋克 彦 神戸 大 学名 誉教 授 は、「厳密 にＭ6．5
で区切 らなければ、過去 に多くの前震 の例 はある。熊本地震 は異例 ではない。」旨の指摘をしている（甲Ａ525）。
同文献においては、
1782 年の天明小田原地震、
1854 年の伊賀上野地震、
1896 年の陸羽地震、
1930 年の北伊豆地震、
1945 年の三河地震、という 5 例が挙げられている。
3

繰り返し地震を想定外としている新規制基準の不合理性⑴

上述 のように、現 に熊本地震 を経験したにもかかわらず、以下 で述べるとおり、新規制基準では繰り返し地震は想定されていない。

⑵

新規制基準の定め・方針
現行 の新規 制 基 準 では、耐 震重 要施 設 が基 準地震 動 Ｓｓに対 して「安全機能 が損なわれるおそれがないものでなければならない」と定め（実用発電22用原子炉及びその附属施設 の位置 、構造及 び設備 の基準 に関する規則 4条 3 項）、これを満 たすために、基準地震動 に対する設計基準対象施設の設計 に当 たっては、以下 の方針 によることとしている（実用発 電用 原子 炉及びその附 属 施 設 の位 置 、構 造 及 び設 備 の基準 に関 する規 則 の解 釈 ・別 記
2・第 4 条 6 項）○

建物・構築物 については、常時作用 している荷重及び運転時 に作用する荷 重と基 準地 震 動 による地震 力 との組 合 せに対 して、当 該建 物 ・構
築物 が構 造物全 体 としての変 形能 力 （終 局 耐力時 の変形 ）について十分 な余裕 を有 し、建 物・構築物 の終局耐力 に対 し妥当 な安全余裕を有していること。

○

機 器 ・配 管 系 については、通 常 運 転 時 、運 転 時 の異 常 な過 渡 変 化
時及 び事故時 に生じるそれぞれの荷重と基準地震動 による地震力 を組
み合 わせた荷重 条件 に対 して、その施 設 に要求 される機能 を保 持 すること。なお、上記により求められる荷重により塑性ひずみが生じる場合であっても、その量が小 さなレベルに留まって破断 延性 限界 に十分 な余裕 を有し、その施設に要求される機能に影響を及ぼさないこと。

⑶

新規制基準は繰り返し地震を想定していないこと
上記⑵の耐震設計の方針は、1 回の基準地震動だけを前提としたものである。
即ち、1 回の基準地震動により、建物・建築物 は変性が生じても、終局耐力に対 して余裕があればよく、また、機器 ・配管系は塑性ひずみが生じても、破断限界 に余裕があればよい、ということのみを意味 しており、繰り返し地震 に対して耐震安全を確保するということは、何ら求めていない。
しかし、熊本地震 のような繰 り返し地震が起 きるとすると、最初の地震動 に
よって建物 ・構築物 に変形 が残 り、また、機器 ・配管系に塑性ひずみが残 り、そのような状態下で再度あるいは数度の激しい地震動に見舞われると、建物・
23

構築物は倒壊し、機器 ・配管系は損壊して、それぞれの安全機能が失われる
おそれが極めて高くなる。
4小括
以 上のとおり、新規制基準における耐震安全性の審査基準は、熊本地震 において生じたような繰り返し地 震を全く想定していない。これに沿って設置されている玄海原発 1・2 号機は、仮に 1 回目の基準地震動には耐えることが出来たとしても、その後に続く 2 度目（以降）の激震には耐えられないおそれがあり、極めて危険である。
繰 り返 し地震 を想 定 せず規 制の要件と取り込 んでいない新規 制基準 は、新たに判明した知見、自然現象に対応できておらず、不合理である。

第六

かつての規制内容･規制運用からの後退が認められる 問題点

1

立地審査指針⑴

はじめに
福 島 第一原発事故前 に適用されていた立地 審査 は、新規制基準 の一部 をなす原子炉設置許可 基準規則 においては採用されていない。その理由について、原子力規制委員会 は、原子炉施設に対して十分な過酷事故 対策を加えて設置許可基準規則において考慮されていることや、原子力防災対策を強化したこと等から改めて立地審査指針を採用する必要がないと説明している。
しかし、立地審査指針は、原子炉施設そのもの安全性とは別の問題 として原子炉 施 設 と周辺住民 とが離隔 していることを要求して、周辺住民 の安全性 を確保 するという立地規制である。このような性質を有する立地審査指針は、国際基準でも導入されており、国内においても法律によってその適用が要求されていると解されるので、立地審査指針に基づく審査を行わない原子力規制委員会の姿勢は誤りである。
⑵

立地審査指針の内容
24

立地 審査 指針 は、「基本 的考 え方 」、「立地 審査 の指 針 」、「適 用範 囲 」を
示 す「原子 炉 立地 審査 指 針 」及び「原 子 炉立 地審 査指 針 を適用 する際に必要 な暫定的判断のめやす」（以下「判断のめやす」という。）で構成されている。
ここでは、特に「基 本的 考 え方」のうち、原則 的 立地条 件 と基本 目標 の内容を紹介する。
ア

