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地方自治体と被災者

1 地方自治体の対応と住民!

地方自治体と住民大災害が，日常生活の円滑な営みを停止させてしまうことはいうまでもない．
しかし，その後，いかにして被災者を救助し，被災地を復興させていくかについては，さまざまな選択肢があり，また議論もあるはずである．
ところが，阪神・淡路大震災が起こったとき，マスコミや学者，知識人を中心に一様に出てきた議論は，国や県，市のような地方自治体の対応の遅さにたいする批判だった．あるいは，震災前からの防災対策の不在が，不必要に被害を広げたという意見であった＊1．これにたいして，民間のボランティア活動は高く評価され，「純粋な若者」が被災者を支援するというイメージが広められた．このようなイメージの底には，市民は善で，行政は悪であるという単純な図式がある．
「市民」は善良で被災者を積極的に支援するが，行政は「権力」をかざすばかりで，市民本位の政治は行わないといういわば「市民の無謬性」
が，議論の暗黙の前提となっているのである．
しかし，実際には，被災地においてボランティアにたいする意見はまちまちであった．たとえば，西宮市のある避難所でリーダーを務めた者は，つぎのよ
うに学生ボランティアを批判する．
〔証言1 西宮のある避難所元リーダー〕「悪いけど関西学院大学のボランティアは，ボランティアしたら試験がレポー
トで済むんでしょ．うちの（避難所となった）小学校に来たボランティアは試験が終わったらぴたっと来なくなった．来ても役に立たへん．何しましょ，何しま
しょと後について回るので，自分で探せと怒鳴った」．

もちろん，すべてのボランティアが，ここで批判されているように行動した
わけではない．
「若者を見なおした」という意見も数多く出ている．また，ボ1

地方自治体の対応と住民327

ランティアといっても，学生のようなにわかボランティアではなく，建築家のような専門家ボランティアや企業ボランティアのように，大きな役割をはたしたボランティアも存在する＊2．しかし，筆者が知るかぎりでも，ともに避難所となった隣接する小学校と中学校の一方には多くのボランティアが集まり，もう一方にはほとんどボランティアがいないという状況が見られた．比較的問題の少ない避難所の方に関東からのボランティア学生が集中し，大学のサークル
活動の延長のように，被災者とは別にボランティア学生同士が交遊を深める光景がそこにはあった．
また，批判の対象となった被災地の自治体が，被災者の援助や復旧作業を怠っていたわけではない．筆者が聞き取り調査を行ったある市職員はつぎのように語る．
〔証言2 神戸市職員A〕「もっとも忙しかった7月で残業時間が270時間．休みはなかった．昼食をとることができないので疲れやすい．同僚で十二指腸潰瘍になりかかった人がいる．
部署には4人しかいない．仮設住宅の鍵渡しのときにはほかの部署から日替わり
で応援が来る．しかし，肝心な事がわからないのでもめ事が起こると対応するのはその4人になる．仮設住宅の抽選に関して不満が多かった．
「おまえのことを殺してやる」と何回も言われた．実際，殴られた職員もいる」．

270時間の労働はまさに一種の「ボランティア」といえるが，それだけ働いても，職員はとても迅速な対応ができる状態にはなかったことをこの証言は示している．別の職員は，「人員と財源不足で充分に対応できない．神戸の規模が大きいので小規模の自治体のようなきめ細かな対応はできなくなる」と指摘している．
もちろん，職員が不眠不休で働いていたからといって，それが国家や地方自治体の防災対策の不備にたいする免罪符となるわけではない．しかし，行政職員の震災後の実際の対応と，これにたいする被災者の反応を一切調査せずに，単純な行政批判に終始するのは，行政のあるべき姿を議論するうえでは生産的とはいえない．行政と住民間の相互作用がどのように展開したのかをまず分析する必要があるのである．

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$

地方自治体と被災者

ところが，社会科学全般において，従来この点を扱った研究は乏しい．一方に，行政の政策とその遂行過程を研究対象とする政治学や行政学がある．もう一方に，行政の補完的役割をもつと見なされた自治会＊3や，行政「権力」にたいする対抗機能をもつ社会運動を研究対象とする社会学がある．社会学のボランティアやNPO研究への関心もこの延長線上にあり，NPOは「公権力」に対抗する自発的な組織としての役割を担うことが期待されている．しかし，行政を研究する学問と「市民」社会を研究する学問が分離している状態は，行政と住民，政治と社会の間に断絶，あるいは境界があるという現実の反映にすぎない．
阪神・淡路大震災がかいま見せたのは，通常は意識することがないこの境界の存在である．それは，既成の社会科学のあり方そのものの再考を強いる．本論はその第一歩として，境界が震災をきっかけに一時的に消滅した時点から，それが復旧過程で再びあらわれるなかで，行政，とくに地方自治体と住民がどのような関係にあったのかを考察する．
なお，本論は以下のような一連の調査にもとづいている．
!震災時の神戸市在住者への個別面接法による質問紙調査＊4
第1回目の実施期間

