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【研究ノート】

行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−
西出 順郎
福井県
Junronishide@aol.com

要約

本稿の目的は、実用重視の行政評価、すなわち内部マネジメントの強化に資する行政評価を実現するた
め、現在の行政評価に内在する評価思考の深化を促し、行政評価の再構築に寄与することにある。評価思考の深化とは、従来の実績着眼型に加え、理論着眼型評価思考の確立を意味する。行政評価における実績
着眼型の評価思考には、「評価手法の軽視」、「評価結果の軽視」、「ニーズ・アセスメントの軽視」、「事業と成果間における論理的連鎖の軽視」という4つの軽視、すなわち行政評価の機能不全をもたらす阻害要
因を創り出す傾向がある。そのため、評価の本来の目的と評価の実施との間に不均衡が生じ、行政評価の目的に応じた有効活用は困難になる。一方、理論着眼型の評価思考は、事業の理論を論理的に検証するため、「説得力ある評価手法の導入」、「コミュニケーション力の向上」、「改革・改善志向の評価の強化」、「評価行為と意思決定行為の同一化」といった4つの効用をもたらす。そして、現在の行政評価に内在する阻害要因を克服するとともに、評価の目的と実施の最適化を促進する。行政評価は、理論着眼型評価思考の確立によって、実用重視に向けた更なる一歩を歩み出す。

キーワード
行政評価、実績着眼型の評価思考、理論着眼型の評価思考、セオリー評価、ロジック・モデル

はじめに
総務省自治行政局の調査では、2004年7月時点
で46の都道府県と13の政令指定都市の全てにおいて、行政評価は導入されており、また他の市町村
3,109のうち、514団体が導入済、1,513団体が「試行中」もしくは「検討中」としている。1995年、三重県が全国に先駆けて行政評価を導入して以来、その勢いは留まるところを知らない。その一方、行政評価の実効性について多くの問題点が指摘されており、その根本的な問題は、行政評価導入の本来の目的たる内部マネジメントの改革・改善に、評価が有効に機能していない点にある。
本稿では、その主たる原因を、現在の行政評価に内在する実績着眼型の評価思考にあるとする。
そして、もう一つの評価思考、すなわち理論着眼
型の評価思考という概念に着目するとともに、行政評価における理論着眼型評価思考の必要性を訴

日本評価学会『日本評価研究』第5巻第1号、2005年、pp.15-25

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西出

える。
本稿の構成は、次のように整理される。第1節
では、行政評価の類型化において、評価思考という別の概念とその重要性を提示し、現在の行政評
価における評価思考を実績着眼型と定義する。第2節では、行政評価の本来の目的を明確にするとともに、実績着眼型の評価思考が誘引する問題点、
すなわち行政評価の機能を阻害する要因たる4つの軽視について論じる。第3節では、もう一つの評価思考として理論着眼型の評価思考を提示し、その源であるセオリー評価について紹介する。第4節では、理論着眼型の評価思考を導出する前段階としてセオリー評価の特徴を整理し、第5節において、行政評価における理論着眼型の評価思考の効用について考察する。最終節では、理論着眼
型評価思考による行政評価の確立に向けた留意点について論じる。
なお、本稿でいう行政評価は、その生い立ちに鑑み 1、国が導入している政策評価もしくは公共事業評価とは一線を画し、政策評価、施策評価、
事務事業評価等の呼称を問わず、行政活動全般の改善を目指した地方自治体が導入する評価の総称であることを付記する。

1. 行政評価と評価思考（1）行政評価の特性
評価は、その目的、主体、客体、時期、手法等、多様な角度から類型化される。行政評価も同様である。各地方自治体のHPを総括すると、現在の行政評価は、次のように類型化できる。評価の目
的は、アカウンタビリティの強化、予算や計画への反映、職員の意識改革等、実に幅広い。要約すると、行政活動全般の改善を目指した改革・改善志向の評価となる。評価の主体は、行政職員が実施する内部評価である。評価の客体は、社会への介入手段である施策や事務事業（以下、「事業」2とする。）が大多数を占めている。実施時期については、概ね単年度終了時の事後評価 3 となる。
評価手法は業績測定を主流としている。

順郎（2）評価思考による類型化
評価の類型化は、評価の特性を可視化することで、対峙する概念との比較分析に基づく更なる評価の発展に貢献する。そして現在、行政評価は、従来とは異なる視点による省察が求められている。なぜなら、ABM（Activity-Based Management）
やBSC（Balanced Score Card）等、先進的な経営分析モデルが注目される一方で、行政評価の実効性は未だ疑問視されているからである4。
解決できない行政評価の問題点とは何なのか。
その答えを導くものが、評価目的を確実に実現するため、評価客体に対する評価の着眼点と方向性を明示する概念である。
本稿では、このような概念を「評価思考」と定義する。行政評価における評価思考の意義については後節に委ねるが、それを深化させることによって、行政評価の再構築は可能となる。評価思考とは、行政評価の目的と評価の実施の最適化を導く羅針盤とも換言できよう。
（3）行政評価の評価思考‐実績着眼型の評価思考‐
評価思考の判断には、評価の目的を達成するため、評価客体に対し如何に接近するかが重要要素となる｡現在の行政評価では、事業が実際にもたらす成果の実績値に着目して有効性や効率性を分析し、行政活動の改善に寄与することが想定されている。これは、評価の出発点を実際の業績とし、その達成度の比較分析を中心とした評価の実施を構築し、評価の目的達成を目指す評価思考、「実績着眼型の評価思考」によるものである。
行政評価における実績に着目した評価思考の源
は、1990年代の、カラ出張に代表される度重なる不祥事、無駄と指摘される公共事業の乱発、そして成果を問わない予算査定偏重主義へのアンチテーゼにある。したがって、実績着眼型の評価思考
は、各地方自治体が行政評価を構築する過程の中で、必然的に形成されたといえる。

行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−

2.

実績着眼型の評価思考の問題点

実績に着目した評価思考は、現在の行政管理から行政経営へという、行政の行動規範の転換を確かに促した。しかし、行政評価においては、決してプラスに機能したわけではない。それどころか、実績着眼型評価思考が行政評価の目的と実施との不均衡を導き、その不均衡が行政評価の機能不全を助長する場合がある。なぜなら、「木を見て森を見ず」の如く、実績に固執する余り、行政評価の目的に照合すると、必ずしも適当とは言い難い
評価の実施を遂行し、評価目的の達成を阻害しているからである。
現在の行政評価は、中央地方関係の過度の融合
性や成果の統制不可能性、現行事業の正当化（古川・北大路 2001）、評価結果の使い道の混迷、運用する職員の評価意識の希薄さ（西出 2003）等、数多くの問題点が指摘されているが、中でも評価それ自体に内在する問題を紐解けば、主たる原因
は実績着眼型の評価思考なのである。
本節では、行政評価の目的を明確にした上で、実績着眼型の評価思考の視点から、その目的達成を阻害する具体的な要因について論じる。
（1）行政評価の目的と阻害要因
行政評価の目的は、各自治体のHPが示すように、成果重視の行政運営、事業の改善、合理的な予算配分、アカウンタビリティの強化、ひいては組織風土や職員意識の改革等、多様化している。
しかし、「経営システムとしての評価という色彩を強く持ってきた」（古川2004, p.40）こと、「成果志向の政策評価システムを導入する目的の第一は行政の生産性を高めることにある」（北大路
2001, p.242）ことからも窺い知れるように、その本来の目的は、TQM的な改善志向の観点に立脚している。勿論、地方自治体の多くもPDS（もしくはPDCA）サイクルの強化を掲げており、行政評価による行政マネジメント・サイクルの実現
は、行政評価が真価を発揮するための条件といえる（小野 2004）。計画策定、予算編成等のマネジ
メントの強化、すなわち、PDSのP（プラン）領域に対する、改革・改善志向の情報提供こそが、

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行政評価の本来の目的である。
しかし実際には、改革・改善志向の評価結果が供給され、P領域で有効に活用されているとは言い難い。なぜなら、実績着眼型の評価思考が、P領域での改革・改善を阻害する要因、すなわち「評価手法の軽視」、「評価結果の軽視」、「ニーズ・アセスメントの軽視」、「事業‐成果間における論理的連鎖の軽視」という、４つの「軽視」を誘引しているからである。
（2）評価手法の軽視
現在の行政評価は、評価手法の進歩に関心を払わず、専ら業績測定に依存している。行政評価が導入され始めた1990年代後半から、その風潮は変わらない。確かに、業績測定は、評価客体の成果を中心とした業績指標の実績を測定するとともに、目標値との乖離を可視化し、実績の良し悪しを簡便に訴える手法として、適している。しかし、このような手法への依存は、成果の増加率や結果を事業費等で除算する等、単純な数的処理への依存をもたらす。すなわち、業績測定の簡便かつ明快さのみを強調し、評価対象事業とその成果の因果関係を説明する評価手法をおざなりにするのである 5。このように実績着眼型の評価思考は、評価手法そのものを軽視し、実績をより深く検証する機会を自ら放棄する要素を含んでいる。
（3）評価結果の軽視
行政評価は、実績着眼型の評価思考によって、改革・改善志向ではなく、判断・総括志向の性質を帯びてくる。評価結果の多くが、極めて簡便な数的処理による効率性・有効性を示す数値や担当
職員等の経験知に基づいた、表層的かつ叙述的情報と化すからである。事業の存否の判断に寄与す
ること自体は、有用なことだが 6、そのような傾向に拍車がかかると、行政評価の成果の証として、廃止事業の数が喧伝されることになる。そして、実績に着目した評価思考においては、評価イコー
ル事業の価値判断という観念が蔓延し、事業の改善等、P領域の強化に寄与する具体的な情報は軽視され、事業の存廃を提示する情報が重視される。

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制度上標榜しているにも拘らず、改革・改善志向の評価結果も形成されることはない。その結果、
PDSサイクルにおける、S（シー）領域とP領域の断絶をもたらし、時には、評価客体の改善ではなく成果目標を下方修正することによって、目標値と現状値の溝を埋めようとするモラル・ハザードを誘発する。
（4）ニーズ・アセスメントの軽視
P領域へ改革・改善志向の情報が提供されない
以上、事業の立案もしくは再構築を行う場合、十分なニーズ・アセスメントが求められる。しかし、実績着眼型の評価思考は、評価客体たる事業を所与として捉え、事業の形成過程、すなわち政策的視点から事業そのものの必要性を吟味する観点は持ち得ておらず、ニーズ・アセスメントの強化を求めることはない。ニーズ・アセスメントが着実に履行されない限り、望むべき最終成果やターゲットが曖昧なまま事業が立案もしくは再構築され、ひいては評価の実施自体が困難になる。

順郎

本来あるべき成果への追求を曖昧にする。

3. もう一つの評価思考‐理論着眼型の評価思考‐
内部マネジメントの改革・改善を志向し、PDS
サイクルの強化を謳いながら、P領域の弱体化をもたらしている行政評価。その原因は行政評価の目的と実施との不均衡にあり、その不均衡をもたらす4つの軽視の根底には、実績着眼型の評価思考が脈々と流れている。その潮流に一石を投じ、不均衡を解消するには、現在の行政評価における評価思考を深化させ、もう一つの評価思考の確立が必要である。
本節では、深化をもたらす評価思考として、事業の理論に着目した評価思考を提示する。次に、その有用性を認識する上で重要な概念であるセオ
リー評価を紹介するとともに、理論に着目した評価思考に基づく行政評価について考察する。
（1）理論着眼型の評価思考（5）事業と成果間における論理的連鎖の軽視
実績着眼型の評価思考は、評価客体たる事業の形成過程のみならず、評価客体の想定する論理的展開、すなわち事業とその成果を繋ぐ因果関係に対しても関心を払わない。その結果、次のような問題をもたらす場合がある。第一に、問題点の究明を困難にすることである。事業の実施に伴う市民への影響過程は複層化している。事業の論理的な曖昧さは、そのメカニズムを不透明にしたまま評価を強いることになり、具体的な事業活動と市民の行動予測を精査しない、信頼性の低い評価結
果をもたらす。第二に、実現可能性を無視した成果目標の設定である。当初から実現可能性を無視した耳触りのよい成果目標の設定は、暗黙のうちに、目標値を責任の問われない願望値へと転換する。第三に、成果目標の改ざんである。事業の論
理的展開の曖昧さは、事業完了後、その実績を踏
まえ、事業の正当化に都合のよい論理的展開及び成果指標の設定を可能にする。このため、偶発的もしくは副次的成果を本来の成果として喧伝し、もう一つの評価思考とは、事業の実績ではなくその可能性を説明する、事業の理論に着目することであり、数値による表層的な判断・総括型から論理力を駆使した改革・改善型の評価への拡大、評価の目的と評価の実施との最適化状態への接近を意味する。つまり、このような視点に立脚した評価思考が「理論着眼型の評価思考」であり、評価客体への論理的な接近によって、その着眼点を実績から理論へと移行し、事業メカニズムの究明に貢献する。
（2）セオリー評価とは理論着眼型の評価思考は、理論重視型評価（Theory-Based Evaluation）、いわゆるセオリー評
価 7に依拠しており、それを解きほぐした動的かつ実用的な概念である。セオリー評価とは、「事業費等や事業活動から成果までの連鎖における予測される流れを探求する評価」（Weiss 1998, p.338）
で、事業の実施が、想定する成果をどのようにも

行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−たらすのか、これを事業の理論でもって検証するものである。基本的には「多くの理論重視型評価
は、特定のプログラム評価を導くために適切に活用されうる理論を展開する計画から始まる」（Stufflebeam 2001, p.37）との指摘があるように、
ニーズ・アセスメントや業績測定と同様、プログ
ラム評価の一部を構成するものといえよう。
（3）科学的アプローチと実用的アプローチ
セオリー評価における理論の典拠は様々である
が、Birckmayer and Weiss（2000）によれば、理にかなう科学的根拠の持った社会科学理論と、単に事業がうまく実施される否かの論理性を図表化したロジック・モデル（Logic Model）に整理される。
前者は、1980年代に理論主導型評価（TheoryDriven Evaluation）として、Chen and Rossiが提唱したものである（Chen 1990）。彼らは、従来の、理論のない事業、曖昧な成果、測定方法が誤った評価結果に失望し、事業と成果間における理論不在の状態（Missing Theory）に社会科学的理論の導入を唱えた。すなわち、事業と成果の因果関係を社会科学的に明確にし、事業の理論が存在しな
かったが故に台頭した政治主導の政策形成の欠陥を、強力な社会科学の理論を用いて修正しようと考えたのである（Stame 2004）。
一方、後者は、科学的アプローチを追求する前者とは異なった実用的アプローチである。その先駆的役割を果たしたのは、1970年代におけるJ. S.
Wholeyとそのグループである（Vedung 1997）。
彼らは、評価可能性アセスメント（Evaluability
Assessment）という評価のモデルを開発した。これは「徹底的な評価の対象となった事業が有益に評価されることを保証するために、厳密な評価の実施前に活用される技法」（Hatry 1999, p.xiv）のことである。
この背景には、米国におけるプログラム評価の限界からの脱却があった。すなわち、当時の評価
は、判断・総括的な事後評価であり、関係者の政治的な抵抗にあったこと、また、正当性のある実
験デザインを駆使できなかったことに起因して活用されなかったのである（Vedung 1997）。

