平成10年８月末豪雨災害における郡山市民の避難行動の実態とその問題点
群馬大学工学部建設工学科
群馬大学大学院博士後期課程

片田敏孝
及川 康

１.はじめに
平成10年８月末豪雨に伴い郡山市内を流れる阿武隈川の水位は、二度にわたり計画高水位にあと数十センチと迫った。水位の高い状態が数日間に及び、郡山市では、一時は堤防決壊という最悪の事態も覚悟せざるを得ない緊迫した状況となった。幸いにも越流や堤防決壊は免れ、人的被害を出す大事には至らなかったが、阿武隈川沿の市街地では、阿武隈川の水位上昇に伴って水門が閉鎖され、行き場を失った内水により多くの家屋が浸水被害を被った。このような状況の下、郡山市当局は地元水防団に出動要請を行い、堤防の保全・監視や内水の排除にあたる一方、54町内会１万1148世帯という大規模な避難勧告・指示を二度にわたって発令し、越流や破堤に備えて住民に避難を促した。
郡山市では昭和61年にも支川の堤防が二箇所決壊するなど大規模な洪水被害を受けており、それを教訓に河川改修や内水処理ポンプの整備などのハード面での治水施設整備、さらには防災行政無線システムの整備や町内会長宅へのファックス配備、自主防災組織結成の促進など、ソフト面での対策も進めるなど、ハード・ソフトの両面から積極的な災害対阿武隈川策を行ってきた。なかでも平成10年１月には、全国でもまだ事例の少ない災害学習型の洪水ハザードマップを公表し、住民に対する災害教育に逢瀬川も積極的に取り組んできた。
このような郡山市の取り組みの中で発生した平成10年８月末豪雨災→

Ｂﾌﾞﾛｯｸ→Ａﾌﾞﾛｯｸ

害において、住民の避難行動はどのように行われたのか、洪水ハザード

Ｃﾌﾞﾛｯｸマップはどのように活用され、その効果はどの程度あったのか、また、災害時の即時対応として何が課題として残されたのか、といった実態を明らかにすることは、今後の河川防災行政に有益な情報を提供するものと思われる。そこで、群馬大学片田研究室では、水害直後に現地調査をＤﾌﾞﾛｯｸ行うとともに、避難勧告発令地域から無作為に抽出した 2,000世帯に対る。
表‑1
調査日
対象地域
調査方法
調査票配布数
回収数
回収率

調査概要

↑ 谷 田 川するアンケート調査を実施した。本稿ではその調査結果の概要を報告す

Ｅﾌﾞﾛｯｸ笹原川 →平成１０年９月１１日（一部地域：２２日）
福島県郡山市 阿武隈川・逢瀬川流域
郵便受け投函・郵送回収方式
2,000
747
37.4%

Ｆﾌﾞﾛｯｸ

図‑1

ｷｰﾜｰﾄﾞ：平成10年8月末豪雨災害、危機意識、避難行動、災害弱者、洪水ハザードマップ
連絡先：〒376‑8515 群馬県桐生市天神町1‑5‑1

Tel/Fax：0277‑30‑1651

調査対象地域危険だと思った

２.住民に伝わらなかった行政の危機感
１回目
発令時

どちらかというと危険だと思った

27.2%

危険はないと思った

どちらかというと危険はないと思った

33.6%

28.2%

11.1%

(703)

郡山市では、洪水ハザードマップの作成過程
２回目

で、住民に対する避難勧告・指示の発令基準を 発令時明確に定めるとともに、発令時の住民避難につ51.9%0%

図‑2

いて、事前の検討を綿密に重ねていた。それができる。アンケートの回答にも、それを評価すつかの問題点が指摘できる。まず、その第一は、避難勧告・指示の発令に際して、住民と行政の(m)約50％、１回目の避難勧告・指示発令時には約100%

避難勧告･指示発令時の住民の危機感

計画高水位 (8.65m)

30

88.02m
8/27
18:00

6(mm)

8.41m
8/30
13:00

警戒水位 (5.50m)

