特新春鼎談

農業・農政の未来を語る集 ―中長期的視点に立った確かな日本農業をつくる指針と条件―
東京大学大学院教授

しょうげん じしんいち

農学生命科学研究科長

生 源寺

眞

一

すず

き

のぶ

ひろ

鈴

木

宣

弘

おお

せ

ひろ

き

合

瀬

宏

毅

東京大学大学院 教授（社）農協共済総合研究所
客員研究員
日本放送協会目次

解説主幹

１．理事長挨拶 ……………………………………………………………………………５６
２．鼎談「農業と農政の未来を語る」 …………………………………………………５７
１）はじめに ………………………………………………………………………………………………５７２）論点 ……………………………………………………………………………………………………５８３）農業情勢の現状認識 …………………………………………………………………………………５８（１）「あらためて農業・農政のあり方を考える」（生源寺教授） ………………………………………………………… ５８（２）「TPPと日本の国益」（鈴木教授）……………………………………………………………………………………… ６３４）将来像を描き実現するには …………………………………………………………………………６７（１）自由化論議の唐突感 ……………………………………………………………………………………………………… ６７（２）自由化に耐え得る日本農業の姿 ………………………………………………………………………………………… ６７（３）将来像を実現する時間軸と基本計画 ……………………………………………………………………………………７２（４）国民の理解をどう得るか ………………………………………………………………………………………………… ７５

３．配布資料
１）配布資料1・2「あらためて農業・農政のあり方を考える」（生源寺教授） …………………７９２）配布資料3「TPPと日本の国益」（鈴木教授）……………………………………………………８８３）配布資料4「長期的視点、バランス、連続性、の欠如」（鈴木教授）…………………………１０４４）配布資料5「付録

農政改革の流れ」（鈴木教授）………………………………………………１０５＊本稿は、平成23年１月11日（火）に当研究所で行われた鼎談記録の一部です。

寺教授も鈴木教授も合瀬解説主幹も昔からの１．理事長挨拶

知り合いですが、こんな豪華な顔ぶれでギャ○理事長 共済総研の今尾でございます。本

ラリーが非常に少なくて恐縮ですが、私ども日は「農業・農政の未来を語る―中長期的視の研究所でぜひ新春の鼎談をお願いしようと点に立った確かな日本農業をつくる指針と条いうことで、向こう５年を見据えた「食料・件―」と題して、生源寺先生、鈴木先生、合農業・農村基本計画」を農水省・食料・農瀬先生によるご鼎談をお願いしたいと思いま

業・農村政策審議会の企画部会長として取りす。簡単にご挨拶させていただきます。生源

まとめてこられたお二人、生源寺教授と鈴木

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共済総合研究 第61号

教授ですが、我が国の農業政策の最先端で引提言をされてこられたことに対して敬意を表っ張ってきていただいたとも言えるお二人だします。このような集まりですから、それぞと思います。そしてマスコミの立場から長いれのお考えを披瀝していただくことが、たし間、日本農業の現場を見ながら農政のあり方

かな日本農業をつくる観点から、さらに新しを提言してこられた合瀬解説主幹の３名に、い示唆が与えられる場となることを大変期待

日本農業と農政の今と将来について思うとこしております。

ろを、できるだけ制約なく述べていただくとお話の内容は録音され、後日、３人の校正いうことで、大勢のギャラリーを集めずにさを経て当研究機関の機関誌およびホームペー

せていただきました。

ジに特集記事として掲載する予定でありま

中長期的な視点に立って日本農業をどうつす。３人の鼎談の進め方ですが、ご経歴にかくっていくかという指針なり、中長期的な日んがみまして、合瀬NHK解説主幹に司会進行

本農業のあり方をつくり上げていく条件は何をお願いしたいと思いますので、よろしくおなのかといったようなことをご教示いただけ

願いいたします。鼎談の始まりに当たりまし

ればと思います。今さらながらということでて、御礼を含めご挨拶とさせていただきます。

はありますけれども、このところご案内のとよろしくお願いいたします。

おり、経済連携をめぐるこれまでの取り組み
経過を無視した国際交渉が急浮上しようとす

２．鼎談「農業と農政の未来を語る」

る今の状況は、中長期的な視点の日本農業の

１）はじめに政策論議がなぜ定着しなかったかという反省○合瀬 まさに今後の農業をどうするのかをも含めて、その必要性を改めて高めたと思っ問われる年になる年の初めにこういう議論をております。そしてそのうえで、貿易自由化させていただくことは、私にとっても大変あと日本農業が健全に成長する条件の有無や内りがたいことです。私自身、ここ10年ほど農容についてご教示いただければ大変ありがた

業に関する報道を行ってきたわけですが、いと思っております。

2008年を境に農業に対する議論がずいぶん変生源寺先生と鈴木先生は直近の基本計画をわったと思います。農業が非効率だとか、日担った時期が違いますので、ひょっとすると本の農業はだめだという批判だけだったの

見解の相違も一部あるやに見受けられますけが、2008年の食料危機を境に、日本の農業をれども、日本農業の持続可能性の維持という立て直さなければいけないという、日本農業

点では必ずしも対立関係ではないと思っておに対する改革、前向きな議論に変わってきたります。合瀬さんも同企画部会の委員を務め、と思います。食料安全保障一つとっても、そ

審議の事情をよくご存じですので、互いに旧れまでは多様な国、供給先を見つけることが知の仲でもあるわけです。そして皆さん、立安全保障だとした論調が、いろいろな国が輸場と役割は異なれ、日本農業、農政に影響力

出規制をするなかで、やはりある程度、国内ある立場におられますので、常に建設的なごで一定の食料を生産する基盤をつくらなけれ57
共済総合研究 第61号

論点について掘り下げていきたいと思います。一つは日本農業の現状をどう考えるか、
二つ目はどういう時間軸で日本の農業を考えるべきか。三番目に去年の３月に新しい基本計画がまとめられたわけですが、その評価をどう考えるか。最後に、政治の役割と、国民の理解をどう進めていくかです。
ばいけないという議論に変わってきました。

最初に現状をどう見ていらっしゃるかを15

経済同友会など経済団体などからも所得補分くらいで話していただければと思います。

償をするべきだという提言がなされたのも驚

最初に生源寺先生からでよろしいでしょうか。

きでしたが、その矢先にといいますか、２年後にTPP参加への議論が持ち上がってきました。
世界が自由貿易に向かっていくのは避けら

３）農業情勢の現状認識（１）「あらためて農業・農政のあり方を考れない訳ですから、私自身としては、TPPがえる」（生源寺教授）あろうがなかろうが、日本農業を世界の流れ○生源寺 お手元に簡単なメモ（配布資料１、に合わせた形に変えていかなければならな

p.79）を用意してまいりました。別の機会のい。そう思っています。停滞するWTOに油

勉強会用に作成したものですが、経済連携問断していた、そういうところもあったのでは

題をめぐる昨秋以降の状況について、私なりないでしょうか。いずれにしても、日本の農の考え方を整理しておりますので、これから業をどう立て直すかというのは、今年の大きピックアップするような形でお話をしたいとな政治課題だと思います。

思います。
ご案内のように、昨年10月１日の菅総理の

２）論点

所信表明演説でTPPへの参加検討を表明され○合瀬 今日は生源寺先生、鈴木先生、お二たわけですが、これによって一挙にいろいろ方の論客に来ていただきましたので、４つのな意味での対立の構図が先鋭化したということだと思います。農業界と経済界が対立する
かのような構図が言われておりますし、農水省と経産省もそうですし、与党、民主党の中も割れているという印象が私自身にはあります。閣僚の間にも温度差がある。ですから、対立の構図が非常に複雑になっているということはあるかと思います。同時に唐突に過ぎた点は、賛成、反対の立場を超えて言えるの

合瀬解説主幹ではないかと思っております。

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共済総合研究 第61号

TPPを優先的にいくのか、あるいはアジア、す。そういう意味では反発・戸惑いが必要以ASEAN方面を優先的にいくのか、あるいは上に増幅されているということがあろうかと

WTOを重視していくのかについての判断材思います。

料を、正直に申し上げて、今のところ私は持

経済界はかなり複雑な気持ちで今の状況をち合わせていません。非常に大きな問題であ見ているのかなと思っております。たとえばるにもかかわらず、事前に緻密な検討なりシ

2009年３月に経団連が提言を公表しておりま

ミュレーションなりが行われた形跡がないとすが、このころは農業の問題、あるいは農政

言わざるを得ないと思います。この問題には改革について比較的好意的なトーンだったと

基本的には経産省・農水省・内閣府が関与し思います。それがここへ来て、変わったようているかと思いますが、それぞれが別々の情なところがある。経済界と言っていいかどう

報なり試算値を調整なしに出してくる。それ

かわかりませんけれども、たとえば11月１日

が対立の構造をあおるという非常に望ましくの日本経済新聞の論説委員長の論説がありまない状況にあると思います。

したが、この中で農業界の反発について「パ

もう一つ、合瀬さんがおっしゃったこととブロフの犬」という表現で揶揄したことを記も絡みますけれども、ここ数年を振り返って憶しております。これが経済界の空気をそのみますと、いい方向に変化した部分もあるわ

まま代弁しているとは申し上げませんけれど

けですが、農政をめぐる議論がどうも内向き

も、いささか余裕を失っているというところになりがちで、言い換えますと「農業村」向があるように思います。

けのメッセージの発信にかなりウエイトを置したがって農政の変化に経済界もある程いてきた。率直に申し上げまして、選挙が毎度、これはどういうことかなといった目で見年のように行われたため、与野党ともに内向ているところがある。もちろん経済界自身がきになったと申し上げていいかと思いますけ

リーマンショック以降の不況、それからライ

れども、特に民主党の場合には、戸別所得補

バルの韓国が自由貿易に踏み出しているとい償によって小規模農家でも農業を継続できる

うこともあって、ある意味では焦りに似た気ということを盛んにメッセージとして発信し持ちがあるのかなとも思います。これは経産てきたわけです。

省もそうだと思いますが、こういったことがこれはこれで農村に受け入れられた面もあ背景にあって対立の構造が深まっているわけ

ったわけですけれども、しかしここへ来て、です。問題は、客観的で蓋然性の高いデータ

11月９日の４大臣会合を設置する文章に入っが提示されて、それによって国民的な判断をておりますけれども、農業の競争力向上が必求める形にはなっていないところにあるよう要だということになった。ですから、たとえに思います。

て言いますと、高いところに持ち上げられる

今必要なことは、原点を確認することです。

だけ持ち上げられた挙句にはしごを外された

食料と農業に関して我々が何をすべきかにつという感じが農業界にはあるだろうと思いま

いて、農政のあり方も含めて原点を確認する

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ような状況になっています。11月に農林業センサスの結果が速報として公表されましたが、いろいろな切り口で日本の農業、特に水田農業に典型的な土地利用型農業が縮小・後退していることが明らかになっています。た
とえば農業就業人口は10年前に比べて33％減っていたと思います。これもよく言われます
けれども、今度のセンサスでは農業就業人口の平均年齢は66歳です。この平均年齢には水田農業の高齢化の影響がもろに出ているわけ

生源寺教授です。販売農家の７割が水田農家ですので、ということが大切です。もう一つ、できるこ

その高齢化が農業全体の高齢化にほぼそのまととできないことをきちんと見極める。当たま反映されているわけです。その意味では、り前といえば当たり前のような話なのです

合瀬さんもおっしゃいましたが、TPP、EPA、が、そういう姿勢が大事だろうと思います。

WTOがあろうがなかろうが、このまま放置

原点を確認するというところに関しては、するならば、日本の農業、特に水田農業の縮合瀬さんが今おっしゃいましたが、やはり食小・後退は避けられない状況になっていると料はこれなしには生きていけないという意味思います。この点を確認するということが、や

で、絶対的な必需品であることをもう一度確はり原点として重要だろうと思っております。

認する必要があるだろうと思います。2007年

ちょっと切り口を変えますけれども、今議から2008年にかけての食料価格の高騰で、最論になっている問題を少し図式的に申し上げ

大で12カ国がコメあるいは小麦の輸出禁止措

ますと、ある方向の政策を取ったときに、そ置を取っています。輸出陣営も食料を絶対的れによって利益を得る人々、あるいは業界がな必需品としてとらえたうえで、こういったある。一方で、損失をこうむる人々、あるい政策に打って出たわけです。しかも、これをは業界がある。二つに限らずたくさんあって国際社会も容認したということがあります。

もかまわないわけですが、そういう状況があ

この事実は輸入陣営である日本のような国にるとして、いわばネットで、プラス・マイナ

とっても重要で、絶対的な必需品としての食スを全部足し合わせたときに、はたして全体

料のミニマムの部分は国内で生産・供給すべとして純利益が上がることになっているかどきだと思っておりますが、私たちはこのことうか。このことを確認すべき問題であるといの重要性を改めて確認する必要があるだろう

うことが一つです。

と思います。

もう一つは、ネットで利益があることが前

近年の状況は、今申し上げた食料の国内供提になりますけれども、そうであるとすれば給力に関してかなり懸念を持たざるを得ない利益を得たその部分から、ルーザーといいま60
共済総合研究 第61号

すか、損失をこうむったところに、いわば再関する試算では消費税２％という話もありま

配分を行うことによって、双方ともにその政すけれども、それをお願いしますと言ったと策がなかったときよりも、その政策を取ったきに「はい、よろしいです」となるかどうか

ときのほうが利益を得るという構図が描けるです。そういう意味では、財政負担型の農政かどうか。基本的にはこういう比較の問題とには非常に難しい面がある。消費者負担型のして提示されるならば、わりと議論はされや

農政は、経済学者が計算すればどれだけ負担

すいと思いますけれども、今回の場合は議論しているかがわかりますけれども、それがなそのものが非常に整理されない状況になってければなんとなく高いものを買わされているいるというのが私自身の印象です。

かなというくらいのところで済むわけです

最後の論点ですが、今のお話のうちネット

が、財政負担型の農政ということになれば、の利益があることが前提ですけれども、かり

予算書を見れば一目瞭然ということですのにあるとして、経済界がTPPでもEPAでも、で、批判の的にもなりやすい。そういう意味

自由貿易に一歩踏み込むことによって利益がでは非常に難しい面があります。

得られるでしょう。この利益の再配分の問題

もう一つは、よくコメの問題について議論

として、実は直接支払い、あるいは財政負担されていますが、コメの問題はある意味で単型の農政があるわけです。もちろんそこには純だと思います。農村の現場で生産された玄消費税も含めて課税の問題なり、財源をどう

米と家庭で買う精米の中身は変わらない。ほするかという難しい問題がありますが、いず

とんど加工が施されていないわけです。そう

れにせよ財政負担型農政や直接支払いは利益いう意味では非常に単純なのです。問題は加の再配分の問題だと考えることができます。

工のプロセスが入る農産物です。乳製品向け

そこで直接支払いで補填すれば済むではないの生乳や麦、あるいは砂糖も入れていいかもかと、非常にあっさりおっしゃる方がおられしれませんが、複雑な加工を経て消費者のもるわけですが、これは「言うは易く行うは難とに渡るものに関しては、簡単に直接支払い

