損保ジャパン記念財団叢書No. 74

第8回(平成1 8年度)

損保ジャパン記念財団賞受賞者記念講演銀記念講演
論文部門「『委託関係』における当事者組織の自律性問題‑組織間関係論に依拠した理論枠組の構築‑」
日本女子大学大学院人間社会研究科 村田 文世
著書部門『被占領期社会福祉分析』
立教大学経済学部教授

菅沼 隆

シンポジウム「戦後社会福祉基礎構造の姪楯と解放」
コーディネーター
パネリ スト
(順不同)

大橋
菅沼
杉村
北場

謙策(日本社会事業大学学長、日本地域福祉学会会長)
隆 (立教大学教授)
宏 (法政大学大学院教授)
勉 (日本社会事業大学教授)(敬称略)*日時*平成19年7月28日

午後1時より*場所*虎ノ門パストラルホテル新館6階会議室「アジュール」

平成1 9年1 2月
財団法人

損保ジャパン記念財団

(敬称略)第8回損保ジャパン記念財団賞贈呈式(平成1 9年3月2 9日実施)

■けも

1‑

損保ジャパン記念財団邑

後列左から 早川審査委員、浅野審査委員、福山審査委員、古川審査委員
前列左から 大橋審査委員長、佐藤理事長、菅沼氏、村田氏、

1.主催者挨拶
財団法人 損保ジャパン記念財団
専務理事 高宮 洋一

今日はようこそお見えいただきまして、ありがとうございます。ただいま紹介がございました損保ジャパン記念財団の高宮でございます。講演会・シンポジウムの開会に当たりまして、一言、御挨拶をさせていただきます。お暑い中、多くの皆様方に御出席いただきまして、心から厚く御礼申し上げます。ありがとうございます。
本日の記念講演会・シンポジウムの開催に当たりましては、先ほど司会者からお話がございましたが、日本社会福祉学会様、東洋大学様に御共催いただきまして、あわせて厚生
労働省様、日本地域福祉学会様、社会福祉系学会連合様、日本社会福祉教育学校連盟様等の官公庁、大学、団体の皆様方に御後援をいただいております。また、東洋大学の大学院
生の皆さんには、スタッフとしていろいろと御協力いただいておりまして、こうした御支援をいただきました各方面の皆様に、この場から厚く御礼を申し上げたいと思います。ありがとうございます。
我々損保ジャパン記念財団は、昭和5 2年に厚生大臣の許可を得まして設立されて以来、今年でちょうど3 0年目を迎えます。皆様の御協力、御支援を得まして、社会福祉分野を中心に着実に財団活動を行ってまいりました。その事業の中でも特に大きな柱と位置づけておりますのが、今回この記念の講演会・シンポジウムを催します損保ジャパン記念財団
賞の運営でございます。この賞は、我が国の社会福祉分野のすぐれた学術文献を表彰して、あわせて研究費の助成をさせていただく、そうしたことで人材育成、それから学術的なレベル向上を目的として主催しております。この賞の運営に当たりましては、指定推薦者という方々をお願い申し上げまして、その皆様方から数多くの社会福祉分野の文献を御推薦いただきます。選考に当たりましては、選考委員長の大橋謙策先生を初めといたしまして‑今日シンポジウムのコーディネーターをお願いしておりますが‑我が国の社会福祉分野を代表されます7名の審査委員の先生方にお願いいたしております。審査委員の先生
方には大変な御注力をいただきまして、約5カ月間に及ぶ審査期間がございますけれども、休日であったり、また夜間にわたってまで、非常に熱のこもった審査を展開していただきました。御専門のお立場から非常に幅広く奥深い御議論をしていただいております。数の多い、非常にクオリティーの高い候補文献の中から、最終的に受賞文献を選び出すということでございますけれども、最終の段階では先生方全員で多角的に非常に白熱した、緊迫した議論をいただきまして、大変な御苦労、御辛苦をいただいておるということを、私どもも参加させていただいておりまして、大変に感謝を申し上げておるところでございます。

またこの場で審査委員の先生方にも改めて御礼を申し上げたいと思います。
さて、本日、開催いたしましたこの損保ジャパン記念財団賞受賞者記念講演会は、平成
1 1年度の記念財団賞の発足時から8回冒ということでございますけれども、特に受賞研
究内容の発表の場として、賞とあわせて開催してきておるところでございます。昨年からは受賞講演会にあわせてシンポジウムを併催してきております。昨年、これがまた大変に御好評をいただきまして、その御好評におこたえいたしまして、ことしも引き続き講演会にあわせてシンポジウムを企画させていただきました。最初の講演の部といたしましては、
第8回の損保ジャパン記念財団賞を受賞いただきました、九州看護福祉大学看護福祉学部専任講師の村田文世先生、それから、立教大学経済学部教授の菅沼隆先生をお招きして、記念の御講演をいただきます。続けて、シンポジウムの部といたしまして、過去にこの賞を御受賞いただきました、日本社会事業大学の北場勉先生、法政大学大学院教授の杉村宏
先生をパネリストとしてお招きいたしております。加えまして、今回、御受賞いただきました菅沼先生にもパネリストとしてお入りいただきまして、先ほどお話し申し上げました
財団賞の審査委員長でございます、日本社会事業大学学長の大橋謙策先生にコーディネー
ターをお願いいたしまして、題は「戦後社会福祉基礎構造の桂棺と解放」といったテーマ
で御議論をいただくことになっております。
本日、御講演をいただきます菅沼隆先生、それから村田文世先生におかれましては、今回の記念財団賞の受賞を心からお喜び申し上げます。また、本日の講演会のために遠くからお越しもいただきまして、厚く御礼を申し上げるところでございます。また、シンポジ
ウム‑の参加を快くお引き受けいただきましたシンポジストの各先生方には、本当に御多忙の中、貴重なお時間をお割きいただきまして、まことにありがとうございました。本日はよろしくお願い申し上げます。
加えまして、懇談会の御案内もさせていただきます。先ほど司会からお話がございまし
たが、講演会終了後に簡単な懇談会を予定させていただいております。今回の講演会・シンポジウムに御参加いただいた皆様、それと先生方との交流の場として、御交流を深めていただく絶好の機会ですので、ぜひともそちらにも、この後、お運びいただければ大変幸いでございます。
最後になりますけれども、本日の講演会・シンポジウムが皆様の日ごろの研究や、また実務の面でお役に立てば、大変幸甚でございます。また、御参加の皆様方の中で、今後、本賞受賞を目指してみようというようなことがございましたら、主催者としてこれにすぐる喜びはございません。本日、長時間にわたるわけでございますが、懇談会を含めまして、
ぜひ積極的に御参加いただきますようお願い申し上げまして、御挨拶とさせていただきます。どうもありがとうございました。

22.審査委員長挨拶
損保ジャパン記念財団賞審査委員長 大橋謙策
(審査方法と経過)
こんにちは。ただいま御紹介いただきました審査委員長の大橋でございます。
今日のシンポジウムの資料の1 3ページをお開きいただきたいのですが、そこに損保ジ
ャパン記念財団役員一覧と同時に、社会福祉文献表彰制度審査委員の一覧を掲げてございます。この審査委員は既に平成1 9年度版に切りかわっておりますが、これから講演をいただく菅沼先生と村田先生の審査は、そこに書いてございます、私、大橋と、関西学院大学教授の浅野先生、ルーテル学院大学の福山先生、それから、その下に顧問と書いてございますが、顧問の中から、国際医療福祉大学の竹内先生、川村学園女子大学の早川先生、
東洋大学の古川先生、この6人で審査を担当させていただきました。平成1 9年度からは新しい年度になります。
そのようなメンバーが昨年の9月以降、数回にわたって選考させていただきました。それは、皆さんのお手元の今の資料の7ページのところに審査講評という形で書いてございます。時間もありませんから丁寧にお話しできませんが、昨年度の平成1 8年度の記念財団賞の審査は、先ほど話がありました指定推薦者から2 5編の著書、それから論文部門では6編の推薦をいただきました。私どもといたしましては、たまたま推薦された著書、論文だけを対象に審査するというのはいかがなものだろうか、極端なことを言えば、ほかにもいっぱいすばらしい論文や著書があるにもかかわらず、指定された方々の論文だけを対象にして、結果的に推薦された論文なり著書の水準が低いということになった場合にはどうするのだろうかということが常に頭をよぎりまして、指定推薦者から推薦された著書なり論文が果たしてその年度に刊行された著書なり論文と比べて遜色あるのか、ないのかということも含めて検討するわけでございます。したがって、推薦された論文、著書だけを読んでいるわけではありませんで、その年度に出された著書、論文は一通り目を通させていただき、推薦された著書・論文と比較検討しました。結果的には推薦された論文は、その年度の中で刊行されたものと遜色ないどころか、大変すばらしい著書が推薦された、論文が推薦されたということになるわけでございます。
3次にわたって審査をしたわけでございまして、最後まで残りましたのは、 7ページの右側にございます、今井小の実さんの『社会福祉思想としての女性保護論争一差異をめぐる運動史』と、北場勉先生の『戦後「措置制度」の成立と変容』と、菅沼隆先生のものが最終まで残り、大いに検討させていただいたということになります。結果的には『被占領期社会福祉分析』という菅沼先生の本が記念財団賞を受賞されることになりました。
論文部門につきましては、そこに書いてございますように、同じように審査をいたしま

3

した。論文はどういう分野の論文と比較検討されているかといいますと、日本社会福祉学
会の機関誌、日本地域福祉学会の機関誌、日本老年社会科学会の機関誌等、いわば主立った学会の機関誌をすべて一通り私どもは見ます。それから、社会保障・人口問題研究所等が編集をしている『社会保障研究』なども全部、目を通すことにしているわけです。鉄道
弘済会の『社会福祉研究』もそうでございます。そういう審査付きの論文を主に掲載している機関誌・雑誌で、その年度に刊行された論文を、膨大な数ですが、一応分担して一通り目を通すということになります。結果的に、村田文世先生の論文が、今回の文献賞として選ばれたということになるわけでございます。
(審査の内容とコメント)
内容につきましては、次のページ以降に書いてございますが、これから村田先生、菅沼先生の順序で論文の紹介等も含めてお話をいただきますから、私が説明をすることはない
かと思っておりますが、菅沼先生の非常に大きなポイントは、従来の被占領期社会福祉研
究が、主として日本側の官僚の証言を分析したものであるのに対して、菅沼先生の研究は、占領軍の残した行政文書を中心とした当時の記録資料を分析しているというところに1つのポイントがあるということでございます。同じような発想は、後ほどシンポジウムのときにまた御紹介いたしますが、多々良先生の論文や、あるいは田中毒先生の論文も同じような手法を用いているのですが、菅沼先生はそれを最も本格的に展開されたということが大きなポイントになったということでございます。内容的には後ほど菅沼先生からお話しいただければと思っているわけでございます。
私どもとしては、大変すばらしいものではあるわけでございまして、従来、やや我々がとらわれていた戦後の社会福祉の理念なり考え方というものを多面的に問い直すきっかけを提供してくれたということで評価をしているわけでございますが、幾つかの問題提起もしておかなくてはいけないということで書いてございます。
1つは、先生は戦前との断絶と連続の両側面があったということを言っているわけでございますが、戦前との断絶と連続と言いながら、戦前の救護法で示された内容と、戦後の生活保護法との関係というものが、もう少し深く考察され、書かれているとよかったのではないだろうかということが1点ございました。また、吉田久一先生の、断絶ではなくて
機能的近代化論の紹介もしていながら考察がなく、その点をもう少し深めていただけるとよかったなということ。あるいは、被占領期社会福祉分析となっていますけれども、事実上は公的扶助に限定されているということ。あるいは、菅沼先生が、多々良先生の著書も後で多分紹介があるかと思いますが、 「あとがき」のところで、地方自治体レベルのものと
国家レベルのものとの持つ意味というのを指摘されているわけでございますが、地方自治
体レベルの持つ意味というものを考えるとすれば、田中毒先生が、この間、東洋大学の教員としてずっとやってきた地方軍政部レベルでの研究ということについても、もう少し目

4

配りがあってもよかったというような、ある意味では「ないものねだり」の注文をあえてつけさせていただいたということでございます。
そんなことを含めて、後ほどまた菅沼先生からお話をいただければと思っております。
それから、村田先生のものは次のページにあるかと思いますが、 「『委託関係』における当事者組織の自律性問題」ということでございまして、これも後ほどのシンポジウムで論議ができればいいのかなと思っておりますが、どうも日本の社会福祉研究はイギリスの公
私関係の学び方を間違えているのではないか。それは、ある意味では、後ほどのシンポジ
ウムの課題である憲法89条との関係もあるのですが、行政とボランタリー・セクターとの関係というものはどうあったらいいのかというのは、福祉国家論を含めて多面的に検討し直さなくてはいけないことがたぐさんあるように思っているわけです。しかし、いわゆる措置行政という枠の中で、日本のボランタリー・セクターに関する研究というのは、必ずしも十分に花開いてきているとは言えない状況の中で、行政と当事者団体、あるいはボランタリー・セクターとの関係がどうあったらいいのかということを研究されている。今後、
いわば日本の社会福祉を進めていく上で、実践を進める上で、研究を進める上で、大変重要な公私関係の1つのあり方について問題提起をしたというところが、この論文の評価として大変高かったのではないだろうかと考えているわけでございます0
イギリスなどを見ましても、サッチャー以降の、行政がサービスを購入するという仕組みが入ってくる中で、ボランタリー・セクターの位置と内容が非常に大きく変わってきてしまっている。日本でもNPO等が、介護保険以降、随分変わってきてしまっているという状況の中で、行政とボランタリー・セクター、あるいは当事者組織との関係というのはどうあったらいいかということを研究されたということで、今後に期待したいということになったわけでございます。
ただ、幾つか問題があるわけでございますが、 1つは、どうも当事者組織論、当事者組
織のとらえ方というものが、社会福祉の普遍化の中で少し考え方が変わってきている。そういう意味では、取り上げた研究対象なり枠組みがやや古い組織論をもとにして展開していないかということが論議になったということ。あるいは、イギリスのボランタリー・セ
クターにおける行政との関係が必ずしも十分に書かれていないのではないか。例えば、イギリスの1 9 9 0年のNationalHealth Service and Community Care ACT以降の流れの中で、ボランタリー.セクターがcore fundingとprojectfundingとservice fundingというふうに非常に大きく変わっていく中で、 service fundingに依拠しなければボランタリ
ー・セクターは経営できなくなってくる。そのことによってボランタリー・セクターが持っているミッションが変わっていってしまっている。そういう流れの中で、第3の道やコンパクトという考えが出されてきている以上、それらの知見というものをもっと日本的に組み入れて理論枠組みをつくってもよかったのではないだろうか。
そんなことが、幾つか注文としてつけられたわけです。それは、今後、村田先生の研究5

にも期待をしたいと思っているわけで、いずれそのようなことが整理されれば、また文献
賞の候補としての単著が出てくるのではないだろうか、そんな期待を含めて、受賞論文として推薦をさせていただいたということでございます。
詳しい内容は、お二人からこれからお話しいただきたいと思っています。多分、私ども審査委員会からつけた幾つかの注文に対してもレスポンスがあるのではないだろうかと思っております。どうぞお二人の受賞をお祝いすると同時に、その内容を皆さんと一緒に共有していただければと思っている次第でございます。
とりあえず審査委員長としての講師の受賞作の紹介、コメントをさせていただきました。
ありがとうございました。

6

3.記念講演録
論文部門「『委託関係』における当事者組織の自律性問題
一組織間関係論に依拠した理論枠組の構築‑」
九州看護福祉大学看護福祉学部社会福祉学科専任講師 村田文世

ただいま御紹介いただきました、九州看護福祉大学の村田文世と申します。
本日はお忙しいところ、皆様方には御参集いただき心より御礼申し上げます。また、このたびはこのような栄えある賞を頂戴致し、御推薦いただいた先生方を始めとして、本年3月まで所属しておりました日本女子大学の先生方、そして、 4月以降、所属しております九州看護福祉大学の先生方に、心から感謝の意を申し上げる次第です。
それでは、論文タイトル「『委託関係』における当事者組織の自律性問題‑組織間関係論に依拠した理論枠組の構築‑」について、発表に入らせていただきます。
最初に、本日のパワーポイント用資料ですが、お手元にお配りしております資料に、若干追加修正を行なっておりますので、御了承ください。

新自由主義を背景にした性界規模の潮流として、 8 0年代以降の福祉多元化に伴う福祉国家論の再編が挙げられます。国家の役割を財源・規制などの条件整備に限定し、民間組織がサービス供給を担うという、公私の役割分担が進められてきましたo
日本においてもこうした傾向は、児童、高齢、障害分野において、措置制度から契約制
度への移行、規制緩和を通した多様な供給主体の参入促進において進展してきました。そこでは、行政組織と、住民参加型組織などグラスルーツの民間非営利組織、営利組織との間に、従来の措置委託関係を超えた新しい委託関係が発生しております。
しかし、そうした委託関係に関しては、英国や米国を中心に、行政資金をめぐる公私関係の文脈から、民間非営利組織の自律性の問題がさまざまに議論されています。具体的には、行政との関わりを肯定的にとらえ、何ら問題なく自律性は維持されているという主張、もう1つは、行政組織からの監視や管理によって民間非営利組織本来の活動が変容しているのではないかとの指摘があります。それらは、例えば、第1に、開拓性・革新性など、民間非営利組織の使命とも言える先駆性が消失してしまうという指摘。第2に、効率性や成果主義の導入によりそれまでのボランタリズムから過度な専門化が進行する。第3に、組織の公式化、官僚化の進展と同時に、組織内部に市場的価値の発生や、組織理念が変容してしまうという問題O 第4に、行政からの圧力による、運動団体としてのアドポカシー機

7

能の低下。最後に、行政の代理人化・下請化の問題など5点に整理することができます。
とりわけ、本稿で焦点を当てる当事者組織は、近年の民間非営利セクターの質的・量的拡大に多大に寄与していると言われています.また、その出自を運動体的側面とセルフヘ
ルプの側面に持つために、反官僚制、反専門職のアンチテーゼは、こうした自律性問題をより先鋭的に顕在化させる可能性が考えられます。
博士課程では,日本の障害当事者組織、具体的には、 8 0年代以降、運動体組織として経済保障や介護保障などの障害者運動を繰り広げると同時に、行政サービスを補完するサービス提供組織としての活動を展開してきた自立生活センターを対象に、第1の課題として、障害当事者組織が福祉システムにビルトインされた過程の検証。第2の課題として、実施レベルにおける委託関係において、組織の自律性を維持するためにいかなる組織行動があり、それに伴ってどのような課題やコンフリクトが発生するのかについて研究を行なって参りましたo
本稿の目的は、第2の課題に焦点を当て、組織理論を主眼に、実証研究のために必要な理論枠組みを構築することにあります。本日は、第1の課題から明らかになったことを踏
まえて、理論枠組みの具体的内容について発表を行ないたいと思います。尚、第1の課題については、別の論文にまとめましたのでそちらをご覧頂ければ幸いです。
では、ここで依拠する組織間関係論とはどういう理論なのか、簡単にご説明しておきた
いと思います。組織間関係論は、組織間の資源・情報交換などを媒介とする組織間関係の生成、維持・変動、マネジメントを解明するための組織理論です。 70年代以降、主として社会学や経営学分野などで体系化された組織理論で、例えば経営学では、合併、合弁、ジョイントベンチャーなどの枠組みとして用いられてきています。もちろん海外においては、 NPOと行政の関係などでも先行研究が見られます。
本稿で依拠する2つの支配的なパースペクティブである、制度化パースペクティブと資源依存パースペクティブについて、具体的に見ていきましょう。
まず、制度化パースペクティブですが、理論的前提として、組織は、制度的・社会的・文化的環境に埋め込まれ、それらとの適合により組織を存続することができる。もう1つ、組織は、環境への同調や同型化を重視し、組み込まれたシステムの規範や価値を受け入れる受動的な存在であるという立場に立ちます。
ここでは国家や法や規範や文化などとの間に組織の正当性や合法性の獲得をめぐって組
織間関係が形成されるわけですが、そうした行動原理を「制度的同型化」という概念から説明することができます。分析対象としては、社会レベルを視座に、社会と集合体としての組織の二者間の組織間関係に焦点をあて分析を行うものです。
一方、資源依存パースペクティブですが、理論的前提として、‑組織は、存続に必要な資源を自己充足できないため、他組織すなわち資源を持っている相手組織との間で資源交換8を行う。また、組織は、資源交換に伴って発生するパワー不均衡の中においても、自ら依存を回避しパワーを拡大していこうとする積極的な存在であるという見方に立ちます。
したがって、ここでは、他組織との間に、資源の安定的な確保をめぐって組織間関係が形成され、その資源依存関係におけるパワー拡大や依存回避へのマネジメントを明らかにすることが目的となります。また、組織レベルを視座に、焦点組織と相手組織の二者間の組織間関係を分析対象としてとらえていくことになります。
では、この2つのパースペクティブからとらえる委託関係は、どのように説明できるのか。
まず、制度化パースペクティブから申し上げますと、 80年代以降、国は、‑小さな政府論やニードの多様化から福祉供給システムの再編という新たな政策課題に直画します。同時期、障害当事者組織は、公的サービスの保障運動を行う一方、自らがサービス提供組織となって行政の補完サービスを担いながら、自助グループから当事者組織へと変容していきますが、次なる戦略として、組織の全国的な規模の拡大と発展という新たな戦略を掲げていきます。国の方は、政策転換による福祉国家の存命をかけて、民間非営利組織に対してさまざまな政策誘導による意図的な仕掛けを行なっていくわけですが、そこに、 「制度的同型化」されることで組織の安定性と正当性を獲得しようとする当事者組織を、受託先というフォーマルな形で取り込んでいく余地をつくり出していきます。ここに委託関係の出現と拡大を見ることとなります。すなわち、委託関係は、 8 0年代以降の福祉多元化という制度的環境の中で、集合体としての当事者組織が国の福祉供給システムの再編の要請にこたえながら、同調的に順応していく「制度的同型化」であったと説明することができるでしょう。
次に、資源依存パースペクティブからとらえる委託関係ですが、まず1つに、資源依存
交換のレベルにおける、当事者組織のサービス提供能力、そして行政組織の委託金・助成金という資源の交換があります。 2つ目の相互交換のレベルでは、当事者組織と行政組織の間でのインフォーマル、フォーマルな人員の交流、それぞれの組織が保有する知識・情報、そして合法性、これら相互交換が行われるわけですが、こうした資源交換の継続的安定化のために委託関係が形成されることになります。
資源依存パースペクティブによれば、資源交換に伴って不均衡関係が発生するわけですが、確かに行政組織と当事者組織の間にも、さまざまな要医=こよって不均衡関係が発生することが考えられます. 1つには、政治力、組織力等の格差。 2つ目は、行政側が資源の量、委託金、助成金の量、質をコントロールできる立場にあること。 3つ目は、随意契約が主である状況のなかで、委託に関する決定が行政の裁量のもと決められていくこと.こ
うした点に、一般的に民間が行政に包摂される問題や自律性問題の根源を見ることができます。

9しかし、資源依存パースペクティブによれば、こうした不均衡関係のなかでも当事者組
織は、その行動原理からなんらかの組織行動を起こしてくることになり、それ如何によっては、行政と民間組織の関係も多様な展開が考え得るのではないかと思われるのです。
では、自律性維持のための戦略的組織行動として、どのような理論枠組みが成り立つのか。本日は第1の課題で明らかになった点を踏まえて、具体的に申し上げたいと思います。
お手元の別紙1に示したように、資源依存パースペクティブによる理論上の仮説と、第1の検証結果から明らかになった福祉供給システムへの制度的同型化における当事者組織の戦略的視点、そして、一般的に論じられる自律性問題の議論、以上3つ視点から、理論枠組みとして次の6つの検討項目を導出いたしました。
では、具体的にご説明を申し上げます。
まず第1には、 「サービスの独占」の程度です。組織が自律性を維持するためには「戦略的資源の保有」があるとされ、 「資源交換における相対的規模の増大」が1つの鍵となります。組織は資源交換における相対的規模、交換の占める割合を増大させればさせるほど、
すなわち、交換において資源を独占していればいるほど、相手組織に対してパワーを持つといわれています。
これに依拠すれば、当事者組織における「資源の独占」とは、当事者組織が地域においてどれだけ多くの障害者の、多様なニードにこたえられるサービスを提供できるか否かということに規定されることになり、地域の福祉サービスを独占することが行政組織にパワー拡大していく具体的戦略となってきます。 「制度的同型化」における戦略的視点に、当事者組織が当事者主体のサービスを拡大していく契機としていく点が明らかになるのですが、
ここでは、事業ドメインの拡大や対象者の拡大を通したサービスの独占が図られたのではないかということが検討項目としてあがってきます。
第2に、 「戦略的サービス生産システムの構築」です。 「戦略的資源の保有」のもう一つに、資源の重要性が挙げられます。組織は相手組織にとって希少かつ重要な資源を保有していればいるはどパワーを持ち、相手組織の代替資源への接近可能性を牽制することができる。つまり、組織は自らのサービスを差別化を図ることで、競争において優位に立ち、代替サービスの権威を減ずることができるとされます。経営学では、経営資源である人員、権限、情報の有機的な配置が差別化戦略の要諦とされます。当事者組織の場合、当事者職
員、健常者職員や専門スタッフ、利用者の構成3成員と、それぞれが持つ情報や知識の有機的な配置によって、独自のサービスを創出し、そこに模倣困難性と優位性を持たせることが1つの戦略となってくるのではないかということが考えられます0
第3には、代替的資源の保有として、他組織以外からの資源調達、つまり、資源の分散化が挙げられます。資源の集中化を避けるために、代替的資源の調達可能性を確保すること、また、何らかの経営戦略の変更などによって、その資源そのものの必要性がなくなれ10ば、その相手組織への依存もなくなるわけです。当事者組織の場合、例えば、行政資金以外の民間助成金、事業費、寄付の可能性、また、新たなfund raisingはどのように行われているのか。さらに、 1つの基礎自治体に限らず、他の自治体からの補助金や委託金の調達可能性も1つの戦略となってきます。よって、ここでは、財源の分散化として行政組織以外からの財源調達が検討項目となります。
第4には、 「組織構造」への着目です。組織はパワー拡大のために最も依存する交換相手の評価基準を導入しながら、外部からの観察・確認の容易さである「可視性」の向上に努めるとされます。その「可視性」の観点から考えられる戦略の1つに組織力の向上があります。これに依拠すれば、当事者組織は、最大の資源交換の相手である行政組織を意識して、戦略的な視点から組織力の向上を図らざるを得なくなるということになり、行政との対等な関係を構築するために、組織力の向上は1つの具体的戦略となってきます。また、
先ほど、 「サービスの独占」の程度や「戦略的サービス生産システムの構築」を戦略として挙げましたが、それらが、組織の編成や権限構造にいかに照射されるのか。また、付随して起こる成員の増大などの問題が組織のアイデンティティーをどのように変化させていくのか。組織の制度的・文化的な側面から組織構造を見ていくということが検討項目となっていきます。
第5には、同じく可視性の観点から「社会的威信の獲得」があります。これは、外部環
境に対する組織の好意的イメージを創出、すなわち「社会的威信」の獲得によって相手組織に自分との取引を望む状況をつくり出し、その結果、拘束度を操作することでパワーを拡大することができるというものです。障害当事者組織でいえば、これまでさまざまな組織
理念、社会福祉理念や政策の一部に影響を及ぼす一方で、一般的にラディカルなイメージが先行し、地域でのネットワークなど連携を敬遠されるという傾向もありました。地域社
会で好意的イメージをどのように創出していったのか検討項目となってきます。
そして、最後に、 「組織間コミュニケーション」です。ここで言う「組織間コミュニケー
ション」には、 2つの意味が含まれます。 1つは、組織間の情報交換及び意味形成のプロセスを意味するもので、単なる情報交換としてではなく、組織間で意味が伝えられ、解釈され、新たな意味を形成・共有していくプロセス。もう1つは、ある組織が他組織に対して「意図」をもって働きかけることであり、影響力やパワーの概念と関連を持つ言葉でもあります。運動体でもある当事者組織の場合、単に価値の共有や意味形成にとどまらない、
直接的な対峠を通したアドポカシーや行政職員の意識変革など、当事者組織ならではの働
きかけがいかなるものか検討項目となります。
以上のような理論的枠組みによって組織行動の分析を行っていくことになります。加えて、組織間関係は変動的であり、ダイナミズムの視点を以って組織の内部過程から組織行動を明らかにすることが重要となります。それによって、民間非営利組織全体の一般的な

ll

自律性喪失の問題に関して、内部要因・外部要因を含めた示唆を得ることができるのではないかと考えます。
また、先ほど大橋先生から御指摘がございましたけれども、 9 0年代後半、英国では中央政府、地方政府レベルにおけるNationalCompact、 Local Compactの策定を通して、行政組織と民間非営利組織の対等な関係構築に向けた協定の策定が進められています。日本
においても、 2000年以降、都道府県や市町村で、公私協働、パートナ‑シップのためのルールや指針づくりが行なわれていますO むろん、こうした協定を通した供給レベル、
政治的レベルにおける模索は一定の効果が期待されていますが、一方では、 National
CompactやLocalCompactの場合、法的な拘束力を持たない、行政主導によるトップダウ
である、具体策がなく暖味である、また、自治体内部における認識の共有がないなどの指摘もなされています。
今後、日本においても、行政と民間組織が協力的なパートナーシップを構築していくた
めに、これまでの理念的な議論をさらに踏み越えて、こうした実証研究を積み上げながら、組織論の視点から、事業委託の本質とは何なのかo 事業委託は一体組織に何をもたらすのか。これらを明らかにしていくことが重要になると思われます。そして、民間非営利組織
においても、それらを踏まえた戦略的視点による組織運営、リスクマネジメントを行なうことが求められてくるものと思われます。
本日は、御清聴、ありがとうございました。

12

『被占領期社会福祉分析』

立教大学経済学部教授経済政策学科長 菅沼隆
このたびは大変立派な賞をいただきまして、損保ジャパン記念財団様、そして審査委員の先生方に、心より感謝申し上げます。本日暑い中、たくさんの方にご参加いただき、心より感謝申し上げます。
時間が限られているので早速、私の報告に入りたいと思います。まず、使う資料を確認しておきたいと思います。 1つは、封筒の最初にパワーポイントのコピーをしたものがございます。次に、先はどの大橋先生の講評が載っている黄色い冊子がありまして、そこの5ページのところが、私が書いた概要であります。それから、 9ページ目のところが、審査委員会の先生方が書かれた講評が載っております。もう1つの浅黄色の冊子は私が準備したものでして、この間、この本について出されている主な書評ということで、村上貴美
子先生、田多英範先生、錘家新先生、三先生の書評を載せておきました。錘家新先生の書
評につきましては、日本社会福祉学会の方でリプライを書くようにということでしたので、簡単なリプライが書いてあります。 1 8ページ以降が私のリプライになっております。
それでは、私の本について御説明をさせていただきます。
報告の構成
報告の構成は、第1に、本の概要について述べさせていただきます。第2に、研究の動機と研究の方法論について述べます。一番大切なのは、もしかしたら方法かと思います。
今日は若い院生の方もたくさん参加されていると思います。方法というものが、もしかしたらこの研究では一番重要なものであって、批判もあるだろうけれども、私の本の一番のセールスポイントかもしれないと思っております。第3に、この間いろいろな書評や批判をいただきまして、それから、私自身、書いていて問題だなと思ったことについて、残された課題ということで、反省すべき点に触れたいと思っております.
本書の構成
全体は、本章が4章、それから序章と終章というような構成になっております。
最初の序章ではどういうことが書いてあるのかと言いますと、とにかくこの本の課題に触れております。 1つは、占領軍の福祉政策を扱う。もう1つは、占領軍と日本側との折衝過程をたどる。それによって、この時期の福祉政策の形成過程を明らかにするということです。
前者の占街軍に福祉政策について、具体的には、まずアメリカにおける対日占領政策がどういうふうに形成されてきたのかということについて明らかにしました。ついで、初期

13

占領政策ということで、日本が戦争に負けてから最初の1年くらいですけれども、その間の救済政策がどのように形成されてきたのかということであります。その一番基軸になるものは、 1946年2月27日に出されたSCAPIN775という指令であります。こ
れがなぜこういう形をとったのかということについて解明しようとしたところです。
後者の占領軍と日本側との折衝過程については、まず1 9 46年の旧生活保護法の成立過程を扱っています。そこに込められている、その論議を通じて日本人は何を考えていたのかということについて、少し分析してみたということです。他に、細かいトピックがた
くさんあるのですけれども、民生委員を機軸とした生活保護における実施機構の問題です。
これは地味ですが、非常に重要なテーマであると思っております。次に、保護請求権です。
保護請求権がどういう形でもって認められるようになってきたのか、そこの経緯についても明らかにしようとしたというところでございます。
序章の2つ目は、先行研究の吟味に当てております。先行研究として私が重視したのは、この時期の福祉政策について、こういうものであるという何らかの性格づけ‑これをvisionと言っていいのかどうか、わかりませんけれども、この時期の生活保護というのはこ
ういうものであるという性格づけをした研究といったものを、私は重視しております。ですから、すべての先行研究を扱っているわけではありません。
一番重要なこの先行研究の分水嶺になるものはタタラ論文であると思われます。タタラ
論文以前にはどういうふうな注目すべき研究があったのかということで木田徹郎、仲村優
一、小川政亮、岸勇、吉田久一等々の大先生方の研究に触れています0
それから、タタラ論文については、その到達点と問題点につきまして、これは細かく触れているということであります。
その後、タタラ論文の後、非常に実証的なレベルが深まりまして、社会福祉研究所の資料集ですけれども、秋山智久先生を中心にまとめられたすぐれた資料集があって、吉田久
一先生や一番ケ瀬先生などがインタビューされた当事者の証言録などもあります.そうい
う中で、井上英夫、村上貴美子、副田義也、古川孝順というような先生方の研究を主として扱いました。
この先行研究をどういう形で総括するのかということですけれども、幾つか例外はある
のですけれども、全体として見ると、占街軍について、先行研究では、善意の福祉改革者、
つまり、積極的に日本の社会福祉の水準を引き上げる、そういう存在として先行研究は占領軍をとらえてきたのではないかと私はみなしました。幾つか、岸勇先生とか、例外的なものはあるのですけれども。それから、吉田久一先生は、そうしたものとはまた違った角度からとらえておられますが、それ以外の方々は、全体として見ると、占街軍を善意の福祉改革者とみなしているのではないかとみなしました。これはまたいろいろ御意見があるところだと思います。

14その後、副田義也先生の生活保護研究というか、公的扶助研究の方法について、私なりの見解を示しました。副田先生の場合は社会学的なアプローチですけれども、私は一応経済学畑出身ですので、若干アプローチが違うところがあります。
第1章
本文、第1章の表題は「米国対日救済福祉政策の形成過程」と超しております。
日本の敗戦以前における米国の対日救済福祉政策の形成過程をたどっています。陸軍省と国務省が対日占飯政策をつくる上では重要な部局だったのですけれども、とりわけ陸軍省についてはほとんど研究がなされてきませんでした。ですから、陸軍省の対日占街政策、
その中での社会福祉や救済政策がどうとらえられてきたのかということについて、そもそも部局がつくられるところから、最初から最後まで、とにかくたどってみようということ
で、たどったわけであります。
そこでは幾つか重要な文書がありまして、 1つは、野戦手引書、 FieldManualの2 7‑
5 『軍政』というマニュアル、つまり、占領したときに住民たちをどういうふうに統治するのかということのマニュアルがつくられました。このマニュアルが、戦争が進んでいくとともに、どうもうまく役に立たない、特に住民の福祉をめぐってはどうも大変違和感があるということで改訂されていくという過程を扱った部分があります0
もう一つの重要な文書は『民政ハンドブック』です。これは日本の戦前期の社会福祉制度に関する非常に細かい分析であります。その歴史的な展開、現状、統計データを含めて、非常に細かい分析がされています。参考までにというか、この分厚いピンク色の冊子の私のところの最初ですから62ページ、これが『民政ハンドブック』の表紙です。 1枚めくっていただいて、英語の文字が出ていますが、これが『民政ハンドブック』の本文の1ページ目であります。これが全体で1 00ページくらいあるものです。これがどういうふうに編集されていったのか、だれがどういうふうに編集したのかというようなことを詳細にたどりました。
3つ目の重要文書は『民政ガイド』です。 『ハンドブック』は情報提供ですけれども、 『民政ガイド』というのは、実際に占領した場合にどういう事態に遭遇するのか、軍政官はどういうふうに対応するのかということをめぐって書かれたガイドですが、それも一次草稿、二次草稿が改訂されていく、そのプロセスについて細かくたどるというようなことをやりました。
以上が第1章の主要部分ですけれども、第1章の最後のところでは、もう1つの政策立案部局であるアメリカの国務省における対日救済政策の形成過程についてたどりました。
そこでは、色々な部局が出てきて、色々な検討をしているのですけれども、その中から社会福祉や救済にかかわるところをくくり出して分析をしました。この陸軍省の構想や国務省の構想というのが、最終的に統合参謀本部指令というものにまとまっていくわけです。

15

それがマッカーサーに対して指令がされました。それから、 GHQ/SCAP‑いわゆ
る占領軍とか、 GHQとか、総司令部とか、進駐軍と言われている‑、そこにおける役割分担なども見ました。特に公衆衛生福祉局(Public Health and Welfare Section PHW)にどういう役割が与えられたのかとか、そういう細かいところも見ました。
第1章の結論としては、アメリカは、結局、日本人の生活をよくしようとは考えなかったということです。日本人の生活は日本人自身が自力でもってやっていかなければいけないという自立更生の原則が確認されたということで、いわゆる善意の福祉改革者的な政策は形成されなかったというところが重要です。
第2章第2章が、 「SCAPIN775の発令」と題し、日本の敗戦からSCAPIN775が発令されるまでの経緯を取り扱っております。
最初に、 GHQの福祉政策を担った公衆衛生福祉局(PHW)福祉課がどういうふうに設置されて、どういう人がそこの担当者になったのか、つまり組織と人事を分析しました。重
要な人はバウタ‑スとワイマンという人ですけれども、その人たちの経歴などをたどっております。
その後、生活保護に結びつくよう'な恒久法としての一般的な公的扶助政策と、それとは別の、緊急救済政策‑生活困窮者緊急生活援護要綱というものがその結実したものです
が‑と別個のものとして扱っているというところがあります。その緊急救済政策の方は、
旧日本陸軍・海軍の軍用物資をどうやって民生に転換していくのかというところから始まったと言いまして、そこで、無差別平等原則などが生まれてくるというようなことをたどっております。ここがもしかしたらどなたか御批判があるかもしれません。
SCAPIN404というのは、実際には一般救済政策SCAPIN775の前身になるものです。このSCAP IN404は、実際には戦後の日本の公的扶助政策の原点になるような重要指令です。これがどういう背景を持って生まれてきたのかということも、資料を使って一応明らかにしたということになりますo
SCAPIN404が出たのに、類似の指令のSCAPIN775を、なぜもう一度出さざるを得なかったのかが不明だったわけです。この点について同胞援護会をめぐる議論
とか、それに対して占領軍の民主化部門を担った民政局(Government Section GS)がどうやって関与したのかというあたりのことを見まして、分析をしたということであります。こ
こでは、民政局がどうやってかかわったのかということが非常に重要なわけであります。
そこでは同胞援護会というものがターゲットになったのですが、国家主義的な団体を排除しなければいけないという観点から、 SCAPIN775を出して、救済の原則を明確にする必要があったということでありますO

16

第3章
第3章は、 「生活保護法の形成過程」ということで、 SCAPIN775が出てから生活保護法が制定されるまでの過程を扱いました。
SCAPIN775が出てから、幾つか重要なことがありました

1946年5月にネフという福祉課の職員が書いた覚書がありまして、そこで救済に関する幾つかの基本的な考え方が書かれています。生活困窮者を救済するというのは、民主的政府の義務であるとか、保護請求権にかかわるような言葉が生まれてきているということで、ここで単なる自力更生原則ではない新しい考え方が福祉課の中に生まれていたということを確認しております。後で触れますが、ここの箇所は位置づけが難しく、悩ましいところがあります。
また、方面委員が民生委員というふうに名称変更になりましたけれども、これは色々な資料から見る限り、日本側が主導して名称を変更したということです。占嶺軍は、方面委員を廃止しようとか、そういう意図は当初なかったということです。
第3章の中心部分は、議会における生活保護法案の審議過程です。憲法が制定されたのと同じ議会に、第9 0回帝国議会に、生活保護法が上程されました。生活保護法制定委員
会でどういう議論があったのかということを、かなり細かくたどって、そこに当時の日本の国会議員が生活保護法に込めた意味などについても多少触れているということであります。制定委員会の附帯決議や厚生官僚の救済政策に対する認識等々についても触れております。重要なのは、民生委員を使って救済をする、しかも、無差別平等に救済するということが、ある意味では当然のものというふうに考えられていたということであります。それを私は「無差別平等の名誉職裁量体制」という言葉で名づけました。ここはまた後で触れます。
第4章
第4章は、生活保護法が制定されてから新生活保護法に至る過程での重要と思われる3
つのトピックを扱ったというこ・とであります。
1つは、保護基準の変遷です0 ‑番重要なのは、 1 9 4 8年8月の第8次改訂によって、マーケット・バスケット方式が採用されるところです。そこに至る経緯につきまして比較的詳細に扱ったということであります。その際、保護基準を変えるときに、厚生省と占領軍との間ではどういうやり取りがあったのかということを、なるべく資料を使って明らかにしようとしました。マーケット・バスケット方式に至るまで、やはり幾つかの粁余曲折があったということです。
2つ目が、民生委員と地方軍政部との関係です。つまり、実際の救済をする現場において、だれが、どういう問題意識で、どういうふうに救済をしたのかというところであります。ここでは戦前との連続と断絶の問題というものを考えざるを得ないということであります。無差別平等というのは、戦後の新しい考え方です。しかしながら、民生委員が‑17

昔の方面委員ですが、救済をするということは、ある意味では非常に戦前的な方法だったわけであります。それが奇妙にも全く自然なものとして受け入れられているというところが、この時期の非常に特徴的なところであります。そういう中で、つまり、 「無差別平等の名誉職裁量体制」のもとでさまざまな救済がなされていた。それに対して、占観軍がいろ
いろ評価‑プラスの評価やマイナスの評価をしているというようなところをたどりました。
3つ目が、保護請求権がどういうふうにして形成されてきたのかということであります。
これはきょうのシンポジウムのテーマにもなると思いますけれども、生活保護における権利性の問題がどういう形で保護請求権あるいは争訟権‑裁判をする権利ですが‑という形で形成されてきたのか、しかも、だれがどういう形で提案していったのかということを明らかにしました。占領軍が主導であったということであります。
最後に、終章のところで幾つかまとめておりますけれども、重要なのは、そもそも占嶺軍の一番の原則は自力更生の原則であったということです。それと軍人優遇禁止の原則が接合して、無差別平等の原則が定式化されてきたというところであります。
また、無差別平等の原則を、民生委員の制度とともに、日本人は自然なものとして受け入れていたというところが、非常に重要なところだと思います。
ところが、新生活保護法ができるところで、名誉職裁量体制が解体される。つまり、民生委員は生活保護の補助機関から協力機関に格下げされるということで、権限が大幅に縮小されるわけであります。そして、その代わりに福祉事務所体制といったものがつくられていくという中で、最終的には中央集権的な福祉官僚制が確立したのではないかと私は言ったわけです。以上が概要です。
研究の動機と研究方法
次に、この研究の動機ですけれども、 4つくらいにまとめられます。 1つは、そもそも経済学部に所属していましたけれども、福祉をやりたかったというのが、ある意味では最大の動機です。経済学では市民社会という概念が色々なところで語られるわけであります。
市民社会というのは手あかにまみれた概念でして、色々な定義づけが可能ですけれども、私の言う市民社会論というのは、非常に理念的、抽象的な、つまり、自由で対等、平等な諸個人がさまざまな公論、議論をする中で社会を構成していくという、ある意味では理想的な市民社会、 civil societyというものが‑実際にはどこの国にもないのですけれども、戦後の日本ではその市民社会というのは、実際には美しい市民社会にはほど遠い、ゆがんだものになっているという認識があります。特にそういう中で、福祉というものがどうい
うふうに位置づけられるのか。経済学を勉強していると、そういう問題意識を持つわけであります。それが1つあったということです。
2つ目が朝日訴訟の意味を考えたいということです。中学のとき、朝日訴訟という非常

18

に重要な訴訟があったらしいということを学んでいました。大学1年の憲法の授業でも朝日訴訟について勉強しました。この朝日訴訟というのは、非常に歴史的に重要な訴訟であることはいうまでもありません。これはいわゆる憲法訴訟という形を最終的にはとったわ
けです。憲法2 5条に基づいて生活保護を批判するというものですが、その後今日まで、憲法訴訟という形での運動形態が1つの日本の特徴になっているわけであります。つまり、戦後的な特質が形成された。そうすると、朝日訴訟というのは一体何であったのかということをきちっと考えたい。そのためには、その前提となった被占領期の生活保護と、その当時の日本人を知らないといけないだろうと思いました。学生のころは小川政亮先生の研究などを一生懸命読んでいたということであります。
3つ目が総力戦の位置づけです。大学院生のとき最初に研究したのは失業保険の研究でして‑やはり被占領期の失業保険ですけれども、そこでは失業保険をめぐって、労働組合を中心に非常に強い権利闘争があった。総力戦があると、そういう権利意識が強まるのではないかというような仮説も立てたわけです。それが生活保護の領域ではどこまで説明できるのかというところに関心がありました。つまり、錘家新さんが‑錘家新さん以外の人も言っていますが‑、総力戦によって福祉国家が形成されるということを、かなり強調されています。それが社会福祉の領域でどこまで説得力があるのかというようなことも確認したいと思っております。これはある意味では学問的な関心ということです。
4つ目が同時代的な問題関心です。 1 9 8 0年代後半‑私が実際にこの研究をしたのは1 980年代末から90年代初頭、ちょうどバブル期と重なっているのですけれども、豊かな社会において生活保護制度というのが非常に機能していないというか、ゲットー化している。つまり、保護受給者の方と福祉事務所、それから厚生省だけの関係の中で、市民から隔絶した独特の空間をつくってしまっている。これは自由で対等、平等な市民が色々な公論を形成する中で福祉をつくっていくという市民社会論からすると、全く恐るべき状
況になってしまっていると感じたわけであります。ですから、その背景を探りたいということであります。
次に研究の方法についてお話したいと思います。大学院生の方もおられると思います。
恐らく一番重要なのは方法です。自分はどういう方法で研究するのかということであります。私について資料発掘だけを至上価値としている研究者ではないかというふうにみなしている方もおられると思います。私のごく近くにもいるのですけれど、私自身はそうは思っていないということであります。
ただ、一番方法を学んだ先行研究は何であったかというと、被占領期については竹前栄
治先生の労働政策に関する優れた、頭の下がるようなすばらしい歴史実証的な研究1があり・竹前栄治『アメリカ対日労働政策の研究』日本評論社、 1 9 70年。竹前栄治『戦後労働改革:GHQ労働政策史』東京大学出版会、 1 9 8 2年。
19

す。それから、昭和財政史を書いた秦郁彦先生の占領政策研究2、これも院生のときに読んで圧倒されて、こんなすごい膨大な宇宙のような本が書けるのかとびっくりしました。竹
前先生や秦先生と同じような実証水準の社会福祉の占領史研究を書かなければいけない、
書きたいという願望があったのも確かです。
2つ目は、 1 9 8 0年代の社会科学を席巻したネオ・マルクス主義の国家論があります0
いわゆる古典的なマルクス主義というのは土台還元論といいますか、土台が上部構造を規定するという土台還元論的な考え方だったのですが、さまざまな政治主体が色々な自分たちの理念や何かを闘わせながら、色々な制度が形成されていくというようなことを論じていました。ネオ・マルクス主義の国家論についてはむさぼるように読みました。一言もこの本の中では触れていませんけれども、そうしたものが背景にあります。ですから、土台
還元論的な、経済が不況だったから、労働運動が強まって、反体制運動が強まって、こういう制度ができたというような単純な土台還元論的な考え方、発想、そういう方法を私は極力とらないようにしたということです。
3つ目は、やはり資料の重要性であり、歴史学的な方法に忠実に行ったということです。
資料を発掘し、その資料を丹念に読み込んで、それを解釈して、それによってどこまで歴史像を再構成できるのかということであります。これは、私に言わせると、最も冒険的な方法です。なぜかというと、資料を発掘して、どういう資料が出てくるか、全くわからないわけですO 全く自分が描いていた歴史イメージと違った資料が、ある日、ぽこっと見つかってしまう。そうすると、その資料をその前後の関係でどういうふうに位置づけるのか、
もう一度考えなければいけないわけです。何が出てくるか、わからない。ですから、宝物探しではあるのですけれども、自分の歴史イメージとは違ったものがどんどん出てくるわ
けです。そうしたものをもう一度どうやってつなげるのかというようなことで、断片的な資料の関係性を何度も解釈しなおすという作業を繰り返すわけであります。
ちょっと時間がなくなってきましたけれど、ただ、ここは重要ですので、言います。
それから、概念の借用をしないということをしました。例えば、国家独占資本主義とか、
最近では福祉国家レジームとか、脱商品化とか、経路依存性とか、そういうふうな先行研
究者がつくった概念があるわけです。そういう概念を使って、この時期は保守主義的な傾向があったとか、新自由主義的な傾向があったとか、そういうふうな単純な性格づけをしないということは徹しました。とにかく資料を通じて、資料と対話して概念をつくるということに徹しました。ですから、私のこの本にはそういう難しい概念は出てきていないわ
けであります。ただ、資料を読み込んで、そこから関係性をつくって、重要なことについて、 「無差別平等の名誉職裁量体制」とか、そういう概念をつくろうとしたわけであります。

2大蔵省財政資料室編(秦郁彦執筆) 『アメリカの対日占額政策:昭和財政史:終戦から講和まで 第3巻』東洋経済新報社、 1976年。

・joこの方法と関連して、外部環境から現象を説明するという方法をとりませんでした。例
えば、政治的変動、経済的変動、社会的変動によって、さまざまな福祉政策が動く。それは事実ですけれども、これについてもこういう政治的な運動があったのでこの制度が変化した、動いたというふうに、直ちには決めつけないようにしました。資料で言及されているものに限って解釈する。例えば、資料の中で、こういう労働運動に対応しなければいけないということが書かれていたら、そこで労働運動との関係を考えなければいけないのですが、そういうのが出てこない限りは、そういうことで何か新しい事象を説明するということは、極力避けたわけです。一部は仮説として出していますけれど。これは特に田多先生の御批判に対する私なりの回答です.このような方法をとったのは土台還元論を拒否したネオ・マルクス主義国家論の影響を受けていますo
それから、特定の価値観・理論でもって対象を評価しないということがあります。
書評集に田多先生や村上先生の書評が出ております。田多先生や村上先生が私のものを批判されていますけれども、これが田多先生に対する.1つの批判であります。村上先生が、「支給金無制約の原則、これはこんなのは当時の実情から見て非現実的なものではないか。
それを菅沼が高く評価しているのはおかしい」というようなことが書かれていますけれど
も、それは村上先生の価値観なわけです。私は、 SCAP IN7 7 5をその前後の文脈から解釈すると、 SCAPIN775が言いたかったのはこういうことだということを言っているわけです。村上先生の場合は特定の価値観でもってそれを解釈しようとしているところがあるというところで、私の方法とは違うというふうに思います0
いくつかの概念について
時間が大分来てしまいました。
いくつか重要な概念をつくっています。
1つは、善意の福祉改革者という概念です。省略します。
2つ目として、生活保護法制定委員会のところでは、日本人が生活保護や生存権というのをどういうふうに位置づけようとしたのかというのを見ようとしたところがあります。
1つは、戦争責任との関係で、国家が戦争を起こしたということで、その戦争責任から国民の権利を導き出すという考え方。もう1つは、資本主義に欠陥があるからであるという考え方。そういう2つの考え方でもって生存権を位置づけようとしたというところを書いています。これは若干、まだ自分自身で問題があると思います。
3つ目は、名草職裁量体制という概念をつくったということです。省略します。
4つ目は、終章のところで、中央集権的な福祉官僚制という言葉を使いました。これについては録家新さんが少し批判をされていますO
反省点
反省すべき点ですけれども、取り扱わなかった重要な事柄が多々あります。児童福祉法

21

や身体障害者福祉法については、私はそこまではやろうとは思っていませんでした。ただ、でも、なぜ書名を『被占領期社会福祉分析』にしたのかというと、やはり私の扱ったところが、被占街期の社会福祉における最も重要な根幹部分であって、ここを社会福祉と呼んで全く問題ないと思っております.もちろん児童福祉も身体障害者福祉も扱った方がいいのですが、それをしなくても、これは社会福祉の研究であると思っております。
ただ、もっときちっと扱わなければいけなかったかなと思っているのは、 1つは、医療扶助の扱いです。生活保護に医療扶助を取り込んだというところは、今日まで問題を引きずる重要な論点だと思っています。私はごく簡単にしか触れていないのですね。これは非常にまずい。どういう形で医療扶助を生活保護のシステムに取り込もうとしたのかというところは、もう一度見なければいけないと思っています。
もう1つは、 1949年12月の六項目提案で、これが福祉事務所をつくったり、社会福祉協議会をつくったりというところにかかわっているのですが、ここはやはり触れるべきであったと思っております。資料は大分あるので書けるのですけれども、六項目提案についてはこの本の中で扱うべきだったと思います。
それとの関係で、 1 9 5 0年の新生活保護法の非常に整った体系がつくられるわけです。
その体系が形成されるプロセスを、第2章と同じような形でもってきちっと扱うべきだったと思います。
他に、運動としては、戦争遺族間題、特に寡婦とか未亡人と呼ばれているような戦争遺族間題については、生存権であるとか、生活水準であるとか、いろんなところにかかわってくるので、触れるべきだったと思っています。
先行研究の取り扱い一反省すべき点
それから、反省すべき点の2点目ですけれど、先行研究の取り扱いですQ これは先ほど大橋先生のコメントでもありました。
1つは、 SCAPIN775の原則です。これは3原則なのか、 4原則なのか。それぞれの原則はどういう原則で、どういう意味を持っているのか。これに関する解釈史は、どうも私自身の考え方と他の人の考え方は違うようだということもありますので、解釈史をきちっとやらなければいけなかったかなと思います。
2つ目は、岸勇先生の評価です。岸先生の研究は非常に重要なことをいろいろ言っていると思っています。岸先生の本は2 00 1年に業績をまとめられたので、私は十分に参照できなかったのですが、岸先生のものはもっときちっと先行研究として扱うべきだったと思います。
3つ目として、沢田健次郎先生と田中書先生の研究に触れていない点です。沢田先生のものは、私は全然、研究の論文の存在を知らなかったということでありますo それから、田中先生のものは、率直なところ、大分長い間、田中先生の研究は知りませんでした。 『社22

会事業史研究』に田中先生が論文を載せたのがあったのですが、なぜかぴんと来なくて、その後、注目していなかったということがあります。だから、この2つを見逃していたというのは、私の責任だとは思います。ただ、 visionを示すような研究というところからすると、どうだったのかなというところはあります。これ以上はお二人の批判になってしまいますので、やめます。
次に、村上さんの本については、もっと本文中に頻繁に引用するべきであったと思っております。そうしないと、読者の皆さんは何で菅沼がこんなところにこだわっているのかというのがよくわからないところがあると思います。それから、全体の制度・政策の動きというものを読者の人に示しながら書くということからすると、村上さんの研究はもっと丁寧に色々なところで引用するべきであったと思います。
最大の反省として、出版するのが遅れたということです。最初の論文を書いてからもう
1 5年ぐらいたちます。大体1 0年以上前に書いた論文をもとにしたので、 1 0年の間にまた色々な研究が出されたりしていまして、そのギャップを埋めるのが大変だなと。とにかく論文を書いたらすぐに本にした方がいいというのが、大きな反省です。
資料の解釈の迷い
もう時間がありませんが、反省すべき点として、資料の解釈で迷っているところがあります。
この本の最大の私の悩みは、まだ誰も指摘されていませんが、私自身はネフ覚書の位置づけであると思っております。これがうまく落ち着いていないということです。これがずっとのどに魚の骨が刺さっているような気持ちでおります。
また、生活保護法案委員会の議事分析は、今だったらもっと別の分析ができると思っています。
それから、生活保護運動については、本には載せませんでしたが、この本と同じ頃、被占領軍の生活保護運動という、日本患者同盟の運動を分析したものがあります。実は生活保護運動はかなりネガティブに私は評価しています。これでいいのかなと、若干の迷いがあるということです。
書評
もう時間がなくなりましたので、ただ、どういう批判があるのかだけ申し上げておきます。
1つは、首都大学東京の岡部卓先生からの批判でして、 「行政の民主化」や「政治的市民の創出」という言葉が書かれているけれども、本文中に実証されているのかということであります。この研究会のときはうまく答えられなかったのでずっと心残りであります。
それから東大の院生の富江さんが、裁判闘争は、やむを得ない異議申し立てである‑
これは朝日訴訟について、私はこういう形での異議申し立てというのは非常にやむを得な

23

い形であったということを言っているということで、非常に消極的な評価だと言われていますが、これについては私はちゃんと答えられます。
それから、分析が占領軍側、 GHQ側に偏っている。これは社会政策学会の文献賞の選考委員会でも指摘されて、錘家新さんも指摘されていますが、これは私は全く違うと思っております。私はどこの時期の日本人のビヘイビアについて分析したものは、これまでのところ多分まだないだろうと思っています。
一番きつい批判は、百瀬孝さんの、私家版ですが、 『緊急生活援護事業の研究』で、緊急生活援護要綱とCLO1092というものは、私のものでは、ほぼ同じというか、内容的にほぼ一致しているということを書いたのですが、別物ではないかという指摘であります。
これは、半分、百瀬さんが当たっているのですが、全体の流れの中では必ずしもそうではないということであります。 1勝1敗かなと思います。
被占領期社会福祉研究の今後
被占領期研究の今後ですけれども、もう新しいステージに入りつつあると思います。
最大の事件は、プランゲ文庫のデータベース化というところにあります。早稲田大学の山本武利さんたちのグループが、プランゲ文庫をデータベース化した。これは衝撃以外の何物でもなくて、キーワードを入れるとさまざまな雑誌のさまざまな記事が一瞬にして出てくる。もう新しいステージに入ったと思います。日本人が、当時、何を考えていたのか、どう行動していたのかということがわかるようになるということで、今後はこれを使わな
い被占蘭期研究というのはあり得ないということであります。
もう1つは、 GHQ/SCAP文書の索引がデータベース化されたということであります。国会図書館の憲政資料室に行きますと、キーワードで検索できるようになった.私のときは、大壁一面のような膨大な索引を、 1つ1つ手で拾って検索しました。その前の竹前英治先生たちの時代は、インデックスも何もない中、ごく簡単なボックスの目次を見な
がら、 1つ1つの箱をワシントンの公文書館で探すというような大変な作業をしていました。私のころはインデックスがあって、マイクロフィルムがあったのでまだ楽だったので
すが、今度はそれがデータベース化されたということで、新しいステージに入ったということです。
そういう中で今後、何が可能かというと、社会史・地域史としての福祉問題、被占領期の福祉というものを色々な形で分析できるようになるのではないかと思います。
それから、被占嶺期の統計を整理する必要がある。混乱している時代ですが、何次にもわたる財政補正とか、色々あるので、統計の整理が必要ではないかというふうに考えます。
これで終わりです。少し長くなってしまって申しわけございません。以上で私のったな
い報告を終わらせていただきます。御清聴、ありがとうございました0

L'4

1‑1.研究の背景

ST:Xコ三∃ET.fcfSRB喝博E.121EI.
受* e急事Bl会(2007:/07!28)「委託関係」における当事者岨織の自律性同産〜組織間関係輪に依拠した理鎗枠組の構築〜「新自由主義」を背景にした世界規模の潮流
1980年代以降の、福祉多元化に伴う福祉国家再編
L.相互補完的な関係による公私の役舗分担
国家‑
民間組織 ‑

BKETTI3日E&Z3冒33ヨEn
Eii雀Hh日本における多元化・民営化の動向

財茸.規制などの条件整備
サービス生産供給

1‑2.行政資金をめぐる民間非営利組織の自律性東矢の議論
1.自律性は維持されているという立場
2.行政組織からの圧力による細線活動の変質

一 児土樽社 (1998年) 児童福社法改正:行政契約方式‑高齢青梅社(2【氾0年) 介護保険法
一 陣富者福社(2003年) 支技責銅慶一障害者自立支援法≡ BhTT汀C333^auEffl aas* aォaai=j:&サttfctt」ア#<z>*A①②③

旧K &a iVI J}輸S3呂13TEM3唱Gal思‖fia土rEJ

L・芸禁禁温,慧芸芸o・当書者組織・翻企業とのョ㊨

鵬拓 性 .革 新性 の消 失
過度 な専 門化雇撫 他も実績 .坤串 重義などの..市場 的鏑藩 の発 生 土組織理 念 の変容
アドポ カシI の 催寺
代理 大化 l下 請け化

32.本積の目的
日本の陣容当書者組織(自立生活センター=ClL)香
対象にして‑
1.当書看組織が福祉供給システムにビルトイン
r3t5&‑¥V&lFコ司
2.実施レベルにおけるr委託関係」のなかで組織の自律性を維持する為の戦略的組織行動とそれに伴う組織変容、及び組織内鰍こ発生した課題やコンフリクトの解明

理論に主眼を置いた
理論枠 轍の構無

25

3‑1.組織間関係論とは?
1.組織間の資源・情報交換などを媒介とする
m: :i¥h¥M(X>SEi駈
維持・変動
マネジメントを解明するための組織理輸
2. 1970年代以降、社会学・経営学分野などで体系化された組織理論【Pfeffer&Salancik,DiMaggio &Powell,Meyer&Rowan,Uj倉など】
7

3 ‑2 .

組 織 間 関 係 論 の 2 つ の 視 角

/

制度化
パース
ペク
テ
ィ
ブ

* サォ#
パースペク
テ
ィ
ブ

制 度化

組織間関
係の相手

国家、
法、
規範な
ど

資源交換の他組織/

責藩依 存

パースペクティブ
理論 的
前提
(1)

抱擁 は 、制度 的‑社 会的 . 租織 は、存 続 に必要 な責文 化的環境 に埋め込まれ、 源を自己充 足できない為
それらとの適合 により、租 他組織 との間で資源交換
織を存続することができる. を行なう.
組織 は .環境へ の 同明 や同 型化を重現 し、租 み込(2 )パ ースペクティブ

まれたシステムの規範 や価値 を受 け入れ る受 動的な存在 である.

組織 は、責源交 換に伴う不均衡 関係 において、自ら依存 を回避 し
パ ワーを拡 大しようとする① 制 度 化パ I スペクテイブか ら捉 えるr委 託 関係 」

*事= : 5ォ言芋.蒜 M ・>*t
XtA
サftる ′ :
.鵬
zi:

く柵コ 口
□

柵社〆象の存命

呈婁圭且鐘
喜

ォ
iESt
ォ<tDSjcDIet
Mt 」

制度的同型化ll2

行動原理

制度的同型化

パワー拡大
依存回避への対処

視座

社会レ
ベル

組織レ
ベル

1D

4 ‑1 . 「委 託 関 係 」の 形 成

故郷 導に

資源の安定的な確保

分析対象社会と集合体としての地織 焦点地織と2巷間の関係積権 的な存 在である.
g

且

組織間関
係の形成 正当性、合法性の獲得理由26

4‑2.資源交換に伴う不均衡関係の発生‑b . 相 互 交 換 の レベ ル ‑l ① インフォl マル.フォl マルな人A の交漬
当書 看 組 織 i ② a1Mn 蝣.: r^ォffiH tn
# 1ta ォM j/ /認 諾m

行組

行政組権と当事者組鞍間の不均衡関係の要因
1.政治力・財政力・組織力の格差
2.資源の量、貫をコントロールできる立場
3.委氏の決定、継続、契約内容に対する行政組織の裁量権

織

1 ③ 合法tt =社会的認知′政治 的プロ′{ガンダ∴
自律性東矢や包摂の問題の根源

資源 交換 の継続 的 安定化 のため のr 重 民 関 係 」の 形 成
SnidelJ.氏.(1991)

14

13

5‑2.当事者組権による自律性維持のための戦略的組織行動
1. r責濠依存パースペクティブ」による理鎗上の仮悦2̲牒趨1の検柾から明らかになった、福祉供給システムへの「制度的同型化」における当事者組織の戦略的視点
3.一般的な自律性喪失の線輪
Lj

5‑3.実証研究に向けて受托後の動態的な組織変容を、組織の内部過程からに明らかにする.
JL
民間非営利組織の自律性喪失の問題に関して、戦略的組織行動、組織内部及び外部要因を含めた示唆が得られるものと
L^H

27

3

別紙1

当事者組織による自律性維持のための組臓行動 〜 理論枠組みの構築
理 論 枠 組 み 導 出 の 芋 が か リ 【1 】 【2 】 【3 】

当 事 番 組 輔 にお け る【ー】

資 源 依 存 パ ース ペ クテ ィブ に よ る . 資 源依 存 に よ り発 生 す る 不 均 衡 関 係 に お い て
粗 描 が ′てワ I 拡 大 ∴ 依 存 回 避 す る た め の 剰 牛 (理 論 上 の 仮 説 )【2 】

福 祉 供 給 シス テ ム へ の

r制 度 的 同 型 化 l に お け る
当事 者 粗 描 の 戦 時 的 視 点.

自律 畦 維 持 の た め の
【3 】

一般的な

粗描行勤

自律 性 喪 失 の 問 題組 緒= ま、 r資 源 交 換 に お け る 相 対 的 規 嘩 J (総 イ ン
r資 源 交 換 に お け る 相 対 的 規 模(th e re la t iv e ma 即 itu cle o f the e xc h ang e)」 合 ) を 増 大 さ せ る ほ ど 、の拡大

任)

プ ッ ト 0r 総 ア ウ トプ ッ ト に お け る 交 換 の 占 め る 割
r 当事 者 主 体 」 の サ ‑ ビス の 拡 大

サ I ビス の 独 占 の程 度
(串 業 ド メ イ ン の 拡 大

開拓性 . 革新性の喪失

す な わ ち . 交換 にお い て 資源 を独 占 して いれ ば い る

対 象 者 の拡 大 )ほ ど. 他組 織 に対 してパ ワ ー を持 つ.
0

戦略 的資源の保有

組 織 は 、 他組 織 に とって 稀 少 かつ 貢 要 な 資源 を保 有
r資 源 の 重 要 性 (C r i tica lity )」r 資 源 の 必 須 性 (e ss en t ia li ty) !

して い れ ば い るは ど パ ワー を持 ち 、 他 組 織 の代 替 資
源 へ の接 近 可能 性 を牽 制 す る ことが で き る.

r 当事 者 主 体 j と 専 門性 が融 合

つ ま リ. 自 らの サ ー ビスの r 差別 化 戦 略 j を図 る こ

さし た サ I ビ ス の 拡 大

檀)過度 な専門化戦 時 的 サ ‑ L'a
生 産 シス テ ム の 構 築(人 見 l 情 報 の 配 匿 )とで 、 賎 争 にお いて 庫位 に立 ち代 替 サ I ビスの 脅威を 滅 す る ことが で き る.
箕 源 の 熊 中 化 を避 け る ため に L 代 貸 的 賓源 の 調 達可@

代替的資源 の保有

他 組 は 以 外 か らの 資 源 調 達

能 性 を 椎 保 す る こ と (賃 源 の 分 散 化 )、 ま た 、 経 営 戦( r資 源 の 分 散 化 j )鴫 の 変 更 な ど に よ りそ の 資 源 自 体 の 必 要 性 が な く な③
財 源の 安 定 化

行 政 組 軌 ㌶外 か ら の
財源調達

..

(財 源 の 分 散 化 )れ ば 、 他 組 織 へ の 依 存 もな く な る .
組 織 は 、パ ワー 拡 大の た め に ‑ 最 も依 存 す る交 換相
手 の評 価 基 準 を 導入 しな が らl 外 部 か らの 観 察 l 椎
r組 織 力 の 向 上 J

把 の 寧 易 さ で あ る r可 視 性 」 の 向 上 に 窮 め る と さ れる l そ の r可 視 性 j の 観 点 か ら 考 え .ら れ る 顎 鴨 の 1

委 託 事業 の 責 任主 体 と して の組織 化 . 官 僚 化

運営管理綻力の弓
削 ヒ

粗描 理 念 の 変 容④(粗 描 欄 成 l 権 限 捕 迫 .
アイ デ ンテ ィテ ィ)

う に、 組 織 力の 向上 が あ る.
(参

可視 性 の 向 上

制 度 的 ..文 化 的 組 脚 榊 適、
組織 は t 外 部 環境 に対 す る粗 描 の好 意 的 イ メ ー ジの
創 出 (r社 会 的 威 信 1 の 柱 得 ) を 通 し て 、 自 ら の パ ワ
r社 会 的 威 信 の 接 待 」 に よ る
好 意的イメージの創出

ー を 拡 大 し 他 組 織 と の パ ワ 一 J{ ラ ン ス を 障 つ こ と が可 能 に な る . r社 会 的 威 信 」 の 揮 得 は ‑ 他 組 織 に 自 分との 取 引 を 望 む状 況 を 作 リ出 し、そ の 結 果 、 資源 交

障害者や障害当事者組臓の社会的地位の向上

ア ドポ カ シ I 機 能 の 低 下⑤

社会的威信のは得ア ドポ カ シ ー 樹 能 の 低 下⑥

行 政 組 純 と の 「蹴 期間

換 に おけ る 拘 束 度 を操 作 する こと が可 能 とな り、 パ
ワ I を拡 大す る こ とが でき る.
組 織 間 の 除 力 体 制 を 維 持 す る こ とが 可 能 と な り、④

組織間
コ ミ ュニ ケ ー シ ョンr組 相 聞 コ ミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン J

資源 交 換 の 円滑 化 を 促 す. ま た l 規 範 や 価 値の 合 意
形 成 に よ っ て 、組 織 間 に おけ る パ ワー の 行 使 を組 織

協 調 関係 と緊 張 関 係 の 両 立
下請け化 . 代理人化

コ ミ ユ ; ケ ‑ シ ヨ ン」に回 避 させ l 影響 力 を制 限 する こ とが で きる.

寸

損保ジャパン記念財団賞講演会

報告の構成
1.本書の概要
2.研究の動機と方法について
3.残された課題〜反省すべき点『被占領期社会福祉分析』について
菅沼隆(立教大学経済学部)
2007年7月28日

序章(1):課題

序章(2):先行研究の吟味

占領軍の福祉政策、占領軍と日本側との折衝過程を辿り、当該期の福祉政策の形成過程を明らかにすること‑米国の対日占領政策の形成過程
一初期占頒政策における救済政策〜

当該期に対する性格付け(vision)を提示した研究
タタラ論文以前:木田徹邸、仲村優‑、小川政亮、
岸勇、吉田久一
タタラ論文
タタラ論文以後:社会福祉研究所(秋山智久) 、吉田久一、井上英夫、村上貴美子、副日義也、古川孝順
一占領軍‑ 「善意の福祉改革者」という理解
公的扶助史研究の方法:副田義也へのコメント

S CAPIN775‑生活保護法(旧法)の成立過程‑民生委員と実施機構
一保護請求権

4

第1章

第2章

米国対日救済福祉政策の形成過程

SCAPIN775の発令

日本の敗戦からSCAP川775(1946. 2. 27)の発令にいたる経緯を取り扱う
GHQ/SCAPの公衆衛生福祉局PHW福祉課の機
能・課員(バウタ‑スとワイマン)の分析
軍用物資の民生転換政策から生活困窮者緊急
生活援護要綱の成立まで ‑SCAPIN404
SCAPIN775の発令〜同胞援護会構想とGS (氏政局)の関与. SCAPIN775の分析
G5は国家主義的団体を排除する観点から救済原則を明確にした

日本の敗戦以前における米国の対日救済福祉政策の形成過程を辿る
陸軍省野戦手引書FM27‑5 『軍政』の改訂過程、『民政ハンドブック 公的福祉』 、 『民政ガイドjの編集過程とその分析
米国国務省における対日救済政策の形成過程〜特別調査課極東班、戦後計画委員会PWC、極東小委員会sFE、三省調整委員会SWNCC、統合参謀本部JCSの分析。 GHQ/SCAPの役割分担など。 ‑ 「自立更生」の原則
529
5

第3章生活保護法の形成過程

第4章 生活保護法の展開

生活保護法(旧法)の形成過程を取り扱う「ネフ覚書」において「民主的政府の義務」 ・保護請求権が萌芽的に形成
方面委員から民生委員への名称変更は日本側が主導議会における生活保護法の審議過程
制定委員会の付帯決議、厚生官僚の救済政策に対する認識‑ 「無差別平等の名草職裁量体制」の形成

1 950年の法改正にいたる過程における3
つのトピックを扱った

終章 まとめ研究の動機

・占領軍の対日救済政策の原則は自力更生であり、その原則が資源の効率的配分と軍人優遇禁止の原則と接合して無差別平等の原則が定式化されてきた・日本人は無差別平等の原則と民生委員制度を自然なものとして受け入れた・名誉職裁量体制が解体され、中央集権的な福祉官僚制が確立

戦後日本の市民社会と福祉
朝日訴訟に対する関心〜憲法訴訟という戦後的特質が形成された。朝日訴訟とは何であったのか?‑小川政亮氏の研究に関心
戦後日本の権利意識とは一失業保険形成史研究における敗戦後の強い権利意識(総力戦テー
ゼはどこまで説明力があるか?鍾家新氏への回答)
1980年代後半の状況(「豊かな社会」における)生活保護制度のゲットー化

保護基準の変遷〜第8次改訂(マーケット・バスケット方式方式)の経緯
民生委員と地方軍政部〜連続と断絶、
無差別平等の名誉職裁量体制のもとでの救済保護請求権の形成〜占領軍主導を確認

10

方法についていくつかの概念をめぐって一次史(資)料に基づいた歴史学的方法
恵も学んだ先行研究:竹前栄治、秦郁彦、および
ネオ.マルクス主義国家論
史料の発掘と解釈でどこまで歴史像を再構成できるか追求した。 【最も冒険的な方法】断片的な史料の関係性を解釈する。
概念の借用をしない。資料を通じて(と対話して)概念を作る。

善意の福祉改革者(第1章)
戦争責任論と資本主義欠陥論(第3章)
名誉職裁量体制(第4章)(中央集権的な)福祉官僚制(終章)

外部環境(政治的・経済的・社会的変動)については、史料で言及されている場合に限って解釈する(田多英範氏への回答)
特定の価値観をもって対象を評価しない(村上貴美子氏への回答)‖30
6

反省すべき点(2)
先行研究の取扱い

反省すべき点(1)取り扱わなかった重要な事項
医療扶助の扱い(181頁注12)
六項目提案
新生活保護法の体系形成
戦争遺族(特に寡婦)問題

SCAPIN775の原則の解釈史
・岸勇氏の研究・沢田健次郎氏・田中毒氏の研究
・村上氏の引用・ 〜旧稿から出版までの10年間のギャップ

反省すべき点(3)
資料の解釈で迷っていること

いくつかの批判「行政の民主化」「政治的市民の創出」(3頁)は実証されているか? (岡部卓2006.ll.17立教大学
社会福祉研究所研究会)「裁判闘争は…やむを得ない異議申し立て」とは消極的な評価である(冨江直子2005.12.18社会保障研究会)
分析がGHQ側に偏っている(2006.6.3社会政策学会文献賞選考委員会、鍾家新)援護要綱とCLO1092とは別物では(百瀬孝『緊急生活援護事業の研究1945‑46』私家版、 2006
年7月、 86‑89責)

ネフ覚書(157頁)の位置づけ
生活保護法案委員会の議事分析
生準保護運動の解釈
cf.拙稿「被占領期の生活保護運動」『社会事業史研究』第30号、 2002年

15

被占領期研究の今後
プランゲ文庫データベース化の衝撃
早稲田大学20世紀メディア研究所(山本武利代表) http://prangedb.kicx.jp!
GHQ/SCAP文書索引のデータベース化(国立国会図書館憲政資料室)
社会史・地域史としての福祉
統計の整備
17

31
7

ベアテ・シロタ・ゴードン 「1945年のクリスマス」柏書房1995年

rこJrJ∴'‑!‑て丁.∴'<:'4t*t‑Iれはこれらの耶頂について︑日*ォ﹂に花的i'jV^t.u'ij;.''Sハt̲‑,(j三㌔これは是非jj‑39‑蝣!・;:*くてはい+.p&い︒人Ⅶ浸首はtu]芯二.・Jは常ft的に汚Tr∴蝣‑.I>'‑,,or;{‑>Iー

払tSi‑i.'lm J八島 ・r‑S詐蚤13に苗がOl'I"サK.'岬蝣ササ';1‑¥故I O=?!'fJ>ォこ∴[・三胡;.‑..'.‑.一一}'‑"?,'・^

逆小cS(*itf‑芸の三人は'虹の一へ急*>nb立てずに流‑<?'‑:;︒&"?..<牛耳t'‑K吋・出u噌(・;:小浜c‑nr.輿';/ていた.

ii'し朋蝿2zz'附競馬かもI‑""'JとLtJ謡ったJ邑碩t・)や0"1/(性の.措本 人椛か丁へて蕊 <¥cV‑<ic,'i(i重よ〜・民縦という租語はありますが'人位という日本語はまだないのです﹂
J‑‑UこH'l一)'＼蝿if‑')fr正しないのです‑・女性は.詛<!いています‑・こ,アア;1*'そ(,・二H'.'ii一rlJ

呪一隻ケ>‑<﹂ることを薗‑＼上張したら'多分報い反発が起こるかもしれ小告."tB本政府は'われわれの﹁たかJ杜全保障についてへ完全な訓電を設けることまでは'民政局の畏桝ではハ‑t:.h"もしへこの(.帖朋主rT感とは︑法の儒a.y一言ミ∵(一.崎欄と貫歴とは︑両性﹂蝣"1稚C=J‑‑一^蝣・'llt一'J‑v‑^育てそ,.

箭判は︑意外にあrvjり上下された︒

避雷委最会の厳しいチェ.ックと分析は︑各条項を次t・と血祭りにあげていっ‑vj':﹁既崎末崎を問わ

荷の力か抜けてtはrと恩をついたbしかし︑その寒心は束の間たったorにハ∵三t■︑in#1.芸I!.'畢L恥lAi‑a‑t!‑つす定圧か方‑',¥,Cj近壇は︑首111!よrてjj会f;‑if二芸一lォt>

経略と乳児を持つ母規は'圏から援助が受けられるゥ私生児は'法的に制約を受けず= ﹂の買﹂

r. 'KVfか・二聖一五嘉に至る一逆の辻全一漢dI耐電は︑J>"I‑I‑ニK lのgr.原のよ・二tty蛸i'‑‑j>;壷∴Wl

条文はt のちに正距に紹介するが'Dj本の社会制度へ 公衆衛生︑無償の教育利嘆︑医靖制度︑さらり代わって書いたようt・J気持ちでいた.

に菜IHU完よrJ青l王rJ鋤とF.殿の.禁止・AJ︑JJCも不重いJf﹂韻のuこ叫QU性こ︑かi¥ ."l"C‑≡TII;;itl・II‑‑'由ii!'Jf,‑!'蛾#‑'・'止‑I三>‑>ll)>(一ttJ甲(¥4かっa"hi:際︑O.Ta'iqjHy盲‑蝣・¥e一H'M三こ・.I

ちを救いL'い気持ち右)昔いたところだ.

'蝣;'<・・r=l:r‑‑i‑4;・蝣至il'I'!'nig!<⁚⁚l幸Miニ'I.{・'・.'(蝣蝣蝣LI"‑11I'︑{'.

411'i'!*・. 'I ・I";芦竃p'. 'i盲蝣・HI・ォーー1.. 'i(>i)⁝・ ・︑﹂''. I'蝣'<蝣'

叫苧t='.tv*i>¥>ill.山︑

i‑,,'.,・;蝣"<f i・∴'l,;''︑

作柄の慾い時には'農民は蝦を売るのです上へこれは本当の譜です﹂

・J.

'・・''

三..∵l・一

・・㌧一!u二二・ニ蝣'iM'V.'<^:吾︑rササ￨t'=,'堅宝=ニ一V?ラ‑‑二一.・⁝I蝣!・,.)ii:‑..'I'..(''蝣・I'∴.∴.1蝣.蝣・I

I...,,. 'y,1.‑I( ‑:r. ‑'K'l'蝣・・'‑'迂蝣,;l'lォ*',Mj!‑,l>P#‑.;ニI(,111IIこ・¥‑・Il︑I. ' こI'蝣>'そ一}*"‑㌔‑i:‑‑:主導'If‑サ‑ "・二・.*‑ ':,'‑・︑v‑v一!.It

ワイルt(悼士は邑けていなかrた︒

I

三二.:it''‑<・f‑.1iK‑.B'‑i∵‑サー'l耳か票ニ冨叫[・‑.・・一ォ'*'<蝣・・;・. '.二'(・・二二・二<',. '蝣'・!一・‑,,,,,蝣蝣;..一∵︼

一=こ<m"'‑'二・.M1. ‑‑ニ⁚!.=誓<・(;ォw, 'W・'. 'サ蝣二⁝1':I II"L‑1・=I‑'.Il二 二:.仙inB]担当mm

Lニ∴

lfZV. <つ・つかeこ;i:rII￨二r・二,:.:f'.ill!"H'. "ォニ二・三∵ニー!蝣<r:・・; 亨l1こ11I,;堅.⁚'⁚︑・二三三二⁚..I蝣

二L..T.三吉一こ,二望⁚!・亨 ご ⁚!.・;・..*>Ml>>蝣蝣一/.'ニ・ ''‑ll/> '.¥‑至︑‑・サ.,..i‑ij,i蝣.;ケLT‑ス大佐は'文案から畠を上げると私の顔を見て苦ったO

敬啓か'断片的に発言していたかも文章にL1・りない蔓黒ばかりだったのだろうへエラマン)t7人のメ;i一二u・,..',:蝣;I‑'>i'‑川‑エf・‑;・('ニー二.=;=誓書(
.・
'H
三i
八一
,;
WS
<i
"
‑
(
>
二
'I
・'
<V
蝣r
蝣

=三三'1i'‑'i'1・⁚I<A‑∴;・L‡・・・ニ・tI・こ‑二''二二三∴サ・i'!i".ViWi‑'一j.ii;)'ji‑{'..t:'￨1‑:.iil'二二,.J二二︑

dl＼:・蝣蝣・.'..j'.'i'i>'三(・;.:ニi.
‑'
‑(
..
'二
‑'
='
*v一'蝣'.Jf:ti∴'二 二.I('V;'・1サ, '‑ '‑I.. 1!I三J.⁝
こ:II'・'・,'⁚i.・>H<二yiM‑
fr.MW11叫!‑'I!一=・iiiit‑>"J蝣>﹂蝣三サ・*・i・'(.,∴一

・II‑'.'1⁚蝣Vil'.'三'ォ:<‑',M^'',S呈二・・l1.J‑1.‑;・=二・'.I∴・
二・二⁚・>・. '一㌢JSj'll'J退二二J・・主<f!IJ・・三 tXH'"‑i‑'. 'i二・蝣.・・‑1I・.>こ...ご︑i.'l圭‑‑!・こ1."tミ1‑;'(蝣・一.・ご.I'f'.Il∴.・・一!一
・.‑
一・∴
I'I,1

・.I・ニ=.4・>‑,!'.一>>''?!'11一二・i.ft'''i'.'‑:.'一't!'z.こ'..;'i'I・三三'rJf‑A主二㌧・...I,....1"一二:I.

・&<蝣蝣'.'‑'ニ‑(!しかI娼i‑
‑
'
,
W
t
‑
!
C
ぅ
二j‑

ご・・丁,.‑,‑‑.<.・・笠r・;・.¥‑・.・<蝣⁚I,蝣(蝣⁚S﹂>fkH冠遍国憲農saa旧誓am脳E‑jjrjitj;ca*.鴎SHI輸夏罷m旧8品q開SEIEIH'蝣.:'..蝣蝣'蝣v.・・<!'蝣圭三二蝣,)i.i:i￨.∴・蝣,l""{,l=違∴'ViyI二㌔!.'・・.￨.:;.iサ:二二.I..二ll
/H
Wl
.一
亨・
二‑
義二
>∴
,蝣
‑Eサ一・l→‑;‑1・∴,
・
.
t
一
‑
・
.
⁝
'
1
け
<蝣・

:̲‑

モにはtdLの殆言はひと言も晋かれていない︒支離滅裂でエラマンさんは'とても囲ったのかもLれ

一TJい‑,‑('しハir¥j‑,,(ic. i︑蝣蝣xCn;tioいl,'いことは︑のどrj.所て止tI'f‑w三rWト﹁法によってへ他の国に新しい社会思想を押しっけることは不可能だよ﹂

ることにあります﹂

興厨して紅潮LLJ朝で︑r・イルズ将士はtt・+おJ抗議したoiEim!nfta‑朗EHS]ユ以Hinitf'MTi r折田I^S画趣にLSEH此L

二Tr‑SCLか行iJ'W. '・・﹂から.哨<‑fe止する︒手の門川蝣c‑'r^‑iil. "要l?義‑zrだ..

三r^>'蝣

KrVt︑'.'¥Jい・<サ0¥JTIp私は︑そ・(言いLIかっt.Jか'運営専邑呈のうつェル心性Ir:‑1l('﹂'<M‑<﹂

B‑l‑.し!s!サ.上に「^'r、、ド?v;モ

冒‑ii群雲を全面﹂i>VH否す.(J盟﹂‑&{pると思うか﹂

/′＼‑‑
をJT・
＼.口=濫

二「If'SごL?TJ
8‑

書評集
村上貴美子氏 書評であり,生活保護法(旧法)の成立過程および

菅沼 隆著

その展開過程の検証である。さらに,第1部と『被占領期社会福祉分析』

第2部の橋渡しの役割を,第2章ScAPIN775に持たせて,本書全体の一貫性を保っている。
第1章で米国の対日占領政策開始前の占領政策の形成過程を,著者自身が渡米し収集した第一次資料を基に明らかにする。特に著者は,先行研 究の‑多ぐが被占領期を同時代的に経験して‑きた限界から,米国対日救済政策を「善意の福祉改革者」と位置づけていることに対して,対日救済政策は「軍事的要請」から展開したことを強調し,対日占領政策の基本である「自力更本著書が出版されて1年が経過するこの時期

生の原則」から, 「無差別平等原則」は「軍政に,再度本書を読み直してみたO,著者の長年の府の負担を最小限に抑え,限られた物資を最大

被占領期研究の経過を若干でも知っている私に

限効率的に活用する日的」から誕生したと整理とって,本書が公にされたことは喜ばしい限りするO 反面著者は,ニューディール期に形成・であるo歴史研究は第一次資料の収集が研究成発達した救済政策の中に, SCAPIN775と類似制果を左右するといっても過言ではない。特に近度の発想が誕生していることを指摘し,撤富な

年まで行政関連資料は⑳扱いが多く,政策・準備過程を通じてニューディール救済行政が対行政研究にとって常に限界を感じてきた。本書

日救済政策に取り込まれる可能性を準備した,はそのような資料限界を克服するために限りなとする SCAPIN775は日本政府が45年12月31日

い努力を費やした成果といえよう。著者は被占付けでGHQに提出した「枚済福祉計画」に対領期福祉政策の先行研究の限界,すなわち「占する回答である。 「救済福祉計画」はまさに著

領軍の福祉政策がどのように構想され,具体化者が指摘するとおり,限られた軍用物資の最大されてきたのかは必ずしも明らかにされてこな

限の効率性を求めた対応である。この両者の関かった」限界を克服し,その領域を埋めること

係性は,なお今後の研究をまたざるを得ないが,を目的としている。この著者の意図は,本書の本書において米国対日救済政策の準備過程に関随所に見ることができ,著者の精力的な努力がする検証は多くの点が明らかにされたといえよ・ミミr'‑ *^日う。

本書は序章・第1章から第4章b'よび終章で

著者は第2章で初期の対日福祉政策方針に,構成されるが,大別2部構成といえる。第1部

pHW福祉課の福祉専門官としてバウタースとに相当する章が第1章および第2章であり,ワイマンの存在が大きく関与していることを明GHQの対日枚済福祉政策を検証したものであらかにする。著者は「福祉課の人事異動」を検る。第2部に相当する章が第3章および第4章

証することによって, 「初期福祉政策」を担っ

33

士原村合間頴研雫朝出誌

No.581 /2007.4
8

書評と紹介た人物はいずれもアメリカ公的福祉協会のメン立するのであろうか。

バーであったことを明らかにし,彼らはニュー

著者は「第3章

ディール期の連邦緊急救済制度のもとで救済行過程」の冒頭で, SCAPIN775と生活保護法(旧政を担った社会福祉専門家であったことから,法)の関係について問題提起をする。すなわち初期の対日救済政策に大きく影響を与えたこと

先行研究の多くが両者は直接白封こ関係がある,を立証する。

としていることに対する指摘である。著者が指sCAPIN775に対する著者の見解の今ひとつの摘するように「GHQの当初の意図は,四六年

特徴は, 「支給総額無制限の原則」をあげてい前半の故済政策の実効性を確保することにあっることである。著者はこの原則は先行研究ではたのであり,恒久的な公的扶助法の制定を政策無視されてきた原則であり, 「『救済財政車優先目的としていなかった」といえる SCAPIN775の原則』が忘却されたことは日本の独立後重要

は著者も第2章で検証しているように, 45年12な意味をもってくる」とこの原則の重要性を強

月31日付けで日本政府が提出し亙・F紋済福祉計

調するOその論点を「困窮ヲ防止スルニ必要ナ

画」に対する回答である占J=、:したがってル総額ノ範囲内」の解釈に求める。著者は第一「SCAPIN775から生活保護法が直接導出されての解釈に①枚活費用の総額, ②給付費用の総額,

くるわけではない」。著者が指摘しているよう

第二の解釈にC)個別困窮者に対する給付総額,に,拙著『占領期の福祉政策』ではこの点は不②政府機関の財政計上額,の解釈が考えられる

明のままである。その理由は,救済福祉計画のとし,そのうち最も適切な解釈として第二の解実施から単一の救済立法制定への連続性が検証釈に立ち「救済費用は囲窮者の必要の全体によでき射、点にある。著者はこの点の解明を試み,って決定するべきである」とする。著者のこの

SCAPIN 775発令直後のGHQと厚生省の争点

解釈は議論の余地があろうO 第‑の疑問は,凍(同胞援護会問題,生活困窮者緊急生活援護要

結軍用物資を救済費用に当てざるを得ない当時綱の実施,月例報告体制)一 に求めようとする。

の日本の財政状況において,しかも自力更生を

著者は, GHQ福祉課が生活保護法の起草に深原則とする占領政策下で,無制限な予算編成はく介入することはなかったが,その副次的な理不可能であることである。第二の疑問は,著者

由として,福祉課がこの三点に関心を集中したの主張する「個別困窮者に対する給付総額」のことに注目する。しかし著者のこのような努力

積算根拠であるO科学的な黄低生活費の積算方にもかかわらず,著者自身「福祉課は生活保護法が示されないかぎり,給付総額の算出は困杜法の起草について指導性を発揮していない」とであろう。第三の疑問は,著者の主張を受け入の結論を出さざるを得ない現状にあるO著者のれたとしてなお残る疑問である。敗戦後半年を綿密な資料収集によるー検証においてもなお,経た当時の日本にとって,最優先政策課題はまSCAPIN775から生活保護法;(旧法).制定への契さに敗戦処理にあった。その最大の課題は「引機は不明である。今後の生活保護法成立過程研

き揚げ」援護業務である。軍人軍属の復員には究において解明が待たれる点であろう。

じまり,外地からの民間人の引き揚げ,さらに著者は第3章において,前述の不明点を不明

日本から本国への帰還業務である。すなわち,としながら, 46年4月30日付け生活保護法案要救済政策を当時の国家の全政策課題の中に置い柄(GHQ提出・英文)を入手し,救護法およたときに,なお「救済財政最優先の原則」が成び削定法との関連およびその後の国会審議を丁349

生活保護法(旧法)の形成

事に検証する。著者は,この作業過程から4月

謹基準の決定にPHWがどのように関わってき30日付け草案と国会提出法案の間に「意外なほたのかを明らかにすることを試みる。この箇所

ど修正が少ない」ことを導きだし, PHW福祉

は著者の努力にもかかわらず,随所に「不明」・課が細かい法律の条文にまで関与していなかっあるいは「今後の課題」が残されている。まさた,とするo さらに著者は第90回帝国議会の議に今後の生活保護研究の課題の一つであろうO

事録を丹念に検証し,生活保護法案委員会にお次いで著者は社会福祉における「断絶と連続」

ける論点を, ①国家責任・生存権, ②欠格条項,について,民生委員制度を中核において論を展③民生委員制度に絞って論証する。特に国家責開し,天皇制共同体への奉仕の方面委員制度か

任の論拠には「戟後日本独特の内容をはらんでら民生委員体制へ,さらには有給の社会調査員

いた」とするO著者は,戦争責任・戦争犠牲者

設置への動きを検証する。最後に愛知県知事の‑」蝣7丁う 観首が最大の蒜潜で石葛「こ∵ど音指揮一二

凝首照賓には̀じ富㌃F保護請求権十の確立過程

pHW福祉課が民主主義国家における「市民のの検証を試み, 「「不服申立制度と保護請求権は基本的権利」を保障するための国家責任論であ全体としてGHQの指導のもとに整備されてきるのに対して,日本の代議士たちは戦争責任論

た」こと,しかしながら,その過程ではGHQから国家責任論を正当化したとするo Lたがっ

内部でも意見の相違がはなはだしく, 「不服申て,そこには何らかの形での欠格条項の必要性

立も保護請求権も既定の方針ではなかった」こを認識しており,日本の代議士たち(ただ一人とを明らかにする。
以上,著者は丹念な第一次資料の収集および長谷川保を除いて)の図.家責任論には, 「償いとしての国家責任」という特質があることを導第1章から第4章においてその分析を行い終章き出す。当時の政府の最大の関心事は,国策とで総括を行う。著者のこの研究過程は高く評価

して推進してきた戦争責任の取り方にあることできる。特に先行研究の限界を克服するため,を想定するならば,著者のこの視点は重要な指資料収集に多くの時間を費やしたことは随所に摘である。そこには歴史の連続性と断絶性を垣うかがわれるO被占領期の社会福祉政策研究,

間見ることができるQ

特に生活保護法の成立過程の研究にとって欠か

・最後に著者は,本書の「第4章生活保護法せない1冊である。あわせて再三繰り返すが,(旧法)の展開」で,分析対象時期を旧法の施史資料価値も高い著書であるO

行から保護薗求権の確立が決定される47年9月(菅沼隆著『被占領期社会福祉分析」ミネル

までとし,最初にSCAPIN775発令から保護基準

ヴァ書房, 2005年12月の第八次改訂までの,保護基準算定をめぐる政4500円+秩)

x+296+10貢,定価

策的議論を明らかにすることを試みるQ著者は(むらかみ・きみこ 岡山県立大学院健福祉学部

この時期の保護基準と生活保護制度運用に関す

教授)

る六波羅詩朗氏の研究を高く評価した上で,保35

大原社会問題研究所雑誌 No.581/2007.4
1 0田多英範氏書評
国立社会保障・人口問題研究所『季刊社会保障研究』 2006.冬
菅沼 隆著『被占領期社会福祉分析』(ミネルヴァ書房, 2005年)

田菅沼隆著『被占領期社会福祉分析jが出版されたO

英範ることに備えていたことを明らかにしている。

東京大学社会科学研究所の助手時代以来の長年の論

ここで氏は,占領軍の対Ej占領福祉政策は, 「善意の考がこうして本として上梓されたことを著者とともにまず福祉改革者」としての貴国から日本の福祉向上を図った

喜びたい。

ものではなく,むしろ占領続治にとって不安材料となるも本書は,第2次世界大戦直後の日本の社会福祉政策のを除去するためにおこなわれたことを強調している。

がいかにつくられ,運用されていったかを,当時のGHQ

第2章は,日本の社会福祉の基本精神となった関連の膨大な1次資料に基づきながら,詳細に論じたも

SCAPIN775がいかにつくられたかを明らかにしているOのである。従来この期の研究は,村上貴美子と多々良

まず,生活困窮者緊急生活援護要綱の閣議決定まで。

紀夫の先駆的な業績を除いてあまり進んでいなかった。

GHQに福祉課が9月に設置され,課長パウダースとそ

その空白を埋めるべく挑んだ意欲的な労作である。このの部下ワイマンの2人が中心になって占領初期の福祉

ような本格的な研究書が発表されたことは学界にとって政策を検討弓匡達した。その結果,彼らは新しい福祉

きわめて意義深く,両手を挙げて歓迎したい。

政策をつくるというより,日本の軍部に残っている資源をまた,膨大な1次資料を分析しながら公的扶助制度活用した日本人による自力更生の方針を10月末に確定を考えるといった地道だが本来の研究に精を出していした。日本政府にそのことを知らせるべく10月16日にる氏の真撃な態度を高く評価したいo

SCAPIN151を発し,さらにSCAPIN333および352を
11月22日, 26日に発した。ここにはすでに後のいわゆ

I 本書の概要

る3原則に通じる原則が打ち出されていた。日本政府

まずは本書の内容の概略からみておこう。

は, SCAPIN333の12月15日までに計画を提出すべL

第1章ば,社会福祉政策に関するGHQの占領政策との指示にしたがって救済計画を急逮立案し,生活困がいかにしてつくられたかを,アメリカ陸軍省のr民政ハ

窮者緊急生活援護要綱を15日に閣議決定した。これはンドブックー公的福祉』, 『民政ガイドー日本における公失業者を含めた生活困窮者に旧陸軍海軍の保有物資的福祉制度と社会保障の管理jを軸に克明に追っていを給与して救済することを中心としていたo Lかしそれる。アメリカの占領政策は国務省ルートと陸軍省ルート

のみでは生活困窮者の救済は国正であったから財源をの2つの系統によって立案されているが,ここではこれ

一般財政にも求めた。この生活困窮者緊急生活援護要まで研究がほとんど進められていない陸軍省ルートを綱は策定後ほぼ直ちに芙施された。

中心にみている。軍政部から依頼されたスタンフォード

ついで, SCAPIN775の発令まで。その後GHQは冬大学によって1944年7月につくられたr民政ハンドブッ

場を迎え生活困窮者の存在が社会不安をもたらし,これク出土戦前の日本の救済制度を詳しく紹介し, 44年7月がGHQの安全を脅かしかねないとして, SCAPIN404に作業が開始され, 45年の8月にできたr民政ガイド』(12月8日)を通じ1946年前半期の労働能力者をも救済

は,戟前El本の公的扶助制度を概観し,日本政府は救済できる包括的救済政策の作成を日本政府に求めた0 ‑責任を放棄しているなど,厳しい評価をしていた。戦争

般救済の必要性が認識されたのであるQただし,この包勝利後敗戦国日本をいかに統治するかについて,戟争

括的救済政策は緊急放漬策であり,恒久的な立法を求終結前から相手国の実情を詳細に調べて具体策を繰めたものではなかった,と著者は強調する。この指令を

36

1 1

多

『被占領期社会福祉分析』

Winter 06

受けて12月29日に会議が開かれ,日本側から救済福祉

拠,欠格条項,民生委員制度等をめぐって審議され,全計画が示され, 31別こ「救済福祉に関する件」をGHQに7項からなる付帯決議をつけて, 8月17 に政府案は修回答した。この回答において日本政府は,すべての生活

正されることなく衆議院で可決され,貴族院に送付され困窮者を救済の対象とする,既存の公的扶助立法をすた。 9月5日に貴族院本会議で可決成立し, 10月1日か

べて廃止して単一の法律を作る,その救済機構を民間ら施行された。ただし,ネフ覚書きにあった受給権は探の援護団体に担当させる方針を示した。しかし,福祉課

り入れられなかった。同時に戦前の公的扶助諸法は廃は民間援護団体の設立は不可,保護費の上限設定は適止された。かくして, GHQの福祉理念の日本への導入

切ではないという理由で,日本政府の回答は認められなによって日本的な戟前の福祉システムは解体された。

いとの結論を出した(46年1月8日)という。その後1月

第4章は,生活保護制度のその後の展開として1節

22日に日本政府は改めて単一の政府機関として恩賜財団

で保護基準の設定と推移, 2節で民生委員と軍政部と同胞援護会の設置を提案した GHQはこれを否とし,の関係, 3節で保護請求権の形成過程を扱っている。

当時深刻化していた食糧問題で日本政府が国家の責任

まず保護基準が具体的にどのように決められ,推移しを果たしていないということもあって,救済の国家責任をたかをマーケットバスケット方式採用の前と後とに分け改めて強調した。財政の公的責任論を通じてGSの関与も始まり,公的責任論が浮上していた2月27日にて考察している。 46年3月に保護基準が設定され, 4月
1別こ第1次改訂がおこなわれたQその後, 47年11月

SCAP王N775が発せられ,早‑の政府機関を設置し,国までに7次にわたる改訂がおこなわれたが,基本的に家の責任を明らかにし,民間援護団体にこれを委任しては最初に設定した保護基準が運用されていたという。

はならないと指示した。実はここに,従来あまりふれられ

しかし, GHQによってその基準が上限とされていることてこなかったが,重要な原則,つまり政済予算は赤字財

は適切ではないと指摘されたため,後に市町村長や都政でも確保されなければならないという支給金額総額無道府県知事の裁量が認められていったことが明らかに制限の原則がもう1つあったという。いわゆる3原則はされている。
ついで民生委員と軍政部の関係について。生活保護

こうしてつくられた。
第3章は, SCAPIN775から旧生活保護法制定までを制度の実施を担った民生委員は,戦前の天皇制共同体

跡づける。 SCAPIN775を発した後GHQは,同胞援護への奉仕をうたった名誉職裁量体制の多くを継承してい会問題,生活援護要綱の実施問題, SCAPIN775に示さた。その民生委員をGHQがどう見ていたかを, 「軍政れた月例報告体制の確立問題に関心を集中し, 「枚済福活動月例報告」によりながらみている。ある場合には濫

祉に関する件」にしたがって厚生省保護課が恒久的立法給がみられ,他の場合には漏給がみられる等民生委員として生活保護法案を起草していたことにはあまり関心をの能力を疑問視する見方が出されていた。その実施過示していなかった。 4月末になると「救済福祉に関する政程で民生委員の倫理の低下やマーケットバスケット方式

府決定事項に関する件」の付録として起草案がGHQにによる客観的な基準の設定の下で,ますます生活保護

提出された制度との間で歯摘吾が生じ名誉職裁量制度たる民生委員

GHQは,これについて無差別平等の保護と国家責任とを含めよとの条件を付けた程度であった。

制度は動揺し,ついには崩壊を余儀なくされる。

その後ワイマンに代わってフェルドマンとネフが担当官と保護請求権は,当時の労働運動の影響ではなく,なり,ネフ覚書きが提出さhた。ここでは民主主義政府とGHQの指導の下に形成されたものであることが,資料

公的扶助制度が問題とされ,受給権が議論されていた。

に基づいて示されている。

厚生省は, GHQのこのコメントを元に草案の再検討をして新しい草案をつくり, GHQと協議した

II 本書の特徴と意義

GHQに承認された後法案は7月に国会に上程されたO法案が国会① 本書は,以上のように戦後の被占領期に日本の社会で審議されていた7月末別こ厚生大臣とGHQの会読が保障政策・制度がSCAPIN775を基軸にしてつくられ展開かれたが, GHQは国家責任と無差別平等の原則を第開されたととらえ,そのSCAPIN775がいかに構想され,1条に掲げるよう指導するのみであった。

旧生活保護法を制定していくことになるのかの過程を詳救護法と酷似している生活保護法某は7月17日に衆細に検証し、さらにこうしてつくられた旧生活保護法が議院に提出され,国家責任・生存権,国家責任論の論

GHQとの関係の下でいかに展開されていったかをも見

37

1 2

季刊・社会保障研究

No.3

たものである。その際,必ずしも信頼性が高いとはいえれを氏のように緊急放済対策だったとすれば,生活困窮ない官僚の証言に基づいてつくられてきたこれまでの日

者緊急生活援護要綱との関連はどうなるのであろうかO

本の社会福祉の歴史像の不十分性を取り除くために,

さらにはこれまたこ,11までの研究ではあまり解明されアメリカ側が残している信頼性の高い, 1次資料を読みてこなかった援護要綱や旧生活保護制度の実施過程を解いてこの歴史過程を再構成するという方法が探られ資料に基づいて分析していることも貴重な功績といってており,徹底的に1次資料にこだわっている。何よりもよい。援護要綱は戦前からの各種保護法が実施されて顕著にみられる本書の特徴である。

いる中で「法外援助」として放活費の50%前後の重きを②

膨大な1次資料を丹念に読み,これらを解釈したもって実施されていたことを示し,旧生活保護法の実施

本書を先行研究の中で位置づけてみれば,村上貴美子

過程では保護基準の具体的な設定およびその後の運のr占領期の福祉政策』〔1987年〕がもっぱら日本側・厚用,民生委員をGHQがいかに評価していたか,保護請

生省の資料によってこの期の社会福祉政策を論じ,i

求権もPHWとの関連でつくられていったこと等を具体

方多々良紀夫の『占領期の福祉改革』 〔1997年〕はアメリ的に明らかにして見せた。評者の当面の問題関心からカ側の資料を中心に論じたのに対し,菅沼はその両側

すると,ここの業績はまことにありがたい。

の資料をくまなく渉猟し解釈した研究だといえよう。旧III 本書への若干の疑問点

生活保護法の形成過程に関する決定版とでもいえるよ

1 3

Vol.42

うなものとなったといってよいかもしれない。日本におけ以上のように,本書は擾hた著作であり,日本の社会る現代的な公的扶助制度の創設に関する研究の空白を保障・福祉研究者の必言売文献となることは確実であると埋めた,その意義は大きい。この困難な作業をやり遂思われる。とはいえ,本書に何の疑問もないかといえばげた菅沼に敬意を表したい。本書が今年の社会政策学

必ずしもそうではないのである。以下その点にもふれ

会奨励賞を受けたのも十分にうなずけるのである。

ておこう。

③ 菅沼の功績をもう少し具体的にみてみよう。

① 膨大な責料を分析して整理した本書は,社会保障

まず戦争終結後におけるアメリカの占領福祉政策の形理論研究においていかなる貢献をしたのであろうか。あ

成過程を陸軍省ルートを中心に克明に解明していること

るいは何を追加したのであろうか。いいかえればこの研があげられる。これまでの研究ではほとんどまったくふ

究を通じて現代社会における公的扶助制度のとらえ方はれられることのなかった論点であり,これをアメリカ陸軍

いかに深まったのか。残念ながらその基本的なところで民政部関係文書,同憲兵司令官主関係文書さらには憲変革があったとはいいがたい。生活困窮者緊急生活援兵司令官室の「軍政訓練の歴史」等々多くの資料を駆使

護要綱を日本の公的扶助制度の中でいかに位置づける

して解明したことは大きな成果であり,氏の功績としてのかQまた,旧生活保護法についても,戦前の救護法と長く生き続けるであろう。

の共通性が強調されているが,旧生活保護法は理論的

1945年12月の生活困窮者緊急生活援護要綱の閣議にいって枚語法と同じ性格のものなのか否か。生存権を決定について,従来厚生省が独自につくったという黒木軸とした公的扶助研究がテーマであるとする本書で社会利克の説があり,これに対してGHQと厚生省相互のや保障制度における生活保護制度の性格についてほとん

りとりの中でつくったとする村上貴美子の説があった。

どふれられていないのは何としても残念である。

これらの従来の説に対して菅沼は, Ej米の資料を詳,;酎こ⑦

みていけば, GHQの指令(SCAPIN131, 333)によって社会福祉政策の形成にきわめて大きく影響しているとしつくられたことがわかるとし,前2者の主張を退けた。

てその思想・イデオロギーあるいは理念の重要性を強この,勘こついては本書で決着がついたのではないかと調しているように思える。そうであるからか,本書では思われる。

当時の経済社会の実態,失業者や貧医者の存在,労働氏は本書においてGHQの担当者の思想が日本の

旧生活保護法はSCAPIN775の「原則を法令化したも運動の状軋政治状況等についてはほとんどふれられの」という通説に対して, SCAPIN775でGHQが求めてていない。一方で氏は, GHQはその占領支配が危うくいたのは言虚説がいうような憤久的な制度の創設ではな

なるような事態,つまり社会不安を除去するために福祉

く, 「46年前半期の救済政策の実効性を確保することに政策を求めたことを強調するO氏は,思想・理念を重視あった」とする点も氏の新しい論点である。もっとも,こする立場と社会不安への対応とする立場の両者の関イ系

38Winter 06『被占領期社会福祉分析』

をどのように整合的に考えているのか,一確認してみたい。

の仮説を批判しつつ,もっぱらGHQの指導に基づいてGHQが日本政府に福祉政策を求めたのは,ニューつくられたのだと結論づけた。本書の議論は相当に説

ディールを経験した担当者の進歩的な思想・イデオロ

得力をもっており言売む限りで評者の旗色は悪いと思わギーがあったからではなく,占領を危うくするような経済社会の実態があったからこそではないのか。

れる。しかし③ 本書の主要な主張に, GHQの福祉政策は被救済者の人権や福祉の向上を要求するようなものではなく,発せられる新しい種類の要求に対しては,旧法はもはしたがって善意の福祉改革ではなかったという論点がという発言をしているのであろうか。

それではなぜ,当時これに直接かかわった官僚たちが,労働者意識に冒覚めた「これらの者からやこれに応じ うる能力を欠いていた」〔小山1950, p.40〕

あるが,そもそも占領国が被占領国政府に対して善意に基づいて社会保障・社会福祉政策を求めるはずはないと考える評者にとって,著者の問題意識・関心自体がやや不可解である。本書で主要に問題にしなければならいずれにしろ,本書は学界への貢献度の高い,徽密で重厚な好著である。多くの社会保障研究者に読まれることを期待したい。

ないほど大きな論点なのだろうか。それらの政策は,餐料によって裏付けながら著者も論じているように,社会引用文献
小山進次郎(1950) f改訂増補 生活保護法の解釈と運用』中央社会福祉協議会。
多々良紀夫(菅沼 隆・古川孝順訳)(1997)[占領期の福祉改革』筒井書房。
村上貴美子(1987) I占領期の福祉政策』動葦書房。
(ただ・ひでのり 流通径済大学教授)

不安や政治不安への対応であることはほとんど疑いな
いことのように思われるのである。
① 第4葦で不服申し立て制度の導入や権利性の付与につながる愛知県知事の疑義照会がなぜなされたかを検討し,労働運動の影響が強いのではないかとの評者

39

1 4

鍾家新氏 書評
社会福祉学 第48巻第1号 2007

ミネルヴァ書房

菅沼

判型:A5判隆著

総頁数: 320頁

M工NERVA人文・社会科学叢書110

発行年・'2005

被占領期社会福祉分析

定価4,725円明治大学 鍾本書は敗戦以前の米国対日救済福祉政策の形成

社会保障の管理』の作成過程とその主な論点, ④から生活保護法(旧法)の形成・展開までの過程

国務省, SWNCCにおける対日救済政策の形成過について,米国側・占領側の第1次資料を中心に程である.著者によると,これまでの多くの研究分析した第1級の学術書である.全体は序章と終者は,占領軍を善意の福祉改革者としてみなして章を含んだ6章から構成され,それぞれの章は一きた.確かに,米国陸軍省の対日救済福祉政策に体となり,全体を通じて, 「登場した政策の主体

は当初,善意があったが,その後後退した.戦争がいかなる理念を掲げて政策を動かそうとしたの終結のときは,自力更正原則に立ち既存の救済福か」,とりわけ, 「占領軍はいかなる意鼠のもとに祉機構を活用することに変わった.占領後,非軍対日救済福祉政策を展開したのか」という課題を事化というねらいから自力更正原則は平等原則に探究してきた.

