寄 稿

あらためて農業・農政のあり方を考える：経済連携問題に寄せて
東京大学大学院

目次教授

しょうげん じしんいち

農学生命科学研究科長

生 源寺眞一

１．先鋭化した意見の対立
２．原点を確認する
３．「行うは難し」の財政負担型農政
４．結びにかえてていないからである。また、共有に向けた努

１．先鋭化した意見の対立

力が十分払われているとも言い難い。もうひTPP（環太平洋連携協定）締結に向けた交

とつ、冷静な議論を難しくしている事情があ渉への参加を検討すると表明した昨秋の首相る。それは、近年の農政の領域において、農の所信表明演説。これをきっかけに農産物貿業者の耳目に入りやすいメッセージが発信さ易や農政をめぐる意見の対立が一挙に先鋭化れ続けてきた点である。選挙の集票が強く意している。単純な構図ではない。農業界と経識されていたためである。とくに民主党にそ済界の対立や農林水産省と経済産業省の対立の傾向が強く、政権交代後も戸別所得補償にに加えて、与党民主党の中にも自由貿易推進

よって小規模農家も農業を継続できることを派と慎重派・反対派の対立がある。閣僚のあ強調し、食料自給率についても、10年後にカいだにも温度差が見え隠れする。

ロリーベースで50％という高い目標を掲げるいかにも唐突であった。国の基本方向の選ことになった。

択に関わるテーマであるにもかかわらず、まそこへ来て、突然のTPP参加検討の表明でた、農業のみならず多方面への影響が必定であり、農業の競争力向上の強調である。農業あるにもかかわらず、あらかじめ周到な検討界にしてみれば、持ち上げられるだけ持ち上や調整が行われた形跡はない。そもそも所信げられたあげくに、いきなりハシゴを外され表明演説は農業の問題にひとことも触れていたといったところであろうか。戸惑いと反発ない。関係省庁から提供される現状分析や試の拡がりは、むしろ当然だと言うべきであろ

算値に関しても事前の調整はなく、大きく食う。けれども、たんに反対の狼煙を上げ続けい違う情報が飛び交う状態が続いている。ているだけでは、農業の未来を切り開くことこのままでは冷静な議論は難しい。そもそはできない。そもそもTPPがあろうとなかろも議論の土台となる事実認識の共有がなされうと、日本の農業とりわけ水田農業の持続性

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には危険信号が点滅しているのである。

態への備えであり、同時に、万が一の事態へいまほど冷静な議論が求められているときの備えがあるからこそ、人々が冷静な判断のはない。そのためにも、食料と農業に対するもとで安定した行動をとることができる点に国としての基本姿勢を明確にする必要があも留意する必要がある。

る。食と農の原点の確認と言ってもよい。も国内供給力の確保が大切だと述べたが、近うひとつ、この国の農業に可能なことと不可年の事態の推移はことの重要性をあらためて能なことを見極めることも大切である。でき認識させるとともに、はたして食料の国内生もしない夢物語を語ることに意味はないし、産は大丈夫かといった懸念にも結びついてい

現状の固定化は農業の衰退傾向の放置につなる。なかでも2007年から08年に生じた世界のがると考えるべきである。

食料価格の高騰は人々の記憶に新しい。とくに最大時には12カ国が米や小麦の輸出禁止措

２．原点を確認する置を講じた点を、食料の輸入陣営として重く冷静で現実的な議論を積み重ねていくため受け止める必要がある。輸出陣営の食料政策には、農業・農村の現実を直視することがなにも、絶対的な必需品としての食料の特質がによりも重要である。時々刻々変化する国際反映されているのである。

環境に対する日本農業の適応力のレベルを規

もうひとつ、昨年秋に公表された2010年農定するのは、第１に農業そのものの競争力の林業センサスの速報値も、ある程度予想されレベルであり、第２に変化する国際環境の影ていたこととは言え、この国の農業の将来に響を緩和しつつ、競争力水準の向上にも結び対する懸念を増幅するものであった。なによつく農業政策の配置である。もうひとつ大切

