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1 避難所の活動の展開―神戸市中央区春日野小学校の事例をもとに―

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はじめに

1995年9月20日をもって神戸市立春日野小学校避難所は閉鎖された．8か月にわたる避難所生活は，諸問題発生と対策の繰り返しであった．おもに秩序維
持，施設使用にともなう業務支障，仮設住宅抽選処理からくる移転困難などで＊1あった．本章では中央区役所や「中央区ボランティア」から運営を評価されていた一避難所を取り上げる．
開設から閉鎖までの間を，初期活動期，学校機能回復期，長期化対応期と3期に分類することにする．なかでも諸団体との相互支援体制，問題解決にたいする合意形成過程に着目する．そのことにより運営組織がはたした役割と限界をあきらかにしたい．また，今後の災害にむけて，より機能的な避難所運営について考えてみる．

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調査地の概要

春日野小学校は神戸市中央区の東部に位置し，阪急三宮駅から東へ約2!の地点にある．1948年に設立したもので，震災前の児童数は270名であった．地
区の居住形態としては3世代同居が多く，親子3代がこの小学校出身者である家庭も少なくない．
春日野校区は1994年で2,977世帯，5,757人が居住する校区である．大正時代には海岸埋立地に川崎造船所，神戸製鋼所，ダンロップゴムが操業をはじめ，内陸部にマッチ工場，鉄工所などの無数の小工場が建設され，そこで働く労働者で居住者数が急増した．また阪神電鉄・神戸電気鉄道が「春日野道駅」の駅舎を建設し，戦前の繁華街のひとつである春日野商店街ができたため，地区はにぎわった．1945年には空襲で瓦礫の山と化したが，その後は徐々に工場や商18!

避難所の生活と運営店街が再建され，周辺に自営業者や工場労働者が戻った．震災直前には木造2階建ての家屋と，移転した工場跡地に所々マンションが建ちならぶ住宅街であった．住民は自営業者，港湾労働者，建設関係者，会社員がほぼ同数を占めている．
地区にはもともと自治会が存在せず，地区全体で行事を行うこともなく，近所付き合いが活発ではなかった．1954年に創設された婦人会は，唯一地区内で創設された組識であり，PTA役員経験者が中心となって組織し，市の広報配布などの活動を行っていた．

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第1期

初期活動期（1月17日−1月下旬）

震災から1週間程度は，地域の状況は混乱をきわめていた．そのため，家族全員が昼夜を問わず避難所生活を強いられた．避難所内の組織づくりに成人男性がかかわった功績は大きかった．その期間における，緊急活動の過程をここで記述する．

避難者，学校職員，地域住民の自力活動
1月17日，震災発生の約1時間後に，春日野小学校の校舎は学校事務員により開放され，避難所となった．集合していた地域住民は校舎倒壊への恐怖と寒さとで校庭にぼう然と立ちつくしていたが，しばらくして恐る恐る教室内に避難しはじめた．
教職員には震災直後から「防災指令3号」が発令され，全員・全日・全時間出勤体制となった．正午までに4名到着し，その後も続々と出勤した．区や市役所への避難所設置報告，本部の設置，校内の危険箇所の調査，避難誘導などに当たった．学校責任者が到着するまでの間，商店街の有志が避難所へ駆けつけ，避難者の対処を行った．夜半には教頭が明石から自転車で到着し，避難所の責任者となった．
校舎には数か所の危険箇所がみられた．また，水や食料がなく，トイレは数時間で使用困難になった．しかし，幸いにも電気が使用可能であったため，電灯を灯すことにより，避難者の恐怖を少しでも和らげることはできた．夕刻に

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避難所の活動の展開

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なると電灯を頼りに避難する人が増え，避難者数はますます増加した．
1教室当たり約60名が収容され，廊下や階段，講堂，校庭までもが避難場所となり，この日は約2,300人の避難者が集合することになる．そのなかには負傷者も多数収容され，校庭は避難者の車でいっぱいになった．
救援物資は，周辺の被害状況や交通事情から考えると，届く見込みがなかった．避難所外の人が炊飯器をもちよりおにぎりをつくった．全員への支給は数量に限度があるため，高齢者と幼児に配給した．また，商店街が協力して必要な物資を配給した．その間日本赤十字社から毛布が1家族に1枚届いた．
17日の深夜にかけて学区内で火事があったため，18日は朝方から入退出が激しく雑然としていた．この日も救援物資は届いていなかったため，教頭の指示によりPTA役員が給食室の釜で炊いたおにぎりと貯蔵庫の果物を各部屋に分配，配給した．避難者の有志がトイレ掃除をはじめていたが，追いつかなかった．
教頭の指示で給食室の大鍋いっぱいに水を確保することや，中年層の男性たちにより仮設トイレを掘ることが行われた．

