資料「地方自治法抜本改正についての考え方（平成２２年）
」
（仮称）
（案）
１．はじめに○ 地方自治法は、制定から６０年以上が経過し、これまで幾多の改正が行われてきたが、この間、平成１１
年の地方分権一括法を除けば、制定当初の大枠がほぼ維持されてきた。
○ 今日、地方自治制度は国民に定着し、地方公共団体は幅広い事務を処理している。人口減少・少子高齢化
社会の到来、家族やコミュニティの機能の変容をはじめとする時代の潮流の中で、住民に身近な行政の果た

左欄は、「地方自治法抜本改正に向けての基本的な考え方」（平成２２年６月２２日・総務省）の関係部分を要約して記述（右欄に併せて構成を入れ替え）。
右欄は、左欄の記述を前提として、地方自治法抜本改正についての考え方を新たに記述したもの。

すべき役割は従来に増して大きくなることが見込まれるにもかかわらず、現実には、地方公共団体の行政運営に対する地域の住民の関心は都市部を中心として低下している。

全体の構成○ このような状況を克服し、自らの暮らす地域のあり方について地域の住民一人ひとりが自ら考え、主体的に行動し、その行動と選択に責任を負うようにする改革が必要である。これは、一つには、住民に身近な行

１．はじめに政は、地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにすることであり、もう一つには、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことができるようにすることである。この２つの観点から地

２．地方公共団体の基本構造のあり方

方自治法のあり方を抜本的に見直す必要がある。

（１）現行制度の課題

・ 前者の観点からは、地方自治法が定める国と地方の役割分担、地方自治に関する法令の立法原則等が、（２）地方公共団体の基本構造のあり方の見直し

憲法第９２条が定める「地方自治の本旨」と相まって、住民に身近な行政を地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにする制度保障として十分に機能しているかが問われている。現行の地方自治法は、真の意味での地方自治の基本法として十分でないという指摘もある。
・ 後者の観点については、地方自治法が定める住民自治の仕組みが、代表民主制による手法と直接民主制

３．長と議会の関係のあり方（１）現行制度の課題（２）長と議会の関係のあり方の見直しによる手法を適切に組み合わせることによって、地域住民の多様な意見を地方公共団体の行政運営に的確

４．住民自治制度の拡充

かつ鋭敏に反映させられるような制度になっているかが問われている。

（１）議会のあり方の見直し○ 平成の合併を経たこと、指定都市は１９市が指定されるようになったこと、また、市町村（特別区を含む。
）は基礎自治体として地域における行政の中心的な役割を担うものと位置付けられ、地域主権戦略会議で（２）代表民主制を補完する直接民主制的手法の充実
５．国と地方の係争処理のあり方

は都道府県から基礎自治体への行政分野横断的な権限移譲を行う方針であること等を踏まえ、規模や能力の拡充が進んだ基礎自治体を前提としたときに、現行の市町村に関する諸制度がこの間の変化を踏まえた新し６．基礎自治体の区分・大都市制度のあり方

い基礎自治体の姿にふさわしいものとなっているか、改めて検討が必要であろう。

７．広域連携のあり方○ また、平成の合併が一区切りとされる中で、今後、基礎自治体のあり方については多様な選択肢を用意する必要があるが、市町村による広域連携の仕組みの活用もその一つである。他方、地域主権戦略会議におい

８．監査制度・財務会計制度のあり方ては国の出先機関改革に取り組んでいるが、その事務を地方公共団体に移譲する場合には、都道府県間の広（１）監査制度の見直し

域連携の仕組みによって当該事務を処理することも考えられる。これらの状況を踏まえ、地方公共団体によ（２）財務会計制度の見直し

る広域連携を一層活用していく観点から現行制度の見直しが必要であろう。

- 1 -２．地方公共団体の基本構造のあり方（１）現行制度の課題（地方公共団体の基本構造の決定方式）○ 地方公共団体の組織及び運営や住民自治の仕組みについての基本的事項は、日本国憲法第９２条に基づいて法律で定められるべきである。
他方、現行の地方自治法の関連規定を見たときに、真にこのような観点から必要なものか、必要以上に画一的になっているのではないかという指摘がある。地方公共団体の組織及び運営や住民自治の仕組みについても、法律によって定められる基本的事項の枠組みの中で可能な限り選択肢を用意し、地域住民自身が選択できるような姿を目指すべきである。
この場合の選択の方法としては、通常の条例のほか、通常の条例の上位に位置する基本条例（
「自治憲
章」
）
、住民投票制度の導入を構想することもできる。
○ 憲法第９３条が地方公共団体の基本構造に関し、どのような組織形態を許容しているのかについては様々な立場があり得るが、日本国憲法の伝統的な理解に沿った二元代表制を前提としつつ、地方自治法が一律に定める現行制度とは異なるどのような組織形態があり得るかを検討していく。
（現行制度の独自性）○ 現行制度は、長と議会の議員を住民が直接選挙することとした上で、議院内閣制の要素を取り入れ、議会が執行権限の行使についても事前に関与する独自の制度である。
（議会が果たすべき機能の観点からの課題）○ 現行制度は、長と議会の間に相互に均衡と抑制のとれた関係を保つ仕組みとして機能し、また定着していると考えられるが、議会による執行機関の監視を野党的な勢力のみが担いがちである、条例提案など政策形成について議会が執行機関に依存しがちになる、議会の議決行使の実態は長の提案を追認する傾向が見られる。
（長と議会が対立した場合の課題）○ 現行制度では、長と議会の議員はそれぞれ直接選挙されることから、地方公共団体の行政運営について長と議会が異なる立場をとることは当然に想定される。議会と長が対立した場合の解決手段として、議会による不信任議決、長による議会の解散、専決処分などを用意しているが、議会が長による解散権の行使をおそれ、長との対立が深刻化しても不信任議決を行使しないなど、適切に行使されていないという問題も指摘できる。
（２）地方公共団体の基本構造のあり方の見直し（現行の基本構造の見直し）（基本構造の選択肢のモデル）○ 現行制度と異なる基本構造を選択できるようにする場合には、①議会が執行権限の行使に事前の段階から ○ 地方公共団体の判断で現行制度とは異なる基本構造を選択することができることとする場合の選択肢の具より責任をもつあり方、②議会と執行機関それぞれの責任を明確化することにより、純粋な二元代表制の仕体的なモデルとしては、例えば、次のものが考えられる（別紙１）。

組みとするあり方の２つの方向で見直すことが考えられ、それぞれのメリット・デメリットを検討する。

① 議会が執行権限の行使に事前の段階からより責任をもつあり方（融合型）- 2 -

・ ①の場合、議員が執行機関の構成員として参画するという制度の導入が考えられるが、長の指揮監督下・ 「議員内閣モデル」（イギリスの「公選首長と内閣制度」が参考）に入ることは問題がある、長のみの権限強化や相互牽制機能の低下につながる恐れがあるという指摘があ・ 「特別職の兼職許容モデル」（議員から副知事・副市町村長を選任するもの）

る。

② 議会と執行機関それぞれの責任を明確化することにより、純粋な二元代表制の仕組みとするあり方（分・ ②の場合、議会の執行権限の行使に係る事前の関与を縮小し、検査権・調査権等の拡充、条例制定範囲離型）の拡大、議会に招集権を付与する等が考えられる。

