大規模氾濫時の被害軽減のための
水害共生社会制度の構築に向けて
─ 治水施設のストックと水防法等の発展を融合させた流域治水

福岡捷二
り、人間の基本的人権、幸福を守ることを目的とし

１

はじめに

ている。社会経済状況が複雑に変化する中で、様々なケースに対し法律を適用し、それに基づく行政判

我が国では、近年豪雨に伴う氾濫災害が増大して断を適切に行っていくのが容易でない多くの事例がおり、水害ポテンシャルが著しく高まっている。河生じている。人の作る法律には完璧は無いことから

川改修のスピードが遅く、ひとたび洪水氾濫が起き

法律はシンプルであることが望ましいと言われる。

ると大災害になること、地方の中小河川の氾濫頻度

しかし、社会の複雑化とともに、法律が作られた当の増大と死者数の増大を考えると、現在の治水施設初想定していなかったことが起こり得、法律が社会のストックの上手な活用と氾濫に強い施策の展開がの変化に追随できない事象が現れてくる。社会の複急務であり、これには「流域治水」による治水安全

雑化と共に法律も複雑化せざるを得ない傾向にある

度の強化が望まれる。「流域」とは、対象とする河のは決して良いことではないように思う。

川について山地から河口部まで降水が集まって来る

自然現象である洪水がもたらす幾多の災害の経験

範囲や領域を言うのが一般的であり、「流域治水」

から得られた「技術」や、科学技術の進展によっては、流域や地域といった対象スケールで論ずること得られた「技術」によって、国土の防災、減災が図が多く、ここでは、洪水流が河川から溢れることをられている。水害の多い我が国において、河川法と防御する治水と、地域での洪水氾濫や水害リスクを水防法が両輪となって、国民に安全・安心を提供す

小さくする水防の両者を総合したものと定義する。

る行政努力が行われて来ている。したがって、治水

河川の治水は、長年にわたる洪水災害を経験するに関しては、社会秩序の規範となる法律が、複雑な中で、河川の上下流、本支川、左右岸の流域全体の治水問題に対応でき、解決するための重要なポイン

バランスに配慮しハード中心の河川管理を行うのにトは、信頼できる技術がどれほど蓄積され、減災に対し、水防は、市町村、都道府県及び国、住民ごと効力を発揮出来るかと密接に関係している。ここにの水防活動の役割が明確化されているものの、地先水害軽減に対する「技術と法律」の一体不可分な関第一主義で、ソフト技術が中心となって行われる。

係がある。

近年、大規模な洪水氾濫による被害の頻発を受け

現在、河川法、水防法等が水害に対する主要な法て、水防法の度重なる改正が行われてきたが、流域律となっており、それぞれが重要な役割を分担しての水害リスクを減ずることの重要性を考えると、水いる。気候変動等の洪水外力の変化、地域の経済・防法の制度面からのさらなる展開が必要である。

社会システム、人口動態の変化等、治水・水防に関

本文では、頻発化し、複雑化する氾濫リスク、水わる流域、地域課題は複雑化している。今後一層水害リスクの軽減に向けて、治水と水防に関する技術

害の複雑さが増大することを考えると、現在の法律と法律の関係、法律の作用及び法律間の相互関係がに基づく行政及び技術の枠組みでは、広域の氾濫、どのようにあるのが望ましいのかについて、また、都市の大規模氾濫の被害軽減には限界があり、対応

治水や水防の新しい展開、次世代に向けての流域治出来ない課題が顕在化してくることが想像できる。

水のあり方について論じる。

大規模洪水氾濫発生時に流域、地域の安全性を確保するために、以下の章で水害に関係する複数の法２流域治水に対する技術と法律の関係

律および地域の習慣や特性等を統合した「水害共生社会の制度化」の必要性と法律の有する課題及び検法律は、社会に秩序を与える社会規範の一つであ72― 法律時報91巻12号

