東日本大震災の教訓 初動対応と避難行動①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細④教 訓
項 目
１ 職員の緊急
防災計画Ｐ49「職員の配備体制」、Ｐ88「防災 14 時 46 分 緊急地震速報
震度６強の地震により、非常配備が行われ、災 ・庁外からの初動、休日・夜間における限られた配備活動体制」、名取市災害対策本部設置運営要綱、 14 時 46 分 地震発生（経験したことのない強く 害対策本部を自動設置した。
人員での初動活動を想定し、あらかじめ対応を定
災害警戒配備要領
長い揺れが約３分間継続した。）
勤務時間の発災であり職員は参集済だったが、 めておく必要がある⇒防災計画、職員マニュアル
3.11 14:46～
14 時 48 分 市内全域で停電
庁舎の安全が確認されるまで庁外に避難した。
に反映（限られた人員で行う業務の優先順位、体16:00 頃
災害対策本部の各部長は、あらかじめ次の事項 14 時 49 分 大津波警報発令
当初市役所に残った職員は、市長、副市長、総 制を定め、重要業務は複数の人間ができるようにを定めた配備編成計画を作成し、これを職員に周 14 時 50 分 津波情報（予想される津波の高さは 務部長と防災係２名の５名であった。
する。）
知徹底することとされていた。
宮城県で６ｍ）
３時頃から市長の指示により、総務部長が一部 ・庁舎の耐震化の実施（１）班内の所掌事務、配備職員及びその責任者 14 時 53 分 地震情報（名取市で震度６強）の職員を呼び戻し、議会棟第３・第４委員会室に ・災害のステージに応じた各部の行動マニュア（２）配備職員の連絡先並びに休日及び勤務時間
事務室は足の踏み場もなく、扉が飛ぶ、配水管 災害対策本部室を設置した。
ル、業務ごとのマニュアルを整理し、災害対策本外における連絡体制が壊れるなどの被害が発生していた。
各部は庁外から現場に向かい、それ以外の職員 部運用訓練などを実施する。
防災安全課では、職員の非常連絡体制について
は庁舎の安全が確認されるまで待機した。全ての ・防災行政無線や防災配信メール、非常用発電機
人事異動の際に各課に報告を求め、各課では、必庁舎の建築が昭和 50 年（古い建築基準の建物） 職員が庁舎に戻ったのは 16 時頃であった。
などの操作を複数の人間が行えるよう、定期的な要に応じ自主参集基準を定めていた。
であったことから、職員は来庁者と外に避難し、当初の混乱により、部によっては明確な指示が 操作訓練を継続する。
そこから初動活動を開始した。
行き渡らないことがあった。
２ 災害時の情
防災計画Ｐ46「情報通信連絡網の整備」、Ｐ102 ・固定電話、携帯電話は、当初は輻輳と通信規制によりほとんど繋がらず、翌日以降は中継局の電 ・電話が繋がらず、市役所と避難所・現場の連絡
報伝達手段「通信・放送施設の確保」
源が落ちて使えない時期があった（ＰＨＳは通信規制がなく、中継局の電源が落ちるまで繋がった）。 手段がなかった⇒職員用防災配信メールの携帯・メールとインターネット、県からの防災ＦＡＸは、当初５階（サーバ部分）に電気が供給されず からの発信やグループ運用訓練を行う。
3.11 14:46～
災害時の情報伝達手段としては、防災なとり 使えなかった。また、プロバイダ側でも不具合が発生していたことも考えられる。
24 年４月にウィルコムの好意により、小中学校
3.16 頃 （移動無線）、固定電話、携帯電話、県の防災無 ・県の防災無線は通話可能で、県災害対策本部との情報伝達に活用した。
と公民館などにＰＨＳを設置した。
線、衛星携帯電話、職員用防災配信メール、市民 ・防災なとり（移動無線）は、通話できたが１組しか通話できないので順番待ちだった。防災なと
24 年度に市役所５階（サーバ部分）に、非常電向け防災配信メール、ホームページなどを想定し りは、電話の復旧（＝通電エリアの拡大）により徐々に減少し、３月 16 日頃まで活用した。
源を確保した。
ていた。
・衛星携帯電話は使用できた。
25 年度にデジタル簡易無線 35 台を購入した。
３ 気象情報の収集・伝達

地震発生後３時間以内に、気象台から地震情報
停電によりインターネットが不通になり、県か ・災害発生時には直ちに現場確認に向かうことに21 件、大津波警報１件、津波情報 23 件が発表さ らのＦＡＸを受信できなかったことから、３階無 していたため、大津波警報を知らずに沿岸部に向気象台からの情報は、防災安全課（災対本部設 れ、取捨選択と伝達が必要だった。
線室のテレビ（ＮＨＫ）で災害情報を入手した。 かった職員がいた⇒職員用防災配信メール、防災
3.11 14:46～
置時は総務部総務班）が収集し、伝達することと職員への伝達は、部課長を集め、15 時 18 分の なとりなどによる伝達、職員への防災教育（ラジ３時間 されていた。県からの防災ＦＡＸと宮城県総合防ＮＨＫから情報を入手したが、情報伝達系統の 第１回本部会議で行った。
オによる情報収集）
災情報システムの端末は５階防災安全課に設置 寸断などにより、現場と避難所への情報伝達がで沿岸住民への伝達は避難指示と併せて行った
していた。
きなかった。
（次項目参照）。
４ 避難指示防災計画Ｐ95「情報の収集・伝達体制」

津波による避難については防災計画Ｐ227「避大津波警報の発令に伴い、避難指示の伝達が必
難・救助及び被災情報の収集」、一般的な避難に 要であった。
3.11 14:49～
ついてはＰ111「避難活動」（気象庁の発表）
津波到達まで14 時 49 分 大津波警報発令
計画では、大津波警報発令時に、津波危険区域 14 時 50 分 津波情報（予想される津波の高さは（閖上１～６丁目と東須賀、下増田字屋敷・台・宮城県で６ｍ）
台林）に避難指示を行う、避難指示の伝達は防災 15 時 14 分 津波情報（予想される津波の高さは
無線・広報車等により行うことにされていた。
宮城県で 10ｍ以上に修正）
消防閖上出張所と消防団は、津波警報・大津波警報が発令された場合は、内規により自動的に広市では、大津波警報の発令に伴い、防災行政無報と避難誘導を行うことになっていた。
線と閖上出張所・消防団閖上分団・下増田分団に
閖上地区の避難所は、閖上公民館と閖上小中学 より、避難指示を行った。
校で、津波ハザードマップ（13 年２月作成）や津
後日、防災行政無線による避難指示は、地震に波避難誘導看板（18 年３月設置）により、周知を よる故障で放送されていなかったことが判明し図っていた。
た（次項目参照）。

市長は、速やかに閖上地区及び下増田地区の全 ・防災行政無線が鳴らなかった。サイレンや半鐘
域に避難指示の発令を決定＊し、14 時 57 分から を鳴らしてほしかった⇒24 年８月に沿岸部に津総務部と消防部が防災行政無線による広報を、消 波警報を知らせるモーターサイレンを設置し、市防部（閖上出張所及び消防団）が消防車１台と団 からの災害情報を「なとりさいがいエフエム」で積載車４台などにより広報と避難誘導を行った。 伝達するシステムを構築した。
＊ 津波防災マニュアルの浸水予測８ｍを参考 ・避難誘導を行っていた消防職団員などに犠牲がに、（８ｍでも）浸水しない閖上小中学校、閖 でた⇒避難誘導に関するルールの徹底を図った（
上公民館、下増田小学校を避難所にした。
市の広報車は津波到達予想時刻の 15 分前まで、
防災行政無線による広報は、市役所と消防で交 地理に精通し無線がある消防本部・消防団は津波
互に 14 回行ったが、後日親局送受信装置の故障 到達時刻の 10 分前まで安全な場所に退避する）。
により放送できなかったことが判明した。
防災計画、職員マニュアルに反映
避難広報・誘導を行っていた職員・消防団員、 ・避難誘導を行っていた住民が、津波の犠牲にな
住民が、津波の犠牲になったった⇒防災講話、市民防災マニュアル、地域マニ
消防部は、15 時 44 分に無線で、閖上出張所と ュアル、防災教育で率先避難の啓発、防災計画、消防団員に退避するよう指示していた。
職員マニュアルに反映

1

東日本大震災の教訓 初動対応と避難行動①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要
項 目
５ 防災行政無防災計画Ｐ46「情報通信連絡網の整備」
大津波警報の発令に伴い、大津波警報の発令を線
市では、災害時の情報伝達手段として、20 年度 知らせ、避難指示を伝達する必要があった。
に閖上地区に５基、下増田地区に４基、21 年度に
3.11 14:57～
市役所と内陸の地区公民館に 11 基の屋外拡声子
市では、防災行政無線により、閖上・下増田地
3.19 局を設置した。沿岸部の公民館と閖上町内会長宅 区に避難広報を行った。
などには 27 台の個別受信機を設置した。
後日、基地局送受信装置の故障により、放送で機器はＮＥＣ製で、アンカーボルトで固定され きなかったことが判明した（市民に平成 23 年広非常発電設備を持っていた。ＮＥＣネッツエスア 報なとり８月１日号、平成 24 年広報なとり５月
イ（株）東北支店が設置し、保守管理を行った。 １日号で説明した。
）。
年２回の定期点検と夕方５時の音楽放送によなお、津波により７基の屋外拡声子局が流失倒り子局の状態を確認していた。
壊している。
操作については、総務部（防災安全課、総務課、政策企画課）で操作訓練を行い、複数の職員が操作できるようにしていた。

③対応の詳細④教 訓

総務部と消防部は、14 時 57 分から 14 回、閖上・ ・複数の情報伝達手段が必要⇒防災行政無線、モ
下増田地区に避難指示の放送を行った。
ーターサイレン、ホームページ、なとりさいがい
19 時頃、市内全域に放送したところ、屋外拡声 エフエム、広報車、市民向け防災配信メール、エ子局から放送できないことが判明し、屋上にある リアメール、ツイッターを整理し、伝達内容、情基地局送受信装置でアラームが点灯していた。
報収集・伝達担当を明確化した。防災計画、職員
後日消防や現地の職員に確認したところ、鳴ら マニュアルに反映なかったという話が多いが、「鳴っていた」、「一 ・速やかに防災行政無線不作動の再発防止対策を
度鳴ってすぐ止まった」という話もあった。
実施（異物混入防止対策、絶縁対策、送受信装置
３月 14 日、業者が修復を試みたが現地での修 の異常を操作卓で確認できるシステム改善）
復は困難で、一刻も早く修繕する必要があったこ ・市内全域に放送していれば、異常に気づくこととから、臨時の親局を製造して 19 日に設置し、 ができたのではないか⇒防災計画Ｐ225 で「津波基地局ごと東京の工場に運び修理を行った。
予警報は沿岸住民に伝達する、危険地域の住民に６月 28 日に業者から、防災行政無線不具合報 周知する」となっていたが、市内全域に放送する告書が提出された。
運用に変更した。

