ス ポ ッ ト研 究

ブラジルで進む石油産業の改革
岸本

海外投融資情報財団

憲明

シニアフェローブラジルの石油産業は今、大きな転換期にある。

る。連邦政府が議決権株式の過半数を維持することが低迷する油価、国営石油会社ペトロブラスをめぐる法律で定められている。

汚職スキャンダルと同社の巨額の債務、法的制約など

ブラジルの石油政策を大まかにいえば、1953年の設で停滞していたブラジルの石油セクターにおいて、立以来続いたペトロブラス独占体制が1995年の憲法改2016年に発足したテメル政権の支援とペトロブラス新正、97年の石油法で崩れ、民間企業が石油鉱区の競総裁の指揮のもと、再建に向けての諸改革が進み、し争入札に参加できるようになったことが最初の重要な

ばらく低調だった探鉱・開発の入札ラウンドが2017年転換点。1999年から2008年まで毎年定例的に実施さから再び本格化する見通しとなっている。

れた鉱区のコンセッション公開入札にペトロブラスと1. ペトロブラスのプロフィールとブラジルの石油政策それ以外の石油会社は全く同等の立場で参加していた。しかし、ペトロブラスの独占廃止に反対していた左派の労働者党（PT）は2003年、政権に就くと同時に部分的にではあるが“独占”を復活させ、2006年にプペトロブラスはラテンアメリカ最大の事業会社であレソルト層で巨大油田が発見されると、その開発体制る。ブラジルの探鉱・生産部門でも精製部門でも独占研究のためコンセッション入札を一時中断、2010年に的地位を有し、そのほかにガス・電力事業、石油製品成立した開発法ではプレソルトの新規鉱区に関してはの輸入・販売事業など（すなわち上流から下流までの国営企業たるペトロブラス１社に特権的地位を与え、すべて）を手がける。石油採掘量は200万bpdを超え、民間の手から隔離して競争を排除するような政策転換

ほかの国際石油資本と比較しても遜色ない水準を誇を行った。

図１

プレソルトとは、ブラジル南東部リブラジルのプレソルトのイメージ

オ、サンパウロ沖合いの海底深くに位置する厚さ約２kmの硬い岩塩層の下沿岸から約250kmに広がる油田であり、岩塩層の堆積よ
図２

ブラジルの主要鉱区図

り前に堆積した油層の意味でpre-salt（葡語ではpre-sal）と呼ぶ。岩塩層の水深約2km上にある油層はポストソルト（図１）。

海底から約 ３〜４

2. ペトロブラスの業績悪化への軌跡

ポストソルト岩塩層
厚さ約２kmブラジルの石油セクターをめぐる環境は、2003年のPT政権の誕生と06年

kmのプレソルトの発見を契機として大きく変容した。ルラ元大統領（2003 ～プレソルト10年）は、プレソルトをてことして一
出所：ペトロブラス

42

2017.5※実線で囲った区域が2010年法で定められたプレソルト
エリア

気に国内産業の活性化、社会問題の解決を図らんと、ペトロブラスを産業【スポット研究】ブラジルで進む石油産業の改革

政策、経済政策、地域開発などのツールとして使う意

ロブラスが負担し、同社の業績悪化の大きな要因と向を明らかにし、実際、経営への政府関与が強まった。

なった。国際価格と国内価格のギャップによる推定損失は2011～14年の間に500億ドルにものぼる。ペトロ(1) 国家関与の強化

ブラスの財務問題の根幹には燃料価格政策があるといわれるほど同社の財務に及ぼした影響は大きい。民間

第一に、2010年の「プレソルト開発法」は、従来のコンセッション方式をproduction sharing（PS）契約に改め、この方式を適用する「プレソルトエリア」を設定（図２）、そのエリア内のすべての新規鉱区にが精製部門に参入せずペトロブラス独占が続いているのもこの価格政策に一因がある。

(2) 急激に積みあがった債務おいてペトロブラスが①オペレーターを務め、かつ②権益の30％以上を必ず保有することを義務づけた。

ペトロブラスが身動きがとれなくなった理由のひと

オペレーターの地位は、これまで外資とともに操業つに、プレソルト発見以降急激に積み上がった債務がして深海油田の開発能力を高めてきたペトロブラスにある。同社の総債務は2016年末で1,184億ドル（ピー独占させることとした（すなわち、外資はペトロブラクは14年の1,300億ドル）。世界の石油会社の中で突出スをオペレーターとするコンソーシアムの一部としてして大きい。