原則的立地条件
原則的立地条件は、万一の事故に備え公衆 の安全を確保するために必要な
下記の①②③の条件を規定している。
原則的立地条件①大 きな事故 の誘因 となるような事象が過去 においてなかったことは勿論であるが、将来においてもあるとは考えられないこと。また、災害を拡大する
ような事象も少ないこと。
②原子炉は、その安全防護施設との関連において十分 に公衆から離れていること。
③原子炉 の敷地 は、その周辺も含めて、必要 に応じ公衆に対して適切 な措置を講じうる環境にあること。
なお、原則的立地条件のうち、①は、原子炉施設の安全性に関し地震などの自 然現象 と外部人為事象 （故 意 によるものは除く）といった発電所外 の事象である外 部事 象 の影 響 について定 めたもので、大 きな事故 の誘因となる外 部事
象がない地点を選ぶためのものであ。
②は、原子炉施設 で発生しうる大きな事故が敷地周辺 の公衆に放射線 による確定的影響 を与えないための要求 で、原子 炉施設 の公衆 からの一定 の離隔を要求するものである。
③は、原子炉施設周辺 の社会環境 への影響 が小さい場所 を選ぶためのもの
で、必要に応じ防災活動を講じうる環境にあることも意図したものである。
25

イ

基本的目標
基 本 的目 標 は、上 記 の「原 則 的 立地 条 件 」を踏まえて達 成 すべき目 標 を設定 するものである。立地審査 指針 は、「万一の事故時 にも、公衆の安 全 を確保
し、かつ原子力開発の健全な発展をはかること」ために、達成すべき基本的目標
として、下記のａｂc を示している。
ａ

敷 地 周 辺 の事 象 、原 子 炉 の特 性 、安 全防 護 施 設 等 を考 慮 し、技術的見地 から見 て、最 悪の場合 には起きるかもしれないと考えられる重大な事故（以下 「重大事故」という。）の発生を仮定 しても、周辺の公衆に放射線障害を与えないこと。

ｂ

更に、重大事故を超 えるような技術的見地 から起きるとは考えられない事故（以下「仮想事故」という。）（例えば、重大事故 を想定する
際 には効果 を期待 した安 全防護施設 のうちいくつかが動作しないと仮想し、それに相当する放射性物質の放散を仮想 するもの）の発生を仮想しても、周辺の公衆に著しい放射線災害を与えないこと。

ｃ

なお、仮想事故の場合には、集団線量 に対 する影響が十分に小 さいこと。

⑶

原子力規制委員会の見解が誤 りであること
すでに述べたとおり、原子力規制委員会は、立地審査指針を新規制基準の一 部 をなす原子炉設置許可基準規則 においては採用していないが、その理由とそれが誤りであることは明らかである。
ア

原則的立地条件①について
原子力規制委員会は「原則的立地条件①」は損傷防止策の評価の中でも26

考慮されていると指摘しているが（乙イ 64-1・344 頁）、施設そのものの損傷防止 策 と立地審査指針 は、役割 の異 なる次元の違う話であり、代替 できるものではない。
すなわち、立地審査指針 の「原則的立地条件」は、原子炉 が「事故 を起こさないように設計、建設、運転及び保守を行わなければならないことは当然 のこと」と前置きしたうえで、「なお万一の事故に備 え、公衆 の安全を確保するために」設
けられている条件である（立地審査指針 1．1 柱書参照）。
つまり、「原則的立地条件 」は、原子炉に万全の損傷防止策等 が施 されていることを前提 にして、なお立地 の観 点 から周辺 住民 の安全 を図 るべきとする考 え方である。立地の問題を損傷防止策 に置き換えるという考え方は、上記のような「原則的立地条件」の基本的な理念に整合しない。立地の問題を損傷防止策に置 き換 えるという考え方 は、いかなる自然現象等 が起きたとしても原子炉 の損傷防止策は必ず存するという虚構を前提とする考え方であり、不適切である。
イ

原則的立地条件②について
また、原 子力 規制委 員会 は「原則 的立地 条 件 ②」には無条件 で原 子炉格

納容器が健全であることを前提に評価 しているとの批判 があったことを理由に、従来 の立地 による前提評価 ではなく重大事故等対策 を厳密 にすることがより適切に「災害の防止上支障がないこと」を評価できるとしたとしている（乙イ 64-1・345
頁）。
しかし、従来 は事故想定 を恣 意的 に甘くしていたのであれば、今後はこれを正して立地 審査 をするというのが素直 な発 想 であり、事故 想定 が甘 かったことを理由 に、従来 、立地審査の観点 で検討していたことを重大事故対策 に置き換えるとするのは論理に飛躍がある。
また、前記 アと同様 に、立地の問題 を事故対策 に置 き換 えるという考 え方自体にも問題がある。
ウ

原則的立地条件③について
27

原子力規制委員会は、「原則的立地条件③」については、原子力災害対策
特 別措置法等 により原子力防 災対策 が強化 され、その役割 を終えたとしている（乙 64-1・346 頁）。
しかし、現在の原子力防災体制の中では原発からおよそ 30ｋｍ圏内の自治体は避難計画の作成 を義務付 けられているが、避難計画は、自然的条件（複合 災害等 ）や社会的 条件 に係る不確定 要素 による影響を不可避的 に受け、
実 効性が明らかに欠 けるものしか作成 できない場合 も考えられる。これに対して、立地審査 を厳格にし、原子炉と公衆を十分に隔離 してしまえば、そもそも公衆の避 難の必要性 そのものが回避 でき、そうでなくとも避難計画 の実現可能 性 を立地の段階から検討しておくことで、避難計画の実効性を担保することができる。
原子力 防災対策としての立地審査は、避難計画等の他 の原子力防災対策にはない固有 の意義 があり、他の原 子力防 災 対策 があることによって直 ちにその役割がなくなることにはならない。
⑷

