Varianten der Wohlfahrtsproduktion
Der deutsche Entwicklungspfad als besonderer Fall mit einigen
eigentümlichen Parallelen und Differenzen zu Japan

Josef Schmid

1. Einleitung und Fragestellung
Alle modernen Gesellschaften stehen seit einiger Zeit erheblichen
sozialen Problemen und Herausforderungen gegenüber, die den
Wohlfahrtsstaat herausfordern (Kaufmann 1997). Dazu zählen vor
allem der demographische Wandel, der Zerfall der traditionellen
Familie und die damit verbundene Individualisierung. Hieraus ergeben sich zusätzliche Bedarfe für Aktivitäten und Leistungen des
Wohlfahrtsstaates bzw. der Sozialpolitik. Doch zugleich schrumpft
dessen Handlungsspielraum, denn in Zeiten der Globalisierung, neuer Informationstechnologien und des Klimawandels nimmt die Konkurrenz um knappe Ressourcen deutlich zu. Shuichiro Kimura (2018)
hat darauf hingewiesen, dass eine Wiederentdeckung der gesellschaftlichen Sphären und Assoziationen als Träger der Wohlfahrtsproduktion von großer Bedeutung sein kann und Deutschland indieser Hinsicht ein interessantes Modell und Vorbild für Japan abgeben könnte. Diese Idee kann im Grunde zurückgeführt werden auf
theoriegeschichtliche Klassiker wie Hegel, von Mohl oder Krause.
Hier werden diese Organisationsformen zwischen Staat und Marktals überaus wichtig und erhaltenswert betrachtet. Interessant ist
zugleich, dass sich diese Idee in Japan nicht so stark verbreitet hat,obwohl beide Länder viele politische und ökonomische Merkmale
teilen und als „non liberal capitalism“ (Streeck/Yamamura 2001) be─ 13 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

zeichnet werden. Das ist umso bemerkenswerter, als dass sich Japanin seiner Modernisierungsphase zu Beginn der Industrialisierung
und Bildung eines modernen Nationalstaates durchaus stark am Fall
Deutschland orientiert hat. Gerhard Lehmbruch (2001 a und b, s.a.
Leibfried 1995) hat dazu die beiden historischen Entwicklungspfade
und Wechselwirkungen untersucht und jedoch trotz gewisser Ähnlichkeiten einige wichtige Unterschiede sowie Fehldeutungen festgestellt. Ähnliches gilt über hundert Jahre später für die Einführung derPflegeversicherung in beiden Ländern und die spezifische Struktur
der Wohlfahrtsproduktion.
Vor diesem Hintergrund geht es darum, darzustellen, welche Bedeutung (Wohlfahrts-)Verbände als Träger der Wohlfahrtsproduktion in Deutschland haben, welche Faktoren und Konstellationen
diese Entwicklung herbeigeführt haben und was die jüngsten Entwicklungen sind und damit auch, welche Potenziale künftig vorhanden sind. Mit Robert Wuthnow (1991: 3) kann die Frage zum Beitragdieser Organisationen zur Lösung sozialer Probleme so formuliert
werden: „Legacy of the Past, Hope for the Future?“
Dabei besteht allerding das Problem, ob sich „effiziente“ Organisationsformen der Wohlfahrtsproduktion übertragen lassen bzw.
ob und wie man von anderen Ländern lernen kann – oder ob die spezifischen Kontexte und Kontingenzen der Entwicklungen eine zu
wichtige Rolle spielen und dies ein „conceptual travelling“ (Sartori)
verhindert. Hinter diesem Cavet der vergleichenden Politikwissenschaft steht die allgemeine Beobachtung, wonach spezifische Umweltbedingungen und Institutionalisierungsprozesse zur Entstehungumfassender nationaler Politiknetzwerke und Konfigurationen derInteressenvermittlung führen. Roland Czada (1988: 182) hat z.B.
gezeigt, dass eine enge korporatistische Gewerkschaftseinbindung─ 14 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion„gleichsam eingebettet (ist) in ein Strukturmuster aus parteipolitischen, parlamentarischen, verbandlichen, wirtschaftsstrukturellen
und administrativen Funktionselementen“. Solche Prozesse der Bildung von Institutionen und interorganisatorischen Netzwerken zwischen Gewerkschaften, aber auch – als analoges Phänomen – Wohlfahrtsverbänden und dem Staat (einschließlich der Parteien), sind an
hohe Bedingungen geknüpft und daher kaum politischvoluntaristisch herstellbar sowie nur selten anzutreffen (Schmid 1996).

2. Wohlfahrtsverbände im System des deutschen
Wohlfahrtsstaates bzw. der Wohlfahrtsproduktiona) Die Rolle der Sozialen Dienste im Wohlfahrtsstaat
Mit Wohlfahrtsstaat – im deutschen Kontext auch als Sozialstaat oderals Sozialpolitik bezeichnet – kennzeichnet eine institutionalisierte
Form der sozialen Sicherung, in der ein Existenzminimum für jeden
Menschen und ein Schutz vor den elementaren Risiken einer modernen Industriegesellschaft (v.a. Alter, Arbeitslosigkeit, Krankheit,
Unfall, Pflegebedürftigkeit) gewährleistet sowie das Ausmaß an gesellschaftlicher Ungleichheit durch Umverteilung reduziert wird. Dabei kommt es in der konkreten Gestaltung zu erheblichen Unterschieden in der Art der Leistungen bzw. Steuerungsinstrumente(Geld, Recht, Dienstleistungen), der institutionellen Konfiguration(Welten bzw. Typen) und der Organisation, die an der konkreten
Produktion von Wohlfahrt beteiligt sind (Schmid 2010, 2022).
Stark geprägt wird die Vorstellung wohlfahrtsstaatlicher Aktivitäten
durch die Sozialversicherungen bzw. durch monetäre Transferleistungen. Besonders die historische Entwicklung in Deutschland seit
Bismarcks Sozialreformen wird durch diese Perspektive betrachtet
─ 15 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

