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救助と避難の実像

3 避難行動の地域的展開と避難所形成―神戸市灘区の場合―

!

はじめに

1995年3月，われわれ神戸大学社会学研究室では，阪神大震災にさいして神戸市灘区内に形成されたさまざまな避難所で聞き取り調査を行い，68か所についてデータを得ることができた．その成果の一部は，避難所運営の観点からすでに発表している．そこでは，避難所を4つの類型に分類し，それぞれについて運営組織のおおまかな特徴を論じておいた（岩崎ほか 1995）．また，そのう
ちの〈学校〉型避難所，〈地域集会施設〉型避難所については，その組織形成と運営形態がくわしく論じられている（大槻 1996，谷口 1996）．これら3つの論考はいずれも，各類型ごとに避難所内部の運営形態を中心に扱っている．
本章では，これらの論考で充分に展開することのできなかった避難所相互の関係，そして避難所とそれをとりまく地域―周辺住民や地域集団―との間に形成された関係について述べていきたい．

"

神戸市灘区における避難所の概要

避難所の分布
われわれが調査した68か所の避難所（指定避難所を含む）は，19か所が阪急線以北の北部に，20か所が阪急線とJR線の間の中部に，29か所がJR線以南の南部に位置しており，被害の大きかった南部に多くみられた．一方，神戸市による指定避難所は，北部に10か所，中部に4か所，南部に5か所であり，大震災
による被害状況とは逆に，北部に多く分布していた．これらの避難所の位置を地図上に示したのが図2.3.1である（指定避難所は●で，その他の避難所は通し番．
号をつけて○で示した）
北部では，被害が比較的少なかったこともあって，避難者のなかには被害の3

A 上野地区自治会連合会
B 原田住民自治会
C 岩屋連合町会
D 摩耶自治会
E 灘中央自治会
F 灘南部自治会
G 篠原地区自治会連合会
H 河原自治会
I 都賀自治会連合会
J 西郷連合自治会
K 鶴甲地区連合会
L 八幡地区自治会
M 高羽自治会連絡協議会
N 南八幡自治会連合会
O 徳井協議会

4,293世帯
2,100
2,290
1,337
3,200
1,500
5,876
3,900
3,223
2,500
1,600
4,155
4,155
3,044
2,500

●
1
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4
5
6
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指定避難所（小・中学校など）
上野会館
中原保育所
源光寺
JR灘駅前北広場
JR灘操作場南法台寺
青陽東養護学校
岩屋地域福祉センター
西灘保育所
岩屋青年会館
岩屋公園
倉石保育所
灘北公園
灘北通3丁目同朋学園
篠原地域福祉センター
篠原会館
光愛児園

避難行動の地域的展開と避難所形成

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30
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○ その他の避難所
市営篠原南住宅
灘区民ホール
大内通2丁目
福島宅
河原会館
都文化会館
稗原町公園
灘在宅福祉センター
松蔭大学会館
船寺神社
西郷地域福祉センター
西郷幼稚園
大石公園
灘保育所
新在家地域福祉センター
カルムイン灘鶴甲地域福祉センター
八幡保育所

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40
41
42
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桜ヶ丘保育所
岩崎会長宅
高羽会館
市営高羽住宅
若草幼稚園
高羽地域福祉センター
天理教道昭分教会
桜口駐車場
伊藤ハム事務所
市営友田住宅
友田町公園
浜田自治会館
浜田公園
浜田南公園
成徳老人憩いの家
徳井会館
記田町4丁目

図2.3.1 避難所の分布と自治会区割（神戸市灘区）

96!

救助と避難の実像大きかった南部地域の住民も多かった．とくに鶴甲小学校，長峰中学校，神戸高校など最北端に位置する避難所ではこの傾向が顕著であり，東灘区や中央区からの避難者までも受け入れていた．学校以外の地域集会施設や保育所には，比較的近隣に住む住民が避難する傾向があるが，北部にあるこれらの諸施設の場合は，遠方からの避難者も多くみられた．避難所として利用されたのは，地域集会施設5か所，保育所4か所である．篠原地域福祉センター［図2.3.1中の通し番号16，以下同様］，篠原会館[17]，若草幼稚園[41]などではこうした傾向が顕著であった．また，われわれが調査した限りではあるが，公園・広場・駐車場などが避難所として使用されることはなかったようである．
中部では，2か所で大規模な火炎が発生するなど被害が大きかった．このため，学校はすぐに避難者でいっぱいになった．ピーク時の避難者数は最多の稗
田小学校・六甲小学校約3,000人，最小の鷹匠中学校でも約800人にのぼった．
稗田小学校，六甲小学校は3月の時点でも約1,000人の避難所者を抱えている．
学校に避難できなかった人びとは，自宅周辺の地域集会施設（5か所）や保育所（3か所）のほか，公園・広場・駐車場（5か所）などへ避難した．避難者の収容に余裕を残す北部の避難所へ向かった人びともあった．
南部では，多くの家屋が倒壊し，被害は甚大だった．人びとは学校に殺到し，
西灘小学校では当日のうちに避難者が約3,000人に達している．体育館が被害を受けて使用できなくなった原田中学校でも，西灘小学校に入れなかった避難者250人を受け入れた．また，倒壊した家屋に道を阻まれたためか，最初から学校に向かわなかった人びとも多かったようである．そのため，地域内で利用可能なあらゆる施設が避難所となった．地域集会施設（9か所），保育所（3か，公園・広場・駐車場（7か所）のほか，民間企業の事務所や工場（調査時所），寺・神社・教会（2か所）までもが避難点で閉鎖されていたものを含めて4か所）
所として利用された．

