東日本大震災応急・復旧期におけるバス路線新設の
東日本大震災応急・復旧期におけるバス路線新設の経緯と課題に関する調査研究
経緯と課題に関する調査研究―仙台空港アクセスバスを対象に――仙台空港アクセスバスを対象に―

佐藤良太１・谷口綾子２１

防災科学技術研究所 社会防災システム研究部門（〒305-0006 茨城県つくば市天王台 3-1）
２
筑波大学大学院 システム情報工学研究科 リスク工学専攻（〒305-8573 茨城県つくば市天王台 1-1-1）

和文要約
東日本大震災は社会に未曾有の被害をもたらした。交通インフラにおいても、鉄道網・航空網の復旧には大幅な時間がかかっており、現在においても復旧が終わらない箇所も存在する。被災を受けた公共交通網の輸送を代替するため、各地で短期間のうちに期間限定のバス路線が新設され、それらは都市・地域間を結ぶ重要な役割を担った。本稿では、東日本大震災発災後に期間限定で運行された仙台空港アクセスバスの新設に焦点を当てる。筆者らは、被災地の行政機関、バス協会、バス事業者を対象として応急・復旧期における対応について、インタビュー調査を実施した。当時の災害対応プロセスを時系列にまとめた上で、教訓を定性的に抽出するとともに、今後の防災並びに災害応急・復旧期対応に資する示唆を得ることを目的とする。

キーワード：東日本大震災、仙台空港、公共交通、路線バス

１． はじめに
東日本大震災は、太平洋沿岸地域を中心に未曾有の被害をもたらした。交通インフラも例外ではなく、現在においても、復旧が終わらない箇所が存在する。被災地では、復旧までに時間がかかった空路や鉄路の代替として、特別輸送のバス路線が新設された。
東日本大震災における路線バス応急・復旧期 1)対応に関しては、福本ら（2012）による被災 3 県(岩手県、宮城県、福島県)のバス会社の経営陣及び乗合バス担当者に対して当時の状況についてインタビュー調査を行った研究や、国土交通省（2012）による地域のモビリティ確保の知恵袋 2012、などの文献が存在する。これらの知見より、バス事業者や行政による対応状況や課題が明らかとなっている。また、谷川（2014）は、応急・復旧期に新設・増発されたバスが、東日本大震災での被災地の復旧に貢献したことを指摘している。
また、発災後の鉄道復旧過渡期においては、東日本大
震災の他にも阪神・淡路大震災（毛利 2013）、新潟県中

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越地震（国土交通省 2005）、熊本地震（内閣府 2017）な
ど過去の多くの災害において、鉄道代替バスが運行されている。鉄路が復旧するまでの間、代替バスが運行される対応は、災害対応として一般的となっている。
一方で震災による影響で新設されたバス路線は複数あるものの、新設当時の対応状況やそこから見えてきた課
題についてまとめている文献は数少ないのが現状である。
既存の調査研究は、「形式知」をベースにまとめられている。形式知とは、言語化された明示的な知識、客観的・社会的、理性的・論理的、デジタル知などの言葉で表現されるものを指す。重川（2013）は、今までの災害調査・研究が形式知をベースとしたものに偏っており、これらのデータが多数蓄積していても、災害対応プロセスの全体像を把握することが困難であり、教訓がなかなか生かされてこなかったことを指摘している。
形式知の対義語として、言語化し得ない・言語化しがたい知識、主観的・個人的、情緒的・情念的、アナログ知などの言葉で表現される「暗黙知」がある。林・重川