und erforscht. Insofern gelten (Sozial-) Ausgaben zugleich als primärer, gleichwohl (zu) einfacher empirischer Indikator. Diese wiederum beruhen auf rechtlichen Grundlagen, die sich ebenfalls relativ gut erfassen lassen. Wenig beachtet bzw. „vernachlässigt“ (Alber
1995) sind in der (vergleichenden) Wohlfahrtsstaatsforschung jedochdie konkreten Implementations- und Verwaltungsstrukturen sowie– eng damit verbunden – der Bereich der Sozialen Dienste. Diese sind
„im Schatten des Wohlfahrtsstaates“ ebenfalls seit den 70er Jahren
enorm expandiert (Züchner 2007). Soziale Dienste können dabei alssoziale Dienstleistungen v.a. im Gesundheits- und Sozialwesen sowie
der Pflege verstanden werden, die auf persönlicher Basis, also alsInteraktion zwischen Anbieter und Empfänger, erbracht werden. Siewerden auch als Hilfe oder Fürsorge bezeichnet.
Im Ländervergleich ragen vor allem die skandinavischen Länder
mit den meisten Erwerbstätigen in den Sozialen Diensten hervor(Züchner 2007: 66; s. a. Evers u. a. 2011). Süd- und osteuropäischeÖffentliche Sozialausgaben nach Bereichen der Sozialpolitik in % des BIP in
ausgewählten OECD-Staaten (2002) (Zürcher 2007: 75, s.a. Bahle/Pfennig 2001)Öffentliche
Sozialausgaben
in % des BIP

Ausgaben für ...

Verhältnis

Ausgaben für ...

alle sozialen
Ausgaben fürGesundheits
DiensteDienste außer
Dienste zu
dienste in %Gesundheit indes BIPin % des BIP in % des BIP Geldleistungen % des BIP
Geldleistungen

Schweden

28,9

13,2

14,4

0,9:1

5,8

7,4

Dänemark

29,2

12,5

15,2

0,8:1

5,4

7,1

Deutschland

27,4

10,6

15,6

0,7:1

2,6

8,0

Österreich

26,0

6,5

18,9

0,3:1

1,2

5,2
5,7

Niederlande

21,8

6,9

13,3

0,5:1

1,2

Frankreich

28,5

9,2

17,9

0,5:1

2,0

7,2

Spanien

19,6

6.0

12,8

0,5:1

0,6

5,4

Italien

24,4

6,9

17,1

0,4:1

0,6

6,3

UK

14,8

6,7

7,9

0,9:1

0,5

6,2

USA

14,8

6,7

7,9

0,9:1

0,5

6,2

Japan

16,9

7,5

9,1

0,8:1

1,3

6,3a

─ 16 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

Staaten liegen massiv niedriger, während die kontinentaleuropäischen dazwischen liegen. Japan bildet eines der Schlußlichter mit
starken Ausgaben im Gesundheitswesen. Die Datenlage allerdings ist
jedoch defizitär und nicht ohne erbliche Abgrenzungsprobleme.
Diese Unterschiede fügen sich einigermaßen grob in den in dervergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung prominenten Ansatz vonEsping-Andersens (1990, s.a. Schmid 2010), wonach „drei Welten“
bzw. typische institutionelle Konfigurationen des Wohlfahrtsstaates
existieren. Diese basieren auf historischen Entwicklungspfaden undkorrespondierenden mit politischen Ideologien und Machtverteilungen. Ferner korrelieren sie mit Mustern der sozialen Schichtung
und Ungleichheit, d.h. der Wohlfahrtsstaat ist „an active force in theordering of social relations“ (Esping-Andersen 1990: 23).
• Der sozialdemokratische Typus ist in den skandinavischen Ländern realisiert und universalistisch ausgerichtet, d.h. Ansprüche
basieren auf sozialen Bürgerrechten, und es wird Gleichheit auf
hohem Niveau angestrebt. Die Finanzierung erfolgt weitgehend
aus Steuern bzw. dem Staatshaushalt; zugleich werden hier Leistungen überwiegend vom öffentlichen Dienst erbracht, der einensehr großen Umfang annimmt und somit nicht nur sozialpolitisch,sondern auch arbeitsmarktpolitisch eine wichtige Funktion inne
hat.
• Der liberale Wohlfahrtsstaat (Großbritannien, USA, Australien,
Neuseeland) akzentuiert die Rolle des freien Marktes und derFamilie; soziale Anspruchsrechte sind gering entwickelt und oft
mit individuellen Bedürftigkeitsprüfungen verbunden, was häufig
zu Stigmatisierung der Betroffenen führt. Die Finanzierung derrelativ geringen Ausgaben erfolgt vorwiegend aus dem Staatshaushalt.
─ 17 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

