地域防災実戦ノウハウ（117）― 時代は「都道府県はもっと前へ」を求めている ―Blog 防災・危機管理トレーニング（http://bousai-navi.air-nifty.com/training/）

主日宰野（消防大学校宗門客員教授）

2011年３月11日に発生した東日本大震災では、行うこととされました。情報収集の方法にはいろ

災害に第一次的に対処することとなる市町村が庁いろありますが、実戦的・効果的な方法を確立す舎の損壊・浸水、首長や多数の職員の死亡・行方ることが求められます。

不明などにより、対応能力・機能の大きな低下をなお、東日本大震災の前から都道府県（支部）余儀なくされました。また、そのような市町村をから市町村へ情報連絡要員を派遣する体制をとっ支援するべき県の体制についても問題が指摘されていたところもあると思いますが、その役割の重ました。

要性の再認識と実効性の向上が求められます。昔、この問題を法制面で解決するべく災害対策基筆者が県と市町村の合同防災訓練を視察したとき、本法が改正されました（後述）。そのポイントは

市町村に派遣されてきた情報連絡要員が「何をし「都道府県はもっと前へ」です。

たらよいかわからない」様子でいたのを思い出し首都直下地震、南海トラフ地震、地球温暖化にます。このようなレベルではダメだということでよる風水害の激甚化等、大規模災害の危険性は高す。後述する岩手県の取り組み（表５）を参考にまりこそすれ低下の要因は見当たりません。そのしてください。

ような状況に鑑みたとき、「都道府県はもっと前へ」の意味をいま一度確認しておく必要がありま（被害状況等の報告）す。

第五十三条
６

いて、当該災害の発生により当該市町村が第１．災害対策基本法は「都道府県はもっと前へ」を求めている

一項の規定による報告を行うことができなくなったときは、都道府県は、当該災害に関す東日本大震災を契機に改正された災害対策基本る情報の収集に特に意を用いなければならな

法では、都道府県の市町村への応援等について、い。

以下の条文の新設等の改正が行われました。
（被害状況等の報告）第五十三条では第６項が（注）下線は東日本大震災を受けて新設された条文。

新設され、市町村が都道府県に被害状況等を報告できなくなったときは都道府県自らが情報収集を№154 2023（秋季）

市町村の区域内に災害が発生した場合にお－39－

（都道府県知事等に対する応援の要求等）第六（市長）及び長岡市（災害対策本部）の対応記録

十八条では、市町村が都道府県に求めることので誌から抜粋したものです。これらからは、市が県きる応援が「応急措置」から「災害応急対策」にとの温度差（意識の乖離）に種々悩まされたことなりました。これにより、市町村が要求可能な応がわかります。
お読みになって、「そのとおり」と思われた市援の内容が、消防、救命・救難等の緊急性の高い「応急措置」から、避難所運営支援等の「災害応町村の方も少なくないでしょう。
筆者も過去に激甚な被害を受けた市町村の防災急対策」一般に拡大されました。
さらに、市町村から応援を求められ、又は災害担当者から以下のような話を聞いたことがありま

応急対策の実施を要請された場合、都道府県は正す。この防災担当者は、報告をせかす県と激しく当な理由がない限り拒むことができないとされま

やりあい、「『こちらは生きるか死ぬかの住民や今した。

日の寝食もままならない避難者を相手にしている

以上のように、災害対策基本法も「都道府県はのだ。いちいち報告している余裕はない。そんなに情報が欲しければそちらが取りにきたらどうもっと前へ」を求めています。

だ？』と言ってやった」とのことでした。「『取りに来い』なんて、失礼な」と反感を覚えた都道府（都道府県知事等に対する応援の要求等）
第六十八条

県の方もいると思いますが、１で述べたように東市町村長等は、当該市町村の地

日本大震災ではこれこそが都道府県に求められた域に係る災害が発生した場合において、災害応ことだったのです。

急対策を実施するため必要があると認めるときは、都道府県知事等に対し、応援を求め、又は災害応急対策の実施を要請することができる。

表１

県は市町村の状況を理解せず矢継ぎ早に報告を求める

この場合において、応援を求められ、又は災害
県は、全体の被害状況を早く把握するために、応急対策の実施を要請された都道府県知事等は、正当な理由がない限り、応援又は災害応急当市に対し矢継ぎ早に各種の報告をするよう求対策の実施を拒んではならない。

