複雑な利害の交錯を抱える施策に対応した合意形成手法の検討
首都大学東京 大学院 都市科学研究科

片田 恭平

１．公共施策の合意形成のための手法
公共施策（公共政策・公共計画・公共事業）の決定あるいは遂行にあたって、たとえば事業予定地およびその近隣の住民などといった、利害関係者と「もめごと」になるような「難しい」事例に対して考察をしながら、合意形成の手法のさらなる充実を検討したい。
１−１ 既存の合意形成手法の概要と課題「もめごと」になるような案件では、施策への反対が組織だったものとなる場合が多い。したがって、次のような手法は通用し難くなる。
◇ 事業予定地の住民などへの個別相談を通して事業にかんする合意づくりをめざす◇ 事業予定地を抱える地域の中で取りまとめのキーパーソンとなりうる人物を発掘し、この人物に利害調整を依頼する 【秋山（2001）】◎ 藤井（2003）： 社会心理学の研究の蓄積から得られた知見を応用したアプローチ
この手法では、社会的に望ましいとされる規範に自らの行動を一致させようとする意識、つまり「公共心」を活性化させることによって、交通問題や環境問題などの社会問題の解消をめざすという。
▼ この手法は、複数の「社会的に望ましいとされる規範」が、それも対立する形で提示されるような社会問題には、対応し難い。ところが、「もめごと」になるような案件は、このような社会問題に該当してしまう。なぜならば、こうした案件では、公共施策の主体（行政機関）側が施策の実施を社会的に望ましいものだと主張する一方、公共施策の反対者側はその施策を実施しないことこそが社会的に望ましいのだと主張するからである。
◎ 原科（2005）： 手続的公正の徹底
この手法では、公共施策において合意を達成するために、透明化された意思決定過程づくりによる「意味のある応答」の成立をめざすという。そして、この「意味のある応答」の成立に結びつけるために、情報公開の徹底、多様な利害関係者の意思決定への参加、および意思決定過程と異議申し立てシステムとの連動が提示されている。
▼ しかし、どれほど膨大な量の資料（情報）が公開されようとも、それだけでは、特に一般市民の側からは「どれを使えばいいのか」ととまどわれる場合もある。
▼ そして、ここで提示されている異議申し立てシステムとは、法律や条令などといった判断基準によって、申し立てられた異議を認めるか否かが決定されるものであった。しかし、この判断基準

それ自体が、施策に反対意見を表明する人々を含めた、利害関係者の抱える利害に「応える」ものでなければ、その決定は納得されないのではないかという疑問が残る。
▼ また、この手法では、意思決定への参加のなかで求められることとして、利害関係者から出された意見のうち、公共施策のなかに何が反映できる／できないのかを説明することがあげられていた。
しかし、こうした説明をしようとも、それが施策に反対意見を表明する人々を含めた、利害関係者の抱える利害に焦点を当てるものでなければ、納得されないのではないかという疑問が残る。
◎ 社団法人土木学会四国支部（2006）： 交渉術を参考にした「コンセンサス・ビルディング」
この方策は、対立する双方が主張している立場ではなく、その双方が抱えている利害へと着目することの有効性を唱えている。
▼ しかし、この方策では、そうした利害の内実を探り出す手法については述べられていなかった。

