財政赤字と上からの地方分権立正大学経済学部 藤岡明房
１．はじめにわが国の地方制度は，大きな改革の時期を迎えている．すでに，2000 年から地方分権一括法が施行され，新しい地方分権一括法を制定するため，2006 年 12 月には地方分権改革推進法が成立し，2007 年 4 月から地方分権改革推進委員会が発足した．財政の面では，2004 年度から 2006 年度にかけて三位一体改革が実施されたが，新たに新三位一体改革が行われることになった．三位一体改革の中の一つの柱である地方交付税の見直しについては，2007 年 4 月から新型交付税が実施されている．現在，平成の大合併が進められている最中であり，道州制の導入も本格的に議論されようとしている．このように様々な地方制度改革が 1990 年代半ばから継続して行われている．しかし，これらの改革は，必ずしも整合的に実施されているとはいえない．特に，財政の面で地方政府は借金を抱えたまま，国が三位一体改革を実施したため，地方政府の財政状況はさらに悪化した．今後，道州制の導入に際し，政治的な判断で地域区分がなされるならば，結果として地方政府に新たな負担をもたらす可能性がある．
本報告では，１）1990 年代の国の財政の変調について説明し，２）1990 年代の国の財政の変調が，地方財政に弊害をもたらしたことを明らかにし，その弊害が是正される前に，三位一体改革が実施されたことを示すことにする．その上で，３）現在議論されている道州制について，経済学の視点から検討することの必要性を論じることにする．これによって，今後進むはずの人口減少による「無住村」あるいは「無住地区」の増加とそれに伴う新たな人口移動の発生を示し，そこで求められる道州制の姿について論じる．
これらの議論を行うにあたって，政府の年度内での新しい活動を示す指標として「補正率」という指標を定義し，それに基づいて分析を進めることにする．

２．国の財政の変調（１）国の財政
国の財政は，1965 年度の補正予算から国債を発行するようになり，新しい段階を迎えた．それ以前の財政は，国債発行を行わない均衡予算であった．それを支えたのは，高度経済成長に基づく税の自然増収である．つまり，税収が大幅に増加したため，国債の発行が必要なかったのである．しかし，1965 年度の途中で税収不足が明らかになったことから，補正予算で国債の発行がなされた．そこで，以下の分析では，「国債を抱えた財政」と呼ばれる 1965 年度以降の財政について見ていくことにする．
1965 年度から 2005 年度までの国の一般会の歳出合計（当初予算）と地方財政計画における歳出合計，あるいは国の一般会の歳出合計（補正予算）と地方財政計画における歳出合計を比較してみると，きわめて類似している．全体の期間（1965〜2005）では，国の一般会の歳出合計（当初予算）と地方財政計画における歳出合計との相関係数は，0.995 であり，国の一般会の歳出合計（補正予算）と地方財政計画における歳出合計との相関係数は，0.995 である．しかし，期間を 1965 年度から 1989 年度までと 1990 年度から 2005 年度までの 2 つに分けると，国の一般会の歳出合計（当初予算）と地方財政計画における歳出合計との相関係数は，1965 年度から 1989年度までは 0.998，1990 年度から 2005 年度までは 0.856 であった．また，国の一般会の歳出合計（補正予算）と地方財政計画における歳出合計との相関係数は，1965 年度から 1989 年度までは，0.998，1990 年度から 2005年度までは 0.846 であった．1990 年代以降相関係数の値が低下したことは明らかである．したがって，1990 年代以降日本の財政が変調をきたした可能性がある．日本の財政の変調を示す具体的な例として，当初予算の内容と補正予算後の内容の違いを取り上げることにする．
（２）
「補正率」
初めに，当初予算と補正予算がどの程度異なるかを示す指標として「補正率」を設定する．ここで，補正率は，補正予算から当初予算を引き，その値を当初予算で割ったものとして定義する．
補正率＝（補正予算の額−当初予算の額）／当初予算の額
この補正率は，年度の途中で行われる補正予算の大きさを，当初予算の規模との関係で相対的に比較するために設定されたものである．補正率が大きくなれば，それだけ大きな補正が行われたことを示すことになる．したがって，年度の途中での政府の新たな活動を示す指標と言える．
各年度の一般会計の歳出合計の補正率を示すと，図 1 のようになる．この図 1 から分かることは，国の財政は1970 年代半ばの時期，1980 年代の後半の時期，そして 1990 年代の平成不況の時期に補正率が大きく増加したことである．これらの時期の内，1980 年代の半ば以降から 1990 年代初めまではバブル景気の時期であり，年度の途中で大幅な税の自然増が得られたため，補正率が大きくなったものと考えられる．
それに対し，1970 年代半ば以降は石油危機とそれによる不況の時代であった．また，1990 年代はバブル崩壊後の長期の不況の時代であり，年度の途中で大型の景気対策が断続的に実施された時期でもある．すなわち，1993年度，1995 年度，1998 年度である．これらの年度には大型補正予算が組まれたため，補正率が高くなったのである．しかし，大型補正は，継続的ではなく飛び飛びに行われたため，その効果は限定されるものと考えられる．