めてきましたが、全ての要求に応えることはできませんでした。例えば孤立集落の状況を、市（注）下線は東日本大震災を受けて改正された条文。

としても一刻も早く確認する必要があり、情報収集に努力している最中に、早く情報をよこせと言われても物理的に無理でした。国と県、県

２．東日本大震災以前から市町村は都道府県との温度差（意識の乖離）に悩んでいたと市町村間の情報伝達のやり方を研究する必要があります。逆に県からは近隣市町村の状況について全く聞くことができませんでした。情報

都道府県との関係については、東日本大震災以前から市町村はその温度差（意識の乖離）に悩んでいました。

共有についても問題として残りました。
【出典】関広一：中越大震災 自治体の叫び、
2007年３月20日、ぎょうせい、p.22

表１～表３は、2004年10月23日に発生した新潟
県中越地震により大きな被害を受けた小千谷市－40－

消防防災の科学表２

市町村が少人数で住民対応を優先していることに理解を３．「都道府県はもっと前へ」の体制はできているか

仮設住宅に関係する県の対応窓口としては、仮設住宅の設置・施設管理の関係が建築住宅課、（１）都道府県はそもそも大規模災害に対応可能

生活再建の関連では復興支援課、仮設住宅の延な体制となっているか長が危機管理防災課とそれぞれ分散化されてお東日本大震災後、岩手県及び宮城県では詳細なり、各担当がそれぞれの立場で対応しているた

検証報告書を作成しています（※）。

め、照会事項等が重複したり、「豪雪時に時間（※）岩手県：「東日本大震災津波に係る災害対当たりの降雪量を計測して報告せよ」（無駄な応検証報告書」作業であり、そんな人員もいないと断った）等

宮城県：「宮城県の６か月間の災害対応との煩雑な指示があり、対応に苦慮しました。市

その検証」、「宮城県の発災６か月

町村は震災対応で人員が不足し、少人数で多く後から半年間の災害対応とその検の仕事を抱えているので、住民対応を優先させ証」
上記の検証報告書はいずれも PDF ファイル形ることを県の方からも考慮していただくことを式で公開され、自由にダウンロードできます。お強く切望するものです。

そらく、多くの都道府県では東日本大震災後の地【出典】関広一：中越大震災 自治体の叫び、2007年３月20日、ぎょうせい、p.139

域防災計画や活動体制の見直しに際してはこれらの資料も参考にされたはずです。しかし、東日本

表３

大震災から12年が経過し防災担当者のほとんどが県は市町村の熱を感じて冷静な判断を入れ替わっていると思われる今、改めて検証報告
市町村の職員は、被災地という「現場」に極書を読み返し、再点検してみるのも有意義である

めて近い位置にいて被災者の期待や苦情を一身と考えます。に受けざるをえないのに対し、県の職員は、現

さて、以下では岩手県の検証報告書をもとに話場から比較的遠い位置にいる。そのため、仕事しを進めます。岩手県の報告書では21項目にわたぶりにも温度差が出るのはやむを得ないと思う。
また、ある程度冷静な判断をするためには、現り詳細な検証を行っており、その結果は地域防災計画の改定、防災体制の改善・強化、防災関係事場からの距離があることは必ずしも悪いとばか業の促進等々、多方面にわたる防災対策に反映さりは言い切れまい。要は、現場の熱を感じ取っれています。

たうえで、冷静な判断をしていただいているの

その検証項目の６番目では、「県災害対策本部かどうかという一点に尽きると思う。地震のよの体制と活動」を取り上げています。その中では、

うな非常災害は、一市町村では対応が困難であ表４に示すように９つの「問題点」とその「原因る。県の力が大きいわけであるから、一層の努分析」及び「課題・改善の方向性」を指摘してい力を期待したい。