６ 住民の避難防災計画Ｐ20「市民及び事業所の役割」、Ｐ78
経験したことのない揺れや大津波警報の発令 （津波避難に関するアンケート結果から）（津波避難に関するアンケート後世に伝えたい
行動（閖上・下 「地震防災訓練の実施」、Ｐ80「防災知識の普及」、 により、速やかな避難が必要だった。停電や電話地震が発生したとき、大きな津波が来ると思っ ことから）
増田地区）
Ｐ83「自主防災組織の育成」、Ｐ227「避難・救助 の輻輳により情報入手手段・伝達手段が限られ、 た方が 13％、被害は大きくないと思った方が ・大きな地震の後には津波が来る、（高い場所や及び被災情報の収集」
信号が止まり幹線道路で渋滞が発生した。
55％、津波は来ないと思った方が 12％、考えもし 遠くに）すぐ逃げる（52 人）。
3.11 14:46～
地震発生から津波到達まで、約１時間だった。 なかった方が 20％であった。
・津波警報や避難指示があったらすぐ逃げる（９
津波到達まで防災計画では、住民の役割として「強い地震（震大津波警報を知っていたのは 70％で、残り 30％ 人）。災害時には早く避難する（16 人）
度４以上）若しくは長時間のゆっくりとした揺れ
市では、津波による避難行動を検証するため、 は知らない、覚えていないとの回答だった。
・（このようなことを繰り返さないために）津波を感じたときは、津波警報や避難指示を待たずに 山口大学（村上ひとみ研究室）と共同で 23 年８
大津波警報を何から知ったか（複数回答可）に の怖さ、自然の恐ろしさ（38 人）
直ちに避難すること」などを定め、防災講話や広 月に「津波避難に関するアンケート調査」を実施 ついては、ラジオ、カーラジオが 49％、自主防災 ・非常持出品を準備する・手元に置く（33 人）報などで啓発してきた。閖上地区は、海の近くで した。アンケートによると、地震発生後の速やか 組織や家族・隣人に教えられてが 30％、消防など ・普段から逃げるシミュレーションをしておく。
高台がないことから、津波に関する意識が高く、 な自主避難、大津波警報による避難、消防署・消 行政の広報からが 26％、ワンセグテレビやカーナ 家族間で場面を考え、しっかり取り決めをしてお以前から防災訓練を行ってきた。
防団の避難指示や自主防災組織、隣近所の呼びか ビが 22％、メールやインターネットなどが４％で く（25 人）
町内会・自主防災組織は、津波を想定し地域の けによる避難が行われた一方、大津波警報の発令 あった。
・津波が来たところには住むべきでない、高台に一時避難所に集合し市の指定避難所に移動する や避難指示を知ることができなかった者、知るこ
避難のきっかけは、大きな地震で津波を直感し 住むべき（26 人）訓練などを行い、市と消防本部は防災講話や訓練 とが遅れた者もいた。
たが 21％、大津波警報が 22％、行政からの促し ・津波が来ると思わなかった、自分が災害に遭うにより地震や津波に関する啓発に努めてきた。
が８％、家族の促しが 10％、避難する人をみたが と思わなかった（13 人）
市では、13 年２月に津波ハザードマップを作成 （参考「巨大津波 その時人はどう動いたか」） 11％、防災組織からの促しが７％、津波を見た・ ※ 名取市では過去に大きな津波被害を受けた
し閖上・下増田地区に毎戸配布し、ラジオなどに
閖上地区の避難行動については、23 年 10 月３ 異常な音を聞いたが８％であった。
記憶がほとんどなく、海岸がリアス式海岸ではよる津波予報の確認、車による避難に関する注意 日に放送されたＮＨＫスペシャル「巨大津波 そいつ避難を開始したかについては、揺れが納まなく砂浜であること、前年２月のチリ地震によ事項などを啓発した。
の時人はどう動いたか」で、600 人の行動を調査 る前が４％、揺れが納まってすぐが 33％、揺れのる「大津波警報」で実際の津波が 50cm だった
18 年３月、閖上３～６丁目に津波避難誘導看板 し、行動心理からの分析が行われている。
後しばらくしてが 31％、危険な状況になってがことなどから、多くの方がここまで大きな津波を設置し、閖上公民館・中学校への避難経路を周
番組では、①正常性バイアス（危険な状況にお 14％、避難しなかったが 18％であった。
が来ることを想定していなかった。
知した。18 年度からは、自主防災組織支援事業を いて、危険な状況でないと思い込む心理）により避難まで何をしたか（複数回答可）については、そのために、日頃から津波が来たときのシミ
行い、自主防災組織の設立・育成を図ってきた。 中々避難しなかったこと、②同調バイアス（判断 すぐに避難が 26％、一度自宅にが 14％、家族をュレーション（場面場面に応じてどう行動する
北釜地区では、町内会が大津波警報発令時の避 や行動を周りに合わせようとする心理）により渋 迎えにが３％、荷物のまとめが 11％、部屋の片付か）が十分ではなく、経験したことのない強く難場所を仙台空港ビルに定めていた。
滞で待ち続け津波に巻き込まれたこと、③愛他行 けが 17％、家族知人に連絡が 14％、近所の人に長い揺れから大津波が来ること連想できなか
震災当時自主防災組織の組織率は、閖上地区が 動（自分の命を省みず他人を助けようとするこ 声かけが 28％であった。
った方が多かった⇒東日本大震災などを踏ま73％、下増田地区が 63％であった。
と）により、逃げようとしない人を説得して避難交通手段については車が 65％、徒歩が 30％、
えたさらなる防災教育・啓発が必要（防災講話、
22 年２月チリの地震による大津波警報の際は、 が遅れた人がいたことなどを検証。大津波が来る 自転車、バイクなどが５％であった。
市民マニュアル、地域マニュアル、防災教育）
閖上公民館・中学校、下増田公民館、仙台空港ビ ことを信じず避難しない者・避難の説得に応じな津波について家族で話し合い、どうするか決め
ルに約 500 人が避難した（津波は 50cm だった）
。 い者も少なくなかったとしている。
ていた方は、15％であった。

2

東日本大震災の教訓 初動対応と避難行動
項 目①対応の状況

②教 訓

７ 閖上保育所

震災当時閖上保育所には 54 人の児童がいたが、1 人の犠牲者も出さない速やかな避難を行った。

（職員からの聞

保育士達は、経験したことがない大きく長い揺れから津波の襲来を確信し、直ちに避難を決断した。津波に関する情報はなかった。

抜０ｍで近くに高台も高い建物もないことから、き取りで作成）

職員が庭に避難した児童全員を車に乗せ、２ｋｍ離れた閖上小学校に避難した。１台に 15 人を乗せたワゴン車もあった。

保育士たちは不安を感じ、独自に避難場所を定め

閖上保育所の建物は、津波により全壊・流失した。

ていた。

3.11

保育所では、大地震の際には車で閖上小学校に避難することに決めており、毎年初夏のころに行われる閖上地区の防災訓練に参加していた。

閖上保育所は、海から 500ｍの距離にあり、海閖上保育所では、事前に避難ルートを検討し、地震が起これば、主要幹線が渋滞することから、信号のない農道などを利用した避難ルートを想定し、何度も避難訓練を行っていた。

避難訓練を繰り返していたことが、園児の命を守※ 閖上保育所の避難は、一部のマスコミから「閖上保育所の奇跡」と高く評価されており、群馬大学の片田教授は次のように話している。

ることに繋がった⇒避難の３原則、車による避難

避難には３つの鉄則がある。ひとつ目は「いち早く逃げる」、２つめは「避難場所・ルートは自ら考えておく」、３つめは「たとえ津波が来なくても避 の心得の啓発（防災講話、市民防災マニュアル、難する」。保育士さんたちはこれを全てやっていた。犠牲者がゼロだったのは奇跡ではなく、保育士さんの努力のたまものである。
８

閖上小学校

（職員からの聞き取りで作成）

震災当時は、１、２年生が下校し、３～６年生は在校していた。

地域マニュアル、防災教育による啓発）
長い大きな揺れから津波の襲来を確信し、児童

14 時 49 分、携帯ラジオにより大津波警報の発令を知った。前任校が女川だった校長は、かってない揺れから津波の危険を強く感じ、残っていた児童を を引き渡さなかった校長の判断が、多くの児童と３階に避難させた。14 時 50 分、下校バスを待つ生徒が戻って来た。校長は教師に下校途中の生徒を呼び戻すよう指示し、五叉路、歩道橋にいた生徒は戻 保護者の命を救った。
り、その先まで進んでいた生徒は中学校に避難した。３時頃から駆けつけた保護者を校舎に上げた。住民も続々と避難してきた。

3.11～3.13

児童の引渡しを求める保護者を、津波到達予定時間である 15 時 30 分まで待つよう説得した。

・閖上小学校に備蓄倉庫はなく、着の身着のまま

15 時 43 分、保護者から引渡しを求める声が大きくなった。校長は、体育館で引渡しの準備をして時間を稼ぐことにし、施錠されている外階段の鍵を外 で避難した方が多く、多くの避難者が飲まず食わした。保護者が津波を発見し「津波が来た、３階に戻れ」と叫び、全員で３階に移動した。

ずであった⇒避難所に最低限の水と食料を備え地域の人が続々と避難してきて外階段に駆け込んだ。遅れた人は腰まで濡れた。辺りは１ｍ程度の浸水だった。

ること。避難者に非常持ち出し品の準備を啓発す

16 時 30 分、浸水は 1.5ｍ。避難者名簿の作成を開始。避難者は、児童 290 人中 262 人、職員 25 人、住民を加え約 870 人であった。

ること（防災講話、市民防災マニュアル、防災教

電話はほとんど繋がらないが、まれに繋がった場合は、状況を放送局に伝えるよう頼んだ。19 時頃教育部長と電話が繋がり状況を報告した。小学校に 育による啓発）
は水も食料も毛布もなかった。１台あった石油ストーブを住民に提供し、カーテン、新聞紙などで暖をとった。

・保護者や地域の方と避難に関する協力体制が必

12 日６時 35 分、自衛隊の先発隊が到着した。10 時頃市から水、食料、毛布などが届いた。避難者は水と食べ物をとり安堵した。

要ではないか⇒防災講話、市民防災マニュアル、

12 時過ぎ、（道路の確保ができ）市から移動の指示があり、市が確保したバスでピストン輸送を開始した。具合の悪い人から順番に移動した。

地域マニュアル、防災教育による啓発。防災主任

１、２年生のうち 28 人の安否が不明で、13 日から職員が手分けをして児童の安否確認を行った。

を中心に学校と保護者や地域と一体になった防災訓練の推進９

閖上中学校

震災当日は卒業式で、ほとんどの生徒が下校し、３年生と父兄、担任は公民館で謝恩会を行っていた。震災当時は、残った職員が総出で体育館の片付け（職員からの聞 を行っていた。電気が消え、揺れが納まると職員は職員室に戻った。
き取りで作成）
3.11～3.13

職員は、あるだけの容器に水を汲み置き、飲料水を確保した。３階の市の備蓄倉庫には、クラッカー280 食と毛布 150 枚、簡易トイレがあった。

閖上中学校では、職員を挙げて避難者対応を行った。
飲料水は、屋上のタンクにある分が全てであっ15 分ぐらいして、住民が避難して来た。１階は津波で危険なので３階を避難所として開放した。

たことから、トイレなどで使う前に水を汲み置い

15 時 30 分、住民が続々と避難して来た。車での避難が多かった。

たことが良かった⇒地震発生前、発生後の飲料水

津波到達５分前 庶務課の職員２名が状況を確認するために中学校に到着、すぐに津波が来たため、そのまま避難者の対応に当たった。職員は、避難所 の確保の状況を教育委員会に何度もメールしようとしたが繋がらなかった。

閖上中学校は、津波により１階部分が浸水した

16 時 10 分頃、道路を黒い水が流れ、船が流れていった。10～15 分後に津波の本隊が来た。凄い音と煙、嫌なにおい。校舎に流された車がぶつかった。 が、防災倉庫が３階にあったこと、飲料水を確保
16 時 30 分、津波で様々なものが流れる光景を、避難者は呆然と見ていた。雪が降ってきた。
（18 時頃、庶務課職員から教育委員会に、約千人の避難者がいるとのメールが入った。）

したことから、ある程度の避難者対応が可能であった。

２階、３階の教室は避難者で一杯で、翌朝避難者名簿を作成したところ避難者は約 800 人であった。３時間で水が出なくなり、トイレも水が流せなくなった。避難者に更衣室の衣類を提供した。一晩中閖上七丁目が燃えているのが見え、プロパンガスの爆発音が聞こえた。
夜中に水に浸かりながら避難してくる人もいた。12 日７時、水が大分引き、近所の人が避難して来た。自衛隊がボートで家にいる人達の救助を行った。
10 時頃、自衛隊が道路を啓開した後、市内の避難所に移動するよう指示があった。14 時から 20 時 30 分までピストン輸送が行われた。
児童と家族は増小、下増田小、館腰小、西小、一中、二中、増中、文化会館などに分散しており、13 日から職員が手分けをして安否確認を行った。