避難所と地域集団・地域住民
都市の地域集団としてまず念頭にうかぶのは地域自治会であろう．灘区では，7つの大規模な単位自治会（平均約2,300世帯）と，124の小規模な単位自治会（平均約230世帯）とが組織されており，小規模な単位自治会は8つの連合自治会

3

避難行動の地域的展開と避難所形成

97（平均約3,400世帯）にまとめられていた（連合自治会と大規模な単位自治会につい．これらの地域自治会のなては，その範域および世帯数を図2.3.1に示しておいた）かには，組織的に避難所運営にかかわったものもみられた．
北部では，自治会による避難所への協力がみられた．たとえば摩耶小学校では，食料の乏しかった当初の時期，摩耶自治会[D]による炊き出しが行われ，1,500人分のおにぎりが避難者に提供された．これも被害が比較的小さかったからこそ可能だったことかもしれない．
一方，南部では，甚大な被害を被ったにもかかわらず，自治会が複数の避難所を包摂してその統率にあたるなど，主体的かつ積極的な対応をいくつか見出すことができた．岩屋連合町会（2,290世帯）[C]は域内の複数の避難所を統率するだけでなく，自宅居住者を含めて地域的視野にたった避難所運営を行った．
また，より小規模な単位自治会のなかでは，琵琶町自治会（671世帯），大石北町自治会（362世帯）がいくつかの避難所をとりまとめ，その運営にあたった．
連合自治会や単位自治会が管理・運営する自治会館は，その多くが避難所として地域住民に開放された．以上のような地域集会施設のほとんどで，自治会
役職者がなんらかのかたちで避難所運営にかかわっていた．
避難所とその周辺住民との関係についても，北部と，中・南部で異なる傾向が指摘できる．避難所の空間に余裕があったため他の地域から避難者が流入した北部では，避難所と周辺の地域住民との間の協力関係が比較的円滑に築かれた．長峰中学校では，水道が復旧するまでの間，学校の側から声をかけて，付近の住民150人ほどに食事を提供した．また，地域住民のなかには，ボランテ
ィアとして避難所運営に貢献する人たちもあった．けれども一方で，他の地域からの避難者が多かったために避難者と地域住民との利害が対立する場面もみられた．地域集会施設の管理者が避難者の受け入れを制限したり，当初は避難者を受け入れたものの，避難生活が長引くと早急な明け渡しを要求した例もみられた．
中部や南部では，避難生活が長引くにしたがって，自宅で「避難」生活を送る人びとと避難所で生活する人びととの間に軋轢が生じることもあった．いく
つもの避難所で，自宅居住者への物資の仕分けに避難者とボランティアが忙殺されるという事態がみられた．とくに鷹匠中学校，成徳小学校では，あつかう98!

救助と避難の実像

自宅居住者の食事の量は，じつに避難者数の2倍にのぼっていた．避難者のな
かには，自宅居住者にたいする不満の声を口にする人たちもあった．このような事態は学校に限ったことではなく，大石公園[31]などでも同様の不満が聞かれた．

!

