CSISシンポジウム2013「空間社会経済的な視点からの震災と復興」（2013.07.29）

１．復興交通まちづくりの課題～福島を中心に～① 避難生活の長期化・広域化

震災復興まちづくりと地域モビリティ～ 福島の事例を中心に ～
福島大学

吉 田

② 市民の移動と公共交通（モビリティ）の問題◆ 鉄道の長期運休。福島県浜通り地方の「半島化」◆ 長期化する避難生活で、身体機能の低下した高齢者が増加◆ 乗務員など担い手不足の一方で、新規事業者の登場③ 復興まちづくりとモビリティ

経済経営学類（うつくしまふくしま未来支援センター 兼務）

准教授◆ 原子力災害の影響で、長期的・広域的な避難を余儀なくされる◆ 従前地からの人口流出、人口構成の変化樹

e127＠ipc.fukushima-u.ac.jp◆ 「土地利用と交通の連携」をどう図っていくか？
＞ 復興計画事業のなかで、モビリティをどう位置付けるか？
◆ 遠隔地への避難者が「まちづくり」に関われるようにするには？
◆ 東日本大震災の経験を「次の災害」に活かすための方策

２．交通の被害状況

２．交通の被害状況■ 福島県の主要交通ネットワーク■ 公共交通を中心とした被害状況◆ 主要交通ネットワークは、東京を起点に南北方向に充実＞ 中通り・浜通り・会津の各地域を結ぶ交通網が弱い＞ 在来線と比較して、高速バスのネットワークが充実【JR常磐線の不通】
・ 相馬～亘理間＊ 浜吉田～亘理間は2013年3月より再開。
・ 原ノ町～広野間＊ 警戒区域内を通過するため、長期不通。
【新常磐交通】 本社・中央営業所、原町営業所一部損壊。バス車両2 両不明（流失）、28 両置き去り。
【東北道】 例）郡山JCT～宮城県境間で393箇所被災

東北自動車道東北新幹線
磐越自動車道福島空港

常磐自動車道亘理
相馬原ノ町

広野２．交通の被害状況

３．避難生活の長期化・広域化■ 震災後の自家用車保有状況（登録台数）■ 警戒区域・計画的避難区域（2011年8月5日時点）

・ 震災前（23年2月末）と比較して、軽四輪車（軽自動車）の伸びが大きく、小型乗用車（５ナンバー車）は減少
・ 自家用車の総数では、「いわき」ナンバーのみ、震災後1年を経過しても、震災前の水準に届かず（2012年4月末時点）

7町村（双葉、浪江、大熊、富岡、楢葉、葛尾、飯舘）が現在でも役場機能を町村外に移転中

３．避難生活の長期化・広域化

３．避難生活の長期化・広域化■ 福島第一原発事故と避難区域の変化■ 原子力災害区域の設定

Distance from
F1-NPS
21:23 on May 11
05:44 on May 12
15:36 on May 12
18:25 on May 12<3km <10km <20km >20km<3km
Evacuation
ordered（避難命令）<10km<20km

Ordered tostay indoors（屋内退避）

from 22 April
Restricted Area
（警戒区域）

Evacuation orderedfrom 30 September

福島第一原発1号機 水素爆発
Evacuation ordered

11:01 on May 14

福島第一原発3号機 水素爆発

06:10 on May 15

福島第一原発2号機 水素爆発

11:00 on May 15

Deliberate Evacuation Area
（計画的避難区域）; >20mSv/y<30km

Evacuation ordered

Evacuation-prepared Area
（緊急時避難準備区域）
Deliberate Evacuation Area;>20mSv/y
Returning Difficult Area
(帰還困難区域) ; >50mSv/yOrdered tostay indoors
南相馬市

from 16 April 2012

Restricted Area

Restricted Habitation Area
（居住制限区域）; >20mSv/yEvacuation Directive Lift Prepared Area
(避難指示解除準備区域) ; <20mSv/y
南相馬市

３．避難生活の長期化・広域化

３．避難生活の長期化・広域化■ 役場機能の移転 （2011年8月10日時点）■ 避難先となる自治体
・ 「帰還」や「他所での生活再建」の前提；① 除染 ② （財物）賠償金＞ 自治体・地域だけでは解決し難い・ 避難先が「低線量（Cs）」とは限らない＞ 都市における生活の利便性も一因
川内村（0.14μSv/h）
郡山市
1,402人
いわき市 357人
田村市
131人
小野町
71人
福島市
34人