4阿武隈川水位20102
降雨量（郡山市）

08/27

危機感に大きな隔たりがあったことである。発令に伴って実際に避難した住民は、ピーク時で80%10︵阿久津観測所︶

しかし、実際の住民避難の実態を見るといく

60%

8/28
勧告13:30

8/29
指示13:208/30
8/31
勧告20:00 指示9:30

9/1

0
9/2

B
D
C･E･F

勧告14:30

A

避難勧告・指示発令状況
避難勧告
避難勧告
避難指示
避難指示

20％にとどまった。避難をしなかった住民の多くは、家財道具の浸水対策を行うなど内水被害100%を意識しており、破堤に対する行政の危機感と80%は裏腹に、そのような危機意識は、特に一回目60%の発令時において、住民の間にほとんど生じて（１）
避難率
全体の避難率
避難所への避難率40%

いない。また、避難した住民の多くも、世帯主を中心に浸水対策を行った後に避難を行っており、避難の開始時刻は発令後10時間後までに広20%0%がっている。昭和61年洪水を経験し、洪水ハザ180 (人)ードマップが配布された郡山市民であっても、160

避難勧告・指示の意図するところを住民に周知

140
120

徹底できない現実は、今後の河川災害教育のあ100り方に大きな課題を残したと言える。住民と行80

政の危機意識ギャップの解消を図る災害情報伝達のあり方にも今後検討が必要である。

（２）
避難開始時刻の分布6040
200３.過去の洪水経験も場合によっては避難行動の阻害要因
住民避難の第二の問題点は、過去の洪水経験がかえって避難行動の阻害要因になる場合があることである。郡山市民の避難率を地域別に見

100%
80%

ブロックＤ
ブロックＢ（浸水地区）
ブロックＢ（非浸水地区）
ブロックＦ
ブロックＥ

（３）
地域別避難率60%
40%
20%てみると、図に示すように、Ｄブロック(水門町)やＢブロック(冨久山町久保田)の避難率が高いことがわかる。これらの地域は、昭和61年洪水時、支川の破堤や越水により５メートル程度の0%

図‑3

水位･降雨･避難情報発令の状況と住民の避難行動︵郡山市︶る住民の意見が数多く寄せられている。

40%

降雨量の発令は極めて迅速かつ適切に行われたと判断

阿武隈川の水位

功を奏し、今回の洪水における避難勧告・指示

20%

12.3% 3.7% (725)32.1%

深さで浸水した地域である。また、Ｄブロックについては、その後内水処理施設の整備が進められ、今回は浸水を免れた地域であるにも関わらず、その避難率は他地域に比べ極めて高くなっている。これらの地域の避難実態が物語ることは、過去の洪水被害経験の程度が極めて大きい場合、浸水の有無に関わらず住民の避難行動は促進されるということである。
しかしその一方で、ＥブロックやＦブロック(安積町日出山地区)では住民の避難率は低く、一回目の発令時の避難率は10％強にとどまっている。これらの地域では、昭和61年洪水時と今回、ともに概ね１メートル未満の浸水を経験しているにも関わらず、その避難率は全体平均を下回る避難率となっている。このような住民避難の実態は、浅い浸水被害経験がかえって避難行動を阻害する要因となり得ることを示しており、統計学的な避難行動モデル分析からもこの傾向が確認されている １） 。比較的軽微(とは言っても床上浸水を含むが)な洪水被害経験が避難行動を阻害する背景としては、住民が認識する地域の危険程度が、過去の浸水実績に強く規定されることにより、それ以上の危険な事態を認識できない心理傾向（災害心理学でいう正常化の偏見）が生じたこと、そして、その甘い危機意識の下で、住民を家財の移動などの被害軽減行動へと向かわせたこと、などが考えられる。過去の洪水被害経験が軽微な地域の住民には、より積極的な河川災害教育によって正しい災害知識を普及させることが必要である。

４.住民が受け入れ可能な避難計画の必要性
第三の問題点は、行政が要求する避難様式が住民に受け入れられなかったことである。住民にとって受入可能の範囲を越える避難計画は、実効性に乏しく意味をなさないことが示された。