原子力規制委員会 による立地審査指針が不要となったという考え方は、法や国際基準と適合しない不合理な考え方であるア2012 年（平成 24 年）改正後の原子炉等規制法においても、引続き、立地審査が要求されている
そもそも、立地審査指針の根幹は、万が一 であっても過酷事故 が起きて周辺に放射線被害 が生じる可能性があることを前提 に、原子炉 そのものの安全性 とは別個 の問題 として、周辺住民 の安全 を確 保 するために原子炉施設 と周辺住民の離隔要件を設ける点にある。
改正前の原子炉等規制法 24 条 1 項 4 号は、原子炉の「位置」が「災害の防 止 上支障 がないものであること」を求めており、その具体的基準 となっていたのが立地審査指針 であった。そして、その立地 審 査指針 は、「原則的立地条件 」の中で、原子炉と周辺住民の「離隔」を明確に求めていた。
その後、福島第一原発事故の教訓を踏まえ 2012 年（平成 24 年）に原子28

炉 等規制法 が改正された際も、原 子炉 が災害 の防止上支障 がないものである
か どうか の 適 合 性 審 査 の 考 慮 要 素 の 中 の 「位 置 」 の 文 言 は 削 除 さ れな か った
（同法第 43 条の 3 の 6・1 項 4 号）。
福 島第一原発事故において、我々は、原子炉そのものの事故対策が功を奏さず、放射性物 質 が原子炉敷 地 を超えて広範 囲 に飛散 する現実 を目の当 たりにした。その上で、改正原子炉等規制法は、従前、離隔要件として解されていた「位 置」の文言を削除 しなかったのであるから、改正 後の原子炉等規制法においても、従前通 り原子炉と周辺住民の離隔を考慮すべきことを求めていると考えるのが自 然 である。福 島 第 一 原 発 事 故 の教 訓 を踏 まえるのであれば、国 民 の生命 ・身体 の安全確保 を図 るという理念 の下、従来 の恣意的 な事故想定 を正して少 なくとも福島第一原発事 故 の現実 を踏まえた想定 によって立地を審査 する規則を策定することを原子力規制委員会 に義務付 けているというのが素直な法解釈である。
イ

国際基準では立地審査が要求されている(ｱ)ＩＡＥＡ安全基準では立地評価が原子力安全規制に組み込まれている
ＩＡＥＡ安全基準では、「個別安全要件 」として、「原子力発電所の安全 」とは別 個 に、「原 子 炉 等 施 設 の立 地 評 価 」が 求 められており、「安 全 要 件 」（Safety

Requirements ）と して、「 原 子 炉 等 施 設 の 立 地 評 価 」（ Site

Evaluation for Nuclear Installations）（ＮＳ－Ｒ－3（Rev.1）） 2 が策定されている。その 2.26 以下では「人口と緊急時計画の考慮についての基準」（CRITERIA DERIVED FROM CONSIDERATIONS OF POPULATION AND
EMERGENCY）が規 定 され、立 地 の際 には人口 分 布 や複 合 災 害 時 を含 む
緊急時対応計画の実現可能性が考慮されるべきことが規定されている。

2「原子炉等施設の立地評価」（Site Evaluation for Nuclear Installations）（ＮＳ－Ｒ－３（Rev.1））
http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1709web-84170892.pdf

29すなわち、放射性被害からの安全の確保は、施設そのものの防護のみで図られるのではなく、その前段階としての「立地評 価」においても図られるべきものであるという視点を提示している。
(ｲ)

ＮＲＣでも立地評価が原子力安全規制に組み込まれている
アメリカの原子力規制委 員会（Nuclear Regulatory Commission）では、原子炉の立地要 件として、「10ＣＦＲ

ＰＡＲＴ100」 3 が定められている（ＣＦＲ＝Code of Federal Regulations（連邦規則））。
「10ＣＦＲ

ＰＡＲＴ100」は、「11.Determination of exclusion area、

low population zone and population center distance」（立ち入り禁止
区域、低人口地帯と人口密集地までの距離の決定）においても、原子炉施設と周辺住民との間の一定の離隔を求めている。
(ｳ) 国際基準は立地評価を原子力安全規制体系から排除していない
改正原子力基本法 2 条は安全確保の上で確立した国際的な基準を踏まえるべきことを規定しているところ、前記の国際基準から考えれば、立地審査は
現在の原子力規制においても必要とされていることは明らかである。
ウ

小括
以上述べたとおり、立地審査指針を廃止すべき法的根拠は全くない。
それどころか、初代原子力規制委員長であった田中俊一 委員長も、原子力
規 制委員会発足から間もない頃は、立地審査指針を最新のＩＣＲＰ基準に合わせて改訂する意向を示し、既設炉への遡及的適用があり得ると述べていた 4 。
しかし、原子 力規 制 委員 会は、立 地 審査 指針 を厳格 化するどころか、立地審査指針の離隔要件についての審査を事実上廃止してしまっている。
原子力規制委員会が公表した「新規制基準の考え方」が、あえて先に述べた

3

１０ＣＦＲ

ＰＡＲＴ１００

https://www.nrc.gov/reading-rm/doc-collections/cfr/part100/
4

原子力規制委員会記者会見録

平成 24 年 11 月 14 日 17 頁
30

方向性を示している理由は、福島第一原発事故の教訓を取り入れた厳格な立地審査を実施しようとすれば、既存の原子炉が廃炉ないし移転を迫られる事態になることを懸念しているからであると考えざるを得ない。田中委員長 も、国会において、「立地指針を適用するということが実態に合わない、要するに福島のようなことになりますので」等と述べている 5 。
原則的立地条件①②③と、これを踏まえて達成すべき基本的目標 abc 等を内容とする立地審査指針は、福島第一原発事故によって、重要性を増している。
立地審査指針の考え方が、確立された国 際基 準の一部をなしており、また、平成 24 年に改正された原子炉等規制法第 43 条の 3 の 6・1 項 4 号の素直な解釈としても、引き続き現在まで法律上の要件となっていることからすると、 立地審査指針を除外している新規制基準は不合理である。
2

