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ライフラインの緊急対応と復旧作業

2 都市ガスの緊急対応と復旧作業!

はじめに

現代は都市の時代である．すでにわが国では総人口の4分の3以上が市部に居住しているにもかかわらず，強い吸引力をもつ都市は今なお郡部から人びとを引き寄せ，さらなる拡大を続けている．雇用機会の多さ，高い生活水準，匿名性の高い人間関係，豊かな情報と物資といった条件は国内のみならず国外の人びとさえも魅惑してやまない．だがこれらの都市を都市たらしめる人口や社会資本の集積は，災害における破壊効率を高め被害を増幅する要因となる．1995
年1月17日未明，兵庫県南部を襲った大地震，いわゆる阪神・淡路大震災は神戸市，芦屋市，西宮市を中心とする人口密集地域を直撃した都市直下型地震であり，皮肉にも現代都市において巨大地震が発生した場合に生じる災害の種類と規模を象徴的に示すこととなった．現代都市における巨大な施設や建築物とくらべれば，それらに血管のごとく張り巡らされている各種「ライフライン」が人びとの注意を引くことはほとんどない．だがそれらもまた都市ハードウエ
アの重要な要素であることはいうまでもない．今回の震災は各種ライフラインに甚大な被害を与え，一元的に管理された都市ライフラインの構造的弱点を改めて見せつけた．本章では文字どおり都市の生命線ともいうべきライフラインが，震災によっていかなる被害を受け，それがどのように復旧されていったかについて，都市ガスに焦点を定め，電力の復旧と比較しながら時系列的に記述してゆくことにしよう．

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地震による被害状況

本論に入るまえに，まず今回の地震で被ったガス関連施設の被害状況を概観しておくことにしよう．兵庫県南部地震はマグニチュード7.2という極めて大2

都市ガスの緊急対応と復旧作業

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きな地震であったにもかかわらず，ガス製造施設と高圧導管に被害は見られなかった．これらの施設が被害を免れたのは基幹施設として高度な耐震技術が施されているためであるが，ガス製造施設が姫路と泉北工業地帯にあり，地震の直撃を免れたこととも関係があろう．つぎに中圧導管であるが，この被害も比較的僅少であった．中圧導管の被害は導管そのものの被害が17件，バルブ継手部分の被害が89件である．中圧導管そのものの被害は1962（昭和37）年以前に導入された導管に集中したが，そのほとんどは低品位な溶接（非裏波溶接）部分の亀裂によるものであった．他方，継手の被害はドレッサー継手，フランジの緩みによるものである．最後に低圧導管であるが，今回の震災では被害はここに集中した．低圧導管は被災地の地下に毛細血管のように張り巡らされており，各家庭に直接ガスを供給する導管である．当然のことながら高圧導管，低圧導管と比較して構造的にかなり脆弱であり，家屋の半壊，全壊によって被害を受けることが多かった．低圧導管のなかでも全体的に直径が100!以上の本管には被害が少なく，100!以下の支管には被害が多いという差が見られたが，本管・支管とも1975（昭和50）年以降に導入された耐振性のある導管の被害は少なく，とりわけ最大4"の横ずれにも耐えるという最新式のポリエチレン管の被害はゼロであった．低圧導管の被害状況はつぎのとおりである．本支管：5,190件，供 給 管：6,184件，内 管：1万5,085件，合 計2万6,459件 で あ る．こ の数字からも導管が家庭に近づくにつれて被害件数が増大していることが読み取れるだろう．これらの被害によって最終的に85万7,400戸のガス供給が停止され，復旧に84日を要した．その内訳は2次災害防止のための供給停止によるものが83万4,000戸，ガス導管への差水による供給停止が2万3,400戸であった．

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発災と初動

現在の技術で地震を予知することは極めて困難であり，事前に警報を発令したり安全な場所への避難を勧告することはほとんど不可能といってよい．したがって救援部隊の出動は地震発生以後になるから，どうしても初動に遅れが生じる．ライフライン事業者にしても事情は同じで，しかも救援部隊のように災害に備えての組織を常置しているわけではないから，どうしても初動に遅れが190!