1995年8月1日−8月19日

第2回目の実施期間

1996年8月1日−8月31日"（災害復旧に深くかかわった）神戸市（7名），西宮市，宝塚市，兵庫県職員（各1名）への聞き取り調査

1995年10月から11月にかけて9名（集団面接法による）1996年11月に2名（集団面接法による）#藤原台仮設住宅自治会長，前自治会長（調査当時における）への個別面接法による聞き取り調査
1996年5月
これらの調査によって得た膨大な資料に「証言1」「証言2」のように番号を振り引用することで，可能なかぎり「証言」に忠実な記述を行おうとしている．

!

公私の境界の消滅

明治以来，日本では，公といえば，国家とそのもとにある地方行政をさして1

地方自治体の対応と住民

329

いる．戦後も，公は私にたいして優位にあり，行政は住民にたいして恩情を施すという姿勢を崩してはいない．しかし，少なくとも戦後に関するかぎり，私の領域にたいして，公が一方的に足を踏み入れてきたわけではない．公が私による介入を許さない（たとえば，情報公開の拒否）かわりに，公も私の所有物や所有領域には侵入せず，相対的に自由な財産の処理を認めてきた．公私の境界が厳格であるという表現で意味しているのはこの点である．震災は，こうした（衣食住の生活の基盤である）私的な空間と公的な空間（国家，地方自治体の支配が直接におよぶ空間）の間にある境界を取り払った．調査から得た「証言」は，

この点を端的に示している．
〔証言3 東灘区で被災した42歳の女性（接骨医の受付）〕「地震の翌日，避難所のすぐ近くで放火があり，みな公園へ避難しに逃げた．
死体を誰のかわからぬままに，運び出すのを手伝ったが，重くて，途中，道路の真ん中においたままにして，みな，避難していった．その晩は，氷点下のなか，公園で夜を明かした．それで風邪を引いてしまった．
（……）教室に安置していた死体が腐りはじめ，棺桶もないのにドライアイス入れてくださいと言われていた．大阪の方から業者が来て，高い金額で処分してくれたようだ……」．

彼女が言うように，果たして本当に「放火」があったのかどうかはわからな
い．ただ，あきらかなのは，彼女が，震災後「避難所」と化した「教室」や「公園」のような地方自治体の管轄下にある公の空間で生活せざるをえなくな
り，しかも突然隣り合わせになった即物的な死体の処理の手伝いまでしたとい
う事実である．彼女は，その後（7月下旬から）家族（夫と子ども2人）とともに，
やはり公共施設である仮設住宅に住みはじめる．
〔証言4 須磨区で被災した26歳の男性（出版関係に勤めていたが，震災後失業）〕「妹の婚約者の両親が東灘で被災し，亡くなった．地元の消防団が，その遺体を引き出してくれた．消防，警察も来ていたが，機材がないと言って，遺体の手当ては何もしてくれなかった．区役所に行ったら，自分たちで手配して運んで来るように言われたが，道路の様子からも無理な状況だった．結局自家用車に一晩安置して，つぎの日自分たちで小学校へ運んだ」
．

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!

地方自治体と被災者

この男性は，消防，警察，区役所の助けを得られなかったことを不満に感じている．これは，事故や災害の現場は，行政が処理すべきであるという前提にたっているからである．災害現場は公の空間であり，通常，住民が入り込むことはできない．ところが，消防や警察が来ていながら，行うべき任務を遂行しない．まさに，公と私との間に敷かれるべき境界が消滅した状態が生じていたのである．
こうした公私の境界の消滅は，あらゆる場面に見ることができる．私生活が公的な空間で営まれる避難所生活，そして仮設住宅の生活などは，まさに公私の境界が消滅した空間である．避難所に入れなかった人びとのなかには，野宿する者さえいた．
〔証言5 灘区で被災した70歳の男性（元公務員）〕「2時間半生き埋めになった．避難所はいっぱいだった．体育館だけでなく，教室もみな足の踏み場もないくらいだった．おばあちゃんだけ避難所へ入れて，家のそばの空き地で火を焚いて野宿した．その後隣の葬儀屋さんがテントを貸してくれた．どんどん死体が運ばれてきた．4世帯が（3月中旬まで）ひとつのテン
トで暮らした」．

