社会情報学

第３巻３号

2015

特集「災害と社会情報」
・論文
災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―
Issues on Disaster Countermeasures and the Use of Personal
Information：T he D evelopment of Pol icie s Su g ge ste d by t he D i s a sterCountermeasures Basic Act and the Consumer Safety Act
キーワード：
個人情報，災害対策基本法，消費者安全法，東日本大震災，条例
keyword：
Personal Information, Disaster Countermeasures Basic Act, Consumer Safety Act
the Great East Japan Earthquake, Ordinance岡本正総合法律事務所・弁護士／中央大学／慶應義塾大学

岡 本

正

Attorney-at-Law, Tadashi Okamoto Law Office / Chuo University / Keio University
Tadashi OKAMOTO

要

約１．2013年の改正災害対策基本法により」自治体は，避難行動要支援者名簿作成を義務付けられたが，平常時からの避難行動要支援者名簿（個人情報）の第三者提供（共有）のためには，自治体が独自に新規条例策定や個人情報保護審議会を利用する必要がある。
２．2014年の改正消費者安全法により，自治体の任意で，高齢者及び障害者など「消費生活上特に配慮を要する消費者」を見守るため，「消費者安全確保地域協議会」の設置が認められ，協議会において平常時から個人情報を共有することが許容された。
３．改正災害対策基本法と改正消費者安全法が予定する支援対象の住民の多くは重なることが予想されるため，両法律を相互補完適用することで，平常時からの災害対策を含む総合的な見守り政策を構築できる可能性がある。

1

災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―

岡本正

４．各自治体において個人情報の利活用政策を推進するためには，個人情報の保護と共有に関する政策担当者側のリーガル・リテラシーの取得が不可欠である。一方で，個人情報を現場で利用する側の官民組織においても，個人情報分野のリーガル・リテラシー習得が求められる。
５．リテラシー向上に対する国家レベルの取り組みとして，消費者庁による「個人情報保護法に関する説明会」がある。また，各地でのアドホックな勉強会の例が散見される。最も効果的な教育研修の手法は，実際の過去の災害の事例を学ぶ研修の実施であると考えられる。
Abstract
The Disaster Countermeasures Basic Act revised in 2013 stipulates local governments making
and sharing a list of personal information on people requiring assistance during a disaster.
The Consumer Safety Act revised in 2014 stipulates the establishment of a regional committee
for ensuring consumer safety and the sharing of personal information.
complementary to each other.

These two acts are

Depending on the application of these two acts, it would bepossible to share personal information even at ordinary times (not just in the case of a disaster)among stakeholders of the region such as the local government.

In order to do this, it would

be necessary to provide training at both the government side and the residents side, to raiseknowledge (literacy) relating to personal information.

2

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１

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ると個人情報の取扱いについて整理しやすい。いはじめにずれも，被災地自治体が保有している被災者や地

本稿は，地域や自治体における個人情報保護と域住民の個人情報の利活用（外部への提供）が課共有に関する政策推進の必要性と，地域全体の題となりうる。（1）の安否確認のフェーズでは，リーガル・リテラシーの向上の必要性について論

高木（2012）なども報告するように，避難所にずることを目的としている。手法としては，近年滞在している住民の名簿を公開する取組がなされの法制度の変遷や参考になる地方公共団体（以下ていたが（１），一方で，災害直後に支援団体が自「自治体」と表記する）の先行事例を題材に分析

治体に安否確認の協力を申し出た場合には，個人

し，過去の教訓や改正法が今後の地域政策として情報の開示は拒否される事例がほとんどであった

何をすべきことを求めているのか検証すること（２）が効果的と考える。そこで，2013年６月改正のしてからしばらく経過したのち障害者などの災害

災害対策基本法及び，2014年６月改正の消費者

時要援護者の個人情報を支援団体に提供するとい安全法が，相次いで自治体の個人情報の取扱いにう取組が実施されたり（３），福島第一原子力発電

大きな影響を与える条項を設けたことに着目し，所事故により指定された「緊急時避難準備区域」

各法律の狙いとそこから求められる政策についに取り残された高齢者や障害者の個人情報を民間。（2）生活再建フェーズでは，避難所に避難て考察することとする（２章，３章，４章）。考の支援団体に提供する取組が実施されたりした察の結果，いずれの法律についても，法律が意図（４）するところを実現するためには，地域政策担当者のサポートを長期間実施することを目的に広く生のリーガル・リテラシーの向上と，現場で個人情

活再建支援等を実施しようとする団体への情報提報を取り扱う官民機関（支援組織等）のリーガル・供スキームを構築したり（５），全国各地において，リテラシー向上の双方が不可欠になるという結自治体が平常時から個人情報の共有を認める新規論を導く（４章）。同時に，消費者安全法と災害の条例を策定したり（６），個人情報保護審議会の対策基本法の関係性について言及し，両者が相互答申を経て共有を実現（７）したりしている取組が補完の関係性にあるという論証を試みる（４章）。

