55

3 避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係―長田区M小学校を事例として―!

はじめに今回の震災では被災者の「自立」やボランティアの活躍とかかわって，避難所のあり方が問題となった．本章では長田区のM小学校避難所のケースから教員，ボランティア，避難者がいかなるかたちで避難所運営にかかわったかをみていきたい．当時，避難者自治組織の結成が注目されたが，M小学校避難所は対照的に避難所開設の最終日, 9月1日までボランティアが残留し運営を行った．
これは数少ないケースといえる．
避難所の運営形態を取り上げたデータを見ると，神戸市教育委員会の調査では自治組織が結成された学校避難所が全校園比66.2％で，58.1％は全校園再開前の2月20日までに結成されている．また，すべての自治組織結成避難所のうち，58.4％は教職員の指導と避難者のリーダーシップによって結成されている．
逆に，最後まで自治組織ができなかった避難所も33.8％を占め，これらの避難所の「初期リーダー」は校長，教頭，市職員が多いと指摘されている．また，運営の指導的役割として，ボランティアをあげた学校数は215校中5校を数えるのみである（神戸市教育委員会 1996）．
避難者のリーダーシップによって自治組織を結成した避難所の場合，ボランティアを「いずれはいなくなる存在」，補助的存在として受けとめ運営を行った．これにたいして，自治組織のない避難所は避難者の運営への主体的参加が得られない間に，教員やボランティア主導の運営が確立し，その結果被災者の「自立」が遅れたという指摘がある（東京都総務局災害対策部防災計画課 1995）．
以上のデータも参考にして，本章では第1にM小学校における避難所運営を3つの段階に整理し，第2に各々の段階における教員，ボランティア，避難者の関係をインタビュー記録にもとづいて論じ，第3に近接するH高校避難所の例にもふれて，避難者と行政の関係について考察したい．

56!

!

M小学校避難所の概要

避難所の生活と運営

M小学校は1925年創立，被災前の教職員38名，生徒数430名，5階建ての西校舎と南校舎をもつが，地域の子ども数の減少を反映して，この数年は空き教室があるほどの状態であった．また，同校は同和対策審議会答申が出される1年前，1964年に文部省より同和教育の研究指定校に指定されていて，神戸市内における同和・人権教育実践の中心的位置を占めてきた．教頭は同校の教育の特徴を，地域との結びつき，および生徒への生活指導の重視と語っている．
今回の震災では幸いにして，教員・生徒に死亡者はなかった．しかし，校舎は南と西の校舎をつなぐ渡り廊下が離れる状態となり，一見傾いているように見えたが，実際は傾いていなかった．校舎北側の家屋は全壊し，グラウンドに滑り落ちている状態であった．
このような状態にあっても，指定避難所としての運営が行われてきた．避難者数のピークは1月19日の312名であり，避難所の規模という点では，周辺の指定避難所，とくに後述するH高校とくらべるとかなり小さい．その後，避難者は緩やかに減少し，9月1日には避難所解消に成功している（表1.3.1参照．以下，M小学校の避難者数は注釈がないかぎり，M小学校「日誌」のデータから引用してい．
る）
M小学校避難所では，地震発生から避難所解消までの期間を運営形態に即して3つの段階に区切ることができる．第1は「混乱期」であり，第2は「教員主導期」であり，第3は「ボランティア主導期」である．