3

東日本大震災の教訓項

目救助・救急、行方不明者の捜索、遺体の処理・埋葬など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細

④教訓等

救助・救急、
防災計画Ｐ128「救急・救助活動」、Ｐ174「死体地震発生後、119 番通報により全ての救急隊が出 （消防部の初動活動） 3.11
全体として概ね良好
行方不明者の 等の捜索・処理・埋葬」、Ｐ126「相互応援活動」、 動した。消防本部には、ショッピングセンターで
地震発生後、消防本部、各出張所では、出動準関係機関の協力のもと、迅速かつ的確な救助活捜索Ｐ139「自衛隊の災害派遣」
天井崩落事故が発生し負傷者多数、閖上大橋の交 備を整え、消防本部に応急救護所を設置した。
動を行うことができた⇒作業の流れを防災計画、
通事故、家具販売店のガス漏れ、建物の倒壊など
119 番通報により全ての救急隊が出動したこと 職員マニュアルに反映
救助・救急は、警察及び自衛隊の協力を得て、 の通報が寄せられた。
から、予備救急車を自主参集職員で出動させた。
想定外の事態でも自衛隊が臨機の措置を取った市長が行うこととされている。
津波により孤立した閖上・下増田地区では、家ショッピングセンターで、余震が続く中で負傷 のが良かった。宮城県沖地震に備え、関係機関が救助・救急市の実施担当は、消防部（消防本部及び消防団） 屋の２階に取り残された方、車両上に逃れた方な 者を捜索し、約３千人を避難所に誘導した。家具 日頃から訓練と連絡調整を重ねていた成果と考え
3.11～13で、状況に応じて総務部総務班が応援班を編成す ど、多くの要救助者が発生していた。
センターのガス漏れ、倒壊建物の確認等を行った。 る。緊急消防援助隊の到着も早かった。
る。
避難所となった閖上小中学校、閖上公民館には （救助活動） 津波到達～3.13
救急では、携帯電話が不通になり医療機関への行方不明者の救助・救急は災害発生の日から３日目以内で、 約 1,800 人の避難者がいた。仙台空港でも救助を消防部は、閖上・下増田地区でボート隊などに 収容依頼ができず、直接医療機関に赴き収容の可捜索
４日以後は遺体の捜索の対応になる。
求めていた。
より孤立住民を救助した（閖上一丁目、新大塚、 否を問う以外の方法がなかったが、搬送した医療3.14～現在
東部道路のインター付近、美田園の保育園、下増 機関は災害時の体制になっており、多数の負傷者
市では、総合防災訓練で、自衛隊、県警、災害
市では、市内建設業者と自衛隊の協力により災 田飯塚、藤原、女ケ池、杉ケ袋など）。
を飛び込みで収容してくれた。
応急措置協力会（市内建設業者）と連携について 害孤立地区への道路を啓開し、消防本部と緊急消道路啓開は建設部土木班（土木課、道路公園課）
確認し、道路啓開訓練や救助訓練を実施していた。 防援助隊、自衛隊、県警などが連携し、救助活動、 が担当し、18 時頃から市内建設業者が夜を徹して ・救助用のボートなどが不足した⇒ゴムボート、
負傷者の搬送、行方不明者の捜索を行った。
閖上地区への道路啓開作業を行った。
救命胴衣、浮環、ロープ等を整備した。
行方不明者の捜索には、重機が不可欠であった。 消防部は、自衛隊、緊急消防援助隊、県警など ・行方不明者の家族から搬送者等の問合せがあっ応援部隊は、11 日夜に自衛隊第 10 施設群（船岡 と連携し、仙台空港、閖上小中学校・公民館の避 たが、自衛隊が搬送した者と搬送先をすぐに確認
駐屯地）と仙南消防応援隊が、12 日朝に緊急消防 難者、孤立住民の救助を昼夜を問わず実施した。 することができなかった（複数の部隊が懸命な活援助隊富山県隊が、午後に自衛隊第 35 普通科連隊
閖上七丁目などで火災が発生していたが、浸水 動を続けており、やむを得ない状況ではあった）。
（守山駐屯地）が、13 日夕方に緊急消防援助隊広 により現場到着できなかった（11～13 日の火災発
島県隊が到着し救助活動、行方不明者の捜索活動 生は 12 件で、うち７件は自然鎮火だった）。
（消防の閖上大橋での対応）に加わった。
３／13 国土交通省は、大津波注意報が解除され３月11日、県道塩釜亘理線閖上大橋で、地震に沿岸部のポンプ場、排水機場が被災し機能喪失
ると大型排水ポンプを設置し、水位を下げた。 より大型トレーラーの荷台からコンクリート柱７したことから、国土交通省の大型排水ポンプなど （行方不明者の捜索） 3.14～現在
本が落下する事故が発生した。
により、水位を下げた。
３／14～ 自衛隊の主導で自衛隊、消防部と緊急
消防と警察は二次災害防止の措置をとり、集ま
消防援助隊、県警が、担当エリアを定め、行方 っていた約50人を閖上小学校に誘導しようとした不明者の捜索活動を実施した。
が、名取川の水位が急激に下がり川底が見えた。
３／15 農水省は、閖上排水機場に２機の排水ポ 消防職員は津波の襲来を予想し、周囲より高い橋ンプを設置した。自衛隊は、農家から小型の排 のたもとに留まり、間一髪難を逃れた⇒津波ハザ
水ポンプを集め排水に努めた。
ードマップ（津波避難はより高く）
３／19 自衛隊の指揮で、地元潜水業者と 25ｔクレーンで貞山運河の捜索を開始。ダイバーによ （家の２階で救助された人々）
る水中捜索は、４月 11 日まで続けられた。
閖上のインターチェンジ付近、下増田飯塚、杉閖上・下増田地区で、自衛隊、消防、県警によケ袋などで、多くの方が家の２階から救助された。
（参考）
る３度のローラー作戦、地元潜水業者による貞山 「まさか、ここまで津波が来るとは思わなかった」
・自衛隊の状況
・自衛隊の活動
運河や水路等の捜索など徹底した捜索を行った。 という方が少なくなかった＝経験したことのない
当市を担任する第 22 普通科連隊（多賀城駐屯地） 第 10 施設団
3.11～3.13 延べ 170 人
自衛隊、消防、県警等の連絡調整は災害対策本 強く長い揺れからここまでの巨大津波を予想できは津波により車両の多くを失ったが、偵察用バイ
第 35 普通科連隊 3.13～5.23 延べ 26,081 人
部会議で行うほか、建設部土木班が朝晩関係者の なかった⇒情報入手、率先避難について、市民防クで情報収集を行い、第２施設団（船岡駐屯地）
第 22 普通科連隊 5.23～6.6 延べ 196 人
ミーティングを行い、重機の安全かつ効率的な運 災マニュアル、津波ハザードマップ、防災教育でに応援を要請した。船岡駐屯地の第 10 施設群は 11
啓発日深夜からボートによる救助活動を開始した。
・緊急消防援助隊、宮城県広域消防相互応援隊の 用と迅速な捜索活動を実現した。
５／23～
第
35
普通科連隊が撤収し、捜索の主体
12 日午後名古屋の第 35 普通科連隊が到着する 活動
は県警になった。県警は、田（エリアクリーンと、第 10 施設群は 13 日に引継を行い北上した。
広島県隊 3.14～4.15 延べ 936 隊、3,881 人作戦）や貞山運河などの捜索を行った。市では、第 35 普通科連隊は、500 人を超える体制で５月
富山県隊 3.12～4.12 延べ 534 隊、1,974 人
重機を提供し協力した。
23 日まで活動した。
長野県隊 3.23～4.2 延べ 153 隊、567 人
５月 24 日から６月６日までは、第 22 普通科連
仙南地域広域行政事務組合消防本部 3.11～ 24 年４月 市では、全国からダイバーを集め、ロングアームの重機、音波探知機を使い、貞山堀、隊が活動した。
4.2 延べ 32 隊 100 人
漁港、広浦湾、名取川河口、用水路、カルバー
ト、マンホールなど、水中の徹底捜索を行った。
県警による捜索は現在も継続している。

4

東日本大震災の教訓
項

目

救急・救助、行方不明者の捜索、遺体の処理・埋葬など①計画等の有無、体制整備の状況

交通の確保
防災計画Ｐ148「交通確保対策」（緊急交通路の確保、道路
障害物の除去と緊急輸送道路の確保は建設部土の応急復旧） 木班が行う。
市内建設業者（災害応急措置協力会）と災害時
3.11～4.3 頃 における応急措置及び復旧活動に関する協定を締結し、毎年総合防災訓練で道路啓開訓練を行って
いた。

緊急輸送
3.12

医療救護活動3.13～3.27②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細

④教訓等

地震により、道路、橋及び暗渠に段差や亀裂な
緊急輸送道路の確保・道路の応急復旧は建設部
全体として概ね良好
どが発生し、通行止め等の措置が必要だった。
土木班が担当した。
市内建設業者と自衛隊の協力の下、迅速な道路
また、津波で浸水した閖上・下増田地区では、 ３／11 地震発生後、すぐにパトロールを行い段 啓開を行った。震災当日から燃料の確保が困難をガレキにより高柳、下増田五反目、美田園より先差や崩落など通行危険箇所に、標識を置き交通 極めたが、産業部が初めは職員が手作業で、後にに行けない状態であった（市域の約３割が浸水）。
を規制した。職員を派遣し市内建設業者に協力 タンクローリーを案内して給油し、現地の作業をを求めた。市役所に指示を求める者もいた。
止めなかった⇒作業の流れを防災計画、職員マニ
市では、市内建設業者と自衛隊の協力により浸閖上・下増田地区の沿岸部が孤立したため、 ュアルに反映
水地域への道路を啓開し、主要幹線を確保した。
18 時頃から、近くの建設業者と閖上への道路啓
公用車のパンクは100件近かったが、車両整備担
また、市内建設業者と県内外の警察官の協力によ開を開始した。
当の職員が迅速に修理を行った。
り交通規制を行った。
３／12 ２時 10 分、自衛隊（船岡駐屯地）の重機
道路の段差は応急修理をしても、余震により再が到着し作業に加わった。５時頃、市内の建設 ・下水マンホール付近の段差が多く、下水道課と発し、多い箇所で３～４回の修理が必要だった。
業者が集結し、大規模な道路啓開を開始した。 の調整が必要
３／13 救助・捜索のため、市内建設業者と閖上 ・道路不良による運行車両の損害賠償や人身事故（道路啓開の状況）
への通行規制を行った。県警に協力を要請した。 等の取扱交渉も少なくなかった。市では、道路賠
11 日深夜 仙台東部道路名取インターに到達
市内建設業者と自衛隊は、主要幹線を確保した 償保険に加入していたが、（弁護士法により保険会
12 日 10 時 閖上五叉路に到達
後、捜索作業に合わせて枝線の啓開を行うなど、 社が相手方と直接交渉できないため）職員が過失
13 日 閖上の幹線を一回りできるようにした。
優先順位を定め交通を確保した。
割合を説明し、相手が納得するまで交渉した。
15 日 バス通りを全線開通
３／23 市道の幹線、準幹線のガレキ撤去を完了
船舶の賠償請求のための現地立会いも行った。
16 日 北釜地区の道路のガレキ撤去を完了
４／４～ 支線の撤去を完了し、民地のガレキ撤
23 日 市道幹線、準幹線のガレキ撤去を完了
去に着手した。

