雪国観光圏における観光財源確保についての提言1―観光地の悲劇の解決方法として―一橋大学 国際・公共政策大学院
公共経済プログラム 修士 2 年
篠原あゆみ

2020 年 10 月

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本稿は、一橋大学国際・公共政策大学院におけるコンサルティング・プロジェクトの報告書として、受入機関である一般社団法人雪国観光圏に提出したものです。本稿の内容は筆者の個人的見解であり、受け入れ機関の見解を示すものではありません。

要約
観光地では、観光による利益が、観光資源を維持管理し、より充実させるための取り組みへの投資に回っていないという問題がある。これは、多くの観光資源が共有地的な性質を持つがゆえに、無料で利用でき誰も管理コス
トを支払わず、そのため適切な管理が継続してなされずに荒廃するという「共有地の悲劇」の問題だといえる。日本の地域観光づくりの担い手として
日本各地で日本版 DMO が組織されているが、活動のための財源が十分ではない。本稿では、日本版 DMO の一般社団法人雪国観光圏において、観光資源の維持管理をし、充実させていく活動に取り組むための財源確保方法
を、国内外における事例や観光関連の税制の比較から検討した。
比較の結果、雪国観光圏における財源確保方法としては、宿泊税と観光入湯税、遊興税を組み合わせることが望ましいという結論を提示した。徴収主
体や分配方法については、主に経済効率性を重視するアメリカ型 DMO においては県で徴収し、宿泊者数や旅行者数を勘案して市町村に分配したのちにDMO へ拠出する方法を提案する。また、行政との協力や公益性を重視する
ヨーロッパ型の DMO においては、加盟する各市町村において徴収した税をDMO へ拠出し、行政と DMO が共同で観光戦略や予算の使い方を決めていくことを提案する。

目次
１．はじめに .................................................................................................................................................. １
２．観光地における共有地の悲劇と解決法 ......................................................................................... ２
2.1 共有地の悲劇とは .................................................................................................................................２
2.2 雪国観光圏における「観光地の悲劇」の問題 .......................................................................... ３
３．観光財源確保の手段の比較 ............................................................................................................... ４
3.1 解決方法の比較...................................................................................................................................... ４
3.2 目的税の比較 .......................................................................................................................................... ６
3.3 入湯税 ........................................................................................................................................................ ８
3.4 宿泊税 ....................................................................................................................................................... 10
3.5 売り上げへの課税 ................................................................................................................................ 11
４．財源確保方法 ........................................................................................................................................ 12
4.1 雪国観光圏の概要と観光の現状 .................................................................................................... 12
4.2 雪国観光圏における財源確保方法の概要 .................................................................................. 15
4.3 DMO の分類と財源確保・分類における相違点 ...................................................................... 17
4.4 アメリカ型 DMO における税の徴収と分配 .............................................................................. 20
4.5 ヨーロッパ型 DMO における税の徴収と分配 .......................................................................... 21
５．まとめ ..................................................................................................................................................... 23
６．補論.......................................................................................................................................................... 24
6.1 観光税を導入した際の価格弾力性について ............................................................................. 24
参考文献.......................................................................................................................................................... 26

１．

はじめに

観光は日本において成長が見込まれる産業であり、2007 年には「観光立国推進基本法」が施行されるなど、国を挙げて観光振興の取り組みが進んでいる。人口減少が続き、様々

2な分野で国内での需要が減っていくことが見込まれる中、外国人観光客による消費額を上げ、国内の需要を増やしていくことが必要である。特に、人口減少が著しい地方では、産業を維持していくためにも観光による交流人口の増加が、多くの産業にとって必要とされるだろう。
ただし、現状では観光による経済効果が地域全体へ恩恵をもたらすような仕組みが整っていない。宿泊客が増えるなどして経済効果を多く得る地域や事業者がいる一方で、観光客を集めながらも経済効果をほとんど得ない地域もある。こうした構造を放置すれば、観光地の管理や整備のために十分やお金が投資されず、管理が行き届かないところに多くの観光客が押し寄せて環境を悪化させ、「共有地の悲劇」のような状況を招きかねないという懸念がある。こうした状況を防ぐためにも、観光による利益を、観光地の整備や管理に適切に回し、さらに観光地の魅力を向上させるような取り組みに投資することで好循環を作る仕組みが必要だ。
観光地づくりの中心的な担い手として期待されているのが日本版 DMO（Destination
Management/Marketing Organization）である。しかしながら、日本版 DMO の多くは、十分な独自財源を持っていない。観光による地域づくりを長期的な視野で進めていくためには、安定的で、十分な額の財源を確保することが重要である。
そこで本稿では、観光による利益が、観光地を整備しより充実させるための取り組みへの投資に回っていない現状を踏まえ、観光振興財源のあり方について調査し、地域連携
DMO である一般社団法人雪国観光圏においての、適切な財源確保の手段や分配方法を考察し、提案する。
第２節では、観光資源がタダで利用され維持管理費用が払われないことにより、観光地が適切に管理なされない問題が「共有地の悲劇」の問題であることを示した。その上で、雪国観光圏における共有地の悲劇の問題や、国内の観光地での対応事例を紹介している。
第 3 節では、観光資源における共有地の悲劇の問題に対応する事例から、考えうる解決方法を比較し、効率性、安定性、公平性の観点から目的税を徴収する方法が相応しいと結論づけている。続いて、目的税をいくつかに分類し同様の観点から各々の特徴を整理し、宿泊税、入湯税、観光産業全体への売上税が、財源確保方法としてより現実的に活用しうるとしている。そのうえで、宿泊税、入湯税、観光産業全体への売上税について国内外での導入状況、導入事例を調査し、それぞれを導入する際にどのような工夫や仕組みづくり

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観光庁「観光立国推進基本法の制定について」（2006 年 12 月）

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が考えられるのかを示した。
第 4 節では、雪国観光圏の特徴や観光産業の状況、観光客の受け入れ状況などを整理したうえで、宿泊税、入湯税、観光産業全体への売上税を合わせて導入することを提言している。加えて、DMO には経済効率性を重視するアメリカ型と、公益性を重視するヨーロ
ッパ型に分類できることを明らかにし、それぞれにおいて、どのような徴収方法、分配方法が相応しいかを提言した。
第 5 節では、結論として提言のまとめを示している。また、第 6 節の補論において、観光客から税を徴収した場合の価格弾力性についても考察を加えた。

２．

観光地における共有地の悲劇と解決法

2.1 共有地の悲劇とは本項ではまず、次項で雪国観光圏での共有地の悲劇の問題を説明するにあたり、前段階として共有地の悲劇の問題とその議論について整理する。共有地の悲劇とは、共有地であるがゆえに、無料で利用でき誰も管理コストを支払わず、そのため適切な管理が継続してなされずに荒廃するという問題である。1968 年に発表した論文でこれを提唱したギャレッ
ト・ハーディン（Garrett Hardin1915- 2003 年）は、共有地である牧草地での放牧を例にとり説明している。牛飼いはより多くの牛に牧草を食べさせ、その牛を売ることで利益を得ることができるが、牛飼いたちがあまりに多くの牛を放牧すると、牧草地は荒廃し資源が枯渇してしまい、牛飼いたちは不利益を被ることになる。このとき、牛飼いたちは無料で放牧地を利用できるので、多くの牛を放牧した分だけ、利益は個人のものになる。一方で、牧草地が荒廃したことによる不利益は全員で分割されることになることに加えて、自分が牧草地の利用を控えても、他の牛飼いがその分多くの牛を放牧すれば、利用を控えた
牛飼いは、自分の利益が減るばかりか牧草地の荒廃による不利益をも被る。このため牛飼いは牧草地の利用を控えるよりも、控えずに利用する方が得になると考え、結果として全員が多くの牛を放牧し、資源の枯渇が起きるとしている。つまり、牛飼い全員が共有地の牧草の供給力にただ乗りしようとしたことにより、牧草地が荒廃し、結局は全員が共有地の恩恵を受けられなくなってしまうのである。
これは、共有地を無料で利用できること、すなわちただ乗りが可能であることや、共有地のマネジメントがなされていないことなどが要因である。これに対応する方法として、政府による管理か、共有地の私有化が有効であると長らく考えられてきた。
田口（2014）は、ハーディンの主張を紹介し「ここから、コモンズを利用する人々は自分たちの資源を破壊する避けがたい過程に捕らわれた無力な存在であるという見方が定着した」（田口2014,p55）とする。そのうえで「『コモンズの悲劇』を乗り越えるためには、
コモンズの統制と管理は政府主導で行うか私有化するしかないという既成概念に対する挑戦」（田口2014,p54）として、エリノア・オストロム（Elinor Ostrom1933-2012年）の主張
2

