〔３〕市民参加
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中央省庁における市民参加型の政策形成〜その現状と実現のためのポイント〜

Theme
3

戦略調査事業部

主任研究員

戦略調査事業部

研究員

目黒 義和
鴨志田 武史に異なる。一方、公共政策の条件として、松下圭一は「個はじめに人の解決能力を超える問題であること」、「行政として対応することが効果的・効率的であること」、「ミニマムの近年、財政的課題等から行政が全ての課題に対応するこ政策としての市民合意が得られること」の３点を挙げてとが難しくなりつつあり、課題解決や達成のための手法

いる 4 。以上のことから「政策」の最も範囲の広い定義等の選択が迫られてきている。しかし、社会変化の加速は、「行政が対応する課題解決のための基本方針と、その化や市民生活の多様化等に伴って、行政課題やそれに関方針に沿った解決手段の体系」ということができる。

わる利害関係の構図も複雑化し、従来型の合意形成手法｢政策｣の体系は、大きく｢政策｣･｢施策｣･｢事業｣に分ける

では、課題解決のための手法選択や協議調整が難しくなことができ、｢政策(policy)｣レベルは、社会的な問題や課っている。一方、市民の社会貢献意識の高まりや公共的題のうち、行政が政策課題として対応することを表明し、活動の活発化等を背景に、地方自治体では、各種事業のその解決（又は達成）の理念や方針を示したものである。

実施段階だけではなく、自治体の運営方針、すなわち政そして、その具体的な手段として、たとえば補助金の付策立案への市民参加が様々に見られている。

与、規制緩和、基盤整備などの｢事業(project)｣が講じら国においても審議会制度のほか、パブリック・コメントれ、この事業を体系的にまとめたものが｢施策(program)｣等、政策形成過程への市民参加が行われているが、そのである。特に政策課題の解消（又は達成）には、様々な運用に対する議論は多く、より積極的な参加の仕組みが事業を組合せることが多く、これら事業を目的や機能・期待されている。他方、環境省の「ＮＧＯ/ＮＰＯ・企業分野別に体系化することにより、どの事業がどの分野でからの環境政策提言」、国土交通省の「公共事業の構想段どのように関わっているか等を見て取ることができる。

階における住民参加手続きガイドライン」等、一部の省

ここでの｢政策｣は、図表１のとおり、方針のみを指すの庁では、その取組みがスタートしている。

ではなく、具体的な手段(施策や事業)を含めたものとした。

ここでは、中央省庁の参加型政策形成システムのあり方

図表１について、事例やアンケート調査を参考に検討を行った 1。

本稿における政策のイメージ
施策（program）

政策と政策形成過程の諸段階
政策（policy）

施策（program）（１）政策とは何か「政策」の定義はさまざまで、広辞苑では「政治の方策。

動パターンないし指針」2

事業（project）
事業（project）（２）「政策形成過程」の考え方、「政治が追求すべき目標とその達成の計画を示すもの」 3

事業（project）

資料）各種資料より価値総合研究所作成

政略」、「政府･政党等の方策ないし施政の方針」となっているほか、「一般に何らかの問題についての目標志向的行

事業（project）

政策形成過程は、概ね図表２のとおりとなる。

等、識者により定義が微妙

まず、最初の段階は、社会的な問題点・課題を認識するための「情報収集」である。ここでは市民の認識や経1

本稿は、弊社が（財）産業研究所から受託した「市民参加型政策形成手法に関する調査研究」を基本に、改めて取りまとめたものである。
2 「政策科学入門（第２版）」（宮川公男著、東洋経済新報社、2002 年）
3 「現代政治学小事典（新版）」（阿部斉ほか編、有斐閣、1999 年）

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済・社会情勢等を文献や各種調査を通じて把握される。
4「政策型思考と政治」（松下圭一著、東京大学出版、1991 年）

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次に、把握された問題点等の原因や背景を分析し、そ政策としてまとめられる5。

れを行政で対応するかを決める｢課題の設定｣の段階となその過程における市民参加の代表的な制度としては、る。つまり個人の責任や市場原理に基づいて対応するこ審議会とパブリック・コメントが挙げられる。審議会は、とが適当と判断すれば、行政は関与しないこととなる。

