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自主防災のコミュニティづくり

2 震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開―神戸市の場合―!

防災福祉コミュニティの構想と具体化

前章では「防災福祉コミュニティ」が構想されるにいたった経緯について述
べた．ここでは震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開について述べてみよう．

2つの組織の統合にむけて
A．大震災の教訓

震度7の阪神大震災はまったく予想しえないほど大きな破壊力で神戸市を襲い，自主防災推進協議会のメンバーも壊滅的な打撃を受けた．そのため，前章で述べたように，この組織の防火活動も決して充分に効果的であったとはいえない．むしろ活動した分野は「パトロール」や「炊き出し」など避難所の被災者の援助活動であった．このように肝心の初期消火や救助活動に充分威力を発揮できなかったことについて深い反省がなされている．とくに反省すべき点について，協議会のあり方の検討をあげた人が12件もあったことが注目される．
そのなかには防災活動の実情からみて，自主防災活動は協議会よりも自治会で推進する方がよいという意見が多くみられた．このように阪神大震災の教訓は，自主防災組織の整備強化にむけての反省を強く迫ることになった．

B．
2つの組織の統合にむけてこのように大震災の教訓は自主防災組織の反省を強く迫ったが，再編強化の要請は震災が発生する以前に2つの方向から寄せられていた．
!高齢者は平常の火災などでも犠牲になる割合が多いため，今日では高齢者の福祉を守り，犠牲を最小限に抑えるための努力がとくに必要であることから「ふれあいのまちづくり協議会」では救急活動との協力を痛感するようになっ2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

299た．そこでふれあいのまちづくり活動と救急活動（消防署）との連携が要請されるようになったのである．
!第2は「自主防災推進協議会」の側からのものである．これはさきに述べたとおり，大震災では予想を超えた被害を受けたが，そこにはいちじるしい階層性がみられた．犠牲者は年齢階層からみると高齢者に集中し，社会階層でみると低所得者層に集中した．今日のような高齢化の進んだ社会では，防災活動にも地域住民の福祉情報が不可欠であり，福祉活動との協力が必要となる．
いずれにしても，このたびの阪神大震災の反省を契機として「ふれあいのま
ちづくり協議会」と「自主防災推進協議会」との双方から期せずして歩みよりの機運が熟してきたのである．高齢化社会が進行していくなかで防災活動を効果的に進めるためには，両方の組織を合体統合させるのが望ましいとの考え方に到達したわけである．

防災福祉コミュニティの組織
A．位置づけ神戸市は1995（平成7）年6月，神戸市復興計画を作成したが，その第1章には基本的課題として「災害に強い都市づくり」があげられている．つぎに第3章には安全都市づくりとして3つの「防災生活圏」が設定され，そのなかの近隣生活圏では「自主防災組織」の結成が規定されている．さらに第5章ではシンボル・プロジェクトとして，「安全ネットワーク」が構想されており，そのなかで「防災福祉コミュニティ」は近隣生活圏の安心コミュニティとして，位置づけられることになっている．

B．防災福祉コミュニティ

ここで考えられている防災福祉コミュニティとは「市民，事業者及び市の協働により，地域福祉活動と地域防災活動との緊密な連携を図りつつ，これらの活動に積極的に取り組むコミュニティ」のことである．
すなわち日常生活の営まれる小地域において，住民相互の交流活動によって育まれた住民相互の助け合いの絆を基礎にして，平常時には防災活動と連携しながら，友愛訪問，給食サービスなど地域福祉活動に努める一方，災害時には

300

!

自主防災のコミュニティづくり

防災福祉コミュニティとは■地域福祉活動と地域防災活動の連携を図りつつ，これら活動に積極的に取り組むコミュニティです．

防災福祉コミュニティ
防災活動

福祉活動

（自主防災推進協議会） 要援護者対策 （ふれあいのまちづくり
防災訓練・講習会，
地域福祉と 協議会）友愛訪問，所属組織等の連絡調査 地域防災の連携 ふれあい給食会，
防災活動計画作成など
ホームヘルプサービスなど○災害弱者対策→福祉活動により得た災害弱者情報に基づく救出救護・避難地 活誘導などの計画策定
防域
福祉活動（友愛訪問）などの機会を活用した防災指導など
災
災 訓
福 動
○福祉と防災の連携→福祉活動（ふれあい給食会など）の機会を活用した防災指
祉 助
導など
資 練
セ
・
○大規模災害対策→学校等の避難所における生活支援活動など
ン 成
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災害発生時の防災活動等の連絡調整
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消 防 署

区 役 所
連 携

○地域に活動資機材（救助用資機材，消火用資機材）を整備します．
○防災訓練，防災講習会などへの支援を充実します．
○講習や訓練を行い，災害対応知識・技術を有する地域の防災リーダーを育成します．
○家庭の防災マニュアルを配布します．

図6.2.1 防災福祉コミュニティ

初期消火，救出救護，避難誘導の災害対応活動に努めるコミュニティである．

C．組織の構成a．組織（ブロック）と構成員
組織は大別して基本単位（ブロック）と統括（調整）組織から成っている．
防災福祉コミュニティは，大震災の教訓を活かし，実働的なものとするため，組織の基本単位（ブロック）を元の協議会ではなく，自治会・町内会などの住民自治組織と定めている．構成員は自治会の会員である．なお，これまで地域
コミュニティとのかかわりが希薄となりがちであった外国人や事業者の加入を