表1.3.1 M小学校における避難者人数の推移
月／日

人数

月／日

人数

月／日

1／193124／17174

8／17

人数48252505／181392318

2／17216

6／1711430

1

3／17200

7／1799

9／１

解消（出典） M小学校「日誌」より，抜粋して作成した．

3

避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係

57! 「混乱期」（地震発生−1月24日）
地震発生後，学校利用のため日常的にかぎをもっていたPTA会長が校門と校舎を開け，避難者をなかへ入れた．避難者は最初，1階廊下，運動場とそこにある体育倉庫にいたが，校舎が傾いて見えたため校舎の2階以上には行かなかった．教員到着後，教室を開けて段ボールを敷いて避難者を誘導したが，恐がって2階以上の教室に入らず，ようやく夕方以降2階の教室に入るようになった．
教職員の出勤は午前8時の時点で約10名ほどであり，その時点で8名の男子教員は校舎北側の倒壊家屋の救出活動に当たっていた．残りは避難者とその問い合わせの対応と教員の安否確認に当たるが，まだ組織だったものではない．
昼ごろ，教頭が登校して，教員の役割分担など指揮をとるようになった．午後から男子教員は校庭でトイレの穴掘り（2か所）にとりかかり，生徒の安否を確認する地域の巡回もはじめられた．当日の時点では親族，家族の安否確認などで登校できなかった教員もあり，教頭は夕方，教職員に家族の安全を考えていったん帰宅を指示するが，3人の教員が宿泊した．その夜，厳しい寒さのなかで校庭に火を起こし，懸命に暖を確保した．しかし，配給された毛布はひとり当たり1枚で，翌朝までに5人が校内で亡くなった．なお，地震当日は行政当局とまったく連絡がとれず，夜になって治安の問題があり，警察官が2時間おきに巡回を開始した．
翌朝（18日），PTA会長が自分の店から食料をもち出し，はじめての炊き出し（おにぎりをほぐしたおかゆ）を行った．市からの定期的な配食は1月25日ごろまで行われていない．また，徐々に教員間で任務分担を明確にして，本格的に生徒の安否確認ができる状況となった．教員は各避難所を回って口コミで安否確認を行い，21日，震災後はじめての職員会で生徒の全員無事が確認された．
3日目（19日），はじめて正確な避難者数312名がM小学校「日誌」に記録され，4日目（20日）になって最初のボランティアが到着した．M小学校のOBの教員である．教頭の手記によると，初期は個人的に訪ねてきたボランティアが中心であるが，すでに一定数のボランティアが滞在していたとみられ，25日以降の運営体制においては「リーダー会」として位置づけられている．

58!

避難所の生活と運営

5日目（21日），地震後はじめての臨時職員会を開き，生徒の安否と当面の動向を確認し，長期避難所体制に備え職員組織を編成した．以後，23日に避難者名簿を完成させ，「混乱期」に一応の区切りを付けた．

! 「教員主導期」（1月25日−2月16日）
1月25日になり，第2回職員会が開かれて「M小学校阪神大震災対策本部」が設置され，21日に編成された職員組織体制が再確認された．以後，2月17日の学校再開までの約3週間が，教員が全面的に救援活動に入った時期である．避難者数の推移に大きな変化はなく，外部への配給も含めて避難所運営がもっとも忙しい時期であったと考えられる．
M小学校は指定避難所になっていたが，ほかの避難所同様，地域を含む日常的な避難訓練は行われていない．しかし，教員は学級経営や生活指導といった面で，学校ぐるみの取り組みに慣れていて，この点が避難所運営に役立ったと述べている．教員の結束力の強さは運営において，避難者への生活指導に活かされている．たとえば，もっとも深刻な問題であったトイレ使用について，以下のように語っている．
職員組織体制をつくったが，それぞれの担当になったものはそこを一任された．
一回一回，避難した人にお伺いはたてなかった．こうしてくれと指示した．私の担当はトイレだったが，くさい汚い所を汚く使うと，余計にくさい汚いになるので，避難者が食物をもらいにきた時，「ここで1，2日過ごすだけではない．何十日になるかもしれない．こんなトイレの使い方で気持ちよく生活できますか．今から言うように協力してほしい」と呼び掛けた．それでも守らないので，まず階ごとにトイレの場所を指定した．
そのなかで，トイレ掃除の当番やゴミの出し方の指示が徐々に浸透するようになった．教員が一生懸命やっているので，先生にだけは文句は言いにくいなあという雰囲気が出来ていった．そういう点は我々は避難者に強く出れたと思う．それはトイレだけではなく，他の部門でも同じようにやった．
（教員のインタビュー記録より）

1月中は学校再開の見通しがたたず，教頭の手記によると学校再開が本格的

3

避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係

59に議論されたのは2月3日と6日のことである．そのうえで，2月14日付で「児童登校についてのお知らせ」を配布し，17日に授業を再開している．
この間の避難所運営の大きな変化は個人ボランティアに加え，3つの組織ボランティアが参加したことである．
「がんばろう神戸」はいち早く地震翌日に最初の1名がM小学校に入っていたが，ついで同じ時期に「ピース・ボート」，そして「日本フィランソロフィー協会」が2月1日に入っている．組織ボランテ
ィアの参加によって，1月末から常時10名前後が滞在するようになり，13日時
点の学校側の見通しでは，12−13名の常駐ボランティアが確保できるとみていた．この見通しのもと，教員内の学校再開と避難所運営についての議論が大きく変化していった．
ボランティアに運営を移行しようという話になったのは，やはり学校再建ということで，どうしても早くという意見が強くなってきたからである．最初は両立できると教師の側も張り切っていた．しかし，学校にくる子どもを見て，その後昼を配る用意をして，避難者に清掃を指導して，では限界だということになった．
子どもが来るようになると，やはり学校機能というか教育の機能が最優先ということで．ボランティアがいなかったらどうなったのかと思う．
（教員のインタビュー記録より）

M小学校は2月13日，ボランティアに避難所運営を一任し，教員は運営システムを変更したときのみ報告を受けることに決定して，17日からの学校再開の見通しをつけた．しかし，運営をボランティア主導に決めたということは，避難者による自治確立を断念したことでもある．
「!