クロスチェック解析を実施しない運用 上の問題⑴

はじめに
新規制基準適合性審査において、「重大事故対策等の有効性評価」は重

要項目の一つである。この評価において、各電力会社は解析コードを用いて過酷事故のシミュレーション計算を行い、所定の判断基準をクリアすることを提示しているが、原子力規制委員会は電力会社のシミュレーション計算結果の妥当性を判断するにあたり、福島第一原発事故以前には定着していた、定量的に厳正な審査手法であるクロスチェック解析を実施していない。これは厳正ではない杜撰な審査をしていることの証左である。
⑵

クロスチェック解析の必要性
ア

クロスチェック解析とは原子力施設の安全審査におけるクロスチェック解析とは、設置（変更）5

原発立地審査指針に関する国会質疑応答資料（第 189 回国会（衆議院）予算委

員会第七分科会第 1 号）（平成 27 年 3 月 10 日）
31

許可申請書や工事計画認可申請書などに記載する事故解析あるいは強度解析などに関して、申請者が用いた解析コードとは別の解析コードを用いて、同じ解析ケース、解析条件で規制者自らが解析を行い、その結果を申請者の結果と綿密に照らし合わせて、申請者の解析結果の妥当性を検証することをいう（甲Ａ526）。

イ

旧規制での実施状況
福島原発事故以前の安全審査では、原子力安全・保安院および原子力安全委員会はともにクロスチェック解析を取り入れていた。国会議員の資料要求に対して規制庁が提出した資料によると、原子力安全・保安院（一次審査）は 1988 年（昭和 63 年）以降の審査案件 21 件、原子力安全委員会（二次審査）は 1994 年（平成 6 年）以降 10 件について実施している。いずれも設計基準事故を対象 にして、解析ケースは適宜抜き取りで行われている。玄海原発に対しても（耐震安全性評価に関するものであるが）クロスチェック解析が実施されており、2011 年（平成 23 年）の被告九州電力の発表によると、同 3 号機の耐震安全性評価において、入力データの一部誤りがクロスチェック解析により判明している（甲Ａ527） 6 。
ウ

新規制基準のもとでもクロスチェック解析が必要であること
新規制基準適合性審査では、「炉心損傷防止対策及び格納容器破損防止対策の有効性評価」において、複雑な現象を伴う過酷事故に関する申請者の解析結果の妥当性を厳正に評価することがとりわけ重要である。
「設置許可基準規則の解釈」には想定すべき過酷事故シーケンスグループが定められている。これらのグループは、原子炉圧力容器内での核燃料の冷却特性、核燃料被覆管材のジルコニウム－水反応 による水素の発生、炉心の6

被告九州電力ＨＰ：http://www.kyuden.co.jp/press_110722b-1.html
32溶融・崩壊、原子炉圧力容器の破損、格納容器内での溶融炉心－冷却材相互作用（水蒸気爆発）、水素燃焼・爆発、溶融炉心－コンクリート
相互作用（コンクリートの侵食、可燃性ガス（水素・一酸化炭素）の発生）など、きわめて複雑かつ不確実な性質の物理・化学現象を伴う過渡変化である。申請者はこれらを数値解析手法でシミュレーション（模擬）するた
めに、さまざまな種類の解析コードを使用している。
原子力規制委員会が電力会社の解析結果を調べて、疑問点、不明点
について申請者に説明を、場合によっては追加解析を求めるだけの現状でのやり方では、解析結果が定量的に妥当であるかどうかについて適正な判断を下すことはおよそ不可能に近い。なぜならば、申請者が用いる解析コードの解析モデルに不十分な点があったり、入力データに間違いがあったり、また仮に判断基準を満たすために恣意的な解析がなされていたとしても、申請者に「解析コードで計算するとこういう結果になる」と主張されると、それを定量的な根拠をもって妥当でないと判断することは甚だ困難だからである。
そこで、審査者が申請者とは独立に、同じ解析機能をもつ別の解析コード
により同じ解析条件で解析を行い、両者の解析結果を定量的に綿密に照合することが、申請者の解析結果の妥当性を判断するにあたっての客観的で実効性のある審査のやり方であり、上述のとおり福島原発事故以前の安全審査では設計基準事故を対象にして定着していたのである。まして過酷事故を対象に審査するのは、今回の新規制基準適合性審査が初めてであり「クロスチェック解析」による検証を行うことは必要不可欠である。
⑶

クロスチェック解析を実施しない杜撰な審査状況
これまでに審査を終えた原発の審査では、クロスチェック解析は実施されていない。これまでの原発の設置変更許可審査書 （案）に対するパブリックコ
メントでの意見募集において、「クロスチェック解析」の実施要求の意見が毎回のように提出されている。この意見に対する回答として示された原子力規制33

