社会情報学

第８巻２号

2019

研究
自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
A study of public relations photograph in local government for using
the information resource
キーワード：
広報写真，行政広報，オープンデータ，文化情報資源
keyword：Public relations photograph, Public relations, Open data, Cultural information resources

熊本県立大学佐Prefectural University of Kumamoto

要

藤

忠

文

Tadafumi SATO

約
本研究では，自治体が広報活動で使用する広報写真について，情報資源化へ向けた課題を考察する。

近年，オープンデータや文化情報資源に対する関心が高まるが，資源としての広報写真の現状はこれまで明らかにされていない。そこで本研究では，まず広報写真の性質を論じ，行政広報論の視点のもと広報写真家の言説に着目，そこから広報写真の共通構造を導出した。次に，それをもとに情報資源化の問
題点について仮説を構築し，自治体に対し質問紙調査を行いその現状を明らかにした。最後に，調査結果をもとに課題を考察した。
研究の結果，広報写真は，効率的な内容理解と行動変容を促す創造的な視覚媒体と言え，広報目的の達成に向けて，確実性，共感性，倫理性，記録性からなる共通構造を持つと考えられた。そして質問紙
調査から，①撮影・管理，②アーカイブ，③二次利用の状況が明らかになった。そのうえで，①の課題として，撮影量に対応可能な効率的なメタデータ管理方法と柔軟な権利処理手続きの開発，②の課題として，広報写真の文脈までを保存し管理の煩雑さに対応可能なアーカイブ構築，③の課題として，商用利用を含む利用促進へ向けた利用ルール等の整備が明らかになった。
本研究の成果は，主に３点である。従来の言説をまとめ広報写真理解のための理論を構築したこと，
これまで明らかにされなかった広報写真の現状を一定明らかにしたこと，そこから情報資源化へ向けた
原稿受付：2019年６月25日
掲載決定：2019年10月25日

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自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

具体的な課題を明らかにしたことである。
Abstract
This study investigates about the public relations photograph that the local government uses in
the public relations activity and clarifies the problem for using it for the information resource. In
recent years, interest in open data and cultural information resources has increased, but thecurrent state of it as information resource has not been clarified until now. Therefore, in thisstudy, first investigates the theory of public relations photograph, focus on the discourse of public
relations photographers under the viewpoint of government public relations theory, and finds out
the common structure of it from them. Next, based on that, constructs hypothesis on the problem
of information resource utilization, and make a questionnaire survey for the local government toclarify the current state of it. Finally, discusses the problem based on the survey results.
As results of investigations, it was suggested that public relations photograph is a creative visual
medium that promotes efficient content understanding and changing behavior. And, from thequestionnaire survey, it was clarified the current state of shooting and management, archives, andsecondary usages. In conclusion, this study reveals from analysing them as the problem ofshooting and management are the development of metadata management method and flexible
right handling procedure, as the problem of archives is the construction of an archiving systemthat preserves the context of it, and as the problem of secondary usages are the maintenance ofrules for promoting usage including commercial use.

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社会情報学

１

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データを文化情報資源と呼び，諸外国に比べた政はじめに策形成の遅れが指摘されてきた（柳•竹内•野末，

情報（化）社会とそのなかで育まれたフリーカ

（4）
2003）
。そのなかで「Europeana」
をはじめ欧米ルチャー（ドミニク，2012）は，情報技術に支での巨大なデジタルアーカイブの成立は，にわかえられた創造性に対応する新たな資源を求めはじに国内の関係者に衝撃を与え，2010年代に入り，めた。近年「オープンデータ」や「文化情報資源」

それらを参考に文化情報資源の共有基盤の構築をの名称で語られるこれらの資源は，疲弊する地域目指す政策議論が進展した（後藤，2014；時実，

社会で課題解決の糸口を探す地方自治体にとって

2015）
。

重要な意味を持ちはじめている。

その結果，2017年に政府は「我が国におけるそのなかで本研究は，自治体が広報活動で使用

デジタルアーカイブ推進の方向性」及びガイドラ

する「広報写真」に着目した。一部自治体では広イン（5）を策定，2019年２月に分野型統合ポータ

報写真をオープンデータとして公開したり，文化（6）
ル「ジャパンサーチ（試験版）」を公開した。

情報資源としてデジタルアーカイブに収蔵したり

このジャパンサーチはいわゆるポータルサイト

しているが，試行錯誤の段階にあり情報資源化のであり，各デジタルアーカイブを連携したものだ

検討が今後一層求められる。

が，国内にデジタルアーカイブが普及を始めた
90年 代 半 ば 強 い 関 心 を 示 し た の が 地 方 自 治 体

1.1

オープンデータだった。地域振興を目的に開設されたそれらは，

オープンデータとは，端的には「自由に使える

その後に運用を停止したものも多いが，各地域へ

データ」（庄司，2014）であり，オープンガバメの普及は一定進むことになった。

ント推進の道具として，主に公的機関が保有する

自治体が運営するデジタルアーカイブには，広データに権利処理を行い，機械可読性を高め民間報写真が収蔵されるケースがある。例えば福井県に開放したものである。政府は2016年に官民デー

文書館は2003年から広報写真の受け入れを開始

タ活用推進基本法を定め，地方自治体はオープン（7）
し，「デジタルアーカイブ福井」
では一万点を超データが義務化された。
しかしながら，国内でオーえる広報写真が閲覧できる（井上，2012）。また

プンデータを推進したのは，鯖江市や横浜市に代広報課自体が設置するケースもある。直近では表される地方自治体側と言え（大向，2013），そ（8）
2019年３月開設の「ヒョーゴアーカイブス」
がのなかには画像データに注目し，広報写真を公開

