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地域社会とネットワークの震災対応

1 震災対応とコミュニティの変容!

―神戸市真野地区―

はじめに

本章では，被災住民にたいして，小学校区規模で住民自治組織が徹底した救助救援・生活再建への支援活動を行ってきたことで知られる，長田区真野地区を取り上げ，小地域社会の震災対応の主要な経過をたどりながら，小地域社会の構造が震災によってどう変容してきているかを解明する．被害が大きかった
長田区では，下町で住民自治組織が被災者の救援に動いたところも多かったが，そのなかでも真野の経験は突出している．
今回の震災の特徴は，高齢者，障害者，低所得者，賃貸家屋居住者などの社会的に弱者といわれる層に被害が集中したという階層性が強い点と，社会的弱者が多く滞留するインナーシティにそれが集中したという地域的差別性とにあるが，神戸市のインナーエリアに位置する真野地区でも，この特徴がそっくり現れた．真野は面積が約40ha，被災直前の世帯数2,400，人口5,500人の1小学校区で，零細な自営業者と会社員を含む工場労働者が多いまちである．震災時の被害は，広範な全焼・全壊地区があちこちで出た長田区のなかでも比較的軽い方だったが，それでも，戦前からの長屋が多かったこともあって，全倒壊家屋が約3割，半壊が3−4割，倒壊建物の下敷きになった者が多く，死者19人という犠牲が出ている．

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震災前の小地域社会の構造

この地区は，すぐ東隣の兵庫区の一帯に，高度成長期の経済を引っ張った川
崎製鉄，川崎重工，三菱重工の大工場があり，地区内にはその下請け，孫受けの町工場が多い．また，新長田に集積していたケミカルシューズの関連町工場も多く，住宅と町工場が混在し，商店も混ざっての住工商の混在地区である．

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震災対応とコミュニティの変容

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戦前は周辺大工場の社宅や職工向けの住宅が多い地区だったが，戦後高度成長期に町工場が一気に林立し，1960年代には公害がひどくなっていた．とくに1967−68年ごろがピークであったが，住民運動の成果もありその後徐々に収まってきた．1966年にひとつの町内で住民大会がもたれ，公害工場とかけあい防止策を要求し，できないところは地区外に出てもらう運動をはじめた．地区独自に住民の健康を調査したら，当時「苅藻ぜんそく」とよばれたぜんそくにかかっている患者が住民の4割に上っていた．さらに，工場跡地を市に買いあげてもらい公園にするとともに，一鉢運動で緑化推進へと運動を進めてきた．
1970年代後半に入ると，産業構造の転換で地区の産業も衰退がはじまりインナーシティの状況を呈しはじめ，人口の高齢化も顕著になってきた．民生委員を中心にボランティアグループをつくり，行政に先駆けて，巡回車での寝たきり老人の入浴サービス（1978年開始），ひとり暮らし老人の給食サービス（1980年，ひとり暮らし老人の友愛訪問をはじめた．1978年ごろから，学区規模開始）
での地区のまちづくりを内発的に考えはじめ，住民がまちづくり推進会を結成
し神戸市と「まちづくり協定」を結んで（1982年），職住近接のまちづくり，地区計画に沿った老朽家屋の建て替え，人口よび戻しのための市営住宅の建設など，修復型のまちづくり（再開発）を進めてきている．
公害反対，緑化推進，地域福祉，まちづくりへと展開してきた一連の住民運
動は，最初はひとつの自治会からはじまり，住民同士のさまざまな!藤をへながら，やがて16か町に拡大してきた．この実現の根底には，住民組織運営の徹底した民主化への努力と，居住空間を中心にした地域の共同管理の理念の獲得がともなっていた＊1.
この一連の運動が学区全体に広がる過程で，真野地区はかなりユニークな地域構造を実現していた．公害追放運動が起こるまでは，真野の各町は伝統的な地域共同体的下町で，学区内が2つの自治会連合のもとに，各単位自治会はそれぞれバラバラに活動をし，役員も町がちがうと相互によくわからない状況だった．学区で1本だった組織は，婦人会と老人会のみであった．ところが，やがて運動の拡大とともに，諸地域集団が相互に連携し，まちづくりの過程のなかでは，行事ごとに地域の関連する諸団体が緩やかな連合を組み，実行委員会方式で行うスタイルが確立していた．自治会のもとでの一元的な支配に整序化206!