委員会の回答は次のとおりである。
過酷事故シミュレーションに関して、意見「MAAP コードによる解析に関して
MELCOR コードを用いたクロスチェック解析の実施を求める。」という質問に対し、「MAAP コードに対しては、原子力規制委員会は、MELCOR による解析を実施しており、MAAP 解析結果と同様の傾向であることを確認しています。(中略) MELCOR を用いた解析事例は NRA 技術報告 2014200182 で公開しています。」であった。このような原子力規制委員会の回答
は、論点を外した逃げ口上であり、クロスチェック解析を不要とする論理的説
明にはなっていない。なぜならば、「MAAP 解析と同様の傾向であることを確認している」ことは、単に定性的な確認にとどまっており、意見提出者が求めている MAAP 解析の定量的な検証ではないことを示している。また、引用されている NRA 技術報告は PWR 代表 3 ループプラントについての MELCOR
による解析結果を示すだけのものであり、MAAP 解析結果と突き合わせた評価は何らなされていないので、クロスチェック解析とは無縁のものである。
原子力規制庁発足当時の技術支援機関であった(独)原子力安全基盤機構(2014 年 3 月に規制庁に統合)は、新規制基準を反映した安全設計の妥当性を評価することを目的にして過酷事故に関するクロスチェック解析
手法の整備を国の予算で取り組んでいた。これにもかかわらず、新規制基準のもとで過酷事故に関する安全審査が現実になった際に、その成果を活かしたクロスチェック解析を実施しないことは理解しがたい。原子力規制委員会
は、過酷事故の現象の複雑さ、実験データの不十分さ、解析モデルの精度不足などがある故に、事業者と規制機関が使う各解析コードの信頼性が共にまだ十分に確立していないので、クロスチェック解析をすると、解析コード間で結果の差異が大きく生じて、申請者の評価結果 が妥当であるかどうかの判断が困難に陥ることを懸念しているのではないだろうか。もしそうだとすれば、備えるべき審査能力が不十分のまま安全審査を実施していることになる。
34

クロスチェック解析を実施していないことは、原子力規制委員会が事業者の解析結果の定量的な検証から逃げて、事業者の解析結果を鵜呑みする
杜撰な審査をしていることの証左であり、新規制基準は、その適合性審査の過程において合理性を欠いている。

第七1

性能低下や期限の猶予を容認する 規制の後退

緊急時対策所の建物構造が免震から耐震へ⑴
ア

免震重要棟設置の必要性
免震重要棟の設置 は、新潟県中越沖地震の経験を踏まえた対策であった。
免震重要棟は、2007 年（平成 19 年）の新潟県中越沖地震が発生した際に柏崎刈羽原発の対策室扉が、揺れで開閉不能となったことに対する対応
として、その設 置 が求 められたものであり、福 島 第一 及 び第 二原 発 においても2010 年（平成 22 年）7 月から運用が開始されていた。
新潟県 の泉田裕彦知事 （当時）は、上記経過について、日本外国特派員協会の記者会見（2014 年（平成 26 年）10 月 15 日）において下記のように発言している。
緊急連絡を確保する必要があるということから、地震が来 てもちゃんとドアが開くような免震重要棟 の建設を当時求 めました。むろんこれ規制基 準 ではないんですけれども、連 絡 がとれなかったことから経 験 則 上 必要 ということで要請したものです。結果としてつくってもらうことになりました。携帯電話があればいいじゃないかという話 もあったんですけれども、これを柏崎刈羽 につくってもらうことによる安全確保 を優先 しました。同じ東京電力 の施設で柏崎刈羽にだけこの免震重要棟があって福島にないのはおかしいということになって、福島にも免震重要棟をつくることになって完成したのが東日本大震災の 8 か月
前です。

35

もしあのとき新潟県が免震重要棟の建設を求めなければ、当然福島にも免震重要棟 がなかったですし、結果 としていま東京 に人が住 めていたかは疑 わ
しいと思っています。
イ

国会事故調報告書は、福島原発事故の際に原子炉事故を回避できた要
因 として、下 記のとおり「免震重 要棟 の果 たした役割」を取り上 げている（甲Ａ1 号証・184 頁）。
免震重要棟の果たした役割
結果的に原子炉事故への進展を食い止められた福島第一原発 5、6 号機や福島第二原発 、女川原発、東海第二原発 においても、それぞれにおける被災直後 の与条件、すなわち、電源系統 や最終ヒートシンクの損壊状況、
敷 地 内 及 び建 屋 内 への浸 水 状 況 などに 範 囲 や軽 重 の 差 異 はあ ったものの、かなりの緊張感を持った対応が求められていた。
とりわけ福 島第 二 原 発の状 況 は、当 時 の関係 者 が「福 島第 一 原 発 の状況 を見 やる余裕 がなかった」と語 るほど、切羽 詰 まった状況だった。そのような厳 しい状 況下 においては、適切 で迅 速 な状 況判断 が重 要だったことは言うまでもないが、そのような判断を実行に移すための資機材と豊富な人材の確保も等しく重要な要素であった。
被災当時、これらの発電所内に「免震重要棟」と呼ばれる緊急対策施設が既にあったことは、このようなロジスティクス上の観点から、原子炉事故を
回 避 するための対 応 を完 遂 できた背 景として大 きな意 味 を持 つと考 えられる。この免 震 重 要 棟内 には、当 時 現 場 で復 旧活 動 に従 事 した数 百 人 規
模 の作 業 員 が起 居 する十 分なスペ－スが確 保 され、緊 急 時 としては比 較
的良好な環境下で、少ないながらも食事や休憩を取ることができた。

ウ

福島原発事故 を受 けて改正された「設置許可基準規則 」では、上記のように福島第 一原 発事故 等 において免震 重要棟 が果たした役 割を受 けて、「緊急時対策所」の設置を義務付けた（34 条、61 条）。そして、緊急時対策所
36について、同規則解釈 61 条は、「基準地震動 による地震力に対し、免震機能等により、緊急時対策所の機能を喪失しないようにするとともに、基準津波の影響を受けないこと」を要求している。
⑵