• Der konservative Typ des Wohlfahrtsstaats (Frankreich, Italien,
Deutschland, Niederlande) interveniert zwar stärker, allerdings
eher temporär und oft aus staatspolitischen Gründen. Er ist fernerlohnarbeits- und sozialversicherungszentriert mit der Folge, dasssoziale Rechte stark an Klasse und Status gebunden sind und die
Ansprüche auf Beiträgen basieren.
Natürlich bewegen sich viele reale Fälle zwischen den drei Idealtypen. Auch der Fall Japan ist nicht unproblematisch und wird unterschiedlich eingestuft. Folgt man Esping-Andersen (1997), so handelt
es sich um ein System, das sich in einem evolutionären Prozess
befindet und noch nicht den Kristallisationspunkt erreicht hat.
Gleichwohl gibt es einige Besonderheiten wie die späte Einführung
der sozialen Sicherungssysteme (z.B. Rente in den 50ern), das Fehlenvon Arbeitslosigkeit als sozialpolitischer Herausforderung und die
starke Rolle von Familie und Firmen bei der Wohlfahrtsproduktion.
Der japanische Wohlfahrtsstaat ist also ein „rather ad hoc postwar
construct“.
„Some pieces (pension insurance and health) were borrowed
from the German insurance tradition; others were implemented
during the American occupation (social assistance); and stillothers have evolved namely by default (company welfare). Putin the most radical way possible, the only truly ‘indigenous’
Japanese ingredient in the welfare mix is the strong familialism(which it shares with Southern Europe), and perhaps also thelifelong employment relationship“ (Esping-Andersen 1997: 187;
s.a. Shizume 2021).
Neben den typologischen Unterschieden variiert der Umfang Sozialer Dienste; Determinanten sind die Nachfrage, die mit der Alters─ 18 ─Varianten der Wohlfahrtsproduktion

und Familienstruktur einer Gesellschaft zusammenhängt, v. a. derZahl der Kinder und der alten Menschen. Auf der Angebotsseite hat
Jens Alber (1995) auf die Bedeutung der Finanzierungs-, Regulierungs- und Trägerstrukturen hingewiesen.
b) Wohlfahrtspluralismus, Non Profitorganisationen und freie Träger
Die Existenz freier Träger verweist auf ein Phänomen, das als Wohlfahrtspluralismus oder Wohlfahrtsmix interpretiert worden ist.
Grundlegend ist der folgende Gedanke:„Was wir als Sozial- oder Wohlfahrtsstaat bezeichnen, bezieht
sich also nicht auf den Staat allein, sondern – wie deutsche
Sozialwissenschaftler schon um die Mitte des 19. Jahrhunderts
präzise formuliert haben, auf die „Vermittlung“ zwischen
marktgesellschaftlicher Privatsphäre und rechtsstaatlicher Öffentlichkeit; diese Aufgabe bezeichneten sie als „soziale Politik“(Kaufmann 1997: 24 und 2003; s.a. die Arbeiten von S. Kimurazu Ideengeschichte der deutschen Sozialpolitik).
In dem Bereich dieses „Wohlfahrtspluralismus“ (s. dazu Evers/Olk
1996) haben sich – historisch und international – variierende Mischungsverhältnisse zwischen den verschiedenen sozialen Sektoren
und Organisationsformen entwickelt. Neben der Familie und kleinensozialen Netzwerken sind Sozialunternehmen (mit Profitstreben),quasistaatliche Einrichtungen und gemeinnützige Non Profit Organisationen (NPOs) bzw. Verbände (ohne Gewinnorientierung
und nicht als öffentliche Einrichtung) an der Produktion von Wohlfahrt beteiligt. Man bezeichnet das Feld auch als Dritten Sektor. Als
Verbände sind sie auf Mitgliedschaft angelegt, auf Dauer organsiert
und verfügen über einen „Leiter“ und eventuell einen „Verwaltungsstab“ – so die Diktion bei Max Weber. Und sie neutralisieren─ 19 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

und stabilisieren die Unterstützungsleistung, was schon Hegel
beobachtet hat. „In der Kooperation (d. h. modern Verband, JS)verliert die Hilfe, welche die Armut empfängt, ihr Zufälliges sowie
ihr mit Unrecht Demütigendes ...“ (§ 253).
Schließlich lassen sich im Spektrum der Verbände und der NPOs die
Wohlfahrtsverbände – d.h. die Arbeiterwohlfahrt, der Caritasverband, das Diakonische Werk, der Paritätische Wohlfahrtsverband,das Deutsche Rote Kreuz und die Zentralwohlfahrtsstelle der Judenin Deutschland – als besondere Form in Deutschaland identifizieren
und abgrenzen. Zu den wesensbestimmenden Eigenschaften gehören, dass sie• soziale Hilfen und Dienste „selber leisten“ und „nicht nur fordern
und fördern“. Das verdeutlicht zugleich die Unterschiede dieser„Sozialleistungsverbände“ zu reinen Lobbyverbänden und Selbsthilfegruppen;• sie sehen sich sozial- und gesellschaftspolitisch als „dritter
Sozialpartner“ neben den Verbänden von Kapital und Arbeit undgenießen dabei einen „öffentlichen Status“;• es handelt sich um wenige, große Organisationen, die durch einsehr hohes Maß an Kooperation geprägt sind, was für die Beziehungen der Wohlfahrtsverbände sowohl untereinander und als
auch zum Staat gilt.
Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass die Wohlfahrtsverbände in Deutschland einen „mächtigen Block“ (Merchel 2011:245) innerhalb der pluralen Wohlfahrtsproduktion bzw. des Dritten
Sektors bilden und gelegentlich kritisch als „Sozialmultis“ bezeichnet
werden. Immerhin beschäftigen sie knapp 2 Mio. Menschen bzw. 4%
der Erwerbstätigen. Das ist etwa so viel wie im Baugewerbe und gut
─ 20 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