散見されている。

。（3）平常時・復興フェーズでは，被災者へ

そして，最後に，リーガル・リテラシー向上自体
2.1.2

を目的とした政策（教育等）の現状や大学や研究

東日本大震災の教訓

個人情報保護条例は，全国の都道府県及び特別機関等の取り組みの躍進の可能性について言及，

区・市町村には例外なく存在する。この個人情報提言する（５章）。

保護条例は，原則として個人情報の外部提供を禁止しているが，必ず例外条項を設けている。自治

2 改正災害対策基本法（2013年）の成立
2.1

体によりバラつきはあるものの，多くの自治体では，（1）本人の同意，（2）法令等の定め，（3）生命，

災害対策基本法改正に至る経緯
東日本大震災における個人情報政策

身体（健康），財産等を保護するため緊急かつや

東日本大震災後の被災地において個人情報のむを得ない場合，（4）自治体が設置する個人情取扱いが課題となった事例を考えるに当たって報保護審議会の答申を経て相当性が認められるとは，（1）災害直後の安否確認フェーズ，（2）生き，などには，個人情報の外部提供が許容されて活再建支援フェーズ，（3）その後の復興や平常いるという建付けになっている。

2.1.1

東日本大震災では，被災者支援を目的とする団時からの防災フェーズ，の３つのフェーズに分け

3

災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―

岡本正

体が，支援のために自治体が保有する被災者（特ら保護するために必要な措置（以下「避難支援等」にその中の災害時要援護者）の個人情報の提供をという。
）を実施するための基礎とする名簿」と求めたところ，本人の同意がないことや必要性が定義されている。この名簿は，自治体が「作成しないことを理由に，ほとんどの自治体が外部提供ておかなければならない。」（第49条の10第１項）

をしなかった。条例の解釈に基づき自治体部局の

とされた。
なお，
条項が述べる「要配慮者」とは，「高判断で外部提供を実施した自治体は，岩手県と福齢者，障害者，乳幼児その他の特に配慮を要する。多くの者」と定義されており（第８条第２項15号），政

自治体は，個人情報保護条例における外部提供が府や自治体が使用してきている「災害時要援護者」

可能な条項を利用せず，あるいは，共有を可能ととほぼ重なる概念である（10）。

島県南相馬市の２団体のみであった（８）するような解釈指針もなく，共有を可能にする条

作成義務を課す点では，自治体政策を拘束する

例もなく，個人情報保護審議会の答申もなかったものである。東日本大震災当時、完全な名簿がなのである。このことは，既存の個人情報保護条例

いために，災害安否確認とは異なる目的で保有すが，個人情報を共有するという場面において，如る障害者手帳情報について，災害を理由に第三者

何に活用されていないかという実体を浮き彫りに提供や目的外利用できるかどうかを検証したのした。

が，福島県南相馬市である。（11）南相馬は，最終的には第三者提供を実施する判断をし，障害者手

2.2
2.2.1

帳情報は安否確認に活用されたが，それまでには

改正災害対策基本法の概要

紆余曲折を辿っている。その教訓が形になった法避難行動要支援者名簿の作成と共有改正である。

東日本大震災の被災地においては，安否確認という人の生命がかかっている状況下において，個また，自治体が作成義務を負う避難行動要支

人情報の取扱いに慎重になりすぎ共有を躊躇ある

援者名簿記載の情報は，「避難支援等の実施に必いはしないという事態が起きていた。これを是正

要な限度で，地域防災計画の定めるところによすべく，ナショナルミニマムを定めようとしたのり，消防機関，都道府県警察，民生委員法（昭和が，2013年の災害対策基本法改正である。他の二十三年法律第百九十八号）に定める民生委員，

改正事項もあるが，情報政策に関係する部分と社会福祉法（昭和二十六年法律第四十五号）第しては，（1）安否確認の制度化，（2）避難行動百九条第一項に規定する市町村社会福祉協議会，

要支援者名簿の作成義務と共有方法の整理，（3）

自主防災組織その他の避難支援等の実施に携わる

被災者台帳制度の導入，などが掲げられている関係者（次項において「避難支援等関係者」とい。

う。）に対し，名簿情報を提供するものとする。

特に，新たな概念として「避難行動要支援者名

ただし，当該市町村の条例に特別の定めがある場簿」が登場している。避難行動要支援者とは「当合を除き，名簿情報を提供することについて本人

該市町村に居住する要配慮者のうち，災害が発生（当該名簿情報によつて識別される特定の個人をし，又は災害が発生するおそれがある場合に自らいう。次項において同じ。
）の同意が得られない

避難することが困難な者であつて，その円滑かつ場合は，この限りでない。
」（第49条の11第２項）

迅速な避難の確保を図るため特に支援を要するもとされた。これは，自治体内部での名簿の作成だの」であり，避難行動要支援者名簿とは，「避難けにとどまらず，平常時から名簿情報を当該自治

行動要支援者について避難の支援，安否の確認そ体以外の支援組織と共有しておく施策を，自治体の他の避難行動要支援者の生命又は身体を災害かの独自の判断で行うことになったことを意味す（９）4

