特集

災害と災害廃棄物□災害廃棄物対策の現状と課題

国立環境研究所理事

森口

祐

一ておく。

１．はじめに東京の廃棄物処理の歴史5）を紐解くと、江戸時2011年に発生した東日本大震災が、災害廃棄物代に度々大火に襲われ、がれきの処理が当時の廃問題への関心を高める大きな契機となったことは棄物問題の重要課題の一つであった。1655年にいうまでもない。加えて、その後も大きな被害をは、深川永代浦（現在の江東区富岡八幡宮付近）伴う地震が発生し、さらに近年の気候変動によるが江戸の廃棄物の埋立地に指定されたが6）、これ風水害や土砂災害など、激甚化する自然災害が広は1657年の明暦の大火とほぼ同時期である。がれ範囲にわたって毎年のように発生している。東日き（瓦礫）という語には、瓦という文字が含まれ本大震災の経験や教訓をもとに、法制度面、実務ているが、実際に瓦が多く含まれていたであろう

面の両面で対応力が強化されつつある一方で、大当時と現在では、災害廃棄物の性状は大きく異な

震災後10年半を経る中で発生した一連の災害へのる。関東大震災で発生したがれきの埋立先の一つ対処の経験の中で、依然として課題が残されていは、現在の横浜の山下公園であり7）、戦災で生じることも明らかになりつつある。本稿では、こうたがれきの東京での埋立先は、不要となった河川

した災害廃棄物対策の現状と課題を俯瞰的に論じが主であったとされる8）。

ることを試みる。なお、本誌141号で紹介されて日本は地震国であり、また、台風の通り道としいるとおり1）、災害廃棄物問題に関しては、「災て風水害が多発する気候帯にあることから、世界害廃棄物対策に関する実務資料集編」が、地域防的にみても、災害廃棄物との関わりが深くならざ

災データ総覧に掲載されている2）。環境省の災害るを得ない地勢にある。とはいえ、災害廃棄物

3）

廃棄物対策情報サイト 、筆者の在籍機関が提供問題は日本固有の問題ではない。米国では、緊する災害廃棄物情報プラットフォーム4）などとあ急事態庁（FEMA: Federal Emergency Management

わせ、より詳細な情報源として本特集とともに参Agency）が、州・地方政府や非政府団体向けの照いただきたい。

災害廃棄物管理ガイド9）を2007年に発行している。
そこでは、災害の種類として、ハリケーン・台風、津波、竜巻、洪水、地震、森林火災、氷嵐が、廃２．歴史的、世界的に見た災害廃棄物

棄物の種類として、樹木、建設廃棄物、家財、有

近年のわが国の災害廃棄物問題について述べる

害廃棄物、家庭由来の有害廃棄物、白物家電、土前に、この問題をより俯瞰的に理解するために、砂・泥、車両・船、腐敗性廃棄物が挙げられ、ど歴史的視点、世界的視点について先に簡単に触れの災害でどの種類の廃棄物が発生するかが表形式－6－

消防防災の科学

で提示されている。わが国との共通点、相違点が廃棄物処理法では、第22条で、災害時の廃棄物みてとれ、竜巻は、わが国ではあまり経験がないの処理費用の補助について定めている。政令の定が、国内での事例として2014年の茨城県つくば市

める補助率は二分の一であるが、大災害時には、での竜巻被害の例がある。

特別交付税措置が付加され、1995年の阪神・淡路日本が G７議長国となった2016年の G７環境大大震災では、実質的には97.5％を国が負担した。

臣会合で採択された富山物質循環フレームワーク

阪神・淡路大震災を受け、当時、廃棄物行政をでは、災害廃棄物に関し、近年のわが国の知見の所管していた厚生省は、1998年に震災廃棄物対策アジア太平洋諸国等での国際的な活用が盛り込ま指針をまとめ、市町村に対して震災廃棄物処理計れている。とくに、津波災害は東南アジアの沿岸画の策定を促すなどの措置がとられた。次いで部や太平洋の島しょ国において、重大な脅威であ2004年に新潟県、福井県等において豪雨災害が発り、JICA（国際協力機構）などを介した協力も生したことに対応して、2001年の省庁再編で廃棄行われてきている。2005年に米国南東部を襲った