・ 「純粋分離型モデル」（議会と長を分離する純粋な二元代表制とするもの）（地方公共団体による基本構造の選択可能性）③ ①②いずれでもないもの○ 現行制度と異なる選択肢を可能とする場合、地方自治法でそれぞれを選択肢として提示することや、基本となる類型を法定した上で異なる選択を可能にすることが考えられ、併せて検討していく。また、選択肢を・ 「自治体経営会議モデル」（議員その他外部人材からなる合議体を設けるもの）

提示する場合、すべての地方公共団体を想定するのか、あるいは、想定するのは都道府県か市町村か、ま・ 「多人数議会と副議決機関モデル」（多人数議会又は住民総会と副議決機関が併存するもの）

た、規模の大きな地方公共団体か、小さな地方公共団体かといった論点にも留意する必要がある。

（今後の検討の方向性）○ これらの選択肢の具体的なモデルについては、憲法上許容されるか否か、また、地方公共団体の運営の円滑化に資するか、長と議会の均衡と抑制の関係をどう考えるかという観点から、様々な意見があり、複数の選択肢の中から基本構造を選択する場合の選択方法（立法形式、提案権者、条例制定方法）、特に、通常の条例と異なる「基本条例」（「自治憲章」）という立法形式が可能かどうかという論点と併せて、引き続き、各方面から幅広く意見を聴きながら検討していく。

- 3 -３．長と議会の関係のあり方（１）現行制度の課題○ 長と議会を住民が直接選挙する二元代表制においては、長は執行機関としての、また、議会は議事機関としての役割をそれぞれが適切に果たしていくことが求められる。地方公共団体の運営は、長と議会が相互に牽制し、均衡と調和の上に立って行われなければならない。
○ 長と議会の関係のあり方については、これまで不断に議論が行われてきたところであるが、制度に内在する課題の解決を、現行制度とは異なる基本構造を地方公共団体の判断で選択することができる制度のみに期待し、その導入を待つという立場は適切でない。長と議会の関係については、現行制度による地方公共団体の基本構造を前提としても、近年における運用状況をも踏まえつつ、必要な対応が図られるべきである。
○ 長と議会は、住民との関係でともに民主的正統性を有する存在であり、託された民意を背景としてそれぞれの立場を主張し合う関係にあることから、互いに異なる立場をとることは想定されるところである。二元
代表制においては、このような場合に、長と議会が行政運営について正面から向き合って十分に議論を重ね、なお一致に向けて最善を尽くすことが求められる。長や議会それぞれが住民の負託に応えて、それぞれの役割を適切に果たしていくためには、このような熟議のプロセスを経ることが要請されていると考えられる。
（２）長と議会の関係のあり方の見直し○ このような観点から長と議会の関係に係る現行制度を見直すこととし、具体的には次の点について速やかに制度化を図る。
① 再議制度・ 地方公共団体の行政運営について長と議会が異なる立場をとっている場合に、執行権限の行使に責任を持つ長に対して、議会の再考を求める権限を与えるのが一般再議制度である。実際には行使の事例は少なく、議会との対立を表面化させることをおそれているのではないかという指摘もあるが、長が議会の判断に異議を有するときにはこれを行使し、長の意見を踏まえた上での再審議を求めるべきである。
・ 現行の一般再議制度は、再議に付されるべき議会の議決が執行上一定の効果を生ずるため、そのような効果が生ずることへの対抗手段を執行権限の行使に責任を持つ長に付与しているものとして、条例及び予算に限って認められ、議会が同一議決を行うためには３分の２以上の多数が必要である「拒否権」
として位置付けられている。しかしながら、現行の一般再議制度の対象とならない議決であっても、例
えば、地方自治法第９６条第２項によって条例で議会の議決すべき事件とされたものなどについても、地方公共団体の行政運営について長が議会と異なる立場をとることは考えられ、このような場合には、長が議会に対して再考を求める必要性があると考えられることから長の再議の対象とすることとする。
このとき、議会が同一議決を行うためには過半数でよいものとする。
・ 収支不能再議は、違法なものは違法再議の対象となり、事実上収支不能であるものは一般再議の対象にすればよいことから廃止する。
・ なお、災害応急等再議については、過半数で再議決をした場合、不信任議決とみなされることは本来の不信任議決が４分の３以上の同意が必要であることとのバランスを欠いていること等を踏まえ、引き- 4 -続き検討していく。
・ 違法再議に係る審査の申し立てについては、裁定的関与のあり方全体の見直しの中で引き続き検討していく。
② 長の専決処分
・ 長の専決処分は、議会において議決又は決定すべき事項を長がやむを得ない場合に代わって処分する制度である。こうした制度の趣旨を踏まえ、長の補助機関である副知事、副市町村長の選任については、組織上重要な役割を担っていることから議会の同意を必要とされている一方で、委員会などの執行機関等と異なり必置とされていないことから、これらについて専決処分の対象から除外する。
・ また、専決処分後の長の報告に対して、議会が不承認とした場合であっても、現行制度では、法律上処分の効力に影響はないと解されている。専決処分の対象は本来議会において議決又は決定すべき事件であることを踏まえれば、議会が不承認とした場合には、その時点から将来に向かって効力を失わせる
べきではないかという議論があり、この点を踏まえ、議会による不承認という判断が出た場合、長は、
条例改正案の提出、補正予算の提出など実質的に専決処分の効果を失わせるための措置を講じなければならないこととする。
③ 議会の招集権
・ 議会の招集権については、議会側が必要と認めるときに臨時会が必ず開かれることを担保することが必要であり、平成１８年の地方自治法の一部改正が行われ、議長が長に対して臨時会の招集請求を行う
ことができることとされた。しかしながら、臨時会招集請求が議会側からなされたにもかかわらず長が招集しないおそれがあることから、議会側が必要と認めるときに確実に臨時会が開かれるようにするため、長が招集義務を果たさない場合には議長が議会を招集することとする。
④ 条例の公布の見直し
・ 条例の制定・改廃の議決があった場合には、長は、「再議その他の措置を講ずる必要がないと認めるとき」に、議長から送付を受けた日から２０日以内に条例を公布する義務を負っている。しかしながら、長が「再議その他の措置を講ずる必要」があると認めた場合は公布しなくてもよいこととされており、再議その他の措置を講じないまま、長期にわたり条例の効力が生じないことになるおそれがある。
このため、長は、再議その他の措置を講じた場合を除き、２０日以内に条例を公布しなければならない
こととする。

