特集■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■人口減少時代に見過してはならない
過疎地域 の保育問題
１

研究員

福田 いずみ目 次
４．
「子どもの権利」の視点からみた

１．はじめに今後の課題

２．過疎地域の保育問題

５．おわりに

３．問題の背景

１．はじめに化は少子化に拍車をかけ、地域社会そのもの近年、女性の社会進出や経済情勢の悪化にの存続に関わる重要な問題である。

よる共働き世帯の増加に加え、就労形態の多

本稿では、過疎地域の保育問題に焦点を当様化によって保育ニーズが増加し、都市部をて、保育園の現状や子ども・子育て新制度（以中心に保育所の待機児童問題が深刻化してい下新制度）によって原則廃止になった「へきる。この待機児童問題は、第二次安倍政権の地保育所」から地域型保育事業への移行等、成長戦略において喫緊の課題として盛り込ま過疎地域の抱えている保育の課題について述れる等、多くのメディアに取り上げられるこべていく。とで日本全体の問題のようにも見えるが、実

２．過疎地域の保育問題

２

際は都市部 に限定された問題なのである。
３

厚生労働省の調査 では、全国の市町村（1,741）

冒頭で述べたように、都市部では保育園にのうち、約８割の市区町村（1,355）では、待入所の申請をしても定員に限りがあるために機児童数がゼロであると報告している。

入所できず、順番を待つ児童は平成28年４月
３

人口が集中する都市部の待機児童問題ばか時点で23,553人 。子どもが待機児童になっりに注目が集まる一方で、人口減少が著しいてしまった保護者が、「１億総活躍社会」のか過疎地域の保育の問題がクローズアップされけ声とは裏腹に、なかなか解消しない待機児ることはほとんどない。かなり前から過疎地童問題を指摘した「保育園おちた」の匿名ブ

域では、少子化が深刻化する中、「定員割れ」

ログが国会で取り上げられるなど社会問題化によって幼稚園や保育園の統廃合が進行し、している。待機児童問題が特に深刻な東京都

教育・保育施設が地域社会から消え、地域のでは、10月の都議会で保育園の増設などを盛子育て環境が悪化している。子育て環境の悪り込んだ総額約126億円の今年度補正予算を

１ 過疎地域とは、過疎地域自立促進特別措置法第２条第一項に規定する市町村の区域
２ 都市部：首都圏（埼玉・千葉・東京・神奈川）、近畿圏（京都・大阪・兵庫）の７都府県（政令指定都市・中核市含む）とその他の政令指定都市・中核市＊その他、待機児童に関しては、沖縄県がここに加わる。
３ 厚生労働省 雇用均等・児童家庭局 保育課 「保育所等関連状況取りまとめ」（平成28年４月１日）及び「待機児童解消加速化プランの状況について」（平成28年９月２日公表）
http://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000135392.html

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人口減少時代に見過してはならない過疎地域の保育問題■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■

可決し、待機児童問題の解消に取り組んでい（図表１）保育園未設置および保育園・幼稚園ともる。に未設置町村と小学校在籍児童数

その一方で、平成26年４月１日時点で、国が 過 疎 指 定 す る の は 797 市 町 村 （ 全 国 の都道府
県 名４46.4％） 。これらの過疎地域では、人口減
少・少子化の影響を受け、幼稚園や保育園な保育園・幼稚保育園･幼稚保育園の無い
園ともに無い園ともに無い
町村の数
町村の小学校町村の数
児童数

北海道17８741

福島県２１33

群馬県

３１54東京都

４４326

山梨県

３３86などの影響を除くと、過疎地の保育園は現在

長野県

３３675

約３千ヶ所、園児数は約３万８千人と推測さ

京都府

１０－

れ、その中でも人口５千人未満の市町村では、奈良県

10７414

幼稚園が無くほぼ保育園だけの地域が半数を和歌山県

１１13

上まわる。そのような状況の過疎地域で中心

岡山県

１０－

高知県

２１16

宮崎県

２１154

鹿児島県

４３157

沖縄県

８０－

合計

61332,669

どの保育施設は、定員を満たすことができずに統廃合が進んでいる。
過疎地域の保育問題に詳しい文教大学の櫻井慶一教授によれば、部分過疎や市町村合併的に保育を担ってきたのは保育園であり、保育園の有無がストレートに子どもの保育を受ける権利に結びついているという。
（図表１）に示したように、厚生労働省等の調査によると全国で保育園が未設置の町村は61ヶ所あり、幼稚園・保育園ともに未設置の町村は33カ所となっている。そして、幼稚園も保育園も無い町村に小学校児童が存在するという事実は、後述するように、保育を受ける権利の保障という点からも見逃してはならない問題である。