ます（「原因分析」及び「課題・改善の方向性」【出典】長岡市災害対策本部：中越大震災 自治体の危機管理は機能したか、2005年７月15日、ぎょうせい、pp.144-145については割愛）。
表４をご覧いただけばわかるように、他都道府県でも大規模災害時に出現する可能性のある諸々№154 2023（秋季）－41－

の問題点が記載されています。そして、いずれの本部の体制と活動」に照らし合わせたとき、果た問題点も重大なものばかりです。

してこれらをクリアできているところはあるで表４の問題点を皆さんの都道府県の「災害対策表４

問題点１

しょうか？

岩手県の検証報告書での「県災害対策本部の体制と活動」の検証結果（抜粋）

各部局等の活動と対応

・所属課等によっては、地域防災計画で決められていた手順や業務の範囲内では対応しきれず、状況に応じて判断し、処置を講じた。そのため、調整や実施に時間を要した案件や、処理が非効率的となった業務があった。
・広域支部、地方支部や現地災害対策本部について、県地域防災計画のとおりの動きとはならなかった。
・被災した市町村への支援が遅れた。

問題点２

県災害対策本部の体制と調整・各室課等がそれぞれに応急対策を行ったが、県災害対策本部として、全体の把握、重点を置くべき業務の確定、人員配置など組織立った動きを取りにくかった。
・早期に実施すべき業務について、なかなか実施されなかった案件があった。
・複数の室課等に渡る業務について、取扱いが曖昧で効率的でない業務があった。
・沿岸被災市町村への応援職員の派遣について、比較的短期間（１日、１週間単位で交代）であるものが多く、非効率的となった業務もあった。
・３月25日以降、業務別のプロジェクトチームを設置したが、発災前からあるいは発災後の早期からこのような体制を構築すべきであった。
・広域支部とは別に、現地災害対策本部が広域振興局に設置されたが、位置づけが曖昧であった。

問題点３

県本部、地方支部等との連携

・地方支部には、発災直後の被災市町村の情報収集の役割があるが、通信網や道路の寸断、人員不足等により、対応が困難であった。
・本庁の主管課において、地方支部の活動状況を把握しにくかった。また、地方支部の災害対応に係る活動費用について、予算措置・配当ルールが不明確であった。
・市町村からの各種報告については、県災害対策本部と地方支部の両方から報告を求める等、県災害対策本部と広域支部・地方支部との連携がままならないことが多く見られた。
・連絡調整会議において、広域支部から、所管する地方支部の情報提供が少なかった。
・地方支部内において、県立学校、県立病院等と調整する場面がほとんどなかった。
・広域支部と現地対策本部の位置づけが曖昧であった。

－42－

消防防災の科学問題点４

情報の共有化・被害が広範囲にわたり、かつ甚大であったこと、通信網の寸断等により、収集した情報の共有、（県災害対策本部（本庁）内、県災害対策本部と地方支部間、県災害対策本部・地方支部と市町村間）、県民への積極的な情報発信が徹底されていない等、情報の収集・分析、共有化、提供が不十分であった。

問題点５

所掌業務の明確化

・担当部署が明確になっていない業務が多数発生し、その所管部局の調整が難航した。複数箇所で同じ案件を取り扱うなど、対応が混乱した場面が多く見られた。

問題点６

部署ごとの業務量と運用・部署ごとに分掌業務の量に差があり、分掌業務が少ない部署における他の部署への応援方法が手探りであったこと、また、職員数に比して業務量が膨大になった所属があったこと等、職員の適正配置が問題となった。

