社会情報学

第４巻２号

2016

2015年総会シンポジウム「ガバナンスの社会情報学—リスク・監査・アカウンタビリティ」・論文
新公共管理後のガバナンスと情報問題
Post-New Public Management Governance and Information Issues
キーワード：
コーポレート・ガバナンス, 新公共管理, 新公共ガバナンス, コントロール, リスク
keyword：corporate governance, new public management, new public governance, control, risk

大妻女子大学
Otsuma Women’s University

要

正 村 俊 之Toshiyuki MASAMURA

約
1980年代以降，行政と企業のいずれの領域においてもガバナンス改革が進んだ。行政領域では，80年代に「新公共管理」が導入され，90年代に「新公共ガバナンス」が成立した。新公共管理から新公
共ガバナンスへの移行は，古い形態が新しい形態に単純に置き換わる変化ではなかった。そこには，新公共管理からの「離反・継承・発展」という三つの位相が含まれていた。一方，企業領域でも，企業環境の複雑化と流動化，そして企業不祥事の続発に対処するために，ガバナンス改革が進んだ。内部統制の概念が拡大され，内部統制を基軸にしたガバナンス構造が確立された。今日のパブリック・ガバナン
スとコーポレート・ガバナンスを比較してみると，三つの共通点がある。第１に，どちらのガバナンス
も，内部コントロールと外部コントロールを組み込み，自律的主体を強制的に生成するような構造を形成していること。第２に，行政組織も企業組織も，第一次機能だけでなく，第二次機能を果たすことが強く求められていること。そして第３に，リスク管理としての共通の情報処理様式を確立しようとしていること。以上のことから，現代的ガバナンスの成立には①収集・蓄積問題，②変換問題，③評価問題，④共有問題，⑤設計問題という５つの情報問題が含まれていることが帰結される。社会情報学は，これらの情報問題とそこに内在する社会的仕組みを解明しなければならない。
Abstract
Starting in the 1980s, both the government and corporations reformed their governance policies
and procedures. In the government, “new public management” was introduced in the 1980s,
followed by “new public governance” in the 1990s. The shift from new public management to39

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之

new public governance did not simply replace old procedures with new ones. Instead, it included
three distinct phases from new public management: separation, succession, and development.
At the same time, reforms in corporate governance were being pushed through to deal with theincreasing complexity and liquidity in the business world as well as a series of corporate scandals.
The concept of internal controls has been expanded, and governance structures that focus oninternal controls have been established. A comparison of public and corporate governance today
reveals three common elements. First, both have incorporated internal and external controls andhave formed structures that force the creation of autonomous entities. Second, both governmentand corporate organizations are being called upon to perform not only primary functions but also
secondary (legal, ethical, and social) functions as well. Third, both are attempting to develop acommon management information system for risk management. This leads us to the recognition
that establishing modern governance involves five issues relating to information management: 1)
collection and archiving issues, 2) conversion issues, 3) assessment issues, 4) sharing issues, and 5)
design issues. Social informatics needs to clarify these information issues and their inherent social
structures.

40

社会情報学

１

はじめに

２

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2016

座標原点としてのコーポレート・ガバナ
ンス

1980年代以降，現代社会では「ガバメントか
2.1

らガバナンスへ」と呼ばれる変化が進行している。

コーポレート・ガバナンスの三要素

後述するように，この言い方は現実の変化を必ず

今日，行政・教育・福祉・国際関係など，さましも正確に表現しているわけではないが，現代社

ざまな分野でガバナンス改革が進行しているが，会のさまざまな局面で統治の仕組みが変化していそうしたガバナンス改革のモデル的役割を果たしることは間違いない。第二次世界大戦後，西側先ているのがコーポレート・ガバナンスである。も進国は福祉国家という「大きな政府」のもとで「資ちろん，ガバナンスは多様な形態をとり，非経済本主義の黄金期」を迎えたが，その政治経済体

領域で形成されているガバナンスのすべてがコー

制は1970年代に行き詰まってしまった。その後，

ポレート・ガバナンスと同一の構造をもっている

いわば資本主義の再生戦略として登場したのが新わけではない。ただ，コーポレート・ガバナンス

自由主義である。世界を席巻した新自由主義的改は，それとの距離（類似性と相違性）をとおして革は単なる経済改革ではなく，市場的な競争原理

他のガバナンスを特徴づける格好の位置を占めてを経済以外のさまざまな社会領域に浸透させる社いる。その意味で，コーポレート・ガバナンスは，会改革でもある。ガバメントからガバナンスへの現代的ガバナンスを理解するための座標原点とし移行と新自由主義的改革という二つの変化は，戦ての役割を果たしうる。
歴史的には，コーポレート・ガバナンスは，

後体制の揺らぎという共通の出来事から派生した

20世紀初頭に起こった「所有と経営の分離」を二つの現象なのである。
そこで本稿では，コーポレート・ガバナンスと機に誕生した。19世紀の資本家は企業の所有者

パブリック・ガバナンスを取り上げ，両者の比較であると同時に経営者でもあったが，株式市場のを行う。ガバナンス改革の先駆けとなったパブ発展に伴って，企業の所有者となったのは株主，

リック・ガバナンスでは，80年代に新公共管理

そして企業運営に携わるようになったのは経営者の導入というかたちで新自由主義的改革が行われである。20世紀の企業組織は，株式市場と官僚たが，90年代に入ると，新公共管理の見直しと制機構がともに発達するなかで大規模化していっ

ともに「新公共ガバナンス」と呼ばれる新しい形

たが，株式市場を介して繋がっている株主と経営態へと移行した。一方，企業組織も80年代以降，者の間には，官僚制的統制とは異なる統制が働い企業を取り巻く社会環境の変化に呼応してコーポている。この統制の仕組みがコーポレート・ガバ

レート・ガバナンス改革を推し進めた。この二つ

ナンスである。コーポレート・ガバナンスの特徴のガバナンスの間には，新公共管理の段階だけでは，株主と経営者が水平的な関係にありながらなく，その後においても一定の共通点が認められ一定の統制的機能が組み込まれている点にある。