（出所）公益社団法人全国私立保育園連盟『第59回全国私立保育園研究大会東京大会 討議資料』平成28年７月４日～６日
総務省統計局『統計でみる市区町村のすがた2015』
平成27年６月
厚生労働省『社会福祉施設等調査報告書』2012年10月１日
文部科学省『学校基本調査報告書』2013年５月１日
より筆者作成（次頁図表２）の公立・私立保育園のまた、定員規模別数の推移を見ていくと、公立の保育園では民営化をはじめとした整理統廃合などにより特に30人未満の園が減少している。
そして、私立の保育園においては、ここ数年で一部の民間保育園の小規模化が急速に進んでいる傾向がみられ、統廃合等が難しい私立保育園の個別事情が背景にあると推測される。
４ 総務省自治行政局過疎対策室『平成26年度版「過疎対策の現況」について』平成27年12月3共済総研レポート 2016.10

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特集■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■（図表２）公立・私立保育園定員規模別数推移（各年10月１日時点）
年度

総園数30人未満の園数30人～120人の園数121人以上の園数

2009年

22,8981,192
公（494）私（698）

18,160（公、私）3,546
公（1,773）私（1,773）

2012年

23,7401,215
公（409）私（806）

18,419（公、私）4,106
公（1,794）私（2,312）

2014年

24,0951,212
公（361）私（851）18,756（公、私）4,543
公（1,869）私（2,674）（出所）（公益社団法人全国私立保育園連盟『第59回全国私立保育園研究大会東京大会 討議資料』平成28年７月４日～６日
厚生労働省『社会福祉施設等調査報告書』各年度（図表３）へき地保育所と新制度の小規模保育事業の比較
へき地保育所
定設

置

小規模保育事業Ａ型（新制度）員 10人以上が補助対象

６人～19人者 市町村が大半（82％）

社会福祉法人、個人、NPO法人など

対 象 年 齢 原則３歳以上

原則３歳未満保料 均一で低廉（１万円未満が多い）

保護者の市民税額による食 原則なし（調理室なし）

あり（搬入可能）育給入 所 要 件 なし

あり（出所）日本教育新聞 平成27年７月６日 文教大学・櫻井慶一教授掲載資料より筆者作成

３．問題の背景

独事業に対する国の定額直接補助金事業（200前章で述べたように、人口が５千人未満の万円）を受け、主に市町村が主体となって運市町村では、ほぼ保育園だけの地域が半数以営してきた。

上あり、これまでこれらの地域で保育を担っへき地保育制度廃止の要因としては、昭和てきたのは、定員20人から60人ほどの小規模45年度時点で全国に2,439ヶ所あった施設がな認可保育園と新制度により廃止された「へ平成26年度の調査では493ヶ所ほどに減少しき地保育所」であった。

たことにより助成効果が薄れたことに加え、新制度による地域型保育事業として扱うには一般性に乏しいと判断された可能性等があげ へき地保育所の廃止られる。

「へき地保育所」は、「児童福祉法第39条に規定する保育所を設置することが著しく困難

 新制度への移行である地域に設置させる」施設で、昭和36年に当時の厚生省から通達された「へき地保育新制度による「へき地保育所」の移行先に所設置要綱」に基づき、高度経済成長期に農は、地域型保育事業の１つである小規模保育

山村や離島などを中心に簡便な保育施設とし事業Ａ型があげられる（図表３）。しかし、こて普及した。新制度発足までは、市町村の単れは都市部の待機児童問題の解消を念頭に置

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人口減少時代に見過してはならない過疎地域の保育問題■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■３号認定（０歳から２歳児）が対象となって４．
「子どもの権利」の視点からみた今後の課題

