荒れる気候の時代に命を守る水害対策を考える
日時：2018 年 12 月 16 日 13:30～16:30
会場：全水道会館 4 階大会議室

基調講演

嘉田由紀子氏「水害多発時代の治水政策の提案～滋賀県流域治水条例の可能性と課題～」

Ｐ３～１６
休憩

約 10 分

報告「日本人の伝統的自然観から西日本豪雨災害を考察する」

Ｐ１７～２２・・・大熊孝「西日本豪雨で明らかになったダムの限界と危険性」

Ｐ２３～４４・・・嶋津暉之パネルディスカッション＆質疑
嘉田由紀子氏、大熊孝、嶋津暉之コーディネート：渡辺洋子

司会：深澤洋子

主催：八ッ場あしたの会
共催：利根川流域市民委員会、水源開発問題全国連絡会
八ッ場ダムを考える 1 都 5 県議会議員の会

〈講師プロフィール〉
嘉田由紀子（かだ・ゆきこ）
前滋賀県知事。日本環境社会学会元会長。利根川沿いの埼玉県生まれ。京都大学探検部員としてアフリカで水と環境の価値発見。京都大学大学院修了（農学博士）。琵琶
湖博物館学芸員等を経て、2006 年公共事業の見直し・子育てを訴え滋賀県知事。６つのダムの凍結・中止。「流域治水条例」を全国で初めて制定。2014 年勇退。未来政治
塾塾長として若者・女性の政治参画を進める。
著書に『知事は何ができるのか ―「日本病」の治療は地域から』
（風媒社）
、
『生活環
境主義でいこう!―琵琶湖に恋した知事』 (岩波ジュニア新書 )、『水をめぐる人と自
然』
（有斐閣）
、共著に『
『滋賀県発！持続可能社会への挑戦』（昭和堂）など。

大熊 孝（おおくま・たかし）
新潟大学名誉教授（河川工学）、新潟市潟環境研究所長。東京大学大学院修了（工学博士）。専門は河川工学・土木史。八ッ場あしたの会代表世話人。国交省関東地方整備局が2012 ～ 2013 年に開催した利根川・江戸川有識者会議では、有識者委員として、八ッ場ダムの治水目的に科学的根拠がないことを明らかにし、利根川河川整備計
画に八ッ場ダムを位置づけることに反対した。
主な著書に『利根川治水の変遷と水害』（東大出版会）、『洪水と治水の河川史』（平凡社）、『川がつくった川・人がつくった川』（ポプラ社）、『技術にも自治がある－治水技術の伝統と近代－』（農文協）、『社会的共通資本としての川』（東大出版会、編著）。

嶋津暉之（しまづ・てるゆき）
八ッ場あしたの会運営委員。水源開発問題全国連絡会、利根川流域市民委員会の共同代表。東京大学大学院修了後、東京都に就職。大学院での研究をもとに、行政の現場
で工業用水の節水指導を行う。元・東京都環境科学研究所研究員。1980 年代から、東京の水を考える会の市民運動に参加、各地のダム等の水源開発問題の技術的な解析を行ってきた。
主な著書に『水問題原論』（北斗出版）、共著に『八ッ場ダム 過去・現在・未来』（岩波書店）、岩波ブックレット『八ッ場ダムは止まるか』、『首都圏の水が危ない』、『改訂 地下水ハンドブック』（建設産業調査会）。

「荒れる気候の時代に資料

命を守る水害対策を考える」
目次

水害多発時代の治水政策の提案～滋賀県流域治水条例の可能性と課題～（嘉田由紀子）

1

日本人の伝統的自然観から西日本豪雨災害を考察する（大熊 孝）

17西日本豪雨と鬼怒川水害で明らかになった治水ダムの限界と危険性（嶋津暉之）

23【補論１】高梁川支流・小田川の氾濫防止対策を半世紀も先送りした国交省

34【補論２】西日本豪雨が引き起こした土砂災害

38

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西日本豪雨と鬼怒川水害で明らかになった治水ダムの限界と危険性
嶋津暉之１

西日本豪雨における治水ダムの機能喪失

西日本豪雨では、治水目的を持つ８基のダムが満杯になって、洪水調節機能を失ってしまいました。愛媛県・肱川（ひじかわ）の野村ダムと鹿野川ダム、京都府・桂川の日吉ダム、岡山県・高梁川の河本ダム、広島県・野呂川の野呂川ダムなどです。ここでは野村ダムと鹿野川ダムを取り上げて肱川で起きたことを解説します。
肱川は愛媛県西予市（せいよし）から大洲市（おおずし）を流れて瀬戸内海に注ぐ一級水系河川です。西予市に野村ダム、大洲市に鹿野川ダムがあります（図１，表 1）。いずれも洪水調節機能を持つ
国土交通省の多目的ダムです。西日本豪雨では、この二つのダムが深刻な洪水被害を引き起こしました。
野村ダムの下流では、ダムの放流により、5人が死亡し、約650 戸が浸水しました。鹿野川
ダムの下流でもダムの放流により、3 人が死亡し、約 4600 戸
が浸水しました。
（１）野村ダムの放流による氾濫１）本来の放流量の６倍も放流
野村ダムの流入量と放流量の変化を見ると、図２のとおり、野村ダムが洪水調節を行えたのは、
流入量が増加し始めてから 5～6 時間だけのことであって、あとは洪水調節機能を失ってしまいました。野村ダムが下流に放流すべき流量は 300 ㎥／
秒ですが、最大放流量は
その 6 倍の約 1800 ㎥／秒にもなりました。
ダムからの放流量を 300㎥/秒にとどめることが妥当とされていたにもかか

