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① 法律上都区財政調整制度の根幹が規定され、総額が安定的に保障されるとともに都区間の財政関係が相互により独立したものなることから、特別区の都に対する依存心をなくし、特別区の財政運営の自主性を高めることとなること。
② 特別区間の財源調整に関しても、課税権を制約してより一層の財源の平準化を期する納付金制度を廃止することにより、各特別区の課税権及び自主財政権を尊重し、特別区相互間の独立性が高まること。
③ 交付税制度と同様の都区財政調整制度の「特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するため」という財源保障の目的が、法律上安定的に保障された調整３税の一定割合の原資を用いて特別区財政調整交付金の交付を通じて達成されることが明確に規定されることから、特別区に対する財源保障の目的及び内容が法律上より具体化すること。
④ これらのことにより、今回の都区財政調整制度の改正の趣旨が明確になることから、これを受けた政令改正の方針が明確になること。
問９１ 今回の改正は都区財政調整制度の考え方を変更するものか。
答１ 今回、都区制度改革に当たり、今後とも都と特別区間の財源配分機能、特別区の財源保障
機能、財源調整機能が必要であることから、都区財政調整制度自体は存置せざるを得ないところである。
２ しかしながら、都区財政調整制度について、特別区の内部団体性払拭の観点から制度を全般的に見直し、特別区の財政運営の自主性を高めることとし、具体的には、従来、都区財政調整制度については、地方自治法上、「政令の定めるところにより、条例で、都と特別区及び特別区相互の間の調整上必要な措置を講じる」と抽象的にしか規定されていなかったが、今回の改正で「特別区財政調整交付金」の交付により都区財政調整制度が講じられることを明らかにし、その特別区財政調整交付金の原資が調整３税（市町村民税法人分、固定資産税及び特別土地保有税）の一定割合であることを明記することにより、総額には納付金や都の一般会計からの貸付金が含まれないこと及び当該調整３税の一定割合が特別区の固有財源的性
格を有することを法律上明確にしたところである。
３ これにより、都区財政調整制度を「地方団体の独立性を強化することを目的とする」(地方交付税法第１条）地方交付税制度と類似する制度とすることとし、都区財政調整制度について地方財政平衡交付金的性格を地方交付税的性格に改めようとするものである。
（参考）
地方財政平衡交付金制度から地方交付税制度に改められた際の地方財政平衡交付金法の一部を改正する法律（昭和 29 年 3 月 10 日）の提案理由「…地方財政の窮乏とも相まって、地方団体はその財政運営の結末を、すべて地方財政平衡交付金の交付に求める風潮を醸成し、結局において、地方財政平衡交付金本来の理念とは逆に、とかく地方財政の自主自立性をそこない、安定性を減じ、地方団体をして中央依存の風潮を招きがちであることは認めざるを得ないのであります。
」「現行地方財政平衡交付金制度に検討を加えた結果、地方財政平衡交付金を改めて地方交付税とし、その総額を国税である所得税、法人税及び酒税の一定割合として、その地方独立財源である性格を明らかにし、地方財政の自立性を高め、安定性を確保する一方、その交付の基
準は現行地方財政平衡交付金制度のそれによることとし、…」「言い換えれば、地方交付税制度は、基本的には現行地方財政平衡交付金制度と同じく、地方団体に対しその必要な財源を保障することを目的とするものでありますが、地方財政平衡交付金とは異なりその保障の仕方は、単年度ごとにではなく長期的であり、旧地方配付税と同じく地方団体の独立財源とすることによって、地方財政平衡交付金制度に比し、より一層地方財政の自立性及び安定性を高めようとするものであり、…」－ 105 －

