花家／日本保健医療行動科学会雑誌

1635（1），202016－21〈特集論文〉���������������������������������������

行政における身体活動支援
花家＊

堺市

健康福祉局

薫＊

長寿社会部

地域包括ケア推進課

Physical Activity Support Administration
Kaoru Hanaie ＊＊Sakai City Government Health and Welfare Bureau Senior Citizens’ Welfare Department

Regional Comprehensive Care Promotion Division Assistant Manager Speech-Language-Hearing Therapist〈要旨〉
超高齢化に伴い，高齢者のひとり暮らし，または高齢者同士の世帯の増加など，社会構造の変化を認める。
この高齢者を取り巻く背景を踏まえ，地域社会が今後の目指す方向性は，住み慣れた地域で心豊かに暮らし続けることのできるまちづくりである「地域包括ケアシステム」を推進することである。
「医療」，「介護」，「介護予防」，「住まい」，「日常生活支援」が一体的に確保される体制のことで，地域の実情に応じて行政，医療介護等関係者，市民が力を合わせて，支え合う社会をつくることである。
社会が超高齢社会に突入している現在，これまでとは異なる「新しい社会保障」が必要である。元気高齢者が担い手になり，地域の支え合いの中心的役割を果たすことで，身体機能や認知機能の低下を予防を実現する高齢者施策が期待されている。医療や介護ニーズを減少させ，地域の担い手を増やすことができるような地域づくりには，行政だけでなく，医療介護等関係機関，企業，ボランティアなど多様な主体が融合的に関わり，共通のゴールや目標を共有することが大切である。

キーワード
地域包括ケアシステム
介護予防フレイル
地域支え合いⅠ．高齢者を取り巻く背景に 33.3％で 3 人に 1 人となり，2065 年には 38.4％，

日本の高齢者を取り巻く背景は，平成 29 年度のすなわち 2.6 人に１人が老年人口となる１）。特に都第 19 回社会保障審議会人口部会での国立社会保障・市部において高齢化のスピードは急激であり，医療人口問題研究所による国勢調査を基にした報告にや介護ニーズの増加が見込まれ，これまでの対応のよると，2030 年に 3,716 万人となった後，第二次延長では課題解決を図ることは困難な状況である。

ベビーブーム世代が老年人口に入った後の 2042 年

また，認知症者も増えており，高齢者の 15％にに 3,935 万人でピークを迎える。その後は一貫した認知症を有するという有病率があり約 439 万人，７減少に転じ，2065 年には 3,381 万人となる。また，人に１人程度が認知症有病者と推計されている２）。

老年人口割合を見ると，2015 年の 26.6％で 4 人に 1

早期発見・早期対応から認知症ケアに至る地域での人を上回る状態から，出生中位推計では，2036 年

支援体制の構築が必要で，徘徊等の周辺症状の課題

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は，家族だけでは支援が困難で，社会全体でケアをするような介護の概念の見直しが必要である。

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17Ⅱ．行政の取組
超高齢社会において最も重要なことは「健康寿命高齢化に伴い，世帯の社会構造の変化も認める。の延伸（健康上の問題で日常生活が制限されること高齢者のひとり暮らし，または高齢者同士の夫婦のなく生活できる期間）」であり，国においても健康み世帯の増加している。このため，在宅での家族の増進法（平成十四年法律第百三号）第七条第一項の介護力の低下や地域コミュニティの脆弱化が認めら規定に基づき，国民の健康の増進の総合的な推進れ，介護保険サービスのみならず，互助としての地を図るための基本的な方針を示している。
「二十一

域での見守りなどのサービスを強化していく必要が世紀における第二次国民健康づくり運動（健康日本ある。また，高齢者の住まい方の変化により，住ま21（第二次））」において，高齢化の進展及び疾病構いの確保も重要な要素である。医療，介護，見守り造の変化を踏まえ，生活習慣病の予防，社会生活を等の生活支援サービスが一体的に住まいの一部に含営むために必要な機能の維持及び向上等により，健まれるような社会的なイノベーションが必要で，地康寿命の延伸を実現することを明記している。