あり，兵庫県広報戦略課が撮影した広報写真などした自治体もある。

およそ250点の公開が開始された。

例えば，横浜市金沢区は2015年「金澤写真ア

一般にデジタルアーカイブ資料の二次利用は，（1）

ルバム」 を公開した。同サイトは区役所撮影の一定の許諾手続きを経た上で認められるが，近年写真を公開するもので，区民から写真提供も受け

そのオープンデータ化の動きが加速する。2014

付ける。また兵庫県宝塚市は，「宝塚市 写真デー

年に関連分野の有識者からなる文化資源戦略会議（2）タ」 として広報課保有の写真を公開した。加えが提起した「アーカイブ立国宣言」（福井・吉見，て2016年，アイパブリッシング株式会社は写真

2014）がオープンデータ化を提案し，政府の政（3）

オープンデータの公開支援サービス を開始した。

策議論でも同様の方向性が打ち出された（9）。具体的には，京都府立京都学・歴彩館（旧：京都府立

1.2

（10）
総合資料館）の「東寺百合文書WEB」
や大阪市

文化情報資源

デジタル化した文化コンテンツや付随するメタ

立図書館の取り組み（澤谷，2018）などがある。

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自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

以上のことから，オープンデータと文化情報資

際もオープンデータ単独の視点ではなく，文化情源は接近しつつあるが，そのなかで広報写真に対報資源を含めた複眼的な視点から検討すべきと言しても今後関心が高まると予想できる。

えよう。

1.3

用語の定義

1.3.1

広報写真

２

先行研究

本研究が対象とする広報写真とは，自治体が広広報写真の情報資源化を検討するにあたり，第報活動のなかで撮影・収集及び管理してきた写真

一の問題は，広報写真の現状に関する基礎資料に資料全般を意味する。自治体広報活動のなかで写欠ける点にある。つまり自治体広報を対象とした

真撮影は，主に広報紙制作を念頭にした基本的な調査研究のなかで，広報写真に十分な関心が払わ業務の一つと考えられてきた（来栖，1992）。それてきたとは言い難く，管見の限り広報写真に注のうえで，写真を用いる場面は広報紙やグラフ誌

目した調査等は見当たらない（12）。現状では，例の制作に限らず，マスコミ等へのパブリシティ活

えば「いったい何枚の広報写真が撮影されている

動，ホームページ及びSNS利用，時にフォトコンのか？」といった基本的な問いにすら答えること

テストを実施するなど多岐にわたる。つまりそれが困難である。

らの広報活動を通し，自治体の広報部門は一定の一方で情報資源化の視点からは，広報紙のオー

写真資料を扱うと想定され，本研究ではそれらをプンデータ化に関する研究と実践が展開されてき指して広報写真とする。

た。本田（2014；2016；2017）は自治体広報紙のオープンデータ化支援サービスである「マイ広

1.3.2

（13）
報紙」
を対象に，自治体の取り組み状況を分析，情報資源化

文化経済学の視点から論じた後藤（2014）は，報告している。このサービスは，一般社団法人オー文化情報資源を「文化財・文化遺産等を含む、様々

プン・コーポレイツ・ジャパン（以降，OCJ）がな文化活動とその結果をメディア化・デジタル化

2014年から運営するサービスである。マイ広報

により情報資源化したもの」（p.22）と述べた。

紙は，オープンデータ化した記事データを自社のまた図書館情報学の視点から論じた柳（2015）は，

ウェブサイト上に掲載するだけでなく，コンテン『様々な文化資源について、その情報資源としてツとして他社サービスへ配信する。

の側面に着目して（中略）「文化情報資源」を考

マイ広報紙は2018年時点で，利用自治体数がえたい。』（p.353）とした。このなかで文化資源400を超えるなど大きな広がりを持っているが，とは，従来の文化財概念では包含できない多様な

主たる対象は記事データであり広報写真は原則取文化的資料を「資源に変えて利活用すること，すり扱われない（14）。この点に関し，OCJと公共コ

なわち資源化の重視」（木下，2004，p.8）の結

ミュニケーション学会自治体広報紙オープンデー

果生まれた概念である。これらを総合すると情報タ化研究会が実施した「自治体広報紙オープン

資源化とは，デジタル化・メディア化という，いデータに関するアンケート調査」（2015）では，

わゆる情報化の視点で文化的資料を資源利用する

広報紙オープンデータ化の課題として「写真やイ方策，またプロセスと考えられる。現在進展する

ラスト等の著作権のあるデータの取扱い」に最も

オープンデータもここでは情報資源化の一手段と多い68.1%の自治体が回答した（対象数：912，

言える。広報写真の持つ文化的資料としての可能

回収率：59.4%）。また自由記述意見として，「写性（11）を考えた場合，新たな資源として検討する

真、イラストなどはオープンデータ化できない」

190

社会情報学「写真をネットで不特定多数に公開されることに

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さ て， 我 が 国 に 広 報 概 念 を も た ら し た の は不安を感じる」などが挙げられている。

GHQによる戦後統治とされてきた。その影響は以上のように，広報紙の記事データは既に情報急速に広がり，1955年までに各自治体は広報紙

資源化が進んでいるが，広報写真は遅れた状況にの発行体制等を整備していった（上野，2003）。

あると言えよう。では，なぜ広報写真の利用は困そのなかで行政広報論が展開され始めるが，広報

難かが問題となる。もちろん上述の調査結果にあ黎明期と言えるその時期に著作を発表したのが実るように，権利処理は目下の課題と考えられる。

務家の樋上亮一と社会学者の小山栄三である。

しかし，包括的に権利処理を課題と結論付けるだ

樋上（1952）は自治体広報を論じたその著書

けでは解決に向けた具体的な議論に至り辛い。その中で，広報写真に触れた。樋上は広報の企画に，のため広報写真の現状を多角的に調べ，具体的な主題，対象，手段，時機，経費の５要素があると課題を明らかにする必要がある。その際，前述しし，写真は手段における視覚媒体の一つと扱われた情報資源化の視点のもと，広報写真を単に自治た。樋上は耳（聴覚媒体）との比較で，「複雑な体が保有する画像データと扱うのではなく，一つ