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106 －-－106-

この場合、道府県分に消防費、下水道費等の単位費用を新たに設ける必要が生じる。
（問題点）
・東京都のみに適用される単位費用を設けることと、交付税法第２条第７号（…標準的条件を備えた地方団体が、合理的…）との整合性がとれない。
○ 調整３税（市町村民税法人分・固定資産税・特別土地保有税)、事業税等道府県分及び市町村分に、調整３税、事業所税の税目を設定する必要がある。
（問題点）
・東京都及び特別区のみしか適用のない税目を設定する必要がある。
・道府県分に、基準税率７５％の税目を設定する必要がある。
以上の例のとおり、都区合算を廃止した場合の交付税の算定は極めで困難なものとなるが、さらにこれに加え、都区財政調整により講じられる都区間及び特別区相互間の財政調整を踏まえて算定する必要があるため、なお一層交付税上の算定が複雑かつ困難なものとなる。
＊現行の算定方法
都にあっては、道府県に対する交付税の算定に関してはその全地域を道府県とみなし、また、市町村に対する交付税の算定に関しては、その特別区の存する区域を市町村とみなしてそれぞれ基準財政需要額及び基準財政収入額を算定する。
○基準財政需要額
・法令留保事務（消防、上下水道）…特別区分に算入
・任意共管事務（都市計画事業等）…道府県と市町村と同様の算定方法○基準財政収入額
・市町村民税法人分、固定資産税、特別土地保有税…特別区分に算入
問９４ 特別区への財源保障は一般の市町村と比べて劣るものなのではないか。
答１ 現行制度においては、特別区は直接は地方交付税制度の対象とはされていない。
特別区のための財源保障としては地方自治法上別途都区財政調整制度が設けられているが、現行地方自治法上は、「都と特別区及び特別区相互間の財源の均衡化を図り、並びに特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するため」と交付税法類似の目的規定を設けているのみであり、その具体的な制度の内容、財源保障の内容等は「条例で、必要な措置を講じる」とされ、都の運用に委ねられていたところである。
これは、地方交付税制度上は都区合算により都及び特別区を総体として財源保障し、内部団体である特別区に対しては、都区財政調整制度を通じて都が都の責任で保障することとしているものである。
２ 今回の都区制度改革により、特別区は、自主性・自立性が強化され、基礎的な地方公共団
体として位置付けられるため、特別区に対する財政調整制度を特別区の内部団体性の払拭の観点から改正を行い、またその財源保障を法制度上明確に位置付ける必要がある。
３ この場合、都及び特別区においては大都市行政の一体性・統一性の確保のため道府県及び一般の市町村と異なった事務処理、税の仕組みが取られていることから、普遍的なあるべき需要に対して財源保障を講ずる交付税制度ではなく、内部団体性払拭の観点からの見直しに併せて都区財政調整制度により財源保障することが適当と考えている。
４ そのため、今回特別区に対する財源保障が明確化されるよう法律上都区財政調整制度の根幹を規定するとともに、本制度の目的が交付税制度に類似した「特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保する」ことや「特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができる」ことにあることを法律上規定しているところである。
今後、具体的な特別区財政調整交付金の交付に関してもこれらを踏まえ、交付税制度に準じた算定方法となるよう政令改正等を通じて制度を担保していく予定である。
５ したがって、改革後の都区財政調整制度は基本的に交付税制度と類似した特別区に対する財源保障の制度として機能するものである。

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終的には負担する必要があることから、ひとしく都区財政調整制度の中で清掃事務に要する標準的な経費が基準財政需要額に算入され、適切に財源措置されることとなる。
３ なお、交付税制度においても、例えば多摩地区の市町村（27 市）の殆どが東京消防庁に消防事務を委託しているが、各市町村の消防事務に要する標準的な経費を算定しているところ
である。
（参考）
○東久留米市、稲城市及び大島町等の島関係町村（11 市町村）においてのみ単独で消防事務を実施。
○その他の２９市町村は全て東京消防庁に消防事務を委託（委託経費も支出）。
○清掃事務の移管時には原則として都の清掃工場は特別区に移管することとされているため、清掃工場を持たない都が可燃ごみの焼却事務を受託することは想定しにくい。
問１０２ 地制調答申においては「調整割合を都と特別区の間の財源配分が中期的に安定的なものとなるよう定める」とされているが、そのための改正は行わないのか。
答１ 都区間の財源配分を示す調整割合は都の条例において定められるが、昭和５１年度より
４４％のまま変更されていない。
２ しかしながら、実際は毎年の都区協議会において翌年度の都区財政調整の算定に関する都区間の議論の中で、総額補てん制度の存在と併せて調整割合の変更も毎年の議論の前提にあったところであり、このような経緯を踏まえ、御指摘の地制調の答申が出されたものである。
３ この場合、今回の改正においては、特別区の財源保障を法律上明確にし、調整財源を明記するとともに、総額補てん制度を廃止する等の改正を行うこととしている。
４ その際、特別区財政調整交付金について、法律上「特別区の自主的かつ計画的な運営を確保すること」及び「特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるよう交付すること」が求められており、このような観点から都区間における話し合いに基づき中期的に安定した調整割合が定められることになるものと考えている。
問１０３ 何故調整割合を法律上明記しないのか。
答１ 調整割合については、都及び特別区の協議により決定された割合を基に都の条例により規定されているところである。
２ 今回の都区財政調整制度の改正の趣旨の一つに、都と特別区の間の財源配分が中期的に安定的なものとなるような調整割合の決定があったことから、調整割合を法令において明記することも考えられるところであるが、① 国の法令において調整割合を定める場合、その改正時期との関係で特別区の財源保障のため調整割合の変更が必要な場合にも機動的な対応の欠ける場合があること、② 実際、都及び特別区ともに現在同様条例において決定することを要望していること、③ 今回、特別区の財源保障を法律上明確にし、調整財源を明記するとともに、総額補てん
制度を廃止する等の法改正が行われたことから、これを踏まえ都区間における話し合いに基づき中期的に安定した調整割合が定められることになると考えられること等に鑑み、従来同様都の条例により都及び特別区の当事者の協議に委ねるべきと考えたものである。
問１０４ 固定資産税、市町村民税法人分等を特別区税として、必要な都との間の財政調整については、区から都に財源を与えるという方法はとり得ないのか。
答１ 御指摘のような新たな都区間の財政調整を行った場合には、特別区の自主財源としての区税収入額の一部を都に納付する必要があり、特別区の課税自主権を尊重する観点に沿わず、今回の特別区の自主性を高めるという改革の趣旨にも合致しないこととなるものと考える。
２ また、都区財政調整制度の存在意義の一つとして、特別区相互間に財源の偏在がある中で、大都市の一体性及び統一性に配慮して、この行政水準の均衡を図る必要があることが挙げら－ 111 －

