河川技術論文集,第22巻,2016年6月

報告

関係機関と一体で取り組む荒川下流域におけるタイムラインの策定手法について
A METHOD IN COOPERATION WITH THE RELATED ORGANIZATIOS FOR
THE PLANNING OF ACTIONS FOR THE PRE-MITIGATION FOR DAMAGES BY
FLOODS WITH REGARDS TO THE LOWER REACHES OF THE ARAKAWA
RIVER
里村真吾1・狩野豊2・香取孝史3・佐藤希世4・代島昌泰5・中村良二6・宮﨑達也7・幸弘美8・町田岳9・竹下幸美10
Shingo SATOMURA, Yutaka KANOU, Takashi KATORI, Kiyo SATOU, Masayasu DAIJIMA, Ryoji NAKAMURA, Tatsuya MIYAZAKI,Hiromi YUKI,Gaku MACHIDA and Yukimi TAKESHITA
1正会員 国土交通省関東地方整備局

下館河川事務所 所長（〒308-0841 茨城県筑西市二木成1753）
国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 所長）（前2国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 総括地域防災調整官（〒115-0042東京都北区志茂5-41-1）
3国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 地域防災調整官
4正会員 国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 工務課 課長（前 国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 地域連携課 課長）
5国土交通省関東地方整備局 利根川上流河川事務所 工務第一課 専門官（〒349-1198埼玉県久喜市栗橋北2-19-1）（前 国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 調査課 専門官）
6国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 調査課 総合治水係長
7国土交通省関東地方整備局 河川部 河川計画課 専門員（〒330-9724埼玉県さいたま市中央区新都心2-1 さいたま新都心合同庁舎2号館）（前 国土交通省関東地方整備局 荒川下流河川事務所 調査課 河川分析評価係長）
8正会員
9正会員
10正会員

㈱東京建設コンサルタント

環境防災部（〒170-0004東京都豊島区北大塚1-15-6）

文修㈱東京建設コンサルタント

環境防災部（〒170-0004東京都豊島区北大塚1-15-6）

工修㈱東京建設コンサルタント

環境防災部（〒170-0004東京都豊島区北大塚1-15-6）

This report shows a method or the process of the making the action plan for the pre-mitigation fordamages by floods with regards to the lower reaches of the Arakawa River. The Action Plan named as‘TIMELINE PLAN’ is designed to determine what and when to do as certain mitigation actions ormeasures for flood damages by certain organizations before floods begin. The distinctive features of ourmethod consist in making the ‘TIMELINE PLAN’ through consensus buildings by meeting several times
in conference and efforts in information sharing and cooperation among related organizations. You wouldfind in this report the technical knowhow to make a ‘TIMELINE PLAN’ in cooperation with the relatedorganizations, which is available to the river administrators with regards to also another basin of the river.
Key Words : The Arakawa River, TIMELINE, pre-mitigation for flood damages,
consensus building
１． はじめに

平成26年8月に「荒川下流域を対象としたタイムライン（事前防災行動計画）検討会」を設置し全国に先駆けてリーディングプロジェクトとして検討を始め、平成27年5月に試行案として運用が開始された荒川下流タイムライン（試行案）（以下、荒川下流TL）の検討経緯について報告する.

２．タイムラインとは内には集客施設が点在すると共に、地下鉄や地下街等の地下空間が発達している.また、福祉施設も数多く存在しそれらの避難確保に課題が存在する．さらに、堤防の整備率は高いものの、主に架橋部を中心に局所的に堤防の低い箇所（以下、「切欠き部」という）を抱えており、地形的にも社会的にも水害リスクが高い地域である.