討すべき事項を「氾濫を抑える対策」、「氾濫に備える対策」、「まちづくり・住まい方の工夫」による水れ、これらに基づいて河川事業が進められている。
治水ストックを活かした河道における新たな洪水

害リスクの軽減の視点から論じる。

対策としては、流域におけるダム貯水池と河川堤防

３

治水技術の展開と新しい治水システム構築の必要性による洪水貯留機能を一体的に活用することにより、洪水流を流下させる河道の持つ力を十分発揮させ、更なる有効活用を図ることにある。洪水は、増国や自治体は、堤防やダム等の治水施設を造り、水期には河道に水を貯め込み、減水期には貯め込ん

河道改修等を行い、人々が安全、快適に生活が出来だ水を放出させながら流れ下っている。この時、堤るよう治水事業を行ってきた。長年にわたる治水施

防は河道に水を貯め込むと同時に河道から堤内地に設のストック効果によって、氾濫リスクを抑制し、洪水を流出させない重要な役割を担っている。洪水

活発な社会経済活動をもたらしてきた。

の貯留は、河道の縦横断面形の変化によってより強我が国の社会資本整備のストック効果とは、一般く発揮される。洪水流を貯めるという意味では、河的に正の便益の大きさに基づく経済的評価に重きが道・堤防システムはダムと同じ役割を持ち、洪水時置かれ、氾濫被害軽減、すなわち負の便益を小さくのダムと河道における水の貯め方を流域全体で適切するダムや河道・堤防等の治水施設のもたらすストに分担すれば、洪水流の調節効果は高まり、河道のック効果が他の社会資本整備に比して相対的に低く

治水安全度の向上が期待される。これには河川の治評価されがちである。近年のように河川氾濫が頻発

水施設のストック効果を適切に活用し新しい治水シする中で、氾濫被害を小さくする治水施設のストッ

ステムを構築することが、流域治水の今後の課題でク効果を適切に評価し、国土の安全性を高め続けるある。

ことは国の重要な課題である。
国民への約束である河川整備基本方針の達成に向

４都市における流出抑制対策

けて着実に治水事業を進めなければならない。同時に、これまでの治水施設のストックを効果的に生か

昭和30 - 40年代からの急激な都市化の進展は、流しながら社会経済の変化、水害の進化に対し流域、域における保水・浸透機能の低下をもたらし、都市地域における治水システムをいかに効果的に変えて部の特定の河川では治水安全度の著しい低下を招く

いくかがこれからの重要な政策である。

こととなった。このため、流域の持つ保水・遊水機

流域、地域における水害リスクを減ずるために能の確保及び災害の発生の恐れのある地域での土地は、河道における各地点の洪水水位を連ねた洪水水利用の措置と合わせて河川改修事業を重点的に実施

面形から洪水流の流下挙動、河川の流下能力を明らする「総合治水対策特定河川事業」を昭和54年度よかにし、これらを用いて氾濫が起こるとすればどこり実施している。現在まで総合治水対策特定河川にで起こる可能性が高いのか等の判断ができることが17河川が指定され、流域と一体となった総合的な治必要とされる。これは河川管理者が行う治水であり水対策を実施している。しかし、流域の合意に基づ

河川法が適用される。河川からの洪水の氾濫が生じく対策のため、計画策定時の地方公共団体の財政状

た、または生じる恐れがある場合は、地域の被害軽

況等の事情による計画規模のばらつきや、取り組み

減のため現場で水防活動を行う。これは水防管理者に対する法的拘束力が無いことから進捗率にばらつが行う水防であり水防法の適用がなされる。流域治

きが生じるとともに、防災調整池の埋め立てが発生

水を考えるときには、河川の治水と地先の水防を合するなどの問題が生じていた。

わせた広い意味での治水が議論される。

これらの問題に対応するため、平成16年５月に制近年、多くの河川で河岸に沿って多点に水位計を定された特定都市河川浸水被害対策法は、都市部を配置し、時間的、空間的に洪水流の水位データが得