2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

301

促進する．
ブロックには情報班，消火班，救出救護班，避難誘導班，給水給食班が設けられている．
b．統括（調整）組織
小学校区には幾つかの自治会が含まれているので，複数の自治会のほかに他の住民組織も加え，これらの組織を連絡調整する機能をはたすのが「ふれあいのまちづくり協議会」であって，ここでは「統括組織」とよんでいる．
その構成は自治会，民生委員，婦人会，子ども会，老人クラブ，青年会，PTA，消防団，事業者，福祉関連団体，ボランティア団体などの代表者である．
統括組織には「本部班」「情報班」「給食給水班」が設けられている．

︵
役
割
︶
︵
構
成
組
織
︶

統括組織
（ふれあいのまちづくり協議会）
︵
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班

図6.2.2 防災福祉コミュニティの組識

組織の活動
A．基本単位（ブロック）の活動

基本単位である自治会（ブロック）は，平常時は防災意識の啓発，防災知識

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!

自主防災のコミュニティづくりの普及，防災資機材の管理，防災訓練を行う．災害発生時には，「情報班」は災害情報の収集と伝達を実行し，「消火班」は地区内の火災の初期消火に当たる．また「救出救護班」は被災した住民の救出救護に従事し，「避難誘導班」
は危険にさらされている住民を安全な避難場所に誘導し保護する．
「給食給水班」は避難所の住民に炊き出しなど給食や給水を行う．

B．統括組織の活動

複数の基本単位である自治会（ブロック）を包括する組織として，平常時には自治会（ブロック）間の連絡調整，福祉活動と防災活動の連携等を目的とした支援態制づくりを行う．大規模災害時にはブロックの防災活動を支援する．
「本部班」は所属するブロック間の相互応援など，災害防御活動を調整する．
「情報班」は災害情報の収集と伝達に努め，「給食給水班」は炊き出しなどの給水及び救護物資の配分を行うことになっている．

C．活動の拠点

活動の拠点としては，平常時は地域福祉センターを利用して防災活動を行う
が，災害発生時には小学校または中学校を拠点として災害対応活動に従事する．

D．地域防災活動のための資機材

防災訓練および災害対応活動に用いるための救助資機材や消火用資機材などを小学校，中学校，自治会集会所，地域福祉センター，社会福祉施設，公園などに整備する．

!

モデル・コミュニティの発足と活動

モデル・コミュニティの指定
神戸市は，1995（平成7）年度にこの「防災コミュニティ」のモデル地区を
市内11か所に指定した．
モデル地区の種類は，新興団地3地区，古い地縁のある町5地区，文教地区1地区，遠隔地2地区となっている．タイプはちがっても，いずれも会長のリー

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震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

303

ダーシップによってまとまりのある地区である．
11地区のうち，新しく「防災福祉コミュニティ」を結成した所が7地区，「ふれあいのまちづくり協議会」の防災部会のかたちをとったものが4地区である．
1996（平成8）年度に入った現在，六甲アイランド，旗塚，友が丘がすでに指定を受け，ほかの地区でも調整が進行中である．最終的には市内の全小学校
区173に防災福祉コミュニティとブロックが創設される計画である．

A．全市的な支援施策!市民防災資機材の整備（バール，のこぎり，スコップ，ジャッキ，布バケツ，，"家庭防災マニュアルの配付：各消防署で配動力ポンプ，ハンドマイクなど）
付（3万3,000冊），区役所，市民防災室で配付（5,000冊），#防災インストラク
ターの派遣，$市民防災リーダー研修の実施，%ポスターの作成，&防災福祉
コミュニティ推進ビデオの作成，'住民による防災資機材の選択制の導入．

B．全市的実施にむけての取り組み

全市的実施にむけて，現在，関係部局職員で研究委員会を設け，モデル事業の検証や今後の推進方策について検討されている．その内容は，!消防職員の地区担当制，"指導マニュアルの作成，#防災福祉コミュニティ・ガイドブッ
クの作成，などである．

C．今後の課題

防災福祉コミュニティが抱えている第1の課題は，住民のなかの若手層をどのようにして防災活動に参加させるかである．この点はすべてのモデル地区が課題としてあげている．市民に，ことに若手の積極的な参加が望まれている．
「東川崎」ではジュニア・チームが結成された．
第2は，防災活動と「ふれあいのまちづくり協議会」の統合の問題である．4
つのモデル地区ではふれあいのまちづくり協議会の防災部会に位置づけられているが，ほかの7地区では新しく防災福祉コミュニティが結成されている．しかしこのコミュニティには「自主防災組織」と「ふれまち協」が併存したままになっているので，再度，組織を融合させることが課題である．

304

%

自主防災のコミュニティづくり

第3は，資金の問題である．当然ながら活発な防災活動のためには，かなりの資金が必要となる．しかし防災資機材を除けば市の助成はないから，住民は別途の負担を余儀なくされる．これをどう解決するかも重い課題である．