2012年10月に米国を襲ったハリケーン・サンディ来襲
時に、ニュージャージー州のバリアアイランドでタイムラインに基づいた早めの対応が功を奏し、死者が発生しなかったという実績がある1). こうした取組みから見られる米国と我が国の防災対策上の大きな違いとして、米国においてはあらかじめハリケーン来襲時に何が起こるのかというリスクを評価し共有したうえで、そのリスクに対して必要となる行動を、事前の防災行動として「いつ」、「何を」、「誰が」を明確化し、時間軸に沿って整理した”タイムライン”を用いて防災行動を実施し、予想される災害規模によっては早い段階で防災上の対応、例えば注意喚起や避難の呼びかけが行われていることが挙げられる2)．
我が国においても、台風災害による被害を最小化する
ためには、気象や河川の状況に応じて関係機関が連携しつつ各自の責任を全うする必要があり、災害発生時に何
図-1 荒川下流域の浸水想定区域図(1/200)
が起こり、防災行動として何を行わなければならないかを想定したうえで、タイムラインを用いて標準的な災害
４．荒川下流タイムライン検討の流れの進行を共有し、その災害に対して必要となる防災行動を一体的に準備しておくことが極めて効果的である.そこで、これまで我が国の防災計画として類を見ない”タ(1) 検討対象エリアの設定イムライン”という概念を導入すべく、平成26年に始タイムラインは浸水想定区域を包括した形で整理する
まった検討のうち、首都圏における取り組みが本稿の根ことが効果的と考えられる.荒川下流部で言えば、東京源である.
都並びに埼玉県の15市区がそれに該当するが、まずモデ
荒川下流域におけるタイムラインとは、台風来襲等ルエリアとして荒川右岸の3区（北区、板橋区、足立による水災害に対応する防災行動、とりわけ標準的に行区）を対象としてタイムラインの検討を行うこととした
われる全体及び各機関の防災行動を、行動や準備に要す(図-2).
る時間等も考慮して平常時から時系列的に整理しておくことにより、時間的制約等が厳しい災害発生時における防災行動を効果的かつ効率的に行うことを目指すためのツールであり、荒川の決壊という広域的な大規模水害発生時においても人的被害ゼロを実現することを目指し、米国のタイムラインを、気象の状況、河川の特性、防災の制度が異なる我が国に適合させるため、関係機関が試行錯誤を積み重ね検討を進めた．

３．荒川下流域の特性
荒川は、我が国の政治・経済の中枢機能を有する首都東京を貫流し、流域の土地利用の約3割が市街地でその資産は150兆円に及ぶ.下流域では昭和20年代頃から地下水のくみ上げ等による地盤沈下が顕在化し広域にゼロメートル地帯が広がる上に当該エリアは高密度な市街地と化している.
荒川下流の浸水想定区域図(1/200)によると決壊に伴い広域的な浸水が想定されており(図-1)、浸水想定区域

図-2 検討対象エリア(2) 検討対象ハザードの設定
タイムラインの検討に当たり、シナリオとなるハザードを設定した.現行の防災計画では対応が困難な大規模洪水として、荒川が決壊に至る洪水を設定することとし、

検討会は節目に開催し、対外的に検討状況の公表を行決壊時点をタイムライン上の0時間として、時系列毎にうことを目的とした(図-4).
流域で想定する気象状況や水位状況等のハザード(台風ワーキングは検討会の間に定期的に開催し、タイムラの位置、雨量、水位、風速)を設定した.気象条件は対象インの具体的な検討を進めた(図-4).
地域において戦後最大の洪水被害をもたらした昭和22年
事務局会議は荒川下流河川事務所、東京管区気象台、9月のカスリーン台風の雨量を確率規模1/200に引き伸し東京都、北区、板橋区、足立区により構成し、検討方針た降雨を基本としたが、当該台風では東京都内での風速が弱く、強風に伴う防災行動の検討が行えなかったため、 の確認等を行った.
表-1に示すとおり、別途災害を参考に想定を行った.また、気象情報の発表タイミングについては東京管区気象台と協議を行い、現在の基準で気象情報等が発表されると想定される時期の整理を行った(図-3).
表-1 ハザードの一覧
カスリーン台風実績
台風の 9/14 3時
進路 鳥島西南西420kmの海上規模
速度 中心気圧960hPa
最大 東京：15.0m/s
風速 銚子：19.7m/s

降雨水位

決壊
日時

流域平均3日雨量446mm（雨量の年超過確率 1/55）
・熊 谷：観測値なし
・治水橋：観測値なし
・岩淵水門（上）：最大 A.P.+8.6m
9月15日（月） 20時