Gesamtstatistik der Freien Wohlfahrtspflege 1970–2016 (BAGFW 2018)
Jahr

Einrichtungen

Betten/Plätze

Beschäftigte

1970

52.4752.151.569

381.888

1990

68.4662.624.923

751.126

2000

93.5663.601.219

1.164.329

2012

105.295

3.702.245

1.673.861

2016

118.623

4.166.276

1.912.665

226%

194%

501%

Wachstumdreimal so viel wir in der Landwirtschaft. Damit unterhalten sie etwa
die Hälfte aller Einrichtungen in der Jugendhilfe, ein Drittel aller
Krankenhäuser und gut die Hälfte der Pflegeheime (v.a. für Ältere)(BAGFW 2018). Im Längsschnitt zeigt sich für die letzten knapp
fünfzig Jahre ein immenses Wachstum, d.h. eine Verdoppelung derZahl der Einrichtungen bzw. Betten und Plätze sowie eine Steigerungvon rund 500% beim Personal. Das widerspricht der o.a. These vonAlber, was aber möglicherweis den deutschen Besonderheiten geschuldet ist.
Als Ursachen diese Expansionsdynamik sind drei Faktoren hervorzuheben:• der generelle Ausbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen in einer
Phase weitgehender wirtschaftlicher Prosperität (bis in die 70er
Jahre)• der demografische Wandel bzw. der dadurch erhöhte Bedarf an
Pflege von Senioren und der Ausbau der Kinderbetreuung (v.a.
wegen der erhöhten Frauenerwerbstätigkeit) sowie• die Auslagerung von Aufgaben aus dem öffentlichen Dienst im
Zuge der Umsetzung des Leitbildes des sog. „schlanken“ Staates(seit den 90er Jahren).
─ 21 ─

katholisch─ 22 ─

Mitgliederzahl

Unterverbände

27
Diözesanverbände (mit deren
jeweiligen Untergliederungen),
262 karitative
Ordensgemeinschaften,
19 Fachverbände
570.000

Anzahl voll- und 500.000
teilzeitbeschäftigter MitarbeiterInnen
Einrichtungen26.000weltanschauliche / religiöse
Orientierung

Deutscher
Caritasverband

Die Arbeiterwohlfahrt

640.000(Mitgliedschaft
auf Ebene derOrtsvereine)

2,5 Mio.
Mitglieder (derTrägervereine)

12.50029 Landes- undBezirksverbände(mit deren jeweiligen Untergliederungen in Kreisverbänden und
Ortsvereinen)

12.5009.300
Trägervereine

27.000
die Diakonischen
Werke der 24
Landeskirchen
der EKD (mitderen jeweiligen
Untergliederungen),9 Freikirchen,
90 Fachverbände
es gibt keine
persönliche
Mitgliedschaft
auf der Ebene
des Spitzenverbandes, nur auf
der Ebene derBasisverbände

135.000

160.000

weltanschaulich sozialdemokraneutraltisch

Deutscher
Paritätischer
Wohlfahrtsverband

450.000

Diakonisches
Werk derEvangelischen
Kirche inDeutschlandevangelischEinrichtungen und Mitarbeiter in der Freien Wohlfahrtspflege (nach Schmid/Mansour 2007)
Die Zentralwohlfahrtsstelle
der Juden in
Deutschland

4,1 Mio.

100

2
12 Landesverbände (mitderen jeweiligen
Untergliederungen)15.00050

19 Landesverbände (mitderen jeweiligen
Untergliederungen)75.000weltanschaulich jüdischneutralDeutsches
Rotes Kreuz

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

Normativer Hintergrund bildet das Subsidiaritätsprinzip, wonachbei der Ordnung der Zuständigkeiten die „Vorrangigkeit der kleineren Einheit“ zu beachten ist. Unter politiktheoretisch ist das Phänomen als ein neokorporatistisches Tauschverhältnis zwischen Staat
und Wohlfahrtsverbänden analysiert worden. Es ist„dadurch geprägt, daß der Sozialstaat die infrastrukturellen,
personellen und sozialkulturellen Ressourcen sowie den bereichsspezifischen Sachverstand der Wohlfahrtsverbände für die
Realisierung sozialpolitischer Ziele und Programme instrumentalisiert und im Gegenzug die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege einen privilegierten Zugang zu den Verfahren und
Prozessen der Formulierung sozialpolitischer Programme undMaßnahmen erhalten sowie an der Umsetzung ... bevorzugt beteiligt und durch öffentliche Zuwendungen und Förderprogramme maßgeblich unterstützt werden“ (Backhaus-Maul/Olk
1994: 111, s.a. als Überblick Schmid 2022).
Freilich ist dieses Modell nicht nur durch Stabilität und Wachstum
auf der Systemebene gekennzeichnet, wie es sich etwa in den
aggregierten Statistiken zeigt. Auf der Ebene der einzelnen Einrichtungen und Individuen werden stärker Wandel und Probleme betont. So hat sich seit den 90er Jahren eine Kumulation von Veränderungen politischer, sozialer und ökonomischer Art ergeben, diedurch Stichworte wie deutsche Einheit, Europäisierung, Ende derAusbau- und Blütephase des Wohlfahrtsstaates, demografischer
Wandel, Auflösung traditioneller sozialer Milieus etc. umschrieben
werden können. Die gravierenden Kontextveränderungen zwingen
die Wohlfahrtsverbände, ihre Organisationstrukturen und Strategienanzupassen. Sozialmanagement, also Einführung von Kostenrechnung, Controlling oder Outsourcing sowie Ökonomisierung im Sinne
─ 23 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