し」の典型的な問題だと思います。

でロスを補填すれば済む問題ではないのです。

その理由をいくつか申し上げますと、消費というのは、自由化が行われたとしてであ

者負担型の農政というのは、ある意味で国民りますが、直接支払いで麦の農家を救うことに受け入れられやすいのです。なんとなく知になったとします。それで麦の農家は元気ならないうちに負担していたという感じがあるのだけれども、海外から小麦粉とか調整品がかと思います。逆にこの間の米価の値下がり

どっと入ってきて製粉メーカーがまいってしなどは、消費者に相応の利益が生じているこ

まうことになれば、せっかく救われた麦の農とをもっとアピールすべき面があるわけで家は売り先がないということにもなりかねな

す。ただ、たしかに消費者としては助かっていわけです。つまり農業だけではなく、そのいる。しかし、ではその代わりに消費税をと川下にある食品産業にも影響する問題なのでいうように簡単にいくわけではない。TPPにす。経済連携の問題は農業界と経済界の対立

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の構図で語られることが多いのですが、少なが、内閣府はそれを統合した形で全体として

くとも食品に関しては、ある意味で連携しては2.4兆円から3.2兆円のプラスとしています。

対応する必要な部分があると考えております。

ただ、推進派対慎重派という対立構図の中で最後に１点だけ付け加えておきます。直接出てきた数字ですから、相当意図的だという

支払い、あるいは財政負担型の農政に関して所はあります。

はＥＵ、当時はＥＣですが、その農政改革の流れに着目して、日本もこういう形でやったらどうかという話があるわけです。これはこれで耳を傾けるべきだとは思います。ただ、農業の構造の違いですとか、内外価格差の度合いの違いですとか、単純に比較できない面があるわけです。私はＥＣ、ＥＵの農政改革から学ぶべき点は、むしろ改革に向けた姿勢○生源寺 これはイロハなのですが、「なかりせば」どういう状態が起きるかを想定し、「ありせば」の状態を統一的な方法で比較する。たとえばTPPでもいいですが、「TPPありせば」「なかりせば」の統一的な比較でなけ
ればいけないわけです。それともう一つは、
TPP自体が本当はどうなるかがわからないところがある。たとえばTPPの最初の４カ国にだろうと思います。
1992年に思い切った改革が決定されました

現在は５カ国が議論に加わっていると思いまが、その後も99年、2003年、それから2008年

すけれども、加わった中にはオーストラリアにも改革の深化が図られてきているわけでとアメリカのように、すでに２国間で協定がす。最初の改革の時点では加盟国は12カ国であるケースがあって、そこでは砂糖・乳製品した。現在は27カ国です。つまりだんだん加は例外扱いになっているわけです。こういう盟国が広がって、異質な加盟国で構成される

ダブルスタンダードが拡大TPPの中でそのま状態になっていて、合意形成という意味では

ま生きるのかどうか。ですから比較そのもの日本の比ではないほど難しいはずなのです。

もそう単純ではない。ケース１・ケース２・

そこをとにかく知恵と意欲で一つの方向を実ケース３というか、もっとあるかもしれませ

現してきたところ、そこにこそ私は学ぶべきんけれども、そのくらいの慎重さをもって提点があると思います。

示すべきだろうと思います。試算があまり信用されないというのは、むしろそういうとこ○合瀬 生源寺先生がおっしゃった、全体とろから来ているのかもしれません。

してプラスになるかどうかということです
が、TPPに参加した場合の計算を関係省庁が○合瀬 TPPのルール作りも参加９カ国がやそれぞれ行っております。農水省は農業へのっている最中で、まだきちんと煮詰まってい影響が年間４兆1,000億円になると主張し、経ません。議論を見据えながら日本としてどう産省は逆に参加しないと10.5兆円GDPが減少

するか、政治的駆け引きの中でやっているのするとしています。それぞれが自分たちに都が実情でして、実際はよくわからないという

合の良い前提をいくつかおいての試算ですのが本当のところですよね。

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○生源寺 純論理的に言いますと、途中で撤はそれを前提として、国内対策を６月くらい退する道も選択肢にはあるということを含めまでの間にすべてやるという言い方をたしかて言うならば、選択肢を広げておくというチにしています。農業についてもそうだし、人ョイスがいい。論理的にはそう言えるだろうの移動についてもそうだし、規制緩和についと思います。ただし、政治的にはそんなことてもそうだということですから、そういう言を言っても、ほとんど受け入れられないといい方をされますと、やはりこれは相当に無理う状況だろうと思います。

があるのではないか。議論が非常に乱暴で、論理の飛躍がある。１年にも満たないような（２）「TPPと日本の国益」（鈴木教授）

期間で、これまでも日本が段階的にしかでき○合瀬 鈴木先生、現在の状況をどうお考えなかった農業の関税撤廃、もうほとんど農業になっているか、今後のことも含めて考えをの場合は９割の品目は非常に関税が低くて、お願いしたいと思います。

残っているのはコメとか乳製品とか１割しかないわけですけれども、それは非常に難しい○鈴木 今、生源寺先生と合瀬さんのお話にから、ここまでなんとかそこだけは勘弁しても関連して、TPPのことから始めて、少し全くださいということで残してきたわけですか

体の話に触れさせていただきたいと思いまら、それをいきなり半年間の議論でどういうす。今お話がありましたように、実はTPPが対策を出すのですかと。

本当に完全に例外なしで関税撤廃をしなけれ看護師さんというのは、ほとんど日本にはばいけないと決まるのか、あるいは国内の規来ていただくことはできません。これまで実制緩和とか、いろいろなルールのハーモナイ

質的にはほとんどシャットアウト状態ですよゼーションをどの程度まで行うのかについてね。インドネシア等に少し開けましたけれど

は、はっきりしないところが多い状態であるも、試験を難しくして全部帰したということにもかかわらず、政治的には菅総理はじめ、ですから、ほとんどできないわけです。足りとにかく平成の開国ですべてやるのだと。あているの一点張りでやってきたわけです。あるいは経団連は、シームレスな経済圏をつく

るいは金融もそうです。金融については日本るというような形で、すべてをゼロにするこはこれ以上できることは一切ないから、金融とをやるのだということを全面に出して突き庁は韓国との自由貿易協定の事前交渉でも、進まないといけないという言い方がされてい８回のうち一度もテーブルにも着かなかっるものですから、当然そう進むと思って、いた。このくらいサービス分野は人の移動も含

ろいろな不安も高まってしまっていることは一めて、ほとんどできないということで日本はつ冷静に見なければいけないと思っています。

やってきたわけです。それも含めて半年間でただ、政府の立場としては基本的には、や国内対策をやって、平成の開国だ、残っていはり関税、非関税措置をすべてなくすというるものを全部やるということは、今までの歴のが一応目指されている。それに向けて日本史的な経緯からすると、ものすごく大変なこ

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年かかるのではないか。これを今政府で６月くらいまでの間に詰めることができるのかということです。要するに、10年後にコメをゼロ関税にするという前提で、毎年４兆円くらいの予算をどうやってもってくるかという議論をするのでしょうか。
内閣府の政務三役の方も、だいぶ前ですが、お話ししたときは、「当初はたしかに４兆円くらいかかるかもしれません」と。
「しかし、それは10年間の間に構造改革をいかに進める

鈴木教授

かということをきちんと議論して、それでどとを一気にやると言っていることになります

んどん減らしていけるという目標をきちんとので、そんな方法が本当にあるのかと考える

示せば国民の理解は得られるのではないか。

と、農業だけではなくて、非常に難しいので財源としては環境税とか消費税を２％、３％はないか。

上げるとかそういうことも含めて、そこにつ農業について言えば、所得補償でなんとかいては理解を得る」というような意味合いでできないかという議論がありますけれども、言っておられたかと思いますが、本当にそれp.88・89ページ（配布資料３）のところに今が詰められるのかどうか。生源寺先生も農業の戸別所得補償制度のような形で損失が出た

再生会議に入っていただいていますので、そ部分を埋めるとすれば、今１俵１万3,700円くのあたりをどう詰めていただくのか。そういらいが基準価格ですから、１俵3,000円くらいう議論なのかどうか、よくわかりませんけれのコメが入ってくるとして、その差額を現在ども、そんなイメージがある。

の生産量を維持するために払えば、単純に計算すると１兆7,000億円くらいかかる。

それについては非常に難しい議論だなという感じがしていますので、私自身としては、そうすると、今の所得補償の4,000億円、

あまり極端な０か100かといった議論ではなく5,000億円程度でも捻出するのにこれだけ苦労て、たしかにコメの関税で言えば778％が必要

しているわけですから、コメだけで１兆7,000

ないかもしれないけれども、いきなりゼロで、億円の財源をどうやって確保するのかと考え

頑張れば農業の競争力がついて輸出産業になただけでも非常に難しいし、乳製品等のほかるのだとか、そういうふうな乱暴な議論にしの農産物も含めれば３兆円を超えるのではな

ないで、現実的に関税はこのくらいまで下げいかと言われています。さらに１兆円近くにられますと。たとえば、あくまで議論のため及ぶ関税収入がなくなる。これは新たに捻出の素材と数ある選択肢のひとつとしてのお話

しないといけない財源になります。そうするですが、200％とか、そうすれば財政負担はとと、おそらく当初は４兆円くらいの予算が毎

りあえず4,000億円くらいで済みます。そうい64
共済総合研究 第61号

うところから始められる自由貿易協定を議論います。そのようなはっきりしない点があるするというか、そういうバランスの取れた現のは確かですが、TPPそのものでそういう柔実的な選択肢が可能な形で議論できないのか

軟な対応が取れるのかどうか。それが無理だ

なと思います。

とすれば、やはりTPPではない形の選択肢とちょうどアメリカ大使館の方が今日のお昼

してどういうものがあり得るのかを、もう少に見えまして、「実はTPPも完全に例外なしでしいくつか検討する必要があるなと思います。

決まっているわけではない」と。たしかに生日本にとってTPP参加がプラスかマイナス

源寺先生が言われたように、「アメリカもオ

かの試算について今もお話がありましたけれ

ーストラリアに対して例外措置を残しているども、これをもう一回整理してみますと、103わけだから、これについてはアメリカは維持

ページ（配布資料３）にあるように、農業とするということで交渉しているということ

関連産業のGDPの損失額が7.9兆円という農水で、日本もその解釈としては、アメリカもそ

省の計算があり、これもやや膨らんでいる数

うやっているのだから日本もできるのではな

字にはなっていますけれども、同様に経産省いか」あるいは「これまでの２国間の協定ががTPPに入らなかった場合の損失ということ維持されるのであれば、それを全部生かすよ

で、入った場合のメリットと言い換えてもいうな形で２国間の協定を先にやって、それをいのですが、10.5兆円と、これもやや広く取全部生かしてTPPをやればいい」というのだっていますので、両方ともいささか水増し的

けれど、TPPはその場合どういう意味合いになわけですが、結果的にその差額を取ると、なるのでしょうか。すべての２国間協定が生ちょうど内閣府の今ご紹介のあった計算で２かされて、しかもTPPといったら、そのTPP〜３兆円くらいプラスになるという、結果的の実態が何なのかもよくわかりません。

に言うと、だいたい差し引き合うような計算

アメリカが盛んに言うのは、今日も言ってにはなっているわけです。

いましたのは、「日本が入ったほうが経済圏

ただ、こういう単純な経済計算に入っていとしては大きくなるので、ほかの国も今までない部分、よく農業の持つ多面的機能と言わのような厳しい形のTPPではなくて、フレキ

れる水、田がダムとして果たしている機能がシビリティを持ったTPPを考えようというこなくなったらダムをつくるのにいくらかかるとになるのではないか。個人的な考えだけれかという計算をすると、その部分だけでも４ども、そういう可能性を考えると、早めに日兆円くらいの損失があるのですから、単純な本も交渉のテーブルに着いて議論していただ

狭い意味での経済計算ではなくて、外部効果

いたほうがいいのではないか」と言うのですと言われる部分を合わせて総合評価すれば、が、私自身は日本とアメリカの力関係からす

やはり１兆円くらいマイナスになるという計

れば、アメリカは自分には例外をつくっても、算もあり得るわけで、ここらも数字はアバウ

日本にはそれを認めない場合が多いので、そトになってしまいますけれども、メリット・の話もちょっとクエスチョンだなとは思ってデメリットの総合評価というのは、こういう

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金額には表しにくい多面的機能の部分もきち

実的な議論をやってみて、それでTPPではなんと入れるべきではないかということもありくて、そのほかの選択肢のほうがいいのではます。そうすると、計算結果もずいぶん変わないか。あるいはアジアの経済成長を日本がってきますので、もっと総合的な視点で考え長期的にも一緒に享受していくことを考えれる必要があるのではないかということが、先ば、今TPPにあわてて乗っかるよりも、輸出ほどのお二人の議論に関連してお示しておき産業というか、経済界全体としても別の選択たい視点です。

肢があるのではないかということも併せて考

今日もアメリカの方が言っていましたが、える必要があるのではないかと思います。

「TPPを日本にお勧めする一番のメリットは対

ただし、冒頭からも話があったように、中政策だ。中国を孤立させるのに、これが一TPPの問題を抜きにしても農業が非常に厳し

番いいではないか。アメリカとオーストラリ

い状況になっているということについて、

アと日本が組んで、ほかの国は小さいとして「では皆さんどう考えているのですか、TPPがも、ASEANの一部が入っているわけだから、だめだというなら、農業をもっと元気にする

これで組めば中国が１国で大きくなっても対ためにどういう対案があるのか答えを出して抗できる。これが一番ではないか」という言ください、もう少しきちんと皆で議論して詰い方をされていましたけれども、それは逆にめてください」という要請も強くなってきて言えば、そうするとこれから一番伸びる成長いるわけですから、これには適切に応えなけ

センターである中国とアジアの国々の関係をればいけない状況が出てきていることは、議どうするのか。アメリカに傾斜することによ論するのにいい機会だと思います。

って、アジアが共通の利益をともに分かち合

そういう意味で言うと、民主党政権で非常いながら成長していくという戦略はどうなっに政治的にもある意味極端な形で、すべてのてしまうのか、そのあたりの議論をきちんと農家を対象にするという要素が強く出されま

やらないと、これも一概に結論が出せない。

したが、ここはよくも悪くも、民主党政権もそういうことで、農業について大きな財政

ずいぶん違う形に今言ってきているわけで負担型の所得補償を減らしていくにしても、す。ここは2007年に品目横断ができて、新し当初相当なお金を出すということであれば、い形で産業政策と社会政策をうまく組み合わ

先ほど来お話もありましたように、それに国せて、車の両輪で構造を改善していくという民的合意が得られるのかというと、非常に厳か、全体をいい方向に持っていこうという流しい。その中で、いきなりゼロ関税を前提にれにもう一度、ある意味近づけるような形で、してやりますからということでスタートして少しメリハリをつけるようなことを今考えなしまったら、「やはりお金がありません」の

いといけなくなっているのではないかというで、水田農業・地域経済・地域コミュニティ

気がしています。そのあたりについては、またが崩壊する危険がありますので、ここはやはいろいろ議論があるかと思いますのであとで。

り極端なゼロ関税を前提にするのではない現

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４）将来像を描き実現するにははり成長というものをベースに考えないと格（１）自由化論議の唐突感差是正もできないことにようやく気がついた○合瀬 お二人に共通していたのは、話が非ということなのだろうと思います。