- 5 -４．住民自治制度の拡充（１）議会のあり方の見直し（議会に期待される機能とその現状）○ 議会は、団体意思の決定機関、及び執行機関を監視する機関としての役割を担うため、政策形成機能、様な住民の意見の反映、利害の調整、住民の意見の集約の機能を十分に発揮することが期待されているが、議会の現状はこうした期待に応えられているとは評しがたく、議員間又は専門家との政策議論が必ずしも十分に行われていない、財政状況や公金支出への監視が十分ではないという指摘がある。また、議員構成は多様な層の幅広い住民の意見を反映しておらず、住民参加の取組みも不十分という指摘もある。
（議会に期待される機能に応じた議会のあり方）○ 議会の政策形成機能に着目して専門的知識を有する少人数の議員で構成される議会が望ましいとする考え
方、住民の意見反映等の機能に着目して地域の多様な層から幅広い住民が議会に参加する多人数の議員により構成される議会が望ましいとする考え方があり得る。これらの実現可能性、課題、効果等について検討していく。前者の場合、住民の意見反映等の機能が損なわれないか、後者の場合、住民の意見集約が困難になり、議会の権限の適切な行使に支障が生じないか、等という観点から十分な検討が必要である。
（「住民の縮図」としてふさわしい議員の構成）（多様な層の幅広い住民が議員として活動できる議会）○ 議会は多様な層の幅広い住民の意見を反映する「住民の縮図」であるべきだが、現実の議員構成は、サラ ○ 議会は多様な層の幅広い住民の意見を反映する「住民の縮図」であるべきだが、現実の議員構成は、サラリーマンや女性が少ないなど、「住民の縮図」としてふさわしい構成になっていないとの指摘がある。幅広い

リーマンや女性が少ないなど、「住民の縮図」としてふさわしい構成になっていないとの指摘がある。多様な住民が議員活動を行うことができるようにするための環境整備（休暇制度、休職制度、復職制度）や夜間、層の幅広い住民が議員として活動できるようにするための環境整備が必要であり、労働法制（休暇制度、休休日等に議会を開催するなどの工夫について、具体的方策を検討していく。

職制度、復職制度）について、住民の政治参加を促進する観点から、今後、国民的な論議が幅広く行われることを期待する。公務員が地方公共団体の議会の議員として活動することについても、職務の公正な執行や（議会の議員の選挙制度のあり方）○ 都道府県議会議員の選挙区が一律に郡市の区域となっていることについて、全国的に守られるべきルールを明らかにした上で、都道府県が条例で自主的に選挙区を規定できるようにすべきとの提言があり、今後検職務専念義務のあり方等に配慮しつつ、併せて論議の対象としていくべきである。
○ また、多様な層の幅広い住民が議員として活動できるようにするため、現行の定例会・臨時会の制度とは異なり、長期の会期を定め、その間、定期的かつ予見可能性のある形で会議を開く議会を条例で選択するこ討していく。また、地方議会の選挙制度は、個人本位であり、今後は、政策本位の選挙になるような選挙制とができるようにする仕組みについて、速やかに制度化を図る。

度を目指すべきではないか、また、そのような方向で選挙制度を変更した場合の地方政治への影響などの論（議会の議員の選挙制度のあり方）

点についても検討を行う。

○ 都道府県議会の議員をはじめ、地方公共団体の議会の議員の選挙制度については個人本位の選挙制度に（議会運営）

なっているが、政策本位、政党本位の選挙制度に変更すべきではないか、また、そのような方向で選挙制度○ 議会の審議については、一部の議会が活性化に取り組んでいるものの、全体としては依然十分なものとはを変更した場合の地方政治への影響をどのように考えるかなどの論点、さらに、町村の選挙を含め、選挙公言えないという指摘がある。諸外国の議会運営の手法も参考としつつ、議員同士の議論、議員と住民の議論等により、議会の議論をより充実させる方策を検討していく。

営のあり方についてどう考えるかといった論点についても引き続き検討していく。
○ また、都道府県議会議員の選挙区が一律に郡市の区域によるとされていることについては、市町村合併が（議員の位置付け）

進んだ今日、現状にそぐわず、全国的に守られるべきルールを明らかにした上で、地域の実情を踏まえ、都○ 議員が住民から選挙で選ばれ、その活動内容が幅広いという特性から、「公選職」として位置付けるべきと道府県が条例で自主的に選挙区を規定できるようにすべきとの提言があり、引き続き検討していく。

いう提言があるが、議会の果たすべき役割に加え、議員の職責・職務等を法律上明らかにすべきかどうか、 （議会のあり方）
この点が明らかでないことによって議員活動にどのような支障が生じているかを含め、今後議論を行う。
○ 住民に身近な行政の果たすべき役割が大きくなる中で、地域住民の多様な意見が地方公共団体の行政運営- 6 -に反映されるようにするためには、議会機能のさらなる充実・強化が必要である。それぞれの議会において、議会の活動理念、審議の活性化や住民参加等を規定した議会基本条例の制定や、議員による条例案等の積極的な提出、休日・夜間の議会開催、積極的な議会審議の公開や広報活動など、新たな時代の議会に期待される機能を発揮すべく様々な取り組みが行われているところであるが、今後の議会が果たすべき機能を踏
まえた議会のあり方、議会の活性化を図るための方策について引き続き検討していく。また、議会・議員の果たすべき役割を法律上明らかにすること等についても引き続き検討していく。
（２）代表民主制を補完する直接民主制的手法の充実○ 現行の地方自治制度は代表民主制を前提とした上でそれを補完するものとして直接民主制的な手法を取り入れている。すなわち、現行の地方自治法は、住民の選挙権とともに、条例の制定改廃、事務監査、議会の解散、議員又は長の解職及び主要公務員の解職を請求する権利を住民が有するものとし、これらの事項についての直接請求制度を設けている。また、議会の解散、議員又は長の解職については、一定数の有権者の署名が集まった場合には、直接、住民の投票に付することとしている。
○ 沿革として、我が国の地方自治制度ではこれら現行の直接請求制度のほか、過去、重要財産、営造物の独占的利益付与及び独占的使用の許可（昭和２３年８月１日新設、昭和３９年３月３１日廃止）、戦時中の強制合併市町村の分離（昭和２３年８月１日新設、２年間で失効）、市町村の境界変更（昭和２８年１０月１日新設、原則昭和３６年６月２９日失効）、市町村合併（昭和３１年１０月１日新設、昭和３６年６月２９日失効）、自治体警察の廃止（昭和２６年６月１２日新設、昭和２９年６月３０日廃止）について住民投票制度が設けられていた。
○ 代表民主制は今後においても地方自治制度の根幹をなすものである。同時に、この間、地方自治制度を取り巻く社会経済情勢は大きく変貌を遂げ、人口減少・少子高齢化社会の到来、家族やコミュニティの機能の変容、厳しい財政状況等によって地方公共団体の行政運営に対する住民の意識は多様なものになっている。
住民の意見を地方公共団体の行政運営に的確に反映させるという観点から、二元代表制による現行の代表民
主制を前提としつつ、これを補完するものとして、現行の直接請求制度の拡充を図るとともに、住民投票制
度の導入についても検討することとする。
① 住民投票制度○ 住民投票は、個々の政策等に関する是非又は選択肢について住民が投票により直接自らの意思を表明し、その結果を集計する方法により行われる。地方公共団体の意思決定は、議会又は長が行うこととされており、住民投票の結果が地方公共団体の意思決定を拘束することは、法律の定める場合を除き、できないと解されている。近年、住民投票は、市町村合併に関するものを中心に、条例、要綱等に基づき、住民の意向を
議会や長の意思決定に反映させるなどの目的で行われるようになっている。
○ 住民投票は、住民一人一人が直接その意思を表明できる政治参画手法であるが、その一方で、数の力によって少数者の意見を反映させる途を閉ざしたり、多様な利害を反映した柔軟な解決手法の選択を困難にするおそれがあるなどの問題も指摘され、また、対象によっては、国民的利害と地域的利害との対立を引き起こす可能性も否定できない。したがって、住民投票の制度化に当たっては、まずは対象を限定して立案し、その後、実施状況をよく見極めた上で、制度の見直しを検討していくことが適切である。

