研究報告

これからの「外国人の防災」― URC 都市セミナーを振り返って ―菊澤育代

KIKUSAWA Ikuyo（公財）福岡アジア都市研究所

研究主査■要旨：2020年９月、福岡アジア都市研究所（URC）では、2019年度のURC総合研究報告書「外国人と防災」をテーマにしたセミナーを開催した。セミナーでは、URCの研究報告を行うとともに、講師としてダイバーシティ研究所の田村太郎氏をお迎えし、コロナ禍における新たな気づきや、より一層重要となる外国人の防災についての議論を深めた。本稿では、（1）地域の条件・リスクの把握、（2）災害・防災情報の整理、（3）多言語化、（4）外国人の位置づけ、の４つの要素を取り上げ、セミナーでの議論を整理するとともに新たな視点を加えることで、これからの外国人の防災のあり方を模索した。
■キーワード：防災、外国人、多文化共生、多言語化
１．はじめに外国人の防災について議論を行った 2）。セミナー

福岡アジア都市研究所（以降 URC）では、2020

は、当日 80 名を超える参加者があり、質問も多く

年３月、機関の総合研究報告書として、「外国人の寄せられた。１時間 15 分という短い時間ながらも、防災～みんなが助かる社会の構築に向けて～」を上

URC からの報告、田村氏の講演、筆者から田村氏

1）梓した 。年々高まる災害への不安と福岡市への外へのインタビュー形式での対談および質疑応答の３

国人来訪者および居住者の増加に応える形で調査研部構成で多様な議論を交わした。それぞれのセッ究が進められ、いよいよ出版という時期に、新型コションから示唆に富んだ指摘が得られたことから、ロナウイルスが発生し、瞬く間にパンデミックへと議論を振り返り、整理するとともに、新たな視点を発展した。いまだ、国際的な移動は大幅に制限され、加えることで、自然災害のみならず、パンデミック

福岡空港・博多港への入国者数は前年同月比 99.9％

下での外国人の防災ならびに都市のレジリエンスに減（2020 年７月時点）となるなど、街なかに外国有益な示唆が掲出できると考えた。そこで、今後の人来訪者を見ない日が続いている。

外国人の防災に関する取り組みの一助となることを

調査研究時と現在とでは、世界の情勢が大きく異期待して、セミナーの成果の整理を試みた。

なることは誰の目に見ても明らかであるが、本研究のテーマは、陳腐化するどころか、感染症やパンデ

２．地域固有の条件・リスクを把握するミックという新たな状況を加味した考察への展開

外国人の防災を考える際、まず、当該地域におけと、都市のレジリエンス構築に向けた検討に向け、る外国人の滞在性の高いエリア（居住地・昼間の滞ますます重要性を増す。

在場所）、発災時の避難行動、移動ルート等を想定

こうした中、2020 年９月 25 日、URC 恒例の都した上で事前の対策を講じることが求められる。

市セミナー（以降、セミナー）をオンラインにて開福岡市住民基本台帳を基に、市内外国人居住者の催し、上記研究成果の報告ならびに、一般財団法

居住分布を可視化すると、東区から中央区を通り南人ダイバーシティ研究所の田村太郎氏をお招きし、区へと続く「く」の字型の集住ベルトが現れる（図都市政策研究第 22 号（2021 年２月）

511-A）（1）。なかでも、来日年数の浅い外国人は、特固断層が市内を縦断し、地震が起こった場合、特にに都心部近辺に滞在する傾向が認められることや、断層帯の東側に強い揺れが予想される（図 1-C）（2）。

南区においては、近年増加傾向にあるベトナム籍・最も揺れが強いと予想されるエリアは、都心部の、ネパール籍の住民が外国人住民の半数を占めるな外国人居住者ならびに街なかを訪れる外国人来訪者（1）

ど、地域的な集住特性も認められる。

が多く滞在するエリアと広く重なりを見せる。また、

また、市内居住者の４割を占める留学生の昼間の都心部を含む都市部は、災害時に特有の脆弱性を持滞在場所として、留学生を抱える学校の位置をプつことが指摘される。中高層の建物においては高層ロットし、さらに市民全体の昼間の人口分布を重ね部の揺れが増幅すること、エレベーター内への閉じ合わせると、博多・天神という福岡の都心部を中心込め（3）、停電時の水の供給困難、近所付き合いの（1）とした「く」の字がますます濃さを増す（図 1-B）。