社会情報学

る。

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平常時から支援団体と共有することについては，

加えて，先述の福島県南相馬市の教訓を法制化

東日本大震災の前後でも幾つかの自治体で検討さし，「災害が発生し，又は発生するおそれがあるれている。模範となる代表例として，横浜市震災

場合において，避難行動要支援者の生命又は身体対策条例を概観することで，政策の一つの到達点

を災害から保護するために特に必要があると認めを検証する。

るときは，避難支援等の実施に必要な限度で，避「横浜市震災対策条例」は，「災害時要援護者の難支援等関係者その他の者に対し，名簿情報を提うち規則で定める者に係る個人情報…について，供することができる。この場合においては，名簿

自主防災組織及び規則で定めるものに対し，あら情報を提供することについて本人の同意を得るこ

かじめ提供をすることができる。」（12条第２項）とを要しない。」（49条の11第３項）と記載した。

とし，平常時から情報共有をするべき支援機関と

これは，既存の個人情報保護条例の解釈指針を緊して，要介護者，認知症患者，高齢者，障害者等急時である災害時には統一するという意図であるに一定要件を加えた者（施行規則４条）を列挙し。

ている。災害発生に関わらず，避難訓練や災害対

そのほか，安否確認制度のルール化（第86条

策の準備のために，災害時要援護者の名簿を活用の15），被災者台帳による継続的な遺漏なき支援することを主眼とした条例である。条例制定以前

制度の構築（第90条の３～４）などが2013年６には，横浜市個人情報保護審議会が民生委員や地

月成立の改正災害対策基本法の主な内容である。

（14）
域包括支援センター限りで共有を認めていた。

（12）

震災対策条例は，個人情報について，その共有範2.2.2

囲を拡大したものと位置付けられている。平常時

改正法に対する評価と考察

個人情報の取扱いに関する災害対策基本法の改からの見守り活動と災害対策を一体的に推進する

正は，災害直後や生活再建のために混乱する現場ことを目的としたものという評価が可能である。

の解釈を統一する意味では大きな効果がある。既

改正災害対策基本法との関係では，「避難行動

存の解釈運用では格差が生じることを防ぐ意味で

要支援者名簿」の策定義務を果たし，さらに名簿

ナショナルミニマムの制定という評価ができよ

情報の平常時からの共有を，自治体独自の政策にう。一方で，名簿情報の平常時からの共有についよって可能としているものである。改正災害対策ては，あくまで自治体独自の政策に委ねられて基本法の要請に十分に応えていると考えられる。

いる点が特徴である。つまり，法改正の意義は，2006年に策定された内閣府による改訂「災害時3要援護者の避難支援ガイドライン」（13）が定めて改正消費者安全法（2014年）の成立

いた解釈指針を法令に格上げしたものと言い換え

3.1 改正消費者安全法の概要てもよい。すなわち，従前も解釈運用で行えたこ

3.1.1

消費者安全確保地域協議会の設置と情報共有とを，敢えて法律にすることで，自治体への個人情報取扱の誤解解消と，災害時の利活用政策の実

2014年６月成立の「不当景品類及び不当表示施を促す効果を狙った法改正という評価が可能で防止法等の一部を改正する等の法律」は，いわゆある。

る景表法の改正だけではなく，消費者安全法の改正を含むものである。個人情報の取扱いに関する

2.3

分野としては，（1）自治体による国や国民生活

自治体の先行事例～横浜市条例

センターからの消費者相談や個人情報の収集（第自治体が保有する個人情報を災害対策のために

5

災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―岡本正

11条の２），（2）自治体による消費者安全確保協

務というわけではない。その意味では，政策の実

議会の設置と構成員機関の間の情報共有の実現

施そのものは，自治体に委ねられているのである。

（第11条の3 ～ 6）が定められた。
この中で，特に注目すべきは「消費者安全確保

3.2

地域協議会」に関し，「協議会は，第一項に規定

自治体の先行事例～中野区条例・足立区条
例する情報の交換及び協議を行うため必要があると

3.2.1

東京都中野区認めるとき，又は構成員が行う消費者安全の確保

災害や事故などの緊急時ではない，平常時からのための取組に関し他の構成員から要請があったの見守り態勢の構築には，自治体の先進事例が存場合その他の内閣府令で定める場合において必要在する。

があると認めるときは，構成員に対し，消費生活

東京都中野区の「中野区地域支えあい活動の推上特に配慮を要する消費者に関する情報の提供，進に関する条例」は，正面から平常時の見守りを

意見の表明その他の必要な協力を求めることがで目的として，
個人情報の共有を認める条例である。

きる。
」（第11条の４第３項）としている点である。

見守りの対象は，高齢者，障害者，特定の児童な

これが意味するところは，協議会構成機関となどである（第７条）。また，支援機関は，地縁団ることで，「消費生活上特に配慮を要する消費者」

体（自治会・町内会），民生委員，児童委員，警の個人情報や消費者被害情報について，内閣府令察署，消防署などである。中野区条例は「地域支の定めがあれば，個人情報保護条例如何にかかわえあい活動の推進」ということを目的としている

