研究	
 No.	
 1308	
 仮設災害対応拠点におけるアダプティブ・ガバナンスの研究	
 －インドネシアのPOSKOを事例として－	
 
主査
委員

本塚	
  智貴＊１
Titin	
  Fatimah＊２	  本稿は，インドネシアで災害発生時に様々な主体により自由な形式で設置される POSKO に着目し，被災状況の多様性や時間経過とともに生じる変動への順応性を，近年インドネシアで生じた３つの大規模災害事例を通じて，アダプティブ・ガバナンス概念を用いて，
POSKO の有効性を検討した。１)POSKO の特性である仮設であるが故の設置簡便さが機能の増減・被災生活の状況への順応・場所選択の自由さを支持する点，
２)一定のエリアを管理する形式をとる運営が各エリア内において支援の不均衡の緩和に自主的に対応することが出来る点を抽出し，POSKO が災害時に有効に働くアダプティブ・ガバナンスを伴っている点を明らかにした。	
 キーワード ：1)アダプティブ・ガバナンス,	 	  2)仮設災害対応拠点，	
  3)災害対応,	
  4)マネジメント
	  5)レジリエント,	 6)POSKO	
  ，7)インドネシア,	 8)機能

A STUDY ON ADAPTIVE GOVERNANCE IN TEMPORARY STRONGHOLDS－A Case Study about POSKO in Indonesia－

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
 

Ch. Tomoki Motozuka
Mem. Titin	  Fatimah	  Disaster Prevention is important that not only to develop strong and robust infrastructure but also to make flexible response society. POSKO, thetemporary stronghold, is frequently set up for any kinds of temporary function and often activated in post natural disaster relief or at emergency time inIndonesia. This paper aims to verify the adaptive governance in POSKOs. The result of analysis is as follows: 1) the characteristics of POSKO were able
to cope with a difficult situation. 2) POSKOs were operated in areas that have been setup. Each POSKOs prevented relaxation of the support imbalancein these areas.
１.	
 	  はじめに	 しているインドネシアにおいて，事前の準備的なもので

1.1	
  自然災害後のしなやかな災害対応の必要性	
 はなく自然災害後に多くの主体によって行われている共	  近年，世界各地で大規模な自然災害が増加しており，通の対応を見つけた。災害多発国のインドネシアにおい

特に，自然災害の頻度とそれに対する脆弱制の高いアジて，こうした事後の対応が広範囲で行われているという

ア地域では，その被害は甚大なものとなっている 注1)。自ことは，注目に値すると考えられる。	
 然災害による被害を軽減するには，災害の規模や被害を	
 予測した強固・堅牢な防災対策だけではなく，事前にと1.2	
  仮設の拠点を利用したインドネシアの災害対応	
 らえようのない被害が発生したとしても，しなやかに対	  自然災害多発国であるインドネシアでは，災害の種類

応し，被害を最小化するレジリエントな社会の構築が求に関係なく災害後に POSKO 注 2)と呼ばれる臨時の拠点がめられている。しなやかな災害対応を実現する為には，設置され POSKO を利用して災害対応が行われている。こトップダウンによる災害対応に頼るのではなく,被災者の POSKO は，看板を掲げるだけで POSKO として人々に認自身も関与したボトムアップによる対応とトップダウン

識されており，仮設の災害対応拠点として利用されていによる対応を融合させることが必要であると考えられる。

る。多様な主体が自主的な判断で設置するものでありな

そのためには，誰もが緊急時に簡便に利用できるようながら，支援者と受援者をつなぐ拠点として機能しており，共通の対応が必要である。	
 しなやかな災害対応の典型的な事例であるとして筆者ら	  こうした視点から，国内の事例だけではなく海外の事は着目している。一方で，適切な運営がなされなければ，例を再度見直してみると，日本と同様に自然災害が頻発

機能しない可能性をはらんでおり，どのように運営がな

＊１	
 
＊２

和歌山大学地域創造支援機構防災研究教育センター,	
 特任助教	
  (当時	
  京都大学大学院工学研究科	
  博士後期課程)	
 	
 Tarumanagara	
 University,	
 Lecturer	
 

	
 

	
 

－85－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

されていたのかを明らかにすることが必要である。	
 に設置される仮設の災害対応拠点であるPOSKOとそれを	  これまで，POSKO に関する研究としては，2004 年スマ機能させるガバナンスという融通無碍なものの実態を正

トラ島沖地震後のアチェにおいて外部社会と被災者社会確に把握することは困難であると考えられる。しかし，をつなぐ役割をはたしており，地元住民の要請と無関係

その曖昧なものがインドネシアの災害対応の現場においに事業地を区切って支援を展開する人道支援事業に対して利用されていることも事実であり，POSKOを昨日させてて POSKO が有効に機能し，被災者に支援を届ける役割をいるガバナンスの検証には，しなやかな災害対応を実現果たしていたことを山本が明らかにしている	
  Ikaputra

文 4)

や山崎ら

文 5)

文 2)文 3)。	
 に向けた大きな知見を有していると考えられる。	
 はジャワ島中部地震で被災し	
 た都市近郊の農村地域において地縁組織が主体となって1.5	
  研究の方法	
 POSKO を設置し，住宅を失った被災者の生活を支える場

	  本稿では,アダプティブ・ガバナンスを,Ⅰ：自主的にとして機能していたことを明らかにしている。	
 設置された仮設災害対応拠点としてのPOSKOのアダプテ	  筆者らもこれまでにジャワ島中部地震，2009 年スマト

ィブネスと,Ⅱ：自主的に設置された仮設災害対応拠点とラ地震，2010 年メラピ火山噴火災害時の POSKO の運営方してのPOSKOを機能させるガバナンスの２つの視点から,	
 法について調査を行い，いずれかの層のコミュニティ単POSKOの有効性を検証することとする。また,災害後の対位で設置される POSKO が被災地全体を網羅して対応を行

応は，災害の種別や地域の状況によって大きく異なって

い，支援分配に大きな役割を果たしていたことを明らかくることが考えられることから，インドネシアにおいてにしている

文 6)文 7)文 8)。	
 POSKOが設置された特徴的な３事例(ジャワ島中部地震，

	  以上のように個別の事例への対応については明らかに

2009年スマトラ地震,2010年メラピ火山噴火災害)を対象

されているが，POSKO の特性として“様々な災害への対とし,それぞれの事例での主体によるPOSKOの使いこなし

応”と“異なった主体による運営が可能”な点に注目し，を分析対象とする(図1-1,図1-2,図1-3)。２章では，文献	 しなやかな災害対応の実現に向けた POSKO の有効性に関調査からインドネシアの災害対応とPOSKOの利用の歴史

しても検証する必要があると考えられる。	
 の概略について整理した上で３事例の位置づけを行う。

	
 
1.3	
  アダプティブ・ガバナンス	
 	
  生態学の分野では，生態系が静的なものでなく動的なものであることが認識され，環境保全においても，
「常に

	
 

結果をフィードバックしながら試行錯誤して自然管理を行うという順応的管理（アダプティブ・マネジメント	
 adaptive	 management）の考え方」が主流になりつつある。
こうした中，宮内は，「社会のしくみや制度を順応的に変図 1-1	
  研究の対象地の位置関係

えていきながら自然環境管理を行っていくということ」
をアダプティブ・ガバナンスと定義し，「今後の環境管理
計画においては，単に管理対象と順応的にかかわる（アダプティブ・マネジメント）というだけでなく，かかわる社会の側のしくみもまた順応的に変化させる必要がある（アダプティブ・ガバナンス）」こと指摘している文 9)。
多様なアクターのそれぞれが主体となって災害対応にあたることを可能とするために，本稿では，『アダプティ
ブ・ガバナンス』を『自然災害による自然および社会環
境の変化に対して，人々が適応しつつ，試行錯誤しながら様々な主体が関わり順応的に対応を行うこと』と定義
し，災害対応の現場へ導入することを検討する。	
 
