由仁町におけるため池ハザードマップの作成事例
由町 ○高根

健太区

岩崎

篤志

株式会社ルーラルエンジニア

舟田洋史

矢満田

啓

明

由仁仁土地改良〃

1.はじめに近年、全国で大規模自然災害が頻発している。
農村地域においては、局所的な大雨や大規模な地震の発生等により農業用ため池が決壊した場合、ため池下流集落で甚大な被害が生じる可能性が高い。災害発生直後の初動対応
では、被災住民が自助・共助して緊急避難するための具体的な対策が重要な課題である。
対策の検討にあたっては、関係者がため池の現状と避難に際しての課題を共に認識し、確実に実行できる緊急避難方法を構築する必要がある。
ハザードマップは、緊急時に避難情報を利用者に的確に伝えなければならない。すなわ
ち、ハザードマップに求められる重要な点は、内容とともに見やすさと使いやすさを、実際に利用する地域住民目線で示すことである。
したがって、ハザードマップの作成は、作成段階から地域住民をはじめとする関係者が直接参加し、地域のニーズを反映しながら進めることが効果的である。ため池下流域など限られた範囲を対象とする場合にあっても、居住者をはじめ耕作地や職場等がその範囲に位置する地域住民などの、関係する多くの地域住民が参加し合意形成を図ることで、より使い勝手の良いハザードマップが作成できると考える。
農業施設であるため池の被災を想定した防災計画の策定に関しては、道内において地域住民参加方式による事例は非常に少なく、平成 26 年度に、石狩市におけるため池ハザードマップ作成に関する取り組みが、道内で最初の事例として報告されている 1）。ため池に係る防災計画策定について、手法の確立と技術の体系立った蓄積が急務である。
本報では、平成 27 年度に由仁町において地域住民参加により検討した、農村地域防災減災事業による「ため池ハザードマップ」作成事例について報告する。
2.ため池ハザードマップの検討におけるワークショップ方式の採用
ため池ハザードマップは、災害発生場所である「ため池」の位置とともに、想定災害状況および、避難の対処に必要な情報を示した図面である。必要な情報とは、氾濫区域、氾濫水の到達時間、氾濫水位などの災害の想定内容と、避難に際しての危険箇所、避難経路、避難場所、 避難行動お よび緊急連 絡網などの 避難に関す る情報であ る。
洪水到達時 間をはじめ 浸水域、浸 水深などの 災害に関す る想定は 、GIS 等を活用 した机
上計算によ る推定が可 能である 。ただし精度 は、GIS デー タの精度に 依存される ことから 、地形、土地 条件などの 資料収集と 現地確認に よる検証が 不可欠であ る。また、避難に関 する情報 は、ため池の現状と被災時の課題について当事者である地域住民から情報収集を行うことが重要となる。
そこで、ため池ハザードマップ作成の検討にあたっては、地域住民が主体的に参加する

ワークショップ方式の採用が効果的と考えた。
3.対象とするため池
本地区で検討をおこなったため池は、由仁町内に位置する古山貯水池、ポン古山貯水池、馬来内貯水池、熊本貯水池の4 施設である。総貯水量が約 3 万 m 3 から約 59 万 m 3 の規模であるこれらため池は、築造後約 83 年から 111 年が経過し、最終改修後約 29 年から約 37 年が経過している。ため池下流域には、農地および住宅のほか、国道、ＪＲ、農産物集出荷施設、店舗等も含まれている（図 1）。

図 1.対象とするため池位置図

4.災害の想定
4.1. 災害条件の設定
ため池における災害の発生要因は、地震、大雨、融雪、老朽化が想定される。本地区では、地震により堤体が決壊した場合の氾濫を想定することとした（図 2）。
大雨については、ため池上流域からの洪水量とともにため池以外の下流河川などの氾濫影響を総合的に検討する必要があり、降雨状況により解析が複雑になることから、検討から除外した。また、融雪および老朽化による氾濫については、現在ため池が適切に管理されているため、検討から