１−２ 社会学的な知見を応用した合意形成手法
本研究では、社会学的な知見を応用して利害の内実を描き出すという手法を提唱する。
具体的には、社会学において「何が社会運動を発生・拡大させたりあるいは衰退させたりしているのか」を探究するために用いられている、以下に紹介する理論を応用して、利害関係者たちのもつ関心、機会、人的・経済的資源などを描写するのである。そして、この描写をもとに、「もめごと」となっている公共施策における合意の形成につながるような方策をつくり、これを提案するのである。
● フレーミング過程論
この理論では、人々ができごとや事物をリアルなものとみなす意味づけの枠組み（「フレーム」）に注目する。そして、社会運動に参加する個人の利害・価値観・関心が、その社会運動の中心となる組織の目標や活動などと、「フレーム」を媒介にして結びついていると捉える。
すなわちこの理論では、「フレーム」がどのようにして構築されていくのかを考察することで、社会運動の発生・拡大・衰退を説明しようとするのである。
● 資源動員論
この理論では、社会運動の発生・拡大・衰退を、その社会運動の参加者たちが頼りにすることのできる資金、支援者、および実行可能な運動方法（「働きかけ」の仕方）などの量（あるいは存在の有無）によって説明しようとしている。
こうした理論を導き出したり、あるいはこうした理論の妥当性を実証しようとしたりする研究では、社会運動に携わる人々が持つ関心、機会、人的・経済的資源などを知見とすることができる。本研究の意図は、こうした知見を公共施策における合意形成につなげていくことにある。
◎ 社会学的な知見を応用した合意形成手法を提唱する意義
実践（現場）レベルでの取り組みを想定するに、このようにして利害の内実を探り出す手法は、優秀なファシリテーターたちなどにとっては、いくつものワークショップ等の経験を通して、すでに体得されているものにすぎないかもしれない。
しかし、本研究で提示する手法が存在することによって、彼（彼女）らのもつ経験的な知見の一般化・マニュアル化に寄与するものと考えられる。
そして、「何が社会運動を発生・拡大させたりあるいは衰退させたりしているのか」を探求するための理論を応用すれば、次のような点にも、より深く意識がなされるようになると考えられる。
▼ フレーミング過程論： 利害関係者たちのもつ関心の連関や接合具合、たとえば「どのテーマとどのテーマが結びつけて考えられてきたのか」▼ 資源動員論： 当該の公共施策に直接関連しない「外部の支援者」の存在（影響力）

２．事例の概要◎ 事例の概要： 東京外かく環状道路（「外環」）▼ 都心から約 15km の圏域を環状につなぎ、関越自動車道や東名高速道路などの放射方向の幹線道路・高速道路を相互に連結することを目的に建設される道路。有料の高速道路であり、区間によっては無料の一般国道や、いわゆる「生活道路」レベルの側道を併設する。首都圏の交通混雑の緩和をもたらすと期待されている。
▼ 関越自動車道から東名高速道路までの区間（「東京区間」）は、1966（昭和 41）年に都市計画決定がなされた。
しかし、事業予定地およびその周辺に居住する住民たちなどの反対を受けることとなった。
近年では、大深度地下を利用した「立ち退き」の発生をかなり抑制することのできる形での地下化の方針が打ち出されてはいるが、それでも側道部分が地上に残る状態となっていることに懸念がもたれており、現在でも建設工事や用地買収には着手されないままである。
◎「外環」の「東京区間」の事業計画への反対運動の中心： 「外環道路反対連盟」「外環道路反対連盟」という住民団体への聞き取り調査によって、以下の情報を得た。
この住民団体は、以下に挙げる理由などから「外環」の「東京区間」の建設に反対しており、都市計画決定された「東京区間」の計画の白紙撤回を要求している。
▼ 事業予定地に住む住民たちを立ち退かせることになるため、既存の地域社会（コミュニティ）の崩壊や、良好な住環境からの退去といった不利益（犠牲）が発生するから。
▼「東京区間」の建設によって、騒音・振動・排気ガスなどによる自動車公害が発生し、事業予定地の周辺（建設用地からおおむね 50ｍ圏内）に住む人々に健康被害がおよぶおそれがあるから。
さらに、この住民団体は、「東京区間」が大深度地下を利用した建設となろうとも、地上に残る側道部分が有料の高速道路の「抜け道」となってしまうのではないかと懸念している。
さて、こうした主張からは、「東京区間」の建設という公共施策に反対する人々のもつ、以下のような関心事および思考上の特性を抽出することができる。