	
 
1.4	
  研究の目的	 	  本稿の目的は，POSKOの果たす機能にみられるアダプティブネスとPOSKOの運営に関わるガバナンスの２つの視点から,災害対応拠点としてのPOSKOにおけるアダプティ

図 1-2	
  ジャワ島中部地震と	 ブ・ガバナンスの検証を行うことを目的とする。自主的2010 年メラピ火山噴火災害の被災エリア	
 

	
 

－86－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

North Sumatra州

案された災害対策基本法も「兵庫行動枠組」をインドネ
Pasaman県

シアで実施に移すためのものとして2007年4月26日に法

Riau州

Pasaman Barat県
Lima Puluh Kota県

Agam県

Bukittinggi市制化された。	
 Payakumbuh市

Tanah Datar県
Padang Panjang市
Pariaman市×
震源	
  災害対策基本法の中でBAKORNAS	 PBに代わる国家防災

PadangPariaman県 Sawahlunto市
Sawahlunto Sijunjung県
Solok市庁の設立が義務づけられた。さらに州・県・市レベルのPadang市 Solok県

Padan郡

Mentawai島

凡例
Mentawai諸島県： 調査対象地

インド洋

れ ， 地 方 防 災 庁 (BPBD:	
 Regional	 Disaster	
 Management	 South Solok県
Pesisir
Selatan県

倒壊及び重被害建物数< 100
101- 2500
2501- 5000
5001-10000
10001-25000
25000<

防災組織であったSATKORLAKおよびSATLAKも組織換えさDharmasraya県

Agency)として再編されることとなった。しかし，災害対
Jambi州

0100km

策基本法の中では，６ヶ月以内(2007年10月26日が期限)にBNPBを設立するように規定されていたが，設立が宣言

Bengkulu州

されたのは2008年1月26日発の大統領令であった。これに

図 1-3	
  2009 年スマトラ地震の震源と建物被害	
 より，独立した新たな災害管理・調整機関として国家防３章，４章ではPOSKO設置者に対するインタビュー調査を

災庁(BNPB:	
 National	 Disaster	
 Management	
 Agency	 )が元に，３章では，POSKOのアダプティブネスの範囲を設定設立された。BNPBが設立されたことによってインドネシ

し，災害の種類や災害後の避難生活に関して，POSKOのア

アでは平時からの防災組織を通じた防災力の向上が図ら

ダプティブネスを検証する。災害の種類に関しては，災れている 文10) 文11)。

害による被害が一時に集中する地震災害と，時間ととも

表 2-1	
  インドネシアの防災体制の整備経緯と POSKO の利用	
 に被害が拡大し，避難が必要となる火山噴火災害の事例の分析を通じて，災害の種類へのアダプティブネスを検ÌÑ証する。避難生活に関しては，被災地に留まって避難生活が行われる地震災害を取り上げ，農村部と都市部とい

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った被災地の違いへのアダプティブネスを検証する。４

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章では，POSKOを機能させるためにはガバナンスが重要で あると考えられることから，ガバナンスの視点から地縁

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組織の活動が盛んな農村部と行政組織による対応が見られる都市部でのPOSKOを機能させるガバナンス，POSKOへのNGOの関わり方を運営体制，POSKO運営上のルール，ア
カウンタビリティの３点から評価・分析する。さらに，
近年，インドネシアでは政府によって防災体制の整備もすすめられていることから，こうした政府主導の防災体制の整備とPOSKOの関係についても検証する。	
 
	
 
2.	
  インドネシアの防災体制と POSKO の利用	
 2.1	
 インドネシアにおける防災体制の整備経緯	
 	
  インドネシアでは，1966年に，自然災害管理諮問委員会が設立され，中央政府機関として自然災害対応専門機
関として活動を始めた。1979年には自然災害管理諮問委
員会に変わり，国家自然災害管理調整委員会(BAKORNAS	 PBA)が設立された。	
 	
  そ の 後 ， 1990 年 に 国 家 災 害 管 理 調 整 局 (BAKORNAS	 PB),1999 年 に は 国 家 災 害 管 理 / 国 内 避 難 民 調 整 委 員 会(BAKORNAS	 PBP)へと数度の改組が行われ，自然災害から
人的災害，政情不安や国内避難民対応までその責務を拡

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大していった。2004年12月のスマトラ沖地震・津波を受

表 2-2	
  研究対象３事例の特徴	
 け，2005年には大統領規則83号によってBAKORNAS	 PBPは，

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国家災害対策調整庁(BAKORNAS	 PB)となった。	
 2007年 の 1月 に は ， 防 災 の た め の 国 家 行 動 計 画 (2006 –2009)がまとめられた。また，議員立法として2006年に提㑊㞴⏕ά࡜ࡢᑐᛂ

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－87－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

2.2	
 災害対応拠点としてのPOSKOの利用	
 重要になってくるとことから POSKO の空間性についても	  表 2-1 はインドネシアの防災体制の整備経緯と POSKO

検証が必要であると考えられる。	
 の利用についてまとめたものである。災害対応の拠点と	
 しての POSKO の利用は 1990 年代後半から確認することが3.2	
  ジャワ島中部地震時の POSKO のアダプティブネス	 出来る 文 12)。この 1990 年は，BAKORNAS	 PBA が BAKORNAS	 PB

	  図 3-2 は，ジャワ島中部地震時の POSKO のアダプティへと改組され，被災直後の対応として軍隊との直接の調ブネスをあらわしたものである。ジャワ島中部地震の被整も行うことができるようになった時期と重なっている。

災地では，POSKO は被災直後の混乱した状態下においてまた，1990 年以降は，徐々に被災者，支援者による自然も，集落環境や立地が考慮され，１週間程で設置されて災害後の対応拠点として POSKO を設置する事例が増えて

いた。	
 

いる

注 	
 3)

。以上をもとに，本稿で対象とする３事例の特	  事前の取り決めはなかったにも関わらず，POSKO には，徴を整理したものが表 2-2 である。	
 避難，炊事，情報の集約（情報），医療，支援の受援と分	 配(受援・分配)，会議の６つの機能があり，POSKO を利3.	
  自主設置型の仮設災害対応拠点としての POSKO の	
 用して共同生活が行われており，これらはすべての集落

	
 	
 	
 	
 アダプティブネス	  	
 において共通であった。	
 3.1	
 アダプティブネスの捉え方	 	  POSKO は，主にテントと廃材を利用して設置されてい	
  POSKO を"仮設"の"災害対応拠点"としてとらえると，た。被災地の集落内は日陰も多く，居住環境もよかった

人々によって POSKO として共通して認識されるコアの機ことから日本のように公共施設を利用した避難所がなく

能と仮設的に設置者によって設けられた,アダプティブ

とも最低限の生活を送ることは可能であったが，地震のネスが発揮される部分(サブ機能)があると考えられる

直後は雨が降り続いていたことから，POSKO には屋根の(図 3-1)。	
 ある空間が必要と考えられていた。POSKO としては，こ	  POSKO に関わる主体としては，最初に何らかの目的ののように設置されたテントだけではなく，テント周辺のために POSKO の設置を判断した"設置者",	
 POSKO を運営

共同で利用していた井戸や炊事場を含めた空間を POSKO

していく上で運営の判断に関わる"運営者"，POSKO を通として認識していた。Ngibikan 集落 RT5 の事例では，被して設置者の定めた目的を共有する"利用者"（支援者，災前から共用で利用していた夜警小屋は，情報集約の場，

受援者を含む）が考えられる。	
 会議の場として利用されていた(図 3-3)。	
 	
  災害対応の拠点として POSKO が果たした役割を検証す	  POSKO の設置場所としては，設置するのに十分な広さるためには，設置者が POSKO を設置する際に想定した	
 があり，外部から支援を受け集落内への支援の分配がし

