Réexamen de la gouvernance multi-niveaux
en tant que concept et stratégie
Yuichi Murakami, Ph.D. ( yuichim@juris.hokudai.ac.jp )Chercheur invité, Sciences Po Bordeaux, France
Professeur associé, Université d’Hokkaïdo, Japon

1. GMN en tant que concept et stratégie et de ses perspectives
La « gouvernance multi-niveaux » (GMN) est définie comme des mécanismes deréconciliation qui conduisent à la résolution de divers conflits politiques verticaux ethorizontaux entre les organisations internationales, les gouvernements supra/subnationaux etles acteurs privés. Bien que la GMN ne soit pas nouvelle, puisqu’elle est née de la conception
de l’UE dans les années 1980, la GMN récente peut être décrite comme suit.
Premièrement, la GMN se concentre sur les relations intergouvernementales et public-privéet devrait accorder davantage d’attention aux nouveaux acteurs politiques/administratifs tels
que les gouvernements infranationaux et les régulateurs indépendants. Deuxièmement, larécente GMN devrait acquérir une importance normative. Il est considéré comme plus
souhaitable pour notre pratique démocratique que le gouvernement, qui est beaucoup plus
proche des citoyens, soit correctement placé dans la structure de la GMN plutôt que de voir legouvernement central monopoliser la prise de décision. Troisièmement, le cadre conventionnel
de la GMN n'a pas pleinement réussi à mettre en place son importance identifiée par rapport
aux cadres existants et une méthodologie appropriée pour s'analyser elle-même. Comme je l'ai
mentionné ci-dessus, la GMN devrait également être analysé normativement, en plus
d’empiriquement, mais leurs relations doivent être examinées, par exemple comment tirer desleçons théoriques et pratiques d'études de cas, ou en même temps, comment éviter de confondre
les expériences et les normes. La GMN est un mode traditionnel, mais nouveau, decompréhension de la réalité administrative publique, avec plusieurs implications pour l’avenir.
Grâce à ce projet, la GMN s’avère être non seulement un concept dont l’importance récente
devrait être réévaluée, mais aussi une stratégie pouvant contribuer à concilier diverses valeurset intérêts tels qu’une démocratie fructueuse, l’efficacité administrative et l’équité judiciaire.

2. Objectifs, contexte et méthodeCe projet vise à trouver les conditions dans lesquelles la GMN contribue à « l’intérêt
public » ou à une meilleure réglementation/politique, en s’appuyant sur les perspectives
comparatives des études sur l’administration publique et le gouvernement/la gouvernance entre
1l’Union européenne (UE), la France et le Japon.
La GMN désigne les relations et les mécanismes de réconciliation entre (1) lesorganisations et les traités internationaux, tels que l’UE, les objectifs de développement durable
des Nations Unies (SDG) ou la Convention sur le commerce international des espèces de faune
et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), qui sont censés amener les États membreset les acteurs nationaux à dépasser leur vision étroite en termes de politiqueséconomiques/sociales ; (2) des agences de régulation indépendantes ou des organismes desurveillance réglementaire tels que l’Autorité de régulation des activités ferroviaires etroutières (ARAFER), le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement
supérieur (HCÉRES), le Conseil d’examen de la réglementation de l’UE, qui sont censésremettre en question l’efficacité et l’efficience des politiques ou la conformité de celles-ci avecl’« intérêt public », et plus largement, le Conseil constitutionnel français ; et (3) les agences deréglementation et de mise en œuvre des politiques, telles que les gouvernements des États
membres, les collectivités locales et d’autres associations privées, qui sont censées modifier
les déficits des décisions politiques précédentes lorsqu’elles les mettent en œuvre. Bien quel’on ait attendu de la GMN ou des mécanismes de coordination pluriels qu’ils corrigent lesdécisions ou réglementations politiques inappropriées, certains considèrent encore que lesaméliorations sont le résultat de la « main invisible » qui est parvenue à un équilibre. Toutefois,
ce projet a permis de constater que la GMN qui confère à une organisation ou une institution« majeure » jouissant d’une position très influente la possibilité de contacter les organisations« de moindre importance » avec leur légitimité politique et technique, obtiendrait de meilleursrésultats si elle œuvrait à la réalisation de « l’intérêt public ». Par exemple, dans un cas, leschemins de fer régionaux des États membres se sont améliorés en réponse aux directives
européennes, et dans un autre cas, les espèces menacées ont été plutôt bien préservées dans lecadre de la CITES convenue au niveau international.
Lors de mon séjour au Centre Emile Durkheim (CED), Sciences Po Bordeaux (SPB)
pendant deux ans (de septembre 2018 à septembre 2020), j’ai mené une étude de cas
comparative qui consistait à construire un modèle général de GMN visant à l’accomplissement
de l’« intérêt public » et à évaluer son impact sur la théorie traditionnelle du gouvernement etde la bureaucratie en examinant des documents pratiques, en interviewant des chercheurs, despraticiens et des citoyens locaux et en participant à des conférences et des réunions sur place.
L’identification de l’« intérêt public » est un thème important qui devrait être étudié sousl’angle de la sociologie et de l’histoire de la pensée européenne. Dans ce contexte, le CED
présente un avantage majeur. Ce projet a été largement soutenu et guidé par le personnel duSPB, en particulier par le professeur Gilles Pinson et ses travaux, tels que « The French Way
to Multi-Level Governance : Governance with Government », qui souligne l’importance destendances politiques urbaines et locales actuelles ayant un certain impact sur la mise en œuvre
2

