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久保田尚、林良

特集 ● 東日本大震災復興に向けた提言−安全・安心な交通社会を創る

非常時の交通・地域マネジメント−しなやかマネジメントを目指して−

久保田尚＊

林良＊＊

今回の震災から得られた経験や教訓を踏まえ、交通や地域のマネジメントのあり方について述べる。いわば、非常時におけるQOL（QualityofLife）マネジメントの一環として交通・地域マネジメントの概念を提案するものである。各論として、①非常時の交通インフラとしての道路の有用性と「道路の頑健性ランク」の提案、②交通インフラの「平常時のB/C」と「非常時のB/C」、③交通の困難性等から判断する「地区トリアージ」、④QOT（QualityofTrip）による評価、⑤しなやかな交通管理、⑥ユーザー発信の交通情報、⑦避難を前提とする復興と｢交通」、⑧旅行者の安心・安全の確保の８項目について論じた。

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発災直後の迅速かつ的確な対応のあり方を中心とし１．はじめにて、そのための平時の交通や地域マネジメントのあ東日本大震災の被災地の一刻も早い復旧・復興を願うとともに、将来起こりうる同様の災害に備えるり方、さらには復興に向けて考慮すべき事柄についても触れることにしたい。

ことを目的として、非常時の交通および地域のマネ２．総論

ジメントのあり方を考えることが本稿の狙いである。

まずは、非常時における交通システムの重要性を＊ 埼玉大学大学院理工学研究科教授

Professor,
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amaUniversity＊ ＊ 名古屋大学大学院環境学研究科教授
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原稿受理 2011年９月６日

国際交通安全学会誌 Ｖｏｌ．
３６，Ｎｏ．
２

再確認することから始めたい。東北地方太平洋沖地
震の発災直後から、関係者の懸命の努力によって、道路や鉄道が迅速にその機能を回復し、その結果、被災地支援にきわめて大きな力となったことは記憶に新しい。道路機能回復のためにとられた対策であ（２６）

平成２３年１０月

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非常時の交通・地域マネジメント

る「啓開」は、震災からの復興を目指す上での象徴的な言葉となった。
ただ、こうした重要な経験を踏まえたにもかかわらず、現在議論されている復興への道筋において、「交通」の重要性がどこまで認識されているか、若干の危惧を覚えざるをえない。
復興をめぐるさまざまな議論をみると、都市社会Fi
g.1 都市生活の四大要素

生活の四大要素（Fig.
1）のうち、「住」「働」「憩」、とりわけ「住」と「働」に対する議論が大部分を占めているようにみえる。すなわち、高台への集団移転など、住民の住む場所やその構造の議論、あるいは工場や港といった働く場所の位置や作り方の議論などに関心が集中している。一方で、「住」「働」「憩」の各要素をつなぐ四つ目の要素である「交通」については、「高いところに住んで漁港に通えばよい」といった程度の議論ですまされている。どのよFi
g.2 道路によって食い止められた津波

うな交通手段・経路での「通勤」が想定されているのか、それが地域にとっては現実的な解なのかといフラ整備が重要である。壊滅した鉄道の復旧についった深い議論が本来必要なはずである。
また、今回の震災では、非常時の交通インフラとて議論する際にも、この視点が不可欠であろう。

しての道路の有用が明らかになったが、「いざとい以下では、こうした視点に基づいて、いくつかのうとき」を考慮した道路計画や道路事業評価を行う視点から、交通や地域のマネジメントのあり方につことが必要なのではないか？

いて述べていきたい。これは、いわば、非常時におさらに、交通が途絶した集落がいくつあり、住民けるQOL（QualityofLife）マネジメントの一環としの移動も物資等の支援も困難を極めたが、場合によて交通・地域マネジメントの概念を導入することをっては、住民を集落ごと安全な場所に移転させてし提案するものであり、各々の項目はその各論である。