転じた.軍政要員として採用されたニューディー
ル期救済行政の経験者たちは対日救済行政において,ニューディール期救済行政の手法を採用した

序章は,本書の研究方法・対象・課題を確定
し,小川政亮,吉田久一,仲村優‑,多々良紀夫,村上貴美子,副田義也などの,先行研究のそと推測される.

れぞれの到達点や限界についてSCAPIN755を中

第2章は, ①pHW福祉課の機構・人事と初期心に確認した.著者の指摘によると,これまでの福祉政策方針や②生活困窮者緊急生活援護要綱の関連する先行研究では占領軍の福祉政策の構想・成立過程および(彰SCAPIN755 「社会救済」の形

具体化の過程,たとえば, SCAP工N755の形成過成過程を中心に,占領開始以後, GHQ/SCAPの程が解明されてこなかった.

下で新しい政策理念が掲げられるに至る経緯,特日本の占領に先立ち,米国は占領後の対日政策にSCAPIN755が発令されるまでの公的扶助制度を構想し,日本の福祉制度に関する研究も行っての改革経過を丹念に分析した.これまでの研究でいた.第1章は,日本の敗戦以前に米国政府内では,生活保護法(旧法)はSCAPIN755の原則を対日救済福祉政策がいかに立案されたのかを明ら法令化したものと理解された.しかし,著者の分かにすることを課題とした.陸軍省ルートとの解析によれば, SCAPIN755は軍政統治を円滑に遂明に重点をおき,米国陸軍省と国務省における占行するための自立更正の原則を救済政策に適用す

領軍機構の形成過程を詳細に調べた.読者の関心る行政改革指令であった. GHQの当初の意図はが引かれる次のトピックスがドラマ的に展開され46年前半期の救済政策の実効性を確保するところている.これらは, ①野戦手引き書FM27‑5 『軍にあり,恒久的な公的扶助法の制定を政策目的と政』の改正過程からみた「善意の福祉改革者」のしていなかった.したがって, SCAPIN755から形成と否定, (王:) 『民政ハンドブックー公的福祉』の編集過程と戦前日本の福祉システムに対する評

生活保護法が直接導出されてくるわけではない.
第3章は,生活保護法(旧法)がいかにして形価,庄)民政ガイド『日本における公的福祉制度と成されたのか,そして形成過程のありようがその
40

1 5

家新

書

評

後の展開をどのように規定したのかを課題とし,
主に生活保護法(旧法)の起草や制定および成立

対する総力戦の影響の深さである.日本型福祉国の過程を分析した. ①SCAPIN755発令直後の争つかあった.その最大の飛躍期は1937‑1945年の点, ②GHQにおける救済理念の展開, ③生活保日中戟争期であり,次の飛躍期は被占領期であ

護法法案委員会の発足と論議, ④GHQの指令にる.日中戦争は総力戦であり,その日本の社会福

対する厚生官僚の「理解」などが究明された.本祉政策への影響は戦時下だけでなく,戦後も続い章は読者に敗戦直後と思わせない「福祉官僚制」

た.敗戦によって日本はGHQの占領下におかれの整然とした行政力の存在を感得させる.第4章

た. GHQの軍政統治を効率的に行う目標と日本は, ①保護基準の変遷や②民生委員の形成および政府の敗戦後の統治を円滑に行う目標は根本では③保護請求権の形成を中心に, 1949年7月ごろま矛盾するものではないと考えられる.評者は本書での生活保護法(旧法)の展開過程を考察した.

を総力戦の視点で読み直すこともできるのではな

全国一律の科学的な保護基準に基づく全国一律のいかと考えた.旧生活保護法の制定過程における適用は,民生委員と受給者との情緒的な関係を稀

国家責任の根拠を戦争責任と関連させる考えが根薄させ∴市町村の裁量権を極小化していったと,強かった. 「国家責任は<戦争ノ犠牲者>という著者はいう.終章は, 「無差別平等」 「非軍事化・

戦争責任論と<資本主義制度機構ノ欠陥>という民主化」 「不服申立」 「国家責任」などのキーワー

二つの異質な認識から正当化されることになっドで,被占領期の救済福祉政策の特質を描き出した.

た. ‑1‑特に戦争責任・戦争犠牲者という観点が家の形成過程には,社会福祉政策の飛躍期がいく

最大の論拠となり」 (169‑170貢), 「総力戦を通本書は被占領期社会福祉政策に関連する占領軍側の第1次資料を中心に被占領期社会福祉政策の利意識が日本人に芽生えた」 (264頁)と指摘され形成過程を再構成した.本書全体,特に「第1章た.すなわち,被占領期における日本人の福祉に

米国対日救済福祉政策の形成過程」と「第2章関する権利意識も総力戦以来の視点で理解しなけ

SCAPIN755の発令」では,著者は結論を急がればならない.他方,日本人が戦後の社会福祉のず,占領軍側と日本政府側に対する感情的な批

根源的な価値観である無差別平等原則を自然に受判・評価も行わず,淡々と発掘した第1次資料のけ入れたことができたことや公私分離原則に対す意味を読者に示し, <歴史>を資料に語らせている日本人の拒否的な態度も総力戦による影響下にる.この手法は本書の完成度と魅力を高めている

成立したという視点も可能であろう.

じて<国家に救済を求める>ことが当然という権といえよう.大量な第1次資料に基づくこの種の第2,日本における救済制度と天皇制との関係

叙述は多くの社会福祉研究者にとって夢ではあるである.本書は方面委員・民生委員を取り上げが,簡単にできる仕事ではない.本書によって,た.方面委員制度は戦前日本のひとつの重要な福これまで究明されなかった「米国対日救済福祉政策の構想・具体化の過程」および「SCAP工N755

祉制度であり,方面委員は公的に任命さ̲れた無報酬の民間人であった.報酬を求めない方面委員たの理念的な起源・作成の主体と理由」が明らかにちが求めたものは公的な認知であった.その1つされた.これは被占領期の社会福祉政策研究に対は人格者であるという認知であり,もう1つは天する本書の最大の貢献である.

皇による最終的認知である.戦後の生活保護の運評者は本書から多くのことを教えられ考えさせられた.次の3つを記したい.

営過程においては,無給のボランティアである民

第1,戦後日本の社会福祉政策の形成・運営にたしていた.その前身は方面委員であった.著者

生委員は救済の最前線を担当し,重要な役割を果

41

1 6

社会福祉学 第48巻第1号 2007
書がいうには,民生委員は地方によって市町村公務救済立法の改正作業は日本政府に委ねられてい員に優越する場合もみられ,方面委員の伝統,つた」 (153頁). SCAPIN755から生活保護法(旧法)

まり天皇制共同体意識,認知への欲望,定式化さがどう制定されたかに関して,本書は究明しよう

れない情緒的な方法をほぼ継承した.しかし,占としていたが,評者としては占領側の視点のみか

領軍の権力によって名誉職裁量体制は解体されらの分析には論理展開の飛躍を依然として多少感た.日本の救済制度を支えている人的基盤の厚さ

じている.

やボランティアの精神構造,天皇制と救済制度と

著者は被占領期に福祉官僚制が確立したと主張の関係を読者に再考させる分析に著者は成功してした(267頁).評者は個人的には戦時下に福祉官いる.戦前の天皇制国家体制の下で形成した日本僚制が確立したと考えている.そのため,華即寺下

人の国家と個人との関係に関する考えは,無差別の福祉官僚制から被占領期の社会福祉政策を理解

平等,国家責任,公私分離という原則に対する受する必要があると考えている.戦時下の1938年に

容と拒否に強く影響した.日本人は無差別平等の厚生省が創設され,内務省から移籍していた内務原則を何の抵抗もなく受容したが,しかし, 「公官僚たちは厚生官僚になっていた.彼らは戦時下が民間を支援し,民間は公の責任の一端をになうに,戦争動員や関連社会福祉政策の制定という修という発想に馴染んできた日本人にとって国家責練の機会を得た.鍛えられた有能な厚生官僚たち

任と公私分離という原則は受け入れがたいものでは被占領下のときGHQと闘い, GHQを利用しながら生活保護法(旧法)を制定したとも考えらあり,直接GHQに拒否の意志を示した」 (267頁).この分析は「日本の公的扶助分析を通じてれる.被占領期社会福祉政策の展開過程を分析す

日本の人と社会の特質に迫ることができるのではるとき,厚生官僚や厚生省に関する分析もきわめないか」 (292頁)という著者の確信が読者に伝わて重要であろう.本書はすでに関連箇所で多少触れていたが,被占領側の厚生官僚や厚生省に関すってくる箇所でもある.
第3,被占領期における厚生省・厚生官僚の役る資料やそれらを中心に探究してきた村上貴美

割の問題である.日本型福祉国家の形成過程にお千,副田義也などの関連研究とさらに多く交叉さける被占領期をどう位置づけるか,戦前の社会福せながら分析を展開すれば,被占領期社会福祉政

祉政策と戦後のそれにはどういう断絶と連続がみ策の歴史をもっと複眼的にみることができるのでられるかは日本の社会福祉政策史研究における重あろう.

要なテーマである.被占領期の社会福祉政策の形

本書は米国側・占領側の資料を中心に分析した成はGHQと日本政府(特に厚生省)との共同作

力作であり,多くの研究空白を埋めることがで業である.著者も指摘したが,被占領期においき,被占領期の社会福祉政策研究の里程碑になって, 「日本人を救済する責任はGHQではなく日本政府にあるという自力更正の方針が堅持され,ていることはまちがいない.

42
1 7

評

されるため,多様な可能性があると考えられる.

機鮎msamES33S"

制度は具体的な政治過程を経て次第に形づくられるものとしかいいようがない.評者は歴史の一般的傾向を強調されていると推測するが,私が歴史

被占領期社会福祉分析の個別性に注目して叙述をしたという,研究方法の違いに由来するようにも思える.
第2に, 「占領側の視点のみからの分析には論立教大学 菅 沼

隆

理展開の飛躍を依然として多少感じている」と評者は指摘された.村上貴美子氏が明らかにした事

簡潔かつ的確な紹介,そして鋭いコメントをし実については,拙著は「既知」のものとして省略てくださった鍾家新氏に感謝を申し上げる.評者

したり,簡単に叙述したりした部分が多い.このが提示された2つHの論点である天皇制と救済制

ため読者には分かりにくい叙述が何か所もある.

度の関係については,注目してもらえることが少

また,論理的につながっていない箇所も数多くあなかっただけにたいへんうれしい.また, 「(磨る.この点は欠点として認めたい.しかし,本書史)を資料に語らせている」と評価していただいが「占領側の視点のみからの分析」であるとは考た点もたいへんうれしい.資料に語らせることがえていない. GHQ/SCAP文書は折衝の記録が含

歴史研究の基本的態度だと考えるからである.

まれており,日本側の見解についても記録されている.たとえば,保護請求権に関する法務局LSのメモから,小山進次郎がどのような対応をした

1.評者のコメントについて

第1に,総力戦が被占領期社会福祉政策に影響のか,以前よりも実相に迫ることができたと考えを与えた点をより重視するべきではないか,と評ている.もちろん, GHQの記録は通訳を媒介し者は主張される.総力戦が福祉国家の形成と発達たり,日本人のったない英会話能力に基づいたりにインパクトを与えたという点では,私は評者としたものであり,しかも,占領軍側がバイアスを

歴史認識を共有している.失業保険の研究Lではもって記録するのであるから,正確な折衝記録でその点をある程度確認したのであるが,それが生はないだろう.しかし,そのような不正確さば残活保護の領域でどのように発現したのか,を確認

るものの日本側のリアjレな発話を記録しているとしたかったのである.しかし,失業保険と比較し判断できる場合が多い.日本側の思考過程をたどて,生活保護の領域では,制定・実施のプロセス

る際にGHQ文書を使用することは今後も最も重が相当に異なっていることを確認することになっ要な方法のひとつであると考えている.

た.権利意識の形成は限定的なものであったとい

しかし,評者の真意は「本書は日本側の能動性

う事実を発見することになった.つまり,総力戦を軽視しているのではないか」という点にあるよは無視できないが,実際の政策立案過程のプロセ

うに思われる.特に,厚生官僚の位置づけをめぐ

スは個別的で多様であるということである.このって村上氏・副田義也氏と私が異なる点を指摘さ点,評者は総力戦と福祉国家の形成を直接関連づけて考えておられるように思える.しかし,総力れているようtこ思われる.政策立案過程において,官僚を独立したアクターとしてどのように措戦を経験すると必然的に福祉国家をもたらすのか

定し,どのように分析したらよいのか,その方法

どうか,は慎重に吟味する必要がある.戦後の国が私のなかで定まっていない.さしあたり,官僚

内体制のあり方は,戦時動員のあり棟,戦闘終結が官僚的合理性を超えて,独自の価値規範をもっに至る経緯.占領統治の有無,戦後体制の国際的て行動した場合に,政策立案過程において独立し枠組み,制度の特性など多様な要素によって決定たアクターとみなしうるのであろう.たとえば,43

1 8

社会福祉学 第48巷第1号 2007が展望したのは,社政党や社会運動などが構想し得ないような独自の藤にあったように思える.

規範に基づく制度を官僚が自ら構想する場合であ会主義‑の希望が消滅した「豊かな」時代においる.本書では,官僚を独立したアクターとしてみて,市民社会にふさわしい,戦後生活保護体制をなすというよりも,官僚的合理性の下で行動して超える公的扶助のあり方 であった.小山進次郎・'ニコココココヱ… h一一こ‑・

ここニT=▼

いたように書いている部分が多い.加えて,官僚ほか『改訂増補生活保護法の解釈と運用』が提示以外のさまざまな日本側アクターに関する叙述もしたパラダイムを超える(否定ではない)ことを弱い.執筆していた当時は,議会における論戦,

秘かに考えていた.このため本書は,さまざまな民生委員と地方軍政部との葛藤などで多少触れた

アクターを「突き放して」眺めているところがあつもりであったが,十全でないことは確かである.読者は冷たい印象を受けると思われる.

るl".

1990年代なかば以降,リストラ,失業率の上第3に,評者は福祉官僚制の成立時期について罪,ホームレスなど創出される貧困が注目される

被占領期ではなく日中戦争期ではないかと論点をようになり,近年は格差社会,ワーキングプアな提示された.これはたい‑ん興味深く,日中戦争

ど構造化される貧困に関心が集まっている.同時期から被占領期の社会福祉政策をどのように関連に,生活保護の見直しが進められるなかで,新生づけるのかという論点を彫琢する提起として受け活保護法の「原点に帰れ」という声が強まってい

止めたい.今後,戦時中の社会事業史研究の進展

る.そのため『解釈と運用』は"守るべき砦"とを期待するし,論争すべき課題と思う.論争する

して再評価されつつある.本書は執筆時期からみとなると福祉官僚制の定義をいっそう蕨密にするて,このような原点回帰を志向していない.これとともに,評者と私の歴史認識を対照させる必要は本書の欠点なのかも知れない.しかし,私は性がある.さしあたり私は「名誉職裁量体制」が「バブル期」に研究したことに意味を感じている.

存在する限り福祉官僚制が成立したとはみなさな

では,新しい公的扶助のあり方を私はどのようにいので,戦時中に福祉官僚制が成立したとは考え考えていたのか 実は具体的なプランをもっていない.戦時体制の下,社会保険制度を中心に整備なかったし,いまも暗中模索している.ステイグ

が進み「社会保険官僚制」が拡大したことは事実

マのない公的扶助,個人の十全な能力が発揮できである.しかし,いわゆる社会福祉の系譜では官る公的扶助とはどのようなものか,具体的な改革

僚制は進展しなかったと考えられる.敗戦後も厚の方向性を提案できていない.これが読者の最大

生官僚は補助機関として民生委員を活用しようとの不満であると思われる.

考えていた.社会福祉における福祉官僚制が成立最後になりましたが,私の本を書評対象としてする画期は,民生委員が協力機関となり,福祉事

採用してくださった機関誌編集委員会に心より感務所が設置されたときであると考えている.

謝申し上げます.

2.研究の時代背景

注

この研究が開始された時代と当時の私の問題意識を簡単に確認しておきたい.この研究は1988年

日 管沼 隆(1991) 「日本における失業保険の成立
l過程(一月『社会科学研究』43(2),.頁,注8で,
私は次のように述べた. 「.・・‑一般的にいえば,総力戦は,大多数の国民を戦争という政治の極限状態に投げ込むが故に,戦争の終結は,国民の大多数の政治化が引き起こされ,それぞれが戟争動員への補償を求めるからである. ‑‑工また,菅沼 隆1992) 「日本における失業保険

ごろ着手され,主として「バブル期」と重なる時期に進められた.当時の生活保護制度にもさまざ
まな問題があったが,社会意識も私の問題意識
ち,格差社会‑の注目ではなく. ..豊かさのなかの貧困つこあったように思える.豊かな社会でも存在する貧困.ステイグマ言重用範囲をめぐる葛

1 9

4‑1

の成立過程(≡)」 『社会科学研究』 44(3),119頁
では,日本の社会保険思想の「く原点)は総力戦と敗戦を媒介として生じた国民意識の変容であり,国家に救済を求めることが一国家からすれば国民を救済する義務が一当然であるという観念が多かれ少なかれ生じたという事実である」と述べた.
2)この点については菅沼隆(2002) 「被占領期の生活保護運動‑日本患者同盟の組織と運動思
想を中心に」 『社会事業史研究』 30,で多少補った.しかし,不十分であるといわれればそのとおりである.

45

20

4.シンポジウム「戦後社会福祉基礎構造の桂椿と解放」
コーディネーター 大橋 謙策氏(日本社会事業大学学長・
日本地域福祉学会会長)
パネリスト

菅沼 隆氏(立教大学教授)
杉村 宏氏(法政大学教授)
北場

勉氏(日本社会事業大学教授)

医頭 それでは、シンポジウムを始めたいと思いますが、本当にきょうは多数の方に御参加いただきまして、ありがとうございました。
昨年から損保ジャパン記念財団賞としては、受賞者の受賞作にかかわる講演を聞くだけではなくて、それをいわば種にしてと言うと大変失礼なのですが、もう少し広げて、その受賞作で論じようとしたことを中心に、シンポジウムで論議をしたらいいのではないかというプログラムを展開させて頂いています。そんなことで、今回は「戦後社会福祉基礎構
造の桂格と解放」というタイトルをつけさせていただきました。
ただ、今、菅沼先生なりの話を聞いておりますと、菅沼先生の受賞作に対していろいろコメントがあり、またそのコメントに対してまた菅沼先生の意見もある、そのようなことを聞いておりますと、受賞作品そのものをめぐってやるというのも、 1つはあり得たのかもしれないなと忠いました。ただ、参加者の皆さんが必ずしも全部が全部、受賞作を読まれているわけではないわけですし、また、受賞作の書評をもとにしてコメントのやり取りとなりますと、かなり細かく突っ込んだ論議になりかねないということも一方で懸念いたします。そんなことから、少し大ざっぱになってしまうかもしれませんが、菅沼先生が書かれた本の中で問題提起したものを軸にしながら、今回は「戦後社会福祉基礎構造の栓格と解放」というタイトルでシンポジウムを設営させていただいたということでございます。
まず、社会福祉基礎構造ということですが、 2 0 0 0年に社会福祉事業法が社会福祉法に改称・改正された際に、社会福祉基礎構造改革という言葉を使ったわけでございます。
そもそも戦後の社会福祉基礎構造というのは何を示しているのか、どういう枠組みを言うのか、そのことについて、必ずしも共通理解がされていないのではないか。しかし、非常にわかりやすいことだったものですから、 2 0 0 0年以降、社会福祉基礎構造改革というのが非常に一般化してしまっていないか。今回の論議の1つは、そもそも戦後の社会福祉の枠組みというのは一体何だったのかということを少し紐解いてみる必要があるのかなと思っておりました。
私自身がシンポジストではありませんので、余りそこを深めて話をするわけにいきませんが、先はど菅沼先生の話を聞いていて、どうも、戦前・戦後、日本のいわゆる社会福祉47

研究の中で大きな問題は、社会政策と社会保障と社会福祉とのかかわりというのが必ずしも整理されて使われてきていないのではないか。時には非常に幅広く社会政策のことを言ってみたり、時には非常にクリニカルなケースワークのことを社会福祉と言ってみたりというふうに混乱しているのではないだろうかという気がするわけでございます。社会保障と言ってみましても、それは、正直なところ、社会保険と公的扶助をごっちゃにしていろ
いろ論議をしていないか。とりわけ、戦後の社会福祉を考える際に、公的扶助と社会福祉とのかかわりというのは、必ずしも意識されて整理して使ってきていないという部分がありはしないか。その辺のことを抜きにして、社会福祉基礎構造と言ってしまっていて、果たしていいのかということも、実は、先ほど来、聞いていながらも、改めて気になったところでもあるわけでございます。
しかも、戦後の社会福祉行政なり社会福祉政策の始まりは、あの生活困窮者をどう救うかという大変緊急対応的な施策が中心になって始まりましたo 一方で、 1 9 50年に、社会保障審議会のいわゆる勧告が出てくるわけです。この勧告は、ベバリッジの1 942年のレポートにほとんど似ている。住宅が抜けているということはありますけれども。そういう状況の中で、この社会保障制度の大きな枠組みができる前に、実は緊急対応的なものの公的扶助としての生活保護が出されてきて、それを軸に戦後の社会福祉を考えてしまっていないか。結果的に、社会福祉というと、憲法2 5条を争った朝日訴訟が何かすごく大きな意味を持ってしまっている。我々自身そうですが、ややポツダム教育を受けてきた。
戦前はみんな悪くて、戦後はみんないいというふうな話にどうもなってきていないか。そんなことを、 60年たって、改めて素直に見直してみる必要がありはしないかということでございます。
先はど菅沼先生が言われた民生委員の裁量という問題についても、多くの方は簡単にレッテルを張って、天皇制の一翼だと言っていますが、果たして方面委員制度は天皇制の一翼だったのだろうか。そもそもあれは勅令でつくられたのではなくて、各都道府県単位がつくっていって、救護法そのものの早期実施についても、デモをやるぐらいの大衆運動をやっていたではないか。確かに、昭和1 1年以降、勅令になってまいりますけれども、果たしてそれを単純に天皇制の一翼だと言うようなレッテル張りみたいな考え方でいいのかということを考えてみないといけないのではないか。
あるいは、戦後の生活保護法といっても、それは戦前の救護法で言われているさまざまな生活扶助に関する事柄と全く無関係なのか。こういう研究はほとんどないわけです。吉田先生などは戦前の非常にすぐれた歴史研究をされていますが、吉田先生は強いて厚生事業に入ってから以降のことは研究しないように避けて通った部分がどうもあるのではない
かと思うのです。
いずれにせよ、戦後の社会福祉基礎構造と呼ばれるものは、そもそも一体どういうこと

48

を意味していたのかということを少し考えてみたいということでございます。
今述べたようなことが、もし基礎構造の枠組み、あるいは、それに盛られている中身だとすると、随分、我々はそれにとらわれていて、新たな今日的な社会福祉の状況の中で、新たな哲学で、新たな視点で、社会のシステム、あるいは、社会サービスのあり方を考える中で、公的扶助なり、社会サービスなり、あるいはソーシャルワークというものを位置
づけ切れていないのではないか。そんなことからこのシンポジウムを設営させていただいたということでございます。
討論の柱として、 3人のシンポジストの方にお願いしましたのは、 1つは、憲法25条の理念、及び、その今日的桂格と今日的国民最低生活保障のあり方について論議いただけないか。
例えば、戦前、友枝高彦は、 「生存権と教育権」という論文を書いているわけです。戦前において、生存権や教育権というのはかなり論議されていたという状況が一方で、少なくとも思想なり、考え方としてはあったわけでございます。 2 5条が生存権の始まりだとど
ういう意味で言うのかということもあるわけでございます。その辺のことが、戦前から戦後にかけて、主に北場先生に憲法2 5条の制定過程などを中心にお話しいただこうと思っているわけでございます。
また、国民的な最低生活保障ということでいけば、今日的にいけば、ダイレクト・ペイ
メントという考え方も出てきておりますし、あるいは、基礎年金という考え方をもっと拡大していけば、実はそれは公的扶助というものの役割がずっと変わってくるかもしれない。
そうすると、社会保障制度全般の見直しの中で、憲法2 5条の持つ意味を公的扶助とだけ考える必要はないではないかという論議も、当然、成り立ち得るわけでございます。これからの新しい解放ということを考えると、少し発想を変えてみたい。こんなことが1つの柱でございます。
2つ目の柱は、公私分離というふうに言われるわけですが、我々は吉田久一先生から、戦前は全部、半官半民団体でけしからんかったという話を聞いて、だから、公私分離で国家行政責任ということが大変大事なのだという話をずっと教わってきたわけです。しかし、イギリスの社会福祉の歴史を見ますと、 1 6 0 1年のエリザベス救貧法は教えるのですが、同じ1 6 0 1年にイギリスでStatute of Charitable Usesという法律ができているということについては教えていないのです。あるいは、 1942年のベバリッジ・レポートは教
えますが、 4 8年に同じベバリッジが「VoluntaryAction」というレポートを書いて出していることについては、日本の社会福祉教育では教えていないのです。あるいは、 1 968
年のシーボーム・レポートは教えます。そこで、 personalsocialserviceが入り、地方自治体で第6番目の社会サービスが始まったというふうに教えるのですが、 1 969年のエー
ビス・レポートについては全く日本では教えていない。そういう状況の中で、梯子繰り出

49

し理論や、あるいは平行棒理論というのを、法律や、 2 0世紀初頭の救貧法委員会との関係だけで教えている。これはどう見てもおかしいのではないだろうか。そういう中で、憲法89条をどうとらえるかというのは、もう一度本格的に論議をしないといけないのではないだろうかと、私などは思っているわけでございます。
そういう意味で、措置行政のもとになる憲法89条というのをどう考えるのかということを、これも考えてみたい。これについては、北場先生の『戦後「措置制度」の成立と変容』という大変すばらしい本がありますので、これをまた改めて皆さんにも読んでいただ
ければと思っています。
それから、 3番目の問題としては、どうも戦後の福祉国家、 「ゆりかごから墓場まで」と言われているわけですが、エスピン・アンデルセンを持ち出すもなく、福祉国家の体制がいろんな意味で揺らいでいるわけでございます。それは福祉国家の前提になるさまざまな枠組みが変わってきているということでございますが、枠組みが変わったから揺らいでいるというだけでいいのか。先はどの村田さんの発表ではありませんが、行政と私、ボラン
タリー・セクターとの関係をどう考えるかということ、ギデンズの「第3の道」だとか、
あるいは、ソーシャル・ガバナンス、ソーシャル・キャピタルと言われているような、そういう新しい社会システムなり社会哲学を考えたときに、かつてのように重装備的に国家行政がすべてやるという発想でもつのだろうかと思っています。とりわけ、私は先週から今週にかけて中国へ行ってまいりましたけれども、中国など新しい開発途上国にとって、かつてのベバリッジが想定したような福祉国家体制を求めるというのは、どだい無理な話なのではないか。そんなことを考えますと、どうも福祉国家は揺らいでいるというだけではなくて、国際的に見て新しい社会保障なり社会福祉のシステムをつくり直さないといけないのではないかO それを福祉国家の揺らぎとソーシャル.ガバナンスということで、少しお話しいただきたいということが3つ目でございます。
大きな4つ目の話は、戦後、福祉六法体制で、特に福祉事務所を軸にやってきたわけでございますが、地方分権化の中で、今、福祉事務所体制が大きく揺らいでいるわけでございますO いっとき、大福祉事務所構想だとか、色々な論議がありましたし、実験福祉事務
所なども行われたわけですが、所得保障的なレベルの社会福祉制度及び、それに対応するシステムと、精神障害、知的障害の方々の地域自立生活支援だとか、そういうことも視野に入れた対人援助、つまり、ソーシャルワークを展開できるシステムとが、うまく合っていないのではないか。かつて、岸・仲村論争で公的ケースワーク論争というのがありまし
たけれども、それを紐解くまでもなく、改めてそういう所得保障に関する制度システムと、
対人援助に関するシステムというものを意識して分けて、それを地方自治体レベルでどういうふうに展開できるのかということを抜きにして、今、地方分権化ということを幾ら言っても、どうも始まらないのではないだろうか。そんなことから、福祉六法体制に基づく、50

戦後社会福祉基礎構造とソーシャルワ‑クの展開システムについてという4つの柱を立てました。
このシンポジストの方々にこのような4本の柱で展開することを事前にお願いしましたO
事前と言っても、つい最近なものですから、準備が十分ではないかもしれませんが、このようなことをお願いしました。この4つの柱自体がとても大きくて、 1つ1つの柱が2時
間半か3時間かけてゆっくりやりたいぐらいのことですが、今日は大学院生が大勢いるというので、こんなことを研究したら研究テーマとしての宝物がいっぱいあるよ、もっと研
究的な興味と関心を持って欲しいということも含めて、あえて何か天空を回るような話になりますが、 4つの柱を立てさせていただいたということでございます。
これから1人1つの柱で8分ぐらいずつ問題提起をしていただいて、その3人の報告が終わった後、少し質疑、討論して、次の柱に移ってくという、そんな段取りで進めさせていただきたいと思っております。 1通り4本の柱が終わった後、時間があれば‑多分ないのかもしれませんが、皆さん方からの質問もいただきたいと思っております。
それでは、最初の、憲法2 5条の理念及び今日的蛭棺と国民最低生活保障のあり方ということで、これから御発題をいただきたいと思いますが、最初に北場先生からお願いした
いと思います。よろしくお願いします。
画 日本社会事業大学の北場と申します。
1番目の発題は非常にテーマが大き過ぎるものですから、それで8分、話をしろということですので、私は憲法2 5条の制定過程について数年前に学内の紀要に発表したものがございますので、それを御紹介したいと思います。資料の98ページから1 00ページまで3ページにわたって書いてございます。
非常に細かくて恐縮ですが、最初に9 8ページで、日本国憲法の制定プロセスの話を少しだけお話しさせていただきます。日本国憲法の母体が、 1946年2月13日に日本国政府に手渡されたマッカーサー憲法草案にあるというのは、今、既に常識だと思います。
マッカーサー憲法草案は、 2月4日からスタートして、 1 3日までのわずかな期間でつく
り上げられたものであります。それで、憲法2 5条にかかわる議論をしたのは人権に関する小委員会というわずか3人のグループで、そこが原案をつくり審査するグループと討論を交わしながら条文をつくり上げたものであります。
最初の人権委員会との会合は、実は2月8日に行われます。ここには書いておりません。
ベアテ・シロタ‑今はゴードンという名前で著書なども書かれていらっしゃいますけれども、ロシア人の親を持つ日系の方で、日本語が堪能だったのでそのグループに入り、彼女が封建的な日本を解放するために非常にたくさんの条文を書いたというのが、実はこの一次案でございます。人権に関する条文が何と4 1ヵ条もあるというような膨大なもので、とてもこれでは憲法にならないというので、 1日目の議論の途中で、 2日目の最初の部分

51

は条文がすごく簡略化されたものからスタートしております。この2月9日の二次案というものが、ここにお示ししたものでございます。
もちろん条文の事柄は書いておりませんけれども、最初の1条は、いわゆる封建的な家族制度みたいなものを廃止しろというような趣旨のことが書いてある。第2条は今の2 5条にちょっと近いような表現があります。でも、かなり違っております。まず、柱書きで、「法律は、生活のすべての面につき、社会の福祉並びに自由、正義及び民主主義の増進と伸長のみを目指すべきである。国民の福祉を制限し又は破壊する傾向をもつすべての法律、合意、契約又は公的もしくは私的な関係は、国民の福祉を増進するものによって代置さるべきである。この目的を達成するため、国会は次のような法律を制定するものとする」として、実は4 1条にあったいろいろな条文‑枝番で下に書かれておりますが、いわゆる母親の権利、児童の搾取を禁止する立法、公衆衛生の立法、それから、ここでは最初は社会保険を設ける立法というようなことが書かれています。さらに、その下の条文では、 「勤労条件、賃金及び就労時間について適正な基準を定め・・・‑J.o
こんなことをやっていると時間がありませんので、この2つの条文は、後でご覧いただ
ければ、この勤労条件の部分と、最後の「すべての成人は」というところは、ワイマール
憲法と非常によく似ております。
さて、この条文が2月9日の大議論になり、人権小委員会・審査グループのそれぞれが条文を譲らないというようなことがあって、 「ここで議論しても仕方がない、上官の指示を仰ごう」と言って、条文が変わったところがございます。社会保険の部分が変わり、ここでソーシャル・セキュリティーという言葉が憲法の中に入ってまいります。これはホイッ
トニーという上官が、 「こうすればどうか。一々細かいことを書くな」ということで、書いています。これが入ったことによって、最後の前の条文、この条文が削除されておりますので、これから推測すると、ここでいう社会保障というのは、社会保険と公的扶助を合体したものというふうにも読み取れますけれども、その改正の根拠が書いてありませんので、これはあくまでも推測であります。
一応議論が終わって、さらにこのGHQの憲法の委員会の中で議論をして、 2月1 3日にマッカーサー憲法という形で憲法草案が日本政府に渡されます。ただ、このときは国際環境上、あくまでも憲法は日本政府が独自につくっているもので、 GHQが指示をしているのではないというようにしなければならなかったので、こういうプロセスは当時は全
く秘密でありました。日本人はだれも知らなかった。その中で、 24条に、言葉は大体こんな形で、若干変わっておりますけれども、初めて日本語の言葉がつきます。それまでは、英語表記で、日本語表記は後の研究者が勝手に訳したものです。この時、 socialsecurityは「社会的安寧」という言葉で表されております。
日本政府に、 2月1 3日に渡されてから後、日本政府の3月2日案というものができま52

す。これは、 2月13日に渡されたものを、日本政府は中身を変えなければある程度自分たちの表現で書いてもいいだろうと判断して、条文の形や何かをかなり変えてしまったものです。実はまだこれは作業中のものです。 GHQが非常に急ぎまして、 「早く作業をやれ」と。 「まだ翻訳が終わったばかりで、何もやっていないんだ」、 「いいんだ。それを持ってこい」というような形で、強引に持ってこさせて、 3月3日案が修正されて、 3月6日の憲
法改正草案というものになるわけであります。
この3月6日の改正草案で、今の2 5条に近いものは、 2 3条です。 「法律ハ有ラユル生
活分野二於テ社会ノ福祉及安寧、公衆衛生、自由、正義並二民主主義ノ向上発展ノ為二立
案セラルベキコト」。いろいろな枝葉番の部分がそれぞれの条文に移行してしまいましたので、いわば今の2 5条に相当するものはこれだけであります。
つまり、民主主義の発展だとか、自由、正義という非常に大きな大上段の表現が書かれていますけれども、もともとやはり憲法をつくるというのは、早く占領を終わらせるためのものでした。占領終結のためには日本政府にポツダム宣言を履行できるような国内体制をつくらせなければいけない、そのためには憲法改正が必要だということで、先ほど善意とかの話がありましたけれども、ある意味ではそういうものを日本につくらせないと占領体制が終われない、つまりポツダム宣言の履行という部分も、実はこの憲法の中にあったと私は理解しております。
その後も、細かい変更があります。 3月6日の憲法改正草案発表以後は、今度は内閣法制局というところで、この憲法草案を日本政府としては取り扱うわけです。 4月9日の変
更は、各省から、これはおかしいのではないかというような、いろいろな要望があったので、それでGHQと打ち合わせをして変更したという部分です。この4月9日のところで、
この自由、正義云々というのが抜け落ちてしまいました。
それから、 4月1 7日は、日本語の法律文書をこれからは口語で表現するということが決まったので、文語体から漢字、片仮名から口語体に変わりました。
6月1 6日、枢密院‑旧憲法体制で枢密院というところがありまして、そこでsocial
securityの訳語が「社会の安寧」から「生活の保障」に変更されました。
さて、最後の話ですが、 2 5条は、実は憲法を審議する過程で、国会で大きな修正を受けております。いわゆる25条1項が衆議院の修正のところで入りました。この衆議院の修正が行われた動機は、当時の社会党が生存権規定を盛り込むべきだということを非常に強く主張したからです。菅沼先生の資料にもありますけれども、生存権規定というのはいろいろなところで議論されていて、具体的には憲法研究会というところの条文を社会党は書くようにということを主張するわけです。それに対して、それは書くまでもない、なぜならそれはsocialsecurityという表現の中にふくまれているのだ、socialsecurityということは単なる社会保険や公的扶助だけでなく、生存権保障を含んでいる。それが社会保障だ、

53

と「入れる、入れない」の理論的な論争の過程で、社会保障という言葉がすごく話題になりました。しかし、仮に社会保障の中にいるとしても、生存権を書くべきだという非常に強い社会党の議論があって、結果的に2 5条第1項がこのような形で挿入されることになります。そして、 2項は、それを実現するための国の責務という形で書き直されるというプロセスを経て、現在の2 5条が書かれているわけです。
しかしながら、最初から2 5条というものだけがあったわけではなくて、児童の虐待とか、労働権とか、いろいろなものが混在しており、それらがほかの条文に分かれていく中で、社会福祉と社会保障が並立して並んだり、社会保障の中に生存権というのは含まれているというような議論が闘わされております。
ただ、では、なぜsocial securityを社会保障という言葉で端的に言わなかったのかというと、当時の議論では、日本人は社会保障という言葉ではその内容を理解できないだろうという思いがあったようでありますけれども、社会党の生存権規定の関係で、やはりこれは社会保障という言葉でいこう、これからはむしろそういうものを広くわかるようにしようというような議論で変わったということであります。
私の発表はこれで終わらせていただきます。ありがとうございます。
区画 ありがとうございました。
それでは、菅沼先生、よろしく。
匡司

2点申し上げたいと思います。 1つは、憲法2 5条の成立過程に関して誰がどうしてそういう発想をしたのかということ。もう1つは、憲法25条を日本人はどう受けとめたのか、どう理解したのかというところが、一番重要なところではないかと思います。
前者につきましては、北場先生の御指摘もありましたが、私も準備をしております。この資料集の6 5ページをお開きください。これは今日の私の本のもとになった最初の論文には載せていて、本にするときに削った注があります。これは、私は2 5条それ自体を論ずる必要はないと思って、それで、結局削りました。その削る前の原稿では、まずは第1項の起源は社会党の憲法研究会にあるということを指摘しています。森戸辰男の回顧録が重要であると指摘しています。それから、第2項については、当時は古間彰一さんという
憲法研究者の方が最新の研究をしていて、今出てきたベアテあるいはベアタ・シロタさんが担当したということでありました。そのことがこの65ページに書いてあります。それから、 6 6ページのところは、北場先生の御指摘の方がはるかに詳しいので飛ばします。
6 7ページ以降7 1ページまでが、憲法研究会、森戸辰男、鈴木安蔵らの憲法研究会でどういう議論があったのかということが書かれている、これは古間彰一さんの本からコピーしたものであります。
それから、今日お配りした私のパワーポイントの4ページ目、一番裏のところは、今朝急いでコピーしてきたものです。これがベアテ・シロタ.ゴードンさんが回顧していると54

ころであります。 2 5条の第2項[マッカーサー草案第23条]のもとは誰が書いたのかということですけれども、どうもベアタ・シロタさんのような感じもするけれども、その上司のロウストのような感じもする。ロウストはどうも社会党の憲法研究会の草案を参考にして書いた節があるというようなところがありまして、よくわからないわけです。ベア
テさんは、女性の権利として社会保障、社会福祉の問題に言及している。しかしながら、実際の成立した憲法は、男女を問わず国民一般の権利として書いているということがありますので、もともとは憲法研究会の草案に起源がある。そのもとをたどれば、ドイツ・ワ
イマルの生存権条項に起源があるということかなと思います。しかし、ベアテさんは、ソ連の憲法や北欧の憲法なども参照して書いているということですので、ソ連や北欧の影響もあるかも知れません。
ただ、私は、憲法2 5条それ自体については余り触れたくないので、むしろそれを日本人がどう受けとめたのかというところが重要ではないかと思いますので、 2点目の論点に行きます。
これは先ほどの私のプレゼンテーションでも言ったのですけれども、生活保護法制定委
員会でどういうふうに生活保護法を法体系上に位置づけるのか、つまり、生存権とか、生活保護を受ける理屈をどういうふうにつくるのか、どういうふうに委員たちは考えながらつくろうとしたのかというところが重要なところでして、それについて私は、当時の人た
ちは、憲法2 5条には多少触れてはいるのですけれども、雲の上の議論として扱っている。
基本的には何かというと、戦争責任論です。国家がこういう戦争をした結果、国民が非常に悲惨な思いをしている、だからこそ国家が責任をもって救済しなければいけないという、
その理屈づけが一番強い。それから、もう1つが、そもそも資本主義には欠陥があるという資本主義一般論として、そこから、資本主義体制を選ぶ以上、そういう困窮者が出てきてしまうのであるから、それは救済しなければいけない。その後者の主張はやや弱いものですけれども。一番強いのは、戦争責任論として出してきたというところがあります。つまり、憲法2 5条とは余り関係なく日本人は生活保護を考えていたというところが、非常に重要ではないかと思います。
そのことは、生活保護法ができてから、憲法2 5条と生活保護法との関係をどう位置づけるのかということについて、 1947年、 48年、 49年と、そういう段階において、日本人の側では余り議論されていないわけです。ほとんどされていない。例外的に結核患者の日本患者同盟がそれを扱っていたというところが重要ですが、それ以外のところでは、
憲法25条との関係を自覚した動きというのはない。つまり、日本人にとって25条と生活保護とはダイレクトに考えられない、そういうものではなかったかなと思います。それが最終的に、いつどういう形で接合したのか、関係づけられるようになったのかというと、
恐らくそれはやはり朝日訴訟の運動のプロセスを経てではないかと思います。ですから、

55

1 950年代末になって、憲法25条と生活保護がリンクされるようになったのではない
かと私は考えています。
つまり、 25条があってそこから生活保護に関するさまざまなものを生み出していくとか、そういう発想は余り日本人になかったですし、憲法25条からさまざまに制度を論ずるという議論の仕方、 1 960年以降の日本人がとってきた思考方法ですけれども、それは歴史的にそういう思考が形成されたということでありまして、もう少し自由に、 25条というか、憲法と制度との関係はとらえる必要があるのではないかという感じがしております。
区画 ありがとうございました。とても大事な問題をいただいたような気がいたします。
それでは、ずっと福祉事務所の現場で公的扶助、生活保護を担当し、その後もそれらの研究を進めている杉村先生、ひとつよろしくお願いします。
匝司

歴史研究をやられているお二人の間に挟まれて、私はどういうことを言えばいいのか悩むところですが、菅沼さんのこの御著書が出され、それにちなんでシンポジウムをやるので何かしゃべれということだったものですから、資料の94ページに、菅沼先生から学ぶことというメモをつくって、その中からお話しした方がいいかなと思ったのですけれ
ども、どうもそういうことではないようですから、メモは縮めてしまいました。今のことにかかわって言うと、私は菅沼さんの本を読みながら、公的扶助研究のスタンスについて
大変教えられたので、そのことからお話を始めたいと思います。
私も、憲法2 5条が国民にどんなふうに受けとめられたかということが大事だと思うのですけれども、その憲法25条がどうやってつくられたかということについては、いろいろプロセスがあると思います。しかし、戦争体験を通じて生存権意識というか、そういうものを国民自身が感じていたということではないかと思います。憲法の前文の中に、 「全世界の諸国民が戦争の恐怖と欠乏から免れ」というフレーズがあり、これが生存権の根源になっていると言われていますけれども、やはりあの悲惨な戦争経験というのが、人々はもうああいう戦争は嫌だ、そして、先ほどの菅沼先生のお話でいえば、とにかく自由で対等な、そういう社会の一員として生きたいということがあったのではないか。だからこそ憲法にそういうことが書かれて、しばらくはそのことで「日本人の生活がどう変わるか」ということは余りなかったかもしれないけれども、朝日訴訟でいわば花を開くというか、改めて国民的な問題として認識されるようになったのではないかと思っております。
私が準備したレジュメは粗末なものですが、その前の9 2ページに書いた最初のところだけを少しお話ししておきたいと思います。
社会福祉の基礎構造にとって何が足かせだったのかということを、生活保護の立場から考えてみようと思いました。結論から先に言いますと、本来、貧困問題に取り組む、あるいは貧困問題の解決に取り組むための実践というのは、社会福祉全体の課題だと思います。

56しかし、我が国の不幸は、その貧困という問題を公的扶助の領域だけに押し込めてしまったというか、特に福祉改革の中で貧困の問題は、いわば生活保護だけがやればいいのだというふうにして、社会福祉の構造改革が行われた、そこに今さまざまな問題が起こっている根源があるのではないかと私は考えています。
したがって、これも先ほど菅沼先生のお話を聞いていて、「なるほど、そうだ」と忠いましたが、菅沼先生は、占領期の社会福祉分析をするのは、あのときの公的扶助のことをき
ちんとやれば社会福祉の根幹がわかるのだと言ったわけですけど、そのとおりだと思うのです。生活保護というのは非常に特殊な問題であります。だけれども、今の日本の社会福祉全体の構造にもしゆがみがあるとすれば、それは生活保護を見ればわかるというふうに考えてみたいと思っています。
今、議論になっている権利性の認識というか、それの足かせとして、幾つか考えられる
ことがあります。1つは、旧態依然の貧困認識といいますか、つまり、これほど日本人の生活が豊かになったにもかかわらず、貧困に対する認識というのは、生理的生存ぎりぎりのものだということがあるかと思います。
これは色々なところに使った資料で恐縮なのですが、その次の95ページの表を見ていただきたいのですが、ちょっと妙な資料の表題になっています。「公的ボランティア活動に従事している人々の貧困観」と書いてありますが、これは、ありていに言いますと、民生委員さんがどんなふうに貧困の問題を考えているか、ただし、民生委員さんになりたてで、
まだ民生委員さんの活動をやっていない、しかし、社会福祉のそういうボランタリーな活動に関心を持っている、意欲を持っているという人たちであります。
その人たちに色々な質問をしていますが、貧困の中にあるという人はどういう人かというのを、ホームレスだとか、生活保護だとか、聞いていますが、ほとんどがネガティブな回答で、それは貧困ではないと言うわけです。それから、では、生活の状態についてどうかというのを見ますと、水道・電気・ガスという、いわばライフラインが利用できないというような状態でも、それを貧困だと考える人は47%にとどまっているというわけです。
それでは、一体貧困という言葉で何をイメージするのかというのが3つ目ですが、それを見ると、「戦前・戦争直後に見られた日本人の生活」というのが73%。それから、「テレビや新聞等で知る途上国や戦災国の生活」というのが870/
I/b。「政治家や国民の精神的な意
味での貧しさ」が56それ以外の例えば、ホームレスの生活や生活保護を受けている生活というのが貧困であるという人と、そうでない人とが括抗しているというわけです。
つまり絶対的な貧困という水準にいまだに固執しているように見えるということになります。これは民生委員さんという一つの代表としてお話ししましたけれども、大学生とか福祉の専門学校生とが一般の市民であっても、ほとんどこのパーセントは変わりません。
それから、生活保護の機能の歪曲については時間がありませんので省略しますが、水際57

作戦ということが、今、生活保護の中で非常に言われてきています。要するに、申請権を侵害するというか、申請させない。申請書を渡さないというようなことです。申請書を渡されなかったために餓死をしてしまったのではないかということで、大変問題になりました。去年の5月に北九州市でそういう事件が起こりました。これに対しては、弁護士や研究者・実践家などで構成された調査団がいろいろ調査をして、その間題の解明にあたるというようなことがあって、とどのつまりは、ことしの一斉地方選挙で市長が交代するということになったわけです。
それで、その水際作戦というのは非常に問題がある、つまり、申請書を渡さないというのは、そもそも生活保護は申請原則というものをとっているのに、その権利行使ができな
いというのはおかしいという批判が高まって、それで、今どんなことが起こっているかというと、 「辞退届の強要」ということが起こっています。これはどういうことかというと、申請書は渡すのです。そして、保護は開始するのです。しかし、開始したその日から、辞退しろ、早く働けという就労指導をして、その就労指導の過程の中で、とにかく頑張って働きますという本人の自由な意思に基づくというふうに当局は言っているのですが、辞退届を出させて、そして保護を廃止するわけです。これは本人の意思によって辞退をしたわ
けですから、法律的には問題がないというのが言い分であります。
そして、そのことを資料の96ページにちょっと書いておきましたけれども、つい、この7月1 1日ですが、保護を辞退した男性が「おにぎりを食べたい」と日記に書き残し死亡するという事件が、これも北九州でありました。しかしながら実は、この事件が起こる
半年前、去年の9月に、朝日新聞で既に、 「北九州市では生活保護辞退を職員が指導している」念書のお手本を例示して、しかも、大半が短期支給の条件として、つまり、そういう辞退届をあらかじめ書かなければ保護をしないというようなことをやっている。それを実践した結果、また餓死するという事件が起こっているわけです。
ですから、生活保護の今の問題というのは、生活保護に問題があるという警告の記事が出ていたのですし、それはそのとおりであります。しかし、生活保護に問題があるだけではなくて、歴史研究の中で明らかにされてきたような、戦後の日本の社会福祉のあり方が、どこでどう歪んできたのかということを、今、やはり原点に立ち返って考えていかなければならないと思います。
区画ありがとうございました。
先ほど菅沼先生が話した憲法2 5条と、公的扶助と生活保護との関係というのがすごく大事なのだと思います。当初はそこはそんなに意識されて論じていなかった。ところが、
朝日訴訟の中で、憲法2 5条の理念が生活保護の水準というものについて一定の影響力を持ち得るのだという論議になって、いつの間にか社会福祉の中核になるのは生活保護だという話になって、今でもセーフティーネットという話になっているわけです。しかし、生fxS

活扶助というのはもっと幅広くあってもいいのではないかという論議は、必ずしも十分に論議されていないのではないでしょうか。
菅沼先生や北場先生に聞きたいのですが、例えば、菅沼先生は先ほど、ネフの覚書が大事だと、本の1 5 7ページのことを言われたのですが、私も、実は大事なことは、つまり、公的扶助というのはなぜ必要なのかという、公的扶助の思想が問われなくてはいけないのではないかと思います。イギリスなどの救貧法の歴史の思想と、戦後の日本の公的扶助の思想、あるいはネフが考えたことが同じかどうかというと、ネフは違うのではないかと思っています。つまり、社会哲学なり社会システムとして、公的扶助あるいは生活保障ということが社会システムになければいけない、必要悪ではなくて、もっと積極的な意味で求めていたのではないかという気がするのです。
つまり、私の言葉でいくと、例えば、フランス市民革命で自由、平等、博愛というのがあって、自由と平等を担保するためには博愛という社会システムを持たないと自由と平等は担保できない。だから、民主主義の発展だとか、そういうことを言っていることの背景には、必要悪としての公的扶助や救貧制度ではなくて、もっと積極的にそれの持つ意味を、社会のシステム、哲学として位置づけようと考えた節があるのか、ないのかというのが、非常に気になっているわけです。
日本は、そこのところは、朝日訴訟的に考えると、非常に消極的になってしまうのです。
私は朝日訴訟の論議をやっているときに、憲法1 3条をなぜ使わないのか。 1 3条の論議
こそ、実は社会システムの哲学を考える上で大事ではないかと思っているのですが、なか
なか当時はそこには行きませんでした。
北場先生の、先ほどの憲法草案でいけば、すごく狭い意味での生存権保障に行く前に、
もっと生活の全般というか、民主主義の増進とか、そういう幅広い流れの中で公的扶助とか、生存権保障の考え方を組み込んでいるのではないかと思います.
日本的な論議でいくと、戦前、消極的社会事業と積極的社会事業ということの論議をしている川本宇之介助や乗杉嘉毒がいるわけです。必ずしも静的な欲求を満たす最低生活の保障というよりも、人間が自己実現していく、そういうことを保障していくことを、もっと積極的に社会システムをつくるべきだという論議をしているわけです。
このようなことを考えると、いつの間にか、生存権保障なり、あるいは社会権の中の生存権というものが、私にはすごく小さくなっていってしまったのではないかという気がしていているのですが。
画 先ほどの話に補足しますけれども、社会党が生存権規定を入れるときに、当時の憲法小委員会の委員長は、憲法1 3条があるから2 5条1項をわざわざ書く必要がないというようなことを言っています。それでも、なおかつ、書くべきだと言って、健康で文化的な最低限度の生活ということを書いたことによって、確かに、結果的にはすごくクリア

59

になりました。しかし、その当時、そういうことを意図したかどうかわかりませんが、書
きかえ具体的に書いたために、 1 3条よりもやや狭い意味の2 5条1項ができたという可能性は、もしかしたらあるかもしれません。
それと、今の2 5年の新生活保護法を書くときに、当時の内閣法制局の担当者は、生存権規定をどういうふうに書こうか、さんざん迷って、結果的に憲法の条文をそのまま新生活保護法に持ってきてしまったわけです。要は、何も中身は議論されないで形だけ持ってきたというのも、まだまだ議論がそのまま後世代に宿題として残された可能性もあるかもしれません。
医頭 ありがとうございました。
フランスの市民革命のときに、人権宣言、フランス憲法の中で、公の救済は社会の神聖な責務の1つであるということが出てきます。この公の救済は社会の神聖な責務の1つであるという理念こそが、ある意味ではネフなどにつながってくる部分というのがあるのではないかというのが、実は菅沼先生に聞きたかった部分です。それは、今、言ったように、すごく狭い意味での生存権保障より、もっと社会の哲学であり、その社会を構成している一人一人の幸福追求権というものをかなり大事にしているわけです。だから、イギリスの救貧法の中のワークハウス的な発想とは全然違うのだと私はとらえているのですが、そういうことも含めて、何かありますか。
匡司 何と答えたらよいか‑‑・.ネフの覚書というのは、きょう私の本をお持ちの方は少ないと思いますが、私の本の157ページですけれども、重要なことは、 1つは、民主主
義の政府というのはどういうものであるべきなのかということです。政府論として語られているというところが、 1つのポイントだと思います。民主主義の政府というのは、ある意味では市民に奉仕しなければいけないのですけれども、個人の高潔さとか、そうしたものを尊重するものであるというようなことが‑・‑。最初に政府の役割が語られて、その後で、そういう民主主義の政府のもとでの個人はどういう権利を持つべきなのかというところで、そこでは、ただどちらかというと、公的扶助論に限定したような個人の権利が語られているというふうになっているのですけれども。ですから、いわゆる戦争責任論とか、資本主義論とか、そうしたものではない、政府論としてネフが語っているというところが非常に重要で、そうした発想がこの当時の日本人はなかったのかなと思います。
では、例えば、朝日訴訟のときに、そういうふうな民主主義的な政府論とか、そうしたものとリンクして何か議論されていたのかというところは、細かくは見ていませんけれども、どうもそうではなくて、非常に限定した形で、とにかく憲法上認められた権利であり、保護基準は健康で文化的な水準を満たしていないというところだけで議論がされてしまったのかなと思われます。
ただ、私が言いたいのは、朝日訴訟の功罪とか、そういうことではなくて、朝日訴訟と60

いうのはどうして憲法訴訟という形をとらざるを得なかったのかという議論の立て方をしなければいけない。新生活保護法ができて、福祉事務所ができて、公務員が救済をするということをしたのですけれども、福祉事務所は実際にはそんなに裁量権がなくて‑‑・。私はいろいろなところで言っているのですけれども、資料集の74ページですが、これはタ
タラ論文を翻訳したときの、私の訳者解説ですけれども、資料集の7 4ページの右側のところに、結局、福祉のレベルでは非常に中央集権的な機構ができてしまって、地域社会が生活困窮者とどう向き合うのかというところがすっぽり抜け落ちてしまった。結局、生活保護のレベルでは、個人と国家が直接向き合っているような体制になってしまって、何か言おうとすると国家へ要求せざるを得ない。つまり、地域社会とか、県とか、そういうものが媒介項にならないような、そういうシステムになってしまったところに、憲法訴訟という形をとらざる得ないものがあったのではないかと考えています。私は、 2 5条論とか、そこでは余り議論したくないなという感じを持っているわけです。
区画 ありがとうございます。
杉村先生、いかがですか。ずっと2 5条を糧にして生活保護、公的扶助研究会の運動を展開されたと思うのですが。
匝司今、菅沼先生のおっしゃったとおりで、憲法2 5条の条文を後生大事にしているだ
けでは意味がないので、それをどう実現するかが問われています。これもレジュメのとこ
ろにも書いたのですが、今、生存権の問題を福祉の領域が問題にするのではなくて、周りがもっと問題にしているわけです。つまり、それほど生活保護のところでは明々白々な権
利侵害、あるいは権利剥奪ということが起こっていて、そのことに対してマスコミや法律家たちからの異議申し立てというのが、もちろん憲法2 5条に違反しているという言い方
ではなくて、いわば民主主義の国家の中で、こんなことが起こっていいのかというかたち
で、今、問題になっていると思います。
朝日訴訟のことについてちょっと触れますと、あの朝日訴訟が提起されたときに、弁護士さんたちでさえも、このような訴訟ができるかということについて、かなり議論があったというか、つまり、憲法に違反しているという立論ができるかということについて、随分議論があったのだそうです。だけれども、見過ごしにできない、つまり、当時の結核患者の生活そのものの悲惨さが明らかになるに従って、確かにこれはやはり憲法2 5条というものを実現させる、憲法2 5条に書かれていることが、現実の社会福祉の街域では、あるいは、患者の生活の中では、全く実現されていないので、それを実現するというふうにして憲法訴訟にしていくまでには、かなり時間がかかったと聞いています。
僕もそうだろうなと思っていて、やはり大事なのは、憲法にどう書かれているかということよりは、日本人の生活そのものが、あるいは、今、社会福祉を必要としている人たちの生活そのものが、今の社会のルールから言って、著しく不平等であり、不利な状況に置61

かれているかどうか、そのことが出発点になるのではないかと思っています。
医頭 これだけずっとやりたいのですが、先へ行きますが、 lつは、福祉系の大学等で教えているテキストでも気をつけなくてはいけないのは、社会福祉をすぐ憲法2 5条から説き起こしてしまっている。しかし、果たしてそうなのだろうか。憲法13条、 25条、それから公的扶助としての生活保護法との関係というのを改めて問い直しをしていく必要がありますし、国民の生活保障を全体的にどういうシステムでやるのか、社会サービス、社
会保障、その中の公的扶助というのは、どういう位置と役割を担うのか、こんなことを改めて問わなければいけないのではないかと思っております。 3つ目に、時間があれば、後でやりたいと思ったのは、菅沼先生が、方面委員の名誉職裁量体制としての問題を取り上げているわけですねo 戦前の方面委員制度の名誉職裁量体制O これにかわって社会福祉主
事制度が1 950年にできて、 1 9 5 1年に福祉事務所にそれが組み込まれて、社会福祉主事が頑張るはずなのに、その裁量というのは一体どうなったのか。ソーシャルワーク的な機能というのをどれだけ発揮できているのかo 生活保障全般を考えれば、ソーシャルワ
ーク的な機能が出なくてはいけないのに、実際には福祉事務所はどうだったのだろうかということも詰めておかなければいけないと思っています。これ1つ1つが大きな研究テー
マで、今後、大学院生を中心に深めてもらう課題としてあるのではないかということで、先へ進めさせていただきます。
2番目の問題としましては、やはり憲法8 9条というのは非常に大きな意味を持っているわけでございます。憲法2 5条が国家責任だと。その最低生活保障の仕組みが生活保護だという流れが朝日訴訟以降、それなりに定着していると考えている。一方で、福祉国家というものを、国家行政自体が責任を持ってやっていくのだと、いつの間にか、すべて行
政がやるべきだという話に行くわけです。その要づけになるのが、ある側面として、憲法
8 9条の持つ意味だったのではないか。そういうふうに考えると、憲法8 9条の持つ意味というのは、改めて戦前・戦後を含めて問い直さなくてはいけない課題ではないだろかと思っています。
これも北場先生から口火を切っていただきましょうか。よろしくお願いします。
匪喝余りいい資料ではないのですけど、資料1 0 1二1 02ページに一応書きました。
それと、私の本のコピーが105‑166ページぐらいまでありますけれども、日本国憲
法8 9条の制定過程を調べたものです。
改めて調べてみてわかったのは、憲法8 9条というのは、基本的には福祉とは全く無縁の制度であるということをつくづく感じました。先に結論的なものを言いますと、なぜ憲
法8 9条が書かれたのか、特にいわゆる前段と言われている部分が書かれたのか‑本当
は前段、後段というのは、文章のセンテンスが切れていないと前段、後段と言わないのですけれども、 8 9条は1センテンスなのに、あえて前段と後段という言い方をしますが、62

憲法89条の直接的な制定の動機は、やはり前段にあると言わざるを得ない。つまり、宗教に関して国家は関与しない。俗に政教分離という規定だと思います。その後に、慈善、
博愛、教育で、公の支配に属さないものに対しても同じだという規定が入っています。
なぜこれが1センテンスなのかということをいろいろ考えて、アメリカの規定を調べてみますと、この規定には3つのルーツがあると私は理解しました。
まず最初は、政教分離なのですが、これはアメリカの例を若干言わせていただきたいのです。そうしないと多分わからないので、資料の108ページの(2)の方をご覧いただ
けますか。政教分離ということは、例えば、 16世紀、 17世紀、ヨーロッパで、キリスト教で旧教、新教の争いという形で、イギリスでもそうですし、フランスでもそうですし、ドイツでもありましたけれども、日本に入ってきたのはアメリカの例であります。
特にアメリカのピューリタンと言われている、マサチューセッツ州に流れ着いた、いわゆるメイフラワー号の人たちというのは、入植地に政教一致の政治原理を持ち込んだわけです。つまり、その会員でなければ政治に参加できない。ほかの宗教を信じている人たち
は、一切政治的な権利を認めないというような原理を持ち込んだのです。むしろそれがいいということで、彼らは持ち込んだ。
ところが、後からいろいろな宗派の人たちが入ってくると、自分たちの権利を認められないと嫌だと言って、どんどん分かれていくわけです。それで、アメリカのニューイング
ランドでは、自分たちの宗教を信仰できるように、小さな植民地と言いますか、小さな州がたくさんできてくる。アメリカの大統領選挙が最初に行われるニューイングランドというのは、非常に小さな州がたくさんありますけれども、それはそういう政教一致を嫌がった人たちがつくった植民地であります。その後だんだん、政治と宗教とは分けるべきだというのが、まずアメリカの州憲法の1つ1つの共通理解になっていくわけです。
それと、教育。日本で教育と言うと、寺院で教育というのはありませんけれども、やはりヨーロッパの場合にはキリスト教の教会で教育をするというのはすごく当たり前であった。政教分離が進行していく過程で、教育にもそのプロセスが及んでくるのが、大体1 8
3 0年代ぐらいからです。私的な教育に対して公教育が進められ、連邦政府も州に対して土地を与えて公教育の財源を保障するということが生まれてくる。この過程で、教育に対しても私的な教育には財政支援はしないという原則が生まれてきます。
それとはもう1つ別の原理は、いわゆる民間企業や個人、私人には財政支援はしないという原則です。これは宗教とは違う原理で出てきます。アメリカでは、特に太平洋の方の植民地がどんどん州として独立してくると、東西の鉄道、西海岸と東海岸を繋ぐ鉄道を建設するということが、国家的に非常に大きな問題になります。それで、鉄道建設に対していろいろな財政支援を与えました。アメリカの場合に鉄道支援は、民間会社ですので、政治家と民間会社がつるんで、自分の会社に有利な代議士を当選させて、その代議士が自分63

たちの企業に莫大な財政支援をするというような法律をどんどんつくらせました。ところが、それを是正しようと思っても、法律ですから、何の制限もできない。そこで農民たち、
人民党というような主に農民層が、それを阻止するために、憲法条項の中に、原則として
私人あるいは私企業に対して財政支援をしてはいけないという原則を打ち出すのです。でも、福祉や特定のものに関しては、やはり財政支援をしなければいけない場合もあるので、それでunderthe controlofthe statesのもの、ちゃんとそういう公的な監視のついているところには、例外規定を置くいて財政支援を可能とするというプロセスの中で、実は8 9条の原案的なものができたというふうに私は理解をしています。
その原案が、日本に来るときに、なぜそういう条項が入ったかというと、いわゆる天皇
制を維持するために、つまり、その当時のアメリカ、連合国側は、 「日本の政治体制というのは、天皇制、国家神道というもので、政教一致している。天皇制を維持するためには、
政教分離をして、そういう国家主義的な価値・思想であるとか、あるいは靖国神社的な思想というものを分離しなければいけない」という非常に大きな政治的な構図の中で、 8 9条的なものが入り、それに附帯して後段的なものが憲法規定の中に入ったのだろうと思っています。ですから、もともとは政教分離であるし、政教分離の一環として公私分離の規定が憲法8 9条の中に入ってきたと思っています。
これがSCAPIN775と全く同じなのかというのは、傾向的にはすごく似ているのですけれども、必ずしもそうは言えないかもしれません。ただ、非常に似たような構造であることは間違いない。ただ、憲法89条の最初のプロセスは、公私分離というよりも、
むしろ政教分離であったと私は考えています。
匡司 憲法89条というか、 SCAPIN775ですと、公私分離のことだと思います。
北場先生は天皇制を維持するためだとおっLやいましたけれども、私が調べた限りですと、『民政ハンドブック』の日本の財政を分析した本がありますが、そこで日本の国家財政の使われ方について、いろいろな分析がなされていて、相当いろいろな団体に補助金が使われているということが強調されている部分があります。そこが1つ起源になっておりまして、アメリカの統合参謀本部(J CS)からマッカーサーに指令が出されたわけですO

その第43項というのがありまして、本を持っている方は、本の72ページの表ですけれども、そこのところに財政の使われ方について、 「差別的な財政粗税制度は停止するべきである。」そして、 「国家主義的、軍国主義的団体への補助金の停止をするべきである。」とあります。責任部局は経済科学局(E S S )ですが、関連部局が民政局G S (Government Section)になっているということがあります。いわゆる政教分離もあるのですけれども、国家主義的な団体との関係を断つというところがJ CS指令の中に入っているというのが、 1つ重要な点であると思います。
SCAPIN775も、民政局が関与したというところがありますので、恐らく財政の64使われ方、国家主義的団体にお金を使ってはいけないというところでは、 SCAP IN7
7 5と憲法89条は関連がある可能性があるということです。ただ、 89条については、
北場先生が御指摘のとおり、政教分離というのが非常に強く出されていて、私も政教分離規定だと思います

SCAPIN775はそれよりも、同胞援護会を援助するというのを民政局は嫌ったわけでして、同胞援護会は宗教団体ではありませんので、これはいわゆる国家主義的団体、つまり、もともとは軍人援護の団体であったということで、国家主義的団体を停止するというところからSCAPIN775がつくられたということがあります。
重要なことは、こういうことで民政局はそう考えましたけれども、公衆衛生福祉局(PHW)の福祉課は、民間社会事業に補助金を出すことについては、最初から認めていたということです。だから、 PHWとしては、補助金を使うことは禁止すべきものでも何でもなかったということです。 4 6年1 0月に民間社会事業への補助金禁止の指令というか、命令、通牒が出ますけれども、恐らくこれは民政局がかかわっている可能性が大だろうと私は考えております。
ただ、重要なことは、公私分離の原則が、結局何をもたらしたか、当初の意図を実現したかどうかというところが、一番重要なわけであります。公私分離の原則がどうなったのかということですけれども、それについては、資料集の8 0ページから、作文をしたものがあります。社会福祉における公民関係について書くように依頼されて書いたものです。
措置制度についての歴史、措置制度がどうやって形成されたのか、北場先生の前の本などを参考にしながら、私なりに再構成したものがあります.
結論だけ申し上げますと、公私分離というのは、国家主義的団体を排除する、そのことを通じて日本を民主化するという意図があったわけですけれども、結局は実現しなかったということだと思います。結局、措置制度という形で、逆に民間社会事業団体は国家の規制のもとに入ってしまうということになってしまったということであります。
その公私分離の理念が変質したのはなぜなのか?まだ十分わからないのですけれども、資料集の82ページから83ページ、そして84ページの真ん中のあたりに、仮説として私は3点ほど線を引いておきました。日本人が公私分離と国家責任の原則を混同している部分があったのではないか。それから、 PHWも民間社会事業団体の中に国家主義的傾向を認めるようになったのではないか PHWが民間社会事業を援助するということに積極的にならなかったということ。それから、地域性や計画性が強調されて、民間社会事業の独自性を排除しなかったのではないか。そういうことを仮説として挙げておきました。まだ実証できているわけではありません。
最終的に措置制度とか現在規制されているシステムにいつなったのかという点は、私と北場先生は、多分、多少認識が違っていて、私は高度成長期1 9 5 0年代半ば以降に、住民の予算獲得運動とか、そうした住民運動や何かとの関係で、措置制度というのはかたい65

ものができてしまったのではないかということを、ここではざっと書いているところであります。

区画 ありがとうございます。
杉村先生、いかがでしょうか。憲法8 9条と絡んで、公私の役割分離の問題について、
いかがですか。
匝司 今、最後に言われたことは、僕はかなり重要なのではないかなと思っていて、措置制度というのがなぜああいう形で展開をしていったのかということについて、そんなにきちんと書いているものがないような気がするのです。
それと、なぜ措置制度が悪いのかということについても、よくよく理由をただしてみると、措置制度だから選択権がないというような墳末なことで措置制度が攻撃されているということがありますが、本来は措置というのは、財政的な裏づけをするという点で言うと、かなり重要な、つまり、公私分離ということとは直接関連しないのですが、社会福祉のさ
まざまな事業に対する公的な責任を果たすというような意味合いというのがあったのだろうと思います。ただし、それが行政裁量と結びついて、非常に行政的、強権的にやられていて、そのことが利用者の自由や選択権を狭めたというのは、結果としてそういうことがあったかもしれませんが、だから、措置制度は全部だめだと言ったのは、明らかに勇み足だったのではないかと思っています。
公的扶助というのは、ある意味で言えば、措置そのものなわけで、措置制度がだめだというと、公的扶助はだめだということとほとんど同じになってしまうわけで、その問題だ
けは別にしておいて、社会福祉のその他の措置制度には問題があるというのは、かなり無理があるのではないかと思っています。
これは実は私のところに来ている院生に教えていただいたことなのですが、今、介護保険がああいうふうになって、つまり、介護保険によって特別養護老人ホーム等の利用ができないという高齢者が非常に増えてきている。その中で高齢者生活支援ハウスというような、つまり、これは、かつて過疎地等で、施設がないところに福祉空間整備交付金というような名称で措置された、その制度が現在もかなり、先ほど言った介護保険からはじき出された人たちのケアというものをしている。しかも、それは市町村の職権手続による措置
で行っているのですね。
つまり、私は社会保険で全部できるとは全く思っていなくて、社会保険と公的扶助がいわば補い合いながら、あるいは、それが統合するような形にならなければ、社会保険というのは極めて選別的だし、排除的な側面を持っているわけです。ですから必ずそこから漏れ落ちる人たちが出てくる。そうすると、そういう人たちをどうするかというときに、行政の責任として何とかしなければいけないということになって、それは正に(措置という言葉が適切かどうかは別として)措置をしなければいけないという自体というのが、今の66いわゆる社会福祉制度の中で、あちこちで出てきていると思うのです。そういう点でいえば、措置制度そのものも、今の文脈で言えば、公的な責任ないしは公費による手当というようなことについて、再検討する必要があるのではないかと思っています。
区画 ありがとうございました。
北場先生、先ほど8 9条がつくられた制定過程の話をしていただきましたけれども何か措置制度ということとの関わりで話を頂けますか。
画多分、 4のテーマとかなり接近している感じがするので、 4のところで話をしようと思ってました。
これは資料の1 04ページの図であります。私自身、役人をやっておりましたときに、措置制度という言葉が非常に評判の悪い言葉になっていると思っていまして。法律用語として措置というのはごく当たり前に使うのです。ところが、措置制度というと、福祉の世
界では、何かそれがいかにも1つの制度のように議論されて、措置制度がどうのこうのと言うのです。しかし、措置制度というのは一体何か、措置と措置制度とではそもそもどう違うのかということを考えてみると、意外に分かっていないことがよくわかります。つまり、法律上、措置とは何かというのは、何も書いてないわけです。措置費とか、措置をす
るとかという言葉は出てきますけれども、措置制度というのはどこが運営し、どういうものであるかということは、法律はそんなに明確に書いてありません。
措置というのは、例えば、保育所の入所措置であるとか、特別養護老人ホームの入所措
置とか、あるいは何か健診を受けろという、そういうことが1つ1つ措置であって、そういう措置をやった場合、だれが財政的に負担をするか、事務はだれが責任を負うかという、
そういう一連の事務を、多分、措置制度と言うのだろうというふうに私は理解しています。
別の表現で言うと、公的な福祉サービスの提供システムというのが、いわゆる措置制度と言われるものではないのかと私は思っています。多分、措置制度という言葉が使われたのも、そんなに昔からあったわけではなくて、比較的最近のことだと思っています。措置
制度に対する疑問が出てきてから、措置制度という言い方が生まれたのであって、それまでは、例えば、措置費の引き上げだとか、そういう使われ方をしてきたのではないかと思っています。公的文書で措置制度という言葉をたどってみると、意外にさかのぼれません。
では、措置制度とは何かというと、もちろん公的責任で行う行政処分であり、地方分権一括法以前は国の機関委任事務がほとんどであって、民間事業にも措置委託ということが行われていました。さらに言えば、公的施設優先であって、公的助成、いわゆる社会福祉法人というような公の支配に基づくところ以外には、施設補助金は出せない。委託費は出せる場合があるかもしれないけれども、施設整備補助金は出せないというような、そうい
うもろもろの制約を持ったシステム、公的な社会福祉サービス提供システムというものが、
いわゆる日本で言われている措置制度ではないのかと思っています。

67

今、杉村先生のお話で、なぜ措置制度を悪いというふうに言い始めたのかということの1つは、私は在宅福祉サービスの拡大というのがすごく大きくかかわっていると思います。
実は、措置制度というのは、社会福祉サービス全体にかかわっていると我々は誤解しがちですけれども、基本的には施設制度がほとんどなのですO 唯一例外なのは保育所のサービスです。同じ通所サービスであっても、例えば、障害者のサービスなどは、意外に措置の対象になっていない。だから、社会福祉サービスすべてが措置制度の対象ではなくて、どちらかというと、入所施設中心の財政支出なり、公的なサービスなのです。
しかも、純粋に民間でやる場合には、いわゆる公私分離の原則‑それはSCAP IN
775も憲法89条も後段もそうだし、 SCAPIN775がなくなってしまえば、憲法
8 9条後段だけになったわけですけれども‑で、憲法違反になるから、そういうところには一切補助はしてはいけない。つまり、措置の対象になる施設に関しては、かなり運営
費や施設整備費が補助されるけれども、それ以外の純粋の民間には出さないというシステ
ムもあり、その中で在宅福祉サービスが展開していくと、多くの在宅福祉サービスにとって、措置制度は何らありがたいものでも何でもない。でも、だんだんその措置制度でなかった在宅福祉サービスに関しても、老人福祉介護でいえば、ゴールドプラン以降、かなり潤沢な補助金がつくようになりました。けれども、規定上はあくまでも「補助することができる」であって、措置制度の施設整備での「措置する」、 「補助する」、 「負担する」という規定ぶりとはまた違うわけです。今のように、また財政が苦しくなれば、いつ切られるか、わからないようなシステムであったということではないかと思っています。
つまり、措置制度の良い面と措置制度が及ばない部分、そういう両局面があって、社会的に措置制度の及ばない部分がむしろサービスの対象として広がってきたということと、低所得者だけではなくて、高学歴、高所得の人たちも、保育所の選択やあるいは特蓑の入所の選択というようなことを言い始めてきたということ、つまり対象が普遍化してきたことから、恐らく従来の措置制度に対する批判が生まれてきたのではないかと思っています。
巨頭 ありがとうございました。
実はこの間題も、なぜ8 9条に博愛というものが入ってきたのか、その戦前的な背景、経過も含めて少し考えておかないといけないのではないかと思います。確かに明治4 1年だったでしょうか、他救規則の打ち切りに関する通牒が出て、そのときにかなりいろんな関係団体に対する補助金が増えていくという状況がありました。日本における公私の分離が歴史的にどうだったのか。そこがあいまいだったから入ってきたと考えるのかどうか。
もしそれがそうだとしたとして、憲法8 9条で分離したときにすべて公がやらなくてはいけないと考える部分と、もう1つは、ならば分離した上で私の分野をどう育てるかということを、なぜ政策的に論議してこなかったのかということも、実は残るわけです。私を育てるというのがあっても当然いいわけで、それが、税制上の問題を含めて、なぜ日本で68出てこなかったのかということも、今後、少し深めていかないといけないのではないかなと思います。
日本の占観政策をやっていた人たちはニューディーラーだとよく言われておりますが、その方々はイギリスの行政とボランタリー・セクターとの関係を知らなかったということではないだろうと思います。当然、学んでいるのではないかと思うのですが、そういうイギリスで歴史的に論議されてきた行政とボランタリー・セクターとの関係と日本のように全く無関係に公私分離が出てきて、福祉に関するサービスは基本的には行政が担う。結果
として、第一種社会福祉事業については‑第二種の保育所はちょっと例外的になります
が‑法人がやる場合には行政がそれを措置するという関係で、いわゆる措置制度というものが出てくる。その流れを考えてみたときに、今、言われたように、措置制度というものが本当に良くないのか、良いのか、行政とボランタリー・セクターの関係はどうするのか、私の分野をどう育てるかという論議も、これから考えていかなくてはいけないと思います。
結果的に、日本の場合には、私の分野を育てる政策が十分ではなかったと思っているわ
けです。その場合の私の分野というのは、法人も含めてですが、言葉をかえて言えば、寄付の文化だとか、そういうことについても、実はほとんど研究が日本ではないわけです。
税制上、社会福祉等に寄付するということについて、なぜ研究が十分されてこなかったのか、あるいは、そういう政策をつくってこられなかったのかということも、今後、考えておかなければならない課題ではないのかと思っているわけです。
イギリスで言えば、先ほど出たベバリッジ.レポートに基づいて1 9 4 8年にVoluntary
Actionができますが、そのVoluntaryActionに基づいて、ネイサン・レポートが出て、 1
9 6 0年にCharitiesActが成立します。行政は行政でやるけれども、民間サイドのボラン
ティア活動、あるいは、それを支える寄付に対する税制上の対応策もきちんと出てくるわ
けですね。その部分が、日本では全くと言っていいぐらいに欠落してしまったのは、一体なぜなのかという議論も、実は憲法8 9条との関係で、今後、深めなければいけない課題
ではないかというようなことを思っております。
日本にはどうも寄付の文化というと、 1913年のオハイオ州のクリーブランドのcommunity chestに学んだ共同募金活動だけになってしまっているわけですが、実は中央共同募金会の募金活動よりもっと色々な寄付の文化等を、今後は考えていかないとならな
いのではないかということを感じました。
3番目の問題は,そういう状況の中で、どうも福祉国家体制が揺らいでいて、地方分権化というものも進めざるを得ないし、行政とボランタリー̲・セクターの関係も、第3の道と言われるような動きも国際的には出てきているわけです。スウェーデンのペストフの社
会福祉のトライアングルなどという考え方も示されているわけでございます。そうなると、

69

どうも社会福祉というのはすべて行政責任で、国家責任を明確にしてと考えてきた思想というものも、色々な意味で見直しをしなければならないのではないか。その福祉国家体制の揺らぎと、ソーシャル・ガバナンスという3つ目の柱について、菅沼先生からよろしく
お願いします。
画 これについては、私はよくわからないので、コメントのしょうがないのですけれど
も、福祉国家体制の揺らぎということですが、今日私は一応生活保護の歴史の専門家ということでここに座っておりますので、そういう観点に限定して話をするしかないのではないかと思っています。
つまり、どういうことかというと、よく言われているように、生活保護が本当に低所得者、貧困の方を救済するシステムとしてきちんと機能しなくなっているということは、ある意味では福祉国家の揺らぎと言ってもよいのではないかと考えます。ただ、福祉国家の揺らぎというのは、生活保護だけではなくて、さまざまな社会保険制度、税制、雇用政策、教育等、そういう全体をトータルに見て福祉国家の揺らぎということを語らなければいけませんので、生活保護に限定するというのは限界があるとは思っております。
現行の生活保護というのは、税を財源としておりますので、ある程度の所得の再分配効
果はもちろんあるわけですけれども、ただし、それが不平等とか社会的格差を縮小する機
能がどこまであるのかというと、それは余り強くないと考えられます。それはなぜかというと、ある生活保護基準の水準までのみ救済をするということですから、全体の所得の格差を本当に縮小するということはできない。それをやるのはやはり税制とか、雇用政策とか、そういう全体のものを見なければいけないと思います。ですから、生活保護がどこまでできるのかというと、そこにはおのずから限界があるというふうに押さえておく必要があるのではないかと思っております。
ただ、そうは言いながら、生活保護がさまざまな人を救済できないシステムになっている。これは保護の捕捉性とか、そういう生活保護の制度論として議論して、その問題点を論じてもいいわけですけれども、それは杉村先生とか、本当の専門家がおられますので、私はそういうことは余り考えたくはない。重要なのは、生活保護制度を媒介として生活困窮者の方と、それ以外の市民の方との関係がどうなっているのかというと、今ほとんど全く無関係な存在になっている。私が言っている「生活保護のゲットー化」というようなことになっている。それは現在に始まったことではなくて、 30年くらい前から始まっていますが、それが甚だしくなっていると思います。
それはなぜかというと、やはり基礎自治体の市町村であるとか、広域自治体の県とか、そうしたものがこの生活保護については、やはり本来的な関与ができていないというところに原因があるのではないかと思っております。ですから、今に始まったことではなくて、
恐らく1 970年ごろから、生活保護はゲットー化が始まっていて、それが甚だしくなっ70

てきている。それにさまざまな社会保険制度等の機能不全というものが出てきて、揺らぎと言われるような現象になっているのではないかと、差し当たり考えております。
医頭 ゲットー化というのはどういうふうに理解したらいいんですか0圃 はかの市民の人は誰が受給者かというのもわからないのですけれども、市民の人が生活困窮とか、それを救済するとか、そうしたことについて関与する、考える、あるいは場合によっては参加するとか、そういうことができない状態のことを、差し当たりそうい
うふうにみなしています。ただ、まだ熱した言葉ではありませんので、余り追及されると困ってしまうところがあります。
医頭 もう1つ、お聞きしたいのですが、先ほど講演の中で、土台還元論は自分はとらないと言われましたけれども、福祉国家論のかなり中軸になっている社会保障に関して、土台還元論をとらないということになると、どういうシステムなりが必要なのでしょうか。
摩司 これは経済学の方法の話ですo大きな100年とか200年とか、そういう長期的なトレンドの中での福祉国家の大きな変化というものをとらえるときには、いわゆる古典的な、マルクス主義的な発展段階論のような方法を使って、ある程度のことは説明できる
かもしれません。しかしながら、個々の国の、個々の制度、あるいはいろいろな制度が複雑に絡み合って1つの独特のその国の特徴が出ているわけですけれども、そうしたものを説明するときには、こういう経済構造だったからこうなったというふうには、直ちには言えないと私は考えております。
ですから、個々の制度の特質を理解するためには、土台還元論というか、古典的なマルクス経済学的な把握の仕方‑実際には多くの人が土台還元論的に発想することが多いのですけれども、そういう方法は学問の方法としてとらないということです。そうしませんと、先ほどから議論されている、例えば、朝日訴訟がどうしてああいう形で起きたのかとか、そういう細かい議論は、土台還元論ではどだい無理だろうと思います。
医頭 実はどこか我々の中には社会保障を整理していけば福祉国家なり国民の生活が安定していくというふうな一種の社会保障・社会福祉性善説みたいなものがあったのではない
かと思うのです。私に言わせれば、 1 9 7 0年代までの社会福祉学研究は、そういう社会保障に関する整理をしていくという論議をかなりやってきたと思います。一方で、我々は孝橋正一先生の「社会事業の基本問題」というあの本に随分左右された部分もあるわけで、多分、杉村先生はその真っただ中にいて、外在的な社会保障制度を整備すれば、ほぼ問題は解決するのではないかと一方で思いながら、一方では、公的扶助の分野では、そこから乗離した状況の生活をしている方々を援助せざるを得ないという、結構分裂した状況の中に身を置いていたのではないかと思うのですが、杉村先生、その辺はどうですか。
匝司 直接のお答えになるかどうか、わからないのですけれども、社会保障や社会福祉が充実すれば問題が解決するというよりは、そうではなくて、国民の生活が、特に今のよう71

な市場経済社会、とりわけ商品経済の中で、我々はそれを購入して消費するというプロセスの中で生活しているわけですが、それは商品生産に消費が支配されるというプロセスでもあり、必然的に不安定化せざるを得ない。つまり、社会保障や社会福祉のシステムの支
えなしには、普通の生活ができないようになってきているということなのだと思います。
もちろんそのことを通じてよくなるというのはあると思いますが、そのよくなる部分というのは、社会福祉や社会保障によってよくなるのではなくて、社会福祉や社会保障のシス
テムによってかろうじて生活の安定が保たれ、その上でそこから先の、まさに現代社会は
自助努力の社会だと思いますけれども、その自助努力によってよりよくなるかもしれないというにすぎない。しかし、社会福祉や社会保障というのは、現代の私たちの生活の構造の中では、それなしには生活そのものが安定的に維持できない、特に長期的な生活というものを考えたときに維持できない、そういうものとして社会福祉、社会保障を位置づける必要があるのではないかと思います。
それから、先生にお伺いしたいのですが、先ほど措置制度というのは公的責任による行政裁量というような言い方をされましたでしょうか。

匪頭行政処分。
困行政処分。僕もそういうものだと思っているのですが、それが在宅福祉のときに、在宅の福祉を提供する仕方には無理があるということですか。それで、措置制度というのは問題が多いというふうになったということでしょうか。ちょっとそこのところをお願いします。
匪司在宅ということをもう少し話をしなければいけないのでしょうが、施設の場合には、施設の側で入所者の生活をある程度管理できますけれども、在宅の場合はそれぞれの生活のペースというのがあるので、そういう人たちに合わせた公的サービスというのはなかなか現実的につくれない、多様なサービスをつくっても、やはりなかなか対応できないので、むしろ選ばせてくれ、選択させてくれというのが出てくるのだろうと思っています。
匝司 そのときに、選ぶものを公的な責任によって準備するということとは矛盾しないわけですね。
匪司 それは矛盾しないです。
匝司 わかりました。
今までの議論と少しずれるのかもしれないのですけれども、日本の生活保護というのは、
いわば公的扶助の中でも極めて特殊な側面を持っている。それは、菅沼先生の著書にもお書きになられていることですけれども、一般扶助原理を持っているとか、あるいは、無差
別平等という、かなり難しい原理をこの制度の中に抱え込んでいるわけです。しかし、あの制度が成立するときに、一般扶助主義をとらざるを得なかったのは、つまり、膨大な貧困者の中に、とりわけ医療保険や年金等を持っていない自営的な形態の生活困窮者を抱え72

込んでいて、その人たちの生活までも救活しなければいけない。つまり、雇用労働者だけだったならば、フルタイムで雇用している者については最低賃金で保障するというようなことがあって、あるいは、そこに制限を加えるということができたのかもしれませんが、そうではない状況の中で、つまり、単に貧困者が膨大にいたというだけではなくて、働く貧民を公的扶助で救済せざるを得ないという客観的な条件があって、そのことが、 「働いている」か「働いていない」かという要件をつけずに、生活保護の対象を非常に広くとったということがあったのだろうと思います。
だけれども、そういうふうにだれでも生活に困窮している人は差別なくこの法律で救済するという建前はつくりましたが、実際にはその制度を運用する始めから、生活保護を受けることのできる人を極めて厳格に選別するような裁量体制を、行政に与えて出発したために、結局、生活保護を受けられるのは非常に限定された人にならざるを得ませんでした。
さらに、その上に、ワーキングプアに対する対策というのを、生活保護から分離したわけです。つまり、同じように生活に困窮しているにもかかわらず、稼働能力がある人たち
は別枠の対策で、例えば、寄せ場対策だとか、最近でいえばホームレス対策だとか、ある
いは婦人保護事業というような形で選別をしていくわけです。ですから、同じように生活に困窮していても、生活保護を受ける人と、生活保護とは別の、第二生活保護と言っていいのかどうかわかりませんけれども、そういうもので対応する人ができてきて、ますます、先生の言葉で言えば、生活保護のゲットー化というのが進んでいるのではないかと思います。
しかし、実際にそういうふうに別立ての‑岩田正美先生は特殊施策というふうな言い方をしていますけれども、その特殊施策でも、結局、貧困という問題は解決できない。例
えば、端的な例でいえば、ホームレス対策ですが、わざわざホームレス自立支援法という法律をつくったのですが、それで救済できるホームレスというのは、非常に限定されるわけです。恒久的にというか、ホームレスの状態から脱して、新しい生活を立て直すために本格的に救済をしようとしたら、結局、生活保護を通用せざるを得ないわけです。つまり、いろいろな形で別立ての対策をつくったとしても、最後にはやはり貧困の問題を救済するのは、今の日本では公的扶助しかあり得ないということになってしまっています。
つまり、社会福祉の側では貧困の問題が、そこに対する注目ということがされないために、結局、生活保護で全部せざるを得ないのですが、しかし、そうはいっても、日本の生活保護というものは、ほかの国々に比べれば、生活保護を必要としている人のうちどれだ
けの人がそれを利用しているかをみる指標を、捕捉率と言うわけですが、その捕捉率というのは極めて低いわけです。何人かの研究の中でも、最も捕捉率を高く見積もっても3 0%前後で、大体1 5‑20%ぐらい、つまり、保護を受給する資格があると思われている人たちのうちの2割ぐらいしか保護をしていない。これはほかの国々の捕捉率(take‑uprate)73

と比べて非常に低いわけです。イギリスでは7 0にのぼると言われているわけです。
つまり、生活保護そのものも、今、機能不全に陥っているというか、それも機能しない。
それから、社会福祉の別立てのさまざまな制度をつくっていますが、それも十分機能しな
いということが、福祉国家の揺らぎの1つになっているのではないかと思っています0
回私の資料は1 0 3ページなのですが、これは非常に大きなテーマなものですから、
これだけでは言えないと思うのですが、大学の社会保障論の授業で使っている絵を幾つか見ていただきながらお話をしたいと思っています。
「日本の『福祉国家』の揺らぎ」ということで、 「日本の」という言葉をわざわざ書きましたけれども、もちろん非正規労働の問題等、いろいろありますが、私はあえて2つの論点から話をしてみたいと思います。 1つは、財政問題であり、 1つは、家族・地域間題であります。
財政問題に関しては、今、国が‑地方政府も含めて、非常に多癖の借金を抱えていて、
小泉内閣以降、その赤字を何とか削減するために、政府の財政支出を削るという政策をずっととってきたというのが、まず非常に大きな問題だと思っています。その結果、国の財政だけではなくて、地方自治体の財政も非常にきつくなっています。それは、結果的には国債、公債の累積に係わる問題です。もう1つは、高齢化という問題が起きています。後で絵をご覧いただきますが、高齢化の進展が日本ではすごいのです。特に2 0 0 5年の国勢調査を見ますと、恐らく、今、世界で一番高齢化が進んでいるのは日本ではないかと言われるぐらいに急速な高齢化です。こんな時に社会保障費をカットするなんて、私に言わせればナンセンスですけれども、国民は増税ということに関しては全然関心を示さない。
だから、政治家も論点隠しをするわけです。結果的に借金財政を減らす減らすと言いながら、相変わらず借金がふえている。つまり、展望がない中で新しい施策が地方も中央も出せないにもかかわらず、社会保障の財源を出す国民がそれを理解していない、納得していないというのが、まず社会保障問題としての非常に大きな歪みだと思っています。
社会保障給付費の絵をご覧いただきますと、経済成長がとまっているにもかかわらず、
社会保障給付費は伸びています。この社会保障費の急激な伸びというのは、 1 9 7 0年代
後半から急激に伸びているというのがわかるかと思います。
国の一般予算ですけれども、ここ数年、実額はほとんど伸びていません。地方交付税なり国債費の関係で、実際にお金が使えるのは、 6割ぐらい。特に地方交付税の削減が地方
自治体の財政を非常に圧迫している状況だと思います。その中で社会保障給付費は‑これは社会保障関係費ですけれども、全体が変わらないのにじりじりふえています。これは完全に高齢化現象の影響です。それで、なおかつ、制度を削ってもこれだけ増えているということですから、社会保障では特に高齢化のインパクトが非常に大きいと思っています。

74

さらに、非常にたくさんの国債が累積していて、いまだに赤字国債はふえ続けているわけです。
でも、日本の国民負担率は世界的には少ないのです。国債費等の潜在的な借金を含めて、まだまだ決して高くありません。政府なり自民党なり財界は50%という線を引いていますけれども、恐らくは実現はできないでしょう。しかし、国民は増税に納得しませんから、借金でしか、今、対応できていないというのが、財政の1つの大きな問題だと思います。
高齢化率の絵をご覧いただくと、 2005年の国勢調査で21%になりました。もちろん将来予測を見ると、日本は先進諸国を追い抜いて将来推計では高くなるのですが、 2 0
01年推計で2050年で35.7%、総人口はもちろん減ります。でも、昨年の新しい改訂で2 0 5 5年には4 0%の高齢化率になります。若い世代の負担がおのずから増えていくし、我々団塊の世代は、申しわけありませんけれども、まだまだしぶとく生きますので、恐らく国の財政負担は非常に高まっていくでしょう。
2つ日の論点は、先ほど会長の方から出ました民の問題です。私自身は、日本の福祉国家を支えた部分というのは、もちろん国家の施策もたくさんありましたが、やはり自治体
とか住民同士の支え合いというものも、ある意味で封建的な形をとりながらでも、それが支えていた部分が結構あったのではないかと考えています。その上に載っかって国の社会保障制度というのが充実してきました。
ところが、今、国の社会保障制度が揺らいでいるだけではなく、実はその下の家族や地域の支え合いというのも、非常に空洞化してきているのではないだろうかということです。
その意味では、二重の意味で日本の揺らぎというのは大きいのではないかと考えています。
人口が移動し、都市化が進展する中での核家族化・高齢者世帯・ 1人世帯の増加です。
あるいは、就業構造が1次から2次、 3次に動くことによって、いわゆる被用者化するわけです。特に1 9 8 0年代には、今まで家事従事者や自営業に従事していた女性も、雇用労働化します。つまり、昼間、普通のウイークデーに家にだれもいない、子どもは学校に行く、父親も母親も働きに行って、帰ってくるのは夕方、夜ということですから、地域に人がいないような現状が、今、我々の日常茶飯事です。
さらに、農村では車社会になりました。農相だから田園的な昔の人間関係が残っているかというと、そうではないのです。むしろ車で郊外のスーパーに行ってサラリーマン化しているし、意外に近所付き合いが農村部でもない。
それから、少子化による子どもの減少で、子どもがいれば小学校の行事とか何かの形で地域の人たちが触れ合うイベントの機会がたくさんあったのですけれども、子どもが少なくなったために、そういう触れ合いの機会が少なくなっている。要は、地域や家族でお互いに支え合うというきっかけが非常に少なくなっているのが日本の現状ではないかと思っ
ています。