モデル・コミュニティ（平成7年度）の事例
A．真陽地区防災福祉コミュニティ

a．防災福祉コミュニティの発足と訓練
1996（平成8）年3月24日，真陽地区防災福祉コミュニティが発足した．当日の午前9時30分，地震発生との想定で訓練が開始され，本部役員は直ちに参集し，避難所の開設と町内パトロールを行った．一般の住民は各家庭で火の仕末，ガスの元栓を閉め，非常持ち出し品を確認した後，隣近所に声をかけて指定された避難所である真陽小学校に集合した．
住民が小学校に集まったところでコミュニティ発足の式典を行い，引き続いて消防職員と消防団員の指導のもとに地域住民の訓練が実施された．
!初期消火訓練として消火器の取り扱い，天ぷら油火災の消火訓練，オイル
パン火災の訓練を実施した．
"救急救護訓練は毛布を使用した応急担架のつくり方や，三角布を使用しての頭のけがの処置方法などの訓練を実施した．
#バケツリレーと可搬式動力ポンプの訓練は，消防団員の指導のもとに，まず簡易水槽を組み立ててプールからバケツリレーでこれに注水して放水訓練を実施した．
$「給食給水訓練」としておにぎりと豚汁の炊き出し訓練もあわせて実施し，参加した地域住民に給食した．
b．組織の編成「統括組織」として本部班（11名）と情報班（11名）が，また「ブロック組織」としては救出救護班（88名），避難誘導班（81名），初期消火班（88名），給食給水班（66名）が設けられている．これだけの人員を動員できるところにこのまちの潜在能力がみられる．

B．明親校区防災福祉コミュニティ

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震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

305

a．防災福祉コミュニティの発足
兵庫区のモデル・コミュニティとして1995（平成7）年末ごろからふれまち協，自主防災推進協，地域福祉課の調整が進み，これを連合自治会で承認して1996（平成8）年3月26日に結成された．
b．活動計画3月26日に結成を決めた後，4月には役員を選出するための会議を開いて役員を決定した．7月から8月にかけては各ブロック（自治会）単位に訓練を行った．
そして9月1日に結成式を行い，地区内の協力企業も参加して合同訓練を行った．
さらに11月には防火講習会を開催している．
c．組織の編成
このコミュニティの編成は，本部とブロック（災害活動班）から成っている．
「本部」には委員長，その下に防災部長と副支部長がいる．部長の下には副部長が12名いる．
「災害活動班」には4つのブロックがあり，各1名の代表者がいる．役割は
「消火班」
「情報班」
「連絡班」
「給食給水班」が設けられている．
d．地区内事業所との協力
このモデル・コミュニティの特徴は，地区内の主要企業8社と地域防災の協力に関する覚書を交わしたことにある．この地区は人口7,000人，世帯数約3,000世帯であるが，約4,000の工場や事業所が混在している．
1995（平成7）年1月17日の大震災では地区内の病院，食品製造業者，工場などが家を失った人たちに
職員宿舎，体育館などを開放し，風呂場を提供した．この経験を恒常的に活かすため，防災福祉コミュニティに事業所も参加することに決定した．
1996（平成8）年9月1日，明親小学校で開催された総合防災訓練の会場で覚書の締結式と合同訓練が行われた．今後，大規模災害が発生した場合にはこの覚書にもとづき「事業所」は住民の要請を受けて「資機材の提供，防災活動の支援，食糧品の提出，看護婦の派遣等を行うこと」になる．

防災福祉コミュニティの問題点
A．協議会方式の限界

繰り返し指摘してきたように，神戸市では地域の組織化を進めるさいに地区

306

!

自主防災のコミュニティづくり

内の主要組織を網羅した協議会の方式をとってきた．
「自主防災推進協議会」
も「ふれあいのまちづくり協議会」の場合も同様である．ところが，この方式は住民の意見を広く吸い上げる方式や組織間の連絡調整の方式としては適しているが，緊急事態に対処するための実働組織としては必ずしも適しているとはいえない．
ふれあいのまちづくり協議会の場合には，会は各種団体の代表者と一般市民から成るとされているが，一般市民のなかには，役員だけがメンバーであって，市民はメンバーでないから活動は参加しにくいと考えている人も多い．このような協議会を実働組織とするのは適切なやり方ではない．ただし，よく統合され，連合自治会のように一体化した地区の協議会の場合は別である．
したがって，これまでの自主防災推進協議会は啓発活動としてはそれなりに機能したが，予想を超えた今回の災害には充分に活動することはできなかった．
その反省に立って実働組織として自治会を充てたのは妥当な処置といえよう．

