資料５－２

サイバー安全保障分野での対応能力の向上に向けた有識者会議
通信情報の利用に関するテーマ別会合 第１回
事務局資料

令和６年６月19日
内閣官房
サイバー安全保障体制整備準備室

国家安全保障戦略（令和４年12月16日 国家安全保障会議決定・閣議決定）【抜粋】

武力攻撃に至らないものの、国、重要インフラ等に対する安全保障上の懸念を生じさせる
重大なサイバー攻撃のおそれがある場合、これを未然に排除し、また、このようなサイバー攻撃が発生した場合の被害の拡大を防止するために能動的サイバー防御を導入する。そのために、サイバー安全保障分野における情報収集・分析能力を強化するとともに、能動的サイバー防御の実施のための体制を整備することとし、以下の(ア)から(ウ)までを含む必要な措置の実現に向け検討を進める。
(ｱ) 重要インフラ分野を含め、民間事業者等がサイバー攻撃を受けた場合等の政府への情報共有や、政府から民間事業者等への対処調整、支援等の取組を強化するなどの取組を進める。
(ｲ) 国内の通信事業者が役務提供する通信に係る情報を活用し、攻撃者による悪用が疑われるサーバ等を検知するために、所要の取組を進める。
(ｳ) 国、重要インフラ等に対する安全保障上の懸念を生じさせる重大なサイバー攻撃について、可能な限り未然に攻撃者のサーバ等への侵入・無害化ができるよう、政府に対し必要な権限が付与されるようにする。

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サイバー攻撃の特性

特性１：攻撃者の優位性
攻撃元隠蔽の技術的容易性➢ マルウェアに感染させるなどして不正に外部から制御できるようになった通信機器を多数、多段的に組み合わされて構成された攻撃用のネットワーク（いわゆるボットネットワーク）を構成し、攻撃に利用➢ 攻撃の受け手側からの追跡が困難
攻撃側と防御側の非対称性➢ 攻撃側：手法や対象を自由に選択可能⇔ 防御側：広範な攻撃手法や攻撃対象を想定した防御策が必要➢ 攻撃側と防御側の非対称性から、防御側はサイバー攻撃が行われていることを認識することさえ困難な可能性

特性２：瞬 時 拡 散 性➢ グローバルなサプライチェーンを経由する製品・サービスの拡大・浸透、産業分野でのIoT機器の利用拡大（あらゆるモノがネットワークに接続されるようになること）等により、サイバー攻撃が発生した場合の経済社会活動への影響は、瞬時に、かつ、より広範に、多様な主体・場面に及ぶおそれ

特性３：越境性➢ サイバー攻撃は、攻撃元と被害発生地との地理的なつながりが希薄、国境を越えて事案が発生➢ 安全保障環境の激しさが増す中、サイバー攻撃による重要インフラの機能停止や破壊、身代金の要求、機微情報の窃取等は、国家を背景とした形でも平素から行われている3

全体イメージ「国民生活の基盤をなす経済活動」や「社会の安定性」をサイバー攻撃から守るため、能動的なサイバー防御を実施する体制を整備する。
全てのステイクホルダーがメリットを実感できる
サイバー攻撃対応のエコシステムを官民を横断して構築守る対象（例）

本分科会の射程攻撃者

Internet

通信情報の活用
攻撃サーバ等を検知するため、明確な法的根拠を設けた上で、通信情報を活用

通信事業者

官民連携の強化
官民の情報共有により、事案の未然防止、対処支援強化を図る

政

アクセス・無害化措置確認された攻撃サーバ等に対し、 必要に応じ無害化

府
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第１回会合における主なご発言（通信情報の利用）(イ) 国内の通信事業者が役務提供する通信に係る情報を活用し、攻撃者による悪用が疑われるサーバ等を検知するために、所要の取組を進める。
⚫ 能動的なサイバー防御を含むインテリジェンス活動は、日本のみならず国際社会の安定にも寄与。
⚫ （アクセス・無害化の必要性の判断のため）今まで以上にサイバー攻撃に関する膨大かつ詳細な状況の観測・分
析の積み重ねが必要。現在、情報収集・把握は海外の脅威インテリジェンスに依存しているが、日本独自のインテリジェンス収集が必要。