そして，公私の境界が消滅したなかでの生活は，さまざまな対立を生むことになる．
〔証言6 東灘区で被災した55歳の女性（震災後伊丹市に転居して失職）〕「自分が避難所にいたころ（2月上旬まで）は，みなわがままだった．電気がついたので，自宅（全壊に認定されたマンションに5月15日まで住み，その後修理のため伊丹に転居）に戻ったとたん，それまでいっしょにモノを分け合っていた避難者

たちが「もらいに来るな」と口にするようになり，食べ物をもらいにならんでいる間じゅう，へんな顔や，いやな顔をされたので，2度ともらいに行けなくなってしまった．自宅の前が避難所なので「あんたら家が残っていいね」と言われるので，ふとんや洗濯物が外に干せなかった．家が残った人が損をすることになった．買い物するにも，店もなく，どこにも行けなかったころ，家に戻ってしまっては，何ももらえなくなったし，その後も出費が多かった．いっそね，家がつぶれてしまった方がよかった．今でも，自分より若い働き盛りの人が避難所にいる．

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地方自治体の対応と住民

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働けばいいのに」．

救援物資に頼って生活していかなければならないほど，衣食住において公共サービスに依存せざるをえない状況が，被災地のいたるところで生じていた．そのなかで，救援物資の分配方法や，避難所施設における「住み分け」のルール
が次第につくられていった．しかし，それにたいする不満が絶えることはなかった．
このような住民間の対立の責任の一端は，たしかに行政側にある．実際，震災の直後は役所も混乱していたことは，つぎのような証言からもわかる．
〔証言7 神戸市職員B〕「1か月くらい指揮系統はむちゃくちゃ．現場で自分で判断するしかない．上司の命令なんて考えなかった．誰が指揮しているのかわからない．けんかはあった．一人ひとりそれこそ市長になったつもりで判断したのではないか」．

〔証言8 神戸市職員C〕「震災後3日間は救出活動が主になるべきだった．しかし，外から救援物資をもってくるので，その対応などに追われてしまった．これは反省すべき点だ．避難所の運営も1か月間はルールづくり．施設の管理者，リーダーのいるところは，
うまくいくようになる」．

この職員は「（震災後）1か月間は「ハイ」になっていた．3日間くらいは徹夜しても平気だった」と言う．
また，証言4が示しているように，消防や警察の対応も不充分であった．ある消防署員は，われわれのアンケートにたいして「（消防署の対応は）充分ではなかったが仕方がないと思う」と答え，その理由として「水が出なかったこと，
火災現場が広範囲で人員が足りなかったこと」をあげている．ちなみに，この消防署員の自宅は全壊だったが，本人は震災当日以来，救援活動のため8日間自宅に帰っていない．
実際，自治体の職員も，通常の業務とはまったく異なる仕事に携わることを余儀なくされる．不慣れな仕事であるうえ，役所の「前例」は通用しない．これでは，充分な対応ができるはずがない．たとえば，証言3，証言4の被災者が

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!

地方自治体と被災者遺体の扱いに苦心したように，自治体の職員も棺桶がないままで，いかにして遺体を処理するかという問題に直面する．
〔証言9 宝塚市職員A〕「宝塚は火葬場が無事だった．まず困ったのは明日から火葬しようというときにお棺がなかったこと．交通機関がだめなのでお棺が運び込めない．納棺せずにベニヤ板で急造した．18日の朝に30棺焼いた．1体か2体は戸板にのせた状態で焼いた」．

証言7, 8, 9から理解できるのは，震災直後は，行政内部も相当混乱していたというある意味では当然の事実である．混乱は，現象的には，組織内の指揮系
統が機能しなくなった点（証言7），前例のない事態が起こったため即座に有効な対処法を見出せなかった点などを意味する．しかし，このような混乱の背景には，公私の境界が一時的に消滅したという事態がある．行政は，公私の境界があるなかではじめて機能し，また，境界を維持していくために業務を行う．
境界が消滅したなかでは，その力は半減してしまうのである．

!

行政と住民の接近

公私の境界の消滅は，被災地の社会秩序に混乱を来すという消極的な意味をもつだけではない．境界の消滅は，同時に住民が地方自治体と接触する機会が，通常よりはるかに増すことも意味する．住民は，義援金や罹災証明の発行から
仮設住宅の抽選，区画整理にいたるまで，多かれ少なかれ，自治体と交渉しながら，震災後の生活の便宜を図る努力をしていかざるをえない．
このような行政と住民の接近と交渉は，必ずしも滞りなく進むわけではない．
たとえば，義援金の額や税制の優遇措置を得るための基準となる住居の被災状
況の認定結果は，多くの住民に不満をもたらし，再審査の請求をする住民が相次いだ．
〔証言10 東灘区で被災した27歳の女性（主婦）〕「腑に落ちないのは，大した被害がないのに罹災証明をもらった人．長田区の