B．ブロックと統括組織の関係

活動の基本単位（ブロック）と統括組織の関係が必ずしも明確でない．まず「事業実施要領」第4項によると，組織は「ブロックとこれらブロックの集合体である統括組織から成る」とあり，ついでブロックの組織は自治会・町内会と規定している．しかし，他方，統括組織の構成員は自治会のほか，消防団，民生児童委員，婦人会などの諸団体としている．すなわち，「統括組織」は一方
では自治会だけの集合体であるが，他方，自治会のほかに幾つかの団体を含む
混合体でもある．したがって，ブロック組織と統括組織の構成要素の規定が混乱しているように思われる．
つぎにブロックと統括組織の機能的な関係はどのようになっているのか．ブ
ロックにたいして統括組織はラインとして指揮統括するのか（用語からはライ，それともスタッフとして助言や調整する組織であるかを明確ンと考えられる）にしておく必要がある．従来のふれあいのまちづくり協議会が，防災の実働部隊を効果的に統括指揮できるとは考えにくい．

C．消防団と防災福祉コミュニティの関係

2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

307「モデル事業実施要項」によると消防団員は平常時には防災訓練の指導に当たるが，災害発生時にはブロックの活動班には入らないと規定されている．しかし，これでよいのか疑問である．このたびの経験からみて，大災害に襲われた住民が，直後に地区の災害へ対応する活動（初期消火や救命活動）を実施す
ることは，きわめて危険で困難である．したがって，それを遂行するためには地区の消防団員が先頭に立って指導することは自然であり，またもっとも有効な方式であろう．災害発生時においても地区の消防団員のうち，せめて1,2名
は地区に残って，消火班の先頭に立って指導するのが適切と考える．平時は指導に当たるが，災害時には消防署の指揮下に入り地区を離れるというのでは，肝心のときに地元民を荒波のなかに放置するようなことにはならないか．
むしろ，地元優先方式をとるべきであろう．すなわち地区が災害に見舞われたら，主力は地元に残し，一部をほかの応援にまわすべきである．これによって，コミュニティの防災能力は格段に高まるであろう．

幾つかの提案
つぎに，前項で指摘した問題点を踏まえて幾つかの提案をしてみたい．

A．自治会の役割を再評価しよう

1995（平成7）年1月17日の大震災で見なおされたことは，「ボランティア活動」と「自治会の役割」であった．多くの近隣や自治会は，災害対応活動に懸
命に努力をするとともに，被災者の支援活動を続けた．救援物資の配付も自治会をとおしてなされた．このように住民の自治団体としての自治会は緊急事態には欠くべからざる存在であり，もっとも頼りになる存在として改めて再認識されたのである．
ところで，神戸市では自治会は高く評価され，市政に充分に意見を反映してきたのであろうか．たとえば，ある調査で選ばれた市各局のの22の審議会に自治会連絡協議会は代表をわずか1名（婦人団体が参加率72.2％にたいして自治会は4.5％）しか送っておらず，11の地域団体のなかで最低である．

今回，防災組織の実働班であるブロックを自治会に担ってもらうことを機会に，市は自治会のはたす役割を再評価し，せめて婦人団体程度に自治会の代表

308

!

自主防災のコミュニティづくり

を市政に参加させるようにすべきではないか．

B．協議会の会員を明確にしよう

さきに指摘したように協議会の会員は誰か，必ずしも明確に自覚されていな
い．一般住民には，各団体の代表役員だけが協議会の構成員で，自分達は会員でないと思っている人が多い．
そこで協議会を活性化するためには会員を改めて明確にする必要がある．そのために，まず第1に「各種団体の代表」と「地区の全住民」がともに会員であることを改めて宣言し，さらに活動員を登録しておく．
改めて会員と活動員を明確にすることによって，協議会は大いに活性化するであろう．

C．活動組織は単純明快に

防災活動組織は臨機応変，即断即決によって活動する必要がある．基本的活動単位（ブロック）である自治会のうえに，連合自治会長が統括組織の長として指揮に当たる．ふれあいのまちづくり協議会はそのスタッフ機能をはたす組
織とし，その議長には連合自治会長を任命する．防災活動については一切の権限を統括組織の長に委任するのがよい．

D．若者を防災福祉コミュニティの中核に

さらに防災福祉コミュニティの活動を強化するために必要なことは，各地区内の若者をコミュニティの中核メンバーとして組み込むことである．若者たち
も地域社会の一員であるから，当然，自らの住む地域の防災のために献身する
意志をもっているはずである．そこで，その地区内の若者に防災福祉コミュニ
ティのメンバーとして活動してもらうことが必要である．志願者は地元のコミュニティまたは区役所に登録し，平時は防災訓練に参加し，災害時には地区の防災活動に参加してもらう．
そのため，若者を防災福祉コミュニティのメンバーとして受け入れるための「制度」を神戸市において確立することを提案したい．たとえば15歳から30歳までの若者を地元の防災福祉コミュニティ活動員として登録する．そして活動

2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

309

した者には毎年市長から「社会奉仕者」の証明書を発行し，大学の推薦入学にも使用できるようにする．また就職している人の場合にも，地域に貢献した人
物として市長が認定する．
地元の若者がメンバーとして参加することによって，コミュニティの防災能
力は大いに強化されよう．

E．地域福祉センターを情報センターに地域福祉センターは，防災福祉コミュニティ活動の本拠地である．今回の大震災直後は，電話や無線電話機の不通で必要な情報が得られず，防災活動が大きく阻害され，課題を残した．防災活動の本拠地にもっとも必要なものは情報

防災福祉
コミュニティ

防

福

事

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部

部

部

︵
活
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部
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︶

防災本部長（連合自治会長）
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︶

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︵
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本
部
︶

班

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図6.2.3 防災福祉コミュニティの組織

︵
活
動
組
織
︶

310

!