まうといった選択肢はなかったのか？「交通」の側

３．非常時の交通インフラとしての道路の面から、避難や支援について、異なる方針で対応す有用性と「道路の頑健性ランク」の提案る可能性はないのだろうか。

今回の震災では、非常時の交通インフラとしてのところで、交通とは、一般的には、①日常生活のための人と物の移動道路の有用性が明確になった。被災後の復旧の早さを指すことが多い。現在検討されている高台移転なは、称賛に値するものがある（鉄道も同様ではある

どにより、こうした移動が担保できるのかどうかがが、関連施設が多い分、道路よりは復旧に時間がか一つの重要な鍵である。また、さらに心配なのが、かる）。
また、道路によって津波を食い止めるなどの効果

交通の中の、がみられたところもある（Fig.
2）。

②地域内／地域間の交流という側面である。集落内でほぼ毎日会う知人の家

このように、マスコミも含めて道路の有用性を唱との距離感、あるいは、年に１、２回出向く友人やえるのは結構なことではあるが、震災以前からさん実家との時間距離などは、そこに住む人々の人生にざん言われてきた財政難の問題が消えてなくなった

とってはかけがえのない感覚であったはずであり、わけではない。いざこの地域の道路整備の議論が始

復興計画策定にあたっては、このようなきめ細かいまるときには、さまざまな制約の中での事業性等のレベルの「交通」への配慮が強く望まれる。さらに、観点からの議論が、結局は避けられないであろう。
そうした議論に向けて、今後の道路整備の方向性③観光交通の側面も重要である。被災地復興のためには、観光について、今回の震災を踏まえた上での、具体的かが絶対に必要な条件であり、それを支える交通インつ効率的なアプローチを提案する必要がある。

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久保田

尚、林良

そこで、今後の防災計画を考えるためにも、道路うした集落には、困難を伴う物資輸送を繰り返すよについて、地震や津波を受けた際の頑健性によるラり、交通が復旧するまでの間、住民全員を集落ごとンクをつけることを提案したい。

安心な場所に避難させてしまうほうが、住民にとっこの地域の中で、被災時およびその後の復旧時にても、支援する側にとっても望ましい場合があるはどうしても存在してほしい道路には高ランクをつけ、 ずである。
被災直後の対応として、地区の状況を、交通の困構造的に頑健性を高めることとするのである。
地域内の全ての道路の頑健性を高めたり、津波を食い止める機能を付与したりすることは非現実的で難性等の観点から判断する「地区トリアージ」を行うことを提案したい。

あろう。そこで、ネットワーク上の観点や津波の予トリアージとは、いうまでもなく、非常時の医療測等を踏まえて、道路に優先順位をつけるという発現場において、まず患者の容態を確認し、治療の優想である。

先順位を決めて対処するものである。

高ランクの道路のネットワークを考えることによここで提案する地区トリアージは、それよりもうり、「被災時に生き残る道路のネットワーク」を想少し広い概念であり、被災直後に集落ごとの状況を定した、現実的な防災計画を立てることができるこ

判断し、被災状況に加えて、物資輸送などの交通のとになる。

状況を判断基準として、地区ごとに被災直後の対応を決めようという提案である。

４．交通インフラの「平常時のB/C」とある地区については物資輸送を頻繁に行うことで「非常時のB/C」対処する一方で、被災状況がきわめて深刻で、かつ、今回の震災のあと、三陸自動車道などの道路の必物資輸送が困難を極めると判断された場合には、で要性が再認識されたとはいえ、先ほど述べたように、 きるだけ早い段階で、集落ごと安全な場所にとりあいざ事業性を検討する段階になると、B/Cによってえず避難してもらうという判断をすることになる。
たとえ一時的とはいえ、住み慣れた集落から集団否定されてしまう可能性が高い。ただ、ここでいうで移転することには住民の不安も大きいと思われる。

B/
Cは、あくまでも平時のB/Cである。
一方、震災時には、別の形のB/Cを議論する必要したがって、地区トリアージの考え方を平時から国民に広く周知しておくとともに、実際にそうした事がある。
今回、交通システムの被災により、東北地方の部態が発生した際には、当該集落の被災状況や交通の品工場などからの出荷が止まり、日本のみならず世困難さを正確に伝えて理解して頂く努力が必要とな界の産業に影響を与えた。もし、出荷ストップが一ろう。

