指定管理施設の災害時対応⼒向上へのアプローチ〜利⽤者や住⺠の安全を守り、災害を乗り切り、地域の⽇常を取り戻すために〜

2018 年 9 ⽉
指定管理者災害時対応フォローアップ研究会

⽬次
はじめに ..................................................................................................................................................... 2
1．

災害と指定管理施設について ..................................................................................................... 32．指定管理施設における災害時対応の課題..................................................................................... 7①

避難所運営、避難者受け⼊れのノウハウの課題 ............................................................................. 7②

地域防災計画上の課題 ........................................................................................................................... 7③

指定管理制度上の課題 ........................................................................................................................... 7

3．指定管理施設の災害時対応⼒向上に向けたアプローチ............................................................ 9
指定管理者が主体となるアプローチ ............................................................................................................ 10①

指定管理者が取り組むこと ................................................................................................................................................ 10②

⾃治体の施設所管課・制度所管課と協働で取り組むこと .................................................................................... 11③

⾃治体の危機管理所管課と協働で取り組むこと ...................................................................................................... 11

⾃治体の施設所管課・制度所管課が主体となるアプローチ .................................................................. 12①

指定管理者と協働で取り組むこと .................................................................................................................................. 12②

指定管理者および⾃治体危機管理所管課と協働で取り組むこと ...................................................................... 12

⾃治体の危機管理所管課が主体となるアプローチ ................................................................................... 14①

⾃治体の危機管理所管課が取り組むこと .................................................................................................................... 14②

指定管理者及び⾃治体の施設所管課・制度所管課と協働で取り組むこと.................................................... 14③

国・都道府県・法解釈に関わること.............................................................................................................................. 16

国・都道府県・法解釈のアプローチ ............................................................................................................ 17①

国・都道府県が取り組むこと ........................................................................................................................................... 17（参考）総務省⾃治⾏政局⻑通知（総⾏経第 25 号）..................................................................19
指定管理者災害時対応フォローアップ研究会

構成 ....................................................................22

1

はじめに

⼤規模災害は、⽣命、インフラ、経済、街の機能への直接的な被害に加え、その後の避難⽣活においても⼈々の⽣活やこころに⼤きなダメージを与える。阪神・淡路⼤震災で初めて「災害関連死」が認められ、「エコノミークラス症候群」への注⽬が集まった新潟中越地震
や、原発事故の発⽣で全国に避難者が拡⼤した東⽇本⼤震災などを経て、避難⽣活における被害の拡⼤を防ぐ視点からも法律の改正や様々な制度の創設が進められてきた。しかし、実際の災害時の多岐にわたるダメージを防ぎきることは容易ではない。熊本地震では、在宅避難や⾞中泊など、避難所に⾏かない被災者が多く存在し、避難⽣活以降の死者が地震による直接死の 4 倍に上っている。
また、⼤規模災害時はさまざまな施設が避難所となり、多くの被災者が⻑期間の避難⽣活を送ることになる。平成 15 年から始まった指定管理者制度で、多くの公共施設が⺠間の事業者によって運営されるようになったが、こうした指定管理施設には、あらかじめ避難所として指定されているところもあれば、災害発⽣後に避難所とされるところもある。熊本地震などでは⺠間の施設管理者が、⼿探りで避難所運営を担わなければならなかった。
指定管理者は、⾏政の代⾏者として地域に根付き、地域住⺠に親しまれ、安⼼して利⽤者が来館できるようサービスを提供している。安⼼感があり、親しみが深いほど、災害時に安全を求めて⼈々が避難をしてくる。しかしながら、⾏政と指定管理者との契約や地域防災計
画上の位置づけでは、避難をした⼈への対応の可否も範囲も不明瞭なまま、避難者対応をせざるを得ない。過去の災害において指定管理施設が直⾯した事態を鑑みれば、たとえ避難所に指定されていなかったとしても、災害時の備えを進めておく必要があるのではないか。このような課題認識のもとで、指定管理者災害時対応フォローアップ研究会の議論はスタートした。
研究会の議論がスタートして間もなく、⼤阪北部地震、⻄⽇本豪⾬災害が発⽣し、研究会
参加メンバーの管理する施設でも、避難者の受け⼊れを⾏うこととなった。避難者を受け⼊れた経験は他の参加者に共有され、より現実味を帯びた議論から導き出された⽅向性は、「施設・住⺠・⾏政が三位⼀体で災害時対応に取り組む」というものであった。
平成 29 年 4 ⽉ 25 ⽇付けの総務省通知「⼤規模地震に係る災害発⽣時における避難所運営を想定した指定管理者制度の運⽤について」では、避難所として指定されていない場合も含め、災害時における指定管理施設の役割や費⽤負担について、⾏政と指定管理者との間で事前の協議を進めておく必要性が⽰されている。当研究会の導き出した⽅向性は、総務省通知を具体化するための⼀つの⽅策であり、実⾏に向けては「利⽤者や住⺠の安全を守り、災害を乗り切り、地域の⽇常を取り戻す」という共通の⽬的に向けて⾏政と指定管理者とのパートナーシップを築き、住⺠を巻き込んだ取り組みを進める必要があるだろう。
本研究会での議論が、「施設・住⺠・⾏政の三位⼀体の災害時対応」の第⼀歩となれば本望である。
指定管理者災害時対応フォローアップ研究会 ⼀同
2