を紹介している。オストロムは、世界各地の共有資源に関する膨大な数の事例の調査から、一定の設計原理の下では、共有資源を共同体が管理することが有効であることを説き、2009年にノーベル経済学賞を受賞した。オストロムが示した、長期間にわたり共有資
源を持続させるために必要な設計原理は以下の７つである。①共有資源の境界や利用できるメンバーが規定されていること、②共有資源の使用、分配と負担、管理のルール、③メンバーがルールの修正や決定プロセスへ参加できる、④メンバーなどによる監視、⑤規則を守らない場合の罰則、⑥問題解決、調停のシステム共同体内で行われること、⑦政府が共同体による管理を容認すること、⑧共同体が大きなシステムの一部であるとき、他の組
織と入れ子状に監視や利害調整が行われること、である。

（出所）Ostrom(1990)、林雅秀・金澤悠介（2014）を参考に筆者作成

図表１：共有地の悲劇の 3 つの解決方法

2.2 雪国観光圏における「観光地の悲劇」の問題
雪国観光圏における共有地の悲劇の問題について整理する。
雪国観光圏には、例えば新潟県十日町市の「星峠の棚田」や、「大地の芸術祭

越後妻有アートトリエンナーレ」の屋外作品など、無料で楽しめ、観光スポットにもなっている景観がいくつかある。これらの観光地は、非排除性という特徴をもつ共有地である。自然や、自然とアートが融合した景観そのものが観光資源であるために、対価を支払わずにその観光スポットを訪れて楽しむような、ただ乗りを排除できないのである。非排除性をもつものとしては他に音楽や情報、知識などがある。例えば音楽は、料金を払ってダウンロードしなくとも、友人に聞かせてもらったり、街中でどこからか流れてくるものを楽しんだりすることができる。つまり無料で楽しむ人を排除することができないのである。観光資源は、こうした音楽などと同じような性質を持つと言える。
前項で示したように、共有地であるがゆえに、無料で利用でき誰も管理コストを支払わず、そのため適切な管理が継続してなされずに荒廃する問題は、共有地の悲劇と呼ばれる。星峠の棚田や、トリエンナーレの屋外作品などの観光資源においても、管理コストをだれも支払
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わずに維持管理が適切になされないと、結果的に、観光客が見て楽しむことができなくなることに加えて、地域に観光客が集まることで恩恵を受けていた観光業者なども不利益を被ることになるだろう。星峠の棚田などでは現在、地元の人たちやボランティアなどによって棚田の景観や周辺の道の維持管理がなされているが、善意による活動がなければ観光資源が荒廃していく可能性もある。この問題は一部の観光スポットのみならず、観光客を魅了す
るような街並みや自然環境など、さまざまなものに広く当てはまる「観光地の悲劇」の問題といえるだろう。こうした観光資源を継続して維持管理をできるような仕組みを作ることが必要で、そのためには維持管理費用に充てられる観光財源を、何らかの方法で確保する必要がある。
共有地の悲劇を解決するには、前項で示したように、政府、この場合は自治体が管理するという方法や、私有化が考えられる。まず私有化に関して検討すると、牧草地のような場所については、利用者に分割して与え私有化させることができる。しかし、大勢の観光客や事業者が見て楽しむ、または利用する景観のような観光資源については、「景観を見る権利や見ることを独占する権利を分割する」というようなことは不可能である。
政府、この場合には観光資源がある自治体による管理を考える。観光スポットである共有地の場合には、他の自治体が、近隣の自治体にある観光資源にただ乗りして観光客や宿泊客を増やそうとすることが考えられるため、自治体だけで受益者（観光地を楽しむ人と、その観光客により恩恵を受ける人や団体）の行動を管理することは難しく、管理は不十分なものとなる。自治体の枠を超え、周辺自治体を含めた受益者から管理コストを適切に徴収し、観光資源を維持管理していけるような仕組みが必要だ。
こうした維持管理を担う主体として、複数の自治体をまたぐ DMO などが考えられる。
DMO による管理は、「共同体による管理」にあたるが、4 節で述べるように、行政との協力関係や監視・被監視の関係は不可欠であり、完全に DMO のみでの管理を行うことはできない。この点で、DMO が財源を持ちながら行政とともに「観光地の悲劇」の解決を試みることは、「共同体による管理」と「政府による管理」の中間にあたると言える。

３．

観光財源確保の手段としての税の比較

3.1 解決方法の比較
本項では、以上で述べた国内外の事例をもとに、共有地の悲劇の解決方法を次の大きく 5つ、「自治体からの予算（住民からの徴収）」と「寄付・募金（自発的）」、「協力金」3、「サイ
ドビジネスの利益」、「料金徴収」、「目的税4」に分類し、比較していく。その結果、以下に3

協力金とは、強制的ではないが維持費の支払いを呼びかけるもので、寄付や募金よりも要請の度合いが強いが、料金徴収ほどの強制力はないものをいう。
4

宿泊やアクティビティの利用など幅広く徴収する税4

示す 3 つの観点から比較し、目的税が解決方法として適しているという結論に至った。以下でそうした結論に至った過程と理由を述べる。
まず、比較に際して着目した項目は効率性と公平性、安定性である。効率性は、財源を作るための徴収コストや、徴収コストに対して被徴収者の数はどのくらいいるのか、コストに見合うだけの収入はあるのかどうか、また、徴収することが観光客や観光事業者などのインセンティブにどのように影響するのかなどの点から判断する。公平性は、受益者（観光客や観光事業者）が負担を担っているかどうかや、不公平感がないかどうかを加味して判断する。
また、安定性は、年による変動がなく、安定的な収入が得られるかどうかを考える。
比較にあたっては、観光地がもつ排除性の程度によって場合分けする必要がある。排除性とは、ただ乗りする人を排除し、利用者を把握して料金を徴収することができるかどうかである。その観光地や観光圏をどの範囲でとらえるかどうかにより、排除性は変わるだろう。
一般的には、範囲を広くとるほどに排除性は低くなる。例えば、雪国観光圏という広い範囲の観光地では利用者（入域者）の把握は困難であるが、雪国観光圏のなかでも、湯沢地区や、スキー場などと範囲を狭めていくことで、利用者の把握は容易になり、排除性は高くなる。
排除性が高い場合、利用料金の徴収は容易である。このような場所の例は、離島や屋内の観光施設、駐車場のある観光地などが考えられる。逆に排除性の低い観光地では料金徴収は困難であり、遠くからでも鑑賞可能な景観や、広大な敷地の自然公園、地域全体としての観光圏などが当てはまるだろう。
まず、排除性が高い観光地が多い場合の比較を図表２に示した。なお、ここでは、各観光地や施設から徴収した財源が雪国観光圏全体のために使われると仮定する。広く観光に関わる施設（ホテルやアクティビティなど）の利用者から目的税として徴収した場合、受益者である観光客が負担するため公平性は担保され、年によって観光客数が大きく変わるようなことがなければ収入にも大きな変動はないと考えられるため、安定性にも優れているだ
ろう。ただし、税の徴収が客足に影響する可能性は否めず、効率性に課題が残る。料金徴収
では、目的税と同様に客足への影響や、利用料金として徴収できる一部の観光施設から徴収したものを観光圏全体のために使うことへの不公平感などの課題があるが、安定性には優れている。そのため、客足への影響といった非効率性を克服できるならば、目的税や料金徴収が望ましいだろう。その他の財源を検討すると、まず自治体の予算（一般財源）では受益者ではない住民が負担することになる点で公平性に、寄付や募金は支払者の善意によるため安定性に欠ける。協力金では、半強制的に徴収する場合、安定性はあるが客足に影響しや
すく効率性が損なわれると考えられ、強制力を低くした場合には安定的な財源が確保しづらくなるだろう。サイドビジネスでは、財源を確保できるかどうかは利益を出せるかどうかにかかっており、安定性に欠ける。
同様に、排除性が低い観光地が多い場合についても比較する。
（図表３）排除性が高い場
合と比べて変化するのは、協力金の徴収と料金徴収における効率性である。排除性が低い場
合、利用者を特定して料金を徴収したり、利用者に協力金の支払いを呼びかけたりすること
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が困難であるため、徴収しようとした場合にそのコストが著しく高くなり、効率性は低くなる。このため、料金徴収による観光財源の確保は望ましくなくなり、目的税が効率性や公平性、安定性に優れた手段ということができる。