図１．一般会計歳出の補正率（1965‐2005）
0.160.140.120.10.080.06
0.04
0.02
0‐0.021960
‐0.04
‐0.06

y = 0.000x ‐ 1.140
R² = 0.034
補正率
線形 (補正率)

1970

1980

1990

2000

2010

（３）当初予算の伸び率と補正率
政府は，景気の動向を見据えたうえで各年度の当初予算を編成する．事前に不況が予想されていれば公共事業費を増加させるなどの措置によって景気対策を当初予算に入れ込むことになる．しかし，年度の途中に不況になることが分かった場合は，補正予算で景気対策を行う．あるいは，当初の景気対策だけでは不十分であることが明らかになった場合も，補正予算で景気対策を追加する．したがって，景気対策が行われたかどうかは，当初予算が増加したかどうかだけでなく，補正予算で大幅な補正が行われたかどうかも合わせて見てみることが望ましい．そこで，景気対策が行われたかどうかは，当初予算の伸び率に補正率を加えた合計値を用いて判断することにする．ただし，バブル景気の時のように税収が大幅に増加することによって，当初予算と補正率が大きくなることもあるので，合計値による判断は，景気対策が実施されたかどうかを判断するための必要条件であり，十分条件ではないことに注意する必要がある．
一般会計の当初予算の伸び率に補正率を加えた合計値を求めてみると，表２のようになる．表２において合計値が 0.1（10％）を上回る値を示したピークは，1966 年度（0.217），1974 年度（0.320），1978 年度（0.207），1989 年度（0.163），1998 年度（0.137）の 5 回である．この内 1989 年度はバブル景気による税収の増加によってもたらされてものであり，景気対策によるものではない．それに対し，1966 年度は昭和 40 年不況のための景気対策が行われた年度である．1974 年度は，1973 年の第 1 次石油危機の次の年であるが，高度成長の名残で伸び率は高かった上に，一般会計の補正率も大きかったため，合計値も大きくなった．したがって，景気調整が行われたとみなせる．1978 年度のピークは，第 1 次石油危機による不況に対する大型景気対策の継続による一般会計の伸びによるものである．補正はほとんど行われなかったため，当初予算の伸び率に依存している．当初予算で景気対策の予算が計上されているので，国民にとって分かりやすい予算であった．しかし，1990 年代に実施された景気対策は，当初予算ではなく補正予算出行われたことと，断続的に実施されたことから，国民にとって分かりにくい景気対策になってしまった．1990 年代の景気対策の中で 1998 年度の景気対策が最大のものであったが，当初予算の伸びはほとんどなかったことから，補正率が大きかったことから，合計値が高くなったものである．したがって，当初予算でも景気対策を行い，補正でも景気対策を行った 1999 年度の方が当初予算の伸び率と補正率の合計値は，1998 年度より大きくなった．
このようなことから，1970 年代の景気対策は，主として当初予算の伸び率を高くすることによって実施され，1990 年代の景気対策は，主として大型の補正予算を編成することによって実施されたとみなせる．1990 年代の当初予算の伸び率に関しては，不連続的に増減を繰り返していた．したがって，1990 年代の景気対策は，先の読めない不透明性の高いものであったといえよう．