耐震構造でも再稼働を許可する骨抜き解釈

ア

・

・

ところが、被告九電などについて、耐震 機能しか有しない緊急時対策所を設置する計画に変更しており、そのような申請で再稼働が許可されている。
しかし、「耐震」構造とは、壁 や柱を強化したり、補強材を入れたりすることで建 物 自 体 を堅 くして振 動 に対 抗 するものをいう一 方 、「免震 」構 造 とは、
建 物 と地 面の間 に免震 装 置 を設 置 し、建物 を地 面 から絶 縁 して、振 動を伝えないものをいう。いずれも建 物自 体 の損 壊 を防ぐという点では優 れた工法であるが、「免震 」の場 合はさらに「建物内 の揺れを軽減 する」という利点があり、建物内 における安全性確保 という点 では「耐震 」よりも「免震 」の方が優れている。余震が続く中でも事故時の対応 が求められる緊急時対策所においても、免 震機 能 が求 められることは当 然 であり、上 記 のように福 島第一原発等 において免震重要 棟 が果たした役割 からしても、災害を万 が一 にも起 こしてはならないという立場 に立 つのであれば、免 震 機能 を有 する緊 急時対策所（免震重要棟）の設置が求められると解すべきである。
この点、福井地裁 2015 年（平成 27 年）4 月 14 日高浜原発 3・4 号
機運転 差止 仮処 分決 定 も、耐震 性及 び放 射 性物質 に対 する防御 機能が高 い免 震 重 要 棟 の設 置 の必 要 性 を指 摘 している（甲 Ａ270 号 証 ・44頁）。

イ

したがって、耐震構造でも再稼働を許可して安易に電力会社の規制逃 れの姿勢 を追認した原子力規制委員 会 の審査 姿 勢は、規制 の後退を認 めることに他ならない。
免震構造 から耐震構造への規制 の後退を認 める原子力規制員会 は、福島第一 原発 事故 を踏まえた法律 が要求 する最 善かつ最大 の努力 を尽くして37

災害 が万が一にも起こらないような対策 を講じている状況とは言えず、不合理な規制運用を行っている。
2

特重施設の設置期限延長
この点については、原告ら準備書面 42 の第 3（5 頁以下）ですでに主張済みであるが、被告国準備書面⑺40 頁～において、被告国から反論が行われているので、あらためて述べる。
設置許可基準規則 42 条は特定重大事故等対処設備（以下、「特重施設 」という。）の設置 を義務付 けている。同条では「原子炉建屋 への故意 による
大型航空機の衝突その他のテロリズムに対してその重大事故等に対処するために必要な機能が損 なわれるおそれがないものであること」「原子炉格納容器 の破損を防止するために必要な設備を有するものであること」などと定めている。
いつ起 きるとも知れないテロ等の対策の必要性 ・切迫性 が高いことは明らかであるにもかかわらず、特重施設の設置期限は、新規制基準施行後 5 年以内と猶予されていた。
それにもかかわらず、この猶予期間すらも間に合わないことから各原発に対する「工事計画認可」から 5 年以内とさらなる猶予期間を設ける規則改正が行われた（甲Ａ366 号証）。
しかし、災害 を万 が一にも起こしてはならない以 上、テロに対 応できるための対策 である特重施設 を設置 しないままに再稼働を行うことは許されない。そもそも、テロ等 への対策 は、過酷事 故 が起 きることを想 定 したいわゆる深層 防護 の第 4
層 に当たる対策 であるところ、被告国の準備書面 ⑺における反論は、特重施設
等 について「信 頼性向 上 のためのバックアップ対 策 」と位置づけ、「前段否 定 」の考え方を放棄するものである。上記のような規則改正こそ新規制基準 の不合理性を裏付けるものと言える。
以上に加え、原告ら準備書面 68 第 2 でも述 べたとおり、被告九電は、猶予された期間内にすら特重施設を設置することができない事態となった。
38

規制そのものが有名無実化しており、このこともまた新規制基準 の不合理性を裏付けている。

第八原子 力規 制委員 会 に よる訴 訟対 策は権 限外行 為で あり裁 量権の逸脱濫用に他ならないこと
1

はじめに
国 会 事 故 調 査 報 告 書 では 、 福 島 第 一 原 発 事 故 の 根 源 的 原 因 と して 、「（規制当局 は）電事連側 の提案 する規制 モデルを丸呑 みにし、訴 訟上 のリ
スクを軽減する方向で東電と共闘する姿勢は、規制当局としての体を成しておらず、行政側に看過できない不作為があった（甲 Ａ1 国会事故調査報告書 41頁本文要旨部分より）」と指摘されている。
福島第一原発 事故以前 は、旧 規制当 局 が事業者側 に取 り込まれ、規制の作 成段階 において、「訴 訟リスクを軽 減する」という工作 が、外部 には現 れない方法で秘密裏に行われるという状態にあった。
その後 に設立 された原 子力規 制委 員会 は「中立公 正 な立 場で独立 して職権 を行使 」し、国民 の生命、健康及 び財産の保護 を目的とする規制組織 であるから（原子力規制委員会設置法 1 条より）、司法の場で争われる原子力関連紛争においても、公正中立さが要求されていることは明らかである。
ところが、現実には、原子力規制委員会は、自らが先頭に立って、司法判断を公然と批判し、国 や事業者 に向 けて訴訟用 の「虎 の巻」を公然 と提供 して司法判断を軽視する態度を取っている。
以下では、2016 年（平成 28 年）6 月 29 日に策定され、その後改訂を重ねてい る「実 用 発 電 用 原 子 炉 に係 る新 規 制 基 準 の考 え方 （乙 イ 64-1）」
39