避難所間の人・物の流れ

避難者の動きA．学校と小さな避難所

建物の倒壊率の高い地域にあっては，震災直後，多くの人びとが自宅のあった場所を離れ，どこか他の場所への避難を余儀なくされたと思われる．その場
合，避難先として真っ先に思い浮かぶのは，学校であろう．兵庫県の資料によれば，灘区において避難者の76.6％が学校関係の施設に避難している（神戸大．また，われわれの調査結果によれば，震災後3学〈震災研究会〉編 1995 : 72）
日ほどの間に，避難所としての指定を受けている小・中の各学校に避難者たちが殺到したことがわかる．
けれども，今回の震災のように被害があまりに甚大な場合，学校施設のみで避難者全員を収容することはとてもできない．避難者たちが苦労して学校にたどり着いても，もはやそこに入る余地はないという状況もしばしばあった．これらの学校に避難することができなかった人たちは，他の施設に避難するか，あるいは公園や駐車場といった広い敷地にテントを張り，小さな避難所を形成していった．
校区内で200人以上の死者が出た成徳小学校には，震災当日から，かなりの数の住民たちが避難してきた．その一方で，小学校に避難してきてもすでに人でいっぱいで，別の避難所への移動を余儀なくされた人びとも数多くいたと思われる．
たとえば，あるインフォーマントの避難経路は以下のようになっている．
「朝から生き埋めの人3人を救出し，落ち着いてから成徳小学校に行くが，人がいっぱいで，トイレのにおいもひどく，病人などもおり雰囲気が悪かったので，別の避難所に行くことにする．次に行った徳井会館も同じ状態だったので，さ3

避難行動の地域的展開と避難所形成

99

らに御影公会堂へ行くが，そこもまた同じ状態．結局，知人からテントを調達し，自宅のあった付近にテントをはることになった」．
西灘小学校周辺は，被害がはなはだしく，当日約3,000人が避難した．西灘小学校に入りきれなかった人びとは，別の公共施設や空き地へと向かった．この地区周辺のあらゆる公共施設・空き地が避難所となったが，それでも足りず，
かなり遠くまで行かざるをえなかった人びともいたようである．JR灘操作場
南[5]はそのようにしてできた避難所である．なお，西灘小学校では，2月下旬
でもいまだ，テントさえ張れず，車内で寝泊まりする人がみられた．われわれが調査した3月末の時点でも，室内に入りきれず，テント暮らしの人も50人ほどいた．
震災後しばらく経ってから，自宅近くの避難所に戻ろうとする人びとが増えてくる場合に，そのあらたな避難者を受け入れる受皿として，小さな避難所が役に立ったという事例がある．
岩屋公園[11]では，3月に入っても避難者数の増加がみられる．これは，比較的後になって地区に戻ってきた避難者たちが，この岩屋公園に新しく参入しているためである．
学校や会館といった避難所の内部では，すでに社会関係が固定化しており，
新しく避難してきた人びとがそこに入っていくのは難しい．一方，メンバーがそれほど固定的ではないテント村は，新規参入が比較的容易である．したがって，後になって地区に戻ってきた避難者たちは，この新規参入の容易なテント村の形態をなしている岩屋公園に入ってくることになる．一般に避難所においては，震災から日が経つにつれて避難者数は減少していくものだが，この西灘小学校区にある岩屋公園は，3月に入っても避難者数が増加している例外的な事例である．
B．小さな避難所の形成

もっとも，当然のことであるが，避難を強いられた人たち全員が，一様に学校へと向かったわけではない．学校とならび，さしあたりの避難所候補として，住宅近くの広い場所が考えられる．たとえば，桜口町・備後町・深田町あたり（成徳小学校区）では，震災直後，桜口4丁目にある駐車場に避難者たちが集まってきた．この地区は他に広い場所がなく，仕方なく駐車場に人が集中してき

100

!

救助と避難の実像たと思われる．当時桜口町5丁目の自治会長は，敷地にあふれんばかりの被災者の中でケガ人や病人，老人，子どもなどは近くの天理教道昭分教会[43]にあずけて，残りの避難者には小・中学校に行ってもらうことにしたという．
これらの広い敷地の他にも，堅牢な建物でなかに比較的広い空間のあるものがあれば，それも避難先となったようだ．先の地域では，桜口駐車場[44]の他に，伊藤ハムの事務所[45]が避難所となり，同じ南八幡地区の浜田町では，酒造会社の工場や丸福水産という会社の敷地が臨時の避難所として利用された．
C．阪急以北の状況

先に述べたとおり，今回の震災の被害状況をみると，阪急神戸線以北は，比較的に被害が小さい．したがって，避難者の数も少ない．われわれが調査した時点で，すでに閉鎖した避難所（若草幼稚園[41]）や，避難者数が10人以下の避難所（上野会館[1]，同朋学園[15]，長峰中学校）も目立つ．
これらの阪急線以北の避難所には，近隣地区というよりは，さらに南の方の地区から，多くの避難者たちが流入してきているようである．若草幼稚園[41]，
鶴甲地域福祉センター[35]（これは鶴甲小学校の敷地内にある），そして長峰中学
校へは，阪急線，さらにJR線よりも南の地区の住民たちが避難してきている．
鶴甲地域福祉センターは，当日収容し切れない被災者を受け入れるために施設を開放し，成徳小学校と鷹匠中学校に声をかけている．また長峰中学校では，「空いている長峰中へ行くように」との区役所からの指示もあって，2月や3月になってから船寺通，八幡町，長峰台あたりから避難してくる者もあった．
また，阪急線以北の摩耶小学校，上野中学校，神戸高校において，地元の住民たちがボランティアとして避難所運営を手伝うことができたのも，周囲の被害が少なかったからであろう．ボランティアとして参加したのは，主に，主婦や地元の大学生たちであったようだ．
D．
「誤情報」による人の移動

