Colombia Internacional
17 | 1992

Tema Libre

La Ronda Uruguay y la agricultura: Crónica de unconflicto anunciado
Martha Ximena Osorio

Edición electrónica
URL: https://journals.openedition.org/colombiaint/25865
ISSN: 1900-6004
EditorUniversidad de los Andes
Edición impresa
Fecha de publicación: 1 de enero de 1992
Paginación: 14-19
ISSN: 0121-5612
Referencia electrónica
Martha Ximena Osorio, «La Ronda Uruguay y la agricultura: Crónica de un conflicto anunciado»,
Colombia Internacional [En línea], 17 | 1992, Publicado el 01 enero 1992, consultado el 12 agosto 2024.
URL: http://journals.openedition.org/colombiaint/25865

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La Ronda Uruguay y la agricultura: Crónica de un conflicto anunciado

La Ronda Uruguay y la agricultura:
Crónica de un conflicto anunciado
Martha Ximena Osorio

Introducción
1

Aunque aún persisten debates acerca de la conveniencia de adoptar políticas
neoliberales en América Latina, lo cierto es que la mayoría de las naciones del área han
emprendido reformas orientadas a abrir sus economías y exponerlas a la competencia
internacional.

2

Si bien dichos países llegaron al convencimiento de que la reformulación de sus
modelos económicos era necesaria para estimular su desarrollo y modernizar sus
estructuras productivas, no se puede desconocer la presión ejercida por parte de lospaíses desarrollados para que los ajustes fuesen rápidos y realmente significativos. En
numerosas ocasiones, organismos financieros como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, han condicionado sus préstamos a estos países al seguimiento
de unas "recomendaciones" que por lo general se fundamentan en principios
librecambistas.

3

Dentro de este contexto, cabría suponer que los países industrializados tienen una
profunda convicción acerca del papel marginal que debe desempeñar el proteccionismo
en el orden internacional, y que por lo tanto sus economías gozan de un clima deapertura y transparencia.

4

Sin embargo, una vez más la teoría y la realidad parecen caminar por senderos
diferentes. Lo que sucede en el seno del que se supone es el foro más importante jamás
realizado en materia de comercio internacional, la Ronda Uruguay del Acuerdo Generalde Aranceles y Comercio (GATT), ejemplifica claramente esta situación1.

5

Este artículo no pretende agotar el complejo tema de la Ronda Uruguay, sino que se
centra en un aspecto específico: el sector agropecuario, estratégico tanto para lospaíses desarrollados como para los del Tercer Mundo. Para ello, el trabajo se divide en
cuatro secciones. En la primera, se hace una rápida revisión de los principios

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fundamentales del GATT En la segunda, se reseñan las principales características delsistema agrícola mundial. En la tercera, se esbozan los acontecimientos centrales
ocurridos en la Ronda Uruguay en torno a la agricultura. Finalmente, en la cuarta seplantean algunas reflexiones a manera de conclusión.

1. El GATT: ¿del proteccionismo hacia laliberalización?
6

El GATT surgió en 1947 como parte de una estrategia orientada a estimular elcrecimiento económico mundial y a equilibrar el comercio internacional, ambos
seriamente afectados por la Segunda Guerra Mundial. Aunque desde su creación se hanefectuado numerosas reformas, los principios básicos del acuerdo, la liberalización y la
no discriminación en el comercio, se han mantenido.

7

En primer lugar, las prácticas discriminatorias se evitarían mediante la aplicación delos principios de la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF) y la cláusula de Trato
Nacional. Por un lado, la NMF implica que si un país otorga una concesión a otro, dichobeneficio se hará extensivo automáticamente a todos los otros miembros del GATT. Sin
embargo, es importante señalar que los países en desarrollo han logrado unreconocimiento para ser tratados con mayor consideración y por lo tanto cuentan con
ciertas preferencias. Por otro lado, la cláusula de Trato Nacional establece que losbienes importados a un país no podrán ser objeto de políticas discriminatorias vis-a-vis
de los productos nacionales.