- 7 -

○ この場合、住民投票の対象としては、地方公共団体の存立に関わる基本的事項である市町村の廃置分合の是非、議会の議員の定数、また、今日、厳しい財政状況の中で、住民の多くが行政サービスに関する受益の負担、将来世代への負担のあり方に多大な関心を寄せている状況を踏まえて、大規模な公の施設の設置の方針などが考えられ、そのあり方について検討する。
○ このほか、住民投票の活用が考えられる場合としては、長と議会が対立し、他の方法によってはその解消が期待できないような局面が考えられるが、この点については、不信任議決及び解散をどう考えるかを含め、基本構造のあり方の中で引き続き検討していく。
② 直接請求制度の見直し○ 現行の直接請求制度については、次の点について見直すこととし、速やかに制度化を図る。
・ 有権者数の多い地方公共団体で、直接請求による議会の解散、議員又は長の解職が成立した事例が希であるなど、現行の直接請求制度が十分その機能を果たしていないとの指摘があることから、有権者数の規模に応じた解職・解散請求に必要な署名数の緩和や署名収集期間の延長等の見直しを行う
・ 条例の制定・改廃請求の対象については、昭和２３年の改正によって、地方税の賦課徴収並びに分担金、使用料及び手数料の徴収に関する条例が除外された。これは、地方公共団体の行政運営を維持するために必要な経費については必ず住民が負担することが必要であり、直接請求の対象とする意味がないとして改正されたものである。しかしながら、その後、地方税財政制度についてルールの構築が進められており、今日、敢えてこれらの事項を除外する理由は失われていると考えられることから、条例の制定・改廃請求の対象とすることとする。
○ 長・議員の解職請求については解職投票により失職した者も次の選挙に立候補することができるが、解職投票によって示された有権者の意思を踏まえてこれを制限すべきという議論がある。
また、有権者数規模に応じた解職・解散請求に必要な署名数の緩和や署名収集期間の延長等の見直しを行う場合には、少数の有権者の意思によって解職・解散投票が行われやすくなることから、併せて解職・解散投票について新たに成立要件を設けるべきではないかという議論がある。これらの点について引き続き検討していく。
③ 住民訴訟制度の見直し○ 地方自治法第２４２条の２第１項第４号の規定に基づくいわゆる４号訴訟は、住民が、違法な財務会計上の行為等を行った職員又はその相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを、当該地方公共団体の執行機関等に求める訴訟とされている。この訴訟に関し、近年、地方公共団体が、当該訴訟の対象になっている長等に対する損害賠償請求権等を、議会の議決を経て放棄する事例が見られ、このような場合には、形式的には訴訟の対象が失われたことになる。このような放棄の効力に関する下級裁判所の判断は、
住民訴訟制度を根底から否定するものであり、放棄のために行われた議会の議決も議決権の濫用に当たるた
め無効であるとするものと、放棄のために行われる議会の議決を行うか否かは住民の代表である議会の良識ある合理的判断に委ねられており有効であるとするものとが対立している状況にある。
○ このような損害賠償請求権等の放棄については、住民に対し裁判所への出訴を認めた住民訴訟制度の趣旨を損なうことになりかねず、これを制限すべきであるとの指摘がある。また、そもそも、現行制度下でも、- 8 -

損害賠償請求権等の放棄には内在的な制約があるとの意見がある一方、財務会計行為の違法性の判断とは全く別に、議会が政治的、政策的な観点から損害賠償請求権等を放棄することはあり得るのではないかとの指摘もある。
○ また、現行の４号訴訟については、長等に対する損害賠償請求を求める請求は故意又は過失を要件としており、その沿革である米国の納税者訴訟制度に比べて責任要件が重くなっているといった指摘や、長等が多額の損害賠償責任を問われるもので過酷な制度であるとの指摘がある。一方で、実際の事例に照らしたときに故意又は過失を要件としていることが過度に厳しいものと言えるかどうかについて検討する必要があるという指摘もある。
○ このようなことから、住民訴訟の対象とされた長等に対する地方公共団体の損害賠償請求権等の放棄に関し、住民訴訟係属中のみならず判決確定後の放棄制限の要否や、放棄する場合の具体的な要件について、判例の動向を見極めながら引き続き検討していく。併せて、４号訴訟における長の責任要件や賠償額等の制限の是非についても引き続き検討していく。

- 9 -５．国と地方の係争処理のあり方（現行制度の課題）○ 地方公共団体の事務処理が法令に適合して行われなければならないことは当然である。長その他の執行機
関は事務処理の法令適合性が確保されるよう自ら万全の措置を講ずるべきである。それでもなお、長その他の執行機関の事務処理に違法があると認められる場合には、監査委員制度・外部監査制度がその機能を発揮すべきことは言うまでもない。また、議会による執行機関の監視機能が発揮されるべきである。例えば、事前の段階では契約の締結、財産の取得・処分等についての議決権、事後の段階では検査権・調査権を活用することが考えられる。さらには、長に対する信任が失われる事態に陥れば、不信任議決を行うこともあり得るであろう。さらには、住民も、地方公共団体の財務会計行為の違法性については住民監査請求・住民訴訟
によって是正を図ることが可能であり、長その他の主要な公務員としてふさわしくない行為があるとすれば、解職の請求を行うこともできる。このように、地方公共団体の違法な事務処理は、まずは、自律的に解決されるべきである。
○ 一方、このような形で地方公共団体の違法な事務処理が是正されない場合も考えられることから、地方公共団体の違法な事務処理に対しては国等が関与を行う制度が設けられている。地方公共団体の自治事務の処理が法令の規定に違反していると認めるとき等には違反の是正又は改善のため必要な措置を講ずべきことを求めることができ（是正の要求）、法定受託事務の処理が法令の規定に違反しているとき等には違反の是正又は改善のため講ずべき措置に関し、必要な指示をすることができる（是正の指示）。併せて、地方公共団体に対する国等の関与をめぐり、国等と地方公共団体の間で争いが生じた場合に、中立・公正な第三者機関（国
地方係争処理委員会・自治紛争処理委員）の判断によって処理し、これで解決しない場合には裁判所の判断を得て解決を図る国・地方間の係争処理手続が設けられている。
○ しかしながら、現行の係争処理手続では、地方公共団体側からのみ第三者機関に対する審査の申出、裁判所に対する訴えの提起を行うことによって、問題の解決を図るものとされており、国等の側からは審査の申出や訴えの提起ができない。このため、国等による是正の要求・指示に対して、地方公共団体がこれらに応じた措置を講じないにもかかわらず、審査の申出や訴えの提起がされない場合には、訴訟等により問題の解決を図ることができず違法状態が継続することになる。
○ こうした状態は、地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律による制度導入時から懸念されていたが、昨今、是正の要求がされたにもかかわらず、地方公共団体がこれに応じた措置を講じず、かつ、第三者機関に対する審査の申出をしなかった事例が複数散見され、このような懸念が現実化している。
これは、行政の法適合性の原則の観点から見過ごすことができない上、国と地方公共団体の関係の不安定要因ともなりかねない。
（国等による地方公共団体の不作為の違法確認訴訟制度の創設）○ このような事態が生じ、継続するのは、国と地方公共団体との間で法律解釈を巡る齟齬が生じた場合に、これを事後的に解消する手段が不十分であることによるものであり、この現行制度の不備を、司法的手続（新たな訴訟制度）を整備することによって解消することが適当である。中立・公正な司法の場で、透明性の高いプロセスの下、国と地方公共団体の双方がそれぞれ主張立証を尽くし、これをもとに裁判所が判断を行うとすることが国と地方公共団体のみならず、国民・住民にも納得の得られる最も適切な解決方法である- 10 -