75

だから、例えば、ニートに対する就労支援をする、高齢者の孤独化をみんなで見守る、
あるいは子育て支援をするというのは、確かにやればいいのですが、だれが担うのか。すべて公でやるのかといったら、とても財源はない。 「では、地域でやれば」と言っても、 「一体、地域のだれが担うのか?」というのが、実は相当大きな問題のような気がします。 「地方政府もお金がないので、 「地域でやってください」と言いますけれども、たかだか1 0 0
万円や5 0万円の補助金をつけてくれたといって、一体だれが担うのか。そういうことが、
私はもう1つの大きな揺らぎのような気がして仕方がありません。
医頭今、北場先生が言われたことがとても大事で、産業構造が変わり、社会構造が変わり、人口構造が変わっていく中で、従来、 50年前、 60年前につくった社会保障の制度の設計モデルが間尺に合わなくなってきているのではないか。それは、社会保障と社会福祉の関係も改めて問い直さなければならない。その両者の関係も含めて、新しいシステム
をどうつくるか。もちろんその場合に、菅沼先生の話ではありませんが、白紙に絵をかく
わけではありませんから、当然、既存の制度との絡みを考えなければならないわけですから、いろいろな制約はあります。そのことを踏まえつつ、改めて国民的に、どういう社会システムを我々はつくっていくのかという大論議をしていかないと、既存の枠組みの延長
だけではいかないのではないか。国民負担率を高めて、社会保障の充実を担保するにしても、それだけではどうも社会構造が変わっていて、うまくいかないのではないだろうかということが、 1つ出てまいりました。
一方では、イギリスが第6の社会サービスといっているpersonalsocialserviceが、 1 9
6 8年以降、急速に問われてくるわけです。日本でも高齢化社会の中でケア問題が出てきて、そして、介護保険ができたわけですが、あの介護保険というのは、社会保障なのか、
社会福祉なのか、両方なのか、よくわからない部分も実はあるわけです。介護保険を見る
ときに、ナショナルレベルで考えなくてはいけない部分と、地方自治体レベルで考えなくてはいけない部分とが、どうも混在しているのではないだろうかと思います。社会保障は一般的にナショナルミニマムとして考えればいいわけですが、実際のサービスというのは地方自治体レベルで考えざるを得ないということになっていくと、国のレベルで考える政策と、地方自治体レベルの政策についても、社会保障、社会福祉という視点から見直しをしないといけないのではないだろうかと思っているわけです。
あるいは、公的扶助という話を杉村先生は言われましたけれども、例えば、障害者の基
礎年金という問題が出てくると、障害者基礎年金と公的扶助というのは一体どうなるのかという問題がありますし、それを拡大していきますと、国民生活最低基礎年金のような論議をやっていったときに、公的扶助というのは、どういう位置になってくるのかというこ
とも、実は考えざるを得ない。しかし、そのような制度を全部つくった上でも、実はコアプアというのは残ってくるわけでして、後はどコメントをいただこうかと思いますが、三76

浦先生と一緒に2 5年前にフランスに行ったとき、第四世界の話を我々は聞かされました。
第三世界ではなくて第四世界があるのだと。それを持ち帰って、私は社会事業大学で吉田久一先生にその話をしていたら、 「そんなのは昔からあるコアプアの問題だ。コアプアというのは、幾ら制度をつくっても残るのだ。そんなこともおまえはわからないのか」と言って、大変怒られたことがあるわけですが、まさにコアプアの問題をどうするのかということがあるわけです。
どうも我々は制度設計をすれば問題が解決できるというふうに思うけれども、制度を生かせない、あるいは、制度から漏れてしまう部分というのは出てくる。その部分をどう考えるか。ある意味ではホームレスの問題もそういう側面は持っているわけなので、それらのコアプアに対する対策なども実は考えざるを得ないということであります。
ソーシャル・ガバナンスのところまで行かなかったのですが、それはペストフの社会福祉のトライアングルみたいなことを考えていくと、どうも行政とボランタリー・セクターという公私分離論だけではだめで、先ほど北場先生が言ったように、近隣関係だとか、企業だとか、そういうものを含めた相互の関係をどうするかということも、今後、検討しな
いと、社会保障、社会福祉の設計が、システムがうまくつくれないのではないかということを考えて、ソーシャル・ガバナンスというふうに入れましたo その場合には、住民のいわば意識、参加というようなことも問題であります.
先ほど措置行政ということは全く悪いのか、措置というのは悪いのかということがありましたが、それは、ある意味では措置ということに関して社会福祉行政への住民参加をもっとやっていれば変わっていたかもしれない。それが、財源論的な問題やサービスの選択というところで、少しすりかわった部分があったかもしれないということにもつながるかと思います。
さて、最後に、もう時間も余りないのですが、どう見ても、我々は制度設計みたいなところにばかり目が行くのですが、先ほどいったように、実際には制度を生かせない人たちもいるわけです。制度から落ちこぼれる人もいるわけです。そうなると、ケアワークやソーシャルワークということの持つ意味というのは非常に大きいわけです。それらについて、
例えば、公的扶助の場合でも、果たして対人援助の機能をどう考えたのか、そして、それが、日本の国家レベルなり、あるいは地方自治体レベルを含めて、どういうシステムで展開する必要があるのか、 4番目の柱についてお話をいただきたいと思います。その上で、三浦先生や田多先生にも、少し最後にコメントをいただきたいと思いますので、御用意をいただければと思っております。
それでは、これは杉村先生から、ひとつよろしくお願いします。

画公的扶助の嶺域でいいですか。
医頭 もう少し広く。

77匝司 今お話になったように、財政的に地方自治体が非常に追い詰められているというよ
うなことがあって、公的扶助のケースワーカーに対して、つまり、生活保護というのは、
とにかく全額租税ですし、その2 5%は地方自治体が負担しなければいけないということで、生活保護がふえるか、減るかというのは、地方財政にとって大問題なわけです。
そこで、各地域で、これは全部がそうやっているというわけではありませんけれども、目標管理制度というのを導入しているところがあるわけです。こういうことがナショナル
ミニマムの保障ということとどんなふうに折り合いをつけるのかということは非常に難し
いのではないかと思います。
つまり、これは菅沼さんも触れておられましたけれども、公的扶助というのは、本来、最低生活を保障するためには、予算の上限を決めないというような原則があったかと思います。もちろん予算でやることですから、そうはいっても、そんなことができるはずはな
いけれども、生活保護費に関していうと、足りなくなれば必ず補正を組むということは今でもやっているわけです。
にもかかわらず、目標管理制度の導入というのは、要するに、あらかじめ、ことしは生
活保護世帯を何件減らすという目標を立てて、個人別に、つまり、ケースワーカーごとに、その目標を割り振るというようなことをやるわけです。そうすると、それは社会的に、今日のようにワーキングプアの人だとか、その他いろいろな点で生活に困窮している人たちがふえ続けているにもかかわらず、そういう目標管理をすれば、それはどうしても無理な行政を行わざるを得ないし、生活保護を削減するための仕事ということをしなければいけなくなるわけです。つまり、普通に、日常的に行う仕事のほかに、その目標管理制度に沿った、そのための業務というのをやらなくてはいけないわけですから、非常に多忙化し、
しかも、それは生活保護のそもそもの目的と全く相容れない方向でやるわけですから、ケースワーカーに非常に精神的にもつらいことを強いるということになる。
それだけではなくて、単にケースワーカーがそういうところに追い込まれるというだけ
ではなくて、そのことが住民とケースワーカーとの間で非常に大きな乱軽を生むことになるわけです。
先ほども言いましたけれども、今、特に北九州市で、この2年間に、生活保護絡みで、生活保護が受けられないために餓死したということが、かなり因果関係がはっきりしているケースで3件も4件も出ているわけですね。そういう中で、北九州市だけではなくて、ほかのところでも同じようなことが行われているわけです。先ほど紹介した事案に関しては、これは単に生活保護に違反しているというような問題ではなくて、刑事訴追をしなけ
ればいけない問題なのではないか。つまり、生活を打ち切ったらば生活を立て直せるなどという力があるどころか、電気も水道もガスも切られてしまい、しかも、住んでいるとこ
ろも、旧炭住というような住宅で、壁は穴だらけ、天井も半分なくなっているというよう78

なところで、何の支えもなくて、収入もなければ、死ぬ可能性があるということがはっきりしているわけで、それを行政的に対応したというようなことは、まさにそれは生活保護に違反しているだけではなくて、人を死に追いやるような問題なのではないかということさえ問題になってくるわけです。
それほど、つまり、住民と自治体との間で大きなコンフリクトが起こっているということがあるかと思います。
それと、これは生活保護のことではないのですが、生活保護をやっているのは一応公務員ですから、公務員の給料も随分カットされてきていると思いますが、ケースワーカーというか、社会福祉の担い手の問題として、やはり注目しなければいけないのは、新聞で「官製ワーキングプア」だとか、あるいは、 「消耗する福祉現場」というようなことが言われて、例えば、勤続1 0年で2 2万円の給料で、とても結婚なんかできないというような状態や、社会福祉施設の職員の非正規率が3 2 %、特別養護老人ホームに至っては4割近いというわけです。つまり、人々の権利を守るとか、人々の人間らしさを支えるための支援の活動をする人たちが人間らしくなくて、本当に人間らしい実践というのはできるのかということを、今、問わなければいけないのではないかと思っております。
医頭時間がなくなってきましたので、済みませんが本当に短く、菅沼先生にお願いします。
匪司 ケースワークとか、そういう問題ですので、生活保護と対人社会援助ということで、まず占領の初期からPHWが日本の福祉専門職の育成には関心があったということはあります。本には載せてありませんが、 1995年の「週刊社会保障」 1854号に、私は「占蘭期福祉専門職の概念」というものを書いていますので、それを御参照ください。
大橋先生のご指摘は非常に重要な論点だと思います。岸・仲村論争がありますので、重要な論点であることは分かっていますが、ケースワーカーが公的扶助の領域でどこまで対人社会援助をするのかということは、私の中で未だに決めかねているところがあります。
私が言えるのは、新生活保護法ができて、社会福祉主事制度が1 9 5 0年にできて、福祉事務所制度ができた。その1 9 5 0年代前半の福祉事務所体制形成のときにいろいろ問題があったのではないかと推測をしております。福祉事務所が期待された役割を果たさない。
そう言い切っていいのかどうか、わかりませんけれども、出発点からどうもうまくいっていなかったのではないかなという感じがしております。つまり、制度の設計にどうも問題があった可能性があるということだけ、今は申し上げておきます。
区画 北場先生は、もう時間がないから遠慮されるということです、ありがとうございました。
冒頭に述べましたけれども、かなり天空を舞う論議になるということは初めから予測をしておりました。しかし、従来の枠組み、わかった気持ちになっている枠組みなり考え方

79

というのを少し問い直しをしてみた方がいいのではないか。そのようなことで、 「戦後社会福祉基礎構造の軽棺と解放」というテーマを立てたわけでございます。憲法2 5条なり89条なり、あるいは、福祉国家のモデルなり、あるいは、それらともかかわりますが、対人援助というものをどう考えるのかということで、少し大き過ぎましたけれども、論議をさせていただいたわけでございます。この1つずつはもっと詰めなければならないことは重々わかっておりますが、趣旨はそういうことであるということでお許しいただければと思っております。
最後に、三浦先生と田多先生に、お聞き頂いて、一言ずつコメントをいただきたいと思います。よろしくお願いします。
匡頭選考委員をしたという意味で発言をさせていただくのだと思っておりますo
本当に今日はありがとうございました。菅沼先生の非常に克明な報告、しかも、方法論的にも非常にきちっとしたことをやられていると思いました。それから、きょうは北場先
生も本当はもっとお話ししていただきたいことはたくさんあったわけでございますが、今日のシンポジウムには大変教えられ、よかったと私は思ったわけです0
ただ、ちょっと一言、二言、申し上げたいと思ったのは、最後の福祉国家論にいきますと、少し今の議論は大体限定していましたですね。生活保護を中心とするといいましょう
か、政治的な議論o 福祉国家論という議論よりも、最近、はやっているかどうか、知りま
せんけど、国家福祉論といいますか、つまり、そういう考え方、福祉国家というのをひっくり返しまして、国家福祉といいます。逆に言うと、例えば、社会福祉における政府のか
かわり、国のかかわり方、それは非常に支配的になってきている。そういう点を、もう少し追求した方がよかったのではないか。福祉国家というのは非常に漠然としてしまって、それこそ雇用政策から全部入ってこないとだめです。その議論は、例えば,社会福祉の議論とはちょっと緑が遠いというので、私は最近の福祉国家の議論については、ちょっと距離を置いているところがありまして、むしろ国家福祉論という形で絞っていけば、先ほどの村田先生の御報告を含めて、今後、議論が非常に詰まってくるのでないかなと思います。
そういう観点を含めまして、きょうのお話には私は大変教えられたと思っています。
それから、もう1つ申し上げたいのは、時間があれば、まさに杉村さんはそういう形で福祉国家制度にこだわらずに、生活保護そのものの再編成をどうして考えないのでしょうか。現実に全然合わなくなってきているところもあるので、そこら辺のところの議論まで
本当は発展させなければならないのではないかという気がしています。これは別の機会にぜひ教えていただければと思います。
以上でございます。
困 ありがとうございました。
それでは、田多先生、指名して申しわけございませんが、よろしくお願いいたします。

SI.I匝司流通経済大学の田多と申します。
きょう指名を受けるという話は全く聞いておりませんし、意外でしたので、何を話していいのかもわからないですけれども。
先ほどからのシンポジウムの中で、現在、福祉国家なり社会保障制度、あるいは社会政策というもののあり方の変化ということがテーマになって、そのテーマ自身は非常に興味深いものだったのですけれども、これについても、あらかじめ話をしろと言われれば、準備をして話したいことはかなりあるわけですが、突然、指名をされると、何を言っていいか、わかりません。ですから、 1つだけ話をして終わりたいと思います。
大橋さんの方から、先ほどから社会保障とは何かとか、社会保険とは何かとか、あるいは公的扶助とはどういうものかというようなことが、今やあいまいになって、それを再整理しなければいけないのではないか。例えば、介護保険というのは、社会保障に入れられるのかどうかということも言われました。こういう問題意識は非常に私にも納得がいく問
題意識でありまして、これについては、我々は大いに考えなければいけないだろうと思っております。
私自身の意見をちょっとだけ言いますと、社会保障というのは、社会保険でも公的扶助だけでもない。この2つを全部統合しなければいけない。その統合するときの契機こそ、
きょう菅沼さんなり、杉村さんなりが言われていた、公的扶助、あるいは生存権保障というところにあるわけです。それを、なぜ憲法25条のようなものが出てくるかというと、それは失業した人たちを救済しなければいけないという問題が起こるからであると。こういうふうに考えていけば、社会保障というのもおのずと整理できるのではないかと思っております。
まとまったかどうか、わかりませんけれども、これぐらいで勘弁してください。ありがとうございました。
医頭 ありがとうございました。
あと、参加者の顔ぶれを見ていると、いろいろいただきたいのですが、時間がありません。どうぞ、この後、交流会に参加をいただいて、交流を深めていただければ大変ありがたいと思っております。
コーディネーターとして、再三言いますが、非常に大きな問題を設定し過ぎたということはよくわかっておりますが、どうも個々の研究自体が縦割り的になっていて、既存の概念をもとにして何となく説明してしまうというのが、長く続き過ぎたのではないか。一度この辺で、 60年過ぎたら立ちどまってみて、いろんな意味の見直しをしてもいいのではないか。三浦先生も言われた、生活保護解体ということも、いいかどうかは別としても、大胆に論議をしてみるというのもすごく大事なことではないのか。そんなことも実は考えて、このような設定をさせていただきました。それは国のナショナルレベルの問題と、市

81

民レベルの問題、あるいは自治体の役割というようなことも含めて、社会のシステムをどう考えるかということについて、大きな検討をすべき時期に来たのではないか。そんなことで今日はテーマを設定をさせていただいたということでございます0
十分まとまったシンポジウムにならなかったかもしれませんが、お許しをいただければと思います。きょうはどうもありがとうございました。 3人の先生方、ありがとうござい
ました。

82

第8回損保ジャパン記念財団賞〔社会福祉学術文献表彰〕受賞者記念シンポジウム資料集

シンポジウム「戦後社会福祉基礎構造の桂槽と解放」●大橋先生 『社会福祉法人経営の現状と課題』所収 p. 1

P. 27

『社会福祉・社会保障研究連絡委員会 勧告・対外報告・報告書集
2005年(平成17)年9月』所収
P. 29

P. 39

『ソーシャルワークが展開できる社会システムづくりへの提案』所収
P. 40

P. 6

●菅沼先生 『「民政ハンドブック」・「米国対日救済福祉政策の形成過程」 (1 993.1 1)「日本国憲法制定の過程l」 (1972, 1946.2.13.マッカーサー草案ロウスト執筆と思われる・「新憲法の誕生」 (1989)タタラ・トシオ「占領期の福祉改革」 1997)「占領期の構成行政」 GHQ日本占領史別巻研究展望(2 0 0 0) 「公民の協働とその政策
課題2005)』所収
P. 62

P. 90

●杉村先生 『「戦後社会福祉基礎構造の桂槽と解放」 (レジュメ)』
P. 92

P. 97

P. 98

P. 167●北場先生 『戦後「措置制度」の成立と変容』所収
日本国憲法第2 4条から第2 7条までの制定過程
日本国憲法第8 9条の制定過程
日本の「福祉国家」のゆらぎ「措置制度」の基本原理の成立過程とその変容

日時:平成1 9年7月28日(土)午後1時〜5時00分
場所:虎ノ門パストラルホテル新館6階会議室「アジュール」
主催

財団法人 損保ジャパン記念財団

共催

日本社会福祉学会
東洋大学 社会学部社会福祉学科
厚生労働省・日本地域福祉学会
社会福祉系学会連合
社団法人日本社会福祉教育学校連盟

後援田中 滋(慶鷹義塾大学大学院経営管理研究科教授・日本介護経営学会会長)
中村秀一(厚生労働省社会・援護局長)
高岡園士(全国社会福祉施設経営者協議会会長)
武居

敏

※司会

(全国社会福祉施設経営者協議会経営対策委員長)

社会福祉法人経営研究会における検討の背景‑新時代の福祉経営を検討するには課題をトータルに把握できる土台が必要

武居 福祉経営を取り巻く環境があまりに大きく

中村 研究会立ち上げの経緯から申しあげると、変化していくなかで、社会福祉法人経営者にとっ近年の社会福祉に関する諸改革に加えて、行財政ては、これから先、どのような改革が待っている

改革や社会保障制度の見直しといった政府全体ののか、また、今後、福祉経営をどのように変えて改革が進展するなかで、従来の社会福祉法人制度

いけばいいのか、という不安が大きくなっていま

あるいは法人経営がどのように位置jけられていす。そのようななかで、 2006年1月に、学識経

くのか、という不安の声を経営協の関係者からお験者として田中滋先生、田島誠一先生、厚生労働聞きし、問題の深刻さを理解し、その回答を得た

省社会‑援護局から中村秀一局長をはじめ多くのいというのが検討の背景にあります。

職員の方々、そして全国社会福祉施設経営者協議

このような状況のなか、厚生労働省には2つの会(以下、経営協)の役員等により、 「社会福祉立場があります。 1つは、福祉あるいは介護に関

法人経営研究会」を立ち上げ、これまでに7回のする制度改革を進めていくという立場です。もう検討を重ね、このたび『社会福祉法人経営の現状

1つは、財政の基礎的収支均衡を図るために社会と課題一新たな時代における福祉経営の確立に向

保障費の削減をという要請、三位一体改革によるけての基礎作業‑』と題する報告書をとりまとめ

補助金改革、政策金融の見直し、あるいは規制改ました。

革による参入規制の撤廃に伴う営利企業と非営利

この座談会では、本研究会での検討の背景や報法人とのイコールフッティング論など、政府全体

告書のポイント、今後の福祉経営の方向性などにの改革から社会保障に向けられた要請に応えていついて、皆様からお話をうかがいたいと思います。

くという立場です。

はじめに、本研究会を立ち上げ、検討を進めてこのような立場があるなかで、これまでの社会

きたねらいについて、中村局長にうかがいます。

福祉法人制度や経営について見直しが求められている時期と受け止め、検討する必要があると考え83

座談会●新たな時代における福祉経営の確立に向けてました。

てこられたお立場から研究会にご参画いただきま

1 990年以降、福祉や介護に関するさまざまなしたが、検討を通じて社会福祉法人制度・経営に改革が進められ、 2000年の介護保険制度の導入

ついてどのように感じていますか。

により、措置から契約へと仕組みが転換されまし田中 さまざまな改た。

革のなかで、社会福

これらの改革にあわせて、経営協でもさまざま

祉法人の経営者に不な取り組みが進められてきましたが、制度改革に安感があることは、伴う環境変化に対応した社会福祉法人制度や経営

確かにその通りだろのあり方については十分に検討されてきませんでうと感じますが、こした。

れまでは、そのようその背景には、わが国の社会福祉制度は、タテな不安感を主に行政割り・事業ごとに仕切られており、高齢者、児童、にぶつけてきた姿が障害といった分野ごとの改革は進められても、制実情だと思います。

度横断的・共通制度である社会福祉法人制度につしかし、経営者の責いてまで改革が踏み込めず、後回しにされてきて務を担う立場にあれば、マーケットの動向や二‑しまった、ということがあると思います。福祉やズの将来予測、産業を取り巻く社会情勢、経営に介護の改革において、正面から社会福祉法人制度

とっての資源制約要件などに関心を持たねばならとその経営について検討するというところまで、ず、もはや行政ばかり見ていて経営ができる時代

射程が及ばなかったという面があると感じていま

ではありません。
また、情勢を見守る受身の姿勢にとどまらず、した。
また、社会福祉法人制度は、行政的には、法人

世の中に対し自らを説明する積極性の発揮も経営の認可から指導監査までに及び、関連制度も税制者にとって重要な役割です。しかし、社会福祉法

等非常に範囲が広いため、行政関係者でもトータ人の場合、行政に対する報告等が重視され、顧客ルに制度の現状と課題について把握できている者

や社会に対する説明が不十分であった面も否定でが多くないという実情もあると思います。

きないのではないでしょうか。福祉は政策との関そこで、社会福祉法人経営の現状と課題につい連が強い分野なので、行政とのEj常的な関係は無て、誰もが総合的に全体像を把握できるよう、こ視できませんが、経営とはもっと幅の広いものでの研究会にはトータルに検討していただくことをあるとの意識改革が必要だと思います。この点がお願いしてきました。

第一です。

このような全体を見渡した検討が「新たな時代

第二に、特別養護老人ホームをモデルに経営をにおける福祉経営の確立に向けての基礎作業」と考えた場合、 2000年4月から最近までは社会保して、これからの法人制度・経営を議論する際の険給付が収入のほとんどを占めてきましたが、今土台となり、今後の社会福祉法人をめぐる改革に後は社会保険給付だけには限らない姿が、介護寄与することを願っています。

保険制度改革で明確になっています。社会保険の‑行政依存から脱却し、顧客や社会のために

本来の目的に基づき、保険事故状態、介護保険でいえば要介護状態にある方々に対してのみ必要な何を規制し、何を自由化するか

介護サービスは今後も保険給付によって提供され

武居 田中先生には、医療や介護の改革に関わっ

284

ます。他方、居住や食事といった保険事故状態の可能にする方向が医療法大改革の特徴といえま有無にかかわらず誰にも必要なサ‑ビスについてす。

は、補足給付対象者を除き、利用者の自己責任と社会福祉法人についても、同様の考え方ができなりました。

るのではないでしょうか。

特別養護老人ホームでは、これからも介護、住‑厳しい経営環境にある一法人一施設の居、食事などのサ‑ビスをパッケージで提供する

将来の方向づけを明確にしたい

一方、その費用は保険給付と利用者の自己責任の武居 経営者の立場から、研究会での議論をどの組み合わせによって賄われるわけです。ただし、ように受け止めているか、高岡会長にうかがいま

自己責任の部分を負担できない経済状況にあるす。

方に対しては社会福祉の観点から補足給付が行わ

高岡 議論の原点にれ、社会保険と自己責任に加え、社会福祉的要素

は、かつて経験がなを組み合わせていく仕組みになっています。このいほど経営環境が急ように、社会福祉経営については概念が大変複雑

激に変化し、将来の化してきており、規制される部分と自由である部

社会福祉事業の方向

分を、経営上、とりわけ対顧客との関係上、明確つけが見えにくいなにする必要が出てきていると感じます。

かで、これまで社会

第三に、隣接分野である医療制度改革について福祉法人が、措置費申しあげると、近年は経営の効率化が大きなテー

制度と補助金によっマになってきました。株式会社が参入すれば効て守られてきた経営率化されるなどの短絡的な主張は否定すべきですのあり方を見直さなが、アウトソニシング、院内の物流管理、広報活

ければならないという問題意識がありました。

動など、確かに優れた株式会社には見習うべきとまた、三位一体改革により補助金が年々削減

ころが多々あります。しかし、株式会社、特に上され、地方分権の進展と合わせて国から都道府県

場企業は株主にとって資本の価値を最大化するこや市町村に権限と財源が移譲されるなか、厳しいとが優先されるので、それは医療や福祉になじみ財政状況にある都道府県や市町村に任せて大丈夫ません。株式会社の経営から取り入れられる要素

かといった不安もあります。自治体の財政状況にとそうでない要素を、ミッションの違いを意識しよって福祉が切り捨てられることに歯止めをかけて議論すべきとの合意に達しました。

る必要があります。

そして、医療の担い手について検討を重ねていさらに、福祉における国の役割が小さくなり、

くなかで、高い公益性こそ要件とすべきとの方向

自治体の責任が大きくなるなかで、自治体の役割性が示されました。非営利性は当然にしても、そは直接サービスを提供することでなく、事業者をれだけだと同窓会や囲碁倶楽部との区別がつかな

増やしサービス供給基盤を整備し、質の向上をう

いことになります。社会から信頼され、税制の優

ながすことだと思います。

遇等が認められるためには公益性こそ要件です。

しかし、経営主体が多元化し、社会福祉法人に現在、公益性の基準が示されつつあります。また自立した経営、自律的な経営が必要になっている

公益性が高く、患者や社会の利益が優先されるのにも関わらず、自治体の指導監査には措置時代のであれば、経営を自由化し、柔軟性の高い経営を規制と体質がいまだに残っていることも大きな問853座談会◎新たな時代における福祉経営の確立に向けてせん。介護に従事する人が、生涯働き続けること題です。
一方、イコールフッティングが議論されるなができ、キャリアアップできる環境をつくらなけ
ればなりません。

かで、補助、真綿IJ、税制、寄附控除等は今後どう

これらの課題は行政だけでは対応できず、まさなるのかということも、研究会での議論の原点でに経営の問題です。良質なサービスを効率的に提あったと思います。
このような課題に直面しているなか、特に「‑供するという点については、株式会社にも学ぶべ

法人一施設」という形態の社会福祉法人の経営はき点はあると思います。サービスの担い手となる

ますます厳しくなり、将来の方向つけを明確にし事業体のあり方は、今後考えざるを得ない課題とていくことが非常に重要であると考えています。

なっています。福祉人材の質の向上も求められて

中村 私は、老健局

いるなか、これらの問題は、最終的には事業体の長として介護保険制

経営にかかっています。この点も研究会の立ち上度改革を担当いたしげる背景となっています。

ましたが、介護保険制度を見直す過程に

報告書のポイント

おいて、 「サービスの量的充足は進んだ

武居 報告書では、が、質の確保・向上

社会福祉法人制度のはまだまだ進んでい基本的な枠組み、従ない」という指摘を来の法人経営の課題

各方面からいただいと環境変化を踏まえてきました。高齢化の進展や障害福祉計画によりて、制度・経営の今

サービス量の整備は今後も進められることになり後の基本的方向性にますが、これまでのように増大するニーズに対応

ついて試論を展開しするサービスの量だttlこ注目するのではなく、こていますが、それぞれからはサービスの質について考えていくことがれのお立場から、こ重要であり、そのために質の高いサービスを提供の報告書のポイント

できる「担い手」について十分な議論が必要となはどこにあるとお考えですか。

遡IMl‑従来型の社会福祉法人経営モデルの

これまで、この議論が不足していたことにより、問題点とその背景

安易に「‑法人‑施設」という方針のもとで、零中村 経営環境やサービス提供体制が変化するな

細法人が数多く産み出されていったと感じていま

かで、意識が変わっていないのは事業者と行政です。

あると感じています。社会福祉の改革はタテ割り

質の向上ができる事業体には、質の高い従業員の改革で、横断的な共通基盤の改革が十分なされの確保が必要です。そのためには、良好な労働条てこなかったため、意識も制度も措置時代のまま件が整うことが求められます。介護保険法改正法だったということがいえると思います。

案を審議する国会でも指摘されましたが、現状はこのような状況を念頭に置いて、報告書では「従このような介護労働者の労働条件が整っておりま4

来型社会福祉法人経営モデル」の特徴について、86任)施設管理中心、法人経営の不在も関わらず、本部への繰入れが制限されていると②事業規模零細

いう、普通の世界からみると倒錯した状況を見直(卦再生産・拡大生産費用は補助金と寄附が前提す必要があります。
私は、第Ⅲ章において、どうして従来型の社会(り画一的サービス⑤同族的経営福祉法人経営になったか、という点について、てという整理をしています(第Ⅲ章「従来型の社会

いねいに整理できたことが、この報告書の‑つの福祉法人経営」参照)0

ポイントだと思っています。

なぜ、このような特徴を有するようになったの‑従来型の否定ではなく、か。当時の福祉は施設重視で、施設をつくること

将来に向けた課題提起

が中心課題となっており、そのために必要な手続

高岡 従来型の社会福祉法人経営モデルについきとして社会福祉法人があり、施設の背後に法人て、さまざまな視点から特徴が整理されていますが存在している、と関係者に観念されてきました。

が、こうならざるを得なかった背景があります。

そして、施設は措置費と施設整備費補助金によっ

例えば、 「同族的経営」については、措置費のて運営されていました。措置費には指導監査によ

水準が低かった時代には従事者を確保するのが難る厳格な使途制限、施設整備費には補助金適正化

しく、家族全員で取り組まなければ福祉施設の仕法の制約、という規制のなかで、極論すると施設

事は成り立たなかったという背景があります。週

管理はあっても、経営は存在しませんでしたし、

48時間労働の時代に、福祉分野では遇54時間労

その必要も、その余地もなかったといえると思い働の特例が認められていたことからも当時の事情ます。

が理解できます。

このような背景から、 「‑法人一施設」体制がまた、施設整備に必要な資金も高額となり、寄できあがったと考えています。というより、むし

附金が集まらない状況では、同族がお金を出しろ人々の意識としては、 「一施設を運営するため合って支えていかなければならない状況もありまに求められる手続きとしての法人設立」であった

す。効率性については、例えば、繰越金と積立金わけです。

の合計額が前年度収入決算額の6か月分相当額を介護保険制度の導入により、措置から契約への超えると、民間施設給与等改善費が停止されるな
ど、効率性に逆行する夫朋妄りもありましたo

大きな地殻変動があったにもかかわらず、制度横断的な見直しが行われなかったこともあり、事業従来型の社会福祉法人経営モデルは、行政指導・者自身も、また、国、都道府県、市町村ともに十監督がその原因の重要な部分を占めているともい

分な意識改革ができず、そのことが問題にならずえると思います・.
報告書は、 「同族的経営」をはじめ、これまで今まで続いてきたのです。
しかし、今日的環境を踏まえ、社会福祉法人制の経営モデルを否定するのではありませんが、こ

度をトータルに検討していくなかで、従来型社会

れからの時代は、こうしたモデルで経営していく

福祉法人経営モデルでは、経営にとって不都合をのは困難であるため、将来に向かって新たな経営生じさせるという時代になっていることがわかっモデルを提起するものと受け止めていただきたいてきましたOと思います。

また、施設管理から法人経営へといった場合、「施設管理」から「法人経営」へ、

法人本部が資金管理をしなければ経営できないに

一定規模の必要性

87

5

座談会e新たな時代における福祉経営の確立に向けて

田中 報告書では、20年先はこうなるだろうという視野が経営には現状の問題点と今必要で、環境変化に対応するだけでは経営とは言後の方向が、未来志えません。そのためには、現場の管理に追われな向でまとめられていい経営者が必要なのです。その意味も含めて、こます。将来の方向をの報告では「施設管理から法人経営へ」が、キー導き出そうとするとワードになっていますoき、利用者は何を望

中村 介護、福祉をめぐる問題として、他産業とんでいるのかこそが比較して、賃金や福利厚生といった労働条件が悪重要なポイントだとく、離職率が高いということがあげられます。こ思います。

の問題について、ある検討会のなかで、介護福祉利用者が望んでい産業であるからそのような状況にあると考えるべ

る事柄の中心は、質と満足です。需要に対してぎきではなく、むしろ零細企業であるからそのようりぎりの供給量しかない場合は、それらはあまりな状況にある、という視点で捉えるべきであると問題にはなりませんが、今E]においては、質と満いう指摘をいただきました。単に規模を大きくす

足は重要な課題で、それに対応するには両者を客ればよいということではないのですが、それにし観的に測れる指標が不可欠です。福祉関係者の皆ても規模が小さすぎて余裕がなければ、適切な経さんが仕事に対して一所懸命であることは大いに営は難しいのが実情です。そのような観点から、尊敬いたしますが、一所懸命さだけでは評価され規模の問題をどのように考えるが、議論が必要でない時代になっています。やはり、客観的に評価

すo規模の小さい事業体が独立性を保ちながら、される質の高いサービスを提供し、利用者満足を共同して規模のメリットを活かすという方向も含得る姿勢が欠かせません。

めて、活発な議論と実践が必要であり、そのためには必要であれば行政の夫貼りを緩和し、事業者のそのためには、施設単位で日々の業務に汲々と努力を促したいと思っています。

している状態では、職員を外部研修に出すことも、

6

情報公開やサービス評価に時間を割くこともでき

報告書において規模の問題を前面に出して論じないので、施設よりも規模の大きい法人を経営のていますが、単に「大規模になれ」という議論で基本単位とし、日々の業務遂行を超えた人員体制はなく、 「小規模であることのデメリットをどのが求められます。また、法人にも一定の規模がほようにカバーしていくが」という視点で考えていしいですね。規模が大きいことは資金調達においただきたいと思います。

ても重要な要件になるからです。

武居 小規模であっても質の高いサービスを提供

管理だけではなく、経営を考えるならば、毎日

している社会福祉法人を否定するわけではなく、の運営を図るサイズを超えた規模を持たなければ将来に向かってより良い経営を行っていくためなりません。なぜなら、経営とは未来を考えるこに、規模のあり方を考える、さらには小規模からとだからです。未来を視野に入れる余裕をもてる脱却する方法論を示すことが重要であると受け止だけの法人規模を追求する時代だと思います。中

めています。

村局長は、 2005年の介護保険制度改革に取り高岡 これまで、法人合併や規模の拡大について組む際に、 2003年の時点で2015年の高齢者

行政の理解がなかったという問題もあります。今介護を見据えておられました。同じく、 10年先、後、効率的で良質な経営を展開するうえで、事業88

譲渡や合併の必要性

年までに1 00単位のサービス量を増やさなけれが出てくるなかで、ばならないとすると、新たに増える部分は、質の合併に関わる経費の良さと効率性の高さということを明確な基準とし確保や規制の緩和にて、その基準に適合した事業体だけが担っていく

ついて、行政のありべきだと考えています。

方も見直す必要があ

また、介護福祉分野の労働人口は、全体のります。規模の拡大

2. 4%を占める現状にあって、どのような事業に向けては、例えば、

体がふさわしいかということは、労働者に対する今後積極的に公立施責任という観点からも重要な課題です。生涯働き

設の民営化の受け皿

続けることができ、キャリアアップが可能な場にとなっていくことがしていくことも、担い手となる事業体として大事な要素です。

あげられます。また、地域社会のニーズに合わせた事業展開を行うため、例えば、過疎地で保育ニー

いずれにしても、質と効率性ということが明確

ズがなくなってきたら、ニーズのある高齢者の事な基準であり、この観点から、単に新規法人を安業へ転換する、ということも必要となるでしょう。

易に認めるのではなく、さりとて既存の担い手と合併や事業転換にかかる費用に対する補助や福祉いうことだIJが重視されるべきでもない、という医療機構による融資についても検討する必要があことが報告書のメッセージであると受け止めてほると感じています。

しいと思います。

中村 研究会での検討は、報告書のサブタイト‑レベルの低い法人が退出し、ルにあるように「基礎作業」であり、メンバーの質の高い法人が評価される仕組みが必要

意見が必ずしも一致しているわけではありません

田中 一般の営利ビジネスの分野においては、上が、考えられる方向性を提示できたと考えており

位2社だけが勝ち組で、残りはニッチ(すき問)ます。ただそれだけで終わってはいけない、やる企業として生き残るような姿が当たり前になりつべきことは、議論だけでなく、早期実現に向けて、つあります。これに対し福祉の分野では、 100

行政も経営者も積極的に取り組むべきです。

法人のうち100法人が生き残る状態が、これま

合併コストに対する融資についても実現に向けで長い間続いてきました。上位2社だlJが残るべて検討すべき課題だと思っていますし、資金使途

きとはまったく思いませんが、 100のうち2組織

制限の緩和などは、すぐに実施すべきだと考えてだけでも、サービスレベルの低い法人が市場からいます。

退出していく仕組みも意味をもちます。そうする‑質の良さと効率性の高さにことで、たとえ90番台に位置する法人もがんばるインセンティブができるのです。

適合した事業体だlj‑がサービスを担う
中村 私は、今回の検討を通して、これまでの改中村 行政には、安定志向‑現状維持が一番良い革のなかで行政として経営に考えが及ばなかったという意識が強く、社会福祉法人は漬してはいけということを感じました。これからは、行政としない、退出させてはいけないという考えが根強くてサービス量を増やすこととあわせて、どのようあります。このような静態的な発想では十分ではな事業体にサービスを担ってもらうがということないと思います。報告書でも触れられていますが、を意識しなければなりません。例えば、 2025

ルール違反の場合は当然のこととして、質の低い89

7

座談会魯新たな時代における福祉経営の確立に向けて

法人は退出できる、が、介護経営学会等でも議論を深めていただきたあるいは退出を誘

いと思います。ただし、従来の護送船団的な考え導する施策が必要で方ではなく、質の高い法人は評価され、感心できす。変化を恐れずに、ない法人が淘汰される報酬体系にする必要があり活性化に向けて、質ます。このことは、報酬の議論だけではなく、質の高い事業体の参入の低い法人は業界として退出させる努力をすべを図るとともに、「社きで、行政としても政策的な誘導策を考えたいと会福祉法人であると思っています。

いうことだけで質が田中先生のご発言のように、 100法人のうち低くても退出させな

100法人が生き残るという状況では、相当に無い」という価値観は駄な公的資金が投入されているという見方をさ

見直さなければなりません。

れても仕方がなく、 「株式会社を参入させるべき」という脈略のない議論を導き出してしまっている

レベルの低い法人の事業については、質の高い法人が引き受けるという取り組みも必要で、現行のではないでしょうか。

の社会福祉法においても、法人合併についての規‑資金調達をはじめ経営管理手法の確立は定があるわけですが、実際には機能していません。

行政ではなく業界で対応すべき課題

個々の努力が促され、客観的に見て質の低い事業

武居

資金の問題

者の退出が促される世界になってほしいと思いまは、介護報酬も補助す。

金も削減されるなか

武居 退出することを強調しているのではなく、で、経営者にとって質の高い法人が評価される仕組みを作り出すとい

最も大きな不安要素

うことが基本にあるということだと思います。

です。田中先生は、資金の問題について‑質の向上と報酬のあり方

はどのようにお考え高岡 介護報酬が改定されるたびに単価が大幅にですか。

減額され、社会福祉法人経営者には「次はどのく

田中 研究会での検らい減らされるのだろう」という不安が広がって討のなかでは、社会いると感じています。

福祉法人経営者にとって財務に関するご発言は非質の向上には経営の安定が不可欠であり、報酬

常にナイーブな部分があり、これまであまり議論面でも質の問題がきちんと評価される必要がありされてこなかったことが感じ取れました。

mm

8

今後も研究すべき課題ですが、資金調達につい中村 資金調達や再生産コストについて検討するて、報告書では私募債の活用にも触れているもの

なかでも、どの程度のコストを介護報酬等で賄うの、現時点では、大半の社会福祉法人には、福祉がという点が論点になりましたが、報酬のあり方

医療機構と銀行からの借入しかない状態ですねO

をどう考える加ま重要な課題です。先述した良好

社会医療法人債といった公募債の発行も将来は考な労働条件の確保にも直結する問題です。この点えられますが、その要件を充たす社会福祉法人はについては、報告書のあとがきでもふれています

ごく一部でしょう。アメリカ等では、非営利組織

9()

課題提起をしていますoの資金調達手法が発展してきていますが、日本ではまだ使いこなせない水準にあります。ゆえに、また、指導監査に関しては、現行の規制の適正

経営協が窓口となって、資金調達の研究や経営指性について検討すべきです。報告書においても過導に取り組むことも大切なテーマだと思います。

度に詳細と思われる指導監査はやめるべきである

従来型の借入だけではなく、プロジェクトファイという、行政関係者に対するメッセージを盛り込

ナンスや不動産活用型の資金調達の手法等についんでいます。今後、厚生労働省としても、いろいても今後研究していくべきです。

ろな機会において、都道府県、市町村に伝えていきたいと考えています。

これまで、株式で調達した資金を投資すると営利、自己資本と間接金融だけだと非営利という単

社会福祉法人関係者に求められること純な図式でしたが、今日はそのような時代ではありません。公益性の高い事業体の資金調達の手法を検討していく努力は福祉「業界」の役割です。

武居 最後になりますが、行政を含めた社会福祉

財務以外にも、客観的で共通性のある品質管理

法人関係者に対する期待、あるいは今後、社会福の指標や経営指標を開発することが、これからの祉法人が果たすべき役割などについてうかがいま経営協にとっての重要な責務になっていくでしょす。

う。

‑やるべきことは早期に実現し、さらに経営の研究を深める‑これからの経営を見据えた行政の役割

中村 まずは、報告書の「はじめに」にもありま

武居 これからの経営を考えた場合、私たち業界

すが、今回の検討は今後の福祉経営の確立に矧j‑の役割は非常に重要になってくると思いますが、た基礎作業ですので、この報告書を、社会福祉法

一方で行政も変わらなくてはならない、という点

人関係者における広汎な議論の土台として活用しに言及していることがこの報告書の特徴と言えるていただきたいと思います。そして、その議論をでしょう。

通じて、私たち行政関係者を含め、社会福祉法人

中村 報告書では、 「新しい福祉経営に向けての関係者の意識改革につなげてほしいと思います。

行政のあり方」という章を設けて論じています。

また、研究会での検討をただの議論で終わらせ

これまで園も通達を改正してこなかったし、地方ることなく、これまでの規制の見直しをはじめ、も国からメッセージがなく、法人経営の現状と課

やるべきことは早期実現をめざしたいと思ってい題の全体を把握できるものもなかったため、行政ます。行政だけではなく、経営者にもできることの対応が遅れてきたと思います。

から、速やかに取り組んでいただいきたいと思っています。

特に、法人認可のあり方と指導監査については早期に見直すべき課題であると考えています。前

今後の課題としては、福祉経営の近代化に向け者については、先述した「どのような事業体を担て経営管理の調査研究をさらに進めていきたいとい手とするのか」という問題に直結することです。

考えています。そのためには、介護経営学会等で報告書では、 「新たな『福祉の産業政策田 といっの研究を推進していただきながら、学識者、事業ていますが、これまでのように無自覚的に一法人者と一緒に行政も含めたフォーラムを立ち上げ、一施設をつくっていくということを見直し、質と豊富な事例が提供されるなかで、経営管理を考え経営能力に着目して、 10年後、 20年後を考えたる場ができればいいと思います。そのことが質の

91

9

座談会串新たな時代における福祉経営の確立に向けて高い人材を育成していくことにもつながっていく‑収益性の低い事業、地域のはずです。そういった意味では、今回のような検福祉を後退させてはいけない

討や研究を今後も続けていくべきだと思っていま

高岡 今日の社会情勢を考えると、公立施設が少す。

なくなるなかで、私たち非営利で公益性を追求す‑福祉のミッションの伝達とる社会福祉法人とともに、営利企業が福祉分野で地域社会との連携を

今後、相当の部分を担っていくことが想定されま

田中 私自身、これまで経済学をベースに医療政す。そうなると、収益性の高い分野・事業や地域策、介護政策を専門にしてきましたが、今回の研にだけ企業は集中して、収益性の低いところへの究会に参加させていただき、福祉分野について大参入は期待できません。私たち社会福祉法人は、

変勉弓剣こなりました。

収益性が低い事業や地域の福祉を後退させること

経営のベースには、理念、使命、ミッションがなく継続して担っていかなければなりません。

欠かせませんが、福祉の世界にはそれらがきちん

そのためには、経営協として今まで以上に会員と存在していることがよくわかり、心強く感じま

法人にその必要性を伝えていきたいと思っていました。これからも大切にしていただきたいと思い

すが、行政としても従来の規制を見直し、社会福ます。同時に、その理念、ミッションを行政だけ

祉法人が地域の福祉ニーズに対応するために、公ではなく、地域や社会に十分に伝えていくよう期

益事業を含めさまざまな事業に取り組みやすくし

待いたします。

ていく必要があると思います。

最近、介護や保育の分野では、高校生等がボ

また、資金の確保、調達のあり方を含めて、競ランティアとして特別養護老人Jl‑ムや保育所に争の時代に自立的経営を確立するために必要な規入ってくる風景が当たり前となり、若い世代には

制緩和、制度改革に取り組む必要があると感じて福祉のミッションが伝わってきていると見ていまいます。例えば、独自の財源を確保するために、すが、これからの地域社会において重要な資源と収益事業を行いやすくすることや、資金運用になる「団塊の世代」の男性にはまだまだ伝わってついてもこれまでの規制を緩和することが必要でいません。これまであまり対象としてこなかったす。

潜在的な支援候補者への広報活動にもっと積極的

さらに、これからの福祉には地域における相互に取り組むことを望みます。

10

扶助に基づく取り組みが不可欠です。田中先生の

なお、医療分野でも地域連携がキーワードになご発言にもありましたが、地域のなかで相互扶助

り、病院と診療所、あるいは診療所間の連携を強を育む場となることも営利企業ではない社会福祉

め、 1つひとつの医療機関がいわば「部品」とし

法人の重要な役割であり、そのような活動を積極て機能する考え方に変わってきています。福祉に的に推進していきたいと考えています。

おいても、事業所間の連携を強化するとともに、

武居 現状に安住することなく、将来を見据え、医療をはじめ地域の資源との連携をめざす必要が

福祉経営の確立に向けた実践と研究が今後も必要あります。これからの福祉関係者には外部とのつであるということをご理解いただき、今回の研究

ながりを強化することに前向きに取り組むようお会の報告書を土台にして、多くの場で議論が活発願いします。

に行われることを期待したいと思います。

92社会福祉法人経営の現状と課題
一新たな時代における福祉経営の確立に向けての基礎作業‑(社会福祉法人経営研究会報告書の全体像)

棉

̲・.i
̲̲i

社会福祉法人経営の現状と課題
一新たな時代における福祉経営の確立に向けての基礎作業‑(社会福祉法人経営研究会報告書の構成)

三○社会福祉事業・社会福祉法人の基本的性格○規制・監督と支援・助成

一章 社会福祉 法人の基本的性格 .
仕組み○手厚い施設整備費補助
O 「‑法人一施設」の指導○措置費による運営、再生産コスト調達問題○画一的な施設運営○同族的経営○従来型社会福祉法人経営モデル

順

経営環境の変化○パイの拡大、事業内容の変化

睦 = ○社会福祉制度の変化○規制改革の動き○公的財政の悪化○新たなニ‑ズの発生【補論l】イコール・フッティング論について○基本的方向性‑ 「施設管理」から「法人経営」へ‑
0 「法人単位の経営」に向けて○規制のあり方,行政のあり方の見直し詣 欝 経営 F =ー
V 早 新たt註時代 こおlの基本的方 ロ性lV 章 ‑ 1

法 人 の 参 入 . 規 模 の拡 大
. 退 出等 の あ リ方

IV * ‑ 2

法 人 単位 の資 金 管理

N 章一 3

ガバ ナ ンスの 確立 、経 営
能 力 の 向上

○法人認可等のあり方○合併・事業譲渡の推進○協業化・ネットワーク化、事業転換○退出の促進○経営診断・経営指導○一般会計内部の資金移動○会計相互間の資金移動○収益事業の規制の見直し○資産運用○理事・理事会の機能強化○法人本部の機能強化、中間管理職層の育成○監事のあり方、情報開示等【補論11 】経営能力の向上のための考え方、手法及びツール○介護報酬における再生産コスト○ (也)福祉医療機構融資○債務保証、担保提供に係る規制緩和、直接金融○介護従事者の質の向上○キャリアパスの形成○介護報酬上の評価○マッチングシステムの強化○雇用管理の改善○労働生産性の向上
V 章○新たな「福祉の産業政策」○法人認可のあり方と健全な競争の促進〇回、都道府県、市町村の果たすべき役割○行政職員の意識の改革と質の向上○指導監査のあり方

新 しい 福 祉 経 営 に 向 け て の 行
政 の あ り方【補論1V 】公益法人改革、医療法人改革の動向

1294社会福祉法人経営の現状と課題
一新たな時代における福祉経営の確立に向けての基礎作業‑(社会福祉法人経営研究会報告書概要)

はじめ一

g

社会福祉法人制度は、 1951年に創設されて以来、これまでの我が国の社会福祉の発展において、大きな役割を果たしてきたが、制度創設以来半世紀以上が経過し、社会福祉法人を取り巻く環境には、大きな変化が起こっている。

社会福祉を取り巻く環境の変化○ とりわけ、 1990年代以降、措置から契約へ(サービスの普遍化) 、パイの拡大、民間企業等の参入、公的財政の悪化、規制緩和の流れなどの変革が起こった。
○ 今後も更なる高齢化や社会状況の変化が予測され、これからの社会福祉サービスは、量的に拡大していくとともに、質的向上が強く求められる。
○ 社会福祉法人は、この環境変化に的確に対応しつつ、新たなニーズに応えていかなければならないO

このような認識のもと、全国社会福祉施設経営者協議会の役
員等、厚生労働等社会・援護局の職員、学識経験者等が参加し、社会福祉法人経営の現状と課題について、自由関連に議論を行った。

新たな時代における福祉経営の確立に向けた基礎作業○ その結果、新たな時代における福祉経営の確立が必要であるという共通認識に達し、この議論を、新たな時代における福祉経営の確立に向けた基礎作業と位置づけ、取りまとめることとした。
○ 今後、この報告書をたたき台に、新たな時代における福祉経営の確立に向けて、広く議論が行われることを期待したい。
○ この報告書に盛り込まれた提案等については、できる限り早く実現するよう、関係者は努力すべきである。

95

13

I・章 社会福祉法人の基本的性格・仕組み

社会福祉法人とは社会福祉法人とは、 1951年に制定された社会福祉事業法(覗
社会福祉法)により創設され、 「社会福祉事業を行うことを目的として設立された法人」である。

社会福祉事業には第1種社会福祉事業及び第2種社会福祉事業があり、社会福祉法第2条に限定列挙されている。

社会福祉事業〇 第1種社会福祉事業は、公共性の特に高い事業であって対象者の人格の尊厳に重大な関係を持つ事業であるとされ、第2種
社会福祉事業は、第1種社会福祉事業に比べると事業実施に伴う弊害のおそれが比較的少ないものとされている。
○ 社会福祉事業に係る規制は、他の福祉関係各法(生活保護法、児童福祉法、老人福祉法等)が優先する。

社会福祉法人の基本
的性格

規制と助成

社会福祉法人は、
民法第34条に基づく公益法人から発展した特別法人であり、 「公益性」と「非営利性」の性格を備えている。
社会福祉事業の「純粋性」を保ってその「公共性」を高めるために設けられた。
憲法第89条の公の支配に属しない慈善又は博愛の事業に対する公金支出禁止規定を回避するために設けられた。
公的責任の原則(公私分離の原則)が適用される。ただし、実際には、国等の事業を社会福祉法人が受託して行う仕組み(措置)が一般化した。

○ 社会福祉法人に対する規制・監督として、 ①残余財産の処分の制限、 ②資産保有や組織運営のあり方についての一定の要件、③収益事業からの収益の使途制限、 ④所轄庁による措置命令などがある。
○ 社会福祉法人に対する支援・助成措置として、 ①施設整備に対する補助(国1/2、地方自治体1/4) 、 ②税制上の優遇措置、 ③退職手当共済制度などがある。

1496

日章 従来型の社会福祉法人経営

設立と運営の実際

手厚い施設整備費補助

社会福祉法人の実際のあり方を、その設立と運営に即して整理することにより、従来型の法人経営の特徴をまとめる。

○ 社会福祉施設を設置しようとする場合、建物について整備費用の3/4という公的補助を行うためには、憲法第89条の制約から社会福祉法人の設立が必要不可欠になる。
○ 土地と建物の1/4分の資金を用意できれば、補助金と合わせて必要な資産が具備されたとして、法人の設立認可が得られる
こととなる。

「‑法人一施設」

これまで、地方自治体において「‑法人一施設」の指導が行われてきており、措置費と施設整備費補助とでそれなりの運営が保証されたこと等とも併せ、零細な規模の法人が多数を占める要因になった。
○ この結果、法人数は増加の一途をたどり、 90年以降だけで見ても約1.4倍となっている。

○ 施設の運営は措置費で大部分が賄われ、それなりの運営はできてきた。

措置費による運営○ 従来の行政実務は、措置費について積算された費目以外への使用や剰余発生は原則として認められないという考え方に立っていた。
特に、措置費の積算に施設整備費用が入っていないため、借金返済や再生産の費用の捻出が経営上の最大の課愚となったo
O 全国一律の基準に沿った施設・設備整備と職員配置が前提であり、画一的なサービスを産みやすいものとなったo

同族的経営

社会福祉法人には、土地や建物の一部を寄附で賄ったこと等から同族的経営が多い。職員の将来への展望が拓けず、有能な人材の確保・育成に支障を来すというマイナス面も否定できな
いO

97

15

従来型の経営モデル

16○ 整理すると、従来の社会福祉法人経営の特徴は、以下のとおりであるO ( 「‑法人一施設モデル」又は「施設管理モデル」 )① 施設管理中心、法人経営の不在② 事業規模零細③ 再生産・拡大生産費用は補助金と寄附が前提④ 画一的サービス⑤ 同族的経営98

lll章 経営環境の変化

90年代以降の大きな変化

措置から契約へ、制度の普遍化

90年代以降、福祉分野の給付総額は急速に拡大している(社会保障給付費の「福祉その他」の伸び: 90年度4.8兆円‑06年
度14.9兆円)0

介護保険や支援費等により、行政がサービスの配分を行う措
置制度から、利用者が契約に基づきサ‑ビスを利用する仕組みが導入された。
低所得者を主たる対象とする仕組みから、皆にニーズが生じることを前提にした仕組み(サービスの普遍化)となった。

民間企業等の参入

高齢者在宅介護サービスを中心として、営利法人、 NPO等の多様な主体の参入が急速に拡がってきたO 医療と福祉のサービスの競合という状況も生じた。
利用者も、消費者としての権利意識をもってサ‑ビスを選択するようになった。

○ 総合規制改革会議において、民間企業の参入や、社会福祉法
人と民間企業の競争条件の均一化(イコール・フッティング)が議論された。

規制改革の動き【補論l】イコール・フッティング論について

国・地方の財政が悪化し、社会保障の分野においても厳しい
歳出見直しが迫られている。

公的財政の悪化

三位一体改革の一環として、社会福祉施設への補助金の交付金化・一般財源化等の見直しが行われた。介護報酬もマイナス改定が続いている。

99

17

新たなニーズの発生

社会福祉法人の課題○ 今後も、様々な福祉ニーズが生じると予測される。
2015年問題(団塊の世代の高齢期到達)、 2025年問題(高齢者は3.5千万人、後期高齢者は倍増し2千万人)
認知症高齢者の増加(現在150万人‑2015年には250万人、重度認知症高齢者は倍増)、独居世帯の増加
施設から在宅へ、地域生活支援(医療制度改革での療養病床の再編、精神障害者の退院促進、障害者自立支援法によるサ‑ビスの計画的整備など)
虐待、引きこもり、ホームレス、災害弱者支援など多様な福祉ニーズ○ このような環境変化に対し、利用者本位への意識変化も見られるようになったものの、多くの法人は、構造的問題から脱却
できていない。
○ 新たな福祉経営の確立は急を要する課題である。特に、施設の再生産投資や、新たな地域ニーズに対応する投資をどうするか、質の高い人材確保の方策などの大きな問題がある。

18

100

lV章 新たな時代における福祉経営の基本的方向性【試論】

基本的方向性‑ 「施設管理」から「法人経営」へ‑

90年代以降の大きな経営環境の変化に対応する社会福祉法人
経営は、これまでのような「施設管理」に代わり、 「法人単位の経営」となる。
○ このモデルは、 「規制」と「助成」に規定されるのではなく.
格段に「自立・自律」と「責任」が伴うモデルとなる。
O 「法人単位の経営」の実現のための主要なポイントは以下のとおりである。

①規模の拡大○ 経営の効率化・安定化のためには、法人全体でト‑タルとして採算をとることが不可欠である。そのためには、複数の施設・事業を運営し、多角的な経営を行える‑ 「規模の拡大」を目指すことが有効な方策として考えられる。
これは、地域のニーズに対応して柔軟な事業展開や、職員に多様なキャリアアップの機会を与えることにもつながる。

○ ただし、地域ニーズに柔軟に対応する小規模法人という選択肢を否定するものではない。 (Ⅳ章一1で議論)②新たな参入と退出
ルール○ 新しい福祉・介護基盤の整備に当たっては、これまでのように安易に新規法人の設立を考えるのではなく、これからの経営能力の向上やケアの質の確保という観点から、既存法人の活用も選択肢として考慮されるべきである。
○ 社会福祉法人も「護送船団方式」はなじまない時代であり、法令遵守の面で問題がある法人・経営者はルールに則って退出させるべきであるし、質の低い経営を行う法人等についても退出を誘導していくことが求められる。 (Ⅳ章一1で議論)○ 資金の使途や収益事業等に係る規制は極力緩和し、法人単位で資金を活用できるようにし、経営の自由度を高めるべきである。 (Ⅳ章一2で議論)③ガバナンスの確立
経営能力の向上○ 理事会は、名目的な機関でなく、法人の執行機関として実質的に機能し、経営能力を向上させることが必要である。
そのためには、法人本部機能の強化や、経営管理部門・事業部門の中核を担う中間管理職層の育成・確保が重要である。
○ また、公益性をもつ法人として、社会的ルールの遵守(コンブライアンス) 、説明責任(アカウンタビリティ)を果たすこと

101

19

が強く求められる。 (Ⅳ章一3で議論)
特に、人材の育成・確保が法人経営において極めて大きな課題である. (Ⅳ章‑5で議論)④長期資金の調達

新たな「福祉の産業政策」の確立20

従来のように施設整備への補助を前提にするのではなく、先を見越した経営を通じて実現する必要がある。 (Ⅳ章一4で議
読)

行政は福祉の担い手のあり方について正面から考える必要があり、新たな「福祉の産業政策」の確立が求められる。
必要以上の規制や行政指導を行ってきた行政のあり方は、見直しが必要である。
(Ⅴ章で議論)102

lV章一1法人の参入・規模の拡大・退出等のあり方

法人認可等のあり方○ 新しい福祉・介護基盤の整備は、新規法人設立を当然の前提とするのではなく、ノウハウのある既存法人による事業実施という選択肢を考慮する必要がある。
○ 言い換えると、ケアの質やそれを支える経営の水準を第一義に考慮して基盤整備が行われるような仕組みを構築すべきであ○ 既存法人の規模の拡大のためには、合併・事業譲渡が有効である。

合併・事業譲渡の推協業化・ネットワーク

化、事業転換○ 行政も、合併・事業譲渡が「福祉の産業政策」にとって有力なツールであることを認識し活用すべきである。このため、合併のためのマッチングを行う仕組みや、手引書の作成、事業譲渡手続の法律への位置づけ等が検討されるべきである。

法人間の連携・協業化・ネットワーク化や、環境変化に対応する事業転換の必要性も大きい。
事業転換を円滑にするためには、補助金適正化法の柔軟な運用が必要である。

○ 今後、事業の継続的経営が100%担保される保障はなく、一定の新陳代謝が行われることはむしろ望ましいとする視点が必
要である。

退出の促進

経営診断・経営指導○ 法令遵守に問題がある法人・経営者はもとより、ケアの面で質の低い法人・経営者についても、各法の適切な運用等を通じて、退出させることができるように誘導すべきである。

(独)福祉医療機構等による経営診断・経営指導を、合併・事業譲渡等による法人再編や解散などにも対応できるように機能を強化していくことが必要である。

103

21

lV章一2

法人単位の資金管理○ 環境の変化に柔軟に対応し、経営を安定させつつ機動的な事
業活動を展開していくためには、資金移動について可能な限り弾力化が必要である。

基本的考え方○ 公益的取組を積極的に進めるためには、公益事業の充実・活性化が必要である。収益事業についても、その実施を推進すべき時期に来ていると考えられる。

措置費の更なる弾力化

会計相互間の資金移m

措置費の弾力化については、その内容を自治体へ浸透させる必要があるほか、更なる使途制限の緩和を検討する余地があるのではないか。

社会福祉事業の実施により生じた剰余金については、一部公益事業に充てることについて現状では介護報酬については高齢者関連の事業、支援費制度については障害者関連の事業にのみ充てることができるなど、制度間で縦割りになっている。

○ 地域の福祉ニ‑ズに応じた多様な公益的取組の一層の推進のために、これらの縦割りの制約を取り払い、資金移動の範囲を広げることを検討すべきである。

収益事業の規制の見直し

収益事業にかかる借入金に関する規制は、廃止の方向で検討すべきである。

他の公益法人の例等も踏まえながら、基本的には法人の責任で運用する方向へ規制緩和するよう検討すべきである。

22

104

lV章一3 ガバナンスの確立、経営能力の向上

理事・理事会の概能
強化

法人本部の機能強化、○ 理事・理事会は、中長期的な経営の全体戦略、人材育成戦略、サービスの質の向上の戦略といった経営上の重要事項について判断を行うような実質的な執行機関として機能するとともに、経営能力を向上させる必要がある。
○ このため、極力名目的な人事を排するべきであるほか、必要な情報が随時理事会に提供されるようにすることが必要である。

経営管理部門のスタッフである法人本部(事務局)の機能強化や、経営管理部門・事業部門を通じて中核を担う中間管理職層の育成・確保が必要である。

中間管理職層の育成
そのためには、事業規模の拡大等が必要となろう。

監査のあり方○ 監事による監査は、現状では形式的なものに止まっており、今後は、理事会への出席等により、法人の業務執行状況について適切に把握する必要がある。また、監査に必要な能力を持つ者を選任し、実質的な監査を実施できる体制を整備すべきである。

○ 外部監査についても、積極的な活用を行うべきである。

説明責任を果たし、法人運営の適切性を担保するため、事業内容や財務諸表等について広報やインターネットの活用等によるわかりやすい公表を推進すべきである。
利用者の選択に資するため、サ‑ビスの質に関する情報提供を行う必要があるが、その際、事業者団体等が標準化に取り組
むことが必要である。

【補論Il ]経営能力の向上のための考え方、手法
及びツール

105

23

N章一4

資金調達(施設整備(再生産)コストを中心にして)社会福祉法人は、社会福祉施設の建設コストを公的補助及び(独)福祉医療機構による政策金融に依存してきたが、近時、三位一体改革等により、公的補助の縮小や政策金融の見直しが進められている。

基本的方向性○ 当面の問題として、施設の老朽改築に対応するための資金調達が大きな課題となっている。
○ 施設の老朽改築や新規投資のためのコストについては、引き続き、公的助成と機構の長期固定低利による融資が必要不可欠であると考えられる。

介護報酬における再生産コスト

介護報酬における再生産コストのあり方については、今後、理論的・実証的研究を行う必要がある。

福祉医療機構融資

福祉医療機構融資については、償還期間の延長等の更なる融資条件の改善について検討していく必要がある。

その他の検討課題

民間金融機関の融資の拡大、基本財産の担保提供に係る規制
緩和、私募債の発行等直接金融の可能性等についても、検討課題である。

【補論‖】会計処理について

24

106

lV章一5 人材育成と確保

介護職員の現状と課○ 福祉サ‑ビスの本質は、人が人に直接サービスを提供するものであり、人材の質がサ‑ビスの質に直結するものであるo
今後の労働力人口減社会の中で、優れた人材をどう確保し、その人材をどう育成していくかが大きな課題となっている。

題○ 現状では、介護従事者の労働状況について、賃金水準、雇用形態、離職率等について他産業と比較すると、 「魅力のある職場」とは言い難いものであり、介護を志す若者が一生涯働き続けられる職場としていくことが重要である。

今後、介護現場においては、メディカルスタッフ等との他職種協働が求められ、さらに、介護予防からリハビリ、看取りまでの対応が必要となる中で、医学・看護の知識の強化を図るべきである。

介護従事者の質の向上○

介護職員が、自己努力と経営者の支援によりスキルアップしていくための仕組みや、スキルアップに応じた賃金やポスト等のプロモ‑ションを実現すべきであるoO

また、職員の能力に応じたキャリアパスのポストを実現化していくことも重要である。

キャリアパスの形成

介護報酬上の評価

マッチングシステムの強化等

これらを実現するためにも、経営基盤の強化が必要であるとともに、金銭的な裏付けとして、例えば、介護報酬上の評価を行うことなどが考えられる。

このほか、労働力需給の調整機能(マッチングシステム)の強化、雇用管理の改善、労働生産性の向上等を図っていくことが必要である。

10725

∨章 新しい福祉経営に向けての行政のあり方

新たな「福祉の産業政策」○ 今後、 2025年までに後期高齢者が倍増すること等を背景に、福祉・介護ニーズが大幅に増大すると見込まれる中で、新たな「福祉の産業政策」が急務となっている。
○ 行政は、これからの介護・福祉基盤の整備について、その「担い手」のあり方を正面から検討する必要がある。

法人認可のあり方と‑法人一施設を無条件に前提とした法人認可のあり方は見直すべきであるほか、法人認可やそれに先立つ各種基盤整備計画の策定や個別の補助金・交付金の交付決定に当たっても、透明なプロセスのもとケアの質や経営能力を反映した決定が行われるようにすべきである。

健全な競争の促進○ 健全な競争が行われるようにするためには、質の低い法人・経営者の参入は許してはならないし、既存の法人・経営者であっても、そのような者は退出させるべきである。

国、都道府県、市匹の果たすべき役割○ 以上のほか、国・都道府県・市町村は、以下のような事項に取り組むべきである。
国:
・法令・基準の見直し。特に、法人の自立性を高める方向での規制緩和
・全国的な福祉に関するデータの収集・整理・提供
・調査・研究、エビデンスの収集
都道府県: ・法人認可等における質の重視
・制度濫用に対する厳しい指導監督
・不必要に些細等の指導監督は行わない など
市町村: ・地域ニーズを把握・分析し、住民の参画を得て地域ケアの確立を目指す
・基盤整備(ハード・ソフト) など

行政職員の質の向上

自己研撰・組織的研修の実施、専門的な知識を有する職員の確保、関係機関等との顔の見える地域ネットワークの構築が必要である。

指導監査のあり方○ それぞれの制度に基づく指導監査の機能分担を明確にして重複を避けることが必要である。
○ 過度に詳細な指導は避け、公益法人としての本質的ル‑ルの遵守(資金の外部流出の防止等)や、最低基準・指定基準の遵
守等のチェックにポイントを絞るべきである。

【補論IV】公益法人改革、医療法人改革の動向

26

108

○ 新たな福祉経営の確立は、(D 利用者のニーズに応え、② 地域に貢献し、③ 働きがいがある職場を実現することにもつながる。

新たな時代における福祉経営の確立に向○ このような経営の実現には、法人・経営者サイドの経営能力・ガバナンスの向上はもちろんであるが、制度のあり方や行政のあり方を変えることも大きな課題であり、行政の「考え方の転換」が求められる。

けて○ 福祉経営の近代化、レベルアップのためには、経営管理に関する調査研究も重要である。介護経営学会等における研究の推進に期待したい。また、日本社会事業大学には専門職大学院も創設されており、事業者・行政・研究者等がこれと連携したフォーラムを作り、新たな時代における福祉経営の確立に向けた人材の育成を図ることも考えられる。
○ 今後、この報告書をたたき台に、関係者がその役割に応じて、新たな時代の福祉経営の確立に向けた取組を行っていくことを期待したい。

10927

社会福祉・社会保障研究連絡委員会報告

社会福祉に関する研究・教育体制の拡充・強化について
一高齢社会に対応する社会サービスの総合化対策の一環として‑(1997年)29この報告書は,第16期日本学術会議社会福祉・社会保障研究連絡委員会の審議結果を取りまとめて発表するものである。

委員長

仲 村 優 一、(第1部会員,淑徳大学社会学部教授)

幹 事

大 橋 謙 策(日本社会事業大学社会福祉学部教授)
山 手

委 員

茂(東洋大学社会学部教授)

一番ケ瀬 康子・(東洋大学社会学部教授)
太 田 義 弘(大阪府立大学社会福祉学部教授)
桑 原 洋 子(龍谷大学社会学部教授)
高 橋 紘 士(法政大学社会学部教授)
田 端 光 美(日本女子大学人間社会学部教授)
降 失 意 ‑ (元日本大学経済学部教授)
吉 沢 英 子(大正大学人間学部教授)

はじめに
今期日本学術会議は,現在我が国の最も重要な課題である高齢化‑の対応策を検討するため, 「高齢化社会の多面的検討特別委員会」を設け,各部・関係各学会に参加・協力を求めて総合的検討を重ねてきた。社会福祉・社会保障研究連絡委員会としては,高齢化社会の福祉のあり方は,本研連が取り組むべき最も重要な課題の一つであるとの認識に基づき, 「高齢化に対応する社会サービス」の研究を行い;その報告を特別委員会に提出し,検討を求めてきた。その結果,特別委員会において,本研連の研究報告の基本部分は取り入れられることになったが,同時に本研連の独立の報告としてまとめるよう示唆された。この示唆を受けとめて、社会福祉・社会保障研究連絡委員会として独自に検討を重ねた結果を報告する。なお,この検討の過程において, 「21世紀医学・医療懇談会」の第2次報
普(平成9年2月)が公表され,その検討内容には本報告と同趣旨の部分が含まれている。しかし,
本報告は「生活の質」の向上と「生きがい」の実現を目指す社会福祉専門職育成の課題を中心に検討したものであり,その点に独自の意味をもつことを強調しておきたい。

HII

31

1.日本学術会議及び社会福祉・社会保障研究連絡委員会における社会福祉専門職に関する検討の経過
日本学術会議は, ①独立して科学に関する重要事項を審議しその成果の実現を図ること及び②科学に関する研究の連絡を図りその能率を向上させることを使命としており,昭和49年5月,第65回総会の決議に基づいて「社会福祉の研究・教育体制等について」内閣総理大臣に勧告するなど,
社会福祉・社会保障の研究・教育体制の拡充に取り組んできている。また,社会福祉・社会保障研究連絡委員会(以下r福祉研連」と略称する)は,昭和62年2月「社会福祉におけるケアワーカー(介護職員)の専門性と資格制度について」 (意見),平成3年2月 Tソーシャルワークの教育・研究について(とくに保健・医療領域におけるソ‑シャルワーカーの資格・教育等を中心に)」 (意見)など,審議結果を提言の形で報告している。
これらの勧告・意見は,政府の政策に必ずしも十分に取り入れられてこなかったが,日本社会福祉学会・日本社会事業学校連盟をはじめとする研究・教育団体や研究・教育者の活動によって,社
会福祉・社会保障の研究・教育は,徐々に充実してきている。本報告は, 「福祉研連」の立場から,
上記のような勧告・意見を踏まえつつ,現実における国民生活の諸問題と社会福祉・社会保障の進展,それらに関する調査研究の成果に基づき,高齢社会に対応する総合的社会サービスについて検討した結果をまとめた。
なお,検討の過程において,新ゴールドプラン,エンゼルプラン,障害者プランなどの政策実施
計画,障害者基本法(平成5年),高齢社会対策基本法(平成7年),地域保健法(平成6年),精
神保健福祉法(平成6年)などの立法や,多くの政策提言・調査研究報告を参考にした。そのうちで最も重視したのは,社会保障制度審議会『社会保障体制の再構築に関する勧告』 (平成7年7月)である。この勧告においては, 「今後21世紀にかけて,我が国は,高齢化の一層の進展,国民のニー
ズの多様化・高度化,経済の低成長化など,社会・経済の構造変化に直面する一方,人権を基底に置く福祉社会形成‑の要望も強力となる」と予測し,このような変化に対応するために, 「構想を新たにした理念と原則に立って,体系的・整合的な再構築が行われなければならない」として, 「社会保障制度の新しい理念」は, 「広く国民に健やかで安心できる生活を保障することである」とし,「社会保障推進の原則」を, 「普遍性」 「公平性」 「総合性」 「権利性」 「有効性」であるとしている。
このような「社会保障体制の再構築」に関する見解は,今日までの社会福祉・社会保障に関する諸科学の研究成果に基づいている。本委員会は,上記の「社会保障推進の原則」のうちで,特に「総合性」を重視しつつ,社会諸サービスとそれを担当する保健・医療・福祉関係諸専門職の確立・量的充足・質的向上及び相互の連携・チームワーク,それらを支える学問的基盤について,特に,その中で重要な役割を担う社会福祉専門職の量的増加と質的向上のために必要な社会福祉学の研究・
教育体制の強化の課題を中心に検討した。

32

112

2.医療・保健・福祉サービス供給システムの再編成に対応する福祉専門職の研究・教育・研修対策の拡充
一医療・保健・福祉専門職とその学問的基盤の確立‑ (表I)
高齢化が進むに伴って,慢性疾患・心身障害をもつ後期高齢者及び近い将来それに加わる前期高齢者が増加し,一女性の高学歴化・就労化が進むに伴って,職業責任と家庭・育児・介護責任との両立に悩む青壮年が増加している状況に対応して,生涯にわたる「生活の安定」を基礎として「生活の質」の向上を図る対策を推進することが必要である。その具体的対策としては,高齢者をはじめ各年齢層のニーズ(いいかえればライフサイクルの各ステージのニーズ)を満たすことができるよ
うに,保健・医療・福祉を総合した体系的サービスの供給システムを整備し,さらにニーズの高度化に対応しうるよう保健・医療・福祉サービスの質的向上を目指して各専門職に関する諸科学の研・究・教育及び生涯研修を推進しなければならない。保健.医療・福祉分野の各専門職は,いずれも専門職としての職業倫理とともに,高度な学問的基盤を持つことが不可欠の条件とされている。
また,医療・保健・福祉を総合したサービス・システムを構築するためには,それらの活動が住民の生活に関わりの深いサービスであるだけに,できるだけ身近な地方自治体や地域社会によってサービスが有効に提供されるよう地方分権化と専門サービス担当者の適正配置計画を,さらに推進する必要がある。
衷Iは,医療(診療) ・看護・‑保健・福祉・総合相談・福祉機器・住宅・生活環境・消費生活及び保健福祉行政の各分野について,専門職の現状と課題,学問的基盤及びサービスの総合化の課題などを整理したものである。それぞれのサービス分野について,専門職の現状・課賓や学問的基盤の確立・拡充対策を詳細に検討する必要があることはいうまでもないが,福祉専門職については,
保健・医療専門職との連携を考慮しつつ次の四つの視点から検討・評価し,その対策を講じる必要があろう。

(l)保健・医療専門職と社会福祉専門職との均衡
保健・医療・福祉を総合化するためには,医師・看護職員・理学療法士・作業療法士・保健婦・社会福祉士(ソーシャルワーカー) ・介護福祉士(ホームヘルパー・寮母など)等のチームワー
ク又はコーディネーションが,各施設内及び各地域社会内において,有効・適切に行われなければならない。近年は,・ケアマネジメントの必要性が強調され,それを担うケアマネジャーの役割の担当者は多様化し,各職種において専門的担当者が増加しており,ケアマネジメントのチーム
ワークが進展しつつある。しかし,現状では,医師は高卒6年の大学教育によって養成されており基礎資格が高い水準である上に,医学の専門分化に伴い学会認定による専門医の分化が進んでいるのに比べ,看護職員・理学療法士・作業療法士などは高卒3年の専門教育で資格が与えられており,医師と格差が大きく,その結果として効果的にチームワークを行うことが困難であるという認識が拡がり,近年,看護・理学療法・作業療法などの研究・教育を行う4年制大学(その上に大学院修士課程)が増加し,専門性の向上が図られている。社会福祉士・介護福祉士についても,基礎資格の上に専門分化した業務に対応して学会等による認定制度を設けることが必要に
ilK

33

なっている。社会福祉士を基礎資格とし,その上に例えば医療ソーシャルワーカー‑(精神科ソー
シャルワーカーを含む),家族ソーシャルワーカー,児童ソーシャルワーカーなどの専門分化した資格を設けることが当面の課題である。介護福祉士養成校については,専門職養成課程としてふさわしい基準に改革し,基礎資格水準を弓は上げること,さらに介護福祉士を基礎資格とし,その上に主任介護福祉士資格を設けること,かつ4年制大学において介護福祉士養成を行い,社会福祉士資格を併せて取得できるよう図ることなどが課題になっている。さらに;家族間題,非行問題,人権問題等を専門的に担当する司法ソーシャルワーカー制度についても検討する必要がある。

(2)専門職のアイデンティティと連携
保健・医療・福祉サービスが,施設入所を中心としたサービスから地域ケア.在宅ケアを中心としたサービスに転換するに伴って,それぞれの専門職において入所施設・適所施設・訪問拠点・相談機関など異なる施設・機関に所属する同一専門職相互の間の連携やネットワークづくりが,重要な課題になっているO この間題は,それぞれの専門職が専門性を高めて,アイデンティティを確立すること,さらにそれを基盤とし連携して専門的サ⊥ビスを提供しやすくするための条件(教育研修・配置基準・業務基準等)の整備を推進することによって達成される。一特に社会福祉士については,病院・老人保健施設・各種老人ホーム・デイケア施設・デイサービス施設・在宅介護支援センター等に計画的に配置され緊密に連携するよう図ることが必要である。

(3)保健・医療・福祉関係諸専門職のチームワークと生涯研修
保健・医療・福祉関係の各専門職は,それぞれの分野のサービスの専門性を高めるとともに,病院・老人保健施設・特別養護老人ホームなど各施設の内部,各地域社会の内部及び関係施設相互間において,利用者の多面的ニーズに対応して総合的にサービスを提供するために,他職種との間の連携・チームワークを適切に行うことができるよう,総合的な理論・知識,チームワーク
やケアマネジメントの技法を含む共通基盤を確立することを目的として,生涯学習・生涯研修体
制を拡充することが必要である。特に,各専門職養成課程において,共通の基礎科目(保健・医療概論,社会福祉概論,介護福祉概論など)を履修し,チームワークの技法を実習するなどの改革を行うことが必要であろう。また,生涯研修は,基本的には個々の専門職従事者の自主的研修
として行われるが,職場内研修,専門職団体研修,大学,大学院リカレント研修なども重要である。

(4)社会福祉の研究・教育と社会福祉専門職の生涯研修体制の確立
保健・医療分野に比べて遅れている社会福祉の分野においては,保健・医療分野と同様に,各都道府県に少なくとも1校以上の社会福祉系大学・大学院を設置し,社会福祉研修センターの設置を促進して,両者の連携と専門職団体の参加による社会福祉生涯研修システムを確立する必要がある。また,大学設置や科学研究費助成等に関する大学・学術政策において, ,社会福祉学を独立の専門分野として扱い,社会福祉系大学・大学院については,少人数の演習・実習指導ができft

114

るよう実験系科目として教育一研究条件を整備する必要があるも さらに,保健・医療・福祉各専
門職がともに参加する地域保健・医療・福祉サービス,ケアマネジメント,チームワーク,ネッ
トワーキングなどに関する研究・教育・研修を推進することも必要である。

3.高齢化に対応する総合的社会サービスの課題
前項においては,̀ 「福祉研連」が独自の課題として検討した社会福祉専門職に関する提案をまとめた。本項においては,その前提となる高齢化に対応する総合的社会サービスの課題についての検討結果を報告する。これは「高齢化社会の多面的検討特別委員会」に報告した内容について,さらに検討を加えた結果をまとめたものである。

(1)高齢化に対応する社会サービスにっていの基本的考え方
1)社会サービスは,サービス利用者である国民の「生活の質」 COOL)を南め,生きがいを実感できるよう図ることが課題であるとされているが,それを実現するには, (Dすべての国民に「健康で文化的な最低限度の生活を営む権利」 (憲法第25粂)を保障するための諸条件(ナショナル・ミニマム)を整えた上に, (塾個別・具体的なニ‑ズに対応して専門的諸社会サービスを的確に提供するための条件を整備することが必要である。 ③ 「生きがい」は, (彰又は②の条件が整い,それらを適切に活用することによって,個々人が自立して生活しつつ社会に参加し,
QOLを向上させ,自己実現を達成した結果として,個々人によって実感されるものである。

2)すべての国民に生涯を通じて健康で文化的な最低限度の生活を営む保障するための諸条件(社会・経済の進展及び国民の生活水準の向上に対応したナショナル・ミ三マム)の整備は,
戦後50年間にわたって徐々に進められてきたが,現状をみると,急激な高齢化の進行,虚弱
高齢者・心身障害者の増加,少産・少子化の動向や,産業化・都市化・̲核家族化など経済.・社
会構造や生活構造などの変化に伴って生じている生活問題・ニーズの多様化・複雑化に対応できるまでに至っていない。むしろ,各分野の社会サービスが不統一かつ不均衡に供給されている結果,さまざまな矛盾や非効率などが著しくなり,新しい社会問題・生活問題が発生し深刻化している。例えば,.次のような問題が指摘されている。
(9 戦後50年を経て,我が国の産業・経済は高度に発達し,国民の生活水準は向上し,社会保障制度や保健・医療・福祉サービス供給体制は拡充整備され,長寿化は進んできたが,住宅保障などを含めた総合的社会サービスが整備されていないこともあって,若年世代の晩婚化や少産・少子化が著しくなり, 21世紀に向かって,超高齢社会の到来,生産年齢人口の減少,
経済の下降,年金財政維持の困難化,老後生活の不安定化などが憂慮されている。
② 高齢化に伴って虚弱高齢者や慢性疾患患者が増加したのに対応して,高齢者医療は病院中心に拡充されてきており,その反面で地域社会において総合的にケア・サービスを提供することができる条件が整えられていないために, 「社会的入院」患者が増加し,入院期間が長期化するなど非効率化し,また,在宅ケアを継続する家族の介護負担が過重になり,虎弱高11535

齢者や慢性疾患高齢者のQOLが低下している。他方,教育水準は向上しているが,核家族化や少産・少子化,女性の長期安定雇用化などに対応する育児・家族教育支援対策が立ち過れているために,親の育児不安,いじめ,児童虐待などの家庭・児童問題が深刻化し,少産・少子傾向が続いている。
③ 住宅供給は増大しているが,家賃や住宅購入価格が高騰し,低廉な価格で良質な住宅を確保することが困難になっている。このことが,若年層の価値観の変化や,就労と家庭責任との両立の困難などとあいまって,晩婚化・少産化の原因となり,さらに年金生活者の生活不安定化などの生活問題を深刻化させる原因になっている。特に,出産・育児と就労と両立させようとしている若年層のニーズや年金を主な収入源とする高齢者のニーズに対応するために,都市再開発や集合住宅再開発などに際して,家賃補助や保育・介護サービスなどを含む
総合的社会サービスの付設が求められている.
④ 専門性を要する保健・医療・福祉サービスにおいては,各分野において専門性を向上させるための対策が講じられてきたが,各職種の専門分化と相互間の不均衡が著しくなっている。
相対的に専門職養成が遅れている社会福祉士・介護福祉士の量的増加と質的向上を促進するための対策とともに,サ‑ビス利用者の多様なニーズに適切に対応するために共通基盤の教育及びチームワークやネットワークに関する教育を改善し,ケアマネジメントを確立・普及する対策を推進する必要性が広く認識されてきている。
以上例示した他にも,多くの社会問題・生活問題に対応する社会福祉・保健・医療など社会サー
ビスの需要・供給に関する多くの課題が指摘されている。それらを解決するためには,進行する
少子化・高齢化とそれに伴うニーズの変化に対応するようナショナル・ミニマムを向上させるとともに,質の高い社会サービスを総合的・効果的に供給する諸条件を整備することが必要である。

(2) 「生活の質」の向上と「生きがい」の実現のための対兼一社会話サービスの総合化・量的充実・質的向上‑ (表Ⅱ)
社会サービスを広義にとらえると, 「福祉国家」, 「福祉社会」を構成するすべてのセクターが主体になって行うサービスを包合すると考えることができる。表Ⅱは,社会諸サービスの担い手を,国・都道府県・市町村・民間団体・企業・地域社会・家族・個人とし,サービスの分野を「所得保障・消費生活」 「労働」 「保健・医療」 「社会福祉」 「教育・学習」 「社会参加」 「住宅」 「生活環境」 「福祉文化・価値観」に大別し,それらの関連を示したものである。それぞれのサービス分野について,個別にサービスの量・質両面にわたって点検・評価し,それに基づいて改善対策を講じることが必要であるのはもちろんであるが,それとともに次の三つの視点から検討し,改革する必要がある。
① 定年年齢と年金支給開始年齢の連動した引き上げ,あるいは両者の関係の弾力化や,年金受給就労者の賃金と年金額の関係の適正化などをは・じめとして,諸分野相互間のサービスの調整とサービスの総合化を図ることが必要である。特に,保健・医療・福祉・教育などにおいて連‑ 携・.チームワークを推進し対人サ‑ビスを総合化することは緊急の課題になっている。
36

116

②

国・都道府県・市町村・民間団体(NPO)企業・地域社会(コミュニティ)・家族・個人などを担い手とする公助・共助・自助のネットワークを,社会サービスのすべての分野において構築する必要がある。各分野のサービスの担い手が,国・都道府県・市町村・コミュニティ・
民間団体・企業などの間で責任を分担しつつ連携することによって,質の高いサービスを普及することが可能になる。特に,国・地方自治体は,民間団体活動のための財源等に関する助成対策や,企業の協力を求めてボランティア休暇や育児・介護休業を保障するなどの対策を推進
し,国民の共助・自助活動を支援する責任を果たすべきである。
③ 21世紀に超高齢社会を乗り切り,安定したゆとりある社会を創造するためには,公助・共助・自助のネットワークづくりが不可欠であるが,そのためには国民の間に新しいライフスタイルを構築することが必要である。新しいライフスタイルとは,ボランタリズムに支えられた自主的社会参加活動を活発化することであり,特定分野のボランティア活動に参加して労力を提供するだけではなく,日常生活の中で自主的・主体的に社会に対して寄与する福祉文化を創造し定着させることである。そのためには,生涯学習の視点を踏まえて,あらゆるライフステージ
で,あらゆる場所において,ボランティア体験活動や福祉学習の機会を豊かに保障する必要がある。さらに,そのような自主的な社会参加活動を推進するためには,規制を必要最小限に行う形で,市民のボランティア活動を推進するためのNPO法ができるだけ早く制定され,その理念が普及され実効が上げられる必要がある。

m

請

日本学術会議としては,上記のような高齢化の進行に伴う国民生活の問題状況と国民のニーズに対応しつつ,量・質ともに十分な各分野の専門的サービスを総合的に供給することを目標として,各専門職の養成と生涯教育・研修のための基盤になりうるよう,各分野とりわけ研究・教育条件の整備が立ち遅れている社会福祉学の研究・教育条件の改善と研究・教育活動の推進に努めることが必要である。
また,政府各省庁においては日本学術会議・各研連及び各学会の勧告・意見を尊重し,̀社会サービ
スを担う各専門職の養成・配置・業務等に関する量・質両面の改善を進め,バランスある効果的な社
会サービスの保障を可能にするよう図る努力を,今後一層強力に推進されるよう要望する。

117

37

衷I 医療・保健・福祉サービス・システムの再編成に対応する専門職に関する検討枠組み
前提: (彰「生活の質」の向上と「生きがい」の実現のための経済的・物的条件の整備と質の高い専門的対人社会サービ
スの拡充② 専門的対人サービスにおける,保健・医療・福祉専門職間の連携とチームワークによる社会サービスの総合化③ 各専門内部の連携・ネットワークの推進による関係施設間及び施設・地域社会間の連携の強化
専
基礎 資格
医師 . 歯科 医 師
理学療法士 (P T )診療
作業療法士 O T
(メディカルケア)
言 語療 法 士
機 能 .回 復聴 能言 語 士訓
練視 能訓 練 士
薬剤 師

看

護

看護 婦 (土)(準看 護 婦)

保健 婦
保

健

助産 婦
* * ア

専 門分 化 の課題

学
中

問
核

的

基

盤

関

連

ケ ア . マネ ジ ャー
医学
医療社 会 学
医療心 理 学(ケー ス I. マネ ジャー )小 門IX ・・
>・‑社 町
医療社 会福 祉 学(4 年 制大 学卒 リハ ビ リ リハビリテーション医学 医療倫 理 学

か か りつ け薬 剤師
ケ ア . マ ネ ジャー(ケ ース . マ ネ ジャー)
認定 看護 師
専I"!看護 師(4年制大学レベル .修士レベ)り

* ・

Q m v

医薬 分業

看 護社 会 学

継 続 看護 ネ ッ トワー ク
地 域 看護 ネ ッ トワー ク(病 院 . 施 設 . 訪 問 看 護
ステー シ ョン等 の看 護職

看 護心 理学医学
保健 学の連携 . ネ ッ トワーク)

ケ ア . マ ネ ジャー(ケー ス . マネ ジ ャー)

保健 学

管 理栄 養 士

栄養 学

保健 社会 学保 健教 育学
保健 福祉 学
医 学 . 保健 学

地 域保 健 ネ ッ トワー ク(病 院 . 保 健 所 . 保健 セ

地 域福 祉ネ ッ トワ】 ク(病 院 . 保健 施 設 . 福 祉
施 設 と地 域 社 会 の ソ‑
シ ャル . ワー カ ー.の 連
携 . ネ ッ トワー ク)

保母

保育 学

レクリエーション学
教育 学

認 定 心理 士

臨 床心理 士

臨床 心理 学 .

