社会情報学

第４巻２号

2016

2015年総会シンポジウム「ガバナンスの社会情報学—リスク・監査・アカウンタビリティ」・論文
政府部門のリスク・ガバナンスと社会情報学
The Study of Risk Governance in Government Sector from theViewpoint of Socio-Informatics
キーワード：
パブリック・ガバナンス，リスク・ガバナンス，リスク・コミュニケーション，防災，減災
keyword：Public Governance, Risk Governance, Risk Communication, Disaster Prevention and Mitigation同志社大学

新 川 達 郎Doshisha University

要

Tatsuro NIIKAWA

約
パブリック・ガバナンスを担う政府あるいは公共部門は，リスク・マネジメントをその責務の一つとしている。リスク・マネジメントの範囲は社会全体にわたる幅広いものであり，同時にその義務履行については国民・住民など社会一般に対するアカウンタビリティ（説明責任）が求められている。このようなリスク・マネジメントが機能する枠組みを提供するのがリスク・ガバナンスである。リスク・ガバ
ナンスが適切に作動するためには，リスクに係わる膨大な情報の収集・評価・分析・伝達を可能にする
現代の情報技術が不可欠であり，それら情報処理の成果をガバナンスのパートナーが共通基盤とすることが必要となっている。今日の公共部門におけるリスク・ガバナンスは，組織内コミュニケーションや組織間コミュニケーションなどリスク・コミュニケーションと，その結果得られる情報の共有と情報評価が行われることによって成立する。こうしたリスク・コミュニケーションは，また，災害対策に関しても極めて大きな役割を果たす。リスク・コミュニケーションは，災害に際してリスクの回避や被災の軽減などのために，
リスク情報を提供しその評価を共有し，さらにはその情報の伝搬を進めることによって，防災，減災，救援，復旧そして復興など災害にかかわるあらゆる局面において，災害対策の根幹となるのである。リスク・コミュニケーションをいかにして適切に実現していくのかは，社会情報学が解決すべき大きな課題でもある。
Abstract
Government and the public sector in the public governance have a responsibility for the risk

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management. Range of risk management has wider area of over the whole society, while theaccountability for the implementation of risk prevention is required for the citizen, national andsociety in general. It is the risk governance to provide a framework for such risk management
functions. In order to operate the risk governance properly, the advanced information technologythat enables the collection, evaluation, analysis and transmission of vast information related to
the risk is the essential, and also it has become necessary to share the information and outcomesof information processing. Risk governance in the public sector in the intelligent society iscomposed of risk communications in the organizational communication and inter-organizational
communication, sharing information and its evaluation. Such a risk communication also plays
an important role in the disaster control. Risk communication for the risk avoidance is a basic
requirement of the disaster prevention, disaster mitigation, emergency relief, recovery andreconstruction through providing risk information and sharing that assessment of all aspects
in the process of disaster. The risk communication is a focus of scientific analysis in the socioinformatics.

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クを考えなければならないという事態への認識リスクを巡るパブリック・ガバナンスのは，リスク・マネジメントの在り方の変化を導く

課題

ことになった。そこではリスク・マネジメントか

現代政府が直面する様々なリスクに対して，適らリスク・ガバナンスへ，とりわけリスクにかか

切に対応することができる体制を整備することはわるコミュニケーション・ガバナンスの重視へと，喫緊の課題といえる。東日本大震災あるいは近年

強調点を移動させてきたのである。

のそのほかの大災害をみても，リスクを処理する

こうしたリスク・ガバナンスの視点は，災害等ことが可能なパブリック・ガバナンスを構築してに見られるような，予防，被災減災，救援，復旧，いくことは極めて重要な課題となっている。この復興というプロセスについても，リスク・ガバナ

ガバナンスについては，一般的には自己統治と共ンス，クライシス・ガバナンス，復興ガバナンス（協）治の意味で用いられることが多い。元来は政という一連のプロセスとして，考えられることに府の役割の相対化という議論と，組織内統治の確なる。リスク・ガバナンスは，クライシスや復興立を強調する立場とがあったが，いずれにしてもを含めたところのガバナンスとして設計される必両者の境目は曖昧であり，自己統治の意味でも利要がある(IRGC，2005)。

害関係者や組織環境との関係が重視されるし，共リスク・ガバナンスの必要性と同時にそれを実治の意味でもその調整や合意形成が論点とされて際に機能させていこうとするとき，これを巡る諸いることが多いのである（新川，2011）。