地域社会とネットワークの震災対応された伝統的な地域共同体型の地域構造とはまったく異なった，自治会も諸地域団体のうちのひとつという構造が獲得されていたのである．もうひとつ特徴
的なことは，大都市下町のなかでも珍しく壮年会（真野同志会）があることで，これはまちづくりを機に結成され，地域行事のお手伝いを活発に行ってきている．

同志会

神戸市都市計画局
民間再開発課

民生委員
協議会

真野地区
まちづくり推進会

老人会

緩やかな連合
婦人会

代表者送出
対応

子ども会
ＰＴＡ

自治会連合
商工業者

図5.1.1 まちづくりを支える地域構造

震災直前の真野の地域の構造は，まちづくりを巡って図5.1.1のような構造になっていた．このような地域社会構造があるために，驚くほど豊かな地域行事がもたれてきた点が，ほかの地域にはあまり見られない真野の大きな特徴である．1年間，学区全体のレベルでのものだけをあげてみても，チャリティー寒餅つき（寝たきり老人・ひとり暮らし老人に配布．自治会主催，婦人会，同志会，，花祭り（自治会，老人会，同志会），上郷町との交歓
老人会，子ども会が連携）
会（子ども会，同志会），駒栄橋精霊流し（自治会，老人会），納涼盆踊り大会，地蔵盆（路地単位），長田神社秋祭り（婦人会主催，自治会，同志会，子ども会），敬老会（婦人会主催，同志会），子ども会連合会運動会（子ども会，同（自治会），少年野球団チャリティー餅つき（少年野球団，同志会），歳末警戒（各町志会），バレーボール・卓球・ソフトボール大会（婦人会，同志会それぞれ），自治会）
チャリティーバザー（婦人会，同志会それぞれ），廃品回収（小学校PTA，中学校，ひとり暮らし老人給食サービス（月2回．民生委員協議PTA，婦人会それぞれ）

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震災対応とコミュニティの変容

207，寝たきり老人入浴サービス（民生委員協議会，ボラ会，ボランティアグループ），ひとり暮らし老人友愛訪問（民生委員協議会，ボランティアンティアグループ）グループ）など，じつに多彩で，行政とは直接関係しないところでの内発的なものばかりである．このほかに，各町，各地域団体独自の行事がたくさんある．

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住民自治組織の震災対応

阪神・淡路大震災時の真野地区は，住民の自治組織が被災者の救援・復興支援に当たったケースの典型であり，しかも避難所運営だけでなく，地区住民5,000人全体の食事・救援物資の確保と配布という，徹底した救援活動をライフライン復旧まで行ったところに，神戸市の他地区では見られなかった真野の特徴がある．
図5.1.2は，真野の小地域社会が地区住民にたいして行ってきた，この間の地域の活動の一覧である．ライフラインが復旧するまでの緊急対応期，避難所がおかれていた応急復旧期，避難所解消後の復旧・復興期へと移行するにつれて，「食」を巡る活動から「住」を巡る活動へと重点が移ってきた．緊急対応・応急復旧期は地元自治会の役員と有志が震災後3日目に立ちあげた「真野小学校災害対策本部」が，避難所解消後の復旧・復興期には，対策本部の業務を引き継ぐかたちで衣替えした「復興・まちづくり事務所」が，救援・支援に当たってきている＊2 .

緊急対応・応急復旧期
真野では，地元自治会長が町内の建設業者に重機を頼み，倒壊したマンションビルから3日間かけて10人を生存で救出したのをはじめ，地元住民の手による被災者の救出が行われた．地区内に張り巡らされていたひとり暮らし老人友
愛訪問グループのリーダーたちは，自分の家族の安全を確認後，担当する老人を一回りまわっている．地区の南東の一画で出火したが，地元の消防団員と近隣住民が，地元企業の工場自衛消防隊からポンプ出動の協力を得て，10時間かけて初期消火に成功し，43戸の焼失で食い止め全焼地区にいたらずに済んだ．
何よりも真野が独自だった点は，行政からの食事と救援物資を地区内全戸に

