月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

防災情報システムに命を吹き込む
岩手県立大学総合政策学部 助教授

牛山 素行

www.disaster-i.net

IT は防災情報システムの一素材システム，現場や利用者からの通報内容が蓄積・表「近年各地で防災情報システムの整備が進んでい示される「双方向性」を持ったシステムなどが思いる」，という説明に，ほとんどの人は同意されるであ浮かべられるかもしれない．しかし，筆者はこのよろう．しかし，ここで少し基本に立ち返って考えてうな「IT を活用した多機能な情報収集・配信の装置みたい．
「防災情報システム」とは何であろうか．
「各が防災情報システムである」とは考えない．
「プッシ種の観測データが自動的に集められ，それらがリアュ型」であろうと，「双方向性」があろうとも，そのルタイムにきれいにグラフで表示され，インターネような「装置」は「情報収集・伝達システム」であットのホームページで一般にも公開されるようなシって，防災情報システムを構成する一つの部品にすステム」，などがイメージされやすいかもしれない．

ぎない．このような装置を，誰が，いつ，どのようあるいは，こういった情報表示機能に加えて，緊急に使うかが具体化された時に，初めて「防災情報シ時に自動的にメールが配信される「プッシュ型」のステム」全体が姿を現すのだと考えている(図 1)．

資料・記録
現場からの通報
観測データ

これは「情報収集・伝達システム」

データ収集・公開システム
警報メール
地域防災計画

防災機関

避難施設

防災資材

誰が，いつ，何を，どのように使うのか?

ハザードマップ

図 1 「防災情報システム」の全体像

かつて(およそ 10 年ほど前までであろうか)「防災が，災害を完全に制圧できるわけではないことへの対策」と言えば，それはほぼダムの建設などに代表認識が進んだこともあり，近年は「ソフト防災対策」される「ハード対策」を行うことだと思われてきた．

に対する期待が高まっている．ソフト対策の大きな

しかし，社会・経済情勢の変化や，ハード防災対策柱が，防災情報システムだと言って過言ではない．

月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

しかし，ハード対策とソフト対策には，その性質面た表示装置が動作していなかったことが，新聞等でで決定的な違いがある．たとえば，砂防ダムは，完指摘・批判された．しかし，当時この観測所を含む成すれば，その瞬間から，流出土砂を軽減し，下流県所管の雨量観測所の観測値は，既にインターネッの人命・財産を守るという機能が発揮される．排砂ト上で全面的に公開されていた．インターネット接などのメンテナンスが将来必要になるかもしれない

続環境さえあれば，誰でもこの観測値をリアルタイが，常時維持管理に人手を割くほどの必要性はない．

ムに参照できる環境下にあったわけである．
残念ながら，この観測所の観測値がインターネッ

しかし，ソフト対策は全く異なる．リアルタイム雨ト上で公開されていることを，当時，水俣市役所の量公開システムが完成し，納品・公開されたとして防災担当者は認知していなかった(牛山，2004)．まも，そのままでは人命も，財産も何一つ守られるこた，筆者の耳にしている範囲内では，被災地の住民とはない．そのシステムが認知され，いざというとも，このようなデータが公開されていることを認知きに使う人がいて，初めて効果を発揮するのである．

し，何らかの避災行動に役立てたということはなか効果を発揮するためには，インターネット上で黙々った模様である．無論，このデータを災害発生前にと公開しているだけでは十分ではない．
公開した後，確認していたとしても，この災害が防げたかどうか誰が，どのように使うのかまで準備，計画されていはわからない．しかし，避難勧告の判断や，自主的なければ，いざというときに役立つものではない．

な避難の行動の立ち上がりを多少早めることができ2003 年 7 月 20 日に，熊本県水俣市宝川内・集地た可能性は考えられる．せっかく「情報収集・伝達区で大規模な土石流が発生し，死者 15 名を生じるシステム」が整備されていたにもかかわらず，残念災害があった．このとき，災害発生現場から直線距ながら，誰が，どのようなときに，どのように使う離で 2km ほどの所に県の設置した深川雨量観測所