事柄は耳よりも目」「効果を永続させるには目」（樋の文化的資料として，広報写真はどんな写真かと

上，1952，p.87）とし，「理解を助ける有力な表いう資料の性質を確認し，そこから現状を調査分

現の手段は、なんといっても絵画であり写真で析することが適切な手順と考えられる。

す。
」（前掲書，p.93）と述べた。そしてコピーラ
イターの上村瑛の言葉「枚数の費用を原画にふり３

むけても、傑作主義の方が枚数の不足をカバーす

研究目的及び方法

ることができる。
」を紹介し，表現に絵画（や写真）

本研究では広報写真の情報資源化にあたり，広を用いる場合の根本観念とした。つまりここで樋報写真の性質と現状を調査し，情報資源化の課題

上は，複雑な事柄を「一目りよう然」
（前掲書，
p.93）

を明らかにすることを目的とする。

に伝える効率的な視覚媒体として広報写真を捉え研究方法は，まず性質に関して，行政広報論のている。

視点から広報写真家達の言説に着目して導出を試

樋上が行政広報の実務的な視点に基づいたのにみた。次に現状について，情報資源化と自治体広対し，小山（1954）は理論的な視点から広報を報の関係を整理したのち，前述の性質から情報資論じた。そのなかで小山は，コミュニケーション源化を阻む問題に対し一定の仮説を構築したうえの主要回路として新聞を扱うなかで写真に言及しで,自治体広報に対する質問紙調査を実施した。

た。そこで写真は，文字より遥かに早く理解され，そして調査結果をもとに課題を考察した。

真実味を帯び，印象的で具体的かつ感傷的なもの
で，標題や説明を伴うことで効果的に用いられる

４

広報写真という写真

4.1

行政広報と写真と考えられた。そして，特に報道写真に注目し，戦時における偽造写真を例に挙げながら「写真は単なる複製や粘土細工ではなくして，それは創造

広報写真を理解するうえで，それがどういう役されるものである。」（小山，1954，p.270）と考割を持ち，いかなる写真と捉えられてきたのかと

え，写真の最高の目的は「視覚的な現実を最も鋭いう視点は重要である。なぜなら具体的な目的を利な形態、最も観念の充実した形態に於て捕える

持った写真である広報写真は，その理解のもとにこと」（前掲書，p.270）とした。そのうえで報撮影され利用されてきたと考えられるからだ。

道写真は，「一つの意欲を持ち、一つの思想を持つ。

191

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

それは我々の行動を一定の軌道に誘い込むための同じと言え，この理解が関係者に通底していたこ

社会的シグナルであり形象化された作者の意思でとを確認（16）できる。そのうえで，高橋は他の写ある。
」（前掲書，p.271）とする。

真と比較し，広報写真がどういう種類の写真か分

小山は，樋上が論じた写真の効率的な面を認め類を試みたと言えよう。

つつ，さらに撮影者（及び編集者）の創造性と作

この高橋の分類は，中身と同等に当時広報写真

意により，相手の行動変容を促す点を重視したとを他の写真と区別する必要が生じたという点で興考えられる。もちろんここで小山は，広報写真そ味深い。高橋によれば，その頃広報写真に対するのものを論じたわけではないが，報道写真と広報意識が盛んとなり，それらのコンクール作品もし

写真は同列に扱われる場合（15）があり，行政広報

ばしば見受けられるようになった。しかし彼は，論における広報写真理解として，樋上に加え小山

そこで普通の写真家が審査員に起用され造形上のの論は注目に値する。二人の論をまとめれば広報批評が行われているが，広報写真は「知らせる」

写真とは，効率的な内容理解と行動変容を促す創行為を通じて本来の目的を容易ならしめるための造的な視覚媒体と言えよう。

写真なのだから，技術的な視点は二義的なものに過ぎず，ある事柄に対する解釈や評価が先である

4.2

広報写真という種類と考えた（前掲書，p.24）。つまり高橋は，かかる

前述した50年代の行政広報論に対し，60年代

状況は広報写真が他とどう違うか明確に理解されに入ると写真家自身による広報写真論が登場する。

ないからであり，解決には広報写真とは何かを定東京パラリンピックのポスターを手掛け，戦中立すべきと考えたと言えよう。しかし，この広報

戦後における公共広告の第一人者として活躍した

写真を定立する試みは高橋のみで終わらなかった。

高橋春人（1962）は，広報写真を主題にした専80年代に広報写真撮影のガイドブックをまと門書を著した。高橋によると，昔は写真の役割はめた写真家の寺崎（1987）は，自治体広報紙に記事に対する挿絵のようなものだったが，今日の掲載された写真を広報写真とし，広報写真は風景

写真は「現象の実感を伝達する、ということに止写真やスポーツ写真に比べて守備範囲が非常に広まるものではなく、それ自体が紙面の視覚的な支いとした。そのうえで，「広報紙には、自治体や柱」（高橋，1962，p.32）であるとする。そのう

諸団体の広報という明確な目的があるため、報道

えで報道写真，宣伝広告写真などと並び広報写真

写真的な広報写真、ＣＭ写真的な広報写真でなけを挙げた。高橋は広報写真の制作過程は報道写真

れば用をなさない。」（寺崎，1987，p.11）と考え，に近いと考え，特に公共的な視点のものが広報写

それを独立した分野と捉える必要性を主張した。

真とする。そして「なんらかの事柄や状態を伝え、また，同じく80年代にガイドブックを発表し共通の意思を理解させ、ある場合は説得し、示唆

広報関係のセミナー講師を務めた諸田（1984）も，し、そして共感を得ることを誘って当初の目的を目的別に分類を試みた。そして，広報担当者が写容易ならしめようとすることである。
」（前掲書，

