災害ボランティアの25年：地域防災をめぐって

大阪大学大学院人間科学研究科教授

渥

美公秀

災害ボランティアは、災害時の救援活動や被災ち、高齢者・障害者が８割を超えるという事例（岡地の復興過程だけでなく、平常時の地域防災にも山県倉敷市真備町）が発生してしまった。同じく参加する。このシリーズでは、災害救援活動や復2018年の大阪府北部地震では、マンションで倒れ興支援活動に参加する災害ボランティアの現状とた家具の中に埋もれつつも助けを呼べず孤立する課題を整理してきた。本稿では、災害ボランティ高齢者の姿があった。また、大阪府箕面市では、アを含む地域防災活動に焦点を絞り、その活動の避難してきた人々の90％以上が外国人というコ変遷と問題点を指摘し、これからの地域防災へのミュニティもあった。そして、振り返れば、2016

災害ボランティアの関わりについて提言する。今年の熊本地震ではペットとともに避難した住民が、回も、阪神・淡路大震災以来、災害ボランティアペットがいるということが発端となって避難所かとして、災害 NPO（認定特定非営利活動法人日ら（一時的にせよ）排除される事態が発生してい本災害救援ボランティアネットワーク）の一員とた。さらに、最近では、台風19号の際、ホームレして、そして、研究者として出会った事柄を中心

スの人が住所を持たないという理由で生活していに印象記風に記すことにする。また、煩雑になるる自治体の避難所に入れないといった事態まで発ので巻末に参考文献として掲げるだけに留めるが、生した。

筆者が昨年度まで２年間にわたって政策コーディ

そもそも地域防災活動とは、災害が発生したとネータとして携わった実践研究における考え方をきに、多様な住民の誰もが一人残さず「あぁ、助参照する。

かった」と言えるような地域を作ることを目指して行われる活動のはずである。しかし、現状は、およそそのようになっていない。いったい、どこ

１．地域防災活動と災害ボランティアに原因があるだろうか。

地域コミュニティでは、これまで様々な地域防災活動が展開されてきた。しかし、いざ災害が発

1.1

これまでの地域防災活動

生すると、配慮や支援が必要だった人々に被害がこれまでの地域防災活動は大別して２つのタイ集中する現実は変わらない。例えば、2011年の東プがあった。まず、専門家が主導し、防災と唱え

日本大震災では、犠牲者のうち高齢者・障害者のながら実施される防災活動である。例えば、自治割合がその他の人々の２倍であった。また、2018

会に自主防災会が組織され、消防（専門家）を交年の西日本豪雨災害では、犠牲になった人々のうえて避難訓練を実施するといった活動である。最－44－

消防防災の科学近では、防災士が地域で防災関係の活動を展開す民団体が防災活動を付加して実施するようになっるケースも増えている。こうした防災活動を「防ている。住民からすれば、忙しい毎日に防災活動災と言う防災」という特徴をもった防災第１世代が追加されることになる。確かに、災害が全国各と名付けておこう。

地で多発しているのだから、そうした活動に積極

もう一つのタイプは、災害 NPO などが新しく的に参加することは求められて然るべきであろう。

開発した防災ツールやプログラムを地域コミュニ

しかし、わかってはいるけれどできない、そこまティに持ち込んで、災害ボランティアとして防災で手が回らない、また今度にしよう、といった声活動を運営するといった活動である。例えば、子が出てくるのも自然である。

ども達がまちを探検して、その成果を地図として第２に、防災第１世代のように、防災を専門家描くプログラムでは、子ども達を支える地域の大に任せてしまうことに問題がある。地域コミュニ人達が避難場所や備蓄倉庫を予め調べておいて子ティにおける防災は、ある程度の資機材が整えらども達を（探検と称して）案内するといった防災れ、自主防災組織や防災士といった専門家を生む活動が展開される。子ども達のまち探検ではあっところまではまだよかったのかもしれない。しかても、必ずしも防災活動とは唱えないので、こうし、地域コミュニティに防災という分野が成立し、した防災活動を「防災と言わない防災」という特その分野を防災の専門家が取り仕切るようになれ徴をもった防災第２世代と名付けておきたい。