流れる河川の流域において、著しい浸水被害が発生られるようになった。これによって、各時間、各場

し、またはその恐れがあり、かつ河道等の整備によ

所での河道を流れる洪水流量、水位が分かるようにる浸水被害の防止が市街化の進展により困難な地域

なり、洪水流の挙動とその結果として起こる河道内について、「特定都市河川」および「特定都市河川

での土砂移動等の理解が深まった結果、河川の流下流域」として指定し、浸水被害対策の総合的な推進能力や危険性の推定が可能になりつつある。すなわのため「流域水害対策計画」の策定、河川管理者にち、洪水時堤防に作用する外力の算定、河道と堤防よる雨水貯留浸透施設の整備、雨水の流出を抑制すの洪水流に対する危険性の評価が可能になりつつあるための規制等、浸水被害の防止のための施策を法り、河川の持つ実力が分かるようになってきた。こ律により措置している。これまでに８河川が特定都

れらの技術は、河川砂防技術基準等に位置づけら

市河川に指定されており、流域水害対策計画に基づ

大規模氾濫時の被害軽減のための水害共生社会制度の構築に向けて ―73

き河川、下水道等の整備が行われている。

ト一体となった「水防災意識社会再構築ビジョン」

この法律では、雨水の流出を抑制するため、宅地の取組みを国管理河川を中心に進めてきた。さら等以外の土地で行う一定規模以上の雨水浸透阻害行に、平成28年８月の一連の台風では、中小河川で氾為の規制を行っており、着実な成果を上げている。

濫が発生し、要配慮者利用施設において入所者の逃

しかし、その規制は新規開発に対してのみで、再開

げ遅れによる被害や甚大な農業被害が発生した。こ発に対しては行われないために、総合治水対策特定のような状況から、中小河川も含めた全国の河川で河川であっても既成市街地等の新規開発があまり見「水防災意識社会再構築ビジョン」の取組みを実施

込まれない流域では特定都市河川の指定に至ってい

し、洪水等からの「逃げ遅れゼロ」と「社会経済被ないものがある。

害の最小化」のための水防法等の一部改正を行って特定都市河川浸水被害対策法は、都市化の進展にきた。

伴う流域における保水、浸透機能の低下に対する対

河川法と水防法は車の両輪であると言われてい策が主なものとなっているが、流域治水の基本である。河川法は、ダム、河道・堤防等の治水施設を洪る雨水の保水・浸透・貯留を目的としており、法律

水が堤内地に氾濫しないように作り、災害を起こさの根底にある技術の考え方は、保水・浸透に対するないことを目的としている。一方、水防法は、洪普遍性の高い自然法則の原理に基づき、極めて本質

水、雨水出水（内水）、津波または高潮に際し、水的であり発展性の大きいものである。近年の、豪雨災を警戒し、防御し及びこれによる被害を軽減し、の頻発化、激甚化により、都市部のみならず地方部

公共の安全を保持することを目的としており、生命での流域対策の必要性が高まっていることを考えると財産を守ることを目的としている。

と、この法律の限界を超える修正が強く望まれる。

河川法に基づく河川管理は、河川の上下流、本支

具体的には、想定される気候変動等洪水外力の増大

川、左右岸のバランスを考えて行い、洪水氾濫リスによる水害リスクの増大も踏まえ、今後は地方部のクが高まらないよう河川管理を行う。ひとたび氾濫都市においても、防災調整池等の整備に加え、ための危険性が高まると、水防法において、氾濫被害を池等の既存ストックや空き地等を活用した雨水貯留

小さく保つよう水防活動を行う。すなわち、洪水が浸透施設の整備等、流域での対策を一層進める検討

危険な状態になる前に、ダムと堤防等治水施設のスが必要であり、あわせて都市計画や立地適正化計画

トックを十分使って氾濫しないようにするか、危険との連携の中で、水害リスクを踏まえた土地利用やな状態になった時に、堤防のどこが危険になるか、住まい方の工夫が促進されるような方策の検討が必