案件によるが、「協議・調整」や「政策の実施」の段階で次に、その対応策を企画する「政策案の作成」に移り、行われており、パブリック・コメントは「政策案の決定」政策課題の解決（又は達成）する案として、たとえば、や「政策の実施」段階で取り入れられている。このほか

規制を中心にするのか、自発性を重んじるのか等、政策「情報収集」段階で、モニター制度や担当者が実施するの目的・対象・目標・活用資源・方法などの大枠（基本私的な6研究会等が参加の機会に挙げられる。

方針）を企画する。ここでは効果やデメリットも検討さ

しかしながら、「課題の設定」や「政策案の作成」の段れ、必要に応じて複数案企画し、どれが最も有効で効率階では、基本的には市民参加の機会は設けられていない。

的か等の検討もされる。

これに対し、市民やＮＰＯ等の意向を「市民参加型政その後、政策案は｢協議･調整｣の段階に移る。政策は相策形成手法に関する調査研究」で実施した市民アンケー反する利害を調整した上で遂行する必要があるため、正ト、ＮＰＯ等アンケートの結果をみると、双方とも政策式な決定手続きにのせ、審議・調整が行われる。

づくりへの参加に高い関心を示しており、特に、市民ニそして、合意された政策案は、大臣や内閣、国会の承認や決議により「決定」される。

ーズでは、「政策課題の設定」や「政策案の作成」段階で市民参加を求める声が多い（図表３）。

その後は｢政策の実施｣に移り、この段階で細則や基準、スケジュール、段取り等の実施計画が詳細に決められ、

図表３

市民参加が必要な政策づくりにおける段階（ＭＡ）
市民参加が必要な政策づくりの段階（ＭＡ）

その計画に基づき事業が執行される。この段階では、近0%

年、市民やＮＰＯ等との協働等が活発に行なわれている。

20%

40%

60%

社会情勢などの情報収集や課題を設定する段階実施された後は、想定通りの効果や成果を生み出した56.3%

新たに政策案を作成する段階か等の検証や「評価」が行われ、そのフィードバックを80%

75.9%

政策を決定する段階

38.7%

通じ、その政策の継続･廃止･修正等が検討される。
その他

情報収集

政策案の作成原因把握

対応案の作成

課題抽出

検討・検証

0.2%

出典）市民参加型政策形成手法に関する調査研究

協議・調整
利害関係者調整

課題の設定

無回答

予算との調整政策形成過程他施策との調整

海外動向等

社会情勢

調査・研究

市民意向

図表２0.4%（２）審議会･パブリックコメントにみる市民参加の現状
審議会は、中央省庁に附属し、その長からの諮問事項を調査・審議する合議制の機関で、国家行政組織法８条

政策の評価結果の評価過程の評価

政策の実施

政策案の決定

詳細の検討

審議実施決定に規定されていることから｢８条機関｣とも呼ばれる。審議会の目的としては､行政への市民参加、専門知識の導入、公正の確保、利害の調整等が挙げられ、その委員は学識経験者や業界団体の長、消費者代表等で構成されている。

資料）各種資料より価値総合研究所作成

一方のパブリック・コメントは、行政が何らかの政策決定を行う前に、その案や資料を広く市民に公表して、一中央省庁における参加型政策形成の現状定期間、意見募集を行う。そして、寄せられた意見を行政運営に活かすという参加手法で、欧米で広く実施されている。中央省庁では、99 年３月の閣議決定を受け、規（１）政策形成過程にみる市民参加の現状
中央省庁の政策作成は、発意のトップダウン・ボトム制の設定または改廃の手続きとして実施されている。総務省の資料によると、実施件数は年々増加しており、まアップを問わず、基本的には、それを所掌する担当課が行い、｢課｣→｢局｣→｢省｣→｢省庁間｣→｢閣議｣という手順を踏んだ協議・調整を経て、その中で合意されたものがBest Value vol.09 2005.4 VMI95 中央省庁における一般的な政策形成の流れの詳細は、Best Value6