常に唐突に出てきたということだと思いま

しかも、周りを見回すとアメリカやＥＵ、す。ただ、国際社会は自由化に向かうというそれに日本がライバル視する韓国までもが話はずっと以前からあって、唐突だったのは次々と各国とFTAを結んでいる。日本の自動単純に政権の姿勢だけではないでしょうか。

車工場もタイとか東南アジアなどに移転してこれまで、自給率50％に向上させる。農家全しまって、国内の雇用さえもおぼつかなくな

員を平等に守ると言っていた民主党政権が突ってきた。今年度の学生の就職率は68％で氷

然、TPPだ、大規模化だと変わったわけで、河期以下です。

そういう唐突さがあったことは確かだと思い農業界にしてみても、今一番苦しいのは農ます。農家はこの政権は信用ならないと思っ

産物価格の下落ですよね。賃金が下がって消たのではないでしょうか。

費者が高い農産物を買えなくなってきている

なぜ急にここに来て突然、菅政権が方針をのです。経済全体をなんとかしないと、農業

転換せざるを得なかったのか。私は財政的なだけを守っても仕方がない。たぶんその文脈

限界が見えてきたことがあると思います。思の中でのTPPというか、平成の開国だと思いい返してみると、民主党政権が誕生したときます。唐突だと言うのは農業界の人たちだけ主張していたのは「格差是正」でした。自民で、生源寺先生がおっしゃったように、EUが党の経済政策は格差を生み、様々なところに

WTO交渉に先駆けて農業改革をしたのと同ムダを残している。格差を是正し、無駄になじように、本来はもっと早く日本も進めてこってきた資金を成長分野に投入すれば新しいなければならなかった。WTOがなかなか進

成長が開けるのだと言って、子ども手当とかまないことに甘んじていた所にFTAなりEPA

戸別所得補償とかいろいろなことを約束しまが出てきたというのが今の局面なのだろうとした。そのために必要な資金７兆1,000億円は思います。

ムダを排除すれば出てくるという主張でした。

では自由化に耐え得る日本農業の姿は何ところが注目された事業仕分けで、出てきか、ということです。そこをどう考えれば良たのはたった7,000億でした。米びつを振っていのでしょうか。

みたものの、隠れている財源はほとんどなかった。しかも、リーマンショックを境に企業（２）自由化に耐え得る日本農業の姿

からの税収もどんどん下がってきた。来年度○生源寺 今の問いかけにお答えする前に、の予算案を見ても、44兆円の国債を発行しな

唐突うんぬんということについて、ちょっと

いと、1.5％の成長さえおぼつかないという状

だけコメントしますと、たしかにオバマ大統

況になっています。それまで格差是正なり、領が一昨年来られたときに、演説の中で言及

社会保障充実と言ってきた政権の方向が、やされておりますし、それから昨年６月の新成

67
共済総合研究 第61号

長戦略の中にも記述されていますので、じわます。一つは、日本の条件のもとでベストのりじわりと経済連携の問題があるという認識状態に、無理のない範囲でできるだけ早く到はあったかと思います。ただ農業界の方々が達する。

自分たちの問題として注目していたかどう

たとえば資料の中でコメの費用の曲線を示か。あれはよその話だという感じがあったかしております（配布資料２、ｐ.85（上のスラと思います。同時に、合瀬さんがおっしゃっイド））。都府県・北海道ともに、10ヘクター

たように、農業界にとっても唐突ではありまルくらいのところでコストダウンの効果はだ

すけれども、国民全体にとっても、やはり唐いたい消失します。従ってグラフの線は横ば突だったということは否めないのかなと私自いになる。これはいろいろな要素があります

身は思っています。

が、都府県の場合には多少、圃場の分散の問

また、民主党にはいわばコンセンサスのレ

題もありますが、基本的には田植えの適期がベルが非常に低い面があって、所得の再配分

限られているわけです。たとえば家族、夫婦を重視する流派と成長重視の流派が同居して２人で年がら年中、田植えをやっているわけいるわけです。農業に関しても、相当に意見にもいかない。ある期間を超えてしまうと収が違う方が同居していて、ある時期まではど

量あるいは品質も落ちますから、コストダウ

ちらかというと小規模農家を大切にというンには限界がある。30ヘクタールとか40ヘク

方々がヘゲモニーを握っていて、今もある程

タールの家族経営、あるいはそれ以上の面積度そういう要素はあるように思いますけれどの法人などもありますけれども、広い面積のも、しかしそうでない流派がヘゲモニーを握

水田作の場合、要するに作業ユニットが複数った途端に政策がガラッと変わる。つまり与で稼働しているわけです。そういう意味では党の中のコンセンサスの弱さ・低さがあっ稲作で言いますと10ヘクタールくらい、生産て、これが何かのきっかけで、小沢さんの問調整などを考えますと20ヘクタール弱という題が絡んでいるという気もいたしますけれど

か、15ヘクタール強というか、そのくらいのも、露呈してくる。民主党にこのような構造レベルの経営であればもっとも効率的な状態がある以上、これからも唐突なことが起きてに達している。このあたりの経営が日本の稲くる可能性があるという感じがしないでもあ作のが標準的な姿になる。

りません。

これは日本の条件のもとでのベストの状態

自由化に耐え得る農業の姿ということですという言い方ができるのだろうと思います。

が、これは基本的には二つかなと思います。

もちろん数は減ると思いますけれども、兼業

もちろん品質のよさとか、あるいは情報の発

農家や高齢農家が周辺に小さな単位として残信といったことで差別化をすることによってることはあっていい。しかし基本は10ヘクタ

力を発揮するということはあるわけですけれール、20ヘクタールの経営が中心にある。１

ども、土台のところの競争力という観点から集落に１戸というのはもう贅沢なことだと思いいますと基本的には二つの面があると思いいますけれども、せめて数集落に１戸くらい68
共済総合研究 第61号

はほしい。法人でもいいですが、それが全体農家が主流であるというところまで行くといを引っ張っていく。それが全体のコスト水準

うことが、自由化に対して国民の支援を得たも規定するような形に行くことが第一です。

うえで対抗できる農業の姿だろうと思いま

しかし、鈴木先生の3,000円が妥当であるかす。差別化などによる競争力のアップはもち

どうかは別として、それでもなお海外とのあろんありますけれども、ベースにあるのは低いだにギャップがあることは間違いないわけ

コストで効率的な農業です。

です。そこに関しては、きれいごとを言うよ
うですけれども、国民の判断に委ねるべきだ
ろうと思います。基本的な食料は国内で生産すべきだと私は思っています。ミニマムの食料を超えたところというのは、ある意味では、
自由な貿易でもいいかと思いますが、私自身はミニマムのところまでは国内で生産すべきだと思っておりますけれども、ベストの状態になっても海外と差があることについて、きちんと率直に問いかけるということが大事だと思います。問いかけに答えて、国民がある程度負担するかたちで農業を支える関係、こ○合瀬 今、現在のレベルでいっても10ヘク
タールあれば、所得は523万円。
○生源寺 そうですね。そんなところですね。
○合瀬 これは所得補償をもらっていないもので、10ヘクタールだとこれに150万円プラス
されますから、だいたい650万円。
○生源寺 だいたいそんなところです。
○合瀬 基本的にはやはり大規模化せざるを得ないのではないでしょうか。

れが自由化のもとでも生き残る農業のもうひ○生源寺 あまり大規模とは言いたくないの

とつの要素だろうと思います。

ですが。戦後の自作農の規模が１ヘクタール

今の状態は、水田農業に限って言いますと、弱ですよね。その当時に比べて、現在の日本ベストの状態からかなり遠いという言い方がの実質国民所得は１人当たり、だいたい10倍できると思います。一方で、コスト水準もさくらいになっているはずです。そういう意味

ることながら、高齢化が極端に進んでいます。

でいいますと、１ヘクタール、100メートル×

先ほど農業就業人口が10年間で３分の２にな100メートルなので、なにか広いように思われったと申し上げましたが、実際、農地が出てますけれども、これだけの経済成長を経て、きているわけです。残念ながらそれを引き受

なお１ヘクタールというのは結局、所得水準

ける側の力がまだ弱い。そこをなんとかする。

との相対的な関係で言えば、10分の１の規模

そのことによってある程度の規模の農業を標に縮んだという言い方もできるわけで、そこ準的な姿にする。私は10とか20ヘクタールのの発想を変える必要があると考えています。

農家を大規模農家などと言うべきではないと

マスコミの皆さんには10、20ヘクタールクラ

いうのが昔からの持論なのです。それでほか

スを大規模と表現することはよしてほしいとの産業の勤め人と同じくらいの所得が得られいうのが私な率直な気持ちです。

るという程度ですので。ただ、そのレベルの69
共済総合研究 第61号

○合瀬 先生はとりあえず10ヘクタールまで
くれば、ある程度の効率的な農業ができるといいのではないかと思います。
そうすると、先ほど言いましたように、たとえば今のコスト水準でもコメの関税が200％いうご意見ですよね。
○生源寺 そういう言い方ができるかと思います。実はコメの生産費統計の個票を扱ったことがあるのですが、けっこうばらつきが大きいです。ですから、工夫次第で比較的小さ
くてもコストの低いところもありますし、けっこう規模が大きくても相当問題があるような経営もありますので、単純に規模だけで言うことはできませんけれども、しかし平均的な姿としてはおっしゃるとおりだと思います。

くらいであれば、国内的な差額補填は4,000億円くらいでなんとか今の生産量も維持できますというような、これは目の子の計算ですけ
れども、10ヘクタールが主流になれば引き下げていけるわけです。そういう形で合意が得られやすくなってくる。そういうふうなもの
が現実的なのではないか。
TPPとの関連で言えば、まさに10ヘクター
ルで500万はなんとかして頑張っているような方が、いきなりゼロ関税で、あと財源がありませんでしたということになると、まずつぶ○合瀬 鈴木先生、どうお考えですか。

れてしまうというのがTPPの一番の危険性だ○鈴木 ほとんど同じ考えですが、たしかに10ヘクタールくらいがある意味現実的な目標と思いますので、やはりそういう意味での極端な議論ではない形でのサポートを残すといで、ほかの先生で、たとえば100ヘクタール、うことで、素手で国際化に耐え得る水田農業

１万戸とか、そういうふうな形で提言されてというのはほとんど考えられないわけですかいる先生もおられますが、１万戸も100ヘクタ

ら、そこはベストを尽くしていただいたうえールの経営ができるというようなことは、そで、どういうサポートをするか。

う簡単にはできない。仮に100ヘクタールの経

その場合には、先ほど受け手側がなかなか営ができたとしても、田が500カ所に分散して十分おられないという話がありましたけれど

いるとかということで、オーストラリアではも、農地をだれかにお願いしたいと思ってい目の前の１区画が100へクタールなわけですかる方がどんどん増えてきているのであれば、ら、日本の条件の中で規模が拡大できたといそれを引き受ける方に集中的にサポートを強っても、効率的にやれる範囲は限られている化していって、その地域を担ってくれる人をわけです。その意味での生源寺先生が言われ育てないといけないわけですから、そういうたようなベストの部分に到達できていれば、要請はどんどん強まってきているので、戸別その努力を評価したうえで、あとはそれでも所得補償でやってきたようなやり方と、この残る格差については、関税と国内的な差額補あたりをどうメリハリをつけて、担い手側・填を組み合わせることで、コメが日本の中で受け手側がきちんと経営が安定するような形

きちんと確保できる形にすることを皆でサポにもっていくかというところが問題になってートしましょうという合意が得られれば一番くるのかなと思っています。

70
共済総合研究 第61号

○合瀬 先ほど生源寺先生から指摘がありまのはなかなか難しいのはないでしょうか。あしたが、去年の農業センサスを見ますと、農る場所のベストの条件と今の日本とを比較す

村は今ものすごい勢いで構造変化が起きているのは、若干アンフェアかなという気もしまます。５ヘクタール以上の農家はどんどん増す。日本の農業はそんなに競争力がないのかえる一方、農業就業人口はここ５年間を見たという気もするのですが、どうですか。

だけでも22％減っています。５年間に４分の○鈴木 そのあたりは生源寺先生。

１がいなくなるような構造変化が起きています。こうした状況を考えると、土地が集まっ○生源寺 オーストラリアのコメは今は最盛て大規模農家がどんどん増えているのだろう

期の１割くらいに縮小してしまっていますのと思いますけれども、それでもなお、国際競で、そういう意味では世界の中のコメの限界

争力がつかないのか。ある程度の下支えは必地であり、もともと安定性という意味では問要だと思いますが、日本農業の競争力につい題があったと思います。これは渇水の問題もありますけれども、実はオーストラリアは地てはどういうふうにお考えですか。

下水が塩水なのです。灌漑をしますと、その○鈴木 やはり土地条件がまったく違うとい地下水が上がってきて、塩害を起こすといううことを無視して考えると、工場で車をつく問題もあった。もともと砂漠を水田にしたとるようなイメージで、やがては同じようにでころですので、そういう意味での不安定性はきるというふうに考えがちだと思いますが、あるのだろうと思います。

そこは先ほども申し上げましたように、オー問題は日本の農業の競争力ということです

ストラリアであれば１区画、目の前に100ヘが、コストの問題ということで言えば、今おクタールがあって、それで5,800ヘクタールあ

示ししたグラフのコストダウン効果に加えるとか、そういうのが平均的な規模だというて、もう少し改善することもできると思いまところと、日本の地形とを考えてみたら、もす。とくに直播のような技術を導入することうこれは明らかに超えられない差があるといで作業適期を広げるような方法です。ただし、うのは事実ですから、そこはやはりわかってやはり100倍の規模のアメリカとか、2,000倍

いただく必要があるのかなとは思います。

の規模のオーストラリアと勝負するとなると、やはり難しい。一方、途上国の農業の競○合瀬

私のオーストラリアのイメージは、争力は基本的には賃金が安いことによって支

たしかに面積はすごく大きいですけれども、えられているわけですけれども、こういった雨は少ないですよね。きわめて生産が不安定

国の競争力は徐々に日本に近づいてくると思です。たしかに一時すごく安い価格で入っています。この５年、10年で接近する度合いはくるかもしれないけれども、全然入ってこな

そんなに大きくないかもしれませんけれど

いときもある。食料は安定供給が最も重要でも、戦後の日本の農業が競争力を失ったのとすから、不安定なところに食料生産を任せる

同じ事態がアジアの国々では起きてくるはず71
共済総合研究 第61号

なので、そこはよく見ておく必要があると思いうことは存じていますが、一方で100ヘクタいます。

ールを超える経営もある。改革は進めなけれ

土地利用型農業については生産効率の問題ばいけないということであれば、いわゆる時は大事で、これを上げることは必要です。し間軸、今後10年間で関税をゼロにするかは別

かし、海外とのギャップは残るだろうと繰りにして、一定の時間軸の中である程度の目標な返し申し上げているのですが、さらに二つのり、あるべき姿を描いていかなければいけない点が重要で、一つは加工する、あるいは自分と思います。生源寺先生は、どう考えますか。

で販売をするとか、狭い意味での農業からビジネスの範囲を広げることです。今は稲作の（３）将来像を実現する時間軸と基本計画

専業的な経営者であれば、コメや麦・大豆だ○生源寺 これは難しい点ですが、前政権つけの農業をやっている人はむしろ少数派であまり自民党中心の政府による改革の歩みを考って、東北で言えば果樹との組み合わせ、北