破堤するとすれば、どの場所で、いつ頃起こるかと要である。

いったハード的な河川管理の技術力が期待される。
一方、水防活動の主体が市町村であることから、上５水防技術の現状と課題

下流等のバランスなど広域の活動は難しいこと、水防団の活動がソフト技術中心となっていること等か「水防」は古くから村落等を中心とする伝統的なら、後述する水害リスクの軽減に対する治水と水防自治組織により運営され発展してきた歴史的経緯がのつながりの脆弱さに課題が残されている。

ある。この理由により、水防事務は自治事務とされ、「水防管理団体」と呼ばれる市町村又は水防事

６

水害リスクと水害リスク軽減策

務組合若しくは水害予防組合が水防責任を負うことになっている。

出水時の水害防止活動は、人間の生死が係る極め

近年、平時からの洪水等に対する警戒避難体制のて重要な活動であるが、氾濫リスクのレベルに応じ構築、住民の安全な避難に資する洪水情報の提供のて活動が多様化し、活動範囲が拡がっている。しか充実、様々な施設管理者に対する避難確保計画や浸し、水防管理団体における現場での水防活動の維持

水防止計画作成の義務付け等、水災防止体制全般のが厳しい状況となっており、必要な水防技術の革新

整備を盛り込んだ法改正が行われており、「水防」に対応するための国の役割が増大している。そのの概念はより広い意味を持つようになってきた。

上、水防管理者が、河川事務所に対し排水ポンプ車

平成27年９月の関東・東北豪雨では、堤防決壊にによる内水排除や水防資機材の提供を要請する実態伴い発生した氾濫流による家屋の倒壊・流失や広範があるなど、大規模災害時には水防管理団体と関係

囲かつ長時間にわたる浸水被害、逃げ遅れによる多機関との一層の連携が必要となってくる。

数の孤立者が発生したため、国土交通省では「施設の能力には限界があり、施設では防ぎきれない大洪水は発生するもの」との考えに立ち、ハード・ソフ

74― 法律時報91巻12号

以下に現在の水防法の有する課題を示し、その改善方策を探る。

⑴

川砂防技術基準を参考にした堤内地氾濫水の「水防洪水浸水想定区域図

洪水浸水想定区域図は国土交通大臣及び都道府県

技術基準（仮称）」の検討が望まれる。現行の下水知事が作成し、それに基づいて、市町村が洪水ハザ

道法は、雨水の排除のみ対象で氾濫水の排除は対象

ードマップを作成している。浸水想定区域図の作成外となっている。しかし、氾濫水は実態として下水にあたって、基本高水の前提となる降雨及び想定最道に集まり流れることから、排水については、河川

大規模降雨を外力として河道の流出計算や水位計算

管理者と下水道管理者の連携が不可欠である。

を行い、水位計算結果がＨＷＬを超過する地点を破⑶堤点とし氾濫解析を行っている。破堤点ごとの氾濫

平成30年７月豪雨により、西日本を中心に広域的解析から得られる浸水範囲や浸水深から、各浸水範

かつ同時多発的に、河川の氾濫、内水氾濫、土石流

囲を包絡する範囲を浸水想定区域とし、各浸水深の等が発生した。これにより、死者263名、行方不明

最大浸水深を浸水想定区域の浸水深としている。こ

者８名、住家の全半壊等22,491棟、住家浸水28,619

水害リスク情報の提供の現状と今後の展開の洪水浸水想定区域図を基に、市町村は避難勧告等

棟（令和元年８月20日消防庁資料） の極めて甚大なの発令区域を設定しているが、浸水想定区域図は最被害が広範囲で発生した。洪水ハザードマップが作大包絡であり、外力が想定最大規模であることか