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1995.1.17
発災

地域社会とネットワークの震災対応

2月末

3月末

8月

水道復旧 ガス復旧

1996.7月

避難所解消

ライフラインの復旧
救助・救出・初期消火
ガレキ撤去

救援物資の避難所配布
食事物資の全戸配布
水の確保
吹き出し
各町夜警番
真野小学校災害対策本部

真野地区復興・まちづくり事務所
まちづくり会館の建設
ＮＰＯ「真野っこ」設立『真野っこガンバレ』毎週発行
安否確認調査転出者アンケート調査

建物安全度調査
建物相談
建物レスキュー隊

第２次避難所計画

建物修復への支援（京都から大工の応援）

地域型仮設住宅建設と地元住民優先入居の要望
地域型仮設建設・入居
災害公営住宅建設
署名運動

ビルダーズヤード（工房）

災害公営住宅，地域福祉センター，特目賃マンション建設
共同建て替えへの支援
各種地域行事（平均月２回）

図5.1.2 真野地区の震災対応

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震災対応とコミュニティの変容

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公平に配るために，16か町の自治会長が連合して町会長会議を3月初旬まで毎晩開き，その事務局に災害対策本部をつくり，対策本部−各町自治会長−班長・民生委員−各世帯というかたちで，町会長会議を頂点に地域をピラミッド型に編成したということにある．真野では発災の当日と翌日，各町自治会がそれぞれに区役所に救援物資を取りにいったが，そこでは物資の奪い合いの状態で，学区1本で必要量を確保し公平に配布する必要を痛感した．お年寄りが若い者に突き飛ばされるのを見て，「地域のお年寄りは，地域で守らないかん」と思ったという．3日目には上述のような配布方法を決定し，1週間くらいで地域がひとつのシステムとして動くようになっている．毎日自治会から食事がちゃんと届けられる状況は，「みなから忘れられてへんということが，何より心の支えですわ」という声があったように，家にとどまったお年寄りには心強いかぎりだった．
こういった初期の救助・救援活動は，すべて地元住民の手で行われた．自治会や諸地域団体の役員層や同志会の会員には，比較的被害が少なく家族も大丈夫だった者が多かったことも幸いしていた．
ライフラインが復旧したあとの応急復旧期，地元対策本部は避難所の運営を行うとともに，自治会長による避難者との相談をつうじて，地区内8か所あった避難所を小学校避難所1か所に集約する作業を行っている．このほか，被災者からの相談業務，生活再建のための情報を提供するまちづくりニュース『真野っこガンバレ』の発行，地域行事のコーディネートや，行政への要望・折衝，ボランティアの受け入れなどの対外業務を行ってきた．

真野小学校災害対策本部
真野小学校災害対策本部は，従前の自治組織やまちづくり推進会のしくみがそのまま対策本部になったものではなかった．16か町の自治会長が連合した町会長会議の事務局である災害対策本部を実質的に動かした人びとは，推進会の幹部（多くが同志会のOB）であったが，責任者，責任者補佐，および，常時30名くらいいた滞在・通勤ボランティアを指揮して仕分けなどに当たった内部業
務リーダーには，最初適材適所ではまったものが仕事に出だすと，適任者がつぎつぎと交代するというかたちで当たり，これを同志会若手会員20名弱が入れ

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地域社会とネットワークの震災対応替わり立ち替わりサポートするというかたちがとられてきた．これらの住民ボ
ランティアは推進会のメンバーと実質ほぼ重なっているにもかかわらず，真野
では，対策本部とまちづくり推進会とは別組織と，当事者たちも分けて考えている．
真野では，発災後約3か月間は，地域団体独自のすべての活動は停止し，災害対策本部1本で地域が動いてきた．最大時には，各町独自の夜警番もあった
ので，学区全体で人口の1割に当たる500人くらいの地元ボランティアが，物資の配布などに動いていたと推定される．企業型社会のなかで，これだけの人間が会社にではなく地域にエネルギーをむけたことは，非常時であったとはいえ真野のコミュニティの求心力の強さと成熟度を示すものといえる．震災への素早い対応，徹底した対応が真野で実現したのには，震災前に高齢者を巡る福祉コミュニティがあったこと，学区単位で諸団体の役員が相互に面識をもち協同ちょうしていたことが，大きく影響している．自分の町だけでなく，よその町でもあの町には具体的な顔が浮かぶ誰それがいるというかたちで，真野では学区レベルでのコミュニティが実体化していた．