防災計画Ｐ144「緊急輸送活動」

津波により孤立した閖上小中学校・公民館には
12 日朝、災対本部は、速やかに道路を啓開し、ポンプ場の被災により水が引かない中、避難所
約 1,800 人の避難者がいた。大津波警報発令中で 水が引き車両が通れるようになり次第、閖上小中 近くまで道路を啓開し、1,800人もの方を内陸にピ
緊急輸送手段としては、貨物自動車、乗合自動 再度の津波襲来が危惧される中、避難者を速やか 学校などの避難者を内陸に輸送することにした。 ストン輸送することができた⇒作業の流れを防災車などを想定し、市の車両と民間車両により確保 に内陸に輸送する必要があった。
（閖上小前が膝下 10cm、閖上中付近 50cm の冠水） 計画、職員マニュアルに反映することとしていた。
総務部が、市内バス事業者に要請し、輸送のた市の車両の確保は、総務部総務班の担当であっ市では、市のマイクロバスと市内バス事業者の めのバスを確保した。
・現場との連絡手段がなく、移送先の変更を災対た。
協力により、閖上小学校 870 人、閖上中学校 850
午後、避難者の受入れ先を館腰小学校（次に第 本部で確認することができなかった⇒25年度にデ人（うらやすからの 45 人を含む。
）、閖上公民館 60 一中学校）に定め、市のマイクロバスと事業者の ジタル簡易無線35台を購入した。
人の避難者を内陸にピストン輸送した。
バスなどによりピストン輸送を開始した。
・移動の際、一部の健常な避難者が我先にバスに民生部（保健師を派遣）と消防部は、現地で気道路の被災によりバスが館腰小学校に辿りつけ 乗り、お年寄りや子供の避難が後になった。避難
分の悪い方を確認し、消防本部の応急救護所に搬 ず、現場判断で避難者を第２移送先の一中に移動 に関するルールの作成、地域への説明が必要⇒地
送、トリアージを行い、医療機関と避難所に搬送 した（この動きの確認が遅れ、一中での避難者受 域マニュアル、防災教育による啓発した。
入準備が後手に回った）。
20 時、約 1,800 人の移送を完了した。
防災計画Ｐ132「医療救護活動」

津波による人的被害は、生か死かであることが医療救護活動は、医師会や県立がんセンターな全体として概ね良好
多く、東日本大震災では、阪神大震災と比較し怪 どと協力し、民生部医療防疫班が担当した。
負傷者が少なかったことから、地元医療機関に救護所の設置及び医薬品等の調達は民生部医療 我人が少なかった（名取市の負傷者は、重傷者 14 ３／11 保健センターに近隣住民等が避難し、対 よる対応が可能で、医療機関の尽力により、診療
防疫班（保健センター）が行う。
人、軽症者 194 人）。
応に追われた。
を行うことができた⇒作業の流れを防災計画、職医師会等の協力を得て、保健センター及び急患
３／12 医師会、がんセンターなどと調整。透析 員マニュアルに反映
センターに救護所を設置する。多数の負傷者が同市では、休日夜間急患センターを救護所として患者を受入可能な医療機関も把握した。
時に発生した場合は、トリアージを実施する。
開設し、医療班を編成し避難所の巡回診療を行っ ３／12～27 急患センターを開設
・避難者対応では衣類や防寒用品が不足した。高
医師会との応援協定は締結していなかった。
た。
３／13～25 診療チーム３班を編成し、避難所を 血圧等慢性疾患者の薬の把握⇒非常持ち出し品と保健センターは、避難してきた医師の協力によ
巡回診療
して、市民防災マニュアル、防災教育で啓発
り救護所としての役割を果たした。また、健常な ３／13 保健師が避難所を回り、高血圧等慢性疾 ・医師会との情報共有、連絡調整に苦労した⇒名
避難者を他の避難所に移し、体調の悪い方の避難患者、透析患者を把握、薬を確認し受診させた。 取市医師会、歯科医師会、薬剤師会と災害応援協所として活用した。
精神医療センターと調整し、精神疾患避難者を 定を締結した。
受け入れてもらった。地元企業から薬剤を確保し ・保健センターが避難所になり救護所の役割を十た。
分に果たせなかった⇒救護所で避難者を受け入れ
３／17 健常な避難者を他避難所に移動させた。 ない。災害時に救護所の看板を設置する。

5

東日本大震災の教訓
項目

遺体の検視、
埋火葬等
3.11～現在

救急・救助、行方不明者の捜索、遺体の処理・埋葬など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細

④教訓等

防災計画Ｐ174「死体等の捜索・処理・埋葬」

津波による多数の死者で、直ちに大規模な検視
遺体の検視は県警が担当で、市の窓口はクリー
全体として良好体制を確立する必要があった。遺体安置場には家 ン対策課を中心に産業部が担当した。
これらの業務は、防災計画上は民生部民生班の遺体の検視、収容は県警の協力により民生部民 族を探し、多くの人が押し寄せた。
３／11 第６回本部会議（20 時 30 分）で、増田体 担当であったが、民生部が避難者対応などに追わ
生班（社会福祉課、介護長寿課など）が、埋火葬津波により斎場の機能は喪失し、市内での火葬
育館を遺体の検視場所に定め、発電機と投光機、 れていたため、クリーン対策課と産業部が一手には市民課とクリーン対策課が担当する。
は困難だった。
ブルーシートなどを準備した。
引き受け、業務に遅滞を生じさせなかった⇒作業
防災計画には、関係機関の役割分担についての３／12 早朝、県警と医師が到着し、検視の態勢 の流れを防災計画、職員マニュアルに反映
市では、検視場、行方不明者捜索の受付会場、記載はあるが、遺体安置場所等具体的な事項につが整った。また、隣接するあけぼの保育所に行
秋田市から来た女性の納棺師５名が、硬直し苦遺体安置場を確保し、県警の補助、行方不明者捜いての定めはなかった。
方不明者届出窓口を設置した。職員は、遺体搬 悶の表情を浮かべる遺体の顔を優しくマッサージ索依頼の受付（千件以上）、遺体の安置などを行っ入の対応と行方不明者届出の受付を行った。
し穏やかな表情にするなど、他の自治体にない丁た。
市内葬祭業者に安置への協力・納棺師の手配 寧な納棺（報道関係者談）を心がけた。
葬祭業者の全面的な協力により遺体を安置し、を要請し、葬祭用品の卸問屋に行き棺桶 500 以
姉妹都市の上山市、仙台市、東京都が火葬に協力
上を買い付けた。ご遺体を包む白布も調達した。
した。
11 時 15 分、最初の８遺体が搬入。県税事務所の職員が遺体についた土砂を片付けた。
（遺体収容件数等の推移）
斎場が津波で被災したことから、上山市と仙３／12 遺体収容 42、身元判明８
台市に火葬の協力を求め、了承を得た。
３／14 遺体収容 158、納棺済 154
３／13 ご遺体の引渡しを受けても、安置する場
３／16 遺体収容 268、検視済 155、納棺済 141、所がないため、葬祭会館に安置への協力を依頼
引渡済 45した。遺体の搬送は、自衛隊に要請した。
３／18 遺体収容 401、検視済 320、納棺済 271、
あけぼの保育所と増田体育館周辺は混乱状態
空港ボウル安置 200、引渡済 148
３／14 次々と遺体が運び込まれ、増田体育館だ
４／11 遺体収容 870、検視済 870、納棺済 870、
けで対応困難になった。市長は遺体安置場とし空港ボウル安置 865、引渡済 734て空港ボウルを指示（政策企画課が貸借契約）、
５／９ 遺体収容 896、検視済 896、納棺済 896、
新たな検視場として県立看護学校を借用した。
空港ボウル安置 884、引渡済 786
津波で被災した斎場の仮復旧を手配した。
６／13 遺体収容 910、検視済 910、納棺済 910、
午後、空港ボウルと県立看護学校の設営
空港ボウル安置 899、引渡済 831
３／15～ 遺体安置場と行方不明者の捜索依頼の
現在 遺体収容 911、検視済 911、納棺済 911、引受付窓口を空港ボウルに開設。市民課が死亡届
渡済 908の受付と埋火葬許可証の発行窓口を開設した。
空港ボウルでは、市職員のほか、防衛施設局の職員が行方不明者受付事務を、仙台地方県事務所の職員が駐車場の整理を行った。
３／15～19 増田体育館に加えて看護学校で検視
職員４～５名が、遺体回りの下働きに従事
３／21 葬祭会館では安置した遺体が 300 体を超え、スペースが不足し仙台市の会館に搬送した。
３／24～ 増田体育館を閉鎖し、警察学校で検視を開始（気温の上昇により遺体の傷みがひどく、室内での作業は困難になっていた。）
３／25 火葬場を仮復旧し、２炉×３体を火葬。
空港ボウルに安置された 120 体の身元不明遺体が傷み始め、仮埋葬（土葬）の告知を開始
午後、東京都から火葬受入の文書が届き、市長の指示により火葬に向けた調整が始まった。
最終的に、東京都の協力で土葬を回避することができた。
４／30 空港ボウルの遺体安置所を閉鎖
５／１～ 隣接空き店舗を遺体安置所にした。
６／１～ 検視は警察署車庫で。遺骨は市内のお寺に身元判明まで安置してもらうことにした。

6

東日本大震災の教訓項

目

災害対策本部の運用、情報共有、災害広報など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細

④教訓等

災害対策本部 防災計画Ｐ88「防災活動体制」、災害対策本部条例、 震度６強の地震発生により、職員の非常配備がの運用、災害 災害対策本部設置運営要綱
行われ、災害対策本部（災対本部）が設置され、対策本部会議職員は配備編成計画に基づき行動することが求め本部長は、市の災害対策を推進するため、本部 られた。
長、副本部長、本部員（10 人）による本部会議を開催する。
市では、市役所３階、議会棟第３・第４委員会
災害対策本部が設置された場合、職員は業務分 室に災害対策本部を設置し、３月 11 日から 23 年
担表にある担当部・班に所属する。非常配備が指 10 月 31 日までの間、合計 118 回の本部会議を開催
令された場合、職員はあらかじめ定められた配備 し災害対応を行った。
編成計画に基づき行動するものとする。
災害対策本部各部の部長は、災害対策本部の連 （本部会議の開催状況）
絡調整事務に従事する本部連絡員を指名する。
3/11 ほぼ１時間おきに７回、３／12 ７回、
3/13～22 朝昼晩３回、3/23～4/11 朝晩２回、4/12～5/2 夕方１回、5/9～6/13 周１回、6/27～8/22 ２週間に１回、10/3、10/31

地震発生後建物の安全が確認される 16 時まで、 ・当初は、部課長が情報を共有することにより迅
職員は来庁者と外に避難し、各部はそこから初動 速な災害対応を実現したが、途中から本来の本部対応を開始した。
会議に切り替え、各部長の責任において業務を割
15 時頃 市長の指示により、総務部長が庁外から り振り、人員が不足する場合は総務部が人員調整
職員の一部を呼び戻し、議会棟第３・第４委員 機能を発揮し災害対応を進めるべきであった⇒本
会室に本部室を設営した。電話は２台のみ
部会議の参集範囲、本部室のレイアウトの検討（本15 時 20 分頃 市長の指示により、総務部長が部課 部員スペースを作る。本部員だけに発言権）。
長を本部室に集め、第１回の本部会議を開催し ・民生部から、指揮系統が機能してない、最初のた。大津波警報の発令を知らせ、人命救助優先 数日間は同じ課でも、誰が何処で何をしているかの活動と被害状況の把握を指示し、部課長は指 わからなかったなどの反省が多く寄せられた。災示に向かった。
対本部事務局（防災安全課）を、災対本部と理解
15 時 30 分頃 総務部総務班が本部室にホワイト している者が多かった＝防災計画と災対本部の組
ボードと地図を貼り、各部からの被害状況の書 織に対する理解が不足しており、事前の役割分担
き取りと掲示を始めた。
と準備が十分ではないことがあった⇒職員に対す
16 時過ぎ 本部室にテレビと発電機を設置した。 る防災教育の実施。災害の規模・段階に応じた各
衛生携帯電話２台も設置
部の業務の明確化する（職員マニュアル）。
７／１～ 災害対策本部を防災安全課に置くこと 16 時 16 分 第２回本部会議
・本部室に必要な機能（非常電源の確保、電話のにし、本部会議は第３・第４委員会室で開催し 16 時 30 分頃～ 本部室に指示を求める応援協定 増設など）、備品の準備を検討する。発電機の確保、た。
業者、助けを求める市民、報道関係者などが来 電話の増設は対応済
るようになり、対応に追われるようになった。
夕方 暗くなると発電機による蛍光スタンド、ローソクとランタンのもと活動した。
深夜、東北電力の電源車が到着した。
118 回の本部会議が開催されたが、会議の出席者は部課長で、全員が発言でき、部長を超えて課長に直接指示が行われることがあった。