成、公表され事前に水害のリスクを認識することがら、現実と比べ過大となっている場合が多く見受け可能であったにも関わらず、住民等へ十分に浸透しられる。

ていなかったために、死傷者や逃げ遅れ等が生じ一方、河道においては、３で述べたように、河道た。水害時に屋内安全確保（垂直避難）では命を守沿いに水位計を設置し、精度の高い水位観測から洪りきれない区域が存在するため、市町村において水状況を把握し、200m間隔でリアルタイムに水位「早期の立退き避難が必要な区域」を設定するようを評価・公表（水害リスクライン） している。しか以下の図に示す「水害ハザードマップ作成の手引

し、堤防決壊や越流するおそれがある場合に、実際※１き」
により技術的助言が行われている。しかし、の外力で氾濫水の拡散状況の評価・公表ができてい現状において自治体に対し強制力（義務化）はない

ないが、技術的には評価が可能な段階にあり、早急ために、自治体作成の水害ハザードマップでは、な改善が必要である。

「早期の立退き避難が必要な区域」が設定されてい⑵るケースと設定されていないケースが見られる。

特定緊急水防活動

平成23年の水防法改正において、洪水、雨水出

今後必要なことは、家屋倒壊等氾濫想定区域の設

水、津波又は高潮による著しく激甚な災害が発生し定や早期の立退き避難が必要な区域の考え方についた場合、水防上緊急を要すると認めるときに、国土て、技術的な検討を進め、死傷者や逃げ遅れ等を防交通大臣が水防大臣として特定緊急水防活動（水防ぐために、洪水に対する水害リスク情報の効果的な

法第32条）を実施し、浸入した水の排除、上空から提供について、技術基準や法的位置づけ等周辺環境の観測による浸水範囲の把握等を実施できることにを整備していかなければならない。

なった。適用範囲として、大規模災害に限定されて津波や土砂による発災では、直ちに人命が脅かさおり、かつ、災害発生後の活動のみである。氾濫にれることから特別警戒区域や警戒区域など、ハザーよる被害の拡大を防止するための仮締切の作業そのドに応じた危険性をランク評価している。一方、洪他国土交通省令で定める作業を行うこととしてい水は避難のためのリードタイムが確保されることる。 こ れ ま で Ｈ24.7九 州 北 部 豪 雨（ 矢 部 川 等 ）、や、浸水想定区域が広く、市街地の広範囲が当該区

H24.8京都南部豪雨（淀川水系弥陀次郎川）、H26.8豪域となっていること等の理由で警戒区域等の設定が雨（太田川）、H27.9関東・東北豪雨（鬼怒川、鳴瀬

行われていないが、実際に死傷者や逃げ遅れが多数

川、北上川）、H30.7豪雨（小田川、末政川、高馬川）

発生しており、大規模洪水災害においても同様な評等において実績がある。

価を検討すべきである。さらに、洪水等に対する３で述べたように、河川の洪水管理に関しては、「早期の立退き避難が必要な区域」は人命に直結す河川砂防技術基準等に基づいて技術的信頼度を持っることから、表－１に示す宅地建物取引業法で規定て行われている。堤防破壊後の特定緊急水防活動をされている津波や土砂の特別警戒区域や警戒区域と実行するためには、河川管理者から堤防決壊前の堤同様に、不動産取引時に宅建業者が買主等へ水害リ

防破壊リスク等予想される氾濫に関する水理情報がスク情報を説明するよう義務付ける必要がある。

必要であり、破堤箇所からの氾濫水の流動とその制⑷

御、排水ポンプ車の効率的な配置、中小河川や水路

輪中堤防やその他帯状の盛土構造物（以下「盛土浸水被害軽減地区制度の活用、下水道施設による氾濫水の排水等に関して構造物等」という。）には、洪水氾濫の際に浸水の拡ハード面からの技術が必要とされる。これには、河大を抑制する効用を有しており、浸水被害の軽減に