図１ 肱川流域図(毎日新聞 7 月 20 日)
図２ 野村ダムの流入量と放流量 2018 年 7 月

23わらず、その 6 倍も放流したのですから、ダム下流で大きく氾濫したのは当然のことでした。
表１
治水容量
万㎥

利水容量
万㎥

肱川水系のダムの諸データ
発電容量万㎥

河川環境容量 有効貯水容量
万㎥
万㎥

総貯水容量
万㎥

完成予定年度

現事業費
億円

野村ダム

350

920

--

--

1,270

1,600

--

--

鹿野川ダム

1,650

--

1,330

--

2,980

4,820

--

--

鹿野川ダム改造

2,390

--

--

1,230

3,620

4,820

2018年度末

420

山鳥坂ダム

1,400

--

920

920

2,320

2,490

2026年度頃

850〔注〕鹿野川ダム改造：発電容量と死水容量を廃止し、その容量の 4 割弱を洪水調節容量の増加に当て、これに伴い、放流管（トンネル洪水吐）（直径 1.5ｍ、放流量最大 10 ㎥／秒）を新設する事業

２）ダムがあるために避難の時間が失われた
このことに関して、ダムがなければ、もっと大きな被害が出ていたというダム擁護論が出ています。たとえば、朝日新聞 2018 年 7 月 11 日で、次の談話が紹介されています。
「京都大防災研究所の中北英一教授（水文気象学）は、『上流からの流れをダムで調整し、下流に流しているので、ダムがなけ
ればもっと大量の水が下流に流れ、大きな被害が出ていたのは間違いない』と話す。
」
しかし、これは憶測で語った根拠のない話です。図２を見ると、野村ダムは、ダム流入量が 300 ㎥／秒から 1400 ㎥／秒まで約 4 時間半で上昇しているのに対して、放流量は 1 時間足らずで 300 ㎥／秒
から 1400 ㎥／秒まで急上昇しています。たった数十分で 1000 ㎥／秒も増加している時間帯もあります。
ダムがなければ、流量の上昇に要する時間が 4～5 時間あって避難することができたのに、ダムがあるために、その放流で流量上昇時間が 1～2 時間に短縮され、しかも、そのうちの数十分で流量が急上昇しました。野村ダム
下流の西予市では、避難することはほ
とんど困難な状況になり、甚大な被害が発生しました。
（２）鹿野川ダムの放流による氾濫
鹿野川ダムでも少し遅れて同様の事態が起きていました。

（朝日新聞 8 月 15 日【写真】肱川がはんらんし、川沿いの建物が浸水した＝愛媛県大洲市）

鹿野川ダムの流入量と放流量の変化を見ると、図３のとおり、鹿野川ダムが洪水調節を行えたのは、流入量が増加し始めてから 5 時間弱のことであって、野村ダムと同様、あとは洪水調節機能を失ってしまいました。鹿野川ダムが下流に放流すべき流量は 600 ㎥／秒ですから、最大放流量はその 6倍の約 3700 ㎥／秒にもなりました。
放流すべき流量の 6 倍も放流したことにより、ダム下流では大きく氾濫しました。
図３を見ると、ダム流入量が 600 ㎥／秒から 3500 ㎥／秒まで約 5 時間で上昇しているのに対して、放流量は約 2 時間で 600 ㎥／秒から 3500 ㎥／秒まで上昇しています。たった数十分で 1500 ㎥／秒も増加している時間帯もあります
ダムがなければ、流量が次第に上昇していくことを察知して避難することが可能であったのに、ダ24

ムがあるために、一挙に流図３

鹿野川ダムの流入量と放流量

2018 年 7量が急上昇して、鹿野川ダム下流の大洲市でも避難する時間が失われ、３人の方が亡くなりました。
以上のとおり、ダムとは計画の範囲内の洪水に対して一定の調節効果が得られますが、計画を超えた洪水に対しては洪水調節機能を喪失してしまいます。ダム
下流の河道はダムの洪水調
節効果を前提とした流下能力しか確保されていないので、洪水調節機能の喪失で氾濫必至の状況になりました。しかも、ダムは洪水調節機能を失うと、放流量を急激に増やすため、ダム下流の住民に対して避難する時間をも奪ってしまいました。
（３）ダム偏重の肱川水系河川整備計画
１）肱川水系河川整備計画
肱川水系河川整備計画は 2004 年 5 月に策定されました。この整備計画はダム偏重の治水計画です。
肱川では二つの大型ダム事業が進行中です。既設の鹿野川ダムを大きく改造する事業と、山鳥坂ダムを新設する事業です（図１、表 1）。
鹿野川ダム改造は、総貯水容量は現状のままですが、発電容量と死水容量を廃止し、その容量の 4割弱を洪水調節容量の増加に当て、これに伴い、放流管（トンネル洪水吐）（直径 1.5ｍ、放流量最大10 ㎥／秒）を設置する事業です。2018 年度に完了することになっています。
山鳥坂ダムは、現在は付け替え道路の工事中で、現計画では 2026 年度完成の予定ですが、工期の延長が必至の状況です。総事業費は現時点では山鳥坂ダムが 850 億円、鹿野川ダム改造が 420 億円です。
２）河道整備を後回しにした河川整備計画
肱川水系河川整備計画は、「計画中期（鹿野川ダム改造・山鳥坂ダム完成時）」、「整備計画完了時（概ね 30 年後）」と、2 段階に分けて作成されており、二つのダム事業を優先して進め、河道整備の大半は、両ダム事業が完成したあと、整備計画完了時までに実施されることになっています。
肱川水系河川整備計画には計画洪水が到来した時の氾濫シミュレーションの結果が図４のとおり、「現在」、「計画中期」、「整備計画完了時」に分けて示されています。これらの図を比較すると、「計画中期」、すなわち、鹿野川ダム改造・山鳥坂ダム完成時の氾濫範囲は「現在」よりは少し狭まっているとはいえ、かなり広い範囲で氾濫することになっており、二つのダム事業の効果がきわめて限られたものであることは分かります。
計画対象地域が計画洪水に対して氾濫の危険がなくなるのは、計画どおりの河道整備が完了した「整備計画完了時」という遠い将来のことになっているのです。
上述のように、西日本豪雨では既設の野村ダム、鹿野川ダムが洪水調節機能を喪失したのですか
ら、今回の状況は図４に示す「現在」よりはるかに深刻な状況になりました。