域の身近なところである日常生活圏域で展開されることが必要である。

また，高齢化に伴い，要介護状態にならないように介護予防の取組も健康づくりと両輪で推進し，健医療においては，疾患構造の変化があり，糖尿病康寿命の延伸を実現することに資するものである。などの慢性疾患が増加しつつも，平均寿命の延伸に

このような中，厚生労働省においては，2005 年，伴い，加齢に伴う心身の虚弱であるフレイルや更に2008 年，2012 年の介護保険法改正を経て，制度の悪化した筋肉量の減少によるサルコペニア，足腰の方向性を「介護」から「介護予防」を重要視するよ

関節の衰えであるロコモティブシンドローム，認知うパラダイムシフトしている。要介護等認定を受け症と言った加齢に特化した医療課題に重点がシフトていない高齢者に，加齢に伴う心身の虚弱の状態でしている。

ある「フレイル」状態の方がおり，要介護等認定にこの高齢者を取り巻く背景を踏まえ，地域社会が至るリスクの高い対象を含んでいる。このフレイル

今後の目指す方向性として，住み慣れた地域で心豊の状態は，より良い日常生活の取組で健康で自立しかに暮らし続けることのできるまちづくりであるた状態に改善する可逆性が期待でき，予防意義が高「地域包括ケアシステム」を推進している。地域包いと言える。

括ケアシステムは，
「医療」
，「介護」
，「介護予防」，「住高齢者の特徴は「加齢に伴う様々な機能変化や生まい」，「日常生活支援」が一体的に確保される体制

理的予備能力の低下することで，外的ストレスに対のことで，実現するためには，地域の実情に応じてする心身の脆弱性が亢進し，生活機能障害，要介護行政，医療介護等関係者，市民が力を合わせて，支状態，死亡などの転帰に陥りやすい状態」とされてえ合う社会をつくっていくことである。

おり３～４），サルコペニア，生活機能障害，免疫異常，同システムにおいて，高齢者の身体活動であるフ神経内分泌異常に関与するとされている５）。フレイ

レイル予防については，医療介護等の専門職と市民ルは悪化すると要介護等認定に陥るリスクが高い状の両者が，機能低下が顕在化する前段階の視点を

態６） であるが，適切な介入によって予防や自立の持って取組を進める必要がある。行政や専門機関等状態への改善が可能であるとされている７）。国内のが，市民に分かりやすいチェックリストのような評

推計では，フレイルの方は 309 万人，その前段階で価法や基準指標を示し，分かりやすい早期介入のポあるフレイル予備軍は 1,795 万人とされている ８）。

イントを市民自らが知って，保健行動につながるよこれらの層が日常生活の中で，自律的に予防活動にうな働きかけや，元気高齢者はボランティアや就労取り組むことが改善につながることが期待されていなどの担い手側になり，市民同士で楽しく，自律的る。その方策として，日常的な身体活動や社会的活に日常生活活動を継続し，支え合う「自助」「互助」動，バランスの良い食生活などが挙げられる。の活動が実現することが重要である。

これまで，高齢者の身体的・社会的活動への参加

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1835（1），202016－21による死亡率の低下，抑うつ状態の緩和，認知症リる 14）。このことからわが国では世帯構成の変化やスクの減少，要介護等認定の減少などが報告されて地域社会の希薄化等により，多世代と関わりを持ついる。また，運動などの身体活動は独りで実施することが困難である。特に高齢者のフレイル予防につよりも，グループや組織に参加することで要介護等いて，地域社会全体で取り組む意義は高いと言える。

認定を受けにくくなるとされている，こうした地域

この健康寿命の延伸に資する介護予防の取組を行

コミュニティ活動への参画は，身体活動による運動政が施策として実施するために，介護保険法におい生理学的な効果以外に，他者とのコミュニケーショて定められる高齢者保健福祉計画や介護保険事業計ンが心身の健康や社会的な支援を介して，予後に良画，社会福祉法に定められる地域福祉計画などに明い影響を与えると考えられる。フレイルは運動，や記し，より実践的な施策を展開することが不可欠で認知機能に加え，社会参加や孤立感との関連性が報ある。