図 2. ため池における災害の設定 2）除外した。
4.2. 氾濫区域および氾濫水位、洪水到達時間
ため池の災害の想定は、資料として収集した「ため池データベースハザードマップ」（農村工学研究所）（以下「ため池 DB」と略）と、現地実測を用いた等流計算での洪水解析により算出した。
ため池 DB は、GIS によるメッシュデータを用いた二次元不定流解析による簡易氾濫解析
ソフトの解析結果であり、平面図上に経過時間ごとの氾濫区域が色分けされ表示されるため、一般の地域住民にも理解しやすいといった特徴がある。本地区の 4 施設で使用したため池 DB 解析結果は、空知総合振興局より由仁町へ提供された shape ファイル形式のデータであった。
解析条件を確認したところ、メッシュ精度と氾濫条件において、課題が判明した。本検討区域のメッシュデータは、一部範囲が 5m メッシュであるものの、検討範囲の多くは 10mメッシュとなっていた。したがって、解析結果に GIS データのメッシュ精度による誤差が生じている可能性が推察された。
氾濫条件については、本検討時点で、堤体の部分決壊による氾濫が前提となっていた。
このため、大地震により万が一、堤体が全決壊し氾濫が生じた際には、洪水の流下流量が解析結果より大きくなる可能性が考えられる。すなわち、洪水の氾濫水位および到達時間が、最悪の事態には本解析結果を上回ることが予想された。
これら課題を踏まえ、想定される氾濫範囲および氾濫水位、到達時間について、より精度を高める必要が生じた。現地 測 量 を 実 施 し 検 証 を 行 っ た 結 果 、 10m
メッシュ区域は、現地の地形と相違している状況が確認された（図 3）。
氾濫条件については、同ソフトによる解析結果を基礎として利用しつつ、地域住民から過去の災害状況について聞き取りを行いながら氾濫範囲の精度を高

図 3.横断測量によるデータ検証めることとした。また、氾濫水位および洪水到達時間は、横断測量による詳細な地形条件を把握したうえで等流計算を行い、精度向上を図ることとした。
5.ワークショップの開催
5.1. ワークショップの組織づくり
ため池決壊時に想定される浸水区域内には、水田を主とする農地が広がり、農家および非農家住民が生活しているほか、レストランや販売店舗、農協施設、ＪＲの駅などが位置している。そこで、ワークショップの参集範囲は、浸水想定区域内に居住する全ての生活者とともに、区域内農地の耕作者、関係する施設管理者を対象とした。
また、地域防災計画に関係する消防組合をはじめ、北海道庁および空知総合振興局の関係機関には、オブザーバーとして参加いただいた。なおＪＲは、氾濫想定区域内に位置する古山駅が無人駅であることから参集範囲から除外した。これにより、ワークショップの参加対象予定者数は、地域住民が約 70 名、関係機関などが約 20 名となった。
ワークショップの開催前には、これら参集範囲の対象者全員に案内状の送付および出欠確認を行った。これらの作業は、由仁町、由仁土地改良区、コンサルタントからなる事務局が行った。
5.2. ワークショップの検討フロー
ワークショップは、11 月から 2 月までの間に計 3 回開催した（図 4）。ワークシ
ョップでは、検討の主旨や目的に対して理解が得られたのち、現地踏査を行い全図 4.検討の流れ員で現地を確認することが、その後の具体的な検討に際して有効である。本検討では、第1 回の開催時期が発注等の都合により 11 月となったことから現地踏査を実施していない。
参加者数は、第 1 回が地域住民 33 名を含む 49 名、第 2 回が地域住民 19 名を含む 25名、第 3 回が地域住民 13 名を含む 25 名、であった。
第 1 回ワークショップでは、検討に向けた基礎知識の周知と現状課題の把握を主目的