災害対策本部設置の経緯
中央区役所からの救援物資は19日夜半にようやく届いた．
2,300食以上もの救援物資の荷おろし作業は重労働であるし，避難者は2日間ほとんど何も食べておらず物資の奪い合いになる恐れがあったため，一部の避難者と教職員が周囲の混乱を防ぎながら共同で作業を遂行した．しかしそれでも人手が足りないた
め，1部屋につきひとりの班長が選出され，班長の責任により各部屋への食料配給が行われた．
その後，食料配給や強奪・盗難の防止，人員の把握，指揮系統の一本化をはかる本部運営組織の必要性が避難者の口に上った．今後の仕事の方針決定をする必要もあり，選出された班長と全教職員による「代表者会議」が開催された．
このときの決定事項としては，!本部にかかわるメンバーは1班6人編成で5班に分かれ，毎日1班ごと午前8時から翌朝午前8時まで勤務する．"水や食料の配布方法は班の代表者で考え，水ひとり2&，食料は2,800食を至急依頼をする．
#トイレの清掃は当番制で全員当たるようにする．$電話は緊急連絡用である
ため，頻繁に使用しない．%校内放送は指定時間にまとめて行い，よび出しも20%

避難所の生活と運営する．!名簿の作成は本日（19日）行い，訂正はこまめに行う．"室内でのストーブ・たばこは禁止する．#炊き出しは随時行う．$水，食料の分配はある程度の余裕をもって全部使い切らない．であった．おもに食料，衛生環境についての決定事項が目立った．
当初教頭は施設管理者として本部運営に携わろうと試みた．しかし，あまりにも多数で興奮状態である避難者への対応に苦慮し，避難者独自の運営について検討するよう申し出た．避難者側はそれを承諾し，本部役員と班長から構成される運営組織図を作成した．教職員と荷おろし作業を行っていた避難者が本部役員となった．
こうして春日野小学校災害対策本部（以下，対策本部）は避難者主導の組織として結成されたが，前例のない避難所運営は，本部役員と教職員の協力体制なしには乗り越えることができなかった．避難所には，救援物資が昼夜を問わず到着し，安否確認の近親者やボランティアの訪問，入居する避難者の対処，大量の安否確認の電話対応など仕事が山積していたため，本部役員や教職員は24時間体制で仕事に携わった．
1週間後の1月23日に対策本部役員は，本部の設置場所を職員室から会議室に移転し，専用の電話を設置した．これは，避難者側の役割分担が徐々に確立してきたことと，教職員を通常業務に戻らせ，学校再開に奮闘してほしいという願いからであった．
少し落ち着いた10日後の1月27日，全教職員参加の「阪神大震災対策職員会」が行われた．そこでの決定事項は，「対策本部への支援体制は，対策本部との連携係が輪番制で2名，電話連絡係女子宿直者1名，環境整備係はその残り全職員と応援職員」であり，この時点でも協力して避難者の支援を行う体制であることがわかる．結局，教職員は1月末まで，学校再開の準備とともに，避難者の世話を行った．

災害対策本部の仕事と運営組織対策本部は，本部役員として本部長，副本部長，PTA会長各1名ずつ計3名，班長32名, 2月の時点からボランティアリーダー1名が加わった計36名で構成された．

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避難所の活動の展開

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本部長
副本部長

PTA会長
A班

B班

C班

D班

E班

7教室

6教室

7教室

6教室

6教室

班長
支援,物資,備品, 食料,給水配布,管理

ボランティア 配布,管理更生,衛生,トイレ,ゴミ避難者名簿,部屋割り

新規受入

情報管理,役所折衝

図1.1.1 避難所対策本部組識図（出典）

1月20日春日野小学校避難所対策本部組織図

対策本部全体の仕事としては，情報伝達，炊き出しの実施，入退出確認，訪問者の窓口対応，苦情処理，夜警，盗難防止，疾病患者の救護輸送などが行われた．結成時から閉鎖時まで避難所の窓口として機能した．本部は朝7時から夜9時ごろまで開放されており，役員や随時数名の班長が待機していた．対策
本部は司令塔であると同時に，運営組織を担う各担当者のコミュニケーションの場でもあった．避難者が気軽に出入りし，意見交換をする場にもなった．対策本部は，班長の交代や減少が甚だしかったが，本部長，副本部長，PTA会長の3名が1月23日から避難所閉鎖まで変化していないことは，運営組織を継続させるうえで大きな効果があったと考えられる．
対策本部のかなめとなる本部長は，最終的に2人交代した．震災当日から3日間は，商店街役員の60歳代男性のSOさんが地元組織の代表という立場で責任者となったが，避難者とのトラブルから19日に退所した．救援物資の荷おろし作業を行っていたSさんとNさんが説得に出向いたところ，逆に本部長と副本部長に推薦された．会社員で50歳代，男性のSさんは，SOさんのことばどおり20日から本部長に就任したが，22日に出勤命令が下り，やむなく大阪の社宅に転居していった．その後リーダー会議内の選挙により，副本部長であったNさんが本部長に就任した．Nさんは継続的に任務に就き，23日から避難所閉鎖時まで8か月間本部長の役割を担った．
Nさんは，自宅で紳士服の仕立てを営む自営業者で50歳代の男性，6人家族

