資料−２

淀川水系流域委員会
意見書（案）031209 版

住民参加部会意見

平成 15 年 12 月
淀川水系流域委員会

住民参加部会意見
1.住民参加の基本的な考え方(1)住民参加の理念について「住民参加」は、これまでの河川管理行政に法的にはなかったものである。今後の河川管理における住民と行政との協働型への転換に関しては、住民参加は必要不可欠である。実質的な住民参加が行政の全過程において保障されることが求められている。
淀川水系流域委員会（以下、流域委員会）の提言（2003 年１月、以下、提言）は、この基本的姿勢に立って、住民参加のあり方について、その理念・目的を明らかにしている（提言 4‑8）。
淀川水系河川整備計画基礎原案（以下、基礎原案）においては、住民参加の手続きが多くとり入れられてはいるが、今後の河川管理行政において住民参加を実質的なものとして整備計画等に反映するべきである。そのためには、実質的な住民参加が不可欠の前提であることを正しく理解・認識して、整備計画の中に、次のような理念を取り入れるべきである。
・淀川水系は、現在および将来の住民の共有財産である。
・住民は、水系から種々の恩恵を受ける権利を有すると同時に、水系を主体的に保全する責務を負う。
・河川管理者は、住民から河川管理を付託された主体として、計画の早期の段階から計画実施後のモニタリングに至るまで、住民に対し説明責任(アカウンタビリティ)を果たす責務を負う。
・環境・治水・利水のバランスのとれた河川管理を実現していくには、河川管理者による一元的な管理から、住民と河川管理者がそれぞれの特性を生かした協働型の多元的な河川管理へと変革することが求められる。
(2)住民概念について
河川行政に参加する「住民」の概念は、行政課題ごとに、幅広く流動的なものである。基礎原案では、「関係住民」「住民」「住民団体」等、一般的に記述されているが、個別に参加するべき住民を明確にしておかなければならない。
また、住民参加の具体化について、基礎原案では、「合意形成を目指して、それらの組織を活かした公正な仕組みを検討する」と述べられているが、「公正な仕組み」の考え方の一例を挙げるなど、理解しやすくすることが求められる。
さらに、基礎原案では、住民参加を具体化するさまざまな手法が示されている。同時に、「流域委員会は、進捗の見直し点検にあたって意見を聴く機関として継続する」
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と記述されている。住民参加を保障するためには、これらの各種協議会・委員会等と流域委員会との連携が十分にはかられるような仕組みを整備計画の中に明示しておくことが必要である。
(3)住民参加の意義について「住民参加」の意義は多義的であるが、その理念や目的からすれば、単に住民の「意見を聴く」という消極的なものとして捉えるべきではない。住民を整備計画策定の判断形成のための客体としてではなく、共に河川の将来を担う「協働主体」と考えるべきである。とくに、河川整備の具体的施策における個別課題と、例えば、ダム建設のような重要課題では、合意形成の内容や手続方法に違いがでる可能性がある。基礎原案に記述されている「合意形成」も、形式的に捉えることなく、何をもって「合意形成」とみなすかについて、住民の納得が得られる手立てがとられなければならない。