ライフラインの緊急対応と復旧作業生じる．それゆえ突発的災害にさいしては対策本部の迅速な立ち上げが，復旧および2次災害の防止にとって極めて重要な課題となる．
大阪ガスでは情報収集・指令センターである大阪ガス本社内の中央司令室に，無線通信網によるコンピュータ・ネットワーク（ACEネット）をつうじてさまざまな情報を集め，ガスの供給システムを監視している．1995年1月17日，地震発生から6分後の5時52分には，ここに「地震対策本部」が設置され指令室長が本部長代行に就任した．大阪ガスには震度5以上の地震が発生した場合，男性社員はその時点ですぐに出社せねばならないという「自動出社」の規定があり，地震が発生した当日の夕方までに約4分の3の社員が出社した．これは初動の遅れを批判された兵庫県内の各自治体と比較した場合，はるかに迅速な動きであると評価されよう．しかしながらほかのライフライン事業者，とりわけ電力会社のそれと比較した場合，大阪ガスの初動には若干の遅れを感じる．
関西電力では夜間でも電力需要があるため，各電力所・変電所には数名の社員が24時間体制で電力設備の監視と制御を行っている．それゆえ発災後，即座に情報の収集と設備の復旧に取りかかることが可能である．たとえば今回の震災でもっとも大きな被害を受けた神戸電力所では，これら当直の社員に加え，電力所近くの社宅に待機していた社員4名が地震発生後直ちに電力所にかけつけ，精力的に設備の点検および情報の収集・発信に取り組んだ．彼らの素早い対応が，その後の復旧作業に大いに役立ったことはいうまでもない．
だが電力所や変電所に当たる設備をもたない大阪ガスでは，当然のことながらこのような体制になっておらず，夜間に発生した突発的災害については，直ちに情報収集や復旧に取り組むことができない．しかも先に述べた自動出社規定も，旧防災マニュアルでは，神戸ブロックに住んでいる社員は全員がいったん兵庫事業本部に集合することになっていたため，社員が近くの支店・営業所にかけつけ復旧に当たることができなかった．また住居と店舗が接近しており，その点で機動力を有する大阪ガスの指定工事会社やサービスショップも地震によって何らかの被害を受け，かつ大阪ガスからは「それぞれが適宜客に対応するように」との指示しかなかったため，震災当日は社屋や設備の点検および片づけ以外，これといった活動はしていない．もちろん伊丹・川西市をエリアとするサービスショップのように比較的被害の軽かった地域のサービスショップ

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では，発災後，社員たちが自転車に乗って地元住民から連絡のあったガス漏れ現場に出かけ，ガス漏れ箇所にロープを張り巡らせたりペイントでマークしたりしながら，付近の住民に火気を使用しないこと，安全な場所に避難することを勧告してまわるといった機敏な対応がみられた．しかし彼らにしても復旧作業に関してはすべて大阪ガスの指示に従わねばならず，独自の判断で地面を掘り返したりバルブを閉止したりできるわけではないから，地震から4日目に大阪ガスから「すべての家庭のガス栓を閉止」するよう指示が出るまで実質的な復旧活動は何も行っていない．

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ガス供給の停止

ブロック遮断の遅れ
地震の発生により設置された地震対策本部が最初に直面した困難な課題は地震発生後，どの地域のガス供給を停止するかであった．今回の地震で最初に供給が停止されたのは神戸第2，第3ブロックであり，停止時刻は地震が発生してから6時間4分後の午前11時50分のことであった．一部の研究者やマスコミによって批判されたように，この決定が「遅かった」のか，それとも妥当なものであったのかを素人が判断することはむずかしい．しかし通産省資源エネルギー庁のガス地震対策調査会報告書の，「地震計が30カイン以上の速度を感知した地域では，ガス設備を確認し，安全性が確認されないかぎりガス供給を速やかに停止する」という提言が事実上の業界基準となっており＊1，他方，地震直後，神戸市中央区の地震計が速度99カインを記録し，しかもその事実を大阪ガス自身が確認していたことから判断すれば（『京都新聞』1995年2月24日），実際にガス遮断の決定は遅れたと考えることができよう．
なぜこのような判断の遅れが生じたのか．そもそもガス漏れ通報が殺到しているなか，どうして即座にガスの供給を停止しないのか一般の人びとには理解できないのであるが，じつはそこにはコストと安全という問題が潜んでいる．
震災以前における大阪ガスの考え方は「自動的にすべての供給を停止するのではなく，被害状況に応じて危険と思われる地域のみ手動で供給を停止すればよい」というものであり，東京ガスが導入しているようなガス供給自動停止装置