らず，一定の条件のもとで個人情報の共有が実現ため，消費者保護目的それ自体を直接目的にしてする可能性があるということである（15）。

いるわけではない。しかし，中野区が掲げる支援対象者は，いずれも「消費生活上特に配慮を要す

3.1.2

改正法に対する評価と考察

る消費者」と呼べるものには該当しうると考えら

改正消費者安全法は，自治体が国や国民生活セれる。

ンターなどから消費者被害者等日常からの見守り活動などを実施して配慮すべき者の情報を収集で

3.2.2

東京都足立区きるという点のみならず，「消費者安全確保地域

東京都足立区の「足立区孤立ゼロプロジェクト

協議会」設置後は，その構成機関同士での情報共推進に関する条例」は，孤立の防止という平常時有が，改正消費者安全法と内閣府令を根拠としからの見守り態勢構築を目的とし，個人情報の共て，実現することになるという点で大きな特徴を有を認める条例である。支援の対象は，高齢者，有している。

障害者らである。また，支援機関は，町会自治会，すなわち，消費者保護に関する見守りの分野で民生委員，地域包括支援センター，警察署，消防は，個人情報の共有の場面に関しては，自治体の署などである。これも，直接消費保護目的を掲げ独自政策に委ねるのではなく，全国一律の解釈指ているものではないが，政府における消費者安全針が策定されることになるのである。その意味で，法改正を議論した消費者庁「消費者の安全・安心

改正消費者安全法は，法律により，個人情報保護確保のための「地域体制の在り方」に関する意見

条例の規定如何にかかわらず，個人情報の共有を

交換会報告書」（16）においては，消費者安全確保

許容する点で，一歩踏み込んだ規定を置いたもの

地域協議会における個人情報の共有を認めるモデという評価が可能である。もっとも，消費者安全

ルケースとして，足立区の事例が参照されていた。

確保地域協議会の設置そのものは，各自治体の義

そうであれば，地域の支えあいや孤立防止のため

6

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に見守るべき「障害者」「高齢者」は，結局のとは自治体の担当職員において十分ではない。情報

ころ「消費者安全確保地域協議会」が見守るべきを共有したり公開したりしようとする場合には，「消費生活上特に配慮を要する消費者」にも該当

多くの場合自治体側の葛藤と躊躇が存在し，東日すると考えていることが，政策担当者の意図では

本大震災以後におきた大災害でもその傾向は色濃ないかと思われる。

い（17）。
だからこそ，政策担当者は，まずは「個人情報4保護法制」の全体像をつかみ，個人情報の取扱い

二つの改正法が示唆する地域政策

4.1のルールを熟知しておく必要がある。その中で，平常時からの個人情報の共有

どういう根拠で個人情報の共有ができるのかにつ

改正災害対策基本法も改正消費者安全法も，条いて，相応のリーガル・リテラシーを取得してい文が規定する実現手法は異なるものの，平常時かなければならないと考えられる。
二つの改正法は，らの個人情報の共有を促す政策の構築を求めてい平常時からの個人情報共有には，自治体側によるると考えられる。自治体の個人情報の取扱いは，積極的な決断（条例策定や協議会設置）を求めて一義的には各自治体の個人情報保護条例が定める

いるのである。そうであれば，決断ができるだけ要件により規律される。ところが，全ての個人情のリーガル・リテラシーを自治体の政策担当部局

報保護条例では，「法令」がある場合には，本人

において体得すべきである。

の同意などがなくても，個人情報を自治体以外へ外部提供したり，目的外利用したりすることが認

4.3

められている。改正災害対策基本法も，改正消費情報を取り扱う側（官民の支援組織）のリー
ガル・リテラシー向上

者安全法も，いずれも，各自治体の個人情報保護

改正災害対策基本法では，見守り条例や災害対条例が第三者提供や目的外利用を認める要件のひ

策条例の策定により，避難行動要支援者らの個人

とつである「法令」に該当する。

情報を，民生委員，社会福祉協議会，自主防災組
織，自治会町内会，さらには，必要と認められる

4.2

政策担当者（行政機関）のリーガル・リテ

一般の民間組織にも提供することが求められていラシー向上た。たとえば，千葉市では，上記の典型的な支援二つの改正法は，自治体が保有する個人情報を機関のほかに，マンション管理組合を支援機関と外部の支援機関と共有する手法を示した。しかして明記し，平常時からの情報共有を認める条例

し，これらの実現には，（1）災害対策基本法をを策定するなどしている（18）。

軸とした場合には，個別の条例を策定するか，個

改正消費者安全法により，消費者安全確保地域

人情報保護審議会の答申を得ることが多くの自治協議会が設置された場合，その構成機関として想体で必要になる。（2）消費者安全法を軸とした定されているのは，行政機関や民生委員等のほか場合には，消費者安全確保協議会の設置に踏み切には，民間病院，金融機関，教育機関，小売業者

り，その構成員の登録を促すという政策が必要にらである。個人情報の共有もこの機関の間で実施なる。いずれも，自治体の担当部局が，個人情報されるのである。
行政が保有している情報を受け取り，実際に現の取扱いについて，主体的な取り組みを実施する