問題が見いだせる（永松，2008）。

こうしたガバナンスの議論は，全体的な統治に一つは，政府の中心性を巡る論点である。リス

かかわる議論もあるが，社会経済環境の変化の下

ク・ガバナンスにおける政府の役割については，

で重要な課題とされる事項について注目をするこ

政府それ自体がリスク・ガバナンスの中枢としてともある。近年では，様々な大災害や大事故を経ガバナンス確保を進める責務を負い，またそれを験することによって，リスク・マネジメント（危実現する能力があるのかどうかが問われている。

機管理）を重視する立場から，そのガバナンスがいわば，政府の位置づけとして，それが中心にあ議論されるようになっている。リスク・マネジメ

るのか周辺にあるのかという問いでもある。

ントでは，不十分であり，リスク・ガバナンスの二つには，政府間関係のリスク・ガバナンスで視点が必要だということになる（Renn, 2014）。

ある。異なるレベルの政府間において，そもそも両者の位置づけの変化は，前述したガバナンスのリスク・ガバナンスは成立するのかという問いで議論と深く関連しており，リスク問題は単に組織もある。災害対策は，政府間ガバナンスを基本と内においてそれを適切に管理できればよいというして設計されているが，それは期待通りに機能す

ことでは不十分な管理となってしまうということるのか。また機能させるためには，ガバナンスのから，様々な主体や利害関係者等との関係でリス作動やガバナンスのネットワークをどのように確クのガバナンスを考え，リスクを統制しようとす

保していけばよいのか。

ることが始まっているのである。

三つ目の問は，官民関係に関するリスク・ガバ

政府部門のガバナンスを民間部門のそれ（コーナンスの構築である。政府中心のガバナンスかど

ポレート・ガバナンス）と対比してパブリック・うかという問題とも関連するのであるが，民間のガバナンスというが，元来公共部門に内蔵されてリスク・マネジメントとの関係で，政府はどのよ

いたリスク・マネジメントが，大きく変化してきうなガバナンスを民間との間で作り上げるのか。

ているのである。多様な関係者の参画の下にリス

そして官民双方が適切なリスク・マネジメントを

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していくために官民で共有されるべきガバナンスを考えるということは，別の言い方をすれば，ガ体制とはどのようなものであるべきかといった論

バナンスをガバナンスするプロセスをつくること

点である

。

である。そこで重視すべきは，ガバナンスの回復（１）

四つ目の論点は，リスク・ガバナンスにおける力であり，クライシスに対する強靭さよりも被災

関係性のデザインとコミュニケーションである。

からの回復力の強さを重視すること，そして代替

様々な主体が自律的にかつ主体的に危機対応の活システムよりも冗長性ないしは生き残りの可能性

動をするとともに，ガバナンス・システムの下でを高めることである。

は相互に協調的に働くことで，より適切にリスク

六つ目の問題は，民主主義的統制にかかわる問やクライシスに対応できるというのがリスク・ガ

題である。リスク・ガバナンスはリスク・マネジ

バナンスを考える狙いである。具体的にそうした

メントをよりよく実現できればよいというにとど目的を果たせるようなガバナンスをその構成アク

まらず，実はパブリック・ガバナンスの一環であター間において確保できるかどうか，そのアクる以上は，リスク・マネジメントの民主性を確保

ター間の関係性を作り上げ機能を可能とするべくするという根本的な課題を負う（岩崎，2011）。

管理できるか，そうしたコミュニケーション・デ

その民主性はもちろんリスクを回避しあるいは軽ザインを作り上げ，それを維持できるかという問

減する目的を果たす事を第一義とするが，同時にいである。

その目的を達成するプロセスやそこで得られた成五つ目の論点は，ガバナンスの失敗に関するも果については，民主的統制に服せしめることが条のである。ガバナンスが機能しなくなったとき，件となる。リスク・ガバナンスはそのプロセスやつまりリスク・ガバナンスが働かずリスク対応が目的達成において，透明性，公開性，参加性を確できない事態が発生することも予想できる。もち保し，その結果について説明責任を追っている。

ろんガバナンスの機能不全に対しては，あらかじ

そしてその説明責任は，専門性と民主性を持っため想定内の危機についての管理は予定されてい監査によって客観的に裏打ちされる必要がある。

るはずである。ここでの問題は想定外のリスク

以上のような課題に応えるリスク・ガバナンス

に対して，いかに対応できるかという点である。

を仮説的に考えてみたい。リスク・ガバナンス枠

そしてそれができなくなる時，ガバナンスの崩

組みは，基本的にリスク・マネジメントからリス

壊とその回復が課題となる（産業競争力懇談会，

ク・ガバナンスへ，つまりは多主体による危機事

2014）
。

態への対応の共治化へと向かうことになる。従来

実はこの問題は，リスク・マネジメントにおけの災害対策行政からパートナーシップ・ガバナンる想定内と想定外という論点と同じく，リスク・スによるリスク・マネジメントを考えていこうと