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また、評価可能性アセスメントは、事業開始時からある程度成功を保証する手段としても活用され、事業開始前に、事業の目的、方法、投入資源、成果目標等を論理的に説明可能とすることで、事業の成功確率の向上に資するものとされている（長尾 2003）。つまり、評価可能性アセスメント
によって、質の高い事後評価の実施が確保されるだけでなく、評価対象の事業と政策の目標との連鎖関係、事業の数値目標、事業の論理性等が明確になり、説明のつかない事業計画は事前に排除されることになる。
（4）ロジック・モデリング
セオリー評価、特に、評価可能性アセスメントの代表的手法は、ロジック・モデルによる検証である。ロジック・モデルとは、それぞれの事業における想定される成果や一連の連鎖を図表化したものである（Love 1991）。評価研究の領域では、
プログラム・セオリー（Program Theory）、コー
ザル・リンケージ（Casual Linkage）もしくはロジカル・フレームワーク（Logical Framework）と呼ばれている。立案された事業の論理的説明力、事業実施の物理的可能性、事業の具体的な成果目
標は、ロジック・モデルを構築する過程、いわゆ
るロジック・モデリングの中で検証される。
基本的なロジック・モデルの構成要素は、資源、事業活動、結果、成果、影響である。これらの要
素は、「もし・・・ならばこうなる」（if then)という推論を基に、時系列的に結び付けられる（(財)農林水産奨励会農林水産政策情報センター
2003）。
（5）理論着眼型の評価思考による行政評価
セオリー評価を踏まえ、理論着眼型の評価思考による行政評価の基本形態は、実績着眼型と異なる様相を呈する。例えば、評価の主体は、同じ内部評価でも、実質的な主導権は、これまでの財政担当課から企画担当課へと移行する。予算と直接連動する既存事業の存廃の判断ではなく、新規事
業や拡充等を伴う既存事業の論理的整合性の検証に重きを置くからである。評価の時期は、新規事

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表１ 評価思考による行政評価の類型
理論着眼型の評価思考による行政評価
評価主体
評価客体
評価目的
評価時期
評価手法

内部（企画担当課）
事業の理論
理論上の成果検証（改革・改善型）
主に事前評価ロジック・モデリング

実績着眼型の評価思考による行政評価
内部（財政担当課）
事業の実績
実績としての成果検証（判断・総括型）
中間もしくは事後評価
業績測定（出所）筆者作成業の採否や既存事業の拡充等の決定に対しその効力を発揮することから、主として事前評価型となる。評価の手法には、ロジック・モデリングが導入される。
表1は、理論着眼型の評価思考による行政評価を類型化するとともに、実績着眼型の評価思考による行政評価との比較を表したものである。

業のメカニズムに対応した情報収集や重要な仮定の選択を確実に実施することで、理論の連鎖を調査するよう評価者を誘導することをいう。
特に、Weiss（1998）は評価の利害関係者に、
また、Knaap（2004）は政策過程に着目して、セオリー評価の特徴を整理した（表2及び表3参照）。
いずれも、行政評価における理論着眼型評価思考の効用を考察する上で有意義な類型化である。

4. セオリー評価の特徴
理論着眼型の評価思考による行政評価では、P領域の強化が求められ、その効用は、セオリー評
価の持つ特徴を行政評価に援用することで具現化する。
本節では、セオリー評価の特徴を整理する。続
く第5節で、行政評価における理論着眼型評価思考の効用について論じる。
セオリー評価の特徴については、数多くの研究者が指摘しており、Birckmayer and Weiss（2000）
は、事業の立案と改善における利益、知識の創出
における利益、そして評価研究の立案における利益の3点を示した。事業の立案と改善における利益とは、セオリー評価が事業の活動とその達成の間に介在するメカニズムについて情報を提供し、将来にわたって、効果的な戦略の展開に貢献することである。知識の創出における利益とは、人間の行動や行動の変化についての知識を増大することである。これは、事業の変化のメカニズムに関する知識が、特定の事業だけでなく、幅広く活用
され事業の一般化にも貢献することをいう。評価
研究の立案における利益は、セオリー評価が、事

5. 行政評価における理論着眼型の評価
思考の効用
理論着眼型の評価思考によって、評価の目的と実施が最適化状態に接近するにつれ、行政評価の本来の目的たるP領域の強化は具現化される。
では、理論着眼型の評価思考は、どのような効用を行政評価にもたらすのか。考察すれば次の4
つ、すなわち「説得力ある評価手法の導入」、「コミュニケーション力の向上」、「改革・改善志向の評価の強化」、「評価行為と意思決定行為の同一化」に集約される。
（1）説得力ある評価手法の導入
理論着眼型の評価思考は、業績測定とは異なった評価手法を要請する。ロジック・モデリングである。セオリー評価には、実験デザインなしで、事業の影響を評価する能力がある（T. C. M. Lam,
qtd. in Knaap 2002）、また、簡単に手段と目的のストーリーを提供でき、統計的な結果だけよりも、説得力があって記憶に残る（Weiss 1998）との特行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−

表2

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利害関係者の視点からみたセオリー評価の特徴

事業の立案者（Program Designer）

・変化理論モデル（Theories-of-change model）（いわゆるロジック・モデル）によって、自ら立案した仮定を明確にし、検討する機会を得る。

事業の実施者（Practitioner）

・実施者達が、自らの行為とその目的を共有化することによって、実施するための原動力を増加させる。

事業の運営責任者（Program Manager）

・評価によって、どの推論の連鎖が誤っているか、
そのフィードバックを具体的な意
思決定に活用する。

類似事業に携わる運営責任者及び資金提供者（Managers and Funders of Similar
Programs Elsewhere）

・事業の成功・失敗事例を検討し、自らの新規事業等に活用する。

政策決定者と市民（Policy Makers and Public）

・政策決定者と市民に対し、簡単に手段と目的のストーリーを説明する。
・ストーリーに説得力があり、記憶に残り易い。

（出所）Weiss（1998）に基づき筆者作成

表3

政策過程の視点からみたセオリー評価の特徴

政策の立案‐複雑性と焦点‐・最も大切な問題に焦点を当て、複雑性を軽減する。
・目的とその達成手段について、明確なビジョンを展開する。

政策の議論
‐開放性‐

・政策決定者の立場を明確にするとともに、政策論議の関係者すべてに判断の準拠枠を与え、熟慮された議論を可能にする。

政策の実施と学習‐改善・革新‐・既存の政策やその実現方法を改善すべきか、政策自体から脱却し新しい視点
へと進化・革新すべきか、熟慮の上選択する。

政策の評価（活用）‐関連性‐・評価結果を政策論議と学習の一部に活用できる機会を持つ。
・政策決定者の考えや願望に接する機会を持つ。

（出所）Knaap（2004）に基づき筆者作成

徴があるように、その流れを汲むロジック・モデ
ルは、視覚的な表現によって、事業の長短を判り易く指摘する（(財)農林水産奨励会農林水産政策
情報センター 2003）。
数多くの事業の評価を実施する行政評価にとって、ロジック・モデリングは極めて現実的な評価手法で、かつ、その判り易さは、理論に着目した
行政評価に対するインセンティブを一層向上させる。

（2）コミュニケーション力の向上理論に着目した行政評価は、政策論議、特に、評価対象となった新規事業の採否や既存事業の拡充等を決定する場において、事業部門と首長を含む意思決定に携わる部門（意思決定部門）とのコ
ミュニケーションを強化する。それは、ロジッ
ク・モデリングが事業部門から意思決定部門へのレクチャーではなく、両者の協働によるディスカッションを創出するからである。コミュニケーシ
ョンの強化によって、当該事業の目標から内在す

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る課題に至るまで、意思決定に不可欠な情報が共有化される。そのため、評価困難な事業の採択は低減され、偶発的な成果による事業目的のすり替えも回避される（Weiss 1998）。
（3）改革・改善志向の評価の強化
理論着眼型の評価思考は、ロジック・モデルのフローに沿って議論が展開するので、論点の拡散を最小限にした議論が可能となり、改革・改善志
向の評価を実現する。すなわち、事業の中で不要
もしくは不適切な活動、もしくは論理の流れに沿って展開しない変化の発見によって、より現実味を増した事業の再構築に寄与することになる（Birckmayer and Weiss 2000）。また、そのような弱点を事前に除去するため、ニーズ・アセスメン
トをこれまで以上に強化する。
（4）評価行為と意思決定行為の同一化
事業の理論に対する評価行為は、事実上、事業の採否等を明確にする意思決定行為との同一化をもたらす。事業のメカニズムを検証することは、事業をより洗練すると同時に、その効果の是非を判断することであり、内部評価でかつ評価と意思決定の対象客体が同一である以上、両行為を区別できないからである。よって、前年度の事業の評
価結果に基づき、当該年度の政策論議を実施する
実績着眼型とは異なり、理論着眼型では、当該年度の事業の原案を事業部門と意思決定部門とが協働で議論する。議論の結果は、評価の結果であると同時に意思決定の結果でもあり、評価結果の軽視という概念は起こり得ない。

6. 理論着眼型評価思考による行政評価の確立に向けた留意点
理論に着目した行政評価は、実在していないわ
けではない。近年、徐々に増加している。例えば、
都道府県レベルでは福井県や和歌山県、市町村レベルでは加古川市、芦屋市、久喜市等が、評価もしくはマネジメント・システムの構成要素とし順郎て、ロジック・モデルを活用した評価を実施している。しかし、理論着眼型の評価思考による行政評価は緒についたばかりであり、その成否は、これからの取組み方にかかっている。
本節では、理論着眼型評価思考による行政評価の確立に向け、5つの留意すべき点について論じる。
第一に、事業の理論に着目した評価の使い道を明確にすることである。社会科学的に事業のメカ
ニズムの追求を試みることなく、基本的なロジッ
ク・モデリングの定着を図るべきである。ロジッ
ク・モデルは、プロセス評価（中間評価）やアウ
トカム評価（事後評価）の準備行為にも活用できるが、特に、事前評価のコミュニケーション・ツールとして導入すべきである。
第二に、行政が介入する正当性を明確にした上で、事前評価を実施することである。事業の理論の検証は、その事業の採否等の決定と同時に進行する。したがって、事業の論理的展開を議論するには、事業を実施すべき理由を確実に説明できることが前提である。しかし、事業部門が客観的な情報を全く活用せず、過去の経験知のみに依存して事業の立案を行なった場合、意思決定部門は実施すべき論理的な説明を受けないため、事業そのものの必要性に議論を集中させてしまう。その結果、議論の目的が拡散し、事業案とその成果の整合性に納得することなく、議論は終了するのである。そのような状況を回避するため、ニーズ・ア
セスメントを着実に実施し、その客観的な情報を基に介入する正当性を明確にすることが不可欠である。
第三に、ロジック・モデリングの運用が軌道に乗り始めたら、内部要因や外部要因等を十分配慮した、より精緻なモデリングを実施することである。特に、外部要因が事業に与える影響は、決して少なくない。そのような要因を考慮した成果の設定は、より現実味を増すであろう。
第四に、知識の創出としてロジック・モデルを蓄積することである。セオリー評価は、統計的な結果だけよりも、説得力があって記憶に残り、将来の政策に影響を与える可能性を秘めている（Weiss 1998）。実績の検証は、評価の対象事業のみがその結果を享受できるが、ロジック・モデル

行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−による検証は、成功原因等を論理的に分析し、その結果を一般化することで、類似事業に対する適用を可能にする。将来における関連事業の改善、プロセスやアウトカム評価に活用できるよう、検証で得た知識を十分に蓄積する必要がある。
最後に、理論着眼型と実績着眼型評価思考によるバランスの取れた評価の実施である。1970年代、
既にPressman and Wildavsky（1984）が指摘する
ように、政策が意図する成果と実施による現実とは必ずしも一致するものではない。Birckmayer
and Weiss（2000）も、プログラムの失敗なのか
理論の失敗なのかを判断するためにも、同時にプロセス評価の必要性を主張している。理論着眼型
評価思考の確立とは、実績ではなく理論着眼型評
価思考の選択を意図するものではない。両者による評価が相乗効果を出すことによって、評価の質は向上する。理論に着目した評価思考を重視型や主導型ではなく、比較的中立的な語感のある「着眼型」としたのは、理論重視の風潮へ殊更誘うことを避けるためである。

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注記
1 行政評価の生い立ち及び定義については、西出（2003）を参照。
2 政策、施策、事務事業と事業の位置付け、そして、
それらの定義や英訳語は必ずしも一様ではない。本稿では、行政の介入手段すべての総称を事業とし、Program Evaluationをプログラム評価と訳す以外、Programの対訳をすべて事業とした。
3 一部の地方自治体では、複数年度にわたる既存事業の評価を中間評価と称する場合もある。しかし、単
年度終了後にその成果を検証するわけで、まさに進行中の事業を形成的に評価しているわけではない。
したがって、そのような中間評価は事後評価の範疇に入る。
4 行政評価の実効性については、平成16年3月号『地方財務』に「行政評価の到達点と今後の展開」と題す
る特集、また、平成16年6月に開催された日本評価学会の春季第1回全国大会において「本物の行政評価、
偽物の行政評価」と題した共通セッション等において活発に議論されている。
5 政策の成果指標の設定やその優先度を把握するためおわりにの県民意向調査を除き、回帰分析等の統計的手法を評価に活用している地方自治体は皆無に等しい。

行政評価は、導入する地方自治体が増加する一方、現在、閉塞状況の中でうごめいている。行政評価に対する社会的関心は以前に比べ格段に低くなり、一種の流行が過ぎ去った気配さえ感じられる。そして、一部の研究者や実務者は、その発展のため更なる研究や試行錯誤を続けているものの、関心の低下は、儀式化への道を歩む行政評価を暗示しているかのようである。今こそ、行政評
価を再構築し、その儀式化に歯止めをかけ、役に立つ行政評価へと変貌を遂げる第一歩を踏み出さなければならない。
理論着眼型の評価思考という概念はそのための糸口であり、今後、多くの地方自治体が、実績に着目した評価思考だけでなく、理論に着目した評
価思考による行政評価を導入するとともに、実用重視の行政評価に向けて一層前進することを望んでいる。

6 宮城県等の行政評価の先進自治体では、評価結果の反映状況を詳細に公表している。しかし、公表している地方自治体の多くは、財源ベースの説明が中心
で、改革・改善志向評価結果といえない。
7 龍・佐々木（2000）においてセオリー評価として紹介されて以来、実務者間でも、理論に着目した評価が認知され始めた。

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行政評価の再構築−理論着眼型評価思考の確立に向けて−

25

A New Current of Evaluation for Management in Local Government Reform― A Shift from Performance-focused to Theory-focused Evaluation Perspective ―Junro Nishide
Fukui Prefectural Government
Junronishide@aol.com

Abstract
The purpose of this paper is to reconstruct evaluation for management in local government reform throughdeepening evaluation perspectives inherent in the current practice, in order to establish evaluation forstrengthening local government management. The performance-focused evaluation perspective tends to produce
four impediments that bring evaluation dysfunctions in local government; disregards of evaluation approach,evaluation results, needs assessment, and logical linkages between programs and outcomes. These will produce an
unbalance between the original evaluation purpose and actual practice, and thus, lose an opportunity for utilizing
evaluation results reflecting on evaluation purpose. On the other hand, the theory-focused evaluation perspective
produces four advantages through logical verification of program theories: introduction of persuasive evaluation
approaches, improvement of communication, strength of improvement-oriented evaluation, and identification ofevaluation action and decision-making. The theory-focused evaluation perspective overcomes impediments
inherent in the current evaluation in local government and promotes best match of evaluation purpose andimplementation. Evaluation in local government leads to a further step toward focusing on utilization throughestablishing the theory-focused evaluation perspective.

Keywords
evaluation in local government, performance-focused evaluation perspective, theory-focused evaluation
perspective, theory-based evaluation, logic model

27【実践・調査報告】

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―
三輪 徳子
国際協力機構miwa.satoko@jica.go.jp

要約

近年、主要援助機関では多くの国別プログラム評価が行われてきた。しかしながら、インパクトや帰属（attribution）の検証、さらに国別プログラムの評価可能性の問題もあり、方法論は確立されていない。
JICAも過去に8件の評価を実施する中で、同様の問題に直面してきた。一方、結果重視や援助協調の進展
は、援助効果やその評価の概念に変化をもたらしており、効果の検証においても貢献（contribution）の視点が新たに重視されつつある。本稿は、以上のような問題及び新たな議論をふまえ、国別プログラム評価の改善に向けた実践的な評価方法を考察するものである。具体的には、効果の検証と評価可能性の2つの主要課題への対応に向けて、対象途上国の開発戦略における協力の位置付けを整理したマトリックスを用い、プログラムの妥当性や戦略の適切性を検証するとともに、プログラムの実績を合算し、貢献の概念に基づいて協力効果を評価する方法を提示している。そして評価を活用して国別プログラムを改善し、評価可能性を高めていく漸進的アプローチを提案している。

キーワード
プログラム評価、アウトカム、貢献、評価可能性、結果重視マネジメント

1.