１)	
 POSKO プランニング時のアダプティブネスと，災害やすい場所が選ばれ，集落の共用空間だけでなく，道路後の時間変化とともに POSKO を利活用していく中で，２)沿いの広場や個人の庭にも設置された。POSKO の設置規

時間変化による POSKO 利用時のアダプティブネスの２つ

模は集落や RT といった地縁組織が主体 注 6)となっており，のアダプティブネスが考えられる。	
 １つの POSKO が抱える人数は，約 100 から約 450 人まで

自然災害の多様性に対して POSKO がどこまで対応出来てと様々であったが，プライバシーへの配慮は大きな問題

いたのかに関しては，上記の２つのアダプティブネスにとはなっていなかった。	
 関して，異なった自然災害や避難生活が行われた事例の

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326.2 ࡢᶵ⬟

検証を通して明らかにしていく必要がある。さらに，

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POSKO は看板を掲げるだけで認識されていることから，

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上記のアダプティブネスを発揮するためには空間選択も

4

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図 3-1	
  POSKO のアダプティブネス	 

図 3-2	
  ジャワ島中部地震時の POSKO のアダプティブネス	
 

	
 

－88－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

タ⨨⪅

	
 

326.2 ࡢᶵ⬟

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᝟ሗ
ཷ᥼࣭ศ㓄

POSKO

・共同炊事施設
炊事の場

水浴び場

⅕஦㸪་⒪  ఍㆟㟈⅏ᙜ᪥ࠥ ᪥

1
2

・夜警小屋
情報集約の場

3
4
5

会議の場

᝟ሗ
ཷ᥼࣭ศ㓄

R

住宅
井戸

㸩

㸩

⅕஦㸪་⒪  ఍㆟⥭ᛴࣇ࢙࣮ࢬ

6ᙜ᪥ࠥ ࣨ᭶

7༊㛗

8( 倒壊 )

9⥭ᛴࣇ࢙࣮ࢬ௨㝆

᝟ሗ
ཷ᥼࣭ศ㓄

11

 ࣨ᭶ࠥ

12

 ᖺㄪᰝ᫬

住宅

10326.2 ࡢ㛢㙐

( 倒壊 )

୍㒊࡛ࡣఇ╀≧ែ・テント

ซ౛

避難の場、診療の場、住宅

支援物資の受け取り・配給の場( 倒壊 )

0m

ࠉࠉࠉࠉࠉ㸸ཷ᥼⪅ࠉࠉ㸸ᨭ᥼⪅ࠉࠉࠉࠉ㸸326.2 ࡢᶵ⬟ࠉࠉࠉࠉ㸸೵Ṇࡋࡓᶵ⬟Rࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉ㸸ኚ໬

5m

図 3-4	
  2009 年スマトラ地震時の POSKO のアダプティブネス	 

図 3-3	
  POSKO 再現平面図	
  Ngibikan 集落 RT5 注 4) 	 

㐨㊰࠿ࡽࡢ࢔ࢡࢭࢫ
Ў

POSKO の６つの機能はすべてプランニング時から POSKO

ᑠᏛᰯに備えられており，段階的になくなる集落と一度になくなる集落があった。段階的になくなった機能をサブ機能，
POSKO の完全閉鎖時まで残された機能をコア機能ととら㥔㌴ࢫ࣮࣌ࢫ

えると，コア機能としては，情報，会議，受援・分配の機能があり，サブ機能として避難，炊事，医療といった

ᨭ᥼≀㈨ࡢ
಴ᗜ࣭㓄⤥

機能があり，利用者の住まいの確保(仮設住宅，恒久住宅

᝟ሗの完成)を元に，設置者が判断して POSKO の機能の停止，閉鎖が行われていた。	
 

0

5m

	
 
図 3-5	
  POSKO 再現平面図	
 	
 

3.3	
  2009 年スマトラ地震時の POSKO のアダプティブネ

Padang 市 Padang	
 Barat 郡 Olo 区注 4) 	
 

ス	
 
	
  2009 年西スマトラ地震時の Padang 市では，被災地が言いがたい。しかし，避難の場としてではなく，支援の都市部ということもあり，POSKO を設置する際に利用可

窓口という機能が効率的に発揮できる場所として，地域能な敷地が限られていた。一部の住民は，事前の指定はとのつながりが強く，円滑に支援物資の分配が可能とのなかったが，既存のモスクを利用して，一時的な避難生判断から POSKO の設置場所として選択されていた。Olo活が行われていたが，多くの住民は避難できずに，被災区だけでなく Padang	
 Barat 郡内のすべての地区では区レした自宅の前にテントを張るなどして生活が継続されてベルでは区の役場が選択されていた。	
 いた。日本では災害時に避難所として利用される公共建	  POSKO のコアの機能としては，情報，受援・分配の機	
 築物に大きな被害が発生していたことから，公共施設の能があり，サブ機能として医療，炊事，会議といった機

避難所利用も調査地域内では確認出来なかった。	
 能がみられた。Olo 区の役場では，情報と受援・分配の	
  図 3-4 は，2009 年西スマトラ地震時の POSKO のアダプ機能があり，区の役場の建物を利用し，平時の業務におティブネスをあらわしたものである。Padang 市では，約いて住民の情報を管理し，地域住民の出入りのある部屋

5000 人規模の区のレベルが被災者のニーズと支援者かを情報拠点とし，役場の一番奥に位置する職員が休憩やらのサポートのマッチングを行っており，区長が POSKO

食事をとる部屋を支援物資の倉庫として利用していたの設置の判断をしていた。	
 (図 3-5)。これは，誰もが自由に出入りできる建物であ	  POSKO は多くの機能を備えた POSKO を設置するのではりながらも，多少は入室が制限されている空間であり，なく，地域の施設によって代替できる機能を判断し，混乱した状況下においても支援物資が無作為に運び出さ

POSKO に必要な機能を絞ることによって，短期間での緊れることがないように設置者が考慮していた為である。	
 急対応を可能としていた。調査地内の Olo 区の役場は道	  POSKO の機能としては，情報共有および支援調整，そ路に面しておらずブロックの中央部に立地している。地のための会議といったように，緊急フェーズ(災害から１域の住民にとっては馴染みのある場所であり,認識されヶ月)における災害対応のための戦略拠点といった役割ているが外部からの支援を受ける上では適しているとは
	
 

－89－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

を担っていた。緊急フェーズの終了とともに，政府主導	 による防災体制はなくなり市や郡レベルの POSKO は閉鎖	
 されたが，区レベルの POSKO に関しては設置者が閉鎖せ	 ずに継続して利用されるものも見られた。また，一部の	
 区では完全に POSKO を閉鎖してしまうのではなく，休眠	 状態のまま機能を維持しており支援が届いた際には利用	
 出来るようにしていることが分かった。これは，現在で

	
 

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6

Jalin

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Merapi8ᨭ᥼≀㈨ཷ௜࣭ศ㓄ᨭ᥼㸩㸩ㄪᩚ࣎ࣛࣥࢸ࢕࢔ὴ㐵

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9
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10

も(調査時 2013 年 1 月)，支援を必要としている住民は存	 在し，こうした住民に対して公平に支援を分配するため

	
 に POSKO が必要であると判断したためである。	
 

	
 

	
 

	
 

3.4	
  2010 年メラピ火山噴火災害時の POSKO のアダプテ

	
 

ィブネス	
 

	
 

ซ౛

	
  2010 年のメラピ火山噴火災害時の事例では，災害が広	 ࠉࠉࠉࠉࠉ㸸ཷ᥼⪅ࠉࠉ㸸ᨭ᥼⪅ࠉࠉࠉࠉ㸸326.2 ࡢᶵ⬟ࠉࠉࠉࠉ㸸೵Ṇࡋࡓᶵ⬟R
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域におよび被害の状況が日々変化する中で，大きな被害	 ࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉࠉ㸸ኚ໬