災害情報の収 防災計画Ｐ46「情報通信連絡網の整備」、Ｐ95「情地震と津波により市内全域で被害が発生した。
災害発生後、各部は、直ちに職員を派遣し、被集、職員の情 報の収集、伝達体制」、災害対策本部設置運営要綱
通信規制などにより固定・携帯電話、インター 害状況の確認を行った（民生部は所管施設、建設
報共有
ネット、メールなどの情報伝達系統が寸断された。 部は道路等と下水道施設、水道部は水道施設、教市民からの災害情報の収集、管理分析は総務部
育部は教育施設など）。
企画班が、地域における災害情報の受領及び伝達
市では、職員を直接現地に派遣して情報収集を災対本部では、本部室にテレビを設置し情報をは教育部公民館班が担当する。
行い、災対本部会議で情報を共有した。
収集した。
市では、地区公民館に防災無線（移動無線）を
各部の情報は、本部室で集約され、ホワイトボ
設置し、防災拠点と位置づけていた。
ードに書き込んでいった。
それらの情報は、本部会議に出席した部課長を通じて、職員に伝達された。

・本部会議で紙ベースの資料が少なく、避難所や現場まで情報が届かなかった⇒職員マニュアルによる情報共有の徹底、様式の作成
現在は、紙ベースの資料、庁内放送、職員用防災配信メール、庁内ネットワーク（ポータル）などにより情報共有を行うよう改善している。
・企画班への情報集約の徹底⇒各部に情報提供を呼び掛ける。非常時は登庁職員から状況を聞き取る担当を定めるなど
・防災なとりによる地区公民館からの災害情報の収集を徹底すべき⇒様式を作成し、訓練を行う。

災害記録

・災害対応に追われてしまい、十分な記録、写真を残すことができなかった。災害対応中に写真撮影をするのはいかがなものか⇒本部会議に記録担
当職員を配置する。写真撮影「広報」などの腕章を作成し、記録写真を撮影する。防災計画、職員マニュアルに反映

災害対策本部設置運営要綱

災害対応の検証を行うため、本部会議の記録、総務部総務班（防災安全課）では、16 時 30 分頃
災害対応の写真撮影が必要だった。
から本部会議の記録を速記し、後日会議録を作成
災害記録写真の収集は、総務部総務班が行うこした。当初は災害対応を行っているため、十分なととされていた。
市では、災害対策本部の会議録を作成し、災害 記録、写真を残すことができなかった。
記録写真を撮影、収集した。
職員が撮影した写真、提供いただいた写真は、
24 年１月、東日本大震災の対応を検証するため、 全庁共有フォルダに取りまとめ、管理した。
対応経過、対応状況と課題を各課に照会した。
11 月、災害に関する記録を作成し災害対応を検証するため、震災記録室を設置した。
24 年１月、東日本大震災の災害対応を検証する
ため、防災安全課が各部署に災害対策本部各部の対応経過、対応状況と課題を照会した。

7

東日本大震災の教訓項

目

災害対策本部の運用、情報共有、災害広報など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要

市民への災害防災計画Ｐ104「災害広報活動」、災害対策本部
情報伝達系統が寸断され、情報入手手段が少な
広報活動
設置運営要綱かった。停電によりテレビを見ることができなかったことから、市民は情報を求めていた（防災講
総務部総務班は、各部から集めた広報資料を編 話で山手の団地などに行くと、「市からの情報提供
集作成し、本部長の承認を得て広報活動を行う。 が全くなかった」、「数日間、市の状況が全く分か
災害情報、安否情報等の市民への提供は、総務 らなかった」、「津波の情報が全くなかった」とい部企画班が行う。
う声が多い。）
住民への広報手段は、同報無線、広報車、テレ
市では、災害対応の状況、避難状況、ライフラ
ビ・ラジオ・新聞等報道機関を通じての広報、広 インの状況、市からのお願いなどを、避難所への報誌、チラシ・パンフレット、避難所への広報班 掲示、ホームページや市民の広場による広報などの派遣、自主防災組織を通じての広報、ホームペ で行った。
ージと定めていた。
４月９日からは、なとりさいがいエフエム（なとらじ）による情報提供を開始した。

市民からの問
合せへの対応防災計画Ｐ104「災害広報活動」③対応の詳細④教訓等

総務部総務班や各部は、全住民を対象とした情 ・市からの情報提供はホームページなどが主で、報はホームページ、マスコミへの広報依頼により、 紙ベースの情報提供は避難所に限られていたこと
断水などの局地的な情報は広報車やチラシなどに から、市民に情報が伝わらなかった。
より情報提供を行った。
⇒①早い段階で災害対策本部だよりなど紙ベース
ゴミの回収に関する情報は、集積所に貼り紙す による情報提供（回覧の依頼）を行う。さいがいることにより周知した。
ＦＭのコミュニティ化（26年度から）
３／13～ 総務部企画班は、３月 13 日から毎日、 ⇒②公民館区単位で自主防災組織等連絡協議会を４月４日からは週２回、避難所に災害対策本部 設立し、双方向の情報ネットワークを構築する。
からのお知らせを送付した。また、市民の広場 （自治会→公民館→市 地域の状況・救助要請
により情報提供を行った。
市→公民館→自主会 災害情報・協力の要請）
４／１ 災害対策本部からのお知らせ、広報なと ⇒③県総合防災情報システム（ＭＩＤＯＲＩ）のり４月１日号を毎戸配布
改修により、市からの避難勧告や避難状況、給水
国県の支援がまとまった段階で、被災者支援の 情報などがＮＨＫや民間テレビ局などから伝達さお知らせを作成し、５月１日に配布した。
れる仕組を構築（25年９月完成）。
４／９ 日本財団の支援により、なとりさいがい ・停電時の携帯ラジオによる情報収集を繰り返し
ＦＭ（なとらじ 80.1MHz）を開局し、情報提供を 啓発してきたが、かなりの世帯で準備がなかった
充実させた。
⇒災害時は受け身の情報収集ではなく、主体的に市外避難者への情報提供は、総務部でデータベ 情報収集する姿勢の啓発も必要（防災講話、市民ースを作成し、広報なとりと併せて送付した。
マニュアル、防災教育による啓発）
上記を防災計画、職員マニュアルに反映

多くの方が市役所市民ホールに殺到し、情報を求めた。
被災者からの相談に対応するため、関係課によ
震災当日は電話が少なかったが、12 日から電話る総合的な窓口を総務部が中心となり設置する。 が通じるようになると、全国から多くの問合せが途切れることなく寄せられた。

３月 11 日の夕方、市役所に情報を求め多くの方 ・来庁者や電話の問合せのかなりの部分は、情報が殺到したことから、職員が業務に集中できるよ 提供により、解決する（防げる）ものだった⇒市
う、市政情報課が市民ホールで自主的に案内を始 民の不安を解消し、職員が災害対応に専念できる
めた（市民ホールは後日安否確認コーナーになり、 よう、早い段階で回覧や毎戸配布を行う。できな
議会事務局が業務を引き継いだ）。
いものはスケジュール（予定）を示す。
３／12 電話が復旧し、膨大な電話が入ると、全 ・必要とされる情報、その収集方法と担当者、情市民ホールの案内は総務部市政情報課と議会事ての電話を財政課に回し、財政課が電話対応を 報提供の方法を定めておく。
務局が、問合せの電話は総務部財政課が、安否確行った。財政課では３日間、昼夜を問わず途絶 ⇒防災計画、職員マニュアルに反映、提供様式の認の問合せには総務部総務課が対応した。
えることのない電話に対応した。通報について 準備は聞き取りを行い、担当部署に引き継いだ。
・災害関係の手続で市民がたらいまわしになるこ（来庁者の問合せ）（電話による問合せ）とがあった。その場合、最初に受けた課が担当で初期 家族や知人の安否情報、避難所、遺体安置
電気、ガス、水道、電話、携帯電話、電車、バ あることが少なくなかった⇒部内・課内の情報共所の場所、食料、水、毛布や衣類、おむつ、生理 ス、燃料供給、医療体制、放射能に関する問合せ 有の徹底、早期の広報
用品、ガソリンがほしい、携帯電話を充電したい、 など
トイレの借用、ライフラインの復旧の見通し、津
安否確認の電話は、総務課で対応した（安否波の到達範囲、被災地の状況など
確認の項目参照）。
中期 営業している店はどこか、流出物の届出や ３／22 １階の窓口担当職員が業務に専念できる
問合せ、り災証明の発行時期・手続、義援金や生よう、ポケットギャラリーの安否確認コーナー
活再建支援金の給付時期・手続、仮設住宅の申込、 が総合案内を兼ねることにした。
支援物資の持参、ボランティアの申出、ガレキの ３月下旬 災害関係の様々な手続で、担当部署が撤去依頼、ＪＲやバスの状況、被災車両の問合せ、 わからず、市民がたらいまわしになることが増
インターネット、自転車、ガソリン携行缶などをえてきたことから、総務部総務班で災害対策本
借りたいなど部からのお知らせを作成し、窓口などを周知した。

8

東日本大震災の教訓項

目

災害対策本部の運用、情報共有、災害広報など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細

④教訓等

マスコミへの 防災計画Ｐ104「災害広報活動」
報道機関（テレビ、新聞、ジャーナリストなど） 報道機関への情報提供は、総務部総務班の業務
本来報道機関は市からの情報や助けが必要な状
情報提供、取は、少しでも詳しい情報を求め、本部室や現場で であった。
況を市民や全国に発信する心強い味方であるが、材対応
報道機関への広報は、総務部総務班が行う。
取材を行った。
総務班は災害対応や安否確認などで多忙のた 十分に活用しきれなかった。
広報担当（総務課長）は、広報資料を取りまと
め、マスコミ対応の担当者を定めず、報道提供資 ・救助、避難者対応などを行わなければならない
め本部会議に諮った上、総務部長が報道機関に発
市では、マスコミの災対本部室への入室を制限 料も少なかった（マスコミが必要な情報を得るに ときに、多くの報道関係者から情報提供の求めが表する。
せず、取材に対して個別対応した。
は、職員に状況を一から聞くしかなかった。）。
あり、その対応に時間を割かれた⇒報道担当者のテレビから取材があった場合は、市長、副市長、 明示、報道発表の実施、報道提供資料の充実、本部長などが個別に対応した。
部室等へのマスコミの立入制限、プレス室（そこ
報道機関からの取材の多くは、電話をとった職 に来るとある程度の情報が得られる場所）の設置。
員、声をかけられた職員が対応した。
・取材の一部分のみが報道されると、全く異なった意図で放送されることがあった⇒取材を受ける
側の訓練、報道提供資料の充実が必要
電算システム
大規模な災害対応に電算システムが必要だが、膨大なデータの管理や問合せへに対応するた
電算システム関係は、総務部企画班（市政情報関係
防災計画に規定はなく事前の準備がなかった。
め、り災証明の申請受付・管理システム、安否情 課）の担当であった。
報確認システム、仮設住宅入居者管理システムの11 日深夜、東北電力の電源車が到着すると、シ
早急な開発が必要であった。
ステムの動作を確認し、バックアップサーバから住基情報を抽出した。このデータが安否確認等の市政情報課が住基の個人番号をキーに各データ 基本情報になった。
を整備するアクセスプログラムを開発し、担当部
インターネットは、16 日 14 時まで、断続的に接署に提供した。
続不可になった（原因は不明）。
３月下旬から５月、アクセスにより、り災証明
データベース、安否確認データベース、仮設住宅
入居者管理データベースを作成し、入力・印刷用のシステムとネットワークを構築した。
必要なパソコンは、市民の広場研修用のパソコンや無償貸与されたパソコンにより対応した。