検討会の様子ﾀｲﾑﾗｲﾝ検討用ﾊｻﾞｰﾄﾞ
同左ワーキングの様子
東京：16.9m/s
江戸川臨海：30.5m/s
羽田：26.7m/s（平成23年台風第15号実績）
流域平均3日雨量548mm（雨量の年超過確率1/200）
・熊 谷：最大 A.P.+6.6m
・治水橋：最大 A.P.+15.1m
・岩淵水門（上）：最大A.P.+9.8m
9月15日（金） 12時（深夜～昼前にかけて災害対応がﾋﾟｰｸとなりｽﾑｰｽﾞな対策が難しい時間帯を想定）

図-4 検討会、ワーキング開催の様子
また、ワーキングにより検討を行う前に、参加者のタイムラインや荒川下流域のハザードに関する知識・情報をすり合わせるため、勉強会並びに現地視察を行った(図-5).特に現地視察については、検討対象エリアに足を運び現地を確認しながら説明を行ったことで危機感を持ってハザードを伝えることができ、参加機関からは「その後の検討を行う上で大いに役立った」とのコメントを頂いた.

勉強会の様子現地視察の様子図-5 勉強会、現地視察の様子
図-3 気象情報等の発表タイミングと河川水位・降水量(3) タイムライン検討の進め方
円滑な議論のために、ハリケーン・サンディの調査経験を有するNPO法人環境防災総合政策研究機構の松尾一郎氏を座長に迎え、３段階の検討体制(検討会、ワーキング、事務局会議)を構築した.

タイムライン（試行案）公表・運用開始までの流れは
図-6の通り.
タイムラインの検討は、まず表-2に示す参加機関の防災関連計画を収集した上で防災行動案を時系列化したタイムライン素案を作成した上で、ワーキングによる協議を経てタイムライン（試行案）の策定を行った.４．(2)で述べた台風の進路や規模・速度、また最大風速等の検討対象ハザードの承認は検討会で行った．

図-6 検討の流れ
表-2 収集した防災関連計画一覧

各地域での防災課題や関心事項を踏まえたテーマを設定した上で検討を進めた(表-3).
②の検討テーマについては、地域の自治の権能を持つ区に対してヒアリングを実施し、またワーキングで協議を行う上で３区が重複しないよう配慮しつつ設定した.
その結果、北区はH.W.L及び計画堤防高は確保されているものの、現況堤防高を下回るJR東北本線荒川橋梁切欠き部が存在し、都道主要地方道306号線の王子アンダーパスや、JR・東京メトロの駅及び都営バス営業所の浸水が想定されることから、被害の拡大防止を目的とした道路や鉄道・バス等、交通の運行状況をテーマとした.板橋区は、福祉施設が集中し、洪水への対応が求められる「高島平エリア」を対象に、被災者の最小化を目的とした、一人での避難が困難な避難行動要支援者の最適な避難行動をテーマとした.そして、足立区は、荒川と隅田川に挟まれ浸水想定区域図で特に浸水深が大きい想定になっているが、地下空間を有する集客施設や北千住駅への入込客が多い「千住エリア」を対象に、被災者の最小化を目的とした、地域住民・地下街利用者・訪問者の最適な避難行動をテーマとした.
検討テーマを設定した後に、テーマにあわせた検討参加機関の拡充を図った.
検討地区や検討テーマ、また検討参加機関の一覧は図-7の通り.
パッチワーク方式を採用したことによるメリットは、検討テーマが明確となり議論が発散しないということの他に、後々別のテーマを検討する際、例えば足立区タイムラインとして住民避難に着目した検討を行った参加機
関が、板橋区タイムラインのように避難行動要支援者施設に着目した検討を行う際に、検討すべき着眼点として他区のタイムラインを参考にできるということである.
表-3 パッチワーク方式の概念
足立区TL