今回の震災後の被災者たちの避難行動を説明することは，かなりむずかしい．
きわめて大まかにいって，被災者たちは，指定の避難所である学校へ向かうか，あるいは近くの広い場所に避難するか，そのどちらかである．しかし，そのこと以上に，今回の避難行動について何か確たることをいうことはできない．ここでは，今回の震災における避難行動についての，ひとつの興味深いエピソー

3

避難行動の地域的展開と避難所形成

101

ドを報告しておく．それは，「誤情報」による人びとの移動である．
震災翌日の1月18日に，東灘区御影浜町で貯蔵タンクからのガス漏れが発見され，周辺約2km四方の住民に避難勧告が出された．このガス漏れの発見された貯蔵タンクはほぼ海岸沿いにあり，（海の上にある六甲アイランドを除けば）東灘区の最南端に位置しているといってよい．したがって，東灘区の南部に避難先をおいていた避難者たちは，さらに北に避難することを余儀なくされたわけである．
これは東灘区での話なのだが，これが次第に広がっていき，「灘区の海岸近
くも危ない」という誤情報となって人びとをさらに北へと移動させ，結果としていくつかの避難所の避難者数を増大させた．灘区東側の指定避難所である，
六甲小学校，成徳小学校，鷹匠中学校などには，これらの「誤情報」に促されて避難してきた人がいたようだ．なかでも鷹匠中学校（鷹匠中学校は高羽小学校区にあるが，この校区は東灘区に隣接している）においては，避難勧告が出たさいに多くの避難者が流入し，避難者数が800人ほどにまで達したという．桜
口町5丁目の駐車場[44]においても，そのような誤情報によって避難を余儀なくされた人たちで避難者数が増大した時期もあったようだ．また，浜田南公園[50]でも，避難勧告を聞き，成徳小学校へいったん避難した人がいたことが確認されている．

物資の流れ
A．指定避難所とその外部との関係

今回の震災であらためて思い知らされたことであるが，災害時において，学校がはたす役割はかなり大きい．学校は，避難所として大勢の住民たちを収容するのみならず，行政と個々の避難者ないし小さな避難所とをつなぐ，「物流の中継地点」の役割をもはたしている．
稗田小学校には，震災直後，付近一帯から1,000人ほどの避難者が集まってきた．しかし，その後も稗田小学校に避難してくる住民たちは後を断たず，やがて稗田小学校に入れない人たちが，法台寺[6]，源光寺[3]，倉石保育所[12]に向かった．稗田小学校は，早くから近くの病院や小学校，そして行政と連絡をとっていたこともあって，物資・情報とも稗田小学校に集中する傾向があった．

102

#

救助と避難の実像

そのため，稗田小学校の近くにある規模が小さく未登録であった各避難所は，物資と情報を求めて稗田小学校とつながりをもつようになる．
たとえば，法台寺[6]では，当初250人ほどの近隣の住民が避難していた．住職は，震災後すぐの18日ないし19日に避難所登録を市にたいして行ったが，その後連絡がなく，配給もなされなかった．1月下旬，偶然に稗田小学校で配給が行われているのを住職が知り，稗田小学校に出かけて行ってやっと避難所登録をすることができたようである．以後，物資を取りに稗田小学校に足を運んでいる．同じように源光寺[3]，倉石保育所[12]も稗田小学校まで物資を取りに行っていた．
配給物資の集積しやすい学校に物資を求めて行くのは，何も小さな避難所だ
けではない．自宅が住める程度には残り，そこに震災後もずっと住んでいる人
びとがいる場合は，彼らのような自宅で「避難」生活をおくっている住民たち
もまた，物資や情報を求めて学校へとやってくる．
いったんは学校に避難した人びとも，日を追うににつれ次第にそこを離れ，自宅に戻ってくる．その理由として，!余震がおさまったから，"ライフラインが復旧して，ある程度残った自宅でも暮らせるようになったから，などの理由が考えられる．それらの避難所からの帰宅と並行して，震災直後に神戸の外に避難した人たちが，自宅ないし自宅近くに帰ってくるという現象も起きる．
つまり，もとから自宅ないし自宅付近で「避難」生活をおくってきた人びとに加えて，避難所や遠方の避難場所から自宅に戻ってきた人たちも，食料・物資を求めて学校にやってくることになる．
鷹匠中学校には，300人余り（3月7日現在）の避難者が生活しているが，実際に行政から配給される食料は，900−1,000食にのぼる．ここに配給されてくる
食料は，学校内部に避難している人たちのみならず，外から取りに来る住民たちの分も含められているわけである．また成徳小学校では，約1,200食分の食料を外部の避難者のために取り扱っていた．
ここまで学校の外で避難生活をおくっている人たちのための食料が増えると，その取り扱いにもかなりの手間と労力が必要となってくる．1,000食もの食料を配給車から降ろし，運び上げ，仕分けし，配らなければならないとなれば，人手も相当必要だろう．けれども，これらの配給の仕事を実際に行っていたの