自主防災のコミュニティづくりである．ゆえに地域福祉センターは，情報センターでなければならない．センターに高性能の情報機器を備え，24時間発信受信が可能なセンターにする必要がある．

F．防災活動従事者を尊敬しよう

最後に重要なことは，防災活動に従事する人たちを最高に評価し，尊敬する
風潮をつくり出し，そのような価値体系を社会全体に拡大し，確立することが必要であろう．困難と身の危険を冒しながら黙々として防災活動・救出活動に従事している消防署員，消防団員，警察官，自衛隊員などの献身的な活動に最高の評価と敬意を表すような社会であれば，隊員たちは自らの使命に誇りをもって，果敢に活動することであろう．
そのとき，はじめて社会は安全なものとなる．今日の日本で，もっとも必要
なことはそのことである．

!

モデル・コミュニティの展望

モデル・コミュニティ（1996年度）の現況と展望
1996（平成8）年にはすでに8か所のコミュニティが発足したが，年度末までにはさらに7か所で結成され，1995（平成7）年度と1996（平成8）年度で計26か所になる予定である．ここでは1996年度のモデル・コミュニティのうち特色のある事例を紹介し，今後を展望してみたい．

A．高倉台防災福祉コミュニティの活動

a．高倉台の学校公園
高倉台は神戸市のモデル・ニュータウンで近隣住区の理念がほぼ完全に実現しているまちである．ここでは住民が地区センターの施設を利用しやすくする
ため，小学校と公園の運動場を相互に使用し合う学校公園方式がとられている．
小学校が公園の運動場を優先使用するかわりに，放課後，学校施設の大部分を市民に完全に開放している．これによって，学校公園関連施設の利用者が年間十数万人に達している．恐らく神戸市でもっとも活発なコミュニティのひとつ

2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

311

であろう．このように日頃活発な活動のみられる地区において，防災福祉コミ
ュニティがどのように展開されているかを提示したい．
b．自治会の発足と防火防犯交通部
ここでは，1974（昭和49）年ごろ自治会が発足した．その後1,2年後に消防団をつくるため消防署と相談したところ，自主防災組織をつくるよう勧められてつくった．自治会には部として，民生生活環境部，防火防犯交通部，体育文化部，保健衛生部，経理部の5部があるが，その防火防犯交通部が防災活動に当たってきた．
c．自主防災推進協議会
神戸市は，1984（昭和59）年から全市的に自主防災推進協議会の組織化を推進した．高倉台の場合には，1985年に既存の自治会の防災部を再編するかたちで結成した．
「構成組織」は自治会，婦人会，子ども会，青少協，民生委員，
PTA，育友会である．
「活動」としては，まず消防署の指導で避難訓練を年2回ぐらい実施していた．避難場所を小学校のグラウンドと定め，住民は必要な携行品をもってグラウンドに急行する訓練である．
阪神大震災の折にはこの地区は被害を受けなかったので，1,800人ほどの人が親類など一般家庭に避難してきた．またこれとは別に小学校に300人，中学校に150人ぐらいが半年ほど避難生活をしていた．これらの避難者にたいするお世話は，自治会の役員が当たった．おもな作業はボランティアたちが地区の入口まで運んできた救急物資を仕分けし，避難所の人たちに配分する作業であった．また高倉台には仮設住宅が設けられ，155世帯が生活している．
d．ふれあいのまちづくり活動
高倉台ではふれあいのまちづくり協議会が1986（昭和61）年に発足し，児童館のなかに地域福祉センターが設けられた．
「構成組織」は自治会，婦人会，老人会，青少協，子ども会，民児協，PTA，育友会で，それぞれの三役以上がふれまち協の役員となっている．
「活動」はおもに高齢者のお世話である．まずひとり暮し老人の給食サービス．第2日曜日の11時ごろセンターに集まり，11時半ごろから一緒に食事をはじめ，食後には毎回，各種のアトラクション――
手品，歌，踊り，お話など――を皆で楽しむことになっている．参加者は，お世話する人も含めて70−80人程度である．つぎに「観梅の会」を毎年催してい

312

!