告されている９～ 10）。フレイル予防の方策は，一つだけに取り組むよりも，身体活動，社会的活動，認知機能など多様なプログラムを複数組み合わせて参画することで効果的である

11）

Ⅲ．健康寿命の延伸に大切なフレイル予防政策目的を明確化させ，その目的のために真に効果が上がる行政手段は何かなど，政策立案の論理。

2001 年に世界保健機構（WHO）が採択した国際を明確にし，これに即してデータ等の根拠を可能機能分類（ICF）において，環境要因は，人々が生な限り求める取組である EBPM（Evidence Based

活し，人生を送っている物理的環境や社会的環境，Policy Making）が自治体には求められている。

人々の社会的な態度による環境を構成する要因であより早期からのフレイルの予防を行政が行う場合

12）には，根拠に基づき，より合理的な説明により，行り，健康状態や生活機能と相互に作用する要因であるとされている。ICF の大きな特徴は，その評動変容を促すような施策の実施が不可欠である。

価に「環境因子」という観点を加えた点である。こ１）早期発見・早期対応のための『気づき』により，の因子は個人の外部にあり，その人の社会の一員と市民自身の意識や行動変容のためのきっかけづしての実行状況，課題や行為の遂行能力，心身機能・くり構造に対して，肯定的な影響または否定的な影響を

２）フレイル予防のための『身体活動』『社会参加』『食及ぼしうる。環境因子は，２つの異なるレベルに焦生活』という具体的な行動目標の知識の理解点を当てて整理されている。家庭や職場，学校など

３）‌従来型の施策だけではなく，企業などと連携しの場面を含む個人にとって身近な環境（個人的）とた新しい知見や方法による取組との融合によ

コミュニティや社会における公式または非公式な社

り，効果的で多様なアイデアやプログラムメ

会構造，サービス，全般的なアプローチ，または制ニューなどの開発度であり，個人に影響を与えるもの（社会的）であ

４）データ収集，効果判定，成果検証など研究と検13）証を行い，地域性や参加者層分類による分析と身体機能による生活機能の障害を分類するという社会保障費との突合による経済的効果などの社る。

考え方が中心であったが，同じレベルの機能障害で会的インパクトも考慮も，バリアフリーの整備が進んだ環境で生活していれば，そうした整備が遅れている環境で生活するこⅣ．堺市の取組「あ・し・たプロジェクト」とと比較して活動や参加のレベルが向上する。この

要支援・介護認定率が 23.4％（令和元年９月時点）

ような考え方は，今後の障害者はもとより，全国民と国 18.5％・府 21.6％よりも高く，それはフレイルの保健・医療・福祉サービス，ひいては社会システ状態やその予備群がそのまま悪化し，要支援・介護ムや技術のあり方の方向性を示唆するものである。

認定につながっているのではと感じていた。また，高齢者のフレイルの予防には，身体・心理的要因，「高齢者等実態調査」の地域分析によると，特徴と生活習慣だけでなく社会的要因も明らかになっていして，前期高齢者が多いこと，うつリスク，認知症

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35（1），202016－2119≪サービス提供対象者≫

リスクが高いこと，孤立傾向が高いこと，「暮らしが苦しい」と感じる人が多いこと，趣味の会やスポー

市内在住のおおむね 65 歳以上の高齢者のうち，ツへの参加志向が高いことが挙げられ，市民は，きっ主に介護認定を受けていない人（普段，介護予防のかけがあれば，介護予防に関する通いの場への参加取組を行っていない，または介護予防の取組に無関などで行動変容やセルフマネジメントできるポテン心な人が望ましい）シャルが高いことを導いた。

≪サービス内容≫

また，これまでの行政施策の課題や弱点として，サービス対象者に対し，「あるく」（運動），「しゃ取組の担い手不足や開催場所がないなどの社会資源

べる」（社会参加），「たべる」（食生活・口腔機能）不足，地域では，活動内容が偏る，取組を推進してというフレイル予防に有効な要素を取り入れたプロ

いく市民リーダーがいないといった活動のマンネグラムを提供する。参加者を拡大するための「きっリ化，事業 PR が不十分で参加者層がいつも同じとかけづくりのプログラム」，多様な興味関心に対応いった参加者の偏りが挙げられた。