場で扱うことになる主体が，相当数出現することことが求められているのである。

がわかる。

ところが，東日本大震災の教訓事例からもわか

ここで求められるのは，個人情報の取扱いに対るとおり，必ずしも個人情報保護法制全体の理解

7災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―する法制度の理解である。技術的なセキュリティ

4.4.2

岡本

正

求められる部局横断政策の展開

措置や条例又は法律による罰則による強制力を持

二つの改正法案が求める政策の支援対象者が重たせることなども当然に有益な手段であるが，何なるとなれば，出来る限り効率的に個人情報の利よりも，個人情報の取扱いに関する倫理観と法的活用を行うべきということに異論はないと思われな根拠について理解することが最も重要である。

る。ただ，それには，自治体内部の職務分掌を越情報取扱主体側のリーガル・リテラシーの向上がえた連携を実施しなければならない。ところが改不可欠であると考えられるのである。

正災害対策基本法の所管部署は，自治体の防災部
局や危機管理対応部局である。避難行動要支援者

4.4

二つの改正法案の関係性

名簿の構築には，福祉部局のイニシアティブが欠

4.4.1

支援対象者の共通性

かせなくなる。さらに，消費者安全法の所管部署

これまで実施してきた二つの改正法の分析の結は，自治体の生活課，消費者生活課，又は消費生果によると，改正災害対策基本法が支援対象者と活相談課などの部局である。このように，支援対して示している「要配慮者」（そのうち「避難行象者に対し，自治体の所管部署は複数にまたがっ

動要支援者」は名簿作成義務が自治体に課せられているのが現状である。

ている）と，改正消費者安全法が支援対象者とししたがって，効率的な政策の実現には，職務分て示している「消費生活上特に配慮を要する消費

掌の壁を乗り越えて，
部局にとらわれない「住民」

者」は，かなりの部分で重なるという評価ができ個人に着目した施策が求められるだろう。消費者る。モデルケースとなっている自治体の先進事例相談窓口に相談にくる住民は，多くの場合，日頃（先述の横浜市，
東京都中野区，同足立区の各事例）

からの見守り活動が必要な住民であるだろう。まを参照すれば明らかなとおり，結局は，地域におた，災害時に避難支援や，その後の見守りが必要

ける高齢者や障害者が主要な支援対象となることな個人に対しては，消費者被害に遭わないようなは，明確に述べることができるだろう。これを簡配慮は常に必要になるのではないだろうか。

単な概念図で示したのが図－１である。

参考事例として注目されるのが滋賀県野洲市の改正災害対策基本法と改正消費者安全法は，期取組である。同市は，「多重債務者包括的支援プ

せずして，ほぼ同時期に，同一の支援対象者に対ロジェクト」を実施するため，部署を横断して情して効力を発揮する法案になったと評価できると報収集する横串組織として「市民生活相談課」を考える。

ハブ組織として機能させている。ここを起点に，外部の専門家（弁護士，
司法書士，
ケースワーカーら）とも連携しながら，多重債務者の生活再建支援を実施している（19）。必然的に個人情報が各部署を横断的に移動することになる（なお，現時点
では本人の同意を得て情報提供を実施している）。
これらの施策は，東日本大震災が発生する直前の政府の会議においても取り上げられていたものであ っ た（20）。 野 洲 市 は， 人 口50,838人（2014年
11月１日現在）の都市である。このように行政

図−１ 「要配慮者」，「避難行動要支援者」及び「消費生活上特に配慮を要する消費者」の関係性についての一考察が主体となって様々な住民の見守りシステムを構築するにはぎりぎりの人数であろうと思われる。

⓼

社会情報学

これ以上人口が多い都市であれば，行政機関の職

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促進する教育」の実施であると考える。

員が主体的に行動して見守り活動を実施すること

まず，国の事業としては消費者庁が実施していは困難であり，自治体の外部の支援機関との連携

る「個人情報保護法に関する説明会」がある（21）。

が不可欠になる。平常時からの取り組みのために事業目的としては，次のような説明がなされては，やはり平常時からの個人情報の共有が必要にいる。
「個人情報の保護に関する現状として，法なると思われる。
野洲市の事例を参考にしつつも，の定め以上に個人情報の提供を控えたりするな

行政と二人三脚で取り組む外部機関の育成は，多ど，いわゆる「過剰反応」といわれる状況が一部

くの自治体にとって急務と言える。

にみられます。このような状況を踏まえ，消費者庁では，法の目的・内容の一層の周知徹底を図る
ため…個人情報保護法の説明会を…開催いたしま

5 リーガル・リテラシー向上のための施策
5.1

す。
」
。すなわち，
そもそも個人情報の取扱いには，

個人情報に関するリーガル・リテラシーの保護だけではなく利活用の側面が存在するという浸透の現状と課題「個人情報保護法」の目的そのものの理解からし

改正災害対策基本法が意図する政策と改正消費て誤解が生じているのが現状であることを，国が者安全法が意図する政策を実現するには，個人情認めているのである。

報を保有している政策担当者，個人情報を受け取さらに，個人情報保護法と個人情報保護条例のり現場で利活用する支援機関等，及び支援を受け区別も課題である。図－２は，日本における個人

