【平成 28 年 9 月版】
東日本大震災以降、民間賃貸住宅を借上げて被災者に提供する「応急借上げ住宅」が、被災者の住まいの確保における主軸となりつつある。ちんたい協会では、従来から「民間賃貸住宅の空き室を応急仮設住宅の設置に代えて被災者に提供する」ことの重要性を提言してきたが、円滑な運用を行うためには、自治体による十分な事前準備が求められる。
本報告書では、次なる災害の際に、自治体が応急借上げ住宅制度の迅速な運用を行えるよう、今回の熊本地震における教訓を踏まえた被災者支援の進め方について賃貸住宅関係団体の立場から提案する。

熊本県

作 成：公益社団法人 全国賃貸住宅経営者協会連合会〔略称：ちんたい協会〕
協 力：

国土交通省

後 援：

内閣府（防災担当）

【目 次】
１．はじめに➊

２．民間賃貸住宅の段階的活用と避難所整理の必要性➋（1）建物被害に応じて段階的に提供した民間賃貸住宅（2）被災者の属性に応じて提供するべき「一時避難生活場所」と「代替住宅」
図表１ 避難所(一時避難生活場所含む)と代替住宅〔熊本県の例〕３．被災者支援内容の明確化と弾力的な運用の必要性（1）被災者支援制度の可視化（2）被災建築物の応急危険度判定の実施（3）罹災証明書の交付（4）被災者支援制度の弾力的な運用
図表２ 生活再建の流れと支援制度の可視化〔熊本地震の例〕

４．被災者支援を迅速に実行するための自治体の対応➌➍➎（1）災害時の自治体組織の再編（2）賃貸住宅関係団体との災害協定の締結と実行性

５．災害時住宅支援に係る事前準備チェック・シート

裏表紙

図表３ 自治体向けチェック・シート

以下のガイドブックも併せて、参考にしてください【行政担当者向け】 被災者に速やかに応急借上げ住宅へ入居いただくためのガイドブック
ちんたい協会では、内閣府(防災担当)及び国土交通省の協力のもと、行政担当者向けのガイドブックを作成し、全国の自治体へ無償提供するとともに、公式サイトでも公開している。
本ガイドブックは、応急借上げ住宅の手順等を簡潔に取りまとめており、添付の事例集では、契約書や手続文書等を編集可能な word ファイルでダウンロードすることが可能となっているので、是非、この報告書と併せてご活用いただきたい。

１．はじめに平成 28 年 4 月に発生した『平成 28 年熊本地震』(以降『熊本地震』と表記)は、阪神・淡路大震災、新潟県中越地震、東日本大震災に続き、最大震度７(前震 M6.5、本震 M7.3)の激震を記録した。14 日夜の前震、16 日未明の本震と一連の地震活動の中で同じ場所で震度７の地震が２回起きたのは観測史上初であった。

上記のイメージ図のように発災後の余震は 100 日間で1,900 回以上を観測している【熊本地震の特徴】
熊本地震の大きな特徴は余震の頻発である。内陸や沿岸で発生した地震の中では過去最多のペースで発生しており、約 1 ヵ月間で、震度 1 以上の地震の回数が 1,500 回を超えた。これらの影響もあり、熊本県災害対策本部によると県下では、住家被害が 160,441 棟(平成 28 年 7 月 26 日時点)にものぼると公表されており、多くの被災者が苦しい避難生活を強いられることとなった。
また、多発する余震で避難所生活に危険を感じ、車中泊や自宅の納屋や軒先などに避難している被災者が、地震発生３ヵ月を経過した時点(7 月 26 日)でも 3,711 人いたことが公表された。
このような状況下、被災者が安心・安全・快適な代替住宅を求め、民間賃貸住宅がその役割の一部を担い、被災者の受け皿となった。一方で、被災者支援に係る自治体対応の課題もみられた。
次項以降、今後の被災者支援の進め方や災害時に求められる自治体対応について、熊本地震の教訓を踏まえた方策を提案する。自治体をはじめ関係者の皆様には、今後の被災者支援策を検討する際の参考にしていただきたい。