2.具体的な整備内容への意見
5.1.2 (1)情報の共有と公開及び意見交換
住民が気軽に意見を述べるためには、その受け皿としてのチャンネルは数が多いほうが望ましく、住民生活の現場に近い舞台が望ましい。しかし一方で、各種協議会等が個別に対応するだけでは、水系として調和のとれた整備計画に住民意見を反映することは困難である。多くのチャンネルで収集された意見等は、流域委員会等の全体を見通した視線の中に位置づけしてはじめて、多角的な視界の下での全体のバランスのとれた河川整備の計画および実施のために活かされることとなる。したがって、収集された意見およびその対応については、一元的に収集整理しておく仕組みが必要となる。
(1)分かりやすい情報の提供と公開
環境、治水、利水、利用などについての過去から現在までの情報は、一般に知られることが少なく、内容的にも分かりにくいものが多かった。言葉や表現方法を工夫して、これらの情報から遠ざかっていた人々にも分かりやすい情報を積極的に提供公開し、河川問題を身近な生活問題として住民が理解し、行動できる環境を整備するべきである。
なお、住民の関心をよぶパンフレット等の説明書による情報提供を行うための具体的な工夫を以下に示すので参考にされたい。
1)重要な論点を明確にし、その論点を中心に構成する。
2)図や表などを用いた分かりやすい内容にする。
3)代替案や場所選定の理由を明確にし、また、計画変更などの理由と経緯を説明す
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る。
4)住民等の意見に対する河川管理者の見解を応答・発表する。
(2)情報の共有
情報の共有は、住民と行政、行政相互間ばかりでなく、住民相互間における情報の共有についても十分に保障されなければならない。そのためには、住民側が有する情報も含めて、関係する情報を広く収集・管理・提供するための部署を設置することが望まれる。
その際、以下に示す事項について配慮されたい。
1)日常の水防組織をささえる消防団、自治会などの地域社会との連携、企業や学校、事業所などの「顔がみえる」日常的社会関係の中で、河川情報や災害情報などを共有し、活用していくべきである。
2)住民は、河川管理者が持っていない情報や能力を持っている。また、住民からの意見には、専門家の発想を超える優れたアイデアが含まれることも少なくない。
幅広い層からより優れた意見・提案を引き出すための効果的な手法を考えるべきである(例：住民生活の歴史や経験に即した、河川と人々の関わりに関するインタビュー、住民による優れた提案に対するコンクール、コンテスト、報奨制度など）。
(3)より幅広い働きかけの必要性
ダム問題については、マスメディアの報道によって認知が高まってきたが、それ以外の問題、例えば、水の循環的利用や河川環境問題については、意識の共有が十分とは言えない。河川管理者による住民説明会や対話集会、流域委員会による委員会ニュース、部会ニュース、シンポジウム、ホームページ等を通じて、これらの情報は、以前に比べて多くの人の目に触れるようになった。しかし、それも一部の人に限られ、不特定多数のもの言わぬ人びと（サイレントマジョリティ）の関心をよび起こすまでには至っていない。
流域管理の多くの論点について社会的合意を得るためには、場所的・時間的・費用的限界を克服するために、テレビや新聞などのマスメディアに、ダム問題以外の環境、治水、利水、利用等の問題についても議論をよび起こす働きかけが不可欠である。また、住民の日常的な社会的組織と連携・協働を求めるためには、自治会、学校関係、企業等に対して広く働きかけを行うことが求められる。
5.1.2 (2)住民との連携・協働
住民・住民団体の提案・実践能力の強化の条件をいかに整備するかという理念から取り組まなければならない。そのためには、以下のような取組みが必要になる。
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①学習・調査・研究のための条件整備②住民間のネットワーキング③河川・水系管理における住民との協働④コーディネータの確保など、社会的な条件整備
流域委員会は、このような理念のもとに「流域センター(仮称、以下仮称を省略。
河川レンジャーの活動拠点)」や「河川レンジャー（仮称、以下仮称を省略）」を提案した。河川管理者が基礎原案に示している構想について、住民・住民団体、流域委員会、自治体等と議論をして、よりよいモデルをつくることが望まれる。以下に、具体的な提案とその考え方を述べる。
①河川管理者は、住民および住民団体等との連携を積極的に進めるための窓口を設け、日常から情報交換と交流に努め、政策提案や事業提案にも積極的に対応することが必要である。この場合、どのようにしたら住民が持っている潜在的な底力を引き出すことができるかを工夫することも必要である。
②河川管理者が行うさまざまな調査についても、住民ならびに住民団体との連携を重視し、住民団体などからの情報も積極的に活用するべきである。河川管理者が業者に委託する調査よりも、地域に密着した住民や住民団体の方がより詳細で正確なデータを持っている場合がある。日常的に川に関わり親しんでいる住民の五感に基づく情報は、現実みがあり、限定された時間や空間でなされる厳密な科学的データとともに複雑な河川環境を反映・表現していることが多い。
③調査、モニタリング等は、能力のある住民・住民団体等に事業委託することも検討するべきである。
5.1.2 (3)自治体、他省庁との連携について
関係省庁や自治体との連携については、一般的抽象的な叙述が多いが、行政相互間や住民との連携を一歩前進するための積極的な取組みがほしい。例えば、ある課題について、関係省庁、自治体等を具体的に例示した方がよい。
全体の項目にわたって記述されている「関係機関」の範囲が不明確であるため、個別の事案ごとに「関係機関」を一覧表形式で記載することが望ましい。
他省庁・自治体などとの連携についての情報公開も必要である。
5.2