eines verstärkten Wettbewerbs spielen dabei eine wichtige Rolle. Daskann wiederum zu Spannungen mit den normativen Erwartungender Mitglieder und zu Abweichungen von etablierten Organisationskulturen und Legitimationen führen (Merchel 2011: 257f. und neuerdings Heinze u.a. 2018, Telbizova-Sack 2022). Daher fehlt es aus
dieser Perspektive nicht an Skepsis: „Es besteht kein Zweifel: die
Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege befinden sich im 21.
Jahrhundert in einem schweren Fahrwasser“ (Boeßenecker/Vilain
2013: 293). Ein weiteres, interessantes Phänomen stellen die aktuellen
Bemühungen dar, einen islamischen Wohlfahrtsverband nach dem
Vorbild der großen christlichen Kirchen zu etablieren, um die Aktivitäten und Einrichtungen der Muslime in Deutschland zu unterstützen und zu professionalisieren (Ceylan/Kiefer 2016).

3. Besonderheiten im internationalen Vergleich: Ein großer
Dritter Sektor mit großen Organisationen und großem
Wohlfahrtsstaat
Die Frage nach den Besonderheiten des deutschen Falles liegt in derKombination: In den entsprechenden theoretischen Ansätzen überNPOs und den Dritten Sektor wird vielfach von einem kompensatorischen Verhältnis zum (Wohlfahrts-) Staat ausgegangen. Demnachwären die Felder 1 und 4 erwartbar – und 2 eher überraschend. In der
Typologie von Esping-Andersen sind 1 und 4 die liberalen undDeutschland – eine besondere Konstellation
Wohlfahrtsstaat
geringe Ausgaben

Wohlfahrtsstaathohe Ausgaben

1

2

groß

3

4

klein

─ 24 ─

NPOs/Dritter Sektor

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

sozialdemokratischen Welten. Zudem wird dabei von einer pluralen
Struktur vieler kleiner Verbände ausgegangen. Zu beachten ist, dassneben dem Staat und dem Dritten Sektor natürlich noch die Familie
und ggf. Firmen eine große Rolle spielen, was für den japanischen
Fall wichtig ist und v.a. die Konstellation in Feld 3 ausmacht.
Zu den wichtigen Rahmenbedingungen von Nonprofit Organisationen und dem Wohlfahrtsstaat gehören der ökonomische Reichtum,
Urbanisierung und Industrialisierung sowie sozialstrukturelle Faktoren eine Rolle, was gegenwärtig eher skeptisch und unter Stichworten wie Erosion informeller Gemeinschaften, Krise der Familie,
postmaterialistische Werte sowie Individualisierung und Pluralisierung der Gesellschaft diskutiert wird. Allerdings unterliegt der
dritte Sektor der Tendenz einer Assimilation oder gar Ablösung
durch den modernen Wohlfahrtsstaat. Auf diese Gefahr hat schon
Toqueville in seinen Beobachtungen „Über die Demokratie in Amerika“ (1835/1840) aufmerksam gemacht: „Träte die Regierung überall an die Stelle der Vereinigungen, so wäre die sittliche und geistige
Kraft eines demokratischen Volkes nicht weniger gefährdet als sein
Handel und sein Gewerbe“. Insbesondere Vertreter eines sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaatsmodells teilen diese Einschätzung
freilich nicht.
Hinzu kommt ein wichtiger Aspekt: Die NPOs sind in unterschiedlichen Feldern wie Kultur, Sport, Bildung und Forschung –sowie ebenfalls z. T. im Bereich Sozialer Dienste und Pflege tätig.
Diese funktionale Breite unterscheidet sie damit signifikant von den
deutschen Wohlfahrtsverbänden. Methodisch bietet es sich an, diesogenannte „Leiter der Abstraktion“ (Sartori) anzuwenden, mit
deren Hilfe unterschiedliche Phänomene nach Variablen und Dimensionen gegliedert werden und somit eine Vergleichbarkeit her─ 25 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

Verschiedene Konzepte und Analyseebenen
NPOs und den Dritten Wohlfahrtsverbände in
SektorDeutschland
Weder profitorientiert+++noch staatlich
Freiwillige Mitgliedschaft+++
und Aktivitäten
Aktiv in Feldern außerhalb+++
der Sozialpolitik
Aktiv in der Sozialpolitik+++
als Lobby
Aktiv in der Sozialpolitik+
als DienstleisterSelbsthilfegruppen,+++
kleinelokale Vereine
Großorganisationen mit
hohen Dienstleistungskapazitäten
Kooperative Einbindung+in den Wohlfahrtsstaat

+++
+++
+
+++
+
+++
+++

gestellt wird bzw. typische Unterschiede und Gemeinsamkeiten erfaßt werden (vgl. Schmid 1996).
a) Theoretische Ansätze und Erklärungsmodelle aus der NPO und
Dritten Sektor Forschung
Die Entstehung und Entwicklung des Dritten Sektors wird v.a. vor
dem Hintergrund ökonomischer Theorien damit begründet, dassangesichts der strukturellen Leistungsgrenzen von Markt und Staat
dem Dritten Sektor und seinen Organisationen gerade im Bereich
Sozialer Dienste und Hilfen erhebliche komparative Vorteile zukommen, und dies eine effiziente Konstellation in der Wohlfahrtsproduktion darstellt. Im einzelnen lassen sich folgende Argumentationsmuster unterschieden, die alle Variationen dieser kompensatorischen
Funktionslogik darstellen:
Lester Salamon postuliert, dass es vor allem dann zu einer effizien─ 26 ─Varianten der Wohlfahrtsproduktion

