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2 住宅・生活再建と「共同プロジェクト」―長田区御菅の事例―

!

はじめに

本章では神戸市長田区御蔵通5・6丁目地区（以下，御蔵5・6）における震災
復興まちづくりへの取り組みと共同再建の事例を含む住民の住宅・生活再建過程を取り上げ，それらが被災前からの地区の形成過程や都市政策をつうじて課
せられてきたさまざまな制約のなかで行われてきたことをあきらかにしたい．

"

問題の所在

神戸市は全国に先駆けて，まちづくりのシステム整備を行ってきた＊1ことから震災復興事業においてその蓄積の効果が注目され，各地区の復旧・復興戦略
およびその再建過程への影響があきらかにされてきたが＊2，従来の都市計画やまちづくりの制度，しくみとともに被災地区住民の災害への対応を大きく左右する被災前の地区特性や住民組織のあり方が検討されつつある．御蔵5・6の再建過程を把握するに当たってつぎの点に注目した．

災害の長期的影響
御蔵5・6の人口は震災から2年以上が経過した現在も従前の2割と目されてい＊3

る ．地区の被災状況，震災後の政策的対応，地場産業の不振といった全体状
況が人口流出に拍車をかけているのと同時に産業構造の変化，高齢化など従来から地区を取り巻く諸状況や地域の形成過程に由来する土地利用状況なども深くかかわっている．とくに「応急復旧・復興期」（浦野 1995）に焦点を当て，災害の長期的影響と従前の諸状況とのかかわりを住民組織，
そして個々の住民・世帯のレベルでみていく．

80!

区画整理事業の復興まちづくり

まちづくり協議会の結成とその活動の推移
御蔵5・6を含む御菅地区は1978年に御菅地区各種団体連絡協議会（1981年に市がまちづくり協議会と認定）を結成しさかんにまちづくり活動を行ってきたのであるが，震災後に御蔵5・6まちづくり協議会（以下，まち協）を結成したのは旧来の自治会の中心メンバーではなかった．したがって従前のまちづくり活動と復興まちづくりは一見非連続的であるが，前者において確立された住民組
織のリーダーシップのあり方は復興まちづくりの推移を拘束している面があると考えられる．まち協が自治体そして住民から受ける強力なプレッシャーと復興まちづくりの推移にそれがどのように現れているかをあきらかにしたい．

復興まちづくりの論理と被災住民の住宅・生活再建
住民の住宅・生活再建の道筋には幾つもの分岐点が存在し，職業，世帯主の年齢，不動産の権利等々が対処の仕方を方向づけることになる．
御蔵5・6地区内に戻ってくる層には積極的に復興まちづくりが用意したメニ
ューを活用して再建をはたそうとする人びとがいる（例・共同再建）．しかしそうしたケースはまれでその多くは従来の都市計画事業の枠組みのなかで対処していく．一方で地区に戻らない層が存在する．しかしこの層にはよりよい住環
境，操業条件を求めて他地区に移るケースもあれば，戻りたいと希望しながらも充分な手だてをもたず，避難所→仮設住宅→災害復興公営住宅といった「別メニュー」のなかでの選択を迫られるケースもある．こうした多様な再建パターンと復興まちづくりの推移がいかに連動しているかをあきらかにすると同時に，復興の論理が住民間の「層」を顕在化させ，地区を分断していく過程をとらえることを試みたい．

まちづくりにおける「公共的利益」・「共同的利益」
住民組織のリーダーシップのあり方，震災復興まちづくりの推移，住民の住宅・生活再建はそれぞれ互いに密接に関連する事柄である．そして利害の一致
しない関連主体間のぶつかり合いのなかにそれらが絡み合っている様相をみることができる．また，それは「公共的利益」と「私的利益」（名和田 1995）の間の静的な対立構図ではなく，「公共的利益」あるいは「共同的利益」が導き

2

住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

81

出される動的な過程を描くことになるであろう．

!

御蔵5・6地区被災前史

まず災害が長期化する背景をあきらかにする必要がある．被害を拡大させた
インナーシティに特徴的な諸問題とともに，「長田の地域が固有に積み重ねてきた特徴」（河原 1996）がある．長田区は近代以降の神戸の都市形成過程でいかなる位置を担わされてきたのか，1970年代のコミュニティ政策，インナーシティ政策とは何をもたらしたのか．

御蔵5・6およびその周辺地区の概況
御蔵5・6は通称「御菅地区」とよばれる地域の一部である．御菅地区とは一番町2−5丁目，御蔵通1−7丁目，菅原通1−7丁目をさす．震災前は約2,000世
帯が暮らしていた＊4．国道28号線を境に東側は御蔵小学校区，西側は神楽小学校区と分かれてはいるものの，従前のまちづくり活動を担った「御菅地区各種団体連絡協議会」や「みすがふれあいのまちづくり協議会」（1991年改組）はこの地区を単位として運営されてきた．御蔵5・6は神楽小学校区側にあり，4つのブロックから成る約4.5haの地区である．震災前はおよそ300世帯が暮らしていた（表2. 2. 1）．
御菅地区を含む一帯は住商工混合地域であり（表2. 2. 2），インナーシティ政策において住環境の整備はひとつの課題であった．御蔵通5−7丁目，菅原通5−7丁目が非戦災地区であることも関係して老朽住宅が多く（神戸都市問題研究，公道に面していない建物も珍しくなかった．長
所インナーシティ研究会 1981）
屋の1軒1軒をそれぞれ1戸建てに改修した敷地面積50!前後の住宅はひとつの典型でもあった＊5．また借地・借家人が多いという特徴に加え，登記が正確に行われていない場合もあることから概して土地・建物の権利関係が複雑であった．こうしたまちなみ，居住環境の形成過程は明治以降に発達したマッチ工業，
そして第1次大戦以降に造船，鉄工とともに急速に発展したゴム産業に特有の零細な生産体系の性質ともかかわる．

82!

