国際シンポジウム

市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜

YMCA アジア青少年センター

スペース Y

2003 年 8 月 2 日

メコン・ウォッチ
「環境・持続社会」研究センター（JACSES）
FoE Japan

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

目次

プログラム

3

発表者・パネリスト

4

発表原稿
世界銀行インスペクションパネルの 10 年
リチャード・E・ビッセル

6

NGO から見たインスペクション 10 年
デイナ・クラーク

10

ADB のインスペクション政策と過去の申し立て
福田健治

14

サムットプラカン汚水処理プロジェクトへのADB インスペクションからの教訓
ウィアート・ウィアートセマ

17

説明責任（アカウンタビリティ）の終焉―チャシュマ・プロジェクトに関するインスペクション提訴の経験からー
ムシュタック・ガディ

26

インスペクション機能の見直し：
新しい ADB アカウンタビリティメカニズムの設立
鈴木英輔

31

新アカウンタビリティ・メカニズムで残された課題とこれから
福田健治

38

開発援助における異議申し立て制度と公的機関のアカウンタビリティ
城山英明

40

NGO から見た JBIC の異議申立制度
松本郁子

45

別紙資料 2

異議申し立て制度ファクトシート

別紙資料 3

世界銀行インスペクションパネル・アジア開発銀行インスペクション機能
への申し立て結果

このシンポジウムは、国際交流基金日米センター、環境事業団地球環境基金、C.S.Mott 財団、Rockefeller Brothers Fund より助成を受けています。

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プログラム

10:00〜

第一部 世界銀行インスペクションパネルの 10 年
NGO から見たインスペクション 10 年
デイナ・クラーク（米国弁護士、国際アカウンタビリティプロジェクト）
インスペクション制度の実態と課題
リチャード・ビッセル（元インスペクションパネル委員長）

11:40〜

第ニ部 アジア開発銀行（ADB）インスペクション：過去の教訓と新制度
ADB のインスペクション政策と過去の申し立て
福田健治（メコン・ウォッチ）
タイの汚水処理事業への申し立て調査
ウィアート・ウィアートセマ（元インスペクション調査専門家）
影響住民にとってのインスペクション制度
ムシュタック・ガディ（異議申し立て者・パキスタン）
インスペクション制度から新アカウンタビリティ・メカニズムへ
鈴木英輔（ADB 業務評価局長・総裁付審議役）

14:00〜

第三部 国際協力銀行（JBIC）の異議申し立て制度
NGO から見た JBIC の新制度
松本郁子（FoE Japan）
異議申し立て制度と公的機関のアカウンタビリティ
城山英明（東京大学法学部助教授）

15:20〜

第四部 パネル・ディスカッション
パネル・ディスカッション「インスペクション／異議申し立て制度は援助被害の解決と援助機関の改革につながるのか」
司会：
松本悟（メコン・ウォッチ）-3-

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発表者・パネリスト（発表順・敬称略）

デイナ・クラーク（Dana Clark）
弁護士。国際人権法・環境を専門。NGO「国際アカウンタビリティプロジェクト」代表。ワシントン
DC の NGO である国際環境法センターの弁護士として、世界銀行インスペクションパネルの提訴者への支援活動に取り組んできた。主な著書・論文に、The World Bank and Human Rights: The Need forGreater Accountability（Harvard Human Rights Journal, Spring 2002 所収）、A Citizen’s Guide to
the World Bank Inspection Panel（国際環境法センター、1999 年）。

リチャード・ビッセル（Richard E. Bissell）
アメリカ科学アカデミー政策局長。アメリカ開発援助庁などを経て 1994 年から 96 年までインスペク
ションパネル創設時の委員。その間委員長も務め、アルンⅢ水力発電プロジェクトなど延べ 10 件の申し立ての調査に関わった。その後、世界ダム委員会の暫定事務局代表を経て現職。

福田健治
環境 NGO メコン・ウォッチのアドボカシー・コーディネーター。メコン河流域国で環境や生活を脅かす日本の援助・投資によるプロジェクトのモニタリング・政策提言活動に関わる。特に、アジア開発銀行融資によるサムットプラカン汚水処理プロジェクトの住民によるインスペクション申し立てを支援し、その後 ADB インスペクション政策改定に力を注いできた。主な共著書に『被害住民が問う開発援助の責任』（築地書館、2003 年）、『途上国支援と環境ガイドライン』（緑風出版、2002 年）。

ウィアート・ウィアートセマ（Wiert Wiertsema）
オランダの環境 NGO である Both ENDS の共同創設者であり、現在シニア・ポリシー・アドバイザー
として資金移動問題を担当。社会人類学者として、特にアジアの NGO と共同で持続可能な開発のための能力開発、情報交換、ネットワーキングなどに取り組んできた。ADB インスペクションファンク
ションの専門家リストのメンバーであり、サムットプラカン汚水処理プロジェクトのインスペクショ
ンにおいてはインスペクションパネルのメンバーとして調査に携わった。

ムシュタック・ガディ（Mushtaq Gadi）
パキスタンの NGO である MAUJ（土地・森林・水プログラム）のプログラム・コーディネーター。
現在進行中である、「第三期チャシュマ右岸灌漑プロジェクト」に関するアジア開発銀行へのインスペ
クションの提訴者の一人であり、土地と水問題に関する市民運動に従事している。社会人類学において修士課程を修了。主な研究論文／著書に、「Policy Linkages of Food Insecurity in Pakistan」(1998
年)、「Legitimacy and Accountability of NGOs in Pakistan」(1999 年)、「Colonization of Irrigation
Resources in the Indus Basin」(2000 年)がある。

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鈴木英輔
アジア開発銀行（ADB）業務評価局長兼総裁付審議役。法学博士（国際法）。イエール大学ロースクー
ルを卒業後、ヒューストン大学法学部助教授を経て ADB に入行。以後 ADB 法務局で法律業務に携わり、2003 年から現職。2001 年から始まったインスペクション政策見直しでは法務局次長として陣頭指揮を取ってきた。

城山英明
東京大学大学院法学政治学研究科助教授。専攻は行政学で、政策形成過程のマネジメント、国際行政、
科学技術と公共政策の交錯領域に属する環境・安全政策等について研究する。主たる主要著書に、『中
央省庁の政策形成過程』（共編著、中央大学出版部、1999 年）、『（続）中央省庁の政策形成過程』（共編著、中央大学出版部、2002 年）、『国際行政の構造』（東京大学出版会、1997 年）がある。また、総務省政策評価会委員、財務省環境社会配慮研究会委員も務める。

松本郁子
国際環境 NGO FoE Japan の開発金融と環境プログラムディレクター。日本政府や企業が関わる途上国での開発事業のモニタリングや政策提言などを通じて、開発に伴う社会環境問題の解決に向けて取り組んでいる。
「国際協力銀行環境ガイドライン統合に係る研究会」メンバー、財務省環境社会配慮研究会委員、JICA 環境社会配慮ガイドライン改定委員などを務める。共著に「途上国支援と環境ガイド
ライン」（緑風出版、2002 年）、「地球を破壊する補助金競争 -海外投資と ECA」
（地球の友ジャパン、
2000 年）、「アジア開発銀行は援助機関なんですか？」（有限会社 MIT、1997 年）がある。

松本悟
環境 NGO メコン・ウォッチ事務局長。一橋大学社会学研究科非常勤講師。NHK 報道記者、日本国際
ボランティアセンター（JVC）ラオス事務所代表、シドニー大学オーストラリアメコンリソースセン
ター研究員を経て現職。著書に、『被害住民が問う開発援助の責任』（築地書館、2003 年）、『メコン河開発』（築地書館、1997 年）、『環境問題資料集成』（共著、旬報社、2002 年）、『環境革命の時代』（共著、東京書籍、2002 年）など。

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世界銀行インスペクションパネルの 10 年

リチャード・E・ビッセル
世界銀行インスペクションパネル前委員長
今から約 10 年前の 1993 年 9 月、世界銀行の確かに損益は重要な問題だったが、世界銀行と理事会は独立したインスペクションパネルを創

各地域におけるそのカウンターパートの最大の設することを決めた。インスペクションパネルの存在理由は、経済・社会開発を促進することにあメンバー及び市民社会は、これまでの 27 の正式った。しかし、世界銀行が融資を行ったいくつかの申し立てを通して得られた、パネルの多くの業のプロジェクトから被害が出ていることが明ら

績に満足することができるかもしれない。

かになった時、特に社会的弱者にそのしわ寄せがしかし、パネルがもたらした影響を疑い、さらに大きかった際、世界銀行を監視して来た人々は世その効果を増すための条件の改善を求める余地

界銀行の全体的な業績を改善するための新しいはまだ残っている、と言えるだけの理由がある。

制度的仕組みが必要性であると結論づけた。その今日はこういったこれまでの成果、現在インス改革の一部として、世界銀行が株主に対してのみ

ペクションパネルが取っているアプローチ、またならず、影響を受ける人々に対してもアカンタビ

次の 10 年を迎えてパネルが現在抱えている優先

リティを持つために、インスペクションパネルが的課題に関して、私の意見を述べられることを嬉創設された。

しく思っている。おそらく、世界銀行のインスペ
クションパネルから得られた教訓は、他の公的金

ここで、2003 年へと時間を進めて何が得られ

融機関のインスペクションメカニズムについてたかについて考えてみたい。現在は多国間開発銀考慮する際にも役立つことだろう。

行にとっては異なる世界になっている。世界銀行
は「50 年 で も う た く さ ん 」(
enough我々は、1993 年にインスペクションパネルがfifty years is)キャンペーンを乗り切った。また独立創設された理由を思い出さねばならない。10 年

した評価結果が、受益者となるべき人々に悪影響

前、国際社会では「公的国際金融機関は民主的なを与えることを明らかにした結果、巨大プロジェ

側面（情報の透明性、意思決定プロセスへの市民

クトから手を引いた。

参加、苦情処理、事務局や職員による政策の遵守、この時、3 つの事例が思い出される。インドのより高い質の制度やプロジェクト、受益者への更サルダル・サロバル・プロジェクト、ネパールのなる利益還元）を持つべきだ」、という統一見解

アルンⅢ水力発電プロジェクト、そして中国西部が生まれつつある。

再開発プロジェクトである。世界銀行は自らの政

これらの多国間開発銀行は明らかに「銀行」以

策、特に社会・環境上のセーフガード政策に合う上の存在であった。政府が株主であるとともに、

ように、そのアプローチを大きく変えた。

これら「銀行」の決定は大きな政治的・社会的効

具体的に言うならば、世界銀行への申し立てを果をもたらすため、純粋な銀行の基準では管理で通して浮上した疑問は、「非自発的移住」や「森きないものであった。

林」などの政策の中身と方向性に関して長期にわ-6-

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1たる再評価をもたらすことになった。

ョンを実施するにあたり、それぞれが独自の限界

世界銀行のインスペクションパネルによってを主張している。いくつかの事例では、文化の違保障される数々の政策をもとにしたプロジェク

いを挙げている。また他ではインスペクションメ

トには、以前に比べて質の向上をみることができカニズムに係る費用の制限の必要性を挙げていると言えると思う。ただこれには、「より多くのる。

資金がプロジェクトベースで使われずに構造調しかしいずれもみな、不十分なアプローチを取整融資に転用されることとなり、その結果他の被る理由を検証してみると、嘘の言い訳をしている。

害を生むことになる」という意見もある。しかしいかなる新しいインスペクションの仕組みにお世界銀行の事務局と職員は、プロジェクトから影いても、透明性やアカウンタビリティなどの側面響を受ける可能性のある人々への配慮をこれまが現在の仕組みと比べて劣ったものになること

で以上に行い、設計基準を合わせた。

を受け入れてはならない。世界銀行のインスペク
ションパネルは他の銀行から教訓を得るとともインスペクションパネルは、世界銀行の外ではに、自らが得た教訓を積極的に提供する必要があ

また別の影響を与えた。同様の仕組みを地域開発る。

銀行やいくつかの輸出信用機関が取り入れた。10年前には、主な国際金融機関のほとんど全てが公我々は更に世界銀行の経験から、コンサルタン

布された政策に基づいた、公的なアカウンタビリ

トなど見せかけではない真の「審査官」が必要でティのための仕組みを作ろうなどとは考えるこあるということを学んだ。独立した個人の指名及ともできなかった。

び政策の審査が、インスペクションパネルの信用

そのうちのいくつかはまだ移行期で効果を出を確立する上で重要であった。

すには十分ではないが、このアプローチが一般的

私はこのアプローチを、他機関で使用されていに受け入れられているという事実は、「国際金融る概念、つまり登録されている人々の多くは多国機関がインスペクションメカニズムのようなも間開発銀行においてコンサルタントとして経験のを持つことを世界規模で保証する」という、過があるという「ロスター（登録簿）」という概念

去 2 年間の G7 財務大臣会合の決議に表れている。

と比較してみようと思う。彼らは多くの場合非常最近の欧州復興開発銀行による設置は、同メカニに優れた技術の専門家ではあるが、それは信頼でズムが世界中で取られるようになる、最終的な動きる調査を遂行できるという必須の条件ではなきのうちのひとつと言える。

い。インスペクションは、機関の記録としてデータが存在しない場合にコンサルタントを利用す

しかしこれで終わったわけではない。市民社会

ることはできる。

はこれまで、次から次へと一機関毎に変化を促してきた。しかし今日、世界銀行を含む全てのイン

また、世界銀行のインスペクションパネルの経

スペクションメカニズムからの教訓をまとめ、今験の再検討の結果は、各インスペクション政策が後へのより確実な方法を見極めていく必要があ

整合性を持つ必要があることを示している。ほとる。

んどの機関の理事会が、同じ出資国政府、さらに

我々は、ひとつの機関が他の機関から教訓を得

言えば同じ政府機関の見解を反映していること

る能力に限界があることを知った。インスペクシ

を考えれば、各機関が異なるインスペクション政-7-

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策を有することは不合理であると言える。

受ける人々はプロジェクトが実施されるまでそしかし、各機関が共通のインスペクション政策の被害を認識することはまれであり、設計の段階を持っているわけではなく、世界銀行はセーフガ

ではわずかな苦情しか出てこない。

ード政策の適応及びインスペクションの可能性を前にすると、逃げ出してしまう借り手がいるこ

最後にインスペクションパネルは、プロジェクとを知った。特に二国間信用メカニズムに逃げ出トの調査結果のモニタリングが欠かせないことすことがしばしばある。また増え続ける協調融資を示した。事務局は元の調査の対象者であるにもは、政策やインスペクションメカニズムにおけるかかわらず、パネルを創設した際の理事会の決議整合性を要求している。我々は既に地域開発銀行

は、理事会による決定のモニタリングを事務局にとの協調融資によるプロジェクトのいくつかで、任せた。しかし、インスペクションパネルに提出

インスペクションパネルへの申し立てがなされされた余りに多くの事例から、我々はモニタリンた例を見てきた。これらのプロジェクトは、それ

グ及びフォローアップが不十分であることを知ぞれの銀行から異なった扱いを受ける可能性がることになった。

あった。これらのインスペクションの経験を調整

いくつかの例では、不十分なフォローアップのしてひとつにするならば、規模の経済を達成する

結果、二度目のインスペクションへの申し立てまことができるだろう。そうすれば、IFAD や各国たは考慮が行われるに至った。不十分なフォローの輸出信用機関などの小規模な融資機関は、自らアップ体制の理由の一つは、「パネルが問題解決のインスペクション制度を持たずとも済むことに際して大きな役割を持つべきではない」というになる。

一部の人々の見解である。もしもこの見方が重視

その際、権限の問題は重要である。世界銀行でされれば、影響住民は、苦情に対する救済を受けは理事会と事務局がインスペクションパネルのるための困難なプロセスを始めても個人的に得役割を大幅に縮小したが、それは逆に拡大する必るものは何もないと判断するため、インスペクシ

要がある。我々はインスペクションへの申し立て

ョンへの申し立てはなくなってしまうことになに対して「窓を再び開ける」必要がある。世界銀る。

行が初めてインスペクションに関わり始めた頃、

私は、世界銀行の職員によるフォローアップを

世界銀行の法務局長は「政策はローンの返済終了

監督するための大規模な官僚制度を提案していまで遵守されることが求められている」と認めてるわけではなく、必要に応じて、条件つきの再イ

いる（IDA の融資に関しては 40 年まで）。

ンスペクションという方法で、職員による政策遵

法務局長はそして、資金が支払われた後に強制守を調査する権限をパネルに与えることを提案するメカニズムがなかったこと、それが限界とししているのである。

て受け入れられていたことを述べた。その後世界
銀行は自らの政策を変更し、政策文書のもつ強制世界銀行のインスペクションパネルの持つ多力を弱めようとした。例えば、プロジェクトの実数の経験は、国際・二国間金融機関のアカウンタ