➊

２．民間賃貸住宅の段階的活用と避難所整理の必要性
自治体は、避難所や被災者の住まいを主導的に確保し、被災者の属性も考慮し適切に提供するよう努めることを求められる。しかし、熊本地震においては、避難所に指定していた一部の公共施設も被災し、使用できる避難所は余震に怯える被災者で溢れた。このため、賃貸住宅関係団体は、被災者のニーズに応えるため、発災後直ちに現地災害対策本部を設置し、住宅相談に係るコールセンターを立ち上げ、被災者の住宅確保に努めた。
それにより、「賃貸仲介店舗には多くの被災者が行列を作っている」と報道された。
（1）建物被害に応じて段階的に提供した民間賃貸住宅
民間賃貸住宅の空き室率は、全国平均で 22.7％(平成 25 年住宅・土地統計調査をもとにちんたい協会が推計)となっており、一時避難生活場所(※本書における「一時避難生活場所」とは、民間賃貸住宅を活用して一時的に避難生活を送る場所として、ちんたい協会が定義するものです。以下同様。)や代替住宅の受け皿となり得る。
しかし、被災地においては民間賃貸住宅も被災していることから、直ちに利用できるものもあれば、補修が必要なものもある。また、需要と供給のミスマッチにより、ワンルームタイプが余る場合もある。そのため、以下の三つの段階に応じた利用方策を提案する。

➊【第一段階】
直ちに使用可能な民間賃貸住宅の空き室を利用する➋【第二段階】
補修すれば居住可能な民間賃貸住宅の空き室を利用する❸【第三段階】
複数の１Ｒを使いファミリー世帯向け等に利用する

被災していない、又はごく軽微な損傷

震災により一部損壊がみられるものの民間賃貸住宅は、単身者向けのワンルの民間賃貸住宅の空き室について、一時家主が自らの負担で必要最小限度の応急ームタイプ(1R)が多く、ファミリー向けの避難生活場所としての利用や災害救助法修理を施せば居住可能となる民間賃貸住部屋タイプが少ない傾向にあり、広めのにおける応急借上げ住宅としての利用が宅の空き室を利用する。これらは、補修間取りに被災者が集中してしまう。ファ可能である。応急仮設住宅の建設の前段後に災害救助法における応急借上げ住宅

ミリー向けの需要を賄えない場合、近隣階で、まずはこれらの空き室を利用するとしての利用が見込まれるため、賃貸住の複数の単身者向け１R を利用することことで、早期に被災者の住宅支援を図る宅関係団体等の協力のもと、事前に情報で居住の安定の確保を図ることができことができる。

を収集しておく対応が求められる。

る。

（2）被災者の属性に応じて提供するべき「一時避難生活場所」と「代替住宅」
民間賃貸住宅は、安心・安全・快適な一時避難生活場所や、その後の生活の基盤となる代替住宅としての活用が考えられる。特に熊本地震においては、被災地の賃貸仲介業者が、行政からの応急借上げ住宅の要請を待つことなく、入居負担を減額し、被災者の安全確保を優先して空き室情報を提供したことで、一時避難生活場所としての役割を担ったと言える。しかし、多くの被災者が入居することができたものの、『早い者勝ち』という側面もあり、高齢者や妊婦等の要配慮者に十分に配慮されたとは言い難かった。そのため、災害時における民間賃貸住宅の有効活用という観点から「一時避難生活場所」と「代替住宅」としての利用を明確に分け、被災者の属性に応じて優先順位を定めた被災者支援策が必要である。
① 被災者の優先順位を定めて提供すべき「一時避難生活場所」と「代替住宅」
民間賃貸住宅は、一時避難生活場所としても代替住宅としても活用できるが、要配慮者を優先するべきである。

