267

海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み

﹇３﹈

田中泰雄

たなか・やすお 神戸大学都市安全研究センター教授。
文部科学省に採択された神戸大学の教育改革プロジェク
ト「震災教育システムの開発と普及 ――
阪神淡路大震災の経験を活かして」では教育コンテンツの制作を統括している。災害文化の普及のために、「心に訴えるコンテンツ」の観点から活動に従事している。

本章では、神戸大学都市安全研究センターが国際的な防災活動のひとつとして実施している、Ｊ ＩＣＡ（ジャイカ）集団研修を紹介しますが、それと同時に、本集団研修の内容が、近年の世界における防災活動とどのような関係を持つかについて考察し、阪神淡路大震災を経験した神戸の高等教育・研究機関の国際的貢献として、今後どのような防災への取り組みが望ましいかについて考えてみます。

268

世界における二〇世紀末〜二一世紀での防災活動
二〇世紀末の一〇年間になにが起こったか

阪神淡路大震災は、二一世紀まであと五年の一九九五（平成七）年に発生しましたが、この二〇世紀末の一〇年間は、折しも日本の主導により国連決議として世界的に承認された「国際防災の一〇年ＩＤＮＤＲ（ International）」でした。しかもその防災一〇年の中間評価が、一九九四（平成六）年に日Decade for Natural Disaster Reduction

本の横浜で自然災害をテーマに世界防災会議として開催されました。まさにその約半年後に、あのような大震災が神戸で発生したことは非常に奇遇であると考えざるをえません。なお、国連は災害全般を対象とする国連世界防災会議を、阪神淡路大震災の一〇周年にあわせて、二〇〇五（平成一七）年一月に神戸で開催しましたが、その直前の二〇〇四（平成一六）年一二月に、またしてもスマトラ沖大地震・津波災害が発生したことも、災害の発生がたび重なる自然の偶然性に考えさせられます。

「国際防災の一〇年」の活動目標は、おもに防災に関する科学技術を発展させ、世界における自然災害による被害を減少させようとするものでした。日本や欧米のような先進国では、防災に対する国家および地方自治体の法的、組織的対応はある程度進んでいたため、防災科学技術の進展がさらに自然災害による被害を減少させるとの論理があったと考えられます。なお、阪神淡路大震災では、地域住民コミュニティによる人命救助の重要性が示されるなど、防災科学技術の進展のみならず、社会システム全体の防災対応能力の向上が重要であることを、日本自らが認識することとなりました。

ここで特筆すべきことは、本活動の中間評価として開催された横浜の世界防災会議では、「より安全な世界に海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み
269

向けての横浜戦略」と題するアクションプラン（ World Conference on Natural Disaster Reduction 1994）が横浜宣言として採択され、防災に対する事前対応の重要性が指摘・承認されていることです。本宣言では、自然災害の軽減のために科学技術的知識の国際的活用もアクションプランのひとつとして記載されていますが、宣言の最大優先項目として、過去には優先度が高かった災害時の緊急対応・援助より、事前に災害のリスク減少策をとる必要性が強調されています。宣言では、まず災害への対応策として、防災（プレベンション）、防災意識向上（アウェアネス）、減災（ミチゲーション）、災害援助（ディザスター・レスポンス）の四大要素の重要性が規定され、その上で、もはや災害援助（ディザスター・レスポンス）のみで災害の国際的な問題解決が不可能な事態となっており、災害の発生前（プロ・アクティブ）の対応を第一優先とすべきであると結論しています。

災害サイクル
図１

緊急対応期
救助期
救援期
（人道的援助 ）

災害間期（予防・計画 ）
復興期
災害前期（予知・避難 ）災害への国際的対応に対してなぜこのような事前対応の必要性が強現在までの災害発生の頻度と被害を考えるに認識されているのです。

向上に国際的支援が向けられていない現状が、横浜宣言のときにすで来の災害襲来が危惧される発展途上国の地域について、災害対応能力あり、災害発生後の復興過程での持続的な災害対応能力の向上や、将ついては、国際的資金援助の投下が緊急対応・支援に集中されがちで的援助がともすれば注目されすぎ、とくに発展途上国での災害対応に