PT, O T
建築士

医療 ネ ッ トワー ク(病院 . 診療所の連携, 専門
医 . 家庭医のネッ1トワーク)

社 会薬 学介護福 祉 学保 健婦
看 護婦 (士)総 合 相 談社会 福 祉 士
介 護福 祉 士

サー ビスの総 合化 .
ネ ッ トワ⊥ ク化(各職種間のチーム ワI ク)

テ ー シ ョン専 門職 )4 年制大 卒介 護福 祉 士
家 庭保 育 . 児童 相談 員
(4 年制 大卒 保母 )

祉 介 護福 祉 士

福 祉 機 器住宅生 活 環 境職

医学 .保健学
社会 学, 心理 学
法 学, 生 活学
看護 学, 家政 学
保健 体育 学社 会福 祉 士

福門

医療 ソー シャル ワーカー
(修士 レベル社会福祉 士) 社会 福祉 学
ケア . マネ ジ ャー
(ケー ス .. マネ ジ Y lー)

ケア . マネ ジ ャー
(ケー ス . マ ネ ジャー )ケ ア . プ ランナ ー(市 町村専 門 職員 )福 祉機器 技術 者
リフ ォ‑ ム . ヘル パ ー(総合 ケ ア科学 )医学 , 保 健学
看護 草
社 会 福祉 学
福 祉 心理 学

ン タ ー 等 の 保健 婦 の 連
撹 . ネ ッ トワI ク)

相談員 の総合的知識 . 技術相談 員チ ー ム ワー ク
相談 ネ ッ トワー ク

リハビリテーション工学 リハビリテーション医学 ハ ー ド面 の 開発
医療福 祉工 学
住居学
ソフ ト面 の サー ビス拡 充
建築学
地域 社会 学
都 市計 画 学
土木 工学
交 通工 学消 費生 活相 談員 高齢 消費 者専 門相 談員 消 費経 済学
消 費 生 活消費生活アドバイザー シルバーl ビジネス専門相談員 生 活学
(消費者保護)消費生活コンサルタント

家政 学
消 費 者保護 法

消費者被害対策ネットワーク

保 健 福 祉 医師行
政 保健 婦( 霊 語it I 社会 福 祉主 事
(自治体 福祉 職)

法学
経済学
社会学

行政 の科 学化
専 門職 の 配置
保 健 . 福祉 の総合 組織

38

社会 福祉 士自治体福 祉職

医学
保 健学
社 会福 祉学
行 政学

118

表Ⅱ 「生活の質」の向上と「生きがい」の実現のための対策一諸サービスの総合化・量的充実・質的向上
主体

所得 保障 消費生 活

労働健康 . 医療社会福 祉教 育 . 学習

社会 参加

住宅

生活環 境

福 祉文 化 . 価値 槻

. 生 涯 学習 の 条 件 . 社 会 参 加 条 件 の . 公的 住 宅の 保障 . 安 全 , 快 適, バ . 基本 的 人権保 障. 高 齢者 就 労対 策 . 保 健 . 医療 サ ー ビスの 総合体 系 化
整備
整備. ケア 付 き住 宅 の. 育 児 . 介 護 休 業 l 新 ゴ I ル ドプ ラン . エ ンゼ ル プ ラ
リアフ リー な生 . 社 会 連 帯意 識 の. エ イ ジ ン グ学 習 . 余 暇 時 間 充 実 対fe ョ
括 環境整 備啓発の保 障ン
. 障 害者 プラ ン等
内 容の開 発‑35
. 生 活 関 連 公共 施
設 の整 備. 保 健 . 医療 . 福 祉専 門 職の 総合 的 .
'<」 . 年 金 と雇用 の関係 の 合理 化
体 系的 養 成計 画
‑ 年 金制度 一元 化

国

. 年 金 制度活用
自 援 助 . 啓発
治
体

氏
問
団
)*

. 福 祉 的就労 支援. 高 齢 者 就 労機 会 . 一 次, 二 次、 三 . 施 設福 祉 と在宅 . 生涯 学 習条 件 の . 社会 参 加 活 動 の . 公的 住 宅 . ケ ア . 安 全, 快 適, バ . 市 民意識 の 啓発
体 系的 整備
支援
付 住宅 の保 障
リア フ リー な 生 . コ ミュニ テ ィ意の 開発
次 サ ー ビス の体 福 祉 . 地 域 福祉 の. 就 労援 助
系化
体系化. 学 習 リー ダ ーの . 住民 参加 の促 進 . 住 宅改 造援 助
括 環 境の整 備
識 の啓 発養 成 . 情 報提 侯
. 生 活 関連 公 共施
. 保健 . 福 祉 専門職 の 配置
設 の整備
. 保健 . 医療 . 福 祉 の ネ ッ トワー ク
化. 生 活 協 同 組 合 , . ワ I カ ー ズ . コ . 保 健 . 医 療 . 福 祉 団 体 の 自主 的 . . 両 親 , 高 齢 者 , . 親 の 会 , 老 人 ク . 町 内 会 , 団 地 自 治 会, 共 同 住 宅 管 . 市 民 . 生 活 着意
消 費 者 団体 の リ
レクテ ィプ活 動
自律 的 活動
患 者障 害 者 の 学
ラ ブ, 患 者 会 ,理組 合等 の 活動
識 形成
サ イ クル活動‑ 生協 , 農協 の助 け合 い 活動
習活動
障 害 者 団 体 の活 . 生活 環境 改 善活 動
. 福 祉意 識形 成
動. 社会 福 祉協 議会 活動. 有 償, 互酬ボ ランテ ィア 活動 ‑

企
%
地
域
社
会
家
族

個
人

患者, 障害 者 のセ ル フヘル プ活動 ‑ボ ラ ンテ ィア学習 ‑セル フヘ ル プ活動 ‑バ リア フ リI 推 進活 動

. 従業 員 の生 涯 福 . 従 業 員 の家 庭 責 . 従業 員 の 健 康 管 . 児童 . 介 護 休 業 . 従 業員 の生 涯 学 . 従 業 員 の ボ ラ ン .従業 員 の家 庭生 活条 件 への 配慮 (単 . 企 業 の社 会 的 責
祉 対策
任 遂 行へ の保 障
哩
の 保障
習 支援
テ ィア 休 暇 の保
身赴 任 . 遠 臣
巨離 通勤 等へ の対 策)
任. バ リア フ リー の住 宅, 生 活 環 境 の . 企 業 の 社会 的 亘‑ 長 寿社 会 の消 費 . 高 齢 者 労働 能 力 . 消費 者安 全対 策 . 企 業福 祉の 拡充
障建設 提 供献者 ニ ーズへ の 対の活 用
応. 共 同 消費, 社 会 . 住 民 ニ ー ズ に対 . 住 民 主 体 の 地 域 保 健 . 医 療 . 福 祉 . 住 民 の 主体 的 学 . コ ミ ュニ テ ィ活 . 家庭 間 の 交 流 . 共 同 の場 の 形 成 と . コ ミュニ テ ィ意
活動 の推 進習 活動 の推進動 の推 進資本整 備 の推 進 応 す る仕 事 の開発
それ を活 用 した 活動
識 の形成. コ ミュ ニ テ ィ (小 地 域 ) の 互 助 活 . 児童 支 援 . 児 童. 共 同 .共 生意 識,
動の 推進
育 成活 動福 祉文 化形 成. 「健 康 と福祉 」 の た めの ラ イ フス タ . 主 体的 . 計 画 拍 . 家族 全員 の社 会 . 住 生 活 の 長 期 計 画 (ラ イ フ ステ ー . 「開 かれ た 家庭 」
. 「人 生 80 年時代 」 の生活 設 計
イル の確 立. 家 族 の役 割 分 担 の再 検 討, 役 割 の生 涯学 習活動
参加
ジに対 応)
の 形成
コ
ヒ
再配 分
.
家族 間 の 相 互援
. 児旦 l 介 護 役割 の再 検討 . 再 配分
. 老後 の た めの 住 . 公共施 設 の活用
助
宅改造
. 「
人 生 80 年時 代」 の人 生設計. 「
健 康 と福祉 」の た め のラ イフ ス タ . 主 体的 . 計 画 的 . 主 体 的 . 自主 的 . 住生 活の 長期 計画. 社 会 保 障, 資 産 等 を活 用 す る 長 期
イ ルの確 立生涯学 習活 動
社会 参加(再 同居 . 転居 な ど)
生 活設 計. 互 助 的 サ ポ ー ト . ネ ッ トワー ク の. 老後 の た め の住 . 公共施 設 の活用
形成
宅改 造. 自己実 現
. 社 会参 加. 生 きが い. 人 権意 識社会福祉・社会保障研究連絡委員会報告ソーシャルワークが展開できる
社会システムづくり‑の提案′

2003 (平成15)年6月24日

日本学術会議第1 8期社会福祉・社会保障研究連絡委員会

40

「ソーシャルワークが展開できる社会システムづくり‑の提案」の概要
1 はじめに○ ソーシャルワークとは社会福祉援助のことであり、人々が生活していく上での問題を解決なり緩和することで、質の高い生活(QOL)を支援し、個人のウェルビーイングの状態を高めることを目指していくことである。
○ 日本では、国家資格である社会福祉士及び精神保健福祉士がソーシャルワーカーとして位置づけられている。
2 ソーシャルワークを必要とする社会状況とそれに対応するシステムの不備○ 子ども虐待、ホームレス、精神障害者問題等に関し社会からのソーシャルワークに対する期待や要請は極めて大きい。
○ ソーシャルワーク教育系大学や教員は急増しており、社会福祉人材の急激な拡大が図られてきた。
○ 社会的にソーシャルワーカーを受け入れる状況になっていない。
〇 本報告書では、ソーシャルワークが展開できる社会システムづくりに向けて、ソーシャルワヤカーの任用・養成・研修について提案する。

3 ソーシャルワーカーの任用○ ほとんどの機関・団体・施設に置かれている法的な職員任用において社会福祉士有資格者が必置要件となっていない。
○ 社会福祉額域で、社会福祉士の任用制度を構築しなければならない。
○ 医療、教育、雇用、司法等の額域で、社会福祉士が任用される制度的方途を整備していく必要がある。
○ 都道府県等に限らず市町村において、社会福祉士を任用し配置していくことが必要である。

4 ソーシャルワーカーの養成○ ソーシャルワーカーとしての社会福祉士の養成教育機関は急増しており、ここ十年で大学は約3.4倍、博士課程前期は3.2倍、博士課程後期は3倍に増えている。
0 4年制大学按、教育や研究水準向上のために自己点検・自己評価や第三者評価を実施する必要がある。
○ 大学院は、高度専門職養成と研究者養成に分離し、その各々のレベルにおいて自己点
検・自己評価や第三者評価を実施する必要がある。
○ 文部科学省は、社会福祉系大学設置認可及び改組転換による社会福祉教育課程設置審査

121

42

にあたって、社会福祉士と精神保健福祉士及び介護福祉士の教育内容、教育方法、教育
条件及び教員組紋について厳格に審査し、その教育水準を向上させるよう助言指導すべきである。
○ 介護福祉士資格者が社会福祉士の国家資格受験資格を取得できることも検討する必要が.*>ろ.
0 日本のソーシャルワーカーである社会福祉士が国際的に通用する資格となるようソー
シャルワーカーのグローバルスタンダードづくりが必要である。

5 ソーシャルワーカーの研修○ ソーシャルワークのカバーする額域は多様であり、個々の職能団体が額域別に行う研修だけでなく、組織を超え横断的に生涯研修体制を構築すべきである。
○ 社会福祉・社会保障研究連絡委員会が提唱した「ソーシャルケアサービス従事者研究協議会」がイニシアチブをとり、環状の社会福祉士資格制度を基盤とした、専門額域別の上級ソーシャルワーカー(仮称)の認定制度の創設が求められる。
6

まとめ○ ソーシャルワニカーの任用や養成・研修が促進されることで、全ての国民が安心して暮らせるセフティネットワーク構築の中核的役割を果たすソーシャルワークが日本社会に定着することを顔う。

ffl

122

この報告は、第18期社会福祉・社会保障研究連絡委員会の審議結果を取りまとめて、報告するものである。この報告は、本文と添付資料I 「日本における社会福祉学教育・研究の鳥略図」と資料Ⅱ 「社会福祉士任用の環状と可能性」により構成されている。資料Ⅱの作成は(社)日本
社会福祉士会の宮島淳氏の協力を得た。

第18期社会福祉・社会保障研究連絡委員会
委員長

大橋 謙策(日本学術会議第1部会員、日本社会事業大学教授)

幹事

田端 光美(北九州市立大学教授・日本女子大学名誉教授)
高橋 重宏(日本社会事業大学教授)

委員

岡本 民夫(同志社大学教授)
川村佐和子(東京都立保健科学大学教授)
白樺 政和(大阪市立大学大学院教授)
古川 孝頗(東洋大学教授)
牧里 毎治(関西学院大学教授)
山崎美貴子(神奈川県立保健福祉大学教授)

幹事補佐 市川 一宏(ルーテル学院大学学長)
中野いく子(東海大学教授)
中野 敏子(明治学院大学教授)
アドハつす。一 一番ケ瀬康子(第13‑15期日本学術会議第1部会員、長崎純心大学教授、日本女子大学名誉教授)
仲村 優‑ (第16‑ 17期日本学術会議第1部会員、日本社会事業大学名誉教授)

123

m

目

次

本

文

1 はじめに・3

2 ソーシャルワークを必要とする社会状況とそれに対応する
社会システムの不備・・・・

4

3 ソーシャルワーカーの任用・

5

4 ソーシャルワーカーの養成・

6

5 ソーシャルワーカーの研修・

8

6

まとめ

用語の解説一

一

添付資料
I 日本における社会福祉学教育・研究の鳥略図
n 社会福祉士任用の現状と課居・ ・一一・

45

124

・ ・

10

一

11

1 はじめに
近代市民社会は、国民の最低生活を保障し、国民生活の安定と社会の安寧・発展を図るた
めに、社会のセーフティネットとしての社会保障細度を確立してきた。日本においても、社会保険や公的扶助といった所得保障制度を整備してきた。しかしながら、国民の自立生活を支援する対人援助としてのソーシャルワークは必ずしも十分に展開されてきたとは言いがたい。このソーシャルワークとは、社会福祉援助のことであり、具体的には人々が生活していく上での問題を解決なり緩和することで、利用者の質の高い生活(QOL)を支援していくことである。そのため、ソーシャルワークは、人々が社会サービスを活用しながら、自らの力で生活問題を解決していくことを支え、人々が生活する力を育むよう支援することを言う。その支援の過程において、必要があれば既存の社会サービスで足りない問題解決のための社会資源の開発をはじめとした社会環境面での改善にも努めることである。また、ソーシャルワークは障害のある人であっても、他の市民と同等のごく当たり前の生活ができるようにするのが当然だとするノーマライゼーションの思想を尊重するQま、た、人々が健康で文化的な生活が営めるよう、社会全体の中に自立生活上何らかの支援を必要としている人々を、社会の構成員として包みこんでいくソーシャルインクルージョンの考え方を実現することでもある。このようにソーシャルワークの目的は人々の人権を擁護することにある。ソーシャルワークは、国民の最も身近なところで、セーフティネットの中核を担うものである。
1956 (昭和31)年に創設された国際ソーシャルワーカー連盟(IFSW: International
Federation of Social Workers)には、 「社団法人 日本社会福祉士会」や「社団法人日本医療社会事業協会」等も加盟しているが、この国際ソーシャルワーカー連盟は2000 (平成12)年のモントリオール大会で、ソーシャルワークを以下のように再定義している。
ソ‑lシャルワーク専門職は、ウェルビーイングの状態を高めることを目指す。そのために、人びとのエンパワーメントを促し、人々を抑圧から解放するために、人間関係における問題解決を図り、社会の変革を進めることにある。ソーシャルワークは、人間の行動と社会シス
テムに関する理論を利用して、人びとがその環境と相互に影響し合う接点に介入する。人権と社会公正の原理は、ソーシャルワークが拠り所とする基盤である。 (「日本ソーシャルワー
カー協会」の訳を一部訂正)

このソーシャルワークの考え方は、古く大正時代にアメリカから紹介されたが、戦後長らく所得保障としての生活保護や社会福祉施設‑の入所といったサービスが行政責任により行われており、国民の自立生活を支援するソーシャルワークは必ずしも十分に発展してこなかった。このような状況のなかで、病院の入院患者の生活問題や結核患者・精神障害者の生活問題に関わる医療分野でのソーシャルワークは一定の成果をあげてきたOその後1980年
代後半以降、高齢者や障害者の地域での自立生活を支える多様な在宅福祉サービスが制度化されることにより、生活支援の考え方が変わってきた。そうした各種在宅福祉サービス制度の発展に伴い、住み慣れた地域社会の中で高齢者や障害者の自立生活を可能とするソーシャ
ルワークが不可欠となってきた。その業務は高齢者額域での在宅介護支援センター、障害者

125

EE

領域における地域生活支援事業、子どもや家庭領域における児童家庭支援センター事業が対応してきた。それらの業務を通じて、一人ひとりの生活の違いを踏まえたサービスの提供と自立生活を支援するソーシャルワークが漸く社会的に理解され、国民も強い期待を寄せるよ
うになってきた。
ところで、日本では、このソーシャルワークに関する業務を担当する職員の養成と資格が法的に位置付けられたのは、 1987 (昭和62)年制定された「社会福祉士及び介護福祉士法」
により、社会福祉士国家資格制度が成立し、翌年から国家試験と登録が始まってからである。
この法律ではソーシャルワークという用語は使用していないが、社会福祉士をソーシャルワ
ーカーと位置づけており、社会福祉士の業務を法的に、 「日常生活を営むのに支障のある者に対して相談・助言・指導等を行う者」と規定した。さらに、精神保健領域におけるソーシャルワーカーである精神保健福祉士については1997 (平成9)年に制定された「精神保健福祉士法」により国家資格となり、 1999 (平成1 1)年から国家試験が始まった 2003 (平成1 5)年5月末現在、社会福祉士49, 517人、精神保健福祉士18, 713人が様々な嶺域で活躍している。
しかしながら、日本の社会では、子ども虐待‑の緊急対応、障害者の地域自立生活支援、
要介護高齢者の自立支援等でソーシャルワークをますます必要とする社会状況になっているにも関わらず、社会福祉士国家資格発足1 5年を経過した今日でも、未だ対人援助としてのソーシャルワークを担う社会福祉士及び精神保健福祉士の任用を制度的に明記されている額域は殆んどなく、ソーシャルワークが展開できる社会システムが十分に整備されているとはいい難い状況にある。
このような状況を踏まえ、日本学術会議第18期社会福祉・社会保障研究連絡委員会は、 『ソーシャルワークが展開できる社会システムづくり』について、以下の通り提案するO

2 ソーシャルワークを必要とする社会状況とそれに対応する社会システムの不備
ソーシャルワークは高齢者、障害者、子ども、ひとり親、さらにはホームレスといった人々の人権を擁護し、生活問題を解決・緩和することで、人々の生活を支援するものである。そのため、社会からのソーシャルワークに対する期待や要請は極めて大きい。
こうした社会がソーシャルワークを必要としている現状を受けて、近年、社会福祉人材の急激な拡大が図られてきた。ソーシャルワーク系大学は急増し、 1955 (昭和30)年に14校で結成された「日本社会事業学校連盟」は、 1989 (平成元)年には40校に増加し、 2003 (平成15)年には135校にまで急増している。
結果的に、ソーシャルワーク系大学を卒業する学生数は、年間約2万人に及んでいる。さらに、そうした養成教育を担う教員も急増しており、例えば、 「日本社会福祉学会」においては、 1973 (昭和48)年には730人であった会員が1989 (平成元)年には1, 600人へと増加し、 2003 (平成15)年5月現在では釣4,400人にまでなっている。しかしながら、このよ
うに社会福祉士養成が増大しているにもかかわらず、養成された人材がソーシャルワーカーとして機能する場が十分でなく、その人材が活用されていない状況にある。
例えば、 2000 (平成12)牛に成立した介護保険制度の中での介護支援専門員については、

47126

本来であればソーシャルワーカーが中心となって担うべき業務であるにも関わらず、現実には業務独占でないこともあり社会福祉士以外の専門職が多叡いる。また、社会福祉施設には
古くから生活指導員等が配置されているが、ソーシャルワークとしての視点が弱く、必要とされる援助計画の作成・実施においてソーシャルワーク業務を展開できていない状況にある。
更には、子どもの領域での児童養護施設では従来から児童指導員が配置されてきたが、虐待問題対応において、家族関係の訴整等のソーシャルワークがますます重要になってきているにもかかわらず、ソーシャルワークが展開できていない現状にある。
以上のように、ソーシャルワークに対する社会の期待や要請と、それに応えるべきソーシャルワーカーの養成・任用のあり方等との間に細麻が生じているといえる.社会的には、様々な生活問題との関わりで、自立生活を支援するソーシャルワークの必要性が高まっているにも関わらず、ソーシャルワーク教育を受けた学生の就職に関して言えば、社会福祉士をソー
シャルワーカーとしてではなく、介護職として採用している場合が圧倒的に多いといった現状がみられる。それはソーシャルワーカーとしての社会福祉士を任用する社会システムが整備されていないことの反映である。
この齢酷を解消できるかどうかは、ソーシャルワーク教育関係者自らが大学等での養成において内的な努力を行い、社会的に評価され、地域で必要だと思われる質の高いソーシャル
ワーカーを養成し輩出することができるかどうかにかかっている。そのためにも、ソーシャ
ルワーク実践をもとに、人々の行動と社会システムに関する理解を深め、人々が生活していく上で遭遇するニーズとその解決方法についての一層の理論化を進めていくことが重要である。
他方、外的には環境条件を整備することによって、社会からソーシャルワークに対する適切な評価や承認を得ることで、ソーシャルワークが広く市民権を獲得していくことも求められる。それは、法律等で規定された生活指導員・生活支援員等の社会福祉関係の職員の任用規定に社会福祉士の任用を明記させることを含め、ソーシャルワークがより高度な専門職として社会的承認を得られるかどうかである。
本報告では、ソーシャルワークが展開できる社会システムづくりに向けて、 (Dソーシャル
ワーカーの任用のあり方、 ②ソーシャルワーカーの養成のあり方、 ③ソーシャルワーカーの研修のあり方について、その現状と課題を提示することで、ソーシャルワークが社会的承認を得ていくた桝こ、外的な環境条件を整備していくことについて提案するものであるo3

ソーシャルワーカーの任用(1)現状
1988 (昭和63)年度から始まった国家資格である社会福祉士資格制度は発足後1 5毎が経過しているが、ほとんどの機関・団体・施設における法的な職員任用において社会福祉士有資格者が必置要件となっていない。現実に社会福祉士の任用を法的にうたっているのは、児童相談所の所長および児童福祉司等であり、社会福祉士国家資格制度発足後の社会福祉士の活動実績が評価され、制度に反映されていないのが現状である。 (添付資料Ⅱ参照)

127

48

(2)課題① 社会福祉額域でのソーシャルワーカーとしての社会福祉士の任用制度が改善されなけ
ればならない。具体的な任用先としては、行政機関である県福祉事務所や社会福祉課、身体障害者更生相談所、知的障害者更生相談所等が考えられる。また、各種の入所や通所の社会福祉施設(保育所を含む) 、社会福祉協議会、あるいは障害者地域生活支援センター等の生活支援事業実施施設等においても、施設長や指導員・生活支援員等に社会福祉士を任用するよう法律や通知を改正するよう働きかけていく必要があるO② ソーシャルワークは個々人の権利擁護を前現にして、自立した生活支援を目的としているだけに、ソーシャルワーカーとしての社会福祉士の活動は社会福祉額域だけでなく他のサービス領域でも有用である。それらには、医療、教育、雇用、司法等での領域が考えられ、それらの分野でのソーシャルワーカーの活躍が大いに期待できる。
こうした職場としては、具体的には、精神科を含めて退院計画を推進する病院ソーシャ
ルワーク、不登校児やいじめを受けている児童̀・生徒に対する学校ソーシャルワーク、ホームレスや障害者の就労自立支援のソーシャルワーク、非行少年の自立生活援助、保護観察、家庭裁判所調査官の業務や家庭裁判所の家事調停、少年審判等の司法分野におけるソーシャルワーク、また地域福祉権利擁護事業や成年短見制度における権利擁護・自立支援に関わるソーシャルワーク等、ソーシャルワーカーとして社会福祉士が任用される制度的方途を緊急に整備していく必要がある。
③ こうした全国的な任用制度の確立に向けて展開していくのと同時に、地方分権の時代にあっては、個々の自治体で、ソーシャルワーカーとしての社会福祉士及び精神保健福祉士の任用を考えていく必要がある。一部の都道府県や政令指定都市では、社会福祉専門職の採用を実施しているが、都道府県等に限らず、最も身近な利用者の相談窓口となる市町村
においてこそ、社会福祉士を任用し配置していくことが必要である0
現在、多くの市町村では地域福祉計画を、都道府県では地域福祉支援計画を策定している段階にある。この計画において、地域住民の人権を守り自立生活を支援できる人材としてのソーシャルワーカーとしての社会福祉士配置の革要性を明示していくよう働きかけていくことが求められる。
4

ソーシャルワーカーの養成(1)現状ソーシャルワーカーとしての社会福祉士の養成は、数的には4年制大学が多いが、この社
会福祉士を養成している教育機関の総数は283校ある。これらの内訳は4年制大学が153校、専修学校が66校、大学院が2校、短期大学が22校、これ以外に厚生労働大臣認可の養成施
設が40校である。これらの養成機関のうち215校が加盟し、 「社団法人日本社会福祉士養成校協会」を結成し、社会福祉士養成の推進を図っている。他方、精神保健福祉士の養成は、4年制大学87校、専門学校41校で担われており、社会福祉士と精神保健福祉士の両者を養49
128

成し、両者の国家資格受験資格を出している4年制大学は85校である。
他方、社会福祉士の養成教育を含めつつも、広くソーシャルワーク教育・社会福祉教育をしている大学の細線として「日本社会事業学校連盟」がある。これは社会福祉士を養成する
4年制大学135校を含む学校により組放され、幅広くソーシャルワーク教育の推進を図ってきている。これら4年制大学135校の内では、博士課程前期(修士課程を含む)を設置している大学が64校、博士課程後期を設直している大学が36校となっている。これら大学や大学院は急激に増加しており、ここ十年で大学は約3. 4倍、博士課程前期は3. 2倍、博士課程
後期は3倍になっている。

(2)課題① 広く国民の自立生活支援を担うソーシャルワーカーの質の維持・向上は国民一人ひとり
にとっても大きな関心事といえるO これまでの養成実績を継承しながら、さらなる水準の向上をめざし努力していく必要がある。
社会福祉系大学は、文部科学省の大学設置の「例外規定」条項との関わりもあり、ここ10年急速に増大している。しかしながら、その教育水準は、国全体の規制緩和政策を受けた大学設置の認可要件の大幅緩和に伴い、必ずしも望ましい状況にあるものばかりとはいえない。文部科学省は、ソーシャルワ‑カ→としての社会福祉士、精神保健福祉士が対応する問題の困難さを勘案し、社会福祉教育に関し、教育内容、教育方法、教育条件及び教員組織等の教育水準をより厳格に審査し、社会福祉教育の水準向上を図るよう助言・指導を積極的に行う必要がある。

② ソーシャルワーカー養成機関が質の高い教育を実施していくためには、教育や研究水準について自己点検・自己評価や第三者評価が必要不可欠である。とりわけ、国全体として一定の学校数・学生数の確保ができている4年制大学においては、自己点検・自己評
価や第三者評価が不可避の状況にあると言える。同時に、ソーシャルワーカー養成という視点で教育や研究を高めていくことを目的に組撒されているr社団法人日本社会福祉士養成校協会」や「日本社会事業学校連盟」が、公正中立な立場に立ち、ソーシャルワ
ークの研究や教育についての評価機関としての役割を果たすことは組織の目的とも合致しており、そうした活動が期待される。
さらに、個々の機関の評価結果を公に開示していくことまで進めろことで、ソーシャ
ルワーカー養成機関全体の教育や研究水準を高めることができ、個性豊かな養成機関づ
くりにつながっていくことになるといえる。

③他方、大学院教育においては、文部科学省の専門職大学院構想にみられるように、研究者養成のみならず、既存の仕組みとは別の高度専門職の養成が求められている。そうした人材を育成することで、社会福祉実践現場でのスーパーバイザーや施設長等の経営・管理にあたる管理職を養成することができるOそのた桝こは、ソーシャルワーク専門職
大学院の創設を計画的に進めていかなければならないが、その際には、 「日本社会事業学

129

50

校連盟」がイニシアチブをとり、専門職大学院の研究と教育の水準をレベルアップさせることが肝要であり、大学院の外部評価機構の体制を整えることが求められる。
この評価について昼、大学院を高度専門職養成と研究者養成に分離し、それぞれ別の角度から自己点検・自己評価や第三者評価を行うことが求められる。 「日本社会事業学校連盟」は外部からの評価者の参画を得て、独立した評価機関としての役割を果たしていくことが期待される。

④ 4年制大学の135校の内で24校は既に社会福祉士の受験資格だけでなく、同時に介護福祉士の国家資格も取得させている。この二つの資格とも、その業務の対象として「日常生活を営むのに支障がある者」を想定しており、その上で、両者の共通のサービス利用者に対して、社会福祉士が相談・助言・指導等に対して、介護福祉士は入浴・排せつ・食事等の介護であり、両者は連携して業務を行ってきている。
今後は、両者が一体的な活動を展開できるように、一定の経験を積んだ介夢福祉士資格者が社会福祉士の国家資格受験資格を取得できるように検討することが必要である。これについては、第13期社会福祉・社会保障研究連絡委員会(委員長一番ヶ瀬康子)が『社
会福祉におけるケアワーカー(介護職員)の専門性と資格制度について(意見具申)』 (昭和62年3月2日)を出し、その中でケアワーカーとソーシャルワーカーの間では一定の条件を付して相互に資格を互換する途を開くことの必要性を指摘してきた。これらのことを踏まえ、両資格制度間での連続性を確保していく途を開くた捌こも、国家資格試験制度そのものの検討が必要である。
⑤ 社会福祉の分野においても国際化の影響は大きい。海外におけるNGOの活動上においても、在住外国人の生活問題‑の支援においてもソーシャルワークは求められており、国際的視点からソーシャルワーク実践のあり方も考える必要がある。現在の社会福祉士は日本
国内の資格であり、それも名称独占により事業を行っている。ただ、こうした資格は本来日本だけでなく、他の国々でも通用する資格となっていくことが求められている。
現在、国際ソーシャルワーカー連盟も国際的なソーシャルワーカーの資格基準づくりを始めているが、今後はソーシャルワーカーのグローバルスタンダードづくりが必要となっているO 日本においても、社会福祉士や精神保健福祉士のシラバスや国家試験の出馬基準
を国際的な視点から見直すことが必要であるOそのた糾こも、日本国内のソーシャルワー
クに関する職能団体や養成機関団体が「国際ソーシャルワーカー連盟」や「国際社会事業学校連盟」に積極的に参加することで、日本のソーシャルワーカーが国際的にも活躍できうる準備を始めなければならないO
5

ソーシャルワーカーの研修(1)現状ソーシャルワーカーの職能団体である「日本ソーシャルワーカー協会」、 「社団法人 日本
社会福祉士会」、 「日本精神保健福祉士協会」、 「社団法人 日本医療社会事業協会」がそれぞ

51

130

れ独自の研修を行うことで、それぞれの専門職のレベルアップを図ってきている。また、それぞれの有資格者が勤務し所属している組舟である「全国老人福祉施設協議会」 「全国身体障害者施設協議会」 「全国児童養護施設協議会」等が、職員に対して独自の研修を実施している。
一方、日本社会福祉士会では、日本医療社会事業協会と連携して、社会福祉士の生涯研修
カリキュラムの検討を共同で行い、共同研修プログラムを開始した。今後とも、このような社会福祉士に対する継続的で体系的な研修が実施されていくものと期待できる。

(2)課題① ソーシャルワークのカバーする額域は多様である。そのため、個々の職能団体が額域別に行う研修だけでなく、粗放を超え横断的に生涯研修体制を構築することで、ソーシャル
ワーク専門職として恒常的に成長していくシステムを作っていくべきである。
ここでは、上記の「日本ソーシャルワーカー協会」、 「社団法人日本社会福祉士会」、 「日本精神保健福祉士協会」 、 「社団法人日本医療社会事業協会」が協働してその任を果たしていくことを期待したい。
その際に、研修内容については社会福祉士の養成機関の全国組織である「社団法人日本社会福祉士養成校協会」や「日本社会事業学校連盟」からの支援が不可欠であり、両者の関係を強化していくことが必要である。

② ソーシャルワークの専門性を高めることに意欲をもち̲、かつそうした専門性を活かせる
環境を作り出していくためには、現状の社会福祉士資格制度の上に、専門額域別の上級ソーシャルワーカー(仮称)の認定制度の創設が求められる。既に、第17期社会福祉・社
会保障研究連絡委員会(委員長仲村優‑)が『社会サービスに関する研究・教育の推進について』 (平成12年5月29日)という対外報告で、研修体系としてまとめた、地域を基盤としたジェネリックソーシャルワークと高度・専門分野の専門性の高いスペシフィッ
クソーシャルワーカーの二段階研修体系の枠組を継承していく必要がある。ここではさらに、後者の専門性の高いスペシフィックソーシャルワーカーについては、専門職大学院とも関わらせて上級ソーシャルワーカー(仮称)として資格認定制度(サーティフイケ‑シヨン)を創設することを提案する。
このような研修システムと資格薗定制度(サーティフイケ‑ション)を構築するためには、 「社団法人日本社会福祉士会」等の職能団体、 「社団法人日本社会福祉士養成校協会」
や「日本社会事業学校連盟」といった養成機関の団体、 「日本社会福祉学会」や「日本社会福祉実践理論学会」といづた学会組練が相互に一致協力して進めていくことが不可欠である。
その意味では、第18期日本学術会議社会福祉・社会保障研究連絡委員会(委員長大橋謙策)が提案し組織化された「ソーシャルケアサービス従事者研究協議会」はソーシャル
ワークの職能団体、養成機関団体、日本学術会議社会福祉・社会保障研究連絡委員会に登録している学術団体としての諸学会を横断的に組緑化したものであり、この協議会がイニ

131

52

シアチブをとり、具体的な協議を進めていく必要がある。
さらには、そうした上級ソーシャルワーカー(仮称)を社会的に受け入れられる体制を確保するために、 「ソーシャルケアサー.ビス従事者研究協議会」は、 「日本社会福祉施設経営協議会」を始め、多くの施設・団体・協議会との連携が求められる。こうした資格認定制度を導入することにより、スーパーバイザーを育成していくことにつながる。スーパーバイザーは、一方では専門職大学院の創設によって進めていくことができるし、他方では実践現場の経験者からも資格を保持することにより養成していくこともできることにな
る。

6 まとめ
国民の自立生活を支援する対人援助としてのソーシャルワークは、誰もが生活課題に取り組む力を持った人であるとの確信のもと、一貫してr人と環境との関係に焦点をあてた支援」
を実施してきた0 ‑人ひとりが生活する上で、置かれている生活・社会環境に向き合うとき、誰もが多かれ少なかれ支援を必要とする生活課愚に出会うであろう。今日、そうした生活課
題は個人的な要因や社会的な環境的要因がさまざまに関わりあい益々複雑になってきておりソーシャルワークがその力を発揮することが強く求められている。
こうしたソーシャルワークが基本とする姿勢を裏付けるように、 WHOは2001 (平成13)午5月に20年ぶりに従来の国際障害分類を国際生活機能分類(ICF) ‑改正した。この考え方は1980 (昭和55)年の国際障害分類(ICIDH)である、身体的な不全(impairment)を障害の基本に据える考え方を変え、個人的な諸要因と社会的な環境要因を踏まえ、心身機能・構造、活動、参加の側面から健康や障害を同じ次元で規定しようとしている。この国際生活機
能分類は障害という課矧こ向き合う人だけの枠組みではなく、誰もが共有している人間の生
活機能の枠組みを提供し、共生社会をめざすソーシャルワークに期待される国民の自立生活支援のあり方を示唆している。
人々の生活や鍵康を守っていくうえで、ソーシャルワークの社会的使命はきわめて大きい。
国際的潮流をも見極め、ソーシャルワーカーの任用や養成・研修を改善、充実することで、人間のウェルビーイングの増進を目指すソーシャルワークが日本社会に定着することを願い、本提案を社会に向けて提示するものである。

53

132

【用語の解説】
セーフティネット
セーフティネット(生命・存在・生活の安全網)とは、全ての国民が社会生活を送る上で、脱落することなく、社会の一員として生活できうるよう支える社会システムのことである。
社会保障、社会福祉はその中核的なシステムである。
一人ひとりがその生命と存在を守られ、安心して生活できるためには、社会福祉・社会保障等の制度が整えられるとともに、地域の助け合いや支え合いのシステムが構築されることが必要である。しかし、現実には、制度の枠から外れ、また地域で孤立している人々が増加している。またサービスの担い手の多元化と分業化、そして社会サービスのシステムが措置から契約に移行する過程で、利用者の自立した生活を支える最終的な責任が唆味になっているという指摘も多くなされている。
セーフティネットの推進主体である行政、社会福祉法人等の役割を確認し、住民等の活動との関わりにおいて、ソーシャルワーカーである社会福祉士による具体的なプログラムの開発が急務となっているのである。
ノーマライゼーション
ノーマライゼーションの思想は、 1950年代、デンマークの親の会による知的障害者施殴
処遇改善運動を契機に提唱され、その後、北欧、北米を中心にその概念が確立されてきた。
知的障害のある人に、その社会の市民に提供されている普通の生活条件、生活様式を同等の権利として提供していくこと、すなわち、障害のある人の生活を「ノーマル」にすることを強調するものである。それは、障害のある人が、他の市民と同じように当たり前の生活ができる社会の建設を目標とする考え方でもある。
日本では、 1981 〔昭和56〕年の国際障害者年を契機に障害者福祉施策を推進する理念として認識されるようになり、今日では、障害者福祉分野のみならず、広く社会福祉の基本的理念の一つでもある。

ソーシャルインクルージョン
貧困者やホームレス、文化的な相違によって社会において孤立している日本国籍を有しない住民等を社会から排除された人々と⊥.てとらえ、共に生き、支え合い、誰もが排除されない社会づくりをめざす概念である。ちなみに、従来ノーマリゼ‑ションの理念を具体化するための概念として「ソーシャルインテグレーション」 (社会的統合)が用いられていたが、インテグレーションは、多数に少数を統合するという価値の強制をもたらすという危険性があるとの批判がなされ、多様性を認め合いながら、地域住民が共に築くというプロセスを重視したソーシャルインクルージョンの考え方が強調されてきているo
なお、 「社会的な援助を要する人々に対する社会福祉のあり方に輸する検討会」報告書(平成12年12月8日、厚生省社会援護局長による報告書」に、ソーシャルインクルージョンという概念が取り入れられているO

133

54

ウェルビーイング
日本語では「ウェルフェア」も「ウェルビーイング」も「福祉」と訳されている場合が多かった。だが、英語ではその意味は区分され用いられている。ウェルビーイングは個人の人権の尊重を前提に自己実現の促進を目的とした積極的でより権利性の強い意味合いを含んだものとして理解されている。ウェルフェアは、その前史として、貧困対策としての救貧的、慈恵的イメージを伴ってきたO
ウェルビーイング(wel卜being)は, 1946 〔昭和21〕年世界保健機構(WHO)憲法草案の中にも登場している

Health is a state of complete physical, mental and social

welトbeing and not merely the absent of disease or infirmity.このウェルビーイング

を「安寧」 「良好な状態」 「福祉」などと訳し用いてきた。さらに、国華国際家族年や国連子どもの権利条約のキーワードとして注目された。
最近では、国際ソーシャルワーカー連盟(IFSW: International Federation of Social
Workers)は、 2000 (平成12)年のモントリオール大会で、ソーシャルワークを再定義し、「ソーシャルワーク専門職は、ウエルビーイングの状態を高めることを目指す.」としている。

社会福祉士と精神保健福祉士
共にソーシャルワーク業務を担う専門職として、以下の法律でその資格が規定されている。
社会福祉士は、社会福祉士及び介護福祉士法(1987 〔昭和62〕年)で、 「専門的知識及び技術をもって、身体上若しくは精神上の障害があること又は療境上の理由により、日常生活を営むのに支障がある者の福祉に関する相談に応じ、助言、指導その他の援助を行なうことを業とする者」 (法第2条第1項)とある。また、精神保健福祉士は、精神保健福祉士法(1997〔平成5〕年)で、 「精神障害者の保健及び福祉に関する専門的知識及び技術をもって、精神病院その他の医療施設において精神障害者の医療を受け、又は精神障害者の社会復帰の促進を図ることを目的とする施設を利用している者の社会復帰に関する相談に応じ、助言、指導、日常生活‑の適応のために必要な訓練その他の援助を行なうことを業とする者をいう」(法第2条定義)とある。
グローバルスタンダード
さまざまな活動母体が国枠を超えて国際的に活動しようとするとき、合理的な選択やリスクを最小限にしようとするなどの働きが起きてくる。その際、基準化したルールなどが必要とされる国際的に認められた基準をいう。近年、社会サービスの質の向上をめざして導入された第三者評価にみられるように、 ISO (国際標準化機構)など公的な機関に正式に認められることでその承認をえていくという方法がみられる。

Ⅵ40の新しい障害定義
ⅦOの障害分類が注目されたのは、国際障害者年(1981 〔昭和56〕年)を期に提案された
国際障害分類(ICIDH : International Classification of Impairments, Disabilities, and

55

134

Handicaps)である。今回の捷案も国際疾病分類の補助分類として位置づけられていることに変わりはない。その提案と同時に、国際的にその定義をめぐって関係者によって検討を重ね、今回は、それらを踏まえての提案である0
2001年5月の国連総会で国際生活機能分類(ICF: International Classification of
Functioning, Disability, and Health)として新しい提案が承認された。これまでの分類と異なり、障害のある人に限定するものでなく、全ての人に関する分類である。しかし、保険、社会保障,労働、教育、経済、社会政策、立法、環境整備などの領域にも応用できるとしている。
その目的が「健康状況と健康関連状況を示すにあたって、統一的で標準的な言語と概念的枠組みを提供すること」とあるように、健康分類および健康関連分類である。これらが、身体、個人、社会という視点から①心身機能構造(body functions and structure)と②活動(activity)と参加(participation)の基本リストに分けられ、その人にとっての生活機
舵(functioning)という肯定的側面と機能障害、活動制限、参加の制約という否定的側面を包括的に捉えようとするものである。
また、一方、 [生活機能と障害(disability)]の要素と相互に影響しあう背景要因(環境因子と個人因子)を位置づけている。個人因子は文化・社会の相違の影響が強く分類しがたいとされ、環境因子についてのみ物理的環境、社会的環境、人々の社会的態度などに要素化されている。

135

56

轟重‑.'蝣!
蝣Vl'蝣:;=';.^^

﹀
＼
/

はHHh

幻弔

ィ̲一ト

修博

日本社会事業学校連盟
大学院教育(博士前期課程(博士後期課程
研究者養成
高度専門職業人養成
リカレント教育・生涯研究
医療・保健等隣接関連教育
国際学術交流・支援〜の学際研究【文部科学省 科学研究費配分】
日本学術会諌(約70万人科学者 会員210名)
社会福祉・社会保障研究連絡委員会(会員10名)
登録学会(22学会)
・日本社会福祉学会
4, 400名
・日本地域福祉学会
1, 700名
・日本老年社会科学会
1, 300名
・日本介護福祉学会
1, 200名
・日本福祉教育・ボランティア学会 650名 など

学部教育・4年制大学
135校
・短期大学
23校
・専修学校
18校
・社会福祉学教育全般
高校数鼻免許「福祉科」取得教育(養成校総数280校の内)

養成施設
4年制大学
短期大学
専修学校
大学院

【厚生労働省】
国家試験
t社会福祉士・精神保健福祉士
・介護福祉士・社会福祉士養成教育の水準向上
・養成校教員の研修
・教材の調査・研究・開発
・養成教育に関する情報提供(杜)日本介護福祉士会(53,000名)

1い蝣d
射場

)ヽ1ノ00
名 名 OoCoO
n30[・K‑K^iユ23(′・＼【職能団体】
・ (社)日本社会福祉士会(14・日本精神保健福祉士協会( 3・ (杜)日本医療社会事業協会
・日本ソーシャルワーカー協会

39校
132校
21校
22校
1校
会員215校(財)社会相祉振興・拭験センター

福祉科・コース
内:介護福祉士
受験資格付与数126校【ソーシャルケアサービス従事者
養成・研修研究協議会】(社)日本社会福祉士養成校協会

リカレント教育、生涯教育【高等学校】

国際社会事業学校連盟
国際ソーシャルワーカー連盟

・ソーシャルワーク専門職団体との連携(社)日本介護福祉士養成施設協会(社)全国保育士養成協議会

添付資料Ⅱ
社会福祉士任用の罰状と可能性
分野
行政堵開 .施設

職名

蝣
‑
.
J訂
こ
.J
節

莱件

年月日 根拠.関連 業務 ー
通知等の内容tl芸碍従 S Z e.
3 )云
一
軍
弟
4b
主事
ァ
.
29 .
所長
課長

社会福祉 S 43 .
4 社第193
主事
号.19 .
社会福祉 S 43 .
4 社第193
主事
19 . ァ

法令g

0 罰￨」* K ￨3再任IL 開.
g る串揚げ一に二
ra=、艮戊y j>a くこモ
il
X のげ
一
員色耳刀
、 l 云'
なければならない。ただし、‥ .
一 指導監督を行う
所員 二 現業を行う
所員 三事葛を行う所員‥ .福祉事栽所における生活保護の決定及U 実聴並びにこ 生活保護指導員制
度の 別紙 二 生活保護
れうに付随する事務
運営について指導陣員の任務. . .福祉事務所における生活保護の決定及び実施並びにこ 生活保護‡
旨導員制度の 別把 二 生活保護
ねらに付碕する事務
運営について指導韓員の任務

査夢指導員 社会福祉 S 28 2 社乙究第主事
.l l. 15 号

又指導員、現業鼻は蝉ず社会福祉主事でなければ 福祉事務所の整備 .運 2 煽員の充足と訓ならないことは法の明記する処である. . .
営について
拝について

身体障害者 社会福祉 S 24 ー
1 法律第
福祉司
主事
」26 . 283 弓

身体障害社福祉司は、事務吏員又は技術更員とし、‥ l任 身体障害者福祉法
用しなければならない。 I 社会福祉法に定める社会福祉主事たる資格を有する者であって、身体押害者の更生援護その他その福祉に関する事業に二年以上従事した軽験を有するもの
知的障害者福祉司は、夢務吏員又は技術吏員とし、次の各号 知的事事
害者福祉法のいずれかに該当する者のうらから、任用しなけ
ればならな
い。
一 社完
福祉法に定める社会福祉主事たる資格を有する者であって、知的障害者の福祉に関する事業に二年以上
従事し
た紺 を
有するもの

知的障害者 社会福祉 S3 5.
3 法律第37
福祉司
IP
m
.
3 1.

老人福祉指
導主事

S38 7 社発等
5 13 *.
29
S 38 .
7 5
玉津男
l l+ 13 3?

家庭欄琵員 社完福祉 S3 9ー
4 尭児第92
主事
2 2. %

S3 9.
4 児発等
誹X }弓
.
2 2.
S45 4 社庶第
74
ち
.
9.

零度児jl凋
祉主事
母子自立支
援貞

S39 .
7 法律第
12 9 ァ
Llt

青石府県又は市町村の非常勤JI員で、人格円満で、社宗0g環 家定児童相駁撃の設置 軍E 児童相艶軍紺塁があり、牡鹿で、家庭児童福祉の増進に熱意をも運営について
運営要綱 第六 職
ち、員の資格 二 家庭相班員‥ 雲底児童福祉関係専門瑚鼻として、零度児葺福祉の業務 家庭児茸相談室の殴置 第三 職員
運営についてに従事する社会相社
主事及び家産相談員を配置するl ‑
署庭児童相談室は、福祉課に所属し、家庭児茸福祉王事及 福祉事務所における福 福祉事謬所標準組織
ぴ家慮相部員は、福祉課環の指導監督を受けるものとする。 社五法の実施体制の整 園の説明
備について
2 母子自立支援貞t
3 、この法律の施行に開し、王として次 母子及び寡婦福祉法の業務を行うものとする。一 百己
偶者のない女子で現に児童を扶擁しているもの及び寡婦に対し、相軌に
応じ
、その自立
に必要な
情報提供及び指導を行うことe

第8 条第2 項

所長は、次の各号のいずれかに担当する者でなければならな 児童福祉法
いD ー 医師. 二 . 二の二 社会福祉士

第1 6 条の2

児童福祉司 社会福祉 S 22 .1 法律第士
2 .1Z 16 4 号

者道府県は、児童相談所に、事務吏員又は技術吏員であって 児童福祉法
次の各号 . . .児Jlの福祉に関する
事速をつかさどるもの(以下 「
児童福祉司」という) を瞳かなければなら
ない0

第1 1条

当鎮児童の保護者の指導についての意見

第13 条

H 12ー
5 法律第82
H.
24.
精神採草福 挿神保鍵 S2 5 .
云
律第
5 5
祉相談員
福祉士
12 3ァ
ー
1‑

所長

精神
障害 地域生j看支援セン
ター

児茸虐待防止法l" ■‑精神保健及び精神陣胃 第48 条の2
着福祉に関する法律■" " ‑
H 5.
3 . 社l
E 更等1 (ア) 社会福祉事業に従事する舌として五年以上 (イ) 身 身体障害者更生相談所 (二) 樽員の資格
3 1. 0 7 M
体障害者福祉司として3 年以上 (ウ) 軍師、心理判定員又は の設場及び運営につい職能判定員 (エ) その他
て

所長

ケースウ‑
力】
心理判定
員、繊能判
a ?i
r

保芸
事 敷津 l更
生施設
、
授産施
投、宿所
提供施設

第
7条

社
会福tLt S 22 .1 法律第士
2 .12. 16 4 弓

ケースワー
カー
心理判定
員、機能判
定員
知的挿害
者更生唱
駈所

第11条

〟" " ‑
所長

保健所

身体障害
者更生相
談所

第12 菜

法男6 菜に頼定する老人福祉の業務を行う. ‥ .老人福祉行 老人福祉法の施行に伴 M
政の第‑ 縛繊朗の中核として重要な績能を果たす. . .
う実施体制の整備につ .
いて市及U 福祉事務所を設軍する町村は、 ‥ ‥ 社完福祉王事 老人福祉法
第6 菜
を置かなけ
ればならない.。
都道府県は、その設置する福祉事務所に、福祉事務所長の指 老人福祉法
揮
監督を受けて、主として前条第一項第一号に掲r1る業務のうら
専門的技術を必要とするものを行う所員として、社会福祉
主事を書くことができる.

児童相害
賀
節

No. 1
l葦原

社会福祉
士
社会福祉
‥
亡

精神保定福祉士その他政令で定める資格を有する者l(ア) 身体障害福祉司、社会福祉士又は社会福祉主事の資格を有する者
イ 心理判定員、糟
罷判定員は、次の各号のいずれかに菖亥
当する者であること.
(ア) 社会福祉士の資格を有する者

S35 .
6 社究第
.17 . 38 O ァ■■■‑
イ 社会福祉事業従事看t=して五年以上その職務を行い、必 知的陣等看更生相談所 五 増員の資格
空な学識経験を有する古 田 医師‥ . ハ 知的障害者 の設竃及び運営につい福祉司として三年以上勤務した者 二 奉ずるもの. . .
てイ 和的障害者福祉司又は社会福祉王事の資格を育する者
口 和的
韓害者福祉司その他社会福祉事業従事者として二年以上その職務を行ない前考に肇ずる学識経験を有すると琵め
己ナース菓
地域の精神保健及U 精神障害者の褐社に関する各般の悶辰に 精神保健及び精神陣育 男5 0 菜の二の6つき、精神障害者からの相粒に応じ、必要な指導及び助言を tt福祉に堵する法律
行う

施設長

三
省等第 tt芸福祉法第19条第1項各号のいずれがに該当する者苦しく 教護施殴、更生施設、 第5条
S4 1 7 淳竺
は社会福祉事業に、2 年以上従事した者又はこれらと同等以上 授産施設及び畠所嘘的.1. 18 ァ
の能力を有すると認められる事
施投の辞儀及び運営に
案5 菜の2竺三活指導員 社宗福祉
社会福祉法第18 条各こうのいず
n かに該当する音
叉はこれと 関する最低基準
主事
同等以上の能力を有すると苛められる蓄S 4 1.
1 社施第3 3 「同等以上の能力を育すると琵められる者」とは、社会福祉
2 .15. 5 %
施設等に勤務し又は勤務したことのある苔、国又は地方公共団体において社会確社に関する業務に携わったことのある者
等. ‥137

教護施設、更生施設、 男T 一般Em事項
授産施設及び宿所提供 田 嶋員の資格要件
施設の設儀及び運営に関する最低基準の施行
について

58

‑

社会悪祉士任用の現状と可能性
分野
児

社開.施設
児
童葺
津
施
設

職名

条
件

I法
令名

No. 2
l条
項

〟
" ■
葵蝣 蝣蝣 蝣 蝣
細■" ‑
全な
心身
を
有し
、
児葦
福
祉
事
業に
熱
意の
あ
る
者
であ
っ
て
、 児
童
福
祉
施
設
最
低基
準第
7条
S23ー
1 厚
生省
令
努鮭
でき
る
限り
児
童
福祉
事業
の
理
謡
及
び
実
際r=つ
い
て
訓練
を
受
け
2一
29.63号
‑ 地
方厚
生
局
長
の
指定
す
る
児
童
自
立
支
援専
門
員を
葦成
す
る
第
43菜
学
校

施
設
長
児
童
指
導
員

母
子生
活
支
援施
設

業務 .通知等の内
容
年月日根
拠l開
運

.生活
指
導
は
、
児
童
の自
主
性
を
尊
重し
、
基本
的
生
活
習
慣を
確
立
する
と
と
もに
豊
か
な人
間
性
及
び
社
会
性を
養
い
、
児
童
の自
立
を
支援
す
る

努
44条

…生
活
指
導
は
、田
々
の母
子
の
家
屋
生活
及U 稼
動
の
状矧こ
応
じ
、
就労
、
家
庭
生
活
及び
児
童
の
薫
育
に
関
する
相
談
及び
助言
を
行う
等. . .

第
29条

鵜■■"
鍵
主な
心
身を
百
し
、
児
童
福
祉
事
業に
熱
帯
の
あ
る
者
であっ
て
、 児
童
福
祉
埼
設
最
低萎
革貫
7条
でき
る
限
り
児
童
福祉
事
業の
理
論
及
び
実
陰に
つ
い
て
訓権
を
受
け
tこ
d̀
. . .一 地
方
厚
生
局
長
の指
定
す
る
児
≡自
立
支
援
専
門員
を
套
J第
28条
成
する
学校. . .

施
設
長
母
子
碍
導
鼻

"
児
童自
立
支援
専
門
員
の
職に
あ
っ
た
苛
等
児童
自
立
支 児
葺
福
祉
施
設
車
低基
準第
81条
生省
翁
第
S23.1 厚
援
事
業に
五
年
以
上従
事し
た
者
2.
29 63^

伺
a s
支
援
施
設
児
童
自
立
生
活支
援
月
児童
生
活
支 .保
育
士
援員

‑ ‥一 地
方
厚生
局
長の
指
定
す
る
児
童自
立
支
援
専門
員
を
薫
成
する
学校. ‥

第
82条

児
童
自
立支
援
施
設に
お
ける
生活
指
導
及
乙
同業指
導
は
、す
べ
て
児
章
がそ
の
適
性
及
び
能
力に
府じ
て
、
自
立レ
r
=社
会
人と
し
て
健
全
な
社
会生
活
を
営
ん
でい
く
こ
と
が
で
き
るよ
う
支
援
する

第
83条

■■" " ‑
看■
■" ‑
生
省竜
第慶
全
な心
身
を
有し
、
児
童福
祉
事
業
に
熱
意の
あ
る
者
であっ
て
、 児
童
福
祉
施
設
最
低基
準第
7条
S23.
1 厚
で
きる
限
り
児
童
福
祉
事
業の
理
論
及
び
実
暗に
つ
い
て
訓練
を
受
け
2.
29 63号
児
星
厚生
施
設に
は
、
児
軍の
あ
そ
ぴ
を
指
導す
る
苔
を
藍が
な
け
れ
第
38菜
児童
の
選
び 母
子
】
胃
専
ぱ
なら
な
い
。
を
‡
旨
導
す
る 負
者
.‥児
童
の
自
主
性
、
社
会性
及
び
創
造
生を
高め
、も
っ
て
地
域
第
39条
に
おけ
る
健
全
育
成
活
動
の
助
長を
図
る‥ .

SC¥
IK
施
翠

施設
長

地域生活
支援

コー
ティ
ネ一
夕ー

身
体 身体
障
害
障
害 孟更
生
媛
施
設
等

施設
長

在
宅
福
祉を
PL当
す
る
瑚
員(以
下lコ
ー
7;イ
ネ
一
夕ー
」
と
い 坤
等
児
(者
)地
域
覇胃
等 ウ 地
域
生
活支
援
等
う
B) は
、
常
勤と
し
、
地域
生
活
支
援
事
業の
業
幾
に
専EEす
るこ 支
援
事
業
の
取り
軌、
に 業 (ア
) 担
当
す
と
。 し
た
がっ
て
、
施
設の
業
務
は
行
わ
ない
も
の
で
ある
こと
。 つ
い
て
る
増
員に
つ
い
て
な
お
、コ
ー
デイ
ネIタ‑ は
、
児
童
指
導
員、
生
活
指
導員
、
社
会
福
祉
士等
の
資
格を
育
する
も
.
の
で
あっ
て
、
障害
児(
育
)の
処
遇
の菓
壬
引
こ
つい
て
実
務
涯
顔
を
5年
以
上
有し
、各
種
福
祉
施策
に
無
知し
て
い
るこ
と
が
望
まし
い
。
ー 賀■■‑
設
長は
、医
師
、
各
施
設
の
入所
対
象
者
に
かが
る
分
野に
関
す
る 身
体
障
害
者
更
生
施
設
等 (別
紙
).
第一
【 耳
社
会
福
祉 S60一
1 社
更
第
4号 施
特
殊
教
育
請
学
校
の
長
で
あ
っ
た
看
、
同
分
野
に
係
る
特
殊
教
育
教
員
の
投
膚
及
び
襲
営
に
つ
い鼻
主
事
22.
免
状を
育す
る
者
であ
っ
て≡
年以
上
同
分
野に
お
け
る
福
祉、
教
育 て
の
経
験を
有
す
る
音
、
身
体
挿害
者
福
祉司
若し
<は
社
会福
祉
主
事
とし
て
五年
以
上
勤
務し
た
壱又
は
こ
れに
拳ず
る
者
と
する
。
社
会
福
祉 H8.
5. 児
輝
男
25
士
10 . .
≡
i

社
芸
確
祉
王事
の
賓
得
を
育す
る
苛
若し
<は
、社
芸
福
祉事
業
に
二 身
体
陣
若
君
更
生
施
設等 (別
紙
) 軍
≡
革 身
年
以
上
従事し
た
者
又
はこ
れ
ら
と
同
等
以
上の
能
力
を
育す
ると
辞 の
投
膚
及
び
襲
撃に
つ
い体
挿
害
者
療護
廟
奴
め
ら
れる
看
て
第
五 耳鼻 二
師
、
特
殊教
育
語
学
校(
盲学
投
、
聾
学
校
又は
擁
護
学
校) の
長
で 身
体
障
害
者
更
生
援護
施
社
会
福
祉 H 1 2.昏
生
省
翁
等医
あっ
た
者
、特
殊
教
育
諸
学
校
の
教育
職
鼻
の
免
許状
を
有す
る
者
で 投
等
の
設
駕.運
営
の
基
主
事
3.3 54号
あ
っ
て
当
該分
野
に
お
け
る3年
以上
の
碍
祉
若し
く
は
教
育の
経
験 準
o.
を
有
する
者
、
身
体
障
害
者
福祉
士
若し
く
は
社会
福
祉
主事
とし
て
5年
以上
勤
務し
た
者
又は
こ
れ
ら
と
同
等
以上
の
能
力を
育
す
ると
認
めら
れる
者
社
会
福
祉
法第19菜
等1項各
号
の
い
ずれ
か
に
臣
当す
る
者
岩L/<
第2 1菜
会 社
主
事
は
社
会
福
祉事
業
に
、2年
以
上従
事し
た
毒又
は
こ
れら
と
同
等
以
上
の
能
力を
有
す
ると
琵
めら
れる
者

身
体
印書
者
更生
施
没
、身
体
挿
害者
授
産
施設
身 障
害
蓄
療護
施
‑
r
、
班
日
作
施投

社
会
福
祉
事業
に5年
以
上
従
事し
た
育
又
は補
装
具
製
作
施設
の
施
設
長と
し
て
必
要
な
学
轟
経
験を
有
す
る
者

第4 2条

図

司
書と
し
て3年
以
上
勤
務し
た
者
、
社
会
福祉
事
業
に5 年
以
上
征
事し
た
壱又
は
こ
れら
と
同
等以
上
の
能
力を
育す
る
と
辞め
ら
れ
る
苦
社
会
福
祉
事業
に5年
以
上
従
事し
た
者
又
はこ
れ
ら
と
同等
以
上
の
能
力
を
有す
る
と
認
めら
れる
者

第4 6菜

負
蓄
小
規模
適
所
授
産
施
担

身
体
障
害者
の
確
社
の
増
進に
勲
章
を
育し
、身
体
障
害
者小
規
模
通
所
授
産
施設
を
適
tnに
運
営す
る
能力
を
青
する
者

第3 2条第8項

身
体
挿害 管
理人
者
福祉
ホー
ム

与
体
韓
害者
の
福
祉
の
増
進に
熱
意
を
育し
、身
体
障
害
者福
祉
ホl
ム
を
葛
tZlに
運
営
する
能力
を
育
す
る
者

第2 8 条

内
部
障
害生
活
指
導鼻 社
会
福
祉 H1Z 6 8 ^464
嘗
厚
生
施
主
事
.13. %
帆
奴

内
部
障
害
者厚
生
施
設
に
お
ける
生夢
指
導
は
、El常
生
活を
正し
く 身
体
障
害
者
更
生
援護
施 第5節
の5
指
導
す
るこ
と
に
よっ
て
息
康
管
理及
び
職
業
訓辞
を
効
果あ
る
よう 粒
の
投
瀦
及
び
運
営に
つ
こ
レ
、
かつ
、
長
期
の
療
養
後に
お
け
る
社
会
生活
復
帰
のた
め
の
璃 い
て
神
訓
練と
教養
の
補
充
を
行う
と
共
に
、
入
所中
の
生
活を
遵切
か
つ
垂
か
に
挙ら
せ
る. ‑ .

舵
点
字出
版
施
担

身
体障
害
者
福祉
ホー
ム

第
4 6条の
2

更
第
4号 生
活
指
導鼻
は
、
社
会
福
祉主
事
の
資
格を
育
す
る
者
又は
、
社
会
福 身
体
障
害
者
更生
援
護
施 (別紙
)第
三
章 身
S60.1 社
22.
祉
事
業に
二年
以
上
従
事し
た者
又
は
こ
れら
と
同
等
以
上の
能
力
を 投
の
鍛
錬
及
び
運営
に
つ体
鉾
害者
療
護
施設
育
す
ると
認
め
ら
れ
る
者
で
なけ
れ
ば
なら
ない
e
い
て
第
五 GL員 ミ
会
福
祉法
第19菜
軍1項
等
弓
の
い
ずれ
か
に
担当
す
る
者
又は
こ 身
体
障
害
者
更
生軍
陣
衛第
2 1条
の
2
H 12▼
3 厚
生
省
毒
筆社
れ
と
同
等
以上
の
能
力
を
有
する
と
琵
めら
れる
壱
旨
の
毒
貧
常
及
び
運営
に
開
.
30. 54号
す
る
基
準
ケ
ース
ウ
l
カー

59

社
会
福
祉 S60.
1 社
更
第
4号 ケ
ー
ス
ワー
カ
ー
は
、
身
体
障
害
者福
祉
司
又は
社
芸
福
祉
王事
の
責 身
体
陣
軍
書
更
生獲
耳
施 (別
雛) 第
六 内
部
.
22.
主
事
格
を
有
する
者
で
な
け
れ
ば ら
な
い
こと
I
投
の
設
備
及
び
運営
に
つ障
害
者
更生
施
設 七
い
て
櫓
員 (≡
)

138

社会福祉士任用の現状と可能性
No. 3
分野

機開 .施投耳名条件

知的 知的障害
障害 者援護施 知的陣害 施設長/ 寮
投等者更生施 長
投、授産
施設、適
ta徽
生活指導員

Sf
lST.
モ=
書生置支
援事業

地1茸 社貧相社
福祉 tB議会年月日 根拠. 開津 業者 . 通知等の内容
H 19
22

l法翁島

ー
条項

■■" ‑
厚生省等男 1. 社含福祉事業に5 年以上従事L r; 者であって、施設を運営 刃的陣等社環護施設の 第12 条
57 3
するのに適切であると認められる者
2 . 楕神保鍵に関し 国儀及び運営に絶するて相当の学識経験を存する医師
3 . 前2 号に,即1 る者と 基準同等以上の学諌堆鱗を有すると辞められる者
学校教育法に萎つく大学において、心理学、教育学又は社会学を革めて卒業した書

H f」35Bsl

和的胃軍 管理人
書福祉ホーム

邦的陣軍書福社の増玉に熱意を育し、福祉ホームを適切に管理運営する能力を有する苔

e‑iex & x

労】
的障害 施投長
蓄小満携
適所授産
施設

知的陣軍書の福祉のせ運に熱意を育し、小矧隻適所授産施設を適切に運営する能力を有する者

第2 1 莱

生活支tI
ウI 力‑

社完福社 19H 3.
.9. 児陣第2 8 (2 ) 生活支援ワーカーは、知的障害者福祉司、生活指導士
ァ
員、児童指導員、社会福祉士の資喝を有するものであって、知的障害者 (児) 処遇の筆清についての実務の確験を5 年以上育することが望ましいこと。

罰m m
導員

社会福祉 30
H6 .9 . 鍔社援軍
土
300 ァ

企宙】
胃等鼻

社会福祉 3H 0.
6 .9 . 果a s 第士
300 号

H 13.8 tl環発等.10 . 139 1号

地域福祉活 社会福祉
動]う.イ
‡
.‑サ
‑ 士

一
;…
訂f‑lilfc
門員

社会福祉 豊 9 I 尭社旗第士
30 0 号■■喜 ‑
知的障害者生活支提事 2 嬉員の鮎鑑につ業の取り扱いについて いて

" ‑
■賀■‑
e ォa i. . .人格が高男で、思慮が円熟し、社会福祉の増進に理解 首三 丁 ∴三sp iral K サi3iiF r
福祉活動指導員と無意を育し、社会的隼塁がある昔で、社会福祉士又は社会 強化について
福td=事業法第18 条に規定する社会福祉主事の任用資喝を有する者 ‥ .
‥ ,人格が高潔で、思慮が円熊し、社会福祉の増進に理解 社会福祉聞 合活動の 5 民間斉昭 Q)
企富指導員と熱意を有し、社会的唐望がある者で、社会福祉士又は社会 強化について
福祉事業法第18 条に規定する社会福祉主事の任用資格を育す
る毒 . . .
( 1)
不事業の実施に当たっては、必要な相識員等を置く 池甥福祉推進事業の実 5 覇員等の葛篭こと。
靖について 地域福祉
推墓事業実施要綱 ボ
ランティア振興事業案
地域福祉活動コ▼ティネ一夕‑ は、地凍福祉の推進に理解と ふれあいのまうつくり (1 ) 地域福社名
熱意を斉し、社会福ht士の資格を有する音叉は社会福祉主事 事業実施要預動コーディネータ‑の任用資格を有し相鞍援助の業務に相当の経験を有する者をの記■もって充てる。
I . .人75 が高潔で、思虜が円黙し、社完福祉の増進に‑理解 社会福祉協読会活動の 5 任用資格 (謬と熱意を有し、社会的倍宴がある者で、社会福祉士又は社会 強化について
等社活動専門員福祉事業法第18 条に規定する社会福祉主事の圧用賀椙を青する者. . ー

証明事務

.こ
. 蔓
m サ Zt合福祉 2H7
9 .9 . 覇舞第
0)9 *
ゴ
=
... I
m mm .
277 号

苦情解決

第三者委員

生活支還

常勤翻員

福祉用具

職員

社会福祉 H 6 .10 社提更晃2 (1 ) 増員については、次の微員を適切に配置すること。
士
2 ¥. 8 4 号/ 壱 ア 迦学療法士、作業療法士、保農婦、看護婦、社会福祉」‑」
8 0 牀 士、介護福祉士、舞抜装具土、一定の研修を受けた者等、福祉用具に関する専門的知群を育する者

晒殴長

S 47 .2 社者第171 . 社会福祉革第19条第1項各号のいずれかに該当する者.
%.26 .
二1 . 社完福祉法第19菜男1項各号のいずれがに該当する苛
特別費葦毛人ホームの 軍5 条
H l l. こ こm .
3 . 3 46 3
設備及び運営に関する基準について1.
肇護老人ホ叫ムの設鱒 第5 条
S4 1 .
7 厚生等竜第 1 . 社会博捜法第19条第1項各号のいずれがに該当する壱
tt会等社 .1ー 19 号
社会福祉法第18 菜等c.うのいずれがに哲当する音又ra これと 及び軍営に開する基準 第5 条の2
主事
同等以上の能力を育すると認められる者

者人 苛人7葛
社
施設 (隻
津老人
ホーム、
特功養護
者人ホl
ム、軽費
老人ホー
ム)

生活相談員

育児休業等に関する蝣
35 (4 ) 則第2 2 条
律の一都を改正する法 第2 項の r証明する
律の施行虜 2 次施行 ことができる雷魚」
分) についてとして利用可能な書
iltilt
社会福祉 H 12.6 児発第5 7 ○ 第三者委員の要件
ア 苦情解決を円滑 .円瀬に図る 社会福祉事業の擬営考 2 苦情解決体制
士
4 号/ 社援 ことができる者であること。 イ t!間からの信頼性を育す による福祉サ‑ ビスに (3 )
第三者要員
.7.
第1 3 5 1 る者であること。 (例示) 評謙鼻唯事を除く) 、監事又は 醇する苦情解決の仕舶管/ 陣等4 監査役、社会福祉士、民生委員 l児童委員、大学教授、弁護 みの指針について
̀ミ1 皐
十n y
tt芸ー
昌
社 豊 5ー社技更第1 (1 ) 生活支】
翼
事業を行うため、ア又はイのいずれかに該当 市町村輝害者生活支援 5 覇員配電等.
士
33号する者をI 名常勤 (専従) で配慶するものとする。
ア事業の実施について
社会福祉士等のソーシャルウ†カーで障害者の相鞠 .援BZ)業
苦の経験がある者

S4 1.1 主【壱莞
2 .16. 14 9S. . . [証明するこt=m
きる薯等U . ‥ Ⅰq) 要介‑3 状
帯の事実 医師、保健婦、看護婦、准考課姉、理学療法士、作業療法士、社会福祉士又は介護福祉士が交付する別頭の毒拳に係る事実をBE明する書類

l同等以上の能力を育する仁冒められる壱」とtaL、社芸福祉
霊琵芝完訳警左芸完霊芝"L/筈護 憲霊 吾, 賢 竺監禁 芸
等. . .

S4 7 2 社考男172 6. sfE宅介護 .
支援セン
9‑

次の基準による城員をl < ものとすること。

民間事筆者による福祉 福社用臭乗算刀イド
用具賃貧サI ビス及び ライン 2 韓員に確祉用具販売サービス 関する事項 およびのガイド
ラインについ 破売ガイドライン
て
i^
H ^
H
軽費老人ホームの役儀
及び運営について饗覆車人ホーム及び時 男l 一般0g事項
別養琵老人ホームの投 4 職員の資格要件
禽及び運営に関する基準の施行r=ついて軽費老人ホームの役儀 5 JI員 (1)曹員及び運営について
敷
蝣 蝣蝣^

所長
ソーシャル
ワーカ†

社会福社 S5 1.5 社名第28
士
.2 1.
g

‥ .次に掲げるJa種の繊員を常勤で西己置する. ‥ なお、増員の配車にあたっては、福祉関係鼠曙と保健医零関係精確を組み合わせて配車するものとする。 ①社会福祉士等の
ソ‑ シャJL,ワ‑ 力一文は採健嬢I 人

139

H

H

" ■‑
‑
■" " ‑‑
在宅老人福祉対策事業 別添4の2 1 在の実施及び推進につい 宅介串支援センターて運営事業 (8 ) 補
員の配電等

60

[傭考】 社会福祉法施行頒則(昭和26年6月21白腰生省令第28号)(法第1 9条第1項第4号に潤定する厚生労齢省翁で定める苛) 1 、社会福祉士

61

140

2.精神保健福祉ARmY SERV柑E FORCES mNUAL

11354‑16
Chilian Affaitt

CIVIL AFFAIRS HANDBOOKSECTION 16: PUBLICWELFARE

HEADQUARTERS,ARMYSERVICEFORCES・

29JULY

1944

RESTRICTED, dissemination of restricted 湖ATTER.‑The Inf。r‑motion contained,in restricted documents and the essenfi。 charelcferislicsof restricted material may be given to any person known t° be in the
scrvlce of the United States and t° persons of undoubted loyalty anddiscretion who are cooperating in Government w°tU, but will not be

communicated to the public or to the press except ら authorized military
pub一ic relations agencies. (Seealso par. 236,AR 380‑5,15 Mar1944.)

62

RESTRI CT ED・工IN TRODU CT工Ol】

A. DEVELβPilHJT

Relief work in Japan prior to the T血gaWa Period (1603) vras
carried on by the voluntary charity of the e皿psrora;the occasional "皿ercy打(止迫) of Buddhisもmonksj the cu凸torn of mutual support by memberB of the
8a皿e family (the family systera); and the traditional spirit of mutual help

among neighbors. This was adoquatO to the needs of the times>

for soclety

WA8 then essentially agricultural, simpie, self‑sufficient, and stable.
During the Tokugawa period (1603‑1867) Japan vixβ a tight little

feudal socle坤

Tbo only class recognized as worthy of official conoidoト

ation was the military (醜麹). Cosjaoner3 (heir血) were looked upon ae
fit only to serve the W丘rriors and甘ere otherwise unworも吋of official

notice. Tb ruling class hedged the co皿∞ners about with strict軸p甲T
laws that prescribed in detail every aopect of their live3, and kept theain their place, geographically and socially, serving faithfdユy the interestsof the overlords.
甘ecessary relief of the commoners in times of hardship弧d disasterwas provided I)y the comBoners themselves, through the smallest unit of loc°

gover‑ent, the 」ァ担醜(five f班ily groups) composed of clusters offive households living clo80もogether and responsible for helping each ot加r
in time of need. The famines and rioe riots that occurred all oYor tha
country ・throughoutもhe 18th and into the 19th century were evidence of thefact that this simple arrangement of mutual holp through the Kg軸蛙▼&8顎旦̲ユmg&T ,鳴9q畢阜a to protect the people against the economic 8trainβof the tines.

Through exorbitant rents and ta東es t垣̲ー唾Iも阜ary clasa co叫inued
to exploit the farmers. They became more andーmore poor, a血the gulf between
the rich and poor WIdened. The size of the popi止ation, ever threatening tosurpass the means of subsistence, had to be held down by the peasanも3 them‑selves," through the tddespread practice of infanticide and abortion.
After the Rostoration in 1863, Japan甘as so busy catching up t止もhthe rest of the world in her、race to build a modern industry and岬もhat
she had little tine to pay attention to the social problems that accompanied

her new induβtrialiso. In feudal times,Then tha i血g classes甘ere

denied frocdo皿of movement from place to place, this disregard of social▼olfare by the Sbto waa poeBible witbut disaβもrous results to the people.
With the riaォof cities, the workera were frequently cut off fro皿もheirfamily origins and were exposed to the Yicissitudos of an industrialized

RESTRI CTED

141

64

・†T■人什ロノ︑壬雲一・託#:. ‑. '#vIW李s**rtifa)<<￨¥ii'flff︑三三吉,

ト

‑

1

.

ているものである﹂と述べているO小山進次郎編著﹃改訂増補生活保護法の解釈と運用﹄(中央祉会福祉協議会二九至年)'. 'fii‑'

1

ただしここで確認してお被救済権の法的根拠たる日本国賓法琴云条の起源につ いては本稿で詳しく触れる余裕はない︒((サ)における森戸辰男' 黒田寿男ら社会党代議士̲の撞張にょ って盛り込まれたもかなければならないのは'第のでヮイ了ル憲法やアントソ・メソガIの全労働収益権説などドイツの理念が強く反映しており'第二項は マッカーサー草第一項の起源についてはさしあたり次の文献を参照されたい︒森戸辰男﹃思想の遍歴﹄ 下︑春秋社'三八四頁および三二案にあり,アメリカの経険が束‑反映していたとい‑点である︒

丁tt三九頁︒佐藤功﹁寮法第二十五条の由来﹂﹃社会保険時報﹄第二四巻第七号二九五〇年へ丁八頁O古間彰一﹃新憲

!

*

・

'

・

‑

.

‑

‑

・

上﹁仁̲﹁̲い﹁
*

*

;

‑

→

ノ

ト
一

⁚﹁
1

巨 臣 吊氏法の誕生﹄中央公論社二九八九年,三〇〜讐頁・蝣‑9‑村陸男﹁生存権﹂中村・永井編著﹃生存権・教育権﹄法律文化社二'''蝣∴

九八九年︑三〇〜三七頁︒

・zr
政 3 2 べ ' ‑ * t ' ‑ ‑ ・ 口 タが担当したとい‑oただし第二五条‖‑
J蝣蝣蝣・'‑・蝣⁚′・
Iから相談を受けて起草をしたとい‑二九九一年九月九日サム‑対する筆老の聞き取り︑およびタタ晶文(後掲)四〇︑二頁による︒(4)かかる戦前期の評価が生えるの竺九四六年七月の第九十回帝国議会衆議院における生活保護法案委員会の論戦の頃からであり︑同年九月六日の民生委員令発令の際の厚生次官通牒で政府の﹁公式の﹂歴史評価となったo∵⁚∵・C.**・‑蝣'*;,'̲芸﹁*.'2*‑・"・‑.‑''‑.‑**'・*'J‑‑‑,;蝣*'‑*''′
福祉思想史‑吉田久義作集1﹄川島事項五八九年,三八五〜七頁︒窪呂身の(公益主義)の定義は﹁早く治碓せしめ‑﹁自由﹂と﹁福祉﹂I﹄東京大学出版会'

石田堆﹁日本における福祉観念の特質﹂東大祉研編﹃福祉国家﹄'第円巻東大出版会'一九八四年へ四五頁を参照(のち知終戦より講話条約締結まで〜﹂﹃講座社会保障﹄第二巻へ 至誠堂︑一九六〇年︑九七〜l二〇頁O木田徹郎・仲村俊一﹁戦(2) 石田前掲︒その他'タタラ論文以前の占納期公的扶助制度研究として'次の研究があるO坂寄俊雄﹁生活保護の時代 ‑/C︒¥ 社会福祉研究所﹃占餌期における社会福祉資料に関する研究報告書﹄ (1九七八年)'以下﹃占領期福祉報告書﹄と略すo

次注文献二七八頁︒だが本論で明らかにするごとくこれは事実に反する︒

彼は純然たる職業軍人ですよ﹂と述べておりへ これが﹁歴史的事実﹂として定着してしまっている︒﹁富酉嘉資氏の〝証言″﹂てそのよ‑に判断したよ‑である Tatara,ibid.,p.346.葛西は占領初期に ﹁サムズの下に'ハゥタースとい‑のがいたんだが'(S) Tatara. "1400Years ",op.cit.,p.373.これはタタラ氏がサムス局長および葛西寡資社会局長からの聞き取りに基づい

form",TheMacArthurMemorial,1980,p.321.より引用されている︒

ActivitiesduringtheEar︼y Phase",in Thomas W.Burkman(ed.),"The C㌢mpation of Japan:Education and Socia一 Re・

一九八九年に転載)o これはToshioTatara, ''TheAlliedOccupationandJapanesePublicWelfare⁚AnOverviewofSCAP

筆補正され﹁福祉観念の比較政治文化的特質﹂同著﹃日本の政治と言葉(上)(‑)(S) ハソドブックについてはTatara,ibid.,p.304で触れられているが'分析は加えられていないQ(ct>) Tatara,ibid.,p.295.ここに掲げた1連の文書︑指令については本文中で詳し‑分析するO

(
o
o
)T
a
t
a
r
s
,
i
b
i
d
.
,
p
.
2
8
1
.

ことがある︒

DissertationSubmittedtotheGraduateSchoolofSocialResearch,BrynMawrCollege,1975.以下﹃タタラ論文﹄七略称する(t‑) Toshio Tatara, ︒1400Years of Japanese Social Work from Its Origins through the Allied Occupation,552‑1952. "A制を意味している︒

名望家が,②﹁rii室の御仁撃を奉戴し,③救済決定の裁量権を掌提することにょ︒,貧民の生活指導を通じた救済を行‑体

論集﹄一五五頁︒(6)名誉職裁量体制とは筆者の造語であるが,①公から﹁人格﹂﹁常識﹂﹁同情心﹂を兼ね備えた者と認知を受けた地域の中小

1蝣z*'*.
蝣s‑‑''‑'・"‑1∵‑︑・・いFt

シU9‑仇ObJ7ストyes.
覗後における公的扶助制度の展開0日﹂﹃日本の救貧制度﹄第七'八稲︒岸勇﹁戦後日本の公的扶助H﹂日本福祉大学﹃研究紀要﹄第一三号'一九六八年o タタラ論文以後で'本文で取り上げたものの他次の研究があるo高沢武司﹁敗戦と戦後社会福祉

142の成立﹂右田へ 高沢へ 古川編﹃社会福祉の歴史﹄有斐閣へ一九七七年︒また︑これまでの研究史を整理した論考として田多英
範﹁生活保護制度の確立﹂横山・EB多締﹃日本社会保障の歴史﹄学文社︑1九九一年を参照o65

説

米国対日救済福祉政策の形成過程論

of domicile, divorce and other matters pertaining to marriage and岩票妄浩の鰍。碑町り1 。N。. 14〕''requality of the sexes.
Article XXIV.

In all spheres of life, laws shall be designed

for the promotion and extension of social welfare, and of freedom,justice and democracy.

ー;・J伸子.(3.マか叫虹.
ロワ社報隼恩納the family from the standpoint of individual dignity and the essential

第24条 法律は,生活のすべての面につき,社会の福祉並びに白丸正義および民主主義の増進と伸張を目指すべきである。
無償の普通再読教育を設けなければならない。

Free, universal and compulsory education shall be established.

児童の搾取は,これを禁止する。

The exploitation of children shall be prohibited.

公衆衛生は,改善されなければならない。

The public health shall be promoted.

社会保障を設けなければならない。

Social security shall be provided.

勤労条件,貸金および就業時間について,基準を定めなければならない。

Standards for working conditions‑ wages and hours shall be fixed.

Article XXV.

All men have the right to work.

Article XXVI.

The right of workers to organize and to bargain

and act collectively is guaranteed.
Article XXVII.

The light to own property is inviolable, butproperty rights shall be de丘ned by law, in conformity with the

第25桑 すべての人は,勤労の権利を有する。
第26集 勤労者の団結する権利および団体交渉その他の団体行動をする権利は,これを保障する。
第27粂

財産を所有する権利は,不可侵とするが,財産権の内容は,公共の福祉に適合するように,法律でこれを定めるO

public welfare.
Article XXVIII.

The ultimate fee to the land and to all natural

第28条 土地および一切の天然染渡に対する終局的穐床は,国民全体の代表とresources reposes ll‑ the State as the collective representative of the

しての資格での国に存する。土地その他の天然資源は,国が,正当な補償を支払い,

people. Land and other natural resources are subject to the right

その保札 関数 利用および規制を確保し増進するために,これを収用する場合にof the State to take them, uponユust compensation therefor, forは,このような国の権利に服せしめられるものとする.

the purpose of securing and promoting the conservation, development,utilization and control thereof.
Article XXIX.

Ownership of property imposes obligations.

第29粂

財産の所有は,義務を課する。財産権の行使は,公共の利益にならな

Its use shall be in the public good. Private property may be taken

ければならない。国は,正当な補償の下に,私有財産を公共のた妙に用いることがby the State for public use upon just compensation therefor.

できる。

Article XXX.
278

No person shall be apprehended except upon279

る基本的な考え方を知る機会を得ていたのである︒
hリノ

lN.

‑^X,ノ(‑′・I/︑ノノく∴ は軒・⁚‑*, ‑m‑‑r'什㌧‑;‑'1い.:サー7‑C‑⁚T.*P''い輿7*‑‑i'・'‑* '一一日の 憲法研究会の最初のヽ7＼/ヽノ(・′/ーノ
岩淵辰雄らが参加した︒回を重ねるごとに鈴木義男へ今車次野木札稽八郎が参加したことはあ∵⁚︑∴∵',,'',"・,1⁚・っても当時はのちに述べるごとく法学界ではとても﹁学者﹂にはほど遠い在野の人間にすぎなか.日記に﹁憲法改正の原稿を書く・﹂'とM
記しtl五日ったのであるがIだったこともありへ主要中の主要メソパーであった.
鈴木はノーマンに会った直後のro珂コ副のには同盟通信(現在の共同通信)の取材を受けへ1八日には﹃東京新聞﹄に﹁憲法の何処を改むべきか﹂とのインタービュー記事を載せている︒近衛・佐々木の改憲作業が進むのをにらんだ行動と思われるが'鈴木は当時にあっては珍しく実践的な寮法学者であった︒それは鈴木の半生と切り離し難‑結びついているように思える︒

憲法研究会の人々
鈴木は1九〇四年福島県に生れへ旧制二高から哲学者にならんと西田幾多郎らのいる京都大学
文学部に進むが'マルクス主義に関心を深めへ﹁京大社会科学研究会﹂(社研)に加入Lへ無産者教育に携わる︒ほどなく経済学部に転部Lへ運動をつづけるうちに'治安維持法(1九二五年)過用第一号事件としての﹁学連事件﹂に連座し︑有罪となり京大を退学する︒
獄中で鈴木は国家学に関心を深めへ出獄とともに憲法の歴史的研究に没頭し︑二〇歳代でフラ

J

/

(

ノ

(

ノ

/

.

,

メ

/

I

‑

̲

ソス,ドイツ,日本の憲法史を批判的に検討した﹃憲法の歴史的酔矧﹄ー(.‑一九二iill軒)を上梓︒以
後憲法史へ比較憲法史を中心に研究をすすめるが'﹃現代憲政の諸問題﹄(1九三七年)で出版法
D順n違反に問われ'以後へ﹃自由民権・憲法発布﹄(1九三九年)など自由民権運動の研究をつづけて敗戦を迎える︒この間大学に職を得ることなくへまったくの在野の研究者にすぎなかった︒
鈴木にとって敗戦とは'単なる言論の自由の回復にとどまらず'自らの批判の対象である明治
憲法の改正を実践に移す好枝であり'しかもそれが解釈学でなく憲法史とくに自由民権期の私擬憲法の研究者であったことから︑敗戦の持つ歴史的意味が定まっていたといえる︒
このような経歴をもつ鈴木はたしかに高野にとって適材であったであろう︒ただこの二人を引＼ / ︑ / ノき合わせたのが室伏であったことは一見意外に思える︒室伏は年齢的には高野と鈴木のちょうど中間に位置していたが'評論家とはいえ高野や鈴木とその思想的経歴を異にしていた︒大正デモクラシー盛んなりし頃に民本主義に傾倒して論壇に登場するが︑戦時色が増す中で新体制運動に(:=)

協力し'ヒ‑ラーの﹃我が闘争﹄ の翻訳(7九四〇年刊)を手がけた‑もした︒しかし'戦況思わ.
しくなしと見るや1転して反軍に転じへ それがため執筆禁止(一九四二年)となって敗戦を迎える︒

こうした機を見るに敏な経歴が'敗戦による﹁民主化﹂ の時代をいち早く察知させへ 憲法改正にむけて高野や鈴木に接近することになったと考えることができよ‑0
もちろん室伏ほ'戦前から政界の黒幕といわれていた岩淵をこの憲法研究会に引き込むことをGHQの方針SI

35

忘れなかった︒岩淵は'すでに述べたごとくへ近衛をしてマッカーサーに会わせtI
E
Eを探ろうとさせた人物である︒ただ官職になかったこともありへ在野精神ははっきりしていたよ

67

主管紅9第速鼓克去云韓」ic‑明
罰 民権.??1H.'つ復権ぅで︑近衛による改憲にたいして批判が強く 嘉で幣原内閣がやる気がないのなら﹁これは民V
脱n
間で世論を起すより他はないと思 った﹂と'憲法研究会に加わった動機を語っている︒
﹀

ー

＼ノ

森 は'高野 にと つて高野が東大 を辞任する 間際に起った ﹁森戸事件﹂以来のいわば同志でありへこの事件で有罪となると東大を追われて'高野のいた大原社研に入り︑敗戦後も高野のよびかけに応えて社会党の結成に加わる︒その後衆議院議員,片山内閣下の文部大臣となるが,とにかく敗戦までのほとんどを高野と行動を共にしてきたのであるから︑この研究会で同人となるこ＼′/＼/＼ノ̀＼/＼・′

ともまた自然の成りゆきであったといえよう︒

最後に杉森孝次郎︒杉森は室伏よりい‑らか年上であるがほぼ同年代︒早大文学部哲学科を卒業︒教授となり哲学を講じていたが︑むしろ評論家として世間に知られた存在であった︒かなり
杉森びいきの評価によれば﹁︹大正末期から昭和初年にかけて︺杉森はジャーナリズムの世界の第一の花形でありへその個性の強い文章,独創的思考力,多彩な多面的な総合的な学問的視野にぉいて他の追随を許さなかったo 当時のジャーナリズムには室伏高信︑土田杏村,長谷川如
いる︒

(16)

是閑その他もあったが'彼等は彼の前には供儒の如‑無味乾燥な存在であった﹂とすら評されてS)

ところが︑その﹁無味乾燥な存在﹂である室伏に言わしめると,杉森の文章は悪文であり﹁ファヅショ的思想家の一典型﹂となる︒どちらの評価が正当であるのか,ここで結論は下せないが,(描)双方の評価を受ける側面を杉森は持っていたように思える︒杉森は戦後いち早‑﹃世界人権の原則﹄(完四七年貢)を上梓しているが'そこで﹁新日本建設綱領(私案)﹂を公にしている︒この綱債は全体で一五則から成るが︑新日本建設の第一原則に﹁最善の世界観即社会理論の民族的確立﹂をあげへそれを﹁本質的優秀文化主義﹂によるものとする︒しかしそれは日本民族の優秀性を意味せずへ﹁近代諸思想﹂を受け入れることを意味する︒
では﹁その近代諸思想とは何ぞや︒それは科学主義へ個人主義へ 民主主義へ社会主義へ 及び民族主義なり﹂と説‑︒この意味ではかなり多元的価値観を認める国家構想を持ちへ したがってポツダム宣言の人権尊重主義を高く評価し'﹁基礎的人権に対する尊敬は'人類性に対する深き'拾an品E]

ねき理解及び善処の完全に合意するものなり﹂と述べている︒こうした杉森の﹁独創的思考力﹂
は最終的には﹁仕界共和国の創設﹂ へと結びついてゆく︒
このように憲法研究会は'左翼知識人を中心に保守派をも含む'かなり自由な集まりであったといえよう︒

寮法研究会案の起草
これら同人によって第二回目の会合が二月一四日に開かれ'以後毎週水曜日の午後例会を持(3)つこととし︑第三回を一一月二一日に開いている︒この時点で原則的討議を終わり︑このあと鈴木が討議をもとに﹁新憲法制定の根本要綱﹂(いわゆる第一案)をまとめた︒

まず憲法制定手続については﹁日本憲法は廃止されて︑新たに民主主義的原則に基く憲法が制3637

定さるべきである︒もちろんこの際へ 欽定憲法主義は問題たり得ず'国民自身の憲法制定会議によって決定さるるを当然とす﹂とし︑明治憲法の改正によらず,帝国議会とは餌聾145u 民権思想の復権

を設けてここで憲法を制定する方法を打ち出した︒また統治権を﹁国民より発す﹂とし︑天皇の統治権を否定したが'注目の天皇制については﹁我等の主張よりすれば'日本が共和制たることが望ましい︒しかし現在の過渡的段階の実態にかんがみて'しばらく民主主義的性格強き立憲君主制たるを妥当と考へる﹂と改革による存続を打ち出した︒しかしその﹁民主主義的性格﹂ の強調から'たとえば皇位継承について﹁なは世襲制をとるもう 即位については議会の承認を経且つ議会に対し憲法遵守の誓約をなすべきものとす﹂などと'細部にわたる歯ど秒を規定することにしていた︒ここには明らかに自由民権期の憲法諸草案の影響をみることができる︒鈴木はさきの﹃新生﹄ に寄稿した論文の中で﹁日本憲法の改正について'今日l応回顧すべきは'民主主義的な自由民権家たちの憲法意見である﹂と述べへ立志社の﹁日本憲法見込案﹂(1八八7年)で﹁朕
(刀)

即位ノ後ハ日本憲法ヲ保護シ之二由テ日本ノ安寧ヲ維持セソコトヲ衆庶二誓フ﹂と定めていたことなどに注目している︒
人権条項も明治憲法の規定を一変させることにした︒明治憲法においては国民は天皇の臣下たる﹁臣民﹂にすぎなかったのであるが'﹁国民なる概念確立さるべきが当然﹂としへさらに明治
憲法が臣民に保障した人権は﹁法律ノ範囲内﹂とか﹁臣民タルノ義務二背カサル限﹂りといった留保付であったのであるが'﹁従来のごとき留保付はl切廃止すべきである﹂としへ全面的な人権保障条項を盛り込むこととした︒しかし参政権へ精神的自由権へ人身の自由等の規定には触れられておらずへ 盛り込むべき人権をつぎのように述べている︒
単なる自由へ権利一般ではな‑して'新たに左のごとき具体的諸権利が規定さるべきものと考へる︒‑新政府樹立権
2労働権ならびに労働権に基づく結社の自由へ労働被護権
3休息権㍉ だ老'に疾労病働へ者失農業民のの際みのな被ら護ず権中産階級の生活権
ヮィマル憲法第二九条に規定せるごとき結婚生活における男女同権の規定は︑特にこの点において封建的伝統強き日本において必要である︒
6芸術へ学術へ教育の自由と保護との規定
7男女平等の保証/

̲.・ノー‑ノ′1‑ノー・‑‑ll

8民族的差別の撤廃・完全平等の権利保証
t.‑・ /∫ /′′‑ ・ ‑ ∵ ⁝ ‑

‑

ノ

ー

/

̲

1

‑

‑

I

な株ワイマル憲払第一四八条のごとき教青ないし文化建設の根本方針を 明示することが必賢と思ふ︒
一読してわかる>JAJ‑ワイマ﹁ル爵法を範として,私全線;生前除財蜜乱したものとみることができる︒立法︑行政へ財政の項についても大きな改革がふくまれているが'特段の特色はない︒
むしろ特色といえは司法であろう︒﹁裁判官は公選﹂としへ﹁徹底的な陪審制が設けらるべきであ
(S3)

38
39

る﹂とされている︒明治憲法下で陪審制はなかったわけではなくへ大正一二年に陪審法がつくら69れていたが'一九四三年以降へ今日にいたるまで停止状態にあるのだが'﹁徹底的な陪審制﹂は'

146

n 民権思想の復権

I 民権思想の復権

他の憲法草案と比較しても︑大きな特色といえよう︒
この第一案にたいLt 二月二九日の会合でさらに推敵が加えられた︒まず天皇の地位について議論が集中した︒そこで第二案ではかなり簡明忙しへ まず﹁日本ノ統治権ハ国民ヨリ発ス﹂と定めへ つぎに﹁天皇ハ栄誉ノ淵源ニシテ国家的儀礼ヲ司ル﹂とまとめた︒人権についてはへ 精神的自由権の総説的規定として﹁学術へ 言論︑宗教等ノ自由ヲ妨グル如何ナル法令ヲモ発布スルコトヲ得ズ﹂との一項を加えたOさらに国民の義務として﹁民主主義並二平和思想二基ヅク人格完成へ 社会道徳確立ノ義務﹂が盛り込まれたことは注目に値する︒
司法についてへ第一案では﹁裁判官は公選﹂としたが'森戸から﹁大審院(最高裁判所)のみな
らばともか‑'他は裁判所構成法等法律の規定を作ってきめるのがよいだろう﹂と提案がなされ︑それに従って修正された︒さらに憲法制定手続についても森戸から﹁実質はともかく形態上︑現行憲法の改正ということでなければならぬ︒悪法でも法であるという建前からl応改正して︑それにもとづいてさらに新憲法をつ‑る︒つまり二度憲法改正が必要である﹂との提案がなされ︑この方法によることにした︒
これによってまず表題が﹁新憲法草案要綱﹂から﹁寮法改正要綱﹂に変わり︑最後に﹁十年後新たに憲法会議を召集﹂して憲法の制定をすることとしへ改正案を暫定的なものとした︒鈴木自身こう修正することに賛成しながらへ ﹁わた‑し自身も︑この程度の憲法が施行されれば'十年(ご)のあいだに︑国民は思想的にも必然的に1歩前進して共和制の国家形態を要望するにいたるであろうと考えたのであったILとのちに感慨を込めて書いている︒

こうしてできた第二案は︑一二月一日付で関係者に発送された︒これにたいし︑大内兵衛から
財政︑会計の項にたいする意見がよせられた︒大内は財政学者であり︑森戸とほぼ同世代の東大経済学部の教授であったが森戸事件で東大を追われ︑二年後に復職するも再び﹁教授グループ事件﹂で東大を追われ'敗戦とともに復職したばかりであった︒第二案はたしかに財政へ会計の項が手薄であったためへ大内の提案をほぽとり入れて第三案(最終案)を作成した︒
最終案をまとめるにあたりへ まず人権条項で国民の権利として第一秦の頃から﹁新政府樹立(
n)

権﹂を規定していた ‑ これはアメ‑カ独立宣言以来のいわば﹁革命権﹂と考えられるIが︑鮮什

歳時1v.‑ 二霊長i*OPiiqri‑i!;yハ正光室伏から﹁あまり穏当ではないのじゃないか﹂という意見が出され︑削除することにした︒一方
ム・‑ ‑¥.r'*‑!T7*‑華卜し一.詛''>r'・'.‑'*''. ‑'*蝣'甲=群生‑>:聖'ォー蝣‑ォ,‑!i.;Lや駁耐性定蝣*‑'苗埠, '蝣>蝣・蝣"‑..*蝣・生で現憲法に加えられ'ほぼ同様の形で憲法二五条として今日まで生きている︒﹁会計及財政﹂は大内の提案により予算単年度方式と会計検査院の設置が盛り込まれた︒予算単年度方式は長い間︑多年度にまたがる戦費で苦しんできた経験を反映していた︒
このような過程を経て︑いよいよ最終案の清書に入る︒この時点で名称はさらに﹁憲法改正要綱﹂から﹁憲法草案要綱﹂ へと変わるのであるが︑鈴木はこの作業から草案発表にいたる時の様子をこう書いている︒
今でも当日のことは鮮明に思い浮かぶが'今日とちがって暖房とてなかったビルの1室は寒く'それに別の書記役の者がいるわけでなくへ修正した個所があれば全部はじめから浄書

示さ

40

41

おして事変しなければならず'なお若かったわたくLではあるが︑いささか面倒な作業であった︒
浄書したもの二通︑これをたずさえて'貯上での軒U合せ町^蝣Uが つ て>"杉森氏jj室伏氏
とわた‑しの三人が首相官邸に赴き'首相は不在だというので秘書官に強く念をした︒その足で記者室によって発表して帰った︒
総司令部へは英語に堪能な杉森氏に依頼した︒杉森氏が帰ってきての報告では︑しかるべ・'勘窓町の係官に渡したとのことであった︒英訳文は作製しなかったから︑日本文のものを捉示したのである︒
当時は検閲制度があり︑中1日おいて十二月二十八日の各紙は一斉に一面に全文を報道し's?¥jた︒
鈴木はここで二つの重要なことを述べている︒ひとつは発表日が一二月二六日であるということD土れはよ‑研究書などでも﹁二七日﹂と書かれておりへ鈴木は別の鈴木の著書で﹁二六日﹂IH>(サjを強調してきたのであるが︑その後も﹁二七日﹂と記され競けてきたのであるから'こ‑書くのも無理はない︒ところがGHQに提出した英訳には﹁二七日﹂と日付が入っている︒鈴木は﹁英＼文は作製しなかった﹂とここに書いておりへ従来もl椴にそう信じられてきたがtGHQ民政訳
局で憲法の起草に重要な役割をはたしたハッシー(A一fredR.Hussey)の保存文書(ハッシー文書)
を見ると︑驚‑ことに日本人が書いたとしか考えようのないペン書きの和英両文の﹁憲法草案要綱﹂が﹁憲法草案綱﹂として入っている︒しかも日付は﹁昭和二〇, 1,二七発声とある︒
こういう文書が出て‑ると︑どうも英文化して提出したと考えた方がよさそうである︒

杉森の英訳なのであろうか︒ペン書きの草書体であり︑GHQの翻訳局(<H‑w)のものとは
この分析は後に回して'先にこの案とても考えられない︒この憲法研究会による英訳とGHQ政治顧問部の英訳との比較は'両者の憲法観のちがいを反映していて'実に興味深いのであるがへにたいするGHQの評価をみておくことにしよう︒
この憲法研究会案にたいして︑GHQは深い関心を示した︒l二月二六日(二七日かもしれないが)といえば'アメリカ人にとってクリスマス休暇を楽しんでいる頃である︒しかも長い戦争から解放された最初のクリスマスであった︒それでもGHQは休んでいなかった︒なんと1二月三
一頃凸

一日には<!E‑i.‑<c/3ほ翻訳を完成し'年が明けた1月二日にはへ この翻訳にもとづきアチソソ政治a

顧問は評価を添えて国務長官にはやくも報告を送った︒l方民政局行政部も詳細な分析を行い︑一月一一日付でマッカーサーに報告書を提出した︒その内容は後に紹介することにして︑この憲
法研究会案に注目していたもうひとつの団体を紹介しておこう︒
アナキストの人権宣言
それはアナキストであった︒鈴木の回想によると''憲法研究会が一月l六日に会合を開いた際へ

岩佐作太郎が出席し'﹁憲法前文として人権宣言を掲げてもらいたい﹂と述べ︑﹁lつの案文をプリソトしてきて提出した﹂というのである︒岩佐は一八七九(明治 1)年千葉県長生郡に生れ'

42
43

東京法学院(中央大学)卒業後へ米国に渡り'社会主義者となりへ 大逆事件に際Lt米国より天皇71と政府に公開質問状を送る︒一九一四年帰国し'アナキスム運動に入る︒大杉栄などとは異なりへ

148

丑 民権恩想の復権

!=嘆‑r‑ i鰯もCANNEX 3)

1民族人種ニヨル差別ヲ禁ス〔参考資料3〕

1国民‑民主主義並平和思想二基夕人格完成社会道徳確立諸民族トノ協同二努
ムルノ義務ヲ有ス
議

憲法研究会の憲法草案要綱会

1散会‑立法権ヲ掌握ス法律ヲ議決シ歳入及歳出予算ヲ承認シ行政二関スル準則ヲ定メ及其ノ執行ヲ監督ス条約ニシテ立法事項二関スルモノ‑共ノ承認ヲ得(註) N0.2の文事でヲウエルに上って草案の規定に付された条(セクシ.ン)の数は,この要綱の項数と若干の相違がある。これは要綱の中で別行に書かれたものを,彼が独立の条と扱ウたためではないかとみられるQ

根本原則(統治権)ルヲ要ス
1議会ノ、二院ヨリ成ル
1第一院‑全国1区ノ大選挙区制ニヨ7)満20歳以上ノ男女平等直接税額選挙(比例代表ノ主義)ニヨリテ満20歳以上ノ者ヨリ公選セラレタノレ最員ヲ以テ組

1 日本国ノ統治権‑日本国民ヨリ発ス

織サレ其ノ権限‑第二院こ優先ス

1天皇‑国政ヲ親ラセス国政ノー一切ノ最高貴任者‑内閣トス

1第二院‑各種職業並其ノ中ノ階層ヨリ公選セラレクノレ満20歳以上ノ議員ヲ

1 天皇‑国民ノ委任ニヨリ専ヲ国家的儀礼ヲ司ル

以テ組織サル

1 天皇ノ即位‑議会ノ承認ヲ経ルモノトス

1第一院二於テ2度可決サレタノレ一切ノ法律案ノ、第二院二於テ否決スノレヲ得ス

1

1

摂政ヲ置ク‑鼓会ノ議決ニヨル

義金‑無休トス
ソノ休会スノレ場合‑常任委員会ソノ職者ヲ代行ス

国民権利義務

1議会ノ会蔑‑公開ス秘密会ヲ鹿ス

1

国民‑法律ノ前二平等ニシテ出生又‑身分二基クー切ノ差別‑之ヲ廃止ス

1 爵位勲章其ノ他ノ栄典‑稔テ廃止ス

1議会‑議長並書記官長ヲ選出ス
1議会‑憲法達反共ノ他重大ナル過失ノ廉ニヨリ大臣並官吏二対スル公訴ヲ提1 国民ノ言論学術芸術宗教ノ自由ヲ妨ケル如何ナ/レ法令ヲモ発布スルヲ得ス

起スルヲ得之力審理ノ為二国事裁判所ヲ設ク

1 国民‑拷問ヲ加‑ヲノレルコトナシ

1議会‑国民投票ニヨ・)テ解散ヲ可決サレタルトキ‑直チニ解散ス‑シ

1 国民‑国民請願国民発案及国民表決ノ権利ヲ有ス

1国民投票ニヨ.)散会ノ決蔑ヲ無効ナラシムルニ‑有権者ノ過半数力投票二参1 国民‑労働ノ義務ヲ有ス

加セル場合ナルヲ要ス

1 国民‑労働二従事シ共ノ労働二対シテ報酬ヲ受タルノ権利ヲ有ス

内1 国民‑健康ニシテ文化的水準ノ生活ヲ営ム権利ヲ有ス

1 国民‑休息ノ権利ヲ有ス国家‑最高8時間労働ノ実施勤労者二対スル有給休

1総理大臣‑両院敢長ノ推薦ニヨリテ決ス

暇制療養所社交教養機関ノ完備ヲナスへシ
1 国民‑老年疾病共ノ他ノ事情こヨリ労働不能二陥りタル場合生活ヲ保証サル
権利ヲ有ス
1 男女‑公的並私的二完全二平等ノ権利ヲ享有ス
482

聞

各省大臣国務大臣‑総理大臣任命ス
1

内閣‑外二対シテ国ヲ代表ス

1内閣‑故会二対シ連帯責任ヲ負フ共ノ職工在ルユ‑鼓会ノ信任アルコトヲ要ス
483

クタラ右枠ち領如け庵祉嘩』勧璃#, im。78
地縁「歌巻物乱⊥訳者解説 379

要指令が集中していること、 SCAP INの頻度は時期により疎密があるこことになる。これは憲法「押付け」論争で問われている問題と位相を同じくとなどを考慮しなければならないからである。親密な「行政指導」体制と結論するO二つめに、敗戦一混乱‑貧困という極度に社会が混乱した時代であり、づけるのは尚早であろう。例えば、厚生官僚がPHWの意向に面従腹背して特殊な時期の特殊な制度・理念であるとみなす態度である。この態度は占領いたという推測は成り立っのである。それは例えば民生委員の活用の仕方な期の制度・理念を無視し、等閑に付すという姿勢をとりやすい。これは歴史どに端的に表れているとみなせる。

研究者からみると愚問のように思われる。だが、特定の時代の特定の奉件を第3に、日本人の対応の仕方について十分踏み込んでいないという問題点がある。本書に登場する日本人は、厚生官僚として葛西嘉資、そして数多くの社会福祉研究者である。地方自治体の公務員、民生委員、困窮者などの態

どのような形で一般化して考察するのかは、歴史研究にとって避けて通れない。

前者の問題は、占領軍から新しい理念が「押付けられた」ことによって、度は周辺的に取り扱われているにすぎない。これは米Egで研究したことによ

日本人が主体的・能動的に制度に関与する局面が少なかったことに起因する。

る制約でもあるが、 E]本人の姿が見えてこないというのはやはり問題であろEl本の独自性が消滅してしまい、アイデンティティが失われてしまったのでう。戦前とは異質のシステムが導入されたのであるから、官僚レベルのみなある。 「押付け」によりもたらされた制度・理念は、疎遠なものとして、批らず救済の末端においても受容と反発の混乱が生じたはずであり、その混乱判・克服すべき対象として考察されることになり、法制度に即して内在的にがどのように収束していくのかという点に興味がそそられるのであるが、こ吟味する態度が欠如する傾向を有する。 「押付けられた」問題をさらに複雑の点についての言及は一皆無でないが‑弱い。そのため占領期社会福祉改革にしているのは、その「押付け」た理念が戦前の理念を否定しているというのインパクトすなわち改革を日本人がどのように受容していったのか、といこと、そして、 「良い」理念が「強要」されたという二つq)事情によっていう重要な課題が残されたのである。

る。言い換えれば、 「戦前のアイデンティティを否定された」ばかりでなく「良い制度を押し付けられた」ことを被占領国民はどのように受けとめたら占領期社会福祉史研究の意義と展望
ここでは本書の成果を踏まえたうえで、今後の研究を深める立場から、占領期社会福祉史研究の意義について簡単に整理しておきたい。

よいのか、という問題である。一般的には「よい理念」を岨噂し、日本人の体質にあった形で血肉化すること、また、 「よい理念」を批判的に吟味して、より良いものに改造する方向が望ましいということができる。だが、ほぼ同じ位相の憲法論争が今日まで展開されてきているように、日本人は容易にこ研究の意義への疑問の呪縛から逃れられないのではないかと思われる。なぜなら、近代的な理念

占領期社会福祉の意義を考察する際に、あらかじめ処理しておかねばならの承認と自らのアイデンティティの確認が二律排反的な関係を形づくってしない疑問を吟味することを通じて、その意義をクローズアップしてみよう。

まったからである。仮に逃れられないにせよ、一つ一つの理念・制度の誕生

その疑問とは「そもそも占領期社会福祉の歴史を発掘する意義がどこにあるを直視することなしに、建設的な対話は成り立たないであろう。すなわち、のか」というものである。その問いの形は大きく分けて二つある。ひとつは、

戦後的理念を否定するにせよ、肯定するにせよ、憲法論争と同じく、基軸的坤司軍による占領のもとで「強要」されたものであり、日本人になじまないな理念が導入された経緯‑いっ、どこで、誰が、なぜといった基本的な事実‑改革であったことを強調する態度である。日本人が内準的・主体的にかかわらなかったものであるから、 「超克の対象」として取り扱えばよい、というを具体的に碓認することは必要不可欠の作業であると考えられる。
後者の問題も社会福祉の領域では重要である。というのも社会福祉研究に

訳者解説 381

380は新たに発生したニーズへの対応、当面するニーズの充足に問題意識が集中

脱宗教化の方がより重要な意味を有している)0する傾向があるため、歴史的な問題意識を度外視しやすいからである。例え

二つめの、理念の確立とはいうまでもなくSCAP I N775等に体現されば、措置制度について、敗戦後の「非軍事化」 「民主化」という特殊な政治たいくつかの救済原則の明示化を意味する。救済に際して「側隈の情」といっ的意図のもとに必要になったのであり、合理性に欠けるという見解が近年次

た情緒主義から理念に基づいた救済に移行したことである。別言すれば、占第に強くなっている。このような立場は過去の決定とそれの制度化は克服す

領期福祉改革によって福祉政策は理念に即して吟味・評価されねばならない

べき因習として認識され、そのような過去を無視して新たなシステムを創出ことを日本人に問題提起したのである.理念は抽象的であり、多義的な解釈すればよいという姿勢を生み出す。だが、このような立場は、制度にとっての余地がある。それ故に、理念に立ち返った吟味、理念の吟味が日本人に課最も大切な(理念)を軽視することにつながり、浮き草のように議論が定ませられた筈であった。

らなくなる危険性を有する。過去との対話なき改革は自己の位置を喪失する

三つめに、事実に基づいた救済という手続きを確立した。不定形であいま恐れがあるのではないだろうか。自国の歴史を研究することは自己認識を深いな「方面工夫」といわれるような主観的な救済を排除したのである。客観める作業である。過去との対話を通じて自己の位置を確認することはやはり的なデータ・事実に基づいて、困窮の事実を確認し、法で定められた一定の必要不可欠である。占領期が現在の社会福祉の基軸となる理念が導入された生活水準を保障することが重視された。これは同時に方面委員の裁量システ

時期であることは疑いがない。この理念との対話を通じて現在の位置を確認

ムを否定し、有給の公務員による救済を是とした。これは行政機構の中に救することが重要ではないだろうか。

済制度をとりこむことによって厳格な法の運用が求められることになる。
以上のように考えると、結局のところ占領期福祉改革はこ近代社会が大切

占領期福祉改革の三つのインパクトにしたく個人)を価値の根元としつつ、く個人)と(国家)が媒介項一宗教、上にみた問題をやや深く考察するためにも、まず、占領期福祉改革のイン

地域、中間団体など‑なしに直接向き合う福祉の純粋な近代革命であったとパクトを正確に確認する必要があるだろう。私は大きくいって三つのインパみなせる。ただし、占領軍という外圧によってという留保が残るのであるが。

̲̲

̲

1

̲

クトがあったと思う。 一つは、脱宗教化である。二つめは、救済理念の確立

ここから妬けてくる戦後社会福祉のイメージは、法制度の枠組みとして、且である。三つめは、事実主義(科学主義・客観主義・技術主義)の確立であの個人が直接国家の監視・統制のもとに置かれ、国家もまた裸の個人のふるる。これらがどの程度貫徹したのかは措くとして、いずれも戦前期の救済シ

まいに左右される、妥協点が見出しにくい不安定なシステムというものであ

ステムに対するアンチテーゼであるという共通性を持つ。

る。安定化させるために様々なE]本の文化的伝統を帯びた調整装置が登場し‑つめの脱宗教化はいうまでもなく脱天皇制化を意味する。戦前期においてくる。いずれも決定打に欠け、制度の不安定性はしばらく払拭されない。

ては仏教とキリスト教慈善は重要な役割を果たしたが、全体としてみるといそのような く場)を提供したのが占領期福祉改革であったと考えられる。

ずれの潮流も天皇制的慈恵を補完する位置にとどまった。天皇制が救済行為を最終的に意味付けたのである。占領期福祉改革は、いろいろと制約はあっ

これからの戦後社会福祉研究の方向たものの、価値の中心を個人においた。 「個人の救済のため」という価値にそうだとするとこれからの戦後社会福祉史(占領期および独立後)研究の・Fi 法制度は存立根拠を見出した(「非軍事化」は確かに重要な政策理念ではあるなすべき作業は、少なくとも三つの問題領域に配慮する必要があるように患が、これは戦前の軍隊が「天皇の軍隊」であったことに由来するのであり、われる。第‑に、救済を動機づける最終的な価値の根元を日本人は何に見出

、J

382

し、どのように位置づけてきたのかという問題である。国家と個人が直接向き合うことが要請された際、双方は救済を意味づける価値をどのように措足

訳者解説383[皇繋集権シそ亘旦‑であり、権利と中央集権はメダルの表某の関係に五三‥圧1:i'; ,・I*.廿1こくユM.".IL一二:'L'・蝣・"*:.'.J!'‑・'*?.こ・こ;.∴、・。二'M山一川したのだろうか。戦前の天皇制に代替する価値として戦後は何が存在したの.辛.3.テム」.を前迫堤した権利聞争であっfcc主体は保護受給者と中央政府でか(複数考えられる)。社会主義運動もこの価値にかかわらしめて位置づけあり、地域は脇役に過ぎなか‑たo別言すれば占領期福祉改革によって地域る必要がある。第二に、社会福祉のく近代的なるもの)を戦後の日本人はいの主体性は極小化されたのであるo近年く地方分権化)の重要性が説かれ、かに評価してきたのかという根源的な作業‑これはさらに(近代一般)と他方でく国家責任)も基本的に大切であるとみなされている。だが、両者は(アメリカ的近代)の弁別という二つの手続きを必要とする‑、が求められ簡単に両立しうるものではない。救済行政における地方分権化が国家責任のるO 「ポスト・モダン」ブームは過去のものになった観があるが、 (近代)

所在を唆味にする可能性をはらんでいるのである。この対立を止揚することの再吟味は今後も続けられる必要があるだろう。これは社会福祉史の国際比較も視野にいれるべき課題であろう.第三にすべき作業として、無差別平等、は困難ではあるが、 (国家責任)とく地方分権)の概念を豊富化する知的努力が必要ではないかと思われる。

国家責任、必要充足、公私分離といった諸理念と情緒主義との関連を日本人第二に、 「無差別平等」原則と「福祉の市場化」との関係である SCA

はいかに処理してきたのか、という問いが考えられる。情緒主義というのは

P I N775が改定した枠埠阜妹救済の琢定においては「客観主義・租掌王

文化的伝統に根差している部分もある。あいまいな情緒主義を精練に分析し事」であり、卵のルールは「福祉法治主副とでもいいうるものであった,̲

つつ、個別の救済の貌場で無差別平等などの諸原則と情緒主義との葛藤を措

中央政府が詳細に定めた認定基準・保護基準に基づいて厳格に各申請事例をくことによって戦後日本の社会福祉の形が浮き上がり、自己認識を深めるこ審査したのであり、官僚的酎」のもとで給付が「標準化」されたのである。

とができるのではないかと思われる。

この「福祉法治主義」は「国家責任」原則とともに、 「無差別・平等」原則の特にく平等)原則に依拠しているoこの(平等)原則のありようが現在問制約としての占領期と今後の展望

い直されつつあるoすなわち、 「豊かな社会」となりライフスタイルが多様

戦後50年を経過して、 1990年代後半の現在、占領期社会福祉改革を「限界」化した現在、硬直的・形式的な給付が批判されている。 「福祉の市場化」は「制約」と評価する傾向が強まりつつあるように思われる。単純な復古主義

その批判の一つの形であり、 「無差別平等」原則と葛藤をひき起こしている的論調は問題外であるが、戦後の枠組みを再検討する態度はむしろ望ましいのであるo生活保護法の運用の過程では過去にも常に問われてきたテーマで傾向である。そこで現時の福祉改革論議との関わりで占領期福祉改革の何が、あるが、く生活の質)を視野に入れて根底的な吟味が必要であるように思われる。

どのように問われているのかを前向きに確認しておきたい(以下の論述は主として生活保護法を想定して措いているが、他の福祉諸立法についてもあてはまる一般性があると考えている)O
第一に、 「国家責任と地方分権」の問題が挙げられる。占領期福祉改革は、第三に、救済が 目的とする人間像の問題である 。 PHW職員が期待し、 作
り上げようとした困窮者の理念像は (政治的に自立した人間) であった。すなわち生活困窮に陥ったとしても、行政にも発言し、公共への配慮を忘れな地域の方面委員と町内会・市町村行政府に配分されていた裁量権を剥奪し、い、政治的意志を有する人間を作り上げることで困窮者の領域においても民中央政府の設定したルールに基づいて蕨格な通用を推進した。 国家責任を負

主主義的観念を確立せしめようとしたのである。この理想は決して実現されわせるために個別地域の裁量権は容認されなかった。戦後社会福祉の原型はたとは言えないが、朝日訴訟に登場する一連の受給者イメージは、これに近訳者解説 385

384

かったと思われる。今E]、このような く政治的人間像)は二重の意味で挑戦

寛容な態度をたまわることができた。勝藤氏は繰り返しゲラを読んで、不分車受けている(1)受給世帯甲高齢化と(2)政治的意味空間の狭小化で̲あるo
前者についていえば、高齢化した受給者が能動的な政治的人間として振る舞

明な箇所を丁寧に指摘して下さり、共訳者として名前を連ねていただいてもラことは困難が伴なうO後者についていえば、社章主義という理想社会イメー

共同作業の産物である。こころより感謝を申し上げる。

よいはどのご援助をたまわった。文字どおり本書は、著者・訳者・出版社の曇を喪失したことも手伝っ三、国民全体を通じた「争点が見えない琴哩̲「‑ォ.'t!i・'・:;".