施に関する責任は全て借り手にあり、プロジェク

ビリティを改善する際の、市民社会の役割に興味トが開始されれば遵守を強制することは困難でのある全ての人にとっての関心事項である。現在ある、などである。

のパネルの機能のいくつかは、利害関係者それぞ

これは、市民社会としては支持できない。影響をれに別のかたちで有用であったことは明らかだ。

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しかしこの十年の経験を終えてまだまだ改善すといえるのではないだろうか。

る点は残っており、成功に甘んずるには時期尚早（訳：東智美）-9-

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NGO から見たインスペクション10 年

デイナ・クラーク
米国弁護士、国際アカウンタビリティプロジェクト
過去 50 年にわたり、国際金融機関の融資によ

つは、世界銀行のインスペクションパネルとしてって何百万もの人々が家から追いやられ、また、知られる新しいアカウンタビリティの仕組みの環境破壊が引き起こされてきた。1980 年、90 年設立だった。それは地元住民が苦情を申し立て、代に、そのようなプロジェクトへの草の根の抗議

世界銀行の政策や手続きの不遵守について独立運動と、援助国を拠点とした国際 NGO の力とが調査するよう要請できる公開の場を提供するも見事に結集した。こうした反対運動は、世界銀行のだ。世界銀行の動きにならい、（世界銀行の制が一つのまとまった社会環境政策を初めて取り

度より明らかに弱体で独立性も低かったが）入れ、また、1993 年には、それらの政策遵守を

ADB および米州開発銀行（IDB）も同様のインモニタリングし、アカウンタビリティを確保する

スペクション政策を打ち立てた。（世界銀行の制ための仕組みを導入する圧力となった。

度より明らかに弱体で独立性も低かったが。）

世界銀行の政策の仕組みはひとつのモデルを

これらの政策とアカウンタビリティの仕組み

提供し、アジア開発銀行（ADB）やそのほかのが運用され、市民社会がその遵守を期待し要求し地域開発金融機関は、さまざまな形でその動きに始めるにしたがい、内部の官僚的な抵抗も強まっ追随した。机上では、それらの政策は、現地の生ている。国際金融機関はアカウンタビリティの仕活に被害を及ぼす決定について地元の住民と協組みを検証する時期に来ている。

議を持つこと、プロジェクトに関連した（経済面、社会面、環境面での）リスクを慎重に評価するこナルマダ・プロジェクトと、住民移転を回避し最小限に抑えること、先住1990 年代前半、サルダル・サロバル・ダムと民族の権利や文化的資産を尊重することを世界

それに付随する灌漑プロジェクトに抗議する草銀行に要求している。しかし、これらの政策はしの根運動の拡大が世界の注目を集めた。サルダ

ばしば遵守されていない。強制的に立ち退かされ

ル・サロバル・ダムはナルマダ川に計画されたた人々の生活は再建されていない。環境へのリス

30 のダム建設計画の一つで、およそ 32 万人の人

クは再三再四にわたり過小評価され、その代償とびとを強制的に立ち退かせることになる。さらにして地元や地球規模での環境問題が起こってい数十万人の人々が水路網によって立ち退かされる。とはいえ、これらの政策はプロジェクトの実る。このダムに対する草の根と国際レベルの反対

施状況を評価できる少なくとも一つの基準を提キャンペーンが不断に展開されたため、世界銀行供した。そして、政策の不遵守という結果を説明は初めて個別のプロジェクトに関する独立調査するにあたり、再度重要な役割を担ったのは草のを実施することに合意した。
1992 年、徹底的な調査の後、独立調査チーム

根レベルの活動家たちだった。
サルダル・サロバル・ダムプロジェクト（後段は報告書を公表した。その報告書は、プロジェク

で詳細に記述）に対する歴史的な闘いの結果の一トを批判した人びとの懸念の多くを肯定し、世界- 10 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

銀行が非自発的移住、それに環境アセスメントに団体の力を結集し、プロジェクトに立ち向かうた

関する政策を遵守できていないことを包括的にめに国際的なキャンペーンをすばやく立ち上げ

書いていた。報告書は、借り入れ国政府が融資のた。最終的に公開された数少ない文書の分析によ

さいの誓約を破っているのにもかかわらず、世界って、プロジェクトは先住民族、非自発的移住、銀行がわざと知らぬふりをして受け入れていた

環境アセスメント、情報公開、またその他の世界ことに言及した。さらに報告書は、そうした世界

銀行の政策に違反していることが明らかになっ銀行の政策の不遵守が人びとや環境に対する影た。

響の責任を共有していると明確に述べた。1993

これらの分析、中国人入植プログラムに伴う人

年、インド政府は、世界銀行のプロジェクト中止権についての避けられない議論、そして世界銀行の動きに先手を打つ形で、世界銀行にプロジェクの社会影響分析へ地元住民が十分に参加していトから撤退するよう求めた。

ないことから、国際的な連携グループは、プロジェクト担当職員、渉外スタッフ、幹部職員、ウォ

中国：チベットの事例

ルフェンソン総裁、世界銀行理事会メンバー、イより最近では、チベットへ中国人を入植させる

ンスペクションパネルのメンバーといった世界

プロジェクトに対し世界銀行の支援を中止させ

銀行のあらゆるレベルの人びとに働きかけ、プロるために、NGO の力が見事に結集された事例がジェクトが世界銀行の定めた基準に達していなある。中国西部地域貧困削減プロジェクトは、伝

いため、世界銀行は融資を承認するべきではない

統的にチベットの一部とみなされている地域へと主張した。

中国の農民およそ 5 万 8000 人を移転させる中国同時期に、中国政府はプロジェクトを支援するのプログラムで、それに世界銀行が組織的かつ資よう世界銀行に対して強い圧力をかけた。そして、

金的支援を行うものだった。世界銀行は中国人農

世界銀行事務局は承認を求めるため理事会にプ

民 5 万 8000 人のための「貧困削減」プロジェク

ロジェクトを提出すると主張して譲らなかった。

トであると正当化したが、チベット人やモンゴル理事会がプロジェクトを承認することになって人の遊牧民を含む 1 万人の立ち退きを迫られる

いた 1 週間前、国際チベットキャンペーン（ICT）

入植地の人びとに対しては、非自発的移住計画やは影響を受ける現地のチベット人たちの代表と先住民族のための開発計画は用意されていなかして、インスペクションパネルに申し立てを行っった。入植地に住む現地のチベット人たちは、プた。1999 年 6 月、理事会はプロジェクトを暫定

ロジェクトに挑戦するために国際的な支援を請的に承認することを決定した。その一方、パネル

う手紙を書き、「このプロジェクトはここに住むの調査結果を再検討する機会を理事会がもつま

私たちにとって死の宣告だ。」と訴えた。

では、プロジェクトへの融資拠出を控え、プロジ

世界銀行がこのプロジェクトへの支援を予定

ェクトを一切進めないという条件を付けた。

しているという一報が流れたとき、プロジェクト

プロジェクトの調査後、インスペクションパネ

はすでに世界銀行の融資承認を待つだけの段階

ルは報告書を出した。その報告書では、苦情の申まで来ていた。しかし、世界銀行はプロジェクト

し立ての内容が立証され、世界銀行の政策不遵守に関する文書を公開しておらず、情報公開の政策という深刻な問題が記されるとともに、世界銀行に違反していた。チベット人を支援する組織は、の政策的な枠組みが組織内で広範にわたり軽視

世界銀行を監視する団体、環境団体、それに人権されている事実を明らかにした。世界銀行事務局- 11 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

はパネルの報告に対する返答のため、中国政府とめる結果となった。借り入れ国は世界銀行の貸付入念に交渉を行った。そして、パネルの調査結果には付帯条件が多過ぎるとの苦情を訴えたので、の多くを認めたが、それにもかかわらず、世界銀

世界銀行は顧客を失うことを懸念した。持続可能

行は追加的な環境・社会調査を実施しながらプロな発展を進める仕組みや貧困削減のためのセー

ジェクトを進めるという結論に達した。2000 年

フガードというよりむしろ、政策は融資決定の障

7 月、パネルの報告書とそれに対する世界銀行事

害として捉えられているのだ。これらのメッセー

務局の返答について議論する理事会が招集され、ジは世界銀行が内包しているインセンティブの理事会メンバーの過半数はプロジェクトを進め構造問題を大きくしている。つまり、その構造のる事務局の提案を却下した。そして、中国はプロ

なかでは、世界銀行職員の報酬は政策遵守に基づ

ジェクトへの融資申請を取り下げた。これは多く

いてではなく、プロジェクトをいかに早く進めるの意味で非常に重要な決定だった。理事会が世界かに左右されているのだ。

銀行事務局によって推進されるプロジェクトを（チベットの申し立てより以前から）内部の改退けたのはこれが初めてのことだった。また、中革プロセスを通じて政策を弱体化させようとす

国がチベットに関連した問題で後退させられた

る強い圧力はあった。そのなかで、世界銀行はプのも初めてのことだった。

ロジェクトの被害を受ける人びとの持つ手続き

この中国・チベットの事例の結果は、アカウン

上認められた権利をないがしろにし、確実に適切タビリティに勝利がもたらされた、すなわち政策

な運用を行うという世界銀行の責任を軽視し、付の枠組みが維持され、インスペクションパネルの加的な責任を借り入れ国政府へ転嫁しようとしプロセスが機能して理事会に尊重され、意思決定ている。これは理解の難しいプロセスだが、外部のあらゆるレベルで市民社会の声に耳が傾けらの専門家たちはそれを世界銀行が地元住民に対れ、その結果として悪いプロジェクトが中止されするアカウンタビリティから逃れ、インスペクシ

たという点で、勇気付けられるものである。しかョンパネルの権限を制限しようとする試みと見しながら、これは同時に、世界銀行内部にアカウなしている。そして、その圧力のなかで、チベッ

ンタビリティの制度に対する反発を生み出した。

トの申し立てのさいに重要な役割を担った二つ

世界銀行事務局は非難の的とされ、強く推進しよの政策、すなわち非自発的移住と先住民族に関すうとしていたプロジェクトが世界銀行自らの政る政策が改訂された。

策的な枠組みの下で阻止された事実によって、頭非自発的移住を悩まされていた。

世界銀行の非自発的移住に関する政策遵守の反発：政策の弱体化

記述は失敗として多く残されている。その政策不そうした反発は政策の枠組み自体、そして、政遵守のコストは「開発」の名の下に家や生活の糧策の遵守に伴う「高いコスト」に集中している。

を失ったにもかかわらず、適切な補償や生活再建

中国・チベットのプロジェクトは、組織的な制約をまったく受けていない何千万人もの人びとが（と外部からの監視）を最小化しようとしたり、負担してきた。世界銀行はこの運用の失敗、貧困

世界銀行職員はより「柔軟に」業務を行う必要が化、環境破壊、そして社会的紛争の増加という結あり、政策をいつ適用するのかを決定する「自由果に対し見て見ぬふりをしている。

裁量」を持つと主張する世界銀行内部の動きを強- 12 -

貧困層や周辺に追いやられ軽視されてきた

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人々が非自発的貧困化という結果に陥っているな発展に関する基準に矛盾するものだった。

ことは、貧困削減という義務を負っていると主張する開発機関に対し、明白な矛盾を提示している。

平坦ではないアカウンタビリティへの道

政策の不遵守を示す証拠が増えてくるなかで、世1994 年に設置されて以来、世界銀行のインス界銀行が責任を持って取るべき行動は、非自発的ペクションパネルは世界銀行の「持続可能な開移住を伴う新しいプロジェクトを一切延期し、失発」という美しい文言と世界銀行自身の全体的な敗の原因と過去の被害を回復する手段を諮問す

政策軽視という現実との間に見られる絶え間なることだろう。

いギャップの歴史を記してきた。パネルのプロセ

しかし、世界銀行事務局はそうした行動をとる

スはまた、プロジェクトの被害を受ける人びとのことはなく、既存の非自発的移住に関する政策を声と懸念が世界銀行の最高意思決定者レベルのかなり弱体化させ、それによって、世界銀行の融注意を引いてきた点で重要だった。これは、過去

資するプロジェクトが原因で強制的に移住させに行なわれてきた政策遵守に対して大目に見よられる人びとの権利が弱められることになるよ

うとする世界銀行内部の動きを除外し、現状をゆうな政策の改訂を承認するよう理事会に圧力をるがす原因ともなっている。上述したように、こかけた。世界銀行はまるでトラック競技の大会で、の動きに対する組織内部の反発の一つは環境・社

ハードルをスムーズに飛び越えることができず

会政策を弱めることによって、パネルの権限と地にぶつかってしまい、悪い成績を残してしまった

元住民の申し立ての根拠を制限しようとするもと当惑している陸上競技の選手のような対応をのだ。

している。熱心にトレーニングに専念して成績をアカウンタビリティに対する取り組みを続け上げるよりも、真夜中に戻ってきて（見えないとていくにあたり、上述した改革のどれもが長年にころで）ハードルの脚を数インチ切り取ろうとしわたる市民社会グループの献身的な努力なしでているようなものだ。

は起こらなかったものばかりであることを心にたとえば、非自発的移住に関する政策に関連し留めておくことは重要だ。そうした努力の局面毎て提案された改訂の一つは、土地の損失に対するに、次の段階へ向けた方向性が示されてきた。ま

補償を土地の所有権を請求することが国の土地

ず政策、それからインスペクションパネル、そし法で認められている人々に限ることだ。この改訂て理事会が欠陥プロジェクトの推進を止めるたによって、伝統的に居住してきた土地の所有権をめに実際にそうした政策を適用したという先例保証されていない何百万人もの先住民族、高地やを勝ち取ったこと――中国・チベットの事例にお森林地帯に暮らす人びとは区別して対応される

ける勝利は、ナルマダ渓谷や数知れない他の場所ことになる。さらに、世界銀行は立ち退きの「間で自分たちの権利、生活の糧、そして自然資源を接的な」損害に対する補償の支払いを認めていな守るために長年闘ってきた人びとの努力の上にい。これらの改訂は、世界ダム委員会が展開して築かれたものなのだ。

いる基準を含む、既存の国際的な人権や持続可能- 13 -（訳：波多江秀枝）国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ADB のインスペクション政策と過去の申し立て福田健治
メコン・ウォッチ

はじめに地域の途上国に対して融資を行う国際金融機関

アジア開発銀行（ADB）も、世界銀行に続いだ。1966 年に設立され、本部はマニラにある。

て 1995 年に「インスペクション機能」を設置し世界銀行の弟分とも言え、毎年 6000 億円以上のた。しかしこの制度は世界銀行のインスペクショ

資金をアジア太平洋の各国に貸し付けている。二ンパネルと比較して独立性が低く、また途上国のカ国間援助では支援の対象とならない大規模な住民にとって利用することが困難だったため、あインフラストラクチャー建設への融資や、途上国

まり利用されてこなかった。また唯一インスペクの経済社会改革を含む条件を付して貸し付けをション機能に基づくインスペクションが行われ行うセクターローンなどは、途上国の人々の生活

たタイの汚水処理プロジェクトの調査でも、制度に大きな影響を及ぼしてきた。これに対応するよそのものの多くの問題点が明らかになった。このうに、1980 年代後半から、アジア諸国の NGO

結果 2001 年末から制度見直しが行われ、2003

を中心に、ADB による環境破壊を批判し、ADB

年 5 月に新制度がアカウンタビリティメカニズ

のアカウンタビリティを求めるキャンペーンがムと名前を変えて導入された。

行われてきた。

このセッションでは、最初に私が ADB の旧イ

ADB のプロジェクトや政策に関する意思決定

ンスペクション機能の概要とこれまでの申し立は、61 カ国の加盟国の代表者である理事からなてを概観する。次に唯一の調査例であるサムット

る理事会で行われる。世界銀行同様、各国の投票

プラカン汚水処理プロジェクトに専門家パネル

権は出資額に応じて決められる。理事は 12 人しとして調査に関わったウィアート・ウィアートセ

かおらず、日本・米国・中国以外の国は複数の国

マ氏に、パネルから見た問題点を指摘してもらう。

がグループを作って理事を送っている。理事会に現在インスペクションへの申し立てが行われ、調プロジェクトや政策を提案し、承認されたプロジ

査開始を待っているチャシュマ右岸灌漑プロジ

ェクトや政策を実施するのが事務局だ。事務局のェクトのインスペクション申し立て者であるム

トップは総裁であり、総裁は理事会の議長も務め

シュタック・ガディ氏からは、現地 NGO の視点ている。

から見たインスペクション制度のあり方につい

ADB は日本が極めて大きな影響力を持っていて提起してもらう。また ADB の新アカウンタビ

る国際機関だ。日本はアメリカと並んで ADB へ

リティ・メカニズムについて、制度改定に取り組の最大の出資国であり、理事会では 13%の投票んできた ADB の鈴木英輔氏に説明してもらった権を有する。7 人の歴代総裁は全て日本人であり、あと、議論に入りたい。

1 名を除いて旧大蔵省の高官である。ADB の専
門職員の約 12%が日本人であり、財務省からのアジア開発銀行とは出向者が総裁特別補佐官・予算人事管理局長等のアジア開発銀行（ADB）は、アジア・太平洋