図２．合計値＝当初予算の伸び率＋補正率
0.35
0.3
0.25
0.2

一般会計補正率0.15

一般会計伸び率・当初
合計値

0.1
0.05
01960
‐0.05

19701980

1990

2000

2010

‐0.1
1990 年代の景気対策に関し，さらに 2 点指摘できる．第 1 点は，景気対策は補正予算で行われたが，その年度は 1993 年度，1995 年度，1998 年度と不連続であった．したがって，継続性がなくなり，景気対策の効果が半減されたことである．これは，1983 年 8 月に細川連立内閣が誕生し，それ以降政治の不安定性が高まり，継続した政策が実施できなくなったことによるものと考えられる．第 2 点は，補正予算で大型の景気対策を実施したことにより，当初予算に比べ国会での審議時間が短くなってしまい，質の悪い支出が増えた可能性が高いことである．むしろ，政治家が利益誘導型の政策を行うためにわざと補正予算で景気対策を行った可能性すらある．
この 2 点により，1990 年代の景気対策は問題の多いものであった．
（４）国債発行の推移と国債残高の増加
わが国の国債発行は，1965 年度の補正予算からであるが，はじめのうちは建設国債の発行だけであった．しかし，石油危機後の不況のため 1975 年度の途中で歳入不足になったことから，赤字国債も発行されるようになった．当初はなるべく国債に依存しないような財政運営を行っていた大蔵省（現財務省）は，赤字国債を発行するようになってからも，国債発行の額を抑えるような財政運営を継続した．その結果，1980 年代には国債発行の残高の増加は相対的に少なかった．しかし，1990 年代に入ると，大型の景気対策が実施されたため，国債発行額の伸び率が急速に高くなり，国債残高も急速に累積していった．
国債発行額の性質を調べるために，当初予算での国債発行の伸び率と補正率，そしてそれらの合計値を求めてみると，図 3 のようになる．図３において，1960 年代から 1970 年代半ばにかけては大蔵省（現財務省）の国債発行抑制政策により，伸び率も補正率も相対的に小さかった．しかし，1971 年度のニクソン・ショックにより，1971 年度の国債発行の補正率と 1972 年度の当初予算の伸び率が大きくなり，1971 年度，1972 年度の合計値は大きくなった．しかし，1973 年度から生じた第 1 次石油危機については，国債発行でみる限り，1973 年度から1975 年度の当初予算の伸び率まで景気対策は取られなかった．ようやく，1975 年度の補正率で景気対策が取られた．そして，1979 年度の当初予算の伸び率までは景気対策が取られた．しかし，1979 年度の補正率からは，景気対策は行われなくなり，1979 年の第 2 次石油危機にもかかわらず，1982 年度の当初予算までは景気対策は行われなかった．1982 年度の国債発行の補正率と 1983 年度の国債発行の当初予算の伸び率については大きくなり，景気対策が行われたが，1984 年度からは 1991 年度まで国債発行の伸び率はマイナスを続けた．1991 年度の補正率以降，景気対策のために当初予算や補正率での国債発行の伸び率が高くなった．
1990 年代に景気対策という名目で大規模な国債発行が毎年度行われたため，国債残高も急増し，2007 年度末の国債残高は，547 兆 722 億円になる見通しである．