7町村（双葉、浪江、大熊、富岡、楢葉、葛尾、飯舘）が現在でも役場機能を町村外に移転中

南相馬市（0.34μSv/h）
相馬市
1,848人
福島市1,778人
仙台市
1,448人
いわき市 774人
郡山市
652人

帰還時の生活基盤の整備が鍵。
「平時の」まちづくり技術が援用可。

河北新報（2012.11.09朝刊）

４. 人口減少と構成の変化

４. 人口減少と構成の変化■ 南相馬市の概要■ 人口構成の変化（南相馬市）- 震災前の人口； 71,000人＃ １市、２町が合併。
- 小高区は、「警戒区域」に指定された一方、市街地の建物被害も甚大。

・ 震災時人口（71,561人）に占める自宅居住者の割合は、48％台でほぼ横ばい。県外避難者の割合が減少し、市内避難者の割合が上昇（仮設住宅が「これから」増設される）・ 転出者は、約5,900人（震災時人口の8.2％）； 増加傾向
＞ 若者層の流出と、高齢者割合の増加； 歪な人口構成に

鹿島区（旧鹿島町）

30km from F1-NPS
原町区（旧原町市）

20km from F1-NPS
小高区（旧小高町）

震災前
2011.2末

震災後
2013.1末

20～39歳
15,309人（21.4％）

20～39歳12,996人（19.8％）

65～歳
18,536人（25.9％）

65～歳
18,564人（28.3％）

４. 人口減少と構成の変化

５．交通まちづくりと復興計画■ 人口構成の変化（南相馬市）■ 復興まちづくりに対する疑問～交通計画の立場から

・ 震災時人口に対する市内帰還者； 約2／3（緩やかには増加）・ 周辺市町村からの流入（主に、借り上げ住宅への避難者）；
一時は急増。2013年に入り、動きが鈍化。
・ 仮設住宅等が多く立地している鹿島区では、震災前人口と比較して、1.19倍の居住者； 空間的な人口構成の変化① ライフスタイル（←移動）を考えずに、復興計画のなかで「施設配置図」が先行② 防災集団移転事業；
空間放射線量、土壌汚染、浸水域、地盤沈下、地形、用地確保などによる制約【南相馬の場合】405区画を36団地に分散して整備＞ 非効率な都市構造に？

震災前
2011.3.11

震災後
2013.2.7

鹿島区
11,603人（ー）

鹿島区
13,811人（1.19倍）原町区
47,116人（ー）原町区
35,692人（0.76倍）「生活難民」をうみださない交通まちづくり＝土地利用指針と連携した交通戦略が復興計画に不可欠

５．交通まちづくりと復興計画

５．交通まちづくりと復興計画■ 復興計画の特徴と課題■ 防災集団移転の「移転元」と「移転先」◆ 復興計画； 法的な位置づけがない任意計画⇒ 計画のフレームや項目、項目の詳細性、策定プロセスは自治体独自⇒ 各自治体における「平時」の素地が復興計画にも大きく反映◆ 自治体総合計画を議論の素地にしていることから、総花的にな【移転元】
建築基準法に基づき、住居や宿泊を伴う施設は建設できない。
【移転先】
多くは農地からの転用。実
質的な市街地の拡大。

らざるを得ない一方で、（東日本大震災の場合）行政の計画である以上は「絵に描いた餅」にすることができないため、財政的な裏付けのために国の予算（事業制度）に左右された部分も大きい◆ 県と市町村の復興計画の有効性； 有効に機能したか？
（中越地震の例）県ビジョン⇒市町村復興計画⇒県復興計画

市街地（＝インフラの整備・管理が必要）の拡
大と縮退をどのように管理していくのかが都市計画上の課題。

５．交通まちづくりと復興計画

５．交通まちづくりと復興計画■ 陸上公共交通の現状- 震災・原子力災害により、それまでの既存バス路線・デマンド交通がほぼ休止- 複数の省庁が移動手段の確保に関する財政支援制度を創設＋復興交付金＋電源立地交付金＋東電賠償金- 受け入れる自治体の担当部
署がバラバラであるため、全容を誰も把握できていない- 計画的なネットワークを指向
したいが、誰も主導しない（できない）現状