物行政を厚生省から引き継いだ環境省が、水害廃ハリケーン・カトリーナが大量の災害廃棄物を発棄物対策指針を2005年にとりまとめた。なお、こ生させたことは、上記の FEMA の対応につながっ

れらの指針では、処理計画の策定や、市町村と都ている。近年の気候変動による異常気象は欧米で道府県、国、廃棄物関係団体等との役割分担なども顕著で、2021年には欧州で過去に経験のない洪の組織・体制の整備とともに、廃棄物処理施設自水被害が報じられており、災害廃棄物に関して、身の耐震化や浸水対策にも触れている。実際、近先進国間でも、知見の共有をさらに進める余地が年の災害でも、廃棄物処理施設が被災し、災害廃あるだろう。

棄物の処理に影響を及ぼす状況が生じている。廃棄物処理施設はいわゆる迷惑施設として立地上の３．災害廃棄物問題への法制度面での対応の変遷制約があるが、施設を防災拠点化する考え方もひろがりつつあり、施設自身の防災も重要課題である。

わが国の廃棄物処理について定めた「廃棄物の仮に廃棄物処理施設が被災を免れたとしても、処理及び清掃に関する法律（廃棄物処理法）」は、災害時には平時を大幅に上回る量の廃棄物が発生

1970年のいわゆる公害国会で成立した法律の一つし、市町村が自らの行政区内の災害廃棄物処理にであり、廃棄物は一般廃棄物と産業廃棄物に区分対処できない状況が発生しうる。さらに、大規模される。産業廃棄物に該当するものを明確に定義

災害時には、同一都道府県内の市町村間の広域協したうえで、産業廃棄物以外の廃棄物は一般廃棄力だけでは対処できない状況も生じる。環境省は物と定義されているため、災害時に生じた廃棄物

2010年３月に災害廃棄物処理に係る広域体制整備のうち、明らかに産業廃棄物に該当するもの以外の手引きをとりまとめていたが、その背景として、は、一般廃棄物に該当する。そして、一般廃棄物東海地震、東南海・南海地震のような巨大地震やの処理責任は市町村にある、と定められているた

首都直下地震などの大都市直下型地震にも言及さめ、法的な整理上、災害廃棄物の処理責任は市町れていた。広域体制整備への道筋が示されてはい村にある。一部事務組合による自治事務の広域化、たが、東日本大震災の発災はその僅か１年後で市町村・都道府県・国の役割分担という観点では、あった。

消防・消防組織に関する法体系との共通点も少なくないと思われる。

№146 2021（秋季）

東日本大震災に際しては、2011年８月に「東日本大震災により生じた災害廃棄物の処理に関する－7－

特別措置法」が定められ、国が市町村、都道府県が、上記の2015年の法改正でより明確に位置付けに対して必要な支援を行うことに加え、市町村のられ、2020年度末までに全都道府県で計画が策定責務である災害廃棄物処理を国が代行できる規程された。市町村では、2015年度末時点の策定率はも盛り込まれた。但し、岩手県、宮城県では、既２割強であったのに対し、2020年度末では約2/3に県レベルでの処理計画策定が進んでいたため、まで増加している。特に、四国４県など15県では国による代行は後に福島県下の一部の市町村に適全市町村が策定を終えているのに対し、市町村数用された。また、東京電力福島第一原子力発電所が全国最大の北海道では、策定率は約1/6であり、の事故による放射性物質汚染により、住民避難、地域差が大きい。

市町村の行政機能の移転が必要となったが、そうした地域での廃棄物処理を国が担うことや、東日

４．平時からの実務能力の強化とフェーズに応じた災害廃棄物対策

本の広範囲で生じた放射性物質で汚染された廃棄物の処理については、「平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発こうした制度面での改善とあわせて、発災時の電所の事故により放出された放射性物質による環対応力強化のための平時からの取り組みも進め境の汚染への対処に関する特別措置法」（2011年られてきた。災害廃棄物処理支援ネットワーク