る。こうした比較をとおして現代的ガバナンスのコーポレート・ガバナンスは，次の三つの要素か

特徴とそれを支える情報的メカニズムについて検ら成り立っている。
まず第１に，株主と経営者は，経済学でいう討することが本稿のねらいである。

「本人（プリンシパル）／代理人（エージェント）」の関係にある。企業の所有者である株主を本人とすれば，経営者は，その代理人として位置づけられる。両者は「非対称性」の関係にあり，
株主は，

41

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之

経営者ほど経営に関する専門的知識をもっていな

り，そのコントロールを可能にしているのが，②いために経営権限を委譲している。とはいえ，株「監査／アカウンタビリティ」という責任の応答

主は，経営者に対する統制力を一切もっていない

性と，③業績結果に連動した貨幣的サンクション

わけではない。株主は舵取りの権限を有しておなのである。

り，次のような方法で経営者をコントロールして
いる。

2.2

第２に，株主と経営者の間には「問責と答責」

主体生成メカニズム：自律性と他律性の共存という責任の応答性が成り立っており，株主は，コーポレート・ガバナンスの特徴が水平的コン

監査をつうじて経営者の業績を評価するとともにトロールにあるとすれば，その構造は，企業組織（問責），経営者は，株主に対するアカウンタビリの内部を規定している官僚制とも，また企業組織

ティを負うている（答責）。株主は，監査をつうを取り巻く市場とも異なっている。官僚制組織

じて経営者の業績をチェックし，経営者の経営責が，垂直的なコントロールを働かせる集権的構造任を問う。経営者は，経営責任を全うして株主のをもつのに対して，競争的市場は，売り手と買い

期待に応えなければならない。
「アカウンタビリ

手の水平的な取引関係として成立する分権的構造

ティ」は，一般に「説明責任」と訳されているが，をなしている。株主と経営者の関係を規定してい単なる説明の責任ではない。この言葉は，会計学るコーポレート・ガバナンスは，株式市場を基礎の分野では「会計責任」，行政学の分野では「行にしている点で官僚制的構造から区別されるが，政責任」を意味しており，どちらの場合にも結果

同時に，貨幣が単なる交換媒体ではなく，権力手

責任を伴っている。コーポレート・ガバナンスの段として作用する点で市場的構造からも区別され基本的なねらいは，企業の不正行為の防止と収益る。

力の向上にあり，株主が期待しているのは，企業

このことは，コーポレート・ガバナンスが自律

収益を伸ばして高い配当を得ることにある。経営性と他律性という二つの相反的な要素を内包した者は，そうした株主の期待に応えなければならな

ガバナンスであることを示唆している。どのようい。

な市場であれ，競争的市場を構成しているのは（少そして第３に，「権力」という概念を広義に解なくも理念的には）自律的な主体である。株主のするならば，株主が経営者をコントロールするた代理人である経営者も企業組織も自律的な存在でめの権力手段になっているのが貨幣である。コー

あり，企業がどのような経営を行うかは，経営者

ポレート・ガバナンスにおいても，株主は取締役の判断に委ねられている。

会に自らの代表者を外部取締役として送り込んだとはいえ，経営者には，株主に対して高い配当

り，株主総会の決議に加わったりして企業の意思をもたらすことが要求され，したがって競争的市決定に影響を及ぼすことはできるが，それととも場のなかで勝ち抜き，絶えず短期的収益をあげなに業績連動型報酬制度やM&A等というかたちでければならない。経営者は，市場における競争的

貨幣を権力手段として行使できる。例えば，業績主体として振る舞うように方向づけられている。

連動型報酬制度では，経営者の業績が評価され，つまり，経営者は，株主のコントロール下に置かその業績結果に応じて金銭的報酬が支払われる。

れている点で他律的であるが，そうした外部コン

このようにコーポレート・ガバナンスは，①「本トロールは，企業組織が内部コントロールを働か人／代理人」という水平的な関係のなかで，株主せて自律的に振り舞うことを要請しているのであが経営者をコントロールする仕組みを指しておる。このことは，コーポレート・ガバナンスが，42

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株主という外部からのコントロールをつうじて，の新しい政府を「舵取り型政府」と呼んでおり，

経営者（そして企業）を自律的な競争主体となる舵取り型政府の誕生は，政府と民間事業者（企業ことを余儀なくするような「主体生成メカニズム」

やNPO等）の間に「本人／代理人」関係が形成として機能していることを意味している。

されたことを意味している。
そして，舵取りの実効性を担保しているのが，監査や評価，そして貨幣的コントロールである。

３．新公共管理
3.1

新公共管理の導入によって，行政組織の内部では，舵取り型政府

組織の構成員に対して業績主義的評価が行われ，冒頭で触れたように，戦後の高度成長の過程でその業績結果に基づいて金銭的報酬が支払われる巨額の財政赤字に陥った先進国は，1980年代以制度が取り入れられたが，行政機関はサービス提降，行政運営の効率化をはかるために新公共管理

供を委託した民間セクターに対してもこのような（New Public Management）を導入した。この方法を適用した。こうして，行政機関と民間セクガバナンス改革は，行政分野における新自由主義