はじめに

国 別 プ ロ グ ラ ム 評 価 （ Country Programme
Evaluation 以下、CPE）1は、国別プログラミン
グの導入に伴い1980年代末に開始され、1990年代
後半から多くの評価が行われてきている。その背景には、国別プログラミングのもと、主要援助機
関で「国」が援助の計画、予算、管理、報告の重要な単位となったこと、特に1990年代後半からの援助効果とセレクティビティの議論の中で、より選択的に効果の高い援助を行っていくためには国レベルでの援助のマネジメントと評価が重要との認識（World Bank 1998）が強まったことが挙げられる。
こうした動きを受けて経済協力開発機構/開発援助委員会（OECD/DAC）評価作業部会（現・評価ネットワーク）では、1994年及び1999年にCPEに関するワークショップ（ウイーン・ワーク
ショップ）を開催している。特に1999年のワークショップでは、多数の援助機関が参加して、方法論について広範な意見交換が行われた。そこで明らかになったのは、CPEの方法は機関によって様々であるが、多くの機関がインパクトや帰属の日本評価学会『日本評価研究』第5巻第1号、2005年、pp.27-44

28

三輪

検証、さらに国別プログラム（CP）の評価可能性の問題を抱えていることであった（DAC 1999）。
これらの問題は、日本のODAの政策機関（外務省）及び事業実施機関（国際協力機構（JICA）、
国際協力銀行（JBIC））で実施されているCPE 2にも共通する問題となっている。例えばJICAでは、
国別事業実施計画に基づく国別プログラミングの強化にあわせ、1998年から本格的な国別の事業評
価を導入し、2004年度までに8件を実施している。
その目的は、特定対象国におけるJICAの協力実
績を総合的に評価し、国別事業実施計画や協力事
業の改善に向けた提言・教訓を得ることにあった。しかしながら上記のような問題から、目的を十分に満たす評価を行い得ておらず、CPEの有効性を高めるための方法論の改善が重要な課題となっている。
一方、1990年代後半以降、援助の世界では、国際開発目標の設定や結果重視マネジメント（RBM）の拡充など、結果志向のアプローチがさらに強まった。また、効果達成に向けたアプロー
チとして、途上国のオーナーシップとパートナー
シップが重要視されるようになり、ドナーによる援助協調や調和化の推進、財政支援の導入等の一連の取り組みが急速に進展した。
こうした動きは、国レベルでの援助の効果の捉え方にも変化をもたらしており、これまでの特定ドナーによる援助の効果の視点に加え、開発目標
達成に向けた途上国や他のドナーとの共同取り組
みの効果の視点が重視されるようになってきた。
後者のような効果をどのように評価するかは、
CPEの新たな課題となっており、貢献の観点から方法論を見直す動きも見られつつある。
本報告は、CPEをめぐる以上のような問題や動きをふまえ、CPEの有効性を高めるための方法論
を、日本のODAの主要実施機関であるJICAを事例に取り上げて考察するものである。当然ながら方法論には様々な選択があるが、本稿では、これまでの主要な課題への対応を主眼に置き、現実的な制約の中でより有用性の高いCPEを実施していくための方法論の提案を行う。ただし提案は、課題対応策として概念を整理した段階のものであり、実証及び改善は今後の課題である。
以下、第2節では、ウイーン・ワークショップ

徳子の議論のレビュー及びJICAがこれまでに行った
国別事業評価の報告書の分析を通じ、CPEに関するこれまでの問題を整理する。次に第3節では、2004年に行った主要援助機関の調査に基づき、ウ
イーン・ワークショップ以降の主要援助機関におけるCPEをめぐる動向についてとりまとめる。そして以上をふまえて第4節でJICAを事例にCPEの改善に向けた試案を提示し、考察する。

2. 国別プログラム評価（CPE）の方法論に関するこれまでの問題（1）ウイーン・ワークショップでの議論
CPEに関して最も包括的な議論が国際的になされたのは、1999年のウイーン・ワークショップである 3。そこでは、CPEは用途、アプローチ、手法ともに多様であるが、インパクトと帰属の検証、そしてCPの評価可能性が主要な課題ということが示された（DAC 1999）。
1）CPEの多様性
まず、用途については、CPの妥当性や効果の検証、組織目標の達成度の検証、援助配分の見直し、支持の確保等が主なものとなるが、CPが未確立の機関ではCP導入に向けてCPEを活用する場合もあることが指摘されている。
次にアプローチに関しては、分析深度・対象ともに多様であるとして、①インパクトまでを盛り込み、長期間を対象に主な協力を網羅した「ヘビー型」と、②妥当性・効率性等のより直接的な基準を用い、直近数年間の活動に焦点を当てた「ライト型」のタイプ分けが行われている。そして「ヘビー型」は、CPに統一性があり、適当な開発指標も入手できる場合、当該機関が対象国の主要ドナーかつ援助が対象国の開発に中心的な役割を占める場合、対象CPが当該機関の事業に大きな比重や重要な意味を有する場合等には適しているが、それ以外は「ライト型」の方が合っているとの議論がされている。
また、手法に関しては、マクロ・レベルでの変化発現から要因をたどる形で当該機関の援助への国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―帰属を検証しようとする「トップダウン型」、CPを構成する個々のプロジェクトを積み上げてインパクトを検証しようとする「ボトムアップ型」の2種類があり、分析も叙述、計量経済、スコアリ
ングなど様々な技法が用いられていることが示されている。
2）インパクトと帰属の検証、評価可能性
しかしながら、これら手法の違いにかかわらず、
インパクトと帰属の検証及び評価可能性は、共通の問題となっている。
このうちインパクトと帰属に関しては、検証の困難性の理由として、①当該機関の援助と他の機関の援助、あるいは援助と援助以外の要因を切り分けて変化（インパクト）を特定するのがプロジ
ェクトやセクター評価に比べてはるかに難しいこと、②特定の変化は援助以外を含む様々な要因から生じている他、援助も複数の複雑な変化を生む
ことから、帰属の論理的検証に困難性が伴うこと、③反事実的状況（counterfactual）の構築も、長期成長モデル、計量モデル、類似国との比較等の手法は考えられるが、技術面でも運用面でも多くの難しさがあることが挙げられている。
また、評価可能性については、CPがゴール・戦略の明確性や、構成要素の首尾一貫性（coherence）を欠く場合には、評価が非常に難し
いとの点が指摘されている。同問題は、国別プロ
グラミングが確立しておらず、CPがばらばらな
プロジェクトの集まりに過ぎないような場合は特に顕著となっている。しかしながら、CPEの最多実績を有する世銀でも、CPEの質の向上には国別援助戦略（CAS）のデザインの改善が必要との指摘をしており、米州開発銀行（IDB）では同問題に対応するために、CPEに際してCASの評価可能性をチェックしていることが報告されている4。
（2）JICAにおける国別事業評価の経験
JICAでは、①対象国の開発に対するJICAの貢献度を総合的に評価のうえ、②国別事業実施計画の改善及び事業（協力プログラム・案件）の形
成・実施に資する教訓・提言を抽出することを目的に、国別事業評価を実施してきた。しかしなが29

ら、過去8件の評価では、貢献度の総合的な評価は十分に達成できていない。その理由は、個々の案件の重点分野との合致及び成否は検証できても、課題体系におけるそれらの位置付けやプログ
ラムとしての構成の適切性が検証できなかったことにある。そしてこれはCPの評価可能性の問題に起因するところが大きい。以下では、これまでの国別事業実施計画の手法に焦点を当てて、問題を分析する。
1）国別事業評価の概況
JICAでは1989年から国別評価の名称で、主要セクターの代表的な案件を選び、積み上げる形で国別の援助評価を行ってきた。しかしながら同方法ではJICAの援助の重点セクターや課題の選定の妥当性を検証できないとの問題認識のもと、
1998年度のバングラデシュ国別評価より、上記妥
当性の検証と援助戦略へのフィードバックを目的とする評価が開始された（国際協力事業団、
2000a）。その後、1999年度に国別アプローチの強化に向けて国別事業実施計画が導入されたのを受け、国別評価も国別事業評価と名称を代え、メキ
シコ（1999年度）、タンザニア（2000年度）、ボリ
ビア（2000/2001年度）、ホンデュラス・パナマ（2001/2002年度）、スリランカ（同左）、セネガル（2002/2003年度）の評価（2000年度から名称を国別事業評価に変更）が行われている5。8件の評価対象範囲（期間・調査項目）、評価手法の概要は
表1のとおりである。
過去の評価のアプローチをウイーン・ワークシ
ョップでの議論に照らして見ると、対象期間はバ
ングラデシュの25年を最長に、概ね10年程度にわたり、対象分野もセネガル以外は主要援助分野を網羅するなど、対象範囲では「ヘビー型」に入る。
ただし分析深度の方は、援助セクター・課題の選択の妥当性及び個別案件の積み上げに基づく実績の検証が中心であり、インパクトの評価はほとん
ど行われていない。
2）評価手法とその問題
表1に示すとおり手法に関しては、援助セクタ
ー・課題の選択の妥当性を検証し、当該分野の個
別案件の実績を検証することで、開発への貢献を

30

三輪

徳子

表1 これまで国別事業評価の対象（期間、項目）と評価手法の概要
国

期間

項目
（報告書構成）

バングラ

1971

デシュ

−1996

開発の推移・現状、
マクロ評価（重点セクター・課題）、
プロジェ
クト評価、
教訓

①マクロ評価：開発の推移・現状分析に基づき、重点セクター及び主要4セ
クターにおける課題選定の妥当性を検証。②プロジェクト評価：既存の現況
調査結果レビュー及び主要8案件の評価（評価5項目及び貧困・ジェンダー視点）により援助効果を検証

開発ニーズ、
形態別評価、
セク
ター別評価、
総合評価、提言①形態別評価・セクター別評価：個別案件を評価５項目で５段階でレーティ
ングのうえ、形態別・セクター別（7セクター）に平均点を算出、②総合評
価：DAC５項目別に形態別・セクター別評価を平均

1988
メキシコ

−1998

タンザ

1991

ニア

−2000

1985
ボリビア

−1999

ホンデュ
ラス

1991

・

−2000

パナマ

スリラ

1990

ンカ

−2000

セネガル

1992
−2001

手法

経済社会及び援助動向、
事業 ①国レベル評価：経済社会及び援助動向に基づき妥当性、効率性の視点で評評価（国レベル、
プログラム）、 価、②プログラム：主要4セクターの個別案件を国別事業実施計画の課題別に12プログラムとして分類し、個別案件評価結果を積み上げる形でプログラ
教訓・提言
ムの妥当性、効率性、自立発展性を検証。
経済社会開発の推移と現状、
案件評価、
セクター評価、横断的評価（スキーム別、
貧困・ジェ
ンダー）、
総合評価、
提言・教訓

①案件別評価：主要4セクターの個別案件を評価5項目で評価、5段階でレーティング、②セクター評価：上記4セクターの推移と現状に基づき開発重点課題を体系図に整理、同図上にJICAの協力を位置付けて妥当性を検証、③
スキーム別評価：案件別評価結果を３スキーム別に分類、平均点を算出、④貧困・ジェンダー：主要案件についてジェンダー・貧困配慮や効果を確認、⑤総合評価：以上の結果を総括

経済社会開発の推移と現状、分野別評価、横断的評価（地域別評価、スキーム別評価、
貧
困・ジェンダー評価）、提言・教訓
注：地域別評価はホンデュラス
のみ①分野別評価：主要5分野の協力の妥当性をボリビア・セクター評価と同じ手法で検証。あわせ各分野の個別案件をボリビアの案件別評価と同様の手法
でレーディングするとともに、同じ上位目標の案件群を事後的にプログラム
として整理し、個別案件の平均点でプログラムの有効性を評価。②地域別評
価：地域別の開発度と協力実施状況から地域選択の妥当性を検証するとともに、個別案件評価結果を地域別に分類して平均点を算出。③スキーム別評価
及び貧困・ジェンダー評価：ボリビアと同じ手法を適用。

社会経済開発の現状及び援助動向、個別案件評価、分野
別評価、
教訓・提言

①個別案件評価：主要5分野の案件のうち、技術移転プロセス及び効果の観点から総合的に評価可能な案件群をプログラムとし、投入、活動、成果、目標を整理のうえ、評価5項目でプログラムを評価。②分野別評価：対象国の開発状況をレビューし政策目標・体系を整理のうえ、同体系にJICAの協力を位置付けて妥当性を検証するとともに、政策目標ごとの協力内容からパーフォーマンスを評価。

援助重点分野の包括的評価、 ①包括的評価：対象国経済社会状況、援助動向に基づきJICAの協力の妥当
水産分野評価、相乗効果評価、 性を包括的に評価、②水産分野評価：プログラム・アプローチ・ロジック・モデル（PLM）を用い、目標を共有するプロジェクトを束ね、成果ごとに提言組み替えてプログラムを構築のうえ、各プログラムの実績、プロセス、インパクトを評価。また、住民への裨益の視点で評価。③相乗効果評価：統合的アプローチの効果を、水を中心に保健や教育を組み合わせた支援を実施の村落とそうでない村落との比較を通じて検証。

（出所）各報告書をもとに筆者作成

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―

総合的に評価する方法が基本となっている。前者については開発の推移、セクター・課題分析、他
ドナーの援助動向等から重点セクター・分野を明らかにし、右との整合性を検証する方法がとられており、主として叙述手法が用いられている。後者については個別案件評価結果の積み上げにより、当該セクター・課題分野の総合的な実績を検証する方法に拠っており、定性的な手法とレーテ
ィングを用いた手法の2種類がある。
ただし、重要セクター・課題への介入及び個別案件の実績を検証しても、選択したセクター・課
題分野の中で課題解決にとって優先度の高い介入が戦略的に行われているかが示されなければ、開発への貢献度の総合的な評価は十分にはできない。バングラデシュはセクター・課題選択の妥当性、メキシコは個別案件実績の積み上げに主眼を置いた評価が試行されているが、セクター・課題
における個別案件の位置付け（優先度、プログラ
ムの構成の戦略性）の分析はなされておらず、セクター・課題レベルの評価と個別案件レベルの評
価がつながっていない。
タンザニア以降の評価では、①開発課題体系へのJICA事業の位置付け及び②プログラムの視点の導入を通じ、同問題への対応が試みられている。
しかしながら必ずしも試みは成功していない。
3）開発課題体系への位置付け
まず開発課題体系への位置付けに関しては、ボ
リビア、ホンデュラス・パナマでは課題ツリーによる体系図を作成し、同図上にJICA事業を位置付けて選択の妥当性を検証している。同図には他ドナーの事業も記されており、課題のどこにJICAや他ドナーが介入しているかが一目で分かる利点がある。しかしながら、体系図は評価者が課題分析により「あるべき姿」として作成したものであり、対象国の実際の政策・施策・事業体系との関係が明らかでない。このためJICAも他ドナーも介入していない課題が体系図の大半を占める中、介入の優先度の判断が難しい。
一方、スリランカでは、対象国の開発計画等をベースに政策・施策目標を整理した体系図を用
い、JICAや他ドナーの事業がどの施策目標に関連するものかを示している。従って相手国の現実

31の政策・施策体系における位置付けを確認できる。しかしながら、整理が「新たな道路網の開発」
といった大まかな目標レベルまでであるため、施策と事業との整合性を示すに過ぎない。また、
JICA事業と他ドナーの事業も同じ施策目標分野であることが分かるのみとなっている。
4）プログラムの評価
次にプログラムの評価も、関連する個別案件群を束ねてプログラムとし、個別案件評価結果を積み上げて実績を示すに留まっており、プログラ
ム・レベルの目標に対する効果やプログラムの構成等、プログラム・デザインの戦略性はほとんど分析されていない。その背景には、これまでの国別事業実施計画は、特定課題に関する案件を積み上げてグループ化したのみで、明確な目標の共有
や構成要素間の一貫性が確保されている訳ではなく、プログラムとして評価が難しいことがある。
そうした評価可能性の問題があるにもかかわら
ずJICAがあえてプログラムの評価を実施したのは、評価を通じてプログラムの改善を図る意図があったからと推察される。しかしながら、結果としては、プログラム・デザインの戦略性の分析が不十分なために、プログラム改善のための適切な評価足りえていない。
プログラムの評価におけるもう一つの問題は、対象国や他ドナーの事業との関係が視野に入れられていないことである。プログラム目標レベルの課題に関しては、通常、JICAのみならず、途上
国自身や他ドナーによる取り組みも行われている。そうした課題に対する介入の戦略性や貢献度の検証では、既存のJICA事業のみを対象としたのでは不十分であり、途上国や他ドナーの介入との補完性の視点が欠かせない。開発課題体系へのJICA事業の位置付けは、そのためのものでもあったはずであるが、プログラムの評価ではそれが活かされていない。
課題体系への位置付け及びプログラムの評価の2つの試みは、援助協調先行国のタンザニア及びボリヴィアを評価対象に選択して導入されている。同選択からは、援助協調枠組みでもある途上国開発戦略を課題体系として念頭に置き、JICAが同体系に他ドナーとの協調も含めて戦略的に介

32

三輪

入してきたかを検証する意図があったと考えられる。そして①重点セクターにおける優先課題の選
択、②その中での、途上国や他ドナーの事業とも一貫性のある、戦略的な案件群の選択、③個々の案件の実績、の各段階の検証を通し、対象セクタ
ー・課題の開発の進展に対するJICAの貢献度の評
価を行うことを狙ったのではないかと考えられる。
しかしながら試みは十分には成功していない6。
以上のように、これまでの国別事業評価では、援助分野と開発計画等の重点セクター・課題との整合性及び個別案件の実績は検証できている。しかしながら、①課題解決手段としての介入分野の優先度、②案件群の組み合わせの戦略性、③途上国や他ドナーの事業との補完性の検証が不十分なために、JICA事業と開発の進展を結ぶロジック
や貢献の度合いの評価が困難となっている。こうした問題への対応と、国別事業評価の評価可能性の改善は、今後の国別事業評価の主要な課題と言
えよう。

3.