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ライフラインの緊急対応と復旧作業（SIセンサーシステム）の導入には消極的であった．SIセンサーとは同期0.1−2.5秒の応答速度の平均値を計算し，その値が30カインを超えると自動的にガスの供給を停止する装置である．大阪ガスがこのシステムの導入に消極的であったのは，端的にいえば「できるだけガスの供給を停止したくなかった」からである．というのもガスの場合は電力とは異なり，いったん供給を停止すれば，再開に当たりサービスショップ店員の立ち会いのもとガス漏れ検査，燃焼テストが必要となり，それには膨大な人手と日数が必要となる．自動供給停止システ
ムを導入した場合，導管そのほかにまったく被害がない場合でも，ある一定の加速度を感知すればガスの供給が遮断されてしまうし，場合によってはシステ
ムの誤作動で供給が停止してしまうこともある．その場合，ガスの供給再開には相当な費用が必要となるが，当然のことながらその費用はすべて大阪ガスが負担せねばならない．
このことはまたガス導管の交換についても当てはまる．さきに述べたように今回の震災では低圧導管に被害が集中したが，伸縮性のあるポリエチレン管の被害は皆無であった．ゆえに低圧導管をすべてポリエチレン管に交換すれば，ガス導管の安全性はかなり高まると考えられる．京都大学防災研究所の亀田弘行が指摘するように「もし費用を度外視すれば，現在の技術で大地震に耐えうるガス供給システムを構築することは可能」であろう（『読売新聞』東京本社版．しかし現時点で1万1,000"におよぶ「ネジ継手管」が残って1995年3月28日）
おり，これをすべて「ポリエチレン管」と「メカニカル継手」におき換えるとすれば3,300億円の費用がかかる．問題は誰がこのコストを負担するかである．
「ガス料金の大幅な値上げを認めるなら早急に旧式のガス導管をポリエチレン管に交換するが，認めないならできない」というのが大阪ガスの基本的姿勢である．安全にたいしてどこまでコストを負担するかが，ガス会社のみならずユーザーにも問われているといえよう．

情報収集の遅れ「関西には大地震は来ない」という思い込みが蔓延しており，自治体においてさえ「来るか来ないかわからないものにコストは負担できない」という論理がまかりとおっていた関西において，企業が防災対策の推進に消極的であった

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都市ガスの緊急対応と復旧作業

193のは理解できる．しかしながら，それではなぜ大阪ガスは彼らの論理に従って，「被害状況に応じた供給停止」を速やかに実行しなかったのだろう．この場合「しなかった」という表現は適切ではない．なぜならしなかったのではなくて，実行しようにもできなかったからである．供給停止を決断するには被害状況に関する正確な情報が必要である．ところが今回のような大地震では被害箇所が多すぎて情報が集約できず，個別的な供給停止の判断ができなかったのである．
客の電話通報ではガス漏れが生じていることはわかっても，どの程度の漏出であるか判断できない．もちろんこれに上述の出社体制の不備や電話回線の不通という事態が，そしてガス漏れ現場への直行を阻止する道路の大渋滞や家屋の倒壊が情報収集の困難さに拍車をかけたことはいうまでもない．しかし，たとえ被害の軽かった指定工事会社やサービスショップの社員を動員したとしても，2万6,565件もの導管が破損した今回のような震災では，個別的な供給停止に結びつく正確な情報を早急に収集することは不可能であったろう．とすれば被害状況の判断は何らかの情報をもとに推測するしかないと考えられるが，大阪ガスでは東京ガスのような地震被害情報処理システム（SIGNAL）が導入されていなかった．
SIGNALとは1994年6月に東京ガスが東大生産技術研究所と共同で開発したもので，地震発生時にガス供給停止の必要性を的確に判断するため，リアルタイムにガス導管などの被害を推定するシステムである．今回の震災では，復旧体制の確立に当たって被害情報の迅速な収集が極めて重要であり，かつ広範囲にわたって被災した場合，人為的なやり方でそれを行うのは不可能であることがあきらかになった．それゆえにこそ大阪ガスも震災後，SIセンサーおよび被害情報処理システムの全面的導入へと方針を転換し，一定以上の地震の場合，ガス供給を即時停止するよう遮断に関する意思決定をマニュアル化したのである＊2.