えても、やはり15年かかっているわけです。

陸あたりでも施設園芸を組み合わせる工夫がこれは共済総研の熊澤顧問がよくご存じかと行われています。そういう意味で経営の厚み思いますが、92年の「新しい食料・農業・農を増すことも、日本的な意味で農業の強さを村政策の方向」、これはちょうどＥＣのCAP発揮する意味では重要だと思います。

改革とほとんど同じ時期に公表されています。

もう一つ大事なことは、販売や加工と申し

それから農業経営基盤強化促進法が93年、食上げましたけれども、加工することには、自料・農業・農村基本法が99年、それで品目横分で値決めのできる商品に変えるという意味

断的な政策と言われた経営所得安定対策の本があるわけです。この点もある程度は先進的

格導入が2007年ということで、もうちょっとな農家に共通するところであって、自分で販

スピードアップできないかなという感じはあ

売するかたちもそうなのですが、価格を自分りますが、それにしてもかなり圧縮できたとで決めることができる。そのための協同の取り組みもありますし、もちろん個人でもいいのですが、価格決定権も競争力を支える重要な要素だと思います。本来これは農協がやるべきことというふうに申し上げるべきかもしれませんけれども、ここにも競争力の源泉がして、やはり10年くらいはかかるかなという感じはしています。
私なりの前政権下の改革の評価としては、不器用なところもありましたけれども、それなりに積み上げてきたものがあったわけです。それがここへ来て、いわば逆走というか迷走状態になってしまった。ある意味では何あるという印象を私は持っています。

年かロスしているような気持ちもなくはない○合瀬 そういう意味からしますと、日本農ものですから、ここのところをもう一回取り

業は、ムシロ旗を揚げて反対するほど弱くは戻す必要がある。取り戻すというとまた反対ないのではないか。たしかに水田農業の大半が出てくるかもしれませんけれども、そんなが非常に高いコストでコメを生産していると要素も加味しますと、少なくとも10年単位で72
共済総合研究 第61号

考えておく必要がある。もう一つ、将来のビ的な農業の姿を明示して、それを実現するたジョンから演繹して、今年は何をやらなけれめの様々な方法、それは例えば戸別所得補償ばいけないかという発想も大事です。10年後、だったかもしれませんが、それを決めなけれ20年後にこういう姿ですねと。そのためにはばならなかった。ところが民主党政権は、将今年何をやらなければいけないのかという発来の農業のあるべき姿、農業構造を示してき想が必要だろうと思います。

ませんでした。鈴木先生は今回の基本計画づ

TPPをめぐって農業界の反発が非常に強い、くりの座長をやってこられたわけですが、相あるいは農家に戸惑いが深いことの理由の一

当ご苦労をされたと思います。基本計画を作

つは、やはり10年後の姿が見えないことだとっていく中で、中長期的な農村の姿と、現在思います。こっちのほうへ行くよという意味の政策との整合性なり、そのあたりをつくっで、なんとなく方向感覚だけは言われているていくうえでの悩みといいますか、現在どうのだけれども、その結果として、先ほどお話いうふうに思っていらっしゃるか、教えていにあったような100ヘクタール１万戸ですか。

ただければと思います。

そのような将来ビジョンがないのです。そこの部分をある程度きっちり描き出して、では、
そのために今何をやるかと考えていく。
私は役所がつくる構造展望のように、営農類型ごとに数字を書き込むようなことは、あまり意味があるように思えません。日本の農村の良さと、先ほど来申し上げているような○鈴木 審議会でも合瀬委員も奮闘していた
だいて、今言ったようなことをずいぶん追及
していただいたわけですけれども、なかなかどういうところを目指して積み上げていくの
かということが、最後まで見えにくかったというところが率直なところ……。

生産の効率の両立を図るような10年後の村の○合瀬 政権が示さなかったということです

形はどんなものだろうか。そこから逆算してよね。

今何をやるかという発想がないと、せっかく積み上げていったのだけれども、政権交代があるかないかわかりませんけれども、どこかで唐突な転換で逆走状態になりかねないとい○鈴木 示せなかったということで、生源寺先生も指摘しておられるように、前書きのところでは非常に大変な大きな宣言が書いてあるわけですけれども、その宣言の中身が具体う危惧を実は持っております。

的にははっきりしなくて、そこにもっていく○合瀬 先生がおっしゃったのは、いわゆるために具体的にどういうことをやっていくの

バックキャストですよね。中長期的な目標をかということについて、「検討する」という決めて、そこから逆算してやっていくという表現がたくさん並んでいて、そこも具体的で方法は本来、民主党が温暖化対策などで主張ないということで、その部分は財政当局とのしてきたはずなのに、農業では出来ていない。

関連で、あまりはっきりしたことが書けない

今回の基本計画でも、本来はあるべき中期ということもあったわけですけれども、それ73
共済総合研究 第61号

以上にいろいろなことが十分詰められていなつの方向性が出たわけです。これでやっていかったのがそう書かざるを得ない要素だった

こうというのが進んでいたのですが、政権交というのは否定できないというか、そのとお代で、これを規模を区切らないという方向でりだったと思います。

完全にそこを変えたわけです。

だから目標となるべきものも具体的でない

結局、今になってみれば、先ほど来話にあし、それに当然、どうもっていくかというこりますように、この部分で産業政策としてのともなかなか具体的にならない。ですから自対象を非常にあいまいにしてしまったことが給率についてもそうですよね。自給率を50％どうだったかが強く問われているわけです。

ということは出ているわけですが、それがど

すでに民主党政権そのものが今TPPの問題もういう姿で実現されるのか。どういう農業のあり、ここの部分ももう完全に逆走・転換し姿、農村の姿、どういう農業構造で実現されたわけです。ある意味、もとに戻さなければるのかは全然はっきりしていないわけで、いけないような議論になっているわけで、よ

我々は一生懸命絵に描いた餅にしないよう

くも悪くも、そんなふうに非常に短期間で言に、きちんと裏づけをもって、本当にやれるっていたことがころっと変わってしまったよ

なら、そういう形できちんと示さなければい

うな状況になっていますけれども、方向性とけないとずいぶん考えていたわけですけれどしてはやはりこの前の基本計画のような形

も、この点についてもなかなかそこまでいけで、産業政策の対象を非常にあいまいにしてなかった。

しまうことが不十分というか、今後の担い手

政治的なメッセージとしては、とにかく過をきっちり確保する意味で見直さざるを得な去を一回すべて否定するような形で変えるのいことは、センサスの結果を見ても出てきてだというメッセージを強く出そうとしたものいるのだと思います。

ですから、その部分だけが強調されてはいる

そこにも書いてありますように、たしかにのですが、そこの流れがはっきりしないとい現場で品目横断に対して改善を求める声が出うことになったという意味では、委員としてていたのも事実で、規模が小さくても一生懸もなかなか大変だったと思います。

命やっている人をどうするのかということも関連して申し上げますと、これは配布資料

もちろんあったし、農村の直接支払いは、社５（p.105）で「農政改革の流れ」があります

会政策は車の両輪と言っているけれども、非けれども、先ほど来の話に出ていますように、

常にまだ小さすぎる。いわゆる岩盤がないと2007年に戦後農政の大転換ということで、品いうことで、米価がどんどん下がってしまっ

目横断型の経営安定対策が出されて、ここでて所得も下がってしまう。このあたりをどうある程度、対象を絞って産業政策をやる。そするのだという議論があって、そのうえで石の代わり、農が果たしている役割に対しては

破大臣の６大臣会合があったときに、品目横全体としての支払いもきちんとやりましょう

断の体系は維持したうえで、これをどう調整と。社会政策も車の両輪としてやるという一するかという議論をやったわけです。

74
共済総合研究 第61号

このときの議論が非常によかったと思うのは難し、実際に関税による保護から税金によは、担い手の範囲は規模だけでは切れないかる保護にしたときに、どう国民の理解を得てら、どういうふうに意欲的な担い手を定義しいくか。それは課題として残るわけですが、直すかを検討したわけです。けれども、担いそこのあたりをどういうふうに考えるか。

手は担い手だと。そのうえで岩盤が見えるよ
うにするというのは、たとえば５年のうち３
年を取って、基準価格を決めるときに、たとえば１万4,000円を下回る年があったら、その年は１万4,000円に置き換えるようにして、あまり目立たないような形で、実質的な基準価格に岩盤をつくろうと議論をしていたわけです。
これだと岩盤があまり目立たないから、政治的な道具にもならないというような議論もあって、岩盤はつくる、その代わり対象とならない人たちに対しての農の価値への支援は○生源寺 私どものように一応専門家と目される人間の責任もかなり重いと思いますが、農業の実態についての情報がきちんと伝わっているかどうか。この点について私は疑問を持っておりまして、先ほど大規模農家という形容は避けたほうがよいと申し上げたことには、実はそういう含みもあるのです。正確に伝えるという仕事はまだまだこれで十分ということはないと思います。同時に、農業の専
門家の発信はどうしても農業村というか、農10倍くらいに増やさないといけないというこ

業の関係者に向けてのメッセージに偏りがちとで、車の両輪にする。それからコメの生産で、経済界あるいは消費者団体といったとこ

調整を弾力化して創意工夫を高めるというころに発信する場面は少ないと思います。そことで、このあたりのことをやっていましたのは我々の責任でもあるのですが、農業界はもで、品目横断で出てきた流れを修正すること

っと異質な分野との議論を進める必要がある

で、やろうとしていた流れにもう一度戻すよと思います。何か特効薬があるということでうな形の議論をする必要性が出ているのかなはないのですが。
農業の多面的な機能の議論がありましたけと考えています。

れども、これなどももう少し理論武装したう（４）国民の理解をどう得るか

えで、それで丁寧に提示する必要があるよう○合瀬

お二方の意見に共通しているのは、に思います。先ほどの話を聞いていて思った

ある程度競争力を高めることは必要である。

のですが、多面的機能自体の意味については

一方でそれには限度がある。その分をいかに十分承知しているつもりですけれども、たと直接補償なりで埋めていくか。それに多面的

えばこういう議論もあるはずです。国境措置機能を発揮している農家についての支払いもによって農産物の価格が高く維持されている必要になってくると思います。その場合、重状態があるとします。多面的機能も発揮され要なのは国民的な理解をどういうふうに得るている。その場合に多面的機能に何らかの支かということなのだろうと思います。生源寺

払いを行うということは、実は二重に支払っ

先生がおっしゃったように、言うは易し行うていることにならないかという議論です。つ

75
共済総合研究 第61号

まり国境措置について守っているのはなぜか

う具体的な議論、あるいは農業側からの働きと言えば、これは多面的機能があるからで、かけが少ないから、一般の皆さんは多面的機

そうしますと、要するにダブルカウントにな能の話をしても、それは「保護の言い訳でしっていないか。この種の議論は以前からありょう」というようにしかつながっていないわ

ます。そういったことに対してどう答えるか。

けですよね。

それから先ほどの話との関係では、ダムのそこらを変えていかなければいけないとい

建設費のような金額計算もちょっと危険な面

うのは、研究者も含めていろいろ反省すべきもあります。だったら国産に比べて安い農産点もあると思います。それがしっかりしてく物を入れて、もうかった部分でダムの建設をれば、そういうことに取り組む形でできたもすればいいでしょうという話になりかねないのの価値は、もっと高くても買おうではない

ところがあります。むしろ私は農業と切り離かという意味も含めて、ただ財政的に補填すすことができないような機能を重視すべきだ

るだけではなくて、まずスイスなどでよく言と考えています。食文化もそうだと思います

われる、少々高くても、生産過程も含めてもし、伝統文化のように農業がなくなったときのが違うのだから皆さんのものが食べたいとに代わりを作り出すことができない要素を強いう、きずなが自然とできるような流れをつ調することが、国民の理解を得る上でもよいくるために、関係者ももっと、農協もそうだと思うのです。ですから、農業界側からの発し、生協もそうだし、スイスはそういう関係

信には乱暴なところもあるわけで、そこも丁者の連携も含めて、本物の価値にお金を払う

寧に議論していく必要があると思います。もことが自然になるような流れをうまくつくっちろん初心者向けの話と、中級者向けの話と、ている。そのあたりについては、まだまだや上級者向けの話は分けて考える必要があるかっていかなければいけないことがあるなと。

もしれませんけれども。

それがもしうまくいけば、日本のものは少々高くても、ものが違うというのは、日本○合瀬 鈴木先生、どうですか。

の消費者だけではなくて、それこそ中国の消○鈴木 おっしゃるとおりだと思います。日

費者の皆さんとかも、もちろんそういう意識

本では多面的機能のような議論をする場合が高まってきていますから、そういう形で、に、非常に抽象的な、多面的な機能があるか

コメはできる限り10ヘクタールとかまで一生

らという議論はされるのだけれども、ヨーロ

懸命頑張ってコストを下げても、まだ高い。

ッパは非常に個別具体的にこういう機能があでもそれだけいいものを作っているのだかって、消費者の皆さん、国民の皆さんがお世

ら、そういうものを買いたいという人が出て話になっていますからということがいろいろきて、それがまた海外にも買っていただける

きちんと示されたうえで、それが予算にも具ような、そういう形でコストの差で埋められ体的に組み込まれているような形までもってない部分、農業が生み出している価値を評価いっているわけですけれども、日本はそういして価格も形成できる。さらに財政負担にも76
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合意が得られるというような形にできるだけですし、各国も努力をしているということを早く持っていければと思います。

もうちょっと発信しなければいけないのかな○合瀬 今回の問題で象徴的だったのは、前原外務大臣が1.5％（日本のGDPに占める農業の割合）のために98.5％が犠牲になっていいのかという議論をされたときに、多くの人た
ちがうなずいてしまったことです。でも農業大国と言われるアメリカだって1.1％なのです。でもその1.1％のためにアメリカは膨大なという気はしています。反省としてです。
実を言うと、前原さんが1.5％と言ったときに、痛い所を突かれたと思いました。でも、よく見てみると、去年か一昨年の農業白書にちゃんとそこは書いてあって、あれが読まれていないというか、そこのところも反省しなければいけないのかなという気はしました。

金を使って農業を守っている。そこに議論を○生源寺 蛇足ですが、「食料・農業・農村白持って行けませんでした。

書」は情報量がちょっと多すぎると思います。

私たちが農業を番組で取り上げる場合、気林業の白書を必要があって読んだことがあるをつけなければならないのは議論を農家向けのですが、非常にさっぱりしています。林業だけの話にしないことです。これは国民全体

については素人の私にとっては非常にわかりの話なのだという議論を土俵に組み立てないやすかった。

と、農家だけの問題と受け取られた途端、視聴者から背を向けられます。

ついでに申し上げますと、これからの農業で大事なのは情報の発信で、農業者自身も情そのためにツールとして食料自給率という報を発信する時代になっていると思います。

概念があるのですが、これは攻撃されるとひ我々農業に関係のある人間も意識する必要がとたまりもない危うさも抱えています。いずある。先ほど初心者、中級者、上級者と冗談れにしても、そこに農業があるという意味を、のように言いましたけれども、実は私は真剣

