特集／報文■特集／都市水害対策の新たなステージ

今後の都市の水害対策はどうあるべきか
What urban inundation should be like in the future
キーワード：都市水害、減災、河川の実力、災害リスク、河川と下水道の連携

福岡捷二

Shoji FUKUOKA

中央大学 研究開発機構 教授

1. まえがきながら、今後の都市の水害対策はどうあるべき

我が国の大都市は低平地に位置しており、大かに焦点をあて述べている。

水害や大地震の発生は、社会・経済のあらゆる
2. 河川の実力の適正な評価

面で甚大な影響を与え国民生活の大混乱をもたらすのみならず、世界の社会・経済にも大きな洪水対策の基本は、治水施設を適切に配置し影響を及ぼすことになる。このような自然災害て、洪水流を河道で安全に流下させることであの発生は避けられないものの、災害の多い我がる。現在の治水施設の低い整備水準から判断し国では、大洪水、高潮、津波等の災害に対し都て、治水の要諦は計画規模洪水に対する施設整

市の減災をいかに図るかは、最重要政策課題の備を着実に進めることである。高い頻度で起こ一つである。

る洪水災害に対し、出来るだけ速やかに治水施

近年の豪雨の多発は、各地で深刻な被害を引設を整備し、河川の安全度を高めていくことがき起こしている。その最大の理由は、降雨外力急がれる。ハード施策に代えて、ソフト的対策に対して治水施設の整備が十分でないことによに頼ることが散見されるが、計画規模の洪水にる。しかし、少子高齢化・人口減少、大規模災

対しては、治水効果が高いハード整備が優先さ害の発生等、急速な社会・経済の変化が起こるれなければならない。
これを実行するためには、中で、財政的な制約や地域の状況等により河川河川管理者は、現在の河道や治水施設の持つ実整備の進捗速度は遅い。このような中にあって力を技術的に正しく評価し、そのうえで、河川も、治水政策の積極的な展開は待ったなしの状

全体から見て効率的、効果的に河川の実力を高況にあり、このためには他事業との有機的な連めるには、どのような技術的対応が必要かを明携、ハードとソフトの連携により戦略的、計画らかにし実行しなければならない 。このため的に防災・減災を進めていかなければならない。には、当該河川の洪水流や河床変動等の河道特平成 27 年 2 月 27 日には、国土交通省の社会性を理解し、これに基づき計画的に施設整備を資本審議会河川分科会「気候変動に適応した治行うことが大切であるが、施設の能力を上回る水適応策検討小委員会」は、水災害分野におけ洪水外力に対しても施設の運用、操作手順等をる気候変動のあり方に関する中間とりまとめ工夫し、また将来的に施設の改造ができるよう（委員長 中央大学研究開発機構教授な構造形式にする等、順応的に対応することが2）

福岡捷必要と考える。

二）を公表した 。中間とりまとめでは、気候
1）変動に適応した治水適応策の検討を契機に治水

近年、洪水流の観測技術、解析技術が著しく政策の重要なパラダイム・シフトが提示されて進展してきた。特に、全国の直轄河川で縦断的いる。に密な間隔で測定される水位ハイドログラフ、すなわち洪水時の水面形の時間変化の観測値を本文では、特に、この中間報告を念頭に置き
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都市水害対策の新たなステージ

境界条件として、洪水流と河床変動解析を同時よる、水面形に着目した河川管理が行われ始めに行うことによって、河道における洪水流の流ている 。都市を流れる中小河川においても、下状況を理解し、河川の実力を検討できるよう河川管理の基本情報である水位ハイドログラフになった。図–1 に、水面形時系列データに基を観測し、中小河川の実力を評価し、合理的なづくと洪水流と河床変動解析のイメージを示河川計画につなげる取り組みを進めることが必す。この水面形観測と洪水流と河床変動の一体要である。

6）

的解析法の適用によって、河道の流量ハイドロ
3. 都市の大規模水害軽減のために必要なことグラフ、流速分布、河床変動等の縦横断的な洪水水理現象を明らかにすることが可能になった

社会資本整備の重要な柱の一つは、安全・安3）。また、東京都の神田川本川の洪水観測水面

心な 都市づくりにある。我が国の都市構造は、形の時間変化を用い、豪雨時の下水道幹線（桃海外の大都市に比べて洪水氾濫に対する脆弱性園川幹線、十二社幹線）から河川に流出してくが高く、ひとたび大規模氾濫が起こると国内外る下水道流量ハイドログラフが高精度に算定可の社会・経済に与える影響は甚大である。その能になった これらの検討結果を用いることにため、都市の浸水被害を小さくする減災対策のよって、現況河道の治水の実力を評価・判断す一つに河川事業と都市事業の協働がある。 こることが出来るようになった。また、得られたれまで、平常時の都市の機能を高める施設計画