CPEをめぐる新たな動き「1. はじめに」に言及のとおり、援助をめぐる最近の動きは、CPやCPEをめぐる議論にも変化をもたらしつつある。JICAが2004年に行った主要援助機関の国別プログラミングとCPEの現状に関する調査結果7（概要、表2のとおり）からは、ウイーン・ワークショップ以降の主要な動きとして、①CPへのRBM適用、②開発アウトカムと特定機関の援助のアウトカムの区分、③「貢献」を用いた援助の評価、の3つが挙げられる。
（1）CPへのRBM適用
RBMの進展に伴い、主要援助機関では、RBMの単位はプロジェクトからCPレベル、組織運営
レベルに発展し、戦略計画策定と業績測定を通じてこれらをマネジメントしていくシステムが導入されつつある。その先駆は米国国際開発庁（USAID）であるが、国連開発計画（UNDP）、世界銀行、英国国際開発省（DfID）において導入済みのほか、デンマーク国際開発庁（DANIDA）

徳子

やオランダ外務省でも導入中の状況にある。
このうち、世銀はCPレベルであるが、USAID、
DfID、DANIDA、UNDPは組織レベルのRBMである。後者においてCPは、「組織全体―各局―在外事務所」の組織体制の階層と整合する形で整理された目標及び計画体系の一部となっている。すな
わち組織目標の具現化に向けて、特定国において目指す目標と同目標達成のための事業をまとめた計画と位置付けられている。
RBMの適用により、CPやCPEの有様にはいく
つかの変化が生じている。その一つは、CPの評
価可能性の改善である。これはCPが明確な目標に基づき、戦略計画策定手法を用いて結果と手段のロジックや指標を整理のうえ、策定されるようになったこと、また、業績報告のために実績が定期的にモニタリングされるようになったことに起因する。その一方、RBMによるアウトカム・レ
ベルの実績のモニタリング導入により、従来、
CPEで行われてきた実績の検証はモニタリングがむしろ担い、説明責任を果たす形になってきている。こうした中、モニタリングと評価の違い 8をふまえ、CPEの役割を改めて見直すケースも見られる。その一例がDfIDであり、CPEでは国別援助計画（CAP）のデザインの適切性、プログラムの妥当性及び効率性（プロセスの効率性や援助協調を含む）等に焦点をあて、学習目的をより重視している。
（2）開発アウトカムと特定機関のアウトカムの区分
第二の動きは、国レベルでの開発効果に関し、他の援助機関や対象国との協力を通じて達成されるべきものと、当該機関が直接に達成し得るものとを区別する動きである。例えばDfIDでは、前者は「開発効果」（development effectiveness）、後者は「組織の効果」（organizational effectiveness）
として区分している。そして、「開発効果」はDfIDが最終的に目指し寄与するものであるが、帰属の検証が難しい、より長期のアウトカム及びインパクトであり、DfIDのみでは管理やコント
ロールが困難としている。また、「組織の効果」
は、DfIDがある程度は管理・コントロールし得、

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―

33

表2 主要援助機関における国別プログラミング及びCPEをめぐる動き

機関

国別プログラミング

国別プログラムのモニタリング・評価

世銀

2003年からリザルツ・フレームワーク（RF）を用いた結果重視CASを導入中。RFは対象国の開発目標、CASのアウトカム・
指標、
世銀の介入事業・実績をマトリック
スに整理。

進捗・完了報告は実施部門がCAS Progress Report 及びCAS Completion
Reportで実施。CASCRは悉皆的に実施。結果重視CAS導入にあわせCASCRを評価部門がレビューする体制を導入。Country Assistance Evaluationは評価部
門が独立評価として実施。CAEは開発アウトカム、世銀の協力内容、開発への貢献をカバー。開発アウトカムと世銀によるアウトカムを区別のうえ、「貢献」で評価。世銀アウトカムについては計画・実施の適切さ等コントロール可能な事項につきレーティングを適用。

UNDP

1999年に組織レベルのRBMを導入、組織重点分野を設定。CPはUNシステムの国別援助枠組み（UNDAF）の下に位 置 付けられ 、対 象 国の 開 発目標 、UNDAFのアウトカム、UNDPのアウトカ
ム・指標、
同アウトプット・指標、パートナーとの関係等をマトリックスに整理。

RBMのもと部署ごとに年次業績報告を作成。同一環としてCPのアウトカム・
モニタリングを実施。CPの主要アウトカムを選んで実施部門が評価するアウ
トカム評価（OE）も導入（時期は目的に応じ任意。1サイクル2-4件）。OEは、アウトカムの発現状況、発現要因、UNDPの貢献をカバー。評価専門部署は独立評価として国別評価（Assessment of Development Results）を実施（対象
期間：5-7年程度）。ADRはUNDP事業の戦略的位置づけ、開発アウトカムと、
UNDPの貢献をカバー。「貢献」ではパートナーシップ、援助調整、政策助言
も評価。

USAID

1997年に組織レベルのRBMを導入。組織目標、戦略目標（SO）、
中間目標（IR）の体系をRF（ツリー）で整理。国別戦略
計画は地域・国の事情に基づきSOを選
定のうえ策定、SO指標を設定。

組織レベルでの年次業績報告の一環としてSOのモニタリングを実施。SO終了時に評価を実施。国別戦略計画は年次業績報告をもってアセスメントを行っており、評価は行っていない。SO達成度は2004年からレーティングを廃止、指標自体を提示。USAIDの事業とSOの達成度の説明については「帰属」から「貢献」にシフト。

DfID

1998年にPublic Service Agreement
導入。国別援助計画（CAP）はPSA目
標達成に向けた組織レベルのRBM体系（組織全体―各局―国―プロジェクト）の中に位置。CAPではPSA目標に向けて期待される変化、
毎年の変化（指標）、
DfIDの介入をマトリクスで整理

年次業績報告の一環として組織、局、国、プロジェクトの各レベルでモニタリングを実施。報告書では上記結果をとりまとめ、PSA目標毎の指標達成度を記
号及び進捗に関する叙述により提示。2001年からCAP終了時には実施部門によるレビューを実施。CPEは2002年から手法開発を含めて3カ国で試行（対象期間：5年間）。視点はCAPのデザインの適切性、プログラムの妥当性・効率性
・有効性、貧困・ジェンダー等の配慮。評価に際しては開発アウトカムと組織
アウトカムを区別、前者には「貢献」の概念を適用。また、業績モニタリングと評価の差異として後者では学習目的を重視。

DANIDA

2003年に組織レベルの業績測定枠組
み（PMF）
を導入。分権化のもと大使館がPMFの一環として年間業務計画に基づき国別戦略（CS）及びプログラムを管理。RFは特定化されていない。

年間業務計画に対する結果として大使館からAssessmentofCountry
Programeと Assessment of Sector Programmeを本省に毎年報告。前者はCSの目標、横断的イシュー、DANIDA援助セクター、貧困削減、援助協調、等の進捗状況を、後者はプログラムの目標・指標、セクター政策、対象国努力、
他ドナーの支援等の状況を４段階でレーティング。CPEは評価専門部署が独立
評価としてこれまでヘビー型CPEを実施。今後はCPEは対象セクター・地域を絞る方向。評価では合同評価をより重視。

オランダ

2002年からRBM導入に向けて分権化のもとでの国別の計画、モニタリング、評
価体制を構築中。

RBMのもと優先5分野の年次業績報告を2004年から導入。CPEは過去に対象20
年間、二国間協力関係までカバーしたヘビー型を長期間かけて実施。CPEのコ
スト・タイミングに対する反省、CPEの技術的な問題、政策変更によるプログ
ラム援助へのシフトから、当面はCPE実施は見合わせ、テーマ評価等を重視。

外務省（出所）各報告書をもとに筆者作成

34

三輪

帰属の検証が可能、かつDfIDが説明責任を有す
るアウトプットあるいは中間アウトカム・レベルの実績としている。そして後者には、政策の質、プロセス及びリソースなど、オペレーション・レ
ベルの方策が含まれるとしている（DfID 2001）。
同様にUNDPでもアウトカムを、①対象国の開発計画目標等にあたる「国家開発アウトカム」（national development outcome）、②国連（UN）シ
ステムの国別プログラムにあたる国連開発援助フレームワーク（UNDAF）のもとでUNシステムが合同で実現を目指す「UNDAFアウトカム」、③
UNDPがその国別プログラムサイクル（5年間）
で実現しようとする「国別プログラム・アウトカ
ム」に区分している。そして「UNDAFアウトカム」はUNシステムが集団で説明責任を有するとし、UNDPが説明責任を有する「国別プログラ
ム・アウトカム」は、UNDPの結果に対する影響が明確に特定化できるレベルを設定のクライテリ
アにしている。
また、同様の概念のもと世銀では、CASのリザ
ルツ・フレームワークにおいて①長期戦略ゴール（対象国の戦略開発目標）、②CASアウトカム（対象国のアクションや他ドナーの支援は必要であるが、世銀の介入が直接に影響を及ぼすことが期待されるアウトカム）、③世銀の優先分野と実績の3段階に区分している。そして評価の対象とするのはCASアウトカムまでであり、対象国の開発アウ
トカムは直接的には対象にしないとしている（World Bank、2003a）。
アウトカムの階層区分は、より高次の結果達成が求められる中で、パートーナーシップを前提として事業を計画・実施することが必要になってきたこと、また、あわせ組織としての説明責任範囲を明確にすることが必要になってきたことに基づいて出てきた概念整理と考えられる。
（3）貢献に基づく評価
第三が、援助効果と当該機関の国別援助の因果関係を捉える視点の変化であり、調査対象機関の大半では、これまでの帰属（attribution）から貢献（contribution）に視点を移しつつある。
帰属がアウトカムの変化と介入の因果関係を立徳子

証可能な形で捉えるのに対し、貢献は、変化と介入の因果関係を可能性の高さ（plausibility）の観点から捉える視点である。アウトカムの変化と特定の介入の因果関係を厳密に検証するのは大変に難しいとの問題を背景に、帰属に代わる視点として出てきており、様々な角度からの分析を通じて、因果関係の可能性を判断するものである（Mayne
1996）。9
国レベルの援助効果等に対する貢献の視点の適用は、従来の帰属の問題に加え、より高次のアウ
トカムの重視、そのためのRBMや援助協調の進展等と不可分と考えられる。ちなみにUNDP（2003）は、貢献に関しては「特定機関が何を貢献したか」に加えて「他のパートナーとどのように協力したか」が重要である旨、結果がより明確に定義され、開発の進展のモニタリングや協力のデザインが適切であるほど、因果関係は明確になる旨、述べている。
貢献の視点は、主要援助機関における最近のCPEの評価基準等にも反映されている。例えば
IDBでは、2003年に改定したCPEの実施指針において、CPEの評価基準として妥当性、効率性、有効性に加え、一貫性（coherence）を盛り込んでいる。そして一貫性の視点としてプログラムのフォーカスとともに他の開発アクターとの連携を挙げている（IDB, 2003b）。また、DfIDでもCPEのTORの中で、DfIDの援助のインパクトを評価するのではなく、DfIDが開発プロセスにどのような付加価値を与えたかを評価すべきこととし、対象国におけるDfIDの行動及び活動の適切さ及び妥当性、対象国政府の国内政策との一貫性、並びに国際的な開発目標とのリンクを評価する概念的枠組みを作るように記している（DfID, 2004b）。
開発アウトカムと特定機関のアウトカムの区分
及び貢献の視点に基づき、主要援助機関では、「当該機関のアウトカムの達成＋他のアクターとの協力→開発アウトカムへの貢献」のロジックで開発アウトカムに対する当該機関の援助効果を評価している。例えば、世銀の国別援助評価の指針
では、報告書の項目として「対象国の開発政策の変遷」に続き、「世銀の援助」（インプット及びア
ウトプット）、「世銀の国別援助の貢献」（世銀による他のドナーとのパートナーシップ、対象国と国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―の政策対話、援助調整等）、「開発効果の評価（アウトカム及び結果）」（各分野）を記すことになっている。これは上記ロジックを報告書の構成に反映したものと言える。
しかしながら、ロジックは整理されても、当該機関の実際の援助と開発効果との関係を検証する
作業には様々な難しさがある。例えば「開発アウトカム」及び「組織のアウトカム」の測定方法には、①「開発アウトカム」レベルの指標の変化をまず確認し、そのうえで当該機関の変化への寄与を検証していくトップダウン・アプローチと、②
当該機関の活動、次いで国レベルへと結果を積み上げていくボトムアップ・アプローチの2つがある。このうち前者の場合は当該機関の援助が実際に開発アウトカムにどの程度貢献したのかがわか
りにくいとの問題、また、後者の場合は活動レベ
ルから積み上げていった結果が開発アウトカムまでなかなかつながらないという問題が指摘されている（DfID, 2001）。
こうした問題に対応するためには、開発アウト
カム・レベルの目標及び指標と、当該機関の活動及びその成果指標の間をつなぐ、適切な中間レベ
ルの目標及び指標の設定が必要である。このため多くの機関がCPでリザルツ・フレームワークを活用して概念整理を図っているが、国別プログラ
ミングに際しての最も難しいところとなっており、 missing middle が共通の問題となっている。
ちなみに世銀でも、国別援助戦略の総合的なレビュー結果として、最終的な目標とそのための手段
は詳細に記述されているが、両者の間のリンク、
すなわち国別援助戦略の中間アウトカムとその指標が欠けた missing middle の問題がしばしば見られることを、指摘している（World Bank ,2003）。

4. 評価の困難性を超えてー実践的方法論の考察
JICAのこれまでの国別事業評価では、重点セ
クターの優先課題に対し、途上国や他ドナーの事
業とも一貫性のある戦略的なプログラムであったかどうかが検証できず、その結果、JICAの協力が全体として対象国の開発にどのように寄与した

