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2 災害対応の危機管理計画!

「危機管理」の発想

阪神・淡路大震災の直後からしばらくの間，「危機管理論」が取りざたされた．緊急時にはトップの強力なリーダーシップが必要だという認識を前提にした「官邸の危機管理能力の強化」論である．この種の主張の前提には，コントロールの維持こそが危機への対応にとってもっとも重要だとするアイデアがある．これは，災害を引き起こす社会側の脆弱性には目を向けず，起きてしまった災害という困難な「環境」下にあって，いかに任務を遂行するかという組織課題を重視するアイデアであり，戦争という困難な環境下における投入された部隊の有効性と能率の問題といいかえることもできるだろう．この場合，各部隊は個別の課題を遂行するわけだが（障害を撤去したり，橋をかけたり，ある地，このイメージが被災初期の諸対応のイメージとよく似て点を攻略したり……）いるため，一元的な命令系統へ社会システムを変更せよ，という主張になるのであろう．しかし，戦争の比喩でいえば，そもそも戦争に至らないようにすることの方が危機管理といえるだろう．いかに戦争を効果的に勝利するかは，そのつぎの問題である．
残念ながら，本章では発災後の対応に限定せざるをえないが，それでもコントロール重視論は適切とはいいがたい．緊急対応システムの重要課題は組織間調整にあるといってよく，わが国の場合とりわけ，特定の1機関にコントロールを集中させると，責任も集中するため，政治風土になじまず引き受け手がなくなるだろう．しかし，コントロール・パラダイムは，単に日本に不適切だというだけではない．
ダインズ＊1によれば，コントロール・パラダイムには概略以下のような前提があるという．

370

'

理論への歩み!

災害を社会的カオスとみなし，平常時とは分離した過程とみること．

"

災害に対応する諸個人や社会構造の対応能力がいちじるしく減じること．

#対応能力の急激な低下に対応するため，人工的社会構造を用意する必要があること．

$

緊急事態下にあっては個人も組織も合理的な意思決定をするとは思えないこと．

%

ゆえに，正しい決定をし，正確に伝達して，正しい対応を保証するためにはトップ・ダウン型の権威構造を必要とすること．

&

緊急時に対応する際の「市民」社会にある固有の弱さを克服するために「閉じたシステム」が必要なこと．
＊2にも通底していじつに的を射た整理といえる．わが国の「応急対策計画」

る戦争モデルである．これらにたいして彼は，モデルをより現実的にするために以下のような対極の修正を試みる．
!

災害は確かにルーティンの組織的パターンにある程度の混乱をもたらすだ
ろうが，それをカオスと呼ぶのは正しくない．

"

災害は，諸個人や社会構造の対応能力を減少させるのではなく，新しい，予期されなかった諸問題をもたらすに過ぎない．

#

これらの問題を解決するために，既存の社会構造がもっとも有効なのであり，人工的な，特殊な権威構造をつくることは，有効でないばかりか可能でもない．

$

したがって対応計画を作成する場合は，社会の諸単位の対応能力の調整を中心に計画すべきである．社会の諸単位は，合理的な意思決定が可能なのであり，対処すべき問題として扱うのではなく，問題解決のための資源としてみなす必要がある．

%

緊急事態は，まさにそのもたらす問題の性質のため，分権的，多元的な意思決定によって性格づけられるのであり，集権化によってではなく，意思決定の自律性を確保することに重きを置くべきである．