か，が具体化されていなかったため，「防災情報シスがあり，ここで，土石流発生直前に 1 時間 87mm とテム」として機能しなかった，一つの例といえよう．

いう激しい雨が観測されていた(図 2)．災害後，ここのケースでは，水俣市の対応に特別な問題があっの観測値を伝える県から水俣市役所への FAX が配たとは思えない．全国どの自治体でも同様なことが信されなかったことや，水俣市役所に設置されてい生じる可能性があるのではなかろうか．

600
土石流発生

深川 Fukagawa
125500

1 hour48-hour

100

400

75

１時間降水量300

50

48時間降水量200

図 2 水俣市宝河内・集地区の略図と深川雨量観測所の降水量記録

7/21 00

7/20 18

7/20 12

7/20 06

7/20 00

0
7/19 18

0
7/19 12100
7/19 0625
7/19 00

Hourly precipitation [mm]150

Cumulative precipitation [mm]

施設の完成が，ほぼ防災対策としてのゴールになる．

月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

へのリンクがない[19 県]

責任の所在を明確に水俣市の例で触れたような，地方自治体によるリ地方自治体における「防災担当部署」は，総務系

アルタイム雨量等を公開するシステムは，ここ数年の部署内に，消防防災課などとして置かれている．

で急速に整備が進んだ．たとえば，筆者が 2003 年

雨量や水位などの観測を行っているのは，土木系の末の時点で調べた所，47 都道府県(以下では「県」部署である．一般的に，「県の防災ページ」を作成・と略記)のうち 36 県でこのようなシステムが公開さ管理するのは，防災担当部署であり，リアルタイムれていた．しかし，その内容は県によって様々であ

雨量等公開システムを作成・管理するのは土木系のり，いくつか課題と思われる点も見られた．その主部署となっている．それぞれ独自のページとなってなものを以下に挙げる．

いることはやむを得ないとも思うが，せっかく公開されているリアルタイム雨量等公開システムと，「県(1)県の観測値のみが表示され，気象庁等の観測値との防災ページ」が相互にリンクされていないケース

一元化されていない[31 県]が，36 県中の半数以上に上っていた．

雨量や水位は，気象庁や国土交通省でも観測しており，むしろこれらの観測所の方がデータ蓄積もあ(3)リアルタイム雨量等公開システムの管理部署や連絡先が明記されていない[19 県]

り，報道等での利用頻度も高い．しかし，県が整備リアルタイム雨量等公開システムが公開されていした雨量等表示システムの同一ページ内で，これらても，それが県のどの部署によって管理され，質問の観測所の観測値を参照できる所はごくわずかであなどがあった場合にどこへ連絡したらよいのかが明った．一部の県では，河川系の観測所と，砂防系の記されていないケースもかなり多かった．利用者か観測所でそれぞれ別のページ(システム)が構築されら見ると，重要なデータの公開に関する，責任の所ているケースも見られた．

在が不明確であるとの印象を持ちかねない．

(2)「防災ページ」からリアルタイム雨量等のページページを更新した日付が明記されていない
見出し文字やリンクボタンがカラフルな画像で描かれている
アニメーション画像や動く文字が用いられている
雨量水位情報が公開されているが数値の見方の解説がない
県が観測している雨量水位情報がHPで公開されていない
防災ページ内に県のトップページへのリンクがない
県のHP内に独立した複数の「防災ページ」があり相互リンクされていない
ページ管理者へメール連絡できない
ページ管理部署名が明記されていない

大変好ましくないと感じる
あまり気にならない

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
やや好ましくないと感じる
どちらとも言えない
まったく気にならない

図 3 防災ページの構造・内容に対する回答者の評価

月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

これらの調査結果を踏まえ，筆者が都道府県の防う．特定の部署，あるいはそれぞれの部署のページ

災ページに関して課題であると考えた点を，インタのユーザビリティが改善されたとしても，それらのーネット上のリサーチ会社の登録モニターを対象とページ内に防災関連情報がバラバラに存在していてして調べてみた(2004 年 3 月実施，有効回答 407 件)．