● 自動車公害の発生に対する懸念● 事業予定地（建設用地）とされた土地を抱え立ち退きを要求される人々と、事業予定地からおおむね50ｍの圏内の土地に住む人々の重視⇒「東京区間」の建設に反対する人々の住居の凝集性●「こんなに素晴らしい環境を持つ地域を、なぜ壊そうとするのか」という思い⇒「東京区間」の事業予定地およびその周辺を抱える地域への、愛着感の高さ
こうした特性に注目した結果、本研究では、次節で述べる方策を発案することにした。

３．方策の例： 地域社会によって支えられる局所的なロードプライシング◎ 基本的な骨格
ETC（自動料金収受システム）の仕組みを応用して、個々の車両（四輪の自動車、自動二輪車）に搭載された車載器に識別のためのカードが差し込まれて（読み込まれて）いるかどうかを、一定の場所に設置されたセンサーに探知させ、それによって、実施対象地域を課金なしで走行できる車両であるか否かを判定し、否と判定された車両の保有者に課金をする。
◎ 詳細▼ まず、実施対象地域にある道路を「抜け道」や「裏道」として通る場合に、どうしても通ることになる（と想定される）交差点（２〜３箇所程度）へ、センサーとカメラを設置する。なお、実施対象地域の広さは、おおむね 500ｍ×500ｍぐらいから 1500ｍ×1500ｍぐらいまでの正方形に相当する面積を想定している。
▼ その一方で、自治会・町内会（あるいはその連合体）などを母体にする形で、実施対象地域の住民たちによる運営委員会を設立する。その地域の住民たちは全員、この運営委員会の構成員（会員）となる。会員は、実施対象地域を課金なしで走行できることを証明するものとなる磁気カード（会員証を兼ねた識別カード）と、これを差し込む車載器を保有するようにする。さらに、運営委員会の会員となるにあたっては入会金を設定し、これを車載器の購入およびセットアップのための代金にあてる。
▼ センサーとカメラを設置した交差点を車両が通過した際に、識別のためのカードが差し込まれていないとセンサーを通じて判定された車両のナンバープレートを固定カメラでの撮影によって確認し、その車両の保有者に対して（一回判定されるごとに）5000 円〜10000 円程度の課金をする。
▼ 課金対象となった人は、警察に課金された金額を納入する。この課金収入は、一定期間ごとに警察から運営委員会へと引き渡すようにする。なお、カメラによるナンバープレートの確認や課金の通知および徴収については警察の職務とし、「外環」の「東京区間」の計画主体側の行政機関と運営委員会から委託する形にする。
▼ 運営委員会は、構成員である会員たちから会費を徴収する役割も担う。会費は、会員たちにとって重くなり過ぎない程度（高くても月 500 円〜1000 円程度まで）に収まれば望ましい。基本的には、この会費による収入と、警察より引き渡された課金収入から、センサーやカメラおよびそれらの制御装置などといったシステム機器の維持管理費や修繕費をあてがう。なお、センサーやカメラなどといった路上装置や、それらの制御装置の設置費用は、行政機関の負担とする。
▼ センサーやカメラに故障・損傷がないかをチェックするために、運営委員会を中心に実施対象地域の住民（会員）たちが主体となる形で（当番制で回すなどしながら）、「パトロール」をする。
▼ この「パトロール」を会員（住民）主体の形でおこなうように思い描いたのは、以下の理由による。
◇ 中央省庁や地方自治体、あるいは警察などの機関に委託するとなると、こうした機関ではほかにも通常の職務に取り組まねばならないため、こまめにチェックすることが難しくなるから◇「地元」のことに一番目が行き届くのは、そこに居住している住民たちだと思われるから◇「パトロール」の不備によってこの局地的なロードプライシングのシステムが機能不全になると、誰よりも困るのは会員（住民）たち自身であるので、彼（彼女）らこそが一番熱心に「パトロール」をすることができる人々だと思われるからこの方策を展開することによって、「外環」の「東京区間」のの建設にともなって発生することが懸念されている、側道およびその周辺の生活道路の「抜け道」化、といった事態を未然に防ぐことができると考えられる。
一方、この方策は、実施対象地域外からやってくる自動車交通を可能な限り排除するため、実施対象地域の住民たちにとっては快適性が飛躍的に高まる一方、「パトロール」や入会金・会費の存在が面倒であったり負担に感じられたりするものでもある。とはいえ、自分たちの居住する地域に対して深い愛着感を持つ人々が多数存在するような地域だからこそ、こうした面倒くささや負担感をのりこえて実現することができる方策なのではないかと考えられる。