自主防災のコミュニティづくり

る．今年は3月8日の予定．甘酒，ぜんざいが出て，売上金は仮設住宅の方に寄付する．第3は，近隣の「神戸女子大学」の学生さんによる「慰安演芸会」である．年に2回ほど歌や劇を上演してくれる．
e．防災福祉コミュニティ
大震災の教訓を活かして防災福祉コミュニティの結成を勧められ，高倉台に「構成組織」は連合自治会，婦人会，
おいても1996（平成8）年4月結成した．
子ども会，民生委員，PTA，自衛消防隊である．
「組織の構成」は「本部」と「ブロック」に分かれている．
「本部」は本部長と4名の副本部長（本部付，防災担当，福祉担当，自衛消防隊担当）が任命されている．さらに防災担当のもとに指揮班，情報班，給食給水班があり，班長と班員に分かれている．本部は合計22名である．
「ブロック」は丁目ごとに9つに分かれており，各ブロックには「防災活動部」と「福祉活動部」が設けられ，「防災活動部」は情報班，消火班，救出救護班，避難誘導班に分かれている．
「福祉活動部」には生活班（給食給水），安全点検班，防犯班，家屋修理班がある．各ブロックには平均40名の活動員がいる．
「防災機器庫」はまちの中央に設置されている．
「訓練」は全体では2回実施したが，ブロック別に全員による訓練が計画され，1丁目と2丁目がすでに終了した．
「防災講習会」はふれあい給食会の機会に実施している．また，年末
警戒パトロールを実施している．
以上高倉台の場合には確固としたコミュニティが形成されているので，福祉活動も防災活動も，スムーズに組織され，実際に役立つ訓練がなされている．

B．友が丘（北須磨団地）防災福祉コミュニティにおける福祉施設との交流

さきに述べたように，この構想の特質は防災活動と福祉活動との連携統合を試みたところにある．その意味で，友が丘防災福祉コミュニティによる福祉施
設の避難訓練への参加は先駆的な実践例といえよう．
a．地区の状況
北須磨団地は須磨ニュータウンのさきがけとして，1965（昭和40）年に兵庫
県労働者住宅生活共同組合によって建設されたもので，まとまりがよく，会長
はアイディアマンで実行力に富んでいる．ここは防火意識が高く，全地域に消2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

313

火栓ボックスを設置し，年2回消防訓練を続けている．自主防災組織も最初につくった．また福祉にも理解が深く，地区独自でディサービスを行い，福祉施
設とも交流を行っている．
b．多井畑校区自主防災組織
神戸市の勧めを受けて，自主防災推進協議会が1986（昭和61）年3月に多井
畑校区（友が丘と多井畑）で結成された．
「構成組織」は自治会，婦人会，婦人
防災安全委員，民生委員，PTA，消防団などから成っている．
「役員」は会長1
名，副会長3名，理事22名，顧問2名から成っている．
「活動」としては消火訓
練，避難訓練，防災講習会，救急活動講習会，防災の啓発活動などがある．
c．友が丘ふれあいのまちづくり協議会
ここは新興団地のため，まとまりがよく，交流活動も福祉活動も活発である．
地域福祉センターは1987（昭和62）年に地元で建設し，同年，ふれあいのまちづくり協議会も発足した．
「構成組織」は自治会，婦人会，民生委員，老人会，子ども会である．
「活動」は地域福祉センターを中心としてなされている．交流関係では地蔵盆の催しや，民踊，木彫などサークルがあり，福祉活動としてはディサービス，給食サービス，さらに福祉施設や仮設住宅との交流も行っている．福祉センターの利用者は年間8,000人を超えている．
d．福祉施設の避難訓練への団地住民の参加!団地住民と施設の交流：この地区では，日ごろから福祉施設と住民の交流がさかんに行われていた．神戸愛生園が開園した1982（昭和57）年から北須磨
団地は「おいでやすカーニバル」を開催して愛生園とのふれあい交流を実施してきた．また園では団地の老人会のメンバーを月1回園に招待して誕生会を開いており，さらに重度在宅者のディサービス事業を引き受けるなど多様な交流がなされている．神戸市愛生園には50人余の障害者が入所しているが，火災に備えて職員で自衛消防隊を結成して訓練してはいるが，それでも不充分である．
"福祉施設の火災：1961年7月末，神戸市北区の福祉施設「陽気寮」で出火
し8名が焼死した．そこで愛生園では「そのような悲劇は2度と起こしてはならないが，現在の施設の実態から火災が発生した場合，入所者全員を安全避難させることは困難であるから外部の援助が必要」と考えていた．ところが，隣の北須磨団地A号棟管理組合は自発的に協力を申し入れていたので，その協力を

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"

自主防災のコミュニティづくり

得て避難訓練を計画していた矢先，7月末に陽気寮で事故が発生したのである．
そこで早速8月末に第1回の火災避難訓練を実施した．訓練では職員と団地住民が50名ほど駆け付け素早く園生を屋外へと運び出した．さらに1987（昭和62）年6月には，第2回の夜間の避難搬送訓練を実施した．その後，この訓練は毎年行われており，火災は発生していない．
e．友が丘防災福祉コミュニティの活動
この地区はもともと防災と福祉に関心が高く，すでに自主防災組織もふれあ
いのまちづくり協議会も結成されていたので，市の勧めによって1996（平成「構成組織」は自治会，婦人会，
8）年10月防災福祉コミュニティを結成した．
老人クラブ，民生委員，PTA，消防団，ボーイスカウト，福祉施設である．
「活動」は1996年10月，約300人の住民が参加し，通報，避難誘導消火など，総合訓練を実施した．さらに1997（平成9）年1月15日にも約300人の住民が参加し，防災への決意を新たにするため防災綱引大会と左義長を実施した．
以上，ここでは福祉と防災活動が見事に統合されている．