要職を占めている。

- 14 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ADB のインスペクション政策制定

これまでの申し立て

ADB もまた、各地の環境や人々の生活を破壊

インスペクション機能への申し立ては 8 件、4 プしてきたとして批判されてきた。外部からの圧力

ロジェクトについて行われた。そのうち理事会がに押されるように、世界銀行に遅れること 2 年、調査を承認したのは 2 件のみであり、調査が実際

ADB 理事会はインスペクション政策を採用し、に行われたのは先述のタイの汚水プロジェクト

これに基づき 1996 年に制度の運用が始まった。

だけである。

世界銀行のインスペクションパネル同様、プロジ
ェクトの影響を受ける人々からの申し立てをもコランギ汚水処理プロジェクト（パキスタン）とに、ADB の政策不遵守について第三者が調査

最初の 2 件はパキスタンの汚水処理プロジェクを行うメカニズムである。

トに関するものである。申し立てへの十分な支援

ADB インスペクション機能は、世界銀行のイを受けることができなかったため、申し立て団体

ンスペクションパネルと比較して独立性が低く、であるパキスタンの NGO・CREED（効率的かアクセスしにくい制度である。インスペクション

つ公平な開発への改革のための市民同盟）は申し

パネルとの相違は以下のように要約できる。

立て者として不適格とされ、申し立ては承認され・ 常設のパネルがない…調査にあたるパネルなかった。

は理事会が調査を承認した後に、専門家リストの中から選定され設置される。常設のパネ

サムットプラカン汚水処理プロジェクト（タイ）ルがないため、パネルが経験を積み重ねるこ

サムットプラカン汚水処理プロジェクトは、ことができず、申し立て者への支援も行われなれまでで唯一インスペクションの全プロセスをい。

終了している。2001 年 7 月 10 日、ADB 理事会

・ 理事会インスペクション委員会（BIC）の存は全会一致でインスペクション実施を承認した。

在…ADB インスペクション機能では、BIC調査は様々な困難にぶつかった。パネルはタイが大きな役割を有する。パネルに代わって、政府の抵抗に合い現地訪問ができず、マニラでの申し立てを受け付け、調査の可否を理事会に文書レビュー及びインタビューのみで調査報告勧告し、またパネルの報告書に基づき改善策

書をまとめた。ADB の文書へのアクセスにも困を理事会に勧告する。BIC はパネルの独立性難が伴なったという。それでもパネルは報告書で、を損ない、また BIC メンバーの膨大な作業量

7 つの ADB の政策が違反されていたことを指摘

や利害関係の衝突が問題となっている。

し、事務局は全ての違反の指摘に対して反論を提・ 長いプロセス…インスペクション機能では出したが、BIC もその大部分を承認した。しかし、申し立て前に総裁への苦情申し立てを行う

理事会では政策違反の有無について結論を出す

よう要求されている。またパネルと BIC といことができず、その後もプロジェクトの環境影響

う二重構造のため、インスペクションパネル

や住民参加について十分な改善がされていない。

よりも長く複雑なプロセスとなっている。

プロジェクトそのものは 2003 年 2 月にタイ政府

・ 言語…申し立ては英語で行われなければなが中断の決定を行い、現在は建設がストップしてらない。一方、インスペクションパネルは英いる。

語以外での申し立ても認めている。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

南部道路網開発プロジェクト（スリランカ）

チャシュマ右岸灌漑プロジェクト（パキスタン）

4 件の申し立てが行われたこのプロジェクト
では、申し立て者による

この大規模灌漑プロジェクトへの申し立ては政策違反の指摘は不承認されたものの、パキスタン政府による問題解十分であるとして BIC はインスペクション実施

決のための委員会に時間を与えるためとして調を勧告しなかった。

査開始が遅れている。早くて 8 月、遅くて 12 月に調査が開始される予定である。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

サムットプラカン汚水処理プロジェクトへのADB インスペクションからの教訓

ウィアート・ウィアートセマ
Both ENDS シニア政策アドバイザー
この文書はアジア開発銀行(ADB)のサムット

27 日、このプロジェクトのサイトに近いクロン

プラカン汚水処理プロジェクトに対するインス

ダン村から、村長を含む３人の住民が、ADB の

ペクションパネルの経験を紹介するものである。

千野総裁に対して最初の苦情を申し立てたこと

インスペクションパネルの全てのメンバーが共から始まった。彼らはプロジェクトによって影響有する問題を反省しようとする取り組みが行わを受ける２つの村（クロンダンとソンクロン）のれてきた。この文書では、パネルの活動がより広コミュニティを代表して苦情を書いた。この最初

い ADB のインスペクションのプロセスにどのよの陳情では、ADB のいくつかの政策違反につい

うに位置付けられているかを明らかにする。そしての問題が挙げられた。2001 年１月 11 日、千野て、パネルが関心を有する様々な論点を述べる。

総裁はこれに応え、影響を受けるコミュニティのサムットプラカンのインスペクションが終結し参加が希薄であったことは認めたが、全体としてた後、ADB はそのインスペクション機能についは ADB の政策や手順に従っているものであるとての広範囲に渡る見直しプロセスを開始した。この結論を出した。

のプロセスが、後で述べる新しいアカウンタビリ

この３人の申し立て者は、この回答には納得せティメカニズムにつながった。最終的にサムット

ず、2001 年４月５日、ADB の理事会インスペク

プラカンのインスペクションから多くの教訓がション委員会(BIC)にインスペクションの要求を得られた。問題は残っているが、これらの教訓の提出した。このインスペクションの要求を受けて、うちいくつかは新しいメカニズムのなかに取り

BIC は事務局に回答を求めた。事務局の回答は入れられたと評価されている。

2001 年３月 24 日に BIC に提出された。BIC はこれを申し立て者に送り、彼らに追加の情報を提インスペクションのプロセス

出するように求めた。彼らは追加の情報を提出す
る必要はないと答えた。2001 年６月 20 日、BIC

2001 年７月 10 日、ADB の理事会は、タイのは理事会に対し、このプロジェクトのインスペク

サムットプラカン汚水処理プロジェクトのインションを承認するようにという勧告を提出し、７

スペクションを承認した。ADB においてインス

月 10 日に承認された。

ペクションが承認されたのはこれが初めてのこ

この決定に従って、BIC はインスペクション機とであった。しかし、このプロジェクトに関する能の専門家リストから３人のメンバーを選出し実際のインスペクションのプロセスは、1995 年た。パネルのメンバーは、環境・法律・社会科学

11 月 10 日に承認された ADB のインスペクショなどの異なる専門性を持ち、異なる地域出身の者

ン政策に基づき、もっと早い時期に始まっていた。

から選出された。2001 年８月 27 日にパネルは活インスペクションのプロセスは、2000 年 11 月

動を開始したが、11 月８日に一時作業を中断し- 17 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

た。BIC の要求を受け、11 月 27 日にパネルは中パネルが設置されると、パネルは、パネルの業間報告書を提出し、12 月 14 日には最終報告書を務指示書（TOR）の草案を協議し、作業計画と提出した。BIC は ADB 事務局にこの最終報告書

タイムテーブルを決定するために、2001 年８月

に対する回答を要求し、2002 年 2 月 28 日に事務27・28 日に BIC と会合を持つことになった。パ

局は回答を提出した。BIC はその報告書と勧告を

ネルのメンバーは在宅で仕事を開始し、８月 26

理事会に送った。理事会はこの報告書を 2002 年日、最初の事前会合がマニラで開かれた。パネル

３月 25 日に承認し、その２日後に BIC は申し立のメンバーはそれまでお互いのことを知らなかて者にこれを通知した。これをもって、2001 年ったので、この事前会合は、BIC との会合を効果

11 月 27 日に最初の苦情を受けて始まったインス的にするために重要なものであった。９月４日、ペクションのプロセスが終了した。それはちょう

BIC は作業計画とタイムテーブルを盛り込んだ

ど 16 ヶ月に及び、パネルは 4 ヶ月弱、このプロ

業務指示書を出した。
作業計画では、９月 10 日、パネルはバンコク

セスに関わった。
インスペクションの結果、ADB 理事会は「事に再び招集されることになっていた。インスペク

務局は移転の影響についてモニタリングを続け、ションの申し立てで挙げられた問題をきちんと影響住民とのコンサルテーションや影響住民の理解するために、タイの申し立て者とその他のス

参加について適正に配慮し、最終的に事務局は賠

テークホルダーとの会合を行い、調査を開始する

償を含む移転計画の状況と提言についての半期という目的であった。インスペクションが承認さ報告書を提出する」との勧告を行った。最新の第れた２日後には、ADB のインスペクション手続

2 回目の半期報告書は、2003 年３月末に理事会

きの第 52 段落の規定に従って、BIC はタイ政府に提出された。

にパネルの現地訪問の承諾を求めた。残念なことに、９月６日になって、BIC はタイ政府から、一インスペクションパネルの経験

回限りのタイ訪問について、いくつかの条件を主張する回答を受け取った。そこには、パネルの訪

サムットプラカン汚水処理プロジェクトのイ

問の結果、建設業者が損失や損害を訴えた場合、

ンスペクションは、初めて ADB の理事会で承認それに対する責任を ADB が負わなければならなされたインスペクションであった。パネルはこのいといった要求が含まれていた。

活動がサムットプラカンのプロジェクトのステ

これによって、パネルはタイを訪問することがークホルダー全てにとって重要なものであるとできなくなり、9 月 12 日、マニラに招集された。

ともに、これが初めてのインスペクションである

パネルと BIC は、このインスペクションの異なという観点からも重要なものであることを強くるステークホルダーに対して、公平なアクセスが認識していた。また、将来における ADB のイン確保されていないことによって生じる深刻な結スペクション政策の有効性を傷つけるような前果について協議した。当初、パネルはプロジェク

例を作ってしまうという間違いを犯してはいけトに関連する文書の収集と分析に集中し、BIC はないという責任を負っていた。インスペクション

再び現地訪問の承認を得ようと努力することがの活動を通じて、パネルはインスペクション委員同意された。しかし残念なことに、10 月 10 日に会（BIC）のメンバー、特に委員長から指示を受タイ政府から二度目の回答が出され、そこではパけた。

ネルのタイ訪問を妨げる条件が再び主張されて- 18 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

いた。

この問題が真剣に扱われなければ、公開性とこれにより、ここでも ADB のインスペクショ

ADB の支援による活動によって影響を受ける

ン手続き第 52 段落の規定に従って、「パネルは状人々の参加を向上させようという ADB の取り組

況に応じてその作業計画を修正し、パネルやみが冷笑を浴び、傷つけられるだろうと感じてい

ADB が入手可能な報告書やその他の情報に基づた。パネルにとっては、これらの条件は、その作いて審査を行」わなければならなくなった。申し業を行う上で不可欠な公平性を損なわせるもの

立て者へのアクセスは修正案にとって不可欠ででもあった。パネルがインスペクションの全てのあったので、パネルは 10 月 18 日、代わりに申ステークホルダーに公平にアクセスすることがし立て者にマニラを訪れるよう依頼した。作業計

できず、それらステークホルダーもパネルに公平画から現地訪問が除かれたままになれば、深刻なにアクセスすることができなかった。「二ヶ月以リスクが生じるということは十分に認識されて上もインスペクションの申し立て者と連絡が一いた。しかしながら、申し立て者は、その週のう

切取れなかったのは実に悩ましいことである」

ちに、マニラへの招待を拒否した。ここで、イン（インスペクションパネルの最終報告書、第 32

スペクションの取り組みは失敗したかに見えた。

段落）。

最終的な試みとして、BIC の委員長は全権を行使

パネルの仕事とインスペクションの一時中止

して、パネルの訪問の提案に課せられた条件を取の決定が通知され、11 月 12 日に BIC はパネル

り下げるよう協議するために、バンコクへ代表団に対し、インスペクション手続きの第 55 段落にを派遣することを決定した。この訪問によって事

従って、「委員会からのさらなる指示を待ちつつ、態は打開されるだろうと予想されていたし、実際

2001 年 11 月末までに中間報告書を作成する」よに信じられており、11 月２日にパネルは ADB のうに求めた。パネルはさらに以下のような通知をスタッフと会談を行うことを決定した。11 月８受けた。「現在の状況が変化すれば、パネルは、日、パネルは BIC から、残念なことにこの代表最初の作業計画に描かれていたように、コンサル

団派遣にも関わらず、タイ政府は元々の姿勢を変テーションを行うためにプロジェクト地を訪問

えていないと伝えられた。

することができ、委員会はパネルに対し、妥当なこういった展開について、真剣な考察が行われ時期にインスペクションの再開を求める。しかし、た後、パネルはインスペクションを一時中断し、もし妥当なタイムフレームのなかで、状況が変わ

その他の公式のインタビューも中止した。当然のらなければ、委員会は、インスペクション手続きことながら、パネルは、インスペクションの現地の第 56 段落に従って、パネルに最終報告書の提訪問から生じる財政的な負担を ADB が担うべき出を求める」。11 月 27 日にパネルは BIC に中間であるというタイ政府の要求に関して決定する

報告書を提出した。翌日、タイ政府は ADB から立場になかった。パネルはさらにもしこの条件がの新しい要求への回答として、９月６日に述べら前例となってしまえば、将来、現地のインスペクれたのと全く同様に、パネルの訪問に対する条件

ションが実行できなくなるという状況が起こりをもう一度主張した。

得ると感じていた。それらの条件は、インスペク

12 月７日、BIC はパネルに最終報告書を準備

ション制度の有効性と健全性を傷つけるものでするように求めた。パネルの勧告に反して、BICあり、このような制度を作ることの基本的な精神は、同じ日に申し立て者に対し、中間報告書は公と目的に逆行するものであった。パネルは、もし開しないと通知した。これによって、全ての活動- 19 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

期間を通じて、パネルは申し立て者と本質的な問てのインスペクション・プロセスの重要性を理解

題について話し合うことができなかったことがする必要があると評価した。

強調された。これを受けて、2001 年 12 月 14 日にパネルは BIC に最終報告書を提出した。

2001 年 11 月 29 日に BIC に提出された別個の覚え書きの中で、パネルは直面した問題を分析しようと試み、将来に向けて以下の提案を出した。

インスペクション手続きに関するパネルの提案（1）インスペクションの条件
パネルは、インスペクションのプロセスの間、手続きと条件について多くの変更が行われた。全

パネルは、全てのステークホルダーの期待に応ての状況の下で、公平を保つという責任を果たす

えることができず、このプロジェクトのインスペために、パネルはこれらの問題から距離を置いてクションのプロセスを完了できなかったことにいた。しかし、パネルの全てのインスペクション

大変失望した。パネルに課された条件は、申し立の活動と並行して、現地訪問の条件についての交て者や他のステークホルダーへの公平なアクセ渉が長引くという事態が起こった。この状況によスの妨げとなり、事実調査と評価を完了させるこって、何度も作業計画を書き直させられることにとができなかった。このインスペクションのプロなった。これによって、また、プロジェクトの様々セスを通じ、パネルは特に以下の点に懸念を有しなステークホルダーと連絡を取るプロセスがバている。

ランスを欠いたものにもなってしまった。ADBのスタッフとマネージャーとの事前のインタビ

情報へのアクセス

ューが始まっても、他のステークホルダーへのア

パネルの作業にとって必要な全ての情報にアククセスは同じように確保されはしなかった。これ

セスが非常に重大な問題であった。（例：タイには、公平なパネルにとって非常に望ましくない状

存在する文書）況であった。

中立性と公平性

それゆえ、パネルは、将来のインスペクション

パネルが作業計画を調整するように要求されたに対し、パネルの作業の条件は、事前に交渉され、際には、事実の上でも認識の上でも、すべての関業務指示書にしっかりと組み込まれるべきであ

係者に対する中立性と効率性が維持されているると提案した。

かどうかが検証された。

（2）プロジェクト・サイトへのアクセス

透明性

タイとプロジェクト・サイトへの訪問に特定のパネルは全てのステークホルダーにその活動に条件が課せられたことで、そのような訪問を考慮

ついて適切に情報を伝える手段を持っていなかすることができなくなった。パネルは、将来のイった。（例：独立したウェブサイトの不在）

ンスペクションのケースにおいても、政府に同じような条件を作らせてしまうような前例を作る

中間報告書を完成させた後、パネルは BIC のことはしたくないと決意した。これは、ADB の公平で中立かつ独立したインスペクション・プロ

インスペクション政策の下での今後のインスペ

セスという約束を実現するのが極めて困難であクションにとって、現地訪問が行われないことで、ったと結論付けた。パネルは、ADB は全体とし実質的にインスペクションのシステムの誠実さて明らかに、アカウンタビリティメカニズムとしが損なわれるということであった。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

パネルは ADB によって行われる融資を規律す

ADB の手続きが、パネルの裁量で進行報告をる一般約定が、「通常業務融資規則」において記ADB のウェブサイトに載せる上での障害となっ載されていることを指摘した。この文書のセクシていることが分かってきた。良く言えば、このこ