② 利用は無償であるが、支援内容が異なる様々な「避難所」と「一時避難生活場所」
公共施設等の避難所を提供する場合や、賃貸住宅等が一時避難生活場所として活用される場合、自治体はそれぞれの対応内容(生活支援、救援物資や医療サービスの提供等)を被災者へ周知することが求められる。

③ 罹災証明書の交付後、被災者は「代替住宅」へ移行
罹災証明書の交付後、代替住宅への移行を促進し、避難所数を減らしていくことが求められる。民間賃貸住宅は代替住宅としても活用できることから、全壊等の被害を受けた被災者が一時避難生活場所として活用していた住宅については、災害救助法の実施主体である都道府県と家主間での調整を経て、契約変更により応急借上げ住宅へ移行することも考えられる。

➋図表１ 避難所(一時避難生活場所含む)と代替住宅〔熊本県の例〕
応急危険度判定
発災直後

１週間後

罹災証明書交付
２週間後

１ヵ月後

２ヵ月後

以 降

公共施設

×（学校・施設の再開）

親戚宅△（要相談）
民間賃貸住宅○（応急借上げ住宅へ（補修後に活用したものを含む））
×（通常営業の再開へ）

ホテル等○（継続して代替住宅として活用）

公営住宅

×（撤去）

テント○（福祉避難所として活用）

トレーラーハウス
ユニットハウス
コンテナハウス○（応急仮設住宅として活用）応急仮設住宅（新設）

災害公営住宅（新設）

３．被災者支援内容の明確化と弾力的な運用の必要性
熊本地震では、災害による負傷の悪化又は身体的負担による疾病により死亡したと思われる死者の数は 27 人
(平成 28 年 7 月 27 日時点)となっており、死者全体のおよそ３割を占めている。災害関連死を防ぐためにも、被災者に生活再建までの流れや被災者支援制度を周知し、その支援の円滑な実施に努めることが必要である。
（1）被災者支援制度の可視化
先の見えない避難生活は、被災者を心身ともに苦しめ、最悪の場合、災害関連死を引き起こすことにもなる。
自治体は支援制度を可視化し、被災者に生活再建の流れが把握できるように努める必要がある。
（2）被災建築物の応急危険度判定の実施
震災発生後、直ちに実施する家屋調査が応急危険度判定である。
これは、余震や暴風雨等による二次災害を防止するために、応急危険度判定士が被災した建物の使用可否を判断し、「危険(赤)」、「要注意(黄)」、「調査済(緑)」のいずれかのステッカーを貼付し、所有者等に周知するものである。
自治体職員のみならず、民間の判定士にも協力要請し、迅速に実施するよう努める必要がある。

判定結果を示すステッカー〔出典：熊本県〕（3）罹災証明書の交付
公的支援を受けるためには、罹災証明書が必要となることが多い。
そのため、自治体は平時から他の自治体との連携や災害時の職員派遣要請等について、準備をしておくことが重要である。
また、応急危険度判定により、赤色のステッカー(危険)が貼られた家屋について、被災者が罹災証明書の「全壊」の扱いと誤解することがあるため、調査目的や判定結果の違いについて、わかりやすく説明するよう努める必要がある。