ターの間には，株主と経営者の関係に類似したガ的改革という性格を帯びていた。新公共管理の古バナンス構造が形成されたのである。

典となった『行政革命』のなかでD.オズボーンとT.ゲーブラー（1992=1995）は，新公共管理

3.2

新公共管理の二面性の特徴として，①触媒としての行政，②地域社会

そのことは，また別の側面からもいえる。新公が所有する行政，③競争する行政，④使命重視の共管理に関しては，これまで「Making Manag-

行政，⑤成果重視の行政，⑥顧客重視の行政，⑦ers Manage」 と「Letting Managers Manage」

企業化する行政，⑧先を見通す行政，⑨分権化すという二つの側面があることが指摘されてきた。

る行政，⑩市場志向の行政を挙げている。

そして，他律的・統制的な「Making（させる）」

新公共管理の狙いも，他の新自由主義的改革とと，自律性を許容する「Letting（任せる）」の間

同様に，市場的な競争原理を導入して官僚制機構に矛盾があるともいわれてきた（OECD,1997;毎の非効率性を克服することにあるが，新公共管理

熊2001）。しかし，この二つの側面は，コーポレー

を市場原理の導入に基づく行政組織の再編として

ト・ガバナンスに内在する二つの側面でもあり，捉えるだけでは十分ではない。というのも，新公矛盾ではない。

共管理の導入によってコーポレート・ガバナンス

舵取り役となる行政組織と，漕ぎ役となる民間に類似した構造が行政分野で確立されたが，コー

事業者の間には「本人／代理人」関係が形成されポレート・ガバナンスの構造は市場の構造と同じている。行政組織と民間事業者はともに自律的主ではないからである。

体として関係を取り結んでおり，民間事業者がど

オズボーンとゲーブラーの説明のなかで，①のような方法でサービスを提供するのかは民間事「触媒としての行政」と②「地域社会が所有する業者の判断に任されている（Letting）。同時に，行政」は，政府の民間委託に関連している。それ

行政組織は，民間事業者が行政組織の活動をモニ

まで政府は，船の操縦に喩えると，船を漕ぐこと

ターし，貨幣的手段を使って自らの意に沿うようと舵取りにそれぞれ相当する「サービス提供」とに民間事業者の行動を誘導している（Making）。

「政策管理」をともに担ってきたが，両者を切り

この行政組織と民間事業者の関係は，コーポレー

離し，サービス提供を民間事業者に委託し，政府

ト・ガバナンスにおける株主と経営者の関係に対は政策管理に専念するようになった。彼らは，こ応している。つまり，パブリック領域でも自律性

43

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之と他律性を組み合わせたガバナンス構造が構築さの結果，サービスの享受者である市民は，サービれたのである。

スを受ける過程でさまざまな外部主体と係わらなければならなくなった。M.ベビアは，外部委託

４

新公共管理から新公共ガバナンスへ

4.1

新公共管理の限界に伴って認知症の老婦人が不幸な結末を迎えた事
例を紹介しており，そのなかで介護サービスを受ける老婦人の有り様を「猛烈な数の人が出入りす

新公共管理は世界各国で採用されるようになっる鉄道駅」に喩えている。行政サービスの外部委たが，1990年代に入ると，ヨーロッパ諸国では

託は，サービスの提供者を増やすことによって，国家財政の悪化が緩和される一方で，新公共管理

それらをいかに調整・管理していくかという新たの導入に伴う弊害が目立ってきた。

な問題を生み出したのである。

その主要なものを挙げると，まず第1に，効率性が重視されるあまり，他の価値がなおざりにさ

4.2

新公共ガバナンスの三つの位相れてきた。
効率性という経済的価値は，公共的サー

こうして1990年代以降，パブリック・ガバナ

ビスを提供するうえで実現しなければならない価

ンスは新たな局面を迎えた。すなわち，競争に対値の一つではあるが，そのすべてではない。組織

して協働，効率性に対して有効性を達成しうるよが達成すべき価値には，①所与の品質を充たす財

うなガバナンスが志向されるようになったのであを最小のコストで入手する「経済性」
，②最小量

る。近年，
このような新公共管理後のパブリック・のインプットで所定のアウトプットを産出する

ガバナンスを表現するのに「新公共ガバナンス」「効率性」，③量的だけでなく質的にも組織の目的「ネットワーク・ガバナンス」「協働型ガバナンス」

を達成する「有効性」がある。経済的利益の追求といった多様な概念が使われているが，ここではを目的としている企業組織の場合には，これらの「新公共ガバナンス」という表現を用いることに価値が乖離する可能性は，行政組織ほど大きくはしよう。

ない。というのも，いずれの価値も貨幣によってガバナンス先進国であるイギリスでは，サッ評価可能であり，経済性と効率性の向上は有効性

チャー，メージャーと続く保守党政権の時代に新に繋がるからである。ところが，行政組織は，人々

公共管理が確立され，ブレア労働党政権の誕生をの「生活の質」保証という公共的目的をもってい機に新公共ガバナンスへの転換がはかられた。ブ

るために，経済性や効率性が向上したからといっレア政権は，サッチャー政権が推し進めた「強制て有効性が達成されるわけではない。新公共管理

競争入札制度」を廃止し，行政サービスを充実さの導入後，効率性が優先され，有効性が損なわれせるために「ベストバリュー政策」を採用した。

るような事態が出来したのである。

とはいえ，新公共管理から新公共ガバナンスへ

第２に，それと関連して競争的メカニズムの限の移行を子細に見てみると，この移行は単なる代界も見えてきた。新公共管理が行政サービスの民替的変化ではない。というのも，この移行には新間委託を推し進めてきたのは，民間事業者によっ公共管理からの「離反・継承・発展」という三つてサービスが提供される過程で競争原理が働くかの位相が含まれているからである。

らである。ところが，行政サービスの外部委託が進むと，関連するサービスの提供が数多くの外部

4.3

新公共管理からの離反と継承

主体（他の行政組織，企業，NPO等）に委託され，新公共ガバナンスは，行政組織・企業・NPO

サービスの提供が著しく多様化・煩雑化した。そなど諸主体の協働的関係を構築し，公共サービス

44

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の提供という組織目標に対する有効性を重視した競争的関係から協働的関係へ，効率性から有効性が，だからといって競争的関係を排除し，効率性へ移動したとはいえ，新公共管理と新公共ガバナを度外視したわけではない。イギリスの場合，ブンスは重なりあう面をもっている。というのも，

レア政権が掲げた「ベスト・バリュー政策」とい

競争的関係と効率性が政策的に継承されただけでうのは，最小の費用による最大の価値の産出を目なく，新公共管理のもとで確立されたコーポレー

標としており，経済性や効率性が依然として重要

ト・ガバナンス型構造は，競争的関係と協働的関な位置を占めている。また，強制競争入札制度が係のいずれをも成立させる可能性を孕んでいたか

廃止されたからといって，競争的要素がすべて排らである。コーポレート・ガバナンスの核心は主除されたわけでもない。

体生成メカニズムとして機能する点にあり，その新公共ガバナンスの代表的な形態として知られ仕組みは，誘因のあり方を変えれば，競争主体だて い る「PPP（Public Private Partnership）」 はけでなく，協働主体にも適用しうる。その水平的ブレア政権時に普及し，さまざまな形態を含んコントロールが協働関係のなかでも働くことは，