（以下「新規制基準の考え方」という）と、2018 年（平成 30 年）3 月 7 日に了承された「原子力発電所 の火山影響評価 ガイドにおける『設計対応不可
能な火山事象の評価』に関する基本的な考え方」（以下、「基本的考え方」という）の問題点 を指摘 して、原 子力規制 委員 会 の訴訟対策 が、裁量 権 を濫用、あるいはその範囲を逸脱する行為であることを指摘する。
2

訴訟対策としての「新規制基準の考え方」の公表⑴「新規制基準の考え方」の公表の意図
原子力規制委員会は、2016 年（平成 28 年）6 月 29 日に、原子力規制庁が作成した「新規制基準の考え方」を了承した。「考え方」は、この僅か 1 回の会議で策定され、その後 、現在までに三度の改訂されている。
原 子力規制庁 の説明 によれば、「新規制基準の考え方 」は、新規制基準 の内容や考え方について、設置許可基準規則を中心に解説する資料として作成されたものであり、更田 委員（当 時）によれば、「新規制基準 の考え方」は、法律や規則 で要求 しているものと安全対策 をつなぐ、安全対策 の基本的な考 え方を理解するための文書ということである。
しかし、このような原子力規制庁の説明は表向きのことであり、新規制基準 の考え方は、国や原発事業者を被告とする訴訟対策の一環として、訴訟 で役立てる資料として作成されたものである。
新規制基準の考え方が了承された 2016 年（平成 28 年）6 月 29 日開催の会議で、田中原子力規制委員会委員長（当時）は、同年 3 月 9 日の大津地裁高浜原発 3・4 号機運転差止め階処分決定を引き合いに出して、訴訟で活用する資料として作成したと発言している 7 。また、同年 8 月の新規制基準の考 え方の改訂 の際の説明資料 にも、国 を当事 者 とする訴訟 においても活用 して
7

平成２８年度原子力規制委員会 １８回会議議事録２７頁

https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/11493093/www.nsr.go.jp/data/000155742.p
df
40

いくと記載されている 8 。
⑵「新規制基準 の考 え方 」の公表 は、裁 量を濫用 し、その範囲 を逸脱するもの
であること
そもそも国 の規制当局 が国 や事 業者 のために訴訟用 の「虎 の巻」を公 然 と提供すること自体が異常な行為である。
本書面 でもすでに述 べたとおり、福島第一原発事故 が発生 と事故被害 の拡
大 を許 してしまった背 景 に、旧 規制 当 局 の怠慢 が指 摘されている。すなわち、訴訟 で規制内容 や原 発 の安全 性が否定され運 転 が停止 するという事態を避けるために、事 業 者側 が、原 発の安 全性 や規制 の正 当 性 を否 定 するような意見 が回避、緩和 、先送りできるように画策 して、旧規制当局 に働きかけ、力量不足か
ら事業者の「虜」に成り下がっていた旧規制当局 との間で「原発の安全性は確保されている」という大 前提 が堅 持された結果 、有効 な指導 ･監督 といった規制 を実 施 し なか ったとい う 看 過 できな い不 作 為 が あったと 指 摘 さ れてい る （ 甲 Ａ1 ・41）。このように福 島第 一原 発 事故 以前 の規 制当 局 の訴訟 対策 は、有 効 な規制を行わないという不作為によるものである。
一方、現在 の原子力 規制委 員会 による訴 訟 対策 は、より積 極的 に訴訟用の虎 の巻を作成 して、原発 の差 止を認容した過 去 の司法判断 に誤りがあり、自らの見解が正しいものであると、裁判所の判断に影響を及ぼすことを意図されている。
実際に、訴 訟対策 の一環 として作成された新 規制基 準 の考 え方は、本 件を含めほとんど全ての原発関連の訴訟（民事訴訟、行政訴訟、仮処分事件など）において「主張 」としてではなく、裁判所が判断する前提となる「証拠」として提出さ

8

原子力規制庁「実用発電用原子炉 に係る新規制基準の考え方に関する資料の作成について（その２）」２０１６年８月２４日の原子力規制委員会配付資料 ６－１
https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/11669282/www.da.nsr.go.jp/file/NR000029
902/000161481.pdf
41

れている。「新規 制基準 の考 え方 」の項目 の中 には、これといった理由を述 べることなくほとんど結論 しか述べていない項 目が多 くある。このような「新規 制 基準 の考え方」が「原子力規制委員会がそのように結論付けている」という理由だけで安易 に「証拠 」として採用 されて、国 や発電 事業者 に有利な事実認定 がいる裁判例も散見される。
このように新規制基準の考え方は、まさに原子力規制委員会 が意図 したとおりに、裁判所 の判断を原子力規制委員会 が統制 して、その判断の誤りを招き、司法が単に行政に追随するだけの機関 に堕す役割を果たしているのである。このような結 論は、言うまでも無く三権分立 の観点から司法を軽視する考え方 で許 容
できるものではない。
また、原 子力 規 制委 員会 は、各委 員 の専 門 的知 見 に基 づき、中立 公正 な立場で原子力規制を行うことを法律により委任 されているにすぎないから、上記の訴 訟対策 は権限 外 の行為であり、裁量権を濫 用 し、その範 囲 を逸脱 する行為である。
3

火山ガイドを死文化させる基本的考え方の公表⑴「基本的考え方」の公表の意図
2018 年（平成 30 年）3 月 7 日に開催された平成 29 年度原子力規制委員会第 69 回会議において、原子力規制庁 から「基本的考え方」が示された。
これは、更田豊志原子力規制委員会委員長の指示によって作成された原子 力規制庁名義 の文書 であり、火山 ガイドを改正するものではなく、火山 ガイ
ド改正を具体的に予定するものでもない。しかし、その内容は、巨大噴火のリス
クが社会通念上容認される水準 であることを考慮し、過去 に巨大噴火を発生させた火山 について、合理的 な根拠 なく「巨大噴火の可能性が十分に小さい」と判断 できるというものであり、火山ガイドの立地評価の規定を事実上死文化させることを狙うものである。これは、広島高裁 2017 年（平成 29 年）12 月
42