区画整理事業の復興まちづくり

表2.2.1 御蔵5・6地区の人口推移
1990年

1995年

（平成2）

（平成7）

総数人口

735

134

世帯数

314

54

65歳以上人口

154（21％）21（16％）（出典） 1990年は神戸市企画調整局企画部総合計画課調べ．
1995年は神戸市震災復興本部総括局企画調整部企画課
調べ．

表2.2.2 1991（平成3）年御菅地区・御蔵5・6地区の事業所数・従業者数
御蔵5・6地区

御菅地区

事業所数（従業者数） 事業所数（従業者数）
総数

820（5,849）

113（ 594）

農林漁業−（ − ）−（ − ）

鉱業−（ − ）−（ − ）

建設業

31（ 231）5（

製造業

369（3,632）

60（ 320）

電気・ガス・熱供給・水道業−（ − ）−（ − ）

運輸・通信業11（ 461）−（ − ）

卸売・小売業・飲食店

317（1,135）

40（ 168）

56）

金融・保険業

4（

79）

1（

不動産業

10（

28）

−（ − ）

サービス業

78（ 283）

7（

40）
10）

（出典） 神戸市企画調整局企画部総合計画課調べ．

都市形成史における長田の位置づけ
御菅地区にみられるような住商工混合地域は都市形成過程のなかで早い段階から土地利用のあり方を方向づけられ，政策的に形づくられてきたと考えられている＊6.
マッチ産業が繁栄する19世紀末から第1次大戦までの時期は湊川のつけ替え工事や和田岬の埋め立て造成などが行われているが，港湾整備のための大規模な土木事業が周辺の農村あるいは市街地から非熟練労働力をよび寄せ，都市下
層集住地区が形成されていったとされる．農村集落であった「林田村の内長田
村字糸木（現在の番町地区に当たる）」に木賃宿営業取締規則が適用されなかったという事実からも県・市の政策により「低賃金労働者家族の集住する劣悪な2

住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

83

住宅地へと方向づけられていった」と考えられる（河原 1996）．1880年代ごろ
から本格的に中国を貿易相手として神戸の主要な外貨獲得産業となったマッチ
工業は中心市街地の西側外縁（現在の兵庫区と長田区に当たる）に集中していたが，機械化が遅れ，生産工程が細分化していたこの産業は都市下層集住地区を背景とし，女性や児童を中心とする低賃金労働力によって支えられていたのである．またその零細さゆえに「街路はそのまま軸木の乾燥場となり，工場と住居との区別がつかないような企業集団をなして」いる状況で，当時から土地利用の混合が進んでいた（藤岡 1983）．1919年以降マッチ産業は急速に衰退していくが，第1次大戦による需要増大でゴム産業が発展し，マッチ産業の内職や下請けから成る生産体系を受け継ぎ，マッチからゴムへと労働力が移行したとされる．土地利用への影響も大きく，とくに「貸し工場制度」は過密状態を助長していった（藤岡 1983）．
こうした産業の発達の経緯は，現在の長田区に当たる地域が中心市街地とははっきりと区別され，都市へ流入する労働者を受け入れ，神戸の近代化をいわば底辺から支える地域として位置づけられてきたことを示すものであり，御菅地区はそうした地域のひとつにあたる．
ゴム産業の生産体系は重工業と同様に第2次大戦中の統制経済のなかで強化され，維持されていく．その後，朝鮮戦争による生ゴム急騰という状況下で新しい素材として塩化ビニールを用いる業者が現れ「ケミカルシューズ産業」が出現することになるが，「戦前・戦後とそれぞれの時期における社会・経済的な要因」（文 1997）により在日韓国・朝鮮人がこの産業に参入している．この
地場産業がもつ独自の「生産ネットワークの特徴は地域の『在日』コミュニ
ティの特徴を示すもの」であり，「つねに激しい競争原理がある……一方で，資本力のない・技術のない新規参入組（在日韓国・朝鮮，ベトナム人）が入る余
地をつねに再生産してきた」とされる（文 1997）．これは流入層に職と住を提供し続けてきた地域＊7の特性をも示しているといえよう．

インナーシティ政策とまちづくり活動の展開
高度成長期において神戸は産業の相対的な地位の低下に悩む一方で公害対策にも追われていた．1970年代に入ると郊外の工業団地建設，ニュータウン開発，

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区画整理事業の復興まちづくり

表2.2.3 御菅地区の人口推移
1960年

1965年

1970年

1975年

1980年

1985年

（昭和35）（昭和40）（昭和45）（昭和50）（昭和55）（昭和60）
総数人口

8,347

7,819

6,431

5,433

4,499

5,415

世 帯 数

2,046

2,130

1,891

1,751

1,541

1,950

（注）

御菅地区とは御蔵通1−7丁目，菅原通1−7丁目，一番町2−5丁目をさす．ただし，1980，85年は一番町2丁目（西市民病院など）を除いている．
（出典） 御菅地区各種団体連絡協議会 1986『みすが地区まちづくり構想』より作成．

表2.2.4 御菅地区各種団体連絡協議会を構成する組織
菅原地区商店連合会○御菅地区自治会連合会

御菅地区商店振興会○御蔵通1丁目自治会○御蔵通2丁目自治会○菅原市場組合○御蔵通3丁目自治会○西菅原市場組合○御蔵通4丁目自治会○菅原商店街○御蔵通5，6，7丁目自治会○御菅交友会○菅原通1丁目自治会○御菅三友会○菅原通2丁目自治会○御蔵三四会○菅原通3丁目自治会○御蔵地区民生委員会○菅原通4丁目自治会○御菅福寿会○菅原通5，6，7丁目自治会○御蔵長寿会○御蔵本長寿会○一，二番町自治会○御蔵婦人会○御菅子供会連合会