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地方自治体の対応と住民

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マンションに住んでいる人が，壁が壊れているだけでうちよりひどくないのに半壊認定を受けた．いろいろ得をしている．逆に認定を受けない人もいて不公平」．

被災者には罹災証明（西宮市などでは被災証明という）が自治体から発行される．
それは，被災したことを証明し，被害の状況を認定するもので，義援金や，税金の還付，学校の授業料の免除を申請するときに必要となるが，法的根拠はまったくない．ただ，被災認定の評価が「一部損壊」では義援金も出なければ，還付される税金の額も少ないが，それが「半壊」になると受ける利益もはるかに多くなる．したがって，自治体が恣意的な判断をすれば，この主婦が批判しているように，不公平を招くこともありうる．
果たして不公平があったかどうかについてを判断するうえで参考になるのが，実際に被災状況の認定に当たったある職員のつぎのような話である．
〔証言11 西宮市職員A〕「（被災状況の認定のために）手が足らず，ひどいときは保母さんや保健婦さんまで回った．はっきりした基準を最初から設けるのは無理．市町村間にアンバランスもあった．専門家の間でもちがう．へんな口コミもあった．シートを掛けたら半壊と判定されるとか」．

この証言は，被災状況を正確に認定すること自体無理であったことを告白している．このような事態が起こったのは，罹災証明に関する規則整備がまった
く欠如していたからである．
罹災証明に関してと同じような疑念は，義援金の配分にたいしても起こっている．
〔証言12 中央区で被災した66歳の女性（清掃関係）〕「義援金を平等に．収支決算を出してほしい．あんなにたくさん集まったお金
がどうなったのか，さっぱりわからない」．

義援金は，兵庫県の義援金募集委員会が受け皿となり，配分される．この委員会は，実際には，兵庫県の社会福祉部長ほか数名で管理されている．ところ

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!

地方自治体と被災者が，義援金の配分に関してはある時期までまったく監査がなかったため，1,700
億円以上も集まった義援金の使途，配分方法については不透明なままであった．
監査がない以上，県はあらかじめ責任を免れている．また，マスコミの義援金
受け入れ総額の報道には不整合があり，各新聞によって報道内容はまちまちであった．これは，公認会計士協会・近畿会が指摘するように，社会全体の義援金そのものにたいする認識が充分でないことを示している＊5．しかし現実に，義援金配分の過程で横領があったことが発覚しており，巨額の義援金の配分と管理が監査なしで行われてきたことに問題があったことはあきらかである．
義援金は，公共的な性格をもっているが，いうまでもなく自治体の予算ではない．義援金の管理が充分でなかったのは，このように，義援金自体が，公にも私にも還元されないような性格をもっているからである．それが，不用意に都道府県や市町村の管理下におかれたことで，問題が起こったのだといえる．
公私の境界が融解してしまった後で，逆にそのときに生まれ，危機克服の力となりうるある種の公共意識は，義援金，ボランティアなどの具体的なかたちで結晶する．しかし，このような公共意識を充分に活かすような制度的枠組みはほとんど存在しなかった．それどころか，ときに行政の対応は，公共意識の芽を摘んでしまう方向にむかった．罹災証明の被災状況認定や義援金の配分に関する行政の不手際はその具体的な表れである．

!

申請主義の限界

公私の境界を維持するうえで，行政が掲げるのが「申請主義」である．
〔証言13 神戸市職員C〕「行政は申請主義．これは自立の原則から来る．ただ本当に援助を必要としているのか，とりあえず行政に言ってみようという人か，ゴネるプロなのか判断がむずかしい．今回，私は応対しながら，最後までその判断ができなかった」．

この職員に従えば，行政は「自立の原則」のもとにあり，住民の自助努力を前提としている．この自立の原則は，公私の境界を維持しなければならないという要請から来ている．自立とは，「私」がその領域内で生活することを意味

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地方自治体の対応と住民

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し，容易には私が公にかかわることを許さない．ところが，多くの職員の目には，住民が行政に依存しようとする体質があるように見える．それはつぎのよ
うな証言に表れている．
〔証言14 神戸市職員D〕「民主主義であるかぎり，市民が主体にならなければならないが，主体ではな
い．何かしてほしいと言うばかり．たとえば避難所の掃除をボランティアにさせていたところがあった（……）．被災者にはやってもらうという姿勢が強すぎる．
たしかにできない人にたいする施策は必要だが，してくれが強すぎる．行政側にもそういうところがある．できるだけしてあげようとする．たとえば5月にそろそろ半袖がほしいと被災者が言うのを聞いて，私は怒った．ところが，こんなことを言い出した理由を聞くと，県のパトロールが避難所に来て，「何か困っていることはないかと聞いた」ので「半袖がほしい」と言うと，県の方は何とかしてくれそうな雰囲気だったからだという」．