が予想される地域に対する避難指示が行われた。行政は	 図 3-6	
  2010 年メラピ火山噴火災害時の	 支援を効率化するために避難区域外の Maguwoharjo 国際

	 POSKO のアダプティブネス	
 スタジアムや Mandala	
 Krida スタジアム，Youth	 Center	
 等の大型の施設を公式な POSKO として指定し，避難区域	
 内の多くの住民が避難することとなった。しかし，公式

	 POSKO の容量を越えた避難民が発生したことから，公式

	
 

11
12

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の OSKO に避難できない住民が公式 POSKO 周辺にあふれる	
 こととなった。	
 	 	  こ う し た 中 ,NGO 組 織 や 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィ は ， 公 式	 POSKO に避難することが出来なかった避難者のための	
 POSKO を各地に設置した。こうした非公式 POSKO の設置	  ෆ㒊ࡢ㸯ᐊࡀ ⅕஦ ࢫࢱࢵࣇ⏝場所としては，幹線道路に面している場所が多く，避難	 指示エリアのすぐ外縁に集中していた。当時は，メラピ	
 火山噴火災害による降灰が続いていたことから，降灰を	 防ぐことが可能な屋根のある建物が POSKO として利用さ	 れ，学校施設やモスク，教会などの宗教施設，集落の空間の変化とともに短期間で，POSKO の機能が追加されてき家も利用された。こうした POSKO は，支援の窓口といいることが読み取れる。元々の POSKO	 JM のコア機能は，

うよりも避難所としての意味合いが大きかった。	
 情報と災害対応の会議の場としての機能であったが，メ	  また，火山噴火災害の状況が深刻化し，避難対象区域

ラピ火山の噴火とそれにともなう被害の拡大・避難者のが拡大されたこともあり，最初の噴火から約２週間の間増加に対して，収集した情報を生かし，サブ機能として，は，毎日のように POSKO の設置と閉鎖が繰り替えされ，支援物資の受付および分配，各 POSKO へのボランティアዪᛶࢫࢱࢵࣇᐷᐊトイレᨭ᥼≀㈨ࡢ಴ᗜ࣭㓄⤥ࣔࢫࢡ ዪᛶ⏝ရࠊ࣋ࣅ࣮⏝ရᑠᏛᰯ

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05m

図 3-7	
  POSKO 再現平面図	
 POSKO	 JM1 注 4) 	 被災者が POSKO 間を移動し続けることとなった。被災者の派遣といった機能が追加されることとなった。	
 の移動の原因としては，支援が政府設置の公式 POSKO に	  さらに，独自に収集した情報を活かして，Web 等の複集中したことから，非公式 POSKO では満足な支援を受け数のメディアを通じて被害者に関する情報を他の支援者ることが出来ない POSKO があったことも影響しているとや団体と共有する中で，被災者に対する支援の調整とい考えられる。	
 ったサブ機能をもつようになり，JM の活動のためだけで	  図 3-6 は，NGO 組織である Jalin	
 Merapi(以下 JM)によなく，被災エリアで活動する全ての人が情報を共有するって設置された POSKO	
 Jalin	 Merapi(以下 POSKO	 JM)のアための拠点へと POSKO の位置づけが変化していった。	
 ダプティブネスをあらわしたものである。噴火前日に設	  また，JM では，POSKO	
 JM 本部の他にそれぞれのエリア

置された時点での POSKO	 JM の主な機能は，情報の収集おにブランチとして POSKO	 JM(図 3-7)を設置することで，よび災害対応のための会議の場としての機能であり，もエリア毎の対応を行っていた。対応するエリアの状況にともとは地域の情報を収集し，JM が災害対応に役立てる

よっては，POSKO	 JM の機能を追加するだけでなく,エリための拠点としての役割が考えられていた。しかし，時	 アを細分化し POSKO	 JM そのものを増設することで支援活
	
 

－90－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

動を継続していた。	
 鎖することなく継続利用するなどの対応がみられた。ま	  さらに,POSKO	 JM 設置の際には POSKO	 JM を介して隣接た，政府の POSKO を利用して活動していた NGO の一部は，するエリアに通信が届くように設置場所を選択すること

緊急フェーズ以降は独自の POSKO を新たに設置して活動

で，POSKO	
 JM を介したメラピ火山を一円する通信ネット

を継続していた。どちらの事例においても，POSKO の設ワークが構築されていた。こうした POSKO	
 JM には計 20

置場所そのものが移動するということはなく被災者自身のモデムがレンタルされ，モデムとラップトップ PC を利がよく知っているコミュニティのエリア内に自主的に用して各 POSKO	
 JM ではネット接続が可能になっており，

POSKO を設置して利用していた。	
 POSKO の位置を決める際には GPS も利用され，通信設備

	  また，閉鎖にあたっては，設置者によって判断が行わが設置可能で，交通アクセスも良い敷地にある建物が選れており，Padang の事例では，完全に POSKO を閉鎖せず，ばれ，空き家，政府の建築物の空き部屋，学校施設等の体制を維持したまま休眠させるといった対応もみられた。	
 既存の施設を利用して設置されていた。	
 	
  一方，火山噴火災害では，避難指示の出たエリア内の

	
 

住民は，コミュニティのエリア外に避難することになり，

3.5	
  避難生活との対応	
 被災者自身が POSKO を設置するのではなく，支援者とな	  農村部と都市部では，災害対応に利用することが可能

った NGO やコミュニティの設置した POSKO を利用して避な空間が異なってくる。農村部であれば，比較的空間に難することとなった。	
 も余裕があるが，都市部では利用可能な空間が限定され	  従前からのコミュニティのエリア内であれば，個人のることや，公共インフラを失った際に代用できるリソー

土地であっても自主的に POSKO を設置することが可能でスを持たない人もいることから,多くの住民が一度に被あるが，エリア外への避難が必要となった際には，避難災することによって地域がより混乱し,支援が不足するしてきた被災者が自由に POSKO を設置することは困難でことが考えられる。	
 あったと考えられる。	
 	
  避難生活を送る際には,こうした被災地の違いに対し	  また，POSKO の設置された地域でも降灰による被害がて POSKO がアダプティブネスを発揮することが出来てい発生しており，降灰を防げるような建物を利用してたのかを,農村部に被害が集中し，支援元となりえる都市

POSKO が設置され避難が行われていたと考えられる。さ部の被害が軽微であった 2006 年のジャワ島中部地震とらに，公式 POSKO に支援が集中し，乱立した POSKO では

全域的に都市部に被害が発生した 2009 年の西スマトラ

十分な支援が受けられなかったことが考えられ，より良地震の比較を通じて検証していく。	
 い避難生活を送るために被災者が１カ所の POSKO に留ま	  両事例において,被災者は災害後も現地に留まり,住宅

るのではなく，支援を受けることの出来る場所を探した再建をすることになった。その際に,被災者が主に POSKO

ことが災害発生直後の短期間にみられた POSKO の閉鎖やに期待した役割としては，受援のための窓口としての機新設の原因であったとも考えられる。	
 能であった。都市部のように，多くの被災者が発生し，

	
 POSKO を設置する際に十分な空間の確保が困難な状況下

3.6	
 災害の種類への対応	
 では，避難や炊事といった避難所としての役割は POSKO

	  地震災害の特色は，地震の発生の予測は困難であり，に備えられていなかった。	
 突発的に被害が発生すること，被害の多くは直接の地震	  また，調査時にヒアリング対象者は,POSKO とシェルタ動によるものであり，短期間で広範囲に被害が発生する