25

図４

肱川水系河川整備計画による現在・計画中期・計画完了時の浸水氾濫シミュレーション

３）無堤防地区が多い肱川下流部
肱川下流部は堤防整備が極めて遅れています。図５のとおり、無堤防の区間がかなりあります。これでは氾濫するのは当然です。このように無堤防のところが多くあるにもかかわらず、河川管理者はダム事業を優先して、堤防整備を後回しにしてきました。
４）山鳥坂ダム建設事業を継続する愚かさ
国土交通省が９月７日、肱川の緊急対策工事を行うことを発表し図５ました。その内容は次のとおりです（愛媛新聞 2018 年 9 月 8 日）。
「５年間では、河川激甚災害対策
特別緊急事業として、中下流部で最大約 6.2 メートル築堤し、暫定堤防を約 3.6 メートルかさ上げ。
野村ダム下流で河道を掘削する。
10 年間では、西日本豪雨時と同規模の洪水でも安全に流下できる
よう、26 年度までに山鳥坂ダム（大洲市）を完成させ、さらなる河川整備を進める。」〔注〕河道データは国管理区間は 2017 年度、県管理区間は 1998 年度の測量。

災害前は河道整備を後回しにして、軽んじていたのに、災害後に慌てて河道整備に力を入れるのは、国土交通省のいつもの行動パターンです。2015 年 9 月の鬼怒川水害の時もそうでした。
国土交通省は今回の発表で山鳥坂ダム建設事業を既定方針どおりに推進するとしました。山鳥坂ダ
ムは鹿野川ダム直下の肱川に合流する河辺川の最下流に建設されるダムであって（図１）、西日本豪雨の時にもし山鳥坂ダムがあれば、このダムも緊急放流を行い、大洲市の氾濫が一層深刻なものになった可能性があります。
国土交通省は今回の事態を何ら反省することなく、ダム偏重の河川行政を続けようとしています。

26

２

四つの大規模ダムで防げなかった 2015 年 9 月の鬼怒川水害

2015 年 9 月の台風 18 号で鬼怒川の堤防が決壊し、甚大な被害が発生しました。茨城県常総市の浸水
家屋は床下浸水約 6,600 戸、床上浸水約 4,400 戸、浸水面積は約 40 ㎢にも及びました。決壊で鬼怒川から溢れた洪水が家々を次々と襲っていく凄まじい状況が放映されました。線状降水帯が栃木県北部を中心に居座り続けたことによる大豪雨が引き越した洪水でした。
（１）鬼怒川上流の４ダム

表２ 鬼怒川上流の４ダムの容量（万㎥）

鬼怒川上流には国土交通省
治水容量

利水容量

有効貯水容量

総貯水容量

川俣ダム

2,450

4,860

7,310

8,760

ダム、湯西川ダムです。湯西

川治ダム

3,600

4,000

7,600

8,300

川ダムはつい最近、2012 年に

五十里ダム

3,480

1,120

4,600

5,500

湯西川ダム

3,000

4,200

7,200

7,500

４ダム

12,53014,18026,71030,060が建設した四つの大規模ダムがあります（表２、図６）。
五十里ダム、川俣ダム、川治完成したばかりであり、ダムの上にまたダムをつくる、屋
上屋を架すダム建設が行われてきました。

4 ダムの集水面積 595 ㎢は鬼怒川の流域
面積 1,761 ㎢ の 1/3 を占めています。そして、４ダムの治水容量（表１）は合計で
図６ 鬼怒川流域図

12,530 万㎥（八ッ場ダムの治水容量 6,500
万㎥の約 2 倍）もありますので、鬼怒川はダムで洪水調節さえすれば、ほとんどの洪
水は氾濫を防止できるとされていた河川でした。
しかし、堤防が決壊し、大量の溢水があって凄まじい氾濫被害をもたらしました。
ダムでは流域住民の安全を守ることができなかったのです。
(２）４ダムの洪水調節効果は下流では大きく減衰
当時、4 ダムではそれぞれルール通りの洪水調節が行われ、ダム地点では洪水ピークの削減量は 2,000 ㎥／秒以上もありました。
しかし、下流ではその効果は大きく減衰
し、水海道地点では洪水ピークの削減量は
わずか 230 ㎥／秒しかありませんでした（国土交通省が示したダムがなかった場合の水位から計算）。
４ダムによる削減効果は下流では約 1/10 に減衰していました（図７）。

ダムによる洪水ピークの削減量が下流で激減するのは次の二つの要因が働くからです。
① 支川の合流に伴うダム効果の低減

27

支川の流入に伴い、洪水波形が重なってピーク発生

図７

時間がずれていき、ダム洪
水調節によるダム地点でのピークカット量よりも、合流後のピークカット量が小さくなる。
② 河道貯留によるダム効
果の低減
勾配がゆるい河道では河道での貯留効果が働いてピークの突出が小さくなり、
洪水ピークのカット量が小さくなる。
特に鬼怒川中流部は川幅が非常に広いので、河道貯留効果が働きやすい。
このように、上流ダムの洪水調節の治水効果は下流では効率が極めて低いものなのです。
（３）川治ダムの緊急放流

日光市藤原地区の約 140 戸が

図８

一時避難
洪水時にダムが満水になって洪水調節機能を失う事態は2015 年 9 月の鬼怒川水害でも起きようとしていました。同年 10 月 9 日の下野新聞が「上流 日光・川治ダム越流の恐れ」「迫る緊急放流