ここでいわれている「県のパトロール」の内実はつぎのようなものである．
〔証言15 兵庫県職員A〕「県のパトロールは，応援で派遣された要員が当たる．2, 3人ごとに順番でとりあえず回ってこいという感じ．一応マニュアルはある．ないものはないと言うはずだったが．たしかに職員のなかでも，こんなこといつまでやるのか，本当に意味があるのかという空気はあった」．

いたずらに，行政の援助を求める者，被災者であるというだけで援助を当然だとする者にたいする批判は，被災者からも出ている．
〔証言16 寿司屋を営む50歳の女性（自宅は一部損壊）〕「（閉鎖の期限を超えて避難所にいる人にたいして）本当に避難所にいなければならないのか．甘えから来ているのでは．人のせいにしすぎる」．

この女性の意見と同じような意見は，ほかの被調査者のなかにもかなり見ることができる．また，仮設住宅に住む人びとにたいしても同じような批判がむけられている．

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地方自治体と被災者

このような批判が出てくるのは，自助努力に支えられるべき申請主義が，職員Cの言うように，「ゴネ得」，あるいは申請した者勝ちという意図せざる結果を生んでいるからである．そしてこれに呼応するように，行政職員は無意識のうちに一種の慈恵主義的な姿勢を取るようになる．それは，行政が住民の権利を保護するという意識ではなく，戦前の恩情政治のように「お上」が「民」に恩恵を与えるという態度につながる．
実際，震災を契機にして，最大限の自己利益を引き出そうとする者が存在したことは確かである．
〔証言17 中華料理店を営む52歳の女性（自宅は全壊）〕「職人たちは羽振りがいいらしく，昼間からビールを飲みに来る．彼らによると，今は日給8万にもなるので，1日4時間で仕事をやめられる．なぜかというと，神戸の職人は，一度名古屋へ行き，そこに籍をおいてきて，交通費，宿泊費を上乗せした金額で，神戸で仕事しているからだ」．

〔証言18 （証言17に同じ）〕「避難所で暮らす客がつぎのようなことを言っていた．親子3人暮らしで，夫は単身赴任，息子は高校生，自分自身も働いていて，月に30万も稼いでいる．
『あと2年もしたら，大分お金たまる』そりゃそうだ！」

このように，公私の境界が消滅した不確定な状況のなかで，できるかぎりの利益を得ようとして，功利主義的に行動する人びとはいたるところに見られる．
それは，一部損壊から半壊，半壊から全壊に被災認定を変更しようとする人びと．一日にひとりで，お弁当を20，30個もらう人（ある神戸市職員の話）など
枚挙にいとまがない．それは，たんなる最大限の利益の追求から不正行為に近づく．実際，うそ，ごまかし，虚偽，詐欺まがいの行為についての証言は，数かぎりなくある．
〔証言19 神戸市職員A）〕「仮設住宅の申請でうそを書く人がかなりいた．とくに，身障者がいないのに身障者がいると書いている人がいた．身障者手帳を見せろと言うとそんなものないと言う．そんなものないが体の調子がおかしいのだと言い張る」．

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地方自治体の対応と住民

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仮設住宅への入居許可を得ても，実際には入居しない者もいる．
〔証言20 藤原台仮設住宅前自治会長（元技術者，長年住んでいた灘区で被災）〕「物置がわりに仮設を使う人が1割ほどいる．そして，救援物資を配るときだ
け来る．仮設に実際に住んでいる人から連絡を受けているのだろう．こういう人たちの住所を教えてくれと言っても行政は教えてくれない．人に又貸しする人もいるらしい．本当は65から70歳くらいのおばあさんが住んでいるはずなのに，若い人が出入りしていたりする」．

神戸市職員Cは「仮設で荷物だけを入れて実際には住んでいない人がいた」と指摘しており，仮設住宅の「空入居」があったことは事実である．この職員は，空入居対策として「貼り紙をして荷物を出し，つぎの人に明け渡している」と言う．しかし，藤原台の仮設住宅には，このような行政の介入は一度もなかった．それどころか，「実際には住んでいない人（幽霊被災者）の家の水道管が破裂すると，すぐに修理された．それは，国会議員後援会の副総務だったから」という証言もある．
こうしたさまざまな不正がある反面，本来救済されるべき被災者が支援を受けられないという事態が起こっている．
〔証言21 （証言17に同じ）〕「避難者が人権で訴えると言っているが，国や市が地震を起こしたわけではな
い．戦争時は何も出なかった．今はぜいたく．うちの前の家は半壊だが，お金がないので雨漏りのするなかで暮らしている．子どもは，精神病で避難所にも行けない．迷惑がかかるから．国はそういう家を助けてあげるべきだと思う」．

ほかにも，家が全壊しながら，「風邪をひいていたので迷惑をかけるといけない」という理由で，避難所に行かなかった被災者の事例などが見られる．
藤原台仮設住宅では，このように自ら申請しない住民のために，自治会が市にたいして待遇改善の要求を行ったが，これも必ずしもうまくいかなかった．
〔証言22 藤原台仮設住宅の自治会長〕「病院から移ってきたばかりのひとり暮らしの女性の一室で水道管が破裂し，

338

!