し，地域課題も踏まえた本格的な「学びのプログラ

このような状況を変えるには，元気高齢者，特にム」，活動を披露する機会となる「活躍の場プログ

介護予防の活動を行っていない無関心層に対し，活ラム」を組み合わせ，日常生活の中で継続して介護動に自ら取り組む行動変容を促す必要があると考え予防につながる行動を促し，プログラム終了後も，た。興味・関心が多種多様な元気高齢者を，効果的参加者が地域で活躍し続けることを目指す。に介護予防活動に促していくためには民間のコンテ

上記取組について，スマートフォンアプリを活用ンツ（資源・場所・アイデア）が有効と考え，民間した日常活動のモニタリングを行い，参加者に効果企業との連携手法について検討した。

を実感させることで継続的な活動を支援する。
≪成果指標≫

堺市に関わるすべての人に，地域包括ケアシステ

事業参加者総数，週 1 回の参加を 6 か月継続した

ムの理念だけではなく，「地域包括ケアシステムの参加人数，要介護状態進行遅延人数

中で自分たちはどのようなことが出来るのか」などの意識を高めるため，平成 30 年 10 月に「堺市超高Ⅴ．医療と介護の連携

齢社会に対応するための地域包括ケアシステムの推進に関する条例（堺市地域包括ケアシステム条例）」

地域在住の高齢者は，病気を有しながら生活するを制定。条例の中で「市」「医療介護等関係者」，，「市『生活者』も含む。地域では，かかりつけ医等が身民等」のそれぞれの役割や責務，市が進める取組等

近な場所で定期的に治療により，“ 生活の質 ” を高を明記した。市民に対しては，元気な時から介護予めるよう関わっている。介護サービスの提供を受け防に取り組むことを明記した。て生活を継続させながら，在宅医療を中心とした医療サービスによる治療や療養を続けていくことが必≪めざす成果≫

要な高齢者がますます増えていく。医療と介護の連

要介護状態ではない高齢者の介護予防・自立支援

携は，このように医療ニーズと介護ニーズを併せ持を行うことにより，高齢者の生活の質を向上させる。

つ高齢者を地域で支えていくために，医師をはじめ，また，介護給付費の適正化を図る。

歯科医師，薬剤師，看護師，リハビリ関係職種など

表１

堺市「あ・し・たプロジェクト」の各プログラムの主な実施内容

タイプ

内容

気づきの場プログラム

健康イベント，健康計測，学びの場体験，ウォーキングイベントと健康体操等

学びの場プログラム

男・本気のパン教室，男・本気の木工教室，歌劇体験ワークショップ，防災教
育インストラクター，シニアヨガ，チアリーダー等

活躍の場プログラム

カフェ開催，ステージ披露等

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多くの医療職，またこれらに介護関係職種を加えた多職種・多業種による包括的なケアのための協働・連携の体制を整えていくことである。

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Ⅵ．おわりに社会が超高齢社会に突入している現在，これまでとは異なる「新しい社会保障」が必要である。それは，

しかし，医療サービスと介護サービスは，それぞ元気な高齢者が担い手になり，地域の支え合いの中れを提供する主体が異なるだけでなく，それぞれの心的役割を果たすことで，介護予防も実現するよう基盤となる保険制度も異なることから，多職種・他な予防策である。医療や介護ニーズを減少させ，地業種間の相互理解や情報共有を進めていくことが課域の担い手を増やすことができるような地域づくり題であると認識している。には，行政だけでなく，医療介護等関係機関，企業，また，行政においても，医療政策が都道府県事務ボランティアなど多様な主体が融合的に関わり，共であるのに対し，介護保険が市町村事務に位置付け通のゴールや目標を共有することが大切である。こられ，議論の場も医療と介護で異なるなど，様々なのことにより大きな社会課題を解決し，人生 100 年

場面で制度の枠組みを構築した上で，連携する必要時代に，全ての住民が住み慣れた地域で，いつまでがある。

も安心して心豊かに暮らし続けることができる，健康長寿のまちづくりが実現するものと考えられる。

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引用文献

35（1），2020

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21

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