! 小都心の復興と市街地再開発事業

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小都心の復興と市街地再開発事業

概説
阪神・淡路大震災発生から2週間の1995年1月末までに神戸市は「復興計画基本方針」を発表し，倒壊・焼失家屋が集中して被害の大きかった市内6地区の計233haを建築基準法84条にもとづく建築制限地域に指定した．震災発生後，救出・救護，衣食住の確保と避難生活の維持で怒涛のような日々が続くが，住宅再建やまちの復興全体を一定のルールに合わせてコントロールし，法秩序の維持と都市全体の空間構造の是正・改編を図る都市計画部局の動きも，急テンポであった．被災地全体の復興をどう進めるか，復興政策の重点地区をどこにおくかの都市計画の骨格がこの段階で決められていった．
この建築制限地域の指定は，震災発生後の混乱状況のなかでの家屋の建設などに制限を加え，無秩序な住宅再建による都市環境の悪化を防止するという意図によるものである．同法による建築制限は災害発生から最長2か月まで延長可能とされており，その間に，基本計画の枠組みに沿って，震災復興の土地区画整理事業や市街地再開発事業の対象地域の特定，「防災モデル都市」の骨格とされる幹線道路や公園などを中心とした復興事業の計画立案，縦覧等決定にいたるまでに必要な措置・手続きが進められていった．この間，ほかの被災自治体も若干の方針のちがいはあれ，ほぼ神戸市と同じような基本枠組みやテンポで進んでいる．
3月14日神戸市都市計画審議会の開催，3月15日西宮，芦屋，宝塚の各市および北淡町の都市計画審議会開催，それを受けて，3月16日兵庫県都市計画審議会が開催され，提出された計16地区，約250haの復興計画案が原案どおり承認される．これにより，該当地区では空白期間をつくらず，建築制限が引き続き課されることになる（ただし，建築基準法84条にかわって都市計画法53条による建築制限に変わる）．

また，上記地区の都市計画決定に合わせて，神戸市は都市計画事業の対象地域を含む市内の被災地24地域，約1,225haを「震災復興緊急整備条例」にもとづく「重点復興地域」に指定し，「それぞれの地区ごとにまちづくりの方針を決め，住宅市街地総合整備事業や住宅地区改良事業など国の補助事業を導入して住宅や都市基盤の整備を進める」と表明する．
以上のような経過で，神戸・阪神間・淡路の各市町村は3月末までにそれぞ概説

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れ震災復興緊急整備条例を成立させ，震災復興地域と，とくに重点的に住宅供給や市街地整備を進める重点復興地域を指定した．重点復興地域のうち16地区で復興都市計画（土地区画整理事業10地区，市街地再開発事業6地区．なお，8月に土地区画整理事業1地区が追加決定）が決定された．この線引きは，それぞれの地域にどのような規制をかけまちの復興を進めていくかについての，行政側の関与の度合いとその責任を示しており，その後のまちづくりの進展や直面した課題を，行政の介入や行政−地域住民間関係という観点からみていくさいに，非常に重要なフレームになる．この線引き決定の過程とロジック自体が，重要な社会学的考察の対象になりうるが，ここでは深く踏み込まない．
線引きの内容を簡単に要約するとつぎのようになる．
!「都市計画事業対象区域」（通称，黒地地区）：市街地再開発事業や土地区画整理事業，地区計画などにより，建築制限をかけた区域．ここでは，鉄筋コンクリートの建物，3階建て以上の建物の建設は禁止される．被災市街地全体の3％程度を占め，行政や公団などの公共機関が一定のプランを出したうえで，予算的な裏づけを行い事業を推進する権限と責任をもつ．
"「重点復興区域」（通称，灰色地区）：都市計画事業区域以外の重点復興地
域を灰色地区とよび，いわば，まちづくり協議会などの住民組織が行う独自の検討を前提にして，行政としては住宅市街地総合整備事業，密集市街地整備促進事業などの適用によりサポートを行う．
#「震災復興促進区域」（通称，白地地区）：!"以外の復興推進区域で民間の自力再建が期待されている区域である．
このうち!の都市計画事業対象区域は，地区計画手法で行われる三宮地区を除けば，面的整備を主眼とする区画整理事業と立体的な整備をめざす市街地再開発事業に大きく分けられる．後者の市街地再開発事業は全体で6か所（震災前からの継続事業は除く）となっており，神戸市では，神戸市東部副都心に当たる六甲道駅南東部，西部副都心に当たる新長田駅南部の2か所，西宮市では西宮北口駅北東地区，宝塚市では仁川駅前，宝塚駅前（花の道周辺），売布神社駅前の3か所である．
この市街地再開発事業は，都市再開発法にもとづいてなされるもので，それ