す写真は目的のための手段だから，まず正確にわ

p.37）と考えた。さらに，広報写真がより個別

かりやすい記録をつくるべきとした。

的になったものをPR写真とし「それを表現する

さて，これらの広報写真論で度々対置された「報写真の間口は非常に広いし、その題材の採りあげ

道写真」とは，1930年代に名取洋之助が日本に紹方、選び方が主眼となる。
」（前掲書，p.41）と介したフォト・ジャーナリズムに連なる写真と言した。

えよう。名取は写真を言葉と同じくコミュニケー

高橋の理解は，前述した50年代のそれとほぼションのための記号と捉え，安易に美術品の如く

192

社会情報学表１

鑑賞する風潮を戒めた（名取，1963）。対して「写

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役に立つ写真の選び方

真論」（Bourdieu，1965）でLagneauは，隣接する写真として芸術写真と広告写真及び工業写真（記録および実用写真）を並べ，主に写真の真実性で区分し中間的な写真に広告写真を位置づけている。これらに前述の広報写真論を重ねると，報道写真と記録写真の中間的な領域に広告写真と区

出典：高橋（1962）をもとに筆者作成別された広報写真が構想されたと言えよう（図１）。
次に寺崎（1987）は，広報写真の条件として五原則（表２）を示した。このうち１から３は，
写真そのものが具備しておく必要があり，４と５は送り手（編集者）に要求される条件とした。
表２

図１

広報写真の領域

広報写真に求められる条件

出典：寺崎（1987）をもとに筆者作成

この広報写真を定立する試みは，広報写真を非常に範囲の広い写真と考えつつも独立した一分野

そして諸田（1984）は，写真はその目的いかと理解した。そのため未だ確立されない中間的なんによって価値が変わるとしたうえで，マス・コ

領域にあって，当然に何が広報写真足り得るかのミュニケーションに利用される写真を前提に，よ基準が求められた。

い写真の基準として５条件を示した（表３）。

4.3

表３

広報写真の基準

よい写真の基準

この広報写真に求められる基準について，３人の写真家はそれぞれ見解を表明している。
まず高橋（1962）は，実務では「撮る」より「使う」ことが重要だから，公衆へ知らせるという前提のもと「役に立つ写真」の選び方として５つの基準を示した。そのうえで広報写真は，それを通して人間及び社会を考えさせる「人間の記録」「人

出典：諸田（1984）をもとに筆者作成

間社会の記録」であるべきとした（表１）。

193

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

以上３者の見解を述べたが，これらに共通する５部分に着目すれば，主張したい内容，説明したい

情報化に対する行政広報

内容がはっきりしているという表現の確実性（表ここまで広報写真の性質を論じたが，広報写真

１-１，表２-１，表３-２）と，人間味のあるあの情報資源化の課題を考察するにあたり，行政広

たたかな表現が生む共感性（表１-４，表２-３，

報が社会の情報化をどう受容し，情報資源化とい

表３-１）の２点を，特に広報写真の共通基準とかなる関係を持ち得るかは事前に検討すべき論点

挙げることができよう。また ２者に共通する社と言える。なぜなら情報社会の進展から新たに生会に対する品位を持ち，ウソのないこと，いわばじる情報資源化は，そもそも自治体広報の課題な

倫理的な観点も重要と言える（表１-５，
表２-２）。

のかがまず問題となるからだ。

加えて，高橋が主張した記録としての側面は，前

さて60年代後半から70年代初頭にかけ，工業節で述べた諸田が記録を重視したことに重なり，社会に続く社会のあり方として情報社会論が盛ん

同じく共通する観点と考えられる。いわば，確実に議論（中村・瀧口，2006）されたが，そのな性，共感性，倫理性，記録性という少なくとも４かで行政広報の情報化も論じられ始める。例えば

点が広報写真に求められる共通基準となる。

小山（1971）は，行政広報は行政機構の「情報そしてこれらの基準から，50年代の広報写真システム」の一部に位置づけられるとし，住民に理解の構造を導出できる。すなわち，確実性は効関する情報を意思決定の判断資料として提供する率的な内容理解を助け，共感性は行動変容を促す

こと，行政機関の意思を情報として住民に流すこことに繋がる。加えて，倫理性が読み手の信頼感とをその基礎条件とした。そして行政広報の新使を損なわせず，記録性が社会的重要性を示唆する

命は，これらを迅速に処理する「地域的データ・ことで両者の役割が円滑に発揮されると考えられバンク」であると考えた。また加藤（1971）は，るからだ。これらをまとめると，広報目的の達成

情報化社会での情報提供サービス機能の重要性をへ向けた広報写真の構造（図２）が描き出せる。

論じ「データ・バンク，インフォメーションセン
ターとしての役割」（加藤，1971，p.84）が今後
地方自治体の新たな機能として要求されると予想した。
これらデータベース的な情報提供機能は，後に地域情報化政策が展開するなかで情報システムの形で一定実現したが，主には80年代に地方自治体が導入を始めた情報公開制度のなかに理論的に見出されていった（17）。例えば当時，情報政策との関係で行政広報を論じた吉原（1986）は，行政機関が保有情報を外部公開する施策を「情報公開・情報提供施策」としたうえで，広報活動の位

図２

置付けを整理，確認した。そして，広報概念を従

広報写真の共通構造

来の「広報による情報提供システム」に「行政手続きによる情報提供システム」（情報公開制度）を加えたものと一体的に規定している。
この一体化は，いわゆる「知る権利」への意識