des politiques dans ces régions.

3. La décentralisation et la « liaison » institutionnelle
Le train régional français, le Train Express Régional (TER), en Nouvelle Aquitaine,
a récupéré les 10 000 passagers quotidiens qu’il avait perdus au cours des cinq dernières
années en raison de l’usage croissant de la voiture individuelle et d’autres causes. Il aégalement atteint un taux de ponctualité de 94 % et un taux de satisfaction des passagers
de 93 %. En revanche, les chemins de fer locaux privatisés, divisés en six régions à
partir de la Japan National Rail en 1987, ont connu des difficultés financières en raisonde la baisse du nombre de passagers, de l’augmentation des coûts de maintenance et desfaibles taux d’intérêt, qui ont également eu une incidence négative sur le financement
public (c’est-à-dire les subventions). Les chemins de fer locaux en France et au Japon
ont été fortement influencés par les récentes théories néo-libérales telles que la
privatisation, la délégation et la marchandisation, mais avec des résultats différents qui
peuvent s’expliquer par la façon dont la France aborde les réformes.
Ainsi, (1) depuis 2002, l’autorité politique dont relève les TER sont les régions, ce qui apermis à chaque gouvernement régional et à l’opérateur Société Nationale des Chemins de Fer(SNCF) de travailler ensemble sur des stratégies de gestion réalisables. Les régions supervisentla densité et la vitesse des trains sur la base d’un accord mutuel avec l’opérateur SNCF. (2) Les
gouvernements régionaux prennent en charge 70 % de tous les coûts liés à leur TER, car letaux d’occupation des sièges du TER est généralement inférieur à 25 % ; cependant, un tiersdes coûts est pris en charge par le gouvernement central. (3) L’UE préconise la séparation
verticale du service de transport et de l’infrastructure sur laquelle les trains circulent afin delibéraliser le service ferroviaire, et un appel d’offres concurrentiel a été lancé pour les trains
régionaux en 2023. Toutefois, l’organisme de régulation indépendant français ARAFER arbitrede manière à atténuer les changements drastiques dans les chemins de fer locaux, contrairement
aux autres modes de transport (par exemple, les bus interurbains). Bien qu’il ne soit pas certain
qu’il y ait d’autres compagnies que la SNCF, la « liaison » française semble avoir renforcé lepouvoir de négociation des gouvernements régionaux contre les opérateurs afin de garantir laresponsabilité envers les passagers. La « liaison », ça veut dire que l'impact des facteurs
susmentionnés sur les TER a en fait été plutôt atténué parce que les facteurs ont coexisté auxdifférents niveaux et se sont restreints les uns avec les autres, sinon les TER pourraient êtreexcessivement affectés. Ainsi, chaque région et chaque citoyen ou contribuable là ne sont pas
seulement les financeurs, mais également les décideurs de l’achat. En revanche, les réformes
néo-libérales des chemins de fer locaux japonais ont été trop fragmentées et il leur manque une« liaison » (des détails à ce sujet seront bientôt publiés dans un article).
Le cas français ci-dessus implique que les régions (18 en France) peuvent servir des3« gouvernements » appropriés et compétents dans la mise en œuvre des politiques nationales