は，その自治体の「防災に関する情報のユーザビリ主な結果を図 3 に示す．
「アニメーション画像や動ティが向上した」ことにはならない．そもそも，「防く文字が用いられている」など，アクセス集中時に災担当部署が総務系で，雨量などリアルタイム防災も見やすい軽量ページとする上で望ましくない，ペ情報を整備する部署は土木系」などといったことは，ージの構造に関する評価項目に対しては，「まったく一般の利用者には想像することすら困難なことでは気にならない」「あまり気にならない」の回答が多いないかと思われる．

が，その他の評価項目はいずれも「やや好ましくな「防災ページ」と「リアルタイム雨量情報ページ」い」「大変好ましくない」の合計が 7 割以上になっ等がそれぞれ独立に管理されたり，それらの管理者ている．注目されるのは，リアルタイム雨量等の情を明確化できないことに関しては，それぞれの組織報が公開されていないことを「好ましくない」と感において様々な事情があると思われる．しかし，ひじる割合と，「ページ管理部署名が明記されていなとたびインターネット上に公開された情報は，様々い」や，「県の HP 内に独立した複数の「防災ペーな批評，批判にさらされる．2003 年の水俣での事例

ジ」があり相互リンクされていない」を「好ましくの際，インターネットで公開されていた雨量情報がない」と感じる割合が同程度であることである．す有効に活用されなかったことに関しては，新聞等でなわち，リアルタイム雨量などを公開することは無は特に批判されることはなかった．しかしこれは，論重要なことであるが，情報の一元化や，情報の管単にこのようなシステムが整備・公開されているこ理者の明確化なども，利用者にとっては同じくらいとが十分認知されていなかったためではないかと思重要なことであると言ってよい．

われる．今後の災害時には，「情報システムが機能しなかった」といった趣旨の批判が出てくることは大災害情報では利用者の意見が絶対善ではないいに考えられる．大きな災害を被った自治体では，ホームページの見やすさ，使いやすさを評価する

災害後に「災害関連ページ」として，部署の違いに考え方として，ウェブユーザビリティという概念がかかわらず，災害に関連する情報が一元化されたペ広まりつつある．
自治体のホームページに関しては，ージが作成されることが一般的になりつつある．こ

全国的な調査・評価が行われ，ランキングなども発のような情報の一元化を，災害の後ではなく，平常表されている(日経 BP 社，2004)．ウェブユーザビ

時から推し進めておくことはできないであろうか．

リティの向上という観点から防災関連ページの改善「情報収集・伝達システム」の整備にとどまらず，を図ることは，重要な一歩である．しかし，防災情防災関連情報の一元化や，管理者(部署)の明確化な報関係ページの改善に際しては，一般的な自治体ペどが望まれる．

ージの評価軸とは異なる特性がいくつかあると思われる．

防災情報の充実・改善に際してもう一つ注意しなければならないのは，「利用者の意見・意向をそのま最も特徴的なことは，防災に関わる業務を担当すま受け入れることが正しい選択ではない場合もある部署が，自治体内に広く分散していることであろる」ということである．利用者の利便性向上という月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

観点から見れば，利用者の意向は積極的に取り入れ入をしたとしても，これまでに述べたように，重要るべきであろう．しかし，防災情報に関しては，利なのは，その後のことである．単年度の予算であら用者の意見・意向が，適切でなく，むしろ災害を助ゆる事業が行われるのが，社会的な制度である限り，長しかねない意見が定着してしまっているというこシステム導入後のことを，導入時に準備するのは難とも考えられる．たとえば，公開された浸水ハザーしいかもしれない．しかし，防災情報システムの維ドマップに対して，「××地区では△年の災害の時持・充実に必要なのは，多額の予算を必要とするハに浸水しなかったから，このような浸水が起きるはコものではなく，それを使う人材ネットワークといずがない」といった「意見」が出た場合，それが正う「組織」である．まずは，そのシステムに関わるしいのかどうかを判断することは難しい．災害に対責任部署を明確化する必要がある．その上で，責任する「過去の経験・教訓」は重要なものであるが，部署を幹事役として，役所内の関連部局はもとより，災害はわずかな条件の違いによって様々な姿を見せシステムを構築した技術者，消防，気象台，国や県るものであり，限定的な経験だけを「正しいもの」機関，自主防災組織，ボランティア，地域の大学研と無条件に受け入れるわけにはいかない．逆に，各究者などによる「防災情報システムの利用者会」を