194

社会情報学

第８巻２号

2019

の高まりを受けたものであると同時に，情報化とき課題と言えよう。そこで，前述の性質から情報いう一種の社会変革を行政広報論が受容していっ資源化を阻む問題を仮説的に検討し，以下３つのた結果と言えよう。しかしながら，実際の制度運観点にまとめた。

用（特に公文書開示）は広報以外の部署が担当す（１）撮影・管理ることが多く，これらの一体化が実現したとは言仮説：メタデータが管理されていない。

い難かった（小池，2003）。

広報写真は非常に対象範囲の広い写真と考えら

そして，90年代に入りインターネットが普及れてきた。さらに記録性が要求されるなか，必然し始めると，自治体広報は新たなメディアである

的に撮影者は，多くを対象に広範囲を移動し，常ホームページの運用を始め，中には電子会議室等にシャッターチャンスを伺う必要に迫られる。そを用いて住民とのコミュニケーション基盤構築にのことから日常的な撮影枚数は相当数に上り，写取り組むところが現れた（廣瀬，2003）。この試

真に加えてメタデータの管理は煩雑になると考え

みはその後に登場するソーシャル・メディアへ引られる。これは権利処理の問題と相まって，情報き継がれるが，2000年代に入りシティプロモー

資源化を困難にしている可能性がある。

ションへの注目が高まった結果，現在では地域経（２）アーカイブ

営とマーケティングの視点から，ソーシャル・メ

仮説：使用した写真は廃棄されてしまう。

ディアを用いたより戦略的なメディア活用（河井，

広報写真には記録性が求められ，実際に一部2014）が求められている。

アーカイブの取り組みも存在する。しかし，あく

ここまで自治体広報による情報化の受容過程をまで広報活動のための合目的な写真であり，まず概括した。これと情報資源化の関係を考えると，は確実な表現で効率的に内容理解を促すことが求

そこに情報化のなかで自治体広報に生じた二つのめられる。つまり，写真と広報内容は強い依存関

課題を見ることができる。一つは，理念的には広係にあり，例えば広報紙面等を構成する広報素材

報に統合したが一体化に至っていないデータベー利用が念頭にある場合，写真だけでは用をなさな

ス的な情報提供機能の実現である。また一つは，いと判断されかねない。その場合，個々の写真自近年重要視されている戦略的なメディア活用であ体を保存し，さらに公開までする動機は少ないとる。河井（2014）は重要なメディア活用として「情想像できる。すなわち当初の目的に使用したのち，報共有支援」
を挙げ，情報の受信者を新たなメディ

管理が煩雑となる過去の写真は廃棄される恐れがアにする取り組みと説明した。そして「ソーシャある。この場合も情報資源化は著しく制約を受け

ルな情報発信をしたくなる、しやすくする仕組み

ると言えよう。

が求められる。
」（河井，2014，p.9）とする。つ

（３）二次利用

まりコンテンツを届けて終わりではなく，受信者

仮説：主な利用先はメディアでの利用である。

がそれを二次利用できる仕組みが必要となる。広

広報写真には，行動変容を促す共感性を持ち，報写真の場合，コンテンツとして後者に関係する

誇張やウソのない倫理性のある写真が求められが，データとしての側面は前者にも関係する。

た。しかし，写真のみでこれらの条件を満たすことは容易とは言い難い。Sontag（1977）が指摘

６

したように，1970年代以降美術館が写真を採り

情報資源化を阻む問題点

いれたことが「（前略）あらゆる写真の任意性，以上，情報資源化と自治体広報の関係を整理し主観性を強めているのである。」（訳書，p.164）。

たが，自治体広報にとり情報資源化は取り組むべ

そのため両者を求めるならば，写真のよみ方が記

195

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

事内容やキャプション，構成に一層規定されなけ

年度から2018年度の直近５か年度に入賞経験（19）ればならない。すなわち，当初の文脈と全く切りのある85自治体を調査対象とした。調査期間は離した二次利用は難しいと懸念される。ここから2018年12月18日から2019年１月25日までであ

単純な二次利用先として，各種メディアへの転用

り，各自治体の広報部門に質問紙を郵送し返送をが考えられる。つまり類似の内容を報道する場合依頼した。なお，調査結果の利用につき自治体名に広報写真を用いることは比較的容易と言えよは 非 公 表 と し た。 そ の 結 果57自 治 体（回 収 率う。これは自治体広報の立場からはパブリシティ

67％）から回答を得た。内訳は市が42自治体，に近く，その意味で戦略的なメディア活用の点で町村が15自治体であった。

興味深いが，他方それ以外のニーズがあり得るかが問題となる。
すなわち多様なニーズが無ければ，
オープンデータのような積極的な検討には至り辛
いからだ。

８

調査結果及び考察

8.1

撮影・管理

広報写真は非常に対象範囲の広い写真と考えら

７

質問紙調査

7.1

調査対象

れ，撮影・管理の煩雑さが予想された。図３は，本調査における月間撮影枚数と広報担当課で広報
写真を撮影する職員数との関係図である。

本研究では，広報写真に一定の基準が存在し，撮影枚数の四分位範囲は600枚から3,000枚で，そこに共通構造があることを論じてきた。これは中央値は1,500枚であった。撮影枚数が撮影職員