&

多様な社会単位の間にフレキシビリティとイニシアチブがあり，それにもとづく諸社会単位の努力が調整されるようなオープン・システムが作られる．

2

災害対応の危機管理計画

371

システムの諸目標は，カオスを回避するというよりもむしろ，問題解決に向けて指向づけられる．
!は被害の程度にもよるだろうが，被災地外部からの援助の流入も考えあわせれば，対応能力の減少といっても一時的なものと考えることができる．"については，「連続性原理」が念頭にあるといってよい．#はボランティアを念頭においているのであろう．従来，拡大型組織のコントロール不能な人員の問題として扱われていたが，大量のボランティアが緊急社会システム内で重要な貢献をしていることは，洋の東西を問わない観察結果である．とはいえ，#〜$の考え方を，災害対応の実務レベルで採用するには，なお勇気が必要となってしまう．行政の危機管理能力の増強・日本版FEMAの設置という主張は，その背後に「行政システムに依存する態度」が暗示されるからである．行政に依存しようという人々を，逆に頼りにしようという計画はもてない．多くの地方自治体が，なおボランティアを計画に位置づけるかどうか苦慮している．しかしまた，自主防災活動の見直しや新規結成などが全国的にみられるのも事実であり，基本的には，各人・各団体を災害対策の「主体」とするダインズの指摘に同意できる．
さて，こうした見方に従うなら，災害危機をマネジメントするときに必要なことは，コントロールではなく，調整と協働にあることが明らかである．問題は，それを「応急対策計画」に反映させるという点である．ここで，少し立ち戻って「危機管理を計画する」ということを整理し，その後，調整と協働の計画という論点に戻りたい．

!

緊急事態への対応を「計画」するということ

コンティンジェンシー理論によれば，計画をたて活動をプログラム化することは，比較的安定的な環境下で有効であり，不確実性の高い状況下では，水平的コミュニケーションの活発な分権的意思決定構造をもった組織がフィードバック型の調整を行う方が有効であるとされている．それでもなお，災害対応に限定していえば，計画は重要である．その理由として，まず第1に，わが国で

372

%

理論への歩みは，災害対応の主力として地方自治体が位置づけられており，この安定的な環境にフィットした組織で緊急事態に対応する必要があるという点である．これについて，緊急事態をもある程度プログラム化することで，相対的に認知される環境変動を小幅にすることで対応するというわけである．第2に，災害時に生じる問題の多くは予期可能であり，ある程度計画可能だという点である．しかし，計画には，以下に示すような両義的な性質があることに注意しなければならない．

「計画」の機能と特質「計画」がプログラムの一種であることから生じる，組織に対する両義的な機能について，要点を簡単に示せば，プラスの側面として!

予期された問題に対する選択可能な解決案のセットが「計画」である．

"

したがって生じた問題が予期されたものであれば，いちいち満足できる選択肢を探索する必要がない（意思決定のパタン化）．また下位システム間の相互依存関係に委ねることなく自律的に対応できる．

#

計画することによって，自組織の活動の予測可能性が高まる．このことは，互いの計画を知ることによって，組織連関フィールドでの予測可能性を高める．

$

したがって組織内・間における不確実性を減少させる．
一方，マイナスの側面として!

計画がメンバーに共有されるほど，その計画によって予期されなかった問
題が，いよいよ認知され難くなる．たとえ当初は予期されていた場合でも，「まずありえない」ことと認知されれば，そのことによって組織の認知枠組から除外され，予期されえない問題と化す．
"

計画は，反応と反応すべき刺激との対応セットという意味で「認知のエコノミー」といえる．このセットがうまく働けばきわめて能率的だが，しばしばおとり現象を引き起こしてしまう．
ところで，プラスの側面として，意思決定のパタン化により，いちいち上司

2

災害対応の危機管理計画

373の判断を仰ぐ必要をなくしている点をあげたが，じつは，「計画」のなかには，質の異なる意思決定が混在している．第1は，政治的決定である．避難指示の決定などが典型的である．関東・東海沿岸の自治体の津波に対する「計画」の調査＊3では，半数弱の市町村が避難に関して「住民の間にパニックなどの混乱が生じる」と考えている．このような市町村にとって，計画どおり機械的に避難指示を出していてはまずいという政治的判断が関与するのは当然である．第2は制度的決定，つまり，制度が意思決定を代行しているということである．
災害対応を観察していると，例外処理を政治的決定で，定型的な処理を制度的決定で行っているようにみえる．その結果，組織にとってはプラスの側面と考えられるパタン化された意思決定が，「しゃくし定規の」対応を結果するようである．

!