図表２：排除性が高い場合の解決方法の比較

図表３：排除性が低い場合の解決方法の比較

3.2 目的税の比較
以上より、観光地の排除性の程度によって違いはあるものの、いづれにしても目的税による財源確保が、効率性、公平性、安定性の観点からは有効であることがわかった。目的税について、さらに分類したうえで特徴を整理していく。観光財源として考えうる目的税は様々であるが、ここでは実際に国内で複数の自治体が導入している宿泊税と入湯税、観光行為に対する税（遊漁税など）とともに、観光財源として活用する可能性が考えられる事業者への6

課税（都市計画税や固定資産税など）と、観光産業全体への売上税を検討する。（図表４）
まず効率性の観点から考える。どの目的税も徴収コストに見合った収入を得ることは可能であり、特に売上税は課税対象者が多いと予想されることから、効率性には優れていると考えられる。ただし、観光行為に対する税については、課税対象者を特定しづらいような場
合、効率性に欠ける。次に公平性の観点から、いずれも受益者である観光客や観光事業者が負担するので公平である。ただし、宿泊や入湯、特定の観光行為に対する税や事業者への課
税では、課税対象にならない受益者も多いと考えられる。この点、観光産業全体への売上税
では、課税対象者の取りこぼしが少ないと考えられるため、特に公平性が高いと言えるだろう。観光客数に大幅な変動がない限り、どの目的税も安定性は高いと考えられる。
これらの目的税について、雪国観光圏に導入した時のメリットや課題について考える。まず宿泊税について、雪国観光圏では近郊から来る日帰り客が多いため、地域全体の観光財源の多くを宿泊客から賄うと公平性には欠けてしまう。一方で、観光財源を増やすために宿泊できる客を増やそうと地域全体で努力するインセンティブは生まれるだろう。入湯税は、雪国観光圏では温泉が比較的多いため、日帰り客から徴収できるメリットがある。ただし、地元住民からの徴収をいかに少なくするかという課題は残る。その他の観光行為に対する税
は、別荘等所有税などが考えられるが、徴税コストに比べ課税対象者は多くはないと考えられるため、効率性に欠けるだろう。事業者への課税では、客足への影響がないのがメリットである。ただし、観光での恩恵が少ない事業者や住民への負担が懸念される。観光産業全体への売上税では、スキー客や日帰りのアクティビティ利用者など幅広く徴収できることがメリットだが、国内では導入例がない。
ここまで、観光財源としての活用が考えられる目的税について検討してきたが、雪国観光
圏における効率性やこれまでの国内外での導入例の有無にかんがみて、より現実的に活用が見込めそうな宿泊税と入湯税、売り上げへの課税について、他の自治体や国の制度を参考としながら、次節以降で検討していきたい。

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図表４：目的税の比較

3.3 入湯税
本節では、観光財源としての入湯税、宿泊税、売り上げへの課税について、国内外の導入状況や事例からその特徴や観光財源としての可能性を検討する。
まず入湯税の観光財源としての活用状況を確認する。入湯税の使途は「環境衛生施設、
鉱泉源の保護管理施設及び消防施設その他消防活動に必要な施設の整備ならびに観光の振興（観光施設の整備を含む。
）に要する費用」5と定められている。入湯税が目的税となったのは 1957 年だが、課税目的に「観光の振興」が加えられたのは 1991 年と新しく、現在でも入湯税を導入する自治体のすべてが観光振興に活用しているわけではない。徴収主体
は市町村である。
税収は多くの自治体で一般財源に入れられているが、なかには一般財源と分けて、観光振興のための基金に入れている自治体もある。各自治体のホームページなどを参考に調べ
ると、基金の目的を「観光振興全般」などとして明確に観光財源であることを定めている事例は全国で 6 件ほど見つかった。
（図表５）その他に、観光関連施設の整備や温泉関連事業などを目的とするものもある。
こうした方法を導入している自治体の事例を詳細にみてみる。釧路市のホームページや
梅川（2018）によると、北海道釧路市では入湯税の超過課税分を基金に積み立て、DMOの活動資金などに充てている。期間は 2015 年からの 10 年間で超過課税分は、150 円から200 円に増税した 50 円分であり、年間 4800 万円程度の増収になるという。課税対象を国
際観光ホテル整備法に基づく施設に限定することで、地元客から徴収するケースを減らし5

総務省（2020）「入湯税の概要」

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ており、加えて同法に基づく施設が阿寒湖温泉の地域にしかないため、徴収した財源はすべて阿寒湖温泉の観光振興に利用できる制度になっている。使途は DMO の「阿寒湖観光協会まちづくり推進機構」と市などが協議して決めているという。
また、大分県別府市のホームページなどによると、別府市では 2019 年 4 月から利用料金が高い施設での入湯税を引き上げている。利用料金が 6001 円以上 5 万円未満の場合は従来の 150 円から 250 円に 100 円の引き上げ、それ以上の利用料金の場合は 150 円から500 円へ、350 円の引き上げになっている。引き上げとなった利用料金から対象施設は宿泊施設がほとんどであり、入湯税が実質的に宿泊税のような役割を担っていると考えられる。年間 1 億５千万円程度の税収を見込んでおり、2018 年度は 86.8％が観光振興に使われている。入湯税の超過課税は他にも、北海道上川町や三重県桑名市、大阪府箕面市などで導入されている。
入湯税の観光財源としての活用する際には、基金を活用することで、長期的な視野で使える安定的な財源とすることができるだろう。別府市の事例のように、大幅な超過課税を課すことで豊富な財源を得ることができる。また、ほとんどの観光客向けの宿泊施設に温泉があるような地域では、入湯税を値上げすることで宿泊税のように活用することができ、新たな税制を整備する必要がないというメリットもある。加えて、入湯税という形で徴収することで日帰り客からも徴収することができ、公平性も高まる。地元客からの徴収を少なくするには、共同浴場などの税率を下げるなどの工夫が考えられるだろう。
徴収主体は市町村であるため、市町村の枠を超えた観光振興の財源としては使いづらいというメリットがあるが、各市町村で徴収した入湯税を、DMO などに補助金として拠出するなどの方法で、広域的な観光財源として使うことができそうだ。