抽象的ないわば理念型としての広報写真の場合と数に比例し増加する傾向は見られず（r ＝.234，

言える。それに対して当然現実の広報写真には，

n.s.），一人で数千枚撮影するケースや，１万枚撮

同じ写真といえども広報写真としての幅が存在す

影する自治体も存在した。これを年間になおすと，る。このことは，広報活動における写真の取り扱

39自治体（68％）が毎年１万枚を超える写真をいの違いに影響されると考えられる。そのため調撮影，管理することになる。

査では，理念型に近い取り扱いをする自治体を対象とすべきだが，その抽出方法は明らかではない。
そこで本研究は，公益社団法人日本広報協会が実施する全国広報コンクールに着目した。同コン
クールは広報写真部門（一枚写真部及び組み写真部）を擁し，毎年度全国の自治体を対象に入選自治体を選定する。
同コンクールに投稿することは，ある程度広報写真の重要性を意識して写真を取り扱う自治体と推定され，本研究ではそれらを典型
図３

例として見るために有意抽出した。
7.2

調査方法及び回収率

撮影職員数及び撮影枚数

当然この撮影状況はメタデータの管理に影響を本研究では，広報写真の現状について前述の仮及ぼすと考えられる。図４は管理されているメタ（18）説をもとに質問紙調査を実施した。対象は，

データの状況である。日時の情報を除いて十分な

全国広報コンクール広報写真部門において2014

メタデータが管理されているとは言い難い。特に196

社会情報学

広報写真の場合，それが撮影・利用された文脈は2019

影後」といった突発的な撮影に伴うと思しきタイ（20）

重要な意味を持つと考えられる

第８巻２号。しかし，文ミングでの権利処理が一定存在することに加え，脈を説明するメタデータとして，「撮影場所」で文書ではなく口頭説明であるとわかる。また「全

３割以下，
「掲載先」
「被写体説明」では１割以下ての写真」を対象とする自治体が約４割存在し，の自治体でしか管理されていない。

仮にこれを担当者１名で，月に数千枚の撮影に対加えて自由記述には，複数人で膨大な枚数の写して実施しているとすると，相当煩雑な作業と言真を撮影するので管理作業が上手くできないとわざるを得ない。すなわち撮影・管理上の情報資

いった意見や，一度の取材でかなりの枚数を撮る源化の課題として，月間数千枚の撮影量に対応可ため，今後のためにどのくらい残すべきか分から能な効率的なメタデータ管理方法と柔軟な権利処ず多めに残してしまうといった意見が挙げられた。

理手続きの開発が必要と考えられる。

以上から，広報写真の情報資源化には膨大な量にのぼる写真の扱い，なかでもメタデータの管理

8.2

方法に問題があると考えられる。

アーカイブ

図６は文書管理上の保存期間の調査結果である。今回およそ４割（22自治体）が永年保存と回答した。一方でそもそも規定がない自治体もおよそ２割５分（14自治体）存在していた。さらに保管方法は，「庁内サーバー」が21自治体，「外付けHDD」や「担当者PC」等課内での管理が36
自治体であった。
これに対して個別の広報写真を一般市民が閲覧できるよう公開する自治体は，「公開」が９自治体（16%），「非公開」が24自治体，「個別検討」

図４が24自治体と限定的だった。加えて，デジタルアー

メタデータの管理状況

カイブ等の長期保存の仕組みは，42自治体（74%）
が「未整備」とした。

図６
図５

広報写真の保存期間

権利処理方法

以上の結果は，事前に立てた仮説に反し広報写
そのうえで，具体的な権利処理方法に関する調真が必ずしも廃棄されるわけではないことを意味

査結果が図５である。図５からは「撮影時」や「撮する。しかし，保管方法や公開状況からは積極的

197

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察
佐藤忠文

な活用までを念頭に置く自治体は少数派と考えら数を占めるとわかるが，50件以上のケースも２自れる。

治体確認された。

この点についてデジタル化前の写真（昭和以前

そのうえで，図８はこれまで実績のある二次利に撮影された写真）の管理状況を尋ねたところ，用先の調査結果である（２自治体が未回答）。仮「保管している」が28自治体（47%）で，そのう説のとおり，「書籍・雑誌・新聞」（43自治体，

ち「公開」は３自治体に留まった。未公開の理由75％）での実績が多数の自治体にあり，主な二は，「未整理」が16自治体（64%）ともっとも多く，

次利用がメディアでの利用だとわかった。しかし「費用」12自治体（48%），
「権利不明」９自治体

ながら「イベント展示」が一定数あることに加え，（36%）等を上回った。この結果からも将来の活「商品パッケージ」や「アプリケーション」での用へ向けた計画的な保管というより，作為なく写利用も少数派ながら存在していた。

真が“残っている”状況に近いと考えられる。前

この結果からは，単純なメディア利用に限らな述したように広報写真は合目的で広報内容と密接いニーズの潜在が示唆される。特にアプリケー

な関係を持つ。その意味で広報写真の保存は，単ションは新たな利用法と言えよう。しかしながら，に写真自体が残っていれば十分というわけではな

二次利用に何らかのルール（利用規約・ライセン

く，広報写真が持つ文脈，すなわち写真が説明すス等）を定める自治体は11自治体（19％）に止る広報内容，記録する社会的事象との関係性が保まり，そのうち，オープンデータで推奨されるク

存されることが望ましい。

リエイティブ・コモンズ・ライセンスを採用する

そこから情報資源化の課題としては，広報写真のは１自治体のみで，そのほかは独自の利用ルーが持つ文脈までを保存したアーカイブ構築が挙げルを設定していた。

られる。その場合も，前節で述べた管理上の煩雑さに対応できる必要があると言えよう。
8.3

二次利用

二次利用に関して，まず普段から問い合わせがある自治体が44自治体（77％）となり，一定のニーズがあることがわかった。次にその問い合わせ件数の分布が図７である（１自治体が未回答）。こ
こから年間10件以下が35自治体（61％）と過半
図８