河川環境

河川環境の保全・改善にあたっては、調査のみならず住民も参加した評価が必要である。これまで実施された「多自然型川づくり」の再評価には、当該河川の変遷に詳しい住民の評価も不可欠である。

住‑4

5.2.1 河川形状
横断方向の河川の連続性回復については、堤内地との連続性を考慮し、地域住民の体験や住民団体の知見の活用など、住民・住民団体等と連携して進めることが大切である。
5.2.4 水質「琵琶湖・淀川流域水質管理協議会(仮称、以下仮称を省略)」の委員として、「住民活動に詳しい有識者」だけでなく「水質に理解が深い住民」を含めるべきである。
5.3

治水

治水に関しては、住民参加の視点から次のような改善が望まれる。
・水害発生時の住民の関わり方、住民と自治体との役割分担を明確にする必要がある。
・流域センター(「河川レンジャー」の活動拠点)の機能や位置づけを検討し、試行しながら、実現していくことが必要である。
・テレビのテロップ・ラジオ等による洪水情報の提供を検討する。
・自治会など住民組織による洪水情報の伝達方法も検討する。
・流域で水を溜めるための住民の役割を明記する。
・遊水地、ため池など貯留施設の維持管理および新設について、住民の優れたアイデアの活用と補助制度を検討する。
・狭窄部上流の被害軽減策については、住民参加による検討を行うべきである。例
えば、休耕地の活用などはその具体例である。
・破堤時と越水時を区別したよりきめ細かな浸水想定区域等の情報が必要である。
5.4

利水

住民の自律による水需要管理を実現するために、次の事項について積極的に取り組むべきである。
①水需要に関する情報提供と過去の渇水情報の提供②住民による節水対策の具体化
・下水処理水の再利用や雨水利用等の具体的方策の手法のアンケート調査の実施
・水利用家計簿の活用などによる節水促進③渇水対策(水融通の拡大と取水制限を含む)の情報提供④住民と水道事業者の連携・協働の仕組みづくり⑤水道拡張計画に関連する用途間転用の具体化案提示による共通認識形成⑥水利用の合理化における住民の役割について、住民の知恵の提案⑦水需要抑制策等を総合的に検討する組織（渇水対策会議を改正した組織）への住
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民参加としての提案制度
5.5利用

5.5.1 水面
水面利用に関しては、①水面利用に伴う現在の環境影響の情報を提供する、②水面利用のあり方について対話集会などを開く、ことが必要である。
5.5.2 河川敷
河川敷の利用については、個々の案件ごとに検討するだけでなく、流域全体の縦断方向との関係も含めて、代替案を含めた環境影響評価を住民参加のもとに行う必要がある。なお、次のような改善が望まれる。
・河川敷利用に関して、個々の案件ごとに住民参加と称して利用者の意見・要望の数だけで判断するべきでない。環境保護団体などの意見も聴くべきである。
・「河川保全利用委員会（仮称、以下仮称を省略）」の構成については、関係行政機関と学識経験者だけでは不十分である。
・名称は「河川保全委員会」が適当である。その中で利用部会を設けることは考えられるが、最終意見は保全委員会で決定するべきである。
・委員には、直接の利用者、利用に関係ない環境保護団体の代表者・住民を委嘱し、判断過程において対話集会（円卓会議）の活用をするべきである。
・淀川本川・猪名川の高水敷利用は、とくに新設、更新の基準を厳しくし、縮小の強化をはかるべきである。
・「河川保全委員会」と流域委員会の意見との調整をはかるシステムを検討するべきである。
・占用許可施設の新設および更新の許可にあたっては、流域委員会の意見とパブリックコメントをもとに、淀川流域に適応した基準を検討するべきである。
5.6