大規模氾濫時の被害軽減のための水害共生社会制度の構築に向けて ―75

国交省及び都道府県が作成

市町村が作成（洪水浸水想定区域図）（水害ハザードマップ）

家屋倒壊等氾濫想定区域（手引き）
浸水深（水防法省令第２条）
浸水継続時間（水防法省令第２条）※２

早期の立退き避難が必要な区域※１（ハザードマップに記載）※１水害ハザードマップ作成の手引き（平成28年４月）国土交通省水管理・国土保全局河川環境課水防
企画室※２洪水浸水想定区域図作成マニュアル（第４版）（平成27年７月）国土交通省水管理・国土保全局河川環境課水防企画室、国土技術政策総合研究所河川研究部水害研究室

表－１

宅地建物取引業法で規定されている災害リスク情報の重要事項説明

対象災害

根拠法令

宅地建物取引業法における重要事項説明
政令
省令

洪水
内水
高潮

水防法

義務付けされていない

津波防災地域づくりに関する法律 津波災害特別（第73条第１項等）
警戒区域
土砂
土砂災害警戒区域等における土砂
土砂災害特別（土石流、急傾斜 災害防止対策の推進に関する法律
警戒区域
崩壊、地滑り）（第10条第１項等）
建築基準法（第39条第２項） 災害危険区域
津波

津波災害
警戒区域
土砂災害
警戒区域

有用なものがある。このような盛土構造物等は、地で、住まい方の工夫によって安全度の向上が図られ域の取組によって保全されていたり、市町村道や宅てきた地域もある。

地等として利用されていたりしている。しかし、宅名古屋市では、昭和34年９月の伊勢湾台風を受地開発や道路の新設等に伴い切土や除却され、効用

け、高潮堤防の整備とあわせ、床上浸水があってもを喪失してしまう場合もある。そこで、このような水に浸からない避難空間を確保するために、地区に盛土構造物等の保全を図り、現在ある資源を最大限よっては２階以上に居室の設置を義務付ける「名古に活用するため、水防法改正（平成29年） により、屋市災害危険区域に関する条例（平成３年に名古屋水防管理者が洪水浸水想定区域内にある盛土構造物

市臨海部防災区域建築条例に改正）」を昭和36年に施等が存する土地の区域で、浸水の拡大を抑制する効

行している。また、由良川や五ヶ瀬川では、中山間用があると認められるものを、浸水被害軽減地区と地の沿川で氾濫区域に点在している集落について、して指定することができることになった。

輪中堤の整備や宅地嵩上げによって浸水被害を軽減

平成29年に創設された本制度の指定は、昭和51年するとともに、その他の地域については災害危険区

９月の台風17号による長良川決壊の際に浸水を阻止域に指定して、宅地等の開発が抑制されている。広した岐阜県安八郡輪之内町の福束輪中堤の１件（平島市では、矢口川流域において、排水機場や堤防整

成30年３月30日指定） のみで、指定促進のための検備、河床掘削、防災調整池の改良等とあわせて、都討が必要とされている。

市計画法に基づく地区計画を策定し、居室の床の高さを規定している。

７

まちづくり・住まい方の工夫による水害リスク軽減策

平成26年の改正都市再生特別措置法により、立地適正化計画制度が創設され、コンパクトシティの取り組みが本格的に開始された。居住機能や医療・福明治以降、連続的な堤防建設によって水害からの祉・商業等の都市機能の誘導とそれと連携した持続安全を確保する治水対策が取り入れられ、特に戦後可能な地域公共交通ネットワークの形成を目指すとは、都市部を中心とする住宅建設圧力の高まりによ