1． 災害と指定管理施設について①指定管理施設の概要

指定管理者制度は平成 15 年 9 ⽉に設けられ、平成 27 年 4 ⽉ 1 ⽇現在、全国の指定管理制度により運営されている公的施設は、76,788 施設にのぼる。施設種別では、「基盤施設」
が最も多く、次いで「⽂教施設」、「レクリエーション・スポーツ施設」「社会福祉施設」「産業振興施設」の順となっている。施設運営者では「株式会社」が最も多く、「NPO 法⼈」「公共的団体」「社団・財団法⼈等」「地縁組織等」となっており、組織規模、性質なども多様な主体が担っている。
図表１：指定管理者制度導⼊施設の状況（平成 27 年 4 ⽉ 1 ⽇現在）

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4,893

1,737

6,374

1,405

589

4,592

869

10,270

2,403

1,546

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10,000

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82

10

105

30

12

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973

1,439

1,456

1,047

7,649

210

860

1,221

2,410

9,117

2,247

93=C7A,

1,543

207

286

661

828

/10

2,235

1,172

5,013

1,247

814

出典：総務省「公の施設の指定管理者制度の導⼊状況等に関する調査結果」（平成 28 年 3 ⽉）より

②熊本地震における状況

熊本地震発⽣時の益城町では、町内に全部で 18 カ所の避難所が開設された。10 ⽉末の避難所閉鎖までのあいだに、避難所の過密状態の解消や、⼩中学校の再開に向けた避難所再編が数度にわたって⾏われた。前震・本震直後には、指定避難所になっていない施設へ避難する⼈も多数存在し、避難者の全体把握は困難を要した。避難所として指定されていた施設も被害を受け、体育館が使⽤できなかったり、安全確認を終えるまで避難者を受け⼊れられなかった施設もあった。
3

益城町の地域防災計画では、⼩学校の体育館や公⺠館など町内 16 の施設が避難所として指定されていたが、前震及び本震で開設された 12 カ所の避難所のうち 4 カ所は避難所としての指定を受けておらず、ほかの 1 カ所も避難所ではなく「宿泊所提供協定締結施設」であった。また避難所再編に伴い追加された 6 カ所のうち 3 か所は、地域防災計画上は避難所としての指定は受けていなかった。
施設管理者は、避難所として開設した 18 施設のうち、4 カ所が指定管理施設、2 カ所は⺠間施設であった。

図表２：益城町における熊本地震での避難所の開設状況と施設の位置づけ
避難所となった施設
名

防災計画上の位置
づけ

町保健福祉センター

第 3 指定避難所

町総合体育館

木山地区の第 1 避
難所
福田地区の第 3 避
難所△

町交流情報センター

指定なし

町立飯野小学校
町立広安小学校
町立広安西小学校

体育館が第 2 避難所
体育館が第 2 避難所
体育館が第 1 避難
所

開設時期
4/16
5/8
本震
再編

避難者数
(最大)

避難所
閉鎖日

○

900 人
（4/16）

8/21△△

1,352 人（5/12）

○

○

○

△

○

○

△

○

○

○

○

○

4/14
前震
○

○

300 人
（4/19）
500 人（4/17）
800 人（4/16）
1,000 人（4/17）
10,000 人（4/17）
400 人（4/17）
550 人（4/17）