ョン 7.06 には、借り入れ人は「ADB の代表者が、とは ADB の官僚的な性質を表しており、悪く言融資に関する目的に関連する範囲であれば、どこ

えば、ADB のマネージャーが透明性と公開制のでも訪問できる機会を与えるものとする」と書か問題に対して鈍感であることを示している。そのれている。パネルはインスペクション政策とイン

結果、ADB のスタッフやマネージャーを含め、スペクション手続きの関連のセクションの条文

ステークホルダーは、パネルが作業計画の調整にを改定し、同様の文言が追加されるべきだと提案

関し決定権を持つこと、特に、インスペクションした。

を延長について決定権を持つことが重要である（3）パネルの作業手続き

ことの理由を理解していない。

BIC との業務指示書の最初の検討では、ADB

パネルは、BIC が作業計画の変更について公開の内部の標準的な手続きが厳密に適用されるこするよう求めるパネルの要請を真剣に検討するとは、インスペクションのプロセスの独立性を脅ことを可能にするために、インスペクション手続

かすものであることが明らかになった。ADB 内

きの第 55 段落を拡大するように提案した。具体部の標準的な手続きが必要であることは明らか的に言えば、起こり得る利益対立を避けるために、だが、独立したパネルの作業に厳格に適用されるパネルは、BIC に対し、ADB の通常のウェブサと、その効率性を損なってしまう。インスペクシ

イトの責任者からは独立して、ADB のインスペョン・プロセスにおいては、ADB だけではなく、クション機能の特別なウェブサイトを持つこと

他のステークホルダーも同じように関わっておを考慮するよう提案した。

り、パネルの作業手続きは、彼ら全てに貢献する（5）プロセスの独立性

ものでなければならない。それゆえ、パネルの独インスペクションのプロセスの独立性と中立

立性を維持するためには、パネルが独自の作業手性が、事実上も一般の人々の認識の上でも確保さ続きを作れることが求められる。

れることが求められる。パネルはインスペクショ

この目的のため、パネルは、パネルは様々なス

ン委員会事務局（SBIC）に実務上、非常に支え

テークホルダーとコミュニケーションを持つたられてきた。プロセスの公平性を保持するために、めの作業手続きを作り上げることができると明SBIC と ADB 事務局の間に「防火壁」が設置さ示するように、インスペクション手続きの第 48れた。それは、SBIC に対し、インスペクション

段落 を書き換えることを提案した。

に関する全ての問題について、BIC の委員長にだ（4）透明性け報告するよう求めるものであった。SBIC は独

業務指示書の第 12 条には、パネルは定期的に自にインスペクションに関する文書の機密ファ

BIC に報告を行わなければならないと記述されイルを有し、ADB の事務局や他の ADB のスタている。したがって、調査の内容よりもむしろプッフとはインスペクションに関する問題は全くロセスに焦点を当てた進行状況の概略の報告書

議論しなかった。BIC とパネルに法的な助言を行は、それらを ADB のウェブサイトに載せることうために、インスペクション手続きの第 51 段落などを含み、一般に入手可能なものにすることがに基づき任命されている法務局課長に対しても、できる。二つの根拠で、プレスリリースに関する類似の「防火壁」が設置された。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

パネルは、「防護壁」について評価を行い、可能あった。ある文書（例えば、調達委員会の議事録）

な改善を行い、インスペクション・プロセスに含は極秘と分類され、パネルは入手できなかった。

まれるべきであると提案した。可能な限り、人々

パネルのメンバーは機密保持と情報の開示にを利害対立につながるような立場に置かないよ

関する ADB の政策に左右されるので、パネルは、

うにしなければならない。法務局長、官房長、そプロジェクトに関連していれば、どんな機密文書

して ADB の他の幹部は、インスペクション政策

でもインスペクションのために入手できるようの改定に関わってくることは明らかである。しかにするべきであると提案した。

し、パネルは、利害対立を避けるために透明性の（8）政策と手続きの定義

高い「防火壁」が設置されない限り、BIC は、厳BIC が理事会に提出したインスペクション申密にこれら ADB 幹部が改定された政策の運用にし立てについての報告書において、すでに「理事関わらないようにする必要があると提案した。

会によって承認されているものの業務マニュア（6）独立した法律顧問

ルには組み込まれていない政策があり、そのため、ADB 内部からの法律上の助言は行われたが、

インスペクション政策の下では、それらは 政策

パネルは、業務指示書について、インスペクショと手続き の定義に当てはまらない」と述べられン手続きの第 51 段落に言及されているようなていた。パネルの業務指示書について、インスペ

ADB の法的な立場に関連しない法的な疑問を相クションの要求で言及されているような政策（例談する法律コンサルタントを雇う自由を持つべ

えば、漁業政策、汚職防止政策）が、インスペク

きであるということも主張した。パネルは、そのションの範囲外とされたとの結論が出された。一

ような独立した手段を使うことができなかった方で、パネルはこの問題をもっと調べる余地を与が、そういった手段があることが、公平性を保つえられた。ADB のスタッフとの会談において、ためには重要であると考えた。

パネルは、いったん理事会によって政策が承認さしたがって、パネルは、インスペクション手続れると、スタッフはただちにその政策を業務に適きの前述の段落に含まれているような ADB の法用しようとする場合があることについて知らさ的立場、権利、義務には関わらない問題に対処すれた。それゆえ、そのような政策を、さらなる議るために、ADB の外部から法律顧問を呼ぶこと論を経ることなく、適用範囲にあると見なしていを提案した。

た。

（7）文書へのアクセス

パネルはインスペクション手続きの条文を、調査が始められた時、パネルは、プロジェクト

ADB 内で受け入れられている慣例を、インスペに関する書類の最初のリストを受け取った。プロ

クションの対象となる政策の定義に反映するよ

ジェクトに関する全ての問題に関する連絡担当

うに調整するべきであると提案した。

者として、プロジェクト部門内部のスタッフが指（9）パネルの報告に関する問題名された。しかし、文書の開示は遅れ、パネルは、

インスペクション手続きにおいては、プロジェ

いくつかの文書は、実施機関や他の外部の機関かクトの目的や実施を変更を提言することが認め

ら要求されなければ開示できないと通知された。

られているのは最終報告書のみである（第 64 段

インスペクションが一時停止された時点で、パネ落）。パネルは、インスペクションが行われていルが場合によっては数週間前に要求したにもかる間に、プロジェクトの継続によって深刻な影響

かわらず、受け取れないままになっている文書がが生じる、あるいは緊急に緩和策が必要であると- 22 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

いう見解に達した場合、インスペクション・プロ

年には世界の様々な地域で協議会が開催された。

セスのより初期の段階で最終報告書同様のこうADB は、2003 年５月 29 日、ADB が支援するプ

した勧告を行う権限が付与されているべきだと

ロジェクトによって影響を受ける人々の問題に考える。

対応するための新しいアカウンタビリティメカ

また、ADB による作為または不作為が「直接ニズムを承認した。総裁は、2003 年６月 13 日、的かつ実質的な」被害を引き起こしたかどうかとADB の新しいアカウンタビリティメカニズムにいう問題にも解釈の余地がある。インスペクショ

ついて、業務マニュアル(OM)セクション 49 の発ン手続き（第 23 段落- e）に記載されている申し行を承認した。このメカニズムは、以下の二つの立て者に対する条項では、 集団の権利や利益機能から成り立っている。

が含まれているが、報告書についてのパネルに対する条項（第 56 段落ーc）では、そういった記述

・ コンサルテーション・フェーズ：対話集会やがない。パネルは、その報告書のなかで、被害が調停や和解など、全ての関係者の承認と参加起こりうる地域に対する独自の評価において 権による非公式で合意に基づく方法を通じ、を考慮に入れてきた。第 56 段落ーc

ADB が支援するプロジェクトによって生じ利と利益

では、この矛盾を正しく改めるべきである。

た特定の問題について、プロジェクトの影響（10） インスペクション・プロセスにおける効率性の住民を支援する。このメカニズムの下で任命必要性されるスペシャル・プロジェクト・ファシリ

はっきりと規定されているわけではないが、イテーター（SPF）が、このフェーズを担うこ

ンスペクション手続きでは、それぞれのインスペとになる。SPF は、総裁に直接報告を行う。

クションに対し、全く異なるパネルが選ばれるこ・ 遵守調査フェーズ：プロジェクトの影響を受とが提案されている。サムットプラカン汚水処理ける人々が（特定の状況においては理事も）、プロジェクトのインスペクションの経験から、パ

コンプライアンス・レビューの条件を満たし

ネルのメンバーが ADB とインスペクションのプていれば、ADB に対する異議申し立てを表

ロセスについて熟知するまで、BIC とパネルは、明することができる場を作り、ADB の業務

非常に多くの時間と労力を使うことが分かった。

におけるアカウンタビリティを確立する。こ

パネルは、パネルに継続性を持たせることで、各のメカニズムの下で３人のコンプライアン

インスペクション毎に全く新しいパネルを任命

ス・レビュー・パネル（ CRP）が設置された。

することの有効性と効率性を改善でき、この目的

CRP は、プロジェクトの影響住民にとって、に沿って、前のパネルから少なくとも一人は再び直接的に、不都合で物質的な被害を与えた、任命されるべきであると提案した。

もしくは与える可能性のある、ADB のプロ
ジェクトにおいて、ADB の政策や手続きにインスペクション機能の再検討：
ADB の新しいアカウンタビリティメカニズムの設立

よる違反行為を調査する。CRP は、プロジェ
クトの遵守を確保するための提言を行う。この中には、適切であれば、プロジェクトの目

サムットプラカン汚水処理プロジェクトのイ

的や実施について改善のための変更も含ま

ンスペクションが終了し、ADB はインスペクシ

れ る 。 CRP は 、 理 事 会 遵 守 調 査 委 員 会

ョン機能の徹底的な再検討に乗り出した。2002（BCRC）に報告する特定の活動を除き、遵- 23 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

守調査後のモニタリングやその成果を含む

ンスペクション手続き、第４段落）である。新し全ての活動について、直接理事会に報告を行いメカニズムは、ADB の外部のステークホルダ

う。

ーからの要求にもはっきりと応えている。それは、現在、BIC は BCRC を再編成し、以下の方法

ADB 内外の多様な意見に応えるものであること

で BCRC に監督機能を持たせようとしている。

を理解されなければならない。実際に、このメカ・ BCRC は、CRP が提案した業務指示書とタ

ニズムでは、時として対立する意見の仲裁が行わ

イムフレームを、CRP による公開前に承認すれる。
ADB の新しいアカウンタビリティメカニズムる。
・ BCRC は、コンプライアンス・レビューの結は、いくつかの点において、今のインスペクショ

果として、理事会が承認した対応策の実施のン機能より改善されている。 ２フェーズ・アプ

モニタリングについての報告書の草案を、ローチ によって、サムットプラカンのケースで

CRP が最終決定する前に審査する。

起こったように、異議申し立て者が提起した問題

異議申し立て者は、まずは、遵守調査フェーズ

が取り上げられないままにされるということはの下で、ADB のアカウンタビリティ確立を求め少なくなるだろう。また、異議申し立て者を含む、

るのではなく、コンサルテーション・フェーズにプロジェクトの様々なステークホルダーとのコ

進まなければならない。

ンサルテーションの機会がより広げられる。SPF

新しいアカウンタビリティメカニズムは、SPFと CRP を常設することで、必要な情報へのアクもしくは CRP のメンバーのどちらかが任命されセスを可能にする所定の業務が容易になるであてから 30 日後に実施される。理事会によってころう。また、二つの新しい機能がそれぞれウェブの期間が延長されなければ、2003 年 11 月 29 日

サイトを運営し、より透明性が高まったのも大きまでにこれが行われる。

な改善点である。もう一つの改善点は、遵守調査の範囲が、ADB の政策や手続きだけではなく、

サムットプラカンのインスペクションからの教訓「スタッへの指示や、プロジェクトの形成・推進・実行に関わり、ADB の政策や手続きに組み込まれることになるその他の文書も対象としてサムットプラカンのパネルは、ADB の業務を含まれる」となったことである。

改善するために、アカウンタビリティメカニズム

新しいアカウンタビリティメカニズムが実行の重要性が内部で認識される必要があるとの評されるによって、サムットプラカンの経験から出価を行った。インスペクション政策の再検討のプてきた全ての問題が適切に処理されるかどうか

ロセスはこの目的に貢献するものであった。新しが明らかになるだろう。SPF と CRP が、信頼性・いアカウンタビリティメカニズムについての政独立性が高く、公平かつ公正な体制を作り上げる

策文書は、そのなかでも認識されているように、ことができるかが特に重要である。この目的を達

サムットプラカンのインスペクションによって成するためには、少なくとも３つの特定の問題に明らかになった問題に対する明確反応として出ついて、引き続き注意を払い、モニタリングを続てきたものであった。明らかにされた問題とは、けることが必要である。

「独立性、信頼性、透明性と情報公開、そしてイ
ンスペクションの効率性に関する問題」（ADB イ

内部の手続き- 24 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

どちらの機能も独自の内部の手続きを作成することは良い慣行である。特に CRP による現地ることが重要である。ADB のスタッフを含めて、訪問は、明らかに当該国や当該の民間出資者にとアカウンタビリティメカニズムに関わる全てのって慎重な問題である。
「CRP の調査における現

ステークホルダーが自らの権利と義務を自覚す

地訪問が、当該国や民間出資者が異議を唱えず、るためには、手続きを公開し、透明性を確保する

CRP が当該国や民間出資者の同意を事前に得ら必要がある。準備のプロセスに関する ADB の文れる場合にしか行われない」（業務マニュアル 49、書によると、新しいメカニズムについて、事前に第 61 段落）という条件について、詳細なモニタ

内部の手続きを別個に準備するコンサルタント

リングを行う必要がある。サムットプラカンのイを雇用することが、総裁によって承認されたとし

ンスペクションのケースでも同じような条件がている（第５段落）。このイニシアチブは新しい課され、完全なインスペクションを妨げられるこ機能が迅速に開始されるための前向きなステッとになった。新しいメカニズムの下で同じようなプである。一方で、この新しい体制では、彼らが状況が起こらないことが望まれる。

取り扱う具体的な事実に対処するために、内部の手続きを調整する余地を残しておくことが必要

以上のように問題を挙げたが、サムットプラカ

である。

ンのインスペクションの重要な教訓のいくつか

遵守調査の条件

は受け入れられてきたということを繰り返して

CRP は、それぞれのケースにおいて、提案さおきたい。新しいアカウンタビリティメカニズム

れた業務指示書（TOR）とタイムフレームを公は、現在のインスペクション機能の改善につなが開する前に、BCRC の承認を得る必要がある。こるものである。しかしながら、新しいメカニズムの条件によって、BCRC による CRP の活動に対も本来、古いインスペクション機能と同様に、対する必要な介入が確保される。しかしながら、サ立する意見や利害を取り扱うものである。前述のムットプラカンのインスペクションの経験から問題も含めて、残されている問題に対処するため

は、審査の条件（例えば現地訪問など）があらかには、新しいメカニズムの二つの機能について、じめ交渉される必要があるということが強調さ

NGO を含む全てのステークホルダーと定期的にれる。

コンサルテーションを行うことが重要であろう。

現地の訪問（訳：東智美）

SPF や CRP による現地訪問が目立たずに行われ- 25 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

説明責任（アカウンタビリティ）の終焉―チャシュマ・プロジェクトに関するインスペクション提訴の経験からー

ムシュタック・ガディ
MAUI プロジェクト・コーディネーター

1. 序: チャシュマ・キャンペーンの波乱に満ちた道のり

苦情救済裁定委員会(GRSC) の作業を開始し完チャシュマ・キャンペーンは 2000 年の開始以

ンスペクションの実施を独断的に延期した。提訴

来、予測可能・不可能な様々な事態に直面してき者が包括的、迅速、かつ無条件のインスペクショた。キャンペーンの当初の段階ではアジア開発銀ン実施を要求したにも関わらず、ADB 側により行(ADB)と実施主体を相手に、批判的ながらも建独断的にインスペクションの延期が決定された設的な取り決めがなされ、結果として 2001 年かのである。

了できるよう、ADB 経営陣の提案に従って、イら翌年にかけて９ヶ月におよぶチャシュマ・ステ

これら ADB 側の的外れで事態を悪化させる対ークホルダー間（利害関係者）対話プロセスが行

応は、チャシュマ・キャンペーンを「ロク・サッ

われた。この協議には ADB とドイツ復興金融公ト(Lok Sath)1」という新たな段階へと導いた。

庫（KFW）の責任者、実施機関の担当者、エン

それはチャシュマ・キャンペーンにとって大きな

ジニア、プロジェクト運営コンサルタント、 被転機となった。その詳細についてはこの文章の終

害地域の代表と関連 NGO 、また、準備プロセスりに述べたいと思う。

を仲介した ADB コンサルタントが参加した。
ADB 側は Washington Consensus Building
Institute (WCBI)と契約し、協議の構想と仲介に