8/29以前11.0

8/29以降

6.0

徒歩

自家用車

他家の車に同乗

タクシー

自転車

バイク

その他

81.5

86.6

洪水時の避難に車を利用することは危険であり、緊急車両の走行確保や避難所での駐車問題とも相0%

まって、避難計画では一般に、徒歩による避難が原25%

図‑450%

75%

100%

避難時の交通手段則とされる。しかし、実際に利用された避難の交通手段の約90％が車であり、徒歩による避難は１回目の避難勧告・指示で11％、２回目では６％と僅かにとどまった。この結果、１回目の避難勧告・指示の際には、道路の冠水箇所に車が立ち往生するなどにより、市内各所で大渋滞が発生した。当然、広報車等の緊急車両の走行にも大きな支障をきたした。
ところで、避難行動において車が多用される実態を、避難者の立場に立って考えて見るとどうなるのであろうか。郡山市の避難行動計画では、最大２Kmの避難所までの道のりを徒歩で避難することを求めている。
しかし、僅かな距離にも車を利用する生活が常態となっている住民に対して、激しい雨の中、浸水した道を、「避難計画に関する住民意見（フリーアンサーより抜粋）」
・避難所に行ったのですが、車を置くところが無くて実家へ。
・避難所まで遠いのに車を使用するなということに疑問を感じる。

・ハザードマップ指定避難所は遠すぎる。知らない人が多い。
・避難所の近所の人たちが、別の避難所に指定されるのはおかしいと思った。
・市のみで避難場所を選定するのではなく、地域ぐるみの要望（場所，対応など）を組み入れたらどうか。
・避難先まで距離があり、車での避難となり渋滞し、避難先までかなりの時間を費やした。
・市内の交通で、いたるところで車がつまり困った。この時決壊したらと思いぞっとした。
・避難するための経路をあらかじめ指定しておき、避難車両を優先的に走行させるように明示するべき。

0%

非常持ち出し品を持って、２Kmの道のりを歩くこと20%40%を要求することに無理はないのであろうか。その是 指定避難所

68.4
ねむれなかった

(5)
(19)

ねむれた

＜充分にねむれたか＞

行動計画が住民に要求する行動様式は、住民の受入

60.0

指定避難所避難所以外ければならない。浸水前の早めの段階での親戚・知(5)

40.0

21.1

(19)

78.9
とれなかった人宅への避難などについては、車利用を認めるなど、とれた＜食事は充分にとれたか＞

現実的な避難行動計画を策定する必要があるので 指定避難所避難所以外

80.0

20.0

50.0

５.求められる避難所の改善と住民避難

(5)
(18)

50.0

いつもよりも悪かったの把握

100%

20.0

31.6

せて現実離れの感は否めないのも事実である。避難はないだろうか。

80%

80.0

非はともかく、住民の今日の生活感覚に照らし合わ 避難所以外

範囲を越えると意味をなさない現実は認識されな

60%

いつもと変わらなかった＜避難先での体調＞

60.0

指定避難所
避難所以外

40.0

50.0

第四の問題点は、避難所に関わる問題である。避(18)50.0

つらいと感じた(5)

つらいとは感じなかった＜周囲の人目などの精神的つらさ＞

難者の内、指定避難所への避難は 1/3程度、残りの66.7

2/3は親戚や知人宅、ホテル、健康ランドなどに避 指定避難所難するなど、たとえ一時的な避難であっても、避難 避難所以外

33.3

35.3

64.7
不適切だと思った所の快適性やプライバシーの問題から、住民は避難(3)(17)

適切だと思った＜避難所の環境の適切性＞

所を敬遠する傾向が顕著に見られた。とりわけ後述
図‑5する高齢者などの災害弱者にとっては､身体的に耐え難いとの意見も多く寄せられており､その対策が避難先での生活状況（「
平成10年8月末集中豪雨災害における郡山市内の要介護高齢者の避難行動に関する調査報告書：片田研究室編」
より抜粋）