少なさから来る共助の不足などが挙げられる（4,5）。

この「く」の字のエリアは、外国人が昼夜を問わず密に滞在するエリアと考えられる。
福岡は、2005 年の西方沖地震の震源となった警

図1

52以上のことから、福岡市における外国人の災害時のリスクを整理すると、（1）都市部の災害に対する一般的な脆弱性、（2）市内中心部の外国人の集住性・

福岡市の外国人の滞在場所と警固断層による揺れの影響の強い地域の位置関係

これからの「外国人の防災」

滞在性、（3）警固断層を震源とする地震が発生した

ク情報は、外国人の予備知識の異なりをカバーする

場合の強い揺れの３つの要素がオーバーラップするための「備えとして整理・発信しておける情報」でことがわかる（図 1-D）。さらに、北海道胆振東部あり、フロー情報は、「発災時に収集・整理する情報」

地震の際に、札幌市内や新千歳空港に外国人観光客である（6）。例えば、震度６がどれほどの地震なのが押し寄せたことや、東日本大震災時の仙台市立三かという知識がない状況で、震度６を多言語化して条中学校や大阪北部地震の際の箕面市立豊川南小学も、その深刻さや対処の方法が伝わらない。ストッ校など、特定の避難所に外国人が集中して避難した

ク情報とフロー情報がセットになってようやく情報ことなどの報告があり、福岡市内においても、外国に意味を持たせられるようになる（7）。以上の通り、人間のコミュニケーションによって平常時に把握さ災害に関する情報を「共通」「個別」「ストック」「フれる人数以上の外国人が特定の箇所に集中することロー」の４つの象限で整理し、より効率的かつ効果も想定される。

的な情報提供に備えることが求められる（表１）。

このように、単に、人口当たりの外国人数や平時の人口のみから判断するのではなく、昼夜間の滞在

表1

災害・防災に関する情報の分類

場所や避難時の傾向を踏まえた誘導策や情報伝達を事前に整えておくことが肝要となる。
３．災害・防災情報を整理する
災害時には膨大な情報が行き交うことから、事前の情報整理によって、発災時の情報処理および伝達を円滑に促すことが重要である。
災害に関する情報は、大多数に共通する「共通情報」と、個々人の所在や周辺状況、条件によって異なる「個別情報」に分類される。前者は、避難・安加えて、災害時の外国人の課題は段階的に変化す全確保のための一般的な行動や震度・台風の進路なる（7）。そうした変化に配慮することでタイムリー

どの災害情報など、テレビや政府のポータルサイトな対応が可能になる。発災直後に見られるのが、経で入手できる情報を指す。後者は、所在地近辺の交験のない災害に直面した不安感、次に、一時的な生通機関の運行状況や避難場所など、よりローカルな活困難に対応するための特別給付金のような支援策情報となる。

へのアクセス困難、その後に来るのが、失職や在留自治体や地域の避難所など、ローカルな情報を発資格の失効などによる長期的な生活困窮である（7）。

信する主体の負荷を軽減し、かつ、個別のニーズに段階的に変化する課題に対応するための情報整理と応じた情報提供を進めるためには、情報を「共通」いう視点も重要となる。と「個別」に整理し、「共通情報」については、信こうした情報の特性を踏まえ、いつ（発災前・後（時頼できるメディアや政府の情報への誘導に努め、「個間経過別））、誰が（政府、自治体、メディア、学校、別情報」の多言語化ならびに多面的な発信に注力す民間事業者など）、どの情報（共通・個別、ストック・（1）ることで、円滑な情報伝達が期待される。その際、フロー）を、どのように（言語、伝達メディア）発２で論じたように、地域の特性を事前に把握してお信するのかを整理し共有しておくことが、意味のあくことで、多言語化する際の言語の選択や情報伝達る情報の発信につながると考えられる。

ルートを確保しておくことが可能になる。
また、「共通」「個別」とは異なる軸として、「ストック情報」と「フロー情報」の整理が必要となる。ストッ４．多言語化を再考する
福岡市内の外国人居住者の言語能力は、総体的に都市政策研究第 22 号（2021 年２月）

53

英語よりも日本語の能力が高いことがアンケート結の地域防災計画において、外国人は要配慮者と位置果で明らかとなっている。また、ベトナム・ネパー付けられ、国の災害対策基本法においても、要配慮