組織にとっての計画

クァランテリは，災害時にとられるだろうと思われている行動の多くは観念的あるいは「神話」といってよく，パニックや略奪はまれであり，防災組織の人員が家族の一員としての役割とのコンフリクトを惹起し，仕事を放棄するといったことも，平常時にそういうことがないかぎり生じないと述べている．
「控えめにいっても，前災害期と，それに続く災害時・災害後の行動は，統計的には大差ない」のだから，計画を作成するうえで，ありもしない「神話」にもとづくのは危険だとして，さらに，従来のアメリカにおけるプランニングが軽視してきた点を以下のごとく指摘している＊4.
!

災害対策計画が適用される人びとにたいしてというより，自組織のためのプランとなっている．

"

災害時に生ずる諸問題が刻々変わるということが無視されがちである．

#外部組織（被災地の外側の組織）との調整が軽視されている．

$

外部組織側の問題が配慮されていない．
!,"はたとえば住宅供給援助において，その地方独特の家族構成や家の利用パターンを無視した計画，あるいは避難所は家ではないという事実を見逃し374#理論への歩みている計画，また，計画が煩雑になるのを回避するために，「単純な手続き」「円滑化」が優先され，「人びとへのサービス」ではなく「自組織の生き残り」を目指す計画などが考えられ，計画の方に人びとを適合させようとする．!では，外部組織の役割は重要なのだが，一方で被災地内部側における災害の占有現象があるため，外部組織がいかに「支援」的役割をはたすのかという問題，さらに諸資源の過集中の問題があげられる．"では，外部組織はサービス供与に関して平等原理で対応しようとするのだが，被災社会側は伝統的な特殊な基準を用いたがることから生ずる問題，また，外部組織は実際に必要とされているものが不明な状況下での活動を余儀なくされていること，災害後噴出する政治的問題に利用されるのではないかという危惧などがあげられる．つまり災害のコンテキストを無視した計画が多いという批判であるが，日本においてはどうか．
結論からいって，自治体によって程度の差はあるとはいえ，結果的にはクァ
ランテリの批判は日本にも妥当すると考えられる．被災後の「応急対策計画」に絞ってみれば，都道府県レベルにおいても市町村レベルにおいても，非常に綿密である．逆にいえば，この規定に沿った対応をすることで精一杯になってし ま う 場 合 が 考 え ら れ る．第2の 問 題 は，災 害 に よ っ て 生 ず る（disastergenerated）問 題 に た い す る 計 画 の み で，対 応 の さ い に 生 ず る（responsegenerated）問題を等閑視しているという点で日本にも妥当する．第3の指摘も妥当する．大災害では，被災地を管轄する災害対策組織自体も被災し，機能しなくなる場合があり，被災地内の組織のみでは対応しきれないのが常であり，いずれにせよ外部組織との調整問題は重要である．しかしこれも「計画」には含まれない．例外的に比較的詳細に述べられている自衛隊にたいする「災害派遣要請計画」においてもしかりである．そのため自衛隊は，市町村の災害対策本部一本で調整がつくものと思って被災地へやってくると，給水は水道部へ，防疫は民生部へ，救出作業は本部で，というぐあいにたらい回しにされることがある．ただ調整の問題は，「計画」に規定すれば解決するという単純な性質のものではないことも確かで，たとえ市，県に権限が与えられていても，実働部隊をもつ組織のような有力な資源を所有する外部組織の意向に影響を受けざるをえない．第4の指摘は，日本でもまったく妥当するのだが，この問題は「計画」に組み込むのがそもそもむずかしい．しいていえば，外部組織のもつ対応

2

災害対応の危機管理計画

375

能力，法的に規定された活動領域について，あらかじめ行政側が熟知しておく必要があるだろう．行政組織は「手足のない」組織ともいえ，実働部隊をもつ組織に多くの要請をしがちだが，そのうちのいくつかは，外部組織からみれば無理なものだという認知をあらかじめもっておいた方がよい．
日本における「計画」は，法にもとづき，個別の災害対策について網羅的に述べられていて，一見，地域全体の総合防災計画のように見受けられるが，防災諸システムの連関にたいする注意が払われていないといえる．

