日本計画行政学会 第２０回計画賞 『最優秀賞』受賞

桜川市田園都市づくりマスタープラン－ 茨城県桜川市 －（重要伝統的建造物群保存地区でのひなまつり）（ヤマザクラの里）

令和６年６月１５日

茨城県桜川市役所
関本 崇志（雨引山頂より）

はじめに◎

茨城県桜川市では、平成３１年２月２７日付で都市計画法に基づく市町村の都市計画に関する方針（都市計画マスタープラン） と独自条例に基づく土地利用基本計画の機能を兼ね備えた「桜川市田園都市づくりマスタープラン」を策定◎

桜川市田園都市づくりマスタープランは、市の都市政策体系及び土地利用計画体系の最上位計画であり、両分野を総合的にマネジメントするためのツールとして機能している。

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の地理・地勢◎ 桜川市は、茨城県の中西部に位置し、筑波山系に面する。
◎ 言い換えれば、関東平野の北東端に位置◎ 都心から８０ｋｍ圏内（桜川市の地理）（桜川市の地勢）２

計画策定の背景・経緯 〉桜川市の人口◎ 桜川市の人口は、３９，１２２人（２０２０年・令和２年国勢調査）◎ １９９５年（平成７年）をピークに人口が加速度的に減少◎ １００年前・１９２０年（大正９年）の人口水準を下回る。

（国勢調査・社人研推計値）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の土地利用◎ 市域の面積は、１８，００６ ha◎ 都市的土地利用１８％、自然的土地利用８２％◎ 住宅用地等約２割、農地約３割、山林約５割（平成２９年都市計画基礎調査）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の土地利用◎ 市域の面積は、１８，００６ ha◎ 都市的土地利用１８％、自然的土地利用８２％◎ 住宅用地等約２割、農地約３割、山林約５割（平成２９年都市計画基礎調査）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の土地利用◎◎◎

市域全般で、農村集落をルーツとした土地利用が形成顕著な都市化現象に晒されておらず、過大なインフラを抱えていない。
➡ インフラのアセットマネジメントを考えていく上では、むしろ強み
宅地需要に乏しく、開発圧力が低い。
➡ 宅地・農地・山林が調和したゆとりある土地利用をポジティヴに捉えられる環境（農村集落の風景）（平沢高峯展望台より）（足尾山より）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の法適用状況◎◎

昭和４９年に近隣２市（筑西市・結城市）とともに広域都市計画区域の指定を受ける。
昭和５２年に区域区分（線引き）が決定➡ 市街化区域４.７％、市街化調整区域９５.３％という極端な構成比（平成２８年下館・結城都市計画区域マスタープラン附図）（平成２２年桜川市都市計画図）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の法適用状況◎◎

昭和４９年に近隣２市（筑西市・結城市）とともに広域都市計画区域の指定を受ける。
昭和５２年に区域区分（線引き）が決定➡ 市街化区域４.７％、市街化調整区域９５.３％という極端な構成比
一方、人口の７割超が、区域区分決定当時から未だに市街化調整区域内に分布（桜川市における区域区分別人口構成比）（平成２２年桜川市都市計画図）

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計画策定の背景・経緯 〉桜川市の法適用状況◎◎

都心から連なる線引き都市計画区域の末端に位置行政区域の過半が非線引き都市計画区域に接する。
➡ 人口減少によって地域が疲弊するなかで、市民に不公平感が鬱積（関東地方整備局管内図）（首都圏計画区域図）

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計画策定の背景・経緯 〉ターニング・ポイント◎

平成２５年に市議会が「調整区域撤廃及び都市計画区域見直しを求める請願」を全会一致で採択◎ 市議会建設経済常任委員会から、区域区分の廃止をも視野に都市計画の見直しに全力で取り組むよう市執行部に要望「計画論の放棄はあり得ない。」

市執行部の問題認識 「一方で、現状の土地利用計画制度が巧く機能しているとも思えない。」「市民による都市計画の見直しに関するコンセンサスと捉えるべきではないか？」

都市計画見直しの基本的考え方（オーソドックスな政策立案プロセス）◎ 市民の声の本質は何か？
◎ 桜川市らしい都市のあり方（市民と共有できる将来都市像）とは？
◎ その実現のために最も相応しい制度とは何か？

有識者会議による議論に着手
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計画策定の背景・経緯 〉有識者会議による議論◎

桜川市都市のあり方研究会［座 長］大西 隆 東京大学名誉教授［設置期間］平成２１年度ー平成２２年度（計４回開催）◎ 桜川市都市計画マスタープラン策定委員会［委員長］大西 隆 東京大学名誉教授［設置期間］平成２２年度ー平成２４年度（計３回開催）◎（桜川市都市計画マスタープラン策定委員会）