住民避難」という見出しで、鬼怒川水系 4 ダムの一つ、川治ダムの直下で 9 月 10 日午前 4 時 45分に一時避難の発令が出されたことを伝えています。
川治ダムが満水になって、緊急放流する危険が高まり、洪水をコントロールできなくなる恐れが生じたため、日光市藤原地区の約 140 戸が一時避難したのです。大雨が収まり、緊急放流は見送られましたが、もし緊急放流していれ
ば、ダムの直下はダムの洪水調節の効果を前提とした河道になっているので、氾濫し、大きな被害が発生したに違いありません。
（４）鬼怒川のダム偏重の河川行政2015 年 9 月の鬼怒川大氾濫の真因はダム偏重の河川行政が続けられてきたことにあります。河川予算の大半がダム建設に使われ、氾濫の危険性が高い下流部の河川改修がなおざりにされてきました。
2012 年に完成した湯西川ダムの建設に巨額の河川予算が投入されてきました。湯西川ダムの建設事
業費は 1,840 億円にもなりました（負担額の内訳は治水 1,144 億円、かんがい 52 億円、都市用水 644
億円）。
その一方で、鬼怒川の河川改修の予算は毎年度 10 億円程度にとどめられてきたため（図８）、鬼怒川下流部は氾濫の危険性がある状態が長年放置され、2015 年 9 月の大水害が引き起こされました。

28

３

2015 年鬼怒川水害と 2018 年西日本豪雨災害で明らかになったダム偏重河川行政の誤り2015 年鬼怒川水害と 2018 年西日本豪雨災害により、ダムに偏重した河川行政の誤りが明らかになりました。
① ダムは計画を超えた洪水が来ると、洪水調節機能を喪失してダム下流を氾濫の危機に陥れる。
ダム下流はダムの洪水調節効果を前提とした流下能力しか確保されていないので、ダムが洪水調節機
能を失うと、氾濫必至の状況になる。
② ダムは洪水調節機能を失うと、放流量を急激に増やすため、ダム下流の住民が避難する時間をも奪ってしまう。
③ 上流のダムによる洪水調節効果は下流では大きく減衰するので、下流部の氾濫防止にはほとん
ど寄与しない
④ 河川予算の大半をダム建設に投じる治水行政が進められたことにより、河川改修がなおざりにされて、その結果、鬼怒川や肱川などの氾濫が引き起こされた。
2015 年鬼怒川水害と 2018 年西日本豪雨災害を踏まえれば、ダム偏重の河川行政を改め、住民の生命と財産を真に守ることができる河川行政に転換しなければなりません。

４

今後進めるべき治水対策の柱

今夏の西日本豪雨のような未曽有の豪雨に対応するために取り組むべき課題はいくつかありますが、その柱となるべき治水対策を二つ記します。

（１）耐越水堤防工法の導入
今後はダム建設ではなく、河川改修に重点的に河川予算を振り向けるべきです。といっても、堤防を嵩上げしたり、堤防を拡幅したりする河川改修の工事を河川の長い距離で行うためには多額の費用がかかるので、一朝一夕では進められません。通常の河川改修の方法を取る限り、何十年という歳月を要するから、河川改修が終わるまでの間に鬼怒川水害や西日本豪雨のような水害が再び起きないとは限りません。
水害で最も恐ろしい現象の一つは堤防の決壊です。堤防決壊によって洪水が一挙に流入し、人命を奪うことを考えれば、堤防の決壊を防ぐための堤防強化が極めて重要です。
洪水が越水しても決壊しない、あるいは決壊しづらい堤防に強化する安価な技術「耐越水堤防の工法」はすでに確立され、実用化されています。
１）耐越水堤防をめぐる経過
耐越水堤防の経過は次の通りです。
（石崎勝義・元建設省土木研究所次長『消されかかっている越水堤防』より）① 耐越水堤防工法の研究開発
旧・建設省土木研究所が「洪水が越水しても簡単には決壊しない堤防」（耐越水堤防）の工法を 1975年から 1984 年にかけて研究開発。
② 耐越水堤防工法の実施

29

建設省が一級河川の一部で 1980 年代の後半から耐越水堤防工法を実施。
③ 耐越水堤防の普及の通知
建設省が耐越水堤防の普及を図るため、2000 年 3 月に「河川堤防設計指針(第 3 稿)」を発行し、関係機関に通知（図９）。
〔注〕耐越水堤防工
法は被覆型（堤防の川裏側を連接ブロッ
クと遮水シートなど
で被う工法）と自立型（堤防のコアに土とセメントをまぜた
地中壁をつくる工法など）がある。建設
省の耐越水堤防工法
は前者である。
図９④ 耐越水堤防の退場
国土交通省が 2002 年 7 月に③の「河川堤防設計指針(第 3 稿)」を廃止④の背景（ダム推進の妨げになるから）2000 年 12 月から始まった熊本県の川辺川ダム住民討論集会で、耐越水堤防を整備すれば、ダムが不要になるのではないかと指摘され、耐越水堤防の存在がダム推進の妨げになると、国土交通省が考えたからと推測されます。

30２）安価な耐越水堤防工法の導入を拒む国土交通省① 1 ㍍あたり 50～100 万円で導入可能な耐越水堤防工法
耐越水堤防工法は比較的安価な堤防強化工法で、1 ㍍あたり 50～100 万円で堤防強化が可能とされています。石崎勝義氏は最近、川の景観も配慮した図 10 に示す「耐越水堤防（減勢フトンカゴ）」も提案し、整備費用の試算も行っています。この工法は堤防長さ１㍍あたり 60 万円程度であり、やはり比較的安価です。なお、フトンカ
ゴとは角型じゃかごのことで