⚫ サイバー攻撃を分かりやすく説明するため、「戸を開けていれば虫が入る、手洗いを忘れればウイルスに感染する」といった日々の心がけだけでなく高度に情報を活用してウイルス等の発生源を見つけ駆除していくと考えることが必要。
⚫ 能動的サイバー防御に必要な情報とは何かを明確にすべき。例えばメールについては、あらゆるメールが対象になるものではなく、受信者にとっても有害なマルウェアに関する情報が必要になるといったことを具体的に議論すべき。
⚫ 能動的サイバー防御は、行政や民間の解釈に委ねるのではなく、国民の理解を得ながら必要な法整備を実施し、国の責任で取り組むことが必要。
⚫ 立法事実の検討にあたっては、現状を前提にすると後手後手になってしまうため、その一歩先を見て「こうあるべき」という点も検討することが必要。
⚫ 通信の秘密は、憲法上の権利だが、法律により公共の福祉のために必要かつ合理的な制限を受けることも認められているもの。抽象的な議論ではなく、具体的な制度設計の各場面において、通信の秘密との関係を考慮しつつ丁寧な検討を行うべき。
⚫ 通信情報の取得や利用、事業者に対する権限行使に必要な要件や手続を定め、その遵守を確保すべき。独立の第三者機関や国会関与等のガバナンスの仕組みを確保することも必要。
5⚫ 通信ユーザの利便性低下やコスト負担が起きないよう、必要な経費を国が負担すべき。

想定されるサイバー攻撃の経路の例（イメージ）
攻撃者は、攻撃元を隠蔽するため、一般利用者の通信機器をマルウェアに感染させるなどして乗っ取り、これらの通信機器（ボット）を多数、多段的に組み合わせて構成された攻撃用のネットワーク（ボットネットワーク）を利用することが通常。しかも、当該ボットの多くは、国外にも所在すると考えられている。このような状況で被害を防止するためには、ボットネットワークの実態把握が必要。
Ａ国
直接的な攻撃（特定・防御が比較的容易）

攻撃者

日本

重要インフラ等

ボットネットワークを通じて攻撃（実態把握が困難）
一般利用者の通信機器（ボット）乗っ取り

Ｂ国

乗っ取り

一般利用者の通信機器をマルウェアに感染させるなどして乗っ取り

6主要国における政府による通信情報の利用の例
一定量の通信情報を取得して不正通信等の実態を把握する手法は、主要国政府において実施されており、成果を挙げている。
英国「英国に対するサイバー攻撃の95％は、通信情報の収集（※）を通じてのみ発見することができた。
これら攻撃には、政府のネットワークや主要英国企業に対する莫大な数の攻撃が含まれている」「サイバー空間は広大であり、技術の変化も速いため、通信情報の収集は未知の攻撃等を検知する唯一の手段となっている」「通信情報の収集により得られた分析結果は、国民とビジネスを守るため、産業界と共有される」
英国政府の公表資料“Operational Case for Bulk Powers”（2016年３月１日）から抜粋仮訳※英国における通信情報の調査権限について
ここでの通信情報の収集は、番号等を特定せずに一定量の通信情報を取得するが、「運用目的」（例：サイバー脅威への対処）のために必要かつ比例的な分析を行う「不特定型」を指す。
米

国「外国情報監視法第７０２条（非米国人を主な対象とする通信情報の利用）により得た情報で、外国敵対者の攻撃対象となった米国政府重要システムを保護するための対策を政府機関が作成することが可能になった」「外国情報監視法第７０２条により得た情報が、米国の重要インフラに対する複数の外国ランサムウェア攻撃を発見することに用いられた。この情報により、米国政府はそれらの攻撃の影響を軽減することが可能になり、場合によっては米国ネットワークに対する重大攻撃を予防することができた。」

米国政府の公表資料“Section 702 of the Foreign Intelligence Surveillance Act”（2023年夏）から抜粋仮訳