おり、主な設置主体は市町村ではなく、社会平成29年４月１日から新たな児童福祉法

福祉法人をはじめ、NPOや個人などである。

（以下、改正児童福祉法）が施行される 。

人口減少が著しい地域などでは、３歳児以上

改正児童福祉法では、「全ての児童が健全にの受入も認められてはいるものの、制度の目育成されるよう、児童虐待について発生予防的が待機児童解消であるため、過疎地域の保から自立支援まで一連の対策の更なる強化を育ニーズとのアンマッチに加え、給食室など図るため、児童福祉法の理念を明確化するとの設備面での改善や保育料の徴収方法の変更

ともに、母子健康包括支援センターの全国展等が移行を難しくしている。

開、市町村及び児童相談所の体制の強化、里いた制度であり、特に保育の需要が逼迫する

６「へき地保育所」は、制度の廃止に伴い平親委託の推進等の所要の措置を講ずる」とし成26年をもって調査の対象から外れたため正ている。

式な数は明らかにされていないが、現在も北海道や秋田県、新潟県等の一部の自治体で国

 児童福祉法の改正のポイントからの補助金に頼らずに市町村の単独事業と今回の法改正の４つの柱は、①児童福祉法して存続させている実態が見られる。の理念の明確化、②児童虐待の発生の予防、過疎という生活条件不利地域の実態に即し③児童虐待発生の迅速・適格な対応、④被虐て就学前の子どもたちの保育を担ってきた待児への自立支援となっている。特に①の理「へき地保育所」は、過疎地域において就労念の明確化に関しては、昭和22年の児童福祉支援のみならず、地域の伝統行事などの交流法制定以来、初めての改正となる。この点にを通して地域文化の伝承を行う役割も果たしついては、平成６年にわが国が国連「子どもており、地域における「地域福祉のセーフテの権利条約」を批准した後も見直しが行われィネット」や「まちづくりの核」になることておらず、児童福祉の国際的合意事項である５も期待されてきた（櫻井2011） 。

「子どもの権利」の理念が、日本において法これらを踏まえると、対象も趣旨も違う制的に規定されていない点を３度にわたり指摘７されてきた経緯がある 。

度に直ちに移行するのは無理な話である。保
育制度改革の際に都市部には都市部の課題

改正児童福祉法では、子どもが「権利の主を、過疎地域には過疎地域の課題をもう少し体であること」、「意見を尊重されること」、丁寧に議論していく必要があったのではない「最善の利益を優先されること」を示し、適かと思わざるを得ない。

切な養育を受け、健やかな成長・発達・自立等を保証されること等が明確化され、法の理念と原理は、第一章総則（第一条～第三条）

５ 櫻井慶一「子ども減少地域の保育の課題－近年の動向と課題－」『保育の友』平成23年11月１日pp.10－pp.15
６ 平成28年５月27日「児童福祉法の一部を改正する法律」（改正児童福祉法）が成立、６月３日に公布。施行期日平成29年４月１日（一部については、平成28年10月１日から施行）
７ 国連子どもの権利委員会による過去３回の「報告審査」（1998年６月、2004年２月、2010年６月）で日本政府は繰り返し指摘を受けている。

5共済総研レポート 2016.10

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特集■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■に明文化している。の子どもに対して良質な成育環境が保障されることが今後の課題であると考える。

 保育を受ける権利と今後の課題

５．おわりに全ての子どもの健やかな成長・発達からみた保育園のあり方と保育園の存続には、子ど都市部が抱えている待機児童問題の解消がもの保育を受ける権利を如何に保障していく

大きな課題であることは事実であるが、全国かという視点を持つことも重要である。もと規模で保育問題をみていくと、子どもの数がもと子どもが少なく幼稚園も無いような過疎著しく減少している地域の保育について考え地域の場合、保育園は小学校就学前に集団のていくことも重要であることがわかる。しか中で子どもが成長することを保障する幼児教し、人口が集中する都市部における保育問題育の役割を果たしてきた。しかし、以前に比の解決に向けた保育制度改革の議論の影で、べ格差は解消されたものの、現在も過疎地域人口減少が重要な課題である過疎地域の保育の保育基盤は非過疎地域に比べ脆弱であるこ問題については、ほとんど議論されてこなかとに変わりはない（図表４）。