ともに、近年の自然災害の頻発化や激甚化を受けり、これまで都市活動に活用されて来なかった高リて、災害リスクを軽減して安全なまちづくりが進ん

スクの土地についても住宅建設用地として活用されでいる。実際に、市町村の中には、浸水想定区域等

るようになった。他方、特に過去に被災した地域なに基づき、深い浸水深になる場所や家屋倒壊等氾濫

どでは、堤防等の治水施設の整備をすすめる一方

想定区域等から居住誘導区域を除外するところも出76― 法律時報91巻12号

てきている。

で地域の状況によって活動は異なるものとなる。しコンパクトシティにおける防災への配慮を更に円

かし、線状降水帯の発生による集中豪雨、著しい降滑に進めることも目的に、社会資本整備審議会都市

雨量の増加等、今や洪水氾濫が大規模化し、被害が計画基本問題小委員会が、令和元年７月30日に「安格段に増大している。地先を守る水防は基本である

全で豊かな生活を支えるコンパクトなまちづくりのが、大規模で広域な氾濫時には、避難誘導による住更なる推進を目指して」と題した中間とりまとめを

民の生命を守ることが水防活動の中心になり、氾濫行い、立地適正化計画等と防災対策の連携が提言さを防ぎ財産を守る水防活動に手が回らないことが現れている。

実に起こっている。市町村の範囲を超えるような規

今後、気候変動による降雨の増加はほぼ確実とな

模の大きな氾濫時には、役割分担通りの水防活動がる中、安全性の向上にはこれまで以上に労力と時間難しくなり、被害軽減の実態に必ずしも即していなを要することとなることも考えると、治水事業によい。このことは、水防が大きな曲がり角に来ている

る安全性の確保に加え、地域における被害軽減の取ことを示している。避難誘導、氾濫防止、応急対策組みが両輪となって災害に強い地域にしていくことまで一連の水防活動が混乱なくできるように、水防が必要である。地域の人口減少が進む中で、住宅の法を見直し、時代に合う形の水防活動に代えていく

建替え等のタイミングで、緩やかに水害リスクの高ことが喫緊の課題になっていると考える。

い地域からの退避やより水害に強い住宅構造の導入

都市の防災を考えると、都市づくりと水防の主体

等の地域の取組みを強化していくことが望まれる。

は市町村であり、川から氾濫が生じないよう施設を管理する河川管理者の仕事は、リスク情報をわかり

８

水防法の展開に向けてやすく使いやすい形で都市づくりを担う市町村に提示することである。これには、都市の管理者と河川

これまで、流域治水の観点から、治水と水防の現管理者の強い連携が必要で、都市の氾濫被害の最小状と課題、特に今日の水防が抱える課題とその改善化と被害からの早い復旧が可能な地域づくり、建物法を技術と法律の両面から論じた。流域治水の核心の構造等の技術的な基準に結び付く水防と治水の連的課題は、河道の流下能力評価、堤防破壊リスクの携が望まれ、そのためには大規模水害に対応できる

推定等治水技術の一層の進化と地先中心のソフト水

水防法とまちづくり・住まい方に関する防災面から

防からより広い水防技術へと展開し、氾濫リスクをの法体系の課題見直しが必要となる。

抑える対策、氾濫に強いまちづくり・住まい方の工

流域においては、水災による被害の軽減に資する

夫によるリスクを軽減し、流域、地域の安全性をい取組みを協議し、それを尊重する義務を持つ「大規かに高めていくかにある。

模氾濫減災協議会」の活動が、重要な役割を持つこ

最大降雨や氾濫最大範囲を包絡する現在の浸水想とになる。このためには、地先の水防だけでなく、定区域の指定技術は、リスクマネジメントとしては

大規模氾濫現象がもたらす被害の上下流問題についとり得る方法である。しかし、実現象と対応しないて流域全体での理解が必要であり、氾濫水の制御や結果となる場合が多いことから、洪水氾濫解析の精排除を考えたハードな対応策を今から検討すること度が高まって来ている現在、実際に起こっている洪が望まれる。