仙台～南相馬
（確保維持事業）■ 公共交通の成立は「まちなか」の賑わいと表裏一体
公共交通の事業経営がしやすい ＝ 「路線が引ける」都市構造
・ 行政・金融・商業・医療・教育の中心的機能が集約されている・ 一定の人口規模を擁する市域では、道路軸上に居住しているスクールバス

道路（交通）軸上に団地（文科・県補助）厚生病院バス（病院独自）
スーパーのバス（商店独自＋県）

道路（交通）軸上に衛星的な施設が立地することも相馬～南相馬（県バス補助）福島～南相馬
（確保維持事業）＊川俣・相馬間休止

行政・金融・商業・
医療・教育の中心

仮設巡回バス（厚労省補助）徒歩圏域に一定の人口を擁する

一時帰宅バス（東電賠償金）市域

５．交通まちづくりと復興計画

５．交通まちづくりと復興計画■ 公共交通の成立は「まちなか」の賑わいと表裏一体■ 「八戸市公共交通再生プラン」による「幹線軸」の明示

近年の都市構造・ 同計画に基づき、７区間を「幹線軸」として設定⇒ 事業者間・系統間で「一体的な運行計画の設定」を求める

・ 行政・金融・商業・医療・教育の中心的機能が分散
利用者サイド医療の中心

低密需要路線の新設

迂回・乗継の発生

行政・金融・教育の中心
商業の中心
市域

高頻度サービスを提供する区間を明確に示す「品質保証」により、将来の都市構造へのインパクトに期待。

・ 迂回・乗継が多くなるうえ、低頻度な交通サービスとなり「利用者離れ」を招く
事業者サイド・ 医療機関等への輸送に特化した路線を設定
・ ネットワークも複雑化し、運行の効率化が図れない

トータルで人口減でも（東北は仙台周辺以外はほぼ人口減少局面）、幹線軸の減少幅は抑えることで集約的な都市構造へ５．交通まちづくりと復興計画

５．交通まちづくりと復興計画■ 「競争から共創」の第一歩・・・八戸駅線共同運行化■ 復興計画に公共交通を位置づける現実的な一手法

・ 八戸駅⇔中心街（三日町）間を運行する、2事業者22系統の運行
計画を、八戸市の調整下で一体的に設定し、「効率的な運行の実現」と「分かりやすさ・便利さ」の両立を目指す

大船渡市コミュニティバス事業実施業務
企画プロポーザル募集要領（運行ダイヤ） ＊八戸駅発平日時刻（従前） 9:03* 9:17 9:28* 9:31* 9:40 9:43* 9:46* 9:59
⇒ 2社が 112.5往復／日を運行（現在） 9:00 9:10* 9:20 9:30* 9:40 9:50* 10:00⇒ 2社が 90.5往復／日を10分間隔で運行 （08年4月～）⇒ 2社の 定期券共通化＋のりば共通化【効果】 両事業者ともに「乗客増」「黒字化」達成（2008年度）（乗車人員） 135万4千人 → 144万1千人 乗客 6.4％増（収支） 1,567万円の「赤字」 → 2,556万円の「黒字」

本業務は、初年度に需要調査などを行い、総合交通ネットワーク計画の策定方針を示すマスタープランを定める。そのうえで、・・・各種の交通手段が併存できる事業化に向けた検証を行うものとする。
平成２６、２７年度は、高台移転の進展、災害公営住宅の建設等の社会環境の動静等に合わせて運行の見直し・改善を行うとともに、継続した調査・検証を実施して、総合交通ネットワーク計画を策定する。

高台移転や災害公営住宅への移転「選択」の前にモビリティ確保をマスタープランで位置づける「二段階計画」
復興計画の進行管理に交通担当・事業者が関わる契機に

５．交通まちづくりと復興計画

６．災害時を見据えたモビリティ施策■ 都市間交通の重要性■ 「次の災害」に備え、経験を活かす

・ 震災後、JR常磐線の長期不通と、警戒区域で分断された「半島化」への対応で、南相馬市から、仙台市や福島市への都市間バスが新規に開設される。
・ 新規事業者（はらまち旅行）の参入； 新たなビジネスモデル