197

（1997）、 田中・重川（2002）、林ら（2009）などでは、これらの反省を踏まえ、大規模災害時における暗黙知の抽出、収集、共有化を行うことを目的とした災害エスノ
グラフィー研究を行っている。これらの研究によって、災害を直接体験していない人々にも、災害の実態を認識させ、災害についての理解をより深めることを可能にした。
また夏山ら（2013, 2014）では、東日本大震災における地方整備局、地元建設業者の復旧活動について、しばしば工学にて採用される複数事例の様子をデータ化し統計的に分析する方法論を用いて知見を得ることは困難であるという認識から、人文社会科学におけるナラティブ・アプローチに基づいて、物語描写を行っている。
本研究では、東日本大震災発災後に鉄道代替輸送のために新設された仙台空港アクセスバスに焦点を当てる。
既存の災害エスノグラフィー研究や物語描写研究を参考に、当時の災害対応プロセスを時系列にまとめた上で、既往の資料や複数の関係者の証言に基づき、暗黙知から、
災害教訓を抽出することを目的とする。教訓の抽出や、組織内において個々人がたどった災害過程を明らかにすることにより、今後の防災並びに応急・復旧期対応に資する示唆を得る事ができると考えられる。
２．仙台空港アクセス線の概要（１）概要
仙台空港アクセス線（以下、アクセス線）は、仙台駅
から仙台空港駅までを最速 17 分で結ぶ鉄道路線である。
仙台駅から名取駅間は、JR 東日本の東北本線に乗り入れ、名取駅から仙台空港までの 4 駅（7.1km）を、仙台空港
鉄道株式会社が保有している。2007 年に本鉄道が開業するまでは、仙台駅と仙台空港間において、仙台市交通局
によるエアポート・リムジンバスが運行されていた。鉄道開業後、バス路線は廃止され、アクセス線は仙台駅と空港を結ぶ唯一の公共交通機関となっている。仙台市（2013）では、本鉄道は仙台空港利用者の 4 割強が利用する重要な空港アクセス手段であると紹介されている。
（２）被害状況
仙台空港一帯は今回の震災による津波の浸水地域である。
（図-1）滑走路の下をくぐる形で作られている空港トンネルが冠水したほか、仙台空港駅 1 階にある指令室、
信号制御・通信機器、非常用電源室が全て冠水し、運行
制御システムが全壊した。
冠水した空港トンネルは、液状化による断面のずれも見つかり、復旧には時間が要することとなる。津波被害を免れた区間（名取駅-美田園駅間）は 2011 年 7 月 23 日
より暫定ダイヤにて運行を再開し、全面再開は同年 10
月 1 日となった。

図-1 仙台空港アクセス線,アクセスバス運行ルート
表-1 仙台空港アクセスバスに関わる各機関の対応過程

３．仙台空港アクセスバスの概要
仙台空港アクセスバス（以下、アクセスバス）は、仙198

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図-2 仙台空港アクセスバス輸送客数の推移
ならびに航空便の再開状況(２) インタビュー調査の方法
インタビュー方法は、災害エスノグラフィーの手法を用い、時系列に従った話題の展開に留意した。以下の 6
つの問いをきっかけに、災害発生から時間経過に即して自由な発言を依頼する形で調査を実施した。
1)震災発生時から数週間までの間、どのようなことをしていたか。
2)震災対応で最も印象に残っていること
3)震災対応で苦労した点、困った点
4)今回と同じように対応すると思う出来事
5)今回と異なる対応をしようと思う出来事
6)もう少しこうすれば良かったというアイデアや工夫の余地がある出来事
なおインタビュー中は、ボイスレコーダーによる録音と、ビデオ撮影を行っている。

(宮城県バス協会提供資料，仙台市震災記録集より作成)