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避難所の生活と運営であった．災害対策本部の組織図作成者でもある．地元の少年野球チームで審判のボランティア経験があること，顧客の多くが住む神戸市が壊滅的な被害を受けたことにより仕事の再開を見合わせなければならないこと，避難者のために何かしなくてはならないという思いから，本部長の職を引き受けた．陰日向なく人に接し，責任感と行動力をもち合わせた人であった．
本部長の役割はNさんの代になってから確立されたもので，おもに避難所外部との連絡であった．県・市災害対策本部・警察との連絡，教職員との調整事
項，県・市にたいする要求の集約・伝達などを行った．本部長は毎週1回中央区役所に赴き，区役所職員と避難所内のさまざまな要望について協議した．また，区役所からも電話連絡や職員の来訪が頻繁に行われ，綿密な情報交換が行われた．
対策本部を補佐するPTA役員は，本部を会議室に移動した23日以降，教頭の要請により，かかわり合うようになった．朝10時から夜8時まで，20名が2名ず
つ5交代制で勤務した．女性職員にかわり，電話受け付け，よび出し放送を行った．PTA役員は，震災以前から教職員を周知しており，気兼ねなく意見を言い合うことができる関係がすでに築かれていた．また，避難所内の1名を除いて避難所外からの勤務であったので，地域の情報収集や意見集約が可能であった．避難所内にも知人が多いため，避難者の話し相手になることができた．PTA
役員を運営組織に組み込んだことは，学校と避難者と地域住民の意思疎通を円滑にする要因のひとつになった．
班長のなかからは，常時仕事が可能な数名が選ばれ，物資管理係，食料・給水配布係，更生・衛生係，避難者名簿係，新規受け入れ係，情報管理係の責任者となった．後には，ボランティアが各々の責任者のもとで仕事を遂行した．

リーダー会議リーダー会議は，対策本部全員がメンバーであり，結成の1月20日から避難者数が15名となる9月上旬まで午後8時から毎晩開催された．避難所のなかで起こるさまざまな問題に対処したり，行政や学校からの連絡事項を伝達する機関であり，会のなかで班長の引き継ぎや，ボランティアの紹介も行われた．リー
ダー会議の議題は，本部側が学校側との話し合いのなかから提出したり，班長

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避難所の活動の展開

23が各々の部屋の問題や要望を集約して提出したりした．
議題としては，1月下旬までは火気使用の問題，電気容量増量の問題，施設使用のマナーの問題，夜警当番，清掃当番の決定などおもに設備使用面での解決，2月初旬から3月下旬までは学校再開にともなう部屋移動，小学校の卒業式に関する提案，ボランティアの仕事の方針決定，洗濯機使用のルールづくりなど避難所での居住環境面での改善，4月以降はボランティアの減少にともなう仕事の分担の変更，仮設住宅に関する問題など今後の生活にむけての方針決定であった．
リーダー会議は，ボトムアップ方式であったので，個々の避難者の意見や不満を吸い上げることができた．また，毎日開催されていたため，問題を順延にすることを防ぎ，会議での決定事項や連絡事項を確実に避難者に伝えることが可能であった．

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第2期

学校機能回復期の活動（1月下旬−3月下旬）

1月末に水道の回復，余震の収まりがみられるとともに，一部損壊，被害のない世帯は避難所を退所していった．
1月29日の時点で，避難者は989名と約半数に減少している．それと同時に「リーダーの改選を行う．本業に出かけるた＊2の記述のように，職め，業務ができなくなってやめる人がでた」（1月31日）場復帰をはたし，班長を辞退する人がみられるようになった．また，班長は当初60歳代の男性が多数を占めていたが，激務に体の支障を訴えて，辞めていく人が続出した．班長は次第に自営業者や失業した30代−50代の男性に移行する．
2月23日に避難者数は700名とさらに減少する．
3月中旬になるとガスが復旧し，また対策本部が行政の指導のもとに一部損
壊世帯に退所を願ったことから，3月23日には560名となった．仮設住宅の当選者もわずかであるが退所していく．避難者のなかで退所可能な人とそうでない人の区別が明確になりはじめる．
3月時点での滞在者は，長期的な避難所生活への覚悟を決め，そのため避難者のなかにある種の落ち着きが出てくる．