図 5.氾濫シミュレーション(イメージ)とした。そこで検討議題は、1.検討の目的と進め方、2.ため池の災害減災に向けた課題と検討、3.今後のスケジュール、と設定した。
この中では、ハザードマップやワークショップといった用語の解説とともに、想定される災害と、災害イメージとして空撮動画を活用した氾濫シミュレーションおよび他地区における災害発生状況などを提示しながら、ため池決壊時における防災上の課題の把握に図 6.住民からの情報を貼り付けた図面努めた（図 5）。ここでは、最初の開催である

表 1.防災に関する課題などの記入表ことを踏まえ、防災に関する課題を地域住民から広く募ることとした。住民からの情報は、のちの整理・検討を容易にするため課題ごとに色分けし平面図上に記入した（図 6、表 1）。
第 2 回ワークショップでは、ハザードマップに記載する情報の整理を主目的とした。そこで議題は、1.第 1 回ワークショップ成果の確認、2.洪水解析の結果報告、3.ハザードマップ作成に向けた具体的な検討、と設定した。この中では、洪水解析による具体的な数値を提示し、第 1 回ワークショップの成果を手掛かりに、参加者一人ひとりがそれぞれ自分と家族の「避難」を具体的にイメージしながら、ハザードマップに必要な情報の整理作業を行った（写真 1、図 7）。
第 3 回ワークショップでは、ハザードマップの仕上げとハザードマップ作成を踏まえた今後の展開を主目的とした。そこで議写真 1.第 2 回ワークショップの様子

題は、1.第 2 回ワークショップ成果の確認（図 7）、2.ハザードマップの確認、3.今後の利活用、と設定した。この中では、ハザードマップを仕上げるため図示内容を再確認するとともに、利活用に基づいた素材と大きさ、設置する場所などの検討を行った。さらに、ハザードマップ作成後の課題について意見交換を行った結果、防災に向けた地域の点検活動と避難訓練の必要性が確認されたほか、氾濫区域周辺にある店舗、駅、農業施設、
図 7.第 2 回意見の要点

交流施設などにおける外来者への対応に向けた今後の継続的な検討の必要性が確認された。
6.成果と評価
6.1. ため池ハザードマップ
ため池ハザードマップは、全体図、エリア図、管理用図の 3 タイプを作成した（表 2）。
これは、ため池 4 箇所の図示する領域が広範囲となるなかで、避難・危険箇所等の情報の見易さと利活用方法に対する住民や関係機関からの意見が反映された結果である。
表 2.ため池ハザードマップの成果概要
ハザードマップ
全体図

エリア図

作成範囲

対象サイズ

緊急避難場所となる地区
会館
町、関係施設Ａ１

古山・ポン古山の2ため池氾濫 図示された氾濫想定区域想定区域の全域
内および周辺の居住者

Ａ２

馬来内･熊本の2ため池氾濫想定（同上）
区域の全域

Ａ２

4ため池氾濫想定区域の全域※14ため池氾濫想定区域の全域
管理用図
※1
※2
※3
※4

施設管理者である土地改※氾濫想定計算結果の詳細、危 良区町、消防険箇所等の詳細、を記載

Ａ０図尺

背景図

※2仕上げ※3

約1/9500

UV+WB（用紙サイズ内に作成範囲 オルソ写真を最大図示）①SB+AF②紙印刷

約1/9500（用紙サイズ内に作成範囲 オルソ写真を最大図示）
約1/9500（用紙サイズ内に作成範囲 オルソ写真を最大図示）
約1/6700（用紙サイズ内に作成範囲 オルソ写真を最大図示）

※4耐水紙

耐水紙
※3

UV+WB
※4
①SB+AF②紙印刷

エリア図；古山・ポン古山と馬来内・熊本の2ため池に作成範囲を分けた2タイプを作成。
仕上げ；「全体図」と「管理用図」は、設置場所用途により①、②のいずれか2種に加工仕上げ。
UV+WB；ＵＶカットラミネート加工、ホワイトボード用マーカー対応ラミネート加工、の略。
SB+AF；スチール複合板3mm厚、アルミフレーム、の略。