（出所）梅川智也・吉澤清良・福永香織（2015）「温泉地における安定的なまちづくり財源に関する研究－
入湯税を中心として―」や各自治体ホームページなどをもとに筆者作成

図表５：入湯税を観光振興に活用するための基金の例
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3.4 宿泊税
続いて、宿泊税の状況や導入事例を見ていく。2020 年 10 月現在、国内では７自治体で挿入されており、北海道倶知安町を除いて６自治体が一人一泊当たりの定額税としている。倶知安町は定率で２％である。
（図表６）定率に換算すると、宿泊額によって変わるがおおよそ消費税と併せて 11～12％程度となっている。
国内の宿泊税の導入事例で特徴的なのは 2020 年度から宿泊税を導入している福岡県である。福岡県のホームページなどによると、1 人一泊 200 円の宿泊税を徴収し、半分の100 円を県の観光財源にし、残りの半分を市町村に分配する。（市独自の宿泊税を導入する
福岡市と北九州市では 150 円が市の財源に、50 円が県の財源）市町村に分配する際には、宿泊者数 8 割、旅行者数 2 割で加味して、最小交付額を 50 万円として分配するという。
初年度の分配額が最も多いのは久留米市で 4167 万円の見込み。この方法のメリットは、
自治体独自で宿泊税を導入する手間が省けることに加え、自治体間で魅力を高めようと競うインセンティブが生まれることである。ただし、福岡市のように独自の宿泊税を導入した自治体の方が多くの財源を確保できるため、県の宿泊税の枠組みから離脱する自治体が増える可能性がある。

海外では欧米を中心に広く宿泊税が導入されている。図表 7 にいくつかの自治体について概要を整理しているが、消費税などと合わせた税率はおおよそ 10～16％程度である。アメリカでは定率が主流だが、ヨーロッパでは定額の自治体もある。バルセロ
ナやローマ、パリなどはホテルランクごとに定額としている。
宿泊税の観光財源としてのメリットは、自律的、持続的な財源になりやすい点にあるだろう。受益者である観光客から徴収するという点で有権者の理解も得られやすい。この点、課税される観光客側に発言権がないという問題もあるように思えるが、観光客はその観光地の政策に関して賛成できない場合はその地域を訪れない「足による投票」ができる。このほかに宿泊税のメリットとして、観光客と地元の利用者の区別をつけて課税できる（宿泊するのはほとんどが観光客である）、担税力のある人（宿泊を伴う旅行ができる人）に課税することができるという点も挙げることができる。
ただし、税率が高い場合には観光客が訪問を躊躇する可能性もある点なども考慮する必要がある。また、2019 年度の東京都の観光振興とプロモーションの予算が約 100 億円、宿泊税収が約 25 億円であることを考えると、現状の税率では宿泊税だけではまだ
まだ観光財源を賄いきれないという点にも留意する必要がある。
宿泊税の徴収主体は県か市町村が考えられる。福岡県のように、県で徴収し市町村に分配する方式では、県の観光財源を確保し、共通の観光インフラの整備やプロモーションをすることができるというメリットがある。また、観光客は多いが宿泊施設の少ない地域でも観光財源が確保できることから、宿泊税を観光資源の維持管理に活用しやすく、結果として地域全体の魅力を高めることにつながるだろう。一方フロリダ
州のように、立法を州で行い、市町村で導入するという方法もある。この方法では、
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市町村が宿泊者を増やそうというインセンティブが生まれるほか、地域の実情に応じて自治体自らが工夫し戦略を立てながら税率などを選択できるというメリットもあるだろう。

（出所）各自治体ホームページなどをもとに筆者作成

図表６：日本国内の宿泊税の導入自治体と税率・税額（出所）各自治体や観光局ホームページなどをもとに筆者作成

図表７：海外における宿泊税の導入事例

3.5 売り上げへの課税
観光財源としての売り上げへの課税は国内では例がないが、海外では観光関連のサービ
スや飲食料金へ課税している事例や、TID（Tourism Improvement District）を導入している事例がある。
TID は、地域の価値を高めるための公益性の高い事業を行う際の資金調達の仕組みである BID が発展した、観光財源を集めるための仕組みである。地区の観光地としての魅力を高めるために実施する事業が実施された際の「受益者」である観光事業者は TID 負担金を納付する義務を負い、徴収は地方政府が担う。通常、観光事業者は負担金を観光客から徴収する。地方政府が徴収した財源は、DMO などの、TID の事業を行う主体に交付される。日本観光振興協会（2019）によると、1989 年に TID が最初に導入されたのはカリフ
11ォルニア州で、2018 年 12 月時点では全米 15 州で導入されている。さらに、11 州で導入が検討されているという。
アメリカの DMO では、TID 分担金による収入が独自財源の多くを占める DMO も多い。観光庁（2016）によると、「san Francisco Travel」では 2015 年の財源の 69％、「Visit
Napa Valley」では 2014 年の財源の 85％を占めているという。
アメリカにおいて、売り上げへの課税を観光財源としている例では、レンタカー税や飲食税、遊興税などがある。6レンタカー税はレンタカーの利用料金に、飲食税はレストラン
での食事やテイクアウトに、遊興税はスポーツイベントやコンサート、美術館などのチケット代金に課税される。飲食税は、州によっては課税を行楽地に限定しているところもある。いずれも使途は一般財源に入れられることもあるが、観光プロモーションなどに使途を指定しているケースもあるという。
TID や売り上げへの課税のメリットは、宿泊料金だけではなく日帰りの飲食やアトラク
ションなど観光に関わるさまざまな分野へ課税することで、より多くの観光客に負担を求めることができ、公平性が担保される点だろう。また、TID に関しては使い道を議会に諮る必要がないため、DMO がより裁量権を持って使いやすい財源になる。ただし、日本では TID のような制度が存在しないため、新たな制度設計が必要となる点が課題である。また、TID を導入した場合は、より明確な活動評価が必要になる。売り上げへの課税に関しては、飲食税において例があったように、地元客からの徴収をなるべく少なくするような工夫が必要である。

４．

財源確保方法4.1 雪国観光圏の概要と観光の現状
本項では、雪国観光圏における財源確保方法を検討するにあたって観光地の概要や現状を確認する。
雪国観光圏は、新潟県南魚沼市、魚沼市、十日町市、湯沢町、津南町、群馬県みなかみ町、長野県栄村の７市町村で形成されている観光圏である。アクセスは、東京から越後湯沢駅まで新幹線で約 70 分、高速道路を使うと練間から水上インターまで約 2 時間の距離であり、首都圏からの日帰りが可能な位置にある。スキー場や温泉地としても有名で、観光圏内には湯沢、水上など数か所のスキー場と、湯沢、水上、宝川、松之山など有名な温泉地が点在する。地域の伝統的な特産品は、新潟コシヒカリ、日本酒、みそ、そば、乳製品、漬物などである。また、木工品や越後上布などの伝統的な工芸品もある。
雪国観光圏整備計画（2018）によると、7 市町村合計の観光入込数は近年 1,500 万人から 1,700 万人程度。近年で最も多かった 2014 年には 1,694 万人を記録したが、その後は6