2. 成功者たちの離脱: 積極的「非関与」の時代へ関しての助力を得た。しかしながら、チャシマ・．．．．
ステークホルダー間対話はまやかしだったのみ「積極的関与」のあと、「積極的非関与」へと時代は変ならず、 ステークホルダー間協議の在り方（構わった。コミットメントの縮小を伴う、スピードと加速

成・プロセス・倫理）において数々の論争を巻き

の時代、
「柔軟性」
「規模縮小」「外部発注 (outsourcing)」起こした。「ステークホルダー間対話」と呼ばれの時代へとである。

る虚構に完全に幻滅した地域住民とチャシュ

ジグムント・バウマン (Bauman Zygmunt) 2001

マ・インスペクション提訴者（以下「提訴者」）
は、ADB のアカウンタビリティを追求するため、権力や支配は今や弱者と被支配者に対する「関2002 年の 11 月に ADB に対してインスペクショ

与と責任」（ Engagement-and-commitment）を

ン提訴を行った。しかしながらこの提訴は更なるあまり前提としなくなった。新しい権力機構は、論争と新たな違反行為をもたらした。ADB の理

1

事会は 2003 年の 4 月に「第 3 期チャシュマ 右
岸灌漑プロジェクト」 に対するインスペクショ
ンの実施を原則的に許可したものの、チャシュマ「ロク・サット」とは（現地の）シライキ語で「人々」「団結」「集会」「共に立ち上がる」という意味を持つ。「サット」はまた「真実を掘り出し、民衆（Public）の判断に委ねる」という先住民族の伝統も意味している。

- 26 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

上記のような状況および支配対象に対する関与

如の微細な例とその巧妙なやり方を我々に示しや説明責任を負わないことを可能とする手法をた。この点について、３つの事柄が特筆に価する。

生み出した。冒頭のバウマンは、以下のように警まず始めに、表面的な態度で繰り返された住民の告している。「規制緩和とは現在最も話題のコン懸念に対する対処の約束にも関わらず、住民移

セプトであり、権力を持つ全てのものが賞賛し、

転・土地収用・補償・環境管理計画に関する重要積極的に採用している戦略的原則である。規制緩な意思決定は、地域住民への相談なく、むしろ住和は権力者側の要求である。彼らは選択や行動の民との間に計算された距離をおく形でなされた。

自由が制限されるのを嫌い、また（おそらくそれ

これは非常に洗練されたゲームのやり方だった。

以前に）他者を規制することにはもはや関心が無関連情報については開示を拒否するか、引き延ばいのである。」バウマンはさらに続けて「秩序をすか、あるいは歪曲・詐称された形で地域住民と与え、維持することは面倒な事柄で、それから免提訴者に開示された。 一例として、住民の移住れることができるだけの権力を持つ者はそれを計画案が 1 年以上も開示されず、ADB とプロジ処分してしまい、その扱いづらい重荷を権力構造．．．
の下位に属し、この有毒な贈り物を断ることがでェクト実施主体が最終的に移住計画を取りやめきない弱者の手に押し付けるようになった。」

に関する問題や懸念についての ADB スタッフとた後に開示されたというものがある。チャシュマ

ADB はこうした規制緩和と「グッド・ガバナの話し合いでは常に、ADB スタッフは何食わぬンス」の擁護者の一人であり、従って ADB の介

顔で更なる情報提供を求めた。また ADB スタッ入と業務によって苦しむ人びとへの「関与と責フが、実施主体の無責任な態度と NGO や周辺住任」に対してはほとんど関心を持っていない。
ADB は現在、他の全ての国際金融機関と同様に、民の参加・協議に対する消極的姿勢に不満を漏ら．．．．
すのがこうした話し合いの席のお決まり となっその「関与と責任」の欠如を、「不関与と離脱」ていた。

（Disengagement-and-Secession）によって代替

第二にチャシュマ・ステークホルダー間対話のしようとしているのである。そしてそれは、利他

構成とプロセスそのものが 、権力と決定権を持的な目標とリベラルな姿勢のもとに進んでいる

つ側の「関与と責任」の欠如を如実に示している。

のである。ADB の政策の失敗が弱者の権利や資地域住民と提訴者はこの９ヶ月にわたる対話に産を剥奪する結果に終わる一方で、ADB は貧困

多くの時間を費やしたが、ADB 側からは ADB削減という目標に向けた利他主義的なコミットの関連政策や手続きに従うという断固たるコミ

メントを高らかに宣言する。そして権利の剥奪にットメントは一度も見られなかった。それどころよって生み出された無力な人々は、エンパワーメ

か、融資は環境・社会配慮政策の策定以前に承認

ントや住民参加といった言葉の主役に置き換えされたため、プロジェクト設計・実施においてこられる。さらにプロジェクトの過程や業務に対すれらの政策は適用できないとの見解が示された。

る反対や深刻で批判的な問いかけに対しては、よ同様に、実施主体であるパキスタン水電力開発公り立場の弱い関係者―借入国政府、パートナー機社(WAPDA)とその融資機関 (ADB 及び KFW)関、被害者にも！―へ責任転嫁するのである。

は、地域住民によるこのキャンペーンそのものがチャシュマ・キャンペーン、とりわけチャシュ

彼らの考える「ステークホルダー間の合意形成」

マ・ステークホルダー間対話プロセスにおける経において問題および障害になると考えた。そのた験は、一段と強まりつつある「関与と責任」の欠め、これら２つの融資機関に雇われたコンサルタ- 27 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ント達は、「合意の欠如」を取り除くためにプロ
ジェクト対象地域を訪れたが、プロジェクトが地

3. 重要事項の後回し: 委員会の「適当な判断」？

域住民や生態環境に与えた深刻な被害には目もくれなかった。同様に、WAPDA と ADB が決め法が約束し、また一般的に信じられているように、法律

たステークホルダーの定義(WAPDA、ADB、の役割は真実を追究し、真実である正義を行うことにあ

KFW、パキスタン灌漑局、地方行政機関、市民る。その役割を果たしていないと判断された場合は、警組織、周辺コミュニティー) は実際に被害を受け告を受けるのが当然とされる。

ている住民の訴えを弱体化させる手段であった。

ジェーン（Jane） 2002

反対に、これらの周辺コミュニティーは自分たちのみが影響を受ける人々であり、その他はむしろ、

インスペクションと苦情救済プロセスを順に

プロジェクトの受益者であると考えた。ADB の行うことを考慮する際、ADB 理事会インスペク

インスペクションおよびその他の政策は、コミュション委員会(BIC)は以下のような提言を ADB

ニティーへの正義を要求するにあたり、深刻な障理事会に対して行った。

害となっている状況であった。

「インスペクションを延期するか否かにおいドナー特別調査団（Donors Special Reviewては、「適当な判断」が下された。全てを考慮しMission）の現場視察の詳細なレポート、および

た上で、委員会の大多数はインスペクション実施

2002 年 3 月に行われた 2 日間の関係者ワークシ

延期が望ましいとの見解に至った。これにより少ョップのレポートが ADB コンサルタントによりなくとも一部の被害者の懸念は時宜を得た対応

開示拒否されたことはチャシュマ・ステークホルを受ける機会を得、また経営陣が言うとおり、苦ダー間対話プロセスの意義を否定する決定打で

情救済プロセスが脱線するという追加のリスクあった。 むしろ、対話プロセスは現地住民と提を最小限に抑えることができるからである。以上

訴者に合意を強要する手段として行われたのでの理由により、委員会は 8 ヶ月間のインスペクシ

ある。

ョン実施の延期に同意する。」

強まりつつある「関与・責任」の欠如の最近のこのように BIC は、インスペクション実施延例としては、ADB のインスペクション手続きに期という彼らの決定は妥当な判断であると明言基づいて地域住民により提訴された「最初の苦情した。しかし、現実にはこの決定は ADB 側の法申し立て」に対して設置された GRSC が挙げら的義務を一部放棄するものであり、被害者の置かれる。この委員会は事実上、ADB・実施主体・れている困難な状況をさらに悪化させるような地方政府が地域住民に対して連携して対峙する判断であった。

場となった。

第一に法は理論的にまず可能な限り公平な方

チャシュマ・キャンペーンの経験は、権力者とびとに対する無関心、非介入、心理的・倫理的離法で真実を追究しなければならない。真相解明を．．．．．
せず、また侵害の責任をとらずに、「 正義を実現．．
するため」として行われる ADB 側のいかなる試脱を一段と強めていることの前触れである。 こみ―この場合における苦情救済プロセス―も、法の「成功者達の離脱」こそが、権力者による説明

を犯すものである。真実と正義は一対であり、法責任と透明性の回避である。

体系を構成する当然の要素である。この 2 つの要意思決定者が彼らの行動により被害を受ける人

素を引き離す、あるいはその順序を逆転させるい- 28 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

かなる独断的な試みも、正義を否定するに等しく、の勧告をインスペクションの対象とすることをまた法の侵害と考えられる。

ほとんど不可能にしている。

第二に、苦情救済プロセスの実施におけるいく

正式には、法は既に定められたルールと条件につかの条件は、BIC 決定の意図とその成り行きに基づくことで、権力を行使し判断を下す権威を保対する大いなる疑惑を呼び起こした。GRSC は本持している。さらに、法によるいかなる行為も、

来、プロジェクト地域住民の懸念や苦情への対処定められたルールと条件に従うことが求められプロセスを監督するために設置されるものである。しかしながら法に対する究極の試練と正当性る。しかし実際は GRSC メンバーの大多数が法は、法が正義の実現に最大限寄り添うという点にを犯したとされる側の人間であり、地域住民に苦ある。地域住民と提訴者にとって、BIC の下した痛を与えた責任のある人びとなのである。

インスペクション延期の決定は、事実上の不正義

第三に、いわゆる苦情救済プロセスや被害緩和であった。

のために取られたいかなる試みも失敗し、地域住民に一層の苦痛を与える結果となった。プロジェ

4. 新たな始まり: 対極への方針転向

クトによって引き起こされた洪水の被害に直面している村々を取り囲む高価な堤防の建設はそ

我々は権力の影響を否定的に表現することー権力は「排の最適な例だろう。これら堤防の構造は不適切で、除する」、権力は「誤魔化す」、権力は「隠す」―を永

耐久性も非常に疑わしく、また住民の日常生活を久に止めなくてはならない。本当のところ、権力は現実

悲惨なものにしている。堤防内に暮らす住民は刑を創作し、対象領域や実態のない真実までを創り出して務所に監禁されているように感じ、十分な換気もいるのだから。

なく、日光も十分に差し込まず、また排水と衛生

フーコー（Foucault） 1994.

環境の悪化による感染症の危険にさらされている。同様に川沿いに暮らしている住民たちも、洪いわゆる「支配システム」の行使以上に権力の水排水路と灌漑用配水路の不備による洪水被害

及ぼす影響が著しく、邪悪なことはない。この「支に直面している。しかも彼らは、土地・農作物・配システム」は発言や行動の封じ込め、否定によ

家屋・その他の生計手段に対する洪水の被害を食って、既に被害を被っている地域住民に対して新い止めるために、洪水排水路と灌漑用配水路をイ

たな権利侵害を犯す傾向がある。さらに威圧的なンダス川まで引くための立ち退きを要求されて雰囲気の中、被害者達になじみの無い法律用語をさえいる。この社会環境への込み入った悪影響を使用させ、加害者側からの対抗措置の危機と向き考慮すると GRSC の勧告は過去の過ちを繰り返合いながら被害者達に自らの深刻な苦難についす結果になりかねないことがわかる。
最後に、GRSC の勧告と実施プロセスはインスて客観的に証明することを命じるのである。いわ．．．．．．．．．．．
ゆる正義に基づいた真実追求 のプロセスを通じペクションの対象とはならない。GRSC は、ADBてこの「支配システム」が創作し、被害者に負わの非自発的移転政策と先住民族政策によって補せる公式・公的な判断の多くは被害者自身の立場完された、パキスタンの政策と法体系に基づいてや真実と真っ向から対立する。

運営される。しかしながら「ADB の政策によっ活動家のこの「支配システム」への参加は、被て補完される」という曖昧な表現は GRSC とそ

害者の声を増幅/後押しするための法的空間を開拓しその使用を促進する。しかしながらこの「支- 29 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1配システム」は真実を覆い隠し、暴力的かつ犯罪りかねない。むしろ私たちはこうした支配的な法的な現実を創出する特質を持つため、「支配シス制度に参加しどっぷりとはまってしまうのではテム」と活動家の関係は厄介なものとなる。そのなく、全く対極を再考し、やり直すべきである。

ため、活動家には常に慎重で批判的な対応と、そ先ず何よりも、これらの支配的なプロセスにおいのプロセスに飲み込まれないための不断の注意て今までに歪曲され、失われてきた歴史や存在をが求められるのである。

取り戻す手助け/手伝いをする必要性がある。次チャシュマ右岸灌漑プロジェクト (CRBIP) のに、対極を再考し、やり直す際、被害者の側も住周辺住民と提訴者の経験は、この「支配システム」

民参加・対話・協議という名で行われる権力者やへの活動家の参加がもたらす矛盾を描きだした。

加害者とのゲームをいいかげん止め、方針転換しそれは、公式・非公式な関与のルールおよび ADB

なくてはならない。権力者達による離脱と積極的のインスペクション手続きのケースに凝縮され「非関与」の時代にあって、権力者や加害者に直ている。被害者の声を増幅/後押しするための法

接被害を訴えようとする試みは、不適切に処理さ的空間の開拓および使用を目指した活動家のれるのみならず、無益であり資源の無駄である。

ADB 及びその支配的な法制度への関与は、理不

最後に、権利侵害と責任者特定をめぐって繰り広尽に混乱したばかりか、そのプロセスにおいて新げられる政治は、この方針転向の最も中心的な課

たな権利侵害が生み出される危険と向き合った。

題である。新たに始まるロク・サット運動とは、

今までの出来事を熟慮するに、こうした活動

チャシュマ・キャンペーンにおけるこれらの方針

家の「支配システム」への参加はいばらの道で、転換を目指している。

被害者の立場と正反対の現実･真実の創作に終わ- 30 -（訳：杉田玲奈）

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

インスペクション機能の見直し：
新しい ADB アカウンタビリティメカニズムの設立

鈴木英輔
アジア開発銀行業務評価局長・総裁付審議役

1. はじめにのコンサルテーションに乗り出し、インスペクシ

インスペクション機能の見直しとして、一年以

ョン機能の見直しが始まった。この見直しは、サ上におよぶ内外でのコンサルテーションを経て、ムットプラカンの経験に対する ADB の回答であADB の理事会は 2003 年５月新しい ADB のアカ

り、私が手短に述べる新しいアカウンタビリティ

ウンタビリティメカニズムの設立を承認した。こメカニズムは、これらの広範囲にわたる内外のコの文書は、何が直接的にインスペクション機能のンサルテーションの成果である。

見直しを押し進めたのか、どのように再検討が行われたのか、何が見直しのプロセスにおいて大き2 問題の範囲

な問題となったのか、そのような問題は新しいア2003 年７月 31 日に出されるワーキング・ペー

カウンタビリティメカニズムにおいてどのよう

パ ー の 第 二 稿 は 、 ADB の ウ ェ ブ サ イ トに対処されたのか、そして新しいアカウンタビリ(http://www.adb.org/Inspection/papers.asp) でティメカニズムにおいて何が論争となる問題だ

一般に入手できる。これは、1995 年のインスペったのかを分析するものである。

クション機能が抱えているとされる全ての問題

公平に言えば、我々が理事会インスペクションを包括的に要約し、公平に扱っている。重要な問委員会（BIC）に提出されたインスペクションの題は、以下に挙げる構造上、手続き上の問題と関申し立てに対処し始めると、1995 年に採用され連している。

たインスペクション機能を見直しする必要があ（a）一件ごとに専門家名簿から選ばれる専門家

るということが次第に明白になってきた。BIC は、

パネルは、その場限りの性質のものであるため、タイにおけるサムットプラカン汚水処理プロジ

組織の記憶として情報や専門的知識は蓄積されェクトに関連して、初めて完全なインスペクショていかないし、パネルの専門家は継続性で安定的ンの申し立てを受けた。この際、インスペクショなものにもならない。理事の間で指名されたメン

ン政策のインスペクション機能の実際の運用へ

バーからなる BIC もまた、専門家パネルと同じの適用に関し、いくつかの問題が深刻に議論され欠点を持っている。さらに、インスペクション委るようになり、ADB の内外での激しい議論に発

員会のメンバーは理事会に参加せねばならず、理展していった。その結果、ADB のプロジェクト

事会のその他の職務や義務に加えてその仕事量によって影響を受けた現地の人々の苦情に対すを担うにはスタッフや資源が足りていない。専門

る ADB の決定の信用性が危ういものになってい家パネルはインスペクション委員会に報告を行った。そのような背景を受け、ADB は情報公開

うため、一方でパネルとインスペクション委員会とコンサルテーションのプロセスにおいて、これの関係、他方でインスペクション委員会と理事会

までにない公平かつ透明性の高い包括的な外部の関係がパネルの独立性に影響を与えるだけで- 31 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