水面形の時間変化を詳細に調べることによっには関心が払われてきたが、洪水という異常時て、洪水時に河道で起こっている各種水理現象に備えるまちづくりへの配慮はほとんど行われを的確に読み取ることが出来、洪水水理情報のていない。特に、低地に発達している大都市で見える化が可能になった 。この延長上には、は、豪雨災害の危険性は高く、地下街や、地下種々の規模の洪水流量に対して、河道をどのよ鉄への浸水被害が大きな問題となっている。

4）5）

うに改修するのが望ましいのかを技術的に判断

洪水外力の増大により、都市での外水、内水するための重要な情報が得られる。すなわち、氾濫は、河川や下水道等の治水施設による防災

過去に起こった大きな洪水の観測、解析から同対策だけでは対応できず災害に強いまちづく定した水理パラメータを用い洪水流、河床変動り、地域づくりを含めた減災対応が求められて解析を行うことによって、信頼性の高い計画河いる。氾濫水の防御を考えて河川事業と都市事道の検討が可能になる。

業が一体的に行われることは多くはないが、総合治水対策事業と特定都市河川浸水被害対策法
7）に基づく事業は協働の事業である。特に、後者は、治水機能を発揮すれば、都市の防災、減災の向上に資するものであるが、法の目的が開発抑制を目指していることから既成市街地では有効に機能し得ていないのが残念である。
特定都市河川浸水被害対策法 は、河道等整7）

備による浸水被害の防止が困難な都市部の河川
図–1

流域について、従来の総合治水対策ではできな水面形時系列データに基づく洪水流、河床変動解析のイメージ

かった対策を河川管理者、下水道管理者、関係地方公共団体が共同で浸水被害対策の計画を策

中小河川では、水位観測を行っている河川は定し、流域での雨水貯留浸透施設の設置や、雨多くない。しかし、安価で、取扱いの容易な圧水浸透阻害行為の規制等、都市河川の氾濫・浸力式水位計を河道沿いに縦断的に設置し、中小水対策に実効性を持たせるために制定されたも河川の洪水水位ハイドログラフデータの観測にのである。
著しい被害の発生やその恐れがあり、-7-

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4. 超過洪水に対する災害リスク評価とリスク

かつ市街化の発展により河道の整備による浸水被害対策が困難な都市を流れる河川流域においマネジメントの必要性ては、河川整備と流域対策の組み合わせによる2013 年に発生した東北津波災害に対する復総合的な水害対策として、平成 16 年 5 月に特旧・復興と東海、東南海、南海地震という巨大定都市河川浸水被害対策法が施行された。この地震災害に備えるための法律として「津波防災法律に基づき、流域水害対策計画が策定された地域づくり法」が制定された。この法律は、人河川は、現在まで 6 河川（鶴見川、新川、寝屋の命を守ることを最優先としており、このため川、巴川、境川、猿渡川）と非常に少なく効果に社会資本の各事業間連携、ハード・ソフト施は上がりつつあるが、総合治水対策河川の整備策を組み合わせた「多重防御」を基本としている。の進捗状況とそれほど変わらないようである。

今後想定される気候変動による超過洪水の発法制定時の特定都市河川浸水被害対策法の狙

生頻度の増大、規模の強大化に対しても、「流いや施策は画期的なものであったが、市街化が域」、「まち」、「地域」、「住民」のすべてのレベ進み、現行法に基づき浸水被害の防止を行うこルで多重防御の考えを適用した氾濫災害リスクとは困難な状況にある。流域の新規開発よりもを軽減することが必要で、そのためには、3. で再開発の時代への変化等、社会構造の変化を考述べた大規模水害に対する施策の展開が必要と慮した河川指定の在り方や、河川と下水道の一なる。

体的排水計画の検討、下水道ポンプの排水の河川の超過洪水には、整備途上状態にある河ルール化、建物群の地下等に雨水貯留施設を設

川についてその治水レベルを超えるもの、計画置した場合の建物の容積率の緩和など、既成市を達成した河川についてその計画規模を超える街地における流出抑制策に向けた法的検討が必ものの 2 つがある。いずれの超過洪水に対して要になっている。

も、実効性の高い減災対策が求められる。これ

一方、水防法は、都市の水害を契機に平成までは、河川部局から主に計画を超える超過洪13 年、17 年、23 年、25 年と 4 度にわたり改正

水に対するハザードマップの提供があり、そのが行われ都市の洪水災害軽減に向けて水防法の活用については都市計画部局に任されてきた。

重要度は増している。平成 25 年 6 月の改正では、

しかしこのような大きな外力のハザードマップ

水防活動への河川管理者の協力の推進、浸水想だけでは、減災まちづくりに生かすことは出来定区域内の地下まち等、高齢者利用施設及び大なかった。今後は、異なるレベルの超過外力に規模工場等について、洪水時に施設の所有者等対する洪水ハザードマップを示すことにより、が利用者の避難を確保し、また施設への浸水を河川、都市部局が協働してより具体的に減災ま防止する取り組みを自主的に進めることが求めちづくりを進めていくことが可能である。このられている。