8

En segundo lugar, la liberalización de los mercados se lograría mediante la eliminacióno limitación de todos los obstáculos que afectan el libre movimiento de las
importaciones o exportaciones. En esa medida, tanto los subsidios como las medidas no
arancelarias serían instrumentos de baja popularidad en el contexto del GATT. Pese a laexistencia de unos principios tan liberales y democráticos, la falta de cumplimiento alas normas del GATT ha tendido, en la práctica, a discriminar a los países en desarrollo.
Las naciones industrializadas han intensificado el uso de barreras no arancelarias y hoy
día son más proteccionistas que hace diez años. Estas circunstancias no son de manera
alguna sorpresivas. Por ejemplo, en una de sus declaraciones, el presidente del Banco
Mundial, Lewis Preston, manifestó en Bangkok que "el aumento del proteccionismo delas naciones industrializadas amenaza el crecimiento de los países en desarrollo..." yque "... las barreras no arancelarias a menudo se imponen en sectores, en que dichos
países pueden competir a nivel internacional, por lo cual los ingresos provenientes desus exportaciones se ven afectados gravemente"2. En ese sentido, las medidas especiales
para proteger los intereses de los países desarrollados han tenido un impacto negativo
en sectores prioritarios para el Tercer Mundo. De allí que una de las preocupaciones
que tienen los países en desarrollo con relación a la Ronda Uruguay sea la discusión delas normas que regularán el comercio en sectores de interés, tales como textiles yagricultura, en que el proteccionismo es particularmente marcado.

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2. La agricultura: del autoabastecimiento a lasobreproducción9

La agricultura se ha perfilado como una de las áreas más espinosas en las mesas denegociación, ya que hasta el presente se ha mantenido al margen de las normas
generales del GATT. Durante muchos años, los productos agrícolas han contado con un
estatus privilegiado y por lo tanto han gozado de numerosas excepciones. Desde que secreó el GATT los países desarrollados se opusieron a discutir en un foro multilateral las
normas que deberían regular a la agricultura. Se consideraba que por razones deseguridad alimentaria dicho sector debería tener un manejo exclusivamente nacional.

10

Como resultado de esta situación, la mayoría de los países desarrollados han favorecido
el sector agropecuario, mediante el uso de instrumentos tales como los precios desustentación, los subsidios a las exportaciones y las barreras arancelarias y no
arancelarias a las importaciones, entre otros. Tales medidas permitieron a estos países
no sólo alcanzar niveles de producción que garantizaron su autoabastecimiento, sinotambién generar excedentes destinados a la exportación.

11

Dichas políticas han generado profundos desequilibrios en el mercado mundial y han
tenido un efecto devastador en los precios internacionales. El mercado del azúcar es
uno de los ejemplos más representativos de la situación, "cerca de cien países controlan
sus mercados con cuotas, precios domésticos fijos, subsidios a la producción y a laexportación, ocasionando un exceso de oferta a nivel mundial y consecuentemente una
reducción en el precio del producto cercana al 400%"3.

12

En este escenario los países en desarrollo han tenido que enfrentar una competencia
desleal. No sólo han tenido que asumir la disminución de sus ingresos por exportación acausa del deterioro en el precio de los productos agropecuarios, sino que también han
perdido competitividad en terceros mercados al enfrentar a países que colocan sus
productos a precios inferiores con respecto a los costos reales de producción.

13

Los resultados positivos obtenidos por los países desarrollados mediante la aplicaciónde políticas especiales agrícolas se agotaron rápidamente y durante los años ochenta
los problemas superaron ampliamente los beneficios. Durante este período ladesestabilización en el mercado mundial de productos agropecuarios se agudizó
notablemente: la demanda aumentó a un ritmo muy inferior al de la oferta, el nivel delos productos agropecuarios creció en las bodegas de almacenamiento, los precios
continuaron su descenso y los gastos para "mantener" la competitividad de lasexportaciones aumentaron extravagantemente. Por ejemplo, "entre 1979 y 1981 loscostos presupuéstales anuales de las políticas agropecuarias de la Comunidad Europea,
Estados Unidos y Japón fueron de 110.100 millones de Ecus y entre 1984 y 1986 llegarona 208.200 millones"4.