7インターネットの構造（イメージ）
インターネットは、様々な通信事業者（ＩＳＰ）が相互に接続することで構成。
国境を越えて接続する場合もあり。
ネットワーク（日本）ネットワーク（Ａ国）

外国のＩＳＰ①
重要インフラ①

攻撃者（詳細不明）

利用者と契約する
ＩＳＰ①

重要インフラ②
国外と接続する
ＩＳＰ

Ａ国の一般利用者①

Ａ国の一般利用者②

Ａ国の一般利用者③

重要インフラ③
外国のＩＳＰ②
利用者と契約する
ＩＳＰ②

Ｂ国の一般利用者④

重要インフラ④
一般利用者
①
一般利用者
②

※ＩＳＰ：インターネットサービスプロバイダ（インターネット接続を可能とするサービスを行う電気通信事業者）

Ｂ国の一般利用者①

Ｂ国の一般利用者②

Ｂ国の一般利用者③

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ネットワーク（Ｂ国）

主要国における政府による通信情報の利用を許容する法律の例
主要国では、一定の条件の下、安全保障上の必要性等がある場合に、政府による通信情報の利用を許容する法律が整備されている。
英国
主な対象通信通信情報の取得要件

ドイツ

米国

豪州

海外関連通信(英諸島外の個人による送受信される通信)

外国の電気通信

国外所在の非米国人
（の通信）

外国の通信
(国外で送受信される通信)・安全保障上の必要性
又は重大犯罪の検知等の必要性（取得目的のリストは首相がレビュー）・安全保障上の必要性
・重大な危険分野(マルウェアによる国際的犯罪･テロ･国家攻撃、重要インフラに対する脅威等)に関する情報の入手のために必要

外国インテリジェンス情報(外国勢力等の活動･安保関連情報)の収集のために必要・私生活の中核的領域の分析を禁止
・自国民等の個人デー
タの分析を原則禁止

・米国人関連情報の分
析は必要最小限・国内通信記録は原則廃棄・外部提供可能な場合を法令上限定

・裁判での証拠としての利用を原則禁止

・裁判での証拠としての利用を原則禁止取得した ・必要性・比例性のある分析に限定
情報を分析できる ・国内通信内容の分析
範囲を原則禁止
その他
利用制限

・閲覧･複製･開示は最小限

・安全保障上の必要性
・外国インテリジェンス情報(外国組織等の能力・意図・活動に関する情報)の収集のために必要独立機関の監督あり

あり

あり

あり

法令名

調査権限法

連邦情報庁法外国情報監視法電気通信（傍受及びアクセス）法※1 上記の制度は、主要国において、個別具体的な調査対象を事前に特定せず、通信情報を調査できる法的枠組の例。
9(これら以外に存在しないという趣旨ではない)※2 公表済の各国法令の条文を参照して作成。各国政府の確認を経たものではなく、また、各国政府による対策の実態まで示すものではない。

通信情報とは
通信情報は、以下のような様々な種類の情報から構成されている。
（重複することもあり）

１

電気通信設備等を識別する情報
例：送信日時、IPアドレス、ポート番号、ドメイン名等

２

コンピュータ等に一定の動作をするよう指令を与える情報
例：不正なC2コマンド、エクスプロイトコード、マルウェア等

３

その他機械的な情報
例：プロトコル、通信量、端末が使用するブラウザやOSの種類等

４

個人のコミュニケーションの本質的内容に関わる情報
例：電子メール本文・件名、添付ファイルの内容・名称、IP電話の通話内容、Webサイトに掲載されている文章や画像等