冨永（2003）「観光振興のための財源の確保方法について」12

伸び悩み、2016 年は 1,562 万人に減った。
（図表８）この減少は、北陸新幹線が開業し東京金沢間の移動が便利になったことで、首都圏などからの観光客が北陸方面に流れてしまったことなどが影響していると予想される。新潟、群馬、長野の各県の統計資料によると、2017 年の雪国観光圏域市町村の観光客入込数の合計は、約 1560 万人であり、このう
ち訪日外国人旅行者は約 16 万３千人である。同年の日本全体の訪日外国人旅行者は 2869
万人であり、訪日外国人のうち雪国観光圏を訪れているのは約 0.56％である。
国内からの観光客は、新潟県内からを除くと、首都圏からの客が大半を占める。図９に示しているとおり、2017 年で最も多かったのは新潟県からの観光客で 214 万人。東京の189 万人、埼玉の 147 万人などが続く。全体的に日帰りの観光客が多く、新潟からの観光客の 72.4％、東京や埼玉からの観光客でもおよそ半分が日帰りである。
海外からの観光客は、日本全体の傾向とあまり変わらず、東アジアからの観光客が多いと思われる。観光庁（2018）によると、2018 年に新潟県を訪れた訪日外国人のうち、中国からが最も多く 23.14％、続いて台湾からが 22.76％と多かった。また、香港が8.59％、アメリカが 6.38％、韓国が 6.75％、オーストラリアが 6.38％、タイが 5.13％だった。
次に観光目的を確認する。新潟県観光入込客統計（2018）によると、新潟県魚沼地域の目
的別観光客では「スポーツ・レクリエーション」が最も多く全体の 36.9％（470 万４千人）を占める。
（図表 10）次に多いのが、「温泉・健康」で 20.2％（258 万 4 千人）であり、グルメスポットや商業施設を楽しむ「都市型観光」が 15.5％（198 万３千人）で続いた。この統計からは、魚沼地域を訪れる人の大部分が、スキーやラフティングといったアクティビテ
ィや温泉を利用していることが分かる。多くの観光客を集める群馬県のみなかみ町においても、スキーや温泉、アクティビティが主な観光資源であることから、雪国観光圏においてもこの傾向は変わらないであろう。

13

（出所）雪国観光圏整備計画（2018,p9）

図表８：雪国観光圏市町村の観光入込数

都道府県

人数（万人）

日帰り

宿泊

新潟

２１３．８

７２．４％

２７．６％

東京

１８９．２

４２．８％

５７．２％

埼玉

１４７．２

５３．２％

４６．８％

群馬

１０８．６

７５．２％

２４．８％

神奈川

９２．５

４３．８％

５６．２％

神奈川

９２．５

４３．８％

５６．２％

（出所）観光庁（2013）「GPS 機能による位置情報等を活用した観光行動の調査分析」のデータをもとに筆者作成

図表９：雪国観光圏へ訪れる観光客の主な居住地と宿泊状況

14

（出所）平成 30 年新潟県観光入込客統計 17 頁表より

図表 10：魚沼地域の目的別観光客数と比率

4.2 雪国観光圏における財源確保方法の概要
前項で述べた雪国観光圏の状況から、受益者である観光客になるべく広く負担してもらう公平性の観点からは、宿泊客のみならず、観光客の半数以上を占める日帰り客にも課税できるような仕組みをとる必要がある。ただし、課税にあたっては、課税対象者や見込める税額が少なく、それに比べて徴収コストがかさむような非効率的な種類の税は避けるべきだ。
観光客の大半がスポーツアクティビティや温泉を利用していることを考慮すると、雪国観
光圏においては、宿泊税の他に、日帰り客からも徴収することを目的として、温泉の利用と、アクティビティの利用にも課税することで、雪国観光圏を訪れる大部分の観光客から観光財源を徴収できるだろう。これらの理由から、雪国観光圏では、宿泊税と入湯税、遊興税（アクティビティへの課税）の 3 つの税を、観光財源を確保するための税（以下、観光税を記す）として取り入れることを提案したい。
具体的な徴収方法や、その分配方法などは次項にまわし、ここでは宿泊税、入湯税、遊興税について概要を記す。
まず宿泊税は、すでに日本各地で導入されている宿泊税同様に、宿泊料金に対する税である。多くの場合、温泉やアクティビティの利用と比べて宿泊料金は高額であるため、税収も大きくなることが予想され、安定的で持続的な観光財源となることがメリットである。また、宿泊税として徴収した財源が、次節で述べるように宿泊施設の少ない地域にも分配されることになるため、観光圏全体で宿泊者を増やすような取り組みをしようというインセンテ
ィブを高めることも期待できる。
入湯税は、日帰りの温泉施設の利用に対して課税するもので、雪国観光圏を構成する 7 市
町村すべてがすでに導入しているが、ここでは「観光入湯税」として従来の入湯税とは別の15

税として徴収することを想定する。観光財源のために入湯税を活用する方法としては、超過課税を利用して従来の使途以外に観光振興のための使途を加える方法もある。ただしこの方法では、入湯税を値上げすることで需要がいくらか減少することが予想されるため、超過課税の導入による増収分がわかりにくい。そのため、超過課税で見込んだ税収が観光財源に充てられずに、他の使途にまわってしまう可能性がある。一方で、別の税である「観光入湯税」として課税すれば、その分を確実に観光財源として確保でき、安定的な財源となりうる。
温泉の利用客から徴収するメリットとしては、日帰り観光客から徴収することで、宿泊税でカバーできなかった観光客からの徴収が可能になること、入湯客が多い雪国観光圏においては課税対象となる客が多く、豊富な税収が期待できることなどが挙げられる。
遊興税については、スキーやラフティングなどのアクティビティに対する課税である。
（課税対象の決め方は、料金を一定額以上のものに限定したり、スキーや川遊びなど種類を限定したりするなどの方法が考えられる）観光入湯税と同じく、日帰りの観光客からも徴収することができる点や、温泉を利用しない客からも徴収できることで、応益負担の観点から
より公平性を担保できる点などがメリットである。
徴収する金額については、定率で宿泊税２～３％、入湯税５％程度とすることが望ましいと考える。以下で理由を述べる。まず、定額ではなく定率方式を採用した理由であるが、定率と定額の双方の特徴を比較すると、まず定率では担税力のある人から多く徴収することができるため、応能原則の観点からメリットが大きい。観光予算の少ない客から高額な税を徴収すると負担感が大きくなり、需要の減少を招きやすいと考えられる。例えば、定額で徴収している東京都の宿泊税では、5 千円の宿泊費に対して 100 円の税が課される。これは税率にすると２％である。
一方で宿泊費が 5 万円の場合、宿泊税は 200 円で、税額にして 0.4％。
宿泊費が安い、観光予算の少ない人の方が割高の税金を支払っていることになる。定額には応益原則の観点から公平性が保たれるというメリットがある。観光地の整備やプロモーシ
ョンなどによる受益は、観光予算の多寡によって変わらないと考えられるため、受益の分だけ負担するという点では、観光客に一律の税額で負担してもらうという方法が望ましい。
双方の特徴を勘案したうえで、ここでは定率を選択した。すでに宿泊税を導入している日本の多くの地域で、それだけで観光振興やプロモーション費用を賄い切れておらず、一般財源などから費用を拠出していることなどを考えれば、需要の減少を抑えながらも、可能な限り多くの税を徴収することが必要である。そのために、担税力のない人の負担感を下げて需要の減少を抑えながら、観光予算が多く担税力のある人からは多くの税を徴収することができる定率方式が望ましいと考えられるからである。
税率は、宿泊税については２～３％程度を想定する。日本では定額の宿泊税を導入している地域が多いが、税率に換算するとおおよそ１～2.5％程度、また、定率方式を採用している北海道倶知安町での税率は 2％である。海外では消費税と併せて 10～16％程度となっていることからも、他地域よりも大幅に高い税率を設定すると客足の減少が懸念されるため、２～３％程度が適切だと考えられる。
16