Vol.6「国家のガバナンス」を参照。
ここでいう私的とは private を意味するのではなく、法的根拠がないことを意味する。

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た、個別施策の基本方針や審議会・研究会等の検討結果こで得られた意見等への回答や政策へのフィードバックなど、手続が対象外とする事項も各省庁の判断により実までをルール化している例がある。

施され、その件数も増加傾向にある（図表４）。
図表４パブリック・コメントの実施件数の推移

例えば、長野県の「フレッシュ目安箱」では、電子メールや電話、FAX 等、多様な手段で寄せられた意見や要望を一括して管理し、それらの回答期限や対応を明確に800した上で迅速に公開している。こうした意見・要望への

700

249

600
500

1 60400300

25 6

明確かつすばやい対応は、市民の参加意識向上に大きく寄与するとともに、行政内部においても、市民ニーズの効率的な整理把握に資するものと考えられる。

89200
100

1 83

214

3 31

3 54399

12年度

13年度

14年度

501

（２）課題設定、政策案の作成段階における制度・手法

0

課題設定、政策案の作成段階では、市民からの政策提
11年度

15年度
対象外案件
対象案件

資料）総務省

しかしながら、審議会については、専門的知見の反映や利害調整という側面が重視され、その人選が特定の者に限定される等、広く一般に開かれた形にはなってはおらず、また、行政主導の進行で自主的な運営がしずらい等、様々な課題が指摘されている。一方のパブリック・コメントは、今までの政策形成過程の透明性や参加機会を向上させた点で、その意義は大きいものの、制度自体が提示した案に対する意見集約であり、また、提出された意見の多少で事案を決する多数決的な手続きではない。
このため、少数意見でも場合によっては採用されるといったケースも見られ、その結果、意見反映の実現性や公平性、市民の参加意識の醸成などに課題を残している。
以上のように、中央省庁の政策形成過程は、市民参加の機会を十分に提供しているとはいえず、現在の参加制度の充実や新たな手法の導入等により、その参加機会の拡充が必要といえよう。

案制度、協働事業提案制度や、市民と行政との意見交換会などの例がある。
岐阜県の「協働型県民活動促進事業」では、市民から「政策提案」、「計画策定」、「実践活動」について、特にテーマを限定せずに募集し、市民を入れた審査会で採択されたものに対して、交付金や情報提供の支援等を行っている。
横浜市では、市の政策形成能力向上を目的に、平成 16年から「政策の創造と協働のための横浜会議」を発足させ、市政全般に対する政策研究を公募している。市民、市民活動団体、企業等から提案された政策研究は、事前審査で絞り込まれた後、発表会において市長、学識経験者によって審査される。採択された提案は、研究費等の支援を受け、また、市各部局と協働しながら、提案内容の充実に向けた発展的な調査研究等を実施することとなっている。
また、大阪府では、政策立案の協働モデル事業として、「ＮＰＯ等＆行政の意見交流会」を実施している。ここでは、行政が提示した政策課題に関連するＮＰＯ等の参加を募り、その解決や達成に向け具体的な協働のあり方を同じテーブルで検討している。なお、この会議では、地方自治体における参加型政策形成の取組み単なる陳情・要望的な発言の場とならぬよう、参加者に提案書の提出を義務付けている。

前節までは、中央省庁にける市民参加型の政策形成過このような自由な意見交換の場は、「ラウンドテーブ程の現状をみてきたが、ここでは、地方自治体で取組まル」とも呼ばれ、市民の意見を政策に反映させることや、れている先進事例等から、中央省庁での制度充実に向け開かれた場における自由な討論・意見交換を通じて、市たポイントや視点を概観したい。

民の考え方の把握、情報や現状認識の共有化、課題解決（１）情報収集段階における制度・手法や合意形成の糸口の発見等、多面的な目的を含めて実施されている。

政策形成の第一段階である情報収集段階では、行政にその他、意見交換の場としては、近年インターネット対する提案・要望・質問等を幅広くかつ恒常的に受け付を活用した「電子会議室」を設置する自治体も多くみらける広聴制度が全国の地方自治体で実施されている。