れるが、御指摘のような財政調整を行う場合には、技術的にも特別区相互間の適切な財源調整が行われるかについて疑問があると思われる。
問１０５ 納付金制度を廃止する理由如何。特別区相互間の財源の均衡化を徹底するためには存続すべきではないか。
答１ 納付金制度については、従来より、① 特別区相互間の財源調整の完壁を期する仕組みではあるが、一旦特別区が徴収した税収入を都に納付させることは重大な課税権の制約であること、② 特別区相互間の税源偏在の調整のため調整３税を都税とする特例を設けたにもかかわらず、納付金制度は結果的には調整３税のみならず区の固有税も調整していることとなること（これがまさに特別区の内部団体性の証ではないか）等の問題点が指摘されていたところである。
２ したがって、特別区の自主性を高める今回の都区制度改革の趣旨に鑑み、特別区の課税権を尊重し、特別区の財政運営の自主性を高める観点から、納付金制度を廃止することとしたものである。
問１０６ 納付金制度を廃止すると財源偏在が著しくなるのではないか。
答 実際の都区財政調整の算定上、納付金を納める特別区は平成５年度に渋谷区が納付区となった以降は発生しておらず、また、最近１０か年の算定結果を見ても、納付区が生じた年度における納付区の数は一ないし二団体であることから、基本的に納付金制度を廃止することにより特別区の財源偏在が著しくなることはないものと考えている。
（参考）
１ 都区制度の改革に関する答申（平成 2 年 9 月 20 日地方制度調査会）（抄）「…都区財政調整制度は存置せざるを得ないが、特別区の財政運営の自主性を高める観点
から次のような改正を行うものとする。
②いわゆる毎年度の総額補てん主義及び納付金制度を廃止する。
」
２ 納付金の発生の状況（単位：百万円）
昭和 62
港
3,934
渋谷
2,394
千代田
672

昭和 63
港
3,870
渋谷
1,073

平成元
港
1,733
渋谷
72

平成 2
渋谷
1,981

平成 3

なし

平成 4
渋谷
3,272
港
2,049

平成 5
渋谷
987

平成 6

平成 7

平成 8

なし

なし

なし

都区制度改革後の財源偏在について（平成 10 年 3 月 5 日 自治省）
●改革前の特別区の財源
１ 現在の各特別区の住民一人当たりの財源を比較すると、資料 1 のとおり、人口が少ない
千代田区及び中央区を除き、ほぼ均衡している。
２ これは、都区財政調整制度により各特別区の財源が調整されていることが大きな理由として挙げられる。
●改革後の特別区の財源
１ 今回の改革により① 入湯税、ゴルフ場利用税交付金及び航空機燃料譲与税が都から特別区に移譲されること（移譲財源の額については資料２参照）② 都区財政調整制度上の算定において納付金制度を廃止することを考慮する必要がある。
２ これらの移譲される税の収入がある特別区については、資料３のとおり、都区財政調整－ 112 －