et la satisfaction des besoins de la population (cela s’applique également aux politiques desanté, comme mentionné plus loin). En revanche, les administrations locales de base (ville,
commune et village) au Japon sont trop petites et incompétentes pour entreprendre de telles
activités. Cela explique pourquoi les fusions de municipalités et la coopérationintercommunale visant à créer un « gouvernement » plus élargi sont considérées comme un
outil politique tant au Japon qu’en France.
La politique de revitalisation locale (PRL), promulguée au Japon en 2014, était l'une despolitiques expérimentales qui tentaient de promouvoir les coopérations intercommunales pourrendre les gouvernements locaux plus compétents et plus responsables face aux besoins despopulations. J’ai analysé les résultats de l’enquête (réalisée en 2016-2017) sur la PRL en me
concentrant sur les différences dans les réponses fournies par les municipalités fusionnées et
non fusionnées de la campagne gouvernementale qui a eu lieu vers 2000. Pour évaluer lesfusions municipales en tant qu’outil politique, une étude de cas sur le Japon a été prise en
considération et comparée à des cas de (non-)fusion en France, dans le but de construire unethéorie générale sur ses conditions et ses effets.
Il a été constaté que les « non-fusions » n’étaient pas fortement influencées par la PRL et
ne se sentaient pas obligées de coopérer avec les voisins comme le souhaitait la PRL. D’autrepart, elles étaient susceptibles de coopérer avec les industries en fonction de leurs partenariats
réels et potentiels. Il est impossible de déterminer si les « fusions » ont développé leurs propres
compétences comme souhaité, bien qu’elles semblent avoir diminué l’étendue de laparticipation démocratique parce que leur prise de décision a lieu à l’intérieur de leurs bureaux.
Cependant, elles peuvent prendre des mesures relativement plus agressives à l’égard d’autres
gouvernements locaux et centraux sans coordination onéreuse avec leurs voisins (Cela a été
publié sous le titre « Murakami, Y. (2020). Evaluation of Municipality Mergers andCooperation as Policy Tools: Based on the Survey Results Regarding the Local Revitalisation
Policy in Japan. In Japanese Journal of Evaluation Studies. 20(2). disponible »).

4. Une analyse de la mise en œuvre des traités internationaux
Ce projet a consisté à étudier et comparer la mise en œuvre réglementaire de la CITES au
Japon, en France et dans l’UE. Il a été signalé que le marché de l’ivoire au Japon n’est pas
entièrement sous contrôle gouvernemental en raison de l’utilisation conventionnelle de l’ivoire
dans le pays, de la faible traçabilité provoquée par le commerce électronique et les exemptions
réglementaires libérales, ainsi que des problèmes organisationnels causés par la gestion dessilos et les autorités de contrôle qui restreignent la libre circulation des informations. Certains
États membres de l’UE, dont la France, ont réussi à détruire des stocks d’ivoire en rendant lescertifications plus strictes, en améliorant la compétence d’application de la réglementation par4