➌罹災証明書〔出典：熊本県〕

（4）被災者支援制度の弾力的な運用
熊本地震では、住まいに係る被災者支援制度について、以下の弾力的な運用がなされた。

① 民間賃貸住宅の補修に係る国庫負担
東日本大震災時では、補修が必要ない民間賃貸住宅や事業者が自ら補修した民間賃貸住宅を応急借上げ住宅として活用した。一方、熊本地震では、一部損壊等の民間賃貸住宅を補修して応急借上げ住宅とする場合、その補修費について一定の範囲内で特例的に災害救助法における国庫負担の対象とした。
さらに、当初は運用決定日以降の補修を対象とすることが予定されていたが、発災日以降に補修したものについても特例的に適用する運用となった。
② 応急仮設住宅や応急借上げ住宅への入居条件緩和
応急仮設住宅や応急借上げ住宅の入居対象者は、原則、住居が全壊判定の被災者に限定されている。
しかし、熊本地震においては、大規模半壊や半壊判定の場合であっても一定の条件を満たせば入居できる運用を救助の実施主体である熊本県が行った。
③ 被災者を受け入れた都道府県が公営住宅を避難所として活用
基本的に被災者が公営住宅へ入居した場合には、応急的な仮住まいの提供がされたとして、公営住宅から災
害救助法に基づく建設型・借上げ型応急仮設住宅に入居することができない。しかし、東日本大震災のように広域的な支援が必要とされる災害においては被災者が県外に避難することもあり、被災者を受け入れた都道府県は避難所として公営住宅を活用することも考えられ、実際に東日本大震災においても他県に避難した
被災者に対し、受け入れた都道府県が避難所として公営住宅が提供され、今般の熊本地震においても同様の対応がとられたところである。このような避難所として公営住宅を活用した場合の被災者の取扱いについて
は、『避難所として避難した日から遡って借上げ型応急仮設住宅(被災県求償型)に入居したと整理(継続入居)』、『避難所として公営住宅として活用した後、被災県内の建設型・借上げ型応急仮設住宅に入居(避難所→応急仮設住宅）』として整理したところである。
図表２ 生活再建の流れと支援制度の可視化〔熊本地震の例〕

発 災

避難所 自宅等

支 援

応急仮設住宅

応急
借上げ住宅等

新たな生活への再スタート➍

４．被災者支援を迅速に実行するための自治体の対応
災害時には、自治体も被災しており、その機能が著しく低下することから、速やかな被災者支援は困難となる。
そのため、災害時の組織体制について自治体内部で検討することや、他自治体への応援職員の派遣要請や関係団体・民間企業等へ協力要請を行うために被災者支援に係る協定を締結し、関係者との迅速な対応が可能となるよう、事前に準備をしておくことが重要である。
（1）災害時の自治体組織の再編
災害発生時において、自治体組織が迅速な被災者支援を図るために最も重要なことは、災害関係部局の常設と担当専門職員の配置である。また、災害規模の大きさ、対応状況の進捗や様々な被災者支援制度の運用に合わせて、臨時の組織設置や人員配置も視野に入れるべきであり、平時から災害時の組織体制を検討しておくことが重要である。
再編後
再編前