害 発 生 後 の 災 害 緊 急 援 助（ デ ィ ザ ス タ ー・ レ ス ポ ン ス ）、すなわち人道

図１は、災害サイクルとして通常定義されるものですが、先の災害対応策の四大要素の位置関係において、災★発災

270450400350

疫病等災害件数
300250

風水害件数
200150

地震火山災害件数
10050

1900 年以降の災害件数
図２2 00 0 2005年
1990198019701960
1950
1940
19301920
1910
01900

調されてきたのか、その理由についても考察する必要があります。災害への事前対応の必要性については、本章の後半部においても再考察しますが、図２、３ に示すように、近年における自然災害発生数の増加とそれによる経済的被害の拡大がもっとも重要な要素と考えられます。

図２は一九〇〇年以降の災害件数の変化（ GUHA-SAPIR et al. 2004）

を 示 し た も の で、 図 か ら わ か る よ う に、 災 害 件 数 は 一 九 七 〇 年 以 降の 三 〇 年 間 で 飛 躍 的 な 増 加 傾 向 を 示 し て い ま す。 こ の 増 加 傾 向 の

大 き な 理 由 は、 一 九 七 〇 年 以 降 に こ の よ う な 国 際 的 な 災 害 デ ー タCenterの 収 集 機 関 で あ る、 米 国 海 外 災 害 援 助 室Ｏ Ｆ Ｄ Ａ（ Office for Foreign）や、 ベ ル ギ ー の 災 害 疫 学 研 究 所Ｃ Ｒ Ｅ Ｄ（Disaster Assistance）の設立によるデータ収集
for Research on the Epidemiology of Disaster

能力の充実があります。このように近年の災害件数の増加は、データ収集能力の向上とも考えられますが、データ収集数が比較的安定してきた一九九〇年以降も災害件数、とくに風水害による災害件数の増加は顕著です。地震火山災害の発生件数は比較的増加率が過去約三〇年で安定しているのに対して、風水害の増加率は顕著で、その増加原因

としては、世界的気候変動・温暖化の影響が考えられています。

図３は一九七五年～二〇〇五年までの三〇年間の自然災害による経海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み
271

済損失（ GUHA-SAPIR et al. 2004）を示したものですが、図によると、阪神淡路大震災による被害額（ 約一四兆円）や、ハリケーン・カタリーナなどの米国南部州での風水害による被害額が突出していることがわかります。二〇〇四年に発生したスマトラ沖大地震・津波災害も評価のうちにす。したがって、現在の状況で災害数と被害額が増加すると、国際間でと、自然災害が各国の経済に及ぼす影響は非常に大きいことがわかりまはいっていますが、被害金額の関係では先進国の大都市が災害を受けた

1975 ～ 2005 年の自然災害による経済損失対応である災害援助より優れているのです。

述するように、防災の事前対応の方が、はるかに経済効果が高く、事後災害援助に必要となる資金は枯渇する可能性があると考えられます。後

二〇〇ヵ国のうちの半数の国でＧＤＰは一兆円に満たないことを考える

スタン、イスラエルなどの国のＧＤＰに匹敵しており、さらに世界の約産額のランキングで比較すると、約四〇～四五位のシンガポール、パキ関わるまでとはいえません。しかしこれらの被害額を、世界の国内総生では三パーセント、米国では一パーセントと甚大ですが、国家の存亡に済へ与える影響としては、両国の国内総生産額（ＧＤＰ）の比率では日本災やハリケーン・カタリーナなどの被害額の約一四～一六兆円が国家経場合に、経済的損失が甚大になることが明白です。一方、阪神淡路大震

図３2005 年
2000
1995
1980
1985
1990
その年の最大の経済損失を生じた災害

カタリーナ・リタ災害
阪神淡路大震災250
現代 200のドル 150
換算
� 100
10億
ド 50ル
�
01975

272

Ｊ ＩＣＡ集団研修
発展途上国の大都市での地震災害軽減に向けて

神戸大学都市安全研究センターでは、二〇〇四（平成一六）年度より日本国際協力事業団（Ｊ ＩＣＡ）の兵庫支部であるＪ ＩＣＡ兵庫国際センターの協力を得て、二〇〇八（平成二〇）年度までの五年間、大都市での地震災害の軽減を目指して、「大都市地震災害軽減のための総合戦略」と題する集団研修を、発展途上国の災害関係者向けに実施しています。本研修では、発展途上国で地震災害の危険性がある世界の各都市から、地震災害の対応に関係する種々の機関から中堅の防災担当者を一〇名招聘し、約六週間にわたって阪神淡路大震災の現場である神戸で、地震防災に関する各種の教育を行うことで、発展途上国の大都市における将来の地震防災の専門家を育成しようとするものです。
ここで本研修の独自な取組みとしては、以下の二つをあげることができます。