C．東川崎の協議会とジュニア・チーム

繰り返し述べてきたように防災組織を強化する方途は，ともすれば地域に関心の薄い若者をどのようにして活動の中核に組み込むかということにある．そこで，若者を地域に引きつけるためには何か特別の工夫がいる．つぎにジュニア・チームが結成され，活動している東川崎地区を紹介してみよう．
a．地区の自治会
この地区には1970（昭和45）年に自治会（東川崎5・6・7丁目）が結成され，総務，文化，保健，防災の4部会が設けられた．また町を43の隣保に区分している．防災部会の活動としては，町内の48か所に消火器を備え付け，年に一度消火器の買い替え時期に公園で消火器による消火訓練を行った．
b．自主防災組織の活動!震災以前についてみると，1985（昭和60）年に東川崎地区防災推進協議会が結成された．その「構成団体」は自治会，婦人会，PTA，消防団の4つである．自治会の防災部であったときと同様に年に一度ぐらい4つの団体のメンバーが集まり，消防署の指導を受け消火器による消火訓練と救急救護訓練を行っ2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

315

たり，防災関係の講演会を開いた．
!震災時の活動としては，この地区はガス漏れがひどかったので，まず「火を使わないように」とよびかけた．つぎに被災した住民に小学校に避難するよ
うに勧めて回った．住民の約3分の2が小学校，盲学校，高校の3か所に避難した．この地区の避難所は，すべて地区の住民で面倒をみた．住民の約3分の1は自宅に残ったので，当初その人たちの食事を福祉センターで用意した．自治会長などは学校の避難所と地域福祉センターの両方のお世話をしたわけである．
c．ふれあいのまちづくり協議会
ふれまち協は湊小学校区（相生4・5丁目，東川崎町）を範域として1991（平成3）年に結成された．3自治会，婦人会，青少協，民生委員，老人会によって構成されている．組織には，福祉部会と事業部会が設けられていた．地域福祉セ「活動」としンターは，1991（平成3）年6月19日に小学校跡地につくられた．
てはひとり暮らし老人の給食会を月1回福祉センターで実施している．
d．防災福祉コミュニティ
東川崎地区の場合には1996（平成8）年3月，既存のふれまち協に「防災部会」を設置した．
「組織」としては「本部」と「ブロック」が設けられている．
「本部」には本部長1名，副本部長2名，その下に本部班，情報班，給食給水班がある．地域は5つのブロックに分かれ，各「ブロック」には情報班，消火班，
救出救護班，給食給水班，連絡調整班があり，班長と隊員が指定されている．
「訓練」としては1996（平成8）年5月，6月，12月の3回，市民防災総合センタ
ーと住吉小学校で市民防災リーダー講習会に参加，11月には地区消防大会にも参加している．また，地区5か所に防災資器材を設置した．
e．ジュニア・チームの結成
この地区には蛭子神社があり，山車が町内を巡行している．この祭りに太鼓があったらと石川県の出身者が三国太鼓の師範をよんで模範演奏したところ，
このまちでもやりたいと希望が出たので，小学生30人が練習をはじめた．これが20年間続いており，現在は中学の女子10名ほどが練習しており，神戸祭りやアメリカのシアトルにも招待されて演奏した．
震災後，防災活動に若い人に入ってほしいと住民，消防の双方から意見が出されたので，住民，消防，学校の三者が話し合い，親の同意のもとに中学生の

316

!

自主防災のコミュニティづくり

ジュニア・チームが1996（平成8）年11月に結成された．現在14名のメンバーがいる．訓練は学校の部活動のない第2,4土曜日に実施する．消火訓練，救急救護訓練のほか，町内を巡視して危険場所を点検する作業も行った．
3月には消防艇に同乗して港内巡航を計画している．このようにジュニア・チームが結成された理由は，この地区が下町で住民の交流が活発であることに加えて，恵比寿太鼓により子どもたちの郷土愛が強まっていたからだと思われる．
以上述べたように，1996（平成8）年度モデル・コミュニティには，かねて活発なコミュニティ活動を続けいてる高倉台，福祉施設の避難訓練に参加している友が丘，さらに恵比寿太鼓の練習を踏まえてできた東川崎のジュニア・チ
ームなどユニークなコミュニティがみられる．全市にこれを拡げていくことはかなり困難ではあろうが，ここに示した例を模範とし，推進することによって明るい展望が開かれるものと思われる．

本構想の特質と課題
この構想はすぐれた特質をもっているが，また同時に幾つかの課題もかかえている．
「特質」のひとつはこの構想がまず最初に一般的な意味でのコミュニティの形成をめざし，そのうえに防災活動が考えられていることにある．すなわち防災活動といえども，効果的に組織するためにはその地域の住民が地域に強い関心を寄せ，活発な交流を行い，深い愛着心をもつことが前提になるとの考えにたっている．すなわち，もしそこにコミュニティが形成されていれば防災コミ
ュニティは比較的容易に形成されるはずである．しかし，もしそうでなければ
防災コミュニティの形成は容易ではないし，また効果的でもないであろう．具体的に言えば，神戸市でも下町のように住民が日ごろから親しい付き合いがあれば，必要な防災組織の結成は短時日のうちに進むが，反対に日ごろ付き合いの少ない山の手の住宅地の場合には組織化は容易には進まないであろう．したがって，ねらいは防災であっても，何よりまず第1に必要なことは「コミュニティの形成」である．神戸市の方式は，このようなオーソドックスなやり方にのっとって進められている．これは，何よりもすぐれた特質である．
神戸市方式の第2の特質は，防災を考えるさいに防災だけでなく防災と福祉