図 10

す。
② 耐越水堤防に関する国土交通省の回答（国土交通省治水課
2015 年 8 月 27 日）
耐越水堤防に関する国土交通
省の現在の見解は次の通りです。
質問「土木研究所が過去に行った堤防強化工法の実験結果をなぜ評価しないのか。
」
回答「越水対策工法について
は、土木学会より、堤防を被覆する工法は耐侵食性、耐震性など長期にわたる実効性が未だ明らかではない点などが示されており、現実的な治水対策案として採用できる状況にはなっていないと考えています。
」
質問「スーパー堤防整備対象区間（江戸川・荒川・多摩川・淀川・大和川の下流部 119ｋｍ）以外の河川について耐越水堤防へ強化する計画、見通しを示されたい。
」
回答「堤防強化に関する技術開発が各方面で実施されているところですが、現在の技術レベルでは
高規格堤防以外に越水に耐えられる構造は確立されていません。したがって、現時点では、高規格堤
防以外の区間の耐越水堤防の計画はありません。
」
国土交通省の回答を裏返してみれば、スーパー堤防事業があるために、国土交通省は安価な耐越水堤防工法の導入にストップをかけているのです。
【補遺】スーパー堤防（高規格堤防）事業の現状
耐越水堤防の対極にあるスーパー堤防事業の現状を紹介します。
多摩川・江戸川・荒川・多摩川・淀川・大和川の下流部 119ｋｍがスーパー堤防の整備対象区間になっていますが、堤防対象地に居住する人々に（数年間以上）立ち退きを求める土地区画整理や都市再開発を前提とするため、スーパー堤防の整備は遅々として進んでいません。
ア 江戸川・荒川・多摩川・淀川・大和川下流部のスーパー堤防整備の必要年数の試算
・計画区間

118.967ｋｍ

・実際に完成した高規格堤防

3.355ｋｍ（1：30 の基本断面形状の確保区間）

・進捗率 3.4ｍ÷119ｋｍ＝2.8％
・スーパー堤防の事業が始まって 20 年経過して、整備率が 2.8％とすれば、
119 ㎞の整備を終えるためには、

31

20 年÷0.028 ＝約 710 年必要。
イ 進まない理由① 人々が住んでいる場所に堤防をつくるという手法そのものに無理がある。
ⅰ 区画整理や再開発などのまちづくり事業が先行しないと、進められない。
ⅱ 現住居を終の棲家として余生を送るとしてきた人たちを強制的に追い立てる問題を引き起こしている。
② 巨額の事業費が必要である。
1 メートルあたり 3,000～4,000 万円（耐越水堤防工法は 1 メートルあたり 50～100 万円）
スーパー堤防計画が流域の安全性向上を妨げる元凶になっています。流域住民の生命と財産を守る
真っ当な河川行政に変えるために、ダム建設にストップをかけるとともに、スーパー堤防事業の廃止を求めていくことが必要です。

（２）流域治水推進条例（建築規制、立地規制をも行う治水対策）
１）滋賀県流域治水の推進に関する条例（2014 年 3 月制定）
近年の水害発生区域を見ると、河川のすぐ近くにあって、氾濫の危険性のあるところに新しい家々が立ち並んでいる新興住宅地であることが少なくありません。開発規制がされていないのです。
この点で、建築規制、立地規制を治水対策の重要な柱としたのが、嘉田由紀子・前滋賀県知事が2014 年 3 月に制定した「流域治水の推進に関する条例」です。
この条例は、「浸水警戒区域」を指定し、近くに避難場所がなく、地盤のかさ上げもしない場合、原則として区域内の住宅や福祉施設などの新築・増改築を許可しないとしています。
治水対策として建築規制、立地規制を行うのは画期的なことです。
滋賀県の流域治水推進条例が制定されてから、３年半が経過しましたが、滋賀県に続く自治体の動
きがほとんど見られません。
２）条例の要点（滋賀県のＱ＆Ａより）〇「浸水警戒区域 」とは？
200 年確率の降雨があった場合に人命被害を生じるおそれが判明した区域に対し、指定をおこなおうとするものです。
浸水警戒区域では、浸水に対して安全な建築としていただくよう条件を設定したいと考えています。水害リスクの明らかになった地域に対して、県が支援制度を創設し、責任を持って対策をするということを明示するのが区域指定です。
〇「建築制限」とは？
「浸水警戒区域」の中で住宅や社会福祉施設
等を建てる場合、水害リスクに対して適切な対応がされ、安全な住まい方がされる条件をクリアしているかどうかを県がチェックする「許可制度」ことです。
右の写真をご覧ください。右の家屋は平屋なので軒下まで水没しています。一方、左の家屋

32

は、2 階建てなので、水があがってきても避難空間が確保できています。
水害リスクの高い区域では、軒下まで浸水するような建物は、大雨の時には命にかかわるので止めておく、逃げ遅れた時のために避難空間を確実に確保しておく、という「安全な住まい方」をルール化しています。
〇「浸水警戒区域」の指定は、どのようにおこなわれるのですか。
区域指定にあたっては、具体的に議論を重ね、合意形成を図ったうえで「水害に強い地域づくり計画」を策定することとしております。
〇「浸水警戒区域」の中では、新たに建物は建築できないのですか。
建築できます。次に示す建物は条例に定める条件をクリアしていただきたいと考えています。
１.住宅 ２.社会福祉施設

３.特別支援学校および幼稚園 ４.病院、診療所および助産所

販売所や工場など、上記以外の建物については、条件を設けることはありません。
〇「浸水警戒区域」の中にある既に建っている住宅は、建て替えないといけないのですか。
将来、増改築する時に、安全に住むための条件をクリアしてくだ
さい。
地盤盛土等の対策を行い、想定水位以上の高さに避難できる空間を確保してください。
または、地域防災計画等に位置づけられた避難場所など、浸水が生じた場合に確実に避難できる要件（広さ、距離、経路、管理状況等）を満足する避難場所が付近にあることが必要です（ただし、社会福祉施設等は除きます）。
「建築制限」は、上図の条件を満たし、水害リスクに対応した安全な住まい方がされるかどうかを県がチェックする制度です。
〇「浸水警戒区域」で地盤の嵩上げをして家を建てる場合、どれくらいの嵩上げが必要ですか。
2 階建ての場合、想定浸水深が 3 メートルのところであれば最高で 2 センチ、4 メートルのところであれば最高で 1 メートル 2 センチです。
〇「浸水警戒区域」に指定された区域に対し、県として支援を考えていますか。
2017 年 6 月に宅地嵩上げ浸水対策促進事業が創設されました。この事業は、「浸水警戒区域」内の既存住宅の、住宅の改築（建て替え）および増築時に、地盤の嵩上げ（盛土、法面保護）等工事の費用を助成しようとするものです。補助金額は次のように算定されます。