組織レベルの計画をみる視点
組織ドメインの具体的表現としての「計画」という側面からは，ひるがえってわれわれの，また当該組織の災害下位文化をかいまみることが可能である．
災害対応のプランは，あらゆる組織がもっているわけではない．通常，定置型組織，拡大型組織，転置型組織の一部に限られる．これらの組織の大半は，制度的に，対応プランをもつことを義務づけられているか，あるいは，災害時に活動することを多くの人びとから暗黙に期待されている．このことは，いかなる組織が緊急対応システムに参加するかが「文化的に規定されている」ことを示している．したがって，第1に，対応プランを持つ組織を同定することによって，コミュニティ・レベルでの「外在的」脅威にたいする「備え」が理解可能となる．第2に，対応プランの内容を検討することによって，各組織が持っている，あるリスクないしハザードにたいするバイアス（あるいは共有された価値，規範）が理解可能となる．そもそも，組織にとってある種の活動を「ドメイン」とみなすのは，あらかじめコミュニティ内に，その活動領域が当該組織に属しているというコンセンサスが成立している場合が多いのである．そして，そのコンセンサスは災害下位文化の一部といってよい．
さて，対応プランの内容をみる場合，一般的には!時間的段階の区分，"ドメイン，#記述の内容，の3つの軸から検討することが望ましいと考えられる．
時間段階の区分は，通常インパクト側の特徴とみなされてきた（たとえば台．しかし20
風は警戒期が比較的長いのにたいし，地震は警戒期が存在しないなど）
年という警戒期を有する東海地震を思い浮かべればわかるように，前災害期，警戒期，緊急期，復旧期，復興期といった時間区分と各期の長短は，社会シス376&理論への歩みテム側のリスポンスの結果として生ずることに注意しなければならない．
ドメインの分類については，クレプスの試論＊5が参考になる．以下に列挙す
ると，ハザードにたいする脆弱性の分析，人的・物的資源の準備・維持，災害にたいする準備・計画・訓練，防災教育，被害軽減策（構造的・非構造的），保険，予知情報や警報の発令・伝達，避難，保護的行為，非常時用の人員・資源の動員，探索救助，医療措置，死者のケア，被災者にたいする必需品の提供，被害の査定・コントロール，基本的サービスの回復，人びとへの情報伝達，交通整理，法の執行，地方統治，調整とコントロール，復旧計画，物的構造物の復旧，経済機能の再建，社会諸制度の再開，責任の規定……．以上のようなドメインの区分は，組織ドメインが念頭にあるのではなく，災害フィールド全体を通したものである．しかしまた，ほとんどが組織ドメインでもあることから，組織レベルにおける準備度研究の重要性が改めて示唆される．
記述の内容という場合，ドメインの具体的遂行方法としてのタスク記述を想定しているが，そのタスクを遂行するさいに生ずる組織内・間調整などに関する記述にも注意したい．その意味で，とりあえず!資源調達，"優先順位，#コントロールと調整，$社会的リンケージ，これらを条件づける%社会的風土，などの重要性が指摘できる．これらは，時間区分およびドメインの両者に関する文化的規定の影響を受けることは論をまたない．ただし，組織内・間調整を考慮したプランをもつ組織は例外といってよい．

!

地域社会にとっての計画

地域社会の防災計画は，個人・集団−組織−地域社会という各次元間の調整問題に配慮した総合的なものであることが望ましいが，実際には，組織レベルの「計画」と個人・集団レベルの意思決定の関係，さらにコミュニティ全体としての社会的防災力との関係などは欠落している．
前者からは，組織と住民の意思決定の質の相違という問題が浮上する．よく指摘されるのは，予警報の空振りにたいする評価の相違である．住民調査では「空振りは何度しても結構だが，見逃しは困る」という結果が示される場合が多いが，行政側は，空振りによる「オオカミ少年効果」を心配するところが多2

災害対応の危機管理計画

377

い．また，行政側の避難計画を知らず，「決まっていない」「わからない」で住民の過半数となる市もあった．端的にいって，互いの行動予定を互いに理解していないという様子である．これに関連して第2は，定置型組織以外の集団や組織の計画がどのようなものか不明であるという点でる．
後者，すなわちコミュニティ全体との関係からは，!あるドメイン内の組織連関ネットワークのコアとメンバーの間，"異なるドメインをもつ組織連関
ネットワーク同士の間，#被災社会より上位のシステムがもつ「計画」との関係，の3点での「計画」間関係が問題となろう（図7.2.1参照）．