全体図は、主に緊急避難場所となる地区会館等に設置し、住民の避難状況や災害状況を図示できる利用を考慮した（図 8）。このため、全 4 箇所のため池下流の浸水想定区域を網羅する内容とし、大きさは A1 サイズで作成した。仕上げは、設置後の利用を踏まえ立て掛けられるパネル式とし、マグネットの貼付けやペンの書き込みに対応した素材を用い、経年劣化による色褪せ対策に適応する印刷とした。
エリア図は、地域住民へ配布するもので、ため池 2 箇所ずつを図示した 2 種類として、A2 サイズで作成した。仕上げは、関係する地域住民が、避難時に持ちだして利用することを考慮して、耐水強度の高い素材の紙を使用することとした。
管理用図は、ため池管理者などの関係機関に設置する。そのため、災害発生時における施設管理面での活用を考慮し、A0 サイズで作成した。仕上げは全体図に準拠するが、内容は、危険箇所の状況や洪水到達予想時間といった詳細な情報を図示した。

ハザ ード マ ップ の図 示 内容 では 、 浸水想定区域、避難する方向、危険箇所、
これら の位 置情報 のほ か、避 難に 際して重要 とな る心構 えや 、避難 時の 移動
時間、凡例などの参考情報について、見やすさに配慮し示した。このほか、氾濫
水深の色分けを 3 段階程度にする、氾濫区域 外周 を赤枠 で明 示する 、背 景の地図に 航空 写真を 利用 し道路 を明 示する、居 住生 活者の 家屋 位置を 丸印 で示す、などの特徴が示された。
6.2. ワークショップ
氾濫 想定 区 域の 検討 段 階で は、 地 域
住民か ら過 去の災 害発 生状況 につ いて聞き取 りを 行い、 精度 を向上 させ る必要が生 じた 。ワー クシ ョップ の導 入により、 地域 住民か ら詳 細な情 報が 効率的に得られる結果となった。
第 3 回ワークショップでは、ハザー
ドマッ プ作 成を通 して 、地域 の防 災計

図 8.作成したハザードマップ(全体図)

画づくりにおける地域住民と行政の役割や責任などが確認された。
設置場所、利活用方法、維持、管理、避難訓練などの今後の展開について、住民が行政、関係機関とともに共通認識を図ることができたことは、地域の連帯感の向上にも寄与したものと思われる。完成したハザードマップは、氾濫区域の着色方法や背景の航空写真利用などの特徴が表現される図となった。これは、地域

図 9.ワークショップ成果のイメージ住民による検討と合意形成により、利用する際の見やすさ、利用しやすさが反映された結果であり、ワークショップによる検討の大きな成果と考える（図 9）。
6.3. 今後の課題
ため池ハザードマップは、ため池下流地域における防災減災の予防措置のひとつに位置づけられる。第 3 回ワークショップでは、防災減災に向けた今後必要と考えられる取り組みや維持管理などの課題が、住民、行政、関係機関それぞれの役割と共に確認された。
①情報発信（マップ作成～図の見方、活用方法）
本ハザードマップは、ワークショップにより、地域住民が検討段階から主体となって参加したことで、関係機関や行政との協働作業のもとに作成された成果となった。ワークショップに参加した住民および関係者については、ハザードマップの目的や主旨、背景、図の見方、活用などが理解されているものの、参加できなかった関係者、地域住民に対し周知を図る必要がある。また、氾濫想定区域の中には、ＪＲの駅、飲食店、農協施設、観光施設などがあり、これら施設は町外から多くの来訪者が利用している。
最後の第 3 回ワークショップでは、関係する住民や町外からの外来者などに広く、本ハザードマップの周知および利活用に向けた情報発信の必要性が確認された。そのためには、町の広報誌やインターネット等による基本情報の発信とあわせて、ワークショップに参加した住民が主体となり、関係する施設管理者、店舗経営者も含め、地域コミュニティを通じた幅広い世代