ガバナンスの２重性をよく示すことになる。リスするものである。このガバナンスにおいては，公ク・マネジメントを機能させる枠組みとしてリス

共部門や民間部門を横断するマルチ・セクター・

ク・ガバナンスがあるが，リスク・ガバナンスがガバナンスや，多元化・多様化するマルチ・ステ

リスク・マネジメントの作動を阻害する可能性を

イクホルダー・ガバナンス，領域を超えて連携協

考えておかなければならないのである。そうした力する水平的・垂直的ガバナンスが焦点化される意味での機能不全を避ける，あるいは作動を回復のであり，そのためのガバナンスの広がりを確保させる働きが重要だということになる。リスク・することが要点となる。

ガバナンスの失敗を修復するメタ・ガバナンス，

したがって，より優れたリスク・マネジメント

あるいは失敗を予防・軽減するメタ・ガバナンスの条件を仮説的に示すならば，災害対応行政をめ20

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ぐる政府間関係の議論に留まるのではなく，異なこれらの情報条件は，
リスク・コミュニケーショ

るセクターの協働や重層的な関係を基盤とするマンの一環ということができる。リスク・マネジメ

ルチ・レベル・ガバナンスの中で機能するリス

ントとリスク・コミュニケーションとは一体的に

ク・ガバナンスに向かうことといえる（Batch，

考えなければならないが，その確保は，災害対応

2004）。マルチ・レベル・ガバナンスにおいては，に際して必須といえよう。

垂直的ガバナンスと水平的ガバナンスが共に働く

問題は，こうしたリスク・コミュニケーション

ことで，垂直的交差圧力と水平的交差圧力が働くが成立しない場合である（矢守，2013）。これがこと，トップダウンとボトムアップの相互浸透がリスク・ガバナンスの失敗を招く最も問題発生をあること，ミドル・レベルによる調整機能の発揮招きやすい事態ということができる。

があることなどによって，リスク・マネジメント

具体的には，一つは，リスク認知の非共有化が機能が充足されていくという図式が見られるので発生しており，リスクの認知枠組みを共有するこある。そしてこれらガバナンスの作動は，それ自とへの拒否がある。そこでいったんは共有しなが体が民主的統制の下にあり続けるという条件を検ら，認知の枠組みからの離脱を生むケースもある。

討しなければならない。

二つには，リスクの科学的評価への不信である。

こうしたリスク・ガバナンスが機能する基本的

今日的なリスク評価の問題は，リスク評価それ自な要件が情報的条件である。リスク・ガバナンス

体の科学的根拠が，公衆からは信頼されていない，

は，第1に，リスク問題の構造化と警報を出してあるいは無視される，という現象が発生するとこおくことが前提となる。つまりはリスクの認知にろにある。リスクを公衆に伝えることができてい関するフレームの共有がなければリスク・ガバナ

ないという公衆コミュニケーションの失敗事例とンスはそもそも機能しない。

いうことができる。

第２に，リスクの科学的評価をおこなうこと，三つには，リスクへの社会的評価の不成立であ

そして公衆の関心を確認しリスクへの公的認知のる。リスクを適切に伝えることができず，社会的評価を総合する。リスクの科学的評価それ自体もに見た時のリスクの受容や代償の方法について，情報の評価は困難であるが，それ以上に人々がリ

また受入不能な場合の条件について，それらを示

スクをどのように認知し評価をしているのかを測すことができない状況が発生する恐れがある。別定することも難しいが，この情報を可能な限り集の言い方をすればリスクを受容できない社会にめることが要点となる。

なっているかもしれない状況であり，あるいはリ

第３に，リスクとその社会的価値評価によるリ

スク・コミュニケーションの不成立が見られる状スクの受容可能性の評価をすることが重要であ況であるともいえる。

る。リスクの受容可能性があるのか，代償可能性

最後に問題になるのは，リスク・コミュニケーがあるのか，あるいは受容も代償も不能なのかをションが，民主的な統制の下で働かない場合であ評価する（IRGC，2012）。

る。公開性・透明性・参加性のあるリスク・コミュ

最後に，民主的統制という観点からは，リスク・ニケーションが成立し，その結果についての説明

ガバナンスのプロセスや成果に関する情報が高い

責任が客観的に果たされるとき，被災の大小を問

透明性と公開性の下に置かれていること，市民がわず民主的な統制が機能したといえる。しかしそ容易に情報アクセスできること，そして成果の評

れとはまったく逆転した観点から民主主義的なリ価が客観的にかつわかり易く市民に説明されるこ

スク・コミュニケーションの非効率やコストを問とである。

題視し，トップダウン型のリスク・コミュニケー

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ションを有効であるとする場合が問題になる。と権による分配の同時進行が見られる。四つには，りわけ緊急事態を理由として事後的な説明ができ