御蔵防犯実践会

御菅地区社会福祉推進協議会

御蔵5，6，7防犯実践会（注）○は結成当初からの団体．
（出典） 御菅地区各種団体連絡協議会

1986『みすが地区まちづくり構想』より作成．

産業構造転換への対応といった一連の都市政策が展開された＊8．しかしその結果としてインナーエリアの人口流出，高齢化，商・工業の衰退など新たな問題を招いた（表2. 2. 3）．御菅地区のまちづくり活動はこうした政策的課題への対応を前提としており，神戸市の方からの投げかけを契機としている＊9．1978年に結成された「御菅地区各種団体連絡協議会」（表2. 2. 4）の当時の会長は後に，まちづくりに取り組むようになったきっかけをつぎのように語っている．
「岡本，真野といった地域が本格的にまちづくりに取り組み始め，私たち御菅地区も関心はあるものの，そのきっかけはなかなかつかめませんでした．そ2んな時神戸市から住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

会社跡地に同和対策の一環として集合住宅を建てたい

申し入れがあったのです．まちとしてでは，どうぞ85とと簡単に返事をするわ

けにはいきません．……そこで……『御菅地区住民啓発推進協議会』をつくり，
みんなで勉強しよう……まちをつくっていこうということになったわけです」．
（神戸市都市整備公社 1994）
まちづくりの段階的な進め方は条例によって定められた手続きに従っているが，特徴的なのは工場の跡地利用による環境整備プロジェクトが多く行われていることである．高度成長期時代の大規模企業の播磨地区などへの移転，1970
年代の西区工業団地の建設が背景としてあるが，一方では1972−73年のドルショックなどの経済変動により，輸出に頼っていたケミカルシューズ業界が打撃を受け，工場跡地問題が生じたとされる（神戸都市問題研究所インナーシティ．ソフトの面では集会や広報の発行や調査活動が多く行われてい研究会 1981）
る．1980年代に入ると福祉施設との交流が図られ，1990年代ではシンナー撲滅運動や学校問題への取り組みが警察との連携により試みられている．1991年には「ふれあいのまちづくり協議会」へと名称を変え，福祉の領域を重点的に担うことになる．一連のまちづくり活動はハード面などで一定の成果を残してはいる．しかしながら当時の「再開発専門委員会」（地元専門委員，学識者，市都市計画局職員，住宅局職員，長田区役所職員から成る）の地元メンバーのなかには活動が忙しく，毎晩のように会議に出席しなければならなかったと振り返る
人がいる一方で＊10，ふれあいのまちづくり協議会への改組のさい，市からの要請が強く，住民の関心が低いなか中心メンバーだけが一生懸命活動していたにすぎないと語るメンバーもおり，市との間に結ばれたまちづくり協定の有効性も疑問視していた＊11．また，一連のまちづくり活動が住民自身の生活への危機感や問題発見からの出発ではなく＊12，1970年代の地域施設建設型のコミュニテ
ィ政策の推進，インナーエリア問題への対応をめざして市のまちづくりの制度の枠組みから決してはみ出さない範囲で展開されていることに注意しなければならない．そうした内容に徹するかぎり，私的権利の領域に深く立ち入ることはなく，「再開発専門委員会」の場における合意形成こそが意味をもっていたと考えられる．こうした市・区職員と地域住民組織のリーダー層との関係性を含めた運営・参加の質は住民がそこに住まう者としてかかわらざるをえない震86!

区画整理事業の復興まちづくり

災復興まちづくりにおいて顕在化することになる．

御菅地区および御蔵5・6の被災状況
御菅地区では地震の直後に火災が発生し，その日の夜まで燃え続け，4万5,687

長田 長田
消防署 警察署
長田27（1）

長田3

ポンプ車
可搬式ポンプ長田27（1）

防火水槽

100t

新
湊
川

数字を付した車両は神戸市の無線呼称名

長田区役所

北

町
（二）

（三）

（一）

（四）

二番町 （三）一 長田5 番
（四）

（五）

町
（三）

（二）

（二）

（一）

（二）

（一）

御蔵小学校

垂水80②

プール
可搬式
ポンプ2基

学校2

御

（七）

蔵
（六）

通
（四）

（三）

（四）

（三）

（五）

垂水3②
63−2

菅
（七）

原
（六）
垂水3③

通
（五）

水上13

53−1
GS
垂水3①
53−2

垂水3④

垂水80①
北80から
兵庫運河へ部署

55−1

JR神戸線

図2.2.1 御菅地区の火災の状況（出典）神戸市消防局

1995．

2

御菅地区

87

御菅地区のまちづくり案

細

田

線
通

岸
岸線
線

防災機能の高い沿道建物の整備と共同化の促進
防災機能の高い
共同化の促進による安全で 幹線道路の整備
活気のある゛
まちなみ゛
の整備

新新
奏
湊
川
川
左

国道28号をはさんだ
東西で土地区画整理事
業を行います。この両地区にそれぞれ身近な公園を設けるとともに、
この公園をつなぎ、
まちの主軸となる道路を整備し、火事や地震に強いまちを目ざします。
地域に親しまれてきた菅原市場、菅原商店街の再生を図るとともに、できるだけ共同して建物を建てていただ
くことなどによって安全で親しみのあるまちづくりを進めます。
【土地区画整理事業区域】長田区
御蔵通３丁目・４丁目（一部）
・５丁目・６丁目、菅原通３丁目（一
部）・
４丁目
（一部）、
北町３丁目（一部）