14

Como era de esperarse, las situaciones anteriores llevaron a los países desarrollados, enparticular a la CEE y a Estados Unidos, a replantear sus políticas agropecuarias. Aunqueaparentemente ambos están orientando las reformas hacia una mayor liberalización,las motivaciones y los mecanismos adoptados son diferentes. Las profundas
divergencias en sus posiciones radican en condiciones internas particulares. A pesar deque Estados Unidos aún mantiene un alto nivel de subsidios, la mayoría de los estados
han logrado adquirir un elevado nivel de competitividad, que se está viendo afectado
por las políticas proteccionistas de la CEE. En consecuencia, con el fin de proteger su

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posición en aquellos sectores —agricultura y servicios— en los que mantiene ventajas
comparativas frente a Japón y Europa, y con el objeto de aliviar la presión ejercida por
los agricultores domésticos enfrentados a altos índices de endeudamiento y quiebras,
Estados Unidos ha asumido el papel de líder para conseguir una mayor transparencia
en el mercado mundial de bienes agrícolas.
15

En contraposición, la CEE desea reducir al mínimo el nivel de compromisos
internacionales para así adoptar de acuerdo con sus propios criterios los instrumentos
más idóneos con miras a modificar la Política Agraria Común (PAC). En esencia, lasreformas apuntan a disminuir los excedentes y desequilibrios en el mercado de algunos
productos específicos, a elevar los niveles de competitividad y a limitar el presupuesto
destinado a la agricultura. La principal razón por la cual la CEE pretende conservar su
autonomía en el manejo de las decisiones que afectan el sector agrario tiene un carácter
eminentemente político. El peso de cualquier reforma recaerá fundamentalmente sobre
diez millones de agricultores que tienen un poder político considerable dentro de la
Comunidad Europea.

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De hecho, durante muchos años se ha mantenido a los agricultores de los países
comunitarios completamente aislados de las señales del mercado y por ende los costos
de los desequilibrios los han asumido los estados y los consumidores. Cabe señalar "queen 1986,1.3 millones de toneladas de mantequilla, 1 millón de toneladas de leche en
polvo, 14 millones de toneladas de cereales y 700.000 toneladas de carne bovina estaban
almacenadas en las bodegas de la CEE. Asimismo en 1987 dos tercios del presupuesto
comunitario se destinaron para sufragar los gastos de la Política Agraria Común"5.

17

Grosso modo, las condiciones del sector agrícola en la Comunidad Europea y en Estados
Unidos son heterogéneas y por consiguiente es previsible que las posiciones que tengan
que defender en un foro como el GATT sean sustancialmente diferentes.

3. La Ronda Uruguay y la agricultura: entre la crisis y elconsenso
18

Según los técnicos y conocedores del tema, el programa de la Ronda Uruguay es el más
complejo y ambicioso emprendido en la historia del GATT No solamente busca lograr
una reducción significativa del proteccionismo y revisar todas las normas que
actualmente regulan el comercio de bienes, sino que también incluye temas nuevos
como los servicios, la propiedad intelectual y las inversiones relacionadas con elcomercio. Adicionalmente, forman parte de la agenda la agricultura y los textiles,
sectores que han estado tradicionalmente marginados de las normas generales del
GATT y que hace que sus negociaciones puedan ser conflictivas6.

19

Para cumplir con el programa anterior, se consideró que cuatro años de plazo serían
suficientes y por lo tanto la Ronda debería culminar en diciembre de 1990. Con relacióna la agricultura en la Declaración Ministerial de Punta del Este, se estipuló que lospaíses miembros tendrían la responsabilidad de lograr la mayor liberalización decomercio de productos agropecuarios para reducir la incertidumbre y la inestabilidad
de los mercados. En otras palabras, el gran objetivo era el de someter a dicho sector alas disciplinas y normas generales del GATT.

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Debido a que la agricultura es un asunto de interés tanto para los países en desarrollocomo para los desarrollados, desde el inicio del foro se presumió que ambos grupos

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desempeñarían un papel protagonice en los diálogos. Sin embargo, se produjo algomucho más interesante: por vez primera se establece una coalición Norte-Sur paraluchar por un objetivo común: la liberalización del comercio agrícola. En efecto, catorcepaíses que no subsidian sus exportaciones agropecuarias se reunieron en el Grupo deCairns para tener mayor poder de negociación7.
21

En 1988, después de dos años de conversaciones, la primera oportunidad para realizar
una evaluación completa y multilateral tuvo lugar en Montreal, Canadá. Pese a que se
produjeron dificultades en sectores como los textiles, los servicios y las salvaguardias,se hizo evidente que el talón de Aquiles se encontraba en la agricultura. Sin embargo,las presiones políticas y diplomáticas fueron lo suficientemente persuasivas para que
cuatro meses después, en Ginebra, se aprobara el proyecto como un todo y se diera luz
verde para continuar las negociaciones.