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小都心の復興と市街地再開発事業によれば災害危険性の高い木造密集市街地をクリアランスし，堅牢不燃の建築物と道路，広場などの公共施設の整備を一体的に行うことにより，土地の合理的で健全な高度利用と都市機能の更新とを図る事業とされている．とくに，上記6か所で採用されている「第二種事業」では，事業実施に当たり施行者があらかじめ地区内の建物を買収して，ビル建設後残留希望者に給付するという買収方式がとられる．この方式の特徴は，公益性が高く，権利変換手続きでは事業の実施が困難な大規模な市街地再開発事業に適用され，施行者は，地方公共団体や公団など公的主体に限定されることである．
このように，面的整備である土地区画整理事業にたいし，市街地再開発事業の場合は立体的な整備を行うため，地権者である住民は，事業後は事業で建てられたビルの区分所有者に権利が変換され，ライフスタイルの面でも立体的な土地利用への変更にともない変化が大きいとされている．
対象となる6か所の震災復興市街地再開発事業の概略は，つぎのとおりである．
神戸市では震災により甚大な被害を受けた市街地の復興と防災公園などを中心とした防災拠点の構築，良質な住宅の供給，副都心にふさわしい都市機能の整備を図ることがうたわれており，神戸市東部副都心に当たる六甲道駅南東部，西部副都心に当たる新長田駅南部（20.0ha，（5.9ha，従前人口1,400人，700世帯）従前人口4,600人，1,600世帯）が対象になる．

西宮市の西宮北口駅北東地区（3.3ha，従前人口720人，280世帯）の場合は，5,200"の交通広場，阪急線の南北を地下道でつなぐ幹線道路を建設し，これを挟んで地上19階建てのビル2棟を建設する計画である．この計画は，今回の計画に直接つながるものでも1985年の調査開始までさかのぼり，その後1992年再開発準備組合発足，1994年住宅・都市整備公団の住宅計画調査協力という過去の経緯がある．なお，この再開発事業地区の周辺の31.2haを震災復興土地区画整理事業地区に指定して，それとの一体的な整備を計画している．
宝塚市の場合は，それらに比較すれば小規模な駅前地区整備計画（ないしそれと関連する計画）に当たり，駅前交通広場の建設や駅前再開発事業の拡張が主である．仁川駅前（1.6ha，権利者数91人）は，地区面積の20％に当たる3,320

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17!を新設の駅前交通広場に充てる計画であり，震災以前の1993年にすでに仁川
駅前地区整備計画研究会が発足しており，1994年には地区整備基本構想案が提示 さ れ て い る．宝 塚 駅 前（花 の 道 周 辺）（0.9ha，全 半 壊15棟）は，幅 員18mの「花のみち」の北側に，1995年に完成した宝塚駅前再開発事業に追加するかたちで，14階建てのビル2棟を建設する計画である．また，売布神社駅前（1.6ha，権利者165人）も，駅前交通広場2,520!を新設し，地下に駐輪場を設ける計画であり，趣旨としては駅前再開発という性格が強い．
以上，震災復興市街地再開発事業の対象地区を概観したが，宝塚市の3か所は規模が比較的小さく，西宮北口駅北東地区と六甲道駅南東部が中規模，新長田駅南部が超大規模な事業計画となっている．
ここで取り上げた論文が直接扱う対象地区は，このうち中規模に当たる西宮北口駅北東地区と六甲道駅南東部の2地区である．しかし，超大規模な新長田
駅南部の場合も，実質は性格の異なる幾つかの地区に分かれてまちづくり協議会を運営しているため，地区同士の牽引・競争・衝突が加わって全体的な構図は複雑になるものの，事業計画の推移や主要な問題の出現形態はほぼ似通っているといえよう．ただし，事業計画地区の規模とは関係しないが，地区の性格，地域振興や再開発を必要とする予兆や準備度，地区単位の活動の蓄積や情報収集力，問題解決に活用しうるネットワークの厚み，リーダーシップといった点での地域差により，状況の推移はかならずしも一様とはいえない．以下の論文で取り上げた2つの対象地のちがいは，その一端を示している．なお，新長田
駅南部の推移については，その商業集積の中心部に当たる久二塚地区について，横田・浦野（1997）ほかにくわしい紹介があり，またその周辺部に当たる地区の事例を紹介したものとして，復興市民まちづくり連絡会（1996），兵庫県・21世紀ひょうご創造協会（1997）などがあるのであわせて参照願いたい．
さて，震災復興事業全体のなかで，市街地再開発事業（第2種）に特徴的なものは，ひとつには都市機能の更新における公共性への配慮であろう．すなわ
ち，都市全体の都市構造との関係で比較的広い視点から当該地域を位置づけ，市街地の土地の合理的で健全な高度利用を図り，それにふさわしい公共施設・空間などの都市基盤を整えることが，この事業を行ううえで期待されていると