住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

身近な公園の整備

一番町公園

御蔵小学校
共同化の促進による安全で活気のある゛
まちなみ゛
の整備

防災機能の高い
区画道路の整備

安全で賑やかな
買物通りの整備
国道
28 市場のように賑やかな
号 公園の整備

兵庫駅鷹取

線

JR山陽線

図2.2.2 御菅地区における土地区画整理事業指定区域（出典）神戸市住宅局・都市計画局

1995『震災復興まちづくりニュース』3．

!，751棟が焼けたとされる（図2. 2. 1）．御蔵5・6では5丁目北，6丁目北の各
ブロック全域と5丁目南の大部分が焼失しており，6丁目南のブロックは火災を免れているものの，多くの建物が全半壊の被害を受けている（『神戸新聞』1995．倒壊した家屋の下敷きになった隣人の救出，ひとり暮らしのお年10月16日）
年寄りへの声かけはいたる所で行われたが，火災は手のつけられない勢いで広がっていき，断水のため消火活動もほとんど不可能な状態であったという．御蔵5・6は御蔵通3・4丁目，菅原通3・4丁目の地区とともに，御菅地区のなかでもとくに被害が大きく，1995年2月1日の建築制限区域の指定が2月17日から1か月延長され，3月17日に土地区画整理事業区域の指定を受けた（図2. 2. 2）．

88

!

!

御蔵5・6まちづくり協議会の結成とその活動の推移

区画整理事業の復興まちづくり

組織の立ち上げ
御蔵5・6では住民の組織体制の確立は避難所にいる数人の住民が，まずは連絡網をつくろうということで自治会の会長に相談をもちかけたことからはじまった．当事者であった住民のひとりがつぎのように話している．
「その会長さんがまぁ一応しますぅいうことで，あの名簿も出しますぅいう
ことをやってくれてたんだけど，結局半月たっても1か月たっても，ほったらかしたまんまでね，んでしらーん顔してたわけですよ」＊13.
そうしているうちに，後に御蔵5・6まちづくり協議会の副会長となる女性＊14が中心となって，自治会の役員に声をかけていくが，「その役員さんたちはみなようしない，ようしないいうてけられて」＊15しまうのである．結局瓦礫撤去の問題に取り組みはじめていたこともあって，従来の自治会を組織基盤としな
い＊16「新自治会執行部」が1995年4月23日に立ち上げられた．そしてこれが後にまちづくり協議会となる．

活動の展開と問題の推移（表2. 2. 5）
長田区はその被災程度に比して公営の応急仮設住宅の建設戸数は極端に少な
く，仮設住宅の建設戸数は全半壊戸数の2％にも満たない（日本住宅会議 1996）．
住居を失った御蔵5・6の住民も自力でプレハブやコンテナハウス，木造の仮建築住宅などを建てるしか地区内に戻って居住・操業する方法はなかった．まち協はまず被災住民が地区内に戻れるよう，地元での仮設住宅建設をめざすが実現せず，避難所から郊外地の仮設住宅への移動が本格化するなかで，アンケー
トの結果を受けて地元住民の入居が優先される「耐震公営住宅1棟の早期建設」の要望書を1995年6月18日第1回住民全体集会のさいに市の担当者に提出する．市からの回答は当初からの建設計画と入居資格を示したもので，最終的には御蔵5・6地区内に建設されることになった．しかし区画整理事業の用地買収に応じた住民の優先，あるいは現段階で住宅に困窮している，といった入居
資格は，地区内に戻ることを希望しながら地区外で新たに生活せざるをえなか2

住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

89

った高齢者や借家人の受け皿を要求していた地元の意向とは食いちがう．
しかしながら都市計画事業区域に指定された以上，都市計画局職員との交渉のテーブルにつかないかぎり状況はまったく進展しない．1995年9月にそれまでボランティアが不定期に発行していた『みすが通信』は最終号となり，10月に発行者をまち協とするまちづくりニュース『ひこばえ』が創刊され活動は転機を迎える．住民へのアンケート調査やニュースの紙面づくりなど市から派遣されるコンサルタントの役割は比重を増し，まち協もコンサルタントの助言のもとで「町の将来像案」（ゾーニング案）の作成といった震災復興まちづくりの課題に取り組みはじめる．
このころからまち協役員の依頼で関与しはじめるボランティア・グループが後のまち・コミュニケーション事務局（後にまち・コミュニケーションと名称変
更，以下まち・コミ）である．このグループは緊急支援の時期に地元に参入したボランティアらとまち協の相談役を務める地元企業経営者から成る．コンサ
ルタントが住民にたいして行ったアンケート調査では土地・建物所有者の回収率が60.2％であるのにたいし，借家人の回収率は41.9％と低かったため彼らはまず，地権者向けに構成された質問項目を借家人向けのものへ書き換えることからはじめる．そのほか役員会の議事録の作成などを順次行っていくうちに，住民に関する圧倒的な情報の不足，未整理，まち協やコンサルタントと住民との間の対話不足，住民側の情報の消化不良を感じ取るようになる．
まち協はおよそ8か月かけて「町の将来像住民案」と称するゾーニング案を作成していく．ところが，これは土地区画整理事業のしくみにも起因するが，具体的な減歩率や個別の換地面積，移転補償の金額などが示されず，建物・住宅の再建の問題を差しおいて公園や道路の計画を先に進めるという方法に住民は不満を募らせ，それがまち協にたいする不信感にもつながっていく＊17．この時期まち協はコンサルタントや都市計画局職員との話し合いを進めながら同時に住民の不満に対処していかねばならず，板挟みになっている．1996年4月，
御菅地区を頻繁に訪れていた外部からの建築専門家がまち協会長の依頼で作成した共同再建による建て替え案が「町の将来像案」とともに『ひこばえ』に掲載され，6月と8月にまち協は神戸市への要望書提出活動を行っている．住民側の要望を吸い上げ，行動に移していくこうした活動はまち協が住民サイドであ避難所閉鎖95.8.20