22

Aunque en 1989 y 1990 los acercamientos técnicos bi y plurilaterales continuaron y
algunos temas avanzaron significativamente, las concertaciones en el ámbito agrícola
se hicieron cada vez más complejas. En consecuencia a finales de 1990, existía en elambiente un gran escepticismo acerca del éxito de la Ronda.

23

En diciembre, fecha para la cual estaba prevista la culminación del foro, las principales
propuestas en agricultura fueron presentadas por la Comunidad Europea y Estados
Unidos.

24

La Comunidad estaba dispuesta a reducir en un 30% el apoyo interno a la agricultura en
cinco años contados a partir de 19918. Por su parte, Estados Unidos consideraba que lossubsidios a las exportaciones y las ayudas internas debían disminuir en el 90% y 75%
respectivamente, en un período de diez años. El Grupo de Cairns apoyó la propuesta deEstados Unidos y anunció que no firmaría ningún acuerdo si no se solucionaban losproblemas en la agricultura.

25

Pese a algunos intentos realizados en la reunión para lograr un consenso, lasdiferencias eran tan profundas que se prefirió suspender los diálogos, aun bajo el riesgodel fracaso de la Ronda.

26

El resultado finalmente fue la postergación de las negociaciones por un período
indefinido y es "el 26 de febrero de 199Í cuando Arthur Dunkel, director general del
GATT, anunció en Ginebra que los países miembros habían aprobado el programa detrabajo para reiniciar las negociaciones"9.

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Sin embargo, a pesar de la aparente voluntad por llevar a buen término las
negociaciones, 1991 fue un año de pocos sucesos y mucha incertidumbre. Aunque sellevaron a cabo numerosas reuniones a alto nivel con el fin de dirimir los conflictos, losavances fueron limitados. Ninguno de los países logró concretar una propuesta parafines de año. En consecuencia, el 20 de diciembre, Dunkel presentó un plan propio paraevitar el colapso de la Ronda. El proyecto busca establecer un punto medio parasatisfacer las aspiraciones de la Comunidad Europea y Estados Unidos. Concretamente,
el documento propone lo siguiente:10

1. Acceso al mercado
28

Todas las medidas arancelarias deberán convertirse en aranceles equivalentes. A partirde allí, se reducirán tanto los aranceles ordinarios como los equivalentes en 36% entre
1993 y 1999 y el año base para los cálculos sería 1986-1988.

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2. Ayuda interna29

Con relación a los precios de sustentación y subsidios a los insumos se aplicará una
disminución del 20% entre 1993 y 1999 y el período base para los cálculos sería
1986-1988. Otro aspecto incluido en el capítulo de ayuda interna se relaciona con las
políticas permitidas o caja verde. La propuesta de Dunkel permite que algunos pagos
directos puedan mantenerse, desde ciertos criterios, aunque se considera que pueden
tener un efecto de subsidio sobre la producción.

3. Subsidios a la exportación30

Las reformas a los subsidios se realizarían en un período de seis años a partir de 1993 yconsistirían en reducir el presupuesto de apoyo a la agricultura en un 36% y el volumen
de las exportaciones subsidiadas en un 24%. En este caso el período base para loscálculos sería 1986-1990.

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Estados Unidos y la Comunidad Europea se comprometieron a revisar la propuesta y
hacer las enmiendas que consideren necesarias con el fin de poder dar cierre a las
negociaciones en el mes de abril. Entre tanto si bien el Grupo de Cairns no se hapronunciado sobre el proyecto, algunos países como Brasil y Colombia ya han dado su
aprobación.

4. Perspectivas
32

Aunque todavía no se puede prever el resultado final de las negociaciones, lo cierto es
que las condiciones han mejorado sustancialmente.