10/31

8/18
8/18

○

△

△

町立益城中央小学校

指定なし

−

○

○

広安愛児園

第 1 避難所

—

○

○

−

○

○

2,000 人（4/16）

7/31

−

○

○

80 人
（4/24）

5/7

町立益城幼稚園
町立第 4 保育所

指定なし

—

○

○

町公民館飯野分館

第 1 避難所−−○

町公民館福田分館

第 1 避難所——○

町公民館津森分館

第 1 避難所−−○

町男女共同参画センター

指定なし

−

−

○

いこいの里

福祉避難所協定施
設

—

—

○

県民総合運動公園
陸上競技場（KK ウィング）

指定なし

—

—

○

60 人
（4/19）
46 人（5/20）
50 人（4/18）
36 人（5/22）
26 人（5/14）
90 人（4/22）

被災によりアリーナを使用せず、通路、ロビー及び武道場を使用

被災により施設内は使用せず、
車中泊のみ
被災により体育館は使用せず

5/20

指定なし

大規模災害時における
宿泊所提供協定締結施設
第 3 避難所（安全確認後、開設）

熊本 YMCA（指定管理者）

備考

8/31

熊本産業展示場（グランメッセ熊本）

ホテル熊本エミナース

管理者（記述なしは町）

7/27

熊本産業文化振興（株） 県施設。本震後は施設内は使用(指定管理者)せず、車中泊・テント泊のみ

8/18
7/1

キリスト教児童福祉会(民間施設)
熊本交通運輸（株）(民間施設)

4/27
8/31
9/7
8/21

嘱託員
嘱託員
嘱託員

8/27
8/1
8/10

九州綜合サービス（指定管理者）
熊本県スポーツ振興事
業団(指定管理者)

県施設

熊本県益城町「平成 28 年熊本地震 益城町による対応の検証報告書（平成 29 年 11 ⽉）
」より編集

4

③災害時における指定管理施設

指定管理者の選定において、多くの⾃治体で運営者に災害時の対応を求めているが、対応の範囲が明確ではないことが多く、とりわけ地域防災計画に位置づけられていない施設の場
合は、施設に避難者が来るという想定⾃体がないことも多い。しかし、地域の住⺠や利⽤者と⽇常接している指定管理者の多くが「何らかの準備が必要だ」と感じており、事業者を指定する⾏政と事業者とのあいだでのコミュニケーションの機会が必要と思われる。
図表３

指定管理事業者が考える災害対応の必要性
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17
, 2 , 21（⼀財）ダイバーシティ研究所主催 指定管理者対象災害時マネジメントセミナー（⼤阪）参加者アンケートより地域住⺠からは、施設が⺠間事業者による指定管理施設かどうかは重要なことではなく、「安⼼して利⽤できる公共施設」として受け⽌めている。地域住⺠によく利⽤され、⾝近である施設ほど、災害時には「あの場所なら⼤丈夫」という意識が働き、地域住⺠は慣れ親しんだ公共施設へ避難する。避難者が来た場合、指定管理者であることを理由に、対応を拒絶することは難しい。
地域防災計画で避難所として指定されていなかったとしても、「避難者は来ない」という前提にとらわれず、過去の災害の状況や地域住⺠と施設の関係性をふまえ、指定管理者として災害時の対応に取り組む必要がある。
熊本地震を受け、政府は中央防災会議防災対策実⾏会議に「熊本地震を踏まえた応急対策・
⽣活⽀援ワーキンググループ」を設置し、報告書が取りまとめられた。報告書では「市町村と施設管理者、指定管理者の間で避難所運営を想定した役割分担等が共有されていなかった
ため、避難所運営を想定していなかった指定管理者に多⼤な負担が⽣じる場合もあった」との指摘がされている。総務省は、地⽅⾃治体に対し平成 29 年 4 ⽉ 25 ⽇付けで「⼤規模地震に係る災害発⽣時における避難所運営を想定した指定管理者制度の運⽤について（通知）」（総⾏経第２５号）を発出し、地⽅⾃治体における取り組みを促しているが、具体的な内容
は⾃治体の判断にゆだねられている。
5

指定管理者が適切な災害時対応を⾏ううえで、総務省通知でも⽰されている「役割分担」と「費⽤負担」は重要な検討事項である。指定管理者と地⽅⾃治体が、具体的な災害時対応についてのコミュニケーションを進めていく必要がある。

6

2．指定管理施設における災害時対応の課題

熊本地震や⼤阪北部地震、⻄⽇本豪⾬災害での状況から、避難所の運営を⾏った施設管理者、避難者を受け⼊れた施設管理者、避難者の受け⼊れは⾏わなかったが 24 時間体制の待機を⾏った施設管理者等の経験や、避難所運営の⽀援から⾒える課題を重ね合わせると、指定管理施設における災害時対応の課題は、次の３つに⼤きく分類することができる。
① 避難所運営、避難者受け⼊れのノウハウの課題