地区計画素案縦覧（−8.12）

97.7.30

新自治会執行部選出

97.7.11 「御蔵西地区を市に提出

地区計画案」

96.4.15 『ひこばえ』4号・「町の将来像案」および小島氏の「建て替え案」掲載96.7.14 第5回住民全体集会・「町の将来像住民案」可決・要望書
採択
96.12.15 「幻灯会」ボランティアからのサポートで開催・集会所開所1周年の集い
97.2.3 「住民実態調査」

95.12.15 『ひこばえ』3号「町の将来像案」掲載
95.12.24 第2回住民全体集会

第1回住民全体集会「耐 震 公 営 住 宅1棟 の 早 期 建設」要望書を市担当者に提出
95.10.10 『ひこばえ』創刊

95.6.18

95.4.23

大阪外語大 森栗氏
『みすが通信』創刊
地元での仮設住宅建設めざす

近畿大小島氏「建替案」作成
まち・コミュニケーション事
務局設立

97.6.14

共同再建準備会結成96.12.15 「幻灯会」サポート
コーポラティブ・ハウジン
グの先駆者延藤氏を招き小島氏の「共同建替案」への参加を促す
97.2.3「住民実態調査」サポート

96.3
96.4.1

95.9.17 『みすが通信』最終号

95.4.19

ボランティア・外部からの専門家（注） 神戸市住宅局・都市計画局『震災復興まちづくりニュース』，『みすが通信』，『ひこばえ』などのニュースおよび現地調査より筆者作成．

土地区画整理審議委員会選挙

97.3.30

95.10.31 災害復興公営住宅
第1次一元募集

震災発生

建築制限区域指定
御菅地区まちづくり案提示
都市計画決定95.1.17

御蔵5・6まちづくり協議会

97.8.5みくら5.6.7わが街の会
つり

合同慰霊祭

みすが夏まつり96.8.1097.1.15

第2回花まつり御菅地区合同慰霊祭

96.4.696.1.17御菅地区の動き夏ま!

95.2.195.2.23
95.3.17神戸市

表2.2.5 御蔵5・6地区震災復興まちづくりの概略（1995年1月−1997年8月）

90
区画整理事業の復興まちづくり

2

住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

91

るとアピールしていくうえでも必要であったと考えられる．このような動きとかかわることでまち・コミも事務的サポートにとどまらず，建築専門家が地元とのかかわりを維持するためのターミナルとしての役割をはたし「共同再建プ
ロジェクト」を軌道に乗せる．

!

被災地区住民の住宅・生活再建

ここでは復興まちづくりの推移が住民の住宅・生活再建とどのようなかかわ
りをもち，従来のリーダー層と市・区職員との間で築かれてきた関係が実態としてどのように現れているかをみていきたい．

「住民実態調査」からみえてきたもの
1996年9月まち・コミはかねてから必要と感じていた住民の意向把握のための「住民実態調査」の企画をまち協にもちかける．そして役員会での議論の結果「共同建て替え案」実現のためのヒアリング，という限定つきで調査は実施されることになった．一連のヒアリングをとおして住民が住宅・生活再建にむ
けて判断を下していく，あるいはあきらめのなかで問題を留保していく様子があきらかになった＊18．とくに従前居住者（居住しかつ操業するケースもある）に焦点を当てると地区内に戻る層，戻らない層そして戻れない層が存在する．地
区内に自力で戻る層は自分の土地あるいは借地の上にプレハブやコンテナハウ
スで仮建築を施すことになるが，これは土地の権利を有していることが前提となり，さらに資金調達力は年齢や職業，子ども・後継者の有無にかかわる．またこの層は私的権利を有する居住者・事業者として復興まちづくりにかかわっていくがなかには鋭い利害対立を経験する人びともいる．くわしくは次項で述べる．戻らない層は御蔵5・6に戻るという選択肢はあるものの，他地区で獲得した住環境あるいは操業条件を考慮した結果戻らないと判断している人びとである．
以前御蔵5・6に居住し，鉄工所を営んでいた40代の男性は郊外地である垂水区に住宅を購入し，家族4人で住んでいる（被害は全焼）．西区の仮設工場で仕事を再開し以前のように職・住近接型の生活はできないが，住環境がよいので

92!

区画整理事業の復興まちづくり

現在の住まいにとどまりたいと考えている．また区画整理事業については先がみえず地区内に所有している土地の利用についても未定であるとしていた．また，震災の少し前まで居住しており，アルミの加工業を営んでいた70代の男性
は震災後の地区内からの関連業者の流出や区画整理事業による建築制限を理由に他地区に構えている営業所に一本化するということであった．また息子が事業を引き継ぐので，土地は手放さずそのまま駐車場にして貸すことも考えているという．
こうした再建の道筋を立てた人びとは土地利用についての判断が留保されている状態で，まち協が地区の再生のために市にたいしてさまざまな要求を行う
ことよりもむしろ都市計画事業の迅速な決定と進行を望んでいるといえよう．
では戻れない層とはいかなる人びとであろうか．全焼の被害を受け，1995年
5月に仮設住宅に入居した60代の女性は震災前は長屋の2Kを借りて，ひとりで暮らしていた．知り合いの家で家政婦として働いていたが，震災後は仕事をしていない．彼女は「地元の受け皿住宅は確実に入れるかどうかわからないし，
家賃もどのくらいになるのかわからない．勤めがなかったら少々不便でもいいから西神南（西区）の1K（公営住宅）に申し込もうかと思っている．何年先でもいい，ここの家に入れますよというの（保証）があれば，いくとこがあるという安心感がある」と語っている（括弧内は筆者）．
まち協の初期の地元仮設住宅，受け皿住宅の要望が受け入れられなくなっていく過程において彼・彼女らもまた地元に戻り，住むという現実感をもてなくなっていったのである．御蔵5・6のまち協役員には借家人も含まれており，それゆえ注目されていた面もあった．しかしまち協が「町の将来像案」を可決し，共同再建プロジェクトへとシフトしていくなかで，借家層は実際のまちづくり
活動にかかわることがむずかしくなる．それまで築いてきた地元とのつながりを断たれてしまいがちなこうした人びとが地元とのかかわりを維持し，確認できる場としてのイベントやお祭りを，まち・コミは繰り返しサポートしてきている．
またたとえ地権者でも高齢世帯の場合，地区内で再建をはたしていくことはむずかしく，住み慣れない郊外地の公営住宅への入居を選択するケースもある．
木造長屋1軒分を所有し住んでいた70代と80代の夫婦は全壊の被害を受けた．