13 日決定 （以 下「広島高裁 決定 」という。）において、現在の火山学 の水準 について正 しい認識 を持 ち火山 ガイドに従 って検討 を進 めると、四国電力 の伊 方原発 は立地不適 であると指摘されたことを踏まえ、同様 の司法判断がなされることを牽制する意図によるものであることは明らかである。
⑵

原子力規制委員会 には社会通念について判断する権限が与 えられていな

いこと「基本 的考 え方 」は、巨大 噴火 が低頻 度 の事 象であって、これを想 定 した
法規制 や防災対策が原子力安全規制以外の分野においては行われていないことを根拠とし、「巨大噴火 によるリスクは、社会通念上容認される水準であると判断できる」としている。
そもそも、巨大噴火が低頻度の事情であるという認定自体が誤りである。すでに、原告ら準備書面 71 で述べたとおり、基本的考え方が対象とする巨大噴
火 の噴火規模 は噴出物 の総量 が数十 k ㎥超えるような噴火 を指していると定義されているが、日本では、過去 12 万年間 に 30k ㎥以上の火山噴火は
17 回発生しており、およそ 7000 年に 1 回の割合となる。
一方 、原子力 規制委員会 は「実用発電用 原 子炉 に係る新規 制基準 の
考え方について（乙イ 64-1）」の「§22－6

安全目標と新規制基準の関係 」の「2⑵原子力規制委員 会 での安全目標 の議論 」において、原子炉 の安
全目標について次のように記載している。
・炉心損傷頻度ついて「10 -4 ／年程度」
・格納容器機能喪失頻度について「10 -5 ／年程度」
つまり、対象規模の火山噴火は、1 万年に 1 度という「安全目標」を上回
る頻度で発生しており、決して巨大噴火は低頻度の事象ではない。
また、「巨大噴火 を想定した法規制 や防災対策 が原子力安全規制以外の分野 においては行 われていない」「巨 大噴 火 によるリスクは、社 会通 念上 容認される」という論理の問題点も強調したい。
43

原子力規制委員会は、確立された国際的基準 を踏まえ専門的知見に基づき事故 の発生 に最善 かつ最大 の努力を尽 くすことを使命 とする規制機 関 である。国際原子力機関（ＩＡＥＡ）の策定した原子力発電所の火山ハザー
ドについてのガイド（ＳＳＧ‐21）にも、巨大噴火について、低頻度ゆえに、そのリスクを社会通念上容認されると考 えてよい等ということは一切書 かれていない。最善 かつ最大の努力を尽くすことを使命とする原子力規制委員会が原子力 安全規制以外 の分野 では巨大噴火 が想定 されていないことを根拠 に火山
ガイドを死文化 する基本的考 え方 を公表する姿勢 は、まさに、福島第一原発
事故以前の段階で津波リスクなどを認識しておきながら規制当局の怠慢によって事故被害を拡大させた旧規制当局の姿勢と重なる。
原子力規制委員会は、あくまで原子炉の安全性を各委員の専門的知見から高度の科学的、専門技術的な識見をもってリスクの定量評価を行いつつ、客観的な安全規制を実施することを法律により委任されているにすぎない。その
原子力規制委員会が、科学上の定量的リスク評価を放棄して、「社会通念」という、法律 による委任範囲を大きく逸脱 して、責任主体のありかも判断基準も不明な「社会通念」という概念 の中に逃避してしまったことは、民主的な過程で制定された法律を無視するものであり、著しい裁量権の逸脱・濫用があることは明らかである。
4

小括～裁量権の逸脱・濫用に他ならないこと
以上述 べたとおり、原子力規制委員会 は、福島第一原発事故以前 の旧規制当局にも増して、より積極的に訴訟対応を行 っているが、こうした対応は、法律によって原子力規制委員会 に与えられた裁量権 を著しく逸脱・濫用するものであるから、裁判所には慎重な審理・判断をお願いしたい。

第九

まとめ

福島第一原発事故後、原子力規制当局を含めた我が国社会では「もう二度と、44

絶対にフクシマの悲劇を繰り返してはならない」という共通認識が成立していた。
翻 って、現在の原子力規制 は、上記の共通認識 に立った最善かつ最大の努力 が尽くされた世界最高水準の規制が行われてはいない。
現在の原子力規制の実態は、日本各地にしている原発が存続することを前提 にして、既 存 原発を無駄 にしてはならない、何とか一定水準以上 の対策を施しさえすれば、稼 働 を認 めなければならないという暗黙 の合意のもと新規制基準 が策定され、適合性 審 査 が行 われているとしか考 えられない。高 コストを理由にした規制 の見送 り（外部電源強化の見送り）や規制要件 の緩和 （緊急時対策所 の耐震構造の容認）、
既 存 の原発の立地 そのものが否定されることを回避 するための既存規制の撤廃 （立地審査指 針 の事実 上 の廃止 ）や火山 ガイドを死文化 させる基 本的考 え方 の公 表など、福島第一原発事故後の法律改正の趣旨・目的との乖離は大きい。
原子力規制委員会が策定 した新規制基準は、その内容、その審査・運用過程で不合理な点が散見され、平成 24 年の一連の原子力規制法制の改正の趣旨 ・目的に反しており、原告らの人格権を侵害する具体的危険性がある。
以上

45