ーを使い分けており，単なる避難場所としてのシェルタことである。	
 ーも存在し，こうしたシェルターは受援のための窓口と	  一方で，火山噴火災害の特色は，ある程度までは噴火

しての機能を有しておらず,POSKO とは区別して認識さの時期の予測が可能であること，被害は，火山噴火によれていたとも考えられる。	
 る直接の被害だけでなく，降灰による山野や河川の荒廃，

	  POSKO の機能は，時間経過とともに変化している。ジ

堆積した噴出物に起因する土石流などの二次災害などのャワ島中部地震の農村部の事例では，住まいの確保とと間接的被害が発生し，被害が長期にわたり，被災地域か

もに POSKO の機能が限定されていくことになる。POSKO

ら避難が必要となることが挙げられる。	
  	
 での共同生活をおくりながら，仮の住まいが確保され，	  地震災害を対象とした２事例では，地震災害によって住宅が確保されると，POSKO から居住の機能だけが段階

地域の建築物には大きな被害が発生したが，災害による的になくなっていくような対応が半数の集落でみられた。	
 被害が一時に集中しており,被災者が被害の状況にあわ	  2009 年西スマトラ地震の Padang 市の事例では，住宅

せて機能を選択し，仮設や恒久の住宅の再建によって,の再建状況とは関係なく政府(市や郡レベル)の POSKO は

被災地の状況が改善されるのに合わせて避難や炊事とい緊急フェーズの終了とともに閉鎖した。しかし，区レベったサブの機能を縮小することで対応しており,最終的

ルの POSKO では，政府の POSKO の閉鎖以降も POSKO を閉に地域でこれ以上の支援を必要としないと判断した際に
	
 

－91－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

情報や支援物資の受付・分配といった POSKO のコアとな

他団体との関係，活動成果の還元と周知・広報といったる機能を停止し,POSKO を閉鎖していた。	
 項目が挙げられている。	
 	
  一方で,火山噴火災害時には日々状況は変化し,こうし	  本稿では，長坂らの指標を参考にし，POSKOの運営体制た状況の変化に対して POSKO でも機能を追加することで（組織の体制），運営上のルール(参加の仕組み)，アカ

対応していたことが読みとれる。	
 ウンタビリティの確保(活動成果の還元と周知・広報)の

	
 また，JM では POSKO の機能だけでなく，状況にあわせ３つの視点から評価していくこととする。	
 て POSKO そのものを増設して対応しており,非公式の

	
 POSKO も開設と閉鎖を繰り返している状況から判断する

4.2	
  ジャワ島中部地震時のPOSKOを機能させるガバナンと，事前の準備型ではなく,仮設の POSKO だからこそ日々ス	
 の状況に合わせて開設・閉鎖を繰り返すような対応が可	  図 4-1は ， ジ ャ ワ 島 中 部 地 震 時 の 集 落 レ ベ ル お よ び

能であったとも考えられる。	
 RT/RWレベル	
  のPOSKOの運営体制をあらわしたものである。ジャワ島中部地震の被災地の農村部では，受援側の4.	
 自主的に設置された仮設災害対応拠点としてのPOSKO

地縁組織である村,集落,RT/RWの３層のレベルが連携しを機能させるガバナンス	 てPOSKOの運営を行っていた。集落レベルのPOSKOの設置

4.1	
 ガバナンスの評価方法	
 者は災害前からのドゥク(集落長)だけでなく女性がドゥ	  POSKOの設置主体としては，インドネシアには日本の隣クの集落では，集落長の夫やRT長が中心となった。これ

組のようなRT/RWといった地域組織や，2005年のスマトラ

は,災害時の対応においては女性が中心となるより男性

沖地震・津波以降，活動が盛んになってきた国内NGO組織

が中心のほうがよいと判断されたためである。	
 があり，こうした主体によって災害対応が行われてきた	  各集落では，集落レベルのPOSKO	
 Utamaの有無および，と考えられる。また，災害対応には，国内だけでなく海RTレベルのPOSKO	 RTをRT毎に運営するか複数のRTで１つ

外からも多くの支援者・支援団体が被災地へとやってくのPOSKO	
 RTを運営するかの組み合わせで４種類の運営体ることから，支援者からのサポートと受援者側のニーズ制がみられた。設置者のドゥクは各RT長と協力してPOSKOのマッチングが重要であると考えられる。また，インドの運営を行い，集落レベルとRTレベルの２つのレベルのネシアでは，近年，防災体制の整備も進められており，

POSKO運営に関わっていた。	
 政府主導による災害対応が行われ始めている。	
 	
  被災地集落では，今回の震災がPOSKOを設置して災害対	  各主体が自主的にPOSKOを設置したとして，POSKOは本応を行う始めての経験であった。そこで意思決定の為の当に機能するのか。その際に，支援のもれは発生しない会議が重要視され，設置者だけで判断するのではなく，のか。また，リソースとニーズのマッチングはどのよう会議を通じて意思決定がはかられ,運営上のルールを策に行われているのだろうか。こうした自主設置型の災害定して対応していくなど，当初から試行錯誤する中で運対応拠点であるPOSKOを機能させるためには，ガバナンス

営が行われた。こうしたことからすべてのPOSKOにおいて，が重要になってくると考えられる。	
 POSKOのコアとなる機能として，会議の場が共通していた	  ガバナンスは，一般的には"統治"と訳されており，ガと考えられる。	
 バメントと対照的な統治として位置づけられている。ガ	  POSKO内でのルールとしては,個人的に支援物資を受け	 バメントは政府が上の立場から行なう法的拘束力のある	
 統治システムであり，ガバナンスは，組織や社会に関与	
 するメンバーが主体的に関与を行なう，意思決定，合意	  ⤫

形成のシステムとされている。	
 

	
 

	
  防災の分野では，長坂ら(2008)は，「災害リスクの不確実性や複雑性に社会が対応するためには，行政主導に

	
  ᭷
	
 

よる防災対策にとどまらず，個人や地域コミュニティ，	 NPO，民間事業者などの多元的かつ多様な主体の重層的な	  ᣓ

ネットワークによる協働という「災害リスクガバナンス」

	
 の確立が求められる。」としている 文15)。また，長坂の所

	  ↓

属する防災科学技術研究所では，地域防災力評価に向け	
 て地域のガバナンスを統一的に描写するための地域モデ

	  凡例 □：POSKO, 統：統括 POSKO , ブ：ブランチ POSKO

ルを提案し，モデルを元にして地域防災力の評価を行っ	
 ○：運営者 ,

	
 →：運営 ,

ᣓ

POSKO

ド

。評価の際の指標としては，組織の体制，財源，意思決定，参加の仕組み，知識や体制の整備，他機関・

⤫

長

長

長

ࣈ

ࣈ

ࣈ

RT/RW

⤫

POSKO

ている

文16)

ジャワ島中部地震被災 Chanden 村

長
ド

ࣈ
RT/RW

RT/RW

集落

RT/RW

長

長

ࣈ

ࣈ

RT/RW

長

長

集落

RT/RW

区：区長， 長：RT 長：各 POSKO の支援範囲

図4-1	
 ジャワ島中部地震時の集落レベル以下のPOSKOの運営体制	
 
	
 

	
 