全体として概ね良好
市政情報課にアクセスに習熟していた職員が複数おり、関係部署と調整し、速やかにシステムを提供することができた。
・多くの職員が習熟しているエクセルやワードと異なり、アクセスデータベースを作成できる職員は少ない。アクセスで複数のＰＣから入力したり、複数ＰＣから印刷できるネットワークを構築できる職員は、さらに少ない⇒平常時から必要と考えられるシステムを構築しておく。アクセス研修の実施か、ＳＥ等専門職の配置を検討する。

9

東日本大震災の教訓 避難所の開設、避難者の収容など①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細④教 訓
項 目
避難所の開設・避 防災計画Ｐ61「避難者収容対策」、Ｐ111「避難活避難指示が出された閖上・下増田地区からの避避難所の開設、避難者の収容は、民生部と教育 ・大規模災害発生時や休日・夜間の災害を想定す
難者の収容動」、避難所開設フロー
難者、津波により孤立した閖上・下増田地区に戻 部の担当であった。
ると、職員の配置に限界がある。車椅子の方など、れなくなった方々が市内の避難所に分散した。
地震発生後、教職員や公民館職員は、児童生徒 階段などで介助が必要な方がいる。
3.11
市では、小中学校、公民館などの公共施設を中
地震による停電や断水、余震への不安などの理 や利用者の安全を確保し、施設の点検を行った。
初期の避難者対応、中長期的な避難所運営には心に市内 37 箇所の指定避難所を定めていた。
由により、市内全域で自主的な避難が行われた。
住民等の避難が始まった学校では、教職員が避 ①市職員、②施設職員、③町内会・自主防災組織、指定避難所には案内板を設置し、防災マニュア
ＪＲが止まったことなどによる帰宅困難者も 難スペースを定め避難所を開設し、避難者の収容 ④避難者の連携、事前準備が必要⇒市民防災マニ
ルや防災マップなどにより周知を図ってきた。
発生した。
を行った。教育部公民館班は、公民館を避難所と ュアル、防災教育、地域マニュアルによる啓発、
休日、夜間の開設体制について、毎年４月に文
避難者は刻々と増え続け、集会所や民間施設を して開設し、避難者収容を行った。
防災計画、職員マニュアルに反映、学校と地域が書で確認していた。
含む約 50 箇所の避難所に約１万１千人が避難し避難者は、人々が帰宅し、暗くなるにつれ、水 連携した防災訓練の推進
避難所開設フローでは、避難所に職員を派遣す ていることが確認された。
が出なくなるにつれ、徐々に増えていった。
・増田小学校では当初体育館が使えず、避難スペ
ることになっていたが、避難者収容の具体的な手教職員や公民館職員が実施した業務は、次のと ースが不足した⇒施設ごとに複数の収容スペー順の記載がなかった。
市内全域で自主的な避難が行われたことから おりであった。
スを想定する。
市の職員派遣が間に合わず、学校の教職員や公民 （避難所の開設、避難者の収容業務）
・電車の運休、渋滞などによる帰宅困難者対策が（避難所開設等の役割）
館職員が避難所を開設し、避難者収容を行った。 ・施設の安全確認必要。増田地区や館腰地区では、避難所が満員で教育部 所管の避難所の開設及び管理運営に関市の中心部、増田地区では、多くの方が避難し ・避難者収容スペースの決定（更衣室、授乳室、 地元の方が避難できなかった。
すること。
たことから、地元の方が指定避難所に入れず、町 高齢者などにできる限り配慮した。
）⇒避難に対する考え方を、防災講話、市民マニュ
民生部 避難所の連絡員及び避難者収容に関す 内会の集会所などに避難することもあった。
・避難所の設営（マット、ゴザ、ブルーシート、 アル、防災教育で啓発（津波＝避難、風水害＝危ること。
市役所や指定避難所などの駐車場で、車に寝泊 ストーブ、毛布等の搬入）
険区域は避難、地震＝倒壊の恐れ、火災は避難）りする方もいた。
・避難者の収容（災害時要援護者の介助、避難ス ⇒指定避難所以外の公共建物の利用を検討（予備ペースの割振り）、駐車場の整理
的な避難所と位置付け、施設・設備を整備する。
）
初期の避難者対
避難所の管理責任者は、健康福祉部長で、民生小学校や地区公民館などに多くの避難者が集 ３／11 16時45分から、民生部と教育部は避難者 ・避難所の開設、避難所での役割、物資や食料の応
部員を連絡員として派遣することになっていた。 まり、一刻も早い対応が必要であった。
が確認された小中学校、公民館に避難所連絡員 確保、管理、支給等具体的な手引きがなく、手探
市内全域は停電で、小中学校には発電機や投光の派遣を開始した。
り状態だった⇒対応を精査し、防災計画、職員マ
3.11～3.15（管理責任者等の業務）機の準備がなかった。暖房器具の多くは、停電に避難所連絡員は、教職員、公民館職員と協力し、 ニュアルに反映
・避難者数の確認、避難者名簿の作成等により避 より使用不能となった。小中学校には、食料・毛 次の業務を行った。
・避難所担当の課等が明確でなかった。民生部と難所の実態を把握する。
布等の準備がなかった。
(初期の避難者対応業務)
教育部の分担が必要⇒あらかじめ、避難所ごとに・必要な設備、備品を確保する。
増田小学校では、避難者が毛布などを持ち込 ・避難人数の確認、市への支援要請
担当課、配置職員を指定する。防災計画の修正
・避難の長期化に際しては、必要に応じプライバ み、町内会が炊き出しを行った。
・避難者名簿の作成
・避難所に食料・物資等の備蓄がなかった⇒避難
シー等の確保等に配慮する。
非常持ち出し品を持ってくる者は少なかった。 ・簡易トイレの設置、プールからトイレ用の水汲 所閉鎖の際、毛布や保存食などを提供した。25年・住民、自主防災組織等による自主的な運営とな
み（断水地域）
８月に日赤から小中学校・公民館などに防災倉庫るよう配慮・支援する。
市では、避難者が確認された小中学校や公民館 ・市などからの食料・水、物資の搬入、配布（発電機、バルーン投光機など）が寄付された。
・避難者が必要とする情報を提供する。
に、次々と連絡員を派遣し避難者対応を行った。 ・支援物資の管理
段階的な備蓄計画を検討する。
※学校等教育施設の管理者は、避難所等が円滑に
また、食料と毛布、水、簡易トイレ、発電機、 ・伝言板の設置
・食料、水を持ってくる避難者が少なかった⇒防運営されるよう学校業務に支障がない範囲で、必 投光機などを用意し、次々と避難所に輸送した ・情報を求める市民への対応
災講話、市民防災マニュアル、地域マニュアルに要に応じ協力・応援を行うこととされていた。
（「食料、物資の調達供給」参照）。
（教育部公民館班の活動）
よる啓発。自主防災組織連絡協議会を設立し、炊停電のため、日中は家の片付けなどを行い、夜 ３／11 教育部公民館班（生涯学習課）には、避 き出しなどの協力体制を構築する。
防災計画に、何をやるのかは書いてあるが、ど を避難所で過ごす方も少なくなかった。
難所から次々と無線連絡（移動無線）が入り、 ・避難所で必要なものの準備がなく、施設から備うやるのかは記載がなかった。
水道と電気が復旧すると、避難者は自宅に戻りその取次を行った（３月 16 日頃まで）。
品を提供してもらい対応した。筆記用具、マジッ始めた。
夕方から食料、水、毛布、発電機、投光機の ク、掲示用の紙、ポットなど⇒事前に必要なもの
要請が、20 時頃から発電機の燃料の要請が相次 を準備する、施設管理者と協議しておく。避難所（避難者数の推移）
いだ。公民館班は産業部（農政課）と協議し、 で必要となる掲示、様式の作成と事前準備。市職
３／11
約 50 ヶ所、約 11,000 人
ガソリン携行缶で、燃料を輸送した。
員と施設職員の避難所に関する打合せ（年１回）
３／13
約 40 箇所、約 8,900 人
３／12 簡易トイレ、飲料水タンク、紙皿、紙コ ・避難が長期化すると集約しにくい。必ずしも避３／15
28 箇所、4,896 人
ップの要請。医療機関の問合せが増えてきた。 難の必要がない人がいた。公民館は居心地が良３／14 公民館の発電機・炊出用品を避難者のい く、中々閉鎖できなかった⇒ライフラインの回復
る学校に輸送した。
と共に避難所を閉鎖・集約する事前告知する。
３／15 津波被災地域を除き、市内の多くが通電

10東日本大震災の教訓 避難所の開設、避難者の収容など①計画等の有無、体制整備の状況
項 目
中 長 期 の 避 難 者 防災計画Ｐ61「避難者収容対策」、Ｐ111「避難活対応、避難所の自 動」、避難所運営フロー
主運営
避難所運営フローでは、町内会・自主防災組
3.16～6.22
織・ボランティアにより自主運営の支援を行うと定めていた。
避難所運営マニュアルは策定途中であった。

防疫、保健衛生
防災計画Ｐ170「防疫・保健衛生活動」、Ｐ169（感染症の予防、 「愛玩動物の収容対策」
被災者の健康管理）
感染症予防のための防疫対策（避難所の衛生管理、手洗い等の指導）と健康相談などの保健対策
3.15～6.22
は、民生部医療防疫班（保健センター、保険年金課）が担当する。
避難所に飼い主と共に避難した動物の飼育について適正な飼育の指導を行う。
宮城県獣医師会中央支部と「災害時の愛玩動物の保護に関する協定」を締結していた。

②対応を迫られた事案、対応の概要
停電と断水が解消すると、多くの避難者は自宅に戻った。避難所には津波により被災した方など
長期避難を余儀なくされた方が残された。
館腰小学校では、３月 15 日に避難者数が当初の半分になったことから、運営委員会を作り、物資の配分、情報収集、掃除、ゴミ出しをやることにした。
避難者は減少したが、避難所数は多かった。