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住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

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仮設住宅から北区の市営住宅の空室に当選し入居している．市街地にくらべ気温差が激しく，自動車仕様のまちの不便さに不満を覚えながら，「ここで辛抱しないといけないかなぁと思う」と話している．約50!の土地をどうするかは未定だという．
まち協の活動は本来こうした自力では戻れない層を視野に入れて従来のまちの生活サイクルを取り戻すことをめざしていたが，復興の論理が強化されていくなかで住民は互いの再建の道筋が分岐する現実に直面していく．

共同再建プロジェクトにおける関連主体のせめぎ合い
仮建築による戻り住みがはたされても将来的には区画整理にともなう換地，減歩や建て替えが待っている．狭小宅地での建て替えに対処するために複数の地権者の土地を寄せ集めてひとつの集合住宅を建てる復興まちづくりのメニューのひとつである共同再建の手法を実際に活用する，できる人びとは限定されている．
ある60代後半の男性は妻そして20代の印刷工場で働く息子と3人で暮らしていたが，20年ほど前に木造長屋を2階建てに改築した家は全壊・全焼の被害にあった．妻のけがのため，病院に滞在した後，東京に住む長男のところへ身を寄せている．しかし1995年3月下旬には戻り，市の融資制度を利用しコンテナハウスを従前の土地の上に建てた（土地は所有）．また，勤めていた工場は3か月休職したにもかかわらず，復帰を勧めてくれたという．
土地の権利，仕事，収入の確保，子どもとの同居といった条件を備えると同時に地区外で住宅を購入して暮らすほどの選択の幅をもっていなかったと考えることもできる．加えて地区の情報が身近にあり，ボランティア，専門家の強力な説得があったため，共同再建プロジェクトに参加することを決意している．
また共同再建プロジェクトの核となった一家（世帯主は40代）は10年前に長屋建てを鉄骨造りの3階建てに建て替え，妻，3人の子ども，そして世帯主の父母と7人で住んでいたが，全焼の被害となった．家族の人数が多いため，一時期は上の子ども2人を妻の実家に預けて賃貸のマンションに仮住まいをしていたが，子どもの通学の問題に加え，家族全員で暮らしたいという強い動機があったため，従前の土地（土地は所有）に仮建築をし，元の人数で住んでいる．土94!

区画整理事業の復興まちづくり

地の権利があったことに加え，世帯主の収入が安定していたこと，妻の職場が御蔵5・6の近くであったことなど，仕事，収入面での諸条件のほかにも積極的理由があった．彼らの場合も土地が60"程度で震災前の家は3階建てで1階を老夫婦のおもな居住スペースとしていたため，ほかの家族員は日々階段を昇り降りする狭小住宅の不便さを身をもって知っていた．また妻は病院に勤めていることもあって，「自分たちも年をとったらとなり近所の人のお世話にならなけ
ればいけない」＊19と考えていた．狭い住宅に高齢者とともに暮らしてきたさま
ざまな経験から一家は肌身感覚で共同再建の利点を理解でき，御蔵5・6の共同
再建プロジェクトの核となったのである．共同再建は一定の資源と一定の制約という微妙なバランスの産物ともいえよう．
しかしながら必要な諸条件を満たしていても，この再建方法は土地が区分所有になり利用が拘束されることから，生活の長期的ビジョンを描くことができない人びとは敬遠する．一定の操業スペースを必要としかつ状況の変化に対応しなければならない事業者や靴の内職を営む人びとがそうである．また，抵当権の問題や家族・親戚の間のプライベートな事柄などさまざまな理由が背後にあって参加を見合わせるとも考えられるが，もはやリスクを背負うことのできない被災者が抱いた「本当に実現するのか？」という疑念を払拭するためのサ
ポートを都市計画局やコンサルタントから充分に得られなかったことによる影響も無視できないだろう．
1996年4月に『ひこばえ』4号に掲載された共同建て替え案は6丁目の北側ブ
ロック約7,000"の敷地に高層と低層の建物を組み合わせたものであった．住民に参加をよびかけるに当たって，「インナー型市街地住宅総合設計制度」の利用による参加者の建設費負担軽減策と従前のまちなみに配慮した低層化の試みといった従来の建て替えの手法に加えて事業の確実性を増すため神戸市に事業主としての参加を促し，市営住宅の建設をもめざすとしていた．さらに店舗
・事務所を必要とする事業者や賃貸経営希望者の参加をめざすと同時に「借地・借家の方も権利者のひとりとしてかかわれるように検討」という配慮もみられた．
しかしながらこの規模の共同再建を実際に行うには膨大な量の権利調整が必要になるというだけでなく，当時まち協とコンサルタントが作成中であったゾ

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住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