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避難所の生活と運営

ボランティアの活躍
中央区では，震災後11日目の1月28日から「中央区ボランティア」が開設された．全体の情報を整理把握し，的確で迅速な指示を出すボランティアの全体組織として機能した．ボランティア経験のある2名の学生がリーダーとなり，行政登録したボランティアを組織化した．5月までの登録者は約4,000名にも上る．区役所庁舎内のボランティアルームを拠点に活動した．中央区ボランティ
アは，街頭や各避難所，区役所で要望を聞きながら必要とされている労力を提供した．
春日野小学校では1週間以上滞在可能なボランティアの支援を「中央区ボランティア」に要請した．大勢の避難者の世話は，一部のリーダーだけではとてもできる状態ではなかったからである．その結果，医療団，大学，宗教団体，教職員組合，ボーイスカウト，保母，商工会，PTAなど多岐にわたる団体が訪れた．各団体でローテーションを組み，長期に滞在した．また個人では，3週間以上滞在した登録者や数回にわたって訪問するボランティアもみられた．1
月下旬から1日平均20−30名のボランティアが働き，全体延べ数は約700名にもなった．
ボランティアは，随時入れかわる存在であるため，対策本部メンバーの各役割の責任者のもとで，補助的職務を遂行した．ただし長期滞在者1名をボランティアリーダーとしてリーダー会議に出席させ，運営にボランティアの意見を反映させた．ボランティアを本部役員にしなかったことは，避難者が自主性にもとづいて運営するためのひとつの要因となった．専門ボランティアは救援物資では補給できない技術的な援助を行い，専門職以外のボランティアも減少する教職員や班長の補充の役目を担った．ボランティアは，地域に余剰食料を配布したり，家の片づけを手伝うなど地域でも貢献した．

学校機能の回復
春日野小学校では，2月2日に児童登校，2月13日に授業再開がなされた．教職員は，震災直後から避難者に対応するとともに，校区の状況や児童とその家族の安否の確認，登校準備に奔走し，一刻も早い教育再開をめざしていた．そのとき最大の問題となったのが，学校再開にむけての教室の確保であった．

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避難所の活動の展開

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1月中，避難者は，特別教室以外の全施設を使用していた．移動にさいしては，避難者の生活場所の移転となるため，かなりの抵抗があるものと思われた．
校長，教頭，本部長から成る三者会議で協議が重ねられ，妥協点をさぐった．
三者会議で話し合われた問題は，毎日のリーダー会議のなかで協議された．その結果，1学年1クラスの使用ができるように新館6−9教室を明け渡す決定がなされた．新館から本館への避難者の移動は，2月4日に決行され，大多数は別の教室へ自主的に移動した．少数であるが異議のある避難者には，運動場のテントへの入居を代替した．
授業再開後，対策本部は，校内よび出し放送を授業中自粛したり，授業が行われている棟への立ち入りを禁止したりした．また教職員は，対策本部内に随時立ち寄り，避難者とのコミュニケーションを図っていた．対策本部側と教員側にはお互い連携と配慮が保たれていた．
3月になると卒業式，入学式などの学校行事開催場所についても問題になった．通常使用する講堂にも多数の避難者が居住しており，学校側は避難者とのいさかいが起きることを避け，ほかの施設の借用や近隣の公園での式典を考慮に入れていたため，部屋移動の要請を控えた．しかし，避難者側の「児童の場所を侵害するのは申し訳ない」という意識とリーダー会議での協議の結果，避難者が一時的にほかの場所へ移動することを決定した．同時に，卒業式開催時に卒業生と教職員にバラの花を一輪ずつ渡す「花一輪運動」を行うことにした．
卒業式は避難者の見守るなか滞りなく終わった．卒業式，入学式を無事終える
ことで避難者同士の連帯感が強まった．

地域のなかの避難所避難所は，地域住民にとっても情報や物資の集積地になった．ガス，水道が復旧していない期間，多数の地域住民も避難所で食料配給を受けた．地域住民への配給は，当初1か月ほどは避難所内の配給担当者が行っていたが，避難者と同数もの地域住民の世話をすることに不満をもらしだした．2月中旬に地域住民から，避難所が食料配給時間を設定するため帰宅時間が遅い場合，配給が受けられないと激しい抗議が寄せられた．一方地域住民は，物資や食料配給の面で避難者が優遇されているのではないかという疑惑の念を抱きはじめていた．

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避難所の生活と運営

そこで対策本部は，地域のなかからも食料配給当番を募り，避難所内の人びとの仕事の軽減を行った．また，食料配給は原則として一定時間内であるが，無理な場合は，随時対策本部内で支給するようにした．そして，避難所外への食料配給者の名簿を作成した．30名の地域からのボランティアが食料配給を手伝うことにより，避難所の内情が地域住民に伝達され，地域住民と避難所とのいさかいは収まった．避難所外の人びとへの食料配給は，6月13日まで続けられた．