災害時の適切な避難者の受け⼊れや利⽤者の安全確保のためには、災害時対応についての知識やトレーニングを受ける必要がある。また、利⽤者等が帰宅困難者となることが予想される施設であれば、避難者ための備蓄の必要となる。
災害の規模が⼤きくなるほど避難⽣活は⻑期化し、指定避難所である学校施設はこどもたちに返していく必要があることから、避難者は学校以外の施設に集約されていく。過去の災害では、⼤型の公的施設である指定管理施設が、避難所の集約先となるケースが多く⾒られた。
避難所を運営する場合は、避難者の名簿の管理や⾷事の提供、外部からの⽀援の受け⼊れ、避難所環境の整備、住⺠⾃治による運営の促し、避難所の閉鎖など、段階に応じた対応が求められる。このような災害時の対応ができる⼈材の育成や、災害時対応のプロ
セスを加味した BCP 策定等も進めておきたい。
災害に備えた備蓄や⼈材の育成、BCP の策定等は、地域防災計画上への位置づけや指定管理制度運⽤上の経費計上等の対応が⾏われれば、管理者側も必要となる経費が確保され、具体的な取り組みが進展すると考えられる。
② 地域防災計画上の課題

災害発⽣時には、その施設が避難所に指定されているかどうか、備蓄等の備えがあるかどうかに関わらず、「安全な公共施設」と判断した⼈が避難してくる。しかし、地域防災計画で避難所として指定されていない場合、⾏政による避難者の把握が遅れ、施設に⽀援物資が届かない、という事態に陥る。
「指定避難所以外の場所には避難者はいない」「⾏政が指定した避難所の全てに物資を届ける」という前提にとらわれず、「避難者がいる場所に、適切な情報と物資調達を可能にするにはどうすればよいか」という視点に⽴ち、災害への備えを進める必要がある。
③ 指定管理制度上の課題

指定管理者と⾃治体の協定では、災害時対応についての取り決めは概要のみにとどまり、具体的な役割分担や費⽤負担、損失補填、職員の⾝分保障等についての詳細については、災害発⽣後の協議としている場合が多い。そのため、災害発⽣後に改めて協定を結び直したり、費⽤や損失補填についての協議に時間を要したりすることになる。災害が発⽣すれば、指定管理者側は雇⽤契約の範囲を超える対応を職員に求めなければなら
7

ず、職員の安全確保についても指定管理者が単独の責任で負うことになる。
また、指定管理者と⾃治体のコミュニケーションは、施設所管課が窓⼝となるため、施設所管課が適切な災害時対応や知識を有していなければ、即時の判断が求められる災
害時のコミュニケーションをスムーズに⾏うことは難しい。
災害時対応は指定管理制度の主たる⽬的ではないが、ひとたび災害が発⽣したときの影響の⼤きさを鑑みれば、指定管理制度や⼊札制度へ災害時対応を盛り込むなどの⾒直しも検討する必要がある。

図表４：指定管理施設における災害時対応の課題の整理
避難所運営、避難者受け⼊れのノウハウの課題
・ 帰宅困難者への対応⼒
・ 避難所運営のノウハウ

地域防災計画上の課題

指定管理制度上の課題

・ 避難所に指定されていない

・ 災害時の費⽤負担、損失補填

場所の避難者

・ ⾃治体と指定管理者の役割

・ 災害時対応ができる⼈材の ・ 避難所以外への⾷料や物資育成の配布

・ 指定管理者の職員の⾝分保・ 通常業務と避難者対応の両 ・ 避難者のいる場所への適切
⽴

分担

な情報伝達

障
・ 災害時対応に関するコミュ

・ 通常営業への復旧

ニケーション
当研究会での意⾒を元にダイバーシティ研究所で作成

8

3．指定管理施設の災害時対応⼒向上に向けたアプローチ

災害時に利⽤者や住⺠の安全を守り、避難⽣活での被害の拡⼤を防ぎながら、地域の⽇常を取り戻すプロセスにおいて、指定管理施設の災害時対応⼒を向上させることは、地域全体の災害時対応⼒の向上に直結する。災害時対応を指定管理者による独⾃の取り組みとして委ねるのではなく、地域の資産たる公共施設を強化する視点から、「施設・住⺠・⾏政が三位⼀体で災害時対応に取り組む」ことが重要である。⾃治体だけにゆだねるのでも、指定管理者だけの責任にするのでも、住⺠の⾃助・共助に依存するのでもなく、三者の平時からの繋がりを基礎とした災害への備えを進めなければならない。
指定管理施設における災害時対応の課題は、すぐに取り組めることもあれば、法解釈を要する事項まで多岐にわたる。当研究会では、多くの課題に対し、誰がどの様にアプローチすることができるのかの議論を⾏った。指定管理者、⾃治体の危機管理所管課、⾃治体の施設
所管課・制度所管課、国や都道府県・法解釈の 4 つのカテゴリーのそれぞれの協働を進める
ことで、指定管理施設における災害時対応の課題にアプローチすることができる。