国民がこれは大切なのだと思えるように、どで、そういうレベルの違いも意識しながら、うもっていけるかだと思います。

丁寧に情報を発信していくことが大事だと思

食料というのは基本的に安全保障につながいます。

る問題ですし、ある程度持っておかないと危

もう一つ、今の1.5％の問題ですが、別の角険なものなのだ。韓国の農業政策を持ち出さ

度から見ますと、日本の現在のGDPは約500兆れたときに、あれは相当危うい政策ですよと

円で、2005年の飲食費支出は74兆円ですよね。

言えるのか。そこだと思います。

つまり国民所得の７分の１、６分の１の支出

先進国では農業を守るためにはお金は必要

が食に向かっているわけです。その行き着くだということは、ある程度の常識にしないと先には農業があり、漁業があり、外国のものいけないと思います。日本だけが特別であるも含んでいますけれども、食の素材産業があかのように思われていますけれども、先進国る。ですからフードチェーンという観点で見で農業を守るためにはそれなりにお金も必要

ると農業、漁業を起点として形成されている

77
共済総合研究 第61号

産業はかなりの厚みがあるわけです。特に食で行われていまして、やはり11月11日の「日品の製造業は地方のウエイトが高いわけです

本農業新聞」の一面には同じような見出しでから、地方の雇用機会という意味でも非常に記事が掲載されています。17年間を振り返っ重要であって、その意味では農業はけっしてて、いったい何があったのだろうかという感

孤立しているわけではなくて、食品産業と地じがあります。過去を振り返って、今後の羅域社会と密接につながっているはずなので針盤を誤りなきものにしていく必要性を痛感す。そのつながりを可視化するということもしています。

求められていると思います。

○司会

先生方、ありがとうございました。

○鈴木 今のようなお話とか、先ほど合瀬さ

時間の都合により、この場はこれで閉じさせんが言われたような先進国の実態とかを含めていただきます。本日は、大変ご示唆あふれて、ぜひもっとNHKで正しい情報を毎日のよるご提案を賜りまして、改めまして御礼申し

うに流していただく。これが非常に重要なのあげます。ありがとうございました。
以上ではないですか。農家の皆さんが集まって意思確認しているだけでは、まったく外に対してわかっていただけないわけですから。農家の皆さんのＪＡの活動ももうちょっと考えな
いと。いつも総決起集会とか、自分たちだけで集まって鉢巻しているというのが報道されると、逆にエゴではないかというイメージで■鼎談者紹介
生源寺 眞一（しょうげんじ しんいち）
東京大学大学院農学生命科学研究科教授（農学博士）。専門は農業経済学。1951年愛知県生まれ。農事試験場研究員、
北海道農業試験場研究員を経て、1987年東京大学農学部助教授。1996年より現職。2007年からは研究科長（学部長）。
主な著作に『現代日本の農政改革』（東京大学出版会）、『農
業再建

マイナスです。

真価問われる日本の農政』（岩波書店）『新版よくわかる食と農のはなし』（家の光協会）などがある。現在、日本学術会議会員、生協総合研究所理事長。

○合瀬 そうですね。ただ、かなり農業に対する理解は進んできていると思います。私た鈴木 宣弘（すずき のぶひろ）
東京大学大学院農学生命科学研究科教授（農学博士）。専門

ちが考えている以上に、一般の人たちはやは

は農業経済学、国際貿易論。1958年三重県生まれ。1982年

り農業は大切だと言いますし、ある程度のお2006年より現職。日中韓EPA、日モンゴルEPA産官学共同金を使うのは仕方ないと思っているのではな
いでしょうか。一方で不公平さや無駄にはかなり敏感ですから、農業予算がきちんと使われているかどうかのＰＲは必要だと思います。
○生源寺 昨年11月10日の総決起集会、「日本農業新聞」なども11日に一面で取り上げてい東京大学農学部卒業。農林水産省、九州大学教授を経て、研究会委員、関税・外国為替等審議会委員。主著に、『食料を読む』（共著、日経文庫、2010年）、『食の未来に向けて』（筑波書房、2010年）、『新しい農業政策の方向性―現場が創る農政―』（共著、全国農業会議所、2010年）、『現代の食料・農業問題―誤解から打開へ』（創森社、2008年）等。

合瀬 宏毅（おおせ ひろき）
日本放送協会（NHK）解説主幹。1959年佐賀県生まれ。山
口大学経済学部卒業。NHK入局後、鹿児島、番組制作局、名古屋などで勤務。NHKスペシャル、モーニングワイドなどを制作、担当し、経済番組のプロデューサーを経て、ましたけれども、実は17年前の11月10日にも総決起集会が行われています。これは国技館

2000年より解説委員。
「食料・一次産業」を中心とする経済問題を担当。

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共済総合研究 第61号

■配布資料１
2010年12月16日

あらためて農業・農政のあり方を考える：経済連携問題に寄せて
生源寺 眞一

１．先鋭化した意見対立の構図
１）本年10月１日の菅首相の所信表明演説をきっかけに、一挙に先鋭化した農業・農政をめぐる意見の対立。二重・三重の対立の構図。農業界と経済界、農水省と経産省、与党内の推進派と慎重派・反対派。閣僚のあいだにも温度差。
２）国としての基本方向の選択に関わるテーマであるにもかかわらず、いかにも唐突な印象を残した総理による方針の提示。事前の調整なしに関係省庁によって提供される情報のあいだにも大きなギャップ。
３）ここ数年を振り返って、与野党ともに選挙を強く意識し、農政の議論が内向きになりがちだった点も、農業関係者に強い衝撃を与えた背景のひとつ。経済界の農業に対する厳しい視線にも、この間の農政の流れが影響。
２. 農政の流れ
１）農政をめぐる主なできごと
1992年 農林水産省「新しい食料・農業・農村政策の方向」
1993年 ウルグアイラウンド農業交渉実質合意
1994年 食糧法の制定と食管法の廃止（1995年）
1999年 食料・農業・農村基本法の制定2000年 第１回の食料・農業・農村基本計画
2002年 農林水産省「米政策改革大綱」

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2004年 新たな生産調整方式を軸に米政策改革の実施
2005年 第２回の食料・農業・農村基本計画
2006年 担い手経営安定新法の制定
2007年 担い手や集落営農を対象に経営所得安定対策の本格導入
参院選で戸別所得補償政策を掲げた民主党勝利
自民党主導による担い手政策・米政策の見直し
2009年 石破発言をきっかけに選択的減反をめぐる議論が急浮上
総選挙で民主党が圧勝
新政権下で米について戸別所得補償の先行導入を決定
2010年 第３回の食料・農業・農村基本計画
参院選で民主党敗北
２）米で先行導入された戸別所得補償には三つの側面。①水田農業の規模拡大と担い手の育成という面では前政権下の政策よりも後退。②米の生産調整が選択制に移行したことに伴う参加者へのメリット措置としては合理的な側面。③米価の低下に歯止めがかからない状況に講じられた一定のブレーキとしての側面。しばしばＥＵの直接支払いに準じた政策とされる戸別所得補償だが、ＥＵと日本の農業・農政の違いにも注意が必要。
３）2010年３月に閣議決定された第３回の食料・農業・農村基本計画では、戸別所得補償
や６次産業化によって小規模農家も農業を継続できることを強調。一方、食料自給率については供給熱量ベースで10年後に50％という高い目標を設定。
「我が国の持てる資源をすべて投入した時にはじめて可能となる高い目標」。こうした農政面におけるこれまでの新政権の姿勢と、秋以降に露わになった農業の競争力強化に向けた強い意欲のあいだにはギャップ。
３．原点を確認する
１）冷静で現実的な議論をときには大胆に積み重ねいくためには、農業・農村の現実を直視することが肝要。変わる国際環境に対する農業の適応力のレベルを規定するのは、農業そのものの競争力のレベルと、国際環境の影響を緩和しつつ、競争力水準の向上にも資する農政の組み立て。競争力の向上については、到達可能なレベルを見極めることがポイント。10年、20年後の農業・農村のかたちが見えないことが農業界の不安を増幅している点にも留意が必要。

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共済総合研究 第61号

２）絶対的な必需品としての性格を有する食料については、食料安全保障の観点からも、ミニマムの国内供給力を確保し続けることが重要。2007年から08年にかけての食料価格高
騰時に12カ国が米や小麦の輸出禁止措置を講じた点を、輸入陣営として重く受け止める
ことが大切。国内の食料供給力の基本は、農地と水と確かな技術を備えた人材。しかるに、経済連携の帰趨如何にかかわらず、日本の水田農業の持続可能性には危険信号が点滅【資料１】。
３）零細で高齢化した農家が多数を占める水田農業には、規模拡大によるコストダウンのポテンシャルが存在【資料３】。ただし、日本の条件のもとでベストの状態に到達したとしても、なお残る海外の農産物とのコスト格差。一方、日本の農業とくに水田農業は、
農業用水や農道などの地域資源の維持管理の面でコミュニティに支えられる営み。地域
農業をリードする農業者の育成と並んで、多彩なメンバーによる新たな共助・共存の仕組みを定着させることも重要【資料４】。
４）現代の農産物は川下の食品製造・食品流通・外食の各段階で付加価値を移転・形成されながら最終消費者のもとへ【資料６】。農業のあり方は食品産業のあり方を規定し、食品産業の帰趨が国内農業に対する需要を大きく左右。農業と食品製造業が地方に密に立地する産業であり、比較的安定した産業であることにも注意が必要。
５）食習慣や農業構造の類似性という観点を踏まえるならば、食料と農業の問題については、日本・モンスーンアジア・さらにその外側の世界という三層の構図のもとで理解することが有益。日本の食料の輸入元は新大陸に大きく依存し、農林水産物の輸出先の７割はアジア【資料７】。
４. 財政負担型農政とは１）ＥＵでは1992年の農政改革を契機として、価格支持による消費者負担型の農政から直接支払いによる財政負担型農政に移行。この場合の直接支払いとは、農産物価格を通じて農場の所得を確保するのではなく、政府が農場に直接に給付を行うという意味。改革
前の政策のもとでは、穀物や牛肉などの目標価格を維持するために政府系機関が市場に買入介入し、積み上がった買入在庫を海外に輸出するパターンが基本。

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２）ＥＵ（ＥＣ）の農政改革の流れ
1992年 農業政策の改革を決定（価格引き下げと直接支払い導入）
1993年 ウルグアイラウンド農業交渉実質合意
1999年 さらなる改革を決定（改革の深化拡大と環境要件の導入など）
2003年 さらなる改革を決定（農場単一支払いと環境要件の強化など）
2008年 ヘルスチェック（モジュレーションの強化など）
３）前政権下の経営所得安定対策や現政権の戸別所得補償は、納税者の負担による直接支払いである点でＥＵの直接支払制度に類似。ただし、ＥＵがWTO農業協定の規律を意識して、直接支払いを当年の生産量や作付面積から切り離された（デカップルされた）支払いへと移行してきたのに対して、日本の戸別所得補償は生産とリンクした支払いとして設計（経営所得安定対策はWTO協定との整合性に配慮）。また、ＥＵの農業が専
業・準専業の農場によって支えられているのに対して、日本農業とくに水田農業は小規模な兼業農家や中山間の高齢農家のシェアが優越。
４）ＥＵの経験から学ぶべきは、直接支払いという政策の手法もさることながら、1993年のウルグアイラウンドの決着に先立つ92年に能動的・戦略的に改革を実行した点。日本
では決着後の94年秋に６兆百億円のウルグアイラウンド対策費を決定。ＥＵが92年以降も改革の深化を着実に進めてきた点も重要。さらに、加盟国が増加し、ＥＵとしての合意形成には困難が増したとも考えられる中で、ぶれることなく深化・拡大した改革路線。
５. 「行うは難し」の直接支払い
１）経済連携のタイプに応じて、利害得失に関する客観的で蓋然性の高い見通しを、消費者・納税者・産業界・農業界等について描き出し、国民に提示することが議論を進め
るうえでの前提。都市的地域と地方都市・農村を比較する観点も重要。経済界には農業・農村に対する理解を深める姿勢、農業界には日本の産業の実情と国民生活の実態を注視する姿勢が必要。
２）消費者負担型農政から財政（納税者）負担型への転換は、まさに「言うは易く、行うは難し」。複雑なフードチェーンを経由して消費者に届けられる品目の場合、農産物価格の引き下げが必ずしも最終製品の価格引き下げにつながらない場合も。もともと、価格を維持することによる消費者負担型の農業保護は比較的受け入れられやすい手法。

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共済総合研究 第61号

２％の消費税に相当するとも言われる農業に対する補償の財源支出ははたして国民に受け入れられるか。財政負担が農業のコストダウンにつながるかたちで用いられ、中長期的には国民負担の軽減に結びつくことが肝要。
３）かりに国境措置の組み替えによる農産物価格の低下が直接支払いによって補填されるとすれば、出所は異なるものの、農業生産者は従前通りの所得を確保することを想定することは可能。けれども、農産物の流通ビジネスとりわけ農協のビジネスのボリュー
ムが圧縮されることは確実。農業者の利害と農協の利害が必ずしも重ならないことにも留意が必要。このような構図は昨今の米価をめぐる綱引きの中でも浮き彫りに。
４）ある意味では単純とも言える米をめぐる政策の問題。難しいのは生乳や麦などをめぐる政策。加工されて消費者に届けられる農産物の場合、関税引き下げといった国境措
置の組み替えは、当該農産物の生産者だけでなく、関連する食品産業にも複雑に影響。
国内の農産物の価格が引き下げられることで食品産業の国産素材志向が高まる可能性がある反面、より安価な加工品や調整品の輸入によって食品産業が深刻な影響を受ける可能性も。
５）膠着状態にあるものの、WTOのドーハラウンドの動向にも留意が必要。とくに削減の対象となる黄色の政策のルール設定如何では、現在にも増して、財政負担型農政の設計に制約がかかる事態も。他方で、食料輸入陣営として、合理的な根拠を添えて貿易ルールの改善提案を行うことも重要。

参考文献
生源寺眞一『農業と農政の視野』農林統計出版、2010年.
生源寺眞一『農業がわかると、社会のしくみが見えてくる』家の光協会、2010年.