③対応の詳細④教 訓
民生部と教育部で担当する避難所を定め、職員 ・避難所対応は民生班が主で、窓口業務があり、が昼夜交代で避難所対応を行った。
昼夜を問わずの業務となり、体調不良を訴える職（避難所連絡員の役割）員が続出した⇒全庁的な職員の応援体制、県等へ・安否確認や避難者への面会の取次の早期応援要請が必要。防災計画に反映、職員Ｏ・各種支援やボランティアの申出、マスコミの取 Ｂへの協力要請（ＯＢ会との事前取決め）
材、かかって来る固定電話・携帯電話への対応
・教育部と民生部の所掌事務が微妙に違ってお・避難者の要望への対応・市への取次り、明確にすべきだ⇒防災計画の修正
・市からの食料・物資等の搬入・配給・管理・様々な課の職員が交代で避難所に行くので連携
３／17 避難所での撮影に関しトラブルがあり、 が図りにくかった（交代の職員が来なくて戻れな
民生部と教育部が避難所に職員を配置し、避難
必ず本人の了解を得てから撮影するよう、避難 い、引継ぎがうまくいかないなど）。避難所管理
所の統廃合を進めながら、避難所の自主運営を行所管理責任者が許可することにした。
責任者を定め各種問合せ先として公表したが、避うよう働きかけた。
３／21 避難所の集約を図るよう市長指示
難所の状況を十分に把握しきれなかった。避難者
避難者は、仮設住宅や民間借上住宅への入居が ３／26 シルバー人材センターから６避難所にから職員を固定してほしいとの要望があった⇒
進むにつれて減少し、６月 22 日に全ての避難所
人材派遣
避難所ごとに担当課を決める。
を閉鎖することができた。
３／30 復興業務に職員を集中するため、避難所 ・避難所に女性職員のみが配置されたときは「女の統廃合の推進、応援職員による避難所対応を 性だけでは不安だ」との声があり、男性職員に女（避難者数の推移）
行うよう市長指示性用下着や生理用品などの相談をしにくいなど
１週間後
17 ヶ所、2,841 人
４月～ 避難所担当の課を固定した。
の声があった。女性の視点が十分ではなかった⇒
２週間後
17 ヶ所、2,125 人（避難者の役割例）
地域マニュアル、防災教育による啓発、配置職員
１ヶ月後
12 ヶ所、1,388 人
・食事の用意・配給・洗い物を男女混合にするなど防災計画、職員マニュアル
２ヶ月後
９ヶ所、943 人
・支援物資の整理・配給に反映
３ヶ月後
２ヶ所、24 人
・避難所及びトイレの清掃
・避難者と話し合い、統合を進めたが、説明が不６月 22 日全ての避難所を閉鎖
・ゴミの分別・搬送、衛生管理（トイレットペー 足し批判されることがあった⇒避難所の統廃合
パーや石鹸の補充など）を行う場合は、時間の余裕をもって避難者に説明
・市への報告の取纏め（入浴希望者や必要物品） する。
避難生活によるほこりの吸引、仮設トイレの使
避難所の健康管理は保健センターが担当した。
全体として概ね良好用などによる衛生状態の悪化などにより、嘔吐・ ３／15 ポスターを掲示し、感染症予防して、う全国からの保健師の応援や医療機関との連携
発熱者が発生し、感染症対策が必要だった。
がい・手洗い、換気・清掃などを、エコノミー により、感染症の流行や食中毒の発生を防ぎ、避館腰小学校では、インフルエンザが流行した。
クラス症候群対策として健康体操を励行した。 難所できめ細かな健康管理を行った⇒作業の流３／20 歯科医による指導開始（義歯が流され食 れを防災計画、職員マニュアルに反映、市民マニ
市では、感染症対策として、手洗い、清掃など事困難な方が少なくなかった。
）
ュアル、地域マニュアルによる啓発を励行した。発症した場合は、医療機関と連携し ３／25～６／２ 全国から応援いただいた保健対策を講じた。
師を避難所に配置し、健康管理に努めた。
・避難所でのペットの対応について、事前の取決
避難所でのペットの対応については、建物内にインフルエンザ、感染症が発生した場合は、 めがなかった⇒対応を整理し、防災計画、職員マ入れない（外に繋ぐ。ケージに入れる）ところと、 医療機関と連携し、早期診療と消毒を行い、避 ニュアルで規定
建物内に入っていたところがあった。
難所に隔離室を設けて対応した。
・震災後、避難生活によるほこりの吸引、エコノ
獣医師会が巡回し、ケージ等を提供した。
３／26 13 日から継続していた医師の巡回診療 ミークラス症候群に効果があるダンボールベッ
避難者の栄養状況を栄養士が確認した。
の規模を縮小し、５月 27 日まで継続した。
ド供給に関する協定を締結した。
３／27 医師から文化会館でペットを同伴して ・医療防疫班（保健センター、保険年金課）の業いる点が指摘され、話し合いの結果、ペットを 務は、保健センターだけで完結しており、保険年飼っている世帯が２階ギャラリーに移動した。 金課は民生班の業務を行った⇒組織体制の見直４／７～ 空気清浄機と加湿器、室内用スリッパ しを確保し、避難所に配布した。
４／７ 館腰小学校でインフルエンザが集団発生。医師会等が対応し 13 日に沈静
５月～ 庁内各課、各種団体と連携し、仮設住宅の健康相談、家庭訪問、運動指導などを開始

11

東日本大震災の教訓 避難所の開設、避難者の収容など②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細④教 訓
震災によるストレス、ＰＴＳＤ対策が求められ ３／20～４／11 長崎こころのケアチームが避震災から半年後にメンタル相談が急増したこた。
難所での巡回相談（週２回）とから、仮設住宅や民間借上住宅で孤立を防ぐ取メンタルヘルスケアは、民生部医療防疫班（保3.20～現在
４／６～ こども総合センターこころのケアチ 組や継続した支援、相談に努めている。
健センター、保険年金課）が担当する。
メンタルケアは、民生部医療防疫班（保健センームの巡回相談ター）が担当した。保健所や関係団体と連携し、 ６月 職員のメンタル相談
メンタルケアを実施した。
７月～ 被災者メンタル相談を開始。心の健康サ
市では、孤立防止対策として、仮設住宅への入
ポートブックを仮設住宅に配布した。
居をコミュニティ単位とし、健康面やメンタル面 10 月 メンタルに関する相談が急増。
の継続的な支援に努めている。
メンタル相談員や訪問看護財団、生活再建支援課と連携し支援を強化した。
防災計画Ｐ166「災害時要援護者・外国人対策」 災害により、避難所に避難した災害時要援護者
災害時要援護者
災害時要援護者対策は、民生部民生班（介護長
早期に避難所を巡回し、保健センターと社会福対策（要援護者）、自宅等に留まった要援護者への支 寿課）が担当した。
祉施設への受入れを行うことにより速やかな要
民生部民生班は、障害者、介護を必要とする高 援が必要だった。
３／11 協定先である社会福祉施設に職員を派 援護者対策を行うことができた⇒作業の流れを齢者、１人暮らしの高齢者などに対し、社会福祉
3.11～４月中旬
遣し、要援護者の受入れを依頼した。
防災計画、職員マニュアルに反映
団体と連携し、安否確認、避難所を中心に施設入
市では、早期に避難所を巡回し、要援護者の福 ３／11～４月上旬 避難所の要援護者を軽度の ・避難所で要援護者を支援する仕組が必要。町内所、福祉サービスの提供などを行う。
祉施設での受入れや保健センターへの集約、福祉
ものは保健センターに、避難生活が困難な者は 会・自主防災組織も要援護者の支援を行ったが、総務部総務班は、インターネットなどにより、 用具のレンタルなどを行った。
社会福祉施設に搬送した。
個人情報が障害になり要援護者の把握ができな
外国人が孤立しないよう各種情報提供に努める。
避難所では、施設管理者が授乳室を提供する、市への相談、救急や病院からの要請、ケアマ いとの声があった⇒災害時要支援者名簿、支援計
高齢者になるべく快適なスペースを提供するな
ネージャーからの相談（単身で生活困難）に基 画の作成、自主防災組織の設立支援と防災講話、
市では、市内の社会福祉施設と、災害時におけどの配慮に努めた。
づき、社会福祉施設に受入れを要請した。
防災リーダー研修等による啓発
る災害要援護者受入れ協定を締結していた。
総務班は、ホームページの英語版を作成し、広 ３月中旬～４月中旬 避難所を巡回し、介護サー ・避難所に乳幼児が少なかった。子供の声がうる
また、自主防災組織の設立支援、防災講話や防報した。また、避難所などで英語のできる職員がビスを利用したい高齢者の調査を行い、施設入 さいと怒鳴られる、迷惑がかかると遠慮するなど
災リーダー研修により、災害時要援護者への支援
通訳を行った。
所まで対応した。
の理由により、親戚宅や民間空き住宅に移動したの取組を進めてきた。
薬がなく悪化しそうな認知症高齢者や精神 ものと考えられる（仙台市に隣接し開発が進む名疾患者を精神科に受診同行した。
取市では、市内や太白区の民間空き住宅に入居し地域包括センターと調整し、１人暮らしの高 やすい環境だった）。
齢者や要援護者の安否確認を行った。
・要援護者の把握方法が地域包括センターでまち
要援護者に福祉用具をレンタルした。
まちだった⇒緊急時の連絡体制と役割の整理
避難所での入浴、防災計画に入浴サービスの提供について記述
避難の長期化に伴い、入浴サービスの提供が必 ３／12 自衛隊に入浴サービスを打診。市内の銭民間施設やボランティアの皆さんの好意によ二次避難がなかった。
要だった。
湯極楽湯に協力要請を行った（燃料不足で早期 り、入浴サービスを提供することができた⇒作業の開業は困難な状況だった）。
の流れを防災計画に追加
3.19～6.4
市では、市内銭湯などの民間施設に協力を要請 ３／19～５／31 極楽湯の無料入場券を避難所し、入浴サービスを提供した。ボランティアが入に配布し、避難所からバスを出した。
場券の配布や避難所との時間調整を行った。
３／21～31 市長が仙台カントリークラブの風
３月下旬からは、避難所毎に、ボランティアに呂を提供してもらい避難所からバスを出した。
よる日帰り入浴や宿泊付の温泉無料招待が始ま ４／２ 蔵王町の旅館を避難所に指定し、希望者った。館腰小学校では、近隣住民により避難者へを募り二次避難を実施した。
の入浴提供が行われた。
４／４～６／４ ８家族 14 名が二次避難した。
避難生活に必要
避難生活に必要な設備、備品についての定めが避難所では、避難者がダンボールなどを使い各 ３／13 頃～ ＮＴＴ東日本が小中学校や公民館 ・避難生活で必要とされたもの（必要とされるも
なもの
なかった。
自のスペースを確保した。避難生活に必要なものに無料の仮設電話を設置した。
の）を精査し、あらかじめ調達方法を検討しておは施設や備品を借用し、テレビや冷蔵庫、洗濯機、 ３／20～ 避難所にインターネット環境を整え、 く⇒防災計画、職員マニュアルに規定
暖房器具などは、避難者や近所の人、ボランティ
パソコンを配置した。
・４月にパーテーションの提供申出があったが、アなどが提供した。
４／８ 洗濯機のない５避難所に 12 台の洗濯機 避難スペースができるまでの経緯（ようやく確定を配置した。
したこと）から、混乱を招くので採用を見合わせ
市では、避難所で必要とされるものを、市の備 ４／17 インターネット通販企業の協力で、避難 る避難所があった⇒災害時応援協定を締結し、ダ品の提供、購入又はホームページによる募集、企所から要望があった物品を全国の皆さんが購 ンボール製品を早期に調達できるようにした。
業やボランティアの協力などにより確保した。
入し、寄付いただく仕組がスタートした。
項 目
メンタルケア①計画等の有無、体制整備の状況
防災計画Ｐ170「防疫・保健衛生活動」

12

東日本大震災の教訓 避難所の開設、避難者の収容など
項 目
下増田小学校3.11～6.3①対応の状況
３／11 14時46分地震発生。校内放送で机の下に潜るよう指示した直後に停電。揺れが収まり、校内の見回り。14時58分、余震が来る前に校庭に避難し、②教 訓
下増田小学校では、教職員が朝夕に打合せを行

人員点呼。保護者が迎えに来るようになり（「早く引き渡せ」との要求あり）、間もなく引渡しを開始

い、教職員の指導のもと、良好な避難所運営が行

15時20分、下増田公民館の避難者十数名が避難してきて大津波警報を知り、残った児童と保護者、公民館からの避難者が校舎に入る。

われた。

15時55分、増田川が逆流し、車が流れていくのが見えた。杉ケ袋から耕野に向かって水田の上を津波がゆっくり流れていく。水位は増田川の堤防の上か （職員の打合せ）
ら１～２ｍ。校舎屋上へと避難する。17時、公民館前交差点の排水溝、校舎北側の排水溝から水が噴き出し水位が上がり、20時頃には50cmとなった。

13日、避難者への対応は教職員で行う。避難者に

18時、公民館職員と学校職員が相談し、避難者受入を決定。校長が本部長となる。帰宅できない児童は音楽室、一般の避難者は理科室と家庭科室、高齢 宿泊の有無（長期か）を確認する。
者・病弱者は図工室に入り名簿を作成。宿泊者313名。20時、駐車場でナンバープレートの上までと校庭南側が浸水。プレハブ校舎が床下浸水。夜になっ 14日、係の変更（市との対応は校長、宿泊者は教ても避難者が入ってくる。21時、市からの食料が届く。避難者と職員で分配（１人当たり食パン１枚、水500ml、魚肉ソーセージかバナナ半分）。