観光入湯税と遊興税については、利用料金の５％程度を想定する。まず観光入湯税については、定率とすることで、利用料金が低く地元客が多いような施設では少ない税を、観光客が多く料金が高めな施設では多めの税をとることが可能である。税額は 1000 円の利用料金の施設で 50 円となり、現行の入湯税を合わせて 100 円～200 円程度となる。他地域の入湯
税額よりも大幅に高いと需要の減少が懸念されるため、税率としては５％程度に抑えるのが妥当と考えた。
遊興税についても、温泉の利用者と同等の負担を求めるという観点から５％程度が望ましいと考える。アクティビティの利用料金は幅が大きく、定額にすると応能負担の観点から不公平であるため、定率方式での徴収が適切である。

4.3 DMO の分類と財源確保・分類における相違点
本項では、3 つの税について徴収方法と DMO への分配方法を考えるにあたって検討すべき点である、DMO の分類とそれが徴収や分配のあり方に与える影響を論じたい。税の徴収や分配において、DMO の分類、特性を加味することが望ましいのは、以下のような理由による。
まず、DMO の目的や使命に合った分配方法にすることで、DMO が組織としての目的を達成しやすくすることにつながるからだ。詳しくは後述するが、例えば DMO の使命が地域の経済成長であった場合、地域経済へ貢献した分だけ DMO への拠出金を増やすなどの分配方法をとることにより、DMO がより一層地域経済へ貢献する取り組みをしようという
インセンティブを高めることができるだろう。DMO の目的が、公益を重視し地域の満足度を高めることである場合には、地域経済への貢献度だけで分配してしまえば、DMO が公益を重視する視点を失う可能性があり、他のやり方を考える必要がある。このように、徴収、分配手法によって、DMO の活動を後押しできる可能性もあれば、妨げになる可能性もあるのであり、DMO の目的に沿った手法をとることが重要である。
加えて、DMO と行政との関係性、協力の程度によっても分配のあり方は変わるだろう。
例えば、行政から完全に独立した組織であり、観光戦略の策定から実行まですべて独自で行うような DMO では、分配金は使途などの定めがない裁量権のある形で拠出されることが望ましい。一方で、行政と共同で観光事業などを行うことの多い DMO では、事業に合わせた形で補助金や委託料として受け取ることも考えられる。こうした行政との関係性も加味して、徴収と分配手法を考える必要がある。
まず国内の DMO の分類について、先行研究をもとに検討する。
中山・前川（2019）は、日本の DMO を組織形態や事業内容、財源などの観点から、「行
政主導型」と「バランス重視型」、「事業先行型」に分類している。
（図表 11）行政主導型は観光協会を改組した組織が多く、より公益性が高い性格を持つとしている。事業先行型は新組織として設立されており、民間企業の活用度が高くより収益性の高さを重視する傾向にあるとしており、雪国観光圏はこのタイプに分類されている。バランス重視型は両者の中間
17であり、観光協会以外の組織を改組した組織が多いとする。日本政策投資銀行（2017）では、DMO の役割や主導権など複数の点に着目し、それぞれ分類している。役割に着目した分類では、既存事業者の調整に主眼を置き、事業者には対応できないニーズを満たす DMO
を「既存事業者調整型」、DMO 自らが主導して観光振興や事業に取り組む DMO を「新規事業推進型」としている。主導権に着目した観点では、助成金や業務委託を通じて行政を綿密に連携するタイプの DMO を「行政バックアップ型」、地域の優良事業者が中心となり事業をする裁量の大きい DMO を「民間主導型」と分類している。
日本型 DMO の特徴を分析する先行研究には、DMO に期待される役割が広すぎると指摘するものもある。中部圏社会経済研究所（2018）によれば、経済振興やマーケティングに主眼が置かれるアメリカの DMO や、地域のマネジメントを主な役割とするヨーロッパのDMO と比較すると、「日本版 DMO は、より広範なミッションが付加されている」（中部圏
社会経済研究所 2018,p30）としている。観光庁ホームページによれば、日本版 DMO の基本的な役割は、①日本版 DMO を中心として観光地域づくりを行うことについての多様な関係者の合意形成、②各種データ等の継続的な収集・分析、明確なコンセプトに基づいた戦略の策定、KPI の設定・PDCA サイクルの確立、③関係者が実施する観光関連事業と戦略の整合性に関する調整・仕組み作り、プロモーション、である。これに加えて、「観光地域づくりの一主体として実施する個別事業」も明記されている。
中山・前川（2019）も、日本版 DMO は観光地経営だけではなく、欧米では行政が担当範囲であるまちづくり的な役割も担わされているとし、「行政主導の『まちづくり』『公平性』という視点と、『ビジネスによる観光ニーズ対応』『営利活動』という親和性の薄い 2 つのス
タンスを同時に持ち合わせなくてはならないという難しさがある」（中山・前川 2019,p7）と指摘している。もちろん、すべての役割を全うすることが望ましいが、現実的には多くのDMO では職員数や財政面など様々な制約がある。そうした中でどのような取り組みに力を入れていくのかは、各々の DMO が模索しているのが日本の現状だろう。
海外の DMO については、大きく「アメリカ型」と「ヨーロッパ型」に分類するものや、
オーストラリアやニュージーランドの「オセアニア型」も加えた 3 つの類型に分けて分析している先行研究が多い。DMO の目的や組織形態、行政との関係といった、税金の分配方法に関係する観点からいえば、ヨーロッパと、オーストラリアやニュージーランドが同じような傾向を持つと考えられるため、本稿では「アメリカ型」と「ヨーロッパ型」に大きく分けて考えたい。以下、先行研究をもとに海外の DMO の分類について検討していく。
まず、DMO の機能や役割について分類する。中部圏社会経済研究所（2018）は、DMOの機能や役割についての、アメリカとヨーロッパの違いについてこう指摘する。アメリカでは、DMO の「M」を「マーケティング」ととらえているのが一般的であり、DMO が事業を主導するよりも、シンクタンク的な立ち位置で、観光事業者に市場の情報を与え、取り組
みをバックアップしていくタイプの DMO が多い。
一方でヨーロッパでは、「マネジメント」ととらえて、DMO が地域の観光事業者などを束ねてセールスや観光事業をするという違い
18

があるという。
財源については、中部圏社会経済研究所（2018）によれば、自主財源を豊富に持つのがアメリカ型で、補助金や会費で賄っているのがヨーロッパ型であり、「財源がないとマーケテ
ィングができないので、中での権利調整が主体の活動となっていくので、マネジメント系が中心になってくる」（中部圏社会経済研究所 2018,p23）という。
組織形態では、日本政策投資銀行（2016）によると、アメリカでは行政から独立した組織であることがほとんどであるが、ヨーロッパでは行政機関の一部や、官民連携の組織が多いという。
行政との関係性に着目した場合には、「米国西海岸では地域 DMO が独自財源（TID）
を有し観光戦略策定も主導するのに対して、欧州・豪州等では地域 DMO は地方政府補助金に依存しており、戦略策定も地域 DMO と地方政府とが協働（官民連携）している色彩が強い」（日本政策投資銀行 2016,p35）と指摘される。
先行研究を参考にしながら、DMO の機能や財源、組織形態、行政との関わりなど様々な観点から 2 つ型の DMO の特徴を整理したものを、図表 12 に示した。次節以降では、この2 つの型に場合分けして税金の徴収・分配方法について検討していく。

（出所）中山信一郎・前川佳一（2019）「DMO 論 2019」P12、図 4-3

図表 11：日本版 DMO の分類

19

（出所）観光庁（2016）「国内外の観光地域づくり体制に関する調査業務」、日本政策投資銀行（2016）「日
本型 DMO 形成による観光地域づくりに向けて」、中部圏社会経済研究所（2018）「インバウンド観光に取り組む DMO について」、各 DMO のホームページなどを参考に筆者作成