水の氾濫予測を行い、避難や災害軽減につなげることが必要である。また、水防活動がソフト技術中心であり、ハード水防技術の蓄積が十分でないことが９

水害リスク社会への対応
─次世代に向けての水害共生社会制度

被害拡大につながることが多い。氾濫に強いまちづ
くり・住まい方の工夫と水防活動の強化を地域・都

気候変動外力の増大、地域社会の変質、人口減少

市行政と共有し、調整をしながら水防技術に関する等が予想される中で、流域の水害リスク軽減に関し基準等の策定を進めることが強く望まれる。

て実現性の高い政策展開が進められねばならない。

洪水、雨水出水（内水）、高潮の水害リスクがあ

まず、必要なことは、河川整備基本方針の達成に向る区域に存する宅地建物については、津波や土砂災

けて着実な河道の整備を図り、河川の安全性を高め害のように災害危険地域の宅地建物の設置許可基準

ることである。

がなく、危険な氾濫地域のリスク軽減の制約となっ一方、近年発生した大規模洪水氾濫による被害ており、津波や、土砂災害と同様に扱われるべきもは、現行法律に基づく対策だけでは被害軽減が困難のである。

であることを示している。図－１は、大規模洪水氾

水防活動は、地域の生命と財産を守ることを目的

濫時の被害軽減のための法律を「氾濫を抑える対とする中で、水防には小さい水防から大きい水防ま策」、「氾濫に備える対策」、「まちづくり・住まい方

大規模氾濫時の被害軽減のための水害共生社会制度の構築に向けて ―77

図－１

大規模氾濫時の被害軽減─次世代に向けての水害共生社会制度の工夫」で仕分けし、ソフト技術とハード技術それ

まちづくり等の問題であり、流域治水は関係機関がぞれについて項目と事業担当を示している。新たな連携して取り組むべき大きな政策課題である。特項目による対策と水防災に関わる法律間の協働化のに、大規模洪水氾濫に対応する水防活動には、多く組み合わせにより、これまで脆弱であった大規模氾の行政主体が相互に関係し、国又は地方自治体等の濫への対応能力が高まるものと想定される。水防災

行政上の法律関係では対応しきれない課題が多くな

行政に関わる河川、都市、建築、土地不動産行政等っている。そこには、流域、地域の自然と被害履

は、将来の水防はどうあるべきかを広い視点で、水歴、財政事情、習慣、歴史・文化等の特性が絡み合害と共生するまちづくり、地域づくりに向けて、

い複雑化している。

「技術と法律」の本格的な議論が必要である。

本文では、大規模洪水氾濫発生時に流域・地域の図－１は、河川法、下水道法、砂防４法（砂防安全性を確保するために、水害に関係する複数の法

法、地すべり等防止法、急傾斜地の崩壊による災害の律および地域の習慣や特性等を総合化した水害共生防止に関する法律、土砂災害警戒区域等における土砂社会としての制度化の必要性を論じた。具体的には

災害防止対策の推進に関する法律）、特定都市河川浸関係法律の課題及び関係機関が連携した一体的な取水被害対策法、都市計画法、都市再生特別措置法、組みの必要な事項を「氾濫を抑える対策」、「氾濫に建築基準法、宅地取引業法等

現行の水害に関係す備える対策」、「まちづくり・住まい方の工夫」による複数の法律に、関係機関が連携した取組みが必要

る水害リスクの軽減の視点から論じ、流域治水の今な項目、地域の特性、慣行等を取りこみ、水害リス

後の方向性を提言した。その実現のために、水防分

ク社会への対応を考えた「水害共生社会制度」を作野が関係する多様な法律とそれらの基盤を構成する

り、「大規模氾濫減災協議会」がこの制度を具体的

技術を「技術と法律」の一体的視点で調査研究し、に動かす役割を持って、次世代に向けた流域治水に「水防技術基準（仮称）」として策定すること、壊滅高めていく考え方を示している。

的な水害を避けつつ水害と共生できる「水害共生社
会制度」を築いて行くために「大規模氾濫減災協議

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おわりに

河川の洪水に起因する氾濫・水害リスクは、河川の治水とともに、被害を受ける地域、流域の水防・78― 法律時報91巻12号

会」への期待を強調した。
（ふくおか・しょうじ

中央大学研究開発機構教授）