図表５：指定管理施設の災害時対応⼒向上に向けたアプローチの整理
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当研究会での意⾒を元にダイバーシティ研究所で作成

9

指定管理者が主体となるアプローチ① 指定管理者が取り組むことl

災害時対応のノウハウの習得l指定管理者同⼠の連携

l単独で対応可能な物資の備蓄l

平時からの地域との関係性の構築

災害時対応のノウハウの習得
様々な災害を想定し、対応すべきことがらなどを検討しておく。災害は発⽣した時間
により、必要な対応は異なる。施設が利⽤されている時間帯であれば、利⽤者の安全を確保しながら対応を⾏うことになり、閉館時であれば出勤する職員や出勤⽅法を定めておく必要がある。⾃らも被災し、限られた⼈員の中で、どの様な対応が必要になるのか、
この先どの様な対応の可能性があるのか等、災害時の基本的な知識と具体的な⼿順を習得しておくことが望ましい。
指定管理者同⼠の連携
指定管理者同⼠で災害に関する情報共有や意⾒交換を⾏うことは、取り組みの推進に⾮常に有効である。互いに被災しない指定管理者同⼠の連携ができれば、災害時に不⾜する⼈員を⽀援し合うことも可能となる。また、損壊により施設が利⽤出来ない場合、近隣の損壊していない施設での受け⼊れが調整できれば、利⽤者へのサービス確保を継続することができる。
単独で対応可能な備蓄
指定管理者が利⽤者を含めた備蓄を⼗分に⾏うことは、費⽤の⾯で難しいと⾔わざるを得ない。しかし、ラジオや懐中電灯など、最⼩限必要なものは単独で備えられるものもある。可能な範囲で、少しずつ備蓄を進めていく必要がある。
平時からの地域との関係性の構築
災害時には、多くの制約と不便が発⽣し、避難⽣活を強いられる⼈々には不満や不安が増幅してしまうことが懸念されるが、平時から地域との良好な関係性が構築されていれば、指定管理者の適切な対応に安⼼と信頼を得てもらうことができる。

10

② ⾃治体の施設所管課・制度所管課と協働で取り組むことl

災害時に必要なコミュニケーションの種類と⽅法の確認

災害時に必要なコミュニケーションの種類と⽅法の確認
これまでの事例から、災害発⽣後に様々な対応を協議することはスピードの⾯からも課題が多いが、災害の規模や発⽣する時間帯などにより必要な対応も⼤きく異なること
から、事前に災害時対応の詳細を協定の中で決めておくことも容易ではない。不確定要素が多いために協定で決めにくい事項として、どのようなものがあり、災害時にはどのような⼿順で協議を進めるか、どのような情報が必要となるかなど、コミュニケーショ
ンの種類と⽅法について、⾃治体と指定管理者との間で確認しておくことは可能であり、準備を進めておくことが望ましい。

③ ⾃治体の危機管理所管課と協働で取り組むことl

地域の防災⼈材の育成と登録l

防災イベントの企画

地域の防災⼈材の育成と登録
過去の災害における避難者受け⼊れにおいて、住⺠が積極的に主体となったケースでは、施設が災害時のボランティア登録を⾏っていたり、施設でのイベントを通じて信頼関係が構築されていたりする例が⾒られた。指定管理施設で災害時のボランティア登録を⾏うことで、施設と地区全体の防災⼈材育成を進めることができる。
防災イベントの企画
施設を利⽤した⼦ども向けの楽しみながら災害について学べるイベントや、避難所運
営訓練など、地域住⺠の災害への備えや意識を向上させるイベントを指定管理施設で実施することで、施設職員と地域住⺠双⽅の災害対応⼒が⾼まる。

11

⾃治体の施設所管課・制度所管課が主体となるアプローチ① 指定管理者と協働で取り組むことl

協定内容の確認及び検討l

災害時対応の役割分担の確認

協定の内容の再確認及び再検討
災害時に必要となるコミュニケーションと同様、不確定要素が多い事項ほど、協定の中では明確にしにくい。明確でないが故に、それぞれの解釈が異なってしまっては、事後の協議をスムーズに進めることができない。
「曖昧」と思われる事項について、解釈を⼀致させておくことが重要である。
災害時対応の役割分担の確認
避難者対応が必要になった場合、⾃治体職員が施設に来るのか、指定管理者が全て対応するのか、⾷料や物資の配布は誰が⼿配するのか等を事前に確認をしておくことが望ましい。また、災害時には事前に予測が出来ないことも発⽣するため、臨機応変な対応を取ることができるよう、基本的な対応のスタンス、⾃治体への確認を⾏うタイミングなども、定期的に確認することが望ましい。