定期間を超えると、世界中の工場が部品の調達先を６．QOT（Qualit
yofTrip）による評価

別の地方ないし国に代えてしまい、結果として元に戻ることは困難になってしまう。このことによる損

震災等の大規模災害が発生するたびに、被災者は失は、恐らくとてつもない額に上るはずである。

急ごしらえの避難所での不便かつ不安な生活を強い

また、交通システムの復旧が遅れることにより、られることなる。避難生活が長期化すると、仮設住住民の流出が不可逆的なものとなってしまい、結果宅での対応という段階に進む場合もある。これらのとして都市や地域が壊滅的かつ決定的な影響を受け期間を通して、避難者の生活水準いわゆるQOLが課る事態にもなってしまう。

題となってきた。
QOLを評価するのは、生活のさまざまな側面からこのような、被災後のあらゆる点までを考慮した、いわば「非常時のB/C」を算出することにより、道の視点が欠かせないわけだが、その中で、交通面か路システムの事業性が適切に評価できるようになるらの評価を加えることを提案したい。
避難所での生活、仮設住宅での生活、あるいは復のではないだろうか。

興後の生活のQOLが一定水準を保っているかどうか

５．交通の困難性等から判断するを判断する際に、移動の質Qualityo
fTrip（QOT）に「地区トリアージ」よる評価を加えるのである。

交通途絶などにより、被災後に物資がほとんど届

従来、交通の評価は、混雑度、渋滞長、２地点間かなくなってしまった集落がいくつか存在した。その所要時間など、交通をマスとしてとらえてその性

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非常時の交通・地域マネジメント

能を評価するものであった。そうしたシステム側のがあった。

評価（いわばQualityofTransport）に対して、このある被災都市の駅前交差点の信号が滅灯し、警察問題に対しては、個人のQOTでの評価のほうが適官が交通整理をしている光景である。実は、この地している。

域ではすでに電気が復旧し、すぐ隣の信号は点いてたとえ避難所で生活していたとしても、日常生活いる。事情を聴くと、この交差点は、隣接信号交差の中では何らかの「用事」が必ず発生する。その用点との距離が短く、ふだんから渋滞しやすいため、事先までの移動が、その個人にとってどの程度容易

あえて警察官による制御を行っているとのことであに行えるものなのか。また、仮設住宅での長期生活った。

や、復興後の生活におけるQOTを測るためには、全国からの警察官の応援があってはじめて可能に通勤・通学、買物、私用などのトリップ目的別に、なったことではあるが、これはすなわち、信号制御従前に比べて、トリップ長や交通手段の選択性などシステムが、まだ人の手による制御に敵わない場合がどの程度低下しているか、いないか、という観点があるという例証ということになるのだろうか。
今回の経験を今後の交通工学一般のさらなる発展での評価が基本になるだろう。
さらに、「友人や親類へのアクセシビリティ」やに活かすためにも、発災後からの各地での交通制御「地域にとってのハレの日・ハレの場へのアクセシビの実態や課題を収集分析し、事後評価を行ってみるリティ」など、重視すべき評価指標自体も、地域ご必要があるのではないだろうか。
その結果を踏まえて、被災直後の渋滞回避だけでとにきめ細かく設定する必要があるであろう。
交通の質は、生活の質の重要な一部である。このことを正しく理解して、生活の質を高める努力をすなく、通常時の信号システムのさらなる改良といった動きにつながることを期待したい。

ることが必要である。

８．ユーザー発信の交通情報

７．「しなやかな交通管理」

東日本大震災の発災直後から交通インフラが概ね発災後、地元だけでなく全国の都道府県の警察官復旧するまでの間、道路交通に関して指摘されていが被災地に赴き、信号の消えた交差点の管理などにた課題の一つに、交通情報の一元管理の不十分さが献身的な努力を続けたことは、今回の震災に関してあった。この問題は、道路と鉄道の間の情報のやり後世に語り継ぐべき事柄の一つである（Fig.
3）
。さま取りだけにとどまらず、道路についても、国道、県ざまな都道府県警察のパトカーの存在自体が、被災道、市町村道、および交通管理者の有する通行可能地を大いに勇気づけるものとなったといえるであろ性等の情報が一元化されず、ユーザーに的確な情報う。