ば、一般の住民には関係の薄い領域になる。いわ
ば、防災は専門家に任せておけばよく、いざとい

1.2

うときも専門家が何とかしてくれると考えるよう

これまでの地域防災活動の問題点

防災第１世代は、地域コミュニティの限られたになるのも不自然ではない。その結果、専門家が人々しか参加しないとか、活動がマンネリ化して防災活動への参加を呼びかけても住民が参加しないるといった批判が出ることがある。また防災第いのも当然である。

２世代には、対象が災害 NPO・ボランティアが最後に、防災第２世代には、あらゆる人々が主関心を向ける人々に限定されていて広がりに欠け体的に参加するものとなっているかという点に問るという批判が出ることがある。これらは新たな題がある。もちろん、市民団体はそれぞれに関心指摘でも何でもない。むしろ、これまでに何度もを特定して活動しているのであって、それを無闇指摘され、長年にわたって改良を重ねてきている。に拡張すべきではあるまい。ただ、市民団体は、しかし、災害時には、配慮が必要な人々が助から対象者の属性に応じて活動を分けている場合があない事態を招いてきたのである。だとすれば、こる。身体障害者の移動支援、聴覚障害者に向けたれまでの防災第１世代、防災第２世代にはもっと要約筆記、認知症の高齢者との語らい、貧困を背根本的な問題が含まれていたのではないだろうか。

景とした子ども食堂、外国人に対する日本語教育

ここでは、防災第１世代、第２世代に見られる支援・・・しかし、災害時に向けて、障害者、高根本的な問題を３点指摘しておきたい。まず第１

齢者、子どもといった個々の住民の属性をもとにに、これまでの防災活動は、地域コミュニティにした防災活動で対応できるだろうか。無論、各市とって負担になっているという問題がある。これ

民団体が連携したり、一堂に会して議論したりすまでの防災活動は、防災を目的とするという大前るという努力はなされていよう。しかし、肝腎の提がある。防災第１世代も第２世代も、結局のと当事者の声はどこまで企画段階から聴かれている

ころ防災活動である。脆弱化した地域コミュニだろうか。

ティにとっては、どちらも日常生活に専門家や市№139 2020（冬季）－45－２．防災第３世代～「まちづくりに織り込まれた活動」

織り込んでいくという点で、防災活動を地域コミュニティに付加していく防災第１世代や防災第２世代とは本質的に異なる。まず、あくまで住民

これからの地域コミュニティでは、地域の負担が主体的に（既に）取り組んでいる活動に注目しにならず、専門家任せにせず、多様な住民 = 当事ている。その結果、住民にとって新たな活動を付者が企画し、主体的に参加するような防災活動が加することにはならず負担感を軽減できよう。次開発されなければならない。ところが、超高齢化、に、その企画段階から多様な住民が参画する回路

人口減少による地域コミュニティの脆弱化、人間を持っている。防災第３世代は、インクルーシブ

関係の希薄化による地域コミュニティの崩壊とい防災へと接続している。防災第３世代は、特定のう現実がある。どうすればいいだろうか？

地域コミュニティにおける既存のまちづくり活動

実は、地域コミュニティが脆弱になったとはいに織り込まれているので、あの人はどうか、このえ、住民は無為に日々を過ごしているわけではな

施設におられるこの人達はどうかという具合に個い。また、地域の出来事から完全に乖離している別に考えていく。言い換えれば、高齢者や障害者わけでもない。実際には、それぞれの地域コミュといった属性・カテゴリーを予め持ち込んで、トッニティなりの活動が行われている。例えば、観光、プダウンで包摂するようなことはしない。そうで景観、自然環境の保全、高齢者の見守り、交通安はなく、様々な属性を持ちつつ多様な住民も、住全など様々なまちづくり活動が行われている地域民であるというその１点において、注目される。

コミュニティがある。あるいは、何もまちづくり無論、一時的な滞在者や、ホームレスなど住所をと銘打ったものではないかもしれないが、年に一持たない人々についても注目することが必要であ