② 指定管理者および⾃治体危機管理所管課と協働で取り組むことl

指定管理者・危機管理所管課・施設所管課のシームレスなコミュニケーションl

災害時対応の判断基準の明確化

指定管理者・危機管理所管課・施設所管課のシームレスなコミュニケーション
指定管理者と⾃治体の平素のコミュニケーションは、基本的に施設所管課を通じて⾏っており、危機管理所管課とは直接のコミュニケーションは取れていない。そのため、防災や災害時対応について⾃治体に提案や相談をする場合でも、施設所管課を通じて⾏うことになる。危機管理所管課からみた場合、指定管理者に対して防災や災害時対応に関する働きかけを⾏おうとする時には、施設所管課の業務範囲を理解した上で、調整を進める必要がある。
このような場合、施設所管課が指定管理者と危機管理所管課とのコーディネーター役になり、三者協働で取り組む必要があるが、主たる業務に防災や災害時対応が組み込まれていない場合、業務として進めにくくなってしまう。
防災や災害時対応は、⾃治体内の複数部署に関連しており、指定管理施設が抱える災
害時の課題に取り組むにあたっては、指定管理者・危機管理所管課・施設所管課のあいだでの壁を越えたコミュニケーションが不可⽋である。

12

災害時対応の判断基準の明確化
過去の事例では、⾃治体から避難所開設の指⽰が出ていない時点で、すでに避難者が施設に滞留し始めたケースがある。施設を開いている時間に災害が発⽣した場合は、利⽤者と避難者の双⽅への対応も求められる。避難者や利⽤者に対してどのような対応を
いつから⾏うか、誰が判断を⾏うのか等、判断基準や権限が明確になっていない。指定管理者が任される対応の範囲を含め、判断基準を明確化しておく必要がある。

13

⾃治体の危機管理所管課が主体となるアプローチ① ⾃治体の危機管理所管課が取り組むことl

⾃治体職員の災害時対応に関する知識の向上

l

施設の特性に応じた指針づくり

⾃治体職員の災害時対応に関する知識の向上
⾃治体職員は様々な業務に就いており、危機管理に関する業務を担当する職員は、全体の⼀部にすぎない。しかし、防災や災害時対応の取り組みは多⾯的であり、⾃治体における協働事業は、危機管理所管課のみが取り扱う業務ではないだろう。指定管理者や住⺠、様々な分野の NPO 等が、⽇常接点のある⾃治体の窓⼝に防災や災害時対応の相談や提案をする場合に、窓⼝職員が⼗分な知識を有していれば、的確にニーズをくみ取ることが出来る。様々な主体との多⾯的な取り組み推進につながる、⾃治体職員への防災や災害時対応の更なる知識向上が望まれる。
施設の特性に応じた指針づくり
各施設において事前の備えを検討する際、施設のタイプや利⽤者の⼈数、周辺環境や地域の⼈⼝動態等を踏まえた対応の基準等の指針が必要となる。過去の災害等での他の施設の事例等を参照して指針を整備することは、指定管理者が取り組みやすくなるという側⾯に加え、地域内の備えの「ばらつき」を少なくし、地域全体の備えを向上させることにもつながる。