3

避難行動の地域的展開と避難所形成

103

は，学校内部の避難者およびボランティアたちであった．しばしば，外部から食料を取りに来る人たちにたいして，学校内部で世話をしている人たちから不満がきかれるのも，このためである．鷹匠中学校では，世話人のひとりが，「週に1度くらいは交代で物資の配布・管理などの手伝いをしてほしい」との不満をもらしていた．
学校外の受給者がますます増える一方で，（それと並行して）学校内の避難者は次第に減少していく．また，ボランティアたちも，日を追うにつれ，漸次撤退していく．こうなると，今度は，この外部への配給作業を行う人手そのものの不足という問題も起こってくる．学校の外では受給者が増えていき，他方で学校内の作業の担い手は減っていく．このますます開いていく学校内外での人口の落差が，配給・配布の活動をいっそう困難にし，労多きものにしていく．
学校を物資の中継地点として位置付ける場合，この「外部への配給物資の管理・配布を誰が行うか」は，ひとつの問題点として指摘できるであろう．
B．各避難所の苦悩と努力

震災後，各避難所は，多かれ少なかれ，水や食料といった物資の調達や情報の収集に苦労したものと思われる．公的避難所ではない臨時の，規模の小さい
避難所の場合，その苦労はよりいっそうのものであったと思われる．たとえば，
岩屋青年会館[10]では，「情報不足で，どう行動すればいいのかわかりにくい．
例えば不足している物資を誰にどのように頼めば正確に届くのかわからない」
といった声が聞かれた．それらの小さな避難所も，物資の調達は基本的には区からの配給によっていたが，区とのパイプをもっていなかったか，あるいはそれが弱かった避難所は，どのように物資を調達したのだろうか．ここでは目立った調達ルートを書いておく．
!ボランティアから
今回の震災において，ボランティアの活躍は目覚ましいものがあった．それは，避難所への物資の配給についても例外ではない．岩屋公園[11]では，ボラ
ンティアから物資が届けられ，岩屋青年会館[10]は，最初の2日間，ボランテ
ィアによる炊き出しに頼っていた．
"自衛隊の活躍
灘区の東側，わけても2号線付近は，交通の便がよいせいか，自衛隊の活躍

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#

救助と避難の実像（とりわけ水の調達について）が目立つ．成徳老人憩いの家[51]や記田町4丁目[53]の避難所は自衛隊から水の配給を受け，浜田南公園[50]は，自衛隊から仮設トイレを設置してもらったようだ．市営友田住宅[46]と友田町公園[47]にも，震災後しばらくしてから，自衛隊のパトロールが来るようになった．こうしてみると，市が指定避難所および登録された避難所を中心に援助するのにたいし，
自衛隊は避難所を見つけ次第，即その場で援助の手をさしのべていたように思
われる．
!自助型
これは，行政あるいは外からの援助に期待せず，物資の調達に自ら積極的に動いた例である．浜田南公園[50]がそのひとつの例である．その背景には，「この避難所は43号線より南のため，交通の便も悪く，また市がこの避難所の存在を知らなかったこともあり，物資の配給が遅れた」という事情があるらしい（もし灘区の救援物資が灘区民ホールから配送されるのであれば，この避難所は，．これは，インフォーマントの説明だが，もっとも遠い避難所のひとつとなる）
震災直後から，国道43号線はかなり渋滞したと思われ，物資の届くのが大幅に遅れたということはありうる．
43号線より北にある浜田公園[49]や浜田自治会
館[48]の方をみてみると，震災翌日の18日には市から食料が届いている．
また，JR灘駅前北広場[4]では，世話人がJR職員と顔なじみであったため，
電気と水をJRより提供してもらうが，生活用品や食事の炊き出しを自費で行った（3月15日現在で，80万円ほど使ったとのこと）．この避難所の世話人は，もともとボランティアの経験があり，もとから炊き出し用具等をある程度所有していたため，これらのことが可能になったようである．
"独自のネットワークを利用
備後町の天理教道昭分教会[43]が，この典型的な例である．ここは指定の避難所ではなく，食料の備蓄などはなかった．それで，17日の3時ごろに，教会内に設置されている公衆電話で，奈良にある天理教会の宿泊施設に食料調達などを依頼した．すると，17日の夜中には，食料・水・毛布などが届いたそうだ．
継続的な支援は，光円寺，金光教分所などに拠点をおいた各宗派のボランティ
ア活動にみることができる．