33

【補論１】高梁川支流・小田川の氾濫防止対策を半世紀も先送りした国交省

１ 高梁川支流・小田川とその支川の氾濫
今夏の西日本豪雨では全国で 224 名の死者が出ました。内訳は 119 名が土砂災害、105 名が水害によるものでした（10 月 9 日現在）。そして、水害死者数のうち、61 名が岡山県で、その大半は高梁川支流・小田川とその支川の氾濫によるものでした。
小田川で 2 カ所、その支川の末政川（すえまさがわ）で 3 カ所、高馬川（たかまがわ）で 2 カ所、真谷川（まだにがわ）で１カ所、計 8 カ所も堤防が決壊し、さらに小田川で越水が 4 カ所あり、大量の洪水が真備町を襲いました。浸水面積は約 1200 ㌶にもなりました。
真備町で亡くなった 51 人のうち、８割以上の 42 人が住宅１階部分で遺体となって発見され、そのうち 36 人が 65 歳以上の高齢者であって、避難が困難だったために自宅で亡くなるケースが大部分を占めていました（朝日新聞 2018 年 8 月 8 日）。
真備町は水島工業地帯に近いことから、宅地化が急速に進行してきました。
この地は洪水氾濫の常襲地帯でした。1972 年 7 月洪水や 1976 年 9 月洪水の浸水区域図を見ても、真備町で氾濫が大きく広がっています。西日本豪雨の浸水区域は過去の氾濫域が拡大したものであって、より大きな洪水が来れば、今回のような事態になることは十分に予見できることでした。

34

２ 小田川氾濫の要因
小田川とその支川の氾濫の要因として次の三つが指摘されています。
① バックウォーター現象
水位が高まった高梁川が支流の小田川の流れをせき止める「バックウォーター現象」が起き、小田川の水位が上昇して決壊につながりました（毎日新聞 2018 年 7 月 11 日）。
② 脆弱な堤防が決壊
高梁川との合流地点から約 6.4ｋｍ上流の決壊箇所は堤防の幅と高さがともに国の整備目標に満たしていない堤防でした（山陽新聞 2018 年 8 月 10 日）。
他の決壊箇所も同様に脆弱な堤防であった可能性が高いと考えられます。
③ 小田川の河道の森林化
小田川の河道は樹林の伐採が長年されなかったため、河道（毎日新聞 2018 年 7 月 11 日）

内は森林状態になっており、繁茂した樹木が洪水の流下を妨げました〔注〕。
〔注〕国土交通省は災害後の 8 月 7 日に「小田川等において緊急的に河川の浚渫と樹木の撤去を行うこと」を発表し、直ちに実施しました。2018 年度の予備費を充当しての実施です。しかし、予備費で対応できる河道内の樹木伐採をなぜ、長年実施しなかったのでしょうか。国土交通省は河道内の森林化への危機感が欠如していました。
上記のうち、小田川氾濫の主
因は①のバックウォーター現象であると考えられます。バックウォーター現象は右図のとおり、高梁川に比べて、小田川の河床勾配がかなり緩いことによるものです（高梁川約 1/900、小田川約 1/2200）。
（出典：国土交通省の資料）

３ 小田川合流点の歴史

小田川と高梁川の合流点付近は 1 世紀近く前に大改修工事が行われて、現在の河道になりました。

改修前は高梁川が西高梁川と東高梁川に分かれていて、その分岐点に小田川が合流していて、西高梁川につながっていたので、小田川は現状より勾配があったと推測されます。
1925 年に完成した改修で西高梁川と東高梁川は一つの河川になりました。旧・西高梁川上流部の河道は柳井原貯水池になり、それにより、小田川は旧・東高梁川を回って流れるように付け替えられました。これにより、小田川の緩い河床勾配のベースがつくられました。

35

柳井原貯水池をつくるための小田川の付け替えでしたが、貯水池は水漏れがひどく、当時は漏水を防止する技術がなく、貯水池として使われることはありませんでした。

柳井原（やないばら）貯水池
広さ 97.2ha、総貯水量 228 万㎥ 1925 年頃完成。水漏れがひどく、高梁川上流部にある取水口から、3,676m にわたって内径1.36m の導水管も埋設されたが、使われることはなかった。
（「建設コンサルタンツ協会誌」より）

現在の小田川と高梁川の合流点付近

４ 小田川合流点を下流側に付け替える動き―高梁川総合開発事業―
小田川の勾配が緩く、バックウォーター現象が起きやすいことから、小田川合流点を下流側に付け替える動きが半世紀前（1968 年頃）からありましたが、ダム事業（貯水池建設事業）と一体の計画（高梁川総合開発事業）であったため、難航しました。
この事業は柳井原堰を建設して柳井原貯水池をつくり直して水道水源を開発し、同時に小田川の合流点を付け替えるものでした。この計画に対して、旧船穂町（現・倉敷市船穂地区）が地元にメリットがないとして当初は反対しました。
やがて、旧船穂町が 1995 年に計画に同意したことにより、高梁川総合開発事業は推進され、環境アセスも行われました。ところが、今度は利水団体の参画がなくなり、岡山県が中止を要望
し、2002 年 11 月に中止が決定しました。（山陽新聞 2018 年 07 月 10 日）
このようにして、小田川合流点の付け替えは先送りになってしまいました。
高梁川総合開発事業① 高梁川の支川小田川を既存の柳井原貯水池を貫流するように付け替え、高梁川との合流位置を笠井堰の下流へ移し、治水上の安全性の向上を図る。
② ② 本川合流点付近に可動堰を建設し、柳井原貯水池③
を多目的に活用することにより流水の正常な機能の④
維持及び水道用水の供給を目的とする。
事業の規模
湛水面積 100ha
貯水容量 約 340 万㎥
可動堰
堰長 165ｍ 堰高 5.9ｍ
事業費 約 600 億円
建設工期 平成 9 年度～平成 20 年度