ため、まずは、2. で述べたように、計画規模ま今後想定される巨大な洪水に対し、都市と河での洪水外力を確実に施設で対応できるように川に関わる現行の法律・制度等が、減災を目的

河川整備計画、河川整備基本方針に基づく施設としてどのような活用、運用が可能なのか、ま整備を進める。一方において、超過洪水によるたそれらの法律、制度ではうまくいかないとす

氾濫被害を軽減するために地域づくりと一体とればそれは何か、どのような改正が望ましいのなった適応策も進める。後者のためには、現況かについて真剣な協議、検討が必要である。都河道能力および計画規模を超える超過洪水が生市では、多くの人々が生活し、資産、中枢機能じた場合に、流域、まち、地域、住民のレベルが集中していることから、都市と河川の連携しでどのような洪水災害リスクが生じるかを評価た減災施策が必要不可欠である。関係する多くし、これを、被害の少ないまち、地域づくりにの機関、分野が知恵を出し合い、総力を挙げて活かすことになる。
洪水災害リスクを評価するためには、土堤防調査・研究をするべき時である。
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都市水害対策の新たなステージの破壊確率の縦断分布を求める必要がある。計

川と下水道、雨水貯留施設、洪水貯留施設等

画高水位を超え堤防の余裕高部分を流れる超過

ハードの整備とそれらと有機的に機能するソフ

洪水に対する堤防の浸透と滑り破壊確率は、浸ト施策を用いた適応策が考えられる。今後、「流透と滑りを記述する式と堤防土質のボーリング域」、「まち」、「地域」等を選んで、それぞれのデータの確率分布を考慮した信頼性解析から求超過洪水について災害リスクの軽減策が検討さめることが出来る。図–2 に、計画高水位を超れる。検討の場としては、河川、都市の行政部

える洪水流による信濃川下流左岸堤防の浸透ま

局を含む流域、まち、地域等の代表者からなるたは裏のり滑りの破壊確率の縦断分布の解析例協議会等が考えられる。

を示す 。平成 23 年 7 月の実績洪水とその洪以上の検討に際しては、気候変動の不確実性、水の流量を 1.5 倍した超過洪水に対する解析結予測の不確実性、また気候変動現象の理解の進果である。詳細については、文献 8）を参照し展を踏まえ、適宜、計画外力の見直しが必要にていただきたい。次に、異なる超過確率洪水になる。また、超過外力としては、現実に想定さ対する破壊確率の計算結果を用い、堤防の破壊れる最大の外力を設定し、最大外力を含む異なリスクの期待値を計算する。さらに、流域のブる規模の外力を対象とすることになる。この際ロックごとの人口、資産、住まい方等を考慮しに、気候変動や社会、経済の変動によって、災水害リスクの評価を行う。この水害リスクの推害リスクがどのように変化するか、また、治水適算結果に基づいて、流域や各ブロックについて応策の進捗や流域の社会条件の変化などによる適応策を検討することになる。具体的には、河時間軸上でのリスクの変化についても考慮する。

8）

図–2

信濃川下流の水位・堤防高と破堤確率の縦断分布（左岸堤防）-9-

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5. 河川と下水道による豪雨排水の統合化と今構造、さらには管理・運用を統合的に考えるこ

後の課題とにより、河道と洪水調節施設及び貯留施設を河川は外水氾濫、下水道は内水氾濫の防止を有効に使用できるように検討することの可能性

目的に、それぞれの排水計画に基づいて施設整が高まった。豪雨時の都市河川流域における河備が進められてきた。最近の神田川の調査で、川と下水道（マンホール群）の水位を時間・空洪水時水位が高くなると、河道と下水道管路網間的に密に測り、都市排水の機構を理解し、構の水の移動は、河川水位を介して互いに影響し築した解析方法を用いることにより、外水、内あうこと 、両者は、流域の豪雨を連携して排水被害を軽減する総合排水の検討を進めること

水することの重要性が指摘された 。

が課題である。また、河川と下水道の一体的排9）10）

図–3 は、神田川流域の激しい降雨により神水計画と合わせて下水道ポンプの排水のルール

田川水位の高い状態が続くときには、下水道管化も必要である。さらに、河川部局、下水道部を通じて河川とつながっている下水道人孔（マ局と都市計画部局が協働し、総合的視点から洪ンホール）内の水位が河川水位とほぼ同じよう水に対して被害の小さい都市施設等の適正な配に変化することを示している。また、環七地下