が提供できなかったことが指摘されている。

今回、信号の滅灯は、被災地のみならず、「計画ある道路管理者は、発災直後から事務所にずっと停電」時の首都圏等でも発生した。この際に発生し詰めていたのにもかかわらず、管理主体の異なる道た交通事故等の状況については、追って詳細な分析路についてのユーザーからの質問電話を受ける度に、が報告されるものと期待する。

「すみません。その道路についてはこちらではわかりまた、滅灯が常態化する中で、非常電源を用いて信号を回復させるべき交差点、人的管理に切り替えかねます」と謝り続けたことが何よりつらかったと証言している。て対応する交差点など、その対応についての知見が蓄積されたことに注目したい。大規模停電等の非常時においては、各種の制約の中で、優先順位を明確にした上での「しなやかな」交通管理が求められることになる。
今回の経験を踏まえ、その優先順位およびそれぞれの地点の対処法を、平時の段階から決めておくことにより、いつか訪れるかもしれない次の非常時への迅速な対応が可能となるであろう。
ところで、今回の被災地で、大変気になる出来事

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２（２９）Fig.3 信号が滅灯した交差点を制御する警察官

Oct.
,201188久保田尚、林良一般的な道路交通情報がここまで進化し、統一化

日本人は、羞恥心が強く、電車で高齢者に席を譲してきた今、非常時の情報の扱いについて、今回のるといった「英雄的な」親切心を発揮するのは苦手

経験を踏まえて大幅な再検討を行っていただくことであるが、誰にも気づかれずに、そっと誰かの役にを強く望みたい。

立とうという、「ささやかな利他心」を、静かにし今回の震災では、むしろ、自動車メーカー等の民間による情報や、ユーザー同士の情報（ツイッターかし強く持つと思われる（とはいえ、やはり電車では席を譲るべきだろうが）。

等）が有効性を発揮したことが強く記憶に残った。

震災発生の後、道路や鉄道を利用した、あるいは自動車メーカーによる情報は、 GPSを用いた位置利用しようとしたができなかった人から、「自分は情報を収集することにより、道路の通行実績を記録

乗用車なので通れなかったが、バイクなら通れそう」し、それを地図上に表示することで、「現在通過で「鉄道は開通したが、混んでいてとても乗れない」な

きる（通過した実績のある）道路区間」を明示するもど、通常の交通情報ではカバーしきれないきめ細かのである。複数の自動車メーカーの連携によって信い情報がツイッター等によって数多く発信されたこ

頼性が十分に高められたことについても、特筆すべとにより、多くの人が的確な行動をとることができきであろう。震災直後の交通情報に ITが活用されたた。発信する側も、ある種の復旧支援に「ささやか世界初の事例である。に」携わったことは間違いない。

このシステムについては、大型車、バイクなど車

このように、情報のきめ細やかさなど、優れた特種別情報の必要性など、課題も浮き彫りになった。

徴も有するこうした情報提供については、大きな将今後に向けて改良が進むことをぜひ期待したい。

来性も感じられる。ただ、情報の正確性などについツイッター等による交通情報等のやり取りがきわて懸念もあることから、今回の震災で発信された膨めて多く行われたことも、きわめて大きな意味を持

大な情報について、正確性や特徴などを分析するなつ動きとして記憶しておこう。

ど、事後評価を行う必要があるかもしれない。

もっとも、その予兆はすでにあった。

９．避難を前提とする復興と「交通」

鉄道の事故等によるダイヤ乱れが起こると、鉄道会社からの情報とは別に、乗客同士の情報のやり取

今回の被災状況をみると、ハードによってあらゆりが行われることが、若者の間では今や普通になっる規模の津波を防ぐことが無理らしいことが明らかてきている。「○○線の電車はいま△△駅で止まっになったと言えるのかもしれない。ている」、「いま××駅にいるが、▽▽線の電車はいその結果、「減災」という言葉が使われるようにま動き始めた」といった情報が不特定多数のユーザなり、「いざとなったら避難する」ことを前提としたー向けに発信され、ダイヤ乱れに遭遇した乗客は、まちづくりの計画が議論されるようになっている。