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復旧工事供給停止が決定されてからは，ガス漏れ箇所の修理と供給継続地域の監視を焦点として復旧活動が開始された．1月18日，大阪ガス地震対策本部は日本ガ194%

ライフラインの緊急対応と復旧作業

ス協会に応援を要請，ピーク時には全国155ガス事業者・1団体から3,712名が派遣され，大阪ガス，関連工事会社，サービスショップの6,000名と併せて合計9,700余名による復旧活動が開始された．ガス業界では甚大な被害により供給停止が広範囲にわたった場合，日本ガス協会を中心としたガス事業者間での相互応援体制が確立されており，今回の応援もこのシステムに沿って行われたものである．もちろん復旧活動の主力は大阪ガス・指定工事会社・サービスシ
ョップの従業員で構成される復旧部隊であり，これらの関連会社は緊急時においてガス器具メーカーをも含め，大阪ガスの指示によって行動することを原則としている．
ガスの復旧工事が開始されたのは地震から5日目の1月21日であった．地震直後に復旧工事に取りかからないのは，ガスの場合，供給を停止したとしてもガス導管にはガスが残存し，末端でのガスの噴出が完全に止まるまでに2−3日かかるからである．ガスの復旧は基本的に上流から下流へ，すなわち製造所から高圧導管，中圧導管，低圧導管，家庭用配管という順序で進んでゆく．今回の震災では製造所と高圧導管には被害がなかったので，まず中圧導管の点検・修理を行い（2月24日復旧完了），つぎに低圧導管，家庭用配管の修理・点検を行い，最後に1戸ずつ点検・修理・点火および燃焼テストを実施し，安全を確認してから供給を再開するという手順で行われた（4月11日復旧完了）．地理的にみれば，すでに述べたように大阪ガスは泉北工業地帯と姫路市の臨海部にガスの製造基地があり，ここで液化天然ガス（LNG）が気化され，高圧管をとおって中圧管，低圧管，さらには家庭へと供給されている．そこで一方は明石から神戸へむけて，もう一方は宝塚，西宮から芦屋，神戸へむけて復旧工事が進められていった．なお中圧供給を行っている施設に関しては，公共性，緊急性の高い病院，ごみ焼却場，斎場などを優先して供給を開始した．
このような復旧工事を進める一方で，大阪ガスは被災者にたいするさまざまな救援活動を行った．それらのうちとくにガスのバックアップと関連する活動
としては，!病院や医院，学校，幼稚園，老人ホーム，火葬場などへの移動式
ガス発生設備，LPガス，カセットコンロなどの提供．"一般市民へのカセッ
トコンロの提供（17万8,000台のカセットコンロと117万1,000本のボンベ）．#仮設
風呂・仮設シャワーの設置（大阪ガス敷地内や避難所に30か所）．$仮設住宅へ