権限配分については，権限の集権と分権が同時進ないリスク・コミュニケーションは，もはやパブ行するとともにその再分配もまた同時進行していリック・ガバナンスとしての基本的な成立要件をる。五つには，人的資源その他資源の集権集中と欠くものといえよう。

分権分散もまた同時に進んでいる。
3.11以降は，相互浸透や相互補完あるいは役

２

割交換ということが当然の現象として進んでいる

災害対策のガバナンス：3.11以前と以後のであり，そこにおける新しい関係づくりが自己災害対策のガバナンス体制については，従来は，生成されている状況にある。そこには，協働統治

一つは国と地方の関係と，今一つは公共部門と民ともいえるガバナンス型政府間関係と官民関係が間部門との関係について考えられてきた。政府間生成されていくことになるし，それに対応したコ関係を社会情報的に言えば，中央政府側からの情

ミュニケーションが成立することが予想される。

報伝達問題と，地方政府からの情報の提供，そし

翻って，そのコミュニケーションが成立しなけれて地方側の災害対応行動の問題として主に考えらば，リスク・ガバナンスは作動が不可能になる。

れてきた。
官民関係のガバナンスとして考えると，災害対策の枠組みは，こうしたガバナンス変化

公共部門，民間部門，民間非営利部門の情報交換への対応として変化しているといってもよい。災や，災害時の民間の行動様式が問題の焦点となっ害対策基本法の改正は，そうした枠組みの変化にていた（新川，2015）。

応えようとするものであり，機能する災害対策へ知識や情報を中央政府が集権的に管理する体制

そのリスク・ガバナンスを重視しようとしているの下で，地方政府部門や民間部門が分権的に災害（生田，2013）。具体的には，一つは，国，都道府県，

対応行動をとることが想定されてきた。そこでは，市町村の役割について，それぞれが自律的に適切

災害対応についての集権か分権か，そのための資な行動をとることができるようにすること，それ源の集中か分散か，そこにおける権限や資源の配と同時に必要に応じて相互に介入することができ分における相互依存か分離か，あるいは役割分担るように関与主義型へと組み替えることである。

か機能分担かという２項対立型の軸で議論が進ん

二つには，官民の役割分担の変化であり，従来のできた。それは情報の流れをコントロールすると中央統制型の役割分担ではなく，相互の協力を前いう観点でも集中管理と分散管理の対立という点提とした連携型への変化である。三つには，リス

では同様であった。

ク・ガバナンスは被災が想定される主体に，被災

3.11東日本大震災を経験することで，あるい時の自助，共助，公助の役割分担とその重層的なは実質的には阪神淡路大震災以来，実質的な転換

連携協力による災害対応を求めていることであがあったのかもしれないのであるが，災害対策のる。

ガバナンスには変化が見られる。一つは災害に関より具体的に災害対策基本法改正と制度改革の動向を見ておこう（２）。

する情報については集中と分散とが同時に発生しており，それへの対処も同時に情報の分散と集中

東日本大震災直後に行われた災害対策基本法のをしていくことである。二つには，防災や救援の改正（2012年）はその緊急の改正の第１弾として，アイデアや知識がやはり集中と分散を同時にして一つは，大規模災害への即応力の強化をかかげており，その伝搬が同時進行していることである。

情報収集や伝達・共有の強化，国や県による応援

三つには，財源資金の配分についても，集中と分業務やその調整規程の改正，地方自治体間応援対

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象を緊急時のみに限定されていたものを一般応援

六つには，平時防災強化として，減災理念の確に拡大し災害後の被災者の保護など平時にも応援

立，応急対策に関係する事業者の事業継続努力義ができるようにした。

務の規定，公民の協定締結の促進など，官民関係

二つには，大規模災害被災者への対応を改善すの水平的ガバナンスを構築することとした。

るために，国や県が自主的に物資を供給できるよ

七つには，住民にかかわる事項として，生活必

うにしたこと，物資の供給体制を創設したこと，需物資備蓄，住民の地区防災計画の提案権，ボラ

また広域避難の受入れ体制を整備することとしンティアとの連携促進などが定められた。地域やた。

住民への分権と住民間連携を促進しようとしてい三つには，教訓伝承や防災教育についての努力る（内閣府，2013）。

義務が設けられた。

一連の改正によって，災害対策における国の役

四つには地域防災計画への住民参加の規定，ま割については，政府が一体となって災害対策を行た災害時の個人情報の取扱い問題等について改善うという意味での集中と，首相のリーダーシップが図られた（総務省消防庁，2012）。