のみ参入できる）。

ここまで債務が膨らんだ背景としては、①ブラジル

資源開発を産業振興と連携させる手法はローカルコの大規模油田が大水深地帯にあり、技術的難易度の高ンテンツ規制（LCR）にも明確にみてとれる。LCRのさからどうしても開発コストがかさむため、巨額の先強化は当初、一定の新規雇用と国内企業の参入増大を行投資が必要となること、②PT政権の政治的思惑がもたらしたが、ブラジル国内製造業の供給能力を石油優先するかたちで経済的合理性の薄い製油所建設を産業の需要の伸びが上回っていたため、かえってブラ

図４

ジル石油産業の競争力を損ない、石油産業を停滞させ

ペ ト ロ ブ ラ ス と 他 の 石 油 会 社 の 債 務 指 標 (NetDebt/EBITDA 比率の比較 )たとの議論もある。次第に遅延とコストオーバーランにつながっていく。
第二に、石油製品価格設定における政府の過剰な経営干渉があげられる。
ブラジルでは国内需要の急増および製油所の精製能力不足から石油製品輸入を継続しているが、ルセフ大統領の時代（2011～14年）にはインフレ抑制策の一環として、国内販売価格は国際価格を20 ～ 25％下回る水準に設定されていた。逆ザヤは輸入販売するペト
図３

ペトロブラスの Net Debt/EBITDA 比率の推移
5.30.42006
出所：ペトロブラス

2015

注：縦軸はNet Debt/EBITDA比（2015年）、横軸は営業活動によるCF（2015年、10億ドル）、円のサイズは時価総額を表す（単位：10億ドル）。
メジャーのNet Debt/EBITDA比は高くても2.0倍までなのに対してペトロブラスは５倍と突出している。営業CFはほかと比べて遜色ない。
ペトロブラスの時価総額はピークの2008年には3,000億ドルを超えたことがある。
出所：Financial Times, 2016.10.14

2017.543

遂行させられたこと、③上述の国際価格 ‐ 国内価格動する。新総裁はかつてカルドーゾ大統領（ブラジルの逆ザヤを負担させられたこと、④ローカルコンテン

社会民主党：PSDB）のもとで鉱山エネルギー相、ペツ規制で割高な資機材調達を余儀なくされたことなど

トロブラス経営審議会議長としてペトロブラスの独占があげられる。

廃止、石油セクターの開放など90年代後半の歴史的な以上の事情が重なって同社は2008年から14年まで７年連続マイナスのフリーキャッシュフロー（FCF）を計上、外部資金調達の増大につながった。純債務/改革に携わった経歴を持つ。

(1) ペトロブラス自身の改革努力

EBITDA比率は、2006年に0.4倍、2011年に1.5倍だったものが2013年には3.5倍に急上昇、許容範囲とされパレンテ総裁はペトロブラス再建の前提として、債る2.5倍を大きく上回った。15年には5.3倍（図３）。こ

務の削減を最優先事項に掲げ、債務返済に必要なの比率は世界の石油会社と比べて格段に高い（図４）。

FCFを増やすことおよび事業をスリム化して利益率の(3) 汚職スキャンダル事件の内容をひと言で要約すれば、ペトロブラス幹高い企業に生まれ変わることを目標に本業である大水深油田の開発に経営資源を集中することを明言した。
●新 5カ年計画（BMP2017～ 2021）

部が同社との契約を希望する企業と共謀し、長年にわ

５ カ 年 計 画（Business & Management Plan:たって水増し契約を繰り返して巨額の裏金をつくり、BMP）は毎年１年ずつ対象期間をずらして発表してその一部が大統領所属のPTや連立与党などの政治家きたが、2016年は６月に総裁交代などもあったため、に違法に渡ったとされる事件であるが、2014年、同社

BMP 2016 ～ 2020の 発 表 を 見 送 り、BMP 2017 ～の業績が下降線を描き始めていたところに突然、ダメ2021を時期を早めて開始年前年の16年９月に発表す押し的に浮上してきた。