種シミュレーション結果を絶対視することも適切で作ることはできないであろうか．この際，なるべくはない．後述するように，幅広い知見を取り入れて幅広い専門家の参画が望まれる．特定の情報の専門いくことが重要である．

家は，他の情報の利用者でもある．様々な専門家が存在することによって，防災情報に対する「不適切幅広い協力を得て災害対策基本法において，住民に対する避難の勧な利用者の意見・意向」のチェック機能が生まれることが期待される．

告，指示を行うのが市町村長であると定められていることで象徴されるように，災害現場の最前線におまずできることからいて，直接住民と接し，対応していくのは，基本的2004 年 7 月 18 日の福井豪雨の際，福井市役所ホに市町村の役目となっている．しかし，特に小規模ームページでは，各地区に出された避難勧告，避難な市町村においては，防災に関する専門的人材の確指示が，ほぼリアルタイムに掲示された(図 4)．自保，育成を行うことは難しいのが現実であろう．ハ

治体ホームページに，災害後の情報集積が行われる

ザードマップの整備，防災情報システムの導入など，ことは今や当たり前であるが，避難勧告・避難指示必要があっても，どのようなものを作成するのがよが，その発表とともにホームページに掲示される例

いか，どのように維持・充実させていくかなど，多は，まだそう多くない．今回の福井市役所の例は，くの課題があり，それに対応する知見・人材ともにリアルタイム避難勧告情報が掲示された初期の例と不足しており，対応に苦慮している，といった意見して評価されるべきものであろう．

は，筆者がこれまでに行った各地でのヒアリング，災害後に筆者が福井市役所においてヒアリングしアンケートなどでもよく耳にしている．こういったた所によると，福井市では，災害対策本部に広報担

いわば地方自治体の「苦闘」については，もっと声当部署(ホームページの管理部署でもある)の職員がを大にしてもよいのでは無かろうか．

常駐することになっており，この職員がホームペー予算を確保して，コンサルタント等の協力を得てジに情報を掲載したとのことであった．ホームペー

ハザードマップの作成や「防災情報システム」の導ジへ速やかに避難勧告の掲示を行うためには，防災月刊 LASDEC,,2005 年 7 月号,pp.30-35,2005

担当者が直接ホームページを更新できるようシステり方がより重要になっている．この小文が地域におム整備を，とも考えてしまいそうであるが，そのよける防災情報システムのより有効な活用のために，うな面倒なことをしなくても，災害対策本部の運用少しでもご参考になれば幸いである．

ルールとして，広報担当者(ホームページ担当者)を常駐させることを決めるだけでも十分といえるのか

参考文献

もしれない．無論，自治体によってやりやすい方法

牛山素行，2004: 2003 年九州豪雨時のリアルタイムは異なるものと思われ，この例がすべての自治体に

雨 量 情 報 の 利 用 ， 水 工 学 論 文 集 ， No.48 ，適用できるわけではなかろう．しかし，大がかりな

pp.439-444「システム構築」をしなくても，できることはいろ

日経 BP 社，2004: 332 自治体サイトの使い勝手をいろあるのではなかろうか．

実際にアクセスして調査，http://itpro.nikkeibp.co.j

防災を考える上で，人の関わりは欠かすことがで

p/free/NGT/govtech/20050406/158600/．

きない．防災情報システムなどの，ソフト防災対策
では，従来からのハード防災対策に比べ，人の関わ図 4 福井豪雨時の福井市役所ホームページ