５ 小田川合流点の付け替えが 2010 年 10 月になってようやく現実化

36

河川法が

小田川合流点付け替え事業（小田川は柳井原貯水池を通1997 年に改正

して高梁川への合流点を 4.6ｋｍ下流側に付け替え）されてから、
13 年経過して、高梁川の河川整備の内容を定める高梁川水系河川整備計画が2010 年 10 月に策定されました。この整備計画に小田川合
流点付け替え事業が盛り込まれ、事業はようやく実現することになりました。
その後、小田川合流点付け替えは 2014 年
度からの新規事業として採択され、2028 年度
完成予定で予算化されました（山陽新聞 2018
年 7 月 10 日）。しかし、計画が 1968 年に浮（出典：国土交通省の資料）

上してから、半世紀近くも経っていました。
６ 小田川合流点の付け替えの効果
小田川合流点の付け替えの効
果は大きく、合流点の水位が国
土交通省の資料では 4.2ｍも下がります。
付け替え工事がもっと早く行
われていれば、合流点の水位が4.2ｍも下がるのですから、今夏の豪雨で、小田川がバックウ
ォーター現象で氾濫しなかった可能性が高いと考えられます。

７ 本豪雨で 51 人もの死者を（出典：国土交通省の資料）出した小田川の氾濫は国土交
通省の不作為によるもの

小田川とその支川の周辺は氾濫の常襲地帯であり、大洪水が来れば、壊滅的な被害を受けることが予見され、且つ、氾濫回避の有効な対策（小田川付け替え）があったにもかかわらず、その対策の実施を半世紀も先送りしてきた国土交通省の責任は重大です。

37（文責 嶋津暉之）【補論２】西日本豪雨が引き起こした土砂災害
１ 西日本豪雨の降雨量
今夏の西日本豪雨は、観測史上１位という記録的雨量が観測されたところが少なくありません。たとえば、広島県は広島地区の 24hr 雨量 が 150 年確率（150 年に一度の雨量）以上であったと発表しています。また、ダムの緊急放流があった愛媛県・肱川について、国土交通省は野村ダ
ム上流域の 2 日雨量が 1/258 確率、鹿野川ダム上流域の 2 日雨量が 1/145 確率であったと発表しています。
西日本豪雨は確かに未曽有の豪雨でした。しかし、だからと言って、西日本豪雨で起きた甚大な被害が自然災害による不可避のものであったと考えるべきではありません。治山治水行政の拙さ、不作為、誤りが被害の発生を激化させ、人々に壊滅的なダメージを与えたのであって、甚大な被害の発生は人災の面が多々あります。
２ 西日本豪雨の被害状況
西日本豪雨の被害状況は表 1（10 月 9 日現在）に示すとおりで、死者は 224 名にもなりました。行方不明者が 8 名、負傷者が 427 名にもなりました。なんとも痛ましいことです。
表 1 の右表は左表の内数で、死者 224 名のうち、119 名は土砂災害によるもので、53％を占めています。
西日本豪雨では、大雨が降ると川が増水し、堤防が決壊して氾濫するというパターンだけではなく、様々な形で災害が起きました。土石流の襲来、砂防ダムの決壊、ダムの緊急放流による氾濫、バックウォーター現象による氾濫などです。
とりわけ、広島県は土石流の襲来による土砂災害が多く、土砂災害の死者は 87 名にもなりました。
表１

平成30年7月豪雨等による被害状況等について （平成30年10月9日現在）
内閣府非常災害対策部
土砂災害（左表の内数）
人的被害

都道府県
名

人的被害
負傷者

死者

行 方
不明者

重傷

軽傷

程度不明

人

人

人

人

人

1

6

1

京都府

5

岡山県

61

3

9

広島県

109

5

山口県

都道府県
名

死者

行 方
不明者

負傷者

人

人

人

京都府

4

4

152

岡山県

3

5

49

89

広島県

87

3

3

10

山口県

3

10

愛媛県

29

29

6

愛媛県

17

5

高知県

3

福岡県

4

その他

10

合

224

計

8

2

1

高知県

8

14

福岡県

2

4

10

37

その他

3

1

109

315

合計

119

3

38

0

29

表２は西日本豪雨による住家被害の状況です。全国の被害棟数

表２ 平成30年7月豪雨の住家被害 （平成30年10月9日現在）
内閣府非常災害対策部

は、全壊と半壊を合わせて 17414

住家被害棟、一部破損、床上浸水、床下浸
全壊

半壊

一部破損

床上浸水

床下浸水

棟

棟

棟

棟

棟

京都府

15

50

47

539

1,734

岡山県

4,822

3,081

1,108

2,921

6,035

広島県

1,085

3,258

1,996

3,234

5,603

砂災害の状況は表３のとおりで

山口県

21

448

95

135

653

す。県内の各地で土砂災害が発

愛媛県

632

3,212

92

360

2,692

生しました。

高知県

12

61

25

120

370

広島市安芸区矢野東 7 丁目で

福岡県

15

222

173

952

2,294

は土石流が砂防ダムを越え、安

その他

93

387

171

379

2,195

芸郡坂町小屋浦では砂防ダムが

合

6,695

10,719

3,707

8,640

21,576

水も加えると、51337 棟にもなりま

都道府県
名

した。
３ 広島県の土砂災害
西日本豪雨による広島県の土計

決壊しました。
このように西日本豪雨では土石流が砂防ダムを越えて住宅地に押し寄せたり、砂防ダムが土石流で決壊して跡形もなくなってしまう事態も生じており、砂防ダムは決して当てになるもの
ではありませんでした。
表３ 西日本豪雨における広島県の主な土砂災害（広島県の資料（（種別 急：急傾斜（がけ崩れ） 土：土石流）