８月）で定められた。

（D.waste-Net）は、自治体の災害廃棄物処理の支

東日本大震災では、これらの特別措置法の発災援体制の強化のために発足した連携組織で、環境後の制定を待たねばならなかったが、大震災から省を事務局として、研究・専門機関、廃棄物処理得た教訓をもとに、2015年に災害対策基本法およ団体、建設業団体、輸送業団体などが参加していび廃棄物処理法の一部が改正された。平時からのる2）。災害時に発生する廃棄物の中には、平時に備えが強化され、国による処理の代行も含め、発市町村が処理を担う一般廃棄物とは性状が大きく災後の特例的な措置についてもあらかじめ制度化異なるものがあり、特に建造物由来のがれきは、された。なお、この法改正に先だって、前述の震平時には産業廃棄物に分類されているため、その災廃棄物対策指針と水害廃棄物対策指針は、2014処理に経験を有する主体の協力不可欠である。ま

年に災害廃棄物対策指針として再編された。災害た、平時からの備えの一環として、環境省の地方廃棄物に関するこれら一連の改正は、2016年２月

環境事務所が中心となって、全国８か所に地域ブには、防災基本計画の修正に反映され、地域防災ロック協議会が置かれている。さらに、災害廃棄計画の内容の確認及び必要な見直しが消防庁から物処理を経験した地方公共団体職員を「災害廃棄10）要請された 。

物処理支援員」として登録し、発災時に被災地をさらに、後に触れる近年の地震や風水害の経験支援する人材バンク制度も設けられている。

を経て、災害廃棄物対策指針は2018年に改訂され上述の災害廃棄物対策指針では、平時の備え、た。東日本大震災は災害廃棄物対策の大きな転換

災害応急対応（初動、応急）、復旧・復興の３点ではあったが、その後も災害が頻発する中で、つのフェーズに分けて構成されている。各々の経験に基づく対応力の強化が現在も進行中というフェーズについて、他の主体との協力体制・支援べきであろう。

体制についても記述されており、「自衛隊・警察・災害廃棄物処理計画の策定状況に関する環境省消防との連携」という項目も立てられている。平の調査結果によれば、都道府県では、2015年度末時の備えでは、人命救助やライフライン確保のた時点では策定済みは20/47と半数に満たなかった

めの災害廃棄物の撤去対策、思い出の品の保管対－8－

消防防災の科学どについて、注意が必要である。

策、貴重品等の搬送・保管対策、不法投棄の防止対策、二次災害の防止対策などが挙げられている。
発災直後については、人命救助やライフライン復

５．近年の主要災害で発生した災害廃棄物の処理

旧にはさまざまな部局が関係し、情報の一元化の観点から防災部局（災害対策本部）との調整が必5.1

要であることを認識したうえで、収集運搬ルート

東日本大震災の災害廃棄物問題を振りの確保のための協力、災害廃棄物に有害物質や危返って険物質が混在する可能性があることの伝達などを東日本大震災では、地震動の大きさもさること挙げている。

ながら、巨大な津波が広範囲にわたって襲来した

発災後のフェーズごとの災害廃棄物処理の手順

ことが、人的被害、物的被害を大きくしたことはや技術の詳細は紙幅の制限から省略するが、概略いうまでもない。津波と災害廃棄物の関わりにつのフローとしては、被災現場からの撤去、一次仮いては、海岸部の砂や泥が陸上に運ばれた津波堆置き、二次仮置きを経て、資源として利用可能な積物が災害廃棄物と混じりあってその処理をよりものはリサイクルに回り、それ以外は、可燃物は困難にし、さらに海水中の塩分が焼却処理やリサ焼却による減容を経た後、埋立処分される。平時