ひとつは、地震防災の取組みの手法として、事前対応による都市地震災害の軽減を目指すが、その方法論として、都市安全研究センターが阪神淡路大震災以降の研究を通じて学んだ災害軽減のための三要素、すなわち、リスク・アセスメント、リスク・マネジメント、リスク・コミュニケーションからなる災害軽減策を研修すること。

そ の 二 は、 本 研 修 の 実 施 に 共 同 で 参 加 し て い る、 国 際 的 防 災 活 動 の Ｎ Ｇ Ｏ で あ る Ｅ Ｍ Ｉ（ Earthquake）の協力を得て、参加研修生のネットワークを活用し、発展途上国の都市間で防災に関するMegacities Initiatives

国際協力ネットワークを構築すること。

海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み
273

まず第一の特徴である災害軽減のための三要素ですが、図１の災害サイクルと同様に、災害発生の前後で必要な防災教育・研究のためのツールを時系列的に整理すると、図４のような分類が考えられます。災害発生前にはリスクを事前評価すること、すなわちリスク・アセスメントが必要ですし、災害発生時あるいは発生後には、災害対応の諸手段、すなわちリスク・マネジメントの各種ツールが必要であり、これらのリスク・アセスメントと神戸大学都市安全研究センターのモデル
図４

リスク ・マネジメント
リスク ・アセスメント

時間
リスク・コミュニケーション（情報伝達 ）で注意すべきことは、本研修では都市という非常に複雑な社会シス討する対象の災害要因と脆弱性との両方を評価することです。ここ

災害発生前のリスク評価に必要なことは、災害の種類に限らず、検ザ ー ド（ 災 害 ）× ヴ ァ ル ナ ラ ビ リ テ ィ（ 脆 弱 性 ）で 示 さ れ る よ う に、

ま ず リ ス ク・ ア セ ス メ ン ト で す が、 リ ス ク の 定 義 が リ ス ク ＝ ハ

コミュニケーションとはリ ス ク の ア セ ス メ ン ト、 マ ネ ジ メ ン ト、

ク・コミュニケーションをもう少しくわしく説明します。

ます。以下にリスク・アセスメント、リスク・マネジメント、リス

ではもう少し狭義の緊急対応や復旧・復興の範囲の活動を考えてい害の危険度評価や防災教育までも含めることもありますが、本定義えます。なお、リスク・マネジメントの定義については、事前の災などの、リスク・コミュニケーションの各ツールが必要であると考

リスク・マネジメントの各ツールを有効的に活用するには、災害発生前後を通じた防災教育や災害情報の共有

地震発生

274

テムの地震災害に対する脆弱性を検討しようとしていますので、都市を構成する社会基盤などのハード的な構成要素と、都市生活を構成する住民・経済産業などのソフト的な構成要素のそれぞれについて、リスクを評価する必要があります。すなわち、自然科学的ツールと社会科学的ツールの両方について検討が必要です。自然科学分

野では、たとえば発生地震の規模推定のための地震・地質学、地震動増幅予測のための地震地盤工学、ライフライン施設の耐震工学などの各分野の最新ツールを研修します。一方、社会科学分野では社会基盤施設や地域産業の経済的損失予測のための経済・情報学などを研修します。

次にリスク・マネジメントですが、本分野では緊急対応や救命活動といった災害発生直後に必要な災害対応から、復旧・復興というように中期・長期の視野で必要な災害からの回復過程や将来のより安全で安心なまちづくりに必要なツールを研修します。具体的には、自然科学分野としては救命医療と救助体制や災害医療、さらには災害時の緊急対応を迅速に実施するための行政の災害対応組織や防災センターの機能などを研修します。また、甚大な災害の経験者に発生する心の健康の問題や精神的ケアも研修が必要です。社会科学分野では地域コミュニティの復興やまちづくり、地域産業の復興や行政による支援施策などに関する研修が必要です。また地震に強い住居環境を構築するための、建築物の耐震性の検討と建築基準法の整備と実社会での適用についての研修も必要となります。