ten Allokation kommt, wenn die Nonprofit-Organisationen für die
Dienstleistungserstellung vor Ort zuständig sind, und der Staat sichauf die Ressourcenbeschaffung konzentriert. D.h.
„neither the replacement of the voluntary sector by government
nor the replacement of government by the voluntary sector
makes as much sense as the collaboration between the two“
(Salamon 1987: 113).
Als Gründe für die Handlungsschranken bzw. Ineffizienz des Staatesgelten der pluralistische politische Entscheidungsprozeß sowie
nachteilige Effekte der bürokratischen staatlichen Organisationen wie
Unpersönlichkeit, Formalisierung etc. Dem steht die größere Flexibilität und soziale Nähe sowie die (begrenzte) Fähigkeit der Mobilisierung zusätzlicher Ressourcen (v.a. Spenden und Mitgliederbeiträge) gegenüber.
Da es sich bei vielen sozialen Diensten vielfach um Vertrauensgüter handelt, weist der Marktmechanismus zudem durch Informationsasymmetrien eine eklatante Schwäche auf, denn die Kundensind im Grunde den Produzenten ausgeliefert, was zu einem „contract failure“ führt. NPOs unterliegen dagegen massiven Beschränkungen der Gewinnausschüttung, was die Anreize zum Betrug und
zur Ausbeutung (etwa durch schlechte Qualitäten oder hohe Preise)
durch die Anbieterseite verringert. Teilweise verfügen sie darüber
hinaus über demokratische Gremien, die ggf. durch externe Mitglieder besetzt sind, was ein weiteres Kontrollinstrument gegenüber
einem potenziellen Mißbrauch darstellt.
Nach Henry Hansman und Burton Weisbrod stellen NPOs
ebenso wie der Staat öffentliche Güter her. Aufgrund der Logik despolitischen Wettbewerbs zielen Politiker jedoch auf die Gewinnung
von Mehrheiten und orientieren sich deshalb primär am Median─ 27 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

wähler. Dies führt dazu, daß Interessen am Rande und Minderheiten
auch in Bezug auf ihre Versorgung mit sozialen Diensten vernachlässigt werden. Diese werden daher oft im Dritten Sektor angeboten.
„Nonprofit organisations arise to meet these residual demands
by providing public goods in amounts supplemental to those
provided by government“ (Hansmann 1987: 28, s.a. Weisbrod1977).
Ein ähnlicher Gedankengang findet sich bei Estelle James (1987, s.a.
Wuthnow 1991). Demnach bewirken individuelle religiöse Einstellungen eine spezifische Nachfrage nach normativ geprägten sozialen Diensten, die sich nicht universell und mit staatlichen Bürokratien befriedigen lassen. Diese „partikularen“ Probleme werden
typischerweise durch wertgebundene Sozialleistungsverbände bearbeitet, was dann dazu führt, daß mit zunehmender religiöser Fragmentierung eines Landes ihre Bedeutung wächst. Zudem erzeugen
religiöse Einstellungen und Normen eine Abweichung vom Idealmodell des rationalen Verhaltens bei der Verbandsbildung, was die
Tücken kollektiven Handelns (free-rider-Problem, Gefangenen-Dilemma etc.) reduziert. Vor allem jedoch wird so das Entstehen des„moralischen Unternehmers“ befördert. Soziale Dienste entstehennämlich oft als Sekundäreffekt im Zusammenhang mit der Gewinnung religiöser Anhänger. Die Innere Mission in Deutschland (später
Diakonisches Werk) – nomen est omen – ist hierfür ein gutes historisches Beispiel; paralle Impulse erwachsen ebenfalls aus der modernen „multikulturellen“ Gesellschaft.
„We believe that a key feature of nonprofit-production is
ideology. This may stem from religious faith, from a secularvision of a just society, from a belief in a particular theory ofeducation or child develepment, to name just a few possible─ 28 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

resources“ (James/Rose-Ackermann 1986: 51).
Diese Überlegungen aus der Ökonomie sind im Übrigen kompatibel
mit der älteren pluralismustheoretischen Verbändeforschung. Demnach existiert eine Vielzahl autonomer gesellschaftlicher Gruppen
und Organisationen, in denen sich interessierte Individuen engagieren, und versuchen, Einfluss auf den politischen Prozess und auf die
staatlichen Aktivitäten auszuüben. Typischerweise sind es kleinere
Organisationen und die Funktionen liegen eher im Bereich Lobbyismus und Selbsthilfe, als dass sie umfangreich soziale Dienste u.ä.
anbieten (vgl. zum Gesamten auch Schmid 1996).
Ein kurzer Blick auf die Empirie der NPOs zeigt erhebliche Defizite
bei den vorhandenen Daten, breite und unscharfe Definitionen – aberauch erhebliche Unterschiede zwischen Ländern und Handlungsfeldern. Vor allem durch das Johns Hopkins Comparative Nonprofit
Sector Project, das 1991 initiiert wurde, gibt es einige basale InDer Dritte/NPO Sektor im Vergleich
Dritte/NPO Sektor