ることとなった。

捜査が始まって、ペトロブラスの株価は急落、2014前期計画（BMP 2015 ～ 2019）は、2015年６月の年は23年振りの赤字決算となり、信用格付けも15年に発表の後、10月と16年１月の二度にわたって下方修正

Moody’s、S&P双方から「投機的」に格下げされてされ、発表時に1,303億ドルとされた５年間の総投資国際金融市場へのアクセスを喪失、さらに外国投資家額は最終的には984億ドルとなったが、今期計画はそから巨額の損失補てんを求めて数多の訴訟が起こされこからさらに25％削減し、総投資額を741億ドルとしるなど甚大なダメージを受けた。さらに大手建設会社た。741億ドルのうち、上流の探鉱・生産開発（E&P）

をはじめ汚職にかかわった多数の取引企業が軒並み、に606億ドル（82％）を投入する。総投資額は2007 ～公共入札への参加を禁止され、破産申請に至った企業

2011以降、E&P部門への投資は2008 ～2012以降最低もある。経済への影響も大きく、2015年のGDP成長率の水準となった。

▲3.8％のうち2.0％ポイントはペトロブラス・スキャン

2016年の国内石油生産実績（原油214.4万bpd）にダルの波及効果という、某コンサルタント会社の試算

対して2017年の生産目標は207万bpdと抑制したものもある。ブラジルにおけるペトロブラスのウエートのとなっているが、2020年は前期計画の2020年目標270大きさを示すもので同社の改革の規模・方向はマクロ万bpdを維持。最終年（2021年）は277万bpd。

経済にも多大な影響を及ぼす。

プレソルト発見後、とくにルセフ政権になってから捜査の手は政界中枢にも及び、多数の政治家が逮

毎年過大な生産目標を設定させられ、年を追うごとに捕された。発覚から３年経った今も収束の見通しは目標と実績の乖離は広がり、これまで目標を達成した立っていない。

ことは一度もない。BMP 2015～2019、BMP 2017～

3. 石油産業の改革と鉱区入札の再開

かいり2021からようやく、より現実的な目標数値に引き戻された。
５年間の資金計画をみると、資産売却によるキャッ汚職スキャンダルで信用を失墜したペトロブラスのシュ（190億ドル）に営業活動によるCF（1,580億ドル）再生に向けて経営の基本路線は2015年に明らかに変をもって５年間の投資（741億ドル）、債務返済（730化したが、本格的な改革は2016年６月にテメル暫定億ドル）および金融費用（320億ドル）を賄う予定で、大統領が任命したペドロ・パレンテ新総裁のもとで始期間中、ネットの債務増は必要ないとしている。

44

2017.5

【スポット研究】ブラジルで進む石油産業の改革●債務の圧縮 － 資産売却とパートナーシップ

善した。FCFも16年第４四半期まで７四半期連続で債務圧縮に必要なFCFを増やすためには、投資活プラスを計上、７年連続のマイナスから15年はプラス動によるCFのマイナスを小さくすることであり、その（159億レアル）に転じ、16年は416億レアルと前年比2.6

手段として①投資支出の削減（新５カ年計画）、②コ倍に増加した。

スト削減（人件費など）、③資産売却の継続および④

純債務は15年の3,921億レアルから16年に3,141億レ外国石油会社とのパートナーシップの積極的推進を掲

アルと780億レアル（19.9％）の削減を果たした。純債

げている。

務/EBITDA比率は、18年に2.5倍まで落とすことを目2017 ～18年は、210億ドルの資産売却目標を掲げており、バイオ燃料生産、LPG供給、肥料生産、石油化標に掲げているが、15年の5.3から16年は3.5とかなり早いスピードで改善している。

学部門等の事業の縮小・撤退が想定される。今期は初めて製油所も売却対象に入ってくると総裁は述べてい●燃料価格政策の変更（2016 年10月）

る。2006年に市場価格をはるかに上回る不当な高値で2011年以降14年までの資源高の時期、政府の政策買収したとして連邦会計検査院で捜査対象にされた米目的に合わせて輸入価格よりはるかに低い価格で燃料テキサス州のパサデナ製油所も売却の意向。の国内販売を強いられ、その逆ザヤを負担させられて2015 ～ 16年の目標
2017 ～ 18年の目標