上位システム③

ドメイン別
組織連関ネットワーク

ドメイン別組織連関②

ネットワーク（コア）①（メンバー）

図7.2.1 計画間関係の3レベル

この3点について筆者が過去に行った調査＊6では，!について，行政（コア）側が「調達予定先」としてあげた店舗（メンバー）の7割は，そのことを知らないという結果であった．この調査では，3つのドメイン（避難，医療措置，応急物資の調達）の組織連関を対象としたが，"の問題である各ネットワーク間関係も想定されていなかった．実際のところ"は，ネットワーク同士というより，コア組織間の計画の整合性という問題に依存することが多いようである．
#は，国−都道府県−市町村という3層構造における上下の「計画」間関係である．一見，どれも文面は似たような計画だが，時間軸のズレを担当者らから

378!

理論への歩み聞くことがある．比喩的にいえば，市町村が行方不明者の捜索や避難者のケアなどで手いっぱいのときに，県は被害総額を市町村に求めてくる，県も情報収集で手いっぱいのときに国から数字の報告を求められる，といったぐあいである．また，コントロール・調整に関して創発的主体が登場して，資源配分，タスク・プライオリティを再規定するケースも観察されており，これも逆にいえば，計画間関係の問題を浮き出させる．
以上のような点を，社会的脆弱性としてとらえることと，集団や組織がリスクをいかに社会内にアロケートしているかを明らかにすること，が重要となろう．
「いかなる計画があるか」という点と同様に「いかなる計画がないか」に

災害下位文化社会システム全体のドメイン

組織連関フィールド
計画

計画

計

時間区分

画

組織ドメインタスク

資源調達 優位順位 コントロール・調整
社会的リンケージ 社会的風土プログラム特性

意思決定の質リスク産出と社会への配分

図7.2.2 「計画」をめぐる要因連関

2

災害対応の危機管理計画

379

も注意する必要がある．図式的に表現すれば，図7.2.1のようにイメージされる
地域社会における計画間関係の個々のレベルで，図7.2.2のような要因連関の検討が考えられる．

!

調整と協働の計画へ

コミュニティ全体としての危機管理に関して，図7.2.1のように，計画間関係を問題視するという考え方は，2つの含意がある．
1つは，従来のコントロール・パラダイムでは「主体」は1つであり，計画間関係を上下の指令系統の問題としてしかみないため，この計画間の調整問題が認識できなかったということ，
したがってもう1つは，計画間関係を重視することは，コミュニティ内に複数の対応主体が，それぞれの計画をもって比較的自律的に動くことを認めようということである．それでは，いかなる条件が整うと，対応主体間の自律的な調整と協働が可能になるだろうか．これについて，避難所をめぐる資源調達システムを例にとって検討する．
まず第1に，このシステムを複雑にする要因として，時間的進行にともなって，はたすべき課題がつぎつぎと変わってしまうこと，したがって，その目標を達成するための構成要素も入れ替えねばならず，構成要素の出入りの激しいシステムになるという点である．この点について，時間軸に沿った構成要素群を大雑把にグルーピングしておくことが望ましい．
第2に，出入りの激しい諸要素をつなぐとき，少なくとも次の4点が必須であろう．
!