'蝣:hl‑y‑二一'蝣:.JoT溜n'.‑!りft;一蝣t.

一‑ ',*'.、 :'of?A¥: 、!,!ォ*そのものが成立しにくくなっている?̲̲これに代わって、消費者として選択権を行使するという意味で(自立した消費者)イメージが強くなりつつあると思われる。だが、このイメージは公共的なるものとの関連性が薄く、新しい人間像としては不十分であるように思われる。福祉政策が追及すべき新しい人間像を設定する必要性があるのである。これが設定できたとき、本当の意
味でSCAP IN775を乗り越え、新たな時代のEl本の福祉のアイデンティ
ティが確立できたと表明できるのではないだろうか。

最後に、本書翻訳の経緯に簡単に触れておきたい。訳者の1人である菅沼が1991年6月から9月にかけて資料調査のため米Egに滞在したo その際、秋山智久明治学院大教授[現大阪市立大学教授]のご紹介で執筆者のタタラ・トシオ氏と面会した。米国から帰国してしばらく経過してタタラ氏から「タタラ論文」を翻訳しないかと依頼の手紙を頂いた。菅沼一人の手に余る内容と分量なので、古川教授に協力をお願いしたところご快諾を頂いたo別々に翻訳した原稿を、タタラ氏に目を通していただき、菅沼が訳語・文章の統一をはかった。最も時間がかかったのは、英文に対応するもとの日本語の名前、名称、用語を確認する作業であった

GHQ文書の原資料が誤記した日本人

名を数日かけて探し、誤記であることが明らかになったこともあった。日本
語の原資料があると推測できた場合にはなるべく原資料より引用するように努めた。この点については日本社会事業大学図書館に大変お世話になった。
振り返ってみると翻訳の最初の打ち合わせが行なわれたのが、 1992年初頭であった。あしかけ6年も経過してしまった。翻訳の締切りを次々と破ってしまい、筒井書房の筒井社長と勝藤郁子氏には多大なご苦労をおかけしたが、1997年10月

菅沼 隆

三岳一三茸幸二享/蝣."一軍」テr ."S‑一三苓三触手‥号そ預
済,災害救助,ソーシャル・ワークの国際協力などの研究も十分であるとはい
、J

→

えない

El本厘毛もj9‑ノIoop窄

研究展望一占領史研究と『GHQ日本占領史』 ‑研究にとっても重要な論点を提示することになると思われる。

PHWは日々の活動を日報dailyjournalとして記録にとどめておりこれの分析を通じてPHWの活動の全体像を把握することができる。また, PHWは各都道府県軍政部から毎月活動報告を提出させているほか,全国の社会福祉関連施設の調査なども実施している。これらを利用することにより地域レベルの実体を理解することができる。この作業は今後引き続き進められるべきであろⅢ,解釈と批判一連続と断絶に即して
ここでは新しい2つの方向について具体的に触れる準備ができていないので,上にみた解釈のうち,伝統的なアプローチである連続と断絶の問題について整理しておくことにする.この点を分析するメルクマールとしてここでは政蝣)明らかにされていない個別領域は多岐に亘るが,今日とりわけ解明が求められているのは医療保険,年金保険の動向である。ここではGHQ文書の解明も極めて不十分にとどまっている。現在,高齢社会が到来し医療・年金の改革論
議がかまびすしいが,戦後の日本人にとって医療と年金はどのように理解されていたのかを確認しないと浅薄な議論に陥る恐れがある。
Ⅱ.占領期研究の今後

策理念,政策成立過程,行政機構,受給者に期待された人間像を考えてみたい。

政策理念
政策理念は旧生活保護における無差別平等,新憲法第25条の生存権条項,新生活保護法における保護請求権,児童福祉法,身体障害者福祉法,失業保険法などをみると断絶的側面は強いとみて間違いない。だが,重要なのはいかなる特質をもった断絶なのか,という点ではなかろうか。ここでは生存権という観念が受容される背景を取り上げて考えてみたい。ワイマール憲法の生存権条項

実証から解釈へ
しかしながら,全体としてみた場合,占額期の厚生行政の基軸政策についての実証研究は相当な水準に達しているといってよい。そうだとすれば今後の研究で必要なのは,史実の発掘を引き続き行ないつつも,占領期厚生行政を解釈し批判する作業であろう.勿論これまでも「連続一断絶」問堰として戦前と占領期とを関連付ける作業は行なわれてきた。だがそれに加えて,次の2つの作業が重要になってくると思われる。第1に各アクター(主体)に内在した分析が必要である。アクターはなぜそのような行動をとったのか,そのような行動をどのように評価したらよいのかを考察することである。このためには日本の団体・個人の史料発掘が必要である.第2に,独立後の厚生行政と関連づけて占領期を評価する作業であるO例えば,独立後に軍人恩給の復活や民生委員運動の興隆など「復古的」な動きが顕著になってくるが,このような現象を占領期との関わりでどのように理解するかは,占領史研究にとっても戦後厚生行政

46の影響を受けた知識人の提案が日本人に受容された背景には次の2つの意識が形成されていたためと考えられるD lつは, GHQの軍国主義解体政策に刺激を受けた平等意識,もう1つは敗戦による戦争被害者意識から芽生えた国家補
償的意識の2つが絡んでいたと考えられる2)。前者は戦後日本の平等意識が軍国主義の裏返しとして成立したこと.すなわち,軍国主義と関連付けられる可能性のある階級的差別・身分的差別の排除を志向する意識を根拠としていることを意味する。後者は日本人が積極的に国家に権利請求する根拠として自らを戦争被害者であると見なす意識に支えられていることを意味する。したがって,
法制度は近代的な個人を前提に組み立てられたが,日本人は抽象的な個人と国家を措定して天賦の人権として生存権を了解したわけではなかったのである。
つまり,断絶といっても過去の自己を精微に分析了解した上での自己革新ではなく,むしろ自己の過去は問わない形で自己を抑圧し,その裏返しとしてGHQの改革を受け入れたのであり,断絶の仕方は独特であった。このよう表明されm研究展望一占領史研究と『GHQ日本占領史』 ‑た政策理念は新しいものであったが,それを支える国民の意識は独特のものであった。

団体間の差異は大きく,ある意味多様であった。
これに対して,占領期は国家の直接救済責任が強調され,なおかつ厚生行政の全国的「標準」化が進められたため,行政機構は紘充され地方自治体の差異

政策成立過程は縮小した.法令に基づいて厳格に資格が審査され, 「標準」的な給付がなさ

政策主体にGHQも加わっているために,政策過程が特定の方向に方向づけられていることはいうまでもない。僅かでも軍国主義的臭いがあったり,民主れるという意味で福祉法治主義とでもいうべき中央集権的な行政機構が成立した。

主義の傾向に逆行する政策を新たに採用する道は封じられていたわけで,政策実施に際しては①GHQのリーダーシップのもと医学,生理学,心理学,経主体としてのGHQの方向づけの重要性は明らかである。だが,示された方向

済学,社会学などの科学に基づいて「科学的」 「客観的」 「合理的」に事業を実のもとにどのように進んでいくのか,日本人の能動性を発揮する余地も十分に施することが追求され,専門性が重視された(科学主義)O特に,公衆衛生分あった。

野ではこの傾向が顕著であった。また②福祉地区構想や保健所構想にみられる占領期の政策成立過程で注目すべきは, ①新しい特徴として左翼政党,労働ごとく,合理的適正人口規模の住民集合を想定し,住民の自発的積極的参加を組合や戦後結成された社会運動団体(結核患者運動,遺族運動など)の政策運促す機構の整備が追求されたO 自発的参加の土壌がないところを新たに開拓し動が無視できない力を持つにいたったことがあげられる。社会主義の影響も大参加の意識を育成しようとしたのであり啓蒙主義的な発想によっている。すな

きかった。これらの社会運動は官僚の裁量の余地を狭めるという意味で官僚的

わち,行政機構もまた科学的・合理的な編成が追求されるのである。他方で,利益と対立したが,全体として厚生行政充実の追い風となったO また, ②法制方面委員制度の伝統を継承した民生委員制度にみられるごとく情緒主義と人格定に際して社会保障調査団の勧告を受けて社会保障制度審議会が設置された主義に基づく裁量救済を追求する動きも根強く存在したが,占領期間中は押え込まれていたOり,公聴会制度が採用されるなど,広く民意を反映させる手続きが取られた。
確かに,厚生官僚が引き続き厚生行政を担当しGHQとの交渉主体にもなった
ためその影響力は存続したが,しかし,むしろGHQへの報告義務,生存権,受給者に期待された人間像

社会運動によって障生官僚の裁量の余地は狭められたとみなすべきであろう。

戦前期の期待された人間像は,天皇制に奉公しうる健全な臣民であった。様々

全体としてみれば断絶的側面が強いように思われる。

な厚生行政を最終的に意味付けたのは天皇制であった。
GHQは日本の民衆を,公衆衛生においては衛生・健康管理の知識をもった行政機構

自己管理しうる生活者に,社会保障においては近代的な労使関係を築きうるよ

戦前においては,行政が直接金銭やサービスを給付する事例は少なかった。

うな経営から自立した労働者に,社会福祉においては生活困窮に陥っても政治補助金や皇室の下賜金を給付することを通じて半官半民の中間団体を育成し民的参加の意志と能力を有する参加型の市民に育成することを目指した。そこで間の資金や人材を動員することが一般的であった。政府の規制は間接的な形をは封乱労胤政治参加の領域で自立した市民の育成を期待するものであったO

とり,中間団体に一定の裁量を付与するという形をとった。このため地域間・

それはほとんどアメリカ的市民の理想像をモデルにしたものであったといって

48

49

研究展望一占領史研究と『GHQ日本占領史』 ‑とが追求された。民衆も官僚も過去をひとまず抑圧し, GHQの路線を受け入よい。
だが,これは当面は「絵に描かれた餅」であり,実際の民衆も行政担当者もれた。だが,過去と徹底的に向き合って(市民) ‑と転生したわけではなかっそのような市民として直ちに成熟できるものではなかった。戦前期の天皇制はた。このため合理主義を否定せず,唆味な情緒主義を潜在意識に抑圧する二重否定されたのではなく忘却されたのであり・それに代わる市民像は伝統を無視

思考的態度が生まれてきたのではないだろうか。

する形で設定されたからである。 「文化国家」の建設を目指す平和的な国民‑

さて,このように考えると,世紀転換期の現在, 2つの課旗が我々に提起されているように思われる。 1つは,戦後50数年を経て「純粋な近代革命」は成と豹変してしまったことで根底的な反省を欠いていたのである。

功したのか頓挫したのかという点である∴占領期を評価するには戦後50年の厚まとめ

生行政の展開を振り返る必要があるであろう。 2つめに,我々は(近代)の諸以上より,占領期の厚生行政は断絶の諸要素が強いといえる。だが,戦前期の価値観は意識の表層から消えただけで超克されたわけではなかった

GHQ

規範にいかに立ち向かうべきか,という点であるD 合理的に行動しうる個人という人間を想定した政策の意味が問われているのである。

が厚生行政を通じて達成しようとしたものは,アメリカ的市民像をモデルとした自由民主主義的国家であった。日本側も全体としてはこの期待に応えようとした。しかし,このような改革が深層部分まで浸潤するには2つの手続きが必要であったように思われる。 1つは,戦前期に形成された厚生行政の価値観を
日本人自らが根底的に反省する機会である0 2つ目に‑矛盾するように聞こえるかも知れないが一日本人としてのアイデンティティとは何かを再確認する作業が必要であった。過去を全面否定してアイデンティティは成立し得ない。 2
っのプロセスを経ないと,借り物でない言葉で新しい理念を表現することはで

1)生活保護の領域において不十分ながら拙稿「占領期の民生委員と地方軍政部」『社会事業史研究』第24号, 1996年を参照されたい02)これも不十分ながら拙稿「生活保護法(旧法)の形成過程」 『社会科学研究』
第45巻5号, 185‑191頁, 198‑200頁を参照されたい03)拙稿「訳者解説」,トシオ・タタラ著『占領期の福祉改革』 (古川孝順氏と共訳,
筒井書房, 1997年) 381頁。
補論一箸方氏の批判に答えてきなくなる。筆者がみるところこの2つの手続きは不十分なものにとどまった。

さて,第24巻『社会保障』で箸方幹逸氏が私の研究(「日本における失業保

この結果,占領の終結と共に復古的傾向や占領期の理念を独特に解釈する傾向

険の成立過程(1)」 『社会科学研究』 43巻2号)を批判する形で解説を書かれてが強まっていったが,この傾向も占領期の理念を超える理念を具体的に明示でいるのでこの点に触れておきたい。

きなかった。一方で,占領期の理念を再確認し,称揚する営みは継承されたが・
この理念を日本という土壌に根づかせる試みは弱かったように思われる。

箸方氏は竹前氏の研究に対する拙稿の評価に誤りがあると指摘されている。
箸方氏の批判は,大きく分けて次の2点である。 ①菅沼は竹前氏が「GHQが私はかつて占領期の福祉改革が意図したものを「純粋な近代革命」と呼ん主導して」失業保険法が制定されたとみなしているが,竹前氏の研究にはそのだ3)o占領期の厚生行政は全体として,日本人をアメリカ型の市民に教導・育ような叙述はない,したがって菅沼の批判は当たっていない(箸方5‑6頁)a

成していく方向で改革が進められた。民衆を合理的に判断行為できる市民とし②菅沼は竹前氏が「GHQのオールマイティ性を過大評価し」ているとみなして措定し,客観的科学的なデータに基づいて最適の行政サービスを執行するこているが,竹前氏は過大評価してはいない(箸方9貢)O5051

粗経た施伊組の協働ヒその政壌謙飽』#i tt

るからである︒
消費者主権論は(利用者中心) に社会サービスを再編することを志向している部分があ‑積
極的に評価できる部分も少なくないといえる︒だが︑消費者とは (市民)というよりも(私的人格=私人)という性格が強い︒(私人)も(公)と対比され︑(公﹀ に対する抵抗の主体となりうるというのはその通りであろう︒だが︑(私人) は孤立している限り積極的に(公﹀を作り出す主体にはな‑えない︒消費者主権論は︑私的な個人による選好を重要視するものであ‑︑
その選択は個人の予算制約の範囲内で最大限容認されるべきものとされる︒住民が相互に無関心であることは問題とされない︒
消費者主権論も納税者の立場から行政へのサービス要求は行いうる︒だが︑それが (私人)としての要求にとどまる限‑︑豊かな公民関係をもたらすものではない︒市民的自治には (私人)性を超えた'他者への配慮と関心が必要だからである︒市民に自治能力・政策能力がないと見なされた場合'サービスの(質の保証)を中央政府が保たねばならないという発想になる︒
これが最終的には﹁きめ細かな﹂行政指導という形で発動されることになる︒実際へ 現在進められている﹁市民参加﹂と﹁第三者評価﹂論はそのような政策思想に基づいているといってよい︒﹁市民参加﹂論は原生労働省のガイドラインに沿った形で肯定されている︒厚生労働省が﹁懇切丁寧に﹂﹁自発性﹂を援助する﹁市民参加﹂なのである︒公的介護保険や基礎構造改革は
消費者主権を助長するという意味で﹁利用者本位﹂ の改革である︒﹁第三者評価﹂論は︑﹁公正﹂﹁客観﹂をスローガンとして︑詳細なマニュアルに基づ‑ことが構想されている︒だが'これらは豊かな公共性をもたらすような改革ではな‑︑貧弱な公共的空間を生み出すに過ぎない︒
様々なルールや手続きは市民が対話や労苦や葛藤といった試行錯誤という(過程)を経て豊か/rJl

な内容をもちうる︒市民参加の意味が(福祉を自らのものにする)というところにあるとすれば︑そのようか(過程﹀を通じてのみ市民参加は実現しうるであろう.

しかしながら,現在の介護保険・基礎構造改革は﹁この国のかたち﹂として押しとどめることが出来ない流れとなってしまっている︒これらの動きをある程度与件として市民は行動せざるをえない︒これらの動きが消費者主権論に基づいて実施されているとすれば'それを公共性のもとに(変性)させる条件を考察することが重要であるように思われる︒消費者が(私人)から公共性を作り出す(市民)へと(転成)する契機は何かというと'何らかの形の消費者の共同性を構築することにある︒その意味で社会福祉における消費者協同組合といったものを想定することが自然であるように思われる︒

62
63

1 '戦後日本の社会福祉システムと社会福祉法人

公私分離原則と措置制度
日本の社会福祉施設は,これを(公)的カテゴリーと見なすべきなのか'(氏)的カテゴリ

157

鶴亀頒布如上, 2PO叫声極
第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

Iとみなすべきなのか︑暖味である点に特徴がある︒このような唆昧さをもたらしてきた淵源
は周知のごと‑﹁措置制度﹂と呼ばれる戦後の社会福祉のあり方に求められるといってよいで(4)あろう︒そこで﹁措置制度﹂をめぐっていかなる公民関係が形成されてきたのかを考えてみた
サ

/* O

(5)

まずは措置制度に関する先行研究を確認しておこう︒措置制度に対する評価については成瀬

龍夫民らの優れた論考がある︒成瀬氏は'措置制度が戦後社会福祉の歴史において果たしてきた役割として'①高度経済成長に伴う福祉ニーズの増大を担う施設福祉を支えたことへ②地域間の格差の少ない福祉サービスを提供したこと︑③民間福祉施設も公営の施設と同様の安心感と信頼感を持つことができたこと︑の三点を挙げへ ﹁福祉のナショナル⁚︑﹁こマム﹂を支えてきたと評価している︒同時に問題点として︑①低い措置基準や措置費の算定基準︑②受給の権(6)

利性のあいまいさへとともに③民間社会福祉法人が﹁民間としての独立性や自主性が著し‑刺約されてきた﹂ ことを挙げている︒成瀬氏のこれらの評価に筆者は基本的に賛同する︒
ここで注目すべきは︑問題点③の原因として民間社会事業団体へ公金支出を禁じた憲法第八九条にあることを成瀬氏が指摘している点である︒成瀬氏は'措置制度によ‑﹁社会福祉事業の経営の準則﹂ である﹁公の責任の転嫁の禁止﹂﹁民間社会福祉事業の自主性の尊重﹂﹁民間社
xa

会福祉事業の独立性の維持﹂といったいわゆる﹁公私分離の原則﹂が﹁まった‑空文化﹂してきたと指摘している︒すなわち︑憲法第八九条もある意味﹁公私分離の原則﹂を規定したもの

であるが'それによって産み出された措置制度は﹁公私分離の原則﹂を空文化せしめるものであったということになる︒これは一種のパラドックスであるといってよい︒このパラドックス
がどのように生じたのかを探‑つつ︑措置制度の公民関係の特質を描いてみたい︒

戦後初期の ﹁措置﹂制度に関する論議﹁公私分離﹂ 原則と﹁国家責任﹂原則との峻別
この﹁公私分離の原則﹂ の起源は︑占領軍(マッカーサー司令部) の独自の発想ではな‑︑
アメリカ本国の陸軍省と国務省が決定したものであ‑'そこでは国家主義的な中間田体の解体

I‑.‑‑{rrJ}
とともに︑民間の社会事業団体を国家の支配から解放するという二つの意図が込められていた︒

l

コ

ー

.

‑

.

‑

リ

‖

̀

̀

⁚

ト

ド

ド

い

ト

H

H

H

ト

ー

o

ト

ト

H

r

ト

L

‑

一九四五年一〇月の時期には連合国軍最高司令官総司令部oKO"¥MU<(i,の公衆衛生福祉局

pHWの担当官が民間社会事業団体への補助金の継続を認めていたことは注目に値する︒このpHWの方針は︑やがて否定され︑一九四六年二月二七日の﹁cno<a,‑:z;七七五社会救済﹂

で'公私分離の原則として確立する︒l連の公私分離原則を強‑主張したのは︑EE1本民主化政策の中核部局であるGHQの民政局GSであった︒日本の民主化のためには国家主義的な中間団体の排除が必要であるという主張であった PnE^の方針はやや暖味で︑国家責任の原則を‑

叫] '・生‑・・;‑3.ii!肯i?Q当7‑冒;H引引両

云閲

ド

64
65

割り ¥l/∞一

家責任は日本政府に実行ある救済を遂行させる点に重点があ‑︑その実施方法については多少

l・

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

(3)の幅があった︒一方'公私分離とは日本社会の民主化と非軍事化に問題関心があり︑民間団体と国家との関係を改変Lt国家主義的中間団体の排除と民間社会事業団体の自由で自主的な活動の場を作ることに問題関心があった︒すなわちt GHQの﹁公私分離の原則﹂は︑民間社会事業の抑圧を意図したものではな‑︑むしろ奨励Lt公と民との関係を明確化するところに目的があった︒(氏)は(氏)として(公)から自立した機能を果たすことが期待されたのである︒

措置委託制度の成立と公私分離原則の変化
措置委託費の増額と補助金の禁止
12)

いわゆる﹁措置委託制度﹂の形成過程につ いては北場勉氏の研究が最も詳しい︒それによる<2)と民間社会福祉施設への﹁措置委託﹂は戦前の社会事業法に淵源をもち'一九四六年九月に旧
生活保護法が制定された際に委託費は全体として引き上げられた︒北場氏によると'委託費以外の.1椴の補助金については︑同年10月三〇日﹁政府の私設社会事業団体に対する補助に関する件﹂(以下﹁補助に関する件﹂とする)で原則禁止とされたが︑実際には補助が続けられたという︒l九四七年に新憲法の第八九条の規定が厳格に連用されるにいたり︑補助金は禁止(3

され﹁民間社会事業施設・団体は旧軍活保護法﹄のいわゆる措置委託費に依存するようにな﹂ったという︒旧生活保護法実施時に国家責任を裏付ける観点から委託費が大幅に増額されたことは︑GHQが措置委託について容認していたことをうかがわせる︒そして公私分社原則による補助金禁止が措置制度を強化したということになる︒

15)

措置委託費以外の補助金が禁止された理由は︑GHQ文書を管見した限りでは︑﹁古い公的扶助システムへと回帰させるもの﹂と見なされたためであることがうかがえる︒すなわちへ 民間補助金の禁止という公私分離の原則は国家による民間社会事業への統制を防ぐことを通じて'戦前の国家主義的政治体制への回帰を阻む橋頭壁の1つと位置付けられたのであった.
GHQは1方で措置委託費を認め'他方で補助金を禁止した.これは結果として民間社会事業に対する政府の﹁統制﹂を強めることになるのであるが'ここでは措置委託制度が非軍事化︑
反軍国主義の見地から着想されたことへ 民間社会事業を国家の統制から解放する意図があった
ことを確認しておきたい︒

公的責任のprocedure (措置)一九四七年は公私分離が強力に推進された年であった PhK^:は﹁補助に関する件﹂ の原則が遵守されていないことを常に問題視し︑厚生省に圧力をかけた︒この1九四七年l二月に制定された児童福祉法で﹁公私分離﹂が強く意識されたことは半ば必然であった︒だが'児童福66
67

祉法の﹁措置﹂という言葉は ﹁公私分離﹂とのかかわ‑で使われたというよ‑も︑﹁公的責任﹂を全うさせるという観点から使用されたとみてよい︒当時の英訳を読むと措置に対応する英語

159

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

はprocedureであI'市町村長の責任の も と 手 続 き を 行 う と い う 程 度 の 意 味 で 使 用 さ れ て お り ,﹁措置﹂ という言葉に深‑詮索するに足る意味が込められてい るわけではない︒またへ﹁措置﹂の意味も明確にされているわけではない︒児童福祉法における﹁措置﹂は公的責任の具体的主体として市町村長などを規定したに過ぎないのである︒また,ここで三注意しなければならないのは︑児童福祉法におい ては都道府県や市町村長などの公的責任が明示されている点で,必ずしも責任=国家責任とは見なされて い な か っ た 点 で あ る ︒ こ れ は ニ ュ ー デ ィ ー ル 期 の 社 会

保障/社会福祉行政が連邦政府・州・カウンティ (那) の複層的な実施体制であったことからも了解しうる︒

制約としての公私分離原則
当時の日本側の当事者にとって﹁公私分離﹂は﹁制約﹂であると見なされた︒摩生労働省は,
民間社会事業団体の経営を救済することを目的として︑二つの対応策をとった︒三は,共同募金運動の実施であ鞍もう言が﹁措置委託制度﹂の活用であった︒共同募金制度については配分について行政が関与しないことが明記されるなど﹁公私分離﹂の原則を遵守する姿勢が見てとれる︒だが︑﹁委託制度﹂は'公の支配の下に民間社会事業を置くものであり, 民間社

会事業団体を国家の規制から解放するというGHQの意図は実現しなかったのである︒﹁便宜的手段﹂としての措置制度
措置委託制度と民間社会事業の独自性との関連性について当時はどのように考えられていたのであろうか0 7九四九年t二月参議院厚生委月会が作成した﹁社会事業団体及び施設の振興に関する調査報告書﹂ では︑﹁民間社会事業に委託代行せしむる﹂理由は'﹁国又は公共﹂ の義務を遂行とする上での ﹁便宜的手段﹂ であると指摘している︒そして民間社会事業の実情につ(5)

いてへ公費助成が少ないために経営難に陥‑﹁社会福祉の増進に寄与すべき民間社会事業本来の使命が遂行できない﹂と述べている︒これらから読み取れることは︑委託費を増額し民間社
会事業の経営を安定させることにより民間社会事業が﹁本来の使命﹂を遂行できると考えられていたことがうかがえる︒ただしへ ﹁本来の使命﹂ の具体的な内容が明示されていない点にも留意する必要があるであろう︒﹁国民協力﹂ による民間社会事業
また'この ﹁報告書﹂は戦前の民間社会事業に対する政策について﹁種々の弊害を伴って来]取Eたところの︑政府御用機関特典附与策の因習﹂ であると評価し︑恩賜財団などへ公的助成金が給付されていることを﹁憲法第八九条の精神に照して遺憾の極み﹂ であると述べた︒そして﹁日本社会事業の民主的振興﹂ の必要性を訴えている︒これは憲法第八九条を﹁解放﹂規定と

ー①○

して理解していると読める︒だが'注目すべきは'社会福祉事業の﹁振興﹂ のためには︑﹁国
*

68
69

lT

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

民協力﹂という国民の﹁協力運動﹂が必要であることを指摘している点である︒その ﹁協力運動﹂ の具体的なイメージは﹁教育'宗教︑報道へ文化︑経済'労働その他の各界との緊密な連携の下に﹂進めるというものであった︒すなわちへ各種業界の団体的支援というニュアンスが色濃‑'地域や生活に根ざした運動という視点は極めて弱いという特徴がみられる︒

問題は﹁なぜ社会事業団体の (解放) ではな‑(規制) に転化したのか﹂という点である︒(規制﹀ への転化の背景.I
これまでの通説的理解では︑その理由を敗戦直後の特殊な時代状況に求めることが多い︒つま‑︑(氏)側には戦後の物資不足の時期ゆえ民間社会事業が自立しうる物質的条件がなかった(19)

ことや︑(公)側にも公営の社会福祉施設が不足していたために民間社会事業の資源を活用せざるを得なかったことなどである︒だが︑これは説得力を欠‑︒pHWも施設不足を認識し︑(2)

当面の間民間施設への委託を認めていたが︑それは一時的応急的なものと見なしていたO一方で︑不十分ながらも︑占領期は'(氏) の育成・奨励の方策が同時並行的に採用されており︑民間社会事業団体を包括的に﹁公の支配下に置‑﹂ことが目指されていたわけではない︒
転化の理由については実証的研究に乏し‑断定できる水準にない︒だが︑仮説的に述べてお‑と︑①日本人側が公私分離と国家責任の原則を混同していたということ︑②同胞援護全問遺を頂点としてpHWは民間社会事業団体の中に国家主義的傾向を認めへ育成・奨励政策は不十分なものとなったこと︑ ③地域的計画性が強調され民間社会事業の独自性に対する 配慮が欠けたことY が挙げられる︒ ①については︑占領軍が戦時動員体制の中で民間社会事業がどのような位置にあったのかを回顧する作美が必要であった︒これなしに占領軍の公私分離政策に主体的に対応することは困難であったo②については︑完四六年から完四八年の期間PHWが最も関心をいだいた公私分離問題は同胞援護会の位置付けであった︒同胞援護会の活動は公私分離政策が不徹底で国家主義的な社会事業の復活の恐れがあるとPHWは見なしていた︒このため民間社会事業の奨励については手薄になる傾向があった︒③については︑例えば前掲の参議院厚生委員会の﹁報告書﹂では,日本は﹁公私社会事業施設の設定﹂には﹁地方的企画性が全く欠如している﹂ことを指摘し﹁地域分布立地計画﹂など﹁行政企画を樹立﹂することを強調している︒したがって﹁計画性﹂の名のもとに民間社会事業の自立性に対する配慮が欠如す
る傾向があった︒

2'措置制度の確立

70

71

一九五〇年代
公私分牡による措置委託について問題が指摘されたのは︑管見の限‑では'完至年の社会福祉事業法案を審議する議会においてであるO社会党の参議院議月山下義信は次のように述

161

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

73

72

ベている︒
﹁民間社会事業の発達助成の上に最も問題になると思いますることは,政霊いは地方公共団体が'当然自分の責任においてなすべき福祉の仕事を,民間社会事業に,福輩業に委託い
たしてお‑まする点でございます︒‑‑中略‑‑民間社会事業家はみずから口にいたすところの自主性︑特徴性というものを放棄いたしまして︑積極性を失うて︑ただ政府の補助金によりましてこの経営を1ジーにやって行‑,又みずからもそれによって衣食を求めるという非常に消極︑退嬰的な姿にあ‑ますということが,中略‑‑表には民間の社会事業の特徴というものが︑いつの間にかな‑な‑まして︑そうしてただ徒らに政府の請負い仕事を以てかれ
これその日を送っておるというような状態に相成ってお‑ますることが,両方[行政と民間‑
菅沼]が何と申しますか,その結合の状態が非常に不明瞭な不満足な芸になっておりまする
ことが︑今日の私は我が国の社会福祉事業の現状の欠点とするところであろうと思うのであゆ
i
s
)
ます﹂︒
すなわち︑民間社会事業が措‑託により﹁政府の‑い仕事﹂で経営を維持することにな
り﹁自主性へ特徴性﹂を放棄しているというのである︒山下は,措置委託を票し,公的福祉措置委託制度 は民間社会事業を﹁消させたという意味で批判されるべき制度だったのである︒そこには施設の増設を主張する見地から批判して いるのであるが︑極へ退嬰的﹂なものに変質

民間社会事業は何らかの意味で﹁自主性︑特徴性﹂を有するべきであるとされた︒その具体的内容は不明であるが'1九五一年という早い時期に措置委託制度の問題性を指摘している点で注目に値する︒

社会福祉法人の新設と民間社会事業の﹁質﹂1九五1年の社会福祉事業法で社会福祉法人が規定された.北場氏は︑社会福祉法人導入の理由を憲法第八九条の制約を免れる点に求める通説を否定する︒シャウプ税制改革において公益法人に課税することが提案されたため社会事業団体に対する免税措置を維持することと'授︼喝︻

産事業における不祥事が発生し低下した信用を国復することの二点を目的として社会福祉法人という新たな法人格を創設することになったのだという︒もしそうだとすると︑社会福祉法人と措置制度とは論理的に別のものとして考察する必要がある︒北場氏の指摘で重要なのは︑民間社会事業の ﹁質﹂が問われたという点である︒民間社会事業は︑何らかの具体的な規制がなければ﹁質﹂を維持することができないという認識が社会福祉法人の背後にあったということ
腰呂Ksfi

この委託制度により社会福祉法人は国家の規制の下に置かれ︑自由な活動は制限されることになった︒委託制度のもとでは'政府により設置基準が明示され︑職員数・職員の経験年数な
どによ‑委託費が支給される︒その運用は行政施設に準ずるものといってよい︒公民関係という視点からみると'社会福祉法人は公的施設の1部であ‑'決して民のものではなかったo施∞∽
162

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

(3)設の経営を監視するのは純然たる行政であり︑住民ではなかった︒

高度経済成長期﹁予算獲得運動﹂と民間
都市警‑ズが激増した高度成長期にはいわゆる住民運動が興隆していった︒社会福祉の領域では︑ 住民運動は行政に社会福祉施設の新増設を要求する形をとった︒これは国庫補助八割の措置委託費を見込んでいたため︑ 住民の社会福祉施設・サービス要求運動は︑
中央政府レベルでの意思決定と直接連動する形をとった︒例えば︑元五〇年代半ばからいわゆる﹁無認可
保育所
を
みみ
たた
がが
︑︑これは中央政府からの﹁予算獲得運動﹂という形で国民運動化して
所T.﹂
﹂が
か増
増加
加
を
t
いった︒ここでは地域の要求と国家政策がダイレクトに関連付けられていた︒すなわち,地域の要求を実現するためには国政全般を改革しなければならないという﹁暗黙の認識﹂が存在した︒﹁予算獲得運動﹂は︑本来へ公)が行うべきものを(公)に行わしめる連動という形をとった︒ここでの﹁運動﹂としての(氏)はへへ公)の僻怠を追及するものであった︒

公的福祉の補完としての民間社会事業論
周知のように︑厚生省社会局官僚だった黒木利兎は︑公私分離政策を回顧しっつ︑民間社会事業の独自性を﹁わが国の現実問題として成立可能であろうか﹂と問題提起し,次のように述(8)べた︒吉田久一氏の研究を引用しっつ︑戦前において民間社会事業は﹁近代性と慈恵性とを併有し︑組織力もな‑︑膨張して行‑ままに放任し︑しかも国民からの財政的援助が充分でないままに開拓もせず'皇室あるいは政府の援助をまった︑政策の代行機関的役割を演じ﹂ てきたという︒すなわち︑戦前期からすでに民間社会事業は公的施策から自立せず依存してお‑︑独
自に﹁開拓﹂することも怠ってきたと見なした︒国民の支持を得られるような活動をしてこなかったと読み取れる︒このような社会事業が﹁国民の支持﹂ の下に﹁活動するため﹂ の条件として黒木は次の五点を指摘している︒①﹁経営理念の切替﹂︑②﹁施設職員の資質の向上﹂︑③﹁社会事業に対する大衆の支持強化﹂'④﹁開拓的活動や公営社会事業の補足的活動﹂へ⑤﹁国︑
'

蝣

?

.

!

地方公共団体への働きかけ﹂ の五点を指摘した︒このうち公民関係の視点から注目すべき③〜⑤を確認すると③については﹁広報活動︑奉仕者の受入れ﹂と﹁社会福祉協議会を活用﹂することを示唆している︒④は﹁公営社会事業では直ちに実施することの困難な活動を率先してとりあげ︑社会の関心がたかまってきた場合には'それを公営事業に移すことが可能であるなら
ばこれを移すことも結構である﹂ような活動であるという︒⑤は﹁公の支配を受けているものには'建設的批判でさえも国︑地方公共団体へは働きかけに‑いものである︒それだけに民間施設の責任は大きい︒例示すれば︑通切なる条例の制定とか︑予算確保に必要な資料の提供と75かが考えられる﹂と述べている︒
黒木が念頭においているのは︑措置委託を請けていない民間社会事業であ‑'公の支配を受

163

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

この背景に日本

垂76

けている事業ではないことに注意すべきである︒その上で③〜⑤について少し考えてみたい︒③の ﹁大衆の支持強化﹂は︑暖味な表現であるが︑﹁大衆﹂ の参加を媒介するものとして社会福祉協議会を位置付け︑社会福祉協議会との関係を深めることを示唆していると見てよいだろう︒このような黒木の見方は当時の社会福祉協議会が必ずしも﹁大衆﹂ の参加の上に成り立っていなかったという事実からみてやや希望的観測の感を否めない︒④の ﹁公営事業では・=困難(
刀)な活動﹂は民間社会事業の独自性に触れている点で注目に値するが'これは公営社会事業の隙間を埋める補完的役割に独自性があることを明言したものである︒民間社会事業は公営社会事
業の拡充または縮小の波に反比例するものと位置付けられる︒公営社会事業が主であり'民間
社会事業は従であるという認識が表明されているといってよい︒また︑﹁開拓的活動﹂ の具体例として注で民生委員の ﹁慢帯更生運動﹂を挙げている点が注目しうる︒民生委員は半官半民の典型的存在であるが︑これを無反省的に﹁民阻﹂と見なしているからである︒⑤の﹁国へ地方公共団体へ‑働きかけ﹂は'地方自治体への政策参加機能を指摘したものである︒﹁条例の制定﹂﹁予算確保に必要な資料の提供﹂ということは公的な制度の立案・制定に対して民間社会事業が貢献する役割が提示されているのであり︑ここでも民間社会事業は公営社会事業に従属的な位置付けを与えている︒この頃の黒木の認識は明らかに公的政策に貢献するものとしての民間社会事業を位置付けていることが分かる︒黒木の叙述を読む限り︑民間社会事業の独自性については相当悲観的にならざるをえなかったように思われる︒

措置制度の定着二九六〇年代
五六〇年代の前半の老人福祉法︑精神障害者福祉法の制定の際には︑福祉の措置についてはほとんど論議されなかった︒措置委託制度は﹁自然﹂で﹁当然﹂のあ‑方であると当事者たちに認識されたのである︒
元六〇年の社会福祉施設職員に対する期末勤勉手当の制度化,一九六二年の中央児童福祉<Sl

審議会の施設警只配置基準改訂の﹁意見具申﹂︑五六四年の夜勤手当,一九六五年の人事院勧告の適用などにみられるごとくく︑,この時期に措置委託制度は充実し︑定着した︒

・
T
.
}

﹁制約﹂される事態に危悦を抱いた人もいた︒

高度経済成長後期には,住民連動の圧力や高齢者の増大を背景に,地方単独事業が増大し︑地方の社会福祉サービスが中央政府から﹁離陸﹂し始めた︒だが︑この﹁離陸﹂は︑公的責任論と民間社会事業のあ‑方を区別する作業を怠ったため,不徹底なものに終わった︒市民参加といっても予算獲得運動と明確に区別されていなかったのである︒そして革新自治体の三である横浜市の飛鳥田一雄市長が﹁福祉見直し論﹂を提起した︒飛鳥田の提起は中央政府の福祉政策ではな‑︑地方公共団体の単独事業の見直しを迫るものであった︒豆﹁性急な﹂福祉見言上

77

は﹁予算獲得運動﹂があ‑︑措置制度は高度成長期の ﹁予算獲得運動﹂とともに拡充し'に探‑根付いたのである︒ ただし,社会福祉の研究者の間には民間社会事業の﹁独自性﹂が87

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

生活をしているのかを確認してい‑のである︒そのような固有名詞の積み上げの上に地域の福祉計画を築いてい‑ことが必要であるように思われる︒(
注)(‑)公共性l般に関する論議は数多‑︑ある意味では語られ過ぎている感がある︒また,福祉の公的賓任論や市民参加についても多‑の優れた論考があと地域計画,住民/市民参加︑ボランティ
ァ︑主体性の重要性が語られ'社会福祉の論壇においては共通の認識が形成されているようにも思える︒例えば'社会保障研究所編r社会福祉における市民参加j東大出版会,一九九六年などがある︒そこで屋上屋を架することを避けて︑ここでは課題をやや限定して,社会福祉事業経営にかかわる公民関係について考察してみたい︒(2)社会福祉の公私関係を論じた先駆的論考として小林良二﹁社会福祉における公私関係﹂,社会保障研究所編r社会福祉改革論上︑東大出版会︑完八四年,第五章第一節がある︒そこでは前半部分(二70⊥五ページ)で︑表的な公私関係のモデルを提示し,後半部分で︑日本の社会福祉の公私関係の特質を規定しようと試みている︒公私の関係を﹁並存﹂﹁補足﹂﹁代替﹂という概念を明確に定義し︑興味深いモデルを提示している︒だが︑社会システム論の方法を援用し︑﹁ニード構造﹂と﹁サービス供給体制﹂面から一般化して公私関係を把握しようと試みており,静態的な印象を免れない︒公私関係の分析をする際には歴史動態的なアプローチが必要であると亨える本稿の見地とは方法を異にするといわざるをえないoまた︑栃至三郎﹁市民参加と社会福祉行政﹂'前掲社会保障研究所へ一九九六年所収'八四ページ以下も参照︒(3)拙稿﹁rl﹂の国のかたち﹂としての介護保険﹂ r週刊社会保障﹂︑二〇〇〇年七月l四七日号へ 二四BBHj(4)措置制度の概念の歴史的変遷と論点については次の論考が適切に整理している︒八田和子﹁措置制度をめぐる諸論点‑権利性および公的責任に関する議論を中心として‑﹂︑大阪府立大学r社会開祖研究﹂第四七巻第言下︑一九九七年.
(5)成瀬龍夫﹁社会福祉措置制度の意義と課題﹂ F彦根論叢Lt第三〇九号︒成瀬龍夫・小沢修司・武田宏・山本隆r福祉改革と福祉補助金﹂'ミネルヴァ書房︑7九八九年︒(6)成瀬前掲t l九九七年︑七六〜八〇ページ︒成瀬龍夫﹁福祉補助金の仕組みと研究の課題﹂へ成瀬他編前掲7九八九年︑I 1‑1五ページ︒

が民間社会福祉施設の経営条件を﹁統制﹂する点を指摘しているが'その ﹁統制﹂ の具体的内容(7)成瀬前掲1九九七年︑八〇ページoなお︑成瀬他前掲一九八九年へ 二二ページでは︑﹁措置費制度﹂として ﹁処遇水準の抑制﹂ ﹁職員の貸金・労働条件の悪化﹂を挙げ'﹁統制﹂ の結果として ﹁公民格差﹂をもたらしていると指摘している︒(8)拙稿﹁米国対日救済福祉政策の形成過程﹂r社会科学研究j第四五巻二号︑一九九三年︑五九〜六〇ページへ九二ページ第1表︒拙著r被占鎖期社会福祉分析﹂︑ミネルヴァ書房(近刊)へ参照︒
拙稿﹁W(J<Q‑,‑'Z七七五の発令﹂ r社会科学研究J第El五巻三号︑1三九ページO
その詳純な経緯は拙稿﹁cocxjx‑iz;七七五の発令﹂を参照されたい︒

94

95

これが中央政府が直接実施する責任を意味していたかどうかはより詳しい検討が必要であるが︑原文のgovernmental responsibilityというのは中央政府のみを含意するとは限らない︒都道府
県・市町村もgoくernmentであるともいえるのである︒

165

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

89

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係

e

n

c

i

e

s

一

'

,

1

0

J

a

n

.

1

9

4

8

.

P

H

W

‑

0

1

0

7

6

.

96

(ほ)北場勉覇後社会保障の形成‑央法規,二〇〇〇年︑特に第三章︑第四章︒黒木利克百本社
会事業現代化論⁝国社会福祉協‑︑完五八年,竺編第‑‑要である︒ただし,措置委託制度導入に関する歴史的経緯が必ずしも明確にされているわけではない︒(ぎ﹂の点については北場氏が﹁戦前と同様のシステムが形を変えて復活した﹂と評価している︒北場同前四〇ページoまた,北場氏がこの点を踏まえて,戦前において既に民間社会事業への依存は﹁不可欠なものであった﹂ことを指摘し,これが措置委託制度という形で﹁戦後もわが国の社
会福輩業に中に定着していった﹂と評価している︒北場同前l六〇⊥ペ工ン︒だが,この点については︑山本隆氏が雷の公費補助は﹁付け足し‑﹂であ‑︑民間社会事業の財源は﹁基本的には民間資金でまかなわれていた﹂という指摘が‑に‑る︒旧生活保漂の下とは質的に異なっていたのである︒山本隆﹁措‑制度の歴史的性格﹂前掲成瀬他編,1EJ四〜五ペ‑・;ンOたことはな‑︑嘉して禁止する姿勢を取‑続けたと考える方が自然である︒(‑)北場同前︑三九〜四〇ページ,這五1ハページなどを参照OただしIGHQは補助金を黙認し(2)a*音の遠報⁝eeklyBulletin 九‑年二月一六〜二二‑には﹁この種の補助金支出は古い公的扶助システムへと回帰させるものであるから︑また,l九四六年10月三〇品の﹁欝の私設社会事業団体に対する補助に関する件﹂の決‑項にも違反するものである﹂と述べている︒国立国会図書館憲政資料室GHQ＼SCAP文書,PHW‑05203.

会福祉事業法案関係資料=‑会事業大学図書館所蔵],7

DraftfortheChildWelfareLaw,Aug.5.1947,児童福祉法研究会編r児童福祉法成立資料集成J
上巻'五七七ペ‑ジ︒(け)絹的(2) 同前二ページ︒
北場氏は︑憲法第八九条の起源をアメリカの州法に求めへ それが日本に適用されたことを指摘している︒すなわちアメリカの財政運営の原則が日本に通用され憲法第八九条が設けられたという.解釈である︒北場前掲へ一四〇〜四五ページ'および第四部二三四〜三〇六ページ参照︒同様の見地は栃本氏も指摘している︒栃本氏は﹁[憲法第九粂] にみられる条文は︑当時の福祉領域に限って見てい‑と'宗教的・社会的背景'厚みのある個人資産の蓄積へ 高い生活水準というアメリ
カの民間事業の基礎的条件のもとで民間社会福祉事業に適用することが可能なのであり'当時のたことを指摘している︒栃本前掲八四ページ︒これらはアメリカ的財政思想を受け入れる土壌が実情からみれば [日本は]その基礎的条件を欠いていた﹂と'八九条の規定が実現不可能であっにわかには同意しかねる︒栃本氏は︑GHQが公私分社と第八九条を占領

日本に無かったという解釈である︒キリスト教的伝統がないことは筆者も首肯する︒だが'その他の指摘についてはへ

政策の不可欠の条件と見なしていた点を無視している︒(20) 例えば'一九四八年一月にPHWは民間社会事業に対して'建設資材の優先的配分をするようにg

厚生省に指示している M/R by N.B.Neff,"Building Materials for Public and Private WelfareA(2 1)第10回国会・参議院厚生委員会一九五1年三月1九日.
(SJ)北場前掲t T九八〜二〇〇ページO(S3)古川孝順氏はこの時期を﹁三原則の部分的後退﹂をもって始まった時期と見なしている︒古川孝
順﹁戦後日本における社会福祉サービスの展開過程﹂へ東京大学社会科学研究所編F福祉国家j第六巻へ 1九八五年︑東大出版会へ 二l二ページ︒

l
W
i

97

第二車 社会福祉事業における豊かな公民関係と貧しい公民関係(2) 例えば'鷺谷善教﹁国民要求と保育運動﹂︑日本社会事業大学繍F現代日本の社会福祉)動草書房tf九七六年︑1六八ページoまた'宍戸健夫﹁戦後児童福祉法における保育所について﹂︑社会事業史学会編r社会事業史研究j第二六号︑一九九八年へ 二六〜七ページも参照O宍戸氏が﹁六〇年代初期の保育所づ‑‑の運動のモデルの一つ﹂として紹介している﹁枚方市香里団地﹂ の例も参照︒これらの運動は市民的な公共性をもたらす契機をはらんでいたがー﹁予算制約﹂ の壁があり多くの場合へ予算接待が中心的な課題となってしまったo(﹂) 黒木利克'前掲7九五八年︑四七二〜三ページ︒また︑欧米における公民関係を扱った個所1〇
九〜1六ページも参照o(8)黒木同前︑四七三〜五ページOまた︑黒木利克F新しい社会事業のあゆみし全国社会福祉協諌会'
一九五九年︑一三五〜六ページ.なお︑栃本氏は黒木が民間社会事業の独自性について憂慮を表いる︒栃本前掲六三ページ︒確かに'黒木の場合へ アメリカの社会福祉をモデルにしている部分

明している点を紹介し'その論点が一九九〇年代でも﹁当てはまる部分﹂があることを指摘してがあるので日本の実態を批判的に捉える視点を持っていることは事実であろう︒だが'黒木においては'民間社会事業のイメージはあ‑までも公的な社会福祉を補完するというものであった︒(S3) 研究として'民間社会福祉事業が国家の責任体制を補完するものとみなした論稿として仲村健一﹁社会福祉の原理﹂へ仲村二二浦・阿部編r社会福祉教室J有斐閣へ 7九七七年︑1四〜五ページ参照oの法制度と措置制度﹂︑小笠原祐次・福島一雄・小国英夫編f社会福祉施設j有斐閣︑t九九九年︑(2) この頃の制度の動きに関する叙述は次のものが筒にして要を得ている.小観英夫﹁社会福祉施設
七八ページ参照︒(8) 番ケ瀬康子氏は7九六四年に'措置委託が認められた理由は﹁民間社会事業の独自性が社会的に必要であることがみとめられたからにほかならない﹂と述べている︒これは措芸託は﹁便宜的手段﹂という認撃は異なり,﹁民間社会事業の独自性﹂を発揮しうるところに措置委託の積極三の証左であるといえる︒しかし︑一番ケ瀬氏は続けて次のようにも指摘している︒﹁だが'現的意味があることを合意していた︒これは措置制‑定着する過程で再定禁なされつつあった
実には,次第に公立の方が増加し,また民間の事業も,実質的には国家の措置費でその筈が維持されているため,さまざまな制‑うけている状態である﹂と︑措置費が民間の社会福祉事業

社会保

一九八八

一九八

の独自性を制約している部分があることを指摘している︒妄ケ‑子T空事叢論蒜筈
房︑l九六四年へ一六九ページ.
古川孝讐地方自注の社会福祉政策﹂,前掲日本社会事業大学編へ六五ページ以下O
小室豊允遠祉改革の思想と課遁1新評論,五八壷︑三ページ︒
小童允﹁福祉社会と現代福祉の課題﹂︑坂東慧他編F福祉経済と社会の理論蒜草章界も三年︑一九八ページ︒
小室前掲一九八一年︑一五ページ︒
同前︑一八ペ‑ジ︒
岩崎要﹁戦後体制との決別1見直しが必要な措‑‑上)﹂,時事通信社r塁福祉﹂
年七月二三号︒本稿は,衣‑男ふ山秀夫・山崎泰彦著r年金・医療・福祉経済論‑
険新報社︑完九二年︑第二草に転載されたものを参照した︒
同前二二⊥二ページ︒
中央法
竿の引用は,星省社会・援護局企画課監修荘会福祉基礎構造改革の実現に向けてj
規︑1九九八年.

E
l
弼
i
l

98

99

r戦後社会福祉基礎構造の桂椿と解放」 (レジュメ)
杉村 宏(法政大学現代福祉学部)

1社会福祉基礎構造の足かせ
1 生活保護の問題(1)権利性認識の足かせ① 旧態依然の貧困認識(資料1)「絶対的」貧困観への固執② 根拠のない生活保護機能の歪曲
被保護者への偏見
生活保護制庫に対する不信③ 「水際作戦」による申請権の侵害④ 「硫黄島作戦」による「辞退届け」の強要(資料2)(2)一般扶助原理に対する足かせ① 一般扶助主覇の背景
膨大な自営的困窮層の存在(貧農、行商・露天商など)
失業者の拡大再生産(引揚者、ドッジライン・.レッドパージなぞによる)② 「価値ある魚肉者」 (岩田)を選別する裁量体制
無差別平等原則と(補足性の要件として)欠格条項の並存
自助努力としての「あらゆるものの活用」の強要(釦 ワーキングプアに対する特殊施策(岩田)
生活保護制度と別立ての「労働能力者」対策「寄せ場」対策、ホームレス対策、 「婦人保護」対策など(3)ナショナルミニマム保障に対する足かせ(D 生活保護以外のミニマムのあいまいさ'最低賃金、基礎年金等のミニマムの意味
最賃・甚礎年金と生活保護との溝をどう埋めるか(診 相対的貧困認識の欠如(資料3)
公共料金、非消費支出の重み
2 「福祉国家」の揺らぎ(1)構造改革理念の福祉改革への「転用」① 市場競争原理の導入「競争による活力増進・質の向上」神話の受け入れ
営利企業の「社会福祉サ⊥ビス」嶺域への参入(む 規制緩和に基づく措置制度の解体
市喝競争を前提にした契約制度の導入
公的責任のあいまい化

92

(2)社会福祉サービス受益方式の変更① 生活保護からの福祉サービスの分離
福祉施設による一体的サービス利用者と生活保護者の分離
他法では対処できない「残余的人びと」としての被保護層(岩田)(診 社会福祉受益負担方式の変質「ニーズに応じたサエビス、能力に応じた負担」の応嘩主義から「金の切れ目がサービスの切れ目」の応益主義へ
低所得・貧困層の社会福祉ニーズの軽視・切捨て
3 福祉実践の担い手にとっての足かせ( 1 )社会福祉サービス実践過程における民主主義の問題①社会福祉サービスの空洞化「質」を問わない、時間換算の介護サービス
障害者の自立を阻害する「自立支援法」② 自己負担能力によるサービス提供の不平等(2)担い手自身の権利保障の問題① (利用者の)権利由護者としての従事者の福利「官製ワーキングプア」といわれる低賃金労働の問題(勤続10年で22万円)
消耗する福祉現場(福祉施設職員0‑非正規率32.7%、特養37.3%)(塾 過重労働の横行
目標管理制度の導入による生活保護削減競争の展開
Il 解決に向けて問われていること(1)貧困認識の転換(9 マスメディアの貧困報道における変化
格差問題から貧困問題への注目
生活保護報道の変化(「不正受給」問題から権利侵害問題へ)
あってはならないこと、解決課題としての貧困認識② 雇用、国保、介護、多重債務問題などを通じた国民的関心の高まり(2) 社会福祉実践としてのソーシャルアクション(》 労働分野と社会福祉分野の協同労働運動と福祉運動の緩やかな共闘③ 司法・法曹分野との協同による生活困窮者支援
生活保護裁判連絡会
生活保護問題対策全国会議
生活保護相談ネットワーク
社会福祉分野がこうした問題にどう向き合うか93

メモ 菅沼隆著「被占領期社会福祉分析」から学ぶこと(1)公的扶助研究のスタンス(彰 生存権とは何か
戦争体験を通じての生存権意識の形成
生存権保障に反する社会保障の国庫負担抑制「行革」路線への違和感② 公的扶助分析を通じて日本の人と社会の特質に迫る
無差別平等原則の承認と国家責任・公私分離原則の否認
民生委員の、天皇制共同体意識、認知への欲望、定式化されない情緒的方法の継承③ ステイグマのない、個人の十全な能力の発揮できる公的扶助の探求
患者組織の生活保護運動の成果‑ 「療養所患者の人格を承認させる運動」(2)民主主義国家における公的扶助の権利性(D ネフ覚書
4 6年段階ですでに権利条項の必要性を提起② 旧生活保護法の性格
救護法への無差別平等の接木③ 無差別平等原則・国家責任の受け入れ
戦争責任を論拠とする国家責任
国家に救済を求める権利意識の芽生え(3)一般扶助としての生活保護における稼動者の排除(D 失業者の排除
惰民「養成」防止論からの労働能力者の適用制限
惰民「養成」防止論と無差別平等原理の矛盾
労働能力者の保護制限の代替としての社会保険構想② 欠格条項の温存「飲む・打つ・買う」会議での決着
濫給・漏給の対立のなかで、欠格条項の明確な否定は少数派
職業補導などによるあいまいな決着(4)支給金総額無制限の原則の軽視① 困窮者救済のための財政の上限設定の撤廃
この原則の忘却が独立後に重要な意味を持つことになる② 一斉調査による引き締めと生活保護基準批判
一斉調査の実施による8 0万人の整理一斉調査を契機とする保護基準のあり方に対する社会不信(5)名拳職裁量体制の動揺・解体① 民生工夫の手段としての生活保護の限界
方面委員制度との強い連続意識に基づく、血と涙の通った「運営の妙」
生存権保障と無差別平等保障の無視・黙殺e)名誉職裁量体制と生存権理念の矛盾
最低生活保障要求、保護基準認定などにおける名草職裁量の破綻
生存権の確立にもかかわらず名誉職裁量体制のあり方を問う主体の不在

169

94

資料1
公的なボランティア活動に従事している人々の貧困観(部分)(都内1 162人、 50‑60歳が90%、うち女性70%,調査期間2005年3月‑6月.北大・法政大プロジェクト)
1.次の人々をr貧困の中にある人々」と思いますか(NAは省略.以下同じ)
は い

い い え

わ か らな い

ホ ー ム レ ス と して 路 上 生 活 を し て い る

36 .

3 4 .92 5.

1 年 以 上 失 業 状 態 で 生 活 を して い る

2 9 .3

3 8 .72 6 .8

生 活 保 護 を 受 け て 生 活 して い る

3 1 .5

4 3 .519 .8

サ ラ 金 等 か ら お 金 を 借 りて 生 活 し て い る

1 3 .15 9 .6

2 1 .9.5

6 1 .72 1 .22 4 .93 7 .43 2 .5

大 き な 障 害 を 持 って 生 活 を して い る
健 康 保 険 が な い 生 活 を して い る

2.次のような状態は、現代の日本社会の中で貧困と考えますかは い

わ か らな いい い え

水 道 . 電 気 .ガ ス が 利 用 で き な い 状 態

4 7 .24 5 .44 .8

緊 急 時 に 必 要 な 最 低 限 の 貯 蓄 もな い 状 態

3 3.

5 3 .7l l .6

医 療 機 関 に 必 要 な 時 に か か れ な い 状 態

6 4.

2 4 .59 .7

0 .9

7 8 .98 .3

3 0 .847.

20 .

安 定 的 な 仕 事 を 持 って い な い 状 態
社 会 福 祉 サ ー ビ ス を 必 要 な 時 に 受 け られ な い 状 態

3.貧困という言葉を聞いてあなたは次の内容を思い浮かべますか
はい戦 前 . 戦 争 直 後 に 見 られ た 日 本 の 生 活

いい え

わ か らな い

7 3 .6 0 %2 0 .5 0 %5 .9 0 %4 8 .74 5 .1

6 .3

生 活 保 護 を受 けてい る生 活

3 6 .95 4 .4

8 .7

テ レビ や 新 聞 等 で 知 る 途 上 国 や 戦 災 国 の 生 活

8 7 .1

7 .3

5 .6

0 .9

8 1 .97 .1

5 6 .93 5 .77 .4

5 .7

7 5 .58 .8

現 在 の ホlム レス の 生 活

過 去 あ るい は 現 在 の 自 分 自 身 の 生 活
政 治 家 や 国 民 の 精 神 的 な 意 味 で の 貧 しさ
「清 貧 の 思 想 」「名 も な く貧 しく美 し く」と い っ た 生 き 方

4.なぜr貧困のなかにある人々」が存在すると考えますか
そ の 人 た ち が 不 運 で あ り続 け た か ら

8 .2

そ の 人 た ち d ) 頑 張 りが 足 りな か つた か ら

1 6 .4

社 会 に た くさん の 不 公 正 が あ る か ら

4 8 .5

経 済 発 展 に 伴 う避 け られ な い 現 象 だ か ら

2 3.

5.最近の日本社会に関して、あなたの意見は次の3つのうちのどれですか
裕 福 な 人 々 は よ り裕 福 に 、貧 困 な 人 々 は よ り貧 困 に な る

5 2 .9裕 福 な 人 々 と貧 困 な 人 々 との 生 活 格 差 は だ ん だ ん 小 さ くな つ

8 .1

ど ち らとも い え な い

2 7 .3

6.生活保護制度は必要な人々に利用されていると思いますか、
必 要 な す べ て の 人 々 に 利 用 され て い る と思 う

5 .8

必 要 な 人 々 に 利 用 され て い な い 場 合 が 多 い と思 う

3 7 .1

必 要 の な い 人 々 に 利 用 され て い る 場 合 が 多 い と思 う

2 6 .9わ か らな い

2 5 .6

7.生活保護は自立に向けた効果があると思うか、
あるいはむしろ依存を助長する制度だと思いますか効 果 が あ る 制 度 で あ る と思 う

1 0 .6

依 存 精 神 を 助 長 して い る 制 度 だ と思 う

l l .1

効 果 ととも に 依 存 精 神 も 両 方 持 って い る 制 度 だ と思 う

5 .3

わ か らな い

1 7 .5

95

170

資料2
<2007年07月11日16時16分

朝日新聞全国版

夕刊>

見出し「日記に『おにぎり食べたい』 生活保護『辞退』男性死亡
北九州市小倉北区の独り暮らしの男性( 52 )が自宅で亡くなり、死後約1カ月たったとみられる状
態で1 0日に見つかった。男性は昨年末から一時、生活保護を受けていたが、 4月に「受給廃止」となっていた。市によると、福祉事務所の勧めで男性が「働きます」と受給の辞退届を出した。だが、男性が残していた日記には、そうした対応への不満がつづられ、 6月上旬の日付で「おにぎり食べたい」などと空腹や窮状を訴える言葉も残されていたという。 (以下略)<2006年9月1日朝日新聞西部版社会面>
見出し 「北九州市 生活保護辞退 職員が指導」「念書『お手本』例示も 大半.短期支給の条件」
北九州市の福祉事務所の職員が、生活保護の受給者に「辞退届」と呼ばれる念書を書かせ、保護の廃止につなげているケースが相次いでいることが分かった。職員自らが「お手本」を書いて示し、文言を指導するケースもあり、保護費の短期支給の交換条件に使われる例が多い。受給者が内容を理解しないまま書くこともあり、問題視する声も出ている(園田耕司)
60代の男性は05年2月、市に生活保護を申請した。翌3月、申請日にさかのぼって2 , 3月分の保護費(生活費)を受給した。
3月未、福祉事務所に呼ばれた。担当のケースワーカ‑ほ男性の目の前でA4判の紙に文言を書いた。 「自ら強い意志で自立する。ついては、住宅費からの支給は、保護開始時分からお願いできませんでしょうか?4月中に就職する目途を立てますので、勝手ですが5月分保護費まで支給できませんでしょうか?」ケースワーカーは「これに織り込んだ文章を書きなさい」と辞退届を書くよう求めた。男性は当時、求職活動をしていたが仕事が見つからない状況だった。 4月中の就職は無理だと感LJ、 「納得できないので書きません」と拒否した。男性は今も保護費を受給している。
市保護課によると、このケースワーカーは「男性の処遇指導を分かりやすく示すため文書化した」という。辞退届は就職などで保護が不要になった時、行き違いを防くため書いてもらっている。大嶋明課長は「あくまでも本人の意思によって書かれるべきもの。結果的に不適切だった」と話している。
(以下中略)「届け出の運用の適正な範囲で 厚生労働省保護課の話」
辞退届について、国は何も基準を設けていない。運用は、それぞれの現場の判断で行われている。
個別のケースを把握していないが、辞退届が出た後に、 「強要された」との批判が出るのは好ましくない。適正な草田で運用すべきだ。

171

96

資料2 生活保護基準と相対的貧困水準
標準3人世帯(夫33歳、妻29歳、長女4歳)
夫最低賃金で20日稼動、家賃7万円、長女保育園入園(東京都内在住)

A 生 活 扶 助 基 準 計
生 活 扶 助 基 準

生 活 扶 助 基 準

生 活 保 護 基 準

公 表 され て い る 生 活

公 表 され て い る 住 宅

最 低 生 活 保 障 水 テ

保 護 基 準 と して の 生
活 扶 助 基 準

扶 助 (国 基 準 ) を 含
む 生活 保護 基 準

和 の場 合 )と同 等 の 水 準(一oo .0 ) 1 6 2 .1 7 0(9 2 .8 ) 1 6 7 ,1 70(6 3 .8 ) 16 7 ,17 0

ー6 2 ,17 0

16 2 .17 0

1 6 2 .1 7 0

5 ,0 0 0

5 .0 0 0( 2 6 .7 ) 6 9 ,8 0 0

児 童 養 育 加 算
B 住 宅 扶 助基 準

7 .3

ー3 ▼
00

C 就 労 控 除 相 当分
D 税 .社 会 保 険 料 計( 9 .5 )2 4 ,8 10

1 6 2 ,1 70
5 .00 0(2 1 .7 ) 6 9 ,80 0( 7 .8 ) 2 4 ,8 10
l l,8 90
2 7 .7 20
2 .64 0

所 得税
住 民税

1,70 0( 3 .7 ) l l,8 3 5E その 他 公 共 料 金 等 の 計
上 下水 道 料
保 育料

G 年 額 合 計 (F × 1 2 )H 生 活 扶 助 基 準 を 1 0 0 とした 指(5 2 .0 ) 1 6 7 ▼
17 0(1 4 .8 ) 4 7 ,7 70

国 民健 康 保 険 料
国 民 年金 保 険 料

N H K 受 信 料
F 月 額 合 計 (A + B + C + D + E

相 対 的 真 因 水 準

生 活 保 護 が 保 障 す る 最 税 . 社 会 保 険 料 、公 共 料 金 等
低 生 活 保 障 水 準 (東 京 を 支 払 う と 最 低 生 活 保 障 水 準

3 ,94 0

(1 0 0 .0 ) 1 6 2 ,1 7 0( 10 0 .0 ) 1 80 ,17 0(一oo .0 ) 2 6 1 ,7 8 0

1 ,9 4 6 ,0 4 0

2 ,16 2 ,0 4 0

3 .1 4 1,3 6 0

100

110

160

* 6 ,5 0 0
1.3 9 5
(1 0 0 .0 )3 1 7 .5 6 5
3 ,8 1 0 ,7 80
ー9 6

注記(1)モデル世帯が東京都に在住していると想定して、保険料、住民税、公共料金などを平均的自治体の基準で算定した(2)相対的貧困水準には、医療や社会福祉サ‑ビスを受けた際の一部自己負担額は全く見込んでいない

97

172

表1

マッカーサー憲法草案における『社会保障』の成立経緯(その1 )
人権に関する小委員会の第二次案‑1946(昭和21)年2月9日

1946(昭和21)年2月9日の審議後の条文(推定)① A rt icle
T he fam ily is a b asis of hum an society an d its traditions for good or evilp erm eate the nation. H enc e
m arriage and the fam ily are protected by law , and it is h ereby ord ained that they shallrest upon the 皿 血皿出
legaland social equality of both sexes,upon m utual consent instead ofp arentalcoercion, and upon cooperation
instead of m ale dom ination. L aw s contrary to th ese p rin ciples shallbe abolished,and replaced by others view ing
choice of spouse,propert y rights,inh eritance ,ch oice of dom icile, div orce and other m atters p ertainin g to m arriage
and the 伝m ily form the standpoint of individu aldignity an d the essentialequality ofthe sexes.

①'A rt ic le T h e fam ily is a b a sis o f h um a n s o cie ty a n d its tra d itio n s fo r g o o d o r ev il p e rm e a te th en a tion . 辿
m a rria ge a n d th e fa m ily a re p ro te cte d b y law , an d it is h er eb y o rd ain e d th a t th e ysh a ll re st up o n th e 由韮萱迦 顕直leg al a n d so cial eq u ality of b o th s ex e s , u p o n m u tu al c o n se n t in st e ado f p a re n tal co e rcion , a n d u p o n c o o p e ratio n in st ea d o f m a le d o m in atio n . L aw s co n tra ry to th es ep rin ciples sh all b e a b o lish e d , a n d re p la ce d b y oth ers v iew in g ch o ic e o f s p o u se , p rop erty righ t s,
in h e rit an c e , c h o ic e o f do m ic ile , d iv o rc e a n d o th er m atters p e rtain in g t o m arri a ge a n d t h e fa m ily
fo rm th e sta n dp o int of in d iv id u a l d ig n ity a n d th e e sse rーtial e q u ality o f t h e se x es .

.j m tm M M m m m m m rnm m m m m mm m mm m m m m m m m m m mm m mtm m m m lマッカーサー憲法草案における『社会保障』の成立経緯くその2)

表 2
1 946(昭和21)年2月9日の書経後の条文(

1946(昭和21)年2月13日(マッカーサー憲法草案)

A + U ォォ, it… 一一‑ A " AJl一一一A Jj L ‑ し ‥ 一" j ;+ ;ォu 一l^ し▼一J A:" 一」+u ォ一一L 一.ー a ll re s t U D o n. te.d王一; ; .o Af b一ot h se x es , u p o n m u 一^k3粟円更一th e in d ispu
le .g 一al: a n一d一s .o 一
c.ia l e.q 一
u alitytu. a一lf^^^^^Rc o n^^^R^^s^^^s e n t ^^Rin stead of一p a r en .ta l Ic o e rc io n ,an d 皿 n c o o p e ra tio n in st e a d o f m a le d o m in a tio n . L a w s c o n tr ary to t h e se p ri n cip le s sh all b e a b o lis h e d ,a n d re p la c ed b y o t h e rs v ie w in g c h o ic e o f sp o u s e , p r o p e rt y rig h ts , in h e rita n c e , c h o ic e o f d o m ic ile , div o rc e
an d o th er m atte rs p e rt a in in g to m ar ri a g e a n d th e fa m ily fo rm t h e s tan d p o in t of in d iv id u al d ig n ity a n d t h b
es se n tial eq u ality of th e s e x e s .

①A rticle X X III. T h e 血n ily is th e b a sis of h u m a n s o cie ty a n d its tra d itio n s fo r g o o d o r e v il
p e rm e ate t h e n a tio n . M a rri a g e sh a ll r e st u p o n in disp u t a b le le g al a n d so cial e q u ality o f b ot h se x e s ,fo u n d e d u p o n m u tu a l c o n s e n t in ste ad o f p are n ta l c o e rc io n , a n d m a in †ain 白d th rn u g h c o o p e ra tio nin ste a d o f m a le d o m in a tio n . L aw s c o n tra ry t o th e se p rin c ip le s sh a ll b e a b o lis h e d , a n d re p la c e d b yot h e r v ie w in g c h o ic e of sp o u s e , p ro p ert y rig h ts , in h e rita n c e , c h o ice o f d o m icile , d iv o rc e a n d
ot h e r m a tte rs p er ta in in g t o m a rria g e a n d th e fa m ily 丘o m th e sta n d p o in t of in d iv id u al d ig n ity an dth e e s se n tia l e q u a lity o f th e s ex e s.

(家 庭 は 、人 類 社 会 の 基 礎 で あ り、そ の 伝 統 は 、善 きに つ け悪 しきにつ け 国 全 体 に 浸 透 す る0 そ れ 故 、婚 姻 と家 庭 とは 、法の保 護 を受 け る0 婚 姻 と家 庭 とは 、両 性 が法 律 的 にも社 会 的 に も平 等 であ ることは 明 白 で ある との 考 え に 基 礎 を お き 、親 の強 制 で は なく相 互 の 合 意 に基 づ き 、か つ 男 性 の 支 配 で は なく両 性 の 協 力 に 基 づ くべ きことを 、ここに 定 め る0 これ らの 原 理に反 す る法 律 は廃 止 され 、そ れ に 代 わ っ て 、配 偶 者 の選 択 、財 産 権 、相 続 、本 拠 の選 択 、離 婚 並 び に 婚 姻 及 び 家 庭 に 関
す るそ の他 の 事 項 を 、個 人 の 尊 厳 と両 性 の本 質 的 平 等 の 見 地 にた って 定 め る法 律 が 制 定 され るべ きで あ る0 )(第 23 粂 家族 ハ入 寮社 会ノ基底 ニシテ其ノ伝 統ハ 善カレ悪シカレ国 民ニ溶 透ス婚姻 ハ 男 女 両性 ノ法律 上及社会 上ノ争フ可カラサル 平 等ノ上 ニ存シ両親 ノ強 要ノ代 リニ相互 同意 ノ上 ニ基礎 ツケラレ且 男性 支 配ノ代 リニ協 力
ニ依 リ維持 セラルヘ シ比等 ノ原 則ニ反スル 諸法 律ハ廃 止セラレ配 偶 ノ選 択 、財 産権 、相 続 、住所 ノ選 定 、離 婚並ニ婚姻 及家 族ニ関スル 其 ノ他 ノ事 項ヲ個 人ノ威 厳及 両性ノ本質 的平 等ニ立脚スル 他ノ法律 ヲ以テ 之二代フヘシ)ゥ A rt ic le
In a ll sp h er e s o f life law s sh a ll b e d e sign e d fo r th e p ro m o tio n a n d ex t en sio n o f s o c ia l w e lfar e ,an d o f 丘蝣e e d o m , ju stic e an d d e m o c ra c y . 芋e 韻
軸 q T)¥r 毛Sh an o n a ct lcg io la tio n w h ic h s h all…

ゥ A rtic le X X IV . In a ll sp h er e s o f life , la w s s h a ll b e d e sig n e d fo r th e p ro m o tio n a n d e xt e n s io n o f(法 律 は 、生 活 の す べ て の 面 に つ き 、社 会 の福 祉 並 び に 自 由 、正 義 及 び 民 主 主 義 の 増 進 と伸 張 のみ を 目指 す べ きであるc この 目的 を 達 成 す るた め 、国 会 は 次 の ような 法 律 を制 定 す るもの とす る0 )(第 24 粂 有 ラユル 生 活 範 囲 ニ 於 テ 法 律 ハ 社 会 的 福 祉 、自 由 、正 義 及 民 主 主 義 ノ向 上 発 展 ノ為 ニ 立 案 セ ラル へシ)

E 只tえb lish an d m ain t a in 斤fi fi . u m v e r 只見t an ̀1 n o m n i】
ls o rv e d t】n atio n , b a n n a o n a .nn n rt ain o ri t ru th :F m p . nn iv 打 s al a n √蝣
i m m m t.宍n r v ft d …、at/in n sh a ll h ̀p. fi sta h lish fi ri 一

① A rtic le

T h e fam ily is a b a s is o f h u m a n so ciety a n d its t rad itio n s fo r g o o d o r ev il p er m e ate t h e n atio n .

so c ia l w e lfar e , a n d o f fr e ed o m , ju s tic e an d d e m o cr a cy .

無 償 、普 遍 的 且 強 制 的 ナ ル 教 育 ヲ設 立 スへ シ

確 立 され た兵 乱 こ基 づ いた 無 償 の 普 通 義 務 教 育 を設 立 し 、維 持 す る 立 法

T h 白 白y n ln itat in n n f r、
h itd r白n sh all h 白 n rn h ih it̀ld J

P T.n h ih it th p p Yn in ita tin n o f r h ilri r̀∋n =児 童 ノ私 利 的 酷 使 ハ 之 ヲ禁 止 スへ シ

児 童 の 搾 取 を禁 ず る立 法
P r n m nt ̀∋th ̀* n iih iì1 TlP a th :T h ̀ユn iih lir h e a lth sh a ll h 白n ro m o t.p ri .

公 衆 衛 生 を改 善 す るた め の 立 法

公 共 衛 生 ヲ改 善 スヘ シ
S n r、m l sp n tirit.v sh att h ̀ユn r∩V id Q d A

P T.n v id fi s n r、
iF‑t Lq '=サ
m n tv :社 会 保 障 を定 め る立 法社 会 的 安 寧 ヲ計 ′L^

F iy n rn n Ar sta n d a nrIs fn r w in rk in er r n n H itin n s . w a crp s a n d h ∩n r s a " 」 ォn+ォU liォl, +t.〈 一【L . 〈f ,,,ォ‑!′ハ"A +Aシ

S ta n d ard s fo r w o rk in e c n n d itio n s . w a e e s a n d h o i】
rs sh a ll b e 石x e d .

▼.. ′勤 務 条 件 、貸 金 及 び 就 業 時 間 につ い て適 正 な 基 準 を 定 め 、勤 労 者 の 団 結 す る権 利 及 び 団 体 交 渉 を す る権 利 並 び にス ト
ライキ をす る権 利 を 確 立 す る立 法

労 働 条 件 、貸 銀 及 勤 務 時 間 ノ規 準 ヲ定 ム へ シ

B^W E^RfT K ISIrR ld^EnnRs^K rfTjEサ
*5
. l1
‑ ‑
..
一
一^^^^^^^B^^^^^^^^^^ サ^^^^^SI .
一一.一一 . . .
妊 婦 及 び 乳 児 の保 育 に 当 た って い る母 親 を保 護 援 助 し、乳 児 及 び 児 童 の福 祉 を 増 進 し、嫡 出 で な い 子 及 び 袈 子 並 び に
地 位 の 低 い者 の た め に 正 当 な権 利 を 確 立 す る立 法
▼ ▼出,計,, 相 は汀7911lEfs zm

蝣n sv【, 【▼r I , 【■蒜訂冊ー ▼▼ ▼^etm it閏■e t rⅠだ門【.■, 品5万円汀まーヨ■■【だK t n m SX B S fl !!刑 …
! ! 照!速で! 甥ち丘血知 的 労 働 並 び に 内 国 人 た ると外 国 人 た るとを 問 わ ず 、著 述 家 、芸 術 家 、科 学 者 及 び 発 明 家 の 権 利 を保 護 す る立 法 )) A rtic le

A ll m e n h as th e ri g h t t o w o rk .

(す べ て の人 は 、勤 労 の 権 利 を有 す る0 )(DA rticle X X V . A ll m en h a v e th e ri g h t to w o rk .

(第 2 5 条

何 人 モ働 ク権 利 ヲ有 ス )A rt ic le X X V I. T h e rig h t o f w o rk e rs t o o rg a n iz e an d to b a r ga in a n d ac t c o llec tiv e ly is g u a ra n t ee d .
一第 26 条労 働 者 カ 団 結 、商 蔑 及 集 団 行 為 ヲ為 ス権 利 ハ 之 ヲ保 障 ス

Flォ

日本国憲法第24条から第27条までの条文の制定過程
マ ツ力I サ l 憲 法 草 案 (2 月1 3 B )C HA PTE R HI.Ri如 ar、
id D uties(努3 書 人民ノ権利及■務)of the People
U A 爪icle 八八日▲
. ine tarm iy isthe basis of hum an society an d (第 2 3条 家 族 ハ 人類 社 会
ノ基 底 ニシ テ共 ノ伝 統 ハ 善
its traditions for goo d or evil
perm eate the natio n.M arriage カレ惑 シカ レ国 民ニ 鯵 透 ス
婚 姻 ハ 男 女 両 性 ノ法 律 上
shallrest upon indisp utable
legal珊d socialequa】
ity of both 及 社 会 上 ノ争 フ可 カラサル
sexes,founded upon m utual
平 等 ノ しこ存 シ 両 親 ノ強 要
co nsent instead of parental
ノ代 リニ相 互 同 意 ノ上 ニ基
coe rcion,and m aintaine dthrough cooperation instead of
ツケフレ且 男性 配 ノ
m ale dom ination.L aw s contrary リニ 協 力ニ 依 リ維 持 セ ラル
to these principles shallbe
へ シ 比等 ノ原 則 ニ 反 スル
abo一
ished, and replaced by other 諸 法 律 ハ 廃 止 セ ラレ配 偶 ノ'iew ing ch oice of spouse.
選 択 、財 産 権 、相続 、住 所
propert y rights, inhen tance,ノ選 定 、離 女
昏並 ニ婚 姻 及 家
choice of donu ci】
e, divorce and 族 ニ 関スル 共 ノ他 ノ事 項 ヲother m atters f治rtaining to
個 人 ノ威 厳 及 両 性 ノ本 質
m arriage an d the fam ily 丘*om thestandpoint o findividualdignity 的 平 等 ニ立 脚 スル 他 ノ法
an d the essentialequality ofthe 律 ヲ以 テ 之 ニ代 フヘ シ)

3 月 2 日案
第3 董 Eg 民ノ権利及義務

第 37 条 婚 姻 ハ 男 女相 互
ノA 憲 二基 キテ ノて成 立
n ,t;.
シ、且 夫 婦 ガ同 等 ノ権 利ヲ有 スル コトヲ基 本 トシ 相
互 ノ協 力 ニ依 リ維 持 セラ
ル ベ キモ ノトス0

②A 山C】 XX IV . In all spheres (第2 4 粂 有 ラユル 生 活 範
oflife ,law s shallbe designed for 囲 ニ於 7 法 ハ会 福
the prom otion and extension of 祉 、自 由 、正 義 及 民 主 主
socialw elfare,and offreedom .
ノ向 上 発 展 ノtL ニ 立 セ
Justi'ce an d dem ocracy▼
ラル ヘ シ

第 38 条 凡 テ国 民 生 活 ニ関 スル 法 令ハ 自 由ノ保
障 、正 義 ノ昂 揚 並ニ 公 共ノ福 祉 及 民 主 主 義 ノ向 上
こ ンア
、一一之ヲ定 ム発 展 ヲヒ日トル コトヲ要 ス0

F ree,u niversalandco m pulso ry education shallbe
estab lished▼

無償 、普 遍 的 且強 制 的ナル 教 育ヲ設 立 スヘ シ

第 23 条 凡テ ノ国 民 ハ法
律 ノ定 ムル所 ニ依 リ其 ノ
能 力 ニ応 ジ 均 シク教 育 ヲ
受 クル ノ権 利 ヲ有スe 且
テ ノ匡一
足 ハ 法 lL ノ ムル
所 ニ披 リ其 ノ保 護 スル .H J
童 ヲシ テ普 涌 教 育 ヲ受 シケ スムル ノ義 務 ヲ負 フ^ 箕ノ教 育 ハ 無 トス

T he explo itation of children
shall be prohibited.

児 童 ノ私 利 的 酷使 ハ 之 ヲ
禁 止 スへ シ

T he pub lic health shallbèーted.
Socialsecurity shaH be
Drovided.

弟 29 条 凡テ ノ国 民ハ 種
類 ノ如 何 ヲ間ハ ズ其 ノ意
ニ 反 シ テ役 務 ニ服 セ シメ
ラル ル コトナ ク、且 刑 罰 ノ場 合 ヲ除 クノ外 苦 役 ヲ強制 セラル ル コトナ シe
W i0 M ォ宍ス^

公 共 衛 生ヲ改 善 スヘ シ

帝 国憲法改正草案要綱 (3月6日)

4 月9 日帝国憲法改正草案 (4 月17 日)

第3霊 国見ノ権利及義務

第3 霊 威民の檀刊及び義務

第 2 2 婚姻 ハ 男女 双 方 ノ合
意 ニ 基キテ ノミ成 立シ且 夫婦
ガ 同 等 ノ権 利 ヲ有 スル コ トヲ
基 本 トシ相 互ノ協力 ニ依 リ維

第 22 傑 負昏姻 は 、両性 の合
意 のみ に基 い て成 立 し 夫
婦 が同 等 の権 利 を有 す ることを基 本 として 、相 互 の協
力 により、維 持 され なけれ

セフル ベ キコト 配 偶 ノ選
択 、財 産権 、相 続 、住所 ノ選
定 、敵 婚 並ニ 婚 姻 及 家 族 ニ関 スル 其 ノ他 ノ事項 ニ 関 シ
個 人ノ権 威 及 両 性 ノ本 質 的
平 等 ニ 立脚 スル 法 律 ヲ制 定
スベ キコト

第 23

法律 ハ 有ラユル 生 活

枢密院での修正 (6 月3 日)

ばな らな い0 配 偶 の選
揮 、財 産 挿 、相宿 、住 居.の選 定 、離 婚 並 び に婚姻 及
ぴ 家 族 に 関す るその 他 の事 項 に関 しては 、法 律 は 、個 人 の権 威 と両 性 の 本 質
的 平 等 に 立脚 して、制 定 さ
れな けれ ばな らない。

第2 3 法 律ハ 有 ラユ

野 ニ於 ア 社会 ノ F] 及ル生 活 野 ニ於 ア 社
革 、公 衆 衛 生 、自由 、正 義 並 会ノ福 祉 及 安 寧 、公ニ民 主 主 ノ向 上 発 展 ノ為 衆衛 生 ノ向 上 発 展 ノニ 立案 セ ラル ベ キコト
為ニ 立案 セ ラル べ シ

第 23 侯 法 律 は 、す べ ての 第 23 候 法律 は 、す べ
生活 部 面 につ い て 社会 の ての 生 活 部 面 に つ い
福祉 及 び 安 寧 並び に公 衆 て、 生 の福 E、生 活の保 障 及 び 公 衆 衛生
衛 生 の 向上 及 び 増 進 の た の向 上及 び 、 のた
桝 こ立 案 され な けれ ば なら め に 立案 され な けれ ばない0
ならな い0

衆 議院 での 修 正 (8 月2 1 日 )第3 霊 園民の檀刊及び畿叛

日本 国 憲 法 英 訳
H APT ER HI.RIG HT S A ND
D UTIES O F TH E PEO P LE

八九icie 24. M arriage shall be
第 24 粂 婚 姻 は 、両性 の 合 based on】
y on the m utual
意 の み に基 いて成 立 し 夫 consent of both sexes an d it
婦 が 同 等 の権 利 を有 す るこ shallbe m aintained throug hとを基本 として 、相 互の 協力 m utualcoo peration w ith theにより、維 持 され なけれ ばな equalrights of husband andw ife as a basis,
らない 0
W ith regard to cho ice of
2 配 偶 者 の選 択 、財 産 権 、 ipo use, property rights,
相 続 、住 居 の選 定 、離 婚 並 inheri tance,choice of dom icile,び に 婚姻 及 び 家 族 に 関 す る divorce and other m atters
その 他 の 事 項 に 関 して は 、 pertaining to m arriage and th e
im ily ,】aw s shal】be enacted
法 律 は 、個 人 の尊 厳 と両性
fr om the stan dpo int ofの本 質 的 平 等 に 立脚 して制 individual dignity an d the
定 され な けれ ばな らない 0
essentialequality of the sexes.

I、蝣
i‑f ju uj.nr.
have the right to m aintain th eて1
‑ 上のminim um standards of
W h0】
eso m e a nd cu lture d 】
iving
活 を必 オ 臆 剃 右.右. I ,M J I1In allspheres of life, the State2 国 は 、す べ ての 生活 部 面 shalluse its en deavors for the
こつ い て、社 会 福 祉 、社 会
pro m otion
保障及び公衆衛生の向上
and extensio n o fsocialw elfare
及 び 増 進 に 努 めな けれ ばな and security,and of public
らな い0
hea th.
第 2 5条す べ て闇 軌 jLL触第 24 国 民ハ 凡 テ 法 律 ノ定
ムル 所 ニ依 リ共 ノ能力 ニ 応 ジ
均 シク教 育ヲ受 クル ノ権利 ヲ有 スル コト国 民 ハ 凡テ 共 ノ保 護 スル 児
童 ヲシ テ普 通 教 育 ヲ受 シケ
スムル ノ義 務 ヲ負 フモノトシ
其 ノ教 育 ハ無 償 タル コト

第2 4 候 す べ て 園 民 は、法律 の定 めるところ により、その能 力 に鷹 じて 、ひ としく教
育 を受 ける権 利 を有す る0
す べ て国 民 は 、そ の保 護 する兄 童 に初 等教 育 を受 けさせる義 務 を負 ふ 0 初 等教 育は、これ を無 償 とす る0

第 26 条 す べ て国 民 は 、法 A rt icle 26.A ll peo ple shallhave the right to receive an
律 の 定 め るところにより、その 能 力 に応 じて 、ひ としく教 equaleducation co汀espon dent
to their ability, as provided by
青 を受 ける権 利 を有 す るelaw .
2 す べ て 国 民 は 、法 律 の 定 A llpeople shallbe obligated to
め るところにより、そ の保 護
have allboys and girls under
す る子 女 に普 通教 育 を受 け their protectio n receive
ord
inary e ducation as provided
させ る義 務 を負 ふ O 義 務 教
for by law .Such com pulsory
音 は 、これ を無 償 とす るO
education shallbe 斤ee.

第 25 国民 ハ 凡 テ 勤 労 ノ権
利 ヲ有 スル コト
貸 金 、就 業 時 間其 ノ他 ノ勤
労 条件 ニ関 スル 基 準 ハ 法律ヲ以 テ 之 ヲ定 ムル コト
児 童 ノ不 当使 用ハ 之 ヲ禁 止
スべ キコト

第2 5億 す べ て国 民 は、勤労の 樺 利 を有 す る。
貸金 、就 業 時 間 そ の他 の 勤
労候 件 に関 す る基 準 は 、法律で これ を定 め る0
兄童 は 、これ を酷 使 して はならな い0

第 2 7粂 す べ て 国民 は 、勤労 の 権利 を有 し、義 務 を負 A rt icle 27 .A ll people shallhave the right and theふ0
2 賃 金 、就 業 時 間 、休 息 そ >ligation to w ork .
の他 の 勤 労 条 件 に 関 す る基 Standards for w ages▼hours,
準 は 、法律 で これを 定 める。 rest and other workir喝
ditions shallbe fixe d by law .
3 児 童 は 、これ を酷 使 して con
C hildren shall not be explo ited .
は ならない n

社 会 的 安寧 ヲ計 ル ヘ シStandards for working
con ditions, wages and hours
shall be fixed.

労働 条件 、賃 銀 及 勤 務
時 間 ノ規 準 ヲ定 ムへ シ )(訂A rt icle X X V . Allm en hove
the right to work.