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ーニング案の大幅な変更を前提としている．そしてコンサルタント側の積極的支援は得られていない．地権者としては安易にリスクのともなう事業に参加することはできないし，都市計画局側は地権者・住民の意向が集約されなければ対応はしないという態度を貫く．
こうした悪循環のなかで共同建て替え案は縮小・変更を迫られていく．事業の実現可能性という点から，参加者は土地を所有している人びとに限定されて
いき，借地権者や借家層に積極的によびかけることは事実上不可能であった．
都市計画局側の御蔵5・6地区および共同再建プロジェクトへのスタンスは敷地問題を巡ってさらに明確なかたちで現れた．1997年6月に共同再建準備会が設立されているが，集合換地が可能な敷地獲得のため，その前後の期間に大規模な土地を所有する地主へのヒアリングが行われている．一筆で広い土地をもつある地主のところへ相談に行くと，借地権者の意向を理由に断られた．つぎに借地権を手放そうと考えていた事業者の土地が候補になったが地主との交渉がこじれた．最終的にこのプロジェクトのためにすでに多くの支援をしていた
前述のまち・コミのメンバーであり，まち協相談役でもある地元企業経営者の所有する土地の上に事業所も組み込むかたちで漸く実現の見込みがたった．不足する面積は周囲の地権者との交渉を行い，補うということになった．ところ
がその同じブロック内で，計画された公園の敷地にかかることから移動することになる複数の借地人の土地を9!道路沿いに1か所にまとめたいという地主と行政との交渉が行われており，その意向が通ると共同再建の建物の敷地面積，
形状に制約が生じ，設計への支障もそうであるが，接道部分がかなり少なくなることからまちなみへの影響も心配されるという事態が起きた．
会合の場において共同再建参加者は情報の開示が不充分であるとして都市計画局職員に不満をぶつけるとともに，参加者を増やすために奔走している共同
再建プロジェクトにたいする非協力的な行動や，表通り（9!道路・幹線道路）に中高層の建物を配すると取り決めたはずの「町の将来像案」への配慮のなさを非難した．それにたいし都市計画局側は共同再建はほかのブロックで行われると思っていたと前置きをしたが，土地の所有者の意向を聞くのが先であり，
もともと9!道路に面した土地を6!道路沿いに移すことは区画整理の現状維持の原則に従えば考えられないと主張した．さらに共同再建の方も早く人数を確

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区画整理事業の復興まちづくり

定してくれないと換地設計が進まずほかの地権者が迷惑だとプレッシャーをかけている．この受け答えにたいして共同再建の設計を担当する専門家は都市計
画局側は換地における現状維持を共同再建への協力よりも優先させているが，まちづくりのビジョンを尊重し，その優先順位を逆にするべきだと主張している．しかしその後の交渉においても土地の形状に大きな変更はない．
共同再建は私的権利の集合体ではあるが，その規模や土地の利用の仕方からみればまちづくりとしての要素も多い．また何より御蔵5・6地区再生のシンボルとしての意味が込められている．しかしながらその推進の過程をみていくと最初に高齢者や借家層，事業者など地区内での住宅・生活再建が困難と考えられる人びとの参加を考慮に入れたプランは実現可能性が低いことを理由に都市計画局側からもコンサルタント側からも積極的支援は得られず，まち協の地区再生への取り組みと同様に復興まちづくりの論理のなかに取り込まれていく．
さらに具体的な権利調整の段階に入ると，共同再建側は当の復興まちづくりのなかで住民の合意によって採択されたゾーニング案に照らし合わせて事業に備わっている公共的・共同的利益を導き出し，主張しているにもかかわらず，それは従来の都市計画の論理に押し戻され私的権利間の問題として処理されてい
る．

!

おわりに

「新自治会執行部」選出から約半年間は元の住民を戻すことで地区の再生を図ろうとする試みが続けられるが，次第に復興まちづくりの枠内へ追い立てられていった．住民の「層」が表出する状況下で共同再建による建て替えは上モノの整備という課題と復興の論理のなかでこぼれ落ちていく層への対応という点でまち協にとっての砦であったがこれも修正・変更を余儀なくされた．
新しいリーダー層が地区全体の共同的利益にかかわると考えた取り組みにプレッシャーが加えられることで都市計画遂行上の課題と個別の住宅問題へその多くの部分が還元されていった過程は，地区の共同的利益にかかわる諸問題が政策的な課題に取り込まれるか，私的領域に押し込まれるかのどちらかで，住民の合意による決定事項の実現が困難な状況を示している．そこには，つねに

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住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

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政策的な推進力を背景として運用されてきたこの地区の従来のまちづくりという住民参加システムのあり方が通低音として見出される．
これまで御蔵5・6が抱えるさまざまな制約に焦点を当ててきたが，従来の地域の諸活動やその政策とのかかわりにまでさかのぼり，この地区を取り巻く状
況の厳しさをあきらかにしたうえで，外部からの専門家やボランティアを巻き込みながら展開されてきた震災後のさまざまな試みの新しさや意義を今後ともとらえていく必要があるだろう．

〔＊注〕1） 神戸市のまちづくりシステムについては後藤（1995）を参照．
2） 長田区久二塚地区，兵庫区湊川地区や北淡町富島地区を事例とした横田・浦野（1997），横田（1997），従前のまちづくり活動と震災への地域の初期対応に照準を合わせた中林（1995），まちづくり協議会と自治会の関係に注目した財団法人21世
紀ひょうご創造協会（1996）を参照．
3） 表2. 2. 1参照．1995年度の国勢調査時点よりは増加しているとみられる．
4） 1990年度国勢調査では1,896世帯となっている（神戸市企画調整局企画部総合計画課調べ）．
5） こうした建物は敷地面積が小さいうえに現行の建ぺい率を超えて建てられていたため，建てなおした場合に居住スペースはかなり制約される．まちづくり協議会は復興まちづくりの一環として建ぺい率緩和の項目を盛り込んだ地区計画案を市に提出している．
6） 長田区，御菅地区の地域形成史の記述に当たっては神戸市役所（1924），藤岡（1983），河原（1996）を参照した．
7） ここでいう地域とは御蔵5・6を含むケミカルシューズ産業集積地をさす（文 1997
参照）．
8） 1950年代以降の神戸市の都市政策の推移については蓮見・似田貝・矢沢（1990）
を参照．とくにインナーエリア問題とまちづくりについては今野（1995），広原（1996）を参照．
9） 御菅地区各種団体連絡協議会が1986年にまとめた『みすが地区まちづくり構想』のなかで，世帯数そのものの減少だけでなく世帯分離によって親と同居していた若年層の流出が高齢化を促進していることや地区の住宅の約3割を占める戦前からの住宅，とくに長屋（約900戸）といった「狭くて古い住宅」がまちづくりの課題と98!