の確立という観点からの集権体制が確立されよう

2013年の災害対策基本法改正第２弾では，一としている。また防災の基本についての計画策定

つは，大規模災害への即応力の強化として，方針については，集権的に計画策定が進められるが，の閣議決定と，首相に指揮監督権限を集中させる

同時に計画の策定権限やその内容については分権こととし，集権と情報集中を図ることとした。

的に策定が行われようとしている。都道府県や市二つには，地方公共団体の機能低下時には国の町村の活動の調整については，分権的にまた分散

応急代行ができることとし，大規模被災により市的に実施されることとなり，国，都道府県，市町町村等が機能を喪失する危険に対処することとし村の水平的連携体制の構築，すなわち相互応援やた。

役割分担と連携協力が，推進されることとなる。

三つには，避難所等については平常時の規制のそして市町村は地域防災の要としてその住民や地適用除外として，地域の自主的な判断にゆだねる

域の各種団体，事業者，そして国や府県等と連携分権が進められることになった。

協力して減災，避難，救援，復旧などにあたるこ

四つには，避難の確保のために，一時滞在施設とになる。こうした体制を円滑に災害に対応してと安全基準施設の双方の指定を行うとともに，避作動させるために，国による都道府県や市町村へ難への配慮対象者についての個人情報の利用を認の直接的または間接的な支援が行われることとな

め，市町村の避難への助言の要請にたいして国やり，応急対策や緊急時の代行・立替などが予定さ県が応答する義務を定めるとともに，防災マップ

れており，緊急時には集権的集中的な措置がとらの作成をすることとして，分権と情報伝搬を意識れることになる。

した改正を行った。

以上のようにこの法改正で明らかなことは，市五つには，市町村長の被災者保護の内容を明確

町村や都道府県が災害現場にあって第一次的な対に定めて，生活環境基準を満たす避難所の指定，応責任を担っていく原則は変わらないものの，そ罹災証明書の迅速公布，一元的被災者台帳作成をの一方では国や住民また民間活動を含めた多様な義務付けるとともに，災害救助費用については国

主体間の連携協力の下に災害対応が進められるこ

立替制度を設けることとした。これによって分権と，その体制を構築し維持管理するために国が一型の災害対応とするとともに情報の集約集中を進定の責務を担うことであった。その上で，この仕めることとした。

組みを動かしていくためにはリスク・コミュニ23

政府部門のリスク・ガバナンスと社会情報学

新川達郎

ケーションが必要とされること，そうした情報環間相互連携を進めることとなる。とはいえ，問題境がリスク・ガバナンスの全段階にわたって求めはこれらマルチの関係が想定外の事態にどこまでられていることも明らかである。これらは，情報対応できるかである。現実にリスク・ガバナンスのリスク・ガバナンスを確保するうえでは一定有として災害に対応可能なのは想定内のリスク・マ

効なものといえる。しかしその一方では，リスク・ネジメントに留まり，想定外についてはどこまで

ガバナンスが機能しない場合のいわば想定外事態対応できるかは，各主体ごとの想定外対策以上にについては回復力や冗長性への配慮には脆弱性が困難かもしれないのである。

見られることに加えて，民主的統制ということにこうした災害対応の困難性とリスク・ガバナン

ついては住民参加的な側面こそ部分的に触れられスの在り方については，想定外だけではなく，基ているが，リスク・コミュニケーションの基本的本的な災害対応体制のデザイン問題としても大きな要件としての民主的な統制は全く意識されていいのである。具体的に，災害対応のハード整備をないと言えよう。

考えれば，想定可能なあらゆる災害に対応することはすでに不可能であることは明らかであるし，
そのためどこまで減災するのかというデザインが３

リスク・ガバナンスの作動可能性

3.1

リスク・ガバナンスの機能条件の再検討一定していない。したがってかけるべき資金と時リスク・ガバナンスが機能するためには，ガバ間について，従来のような一面的な費用対効果分

ナンスを構成する各主体の活動への期待があるが析で問題を解決しようとしても難しい。それではその一方では現実的にガバナンスを維持するこ

ソフト整備はどうかといえば，災害発生の時間ととができるかどうかは検討の余地がある（城山，

空間の多様性に対応した，予防，応急，復旧復興

2015）。構成主体として想定されるのは，住民，のソフトは，確かに組織行動マニュアル型では作

住民団体，
民間非営利活動団体，民間営利団体（企成されているし，マルチな協力関係についても言業），国と地方の政府，その他の関係行政機関・及されているが，個々の行動レベルではどこまで公共機関であり，それらがそれぞれの防災計画等