図表 12：アメリカ型・ヨーロッパ型の DMO の特徴

4.4 アメリカ型 DMO における税の徴収と分配
観光税をアメリカ型の特徴を持つ DMO（雪国観光圏のように複数の都道府県にまたがる
DMO を想定）の財源とするときの、徴収方法と分配方法について述べる。
前項で示したように、アメリカ型 DMO の特徴は行政から完全に独立した組織であり、TID などをもとにした独自財源が多い点がまず挙げられる。行政との関係性は薄く、観光戦略の策定なども DMO が主導することが多い。DMO の活動方針として、経済効果を地域に還元することを重視する。こうした特徴を考慮すると、「経済効果を地域に還元する」というミッションを DMO がどのくらい果たしているかを、例えば旅行者数や宿泊者数、
その他数値化できる経済効果などで測り、実績に応じて分配することも考えられるだろう。
地域経済を良い方向に導く努力や競争を促すような分配方法をとることで、DMO の活動をより活発にすることを後押しできる。
これを踏まえて徴収と分配について考えると、まず徴収方法に関しては、いずれの税も県で徴収し、宿泊税、観光入湯税、遊興税をまとめて特別会計にいれる方法が相応しいと考える。県で徴収する理由は、後ほど詳しく示すが、税を地域経済への貢献度に応じて市町村へ再分配することを可能とするためである。県で徴収した税は 1 つの特別会計にまとめることで、後ほど述べる市町村への分配が容易になる。
分配方法に関しては、県で徴収した観光税のうち、県の観光財源分と市町村へ分配する分に分割したうえで、宿泊者数や観光客数を加味して市町村へ分配する。県と市町村への分配の割合や、市町村に分配する際の基準については様々なものが考えられるが、すでに同様の20仕組みを取り入れている福岡県では、県の観光財源を半分とし、もう半分を市町村に分配している。分配の際には、宿泊者数 8 割、観光客入込数 2 割の割合で加味し、分配金の最低額を 50 万円として各市町村に配分している。ただ、福岡県では、県からの分配金を受けるよ
りも市町村独自で宿泊税を課した方が、税収が大きくなるなどの理由もあり、福岡市のように独自の宿泊税を導入する自治体が出ている。こうした「離脱」を防ぐためにも、県の観光財源分を 3 分の 1 程度にし、市町村への分配金を多くするのが望ましいだろう。また、福岡県では宿泊税のみを徴収しているため、分配の際に宿泊者数に重きを置いているが、本提案では、宿泊者に加えて日帰り観光客からも徴収しているので、宿泊者数 5 割、観光客入込
数 5 割など、より日帰りの観光客数にも重きを置く分配方法にすることが適切だろう。
県で徴収し、宿泊者数だけではなく観光客入込数を加味して市町村へ分配することで、地域全体への観光への貢献度に応じた分配が可能になる。これまで、観光客は訪れるものの宿
泊者数が少なく、地元へ落ちる利益が少なかったような市町村でも観光財源を確保することができ、地域の観光資源を維持管理するための費用もねん出しやすくなるというメリットもある。さらに、他の市町村と協力しながら、地域全体で観光客数、宿泊者数を増やしていこうというインセンティブにもなるだろう。また、県の観光財源も確保できることで、交通手段など観光に必要なインフラの整備や、県全体として観光客を呼び込んでいくようなプロモーションもできるようになる。
分配の際には、宿泊者数や観光入込客数だけではなく、地場産品の利用などを加味すれば、市町村で地場産品の利用を促すような取り組みをするインセンティブを与えることができるだろう。具体的には、地場産品の利用率などで一定基準を満たした宿泊施設や飲食店、土産物屋などを県が認定し、その数や売上高に応じて分配する金額を上げるなどの方法が考えられる。
この徴収、分配の方法では、県や DMO、それに各市町村が観光財源を得ることができ、それをもとに観光資源を維持管理することにより、観光地が荒廃するという共有地の悲劇を解決することができることに加え、観光地としての魅力をより高めていくような取り組みも可能になるのである。また、宿泊者数だけでなく観光客数も加味して分配することで、観光資源はあるが宿泊施設がないなどのために税収が低い自治体に、税収の多い自治体からの税収が流れることになる。これは、これまで観光資源の維持管理費用を負担せずに、近隣の自治体の観光資源にあやかって利益を得ていた宿泊業者やその立地自治体に、維持管理費用を負担させることで、共有地の悲劇を解決する仕組みでもある。

4.5 ヨーロッパ型 DMO における税の徴収と分配
続いて、観光税をヨーロッパ型の特徴を持つ DMO（雪国観光圏のように複数の都道府
県にまたがる DMO を想定）の財源とするときの、徴収方法と分配方法について述べる。
ヨーロッパ型の DMO の特徴は、財源に占める補助金の割合が多く、行政との距離が近い点である。また観光戦略の策定や個別の事業も、行政と共同または分担して行うケースが21

多い。活動方針としては、地域のマネジメントや資源保護といった公益性を重視する。こうした特徴を考慮すると、前述したアメリカ型のように旅行者数や経済効果で成果を評価して税金を分配するような手法だと、公益性を重視した活動が疎かになる可能性があるため、ヨーロッパ型 DMO には馴染まない。経済効果だけではなく、地域全体の満足度を重視した公益性の高い事業を後押しするような、徴収方法、分配方法を考えるべきである。
こうした事情を踏まえ徴収方法と分配方法について検討すると、DMO に加盟する市町村
で、宿泊税と観光入湯税、遊興税について同じ税制を整備して徴収し、徴収した税をそのま
ま DMO への補助金として拠出する方法が適切だと考える。
補助金は DMO が管理するが、DMO は行政と協力して観光戦略や事業内容を検討するなかで、予算の使い方を決めていく。以下で、このような仕組みを検討した理由を述べる。
まず徴収主体を市町村としたのは、県で徴収すると分配の基準を設定するのが難しいという理由からである。アメリカ型では宿泊者数や観光入込客数などを市町村への分配の基準としたが、前述したように、公益性を重視するヨーロッパ型ではそうした数字をもとに分配することは DMO の目的にそぐわない。公益性を重視した活動の成果は数値化しづらい
ため、分配の基準には適さないだろう。また、県で徴収して DMO へ分配する方法も考えられるが、市町村への分配と同様に基準を設定しづらい。加えて、現状では雪国観光圏を構成する自治体がある新潟県、群馬県、長野県のいづれにしても、県内すべての自治体が DMOに加盟しているわけではないことや、DMO が複数県にまたがっていることを考慮すると、県から DMO への分配は難しいだろう。
徴収した税は、そのまま DMO へ補助金として拠出する仕組みをとることが相応しいと考えた。行政と DMO が協力して観光戦略を策定し事業内容を相談する中で、おのずと予算の使い方にも行政の意向が反映され、使途や管理が適切かどうかの監視もなされるだろう。DMO が実施する事業に必要な分だけその都度、各市町村から補助金を出すという方法も考えられるが、個別の事業ごとに各市町村の負担割合などを決めるには多くの時間がかかる。また、事業によるメリットが少ない市町村が補助金を出し渋る可能性もあるだろう。
こうした懸念を踏まえると、DMO が長期的な視野で、地域全体の公益を図る事業をできるよう、使途を指定せずに DMO へ拠出する仕組みとするべきである。2 節で述べたように、共有地の悲劇の解決方法は私有化と政府による管理、共同体による管理の大きく 3 つに分けられるが、この DMO と行政が協働する仕組みは、政府による管理と共同体による管理の中間的な形態といえるだろう。
各市町村で観光税を課し、DMO に拠出する仕組みでは、DMO が自治体の枠を超えて観光資源を維持管理し、共有地の悲劇を解決することができることに加え、観光地の魅力を高める取り組みをすることができる。宿泊事業者や、宿泊施設が立地する自治体などが、近くの自治体の観光資源を目当てに訪れた観光客を取り込んで利益を得る一方で、維持管理費
用を払わないという「ただ乗り」を防止し、維持管理費用を払う仕組みとすることで、観光資源が荒廃するという共有地の悲劇を解決することもできるのである。
22