４．応用と限界点、今後の課題◎ 社会学的な知見を応用した合意形成手法の応用： 手続的公正の徹底を補強する本研究で言及した利害の内実の描写を、原科（2005）が提唱した透明化された意思決定過程づくりに活用した場合、「必要とされている情報」や「ほしがられているもの」を提供しているか否か、という観点の導入によって、この意思決定過程づくりを補強することができると考えられる。
すなわち、「利害関係者たちに必要とされている情報が公開されているかどうか」や「法律や条令などの判断基準や、（利害関係者からの意見を）公共施策に反映できるかどうかについての説明が、施策に反対意見を表明する人々を含めた、利害関係者の抱える利害に注目したものとなっているかどうか」といった観点が加わることによって、「意味のある応答」にさらに近づくことができるのではないかと考えられるのである。
◎ 今後の課題
今回示した事例では、施策に反対する人々の利害にばかり注目して、公共施策における合意形成のための方策をつくりあげてしまった。しかし、本来、社会学的な知見を応用した合意形成手法という本研究で提唱した手法では、公共施策の主体である行政機関側の抱える利害（あるいは思考パターン）をも考慮することを意図している。とはいえ、行政機関側の抱える利害（思考パターン）、すなわち「公共機関」であることを理由に立場としては主張できない部分については、秋山（2001）や家田・加藤（1996）に言及はあるが、まだ知見としての蓄積が乏しいものである。
▼ たとえば家田・加藤（1996）では、かつての社会資本整備事業の事業主体（行政機関）が住民関与（PI）の実施に消極的となった要因として、次のような点が提示されていた。
◇ 住民関与の実施によって事業の計画策定に時間がかかり、以後の社会資本整備のインセンティブが低下してしまうのではないか、という認識◇ 住民関与の実施が事業主体側の無責任と誤解される、という認識
本研究をさらに深めていくにあたっては、このような、いわば行政機関側の利害の内実についても、より豊かな知見を得ていく必要があると考えている。
◎ 限界点：社会学的な知見を応用した合意形成手法という本研究で提唱した手法にも、限界が存在する。
すなわち、利害関係者各個が価値観の違いを前面に出して強情を張ってしまった場合は、利害の内実を描き出しこれを考慮に入れた代替案を提示しようとも、また仮にどんなに「説明責任」をしっかり果したとしても、そこから先はどうすることもできないものと想定されるのである。
なお、このような場合というのは、道路整備事業を具体例にすると、事業に反対する人々からの「何と言われようとも、どんなに利害とやらを考えた代替案が出されようとも、ここに道路が通るというその時点で反対」とする主張がいっこうに変わらない場合を指す。

参考文献●秋山哲男（編），2001，『住民参加のみちづくり――バリアフリーを目ざした湘南台の実践から』，学芸出版社．
●原科幸彦（編），2005，『市民参加と合意形成：都市と環境の計画づくり』，学芸出版社．
●藤井聡，2003，『社会的ジレンマの処方箋』，ナカニシヤ出版．
●社団法人土木学会四国支部，2006，「四国の土木技術者における合意形成運営技能の評価方法に関する研究――平成 17 年度
業務委託成果報告書」．
●家田仁・加藤浩徳，1996，「わが国の交通基盤施設整備事業の計画策定における関係主体の交渉プロセスに関する事例比較研究」，『1996 年度第 31 回日本都市計画学会学術研究論文集』，日本都市計画学会．
●Fisher , R., Ury, W., 1982， Getting to yes : negotiating agreement without giving in, （＝1995，金山宣夫・浅井和子訳，『ハーバード流交渉術』，ＴＢＳブリタニカ）