② 指定管理者及び⾃治体の施設所管課・制度所管課と協働で取り組むことl

地区防災計画の策定

l

地域の核施設間のネットワーク形成l

防災関連会議への指定管理者の参加

l

指定管理施設の災害時対応マニュアルの作成

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指定管理施設を活⽤した地区備蓄の推進

地区防災計画の策定
東⽇本⼤震災において、⾃助・共助・公助がうまくかみあわなければ、⼤規模広域災
害後の災害対策が機能しないことが強く認識され、平成 25 年の災害対策基本法改正時に、地区防災計画制度が創設されている。地区防災計画制度は、地域コミュニティにおける共助による防災活動推進の観点から、住⺠や事業者が主体となって地区防災計画を作成したり、計画提案を⾏うことを⽬的としている。
内閣府防災担当が提⽰している地区防災計画ガイドラインを参考に、指定管理者や住⺠の参画による地区防災計画策定が望まれる。
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地域の各施設間のネットワーク形成
地域内には、様々な公的施設が存在している。避難所以外にも物資拠点や遺体安置所など、特定の役割を指定されている施設もあるが、施設間での情報共有は積極的には⾏
われていない。地域の核となる施設が、それぞれの役割や状況を共有することで、地域
住⺠や避難者を的確に誘導したり留めおくなど、各施設間で協⼒し合うことが可能となる。
防災関連会議への指定管理者の参加
⾃治体内では広く共有されている災害時の施策や防災上の地域の課題であっても、⺠間の事業者である指定管理者には届きにくい。地域の核となる施設の管理運営者として
防災関連会議に出席する機会を得ることで、⾃治体との対話が進み、地域内の災害時対応の強化につながることが期待できる。
指定管理施設の災害時対応マニュアルの作成
各⾃治体で指定避難所で⽤いることを想定した「避難所運営マニュアル」の作成が進んでいる。避難所として指定されていない施設では、地域防災計画上、避難所となることや被災者を受け⼊れることを想定していないため、災害時対応マニュアルの作成は着⼿されにくい。横浜市政策局共創推進課では、避難所に指定されていない施設にも避難者がくることを前提に「指定管理者災害対応の⼿引き」を作成し、指定管理施設での取り組みを促している。
指定管理施設は、スポーツ施設、市⺠センターや展⽰場など、様々なタイプがあるが、指定管理者向けのマニュアルがあることで、施設に応じた対応を検討しやすくなる。
指定管理施設を活⽤した地区備蓄の推進
災害時には、避難所に指定されていない施設にも避難者が来るが、施設が独⾃で避難者に対応出来る備蓄を進めることは難しい。⺠間防災対策⽀援モデル事業（平成 24 年度補正予算）の対象となった埼⽟県、千葉県、東京都、神奈川県を中⼼に、帰宅困難者の⼀時滞在施設に対し、備蓄品購⼊のための助成事業を⾏っている例もあるが、ごく⼀部の⾃治体に限られている。⾃治体が持つ備蓄を避難者受け⼊れの可能性がある指定管理施設を利⽤した地区備蓄に置き換えることで、指定管理者及び⾃治体の費⽤負担と備蓄の課題を解決できる可能性がある。

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③ 国・都道府県・法解釈に関わること

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備蓄に関する補助制度等の創設

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BCP 策定の制度化

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災害時対応⼈材育成の制度化

備蓄に関する補助制度等の創設
⺠間防災対策⽀援モデル事業は、⾸都直下地震への対応として実施されたもので、南海トラフ巨⼤地震やその他の災害を想定していない。東京都では、都⽴施設及び⺠間施設を⼀時滞在施設に指定し備蓄品購⼊の補助を⾏っている。⾃治体の財政⼒が弱いことが原因で災害への備えが進まず、被害拡⼤につながることがないよう、地域に資する備蓄に対する⼀定の補助制度等の創設が望まれる。
BCP 策定の制度化「事業継続計画(BCP)に対する企業の意識調査」(帝国データバンク,2018 年 6 ⽉ 14⽇)によると、BCP を策定している企業は全体の 14.7％にとどまっている。策定していない理由として「策定に必要なスキル・ノウハウがない」が 44％を占めており、専⾨家のアドバイスがあれば策定が促進されることが予測できる。指定管理施設においては、
⼀般的な BCP に災害時対応を加味した計画策定が望ましい。公的施設の BCP 策定であることを鑑み、専⾨家派遣や経費補助制度など、⾃治体の取り組みとして制度化されることを期待したい。
災害時対応⼈材育成の制度化
避難者を受け⼊れる可能性のある施設において、災害時の初動対応、避難所の開設や運営を的確に⾏うためには、研修や訓練などの⼈材育成は⽋かせない。災害研修を実施している⾃治体もあるが、実施の内容や回数、対象にはばらつきがある。災害時対応ができる⼈材育成を制度化することで、共通の知識やノウハウを持つ⼈材確保が可能とな
り、災害時対応が安定し、施設間での⼈材の相互⽀援が可能となる。

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国・都道府県・法解釈のアプローチ① 国・都道府県が取り組むことl