39

平成 30 年 9 月 5 日時点）

３ なぜ広島で土砂災害が多発するのか まさ土と危険な場所に広がる宅地
広島県では 2014 年 8 月の豪雨でも土砂災害が発生し、77 人が亡くなっています。西日本豪雨の土砂災害の死者数は 87 人にもなりました。なぜ広島で土砂災害が多発するのかについて、朝日新聞 2018 年 8 月 6 日の記事が次のように述べています。
「指摘されてきたのは、風化して崩れやすい「まさ土（ど）」になる花崗岩（かこうがん）の地層と、危険な場所に広がる宅地の組み合わせだ。
山地が７割を占める広島では高度経済成長以降、郊外の山麓（さんろく）斜面で住宅開発が進んだ。当初は土砂災害の危険性が高いため避けられていた谷筋の近くでも開発が進むようになった。」
後者の問題「危険な場所に広がる宅地」について日経コンストラクション 2018 年 8 月 9 日の記
事が下記の写真を示して次のように述べています。
西日本豪雨で甚大な土砂災害、居住規制の議論も必要では（日経コンストラクション 2018 年 8 月 9 日）
砂防施設の整備など「ハード」面の対策と、避難を促すための情報提供といった「ソフト」面の対策を、両輪で進めていかなければなりません。しかし、今回の被災地の立地を見ると、“その先”の対策を考えていかなければならない時期に来ている気がしています。それは、居住規制です。
私権制限を伴う居住規制は、安易に実施できるものではありません。ですが、これから人口減少が加速していくことを踏まえれば、将来の街づくりの在り方と併せて議論していく必要があるのではないでしょうか。
（写真）7 月 9 日に撮影した広島県坂町（さかちょう）小屋浦地区。山間のわずかな平地に住宅が密集し、山に向かって開発が進んでいった状況がうかがえる。

40

４ 土石流災害は「拡大造林」が元凶の人災
近年の豪雨による土石流災害の多発はもっと根本の原因を考える必要があります。
藤田恵氏（元・徳島県木頭村長 水源開発問題全国連絡会・顧問）が次のように述べています。
大雨が降っても、通常は山崩れや土石流災害は滅多に起こるものではありません。災害には山林に何らかの共通する特殊事情があります。（大雨で必ず山崩れが起きるのなら、旧木頭村の 2000ｍ級の約 20 峰の山は全て崩れているはずです。）
特殊事情とは、①「拡大造林」後の手入れ不足による山肌の過大浸食 ②急峻な地形へ幅員が広過ぎる農林道の開設 ③川、沢の直線化 ④里山の喪失 ⑤砂防ダム、が主なものです。
「拡大造林」は、敗戦後の住宅建設などで杉や檜等の建築材が不足し、1950 年代から、ブナ、ナラ、シデ等の天然林を含む広葉樹を皆伐し、補助金で主に杉を密植する政策で、当時の農林水産省が全国的に推進して来た広葉樹敵視の愚策です。その後、1964 年の林産物の貿易自由化で、杉材等の価格の暴落が今も続き、林業家は間伐や下草刈りの費用も人材も無く、杉林は荒れ放題の状態です。
「拡大造林」後の手入れ不足による山肌の過大浸食
杉林の間伐などの手入れ不足のため、林内の山肌を保護する下草（草や細い木など）が全く無いか少ないため、大雨で山肌がいっぺんに削られ大崩壊を引き起こしたものです。つまり、「拡大造林」後の手入れ不足による、保水力の低下と山肌の過大浸食です。上記の旧木頭村の大規模山林崩壊は、直径２㍍以上もあるブナ林を皆伐した後に、杉林の山肌の過大浸食が原因
で、中腹に深層崩壊が起こり、大きな山が大崩壊したものです。その後、砂防ダム工事が 20 年以上も続き、この砂防ダム付近で山の崩壊がさらに頻発している場所もあります。
砂防ダムは打出の小槌
砂防ダムが造られる典型的な地形は、Ｖ字形の急な渓流です。両側も浸食され尽くして全体に岩肌が剥き出しとなっている場所です。つまり、岩肌が何万年もかけて浸食される以外には、これ以上の浸食の恐れは全く無い場所です。こんな所へ砂防ダムを造るとどうなるでしょうか。大雨ごとにすぐに土砂が満杯となります。同時に、濁流が堰の上部を越流します。柔ら
かい両側の杉林などがいっぺんに浸食され、当然に山崩れが起きます。「大雨災害の復旧工事」で、すぐ予算がつきます。また砂防ダムが必要だ、となります。
このように、砂防ダムは建設業者の打出の小槌であり、必要性の有無に関係なく、際限なく造り続けられている場所も多くあります。その典型例が、旧木頭村の久井谷（ひさいだに）と言う小さな沢で、エスカレーターのように約 200 基の砂防ダム群が建設されています。
５ 林野行政の根本からの見直しを！
西日本豪雨災害を受けて、今後、砂防ダム（治山ダム）の建設に拍車がかかることが予想されます。しかし、西日本豪雨では砂防ダムは土石流を防止する上で有効なものではありませんでした。砂防ダムの決壊も起こりました。そして、砂防ダムの建設が山の荒廃を進める要因にもなっています。
拡大造林が土石流災害の元凶であるという現実を踏まえて、林野行政を根本から見直す必要があります。
（文責 嶋津暉之）41