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■配布資料２

資料１

資料１

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資料３

資料４

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資料５

資料６

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資料７

資料８

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■配布資料３

TPPと日本の国益
東京大学大学院 教授 鈴木 宣弘
コーネル大学 客員研究員 木下 順子
はじめに日本が議長国を務めるAPEC（アジア太平洋経済協力会議）横浜会合の開催に合わせて、
TPP（環太平洋戦略的経済連携協定）への日本の参加問題が大きな争点としてにわかに浮上した。TPPは、太平洋周辺の国々が参加して幅広い分野で関税・非関税措置の全面撤廃を目指す
経済連携構想である。2006年５月にチリ、シンガポール、ニュージーランド、ブルネイの４ヶ国ですでに発効している協定を母体とし、2010年10月現在までに米国、オーストラリア、ペルー、ベトナム、マレーシアが参加の意思を表明して交渉が進められている。これが合意に至れば、従来から米国が提唱しているAPEC（アジア太平洋経済協力会議）21ヵ国での広域自由貿
易圏（FTAAP）構築に向けての重要な一里塚になると注目されている。
現時点までの交渉は、関税撤廃の例外措置を一切認めないという厳しいスタンスで進められている。日本が参加意志を表明すべきかどうかについては、与党内でもまだ議論が分かれている段階だが、先般のAPEC横浜会合（2010年11月）において日本政府は、来年11月の次回会合までの正式参加を目指し、関税・非関税措置の全廃に向けた国内対策を早急に詰めるという方向性を示唆した。
このまま日本がTPPに参加することになれば、これまでアジアに重点をおいて日本が進めてきた柔軟性あるFTA／EPA（自由貿易協定／経済連携協定、以下「FTA」と略す）の段階的拡張という方向性は一気にくつがえされ、産業構造、雇用、そして国民生活全体に劇的な変化がもたらされることは間違いない。にもかかわらず、１年程度の短期間で、例外措置が一切認められない完全な自由化を前提とする国内対策を十分に整備することはほとんど不可能であろう。
「ゼロ関税にすれば農業の競争力強化や輸出産業化につながる」という見解は現実離れしている。その前に産業が崩壊してしまう。関税撤廃しても所得補償すれば大丈夫という議論も、コメだけで毎年1.7兆円、乳製品等も含めれば３兆円を超すであろう財源について、具体的な財源確保の裏付けを提示して、コメ供給は確保できると国民に約束することは「空手形」になると言わざるを得ない。また、例えば、これまで実質的にほぼシャットアウトしてきた看護師さんの受入れについて、海外からの看護師さんの大幅流入を前提とした日本側の体制が半年や一年という短期間に整うわけがない。
もし、農産物の中でわずかに高関税が維持されている１割の品目（コメ、乳製品など）が関税撤廃された場合、農水省の試算によれば、食料自給率は「新基本計画」が目標として掲げている40→50パーセントという上昇シナリオではなく、14パーセントに向けて急落する。これは、国民の命の根幹をなし、世界的にも武器と同じ「戦略物資」とされる食料を、ほとんど海外に依存することを意味する。主食のコメもほとんど自国で生産できない中、2008年のような輸出

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共済総合研究 第61号

規制が起これば、ハイチやフィリピンのコメ暴動はまったくの他人事とは言えなくなる。また、主要産業である農業を失った地域社会は崩壊し、国土は荒れ果てる。これは農家保護の問題でなく、国民生活と国家存立の問題である。
また、関税撤廃によって打撃を受けるのは農業だけではない。繊維製品、皮革・皮革製品、履物、銅板など、極めてセンシティブな品目は工業分野にも多く、金融、医療など、労働力移動を含むサービス分野の開放も決して容易には進まないはずである。また、海外展開のある企
業は2,000社に１社程度であり、他の大多数（多くは中小零細企業）は、輸入品とのさらに激しい競争に直面する可能性が高い。
「農業のせいで国益が失われる」かのような「農業保護ｖｓ国益」という対立の図式によってこの問題を捉えるのは、的を外れた議論である。
「これまで農業が障害となってFTAが進まなかったから、一気にTPPを進めるしか道がない」といった議論も間違っている。ごく一部の輸出産業と一面的な消費者利益のために、他にどれだけの国益を失うのかを総合的に検討しなくてはならないのである。準備不足のまま例外を認めない全面開放のTPPに慌てて参加すればどうなるか。長期的な国家戦略に基づいて、国家全体としての得失を総合的に評価し、十分に時間をかけた冷静な国民的な議論が必要である。

FTAの本質FTAの本質は「差別性」にある。FTAは、WTO（世界貿易機関）の「無差別原則」（特定の国に自由化すれば他のすべての国にもそれを適用しなければならないというルール）の例外として認められており、関税撤廃などの優遇措置や例外品目は協定ごとに柔軟に設定することができる。FTAは、WTOが目指す無差別で互恵的な世界の貿易自由化への「積み石（building
block）」であるから推進すべきという見方もあるが、さしあたり、意図的に競争相手を排除できる特質を活かして自国の利益を確保する目的でFTAが利用され、世界的にみた競争力関係からは起こり得ないような歪曲された貿易の流れを生み出していることは否めない。
典型的な例として、米国は、カナダとメキシコが相手なら米国の乳製品の方が競争力が高い
ので、NAFTA（北米自由貿易協定）では乳製品をゼロ関税にしてメキシコに対する輸出を伸ばして利益を得ているが、一方の米豪FTAでは乳製品を例外扱いとし、世界一競争力の高いオーストラリアからの乳製品の輸入増加を防いでいる。米豪FTAでは米国がずいぶん譲歩したよ
うに言われているが、それは間違いである。
FTAに参加していない輸出国は「仲間はずれ」の不利益を早急に回避しようとするため、世界のFTAは急速に増えている。たとえば、韓米FTAの合意成立（ただし、米国の求めで自動車と牛肉の再交渉中）によって韓国車や韓国製家電製品はゼロ関税で対米輸出できるようになる
ため、損失を逃れたい日本の自動車や輸出家電部門は日米FTAの推進を政府に強く要請している。

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こうして、世界に多数のFTAが併存、または並行的に交渉が進行中である。わが国を含む
FTAだけでも、すでに締結されているシンガポール、メキシコ、マレーシア、チリ、タイ、イ
ンドネシア、ブルネイ、フィリピン、ベトナム、インド（大筋合意）、及びASEAN（東南アジ
ア諸国連合）、政府間交渉中の韓国（中断中）、及びオーストラリア、事前協議中のモンゴル、及び日中韓に加えて、構想段階ではあるが、より広域の協定として、ASEANに日韓中を加えた
ASEANプラス３、さらにオーストラリア・ニュージーランド・インドを加えたASEANプラス
６、そしてAPEC21ヵ国全体でのFTAAPが検討されつつある（図１参照）。
このような様々な自由貿易協定が、併存、または、並行的に交渉されることは、貿易ルール（様々な関税水準・原産地規則等）の錯綜による様々な弊害、交渉費用を含む膨大な行政コストにもつながる。

｢例外なし」が優れたFTAだというのは間違い
そもそもFTAは「仲間はずれ」をつくることによって世界全体（域外国）の経済厚生を悪化させる性質をもつが、域外国の経済厚生の悪化を最小限にとどめるという観点では、実は、高関税の重要品目も含めてゼロ関税とするFTAよりも、高関税品目は除外したFTAの方が優れている可能性がある。
また、高関税品目を抱える当事国としても、重要品目を除外したFTAの方が自国の経済厚生は高まる。これは、日本の輸入増加によって国際価格（日本の輸入価格）が上昇する程度が大きいと、消費者の利益は思ったほど増えないため、国内生産が被る損失と関税収入の喪失額の合計が、消費者の利益よりも大きくなってしまうからである。
たとえば、表１に示したように、日タイFTAの試算では、例外品目がない場合の日本の利益は373百万ドル、域外国の損失の総額は3,022百万ドルであるのに対し、高関税のコメ、砂糖、鶏肉を関税撤廃対象から除外すると、除外しない場合よりも、日本の利益は661百万ドル増加し、域外国の損失は総額で636百万ドル減少している。同様に、日韓FTAの場合も、高関税品目を除外した方が、除外しない場合よりも、日本の利益も域外国の不利益の総額も改善されている。
つまり、日本が抱える重要品目を例外化ないし最低限の開放（相手国向けの低関税枠の設定など）にとどめることで合意が成立するならば、その方が日本としての利益は増加し、同時に域外国の損失も緩和することが可能である。
日米、及び日ＥＵ間FTAについても、農産物と食品を全て除外するケースとの比較で試算した結果、上記と同様の結論が得られている。表２のとおり、例外なしの日米FTAの場合、日本の利益は824百万ドル、米国の利益は3,625百万ドル、域外国の損失の総額は4,645百万ドルであるのに対して、農産物と食品を全て除外すると、除外しない場合よりも、日本の利益は1,142百万ドル増加し、域外国の損失も総額で3,140百万ドル減少している。日ＥＵ間FTAの場合も同様である。ただし、米国やＥＵのように重要品目の貿易額が大きい国とのFTAの場合、日本が重要品目を除外すると、相手国の利益が著しく損ねられることから、合意が得られる可能性はかなり低いのである。

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これまでのFTAで障害になったものは何か
輸出産業の損失回避は確かに重要な国益の一部であるが、その視点のみで交渉相手国を増やしていくことが長期的な日本全体の国益に合致するとはかぎらない。海外展開のある企業は2,000社に１社程度であるから、大多数を占める中小企業にとっては輸入品との競争激化が懸念されるし、輸出産業でも、現地生産が進んでいる昨今では、関税撤廃のメリットはそれほど大きくないとの見方もある。また、国内の輸出企業についても、日本人の雇用が海外労働力に置き換わっていく流れも想定しなくてはならない。
また、開放が困難なのは農業分野だけのように言われることが多いが、実はそうではない。
金融、医療など、労働者の移動を含むサービス分野の多くはきわめて開放が困難であるし、繊維、皮革、皮革製品、履物など軽工業品にもセンシティブ品目は少なくない。チリとのFTAでは銅板が大きな課題であった。わが国の銅板の実効関税は1.8パーセントだが、日本側は、銅関連産業の付加価値率、利潤率は極めて低く、わずかな価格低下でも産業の存続に甚大な影響があるため、関税撤廃は困難だと説明した。このように、過去のFTA交渉で障害となったのは農業分野だけではないのである。
端的な例は、日マレーシアFTA、及び日タイFTAの経験である。これらの交渉では農業分野
は先行的に合意に至ったが、最後まで難航したのは鉄鋼や自動車であった。日韓FTAが中断している原因も、表面的には農業のせいだと言われているが、実は最も深刻な障害は部品・素材
産業分野である。日本からの輸入が増えて素材・部品産業に被害が出ることを懸念する韓国国
内世論の沈静化のために、韓国側が日本に韓国中小企業への技術協力やそのための基金の出資について少しでも表明してほしいと求めているが、日本側は「そこまでして韓国とFTAを結ぶ
つもりはない」として拒否している。それでいて、報道機関に発表する段階になると「また農業が原因で」と説明される。
また、日韓FTAの事前協議の場である産官学共同研究会の様子から指摘できる点は、特に金融、教育、法律、運輸、建設、電気通信、医療などに関連するサービス分野の自由化について
日本側が全くの無関心で、研究会のテーブルに一度もつかなかった省庁さえあったということである。そもそも韓国の関税率は、農産物も含めて全般的に日本よりも高いので、韓国にとっては関税よりも検疫、規格、原産国表示、不明瞭な商慣行などの非関税障壁や、関税が適用されないため様々な制限が設けられているサービス分野を含む、できるかぎり包括的な規制緩和を実現することを望んでいたが、日本側からは「まったく論外」という印象を与える回答もみられ、韓国側から再三失望感が表明された。例えば、看護師さんも「足りている」の一点張り、金融については、日本の担当の省庁は「何もできることはない」として、事前交渉のテーブルに一度も着かないような状況であった。本交渉の早期開始を望んでいたのは日本であったのに、奇妙なことである。
これらを総合すると、一部の輸出産業が主張する目先の利益を「国益」と呼び、TPPに乗り急ぐのは間違っている。また、「農業のせいでTPPに参加できない」あるいは「農業のせいで国益が失われる」といった、「農業保護ｖｓ国益」という対立の図式での議論も、的を外れている。
「農業保護をとるか、TPPの利益をとるか」ではなく、「一部の輸出産業の利益のために失う国益の大きさ」を考えなくてはならないのである。

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つまり、問題の構図は、（誤） 国益ｖｓ 農業保護（正） 輸出産業の利益ｖｓ 中小企業の損失（輸入との競争、労働者の流入による雇用喪失）、
金融、医療（看護師の受入含む）等のサービス分野の損失、繊維、皮革、履物、銅板、コメ、乳製品等のセンシティブ（重要）品目の損失、
食料生産崩壊による国家安全保障リスクの高まり、
水田の洪水防止機能や生物多様性の喪失、国土・地域の荒廃等となる。

アジアとのFTAは「協力と自由化のバランス」でこれまで日本が近隣のアジア諸国を中心に進めてきた２国間でのFTA交渉では、農産物が他分野に先行して合意したケースも多い。これは、一つには日本の農業の市場開放度がすでに高いからである。農産物全体の平均関税率は、世界的にみても低水準の11.7パーセントで、野菜については大半が３パーセント以下である。これらの低関税品目をFTAに含めるならば（影響は慎重に検討すべきだが）、多くの農産物を含んだFTAが可能なのである。
ただし、コメ、乳製品、砂糖などの一部の品目は、国家安全保障、地域社会存続などの観点から関税撤廃が困難な最重要（センシティブ）品目として守られている。品目数では日本の農産物全体の１割程度である。もちろん日本だけでなく、世界各国が少なからぬセンシティブ品
目に対して高関税を堅持している。
日本とアジア諸国とのFTAの場合、センシティブ品目の例外扱いについて相手国の理解を得るためのキーワードは、「協力と自由化のバランス」（センシティブ品目の自由化の度合いを低くする代わりに協力事業等を拡充する）である。日タイFTAでは、農業分野での様々な援助協
力事業の拡充を打ち出し、さらにタイの零細農民の所得向上に配慮した優先的措置も表明した
ことが、農産物のスムーズな決着に貢献した。また、フィリピンとのFTAでは、小規模農家が生産するモンキーバナナや小さいパイナップルなどについては優先的な関税撤廃や無税枠設定を行うことを約束した。このように、日本側がセンシティブ品目の例外扱いを求める代わりに、FTAの利益から取り残されがちな相手国の零細農民に対する優先的配慮を可能なかぎり行い、
アジア農村の貧困解消と所得向上に貢献することによってバランスを確保すれば、双方の利益を高めるFTAが成立するのである。

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TPPで重要品目の例外化は認められるか
しかし、オーストラリアや米国のように、そもそも協力や援助の対象ではない国が交渉相手国の場合、「協力と自由化のバランス」の手法は通用しない。また、オーストラリアとの農産物貿易額に占めるわが国の重要品目（コメ、乳製品、牛肉、砂糖、小麦など）輸入額の割合は５割を超えており、これをすべて例外扱いとする日本側の要請に対して理解を得られるとは考えにくい。また、米国の大きな関心品目はコメであり、「コメを含めてすべての農産物を含めない
限り日本とのFTAはありえない」と米国の多くの関係者が明言している。つまり、重要品目に手をつけずにTPPを妥結させるというのは不可能に近い。
だが、どの国にも絶対に守りたいセンシティブ品目があるというのも事実である。カナダは乳製品の例外化を主張したためTPP交渉への参加自体を認められていないが、実は、率先してTPPを主導しているように見える米国も、少なくとも乳製品と砂糖については絶対に譲れないはずである。つまり、「例外なし」原則の下では、日本やカナダだけでなく、米国でさえ、本当は交渉参加を認められないはずである。にもかかわらず、米国は例外措置の必要性を事前には申し出ずに参加表明しておいて、交渉開始後、米豪FTAでは実質例外化されている砂糖と主要
乳製品を米豪間のみ例外として認めるように主張する作戦をとった。
日本も早めに参加してルールづくりに参加した方が得策だとの見方があるが、日本が参加表明すれば、米国は自らのことは棚に上げて、日本には例外措置を認めないという不条理な要求を出してくる可能性は払拭できない。
TPPは、日本にとって最も厳しい条件の日豪FTAと日米FTAとを一気に締結するようなものである。特に米豪との農産物貿易額は重要品目を含めて非常に高く、全世界に対してゼロ関税にすることとほぼ同じ影響を受けると言ってよい。全世界に対してすべての国境措置を撤廃す
れば、日本の食料自給率は14パーセントまで低下するという試算が農水省から出されている。