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小都心の復興と市街地再開発事業いう点である．
もうひとつの特徴は，従前の権利を変換するしくみである．いったん公的機関が地権をすべて買い上げて，工事終了後，残留希望者に建物の区分所有権を管理処分（＝売却，実質上は権利変換）するという対応プロセスがこれに当たる．
事業自体が立体的な土地利用を前提としているために，ライフスタイルや（商売などの）事業スタイルの変更が不可避になり，地域内に残留する住民の選別やコミュニティの変化が加速されるという点である．
!事前の調査研究・調整段階（関係者の勉強会から基本計画の策定まで），"都市計画決定段階，#事業計画（基本設計）の作成段階，$管理処分計画の決定段階へと進む，事業過程のなかで出てくる争点や障害として重要であり，社会学的にも非常に興味深い点をいくつか列挙すると次のようになる．
第1は，都市全体といった広範域での公共性・公益性と地区内権利者の私権との調整の問題である．事業計画の中身とその評価（たとえば，副都心の意義と，事業に関与する具体的な機能，それがどの程度私権を制限するに値するかなど）
さまざまなアクターへの開発利益配分の適切性，事業が地域振興などにおよぼす効果や計画の適切性などが，争点として浮上してくる可能性がある．六甲道
駅南東部の事例は，これが重要な争点になった事例のひとつである．
第2は，計画への住民参加と住民の合意形成の手続きにかかわる問題である．
とくに，阪神・淡路大震災では，避難者が多く情報が行き渡らない状況での計画決定の是非が鋭く問われた．神戸市の場合，とくに行政の圧倒的なイニシアチブのもと，なしくずし的に既成事実が積み上げられたため，住民の強い不安と反発につながったといえよう．権利弱者を含めた権利者の意志を尊重しながら，いかに合意形成の手続きを整え，現実的な合意を生み出していくかが大きな課題になったのである．
第3は，関連主体の利害関係の複雑さにかかわる問題である．従前地権者の権利関係自体が複雑であるのに加え，事業にかかわるアクターの利害関係の複雑さが，事業の推進の障害や課題になることがある．企業部門でも，不動産業や建設業，あるいは再開発コンサルタント，商業地再開発により入るキーテナントなどが関与し，しかも事業自体が地権者の権利や地域振興などに深く関係概説

19するがゆえに，政治的な争点に結びつきやすい．
第4は，事業計画およびその事業の成否が，時代の経済変動などの影響に大きく左右されることに由来する問題や障害である．また，それと連動して，ミクロ・レベルでみても土地・建物の経済性や市場価値自体が状況に応じて（また見方に応じて）流動的であることも，大きな課題になる．これらは，建物の容積率の設定（アメニティと経済効率性とのトレードオフ），床価格の算出と評価基準（事業の採算性と残留権利者の利益とのトレードオフ），保留床処分の可能性，権利変換後の顧客の導線変化による建物の立地評価の変（不動産の需給予測）動予測（開発効果の予測）など，事業の各段階での戦略や個々のアクターの判断に直接的な影響をおよぼし，結果としての合意形成の難しさや障害要因に反映していくのである．
第5は，権利弱者や生活弱者への対応・保護の問題である．通常いわれる，借家人など権利弱者への対応・保護の問題に加え，震災復興の場合には，西宮北口駅北東地区の事例で詳述されているように，生活再建とのかかわりで，とくに事業完了までの生活維持や営業継続，事業後の営業再開にともなう諸問題がクローズアップされる．

〔参考文献〕
浦野正樹編

1997「特集：阪神・淡路大震災と災害研究」『社会学年誌』38．

浦野正樹編 1996「特集：都市コミュニティの再認識」『すまいろん』37（1996年冬号）．
区画整理対策全国連絡会議編 1995『新区画整理都市再開発対策総覧』自治体研究社．
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神戸市災害対策本部編 1996『阪神・淡路大震災：神戸市の記録1995年』神戸市役所．
神戸大学社会学研究会編 1996「特集：阪神大震災」『社会学雑誌』13．

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小都心の復興と市街地再開発事業

神戸大学＜震災研究会＞編 1995『大震災100日の軌跡』神戸新聞総合出版セン
ター．
神戸大学＜震災研究会＞編 1997『神戸の復興を求めて』神戸新聞総合出版センター．
1・17神戸の教訓を伝える会編

1996『阪神・淡路大震災被災地

神戸の記録』ぎょうせい．
造景編集部 1998「特集：神戸の復興まちづくり／インナーシティ『神戸市長田区』での試み」『造景』15.
東京市政調査会編 1994「特集：ポスト・バブルの市街地再開発事業」『都市問題』85（9）．
阪神大震災復興市民まちづくり支援ネットワーク事務局編 1995−1997『阪神大震災復興市民まちづくり』1−8，学芸出版社．
兵庫県知事公室消防防災課編 1996『阪神・淡路大震災：兵庫県の1年の記録』
兵庫県．
兵庫県・財団法人21世紀ひょうご創造協会編

1997『阪神・淡路大震災復興誌』第1巻．
復興市民まちづくり連絡会編 1996『（資料）住民参加の復興まちづくり』．
横田尚俊・浦野正樹 1997「住民の生活再建と地域再生への模索」『社会学年誌』38．

（浦野正樹）