実効性があるのかは不確かである。

求められるにしても，その社会的な価値の評価はに基づいて行動することが期待されている。

この問題の解決は，結局のところ，民主主義の各主体ごとの自主的自律的な災害対応行動へのプロセスを持つリスク・ガバナンスによって解い期待と同時に，個別には対処しきれない事態が災ていくしかない。災害当事者の広がりや社会的影

害では発生することから，相互救助や相互支援が響の程度が想定外にあることへの想像力を持っ

必要となる
（鈴木，
2011）。その際に機能するのが，て，社会全体とその構成主体による災害対応のデマルチ・セクター・パートナーシップでありマルザインを考えざるを得ないのである。リスク・ガ

チ・レベル・パートナーシップであるが，これらバナンスは，そのプロセスにおける公開性，透明が適切に働くかどうかが，減災や救援，復旧の回性，参加性を確保することで，そのためのハード復の速度や範囲を左右することになる。各主体間とソフトの再構築の在り方を検討して行くことがの行動について，国の統制を一元化して首相に集可能であると考えられるし，そのプロセスを作る

めること，府県の調整を通じて府県間や市町村間ところに価値があるともいえる。

の相互支援を促進すること，市町村がその住民や事業者との協力関係を作り上げ官民連携を実現す

3.2

ること，そして住民相互間，住民と事業者など民災害情報ガバナンスの課題

これら困難問題に取り組むガバナンス構築に向24

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けて，その前提条件となるのは，既に繰り返し触判断せざるを得ないしその中で優先順位を付けざれてきたように，減災ガバナンスによって被害をるを得ない。混乱は前提となり，入力情報にラン最小化し管理可能にすること，防災・救援・復旧・ダムに対応する，さらに言えば対応可能な情報に復興に必要な資源のガバナンスとして限られた資対して災害対策行動を起こすという，いわば個別源の配分を最適化すること，そしてそれらを作動

問題処理型のものになる。その一方では，災害時させる情報ガバナンスが機能することである。

には，大量の情報入力があり，情報システムのダ

情報ガバナンスの基本にあるのは，まずリスウンも含めて過大な情報の入力問題と，部分的な

ク・コミュニケーションが成立するかどうかで情報の流入による被災状況に関する過大評価と過ある（矢守，2013）。リスク・ガバナンスの情報

小評価が起こりやすく，またバイアス問題の発生

課題とは，第1に，リスク情報の共有とその評価が想定される。そこに加えて，政治的な配慮に基の共有による情報ガバナンスの成立であり，リス

づく判断が入ることでその歪みが増幅されること

ク・コミュニケーションあるいは災害情報流通がもある。偏っているかもしれない情報の状況に直スムーズに進む条件を確保することである。これ面して，不確かさをどのように縮減するのかが問は，リスク・コミュニケーションの民主的統制そわれているのである。

れ自体の成立可能性を左右する条件でもある。そ

第４の情報ガバナンス問題とは，より具体的なの際に，すべての情報を一元的に収集できるか，

応急，救援や復旧に必要な情報と資源を調達し配その情報をどのように整理するのか，不確定の情分することが可能なガバナンス問題である。救援報を認識し情報の混乱を回避できるかといった事

や生活支援に必要とされる情報と資源の問題は，実上は解決不可能な課題が設定できる。こうした救援ニーズに関する情報が的確に伝達され把握さ情報の問題を共有することに情報ガバナンスの根れているかということと，その救援情報のニーズ

本的な課題解決の道があり，そうした不確実な条に対応する資源量を確保して分配するための情報件の下での部分情報に基づく意思決定の方法を合の整理と伝達ができるかという２重の情報問題と意していく努力をしなければならない。ある意味して登場する。
資源と情報の対応のむずかしさは，では，情報欠落のもとでの組織意思決定のガバナ

災害現場における過剰と窮乏としてしばしば指摘

ンスを，いかに成立させるかが課題となっているされる。全体的には救援時の資源不足は，時間とのである。

ともに解消され資源過剰になるという経過をたど

第２の情報ガバナンス問題は，リスク回避行動

るが，その間の資源の流通可能性とそれにかかわに直結する防災に関する情報の共有である。各主るデマンド・サプライ情報の体系的で正確な把握

体間では，災害に対する認知が，科学技術的客観とが問題となる。これらを資源情報ガバナンス体

的な情報とその評価に基づいて行われているかが制として検討して行く必要がある。

問題となる。そうした認知は，各主体による当該情報の評価と受容というプロセスを経ない場合に

3.3

新たな災害情報システムの構築へ

は，形式的に伝搬しても無視されることが多い。

災害情報システムの構築に関しては，冗長性やリスク情報の処理能力のガバナンスが問われてい強靭性の確保などの観点から情報通信施設の整備

るといってよい。

が強調されることもあるが，一方ではこうした第３の情報ガバナンス問題は，災害時情報におハード整備の限界は明らかであるしその認識は共ける情報不足とシステムダウンである。災害に関有されなければならない（安藤他，2011）。加えしては，とりわけ被災時には，受信できた情報でて問題は物理的な情報システムのダウンだけでは25