3!

避難行動の地域的展開と避難所形成

105

避難所と地域集団

震災後の避難生活において，既存の地域集団はどのように機能したのであろうか．避難所調査のデータから検討してみよう．
都市の地域集団としてまず思いおこされるのは，地域自治会であろう．当然ながら震災前のそれぞれの活動状況には格差があるけれども，灘区内の地域自治会には，活動がそれほど活発ではなく，住民の関心も低いところが少なくなかった．地域自治会にたいして，つねに受け身の市政を保つ住民も多く存在したのである．
そのためであろうか，今回の調査で，震災後の地域自治会の活動について芳しい評判を聞くことはあまりなかった．もちろん，震災の被害があまりに甚大であったため，自治会が組織として機能できる状態ではなかった地区もある．
自治会の会長や役員らも被災したのであり，地区外への避難を余儀なくされた人もあった．また，彼らの多くは高齢者であり，体力的に地域に踏みとどまって活動することができない場合もあった．
しかし一方で，数としては決して多いとはいえないけれども，今回の震災にさいして地域自治会が大きな力を発揮した事例も見出された．灘区内では，地域自治会が複数の避難所を包摂して，その統率にあたった例が3例みられたし，自治会役員が避難所の世話人として，あるいは自宅にいる被災者のために，進んで立ち働く例は数多くみられた．以下では，これらの事例のうちのいくつかについて述べたい．また，自治会に限らず，青年会・老人会など，既存の地域
集団が避難所運営に寄与した例もある．これらについても，つづいて述べておきたい．

地域自治会による避難所の包摂
地域自治会が複数の避難所を包摂してその運営にあたった事例は，連合自治会1，単位自治会2の3例があった．これらはすべて，家屋倒壊や火災などにより多数の死傷者を出し，甚大な被害を被むった地区にあたる．
岩屋連合町会[C]の事例は，避難所内だけでなく，自宅居住者にたいしても

106

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救助と避難の実像

物資や情報を提供するルートを整備し，避難所にいる被災者と自宅にいる被災者との間に発生する軋轢を少なくした点で注目される．岩屋連合町会では，連合町会長S氏が震災当日直ちに灘区長に直接連絡して，隣接する岩屋地域福祉センター[8]と西灘保育所[9]を避難所として登録し（それぞれ約700人），岩屋北公園に対策本部をおいた．そして，2つの避難所を13班に，自宅居住者を12班に，すなわち計25班に分け，自発的に班長を募り，班長会議を構成した．この班長会議が避難所内外の運営にあたっており，その議長はS氏がつとめている．
班長会議では，食料・水の配分方法，トイレ・洗濯機の使用，電気の使用制限など細かいところまで議論され，その決定内容は，避難所内だけでなく，自宅にいる被災者にも，各班の班長を通じて伝達されている．また，避難所に高齢者が多いことに配慮して，自宅居住者よりも避難所内に物資を優先的に分配することを班長会議で決定するなど，地域的視野にたった運営がなされている．
これが可能となったのは，普段から自治会活動や独居老人の給食サービスなどを行い，福祉活動モデル地域にもなっていたからである．岩屋連合町会長のS氏は，「普段からの自治会活動において，住民同士の結びつきや，区役所との密接なつながりをもっていたことが，地域を含めた避難所の運営をスムーズにした．あらためて，自治会活動の重要性を痛感した」と語った．
もちろん，この連合会も万能ではない．同じ町会の範域内にあるいくつかの避難所は，このシステムからまったくはずれている．これらの避難所に集まった人びとは，指定避難所である西灘小学校に入りきれなかった人びとであり，他地域からきた人も多い．それぞれ，世話人を選んで運営にあたっているが，情報不足や住民間の軋轢に悩んでいるところが多い．その苦労のためか，世話人のなかには，単位自治会や岩屋連合町会の対策本部にたいして，反発や不満の気持ちをあらわす者もあった．
単位自治会で避難所運営を行った例としては，大石北町自治会，琵琶町自治会の2例がある．大石北町自治会では，自治会役員が迅速にリーダーシップをとり，地域を統括した．指定避難所である西郷小学校に入れなかった人びとが自宅近辺にもどってきたが，自治会館が破損し使用不能であったため，西郷地
域福祉センター[29]，大石保育園など5か所の施設に避難した（計250人）．震災
当日から，材料をもちよって炊き出しを行い，町内の食料をまかなうなど，自3