それらの情報を総合して、いまの自分にとって最も街や建物は守りきれなくとも、人の命だけは守る、適切な行動がとれるというわけである。という考え方である。

天気予報のサイトでも、一方的に天気予報をみる

この考え方は、どの規模の津波を想定するかによだけでなく、「みんなのために」、現在地の天気を報って議論が大きく異なるのではあるが、いずれの場告する仕組みが備わっており、それによって情報の合でも、避難という交通行動についての検討が不可精度を上げることにつながっている。

欠であることは言うまでもない。これまでの議論を見ても、津波襲来地区から高台への避難路の整備の必要性は認識されているようにみえる（Fig.
4）
。
ただ、避難のための道を整備するだけでは、「交通」の課題をすべてクリアしたことにはならない。
例えば、寝たきりの老人、身体障害者、知的障害者などが確実に避難できるようにするためには、誰かが安全なところまで運ぶ、というケアが欠かせないであろう。そのための平常時の体制作りができるのか否か、という点まで検討した上で、それらの人々

Fi
g.4 避難経路のサイン

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が住む地域を、避難を前提とする街づくりの対象に（３０）

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非常時の交通・地域マネジメント

立場に立ってみると、その場所の津波の危険度もわからないし、いざというときの避難場所や避難経路もほとんどわからない。避難後に頼りになる「コミュニティ」とも全く無縁である彼らは、きわめて大きな不安の中に置かれることになる。
こうした不安が、日本の観光全体に影を落とすことがないように、交通面から可能な対策を施すべきではないか。
基本的には、津波などの災害に強い街づくりといFi
g.5 松島の被災状況

う一般的なコンセプトを観光地でも推進することはできるかどうかの判断をする必要があるであろう。

もちろん重要であるが、それに加えて、土地勘すなすなわち、「すべての人の安全な避難」という交

わち情報不足による不安を解消するハード・ソフト通に要するコストまで考慮した上で、将来のまちづの対策も重要である。
さまざまなモードで発信する観光情報の中に、こくりの方向性を議論すべきであろう。
避難困難者の把握と避難計画をコミュニティの中れらの情報を加えることはもちろん、例えば、津波で行うことはもちろんであるが、今後の社会を考え警報・津波注意報と連動して安全な場所に経路誘導た場合、行政による避難サポートや、 GPSの活用なするカーナビの開発など、「いざというときも安全

ど、コミュニティに頼り過ぎない方策の検討も重要である」という安心感を旅行者に持ってもらえる工であると思われる。

夫を検討する必要があるのではないだろうか。

また、これは非常に微妙な問題をはらむが、コミ

11．おわりにュニティ等における検討の中で、どうしても避難誘導に困難が認められる人ないしグループについては、

東日本大震災というかつてない規模の震災に見舞あらかじめ、1000
年に一度の災害にも遭わない場所

われたことにより、われわれは、いままで気づかなに移転してもらうということも選択肢の一つとしてかったさまざまな非常時のあり様に否応なく気づか考えざるを得ないかもしれない。ただし、これにつされることとなった。この経験を、またいつか必ずいては、本人の納得はもちろん、地域としての合意やってくる非常時のための備えに役立たせることが、など、成立に要する条件は多々存在する。あくまでわれわれにできる犠牲者への弔いであるし、次の非選択肢の一つであることを言い添えておこう。

常時での犠牲・被害を少しでも減らすことにもつながるものと信じる次第である。

10．旅行者の安心・安全の確保

本稿では、非常時における交通や地域のマネジメ

今回の震災を記憶する世代は、これから先、海岸ントについて、いくつかの視点から提案を述べたが、を歩く度に、「Tsunami」が頭をよぎらざるを得な

ここで扱えなかった点も踏まえ、早急な議論の開始いであろう。観光や海水浴等で訪れている旅行者のを強く望みたい。

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