35のかが十分に評価できていなかった。また、評価の困難さの背景として国別事業実施計画の評価可能性の問題があった。
CPEをめぐる新たな動きは、こうした問題への対応に一つの解決策を示す。同観点から、国別事
業評価の改善に向けた方法として考えられるのが、①途上国の開発戦略をベースに、途上国や他ドナーの事業を最初から念頭に置いて、JICA事
業の位置付けや案件群の組み合わせの戦略性を検証し、②同検証結果を個別案件の実績を組み合わせることで、開発の進展に対するJICAの寄与を
貢献の視点から評価することである。また、①の結果を活用して国別事業実施計画を改善していけ
ば、評価可能性も高めることができる。
以下では、これまでの国別事業評価の問題に基づき、第3節に記した新たな動きをふまえ、国別事業評価の改善に向けた方法論を考察し、試案を提示する。なお、国別事業評価の方法論として検討すべき点は様々あり得るが、ここでは第2節で明らかになった主たる問題への対応に焦点を当てて考察する。
（1）問題に対する対応の方向性
CPEに関しては、これまでインパクト及び帰属の検証並びにCPの評価可能性が主要な問題とされていた。このうちインパクト及び帰属の検証は、援助効果の捉え方自体が変わる中、開発アウトカ
ムと特定機関のアウトカムの区別及び貢献に基づく評価によって、一つの解決策が示されつつある。
また、評価可能性に関しても、CPへのRBM適用
により、目標、指標、及び結果に至るロジックがより明確化されたことが改善につながっている。
これらは国別事業評価に関し、これまでの問題への対応と評価の有効性を高めるための方法を考え
るうえでも参考となる。
国別事業評価の改善に向けては、いくつかの検討を要する点が考えられる。
1）評価可能性の問題
第一は、そもそもの国別事業実施計画の評価可能性である。ウイーン・ワークショップでも指摘

36

三輪

されたように、CPが目標の明確性や構成要素の首尾一貫性を欠く場合には、評価は非常に難しい。
過去の国別事業評価における問題も、国別事業実
施計画の評価可能性の問題が大きかったことが根本的な要因となっている。
国別事業実施計画については、形としては「協力実施方針―課題別プログラムー個別案件」の戦略計画となっており、また、「開発課題の分析―
協力プログラムの抽出―構成要素となる個別案件の計画」のステップで策定し、戦略的アプローチのツールとして活用することが企図されていた。
しかしながら、実際の事業の計画、予算、管理、報告の単位が個別案件であったことからも、上記
アプローチは十分には進まず、個別案件をベースに同じような課題に関する案件群をまとめて課題
別プログラムとして整理するに留まってきた。このため課題別プログラムはプログラムとしての明確な目標や構成要素の首尾一貫性が十分ではな
く、また、「個別案件―プログラム―課題」の間のロジックがつながらず、結果として課題に関す
る開発の進展にJICAがどのように寄与したかが容易には検証できない状況にあった。対象国の開発の進展に対するJICAの寄与を検証するには、さらに言えば、JICA事業が対象国の開発の進展に全体としてより大きな効果をあげるようにするには、RBMのリザルツ・フレームワークのような枠組みの構築が必要である。
なお、この点に関してJICAでは、2004年度から個別案件ではなく、プログラムを計画、予算、管理の単位とする体制を導入し、プログラムをベースとする戦略的アプローチの強化に着手している。プログラムの構成要素の首尾一貫性及び戦略
性等にはまだ課題の部分も少なくないため、プログラムの効果の検証はすぐには難しい面もある。
しかしながら、評価結果を活用してプログラムを改善していくことは、戦略的アプローチを強化す
るうえで有益である。
国別事業評価の重要な目的は、対象国における事業の総合的な効果の検証であるが、以上のように対象となる国別事業実施計画やプログラムが熟度の点で発達途上にある場合には、それらの今後の改善に向けた形成評価の側面も重要である。さらに言えば、そうした評価可能性の低い段階では

徳子

形成的な側面により多くの比重を置き、国別事業実施計画やプログラムが評価を通じて改善されるにあわせ、効果の検証を中心とするといったアプ
ローチの方が、評価可能性の低い中で困難、または信頼性の低い評価を行うよりも実際的かつ有用性が高いと考えられる。
2）事業の位置付けの検証
第二点が、途上国や他のドナーの事業との関係の視点である。当然ながらこの中には、日本のODAにおけるJICA事業以外の事業、とりわけ外務省による無償資金協力やJBICによる有償資金
協力が含まれる。
過去の国別事業評価では、途上国の重点分野や他ドナーの動向、あるいは同じ課題分野における他ドナーの事業の有無は見ているが、途上国や他ドナーの事業がJICAの事業とどのように課題解決に向けて関係しているかは十分には検証されてこなかった。そしてそれが、課題体系におけるJICA事業の位置付けの優先度、戦略性、構成の適切性の検証が十分にできなかった要因の一つになっている。
ウイーン・ワークショップの議論に見られるよ
うに、当該援助機関が対象国の主要ドナーかつ援助が対象国の開発に中心的な役割を占めるような場合を除き、単独ドナーの援助のみを見て開発の進展に対する開発アウトカム・レベルの効果を検証するのは難しい。そしてJICAの技術協力は規模の点では、程度の差はあれ、対象国の援助に占める割合は限られている。援助量から効果を見るのであれば、少なくとも日本のODA全体を視野に入れて、その中に位置付けて評価を行う必要がある。
言うまでもなく、援助が与える影響は、援助量のみで決まるわけではない。特定課題の開発戦略策定や、開発取り組みの中心となる仕組みづくり
に対する技術協力のようなケースでは、投入自体は少なくても、当該課題分野の開発の進展に与える影響は非常に大きい。その意味でも、課題体系のどこに位置し、開発の進展にどのような影響を与える協力か、を明らかにすることが効果の検証には重要である。そして影響を見るためには、途
上国や他のドナー等、他の開発アクターとの関係

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―を捉えることが必須である。
以上のような点を検証するためには、独自に作り上げた課題体系ではなく、実際に途上国や他のドナーが行っている包括的な取り組みの中にJICA事業を位置付け、その優先度や戦略性を吟味することが必要となる。そのベースとしては、援助協調の枠組みかつ、日本の国別援助政策及びJICAの国別事業実施計画の根拠でもある、途上
国自身の開発戦略が最も適切である。
当然ながらJICAの介入は、途上国の開発戦略の中で日本の援助政策や、日本の経験・技術面の比較優位等に合致するものを選択して行われている。従って、優先度が高い分野であっても、介入が行われていないことはあり得る。それは他のドナーにおいても同じであり、援助協調の意義には比較優位を活かした補完もある。途上国の開発戦
略における位置付けや途上国や他ドナーの事業との関係性では、そうした角度も含めて見る必要はある。
（2）実践的国別事業評価方法（試案）
上記方向性に基づき、①対象国の開発の進展に対するJICA事業の総合的な効果の検証及び②国別事業実施計画と事業の改善に向けた評価を行う
ための具体的な方法（試案）を以下に示す。
1）途上国開発戦略における事業の位置付け及びプログラム構成要素の戦略性の検証
事業の位置付けの検証のためには、①重点セク
ター・分野との合致、及び②その中での介入分野の優先度の検証が必要となる。このうち①は、開発計画等との整合性を見る形で、これまでも検証されてきている。問題があったのは②の方であり、これを見るためには、特定課題における途上国の開発戦略の中でのJICA事業の位置付けや、途上国及び他の事業との関係性をより詳細に見ることが必要になる。
そのためのツールとして提案するのが、表3の「プログラム評価マトリックス」（以下、マトリックス）である。同マトリックスの特徴は、①特定課題に対する途上国の「政策―施策―事業」体系
を課題達成のための目的体系、すなわちリザル

37

ツ・フレームワークとして整理のうえ、②JICA
事業ほか、途上国や他ドナーの事業をマッピング
していること、さらに③施策や事業に対する途上国の予算配分の概算を掲載していることである。
また、後のステップでJICA事業の実績、開発の進展及び貢献を検証する際に活用する、④個別案件の実績（レーティング）、⑤政策、施策レベルの開発目標とそのアウトカム指標、及び⑥貢献の判断結果（レーティング）も盛り込んでいる。
相手国側の予算を盛り込むのは、公的財政レビ
ュー（public expenditure review）の考え方に基づくものである。これは予算配分は、当該事業が相手国側にとって本当に優先度の高いものかの判断基準の一つとなるからである。
表3は保健セクターを例としたものであるが、上記のような整理及びマッピングにより、相手国の政策、施策、事業との関係や、当該課題に関連する事業の分散が一目瞭然であり、他ドナーの事
業との関連性も分かる。このため、①JICAが相手国にとって優先度の高い分野に援助を行っているか、また、②他ドナーとの協調、あるいはJICA事業の分散ぶりから見て、プログラムの組
み方は戦略的と言えるかが、明快に検証できる。
ちなみに表3のJICAプロジェクトYはHIV/AIDのサーベイランス強化に関するものではあるが、相手国側の政策体系のもとでは関連事業がなく、予算も配分されていないことを示しており、一般的には優先度が高いとは言えない例である10。
相手国側の政策体系をベースとするのは、「対応の方向性」に既述のとおり、途上国側の優先度を明示するほか、途上国や他ドナーの事業との関係性を見る上で適当だからである。あわせ、国別
事業実施計画においてリザルツ・フレームワークが構築されていない中、新たに体系を構築するよりも、簡単かつ首尾一貫性の点で適切であり、
PRSP、セクター開発戦略等をベースに効率的にマトリックスが作成できることがある。
さらに、RBMが進む中、開発指標の設定やモニタリングの取り組みが行われてきており、開発の進展を検証するためのデータの入手が容易なこともある。これらの指標は、今後、JICAがプロ
グラム・レベルで目標・指標を設定していく際にも活用し得る。

38

三輪

徳子

表3 プログラム評価マトリックス：A国健保セクター例
予算（A国予算：百万ドル）
政策

施策

保健セクター

事業

課題別目標

施策

開発目標

関係ドナー

事業

貢献

実績評点

評点

（予算）

WHO

−

−

母親と子供向UNＩＣＥＦ

−

−

け蚊帳配布

日本（無草

（６）

の根無償）
−

−

５

4

１−１．

指標

北部地域マ

WHO

新薬導入・

１．感染症疾病

北部辺境・対象7州のマ

ラリア対策（政策支援）

実証・死亡率の低下

重点対策対

ラリア死亡

プログラム

象地域にお

率

（15)

指標：

けるマラリ

F%→G%

マラリア死亡率

ア死亡率の

B％→C%

関係ドナー

（予算）

JICA

（９）

低下

HIV/AIDS罹患率
D%→E%（以下、保健セ
クター各目標）テスト・キッ USAID

１−２．

指標

国家エイズ

UNAIDS

HIV/AIDS

対象人口

対策プログ

（政策支援） ト配布

サーベイラ

H万人→I万

ラム

ンスの強化

人
HIV/AIDS

ビルゲイツ財団

（35）

（150)
内

世銀、
UNAIDS

感染者発見

サーベイラ

DfID,EU率ンス強化（財政支援）

定点観測実施 WHO
JICA（プロジ
（15）

（5）

ェクトX）

（50）

J%→K％

感染率低下
（100)

該当事業なし（0）

２

WHO
JICA（プロジ

1

（3）

ェクトX）
−

−

JICA（プロ

４

3

ジェクトZ）

（6）

１−３．

指標

コニュティ啓

UNICEF

母親から幼

母親から幼

蒙活動

USAID、

児

児への感染

（10）

DANIDA

地域保健医療人材育成

へのHIV/AIDS

率

感染率の低

L%→M％

下

（20）
地域保健医療

−

JBIC

−

機関整備
（70）
計

計

評点付け
JICA実績：終了時評価の5項目評価結果（妥当性、有効性、インパクト）に照らし、課題別目標に対する効果が「非常に高い（6）」、「高い（5）」、「満足できる（4）」、「やや不十分（3）」、「 不十分（2）」、「非常に不十分（1）」
貢献：途上国開発戦略におけるJICA事業位置付け、構成要素の戦略性（一貫性、パートナーシップ）、事業実績等に照らし、対象国の課題別目標レベルにおける開発の進展に対する貢献が「非常に高い（6）」、「高い（5）」、「満足できる（4）」、「やや不十分（3）」、「 不十分（2）」、「非常に不十分（1）」（出所）筆者作成（ガーナ保健セクター5ヵ年計画を参考に、概念整理用に筆者が作成した架空の事例）

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―

なお、途上国の政策体系の活用に関しては、かっては体系が構築されていない国も少なくなかったが、PRSPやセクター・ワイド・アプローチ（SWAPs）の進展により多くの国でベースとなるような体系づくりが進んできており、活用し易い状況になってきている。また、既に体系がマトリックス等に整理され、それに基づき援助協調が実施されている途上国も少なくない。既にそうしたツールがある場合には、新たにマトリックスに整理する必要はなく、使われているツールを活用して位置付けや戦略性を検証することが合理的であろう11。
なお、体系図としてツリーでなくマトリックスを適用したのは、ツリーの場合、①記された課題
が政策体系の階層（政策、施策、事業）のどこに位置するかが分かりにくいこと、②マトリックスの方が各事業の予算や合算を明快に示せること、③同じく実績等をわかりやすい形で比べ、その見直しに活用できること等がある。ちなみに表3は単純化しているため、政策や施策を各々一階層のみで表しているが、施策の中にも階層があるとこ
ろ、実態に合わせ階層を設定することが事業の位置づけを明らかにするうえでは必要である。ただし論理性にこだわり複雑化しすぎると実践性は低くなる。提案のマトリックスにおいて課題を軸とせず、因果関係を十分に満たせなくても、実際の政策、施策、事業を軸に置いたのは、課題にすると論理的な因果関係に囚われ、複雑化しすぎる可能性があることに因る。
この関連で、これまでのいくつかの国別事業評
価では、プログラム・アプローチ・ロジック・モデル（PLM）を使い、同一の課題に関する複数のプロジェクトを成果ごとに区分・再整理し、プ
ログラムとして捉えた場合の対象プロジェクト群の姿を明らかにしたうえで、妥当性や効果を検証する試みが行われてきている。また、JICA事業
のみでなく他ドナーの事業も含めてPLMを使い、プログラムを構築のうえ評価した試みもある（三好ほか、2003）。PLMは、単発で実施されてきたプロジェクトをプログラムの視点で再検証し、プ
ログラム・アプローチに基づくより戦略的な援助の検討に資する評価を行うためのツールとして有益である。しかしながら、成果レベルでの組み替

39

えは過度に緻密な作業となりがちであり、実践的でない面も見られた。このため本マトリックスでは単純にプロジェクトをユニットとしてマッピン
グのうえ、同一施策のプロジェクト群を協力プログラムとして捉え、構成要素の戦略性を見る方法を提案した。ただしJICA事業の中には、一つのプロジェクトで複数の相手国側事業や施策に関係するものもあり、相手国側政策体系の一事業の横に位置付けることが難しいものもある。そのような場合には、何らかの形での要素の分離及び組み換えが必要となる。ただし、その場合にも、組み換えは成果レベルではなく、変化の対象であるターゲット・グループ、あるいは中間アウトカムのレベルで行うことが、より合理的と考えられる。
2）JICA事業の実績の検証
以上によりJICA事業の位置付け及び戦略性を検証したうえで、施策毎の事業の実績を検証する。
同検証の目的は、プログラムの見直し（予算配分
見直し、構成要素のスクラップ・アンド・ビルド
等）及び開発への貢献度の検証の2つである。
まず、実績に関しては、JICA事業のみによるアウトカム実績の検証は、既述の評価可能性や、指標の設定・収集等の問題から難しさがある。そこで本方法では、アウトカムの実績は貢献により検証し、JICA事業の方は構成要素の案件が貢献し得る状況にあるのかないのかを検証することを提案する。具体的には、介入の優先度や戦略性が高いと判断できる場合に、案件が支援する相手国側施策または事業に貢献する効果を上げているかどうかを、個別案件評価結果から検証する。ただし将来的にプログラムの評価可能性が高まり、達成目標やその指標に基づき容易に評価ができるよ
うになれば、特定の協力プログラムの実績を特定機関のアウトカムのレベルで検証していくことは考え得るであろう。
個別案件の評価は基本的に、既存の評価結果を活用した2次評価手法にて行うことが適当と考えられる。その理由は、既に個別案件ごとにDAC
評価5項目に基づき評価を実施している中で、これまでのように国別事業評価において、再度、調査を行うのは効率的でないからである。2次評価
では、妥当性は既に位置付け・戦略性で検証して