問題点７

震災対応以外の業務の遂行（事業継続計画）

・震災対応業務のほか通常業務により、膨大な業務を抱えた部署があった。
・年度末であったこともあり、どこまで通常業務をやめるかの調整が困難であった。

問題点８

職員や応援職員の業務環境等

・自らあるいは家族等が被災した職員もいたが、業務量が急増した所属等によっては、そうした職員への配慮が不足したり、人員不足等から業務への従事を優先せざるをえない状況があった。
・公共交通機関の麻痺やガソリン不足等から通勤できない職員がいた。自家用車に相乗りして出勤した職員がいた一方、自宅待機の指示をした所属や、最寄り公所へ出勤した職員など対応がまちまちとなった。
・最寄り公所へ出勤しても、従事する業務への具体的な指示等がない場合があった。
・所属や職員によって業務量に差が生じた。著しく多忙な職員がいた一方、待機待ちの職員もいた。
・職員の食料や休憩場所の確保ができなかった。長時間にわたる勤務、夜勤・休日勤務、休憩時間が取れない等、職員が健康を維持しながら、業務に専念できる環境とは言い難い面があった。
・厳しい勤務条件などからストレスや不満をためる職員がいた。
・応援職員等の受入れのため、会議室が使用できない等、活動スペースや休憩場所が限定された。
・現地に応援に行くための食料・資機材を、職員が各自で調達しなければならなかった。

問題点９

市町村の行政機能が喪失した場合の支援態勢

・市町村そのものが機能しなくなった場合の支援体制が整っていない。
【出典】岩手県：東日本大震災津波に係る災害対応検証報告書、2012年２月、pp.45-51№154 2023（秋季）－43－

（２）市町村の行政機能が喪失した場合の支援態
勢の構築

げています。１で述べた災害対策基本法の趣旨を反映した素晴らしい内容であると筆者は考えます。

岩手県は、検証報告書の中で表４の問題点９

皆さんのところではこのレベルの市町村支援態「市町村の行政機能が喪失した場合の支援態勢」

勢は整備されているでしょうか？

への対応として表５のような支援態勢の構築を掲ていただきたいと思います。

表５

ぜひ参考にし岩手県の検証報告書での「市町村の行政機能が喪失した場合の支援態勢の構築」

市町村庁舎等が被災し、市町村からの被災状況の報告や市町村としての意思決定、他市町村や都道府県への応援要請等が行えない状況に陥った場合には、県が主体的に支援していくこと。支援に当たっては次の（１）～（３）の段階に応じて、当該市町村と十分に意思の疎通を図りながら進める。
（１）第１段階（被災状況の確認）
あらかじめ組織する「調査班」が、速やかに現地（市町村役場又は役場機能を持つ場所）入りし、被災状況の把握に努める。なお、交通や通信が途絶している場合には、自衛隊等の協力を得る必要がある。
被災状況の確認に当たっては、①意思決定・指揮命令系統の状況、②職員の死亡・行方不明者の状況、③住民基本台帳等の行政が保有する情報の状況、④災害対策本部の設置状況、⑤庁舎や設備等の被災状況、⑥被災住民への対応等（避難所や支援物資等）の状況等を早期に把握する。
（２）第２段階（意思決定・命令系統の確立）
調査班が、被災状況を把握し、市町村の行政機能が著しく低下していると判断したときは、県災害対策本部に「支援班」を設け、直ちに県職員を現地に派遣し、当該市町村が担うべき役割を代替するなど、全庁的な態勢で市町村を支援する。支援班は調査班から報告される市町村の被災状況に応じチーム編成を行い、市町村の行政機能の回復に向けた初動を行う。
派遣チームは、支援班の指示のもと、①意思決定方法・指揮命令系統の確立、②対外窓口の一本化と応急的な組織体制の整備、③必要な応援人員の把握と応援要請、④住民基本台帳等の行政が保有する情報の応急的な復旧作業、⑤応急庁舎・設備の確保・手配等を行い、業務体制の確立に向けた準備を進める。
（３）第３～４段階（業務体制の確立・行政機能の回復）
派遣チームは市町村の役割を代替するとともに、支援班が、復旧の段階（①救助・避難が中心→ ②庁舎の復旧（応急庁舎⇒仮庁舎）・必要最低限の窓口事務 → ③本格的な行政機能の回復）に応じ、当該市町村の意向を踏まえつつ、行政機能回復のため必要なヒト（職員派遣）、モノ（庁舎及び設備）等を差配する。
職員派遣に当たっては、可能な限り当該市町村から具体的に必要な業務、経験、資格、人数等について確認し、関係団体（市長会、町村会、県内他市町村、国の機関、全国の地方自治体等）と連携を図りながら、進めるとともに、行政機能の回復に必要な規模の庁舎及び設備備品の設置を進める。
【出典】岩手県：東日本大震災津波に係る災害対応検証報告書、2012年２月、p.52－44－

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