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En primer lugar, existe ya un texto concreto sobre el cual se puede trabajar. Una de lasvirtudes de la propuesta de Dunkel es que establece un nuevo punto de partida, sinlugar a dudas más realista. Es claro que las posiciones iniciales de Estados Unidos y la
Comunidad Europea eran irreconciliables y que por lo tanto sobre esa base un acuerdo
era prácticamente irrealizable. El nuevo planteamiento implica tanto costos como
beneficios para las partes en conflicto y por ende llegar a un consenso requerirá una
actitud más flexible. El reto para Estados Unidos será no sólo reconocer que algunos delos subsidios, que pueden tener efectos distorsionantes para la producción, continúen
siendo utilizados por la Comunidad, sino también aceptar que la reducción en losmecanismos de ayuda sea menor de lo que consideraba apropiado. En contraposición, la
Comunidad deberá concientizarse sobre la timidez de su propuesta yconsecuentemente estar dispuesta a hacer recortes más profundos en los subsidios
internos y externos.

34

En segundo lugar, dentro de la Comunidad Europea parece existir hoy una mejor
disposición para discutir el tema. Por ejemplo Alemania, uno de los más vehementes
opositores a las reformas en el sector agrícola y cuyo peso político en el seno de la
Comunidad es significativo, ha adoptado una posición menos drástica. El ministro de
Agricultura manifestó su deseo de llegar a un convenio siempre y cuando se
mantuvieran algunas condiciones que garantizaran la estabilidad de los agricultores. En
el viraje de la posición alemana pueden haber tenido influencia las presiones deColombia Internacional, 17 | 1992

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sectores motivados por el fortalecimiento de los vínculos económicos con países deEuropa Oriental. Es bien sabido que Hungría y Polonia que son partidarios de laliberalización del mercado agrícola11 son mercados interesantes para Alemania. Por lotanto es posible que la preocupación por estrechar los lazos con el este europeo hayadesempeñado algún rol en el cambio de actitud de las autoridades germanas.
35

Francia por su parte, que es el mayor productor agrícola dentro de la CEE, ha mejorado
su disposición pero aún no da su brazo a torcer. Esto se debe principalmente a que estepaís atraviesa por una situación política interna compleja. La pérdida de popularidad
del presidente Mitterrand, el creciente descontento por las políticas del Partido
Socialista y el gran poder de los agricultores franceses son condiciones poco favorables
para emprender reformas cuyos costos serían asumidos por "los campesinos".

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En tercer lugar, en Estados Unidos también se han presentado algunos avances. El 10 deenero Richard Crowder, subsecretario de Agricultura para asuntos internacionales
expresó "que la fórmula de Dunkel suministraba las bases necesarias para conducir las
negociaciones a un final feliz". Indudablemente, esto muestra una actitud positiva queen principio debería traducirse en un menor dogmatismo en las mesas de negociación.
Adicionalmente, no hay que olvidar que en mayo de 1991 el Congreso norteamericano
dio luz verde a la vía rápida para las negociaciones comerciales. Ello significa que elCongreso podrá autorizar o rechazar un acuerdo final de comercio sin hacerle ningún
tipo de enmienda12. Una decisión como ésta permite una mayor agilidad en el estudiode los convenios y reduce el espacio para que sectores aislados, por ejemplo, partidariosdel proteccionismo, ejerzan presión política.

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Grosso modo, los puntos mencionados anteriormente muestran que hoy en día las
posibilidades para lograr un acuerdo son más amplias que las que existían el año
pasado. Sin embargo, el riesgo de un fracaso aún está presente. Por un lado, la
Comunidad Europea tiene como prioridad la integración europea y por lo tanto sus
esfuerzos van a dirigirse particularmente en esa dirección. Por otro lado, la renuencia
de Japón a eliminar las protecciones al mercado del arroz continúa representando unpeligro que no hay que desmeritar. Por todo esto, lograr un consenso depende no sólo
de la voluntad política de los países desarrollados sino de la capacidad de Estados
Unidos para revitalizar el sistema de comercio multilateral13.

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Por lo tanto, en la actualidad se vislumbran dos escenarios factibles:

39

a. El fracaso de la Ronda: una opción como ésta llevaría indefectiblemente a una guerra
comercial, la cual acarrearía enormes costos para todos los actores. Sin embargo, lospaíses en desarrollo serían los más perjudicados ya que sus capacidades de negociación
son muy limitadas.