はじめに」で述べたように，ボランティア主導の運営は極めて少数のケースであり，なぜ避難者の自治組織づくりを追求せずボランティアによる運営をめざしたのか，という問題がM小学校固有の論点になる．2月13日の時点で神戸市の学校再開率は86.4％であり，17日の再開は遅い部類に入る．それゆえ，学校再開が急がれたという事情も事実であり，避難所運営を継続するために教員外の人びとによる運営が求められたことも，ほかと同様に事実である．しかし，神戸市教委の調査結果からみるとM小学校の場合，教員は自治組織の結成を追求したのか，ボランティアへの運営委託は避難者自治確立を見通して行われたのかが問題となる．
実際「教員主導期」に，教員がよびかけて各部屋ごとに「室長」をおき，部

60!

避難所の生活と運営屋単位でさまざまな連絡を行うようにした時期がある．関係者のインタビューによると，「室長」制度は当番制など，教員による避難者への生活指導とかみ合わせて機能させる予定であった．しかし，掃除などの当番を決めてもなかなか守らない実態があった．避難者内部にも自発的に運営しようと努力する人はいたが，避難者同士で当番をはたさないことを注意するとたちまちけんかになるような状況であった．その結果として，教員はトイレなど避難者の身の回りのことを「一生懸命」行わざるをえなかった．だからこそ，避難者にたいして「強く出れた」のであり，「避難者に一回一回お伺い」をたてずに生活指導を徹底したのである．この対応の論理は「ボランティア主導期」に，教員が「みんなのために遠くから来てくれているのに，なんでボランティアの言うことが聞けないのか」と注意する理屈にも表れている．
その後，ボランティアのインタビューにおいて「室長」制度が機能していたという話はほとんど聞かれない．
「室長」制度はM小学校における唯一の自治的な動きであったが，「ボランティア主導期」になると同時に消滅したといえる．

! 「ボランティア主導期」（2月17日−9月1日）
2月13日，教員とボランティアの引き継ぎ会議において新体制が確認され，2月17日の学校再開から避難所解消まで6か月余りにわたる「ボランティア主導期」がはじまった．ボランティアの業務は多岐にわたったが，もっとも中心的な業務は救援物資の配給であった．M小学校は避難人数が少ないこともあり，ほかの避難所で聞くような物品配給を巡るトラブルは少なかった．ボランティ
アも個別に「帰れ」などと言われたことはあったが，全体として避難者から好意的に受け入れられたと述べている．しかし，避難生活が長期化するにつれて，避難者のさまざまな不満がボランティアにぶつけられた．そのころ，地震から2か月を超えて，避難者数は200名から100名まで減少するのに4か月もかかっていた（表1.3.1参照）．

3

避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係

61

4月19日は最悪の日だった．きっかけは朝，パン屋にトラブルがあって，来るはずのパンが来なかった．
「パンは来ないのか」という騒ぎになって，それがきっかけとなって不満が爆発，「お弁当のおかずが毎週同じだ」とか，「夏物の下着がほしい」，「サラダがシャリッとしていない」，「コンロを部屋に持ち込んで私物化している者がいるから，見回って注意してほしい」など，座り込まれて30分ほど口々にいわれた．避難者も3カ月たって不満が溜まっていて，ボランティアがはけ口にされているような印象があった．弁当のおかずとかのことは私たちに変える力はない．
「一応，市の人に伝える」と回答していた．板挟み状態だった．
（ボランティアのインタビュー記録から）

M小学校のボランティアは4月以降一時3人まで減少するなど，さまざまな局面を乗り越えて運営を支え続けた．しかし，ほかの避難所の学生ボランティアは3月末でほとんど引き揚げていた．それどころか，M小学校の組織ボランテ
ィアも「ピース・ボート」は3月末で撤退した．残りのボランティアも連絡組
織＊1をつうじて，その状況は認識しており，ほかの避難所で自治組織が機能していることも知っていた．それゆえ，ボランティアの心中にも!藤があった．
なんでM小学校には避難者の自治組織がないのかという気分はあった．僕らも住民に自治組織を作るように促そうとしたこともあるが，先生に反対された．はっきり言って，ここでは自治は難しいと．けんかになると．地元の人，しかも先生が言うのだから仕方ないと思った．被災者は代表になるのを嫌がるようだ．自治について（避難者の）何人かに声をかけてみたが，すごく嫌がる．自治については全くやる気がなかった．