イクルの阻害要因となる点も通常の水害とは異なの廃棄物と同様、適切な分別とリサイクルによっる。漁具や漁網、さらには漁船も災害廃棄物に加て、埋立地の残余容量の逼迫への負担をできる限

わり、冷凍・冷蔵倉庫等に保管されていた水産物り避けることが課題である。の腐敗は、公衆衛生上の課題であった。こうした初動時から応急初期にかけての重要事としては、具体的な課題も含め、東日本大震災の災害廃棄物

救命や緊急物資輸送のための道路の啓開のための処理の詳細については、冒頭に触れた情報源2），3）

災害廃棄物の撤去、仮置き場の早期開設と管理、のほか、被災自治体による記録12），13）などを参照輸送路の確保が挙げられる。また、被災による水いただきたい。

道や下水道の損傷や避難所の開設などに伴い、しまた、東京電力福島第一原子力発電所の事故に尿の処理も重要な課題となるが、し尿は一般廃棄より、大量の放射性物質が環境中に放出されたこ物に分類されることから、がれきや家財とともに、とは、しばしば「想定外」と表現される。廃棄物災害時の廃棄物として処理を担うこととなる。水処理の法制度や災害廃棄物の備えという点でも、害時の下水の逆流、食品など生活由来の腐敗性のまさに想定外であり、2011年８月の特別措置法制廃棄物とあわせ、衛生状態の維持が重要な課題で定後、経験、前例のない対処が行われてきた。災ある。

害廃棄物問題の全体像からみれば例外的な特殊事

消防との連携、情報共有という点で一点特記し案であるが、それゆえ、発災後10年半余りを経たておきたいのは、仮置き場の火災発生防止である。

現時点でも、放射性物質で汚染された廃棄物や土

東日本大震災時には、仮置き場における火災が50

壌の最終処分先の選定など、今後解決すべき課題

11）

件近く発生したとされる 。原因不明の場合もあを多く残している。

るが、高く積み上げた可燃性廃棄物の内部で、微5.2

生物による分解と化学的酸化が進み、自然発火し東日本大震災後の災害時における災害廃た可能性が高いと考えられている。このため、ガ

棄物問題

ス抜き管の設置、積み上げる山の高さの制限、山東日本大震災後も、大きな被害を伴う地震としと山の間隔を十分にとること、表面温度の監視なて、熊本地震、大阪北部地震、胆振東部地震が発№146 2021（秋季）－9－表１

近年の大規模災害における災害廃棄物の発生量及び処理期間（環境省資料をもとに作成）

災害名

発生年月

災害廃棄物量

処理期間

阪神・淡路大震災

1995年1月

1500万トン

約3年

新潟県中越地震

2004年10月

60万トン

約3年

東日本大震災2011年3月※1 3100万トン

約3年（福島県を除く）

広島県土砂災害2014年8月

52万トン

約1.5年

熊本地震

2016年4月

311万トン

約2年

平成30年7月豪雨（岡山県、広島県、愛媛県）

2018年7月※2 189万トン

約2年

令和元年房総半島台風・東日本台風

2019年9月,10月※3 154万トン

約2年（予定）令和2年7月豪雨

2020年7月※3 54万トン

約1.5年（予定）※1:津波堆積物1100万トンを含む, ※2:主要被災3県の合計, ※3:被災自治体からの報告合計生した。加えて、風水害、土砂災害の頻発、激甚きた一連の知見を、被災自治体の災害対策本部や化が目立つ。表１に示すとおり、これらの災害で廃棄物の担当部局に迅速に届けるための適切な情発生した災害廃棄物量は、阪神淡路大震災や、東報伝達が重要である。

日本大震災と比較すれば１桁以上の違いがあるが、その処理には２～３年を要している。
東日本大震災の被害が甚大であったことや、南６．おわりに海トラフ地震などの津波を伴う巨大地震の発生が南海トラフ地震や、首都直下地震ではでは、東予測されていたことから、主に大地震・大津波を日本大震災の数倍～十倍程度の災害廃棄物の発生想定した備えがなされた反面、風水害への備えがが予測されている。一方、これらの備えるべき巨十分だったとはいえない。東日本大震災では、被大災害の被害予想地域、とくに首都直下地震の想害があまりにも甚大であったためかえって顕在化