でいるが，その中心的な位置を占めているのがネットワーク・ガバナンスの成功条件として，①

メージャー政権時に提唱された「PFI（Private

目標の共有，②価値観の調整・信頼の醸成，③リ

Finance Initiative）」である。メージャー政権は，スクの共有とともに，④インセンティブの設計（結1991年に制定された「市民憲章」で，市民を公果と報酬の連動）が挙げられていることからも理共サービスの顧客ないし消費者と捉え，公共サー解できる（Goldsmith & Eggers, 2004=2006）。

ビスの提供に民間の資金・技術・能力を利用する

要するに，コーポレート・ガバナンス型構造は，

PFIを導入した。

新公共管理と新公共ガバナンスの両方に共通する

PFIには，先に述べたコーポレート・ガバナン

面をもつために，新公共管理からの離反と継承がス型構造が組み込まれている。行政組織は，行政同時に起こったのである。市場原理とコーポレー

サービスの内容，達成すべきサービスの品質・性

ト・ガバナンスを区別しなければならない理由も能を定めるが，行政サービスの提供は民間事業者

ここにある。そして，この二つの位相に共通するの手に委ねられている（性能発注に基づく一括

構造が人為的に形成されていく過程で新公共管理管理）。そのうえで，行政組織は「VFM（Valueの発展という第三の位相が生まれてくることにな

For Money）監査」をつうじて民間事業者の活動る。

をモニターし，貨幣的価値に見合った行政サービ
スが提供されているか否かをチェックする。そし4.4

新公共管理からの発展て，業績結果に応じて民間事業者に金銭的支払が冒頭で新自由主義的改革とガバナンス改革の関なされる（業績連動支払）。野田 (2003）は，PFI連性を指摘したが，二つの改革の類似点は，単にが貨幣的価値に見合った行政サービスの提供を可「福祉国家（ガバメント）の衰退」にとどまらない。

能にする源泉として，①性能発注に基づく一括管

20世紀末以降における現代社会の動向を見てみ理，②VFM監査とアカウンタビリティ，③業績

ると，
そこには
「大きな政府から小さな政府へ」
「ガ

連動支払，
④民間へのリスク移転を挙げているが，バメントからガバナンスへ」というスローガンでこのなかで①②③は，コーポレート・ガバナンスは捉えきれない面がある。

の三要素（①本人／代理人関係，②責任の応答性

新自由主義的改革の本質は，1980年代にフラ､ ③貨幣的コントロール）に対応している。

ンスの哲学者M.フーコー（2004=2008）が指摘したがって，パブリック・ガバナンスの重心はしたように，市場的な競争原理を社会の隅々にま45ンスの哲学者 M.フーコー（2004=2008）が指摘したように、市場的な競争原理を社会の隅々に 4.5 新公共ガバナンスの四類型
新公共管理後のガバナンスと情報問題
以上のことを踏まえると、新公共ガバナンス
まで浸透させることにあり、そのためには福祉
正村俊之
まず、国家のように市場に直接介入するのではない には、少なくとも四つの類型が存在する。
が、市場的環境を整備する国家の力が必要にな ガバナンスを担う主体が競争的関係を形成しているケースと、協働的関係を形成しているケー
る。実際、例えば、イギリスのブレア政権は、ケースと，協働的関係を形成しているケースがあで浸透させることにあり，そのためには福祉国家
スがある。次に、代理人（漕ぎ手）に対する本
旧来の労働党の社会民主主義路線とも保守党のる。次に，のように市場に直接介入するのではないが，市場
代理人（漕ぎ手）に対する本人（舵取り）
人（舵取り）のコントロール（一次コントロー
新自由主義路線とも異なる「第三の道」を標榜的環境を整備する国家の力が必要になる。実際，のコントロール（一次コントロール）が働くケール）が働くケースと、そのコントロールを作動したが、結果的には国家の役割を増大させなが
例えば，イギリスのブレア政権は，旧来の労働党
スと，そのコントロールを作動させるメタ・コン
ら新自由主義的改革を推し進める政策をとっ させるメタ・コントロール（二次コントロール）の社会民主主義路線とも保守党の新自由主義路線
トロール（二次コントロール）が働くケースがあた。ブレア政権は、国家的規制をある面で強化 が働くケースがある。それらを総合すると、四とも異なる「第三の道」を標榜したが，結果的にる。それらを総合すると，四つの類型が導かれる。
することによって新自由主義的改革を完成させ つの類型が導かれる。
は国家の役割を増大させながら新自由主義的改革
新公共管理から新公共ガバナンスへの移行に伴
新公共管理から新公共ガバナンスへの移行にたといっても過言ではない。
を推し進める政策をとった。ブレア政権は，国家
う三つの位相を位置づけると，新公共管理の継承
そして、これに類することがガバナンスにも 伴う三つの位相を位置づけると、新公共管理の的規制をある面で強化することによって新自由主
継承はタイプⅠ、新公共管理からの離反はタイ言える。新公共管理、新公共ガバナンスへと移はタイプⅠ，新公共管理からの離反はタイプⅡ，
義的改革を完成させたといっても過言ではない。
そして新公共管理からの発展はタイプⅣに相当す
行していく過程で、国家の役割は縮小しただけ プⅡ、そして新公共管理からの発展はタイプⅣに相当する。タイプⅢは、新公共管理からの離ではない。
国家は公共サービスの提供という「漕る。タイプⅢは，
そして，これに類することがガバナンスにも言新公共管理からの離反でもあり，反でもあり、また発展でもある。
ぎ手」役割を手放したとはいえ、さまざまな社また発展でもある。
える。新公共管理，新公共ガバナンスへと移行し会領域で「舵取りと漕ぎ手」の関係を積極的にていく過程で，国家の役割は縮小しただけではな
一次コントロール創出していった。責任の応答性と貨幣的コント
い。国家は公共サービスの提供という「漕ぎ手」
ⅡⅠ
ロールを組み込んだかたちで「本人（舵取り）役割を手放したとはいえ，さまざまな社会領域で協働型
競争型／代理人（漕ぎ手）」関係が形成されるとき、「舵取りと漕ぎ手」の関係を積極的に創出していっⅢⅣ
そこには競争型と協働型のいずれのガバナンス
た。責任の応答性と貨幣的コントロールを組み込
二次コントロールも成立する可能性があるが、そうしたガバナン
んだかたちで「本人（舵取り）／代理人（漕ぎ手）」（メタ・コントロール）
ス構築に大きな影響力を及ぼしたのが国家なの関係が形成されるとき，そこには競争型および協である。
図１ 新公共ガバナンスの四類型
働型ガバナンスの両方とも成立する可能性がある
図１ 新公共ガバナンスの四類型
したがって、現代社会の統治構造の変化は、が，そうしたガバナンス構築に大きな影響力を及