なお、検討会を開催するにあたり設置要綱を策定し、検討会の目的、所掌事項、組織構成、ワーキングの設置、会議の招集、公開、検討会の任期、事務局、雑則等を定めた.
(4) パッチワーク方式でのタイムラインの検討
対象エリアはその流域特性故に、事前防災行動を考える上で様々な観点や問題点を抱えている可能性があり、また多様な機関と共に検討を行っていく必要性が考えられた.しかしながら、タイムラインをゼロから検討していく上で、限られた期間内に計画を実りあるものにするためには検討すべきテーマを明確にする必要があると考えたため、荒川下流のタイムラインはある一つのエリアで特定の項目を検討する方法を採用し、この方式を「パッチワーク方式」と呼ぶこととした.具体的には、①３つの地域（北区、板橋区、足立区）を対象とし、②住民避難に着目した行動項目
避難行動要支援者施設に着目した行動項目
交通の運行状況に着目した行動項目

板橋区TL

北区TL

検討対象
検討対象
検討対象

荒川下流TLとしては、既存の防災計画で定められていた事項の他、表-4に示す事項が新しい防災行動項目として加わった.
表-4 新たに追加になった行動項目
・(各時刻)荒川下流TL上の時刻設定
・(-72H)荒川下流TL運用調整ｸﾞﾙｰﾌﾟ会議の開催
他
北区 ・(-10H)交通管理者相互の情報の共有
・(-10H)各道路管理者による浸水想定区域のｱﾝﾀﾞｰﾊﾟｽ含む道路に対する注意喚起の検討 他
板橋区 ・(-72H)福祉施設等の避難支援関係者との事前調整
・(-25H)福祉施設等の避難支援の準備
他
足立区 ・(-10H)商業施設等利用者への情報提供
・(-6H)早期避難勧告の発表
他
３区

タイムラインの様式としては、横方向に関係機関の一覧を記載し、関係機関の対応を「◎：情報の発表又は行動の主体」、「○：情報を伝達される関係者又は行動の協力者」として整理した.また、縦方向は時系列に沿った防災行動を「区分（大分類）」「防災行動項目（中分類）」「防災行動細目（小分類）」の３つに分類して記した（図-9）.また、台風進路予報が出る120時間（5日前）から、決壊後浸水が解消するまでを対象とした.

図-7 検討事項と構成員(5) タイムライン（試行案）で整理された事項
地域の防災課題に配慮したタイムラインの検討テーマ（足立区/広域避難・地下街避難等、板橋区/要配慮者施設避難等、北区/水防及び交通の確保等）に基づき、タイムライン（試行案）を検討・整理した.概要は図-8の通り.

何時(いつ)

ェー検討
フ時刻

洪
水予報
等

(時期

水位(ズ気象情報・予警報東京都区分)

荒川下流
東京都・ 交通事業者 住民避難
北区・板橋区
WG
河川
東京消防
ﾗｲﾌﾗｲﾝ【 足立区・・足立区事務所庁・警視庁 事業者千住】●台風情 ●TL運用体 ●TL運用体制の制の構築 構築報●今後の ○河川管理
３日前 見通し 施設の点検

台一風日最前接ま近での●はん濫 ●岩淵水門 ●避難所の開設●アンダーパス●避難準備情報の注意情報 閉鎖等、道路利用者 ●早期発表
への注意喚起 避難●地下街等からの●地下鉄・地下 勧告
避難誘導●はん濫 ●区への街等の避難対策●避難勧告の発表●避難状況の警戒情報 ホットライ●報道機関への 把握
ン
協力依頼●避難の実施●はん濫 ●排水機場 ●避難指示の発表●施設保全
０時間 危険情報 の運転停止 ●垂直避難の実施●はん濫 ●被害状況 ●広域支援・連携 ●道路通行止 ●応急対策の要請
め発生情報 の把握●応急対策●今後の氾 ●応急対策
濫予測●復旧対策の検討●長期避難者支援対策

図-8 タイムライン概要

荒川
下流
河川
事務所

678

荒川下流ＴＬ
運用

荒川下流ＴＬ適用の判断

荒川下流ＴＬ適用判断資料の準備◎◎

座長の意見を踏まえ適用の判断

◎◎

◎

◎

○

◎

○

◎

○○◎◎◎

関係者へ適用の伝達
台風情報および気象情報の 台風情報および気象情報の発表・
9
発表・伝達、収集・確認
伝達、収集・確認台風の予想進路と影響等について
台風発生情報10の発表と伝達 今後の見通しに関する情報 情報提供
収集(以降、随時継続)
台風の予想進路と影響等を踏まえ
11
た出水状況の情報提供