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問１１３ 地制調の答申において、「都区財政調整交付金の算定方法の簡素化等の改善合理化を図る。
」とされているが、これに関してどのように算定方法の改善を行っていくつもりか。
答１ 都の条例で具体化される特別区財政調整交付金に関する事項についても、今回の特別区の財政運営の自主性を高める観点からの法令改正の趣旨に則ったものとなるよう、算定方法の簡素化等の所要の改正を行うことが求められる。
２ 具体的には、都区財政調整の算定がより客観的なものとなるよう基準財政需要額の測定単位や事業区分、補正係数の整理統合等の所要の改正を行うことが考えられる。
３ 自治省としても、地方自治法第２８２条第４項の規定により算定方法の簡素化等のための必要な助言等を行っていきたいと考えている。
（参考）●都区協議案（平成 6 年）
「特別区の財政運営の自主性・計画性を高める観点から、基準財政需要額の測定単位や事業区分の整理統合を行うなど、算定方法の簡素化等の改善合理化を行う。
」●現在東京都が考えている簡素化の例① 測定単位の整理統合（例：農漁業世帯数等をはずし、種類を少なくする。)② 事業区分の整理統合（例：民生費等の事業区分の大括り化）③ 補正係数の整理統合（例：道路関係経費事業費補正分の単位費用化等）（第２８２条の２関係）
問１１４ 都区協議会の規定を残すことは、特別区の自主性・自律性の強化と反しないのか。
答１ 今回の改正は、大都市の一体性及び統一性の確保の要請に配慮しつつ特別区の自主性及び自律性を強化するとともに、都から特別区への事務の移譲を行い、あわせて都と特別区との間の役割分担の原則を定めるほか所要の規定の整備を行うものである。
２ したがって、一般の市町村に比べ特別区の自主性及び自律性を阻害するような特例については見直すこととするが、なお、大都市の一体性及び統一性の確保に必要な特例については存置するものである。
都区協議会の制度は、今回の改正により特別区の自主性及び自律性が強化された場合に、特別区の存する区域における大都市の一体性及び統一性の確保を目的とし、都と特別区・特別区相互間を緊密に連携させるための仕組みとして、意義を有するものであり、協議事項の一般性をなお維持した上で存置することとしたものである。
なお、都区協議会の制度は、特別区の自主性・自律性の強化と反しないよう、その構成及び運営等について、都及び特別区が対等・独立の主体として協議する機関にふさわしい制度とするよう改善の措置を講じることとしている。
（第２８５条関係）問１１５ 今回の都区制度改革に伴い複合的一部事務組合制度を特別区に適用する理由如何。
答１ 特別区については、一部事務組合を設置することができるとされ（地自法第２８４条第１項)、また、平成６年に創設された広域連合制度についても設置することができるとされている（同法第 284 条第 3 項）。
また、現に特別区が一部事務組合を設けて事務を処理している具体的事例もある。
（特別区人事・厚生事務組合、特別区競馬組合)
２ 今回の都区制度改革により、特別区の自主性・自律性の強化が図られ、さらに、特別区は原則として住民に身近な事務を処理するものとされ、基礎的な地方公共団体としてその事務を処理するについて、従来以上に広域化の要請が高まることになるものと考えられる。
３ 複合的一部事務組合は、市町村行政の広域化に対応するため事務の共同処理する場合に各種の事務を総合的に処理するための制度であり、この制度を活用することにより、事務処理の総合性が増し、また、全体としての運営の合理化・効率化が図られ、特別区についても市－ 117 －