５．仙台空港アクセスバス新設に関する各機関の役割に関する定性的記述
本章では、アクセスバス新設に重要な役割を果たした 3機関の概要を記した後、新設の対応にあたった 3 氏の「語り」からエピソードを抽出し、災害対応プロセスについて定性的に記述を行う。記述内容については、筆者らがインタビュー全文の書き起こしを実施し、内容を再構成した後、インタビューイーに確認を受けることで信頼性を担保している。
（１）東北運輸局自動車交通部旅客第一課
東北運輸局（以下、運輸局）は、国土交通省の地方支分部局の一つであり、東北地方の運輸・交通に関する業務を所管している。自動車交通部旅客第一課は、バス事業の許認可、バス事業に関する助成事業、バス活性化対策、自賠責関係事務を主な業務として行っている。
東日本大震災の応急・復旧期においては、アクセスバ
スに関連する業務の他に、各県バス事業者への情報収集、管内のバス事業者の運行状況などの情報掲載、一時的な許認可の簡略化、
応急期旅客輸送の検討、支援を行った。
a)許認可のスピードアップ
東日本大震災の発災により、東北新幹線をはじめとした被災地と他都市を結ぶ幹線の旅客輸送機関は軒並み被害を受けた。鉄道網や航空網の復旧には時間がかかることが予想され、それらの補完のために国土交通省では、関東地域のバス事業者に首都圏と東北を結ぶ便数の増強
４．調査の概要を働きかけた。通常、路線の新設の許認可手続きは、半(１) 対象者の概要
年程度かかるが、震災直後の需要の新設・増便について
本調査では、仙台空港アクセス鉄道バスの新設に大きは、事業計画を運輸局・運輸支局に提出するだけで運行く関わっている 3 機関のキーパーソンについて国土交通が許可される体制をとった。東北運輸局では、許認可簡
省より紹介を受け、調査を実施した。インタビューイー
略化に関する自治体・事業者からの相談を請け負った。
は東北運輸局自動車交通部旅客第一課課長の庄子政美氏、
この許認可のスピードアップが、アクセスバス新設の宮城県バス協会専務理事の北村治氏、仙南交通株式会社
際にも役立つこととなる。例えば、通常、旅客運賃の決
社長の木村豊彦氏の 3 氏である。なお役職は、調査を実定に原価計算が必要となってくる。しかしアクセスバス
施した 2011 年時点のものである。
の場合、臨時便ということもあり、事業者が出した 1000台駅からの唯一の公共交通手段であったアクセス線の不通による代替として、仙台空港における民航機の就航再開に合わせて新設された。就航再開日である 2011 年 4
月 13 日から、アクセス線全線再開日である同年 9 月 30
日までの 177 日間運行された。航空便 1 便に 1 台のバス
を運行することとし、利用者が多い場合には続行便を出すことによって対応した。
表-1 は、東日本大震災発災時から仙台空港、アクセス
線、アクセスバスの対応の概要について、時系列でまとめたものである。
仙台空港再開に合わせてアクセスバスを運行するため、
東北運輸局が関係機関を集めた検討会議を 2011 年 3 月
25 日に開催している。東北運輸局は宮城県バス協会へ旅客輸送の要請をし、それを受けたバス協会は会員事業者を集めた運行事業者説明会を実施した。最終的に幹事会
社を仙南交通株式会社として 18 の会員事業者が共同という形で、2011 年 4 月 13 日に運行を開始させた。なお、参加した事業者の多くは一般貸切旅客自動車運送事業者
であり、通常であれば乗合路線バスの運行は認められない。そのためアクセスバスでは、道路運送法第 21 条 2)を根拠に乗合路線バスとして運行が実施された。以後
177 日間に渡って、のべ約 19 万人の旅客輸送を行った。
（図-2）