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都市ガスの緊急対応と復旧作業

195のLPG供給の4つがあげられる．

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ガスの復旧は遅れたか

阪神・淡路大震災では，発災後ガスの供給が停止されてから，供給可能なすべての家屋に供給が再開されるまで84日を要した．その復旧速度は，過去の震災におけるガスの復旧と比較して決して遅いものではない．しかしながら給電可能な家屋への給電再開が，発災後わずか6日間で完了した電力の復旧とくらべると，どうしても復旧時間の遅れが際立ってしまう．
なぜガスの復旧には時間がかかるのか．その原因は何といっても空中に張り巡らされた架空線による供給と地下に埋設された導管による供給という供給形態のちがいに求められよう．架空線の場合，送電線は地中化されているわけではないから目視による被害状況の確認が可能である．また架空線に異常がある
場合，即座に送電が停止するとともに継電器から異常を知らせる情報が，制御所と営業所に送られてくるので異常箇所の特定も容易である．もちろん工事のために道路を掘り返す必要もない．また電力の場合，復旧のための工事も簡単で，仮復旧の応急修理としては基本的に被害箇所をつなぎなおすだけでよい．
最後に架空線による給電は送電ルートの多重化が容易であり，それは送電線にトラブルが発生した場合，その部分を迂回して送電することを可能とする．今回の震災でも被災したルートを切り離しての切り替え送電は，早急な給電再開に絶大な効果を発揮した．
ところがガスの場合は地下に埋設されたガス導管による供給という形態を取るので，復旧作業はいちじるしく困難である．まず被害箇所の特定であるが，導管がいちじるしく破損してガスが地上に吹き出し，陽炎が立っているような状況であれば即座に特定できるが，わずかな漏れである場合は逐一地中にガス漏れ探知器を挿入し確認しなければならない．またガスの場合，たとえわずかな漏れであっても滞留すれば引火爆発する危険があるため，小さな破損であっても導管そのものの交換が必要となる．電力のように「仮復旧・応急修理」で済ますことができないのである．つぎにガス導管はそのほとんどが地中に埋設されているので，修理のために地面を掘り返さなければならない．それゆえ作

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ライフラインの緊急対応と復旧作業業を開始するにはがれきや倒壊家屋の撤去が必要であるが，今回の震災では倒壊家屋とがれきの量が多すぎて撤去作業が進まず，そのぶん復旧にも遅れが生じた．また震災後の大渋滞のなか，道路を掘り返しての工事はさらに渋滞を悪化させ，資機材の搬入や作業人員の到着を遅らせるという悪循環を生じさせた．
これ以外にも電力の場合には考えられないガス導管への差水という事態が復旧を遅らせる要因となった．すなわちガス導管と並行して埋設されている水道管から漏れた水や，地下水・土砂，海に近い所では海水がガス導管に流れ込み，結果としてガス導管の修理は導管内の水抜きからはじめることを余儀なくされたのである．
以上のような条件的要因に加え，復旧作業の進め方に関する人的システムのあり方によっても復旧に若干の遅れが生じた．ガスの復旧工事は，まず大阪ガス本社・指定工事会社・全国のガス会社からの応援部隊で構成される「修繕隊」がガス導管の修理を行い，それからサービスショップの店員で構成される「開栓隊」がガス漏れチェックをしながら開栓するという手順で行われた．ところがガス導管の修繕に時間がかかり，その間「開栓隊」のメンバー（川西・尼崎・西宮営業センターで合計約2,000人）は1日中，自動車のなかで待機する日が何日もあったという．これにたいし修繕隊としてガス導管の修復に携わったメンバーは，復旧工事は予期せぬ出来事の連続で，通常の埋設工事のように工事終了予定時刻を正確に予測することなど不可能であると主張する．たしかにそのとおりで，導管の被害状況などは実際に掘り出してみないとわからないことも多い．ちなみに東京ガスでは「地震時ガス導管復旧支援システム」なるものを開発している．これは前述の地震情報被害処理システム（SIGNAL）から推定される地域ごとのガス導管被害数にもとづき，地震発生直後の復旧計画や復旧工程，所要要員などの策定を効率的に行うものである．大阪ガスとしても今後このようなシステムの開発が必要であろう．