桜川市都市計画審議会専門部会「区域区分制度評価・検証委員会」［委員長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成２４年度ー平成２６年度（計８回開催）◎

桜川市都市計画マスタープラン策定委員会特別作業班「制度設計部会」［部会長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成２７年度ー平成２９年度（計９回開催）◎ 桜川市田園都市づくりマスタープラン策定委員会［委員長］大村 謙二郎 筑波大学名誉教授［設置期間］平成３０年度（計１回開催）（集落座談会）11

計画策定の背景・経緯 〉有識者会議による議論（桜川市・東大共同シンポジウムー市長挨拶）（桜川市・東大共同シンポジウムー大西先生基調講演）（桜川市・東大共同シンポジウムーチラシ）

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計画の理念・将来ビジョン 〉問題の所在と対処方策◎◎

現行の区域区分制度による２元的土地利用計画は、市民の実生活領域から大きく乖離
このような著しい齟齬が、行政と市民とのビジョンの共有を困難とし、都市計画の社会的合意の欠如を招いていることが問題と端緒と指摘➡ 社会情勢の変容が激しい今日だか
らこそ、市民の実生活領域に即したきめ細かな都市計画が必要（桜川市における区域区分別人口構成比）

対処方策
特定用途制限地域と独自条例を組み合わせた 区域区分廃止案

調整区域地区計画と独自条例を組み合わせた 区域区分存置案

【採用】
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計画の理念・将来ビジョン 〉桜川市土地利用基本条例の制定◎

市域は、国土利用計画法の５区分を全て内包◎ 行政と市民とのビジョンの共有を図るためには、総合行政主体である市町村レベルで分野別土地利用計画を一元的に可視化し、きめ細かく方針付けていくことが効果的

国土利用計画法の５区分

有識者会議による提言
⦿ 独自条例「桜川市土地利用基本条例」を制定
⦿ 条例に基づく土地利用基本計画を分野別土地利用計画体系の最上位計画としてオーソライズ
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計画の理念・将来ビジョン 〉桜川市土地利用基本条例の制定◎

土地利用基本計画では、国土利用計画法の５区分を模した７種類のゾーニング「計画区分」を設定◎ 計画区分のうち《集落共生ゾーン》は、各個別法のゾーニングの空白地を示す特異な計画区分➡ 農村集落は“ここ”に形成されていると推定（土地利用基本計画図イメージ）15

計画の理念・将来ビジョン 〉桜川市土地利用基本条例の制定◎

また、計画区分（＝各個別法のゾーニング）の上位階層に政策的土地利用転換を検討すべきエリアとして《土地利用検討エリア》の設定を可能に。
➡ 分野別土地利用計画の能動的な総合調整機能を創設（土地利用基本計画図イメージ）16

計画の理念・将来ビジョン 〉目指すべき将来都市像の設定◎《集落共生ゾーン》のアウトラインに沿って市街化調整区域内の地域構造が可視化➡ これまで視えなかった都市・地域構造を正しく理解できる。
◎ 図は、都市・地域構造を模式化した組成モデル➡ 市街地と農村集落との関係が、実は合理的な相互連携関係であったことがわかる。

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計画の理念・将来ビジョン 〉目指すべき将来都市像の設定◎

国が掲げる目指すべき国土構造及び地域構造（国土形成計画全国計画）➡「コンパクト・プラス・ネットワーク」◎ 茨城県が掲げる将来都市構造の視点（茨城県都市計画マスタープラン）➡「集約と連携」

桜川市流の解釈（成熟と縮退の時代を生き残るための都市・地域構造モデル）
⦿〈機能集約〉と〈多核連携〉による《集約連携型コンパクトシティ》（富谷山展望台より）➡ 目指すべき将来都市像として都市計画マスタープランに位置付け
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計画の理念・将来ビジョン 〉桜川市田園都市づくりマスタープランの策定◎都市計画マスタープランは、目指すべき将来都市像への指針となる都市政策体系の最上位計画＋◎

土地利用基本計画は、各個別法のゾーニングの総合調整を図るための土地利用計画体系の最上位計画

パッケージング⦿ ２つの最上位計画を組み合わせることで、《土地利用検討エリア》を媒体に目指すべき将来都市像とリンクした各ゾーニングの総合調整機能が発揮⦿ また、分野別土地利用計画体系のアウ
トラインに沿って、農村集落のきめ細かなゾーニングデザインが可能に。
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計画の理念・将来ビジョン 〉桜川市田園都市づくりマスタープランの策定◎