rapport à d’autres cadres réglementaires et en luttant pratiquement contre le commerceélectronique illégal avec l’industrie et les citoyens. Les règles et directives communes de l’UE
sont plus strictes que celles de la CITES. L’UE a délégué des pouvoirs aux États membres ainsiqu’aux agences locales. La CITES, dirigée en partie par l’UE, fait référence auxréglementations mondiales et aux traités internationaux existants et les réinterprète dans unsystème de gouvernance réglementaire multi-niveaux, afin de protéger ou de préserver lesespèces menacées, de coordonner les intérêts particuliers et d’économiser les ressources
réglementaires.
L’UE a établi sa position et ses plans d’action pour affirmer et promouvoir l’idée d’« intérêt
public mondial » en comptant les votes de ses États membres dans les forums mondiaux
pertinents. Cette stratégie semble être soutenue par son expérience historique de la GMN avec
les États membres passés et présents, où la haute autorité se concentre sur les décisions
politiques de base, et les organisations de niveau moyen ou faible travaillent à l’établissement
de normes techniques et de partenariats avec les acteurs compétents publics et privés pour leurmise en œuvre. Alors que l’UE pourrait éviter d’être accusée d’une application insuffisante,
puisqu’elle représente la responsabilité des États membres, elle pourrait essayer de la forcer entant qu’organisation supranationale. Dans ce cadre, il convient de diviser les organisations
décisionnelles horizontales et les agences de mise en œuvre verticales qui sont souvent
directement liées à leurs groupes d’intérêts de producteurs, et de séparer les autoritésd’exécution et les autorités scientifiques pour une répartition appropriée du travail. Cela permet
de créer des règles innovantes sans se soucier outre mesure de leur faisabilité et de gagner laconfiance ou le pouvoir normatif réglementaire (Cela a été présenté à la conférence annuellede la Japan Association for Environmental Law and Policy le 9 juin 2019 à Tokyo.).
L’étude de cas a ensuite analysé la mise en œuvre des traités internationaux en général.
Après avoir examiné la mise en œuvre de la CITES, les différents problèmes au Japon, en
France et dans l’UE, et leurs propositions à la CoP, une analyse utilisant des cadres statiques
et dynamiques a révélé que la mise en œuvre des traités internationaux devrait être réévaluéeafin de déterminer (1) les conditions, telles que le pouvoir institutionnel et normatif del’organisation internationale ou les circonstances internes de l’État membre en termes depolitique et d’intérêts, dans lesquelles les traités internationaux sont mis en œuvre commeconvenu ; et (2) les moyens d’évaluer le système de mise en œuvre s’il est décrit comme unprocessus continu de « réconciliation » entre des règles et des valeurs conflictuelles dans un
espace mondial de gouvernance réglementaire multi-niveaux.
Selon l’analyse, la CITES semble disposer d’un mécanisme d’institution et de mise enœuvre relativement efficace. Cependant, il existe divers facteurs politiques, administratifs etculturels dans chaque État membre qui limitent son application. Même les membres de l’UE,
avec leurs plans d’action ambitieux et leurs divisions du travail multi-niveaux, reconnaissent
5

qu’il faut améliorer l’application de la législation afin qu’elle soit beaucoup plus efficace
qu’elle ne l’est en réalité. Un cadre de GMN, fonctionnant à la fois comme concept et commestratégie, explique pourquoi un système de mise en œuvre de traité établi par une coordination
continue et multilatérale dans un espace réglementaire mondial est devenu plus compliqué. La
mise en œuvre des traités internationaux doit se faire selon une approche interdisciplinaire afinde tirer le meilleur parti de leurs points forts respectifs (Il a été publié sous le titre Murakami,
Y. (2020). An Analysis of International Treaty Implementation Involving CITES. In Hokkaido
Law Review. 70(6). pp. 1-29).