プライバシー・秩序維持の問題
避難所では，プライバシーを維持することが非常に困難であることがわかる．
年代がさまざまな個人や見知らぬ数家族が1か所で寝食をともにし，それが長期間にわたった場合，その影響は個々の精神衛生面にまでおよんでくる．
また，秩序維持も困難である．避難所では，責任者の名前を偽って物資の横領を行おうとした．詐欺まがいの商売が横行したり，避難所内外からの盗難，暴力事件などが起こったりした．アルコール中毒，精神不安定な避難者の対処も行った．3月以降になると，避難所内が落ち着いたせいかリーダー会議に出席しない班長や，当番の仕事をしない避難者や，電気容量を守らない人など，避難者のなかにわがままが出て，対策本部役員を悩ませた．そのため，問題が噴出するごとにリーダー会議で議題として取り上げ，規則違反者には物品を使用禁止にしたり，部屋を移動してもらうなどの罰則を設けた．ガードマンが入る4月3日まで，避難者が1日10人，7班で交代して24時間体制の防犯に心がけた．
それでも人びとの秩序を維持するのは苦労した．盗難，暴力事件，酒を飲んで暴れるなどの事件への対処にはとくに苦慮した．対策本部は緊急時の一時的自主運営組織であるため，本部長といえども秩序を乱す者にたいして退出させるだけの権力はなかった．避難者で対処できない場合は，やむをえず警察に通報した．

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第3期

避難所の活動の展開

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長期化対応期の活動（3月下旬−9月下旬）

避難所では新年度にむけて，避難所退出者が続出した．しかしその後4月23
日は312人,5月23日は234人，6月23日は148人，7月23日は122人と減少率が低下している．
5月23日時点でのくわしい内訳をみると，避難者131世帯，234人のうち，95.5％が全壊世帯，79.5％が借家で，圧倒的に借家で全壊世帯が多い．
家族員数はひとり世帯が多く52.2％，続いて2人世帯で27.1％である．世帯主の世代別には20代8.3％, 30代8.3％，40代14.4％, 50代32.6％，60代18.9％，70代12.1％, 80代2.3％であり，50代の中年層の世帯主が多いことがわかる．自力で賃貸住宅を借りる余裕のない失業者や中小企業経営者，自営業者が残留する．
対策本部は，教室移動，卒業式開催などの重大な問題が解決し，またその問題を解決したことにより余裕がみえはじめた．避難者数減少にともない仕事量も減少したことが考えられる．
「このごろ暇である．リーダー会議あまり議題＊3など，運営組織そのものが軌道に乗り，避難所内部で起こがない」（4月8日）

る問題は少なくなる．それにともない「リーダー会議もサボる人が出てくる」＊4のように協力者が少なくなることがうかがわれる．
（5月10日）

避難所内は昼間人口が減少しているため，本部への常駐者は本部長，PTA有志，班長2名程度，行政職員2名，ボランティア1, 2名と少なくなる．退出した班長の代理を捜すのが困難となる．清掃活動の当番制を敷いたがうまくいかなくなる．長期の生活の精神衛生面を懸念して，イベントを企画していく動きがみられた．新たな問題としてボランティアの撤退，住居の確保など各避難所だ
けでは解決できない問題が累積する．そこで避難所同士の横の連携が行われはじめる．

ボランティアの撤退
新学期の開始と同時に学生ボランティアの減少がいちじるしく，ボランティ
アの数は1日平均5名となった．ボランティアの撤退に備えて，避難者がボランティアなしでその後の運営を行うための方策を，避難所共通の問題として話し合う必要があった．

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避難所の生活と運営

各避難所のリーダーたちは「中央区ボランティア」を利用したり，独自に横の連絡を取り合うなどしながら情報収集を行った．そして，避難所の組織化の必要性を感じた北野小学校本部長O氏，春日野小学校本部長N氏，葺合高等学校本部長O氏，地域福祉センターリーダーN氏，行吉学園リーダーH氏により「中央区避難所連絡会」が創起された．
「中央区ボランティア」には，中央区内の避難所への横の連絡業務を依頼した．
連絡会には2週間に1回，各避難所のリーダーや班長，「中央区ボランティア」や，各種ボランティア団体から出席した．第1回目の参加者は，避難所23か所，避難者36人，ボランティア31人であった．4月中旬の第3回連絡会までは各避難所の現状と目前に迫るボランティアの撤退に備える題目で話し合いがもたれた．