頭、外来者は教務主任）、１日の予定を宿泊者に

３／12 午前、市から食料が届き朝食を分配。停電のため校内の水道が使えず、トイレは小は流すが、大は女性は紙に包んでゴミにし、男性は外に作った 示す。在室か外出か名簿でチェックしてもらう。
トイレを使う。女性を２階に移動させ、公民館からブルーシート、ござ、座布団を、体育館からござ、体育館用マットを運ぶ。11時に仮設トイレ２基が 係を決めてもらう。津波警報発令時の対応方法
届き昇降口に設置。11時30分、美田園地区の水が引いて宮農高の生徒と職員が徒歩で避難してくる。体育館に入ってもらう。12時昼食

15日、明日から自衛隊が来て３食作ってもらう。

午後、児童の安否確認、職員の一時帰宅と家族の安否確認、職員の避難者支援体制（受付係、物資係、部屋係、環境整備係、レク係）を定めた。18時、 部屋にマットを敷いて模様替えを行う。
新潟県見附市から４名の支援員があり、物資の運搬などを手伝ってもらう。19時夕食。宿泊者201名
下増田小学校では教職員が打合せを行い、宿泊者に係を決めてもらい、「朝の連絡」で1日の予定や協力事項を示し、避難所運営を軌道にのせた。
増田中学校

３／11（金） 14時46分、地震発生。揺れが収まった後、生徒を校庭に避難させた。
15時30分頃、下増田地区を除き、生徒を地区ごとに５班編成、教職員が２～３名ついて自宅まで送り届けた（自宅が危険な場合は学校に連れ戻す）。

3.11～6.4

下増田地区の生徒は学校に待機とした。

16日、毛布、物資の状況確認、宿泊者の健康チェ
ックなど
教職員の協力により、自治会が組織され、良好な自主運営が行われた。
（自治会ができるまでの経緯）

15時55分頃、避難してくる車が校庭に入ってきた。車の誘導に男性職員数名。残りの職員で避難所（体育館・柔剣道場）の準備を行い（シート、マット、 １～３日 助かって安堵、精神的には不安定⇒で畳、毛布、布団、カーテン等使えそうなものは全て提供した）、16時30分頃、避難者の受入れを開始（生徒と家族、お年寄りを柔剣道場に、一般の方を体 きる限り支援して安心して過ごせるようにした。
育館に誘導）した。体育館内に本部を設置した（本部長：校長、屋内担当：教務主任、屋外担当：副教務主任）。

４～６日 周りが気になり始め、自分達も手伝お

19時頃の避難者は約500人（体育館 約300、柔剣道場 約80、車中 約120）、20時頃 全職員で打合せ（避難所運営について、生徒の安否確認について） うという方々が出てくる⇒居住空間に配慮し、やを行った。この日は、全職員で避難者対応に当たった。

れることは手伝ってもらうようお願いした。

３／12（土） 生徒の安否確認などをしつつ、ほぼ全職員で避難者対応に当たった。翌日以降シフトを組んで避難者対応に当たった。

７～10日 プライベートな時間と空間が欲しい。

３／15（火） 上山市から炊き出しのボランティアが来て、食事や避難所運営で助けられるようになった。

自分達でやっていこうという空気が見えてくる

３／18（金） 隣接する名取北高校から避難者が移動してくるため、避難者を地区ごとに再編、移動してもらった。地区ごとに班長を決め、班長会議を開 ⇒面識のある方で班を編成し、コミュニティを形く。各班で係を定め、避難所の自治活動を開始した。班編成は、田高等２班、閖上６班、下増田２班、市外１班の11班であった。

成する。自治活動を提案し徐々に動かしていく。

３／19（土） 班活動の様子を見た上で、班長会議で会長と副会長を決め、自治会を立ち上げ、徐々に運営を任せていくようにした。

11日～ 自分達の活動に自信を持ち、やる気も増

震災直後から支援物資等が届き助かった反面、４、５日過ぎから届く物資が偏り、過剰になる物資がでてきて整理に苦慮した。

してくる⇒支援を徐々に引き、要求があったら対応することにし、自治会活動をメインにする。

本町集会所

本町町内会自主防災会では、障害者就労支援事業所「みのり園」の園児や地区外の避難者のため、本町集会所を避難所として提供した。

災害時要援護者施設の避難者に町内会が避難

３／11 みのり園の園児などが周辺に避難していたことから、集会所を提供することに決定した。避難者は７時30分の時点で74人（みのり園24人）。７時 場所を提供し、支援したことが良かった。
3.11～３月下旬

40分、役員は増田小学校に行き、市職員に支援を求めた。８時頃、パンなどが届けられた。10時頃から一時断水、お茶を配布した。反射型ストーブ２台 ・停電時に、発電機と照明器具、乾電池や懐中電で暖をとり、照明は町内会の発電機と照明器具を提供した。

灯でトイレなど最小限の照明を確保した。

３／12 午前に市から食料と水が届いた。午後役員打合せを行い、対応可能な役員が確認等を行っていくことにした。午後に避難者に名簿を作成させ、災 ・断水があったが、雨水マンホールから水を汲み害対策本部に提出した。避難者は82名であった。その後も、市に避難者名簿を提出し、市から定期的に食料などが届けられた。

上げて対応した。

３／13 役員がみのり園、避難者代表と打合せを行い、避難所の自主運営を要請した。自主運営について避難者全員に説明して了解を得て、当番を決めて ・反射ストーブがあり、プロパンガスが使用でき、もらうことにした。役員が交代で点検に来ることにした。

皿やコップなど揃っていることも良かった。

本町集会所避難所は避難者により自主運営され、役員が定期的に見回りを行い、避難者全員の退去により閉鎖した。

13

東日本大震災の教訓項

目

安否確認・避難者名簿の作成、行方不明者の把握①計画等の有無、体制整備の状況②対応を迫られた事案、対応の概要③対応の詳細安否確認・避 防災計画Ｐ20「市民及び事業所の役割」
閖上・下増田地区が津波により孤立し、多くの安否確認については、総務部（総務課、市政情難者名簿の作
被災者が市内の避難所などに分散した。
報課、議会事務局）が担当した。
成
平常時の市民の役割として、次のように定めて携帯電話等が繋がらなかったことなどから、民生部や教育部が避難者名簿を作成し、総務部いた。
人々は市役所や避難所に貼り紙をして、自分の安 が安否確認の問合せに対応した。
3.11～
家族で話し合いをする
全や連絡先を伝えようとしたが、メッセージを見 ３／11 16 時から市民ホールで来庁者の案内をし
24 年１月 ア 地震発生時の役割分担を決めておく。
つけることは大変だった。
ていた市政情報課は、来庁者の伝言を市民ホー
イ 避難場所、避難経路を日頃から確認しておく。 市の津波避難に関するアンケート調査によると
ルのパネルに掲示するようにした。
ウ 毎日の行動予定をわかるようにする。地震災 津波について家族で話し合いどうするか決めてい市長が震災当日の第５回本部会議（20 時 10
害発生時の連絡先と連絡方法を定めておく。
た方は、15％であった。
分）で避難者名簿の作成徹底を指示し、各避難
被災者と連絡をとることが出来ず、沿岸部の電所で避難者名簿の作成が行われた。
市では、以前から防災講話やパンフレットなど 話が長期不通となったことから、全国から親戚、 ３／12 昼頃、市民ホールにパネルを搬入し、避で、家族で連絡方法を話し合っておくよう啓発し 知人の安否を知りたいとの電話も多かった。
難所の避難者数と各避難所の避難者名簿を掲てきた。
示、空きスペースには、来庁者のメッセージを
総合防災訓練では、ＮＴＴと連携し、災害伝言
市では、避難者名簿を作成し、市役所１階に相掲示した。
ダイヤルの体験コーナーを実施していた。
談窓口を作り対応し、避難所にも名簿を送付した。
電話が通じるようになると、親戚や知人など電話による問合せに対応した。
から安否確認の電話が昼夜を問わず殺到した。
総務課では、手書きの避難者名簿により回答した。並行して避難者名簿のデータ入力（エクセルの入力作業）が進められた。
安否確認の依頼者が親戚のほか、親族以外の友人・知り合いであることが非常に多く、個人情報保護の観点から対応に苦慮した。
３／14 50 音順名簿を市役所市民ホールと避難所に掲示した。
安否確認は、１階安否確認コーナーで対応していたが、５月２日から市政情報課事務室に移動した。
市政情報課では、連絡を取りたい方には必ず、本人に確認し折り返し連絡していたため、かなりの事務量になった。
安否確認業務は、24 年の１月に生活再建支援課に引き継がれた。

④教訓等
・災害発生時の家族の集合場所や連絡方法を定めるよう啓発していたが、実践しているものは少な
かった⇒防災講話、市民防災マニュアル、防災教
育による啓発・防災計画で安否確認のルール、担当部署が定まってなかった⇒対応を精査し、防災計画、職員マ
ニュアルに反映
・避難者名簿の様式が定まっていなかった⇒様式の作成、避難所等への備え置き
・避難者の名簿を手分けして突貫作業で入力した
ため、当初複数入力や入力漏れが発生した。他の部署で保有している情報が反映されないことがあった⇒名簿作成主管課、責任者を定め、保有しているリストを主管課に集約する。
・避難者名簿の様式が定まっていなかったため個人の特定が難しい場合があった⇒避難者名簿の様式を作成する（フリガナ、生年月日、性別など）。
作成方法と管理を考えると、１人１葉が望ましい。
・避難者リストや貼り紙（ここにいます）の情報
から、市民を特定することが困難だった⇒安否確認コーナーに住民基本台帳を見れる端末を置くこと。
・親族からの安否確認の照会はやむを得ないと考えるが、単なる知り合い程度の者からの申請についてはガイドラインの作成が必要。

行方不明者の行方不明者の把握方法について、防災計画に規発見されたご遺体は、空港ボウルで確認しても行方不明者の特定は、総務部企画班（市政情報
防災計画で行方不明者特定の方法、担当部署が把握
定がなかった。
らい、引渡しが進められた。
課）が担当した。
定まってなかった⇒対応を検討し、防災計画、職津波で被災した方は避難所や市内外の親戚や友 ３／21 行方不明者数を 1,000 名と推計して発表 員マニュアルに反映。確認様式の作成
3.21～現在
人宅に避難していたり、市内外の民間住宅に入居した。
していたりと、把握が困難な状況だった。
３／23 震災時の住民データに安否情報を入力す ・もう少し早く住民リストを打ち出して、来庁者るシステムを作成し、24 日安否確認用の住民リ に確認したり、り災証明の申請書に安否欄を設け
全住民リストを行政区長に確認してもらい、ストを行政区長に送付、約７万３千人の安否確 ていれば、安否情報を早く把握できた。
様々な情報と突合を行いながら行方不明者の確認認を依頼した。
・行政区長への説明が不足し、行政区によって安を行った。
行政区長の安否情報と避難者名簿を入力し、 否確認の方法がまちまちだった⇒様々なケースを行方不明者の絞込みに努めた結果、231 人まで特 想定して説明すべきであった。
（行方不明者数の推移）
定することができた。
・住民基本台帳を使用して確認作業を行ったため、３／21 1,000 名
４／22～ 行方不明者 231 人の名簿を避難所と公 外国人の安否確認が手薄だった⇒外国人情報を把
３月後
118 名
民館に掲示し、広く情報提供を依頼した。１ヶ 握する。
半年後
72 名
月で行方不明者を約 130 人まで絞り込んだ。
１年後
55 名
その後の行方不明者の減少は、ＤＮＡ鑑定によ
２年後
41 名
る身元判明を待つしかなかった。
現在
40 名14