40

三輪

いることから、結果に関わる評価項目（有効性、インパクト）を中心に評価を行う。その際には、案件間の比較や相手国側施策・事業レベルでの合算・比較ができるように、そしてプログラム見直しに活用できるように、レーティングを用いる。
ただし、レーティングはそれのみでは誤解を招きやすく、事業の改善に必要な情報も必ずしも十分には得られないため、判定理由となる効果の現状等について定性的な説明を付記することが望ましい。
3）開発の進展と貢献の評価
開発の進展への貢献は、位置付け・戦略性の検証及び実績の検証を組み合わせ、貢献の視点を用いることで、厳密ではないまでも検証することができる。すなわち、貢献の視点では、「相手国側政策体系の優先部分への、他ドナーと協調しての戦略的な介入＋個々の介入における良好な実績＝開発の進展への貢献」のロジックが成り立ち、開発の進展は途上国及びドナーが共同で達成したものと言えるからである。言い換えれば、事業が開発の進展に効果があったことを検証するためには、貢献の視点を用いる場合にも、①介入が相手
国側政策体系において優先度が高く、②JICAの他の事業、途上国の事業、他のドナーの事業との関係において戦略的であり、③そのうえで個別のプロジェクト目標が達成され、上位目標が達成あるいは達成に向かって効果をあげていること、の
検証がなされることが必要となる。
なお「貢献」の概念による開発の進展への貢献度の評価では、他のドナーも主として叙述手法を用いている。ただし、プログラムの見直しに向けてプログラム間の比較を行ったり、説明責任の観点からよりわかりやすく結果を提示するためには、何らかの形での定量的な手法も有益である。
ここでは、その一つとしてレーティングを提案している。項目は、貢献の判断に必要な「位置付け」（優先度）、「戦略性」（一貫性、パートナーシップ）、「実績」などを各々レーティングして合算することが考えられる。また、開発課題に関係する相手国側事業、他ドナーの事業、JICAの事業の予算が算出できるような場合には、予算割合をもって貢献の度合いを視点の一つに盛り込み、レーティ

徳子

ングすることも考えられる。ただし、その場合は、「量」に加えて、他のアクターとの関係性から影響力が大きい介入かどうかといった「質」の面も勘案する必要はあろう。
4）プログラムの改善
以上の評価結果を活用し、プログラムを改善していく際には、いくつかの視点が考えられる。一つは介入分野の選択である。具体的には、マトリックスによる整理を通じて、相手国側の政策体系の全容及び優先分野を、体系の構成、予算配分、他ドナーの介入の現状等から検証し、JICAの得意分野も勘案のうえ、どの施策・事業を支援するかを吟味してプログラムに反映させていく。
第二がプログラムの戦略性の向上である。これについては、①JICA事業間、日本の他のODAス
キーム、他ドナーとの協調の有無をはじめ、②課
題別・階層（政策・施策・事業）別の分散状況、③各施策に関連する個別案件の実績や予算配分状
況から、より効果を上げ得る構成にプログラムの構成を変えていく。その際には、実績が低く、優先度も低いような案件あるいは課題分野においては、サンセット方式を含めてスクラップし、より効果が見込まれる分野において案件形成・発掘を図っていく方法、あるいは予算配分をあらかじめ決め、それに従って案件を形成していく方法等が考えられる。
最後に、評価を通じた改善には、プログラムの評価可能性の改善もある。評価可能性を高めるに
は、目標の明確化、目標達成度を検証できる指標の設定・データの収集、適切な因果関係のロジッ
クの構築が、主たる取り組み事項となる。以上に述べた第一及び第二の視点での改善により、貢献に基づく因果関係のロジックは改善される。
また、JICAのプログラムでは既述のとおり、
目標及び指標の問題があるが、評価を通じて相手
国側の政策体系のどこに対象案件が属するかが明らかになるため、同体系の同一施策に属する案件
群をまとめてプログラムと捉え、施策目標をプロ
グラムの目標に設定、あるいは書き換えていけば、相手国側の政策体系と合致した明確な目標設定が可能となってくる。同様に、そのようなプログラ
ムの場合には、相手国側の施策の目標達成度を測国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―る指標をJICAのプログラムの達成度を測る近似
指標（proxy indicator）とすればよいことになる。
相手国側の指標との統合は、三好ほか（2004）
も近年の援助潮流に基づき提唱しているが、指標が設定されればモニタリングが可能となることか
ら、評価の際の効果の検証は容易になる。また、
相手国側指標の統合は、合同でデータ収集ができるため、入手可能性・実用性が高い。このように評価を通じて不足を埋めていくことで、評価可能性を含めて漸進的にプログラムを改善していくのは、プログラム・アプローチを着実に強化していく実践的な方途と考えられる。
なお、評価結果を以上のようなプログラムの改善に活用していくためには、プログラムの見直しのタイミングと合う形で評価を行うことが望ましい12。日本ODAに関しては、国別アプローチの強化に向けて2003年からODA現地タスクフォースが設置され、現地の大使館、JICA事務所、JBIC
事務所がメンバーとなって、途上国と政策対話を行いつつ、援助計画案を作る体制が進みつつある。
JICAの国別事業実施計画も同援助計画に基づき策定されるが、そうした現地タスクフォースによる援助計画案策定のタイミングにあわせ、国別事
業評価を行うのは一つの有益な方途と言える。また、計画の一部を見直すような場合には、見直す
セクターや課題のみを対象として、同じ方法を用いて評価を行うことも考えられる。

41

るが、実証では、これらも含めて実施のうえ、方法論を試す必要がある。
また、位置付け、戦略性、実績については事実の検証を中心としており、要因分析や反事実的状
況（例えばJICA事業がなかった場合はどうであったか等）は、今回の提案では掘り下げていない。
これらに関しては今後の検討課題である。特にJICA事業がなかったらどうであったか、あるいはそれだけの援助量が必要であったかのか等の点
は、説明責任の観点を含めて重要であり、検討していく必要がある。その際には、対象となる国別事業実施計画の評価可能性をはじめ、評価のコスト（費用、人員、期間）、得られた評価結果の活用に照らした費用対効果、評価能力等から見た評
価のフィージビリティも見極めつつ、実践的な方法論を考えていくことが必須と考えられる。評価
はツールであり、ツールとして適当か有用かが方法論を議論する際にも最も重要な点ではないだろうか。
謝辞
本稿は現在、JICAで実施中の国別事業評価の見直しに関する評価研究会（アドバイザー：上野宏神戸大学
教授、三好皓一立命館アジア太平洋大学教授、神田道男JICA上級審議役）での議論及び主要援助機関に対する訪問聞き取り調査（筆者及び岩間望JICA企画調整部
事業評価グループ職員）の結果に負うところが大きい。
この場を借りて関係者に感謝申し上げる。ただし、本

5.

おわりに

稿の内容は筆者個人の見解を示すものであり、JICAの正式見解を示すものではない。また、貴重な指摘をい以上、本稿では、これまでの問題や新た動きを整理し、問題への対応の観点から、JICAの国別事業評価の改善方法を考察してきた。これにより、主たる問題の解決に向けて、ある程度の概念整理はできた。今後の大きな課題は、試案の実証と改善である。
なお、今後の課題に関し、本提案は、これまでの主要な問題への対応に焦点を絞っている。従って、日本の援助政策との整合性の検証等、当然ながら検証すべき事項ではあっても、言及していな
いものがある。ちなみに日本の援助政策との整合性はこれまでも国別事業評価では検証してきていただいた匿名の査読者に感謝申し上げる。

注記
1 国別プログラムは、援助機関によって国別援助戦略、
国別援助計画等、様々な名称が使われおり、評価もこれに応じて国別戦略評価、国別援助評価等の名称がある。本稿では、総称としてはDACでも使われている国別プログラム及び国別プログラム評価の表現を使い、特定機関に関する場合のみ、当該機関で使われている名称を使用する。
2 日本では、外務省の国別援助政策・計画に基づき、

42

三輪

徳子

JICAは国別事業実施計画、JBICは国別業務実施方針

UNDP等では帰属と貢献の説明においてMayneのを策定して、国別アプローチによる事業を実施してAddressing Attribution through Contribution Analysis

いる。また、外務省が援助政策を対象に、JICA及び（Mayne 1999）を引用しているが、帰属と貢献に関JBICが各々の事業を対象に、国別の評価を行っていして言及した文献には、カナダの会計検査院や国際る。同評価は、外務省では国別評価、JICAでは国別開発研究センター（IDRC）のものが多い。ただし

事業評価、JBICでは国別レビューの名称が用いられMayneや会計検査院の議論の対象は政策・施策一般ている。

であり、政策・施策の業績測定のコンテクストでの3 ウイーン・ワークショップ以降、DACではCPEに関議論となっている。このことからは、政策・施策にする包括的な議論は行われておらず、IDBによる中関する議論が、援助におけるRBMの進展も背景に、

南米4カ国でのCPEの経験に基づく非公式ワークショ

従来から帰属が難しいとの議論のあった援助評価にップ（2003年）などが単発的に開催されているに留導入されたと考えられる。

まる。

10 ただし、援助が入っているために予算配分がされて4 この他、ウイーン・ワークショップでは、対象国とのいないことも場合によってはあり得る。そうした場

パートナーシップの重要性、重複による無駄や対象国

合は、オーナーシップと優先度の捉え方も含め、総の加重負担を防ぐための援助機関間の協調の推進等も合的な価値判断が必要になる。同様に、途上国側の議論された。そしてCPEの目的や評価基準の明確化、優先度が低い分野にドナー側の関心で入っているよ

適切な方法論の選択、合同評価や情報共有の推進、うな場合をどう捉えるか、といった判断もまた必要

フォローアップ手続きの明確化等が、CPEのグッになる。

ド・プラクティスに関する提言に盛り込まれた。

11 相手国側政策体系の活用に関しては、相手国側の開5 タンザニア、ボリビア、ホンデュラス・パナマ、ス発戦略が取り組むべきと思われる課題を必ずしも含

リランカ、セネガルはコンサルタントに委託してんでいないといった問題指摘があり得る。しかしな「外部機関による評価」として行われている。

がら、政策は最終的には選択であり、価値判断の結6 これは評価の意図や開発課題体系、プログラム等の果である。仮にそうした課題があれば相手国側の政鍵となる概念の共通理解に齟齬があったからと思わ策に働きかけ、盛り込まれるようにするのが援助効

れるが、その一因として、JICA側でも概念や方法論

果議論の中での流れであり、評価において「あるべがまだ整理・確立されていなかったために、業務指き姿」に基づき、実際の事業と乖離した架空の価値示書の調査項目の記載が曖昧で意図が伝わりにくか体系を作り上げ、それをもとに妥当性や効果を議論ったことも考えられる。

しても意味があまりないように思われる。

7 文献レビュー及び訪問調査（2004年4月11日〜17

12 他のドナーの場合、CPには5年あるいは3年といっ

日：世銀、IDB、UNDP、UNICEF、USAID, CIDA。

たサイクルがある。国別事業実施計画はローリン

同5月25日〜6月3日DfID、IOB、DANIDA, SIDA,

グ・プランをベースとしており定まった期間はな

BMZ, GTZ。いずれも団長・筆者、団員・岩間望い。目標達成度を検証する観点からは期間を設定す

JICA企画調整部事業評価グループ職員。）本調査結ることが望ましいが、相手国側の開発戦略のサイク

果 詳 細 は 、「 総 合 分 析 ・ 国 別 事 業 評 価 」 報 告 書

ルと様々なドナーのCPのサイクルが異なることに（2005年3月発行予定）に掲載。

よる問題も調和化の観点から指摘されている。右を8 実績モニタリングでは定量的な指標に基づいた結果

考慮すれば、評価さらに国別事業実施計画のサイク

達成の有無が検証の焦点となるが、評価は定性的な

ルは、相手国側の開発戦略のサイクルと合致させる方法も含む、より掘り下げた分析を通じて要因やプことも一つの方法である。これは相手国側の開発戦

ロセスも検証するところに特徴があるとされてい略が、サイクルが変われば変わることからも適当とる。
（DAC、2000．pp. 104−118）

考えられ、サイクル終了前年に次のサイクルの優先9 貢献については、定義はまだ必ずしも確立されておらず、DACの「評価及びRBMに関する用語集」ほか、評価関連の専門用語辞典にもまだ載っていない。

施策などもふまえつつ評価を行えば、プログラムの改善には有益であろう。

国別プログラム評価の困難性を超えて―実践的方法論に関する考察と試案―

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44

三輪

徳子

Beyond Difficulties of Country Programme Evaluations― A Proposal of Practical Methodology ―Satoko Miwa
Japan International Cooperation Agency (JICA)
Miwa.satoko@jica.go.jp

Abstract
Country Programme Evaluations (CPEs) have been conducted by many donors over a decade. However, themethodology is not well established due to problems related to attribution of impact and evaluability of Country
Programmes. While undertaking eight (8) CPEs, JICA has been facing similar problems and is now reviewing its
methodology. Meanwhile, ODA s shift towards results-based management and improved aid coordination led toreview and stronger focus on aid effectiveness including its assessment. This paper is based on the review of
discussions on CPEs and on JICA s experiences. It proposes a new practical methodology for CPEs. Major
features of this methodology are use of programme evaluation matrix to verify the relevance of interventions,aggregation of programme performance, and assessment of programme effectiveness in applying the concept ofcontribution . This paper also proposes gradual improvement of Country Programme s evaluability .

Keywords
programme evaluation, outcome, contribution,
evaluability, results-based management

45【実践・調査報告】

成果志向の道路行政マネジメントの軌跡―マネジメント・サイクルのスタートから実践へ―
大庭 孝之
国土交通省 道路局
oba-t82ad@mlit.go.jp

澤田 和宏

森若 峰存

国土交通省 道路局
sawada-k259@mlit.go.jp

塚田 幸広

国土交通省 道路局
国土交通省 国土技術政策総合研究所
moriwaka-m82ac@mlit.go.jp tsukada-y27x@nilim.go.jp

要約

行政機関が行う政策の評価に関する法律の施行以来、中央省庁においても、政策評価が取り入れられてきている。国土交通省道路局では、政策評価制度の導入にあわせて、ユーザーにとっての成果を重視する
成果志向の考え方を、組織全体の基本と位置づけ、アウトカム指標を用いた業績評価の手法を核とする新たな道路行政運営のしくみ（一連の行政運営の取組みを「成果志向の道路行政マネジメント」と称する）を導入している。
本稿では、成果志向の道路行政マネジメントの立ち上げに関わった者として、以下のような様々な取組
みや分かってきた課題を紹介する。
・アウトカム指標の設定と業績計画書・達成度報告書の公表を通じたマネジメントのスタート
・評価結果を施策や予算要求に活かすマネジメントサイクルの一巡
・日常業務への取組みに向けたガイダンスの策定など

キーワード
業績評価、道路行政マネジメント、成果志向、アウトカム指標、達成度報告書・業績計画書

１.