仮設住宅抽選に関する問題点
4月時点で避難所残留者は，ほとんどが仮設住宅入居希望者であった．第2次仮設住宅の応募まではすでに終了していたが，当選者は少なかった．
仮設住宅のおもな問題点とは，!仮設住居入居にたいする優先順位，"居住区に仮設住宅のないことの2点である．!については，65歳以上の高齢者，身体障害者，母子家庭など社会的弱者に優先的に考慮されている．したがって働き盛りでありながら再建手段をもたない40−50歳代の避難者は，仮設住宅の最終受け付けまで必然的に待機しておかなければならない．"については，神戸
市はもともと用地が少なく，そのうえ震災があまりに甚大であったため，被害が大きかった地区ほど仮設住宅建設は困難であった．避難者は生活基盤が元の土地にあり，通勤の便，資金面を考慮すると，遠隔地の仮設住宅に入居することはむずかしかった．
3, 4月の時点では，規定戸数の仮設住宅が建設されておらず，当選者がわずかであるため，仮設住宅が市街地内に建設されることを期待して待つ姿勢があった．行政側にたいして，「何とかしてくれるだろう」という楽観的な姿勢をみせていた．しかし神戸市が4月26日付で避難所閉鎖を7月末に行う意向を新聞各紙に発表したことから，避難者の行政にたいする不信感と行き場のない不安や焦りがピークに達する．避難者は行政が自分たちの思うほど生活再建の力に1

避難所の活動の展開

29はならないことに不満を漏らしだし，避難所内に不満が蔓延してくるようになる．
それに対応して，4月下旬の「第4回中央区避難所連絡会」から，各避難所の連絡機関としてだけではなく，避難所の問題を出し合い，行政へ住環境改善要請をするうえでの審議を話題の中心にした．それにつれて，ボランティアには踏み込むことのできない問題となりつつあったので，4月以降はボランティアの参加が極端に少なくなり，5月からは議長を春日野小学校N氏と決定し，中央区を各3ブロックに分けてブロック長を設け組織化し，避難者同士の話し合いの場として活用するようになった．

閉鎖時期
7月末の避難所閉鎖の時期が迫るに従って，期限までに避難者全員の退出を実現することは困難であった．そのなかで，「中央区避難所連絡会」は，県，区に，中央区内に仮設住宅を建設する要請文を提出（5月14日第5回中央区避難，日本赤十字社に義援金支給についての質問（6月11日第7回中央区避所連絡会）難所連絡会）を行うなど，連絡会のなかで活発な意見を戦わせながら意見集約を行い，積極的に行政にはたらきかけるようになった．この時期，各区には避難所の連絡会，神戸全体では，「全神戸避難所連絡会」，「テント村連絡会」が結成され，避難者同士の話し合い，行政への要請が行われた．この運動とは，自分たちの生活権を獲得するための運動であった．長期化する避難所生活を避難者エゴであるととらえる社会的な風潮があったので，避難者の結束力はより強まった．
行政は，避難所閉鎖の期限を延長しながらも8月20日閉鎖，食料支給中止を最終決定とした．焦りを感じた避難者は，仮設住宅に関して不満がありながらも最終募集である第5次仮設住宅抽選に期待をかけた．入居は避難所優先であった．7月末の第5次仮設募集の当選発表では，神戸市内で3,300世帯の当選者，2,100世帯の落選者があった．落選者は急速に減少していく避難所住民のなかで，最後のひとりにはなりたくないという意識がはたらき，不本意な仮設住宅入居にと無意識的にせき立てられるようになった．神戸市は19，20日に個別面接を行い，28日まで落選者に補充登録を行った．

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避難所の生活と運営

春日野小学校では第5次仮設住宅申込者が71世帯133人，当選者が40世帯65人であった．この時期に運営組織は実質的には機能しておらず，リーダー会議も議題がない状態であった．本部長は最後まで避難所の世話をせざるをえない状況になっていた．8月20日には食料支給が中止され，対策本部は自然解消のかたちをとることになる．9月20日までに多数の残留者が仮設住宅に移住することになる．

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おわりに阪神大震災で，正常に機能した避難所は皆無であるといえる．それは各施設レベルでの避難所災害対策本部についてのマニュアルがなく，責任の所在が明確ではなかったからである．そのなかで少しでも紛争や人びとの危険を未然に防ぐことができたならば，機能的にはたらいたと考えられる．
避難所における運営上の問題点はつねに流動的な状態で，時間とともに内容が変化していった．8か月以上にもわたった対策本部の運営は，新しい状況にたいしての規範を形成する役目を遂行した．1次的な機能としては，パニックの抑制，食料調達からはじまった．震災後の混乱の状況下では，弱者いじめ，暴力行為，盗難，詐欺行為などが起こった．人びとの生命の確保のみならず，秩序，風紀など避難者の精神的側面を支えるためにも必要な存在であった．また福祉面としては弱者のケアが行われ，ひとり暮らしの高齢者や障害者にとっては，なくてはならないものであった．長期化にいたっては，行政施策への対応や，外部組織との対応を行った．
問題解決にたいしては対策本部リーダー，学校職員，ボランティア，行政の支援や自治組織化が大きくかかわっていることがわかる．また，さまざまな団体の協力関係，既存組織と新規組織の融合がなければ，危機的状況を免れることはなかっただろう．