復旧・復興期
復旧・復興期になると，より専門家ボランティアの支援が必要になる．災害対策本部の業務を受け継いだ復興・まちづくり事務所は，これら専門家ボランティアの活動をコーディネートしながら，地域の再建を支援してきている．
すでに2月下旬に近畿建築士会のボランティアたちに地区内の全建物について独自に安全度調査をしてもらっていたが，その結果を受けて行われた建物相談のなかから，京都ハウスコープによる家屋補修への斡旋業務が，そして，とくに高齢者世帯の屋根のブルーシート張り替えをする地元住民ボランティアの建物レスキュー隊の活動が生まれた．また，「被災者は被災地で生活再建を」という方針から，避難所避難者が地区内に第2次避難所を建設する計画が進められた．工芸家ボランティアたちが地区内ではじめていた避難所用の間仕切り家具を硬質段ボールで製作する工房と連携する計画であった．並行して，行政に地区内に地域型仮設住宅をつくるよう強く要望したが，こちらの方が実現し，これへの地元避難住民優先入居の要望を行っている．そのために地域は，これ

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震災対応とコミュニティの変容

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までのまちづくりでつくられた神戸市行政とのあらゆるパイプを総動員し，いち早く情報を入手し，優先入居の方法を編み出してきた．さらに，地区外の応急仮設住宅に出ざるをえなかった住民のために，長田区への低家賃災害公営住宅の建設要望を行い，地区内の長屋共同建て替えの支援，居間，食堂，談話室を共同にするコレクティブハウジングのワークショップ，人口の高齢化をにらんでの地域福祉センター建設の要望などを行い，実現化してきている．
こういった支援活動を行っている復興・まちづくり事務所は，対策本部の責任者がそのままボランティアで貼りついており，これを対策本部時のスタッフと外部からの支援ボランティアがサポートする体制にある．復興・まちづくり事務所は，真野地区と行政や地区外部の専門家支援者とをつなぐ結節機能をも担っているが，まちづくり事業の拡大と専従スタッフ化の必要を見込み，外部支援者が募った基金を資金に，NPO「真野っこ」の設立に踏み切っている．
復旧・復興期の活動にあっては，震災前からのまちづくりに顧問としてかかわってきた民間プランナーの個人的なネットワークが，さらに，真野に関心を寄せてきた専門家の外部からの支援が，最大限活かされている．

被災住民支援の一貫したスタンス
緊急対応，応急復旧，復旧・復興期をつうじて，真野の小地域社会が一貫してとった姿勢は，もっとも弱いところへの救援であった．緊急対応期に市にたいして配布食事数を全住民の人口分要請したのも，自宅にとどまっている高齢者を含めて被災者全員を地域が面倒みるという，問題の絞り込みの表れであった．応急復旧期に第2次避難所建設を計画し，小公園をつぶして地域型仮設住宅を引き込んだのも，借家住まいで被災した高齢者などの被災者は被災地で生活再建をという基本的な考え方からであったし，復旧・復興期の地域のなかに
低家賃災害公営住宅をという要望も，避難所や家族・親戚のところから遠く離れた応急仮設住宅に移らざるをえなかった人たちにターゲットを据えて，恒久的な住宅を地域のなかに確保する戦略なわけで，応急復旧期と同じ方針にのっている．
しかし地域が一枚岩でこの方針をすんなり維持してきたわけでは決してな
く，避難所解消にともなう災害対策本部の解消時に，地元住民ボランティアの212!