災害対策本部

総務

避
難所

仮設
住宅

避
難所

税

務

企画商工

避
難所

産

避
難所

業
イン
フラ

イン
フラ

住

支
援物
資避
難所

会

災害対策本部

民
支
援物
資災
害
ゴ
ミ

避
難所

計

支
援物
資救
護

【熊本県西原村の例】
再編前は通常業務のほかに、災害対応を各部局が個別に担当していたが、業務の優先度に応じて人の配置を見直すことにより、業務の円滑化を図った。

支援物
資災
害
ゴミ罹災証
明法整
備

仮設
住宅窓
口

イン
フラ
学校
・保育園

（2）賃貸住宅関係団体との災害協定の締結と実行性
熊本県とちんたい協会は「災害時における民間賃貸住宅の提供に関する協定」を熊本地震発災前に締結していたことから、支援要請を受けると同時に、賃貸住宅管理団体と連携し、以下のような支援に努めた。
① 応急危険度判定業務に係る支援② 民間賃貸住宅の空き室情報の提供〔コールセンターの設置と人員配置〕③ 応急借上げ住宅に係る相談窓口対応〔同上〕④ 補修後に応急借上げ住宅として活用する民間賃貸住宅の空き室情報の提供〔同上〕⑤ 応急借上げ住宅として活用する民間賃貸住宅の補修に係る説明会の実施
熊本県では、応急借上げ住宅に係る業務を福祉部局が担当したところであり、住宅に関して専門としている賃貸住宅関係３団体(ちんたい協会、全国賃貸管理ビジネス協会、日本賃貸住宅管理協会)がその支援に努めた。
その結果、平成 28 年 7 月 25 日時点においては、民間賃貸住宅の申込総数 5,413 戸のうち９割以上が上記３団体等によって提供されることになった。
〔同年 7 月 26 日時点、4,809 戸が応急借上げ住宅として認定〕➎５．災害時住宅支援に係る事前準備チェック・シート
災害時の住宅支援に係る事前準備すべき項目を下記のチェック・シートに取りまとめた。自治体においては、本チェック・シートも活用しながら、災害対応体制の見直しや、被災者に対する迅速かつ円滑な住宅支援に努めることが望まれる。また、自治体の地域性や実情等に応じて内容の見直しを行い、継続的に取り組んでいくことが必要であると思われる。
図表３ 自治体向けチェック・シート
カテゴリ
NO項 目
①
災害対策本部の運営に係る訓練を行っていますか？
②
ＢＣＰの策定・見直しを行っていますか？
組 織 体 制 ③
庁舎が被災にあった際の代替庁舎について検討していますか？
④
専門部署設置・職員研修を行っていますか？【本編４-(1)】⑤
災害時の組織体制などについて検討しましたか？【本編４-(1)】⑥
賃貸住宅関係団体等との災害協定の締結を行っていますか？【本編４-(2)】⑦賃貸住宅関係団体等との伝達訓練を行っていますか？
連 携 体 制⑧
他自治体との支援協定の締結を行っていますか？【本編３-(3)】⑨
他自治体との伝達訓練を行っていますか？
⑩
公共施設が被災した場合の代替避難所を確保していますか？
避難所確保⑪
要配慮者等の福祉避難所を確保していますか？【本編２-(2)】⑫応急仮設住宅の候補用地を事前に確保していますか？
⑬
要配慮者等に適した応急仮設住宅の仕様を検討していますか？【本編２-(2)】⑭
公営住宅の空き室情報を定期的に把握していますか？
住 宅 確 保⑮
民間賃貸住宅の空き室情報を定期的に把握していますか？
⑯
応急借上げ住宅の運用方法を検討していますか？【本編２-(1)】⑰
被災者住宅支援制度の運用について事前に検討していますか？
⑱
民間賃貸住宅の段階的活用方法を検討していますか？【本編２-(1)】⑲
一時避難生活場所と代替住宅を区分した運用を検討していますか？【本編２-(2)】
発災時対応⑳支援制度と生活再建の流れを検討していますか？【本編３-(1)】㉑
罹災証明書を速やかに交付できる体制を構築していますか？【本編３-(3)】【ガイドブックの作成について】
本ガイドブックは、ちんたい協会の災害支援活動にご賛同いただき、被災者支援活動に多大なるご協力を賜っ
た「全国賃貸管理ビジネス協会並びに(公財)日本賃貸住宅管理協会の所属会員、安心ちんたい検索サイト連携企業」の皆様のご支援によって成し得た、『平成 28 年熊本地震の被災者支援活動』の報告書になります。
賃貸住宅関係３団体等は、次なる災害においても、被災者の安心・安全・快適な住環境の確保を図るために、引き続き、被災者支援活動に尽力いたします。なお、補修すれば居住可能な民間賃貸住宅の空き室の活用もあり、平成 28 年 9 月 29 日時点の応急借上げ住宅の戸数は 10,000 戸を超えております(応急仮設住宅の建設 3,855 戸、公営住宅等の空室の提供 1,554 戸)。

【ガイドブックに関するお問合せ先】
みんな〔略称：ちんたい協会〕(公社)全国賃貸住宅経営者協会連合会

こ こ安 心0120-37-5584
受付時間：平日 9 時～18 時