プライバシーとストレスについて
避難所では事件が誘発する条件がある．プライバシーはなく，金銭的な余力もない．震災のその後の生活にたいして不安やストレスは蓄積される．そのよ1

避難所の活動の展開

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うな非日常的な状況のもと，避難所内のモラルの維持がむずかしくなり，犯罪行為，迷惑行為などの問題を誘発する原因になる．
避難所におけるストレスは大きく，余震にたいする不安感，今後の生活にたいする不安感，プライバシーによる不安感からストレスが生じる．このなかでも，避難所運営としては，プライバシーによる問題が深くかかわってくる．
共同生活を強いられている避難所では，プライバシーを維持することが非常に困難である．逆に，秩序維持を考え，モラルを考慮した監視体制は必要である．そのことにより，避難者のなかに安堵感が得られ，盗難への防御にもつながる．しかし，震災全般による影響も含め，避難所内での共同生活による支障が生じているので，心のケアの必要性が問われる．

リーダーシップ
緊急事態の場合，その組織を率いるリーダーの存在は大きい．それは，組織がシステム化されておらず，無法地帯であるため，リーダーシップの取り方がその組織の方向性を左右するからである．各リーダーは既存の自治組織や会社組織と異なり，年齢，社会的地位にこだわることなく，立候補またはほかの避難者の推薦により選出される．
緊急時の状況に対応するために積極性，平等性，思慮分別，統率力をもつ人が必要となる．また，リーダーは指揮だけではなく，時には食料の積みおろし，教室移動の手伝い，テントの撤去など体力仕事にも携わらなければならないという点で比較的年齢の若い層のリーダーが必要であった．
春日野小学校の例でいうと，リーダーは，本人の資質以外に，50歳代の男性であったことと，自営業であったことがリーダーシップをとれた理由としてあげられる．地域に経済能力がない期間には，商売の再開は見込みがなく，時間的な余裕があったことが考えられる．また自営業者は定住指向が強く，土地勘があった．今回の場合は，仮設住宅の優先順位の関係から，避難所に残留する人が比較的若い40−50歳代であったことも関係しよう．
閉鎖まで一貫して同じリーダーであった避難所はほとんどない．長期にかかわることができたリーダーも少なかった．避難者は，自分たちの生活再建にむけて力を注ぐことに精いっぱいで，避難所の運営そのものにかかわろうとはし32!

避難所の生活と運営なかった．全体的には，学校，行政職員，ボランティアに頼るケースが多い．
ボランティア精神から無償奉仕で最後の避難者が退所するまで避難所の世話をしていたリーダーもいた．それでもリーダーは非難されたり，うとまれたりすることもあった．各問題にたいして，リーダーの肩に負荷がかかりすぎていることが懸念される．
今回の避難所の責任者は，行政職員，施設管理者，ボランティア，避難者自身と各地域，各避難所により異なっていた＊5．今回の避難所運営にたいして責任の明確性が問われるが，各施設レベルでの災害対策本部の運営責任者を明確にしておくべきである．

運営組織
大多数の避難者を抱えた組織を運営していくうえで，避難者との信頼関係を築くことが重要であることがわかった．春日野小学校の避難所運営は，既存の自治会組織とはまったく別の運営組織であった．おもに，「早期に組織表を作成した」「おもなリーダーが避難所閉鎖時期まで入れ替わらなかった」「組織のなかの連絡組織であるリーダー会議が毎日開催された」「避難者以外の団体からの多くの協力を得ている」などの特徴をあげることができる．
このことにより，物資の盗難，秩序を乱す人びとの出現を未然に防止した．
また，問題点を早期発見し，解決するルートが確立された．
運営組織は民主的に組織されており，正しい方向性で仕事を行っていたと考えられる．ただし，避難所災害対策本部の人数は十数人にすぎなかった．長期化する避難生活を，円滑に送るためには，住民の自助努力が必要とされる．

学校・地域とのかかわり
今回の震災では，教育機能としての学校と，地域の防災拠点機能としての避難所が長期にわたって併存し続けた．統廃合のため，震災1年前に新設され，避難者のなかに小学生がほとんどいない状態であったA小学校を考えてみる．
人びとの認知度が低く，学校職員が避難者の協力を得られないケースが見受けられた．自営業者が多く，個人の再建が最優先したため，リーダーに恵まれないという状態であった．