維持管理

河川管理施設の管理については、施設管理だけでなく、許可施設の管理が河川生態系に及ぼす影響等について住民団体等からの意見を開き、連携して生態系を保全するべきである。例えば、不法投棄等に関する情報の住民通報制度を設けることも求められる。
5.7

ダム

ダム計画の調査検討については、妥当性の判断の形成過程や決定に際しての住民参加のあり方について、全く言及されてない。流域委員会の提言では、ダムについては「原則的に建設しないもの」とし、実行可能な代替案の検討のもとで、ダム以外に実住‑6

行可能で有効な方法がないことが客観的に認められ、かつ「住民団体・地域組織などを含む住民の社会的合意が得られた場合にかぎり」建設すると述べている。
ダムについては、代替案が検討されているが、淀川水系河川整備計画基礎原案に係る具体的な整備内容シート（以下、整備内容シート）での説明は不十分である。代替案のコストが莫大であるとか、日数を要するとか、合意が得られないなどの理由では根拠に乏しいといわざるをえない。
5.8.1 淀川河川公園
淀川河川公園の整備における住民参加について明記するべきである。また、河川公園基本計画については、計画段階でのアセスメントを住民参加によって行うべきである。

3.基礎原案に示された住民参加に関わる方策に対する意見
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各種の施策や計画の代替案の検討

施策の立案の前に、方法書案(スコーピング書)をつくり住民の意見を聴く。これには次のような事項を含める。
(1)効果の評価項目ならびに調査項目を選定する。
(2)代替案の範囲・予測・評価の手法を選定する。
(3)住民意見聴取、対話集会等の手法を選定する。
(4)評価については環境のコストも含めた費用便益分析を含める。
3‑2

モニタリング

基礎原案では、モニタリングへの住民参加、住民主体のモニタリング、川のことは現場に近い住民にまず「情報を得る」という考え方が不足している。住民によるモニタリングは、住民にとって大切な「社会参加」の一段階となるという認識が必要である。そのためには、以下の点に配慮するべきである。
・住民と行政をつなぐことを専門職とする住民モニタリングのコーディネータが必要である。
・住民と連携したモニタリングの具体的手法の記載が必要である。例えば、共同観察会の主催等がある。
・モニタリングにおける住民団体の役割は、協働主体と位置づける。
・住民が個人的な調査等で持っている情報、学校教育等での観察調査データの収集と活用が有効である。
次に、モニタリング段階での住民参加の手法を例示する。
(1)調査範囲、手法、調査・評価項目の方法書案(スコーピング書)をつくる。
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(2)(1)について住民、専門家、住民団体等の意見を聴く。
(3)モニタリング結果案を公表し、(2)の意見を聴く。
(4)モニタリングの成果を作成・公表し、それに対する意見を聴く。
3‑3

アセスメント

提言別冊では、アセスメントのフロー案を提言した。それとは別に、個別の具体的整備内容ごとに、多くの提案や意見がなされている。これらについて、基礎原案の個別の整備内容では、住民参加について十分に触れられていない。環境影響評価法におけるように、審査（スクリーニング）、方法書（スコーピング）、緩和手法（ミティゲイション）での住民参加手法が考慮されるべきである。
施策の実施計画段階での住民参加：施工内容・方法に関して環境影響評価を次のようにする。
(1)工事内容・方法の代替案を検討する。
(2)各代替案の環境評価とその比較検討書を公開する。
(3)住民等の意見を聴き反映させる。
3‑4