ル籍の住民は、日本語を「読む」よりも「聞く」こ者や避難行動要支援者と位置付けられる。との方が得意であることや、「読む」情報としては、一方で、外国人の「支援者」としての位置づけに日本語よりも英語が好ましいということ、漢字が読も目が向き始めている。言語的な制約という側面でめない層が一定数存在することも同アンケートで分見ると支援を必要としつつも、体力的な側面や情報（8）。こうした、国籍別の理解度や、「聞く」技術への精通度、多文化理解など、多方面で災害時「読む」などの言語能力別の習熟度が異なることにに必要となる能力を有することも指摘できる。福岡

留意したうえで適切な多言語化を選択することが求

市の外国人の平均年齢は 31.0 歳、福岡市全体の平められる。

均年齢は 44.2 歳と、実に 10 歳以上の差がある（9,10）。

かっている

セミナーにおいて田村氏は、多言語化について、高齢化の進む過疎地域で、若い外国人実習生が、土「多言語化は進んできているが、直接的で双方向性砂の除去などの水害被害後の復旧活動で活躍したとのあるコミュニケーションが減少しているのではな

いう報告もある（7）。インターネットや SNS を用いいか」（7） と現状の災害対応に危惧を示した。多言た情報収集・発信に長けており（11）、複数言語に堪語化は、日本語の情報を多言語に翻訳すれば終わり能であることも少なくない（12）。こうした外国人は、というものではなく、その本来の目的は、災害時の日本語が得意でない他の外国人に翻訳した情報を伝リスクを減らし安心感を与えるところにある。田村達する役割も期待される（13,14）。多文化理解の側面

氏によれば、多言語化は、単に「翻訳」だけではなで言えば、母国と日本の二か国での生活経験がある（7）。

こと、日本での生活においてマイノリティとしての例えば、ベトナム語で「避難所」と書かれていれば、経験を持つことなどから、多様性に対する理解が深

もちろん、そこが避難所であるという意味がベトナいことも考えられる。

く、「承認」や「アナウンス」の役割を持つというム語を理解する人に伝わるという効用がある。しかまた、すでに外国人が災害時の支援者側に位置づし、それと同時に、ベトナム国籍の人も受け入れてけられている現状にも目を向ける必要がある。福岡いるという安心感を与える「承認」効果が得られ、市では、コンビニエンスストアやファミリーレスト

日本人に対しても、そこに外国人がいるということラン、ガソリンスタンドなどを「災害時帰宅支援スを認識させる「アナウンス」の作用が働くことが指テーション」に指定する動きが進んでいる。こうし

（7）

摘される。

た施設では、多くの外国人が働いており、被災者の多言語化を考えるうえで、「やさしい日本語」の帰宅支援を行うことになる。また、福祉施設は、発活用が近年進んできており、外国籍の住民だけでな災時、福祉避難所に指定されることが多く、外国人く子どもにも理解されやすいという効果が期待され介護職員が広がる現状、災害時に支援側に立つことる。その一方で、田村氏が指摘するように、「翻訳」が予想される（15）。しかし、関連施設で働く当事者にとどまらない多言語化の意味をもう一度考え、言が災害時の役割を認識していないケースもあり（7）、語や掲示のあり方を検討する必要があろう。施設の外国人の災害時支援者としての位置づけの明文化

利用者や地域の外国人居住者の特性やニーズを平時や、支援者としての研修や訓練が今後必要となる。

から把握し、心の通った多言語化を目指したい。

すでに、外国人防災リーダーなどの名称で、災害時の外国人対応を担う人材の育成も進んでいる。た５．外国人の位置づけを正しく理解する

だし、リーダーという言葉が重い責任を感じさせる

外国人は、日本語の理解が十分でない場合や、地可能性や、支援者となることが強要されるような理域や環境に不慣れであることなどを考慮して、災害解が進むことは好ましくない。筆者が行った福岡市時に支援を必要とする人として捉えられる。福岡市

内外国人へのヒアリングでも、支援者側に立つこと

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これからの「外国人の防災」

への不安が聞かれた（16）。日本語に不慣れで経験の感を取り除き、できるだけ早く元の生活を取り戻すない災害に直面した際に、特定の人に重荷を負わせことである。

るのではなく、個々の能力・状況に応じ、共助の理解を高めることが重要となる。

そのためには、災害発生時だけでなく平時から、外国人とともに防災への取り組みを進める必要がある。この「外国人とともに」という視点が、セミナー

６．さいごに：ともに考え、ともに取り組む

では特に強調された。外国人のニーズや不安に感じ

ここまで、外国人の防災力を高める手がかりとしる状況、個々の制約は当人でないとわからない。市て、（1）地域の条件・リスクの把握、（2）災害・防内に住む・訪れる外国人がどのような支援を必要と災情報の整理、（3）多言語化、（4）外国人の位置づしているのか、どのように災害対策や地域の災害リけ、の４つの要因について検討を進めてきた。地域スクを把握しているのか、あるいは日本人が外国人の条件・リスクの把握では、地域別の外国人の滞在の困りごとや文化・習慣をどれぐらい理解している特性や避難時の行動をあらかじめ想定すること、特のかということは、互いに意見を交わしあうことでに福岡市では地震発生時に複数のリスクが重なるこ初めて明らかとなる。とを理解した上で対策を講じることの重要性を指摘