また、宿泊施設が少ないなどの理由で税収が少ない自治体にある魅力的な観光資源の維持管理について、税収が多い自治体から徴収された費用が充てられることで、より一層管理が行き届くようになるだろう。維持管理が適切になされ、観光資源の魅力が増すと、近隣の自治体が得る宿泊税などの税収や、経済効果も大きくなる。つまり、税収が多い自治体で徴収された財源を、税収の少ない自治体にある観光資源の維持管理に充てることは、双方の自治体にとってメリットがあるのである。
以上、DMO を 2 つの類型に分けて徴収、分配方法を提案した。雪国観光圏においては、
DMO が自治体と協力しながら観光戦略を決めていくなど、行政と DMO が比較的近い関係にあると考えられる。そのため、徴収、分配の方法としては、ヨーロッパ型に近い形をとっていくことが相応しいのではないだろうか。
アメリカ型、ヨーロッパ型のいずれの方式をとるにせよ、税として徴収した財源を DMOに拠出する際には、行政が財源の管理や使途について監視するような仕組みを整える必要がある。アメリカやヨーロッパの DMO では、理事会に首長が入ったり、定期的な会合に行政の担当者が出席したりするなどの体制が整えられている。また、DMO の活動を監視する機関を設ける、行政の観光課が監視を担うなどの工夫もみられる。観光税を DMO 財源とするにあたっては、納税者の信頼、納得感を得るためにも、行政による DMO のチェッ
ク機能についても同時に検討するべきだろう。

５．

まとめ

本プロジェクトでは、雪国観光圏における課題が共有地の悲劇であることを示し、解決のために維持管理費用となる観光財源を確保すべきであることや、それを宿泊税、観光入湯税、遊興税の形で徴収し、DMO の類型によって異なる方法で分配すべきことを提言してきた。
財源確保の方法については、主に国内で導入されている解決方法や対処方法を参考に、自治体の予算、寄付・募金、協力金、サイドビジネスの利益、料金徴収、目的税の 5 つを主な手
段として選び出し、効率性、安定性、公平性の観点から比較。そのうえで、最も優れていると考えられた目的税について、いくつかに分類し、効率性、安定性、公平性の観点から比較した。この比較結果と雪国観光圏の特徴を考慮し、雪国観光圏における財源確保方法としては、宿泊税と入湯税、遊興税を組み合わせることが望ましいという結論を得た。
徴収主体や分配方法については、主に経済効率性を重視するアメリカ型 DMO においては県で徴収し、宿泊者数や旅行者数を勘案して市町村に分配したのちに DMO へ拠出する方法で、地域間の競争を促すことを提案した。また、行政との協力や公益性を重視するヨー
ロッパ型の DMO においては、加盟する各市町村において徴収した税をそのまま DMO へ拠出し、行政と DMO が共同で観光戦略や予算の使い方を決めていくことで、公益性を重視した取り組みを促すことを提案した。
本プロジェクトでの提言を受けて、地域にふさわしい DMO 財源の確保方法や分配方法
23

が議論され、観光による地域の発展と観光資源の維持のための取り組みが、より盛んになる
ことに繋がれば幸いである。

６．

補論

6.1 観光税を導入した際の価格弾力性について
本項では、観光税を導入した際に需要にどのような影響があると考えられるのかを、先行研究などから検討したい。
European Commission（2015）では、EU 加盟国における海外からの（国際間の移動を伴う）観光客について、旅行費用が１％上昇すると、ビジネス客では 0.35％の減少が見込まれると分析している。また、ビジネス以外の休暇で訪問する客については、内陸部の観光地では 0.43％、沿岸部の観光地では 1.39％、減少するとしている。沿岸部の方が内陸部よりも価格弾力性が大きくなっている点については、ビーチリゾートのような、似た条件の場所を探しやすい観光地では、旅行者が街（の文化や建物など）に特に興味を持って訪問するような場合よりも、価格に影響されやすいためだと分析している。
また南山大学賽多康弘研究会（2010）では、1990 年～2009 年の訪日外国人について、国別の所得弾力性と為替弾力性を分析している。所得弾力性では、観光目的での訪問について、
シンガポール、タイ、マレーシアなど東南アジアからの客について所得の変化が訪日客数に与える影響が大きいと述べている。為替弾力性については、商用目的での訪問について、ヨーロッパからの訪日客で弾力性が小さく、韓国や香港、中国などで大きかったとしている。
この調査は、価格弾力性については述べていないが、為替の変化や所得の変化と価格の変化は類似していると考えると、ヨーロッパなど遠方からの訪日客よりも、アジアなどからの訪日客の方が、価格の変化に敏感に反応する可能性はあるだろう。日本から近いアジアでは、
比較的日本の観光地に関する情報も多く、リピーターも多いと考えられるため、税を導入したことで価格が上がれば、他の観光地に行き先を変更するなど、柔軟な対応をする可能性も考えられる。
また、観光客が観光税を払うことに対する抵抗感が、その使途によって変わることを示した研究もある。Cetin et al.（2017）は、イスタンブールを訪れた外国人観光客にアンケート調査をし、観光税が観光地としての魅力を高める事業に使われる場合には抵抗感が低い一方で、住民への福祉事業やインフラ事業など他の目的に使われる場合、抵抗感が大きくなったとしている。また、観光税が観光振興目的で使われる場合に支払ってもいいと回答した税額は 1 日あたり平均 4.8 ユーロで、物価水準の高い国や、旅行予算額が多い人ほど、高い金額を応える傾向にあったという。
以上のような先行研究からわかることは、まずビーチリゾートよりも、街や文化を観光資源とするような観光地の方が、価格弾力性が小さくなる傾向にあることである。この点では、
雪国観光圏で観光税を導入した場合には、沿岸部の観光地に比べると需要に与える負の影
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響が小さくなる可能性があるだろう。外国人観光客に与える影響としては、ヨーロッパよりもアジアからの観光客について、価格弾力性が大きくなる可能性がある。また Cetin et al.
（2017）の調査は、観光税の使途が価格弾力性にも影響する可能性があることを示唆する。
宿泊施設の経営者にとって、宿泊税の導入がもたらす需要の減少は大きな懸念事項であり、宿泊税を導入する際には多くの反対の声もきかれる。日本における宿泊税の需要への影
響を分析した研究は、筆者が調べた中ではかなり少なかったが、アンケート調査などによると、2018 年に宿泊税を導入した京都市においては、価格競争が激しいために、ゲストハウ
スなど簡易宿泊所の経営者が宿泊税を負担しているといった声が挙げられているという。7もともと宿泊料金が低い施設においては、数百円の値段の変化でも、客足が離れていくような可能性は否めないだろう。
雪国観光圏においては、現状では、京都市のように簡易宿泊所が急激に増えて競争が激化しているといった状況ではないため、経営者が長期的に宿泊税を負担するといった状況にはなりにくいのではないだろうか。また、前述したように雪国ならではの生活や文化に魅力がある雪国観光圏においては、価格が需要へ与える影響が比較的小さいと思われる。重要なことは、観光地としての、独自の魅力を高め発信することであり、それにより、客足が価格に影響されない観光地としての基盤ができるだろう。また前述した調査では、使途によって、観光税への抵抗感が変わることも示されている。観光税を導入する際には、使途を明確にし、観光振興目的に活用されることを観光客に PR していくことも必要になるだろう。
税の徴収が需要に与える影響をなるべく抑えながら、地域の魅力を高める取り組みができれば、観光事業者や宿泊施設の経営者にとっても、観光財源の確保は大きなメリットがあるはずである。

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京都新聞（2019 年 2 月 23 日）
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