戸別所得補償のための財政支出額試算
例外措置が全く認められないTPPに日本が参加した場合、補償措置を何も行わなければ国内
農業生産額は4.1兆円減少し、農業関連産業の損失も含めたGDP（国内総生産）ベースの損失額は7.9兆円にのぼると農水省は試算している。
これに対して、「コメについては所得補償があるから影響は小さい」という楽観的な議論もある。だが、コメ関税の完全撤廃後も現在の国内生産量（約900万トン）を維持できるように、仮に１俵（60キロ）当たり14,000円のコメ生産費（全国平均）と輸入米価格約3,000円との差額を補てんする場合に生じる財政負担は、<コメ関税ゼロの場合>（14,000円−3,000円）／60キロ× 900万トン＝1.65兆円となる。概算でも約1.7兆円にものぼる補てんを毎年コメだけに支払うのはおよそ現実的ではな
いし、コメ以外の農産物に対する補てんも含めると、必要額は少なくともこの２倍近くになる可能性もある。さらには、１兆円近くに及ぶ関税収入の喪失分も別途手当てしなくてはならな
いことも忘れてはならない。

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共済総合研究 第61号

これを国民が許容し、財源も確保できるというなら、環境税の導入、消費税の税率の引上げなどによる試算から具体的な財源確保の裏付けを明確にし、国民に約束する必要がある。それが空手形になれば国民に大きなリスクをもたらし、世界から冷笑される戦略なき国家となりかねない。TPPは、「とりあえず参加を表明しておいて、例外品目が認められなければ所得補償すればよい」というような安易な対応が許される問題ではなく、わが国の長期的な国家戦略が問われていることを認識すべきである。
一方、もしTPPが関税撤廃の例外を認める形で妥結される可能性があるならば、このことを踏まえた現実的な議論の余地が生まれる。たとえば、コメの例外扱いが認められて関税率が250パーセントとされた場合、必要な補てん額は、＜コメ関税250%の場合＞ （14,000円−10,500円）／60キロ× 900万トン＝5,250億円となる。
ただし、以上の試算額は現状水準の国内生産量の維持を前提とした金額であり、もし、関税水準を引き下げる一方で、新基本計画の目標である食料自給率50パーセントも達成しようとする場合には、試算はもっと複雑化するが、膨大な財政負担が発生することは間違いない。関税撤廃が可能かどうか、あるいは引き下げ可能な関税水準については、それにともなう財政負担額とセットで検討する必要がある。
なお、農業支援は関税など国境措置によって行うよりも、国内的な直接支払いで行う方が経済厚生上の損失が少ないという議論もある。しかし、それが常に言えるのは、輸入が増えても国際価格が上昇しないという非現実的な「小国の仮定」が成立する場合にかぎられるということは案外忘れられている。

外部効果も含めたTPPの影響評価を
国内農業が失われることによる国民への影響度は、農業生産額の変化を見るだけでなく、失われる正の外部効果（多面的機能）も考慮した総合評価によって示す必要がある。たとえば日本の稲作の場合、代表的な多面的機能としては、主食を自給して国民に安定供給を保障することによる国家安全保障の維持に加えて、水田における生物多様性保全機能、洪水防止機能、地下水涵養機能、土壌崩壊防止機能、水質浄化機能、窒素循環機能、農村景観・保健休養の場の提供などがある。また、国内コメ生産が減少して輸入米が増えれば、バーチャル・ウォーター（日本のコメ輸入による海外の水不足深刻化を示す指標）、カーボン・フットプリント（原料調
達・生産・流通・消費・再利用までの全行程でのCO2排出量を示す指標）などの環境指標が悪化する。
このような正の外部効果が失われることの影響は、GDPには直接的に表れてこないが、長期的な影響を展望して自由貿易の利益と対比されるべきである。また、様々な方法で外部効果の大きさを金銭換算する試みも行われており、農水省の試算によれば、TPPによる関税撤廃で失われる田畑の正の外部効果は3.7兆円に相当する。

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共済総合研究 第61号

農業及び関連産業のGDPの損失額は7.9兆円という農水省の試算と、TPPに参加しなかった場合の輸出産業のGDP損失額は10.5兆円という経済産業省の試算があり、それらを総合したイメ
ージで、外部効果を考慮しない場合のTPP参加の経済効果はGDPベースで2.4〜3.2兆円（TPP参加による利益と損失を相殺したGDP増加額）という内閣府の試算がある。しかし、内閣府の評価額から外部効果の喪失分（3.7兆円）を差し引いた総合評価では、損失のほうが大きくなることに留意すべきである。
農業の持つ多面的機能は、農業でなくても発揮できるという見解もあるが、例えば、水田の洪水防止機能が崩壊したら、それをダム等で再構築するには数兆円の財源が必要になるということを考えなくてはならない。
最近の経済学では、自由貿易などの影響評価は、市場取引の金額に表れる狭義の経済的影響だけではなく、外部効果も含めた総合評価を行うべきという考え方が重視されるようになっている。にもかかわらず、WTOやFTAの貿易ルールは、いまだに外部効果を考慮しないオールド・ファッションな評価にもとづいて正当性が主張されていることは問題である。2010年10月に名古屋で開催された生物多様性条約第10回締約国会議（COP10）では生物多様性に関する経済評価が行われたが、現段階ではその成果を国際的な貿易ルールに反映するという連動がない。

食料は国民の命を守る戦略物資
TPPは、日本にとって最も厳しい条件の日豪FTAと日米FTAとを一気に締結するようなものであり、全世界に対する国境措置撤廃とほぼ同じ影響を受けるとみなせば、日本の食料自給率
は14パーセントへと急落する可能性がある。現状の40パーセントという日本の食料自給率は、先進国の中ではすでに最低レベルであるが、これが14パーセントにまで低下することを許すな
ら、外国から安全な食料を安く大量に買い続けることが可能だという保証が不可欠である。
しかし、2007年から2008年にかけて起こった世界食料危機は、日本が現在の経済力を維持し続けることができたとしても、食料輸入の安定的保証を取り付けることがいかに難しいかを明らかにした。諸外国と広く協定関係を結べば、輸出規制の禁止も含めて優先的な食料供給を確保できるとの見解もあるが、仮に輸出禁止などの条項を加えることができたとしても、いざというときに自国民の食料をさておいて海外に供給してくれる国があるとは思えない。不測時においてはどの国も、まず自国民の食料確保や自国の市場安定を図るという、国家として最低限の責務を果たさなければならないからである。
食料は人々の命に直結する最も基本的な必需財であり、国民に安全な食料を安定的に確保することは国家としての責務である。また、食料確保は、軍事、エネルギーと並ぶ国家存立の重要な三本柱の一つであり、食料は「戦略物資」だというのが世界の常識である。しかし、諸外国に比較して、日本ではこのような認識が薄いように思われる。農業政策は単なる農家のための政策ではなく、国民一人一人が自らの食料をどう確保するか、そのための政策だという認識が必要である。現状の安定した国際市場を前提にして突き進むのが、日本のあるべき姿なのかどうかが問われている。これは、農業関係者が決めることでも、経済界が決めることでもなく、消費者を含む国民全体で決定すべき、国家のあり方に対する重大な選択である。

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共済総合研究 第61号

食料危機は米国が創り出した「人災」
今後の世界の食料需給について考える場合、先般の世界食料危機が干ばつなどの不可避な自然現象だけで起こったのではなく、むしろ米国が創り出した「人災」の側面が大きいことに留意が必要である。平常時の穀物価格は、ほとんど需給バランスのみに反応して変動すると考えてよいが、我々の分析によれば、食料危機時に高騰していたトウモロコシ価格のうち、干ばつの影響を含めた需給要因で説明できる部分はわずか半分程度であった。つまり、残りの半分は大量の投機マネー流入や輸出規制などの影響による、平常時の値動きからは予測がつかない異常な価格上昇であったと考えられる。
米国は、いわば、「安く売ってあげるから非効率な農業はやめたほうがよい」といって世界の農産物貿易自由化を押し進めてきたため、基礎食料の生産国が減り、米国をはじめ少数の輸出
国に国際市場が独占されつつある。少数の売り手に依存する市場構造では、小さな需給変動に反応して価格が急上昇しやすく、逆に低価格化が起こりにくくなる。また、高値期待から投機
マネーが入りやすく、不安心理から輸出規制という食料の囲い込みも起きやすくなり、価格高騰がますます増幅される。たとえばコメは、先般の食料危機時にも世界全体の在庫水準は前年より改善していたにもかかわらず、他の穀物が高騰している中でコメに需要が流れるという不安心理が増幅され、コメ輸出規制へと連鎖した。
バイオ燃料振興策によって需給迫の一因を創り出したのも米国である。米国は、農家への差額補填（生産コストと販売価格との差）で安い食料輸出を実現しているため、財政負担が苦しくなると、バイオ燃料の推進を理由にして市場価格をつり上げたことが指摘されている。米国の都合に振り回された典型例がメキシコである。メキシコでは、NAFTAで主食のトウモロ
コシ生産農家が潰れ、米国から安く買えばいいと思っていたら、こんどは価格暴騰で輸入も困難な事態に追い込まれてしまった。

日本も米国の食料戦略の「標的」
ウイスコンシン大学のある教授は「食料は軍事的武器と同じ武器であり、直接食べる食料だ
けでなく、畜産物のエサが重要である。まず、日本に対して、日本で畜産が行われているように見えても、エサをすべて米国から供給すれば、完全にコントロールできる。これを世界に広げていくのが米国の食料戦略だ。そのために農家の子弟には頑張ってほしい」と授業で教えていたと言われる。原文では、「君たちは米国の威信を担っている。米国の農産物は政治上の武器だ。だから安くて品質のよいものをたくさんつくりなさい。それが世界をコントロールする道具になる。たとえば東の海の上に浮かんだ小さな国はよく動く。でも、勝手に動かれては不都合だから、その行き先をフィード（feed）で引っ張れ」と紹介されている（大江正章『農業という仕事』岩波ジュニア新書、2001年）。そのおかげで日本の畜産が発展できた面もあるので一概に否定はできないが、これが米国の戦略である。食料は戦略物資であり、世界戦略、国家戦略として、食料政策が位置づけられていることを日本も学ぶ必要がある。
ブッシュ前大統領の日本を皮肉るかのような演説も象徴的である。
「食料自給は国家安全保障の問題であり、それが常に保証されている米国は有り難い」（It's a national security interest to
be self-sufficient in food. It's a luxury that you've always taken for granted here in this country.）、96
共済総合研究 第61号

「食料自給できない国を想像できるか、それは国際的圧力と危険にさらされている国だ」（Can
you imagine a country that was unable to grow enough food to feed the people? It would be anation that would be subject to international pressure. It would be a nation at risk.）といった具合である。我々は米国の食料戦略をもっとよく知る必要がある。

農産物輸出国の手厚い農業保護
世界の食料輸出国がなぜ輸出国になりえているのかをよく見極める必要がある。たとえば、
米国のコメ生産費はタイやベトナムよりもかなり高く、実際の競争力からすれば米国はコメの輸入国になるはずなのに、米国はコメ生産の半分以上を輸出している。なぜこのようなことが可能なのか。
それは、米国では、コメの再生産が可能な生産費を保証する目標価格と、輸出可能な価格水準との差が３段階の手段で全額政府から補填される制度があるからである。いくら安く売っても増産していけるだけの所得補填があるし、いくら増産しても安く輸出できる「はけ口」が確保されているので在庫が累積し続けることもない。まさに「攻撃的な保護」で、この仕組みはコメだけでなく、小麦、トウモロコシ、大豆、綿花などにも使われ、これが米国の食料戦略を支えている。
しかも、この米国の穀物などへの不足払い制度は、輸出向けについては明らかに実質的な輸出補助金と考えられるが、WTOの規則上は、「お咎めなし」なのである。世界の農産物輸出は「隠れた」輸出補助金に満ち満ちており、2013年までにすべての輸出補助金を廃止することがWTOで決定されたが、全廃される予定の輸出補助金は、実は「氷山の一角」である。
WTOルールは輸出国側に有利に作られている。輸入国に対して関税削減を強要しながら、輸出国側は多額の輸出補助金で安価に輸出を行っているのである。しかも、米国を始めとする多くの輸出国は、自国の利益に反するWTOルールは守るべきものとは考えていないようで、日本などは思いつかないような「反則」をして正当化する。
TPP等のFTAでは、関税はゼロなのに、輸出補助金は実質野放しとなるため、輸出国と輸入
国との不公平の度合いは、WTO以上に高まることに留意しなくてはならない。
一方、日本はWTOルールを金科玉条のように守り、課された農業保護削減義務を世界で最もまじめに実行してきた「優等生」である。政府の価格支持政策をほとんど廃止したのは日本だけであり、農産物関税も平均で11.7パーセントと低く、農業所得に占める財政負担の割合も15.6
パーセントで、欧州諸国が軒並み90パーセントを超えているのに対してはるかに低い。それにもかかわらず、いまだに日本は最も過保護な農業保護国、しかも、価格支持政策に依存した遅れた農業保護国だと内外で批判され、国内世論の支持が得られないため、農業関連予算も減額され続けているのが現状である。
つまり、米国をはじめとする欧米先進諸国の食料自給率・輸出力の高さは、手厚い政府支援の証である。逆に、わが国の食料自給率が低いのは、過保護だからではなく、農業保護水準が低いからである。