図 10.広報による情報発信 3）間での交流、発信が展開されることが効果的と考える（図 10）。
②施設整備と住民参加（マップ設置～態勢整備）
今回、緊急避難場所として位置づけた施設の中には、町防災計画で指定されている既存の避難施設以外の施設、場所が含まれた。最後の第 3 回ワークショップで

図 11.案内看板

表 3.ため池の防災減災に向けた今後の課題整理表

は、これら施設への案内看板等の整備の必要性とともに、整備費用、維持管理といった課題について、今後も継続した検討の必要性が確認された（図 11、表 3）。
そのためには、行政と住民との継続的な連携が必要である。本検討で有効性が確認されたワークショップを継続展開し、合意形成を図り協働作業を進めることが有効と考える。
③ハザードマップの仕上げ
今回、ワークショップによる検討を重ねて作成されたため池ハザードマップは、設置する場所や利活用方法など地域ニーズを反映した結果、表 2 に示した 3 タイプを作成することとなった。一般的に、河川洪水ハザードマップや地震災害ハザードマップなどでは、利便性等からインターネット上からのダウンロードが可能な紙媒体を想定して作成されたものが多い。今回の検討では、地域内の高齢者の割合が多い背景や災害時の停電発生など、インターネットの活用の難しさがワークショップに参加した地域住民から指摘された。
本事業では、作成したため池ハザードマップの印刷等については、成果とりまとめ後に町で対応する条件であった。しかし、上述で示す仕上げに要する負担は大きく、また、事前の予算計上が十分なされていない状況であった。
このため、ため池ハザードマップは関係機関等の協力により仕上げ、印刷することとなった。今後、他地区での展開においては、ため池ハザードマップを地域での利活用に即した成果に仕上げる必要性を考慮し、事前準備をしっかり進めておく必要がある。
7.おわりにワークショップによる検討を重ね作成したハザードマップは、参加した住民一人ひとりが自らの身の安全に対する意識が反映された内容となった。これまでの、行政と専門家が中心となって作成したハザードマップとは、全く異なった成果を創出できたと考える。
ワークショップ導入に際して、地域住民をはじめ行政、関係機関とも未経験者が多く当初は不安があったが、事前準備と参加者の協力により短期間のスケジュールの中でスムーズに進行することができた。また、最後の第 3 回ワークショップでは、参加した地域住民から、ハザードマップ作成を踏まえた避難訓練や地域の危険箇所の点検の必要性について、早急な実施に向けた熱心な意見が寄せられた。
今後、ため池ハザードマップは、道内の全ての防災重点ため池について作成が進められる計画である。ため池下流域といったごく限られた範囲を対象とした防災・減災の検討を進める上では、地域住民の参加・協力が不可欠である。その手法として、ワークショップ方式の有効性が確認された。多くの地域において展開し、定着が図られることを期待する。
本報告は、道内におけるため池ハザードマップ作成の取り組み事例として、平成 26 年度の「ハザードマップ作成に係る取組について」（石狩市）に続く第 2 報に位置づけられると考える。検討にあたり、事前準備では、先の事例報告を参考として活用するとともに、担当されていた前石狩振興局（現留萌振興局）赤坂浩主幹には多忙ななか助言をいただいた。
ここに記して謝意を表する。
1）

今野義博・小柳功一ほか：ハザードマップ作成に係る取組について,第 31 回農業土木新技術検討報告
会要旨集（2014）2）
農林水産省農村振興局防災課：ため池ハザードマップ作成の手引き、pp.11～12、20133）
由仁町：広報ゆに No.696、pp.39、2016