避難行動の地域的展開と避難所形成

107

治会の対応は迅速であった．都賀川沿いの小公園には，自治会によって町内5か所の避難所を統括する「対策本部」のテントが設営され，自治会長・副会長
がともに「ダウン」したため，自治会役員が交替で指揮をとっている．また，婦人部が調理師2人の参加も得て，サラダなどの生鮮食品や温かい食事を提供している．避難所としての登録は，「西郷地域福祉センター」の名前で行っているが，区から供給される食料・物資は「対策本部」が一括して受け取り，地域住民に分配している．当初は，各避難所から若者が食事を受け取りにきていたが，2月に入り，仕事に復帰する者が多くなったため，「対策本部」のほうから届けるようになった．
この避難所には，大学生のボランティアが1人いた．彼は，「自立への手伝いをしようと思っていたのだが，来てみたらすでに自立しており，その点では自分よりも自治会の方が一歩先んじていた」と語っている．大石北町自治会は，長く住んでいる人が多く，自治会のまとまりもよかったということである．それが，避難生活の自立的運営へとつながったのであろう．
琵琶町は，灘区で最大の被害のあった地域であるが，自治会役員がリーダーとなり，施設職員と協力して避難所運営を行った．灘在宅福祉センター[26]には周辺住民約300人が避難した．当初は自治会長が世話をしていたが，過労で倒れ，あとを自治会役員が引き継ぎ，8班の班長会議で話し合いながら，運営を進めていった．また，自治会副会長が，町内にある松蔭大学会館[27]の館長と親しかったので，17日の昼ごろ，施設を開放してもらい，60人ほどで避難した．松蔭大学会館は，自治会副会長と会長代理の2人が中心となって運営されている．琵琶町は，地蔵盆，婦人会，老人会など地域活動が活発な地域であった．灘在宅福祉センターと松蔭大学会館は連携をとりながら，避難生活をおくっている．

自治会役職者の活躍
自治会による避難所運営というかたちを明確にはとらないにせよ，地域自治会の役職者が自主的に避難所の世話人として活躍した例は枚挙にいとまがない．
とくに，地域集会施設が避難所となったところでは，ほとんどの場合，自治会
役職者がなんらかのかたちでその運営にかかわっていた．

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救助と避難の実像

避難所で生活する人びとにとって，自治会役員が避難所の世話人として働く
ことは，さまざまな面で安心感を与えたようである．もちろん，その人物にたいする以前からの信頼もあるが，自治会役員はしばしば，「公正な立場の人」ととらえられていた．たとえば，ボランティアや「他所（よそ）」からの避難者が世話人として物資の管理や配布にあたったケースでは，避難者の間に不公平感があったり，ひどい場合には世話人にたいする疑念へと発展したケースもある．けれども，自治会役員がその任務にあたる場合，たとえ象徴的であっても，避難者には「公正さ」が保たれていると感じられた．また，ボランティア
らが夜回りを行うと，「夜，知らない人が歩いていて，かえって怖い」けれど
も，自治会役員らを中心として組織するならば，「安心して眠れる」と感じられたのである．
自治会役職者の活躍の例として，まず，桜口町5丁目自治会長H氏の行動を紹介しよう．H氏は自治が全壊したにもかかわらず，避難者の世話や地域のとりまとめに奔走した．H氏は震災後，桜口駐車場[44]に避難したが，南八幡自治会連合会[N]の倉庫の管理をしていたので，そこにおさめられていたテントを出して，避難者に住んでもらうことにした．その後，彼は避難所の世話人として物資の確保などに走りまわった．避難所運営には，近所に住む住民も協力してくれた．また，H氏は，住民への連絡の便宜をはかるため，桜口駐車場内に連絡所を設置し，みずから常駐することにした．
「ここにくれば，いったん避難して近頃帰ってきた人たちも含めて，現在の住民の状況がソコソコわかるようになっている」のである．町内を歩いて家屋の倒壊状況を把握したり，ガレキ撤去のための交渉や事務処理を行うなど，H氏はまさに24時間，地域のために働いている．
「ふだんは，もうちょっと自治会に協力してくれたらいいのに，とおもっていたのに，地震以後，みんなが協力してくれた」とH氏は語ってくれた．
自宅のガレージを行政から運ばれる物資置き場として提供し，近所の独り暮らしの老人を中心に，自宅にいる被災者の世話をした例もある．楠丘北部自治会の理事をつとめる I 氏は，震災直後，市に何かできることはないかと申し出たところ，シルバーセンターから，独り暮らしの老人を中心に，自宅にいる被災者の世話をしてほしいと依頼された．21日に区役所灘対策本部に申請し，100