求められよう。また健常者であっても､日常の快適な生活環境と余りにかけ離れた避難所の環境は敬遠されており、避難所のあり様は避難所の利用率に大きな影響をもたらしていることは事実である。避難所の快適性改善については、その必要性を含め今後議論が必要と思われるが、その一方で、地域コミュニティの在りようによっては、親戚・知人宅などへの避難も多く生じることを念頭においた避難計画も検討されて良いのではないだろうか。
また、住民の多様な避難行動が生じる実態を踏まえるなら、行政がすべての住民の避難行動を把握することには難しい面がある。しかし、災害弱者等、避難に際して困難を伴う住民について避難の完了を確認する「避難所生活に関する意見（フリーアンサーより抜粋）」
・駐車場が少ない（場所が狭い）。
・避難所での生活では、毛布一枚なので眠れなかった、食事がまちまちであった、トイレが多人数のため使用できなかった、などの不満がある。
・避難所の体育館が避難者で混雑していたので寝つかれなかった。
・病気で食事制限があり、避難所では一般と同じ食事なので困りました。
・老人にとっては、つらい生活だったと思う。
・周りがうるさくて良く休めない。
・設備が整っていない。何回も避難所に行ったが利用しなかった。
・早いもの順で、世帯ごとの区切りがなく、雑居で知らない同士の気遣いがあり不安。
・犬、猫を連れてきている人がいた。アレルギーの子もいるのでやめてほしい。

ことは、人的被害防止の観点から極めて重要であり､その具体策を検討することが今後の重要な課題となろう。

６.避難対策の最大の課題は災害弱者対策

災害弱者の犠牲者は出なかったが、避難率において高齢者のいる世帯の避難率は顕著に低い(m)︵阿久津観測所︶

郡山市の水害においては、幸いにもこのようなものとなった。その主な要因は、高齢者が得てして持ちがちな身体的要因であることは言うまでもない。しかし、この調査結果は家族と同計画高水位 (8.65m)

30

88.02m
8/27
18:00

6(mm)

8.41m
8/30
13:00

警戒水位 (5.50m)

4阿武隈川水位20︵郡山市︶る事実は、直視されなければならない。今回の

10降雨量

牲者の多くが高齢者など災害弱者で占められ阿武隈川の水位

平成10年９月の高知水害など、河川災害の犠

102降雨量（郡山市）

08/27

8/28
勧告13:30

8/29
指示13:208/30
8/31
勧告20:00 指示9:30

09/2

9/1

BD
C･E･F

避難勧告・指示発令状況
避難勧告
避難指示

勧告14:30

A

居する高齢者についての結果であり、避難を阻害する要因の多くは災害弱者の身体的要因に限定されることにおいて、状況としてはまだ良100%高齢者がいる
高齢者はいない

80%い方だと言えよう。より大きな問題は、独居老人や高齢者世帯など社会的弱者に潜んでいる。
老人介護の福祉ヘルパー制度を利用している

60%

40%

高齢者世帯を対象に、別途行った調査に依れば、20%
日常生活もままならない世帯状況のもとでの避難行動には、個々の身体的状況を十分に踏ま

0%

図‑6

えた避難手段と避難先の提供など、個別事情に高齢者世帯の避難率配慮した全面的な避難援助が必要であり、それ0%が満たされない状況のもとでは自ら避難を放棄する傾向が認められた。また、これらの災害寝たきりの状態弱者の中には、地域社会から孤立した生活を営日常生活に支障んでいるケースもあり、災害弱者としての存在若干の不自由すら十分に認識されていない事態が生じる場

支障はない

25%
33.3

用した対応も重要と思われる。第五の問題点、そして今後に向けての最大の課題として、災害

100%
(9)

65.4

(26)

34.6
85.7

(7)

14.3

60.0

40.0

(5)

＜足腰の状態との関係＞

0%握し、その避難対策を事前に十分検討すること
地域の自主防災組織を組織・育成し、それを活75%
66.7

合もある。行政が災害弱者の存在をもれなく把は極めて重要な課題となるが、それに加えて、

50%

25%

75%

74.3

いた
いなかった

50%

33.3100%
25.7

66.7

(35)
(9)