⾃治体により異なるルールの標準化

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災害救助法の柔軟な運⽤l

災害救助法適⽤外の災害時対応の費⽤検討l

指定管理者の災害に関する実態把握l

災害時対応を前提としたモデル仕様書の検討

⾃治体により異なるルールの標準化
避難者の受け⼊れや避難所開設等の基準が、⾃治体により判断やルールが異なっている。指定管理者は複数の地域で施設を管理することも多く、複数地域や施設が同時に被災した場合、⾃治体によって対応が異なれば、それぞれにより複雑で困難な対応を迫られることになる。とりわけ発災直後の初動対応と、避難所閉鎖についてのルールは、すべての⾃治体で共通のルールが必要である。
災害救助法の柔軟な運⽤
災害救助法には 10 項⽬の救助の種類が定められている。避難者を受け⼊れたとしても、避難所として指定されなければ災害救助法の適⽤にならない場合もある。法の適⽤に必要な諸条件を満たせるように事前確認を⾏うなど、柔軟に災害救助法を運⽤できる
よう取り組みを進めていくことが望まれる。
（参考）災害救助法 10 項⽬
1．避難所及び応急仮設住宅の供与 2．炊き出しその他による⾷品の給与及び飲料⽔の供給 3．被服、寝具その他⽣活必需品の給与⼜は貸与 4．医療及び助産 5．被災者の救出 6．被災した住宅の応急修理 7．⽣業に必要な資⾦、器具⼜は資料の給与⼜は貸与 8．学⽤品の給与 9．埋葬 10．
前各号に規定するもののほか、政令で定めるもの

災害救助法適⽤外の災害時対応の費⽤検討
災害救助法の柔軟な運⽤で、カバー出来る費⽤の範囲も広がるが、災害救助法が適⽤されない災害の場合には費⽤補填のハードルがあがる。災害時の対応は平時の指定管理業務とは異なり、⾃治体職員の業務を代⾏することになるため、災害救助法が適⽤されない場合でも⾃治体の予算で補償すべきと考えられる。
指定管理者の災害に関する実態把握
指定管理施設において、災害への備えがどの程度⾏われているのか、過去の災害において指定管理者がどの様な状況にあったのか等、指定管理者の災害に関する実態把握を早急に⾏う必要がある。施設種別毎の課題が明らかになった場合は、必要な施策⽴案が望まれ、取り組みの好事例は今後の取り組みの参考にできる。
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災害時対応を前提としたモデル仕様書の検討
協定締結時に、発⽣するかも知れない災害の程度を予測することは出来ないため、役割分担や費⽤分担を明記することは難しい。そのため、事後協議とする記載⽅法が⼀般的になっているが、例えば休業補償を何を基準に検討するのかなども決まっていないことが多く、協議の難航が懸念される。総務省通知にあるとおり、避難所として指定されていない施設にも避難者がくることを前提とした協定を締結することが望ましい。しかし、参考にできる事例は多くないため、災害時対応を前提としたモデル仕様書を検討し、参考として提⽰することが望まれる。

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（参考）総務省⾃治⾏政局⻑通知（総⾏経第 25 号）

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指定管理者災害時対応フォローアップ研究会

構成

参加者

（株）ウエルネスサプライ

薄井 修司・丸⼭ 徹・⽯塚 壽久

南海ビルサービス（株）

森⾕ 秀⼀（⼀財）⼤阪スポーツみどり財団

沖 健⼀

ミズノ（株）スポーツ施設サービス事業部

⽇光 達也（公財）京都市国際交流協会

井上 ⼋三郎（⼀財）⼤阪府⼈権協会

宮前 綾⼦・塚本 祐介

関⻄⼤学社会学部

菅 磨志保

⼤阪市⽣野区役所地域まちづくり課
地域防災⽀援担当

濱崎

友宏

話題提供

第 1 回（6 ⽉ 13 ⽇）「災害時対応の基礎」（⼀財）ダイバーシティ研究所

第 2 回（6 ⽉ 27 ⽇）

⼤阪府北部地震により中⽌第 3 回（7 ⽉ 11 ⽇）「避難所対応の基礎」（⼀財）ダイバーシティ研究所

第 4 回（7 ⽉ 25 ⽇）「帰宅困難者対応について」
⼤阪府危機管理課 朝倉 ⼀郎

第 5 回（8 ⽉ 8 ⽇）

「⻄⽇本豪⾬災害報告」（⼀財）ダイバーシティ研究所

第 6 回（8 ⽉ 21 ⽇）

⽥村 太郎

伊知地 亮

坂井 公淳

「災害時初動対応業務を含む PFI 事業について」（株）エイト⽇本技術開発 ⼭本 宏⼀

事務局・運営（⼀財）ダイバーシティ研究所

⼭本千恵

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「指定管理施設の災害時対応⼒向上へのアプローチ」〜利⽤者や住⺠の安全を守り、災害を乗り切り、地域の⽇常を取り戻すために〜
発⾏：

⼀般財団法⼈ダイバーシティ研究所〒532−0004 ⼤阪市淀川区⻄宮原 1−8−33 ⽇宝新⼤阪第 2 ビル 802（⼤阪事務所）
Tel： 06-6152-5175〒169-0051 東京都新宿区⻄早稲⽥ 2-3-18 アバコビル 5F（東京事務所）
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