と考えられるからである。
○ 具体的には、地方公共団体による事務処理の適法性を確保するために、国等から是正の要求・指示に対する地方公共団体の不作為の違法確認判決を求めて国等が訴えを提起できる仕組みについて、速やかに制度化を図る。

- 11 -

６．基礎自治体の区分・大都市制度のあり方○ 平成の合併を経たこと、指定都市は１９市が指定されるようになったこと、また、市町村（特別区を含 ○ 現行の基礎自治体の区分、大都市制度については、次の点について引き続き検討していく。その際、地方む。
）は基礎自治体として地域における行政の中心的な役割を担うものと位置付けられ、地域主権戦略会議で公共団体の広域連携などの補完的な制度のあり方についても、併せて検討していく。

は都道府県から基礎自治体への行政分野横断的な権限移譲を行う方針であること等を踏まえ、規模や能力の・ 平成の合併により地方自治法上の市の要件（人口５万以上等）を満たさない市が増加している一方で、拡充が進んだ基礎自治体を前提としたときに、現行の市町村に関する諸制度がこの間の変化を踏まえた新し市の要件を満たしているにもかかわらず、市にならない町村がある。市であることと町村であることの法

い基礎自治体の姿にふさわしいものとなっているか、改めて検討が必要であろう。
（１．再掲）

律上の効果の差異は主として事務権限の相違にあるが、この法律上の効果の差異との関係において、市の要件は合理的なものか、また、町と村には差異がないことをどう考えるか。
・ 指定都市・中核市・特例市・一般市の区分についても人口に着目することが、今後見込まれる権限の移譲との関係で適切なものか、規模・能力に応じた事務配分のための基礎自治体の区分は指定都市から町村に至るまで人口に着目して定めることが妥当か。
・ 今後、人口減少により、それぞれの基礎自治体の区分において人口要件を満たさなくなる基礎自治体の増加が見込まれる中で、区分の移行が円滑に行われる仕組みが必要ないか、また、規模・能力に応じた事
務配分のための基礎自治体の区分の要件として人口に代わり得るものがないか。
・ 大都市について、都道府県との二重行政解消のために一層の権限移譲を進めることや、都道府県に属さない大都市（特別市）などを構想し得るか、また、住民自治の充実を図っていくためにどのような仕組みが考えられるか。

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７．広域連携のあり方○ また、平成の合併が一区切りとされる中で、今後、基礎自治体のあり方については多様な選択肢を用意す ○ 広域連携の仕組みは、日常生活圏の広域化や行政重要の高度化・専門化、事務処理体制の効率化の要請等る必要があるが、市町村による広域連携の仕組みの活用もその一つである。他方、地域主権戦略会議においへの対応を目的として、これまでも様々な分野で広く活用が進められ、一定の成果を上げてきた。

ては国の出先機関改革に取り組んでいるが、その事務を地方公共団体に移譲する場合には、都道府県間の広 ○ 一方、現行制度については、住民による監視のあり方、構成団体の意向の反映のあり方、効果的・効率的
域連携の仕組みによって当該事務を処理することも考えられる。これらの状況を踏まえ、地方公共団体による広域連携を一層活用していく観点から現行制度の見直しが必要であろう。
（１．再掲）な組織のあり方について、課題が指摘されている。
○ また、平成の合併が一区切りを迎え、今後は、自主的な合併のほか、市町村間の広域連携などの多様な選
択肢を用意した上で、市町村がこれらの中から最も適した仕組みを主体的に選択できるようにする必要がある。都道府県間の広域的な連携についても、地域主権改革の担い手となろうとする具体的な取組が見られる。
○ そこで、現行の広域連携の仕組みについて、地方公共団体の選択の幅を広げた柔軟なものに見直し、より活用しやすいものとすることとする。具体的には、次の方策を検討し、速やかに制度化を図る。
① 脱退の手続
現行の広域連携の仕組みでは、設置・廃止や規約変更の全ての局面で全構成団体の議会の議決を要することとされている。全構成団体間の合意を基本としつつも、一部事務組合、協議会、機関等共同設置から脱退することについては、構成団体の意思を過度に拘束しているものと考えられることから、簡素な手続を認める。
② 一部事務組合の組織(ⅰ) 一部事務組合の議会
一部事務組合においては、普通地方公共団体に準じて議会を置くことが必要とされているが、団体によっては、普通地方公共団体と比較して活発なものではなく、また、住民の眼が届きにくいという現状がある。
このような現状を踏まえ、住民意思の反映を確保しつつ、簡素効率化を図るため、一部事務組合に議会を置くことに代えて、構成団体の議会がその役割を果たす組織形態を採用できることとする。
(ⅱ) 一部事務組合の監査委員
一部事務組合においては、監査委員についても、その機能を確保しつつ、簡素効率化を図るため、構成団体の監査委員を活用できることとする。
③ 広域連合の執行機関
今後、権限移譲の受皿となることが期待される広域連合について、独任制の長に権限が集中することを懸念する声があることを踏まえ、広域連合の長に代えて、執行機関としての理事会を置くことができることとする。