例えば、発災時に外国人が集団で屋外退避していした。災害・防災情報の整理においては、誰がどのることに対して警察への通報が相次いだり、救援物情報を、収集・整理・多言語化・発信するのか、そ資を袋に詰めて持ち帰ろうとする外国人と日本人のの優先度を見極めることが重要となり、その際、「共間でトラブルが発生したりということは珍しくな通」と「個別」に分けて考えることが有効である。

いという（17）。こうしたトラブルが見られる一方で、また、事前に知っておくべき情報（ストック情報）

地域の防災訓練において、技能実習生や留学生がてと発災後に発信する情報（フロー情報）は、両方がきぱきと段ボールベッドを組み立てる姿は、高齢の合わさって初めて意味を持つということも忘れては地域役員の目に非常に頼もしく映る（7）。

ならない。災害・防災情報は、その特性を理解し整理することで必要な情報を必要なタイミングで必要な人に届けることができる。さらに、外国人の防災において、多言語化は最も重要な取り組みの一つであるが、どの言語に翻訳するのかはもとより、なぜ多言語化するのか、多言語化の多面的な効用を知ることが重要である。そして今、防災における外国人の位置づけは次第に変化してきている。地域の外国人は、災害時の要配慮者としてのみとらえられるのではなく、多様性への理解や言語能力、体力面など

図2

外国人の防災と共生社会の関係様々な点において支援者として立つ振る舞う可能性

こうした事例からも、相手を知らないことから思を持つことが認められる。福祉施設やコンビニエンい込みや偏見が生まれていることがわかる。互いのスストアで働く外国人など、すでに支援側に立つこ関係性を構築することが何より大切であり、田村氏とが期待される外国人も少なくない。個々の置かれはこれを、対等な関係で「正しく出会う」と表現すた状況を丁寧に理解することが求められる。

る（7）。地域の防災訓練に留まらず、法律や施策のこうした要因を踏まえ、外国人の防災において策定、地域の防災の取り組みを、議論の段階から外我々が目指すのは、不可避な災害等に対し適切に備国人とともに作り上げていくことは、外国人のニーえることで被害を最小限に留めるとともに、被災しズや困りごとを把握すること以前に、関係性を構築た人ならびに家族・友人らを心配する人たちの不安するという意味合いがある。正しく出会うことは、都市政策研究第 22 号（2021 年２月）

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関係性に変化をもたらす。地域の外国人は、もはや課 , editor. 自治体国際化フォーラム . 自治体国○○人の技能実習生ではなく、○○さんという固有際化協会 ; 2017. p. 2–15.

名詞として認識され、直接的なつながりが形成され⑺（7）るようになる田村太郎 . 令和２年度都市セミナー「外国人の防災」～みんなが助かる社会の構築に向けて～ .

。外国人とともに行う防災活動は、

福岡アジア都市研究所 ; 2020.

共生社会の形成につながっていくのである。
パンデミック下において、残念ながら差別や偏見⑻（18,19）に関するニュースが少なからず報じられている（追加調査）（福岡市滞在期間５年未満の外国籍。

市民に関する分析）. 2019.

外国人の防災という切り口から整理した本報告では、外国人であること（例えば、言語が不得手であったり、⑼⑽⑾総務省 . 在留外国人の ICT 利用状況等に関する調査研究報告書 . 2016.

出会う」ことで、リスクの低減と同時に共生社会の形成が実現されていくのではないだろうか（図２）。

福岡県 . 福岡県人口移動調査 第２表市区町村別・年齢別人口（平成 31 年９月１日時点）. 2019.

そこから得られた知見を踏まえ、日本人・外国人がともに防災活動に取り組むこと、すなわち「正しく福岡市 . 福岡市住民基本台帳（平成 31 年８月29 日時点）. 2019.

災害に対する知識を持たなかったり）から受けるリスクをいかに減少するかという議論を行ってきた。

福岡市 . 福岡市外国籍市民アンケート報告書⑿

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⒀

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注釈

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これからの「外国人の防災」