はじめに

（1）国土交通省における行政評価の導入
行政機関が行う政策の評価に関する法律の施行により、平成14年度から、中央省庁各府省において政策評価が導入された。国土交通省においても、
国土交通省政策評価基本計画を策定し、平成9年度より取り入れられていた、費用便益分析等に基づく個別事業の評価システムとともに、政策アセスメント（事前評価）、政策チェックアップ（業績測定）、政策レビュー（プログラム評価）の3つの方式を基本とする政策評価が導入された。
その際、国土交通省においては、「政策評価の導入を契機とする政策目標によるマネジメントと、業務運営面の改革は「車の両輪」である」とし、「省全体の運営に加えて各部局ごとに業務運
営方針（ビジネスプラン）を策定するという双方向の展開が必要である」としている（国土交通省（2004））。
このため、道路にかかる政策の立案・実施（道日本評価学会『日本評価研究』第5巻第1号、2005年、pp.45-55

46

大庭 孝之

澤田 和宏

路行政）を担う部局である国土交通省道路局においても、政策目標によるマネジメントを通じて成果を目指していくことを、業務運営にかかる大きな課題と位置づけ、成果志向の業務運営への展開を図った。
（2）成果を重視した道路行政への転換
道路行政については、事業採択の不透明感や事
業の効率性に対する不信感が存在しており、これらの不信感を払拭し、国民のニーズに応え、成果を重視した行政運営へ向けてさらなる努力を進めることは、最も重要な課題の一つである。
このような状況を鑑み、社会資本整備審議会により平成14年8月になされた中間答申「今、転換のとき」においても、「事業量確保のための道路整備ではなく、道路が提供するサービスにより実現される成果（アウトカム）を重視した道路行政に転換することが重要」と指摘した。その上で、具体的に、「道路行政を、アウトカム指標に基づき運営を行う方式に転換し、毎年度、指標に基づき業績の分析・評価を行い、その結果を予算編成等に適切に反映させるシステムを構築すべき」と提言している。
これらを受け、国土交通省道路局では、ユーザーの視点に立ち、より効果的、効率的かつ透明性の高い道路行政へと転換するため、平成15年度より、ユーザーにとっての成果を重視する成果志向の考え方を、組織全体の基本と位置づけた。アウ
トカム指標を用いた業績評価の手法を中心に、政策の評価システムを核とする新たな道路行政運営の仕組み（これら一連の行政運営の取組みを「成果志向の道路行政マネジメント（Outcomeoriented Performance Management of Road
Administration ）」と称している）を導入することとした。
つまり、道路を何km整備したかなどの、舗装率、改良率、歩道設置率などの整備の量に着目した運営から、交通事故死者数の減少、都市内の道
路渋滞による時間損失の削減といった成果に着目した運営を目指すこととした。
もっとも、歩道を整備すれば歩行者事故が減少するという、整備量が事業効果に直結すれば、整

森若 峰存

塚田 幸広

備の量に着目していた運営にも意義はあることに留意が必要である。また、道路整備五箇年計画の策定に際し、高規格幹線道路延長等、事業の量を表す指標に加え、ユーザーにとっての成果を表す
指標（アウトカム指標）を用いた整備目標を併記
し、道路行政の目的を定量的に明らかにしてきた。
しかし、成果志向の道路行政マネジメントは政策評価の導入にあわせた業務運営の改革につなげよ
うとしていること、予算や政策立案と、その実行までを視野に入れた道路行政に関わる組織全体への展開をにらんでいることが、特徴となっている。
平成15年度は、有識者からなる研究会の提言をうけ、業績計画書の策定するなど、本格的な道路
行政マネジメントをスタートした年であった。また、16年度は、1年間の取組みを評価し次の施策に生かすマネジメントサイクルが一巡した初めての年であり、業務運営の仕組み、つまり、道路行
政マネジメントそのもののあり方を含めた評価を行えた（表1）。
（3）本報告にあたって
筆者は、国土交通省道路局などにおいて、成果志向の道路行政マネジメントの立ち上げに関わった者として、これまでの取組みを紹介するととも

表1

道路行政マネジメント取組み

平成15年度は、道路行政マネジメントをスタート
平成15年3月

道路行政マネジメント研究会

平成15年4月

道路事業分析評価室の設置（委員長：古川筑波大学大学院教授）設立
平成15年6月

提言「『成果主義』の道路行政マネジメントへの転換−理論から実践へ−」

平成15年7月

平成15年度 道路行政の業績計画書 策定、公表

平成15年10月

社会資本整備重点計画 閣議決定

平成16年度は、道路行政マネジメントの実践へ
平成16年4月

業績予算の導入

平成16年6月

平成15年度達成度報告書・平成16年度業績計画書
策定、公表

平成16年11月

道路行政マネジメントガイダンス 策定（都道府県ごと等地域レベルでも、達成度報告書・業績計画書を策定、公表）（出所）国土交通省道路局（2004a）をもとに筆者が作成

成果志向の道路行政マネジメントの軌跡−マネジメント・サイクルのスタートから実践へ−に、明らかになってきた課題、それらの解決のための新たな取組みの方向を紹介したい。他行政分
野においても、政策評価を業務運営の改革に活かすための参考として頂くとともに、行政機関の政策評価の進化に役立てられれば幸いである。

２.

図1 成果主義の道路行政マネジメントの実践に向けた3つの柱と5つの戦略
政策評価制度
事前評価（目標設定等）

国土交通省道路局では、平成15年3月、ユーザー志向で成果を重視した新たな道路行政を実践するにあたり必要な事項について、主に行政マネジメ
ントの観点から具体的な検討を行うため、道路行
政マネジメント研究会（委員長＝古川俊一筑波大
学院教授）を設置し、検討を進めてきた。
その結果、平成15年6月に、「『成果主義』の道
路行政マネジメントへの転換―理論から実践へ―」と題する研究会の提言がとりまとめられた。
（道路行政マネジメント研究会（2003））

事後評価（業績測定等）

マネジメントは「理論」から「実践」へ

道路行政マネジメント研究会の提言（1） 研究会の設置

47●成果主義の道路行政マネジメントに向けた3つの柱：
国民と行政とのパートナーシップの確立

わかりやすさと実現性の両立

毎年度のマネジメント
サイクルの確立●実践のための5つの戦略
・目標と指標の設定
・効率的なデータ収集
・毎年度の業績計画の策定及び達成度把握
・予算・人事のしくみへの反映
・アカウンタビリティ・評価の妥当性の確保

予算・人事のしくみへの反映

プ
ロ
セ目
ス標
の設
明定
確・
化

業
績
計
画
書

国

達
成
度
報
告
書

民

参

評業
価績
の測
実定
施・

画

（2）提言の構成と背景
成果を意識した施策・事業の実施

提言は、副題の「理論から実践へ」に謳われているように、形式的な理論を構築するのみではな
く、実効性のあるマネジメントを継続的に実践することが重要であるという考え方が基本となっている。このため、提言の内容は、成果志向の実践に向けての基本的な方向や留意点等について提案されている。
提言では、まず、その背景として、我が国に限らず、各国ともに行政部門の効率化が共通の問題として認識されていることを指摘し、諸外国や我が国のこれまでの取組みを紹介している。一方、我が国の道路行政については、依然として事業採択の不透明感や事業の効率性に対する国民の不信感は根強く存在しており、これを払拭するため、成果を重視した透明性の高い効率的な行政運営へと転換することが急務であるとしている。
その上で、事業評価システム等、道路行政におけるこれまでの取組みも活用して、成果志向の行
政マネジメントを実践に移すべきであり、平成15年度より、率先して、成果を重視した行政運営へ

行政マネジメントシステム

行政の透明性の向上

行政の効率性の向上（出所）道路行政マネジメント研究会（2003）の転換を目指すべきとしている。
さらに、成果志向の道路行政マネジメントを実践に移すために、成果主義の道路行政マネジメントに向けた3つの柱と実践のための5つの戦略を提示している（図1）。具体的には、毎年度のマネジ
メントサイクルの確立、わかりやすさと実現性の両立、国民と行政とのパートナーシップの確立を3つの柱に挙げ、また実践のための5つの戦略として、目標と指標の設定、効率的なデータ収集、毎年度の業績計画の策定及び達成度把握、予算・人事のしくみへの反映、アカウンタビリティ・評価の妥当性の確保が盛り込まれている。

48

大庭 孝之

澤田 和宏

３. マネジメント・サイクルを作ることからスタート：平成15年度の取組み
研究会提言の5つの戦略に沿って平成15年度の取組みを概説する。
（1） 指標と目標の設定
施策がどのような成果を目指し、どれだけ達成
したかを明らかにするためには、施策を目的別に体系化し、その成果を定量化するアウトカム指標を設定することが不可欠である。
国土交通省道路局においては平成15年度業績計
画書の中で、成果を表す指標として、17のアウトカム指標を設定し、平成19年度の目標値及び、その達成のための平成15年度、平成16年度の目標値を設定している。
これらの指標と目標については、社会資本整備重点計画（平成15年10月閣議決定）及び国土交通
省政策評価基本計画（平成15年10月）の中でも位置付けられている。
（2）効率的なデータ収集
成果をあげるためにすべき施策、事業を一定の技術的合理性のもとに企画・立案するためには、
現状の把握に必要なデータを、少なくとも毎年度

図2 プローブカー調査のイメージ図
データ蓄積・整理

データ収集

森若 峰存

塚田 幸広

収集することが必要である。そのため、道路局及び地方整備局等においては、情報通信技術等も活用し、より低コストに、高精度なデータを体系的に収集、分析する手法の開発・導入を進めている。
例えば、バス等にGPS等を取り付け、時刻と位置を調査することで渋滞状況を把握するプローブ
カーを用いると、時間帯別、方向別の渋滞状況を明らかにすることができる（図2）。これにより、従来の調査ではわからなかった詳細な渋滞状況を把握し、よりきめ細かい対策の立案が可能となる。
また、路線ごとの対策についても、渋滞損失時
間や死傷事故率の状況を把握することにより、課題のある箇所を特定し、重点的に対策をすることが可能となる。
（3）業績計画の策定
道路局は、平成15年7月、平成15年度の道路事業による成果目標を示した道路行政の業績計画書
を、我が国の公共事業で初めて策定、公表した（国土交通省道路局（2003））。業績計画書においては、指標の目標値を示すのみではなく、現状の課題を客観的データに基づき分析し、対策を示すとともに、判断の根拠となる客観的データについても併せて掲載している。
また、本省で作成する全国版に加え、地域の特性や、地域ごとのニーズに応じた成果目標を明らかにするため、都道府県、道路関係公団等、関係する道路管理者と協働し、地域住民や地域の有識者の意見も反映させた地域版の業績計画書も策定している。地域版業績計画書については、平成15
年度は、32都道府県について公表した。

GPS・カーナビ（位置情報）（4） 予算のしくみへの反映

プローブセンター
データ活用
・道路管理の高度化
・政策評価等例）混雑が激しい箇所を明示し、道路管理の高度化を図る（出所）国土交通省道路局（2004a）

成果志向の行政運営を真に実効あるものとする
ためには、予算の設定にあたり、成果目標に見合ったものとすることが必要である。しかしながら、筆者は予算の決定要因を全て定量的に表現し、目標や達成度に基づき、機械的に予算を立てることは不可能であると考えている。道路局では、成果目標に見合った予算設定を行うための第1段階として、渋滞の緩和や交通安全等の成果目標に対応

成果志向の道路行政マネジメントの軌跡−マネジメント・サイクルのスタートから実践へ−

図5 渋滞3Dマップ（国道16号の例）

図3 業績予算の概要
道路種別予算

業績予算

一般国道直轄改修費

交通円滑化事業費

一般国道改修費補助

地域連携推進事業費

地方道改修費補助

沿道環境改善事業費

街路事業費補助49

交通安全施設等整備事業費

等等（出所）国土交通省道路局他（2004）

した業績予算を導入し、成果ごとの予算を明らかにする取組みを進めている（国土交通省道路局他（2004））。
これまでは、国の管理する国道の改修にあてる「一般国道直轄改修費」、都道府県の管理する国道にあてる「一般国道改修費補助」、県道などにあてる「地方道改修費補助」といった道路種別予算であった。つまり、予算を執行する組織ごとの費目であった。平成16年度予算から渋滞対策にあてる「交通円滑化事業費」、都市間や地域内の効率的な移動を目指す「地域連携推進事業費」など、目指す目標ごとの費目分けをする業績予算への転換を図っている（図3）。このことにより、アウトカム指標による目標値と投入する予算を関係づけることができ、効率的な事業実施、国民へのアカ
図4 道路利用者満足度調査結果
1

2

よく使う道路の沿道の景観
特に高速道路や有料道路の車の流れや渋滞について
日常生活を営む上で十分な
道路ネットワークが整備されている家のまわりの沿道の環境について
よく使う道路全般についてよく使う国道、県道などの幹線道路について
大雨、
大雪などの異常気象時のあなたの家のまわりの道路状況よく使う生活道路についてよく使う道路を車で走っている
場合の安全性についてよく使う道路の車の流れや渋滞についてよく使う高速道路や有料道路についてよく使う道路の歩道の歩きやすさや、
自転車での走りやすさについて
あなたがよく使う道路の路上工事のやり方
現在の高速道路や有料道路の料金について

3

4

2.90
2.87
2.83
2.78
2.73
2.68
2.69
2.66
2.65
2.62
2.60
2.59
2.58
2.56
2.57
2.60
2.54
2.53
2.52
2.49
2.48
2.44
2.45
2.46
2.25
2.22
2.15
2.19

最近『道路行政』は変わってきている

1.72
1.73
平成15年度（出所）国土交通省道路局（2004a）

平成14年度5点（出所）国土交通省道路局（2004a）

ウンタビリティ確保につなげることになった。これまでは、成果と結び付けなくても全体としての予算を受けていた組織も、渋滞対策や交通安全などの成果を意識した取組みを迫られ、道路行政マ
ネジメントの推進の大きな仕組みになった。
（5）アカウンタビリティ・評価の妥当性の確保
透明性の高い道路行政マネジメントのためには、事前の目標設定、事後の評価結果に加え、背景のデータも積極的に公開することが重要である。そのため、前述の業績計画書については、全国版、地域版ともにインターネットを通じて公表し、広く利用者や納税者の視点からのチェックを可能としている。
また、業績計画書策定に際し、道路利用者の道路に対するニーズを収集するため、インターネッ
トを通じて道路サービスに関する満足度を調査す
る道路利用者満足度調査を、平成14年度より実施
し、不満の大きい分野に対する施策の企画、立案に反映する取組みを進めている（図4）。例えば、利用者から不満の多い事項は、高速道路や有料道
路の料金、路上工事のやり方、歩道の歩きやすさ
や自転車での走りやすさが割り出された。これらは今後の取組みとして重点化していくべき事項として業績計画書に盛り込まれている。
また、国民に対し、数値目標や達成度のみでは

50

大庭 孝之

澤田 和宏

なく、現状を示すデータを公表することで、国民と行政が課題と目標を共有することが重要であると考えている。そのため、都道府県ごとの詳細な渋滞状況をわかりやすく明らかにした渋滞3Ｄマップなどを作成し、インターネットを通じ、広く公表している。例えば図5の国道16号の渋滞損失
時間では、東名高速、中央道、246号、20号、17号、4号など放射方向の幹線道路との交差部周辺で激しい渋滞となっていることを表している。

４. 道路行政マネジメントの実践へ：平成16年度の取組み

森若 峰存

塚田 幸広

という実態も否めなかった。
このような実態を踏まえ、筆者らは、道路行政
マネジメントを日常業務に浸透させ、実効性のあるものにするためには、様々な課題に対して継続的な改善を図ることが重要であると考えた。このため、平成16年度からは日常業務への浸透を図る
ことを重視した道路行政マネジメントの実践のための取組みを行うこととした。具体的には、1）
指標の現況値算出／達成度報告書・業績計画書の策定に加え、2）成果志向の浸透のための基礎的な仕組み作りを行い、3）日常業務への成果志向の組込みを図る。さらにこれらを通じて、4）国
民と行政の信頼関係の再構築に努めることとした。

（1） 実践に向けた取組み（2） 「達成度報告書・業績計画書」の策定
平成15年度業績計画書を公表することで、道路
行政マネジメントをスタートさせたものの、成果志向への転換は理解できるものであるが、具体的にどのように取組んでいくのか分かりにくく、地域のニーズに合った国民が実感できる成果が見えるまでに至っていないとの意見が内外から出された。
道路行政における成果志向に向けた取組みは緒についたばかりであり、職員への成果志向の意識の浸透や、納税者、利用者に対する分かりやすさを確保するための工夫など、未だ多くの課題を残している。実際の道路行政においても、アウトカ
ム指標や目標の設定にとらわれすぎて、業績計画
書と実務とが乖離しているため仕事は今まで通り
図6 新たな道路行政マネジメントの流れ