災害情報 No.15-2 2017199

円という金額に対して、「許容範囲なのかなという感じがありましたので、この料金を出した根拠というのはそれほど求めなかった」と庄子氏は当時の対応について語っている。
b)第 1 回検討会議の開催
2011 年 3 月下旬国土交通省本省から、仙台空港に民航機の臨時便就航の可能性について情報が入る。その時の状況について庄子氏は「アクセス鉄道は当分運行の見込
み立たなかったんですよ。ですから絶対、空港の再開の方が早い。いつ臨時便が飛んでくるか明確ではないけれ
ど、調整しなきゃいかんなと思った。
」と語っている。
その後、アクセス線を所管する運輸局鉄道部が、関係部署（企画観光部、自動車交通部、宮城運輸支局）、東京
航空局仙台空港事務所、仙台空港ビル株式会社、仙台空港鉄道株式会社、宮城県、宮城県バス協会などを集めて、
3 月 25 日に第 1 回検討会議を開催する。この検討会議において、仙台駅と仙台空港を結ぶバス路線の必要性が提起され、バス関連の業務を担当する自動車交通部の庄子氏は、仙台空港と仙台駅間の直通バス運行準備の手順について尋ねられる。庄子氏は「うち（運輸局）の方が個別で事業者を指名するわけにもいきませんし、誰かが個別に動くのもまずい」と判断し、宮城県バス協会を通じて事業者を募ることを提案し、手配を行った。
その後、バス事業者も含めて、4 月 13 日のアクセスバ
ス運行開始まで計４回検討会議を開催したほか、庄子氏
自身も運行現場に行き、係員の配置や乗降場所の確認を行った。
（２）宮城県バス協会
宮城県バス協会（以下、バス協会）は、宮城県内で運行する 71 のバス事業者（2015 年 4 月現在）を取りまとめる組織で、専務理事以下 3 名の常勤職員で運営している。
会長は、宮城県内最大手のバス事業者、宮城交通株式会
社の社長が兼務している。事業者相互の連携や、バス運行に関わる調査、指導などを主な業務として行っている。
東日本大震災の応急・復旧期においては、アクセスバ
ス事業説明会開催、アクセスバスに関する情報をホームページに公開するなどの他に、県および基礎自治体からの輸送依頼対応、被災事業者の訪問、並びに営業を再開
する上での必要書類や支援物資の提供及び被災状況の調査などを行った。
a)運行事業者説明会の開催
運輸局で開かれた 3 月 31 日の第 2 回検討会議にて、正式にアクセスバスの運行が決まり、バス協会が全会員に対して、事業者募集の周知を行った。その後、4 月 5 日にバス協会主催で事業者説明会を開催する。当時の会員
事業者の状況について「ツアーなどが組まれていた貸切バスも大震災でキャンセルもあったし、（受注していた仕事が無くなり）将来的展望がなかった」と北村氏は振り返る。説明会では、希望事業者に対して「いつまで運行できるのか、（国内線）臨時便に何人乗ってくるのかなど

200の、リスクがあるって説明した」とのことだが、観光による貸切バスの需要などが当分の間見出せない事情もあり、
説明会では 18 社もの会員事業者がアクセスバスの運行を希望した。
「せっかく手を挙げているからね。多分 3
分の 1 くらいに（事業者数を）まとめた方が良かったの
かなあと思ったんですけどね、-中略- バス事業者も仕事が全然なくなるかなって感じはありましてね」とのこと
で、国内線就航再開当時わずか 6 便しかない空港のアクセスバスを、
公平性を踏まえて 18 社で共同運行することとなった。その後の事業者間の調整については、「たまたま幹事事業者として仙南交通さんが手を挙げてくれましたんでね、幹事事業者ってのをお願いして、それからスタートしていったんです」とのことで、その後は後出す
る仙南交通株式会社が、アクセスバスのオペレーションを行っていくこととなる。
（３）仙南交通株式会社
仙南交通株式会社（以下、仙南交通）は、宮城県仙台市太白区に拠点を置くバス事業者である。貸切バスの運行のほかに、宮城県名取市の委託を受け、コミュニティーバス「なとりん号」の運行を行っている。
東日本大震災の応急・復旧期においては、本稿でとりあげるアクセスバスの運行、幹事のほかに、JR の代替輸
送バス、名取市の要請による遺体安置所と避難所を結ぶ
シャトルバス及び被災地視察バスの無償運行、石巻市における医療機関への無料支援バス（費用は仙南交通と他企業の折半で運行）、
東北電力女川原子力発電所への作業員の輸送など、被災地の復旧復興に関わる旅客輸送で大きな貢献を果たした。
a)独自で路線計画を検討
木村氏は、3 月下旬に旅行代理店の担当者と「鉄道や地下鉄の再開はいつだろう」という話をした際に、まだ正式には発表されていないが仙台空港就航再開が見込まれているという情報を入手する。この情報を基に「絶対バスも必要になるだろう」と考え、その後数日で路線計画を立て、仙台空港鉄道株式会社、運輸局、バス協会にプランを持って行った。そのプランでは仙南交通を含む
5、6 社による共同運行を計画していた。しかし、その後にバス協会の担当者から「（バス協会）全体で受けるかど
うかにするから」という話を受け、このプランでの運行は断念せざるを得なかったという。
b)運行事業者説明会の参加
4 月 5 日、木村氏はバス協会によるアクセスバス運行
事業者説明会に参加した。説明会では、いつから運行す
るのか、飛行機は何便就航するか、バス停の位置はどうするか、どのルートを運行するかなど、運行計画を立てる上で必要である具体的な情報は何もない状態だったという。木村氏は、事前に練っていた独自プランを公開した。その流れで、「私が（幹事を）やりましょう」という話になり、仙南交通が幹事会社を引き受けることとなった。