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b. El éxito de la Ronda: en la agricultura seguramente implicará el establecimiento deunas normas más liberales y transparentes que las que existen hoy en día. En elmediano plazo, dicha situación contribuirá a atenuar los desequilibrios en el mercado
internacional y permitirá que los países en desarrollo puedan gozar de nuevo de sus
tradicionales ventajas comparativas. No obstante, no se debe olvidar que algunospaíses, particularmente aquellos que son importadores netos de alimentos, tendrían
que asumir altos costos, ya que especialmente en el proceso de ajuste los precios
aumenten y con ello se eleven los gastos en sus compras al exterior.

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5. Conclusiones
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Aunque todavía es factible el éxito en las negociaciones de la Ronda Uruguay, éstas
podrían eventualmente prolongarse hasta 1993. Si para abril no se ha logrado un
acuerdo definitivo, lo más seguro es que en el presente año no se produzcan mayores
avances pues las elecciones en Estados Unidos se avecinan y la fecha para laculminación del proyecto Europa 1992 está cerca.

42

Por otro lado, si la Ronda Uruguay culmina exitosamente, el escenario de comercio
mundial tendería, en principio, a ser más liberal. Sin embargo, no hay que hacerse
ilusiones pues cualquier cambio que se adopte será lento y por lo tanto sus efectos
principales se manifestarán sólo en un mediano plazo. Adicionalmente, es factible queaunque se logre una concertación en las mesas de negociación, esto no necesariamentegarantiza que la liberalización y la no discriminación se vayan a manifestar en la
práctica. No se debe olvidar que los países desarrollados, especialmente, a pesar dehaber sido activos participantes en los anteriores foros, hoy en día son más
proteccionistas que hace diez años.

NOTAS
1. El GATT no es un foro permanente sino que periódicamente se convocan Rondas denegociación para establecer las normas que regulan el comercio, para realizar negociaciones
orientadas a cumplir con los principios básicos de liberalización y no discriminación, y para
dirimir las diferencias comerciales. Desde que se inició el GATT se han llevado a cabo ocho
Rondas de negociación; en la actualidad se está desarrollando la denominada Ronda Uruguay,lanzada en Punta del Este (Uruguay) en septiembre de 1986.
2. La República, "El proteccionismo está en contra del desarrollo de América Latina", Bogotá, 15
de octubre de 1991, p. 7A.
3. Alfredo Fuentes y María Clara Rueda, "Europa 1992 y América Latina: Relación entre bloques
económicos en los años noventa", en Colombia y América Latina frente a Europa 1992, CEI, Cladei,
Fescol, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1991, p. 197.
4. La Prensa, "Subsidios que matan", 9 de diciembre de 1991, p. 19.
5. Martha Ximena Osorio, Las relaciones entre Colombia y la CEE en Colombia y América Latina
frente a Europa en 1992, Bogotá, CEI, Cladei, Fescol, Tercer Mundo Editores, julio de 1991, p. 94.
6. Focus, GATT, Boletín de Información No. 41, octubre de 1986: Lanzamiento de la Ronda
Uruguay, p. 4.
7. Carlos Alberto Primo Braga, "The Threat of a Cold Trade War and Developing Countries", en
SAIS Review, Washington, 1991, p. 53. El Grupo de Cairns está integrado por Argentina, Australia,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Hungría, Indonesia, Fiji, Filipinas, Malasia, Nueva Zelanda,
Tailandia y Uruguay.
8. El período base para efectuar los recortes sería 1986-1988 ya que allí se habían registrado unos
precios altos y unos subsidios bajos.
9. Carlos Alberto Primo Braga, op. cit.

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10. Memorando del consejero comercial de la Misión Permanente de Colombia ante las Naciones
Unidas y los organismos internacionales, Ginebra, diciembre de 1991. La información que se
presenta en esta parte del artículo es un resumen de los principales puntos de este memorando.
11. Hungría es miembro activo del Grupo de Cairns y Polonia asiste como observador.
12. La República, "El GATT aplaude la decisión por vía rápida", Bogotá, 28 de mayo de 1991, p. 6A.
13. Carlos Alberto Primo Braga, op. cit., p. 56.

AUTOR
MARTHA XIMENA OSORIO
Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

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