（ボランティアのインタビュー記録より）

なぜ，ボランティアは最後まで運営を担い続けることができたのか．当然，教員側がボランティアによる運営の継続を希望していたことがあげられる．しかし，教員側はボランティアが全面撤退すれば，「また我々で（避難所を）回さなければならないと覚悟はしていた」と述べている．
ボランティアによる運営継続の要因は第1に常駐可能な条件をもつメンバーがいたことである．たとえば，大学を半期休学してボランティアに打ち込んだ人や，就職浪人中で，本来なら教員採用試験までの期間を試験勉強に充てる予定の人もいた．第2に，「日本フィランソロフィー協会」は東京に本部をもち，学生にもつながりをもっていたので，東京の学生を常時募集し継続的に派遣で62!

避難所の生活と運営きたことがあげられる．この特別な条件のもとで，避難者の自治確立も見通しがないために，ボランティア側も撤退する判断ができなかったといえる＊2 .
7月25日の避難所解消が発表された6月末には，避難所の雰囲気は避難者数も大幅に減少し，落ち着いたものになっていた．しかし，この時点では避難所解消は無理だというのがボランティアの認識であった．そのときの避難者の受けとめはボランティアから見て，「あっさり」として「覚悟していた感じ」であった．避難者もこの発表は本気にしていない様子だったが，8月20日の解消のときには，その日程に合わせて引っ越しの準備をはじめた．H高校では避難所解消反対運動が起こったが，同様の動きはM小学校では基本的に起こらなかった．この点について，ボランティアは以下のように語っている．
被災者がこれらの動きに反応しなかったのは，先生の話では「ボランティアがクッションになっていたから」と言っていた．
行政と避難者の間のクッションということで，私たちには，何かあった場合に行政の人に言ってくれと（避難者から）頼まれる感じだった．他の避難所は（行（M小政の）対策本部が主導なので（避難者が）直接，対策本部へ行くところが，学校の場合は）自分たちの所に来るので自分で返答できることは返答した．連絡役のような役割をしていたということなのかもしれない．
結局，対策本部が（ボランティアにさまざまな施策を）そろそろ終わらせてくれというようなことを言ってきたりする．明確に，いつ止めるという判断はボランティアが決めることなので，外部配給停止のビラもボランティアが作ってまいた．
ボランティアが判断することで，結果的に良かったのかも知れない．
（ボランティアのインタビュー記録より）

M小学校避難所は7月末に94名の避難者がいたが，8月15日に43名と半減し，31日に最後の1名が出て，9月1日には避難所を解消した．長田区では8月20日以降，25の避難所が残っていたが，M小学校はそのなかで5番目に早い解消となっている．ボランティアは8月20日以降，解消の過程に沿って，避難所を撤収し教室へ回復する作業を担当した．彼らは9月1日に引き上げ，ほかのボランティア活動に合流した者はいなかった．

3!

避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係

63

おわりに―H高校避難所の状況にもふれて―

M小学校に近接するH高校避難所は1月19日に避難者数3,000人を数え，3月1日現在でも避難者就寝者数が1,128人と，長田区でも最大級の避難所となった．そのため，避難所運営は非常に困難な状況に陥った．新聞報道（神戸市調べ）によると1月20日現在，避難所運営を担当する教職員や市職員は約30人であり，M小学校の運営人数とほとんど同じである．避難者に直接対応していたのはこ
こでも学生ボランティアであり，彼らも3月末で撤退している．その後，5−6月ごろに避難者の班分けと班長会議が行われたが，自治組織としては機能せず，結局行政職員が避難者から直接要望を聞き取るようになった．しかし，避難者のなかには行政への不満が渦巻き，一部では避難所解消反対運動が旗揚げされた．また，暴力沙汰や無秩序状態が続き，県の職員は警官を連れて避難者の聞き取りに来る始末であった＊3 .
ここでは，M小学校とは異なる力関係がはたらいている．M小学校の場合，行政職員と避難者の間にはボランティア，さらには教員という「クッション」があった．H高校の場合，行政職員と避難者が直接対峙することにより，避難者は施策にたいする不満から，行政の対応について「強く出れた」と考えられる．この論理のもとで，H高校の避難者は避難所生活について厳しく指導されることもなく，インタビューでは「ここの生活もまた楽しい」という感想さえ聞かれた．M小学校の場合は「クッション」役である教員やボランティアが生活指導役を担い，他律的であれ避難所の秩序をつくっていった．いいかえると，避難者の避難所閉鎖直前の「あきらめ」の雰囲気は行政職員が避難者に直接接触しようとせず，施策に何ら責任をもたないボランティアが外側から秩序をそれとなく押しつけることでつくられたものといえる．
「!