なく、インスペクション委員会と事務局の関係にション機能は、ADB の業務政策・手続きが、ADB作用される。その結果、政策の適用に遅れが出たが支援するプロジェクトの形成、審査、実施の過り、討議が行われたり、利害衝突の可能性が出て程において、守られることを保証するものである。

くる。そして、パネルが独立性に欠けていること(2)プロジェクトの影響を受ける人々が、「ADBは、インスペクションのプロセスの信頼性と存続の政策・手続きに反する作為・不作為によって、可能性を脅かしてきた。

権利ないし利益が直接的かつ物質的な被害を受（b）手続きについて言えば、プロジェクトによけた、もしくは受ける可能性があるという合理的って影響を受ける人々は、多くの段階を踏まなけな証拠」を示し、インスペクションを申し立てるればならず、非常に複雑で難しいものであり、プことによって、外部から動かされる。そして、差ロセスの簡素化を図る必要がある。透明性とコミし止め命令や金銭的な支払いなどの司法的救済ュニケーションについては、専門家パネルも BICを与えることが目的ではない。それゆえ、インスも、一般に対する情報公開について、はっきりとペクション機能の見解と勧告は裁判の判決とはしたガイドラインを持っていない。

異なる。その代わり、見直しでは、過去の経験を（c）全ての手続き的問題の中でも最も議論を呼通じて明らかになった 1995 年インスペクション

んだのは、業務マニュアルに含まれている政策と機能の構造的、手続き的側面に関する難しい問題

手続きによって生じる混乱である。業務政策・手に焦点を当てている。

続きのいくつかは理事会によって承認されたが、しかし、外部および内部のコンサルテーション

業務マニュアルには記載されていない。業務マニの過程で明らかになってきた、実質的あるいは手ュアルのいくつかは、理事会によって承認された続き的な問題がある。これらの問題を以下で議論

政策と一致していない。現在のインスペクションする。

機能の見直しを行うのと同時に、業務マニュアルの見直しと更新が行われてきた。

A. インスペクションに関する問題(a) インスペクションパネルの現地訪問の権利

2003 年６月に東京、マニラ、フランクフルト、

この問題がサムットプラカンの調査に関連しオタワそしてワシントン DC で行われた外部コて非常に大きな注目を浴びたのは不運なことだ。

ンサルテーションの第二弾を経て、ほとんどの

ADB はこの件について強い批判を受け、不当に人々に共通する期待は、少なくとも ADB は理事攻撃された。現行の世界銀行の政策も ADB と同会によって任命され、理事会に報告を行う独立し様の条項を有するのに、である。世界銀行の場合たパネルを持つべきということであった。それゆは、初期のインスペクション例で理事会がしばしえ、これらの共通する期待に応じて選択がなさればパネルのインスペクション実施勧告を拒否し、れば、前述した現存のインスペクション機能に関インスペクション全体のプロセスを経た例がわする構造的な問題もインスペクション機能の運ずかであったため、現地訪問の問題は生じず、こ営における手続き上の問題も論理的に解決できの問題は隠されていたといってよい。世界銀行のるだろう。

インスペクションシステムへの全申し立て中、関インスペクション機能の見直しは、1995 年の連加盟国政府からの懸念によってパネルの現地政策で採用された以下の基本的な政策の声明を訪問が妨げられたのは 1 件だけである。この際現変更しようとするものではない。(1)インスペク

地訪問問題はサムットプラカンの調査ほどの問- 32 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

題にはならず、この 1 件ではパネルは本格調査にる。

おいて文書検討のみを行った。世界銀行はパネル

インスペクションパネルは遵守に関する判定の現地訪問の前に関連途上国加盟国の「事前の同を行うにとどめるという世界銀行方式を採用で意」を要求している。1999 年の第 2 次見直しに

きるか、あるいはパネルが改善策について勧告をおける明確化では、理事会は「決議で予定されてする権限を有し続けるかが、問題として残った。

いる現地訪問に関する借り入れ人の同意は得られるものと想定する」と述べられているだけであ(c) 理事会が承認した勧告の監視組織の不在る。世界銀行理事会のパネル現地訪問に関する借世界銀行も ADB の 1995 年のインスペクショ

り入れ人の同意という「想定」は、借り入れ人のン機能も、インスペクションの結果理事会で承認

現地訪問を拒否する、あるいは同意する権利を考された勧告の実施状況を監視する組織は存在し慮している。ADB についても同じ状況である。

ない。世界銀行の場合、勧告は事務局が理事会に

ADB の 1995 年の政策は、第 41 段落で以下のよ提出するため、勧告実施の監視の責任は事務局自うに述べられている。「借り入れ国の領土でパネ身にあると主張されてきた。援助国政府や市民社

ルやコンサルタントによって行われるいかなる会グループは、こうした勧告はインスペクション

調査の一部分も、当該国の異議がない場合にのみパネルの報告と見解に基づいて作成されており、実施される」。

監視の責務は事務局外の組織に委ねられるべき

外部の関係者、特に NGO や市民社会グループ

であると主張している。

は、パネルの現地訪問に際する「異議なし」要件を撤廃するよう強く求めている。サムットプラカ(d) 95%支払いルール

ンプロジェクトにおける現地訪問を巡る経験を

この問題は、ある一定の日以降はインスペクシ

考えると、現地訪問に関する疑問は途上国加盟国

ョンへの申し立ては受け付けられないという締政府、途上国・援助国双方の NGO や市民社会グ

め切り日の問題である。世界銀行も ADB も、融ループそしていくつかの援助国政府にとって、深資の支払い状況について同一の締め切り状況を刻な問題として残るだろう。

設けている。融資の 95%が支払われると、プロジェクトは実質的に終了したと見なされ、インス(d) インスペクションパネルの勧告の権限とそ

ペクションへの申し立ては検討されない。（途上の範囲

国加盟国政府を除く）外部の関係者は、アカウン

1995 年の政策では、専門家パネル及び BIC のタビリティへの疑問はプロジェクトの実施状況

両者が、ADB の業務政策・手続きの遵守に関すや融資の支払い状況とは無関係であると主張しる見解を提示し、加えて理事会が採用すべき調査ている。実際には、ADB は融資勘定が閉じられ対象プロジェクトの改善策について勧告する権てからは、融資調査団や融資管理調査団を現地に限を有している。世界銀行のインスペクションパ

送ることはない。新たな締め切り日が設けられるネルは改善策に関する理事会への勧告は行わなべきであるとしても、プロジェクトの物理的な完い。インスペクションパネルは世界銀行の業務政成後、プロジェクト完成報告書が関連する業務担

策・手続きに関する遵守・不遵守に関する判断の当局によって用意されるまでのどこかであるべみを行う。パネルの報告と見解に基づいて理事会きである。なぜなら、その 2 年後、プロジェクトに改善策を勧告するのは世界銀行の事務局であ監査報告書が業務評価局によって用意されるか- 33 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

らだ。

務を所定の時期に果たすよう確保するための最大限の努力を行うことに限定される。ADB は契(e) 融資契約上の「強制力の不在」という主張

約条項が意図していた実際上の結果を保証するについてものではない。インスペクション政策上は、ADB

融資契約は融資者である ADB と借り入れ人とに帰されるべき物質的被害は、 ADB が業務政の間の契約的協定であるため、第三者への効力は策・手続きを遵守できなかったことによって生じ原則として有しない。融資契約上の救済策は、主たものでなければならない。

として融資者の利益を守るために存在する。影響1995 年のインスペクション機能に関する政策を受ける人々はこの契約的協定システムの外部では、上記の点が第 45 段落に反映されている。

にある。この状況のため、外部の関係者、特に市

この段落は、「プロジェクトの目的や実施のあら民社会のグループは、遵守調査が行われているとゆる変更（あるいは、契約上正当であればプロジきに融資を停止・中止する等の強制力を融資契約

ェクトの停止ないし中止）は、ADB の融資規則に盛り込むよう強く求めている。借り入れ人に瑕や関連する他の法的文書で異なる規定が置かれ疵がない場合、ADB の不遵守を根拠に融資の停ていない限り、関連する借り入れ人あるいは贈与

止・中止を行うことは全く不可能である。

受取人の同意を求める ADB の関連規則に基づい

ADB の不遵守の範囲を理解することは重要だ。

てなされる」と規定している。

多くの業務政策・手続きは、プロジェクトの準備及び実施のあり方について述べている。これらは、B. 問題解決の必要性に関する新たな論点

プロジェクトの準備・実施の過程で一定の行為をインスペクションメカニズムの設立の根拠の要求している点で、スタッフだけでなく借り入れ

一つは、それぞれの多国間開発銀行（MDBs）の

人にもおよぶ。業務上の政策的・手続き的要求を業務政策・手続きへの遵守を通じたアカウンタビ

反映したこうした行為は、通常融資契約に契約条

リティ及び透明性向上を図ることで、MDBs の業

項というかたちで組み込まれる。ADB の不遵守

務における効果性と効率性を向上することにあは、以下の場合に起こる。
（1）業務政策・手続き

る。インスペクション機能の最終的な結果は、内上の義務を、融資契約に借り入れ人に要求される部的な遵守・不遵守への問いがインスペクション行為というかたちで盛り込めなかった場合。（2）の過程の中心的な課題となるということであっこれは満たしても、借り入れ人の契約上の義務のた。これによって、MDBs のプロジェクトによっ履行を確保するよう適切なプロジェクトの実施て影響を受ける人々に対するアカウンタビリテ

監理を怠った場合。次の場合を考えてほしい。
（1）

ィという真の問題は副次的なものとされてしま

借り入れ人がプロジェクトの実施の過程で融資った。実質的に、世界銀行や ADB のインスペク

契約上の義務の履行を怠った場合。義務とは、例

ション制度においては、インスペクション申し立

えば、ADB の政策に基づいて非自発的に移住すてが受理され理事会によって承認された時点で、る人々に即時かつ十分な補償の支払い。
（2）ADB

申し立て者はシステムの枠外に置かれてしまっが借り入れ人の契約上の義務の履行を監視・検討ている。それぞれのインスペクションプロセスはしなかった場合。後者の契約上の義務としての借影響を受ける人々を排除したシステムの枠内でり入れ人が取るべき行為に関する ADB の義務は、

進んでいき、影響を受ける人々はプロセスが終了

適正な手続きを通じて、借り入れ人が契約上の義した段階で結果を通知される。申し立て者が、遵- 34 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

守・不遵守の問題よりも、ADB による苦情への決することは不可能だ。
この 2 つの機能は混合することができないた

対処と解決により高い関心があることは広く認められている。

め、費用・予算上の問題だけでなく、設立される

開発金融機関として、ADB はプロジェクトのべき新たなシステムの構造にも影響を及ぼして成功を第一に願っている。したがって、ADB はいる。こうした構造上の問題の一つは、申し立て

プロジェクトの主体は政府であるという言い訳

者が解決を求める問題について、プロジェクトので問題から逃げることはできない。しかし同時に、審査・実施に責任を持つ業務担当局が十分客観的全ての問題を ADB だけが解決することも不可能に検討することができるかという点である。あるである。関連する途上国加盟国政府の参加・同

いは、苦情を聴取するために、問題となっている

意・協力なしに、主要な問題を解決することは不プロジェクトの審査・実施から切り離された何ら可能だ。また、ADB の業務担当局、途上国加盟かの組織が必要だろうか。どちらにせよ影響を受国政府及び実施機関もまた、こうした問題に対しける人々は、その苦情が合理的な根拠があろうとて全ての関係者の満足を目指して解決に取り組なかろうと、声を聞いてもらう権利を有している。

んでいる。こうした誠実な努力にも関わらず、現あるいは、こうした機能を実施する個人を任命す

場での問題が残っていることは厳然たる事実でるのは、総裁であるだろうか、あるいは理事会である。私たちが今日直面している問題は、ADBあるべきだろうか。

プロジェクトによって影響を受ける地域住民の懸念に対してどのように最善の方法で対処すべきかというものである。

2. 競合する関係者間の共通の利害の明確化

したがって、問題は一つとなる。ADB の各業
務担当局で行われている内部的問題解決の上に

A. 実質的原則

独立の問題解決機能を設けるべきかという問題

ADB 内外の関係者の間には、適切なアカウン

は、全ての業務担当局が内部的な遵守の確保に務タビリティメカニズムの設立にあたって様々なめている際に独立のインスペクション機能を置競合する利害が存在する。外部及び内部での協議

くべきかという問題と同一である。

は、全ての関係者間の幅広い合意を形成するため

しかし、インスペクション機能と問題解決機能に、これらの競合する利害間での共通の利益を見は異なり別々のものであることを理解すること出すために行われた。理事会合宿での集中した議が重要だ。一人の人間、あるいは一つの存在が、論を促進するため、下記の実質的原則が提案され同じ屋根の下で二つの機能を行うことはできなる。

い。調停機能についても同じだ。問題が主に ADB(a) アカウンタビリティ：ADB は第一に全てのの失敗によるものであれば、ADB は自らの問題

出資者、すなわち全ての途上国及び先進国加盟国を調停することはできない。もし問題が ADB のに対してアカウンタビリティを有し、加盟国は納権限の外部のものであれば、ADB は第三者の調税者に対して動員された資源が効率的に用いら停者のような役割を果たすこともできるかもしれるようアカウンタビリティを有する。ADB はれない。ただし、扮装の当事者の合意がなければ、開発融資機関として、融資先でありプロジェクト

調停は実施されない。この意味で、関係途上国加の実施者である途上国加盟国に対してアカウン

盟国政府の参加と協力なしには、主要な問題を解

タビリティを有し、途上国加盟国は借り入れの目- 35 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

的と使途についてそれぞれの市民に対してアカ(c) 経済性と効率性：どのようなメカニズムも効

ウンタビリティを有する。最後に、開発における率的に組織され運営されるべきである。ADB はパートナーとして、ADB と途上国加盟国はプロ

公的機関として、資金の利用について加盟国政府

ジェクトが建設されている地域コミュニティー

が ADB を信用し信頼するところの「信頼義務」

に対してアカウンタビリティを有する。

を果たさなければならない。複雑で大規模なメカ(b) 救済：もし ADB が融資するプロジェクトのニズムは、例え理想的であるかもしれないとして究極的な受益者に対して被害が生じているならも、必ずしも費用対効果が高くない。

ば、正当な範囲で適切な救済手段を提供すること(d)

は ADB の責任である。もしこうした被害が ADBも注意しなければならない。NGO によって提出の権限内で生じているのであれば、ADB はこれされたアイデアや提案の一部は、ADB が国際機を救済する立場にあるべきである。被害が途上国

関として設立・運営されている現在の法的枠組み

加盟国の権限によるものであれば、ADB は被害から見て実現可能ではない。どのようなメカニズを救済を援助するために途上国政府の参加と支ムも ADB 設立協定の条項に従っていなければな

援を求めるべきである。

らない。

現実主義：私たちは実行可能性について( c ) 開発効果：遵守・不遵守、プロジェクトの形成・審査・実施段階における改善といったアカ
ウンタビリティ確保からの全ての教訓は、プロジ

3. 結果：ADB の新アカウンタビリティメカニズ
ムの導入

ェクトの質とスタッフの能力向上を通じて開発
効果の向上へとフィードバックされるべきである。

上記の実質的また手続き的な目標を達成する
ために、他のアカウンタビリティメカニズムにはない多くの新たな特色を導入した。まず第一に、これら 3 つの実質的原則は、ADB 内外の全て

2 つの個別で同時に補完的な機能が導入された。

の関係者の共通の利害の輪郭を形成している。

これは、アカウンタビリティメカニズムの新たな時代の夜明けを告げるものである。

B. 手続き的原則
上記の 3 つの実質的な原則を元に幅広い合意(a) コンサルテーションフェーズと遵守調査フを形成するために、以下の手続き的な原則が提案

ェーズの関係ADB がすべての問題を解決できるという印象される。
(a) 透明性：プロジェクトの影響を受ける人々を避けるために、「問題解決」の替わりに「コンがアカウンタビリティを求めるプロジェクトにサルテーション」という語を用いることにした。

ついて、関連する情報が公開されない限り、アカ「コンサルテーション」は、より非公式かつ複数

ウンタビリティを確保することは不可能である。

の方法による問題への対処を表現している。また(b) 適正手続き：ADB が支援するプロジェクト「インスペクション」という語はマイナスの意味

によって影響を受けるとされている人々についを伝える表現であるため、用いないことにした。

て、苦情を聴取する適切な機会が設けられるべきコンサルテーションフェーズはスペシャルプロ

である。ADB にもこうした苦情に対応するにあジェクトファシリテーター（SPF）によって行わたって公平な機会が与えられるべきである。

れ、SPF は非公式かつ柔軟な様々な方法を用い- 36 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1て ADB のプロジェクトによって影響を受ける