2

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

317をセットにして進めている点である．大震災の教訓を踏まえ，これまで積み重ねてきた「ふれあいのまちづくり」の福祉活動と「自主防災組織」として訓練を続けてきた防災活動を，土台のコミュニティのなかで統合しようと企画している．
つぎにこの構想の「課題」としては，まずいかにして青年男女に防災活動の中核に入ってもらうかという点である．今回の大震災の経験からあきらかなよ
うに，消火活動や救命活動は危険を伴う困難で体力を必要とする作業である．
したがって，高齢者には不向きな業務である．むしろ，この任務こそ20歳代から40歳代までの青年や壮年の人たちが担当するのが望ましい．このような意味
において防災福祉コミュニティに青年や壮年の人たちにひとりでも多く加入してもらうことが急務である．そのためには，特別な工夫が必要であろう．
第2の課題は，さきに提案した地域の防災情報センターの問題である．大災
害のさいには停電や混乱のため情報伝達が阻害され，救助活動が遅れたり流言によってパニックがひき起こされる恐れがある．そこで地域福祉センターを防災の拠点であると同時に，いち早く情報が発信進受信できるセンターとすることを提言した．地域福祉センターを大災害時に限らず，平時においても24時間
情報の発信受信ができるようにしておけば，災害時には住民にとって必要な防災情報を得ることができるのである．これは情報化時代の今日，ぜひとも必要な必須の要件である．

〔参考資料〕
神戸市

1995「神戸市防災福祉コミュニティ・モデル事業実施要綱」．

神戸市

1995『神戸市復興計画ガイドライン』．

神戸市

1995『市民福祉復興プランの概要』．

神戸市

1995『神戸市復興計画プラン』．

神戸市

1995『市民福祉復興プラン』．

神戸市

1996『平成7年度神戸市民意識調査報告書』．

神戸市災害対策本部民生部 1995『避難されている市民の方に関する調査結果』．
神戸市災害対策本部民生部 1995『避難されている市民の方に関する調査・結果の概

318

!

自主防災のコミュニティづくり要』．
神戸市市民局

1995『住民自治組織被災状況調査報告書』．

神戸市消防局

1996『防災福祉コミュニティ育成事業の概要』．

神戸市消防局 1996『安心してくらせるまちづくり「防災福祉コミュニティ・モデル
事業」』．
神戸市消防局

1996『平成7年度防災福祉コミュニティ・モデル事業実施状況』．

神戸市消防局

1996『防災福祉コミュニティ今後の推進方策―第1回防災福祉コミュニ

ティ研究委員会資料1』．
神戸市消防局 1996『防災福祉コミュニティ事業の進捗状況と今後の推進方策について』．
神戸市消防局

1996『平成7年度防災福祉コミュニティ・モデル地区の状況』．

神戸市消防局

1996『防災を考える地域のつどい』．

神戸市消防局

1996『防災を考える市民のつどい』．

神戸市消防局北須磨 「避難救出はまかせて」『雪』．
市民福祉調査委員会

1995『「市民福祉復興プラン」の策定にかかる基本事項について・意見具申』．
『多井畑小学校区自主防災推進協議会結成状況報告書』．
「多井畑小学校区自主防災推進協議会会則」．
『高倉台防災福祉コミュニティ組織編成表』．
『高倉台防災福祉コミュニティ組織台帳』．
『高倉台防災福祉コミュニティ防災活動報告書』．
『高倉台地区ヒアリング資料』．
『友が丘地域福祉センター等事業報告書』．
長田消防署

1996「長田真陽地区防災福祉コミュニティ発足」『雪』5月号．

東川崎地区『防災福祉コミュニティだより』．
「東川崎地区ヒアリング資料」．
東川崎ふれあいのまちづくり協議会 1996年6月（1号，2号）．
兵庫消防署

1996「事務所参加によるコミュニティ防災訓練の開催について」『明親校

区防災福祉コミュニティ編成表』．
兵庫消防署

1996「防災福祉コミュニティへの事業所の参加」『雪』10月号．

真陽ふれあいのまちづくり協議会 1996『真陽防災福祉コミュニティ発足にあたり』．
「真陽地区ヒアリング資料」．
「真陽防災福祉コミュニティ組織図」．
「未来の地域防災リーダー

防災ジュニアチーム誕生」
．

2

〔付

震災後の「防災福祉コミュニティ」の展開

319

記〕

第!部第1章，第2章は，神戸市消防局の広報誌『雪』の1996年8月号から1997年3月号
まで8回にわたって連載したものをもとにまとめた「防災福祉コミュニティの構想と展開」（株式会社原子力安全システム研究所ワークショップ，阪神・淡路大震災研究会（研究代表

倉田和四生）『阪神・淡路大震災における危機管理のあり方』1997年8月所収）を縮約して掲載した．
（倉田和四生）