協定などによって，どの団体がどの避難所へ何を供給するかを定め，ある程度計画化すること（時間軸を考慮すること）．これによって各構成要素の初動速度を速めるという効果が望める．

"

当該計画にもとづく訓練をするさい，担当者同士が顔見知りになるような努力が必要であること（日常の「つきあい」が望ましい）．これは#にあげた現場の即決能力を高めるための技術といえる．

#

計画どおりにいかないときの（ほかの代替案を採用する）自由裁量の余地を

380

$

理論への歩み大きくもたせ，現場に即決能力を保証し，各避難所の自律性を高めること．
避難所の自律性を高めると，希少資源の奪い合い状態が懸念され，フィールド全体の対応の有効性が低下する危険があるが，この点については!の協定などで，ある程度緩和することが可能であろう．
#

いかなる役割分担の計画になっているのか，その全体像について，時系列的にみたすべてのシステムの構成要素に周知すること．現場に臨機応変の即決能力があっても，つぎはどうなるのか全体の流れを知らなければ，指示を待つことができるのみで，決定することはできない．これも"を保証するために必要な技術であるが，この指摘をする必要が生ずるのは，もっと根本的なところにある．それはコントロール・パラダイムがもっている問題である．
緊急時に合理的な意思決定が可能な単位はわずかであり，そこへ情報を集中させ，一元的なコントロールのもとに対応するというこの発想は，極端な比喩でいえば，住民を「口を開けてえさを待って鳴いているひな鳥」扱いしている．しかし，実際は，救援物資が余れば自発的に近隣の避難所と連絡を取り合って融通しあう合理的な意思決定者なのである．発想を転換する必要があるのだ．

この4点が満たされれば，次のようなイメージを描くことが可能である．ある地域に避難勧告が出された．その情報は対象地域の住民にたいしてだけではなく，「システム」の全構成要素に同時に伝達される．一定震度階以上の揺れを感じても，そのことが自動的に「警戒情報」となり，全構成要素に伝達されたとみなす．そこで，学校はただちに被害状況を確認し，受け入れ可能であれば開門・避難者用スペースの確保といった行動を開始し，応急物資の調達予定先に指定された業者などは，自分が担当する避難所へ即座に人員をはりつけ，刻々と変化する避難者数・需要の把握をしながら，水・食料を供給する．その他のシステムの構成要素も，「避難勧告」発令と同時に，協定にもとづき，最初期からある程度のところまで，要請や電話連絡を待たずに，自律的に動き出す．もし，自団体も被災して予定の行動がとれないときは，代替業者を自分で探す……．
災害時は情報処理能力や機動力など限りがあるので，さまざまな需要を，市を経由して頼んでいては，到着したころには必要なくなっているという時間的2

災害対応の危機管理計画

381ズレが生じてしまう．自律性に重点をおくことで，「必要な量を必要なときに」という方向へ近づけることが必要だろう．しかし，現場の自由裁量を増大させると，災害対策本部では，何がどうなっているのか最初期には数字が把握できない，現場優先なので避難所によって対応に差が出る，など行政側からみると問題もある．とりわけ災害救助法の適用できる被害が生じたかどうかの把握を待たずに始動するシステムであるため，対応財源の問題が小さくないと考えられるが，しかし，避難者はすでにいるのであり，財源がなんであろうと対応せざるをえないという点に留意すべきである．加えて，避難所運営のロジスティクスを現場に任せることで，行政の課業量が軽減され，例外的事態に対応すればよくなるというメリットもあるだろう．
このような現場の自由裁量の余地を大きくするシステムを構想するとき，なお留意しなければならない点として，つぎのようなものが考えられる．
まず，日中・夜間といった生活時間帯に合わせた現実的な単位で，1か所にしわ寄せがいかないように協力し合うしくみを考えなければならない．
1か所にしわ寄せがいくような構成を策定する考え方の背後には，対応する側と対応を受ける側とに二分する思想があると考えられるが，ここに無理があるといえる．
必要なのは，秩序だって自分たちの避難生活を調整し合うしくみなのではないか．
「助けるというのではなく，被災者同士，やれることをやろう」とある中学の生徒会で話し合ったというが，これである．もう1つの含意は，二分する思想にもとづいて命令系統を明確化した一元的な対応システムをつくると，それが壊れたら，「危機管理」の危機が生じるからである．
第2に，各拠点となる場所の情報発信能力を高めること．
1か所に大勢の避難者を集めるのは管理的発想にもとづいている．すなわち，状況把握の容易さと，限られた対応資源で実行するしかないため，対応する場所数を減らそうという考え方である．しかし，1か所に大勢集めることには，ある種の危険を増幅させることを思い出す必要がある．インフルエンザの流行，避難場所が二次災害に遭遇したときの被害，また大規模な避難場所は流言蜚語の発生しやすい環境でもある．比較的小さな単位でこの緊急時用のシステムが構想される必要があるだろう．ところが小さいと行政に気づいてもらえず，いつまでも置き去りになるという心配もある．そうした意味でも，情報発信能力を高める必要がある

382

$

理論への歩みだろう．現状では，いかなる組織的救援も状況把握なしには開始されないため，行政による情報収集を待つのではなく，どこで何がどうなっているかが行政に集まってしまうしくみが必要である．

!