－92－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

取った場合は，１度POSKOに支援物資を入れ，POSKOから2009 年スマトラ地震被災地 Padang 市 Padang Barat 郡

ブ
ラ
ン
チ

各世帯に配分するというルールがあった。さらに，約半数のPOSKOでは，個人的な支援や路上における支援の呼び

POSKO

かけも禁じていた。	
 	
  POSKO内の特定の個人が支援物資を独り占めしてしま

長

長
区

⤫

区

長

長

長

長

ࣈ

ࣈ

RT/RW

RT/RW

有

うことは，住民間の不満の原因となることから，それぞ

ブ
ラ
ン
チ

れのドゥクはPOSKOの開設と運営にあたって，住民間の公平性を確保することに特に注意を払っており，同一の

POSKO

POSKO内での支援格差を防ぎ，確実に被災者に届けること
がPOSKOの大きな役割の１つであった。	
 

区

⤫

区

長

長

無

	
  一方で，運営者によっては，緊急時ということもあり，

凡例

子どもや老人に対して優先的に支援を行うなど，災害弱者への対応も行われていたが，こうした配慮が一部の住□：POSKO,

統：統括 POSKO ,○：運営者 ,

区：区長， 長：RT 長→：運営 ,

民の不満につながるといった問題も発生していた。	
 	
  支援のアカウンタビリティに関しては，届けられた支

ブ：ブランチ POSKO：各 POSKO の支援範囲

図4-2	
 2009年スマトラ地震時の区レベルのPOSKOの運営体制	
 援に関する情報は，ノートやボードにまとめられ，POSKOの区が対応の中心となり，区長を中心として，一部のRTを利用する誰もがその内容について知ることができるよ

長が協力する形でPOSKOの運営が行われるという形がとうに工夫されており，一部の人が支援を独占することをられていた。POSKO	
 RTはすべての区で設置されたわけで防ぐ取り組みも行われていた。	
 はなく，一部の区ではPOSKO	
 RTは設置されず，区レベル

	  また，POSKO運営にかかるお金に関しては多くの話を聞のPOSKOのみで対応していた。国家防災庁の担当者へのイくことが出来なかったが,テントなどの必要な物品を集ンタビュー調査では，平時の行政区が必ずしも同一のエ落内で集めたお金を利用して購入していたという事例はリアで活動する必要はなく，区の境界を越えた対応が必複数の集落において確認出来た。	
  	
 要な時もあるので緊急時にはPOSKOが設置されている。し	  Ngibikan集落の事例では,ドゥクの所属していたRTでかし，2009年のスマトラ地震時に関しては，平時からの住宅再建が終了したことにより,他RTレベルのPOSKOも閉

各行政レベルで活動する防災組織を設置していたことか

鎖されるなど,複数のPOSKOの運営に関与しているドゥクら行政レベルと各POSKOの対応したレベルが同一であっの存在によって,下位レベルに位置するPOSKOに影響を及たとのことである。	
 ぼしていたことが分かった。こうした事例からは,まだ	  また，政府によって禁止されていたにも関わらず個人

POSKOを必要としている人がいたにも関わらず，POSKOがやグループ単位でのPOSKOも設置され，こうしたPOSKOも閉鎖されてしまっていた可能性も考えられる。	
 孤立するのではなく，RT/RWレベルのPOSKOを通じて支援	 を受けていた。このようにトップダウン型の対応だけで4.3	
  2009年西スマトラ地震時のPOSKOを機能させるガバ

なく，被災者自身はボトムアップ型の対応を行っており，ナンス	 行政もそれを排除するのではなく受け入れる形で対応が	
  2009年西スマトラ地震時は，政府によって個人やグル行われていた。緊急フェーズの終了とともに，政府のープ単位でのPOSKOの設置が規制され 注6)，政府主導による

POSKOが閉鎖されたことにより，政府によるPOSKO群の運防災体制による災害対応が行われた。国内外のNGO組織も営体制は終了したが，緊急フェーズ以降も被災地の多く

政府の市レベルのPOSKOに所属し，活動が展開された。NGOは支援を必要としていたことから，区レベル以下では独の活動は，クラスター毎に会議が行われ，調整が行われ自にPOSKOの利用が続けられていた。	
 ていたが，実際に活動が行われたかどうかのチェックが	  POSKO運営にあたって，特別なルールを取り決めたとい行われていなかったこともあり，一部の地域には支援がう話は今回の調査範囲内では聞くことが出来なかったが，届かないといった問題も発生した 注7)。図4-2は，2009年西平時からの行政ルールの中での運営が行われており，住スマトラ地震のPadang市Padang	
 Barat郡における区レベ

民は平時の区行政との信頼関係の中でPOSKOを利用してルのPOSKO運営体制をあらわしたものである。国家防災庁

いたと考えられる。	
 が主導した災害対応が行われたことから州を頂点とした

	  支援のアカウンタビリティに関してもノートやボード

行政組織によってトップダウン型の災害対応体制が行政にまとめられていたという話は聞くことが出来なかった組織の末端に位置する区レベルまで構築された。	
 が，支援が届けられた際や支援に関する情報は，モスク

	  Padang市の事例では,緊急時に地縁組織をベースとしのラウドスピーカーを利用して地区内に伝えられていた。

て新たな組織を設立するのではなく，受縁側で行政単位

一方で,POSKO設置・運営の上で必要であったと考えられ
	
 

－93－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

る予算に関しては,どこから捻出されどのように利用さ2010 年メラピ火山噴火災害被災地

POSKO Jalin Merapi

れていたのかは今回の調査では明らかにすることが出来なかった。しかし，区長が区レベルとRT/RWレベルのPOSKO
運営に関わっていることによって,行政組織である区が地縁組織であるRT/RWと連携し,政府によって構築された
災害対応体制に組み込まれていたとはいえ,POSKOの運営

J

⤫

࣎

࣎

ࣈ

ࣈ

任意

任意

任意

に関しては独自の判断を元に閉鎖の判断をおこなってい凡例 □：POSKO, 統：統括 POSKO ,たことから,地域の状況にあわせた対応が可能となって

ブ：ブランチ POSKOいたと考えられる。	
 ○：運営者 , 区：区長， 長：RT 長

	 →：運営 ,：各 POSKO の支援範囲

4.4	 	  2010年メラピ火山噴火災害時のPOSKO	
 JMを機能させるガバナンス	 図4-3	
 2010年メラピ火山噴火時のPOSKO	
 JMの運営体制	
 	  2010年のメラピ火山噴火災害時には，NGO組織であるJMる。しかし，多少のミスがあったとしても大きな問題とが災害対応に大きく関わることになった。各地で支援者なる前に別の担当者や気がついたスタッフによってフォによって自主的に設置されたPOSKO群の運営を支援する

ローアップが行われていた。	
 ために，支援側のJMでは，POSKO	
 JM本部１ヶ所と複数の	
  JMに届けられた支援は，JMのHPに支援者の情報(連絡先，POSKO	
 JMを設置した。	
 支援内容等)が公開され，支援が行われた際には情報が更	  これは，それぞれのPOSKO	
 JMを基礎単位として時間と新されており，誰もがHPを介して，支援元と支援先の情共に増減する多数のPOSKOに対して支援するという体制報を確認することが可能となっていた。JMの活動の中心を重ねたものであった。JMでは20人のスタッフはJM本部となったNGO組織のCOMBINEの活動に対しては，メラピ火に配置し，POSKO	
 JMにはボランティアのみでも運営でき

山噴火災害以前から情報支援ネットワーク構築のためのる体制が取られており，メラピ火山噴火災害の被害が深支援が世界銀行や発展途上国の活動に関わるファンドを刻化する前に動ける体制が整えられていた。自主的に設通じて行われていたが，メラピ火山噴火災害を受けて，置されたPOSKOに対する支援はPOSKO単体ではなく，エリ

活動予算が追加されており，活動資金の明細に関しては，

ア単位で行われ，各エリアにPOSKO	
 JMを設置し，支援が

年次活動報告書としてまとめられている。	
 行われていた。被害の拡大に対しては，エリアを細分化

	  JMでは,2010年のメラピ火山噴火災害以前から被災地

し，POSKO	
 JMの基礎単位を増設することによってPOSKO

で活動を行っていたが,2010年のメラピ火山噴火災害時の運営支援ネットワークを形成していた。また，JMでは，には,従前のエリアを超えた広域での活動展開を実施し他のNGOなどが設置したPOSKOとも情報共有や支援調整なていた。その際には,JMという組織そのものの知名度がな