る当事者自身が，個人情報保護法制に関するリー情報保護法令の適用関係を示したものである（22）。

ガル・リテラシーを向上させなければならない。

自治体が保有する個人情報については，個人情報そのために必要な政策は，各ステークホルダーに保護法の適用ではなく，個人情報保護条例の適用対する「個人情報の取扱いに関する正しい理解をがあることを正確に理解する必要があるが，そも

図−2

個人情報保護法制の適用関係（出典：消費者庁ウェブサイト）⓽

災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―

岡本正

そも複雑な適用関係にある現状が，個人情報の利

個人情報保護条例が自治体ごとに個別に制定さ活用政策の足枷になっていることは十分に考えられている以上は，各自治体や地域の支援機関が自れるところである。

ら地域向けの個人情報に関する研修事業を実施す（23）

ることが必要であると考える（25）。

一方で，改正消費者安全法では，消費者安全確
保地域協議会の構成機関による個人情報の共有が5.2.2可能になるが，実際に個人情報の利活用を進める

ソフト面：過去の災害を教訓とする災害対策目的や防災目的でのアプローチ

ためには，自治体のリーガル・リテラシーの向上を図る必要性がある。先述の「過剰反応」が個人地域における個人情報の取扱いに関してリーガ

情報保護条例の解釈にも表れていることからすれ

ル・リテラシーを高めるには，
どのようなアプロー

ば，尚更国のイニシアティブによる研修や運用周チが有益であろうか。
「個人情報」の取扱いが課知は不可欠であろうと考える。国は，先進事例の題となるのは，
典型的には
「災害時」
や
「孤立死」
「虐

情報提供やガイドライン策定による協議会運営支待」などの事件事故が起きた場合である。そこで，

援を積極的に行うことで，消費者安全確保地域協

これらのリスクが発生した時の個人情報の取扱い

議会における有効な取組が行われるよう配慮するを学ぶことで，個人情報に関する法制の運用方針べきと考える。

を実務レベルに落とし込む訓練が必要になると考

（24）

える。
5.2

リーガル・リテラシー教育の手法と実践

改正災害対策基本法による避難行動要支援者名

自治体における個人情報の取扱い関するリーガ簿の作成義務や，名簿情報の共有を目指すには，

ル・リテラシーの向上を果たすには，どのような教訓となった東日本大震災の事例を学ぶことから

教育プログラムが必要になるか。その手法につい始めるべきである。まず，東日本大震災当時におては，ほとんど検証がなされていないように思わ

ける個人情報保護と共有に関する実務の実態を分れる。そこで，以下に，研修プログラムの実施主

析し，課題と改善策を検討することが必要である。

体というハード面での検討と，どのようなコンテ

次に，課題に対してどうやって解決したのかを，ンツが理解や関心を示しやすいかというソフト面

法律や条例の根拠を示しつつ学ぶことが必要であでの検討を加える。

る。これにより，既存の法律や条例の使い勝手
や，そもそもの法的現限界などに気付くことがで

5.2.1

ハード面：地域単位での研修事業の実施きるからである。最後に，災害対策として理想の先述のとおり，大会場での個人情報保護研修と状況が，現行法でどこまで達成できるのかをつきしては，消費者庁による説明会が存在するが，逆つめることが重要であると考える。そこまで考察にそれ以外に恒常的に実施されているプログラム

が進めば，万一現行法で対応できなければ，法制は見当たらない。しかも，消費者庁が所管するの度の改変を目指すしか手がないことを知ることには，あくまで「個人情報保護法」である。地域政なり，より良い法制度の提言も可能になると思わ策において主役となる自治体の個人情報保護条例れる。改正災害対策基本法の成立は，東日本大震について，国の担当部局自らがノウハウを含めた災の現場で，災害時要援護者の十分な名簿が作成研修を実施することには地方自治の観点から消極されていなかったことや，外部に名簿情報を提供的な姿勢にならざるを得ないようである。国の事するルールや条例上の根拠について現場担当者に業に頼るだけでは自治体の政策に資する研修教育

落とし込まれていなかったことを教訓として誕生

プログラムに限界があると思われる。

した経緯がある。このような，教訓を生んだ流れ

10社会情報学

第３巻３号

2015

「パーソンファインダー」を稼働している。
<http://www.google.org/crisisresponse/
kiroku311/chapter_06.html>（Accessed
2014, November 30）.
（２）東日本大震災発生直後の事例としては，読売新聞（2012年３月20日）「災害時の障害者支援…安否確認，個人情報の壁」などの報道がある。
（３）岩手県の事例。岡本・山崎・板倉（2013），
pp.10-11.
図−３（４）福島県南相馬市の事例。岡本・山崎・板倉個人情報に関する研修プログラムの例（2013），pp.4-9.
（５）岩手県の個人情報保護審議会答申によるを「追体験」することが，何よりもリーガル・リ

生活再建フェーズの個人情報共有の基準

テラシー向上に資するものと考える。個人情報保策定の事例。岡本・山崎・板倉（2013），

護法制や災害対策のための個人情報の活用手法に

pp.168-173.