リスク・コミュニケーションでは、地域社会や教育機関での防災教育を通して、都市社会を構成するさまざまなグループ・個人が、日ごろから災害対応への心構えを育むためのツールの研修や、災害時には災害情報などを市民・行政が共有し、避難行動や災害支援、さらには復旧・復興を円滑に行うための情報伝達ツールを研修します。リスク・コミュニケーションで研修する内容は、災害の事前・事後を通じて、恒常的に社会に適用することが重要です。研修では、わが国が得意とする情報技術を活用した、シミュレーションによる防災教育や情報共有についても学びますが、以下の国際協力についても重点的に研修します。

すなわち発展途上国からの参加が基礎となる本研修プログラムでは、研修生の出身国の多くが自国の災害対応能力向上のために、国際的支援機関との連携と支援が必要となります。たとえば国連関係機関では国連開発計画（ＵＮＤＰ）などの組織や、援助機関としては世界銀行（ World Bank）などからの支援が非常に重要となります。
このため、研修では災害軽減のための国際協力・支援の政策や仕組み、とくにＮＧＯの活動を通じた国際機関・国・地方自治体・地域社会との連携の方法についても研修します。このような研修から、本研修プログラムが第二の目標とする、発展途上国の都市間で防災に関する国際協力ネットワークが構築できると考えています。各研修生はそれぞれの国の所属組織から派遣されていますが、帰国後の各個人の防災活動を支援するには、各所属機関・国を通じた支援の他に、研修生のグループおよび国際的ＮＧＯのＥＭＩのネットワークを通じた支援が非常考察したいと考えます。先述のように二〇世紀末の国際的防災の組織としては、日本が主導的役割をはたした

ここでは、二一世紀にはいってから国際社会が議論し、合意形成をすすめている、災害軽減のあり方についてに効果的であると考えられます。
海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み認）の方向に変化させたと考えられます。ての再検討に加えて、わが国では阪神淡路大震災の経験が「減災」という事前対応（あるいは被害を限度を限って容以上みてきたような一連のパラダイム・シフトは、世界的な自然災害の増加に対する国際協力のあり方につい国際的防災活動のパラダイム・シフト

二一世紀における世界の防災活動275276「国際防災の一〇年ＩＤＮＤＲ」の事務組織が自然災害の軽減に活動していましたが、二一世紀以降の災害軽減活動では対象とする災害を自然災害に限らず、事故やテロなどの人為災害も含む、広範囲な災害を撲滅しようとする方針とされます。このため、新しい組織として国連国際防災戦略ＵＮＩＳＤＲ（ UN International Strategy for）の新設が一九九九年の国連総会で承認されました。
Disaster Reduction

新設された国連国際防災戦略Ｕ ＮＩＳＤＲ が、二一世紀における災害軽減の基本政策を具体的に世界に示し）に集約されたといえます。この兵庫行動枠ＨＦＡの最大の特徴は、World Conference on Disaster Reduction 2005

たのは、二〇〇五年の神戸での国連世界防災会議で採択された「兵庫行動枠組ＨＦＡ（ Hyogo Frame of Action）」（

災害の軽減をその他の地球規模の問題、たとえば貧困、持続的社会、環境、女性等弱者問題などと連携して解決しようとする姿勢にあります。兵庫行動枠組の実施期間としては二〇〇五年～二〇一五年までの一〇年間を設定していますが、最終年となる二〇一五年は国連参加国の総意の下に作成された、二一世紀の国際的課題を解決するための具体的行動計画である「ミレニアム開発計画ＭＤＧｓ（ Millennium Development Goals）」（国連開発計画）の最終年と重なります。なお「ミレニアム開発計画ＭＤＧｓ 」は二〇〇〇年九月の国連総会で承認された、平和と安全、開発と貧困、環境などの問題解決を目指した「ミレニアム宣言」を受け、二〇一五年までに国際社会が達成すべき八つの目標と、一八のターゲット、四八の指標をかかげたものです。

洪水や地震などで毎年世界の各地で非常に多くの人びとが苦しんでいますが、もっとも災害の影響を受けやすいのは、開発途上国であり、多くの最貧国です。しかも、それらの国々でも、貧困層や弱者が災害による影響をもっとも受けやすく、また災害により新たな貧困層や、弱者が生まれる結果となっています。このように災害による被害の軽減と、貧困やその他の社会的問題の解決とは切り離して考えられないという理念が二一世紀に入って確立されたと考えられます。