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避難所の活動の展開

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春日野小学校区でも近所付き合いがあまりない地区であったが，住民同士が協力していく様子が見受けられた．親子にわたり小学校の出身者が多かったことが幸いした．そのことが，個々の親近感につながり，避難所運営を大きく左右した．
学校と避難者との関係を考えるうえで，教職員のはたした役割は大きい．避難所の初期活動においては，不眠不休の作業を行った．その後の避難所運営についても組織化の原動力になった．教職員の真剣な活動状況を目の当たりにし，避難者は自主運営への志気を高めた．
また，学校と避難者との橋渡しはPTA役員が行っていた．両者の協調関係がうまく形成されていたことがうかがわれる．PTA役員と学校教職員の信頼関係は震災以前から築かれていたものだった．震災後も，連絡関係が密であり，話し合いをつうじて意思疎通がとれていた．
学校が地域に根付いたことが，教職員，PTA役員から避難者までの意思疎通に大きく影響したのはあきらかである．それは，震災により深められたのではなく，日ごろからの関係に依存する．学校と地域との密接なかかわりは，今回震災に遭遇し改めて問いなおされることである．

ボランタリーなネットワークの創出
避難所は今回の事例においては，2つの組織化の局面を迎えた．すなわちひとつは，被災下での避難所内部の組織化，もうひとつは，同一環境におかれた長期避難者たちが，社会の外圧や行政政策に対応するための避難所運営組織同士の組織化である．
中央区では，1995年3月に避難者の手による「中央区避難所連絡会」が結成されたときのノウハウを活かし，メンバーが引き続いて1995年10月には仮設住宅自治会の結成と支援を行う「中央区避難者連絡会」を，1997年4月には仮設住宅住民だけではなく，恒久住宅に住む住民も視野に入れた支援を行う「中央区市民交流会」を結成し，現在も継続中である．避難所閉鎖までの一過性の活動ではなく，元の暮らしに戻るまでの長期的な活動が行われている．避難所リーダーとしての活動が，新しい社会活動の原点として再編成されている．
このように地元の人びとが自らの地域づくりに参加するまちづくり協議会や，

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避難所の生活と運営

避難所，仮設住宅での自治会活動など，震災後にリーダーシップを担っていた多数の人びとの活動やネットワークの広がりが，これからの神戸再建にむけて重要になってくるのではなかろうか．それは情報交換，異なる組織との協力の重要さであり，今回の震災を機に改めて再考すべき問題ではないかと思う．

〔＊注〕1） 「中央区ボランティア」は，震災直後に区役所に登録されたボランティア団体や，個人により結成された．
2月中旬の週末には，1日の活動人員が300名以上に達するなどピークを迎えた．救援物資の搬入・搬出，避難所への常駐ボランティアの派遣，避難所への巡回，炊き出し，ミニコミ誌の発行・配布，各種ボランティア希望者の斡旋，屋根のシート張りや家屋の修繕，お年寄りを対象とした仮設住宅への引っ越し，お年寄り，子どもたちの心のケア，まちの清掃活動などの活動を12班に分かれて行った．
2） 春日野小学校対策本部業務日誌1995年1月−8月．
3） 春日野小学校対策本部業務日誌1995年1月−8月．
4） 春日野小学校対策本部業務日誌1995年1月−8月．
5） 中央区ボランティアが実施した「避難所運営とそれに必要な労働力について」の3
月29日時点でのアンケート調査を基にして，中央区の避難所運営の全体像を表しておくと，避難所代表者の属性は，58か所中避難者が24か所，施設管理者が12か所，ボランティアが2か所であった．また，避難所の運営は誰が行ったかにたいしては，避難者が21か所と一番多く，避難者とボランティアが17か所で2番目，つぎに施設管理者で8か所であった．

〔参考文献〕
渥美公秀・渡邊としえ 1995「避難所の形成と展開

西宮市安井小学校の場合」神戸大学〈震災研究会〉『大震災100日の軌跡』神戸新聞総合出版センター．
尼崎市・財団法人あまがさき未来協会 1996『大規模災害時における避難所のあり方に関する研究報告書―阪神・淡路大震災から学び今後に備えるために』．
大河原徳三

1996「震災と区役所活動の実態」神戸都市問題研究所『季刊都市政策』82.

神戸市教育委員会

1996『阪神・淡路大震災

神戸の教育の再生と創造への歩み』．

神戸市中央区役所

1996『阪神・淡路大震災中央区の記録』．

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神戸市中央区役所

避難所の活動の展開

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1982『葺合区のあゆみ』．

神戸市葺合区広報相談課 1977『葺合ものがたり』神戸市中央区役所．
神戸市立春日野小学校 1996『阪神大震災春日野小学校避難所日誌』．
棚山研

1996「公営避難所（M小学校）の運営と避難所の生活」立命館大学阪神・淡路

大震災復興研究プロジェクト社会システム部会（産業社会部）『阪神・淡路大震災 被災から再生へ―A街区と住民の記録』．
早稲田大学社会科学研究所〈都市研究委員会〉
・研究シリーズ36号

1996『阪神・淡路

大震災における震災ボランティア活動』．
（柴田和子）