当初目標
151億ドル
当初目標
195億ドル

実績136億ドル（15億ドルの未達）
未達分15億ドルを上乗せした210億ドルが新目標

きたことは既述のとおりであるが、パレンテ総裁は就任に当たって燃料価格設定への政府干渉の排除を大統領に約束させたといわれる。
国内販売価格の決定権を確保したペトロブラスは
2016年10月14日、新しい燃料価格政策を発表、そのパートナーシップは、リスク分散、技術交流、コー一環として同時にガソリン3.2％、ディーゼル2.7％の引ポレートガバナンスの強化などの意義を有する。うまき下げを発表した（2015年９月以来１年振りの改定）。

くいけば見返りとして鉱区権益の譲渡なども含まれる

その後、毎月小幅の調整が続いている。

（権益のファームアウトによりペトロブラスの投資支出

新しい政策では、Import Parity Price（IPP：輸削減を可能にする）。パートナーシップそのものは目新送コスト・関税を含む）をメルクマールとしてそれにしいことではないが、JOGMEC（石油天然ガス・金為替リスクや租税などをカバーするマージンを乗せた属鉱物資源機構）によれば、BMPの中で明示的に触水準を国内卸価格とし、少なくとも月１回見直して必れられたのは今回が初めてとのこと。

要に応じて調整するというもの。国内販売価格が常に外資がブラジルで鉱区権益を取得する道は、「政府が行う公開入札への参加」および「ペトロブラスとの輸入価格を上回る体系を確保したことは同社の財務健全化に資する。

パートナーシップによるファームイン」の二通りあり、ペトロブラスは債務削減の一環として、同社の独占

すでにノルウェーSTATOIL、仏TOTAL、ポルトガ状態にある精製分野においても外資のパートナーを探ルGALPなどがペトロブラスと開発協力のMOUを結しており、このたびの改革は民間セクターの参加しやび、また同社所有の鉱区権益取得などのかたちで参すい経営環境を整える狙いもある。パレンテ総裁は今入、事業拡大の機会を探っている。報道によれば、ブ後インフレ対策などマクロ経済政策のツールとしてのラジルに大きなプレゼンスを持たない唯一のメジャー考慮は行わない旨、明言している。といわれるExxon Mobilもブラジル側の政策変更を受にらけてファームインと公開入札の両方を睨んで、ブラジ(2)政府による制度改革（Regulatory reform）

ル大水深油田へのアクセスを得るべくブラジルとの対話に動き出した。

●プレソルト開発法の改正（2016年11月）
プレソルト開発法の規定では、ペトロブラスが財● 2016 年度の財務状況

務・人材・技術などの理由で入札参加が叶わない場

2017年３月に2016年の第４四半期および通年の決合、プレソルトの入札は行いようがなく、プレソルト算を発表した。2014年から３期連続の赤字決算となっ開発が停滞することを意味する。2015年３月、当時野たが、第４四半期には黒字に転換し、通年の純損益は党 で あったブ ラジ ル 社 会 民 主 党（PSDB）のJose

前年の▲348億レアルから▲148億レアルへ大幅に改Serra上院議員が改正法案を提出し、同案をベースに2017.545

表１する（表１）、②従来の比率を半分程度に引き下げる、

新しいローカルコンテンツ規制
第13次入札ラウンド（2015年10月）

新ルール

70％
7％

50％
50％

37％
55％

18％
25％

55％

40％

55％

25％

陸上
探鉱
開発
沖合
探鉱
坑井掘削
原油回収・輸送システム
生産設備③国内調達比率を満たせない企業への罰金も上限・下限ともに緩和する、④新しい比率を充足する限り比率の高低は応札者の評価基準としては考慮しない、などとなっている。
●ユニタイゼーションの規則制定（2016年12月）
PS契約締結鉱区とコンセッション契約締結鉱区のユニタイゼーション（unitization）に関する規則が12月

出所：各種報道より作成に定められた。ユニタイゼーションとは、ひとつの油田その後１年半かかって2016年11月にその改正法案がが複数の鉱区にまたがっている場合に、その開発の合可決された。