地方自治体と被災者

しかも，給湯器，エアコンがない状態で，彼女は15日間過ごした．何度も行政に修理を頼んだが，その間行政は何もしなかった」．

行政の説く自助努力とは，自力による「人生設計」の必要性のことである．
人生は自力で切り開いていかねばならない．しかも，冒険はせずに，地道に人生設計をしなければならない．このような自助努力の前提のうえにたてば，行政への申請自体が例外的な行為と見なされる．行政の窓口は，申請が有効かどうかを判断する審査機関となり，そこでは，個人の人生設計に不可欠だと認知された申請だけが，取り上げられる．
しかも，例外的である以上，申請の受理は審査機関としての行政の「特別な計らい」の性格を帯びる可能性がある．これでは，戦前からの慈恵行政と結果的に変わらない．このようなしくみを知っている被災者は，申請をした者勝ち（「ゴネ得」）と考えるようになる．反対に，本当に援助を必要としている被災者は，行政への申請をしないがために，無視され，忘れ去られていく．この忘れられた人びとにたいして，どれほど行政が自覚的であるかどうかはわからな
い．ただ，ある職員のつぎのような意見は，この点を考えるうえで示唆的である．
〔証言23 神戸市職員E〕「文句ばかり言う人は一部じゃないか．仮設に入った人の3分の1は今までよりよい環境，3分の1は変わらないと言う．悪くなったと考えているのは残りの3分の1にすぎない」．

この証言は，証言22にたいする意見として出たものである．この意見にたい
しては，さまざまな解釈が可能であるが，少なくともいえるのは，仮設住宅の住環境は決して悪くはなく，行政が積極的に介入する必要はないと考えている
こと，そして，仮設住宅にいること自体自助努力を怠ってきたからで，ある意
味では自業自得だと思っている様子がうかがえることである．しかし，つぎの証言は，藤原台のある仮設住宅の入居時の状態がどのようなものであったかを物語っている．

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地方自治体の対応と住民

339〔証言24 藤原台仮設住宅前自治会長）「仮設住宅には5月20日に入居した．最初は人間が住める状態ではないと思った．周りの道の状態が非常に悪かった．家屋はコンテナーハウスで結露が出た．
水がぽたぽた落ちてくる状態だった．湿気がひどくかびが出た」．

また，「冬は寒かったので，結露が出て，部屋のなかにつららができた．夏は逆にとても暑く蒸し風呂のようになる」と言う．
前自治会長は，「底辺の人びとの生活がどれだけ厳しいものか今回よくわかった．ここに住んでいるお年寄りは，震災前に恐らく家賃2万円も払っていなかっただろう．だから生活ができた．このような人びとの行く先はない」と指摘する．自治会長も同様の意見を述べる．

〔証言25 藤原台仮設住宅の自治会長〕「国民年金は，月6万で（この仮設住宅では）光熱費が3万かかる．生活が大変な人は，2食しか食べなくなる．住宅の募集があっても，申し込まない．家賃が最低3万5,000はかかるので．仮設から出ていけるのは働き盛りの人だけ．高齢者
はローンも組めないし，保証人もいない．また，生活保護も簡単に受けられるわ
けではない．保護を受けると，年金は放棄しなければならないし，子どもがいる
場合，自分の子どもが扶養できないという証明が必要になる」．

社会のなかで底辺を構成する層が，仮設住宅に流れてくる．この意味では，
たしかに職員Eが言うように，「仮設に入った人の3分の1は今までよりよい環境」だと感じているかもしれない．しかし，これは仮設住宅が「客観的」によい住環境であったことを意味するわけではない．しかも，仮設住宅に満足している（と行政が考えている）人びとのなかには，自己主張することなく，他人に迷惑をかけずに生きていこうとする「忘れられた人びと」がいるのである．

!

「弱者」と形式的平等

行政は「弱者優先」を掲げている．弱者優先政策が取られている以上，そこから漏れるような「忘れられた人びと」は，たとえ存在するとしてもほんのわ

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!