＜避難勧告・指示発令当時、様子を見に来た人の有無との関係＞

避難した

避難しなかった

弱者の対策強化を指摘しておきたい。
図‑7

高齢者の避難（「平成10年8月末集中豪雨災害における郡山市内の要介護高齢者の避難行動に関する調査報告書：片田研究室編」より抜粋）

「高齢者の避難に関する意見（フリーアンサーより抜粋）」
・雨の中、清水台まで歩いて避難せよとのことであったが体の不自由な老人には全く無理な指示であった。
・高齢者がこの地区にはたくさんいる。中には動けない寝たきりの人も向かいにいて、私共だけすまして避難できなかった。
・９１歳の父をかかえてとても気をもんだ。五日くらい寝ても眠れなかった。
・斜め後ろには、耳の遠い老夫婦がいて、勧告がでたのを知らなかった。声をかけ合ったが、避難できないとのこと。この人達のことは避難所に行っても気になり、区長さんや消防の人に様子を見てくれるようお願いした。弱者への早急な対応策は無いのか？他地区はどうしたのでしょう。幼児、老人、病人のことも考えた避難について、ぜひ良い策を！
・洪水ハザードマップに示される指定避難所は遠すぎて困る。車の使用は禁止されていているが、足の悪い私には避難は無理です。
・車のないものは遠くの避難所へ行くことは出来ないと思った。まして、足腰の弱い老人は歩くのは大変だと思いました。
・自宅で死にたいと思っている。どこにも避難したくない。今回も近所に迷惑をかけると言われてしぶしぶ妹の家に避難した。

７.大きな効果があった洪水ハザードマップ
全国に先駆けて公表されている洪水ハザードマップについては、避難行動の促進効果が顕著に認められた。
まず、避難率を示す図からも明らかなように、洪水ハザードマップを見た住民の避難行動は、避難勧告・指示の発令や解除に従順に従っていることが読み取れ、見ていない住民との比較では、発令と共に避難率は高くなる一方で、解除と共に避難率は低くなっていることがわかる。また、避難開始の時期についても、洪水ハザードマップを見た住民は、見ていない住民より平均で１時間ほど早くなっており、迅速な避難行動を促作成過程で行政が行う種々の情報収集や被災時対応の検討は、実際の洪水に際して迅速な行政(m)︵阿久津観測所︶あった。前述のように、洪水ハザードマップの対応を可能にしており、洪水時の危機管理の一環として洪水ハザードマップの作成は大きな効果をもたらした。
しかし、これらの効果の一方で、今後の洪水ハザードマップのあり方にいくつかの課題も残計画高水位 (8.65m)

88.02m
8/27
18:00

6と、洪水ハザードマップを紛失したり捨てたりして、洪水当日、それを見ることが出来なかっ

8.41m
8/30
13:00

4(mm)

警戒水位 (5.50m)

阿武隈川水位て洪水ハザードマップを見た住民は、1/3 にとどまった。洪水ハザードマップは平常時に配布

10

降雨量（郡山市）

0
8/27

8/28
勧告13:30

8/29
指示13:208/30
8/31
勧告20:00 指示9:30

9/1

0
9/2

BD
C･E･F

勧告14:30

A

避難勧告・指示発令状況避難勧告
避難勧告
避難指示
避難指示

100%

【洪水ハザードマップの効果】
ハザードマップを見た

80%

ハザードマップを見ていない

60%
40%

た住民が 1/3、手元に置きつつも当日見なかった住民が 1/3存在しており、実際の洪水に際し202された。まず、その第一は、住民の洪水ハザー
ドマップの活用状況の問題である。調査による

3020%
0%

図‑8

避難率に見る洪水ハザードマップの効果︵郡山市︶

動のみならず行政の洪水対応に際しても効果が

10

降雨量

洪水ハザードマップの効果は、住民の避難行阿武隈川の水位したこともわかっている。

（世帯）

150

【役に立った】
10050

12386
あらためて見た29.5% (203)8287

あらためて見ることはなかった
37.7% (259)