5. Démocratie, délégation et GMN
Ce qui m’a surpris peu après mon arrivée en France, c’est qu’un immeuble à Marseille, ladeuxième ville de France, s’est effondré le matin du 5 novembre 2018 et a enseveli huithabitants. Les pittoresques paysages urbains français nous fascinent, mais la détérioration desbâtiments n’attend pas l’élaboration ou la mise en œuvre d’une politique. Le gouvernementfrançais a été décentralisé et a délégué son autorité depuis les années 1980 jusqu’aux années
1990 et 2000. Les métropoles ont également connu des changements dans leur dynamiquepolitique et dans la mise en œuvre de leurs politiques en raison de cette tendance, sinon en
conséquence directe de la décentralisation ou de la délégation. Les politiques urbaines tellesque celles qui protègent contre la détérioration des bâtiments en sont venues à varier d’une
ville à l’autre en fonction de leur situation politique et de leurs compétences politiques. La villede Marseille, dirigé par un maire de droite, planifie depuis 2001 un projet municipal derénovation des anciens bâtiments du centre-ville. Cependant, moins de la moitié des bâtiments
de Marseille sont inéligibles au programme en raison de matériaux en ruine. L’un desresponsables a démissionné après avoir fait face à des critiques selon lesquelles le programmeavait exclu plusieurs districts de la mission gouvernementale, ce qui semble avoir conduit àl’effondrement du bâtiment.
Il existe une polémique selon laquelle l’autorité ne devrait pas être déléguée aux
gouvernements locaux à moins que la bonne gouvernance ne soit assurée. Toutefois, le cas deMarseille révèle que de telles pratiques démocratiques et, par conséquent, une bonne
gouvernance, ne peuvent être progressivement mises en place dans chaque gouvernement local
que lorsque les fonctionnaires et les résidents comprennent la portée de l’autorité qui leur est
conférée, leur rôle réel et leurs responsabilités gouvernementales. Dans de tels cas, nous ne
devons pas avoir peur de la décentralisation et de la délégation gouvernementales. Une
discussion a également été proposée par le professeur Gilles Pinson, intitulée « Immeubles
effondrés à Marseille : Laisser pourrir le quartier Noailles procède d’une stratégie politique »dans le journal Le Monde. Lors des élections municipales de juin 2020, les écologistes ont
remporté quelques postes de maire dans des villes telles que Lyon, Marseille et Bordeaux. Cela
6pourrait modifier leurs orientations politiques.
Une autre étude de cas sur la démocratie (et la délégation) propose une comparaison entre
le Japon et les États membres de l’OCDE sur la politique de la science, de la technologie et del’innovation. Sur la base d’analyses de cas, j’ai d’abord souligné pourquoi la part dugouvernement japonais dans les dépenses de recherche et développement (R&D) est inférieureà celle de la France, de la Grande-Bretagne et des États-Unis. Les raisons sont les suivantes :(1) son système scientifique et technologique (ST) a été démantelé (juste après la Seconde
Guerre mondiale), et son héritage est toujours là, (2) les entreprises privées ont été autoriséesà travailler sur la R&D de manière relativement autonome par rapport au gouvernement, et (3)le leadership politique et administratif a été absent dans la prise de décision ST. Deuxièmement,ce document explique pourquoi les objectifs du Japon en matière d’investissement dans la
R&D n’ont pas été atteints depuis la deuxième version du plan de base du ST en 2001. Les
raisons en sont les suivantes : (1) l’incertitude propre à la politique de ST, (2) l’intervention
continue du ministère des finances dans la coordination budgétaire globale, et (3) la transition
récente d’un processus centré sur les hommes politiques qui a autrefois fortement encouragé
la politique de ST, à un processus centré sur le cabinet.
Troisièmement, après une comparaison avec la politique d’innovation et sa mise en œuvre
dans l’UE et en Suède, qui ont des ambitions similaires à celles du Japon mais des systèmespolitiques différents, les conclusions sont que (1) le contrôle budgétaire ex-ante sur la ST et lapolitique d’innovation devrait être freiné et une plus grande responsabilité devrait être déléguée
au département responsable et à l’évaluation ex-post de l’impact (ou du moins des résultats) ;(2) la coordination budgétaire et les processus de mise en œuvre devraient être séparés afind’éviter un contrôle démocratique excessif sur ces derniers, et (3) les politiques de ST
descendantes et les politiques d’innovation ascendantes devraient être reconnues commedistinctes parce que leurs outils politiques recommandés et leurs modes de contrôle favorables
diffèrent (Ce document a été présenté à la conférence annuelle de la Public Policy Studies
Association Japan le 6 juin 2020 en ligne, et il sera bientôt publié sous le titre : Murakami, Y.
(2020). Democratic Control and Governmental Delegation: Reality and Prospects in Science,
Technology, and Innovation Policy. In Hokkaido Law Review. 71(3). disponible).
J’ai rencontré une crise sanitaire liée à la COVID-19 au cours du dernier trimestre de monséjour en France. Le mode de confinement français m’a donné l’occasion d’examiner et deréfléchir à la manière dont le gouvernement démocratique devrait gérer de telles crises et auxsystèmes administratifs, législatifs et judiciaires appropriés pour équilibrer les différentes
valeurs et les différents intérêts. La loi française sur les urgences sanitaires a été adoptée par leParlement le 9 mai 2020, et le président et les députés de gauche l’ont déposée devant leConseil constitutionnel pour examen. Cet examen a été prolongé de manière inattendue jusqu’àl’après-midi du 11 mai 2020, et la promulgation de la loi a été retardée. Cela a conduit à une7