置ついても検討を進めるべきである。

調節池へ河川水が取水されている間は、神田川
6. あとがき水位が大きく下降している。これらの検討結果
から、洪水時には、河川水位が下水道吐口上端

都市には多くの人々が住み、活発な活動が行に達した時点から下水道人孔内水位は河川水位われている。市街地の発展、拡大に河川改修がに依存するようになり、さらに河川水位が人口追い付けず、狭い河川空間に洪水が押し込めら内分水堰高を超えると河川水が下水貯留管へ流れているのが現状である。このような中で効果入するようになる。環七地下調節池へ河川水が的な水害対策を実施することは容易ではない

取水されている間は、和田弥生幹線貯留管へのが、本文で述べたことを着実に進めていくこと流入流量は低下する。以上のことから、神田川が問題の解決に通じると思う。本文では触れな

では、洪水の観測水面形時系列データを用い、かったが、大水害時に、人命を損なわないため雨水の移動実態を簡単な水理モデルにより算定に、また企業活動が継続できるようにするためした。これにより、神田川の洪水特性を適切にに、洪水避難情報、避難手段、BCM 等事前の説明するとともに、河川洪水調節施設である環準備は特に重要である。これらについては、文七地下調節池の取水量、下水道和田弥生幹線貯献 1）の水災害分野における気候変動の在り方

留管への流入量を算出し、算定値が現地での観に関する中間報告を参照されたい。

測値を説明できることを示した 。

コンパクトとネットワークは、今日の社会資

9）

本整備のキーワードであり、その中のひとつにこのように、河川と下水道施設の配置関係やコンパクトシティがある 。コンパクトシティ
11）

は、少子高齢化、人口減少、地方の活性化等に対応する新しい都市計画の実践である。一般的に、コンパクトシティの市街地には整備途上河川が貫流している。コンパクトシティは、安全が確保されたまちづくりでなければならない。
コンパクトシティや既成市街地の水害対策に、特定都市河川浸水被害対策法をもっと活用できないものだろうか。関係者は知恵を出し、人々
図–3が次世代社会に明るい展望が持てるような社会

平成 25 年 10 月洪水の河川水位と分水人孔水位9）の観測

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資本整備と、ハード施策と法律・制度による規- 10 -

都市水害対策の新たなステージ

制・誘導、企業・住民の自助、共助を促すソフ

5） 福岡捷二、実務面からみた洪水流・河床変

ト施策を一体とした水害に強い快適なコンパク

動解析法の最前線と今後の調査研究の方向

トシティづくり、まちづくりを期待したい。

性、 河 川 技 術 論 文 集、 第 20 巻、pp.253–258 、2014。

＜参考文献＞

6） 岡田将治、和泉征良、勝端祐太、四国地方

1） 水災害分野における気候変動適応策の在り方

における中小河川の効率的な河道管理の手について〜災害リスク情報と危機感を共有し、法、 河 川 技 術 論 文 集、 第 18 巻、pp.547–

減災に取り組む社会へ〜中間とりまとめ、社

552 、2012。

会資本整備審議会河川分科会、気候変動に

7） 福岡捷二、特定都市河川浸水被害対策法へ適応した治水対策検討小委員会、平成 27 年

期待するもの、河川、pp.14–17 、2014。

2 月。

8） 田端幸輔、福岡捷二、瀬崎智之、超過洪水時における堤防破堤確率評価手法に関する研究、

2） 福岡捷二、大規模洪水に適応する河道の設計・管理技術、2014 年度（第 50 回）水工学

土木学会水工学論文集、第 59 巻、2016。

に関する夏季研修会講義集、水工学シリーズ

9） 沼田麻未、福岡捷二、持田智彦、中井隆亮、

14–A–7。2014。

神田川流域における河川及び下水道施設によ3） 福岡捷二、河道設計のための基本は何か –る台風性豪雨の排水機構と連携排水に関す

水面形時系列観測と洪水流 – 土砂流の解析る研究、河川技術論文集 第 20 巻、pp.431–を組み合せた河道水理システムとその見える

436 、2014。

化、河川技術論文集、第 17 巻、pp.83–88 、

10） 福岡捷二、巻頭言、都市の豪雨災害軽減のための下水道と河川の排水計画の一体化に向2011。

けて、下水道協会誌、Vol.50 、No.608 、p.1 、

4） 沼田麻未、福岡捷二、入澤昭芳 : 豪雨時に2013。

おける神田川への大規模下水道幹線からの流入流量ハイドログラフの推算、土木学会論11） コンパクトシティ実現のための都市計画制度、

文 集 B1（ 水 工 学 ）、Vol.69 、No.4 、I_799–

ぎょうせい、2014。

I_804 、2013。

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