地方自治体と被災者ずかのはずである．しかし，現実には「忘れられた人びと」は少なからず存在する．なぜ，弱者優先政策があるにもかかわらず，「忘れられた人びと」が生み出されるのか．この点を考えるためには，「弱者」の内実とは何なのかについて問わなければならない．
ある職員は，仮設住宅入居の優先順位が「弱者優先」になったことにたいして，つぎのように語る．
〔証言26 神戸市職員D〕「厚生省の意向で弱者優先になった．僕らはごちゃまぜでやりたかった．年寄り，障害者優先となるとあとはどうなるか行政マンならすぐわかる．年寄りと弱者だけの仮設住宅をつくっていいはずがない」．

「弱者優先」にすると，「年寄り，障害者」のような自己主張しない人びと
だけが1か所に集められ，空間的に隔離されたような状態になる．つまり，厚生省（や一部の学者，知識人，マスコミ）の想定する「弱者」とは，生活の現実とはかけ離れた極めて抽象的なイメージにすぎない．この抽象的なイメージにもとづいて，弱者優先という「正義」を実現する規則がつくられる．しかし，それは，「現場」の事情に無知なだけの形式的な正義にすぎない．
事実，市，県，国とその管轄領域が広がるにつれて，行政機関の被災者にたいするイメージは抽象的となり，形式的に「弱者」としての被災者を援助しようとする傾向がある．その具体例がすでにふれた「県のパトロール」である．
職員Dは，それが「若い職員の研修の要素が強く，いろいろな職員が入れかわ
り立ちかわり避難所にやって来て空約束をした」点を問題にする．また，「仮
設住宅は県が発注，市が用地提供した．本来，本設住宅を建てるべきところにあと2,000戸分などと言ってくる（それも明日までに）．その調査だけで1か月たってしまった」と言う．県は抽象的な「弱者救済」のイメージにもとづき，仮設住宅をつくることだけを市に要請する．この職員は，このような県の姿勢を「観念的」と形容する．
抽象的な弱者像にもとづいた形式的な正義は，ときに，支援を受けるべき人
びとを結果的に排除することにつながる．仮設住宅に「弱者」が集中したのは，
このような排除の典型例である．
「忘れられた人びと」は，弱者救済の名のも1

地方自治体の対応と住民

341とに1か所に集められる．しかし，それは結局管理のためにすぎない．いち早
く，公私の境界を敷くために，その障害となる要素が仮設住宅に集められ，そこだけが，秩序から外れた，公私の境界が消滅した空間として残っているのである．

!

固定化された規則と正義

証言7で神戸市職員Bが回顧するように，震災後1か月の間は，行政の指揮系
統はあいまいで，現場で自己判断するしかないような状態だった．しかし，その後は行政機関内部で，震災復興関連の規則が次第に定められていく（職員E．もちろん，これは悪いことではない．ただ，規則によれば「一本筋が通った」）
が整備されるに従って，規則を遵守することで行政の内的整合性を維持していくためだけの判断をしがちになったことも確かである．行政は従来どおり，「公平」でなくなるという理由だけで，規則の柔軟な運用をしなくなったのである．
ここでいわれている公平とは，つぎのような性格をもっている．
〔証言27 神戸市職員B〕「行政に来る人は「これはちょっと」という要望をする人が多かった．たとえば，入居基準が60歳以上であるにもかかわらず，59歳の人が近くの仮設が空いているのになぜ入れてくれないのかと言う．空きがあるのは申し込んでも辞退者が3割ほど出たため．だが，ルールを曲げるのは公平の原則に反する」．

入居基準が60歳以上である場合，いかなる理由があっても，59歳の入居は許されない．ひとり例外を許せば，ほかのすべての59歳の被災者は，「差別」されることになる．もし，59歳以上を入居の条件にすれば，そのときは58歳の被災者がクレームを付けるかもしれない．これでは，収拾がつかなくなり，混乱を招く可能性がある．原則的には，このような判断に誤りはない．しかし，こうした「公平」の原則を守るかぎり，つぎのような問題が生じることになる．
〔証言28 藤原台仮設住宅の前自治会長〕

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地方自治体と被災者「仮設内で移動することもむずかしい．1世帯7人家族がひとつの仮設に住んでおり，隣が空いたので，その部屋も使わせてくれるよう頼んだが行政は認めない」．

〔証言29 藤原台仮設住宅の自治会長〕「あるブロックは年寄りのひとり暮らしの女性が2人住んでいるだけだったので，彼女たちは不安があるとこぼしていた．そのうち，ひとりが転居したため，残った女性の方はますます不安になった．たまたまほかの家が空いていたのでそこに変えてもらうように要請したが，行政はそれはできないと言う」．