8ガバナンス論では，政府の機能低下による主体

ぼしたのが国家なのである。

間のネットワーク的調整を強調する「社会中心ア

したがって，現代社会の統治構造の変化は，「ガプローチ」と，国家の統治機能を重視する「国家バメントからガバナンスへ」すなわち「垂直的な中心アプローチ」が対立してきたが，近年では，

統治から水平的な統治へ」という単線的な変化でガバナンス主体に対するガバナンスを問題にするはない。国家が舵取りと漕ぎ手の関係を創出する「メタ・ガバナンス論」が注目されている。これ

過程で，国家はメタ・コントロールの担い手となっらの理論は，ガバナンスを担う主体間の関係とガている。漕ぎ手役の組織は，内部監査や自己評価バナンスに内在するコントロールの性質をめぐるという仕方で内部コントロールを働かせており，議論といえよう。

舵取り役の組織は，漕ぎ手役割の組織に対して外部コントロール（一次コントロール）を加えているが，そうした体制を確立する過程で働くのがメタ・コントロール（二次コントロール）である。

５

コーポレート・ガバナンス改革

5.1

コーポレート・ガバナンス改革とその背景

このようにパブリック・ガバナンス改革には新
4.5

公共管理からの「継承・離反・発展」という三つ

新公共ガバナンスの四類型

以上のことを踏まえると，新公共ガバナンスにの位相が内在しているが，1980年代以降，コー

は，少なくとも四つの類型が存在する。まず，ガ

ポレート・ガバナンスにも重大な変化が生じてきバナンスを担う主体が競争的関係を形成しているた。その社会的背景として，次の三点を指摘する

46

社会情報学ことができよう。

第４巻２号

2016

制，③統治の論理としてのリスク管理という三つ

まず第１に，企業を取り巻く内外の環境が複雑の注目すべき点が含まれている。

化し，企業にとって不確実性が増大してきた。国内で企業活動を行っていた時代には，同質の文化

5.2

CGとMSと内部統制の統合

や共通の商慣習を当てにできたが，グローバル化

コーポレート・ガバナンス，マネジメント・シが進んだ状況では，経済的・政治的制度の異なる

ステム，内部統制は，これまでそれぞれ別々の仕他国の人間と取引しなければならない。一方，企組みとしてあった。コーポレート・ガバナンスは，業組織の内部でも新自由主義的改革によって規制

株主と経営者の間に働く統制的なメカニズムであ緩和が進み，非正規雇用が増大した。こうして企り，
株主の意思を経営に反映させる仕組みである。

業を取り巻く外部環境と内部環境の不確実性が増

それに対して，マネジメント・システムは，企業大した結果，企業は大きなリスクに直面するようの経営方針に基づいて企業の業務を計画・遂行・になった。

監視するシステムのことである。一方，内部統制

第２に，企業のステークホルダー（利害関係者）の概念は，20世紀初頭の米国で財務諸表監査とが多様化するとともに，企業の社会的責任が問わともに誕生し，「企業の資産保全」と「会計記録れるようになった。
「企業は従業員のものである」の正確性・信頼性の保証」を主な目的としていた。

という企業観が根強かった日本では，欧米的な企内部統制は，企業組織を統治するための会計上の業観に接近していく一方で，欧米では，株主はも仕組みであったのである。

とより，企業の従業員，顧客，地域住民がステー

ところが，先に述べた社会的状況の変化に伴っクホルダーに含まれるようになった。いずれにせて，内部統制の意味と機能が大幅に拡充され，内よ，多様なステークホルダーに対するアカウンタ

部統制はコーポレート・ガバナンスと連動しつつ，ビリティを果たす必要が生じてきた。

マネジメント・システムの根幹を規定するものとそして第３に，コーポレート・ガバナンスは，なった。このような変化が起こったのは，「COSO

企業競争力の強化と企業不祥事の防止を基本的

フレームワーク」と呼ばれる内部統制の枠組みがな目標としてきたにもかかわらず，20世紀末か

事実上のグローバル・スタンダードとして確立さら21世紀初頭にかけて企業不祥事が相次いで起れ，COSOフレームワーク（もしくはそれに類すこった。新自由主義的改革による規制緩和をつうる他国の枠組み）が各国の企業で採用されるよ

じてさまざまなビジネス・チャンスが生まれた反うになったからである。ちなみに，COSOフレー

面，破綻に追い込まれる企業も続発した。エネル

ムワークは，後に米国でサーベンス・オクスレー

ギー業界の規制緩和によって多角的企業に成長し法（SOX法）として法制化され，日本でも日本版

たエンロンの破綻や，M&Aを繰り返して電気通SOX法が制定された。

信業界の巨大企業にのしあがったワールドコムの

COSOフレームワークというのは，1992年に破綻はその代表的なケースである。

米国のトレッドウェイ委員会組織委員会（theこうした社会的背景のもとでコーポレート・Committee of Sponsoring Organization of the