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おわりに

震災にたいするもっとも重要な防災対策は「地震に耐えられるよう設備を強化」することと，「2次災害を最小限にとどめるための体制（人的システム）」を

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都市ガスの緊急対応と復旧作業

197構築することであろう．現在の地震予知技術では正確な予知が不可能である以
上，ライフライン事業者としては設備の耐震化を図り，かつ防災組織を整備して地震を待ち受けるしかない．震災後，大阪ガスも従来の防災対策の不備を入念に検討し，新たな対策を導入した．それらは!ガス導管の強化に関するもの，"遮断システムに関するもの，#情報処理および通信システムに関するもの，$初動と遮断に関する規定の変更・新設の4つに大別されよう＊3．このうち!と"が設備のハードウエアに関する防災対策であり，#と$が人的システム上の防災対策であるといえる＊4．これらの防災対策の導入により，災害にたいする大阪ガスの対応能力がより一層高められたことはいうまでもない．
最後に，本章では復旧の現場で個々の作業員が直面した問題や具体的行動についてはほとんどふれなかった．そのため読者は防災マニュアルに沿って整然とガスの復旧が行われたかのような印象を受けるかもしれない．しかし実際の現場では予期せぬ出来事の連続で相当な混乱が生じていたのである．しかしこのような困難な状況のなかで，懸命に復旧と取り組んだ人びとは一人ひとりがアイデアを出し合い，つぎつぎと困難な問題を乗り越えていった．今回の震災のような，いわゆる「想定を超えた」大災害においては，事前のマニュアルでは対応できないことも多い．そのような状況下で真に必要とされるのは社員一人ひとりの柔軟で機敏な対応能力であろう．しかしながら企業も研究者もややもすれば結果のみに注目し，復旧の過程で発揮されたユニークな発想や機転のきいた対応については看過してしまいがちである．その一部は復旧に当たった社員の声として報告書に記載されているが，体系だてて整理・分析されたものは存在しない．大阪ガスをはじめとするライフライン事業者がより「高度に準備された社会システム」へ脱皮するためにも，この種の知恵と知識のストック化を要請したい．

〔＊注〕
1） この提言は1996（平成8）年度の検討会で「SI値が六十カインを超えた場合には，直ちにガス供給を停止する体制を整える」ように修正された．30カインで停止させると，発災後も問題なく供給を続行していた大阪市内などでもガスを止めることに

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ライフラインの緊急対応と復旧作業なり，復旧期間がさらに長引くと考えられるためである（『読売新聞』1996年1月4日）．
2） 地震被害情報処理システムについては大阪ガスでも同様のシステムを開発中であり，すでにパイロット版は完成している（大阪ガス復興推進室長池島賢治氏）．また震災後，大阪ガスは一定規模以上の地震が発生した場合，ガス供給を即時停止する規則を設け，1996（平成8）年度の防災訓練では，この規則に従い，大規模な地震が発生したという想定のもとで，当該地域の5ブロック，約50万戸への供給停止が20分で決定された．
3） 新たに導入された防災対策のうち，!に関するものとしては，ポリエチレン管とメカニカル継手の普及促進，中圧管による直接供給の増加，"に関しては，低圧導管3,000か所への感震自動遮断システムの導入，中圧制圧器300か所への無線監視装
置導入，ガス供給自動遮断装置の導入，遠隔遮断システムの導入，新型マイコンメーターの導入，供給ブロックの細分化，#に関しては地震被害情報処理システムの導入，復旧活動を支援する情報処理システムの導入，マップシステムの充実，通信システムの多重化，$に関しては，中央司令サブセンターの新設，自動出社制度の見なおし，臨時供給隊の新設，供給遮断に関する意思決定のマニュアル化などがあげられる．
4） #はコンピューター・ネットワークをつうじての情報収集とその解析という形態をとるので，設備上の革新という側面を含むが，その目的はあくまでも遮断や復旧計画に関する意思決定の支援にあり，その意味では人的システムに関する防災対策であるといえよう．

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廣井脩 1995「阪神・淡路大震災と災害情報」『東京大学社会情報研究所調査研究紀
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（赤坂真人）