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c)突然の仙台空港就航再開の発表
4 月 8 日、木村氏は会議に参加するためにバス協会に出向いた際、バス協会のテレビで仙台空港再開とアクセ
スバス運行開始のニュースを初めて聞いたという。運行の詳細が決まる前にプレスリリースされてしまった時の動揺について木村氏は、「現場とすると、誰も聞いてねー
よって、しーんとなってたのは、ありました」と語っている。運行を開始するにあたって、料金収受の方法、チケットなど決まっていないことは数多くあった。また、旅客輸送の安全面から考えても、「もうちょっと時間が欲しい」と思ったという。一方で、「（運輸局が）トップダ
ウンで強制的にやらせたのが（運行が）早くいった（要因）かもしれませんね」、「全てが悪い風にはとっていません」と、応急・復旧期の対応としては、仕方がない部分もあったと語る。
「あれで気合も入った」と当時の様子を振り返っている。
d)運行開始直後の混乱
運輸局からは、事前に仙台空港利用者の積み残しがな
いように指示が出ていた。飛行機 1 便あたり 160 人の乗客があったため、飛行機 1 便あたり、バスを 4 台準備していた。しかし、空港再開の数日前にいままで予定されていなかった仙台空港への自家用車による乗り入れが許可され、多くの空港利用者が自家用車の送迎を使うこととなった。その結果、アクセスバスを利用する人数は想定を大きく下回り、飛行機 1 便あたり 1 台のバスが動く程度であったという。
「当初は数字が全く読めないというか、非常に苦慮しました」と木村氏は語る。運行ダイヤを組んでいる都合で、乗客が乗っていないバスも動かす必要もあり、「4 台のうち3 台はかなりの空車」
であった。
e)運行ダイヤについて
運行ダイヤについては、航空会社、運輸局双方から要望があった。空港再開当初、応急対応により仙台空港の到着ゲートは縮小され、発着を 1 つのゲートで行わなけ
ればならなかった。そのため、飛行機に乗る人が空港に早めに到着してしまうと、飛行機から降りる人と錯綜が生じる可能性があり、それを考慮し、航空会社から「あまり早くバスが到着しないようにして欲しい」と要望された。一方で、バスが遅延した場合、飛行機の出発を遅表-2 仙台空港アクセスバスに関わる各機関の対応過程と抽出したエピソードのトピックス