理性・経済性を保つため、関係する複数の鉱業権者がナショナリスティックかつ非現実的として批判の強互いにその権益の全部または一部を持ち寄ってひとつかった「すべての鉱区で単独オペレーターかつ最低の操業単位として共通の開発・生産計画のもとに操業30％の権益取得」の義務は廃止された。代わって、ペすることをいう（JOGMEC用語辞典）。ユニタイゼー

トロブラスは国家エネルギー政策審議会（CNPE）のションの明確なルールの欠如も開発の遅れをもたらす通知を受けて30日以内に、入札対象鉱区の探鉱・開発要因とされていた。第２次プレソルト入札ラウンドでに参 加するか 否かを選 択 する権 利（right of first

公開される予定の４鉱区（表２）はすでに油田が発見refusal）を付与された。権利行使の意思表明を行えばされコンセッション契約を締結済みの鉱区の周辺鉱区

当該鉱区の落札グループに30％以上のシェアで参加でであり、ユニタイゼーションの対象となる。ローカルコ

きる（30％未満のシェアであれば意思表明なしでも参ンテンツは、一緒に開発を行う隣接のコンセッション契加は可能）。資金的に余裕があればすべての新規鉱区約締結鉱区と同じ内容とすることとなっているためこのへ参入「可能」であるが参入「義務」からは解放された。

第２次ラウンドには上記の新しいLCRは適用されない。

同社が参加しないプレソルト鉱区においては外資もオペレーターになることが可能となった。すでに主要石油会(3)ライセンスラウンドの再開

社がペトロブラスと接触を開始したと報じられている。
1999年（第１次）から2008年（第10次）までは毎年●ローカルコンテンツ規制（LCR）の緩和（2017年2月）

１回の探鉱ライセンスラウンドを定例的に行っていた

1995年のコンセッション法で民間参入が認められ、が、プレソルト発見を受けて2009～12年はすべての入1999年に行われた第１次ライセンスラウンドからLCR

札は中断され、13年に第11次と第12次を、15年に第13は導入され、2003年（第５次）からは明示的に一定次を実施した。PS契約ベースのプレソルト新規鉱区ものLC比率が入札条件として要求されるようになった。

13年10月のLIBRA鉱区が2010年プレソルト開発法の2017年２月22日、鉱山エネルギー省はLCR軽減案もとで行われた唯一の入札であり、この数年、鉱区のを発表した（CNPEの承認を経て正式の規則となる）。

入札は低調であったが、規制枠組みの大幅な改正を踏内容は、①かつて規制対象が70アイテムにものぼりそまえて2017年以降、ライセンスラウンドが活発化する

れぞれに比率が異なるなど複雑を極めたルールを沖合見込みで、2017年は以下が予定されている（表２）注１。

に関していえば最大４つのmacro segmentsに簡素化

2018年、2019年も成熟油田、探鉱入札ラウンド（コ表２2017 年のライセンスラウンドの予定

第４次成熟油田入札ラウンド 5月11日実施。陸上油田９ 鉱区。
（コンセッション契約）
生産規模は小さく、国内中小石油会社の参加を期待。LCRの適用なし。
第14次入札ラウンド（コンセッション契約）

9月27日実施。新LCR適用。
陸上・沖合（プレソルトエリア外）の290鉱区の探鉱プロジェクト。

第２次プレソルト入札（PS契約）

10月27日実施。法定プレソルトエリア内の ４ 鉱区。変更前のLCR適用。
対象 ４ 鉱区は、Tartaruga Verde、Gato do Mato、Carcará、Sapinhoá（図 ２ の １～４）