関する研修プログラムの考え方を図－３に示す。

（６）自治体が保有する個人情報について平常時地域において個人情報の利活用に躊躇せず，かから第三者との共有を認める条例の代表例

つ適切な管理者となれるリーダー層の育成こそがとして，東京都渋谷区，
同中野区，
同足立区，

求められていると考えられる。そのためには，段

横浜市，神戸市，千葉市，千葉県浦和市な階を踏んだ重畳的な研修プログラムを実施し，避どが挙げられる。岡本・山崎・板倉（2013），

難訓練や，大学などの高等教育のカリキュラムのpp.130-137，142-153.

中に「個人情報の取扱い」という項目を取り込む

pp.191-192.

岡 本（2014c），など（中央大学大学院公共政策研究科や慶應義塾（７）既存の個人情報保護条例の下，個人情報保

大学法科大学院の「災害復興法学」や慶應義塾大

護審議会（審査会）を活用することで答申

学法学部の「災害復興と法」などでは、特に個人を経て平常時からの災害時要援護者名簿の情報保護条例の実務に踏み込むカリキュラムと共有を実現している代表例として，
横浜市，），研修や教育の機会をできるだ

新潟県長岡市，
同三条市などがある。岡本・

なっている

（26）

山崎・板倉（2013）pp.160-167.

け増やす工夫が必要になると思われる。

（８）新聞社が東日本大震災の被災地自治体に対注してアンケートを採った結果による。読売（１）岩手県，宮城県，福島県は，災害救助法に新聞（2011年６月４日）「障害者の安否確基づく県が運営する避難所の名簿の公表を認進まず，個人情報保護法が壁」。

実施した。本人の同意によらない自治体保（９）改正に至る経緯については，岡本（2014c）

有情報の公表であり，個人情報保護条例でpp.146-197に詳しい。また法案の概要には「緊急かつやむを得ない」との要件を満ついては，岡本（2014c）に加え，岡本・

たすものと判断されたものと考えられる。

山崎・板倉（2013）pp.64-97に詳しい。
（10）岡本・山崎・板倉（2013）。

その後，Google社は公表データを取得し

11

災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―（11）前掲注４に同じ。

岡本正（16）消費者庁「消費者の安全・安心確保のため（12）東日本大震災発災当時の福島県南相馬市のの「地域体制の在り方」に関する意見交換

個人情報保護条例にも，本人の同意がなく会報告書」（2013）。なお，同意見交換会ても「人の生命，身体又は財産を保護するの樋口恵子副座長は，衆議院消費者問題にため，緊急かつやむを得ないと認められる関する特別委員会（2014年４月17日）にとき」には自治体から第三者への個人情報

おいて，参考人として足立区孤立ゼロプロの提供が許容されていた。ところが，条例

ジェクト推進条例を参考にした旨述べていの文言からどのような災害が含まれるのかる。

読み取るには相応の法解釈訓練が必要にな（17）日本経済新聞（2014年８月26日朝刊）「不るし，「緊急かつやむを得ない」という抽明者の氏名・住所公開，市，緊急性を考慮，象的な文言の評価についても，相当の法的死者58人に」。広島市は，同市の個人情報

素養を必要とする。したがって，自治体担保護条例の解釈により，行方不明者の氏名

当者レベルでの個人情報保護条例の解釈に等を公表する措置に踏み切ったという内容

委ねることなく，法改正により災害時の判であるが，「緊急かつやむを得ない」（広島

断基準を統一したことは，自治体の現場判

市個人情報保護条例第８条１項４号）場合

断を躊躇させない意味で効果の大きな法改であると判断するのに相当の慎重姿勢で正であると考えられる。

あったことが記事からうかがわれる。

（13）内閣府「災害時要援護者の避難対策に関す（18）千葉市避難行動要支援者名簿に関する条例

る検討会」（2006年３月改訂版）。2006年

第２条３項に列挙された支援機関には，いガイドラインは，改正災害対策基本法成立

わゆるマンション管理組合が含まれてい後に策定された内閣府（防災担当）「避難る。

行動要支援者の避難行動支援に関する取組（19） 滋 賀 県 野 洲 市 の 政 策 に つ い て は， 生 水

指針」（2013年５月）に全面的に改定され（2013）を参照。なお，本稿の議論は，岡たという政府説明がなされている。しかし，本・板倉（2014），岡本（2014e）で紹介