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らせることはできないことや、運輸局から、出発時刻の2 時間前までには仙台空港にバスが着くようにとの要望があり、ジレンマの状態が生じた。その他に援助物資等を運ぶトラックによる高速道路、インターチェンジ渋滞についても考慮に入れる必要があり、最終的には飛行機出発の 1 時間半前に到着するように設定した。
仙台空港の便数は日を追うごとに増えていったが、新しく就航する飛行機の情報が仙南交通に入ってくるまでには時間がかかった。そのため、新しい便に対応するダイヤをアナウンスするのが、3、4 日前という状態であった。また、飛行機のダイヤの影響を受けアクセスバスのダイヤも度々変わるため、乗客からのクレームもあった。
ダイヤ自体は余裕を持って組んでいたため、仙台駅から空港へ向かう方面については遅延が発生せず、空港から仙台駅へ向かう方面についても 10 分程度の遅延で収まった。
f)幹事会社として18 社で共同運行をするという条件は厳しいものであった。基本的には「どの会社も協力的だった」が、バス利用者が想定を下回り、収益などの要因から、バスの提供を拒むようになる事業者が出るなど、運用で苦労する面も多かった。また、他社のクレームも一手に引き受けるなどの対応にも追われた。一方で、「177 日間無事故で運行ができたことは素晴らしいことで、各バス会社には感謝をしている」とも木村氏は語っている。
６．考察
3 人のキーパーソンによるそれぞれの災害対応に関す
るインタビュー調査結果を基に得られた教訓について、以下で考察を行う。
（１）早期路線新設の背景
アクセスバスは、運行事業者説明会からわずか 8 日間
で路線が新設され、仙台空港就航再開に合わせて運行が開始された。アクセスバスは、震災後の混乱もある中、仙台空港就航再開日からアクセス線が再開するまでの
177 日間、無事故で運行を行い、約 19 万人の輸送を担う
重要な役割を果たした。
迅速な路線新設にこぎつけた要因としては、国土交通
省が災害時の特例としてバス路線許認可簡略化の通達を出していたことが挙げられる。本通達により、本来であれば 1 ヶ月以上かかる許認可申請が簡略化され、構想から 8 日間という短期間で運行を開始することができた。
運輸局が仙台空港再開の可能性を見越して準備に入っていたこと、運輸局、バス協会、バス事業者の連携、並びに幹事会社を引き受けた仙南交通が、先の需要を見通して独自にプランを考え、他事業者を巻き込んでオペレーションを行ったことも、その要因として挙げられる。
また、被災によりツアーがキャンセルとなり仕事がなくなった中小の観光バス事業者をバス協会、並びに幹事社がまとめたことも大きな要因の一つである。災害応202

急・復旧期には、大手バス会社に輸送要請が集中しがち(Sato & Taniguchi ,2014)であるが、路線新設にあたってバス協会加盟の貸切営業を主とする中小のバス事業者を有効に活用できたことは、今後の災害時旅客輸送を考える
上で、有益な示唆になると考えられる。
（２）事業者選定に係る公平性と効率性のトレードオフ
一方で仙台空港再開当初、空港発着の便が 6 往復のみであったにも関わらず、18 事業者の共同運行という輸送見込み人数を大幅に超える非効率な運行形態になったことなど課題も残った。要因として、今回のアクセスバスの新設に関しては、バス事業者独自で計画し運行した訳ではなく、行政とバス協会が運行の方針を主導したことが大きい。
行政主導で新設したバス路線という経緯より、
震災で各バス事業者の経営の先行きが見えない中で、運営の効率性よりも、運行を希望する各事業者に公平に仕事を配分しなければならないという意識が強く働いたことがインタビュー調査より明らかになった。
しかしながら、バス協会の北村氏は「多分 3 分の 1 く
らいに（事業者数を）まとめた方が良かったのかなあと思ったんですけどね、-中略- バス事業者も仕事が全然な
くなるかなって感じはありましてね」、
運輸局の庄子氏は「うち（運輸局）の方が個別で事業者を指名するわけにもいきませんし、誰かが個別に動くのもまずい」、「まとめるのが大変なので本当は 2、3 社が良いんでしょうけ
ど」とそれぞれ振り返っている。このように、公平性の観点から、18 社の参画を主導した運輸局やバス協会の立場からも、運行するバス事業者数を絞ることができれば良かったのではないかという声が挙がっている。
バス協会が運行事業者説明会を開催する前に、既に 5、6 社による共同運行を仙南交通から関係各所に打診をしていた。この打診が関係各所で受け入れられていれば、状況はまた変わっていたと推察される。
また、行政が主体となって事業者に依頼した新規バス
路線であり、18 社での共同運行をはじめとした制約が多い中での運行となった結果、参加した事業者の収益の確保が難しくなった。アクセスバスの運行においては、行
政からは赤字の補填・補助等については実施されず、運行による損失は各事業者が負担することとなって運行現場にて途中で撤退する事業者が現れるなどの混乱が生じた。
前述の通り、迅速な対応が求められる災害応急・復旧期において、行政主導の下でバス路線新設を行ったことで、短期間で運行を開始することができた。一方で行政主導という制約から、運行事業者の選定や収益の確保などにおける課題も浮き彫りとなった。
被災地の復旧のために、行政が主導となってバス路線を新設するケースは、今後の災害対応でも行われると考えられる。行政の災害対応において公平性を重視した結果、対応が遅れる問題は、過去に避難所での物資配給（兵庫県教育委員会，1996）などで指摘されてきたが、行政