りも、農業就業人口が過去10年間で33％減少

なことは、10年・20年後の農業・農村のビジした。農家数の減少率19％を大きく上回ってョンを明確にすることである。近未来の農いる。しかも、2010年の農業就業人口に占め業・農村のかたちが見えないことも、農業界る65歳以上の割合は62％に達しており、平均の不安を増幅している。この点にも留意しな年齢も66歳となった。10年前の61歳から一段ければならない。と高齢化が進んだかたちである。

近未来のビジョンが見えない点は、食料の国内の食料供給力の基本は、農地と農業用問題にも当てはまる。こちらは消費者として水と確かな技術を備えた人材である。しかるの国民の漠然とした不安感につながっていに、経済連携のタイプやその帰趨如何にかかる。食料はこれなしでは人間が生きていくこわらず、日本の農業の持続可能性には危険信とができないという意味において、絶対的な号が点滅しているわけである。周知のとおり、必需品である。絶対的な必需品としての食料

そのなかでも水田農業の後継世代の先細り状については、食料安全保障の観点からもミニ態が深刻である。問題は、すでに増加しつつマムの国内供給力を確保し続けることが大切

ある貸しに出る農地を引き受ける側の動きがである。食料の安全保障は万が一の不測の事弱いことである。残念ながら、小規模農家の107
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存続を謳いあげる政策が担い手層の意欲に水よ、規模の拡大によるコストダウンの効果のをさした面も否めない。民主党政権下の米の発現には限界があることを認識しておく必要

戸別所得補償は、生産調整参加農家に対するがある。

メリット措置としては合理的な側面を有してもうひとつ重要なことは、コストダウン効いるものの、水田農業の規模拡大と担い手の果を存分に発揮できる規模、つまり日本の条育成という面では前政権下の政策よりも後退件のもとでベストの状態に到達したとしてした。

も、なお海外の農産物とのあいだにはコスト高齢化が顕著に進んだ水田農業の現状を裏格差が残るという冷厳な事実である。そこで返せば、いまも述べたように、意欲のある農議論され始めているのが、財政からの直接支家にとっては規模拡大を行いやすい環境を意払いによって内外のコスト格差を補填する方味する。また、図１に示されているとおり、式である。この点については節をあらためて規模拡大によるコストダウンのポテンシャル私見を述べることにするが、内外価格差といも存在する。ただし、ふたつの点の認識が重う基本的な点についても、客観的で蓋然性の要である。ひとつは、稲作のコストダウンの高い情報が共有されているとは言いがたいよ

効果は10ヘクタール前後でほぼ消失することうに思われる。例えばミニマムアクセス米のである。基本的には、田植えなどの作業にはSBS（売買同時入札方式）の落札価格をもっ限られた適期があるため、ある程度の規模をて内外価格差の目安とするといった議論もあ超えると収量や品質の低下が生じる関係が作るが、はたして妥当かどうか。プレーヤーが用していると考えられる。また、都府県の稲ごく限定された取引のもとで、特殊な入札方作については、規模拡大に伴う圃場の遠距離式によって形成された価格である点を忘れて化・分散化の影響もあるはずだ。いずれにせはなるまい。
近未来の農業・農村のかたちに

図１

ついて、ここで多くを述べることは控えたい。ひとつだけ、地域の農業を牽引する担い手の育成は不可欠であるが、そのことがアメリカのような新大陸型の農業の形成を意味するものではない点をはっきりさせておきたい。このようなビジョンについては、コストと規模の関係を示した先ほどの図１によっても非現実的であることがわかるが、同時に筆者は、農業なかでも水田農業が農村コミュニティ

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の共同の営みに支えられた存在であり続けることが、これからの日本の社会にとって望ま３．「行うは難し」の財政負担型農政しいと考えていることを付言しておきたい。