警
視庁

河川部
建設
局

総務部
交通局

○○○○○○○○

○

○

○○

○

○

○

○

○

○

総合
防災部
総務局

住民等

●福祉施設等 ●道路からの避難の 交通規
実施
制方策

【凡例】
■黒字：現行計画等に記載がある項目■赤字：今回の検討で追加された項目■青字：引き続き検討が必要と思われる項目

５．タイムライン整理上の問題点と対応
水防活動の実施（土のう の設置等）●鉄道事業者間の運行調整の実施●運行状況の利用者への周知

鉄道の運行停止に係わる 手配・実施

１日前●福祉施設等からの避難の支援準備（移動手段の確保・手配等）

台風の発
生板橋区

東京管区
気象台

細目
（対応時期による分類）

図-9 荒川下流TLの一例
水防活動の準備●大雨注 ●雨量・水 ●雨量・水位観 ●雨量・水位 ●雨量・水位観観測情報の確 測情報の確認
位観測情報 測情報の確認
意報
認の提供●休校・休園の措置の決定

水防活動の事前協議

２日前●福祉施設等からの避難の事前調整（受入れ可能施設との事前調整等）

命を守る行動鉄道の運行停止に係わる手配・実施
地域外への避難実施
地域への訪問者を減らす 対策●休校・休園の検討

破堤

交通の運行
状況W G
【 北区・赤羽周辺】●TL運用体制 ●TL運用体制のの構築
構築●資機材の ●資機材の確認・ ●資機材の確 ●資機材の確確認・準備 準備
認・準備
認・準備

●大雨警
●岩淵水門
報を閉鎖する前の河川巡
半日前
視

要支援者
施設W G
【 板橋区・高島平】

防災行動項目（対応時期による分類）【凡例】■黒字：現行計画等に記載のある防災行動項目■赤字：今回の検討で追加された防災行動項目■青字：引き続き検討が必要と思われる防災行動項目

NO)

-120H

気象
５日前 情報等だれが（情報の発表又は行動の主体：◎
情報を伝達される関係者又は行動の協力者：○）

行動(何を)

整理上の問題点として、①検討の過程で対処が必要であるとわかっていたものの現段階では対応方針を明確に定められない事項の取り扱い、また、②その中でも、実施時期さえも具体的に定められない事項の取り扱いという２点が挙げられ、その対応が求められた.①について
は、防災行動項目の文字色を使い分け、黒文字を現行計画等に記載のあるもの、赤文字を今回の検討で追加されたもの、青文字を引き続き検討が必要とおもわれるものというように対応レベルが異なることがわかるような整理とした.そうすることで、各行動項目の実現可能性を明示しつつ、今後検討を行うべき箇所を明確にすることができた.
②については、タイムライン上で時系列的に幅を持った表現を用いつつ、別紙として整理することで対応した.
そうすることで、今後の検討課題を明確にしつつも、各機関の災害対策で活用可能なタイムラインを作成することができた.なお、板橋区以外の２区で別紙として整理した項目は下記(1)～(2)の通り．

表-5 タイムラインの防災行動項目数一覧

時刻

主な対応行動

住民避難に着目し 避難行動要支援者 交通の運用状況に施設に着目したタイ 着目したタイムライ
たタイムライン
ンムライン【板橋区：高島平】 【北区：赤羽周辺】【足立区：千住】
現 追今 必引 現 追今 必引 現 追今 必引
行 加回 要き 行 加回 要き 行 加回 要き
さの と続
さの と続
さの と続
れ検 思き
れ検 思き
れ検 思き
た討 わ検た討 わ検た討 わ検
項で れ討
項で れ討
項で れ討
るが目
るが目
るが目項
項
項目目
目