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が関わる災害対応における共通した課題と考えられ、災害時の旅客輸送の検討においても考慮が必要である。
（３）バス運行の費用補助
災害応急・復旧期における応急的なバス路線の新設は、通常の路線新設とは異なり利用者動向の予測の難しさ、
交通状況の変化等、不確定な要素が多く、計画の立案および運行の実施には困難を極める。
アクセスバスの場合は、仙台空港再開数日前になって、今まで予定していなかった仙台空港への自家用車による乗り入れが突然許可された結果、多くの空港利用者が自家用車の送迎を使うこととなり、バスを利用する人数は想定を大きく下回るなどの混乱が生じた。また前節で示した通り、アクセスバスは行政が主体で企画したバス路線で制約が多い中での運行となった。これらの結果、運行開始当初、他の仕事がキャンセルされた中でアクセス
バスの仕事を受注した事業者が、更に赤字を背負う事態となり、また、行政からは赤字の補填・補助等については実施されなかった。
災害時の交通手段に対する補助の枠組みとしては、災害救助法が挙げられる。被災者の救援救助等を目的とした輸送（e.g.原発事故による避難指示区域からの避難のための輸送、避難者向けのお風呂バス）のために行政が手配したバスについては、災害救助法の適用により、その運行費用を行政が負担することとされている。しかしながらアクセスバスは、その運行目的より災害救助法の適用の難しい事例であったと考えられる。また、路線新設の企画時において、運行によってある程度の収入益も見込まれたことなどから、乗合路線バスとしての運行が適切と判断されたと考えられる。
平常時における乗合路線バスの赤字補てんの枠組み
としては、地域の公共交通の確保・維持、利便性の向上の取り組み支援を目的とした、国土交通省による地域公共交通確保維持改善事業が挙げられる。本事業は、東日
本大震災の被災地交通の維持においても適用されている。しかしながら、本事業は、公共交通の維持が主目的に置かれており、アクセスバスは、鉄道が復旧するまでの暫定的な路線であったなどの理由から、その対象とならなかったと考えられる。
アクセスバスは、被災後の様々な対応に対して、行政から補助が幅広く適用されている状況において、その枠組みに当てはまらなかった一例と言える。今後の災害対応でも、被災者及び支援者などの輸送、また寸断された
交通網の代替手段として、行政が主導し、バス協会、バス事業者の3者の連携による応急的なバス路線の新設が実施されると考えられる。災害対応時において、既存の補助制度の適用範囲の拡大等によって、応急的な新設バス路線に対する運行補助の検討が望まれる。

セスバスが新設された経緯について、各種資料により概要を時系列でまとめた後、対応にあたったキーパーソン
方々の「語り」を通して、エピソードの抽出を行った（表-2）その結果、表-1 のような形式知をベースとした調査
のみでは得られない、対応者の当時の心の動きなどを含めたバス路線新設のプロセス、災害応急・復旧期において迅速な路線新設ができた要因並びに行政主導で路線新設をする際に浮き彫りになった課題を抽出することができた。
アクセスバスの新設は、公平性と効率性のトレードオ
フ、バス運行の費用補助においてその課題はあったものの、各機関が災害対応で混乱してる状況下において、行
政、バス協会、バス事業者の 3 者の連携によって、大きなトラブルもなく、路線の早期新設と旅客輸送を行うことができた成功事例と言えるであろう。
「東日
遠藤（2011）は、震災後の調査・研究において、本大震災」を一般論として語ることは、無意味であるだ
けではなく、有害でさえあり、ローカルな場面に目をこらし、ミクロな「現実」の精査を行わない限り、問題の本質は見えてこないとしている。本稿は東日本大震災の対応において応急的に新設された数多あるバス路線の一事例の把握とそれに基づいた考察に過ぎないが、ローカルな場面において、災害応急・復旧時に行政、バス協会、
バス会社の連携において実現したものであり、各種資料とインタビュー調査を通して、ミクロな「現実」の精査を行ったものである。そのミクロな「現実」の精査で把握できた本知見は、今後の他地域での災害応急・復旧期
における路線バスの新設を検討する際において、示唆を与えるものであると考えている。
今後の課題としては、得られたエピソード、教訓の活用が挙げられる。 Koumoto & Shigekawa（2013）や太田（2010）は、災害エスノグラフィーを行政の防災研修などに活用する試みを行っている。本研究の成果も、これらの既存研究を参考にしながら、災害応急・復旧期におけるバス路線新設の図上訓練などの実務面において活用・共有を模索したい。