おわりに―残された若干の論点―

本章では計画論に重点をおいたが，災害対応の危機管理を考える場合，なお，多くの論点が残っている．最後に，今まで省みられることのなかった若干の点について触れておく．

合意型危機という認知の形成
災害時には，緊急社会システムとよべる一時的な社会過程があるといわれているが，これも一種の危機管理システムとよぶことができる．いろいろと不備はあるものの，災害因に見舞われた社会がスムーズに緊急社会システムへ移行してくれれば，現状でも，それなりの対応をしてきたと思われる．第1のポイ
ントは，しかし，緊急社会システムへの移行は，必ずしも自動的ではないという点である．円滑に移行するためには以下の3点の条件が必要と考えられる．
!

災害因がコミュニティの外部に発生し，不可避と認知されること．

"

災害因がコミュニティの成員によって同定されやすいこと．

#

緊急に解決されなければならない問題がコミュニティワイドに生じていると認知されること．
この3点はクァランテリの指摘＊7の一部だが，いいかえれば，社会システムの内部に原因がなく，避けることもできずに，みんなで被ってしまったので，みんなで協力して対応しようという認知が必要だというわけである．これをクァランテリは「合意型の危機」というが，合意が得られないタイプでは，災害対応とは異なる別の対応が生じるか，あるいは，社会システム内部の「原因」とみなされた主体に，対応の責任をかぶせてしまうというわけである．
脆弱性アプローチ＊8からみれば，自然災害といえども社会側の選択の結果として存在するリスクでしかないが，この見方に従えば，そのような認知を生ま2

災害対応の危機管理計画

383

せないしかけが災害危機管理システムの作動条件になっていると考えることができる．たとえば阪神・淡路大震災時では，阪神高速道の倒壊について，当時，設計基準を超えた揺れであり，手抜き工事だったわけではない，だから倒壊など起こりうるはずもないと思っていた不可避の出来事だという主張をしていたが，しかし設計基準をどの程度の震度に耐えるようにするかは明らかに選択の問題であり，自ら選び取ったリスクである．そのことを私たちが認知してしまうと，「自然災害」の少なからぬ部分が「人為災害」として扱われるようになり，従来みられた緊急社会システムが登場しなくなることも考えられる．この，緊急対応システムの作動条件という点については，構成主義的な社会学の立場から，あるいは政治学からも検討が必要になるだろう．

リスク・コミュニケーションと意思決定
意思決定に必要な情報を明確にして，相手に届けるというのは，災害時に限らず当然のこととみなされているが，残されたポイントの第2は，対応主体間コミュニケーションを可能にするためにはどうしたらよいかという点である．
とりあえず，必要とされる情報を相手に伝えていないという様子を，避難勧告を発する警報システムで例示する．
予知を担当するシステムは「社会にとって安全か危険か」ではなく，ある自然現象が正常か異常かという判断に限定する傾向があるといえる．気象台の出す津波警報も，規定では「大きな災害を引き起こす可能性のあるもの」との言葉もあるが，予想される潮位が何!以上という客観的な基準も付いていて，この客観的基準が実質的な判断材料になっている．
さて，住民に避難勧告を出すかどうかは自治体の脅威認知にかかってくるが，「異常な兆候が近づいてくる」という情報は理解できるが，それがわがまちにとって避難の必要な被害をもたらすかどうかはわからない．それで実際の被害が報告されはじめるまで待ってしまう．つまり，避難勧告は事前の避難ではなく，すでに災害がはじまってから出る傾向があるといえる．
このように遅れぎみに避難勧告が出るにもかかわらず，住民は，なかなか腰をあげようとはしない．
「○○地区の沿岸住民は至急高台へ避難してください」といわれても，住民の初動は，避難ではなく情報収集の継続という傾向で