れる。電子会議室では、匿名での意見交換が主流となる

先進的な事例では、このほか総合的窓口を整備し、そBest Value vol.09 2005.4 VMI9が、市民相互、あるいは市民と行政担当者とが電子掲示

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板上で自由な議論を展開させている。ただし、匿名性故いった側面だけではなく、「環境パートナーシップオフォに生じやすい誹謗中傷や特定の利害関係に関する記述なス」という事務局組織の枠組みも注目される。このようどを防止抑制するため、会議参加にあたってのルールがな官民共同の組織の枠組みは、単なる「制度運営」のみ併せて整備されている。

ならず、「場の提供」、「情報の提供」を通した官民交流の（２）地方自治体における市民参加の評価と課題促進に有効であると考えられる。

こうした市民参加型政策形成に取組んでいる地方自治体の担当者に、その実態や効果を尋ねたところ、「行政の海外における参加型政策形成の取組み視点では気づかない面白いアイデアが得られる」、「市民との信頼関係を築ける」といった声がある一方、「市民参

海外における市民参加型政策形成手法は、パブリッ

加に対する市民の評価と庁内の評価が異なる場合があク・インボルブメント、パブリック・コメント制度等、る」、「実施の事務量が大きく費用対効果が課題」、「参加既に我が国で取り入れられているものも多い。

した市民の自己満足で終わってしまうケースもある」と

その他、国情や伝統、国民性に由来する手法も見られいった声もあり、その運営上の課題も指摘されている。

るが、我が国において今後新たな市民参加型政策形成手

また、先のアンケートの市民意見の中には、「政策への意見反映よりも、開かれた行政は運営を示すために、いわば手続き的に行われているので」といった疑問も呈されている。
市民参加の政策形成は揺籃期にあり、運営手法も発展途上であるが故に、様々な運営上の課題を有するもの事実である。

法として参考になるべきものも多い。
ここでは、今後我が国において有効と考えられる制度を紹介する。
（１）コンセンサス会議
コンセンサス会議は、「テクノロジー・アセスメント」の一つの手法としてデンマークで始められ、近年欧米各そのような状況の中で、広範な利害関係の調整や社会国で取組まれている手法である。我が国においても、的合意形成を要する中央省庁の政策形成に、これら自治2000 年に農林水産省において「遺伝子組み換え食品にか体の市民参加制度を採用した場合、十分な成果が得られかるコンセンサス会議」が実施されたほか、いくつか試ないことも考えられるが、その制度設計や行政と市民と験的に実施されている。の役割分担のスキーム等は参考となるべき点も多い。

この会議は、市民が特定のテーマ、特に高度な科学技術に関連するテーマについて専門家の説明を聞いたうえ中央省庁における参加型政策形成の取組みで議論し、その会議での一定の合意を得ることを目的としている。
会議の中心となるのは、公募によって選ばれた一般市

中央省庁においても、政策形成における市民参加を先進的に進めている例がある。

民（これを「市民パネル」の呼ぶ）であり、市民パネルは、必要な専門的情報を専門家からの説明や質疑応答等

環境省「ＮＧＯ／ＮＰＯ・企業環境政策提言」では、を通じて理解・認識しながら、市民パネル同士で討論を民間と行政とのパートナーシップによる環境保全の取組重ね、合意を導いていく。そして、その結果については、み推進を目的として、ＮＧＯ/ＮＰＯや企業から環境に関広く社会に公開される。

する政策提言を自由なテーマで募集している。このうち、この取組みは、専門性が高い事項について、いわば「素特に優れ実現可能性の高い提言については、環境省と提人」である市民の視点で踏み込んだ討論を行い、その合言団体が協力して事業化に向けた追加調査を行い、政策意事項を政策形成に生かすというものである。そして「市への反映を支援していくこととなっている。

民パネルが討論して導いた」結果を広く社会に知らせる

また、この事務局である「環境パートナーシップオフことで、専門性が高く敷居が高いと思われてきた政策分

ィス」は、ＮＰＯ等スタッフと環境省職員が協働で運営野に対する市民の参加意識を掘り起こす期待もある。

する市民活動支援やパートナーシップの調査研究を行う組織であり、政策提言の募集のほか、ＮＰＯ等への施設の貸出や情報交流を行っている。
この環境省の取組みは、市民参加型政策形成の手法とBest Value vol.09 2005.4 VMI9（２）コンフリクト・アセスメント
コンフリクト・アセスメントは、米国で取組まれている合意形成手法の一つのプロセスであり、「交渉による規Best Value●価値総研制制定（ネゴシエーテッド・ルールメイキング：通称