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通信の秘密の保護とは
日 本 国 憲 法

第２１条第２項 検閲は、これをしてはならない。通信の秘密は、これを侵してはならない。
電気通信事業法（秘密の保護）
第４条 電気通信事業者の取扱中に係る通信の秘密は、侵してはならない。
第１７９条 電気通信事業者の取扱中に係る通信（第164条第３項に規定する通信（中略）を含む。）の秘密を侵した者は、２年以下の懲役又は100万円以下の罰金に処する。
「電気通信事業者の取扱中」
・発信者が通信を発した時点から受信者がその通信を受ける時点までの間をいう→ 例えば、企業内の情報通信システムのように発信者又は受信者の支配下にある電気通信設備の中での通信はこれになり得ない「侵してはならない」
・通信の秘密を侵害する行為は、以下の３類型に大別。なお、通信の秘密の保存自体も侵害に該当し得る。
○ 知得（ちとく）＝「積極的に通信の秘密を知ろうとする意思のもとで知ること」○ 窃用（せつよう）＝「発信者又は受信者の意思に反して利用すること」○ 漏えい＝「他人が知り得る状態に置くこと」
・知得や窃用には、機械的・自動的に特定の条件に合致する通信を検知し、当該通信を通信当事者の意思に反して利用する場合のように機械的・自動的に処理される仕組みであっても該当し得る。
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通信の秘密の保護の趣旨
１ 通信の秘密が保護される趣旨 （電気通信事業法）「電気通信事業法４条１項が通信の秘密を保護する趣旨は，通信が社会生活にとって必要不可欠な意思伝達手段であることから，通信の秘密を保護することによって，表現の自由の保障を実効的なものとするとともに，プライバシーを保護することにあるものと解される。電気通信の利用者は，電気通信事業においてこのような通信の秘密が保護されているという信頼の下に通信を行っており，この信頼は社会的に保護の必要性の高いものということができる。」（最高裁判所令和３年３月18日決定）

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通信の秘密の保障範囲（電気通信事業法）⃝ 「通信の秘密」には、通信の内容のほか、通信当事者の住所・氏名・電話番号，発受信場所、通信の日時・時間・回数なども含まれると解すべきである。けだし、通信の秘密を保障する趣旨は個人のプライバシーの保護、ひいては個人の思想、表現の自由の保障を実効あらしめることにあるところ、通信の相手方の住所・氏名・電話番号などを人に知られることによっても、個人の思想，表現の自由が抑圧されるおそれがあるからである。
（東京地方裁判所平成14年４月30日判決など）⃝ 送信者情報（個別の通信に結びつく送信者の氏名・住所等）は、通信の内容そのものではないが、通信の秘密に含まれる。
（前掲最高裁判所令和３年決定）

３通信の秘密の保障の限界⃝ 通信の秘密を侵害する行為も、一定の要件の下では、捜査の手段として憲法上全く許されないものではない。
憲法21条２項は明示的にはその不可侵性について何らの制限を付してはいないものの、通信の秘密の保護も公共の福祉の要請に基づく制限を受けるものと解される。
（最高裁判所平成11年12月16日決定、札幌地方裁判所昭和55年3月25日判決）⃝ 今お尋ねは、憲法第二十一条二項に規定する通信の秘密ということが中心かと思いますけれども、通信の秘密はいわゆる自由権的、自然的権利に属するものであるということから最大限に尊重されなければならないものであるということでございますけれども、その上で、通信の秘密につきましても、憲法第十二条、第十三条の規定からして、公共の福祉の観点から必要やむを得ない限度において一定の制約に服すべき場合があるというふうに考えております。
（令和６年２月５日第213回国会衆議院予算委員会 近藤正春内閣法制局長官答弁）

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通信の秘密の侵害に当たらない場合（電気通信事業法の解釈）
通信当事者の有効な同意がある場合通信の秘密の侵害について通信当事者の有効な同意がある場合は、通信の秘密の侵害に当たらない。
通信当事者が侵害される通信の秘密について個別具体的かつ明確に同意した場合でなければ原則として有効な同意があるとはいえない。
ただし、通常の利用者であれば承諾することが想定される場合であって、利用者が随時不利益なく同意を撤回でき（オプトアウト）、それらが十分に周知されるなどしている場合は、約款等による包括的な同意（包括同意）であっても有効な同意といえる場合がある。例えば、緊急通報における位置情報の提供や、C&Cサーバ等との通信の遮断など。