384

$

理論への歩みある．つまり，行政の伝える避難勧告は，命令・指示といったものになっておらず，住民にとっては判断材料の1つにしかなっていないと考えられる．もし，そうだとすれば，つまり，行政からのメッセージは「指示に従う人間」用に加工されているが，「評価して決定する」人間用の情報になっていないとすれば，行政も，住民も欲しい情報をもらえないシステムといえるわけである．
この例は，同一時期における「避難」という1種類の情報内容についてだが，被災後の生活情報の提供ということになれば，「被災者」が一様でないため，もっと複雑になるだろう．

唯一最善の対応システムはない
すでに紙幅も尽きたので，以下は箇条書きにとどめざるをえない．
!

全体として，危機対応を集権的に編成するか分権的に編成するかは，どちらも長短があり，優劣を決めることができないのは自明であるが，自治体のもつ地域防災計画は，県レベルか市町村レベルかを問わず，人口規模も関係なく，一様に集権的な計画である．

"

住民の情報照会行動に対応する計画をもつ自治体は少なく，災害弱者にたいする情報伝達も社会福祉協議会に依存するところが多い＊9．全体として自治体は，住民から行政へ向かう行動にたいする対応計画をもっていない．他
方，住民に情報連絡係を担当させる計画を用意している自治体は5割強に達し，行政情報を住民に伝えるパイプ役としての期待が高いが，そのための訓練はあまり実施されていない．つまり，対応主体の1つとしての住民との相互作用という視点が，危機対応の計画から欠落している．

#

静岡市のように，災害局面の進行によって本部体制を変えていくという災害過程に配慮した計画が必要である．これは，局面ごとの主要課題に多くの人員を当てるという考え方を基本に，本部のなかの「○○班」が，時間的進行にともなって追加されたり削除されたりする計画である．被災規模は東海地震で想定されている大きさに固定されていること，局面の変化は全市的に同一とはいかないだろうことがなお問題だが，こうした試みは高く評価したい．

2

災害対応の危機管理計画

385

災害対応を計画するさいにまず重要なのは，当該地域社会の構成要素である住民や企業，NPOなどとの具体的な協働を計画することになるのではないか．
計画に先立つ前提条件として，その町の住民は「指示を待つ住民」なのか「主体的に判断する住民」なのか，あるいは，対応主体なのか，対応すべき対象なのか，そのちがいでシステムの編成も大きく変える必要がある．その意味で唯一最善の対応システムは存在しないといえるだろう．

〔＊注〕1） Dynes,R.R. 1994!Community Emergency Planning” International Journal of Mass
Emergencies and Disasters, 12（2）．
2） 地域防災計画を時期で大別すれば，災害予防計画，応急対策計画，災害復旧計画の3区分になる．
3） 三上俊治ほか

1989「津波警報の伝達と避難対策−関東・東海地域沿岸の自治体調査」東京大学新聞研究所紀要（38）．
4） Quarantelli,E.L. 1977!Social Aspects of Disasters and Their Relevance to Pre-disaster
Planning” Disasters, 1.
5） Kreps,G.A. 1989!Future Directions in Disaster Research” International Journal of MassEmergencies and Disasters, 7（3）．
6） 野田隆 1990「前災害期における認知的組織連関に関する調査研究」名古屋工業大学
学報41.
7） Quarantelli,E.L. 1976!Community Conflict : Its Absence and Its Presence in Natural Disaster”
Mass Emergencies, 1.
8） 野田隆1997『災害と社会システム』恒星社厚生閣．

9） 野田隆 1998『震災後における自治体の防災対策の向上に関する調査研究』科研報告書（08610180）〔付記〕

本章は，野田隆 1997『災害と社会システム』恒星社厚生閣の第6章「災害対応を『計画する』ということ」に若干の加除の手を加えたものである．

（野田隆）