2006年ガイドラインには，具体的な個人している同じ野洲市の事例について，さら情報保護条例の解釈指針や災害時や災害発に考察を加えたものである。

生前の平常時の個人情報の共有を積極的に（20）内閣府行政刷新会議「規制仕分け」「パー促す姿勢が見て取れるため，改正災害対策

ソナル・サポート・サービス推進上の諸課

基本法に添う政策を実施する際には十分に題」（2011年３月７日）。ここでは，滋賀

参考に値する。

県野洲市が本人の同意書を徴求して，多重（14）「横浜市ひとり暮らし高齢者「地域で見守り」

債務や困窮支援の機関へ個人情報を提供し推進事業」。制度の概要をまとめた文献とているとの例が紹介された。
これを受けて，して，岡本・山崎・板倉（2013）がある。

平常時からでも，本人の利益になる個人情（15）正確には，各自治体の個人情報保護条例が報の共有であれば，本人の同意が必要ない

本人の同意なくして個人情報の共有が可能

ことが個人情報保護法制の建前であることである事由として掲げている「法令」に，が，有識者から進言されていた。

消費者安全法が該当するということにな（21）消費者庁「個人情報保護法説明会・講演会」

る。

は2006年から毎年実施され，資料が公開

12

社会情報学

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2015

されている。

ラム」（福島県教育委員会主催），（3）「地<http://www.caa.go.jp/lanning/kojin/

域別福祉セミナー」（江東区社会福祉協議kouenkai/index.html.>（Accessed 2014，

会主催），（4）「民児協全体研修会」（幸区November 30）

民生委員児童委員協議会主催）などがある。

（22）消費者庁2014年度個人情報保護法に関する説明会資料「情報を活かして安心（26）岡本（2013）によれば，中央大学大学院

助

公共政策研究科「災害復興法学」や慶應義け合い～わかりやすい！個人情報保護のし塾大学法科大学院又は法学部の類似講座にくみ～」より抜粋。

おいて，自治体の保有する個人情報の災害（23）湯淺墾道（2014）は，個人情報を取扱う時の取扱いに関する講義が行われている。

主体と適用法の関係の複雑性に言及している。たとえば同じ医療機関でも県立病院は参考文献

当該県個人情報保護条例，市立病院は当該

高木義和（2012）「避難者情報の公開と個人情報

市個人情報保護条例，医療法人では個人情

保護―東日本大震災避難者名簿のデータベース

報保護法と厚生労働省ガイドライン，など化の試み―」『新潟国際情報大学情報文化学部

個人情報に関する適用法・解釈運用指針が紀要』15，pp.103-111.
岡本正・山崎栄一・板倉陽一郎（2013）『自治体

異なるという具合である。

の個人情報保護と共有の実務 地域における災（24） 参 議 院 消 費 者 問 題 に 関 す る 特 別 委 員 会

害対策・避難支援』ぎょうせい，234p.

（2014年６月４日）で改正消費者安全法の担当者である政府参考人川口康裕審議官

岡本正（2013）「「災害復興法学」の創設に見る（当時）は，（消費者安全確保地域協議会等

東日本大震災後の政策課題：地域の個人情報政を活用した）「見守り活動が適切に行われ策における「防災リーガル・リテラシー」のるためには，個人情報の利用と保護の双方必要性」，『中央大学政策文化総合研究所年報』のバランスを図ることが重要だと考えてお

17，pp.25-42.

ります。…個人情報保護に十分注意を払う

生水裕美（2013）「‘おせっかい’の取組―滋賀

一方，必要な情報共有が行われるよう，消

県野洲市の消費生活相談」，『都市問題』104

費者庁におきましてガイドラインの作成を（10），pp.74-78.

行うとともに，先進事例の情報提供を行い

岡本正（2014a）「災害対策基本法改正と個人情

まして，地方公共団体で適切かつ有効な取報利活用の政策実務：避難行動要支援者名簿・組が行われるよう支援してまいりたいと考

安否確認・被災者台帳の最新実務とオンライン

えております。」と述べ，自治体のリーガル・結合についての若干の考察」，『自治体法navi』

リテラシー向上に対して国の積極的な支援

57，pp.2-13.
岡本正（2014b）「災害対策基本法改正による自が必要であることに言及している。
（25）消費者庁が実施した個人情報保護法に関す治体の個人情報保護と共有の実務への影響」，

る説明会のほかに，2014年度に各地で開『情報処理学会研究報告』EIP-63（4），pp.1-6.

催された個人情報の取扱いに関する教育研岡本正（2014c）『災害復興法学』慶應義塾大学
出版会，320p.

修プログラムとしては，例えば，（1）「地
域見守りと個人情報保護研修会」（新潟県

岡本正・板倉陽一郎（2014），「パーソナルデー

主催）
，
（2）
「地域防災力向上支援プログ

タ法制のいま政策担当者らが語る最新動向」

13災害対策と個人情報利活用の課題―災害対策基本法と消費者安全法が示唆する政策展開―

岡本正『IP』32，pp.10-22.

利用と保護」，『情報公開・個人情報保護』52，

岡本正（2014d），「改正災害対策基本法と改正消pp.33-49.

費者安全法にみる地域の個人情報保護と利活用

湯淺墾道（2014）「特別地方公共団体の個人情の課題～自治体先行事例からの発展的考察」『情報保護」『 情 報 処 理 学 会 研 究 報 告 』Security

報処理学会研究報告』EIP66（3），pp.1-6.

management 28（2），3-10，2014-0928（2），宇賀克也（2014）「防災行政における個人情報のpp.3-10.

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