地域社会とネットワークの震災対応

間で，活動方針を巡って次節にみるような綱引きがあった．それは，対策本部を解散し地域に残った者の生活再建を先行させるか，地区外に出ざるをえなかった者が帰れる条件整備を先行させるかの議論であった．この"藤を乗り越えて，復興・まちづくり事務所として業務を継続する選択がなされた背景には，基本的にどの住民ボランティアの間にも弱者への目線がしっかりともたれていたことがある．

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地域の不協和音と小地域社会構造の変化

前述の議論，地域に残った者と地区外に出た者とのどちらを優先させるかの議論は，ライフラインの復旧とともに生じ，避難所の解消で決定的になった．
発災当初ライフラインが復旧するまでは，大なり小なり全員が被災者であった．
ところが，ライフラインが復旧すると，被災者でない者が出てきた．被災者と被災者でない者との温度差が，徐々に生まれてきた．やがて避難所が解消されると，応急仮設住宅が遠く離れたところにつくられたことがあって，被災者が地元にいなくなるという事態に直面した．
「応急仮設住宅に移った被災者の世
話は，もはや地域の仕事ではなく，行政の仕事だ」という主張が生じ，問題は残っているはずなのだけれども，被災者が地域のなかにいないので見えないという状況へとますます進んでいく．みなが被災者といういわば「震災ユートピア」の状況が一時的に出現したものの，やがて，「被災コミュニティ」に転化したのである．
この段階から，震災前からの構図のなかでの不協和音が現れた．この不協和音には階層性が反映しており，残った者の復興を唱えるのはどちらかというと中小自営業者に多く，地区外に出ざるをえなかった者の優先を唱えるのは会社員・工場勤務者層に多かったといえる．両者それぞれの主張は，地域の再建を自力再建できる者の主導で構築していくのか，それとも社会的弱者ベースで構築していくのか，将来の地域をどのようなものに展望するかのちがいから生じていた．同じ不協和音の図式は，たとえば1970年代半ばに住民運動で地域のなかに保育所をつくったとき，一部自営業者層は閑静な住宅地区を展望して保育所でなく幼稚園ならいいと主張し，工場勤務者は保育所でなければ意味がない1

震災対応とコミュニティの変容

213と主張したように，階層間のきしみとして震災前から地域のなかにあった．地域のなかの不協和音は，どんなまちを将来構想するのかを反映し，住民間の地域像のちがいがまちづくりのなかで絶えずその根底に流れていたように思う．
真野では地域の住民自治組織が震災に対応したが，住民自治組織に緊急時のタスクの規定があったわけではなく（神戸市が設置していた各町の災害委員のシ，従前の小地域社会の構造がそのまま震災に対応したステムは機能しなかった）わけではなかった．小学校災害対策本部はアドホック（特別の一時的）な集団としてつくられた．震災前から真野の諸地域集団は緩やかな連合をつくるしくみにあったことが，運営委員会方式での災害対策本部を立ちあげやすくしたこともあるが，それ以上に震災復興支援がハードな面だけでなく，被災者の心のケアまでも含めた生活のソフトな面にもわたるトータルな対応を迫られる問題であり，単一組織の枠を超えている性格のものであったことが作用していたと思われる．
3月にまちづくり推進会の事務局のなかに復興部を新設しているが，復興部長は対策本部の責任者が兼任している．彼は後の復興・まちづくり事務所の所長として，ボランティアとして専従で貼りついている．仮にまちづくり推進会事務局内の復興部だけでやっていたとしても，推進会の枠をはみ出るかたちで，復興部はアドホックな性格をもたざるをえなかったろうと思われる．
やがて，この対策本部−復興・まちづくり事務所は，住民間の不協和音をへて，アドホックではなく構造の一部となり，真野の小地域社会構造の再編を引き起こすことになる＊3．真野では，復興後ますます地区人口が高齢化することをにらんで，1996年2月に各町自治会長，各種団体代表で「真野地区ふれあいのまちづくり協議会」が結成され，地域福祉センター運営にむけての勉強会をはじめるとともに，震災前に自治会連合や婦人会の主催で行われてきた学区レベルでの諸地域行事を，「ふれまち協議会」主催に1本化した．現在ふれまち協
議会は，徐々に力をつけてきている．震災前のまちづくり推進会と地域公認の諸団体の緩やかな連合の構造のうえに，復興・まちづくり事務所とふれまち協議会が加わり，まちづくりのソフトな面をカバーするふれまち協議会とハードな面を担当するまちづくり推進会の決定にもとづく活動を，復興・まちづくり事務所がコーディネートし実務を担当する構造ができつつある．