政府部門のリスク・ガバナンスと社会情報学

新川達郎

なく，そこでの情報フローの問題や私的な評価の現場で判断し，事前シナリオと断片情報の組み合問題であり，大量に流れるかもしれないしほとん

わせのもとに，トリアージ型でエラーの最小化をどないかもしれない情報内容の仕分けである。断図ることにある。そこでは，情報の受発信におけ片的な情報が前提となるなかで，全体は分からな

る質と量の制御ができるか，とりわけ欠落していい前提であっても，断片から全体を推測する情報

る情報が確認できるかどうか，また過剰な情報の技術をそれぞれの地域で組み立てなければならな

フローの中では事前の優先順位フィルターの用意い。情報の価値や質を判断し，無視していい情報と，想定外情報の垂れ流しへの事前配慮が必要とを選別することができるような，個別主体が備えなる。

るフィルターが必要となる。もちろん，技術的に既にふれてきたように災害対応のためには，

は断片情報から全体を推定する手法は研究されてリ ス ク・ ガ バ ナ ン ス と し て の 必 要 条 件 は， 各

おり，そうした活動をサポートすることは可能と主体の自主性自律性や回復力の確保（Businessなっている。とはいえ，断片的な情報で最適行動

Continuity Plan =BCP） で あ る（ 内 閣 官 房，とするための決断をすることになることから，そ2011）。災害対応のための各主体の基礎的な能力

うしたコミュニケーション・リスクの存在を民主の確保がまず必要でありいわゆる「自助」が基本的なコミュニケーションの条件に適合させその合となる。それは住民であれ，市町村や都道府県あ意を共有する仕組みの整備が同時に必要となる。

るいは国などの政府機関であれ，また民間企業や各種の団体であれそれらの自立自助が求められ４る。とはいえ，現実の災害に完全に対応できる主リスク・ガバナンスにおける災害情報シス体など想定することはできないし，現実には，各テム構築の方向

主体と他主体との関係性の構築をつうじて「共助」

本稿を終わるにあたり，災害情報システムのあ型による防災や減災，復旧や復興を考えることにり方についてその方向性を検討しておきたい。一なる。加えて，共助が働かない場合には，それを般的に言われているところでは，情報システムに補う「公助」を用意しておくことが必要である。

おける一元的情報処理の限界と，その一方では災情報システムで言えば，被災時に分断されるこ害時の司令塔機能の必要性とが共に指摘されていとを前提としたネットワークは，自律分散型で機る。情報のコントロールタワーが不要だという議能するしかない。しかしながら同時に自助だけで論はおそらくなさそうであるが，その一方では，は機能しない場合には事後的にでも必要に応じてそれが司令塔として情報統制をするような機能あ

自助を補助可能な共助システムを準備しておくこ

るいは組織体制としてどこまで必要とされていると，最終的にそれを支える公助のシステムがあるかどうかは議論がある。司令塔機能を作ればいいことが求められる。それと同時にシステムダウンのかどうか，その機能の範囲に入るのは何である

は「公助」から始まることも想定されるのであり，のか，それは実際にうまく機能するのか，翻って共助型システムの形成と維持あるいは相互支援の司令塔無しにリスク・ガバナンスは機能するのか確保が重要である。そして共助も機能しないことを検討しなければならない。