町村と同様に考えられる。
４ 以上のことから、特別区が複合的一部事務組合を設置することを否定することは適当ではなく、むしろ、市町村と同様に設置することができるとすることが必要であり、今回の制度改正の機会に、特別区にも複合的一部事務組合制度を適用させることとするものである。
【従来、複合的一部事務組合制度が特別区に適用されていなかったことについて】
１ 複合的一部事務組合は昭和４９年の第７２回通常国会で導入された制度であるが、それ以前に「連合」構想が持ち上がったことがあった(昭和 46 年)。この際、「連合」は市町村だけのものとされ、特別区には認められなかったが、この理由としては次のように考えていた。
すなわち、特別区が都の内部構成団体である性格上、第１４次地方制度調査会においても「社会経済情勢の推移に即応して、合理的な基準により再編成を行うとともに都との間の事
務配分を適正に行うこと」によって時代の要請に応えるようにすべきであると答申されているところであり、この方向で都及び特別区に関する制度の改革の問題として検討するべきであると考えられるので、「連合」に特別区が参加することは考慮しなかったということである。
２ また、複合的一部事務組合制度が創設された昭和４９年の７２回通常国会における審議過程を見ても、下記のとおり、当初の政府原案では、複合的一部事務組合には、広域にわたる
計画の作成、連絡調整の役割が想定されており、議員修正により下線部のみ修正され、現行の規定になったが、その際、特別区についての検討は特に行われていない。
（政府原案）
第２８５条 市町村の事務又は市町村長若しくは市町村の委員若しくは委員の権限に属する国、他の地方公共団体その他公共団体の事務に関し、広域にわたる総合的な計画を共同して作成し、これらの事務の管理及び執行についてその計画の実施のために必要な連絡調整を図り、並びにこれらの事務の一部を広域にわたり総合的かつ計画的に共同処理するための市町村の一部事務組合については、市町村の共同処理しようとする事務が他の市町村の共同処理しようとする事務と同一の種類のものでない場合においても、これを設けることを妨げるものではない。
（議員修正後）第２８５条 市町村の事務又は市町村長若しくは市町村の委員若しくは委員の権限に属する国、他の地方公共団体その他公共団体の事務に関し、相互に関連するものを共同処理するための市町村の一部事務組合については、市町村の共同処理しようとする事務が他の市町村の共同処理しようとする事務と同一の種類のものでない場合においても、これを設ける
ことを妨げるものではない。
第３ 関係法律の整備に関する事項関係（地方財政法の一部改正関係)問１１６ 都区制度改革に伴い行う特別区に対する地方債制度の特例措置の見直しの内容如何。
答１ 現行制度上、特別区が建設事業等のために地方債を財源とすることができるのは、都のすべての普通税の税率が標準税率以上であることが条件となっている。
２ これは、① 特別区は一般の市町村と異なり、普通税のうち市町村民税法人分、固定資産税及び特別
土地保有税については課税権がないので、特別区と都の課税状況をみる必要があること② 都区財政調整制度により、特別区と都との間には財政上密接な関係があるので、都の税収入が十分に確保されているかどうかを確かめる必要があることによる。
３ 今回の改革により、特別区は基礎的な地方公共団体に位置付けられるとともに、都区財政調整制度における総額補てん主義及び納付金制度の廃止などにより、特別区の財政運営の自主性を高めることとされている。
このため、地方債制度についても、特別区を一般の市町村に近づける観点から、特別区に係る特例措置を最小限とすることとし、特別区の起債制限の対象となる都税の範囲を、すべ－ 118 －

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町村の住民や議会に対して合併市町村の将来に対するビジョンを与え、合併の適否の判断材料となるものであって、合併市町村のマスタープランとしての役割を果たすものであり、また、合併特例法に基づく様々な財政措置を合併市町村が受けるための前提となるものである。
２ 市町村建設計画を作成する意義・必要性等は特別区の合併においても同様であり、また、
各種財政措置の前提となる計画の作成が必要となることからも、特別区の合併においても作成すべきものであることから、合併特例法第５条については特別区に適用するものである。
問１３４ 議員の定数・在任特例を特別区にも適用する理由如何。
答１ 合併特例法第６条は、市町村の合併に際し、設置選挙（新設合併の場合）及び増員選挙（編入合併の場合)を行うという原則自体は崩すことなく、新設合併については、その定数などについて、激変緩和措置として、設置選挙により選出される議員の任期に限り、地方自治法第９１条第１項の議員定数の２倍までの数の議員を置くことを認め、編入合併に場合には、編入される合併関係市町村の住民の意見が、合併市町村の行政に適切に反映されることが必要であることから、編入された合併関係市町村の区域を代表する議員を確保しつつ、原則的には人口に応じて地域の代表が選出されることを意図した規定である。
２ また、合併特例法第７条は、合併の際に当然身分を失う合併関係市町村の議会の議員について、合併関係市町村の協議により、一定期間、合併市町村の議会の議員として引き続き在任することを認める規定である。
３ 特別区の議会の議員の定数は、一般の市と同様、自治法第９１条第１項により人口段階別に定められているが、自治法第２８１条の２により６０人を定限とする特例が設けられている（一般の市の議員定数の定限は自治法第 91 条第 1 項により 100 人）。
４ このように、本２条を特別区の合併に適用することにより支障を生じることはなくまた、本２条が設けられている趣旨は特別区に関する合併であることを理由に排除されるものではなく、適用することとする。
ただし、定限の特例が設けられていることを考慮し、自治法第９１条と同法第２８１条の２によって定められる定数に関する特例とするべく、必要な読み替え規定を置くものである。
問１３５ 農業委員会の委員の任期等に関する規定を特別区にも適用する理由如何。
答１ 農業委員会法第３５条では、特別区のある地にあっては特別区に同法を適用することとなっており、農業委員会に関する事項の扱いについては特別区と一般の市町村では違いがない。
２ また、特別区の合併が行われた際に、農業委員会の選挙による委員の任期及び定数等について特例を設けることの必要性においては、市町村と特別区とで変わることはないため、合併特例法第８条は特別区に適用するものである。
３ なお、平成８年１０月１日現在、農業委員会を設置している特別区は世田谷区（15 人）、杉並区（12 人）、板橋区（12 人）、練馬区（15 人）、足立区（12 人）、葛飾区（15 人）、江戸川区（14 人）の７区である。
（カッコ内は選挙による委員の定数）
問１３６ 職員の身分取扱いに関する規定を特別区にも適用する理由如何。
答１ 合併特例法第９条は、市町村の合併の際の市町村の職員の身分保障を図るものである。
地方公務員法は、地方公共団体の一般職の身分取扱いについて一定の場合を除いてはその意に反して免職等されないことを定めており、これらの規定は市町村と特別区とで適用は異ならない。
２ 特別区の合併についても、一般職の職員の身分を保障することは必要であり、また、職員の任免、給与その他の身分取扱いについても公正に取り扱われるべきであることは、一般の市町村の合併の際における場合と同様であり、本条を特別区に関する合併に適用することとする。