はじめに」で述べたように，避難者自治が確立しなかった避難所は解消が遅れたという指摘がある．中央区では，運営形態が「地域リーダー主体型」，「学校主体型」，「避難所リーダー型」である避難所が9月までに解消されて，「ボランティア依存型」だけが11月まで解消できなかった（大河原 1996）．
もちろん，解消の早さは運営形態だけに帰されるものではないが，この例か64!

避難所の生活と運営

らみても，「ボランティア依存型」のM小学校の解消は明らかに早い．M小学校では教員が基本的に避難者の自治に期待せず，ボランティアの役割を明確に「教員の代役」，「行政との間のクッション」として位置づけて活用した．そして，幸運にもボランティア側が運営を続けたために，9月1日の解消に成功したのである．
最後に重要な論点が残されている．避難所運営では教員もボランティアも避難者の自治組織も補佐的な役割をはたすにすぎず，災害救助法からみても本来，行政職員が中心的責任を負うべきである．M小学校の判断のように，教員は学校が再開されれば，運営に携われないのはあきらかである．国も県も市も，あまりの無防備ぶりを露呈した今回の震災の場合，H高校のように，行政職員が運営の前面に出ることがむしろ責任上当然である．しかし，今回の震災の経験によって，大規模災害時に避難所運営が行政職員の力だけでは困難であることがあきらかになった．本当にとるべき行政の責任とは，住民参加も含めた日常的な防災施策のなかに存在するのである．

〔＊注〕1） この連絡組織は「長田ボランティアセンター」とよばれており，社会福祉協議会の主催するボランティアの取りまとめの組織である．毎週月曜日に「長田リーダーミーティング」という顔合わせがあり，組織ボランティアの代表が集まった．ボランティアのインタビュー記録による．
2） くわしくは川口（1996）を参照のこと．
3） H高校避難所についてはインタビュー記録，配布されていたビラなど集められたデータの範囲で限定的に記述している．公表されているデータとしては『産経新聞』1995年1月22日，『産経新聞』夕刊1995年7月14日を参照のこと．
また，7月21日に配布されていたビラによると，「B地区住宅要求者組合」が「7月末避難所からの追い出しやめろ」「市住の一方的解体反対」「低家賃公共住宅への全員入居を」をスローガンに，24日にH高校内で集会を企画している．

3

避難所運営を巡る教員，ボランティア，避難者の関係

65〔参考文献〕
岩崎信彦・藤井勝・小林和美 1995「避難所運営のしくみと問題点」神戸大学〈震災研究会〉編『大震災100日の軌跡』神戸新聞総合出版センター．
大河原徳三

1996「震災と区役所活動の実態」神戸都市問題研究所編『都市政策』82.

岡本晴行

1995『今次震災の避難所における対策本部の役割』（第68回日本社会学会大会報告要旨）．
川口晋一

1996「M小学校のボランティアたち」立命館大学阪神・淡路大震災復興研究

プロジェクト社会システム部会編『阪神・淡路大震災・被災から再生へ―A街区と住民の記録―』．
神戸市教育委員会

1996「阪神・淡路大震災

神戸市立学校震災実態調査報告書」神戸

都市問題研究所編『都市政策』82.
東京都総務局災害対策部防災計画課編 1995『阪神・淡路大震災調査報告書』．
立命館大学阪神・淡路大震災復興研究プロジェクト社会システム部会編 1996『阪神・淡路大震災・被災から再生へ―A街区と住民の記録―』．

〔付記〕

本章は立命館大学阪神・淡路大震災復興研究プロジェクト（社会システム部会）の一環として取り組まれた長田区B地区A街区の調査研究にもとづいていて，その報告書『阪神・淡路大震災・被災から再生へ―A街区と住民の記録―』（1996年4月）の第4章「公営避難所（M小学校）の運営と避難者の生活」を大幅に加筆補正したものである．
M小学校はA街区の指定避難所であるが，A街区住民のインタビュー記録は避難所運営に関するデータが少なく，本章ではほとんど取り上げていない．なお，A街区の地域特性，調査全体の概要などは上記報告書を参照いただきたい．
なお，教員，ボランティア，避難所関係者のインタビュー記録は川口晋一立命館大学助教授と共同で行ったものである．資料の提供も含めて，ご協力いただいた方に感謝いたします．
（棚山研）