重
点
施
策
・
予
算
要
求

従前の流れ

宣成
言果

予
算
決
定

︵ 目
要 標
求 の
︶

執
宣成
言果
︵ 目
決 標
定 の
︶

行

評

反

価

映

達成度報告

（出所）国土交通省道路局

H16以降

道路行政マネジメントの実践のための取組みの第1ステップとして、1年間の達成度を評価し、その結果を踏まえ、今年度の目標をまとめた達成度
報告書・業績計画書を平成16年6月に公表した（図6、7）。このことで、事前に数値目標を宣言し、事後に達成度を評価し、評価結果を次の行政運営に反映する仕組みであるマネジメント・サイクル
が初めて一巡したこととなった。
達成度報告書・業績計画書では、渋滞を減らす、
図7 平成15年度達成度報告書
・平成16年度業績計画書

成果志向の道路行政マネジメントの軌跡−マネジメント・サイクルのスタートから実践へ−

51

表2 主な指標ごとの目標と実績
政策テーマ

H14実績

指標
① 道路渋滞による損失時間〜道路交通の円滑化〜

地域を結ぶ③ ETC利用率

H15実績

H16目標

（渋滞モニタリング区間）（H14比3％削減）（H14比3％削減）（H14比6％削減）

H19目標
約1割削減

193時間/km・年 186時間/km・年 185時間/km・年

201時間/km・年（H14比4％削減）（H14比7％削減）（H14比8％削減） 約2割削減② 道路工事時間渋滞を減らす

H15目標

6.1億人時間/年 5.9億人時間/年 5.9億人時間/年 5.7億人時間/年

全国

5％

15％

16％

50％

−

首都高速

6％

20％

19％

60％

−

阪神高速

3％

15％
13％

11％
13％

50％
13％

61％

61％

61％

−

④ 規格の高い道路を使う割合

13％（H14より210万⑤ 拠点的な空港・港湾への道路アクセス率59％（青森港へアクセス）（青森港へアクセス）（中部国際空港へアクセス）⑥ 隣接する地域の中心の都市間が改良済みの国道で連絡されている割合
日常生活の中心となる都市まで、⑦ 30分以内で安全かつ快適に走行できる人の割合

72％

橋梁

86％

87％

舗装

91％

H14の水準を維持⑨ 災害時に広域的な救援ルートが確保されている都市の場合

66％

68％

68％

70％

64％

67％

67％（53％） −（77%） −（約9割）

SPM環境目標達成率注1−

約1割

9％（78％） −（H15の水準を維持）⑪ 夜間騒音要請限度達成率

61％

63％

15％

（H14より−20万（H14より290万
台キロ/日転換）
台キロ/日転換）
台キロ/日転換）

68％〜地域間の連携〜

道路を守る⑧ 道路構造物保全率〜道路の維持管理〜⑩
環境を改善する〜環境の保全〜

交通事故を減らす〜安全・安心な道づくり〜

NO2 環境目標達成率注1

道路行政の改革

73％
64％

73％

74％

77％

64％

（約80万人増加）（約60万人増加）

65％

68％

87％

89％

93％

93％

H14の水準を維持

64％

76％

65％

72％

平成22年度までに運輸部門における
ＣO2排出量を約250百万ｔ-CO2まで削減⑫ CO2 排出削減量

261百万t-CO2⑬ 道路交通における死傷事故率

件/億台キロ
118件/億台キロ 116件/億台キロ 119件/億台キロ 114件/億台キロ 108（約1割削減）⑭

1日当たりの平均利用者数が5,000人以上の旅客施設の周辺等の主な道路のバリアフリー化の割合

電柱・電線をなくす ⑮ 市街地の幹線道路無電柱化率〜美しい景観の創造〜〜アカウンタビリティの向上〜

63％

17％

21％

25％

30％

約5割
15％

7％

8％

9％

10％

⑯ 道路利用者満足度

2.6点

2.7点

2.6点

2.8点

3.0点

⑰ ホームページアクセス数

1,546万2,600万2,350万4,300万

約1億

アクセス/年

アクセス/年

アクセス/年

アクセス/年

アクセス/年（出所）国土交通省道路局

地域を結ぶ、交通事故を減らすなどの道路行政の目指すテーマごとに分類し、成果を示す17の指標を用いて施策・事業の効果等を分析し、評価している。例えば、渋滞を減らすという政策目標は、道路渋滞による損失時間をどこまで減少しえた
か、渋滞の原因となる路上工事時間をどこまで縮減しえたか、高速道路料金所での渋滞を解消する効果があるETC利用率がどこまで向上したかで、評価している。
達成度報告書・業績計画書のポイントは次の3点である。
b 目標の達成度を、都道府県別の達成状況などのデータとともに、公表
1年前に宣言した成果の目標が、達成したか、
達成しなかったかということを、成果を表す指標

注1：測定方法の定義の変更により、2通りの値を併記の実績値とともに、公表する。（表2）
これまでは全国値でしか公表されていなかったものも、施策を実施したところやそうでないところの比較や、都道府県や国道事務所別などの指標のランキングなどのデータも公表。各主体の達成度を公表することにより、施策や事業の責任主体が明確になり、国民の視点からのチェックを可能にする。
b 実施した施策・事業の効果を分析することに注力
成果志向の理念は、宣言した目標の達成度を分析し、次の施策・予算など行政運営に反映させることにある。数値目標を達成した、達成しなかったという点のみならず、なぜ達成したか・しなか
ったか、どのような手段が有効なのか、反省すべ
き点はどのような点であったのか、実施した施

52

大庭 孝之

澤田 和宏

策・事業の効果を分析することに注力する。
そして、改善策を検討し、平成16年度の目指す
成果の数値目標達成のための取組みに反映する。

森若 峰存

塚田 幸広

図8 評価結果を次の施策に反映させる（例：規格の高い道路を使う割合）

b 反省を改善につなげる仕組みの導入実施した施策・事業の効果を分析して得られた結果から、反省を改善につなげる仕組みの導入を図る。渋滞や交通安全などの課題の多い区間に重点的投資を行うなど、今後の取組みを導き出す。
（3）評価結果を次の施策に反映する（「規格の高い道路を使う割合」を例に）評価にあたっては、指標の値の結果のみで達成度を議論するのではなく、取組みの効果の分析まで行うことが重要であるとのスタンスでとりまとめた。17指標の中の規格の高い道路を使う割合を例に評価結果を次の施策に反映した取組みを紹介する。
b 指標の目的と結果規格の高い道路を使う割合の指標は、高速道路のように自動車と歩行者が分離され、高速走行が可能な構造となっている規格の高い道路に自動車交通を分担させることで、幹線道路の渋滞、生活道路での事故、沿道の騒音等を改善すること等を目的として設定している。交通事故死者数を例にすると、規格の高い道路における死傷事故率を1としたとき、その他の道路におけるそれは2.3となる。我が国の規格の高い道路を使う割合は、約13％と欧米諸国の20〜30％に比較して著しく低い状況であるが、指標値がドイツ並みの約30％になった場合、年間の交通事故死者数が約900人減少
すると試算できる。
全道路の走行台キロに対する規格の高い道路の走行台キロの比である指標値は、平成14年度の13％から、平成15年度の13％へと、指標値としては横ばいの傾向であった。しかし、規格の高い道路の走行台キロの増減量について、平成14年度と平成15年度で比較してみると、無料区間の走行台
キロが約60万台キロ増加したのに対して、有料区
間の走行台キロは約80万台キロ減少（全国計で約20万台キロ減少）とであることが分かった。また、（出所）国土交通省道路局

平成14年度より道路局で行っている道路利用者満足度調査では、11の設問の中で、道路利用者の道路サービスに対する満足度が最低の結果となっている。割高感のある料金設定が有料道路の利用者
離れにつながっていることが分かった。
b 施策・事業の効果を分析
国土交通省道路局は、平成15年度の重点施策として、高速道路などの料金を引き下げ、利用交通量の変動を確認する社会実験を22地区において実施した。その中で、日立市内の常磐自動車道（日立北インターチェンジ〜日立南太田インターチェ
ンジ間）では、1ヶ月間、料金を約半額に引き下げたところ、実験区間内の各インターチェンジを往来する交通量が平均で約70％増加。一方、周辺道路の交通量は約4％減少した。それに伴う、1日あたりの料金割引による収入減は約60万円であった。一方で、渋滞をしていた周辺道路の交通量が減少し、渋滞が緩和したことによる時間節約で社会便益は1日あたり約1,500万円と試算される。このことから、高速道路の料金を弾力的に設定することが道路網全体の効率化につながるという弾力的な料金設定の効果を確認できた。
（図8）
一方で、規格の高い道路を使う割合の伸びが全国で一番高い伸びの1．3％増を示した香川県では、
平成15年3月に高松中央インターチェンジ〜高松成果志向の道路行政マネジメントの軌跡−マネジメント・サイクルのスタートから実践へ−

西インターチェンジ間が開通し、四国横断自動車道（高松自動車道）は全線開通した。この開通により、平成15年度は、全線にわたり交通量が大幅に増加した（平均30％増加（区間最大80％増加））。

53所を採択。）
平成15年度の取組みの評価結果を踏まえたこれ
らの施策・事業が平成16年度の業績計画となった。
（4）目標とする成果と予算配分の関連付け

b 反省を改善につなげる
施策、事業の効果を分析した結果、以下の施策
を今後とも実施していくこととしている。
①有料道路の弾力的な料金設定に向けた施策展開② 高速道路等のネットワーク整備
また、別の課題として、無料で供用している諸外国と比較して日本の高速道路のインターチェン
ジ間隔が長く（高速道路の平均インターチェンジ
間隔：日本約10kmに対して、アメリカ約5km、ドイツ約7km、イギリス約4km）、利便性を損なっている可能性があるため、③追加インターチェンジの設置に向けた施策展開の一つとして、平成16年度に一般道と容易に接続可能な既存のサービスエリア・パーキングエリアにETC専用の仮出入口を設置するスマートICの社
会実験を実施する。（実験箇所として全国で29カ
図9

道路行政マネジメントガイダンスの位置づけ
フィードバック・反映

現状分析

資源配分等
（インプット）直接的な成果（アウトプット）

事業箇所の抽出

効率的・効果的な運営得られた成果（アウトカム）

目標とする成果（事業効果の確認）（出所）国土交通省道路局（2004b）

図10 優先度明示方式（事故率曲線と実施区間選定のイメージ）
死
傷
事
故
率

重点対策区間

平均死傷事故率区間（出所）国土交通省道路局（2004a）

データ整備を行い、ユーザーの視点に立った成果目標を指標の数値目標で設定しているが、それをどのように実現していくか、資源配分等の行政判断をどのようにしたらいいかが現段階では必ずしも明確になっていないのが実態である。そこで、道路局においては、目標とする成果を得るために、どのような施策・事業を実施すればいいかなどの行政判断（資源配分等）を支援する仕組みをまとめた道路行政マネジメントガイダンス（国土交通省（2004））を作成した。（図9）
ガイダンスでは、本省から現場までが問題意識を共有し、課題の高い箇所の抽出や施策の効果を把握する標準的なプロセスとして使用する仕組み
として、客観的なデータに基づく仕組みの導入と情報共有・蓄積の仕組みづくりの二点について取り上げている。
交通安全分野や渋滞分野では、目標とする成果
をより効果的・効率的に達成するためには、課題の高い箇所を抽出し、かつ地域の実情を把握して対策実施箇所を選定することが必要となる。そこ
で、対策の必要性を示す客観的データ（死傷事故率、渋滞損失時間など）を、課題の高い順に並べて優先的に対策すべき箇所を明示する優先度明示方式を導入する。
例えば、交通安全分野では、死傷事故率の高い区間を順に並べた事故率曲線を作成し、対策実施
区間選定の基本データとして活用する（図10）。
具体的な検討の流れは以下のとおりである。
① 区間の分割
区間の分割については、以下の考え方により分割した区間を基本とする。
・交差点と単路部に分類（事故の発生形態が異なる）②事故率曲線の作成
分割した区間毎の死傷事故率に着目し、区間を死傷事故率に基づき順位付けを行い、事故率曲線を作成する。

54

大庭 孝之

澤田 和宏

森若 峰存

③重点対策区間の抽出
死傷事故率に関する基準値（例えば、平均の2倍）を設定し、死傷事故率が基準値を超える区間をまず重点対策区間として検討対象とする。さらに、現場の状況に応じて対策実施箇所の判断や対策の工夫をすることとしている。

参考文献

塚田 幸広

大庭孝之、澤田和宏、森若峰存（2004）「成果重視の『道路行政マネジメント』の取組みについて」、『日本評価学会春季第1回全国大会』
国土交通省（2004a）

平成15年度国土交通省政策評

価年次報告書国土交通省（2004b）

５． おわりに

国土交通省政策評価基本計画

平成16年7月改訂版
国土交通省道路局（2003）「平成15年度道路行政の業

本稿では、平成15年度当初より現在までの、成果志向の道路行政マネジメントに係る取組みを紹介した。
職員への成果志向の意識の浸透や、納税者、利用者に対するわかりやすさを確保するための工夫など、未だ多くの課題を残している。筆者は、これらの課題の解決に向けては、多くの方々の参加と努力による成功事例を積み上げ、少しずつでも日々改善していくことが重要であると考える。そして、それこそが住民の方々や国民から信頼される道路行政の実現に向けて最も重要であると考える。今後とも、新たな取組みの成果が得られた際は、適宜報告をしてゆく所存である。
これらの取組みについては、国土交通省道路局
ホームページ「新たな道路行政マネジメント」（URL：http://www.mlit.go.jp/road/
ir/ir-perform/ir-perform.html）において公開しているのでそちらも参照されたい。

績計画書」
国土交通省道路局（2004a）「道路行政の平成15年度達成度報告書／平成16年度業績計画書」
国土交通省道路局（2004b）「道路行政マネジメントガ
イダンス」
国土交通省道路局、都市・地域整備局（2004）「平成16年度道路関係予算概要」
道路行政マネジメント研究会（2003）「『成果主義』の
道路行政マネジメントへの転換―理論から実践へ―」
古川俊一（2004）「道路行政マネジメント概念登場の意義と経営課題」、『建設オピニオン』2004年8月号、
建設公論社（2005,1.26受理）

成果志向の道路行政マネジメントの軌跡−マネジメント・サイクルのスタートから実践へ−

55

Outcome Oriented Performance Management of Road Administration― From Theory to practice of Management Cycle ―Takayuki Oba
Road Bureau
Ministry of Land,
Infrastructure and Transport
oba-t82ad@mlit.go.jp

Kazuhiro Sawada
Road Bureau
Ministry of Land,
Infrastructure and Transport

Mineari Moriwaka
Road Bureau
Ministry of Land,
Infrastructure and Transport

Yukihiro Tsukada
National Institute forLand and Infrastructure Management
Ministry of Land,
Infrastructure and Transport
sawada-k259@mlit.go.jp moriwaka-m82ac@mlit.go.jp tsukada-y27x@nilim.go.jp

Abstract
National governmental agencies started adopting policy evaluation systems with the enforcement of theGovernment Agencies Policy Evaluation Law passed in 2002. Among them, the Road Bureau of the Ministry ofLand, Infrastructure and Transport has shifted toward use of an outcome oriented system. With an emphasis on
user-oriented performance as its organizational principal, it has introduced new public management systems forroad administration, which use performance measurement based on outcome indicators.
The authors, who are also involved with the introduction of the Road Bureau s outcome oriented performance
management system, describe the Bureau s innovative approaches, together with relevant background andemerging problems.
1) Start of performance management through setting of outcome indicators and publication of a Performance
Plan and Achievement Report.
2) Operation of the management cycle and use of evaluation results for subsequent measures and budget
requests.
3) Development of the Guideline to Management of Road Administration.

Keywords
Performance Measurement, Performance Management of Road Administration,
Outcome-oriented, Outcome Indicators, Achievement Report and Performance Plan