どの面で連携した運営が行われていた(図4-3)。	
 い地域であってもPOSKO	
 JMを設置することで,地域とつ	  POSKO	 JM本部以外のPOSKO	
 JMの運営は，ボランティア

ながる窓口となり，地域住民もPOSKOを認知することによの中から選ばれたリーダーに運営上の判断が委ねられてってPOSKO	
 JMを利用し,JMの支援を受けることが可能とおり，本部への確認がなくとも支援物資の分配やボランなっていたと考えられる。また，POSKO	
 JMは,インターネ

ティアの派遣先といった意思決定をその場ですることがット等の情報ツールを利用してインドネシア国内だけで可能であった。但し，POSKO	
 JMでの活動内容に関しては，なく海外からJMに寄せられた支援リソースと被災地のニ

すべてJM本部への連絡が義務づけられており，JM本部でーズをつなぐ窓口になっていた。	
 は各POSKO	
 JMの活動内容を把握していた。こうしたPOSKO	 	 メラピ火山噴火災害時のJMの取り組みは,情報ツールを

JMのリーダーは特別な訓練を受けた人物ではなく，自薦使いこなしていた面がクローズアップされているが,実もしくはJMのボランティアリーダーによる推薦で決めら際にはPOSKO	
 JMがあることによって地域と確実につながれていたが大きな問題はなく運営されていた。JMとしてっており,POSKO	
 JMと被災地の関係は,情報ツールの運用

も，組織としての方向性を決める会議は行っていたが，だけでなく，実際にJMのボランティアがバイクに乗って支援活動に関しては，ボランティア・支援物資・Web担当

被災地をまわることで情報を集め，地域のニーズを知っ者を設定し，組織としての目的にあわせてそれぞれの担た上で支援リソースを分配するというきわめてアナログ

当者が自身の判断によって意思決定を行っていた。	
 な方法が合わさったものであった。	
 	
  それぞれの担当に意思決定権があったことが，緊急時

	 の早急な対応につながっていたと考えられる。一方で，

4.5	
  防災体制の整備との関わり	
 インタビュー調査では，まったく問題がなかったわけで	
 現在，自主的に設置される災害対応拠点であるPOSKOに	
 はなく，担当者の判断ミスも発生していたとのことであ
	
 

－94－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

ついては，個人やグループでの設置が禁止される動きもが機能の増減・被災生活状況への順応・場所選択の自由

出てきており，POSKO のアダプティブネスが失われよう

さを支持する点，拠点として一定エリアを管理する形式としていると考えられる。インドネシア政府としてをとる運営が複層コミュニティ組織の連携や外部団体の

POSKO を防災体制の中にどのように位置づけているのか活動に取り入れられ，支援の不均衡の緩和に自主的に対に関しては，今回の調査の中は明らかにすることは出来

応することができる点を抽出し，POSKO が災害時に有効なかったが，各事例を通じて政府の対応を概観した上で,にはたらくアダプティブ・ガバナンスを伴っている点を政府が POSKO をどのように利用してきたのかについてま明らかにした。	
 

とめる。	
 

①	
 自主設置型の仮設災害対応拠点としての POSKO のア	  政府による体制下で災害対応が行われた2009年西スマ

ダプティブネス	 トラ地震時のPadang市の事例では，市のPOSKOにおいて支	  自主設置型の仮設災害対応拠点である POSKO のコア機

援活動の調整が行われていたが，参加した支援団体間で能は，設置者によって異なっている。受援者側の設置すの情報共有は行われてはおらず，活動が実際に行われた

る POSKO は，情報の集約および支援物資の分配といった，かどうかの確認も行われなかったことによって，支援に支援を受けるための窓口として設置され，同じ POSKO がもれる地域が発生するなどの問題があった。また，被災対象とするエリア内の被災者へ片寄りなく支援を届ける

地の状況には関係なく，政府の決めたフェーズによる対ための調整が行われている。	
 応が行われたことから，支援を必要としている被災者が	
  支援者側の設置する POSKO のコア機能は，情報収集おいるにも関わらず活動が終了してしまっていた。NGOによよび会議の場であり，災害に関する情報を集め，対応をっては自主的にPOSKOを設置し活動を継続していたが，防検討するための戦略上の拠点としての役割を果たしてい災体制の整備によって，状況を判断しながらしなやかなる。こうしたコア機能に加えて，設置者が地域の状況に対応が可能であるというPOSKOの特徴がいかされていな

あわせて，サブ機能として避難，炊事，医療，支援調整

かったことが分かる。	
 といった機能を選択し，状況の変化にあわせて機能の追	  国家防災庁のパダン事務所の代表は2014年9月に行っ

加・縮小に加え POSKO の設置と閉鎖を行うことで状況にたインタビュー調査では，代表の個人的見解として政府合わせた災害対応を行っていた。	
 のすすめている平時からの防災体制の整備は，現在の区②	
 自 主 的 に 設 置 さ れ た 仮 設 災 害 対 応 拠 点 と し て ののレベルからRT/RWレベルまで拡大したいという構想を

POSKO を機能させるガバナンス	 語ってくれた。その上で，個人やグループのレベルにお	  被災地内に留まって災害対応が行われる際には，POSKO

いてPOSKOを設置することに対して彼自身は肯定的にとは従前の関係をベースとして，地縁組織や行政組織によらえており，政府の対応が不十分な点をこうしたPOSKOって運営されていたことが分かった。ただし，平時ではが保管しており，POSKOの今後に関してはインドネシア国

なく緊急時ということで，農村部の地縁組織の一部では内でも議論がすすめられているとのことであった。	
 従前の組織の体制を変更して対応していた。	
 	
  2010年のメラピ火山噴火災害時には,行政によって公	  多くの POSKO では，POSKO におけるルールを設定し，式のPOSKOが設置されて運営・利用されていたが，巨大な支援情報を開示することでアカウンタビリティを確保し，施設を利用したPOSKOは日本の避難所のようなもので，政POSKO 内の不公平を防ぎ，リソースを共有するためのア

府の公式なPOSKOは，本稿で評価しているアダプティブネ

ダプティブ・ガバナンスが発揮されていた。また，POSKO

スが失われたものになってしまっていた。一方で，各地の設置場所も，個人の敷地であっても，一定の自由度をに非公式POSKOが設置されて公式POSKOで支援を受けるこ

もって，選択することが可能であった。	
 とが出来なかった被災者を救う受け皿となっていた。	
 

	
 

	
  誰もが簡便に設置することが可能というPOSKOの特質

5.2	
  考察	
 

は，しなやかな災害対応にも影響を与えていると考えら	  POSKO のアダプティブネスは仮設であるという特性をれることから，こうした拠点が果たしてきた役割につい生かし，状況にあわせて，主体が運営していく中で，目ては改めて評価し，防災体制の整備とともに禁止するの的，機能，設置場所を変化させることが可能であった点

ではなく，うまく組み合わせることによって相互補完関にあると考えられる。	
  	
  	
  	
 

係を構築するような利用をしていくことも必要であると	
  被災地外への避難が必要とされる際には，コミュニテ

考えられる。	
 ィが分断されることもあり，従前の地縁組織や行政組織

	 の対応には限界もみられたことから，POSKO があるだけ

5.	
 結論と考察	 でしなやかな災害対応が可能なわけではなく，機能させ

5.1	
  結論	
 

るためには主体がうまく POSKO を使いこなすことが必要	  本稿では，POSKO の仮設であるがゆえの設置の簡便さと考えられる。その一方で，１つの POSKO が失敗してい
	
 