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８．監査制度・財務会計制度のあり方（１）監査制度の見直し① 監査制度をめぐる状況○ 一昨年以来、会計検査院の検査等により広範囲の地方公共団体で不適正経理が判明している。一部の地方公共団体で、不適正な決算が調製され、監査委員の審査が不十分であったため、財政状況等について正確な情報が住民に十分に開示されなかったとの指摘がある。
○ これらを踏まえると、監査委員制度、外部監査制度からなる監査制度が有効に機能しているか疑問も多い。
② 現行の監査制度の課題（監査が果たすべき機能の観点からの課題）○ 監査委員と外部監査人による現行の監査制度については、複数の階層の監査主体が設けられているにもかかわらず、次のような課題を指摘することができ、それぞれの監査の対象及び観点は明確に区分されていな
い。
・ 監査委員による監査については、例月出納検査が現金出納を対象として、決算審査が決算を対象として、ともに合規性監査として行われる。また、財務監査が財務に関する事務処理全般を対象として、行政監査
が地方公共団体の事務処理全般を対象として行われるが、その観点は合規性監査から業績監査まで及ぶものとされている。監査委員の法的責任については、例月出納検査、決算審査、財務監査、行政監査のいずれについても、その職務権限が適切に行使されなかった場合に直ちに監査委員が損害賠償責任等の責任を問われることとはされていない。
・ 外部監査人による監査については、包括外部監査は包括外部監査人自身の判断によって特定のテーマを設定して行われるが、監査委員による財務監査と同様、財務に関する事務処理全般を対象とし、その観点も同じく合規性監査から業績監査まで及んでいる。包括外部監査契約を適正に履行しなかった場合の包括外
部監査人の責任は、地方公共団体に対する契約責任が基本である。
（監査委員制度の課題 ～独立性・専門性に限界～）○ 監査委員には職員ＯＢが就任することも多く、その補助職員として任じられている者は、他部局等にも異動するのが一般的であり、監査を受ける立場の職員との一体性が高く、また、将来は、監査を受ける立場にもなり得る。このような現状を見ると、現行の監査委員制度では、例えば、財務に関する事務処理の組織的・慣習的な不正行為を是正する機能を十分に発揮できないという批判。
○ 加えて、監査の専門性という観点からは、監査委員、その補助職員の監査に関する専門的な知識・経験が不十分であるという指摘。近年、弁護士、公認会計士等を監査委員として選任する地方公共団体もあるが、監査主体を組織全体としてみたときには、やはりこのような指摘を払拭できない。
（外部監査制度の課題 ～専門性・組織性に限界～）○ 外部監査人（弁護士、公認会計士、税理士の資格を有する者等）は、専門的知識を活用できる分野においては機能を発揮できるが、不適正な経理処理の指摘を含め、地方公共団体の財務に関する事務処理のチェッ- 14 -

クを行う上での知識・経験を当然に有しているとは言い難い。
○ また、特定のテーマを対象として監査を行うものであり、そもそも組織として十分な監査を行う制度にはなっていない。そのため、組織的・慣習的な不正行為の指摘も視野に入れて、監査の対象を拡大することについては、基本的な制度設計の観点から限界がある。
（監査を担う人材の課題）○ 地方公共団体の監査には、企業の監査とは異なる専門性が求められるにもかかわらず、我が国では、このような人材の確保の必要性は特段意識されず、実務経験の中で知見を蓄えているのが現実。個々の地方公共団体では人材育成の手法、処遇の面等で限界があるのも事実である。
（監査の基準についての課題）○ 監査委員制度、外部監査制度を問わず、現行の地方公共団体の監査では、監査の観点は合規性監査や業績監査とされつつ、極めて広範囲に及ぶ監査対象に対して具体的にどのような基準に従って監査を行うのかが不明確。監査の手法は地方公共団体によって、あるいは監査の主体によってまちまち。一部の地方公共団体
では「監査基準」が作成されているが、法的位置づけがあるわけではなく、また、これらの内容が監査基準として十分なものと言えるか疑問がある、という指摘がある。
③ 見直しの考え方 ～ 廃止を含め、ゼロベースで～（基本的な考え方）（見直しの方針）○ 現行の監査委員制度、外部監査制度については、廃止を含め、ゼロベースで大胆に制度を見直すことと ○ 地方公共団体の果たすべき役割が今後拡大していくことが見込まれる中で、その業務の適法性、効率性、し、制度を再構築するべきである。再構築に当たっては、公正で、合理的かつ効率的な地方公共団体の事務有効性等をこれまで以上に確保するためには、リスクを予防し、抑制することが重要であり、その観点か処理を確保するための地方公共団体の監査機能を適切に発揮する観点から、地方公共団体の内部の主体が担ら、地方公共団体の内部統制体制の整備が必要である。

う監査と、地方公共団体の外部の主体が担う監査を設けることとすべきである。そして、それぞれの監査主 ○ 内部統制体制の整備に併せて、現行の監査委員制度、外部監査制度について、廃止を含め、ゼロベースで体が担う監査の対象及び観点は制度上も明確に区分される必要がある。

制度を見直すこととし、制度を再構築すべきであり、この際、地方公共団体の内部の主体が担うべき監査

なお、監査機能についての概念を整理した上で、監査の主体、方法等について、住民の信頼の確保と地方と、外部の主体が担うべき監査を整理すべきである。

公共団体の行政運営の効率性にも配慮した監査の実施の両立が図られるような制度を検討していくべきであ ○ このような観点に立った場合、次のような見直しの方針が考えられる。
る。

① 地方公共団体の内部統制体制の整備（内部の監査のあり方と内部統制システム）(ⅰ) 地方公共団体の長は、条例の定めるところにより法令等の遵守等の目的を達成するための体制の整備○ 地方公共団体の内部の主体が担う監査のあり方については、現行の監査委員制度のように、長から独立した執行機関の責任において監査を行う手法が望ましいという考え方、むしろ地方公共団体の内部にあってこそ実効ある監査が確保できるという立場から、長の補助機関が監査主体となり監査を行う手法を採用すべきであるという考え方があり得る。

等必要な措置を講ずる義務、及び内部統制の実施状況を議会及び住民に報告・公表する義務があるものとし、その旨を地方自治法に規定する。
(ⅱ) 地方公共団体の長は、次の体制を構築するものとする。
・ 長及び職員の職務の執行が法令等に適合することを確保するための体制○ また、議員のうちから監査委員の一部を選任する現行制度について、地方公共団体の監査機能は議会によ・ 長及び職員の職務の執行の業務の有効性及び効率性を確保するための体制る執行機関の監視機能と峻別した上で制度設計するべきであるという意見、また、現行の制度に意義がある・ 職務の執行に関わる情報の保存及び管理に関する体制とする意見もあり、今後、検討していく。

・ リスクの管理に関する規程その他の体制○ 一方、株式会社においては、監査とは別に内部統制システムが構築され、両者が相まって適正の確保がな

・ 資産の保全と負債の管理を徹底するための体制されており、地方公共団体においても、執行機関内部に事務処理の適正確保の体制の構築し、監査と相まっ・ 内部統制の整備・運用の状況に関する報告及び公表て適正の確保を達成すべきとの考え方がある。

・ その他内部統制の整備・運用を行うための体制- 15 -

○ これらの考え方を踏まえて、地方公共団体の内部の主体が担う監査の制度設計及び地方公共団体の内部統制(ⅲ) その上で、定期的な管理職・職員に対する周知徹底や、必要なモニタリング活動の実施、ルール・体システムのあり方について今後具体的な検討を進める。この場合、会計管理者、財政部局、行政評価当部局との関係も整理が必要であろう。

制についての適宜見直し等を行い、ＰＤＣＡサイクルとして機能させ続ける。
② 地方公共団体の内部の主体が担うべき監査と外部の主体が担うべき監査（外部の監査のあり方）

・ 主として正確性の観点から監査を行う決算審査（地方自治法第２３３条第２項）、例月出納検査（地方○ 内部の監査には独立性の限界があり、これに期待できない機能については、地方公共団体の外部の主体に

自治法第２３５条の２第１項）、基金の運用状況の審査（地方自治法第２４１条第５項）、健全化判断比よる監査が不可欠。決算や財務の事務処理については、外部監査により正確性、合規性を担保すべきで、組率の審査（地方公共団体の財政の健全化に関する法律第３条第１項）については、財政状況を対外的に織的・慣習的な不正行為の指摘、内部統制システムそのものの適切な構築の担保については、外部監査が担