度の祭の実行委員会、登下校時の児童に声をかけるのは言うまでもない。その結果、既に行われてる挨拶運動や、公園で行われるラジオ体操の会といるまちづくり活動の中に、いかなる立場にあるいった集まりも地域コミュニティにはある。この人々であっても個別に参加できるような場を設け、ように地域で関心をともにする人々の活動を広義

多様な人々がまちづくりについて様々な意見を言のまちづくり活動と考えてみる。確かに、地域コえるようになる可能性が秘められている。
まちづくりの場合、参加したくない人々の存在、ミュニティは昔ほどには活性化していないだろう
し、そこに新たな活動を加えるというのは無理か

参加表明を出しづらい人々の存在など議論は尽きもしれない。しかし、現に行われている活動に、ない。もちろん、まちづくりに参加したくない人々

たとえそれが昔ほど活発なものではなくとも、そも、災害時には援助が必要になることが多々ある。

こに防災・減災を織り込んでいくことは可能では理論的には、インクルーシブ防災は、一人一人のなかろうか。すなわち、専門家主導（防災第１世

存在そのものを承認し合うということであろうが、代）や特定の関心をもつ市民団体主導（防災第２実践的には、一人一人の住民が声を発することの世代）の防災活動という特別な活動を地域コミュできる場をいかに準備して、いかにその声をじっニティに付加するのではなく、既に住民が主体的くりと聴くことができるかということに尽きる。に取り組んでいる広義のまちづくり活動に防災をそっと織り込んでみてはどうだろうか。
まちづくりに織り込まれた防災活動を防災第３世代と呼ぶことにしよう。防災第３世代は、防災

３．防災第３世代における災害ボランティアの役割

活動を既に住民が主体的に取り組んでいる活動に－46－

本稿では、従来の防災活動の限界を明らかにし消防防災の科学

て、新しくまちづくりに織り込まれた活動を提案

ティアとして手伝いながら住民の活動を主導したした。もちろん、批判もあろう。すなわち、地域りは決してしない。

コミュニティにおけるまちづくり活動もそれなり

ニティにおける住民の住民による住民のために行に脆弱化しているのであって、多様な人びと＝多われている既存のまちづくりに織り込まれている。

様な当事者の声を採り入れることも、現実的では外部者は、あくまで住民と一緒にそこにいるだけないという声である。そこで要請されるのは、まであって、主体的に参画するのは住民であること

ちづくりに織り込まれた活動を理解した外部者でを決して忘れることはない。この点については、ある。外部者は、経験や専門知を有した専門家か何度強調してもしすぎることはない。まちづくりもしれない。また、災害 NPO などと一緒に活動に織り込まれた活動の中核をなす考え方である。

防災の活動は、地域コミュする災害ボランティアかもしれない。しかし、まちづくりに織り込まれた活動に携わる専門家や災害ボランティアの姿は、これまでの防災活動に見おわりにる専門家とも、特定分野で活動を展開する市民団

災害ボランティア元年と言われた阪神・淡路大体とも異なる。住民と距離をとって専門家ぶって震災から25年を迎えた。このシリーズでは、３回活動するなどということは決してあり得ないと心にわたって、災害時の救援活動、被災地の復興支得ている外部者である。また、しきりに何かをし援、そして、平常時の地域防災における災害ボラようとする災害ボランティアでもない。ここで登ンティアの現状と課題を整理した。提示された課

場する外部者は、住民に寄り添い、丁寧に声を聴題の解消に向けて、実践と研究を続け、一人でもき、住民のペースに合わせてじっくりとかかわっ多くの人が安心できる社会に向けて微力を尽くしていく伴走者としての外部者である。

たいと思う。

実際、防災第３世代では、専門家や災害ボランティアが発するのは、極端に言えば「参加したい高齢者（障害者・・・）は、もっといらっしゃるのでは？」という問いだけである。専門に特化し参考文献（公財）ひょうご震災記念21世紀研究機構（2019）
地域コミュニティの防災力向上に関する研究
研究調査報告書

た関心を前面に出したりはしないし、災害ボラン№139 2020（冬季）－47－