二次利用先

以上，メディア利用を中心にした広報写真の二次利用実績が明らかになった。しかし，少数ながらメディア利用以外のニーズが存在することから
は，情報資源化への可能性が示唆される。その際，ルールの策定は未知のニーズを掘り起こす意味で重要と言える。すなわち，ルールにより手続きが簡便になるのはもちろん，それ自体が積極的な活図７用を推奨するメッセージになり得るからだ。

二次利用の問い合わせ件数（年間）198社会情報学

第８巻２号

2019

以上のことから，二次利用における情報資源化

広報にとり ①及び②の解決はデータベース的なの課題は利用促進へ向けた利用ルール等の整備と情報提供機能に，②及び③の解決は戦略的メディ考えられるが，その際は商品パッケージをはじめ

ア活用の情報共有支援に繋がると考えられる。

とした商用利用も認めていくことが望ましいと考

かつて東京都の並木（1986）は，都の情報公えられる。しかし，より自由度の高い利用ルール

開制度を報告するなかで従来とは異なるデータを検討するにあたり，本調査の自由記述意見におベース中心の「第３の広報」（並木，1986，p.137）

いて住民の顔写真に対する懸念が複数挙がったこを提言した。それは，キャプテンシステムなどをとに留意が必要である。これは先行研究で示され念頭にしたものだったが，社会の情報化を前に自た不安感に繋がると考えられる。当然，すべての治体広報が変革を迫られたことが窺い知れる。し

広報写真を二次利用の対象とすべきかどうかは議かしその後の急速な情報技術の進展は，自治体広論が必要な問題である。その線引きは，本研究の報が扱うメディアを多様化・高度化したものの，範囲を超えるため後考を俟つ必要があるが，どの根本的な改革に至ったかは疑わしい。行政広報のような写真を対象とし逆に対象としないかは，い変容を論じた上野（2003）はその課題を挙げ，

わゆる肖像権の問題ばかりでなく，被写体となっ

戦後の導入期は住民と行政との「関係」が重視さた住民の感情に十分配慮し，利用ニーズとの間でれたが，以降は広聴より広報活動に偏重し誤解を検討されるべきと言えよう。

招いたとする。そして，井手（1967）が広聴をインテリジェンス（情報収集）としたように，自９

治体でのコミュニケーションは単なるインフォ

結論

メーションではなく，情報に対するフィードバッ
クを含めて自治体と住民の「情報共有」を前提に

本研究では広報写真の情報資源化の課題についした対話活動でなければならないとした。

て，まず広報写真の性質を論じたうえで仮説を構

この情報共有実現のために考えられたのがデー

築し，次に自治体に対する質問紙調査を実施，結タベース的な情報提供機能だったと言える。その果を考察することで課題を明らかにした。
その結果，３つの観点から情報資源化の課題が意味で課題は未解決のままだが，さらに情報技術

明らかになった。①撮影・管理に関する課題としが浸透した現在，住民は情報の発信者となりまたて，撮影量に対応可能な効率的なメタデータ管理

創造者にもなり得るため，その対話も創造性に基

方法と柔軟な権利処理手続きの開発，②アーカイづく必要があると言えよう。かつて加藤（1971）

ブに関する課題として，広報写真の文脈までを保は，情報化社会では「成し遂げる過程に積極的に存し管理の煩雑さに対応可能なアーカイブ構築，参加すること，それ自体に」意義が認められると③二次利用に関する課題として，商用利用を含む指摘したが，これは情報資源化に対しても示唆的

利用促進へ向けたルール等の整備である。このうである。このように考えれば，自治体広報にとっち①メタデータ管理と権利処理手続き，②アーカて広報写真の情報資源化は，「住民との情報共有

イブ構築に関しては，これまでのデジタルアーカを前提とした創造的な対話活動」を実現する試金

イブの実践・研究の知見が役立つと考えられる。

石のように捉えることができる。すなわち，アーまた③ルール等の整備に関しては，オープンデー

カイブされたデータやコンテンツが公開され，そタの知見が役立つと言えよう。つまり，自治体内

れが創造的に二次利用されること，またその過程でこれらに取り組む部署がある場合，連携を図る

や結果がメディア化されることを通じて目的を達ことがまずは肝要と言える。そのうえで，自治体成する広報活動である。そのとき自治体広報にと199

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察佐藤忠文（８）URL：https://web.pref.hyogo.lg.jp/

り自前のコンテンツである広報写真は，広報業務

archives/index.html

を創造的な対話活動に組み立て直すうえで，比較（９）報告書「我が国におけるデジタルアーカイ

的試みやすい対象と考えられる。
最後に，本研究の限界と課題を述べる。本研究ブ推進の方向性」では，メタデータに関し

では理念型としての広報写真を論じ，導出した性てはCC0で提供，サムネイル／プレビュー質を仮定したうえで研究を進めた。この性質は検やデジタルコンテンツもオープンデータ政証されるべき理論の一つと言え，その意味で実際策を踏まえ，公的機関が作成したものはの広報写真がどのようなものかは実証的な調査研オープン化を進める旨（p.15）が記載さ究が俟たれる。すなわちその結果により，本研究れた。

は反証される可能性がある。また本研究では，質（10）URL：https://hyakugo.kyoto.jp/

問紙調査の限界から広報写真業務の詳細な実態ま（11）例えばNye（1985）は，ゼネラル・エレク

では捉えておらず課題が残る。例えば，自治体広トリック社がパブリック・リレーションズ

報で情報資源化はこれまで意識されてきたとは言活動の過程で残した膨大な写真コレクショ

い難い。そのためオープンデータ化を新たに図るンをもとに，写真研究による先駆的なアメような際に，かえって条件を満たさない写真が廃リカ研究を展開した。そこで彼は「会社の棄されるといった状況が生まれる可能性にも留意

巨大な写真ファイルこそ，多元的なゼネラが必要である。今後参与観察等の質的な調査を踏

ル・エレクトリック社が並存している唯一

まえ，実態に即して議論すべきと言えよう。

の 場 所 で あ っ た。」（訳 書，pp.32-33） と述べている。

注（12）関連した調査としては，千葉県が昭和45（１）URL：http://kzp.city.yokohama.lg.jp

年から実施する「市町村広報広聴活動に関（２）URL：http://www.city.takarazuka.hyogo.