以前の政策における融資の 95%の支払い後は人々の具体的な問題への対処にあたる。遵守調査

申し立てを受け付けないというルールは、借り入フェーズは遵守調査パネル（ CRP）によって行われ人が融資残高を放棄することで容易に達成でれ、CRP はプロジェクトによって影響を受ける

きるルールであり、この締め切り日は悪用されや人々の直接的かつ物質的な被害を引き起こした、

すい。新メカニズムでは新たな締め切り日を、プあるいは引き起こす可能性がある ADB の業務政ロジェクト完了報告書発行時点に設定した。

策・手続き違反の疑いについて調査を行い、プロ(c) CRP の報告書案へのコメントの機会提供

ジェクトの政策への遵守を確保するための勧告

適正手続きという要件を満たすため、事務局と申を行う。これには、適切であれば、プロジェクト

し立て者に対して、CRP の報告書案に対するコの目的や実施に関する改善措置が含まれる。

メントを行う機会が提供される。これによって、

ADB プロジェクトに関する全ての申し立ては、遵守調査フェーズの下で ADB のアカウンタビリ

CRP はそれぞれの返答を考慮して最終報告書を作成することができる。

ティを確立する以前にコンサルテーションフェーズを通る。この順序の理由は以下のとおりであ4. 結論る。（1）プロジェクトに関する申し立ては、必
ずしも ADB の政策・手続き違反を前提としない。

ADB の新アカウンタビリティ・メカニズムは、（2）コンサルテーションフェーズの目的はプロ

二頭立ての馬車のようなものだ。新メカニズムのジェクトによって影響を受ける人々の申し立て

目的を達成するためには、2 つの別々の馬が必要を聴取し実際の問題解決を促進することであるとなる。１頭の馬が遵守調査フェーズである。こ一方、遵守調査フェーズの目的はプロジェクトのの部分は確立されており、ADB は他の国際金融影響を受ける人々が訴える直接かつ物質的な被機関のメカニズムと比べても大きな改善を行っ害がプロジェクトの形成・審査・実施段階におけた。新たに加わったもう 1 頭の馬がコンサルテー

る ADB による政策・手続き違反によるものであションフェーズだ。ADB は支援するプロジェク

るかどうかを明らかにするところにあるからで

トによって影響を受ける人々の苦情に対処するある。

べきであり、コンサルテーションフェーズの必要

申し立て者は ADB のアカウンタビリティ確立

性は関係者に広く共有されている。このフェーズよりも苦情への対処に関心があり、また問題解決の目的には全ての人が同意している。なぜなら、後も残る遵守に関する疑問に対処するよりも影

コンサルテーションフェーズの設置は、ADB の響住民が主張する直接かつ物質的な被害に対処

アカウンタビリティと現場での開発効果の向上

することがより緊急であるため、遵守調査フェーのために設計されたこのメカニズムの安定性、能ズの前にコンサルテーションフェーズを実施す

力、そして効果向上に貢献するからだ。

ることは経済性と効率性の点から望ましい。

（訳：東智美・福田健治）(b) 95%ルールの撤廃- 37 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

新アカウンタビリティ・メカニズムで残された課題とこれから
福田健治
メコン・ウォッチ
新アカウンタビリティ・メカニズムでは、イン実効力を持ちうるか

スペクション機能と比べて多くの改善が行われたが、いくつかの大きな問題が残っている。ここ

旧インスペクション機能の大きな問題点は、パでは、簡単に残された問題点と市民社会の課題にネルの調査時の現地訪問や融資停止等について、ついて触れたい。

ADB 側が十分な強制力を持っていないことにあった。これらの問題については結局関係者間の合問題解決機能は働くか

意を見ることなく、問題は先送りされた。これは、
特にプロジェクトの変更・中止を強く求める途上

新たに導入された問題解決のためのコンサル

国住民にとっては大きな失望となっている。

テーション・フェーズは、これまでのインスペク
ションの枠組みでは扱うことができなかった問

今後の課題

題への対処を可能にする点で注目される。一方、制度改定の中で様々な妥協が行われた結果、効果

新たな政策は導入されたが、これだけで全ての的に問題解決にあたることができるかどうか疑問題が解決されるわけではなく、ADB プロジェ

問も残る。

クトによる環境社会影響を防ぐためには更なる・ スペシャル・プロジェクト・ファシリテータ

努力が必要とされている。

ー（SPF）の独立性。SPF は総裁に報告する

・ アカウンタビリティメカニズムの実施プロ

ほか、ADB 内部からの登用も可能となってセスの透明化…インスペクション政策の見おり、十分な独立性を保つことができるかが直しは ADB 史上最も透明なプロセスで行わ問われている。

れたと評価されているが、新メカニズムの実

・ 遵守レビューとの関係…遵守調査（インスペ

施過程もまた透明性と関係者の参加が重要クション）への申し立て前に必ずコンサルテである。新たな SPF・パネルの選定プロセス、ーション・フェーズへの訴えを行わなければ業務手続きの制定等について、十分に関係者

ならず、遵守調査を求める住民には無駄な時の意見が反映される必要がある。

間と労力が要求される。

・ 総裁のリーダーシップ…ADB の総裁は他の・ ADB の問題解決能力…SPF は「ADB の問題

国際機関の長に比べて強い指導力を発揮し解決努力を支援する」とされているが、これてきたとは言えない。サムットプラカン汚水までの問題プロジェクトでの ADB 事務局の処理プロジェクトの調査でも、総裁は現地調

対応は、市民社会が納得できるものとは言え査を巡るタイ政府との交渉やパネル報告書ない。

を検討する理事会など、関係者間の見解が分かれたときに十分なリーダーシップを発揮することができなかった。理事会議長であり- 38 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ADB 事務局の長である総裁は、アカウンタ

今後このメカニズムが効果的に運用され、途ビリティメカニズムが真に影響住民の利益

上国住民の問題が解決されるためには、市民となるよう、リーダーシップを取ることが求社会の監視が不可欠である。SPF やパネルのめられる。

活動をモニターし、理事会や出資国への働き

・ 市民社会の課題…アカウンタビリティメカ

かけをすると同時に、ADB プロジェクトにニズムの設立は先進国・途上国の NGO からよる被害を受けている住民との協働体制をの強い圧力なしでは実現しなかった。しかし、強めていくことが必要だ。

- 39 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

開発援助における異議申し立て制度と公的機関のアカウンタビリティ

城山英明
東京大学大学院法学政治学研究科助教授

１．はじめに−２つのアカウンタビリティ

え、当該地域に代行できる団体が不存在であることを立証する必要）等が世界銀行の政策・手続の世界銀行や IFC（国際金融公社）といった多国

不遵守により被害が発生した場合に申し立てを間国際金融機関では、近年、環境社会配慮等のた行うことができるようになっており、申し立てをめの異議申し立て手続きを導入し、運用しつつあ受けたインスペクションパネルが申し立てを適る。しかし、これらの機関の異議申し立て手続き格と判断した場合はパネル調査勧告を理事会には、誰の誰に対するアカウンタビリティ確保を目提出し、理事会の決定により正式の調査が開始さ指しているのかという点においては若干異なる。

れることになっている。その後、パネルは調査に世界銀行では、1980 年代半ばから問題となっ基づき政策・手続の遵守・不遵守を判断し、理事たインドのナルマダダムへの融資に対する環境会に報告書を提出し、理事会が最終判断をするこ

社会配慮の観点からの批判や、1990 年代初頭にとになる。

おける世界銀行の「承認文化」（案件の承認件数

他方、IFC（国際金融公社）では、1999 年にが自己目的化する組織文化）の下での実施問題

一般の事務局からは独立し総裁の指示のみに従（当初の意図と実施結果が乖離するという問題）

う CAO（Compliance Adviser/ Ombudsman）との反省を契機として、世界銀行事務局（総裁を含いう組織が設立された。これは、名称からもわかむ）から独立した常設機関としてインスペクショ

るように、遵守確保に関するアドバイザーというンパネル（Inspection Panel）が 1993 年 9 月に側面も持っているが、同時にオンブズマンとして

世界銀行理事会によって設立された。世界銀行は案件に関する様々な紛争を解決するという機能

環境配慮等様々な課題に関する政策・手続を内部を期待されている。ＩＦＣのＣＡＯは、世界銀行

的に定めているが、これらの遵守（compliance）のインスペクションパネルに見られた政策・手続

あるいは不遵守を管理者たる理事会がチェックに関する内部マネジメントに関する手段というするメカニズムとして、インスペクションパネル

性格を超えて、対外的な紛争解決手段としての性が設置されたわけである。つまり、世界銀行事務

格をおびつつあるといえる。あるいは世界銀行の局の理事会に対するアカウンタビリティ確保のインスペクションパネルが非公式に果たしてい手段として異議申し立て手続きが導入されたわ

た機能を公式化したといえるかもしれない。つまけである。

り、IFC の現場社会へのアカウンタビリティ確保

世銀のプロジェクトによって負の影響を受けた 2 人以上のグループ（被影響住民を代弁していの手段として異議申し立て手続きが導入されたわけである。

ることを立証できれば当該地域における団体がIFC の CAO の場合、プロジェクト関連地域に代行して申し立てを行うことも可能。国際的団体

居住する個人、グループ、地域社会（被影響者住については、被影響住民を代弁していることに加民に希望があれば当該地域における団体が代行- 40 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

して申し立てを行うことが可能。国際的団体は被リティということであり、世銀事務局が世銀理事

影響住民を代弁し、可能な限り地域の団体と共同会に対して負っているのはそのような制度的伝

して申し立てを行うことが期待される）等が、統的アカウンタビリティの典型的例である。

IFC の融資案件等により社会環境影響を受けてこのようなインスペクションという制度においる、もしくは受ける恐れがある場合に、申し立

いてはインスペクションを主導する主体とインてを行うことができるようになっており（この要

スペクションの対象とが峻別されている。世界銀

件は世界銀行のインスペクションパネルの場合行の場合もインスペクションパネルへの異議申よりも緩くなっていると思われる）、CAO が適切

立者は理事会あるいは、被害者としての世界銀行だと判断した場合には事務局と協議し、最終的に外部の申立者に限定される。それに対して、世銀は申立人及び事務局に解決案を提示し、調停を行の総裁は自分で異議申し立てしてインスペクシ

うこととなっている。

ョンパネルを使いたいと申し出たが却下された。

このように、世界銀行と IFC において異議申インスペクションの対象者がインスペクション

し立て手続が導入されているわけであるが、そのを主導するのはおかしいというのが議論の基本

主たる性格は、組織内（世界銀行）での上位主体であったようである。そのため、世銀では事務局（理事会）に対するアカウンテビリティーの確保

内部において、品質保証の観点から、別途遵守確

か、組織（IFC）の外部（現場社会）に対するア

保のメカニズムが設定されることとなった

カウンタビリティの確保か、という点で基本的に（QAC（Quality Assurance and Complianceは異なる。ただし、前者においても、結果としてUnit）及び世銀事務局内のポリシー実施担当者のは間接的に組織（世銀）の外部（現場社会）に対

ネ ッ ト ワ ー ク で あ る SMART （ Safeguardするアカウンテビリティーの確保に貢献していManagement and Review Team）がそれにあたるという側面はある。

る）。他方、外部の被害者に異議申し立てが認められているのは、マネジメント手段としての異議

２．上位組織に対するアカウンタビリティの確保申し立て手続という観点からは、外部の被害者が世界銀行にみられるインスペクションパネル

持っていない情報を持っており、その情報を提供とは、上位組織である理事会に対して世銀事務局することで上位者＝理事会のマネジメント活動

本体をアカウンタブルにするための手段、つまり、の端緒にすることができるからである（言い方を世銀理事会が巨大な世銀事務局という組織をコ変えれば、理事会は、対内部マネジメントの手段

ントロールする手段であるというのが、基本的なとして、被害者を利用しているともいえる）。

マネジメントの担い手である上位者＝理事会の性格であるということができる。つまり、世界銀

このような上位組織に対するアカウンタビリ

行という組織内のマネジメント手段、言い方を変ティの確保に関しては、誰が誰を管理するためのえれば、伝統的なアカウンタビリティ確保の手段

手段としてインスペクションパネルを使うのかである。最近では、アカウンタビリティという概ということの点が大事であると思われる。つまり、

念で指し示す対象が拡大しているが、元来、上位世銀においては理事会による管理手段という側者と下位者の関係において、ある仕事を委ねられ面が大きいわけで、理事会が総裁を始めとする世た下位者が委ねた上位者に対して、説明し、会計銀事務局本体をどのように管理していくのか、ど責任を果たすことが制度的伝統的アカウンタビのように遵守を確保するのかというのが基本的- 41 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

な制度趣旨であった。

異議申し立て手続は、社会に対する対外的アカウ

それに対して、現在検討されている日本の国際ンタビリティの手段であるということである。お協力銀行の案では、実施機関である国際協力銀行

そらく、ＩＦＣのＣＡＯにおいては、この側面がの総裁が主体となって国際協力銀行内を管理す

かなり強い。このアカウンタビリティは、直接のるための手段であるが、世銀の例に対応させてみ指揮命令関係のある上位者に対するものではな

れば、総裁ではなく主務官庁のレベルあるいは国く、むしろ、組織の現場がプロジェクトの対象環

会のレベルが管理主体となり、総裁以下国際協力

境である社会に対して、どのようにインフォーマ

銀行のガイドライン遵守を確保するという方がルかつ実質的にアカウンタビリティを担保する

適切なのかもしれない。もちろん、世銀においてのかという新しい意味でのアカウンタビリティ

インスペクションパネルに加えて総裁の下にである。最近では、このような意味でアカウンタ

QAC ユニットが存在するように、国際協力銀行

ビリティの概念を使うことも多いが、これは先に総裁下に別途メカニズムが存在することは当然論じた伝統的制度的アカウンタビリティとはかありうることではある。

なり性格が異なる。

確かに援助案件を形式的に決めているところ

開発援助における対象社会に対する対外的アではなく、実質的に決めているところにおいて環

カウンタビリティ確保の機会としては、様々な手境社会上の配慮をきちんとできるようにすべき法と機会がありうる。

であるという議論はありうる。つまり、日本の場

まず、開発援助活動はドナー国と受入国という合、決定は省庁・閣議が行うとしても、実質的に２つの公的組織が関与するのであり、どちらの公

国際協力銀行のような実施機関が決めているの的組織がアカウンタビリティ確保の責任を負うであれば、当然そこにフィードバックするメカニのかという課題が存在する。伝統的には、開発援

ズムは重要となるので、実施機関に異議申し立て

助活動は受入国の「要請」に基づくということで、機関を置くというのは有効なのかもしれない。し地元住民の意見の調整等のアカウンタビリティ

かし、現在の経済情勢の中で政府系金融機関といの確保は受入国の責任とされてきた。しかし、近う特殊法人の改革は中断しているが、今後は様々

年、様々な事件、紛争等が頻発する中で、そのよな分野における独立行政法人化の動きに見られうに受入国に丸投げするわけにはいかなくなっるように、日本なりに企画と実施の分離が進む可てきている。

能性がある。その場合には、やはり企画部門たる途上国においてドナー国の援助機関が実施す政府レベルの管理手段あるいは政府レベルへのる異議申し立て手続きについては、ある意味では

フィードバックメカニズムも必要であろう。

「民主主義が育ち始めた国」における国内メカニ
ズム（民主主義決定メカニズムや司法メカニズ

３．現場社会に対するアカウンタビリティの確保ム）の代替機能を持っているということが言われる場合があるが、国内のメカニズムの代替機能をどのような場合にどこまで引き受けるべきかと

異議申し立て手続のもう一つの側面は、世銀やいうのは、相当難しい話である。

ＩＦＣが社会、特に途上国の現場社会においてプ

また、受入国やドナー国の公的機関が現場社会

ロジェクトを進めていくことに伴う紛争を解決に対するアカウンタビリティを確保する機会とするための手段という側面である。言い換えれば、しては様々な場がある。ドナーあるいは受入国に- 42 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

よるプロジェクト作成段階、環境影響評価段階、るのであれば、組織体制と人材確保の工夫が期待

受入国内の事業承認段階、裁判所等司法的プロセされる。

スも含めた国内の紛争解決メカニズムの段階等
様々なものがある。このような様々な手段の中で、異議申し立て手続きがどのような比較優位を持

４．運用上の課題−不十分な調査による責任転嫁のおそれつのかについて検討する必要がある。その観点からは、事前的予防的対応が可能であるというのが、当初組織内アカウンタビリティ確保を主たる