－95－

住総研 研究論文集No.41, 2014年版

	  	
  2014.3
4)	
  Ikaputra：Emergency	
 and	
 Shelter	 Post	 Earthquake	
 The	
 
Role	
 of	
 Social	
 Capital	
 in	
 Javanese	 Community,	
 7th	 International	  Conference	
  on	  Urban	
  Earthquake	 Engineering	  &	  5th	
  International	  Conference	  on	
 Earthquake	 Engineering,	
 pp.1599-1608,2010.3	
 5)	
  山崎義人,田中貴宏,山口秀文[他]：伝統的な建物配置や敷地構成の居住環境の再建への影響	
 -2006年ジャワ島中部地震被災地であるプレンブタン集落を事例として-,	
 日本建築学会計画系論文集639号,	
 pp.1075-1083,	
 2009.
5	 	 6)	
  本塚智貴,神吉紀世子：現地復興における集落内仮設災
害対応拠点の利用実態に関する研究	
 -ジャワ島中部地
震被災地	
 Canden	
 村のPOSKOを事例に-,	
 都市計画論文集	
 (46),	
 pp.907-912,	
 2011.10
7)	
  本塚智貴,神吉紀世子：広域避難時における仮設災害対
応拠点の運営支援ネットワークに関する研究	
 -2010年
メラピ火山噴火災害時のJalin	
 Merapiの取り組みを事
例として-,	
 都市計画論文集	
 (47),	
 pp.355-360,	
 2012.
108)	
  本塚智貴,神吉紀世子：全域的に地震の被害を受けた都市における自主設置型仮設災害対応拠点群の運営に関する研究	
 -2009年西スマトラ地震被災地Padang市のPOS
KOを事例として-,	
 都市計画論文集	
 (48),	
 pp.843-848,
	 2013.109)	
  宮内	
 泰介：なぜ環境保全はうまくいかないのか	
 -現場から考える「順応的ガバナンス」の可能性-,	
 新泉社,	
 p
p.15-28,	
 2013.2	
 10)	
 アジア防災センター:	
 Country	
 Report	 2012,	
 2012	 11)	 長谷川庄司,中林一樹：開発途上国における災害対応体
制と国際協力支援の最適受援化に関する研究，-インド
ネシア国のスマトラ沖津波被害とジャワ島中部地震被害を事例とする考察-，地域安全学会論文集	
 No.11,	
 pp.
245-255,	
 2009.11	
 12)	
 West	 Java	 Province	
 :	 Community	
 Education	
 to	
 Control	
 Natural	 Disasters	
 in	
 the	
 Sukabumi	
 Regency	 LevelⅡ,1987.11	
 13)	
 Bali	 Post	 online	 :	
 Masyarakat	
 Setuju	 Posko	 Parpo	 lDibongka,	 http://www.balipost.co.id/balipostcetak/2003/11/3/b13.htm	
 ,	 2003.11.3	
 	
 
	
 	
 	
 	
 (最終閲覧日：2013.11.28)	
 14)	
 PEACE	 BOAT	 HP	 :	
 ジャワ島派遣スタッフからの現地レ
ポート,	
 http://www.peaceboat.org/info/java/report01.shtml,	
 2006.6.4	
 (最終閲覧日:	 2013.11.28)	
 15)	
 長坂俊成,	
 池田三郎：災害リスクガバナンスの戦略と方法,日本リスク研究学会誌，Vol.17,	
 No.3,	
 pp.13-23,	
 	
 
	
 	
 	
 	
 2008.3	
 16)	
 防災科学技術研究所：地域リスクとローカルガバナンス
に関する調査報告,	
 防災科学技術研究所研究資料	
 	
 
	
 	
 	
 	
 第330号,	
 2009.3	
 たとしても，他の POSKO が機能することによって，被災者を救うことも可能となっていたと考えられる。	
 	
  POSKO を通じた支援は，仕組みがあるだけでなく，従前のつながりがあってこそ機能する部分や，より助けを求めている人を支え合うというインドネシアの文化的側面も影響していると考えられる。こうしたことから，災害の発生前からの地域でコミュニケーションの重要性については改めて検証する必要があると考えられる。また，
今回対象とした３事例は,すべてあるエリア全域をカバ
ーして支援している主体に対する聞き取り調査をもとにしており，実際には対象とした POSKO を大きく超える数の POSKO が設置され利用されている。こうした POSKO の中には,異なった役割を担っている POSKO もあれば，
POSKO として機能していないもの，問題を抱えた POSKOの存在も考えられる。	
 
	
 
＜注＞	
 
1)	
  参考文献1)によると，1984年〜2013年のエリア別の自然
災害の影響では，自然災害の38.1%，死者の47.7%，被災者の88.7%,被害の47.0%がアジア地域であり。全ての項
目でアジア地域が最も高くなっている。特に，被災者数
は全体の約9割と突出した値になっている。	
 2)	
  参考文献2)3)4)参照。POSKOはインドネシア語の『Pos』(拠点)と『Komando』(命令/指令)や『Kordinasi』の合成語とされており，元は，インドネシア軍の指令本部を意味している。災害時のみでなく地域の祭りや選挙など
何らかの出来事が発生した際に，主体となる個人・組織
によって自主的に設置される仮設の拠点であり，とくに災害対応拠点としての側面が知られている。	
 3)	
  参考文献12)13)等。	
 4)	
  現地調査時にはすべてのPOSKOが閉鎖されており，イン
タビュー調査，航空写真，当時の写真データ，POSKO跡地の実測調査を元に筆者作成。	
 5)	
  インドネシアには2層の地方政府が存在し，第１レベルの地方政府が州（Provinsi）であり，その下位に第２レベルの地方政府である県（Kabupaten）と市（Kota）が置かれている。区（Kelurahan）は，郡の下の行政区であり県・市行政機構の一部である。村（Desa）は，地縁的・慣習的なコミュニティで，複数の集落(Pedukuhan)で構成され，集落はRT/RWによって構成されている。RT(Rukun	
 Tetangga)は，日本の隣組のような地縁組織であり，およそ30～50世帯，RW(Rukun	
 Warga)は，日本の町内会のような地縁組織であり，およそ8～15のRTで構成され
ている。	
 
6)	
  規制の理由としては、POSKOの乱立により調整が困難となること、運営者の力量により一部のPOSKOに支援が集中し、必要以上の支援を求めるPOSKOが生まれ、必要な支援を受けることが出来ないPOSKOが発生することを危惧したことが挙げられる。	
 7)	
  当時パダン市で市のPOSKOに入って支援活動を展開していたNGO組織のKOGAMI代表およびメンバーに対するインタビュー調査より。	
 

	
  	
  	
  	
 	
  	
  	
 
＜研究協力者＞	
 	
  Yeny	 Paulina	
 Leibo	
 	
 	
 
	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 	
 Center	 for	
 Heritage	 Conservation	 	  Elanto	
 Wijoyono	
 COMBINE	
 Resource	 Institution	 	  Putri	 Pandora	
 Universitas	 Gadjah	
 Mada	
 

	
  	
  	
 	
  	
 

	
  Faizana	
 Izzahasni	
 Universitas	 Gadjah	
 Mada＜参考文献＞	 	  Elim	 Hasan	  	  Andalas	
 University1)	
  Asian	 Disaster	 Reduccion	 Center：Natural	
 Disasters	
 Data	
 Book-2013	
 An	
 Analytical	
 Overviwe,	
 2014.102)	
  山本博之,林勲男編著：みんぱく実践人類学シリーズ9	
 	
 
	
  	
  自然災害と復興支援,	
 明石書店,	
 pp.362-382,	
 2010.1	
 3)	
  山本博之：復興の文化空間学,	
 京都大学学術出版会,	
 	
 	
 

	
  Junius	
 Siregar	  	  Andalas	
 University	  Avaél	 Morhan	  	  Andalas	
 University	
 

	
 

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住総研 研究論文集No.41, 2014年版