職業・性別・利害関係等、できるだけ幅広く多様な参加REG-NEG 制度）」の最初に実施されるプロセスである。

者構成を検討する必要があろう。

コンフリクト・アセスメントでは、利害関係の交渉にそのため、政策の分野や参加の段階等によって参加者

先立ち、規制について懸念を抱いている主要な利害関係の主体や範囲を変えることや、分野別に構成する複数の者を抽出し、彼らの利益、展望及び政策の受入姿勢等を会議の設置、いくつかの手法の組み合わせた意見募集な把握することで、政策形成にあたっての調整すべき利害ど、その運用手法を多様化・工夫することを通じて、参関係の所在を明確にすることを目的としている。

加しやすい環境をつくることが必要と思われる。

この段階を経ることで、主要な問題と対立の要素が特定され、その調整方法も明らかになる。

さらに、情報の提供、収集を行う場についても、インターネットやメディアのほか、Face to Face のやり取り

なお、米国では、利害関係者へのインタビューをはじも重要であり、地域レベル、コミュニティレベルでの情めとする各種手順が客観的に進むよう、第三者の立場と報交換機会の充実など、多様な「チャンネル」を確保すして米国合意形成研究所が実際の運営にあたっている場ることも必要である。

合がある。

③制度としての位置づけ
市民参加には、ある程度、人的にも経費的にもコスト

市民参加型政策形成の実現に向けてを要する。このため、必要な人的あるいは経費的コストを担保する上でも制度化しておくことが望ましい。

政策形成に限ったことではないが、一般的に市民参加を進める上の留意点としては、以下のものが想定される。

また、市民参加が単なる参考意見としての取り扱いを受けないよう、その参加手法を正式に位置づけるためにも、制度化が必要であろう。

（１）市民参加型政策形成の留意点（２）市民参加型政策形成の推進体制①参加の目的・プロセスの明確化
パブリック・コメントや審議会への参加者、各種市民参加事例の参加者からは、「意見を提出したのに反映されない」、「参加しても十分な発言機会が与えられない」との指摘がみられている。
これらは基本的に参加側（市民）と募集側（行政）との間での参加目的や参加の範囲に対する認識の違いから市民参加の手法・制度は、地方自治体や海外など、多数の事例があるが、これらを具体的に導入しようとする
場合、その運営面、すなわち推進体制を確立していくことが必要である。
中央省庁における市民参加を進めようとする場合、その推進体制のあり方としては、以下の点が考えられる。

生じるケースが多い。したがって、こうしたミスマッチ①専門部署の設置を解消し、参加の意義を両者が共通認識するためには、市民参加型政策形成を進めていくためには、その対応参加の目的や範囲を予め共有することが前提条件となる。に必要な人員配置や運営上のノウハウ等が必要となる。

特に、政策形成の参加機会には、情報収集−課題設定−

最終的には、原課原局それぞれが市民参加の運営ノウハ

案の作成−検討・調整−決定−実施−評価の各段階があウを持つことが望ましいが、一方でその非効率性も懸念るため、その意見や議論等がどの段階であるのか、意見される。このため、中央省庁においては、市民参加を担や議論に求める期待や目的は何か、その結果がどこの何当するセクションが必要であると考えられる。に反映されるのかを初期の段階で示し、共通理解を促す②地方出先機関の活用ことが必要である。

市民やＮＰＯ等の人的情報、活動情報は、中央（霞がこのように、参加の目的、範囲、プロセスを冒頭に説明し、参加者自身が把握・共有しておくことは、市民が責任ある参加者となるために必要不可欠である。

関）だけでの収集には限界があり、地域のネットワークを活かすことも必要である。
また、地方を活動拠点とするＮＰＯへのヒアリング調②参加の主体・構成の明確化

査においても、「政策形成に関わりたいが、意見交換会で市民と一口にいっても、その考え方などは、その参加中央（霞が関）までいくのは、時間やコストの面で困難」

者が置かれている立場や生活信条等により異なる。このため、多様な意見や見方を取り入れるためには、年齢・Best Value vol.09 2005.4 VMI9との意見もある。
このことから、できるだけ多様な市民参加の機会を確Best Value●価値総研保するため、地方出先機関を活用し、その情報収集等や、各種会議開催のサポートを行うことが考えられる。