平常時

500

500

500

荒川下流ＴＬ適用の判断

1501

50150

防災施設機能の確認開始

730

730

730

応急対策資機材の準備開始

13621320131380

台風の首都圏への接近にともなう流域全体の情報収集開始

5170

519

13

5180

学校、福祉施設等の休校・休園の判断

724

1

5260

4240

570

577570-１２０Ｈ～-９６Ｈ～-７２Ｈ～(1) 北区の別紙で整理された項目
北区に関する別紙で整理された項目は、局地的に堤防が低い箇所の水防活動に関する事項である.
a) 局所的に堤防が低い箇所の水防活動実施のための協議(概ね72～42時間前)
 局所的に堤防が低い箇所の水防活動実施のための協議及び判断等
b) 水防活動実施のための準備(概ね60～36時間前)
 協定業者へ人員、資機材の確認･手配･現地配備 等c) 鉄道の運行停止に係る手配・実施(概ね54～8時間前)
 鉄道利用者、関係機関へ運行を停止する可能性についての広報
 事態の切迫性が社会的に共有された上で運行停止 等d) 水防活動実施(概ね48～2時間前)
 土のう、水のうの設置
 動態観測の実施
等において堤防決壊による大規模な浸水被害を見越して、既存の防災関連計画には記載の無かった「河川管理者、都区、公共交通機関、及びライフライン機関等の荒川下流域内の機関間の災害対応状況の共有」等の防災行動項目を含むタイムラインを、関係機関が一体となって策定するための効果的な手法（想定ハザード、検討体制、結果整理）が得られた.
足立区は全252項目（現行計画：130項目、追加項目：113項目、引き続き要検討：9項目）、板橋区は全291項
目（現行計画：128項目、追加項目：126項目、引き続き要検討：37項目）、北区は全259項目（現行計画：127項目、追加項目：115項目、引き続き要検討：17項目）の行動項目が整理された(表-5).

～

-４８Ｈ～

-２４Ｈ
-１２Ｈ～

-１０Ｈ
～-５Ｈ

通常社会活動の最小化（休校・休園の措置）
災害対応モードへの強化
要配慮者の避難開始
水防活動の開始

1627219230192713

一般住民の避難開始（避難勧告）

126110

5

1

10

5

1

住民等の安全確保行動の開始（避難指示）

1351

13

5

113

5

1

はん濫発生にともなう対策の実施

13

11213

112

13

112

33

2032

2032

20130

113

9128

126

37127

115

17～

-２Ｈ～

０Ｈ
(荒川下流で破堤)
～

１Ｈ
(破堤後)
～

(2) 足立区の別紙で整理された項目
足立区に関する別紙で整理された項目は、広域避難に関する事項である.
a) 地域への訪問者を減らす対策実施(概ね72～24時間前)
 来訪、通過予定者への不要・不急の外出を控えるよう呼びかけ 商業施設･駅構内売店等･地下街の営業中止の調整 等b) 地域外への避難実施（概ね48～12時間前）
 広域避難の呼びかけ
 交通機関へ避難旅客輸送の要請
 広域避難に関する運行の調整
 広域避難元と広域避難先の自治体間での調整 等c) 鉄道の運行停止に係る手配・実施（概ね24～6時間前）
 駅構内商業施設・地下街利用者への避難場所の広報や避難誘導
 気象情報、河川情報、避難に関する情報等を踏まえ、運行停止 等d) 命を守る避難行動（概ね8～2時間前）
 地下街・駅等の閉鎖・施錠、止水措置の完了
 浸水想定区域内の住民等への垂直避難の伝達 等

はん濫拡大に対する対策の実施

252

291259付録 荒川下流タイムラインに関する論文
本稿では、タイムラインの策定までの概要を記載した.
①策定後の試行運用について、②タイムラインの実運用・机上演習等を踏まえたタイムラインの改訂について
は、平成28年度全国大会第71回年次学術講演会にて発表
予定.
参考文献
1) 国土交通省HP：米国タイムライン実践！事前の行動で被害軽減に成功，
http://www.mlit.go.jp/river/bousai/timeline/pdf/timeline02_1508.pdf.
2) 国土交通省・防災関連学会合同調査団：米国ハリケーン・サ

６．結論
台風性の気象とそれに伴う水象を対象に、荒川下流域

ンディに関する現地調査報告書（第二版），2013（2016.4.4受付）