GroßMittelklein

WS-Typ:USA,
liberal Großbritannien,
Australien
Konservativ

Deutschland,Frankreich,Österreich*

SozialdemokratischSüdeuropäisch
Mix

Spanien
Niederlande,
Belgien*Finnland,Schweden
ItalienJapan* staatliche Finanzierung über 50% der Einnahmen der NPOs
─ 29 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

formationen zur Größe und Struktur des Dritten Sektors in verschiedenen Ländern. Die folgende Übersicht versucht, diverse Quellen zusammenzufassen und mit den Welten des Wohlfahrtsstaates zu
kombinieren. Dabei sind NPOs in verschiedenen Feldern (Bildung,
Kultur, Sport, Soziale Dienste, Interessenverbände etc.) aktiv (vgl.
Borgloh/Heinemann 2010, Hummel/Priller 2020, Nährlich 1998,
Zimmer/Priller 2001).
b) soziopolitische Konfliktlinien, Wohlfahrtsverbände und Entwicklung der Wohlfahrtsproduktion
Für die Entstehung und die Stabilität großverbandlich dominierter
Systeme sozialer Dienste durch Wohlfahrtsverbände wie in Deutschland spielen zwei Faktoren eine wichtige Rolle, die an die historischinstitutionelle Politikforschung anschließen.
• Zum einen die spezifische Ausprägung sozio-politischer Konfliktlinien bzw. cleavages und der damit verbundene Perspektivwechsel von Individuen (wie in den ökonomischen Theorien zu
NPOs) zu sozialen und politischen Großgruppen• Zum anderen die Koevolution und funktionale Komplementarität
von Verbänden und Wohlfahrtsstaat sowie die Entstehung eines„dualen Systems“ sozialer Dienst.
Von Stein Rokkan stammt das einflussreiche Modell, wonach sich die
Typik von Parteiensystemen und die Relevanz von Parteifamilien auf
die Wirkung von vier basalen soziopolitischen Konfliktlinien zurückgeführt werden kann, die sich im Laufe der Bildung moderner
Staaten entwickelt haben. Sie repräsentieren Interessen- und Wertekonstellationen großer sozialer Gruppen, führen zur Bildung politischer Organisationen, frieren danach ein und überdauern somit die
ursprünglichen Konstellationen.
─ 30 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

Soziopolitischen Konfliktlinien nach Rokkan
Historische Phase

Zentrale politische
Streitfrage

Cleavage

Reformation &Konsolidierung der Peripherie vs.
Westfälischer Friede
Territorialstaaten
Zentrum(1648)
nach-napoleonischeÄra (ab 1815)

Kontrolle überErziehungssystem
und Armenpflege

industrielle
Revolution(ab ca. 1850)

Protektionismus vs. Land vs. Stadt
Freihandel
Wirtschafts- und
Kapital vs. Arbeit.
Sozialordnung

Parteifamilie
Nationalkonservative

Kirche vs. säkularer
Christdemokratie
Staat
Bauernparteien
Sozialdemokratie

Dieser Gedankengang lässt sich gut auf die Genese von Wohlfahrtsverbänden übertragen (vgl. ausführlich Schmid 1996). Diese knüpfen
demnach zwar historisch an die lokalen kirchlichen Einrichtungender Armenfürsorge des Mittelalters an, werden jedoch erst durch diepolitischen Spannungen zwischen Staat und Kirche im Zuge der
Bildung des modernen Nationalstaates massiv ausgeweitet.
„Eine solche Konflikt- und Konkurrenzkonstellation scheint danngegeben zu sein, wenn das katholische Bevölkerungssegment
rein zahlenmäßig eine relevante soziale Größe darstellt, die auf
Dauer nicht ignoriert oder assimiliert werden kann und sich mit
kirchenkritischen Regulierungsansprüchen eines nichtkatholischen

Staates(preußisch-protestantisches

Kaiserreichin

Deutschland oder laizistisch-liberale Republik in Frankreich),
mit massiver, die überkommenen Geltungsansprüche kirchlicher
Traditionen bestreitender und breite Bevölkerungsschichten
erfassender weltanschaulicher Konkurrenz (atheistische Sozialdemokratie und laizistischer Liberalismus), mit schwerwiegenden, rasant aufbrechenden sozialen Verwerfungen (›soziale
Frage‹) sowie schließlich mit einer neuen, den Katholiken─ 31 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

durchaus egalitäre politische Selbstdarstellungs- und Partizipationsmöglichkeiten einräumenden Organisation der politischenÖffentlichkeit (freie Presse, parlamentarische Repräsentation,
Parteienvielfalt etc.) konfrontiert sieht“ (Grosse Kracht 2005: 54f.).
In Deutschland ist das Phänomen auch als „Kulturkampf“ bekannt
geworden und hat zur Etablierung einer umfassenden katholischkonfessionelle Parteien- und Verbändelandschaft geführt. Kurz: Zentrumspartei plus Caritas-Verband nebst weiteren politischen undkulturellen Organisationen.
Dieses Muster ist dann in den anderen Milieus und politischen
Lagern parallel verlaufen. Eine ähnliche „Versäulung“ findet in den
Niederlanden statt.
In der Weimarer Republik wird sodann – nicht zuletzt unter dem
politischen Einfluss der Zentrumspartei – die rechtliche und finanzielle Institutionalisierung von Wohlfahrtsverbänden verstärkt, etwa
in der Verfassung Art. 138.2, der Fürsorgepflichtverordnung sowie
der Anerkennung des Status eines Spitzenverbandes und finanziellen Zuwendungen im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips (s. Frie
1997, Tennstedt 1992, Grosse Kracht 2005). Man kann dies als politischen Regulierungsmechanismus interpretieren, der die zugrundeliegenden soziokulturellen Milieus und die darauf basierenden Organisationsformen akzeptiert und stabilisiert – und zugleich als soziales Hilfe- und Dienstleistungssystem fungiert.
Dieses Muster greift auf historische Erfahrungen und Elemente derpolitischen Kultur zurück, die sich einst im Zuge der Religionskonflikte entwickelt haben, die mit dem Westfälischen Frieden 1648
beendet wurden und in ein „institutionalisiertes korporatistisches
Machtgleichgewicht“ mündeten. Für Gerhard Lehmbruch (2021: 66)
─ 32 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