を想定して，むしろ自助が可能なスタンドアロー

結局のところ災害時の情報ガバナンスは，リスンで機能する情報システムを用意しておかなけれ

ク・ガバナンスに盛り込むべきリスクの軽減の具ばならないのである。

体化として考えていく必要がある。基本にあるリ

こうした情報ネットワークや個別情報システム

スク回避行動は，各主体が国も含めてそれぞれのが機能することができる情報リスク・ガバナンス

26

社会情報学のための共通条件は，一つはリスク情報評価の共

第４巻２号

2016

IRGC (2005) Risk Governance – Towards an

有，二つにはリスク・コミュニケーションの確保，Integrative Approach, IRGC

三つには情報リスク・ガバナンスの機能不全を補IRGC (2012) Introduction of the IRGC Risk

う情報メタ・ガバナンス，そして四つには情報リ

Governance Framework, IRGC

スク・ガバナンスに内蔵される民主性の確保手段

OECD(2014) Risk Management and Corporateである。

Governance, OECD Publishing

リスク情報共有とリスク・コミュニケーション

Renn, O. and K. Walker (Edited), Global

及び民主性の確保には，リスク情報の公開性と透Risk Governance – Concept and practice

明性，そしてリスク情報管理への参加性が肝要でusing the IRGC framework (2008) –IRGC

あるが，同時にそれらの機能が確保されているか

Bookseries 1 NY: Springer

どうかを監視するシステム監査機能が備えられる

安藤 恵・畑山 満則（2011）「災害時で利用され必要がある。システム監査によって，これら共通

る情報システムの障害対策に関する問題点の条件はその説明責任を果たすことにもなる。

考察(提案型エンタプライズモデリング ワー

情報リスク・ガバナンスのメタ・ガバナンスにクショップ)」電子情報通信学会技術研究報告.

ついては，まず災害予防段階においては，ガバニ

SWIM, ソフトウェアエンタプライズモデリン

ング・ガバナンスすなわち技術情報を含めた大量

グ 111(308), 41-46の情報をコントロールして処理可能にするための岩崎正洋 編（2011）『ガバナンス論の現在: 国家

情報統制が機能するガバナンスが必要となる。次をめぐる公共性と民主主義』勁草書房に，緊急事態が発生した被災段階では，ネットワー

NTT DATA AgileNet L.L.C./株式会社NTTデータ

ク・ガバナンスが機能補完をすることになり，情（2007）『米国GAO電子政府レポート』

報システムダウンと情報混乱に対応して多重化に

日経BP 産業競争力懇談会COCN（2014）『レジ

よる情報の補完と代替情報による不確実性の縮減

リエント・ガバナンス』東京大学政策ビジョンを実現する。さらに救援段階においては，コラボ

研究センター，

ラティブ・ガバナンスが働き，リスク・ガバナン<http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/resilience/

スが応答できない新規要因への対応を含めた連携

dai11/siryo4-2.pdf>

協調による情報欠落を補い，また断片情報をつな

Accessed 2015, August 30.

いでエラーを回避する。そして復旧段階において城山 英明 編（2015）『大震災に学ぶ社会科学 第は，パートナーシップ・ガバナンスによって，役３巻 福島原発事故と複合リスク・ガバナンス』

割分担と情報体制復旧が支援されることになろ東洋経済新報社

う（３）。

鈴木猛康（2011）『巨大災害を乗り切る地域防災力 ハードとソフトで高める住民・行政協働の参考文献

災害対策 』静岡学術出版

Bache I. & M. Flinders (2004) Multi-level

総務省消防庁（2012）「災害対策基本法の一部をGovernance, Oxford: Oxford University

改正する法律の概説 」

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Bammer, G. & M. Smithson, Uncertainty andAccessed 2015 August 30

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田尾 啓一（2013）『リスク・ガバナンス』中央Earthscan, 2008

経済社

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政府部門のリスク・ガバナンスと社会情報学

新川達郎

内閣官房情報セキュリティセンター（2011）『耐議論されてきているが，本稿は，この論点

災害性を強化した情報システムの在り方等に関を公共部門にも応用しようという試みでもする調査』株式会社三菱総合研究所

ある（田尾，2013）。

< h t t p : / / w w w. n i s c . g o . j p / i n q u i r y / p d f /（２） 東日本大震災後の災害対策基本法の改正

taisaigaisei_honbun.pdf>

は，平成24年度改正として緊急に必要なAccessed 2015 Sept. 30

項目についての改正，そして平成25年度

内閣府（2013）「災害対策基本法等の一部を改正

改正では本格的な改正が多岐にわたって行する法律について」

われた。なお，平成26年度改正が行われ<www.mext.go.jp/b_menu/shingi/1339997.

ているが，放置車両の移動など財産権にか

htm> Accessed 2015 August 30.

かわる問題処理の追加などに留まってい新川達郎（2015）「災害対応，防災体制の制度とる。

政府間関係―リスク・ガバナンスの観点から―」（３） 本稿の結論は暫定的なものであるが，本

日本行政学会2015年度研究会研究発表予稿集

稿の元となる報告を行った2015年度社会矢守克也（2013）『巨大災害のリスク・コミュニ

情報学会シンポジウム（2015年６月７日）

ケーション―災害情報の新しいかたち』ミネル

における各報告者，コメンテーター及び司ヴァ書房

会の示唆に触発されたものである。吉田純氏（京都大），正村俊之氏（大妻女子大），注岩崎正洋氏（日本大），高橋徹氏（中央大），（１） リスク・ガバナンスは企業におけるリス

田中 秀幸氏（東京大）には，記して感謝

ク・マネジメントの展開として，とりわけ申し上げる次第である。

グローバルな金融危機に対処する観点から28