13550

28

洪水ハザードマップの利用

図‑11100（世帯）

150

3852

気象・避難情報の伝わり方
避難指示等が発令されたときの行動のしかた

25

避難時の注意事項

19

避難時の持ち出し品1555

避難場所

76

図‑90
過去にあった洪水の記録

35

ハザードマップを持っていない
32.8% (225)【役に立たなかった】
0

避難時の危険個所

42

予想される浸水深40

洪水ハザードマップの内容別評価

避難開始タイミングの分布

8.0%
まったく役に立とても役に立った
たなかった
18.8% (61)
15.4% (50)

どちらかというと役に立った
37.0% (120)

どちらかというと役に立たなかった
28.7% (93)

洪水ハザードマップを見た
洪水ハザードマップを見ない

6.0%

4.0%

0.0%

図‑10

洪水ハザードマップの評価

8/30/01
234567891011
1213
14151617181920
21
22
23

2.0%

9:30 避難指示に切替(B,D,C,E,F)
避難指示発令(A)図‑12

避難開始時期に見る洪水ハザードマップの効果されることから難しい面もあるが、その重要性を認識させ、いざという時に見られるよう配布方法にも工夫が必要と考える。
また、第二の課題は、洪水ハザードマップに示される情報が、その意に反して住民に受け取られた可能性があることである。特に浸水深に関する情報は、住民にかえって安心感を与えた可能性がある。洪水ハザー
ドマップに示される予想浸水深は、あくまで越流や破堤に伴う外水に基づいており、郡山市のこの度の被害のように内水を対象にしたものではない｡しかし、郡山市のように､度々内水被害が生じる地域では、住民の危機感は内水被害に向けられがちであり、洪水ハザードマップが示す外水による浸水深は得てして内水による浸水深と誤解されやすい。内水による浸水被害を念頭に置いた住民は、外水被害に想起されるような生命の危機までを認識することができず、浅い浸水深が示されることで、住民は避難よりも浸水対策に精を出すことになる。この問題については、今後さらなる検証が必要となるが、第一回目の避難勧告発令時において避難率が低かったことと無関係とは思えない。洪水ハザードマップによる情報提供のあり方やその情報の住民の受け止め方については、さらなる検討を重ねることで、より効果的な洪水ハザードマップが作成されるよう努めることが必要である。

「洪水ハザードマップに関する意見（フリーアンサーより抜粋）」・ハザードマップに示される避難場所と実際に指示された避難場所が一致してない。
・ハザードマップを最初に見たとき、これはとんでもないところへ家を建てたと思ったが、万が一あるかもしれないという覚悟ができて今回に至った。覚悟があるとないとでは大違いでした。
・洪水ハザードマップについて、指定されている避難所は遠すぎるし、途中の道は低くなっていて、荷物や子供を連れて行く気は全くありません。
・ハザードマップは避難するときに参考になった。
・ハザードマップに示される予想浸水深があまりにもオーバーに表現されている。

８.おわりに
以上、平成10年８月末豪雨災害における郡山市を事例に、いくつかの観点から住民の避難行動の実態とそれを踏まえた防災行政上の課題を検討してきたが、冒頭に述べたように、昭和61年洪水を教訓にさまざまな防災対策を積極的に行ってきた郡山市であっても、ここに指摘したように多くの問題点が明らかになった。
防災行政の難しさと重要性をあらためて痛感するとともに、ここに示した郡山市の経験が今後の各自治体の防災計画に少しでも反映されることを期待したい。

参考文献
1) 及川康・片田敏孝、「河川洪水時の避難行動における洪水経験の影響構造に関する研究」、自然災害科
学、印刷中．
2) 片田研究室編(1999)、「平成10年8月末集中豪雨災害における郡山市民の対応行動に関する調査報告書」.
3) 片田研究室編(1999)、「平成10年8月末集中豪雨災害における郡山市内の要介護高齢者の避難行動に関する調査報告書」．