ったという。

OECDの保育白書（Starting StrongⅡ）の我が国は平成17年度から既に人口減少社会分析においても、乳幼児期からの教育とケアである。その意味において現在過疎地域が抱の重要性が指摘されており、今問題となってえている保育の問題は、将来的に我が国全体いる子どもの教育格差を是正するためにも、の課題になっていく可能性のある、決して見親の就労の有無や居住地域に関係なく、全て過してはならない問題である。

（図表４）幼児教育経験者比率（単位：％）

昭和45年度

昭和55年度

平成２年度

平成７年度

過疎

全国

過疎

全国

過疎

全国

過疎

全国

幼児教育経験者比率

57.4

76.1

87.6

91.2

95.0

95.6

95.5

95.0

幼稚園就園率

18.3

53.8

35.4

64.4

34.9

64.0

34.2

62.8

保育所在籍率39.122.4

52.2

26.8

60.1

31.5

61.3

32.2

区分

平成14年度

平成21年度

平成26年度

過疎

全国

過疎全国

過疎

全国

幼児教育経験者比率

98.3

96.7

95.1

96.7

90.9

94.5

幼稚園就園率

34.9

59.9

32.2

56.4

32.8

54.2

保育所在籍率

63.4

36.8

62.9

40.3

58.1

40.3

区分

（出所）総務省自治行政局過疎対策室『平成26年度版「過疎対策の現況」について』平成27年12月より作成＊全国は文部科学省「学校基本調査」及び厚生労働省「社会福祉施設等調査」による。過疎地域は総務省調べ。

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人口減少時代に見過してはならない過疎地域の保育問題■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■【謝辞】

・社会福祉法人全国社会福祉協議会、全国保

本稿の執筆に際し、文教大学人間科学部の育協議会『過疎地域保育所の現地調査 結櫻井慶一教授には、過疎地域の保育問題に関果報告書』平成12年４月するヒアリングをはじめ、情報提供および・溝口謙三（1972）『教育のへき地数々のご助言をいただきました。

過疎と過密の中の子ども』NHKブックス

また、『へき地保育の展望』の著者である明・郷地二三子（2004）『少子化地域における星大学教育学部の西垣美穂子先生には、ヒア子育て支援』新読書社『地域型保育 小規模保育・貞松 成（2014）

リングを通して過疎地域の保育研究に関するのつくりかた 待機児童の解消に向けて』

示唆を頂きました。

あっぷる出版社

末筆ながら、この場を借りてお礼申し上げ

・全国保育協議会編（2000）『保育年報ます。

2000』社会福祉法人 全国社会福祉協議会『OECD保育白書 人生の・OECD編著（2011）【参考文献】

始まりこそ力強く：乳幼児期からの教育とケ・櫻井慶一（2006）『保育制度改革の諸問題

ア（ECEC）の国際比較』Starting StrongⅡ

地方分権と保育園』新読書社

EARLY CHILDHOOD EDUCATION AND

・西垣美穂子（2012）『へき地保育の展望』佛CARE 明石書店

教大学研究叢書 高菅出版
「農村部における保育所・西垣美穂子（2007）
実態の一考察－Ａ市におけるヒアリング調査から」『佛教大学大学院紀要第35号』
pp.237－pp.253
・長津詩織（2013）「へき地保育所の地域的存立過程：北海道標茶町・塘路ひしみの保育園の事例から」『北海道大学大学院教育学研究院紀要第118号』pp.１－pp.22
・総務省自治行政局過疎対策室『平成26年度版「過疎対策の現況」について』（概要版）
平成27年12月
・公益社団法人全国私立保育園連盟／一般社
団法人東京都民間保育園協会『第59回全国私立保育園研究大会東京大会討議資料

平成28年７月４日～６日
・日本教育新聞「全国私立保育園連盟研究大会分科会から」平成27年７月６日
・厚生労働省「改正児童福祉法説明会資料」
平成28年７月28日

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