する調査」で，広報機器保有状況としてカ
メラ等の保有台数が調査されている。

jp/1014984/index.html（13）URL：https://mykoho.jp/（３）URL：https://www.ipublishing.jp/open（14）マイ広報紙ホームページ（https://mykoho.

data/opendata1/#a002（４）URL：https://www.europeana.eu/portal/en

jp/自治体の皆さまへ/）では，マイ広報紙（５）知的財産戦略本部に設置された「デジタルへの掲載に関し，「写真やイラスト等、著

アーカイブの連携に関する関係省庁等連絡作権のあるものは原則取り扱いません。
」と会・実務者協議会」により，報告書「我がしたうえで，「写真やイラストの挿入等、掲

国におけるデジタルアーカイブ推進の方向載された記事の編集・追加については、自性」及びガイドライン「デジタルアーカイ

治体担当者側で行うことができます。
」とし，ブの構築・共有・活用ガイドライン」が策

管理システムが提供されている。

定。URL：https://www.kantei.go.jp/jp/（15）例えば，報道カメラマンの奥田（1990）は，

singi/titeki2/digitalarchive_kyougikai/「あらゆる写真は“ニュース写真，広報写真”

index.htmlとなる．
」（奥田，1990，p.Ⅰ-Ⅰ）とし，両（６）URL：https://jpsearch.go.jp/

者を同列に解説する専門書を著した。同書（７）URL：https://www.library-archives.pref.

は，新聞社の新人向けに書かれた原稿が市
町村の広報担当者にコピーされ評判となり

fukui.lg.jp/archive/200社会情報学

第８巻２号

2019

上梓された経緯を持つ（奥田，1990，p.3）。

要があるだろうと思われるため。
」とした回

つまり写真撮影に関し，プロである報道カ答があった。これも広報写真が広報内容にメラマンに学ぶことは当然の成り行きと言依存する性質に関係したものと考えられる。

え，その意味でも広報写真が報道写真から参考文献

受けた影響は大きいものと考えられる。
（16）来栖（1992）は，広報広聴課の実務をま

一般社団法人オープンコーポレイツジャパン・公

とめ，その中で広報写真実務を概説した。

共コミュニケーション学会自治体広報紙オープ

来栖は，広報紙作成の留意点として，活字ンデータ化研究会（2015）『自治体広報紙オー

離れの現代社会でよく読まれる広報になる

プンデータに関するアンケート調査 結果報告には，視覚に訴えた広報である必要がある書』，〈https://mykoho.jp/自治体の皆さまへ/〉とし，「百聞は一見にしかず」という写真

Accessed 2019，April 14．

の役割が大きくなるとする。
来栖の視点は，

井出嘉憲（1967）『行政広報論』勁草書房．

90年代に入っても50年代以来の広報写真

井上由紀恵（2012）「県広報写真の整理と利用」，

理解がある面でほとんど変化していないこ『福井県文書館研究紀要』９，pp.93-100．

とを示している。

上野征洋（2003）「行政広報の変容と展望（17）加藤（1971）は，公的機関が扱う情報は「住―理論と実践のはざまで」，津金澤聡廣・佐藤卓己

民コントロールという民主主義の要請から編『広報・広告・プロパガンダ

叢書

現代の

いっても，住民の要望によって公開されね

メディアとジャーナリズム』６，ミネルヴァ書ばならない。
」（前掲書，p.84）と指摘した。

房，pp.120-146．

（18）本調査は，公共コミュニケーション学会九大向一輝（2013）「日本におけるオープンデータの

州部会行政広報調査班が実施主体の「広報進展と展望」，『情報管理』56（7），pp.440-447．

業務に関するアンケート」の一環として実奥田裕（1990）『報道・広報写真の撮影』理工学

施した。

社．

（19）入選自治体は日本広報協会ホームページで

加藤富子（1971）『行政広報管理』第一法規出版．

公開されており調査上都合が良い。なお，

河井孝仁（2014）「シティプロモーションを成功

写真部門の審査ポイント（
「表現力」
「技術

に導く要素」『Joyo ARC』46（533），pp.4-9．

力」「レイアウト、キャプションなど」）と

木下直之（2004）「文化資源学の現状と課題」，『文

本研究が整理した広報写真の構造が一致し化経済学』４（2），pp.5-13．

ているわけではない点に留意が必要であ

来栖紀雄（1992）『広報広聴課る。また直近５か年度としたのは，異動に務と課題』ぎょうせい．

市町村行政の実

より担当者が変更され，広報写真に関する

小池保夫（2003）「住民と広報・広聴・情報公開」，

方針が転換する場合もあり得るため，あま田村紀雄編『地域メディアを学ぶ人のために』りに過去の実績では参考にならないと判断

世界思想社，pp.99-118．

したためである。

小山栄三（1954）『廣報学』有斐閣．

（20）二次利用を進めるべきと「思わない」と回————（1971）『行政広報概説』広報出版研究

答した理由に関し，「二次利用先の目的と所．

写真の内容や被写体の意図が沿うものであ後藤和子（2014）「文化情報資源政策の確立に向るかどうかは，それぞれ個別に確認する必けて」，『文化経済学』11（1），pp.18-26．

201

自治体広報写真の情報資源化に関する基礎的考察佐藤忠文

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202社会情報学付録
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203

第８巻２号

2019