定地域は、人口が稠密で、土地が極めて高度に利しなかった感もあるが、近年の風水害、とくに浸用されている地域が多い。災害廃棄物処理の実務

水被害では、被災後比較的短期のうちに住民やボ上の課題として仮置き場の候補地を平時から確保

ランティアによる家財等の搬出が進むため、仮置しておくことがあるが、都市部では空き地、遊休き場の迅速な設置と適切な管理の重要性が改めて地の絶対量が不足しており、備えが必要であるこ浮き彫りとなった。幹線道路沿いに片付けごみがとがわかっていても、現実的な確保を進めること積み上げられ、復旧活動の妨げとなって、自衛隊は困難である。他方、人口減少社会で過疎化が進により撤去される状況や、自治体が定めたのとはむとともに、都市部でも空き家の増加があり、管別の場所に被災した家財等を集積する、「勝手仮理が行き届かない構造物の存在が、災害時に支障置き場」と呼ばれる事象も見られた。なお、災害となる可能性も否定できない。これまでの知見のボランティアは災害廃棄物処理の最初の段階であ蓄積や共有は進んできたものの、これまで経験しる家財の搬出の重要な担い手であり、分別の方針ていないより困難な問題への備えという点では、などの情報のボランティアへの的確な伝達にも留検討すべき課題が多く残されている。

意すべきであろう。東日本大震災以来蓄積されて－10－本稿が、災害廃棄物問題について、災害現場に消防防災の科学直接関わる消防防災関係者各位の理解を深めていただく一助となれば幸いである。
【参考文献】
1） 消防防災科学センター研究開発部（2020）：令和
元年地域防災データ総覧～「災害廃棄物対策に関する実務資料集編」～，消防防災の科学，141，57-61.
2） 消防防災科学センター : 消防防災博物館
https://www.bousaihaku.com/reportcollection/14547/
3） 環境省：災害廃棄物対策情報サイト
http://kouikishori.env.go.jp/
4） 国立環境研究所：災害廃棄物情報プラットフォー
ム https://dwasteinfo.nies.go.jp/
5） 東京二十三区清掃一部事務組合：清掃事業の歴
史 東京ごみ処理の変遷
https://www.union.tokyo23-seisou.lg.jp/somu/koho/rekishi.html
6） 遠藤毅（2004）：東京都臨海域における埋立地造成の歴史，地学雑誌，113（6），785-801.
7） 土木学会：関東大震災復興工事関係写真
http://library.jsce.or.jp/Image_DB/shinsai/kanto/
index.html№146 2021（秋季）8） 太刀川宏志・大沢昌玄・岸井隆幸（2014）：戦災復興における瓦礫処理の実態，都市計画論文集，49（3），687-692.
9） F E M A （ 2 0 0 7 ）： P u b l i c A s s i s t a n c e D e b r i s
Management Guide FEMA-325
https://www.fema.gov/sites/default/ﬁles/2020-07/
fema_325_public-assistance-debris-mgmt-plan_
Guide_6-1-2007.pdf
10）総務省消防庁（2016）：平成28年度版消防白書
11）村沢直治・古積博・坂本尚史・岩田雄策・佐伯孝夫（2015）：災害廃棄物の安全対策－発酵によって引き起こされる自然発火の危険性，安全工学，
54（5），378-386.
12）岩手県（2015）東日本大震災津波により発生した災害廃棄物の岩手県における処理の記録
https://www.pref.iwate.jp/kurashikankyou/
kankyou/saihai/1006034/1006035.html
13）宮城県環境生活部震災廃棄物対策課（2016）災
害廃棄物処理業務の記録 < 宮城県＞
https://www.pref.miyagi.jp/site/ej-earthquake/gyoumukiroku.html－11－