図３．国債発行額の伸び率と補正率
43.532.5

国債発行補正率2

国債発行伸び率1.5

合計値

10.501960‐0.5‐11970

1980

1990

20002010

３．地方財政の悪化（１）三位一体改革
日本の地方財政制度は，財源の多くを中央財政からの財源移転に依存するという構造を持っている．
すなわち，国庫支出金や地方交付税のような国からの補助金に依存する割合が高くなっている．特に，1990 年代国の財政が大幅赤字になったことから，国は支出を削減する方向に転換した．そのため，国が行っていた景気調整機能の一部を地方政府に肩代わりさせるため，地方政府が普通建設事業費を増加させるような誘導策を実施した．その結果，普通建設事業費，特に地方単独事業が増加したが，その財源を調達するため地方債の発行を増加させることになった．
しかし，時間がたつと，地方債を増加させることによって地方単独事業を増加させた地方政府は，地方債の負担の重さを実感できるようになり，急速に地方単独事業を削減するようになった．しかし，すでに発行した地方債の負担は重く，地方債を多く発行した地方政府ほど財源の確保に苦しむことになった．そこで，地方政府は，国に対し自前の財源の増額を訴え，財源移譲を要求した．
2000 年代に入り，小泉内閣になると経済財政諮問会議において，国と地方の財政に関する長期的問題が検討されるようになり，骨太の方針の中でその内容が示された．その中から誕生したのが，「三位一体改革」である．
三位一体改革は，通称「片山プラン」といわれる改革案が財政諮問会議に提出され，それに基づいて 2002 年度の「骨太の方針」の中で定められたのが三位一体改革の骨子である．その内容は，①国庫支出金の削減，②財源の移譲，③地方交付税の見直し，である．そして，2004 年度から 2006 年度にかけて三位一体改革が実施された．しかし，地方財政は 1990 年代の平成不況の時代地方債の発行を行い，財政的に悪化していたにもかかわらず，それを放置したまま三位一体改革が行われたため，地方公共団体の財政はさらに悪化した．政府は，今後さらに新しい三位一体改革を実施する予定である．
それによって地方公共団体の財政は一層悪化する可能性が高い．
その問題を検討するにあたり，あらためて地方財政が，なぜ 1990 年代に財政悪化を生じさせたのかを考えてみることにする．
（２）地方政府の当初予算と補正予算
はじめに，地方政府の予算に関して，国と違う特徴を持っていることに注意する必要がある．すなわち，地方政府の当初予算は「骨格予算」と呼ばれ，中身が十分詰められていない予算が編成されている．なぜなら，地方政府の財源は多くを国からの補助金と地方交付税に依存しているにもかかわらず，それらの額は年度の途中にならないと確定しないからである．個別の補助金などが国から認められるたびに地方政府は，補正予算を組みなおすので，何回も補正予算が編成されることになる．ときには，国の都合で３月になってから補助金がもらえることになり，３月の末に急きょ新たな補正予算を組まざるをえないこともある．したがって，地方政府の補正予算の編成は，国の補正予算の編成とは異なり，地方政府の意思を反映したものではないのである．そのため，国の場合意味があった補正率の考え方は，地方政府にはふさわしくないものといえる．
このように，地方政府の予算編成は，国の補助金や地方交付税によって左右されることから，国の意向で地方政府の行動を操作することすら可能になるのである．さらに，補助金や地方交付税だけでなく，それ以外の財源移転制度の変更によっても地方政府の行動を誘導することが可能である．その典型的な例として，1990 年代に行われた普通建設事業費の景気対策への利用があげられる．
（３）景気対策に協力する普通建設事業費
1990 年代国は景気対策を実施したが，財源の不足の問題から財政赤字が深刻になった．そこで，国は景気対策に地方政府を巻き込む目的で，財源調整制度を変更することを考えた．本来，地方政府は資源配分の機能が中心であり，景気調整機能は期待されていない．しかし，日本政府は景気対策に協力させるという目的のために，地方政府に飴を与えることによって協力させるという戦術を用いた．まず，地方政府が地方単独事業を実施する場
合，通常は地方債の発行の認可を厳しく制限していた．それを緩和し，地方単独事業を増加させる場合については，地方債の波高を容易に認めるようにした．次に，地方債の利子支払いや元本の償還のための財源については新たに地方交付税で面倒をみることにした．すなわち，基準財政需要額の算定にあたり，あらたに，地方債の利子支払いと償還費を含めるような改正を行ったのである．まさに，地方政府が地方単独事業を容易に増加させることが可能になるという政策であった．
地方政府に景気対策を協力させた背景には，景気が回復しさえすれば，財源が増加するため，地方債の負担はそれほど重要にはならないであろうという見込みがあった．しかし，国と地方政府による景気対策にもかかわらず，1990 年代には景気回復は実現できなかった．これにより，やる気のある地方政府ほど，地方単独事業を増加させることになった．しかし，地方債を大量に発行した結果，当初の予想とは異なり，地方債の利子支払いや償還の費用の負担が重くなった．特に，やる気のある地方政府ほど，地方債の負担に苦しむことになった．そのため，地方単独事業の量を削減する地方政府が増加した．
なお，地方単独事業を増加させるとき，国は補助事業の削減を加速させたことにも注意する必要がある．これにより，国の補助金の負担を軽くすることに成功した．
（４）公共事業費と普通建設事業費の関係
国は，1990 年代に地方政府に景気対策の費用の一部を負担させることにした．その結果，地方政府の行う公共事業である普通建設事業が，国の行う公共事業と同じような動きをすることになった．

４．市町村合併と道州制導入論（１）市町村合併
現在，平成の大合併が進行中である．これは，今後人口の減少により住民サービスを継続できない市町村が増加する見通しを受けて，市町村合併により行政の効率化を図り，財源不足に対処しようという目的がある．しかし，過去の負の遺産である「地方債」をそのままにした形では市町村合併を行っても，効率化を図れるという保証はない．
（２）道州制の導入
道州制の導入論も，地方政府の行政の効率化を促すための手段とみなせる．しかし，道州制を導入するだけでは，効率化が実現できる保証はない．特に，経済的な裏づけがないまま道州制を導入しても，ほとんどの道州は地盤沈下するだけであろう．
現在でも東京一極集中の力は強いが，一方では新しい地方の姿も現われている．その 1 つが，地方における拠点都市への一極集中である．すなわち，名古屋，札幌，福岡への集中である．このような新しい地方における動きを反映する形で，道州制の議論を進める必要があろう．

５．まとめ
わが国の地方政府は，現在多くの問題に直面している．それらの問題の根底にあるのは，経済問題である．したがって，経済問題を解決するような手段を伴わないような改革は，早晩失敗することになろう．しかし，現在の経済問題は，グローバル化の影響を強く受けている．したがって，経済のグローバル化を踏まえた上で，地方財政問題に取り組むことが必要である．