たとえ，空いた住宅があっても，入居を認めない．これは，ほかの被災者が新たに入居する可能性を考えてのことなのかもしれない．しかし，実際問題として，仮設住宅の入居者は減ることはあっても，増えることはない．それにもかかわらず，変更が認められないのは，当初の規則を守ることに固執するからである．
このような規則の固定化は，あらゆる場面で生じる．たとえば，ある公認会
計士は，義援金の配分が形式的で，本当に義援金を必要としている被災者には必ずしも義援金が渡らないと言う．行政では，一度決められた規則は変更され
ることはない．しかし，震災後の復旧過程は，状況が刻々と変化している．そのなかで，通常と同様の「公平」観にもとづいて対処することは，必ずしも有効な支援策につながるとは限らない．

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真の公共性とは何か

震災後の行政と住民の関係を問うことは，最終的に，いかにして公平な配分を実現するかという「正義」の問題に行き着く．いかに公平な配分をするための規則を策定するか，公正を実現するために必要とされる善悪の基準とは何かが問われるのである．しかも，それは，政策を画定する行政や知識人だけの問題ではない．多くの被災者が，震災をつうじてこの問題について考えた．それは，つぎのような証言に表れている．

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地方自治体の対応と住民

343〔証言30 中央区で被災した40歳男性（ヨガ教師）〕「人間を見て善人と悪人がはっきり分かれた．地域で協力的な人もいた．ボラ
ンティアがたくさんいた．善人がたくさんいると感じた．しかし，その反面，火事場泥棒，食料のボッタクリ，建設関係の悪質さが見られた」．

〔証言31 灘区で被災した60歳の女性（養護学校勤務）〕「今まで尊敬していた何人かが，正反対の性格を出した．嫌な面ばかり表に出て，とても打算的な考えの人だった．
「あの人ね，あんな人やったのか」ということがあった．
「心のケア」とかなんとか，すごくいいこと言ってた人が……．
すごくショック」．

このような証言は，震災による公私の消滅が，政治哲学者が理論的に想定するような「秩序」成立以前の状態をなかば現実に生み出していたことを意味している．公私の境界の消滅が投げかけている根本問題とは，通常の秩序が崩壊したときに，いかなる正義観にもとづいて，いかなる意思決定が実際に行われ，また，行われるべきかということなのである．
公私の境界が消滅して明確な規則がなく，何が「正当な」要求であるかがあ
きらかでないなかで，被災者として自己主張することの正当性を疑うことのない人びとが，必然的に出てくる．それは，正当性の根拠が自らの正当性への信仰自体にあるような人びとである．そのなかには，たんに被災者というだけでその権利を主張する者から，避難所のリーダー，仮設住宅の自治会長のように，組織を運営し，運動を展開するうえで，正義を貫いているという「確信」をもって行動する者までさまざまなタイプがいる．これらの人びとが抱く，正当性の根拠が自らの正当性への信仰自体にあるような正義を，自己準拠的な正義とよぶことにする．
自己準拠的な正義は，公共性をもちうる，つまり大多数の指示を取りつけ，その利益を供する可能性がある．しかし，あらゆる自己準拠的正義が，その正当性を認められるわけではない．それでは，自己準拠的な正義が公共性を帯びるのはいかなる条件のときか．われわれの調査結果は，その条件としてつぎのようなものがあることを教えてくれる．
!公共性はつねに当事者によって築かれねばならない．

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地方自治体と被災者!自助努力によって解決することが不可能な問題だけを要求する．したがって，自己利益だけを追求しているという批判を受けるような主張を行わない．
"「忘れられた人びと」「自己主張しない人びと」の利益を考慮する．
もし，このような条件を満たせば，自己準拠的な正義は，公共的な性格をもつことが可能になる．
「自治会」，「まちづくり協議会」，広義の「ボランティア」「NPO」が要請されるのは，上の条件を満たすように機能する場合である．そして，行政自体がこのような条件を満たすような公共的な機関に変貌していくべきなのである．
そのときには，公私の境界を維持することによって成立している社会秩序とは異なる秩序ができていることであろう．

〔＊注〕1） 市民がつくる神戸市白書委員会編 1996『神戸白書―阪神大震災と神戸市政―』
労働旬報社，などがその典型である．
2） ボランティアの意味については，矢守克也・八ツ塚一郎 1997「阪神大震災における既成組織のボランティア活動―日本社会とボランティアの変容―」『実験社会心理学研究』37（2）を参考にしている．
3） 社会学では，自治会を行政の末端組織と見なすような強引な議論があるが，本章は間接的に，それが誤りであることを示している．
4） 調査の具体的な内容に関しては，荻野昌弘ほか 1996「社会調査を考える―阪神・淡路大震災の調査を通して―」『関西学院大学社会学部紀要』74を参照のこと．
5） 日本公認会計士協会・近畿会 1995『自然災害に係る義援金に関する提言書』による．
（荻野昌弘）