違法性阻却事由がある場合
通信当事者の同意がない場合であっても、下記のような違法性阻却事由がある場合には、通信の秘密の侵害が許容される。
(1) 法令行為に該当する場合
刑事訴訟法の規定に基づく通信履歴の差押えなど、他の法令の規定に基づき正当に行う行為は、法令に基づく行為として違法性が阻却される。ただし、通信の秘密が憲法上保障されるものであること等から、捜査関係事項照会（同法197条２項）に応じて回答することはこれに当たらない。
(2) 正当業務行為に該当する場合
電気通信事業者として電気通信役務の提供等の業務を遂行するために必要であって、①目的の正当性、②行為の必要性、③手段の相当性の要件を満たす行為については、正当業務行為として違法性が阻却される。
(3) 正当防衛、緊急避難に該当する場合
通信施設に対する現に生じている攻撃に対応したり人の生命身体に対する危険を避けたりするために通信の秘密を侵す場合等、正当防衛の要件（①急迫不正の侵害、②自己又は他人の権利を防衛するため、③やむを得ずした行為）又は緊急避難の要件（①現在の危難の存在、②法益の権衡、③行為の補充性）を満たす行為については、違法性が阻却される。
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犯罪捜査のための通信傍受に関する法律（通信傍受法）
犯罪捜査を目的に通信の秘密を制約する処分を定める既存の法律の例として、通信傍受法がある。
通信傍受法の目的

事案の真相解明が著しく困難な状況に適切に対処するため必要な刑事訴訟法に規定する電気通信の傍受を行う強制の処分に関し、通信の秘密を不当に侵害することなく事案の真相の的確な解明に資するよう、その要件、手続その他必要な事項を定めること傍受をすることができる主な要件①一定の重大な犯罪（対象犯罪）が犯されたと疑うに足りる十分な理由があり、②当該犯罪の実行に関連する通信（「犯罪関連通信」）が行われると疑うに足りる状況がある場合で③他の方法によっては、犯人の特定、犯行の状況・内容を明らかにすることが著しく困難である場合に④裁判官の発する傍受令状により⑤被疑者が使用している又は犯人による犯罪関連通信に使用されると疑われる特定の通信手段について、⑥これを用いて行われる犯罪関連通信の傍受をすることができる※

通信傍受法による通信傍受は、電話番号やメールアドレスなどにより特定され、傍受令状に記載された通信手段に対して行うが、サイバー攻撃対策では、攻撃元の隠蔽が容易というインターネットの技術的特性の下で、ボットネットワーク等の攻撃の実態を把握することがまず必要となるため、攻撃に関連する通信に用いられるＩＰアドレス等をあらかじめ特定して実施することは通常困難と考えられる。

14最高裁判所の決定・判決
平成11年最高裁決定「電話傍受事件」「重大な犯罪に係る被疑事件について、被疑者が罪を犯したと疑うに足りる十分な理由があり、かつ、当該電話により被疑事実に関連する通話の行われる蓋然性があるとともに、電話傍受以外の方法によってはその罪に関する重要かつ必要な証拠を得ることが著しく困難であるなどの事情が存する場合において、電話傍受により侵害される利益の内容、程度を慎重に考慮した上で、なお電話傍受を行うことが犯罪の捜査上真にやむを得ないと認められるときには、法律の定める手続に従ってこれを行うことも憲法上許されると解するのが相当である。」

平成28年最高裁「国際郵便物検査事件」判決「国際郵便物に対する税関検査は国際社会で広く行われており、国内郵便物の場合とは異なり、発送人及び名宛人の有する国際郵便物の内容物に対するプライバシー等への期待がもともと低い」

令和５年最高裁「マイナンバー」判決「独立した第三者機関である委員会に種々の権限を付与した上で、特定個人情報の取扱いに関する監視、監督等を行わせることとしている」「番号利用法に基づく特定個人情報の利用、提供等に関して法制度上……の不備があり、そのために特定個人情報が法令等の根拠に基づかずに又は正当な行政目的の範囲を逸脱して第三者に開示又は公表される具体的な危険が生じているということもできない。」「行政機関等が番号利用法に基づき特定個人情報の利用、提供等をする行為は、個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表するものということはできない。……憲法１３条の保障する個人に関する情報をみだりに第三者に開示又は公表されない自由を侵害するものではないと解するのが相当」
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