正確に公表するため、外部のチェックを強化する観点から、外部主体が担う。

うべきとの考え方がある。

・ 主として合規性の観点から監査を行う財務監査（地方自治法第１９９条第１項、第４項、第５項）については、内部主体が担うことが適当であり、長の内部統制体制の整備による自己チェック体制の強○ 外部の監査には、監査対象からの独立性が求められることから、外部の監査主体には地方公共団体の補助機関に依存しない、組織的な外部監査体制の構築が制度の本質として必要。また、監査に関する専門的な知化、又は、一定の独立性をもった内部機関のチェック体制の確立によることが考えられる。

識を有し、かつ、行財政制度、特に財務会計制度について必要な知識も備えた人材が不可欠。

・ 行政監査（地方自治法第１９９条第２項）については、議会の監視機能や長の行政評価等の類似の機○ 例えば、イギリスの監査委員会のように地方公共団体から独立した機関や、複数の地方公共団体が共同で能との役割分担を図る。

設立した機関を設けて、こうした機関が監査にかかわっていくことが考えられるが、具体的な制度設計を今・ 要求監査のうち、事務監査請求による監査（地方自治法第７５条）、住民監査請求による監査（地方自後検討する。

治法第２４２条）、職員による現金等の損害事実の有無の監査（地方自治法第２４３条の２第３項）につ
いては、住民自治の保障の観点から存置し、一定の独立性をもった機関がチェックするという観点か（監査を担う人材の確保）

ら、内部又は外部いずれもあり得る。

○ 監査主体のあり方ととともに、監査を担う人材の確保が重要な課題。外部の監査については、組織的な監・ 長又は議会の請求による監査（地方自治法第９８条第２項・第１９９条第６項）については、長や議査手法等に関する監査の専門的知識を有し、同時に、行財政制度、特に財務会計制度について必要な知識を会それぞれの本来の機能として実施する。

備えた人材から構成される組織が前提となる。

・ 財政援助団体等の監査（地方自治法第１９９条第７項）、指定金融機関等の監査（地方自治法第２３５○ したがって、そのような人材を確保するための資格制度や、地方公共団体から独立した機関、複数の地方公条の２第２項）については、財政援助団体等は長が、指定金融機関等は会計管理者が自らチェックす

共団体が共同して設立した機関に人材を集約する制度についても検討が必要である。また、専門性の要請る。

は、地方公共団体の内部の監査を担う主体、また、これを補助する職員に対しても同様であり、あわせて検討する。

（具体的な制度設計案）（監査の基準）○ 外部の監査であればもちろん、内部の監査についても、監査には一定の客観性が求められ、監査に係る公正○ ①②の見直し方針を踏まえた具体的な制度設計として次の３案が考えられる（別紙２）。

で合理的な基準を全国的に統一した形で設定し、公表すべきとの指摘があり、この点についても検討してい見直し案１ 長の責任の明確化及び監査機能の外部化

く。
＜監査機能のあり方＞
・ 長の責任をより明確化するとともに、独立性・専門性をより高めるため、監査の外部化を進める。具体的には、予算執行等については長が内部統制機能としてチェックを行う。決算等については外部監査人が監査を行う。
＜内部統制体制＞
・ 職員の職務執行のあり方をはじめとする内部統制体制の整備の決定等を長に義務付け、責任を明確化する。
・ 長の補助機関としての内部統制担当部局が内部統制のモニタリングを行う。
＜外部監査体制＞- 16 -

・ 全国単一の監査共同組織が、外部監査人の指定、監査基準の設定、資格付与及び研修を担う。
・ 公信性を担保するため監査は外部化し、決算審査、健全化判断比率の審査をはじめ、要求監査及び合規性の随時監査等を外部監査人へ委託する。
見直し案２ 内部と外部の監査機能の明確化＜監査機能のあり方＞
・ 内部の行う監査と外部の行う監査を明確化する。具体的には、予算執行等については内部監査役が監査を行う。決算等については外部監査人が監査を行う｡＜内部統制体制＞
・ 職員の職務執行のあり方をはじめとする内部統制体制の整備の決定等を長に義務付け、責任を明確化する。
・ 長の補助機関としての内部統制担当部局が内部統制のモニタリングを行う。
＜内部監査体制＞
・ 長の補助機関である会計管理者とは別に独立した執行機関として「内部監査役（議会の同意を得て、長が任命）」を設ける。
＜外部監査体制＞
・ 全国単一の監査共同組織が、外部監査人の指定、監査基準の設定、資格付与及び研修を担う。
・ 決算審査、健全化判断比率の審査及び合規性の随時監査等を外部監査人へ委託する。
見直し案３ 監査機能の共同化＜監査機能のあり方＞
・ 監査の独立性・専門性をより高めるため、地方公共団体が地方監査共同組織を設立して、監査等を共同して行う。予算執行や決算等については地方監査共同組織が監査を行う。
＜内部統制体制＞
・ 職員の職務執行のあり方をはじめとする内部統制体制の整備の決定等を長に義務付け、責任を明確化する。
・ 長の補助機関としての内部統制担当部局が内部統制のモニタリングを行う。
＜監査機能の共同化のあり方＞
・ 複数の地方公共団体が地方監査共同組織を設立して定期監査等を行うこととし、併せて決算審査等についても共同組織において行う。
・ 組織の設立の主体については、都道府県単位の構成とする（複数の都道府県が共同組織を設けることもありうる）。
・ 全国単一の監査共同組織が、監査基準の設定、資格付与及び研修を担う。

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（今後の検討の方向性）○ こうした見直しの方針、及び具体的な制度設計案については、・ 独立性の確保、監査結果の品質管理、監査・公会計基準の設定、監査目的の明確化が必要である。
・ 見直し案２は規模の大きな地方公共団体に適し、見直し案３は規模の小さな地方公共団体に現実的である。
・ 監査の専門性の向上のために、監査共同組織による監査関係者に対する研修が必要である。
などという意見があるものの、一方で、地方公共団体の監査関係者を中心として、・ 現行の監査委員制度の運用面を充実させればよいのではないか。
・ 行政監査、長又は議会の請求による監査を廃止する必要はないのではないか。
・ 多くの監査を監査法人等に委託すること、新たな組織を創設することは、費用が膨大になり、国・地方を通じた行財政改革の流れに逆行するのではないか。
・ 財務会計制度は地方自治法等の法令で規定をされているので、統一した基準は必要なく、各地方公共団
体のマニュアルで対応できるのではないか。
・ 公会計監査の専門資格を設けるということまでは必ずしも必要ないのではないか。
などという慎重な意見もある。
○ 会計検査院が行った平成２０年次から平成２２年次までに行われた都道府県等における国庫補助事業に係る事務費等の経理の状況の検査の結果、検査対象となった４７都道府県及び１８指定都市全てにおいて不適
正な経理処理により需用費を支払われていたなどの事態が判明している。また、地域主権戦略会議において、権限と財源の両面から地方公共団体の自主性、自律性を拡大させる改革に取り組んでおり、地方公共団
体はこうした改革に応じてこれまで以上に説明責任を果たしていくことが必要になる。
○ 地方公共団体の監査機能の充実・強化は、喫緊の課題であり、具体的な制度設計の３つの案を踏まえ、制度化に向け、それぞれの監査の対象及び観点、担うべき主体とその責任のあり方を含め、関係者の意見を聞きながらさらに詳細な検討を行う。全国統一の監査基準の設定、地方公共団体の監査の専門資格制度、研修等人材の育成方策、他団体との比較に資するような監査に関する情報提供、さらにはこれらを担う主体としての監査共同組織のあり方などの課題について併せて検討を進める。