(第 2 5粂
ヲ有 ス)

何 人 モ働 ク権 利

第 24 条 凡テ ノ国 民ハ 法
律 ノ定 ムル 所 ニ依 リ勤 労ノ権 利 ヲ有 ス。
賃金 、就 業 時 間其 ノ他 勤
労 条 件 ニ関 スル 事 項 ハ 法
律 ヲ以 テ 之 ヲ定 ム。

日本国憲法第89条の制定過程
現行日本国憲法第89条の条文上の変遷を辿ると次のようになる。
1946 (昭和21)年2月7日の運営委員会と財政に関する小委員会との会合の後、財政に関する小委員会が提出した報告書の段階の規定「第 条 公金または公の財産は、宗教の制度、宗教上の組織若しくは団体の使用、便益若しくは後援のため、または国の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛を目的とする事業に対して、供与されてはならない。 (原文) Article No public money or property shall be appropriated for the use, benefit or support ofany system of religion, or religious institution or association, or for any charitable, educational or

benevolent pi汀poses not under the control of the State.」であった(高柳等I pp.168‑169) ,1946 (昭和21)年2月13 日に日本政府に手渡されたマッカーサー憲法草案では、リゾ‑が民政局長に対して報告した案が憲法草案の第83条として全く同文で掲載された。当時の日本文は「第83条 公共ノ金銭又ハ財産ハ如何ナル宗教制度、宗教団体若ハ社団ノ使用、利益若ハ支持ノ為又ハ国家ノ管理二服ササル如何ナル慈善、教育若ハ博愛ノ為ニモ充当セラルルコト無ナル‑シ」であった。
マッカーサー憲法草案を手渡された日本政府は、松本国務相の下に検討を開始したが、GHQの督促に促され、同年3月4日、閣議に付さないまま、 GHQに検討中の案を提出した。この案では「第97条 国又‑地方公共団体‑宗教二関スル団体二対シ金銭其ノ他ノ財産ヲ出指スルコトヲ得ズ。国ノ管理二属セザル慈善、教育其ノ他之二類スル事業二対シ
亦同ジ」であった。
しかし、1946(昭和21)年3月4日から5日にかけての民政局と日本側との検討を経て、3月6日に発表された「憲法改正草案要綱」では、マッカーサー草案に近い案に戻され「第85条 公金其ノ他ノ公ノ財産ハ宗教制度若ハ宗教団体ノ使用、便益若ハ維持ノ為又ハ国ノ管
理二属セザル慈善、教育若ハ博愛ノ事業二対シ之ヲ出指スルコトヲ得ザルコト」となった。
その後、日本政府が「憲法改正草案要綱」を下に作成し、 4月17 日に公表した「憲法改正草案」では口語が採用され、 「第85条 公金その他の公の財産は、宗教上の組織若し
くは団体の使用、便益若しくは維持のため、又は公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業に対し、これを支出し、又はその利用に供してはならない。」となった。
枢密院の審議を経て、 1946 (昭和21)年6月20日に第90帝国議会に提出された「憲法改正案」でも、同様の条文が置かれ、国会の審議でも修正されることなく、現行憲法の第89条として成立したのである。
さて、現行日本国憲法第89条をマッカーサー憲法草案と比較して表示すると、その差異は次のとおりである。
第89条 公金その他の公の財産は、 (宗教の制度‑削除)、宗教上の組織若しくは団体の使用、便益若しくは維持(後援‑維持)のために、又は公(国‑公)の支配に属しない慈
善、教育若しくは博愛の事業(「博愛を目的とする」 ‑ 「博愛の事業」)に対し、 (追加‑
これを支出し、又は)その利用に供してはならない。
Adcle 89 No public money or other property shall be [expended or] appropriated for the use,bene丘t or maintenance(suort ‑> maintenance) ofanystem of relireligious

institution or association, or for any charitable, educational or benevolent enterprises ( p思poses →enterprises) not under the control of101

ubhc authon

174(血e State ‑ublic authon

変更点は、 (1) 「宗教制度(system of religion)」という文言が削除されたこと、 (2)公金に対応して「支出し(expended)」という文言が加わったこと、 (3) 「支持(support)」が「維持(maintenance)」に変更されたこと、 (4) 「目的の事業(purposes)」が「事業(enterprises)」に変更されたこと、 (5) 「国の管理(control of the State)」が「公の支配(control of publicauthority)」となり地方公共団体のcontrolをも含むことが明らかにされたことである。いずれにしても、主要な点は殆ど変更ない。
日本国憲法第89条が制定された背景には、 2種類の系譜がある。
一つは、国家神道や超国家主義イデオロギーを持つ民間団体を国が援助・支援するのを禁止するというもので、 「政教分離」政策に近いものである'1。それは、天皇制と国家神道(GH(コは占領初期にはこれを「国教了2と考えていた。)とが結合した日本の軍国主義を除去するためのものであったと考えられる。民間団体が行う社会福祉事業も特定の宗教的信念に基づくことが多いので、それに財政的援助を与えることは、そのような信念を優遇することになると考えられたのではなかろうか。
もう一つの系譜は、公費を私的な目的のために使用するのを防止しようとするもので、19世紀のアメリカにおける公費濫用の実例に照らし、多くの州の憲法の規定に見られたものであった。しかし、アメリカの連邦憲法にはこの種の規定はなく、世界的にもほとんど例のない珍しい規定であった。
「公の支配」に属さない慈善・博愛・教育事業‑の公的援助を禁止する日本国憲法第89条の規定は、民間社会福祉事業に対する公的な補助金の支出を全く禁止してしまう結果となったが、これは、そのモデルとなったアメリカの多くの州の憲法の「公私分離」規定とは異なる点であった.つ。

*1私立学校‑の公的助成の道を開いた私立学校法制定の際、同法第59条に「補助金の交付又は貸付を受けた学校法人の設置する私立学校は、特定の宗教のための宗教教育その他宗教的活動をしてはならな
い」という規定か、 「国又は地方公共団体は、学校法人に対して行う助成が特定の宗教のために公金その他の公の財産を提供することにならないように留意しなければならない」という規定を設けて、間接的に宗教学校を排除しようとの有力な意見があったこと(福田・安嶋p36)や、 1950 (昭和25)年の新生活保護法制定の際、民間社会福祉施設に公的助成の道を開いたことに関連してGHQの希望により、第47条に「保護施設は、要保護者の収容又は処遇に当たり、人種、信条、社会的身分又は門地により、差別的又は優先的な取扱をしてはならない」 「保護施設は、これを利用する者に対して、宗教上の行為、祝典、
儀式又は行事に参加することを強制してはならない」という 2項が挿入されたことに、その例証をみることができる。
*2すなわち、国家神道をアメリカ人が考えるような国教(国家がその国民が信奉すべきものとして指定する宗教)だと誤解していたのである。
*3アメリカの州憲法の中には、私人・民間団体‑の一般的な公金支出禁止規定を持ちながら、例外的に公金支出を容認する例が多くあるO また、日本国憲法と同様厳しい公金支出禁止規定を有する州の憲法においても、その条文に例外規定が設けられたり、後の憲法修正で公金支出を容認する規定が設けられたりしている例がある。アラバマ州憲法は、 「州の絶対的統制下にない慈善、教育施設には公費支出を禁じる」としつつ、 「(議会の)両院の3分の2の議決がある場合は例外」としている。ワイオミング州憲
法では、第3条第36節の「公金支出禁止規定」とは別の、第16条第6節の「公的負債」で、一般的に禁止されている貸付金・贈与などを貧困者‑の必要な救済のために例外的に行えることを規定している。

175

102

日本の「福祉国家」の揺らぎ
1 財政問題国債等政府の借金の累積 ‑ 「増税」をタブー視
一一社会保障費・地方費・補助金の削減‑→ 地方自治体の財政悪化(1)ポスト「高度経済成長」期の財政問題‑ 多額の「国債」・「公債」の累積(2)急上昇する「高齢化率」 ‑ 「社会保障財政」の膨張(3) 「増税」に対する国民の反発

2 家族・地域問題(1) 人口移動 ‑ 都市化 ‑ 核家族化・高齢世帯・1人世帯の増加(2) 産業・就業構造の変化

第1次産業 ‑ 第2次・第3次産業化
農業・自営業・家族従業 ‑ 被用者化
1980年代には「女性」の被用者化も進行(3)車社会 ‑ 地域の分断 ‑ 郊外化(都市も農村部も)(4)子どもの減少

103

一

地域が纏まる「シンボル」の弱化

176

「措置制度」の基本原理の成立過程とその変容
戦後福祉改革期‑「措置制度」の形成期「措置制度」の変容期「措置制度」「措置制度」の基本原理

GHQの占領政
非軍事化
民主化

9 4 6 .10 .30

(2

公的責任
行政処分
機関委任事務措置委託

国 家実施 責任 l

政 府 の私 設 社
会事業 団 体に↓＼/細 公立施設優先

公 私分離 政策1949.08
1...1

宝

シャウプ勧告1949.12

私立学校法

契約
団体委任事務‑自治事務

公立施設優先廃止

民間活用

公私連携

③
「
公 の 支 配 」下

政教分離政策→にない民間社
公費濫用防止→会事業‑の公金支出禁止
1947‑1949「措置制度」の基本原理の変容テムの共通部分

①.l l.(「措置制度」の変容過程

サービス提供シス

9 4 6 .0 2 .26
S C A P IN 7 75

対 す る補 助 に
芙 る=福祉立法の福祉

公的助成制限公的助成禁止社会福祉法人以外の多様な民間保育事業者・グルー
プホーム経営者に国庫補助
公

公益法人化(生保)社会福祉法人制度創設

社会福祉法人中心主義(社会福祉法人の独占化)

社会福祉法人
NPO法人
生協
Jill. I,'/

営利法人

福祉多元化

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化123

122

ったく禁止してしまう結果となったが,これはそのモデルとなったアメリカの第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化

2)

多くの州の憲法の「公私分離」規定とは異なる点であった。
その後,私立学校法を皮切りに. 「公の支配」に属する民間社会福祉事業に対しては公的補助が可能であるという「逆理論構成」によって,生活保護法,
児童福祉法,社会福祉事業法などに公的補助の遠が開かれた。しかし,それは1947 (昭和22)年5月3日,日本国憲法が施行された。その第89条は,宗補助対象が社会福祉施設の施設費等に限定され,しかも公的な規制に服すると教上の組織・団体だけでなく,同条後段により.公の支配に属さない慈善・教いう条件つきの補助であった。そして,その公的補助は,結果的に社会福祉法

育・博愛事業に対しても公金の支出を禁止した。このため, 1946 (昭和21)午人を通じて行われることが大勢となった。共同募金などの純粋の民間資金は,10月30日の覚書(「政府の私設社会事業団体に対する補助に関する件」)で承認さ実際上,公的補助の補完に当てられている。

れていた限定的な民間社会福祉団体に対する補助金もまったく支出できなくな

憲法第89条が出現しても,戦前からあった民間社会福祉事業に対する公的った。また, 1947 (昭和22)年の児童福祉法制定の際には,原案にあった民間補助制度は消滅しはしなかった。しかし,憲法第89条によって「民間社会福施設の建設費に対する公費補助の規定が削られてしまった。

祉事業への公的補助は一般的に禁止される」と考えられ,民間社会福祉事業へ

公の支配に属さない慈善・教育・博愛に対する公金支出を禁止した憲法89の公的資金の流入は,公的社会福祉事業を代行することに伴う「措置委託費」

条の制定の目的は何だったのか。 SCAPIN775 (社会救済)指令による公私分

か,、社会福祉法人が委託事業を行う場合の「施設費等に対する公的補助」しか離政策と憲法第89条は,日本の民間社会福祉事業にどのような影響を与えた

存在しないという認識が形成された。こちらの方がはるかに長期的.かつ,棉のだろうか。

造的な影響力を持ったのではないかと思われる。かつて東京都が1968 (昭和日本国憲法第89条が制定された背景には, 2種類の系譜がある。 1つは,43)年度予算で, 「無認可保育所」に対する補助制度を創設しようとしたとこ

国家神道や超国家主義イデオロギーを持つ民間団体を国が援助・支援するのをろ,憲法第89条に違反するのではないかとの横槍が入り,結局委託費として

1)

禁止するというもので, 「政教分離」政策に近いものである。それは,天皇制

支出することになったという実例がある。

と回家神道とが結合した日本の軍国主義(GHQは占領初期にはそのように考えて裁判所の下級審の判例には,伝統的な有力学説の解釈とは異なり,憲法第89いた)を除去するためのものであったと考えられる。民間団体が行う社会福祉条の「公の支配」をきわめて緩く解釈し,補助金を支出した場合の補助先に対事業も特定の宗教的信念に基づくことが多いので,それに財政的援助を与えるする監督と同程度のものでよいとするものが現れている。

ことは,そのような信念を優遇することになると考えられたのではなかろうか0

第1は, 1986 (昭和61)年5月28日の千葉地裁の判決である。地方に進出

もう1つの系譜は,公費を私的な目的のために使用するのを防止しようとするした私立大学医学部の付属病院に地元の地方自治体が補助を行ったことが憲法もので, 19世紀のアメリカにおける公費濫用の実例に照らし,多くの州の憲第89条後段に違反するのではないかとされた事件で,裁判所は!助成の目

法の規定に見られたものであった。しかし,アメリカの連邦憲法にはこの種の的・効果が私立学校の自主性・独立性を害したり,私立学校の基礎となってい規定はなく,世界的にもほとんど例のない珍しい規定であった。

る特定の信念,主義,思想などを助長して思想・良心・学問に対する国の公「公の支配」に属さない慈善・博愛・教育事業への公的援助を禁止する日本
国憲法第89条の規定は,民間社会福祉事業に対する公的な補助金の支出をま

正・中立性が損なわれない限り助成は許されると.述べ,地方自治体の補助を合憲と判断した。

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化125

124

第2は, 1990 (平成2)年1月29日の東京高裁の判決である。地方自治体法第89条の規定が及ぶことに疑問を投げかけている(掘P.167)。

が団地自治会の運営する幼児教室に補助金を交付したり,土地建物を無償で貸

1 憲法第89条の由来

与したことが憲法第89条に違反するとして訴えられた事件で,裁判所は,権利なき社団である幼児教室の運営が当該地方公共団体の助成の趣旨に沿って行
われ,地方公共団体の関与が予算・人事等に直接及ばないとしても.地方公共(1)立法のモデル

団体に準じたものとして公的機関の関与を受けていれば「公の支配」に服する

日本の旧憲法(大日本帝国憲法)はもちろんのこと,他の国の憲法でもこのといえるとして,合憲の判断を下した。
第3は, 1992 (平成4)年11月26日の新潟地裁の判決であるo地元の地方種の規定を持つ憲法はまれであるが,アメリカの州憲法が日本国憲法第89条の立法のモデルであると指摘した文献には,以下のようなものがある。

自治体が新設の私立大学のた捌こ土地を無償譲渡したことが憲法第89条に違【注解日本国憲法の指摘】反するとされた事件で,裁判所は,土地の使用目的が限定され,それに違反し1950 昭和25)年12月に発行された法学協会編の『注解日本国憲法』は,た時は契約を解除して土地の返還を求められるという程度の規制があれば,学

憲法第89条が若干のアメリカ州憲法の流れを汲むもので,アラバマ,コロラ

校法人に対する公の支配は十分及んでいるとして,合憲としたoド,モンタナ等の各州憲法にほぼ同様の規定があると指摘している。また, 1938

学説も,当初は「公の支配」を厳格に解釈する説(厳格説)が有力であったG が・ r公の支配」を緩く解釈して補助・助成をできるだけ認めようとする読W (験和説),そもそも現在のような社会福祉事業は「慈善・博愛」に当たらな

3)年以前のニューヨーク州憲法は,私人または私的田体のために公金の支出を一応禁じていたが, 1938年の改正で,社会事業に対しては支出が緩められたのに対し,教育事業については宗教的組織の支配する学校その他の施設への公金

いから憲法第89条の適用はないとする乱 憲法第89条を厳格に解釈するとし支出が厳重に禁止されることになったと指摘している。これは,憲法第89条ても憲法第25条等の趣旨ともあわせて総合的に解釈して積極的に補助・助成とアメリカ州憲法とのかかわりを指摘した早い時期のものである。

を認めようとする説(総合的解釈説)など,第89条後段の慈善,教育,博愛事【小川政亮氏の指摘】業のための公の財産の使用・利用については,むしろ禁止を緩く解釈しようと小川政亮氏は, 1951昭和26)年6月の国家学会雑誌に公表された「日本のする傾向が見られる(伊藤等pp.210‑122)。

4)新憲法」の内容から,憲法第89条の規定が米国の示唆に基づいていることを

しかし,そのような動きを違憲とする学説も相変わらず存在しているo

知り,このような条項が米国の州憲法の中にあるのではないかと推論した。同

最近,地方公共団体が社会福祉協議会を通じて遺族会に補助したことが憲法

年11月初出の同氏の「憲法上より見た私的社会事業に対する公費支出の問第89条後段違反に問われた訴訟で,最高裁は「公の支配」についての判断を題」によれば.約30の州憲法を分析した結果,私的社会事業に対する公費支示した。すなわち,社会福祉法人である社会福祉協議会は,社会福祉事業法第出について, 4つのタイプを抽出した。すなわち, ①主として教会ないし宗派

56条第2項の監督(業務・会計状況の報告・予算変更の勧告・役員の解職勧告な的教育施設に対する公的財政支出を禁じるもの(イリノイ州憲法,サウスダコタ

ど)を受けることで「公の支配」に服することになると(堀p.167, pp.171一

州憲法,アリゾナ州憲法), ②一般に私人ないし私的団体に対する公的支出を禁一172)oこの判決は.少なくとも厳格説をとっていないoまた・この最高裁判決

じつつ特定の社会事業目的のために例外的に支出を認めるもの(ニューヨーク

宗は,傍論で,憲法第25条の生存権に基づいて国の責務として行われる社会福

州憲法・ニューメキシコ州憲法,ミズーリ州憲法), ③公の支配に属しない慈善・

祉事業が慈善・博愛であるという従来の解釈に疑問を里し,社会福祉事業に憲

教育施設に対する公費支出を禁じっっ,特定に場合に例外を認めるもの(カリ第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化127

126

フォルニア州憲法,ペンシルヴァニア州憲法), ④日本の憲法第89条と同じかそor for charitable,

れ以上に厳しく,公的絶対的支配に属しない慈善教育施設には公的支出を禁じ,

son, corporation, or community not under the absolute control of Porto

例外を認めないもの(ワイオミング州憲法.モンタナ州憲法)である(小川1974

Rico.」を比較して, 「2月7日案はジョーンズ法を下敷きにし,文言を刈り込

p.257)。また, ④の類型が日本の憲法第89条と近いことを示唆する。

んだうえで,微修正して作られたものであると断定してさしつかえないと思わ

日本国憲法制定後間もない,しかも制定経緯に関する情報の少ない占領下に.
憲法第89条とアメリカの州憲法との関係を検討し類型化したという点で,傑industrial, educational, or benevolent

oses toany per‑

れる」とする(笹川1991 p.214) (下線は共通部分.二重下線は順序が入れ替わっているもの)0

出した論文である。

さらに,ジョーンズ法の成立経緯を分析して,連邦議会の下院で可決され上【田中治氏の指摘】院に送られた案はジョーンズ法のほぼ前段に相当する部分で,その後上院で後田中治氏は,その著『アメリカ財政法の研究』において.モンタナ州憲法第段部分を追加する修正がなされたと指摘する。前段の部分は, 1907年に制定

5粂第11節第5項の「予算充当は,宗教,慈善,産業,教育または博愛の目されたオクラホマ州憲法第2粂第5節の宗派的目的への公金支出を禁止する規的のために,州の統制に服さない私人,私的団体または私的法人のいずれに対定をほぼ写したものであること,後段の部分は,コロラド州憲法(1876年制

7)

5)

しても,これを行わない」という歳出規制条項が,日本の憲法第89条と類似定)第5条第34節,モンタナ州憲法第3条第35節,ワイオミング州憲法(1889

していることを指摘する。と同時に,同条項が① 「宗教」を慈善・教育などと年制定)第1条第36節にある州の絶対的な支配下にない慈善・産業・教育等

並列的に規定していること, ② 「産業」を競制の対象としていること, ③公のへの経費充当禁止の規定からとられたものであるとする。

規制を受けない「私」に対する予算充当を禁じる旨を明示していることに,日8)

なお,日本国憲法のGHQ草案の財政規定の作成を担当したリゾ‑が,第89

本の憲法第89条と異なる特徴を兄いだしている(田中1997p.228)c条の規定に関してニューヨーク州憲法にも同様の規定があったように思うと証【笹川隆太郎氏の指摘】言し(西bp.146),また, 1949 (昭和29)年11月27日に金森徳次郎(当時国

笹川隆太郎氏は,日本国憲法第89条のGHQ案の原案と目される,財政の会図書館長)が,第89条後段のような考えはかなり特異で, 「今の国家,つま章に関する小委月会の1946 (昭和21)年2月7日付草案の規定「No p些

り現代国家にはそぐわない」と述べたのに対し,リゾ‑は「ニューヨーク州に

be appropriated, applied or donated垣tly or ipdi‑

は,その規定がある」と答えた(笹川1991 p.229)ことについては,懐疑的である。

rectly for the use, benefit, or su

ort of an

旦y顛em of r星壷望,堕望堕,竺望,denomination, religious institution or association, or for any charitable, educa‑
6)

なお,笹川氏はその後の論文で,ジョーンズ法案とリゾ一案との「橋渡し」

oses not under the control of the State.」と,プエとなった可能性のある「モデル州憲法」 (National Municipal Leagueが州憲法改

ルトリコの自治制等について定めた1917年のアメリカ合衆国連邦法律(いわ正の手本となることを目的として作った模擬的な憲法案)の存在を明らかにしていゆるジョーンズ法)の第2節の規定「That noる(笹川2003 pp.6ト64)。

tional or benevolent

ever be anated, ause, bene軌or su

ublic monelied, donated, used, direct!

or mdirectl【小倉庫次氏の指摘】

denomination, sectarian institu‑

小倉庫次氏は,その著『アメリカ合衆国州憲法の研究』で,州憲法の内容を

ion, or for the use, bene凱or support of

12項目に分類している。この分類のうち,宗教・宗派への公金支出禁止ある

any priest, preacher, minister, or other religious teacher or dignitary as such,

いは宗派的教育施設‑の公金支出禁止の規定に関係のあるものは, ① 「権利章ort of antion or association, or ssect, church,

stem of reh第3章 恵法第89条の制定と「公の支配」の強化129

128

典」の「自由権」の項目,および「立法部」の「立法の制限」の項目の「宗教等に対し,公金を支出し,または,公有財産を供与することを禁止する規定」,

次に,これら2種の規定がどのような歴史的背景の下に現れたのかを検討す
ることとする。

② 「教育」の項目の「宗派の経営する学校または宗教教育を行う学校へ公金から補助してはならないとする規定」または「普通学校が宗派的統制を受けては(2)宗教,宗派の経営する学校への公金支出禁止の趣旨

ならないとする規定」である。その趣旨は,政教分離を明確にし,宗教・宗派【政教分離への過程と宗派への公金支出の禁止】の差別待遇を禁止し,信教への不当な圧力の及ぶことを禁止すること,あるい

17牡紀の前半にアメリカに渡りマサチューセッツ湾植民地を形成したピュは州民の教育が偏らず中正で,かつ,宗教・宗派の不当な圧力や影響を蒙らなーリタンは, 「教会は国家の中の主要な社会であり,国家の存続に欠くべからいよう保障することであり, 40州に近い州の憲法がこの種の規定を持っていざるものである」という考えに基づき,市民的社会的決定のすべてが特定の宗るとする。

教とその指導者・聖職者によって行われる政教一致の神権政治を行った。参政

また, 「私人・私的団体・私企業‑の公費・公的信用の提供等を禁止する規権を認められる公民の資格要件として教会員であることが要求され,各タウン

定」は,地方法律または特殊法律の制定禁止,富くじの禁止,宗派‑の補助のは住民の租税負担で教会と牧師を維持することが義務づけられ,教会への出席禁止などとともに「立法部」の「立法の制限」の項目に分類されているが,小が刑罰によって強制されたO公式の信条が定められ,カトリック教徒.ユダヤ

倉氏はこのような立法が行われた背景を次のように説明している。すなわち,教徒をはじめバプティスト派,クエーカー派などが処罰の対象とされたり追放

主権国家である州の立法機関である州議会は,合衆国憲法および合衆国法律おされたりした(滝滞p.2)。

よび州憲法に違反しない限り,いかなる立法も行うことができる。初期のニュ「国家の存在は教会の有無にかかわらない」という政教分経の立場に立って,ーイングランド諸州の州憲法は,州議会の立法機能をあまり制限せず,マサチ

個人の信教の自由を主張した者は,マサチューセッツ湾植民地から移住したりューセッツ州憲法(1780年),ニューハンプシャー州憲法(1784年),バーモン

追放されたりした。トマス・フッカーは1637年に信徒等を率いてコネチカッ

ト州憲法(1793年),コネチカット州憲法(1818年),メーン州憲法(1820年)

トの地に移住し,その思想的影響の下に1639年「コネチカット基本法」が制には,州議会の立法権限を制限する規定がなかった。その後制定された州憲法定された。同法は人民自治の思想に基づいて,政治権力の人民的管理の原理をには,様々な立法制限が設けられるようになったが,その理由は州議会が特定示すとともに,議会の代議員や執政官の資格として公民であることのみを要求の私人や一地方の利益になる立法を行うことに不満が高まったこと,州議会がし,教会員であることを求めなかった。また,マサチューセッツを追放された

しばしば州民の要望する立法をしなかったことであったとされる。私人・私的

ロジャー・ウィリアムズは, 1636年にプロバンスに自由の地を求め, 1644年

団体・私企業への公費・公的信用の提供等を禁止する規定は, 40を上回る州にロードアイランド植民地の特許状を得たO メリーランド植民地は1649年.

の憲法に規定されているとする(小倉pp.120‑125)c

セシル・カルポットにより植民地内の旧教徒のための避難所とされ,カトリッ

以上の先行研究によると,日本国憲法第89条のモデルがアメリカの州憲法

ク教徒が同植民地に移住した。その後1640年代に英国本国での旧教徒と新教にあること,さらに州憲法の規定の中でも「宗教・宗派・宗派的教育施設への徒の衝突を背景に新教徒が入植し,両教徒間の衝突が激化した。その衝突を避

公金支出を禁止する規定」と「私人・私的団体‑の公費支出禁止規定」あるい

けるため, 1649年4月21日,ボルティモアは「宗教に関する法律」を制定し,は「公的支配に属しない慈善・教育施設への公金支出禁止規定」とがそのルー

キリスト教徒に対する宗教的寛容を定めた。

9)ツであるらしいことが示唆されている。

一方, 1681年,クエーカー教徒のウイリアム・ペンは,特許状によりペン

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化131

130

シルヴァニア植民地を拓き,非キリスト教にもキリスト教徒と同様に同植民地
昌oのモデルとなった。
連邦憲法制定議会が開催される1787年までに.ニュージャージー,ニューへの入植を認めたo
移民の増加は.植民地における宗派の多様性をもたらした1623年にはオ

ヨーク,ノースカロライナ.ジョージア,ヴァージニアの5州が公認の教会制

ランダ人がマンハッタン島に, 1638年にはスウェーデン人がデラウェア

度を放棄し.ロードアイランド,ペンシルヴァニア,デラウェアの3州は公認に, 1654年にはユダヤ人がニューヨーク,ロードアイランドに, 1685年にはの教会制度を持っていなかったが,ニューイングランドの残りの州では,組合フランスの新教徒ユグノーがニューイングランド,ニューヨーク,サウスカロ

数会派または監督派の公認の教会を有していた(熊本p.151)。しかし,連邦とライナに, 18世紀初頭にはスコッチアイリシュ(スコットランドから追われていう新しい共和国を組織するうえで,宗教・宗派の違いを克服する必要があり

アイルランドに移住した新教徒)がマサチューセッツ.ペンシルヴァニアに,まこのために官職就任の際の宗教的宣誓を禁止する第6条第3項但し書きの規定たルター派の新教徒のドイツ人がペンシルヴァニアに移住した。その他,カトが置かれることとなった。 1787年5月に合衆国憲法が署名され成立する。そリックのアイルランド人もボストン,ニューヨークに定着した.このような多の2ケ月前の1787年7月,独立13邦の代表からなる連合議会は「オハイオ河

様な移民は,それぞれ祖国から彼らの宗教を持ち込んだ。その宗教の多様性が.

北西の合衆国領地の統治に関する条令」を定めたが,その中でオハイオ河以北

宗教的不寛容から寛容へと植民地における信仰の自由を促進させた(熊本pp.

の新しい土地に信教の自由が確立されるべきことが規定された。さらに,より

122‑123)。

積極的な信教の自由を保障するため, 2年後の1789年に,憲法修正条項の中

1LL

1730年代,および1740年代に「大覚醒運動」と呼ばれた信仰復活の運動がに国教を定める法律制定の禁止,宗教活動を自由に行う権利の保障を規定する
12)㌫ 植民地各地で展開され・人々の心に後退しつつあった初期植民地のビューリタ
N ニズムを逸らせたO大覚醒運動は,従来の教区制を崩壊させる結果となり.

第1条が規定された。
しかし,合衆国憲法や信教の自由に関するこれらの条項は,連邦政府を拘束

人々を個々人の信念・経験による宗教に向かわせ,ニューイングランドの組合したものの各州を拘束するものではなかった。合衆国憲法制定後も, 3州に公教会の独占的支配を弱めることとなった。宗教的自由が次第に各植民地に実現

立教会があり, 2州に財政援助を受ける教会があり, 10州に宗教的理由によされることとなる(熊本pp.124‑125)。

る政治的権利の制限があった(滝滞p.5)c

また,ベンジャミン・フランクリンによって伝えられた18世紀フランスの19世紀において,州憲法は一般に3つの主要な原則,すなわち(カー教会を

啓蒙思想は,次第に植民地に,懐疑主義,宗教的無関心,極端な理神論崇拝を他教会より優遇してはならないこと, ②宗教礼拝‑の出席を強制してはならな

呼び超こした。これに影響を受けたトマス・ジェファーソンは,過去の歴史に

いこと,および③宗教団体を維持するために徴税してはならないことを定める

鑑みて,教会と国家の協力は常に虐政と圧制を導きがちであり,制度化されたようになった(滝津p.5)。例えば, 1848年に制定されたウィスコンシン州憲

宗教は自由主義に対する脅威であると考えていた(熊本p.136)0

法は次のような規定を設けた。 「自分の良心に従って全能の神をあがめる権利

英国国教会を公認していたヴァージニアは, 1776年,ジョージ・メイスン
10)は,犯されない。誰しも礼拝‑の出席,創設,支援を強制されないし,意に反の尽力によりヴァージニア権利宣言を採用し,教会と国家との分離へと踏み出して聖職者を養うことを強制されない。良心の権利を統制したり,それに干渉す。トマス・ジェファーソンが起案し,マジソンが多少手を入れた「ヴァージすることは許されないし,法律によってどんな宗教の設立やどんな礼拝の方法

ニア信教自由法」.は, 1786年,ようやく議会を通過したが,同法は,公立のをも優遇してはならない。また,宗教団体や神学校のために国庫から金銭を引

教会制度を解体し,教会と国家の分離を確立するとともに連邦憲法修正第1条

き出してはならない。」

13)

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化133

132

他方,合衆国憲法には,州憲法に見られるような神の名や宗教的文言がまっ連邦に加入を希望する州に対して,州憲法がこれら宗教的活動のための「公金たく掲げられていないことから,憲法を改正してこれらの文言を挿入しようと支出」に関する条項を規定するよう要求するようになった(熊本pp.179‑181)c

する動きもあった。 1861年に南北戦争が起こった時,多くのキリスト教徒は・

これの対象となった州憲法の例としては,ノースダコタ州憲法(1889年),

南北戦争を,合衆国がその憲法で神に対する尊崇を表明していないことについサウスダコタ州憲法(1889年),モンタナ州憲法(1889年).ワイオミング州憲ての神の裁きと見た1864年には,礼イエス・キリスト,聖書が宗教の源

法(1889年).ユタ州憲法(1896年),オクラホマ州憲法(1907年),ニューメ泉であると同様に.普通法と善良の道徳の源泉でもあると認めることを,憲法

キシコ州憲法(1912年),アリゾナ州憲法(1912年)がある。これらの19世紀

前文,および適当な他の部分に規定し,憲法を修正することを目的とした「合末から20位紀初頭にかけての諸州の憲法のうち,オクラホマ州憲法の規定が衆国憲法に対する宗教的修正を確保するための全国協会」が姐放された(熊本

詳細を究めているのが注目される。

15以上のように,宗教・宗派‑の公費支出の禁止の条項は,政教分離の原則のp.177)。

このような運動が発展するにつれて, 1870年代になるとこのような動きに確立の過程において,その具体化のひとつとして,大部分の州憲法の中に規定

反対する動きも活発化した1875年に,グラント大統領は,議会に対する年されるようになったのである。

頭教書で,次のような連邦憲法の修正を求める提案を行った。それは, ①各州【公教育の整備と宗派学校への公的援助の禁止】

が,性,人種,生地,宗教にかかわりなく,州の管轄内において,初等教育の独立戦争の時期に制定された諸州の憲法では,教会と州とのかなり緊密な連㌫ 段階のすべての児童に対して・彼等の教育を行う無料の公立学校を建て・恒久
cJJ 的に維持することを義務とすること, ②これらの学校において,宗教軌無神

携・共同関係が見られ,宗派学校や宗派的教授のための公費の使用に対して反対の態度は表明されてはいなかった1776年制定のニュ‑バンプシャ‑州憲

論的,あるいは異教徒的な主義を教えることを禁止すること, ③連邦議会,也

法や1780年制定のマサチューセッツ州憲法では,地方公共団体がプロテスタ

方公共団体の議会,あるいはその他の公的な機関が学校基金あるいは学校税

ント教師を公費で賄うことを認可する権限を州議会に与えていた。公的な教育

あるいはそれらの一部を宗教,または教派に対し直接的または間接的に利益を組織が整備された当初の段階において,道徳的な指導は,聖書の朗読,主の祈与え,または援助するために支出することを禁ずること,であったo祷の説諭,賛美歌の斉唱が児童の道徳的な性格形成に適切であるという理由で,

また,同じ1875年12月には,政教分離をより具体的に規定するという立場広範に受け入れられていたのである 傭本p.181)。

で,ブレイン議員から憲法修正案が下院に提案された。その内容は, 「いかなピューリタンによる政教一致の伝統の強かったマサチューセッツ州でる州も公認の宗教を定めることに関する法律,あるいは自由な宗教活動を禁止

は, 1780年に憲法を制定し,その中の「権利宣言」において国教の樹立を禁する法律を制定することはできない。また,各州において,公立校維持のため止し,すべてのキリスト教徒に対する法の下での平等保護を規定したものの,に租税により徴収された資金 あるいはそのために公的基金から引き出された

なおプロテスタントの優位を認めていた。ようやく, 1833年の憲法修正によ

資金 またはそのために用いられた公有地は,宗教的宗派,あるいは教派の支り,プロテスタント優位の立場を清算し,より徹底した政教分離の実現を見た。

配の下に置かれてはならない。また,そのように徴収された資金,そのために

当時,公立学校設置運動において絶えず指導的な地位にあったマサチューセッ用いられた公有地を宗派,あるいは教派の間に分配してはならない。」というツ州では, 1837年にアメリカ最初の州教育委員会が設置され,初代教育長ホ昌 ものであったo結局,プレイン修正案は否決されたが・議論の過程で宗教的活動‑の「公金支出の禁止」条項に関心が集まり, 1876年以降,連邦議会が・

レス・マンを中心に公立学校における宗派的教授の排除に大きな努力が傾けら

14)

一一▲

れた。

第3章

u‑I

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化135

ァメリカにおける私教育から公教育‑の移行は,政教分牡の削りが国家およ

入って,西漸運動は本格化し,東部および南部から西へと人口の移動が続いた。

= び州の段階で明確に宣言されてから後のことである。政教分離の主要原則が19

五大湖からミシシッピー川中流に至る地方の人口が急増し,次々と新しい州が世紀の初めまでに宣言されたものの,実際に政教分離原則が教育に適用される建設されたOのはむしろ19世紀第二四半世紀以後のことで,具体的には,ニューイングラ(1803年),ルイジアナ州(1812年),インディアナ州(1816年),ミシシッピンド地方の諸州を中心とする公立学校設置運動の展開過程において認められた。

ー州(1817年),イリノイ州(1818年),アラバマ州(1819年),ミズーリ州(1821

宗派主義の排除は,公立学校をめぐって政教分離が推進されていく過程の‑局午),アーカンソー州(1836年),ミシガン州(1837年),テキサス州(1845年),面であった(上原p.146)。

ウィスコンシン州(1848年)などの諸州である。これら諸州の開拓には,道路,

宗派学校への公費援助禁止に関する明確な憲法規定が現れるのは, 1835年に制定されたミシガン州憲法が最初であるとされている(上原pp.149‑150)o
同憲法では, 「宗教団体や神学もしくは宗教セミナリーの利益のために公庫か
16)

ケンタッキー州(1792年),テネシー州(1796年),オハイオ州

運河,鉄道などの交通網の整備が伴っていたが,これらの社会資本の整備のために,州や地方公共団体は大量の公債を発行したのであるO
ニューヨーク州等は, 1825年に開始されたエリー運河の建設に伴い,運軌
道路等の建設にあたる私企業を援助するために目的税や州債で多額の支出を行らいかなる金銭も引き出されてはならない」と定められていたoマサチューセッツ州においても, 1855年の憲法修正で公立学校における特ったが,運河の通行料を徴収することができたので投下資本は数年で回収され定宗派のための教授が排除されるとともに,宗派学校に対する公費の支出が禁た(秋元1995p.65)。エリー運河の成功で,他の州も同様な形で公共事業を推17)進したが,州債の発行高の急騰と完成した施設の利用料収入の見込み違い,さ止される規定が設けられることとなった。
これと同じような動きは他の諸州においても相前後して活発となり・南北戦

らには1837年の経済恐慌で,州政府は債務の支払不能により破産状態に陥っ争までには大部分の州において,また20世紀に入るまでにはほとんどの州にた佃中1997p.205)。こうして1850年までには,少なくとも10の州が,州

ぉいて,教育領域への政教分離原則の通用が憲法または法律により制度的に一憲法において,州債発行の制限を定めたり,私企業に対する信用の供与や私企

18)業の株式の引受を禁じたりする明文の規定を置くようになった。ただし,これ応確立されたと認められる(上原p.147)。
さらには,宗派学校のみならず,州または地方公共団体による公の支配の及ばないいわゆる私立学校(非公支配学校)への公費援助を禁止した州憲法も現らの規定は州政府にのみ適用があり,地方団体は規制されなかった(田中1997
p.205)。

れた1873年に制定されたペンシルヴァニア州憲法は,州の絶対的支配に属

1848年に州に昇格するとともに州憲法を制定したウィスコンシン州では,さない慈善・教育施設に対する公費支出を禁止した1895年のサウスカロラ

ミシガン湖をミシシッピー川に連絡させるための鉄道や,フォックス・ウィス

ィナ州憲法は,宗教的教育機関とともに他の私立教育機関への公費援助を禁止
19)する規定を設けた1902年に制定されたヴァージニア州憲法では, 州等によ

コンシン川の改良事業などの州内改良事業が喫緊の課題であった。これらの事業については,州の事業として行うべLとする共和党と,この種の事業が投機り独占的に支配されない学校・教育機関に対する公費の支出を禁止した。

者に利用され,政府と不正業者との結託を招くことを警戒し,私人に行わせる

20)

べLとする民主党とで意見の対立があったが,近隣の諸州での運河建設のため(3)私人・私的団体・私企業への公費・公的信用提供等の禁止の趣旨の財政破綻の実例もあって,同州の憲法では民主党の主張が貫かれた。その結【運河・鉄道建設と公的援助の制限】
ァメリカ合衆国が誕生してまもなく,西部への入植が始まった。 19世紀に

莱, 「財政」の条に「州の信用は,個人,団体,法人を援助するために,与えられ,もしくは貸し付けられてはならない。」 (Thecreditofthe state shall never第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化137

136

be given, or loaned, in aid of any individual, association or corporation.)という規【公の支配に属さない慈善・教育・博愛事業への公費支出の制限】

定が設けられるとともに, 「州は,州内改良事業のために借金をしてはならな

鉄道建設に起因する州や地方団体の財政負担の増大という経験を通して,公い。また,この種の事業の実施に関与してはならない。」 (The state shall never

共事業以外の領域においても,政府と私人・私的団体との援助関係の見直しのcontract any debt for works of internal improvement, or be a party in carrying onm

機運が強まり,政府の補助金を奨励する傾向から,私人の自立性,自発性を強such works)という規定が置かれた。

調する傾向が強まった。

運河の時代に続いて鉄道の時代がやってきた。南北戦争後も幾度かの鉄道建アメリカでは, 「勤勉で清廉潔白な生活を送っていれば貧困に陥ることはな

設ブームが続き,ついに1869年5月にはユタ州で大陸横断ルートが全通した。

く,貧困が生じるのは弱い者がいるからに過ぎないという伝統的な考え方」が鉄道の建設は様々な経済効果をもたらした。鉄道が敷設される地域の開発を促

大勢を占め, 「貧民救済の手段を講じても,貧しい人は自立するよりも公的援進し,また,輸送網の整備に伴う輸送費の下落により,食料等の流通,販売額助に依存するようになるだろうことが危供された」のであった(メアリー・ベが増大した。連邦政府は,鉄道建設を奨励するために, 1850年から1871年にス・ノートンp.303)c それには,アメリカの広大なフロンティアの存在も大きかけて特許を得た州境を越える州際路線を持つ鉄道会社に広大な公有地を与えかった。労働能力さえあれば自立することは容易であると考えられたのである。

た。州や地方自治体も,資金を貸し付けたり,鉄道会社の債権や株を購入した

また.トラットナ‑の指摘するように,宗教と国家との分離やアメリカに渡り,あるいは保証したりして助成を行った。

ってきた移民の人種別・出身国別組織が存在し,相互扶助を行ったこともまた,

一方,州や地方自治体による公債発行などの与信の拡大とともに,私企業に公的な救済を否定する考え方に影響を与えた。 「国教会が存在しなかったことよる贈賄,公務員の収賄等の腐敗が進行した。労働者や農民の中には,公的援

は,アメリカでは多くの宗派が繁栄しうることを意味していた。そして,ほと助に反対する動きもあった。 1870年までには.多くの州の立法部は憲法の改んどの教会や宗教団体がそれ自身の孤児院,病院,援助協会,その他の福祉施正を行い,州および地方団体のいずれに対しても,それらが私企業に対して信設を運営することに関心を払ってきたため,アメリカではこうした施設が豊富用を供与し,またはその株式を引き受けることを禁じるようになった。

に発展した。さらに,これやあれやの民間の団体を通じて社会福祉を促進して1851年に制定されたオハイオ州憲法は,州の私人・団体への信用供与の禁きた長い経験が,アメリカ人をしてこのような私的な活動には独特な価値が存22)

止と団体の株取得禁止の規定とともに,地方団体が企業・団体の株を取得する

在すると考えさせてきた」,また, 「民間の団体や施設がある意味において公的23)ことを禁止する規定を置いている。

なそれよりも優れていると仮定する傾向は,独立革命以後相対的にみて自由か

また, 19世紀の中頃には,州または地方団体が,株式の引受という形で.

つ無制限に移民が受け入れられてきたという経過によっていっそう促進された。

私企業である鉄道会社に援助を与えることの合憲性がしばしば裁判で争われた。

ちょうどそれ以前におけると同様に, 19世紀から20世紀初頭にかけての期間

24)

1853年のシャープレス対フィラデルフィア市長事件において.州憲法に明文には,宗教組織はもとより,無数の人種別団体や出身国別団体が貧窮状態にあの規定がないにもかかわらず,私的な目的のための課税は違憲であるというる同胞に援助を与え,こうして自助,相互扶助,そして私的博愛という諸概念「公目的(public purpose)の法理」が,初めて定立された(田中1997 p.207)c

を強化するよう機能した」のである(トラットナ‑ p.40)c

公目的の法理は, 1874年には,連邦最高裁の判決でも認められることとなっ

それでも,労働能力のない貧民の救済は,カウンティ,タウンなどの地方団

一ー25)

pS たO合衆国の州のうち43州が公信用供与等禁止条項を定めているという(田体,一般市民,教会や宗教団体によって担われてきた。しかし,カウンティ救

26)

中1997 pp.217, p.233)c

貧院のでたらめな処遇形態の弊書が明らかになり,特に児童・精神障害者など

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化139

138

=

CJ

についてはカウンティ救貧院から分離・移動させる方向がでてきたことや,移総議員3分の2以上の同意を得た場合はこの限りでない」 (小川1974 p.264)

民の流大運河・鉄道・幹線道路網の拡大,西漸運動などにより居住権のないという規定(第3粂第17節)であった。以上2つの規定によれば,公的援助を貧窮者が間断なく増加したことなどから,州政府が貧民救済分野に乗りださざ受けられ得るのは,州の絶対的支配に属し,宗派的施設でない慈善・教育施設

るを得なくなった。州政府は,地方の貧民監督官の管轄範囲から排除されたり,のみということになる。

29)

30)

カウンティの救貧院から分離されたりした公的救済受給者に対して責任を負うこととなり,州政府によって維持運営される施設は増加を続けた。

なお.同州の憲法には別途,宗派学校への公費支出の禁止を禁止する規定が設けられているので,上記の2つの規定は,政教分離とは直接関係しない,専州立の施設が増加したのに比して,それを査察指導するのに必要な知識を持

ら慈善・教育‑の公金支出の禁止規定であると考えられる。また,ペンシルヴ

った公務員は少なく,しかも当該公務員はそのための時間をほとんど持っていアニア州憲法には,州や地方団体の信用供与の禁止,株保有の禁止も規定されなかった。施設の運営は個々の施設にまかされ,相互の連携はとられなかった。

ていた。

そこで,州立の慈善施設などの福祉活動を相互に調整するための州立慈善委員

1874年には,ニューヨーク州憲法でも,立法府が盲聾唖者と非行少年を保会が設けられるようになった。 1863年のマサチューセッツ州を初めとして,護するため援助を行うという立法をした場合を除いて,州の援助が禁止された。

オハイオ札 ニューヨーク州等に同様の組織が設置された0 ‑万,州政府は,

すなわち, 「州はその金銭又は信用をいかなる団体・法人・私企業にも支出し民間施設に対して,年度当たりの一時払いか,定期的に児童1人につきいくらてはならない」としたが. 「ただし,盲聾唖者および非行少年に関し,その保という方式で資金を交付する補助金制度を設けていた。そうする方が,州立の護のため,立法することを妨げずとした」のである(小川1974 p.258)。翌1875

施設を設立し,維持するより経済的だったからである。しかし,州は補助金を午,ニューヨーク州は,法律を制定し,地方団体の救貧院において児童の保護交付する民間施設を査察指導したり取り締まる権限を持たなかったため, 「民を行うことを禁じ,児童を別の孤児院,慈善施設に移して保護すべきこと,お間施設が公的資金を用いて,公の統制を離れて運営され,カウンティ救貧院のよびなるべく児童の両親が信仰する宗派の経営する施設に委託して行うこととおけると同様に,幾多の虐待が行われるという結果が生じた」のである。

した。また,その養育費は児童の頭割りで支払われることとなった。しかし,

31)

南北戦争後の,政治的スキャンダルと公金横領が横行した「金ぴか時代」にニューヨーク市などは市長から送致された児童だけでなく,私立施設経営者がは,公的慈善部局もその風潮を免れなかったD いくつかの都市では,公的援護

収容した児童に対しても市費を支払うこととしたため,各施設は児童の獲得競と結びついた汚職が発覚した(トラットナ‑ pp.75‑99)c

争を行い,本来保護するに値しない児童まで収容されることになった(小川このような時代的背景のなかで, 1874年に制定されたペンシルヴァニア州

1974 p. 258)。

憲法では,専ら慈善・教育施設に対する公費支出を制限する2つの規定が置か1894年,ニューヨーク州憲法が改正され,都市等の地方団体が私的慈善事

れた。ひとつは, 「慈善,教育,博愛の目的をもって個人 地域団体,宗派的業に公費を支出することを認める一方で,その濫費を制限するため.その対象

教派的の施設,法人,協会等に対し公費を支出してはならない。ただし軍事的を州の慈善委員会が制定した規則に従って収容されている児童に限定したので

2728

手当または報償金はこの限りでない」 (小川1974 p.264)という規定(第3条第

32)

ある。

18節)であり,もうひとつは, 「州の絶対的支配に属しない慈善もしくは教育

なお,ニューヨーク州憲法にも以上の規定のほかに,宗派学校・宗派的教義施設に対しては,州公立学校教員養成のために法律によって設置された師範学が教えられる学校‑の公費支出の禁止規定,および地方団体が私的法人・団体

校を除いては,いかなる公費支出もしてはならない。ただし,両院それぞれのの株・債権を保有してはならない旨の規定があった。

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化141‖hb「公の支配」に属しないという限定をつけて慈善または教育施設への公費支出禁止を規定した州憲法の例として次のようなものがある0
1901年に制定されたアラバマ州憲法は,公の支配に属しない慈善・教育施
33)(charitable, educational or benevolent purposes)」への公費支出禁止と「公の絶対的支配に属しない慈善・教育施設.any charitable or educational institution notunder the absolute control of the Commonwealth) 」 ‑の公費支出禁止の部分をひ

設への公費支出禁止を規定したoなお,宗派学校への公費支出禁止は,別の条とまとめにし, 「not under the absolute control」を「corporation」にも懸けで規定している(第15条263節)0て結合した規定に,私的企業をも含む「産業(industrial)」目的の公費支出禁1902年に制定されたヴァージニア州憲法は,宗教・教会・教派団体への公費支出禁止と公の支配に属しない慈善施設への公費支出禁止をひとつの条文に止を加えている。そして,後段には宗派施設・団体への公金支出禁止が規定さ
れている。

34)

なお,コロラド州憲法は,別途,宗派・宗派学校への公金支出の禁止規定,の規定もある。

州および地方田体による私人・企業・団体への信用貸与(lend or pledge the規定した。なお.別に教育の条に,公の支配に属しない学校への公費支出禁止
35)

1912年に制定されたニューメキシコ州憲法は,州[公]の絶対的支配下にな

credit or faith)禁1L 法人(company or corporation)への援助(donation orい私人・団体への慈善・教育・博愛目的の公費支出を禁止する規定を設けた

grant)寄付・株式保有(become a subscriber to, or shareholder)禁止の規定を

36)(第4条第31節)。なお,教育のための財産・基金を宗派学校・私立学校‑の37)置いている。これらの規定は,公費支出(appropriation),信用

credit),援助

援助のために使用することの禁止規定は別にある(第12条第3節)。

(donation or grant),寄付・株式保有(become a subscriber to, or shareholder)と,公的援助の態様ごとに書き分けているように思われる。
1876年から1889年まfは連邦議会で民主党と共和党が互いのつばぜり合い(4)包括的公費禁止規定の登場
一宗派学校.公の支配に属さない私人等への公費支出禁止の統合‑を演じたために,州に昇格する条件を備えるようになった西部の準州はいずれ1876年に州に昇格するとともに制定されたコロラド州憲法は,州の絶対的も州に昇格できなかった。しかし, 「1889年,共和党は議会の安定的支配を目

支配に属さない私人・私的団体・地域に対して・慈善・教育・博愛および「産指し,ノースダコタ,サウスダコタ,ワシントン,モンタナを一括して州に昇業」の目的のために公費を支出することを禁止するとともに.宗派の施設また格させる法案を通過させた。ワイオミングとアイダホは,国勢調査局がフロン

は団体に対しても公費の支出を禁止する次のような規定を設けた。 「州の絶対

ティア線の消滅を宣言した1890年に承認された」のである(メアリー・ベス・的支配(absolute control)の下にないいかなる個人または団体に対しても慈善・

ノートンp.196)。

産業,教育もしくは博愛の目的のために公の費用を支出することはできない。

ほぼ同時期に州へ昇格したこれらの州の憲法のうち,ワイオミング州憲法のいかなる宗派的施設または団体に対しても同様である。」 (小川1974 p.265)

第3条第36項の規定は,コロラド州憲法の規定とまったく同様である。なお,38)「No appropriation shall be made for charitable, industrial, educational or be‑

別途,私立学校(private school)宗派学校‑の公立学校基金の使用禁止,私nevolent purposes to any person, corporation or community not under the

人・協会・法人‑の信用(credit)贈与(donation)の貸与・提供の禁止規定

absolute control of the state, nor to any denominational or sectarian institu‑がある。

tion or association.」

これは,いわばすべての公費支出禁止の場合を包含した規定である。すなわ
ち,ペンシルヴァニア州憲法の2つの規定のうち「慈善・教育・博愛の目的

モンタナ州憲法にもコロラド州憲法と同様の規定があったが.その後改正され.現在は次のような規定になっている。
第5条第11項第5項「No appropriation shall be made for religious, charita‑

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化143

142

ble, industrial, educational, or benevolent purposes to any private individual,

この2つの規定は,前者は18世紀後半から19世紀半ばにかけて,後者は19

private association, or private corporation not under control of the state.」す

世紀後半から20世紀初めにかけて,多くの州の憲法の中に様々な規定の仕方

なわち, 「nor to any denominational or sectarian institution or association」

で規定された。しかし,その規定の背景・思想には広範な共通の基盤があったが「religious」に替わり, 「not under the absolute control」の「absolute」がのである。

なくなり, 「notundercolltrol」となったのであるO なお,別途,宗派目的sec‑

確かに笹川氏が指摘するように,憲法第89条の規定は,プエルトリコに関tarian purpose)宗派学校(‑ schoo「‑ controlled in whole or in part by any

するジョーンズ法を下敷きにして,それを簡略化したものということも考えら

church, sect, or domination)への支出(appropriation or payment)禁止の規定,れる。がまた,同氏が指摘するように,憲法第89条の規定は,その前段はオ

私的企業の株式への公的資金の投資禁止の規定がある。

クラホマ州憲法の規定を,その後段はモンタナ州等の憲法の規定を参照して,

なお,ワシントン州憲法,アイダホ州憲法には包括的な公費支出禁止規定はなく,公的資金で運営される学校‑の宗派の支配・影響の排除,私人・協会・

新たに合体したとも考えられる。
さらには,ペンシルヴァニア州憲法やニューメキシコ州憲法の「No appro‑

企業・法人への州の信用提供禁止,私人・協会・企業・法人への地方公共団体

pnation shall be made for charitable, educational or benevolent purposes」との公金・信用提供の禁止を個別に規定する。

いう「industrial」の語のない規定に,宗派学校への財政的支援禁止の規定を合体したとも考えられる。

(5)日本国憲法第89桑への影響

もっといえば,宗派学校への財政的援助を禁止することと,私人・私的団

憲法第89条の規定の文言をアメリカ合衆国州憲法の上記の規定の文言と比体・慈善事業などへの公的監督・関与の確保を図るという政策目的が初めにあ較した晩 憲法第89条後段の規定は, ①政教分離に基づき宗派学校への財政って,それに̲Lさわしい規定を各州憲法の規定の中から見繕ったとも考えられ的援助を禁止する規定と, (参公費濫用防止の観点から私人・私的団体・慈善事る。カリフォルニア州憲法の解説書に,同州憲法の各規定と他の諸州憲法の類

業などへの公費支出を禁止する規定との2つの流れをくむものであることが理似規定の比較表が掲載されていることから見ても,このような作業は憲法第89

解されよう。

条の規定の原案作成段階でも十分可能であったと考えられる。そう考えると,政教分離に基づき宗派学校への財政的援助を禁止する規定は,宗教的不寛容から政教分離への変遷,宗派学校‑の財政的援助禁止,さらには私立学校への公費支出の禁止という,アメリカ合衆国州憲法の歴史的展開に基づくものである。

他方,私人・私的団体・慈善事業などへの公費支出を禁止する規定は,運リゾ‑自身がその大学院で法律を学んだニューヨーク州の憲法の規定を参考にして,憲法第89条を起草したという証言も納得することができる。
いずれにしても,憲法第89条の規定のモデルを一義的に決定することは困難であると考えられる。しかし,そのモデルがアメリカ合衆国の州憲法の規定にあり,その規定とは.宗派学校への財政的援助を禁止した規定と私人・私的

河・鉄道‑の多額の支出による州財政の破綻という歴史的事件を契機として,団体への公費支出の禁止し,ないしは私人・私的団体・慈善事業などへの公的

公費濫用防止の観点から私的事業‑の公費支出・信用供与・株式の保有を禁止

監督・関与を確保するための規定であるということだけは確実であると思われし,さらに慈善事業等の公費支出がやむを得ない事業‑の公費の適正使用の観る。

点からこれら事業への公的な監督・関与を碓保するという,アメリカ合衆国州
憲法の歴史的展開に基づくものである。

第3章 恵法第89条の制定と「公の支配」の強化145‖ee委月会」の設置(ワシントン)とその出先機関である「対日理事会」の設置

2 憲法第89条の成立(東京)を決定した。もっとも極東委員会の決定に対しては米英中ソがそれぞれ拒否権を持ち.さらに米国は緊急事態発生の際の中間指令権を持ったため事(1 )マッカーサー憲法草案作成の背景

実上の執行権は確保したのであるが,例外的に「日本国ノ憲法機構ノ根本的変1945 (昭和20)年7月26日に発表されたポツダム宣言は,日本政府に,国更又ハ全体トシテノ日本国政府ノ変更ヲ規定スル指令」については,米国の緊民の間における民主主義的傾向の復活強化に対する一切の障樽を除去すべきこ

急指令権が及ばないとされていた。

と.言論・宗教・思想の自由や基本的人権の尊重が確立されるべきことを要求

GHQ側では,後にマッカーサー憲法草案作成にも重要な役割を果たしたラしていた。また,・ポツダム宣言受諾にあたって,日本政府が同宣言は天皇の国ウエル中佐が「レポート・日本の憲法についての準備的研究と提案」 (1945

家統治の大権を変更する要求を含まないことの確認を求めたのに対し,連合国〔昭和20〕年12月6日)を個人的に起草する一方,民間の憲法改正案に対する側は日本国の最終的な政治形態は同宣言に従いE]本国民の自由に表明された意

所見をまとめていた。また,米国の国務・陸・海軍三省調整委員会

思により決定されると回答した。当時の日本政府内の内閣法制局や外務省では,(SWNCC)でも, 1946 (昭和21)年1月7日, 「日本の統治体制の改革」と題

これらの経緯を呪んで,意法改正の議論が必至だとしてその検討を内部的に始する文書をまとめ,これをGHQに送付していた。その内容は,第1に.あらm

ゆる統治権に国民の意思が反映されること,第2に,基本的人権が保障されるめていた。
昭和20)年9月下旬頃から日本政府に憲法改正を促こと,第3に,したがって天皇制の廃止または改革を行うことが必要であるこ

雷 していた。また,その後に起こった次のような様々な出来事が,憲法改正問題と,第4に,憲法改正は日本側が自主的に行うことが望ましく,これらの諸改を既成事実化しつつあった1945 (昭和20)年10月4日の「政治的,公民的及び宗教的自由に対する制限除去に関する司令部覚書」 (SCAPIN93)は,日革を日本政府に命令するのは最終の手段という場合に限るべきだというものであった。

本政府に,これらの自由を制限する法令等の廃止を求めた。同年10月11日のGHQは,他の連合国が天皇制廃止を求めるなかで,天皇制を維持する方針

いわゆる「五大改革指令」は,婦人参政権,労働組合の助長,学校教育・経済を固めていた。しかし,日本政府にはこれらの連合国に天皇制維持を納得させ

組織の民主化を求めていたO この「五大改革指令」の一部は,すでに1945ることのできる憲法改正案の作成ができないと判断して, 1946 (昭和21)年2(昭和20)年12月に,労働組合法の制定や衆議院議員選挙法の改正による婦月初め, GHQ自らが憲法草案を作成し,日本政府に提示するという決断を下人参政権の導入として実現されていた。また, 1945 (昭和20)年12月15日のした。 1946 昭和21)年2月3日,ホイットニー民政局長は, 「マッカーサー

神道指令は,国家と神道の分離を図るために,国および地方自治体による神道三原則」として知られる憲法改正の必須要件をケ‑デイス大佐,バツシー中佐の保証・支援を禁止するとともに, 「国体の本義」等の頒布および「大東亜戦ラウエル中佐に示した。その日は日曜日であった。翌2月4臥 民政局(GS)争」 「八紘一宇」などの用語の使用を禁止したものであった。さらに,翌1946の朝鮮部門担当者を除く行政部の全職員が緊急に召集され,憲法改正草案の作(昭和21)年1月1日の天皇の人間宣言は,天皇の神格性を否定したのである。

成作業を命ぜられた。作業班として「運営」 「立法権」 「行政権」 「人権」 「司法一方.日本の外に眼を転ずると, 1945 (昭和20)年12月26日にモスクワで権」 「地方行政」 「財政」 「天皇・授権規定」に関する小委員会が設けられ,そ蒜 始まった米英ソ三国外相会議は,新たな日本の管理方式として日本の占領行政の政策・原則・基準を作成し,連合国最高司令官に対して指令を発する「極東の日(2月4日)からGSの職月達は憲法改正草案の作成作業に没頭した。翌

GHQは,すでに1945

ト・・一

40)

t

5臥 6日には起草関係者が会合し,起草の心得や要領について話し合うとと

第3章

146

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化147

もに,草案に盛られる諸般の事項にわたって意見を交換を行った。その後, 6

憲法第89条前段の規定は,憲法第20条の規定と併せて,日本の軍国主義・

二 日の天皇の章に関する小委員会との会合を皮切りに,個別の検討が開始された。

超国家主義を精神的に支えてきた(とGHQが理解した)国家神道のみならず,、J

7 E=二は財政の章の検討が,人権の章を除くすべての章の検討とともに行われ,すべての宗教,軍国主義的・超国家主義的イデオロギーを国家から完全に分離人権の章は8日に行われ,引き続き9日にも行われた。

する目的で,中央および地方政府の神道等‑の保証・支援を禁止した「神道指GSの職員によって作成されたいわゆる「マッカーサー憲法草案」は, 1946

令」の内容を財政的観点から裏打ちしたものであった。これに対して.同条の(昭和21)年2月13日に日本側に手渡された。その後の修正を経て,同年3

後段の規定の趣旨は,必ずしも明確ではなかった。リゾ‑の証言によると,憲月6日に日本政府の「憲法改正案要綱」として一般に公表された。さらに,旧

法第89条後段の規定は, CIEのバンスとGSのロウストの2人の人物の示唆

憲法の改正手続に従って,枢密院での審議,衆議院・貴族院での審議を経て,を受けたものであり,また,当時のニューヨーク憲法の規定にも影響されたと

同年11月3日,日本国憲法は公布され,翌1947 (昭和22)年5月3日に施行

iSKE

43)

44)

45)

バンスは,神道指令を担当した人物である。この神道指令のスタッフ・スタ

された。

ディでは,天皇制を維持するというGHQの政策に合致させつつ,神道等を国(2)憲法第89集の成立

家から完全に分離し,国家による神道等への援助と支配の廃止を提案していた。

GHQは,日本の軍国主義化が天皇制と国家神道の結合にあると考え,天皇

また,このような観点からの統治が行われるように,憲法等を改正することの制の存続を図る一方,国家神道や軍国主義・超国家主義的イデオロギーの国家必要性を示唆していた。

への影響力を極力排除しようとした。国家と神道等とを分離することを目的と

一方,ロウストは,マッカーサー憲法草案の人権規定の担当者のひとりであした1945 (昭和20)年12月15日の「神道指令」や,天皇の神格性の否定をった。彼は, 1946 (昭和21)年2月8日の運営委月会と人権小委貞会の会合に目的とした1946 (昭和21)年1月1日の「天皇の人間宣言」は,そのためにおいて,憲法に社会保障(高柳等Iではこの日本語をあてているが,英語の原文で実施されたのである。この神道指令の精神を恒久化するために憲法や法律を改はSocial Welfareが使われている)に関する規定を入れることが日本において特正しようとする民間情報教育局(CIE)の意図と,日本の民主化のために国家に必要だと主張した。国家が国民の福祉に責任を負うという観念のない日本に,が国民の福祉に責任を負うという観念を日本に根付かせようとするGSの意固

この観念を根付かせるためには特に必要であるというのがその理由であった。

とが結合し,それを契機として, 1946 (昭和21)年2月13日の「マッカーサ

リゾ‑が参考にしたというニューヨーク州憲法には,他の多くの州憲法と同ー憲法草案」の中に後の憲法第89条の原型となる規定が盛り込まれたと考え様に,古くからの政教分離の原則に基づいた宗派的学校‑の公の補助を禁止すられる。この規定の作成を担当したのは,マッカーサー憲法草案の「財政」部る規定(第11粂第4節)と,これとは別に,一般的な公金の濫用防止のため,

蝣It*・

41)

門の起草責任者を務めたフランク・リゾ‑ (当時陸軍大尉)であったo

州等の公的な信用・金銭を私的法人・団体・事業に贈与・貸付することを禁47)

日本国憲法第89条では,その前段において「公金その他の公の財産は,宗止・制限する規定(第7粂第8節等)があった。同州憲法には1938年の改正で,

教上の組織若しくは団体の使用,便益若しくは維持のために」支出・利用に供

社会保障(アメリカ州憲法集第1集ではこの日本語をあてているが,英文ではSocial

してはならないとし,また,同条後段では「公の支配に属しない慈善,数育若

Welfare)の諸施策を州の責任として実施するとした規定(第17条第2節)が設

しくは博愛の事業」に対しても公金や公的財産の支出・利用を禁止すると規定けられたが,州が責任を持つこととなった教育や社会福祉事業に対しては後者

・ISI

42)

していた。

の公金の濫用防止の規定が特例的にはずされるという歴史的経過があった。も

第3章

148

ちろん,公的な補助を行うに際しては,厳重な公的な監督が求められたのであ49)

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化149(3)憲法第89条のマッカーサー憲法草案を作成した人々の思想
憲法第89条のマッカーサー憲法草案作成を担当したフランク・リゾ‑と,るが。
ところで,マッカーサー憲法草案の検討過程では,民間団体への一般的な補50)

彼に示唆を与えたという民間情報局(CIE)のバンス.民政局(GS)のロウス

助禁止の規定が存在したのであるoこの幻の民間団体への一般的補助禁止規定

トの3人の人物の思想を検討してみよう。

と憲法第89粂後段の公金を使用する民間団体‑の厳重な監督規定という構造①政教分離とバンスの思想

は,ニューヨーク州憲法の構造と同様のものであったoしかし,この一般的補【神道指令の発令】

助禁止規定は憲法事項としてはふさわしくないとして早い段階で削除されてしGHQの民間情報教育局CIE発足前後の占領教育政策の形成にあたって,最まい,憲法第89条後段だけが残ることとなったoこのため・民間への補助・も重要な基本文書は, 1945 (昭和20)年7月26日のポツダム宣言と同年8月援助を一般的に禁止しつつも,公の厳しい監督の下に例外的に民間の慈善・教29日に米国政府からマッカーサーに伝達された「降伏後こ於ケル米国ノ初期

育事業に補助・援助を行うというニューヨーク州憲法と同様の構造が見えなくノ対日方針」であった。日本の非軍事化と民主化は,教育政策においても基本なってしまったのである。

政策であった。

日本国憲法第89条の立法趣旨について, 1947 (昭和22)年10月に出版され占領直後の1945 (昭和20)年9月29日付の「日本教育の統制と方向転換」

た国家学会編の「新憲法の解説」では,憲法第89条後段の趣旨を公金の濫用は,日本の支配者が軍国主義・超国家主義の教義によって日本人を教化する道防止にあるという説明がなされていたoしかし, 1950 (昭和25)年の法学協会具として教育制度を利用してきたという認識の下に,軍国主義的,国家神道的,編『注解El本国憲法』が鋭く指摘しているように・ 「公費の濫用を防止するたおよびあらゆる超国家主義的イデオロギーの禁止と国家神道の活動.儀式.式め」という説明のみでは,なぜわざわざ法律ではなく憲法で・しかも教育・慈典を,教育の場から除去することを指摘した(鈴木1983 pp.39‑40)。 1945 (昭善事業に限って公的援助を禁止するのか不明であるo要するに,憲法第89条

和20)年11月1日の「日本占領及び管理のための連合国最高司令官に対する後段の規定は単純に公費濫用防止の規定ではなく, 1949 (昭和24)年2月の政降伏後における初期の基本的指令」は, ① 「日本の軍国主義的及び超国家主義

51)

府の公式見解が示すように,日本の軍国主義を精神的に支えた国家神道や軍国的イデオロギーと宣伝とのいかなる形式における弘布も,禁止され且つ完全に主義的・超国家主義的イデオロギーの政治への影響を徹底的に排除するという抑圧される」こと, ② 「日本政府に対し国家神道施設への財政的その他の援助意図のもとに,政教分離政策を補完し,宗教団体の宗教活動だけでなくこれらを停止するよう要求する」ことを明記していた。

の団体が付随的に行うことの多い慈善・教育活動や軍国主義的要素の残る当時

同年11月に, CIEに設置された宗教課の任務は「日本政府の神道についての民間慈善・教育団体等(同胞援護会もそのひとつと考えられた可能性も高い)の後援・支持・永続化・普及を禁止すること,軍国主義的,超国家主義的団体にも広く補助禁止の対象を拡大しようとしたものではないかと考えられるoまと運動が,宗教の仮面の背後に潜んでいないことが判るような警戒を続けるこた,社会福祉・社会保障における国家責任を裏打ちすることが日本の民主化にと」を含んでいた。同課は.後に憲法第20条(信教の自由)や第89条(公金貢献すると考えられたことも影響しているであろう。その際・民間の活動に公の宗教活動等への支出禁止)とかかわりを持ってくる。

52)

費を用いた場合の濫用防止の観点から.アメリカの州憲法に多く見られる私的神道指令起草の直接的契機は, 「基本的指令」が伝達される前の1945 (昭和cD な団体等への公的な信用・金銭の贈与・貸与の禁止・制限の規定が利用・参照

20)年10月8日付の「太平洋星条旗」紙上に, 「神道は日本の国教として廃止...t

され, 「公の支配」という条件が付与されたのではないかと考えられるoされる」という記事が掲載されたことであった

GHQの政治顧問アチソンが第3章 寿法第89条の制定と「公の支配」の強化151

150

その記事の内容を問い合わせると,それは未だ未伝達の「基本的指令」と同内■̲▲

芯 容のものであることがわかった。 「基本的指令」の内容が事前に判明したため,
ダイクCIE局長はバンス大尉に神道指令の起草の着手を命じたoこうし
53)と神社に対する公費による財政的援助が禁止され,公務員が公の資格で神社を参拝することが禁止された。また, 「国体の本義」 「臣民の道」等の頒布や公文書における「大東亜戦争」 「八紘一宇」などの用語の使用も禁止された。

て, 1945 (昭和20)年12月15日に,神道指令が発せられたのである。神道指神道指令の目的の第2は,教育制度からの神道の除去であった。公の教育機令の案がまとまり,上申されるに際しては,その他のGHQの命令の発令の場

関において神道の教義を弘布することを禁止するため,教科書・教師用書から合と同様に, 「スタッフ・スタディ」が準備された。その「神道指令のスタッ

神道の教義が削除され,神社参拝等が禁止された。さらに,記紀神話も禁止さ

フ・スタディ」の内容は,第一部「問題提起」,第二部「問題にかかわる現実

msa

認識」,第三部「実施すべき行動」の三部構成になっていた(阿部pp.43‑44)c

なお,神道指令は,神道以外のあらゆる宗教,信仰,宗派,信条および哲学

第‑部では,国家神道が軍国主義者および過激な国家主義者によって国民のの信奉者に対しても,政府と特殊な関係を持ったり,軍国主義的または過激な間に軍国的精神を育成し,膨張的戦争を正当化するために用いられたという認

国家主義的イデオロギーを宣伝したり,弘布したりすることを禁止していた。

識の下に,神道が国家から分離され,神道の訓示が教育制度から除去されない【神道指令とマッカーサー憲法草案】

限り,神道が軍国主義および過激な国家主義のイデオロギーを宣布する媒体とバンスは,神道指令のスタッフ・スタディで,国民が直接に選出する代表に54)

して用いられる危険性が存続するという問題提起が行われている0

よる統治が行われるように日本の憲法および法律を改正する必要があると指摘

第二部では,宗教としての神道を廃止する必要はない。しかし,問題はすべしたように,憲法改正に強い関心を示した。バンスがマッカーサー憲法草案に

芯ての政治的・軍事的権力を形式的に天皇に委ね,この権力を政治機構を支配す児珂

かかわったことは,すでに,リゾ‑の証言にあるが, 「The Allied Occupation

る少数の権力者集団が行使する独特の政治システムにあるとしたうえで,次のof Japan 1945‑1952 and Japanese Religions」の著者で,バンスとともに神道

ようなことを命令することが必要だとした。その命令とは,第1に,天皇制を指令の作成にかかわったウックードによれば,バンスはマッカーサー憲法草案

維持するという政策に合致させつつ,宗教組織(教会)と政治組織(国家)との第一次草案を読み,最終草案の完成までGSの討議に加わったという。また,を完全に分散すること,第2に,国家による神道の援助と支配を廃止すること・当時文部省の宗務課長としてCIEのバンスとの折衝にあたった福田氏は,マ第3に,教育制度から神道を除去すること,第4に,神祇院を廃止すること・ッカーサー憲法草案が示された時,憲法第20条および第89条の解釈をバンス

第5に,神道によって鼓吹された過激な国家主義の信念を打破すること等であに尋ねたところ,それが神道指令の骨子がそのまま引き継がれていることを知った。さらに, 「本件の範囲を超え,別途に検討すべき課題として」国民が直り驚いたという。

55)

接に選出する代表による統治が行われるように,日本の憲法および法律を改正することが必要であるとしていた。

56)

57)

神道指令とマッカーサー憲法草案とを比較すると,かなりの程度の対応関係が認められる。

第三部では, SCAPが, ①超国家主義的イデオロギーを否定するような詔書

第1に,マッカーサー憲法草案第19粂第1項の「いかなる宗教団体も,国が公布されるように誘導すること, ②および神道指令の発令という2つの措置から特別の特権を受け,または政治的権威を行使してはならない」 (高柳等Iをとるよう勧告していた。

p.277)および人権に関する小委貞会の第一次試案にあったといわれる「全聖神道指令の目的の第1は,国家と神道の分離であり,日本政府と地方公共団

職者はあらゆる種類の政治活動に従事してはならない」旨の規定は,神道指令

体が神道の保証・支援を行うことを禁止することであった。そのために,神道二(イ)の「本指令ハ膏こ神道二対シテノミナラズアラユル宗教.信仰,宗派,信58)

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の粗化153

152

条乃至哲学ノ信奉者二対シテモ政府ト特殊ノ関係ヲ持ツコトヲ禁ジマタ軍国主

公ノ財源二依テ維持セラレ)i,役折 学校,機関,協会乃至建造物中二神棚ソノ

義的乃至過激ナル国家主義的『イデオロギー』ノ宣伝,弘布ヲ禁ズルモノデア

他国家神道ノ物的象徴トナル凡テノモノヲ設置スルコトヲ禁止スル」に対応す

ル」に対応すると考えられる。

るように思われる。ただし, 「慈善・博愛を目的とする事業」は,明示的に示

第2に,マッカーサー憲法草案第19条第2項の「何人も,宗教上の行為,されているとはいえない。

祝典,儀式または行事に参加することを強制されない」旨の規定(高柳等I p.

神道指令は,第一義的には国家神道に対するものであるが,それのみではな

277)は,神道指令‑(ラ)の「官公吏,属官,雇員,学生,一般ノ国民乃至日本

くその他の宗教,信仰,宗派,信条,哲学の信奉者に対しても国家主義的ない

国在住者ガ国家神道ソノ他如何ナル宗教ヲ間ハズ之ヲ信仰セヌ故二戎ハ之ガ信し過激な国家主義的イデオロギーの宣伝 弘布を禁じていた。 「国家主義的な仰告白ヲナサヌガ故二或ハカカル特定ノ宗教ノ慣例,祭式,儀式,礼式二参列

いし過激な国家主義イデオロギーの宣伝,弘布の禁止」こそ神道指令の究極のセヌガ故二彼等ヲ差別待遇セザルコト」に対応する。

目的であり,日本が再び米国および世界の脅威にならないようにするというポ

第3に,マッカーサー憲法草案第19条第3項の「国及びその機関は,宗教

ツダム宣言や「降伏後における初期の対日方針」のねらいを忠実に反映したも教育その他いかなる宗教的活動もしてはならない」旨の規定(高柳等I p.

のと考えられる。そのためには,宗教そのもの以外にも,宗教的信念や特定の277)は,神道指令‑(イ)の「日本政府,都道府県庁,市町村戎ハ官公吏,属官,

イデオロギーに基づくことの多い民間の教育や慈善事業にもこのことを及ぼす雇員等ニシテ公的資格二於テ神道ノ保証,支援,保全,監督並二弘布ヲナスコ

必要があったのであるO

トヲ禁止スル」に対応する。

【人権に関する小委月会の主張】

第4に,人権に関する小委員会の第一次試案にあったという「宗教の名のも1946 (昭和21)年2月8日に行われた,マッカーサー憲法草案作成のためのとに,他の団体に対する敵意をあおり,敵意をもった行動に出,または公の秩運営委月余と人権に関する小委月会の1日目の会合では,同小委員会の第一次

序および道徳を強める代わりに弱めるような宗教団体は,宗教団体とは認めら

試案第13条の信教の自由に関する条文の検討が行われた。運営委員会のケ‑

60)

m

61)

れない」旨の規定および第一次試案の第31条の「一国内的,国際的又は人種

デイス大佐らは, 「信教の自由を保障するのみならず,明文で,すべての聖職間の敵意と不和を醸成するようなすべての組織並びに秘密の政治結社,軍国主

者はいかなる種類の政治活動にも従事してはならない」旨の規定に反対して,義的組織又は極端な国家主義的組織は,禁止される」旨の規定は,神道指令‑

聖職者の政治活動の禁止は聖職者の言論・出版の自由を否定するものであるかの「神道ノ教理並二信仰ヲ歪曲シテ日本国民ヲ欺キ侵略戦争へ誘導スル為二意

ら,この種の特段の禁止規定は憲法中に置くべきではないとした。これに対し

図サレク軍国主義的並二過激ナル国家主義的宣伝二利用スルガ如キコトノ再ビ

ロウストは,政治的目的のために霊的な権威が濫用されるのを防止するのがこ起ルコトヲ防止スル為」に対応するように思われる。

の規定の目的であるとし,その必要性を次のように説明した。すなわち,日本

第5に,マッカーサー憲法草案第83条の「公金または公の財産は,宗教のは数世代にわたり聖職者により左右されてきた国家であり,精神的な刑罰を科制度,宗教上の組織もしくは団体の使用,便益もしくは後援のため,または国すという脅しによって政治的暴政が強化されてきた。したがって,日本人に対の支配に属しない慈善,教育もしくは博愛を目的とする事業に対して,供与さして,いかなる宗教的組織にも政治的権威は付与されないことを明らかにしてれてはならない」旨の規定(高柳等I p.299)は,神道指令一例の「全面的ニおかなければなければならないのだと。

呂 戎ハ部分的二公ノ財源二依り維持セラレル如何ナル教育機関二於テモ神道ノ教
義ノ弘布ヲナスコトヲ禁止スル」および神道指令‑wの「全面的乃至部分的ニ

この主張についても, CIEのバンスと共通するものがあるように思われる。
なお,運営委員会のバツシー中佐は,教会(寺社を含む)の権威により人々が

第3車

154

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化155

確信を抱いて政治活動に走ることは個人の良心の問題であって,憲法改正や法ロウストらは,現在人間に固有と認められる諸権利は,将来の世代に対しても

聖 律の制定で改めることはできないと指摘した。また,同中佐は・ 「宗教の名の廃止することは許されない。また,日本に民主政治を樹立するだけでは不十分

もとに,他の団体に対する敵意をあおり,敵意をもった行動に乱 または公ので,今日までになされた社会・道徳の進歩を永遠に保障すべきであるとし,さ秩序および道徳を強める代わりに弱めるような宗教団体は,宗教団体とは認めらにこれが削除されれば日本に再びファシズムが興るとまで主張したのであるられない」旨の別の条項は,国家が宗教に干渉することを是認するものである(高柳等I p.197)。ここには, CIEのバンスの考えと同様に,占領政策によっと批判した。その結鼠 この条文は簡略化され,信教の自由を正面から保障し,てもたらされた改革を恒久化しようという意図が窺われる。結局この規定は,

一tth

62)

かつ教会と国家との分離を規定するものに修正されたのである。

ホイットニー民政局長の判断を仰いだ結果,削除されたO
63)

国家神道や超国家主義イデオロギーの政治的影響力の排除を求めたバンスの第2に,運営委員会は, 「日本に社会保障(Social Welfare),公衆衛生,無償思想を反映したと思われる第一次試案第13条の一部,それに第31条の規定はの教育[などの制度]並びに整備された養子法および幼年労働[禁止]法を設

国家の介入を招くとして削除され,アメリカ合衆国憲法や州憲法に見られるよけるための詳細な指示を与えていた」人権に関する小委員会の原案第18条かffl.

うな「政教分離」を規定することが意図されていたようである。しかし・宗教

ら第25条までの規定について,このような規定は制定法に譲り憲法が関与す団体に「政治的権威を行使してはならない」ことを求め,他方国等には「宗教べきでないと批判した。これに対し,ロウストは次のように反論した。すなわ

教育その他いかなる宗教活動もしてはならない」と規定したのは.日本の戦前

ち,社会保障に関する規定を憲法に入れることは最近のヨーロッパでは広く認の状況を踏まえた特別な規定というべきであろう。

められているが,日本では特に社会保障に関する規定を入れることが必要であ②国家責任とロウストの思想る。その理由は,日本ではこれまで国民の福祉に対して国家が責任を負うとい【人権小委員会と運営委員会との議論】

う観念がなく,この観念が一般に受け入れられることを促進するためには憲法

ロウスト中佐は,マッカーサー憲法草案の作成作業ではワイルズ,シロタ嬢

上明記しておく必要があるとした(高柳等I p.205)。国民の福祉に対して国家とともに人権に関する小委員会に属し,その座長格であった。彼の考え方が責任を負うという考え方は, 1946 (昭和21)年5月18日に, PHWのネフ福を, 1946 (昭和21)年2月8日と9日に行われた人権に関する小委員会と運営

祉課長代理がサムスPHW局長に宛てた覚書においても,民主的政府の措置で委員会との会合における彼の発言の中から探り,彼が患法第89条の誕生にどある公的扶助を説明する際に用いている。なお,運営委員会のラウエル中佐は,のような示唆を与えたのかを検討してみたい。

社会保障の完全な制度を設けることは民政局の責務ではないし,これを強く主

65)

1946

昭和21)年2月8日に行われた第1回の会合において,運営委員会か

ら指摘された次のような事項について,ロウスト中佐は反論しているoヶ‑デイスなど運営委員会のメンバーは,第1に, 「この憲法以後利恵され張すると日本政府が憲法草案を全面的に拒否するかもしれないとして反対した。
これに対して,人権に関する小委月会のワイルズは, (GHQには)日本に社会革命をもたらす責任があり,そのためには憲法を通じて社会を一変させるのがる憲法,法律または命令は.この憲法で保障されている諸権利を制限もしくは一番の近道だと述べた(高柳等I pp.205‑207)。

廃棄し,または公共の福祉および民主主義より以上に尊重さるべき事項をもうけてはならない」旨の規定について,現在の世代の価値を将来の世代にも受け占嶺政策の究極的な目標のひとつであった「民主化」の手段として国家責任や社会保障が論じられているのである。

継がせるのは,この憲法の無謬性を暗黙の前提としており,権利章典の改正は2月8日と9日の両日にわたって「社会的権利および経済的権利」の検討が革命によって変更されない限り許されなくなるとして批判した。これに対して

ひと通り終わった段階でまとめ'られたとされる第二次試案には,社会保障に関66)

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化157
156

して次のような条文が含まれている。
(1)第粂法律は.生活のすべての面につき,社会の福祉並びに自由・正義および民主主義の増進と伸張(のみ)を目指すべきである。国民の福祉を制限しまたは破壊する傾向をもつすべての法律(.合意,契約または公的もしくは私的な関係)は,国民の福祉を増進するものによって代置さるべきであるoこの目
的を達成するため,国会は次のような法律を制定するものとする。
妊婦および乳児の保育に当たっている母親を保護援助し,乳児および児童の福祉を増進し,嫡出でない子および養子並びに地位の低い者のために正当な権利を確立する立法確立された真理に基づいた無償の普通義務教育を設立し・維持する立法
児童の搾取を禁ずる立法
公衆衛生を改善するための立法すべての人のために社会保険を設ける立法
G 勤労条件,貸金および就業時間について適正な基準を定め・勤労者の団結す
ひ る権利および団体交渉をする権利並びに([生活に]必要欠くべからざる職業以外のすべての職業において)ストライキをする権利を確立する立法
知的労働者並びに内国人たると外国人たるとを問わず・著述業一芸術家,料67)
学者および発明家の権利を保護する立法(2)第条すべての成人は,生産的な勤労により生計をたてる権利を有するo(その人間に適切な職業が見つけられないときは,その生活の維持に欠くことので
68)
きぬものの給付がなされるべきであるo)(3)第条すべての国民に見苦しくならない生活程度を保障するため・日本の経済生活の組織は,正義と民主主義の原則に合致したものでなければならないowい経済に関する個人の自由と権利とは・このような範囲内で,保障されるo(4)第粂国は,公衆衛生または公共の福祉に不可欠な商品または役務の生産・製造または配給を独占することができるが,特定の個人またはグループをひい芯きにして・これと組合を作り・補助金を与え・または無制限の独占権を与えもpo しくは委任してはならないo70)(1)の規定については,社会福祉と民主主義の増進を並べて書いていることが注目される。民主主義の原則に基づいて行われる公的扶助を日本に根付かせたいという考えの現れのように思われる。国民の福祉を制限・破壊する傾向を持
つ法律のみならず.合意,契約,公私の関係も国民の福祉を増進するものに代置されるべきという規定は,狭義の社会福祉・社会保障を超え,封建的な家
庭・社会関係までをも射程に入れているように思われる。
(2)の規定は失業者の生活保障を, (3)の規定は公的扶助を含むものだろうが,(3)の規定は財閥などの独占の禁止や地主・小作関係の解消などをも視野に入れているように思われる。
さて,人権に関する小委貞会およびロウストの考え方には,バンスの考え方と共通する考え方が見られる。それは,民主主義的な政治体刑を恒久化しようという意図であり,国家神道が日本の軍国主義・超国家主義に重要な役割を果たしてきたという認識である。しかし,民主主義の国家となるには回民の福祉に国家が責任を負うという公的扶助や社会保障の考えを国民に根付かせる必要があるという考え方は,バンスにはないものであった。
③公費の濫用防止とリゾ‑の思想
リゾ‑が担当した財政の章の検討が行われた2月7日以前に, 5日, 6日と.
起草関係者の意見交換のための会合が行われ,財政の章にかかわって,次のような議論が戦わされた。マッカーサー憲法草案作成の指針となったSWNCC
71)228 (「日本の政治体制の改革」)は, (彰行政府の権威は選挙民に由来し,行政府
は選挙民または国民を完全に代表する立法府に対し責任を負うものとすること,②立法府は選挙民を完全に代表するものであり,予算のどの項目も減額・増額・削除し,また新項目を提案する完全な権限を有すること,を明示していたo
これは,戦前の日本において国民に対する政府の責任を確保する制度が欠けていた理由のひとつに,予算に関する議会の権限が限られていたことがあるとの反省の上に立ったものであった。これを受けて, 2月5日の会合で,憲法草案とりまとめの責任者であるケ‑デイスは,予算面からの行政府に対する統制の詳細を憲法に書く必要はなく,予算は立法部の明示の承認がない限りその効力を生じない,と明確に規定すればよいと発言した。これに対しリゾ‑は.権力の最終の淵源をどのように規定す急かという問題を提起した。ケ‑デイスの回

第3章

158

答は,明示的に司法部または執行部・行政府に与えられていない権限は立法府

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化159

charitable, educational or benevolent

oses not under the control of

一一一L

C3

にあるというものであった0 2月6日の会合でリゾ‑は,行政府は立法府が決議した予算につき拒否権を持つべきでないという立場が望ましいか否かについて問題提起をした。彼の考えは,行政府に拒否権がないとすると,立法府がやたらに大きな支出を認めるということを効果的に防ぐ方法がなく・金のかかる計画が気前よく,情実に基づいて立てられることが考えられるというものであった。しかし,ケ‑デイスは,国会は憲法の明文で禁じられていない限り,一切の権能を持つということを再び強調し,リゾ‑の問題提起は退けられたので(6 〔新設〕公金又は公の財産は,いかなる宗教制度,又はいかなる教会,宗派,
宗門,宗教上の組織若しくは団体の使用,便益若しくは後援のため,又は国の支配に属しない革善,教育若しくは博愛を目的とする事業に対して,直接又は間接に,供与され,使用され,又は贈与されてはならない。) (犬丸p.86)
バツシー文書(1946年当時,連合国総司令部に勤務していたアルフレッド・ロッ
ドマン・バツシー海軍中佐が所蔵していた文書)によると,上記の下線の部分については,これを抹消する線が引かれ, 「system of religion,」の後に, 「orある。
2月7日の財政の章の検討の会合では,継続費と暫定予算の問題が議論となった。
国会はその年度に見込まれた歳入を超える額の歳出を認めてはならないとい72)

ぅ原案に対して,ケ‑デイスは,これでは公共事業につきものの長期計画が不可能になるとして.国会は年度を超えてその後数年にわたって継続して使用される資金の支出計画を樹てる権限を持つべきだと主張したoこれに対してリゾ‑は,原案を擁護して,国会は歳出面のみならず歳入面からの要請も考慮しなければならず,ある年の国会が事後の国会による支出を約束する権限を持つことはよくないとした。結嵐 この条文は原案通りとされたo
次に,年度内に国会が次年度の予算を承認しない時は,暫定予算を作ること73)ができるとする原案に対して.ハツシーは,行政府が立法府の承認を得ずに予算を作成する抜け穴となるという理由で異を唱えたoこの原案は明治憲法の第74)71条を改正し.これに「国会の定める条件」を付し,さらに「3ケ月」といぅ限定を設けたものであったo結局,この原案は・ 「財政法の規定」を「国家の定める条件」にかえて維持された。
さて,憲法第89条の原案である財政に関する小委員会の第一次試案第6条
は,次のようなものであった。

「6 (New) No public money or property shall be appropriated,幽一匹
donated direct!

the State.」

or indirect!

for the use, bene丘t or support of any system ofreli gion, church, sect. denomination, religious institution or association, or forany」の語が手書きで加えられている。これは,バツシーが書いたものと考えられる。下線の部分を消して, 「or any」を加えてみると,次のような,宗教
制度,宗教組織・団体への公金・公の財産の援助を禁止する規定となる。
[No public money or property shall be appropriated for the use, benefit or
support of any system of religion, or any religious institution or association.」

リゾ‑の原案は,この規定に, 「(No public money or property shall be appro‑
priated, applied or donated directly or indirectly) for any charitable, educa‑
tional or benevolent purposes not under the control of the State.」という公の支配に属しない慈善・教育・博愛専業への公金支出を禁止する規定が加わったものとなっている。
財政に関する小委員会の最終案である第二次試案では, 「applied or donateddirectly or indirectly」が削除され, 「church, sect, denomination」が「or」に置き換えられて,次のようになった。
「No public money or property shall be appropriated for the use, benefit or
support of any system of religion, or religious institution or association, or for
any charitable, educational or benevolent purposes not under the control of

the State.」。すなわち,バツシー文書にある抹消する線が引かれていた前半部
分は,その通り削除されたが,後半の部分は全部残った形で最終案が完成した
ことがわかる。
この後半の部分の規定について,リゾ‑は, 1954昭和29)年11月27日,

160

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の酎ヒ161

当時の国会図書館長金森徳次郎等の聞き取りに対する回答の中で, 「第89粂後

各経営者及び一般公衆が等しく代表されている経済審議会の判定により社段の趣旨は,公金は特定利益集団のためにではなく,タックス・ペイヤー全体

会化することが適当であると認められたものについて行う(大丸p.139)。

の利益になるように使用されるべきだということに尽き,慈善や教育施設への

1日目の検討ではここまで進まず・ 2日目の検討の過程で第二次試案が作成

資金貸与の如きを全面的に禁止する趣旨ではない」ということを述べたというされ・第38条の「国はいかなる独占をも許可しない」の部分が削除され,寡(笹川1991 p.230)c

41条の規定は・次のように全面的に書き換えられ,再び検討された。

2月7日の会合の議事録には,憲法第89条の草案となった条文についても,第条国は・公衆衛生または公共の福祉に不可欠な商品または役務の生産,

また,バツシー文書にある「or for any charitable, educational or benevolent

製造または配給を独占することができるが・特定の個人またはグループをひ

purposes not under the control of the State」の文言を削除する「線」についいきにして・これと組合を作り,補助金を与え,または無制限の独占権を与78)
えもしくは委任してはならない。

ても,何も触れられていない。
以上の経緯から, 1)ゾ‑の考えを探ってみよう。
リゾ‑は,戦前の日本の憲法体制の反省から,立法府の権限を強化する必要性は十分認識していたであろうが,また立法府の権限を強化した場合の弊害をも認識していたと考えられる。 19世紀の後半, 「金ぴか時代」といわれた1870

この規定の前段は公益企業の公営を容認する規定であり,このような規定は
79)

アメリカの州憲法に例が見られるo Lかし,独占までも認める例は少ないようであるoこの規定の後段は・特定の個人・グループに補助金や独占権を与えることを禁止しているが,これもアメリカの州憲法にその例が見られる。大多数

年代,アメリカの各州で起こった「金のかかる無駄な仕事(expensiveboondog‑の州憲法は,州が個人や私企業に対して州の公金またはその信用を貸与するこ

gling)」や「議月が選挙区で人気を得るために政府から支出させる地方開発辛とを禁止し・同時に州議会が州内のカウンティ,菰特別地区その他の地方公75)業の補助金(pork‑barrel project)」が政党の駆け引きや情実で起こったような共団体による個人・私企業の援助のための信用貸与の立法を禁止している。ま事態が起こり得ることを懸念したと考えられる。

た,多くの州では,州や地方公共団体が会社の株主になることを禁止している(小倉pp. 124‑125)。

しかし,それならばすでに合衆国の多くの州憲法の中に見られるような一般的な私人・私的団体への公費助成の禁止ではなくて,なぜ,公の支配に属しな

運営委員会はこの規定に反対した。第1に・これらは憲法ではなく制定法で76)

い慈善・教育への公費支出の禁止にとどまるのか大いに疑問である。

規制されるべき内容であること・第2に・一律の補助金の禁止は,国が海運業,④人権に関する小委員会の思想

漁業などの産業に補助金を与え一般福祉を増進することを不可能にすることが一般的な私人・私的団体への公費助成の禁止については, 2月8日, 9日の運営委員会と人権に関する小委員会の会合での議論が注目に値する。

理由であったoこれに対しロウストは・国の補助金や独占の許容を禁止するのは・政府が軍需産業や財閥に補助金を与えることを防ぐもので正しいと主張し80)

人権に関する小委員会の第一次試案には,第38条と第41条として,次の2条があった。
第38条

たo運営委員会のバツシー中佐は・公に奉仕していないと考えられる産業に対して補助を禁止することは国会のコントロールによって防止されうる(rthe

契約は,法の保護を受ける。ただし,高利は禁止され,また,公序
77)

良俗に反する法律行為は無効であるo 国は,一切の独占を認めてはならない。

Diet controls the purse and can thus prevent State subsidization of any industry it阜 第41条 私企業のほか協同企業が奨励されなければならない.企業の私的所

deems not in the public service」)と反論し・結局,全面的に書き換えられた第41条の条文は削除されたのである(高柳等I p.213)。

有から公的所有への移行措置は,公平で政治的に中立な,かつ,政府,労働

ここに・一般的な私人・産業への公費支出の禁止の規定が現れているのを確

jE

第3章

162

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化163

認することができる。またこの規定が,公に奉仕していない,すなわち公目的離の原則にもとること, ③これらの事業が時々の政治勢力に左右され事業の本

謡 にそわない産業への補助金を禁止するものであることは,反対したバツシ も理解していた。しかし,立法府が適切に統制できるのだから,わざわざ憲法に質に反することになる」という説明は,政教分離に基づく経済的援助の禁止の規定する必要はないのであ草。リゾ‑が起草した第89条と人権に関する小委

主義的・超国家主義的イデオロギーの弘布を禁止するという政策と密接に関連

員会の書き換えられた第41条とを併せると,合衆国の州憲法に見られる宗するように思われる。

...1

教・産業・慈善・教育・博愛への公費支出の禁止の規定が,マッカーサー憲法
草案の過程においても検討されていたことが確認できよう。

説明に近い。そしてこれを戦後の日本にあてはめた場合,神道指令にいう軍国戦前の軍人援護会は.各地方に銃後奉仕会を組織し,そこにはさらに様々な住民組織・民間団体が組織された。そのような経緯を前提にすると,国家神道

なお,人権に関する小委員会における産業への公費支出の禁止規定は,私的のみならず民間の団体特に軍人関係の援護を行う団体には,軍国主義的・超国企業の国有化の規定の代替案として提案されたもので,単なる公費の濫用防止

家主義的イデオロギーの残津が残っている可能性があったのである。これが,の規定ではない。人権に関する小委員会の起草者の思想的立場もさることなが民間慈善団体等に公費助成を行うことにより,国や地方公共団体が特定の宗教

ら, 19世紀後半から20世紀にかけて,経済的自由主義の拡大が様々な社会的や社会思想を助長することを防止しようとしたことの背景であろう。

‑なひずみを生み,州や連邦政府が私企業への規制(独占禁止,公衆衛生規臥 労憲法第89条後段の規定は,同条前段の規定に続いて,宗教という狭い分野

働規制)を拡大していったことや,大恐慌後のニューディール政策の影響もそに限らず,教育や慈善活動といった分野においても国家神道や軍国主義的・超の背景にあるものと思われる。

国家主義的イデオロギーと国家との分離を徹底するという主旨のものであったと考えられる。山内一夫氏は,第89条後段の立法趣旨を「政教分離の補完」(4)憲法第89桑後段の原解釈

だとし,特定の宗教的信念などに基づく私人の教育等の事業に財政的援助を与

憲法第89条後段に関する解釈については, 1949 (昭和24)年2月に出されえることは.その信念を好過することになるからだとする。この山内氏の説にた日本政府の公式見解(連絡調整中央事務局次長宛法務調査意見長官の回答)には,第89条後段の「原解釈」として納得できるものがある。しかし.戦前の注目する必要がある。なぜならば,この解釈には,日本政府が日本国憲法を制

政治体制が新しい憲法体制に切り替えられ,政教分離や財政民主主義の徹底が定したという建前から,占領中は自らの憲法解釈を示さなかったGHQの見解図られた現代の日本において,憲法第89条の「原解釈」がそのまま生き残っが紛れ込んでいるからであり,アメリカの州憲法およびマッカーサー憲法草案てよいものかどうかはまったく別問題である。

の考え方,すなわち憲法第89条の「原解釈」ともいうべきものを探ることができるからである。

m

なお,一般に慈善・教育・博愛事業は民間人が行う場合は努めて公の機関の干渉や撃肘を排して民間事業者自身の創意と責任およびその費用で行われるべ

まず.この公式見解の「民間の慈善・教育・博愛事業への公費補助が公費のきという考え方は,一見19世紀的な慈善事業の考え方のように思われる。し濫費につながる」という説明は,アメリカ川憲法にあるいわゆる信用・金銭のかし, 1930年代のアメリカの連邦政府によるニューディール救済制度,日本

贈与・貸与の禁止の説明と同様のものである。

国憲法の社会的・経済的諸権利の規定にあるような20世紀の福祉国家のあり

次の3つの説明,すなわち「民間の慈善・教育・博愛事業は特定の宗教や社方を前提にすると,これは別の意味を持つ。国家の役割が飛躍的に大きくなり,

会思想等に左右されやすい傾向にあるという前提の下に,これらの事業‑の公教育,社会福祉(公的扶助) ・社会保障も国家の責任で行われるようになると,費助成は, ①国の機関がこれらの事業に干渉する動機を与えること, ②政教分

純粋に民間事業者により行われる事業は小さくなる。大きくなった公的事業は

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化165164

政府直轄で行うことが多いが,民間事業者を活用する場合もある。その場合,

は,憲法第89条によって実施できなくなり,民間社会事業や私立学校はその公的資金が公的な目的にきちんと使用されているか否かを監督する必要が生じ経営に著しい困難をきたした。しかし,もともと日本においては民間社会事業るのである。それが「公の支配」である。

施設が圧倒的に多く,漸次公的社会事業施設が増加したものの,戦後の1948

アメリカの州憲法には,私人・私的団体への公費支出を原則的に禁止してお(昭和23)年の時点においても公設40%に対して私設60%という割合であっいて, ①例外的に特定の分野について禁止を解除する方法, ② 「州の絶対的なた。この割合は,保育所では公設25%に対して私設75%に上り,民間社会福

支配の下(under the absolute control of the State)」に服させて禁止を解除する

祉施設への依存は不可欠なものであった。

83)

方法, ③ 「州の支配の下(under the control of the State)」に服させて禁止を解

このため,民間社会福祉事業が社会福祉諸法に基づく措置の委託を受けて,除する方法,が見られる。マッカーサー憲法草案でもアメ1)カ州憲法のような定型的な社会福祉サービスを提供し,その報酬として措置委託費を受け取る

一般的な私人・私的団体への公費支出禁止の規定が検討されたのであるが,鰭「措置委託」が行われた。また, 1949 昭和24)年の私立学校法,翌1950 昭

嵐 条文化されなかった。その結果,日本国憲法では,一般的な公費助成禁止

和25)年の新生活保護法, 1951 (昭和26)年の児童福祉法改正,社会福祉事業

規定がないために.慈善・教育等だけが一般的に公費支出を禁止され, 「公の法により,私立学校への公費支出や民間社会福祉事業‑の公費支出(施設整備

支配」に服するものに対してのみ公費を支出できるという構成になっている。

費補助)が再開されることとなった。しかし,戦前には補助の対象となる資格

アメリカの州憲法では「一般的な公費支出禁止」が原則とされているが,公費に格別の制限がなかったが.戦後は都道府県の認可を受け,かつ, 「公の支支出禁止を免れている分野・事業は何らかの公的な監督に服しているのである。

配」に属する社会福祉法人(一部公益法人を含む)に限定され,その施設の設

82)

アメリカ州憲法の一般的な公費支出禁止規定は,サウスダコタ州憲法の規定が備費について公的補助を受けるという形をとったことは,民間社会福祉事業に端的に示しているように,結局,公費を貰ったら公的な規制に服さなければな

とっては大きな制度的変化であった。

らないということをいっているに過ぎない。日本国憲法第89条もこれと同じように解すべきであろう。

「公の支配」に属する教育施設・社会福祉施設への助成の先例を開いた「私立学校法」や「社会福祉事業法」に対しては,憲法学者から,この程度の監督
84)

では憲法第89条の「公の支配」に値しないとして厳しい批判がなされた。か

3 日本的公私関係の形成一民間事業者への「公の支配」の強化‑ってPHWとの間で了解された「政府の私設社会事業団体に対する補助に関する件」の覚書の内容は,社会福祉事業法第5条の訓令的規定にとして残るにとB;

戦後の「措置制度」による措置委託費は,戦前の「救護法」や「社会事業どまったが, GSが関係した憲法第89条の方は,民間の教育施設・社会福祉施法」などに規定された民間社会事業への類似の補助制度と比較すると,民間社設に対してはるかに長く,かつ,強力な影響を及ぼした。 1968 (昭和43)午,会福祉事業への運営や施設整備に必要な費用の大部分を補助するという点で,東京都や横浜市などの地方公共団体が, 1968 (昭和43)年度予算に無認可保育

給付レベルも補助率の水準も戦前と比べものにならないほど充実したものであ所に対する補助費を計上しようとしたところ,これに補助・助成を行うことはった。このような民間社会福祉事業施設への助成制度は,すでに存在する民間同条に違反するという反対が生じた。都道府県の認可を受けて,その一般的な社会事業施設を公的な救済事業に活用するために設けられたものであった。

監督に服することも「公の支配」の内容の一部だと考えられたのである。民間

戦後福祉改革による公私分離政策の下で,公的社会福祉中心の理念が掲げら

社会福祉事業には,社会福祉法人に限らず公的社会福祉事業以外のものの多様れたため,戦前の日本で制度的に確立されていた慈善事業や私立学校への補助なものがすべて含まれるが,無認可の任意団体,個人が行う事業など「措置制

第3章

166

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化167度」の対象とならない事業は.地方公共団体の固有事務や民間社会福祉事業の‑」3独自事業とされ・これらの者の財政的制約などのため・いずれも十分な展開が見られなかった。
さらに,憲法第89条の存在それ自体が,民間社会福祉施設には公的助成を行うことができないのだという観念を助長し.その結果,国および地方公共団
体を通じて,公的な補助・助成を「公の支配」に属する法人たる社会福祉法人
以外の者に拡大することを消極的にさせてきた大きな理由でもあった。
このような日本の社会福祉における公私関係の特徴は何なのであろうか。他の国のそれと同じなのか,それとも違いがあるのであろうか。
日本の民間社会福祉事業に対する公的資金の流れは,前述のように,民間社
会福祉事業が措置事務を代行することによる「措竜委託費」の支払いと, 「公の支配」に属する社会福祉法人に対する「施設費等の一部に対する補助金」の支出という2つのチャンネルを通じて行われている。日本の民間社会福祉事業
に対するこのような公的補助のあり方は,英米の例と比較しても,大変限定的で窮屈なもののように思われる。
イギリスでは,民間社会福祉事業が自治体に代わって専門的サービスの提供を担っているという前提で,民間社会福祉事業の活動を援助する目的で一般補助金(Genaral Grant)が交付され,また,公的部門が担当できないより専門的サービスの提供する団体に対しては,特定補助金(Sped丘c Grant)や互恵補助85)金(Reciprocal Grant)が与えられるという。アメリカでは,ニューディール期に公的社会福祉事業が飛躍的に拡大し,従来民間社会福祉事業が担っていた部
分を取り込んでいった。しかし, 1960年代の「偉大な社会計画」を通じて,連邦政府が,直接かまたは州政府や自治体を経由して, NPOなどの民間社会福祉事業に事業委託を行ったり,民間社会福祉事業に対する補助金を制度化し86)たという(柏木p.41)。
日本の社会福祉における公私関係のあり方は,英米のそれとかなり異なるものになっているといえよう。特に,戦後福祉改革時にその制度を導入したアメリカの現状とも大きく異なっているといえるoその原因の一端は.制度上の即約として存在している憲法89条に求めることができると思われる0

1)私立学校への公的助成の道を開いた私立学校法制定の際,同法第59条に「補助金の交付又は貸付を受けた学校法人の設置する私立学校は.特定の宗教のための宗教教育その他宗教的活動をしてはならない」という規定か, 「国又は地方公共団体は,学校法人に対して行う助成が特定の宗教のために公金その他の公の財産を提供することにならな
いように留意しなければならない」という規定を設けて,間接的に宗教学校を排除しようとの有力な意見があったこと(福田.安鴫p.36)や, 1950 (昭和25)年の新生活保護法制定の際,民間社会福祉施設に公的助成の道を開いたことに関連してGHQの希望により,第47条に「保護施設は.要保護者の収容又は処遇に当たり,人種,信条.社
会的身分又は門地により.差別的又は優先的な取扱をしてはならない」 「保護施設は,これを利用する者に対して.宗教上の行為,祝典,儀式又は行事に参加することを強制してはならない」という2項が挿入されたことに,その例証を見ることができるO
2)アメリカの州憲法の中には,私人・民間団体への一般的な公金支出禁止規定を持ちながら.例外的に公金支出を容認する例が多くある。また.日本国患法と同様巌しい公金支出禁止規定を有する州の憲法においても,その条文に例外規定が設けられたり,後の憲法修正で公金支出を容認する規定が設けられたりしている例がある。アラバマ州患
法は, 「州の絶対的統制下にない慈善,教育施設には公費支出を禁じる」としつつ,「(議会の)両院の3分の2の議決がある場合は例外」としている。ワイオミング州憲
法では.第3粂第36節の「公金支出禁止規定」とは別の.第16粂第6節の「公的負債」で.一般的に禁止されている貸付金.贈与などを貧困者への必要な救済のために例
外的に行えることを規定している。
3)例えばモンタナ州憲法第35条は,慈善教育および博愛のみならず産業上の目的のためにも州の絶対的支配の下にない個人や団体に公金を支出することを禁止することを指摘している。
4)マッカーサー司令部の米国政府に対する日本占領に関する報告(「Political Reorienta‑tion of Japan, September 1948, 2 Vols.」)の第3章「日本の新憲法」を邦訳したもの.
日本国憲法の成立過程を明らかにしていた。
5 ) No appropriation shall be made for religious, charitable, industrial, or benevolent
purposes to any private individual, private association, or private corporation not un‑
der control of the state.

6) 「公金又は公の財産は.いかなる宗教利息

教会,宗派,宗門,宗教上の組織若しく

は団体の使用,便益若しくは後援のため,又は国の支配に属しない慈善.教育若しくは博愛を目的とする事業に対して,直接又は間接に.供与され,使用され.又は贈与されてはならない」 (犬丸p.87).
7 ) No public money or property shall ever be appropriated, applied, donated, or used.
directly or indirectly, for the use, benefit, or support of any sect, church, denomination.
or system of religion, or for the use, benefit, or support of any priest, preacher, minis‑

第3章

168

science shall never be infringed. No person shall be denied any civil or political right,

ter, or other religious teacher or dignitary, or sectarian institution as such.

8) 「堕とappropriation shall be made for charitable, industrial, educational or benevo‑

privilege or position on account of his religious opinions ; but the liberty of consciencelent purposes to any person, corporation or community not under the absolute contro阜

hereby secured shall not be so construed as to excuse licentiousness, the invasion ofof the state, nor to any denominational or sectarian institution or association.」 (下線部分が採られた部分)0
9) 「本植民地においてイエス・キリストを信じる旨を表明するものが.その信じる宗教を理由とし,またはその宗教に関し.または自由な宗教行為につき,またはそのものの意に反して他の宗教の信仰あるいは行為を強制されるような方法で.またはどの様な方法によっても問題とされ,苦しめられ,または反対を受けることはない」 (熊本p.96)。
10)第16項は, 「宗教,あるいは創造主に対する礼捜 及びその様式は.武力や暴力によってではなく.ただ理性と信念によってのみ指示され得るものである。それ乱 すべ

the rights of others, or justify practices inconsistent with the peace or safety of thestate.