mesure qui interdit de se déplacer sur plus de 100 km, mais cela n’a pas été sanctionné avant
plusieurs heures. Je comprends que cette « lacune » notable est très importante pour laprotection des droits de l’homme car elle implique l’indépendance du Conseil par rapport au
gouvernement. Le Conseil a déclaré à l’époque que le gouvernement devrait impliquer lepouvoir judiciaire dans l’adoption de réglementations sanitaires plus strictes. Les institutions
françaises indépendantes sont composées de membres de différents groupes politiques qui
discutent de la question après que le gouvernement a pris sa décision. Le Conseil, plutôt digne
et sage, contrairement au Japon qui a essayé d’éliminer la partisanerie du forum et deneutraliser les membres autant que possible, semble justifier et légitimer la reprise desdiscussions et de leurs conseils. Le Conseil Constitutionnel est une institution judiciaire etdémocratique telle qu’elle peut être considérée comme indépendante. Bien qu’il existe un
risque de politisation du débat et de contrôle abusif par le système démocratique, qui inclut
d’anciens dirigeants politiques, des décisions raisonnables peuvent être prises par le président,
les parlements et le Conseil constitutionnel dans son ensemble. Cela peut être considéré comme
un cas de « démocratie multi-niveaux ».

Remerciements
Ce projet a été financé par la Japan Society for the Promotion of Science KAKENHI
Projects No. 17KK0039 (Une Etude Comparative de la Gouvernance Réglementaire à MultiNiveaux : le Japon, la France et l’Europe), No. 20K01442, et No. 17K13666, entre autres. Je
tiens à remercier le professeur Gilles Pinson d’avoir été mon mentor et mon splendide collègue
en France. Je suis également reconnaissant au personnel du SPB, notamment aux professeurs
Olivier Costa, Andy Smith, Xavier Itçaina et Dominique Nguyen, qui m’ont beaucoup aidé àfaire en sorte que mon séjour en France soit fructueux. Je leur suis reconnaissant pour leuraccueil chaleureux, leurs conseils productifs et leurs commentaires instructifs.
Trois autres études de cas sont actuellement en cours : (1) la coordination et l’interaction
entre les traités conflictuels de conservation et de libre-échange de la faune sauvage, et leurapplication, (2) l’histoire et la réalité des évaluations des politiques de ST par le HCÉRES, et(3) les stratégies agricoles et de sécurité alimentaire françaises impliquant des associations
publiques et privées. Ces résultats seront également placés d’une manière ou d’une autre dans
mon cadre de la GMN et, espérons-le, seront bientôt publiés.

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