７．おわりに
本稿では、東日本大震災応急・復旧期において、アク2） 道路運送法では、以下の通り、災害時の乗合旅客輸送に関

謝辞: 本研究の実施にあたっては、調査にご協力いただ
いた方々並びにその機会を設けてくださった方々に多大なるご協力をいただきました。また、図-1 の作成にあたっては、日本情報地質学会による東日本大震災津波被害
現地調査報告の津波浸水域調査データを使用しました。
ここに記して感謝の意を表します。
補注
1） 国土交通省(2012)では、発災から概ね１週間を緊急対応期、
概ね１週間から１ヶ月までを応急期、概ね１ヶ月以降を復旧期と定義している。本稿はこの定義に準ずることとする。

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する例外事項が規定されている。(下線は筆者付記)

203

道路運送法第 21 条（禁止行為）一般貸切旅客自動車運送事業者は、次の場合を除き、乗合旅客の運送をしてはならえた高速バス輸送力確保のための緊急対応について（2011年 3 月 16 日）.

ない。１.災害の場合その他緊急を要するとき。２．一般

国土交通省自動車局（2011），
東北地方太平洋沖地震を踏まえた，

乗合旅客自動車運送事業者によることが困難な場合にお通達「一般貸切旅客自動車運送事業における臨時の営業区

いて、国土交通大臣の許可を受けたとき。

域の設定について」（平成 19 年 9 月 13 日付け国自旅第 139号）の柔軟な運用について（2011 年 3 月 18 日）

参照文献

国土交通省東北運輸局（2011），東北運輸局プレスリリース仙台

福本雅之・加藤博和・星野雄二（2012）,東日本大震災直後における路線バス事業者の対応に関する調査研究, 土木計画学
研究・講演集,Vol.45.
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災害情報 No.15-2 2017

A Survey about the Establishment of Temporary Local
Bus Routes in the Great East Japan Earthquake and Its
Future Issues– Focus on Sendai Airport Limousine –Ryota SATO１・Ayako TANIGUCHI２
National Research Institute for Earth Science and Disaster Resilience（〒305-0006 3-1 Ten-no-dai Tsukuba Ibaraki，Japan）
２
Department of Risk Engineering，University of Tsukuba（〒305-8573 1-1-1 Ten-no-dai Tsukuba Ibaraki，Japan）
１

ABSTRACTJapanese society was heavily damaged by Great East Japan Earthquake on March 11, 2011. At the same time,
public transportation systems were also heavily harmed. Although other public transportation systems, like railways
and aviation, required several months for the restoration, local bus routes were restored at the very beginning. The
reasons and their stories of post disaster restoration of local bus were investigated in this study. We interviewed
person responsible for local bus, such as local bus staff, staff of local governments. The primarily aim of this study is
to summarize and record the actions and emotions of people concerned to local bus from soon after the disaster to amonth after the disaster. This study focused on the qualitative data to describe the establishment activity of Sendai
Airport Limousine, temporary established local bus route. This route was the government led program aimed toconnect the Sendai Airport and Sendai central Station.

Keywords： Great East Japan Earthquake, Sendai Airport, Public Transportation, Local Bus

災害情報 No.15-2 2017205