No person shall be compelled to attend or support any ministry or place of worshipagainst his consent nor shall any preference be given by law to any religious estab‑of the state shall belishment or mode of worship. No monenated for the benefit of an

sectarian or relilven or a

or institution.」である。

モンタナ州憲法では, 「The state shall make no law respecting an establishment ofreligion or prohibiting the free exercise thereof.」および「The lecounties, cit‑ての人は良心の命ずるところに従って自由に宗教を信ずる平等な権利を有する。お互いに他に対してキリスト教的忍耐,餐,及び寛大を行うことはすべての人の義務である」

les, towns, school districts, and public corporations shall not make any direct or indi‑と規定する(熊本p.103)。

or other11) [but no religious test shall ever be required as a qualification to any office or pub‑lie trust under the United States.」 (「しかし合衆国のいかなる官職あるいは信任による公職についても.その資格として宗教上の要件を課されることはない」) (アメリカ学会
p.414)co

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化169

sectarianose or to aid anchurch, school, academy,

seminary, college, university, or other literary or scientific institution,
whole or incontrolled inchurch, sect, or denomination.」である。

ワイオミング州では, 「The free exercise and enjoyment of religious profession andworship without discrimination or preference shall be forever guaranteed in this state,12) 「Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting
the free exercise thereof ;」 (「連邦議会は法律により.国教の樹立を規定し.もしくは
宗教の自由なる礼拝を禁止することを得ない‑・」) (アメリカ学会『原典アメリカ史

rect appropriation or payment from any public fund or moneies, or any grant of lands

第

2巻」)0
13) 「The right of every man to worship Almighty God according to也e dictates oHlis
own conscience shall never be infringed ; nor shall any man be compelled to attend,

and no person shall be rendered incompetent to hold any office of trust or profit, or toserve as a witness or juror, because of his opinion on any matter of religious belief
whatever ; but the liberty of conscience hereby secured shall not be so construed as
to excuse acts of licentiousness or justify practices inconsistent with the peace orsafety of the state.」および「No moneof the state shall ever beiven or ato any sectarian or religious society or institution.」である。

erect or support any place of worship, or to maintain any ministry, against his con‑ユタ州憲法では. 「The rights of conscience shall never be infringed. The State shallsent ; nor shall any control of, or interference with, the rights of conscience be permit‑

make no law respecting an establishment of religion or prohibiting the free exercise

ted, or any preference be given by law to any religious establishments or modes ofthereof ; no religious test shall be required as a qualification for any office of public

worship ; nor shall any money be drawn from the treasury for the benefit of religious

trust or for any vote at any election ; nor shall any person be incompetent as a wit‑

societies, or religious or theological seminaries.」

ness or juror on account of religious belief or the absence thereof. There shall be no14) 「No state shall make any law respecting an establishment of religion or prohibitslg

union of Church and State, nor shall any church dominate the State or interfere withthe free excercise thereof ; and no money raised by taxation in any State for the sup‑its functions. No public money or property由l誠be appropriated for or appliedセ坦塑port of public schools. or derived form any public fund thereof, nor any public lands

religious worship,巳xercise町蝣instruction.打for止むsupport of any飢d∈滋isticaL旦堕垣二

devoted thereto, shall ever be under the control of any religious sect, or denomination,

Iishment No property qualification shall be required of any person to vote, or hold of‑nor shall any money so raised or lands so devoted be divided between religious sects

fice, except as provided in this Constitution.」である.

or denomination.」オクラホマ州憲法では, 「Perfect toleration of religious sentiment shall be secured,

F. t

ro
〇〇

15)下線部分が.宗教活動のための公金支出禁止の条項である。
サウスダコタ州憲法では「The right to worship God according to the dictates of con‑and no inhabitant of the State shall ever be molested in person or property on accountof his or her mode of religious worship ; and no religious test shall be required for the

170

第3章
exercise of civil or political rights. Polygamous or plural marriages are forever prohib‑
ited.」および「No public money or property shall ever be appropriated, applied, donated,or used, direct!

or indirectl

for the use, benefit, or su

ort of ansect, church, de‑nomination, or system of religion, or for the use, benefit, or support of any priest,

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化17118)サウスダコタ州憲法(1889)では・ 「No appropriation of lands, moneyorother prop‑
erty or credits to aid any sectarian school shall ever be made by the state, or any
county or municipality within the state, nor shall the state or any county or municipal‑
lty within the state accept any grant, conveyance, gift or bequest of lands, money or匹each町mi軸ster, or other religious teacher or dignitary, or甲ctarian inst軸蓮生壁

other property to be used for sectarian purposes, and no sectarian instruction shall besuch.」である。

allowed in any school or institution aided or supported by the state.」 (州あるいは州内の,いかなる郡あるいは市も,土軌 資金あるいは他の財産はあるいは信用を.いかなる教派の学校を援助するためにも用いてはならない。 ‑どのような教派の指導も,川にニュー・メキシコ州憲法では, 「Every man shall be free to worship God according to
the dictates of his own conscience, and no person shall ever be molested or denied any
civil or political right or privilege on account of his religious opinion or mode of relig‑
ious worship. No person shall be required to attend any place of worship or support
any religious sect or denomination ; nor shall any preference be given by law to any

religious denomination or mode of worship.」と.宗教による権利制限の禁止.宗教礼拝への出席・宗教への援助の強制禁止.宗派への優遇奈止の規定はあるが,宗派に対す

ublic cor orations shall not make

アリゾナ州憲法では, 「The liberty of conscience secured by the provisions of thisConstitution shall not be so construed as to excuse acts of licentiousness, or justify
ubhc moneany direct or indirect appropriation or pay‑

ment from any public fund or moneies, or any grant of lands or other property forany sectarian purpose or to地

る公的資金の援助禁止の規定はない。

practices inconsistent with the peace and safety of the State. No

よって援助され.維持されている,いかなる学校においても許容されてはならない)(熊本p. 233)。
モンタナ州憲法(1889)では, 「Thele
counties, cities, towns, school districts,

or other literar

church, school, academ, seminare, univer‑or scientific institution, controlled in whole orchurch, sect, or denomination.」の規定である。

ワイオミング州憲法(1889)では. 「‑ nor shall any portion of any public school fundproperty shall be appropriated for or applied to any religious worship, exercise, or in‑ever be used to support or assist any private school, or any school, academy, seminary.

struction, or to the support of any religious estabhs桓甲与No religious qualificationcollege or other institution of learning controlled by any church or sectarian organiza‑

shall be required for any public of:伝ce or employment, nor shall any person be incom‑tion or religious denomination whatsoever.」の規定であるO

petent as a witness or juror in consequence of his opinion on matters of religion, nor

ユタ州憲法(1896)では. 「Neither the state of Utah nor its political subdivisions may

be questioned touching his religious belief in any court of justice to affect the weightmake any appropriation for the direct support of any school or educational institutionof his testimony.」である。

controlled by any religious organization.」16) 「No money shall be appropriated or drawn from亡he treasury for the bene丘t of

any religious sect or society, theological or religious seminary」 (条文は1963年憲法第1粂4項から引用した)017) 「All moneys raised by taxation in the towns and cities for the support of publicschools, and all moneys which may be appropriated by the state for the support ofオクラホマ州憲法(1907)では. 「Noubhc moneshall ever be anated, applied‑ donated, or used, directly or in車軸for the use, benefit, or supportof any sect, church, denomination, or system of religion, or for the use, benefit, or sup‑29吐̲9f any priest, preacher, minister, or other reli ious teacher or dignitary, or sectar‑
lan institution as such.」の規定である。

common schools, shall be applied to, and expended in, no other schools than those

ニューメキシコ州憲法(1912)では, 「The schools, colleges, universities and other edu‑

which are conducted according to law, under the order and superintendence of thecational institutions provided for by this constitution shall forever remain under theauthorities of也e town or city in which the money is to be expended ; and such mon‑exclusive control of the state, and noeys shall never be appropriated to any religious sect for the maintenance exclusivelyof its own schools.」 (公立学校の財政的保障のためタウンや市で課税により調達されるすべての金銭や,普通学校の財政的保障のため州により支出されるすべての金銭は,タ
ウンや市当局の命令・監督下に法律に従って運営される学校以外の学硬に充当され.かつかかる学校において費消されてはならない。そして.かかる金銭は,いかなる宗派に対してもその学校の専ら維持のために決して使用されてはならない) (上原p,156)。

art of theroceeds arisin

from the sale or dis‑posal of any lands granted to the state by congress, or any other funds appropriated.

軽重旦or collected for educational purposes, shall be used for the support of any sec‑tanan, denominational or private school, colle e or umversit .」の規定である。
アリゾナ州憲法(1912)では, 「No tax shal‖be laid or appropriation of public m。nemade in aid of anration.」の規定である。

or private or sectarian school, or any public service corpo‑

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化173r:19) FNo money shall be paid from public funds nor shall the credit of the State or any

private undertaking ; nor sh雌redit of thやstat∈沖e given or loaned to or iP aid ofof its political subdivisions be used for the direct benefit of any religious or other pn‑

any individual, or public or private corporation or association, or private undertaking.,'ate educational institution.」 (宗教的もしくは他の私立教育機関の直接の利益のために,

but the foregoing provisions shall not apply to any fund or property now held or

公の資金から金銀が支払われたり,州もしくはその政治的区画の信用が使用されたりし

which may hereafter be held by the state for educational, mental health or mental re‑てはならない) (上原p.161)c

tardation purposes.」 (州の金銭は.いかなる私的の法人 団体又は事業に対しもしくは

20) TNo appropriation of public funds shall be made to any school or institution of

これらを補助するために贈与し又は貸し付けてはならない。州の信用はいかなる私人,

learning not owned or exclusively controlled by the State or some political subdivision

公的又は私的の法人又は団体もしくは私的の事業に対してもしくはこれらを補助するた

thereof」 (州やその政治的区画により所有されない,もしくは独占的に支配されない学めに贈与し,貸与してはならない。ただし.この規定は現にもしくは将来において教育校もしくは〔教育〕機関に対しては,公費の支出がなされてはならない)0

上のH的のために卿こよって管理される基金もしくは財産には適用されない.」 〔『アメ2D rアメリカ州憲法集第3集

リカ憲法集第1集 ニューヨーク州憲法J P.67〕)および「Article 8Local FinancesSec

ウィスコンシン集恵法』 1951p.3サ

22) 「The credit of the state shall not, in any manner, be given or loaned to, or in aid of,

1 No county, city, town, village or school district shall give or loan any money or prop‑

any individual association or corporation whatever, nor shall the state ever hereafter

erty to耶. h車ヰd my mdividu叫些private ∝汀pOr埴pp m㌣串(dation油r pnv叫

become a joint owner, or stockholder, in any company or association in this state, oe

dertaking, or become directly or indirectly the owner of stock in, or bonds of, any pri‑elsewhere, formed for any purpose whatever.」vate corporation or association ; nor shall any county, city, town, village or school dis‑23) [No law shall be passed authorizing any county, city, town or township, by vote oftulnvate undertakm

tion or association, ortion, or association whatever, or to raise money for, or to loan its credit to, or in aid of,county from contracting indebtedness for the purpose of advancing to a town or

any such company, corporation, or association」

school district, pursuant to law, the amount of unpaid taxes returned to it」 (瓢 市.

24)この事件は.フィラデルフィア市が鉄道会社の株式の引受けのために公債を発行し,必要な借入をすること認める州の法律が.フィラデルフィアの住民であるシャープレス

c0

trict give or loan its credit to or in aid of any individual, or public or private corpora‑its citizens, or otherwise, to become a stockholder in any joint stock company, corpora‑‑

町.村又は学校区は.その金銭又は財産を,私人This provision shall not prevent a

私的の法人,団体又は事業に,もしくはこれらを補助するために,増与し,又は貸し付けてはならない。又,直接又は間接を含め住民・納税者の財産権を侵害するとして.その差し止めを求めたものであるoペンシルヴァこア州の最高裁判所は, 「謀鋭は,公目的の実現のために歳入を調達する方に私的の法人又は団体の株式又は債権の所有者となってはならない。那,棉.町,村又法であるO課税が.公衆の利益や福利とは無関係なE]的に悪用される場合,それは課税であることをやめ,略奪となるO金銭をその所有者から,当該金銭に対して正当な受領するために.贈与し又は貸し付けてはならない。ただし.これ規定は,部が法律に基づ

資格のない者の手に移転することは,たとえそれが租税という名称と形式をとってなされたとしても,それは違憲である」という判断基準を示した。なお,結論としては.過ない」 (『アメリカ憲法集第1集

商を促進するのも政府の責務であり.鉄道の敷設は公の責務に属するとして.当該州法

vided by this section, the credit of the State shall not be given, pledged, or loaned toを合憲とした。
25) Loan Association対トペカ市事件判決である。この事件は,カンサス州にあるトペ

any individual., company, corporation, or association, municipality, or political subdivi‑

カ市が,州法の授権の下に10万ドルの公債を発行し,その収入を私企業である鉄鋼会
社にその市内に工場を建設することを条件に贈与したのに対し.当該公債の所有者が.

nation by gift, subscription to stock, by tax, or otherwise, to any company, association,

同市を相手として公債の利子分の支払を求めた事件である。その中で,州法がそのような授権をすること自体が許されるかが重要な争点となり,連邦最高裁は,市の公債発行を授権する州法が,公目的の法理に反し,意見であると判示した(田中1997pp.212‑

not authorize any county or subdivision thereof, city, town, or incorporated district toは学校区は.その信用を,私人,私的の法人,団体又は事業に,もしくはこれらを補助
き.市又は学校区に対し,帰属すべき未納の租税額を前払いすることを妨げるものでは
ニューヨーク州憲法J p.72)=

オクラホマ州憲法では, 「Article 10 Revenue and Taxation Sec 15 Except as pro‑sion of the State, nor shall the State become an owner or stockholder in, nor make do‑or corporation.」および「Article 10 Revenue and Taxation Sec 17 The Legislature shallbecome a stockholder in any company, association, or corporation, or to obtain or ap‑
propnate money for, or levy any tax for, or to loan its credit to any corporation, asso‑
ciation, or individual.」の親定である。

213)coi the state

コロラド州憲法では・ 「Article ll Public Indebtedness Sec 1 Neither the state, norshall not be eiven or loaned to or in aid of any private corporation or association, or

any county, city, town, township or school district shall lend or pledge the credit or

26)ニューヨーク州恵法では, 「Article 7 State Finances Sec 8 The mone

⊂〉

174

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化175
faith thereof, directly or indirectly, in any manner tO, or in aid of, any person, company

0r school district Existing authority of any municipality or incorporated district to ob‑or corporation, public or private, for any amount, or for any purpose whatever ; or be‑tain or appropriate money for, or to loan its credit to, any corporation, association, in‑come responsible for any debt, contract or liability of any person, company or corpora‑stitution or individual, is preserved.」の規定である。なお.別途,慈善・教育・博愛のtion, public or private, in or out of the state.」および「Article ll Public Indebtedness

目的を持って個人・地域団体等‑の公費支出を禁止する規定および州の絶対的支配に属Sec 2 Neither the state, nor any county, city, town, township, or school district shall

しない慈善・教育施設への公費支出を禁止する規定がある。

make any donation or grant to, or in aid of, or become a subscriber to, or shareholder

アリゾナ州憲法では, 「Article 9 Public Dept, Revenue and Taxation Sec 7 Neither

in any corporation or company or a joint owner with any person, company, or corpo‑

the State・ nor any county, city, town, municipality, or other subdivision of the Stateration, public or private, in or out of the state,‑」の規定であるO なお,別鼠 州の絶shall ever give or loan its credit in the aid of, or make any donation or grant, by sub‑

対的統制に属しない私人・団体への慈善・産業・教育・博愛目的の公費支出を禁止する

sidy or otherwise, to any individual, association, or corporation, or become a subscriber条項(Article 5 Legislative Department Sec 34)がある。

to, or a shareholder in, any company or corporation, or become a joint owner with any

モンタナ州寮法では. 「Article 8 Revenue and Finance Sec 13 Except as provided insubsection (3), no public funds shall be invested in private corporate capital stock. The
investment program shall be audited at least annually and a report thereof submitted

to the governor and legislature.」の規定である。なお.別途,州の統制に服さない私人・私的団体‑の宗教・慈善・産業・教育・博愛目的の公費支出を禁止する条項(Arti‑

person, company, or corporation・ except as to such ownerships as may accrue to theState by operation or provision of law.」の規定である。
ヴァージニア州憲法では, 「Article 10 Taxation and Finance Sec 10 Neither thecredit of the Commonwealth nor of any county, city, town, or regional go些

shall be directly or indirectly, under any device or pretense whatsoever, granted to or

cle5TheLegislatureSec ll (5))がある。
ワイオミング州憲法では, 「Article 16 Public Indebtedness Sec 6 Neither the statein aid of an

nor any county, city, township, town, school district or any other political subdivision,

吐墾y company, association, or corporation for the purpose of aiding in the construe‑

shall loan ortion or maintenance of its work ; nor shall the Commonwealth become aits credit or make donations to or in aid of anindividual, associationsuch unit oferson, association, or cor

oratiorl ; nor shall the Commonwealth or.

overnment subscribe to or become interested in the stock or obli

or corporation, except for necessary support of the poor, nor subscribe to or become

become interested in an

the owner of the capital stock of any association or corporation, except that funds oflie parks, or engage in carrying on any such work ; nor shall the Commonwealth as‑

public employee retirement systems may be invested in such stock under conditions

sume any indebtedness of any county, city, town, or regional government, nor le叫̲垣

the legislature prescribes. The state shall not engage in any work of internal improve‑
ment unless authorized by a two‑thirds vote of the people.」の規定であるO

work of internal im rovement,
except public roads and pub‑credit to the same.‑・」の規定である。

なお,刺ルイジアナ州憲法では・ 「Article 7 Revenue and Finance Part 1 Sec 14 (A) Except as

逮.州の絶対的支配下にない私人・団体への公費支出禁止の規定(Article 3 Legislative

otherwise provided by this constitution, the funds, credit property, or things of value

Department Sec 36)がある。

of the state or of any political subdivision shall not be loaned, pledged, or donated to

ペンシルヴァこア州憲法では. 「Article 8 Taxation and Finance Sec 8 The credit ofro for any person‑ association, or corporation, public or private. Neither the state nor a

the Commonwealth shall not be pledged or loaned to any individual, company, corpo‑

political subdivision shall subscribe to or purchase the stock of a corporation or asso‑

ration or association nor shall the Commonwealth become a joint owner or stock‑ciation or for any private enterprise.」の規定である。

holder in any company, corporation or association.」および「Article 9 Local Government
Sec 9 The General Assembl

shall not authorize an

or incor

ケンタッキー州憲法では, 「Revenue and Taxation Sec 177 The credit of the Com‑

orated dis‑monwealth shall not be given, pledged or lo些尋to any individual, company.堅匹竺聖trict to become a stockholder in any company, association or corporation, or to obtaintion or association, municipality・ or political subdivision of the State ; nor垂迎」担or appropriate money for, or to loan its credit to, any corporation, association, institu‑

Commonwealth become an owner or stockholder in, nor make donation

tion or individual. The Genera一 Assembly may provide standards by which municipal!‑pany, association or corporation ; nor shall the Commonwealth construct a railroad orties or school districts may give financial assistance or lease property to public service,other highway」の規定である。

industrial or commercial enterprises if it shall丘nd that such assistance or leasing is

ジョージア州憲法では・ 「Article 7 Taxation and Finance Sec 2 Paragraph 7 Except

necessary to the health, safety or welfare of the Commonwealth or any municipality

as provided in this Constitution, the credit of the state shall not be pledged or loaned

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化177

176

to any individual, company, corporation, or association. The state shall not become anicipal or other corporation whatever ; nor shall it have power to make any gift or

joint owner or stockholder in or with any individual., company, association, or corpora‑authorize the making of any gift, of any public money or thing of value to any individ‑

tion.」の規定である。

ual, municipal or other corporation whatever ; 」の規定である。

マサチューセッツ州憲法では. 「Articles of Amendment ArlLicle 84 Sec l‑

The

ニューメキシコ州憲法では. 「Article 9 State, County and Municipal Indebtedness

credit of the commonwealth shall not in any manner be given or loaned to or in aid of

Sec 14 Neither the state nor any county, school district or municipality, except as oth‑any individual, or of any private association, or of any corporation which is privately

erwise provided in this constitution, shall directly or indirectly lend or pledge its

owned and managed.」という規定である。

credit or make any donation to or in aid of any person, association or public or private

ネヴァダ州憲法では. 「Article 8 Municipal and Other Corporations Sec 9 The State

corporation or in aid of any private enterprise for the construction of any railroad ;, or its credit, subscribe to or be, interested in the Stock・・・」の規定である。なお,別途.私人・団体・地域団体への慈善・教育・博愛目的の公

shall not donate or loan mone

association, or cor

oration, except corporations formed for educa‑

tional or charitable purposes.]および「Article 8 Municipal and Other Corporations Sec

金支出を禁止する規定(Article 4 Legislative Department Sec 31)がある。
ミズーリ州憲法では. 「Article 3 Legislative Department Sec 38 (a) The genera! as‑10

sembly shall have no power to grant public money or property, or lend or authorize

anyわint醜ock ∝W corporation or association whatever, or loan its credit in aid

the lending of public credit, to any private person, association or corporation,‑」およof any such company, corporation or association, except, rail‑road corporationsH com‑び「Article 6 Local Government Sec 23 No county, city or other political corporation or

panies or associations.」という規定である.

subdivision of the state shall own or subscribe for stock in any corporation or associa‑

デラウェア州憲法では, 「Article 8 Revenue and Taxation Sec 4 No appropriation oftion, or lend its credit or grant public money or thing of value to or in aid of any cor‑也e public money shall be made to, nor the bonds of this State be issued or loaned to
any county, municipality or corporation, nor shall the credit of the State, by the guar‑

poration, association or individual, except as provided in this constitution.」の規定である。

antee or the endorsement of the bonds or other undertakings of any county, munici‑

フロリダ州憲法では, 「Article 7 Finance and Taxation Sec 6 Neither the state

pality or corporation, be pledged otherwise than pursuant to an Act of the General

any county, school district, municipality, special district, or agency of any of them.

Assembly, passed with the concurrence of three‑fourths of all the members elected toshall become a joint owner with, or stockholder of, or give, lend or use its taxing

each house.」および「Article 8 Revenue and Taxation Sec 8 No county, city, town or

power or credit to aid any corporation, association, partnership or person ; ‑」の規定

other municipality shall lend its credit or appropriate money t0, 0r assume the debt of,である。

or become a shareholder or joint owner in or with any private corporation or any per‑son or company whatever.」の蔑定である。
カリフォルニア州憲法では, 「Article 16 Public Fiance Sec 3 No money shall ever beappropriated or drawn from the State Treasury for the purpose or benefit of any cor‑インディアナ州憲法では, 「Article ll Corporations Sec 12 The State shall not be astockholder in any bank ; nor shall the credit of the State ever be given, or loaned, in
aid of any person, association or corporation ; nor shall the State become a stockholder

in any corporation or association.」の規定である。

poration, association, asylum, hospital, or any other institution not under the exclusive

オレゴン州憲法では. 「Article ll Corporations and Internal Improvements Sec 6

management and control of the State as a state institution, nor shall any grant or do‑

The state shall not subscribe to, or be interested in也e stock of any company, associa‑

nation of property ever be made thereto by the State, except that notwithstandingtion or corporation.‑」および「Article ll Corporations and Internal Improvements Sec

anything contained in this or any other section of the Constitution : ‑」および「Arti‑

9 No county, city, town or other municipaユcorporation, by vote of its citizens, or other‑cle 16 Public Finance Sec 6 The Legislature shall have no power to give or to lend, or

wise, shall become a stockholder in any joint company, corporation or association,

to authorize the giving or lending, of the credit of the State, or of any county, city andwhatever, or raise money for, or loan its credit to, or in aid of, any such company, cor‑county, city, township or other political corporation or subdivision of the State now ex‑

poration or association,‑」の規定である。

isting, or that may be hereafter established, in aid of or to any person, association, or

テキサス州憲法では, 「Article 3 Legislative Department Sec 52 (a) Except as other‑

corporation, whether municipal or otherwise, or to pledge the credit thereof, in any

wise provided by this section, the Legislature shall have no power to authorize any

manner whatever, for the payment of the liabilities of any individual, association, mu‑

county, city, town or o也er political corporation or subdivision of the State to lend its

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化179

178

credit or to grant public money or thing of value in aid of, or to any individual, asso‑

county, city, town or township, by vote of its citizens, or otherwise, to become a stock‑ciation or corporation whatsoever, or to become a stockholder in such corporation, as‑holder in any joint stock company, corporation, or association whatever ; or to raisesociation or company.‑」および「Article ll Municipal Corporations Sec 3 No county,

money for, or to loan its credit to, or in aid of, any such company, corporation, or asso‑

city, or other municipal corporation shall hereafter become a subscriber to the capital

ciation : ‑」の規定である。

of any private corporation or association, or make any appropriation or donation to thesame, or in anywise loan its credit ; ‑」の規定である。

サウスカロライナ州憲法では, 「Article 10 Finance, Taxation and Bonded Debt Sec
ll The credit of neither the State nor of any of its political subdivisions shall be

アラバマ州恵法では, 「Article 4 Sec 93 The State shall not engage in works of inter‑pledged or loaned for the benefit of any individual, company, association, corporation,

nal improvement nor lend money, or its credit in aid of such ; nor shall the State beor any religious or other private education institution except as permitted by Section

interested in any private or corporate enterprise or lend money or its credit to any jn‑

3, Article XI of this Constitution. Neither the State nor any of its political subdivisions

dividual, association or corporation.」および「Article 4 Sec 94 The Legislature shall not

shall become a joint owner of or stockholder in any company, association, or corpora‑

have power to authorize any county, city, town, or other subdivision of this State totion∴‑」の規定である。

lend its credit, or to grand public money or thing of value in aid of, or to, any individ‑

ユタ州憲法では. 「Article 6 Legislative Department Sec 29 The Legislature shall no亡

ual, association or copropration whatsoever or to become a stockholder in any such

authorize the State, or any county, city, town, township, district or other political sub‑corporation, associaiton or company, by issuing bond or otherwise.」の規定である。

division of the State to lend its credit or subscribe to stock or bonds in aid of any rail‑

アイダホ州寮法では. 「Article 8 Public Indebtedness and Subsides Sec 2 (1) The
credit of the state shall not, in any manner, be given, or loaned to, or in aid of any indi‑road, telegraph or o山er private individual or corporate enterprise or undertaking, ex‑
cept as provided in Article X, Section 5.」の規定である。

vidual, association, municipality or corporation ; nor shall the state directly or mdi‑

ワシントン州憲法では, 「Article 8 State, County, and Municipal Indebtedness Sec 5

rectly, become a stockholder in any association or corporation, provided,‑‑」および

The credit of the state shall not, in any manner be given or loaned to, or in aid of, any「Article 8 Public Indebtedness and Subsides Sec 4 No county, city, town, township,

individual, association, company or corporation.」および「Article 8 State, County, andboard of education, or school district or other subdivision, shall lend, or pledge theMunicipal Indebtedness Sec 7 No county, city, town or other municipal corporationcredit or faith thereof directly or indirectly, in any manner, to, or in aid of any individ‑

shall hereafter give any money, ‑ property, or loan its money, or credit to or in aid ofual, association or corporation, for any amount or for any purpose whatever, or be‑

any individual, association, company or corporation, except for the necessary support

come responsible for any debt, contract or liability of any individual, association or cor‑of the poor and infirm, or become directly or indirectly the owner of any stock in or

poration in or out of this state.」の規定である。

bonds of any association, company or corporation.」の規定である。

ミシガン州憲法では, 「Article 9 Finance and Taxation Sec 18 The credit of the state

ウィスコンシン州患法では, 「Article 8 Finance Sec 3 Except as provided in s. 7 (2)shall not be granted to, nor in aid of any person, association or corporation, public or(a), the credit of the state shall never be given, or loaned, in aid of any individual, asso‑

private, except as authorized in this constitution.‑」および「Article 9 Finance andciation or corporation.」の規定である。

Taxation Sec 18 The state shall not subscribe to, nor be interested in也e stock of any
company, association or corporation,‑」の規定である。
ミネソタ州憲法では. 「Article ll Appropriations and Finances Sec 2 he credit of thestate shall not be given or loaned in aid of any individual, association or corporation
except as hereinafter provided.」の規定である。
オハイオ州憲法では, 「The credit of the state shall not, in any manner, be given or
loaned to, or in aid of, any individual association or corporation whatever ; nor shall

ハワイ州憲法では. 「Article 7 Taxation and Finance Sec 4 No tax shall be levied orappropriation of public money or property made, nor shall the public credit be used,directly or indirectly. except for a public purpose.‑‑」の規定である。
アーカンソー州憲法では, 「Article 16 Finance and Taxation Sec 1 Neither the Statenor any city, county, town or other municipality in this State shall ever loan its credit
for any purpose whatever ; nor shall any county, city, town or municipality ever issue
any interest‑bearing evidences of indebtedness,‑」の規定であるO

the state ever hereafter become a joint owner, or stockholder, in any company or as‑

アイオア州憲法では. 「Article 7 State Debts Sec 1 The credit of the State shall not,sociation in this state, or elsewhere, formed for any purpose whatever.」および「Arti‑m any manner, be given or loaned to, or in aid of, any individual, association, or corpo‑

cle 8 Public Debt and Public Works Sec 6 No laws shall be passed authorizing any

ration ; and the State shall never assume, or become responsible for, the debts or li‑

ISO

第3章
abilities of any individual, association, or corporation, unless incurred in time of war forthe bene丘t of the State.」および「Article 8 Corporations Sec 3 The State shall not be‑come a stockholder in any corporation, nor shall it assume or pay the debt or liabilityof any corporation, unless incurred in time of war for the bene丘t of the State.」の規定である。
メリーランド州憲法では, 「Article 3 Legislative Provisions Sec 34・蝣蝣The credit of也e State shall not in any manner be given, or loaned to, or in aid of any individual as‑
S∝ladon or corporation ; ‑」の規定である。
ニュージャージー州憲法では, 「Article 8 Taxation and Finance Sec 3
2. No county, city, borough., town, township or village shd1 hereafter give any
money or property, or loan its money or credit, to or in aid of any individual, associa‑
tion or corporation, or become security for, or be directly or indirectly the owner of.
any stock or bonds of any asS'∝iation or corporation.

28)笹川氏は,第3粂第18節の規定が,コロラド州憲法の規定の原案のモデルになったと指摘するoまた・この規定が,ローカルな利益に関する経費充当案件で,議員がお互いの利益のために結託してその議案を通過させる「Log‑rolling」を防止するために設けられたことを利恵議会記録の分析を通じて論じた論文を紹介している(笹川1991 p.219,
p.229)。
29) fNo appropriation shall be made to any charitable or educational institution not un‑
der the absolute control of the Commonwealth, other than normal schools establishedby law for the professional training of teachers ior the pub一ic schoo一s of the State, ex‑

cept by a vote of two‑thirds of all the members elected to each House.」 (小川氏は. 1873年憲法の第3粂第17節とするが.現在の憲法では,第3粂第30節である)。
30) 「No money raised for the support of the public schools of the Commonwealth shallbe appropriated to or used for the support of any sectarian school.」 (州の公立学校のshall have power to give or lend the credit of the State in aid of any person, associa‑支援のために調達された金銭は.宗派学校の支援のために,支出し,又は使用されてはならない)0tion, or cor oration, except a corporation in which the State has a controlling interest,31) [The money of the state shall not be given or loaned to or in aid of any private

unless the subject is submitted to a direct vote of the people of the State, and is ap‑

corporation or association, or private undertaking ; nor shall the credit of the state beproved by a majority of the qualified voters who vote thereon.」および「Article 5 Fi‑

given or loaned to or in aid of any individual, or public or private corporation or asso‑
ciation, or private undertaking」

nance Sec 4 (2) No county, city or town, special districtor other unit of local govern‑me唾shall give or lend its credit in aid of any person, association, or corporation, ex‑
cept for public purposes as authorized by general law, and unless approved by a ma‑

jority of the qualified voters of the unit who vote thereon.」の規定である。
ウエストヴァージニア州患法では. 「article 10 Sec 6 The creditofthe state shall not
be granted to, or in aid of any county, city, township, corporation or person ; nor shallthe state ever assume, or become responsible for the debts or liabilities of any county,
city, township, corporation or person ; nor shall the state ever hereafter become ajoint owner, or stockholder in any company or association in this state or elsewhere,

formed for any purpose whatever.」の規定である。

32)すなわち, 1874年の憲法の裁定に次のような裁定を追加した。
「また・本憲法は,那,市, m,村に対して,公軌または私的いずれの支配の下にあるかを問わず・孤児院・保護を必要とする児童(dependent children)のための施設,
および矯正施設の在住者の保護.援助,維持,および普通教育(secular education)のための規定を設けることを妨げるものではない。
全執または一部私的な支配を受けている博愛臥慈善臥矯正臥改善的施設に対する保艶擾乱維持のための・郡,市,町村による支払は是認される.しかし立法機関に対する支払を義務づけるものではない。
このような支払は,州の慈善委月会(the state board of charities)の制定した規則にニューハンプシャー州憲法では, 「Part 2 Form of Government Article 5 ‑ provided

従って収容され,保護されていない施設の在住者に対してなされてはならない」 (熊本that the general court shall not authorize any town to loan or give its money or credit

pp.225 226)c 「ただし,この規則は,一般の法令に定めるところにより.議会の監督に服するものとする」 (小川1974 p.278)。

directly or indirectly for the benefit of any corporation having for its object a dividend‑p*ties or military service」 (小川氏は, 1873年憲法の第3条第18節とするが.現在の寮法では,第3粂第29節である)0

county or municipal corporation to or for the use of any society, association or corpo‑

ノースカロライナ州憲法では, 「Article 5 Finance Sec 3 (2) The General Assembly!̀1tion or association : Provided, that appropriations may be made for pensions of gratui‑

3. No donation of land or appropriation of money shall be made by the State or any

ration whatever.」の規定である。

co

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化181

of profits or in any way aid the same by taking its stocks or bonds.‑‑」の規定である。
27) 「No appropriation shall be made for charitable, educational or benevolent purposes
to any person or community nor to any domination and sectarian institution, corpora‑

33) Article IV Legislative Department

Sec 73 No appropriation shall be made to any charitable or educational inst軸i99
not under the absolute conrtol of the State, other thannormal schools established by

182

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化183
law for professional training of teachers for the public schools of the State, except by
vote of two‑third of all members elected to each House.

34) The General Assembly shall not make any appropriation of public funds, personal
property, or real estate to any church or sectarian society, or any association or insti・
tution of any kind whatever which is entirely or partly, directly or indirectly, con‑trolled byany church or sectarian society. Nor shall the General Assembl
nation to an

make ancharitable institution which is not owned or controlled b

Commonwealth ;35) No appropriation of public funds shall be made to any school or institution of learn‑
ing not owned or exclusively controlled by the State or some political subdivision
thereof;36) Noanatioll Sha】I be made for charitable, educationaユor other benevolent

済学・財政学),ジョージ・ワシントン大学大学院(政治学・国際関係論)修了。民間
会社では投資銀行.全国証券業者協会などに枢要な身分で勤務1942年陸軍に入る1945
年には陸軍省で占額・解放地域における財政開祖の研究に従事。同年8月にはマニラのマッカーサー総司令官の下で占領日本における諸政策の立案に当たる。民政局では外事担当(酉ap.90)。
42)現行日本国憲法第89条の条文上の変遷を辿ると次のようになる。
1946 (昭和21)年2月7日の運営委員会と財政に関する小委員会との会合の後,財政に関する小委員会が提出した報告書の段階の規定「第 粂 公金または公の財産は.
宗教の制度宗教上の組織若しくは団体の使用,便益若しくは後援のため,または国の支配に属しない慈善,教育若しくは博愛を目的とする事業に対して,供与されてはならないO (原文) Article No public money or property shall be appropriated for the use,
benefit or support of any system of religion, or religious institution or association,

po軍e声to any person, corporation, a堅jciation, institution or community, not under thefor any charitable, educational or benevolent purposes not under the control of theabsolute control of the state, but the legislature may, in its discretion, make appropna‑

State.」であった(高柳等I pp.168→169)。 1946 (昭和21)年2月13日に日本政府に手渡されたマッカーサー憲法草案では,リゾ‑が民政局長に対して報告した案が憲法草tions for the charitable institutions and hospitals. for the maintenance of which annual
appropriations were made by the legislative assembly of nineteen hundred and nine.
37) The schools, colleges, universities and other educational institutions provided forby this constitution shall forever remain under the exclusive control of the state, andno part of the proceeds arising from the sale or disposal of any lands granted to thestate by congress, or any other funds appropriated, levied or collected for educational
purposes, shall be used for the support of any sectarian, denominational or private
school, college or university.
38) 「No appropriation shal一 be made for charitable, industrial, educational or benevo‑

lent purposes to any person, corporation or community not under the absolute controlof the state, nor to any denominational or sectarian institution or association.」

39)内閣法制局の検討状況については入江pp.4‑8,外務省の検討状況については江藤pp.61‑100を参照のこと。
40) 「‑ 天皇は,国の元首の地位にある.皇位は世発される。天皇の職務および権能は,憲法に基づき行使され.憲法に示された国民の基本的意思に応えるものとする。二 国権の発動たる戦争は,廃止する。日本は.紛争解決のための手段としての戦争,さらには自己の安全を保持するための手段としての戦争をも,放棄するo 日本は,その防衛と保護を,今や世界を動かしつつある崇高な理想に委ねる。 El本が陸海空軍を持つ権能は,将来も考えられることはなく,交戦権が日本軍に与えられることもない。三 日本の封建制度は廃止される。貴族の権利は.皇族を除き,現在生存する者一代以上には及ばない。華族の地位は,今後はどのような国民的または市民的な政拍権力を伴う,ものではない。予算の型は,イギリスの制度にならうこと」 (古間pp.96‑97)。
41)当時42歳(1904年生まれ?)。コ‑ネル大学卒業後,ニューヨーク大学大学院(経案の第83条として全く同文で掲載された。当時の日本文は「第83条 公共ノ金銭又ハ財産ハ如何ナル宗教馴嵐宗教団体若ハ社団ノ使用,利益若ハ支持ノ為又ハ国家ノ管理
二服ササル如何ナ)i,慈善.教育若ハ博愛ノ為ニモ充当セラルルコト無ナルヘシ」であったOマッカーサー憲法草案を手渡された日本政帝は,校本国務相の下に検討を開始した
が, GHQの督促に促され,同年3月4日,閣議に付さないまま, GHQに検討中の案を提出したoこの案では「第97条 国又ハ地方公共用体ハ宗教二関スル団体こ対シ金銭
其ノ他ノ財産ヲ出摘スルコトヲ得ズ。国ノ管理二属セザル慈善,教育其ノ他之二類スル事業二対シ亦同ジ」であった。しかし, 1946 (昭和21)年3月4日から5日にかけての民政局と日本側との検討を経て. 3月6日に発表された「憲法改正草案要綱」では.
マッカーサー草案に近い案に戻され「第85粂 公金其ノ他ノ公ノ財産ハ宗教制度若ハ宗教団体ノ使鳳便益若ハ維持ノ為又ハ国ノ管理二属セザル慈善,教育若ハ博愛ノ事業二対シ之ヲ出絹スルコトヲ得ずルコト」となったDその後. E]本政府が「憲法改正草案要綱」を下に作成し. 4月17日に公表した「憲法改正草案」では口語が採用され‥「第85粂 公金その他の公の財産は.宗教上の組織若しくは団体の使用.便益若しくは維持のため,又は公の支配に属しない慈善.教育若しくは博愛の事業に対し,これを支出し,又はその利用に供してはならないo」となったo枢密院の審議を経て, 1946 (昭和21)年6月20日に第90属国議会に提出された「患法改正案」でも.同様の条文が置かれ・国会の審議でも修正されることなく.現行無法の第89条として成立したのであるD
さて.現行日本国憲法第89条をマッカーサー憲法草案と比較して表示すると,その差異は次の通りである。
第89粂 公金その他の公の財産は. (宗教の制度‑削除),宗教上の租織若しくは団体の使用,便益若しくは維持(後援‑維持)のために.又は公(国‑公)の支配に属しない

第3章

IS‑.

慈善,教育若しくは博愛の事業(「博愛を目的とする」 ‑ 「博愛の事業」)に対し, (追加‑これを支出し,又は)その利用に供してはならない。

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化185

し,オランダ海軍,オーストラリア海軍との連絡将校などを努めた(古間p.107)。
45)西氏がリゾ一にインタビューしたところによると.リゾ‑は, 「財政面からの政教分

Article 89 No public money or other property shall be [expended or] appropriated for

離,すなわち公共の金銭.公共財産は,いかなる宗教団体等にも使用されてはならない,

the use, benefit or maintenance総upportーma叫of anyという規定については. 『確かな記憶はないが,総司令部の民間情報局の非公式なメモ

religious institution or association, or for any charitable, educational or benevolent旦聖から示唆を受けたような気がするし.また当時.ニューヨーク州憲法にも同様の規定がthe State‑あったように思う。これらの情報が財政面からの政教分離規定の必要性を感じたように

主堅prises (purposes→enterprises) not under the control ofublic authont

public authority).

思う」と同氏は述べた」 (西bp.147)。また. 「政教分離規定に関しては.国家神道の弊変更点は, (1) 「宗教制度(system of religion)」という文言が削除されたこと, (2)公金に対応して「支出し(expended)」という文言が加わったこと, (3) 「支持(sup‑

害を分析し.挿入したとのことであったが,それには民政局のロウスト,民間情報局のport)」が「維持(maintenance)」に変更されたこと, (4) 「目的の事業(purposes)」が「事業(enterprises)」に変更されたこと, (5) 「国の管理(control of the State)」がである」 (西a pp.3卜33)。さらに.政教分離規定の導入の背景を問われて, 「歴史的に「公の支配(control of public authority)」となり地方公共団体のcontrolをも含むことが明らかにされたことである。いずれにしても,主要な点はほとんど変更ない。

渉したことですQ二つは神道の悪用ということですo国家が宗教のみならず.私立学校

この規定に対する日本側の反応はどうだったのであろうか。
当時内閣法制局次長であった入江俊郎氏によれば,マッカーサー憲法草案の「第83トウ,民間情報教宣局のバンス博士から示唆を受けました」 (西a p.94)と述べている。

条の公金または公の財産を宗教,教育.慈善の方面に使用し得ない旨の規定は,まことに日本の実状にはなじまない規定でありましたが,わが方はあえて反対せず.これを了があるが,憲法第89条の規定にあたる規定については,大丸氏の資料などを除き,検承して要綱第85ができ上がっております。後日この規定(憲法第89条に当たる)の運用につきいろいろ難問を生じましたが.当時としては深く考えず.特に議論も反対もしませんでした」といっている(入江p.299)c 当時社会局長の職にあってSCAPIN775

バンス博士からヒントを受けた。また,ニューヨーク州憲法の規定にも影響されたよう見ると,二つの点で問題があったように思います0 ‑つは個人の信教の自由に政府が干や慈善事業さえも金銭面で援助してはならないという規定は,民政局のど‑タ‑ ・ロス
マッカーサー憲法草案の作成過程については,高柳等Iに,アメリカ側の詳細な資料
討された記録がほとんど残っていない。西氏が,リゾ‑本人から聴き取った証言は,その意味で非常に貴重なものだと思われる。
46) f[Use of public property or money in aid of denominational schools prohibited ;‖ミ4.
Neither the state nor any subdivision thereof shall use its property or credit or any

指令への対応に苦慮していた葛西氏の証言によると, 「あのころ,それが新聞に出たのをみて,これは困ると思ったoそこで潮恵之輔さんが枢密院で憲法の審査委員長をしておられたので. r困るのです』といったら rそうなんだよ.しかし.いまこれをいかんといっても,どうこうできる事態ではないのだ」といわれた。それで,英語の案文をもpublic money, or authorize or permit either to be used, directly or indirectly, in aid orってきて『これは君.ノット・アンダー・ザ・コントロール・オブ.ザ・ステート(公provide for the transportation of children to and from any school or institution ofの支配に属しない)と書いてあるのだからアンダー・ザ・コントロール(支配に属する)にすればいいのではないかJ という議論になった」とある(財団法人社会福祉研究
ffi p.283)o43) 1907年生まれ,オハイオ州立大学.コロンビア大学に学んだ後, 1936年から39年にかけて松山高校講師をしたo帰国後,オッテルパイン大学学部長(1941‑43年)を務め.プリンストン大学海軍軍政学校地域研究科主任.マニラのアメリカ太平洋陸軍総司令部軍政局公共事務課教育姓長を経て.占領開始後, CIE教育・宗教課宗教波長,宗教
課良 宗教・文化財課長を占額終了時まで努める(鈴木p.53)。
44)カリフォルニア出身で当時47歳(1899年生まれ?),オランダのライデン大学医学部を卒業後.シカゴ大学で人類学および社会学を研究して博士号を受ける。さらに南カ
リフォルニア大学で国際関係,法律,経済を研究し,インドとアメリカの大学で教鞭をとり,その後連邦政府の余剰物資取引局などの勤務のあと, 1942年2月以来兵役に服

maintenance, 0也er than for examination or inspection, of any school or institution oflearning wholly or in part under the control or direction of any religious denomination,or in which any denominational tenet or doctrine is thaught, but the legislation may

learning.」 (『アメリカ州憲法集第1集 ニューヨーク州憲法」)
47)「[Gift

or

loan

of

state

creditormoney

prohibited;

exceptions

forenumerated

pur一

poses.] §8, The money of the state shall not be given or loaned to or in aid of any pri‑vate corporation or association, or private undertaking ; nor shall the credit of thestate be given or loaned to or in aid of any individual, or public or private corporation
or association, or private undertaking, but the foregoing provision shall not apply to
any fund or property now held or which may hereafter be held by the state for edu‑
cational purposes.」[ [Gift or loan of property or credit of local subdivisions prohibited ; exceptions forenumerated purposes】 Section 1. No country, city, town, village or school district shallgive or loan any money or property to or in aid of any individual, or private corpora‑tion or association, or private undertaking, or become directly or indirectly the owner

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化187

186
of stock in, or bonds of, any private corporation or association ; nor shall any county.
city, town, village or school district give or loan its credit to or in aid of any individual,or public or private corporation or association, or private undertaking」 (Fアメリカ州

憲法集第1集ニューヨーク州憲法のニ隠ルルヲ得ザル旨明示セラルベシ」 (『昭和財政史 第17割p.21)053) 「国家神道神社神道こ対スル政府ノ保乱 支援,保全,監督並弘布ノ廃止こ関スル件」が正式の名称である。
54)神道指令の概要は次のようなものであった。

48) 「Article X 1 SOCIAL WELFARE [Public relief and care】 Section 1. The aid, care(1)神道の教理並びに信仰を歪曲して, 「軍国主義」並びに「過激な国家主嵐」の宣伝に

and support of the needy are public concerns and shall be provided by the state and

利用するようなことが再び起こることを防止するために,官公吏が公的資格において神by such of its subdivisions, and in such manner and by sLich means, as the legislature

道を保鑑 支援,保会監督並びに弘布すること.及び神逆や神社に対して公の財源から財政的援助を行い,公的要素を導入することを全面的に禁止するO又,神道その他の宗教の教義,慣例,祭式,儀式或いは礼式において「軍国主義」乃至「過激な国家主義」のイデオロギーを宣伝,弘布することを禁止する。

may from time to time determine.」 (『アメリカ州寮法集第1集

ニューヨーク州憲

法A)49) 「ARTICLE XVII Social Welfare
Sec.2. The state board of social welfare shall be continued. It shall visit and inspect,

伊勢皇大神宮及び富国弊社の式典に関する政府の指令は撒嵐 内務省神威院は廃止,

or cause to be visited and inspected by members of its staff, all public and private in‑

神道の調査研究及び弘布並びに神官の養成を目的とする公の教育機関は廃止を命じる。
なお神道の調査研究及び弘布並びに神官の養成を目的とする私立の教育機関は認めるが,stitutions, whether state, county, municipal, incorporated or not incorporated, which
are in receipt of public funds and which are of a charitable, eleemosynary, correctionalor reformatory character, including all reformatories for juveniles and institutions or
agencies exercising custody of dependent neglected or delinquent children,」 (第17条
社会福祉

第2節「州社会福祉委員会はこれを存続するO委員会は,州.那,市町村.

法人.非法人の別を問わず,公費の支出を受けかつ慈善.博愛,矯正.感化等の性格を有する一切の公私の施設を自ら視察し.立入検査し.またはその職月をして視察し.立入検査させることができる。この種の施設には.一切の少年感化施設および被扶養,放任.非行児童の監護に任ずる施設ないし団体を含む... 『アメリカ州憲法集第1集

公の財産からの支援を禁止し.公の財産によって維持される教育機関における神道の弘布を禁止する。
「国体の本義」 「臣民の道」その他同様の種類の官発行の書籍等を頒布すること,および公文書に大東亜戦乱八紘一宇など国家神道,軍国主義.過激な国家主義を連想させる用語を使用することを禁止する。
役嵐学校,その他の公の財産によって維持されている建造物の神棚その他の国家神
道の象徴の撤去を命令する。

ニ

国家榔邑 その他の宗教を信奉しないこと.またはその儀式等に参列しないことを理50)マッカーサー憲法草案の第二次試案(「社会的権利および経済的権利」の条文につい由として差別することを禁止するとともに.官公吏が公的資格において神社に参拝することを禁止する。

ューヨーク州憲法』。
て1946 (昭和21)年2月8日と9日の両巨=こわたってひと通りの議論が終わった段階でまとめられたもの)には,補助金の禁止に関して「国は,公衆衛生または公共の福祉に不可欠な商品または役務の生産,製造または配給を独占することはできるが,特定の個人またはグループをひいきにして.これと組合を作り,補助金を与え,または無制限の独占権を与えもしくは委任してはならない」という規定が設けられていた(高柳等I
p.229)c(2)この指令の目的は.宗教を国家から分離することにある。信教の自由の保証のもとに,神社神道も,日本人の個人の宗教である限り.他の宗教と同様の保護を受けるものとす
るoなお.この指令においては, 「軍国主義」および「過激な国家主義」のイデオロギーという用語は. E]本の天皇と国民は.その家系あるいは特殊な起源ゆえに.他国の元首および国民より優れており,日本は神国であるとして武力行使を正当化し,もって日本の支配を誇歌する主義を指すものとするo51)公立学校施設を宗教団体等に使用させることの可否についての連絡調整事務局の照会に対する,同次長宛法務調査意見長官からの1949 (昭和24)年2月付回答であった(3)この指令に基づいて実施した措置について,日本政府に対し, 1946年3月15日までに報告することを命令する。

(安嶋p.84)。なお,安嶋氏の証言によると,この回答は. GHQの法制局(LS)と議(4)官公吏その他すべての国民にあっては,個人としての責任において,この指令の文言
および精神を遵守することを命令する」 (阿部pp.45‑46)=

論を詰めたうえで,長官名でまとめられたという(木田pp.130‑131)。
52) S」* pp.38‑47o
なお, 「降伏後における米国の初期の対日方針」の中に次のような文章があるので,宗教課の任務はこれを受けたものと考えられるQ 「宗教的信仰ノ自由ハ占領ト共二宣言
セラルベシ同時二日本人こ対シ超国家主義的及軍国主義的組織及活動ハ宗教ノ外被ノ蔭55)ウッタ‑ドは.ミシガン州に生まれ.ミシガン大学.ユニオン神学校を卒業した1921
年宣教師として来日し,日米開戦直前に帰国した。バンスを助けて「神道指令」の作成,
占蘭後期には宗教法人法の制定を直接担当したという(竹前p.123)c
56) 「GHQにおける憲法起草の過程において, CIEは任務を与えられなかったが。それ

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化189

188にもかかわらず,ウツタ‑ドによれば,バンスは第一次草案を読み,最終草案の完成に至るまで. GSと一緒に討議に加わっていたというoケ‑デイスの証言においても.宿教の自由や政教分離に関する第20粂および第89条の検討に関してCIEが関与した可能性は.否定されていない.しかも『神道指令のスタッフ・スタディjが,別途に検討すべき課旗として,日本の憲法および法律の改正に言及していたことを想起するならば,
神道指令と憲法のこれらの条文との関係付のためにその関係者が関与していた蓋然性は低くないように思われる」 (阿部p.69)。
57) 「いわゆるマッカーサー草案が示されたとき,その第20条および第89条をどう解釈していいのか戸惑った。バンスにその解釈を尋ねると.なんと神道指令の骨子がそのまま引き継がれていることが分かり.両者の符号がこれほど見事にできているのに驚いた」 「GHQは占領中の政策が,占額終結後すぐ廃止されることなく.日本の社会に永続性をもつことに特に配慮していたと考えられるから,神道指令の重要な部分が占額が終わってすぐ改正され‑消えてしまうことは避ける方策をとったようである。この観点かtヾ

は.国家が新しい宗派の抑圧を行うのを正当化する根拠とされるおそれがあるとして除かれた(高柳等n p.162,高柳等I p.201)。
63)高柳等Iでは.原文にある「SocialWelfare」の語を「社会保障」と訳している。
64) 「Ⅲ 特殊の権利及び機会
18 家庭は,人類社会の基礎であり,その伝統は,善しにつけ悪しきにつけ国全体に浸透する。それ故,婚姻と家庭とは,法の保護を受ける。婚姻と家庭において.両性が法律的にも社会的にも平等であることは当然である[との考え]に基礎をおき,親の強制ではなく相互の合意に基づき,かつ男性支配ではなく[両性]の協力に基づくべきことをここに定める。これらの原理に反する法律は廃止され,それに代わって.配偶者の選択 財産権,相続,本居の選択 離婚および家庭に関するその他の事項を.個人の尊厳と両性の本質的平等の見地に立って定める法律が制定されるべきである。
19 妊婦及び乳児の保育に当たっている母親は,既婚であると否とを問わず,国の保護及びその必要とする公の扶助を受けるO

らすれば,第20粂第1項の信教の自由の基本的保障と宗教拭体による政治権力行僅の禁止第2項の宗教行事への参加強制の禁止,第3項の国およびその機関の宗教的活動

嫡出でない子は,法律上不利益に扱われてはならない。嫡出でない子は,その身体臥知的及び社会的成長につき嫡出子と同一の権利及び機会が与えられなければならない0の禁止は神道指令そのままであって.その上第89条は,公金その他の公の財産を宗教上の組織または団体に支出または利用に供することを禁止して,経済上からも政教分離を完壁にしているといえる」 (阿部pp.69‑70)。

20 夫と妻の両者が生存している場合には,両者の明示の同意がない限り,子が他の家族の養子となることはない。養子は,家族の中で優先的な取扱を受け,他の構成員に不利益を与えることがあってはならない。長子相続権はここに廃止する。

58)人権に関する小委員会の第一次試案第13条は,信教の自由を保障するのみならず・

21すべて子は,その出生の条件のいかんにかかわらず,個人としての成長のため平等の機会が与えられなければならない。この目的のため,公立の小学校により8年間にわ明文で. 「nor may ecclesiastical functionaries abuse也eir spiritual au血ority for political
purposes.」と.すべての聖職者はいかなる種類の政治活動にも従事してはならない旨を定めていた」 (高柳等I p.201,犬丸p.118)c
59)第一次試案第13粂中に「No religious body will be recognied as such if under the
disguise of religion, it should stir up and antagonism to othersor should weaken in‑stead of strengthen public order and morality.」との規定がある(犬丸p. 118)=60)ケ‑デイス大鑑バツシー中佐.ラウエル中侃エラマン嬢から成る全体のとりまとめを担った委員会。
61) 「13 信教の自由は,何人に対してもこれを保障するOいかなる宗教団体も国又はそ′の中央若しくは地方の機関から特別の特権を受け,またいかなる聖職者もその宗教上の権威を政泊目的のために濫用してはならない。
何人も,宗教上の行為.祝典,儀式又は行事に参加することを強制されないo宗教の名のもとに,他の団体に対する敵意をあおり.敵意をもった行動に出,または公の秩序および道徳を強める代わりに弱めるような宗教団体は.宗教団体とは認められないo国
及びその様閑は,宗教教育その他いかなる宗教活動もしてはならない」 (犬丸p.119)0
62)人権に関する委員会の第一次試案第13条のうち, 「宗教の名のもとに,他の団体に対する敵意をあおり,敵意をもった行動に札 または公の秩序および道徳を強める代わりに弱めるような宗教団体は.宗教団体とは認められない」旨の規定があったが.これたる無償の普通義務教育が実施されなければならない。中等及び高等の教育は.それを希望するすべての能力ある学生に無償で提供されなければならない。教材は,無償とする。国家は.資格のある学生に対し,その必要に応じて援助を与えることができる。
22 私立の教育機関は.教科課程,施設及びその教員の学問的修養の水準が公立機関につき国の定める水準を下回らない限り,活動することができる。
23 公立であると私立であるとを問わず,全ての学校は.常に民主主義,自由,進歩及び社会的義務の原理を強調しなければならない。また.平和的な進歩が極めて重要であることを説くとともに,その授業内容の中で常に真理の尊重並びに科学的な知識及び探求を主張しなければならない。
24 国民の児童は,公立学校にあると私立学校にあるとを問わず.無償の医療.歯科医
療及び眼鏡の援助が与えられなければならない。これらの者には.適当な休息及びレク
リエーション並びにその成長に応じた体育が与えられなければならない。
25 学齢期の児童及び青少年は,貸金を得る目的を持って常勤的雇用に入ってはならな
い。また.これらの者は,いかなる形の搾取からも保護されなければならない。国際労働局及び国際連合の定める基準は,日本における最低基準として遵守されなければならない」 (大丸pp.125‑129)。
なお, 26条から41条までの条文の中にも,社会福祉,社会保険,保健措置など関係

第3章 憲法第89条の制定と「公の支配」の強化191

list71) 1946 (昭和21)年1月7日に,国務・陸軍・海軍三省調整委員会(SWNCC)によするものがある。
coく￡〉65) 「政府(福祉)機関が,全市民に代わって,個人的規制の及ばない事情のために・
日々の食糧,住まい,衣類又は医療のニードをまかなえない市民に提供することによって行為するための民主的政府の措置が,公的扶助である」 (財B]法人社会福祉研究所
p.124)c66) 「民政局長のための覚え書き[人権の章についての小委月会案]」 (高柳等I pp.217‑235)c67)高柳等I p.225。
なお.マッカーサー憲法草案では「第24粂 法律は‑生活のすべての面につき・社会の福祉並びに自由,正義および民主主義の増進と伸張を目指すべきであるo 無償の
普通義務教育は設けなければならない。児童の搾取は・これを禁止するO 公衆衛生って承認され,同月11日に, GHQに情報として提供された。
72) 「4 国の歳出及び歳入は.毎年度の予算による回会の同意を必要とする。毎年度の予算は,すべての省庁その他の国家機関の歳入の見積もりを含む次年度の完全な政府の財政計画を示すものでなければならない(犬丸p.85)。
73) 「予算に対し年度内国会の承認を得ることができなかったときは,政府は,前年度の予算の範囲内で財政法の規定に基づき, 3ケ月間の暫定予算を作成し,これを施行する‑」 (大丸p.87)。
74) 「帝国譲禽二於イテ珠算ヲ議定セス又ハ採算成立二至ラサルトキハ政府ハ前年度ノ線算ヲ施行スヘシ」。
75)これらの言葉は.いずれも2月6日の会合の際,リゾ‑が用いた言葉である(高柳なお, 「社会保険」が「社会保障」に変更された点が注目される(高柳等I p.279)oな
ぉ, r社会の福祉の増進等について定める条文は, 3月415日のGHQと日本政府側と等I p.129)c
76)マッカーサーから示された患法改正の「必須要件」として示されたメモの中に.チ
算の型は,イギリスの制度にならうこととされたため.明治憲法を下敷きに書かざるを得なかったという制約の中で.他方.宗教への公費援助を禁止する規定を設けることはの検討で,その第一項の法律は社会の福祉の増進等を目指すべきであるとする規定のなかに第四項の公衆衛生の改善について定める規定と.第五項の社会保障の樹立について規定の方針であったことから.それに絡めて書くには宗教にかかわりのある慈善・教育に限定したとも考えられる。また,彼が学んだニューヨーク大学大学院のあるニューヨ

定める規定とが織り込まれたoさらに, r憲法改正草案要削発表後・柑由,正義および民主主剤とある文言が,これでは規定の及ぶ範囲が広汎に過ぎるとして除かれることになった。そして, r法律は,生活のすべての面について,社会の福祉,社会保障及ーク州では,かつて盲聾唖者と非行少年の保護・援助のための支出を禁止対象から除外したものの.その濫用があったため,州の慈善委員会が定める規則に従った場合にのみ支払うとしたことも念頭にあって,慈善・教育に限定して「公の支配」の条件を付したとも考えられる。

は,改善されなければならないo 社会保障は設けなければならない。勤労条件・貸金および就業時間について.基準を定めなければならない」と・大幅に簡素化されたoび公衆衛生の向上及び増進のために立案されなければならない』と書かれ・社会の福祉の増進について定める一個の根幹的条文となったのであるo
そして,衆議院の審譲の段階で, rすべて国民は.健康で文化的な最低限度の生活を′営む権利を有するjという規定が新しく第一項として加えられることになり.この条文は一段とそうした性格の濃いものとなったのである。その際.憶律は・.・立案されなけ
ればならないjという文書が.立法のみでなく.行政司法をも包括する・帽は‑潜めなければならない』という文言に改められた」という(高柳等n p.i76)c

77)犬丸p.137,,ただし,最後の文の訳は,高柳等I p.213による078)英文は「The state may undertake the exclusive production, manufacture or distri‑bution of goods or sevices essential to public healh or welfare but shall not enter into
partnrships nor grant subsides to any favored individual or group, nor may it grant ordelegate unrestricted monopoly privileges.」である(高柳等pp. 228‑229)c79) カリフォルニア州.オハイオ州.ユタ州,ワイオミング州などで.都市団体が住民

すべての人は・勤労の日常生活にとって欠くことのできないサービスを提供する公営企莱(その種類は州によって異なるが.電灯,水道.電力.熱.輸送,電話など)公営しうることを規定して

69)高柳等I p.2290なお,この規定は.マッカーサー憲法草案には盛り込まれていない。第24条の規定の中に含まれると考えられたのかもしれないo同条の「社会保険」

いる(小倉p.198)。
80)このロウストの主張は.非軍事化の政策を日本の軍国主義を支えた軍需産業や財閥

から「社会保障」への変更の一因とも考えられるo 「すべての人のために社会保険を設ける立法」という規定は,ペン書きによる修正で・ 「社会保障を定める立法」と改めらに通用したものとも考えられるし.アメリカの州憲法に多く見られる公的資金等による信用・金銭の贈与・貸与の禁止の流れを汲むものとも考えられる。
81) 「89条後段の立法趣旨は,政教分離の補完にあると考えている。すなわち,私人が68)高柳等I p.225。なお.マッカーサー憲法草案では「第25粂の権利を有するo」となった(高柳等I p.279)。

れ.ついで1つの項として, 「社会保障を設けなければならない」とされて・総司令部案となったという(高柳等n p.174)。
70)高柳等I p.229。この規定は,マッカーサー憲法草案には盛り込まれていないo個
人・グループへの補助金の禁止は現憲法第89粂後段にも通ずる面のある規定であるO

行う教育等の事業は,特定の宗教的信念に基づくことが多いが,そのような事業に財政的援助を与えると,その宗教的信念を不当に好適することになって,民主制の基調である相対主義と矛盾する。そこで,教育等の事業への宗教的信念の浸透を防止するのに必

192

第3章

憲法第89条の制定と「公の支配」の強化193

要な「公の支配」を成立させない限り,財政援助を行うことを禁止したのである」 (山vided by law. No money of the state shall be appropriated, or indebtedness incurred

内p.310)c

for any of the purposes of this section, except by the vote of two‑thirds of the mem‑82) For the purpose of developing the resources and improving the economic facilities
of South Dakota, the state may engage in works of internal improvement may own
and conduct proper business enterprises, may loan or give its credit to, or in aid of,,any association, or corporation, organized for such purposes. But any such associationor corporation shall be subject to regulation and control by the state as may be pro‑

公

私

施設 数

公

私

年収容取 扱人数

1

養老 施設

42

60

102

2.100

ー
000

5.100

2

医寮保 護施設

20

95

115

2,000

9,500

11.500

3

授 産所

315

n o

455

4.950

15.52520▼475

4

宿所提供 施設

296

37

333

48.8406.105

54.945

5

浮浪 者収容施設

26

24

50

2.600

2.400

5.000

6

救護施 設

15

440

385

825

小計

737

333

1.070

60.93036.91597.845

11

22

33

199

399

598

7

助産施 設

8

乳児 院

26

35

330

956

ー
286

9

母子 寮

135

125

260

7,650

▼
350

15,000

10

保育所

575

1.778

2.353

37.95027.05065.000

11

養護施 設

46

239

285

▼
263

11,737

14,00012

精神薄弱 者施設

13

19

221

479

700

13

療育施設

10

463

182

642

14

教護 院
小計

47

10

57

▼
133

667

▼
800

836

2▼
216

3,052

52,206

48,820

101ー
026

15

婦人保護 施設

18

18

2,771

2,771

16

借演者保 護施設

12

12

345

345

17

盲人保護施設

96

96

18

公益質屋

200

15

19

醍保館

22

60

20

連絡統制 調査研
究及び助成

38

215

32,0800

24060

344,860

38

bers of each branch of the Legislatures「サウスダコタの資源を開発し,経済力を改善する目的のために,州は.州内の改善事業に参加し,適当な企業(business enter‑
prise)を所有,経営し,同様の目的を持って設立された協会または法人に州の信用を貸与してこれを援助することができる。ただし.これらの協会または法人は法律の規定するところに従い,州の統制と監督に服さなければならない。なお,この日的のために州の公金の支出を決定するには,上下両院それぞれの3分の2の多数決によらなければならない」) (小倉P.124)c
83) 1949 (昭和24)年10月発行の「厚生時報」によると,社会事業施設の公私の割合
は.明治44年では私設91%に対して公設9%,大正7年では私設92%に対して公設
8%,昭和8年では私設77%に対して公設23%であったという。なお,昭和23年度の公私別社会事業施設の状況は.左の図のとおりであった。
84) 「右の法律で定められる程度の微温的・名目的な監督一報告を徹し,勧告を行うこと‑が,はたして本条にいう r公の支配』に属するかどうかは,すこぶる疑問である。それらの監督手段は.けっして具体的にそれらの学校法人または社会福祉法人の事業の方向を動かす力を持っていない。この程度のことで,それらの学校法人または社会福祉法
人が「公の支刑に属するということができるならば.すべての公益法人が『公の支配」に属するといえることになり.本条は.ほとんど空文に帰するおそれがある。
本条の趣旨は,国又は地方公共団体が補助金を出す必要があると認めるならば 国又は地方公共団体が,それらの事業を自ら経営すると同じようにしなくてはいけない,というにある。私立学校法および社会福祉事業法が,学校法人および社会福祉法人に対して.どこまでも活動の自主性をみとめつつ,これに補助金又は貸付金を与えようとしているのは,本条に違反すると見るのほかはない」 (宮津・芦部p.749)c
85) 「イギリスでは,他の社会サービスの頚城と比較して.対人福祉サービスを受け持つ
民間社会福祉部門は伝統的に実績のある部門である。民間部門は.通常,自治体に代わって.専門的サービスの供給を担っているという前提で.地方自治体から資金供給を受けているoそのため民間粗放の活動を援助する目的で一般補助金(Genaral Grants)が自治体により交付されている。たとえば,社会福祉部では担当できないような集中的ケ
ースワークを民間機関が家族に対して行っているという評価に立って,特定補助金(Spe‑cific Grant)あるいは互恵補助金(Reciprocal Grant)が与えられており.全国的な独自の活動を展開していることで有名な家族サービス・ユニット(the Family Services
Units)と家族福祉協会(Family Welfare Association)はこうした基盤に立って資金供給を得ている。公私のパートナーシップに基づいて,民間側は専門的ソーシャルワーク

小計

254

113

367

32,401224,060348▼072を提供する」 (山本pp.183‑184)。
86) 「(アメリカでは) 1965年のアメリカ高齢者法の制定以前は,高齢者の在宅サービス>RE>pT

1▼
827

2,662

4,489

437,148

109,795

546,943

は一地域の社会福祉協議会や共同募金会(United Way)などの民間団体がボランタリ

Hm

195

ーな形で」行っていた1965年にアメリカ高齢者法が制定されて後,各地区ごとにAAA(Area Agency on Aging)を設立し,地域サービスの基礎体制」が築かれたoまた, 1975
年の社会保障法改正により第20条が加えられ. 「連邦政府が各州に対し.人口数に応じて諸サービスの援助を行う」こととなり,これが「一括交付金(Block Grants)方式で

第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化あり,州政府の行政裁量権が一定程度認められている」など地域サービスの一段の充実が図られることとなった AAAは, 「連邦政府や州政府など公的な機関や,民間の諸団体からサービスの資金(funds)を調達し,それを地域のサービス提供団体に給付することによって.必要なサービスを確保し」ている。また, 「資金の給付にあたり.毎
午.数多く申請される各団体からの事業計画書をレビューして,もっとも信頼できるサービス捜供団体に資金の給付を決定している。また.給付を受けたEfl体は毎年.その事
業・活動が審査され.報告書の内容も評価されている」 (和気pp.107‑118)。

社会福祉法人制度の誕生については,一般に, 1950 (昭和25)年10月の社
1)

会保障制度審議会の「社会保障制度に関する勧告」を受けて,憲法第89条の「公の支配」に属さない民間社会福祉事業に対する公金支出禁止規定を回避するために,社会福祉事業法により「公の支配」に属する法人として創設された2)というように理解されている。
しかし,熊沢由美氏は,社会保障制度審議会の勧告以前の1950 (昭和25)年1月段階ですでに,社会事業法人(後の社会福祉法人)の構想が提案されていたことを指摘し.社会福祉法人誕生の理由は憲法第89条の回避という理由
以外にあるのではないかという(熊沢p.103)c また,筆者は, 1949 (昭和24)年8月に発表された「シャウプ勧告」が従来非課税であった公益法人の収益事業に課税することを勧告したことから,社会福祉法人は公益法人の収益事業に対する課税を回避するために生まれたのではないかと考えている(北場1999
pp. 238‑241) ,GHQの公私分離政策や憲法第89条により,一括補助金を禁止された民間社
会福祉事業の財源を確保するため, 1947 昭和22)年から共同募金が開始された。しかし,寄付金収入や事業収入が見込めない状況にあった民間社会福祉事
業にとっては,共同募金も収入の一部を占めるに過ぎず,民間社会福祉事業の収入の中での「措置委託費」の重要度は,ますます高まっていった。
このような状況下で,民間社会福祉事業よりもさらに困窮したのは私立学校であった。そこで憲法89条の公費補助禁止を回避するために, 1949 (昭和24)年に「私立学校法」が制定され,業務・会計の報告,予算変更・役員解職の勧告という「公の支配」の下で,同法の規定の基づく特別法人である「学校法人」に公費補助を行う方式が編み出された。
これを噛矢として, 1950 (昭和25)年に制定された新生活保護法においても,第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化197

196「公の支配」に属する公益法人が設置する保護施設に公費補助を行う規定が設にかかる損金算入が認められるようになった。また,船舶振興会,自転車振興けられた。翌1951 (昭和26)年には社会福祉事業法が制定され,民法第34条

会などの民間助成団体の民間社会福祉施設の整備費に対する助成額も増加した。

の規定による公益法人とは別に,社会福祉事業,法の規定に基づく特別法人と措置費の改善とともに,施設整備費の助成も改善されていったのである。

して「社会福祉法人」制度が創設された。これと相前後して,生活保護法,児民間社会福祉事業に対する公的助成は,社会福祉法人が運営する社会福祉事

童福祉法,身体障害者福祉法も,それぞれの法律に社会福祉法人制度を取り込業に集中するようになり,また,民間社会福祉事業の社会福祉法人化も進展し3)んだ。こうして1951 (昭和26)年には新たに児童福祉法改正法,社会福祉事た。こうして社会福祉法人立の民間社会福祉施設が増加し,事実上,措置制度

業法において民間社会福祉事業に対して補助金を交付することが可能となった。

下の民間社会福祉事業を独占化するに至るのである。

しかし,この民間社会福祉施設に対する公的補助の対象は, 「施設設備費」に限定されていた。しかも,生活保護法や児童福祉法では「施設の新設の場合」

1 社会福祉法人制度成立の社会的背景が除外され,社会福祉事業法では「災害復旧の場合」に限られていた。したが一授産施設の隆盛と公益法人課税問題‑って,当初は,金額的にそれほど魅力あるものとはいえなかったのである。
日本が独立を回復した後の1953 (昭和28)年に.議員立法である「社会福祉事業振興会法」により,社会福祉法人など民間社会福祉施設を経営する者に(D授産施設の奨励

対して資金貸付等を行う特殊法人「社会福祉事業振興会」が創設された。同振戦後日本が直ちに直面しなければならなかった問題は,失業者や引揚者など

興会は,一般の金融機関から融資を受けることが国姓な多くの社会福祉法人等の労働能力のある膨大な生活困窮者をどのように処遇するかということであっに対して,その施設の拡張・整備に必要な資金を長期低利で融資した。この社た。吉田久一氏によれば, 「政府の推定でも600万内外の完全・不完全失業者会福祉事業振興会法の制定の際 社会福祉事業法も改正され,同法の補助対象′

が,敗戦直後の荒廃やインフレーション,食糧難等々の中にあり,問屋となる,が「災害の復旧の場合」から私立学校法並みの「国・地方公共団体が必要と認なり得ない者は浮浪者として街頭にあふれ出る等,失業対策としてよりも治安める場合」に拡大され,施設の新設・改修の場合にも補助が行われるようにな

対策や公的扶助の対象となった」のである(吉田p.44)c

った。この結果,社会福祉事業法による公費補助の方が,生活保護法や児童福祉法による公費補助よりも優遇されることになったのである。

It( 1 )授産施設の隆盛と不祥事の発生

1945 (昭和20)年12月15日には,失業者,戦災者,海外引揚者,在外留守家族・傷痕軍人・軍人遺族等に衣食住を提供し,生業の指導・斡旋を行うため,

1960 (昭和35)年に制定された精神薄弱者福祉法(現「知的障害者福祉法」)

市町村長を実施責任者とし,町内会・方面委員・社会事業団体等を協力者とすや1963 昭和38)年に制定された老人福祉法は,社会福祉事業法に倣った。

る「生活困窮者緊急生活援護要綱」が閣議決定された。 1946 (昭和21)年2月

さらに1967 (昭和42)年には,児童福祉法の改正により公的助成の範囲が拡にGHQが発令したSCAPIN775の国家責任,無差別平等,必要十分の原則に大された。すなわち.従来,民間児童福祉施設への公的助成は,既存の施設の基づき,同年9月には「旧生活保護法」が制定された。これらにより,多数の修理・改造・拡張または整備に限定されていたが,社会福祉法人が実施する場

失業者,海外からの引揚者のうち特別な技能を持たない者に対する授産事業が,合に限り, 「新たに児童福祉施設を創設する場合」についても公的助成が認め

社会局を中心に積極的に取り組まれることとなった。

怠 られることになったのであるO
税制については,社会福祉法人制度創設当時は認められていなかった寄付金「生活困窮者緊急生活援護要綱」は,援助の方法として生業の指導斡旋を掲
げ,そのための必要施設として授産施設を奨励した。授産施設の設置主体は地第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化199

198

方公共団体,公益法人 私人のいずれでもよく,対象者は扶助を受けている者
玉ばかりでなく,失業者等を含み,授産施設の設備費に国庫補助が行われた。まUめる場合や,なかには民間事業者が自ら授産事業の看板を掲げ,授産場を経営

た, 1946 (昭和21)年10月から施行された旧生活保護法において授産所の事るが,社会福祉事業の信用を著しく失墜させるものであった。当時,授産施設務費に対しても国庫負担の途が開かれた。保護施設が宿所提供施設,授産事業,には,生活保護法の生業扶助にかかる授産施設と,社会事業法による授産施設

託児事業にも拡大され,被保護者の利用率が50%以上であれば,保護授産施とがあった。しかし, 「従来の授産事業の事業内容は(中略)一般中小企業と設として施設経営者に保護費や事務費が支払われた。

競争的な性質のものが多く,又一般業者の下請作業を行うことにより徒らに生

一方, SCAPIN775の「公私分離」の原則の下, 1946 (昭和21)年10月にt;'する場合もあった。これは,民間事業者にとって多くの便益があったからであ

産工程並びに販売工程に中間搾取者を介入させ,作業員を低賃金に甘んじさせ
7)

GHQから「政府の私設社会事業団体に対する補助に関する件」の覚書が出さる結果」となっている点では共通していた。

れ,民間社会福祉事業に対する公的助成は著しく制限されるようになった。さこうしたことから,授産事業の奨励策の見直しが行われることになった。1947

らに, 1947 (昭和22)年5月に日本国憲法第89条が制定されたために,民間(昭和22)年7月の「授産事業の運営について」により,原則として,授産施

社会福祉事業に対する措置委託費を除く公的助成はまったく不可能になった。

設の対象者は社会的要保護者とし,また,授産施設の設置主体は地方公共団体,

このような社会情勢は,民間社会福祉事業施設の態様に大きな影響を与えた。

公益法人またはこれに準ずる組織体に限定されることとなった。また, 1948

戦後.寄付金の減少,物価の上昇などで事業運営に困難をきたしていた各種社(昭和23)年7月の「授産施設の設置・運営について」により,施設対象者が会福祉事業団体は,新しい財源を求めて「共同募金」に一斉に集中した。また,

社会的要保護者に限定されることとなった。すなわち, ①施設対象者を社会的運営の困難さが社会福祉事業団体の統合化を促した。戦前の経済保護施設や隣要保護者たる者に限ること, ②公共団体,公益団体またはこれに準ずる組織体

保事業施設(セツルメント)等は激減し,代わって戦災孤児,浮浪児を保護・によって経営されることを原則とすること, ③さらに施設の最低基準を規定す収容する養護施設が増加した。また,失業者に対する授産について積極的な痕ること等の措置がとられた。

輿策が図られた結果,授産施設が増加したのである。

8)

しかし,これらの措置によってもなお事業の性格が不明瞭であったり,低賃(彰不祥事の発生

金による搾取が行われたり,経理処理が不明であったり,あるいは経営が一族

1947 (昭和22)年8月の民間貿易の制限付き許可や, 1948 (昭和23)年8月の専横によっていたりと,社会福祉事業として妥当性を欠くものが少なくなかのアメリカの占領地域経済復興資金による対E]物資供給の開始などで,輸出やった

国内消費向けの生産活動が活発化するようになると,授産施設は興隆を極める

意向により, 1949 (昭和24)年8月には,不良授産施設を整理することを目的

GHQも地方軍政部に実態調査を行わせるに至った。厚生省は, GHQの4)に至った。私企業者の入手しがたい旧兵舎,旧陸海軍工場等の軍用建築物や旧として,労働能力のある失業者の排除,個人経営の授産施設への補助の停止な

軍需工場,閉鎖機関営造物等々の多くが社会福祉事業の用途に移り,また,こどの措置をとった。さらに1950 (昭和25)年4月には,労働能力のある失業のような建物に,引揚者,戦災者が大量に共同生活をすることによるものであ者については職業安定機関での職業斡旋を行うこととし,授産事業は明らかにった。しかし,赤字経営に陥り社会的援助も少ないなかで,収益化が指向され,労働能力が制限される失業者に限定するという方針の下に,授産施設の刷新計

9)5)

その弊害も大きくなった。 「低賃金による営利事業化,経理の不明瞭さや経営画が示された。すなわち, ①著しいハンディキャップを有するため稼働力に制の私物化など社会事業として妥当性を欠く授産施設が多くなった」のである。

限のある者以外は,失業者であっても授産施設の作業員とすることができない

また,民間業者と提携して経営資金・設備資金の融通や設備・技術の提供を求こと, ②また,不適格者は90日以内に排除すべきこと, ③公有民営方式によ第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 201

200

る経営を廃止し,公立か,民営であれば公益法人立に限定するとともに,生活%)とされたのが最初である。 1904 (明治37)年に日露戦争が開始されると,保護による保護授産事業と社会事業法による授産施設とを分離したこと, ④国

その戦費調達のために大幅な増税が行われたが,法人所得‑の課税も引き上げの補助は,生活保護法による保護授産事業に限ること, ⑤さらに,原価計算にられた。その後, 1935 (昭和10)年には臨時利得税が, 1937 (昭和12)年にはより純然たる作業工賃と見られるべき作業収入は,その全額を作業員に支払う

法人資本税が創設された。

こと, ⑥職員に対する人件費,固定資産の償却その他通常資本の蓄積に必要な日本の公益法人制度の始まりは, 1896 (明治29)年に制定された民法がその10)

諸経費は経営主体の負担とすることなどきわめて厳格な方針がとられた。 1950第34条で社団法人,財団法人の設立を規定したことにある。財団法人として(昭和25)年5月の新生活保護法では,授産施設を含む保護施設の実施主体はは,私立学校として研究・教育を行うもの,社会福祉事業を行うもの,病院,

地方公共団体と公益法人に限定された。以後,授産事業は社会的要保護者に限宗教団体等があった。公益法人に対する課税は,国税については所得税法第17定されていくことになった。

条,法人資本税法第7条,臨時利得税法第12条において,公益法人に対してこのようななか, 1949 (昭和24)年8月に公表された「シャウプ勧告」は,は所得税を免税に,または営利を目的としない法人に対しては法人資本税,臨

それまで非課税とされてきた公益法人の実態分析を行ったうえで,多くの公益時利得税を免税とする旨の規定が設けられていたので,民法の規定により設立法人が収益を目的とする活動に従事し,一般法人や個人と直接鼓争しているとされた社団法人,財団法人はこれらの免税の対象となっていた。しかし,地租し.非課税法人の収益事業から得られる所得に法人税を課すべきことを勧告しについてはもともと免税の範囲がはなはだ狭く,他との均衡上も免税の特典はなかった。

た。勧告の該当箇所には,社会事業法による授産事業のことが触れられていた。

また,地方税については,府県制第110条,市制第121条の2,町村制第101

大蔵省主税局の資料には, 「戦後の急激な物価騰貴のために,多くの公益法人は従来程度の収益を得ていたのでは本来の公益事業遂行の資金を賄うことが困条の2の規定の中で, 「公益上其ノ他ノ事由二依り課税ヲ不適当トスル場合」

難となったので,もっぱら一般の寄付金等によって事業を行っていた公益法人

は府県税,市乳 町村税の課税を免除することができる旨の規定があり,これも新たに営利的事業を行うようになり,また従来からの営利的事業を拡張するを受けて各地方の実情に応じて免税の措置がとられていた。なお,社会事業に傾向が顕著になってきた」とある(石村p.208)。授産事業の収益化指向は,戟

独自の免税制度としては, 1929 (昭和4)年に公布された救護法の第31条で後の民間社会福祉事業の財政難と当時の経済事情とが生み出した歴史的現象だ

救護施設(民間の救護施設の設置には府県知事等の認可が必要)の建物,敷地にともいえよう。

は地方税を課すことができない旨が定められ, 1937 (昭和12)年に公布された母子保護法でも,母子保護施設に対して地方税を課さない旨の規定が設けられ(2)シャウプ税制改革と公益法人課税ていた。また, 1938 (昭和13)年に公布された社会事業法では,府県知事等に①シャウプ勧告以前の公益法人課税の状況

事業開始の届出をした社会福祉事業者については,救護法,母子保護法と同様,

明治以降の日本の税制は,当初,地租と酒税が中心であったが, 1887 (明治

地方税等の免税措置を規定した。

11、

20)年に至り,軍備特に砲台を建設する財源を碓保するために所得税が創設さこのように,社会事業法が制定された時点において,民法第34条の規定にれた。法人に対する課税が創設されたのは,日清戦争後の1899 (明治32)午より設立された公益法人である社会事業団体は,他の公益団体と同様に所得税,

宝 に,軍艦の取得整備が軍備上の緊急課題となったことから,所得税が第一種か

法人資本税,臨時利得税という国税および地方税が免除されるとともに,特にら第三種までに分類され,その第‑種が会社の所得に対する課税(税率2.5

土地・建物に対する地方税にづいては免税が法定されていたのである。日中戟第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 203

202

争の長期化に伴う戦費調達のため, 1940 (昭和15)年には,従前の第一種所得な問題はないという立場をとっていた。 「しかしながら,現地調査によると.

税と法人資本税を統合して法人税が創設され,その後漸次税率が引き上げられこのような非課税法人のあげる利益金はその活動(‑収益事業)を更に拡張(fur‑

たが,公益法人には非課税の措置が継続された。戦前までの社会事業団体を含

ther expansion of its activities)するかまたは饗宴(entertainment)のために消む公益法人に対する課税は以上のような状況であった。

費されていることが明らかにされ」 「そのいずれもが免税を正当化するために

14)

しかし1945 (昭和20)年に,宗教法人の設立が許可制から届出制に変更さは極めて薄弱乃至全く無価値なもの」であった。そして, 「非課税法人の収益れた際,収益事業を営む宗教法人について,その収益事業から生じた所得につ事業によって得られる所得は,明らかに法人税の課税対象となるべきである」

いて課税が行われるようになった(守永p.123)c

ことが勧告されたのである。これは,当時の「法人税法」の第16条で,宗教

15)②公益法人課税にかかるシャウプ勧告の背景と内容

法人および労働組合の収益事業に関して,申告し,その利益について納税すべ

1949

きことを規定していたので,それと同様の措置を公益法人にも適用しようとい

昭和24)年にGHQの要請によって戦後税制の民主化の目的で滞日したコロンビア大学教授カール・S・シャウプ(Carl Shoup Sumner)を団長とするいわゆるシャウプ使節団は,同年8月,日本の各地に赴き国民各層と意見交うものであった。
このような勧告を受けて, 1950 (昭和25)年の税制改革によって,公益法人

ユ2)

換して「日本税制報告書」 (Report on Japanese Taxation)」を報告した。この等に対し,その収益事業から生じた所得に対しては法人税が課されることにな

中で公益法人に関する非課税規定を排除すべきことが勧告されたのである。

った。これに伴い, 「前各号に掲げる法人は,同項の収益事業から生ずる所得

ESS (司令部経済科学局)の調査によると, 1949 (昭和24)年6月31日現在,

に関する経理は,収益事業以外の事業から生ずる所得に関する経理と区分して.

課税法人31万2357に対して,非課税法人は30万7806 (うち財団法人5776,

これを行わなければならない」と定められ,収益事業の範囲については「第1

社団法人4787,特別法人29万7243)であった。シャウプ勧告はこの実態を,項の収益事業の範囲は,命令でこれを定める」と定められ,税率は一般法人の「法人税を課されない法人の数は,比較的多いようである」と述べている。こ100分の35と同率とされた(守永pp.124‑125)。

のように非課税法人の多い原因を, 「勧告」は,多くの法律でもって安易に法2 私立学校法の制定過程

人の非課税を認め,かつ,その後の活動の審査を怠っていることだとしている。
事実, 「民法」第34条の規定によって主務大臣の許可によって非課税法人である財団法人および社団法人を容易に設立できたし,また,都道府県知事も主務( 1 )私立学校の経営問題と憲法第89桑の解釈大臣に代わって特定の非課税法人を認めることができたのである。勧告は,社(D私立学校の経営問題

13)

会事業法による授産事業にも触れ, 「社会事業法」は,失業者および身体障害

憲法改正案の国会審議の過程では,私立学校も特別な法的規制に服している

者に職業訓練を施す等の目的を有する非課税法人の設立を認めており,地方自ので憲法第89条にいう「公の支配」の下にあると認められ,これに対する補

治体や政府から補助金を受けている旨を記述している。

助は問題がないと考えられていた。しかし,新憲法が施行される直前の1947

Hi'

問題は,このような免税の特権をうけている法人の多くのものが,収益を目(昭和22)年4月に,私立学校令が廃止され私立学校に対する公的規制が著し的とする活動に従事していることであった。シャウプは,法人課税については

く弱くなったため,憲法第89条との関係で私立学校への助成が行いにくい状

法人擬制説の立場に立ち,公益法人に利益がないか,あるいはあっても利益を況に陥り,補助金は打ち切られてしまった。これは私立学校の経営に著しい困すべて分配してしまえば配分された個人に対して課税がされることから,大き難をもたらした。そこで,憲法違反問題を避けるため,私立学校に対して経営17)

第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 205

204

費貸付金 戦災復興貸付金などの各種の貸付金を行うほか,東京都など一部のの目的の公共性の故に」,あるいは, 「慈善・教育・博愛の美名に頼って」,公地方では「契約による助成」 (国や地方公共団体は私立学校に対して,一定の条件

費が濫用されるおそれが多いというところにこの説の実質的な根拠があるといの下に随意の契約により補助することができるという考えに基づくもの)に基づき,う。

私立学校契約金という名目で私立学校への助成が行われ,民間情報教育局(CIE)もいったんはこれを承認したのである。ところが,私立学校側が「契「自主性確保説」は,第89条後段の趣旨を,教育等の私的事業の自主性を確保するために公権力による干渉を排除しようとすることにあるとする。

約による助成」を全国的に拡大しようとするに及び, GHQの民政局(GS)か「中立性確保説」は,第89条後段の趣旨を政教分離の補完にあるとする。すら強硬な反対意見が出され, CIEも考えを変更したため, 「契約による助成」

なわち,私人が行う教育等の事業は特定の宗教的信念に基づくことが多いので,の一般化はとん挫してしまった(安嶋pp.83‑84)c

宗教や特定の思想信条が国の財政的援助によって教育等の事業に浸透するのを1949 (昭和24)年2月に,法務府調査意見長官が示した見解によれば,憲法防止して,国の中立性を確保することにあるとする(野中等p.287)。

第89条後段の「公の支配」に属する事業とは,その構成,人事,財務,運営

次に, 「公の支配」に関する学説も,第89条の立法趣旨の理解の違いによっ等について公の機関から具体的に指導・干渉を受け,事業者が自らの裁量でそて, ①厳格説, (令嬢和説, ③総合的解釈説ともいうべき3つの説に分かれていの事業を行うことができないものであるというものであった。

る。

そのため,私的団体への公的助成は,私的団体の自主的な活動を著しく制限「厳格説」は.憲法第89条の立法趣旨に関しては自主性確保説の立場に立ち.

させざるを得ないこととなった。これに対して,私立学校関係者は,直ちに私国が財政的援助をする以上は事業の自主性を認めず. 「その事業の予算を定め,

立学校の自主性を尊重し,監督事項をできるだけ制限する一方,憲法上の制約

その執行を監督し.さらに人事に関与するなど,その事業の根本的な方向に重を回避して私立学校への助成を可能とするような公的規制法の制定に向けて,大な影響を及ぼすことができる権力を有すること」として, 「公の支配」を厳文部省やGHQに働きかけを開始した。

格に解釈する。
「緩和説」は,私的な慈善・教育事業への公的な助成の必要性を認める立場③憲法第89条の解釈
現在の学説では,憲法第89条について,通常,政教分離にかかわる前段と,私的事業に対する財政援助を制限する後段とに分けて説明される。
18)から,第89条の立法趣旨を公費濫用防止説的に理解して, 「公の支配」を「国家の支配の下に特に法的その他の規律を受けていること」と,媛やかに解釈す

まず,憲法第89条前段は,憲法第20条において定められている政教分離のる。すなわち,学校教育法や社会福祉事業法の規制で公の支配になるとする。

趣旨,特に国が宗教団体を特恵的に取り扱うことを禁止する憲法第20条第1「総合的解釈説」は,憲法第89条後段の文理的解釈では厳格説に与するもの

項後段の規定を,あらためて財政の面から保障しようとするものだとされるの,より原則的な憲法第25粂(生存権)や第26条(教育権)の規定をも総合(長尾p.498)。

的に解釈して, 「公の支配」の要件を綾和する(野中等pp.288‑289)。

これに対して,憲法第89粂後段の立法趣旨についての学説は, ①公費濫用

なお,下級審での判例では,厳格説はとられていない1986 (昭和61)年の19)

防止説, ②自主性確保説, ③中立性確保説に分けられるとされる。
「公費濫用防止説」は,教育・福祉事業に対し公金支出を行う場合には,財20)

千葉地裁判決は総合的解釈説を, 1990 (平成2)年の東京高裁判決は緩和説をとっているものと思われる。

会 政民主主義の立場から,公費の濫用をきたさないように当該事業を監督すべき

これらの説を法務府調査意見長官の示した見解にあてはめてみると,法務府ことを要求する趣旨であるとする。慈善・教育・博愛の事業の場合には, 「そ調査意見長官の見解は,第89姦後段の趣旨については,同条前段の政教分離

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 207

206の考えを類推した中立性確保乱 あるいは私的団体の自主性確保説に立ち,ての特別の地位も失われ.すでに宗教と国家との分離は実現していたのだとす「公に支配」に属しない事業とは,国または地方公共団体の機関がこれに対しる。すなわち,憲法第20条の規定によって,第1に,往年の神道が持ってい絶対的な支配力を持たない事業であるとして,厳格な「公の支配」を求めたもた「神秘的な国債観念に基づき神国日本が世界に冠絶するが如き思想を教義とのあった。これは.アメリカの州憲法にいう「not under the absolute control

して宣布し,以て政治上に軍国主義・起因家主義の思想を鼓吹して勢力を及ぼ

oftheState」,あるいは宗教に対する公費支出の禁止に近いものといえよう。

したような」政泊的権力を発揮することはすべての宗教団体に禁止され,第2に,往年の官立学校が神棚を設けて生徒に礼拝させたり,神道の教義を宣伝し(2)憲法第89条の解釈の変遷

たり,また,旧時の神宮皇学館のような神道教育の学校を設けて神職者を養成

占領期間中は,日本国憲法は日本政府が自主的に制定したというのが公式なしたりするような,国およびその機関が宗教教育や宗教活動をすることは禁止見解であったため,日本国憲法がGHQの提示した案を基礎に制定されたことされ,第3に,往年行われた靖国神社の大祭に全校の生徒を強制的に参拝させ

21)

はほとんど知られていなかったし,その解釈をGHQ自らが公にしたものはな

るような,宗教的行事等‑の参加の強制は行われなくなる,と戦前の事例に則かった。 GHQの憲法解釈が表明されず,憲法第89条の解釈が不透明な状況がしてきわめて具体的に解説している。

続いたが, 1949 (昭和24)年2月に,初めて政府の公式解釈が, GHQとの協議のうえで明らかにされたのである。

患法第89条前段については,憲法第20条と同じ趣旨で,宗教のた捌こ公金を支出し,または公の財産をその利用に供することを禁止しているとする。さ

政府の公式見解が示されるまで.日本国憲法第89条の立法趣旨はどのようらに,その具体的内容を敷街して「国家と宗教との完全な分離は新憲法の一貫に解釈されていたのだろうか。占領下に刊行された図書に対してはGHQの検して主義とする所で,従前の如く国庫から神宮又は官囲弊社に供進金を奉納し,閲が行われたから,占領下に発行された日本国憲法の解説書の説明の中にGHQ

地方公共団体から府県社以下の神社に神供吊科を供進し,又は国有地を神社のの意図が隠されている可能性がある。また,それがどのように変わっていった

境内地ならしむるが如きことの許されないのは勿論,仏寺其の他如何なる宗教かを検討することとする。

に対しても国又は地方公共団体から此の如き特別の利益を提供することは,総【美濃部達吉氏の解釈】て禁止せられるのである」という。

1947 (昭和22)年に発行された美濃部達吉氏の『新憲法逐条解説』によると.

憲法第89条の後段の私設の慈善・教育・博愛事業に対する公金支出または憲法第20条は国家と宗教との全面的分離を定めているが,これは憲法の制定

公の財産利用の制限の趣旨については, 「此等は最も国庫の補助を受くるに適前にすでに実現していたものをさらに一般制度化したものだとするoする事業のようであるが,動もすれば表面上此等の名義を仮借して不当に国庫

旧憲法下においては,憲法に明示されてはいないが,国家神道は国教としてに補助を求めんとする傾向を誘いやすい為に,本条は特に之を禁止し,此等の国家的特権を与えられ 天皇はその最高祭主としての地位にあり,神道13派

目的の為に国庫金を支出する場合には,国家が自ら其の事業を琉埋すべきことの宗派神道は仏教諸宗とともに公認宗教として宗教団体法により国家の特別のが要求せられて居る」とする(美濃部pp.58‑59, pp.136‑137)。

保護を受けていた。しかし, GHQの神道指令に基づいて,神社神道はまった

憲法制定直後に著された戦前の著名な憲法学者の説は,公費濫用防止説に分く国家から分離されて国教としての性質を失い,神宮および各神社は普通の宗類することができよう。

教法人として国家から何らの特別の保護を受けないものとなった。また,宗教【国家学会編「新憲法の研究」の解釈】

22)

団体法も別の指令によって廃止され,宗派神道および仏教各宗の公認宗教とし1947 (昭和22)年10月に出版された国家学会編の「新憲法の研究」でも同

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 209

208

様な説明がなされていた。すなわち,日本の神道その他の固有の宗教を保護しは,当然国家の宗教団体に対する援助の禁止を含むものであり,憲法第89条

た国の政策が,軍国主義の温床として利用され,日本を侵略戦争に導いた一原

前段はその旨を財政面から明確にしている。

因を形成した。それ故,占領軍の占領政策は,日本国における国教の廃止,宗他方.憲法第89条後段の慈善・教育・博愛事業‑の公金等の支出禁止の趣教に対する国家保護の禁止をひとつの目標にし,これに基づく指令が次々と発旨については,慈善・教育・博愛の事業が公機関の干渉や撃肘を排して民間事せられた。新憲法の第20条は国家と宗教の完全な分離を規定し.憲法第89条

業者自身の創意・責任・費用をもって行われるべきであるが,これらの事業ははこのような政教分離の原則を財政上表現したものだとする。その結果, 「従特定の宗教や社会思想等に左右されやすいため,公的機関が財政的援助を与え来のように神社の職員を官吏にしたり,官国弊社に国庫より供進金奉納するこると, ①慈善・教育・博愛の事業に援助するという美名の下での公金の濫費,とは憲法違反となるわけである。神社其の他の神道に対する保護のみならず仏②公機関によるこれらの事業への不当な干渉の誘発, ③政教分離の原則に対す

教に対して認められた特権も廃止せらるべきであり宗教は全く平等の待遇を受る背馳④これらの事業に対する時々の政治勢力の影響力の浸透などの弊害がけることとなった」とする。

発生するのを回避するためだとする。

また,憲法第89条後段で私設の慈善・教育・博愛事業に対する国家又は地方公共団体の特別財産的保護を禁止する趣旨は,宗教の自由とは直接関係はな①は公費濫用防止説で, ②および④は自主性確保説, ③は中立性確保説のように読める。

いが,この種の名義を利用して特殊の私設団体が不当な財産的援助を受けるこ

また,この回答は初めて「公の支配」についての公式解釈をも示した。すなとの弊を防止するためだという(杉村p.308)c これも,公費濫用防止説に分類

わち,民間事業者が慈善・教育・博愛の事業を行うについては憲法上の制約ができよう。

あるのに反して,公の機関が自らこれらの事業を行うのは憲法上何等差し支え【宮揮俊義民の解釈】ないのだから.憲法第89条にいう「公の支配」に属しない事業とは,国・地

1949 (昭和24)年に出版された宮滞俊義民の『憲法』では,憲法第89条の方公共団体の機関がこれらに対して決定的な支配力を持たない事業,すなわち趣旨について簡潔に,第89粂前段は信教の自由の原理を保障するためのもの

その構成,人事,内容および財務等について公の機関から具体的に発言,指導であり,同条の後段は私的な事業に対して不当に公権力の支配が及ぶことを防ぐために設けられたものであるとする(宮揮pp.368‑369)c 公的な財政的援助

または干渉されずに事業者が自らこれらを行う事業をいうとした。厳格説の立場である。

のために,私的事業の持つ自主性が損なわれてはならないといういわゆる自主【注解日本国憲法の説】

性確保説に分類することができよう。美濃部説や『新憲法の研究』の公費濫用

1950 (昭和25)年12月に発行された法学協会編『注解日本国憲法』では,

24)防止説とは,明らかに異なっている。

まず憲法第89粂前段について次のように述べる。神道の国教的性格が日本の【法務調査意見長官の回答】

軍国主義・超国家主義の精神的淵源であり,日本の民主化のためには政教の分1949 (昭和24)年2月,憲法第89条の趣旨についての日本政府の公式見解

離が必須の前提であるから,神道指令の主眼は,国家神道が持つ国教的性格をが,連絡調整中央事務局次長に宛てた法務調査意見長官の回答という形で示さ剥奪し.神道を国家から徹底的に分離することである。神道指令に基づく一連

23)

畠

れた。

の措置により,すでに神道の特殊な地位は失われ,宗教団体法に代わる宗教法

それによると,憲法第20条は信教の自由を保障し,また国およびその機関

人令により,神道も他の宗教と同等に扱われることとなった。憲法第20条は,の宗教活動を一切禁止するなど政教分離を宣言している。この政教分離の原則

これを憲法上再確認したものである。また,憲法第89条前段は,宗教団体が

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 211

210

国から特権を受けたり,政治上の権力を行使することを禁止した憲法第20条

れた宮滞俊義民・芦部信書氏の『全訂日本国憲法』によれば,憲法第89条後を財政的に裏づけたものだとする。

段の趣旨は,主として私的な慈善・教育事業の自主性に対し公権力による干渉

次いで,憲法第89条後段の趣旨については,私的な教育・慈善・博愛の事
業が私人の宗教的信念や社会観に基づく主義・思想を動機とする場合が多く,を除くことにあるとする。自主性確保説である。
国や地方公共団体は,公の財産をある事業に利用する場合,納税者たる国民

国家の財政的援助はこれらの事業を優遇することとなり,その結果,国民の信に対する責任上当該事業に対して十分な監督権を持つ必要があり,その結果.