海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み
277

国際防災活動への新たな動き

国連国際防災戦略ＵＮＩＳＤＲの新たな動きとして、国際防災に関する新たなプラットフォームとして、「災害リスク軽減への国際プラットフォームＧＰＤＲＲ（ Global Platform for Disaster Risk Reduction）」の設立総会が、二〇〇七年六月にジュネーブにおいて開催されました。本プラットフォーム設立総会の冒頭演説でも、防災へ事前対応投資と事後の被害復旧費と比較すると、その費用対効果は一対四であり、約四分の一の投資で被害を軽減できるという米国連邦危機管理庁ＦＥＭＡ（ Federal Emergency Management Agency）の研究成果が引用されています。

本プラットフォームでは、国際的防災活動に関わるさまざまな国連機関、各種組織の協力の下、世界の国々において事前対応による防災対応能力の強化を図ろうとするものです。ここでも「兵庫行動枠組ＨＦＡ」が防災活動を具現化するための基本計画として用いられています。本プラットフォームの創設により、これまでは個別に活動が行われていた、医療（たとえば赤十字やＷＨＯ）、教育（たとえばユネスコ）、環境や気候変動や、その他開発や金融援助に関する諸機関がひとつの連携組織の下に、国際的な防災への取組みを考えるというものです。また、世界の防災を検討するための緊急課題として、ひとつは気候変動、他のひとつは都市集中による災害リスクの増加が主要テーマとして取り上げられています。今、世界は気候変動による災害増加を現実問題として受けとめ、また発展途上国における無計画な都市の膨張が災害に対する危険度を増加している現実を、真剣に検討しようとするものです。

278

われわれは国際的防災にどう取り組むべきか？

本章では、二〇世紀末から二一世紀に時代が変化する過程で、国際的な防災の取り組み方がどのように変化し、防災対応能力の向上に向けての事前対応が基本であることを述べてきました。さらに、災害軽減の問題は防災関係のみならず、貧困解決や、持続的社会と開発など、今の地球が抱える多くの課題と連動して取り組むべきであるとの国際認識が確立されてきたことを述べました。

このような情勢のもとで、阪神淡路大震災を経験した神戸大学などの高等教育機関がどのようにこの問題に取り組むべきかを真摯に考える必要があります。都市安全研究センターのＪ ＩＣＡ研修の箇所で述べましたように、災害軽減策を具現化するためのツールを災害の時間経過の各フェーズに区分して、防災関係者に研修を行うことは非常に重要ではないかと考えています。しかしながら、これらのツールは自然科学的分野や社会科学的分野など、非常に多分野の防災関係者の協力が必要ですし、さらに防災以外の関係分野の取組みも反映する必要があります。また研修の講師についても、大学研究者のみならず、それらを地域社会に広め、実践している方々の知識・経験も非常に重要です。

事前対応による防災対応能力の向上には、社会を構成する多彩な人びとや組織に対し、防災教育を行うことは非常に有効と考えられます。しかしながら、前段で述べたような広範囲な内容で防災研修を行うことは、ひとつの機関のみでは到底無理な課題です。このような取組みについて、より多くの関係者が協力して、組織的な防災の研修を行える仕組みについて、今後も議論を重ねる必要が高いと考えられます。

海外の災害関係者の教育と災害軽減の枠組み279）
http://www.undp.or.jp/aboutundp/mdg/

◉参考文献
――
国連開発計画（ＵＮＤＰ） 二〇〇〇「ミレニアム開発目標（ Millennium Development Goals: MDGs）」（ＵＮＩＳＤＲのウェブ
サイト

GUHA-SAPIR., D. HARGITT, D. HOYOIS, Ph., 2004. Thirty years of natural disasters 1974-2003: The numbers, Presses（ http://www.em-dat.net/publications.htm）
Universitaires de Louvain: Louvain-la Neuve

World Conference on Disaster Reduction, January 2005, Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the resilience of（ HFA） , 18 to 22 January 2005 in Kobe, Hyogo, Japan（ＵＮＩＳＤＲのウェブサイト
nations and communities to disasters）
http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm

World Conference on Natural Disaster Reduction, May 1994, Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World,（ＵＮＩＳＤＲ
Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation, Yokohama, Japan, 23-27, May 1994のウェブサイト）
http://www.unisdr.org/eng/about_isdr/bd-yokohama-strat-eng.htm