第３次プレソルト入札（PS契約）

10月27日実施。法定プレソルトエリア内の ３ 鉱区（Peroba、Pau Brasil、Alto de Cabo Frio）。
新LCR適用。

出所：ANP46

2017.5

【スポット研究】ブラジルで進む石油産業の改革

ンセッション契約）、プレソルト新規鉱区（PS契約）

る環境・再生可能天然資源院（IBAMA）の意思決を１件ずつ入札実施するとの計画がすでに公表されて定にタイムラインを設ける方向で議論を行っている。

いる（成熟油田の第５次・第６次、探鉱入札の第15・メキシコが2013年、憲法を改正し、70数年続いた石次・16次、プレソルトの第４次・第５次）。複数年の油セクターの国家独占を解消、民間・外資に参入の入札カレンダーを公表するのはプレソルト発見以降初道を開いた。今後外資導入に向けた競争が厳しさをめてのことである。外国企業に対してできるだけ前広増すことは必定である。に周知するため、政府はさらに５年先、10年先までの・PT政権の施策を覆す新しい政策や枠組みが次々と導入されつつあるという意味で、冒頭に述べたよう入札スケジュールを作成中とのことである。
国家石油庁（ANP）は、３年間（2017 ～19年）計に今は大きな転換期にあるが、投資家の信頼を得る10回の入札の対象鉱区で830億ドルの投資、2027年まためには新しいルールの導入以上にそれが長期にわでに200万bpdの生産増を見込んでいる。

たって安定的に継続することが何よりも肝要であり、

注１：5月11日、成熟油田の入札が実施された。落札者がup-frontで支払う
サイニングボーナスは平均2,000％のプレミアムがついて250万ドルとなった。また、ANPは落札された成熟油田での投資は29億ドルにのぼると予測している。

現テメル政権だけで完結するものではない。プレソ
ルト開発法の改正をはじめとする石油産業の一連の改 革は、2016年12月の憲 法 改 正による連 邦 歳出キャップと並んで、ビジネス志向・市場志向を掲げるテメル政権の画期的な政策成果と評価できよう。

終わりに

しかし一方で、ペトロブラスの資産売却に対する労(1) 2016年初には政府がペトロブラスをbailoutする可反発、さらに現在進めている年金改革に対する労働能性が囁かれた時期もあったが、何とかその状態は抜者の反発も根強く、テメル政権の支持率の低さも相け出し、債務レベルは依然として高いものの着実に改まって2018年10月の大統領選挙は予断を許さない。

善に向かっている。石油セクター全体としても、開発次期政権での政策の継続性に関しては不確実要素

法改正前と異なり、ペトロブラスの財務状況・経営状が少なくない。政治動向は充分に注視していく必要況にかかわりなく外資の参入によって探鉱・開発が進があろう。

組からの反発、LCR緩和に対する国内産業界からのささやめられる体制ができ上がりつつある。開発が進めば付随してオフショア船舶、港湾その他の輸送インフラへ(3) 1990年代の改革がペトロブラスの独占廃止というの需要も増えていくと思われる。

点で画期的であったもののE&P部門中心だったのに対し、今回は下流を含めたすべての分野において民間へ(2) もちろん、ここまでの改革で石油セクターのリスクの開放を志向しており、90年代とは異なる意味で極めや課題がすべてクリアされたわけではない。て大きな変革が進んでいるといえる。奇しくもパレン・外国債権者から起こされている訴訟の落ち着き先がテ総裁は両方の大改革の当事者となる。

くまだ見えていない。ペトロブラスは自らを「業者とプレソルト油田は坑井掘削の所要日数が格段に短縮政治家の共謀の被害者」と主張しているが、帰趨にされ、北海やメキシコ湾に比して１抗当たりの生産量よっては同社の財務に甚大な影響を及ぼす。

も多く、低リスクで生産性の高い良質な資産と評価さき すう・油田開発に関しては、2020年に期限到来する探鉱・れている。制度の枠組みが整うにつれて、周辺サービ

開発用資機材輸入に関する税控除（REPETRO）

ス業も含め、内外の企業にとって大きな事業機会が創の更新問題（鉱山エネルギー相は20年の延長を検討出される可能性がある。今後、上流も下流も多様なプ中としている）やすでに契約締結済み鉱区のLCR比レーヤーが参入してくることが予想され、ペトロブラ率をどうするのか、といった課題が残っている。

スの参加しない、外資のみによって開発されるプレソ・未処理のままたまっている環境ライセンスが投資障

ルト鉱区も出てくるであろうし、民間の運営する製油害になっている。2013年のラウンドの落札事業で４所も現れるかもしれない。改革が政府の意図どおりに年経った今も環境ライセンスがおりていない例があ進めば、ペトロブラス設立（1953年）以来半世紀以上る。ブラジルでは環境ライセンスに多大なコストと時続いた「ブラジルの石油産業＝ペトロブラス」の構図間を要することがプロジェクト遅延の大きな理由には５年後には崩れているかもしれない。

なっており、連邦議会は、環境ライセンスを担当す（2017年５月15日記）
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