また、近年はＮＰＯが主体的に政策提言やフォーラム開催を行うなど、政策形成、情報発信も行っている等、高度な運営ノウハウを有する団体も少なくない。

図表５

担当部署の役割（イメージ）●総合的な受付窓口
・市民からの相談、政策提言等
・省内からの政策に関する情報等●データ整備業務
・各種市民意向調査等に関するデータストック
・参加型手法に関する調査・研究・委員候補またはＮＰＯ等に関するデータベース管理●省内サポート
・開示情報資料作成の総合的なサポート
・各種参加型会議（ラウンドテーブル等）開催に関する省内調整・準備・参加型手法運営に関する総合的なサポート●政策づくりに関する広報・ＰＲ・政策づくり情報の収集と発信
・政策プロモーションフォーラム等の開催●省内の体制づくり
・省内における参加型プロセス促進の機運づくり
・省内スタッフに対する手法やノウハウ等に対するスキルアップ
・参加型手法運営に関する進行管理●市民の政策づくり活動の支援
・政策づくりに関する学習機会の提供
出典）市民参加型政策形成手法に関する調査研究

そのため、行政と市民との中間支援を行うコーディネーターとしての役割が期待される。
なお、先に紹介した日本初のコンセンサス会議でも、ＮＰＯが事務局運営を行っている。

おわりに市民参加の推進は、中央省庁、地方自治体を問わず、近年、様々な取組みがなされている。
しかし、その一方で、その取組みが過渡期にあるが故に、運営の適正性や公平性、対応コストの問題など、運営上の問題点・課題が指摘されている。また、一部においては、市民参加を行っても、参加者が少ない、公募しても応募がない等の状況から、しばしば民意が低い等といった主張も散見される。
特に、これまで日本の意志決定システムは、行政が考え、行政が決めるというやり方がなされてきた。一方、市民はお上志向と言われるように行政に依存してきた。しかし、そもそも行政とは国民・市民の代理人であ③ＮＰＯとの連携
ＮＰＯの政策形成に対する関心は高く、その団体のミッション達成に向けて、現行制度に対する問題意識も高い。また、行政と協働した政策づくりや提言をＮＰＯのり、その意思決定の透明性を高め、かつ、その参加機会を十分に確保することは、ある意味、当然といえる。
他方、先進的に取組む自治体の担当者の間からは、「結局、市民参加の評価や効果はどのように把握するか」と役割と認識している団体も多い。
このため、ＮＰＯとの連携による政策形成を市民参加型政策形成の大きな柱として位置づけていくことも必要

いう新たな課題も指摘されつつある。たとえば、公共工事などの事業実施の場合は、計画づくりの段階からの市民参加により、事業についての理解が得られ、計画の早である。
図表５期実現（時間の短縮）、早期の使用収益開始による便益の期待されるＮＰＯ等の役割向上など、直接的な効果が見えやすいが、特に中央省庁における規制や計画策定等の場合、政策の範囲や目的が専門的知見
行政・政府
パブコメ

自治体のような限られた範囲・分掌に基づく公共サービ

行政主導・クローズ研究会

審議会

スではないため、これを明確に把握することは難しいと

意見交換
自由討議

NPO
（中間支援機能）

ラウンドテーブル

意思決定

議決・実施

市民のニーズ・情報・提案される。
これら点も含めて、市民参加型の政策形成手法は、その進め方やあり方について、今後もさらなる議論や検討が必要である。

コンセンサス会議

政策形成への市民参加が単なる「手続」に留まること
各種調査

市民主導・オープン

住民投票

市民

市民陪審制のないよう、市民参加を推進する行政と市民の意識をバランスよく高めていきながら、市民の意思を政策に反映

現状認識・発意検討・調整

決定出典）市民参加型政策形成手法に関する調査研究

Best Value vol.09 2005.4 VMI9

できるシステムづくりが必要である。