ガバナンスの強化が求められるようになった。

Treadway Commission）が公表した，内部統制

1980年代から始まるコーポレート・ガバナンスに関する報告書である。そこでは，内部統制の目

改革の流れを見てみると，①「コーポレート・ガ的として「財務報告の信頼性」に加えて「法規のバナンス（CG）／マネジメント・システム（MS）遵守」「業務の有効性と効率性」が掲げられてい／内部統制」の統合，②外部規制に基づく内部統る。内部統制は，それらの目的を達成するために

47

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之

社内に構築された体制およびプロセスを指していて，リスクを回避・軽減・転化・受容するためのる。そこでは，統制の範囲が会計処理以外の経営・対策が講じられる。

管理活動に及んでおり，経営者による執行過程だ

リスク管理とならんで内部統制を有効に機能さけでなく，取締役会や監査役会を含むすべての経せるための仕組みがモニタリングである。モニタ

営・管理活動が含まれている。経営者の視点に株リングには，通常の業務に組み込まれている「日主の視点が加えられたことで，内部統制はコーポ

常的なモニタリング」と，内部監査，監査役監査，

レート・ガバナンと結びつき，また統制目的を拡

監査委員会監査のような「独立的評価」として実

大したことでマネジメント・システムとしての性施とされるモニタリングがあるが，モニタリング

格を帯びるようになった。

によって，企業は内部と外部の視点から自らのあ

そして，COSOフレームワークの更なる特徴とり方を監視し，自己統制の可能性を高めている。

してリスク管理とモニタリング，それらを支える

そして，全社的なリスク管理やモニタリングを支技術としての情報技術が重視されている。

えているのが最新の情報技術である。
情報技術は，「リスク」という言葉は今では広く流布されて全社的なリスク管理とモニタリングの実施に不可いるが，リスク概念には経済学的概念と社会学的欠の手段となる。

概念がある。経済学では，損失と利得が相関的に捉えられており，リスクを引き受けることで利得

5.2

ガバナンス改革の類似性も得られるとされる。一方，社会学では，リスク

このように行政領域と経済領域でガバナンス改は安全と対比されるだけでなく，危険からも区別

革が進められたが，この二つの改革を比較してみされている。同じ損害可能性であっても，危険がると，そこには一定の共通点が認められる。

（自然や他者など）自己以外のものに起因するのまず第1に，コーポレート・ガバナンスは主体に対して，リスクは自己の選択に起因する。ただ生成メカニズムを内包していたが，行政領域と経し，危険とリスクの区別は流動的であり，例えば，済領域で進行した二つのガバナンス改革は，コー

地震による損害可能性は危険に相当するが，そのポレート・ガバナンスに内在していた自律性と他可能性を認識しながら地震対策を怠れば，リスク律性をともに強化する改革になっている。

となる。

行政領域では，新公共管理から新公共ガバナン

新しい内部統制のもとでは，この二つの見方をスへの移行に伴って，行政サービスの提供主体が取り込むかたちでリスクが把握されている。つま

競争的主体から協働的主体へと重心移動しただけり，企業活動や事業機会に内包する損害可能性がでなく，競争的・協働的な関係を形成するメタ・

すべてリスクの問題として把握されるとともに，コントロールが働くようになった。主に国家（的リスク管理が企業収益の源泉とみなされているの機関）が担っているこのメタ・コントロールは，である。M.パワー（2007=2011）によれば，企競争的主体や協働的主体に対する外部コントロー

業のリスク管理は，財務リスク管理から始まり，ルとして作用しているが，メタ・コントロール（二業務リスク管理へ，そしてレピュテーション・リ

次コントロール）は，一次コントロールを介してスク管理へと拡大されてきた。今では，自然災害，

競争的主体や協働的主体の内部コントロールの強為替・株価の変動，経営戦略・技術開発の失敗，化を要請している。一方，経済領域では，COSO

在庫管理ミス，企業不祥事，文化摩擦，不買運動，

フレームワークの影響を受けて，モニタリングを企業イメージ低下など，さまざまなリスクが評価

つうじて企業の内部コントロールを高めることがされ，それを基に損害可能性が算出される。そし要請されている。COSOフレームワークも，内部48

社会情報学

第４巻２号

2016

統制の拡充・強化をはかるための外部規制になっ値を生む源泉としては，①性能発注に基づく一括ており，ここでも外部コントロールと内部コント

管理，②VFM監査とアカウンタビリティ，③業

ロールの補完的な関係が見いだされる。

績連動支払のほかに，④民間へのリスク移転があ第２に，行政組織と企業組織は，それぞれ行政る。民間事業者に事業の一括管理を委ねることが機能（行政サービスの提供）と経済機能（経済的行政組織にとって経済的利益に繋がる理由の一つ

利益の追求）を第一次機能としているが，どちらは，事業の実施に伴うリスクを民間事業者に移転の組織もガバナンス改革をつうじて，他の社会的させられる点にある。PFIのような官民連携が成な諸機能や諸価値の実現を目指すようになった。

立するためには，行政組織と企業組織がともに事

行政組織の場合，最小の経済的コストで最大の公業の実施に伴うリスクを正確に評価し，貨幣的価

共的価値を実現することが追求されている。同様

値に換算することができなければならない。

に，企業組織においても，企業としての社会的責

こうして行政組織と企業組織は，第一次機能の任を果たし，法的・道徳的な配慮を払う必要が生違いにもかかわらず，多元的な価値に志向し，リじてきた。パワーが指摘したように，今やリスク