教や良心の自由をコントロールする虞があることがその主たる理由だとする。

私的な慈善・教育事業の自主性を失わせることになる。そこで「公の支配」の

これは中立性確保説に近いといえよう。さらに,教育・慈善等の事業は,その下に立つ事業と,そうでない私的事業とを明確に区別し,後者に対する財産的経営者や管理者に個人的な道徳的功績や社会的名誉をもたらすものであるから,援助は絶対に許されないとしたのだという。 「公の支配」に関する厳格説であ

そもそも私財をなげうって独力で行うもので,国等の援助を受けて教育家や慈る。このような観点から,憲法成立後制定された「私立学校法」 「社会福祉事

善家としての栄誉を受けるべきではないという理由も付け加えられるとする。

業法」が学校法人や社会福祉法人に対して,どこまでも活動の自主性を認めつ

これは自主性確保説に近い。

つ,これに補助金や貸付金を与えようとするのは,憲法第89条に違反すると

なお,憲法第89条の趣旨を主として財政上の無責任な濫費を防ぐためのもする。

のであるとする見解については,濫費の防止は財政上の支出や財産管理の一般

しかしながら,営利事業でない慈善・教育事業での財源確保の必要性と民主の問題であって特に規定するまでもなく,宗教団体に対する補助の禁止と同列化された国・地方公共団体による干渉の危険が財閥等による干渉の危険より大に規定する以上,それ以外の特別の事情がなければならないと否定的な見解をきいとは限らないとして,同条の日本の現状に対する適合性について疑問を発示している。

し,立法論的に大いに検討を要する規定だとする(宮津・声部pp.746‑747)。

次いで,旧憲法下では憲法第89条に類する規定はなく,月本では社会事業

この見解は,解釈論としては明快な厳格論をとりつつ,現状との不適合は立法

法や実業教育国庫補助法によって慈善や教育事業に国家的な援助が行われてい論の間堰とするものあったが.その後も憲法学上の有力説として大きな影響をたこと,同条は若干のアメリカ州憲法の流れをくみ,アラバマ州憲法,コロラ

与え‑>‑

25)

ド州憲法,モンタナ州憲法等にほぼ同趣旨の規定があることを指摘する。むし宮浮説の,私立学校法や社会福祉事業法による公費助成を違憲とする説に対ろニューヨーク州憲法は, 1938年の改正により,民間の社会福祉事業についして,私学助成や,社会福祉施設‑の助成を必要だとする実態的見地から,こ26)ては公金の支出禁止を緩和し,他方教育については厳しくしたことを紹介してれらの助成を合理化しようとして.緩和説や総合的解釈説が登場することとな

いる。

る。

なお, 「公の支配」の解釈については, 「その事業の経営管理について,全面的に国家又は公共団体の支配が及びその政策が浸透するようなものでなければ( 3 )私立学校法の制定一学校法人への助成制度の創設‑ならない」と,厳格説の立場に立っている(法学協会編上巻p.195,法学協会

私立学校団体総連合会の働きかけを受けて,文部省は,私立学校の自主性を編下巻pp.69‑73)c

認め監督事項を極力制限するという要請に応えながら,一方厳格な「公の支【全訂日本国憲法の説と「公の支配」に関する緩和説・踏合的解釈説の登場】

配」の要件を満たすための規制のあり方を検討した。その際の検討の方向は,1955 (昭和30)年9月に第1版が, 1978 (昭和53)年9月に第2版が出版さ

助成と引き換えに規制に服するというのではなく,助成以前にあらかじめ「公第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 213

212の支配」に服しているという要件を満たす監督規定を検討するというものだっの外,法律に定める法人のみがこれを設置することができる」とされ,民法法

た。

人(財団法人)のほか,民法法人では収益事業を営めないなどの不備を補うた

文部省の原案は, 「国又は地方公共EtI体は,その公益上必要がある場合におめに創設された「学校法人」が行うと規定された。

いては,政令の定めるところにより,学校法人に対し,私立学校の助成のため

私立学校に対する規制としては, (力学校,学部等の設置・廃止,設置者の変

必要な経費につき,補助及び貸付をなすことができる。前項の補助又は貸付を更の認可, ②法令違反の場合の閉鎖命令, ③学校の設備・編成についての設置受けた学校法人に対しては,国又は地方公共団体は.その補助又は貸付に関し,基準の遵守, ④校良 教員についての厳格な欠格要件, ⑤検定教科書の使用,必要を命令をなすことができる」というものであったが,法務府調査意見局の学習指導要領の基準遵守などであった。

法案審議の過程で,厳しい監督規定が付加されることになった。その結果,学校法人に対する規制としては. ①資産,法人の設立・寄付行為の変更・合国・地方公共団体が,私立学校教育助成のため,学校法人に補助金,貸付金等併の認可, ③役月の定数,欠格事項の遵守, ③残余財産処分の制限 ④解散事の譲渡,貸付ができることを規定した後,その助成を受けた学校法人に対して,

由の認可・認定, ⑤収益事業の停止命令, ⑥法令違反の場合の学校法人の解散

業務・会計状況の報告,予算変更の勧告,役員解職の勧告を行うことができるなどであった。

27)と規定された。

助成に伴う規制としては, ①業務・会計状況の報告徴取, (む予算の変更の勧「公の支配」を厳しく解釈しようとする法務府側の見解と,私立学校の自主性を確保するためこれを緩く解釈しようという相反する文部省側の見解の激突
で,法律案の作成は難航した。なお,この過程で,憲法第89条との関連で法

告, ③法令違反の場合の役員の解職勧告 ④勧告に従わない場合の助成中止な30)どであった。
日本国憲法第89条制定後において,はじめて私立学校への公的助成の遠を

28)

務府が挿入することを主張し,法制局(LS), GSが支持した規定が文部大臣の開いた「私立学校法」は, 1949 (昭和24)年12月に成立し, 1950 (昭和25)

反対で削除されたり.政府案の監督規定が厳しいとしてその緩和を求める私立

年3月に施行されたのである。

学校側の要望をGHQが認めて,かなりの監督規定が媛和されたりということがあったという。

3 新生活保護法の制定

結局,私立学校は,私立学校自体およびその設立主体である学校法人に対す‑ 「公の支配」の下での民間社会福祉事業への公的助成の再開‑

る種々の監督規定により「公の支配」に服しているのみならず,また助成を受けることによって,別途,業務・会計状況の報告,予算変更の勧告.役員の解( 1 )緊縮予算による失業の増大一生活保護法の改正問題一

職勧告というその学校法人に対する規制を受ける。このような私立学校および民間の社会福祉施設に対する公的助成については,私立学校の場合とは異な学校法人の両者に対する種々の監督・規制が及ぶことをもって,憲法第89条

り,すでに「旧生活保護法」において,市町村長から要援護者の収容等の委託

29＼の「公の支配」の要件を満たすとしたのである。この規制の内容は,当初の法を受けた民間の社会福祉施設に対しては措置委託費として運営費が支払われて

務調査意見長官の意見およびそれを支持したGHQの見解から見ると,大幅にいた。なお,施設の設備費への補助は, 「旧生活保護法」で規定されていたも緩和されたものであった。

のの,こちらは1946 (昭和21)年10月30日の「政府の私設社会事業団体にさて,具体的な「公の支配」の内容を見てみようoまず,私立学校の設置主
体は,教育基本法により「法律に定める学校は, (中略)国又は地方公共団体

対する補助に関する件」の覚書により,補助の途が著しく狭められ,現存する

tuo

民間社会福祉施設のみに,しかも公設社会福祉施設がない場合等に限って補助

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 215214が行われることとされた。しかし,それさえも,憲法第89条が施行される直民間社会福祉施設に対する公的助成を行うことができない根拠は, 1946 (昭和21)年10月30日の「政府の私設社会事業団体に対する補助に関する件」の前の1947 (昭和22)年4月頃には一層困難となった。
1947 (昭和22)年12月に制定された児童福祉法には,そもそも最初から,
民間児童福祉施設に対する補助の規定が設けられなかった。しかし, 1年後の覚書にあるのではなく,憲法第89条にあることを, PHWも援用するようになっていることがうかがえる。

1948 (昭和23)年12月には,児童福祉施設最低基準の導入が予定されているにもかかわらず,多数の民間施設がこの最低基準を満たすことができない状況( 2 )新生活保護法の制定一公益法人の保護施設に対する公的助成の創設一であった。そこで,最低基準に達しない民間児童福祉施設が存続していくため均衡予算による日本経済の再建を目指すドッジラインに基づき, 1949 (昭和には,施設改善に要する臨時費‑の補助が必要だとして,民間児童福祉事業関24)年度予算は超緊縮予算となった。これが,急激な景気の後退をもたらし,

係者から整備費に対する公費助成が強く要求されるに至った。

大量の失業者が発生した。戦後GHQによって助長された労働組合運動経験者

1948 (昭和23)年5月15臥 中央児童福祉委員会は, 「児童福祉施設最低基31)である労働者が,新たに失業者として生活保護制度に大量に流入してくること

準令施行に伴う私立の児童福祉施設に対する国庫助成に関する決議」を行い,になった。このような状況の下で, GHQの示唆もあって,生活保護受給者の6月3日,公衆衛生福祉局(PHW)福祉課に陳情に訪れた。その際, PHWの権利を明碓化する問題が浮上してきたのである。また,日本側も,軍人遺家族,

エヴァンスが政府の助成金に関して同委員会に対し励ましを与えたと理解した

特に母子家庭の生活実態に照らして,子供の教育や住宅確保に対応した生活保のか,厚生省児童局長は, 6月18日, PHWを訪れ,民間児童福祉施設に1946

護給付の創設が求められていた。こうして事柄が生活保護法の改正を促し,私

32)㍍(昭和21)年10月30日の覚書と同内容の助成措置を講ずるよう求める文書を

立学校法の改正作業とほぼ平行して,新生活保護法の制定作業も進められるこ提出した。児童局長の要求の根拠は,次のようなものであった。 ①現下の状況ととなった1949 (昭和24)年9月13日に,社会保障制度審議会から「生活から,児童福祉の増進のためには民間児童福祉施設の活用が緊要であること,

保護制度の改善強化に関する件」の勧告が出され.厚生省は,同年10月上旬②措置委託を受けるために民間児童福祉施設は法令により一定の必要条件を満から生活保護法改正の準備に着手したが,シャウプ勧告に基づく地方財政平衡

たさなければならないこと, ③民間児童福祉施設は,その設置にあたり「認交付金問題で忙殺され,改正準備が本格化したのは11月中旬以降だった(小可」を受けており,公の支配に服しているのだから,憲法第89条の適用上公山p.50)。

Jゝ

金その他の財産を民間児童福祉施設の便益等に支出し,利用に供することができると。

前述の社会保障制度審議会の勧告の中に, 「私設の保護施設に対する監督を一段と強化し,公の支配に属するものたらしめなければならない」という一項

しかし, PHWの答えは,民間社会福祉事業への一括補助である設備費の補が含まれていた(小山p.48)。この間題を検討する過程で, 「保護施設」の在助は憲法第89条に違反するというものだった。憲法第89条は,政府が民間のり方について次のような問題が検討された。すなわち, ①公益法人以外の保護

慈善施設に:対価としての支払いをではなく,無制限な資金の支払いや財産の施設を認めるか,認めないか, ②公益法人の設置した保護施設への財政援助を贈与を禁止しているのだと述べたうえで,同条の法的解釈(ScAPによる検閲認めるか.どうか, ③保護施設において差別待遇したり,宗教上の行事に参加を前提として)を確定するために,厚生省が法務大臣を通じて最高裁にその法することを強制したりすることを禁止する必要はないか,という点であった。

的解釈の申請書を提出するようにとの助言を行った(財団法人社会福祉研究所

授産施設の不祥事の発生で授産施設の運営が問題化したため, 1947 (昭和22)pp. 170‑172)c

年7月の「授産施設の運営について」や, 1948 (昭和23)年7月の「授産施設第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 217

216の設置・運営について」により,授産施設の設置主体は,地方公共団体か公益規定されなかった(福田・安嶋p.36)c生活保護法第47条の①および②の規定団体またはこれに準ずる組織体に限定されていた。それがこの検討課題と関連

は, GHQから「宗教団体(仏教,キリスト教その他一切を含めて)の経営していしていると思われる。

る施設の中には,信条により差別待遇したり,宗教上の儀式に参加することをGHQは,公益法人立の保護施設に財政援助することについては,これを不可とする意向がきわめて強く,児童福祉法と同様,規定しないことを求めた。

強制したりしているものがあるから,そのようなことをしてはならないことを明らかにしたい」という希望をとり入れたものであった(小山p.469)。

厚生省は,この間題が民間保護施設の死活にかかわることであり,また民間社

私立学校法と新生活保護法との違いの2つ目は,生活保護法では助成するこ会福祉事業への公的助成の問題が, 「政府の私設社会事業団体に対する補助にとのできる場合が限定されていることである。すなわち,生活保護法の助成規関する件」により著しく制限されて以来の悲願であったため, 「約3ケ月に亘定(同法第74粂)には, 「その保護施設を利用することがその地域における被り,あらゆる角度から説明を試み」た。その結果, 「厚生省当局側の意見に賛

保護者の保護のため極めて効果的であるとき」 「その地域に都道府県又は市町成するものではないが,その堅持する考え方を機械的に実行することも無理の村の設置する同種の保護施設がないか,又はあってもこれに収容若しくは供用あることを認めるということで,その実施については,慎重の上にも慎重を期の余力がないとき」という限定が付されているtのである。これに対して私立学

すべLという警告付きで」,民間保護施設‑の公的助成が認められることにな

校法第59条は, 「(国又は地方公共団体が)教育の振興上必要があると認める場った(小山p.54)0

合」と規定されていた。

33)昭和25)年2月7日に国会に提出され,同年5以上のような差異はあるものの,新生活保護法の制定により,社会福祉の分

月, 「新生活保護法」が制定された。すでに,前年の12月に私立学校法が成立

野にも「公益法人が経営する民間施設」 ‑の公的助成が実現することとなった。

しており,憲法第89条との関係や,監督規定のモデルがあったにもかかわら

しかし,民間保護施設の場合には, 「私立学校法」の場合に一応の解決を見たず,生活保護法における民間保護施設への公的助成制度の創設は難航したよう

憲法第89条問題だけでなく, SCAPIN775にかかわる覚書(「政府の私設社会に見える。

事業に対する補助に関する件」)という障碍をも乗り越える必要があった。それ

生活保護法改正案は, 1950

私立学校法と新生活保護法との顕著な違いのひとつは,生活保護法第47条

は, ①民間保護施設の利用がその地域の被保護者の保護に効果的であり,かつ,に, ① 「保護施設は,要保護者の収容又は処遇に当たり,人種,信条,社会的公的な保護施設がないか,その供給余力がない時に限って, ②都道府県は既存

身分又は門地により,差別的又は優先的な取扱をしてはならない」, ② 「煤護の保護施設の修理,改造,拡張または整備に関してのみ,民間保護施設への補施設は,これを利用する者に対して,宗教上の行為,祝典,儀式又は行事に参助が認められるという規定として表されることとなった。なお,補助を受けた

加することを強制してはならない」の2項が挿入されたことであった0 (塾と同

民間保護施設に対して,業務・会計状況の報告,予算変更の勧告,職員解職の様の規定は,私立学校法制定の際にも議論され,私立学校法第59条に「補助勧告という「公の支配」が課されたのは「私立学校法」と同様であった。
34)

金の交付又は貸付を受けた学校法人の設置する私立学校は,特定の宗教のため

こうして「公の支配」に属する民法法人の設置した保護施設に対しても,施の宗教教育その他宗教的活動をしてはならない」という規定か, 「国又は地方設整備費を助成する道が拓かれることになった。民間保護施設に対する「公の公共団体は,学校法人に対して行う助成が特定の宗教のために公金その他の公支配」の下での助成の要件は,いわば,私立学校法の要件に, 1946 (昭和21)

呂 の財産を提供することにならないように留意しなければならない」という規定

年10月30日の覚書の要件を付加したものであった。それはまた 戦前の救護を設けて,間接的に宗教学校を排除しようとの有力な意見があったが,結局,法や社会事業法による民間社会福祉事業施設への助成の場合には求められるこ第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 219

218とのなかった, 「法人格」を取得するという要件が付加・創設されることでも月会の審議の中で「いわゆる公の支配に属するようにいたしまして(中略)そあったのである。

れらの施設には公然と補助が出ることの道が開かれておる。これは(中略)従35)

また, 1951 (昭和26)年6月には,児童福祉法にも同様の規定が設けられ,民間児童福祉施設関係者の長年の要望であった施設の設備費に対する公的助成が実現することとなったのである。

36)

来の難問題を解決しました劉期的な改正で」あると評価されたものの,急な改正で財源の裏づけがなかったため,実効性が欠けていたのである。
社会福祉法人は,学校法人で編み出された「公の支配」に属する法人の仕組
みから直ちに生まれたのではない。そこで,社会福祉法人のルーツを探るため,

4 社会福祉法人別度の成立過程

社会事業法人構想が盛られているという「社会事業基本法案要綱」の内容を詳しく検討してみることにする。

( 1 )学校法人制度の民間社会福祉事業に対する二重のモデル性

1950 (昭和25)年1月25日の社会事業基本法案要綱(厚生省案)は,第一編「公の支配」に属すれば,公的助成は可能であるという憲法第89条の「逆解総則,第二編公的社会事業,第三編私的社会事業から構成されている。第二編釈」で, 1949 (昭和24)年12月に公布された「私立学校法」に「公の支配」

公的社会事業には,第一車社会事業審議会,第二章民生地区,第三車社会事業に属する学校法人制度が生まれ,公的助成を可能とする規定が設けられた。熊

職月,第四章公的社会事業施設,第五章社会事業研修所,第六章費用が書かれ,沢氏によれば,厚生省でも民間社会福祉事業団体に対する助成を規定した社会第三編私的社会事業には,第‑章社会事業法^.第二車社会事業団体,第三章

事業法改正案が検討されていたが(熊沢p.100),私立学校法が制定されたこと

私的社会事業施設,第四章社会事業従事者,第五章寄付金の募集が書かれていで,公的助成についてのPHWとの交渉が本格化することになる。その交渉がる。これは, 1949 (昭和24)年11月29日に, 「占領解除が近いから最後の仕始まったのは, 1949 (昭和24)年9月の社会保障制度審議会の「生活保護制度上げしよう」という趣旨で開催されたPHW (連合国総司令部公衆衛生福祉部)の改善強化についての勧告」を受けて進められていた生活保護法改正作業におと厚生省の会議で確認された, 「1950 (昭和25)年度において達成すべき厚生いてであった1950 (昭和25)年5月に改正された新生活保護法では,保護施省主要目標」の6項目に対応している。

37)

設は地方公共団体のほか公益法人でなければ設置できないとしたうえで,保護この6項目とは, ①厚生行政地区制度の確立, ②市厚生行政の再組鼠③厚

施設を設置する公益法人に種々の監督規定を設け, 「公の支配」を構成した。

生省により行われる助言的措置および実施事務, ④公私社会事業の責任と分野

しかし,特別法人を創設したわけではなかったのである PHWのきわめて強の明確化 ⑤社会福祉協議会の設置, ⑥有給専門吏員に対する現任訓練の実施

い反対のなかで何とか押し通した結果(小山p.54),保護施設を設置する公益である。 ①は民生地区(そこに民生安定所を置くとされていた)の規定に, ②は法人に対する助成には,学校法人にはない次のような制限が付せられた。 ①援

特定の市に民生安定所を置くという規定に, ③は厚生省や都道府県に査察職員助の方法・対象が既存の保護施設の整備のための補助金に限定されたこと, ②を置くという規定に, ④は公私社会事業の関係の規定に, ⑤は社会事業審議会

補助が行われるのは,原則として,当該地域に公的な保護施設がない場合に制や社会事業協議会の規定に, ⑥は社会事業従事者試験や現任訓練官の規定に現限されたこと, (彰保護施設が入所者を処遇する際の義務として,差別的な取りれている。しかし,この6項目の中には,社会事業法人のことは含まれていな扱いや宗教的行為の強制を禁止する規定が盛り込まれたことなどである。社会い。

福祉分野で初めて公的助成を獲得したこの改正は,他のより華々しい改正事項

では,社会事業法人に関する規定は,何に由来するのか。社会事業基本法案の中に埋もれてしまった。改正法案の提案理由説明にも盛られず,わずかに委要綱に盛られた「社会事業法人」の規定内容を見ると, ①社会事業を行うに必第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 221

220

要な基本財産を有しなければならないこと, ②収益事業を認めていること, ③

本側の意向を実現するのに大きな障害があった。まず, 1946 昭和21)年以来

収益事業の収益は社会事業の経費に充てなければならないこと, ④解散した社の憲法89条問題があり,さらに1949 (昭和24)年には,新たに公益法人への会事業法人の残余財産の処分の方法, ⑤役員の定数,評議員会の必置要件, ⑥

課税問題が起こったのである。これらの障害を克服する過程で,社会福祉法人

社会事業法人の合併の規定, ⑦社会事業法人に対する補助・助成の規定⑧課制度が誕生するのだが,そこに至るまでには, GHQの意向や戦後の社会経済

税除外の規定など, 1949 (昭和24)年12月に公布された私立学校法による学の状況などの要因が複雑に絡まっていたと考えられる。

38)

校法人の規定をモデルにしていることがわかる。学校法人とは,従来民法の財団法人であった私立学校を,私立学校法による特別法人としたものであったo( 2 )憲法第89粂問題の回避一新生活保護法と社会福祉法人制度‑

何故に,学校法人の規定がモデルとされたのか。学校法人制度は,社会事業

民生安定所(後の福祉事務所)を町村にも設置させるか否かでもめて,国会にとって二重の意味でモデルであったと思われる。ひとつは,憲法第89条の提出が遅れていた社会福祉事業法案は,児童福祉法の改正に先立って, 1951

「公の支配」に属さない慈善・博愛事業に対する公金支出禁止を回避し,公的(昭和26)年3月に公布された。

助成を受けることのできる「公の支配」に属する法人のモデルである。もうひ社会福祉事業法第5条は,社会福祉事業経営の準則を掲げているが,これは,39)

とつは, 1949 (昭和24)年8月の「シャウプ勧告」が,従来非課税であった公

戦後福祉改革の公私分離原則を凝集させた規定である。この規定においては,益法人にも,その収益事業に課税するなどの厳しい姿勢を示したのに対し,課第1に,国および地方公共団体はその責任を民間社会福祉事業者に転嫁し,こ税上有利な取り扱いを受けられる可能性のある特別法人のモデルであるoシャれらの者に財政的援助を求めないこと(責任転嫁等の禁止),第2に,国およびウプ勧告の動向に注目していた私立学校関係者や文部省が強く働きかけた結果,

地方公共団体は民間社会福祉事業者の自主性を尊重し,不当な関与を行わない

学校法人の収益事業への課税を阻止できなかったものの,固定資産私住民乱こと(民間社会福祉事業の自主性の尊重),第3に,民間社会福祉事業者は不当入場税などでその要望の多くの部分が勧告に反映された。 1950 (昭和25)年1に国および地方公共団体の財政軌 管理的援助を仰がないこと(民間社会福祉

月段階では,具体的な税制改正の内容は決まっていなかったが,公益法人制度

事業の独立性の維持)を求めていた。なお,以上の原則が国および地方公共団

から特別法人制度に変更することで,課税上有利な条件を獲得できるという希体の事業を民間の社会福祉事業者に委託することを妨げるものでないことをも,望を抱かせたのであろう。

併せて確認していた。

戦後.日本の民間社会事業者は,民間の寄付が激減したうえに, GHQ (連合」en

しかし,上記の「公私分離」の原理からは,民間社会福祉事業への「措置委

国総司令部)の福祉改革による「公私分離」政策で公的助成が途絶したため,

託」は導き出せても,民間社会福祉事業への公費助成の根拠を導き出すことは財政的に困窮する事態に追い込まれた1947 昭和22)年から始められた「共できない。民間社会福祉事業への公費助成の根拠は,前述したように,憲法第同募金」も,民間社会事業の財源を満たすのに十分なものではなかった。生活

89条の「公の支配」に属さない慈善・博愛事業への公金支出禁止の「逆理論保護法(1946 〔昭和21〕年)や児童福祉法(1947 〔昭和22〕年)の事業は,公的構成」 (「公の支配」に属すれば公金支出が可能であるという理論)に求められたのな保護施設・児童福祉施設が不十分な地域では,民間に事業委託が行われ,過である。

常の運営費(措置委託費)が支払われたが,老朽施設を補修する経費(設備費「公の支配に属するもの」が最初に誕生したのは, 1949 (昭和24)年12月に等)は補填されなかった。何とかして,民間社会事業への財政的援助策を実現

制定された私立学校法により創設された「学校法人」であった。社会福祉事業

しようという日本側の意向がかなり早い段階からあったのである。しかし,日では, 1950 (昭和25)年5月に制定された新生活保護法に規定された「公の支第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 223

222

配」に属する「公益法人」が最初である。社会福祉事業法は,特別法人である( 3 )社会福祉法人制度の成立一社全事業の公共性,社会的信用の確保一

チ...1

小山進次郎氏は,社会福祉事業法において社会福祉法人制度が創設された背Sl 学校法人と同様言公の支配」に属する特別法人として「社会福祉法人」を創設した。生活保護法や児童福祉法は,社会福祉法人制度の創設と同時に,それ景を,社会福祉事業の公共性を高め社会的信頼を得るために,民法の公益法人ぞれの法律に社会福祉法人を規定した。生活保護法は.前年に創設したばかりと別個に社会福祉法人という特別法人の制度を設けたと説明する(小山p.73)。

の「公の支配に属する公益法人」制度を放棄したのである。身体障害者福祉法

この社会福祉法人制度の創設を受け, 1951 (昭和26)年の生活保護法の改正に

40)

は,社会福祉事業法の規定をそのまま取り込んだ。社会福祉事業法第56条は,おいて,厚生省は「社会福祉事業法によって社会福祉法人なる特別法人が創設

民間社会福祉事業を行う社会福祉法人に「公の支配」の下で助成を行うことをされた以上,社会福祉事業の経営のみを目的とする社会福祉法人を育成し,社規定していた。しかし,その「助成」規定は,学校法人の場合と大きく異なっ

会福祉事業の純粋性を助長せしめていきたいという意図もあって,民間保護施ていた。援助方法としては補助金 貸付金.財産の贈与・貸与のすべてが書か

設の設置主体も社会福祉法人に限定」することを提案する(小山p.468)。また,れていたものの,助成が行われるのは, 「社会福祉施設が災害によって破損し木村息二郎氏は,社会福祉事業の純粋性を保ち公共性を高め社会的信頼をうる(中略)緊急にこれを復旧する必要がある場合」に限定されたのである。生活ため,社会福祉法人という特別法人を設けたとする(木村1951 p,22)。

保護法や児童福祉法は社会福祉事業法に優先したので,社会福祉事業法の助成規定が適用されるのは,身体障害者福祉法が主要なものであったが,その対象
41)

は著しく限定されていたのである。

これらの説明から明らかなように,社会福祉法人の創設についてストレートに「公の支配」に属する法人の創設とはいっていない。
また,社会福祉法人が創設されたからといって,なぜ,生活保護法による保憲法第89条の公的助成禁止の制約を回避して,民間社会福祉施設の設備費

護施設の設置主体を社会福祉法人に限定する必要があったのだろうか。 1946などに公的助成を行うために,私立学校法の例に倣い「公の支配」の下で公的(昭和21)年制定の「生活保護法」や1947 (昭和22)年別定の「児童福祉法」

助成を行う道が模索された結果 措置委託による運営費の助成とは別に新生活は,保護施設や児童福祉施設の設置については公益法人に限らず,私人でも地保護法,児童福祉法,社会福祉事業法に,業務・会計の報告,予算変更・役員

方長官の認可を受ければ設置できるとしていたのであり,また,民間保護施設

解職の勧告という私立学校法と同様の「公の支配」の下,民間社会福祉施設にの設置主体が公益法人に限定されるようになったのは, 1950 昭和25)年5月

その施設整備のための一括補助金等を助成する旨の規定が設けられた。しかし,に全文改正された新「生活保護法」においてなのである。民間保護施設の設置

民間社会福祉施設の場合には,私立学校にはないSCAPIN775に由来する制を公益法人に限定してからわずか1年後に,保護施設の設置主体を公益法人と限的な条件(公的福祉がない場合の補完であるとか,災害復旧の場合に限定されるは別の社会福祉法人に限定してまで, 「社会福祉事業の公共性を高め社会的信などの条件)が加わっており,予算の裏づけも十分でなかったこともあってそ頼を得」なければならなかった理由とは何であったのだろうか。

42)の実効は上がらなかったと考えられる。社会福祉法人が学校法人並みになるの

戦後の特殊事情で,失業者や引揚者が授産事業になだれ込んできたことによは.占領期が終わった後の1953 (昭和28)年に,社会福祉法人等に資金を融り,授産施設には社会事業としてふさわしくない種々の問題が発生した。した

資する特殊法人である社会福祉事業振興会を設置するための社会福祉事業振興

がって授産事業の在り方について是正を求められるのはやむを得なかったとい会法が制定された際,その附則で社会福祉事業法の「助成」規定が改正されてえよう。しかし,それが社会事業全体にまで悪影響を及ぼし.従来から免税のからのことである。

扱いを受けて来た公益法人立社会事業の収益事業に対して新たに課税される事態を招いた。社会事業経営者に̀とっては,その経営上ゆゆしき事態の発生であ224

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 225mが認められた。同時に,生活保護法の保護施設の実施主体は「公益法人」から

o/L¥

1951 (昭和26)年度の税制改正要望において, 「社会福祉事業関係者から要「社会福祉法人」に変更された。社会福祉法人制度が創設された1951 (昭和

望のつよかったもの」の中に.法人税については寄付金の損金算入,贈与税の26)年当晩 社会福祉法人を創設する緊急性は,憲法89粂問題よりも課税問撤廃とともに, 「法人の収益事業にたいする免税」が上がったのは当然のこと題にあったと思われる。

であった(木村1951 p.122)。しかし,民法上の規制が緩いために,公益法人というだけでは「社会事業の美名にかくれて,それを不正に悪用する」ことを社会福祉法人制度の概要は次の通りであった。
①社会福祉法人は,社会福祉事業を行うことを本来の目的とし,厚生大臣の認44)

厳格に防止することはできなかった。しかし,だからといって,収益事業を抜可を受けることとされ.社会福祉法人以外の者が「社会福祉法人」の名称をきにしては社会福祉事業の経営を行うことは困難であった。そこで「社会的信図411社会福祉法人制度成立の背景用を確保するための標識が賦与された団体」 (木村1951 p.125)が構想されたと考えられる。
1950昭和25)年10月,社会保障制度審議会は「社会保障制度に関する勧1949(昭和24)年12月

告」の中で. 「民間社会事業に対しても,その自主性を重んじ,特性を活かす

学校法人創設とともに,特別法人制度の確立等によりその組織的発展を図り,公共性を高め(私立学校法)ることによって国及び地方公共団体が行う事業と一体となって活動し得るよう適当な措置をとる必要がある」と述べていた。これを受けて, 1951 (昭和26)

1949年(昭和24)年2月法務府調査意見長官の89粂解釈
「公の支配」に属する事業とは,その構成,人事,財務,運営等について公の機関から具体的に指導・干渉を受け,事業者自らの裁量でその事業を行うことができないものである。
1949 (昭和24)年8月 シャウプ勧告
公益法人の収益事業に関する課税(授産事業の消長‑社会事業の信用の失墜)① 「公の支軌こ属する」法人のモデル② 「課税綬和」法人のモデル

年3月29日に制定された「社会福祉事業法」において,民法上の公益法人である財団法人,社団法人と区別される,特別法人としての社会福祉法人制度が創設されたのである。

1950 (昭和25)年5月
新生活保護法 第54粂
公益法人(保護施設設置)への補助

このように,社会福祉法人制度は,授産事業が起こした不祥事のために社会福祉事業の社会的信用を失墜させ,経営上も新規課税という不利な情勢を招いたことに対して,社会福祉事業の社会的信用を守り,経営上も有利な条件を確保するために創設されたものであるといえるであろう。
1951昭和26)年の社会福祉事業法案に際しては,社会福祉法人は,公益法
人が社会的信用を失墜させ,社会事業の健全性に疑念が持たれた点を改め,「社会福祉事業の公共性と純粋性を確立するため」 (木村1951 p.93)のものと説明された。授産事業は第一種社会福祉事業として地方公共団体か社会福祉法
人かが行うものとされ,民間社会事業家から減免要望のあった社会福祉法人に05対する課税については,登録税の全額免除と収益事業の損金算入(みなし寄付)の優遇(公益法人の30%に対し.社会福祉法人に対しては50%にまで拡大)

1951 (昭和26)年3月○社会福祉事業法 第34粂
社会福祉法人への補助(災害普及の場合に限定)

1950 (昭和25)年4月
法人税法等改正
公益法人の収益事業収入への課税(税率35% :法人すべてに共通)
1951 (昭和26)年3月
法人税法等改正
みなし寄付(収益事業収入の繰入分)○生活保護法改正
公益法人‑社会福祉法人○児童福祉法改正
社会福祉法人・公益法人(児童福祉施設設置)への補助規定創設
1953 (昭和28)年8月
社会福祉事業法改正
補助規定の制限 削除(学校法人並み)

公益法人
30%

学校法人・社会福祉法人50%

1952 (昭和27)年4月
法人税法等改正
公益法人の収益事業収入の軽減税率
一般法人
42%

公益法人
35%

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 227226用いることが禁止された。

占領期間に実施された戦後福祉改革は,歴史的に見れば一時的なものであっ②その収益を社会福祉事業の経営にあてるため,収益事業を行い得ることが法たにもかかわらず,その後の日本の社会福祉政策に大きな影響をもたらした。

律上明確になったことに伴って.収益事業会計を社会福祉事業会計から区分

戦後福祉改革の時期に誕生した社会福祉法人は,措置制度下の「日本的公私関し,特別会計として経理することとなった。会計処理は企業会計原則に則り,係」の中で次第に増加し,入所型民間社会福祉施設の大部分を経営するように「毎会計年度終了後2月以内に事業報告書,財産目録,貸借対照表及び収支なった。

決算書を作り.常に,これを各事務所に備えて置かなければならない」ものとされた。

5 公私社会事業の動向と民間社会福祉施設の社会福祉法人への集中化③3人以上の理事の設置,親族役員は2分の1以下に制限,監事の設置,評議員会の設置が規定された。
④社会福祉法人が,一般の公益法人より公共性が高く,社会的信用を博することができる組織として創設された結果,法人税の課税対象となる収益事業収( 1 )第一種・第二確社会福祉事業にわたる許可事業の拡大
社会福祉事業法では,社会福祉事業の内容を限定列挙するとともに,それを第一種と第二種に区分している。

益の範囲は,公益法人が当該収益の7割であるのに対して,社会福祉法人は第一種社会福祉事業とは,生活保護法の保護施設のうち養老施設,救護施設,

5割に抑えられた。また,生活保護法,児童福祉法とは別に.社会福祉事業

更正施設などの収容施設,児童福祉法の児童福祉施設のうち乳児院,母子寮,法においても,災害により復旧を必要とする時には公的助成の道が設けられ養護施設,教護院などの収容施設,身体障害者福祉法の身体障害者更正援護施た。

設のうち肢体不自由者更正施設,失明者更正施設,身体障害者収容授産施設な

その後, 1952 (昭和27)年4月には,社会福祉法人を含む公益法人に一般法

どの収容施設というカテゴリーと.生活保護法または社会福祉事業法による授人よりも低い法人税率(一般法人42%に対して公益法人35%)を用いるという

産施設,公益質屋法による公益質屋など不当な搾取が行われやすい事業が含ま「軽減税率」が適用されたO さらに, 1953 (昭和28)年8月には.社会福祉事れた。戦前に社会事業法を制定する際,民間社会事業には許可主義を採用する

業法の改正により,社会福祉法人の公費助成の規定が学校法人並みとなり,公ことが検討されていた「収容施設」に,戦後になってその問題が顕在化した授費助成の制限が大きく緩和された。

産施設などの一部の「経済保護事業」が加えられたと考えられる。

pHWの福祉課長として1946 (昭和21)年4月以来戦後福祉改革に携わって第一種社会福祉事業については,生活保護法や公益質屋法が民間の保護施設

きたネフは, 1950 昭和25)年5月20日, 「新生活保護法」が公布された直後や公益質屋の経営は社会福祉法人だけに限ると規定していたが,さらに社会福に離日した。翌1951 (昭和26)年4月5日,朝鮮戦争への対応をめぐってト祉事業法でも.臥 地方公共団体,社会福祉法人が経営することを原則とする

ルーマン大統額と対立したマッカーサーが司令官を解任されたO 同年5月22

ことがうたわれた。

E],占領開始後一貫してPHW局長を務めていたサムスもマッカーサーの後を第二種社会福祉事業とは,第‑種社会福祉事業以外の様々なものを含んでい追うように離日した。その直後の6月30日, PHWは廃止され,その事務はた。社会事業法制定の際には,届出主義の採用が検討されていたものである。

新設された医務局に移管された。翌1952 (昭和27)年4月28日,サンフラン

しかし.この分野についても,生活保護法は民間事業の経営については社会福シスコ講和条約が発効し, GHQは廃止され,ここに6年半にわたった日本占祉法人に限定したし,児童福祉法も民間の児童福祉施設の経営は社会福祉法人,領は終了したのである。

公益法人,私人にかかわらず, ̀都道府県の許可を得ることを要求していた。

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 229

228

表411 社会福祉事業の区分
第 一種 社 会 福 祉
事 業 (収 容 施 設 )第 一種 社 会
福 祉 事 業
(非 収 容 )第二種社 会福 祉 事 業
(許 認 可 )生活保護法

養老施 設, 教護施
設. 更正施設‑ 無料低 額収容生活扶助 施 設 (宿 所 提 供
施 設 40 I ,4 0 n t
4i n

授 産 施 設4 0 I . 40
n . 4i n

医療保 護施設. 宿所 提供 施 設 [4 0I . 40 II , 4 1
Ⅲ]

児童
福祉法

乳 児 院 . 母 子 寮ー養護施設. 精神 薄弱 児 施 設 ▼ 盲 聾唖児施設, 虚弱児 施
設 , 肢 体 不 自 由児
施 設 . 教 護 院 [3 5i . 35 n ]

身体 障
害者福
祉法

肢 体 不 自由 者 更 正
施設, 失明者 更正
施設. 身体 障害者
収 容 授 産 施 設 [27i , 27 n , 27 m .
社 福 57 1 .社 福 57
n :

公益
質屋 法

第二裡社会福祉 事業(市 町 村 . 社 会福 祉
法人)

戦後の社会福祉事業の経営については,施設型の社会福祉事業のみならず,
第二種社会福祉 事業(私 人 等 ; 届 出 )非施設系の社会福祉事業についても制度的に許可・認可にかかわる事業が著しく拡大したことがわかる(表4‑1参照)。このような傾向は, 1960 昭和35)年に制定された精神薄弱者福祉法(現「知的障害者福祉法」)や1963 (昭和38)年に制定された老人福祉法においても踏襲された。

( 2 )社会福祉施設の動向一括置委託と社会福祉法人の拡大一

助産 施設,
保育所 ▼児童厚 生施設3 5 1 . 35
Ⅱ]

社会福祉事業法が制定された1951 (昭和26)年当時,社会福祉施設の総数
は7000余りで,保護施設が959 (13.6%),身体障害者更正援護施設が76(1.1%),児童福祉施設が6035 (85.3%)と.児童福祉施設が突出しており,
補 装具 制作 施 設 ‥ 点
字 図書 館 ‥ 在字 出 版
施 設 27 1 ー27 H , 2 7
Ⅲ 一社 福 5 7 1 ]

補装 具制作施設‥ 東
字 図 書館 ‥ 点字 出版
施 設 [社 福 57 H i

図412 社会福祉施設数の推移とその公私比率の推移
80000

公益質屋

施設数

%
100
介 護 保

社 会福
祉 事業
法

老人福
祉法

精神 薄
弱者福
祉法

無料低額収 容生活
扶助施設

養護 老 人 ホ ー ム▼
特別養 護老人 ホ】
ムI 軽 費老人 ホーム

授 産 施 設(生 活 保 護
法 に よ る授産 施 設 以外 主
無刺 .低利 資金 融 通事 業

居 宅 保 護 事 業 (生 活 居 宅 保 護 事 業 (生活保 護 法 に よ る もの を 護 軍 門 吉豊 遺 品.を除 く). 児 童 相 談 .
身 体 障 害 者 更 正 相 談 . 身 体 障 害 者 更 正相 談 ,無料 . 低額簡易住 宅 無料 . 低額簡易 住宅
貸付▼無料 .低額宿
貸 付 , 無 料 . 低 額宿
泊所利用, 簡易食 堂. 泊所利用. 簡 易食堂.
公 益 市 場 ー 公 共浴 場 . 公 益 市 場 , 公 共 浴場 ,無料 .低額診療▼ 社 無料 .低額 診療. 社
会福祉事業連絡 . 助 会福祉事業 連絡 . 助
成成
老 人 デ イ サ ー ビス 事
莱 , 老 人介 護 支 援 セ; " ‑精神 薄 弱 者 更 正 施
設I 精神薄弱者授産施設▼精神 薄弱者福 祉 ホ ー ム, 棉
神 薄弱者通勤寮

注:精神障害者福祉法は現在.知的障害者福祉法に法律の名称が変更されている。
また.施設の名称中. 「精神薄弱者」は「知的障害者」に変更されているo

‑

!>0

70000
‑知 的 障 害 者 援 護

施 設

‑

巨

= 亘

耳

80

60000
70
*

50000
60

八

40000

老人 デイサービス事業 ▼ 老 人 介 護 支援 センター

険 法 施 行一社 石 福 祉 施

放 比 率(礼 ) 叫{;:ヤ∴、′

∴

¥

蝣蝣蝣蝣・
子;ご華蝣
"K 糾

:: ::::∴?<)'<蝣
'老 人 福 祉 施

一斗 ̲* * 蝣: 蝣= '‑

・

設

50

∵

40

30000

ノJJ‑ ＼＼
m t^ ^

^ ^

^ ^

^ ^

^ ^

^ ^

^ ^

^

30

.一
一
.

^ m s ts r
/ !

20000

一ノ

( 、一一 J匝

童 福 祉 施

設

‑

一/

10000

T弦
.f7 社会福祉施志 孟

I一
一

20

m x)% ¥

プ

75

85

芋設1

10

0

1951

0

55

60

65

70

90

95

00

02

出典: 195ト1955厚生省 丁社会福祉行政業務報告」
1956‑2002厚生(労働)省 r社会福祉施設等調査報告j
荏:2000 (平成12)年の介護保険の実施により, 「老人日帰り介護」 「老人短期入所」が外れたO

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 231

230

図4‑3 保護施設数の公私別推移

なかでも保育所は4485と社会福祉施設全体の63.4%という圧倒的割合を占めていた。しかし, 1989 (平成元)年のゴールドプラン策定後, 1990年代に入る

VAと老人福祉施設の増加が著しいのがわかる。なお,介護保険が実施された2000(平成12)年以降,社会福祉施設調査では,老人福祉施設の範囲から「老人日帰り介護施設」, 「老人短期入所施設」が除外されている。
民間社会福祉施設の割合は,当初の60%から1970年代前半まで徐々に低下
し,その後媛やかに増加し, 1999 (平成11)年の41.4%を経て, 2002 (平成14)年現在は39.5%となっている。社会福祉法人が設置する社会福祉施設
は, 1950年代半ばには全体の10%強に過ぎなかったが,その後一貫して増加し, 1999 平成11)年の36.74'を経て, 2002 (平成14)年現在は社会福祉施設全体の32.9%と民間社会福祉施設の太宗を占めるに至っている(図412参
照)0
45

46)

次に,社会福祉施設の公私別割合と社会福祉法人数の推移を見てみよう。
図413の保護施設では, 1951 (昭和26)年以降,民間保護施設は社会福祉法人しか設置できなくなった。しかも1960 (昭和35)年以降は,社会福祉法

1951 55

人が設置する保護施設の比率が高まり, 2002 (平成14)年現在は, 66.r となっている。
図4‑4の児童福祉施設では, 1951 (昭和26)年に65%を占めていた民間児

60

65

70

図4‑4

80

85

90

95

00 02

児童福祉施設数の公私別推移

施設数

%
100

している。一方で.社会福祉法人の設置する児童福祉施設の比率が高まり, 2002[=] 児童福祉施設数(公)匹ヨ児童福祉施設数(戟)‑ 児童福祉施設比率 (私)%‑ 児童福祉施設比率(社会福祉法人)%(平成14)年現在は, 30%弱と民間児童福祉施設の太宗を占めているが,これ児童福祉施設Th比率(私)童福祉施設の比率が急速に低下し, 1970年代後半以降は30%強の水準で推移

75

出典: 195ト1955厚生省『社会福祉行政業務報告』
1956‑2002厚生(労働)省r社会福祉施設等調査報告』
注: 1963 (昭和38)年以降は,養護老人ホームが老人福祉法の老人福祉施設に
移行した。

90
80
70
w

は児童福祉施設の70%‑80%を占めてきた保育所の動向を反映している。

50

図4‑5の身体障害者更正援護施設では,戦後50%を占めていた民間施設の40比率が一旦低下した後急速に増加し, 2002 平成14)年現在は61.6%になっ30ているO しかも,そのほとんどは社会福祉法人の設置する施設である。

20

図4‑6の知的障害者福祉施設および図4‑7の老人福祉施設では.当初から児童福祉施設比率(社会福祉法人) HI
1 排一
fjj彫Il l…
側Si例詞

社会福祉法人が設立する民間施設に対する公的補助が行われてきたため,民間施設はほぼすべてが社会福祉法人立である。さらに民間施設の比率も高くなる傾向にあり, 2002 (平成14)年現在,知的障害者福祉施設では全体の81.2%,

01951 55

60

65

70

75

85

90

出典: 195ト1955原生省r社会福祉行政業務報告」
1956‑2002輝生(労働)省r社会福祉施設等調査報告」

95

0002

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 233
図4‑7

老人禰祉施枚数の公私別推移

施設w^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^m
100

14000

[
二
二
コ
老
禰
施
設
施
設
数
(
公
)
テ
ル
邑
え
‑ 老
福
施
設
比
率
(
私
)
%
‑ 老
福
施
設
比
率
(
社
会
福
祉
法
人
)
%

12000

90
80

10000

70
60

8000

50

,

6000

,
‑
J

k 二

40
30

4000

、
一
一
/
厩 扇 u^
Sf
lf Wl
i
l
l
l

20

2000

10
0

WWi
i
i
P
l
'
l
P
l
P
1951

出典: 1951‑1955厚生省r社会福祉行政業務報剖
1956‑2002輝生(労働)省r社会福祉施設等閑査報割
注: 1985 (昭和60)年以降,身体障害者福祉センターが加わった。

55

60

0

65

70

75

80

85

90

95

00 02

出典: 1951‑1955厚生省 r社会福祉行政業務報告j
1956‑2002厚生(労働)省 r社会福祉施設等調査報告j
注: 1951 (昭和26)午‑1962 (昭和37)年は.生活保護法の養護老人ホームの数字である。
2000 平成12)年から介護保険の実施により, 「老人日帰り介護」 「老人短期入所」が外れた。

図4‑6 知的障害者福祉施投の公私別推移

老人福祉施設では, 1999 (平成11)年の59.2%を経て, 2002 (平成14)年現在全体の51.6%が民間施設となっている。
民間社会福祉施設の中で社会福祉法人立の施設がすべての社会福祉施設で増加し,民間施設の比率も児童福祉施設をやや例外として,相当高い水準にある
ことがわかる。
社会福祉施設全体の設置主体別の動向を見ると, 1970年代前半までは公的な社会福祉施設の比率が高まるが. 1970年代後半以降は私的な社会福祉施設の比率が高まるようになった。特に, 1990年代に入るとその傾向は一層顕著になる(図412参照)0
社会福祉施設の経営主体を見ると, 1970年代前半までは設置主体別の場合と同様に,公的な社会福祉施設の比率が高まっている。しかし,その割合は設
置主体の率よりも公営の社会福祉施設は低くなっている。

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 235

234

その理由は,いわゆる「公設民営」化が進んだことである。 「公設民営」の

図4‑8 設置主体別社会福祉施設数形態としては,地方公共団体の職員定数管理が厳しくなってから,社会福祉施

75000
70000
65000
60000
55000
50000
45000

■その他設立■他法人設立暮社・財・日赤設立
囲社会福祉法人設立
紗崩EKSP3田口指定都市設立■都道府県設立
田国設立

設職員を定数の中で確保することが難しくなり,定数管理の枠を逃れるため,地方公共団体が出資をして社会福祉法人を設立し,施設を整備するとともに職47)

員をも派遣するいわゆる「社会福祉事業団」である。今ひとつは,地方公共団
体が社会福祉施設を整備して,その経営を既存の社会福祉法人に委ねる「公設民営」という形態である。

40000
35000

社会福祉法人への公的助成などが充実するにつれて,私人や公益法人などの30000

民間社会福祉事業の中でも社会福祉法人に移行するものが増えていった(図4

25000‑8,図419参照)0

20000
15000

・こうして,民間社会福祉施設においては,社会福祉法人による独占化傾向が10000展開されていくのである。

5000
0

1956

60

65

70

75

80

85

90

95

00 02

出典: 1956‑2002厚生(労働)省「社会福祉施設等調査報告」

図419 経営別社会福祉施設数■その他経営■他法人経営I 社蝣
It‑日赤軽骨
圏社会福祉法人経営
Ea市町村経営□指定都市経営■都道府県経営a n a 's

雲

1956

M

‑I‑ 'I60

6570

社会福祉法人
＼

1￨

A

市 町村

75

85

90

出典: 1960‑2002厚生(労働)省「社会福祉施設等調査報告」

95

00 02

1)同勧告の第4編「社会福祉」に「‑民間事業者に対しても,その自主性を重んじ,
特性を生かすと共に.特別法人制度の確立等により,その組織的発展を図り.公共性を高めることによって,国及び地方公共団体が行う事業と一体となって活動しうるよう,適当な措置を執る必要がある」という文言が盛られた。
2)社会福祉法人別度が成立した背景には.戦後. 「公の支配に属しない」民間社会福祉事業への公的援助の禁止を定めた日本国憲法第89条の規定を回避し. 「公の支配」の要件を確保して,戦前のように民間社会福祉事業に公的援助を再開するという目的があったという議論がある。
また,確かに,社会福祉事業法案の国会審議の際(1951 〔昭和26〕年3月13日衆議
院厚生委員会),当時の木村社会局長は, 「社会保障制度審議会の勧告に従いまして.社
会福祉事業の純粋性を保ちましてその公共性を高め,社会的信頼を得まするために,特別な法人を設けまして(中略)」 「災害におきまする緊急復旧に限りまして,公の支配に属する社会福祉法人に対する助成の道を新たに設けた」と答弁している。
しかし,歴史的事実を追っていくと, 1951 (昭和26)年3月に公布された社会福祉事業法によって社会福祉法人別度が創設される以前に,すでに.民間社会福祉施設に対する公的助成の制度は創設されているのである。すなわち, 1950 (昭和25)年5月に公布された新生活保護法は,その第41条第1項で「都道府県及び市町村の外,保護施設は.民法第34条の規定により設立した法人(以下「公益法人」という。)でなければ設置することができない」としたうえで.第74条において,都道府県は公益法人が設置した保護施設の修理,改造,拡張,整備の費用の4分の3以内を補助することができ

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 237236ると規定したのである。なお, 1951 (昭和26)年5月に公布された生活保護法改正法
では,第41粂第1項が改正され,都道府県及び市町村の外保護施設は社会福祉法人

7) 1950 (昭和25)年4月10臥以外は設置できないこととされたため.同法第74条は,社会福祉法人が設置する保護施設に対する助成の規定となったoすなわち・憲法第89条の「公の支配」の要件を満

9) 1949 (昭和24)年8月17B, 「授産施設の整理について」。

8) 1948 (昭和23)年7凡

社会局長通知「授産事業の刷新について」。

社会局長通知「授産施設の設置・運営について」による。

10) 1950 (昭和25)年4月25日

社会局長通知「授産施設の刷新について」。この結恩授産施設は著しく減少し,不良施設の整理が進んだが.この巌格さは優良施設においてたすためには,公益法人(民法法人)で十分であり,必ずしも最初から社会福祉法人であることを求められていたわけではなかったのであるo
また,社会福祉事業法の制定と相前後して, 1951 (昭和26)年6月に公布された児ll)社会事業法第10条に「道府県,市町村その他の公共団体は,その社会事業の用に供童福祉法改正法では,従来公立の児童福祉施設にしか認められなかった児童福祉施設の設備費‑の補助を,社会福祉法人または民法法人の設置する児童福祉施設の修理,改造・

12)シャウプは,翌1950 (昭和25)年に縮小したメンバーをもって再来し,第二次の報拡張.整備の費用にも通用し.その4分の3以内を補助することができるとしたo社会福祉事業法と異なり,児童福祉法では,新生活保護法の制定時の規定と同様に・社会福祉法人に限らず,社会福祉事業法が認めていない民法法人にも公的助成のみちを開いて5M

さえも運営上種々の支障をきたし.これを完全に貫くことは困難となったとされる。
する土地又は建物に対して租税その他の公課を課することを得ず」と規定された。
告を行った。
13)記述の内容からは,生活保護法による保護授産事業も含まれているようである。シャウプ勧告の当該部分の記述は.以下の通りである。
「Likewise, the Social Workshop Law of 1938 authorizes the creation of exempt cor‑

さらに,社会福祉事業法による公的助成は,当初は生活保護法や児童福祉法と比較した場合,著しく制限的であった。すなわち.生活保護法や児童福祉法の場合は,他に公porations to assist the unemployed and handicapped by providing technical training.

的な保護施設や児童福祉施設がないかあっても不十分な時と補完的ではあるが.保護施

made available by the prefecture. In 1948‑1949, 80 percent of the subsidy was paid by

設や児童福祉施設の新設を除き広く修理・改嵐拡張・整備が対象とされたのに対し・
社会福祉事業法の場合は,社会福祉法人の経営する社会福祉事業施設が災害によって破損し.緊急に復旧する必要のある場合に限って行われることとされていたo
これらを考えると.社会福祉法人制度の成立が,恵法第89条の規定を回避して民間

the National Government」 (社会事業法は失業者や障害者の授産のための非課税法人の設立を認め,さらに.被保護者が半分以上いれば,都道府県から補助が支給される。 1948

社会福祉事業に公的援助を行うために創設されたという説明には.無理があると考えられる。
3) 「生活保護法」は,保護施設を設置する民間社会福祉事業者の資格を・ 「公益法人」
から「社会福祉法人」に改めた。 「児童福祉法」は.児童福祉施設の設立主体としては
社会福祉法人,公益法人,私人の間に差違を設けなかったものの,社会福祉法人または公益法人が設置した児童福祉施設に対しては.公的な助成を行う制度を創設したo 「身体障害者福祉法」は, 1949 (昭和24)年の制定時には,乳都道貯県の設置する身体障害者更正援護施設を中心としていたが,社会福祉事業法の成立とともに.社会福祉法
人公益法人私人も,社会福祉事業法の規定によって身体障害者更正援護施設を設置できることとなった。
4) 1948 (昭和23)年度の授産場数は,公立537,私立726。生活保護法によるもの512,
社会事業法によるもの458,その他法によらないもの293であった(黒木p.254)c
5) 「採算のためには低賃金化し.収益にためには労働の搾取も激化しよう。製品の横流しも行われ,二重帳簿の使用も平気となる」 (枚野p.12)c
6) 「無料か廉価で工場とか設備とかが使用できる(中略)o資材獲得も容易であるo更に(中略)課税の逃避乃至勝着にあり.低利資金の使用にあるoもっと都合のよいこと
は労働攻勢の危快のないことや,労働基準法の監督を免れることである」 (枚野p.12)

In addition, if one‑half of the persons employed come from relief rolls, a subsidy is

年から1949年には.その補助金の8割が国庫負担であった)。
14)昭和財政史第8巻p.63。なお,原文は,以下の通りである。
[But spot checks indicate that these exempt organizations are making profits which
are spent in further expantion of their activities or in entertainment.」

15)守永pp.124‑125。なお.原文は.以下の通りである。
「both of which may have little or no value for the advancement of the purposesthat justified the exemptions. This income that is derived by an exempt corporationfrom profot‑making activties should clearly be subject to the corporation income tax
rates.」

16)憲法議会において,次のような質疑応答が行われているO「衆議院議員 山崎岩男 r学問の自由」ということを益に設けておきまして,そうして草案の第85 (現89)条の中には公の支配に属しない教育等の事業と云うものに対しましては,公金その他のものを使ってはならぬとある訳でありますが.そうしますると,私立学校に対しましても補助金が出ないと云うことになりますが.如何なものでしょうか。
国務大臣 金森徳治郎(中略) 85 (現89)条の方面に行きまして,公金その他の公の財産を慈善,教育若しくは博愛の事業に対して支出し,又は利用に供してはならぬという言葉がありまして,一見恰も私立学校には補助金が出ないように見えるかも知れませぬが.それは上の方に r公の支配に属しない」と但し書きがついて居りますo そ第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 239

238

れが公の支配に属すれば補助金は出しても宜しい,公の支配に属すると云う言葉はど
う云うことかと申しますと.やり放しのやり方の健に学校が置かれて居れば,それは補助金を出してはならない。併し国家の定むる法令を基礎として国家がそれを十分謂わば監督とか管理すると云うような方法を執って居るならば補助金を出して宜しい,
斯う云うのでありまして,現在の私立学校の大部分に付きましては,法令によって国家が管理しているものと考えて居ります」o「貴族院議員 佐々木惣一『公の支配に属しない慈善.教育』これも公の支配に属しな
いと云うことは分かりました。特殊の監督に属しないと云うことになるようでありま
すが,それがちょっと分かりにくいのですが,そうすると戎私立大学なら私立大学に国家が補助してやる,そして何も代償と云う訳ではないけれども.補助すると同時に特殊の監督に入れてしまえればそれで宜しいのですか。特殊の監督にあると云う状態
が前になければならぬのですか。
国務大臣 金森徳治郎 特殊の監督と云うのは,他のものと比べて特殊の監督と云うことであって,私立大学相互の間に特殊の関係があると云うことを言って居る訳ではありませぬ。今日国家は私立大学に対して一般公法人に対するよりも特殊なる監督をして居りまして,それがここに云う公の支配と言う青葉の内容に当たる程度の監督になって居ると考えて居りますOそう云う監督の関係にあれば支出をしても宜しい。それが予めそう云う関係にあるか,補助を受けたときにその関係にあるかと云うことは,はこれを是正しうる遠が確保され,公の財産が濫用されることを防止しうることをもって足りるもの」であって, 「必ずしも,当該事業の人事,予算等に公権力が直接的に関与することを要するものではない」と判示している(野中等pp.289‑290)。
21) 1949 (昭和24)年に刊行された民政局編の「日本政治の再編成」で,日本国憲法がGHQ民政局によって書かれたことが記述されていた1951 (昭和26)年の国家学会雑誌にその一部が翻訳され.掲載された.
22) 1945 (昭和20)年10月4日「政治的,公民的及び宗教的自由に対する制限除去に関する指令」 (SCAPIN93)。
23)これは.公立学校施設を宗教団体等の使用に供することの可否に関する連絡調整事
務局の照会に対する回答であった(安嶋p.84)cなお. 『証言 戦後の文教政利によると,法務府意見調査局は, GHQのLS (法制局)と議論を詰めたうえで,長官名で見解をまとめたという。
占領期には日本国憲法成立の過程においてマッカーサー憲法草案などの形でGHQの関与があったことは…切公表されていなかったから, GHQが憲法の条文について表だって説明することはなかったのである。
24) 1949 (昭和24)年に. 「私立学校法」が制定され,私立学校への公的助成が行われるようになった。

別に区別する所ではございませぬ」 (情水p.667, pp.670‑671)。
17)民間の社会福祉施設に対する公的補助についても, 1947 (昭和22)年4月頃′ GHQ

翌1950 (昭和25)年には.生活保護法が全面的に改正され,保護施設を経営する民法法人に公的助成が行われるようになった。これは.その後に出版されたものである。
25)モンタナ州憲法第35条は,慈善教育および博愛のみならず産業上の目的のためにもの方針によって,社会事業法に基づいて民間社会福祉事業に補助金を支出することはいけないという結論に達したと,当時の葛西社会局長が国会(昭和22年9月27日参議院厚生委員会社会事業振興に関する小委員会)で説明を行っている。

州の絶対的支配の下にない個人や団体に公金を支出することを禁止すると紹介している(法学協会編下巻p.70)。
26) 1938年改正前のニューヨーク州憲法第8条第14節は.次のように定めるO

18)第二十条 信教の自由は,何人に対してもこれを保障する。いかなる宗教団体も,国から特権を受け.又は政治上の権力を行使してはならないO
2 何人も,宗教上の行為,祝典,儀式又は行事に参加することを強制されない。
3 国及びその機関は,宗教教育その他いかなる宗教的活動もしてはならない。

「本憲法は立法概閑に対して.盲^.聾唖者 少年犯罪者のための教育と維持に適当であると考えられる法律を設けることを妨げるものではないOまた,本憲法は軌 市,町 村に対して公的,または私的いずれかの支配にあるかを問わず,孤児院 保護を必要とする児童(dependent children)のための施設,および矯正施設の在住者の保護,

19) 「公の支配」の意味については, 「憲法第19魚 20条. 23条の諸規定のほか,教育の権利義務を定めた憲法第26条との関息 私立学校の地位・役乱 公的助成の目的・

擾乱 維持及び普通教育(secular education)のための規定を設けることを妨げるものではない。

効果等を総合勘案して決すべきものと解される」から, 「公の支配」に属する事業とは「国又は公共団体が人事.観音乱 予算等について根本的に支配していることまでをも必要とする趣旨ではなく.それよりも軽度の法的規制を受けていることをもって足り,私全部.または一部私的な支配を受けている博愛的,慈善的,矯正的,慈善的施設に対する保護,擾乱 維持のための,都,市,町,村による支払は是認されるO しかし,立法税関に対する支払を義務づけるものではない。

立学校について言えば.教育基本法,学校教育法,私学法等の教育関係法規」による法的洩制を受けているので,私学助成は憲法第89条に違反しないと判断している(野中従って収容され,保護されていない施設の在住者に対してなされてはならない」 (熊本等p.289)。
20)教育事業が「公の支配」に服する程度は, 「国又は地方公共団体等の公の権力が当該教育事業の運営,存立に影響を及ぼすことにより,右事業が公の利益に沿わない場合にこのような支払は.州の慈善委員会(the state boardofcharities)の制定した規則に
pp. 225‑226) c

1938年の改正で,第17粂社会保障(Social welfareの訳)の第1節「[公救助及び保護】第1節 貧困者の補助.保護及び援助は,公共の関心事であり,且つ州により及び

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 241

240

その区画により,立法部が随時定めることにできる方法及び手段によって.行わねばな
らない(新条文。 1938年の憲法議会により採択1938年11月8日の人民投票により承認)」が新設されたほか,州財政に関して「負債及び租税に関する制限に限って,この憲法に含まれる如何なる規定も.立法部が直接若しくは州の区画を通して窮民を援助.
保護及び支持することを定めることを妨げるものではない。失業,疾病,及び老齢の危険に対して保険その他の方法によって保護すること,盲者,聾者,唖者 身体障害者,
及び未成年犯罪者に対して正当と認められる教育及び支持を行うこと.直接に若しくは学校区を含む州の区画を通して児童に対して厚生上の業務を行うこと並びに遺棄され且つ扶養を要する児童及び貧窮の患者に対して政府機関及び州社会福祉委員会若しくは検査の権限を有するその他の州行政機関により公認せられた機関を通して,直接又は州の区画を経由する頭割りの支給金による援助,保護及び支持を行うことについても同様とする」と規定され.州またはその他の行政機関が公認した機関に頭割りの支給金を交付
して社会福祉事業を行うことが認められることが明足された。しかし.公金の濫費を防止するための検査権限は「州社会福祉委貞会は,州,郡自治団体の何れの設立するものであるを問わず,又,法人又は非法人のものであるを問わず,すべての公私の施設で公の資金の収納により且つ博愛,慈善,矯正又は感化の性質を有するものを.臨検し及び検査し又はその職員をして臨検し及び検査せしめる」と厳格に留保されていた。
27) 「国又は地方公共団体は,教育の振興上必要があると認める場合には.私立学校教育助成のため,文部省令又は当該地方公共団体の条例で定める手続きに従って.援助を申請した学校法人に対し.補助金を支出し,又は通常の条件よりも学校法人に有利な条件で.貸付金をし,その他の財産を譲渡し,若しくは貸し付けることができる。但し,国有財産法(昭和23年法律第73号)及び地方財政法(昭和23年法律第109号)第8粂
第1項の規定の適用を妨げない。
国又は地方公共団体は,前項又は第51条第3項の規定により学校法人に助成をするについては,当該学校法人の備えている条件について,その助成の目的を有効に達し得るかどうかを審査しなければならない。
所轄庁は,第1項又は第51粂第3項の規定により助成を受ける学校法人に対して,
次の各号に掲げる権限を有する。 ‑ 助成に関し必要があると認める場合において,当該学校法人からその業務又は会計の状況に関し報告を徹すること。二 当該学校法人の予算が助成の目的に照らし不適当であると認める場合において,その予算について必要な変更をすべき旨を勧告すること。三 当該学校法人の役員が法令の規定,法令に規定に基づく所特徴の処分又は寄付行為に違反した場合においては.当該役員の解職をすべき旨を勧告すること。
国又は地方公共団体は.第1項又は第51粂第3項の規定により学校法人に対して助成した場合において,当該学校法人の設置する私立学校が助成決定の際備えていた条件を欠き,助成の継続を不適当とするに至った旨の所轄庁の認定があったとき,及び当該学校法人が前項の規定による所轄庁の措置に従わなかったときは,その後の助成をやめるものとする・・・」 (安嶋pp.87‑828) 「国又は地方公共団体は,第1項又は第52粂第3項の規定により学校法人に対して行う助成が特定の政党を支持し,若しくはこれに反対するための政治教育その他の政治活動又は特定の宗教のための宗教教育その他の宗教的活動のために公金その他の公の財産を提供することとならないよう留意なければならない」という規定である(安鴫p.
891:29)当初.公的援助が必要な私立学校とそうでない私立学校を区別して,援助を必要とする私立学校にのみ公の支配を及ぼすという方向が検討された。援助を必要とする私立学校を指定し.その「公の支配」の内容としては, 「所轄庁」が「法人の役員及び校長の選任,学則,経費又は維持の方法,校地校舎その他の施設等について認可し.指定された学校又はその法人の役月が法令違反等の場合において解職を命ずることができるよ
うにすること,又所轄庁は指定された学校又はその法人が法令又は命令に違反した場合
等にはその指定を取り消すことができること」というものであった。
しかし,このような学校の区分を設けることは学榎の体系をみだすとして,新たに「公の支配に属する」という補助貸付等の助成の条件を満たす程度の監督に服することとすれば足りるとの方向から検討することとなった。これは.憲法第89条の立法趣旨
を公金等の濫用の防止にありと理解する立場であったとされる。具体的な「公の支配」の内容としては.学校教育法等に規定する監督事項の外に,少なくとも,助成を受ける
学校法人に対してのみ,所管庁に,学則の認可,予算の変更,決算の承認.法令等に違反した場合の法人役員及び校長の解職などの権限が与えられることであった。
私立学校法案は,こうして方針でまとめられたのであるが,その後,私立学校関係者から強い反対が起こり,監督規定の棲和を求める要望が出された GHQの民政局(GS)ち,この要望の線での修正勧告を行った。その結果,助成にあたっての条件として, ①助成を受けた学校法人から業務,会計の状況に関して報告を徹すること, ②予算について必要な変更を勧告すること, ③役月の解職を勧告することができることが及定されることとなった。
助成を受ける私立学校への規制内容が緩和されることとなったため. 「公の支配」の説明として,学校教育法等の一般的規制がより強調されることとなったものと思われる(福田・安鴫pp.30‑36)c
30)私立学校法第59条は.次のような条文であった。
「(助成)
第59粂 国又は地方公共団体は.教育の振興上必要があると認める場合には,私立学校教育の助成のため,文部省令又は当該地方公共団体の条例で定める手続に従って援助を申請した学校法人に対し.補助金を支出し,又は通常の条件よりも学校法人に有利な条件で,貸付金をし,その他の財産を譲渡し.若しくは貸し付けることができる。ただし,国有財産法(昭和23年法律第73号)並びに地方自治法(昭和22年法律第67号)
第96条及び第237条から第238条の5までの規定の適用を妨げない。

第4章 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 243242

2 国又は地方公共団体は,前項又は第51条第3項の規定により学校法人を助成するについては.当該学校法人の設置する私立学校の備えている条件について,その助成の目的を有効に達し得るかどうかを審査しなければならない。
3 (略)4 所轄庁は.第1項若しくは前項又は第51粂第3項の規定により助成を受ける学校法人に対して,次の各号に掲げる権限を有する。
‑ 助成に閑し必要があると認める場合において,当該学校法人からその業務又は会計の状況に関し報告を徹すること。
二 当該学硬法人の予算が助成の目的に照らし不適当であると認める場合において,その予算について必要な変更をすべき旨を勧告すること。
三 当該学校法人の役員が法令の規定,法令の魂定に基づく所轄庁の処分又は寄付行為に違反した場合において,当該役員の解職をすべき旨を勧告すること。
5 回(略)又は地方公共団体は.第1項若しくは第3項又は第51粂第3項の規定にすることは勿論であるが我が国現下の国庫並びに地方財政の現状に鎧み.現在の国及び地方公共団体以外の者の設置する児童福祉施設(以下私人の施設と称する)をも拡充整備して.これを最重度に活用することは時局下極めて緊要なことであるので,中央児童福祉委員会の意見の次第もあり,この私人の施設の再興.改造,拡張又は修理に要する費用に対する補助については生活保護法による私人の設置する保護施設に対する補助の取扱いに準じ左記により補助の方途を講じたので右了承願いたいO記 一 地方公共団
体以外の者の設置する児童福祉施設の創設費.再興乱 改造費,修理費及びこれに伴う初度調弁費に対しては補助金(国費,都道府県費,市町村費を含む)を交付してはならぬことo二 前項にかかわらず左の条件の艦てに該当する場合に限り私人の施設に対して補助して差し支えないこと。イ 現在の児童福祉施設を再興,改造,拡張又は,修理するものであること。ロ その施設を使用することがその地方において児童の福祉増進のため最も経済的で且つ実行しやすい方法であること。ハ 他に児童福祉増進の用に供より学校法人に対して助成をした場合において,当該学校法人の設置する私立学校が助成決定の際備えてた条件を欠き,助成の継続を不適当とするに至った旨の所轄庁の認定し得る余力ある公設又は私設の施設が現存しないこと。ニ 公設の施設を優先的に取り扱うべきものであるので公設の施設で再興,改温 拡張又は修理を必要とするものがな
いこと」 (児童福祉研究全編上巻p.620)。

があったとき,及び当該学校法人が前項又は第10項の規定による所轄庁の措置に従わなかったときは,その後の助成をやめるものとする。

33) 「第74条 都道府県は.左に掲げる場合においては,第41条の規定により設置した保護施設の修現 改造,拡張又は整備に要する費用の4分の3以内を補助することがで

6‑11 略)」O
31) 「今般の児童福祉法の施行に伴い,児童福祉施設の設備及び運営に関する最低基準が,新たに法則化されることになったO従来 我が国の児童福祉施設の設備及び運営は,そきる。 ‑ その保護施設を利用することがその地域における被保護者の保護のため極めて効果的であるとき。二 その地域に都道府県又は市町村の設置する同様の保護施設がないか,又はあってもこれに収容若しくは供用の余力がないとき0の一部を除いて先進諸国に比較し,誠に貧弱であったことは否めない。これらの不良施設が,現に制定されようとしている児童福祉施設最低基準令の施行に伴ひ,一掃されようとしていることは,甚だ喜ぶべきことといわなければならない。しかしながら,児童福祉施設中,私立の児童福祉施設であって,児童福祉施設最適基準令に定められようとしている基準に達することはこれらの施設の財政の貧窮している現状からみて,多大のEfl難が予想されるし,場合によっては,不幸その事業廃止のやむなきに至るかも知れな
い.国がこの不幸な状態を掛ナ.これら施設をでき得るかぎり速やかに最低基準に達せしめることは,わが国児童福祉事業の現状からみて絶対に必要であると思う。しかるに

2 第43条から第45条までに規定するものの外.前項の規定により補助を受けた保護施設に対する監督については.左の各号による。 ‑ 厚生大臣は.その保護施設に対して.その業務又は会計の状況について必要と認める事項の報告を命ずることができるO
二 厚生大臣及び都道府県知事は,その保護施設の予算が,補助の効果を上げるために不適当と認めるときは,その予算について,必要な変更をすべき旨を指示することができる。三 厚生大臣及び都道府県知事は.その保護施設の職員が,この法律若しくはこれに基づく命令又はこれらに基づいてする処分に違反したときは,当該職員を解職すべき旨を指示することができる」。

児童福祉法においては,これら施設に対する設備等に対し何ら助成を成し得ないことになっている。よって政府は,これら児童福祉施設に対しても.何らかの方法により国庫

34)この「民法法人」は, 1951 (昭和26)年の社会福祉事業法の制定の伴い「社会福祉法人」に変更された。

助成の方途を講ぜられ,児童福祉施設最低基準令の施行を目前にして一部私立の施設関35) 「(私立児童福祉施設に対する補助)第56条の2 都道府県は,次の各号に該当する係者に見られる不安を解消し,且つは,わが私立の児童福祉施設の健全な育成を図られたい.右決議する」 (児童福祉研究会偏上巻pp.620‑621)c

場合においては,第35粂第4項の規定により,国.都道府県及び市町村以外の者が設置する児童福祉施設について.その修乳 改息 拡張及び整備に要する費用の4分の3

32) 「地方公共団体以外の者の設置する児童福祉施設の設備費に対する補助に関する件(昭和23年6月4 H児発第342号連合国最高司令官公衆衛生福祉局エバンス宛て厚生省児童局長書簡)は,次のようなものであった。

以内を補助することができる。 ‑ その児童福祉施設が,社会福祉事業法第29条第1項の規定により設立された社会福祉法人 日本赤十字社又は民法第34条の規定により「児童福祉の増進を図るため,国及び地方公共団体が自ら児童福祉施設を拡充.整備

設立された法人の設置するものであること。二 その児童福祉施設が主として利用される地域において,この法律の規定に基づく措置を必要とする児童,その保護者又は妊産

第4車 社会福祉法人の成立と民間社会福祉事業の独占化 245

244

婦の分布状況からみて.同種の児童福祉施設が必要とされるにかかわらず,その地域に,国,都道府県又は市町村の設置する同種の児童福祉施設がないか,又はあってもこれが十分でないこと。
2 前項の規定により.児童福祉施設に対する補助がなされたときは.厚生大臣及び都道府県知事は,その補助の目的が有効に達せられることを確保するため,当該児童福祉施設に対して.第46粂及び第58条に規定されるものの外,左の各号に掲げる権限を有する0 ‑ その児童福祉施設の予算が,補助の効果をあげるために不適当であると認めるときは.その予算について必要な変更をすべき旨を指示することO二 その児童福祉施設の職員が,この法律若しくはこれに基づく命令又はこれに基づいてする処分に違皮したときは,当該職員を解職すべき旨を指示すること。
3 国庫は,第1項の規定により都道府県が補助した金額の3分の2以内を補助することができる」。
36) 1950 (昭和25)年4月6 B,参議院厚生委員会での山下義信議月の発言。
37)葛西氏の証言によれば,その会議を主催したネフ氏の言葉だという(財団法人社会福祉研究所p.286)。
38)日本国憲法第89条は. 「公金その他の公の財産は(中略)公の支配に属しない慈善,
rJ

教育若しくは博愛の事業に対し,これを支出し,又はその利用に供してはならない」とした。

39) 「(事業経営の準則)第5条 臥 地方公共団胤 社会福祉法人その他社会福祉事業を経営する者は,左の各号に掲げるところに従い,それぞれの責任を明確ならしめなけ
ればならない。一 国及び地方公共団体は,法律により帰せられたその責任を他の社会福祉事業を経営する者に転嫁し,又はこれらの者の財政的援助を求めないこと。二 国及び地方公共団体は.他の社会福祉事業を経営する者に対し,その自主性を重んじ,不当な関与を行わないこと。三 社会福祉事業を経営する者は,不当に国及び地方公共団
体の財政軌 管理的援助を仰がないこと.
2 前項第一号の規定は,国又は地方公共団体が,その経営する福祉事業について.要援護者等に関する収容その他の措置を他の社会福祉事業を経営する者に委託することを妨げるものではない」。
40) 「(助成及び監督)第56粂 国又は地方公共団体は,社会福祉法人の経営する社会福祉事業施設が汲害によって破損した場合において,緊急にこれを復旧する必要があると認めるときは.省令又は当該地方公共団体の条例で定める手続きに従い,社会福祉法人
に対し,補助金を支出し,又は通常の条件よりも当該社会福祉法人に有利な条件で,貸付金を支出し,若しくはその他の財産を譲り渡し,若しくは貸し付けることができる。
ただし,国有財産法(昭和23年法律第73号)及び地方自治法第237粂第2項の規定の適用を妨げない。
2 前項の規定により,社会福祉法人に対する助成がなされたときは,厚生大臣又は地方公共団体の長は,その助成の目的が有効に達せられることを確保するため,当該社会福祉法人に対して.左の各号に掲げる権限を有する。一 事業又は会計の状況に関し報告を徹すること。二 助成の目的に照らして,社会福祉法人の予算が不適当であると認める場合において,その予算について必要な変更をすべき旨を勧告すること。三 社会福祉法人の役員が法令,法令に基づいてする行政庁の処分又は定款に違反した場合において.その役員を解職すべき旨を勧告すること。
3 国又は地方公共団体は,社会福祉法人が前項の規定による措置に従わなかったときは,交付した補助金若しくは貸付金又は譲渡し,若しくは貸し付けたその他の財産の全部又は一部の返還を命ずることができる。
4 第54条第3項から第5項までの規定は,第2項第3号の規定により解職を勧告し,又は前項の規定による返還を命令する場合に準用する」。
41)なお,これに必要な予算はほとんど計上されない状況であったという(『社会福祉事業振興会三十年史』 p.4)。
42)新「生活保護法」制定の際,民間保護施設の設置主体を公益法人に限定した理由は.
憲法第89条の「公の支配」の条件を満たし,民間社会事業に公的助成の途を開くためのものであったと考えられる1949 (昭和24)年2月の法務調査意見長官の連絡調整
中央事務局次長宛の回答で憲法第89条の「公の支配」の内容が示され.同年12月に制定された「私立学校法」において,憲法第89条の「公の支配」を満たす具体的な立法例が実現した。それより敵 社会保障制度審議会は「生活保護制度の改善強化に関する件」 (勧告) 1949 〔昭和24〕年9月13日付)で,保護施設に関して「私設の保護施設に対する監督を一段と強化し.公の支配に属するものたらしめなければならない」と指摘した。厚生省は,その年の11月中旬以降し,新「生活保護法」の本格的な準備を始め,関係者. GHQとの調整の過程で.保護施設について, 「公益法人以外の私人に保護施設の設置することを認めるか」 「公益法人の設置した保護施設への財政援助を認めるか」が検討課題となった。保護施設の設置を公益法人のみに限定する方針については,
若干の異論もあったが, 「施設経営の財政的基礎を確実にするためにも必要な要件」であるという認識のもとに方針が貫かれたo こうして.公益法人が設置した民間の保護施設に対して,新「生活保護法」第74条では,その施設の修理,改造.拡張,整備に要する費用の4分の3以内を補助することができると規定されたのである。
43)新「生活保護法」第74条により,公益法人の設置する民間保護施設には,一定の条件の下で.その設備費に公的助成が行われることとなったが,十分な予算的手当がなされなかったため.社会事業経営者にとって実質的な助成はなきに等しかったようである0
また, 1947 (昭和22)年から始まった共同募金も社会事業数が増加したことから,一施設あたりの金額が少なくなったことが指摘されている。
44)公益法人制度の規定の不備としては, ①法人の管理を1人の理事で行うことができるため,理事の専断を招きやすいこと, ②特定の同族が役員の大半を占めることが可能であること, ③監督機関たる監事の設置が任意であること, ④営利を目的にしてはならないという制限があるだけで.収益事業についての扱いが不明確なこと. (9財団法人に

'46

ついては.社会経済情勢の変化があっても寄付行為の変更が原則的にできなかったこと.
⑥解散した場合の残余財産を法人の行う事業に無関係な者に帰属させることができたこと, ⑦名称から社会福祉事業を行う法人であることが明確でなかったことなどである。
45)図4‑2の「その他」とは. 「婦人保護施設」, 「母子福祉施設」, 「精神障害者社会復帰施設」. 「その他の社会福祉施設等」の施設数の合計である。
46)社会福祉施設の中には軽費老人ホームのような措置施設でないものをも含み,また,公私の施設規模が異なるので.公私の社会福祉施設割合が即,措置委託の比率を示すものではないが,その傾向はこれでうかがうことはできる。
47)高沢武司氏は,社会福祉事業団を次のように定義している。 「条例によって社会福祉事業法に定める社会福祉法人を地方自治体が自ら設置してそれに管理を委託し.かつその管理責任者に当該自治体の知事又は市長があたる「公立Jの大規模ないし複数の施設を持つ『民間』社会事業経営体のことである」と。また.社会福祉事業団の最も古いものは1956 (昭和31)年の福岡県の事業団で,社会福祉事業団が急増し始めるのは1964(昭和39)年からであるとする(高沢p.50)。

5.第8回損保ジャパン記念財団賞贈呈式資料(1)祝辞
厚生労働大臣 柳葦 伯夫

第8回「損保ジャパン記念財団賞」贈呈式に当たり、一言お祝いの言葉を申し上げます。
はじめに、受賞されました菅沼様、村田様に対しまして、心よりお慶びを申し上げます。
今回の受賞対象となった菅沼様の著書は、戦後日本の生活保護制度等の成立過程について、これまでの著書とは異なりGHQ側の資料等を基に論じたものと伺っております。
また、村田様の論文は、福祉における行政から民間への業務委託の拡大により民間組織の自律性が低下しているという問題について、組織間関係論の視点から理論的説明を行ったものと伺っております。
両作品とも審査の過程でも非常に高い評価を受けられたと伺っており、我が国の社会福祉施策にも有意義な示唆を与えるものと考えます。
損保ジャパン記念財団賞は、社会福祉分野の優秀な研究者の育成を目的とし、平成1 1
年度より設けられたものです。前回は著書部門のみの表彰でしたが、今回は著書・論文部
門それぞれで優秀な文献が受賞されており、今後とも、若手研究者の登竜門として大きな役割を果たしていくことを期待しております。
近年、我が国の社会福祉を取り巻く環境は急激に変化してきており、国民の福祉ニーズも多様化しております。厚生労働省においては、それら多様なニーズに対応するため様々な施策の見直しに取り組んでおり、昨年は介護保険法改正法と障害者自立支援法が全面施行されたところでありますが、今後とも、誰もが地域で自立した生活を続けられる社会づくりに向け、施策のあり方について検討していきたいと考えております。
皆様におかれましては、社会福祉における学術研究の推進に精力的に取り組んでいただ
いているところでありますが、引き続き我が国の社会福祉の向上に大いに貞献していただ
くことを期待しております。
最後に、本日受賞された菅沼様、村田様の御健勝と、損保ジャパン記念財団のますますの御発展を祈念いたしまして、私からのお祝いの言葉とさせていただきます。

241

(2)審 査 講 評
損保ジャパン記念財団賞審査委員長 大橋謙策
《審査経過》
平成1 8年度の「損保ジャパン記念財団賞」 (以下 財団賞と略す)は、社会福祉関係学会
理事及び(社)社会福祉学校連盟加盟校の学部長その他の指定推薦者から著書部門で2 5編、論文部門で6編の推薦を受けたQ候補として推薦された著書、論文は、平成1 7年4月から
平成1 8年3月末日までに公刊されたもので、社会福祉を主なテーマとして論述されたものである。これらの著書、論文については3回(平成18年10月23日、 12月24日、
平成1 9年1月22日)の審査委員会が開催された。

(著書部門)
第1次審査では、審査委員が各々担当する推薦著書について3段階評価を行ない、評価の高かった著書1 3編が第2次審査の対象文献として選考された。
審査に際しては、推薦された著書、論文の水準を確認する意味から、推薦されていない
文献8 1編の中から、特に確認が必要と思われる著書1 3編を抽出して、それについてもそれぞれ担当審査委員を決め、その内容を確認する作業もあわせて実施した。その結果、第2次審査の対象とされた著書が、他の文献、論文の水準を上回っていることが確認できた。
第2次審査では、審査対象となった著書について、審査委員が担当文献の内容を詳細に読み、各自の書評を審査会前に書面にて準備し、審査会では各書評を確認しながら推薦候補についての絞込みを実施した。結果、第2次審査では著書4編が第3次審査対象文献として選考された。
第3次審査では、第2次審査と同様、全審査委員が再度すべての対象文献を精読し、各自の書評、ならびに優先順位付けを行った書面を事前提出し、審査会では各書評、優先順
位付けの理由について長時間にわたる議論を交わした。
著書部門の審査過程では、今井小の実氏の『社会福祉思想としての母性保護論争‑差異をめぐる運動史』と北場勉氏の『戦後「措置制度」の成立と変容』の両著書も高く評価された。選考過程では、研究の今日的意義等も含めて討議され、最後は、菅沼隆氏、今井小の実氏の両著書をめぐって近年まれにみる激論となった。今井小の実氏の著書は、今日的テーマとしての面白さという視点や、母性保護論争をセツルメントの理念・活動と関わらせて、地域における児童福祉、母性保護対策全体の枠組みの中で考察する等、新たな分析
枠組を提示したという点が高く評価された。一方、菅沼隆氏の著書は、公的扶助に重点をおいたすぐれた歴史研究であり、特に従来の社会福祉史研究では十分でなかった占領軍そ243

のものの資料に直接当たり、かつ丹念に分析した上で、占観軍は「慈善の福祉改革者」ではないことを実証的に明らかにし、今後のわが国の社会福祉政策に多くの示唆を与えるものがあるという点で高く評価された。しかしながら同時期にまとめられた田中寿氏の『戦後社会福祉基礎構造改革の原点』で取り上げられた地方軍政部の活動に十分触れられていない等の物足りなさもあるとの指摘もあり、両者甲乙つけがたいとして多面的に熱JL、な議論がなされた。
しかし、最終的には、研究内容、研究方法、先行研究の分析など、総合的な学術研究書としての精度の高さから、審査委員全員の意見として菅沼隆氏の『被占領期社会福祉分析』
が損保ジャパン記念財団賞に相応しいということで理事会に推薦した。
(論文部門)
論文部門については、第1次審査では、審査委員が各々担当する推薦著書・論文について3段階評価を行ない、評価の高かった論文5編が第2次審査の対象文献として選考された。
審査に際しては、推薦された論文の水準を確認する意味から、推薦されていない文献の中から特に確認が必要と思われる論文1 1 5編〔査読(レフリー付き)が行なわれている
論文(社会福祉・社会保障研究連絡委員会に登録されている学会誌及びジャーナルに掲載された論文)〕についてもそれぞれ担当審査委員を決め、その内容を確認する作業もあわせて実施した。その結果、第2次審査の対象とされた論文が、他の文献、論文の水準を上回っていることを確認した。
第2次審査では、審査対象となった論文について、審査委員が担当論文の内容を詳細に読み、各自の書評を審査会前に書面にて準備し、審査会では各書評を確認しながら推薦候補についての絞込みを実施した結果、第2次審査では論文部門5篇すべてが第3次審査対
象文献として選考された。
第3次審査では、第2次審査と同様、全審査委員が再度すべての対象論文を精読し、各自の書評、ならびに優先順位付けを行った書面を事前提出し、審査会では各書評、優先順
位付けの理由について長時間にわたる議論を交わした。
本年度の論文部門の審査過程においては、特徴として、第3次審査対象論文の中に質的研究論文が4編含まれていた。これまでの推薦論文はやや量的研究に偏りがちであったが、ソーシャルワークにおいては個別性や多様性が重視されることなどから、今後は質的研究の重要性が増し推薦も年々増えてくることを念頭におきながら、これらを含め慎重な審査が行われた。
厳正なる審査の結果、村田文世氏の「『委託関係』における当事者組織の自律性問題一組織間関係論に依拠した理論枠組の構築‑」が財団賞として選定された。
審査過程においては、黒田文氏の「高齢社会における『老い』の理解へ向けて一高齢者

LM‑1

の適応様式に関する考察‑」や鈴木亮子氏の「認知症患者の介護者の心理状態の移行と関係する要因について‑心理的援助の視点からみた介護経験‑」についても推す声が上がったo しかし、黒田氏の論文については、研究方法としては新鮮であるが老いの理解が一面的であること、また、鈴木氏の論文については、社会福祉学領域の研究とはいえないのではないかなど、審査委員によって評価が分かれた。それに対して村田氏の論文は、理論的枠組が明確であり、その理論的枠組を用いた更なる実証研究を期待したいとの意見で審査
委員全員が一致した。従って、今後の更なる研究に対する期待も込めて、村田文世氏の「『委託関係』における当事者組織の自律性問題一組織間関係論に依拠した理論枠組の構築‑」
が授賞論文に相応しいということで理事会に推薦した。

245

《選考理由》
i.著書部門『被占領期社会福祉分析』((株)ミネルヴァ書房平成117年1 2月発行)
著者

菅沼 隆

本書は、戦後社会福祉の原点であるアメリカの対日福祉政策、 SCAPIN7 7 5 〔Supreme
Command forAlliedPowers InstructionNote、連合軍最高指令訓令7 7 5 (社会救済) 〕、
生活保護法、保護請求権の成立過秘等について、一次資料をもとに分析した歴史研究である。当時の膨大かつ信頼性の高い一次資料を綿密に分析することによって、被占街期の日
本の社会福祉政策を非常に丁寧に描き出した労作である。
(荏) SCAPIN7 7 5で定式化された諸原則(国家責任、無差別平等、公私分離、必要充足)は、被占領期を通じて社会福祉諸政策の根本規範となり、戦後のわが国の公的扶助政策の基本理念となっている。
本書は、 4章から構成されている。第1章では、敗戦前における米国政府内での対日救済福祉政策の立案形成過程を明らかにしている。米国の対日占領に際しての救済福祉政策
が、日本の社会福祉の水準の向上を目指した「善意の福祉改革者」であったのか、さらには、ニューディール期に形成・発展した救済政策の思想と政策手段が対日救済政策にどのような関連があったのかという点に視点をおいて解明している。第2章では、占領開始以降、 GHQの下での新しい政策理念であるSCAPIN7 7 5が発令されるまでの経緯について論述している。第3章では、 SCAPIN7 7 5の原則を法令化したものと理解される生活保護法(旧法)が実際にはどのように形成されたのかにつき、その過程を明らかにしている。第4章では、旧法のその後の展開過程をたどっている。具体的には、生活困窮者緊急生活援護要綱が発せられた後の生活保護法の実施、マーケット・バスケット方式の採用を経て、保護請求権の確立が制定されるまでの時期における展開過程である。
本書の独自性と意義は、従来の被占領期社会福祉史研究が主として日本側の官僚の証言を分析したものであるのに対して、本研究では占街軍の残した行政文書を中心とした当時の記録資料を分析していることにある。官僚による回顧や制度解説書からではなく、占憤
軍側の記録資料を丁寧に紐解くことによって、占額軍がどのような意図をもって対日救済福祉政策を展開したのかを明らかにしようとしている点である。
被占領期下における占領軍による対日救済福祉政策は、 「国家責任」、 「無差別平等」、 「公私分離」、 「必要充足」という4つの基本原則に基づいている。そして、それが生活保護法をもたらす契機となったため、一般には、占領軍は「善意の福祉改革者」とみなされてきた。しかし、著者は、占領軍の資料から、被占領期の対日社会福祉政策の基軸となったSCAPIN
7 7 5の理念的起源や、その展開過程を丹念に追っていくことで、上記4つの基本原則に
これまでの見方とは異なる側面を兄いだしている。そこから見えてきたものは、あくまで247

《選考理由》
Il.論文部門「『委託関係』における当事者組織の自律性問題一組織間関係論に依拠した理論枠組みの構築」(『社会福祉学 第46巻第2号』日本社会福祉学会 平成1 7年1 1月)
著者 村田 文世本論文は、当事者組織が行政組織との「委託関係」において、どのように自律性を維持しようとするのか、その戦略的な組織行動についての理論的枠組を提示している。
本論文の独自性は、行政組織に対する当事者組織の戦略行動を説明するために、経営学の組織間関係論の理論を援用しているところにある。
1 9 7 0年代以降の福祉多元化の時代において、国家の福祉供給システムの要請にこたえる形で当事者組織と行政組織との「委託関係」は拡大化していった。しかし、当事者組
織が行政組織と「委託関係」を結んで事業を行う過程では、安定的な資源獲得が可能になる一方で、当事者組織の自律性が損なわれるという問題が生じてきた。換言すると、 「委託関係」における当事者組織では、受託による事業拡大と自律性維持のトレードオフという矛盾が生じることになる。それを当事者組織はどのように解決しようとするのか、その戦略行動について、著者は、組織間関係論に依拠して、社会レベルと組織レベルという2つの異なる分析レベルのパースペクティブを用いて複眼的な論考を試みている。まず、社会レベルとしての「制度化パースペクティブ」からは、組織が制度規範に組み込まれることによる「制度的同型化」として説明している。次に、組織レベルとしての「資源依存パー
スペクティブ」からは、 「資源交換」の安定化と、資源依存に伴って発生する「パワー不均衡」として、そのメカニズムについて明確に論述展開している。そして、その上で、当事者組織が自律性を維持するための戦略的組織行動について、 ①戦略的資源の保有、 ②代替的資源の保有、 ③組織規模の拡大、 ④組織構造の変革、 ⑤社会的威信、 ⑥コミュニケーシ
ョンの重要性、という6つの仮説を導き出している。
現在、当事者組織が全国的に増えつつある中、現場で抱えている問題に取り組んだ意義は大きく、高い評価に値する。しかしながら導出された仮説の有効性が不透明であること、また、今日的な新しい研究分野にしては古い組織論で考察されているなど、いくつかの問
題点は残るものの、理論的枠組の着眼点の俊逸さや、論文内容からうかがえる研究能力の高さを評価した。
しかし今後の研究への期待を込めて、 ① 「当事者組織」という用語の使い方の吟味が十分ではない。とりわけ、社会福祉分野で長らく使われてきた=当事者組織"が「社会福祉の普遍化」に伴う福祉サービスの普遍化、福祉サービス供給組織の普遍化の流れの中で変容してきていることを分析の視点に入れないと分析が不十分になる、 ②また、この分野の研究、あるいは、政策課題としては、イギリスに学ぶべき点が多く、イギリスのボランタ
リーセクターが行政との委託によりサービスフアンディングを増やす中で変質していった

248

も自力更生原則に基づき、救済実施責任の所在は国家にあるとする「国家責任」、非軍事化としての「無差別平等」、戦前の国家主義的社会構造の解体と復活防止としての「公私分離」、
飢餓と疾病の拡大に起因する社会不安と暴動の防止としての「必要充足」という、軍政統
治を円滑かつ効率的に遂行するための4原則であり、そこには、 「善意の福祉改革者」としての占領軍の姿は兄いだすことはできないO換言すると、被占飯期の対日社会福祉政策は、
必ずしも善意をもって日本の福祉水準を積極的に改善しようして立案されたものではなく日本の国家主義的傾向の排除、社会不安の防止、非軍事化、中間団体の排除などを目的とした、軍事的、政治的、経済的な対日救済福祉政策であったということである。また、著者は、占領軍による対日救済福祉政策においては、戦前采の公益主義に基づく福祉システ
ムが解体され、中央集権的な福祉官僚制が確立した一方で、戦前期からの名誉職裁量体制に基づく方面委員制度が存続するなど、 「断続と連続」の両側面があったことも指摘している。

以上のように、本書は、従来の被占領期社会福祉史研究では見られなかった占領軍の記録資料を丹念に精査、分析し、そこに独自の視点を貫きながら対日救済福祉政策の成立と展開を論証していることが非常に高く評価された。また、先行研究についての詳細な分析も高く評価された点である。
一方、本書は占街軍の第一次資料の分析に忠実であろうとしたことからくる制約ではあるが、 ①本書は戦前との「継続と連続」の両側面があったことを指摘していながら、戦前の救護法で示された内容と戦後の(旧)生活保護法、 (新)生活保護法との関係の論述が十分でないこと、 ②吉田久一氏の「機能的近代化」論に一定の評価をしているが、その視点も含めて「断続と連続」をもう少し詳しく論述してほしかった、 ③タイトルは『被占領期
社会福祉分析』となっているが内容的には公的扶助が中心で、戦後の社会福祉で大きな課題であった児童福祉分野、身体障害者分野等の課題について論及されていないこと、 ④同時期に長年の研究成果をまとめられた田中寿氏の『戦後社会福祉基礎構造改革の原点』に盛られた地方軍政部の活動の分析に触れていないなど、弱点も指摘しておかざるを得ない。
本著者の専門分野は経済学である.しかしながら、本書のような幅広い社会科学的視座から丹念に分析された被占領期社会福祉史研究から社会福祉研究者が学ぶことは非常に多い。戦後60年を経た現在、社会福祉政策における理念や価値の見直しが迫られている。そのような中、被占領期下の対日救済福祉政策という現代の日本の福祉の起点に立ち戻り、その政策理念、さらには、戦前の福祉政策から何が変わって、何が変わらなかったのかを再点検することは、今後の日本の社会福祉政策を構築していく上で非常に多くの示唆を与えてくれるものであると考えられる。社会福祉の理念の再考、さらには、今後、何を変革
し、何を堅持していくべきなのかなど、社会福祉政策のあり方に方向性を提供してくれており、社会福祉分野における貴重な研究であると高く評価できる。
以上の観点から、本書を本年度の損保ジャパン記念財団賞に相応しい著書として理事会に選考された。

249

ことや、行政とボランタリーセクターとの間の「コンパクト」について論及されておらず、
紙幅のこともあったとしてもやや物足りない点は指摘しておかざるを得ない。
しかしながら、そのような指摘すべき点があるものの、本論文で提示した理論的枠組は高く評価でき、今後、この理論的枠組を活用しての実証研究を含めた研究を期待し、それを奨励する意味も含め、本年度の損保ジャパン記念財団賞として推薦するものである。

250

f^ESa踊>< vtZ&tt塾Ei四蝣tW> I 13(平成1 1 年)< 著書部門>rf

著書または論文名社会福祉学博士 金子 九一氏
淑徳大学社会学部 助教授(現職 ‥東洋大学社会学部 教授)『
ビアトリス . ウェッブの福祉思想』(ドメス出版、平底9 年各行)

" ‑T
;・
* A
、
、
:
{
* '/
号
ミ
)
i

< 論文部門>工学博士 筒井 孝子氏
国立公衆衛生院研究員、
国立病院.医療管理研究所研究員(現職 : 国立保健医療科学院
福祉サービス邸
福祉マネジメント室 室長)「
介護保険制度下におけるケアシステムの未来」(社会保険旬報、
平成 1 0 年6 月.
7 月発行)

社会学博士 池本 美和子氏
日本福祉大学社会福祉学部 助教授(現職 ‥沸教大学社会福祉学部『
日本における社会事業の形成』(法律文化社、平蔵1 1 年)

+
+
++ +
m
"
*Hpr

第2 回
(平蔵1 2 年)< 著書部門>

、
鵬つ
こ
、
ユ

助教授)

野
、
V
′
葵
、
準
磁
志^
、
法
ガ
へ
=、
′
、

< 論え部門>社会福祉学博士 北場 勉氏
日
本社会事業大学社会福祉学部 助教授(現職 : 日本社会事業大学「
社会福祉法人制度の成立とその今日的意義」(季刊社会保障研究、
平成1 1 年)

社会福祉学部 教授)^
iS*** ,*
ut
<
/
、/
W、J 、
≡
¥こ
j」

やw
一
お茶の水女子大学失教育学部 教授
(現職 ‥
同じ
)

「
社会サービスの多元化と市場化」(『
福祉国家への視座』、
平成1 2 年)

社会福祉学博士 大友 信藤氏
東洋大学社会学部 教授『
公的扶助の展開』(旬報社、平成1 2 年)

第3 回
(平蔵 1 3 年)
< 著書部門>

浩
ヨ
)ue
′
0
g
海、
..
@

(現職 : 亀谷大学社会学部 教授)

++
+
タ
+
ノ
< 論文部門>社会福祉学博士 門田 先司氏
福岡県立大学人間社会学部 教授(現職 : 同じ)「
学校ソーシャルワーク実践におけるパワー吏互作用モデル

社会福祉学博士 松山 教氏
日本福祉教育専門学校 専任講師
(現職 : 順天堂大学スポ一ツ健康科学部
講師)「
イギリス近世初期の竜巻活動の成立迫程に関する一考察」(『
日本福祉教育専門学校研究紀妥』、平成1 3 年)

251

a

について」
(『
社会福祉学』、平成1 2 年)

*ォ
m
I
:
/"& ,

%
第4 回
(平 蔵 1 4 年 )< 著 書部 門 >著 者 ま た は論 え 名‑fr

社 会 福 祉 学博 士 田 中 英樹 氏
長 崎 ウェスレヤン大 学 現 代 社 会 学 部 教 授(現 職 ‥同 じ)『精 神 障 害 者 の地 域 生 活 史扱 』
(中央 法 規 出版 、 平 蔵 1 3 年 )文 学博 士 田川 佳 代 子 氏
愛知 県 立 大 学 文 学部 助 教 授「高齢 者 ケ ア マ ネ ジメ ン トにおけ る倫 理 的 意思 決 定 」(『社 会 福 祉 学』、平 成 1 3 年 )【< 論 丈部 門 >(現 職 ‥同 じ)

、
V 洩
奴′
…
、
、
勝
適当
g

′
お
こ
泡 て
t,、
㌧

""A"{I
第5回(平 成 1 5 年)
< 著 書部 門 >社 会福 祉 学 博 士 坂 田 周一 氏
立教 大 学 コ ミュニ テ ィ福祉 学部教授(現職 : 同 じ)

『社 会福 祉 に お け る
資 源 配 分 の研 究』(立 教 大 学 出版 会 、平 成 1 5 年)

Jサ
ー'V*
/ぶ
、
:,
、 ヤ迄

< 論 え部 門 >大 原 h h ' f‑
東 京都 精神 医学 総合 研 究所「
母 乳 の虐 待 行動 とリス ク フ ァク ター の検 討 」(『社 会福 祉 学』、 平 成 1 5 年 )主 任技 術研 究 員(現 職 二束京 都 精 神 医学 総 合研 究所
研 究 員)

T/
/張V
/溝
鼠 蒜
.*<>・
、
醸 、
要
望
欄

)去
′
頑
、
賢.

m
菊地 英 明 氏
東 京大 学 大 学 院/
国立 社 会保 障 .人 口 問題研 究所 研 究 員(租 税 ‥国立社会保 障 .人 口問題研 究所
研 究 員)

第6回(平 成 1 6 年 )< 著書部 門>「生 活保 護 に お け る『母 子 世 帯 』 施 泉 の 変遷 」(『社 会 福 祉 学』、 千 歳 1 5 年 )社 会 福 祉 学博 士 寺 田 骨 美 代 氏
清 和 大学 短期 大 学部 専任 璃 師(租 税 ‥同 じ)「
社 会 福 祉 と共 生 」(『社 会福 祉 とコ ミュニ テ ィ』
泉信 堂 、 平 成 1 5 年 )心 理 学博 士 山 口 利 勝 氏
第一 福 祉 大 学人 間 社 会福 祉 学部
(通 信 教 育部 )助 教授(現 職 ‥同 L:)『中途 失 聴 音 と難 聴 者 の世 界 』(一 橋.出版 、平 成 1 5 年 )M ,勝 ′/U冊が.uO^V==^ZiC=;<fr< 論 丈部 門 >社 会 福 祉 学博 士 李 政 え 氏.関 西福 祉 科 学大 学社 会 福 祉 学部
専任講師
(現 職 ‥同 じ)「高齢 者 福 祉 施 設 ス タ ッフ のQ W L 測 定 尺 度 の 開発 」(『社 会 福 祉 学』、 平 成 1 5 年 )

252

蝣
s
第7回
(平 成 1 7 年)
< 著 書部 門 >*法 学博 士 康 津 孝 之 氏
松 山 大 学 法 学部 教 授(現 職 ‥福 岡 大 学法 学部

着 せ t A ft 油 で 名『フ ラ ンス 「
福 祉 国 家」体 制 の形 成 』(法 律 丈化 社 、平 成 1 7 年 )
教授)
H le′
、
遜
JI:++

第 8回
(平 成 1 8 年 )< 著 書部 門 >菅沼 隆 氏立 教 大 学経 済 学部 教 授(現 職 ‥立教 大 学経 済 学部 教 授『被 占領 期 社会 福 祉 分析 』
( ミネル ヴ ァ書 庫 、平 蔵 1 7 年 )4経済 政 泉 学科 長)
…
畏I ≡
.ぺ
. '/く
′
笥芸
と
′
雲
くま
ねえ部 門 >
社 会福 祉 学 博士 村 田 失せ 氏
日本 女 子 大 学 大 学院 人 間社 会研 究 科
博士 課 程 後 期(現 職 ‥九 州 看 護福 祉 大 学 看 護福 祉
学部 社 会 福 祉 学科 専 任 講 師 )25;1「『委 監 関 係 』 に お け る 当 事者 組 織の 自律 性 開薙 l 組 織 間 関 係 論 に依挺 した理 沓 枠 組 の構 築I 」(『社会 福 祉 学』、平 底 1 7 年 )〆′W>, ・^'*、き*m>^^^^ A

財団法人損保ジャパン記念財団の理事(平成1 9年1 2月現在)
(敬称略)

理事長

佐藤

正敏

(株式会社親書保険ジャパン代表取締役社長)

専務理事 高宮 洋一 (専任)
理

事

鴻

常夫

(東京大学名誉教授)

理 事 金田 一郎 (日本社会福祉弘済会理事長・元社会保険庁長官)
理

事

西嶋

梅治

(法政大学名誉教授)

理 事

古川 貞二郎(前内閣官房副長官・元厚生事務次官)

理 事

三浦 文夫 (日本社会事業大学名誉教授)

理

事

森島

昭夫

(地球環境戦略研究機関特別研究顧問)

理

事

和田

正江

(主婦連合会参与)

第8回損保ジャパン記念財団賞の審査委且(平成1 8年度)
(敬称略)
審査委員長

大橋 謙策

(日本社会事業大学学長・日本地域福祉学会会長)

審査委員

浅野 仁

(関西学院大学教授)

審査委員

竹内 孝仁

(同僚医療補祉大学大学院教授)

審査委鼻

早川 克巳

(川村学園女子大学元教授)

審査委鼻

福山 和女

(ルーテル学院大学大学院研究科長)

審査委員

古川 孝順

(東洋大学学部長)

挽保ジャパン記念財団叢書No. 74
第8回損保ジャパン記念財団賞受賞者記念講演録

発行日

平成19年12月15日

発行者

財団法人損保ジャパン記念財団

電 話〒160‑8338 東京都新宿区西新宿1 ‑2 6‑1
03‑3349‑9570
FAX
03‑5322‑5257

URL http://www. sompo‑japan. co. jp/foundation
Etnai I fvgp3340@mb. i【foweb. 【e. jp