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問９３ 今回の改正後も、交付税の算定上、いわゆる都区合算（法 21 条）を存続する理由如何。
答１ 今回の改革後において、特別区への財源保障の方法としては、かつて特別地方公共団体たる特別市に対する財源保障を地方交付税法上講じていた（第 21 条第 2 項）ように、特別地方公共団体である特別区に対しても個別に地方交付税により財源保障するという方法も理論的にはあり得ないことではないと考えられる。
２ しかしながら、制度改革後においても、① 沿革的経緯・実態等及び大都市の一体的・均質性の確保の必要性の観点から、消防上下
水道等の事務が法令により都に留保されるとともに、交通事業、ガス事業等通常は市が行うべき事務の一定範囲を今後とも都が行うこと② 税制も市町村民税法人分、固定資産税、特別土地保有税の調整３税のほか、都市計画税、事業所税等を都が課税する特例は維持されること③ 都区財政調整制度は存続されること等都及び特別区が道府県及び一般市と異なった事務処理、税財政の仕組みが存続することとなる。
３ この場合、交付税制度が標準的な団体を基準として全国の普遍的な需要を捉えて標準的な行政水準を確保するものである以上、都区間の事務や財源区分等に応じ『都分』と『特別区分』を算定することは技術的に極めて困難であることから、都区合算を存続することとしている。
例）
・県分に「消防費」「下水道費」等を設ける必要があること・都区間のみにしか適用のない税目を設ける必要があること 等
４ なお、今回の改正により都区財政調整制度により特別区の財源保障が行われることを法律上明記したところである。また、都区財政調整制度における特別区の基準財政需要額・基準
財政収入額は普通交付税の算定方法に準じて算定することとしているため、都区合算により計算した基準財政需要額から都区財政調整制度上の特別区の基準財政需要額を控除した需要
額は都の財政需要を合理的に示していることから、すなわち、交付税制度及び都区財政調整制度が相まって都と特別区双方の財源保障が講じられているものである。

※＜都区合算での基準財政需要額－都区財政調整の特別区の基準財政需要額＝都の財政需要を合理的に示す＞という図式は疑問
・交付税との違い（自主財源率の差、調整税の自主財源分、水準超経費等の扱い）
・区の基準財政需要額は絶対値ではない
・都の財政需要の計測（財源がひっ迫した場合の都区間の調整）※関連して、都区財政調整上、財源保障すべき水準をどう考えるか（ナショナルミニマムか、
アーバンミニマムか）⇒当時の自治省の考え方
・少なくとも、法律上保障すべき水準は交付税と同じ。それ以上の部分は任意の世界。
・ナショナルミニマムを保障すれば足りるという意味ではなく、ナショナルミニマムを保障できなければ違法であるということを法律上明らかにしたということ。
※交付税とパラレルの関係。違う部分があれば説明を求められる。
（参考）都と特別区を事務処理、税財政の仕組みに応じ、別個に算定する場合の問題例○ 法令留保事務（消防、上下水道等）
法令留保事務は、都が法令に基づき特例的に行うものであるため、都の需要に算入する必要がある。
この場合、道府県分に消防費、下水道費等の単位費用を新たに設ける必要が生じる。
（問題点）
・東京都のみに適用される単位費用を設けることと、交付税法第２条第７号（…標準的条件を備えた地方団体が、合理的…）との整合性がとれない。