・ 今回の震災で 「たまたまうまくいった事」は、次も「うまくいく」とは限らない。しかし、被災地でも、経験を糧にする取り組みが希薄。
・ 八戸市は「八戸市地域公共交通会議」に分科会（市、鉄道・バス・タクシー、道路管理者）を設置し、「災害時公共交通行動指針」を策定

震災前

震災後

八戸市地域防災計画（地震編）

0 (往復/日)10(往復/日)

0 (往復/日)10 (往復/日)

１ 災害時における災害対策要員及び物資等の輸送の確保に関すること

2) 福島行き

0 (往復/日)

8 (往復/日)県トラック協会三八支部
南部バス㈱十和田観光電鉄㈱日本通運㈱八戸支社

福島交通

0 (往復/日)

4 (往復/日)

八戸市交通部（市営バス）

はらまち旅行

0 (往復/日)

4 (往復/日)

１～３
４
５
６
７～８

青い森鉄道（並行在来線）

規定なし

1) 仙台行きはらまち旅行

遠方の避難者が復興まちづくりに「参加」可能な仕組みをどう構築するか？ ・・・都市間交通の重要性

・ 市営バスでない沿線の輸送確保は？
・ 民間バスが物資を運ぶ？
⇒ 東日本大震災で活かされた？

省略
バス緊急輸送の確保に関すること
バス運行路線の確保に関すること
バス運行の広報に関すること省略６．災害時を見据えたモビリティ施策

６．災害時を見据えたモビリティ施策■ 八戸市災害時公共交通行動指針■ 大規模災害時は「平時」とは異なるニーズが顕在化

・ 八戸市都市政策課（地域公共交通会議）が交通事業者間での連携が必要と認めた場合（あるいは、その要請があった場合）に適用

・ 東日本大震災の被災地（いわゆる被災三県を中心に）の場合；

・道路が被災して定期路線が運行できない場面において，バス事業者間だサービス提供 けでは対応できず，行政の調整が必要となった場合，バス事業者，交通（インフラ）事業者，道路管理者，交通管理者で協議し，代替運行路線及び運行条件を決定する．
・通院や入浴施設などの最低限な交通確保のために臨時的な輸送の需要
サービス提供 が発生した場面において，現行の運行路線では対応できない場合，八戸（需要の対応） 市都市政策課からバス事業者に運行依頼と運行条件を提示して，東北運輸局と協議し，臨時的な輸送を実施する．
交通資源
・バス車両が被災して，路線バスを運行できない場面において，数台程度の確保（車両） が必要な場合，バス事業者同士で融通する．
・行動指針を適用する災害や被害が発生した場合，各関係機関（交通事業情報収集者，道路管理者，交通管理者）は60分以内に情報連絡網に沿って八戸市都市政策課に状況連絡を行い，都市政策課が一元的に管理する．
・一元的に管理した交通事業者の運行情報を八戸市役所，中心市街地，情報発信
八戸駅の3拠点，ラジオ,「ほっとスルメール」等を活用して発信する．

７．さいごに① 長期化・広域化する避難者への対応～福島の課題～
・ 従前地への帰還を選択する要素として、生活基盤（ハード、ソフト）の整備は重要＞ 平時の都市計画・交通計画の技術に期待される領域⇔ 他方で、地域や市民の「生業」づくりが必要
・ 遠方の避難者が復興まちづくりに参画できる基盤が必要＞ モビリティのほか、「土地」に依拠しないコミュニティが必要② 土地利用と公共交通の連携
・ 「二段階計画」の有効性。公共交通を活かしたまちづくりへ。
＞ 都市あるいは広域生活圏の「軸」をどう定めるか？
③ 東日本大震災の経験を活かす・ アーカイブの重要性 ⇒ 次に備える「行動指針」にできるか？

（例）非救急の患者送迎（透析等）
避難所から風呂・洗濯のための移動
原子力災害からの避難・一時帰宅のための移動・ 公共交通の運行情報の集約；
遠隔地との連携（例）山形県の役割「地域モビリティの知恵袋2012」（国交省総政局）では、被災地のモビリティをアーカイブ。東北運輸局は、仮設住宅とバス路線・停留所の位置をＧＩＳデータにして提供。