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（２）財務会計制度の見直し① 財務会計制度をめぐる状況○ 不適正な経理処理の背景に 予算単年度主義、執行の硬直性、国庫補助制度等、現行の財務会計制度がそも
そも不正に陥りやすい仕組みになっていることがあるのではないかという指摘がある。
○ 地方公共団体の財政状況は極めて厳しく、財政状況を正確かつ簡明に公開した上で、住民の理解を得て財政運営を行う要請は従来にも増して高まっている。このような観点からも、予算・決算制度が、住民に対する説明責任の観点、民主的統制の観点から十分か検討が必要である。
○ 一方、財務会計制度に係る地方自治法の規定は、地方公共団体の自主的な財政運営に関わる財務の事務に関して、民主的統制を保障するとともに、税を原資とする地方公共団体の財政運営についてはその財務の事
務に関し特に適正かつ明確な処理を確保する要請があるために設けられているものであり、予算・決算制度については、併せて、予算単年度主義、予算流用の制限、現金主義も、財政の民主的統制のためのものである。なお、地方公共団体の財務会計制度は、国の制度と基本的に共通なものとなっている。
② 財務会計制度の見直しの考え方（今後の検討の方向性）○ 過度に予算単年度主義にこだわった予算の執行に関する規定が地方公共団体に予算の無理な執行を強いて ○ 現金主義を基本とする現行の予算・決算制度については、財政状況に関する情報を正確かつ簡明に地域住いるのではないか、また、国庫補助事業については、補助対象経費が不明確である、国庫補助金の交付決定

民に公開していく観点から、また、地方公共団体による資金調達に当たって金融機関への財務情報の提供の以降でなければ執行ができないため短期間に無理に事業を実施し、予算執行することになりがちである、と観点から、発生主義の考え方を取り入れた財務４表の作成が必要という考え方がある。一方、全国一律に義いう指摘がある。

務付ける必要はなく、現行の予算・決算制度を維持しつつ発生主義の考え方を取り入れた財務情報について○ このほか、会計制度が実務の実態にそぐわない点があることから、地方公共団体の責任において実態に即した適正な処理が行えるよう制度整備を図っていくべきとの提言もある。

は個々の地方公共団体が必要性を判断し、また、工夫を凝らしながら提供することが望ましいという議論もある。

○ 現金主義を基本とする予算・決算制度については、企業会計に比べると、ストック情報を含む財務状況の ○ これらの点を含め、財務会計制度について、国の制度との整合性を十分踏まえ、地方公共団体の実務に無開示という点には限界があるという問題意識から、発生主義を制度化する方向で現行の予算・決算制度を見

用な混乱を生じないように配慮しつつ、透明性の向上と自己責任の拡大を図る観点から見直しを行い、その直すべきという指摘がある。一方、売却できない行政財産の評価の問題など、発生主義の意義やその位置付

具体的な方策について引き続き検討していく。また、地方公共団体間の比較可能性、統計上の必要性、統一けについて慎重に議論するべきという意見もあり、財政状況に関する情報開示のあるべき姿について、議論的な監査基準による監査という観点からの課題、ＩＣＴの活用等による効率化を前提に標準化、統一化といを深める。

う方向を考えるべきという指摘についても配意する必要がある。

○ 財務会計制度の見直しについては、引き続き、あるべき制度の理念と地方公共団体における適正かつ効率 ○ さらに、現行の財務会計制度については、地方公共団体の財務会計に係る事務を行う上で不都合となって的な事務処理の状況について議論を行い、国の財務会計制度との整合性を踏まえつつ、検討を進めていく。

いる実務的な問題点があり、例えば、次の点について検討を進め、早期に結論を得る。
・ 私人への歳入の徴収又は収納の委託の範囲の拡大
・ 普通財産の信託の範囲の拡大
・ 入札の開札時の立ち会い者の義務付けの撤廃- 19 -

（別紙１）

地方公共団体の基本構造について（たたき台）（地方行財政検討会議・第一分科会（平成22年7月30日））
モデルと融合・分離の方向性

純粋分離型モデル「自治体経営会議」モデル（議会と長を分離する純粋な二元代表制とするもの）（議員その他外部人材からなる合議体を設けるもの）- 20 -

多人数議会と副議決機関モデル

特別職の兼職許容モデル

議員内閣モデル（多人数議会又は住民総会と副議決機関が併存するもの）（議員から副知事・副市町村長を選任するもの ）（イギリスの「公選首長と内閣制度」が参考）- 21 -

（別紙２）

監査制度の見直しの方向性について（たたき台）（地方行財政検討会議・第二分科会（平成22年7月22日））

見直し案①＜長の責任の明確化及び監査機能の外部化＞の考え方
改正案のイメージ
議

会

住
選挙

報告等

監視

民
公表・報告等

・外部監査人の指定・監査基準の設定
・資格付与
・研修の実施長

内部統制体制の整備

委員会

各 部 局

監査共同組織

内部統制
担当部局

会計管理者

委 員

外部監査人
・外部監査人へ委託

改正案の考え方＜内部統制体制の整備＞
 職員の職務執行のあり方をはじめとする内部統制システムの整備の決定等を長に義務付け、責任を明確化する。
 長の補助機関としての内部統制担当部局が内部統制のモニタリングを行う。
＜監査のあり方＞
 全国単一の監査共同組織が、外部監査人の指定、監査基準の設定、資格付与及び研修を担うこととする。
 公信性を担保するため監査は外部化し、決算審査、健全化判断比率の審査をはじめ、要求監査及び合規性の随時監査等を外部監査人へ委託する。
- 22 -

見直し案② ＜内部と外部の監査機能の明確化＞ の考え方
改正案のイメージ
議

会

住
報告等

監視

民

選挙

公表・報告等

内部監査役

長

独立した執行機関

監査共同組織・外部監査人の指定・監査基準の設定
・資格付与
・研修の実施

内部統制体制の整備

委員会

各 部 局

内部統制
担当部局

会計管理者

委 員

外部監査人
・外部監査人へ委託

改正案の考え方＜内部統制体制の整備＞
 職員の職務執行のあり方をはじめとする内部統制システムの整備の決定等を長に義務付け、責任を明確化する。
 長の補助機関としての内部統制担当部局が内部統制のモニタリングを行う。
＜内部の監査のあり方＞
 長の補助機関である会計管理者とは別に独立した執行機関として「内部監査役（議会の同意を得て、長が任命）」を設ける。
＜外部の監査のあり方＞
 全国単一の監査共同組織が、外部監査人の指定、監査基準の設定、資格付与及び研修を担うこととする。
 決算審査、健全化判断比率の審査及び合規性の随時監査等を外部監査人へ委託する。
- 23 -

- 24 -