－ 148 －

○ 調整３税（市町村民税法人分・固定資産税・特別土地保有税)、事業税等道府県分及び市町村分に、調整３税、事業所税の税目を設定する必要がある。
（問題点）
・東京都及び特別区のみしか適用のない税目を設定する必要がある。
・道府県分に、基準税率７５％の税目を設定する必要がある
以上の例のとおり、都区合算を廃止した場合の交付税の算定は極めで困難なものとなるが、さらにこれに加え、都区財政調整により講じられる都区間及び特別区相互間の財政調整を踏まえて算定する必要があるため、なお一層交付税上の算定が複雑かつ困難なものとなる。
＊現行の算定方法
都にあっては、道府県に対する交付税の算定に関してはその全地域を道府県とみなし、また、市町村に対する交付税の算定に関しては、その特別区の存する区域を市町村とみなしてそれぞれ基準財政需要額及び基準財政収入額を算定する。
○基準財政需要額
・法令留保事務（消防、上下水道）…特別区分に算入
・任意共管事務（都市計画事業等）…道府県と市町村と同様の算定方法○基準財政収入額
・市町村民税法人分、固定資産税、特別土地保有税…特別区分に算入
問９７ 調整３税の減収等により単年度の調整財源の不足が生した場合どのような措置がなされるのか。
答１ 今回の都区財政調整制度の改革により、今後の特別区財政調整交付金の財源は調整３税の一定割合に限定され、いわゆる総額補てん制度は廃止されることとなる。
２ したがって、調整３税の減収等により単年度の調整財源が特別区の財源不足額の合計額に満たない場合は、従来は、当該不足額を都の一般会計から貸付けることにより調整財源が確保されていたが、今後は、交付税制度に準じて、単年度的には当該不足額を財源不足団体の基準財政需要額の割合により按分し、減額して交付するいわゆる調整率を用いて調整を行う
こととなる。
３ また、調整財源の減収等により調整財源が特別区の財源不足額の合計額に著しく満たない状態が複数年度において引き続き発生した場合には、調整３税の都区間の配分割合（いわゆる調整割合）が変更され、特別区の財政需要を満たすよう適切に変更されることとなる。
４ このような制度の見直しは、都区財政調整制度について従来指摘されていた問題点を是正して、都及び特別区の責任分担を明確にし、相互の依存関係を排除するためには必要改正であり、今後都及び特別区は、例えば税収が多い年にはその一部を財政調整基金等に積み立てる等中長期的な視野に立った責任ある財政運営を図ることが従来にもまして求められるものである。
５ なお、今回の改正後においても、税制改正等により単年度に過大な調整財源の不足が生じた場合に都と特別区の話し合いにより調整割合を変更することを否定するものではない。

※いずれも、年度途中（当初算定時等）に財源不足になった場合の対応。
交付税制度では、年度当初から、臨時加算、借入、赤字債等の地方財政対策が可能。
都区財政調整は、地方財政対策を適用しても不足が見込まれる場合は、基準財政需要額の圧縮か、配分割合の変更しか手段がない。まして、複数年度「著しく」不足する状態（※
交付税では、法定率分普通交付金の１０％）が続いたら財政運営ができない。
⇒交付税と同様の説明をする限界点（当時の自治省は、この規定は、そうなった場合は配分割合を変更しなければ違法であるという趣旨であり、税制改正等が見込まれる場合に配分割合を変更するのは、交付税においてもこの規定によってではなく、保障べき財源との関係で動かしているので、
都区財政調整においても同様であると説明）－ 149 －

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定的なものとなるような調整割合の決定があったことから、調整割合を法令において明記することも考えられるところであるが、① 国の法令において調整割合を定める場合、その改正時期との関係で特別区の財源保障のため調整割合の変更が必要な場合にも機動的な対応の欠ける場合があること、② 実際、都及び特別区ともに現在同様条例において決定することを要望していること、③ 今回、特別区の財源保障を法律上明確にし、調整財源を明記するとともに、総額補てん
制度を廃止する等の法改正が行われたことから、これを踏まえ都区間における話し合いに基づき中期的に安定した調整割合が定められることになると考えられること等に鑑み、従来同様都の条例により都及び特別区の当事者の協議に委ねるべきと考えたものである。