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共済総合研究 第61号

まずASEANプラス３からアジア圏拡大へ
TPP参加問題は、以上のような実現可能性の問題に加えて、拡大する欧州圏、米州圏に対して、日本を含めたアジア諸国がどう対処していくのかという戦略の問題でもある。TPPをFTAAP実現への一里塚と位置づけて重視する見方もあるが、そうではなくて、むしろアジア
圏形成に対する米国の攪乱戦略の一つとして考える必要があるだろう。すでに、TPPに対して、
韓国、中国は距離を置き、ASEAN諸国も対応が分かれている。米国は、自身はNAFTA（北米
自由貿易協定）などで米州圏の足場をすでに固めてから、急成長するアジアに進出し、アジアの国々だけで連携関係を強化しようとする動きに対しては強く反対するという身勝手な行動を続けている。APEC21カ国でのFTAAPという米国提案は、その実現を米国が真剣に考えている
わけではなく、参加国を広げるほど具体的議論が進まないので、東アジア共同体の具体的議論を遅らせるのが目的だと認識した方が自然かもしれない。
しかも、米国はすでに、既存のFTAでの合意はTPPでも活かすという自国に都合のいい新ルールを提案しているようである。したがって、日本も重要品目の例外化を確保するために、まず早急に日豪FTAや日米FTAなどを例外を確保する形で締結し、既成事実をつくれば何とかなるとの見解もあるが、本当にそうであろうか。また、既存の合意を活かした上でのTPPというものに、一体どういう実体があるのだろうか。日本が浮き足立ち、交渉を拙速に進めようとしては、アジアは欧米の「草刈り場」になりかねない。日本とアジアの将来を見据えた冷静な判断が求められる。
欧州圏や米州圏の拡大・深化に対する政治経済的カウンタベイリング・パワー（拮抗力）として、また、日本が国際社会におけるプレゼンスを今後とも高めていくためにも、まず近隣諸国との共存共栄関係を築くことが重要である（図２参照）。つまり、日本の経済連携戦略は、基本的にはアジア圏の強化を優先課題として進めるべきである。もちろんこれは、米国やＥＵ、
カナダ、オーストラリアなどとの経済連携や友好関係を軽視してよいという意味ではない。対
等な立場で、本当の意味での友好関係を築くためにも、その前提としてのアジアのまとまりがまず重要なのである。
具体的には、ＥＵの歴史的展開に学び、アジア圏形成に向けた第一段階における参加国の範囲は、ASEANに日韓中を加えたASEANプラス３を軸にすることが自然であろう。韓米FTAが合意されたからといって日本も米国とのFTA交渉に飛び込むのではなく、長期的・持続的な繁栄の観点から戦略を立て直す必要がある。
特に最近の日本企業は、ある産業分野の製品製造を丸ごとどこかに移すというのではなく、完成品になるまでの製造工程をいくつもの生産ブロックに分解し、高度技術者の必要な部分、安価な単純労働にまかせた方が効率的な部分、というように、各工程を最も適した環境のアジ
ア各国に割り振って分散的に生産している（慶応大学の木村福成教授がフラグメンテーションとして紹介している。図３参照）。この場合、アジアに広く分散立地した工程を結びつけるサー
ビス・リンク・コスト（輸送費、通信費、他の様々な取引費用、制度的制約など）を節減することが重要であり、そのためには個別の二国間のFTAでは不十分で、東アジア全体が共通市場化
することが極めて有効である。これは、アジアの先頭を走ってきた先進国である日本が、自らの国益だけでなく、アジア諸国の長期的・持続的繁栄への方向性を提示することにもつながる。

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共済総合研究 第61号

こうしてみると、無理に全面開放のTPPに乗る意味はどこにあるのか。日本が乗り遅れるという問題ではなく、輸出産業が乗り遅れるという問題だが、輸出産業にとっても、なぜTPPでなくてはならないのか。今後伸びるのはアジアである。輸出産業の長期的、持続的な発展にとっても、日本とアジアと、ひいては世界全体の均衡ある発展のためにも、まず、アジア諸国がお互いに配慮し合った柔軟なFTA締結によってアジア圏を構築する形で、成長のエネルギーを共有する足場を固めることが重要ではなかろうか。アメリカはこれを阻止し、アメリカがアジアの成長から利益を得たいからTPPを持ち出したわけで、TPPに乗るのはアメリカの思惑に乗ることで日本の長期的利益には合わない。
TPPに代替する選択肢としての東アジアにおける広域経済連携の推進が具体化できずにいることがTPPへの傾斜を強める一因にもなっている。東アジアの広域連携強化を入り口論から具体論に展開する時期に来ている。ＥＵ統合の原動力がCAP（共通農業政策）であったように、賃金格差に基づく大きな生産費格差という異質性を克服して、東アジア各国の農業が共存できるようなFTA利益の再分配政策としての「東アジアCAP」を仕組めるかどうかが、東アジアがまとまるための大きな鍵を握っている。その具体像として、日韓中３国のコメに限定した試算ではあるが、我々は、３国のGDP比に応じた共通の補填財源を形成し、日本は生産調整を解除
して補填基準米価を１俵12,000円程度に設定し、日本の負担額が4,000億円に収まるには、日本のコメ関税率をギリギリ186%程度まで引き下げられることを示した。このとき、コメ自給率は大幅に低下することなく、環境負荷も大きく増大することなく、韓国・中国の負担額も大きくはなく、中国は輸出増による利益を得られる。かりに、関税をゼロに設定すると、日本と韓国への必要補填額はそれぞれ1.3兆円、6,600億円、日韓中の負担額はそれぞれ1.4兆円、4,200億円、1,600億円となり、各国、とりわけ日本の負担額が大きすぎて現実的ではない。このように、関税水準と必要となる直接支払額の大きさはセットである。このようなシステマティックなモデ
ル試算により、設定を変更しつつ、様々なケースを議論していくことは、東アジア共通農業政策の具体像を詰め、東アジアにおける広域経済連携の議論を具体化する足がかりになると期待される。

本当に「強い農業」と食の未来に向けて農業の体質強化の必要性を議論せずに農業サイドがTPPへの反対表明を行うことを問題視する声もある。確かに、TPPのようなゼロ関税を前提とした議論は論外としても、就業人口の減
少と高齢化の加速で、日本の食料生産基盤は弱体化してきていることは重く受け止め、日本農業が国民への基礎食料供給と国土・地域保全という社会的使命を今後とも果たせるように、本当の意味での「強い農業」を目指さなければならない。ただし、それは単純に規模拡大してコストダウンすることで果たせることではない。その努力も必要だが、それだけでオーストラリ
アなどの新大陸型農業国と同じ土俵で戦っても、とうてい競争にならない。
「少々高くてもモノが違うから、あなたのものしか食べたくない」という消費者を、地元の地域や日本はもちろん、日本の食料品を高く評価してくれるアジアや世界につくることである。
何が「本物」かについては、環境にも、動物にも、生き物にも優しい生産過程で作られたもの
が、人に優しい「本物」になる、という理解が重要である。スイスの農業は、ナチュラル、オ99
共済総合研究 第61号

ーガニック、アニマル・ウェルフェア（動物福祉）、バイオダイバーシティ（生物多様性）、景観などへの取組みをより徹底すれば、価格は割高でも消費者は納得して買ってくれる、その点で、他の国々の取組みの常に上を行くという自信を持っている。
日本のコメ政策についても、水田の４割も抑制するために農業予算を投入するのではなく、生産力をフルに活かし、「いいものを少しでも安く」売ることで販路を拡大していくという戦略に重心をかえることが必要である。さらに、輸出や食料援助も見据えて日本のコメで世界に貢献していくという戦略も重要である。そのために必要な予算は、日本と世界の安全保障につながる防衛予算でもあり、海外援助予算でもあり、狭い農水予算の枠を超えた国家戦略予算をつけられるような予算査定システムの抜本的改革が必要である。米国の食料戦略を支える仕組み
は、この考え方に基づいている。
また、国家予算の制約の中で効果を最大化するためには、一番必要な人にお金が届くことが重要であるから、地域の中心的な「担い手」に対する重点的な支援強化が必要であろう。今後
農業をリタイアされる方も増える一方、農業に関心を持ち、就農意欲のある若者や他産業からの参入も増加傾向にあるが、経営安定には時間がかかり、参入企業も赤字経営の方が多いのが実態である。様々な新規参入者に対して10年間くらいの長期的な損失補てんを行うなど、より集中的な経営安定対策を仕組むことも必要である。また、集落営農などで、地域の協力の下で中心的に働いてくれるオペレーターを確保して取り組んでいる場合、他産業並みの給与水準が実現できないためにオペレーターの定着に苦労しているケースが多いため、状況に応じてオペ
レーターの給与に対して財政支援を行うことも効果的ではないかと思われる。その一方、農業が存在することによって生み出される多面的価値に対しての農家全体への支払いは社会政策として強化する必要があり、担い手などを重点的に支援する産業政策とのメリハリを強める必要がある。
そして、いま忘れてならないことは、冷静に国民的な議論をすれば、拙速な対応は回避されるはずであり、ここで、農家や関係者の皆さんがやる気をなくすようなことがあってはならな
いということである。落ち着いて、事態の正常化に努めることが重要である。

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表１

日タイ、日韓FTAにおける農業分野の重要品目除外効果

資料：鈴木宣弘『FTAと食料―評価の論理と分析枠組』筑摩書房、2005年７月
注：センシティブ品目は、日タイではコメ、砂糖、鶏肉、日韓ではコメ、生乳、乳製品、豚肉としている。デンプンは
データ制約のため含まれていない。

表２

日米、日ＥＵ・FTAにおける農業・食品分野除外効果

出所：筆者らの研究グループによる試算。

図１

APEC21カ国・地域の中で錯綜する経済連携関係

注：すべての協定関係を図示しているわけではない。また、交渉中の協定や構想段階の協定も含む。

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図２

欧州・米州経済圏の拡大とアジア地域経済連携の必要性

図３

自動車産業のアジア・ワイドのフラグメンテーション

資料：経済産業省

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共済総合研究 第61号

TPPの影響に関する各種試算の比較
農業及び関連産業のGDP損失額
7.9兆円 （農水省）
TPPに参加しなかった場合の輸出産業のGDP損失額 10.5兆円 （経済産業省）
TPP参加のGDPベースの経済効果
2.4〜3.2兆円 （内閣府）（利益と損失を総合したGDP増加額）
外部効果の喪失分
3.7兆円 （農水省）
総合評価△0.5〜1.3兆円

略歴東京大学 大学院 農学国際専攻 教授 農学博士 鈴木宣弘 すずきのぶひろ
1958年三重県生まれ。1982年東京大学農学部卒業。農林水産省、九州大学教授を経て、2006年より現職。専門は、農業経済学、国際貿易論。日中韓EPA、日モンゴルEPA産官学共同研究会委員、関税・外国為替等審議会委員。主著に、『食料を読む』（共著、日経文庫、2010年）、『食の未来に向けて』(筑波書房、2010年）、『新しい農業政策の方向性―
現場が創る農政―』（共著、全国農業会議所、2010年）、『現代の食料・農業問題―誤解から打開へ』（創森社、2008年）等。
コーネル大学 客員研究員 農学博士 木下順子 きのしたじゅんこ
福岡県生まれ。1995年九州大学農学部修士課程修了後、農林水産省入省、農林水産政策研究所を経て、2009年より現職。専門は、農業・食料をめぐる産業組織論、計量経済分析。
著書に、『Empirical Study on Oligopolistic Dairy Markets in Japan』（筑波書房、2009年）、『食料を読む』（共著、日経文庫、2010年）、『新しい農業政策の方向性―現場が創る農政―』（共著、全国農業会議所、2010年）等。

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■配布資料４
長期的視点、バランス、連続性、の欠如
鈴木 宣弘（『万象点描』近刊）「物事にはいくつもの側面がある。自分に都合のよい側面のみに基づいて主張を展開すれば、信用されないように思われる。しかし、多くの場合は、各自の利害に基づいた偏った見方が「正論」として、まことしやかに主張される。肩書きをみれば、もう話は聞かなくても、その人の書いたものなど読まなくてもわかるくらい単純明快な場合が多い。
それぞれの立場の人々が、自分たちの目先の利益だけで極論をぶつけ合ってもかみあわない
し、全体としての長期的な利益は損なわれるかもしれないが、なかなか、その点には気がつかない。皆、自分たちの目先の利益のみに目を奪われ、支え合う気持ちを失い、やがては、全体が沈んでいって初めて気づくのかもしれない。しかし、そのときではもう遅いであろう。我々が直面している日本の現実には、悲しいが、そのような危うさを感じる。
食料をめぐる問題にも、生産者、生産者組織、メーカー、小売店、消費者、経済界、政治、行政、研究者等々、様々な立場があるが、各々の近視眼的な利害を超えて、将来の社会全体の長期的繁栄を、総合的に考えた議論が行われているとは、とても思えない。
また、ある現象を評価するときも、ある方向への流れが強まると、皆が一斉にもっともっとそうなると言い始め、急に流れが反転すれば、また同じ人達がいとも簡単に逆のことを言い出す。知見の蓄積に基づく冷静でバランスのとれた総合的視点が必要である。
」
以上は３年前の拙著『現代の食料・農業問題』の序文の一節である。残念ながら現状はさらに悪化している。以前の経済界のリーダーには、産業界の利益を代表しつつも、日本社会全体の長期的発展を考慮した構想があったが、最近は、社会全体はおろか、自らの企業、それも労働者は使い捨てかのように、露骨な経営陣の目先の利益が「国益」として語られる。TPP問題
も然りである。
大手メディアがそのスポンサーである輸出企業や大手小売業などの立場を尊重せざるを得な
いのもわかるが、様々な観点から物事を総合的に評価する姿勢を失って世論形成が誘導された
ら非常に危険である。
大手小売・卸などによる所得補償を前提にした「買いたたき」が今回の米価下落の発端と指摘する声もある。目先の利益を得ても、農家が疲弊しコメ生産が崩壊すれば、関連業界も崩壊するし、消費者も身近でコメも手に入らなくなり、結局みんなが立ちゆかなくなる。生産者、関連業界、消費者がともに持続できるような「適正」な価格形成がなぜできないのか。農協にも生協にも「踏みとどまれる力」が必要だ。
節操のない見解の転換も多い。少し遡れば、いまTPPのようなFTA（自由貿易協定）を推進する経済学者のほとんどが、15年前にはFTAは世界貿易を歪める悪玉で、日米FTAなどはその最たるものと主張していた。自らの保身から見解を転換する人もいる。TPPについても反対していた人がトーンダウンしてくる。それでも、我々は冷静な議論を社会に呼びかけ続け、事態を正常化しなくてはならない。

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■配布資料５
付録 農政改革の流れ鈴木 宣弘<2007年の「戦後農政の大転換」>① 一定規模以上の経営体への収入変動を緩和する所得安定政策（産業政策）② 規模を問わない農家全体に対する農が生み出す多様な価値を評価した直接支払い（社会政策）→「車の両輪」<現場で改善を求める声>① 規模は小さいけれども多様な経営戦略で努力している経営者をどうするのか② 農村への直接支払いは役立っているものの「車の両輪」といえるだけの大きさには遠い③ 経営所得の補填基準が趨勢的な米価下落とともにどんどん下がってしまい、所得下落に歯止めがかからず経営展望が開けない④ 麦・大豆等への過去実績に基づく支払いでは現場の増産・品質向上意欲が減退する<自公政権における改革―石破大臣の６大臣会合>① 「担い手」の定義を広げる② その「担い手」に所得の最低限の「岩盤」が見えるようにする→５中３の３年のうちに14,000円を下回る年があったら、その年の値は14,000円に置き換える
等③ 「車の両輪」となる農の価値への支援は10倍くらいに充実する④ コメの生産調整の閉塞感を打破するための弾力化を図り、現場の創意工夫を高める（当初は２〜３年で「廃止」を見込み、移行措置として「選択制」を導入しようとした。割当を守った人のみに補填するというAll or nothingでなく、「各自の割当量内は補填対象、超えた分は自己責任」という案も一部にあったが採用されず）→この議論は完結する前に政権が交代
民主党政権によって、「担い手の定義を広げる」を、販売農家全体という最大限に広げる形で「岩盤」（注）を提供する「戸別所得補償制度」が登場。経済的メリットに応じた経営判断を促進するようコメ政策を弾力化し、一方、農の価値への直接支払いは、戸別所得補償制度とは別の大きな柱としても充実する、というもの。
（注）ただし、平均コスト13,700円と平均販売価格12,000円との差額（固定支払い）と過去３年の平均販売価格と当該年の米価との差額（変動支払い）の組合せであり、米価下落が続くと、両者に「隙間」が生じるので、実は13,700円が「岩盤」とはいえない。
その点では、「石破改革」の②よりも後退している。

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