経済連携のタイプに応じて、利害得失に関例えば、いまでも農業水利施設の維持管理する客観的で蓋然性の高い見通しを消費者・の活動にはすべての農家が参加することが基納税者・産業界・農業界等について描き出す本になっている。地域によっては、農業は中ことが、困難な議論を一歩でも進めるうえで止した元農家が参加する場合もある。水田農大切であることをあらためて強調しておきた業の基層にはこうした共同行動が組み込まれい。利害得失の見通しという点では、都市的ているわけである。もっとも、戦後の農地改地域と地方都市・農村を比較する観点も重要

革を経て形成された等質的な村落社会は過去であろう。そうした作業を通じて、経済界にのものとなった。専業・準専業の農家が活動は日本の食料と農業の特質に対する理解を深する一方で、小規模な兼業農家や高齢農家がめる姿勢を望みたいし、農業界に対しても、存在し、定年帰農や新規に移り住んだ世帯も食料自給率や多面的機能を一面的に強調する仲間入りする。もちろん元農家も健在だ。こだけでなく、日本の第二次産業・第三次産業

れが多様化したメンバーからなる農村の姿での実情と国民生活の実態に目を向ける姿勢をある。そんななかで、等質的な農村とは異な求めたい。

るかたちの共助・共存の関係を創造する取りさて、この種の問題を議論するさいには、組みが求められている。いや、すでに各地でひとつのオーソドックスな接近法がある。す模索され、実行されていると言ってよい。ごなわち第一段階として、国が一定の方向を選く簡略化して描き出してみれば、図２のよう択した場合に、それによって利益を得る人々になろうか。と損失を被る人々があるとして、利益と損失を相殺してネットで利益が生じる

図２か否かの判断が求められる。そして第二段階では、ネットで利益があるとして、利益を得る人々から損失を被る人々に対する再配分のメカニズムをどう設計するかが問われることになる。このように、経済連携をめぐる今回の議論はきわめて複雑ではあるものの、本質的には全体利益の大きさとその再配分の問題として定式化できる。
まだまだ判断の材料は不足しているものの、ここへ来てクローズ

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アップされているのが、財政負担型農政への税で２％といったラフな情報では心許ないば転換という方向である。財政負担型を納税者かりである。もうひとつのポイントは、この負担型と言い換えてもよい。例えば国境措置種の財政負担が行われるとして、それが農業を段階的に引き下げていくとすれば、海外ののコストダウンにつながるかたちで用いら農産物に伍していくためには、対抗手段としれ、中長期的には納税者の負担の軽減に結びて国内の農産物の価格を引き下げることが考つくことであろう。

えられる。この価格引き下げによって生じる消費者の観点からの国民の理解も重要であ損失を、財政の支出によって補填するわけでる。この点もあまり楽観視すべきではなかろある。農産物価格の支持という方法をとらなう。近年の米の価格の低下によって消費者のいという意味で、直接支払いと表現されるこ家計は恩恵を受けている。これは消費者も実ともある。いずれにせよ、価格支持から直接感しているに違いない。けれども、価格低下支払いへの転換が、全体利益の再配分を行うの実感がただちに納税者としての負担増を許ためのひとつの手法であることは間違いない。

容することにつながるわけではない。むしろ、けれども、価格支持による消費者負担型農消費者負担型の農政のほうが比較的受け入れ政から直接支払いによる財政（納税者）負担られやすい手法であることも事実である。い型農政への移行は、まさに「言うは易く、行わば何となく負担しているというわけであうは難し」だと考えておくべきであろう。かる。これに対して財政負担型農政の場合、負りにプラスの全体利益があるとしても、その担の大きさは予算のかたちで明示される。ま

再配分に向けて農業政策を大きく転換するだ

た、複雑なフードチェーンを経由して消費者けのリーダーシップが発揮されうるかどうに届けられる品目の場合、農産物の庭先価格か。この点について、ヨーロッパではすでにの引き下げが必ずしも最終製品の価格引き下実践済みだという指摘もある。たしかに、ＥＵげにつながらないことがありうる。この点に（当時のＥＣ）では1992年の農政改革を契機とも留意する必要がある。