※交付税の合算と同様の理由も（技術的困難）
問１０４ 固定資産税、市町村民税法人分等を特別区税として、必要な都との間の財政調整については、区から都に財源を与えるという方法はとり得ないのか。
答１ 御指摘のような新たな都区間の財政調整を行った場合には、特別区の自主財源としての区税収入額の一部を都に納付する必要があり、特別区の課税自主権を尊重する観点に沿わず、今回の特別区の自主性を高めるという改革の趣旨にも合致しないこととなるものと考える。
２ また、都区財政調整制度の存在意義の一つとして、特別区相互間に財源の偏在がある中で、大都市の一体性及び統一性に配慮して、この行政水準の均衡を図る必要があることが挙げられるが、御指摘のような財政調整を行う場合には、技術的にも特別区相互間の適切な財源調整が行われるかについて疑問があると思われる。
問１０５ 納付金制度を廃止する理由如何。特別区相互間の財源の均衡化を徹底するためには存続すべきではないか。
答１ 納付金制度については、従来より、① 特別区相互間の財源調整の完壁を期する仕組みではあるが、一旦特別区が徴収した税収入を都に納付させることは重大な課税権の制約であること、② 特別区相互間の税源偏在の調整のため調整３税を都税とする特例を設けたにもかかわらず、納付金制度は結果的には調整３税のみならず区の固有税も調整していることとなること（これがまさに特別区の内部団体性の証ではないか）等の問題点が指摘されていたところである。
２ したがって、特別区の自主性を高める今回の都区制度改革の趣旨に鑑み、特別区の課税権を尊重し、特別区の財政運営の自主性を高める観点から、納付金制度を廃止することとしたものである。
問１１４ 都区協議会の規定を残すことは、特別区の自主性・自律性の強化と反しないのか。
答１ 今回の改正は、大都市の一体性及び統一性の確保の要請に配慮しつつ特別区の自主性及び自律性を強化するとともに、都から特別区への事務の移譲を行い、あわせて都と特別区との間の役割分担の原則を定めるほか所要の規定の整備を行うものである。
２ したがって、一般の市町村に比べ特別区の自主性及び自律性を阻害するような特例については見直すこととするが、なお、大都市の一体性及び統一性の確保に必要な特例については存置するものである。
都区協議会の制度は、今回の改正により特別区の自主性及び自律性が強化された場合に、特別区の存する区域における大都市の一体性及び統一性の確保を目的とし、都と特別区・特別区相互間を緊密に連携させるための仕組みとして、意義を有するものであり、協議事項の一般性をなお維持した上で存置することとしたものである。
なお、都区協議会の制度は、特別区の自主性・自律性の強化と反しないよう、その構成及び運営等について、都及び特別区が対等・独立の主体として協議する機関にふさわしい制度－ 151 －

とするよう改善の措置を講じることとしている。
問１２６ 事業所税、都市計画税については、調整税ではないが、課税権を特別区に与えない理由如何。
答 事業所税は、都市環境の整備等に関する事業に充てる目的税とされておりますが、道路、都
市高速鉄道等交通施設の整備事業、公園等公共空き地の整備事業などの都市環境の整備事業は
広域的な地域を視野に入れて事業展開しなければならないものであります。したがって、大都
市行政の一体性の確保の観点から、引き続き都が課することとしております。
都市計画税は、都市計画事業又は土地区画整理事業に充てるための目的税とされております
が、特別区の存する区域における都市計画事業の大半を都が実施していること、固定資産税を都が課税していることから、現在は都が課税しており、今後においても、都が引き続き固定資産税を課税すること、都市計画税の充当可能事業の一部（清掃事業等）が特別区に移管されるが、依然として都市計画事業のかなりの部分を都が実施することから、引き続き都が課することとしております。

※両税とも財源偏在が著しい。
※都においては、区が行う都市計画事業に関して都市計画交付金がある。
「大阪都構想」におては、両税とも、実施状況に見合う交付金を予定していた。
※事業所税を都に留保する説明の仕方は疑問。当時の自治省の担当の説明では、・理念的には、都市基盤の整備は区も多くを担っており、事業所税の財源を与えるべきとの議論は今後もあり得る。
・仮に、都区財政調整の配分が調整三税では足りないとなれば、調整財源に加えることもあり得る。

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