区画整理事業の復興まちづくり

して提示されている．なお震災前のまちづくり活動については前掲の『みすが地区
まちづくり構想』のほか，御菅地区まちづくり協議会『みすが地区まちづくり15年のあゆみ』を参照．
10） 60代男性

商店主

11） 60代男性

工場経営者 1997年9月に行ったヒアリングより．

1997年9月に行ったヒアリングより．

12） まちづくりのノウハウを独自に蓄積していった長田区真野地区は住民自身の健康を守るための公害問題への取り組みが大きな原動力となっている．延藤・宮西（1981）参照．
13） 50代女性

1996年10月に行ったヒアリングより．この女性は子ども会の活動を中心的に担ってきたメンバーのひとり．震災後も建て替えた自宅でミシンを踏み，靴の内職を続けている．
14） 50代女性

1996年10月に行ったヒアリングより．震災の時点では郊外に居住していたが，夫婦で5丁目で鉄工所を経営．工場は半壊の被害を受ける．1980年代半ばまでは御蔵通5丁目に居住しており，PTA活動を積極的に行っていた．
15） 13）と同じ人物．
16） まち協会長は以前自治会の会計を務めていたが，「みくら族」とよばれていたおもに国道より東側の御蔵小学校区側に居住あるいはそこで操業する御菅地区自治会連合会幹部とは一線を画していることをさまざまな会話のなかで知ることができた．
17） 御蔵5・6を担当するコンサルタントの代表者はこれを合意形成上の課題のひとつと認識している．
「地権者サイドが要求する情報に対して計画者サイドとして事業の仕組面から対応できないというジレンマがある……協議会として行政にまちづくり計画を提案し，事業計画の認可を得ないことには，具体の換地計画が示されないことになる．この
鶏が先か，卵が先かの堂々めぐりの議論が避けられないのである」（北條 1997）．
18） 早稲田大学の研究グループは1996年9月8日にまち・コミにたいし，彼らが構想している調査に協力したいという申し出を行った．筆者もこのときに調査の内容を吟味する段階から手伝いをさせてもらうことになった．御蔵5・6地区住民の住宅・生活再建に関する記述はこのときのヒアリングから得られた情報が中心となっている．
ヒアリングが行われた時期は1996年10月および1997年2月から5月にかけてである．
19） 1997年3月14日に行ったヒアリングより．

〔参考文献〕
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浦野正樹
究』65．

延藤安弘・宮西悠司 1981「内発的まちづくりによる地区再生過程」大阪市立大学経済

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住宅・生活再建と「共同プロジェクト」

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河原晶子

ロジェクト社会システム部会（産業社会学部）『阪神・淡路大震災・被災から再生へ―A街区と住民の記録―』．
1924『再版神戸市史』神戸市．

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1995『阪神・淡路大震災における消防活動の記録―神戸市域―』神

戸市防災安全公社．
神戸市震災復興本部総括局企画調整部企画課編 1997『平成7年国勢調査結果神戸

市町別世帯数・年齢別人口』神戸市．
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後藤祐介

ン2』学芸出版社．
今野裕昭 1995「大都市インナーエリアまちづくりの社会経済的背景」『白!大学論集』9（2）．
財団法人21世紀ひょうご創造協会 1996『震災復興における民間非営利活動に関する研究』．
財団法人神戸都市問題研究所インナーシティ研究会編 1981『インナーシティ再生のための政策ビジョン』財団法人神戸都市問題研究所．
1995「住民参加システムが震災復興初動期におけるまちづくりに与えた影響

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名和田是彦 1995「ドイツ・ブレーメン市の住民参加にみ る『親 睦』，『政 治』，『計画』」『季刊自治体研究』65．
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1996『1996年版住宅白書』ドメス出版．

蓮見音彦・似田貝香門・矢沢澄子編 1990『都市政策と地域形成』東京大学出版会．
1996『震災・神戸都市計画の検証―成長型都市計画とインナー・シティ再生広原盛明の課題―』自治体研究社．
藤岡ひろ子

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1997「震災復興まちづくりの展開と課題―御菅地区まちづくり協議会の支援

北條蓮英を通じて―」土木学会土木計画学研究委員会・阪神淡路大震災調査特別小委員会編『阪神・淡路大震災に学ぶ―土木計画学からのアプローチ―』土木学会．
御菅地区各種団体連絡協議会 1986『みすが地区まちづくり構想』．
御菅地区まちづくり協議会 1992『みすが地区まちづくり15年のあゆみ』．
文貞實1997「震災をめぐる在日韓国・朝鮮人の活動と在日コミュニティ」
『社会学年

誌』38.

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区画整理事業の復興まちづくり

横田尚俊・浦野正樹
横田尚俊

1997「住民の生活再建と地域再生への模索」『社会学年誌』38．

1997『自然災害後の復興過程における地域住民の生活選択と地域社会の変容に関する研究』1995年度−1996年度科学研究費補助金基礎研究C研究成果報告書．

〔付記〕

神戸でお教えいただいた多くの方々に謝意を表します．
（木村明子・浦野正樹）