して、価格支持による消費者負担型の農政か

いま述べた意味では、米をめぐる政策の問ら直接支払いによる財政負担型農政へと転換

題はむしろ単純であると見るべきであろう。

した。ただし、92年改革以前のＥＣの農政に生産された米と消費者が購入する米のあいだおいても、過剰農産物の輸出補助というかたに、複雑な加工の工程が介在するわけではな

ちでかなりの財政支出が行われていた点も忘いからである。難しいのは麦や乳製品向けのれてはならない。

生乳などをめぐる政策である。高度に加工さ日本の場合にもポイントは、農業に対するれて消費者に届けられる農産物の場合、関税補償の財源支出がはたして国民に受け入れらの引き下げといった国境措置の組み替えの影れるか否かである。どの程度の国境措置の引響は単純ではない。つまり、その農産物の生き下げのもとで、どの程度の財政負担が必要産者だけでなく、関連する食品産業にも複雑となるのか。巷間伝えられているような消費に影響が及ぶことになるからである。国内の110
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農産物価格が引き下げられることで食品産業され、2003年にはアジェンダ2000の中間見直の国産素材志向が高まる可能性がある反面、しも行われた。さらに2008年にも改革の路線より安価な加工品や調整品の輸入によって関を確かなものとする点検作業が合意され、実連する食品産業が深刻な影響を受ける可能性施に移された。これはヘルスチェックと呼ばも否定できない。

れている。こうした一連のプロセスから読み現代の農産物の多くは、農業の川下に位置する食品製造・食品流通・外食の各段階で付取ることができるのは、改革の持続に向けた強靱な意志にほかならない。

加価値を移転・形成されながら最終消費者の対照的なのが日本の農政である。1999年にもとへ届けられている。農業のあり方は食品農政の羅針盤として食料・農業・農村基本法産業のあり方を規定し、食品産業の帰趨が国が制定され、遅まきながら農政改革に着手し内農業に対する需要を大きく左右する関係にたにもかかわらず、2007年夏の参院選で民主ある。経済連携の問題は農業界と産業界の対党が圧勝して以降、日本の農政は逆走の要素

立の構図で語られているが、農業界と産業界も含みながら、深刻な迷走状態に陥っている。

が相互に依存する関係にあることも少なくな迷走状態に戸惑いをもっとも強く感じているいのである。加えて、農業と食品製造業が地のは、現場の農業者にほかならない。経営の方に密に立地する産業であることも忘れてはレベルアップのための投資についても、当面なるまい。比較的安定した産業として、食品は様子見ということにもなる。いまや政策が製造業は地方の雇用機会という意味でも重要リスク要因になったかのようである。

なポジションにある。

洋の東西を問わず、農業政策は利害が複雑に錯綜する問題である。合意形成は簡単では４．結びにかえてない。けれども、農政を進めていく環境とし前節でも触れたＥＵの農政改革は、価格支て、ＥＵにとくに恵まれた状況があったわけ持から直接支払いへの移行という文脈で、しではない。むしろ、改革に向けた合意形成とばしばモデルとして言及される。たしかに、いう点では、困難を極める環境にあったと言ＥＵの農政に学ぶべき点は少なくない。このっても過言ではない。1992年改革の時点でも、点について、92年改革の前後のヨーロッパ農加盟国は12に達していた。国によって農業の政をウォッチした経験のある筆者に異論はな

実情には大きな違いがあり、農業保護に対すい。けれども、何が学ぶべき大切な要素かとる姿勢にもずいぶん温度差があった。その後なると、個々の手法もさることながら、改革も加盟国では政権の交代があり、東欧からのを貫いているその姿勢なのではないかとも感新規の加盟があるなど、合意形成の環境は困じている。

難の度を増している。それでも、改革の深化

ＥＵの農政改革は1992年の改革以降も着実に向けた合意が勝ち取られているのである。に深化してきた。1992年に続いて1999年にはこの点もＥＵから学ぶべき点であるように思う。

アジェンダ2000の呼称で知られる改革が実施（2011年１月12日）

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