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避難行動の地域的展開と避難所形成

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人分の物資を送ってもらい，I 氏宅のガレージに運び込んだ．そして，独り暮らしの老人の家に行っては，必要な物資を届けたり，世話をしたりといた個別の対応を行った．これらの作業は，I 氏と自治会長とが中心となって行ったが，近所の人びとも，時間のあるとき，自発的に手伝いにきてくれた．手伝ってくれた人びとは，20代から80代まで幅広い年齢層にわたっていた．2月8日に行政からの物資配布を打ち切り，活動を終了した．
このほかにも，避難所運営は行わなかったが，自治会がなんらかの活動をした例はいくつかある．上野北部自治会は，独自に給水車の要請や物資の調達を行い，住民に分配していたし，摩耶自治会[D]は，町内の小学校で炊き出しをしていた．大災害にさいして地域自治会のはたしうる役割の大きいことは，だ
れもが認めるところではないだろうか．

地域集団と避難所運営
避難所運営に寄与した地域集団は，地域自治会ばかりではない．明確に組織として活動したわけではないが，青年会や老人会が避難所運営にかかわった例もあった．
源光寺[3]では，日ごろから活発に活動していた原田青年会（40代から50代の男性33人からなる．住職はその役員）のメンバーが避難してきており，リーダー

として避難所運営にあたった（避難者約60人）．メンバーらはこれまでに，家族ぐるみでバーベキュー大会，餅つき大会などを源光寺でしていたので，避難所運営にあたってあらためて作業分担を決める必要もなく，スムーズに事が運んだ．夜回りなども自発的に行った．また，この地域の自治会は役員に高齢者が多く，遠方に避難したこともあって機能していなかったため，この寺から，自治会の班長を通して独居老人に物資を配った．
成徳老人憩いの家[51]には，近隣に住み，日ごろ，この施設を利用している老人会（徳井クラブ）のメンバーの家族が避難した（12人）．この施設の管理委
員会の会計であり第2徳井クラブの会長でもあるY氏が，鍵をあずかっていたこともあって，この避難所の世話をすることになった．対外的なことはY氏が，避難所内のことについては老人会のメンバーであるN氏が中心となって運営にあたった．ところで，震災前，成徳老人憩いの家の2階では，老人会の「カラ

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救助と避難の実像

オケ同好会」の仲間がカラオケを楽しんでいた．このメンバーは，会長のY氏を中心に震災後も連絡をとりあっており，遠方に避難した人びとにも声をかけて昼食会を開くなど，お互いの避難生活を励まし合っている（「みんなふさぎこ．避難所運営とは直接関連しないが，んでいる」ので企画したとのことである）
地域に愛着の強い高齢者が避難生活をおくっていくうえで，こうした地域的紐
帯はたいへん心強いものと思われる．
以上に示したように，地域自治会をはじめとする既存の地域集団や地域リー
ダーらは，避難生活を円滑に進めていくうえで大きく貢献したといえる．地域
における日常的な信頼関係が，このような大災害のさいに役立ったのである．
今回の震災で，自治会の必要性を再認識した人も多かったようである．自治会組織をもっとしっかりしたものにつくりなおさなければならないという声も耳にした．
「災害に強いまちづくり」のためには，強固な建物や広い道路・公園の整備だけでなく，災害時に機能しうる地域社会システムの整備が必要であることを，人びとは強く意識しているのである．

〔参考文献〕
岩崎信彦・藤井勝・小林和美 1995「避難所運営のしくみと問題点」神戸大学〈震災研究会〉編『大震災100日の軌跡』神戸新聞総合出版センター．
大槻文彦

1996「
〈学校〉型避難所における組織形成と運営形態」『社会学雑誌』13.

谷口裕久 1996「〈地域集会施設〉型避難所における組織形成と運営形態」
『社会学雑
誌』13.

〔付

記〕

本稿は，神戸大学社会学研究会『社会学雑誌』13（1996年3月発行）に「神戸市灘区における避難所の分布とその運営」として掲載されたものを，一部割愛，修正して掲載したものである．
（小林和美・池田太臣・中野伸一）