スク管理という共通の情報処理様式を確立しよう

管理は企業の統治原理になっており，リスク管理としているのである。

の対象には財務リスクや業務リスクだけでなく，
レピュテーション・リスクも含まれる。経済的利６益をあげるためにも，経済的な効率性以外の価値

6.1を実現しなければならないのである。

ガバナンスと社会情報学
現代的ガバナンスの成立条件：五つの情報問題

元来は会計的概念であった「監査」や「アカウンタビリティ」は，今では多次元的なレベルで理

そこで次に，現代的なガバナンスを成立させる

解されている。
「財務・合規性監査」「経済性・効知の条件と社会情報学的課題について考察してみ

率性監査」「有効性監査」にそれぞれ対応して，よう。
「リスク管理」「監査・評価」「内部コント「財務アカウンタビリティ」「過程アカウンタビリ

ロールと外部コントロール」は，行政領域と経済

ティ」「プログラム・アカウンタビリティ」があ

領域，協働的関係と競争的関係を問わず，現代的るが（山本清，2013），こうした多次元的な監査なガバナンスの中核的な要素になっている。これやアカウンタビリティが行政組織と企業組織の違らの仕組みを内包するかたちでガバナンスが成立

いを超えて確立されようとしている。いずれの組するためには，情報の①収集・蓄積問題，②変換織であれ，現代社会という，リスクに富んだ環境問題，③評価問題，④共有問題，⑤設計問題といのなかで存続していくためには，社会からの多面

う五つの情報問題が解決されなければならない。

的な期待や要請に応える体制を確立する必要があ①収集・蓄積問題

る。内部コントロールと外部コントロールを結合

まず，現代の組織は，リスクに富んだ不確実なさせたガバナンス改革は，そうしたガバナンス構

環境のなかに置かれている以上，内部環境や外部造の構築を促しているのである。

環境に関するさまざまな情報を入手しなければな

そして第３に，行政組織と企業組織は，さらにらない。20世紀に発達した官僚制組織は，指揮共通の情報処理様式を確立しようとしている。行

命令系統の階層的構造のもとで大規模な組織を作政領域では，協働的か競争的かを問わず，PFIをりあげ，それによって大量の物的・人的な資源のはじめとする官民の連携をはかることが重要な課

内部留保を可能にしたが，1980年代以降，官僚

題となっているが，先に述べたように，PFIが価制組織からネットワーク組織への移行が進み，必49

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之

要な資源をその都度外部から調達するアウトソー

部監査や自己評価をつうじて自らのあり方を評価

シングの動きが広がった。その結果，組織は，外し，その結果を将来の選択へと繋げていく。その部に存在する多様な主体と多様な関係を取り結ぶ

結果が再び評価の対象となる。評価を行うためにようになり，各地に散在している主体や資源，そは，達成すべき目標や基準を定め，それに照らしれらを規定している社会制度などに関する膨大なて評価対象を価値づけなければならない。

情報を収集・蓄積しなければならなくなった。

④共有問題

②変換問題

組織は，
内部環境や外部環境の流動化によって，情報は収集・蓄積されたうえで，さらに加工さ

これまでになく多くの主体（個人や組織）と係われなければならないが，その際に浮上してくるのらざるをえなくなっており，それだけに収集・蓄が情報の変換問題である。これまで述べてきたよ

積・加工された情報は，関係する諸主体の間で共うに，企業組織も行政組織も，最小の経済的コス

有されなければならない。
行政領域では，
行政サー

トで最大の価値の達成を目指してしており，そのビスを提供する過程でさまざまな主体の競争的・価値には経済的価値以外の社会的価値が含まれて協働的な関係を築くことが求められており，それいる。企業組織といえども，経済的収益をあげるには目標やリスク管理に関する情報を共有し，情だけでなく，自社に対する社会的評価を高めなけ

報処理様式を共通化しなければならない。また，

ればならない。まして行政組織は，経済的コスト

企業組織も外部から人的・物的資源を調達する一を抑えつつ良質の行政サービスの提供を保証しな方で，グローバル化に伴って活動の場を外部へとければならない。それゆえ，コスト・パフォーマ

拡大している。そうした環境的条件のもとでは，

ンス分析やリスク分析は，経済的次元と非経済的情報を共有することが多様な主体と協働的ないし次元を跨ぐような情報変換を必要としている。

競争的関係を築くうえで不可欠となる。リスク管

経済的コスト（費用）は貨幣的タームで測定さ理において関係主体間のリスク・コミュニケー

れるが，非経済的なパフォーマンス（効果）は，ションの重要性が増しているが，リスク・コミュ

本来は貨幣では測定しえない。また，組織が直面

ニケーションに限らず，情報共有をはかるコミュ

するリスクのすべてを数量的に把握することは困ニケーションが組織運営の鍵となる。

難であるが，損害可能性を認識するためには，リ⑤設計問題

スクを可能なかぎり貨幣的尺度で測定しなければこれまで述べてきたように，現代的ガバナンス

ならない。こうした情報処理は､ 経済的情報を非の特徴は，内部コントロールと外部コントロール

経済的情報に変換したり，非経済的情報を経済的（一次コントロールと二次コントロール）を働か情報に変換したりすることを意味している。

せる点にある。内部コントロールの過程では，一③評価問題

定の監査プログラムや評価プログラムに従って監

現代的ガバナンスにおいて評価の対象になって査・評価が行われ，その結果に基づいて貨幣的サいるのはリスクだけではなく，組織や組織構成員

ンクションが加えられる。外部コントロールは内の活動も含まれる。リスク評価は，リスクをコン部コントロールを作動させる要因となるが，今日トロールするための手段である。行政領域と経済

そうした仕組みを社会のなかに埋め込むようなガ

領域のいずれにおいても外部コントロールのもと

バナンス改革が進められている。このようなガバで内部コントロールが強化されてきたが，その内ナンス構造の開発・確立に係わる情報問題が設計

部コントロールの中核に位置しているのが，（監問題である。設計という要素は，ガバナンス体制

査を含む）評価のメカニズムである。組織は，内の構築だけでなく，それぞれの情報処理に含まれ50

社会情報学るので，すべての情報問題に係わっている。

第４巻２号

2016

報学的課題の一つである。
第２に，情報技術は５つの問題に関連している

変換問題
↓

←

設計問題

評価問題

→

収集・蓄積問題とはいえ，情報の変換問題と評価問題になると，↑知の役割が大きくなる。というのも，例えば，貨共有問題

幣ベースのリスク評価や業績評価を行うには数理的ないし確率論的なモデルに依拠しなければなら

図２ないからである。

ガバナンスの成立に関する情報問題

これまで見てきたように，現代的ガバナンスの6.2

ガバナンスに関する社会情報学的課題

形成に大きな影響をもたらしたのは，経済領域で以上のことを踏まえて，現代的ガバナンスに関確立されガバナンスである。コーポレート・ガバ

する社会情報学的課題を指摘しておこう。

ナンスはもとより，内部統制，監査，アカウンタ

まず第１に，情報の収集・蓄積問題と共有問題

ビリティも，元来は会計上の仕組みであり，または，主に情報の伝達機能と保存機能に係わっておバリュー・アット・リスクも，金融工学の応用とり，情報技術の果たす役割が大きい。グローバル