都市計画マスタープランは、目指すべき将来都市像への指針となる都市政策体系の最上位計画＋◎

土地利用基本計画は、各個別法のゾーニングの総合調整を図るための土地利用計画体系の最上位計画

パッケージング⦿ ２つの最上位計画を組み合わせることで、《土地利用検討エリア》を媒体に目指すべき将来都市像とリンクした各ゾーニングの総合調整機能が発揮⦿ また、分野別土地利用計画体系のアウトラインに沿って、農村集落のきめ細かなゾーニングデザインが可能に。
（目指すべき都市・地域構造のビジョン）

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重点政策① 〉土地利用検討エリアにおける政策的土地利用転換◎《土地利用検討エリア》は、７種類の計画区分（＝各個別法のゾーニング）の上位階層に設定され、目指すべき将来都市像に即して下位階層のゾーニング相互間における土地利用転換の指向性を方針付けるもの◎図は、高速道路インターチェンジと鉄道駅が近接する広域交通結節点であることから土地利用検討エリアの一つに設定された「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」の例

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重点政策① 〉土地利用検討エリアにおける政策的土地利用転換◎

土地利用検討エリア「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」が方針付ける土地利用転換の指向性は〈農業生産ゾーン〉＋〈集落共生ゾーン〉 ➡ 〈複合産業誘導ゾーン〉◎

また、桜川市田園都市づくりマスタープランでは、桜川・筑西ＩＣ周辺エリアにおける政策的土地利用転換を先導するためのリーディングプロジェクトとして、重点政策テーマ「長方・大和駅北地区開発プロジェクト」を位置付け

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重点政策① 〉土地利用検討エリアにおける政策的土地利用転換◎

土地利用検討エリア「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」が方針付ける土地利用転換の指向性は〈農業生産ゾーン〉＋〈集落共生ゾーン〉 ➡ 〈複合産業誘導ゾーン〉◎

また、桜川市田園都市づくりマスタープランでは、桜川・筑西ＩＣ周辺エリアにおける政策的土地利用転換を先導するためのリーディングプロジェクトとして、重点政策テーマ「長方・大和駅北地区開発プロジェクト」を位置付け（幹線道路網図）（土地利用計画平面図）（都市公園基本計画図）

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重点政策① 〉土地利用検討エリアにおける政策的土地利用転換◎

長方・大和駅北地区では、先行的に、まちづくりの中核となる新市立病院や道路、公園等インフラ施設の整備を推進➡ 土地利用検討エリア「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」が方針付ける指向性に沿って着実に土地利用転換が進展
至 桜川筑西IC（大和駅北公園）（北関東自動車道 桜川・筑西ＩＣ）（新市立病院「さくらがわ地域医療センター」）（住宅地造成エリア）

JR大和駅（ＪＲ大和駅）1824

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎ 一方、《集落共生ゾーン》では、その内部に形成されている農村集落のエリアを地区計画によってきめ細かくゾーニングデザインし、農村集落が構成する生活圏（＝集落生活圏）の骨格を形成（土地利用基本計画における各ゾーニングと集落生活圏のイメージ）25

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎ 地区計画とは、拡張性と応用性に優れ、市町村が決定権を持つ都市計画のうち唯一市街化調整区域の立地規制を緩和できる制度➡ 地区計画を集落生活圏における新たな制度的基盤（＝主軸）に据える。

（土地利用基本計画における各ゾーニングと集落生活圏のイメージ）26

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎ 桜川市田園都市づくりマスタープランに重点政策テーマ「地区計画を主軸とする都市計画新制度構築プロジェクト」を位置付け（地区計画を主軸とする都市計画新制度構築プロジェクト推進体制）

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重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎ 地区計画の導入目的は、集落的土地利用の計画的な形成による水源の涵養、里地里山の保全等の多面的機能（＝集落機能）の発揮➡ 農村集落の維持・活性化（＝市域の維持・保全に寄与する集落生活圏の存続）◎ 図は、集落的土地利用の概念イメージ

集落的土地利用28

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎ 図は、集落生活圏への地区計画の導入イメージ
集落生活圏（平沢高峯展望台より）

島状集落 (基幹集落)

島状集落 (附属集落)

山麓集落 (付属集落)29

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎

平成３１年４月１日付で調整区域地区計画３５地区（約２，５８５ｈａ）を決定
地区計画検討図

地区計画エリア図30

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎

地区計画の導入効果を最大限発揮する制度運用を可能とするため、地区計画の決定とあわせて茨城県から桜川市へと都市計画法に基づく開発許可権限を移譲◎

権限移譲に当たっては、移譲前２年間市職員を実務研修生として茨城県に派遣するとともに、移譲後３年間県職員の桜川市への派遣を要請し執行体制を確保◎ 地区計画エリア内について、一部手続の簡素化を行ったほか、質の高い土地利用をきめ細かく誘導するための地区計画特認制度を創設（開発許可の権限移譲に当たっての重要なお知らせ）31重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎

地区計画特認制度は、土地利用基本条例の手続（＝立地調整協議）を経て市長と協議書を締結した者が当該協議書の範囲内で行う建築行為等を特例の対象とするもの◎

立地調整協議は、あらかじめ市長が土地利用基本計画に即して定めた指針（＝立地調整指針）に照らして行われるが、特例の認定基準となるのは、あくまで協議書◎

地区計画特認制度イメージ

立地調整協議の流れしたがって、立地調整協議は、者と土地を限定して立地基準を設定する仕組みとも言える。
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重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎◎◎

地区計画エリアの構成比は、市域の１４.３％に及ぶが、市街化区域と合わせても市域の１９％にとどまり、都市的土地利用の構成比が市域の１８％であることをことを勘案すれば、区域の規模は妥当と考えられる。
地区計画施行前後で、開発許可等（２９条許可・４３条許可）の件数・建物用途の類型に顕著な変化はなく、農村集落の維持・活性化という目的に対して土地利用規制の強度は妥当と考えられる。
地区計画施行後、開発許可等（２９条許可・４３条許可）の動向から、地区計画エリア内への人口集約効果が示唆されており、区域の設定は妥当と考えられる。

地区計画施行後
出典：都市計画論文集 2023年 58巻 3号 掲載
農村集落における区域区分制度を前提とした土地利用調整手法の実態と活用可能性に関する研究－茨城県桜川市を事例として－（西島・関本・有田）33

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎◎◎

地区計画エリアの構成比は、市域の１４.３％に及ぶが、市街化区域と合わせても市域の１９％にとどまり、都市的土地利用の構成比が市域の１８％であることをことを勘案すれば、区域の規模は妥当と考えられる。
地区計画施行前後で、開発許可等（２９条許可・４３条許可）の件数・建物用途の類型に顕著な変化はなく、農村集落の維持・活性化という目的に対して土地利用規制の強度は妥当と考えられる。
地区計画施行後、開発許可等（２９条許可・４３条許可）の動向から、地区計画エリア内への人口集約効果が示唆されており、区域の設定は妥当と考えられる。

地区計画施行後
出典：都市計画論文集 2023年 58巻 3号 掲載
農村集落における区域区分制度を前提とした土地利用調整手法の実態と活用可能性に関する研究－茨城県桜川市を事例として－（西島・関本・有田）34

重点政策② 〉集落共生ゾーンにおける地区計画の政策的推進◎

公共交通施策については、従来から運行されていた広域連携型コミュニティバスに加え、令和２年４月～令和５年３月、地区計画エリアをベースに集落循環型コミュニティワゴンの運行に関する社会実験を実施（広域連携型コミュニティバス）（地域巡回ワゴン）（公共交通ネットワーク図）

今後もマスタープランに沿った横断的施策展開が期待35

総括（まとめ）◎

本計画の特長は、各個別法のゾーニングの総合調整を図るためのプラットフォームとなる土地利用基本計画に、目指すべき将来都市像への指針となる都市計画マスタープランを直接組み込むことで、目指すべき将来都市像とリンクした各ゾーニングの総合調整機能を実現したこと。

◎ また、市域を一元的に捉える土地利用基本計画の統制のもと、全国初の試みとして集落生活圏の地域構造を地区計画によってきめ細かくゾーニングデザインしたこと。

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総括（まとめ）

・◎《土地利用検討エリア》「桜川・筑西ＩＣ周辺エリア」における土地利用転換の進展（エリア内の遠景）（エリア内に立地した新市立病院）（新規整備された基軸道路）（改良整備された県道）（大和駅北公園）37

総括（まとめ）◎《集落共生ゾーン》における調整区域地区計画３５地区（約２，５８５ｈａ）の決定
地区計画エリア図（土地利用基本計画における各ゾーニングと集落生活圏のイメージ）（平沢高峯展望台より）（集落生活圏への地区計画の導入イメージ）38

計画の評価・検証と重点政策テーマの見直し◎

⦿

令和７年度・令和８年度の２年間で計画の評価・検証を行う予定
テーマ別成熟型マスター
プランとしての性格に即して、重点政策テーマの見直しを検討中…。

将来都市像の実現を目指す（目指すべき都市・地域構造のビジョン）（桜川市田園都市づくりマスタープラン計画期間イメージ）39

時事通信社「地方行政」特集記事
⦿

成熟と縮退の時代を生き残るためのマスタープラン
地域を次世代に継承するための都市生存戦略 ― 茨城県桜川市➡

令和６年６月１３日号（上）・１７日号（中）・２０日号（下）掲載（春の楽法寺）（夏の農村集落）（秋の薬王寺）（冬のどんど焼き）40

ご清聴ありがとうございました。

（春の楽法寺）（夏の農村集落）（秋の薬王寺）（冬のどんど焼き）