各種協議会・委員会のあり方

基礎原案や整備内容シートに掲げられている個別の協議会・委員会は、後述の通り数多くある。琵琶湖・淀川水系の近未来の新たな河川管理・行政の方向は、あたかもこれらの委員会・協議会に委ねられてしまっているかの感があり、その委員構成・運営方法・活動のしかたによっては提言の趣旨にそぐわず、あるいは、共通の理念を失う危険性がある。これら委員会・協議会の公正・公平・透明性・協調性・連動性・整合性をどのように担保するのか 、その評価と軌道修正をどのように行うのかなどのしくみを検討し、あらかじめ整備計画に織り込んでおくことがきわめて重要である。
(1)すべての委員会・協議会に、その構成メンバーとして住民・住民団体の代表者等が参加できるようにするべきである。
(2)それぞれの委員会・協議会の設置に際して、流域委員会の例にならい、学識経験者を中心とした準備会を設置し、以下の項目について検討を行うことが必要である。準備会委員選任の公平・公正・透明性確保は当然である。
1)委員会・協議会の役割(政策・あり方・事業・利害調整など)を検討する。
2)委員の構成(適正・専門性・実績・役割などを考慮)を検討する。
3)委員会・協議会における住民・学識経験者・行政の数的バランス(公平・公正性の確保)を検討する。
4)委員の選任方法(公募など)を検討する。
5)委員候補の検討と河川管理者への推薦を行う。
6)委員会・協議会の運営方法(合意形成・意思決定・透明性・情報公開・評価・
住‑8見直しなど)を検討する。
(3)既存の委員会・協議会については、これまでの事業の評価を行い、この機会に解散、再編することを検討するべきである。既存の委員会・協議会については、基本的に上記の(2)と同様の方法で見直すべきである。
(4)設立された委員会・協議会の活動については、住民から意見を聴取し、その意見を考慮して第三者機関(流域委員会等)が評価を行い、それに基づいて改善を行うべきである。
(5)各種協議会の構成員と住民参加システムとして、次のように改善されることが望まれる。
・「淀川大堰閘門検討委員会」、「淀川舟運研究会」の構成員について記述するべきである。
・水需要抑制策等を総合的に検討する組織（渇水対策会議を改正した組織）にどのような住民等が、どのような形で参加するのがよいか検討するべきである。
下部組織として住民検討会等を設置し、住民代表が参加するなどの配慮が必要である。
・「水害に強い地域づくり協議会（仮称、以下仮称を省略）」の構成員として、教育分野および福祉分野の委員の参加も求める。
・「水害に強い地域づくり協議会」にオブザーバーとして学識経験者のグループを設置して、専門的見地から検討し助言を得る。協議会には利害関係者が参加していること、部会に分かれることから、中立的、科学的、創造的、総合的な議論ができない可能性があることがその設置理由である。
・有識者とはどのような人のことをいうのか不明である。例えば学識経験者なのか、学識経験者以外の専門家なのか、定義を明確にするべきである。これらの委員には、流域委員会の委員の中から委嘱することも検討するべきである。
なお、基礎原案に見られる協議会等は次のものなどがある。
１ 琵琶湖・淀川流域水質管理協議会
２ 水害に強い地域づくり協議会
３ 余野川ダム環境調査検討委員会
４ 川上ダムオオサンショウウオ調査・保全検討委員会
５ 丹生ダム生態系保全検討委員会
６ 地震・津波等危機管理協議会
７ 瀬田川水辺利用者協議会
８ 河川保全利用委員会(各地域ごと)
９ 不法投棄防止協議会
10 淀川流域水質汚濁防止連絡協議会
11 淀川河川公園基本計画改訂委員会
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12 淀川堤防強化検討委員会
13 淀川城北わんどイタセンパラ協議会
14 近畿地方イタセンパラ保護増殖事業機構連絡会議
15 淀川沿川整備協議会
16 淀川大堰閘門検討委員会
17 淀川舟運研究会
18 被害最小化のための流域対策協議会
19 水難事故防止協議会
20 渇水対策会議
21 淀川環境委員会

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