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おわりに

地域社会とネットワークの震災対応

真野地区は，発災後の早い時期に対策本部を立ちあげ，もっとも弱い立場にある地域の高齢者に目線をおいた，徹底した被災者の救援活動を行えるシステムを地域のなかにつくりあげた．これが可能だったのは，長年にわたるまちづくりの運動のなかでつくりあげられたコミュニティが，実体としてあったからにほかならない．真野のまちづくり運動は，ハードな面での住環境整備だけでなく，地域福祉のソフトな活動も含む総合的なまちづくりであったところに特徴がある．そのなかでつくられたコミュニティは，学区レベルでそれぞれ自律性をもつ諸地域団体が緩やかな連合を組み，実行委員会方式で諸行事を行える地域構造のなかで成立し，各住民組織の徹底した運営民主化への努力と居住空間を中心とした地域の共同管理の理念によってもたらされたものであった．
震災時，真野は，住民の自治組織が被災者の救援・復興支援に動いた典型であった．地元災害対策本部のメンバーは従前のまちづくり推進会の役員と同一だったので，一見そこでは，災害対策本部は自治組織の構造の一部であり，従前の地域の構造がそのまま使われたようにとらえがちである．しかし，仔細にみてみると，従前の地域諸集団の構造を基礎に，そのうえに震災対応のための対策本部というアドホックな集団が形成され，このアドホックな集団を媒介に地域構造が再編されてゆくプロセスをとっていることがわかる．しかも真野にあってこの集団は，自力再建できるもの中心主義と再建できないもの優先主義の住民間でのコンフリクトをへて，アドホックではなく，復興・まちづくり事務所として地域の構造の一部になる．こうして震災は，従前のまちづくり推進会と地域の諸団体下にあった地域の構造を，地域の力量の点でもう一段上のレベルに押しあげる契機となっているのである．

〔＊注〕1） 震災前の真野の住民運動とこれを可能にした小地域の構造については，今野 1986，

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震災対応とコミュニティの変容

215

1995aを参照されたい．
2） 本節に要約する小地域社会の対応に関する詳細は，真野地区復興・まちづくり事
務所 1997を参照されたい．
3） 発災時に住民の手で災害対策本部がアドホックにつくられたり，復旧・復興期に新たに「まちづくり協議会」がつくられた地区では，真野に限らず，これらアドホックな集団を媒介に小地域社会の構造の変容が引き起こされていると思われる．従
前の小地域社会構造にかかわってどのような変容パターンがあるのか，類型化の試みが望まれる．

〔参考文献〕
延藤安弘・宮西悠司

1981「内発的まちづくりによる地区再生過程」吉岡健次・崎山耕作編『大都市の衰退と再生』東京大学出版会．
1・17神戸の教訓を伝える会 1996『阪神・淡路大震災被災地神戸の記録』ぎょうせい．
倉田和四生

1995「阪神大震災とコミュニティ活動」『関西学院大学社会学部紀要』73.

倉田和四生

1996「防災福祉コミュニティの構想と展開」『雪』1996年8月号，神戸市消防局．
今野裕昭

1986「都市の住民運動と住民組織」『東北大学教育学部研究年報』34．

今野裕昭 1995a「まちづくりにおける住民主体と行政主導」『宇都宮大学教育学部紀要』45-1．
今野裕昭

1995b「大都市インナーエリアのコミュニティと震災対応」『白鴎大学論集』

10
（1）．
今野裕昭

1997「震災被災者の生活再建とコミュニティ」『宇都宮大学教育学部紀要』47‐1．
阪神復興支援NPO 1995『真野まちづくりと震災からの復興』自治体研究社．
広原盛明

1989「先進的まちづくり運動と町内会」岩崎信彦他編『町内会の研究』御茶の水書房．
真野地区復興・まちづくり事務所 1997『震災の記憶と復興への歩み』NPO真野っこ．
毛利芳蔵

1984「まちづくりと住民」『行政管理』338，東京都職員研修所．
（今野裕昭）