して編み出されたものである。

化と労働の流動化が進んだ現代社会では，企業組

現代の金融システムにおいては，リスク評価に

織・行政組織のいずれにとっても組織の目標は，基づいて損害可能性が算出され，「ハイリスク＝

外部の主体（組織・個人）を含む多様な主体とのハイリターン／ローリスク＝ローリターン」の原

協働的ないし競争的な関係をつうじて達成される則のもとでリスクと貨幣が交換される。金融の世

ので，組織の内部と外部の境界はもはや明確では界では，貨幣そのものが商品交換の対象となり，ない。それだけに，外部から集められた情報が組全てのものが価格という数量的情報に還元されう織の内部で蓄積・加工されつつ再び外部へ広がっる。コンピュータ技術の核心は，数字・文字・音ていく情報的プロセスが重要になる。

声・映像を問わず，すべてを二進法的なデジタル

そうした情報の伝達機能や保存機能の向上に期信号に還元して処理する点にあるので，すべての待されているのが，ビッグデータやオープンデー

商品特性を価格という数値情報に還元する貨幣はタなどの情報通信技術である。Web2.0やクラウ

最古のデジタル技術ともいえる。そのため，数理

ド・コンピューティングの段階に入って，分散型的・確率論的なモデルが最も適用可能な金融の世の情報処理と集中型の情報処理が並存する状況に界では，貨幣という最古のデジタル技術，最新のなっているが，このような情報処理が現代的ガバ

デジタル技術，そして確率論的な数理モデルが結ナンスを成立させる技術的な条件といえる。例え

びついて，早くからリスク評価やリスク移転・分ば，オープンデータとして，政府・自治体・研究

散の技法が開発されてきた。そのリスク管理の技機関などが保有している大量の公共的データを広法が今や金融の世界を超えて，さまざまな社会領

く社会に開放する動きが進んでおり，官民連携の域に浸透してきているのである。

推進や新ビジネスの創出が期待されている。ただ，その際，数理的・確率論的なモデルに基づくリ

情報は富と権力の源泉であり，今日の情報処理形

スク管理の技法がどれだけ社会的な応用可能性を態がどのような権力付置をもたらすのかは未知数もつのかは，モデルや理論のあり方に依存していである。現代の情報技術が現代的ガバメントに対る。金融の世界ほどには，他の社会領域は数量化

してどのようなかたちで貢献しうるのか，そしてしえない。しかも，どのようなモデルや理論であどのように貢献すべきかを検討することは社会情れ，知は常に「相対的な無知」を伴っており，相51

新公共管理後のガバナンスと情報問題

正村俊之

対的な無知はリスクを発生させる要因となる（正だけにひとたび監査や評価の方法を誤ると，社会村，2015）。このことは，リスク管理を構成するに対して破壊的な影響を及ぼすことになる。つま知がそれに随伴する相対的な無知によって新たなり，現代的ガバナンスは，さまざまな領域で監査

リスクを生み出す可能性があることを示唆していや評価の仕組みを制度化することによって自己組る。実際，リスク管理が最も進んだ金融の世界で織的機能を強化する反面，社会の自己破壊に繋がも，2008年に世界金融危機が起こったが，そのる危険性を孕んでいるのである。

危機の一因は，金融工学が開発したリスク管理のしたがって，監査や評価の基準やプログラムを仕組みにあった（正村，2014）。

どのように設計するかは，どのような組織や社会したがって，ガバナンスに関する第２の社会情を構築するかという価値的な選択に係わってお報学的課題は，変換・評価という情報処理過程でり，その選択の結果は情報処理の全ての段階に影現れてくる数理的情報処理の可能性と限界，知と響を与える。これまで見てきたように，経済の世無知に着目しながら，情報技術と知の果たす役割

界，金融の世界で確立されたガバナンスの仕組みを考察することにある。リスク管理や監査・評価

が非経済的な社会領域にまで浸透してきており，の体制を築く際にどのような知が開発・動員され，その点からもガバナンス改革と新自由主義的改革

それがどのような社会的効果を及ぼすのかを見極の親和性を読み取ることができる。今では行政領

めなければならない。

域や教育領域でも，COSOフレームワークが確立

そして，第３の社会情報学的課題は情報の設計された内部統制を導入する動きが始まっている。

問題に関連している。人間が自らの意志で自らの社会情報学がグッド・ガバナンスの構築に貢献し社会を創りあげることを「社会の自己組織化」とようとするならば，現代的ガバナンスがどのよう呼ぶならば，内部コントロールと外部コントロー

な設計思想に基づいているのか，そしてそれがどルを結合させた現代的ガバナンスは自己組織化ののような権力作用に基づいて実現されているのか

特殊な形態といえる。内部コントロールは，自己という点にも目を向ける必要がある。

監視に基づく自己改善を促すようなフィードバッ

以上のように，現代的ガバナンスは，不確実性

クを働かせ，組織の自律性を高めているが，外部とリスクに充ちた現代社会のなかで内部コント

コントロールは，そうした内部コントロールの働

ロールと外部コントロール，貨幣と権力，そしてきを強制している。現代社会では，自己組織的な情報通信技術といったさまざまな要素が組み合わ

営みそれ自体が社会的＝人為的に創り出されていさって成立している。社会情報学は，このようなるのである。

現代的ガバナンスを多角的な視点から考察していとはいえ，現代的ガバナンスが監査や評価に重く必要がある。

きを置いている以上，組織にとってその自律性は

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