異議申し立て手続きの１つの比較優位であろう。

目的としていた世界銀行においても、実際にイン日本の国際協力銀行の異議申立手続が、プロジェ

スペクションパネルを運用していく中で、対社会

クトの正式決定前の異議申し立てを認める仕組的なアカウンタビリティの確保、すなわち紛争解みとなったことは、その点で重要である。

決機能という側面がかなり重視されてきたよう

なお、現場社会との合意形成の担い手に誰がなである。例えば、初期の事例で、インスペクショ

るのかという問題がある。しばしば、合意形成プ

ンパネルの調査を理事会が認めなかった例としロセスの設計主体には政府機関がなる。例えばてブラジルの事例（Planafloro, Itaparica）があ

IFC の対外部紛争解決機能においても、オンブズ

るが、認めなかった理由として改善行動計画

マンは IFC の職員（しかし独立性の高い職員）（remedial action plan）に満足したということである。しかし、場合によっては、政府や推進組があげられている。このように、異議が申し立て

織の職員では、現場の関係者の信頼を十分に得らられることによって、実際にインスペクションパ

れないということも起こる。ただし、IFC の場合

ネルの調査が行われなくても、結果として改善措

は、紛争解決に係る部分は ADR（Alternative

置を促進したという側面があるわけである。ただ、Dispute Resolution）の専門家を雇い、内部管理

事実の確認もしないうちに取り繕い的に改善措の担い手とは相当異なる専門性を有する人材を置をとることがこれが本当に良いのかどうかは、雇用しているという工夫を行っている。ただそれもう一歩詰めて考える必要がある。

でも、今後の IFC の紛争解決機能の帰趨を見な

第１に、改善計画があるということで、これはいと結論的なことはいえないが、現場での紛争解調査しないということになっているが、これが適決を目指すのであれば、果たして総裁直属という切なのかという問題がある。何かをやれば許して組織形態がいいのかという問題があるように思もらえるとうことで、「改善計画」がしばしばイわれる。確かに、すでに進みつつある慣性力を持

ンスペクションパネルによる調査の抜け道（ショった案件に対して、組織内において異なった見解

ートカット）になっている面があるということでを埋め込む（＝これもマネジメント上の機能の１ある。

つであろう）ためには総裁直属である意味は大き第２に、改善措置がとられる場合、多くの場合

い。しかし、発展途上国の現場における紛争解決

途上国サイド、つまり借り手が何か措置をとるとを考えた場合には、本部における専属スタッフということになっている点に注意する必要がある。

いうのはあまりに紛争現場からの距離が大きい

これには、世銀サイドではなく、借り手に措置=ようにも思われる。これらの点で、日本の国際協責任を押し付けているという側面があるのでは力銀行の異議申立手続においても、対外的アカウ

ないかという問題がある。

ンタビリティの確保という目的を正面から掲げ- 43 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

割分担はどのようにするのかといった点を明確

５．おわりににし、また、組織のどこにどのような専門性を持

以上のような異議申し立てという環境社会配った人材を配置しなくてはならないのかといっ慮上の新たな仕掛けは、まだその最終的評価をすた点を更に検討する必要がある。しかし、開発援るほどには十分な事例が蓄積されていない。また、助機関が案件受入国住民等から直接かつ公式にこのような仕掛けを実効的に動かすためには、誰

異議申し立てを受けるというメカニズムを作っの誰に対するアカウンタビリティ確保のメカニたという意味では、大変興味深い実験的試みといズムなのか、ドナー国と受入国の公的機関間の役える。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

NGO から見た JBIC の異議申立制度

国際環境 NGO FoE Japan
松本 郁子

制度の内容についての評価えている。

国際協力銀行（以下、JBIC）が二国間の公的金融機関として先進的な異議申立手続を導入し世界銀行や ADB の経験から JBIC の制度において改善された点

たことは、その透明性を確保した策定プロセスと

NGO は JBIC の異議申立手続の策定にあたっ

あわせて高く評価したい。新ガイドライン及び異て、世界銀行やアジア開発銀行での経験をもとに、議申立手続の策定に関わったものとして、制度がその問題点を改善できるような JBIC にあった制

今年 10 月から施行されることを大変うれしく思度について議論し、NGO の提案をまとめてきた。

っている。JBIC の新環境社会配慮ガイドライン

この際、世界銀行のインスペクションパネルに関に続いて、異議申立手続が導入されたことにより、する個々の案件とその経験に基づいた包括的な

JBIC のアカウンタビリティが制度上は向上する

制度のレビューが元パネルメンバー、研究者、こととなったと思う。また、民間支援業務においNGO、申し立て者などの間で進められていたこても援助機関と同様の独立審査パネルを設けたとは、日本で新しい制度を検討する上で非常に有ことは、国際的にも非常に先進的な事例であり、効な検討材料となり、このレビュー結果から非常今後同様の制度が他国でも導入されるよう、に重要な示唆をたくさんいただいた。また、2002

OECD などの場を通じて関係省庁とともに積極

年 4 月から始まった財務省の「環境社会配慮研究

的な働きかけを行い、国際社会をリードしていっ会」などを通じて、内外の異議申立手続に関わるていただきたい。

様々な立場の方から、惜しみないアドバイスをいまた、今後、民間支援を行う世界銀行の IFC・MIGA においても、影響住民からの申し立てに応ただけたことも、JBIC の新しい異議申立手続を策定する上で非常に重要であった。

じて独立機関によるガイドラインの遵守・不遵守

こうした MDB の経験をもとに、JBIC の異議の調査が行なわれる制度の導入を検討していく

申立手続において改善がなされたのは以下の点必要があるのではないかと思う。

であったと思う。

JBIC の異議申立手続は、１）ガイドラインの・ 常設の事務局が設置されることとなった。

遵守・不遵守について独立した機関が調査を行い

・ 環境ガイドライン担当審査役（以下、審査役）

公開する、２）環境社会影響に関する問題解決を

は JBIC や学識経験者、産業界、NGO など

目指す、３）JBIC の政策改善につなげる、４）の様々なステークホルダーで構成される選

JBIC の透明性とアカウンタビリティを高める、考委員会によって選ばれることとなった。

といった目的を明確にし、これまでの世界銀行や・ 審査役は各国の公用語での異議申立を受け

アジア開発銀行での経験を踏まえたより充実した独立審査制度にまとまったのではないかと考付ける
・ 事業終了後も、モニタリングの期間内はモニ- 45 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ここで、今年 10 月から施行される異議申立手

タリング規定の遵守不遵守についての異議申立を受け付ける。

続の運用面での課題について考えてみたい。新し・ 申立者はガイドラインの不遵守を明らかに

い制度は整備されたが、今後この制度が「事業にしなければならないが、審査役は申立におい伴う被害の救済」にどれほど有効に機能するかは、て申立者に様々なアドバイスができる。

その運用にかかっているといえる。制度を運用し・ 調査実施までに時間がかかりすぎ、問題解決ていく上で、どのような課題が残されているのかが手遅れにならないよう、できるだけ速やかについて整理したい。

に調査が実施できるような制度とした。
・ 審査役は独立した調査権と情報へのアクセ

新しい環境ガイドライン担当審査役

ス権を有する一つ目は、誰が環境ガイドライン担当審査役に・ 審査役は調査に基づいて JBIC が取るべき対就任するのかということである。これは新しい制

応についての勧告を行うことができる。

度を運用していく上で非常に重要な要素である。

・ 審査役は個別の調査結果をもとに、ガイドラ

制度の運用は新しい審査役次第だといっても過イン遵守確保に向けた政策改善を提案する

言ではない。異議申立制度において「事業に伴うことができる。

被害の救済」を進めていくことができるのかどう

・ 調査終了後、審査役の勧告に基づいた対応策

かは、新しい審査役が十分な公平性を持って調査、などの実施状況について審査役がモニタリ勧告を行うことができるのかどうかという問題

ングを行うなど、フォローアップ機能が強化と深く関わっている。
また、異議申立手続の事務局は JBIC 職員が執されている。

り行うことになっており、JBIC 職員は影響住民
今回の制度で十分に確保できなかった点

よりも格段に審査役とのコミュニケーションを逆に、JBIC の制度の中で十分に確保できなかっ

行いやすい。こうした状況においても審査役がたのは以下の点である。今後、制度を運用してい

JBIC から十分に独立した調査を行うことができ

く中で更なる制度の改善が行われることを期待るようにしていかなければならない。世銀のパネ

したい。

ルにおいては、パネルの調査における影響住民と・ 新しい環境社会配慮ガイドラインしか遵守の十分な接触がなく、調査が不十分なものになっの対象になっておらず、情報公開政策や投資てしまったこともあったと聞いている。調査にお業務の経済評価、監理と評価など世銀のよういては被害を被っている影響住民との十分な接な幅広い政策の遵守にはなっていない。

触が求められる。

・ 勧告のフォローアップにおける環境ガイド
ライン担当審査役による現地調査までは確新しい制度の周知徹底
2 つ目は新しい制度の周知徹底である。制度を保されていない。
・ 旧ガイドラインの遵守を新しい異議申立手
続で訴えることはできない。

適切に運用していく上では、環境社会配慮ガイド
ラインや異議申立制度について、相手国政府や事業者、JBIC 職員が異議申立制度の考え方や手続制度の運用面での課題を十分に理解していることが重要である。
また、制度を利用する立場にある途上国の市民へ- 46 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1の制度の普及に向けての取り組みも、新しい環境

とんど総裁によって取り上げられない可能

ガイドラインの周知とともに JBIC の責任におい性がある。

て適切に行われる必要があり、新しい制度につい・ 審査役の報告書を受けた融資担当部署の対ての NGO との現地でのワークショップは、制度応に対しても、これがパネルの勧告に対してを広く途上国の市民に知らせる上で有効であろ

非常に甘いものであったとしても、総裁がこう。

れに対して批判的な対応を取ることは難し
いと考えられる。

総裁のリーダーシップ

・ フォローアップにおける総裁の指示が、非常

3 つ目は総裁のリーダーシップである。JBICに事務局よりの内容になる可能性も大きい。

には世界銀行のような理事会がないため、融資担・ その他審査役からの様々な意見具申に対し当部署や環境審査部など（以下、事務局）と役員て、総裁が十分に耳を傾けず、事務局よりの会の意思決定に大きな差はないと考えられる。そ対応しか行わない可能性もある。

のために MDB でみられたような、理事会におけ

このように、総裁の十分なリーダーシップが発るパネルの調査等における抵抗は考えにくいが、揮されないと、新しい制度が「影響住民の救済」

逆に事務局と役員会つまり総裁の意思決定が同に有効に機能しないことが十分に予想される。融一のものであるが故に、総裁が事務局の意見と異資機関の責任を明確にしていくためにも、事務局

なる意思決定を行う可能性は非常に小さいと考とは独立した総裁のリーダーシップに大いに期えられる。融資機関が自らの融資に対して責任あ待したい。

る対応を行っていくうえで、総裁のリーダーシッ
プが非常に重要であるが、JBIC の異議申立制度において、総裁が独自のリーダーシップを発揮す

異議申立手続で問題解決につなげることができるのかることができるのかどうかが大きな課題である
ここで、この制度でこれまで JBIC の融資に伴といえる。
・ 特に融資契約前の異議申し立ての受付につう問題を解決し、融資機関の責任を追及していく

いては、事務局がパネルに持ち込ませないよ

ことができるのかについて考えてみたい。私の答

うにしようとの動きを取る可能性が大きい

えは、完全ではないが問題解決の一助となり、と考えられるため、総裁が事務局の意図に反JBIC 内部における環境社会配慮ガイドラインにして、例外的に融資契約前の異議申し立てのついての認識を高め、遵守していくことの重要性受付を行うとの決断には、これまでにない独についての意識を高めることにはなるのではな

自の総裁のリーダーシップが求められる。

いか、というものである。

・ また、審査役がプロジェクトの不遵守状況を

これまで、私たちは様々な角度から、事業にと改善するために可能な方策を総裁に具申しもなうの環境社会問題を融資機関に訴え、問題のた時、この意見が事務局の働きかけにより十ある事業には融資を行わないよう、必要な環境社

分に活かされないことがありうる。特に、異会配慮は融資機関が責任を持って行うように働

議申立手続に関わるパブリック・コンサルテ

きかけを行ってきた。しかし、融資機関や相手国ーションでは融資の停止などの意見具申も政府、事業者と影響住民や NGO とのは情報のギありうるとの議論がなされたが、これらはほャップは非常に大きく、問題の認識を共有するこ- 47 -

国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

ともままならないことも多い。現在の制度では、問題解決の機能をさらに充実させていく必要が問題点が指摘され、それについての JBIC によるある。つまり、JBIC によるガイドラインの不遵調査が行なわれてもその結果は公開されず、守が原因でなくても、「JBIC は支援事業において

JBIC が自らの融資における責任ある対応が行わ

取り返しのつかない被害が起こらないように確れているとはいいがたい。

保しなければならない」との環境社会配慮ガイド

しかし、JBIC は融資における透明性とアカウラインの基本的な考え方に沿って、JBIC が融資

ンタビリティを確保するための新しい環境社会した事業において問題が明らかになった場合、融配慮ガイドラインを発表した。このガイドライン

資機関としての責任を明確にし、どのような対応に沿った融資を行うことは JBIC の最低限の責務が可能なのかを検討していく必要がある。また、である。この最低限守るべき項目についても遵守

こうした検討結果をもとに、環境社会配慮ガイドされていない、ということが独立した調査機関にラインや異議申立手続の見直しを定期的に行っ

よって明らかにされ、これが公開されれば、JBICていくことが必要であろう。

としても環境社会配慮ガイドラインに定められた環境社会配慮は責任を持って行っていくこと

異議申立手続の運用に向けてとなるだろう。
しかし、環境社会配慮ガイドラインは最低限必

新しいよりよい制度を策定しようという人々

要な環境社会配慮についてしか定めていない。このエネルギーと、産業界や関係省庁も含めた幅広のガイドラインの遵守によってすべての問題解

いステークホルダーによる議論、そして多くの経決が行われるわけではない。「事業に伴う被害の験・知見を持った方々のアドバイスのおかげで、救済」を進めていくためには、更なる取り組みが

JBIC の異議申立制度はガイドラインの遵守・不必要である。

遵守を問う制度としては非常に優れた制度となったのではないかと思う。今後、世界銀行やアジ

ガイドラインの遵守では解決できない問題

ア開発銀行の経験を活かしたよりよい制度の運

現行の制度では、JBIC の環境社会配慮ガイド用が期待されている。

ラインへの遵守、不遵守しか問うことができず、そしてなによりも、新しい制度をうまく機能さガイドラインを遵守しているかどうかという点せていくためには、現地での問題解決を強く望むにおいての JBIC の責任しか追及することができ

私たちが、制度を知り、活用し、監視していく必ない。JBIC に現地で引き起こされた被害におけ要がある。今後この新しい制度を影響住民の問題

る融資の責任をこの異議申立制度で問い、被害のを解決していくための適切なツールとしていく

回復に責任を持った対応を期待することはできために、影響住民に対して私たちはどのような支ないのである。

援を行っていく必要があるのか、また日本でどの今後、取り返しのつかない被害を及ぼさないた
めに、あるいは被害の回復を行っていくために、ような働きかけをしていく必要があるのか、皆さんとともに考え行動していきたい。

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国際シンポジウム「市民社会が問う開発援助の責任〜ODA への異議申し立て制度を考える〜」資料 1

主催団体

メコン・ウォッチ
メコン・ウォッチは、メコン河流域国に住む人々が「開発」による弊害をこうむることのなく、地域の自然資源とそこに根ざした生活様式を享受できることを目指して、自然資源管理や開発による社会
環境影響についての調査研究・モニタリング、メコン河流域国の環境と開発に関する情報提供、日本の開発援助や投資に関する政策提言活動を行っている。
〒110-0015

東京都台東区東上野 1-20-6

丸幸ビル 2F

Tel: 03-3832-5034, Fax: 03-3832-5039, E-mail: info@mekongwatch.org
Website: http://www.mekongwatch.org/「環境・持続社会」研究センター（JACSES）「環境・持続社会」研究センター（JACSES）は、環境政策およびその他の調査研究・政策提言活動などを通じて、持続可能な社会を創造することを目指す NGO。「持続可能な開発と援助プログラム」（SDAP）では、開発援助における環境配慮およびその他の政策の調査分析を通じて、持続可能な社会の実現に向けた政策提言活動を行うことを目指している。
〒106-0047 東京都港区南麻布 5-2-32

興和広尾ビル 2F

Tel: 03-3447-9585, Fax: 03-3447-9383, E-mail: jacses@jacses.org
Website: http://www.jacses.org/

国際環境 NGO FoE JapanFoE Japan は地球規模の環境問題に取り組む国際的な NGO である。プロジェクト・チームの一つである「開発金融と環境プログラム」では、開発金融政策における透明性の向上、また、アカウンタビ
リティ（説明責任）の追求のため、政策提言活動を行う。とくに、国際協力銀行（JBIC）や国際金融機関の融資政策の改善に努めている。
〒171-0031 東京都豊島区目白 3-17-24 2F
Tel: 03-3951-1081, Fax: 03-3951-1084, E-mail: aid@foejapan.org
Website: http://www.FoEJapan.org/- 49 -