ist„das Paritätsmodell (sowie das Subsidiaritätsprinzip; JS) ... dann
später zu einer Grundformel auch für die Bearbeitung der„sozialen Frage“ und anderer Konflikte geworden; es wurdesozusagen die deutsche Variante der Konkordanzdemokratie ...
Zur Vorstellung einer Parität von weltanschaulich-politischen
Lagern wird sich in Japan kaum eine Parallele finden lassen.
Natürlich, Bismarck hat sich die Parität der Subkulturen nicht
gewünscht, aber er ist ja sowohl mit dem Kulturkampf als auchmit dem Sozialistengesetz schließlich gescheitert. Und die Entstehung der Weimarer Republik hat Franz Leopold Neumann ...
sehr treffend als eine Serie von Verträgen zwischen den großen
politischen Lagern beschrieben: „The Weimar democracy rested
to a decisive extent on the idea of parity – a parity between socialgroups, between Reich and states, and between the various
churches“.
Damit sind wir beim zweiten Erklärungsfaktor, d.h. die Koevolution
bzw. Arbeitsteilung zwischen staatlichen und verbandlichen Strukturen in der Wohlfahrtsproduktion. Hier spielt die in der Entstehungdes deutschen Sozialstaats angelegte Trennung der „Arbeiter- vonder Armenfrage“ (Leibfried/Tennstedt 1985) eine wichtige Rolle,
wodurch erhebliche Teile der Bevölkerung nicht zum Ziel der Politik
und sich selbst und der gesellschaftlichen Selbsthilfe überlassen wurden. Mit dieser Konzentration des Staates auf die Sozialversicherungsowie die Instrumente Recht und Geld kommt es gegenläufig zu
einer Verortung von Sozialen Diensten und pädagogischen Interventionen bei den Wohlfahrtsverbänden und den Kommunen. Diese
Arbeitsteilung verringert zugleich Folgeprobleme einer Umsetzung
Sozialer Dienste durch die staatliche Bürokratie, das auftaucht, wenn
─ 33 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

auf der einen Seite in einer Gesellschaft Milieus und Säulen nach
Konfessionen und anderen Weltanschauungen strukturiert und auf
kulturelle Autonomie ausgerichtet sind und auf der anderen Seite
eine Bürokratie wie bei Max Weber „unpersönlich“ und formalisiert
operiert. Zugleich sind viele Maßnahmen und Hilfen nicht routinisierbar, sondern an konkreten Einzelfällen orientiert sind. Der
Schulbereich verhält sich ganz ähnlich; man denke an die Rolle vonKonfessionsschulen bis in die 50er Jahre. Oder an den Fall der Niederlande, wo bis heute im Bildungswesen NPOs sehr stark vertretensind. Im internationalen Vergleich variieren diese Funktionsprobleme des Staates durchaus. So sind die skandinavischen und angelsächsischen Länder deutlich weniger als Deutschland vom Weber’schen Bürokratiemodell und dem römischen Recht geprägt. Damit
sinkt der Druck auf subsidiäre Lösungen.
Solche symbiotischen Verhältnisse existieren nicht nur am Beginn der
Entwicklung des deutschen Wohlfahrtsstaates im Kaiserreich und in
der Weimarer Replik, sondern haben auch die Wiederaufbauphase
der Bundesrepublik und die Reformpolitik der sozialliberalen Koalition in den 70er Jahren massiv beeinflußt. Selbst beim Aufbau
einer sozialen Infrastruktur in den neuen Bundesländern ist das
Wohlfahrtsverbändesystem dorthin transferiert worden.
Auf Basis dieser Faktoren erklärt sich ein spezifisch deutscher
Entwicklungspfad, d.h. einer Ko-Evolution von Wohlfahrtsverbänden und Wohlfahrtsstaat auf der Basis des Staat-Kirche-Konflikts ausder frühen Neuzeit für die Struktur des Dritter Sektors in derGegenwart. Dessen Endergebnis bildet ein System stark verbandlich
geprägter Wohlfahrtsproduktion bzw. duales System Sozialer
Dienste, das durch hohe staatliche Transferzahlungen und Leistungsentgelte finanziell stabilisiert wird und – abweichend von der NPO─ 34 ─Varianten der Wohlfahrtsproduktion

Theorie – für große Teile der Bevölkerung angeboten wird. Umgekehrt richtet sich der deutsche Sozialstaat komplementär als „Sozialversicherungsstaat“ und als „konservatives Wohlfahrtsregime“
aus. Dabei hängen nicht nur die Wohlfahrtsverbände vom Staat ab,
sondern auch dieser handelt unter den institutionellen Restriktionen
und verfügt über keine (schnellen) Exit-Optionen (vgl. ausführlich
Schmid 1996, s.a. Gabriel 2013, Hien 2012). Florian Tennstedt (1992:356) hat daher vom „deutschen Sonderweg“ und einem „dual strukturierten Wohlfahrtsstaat“ gesprochen, der in Europa „einzigartig“
ist, und der charakterisiert wird von einerseits der starken Förderungder öffentlichen Funktionen von sechs „privaten“ Spitzenverbänden
durch den Staat und andererseits „einem nahezu partnerschaftlichen
Freiraum bei der Gestaltung ihrer sozialen Tätigkeit“ durch die Verbände.
Eine solche historische, soziopolitische und implizit international vergleichende Verortung ist wichtig, weil sich daraus institutionelle Stabilitätsanker ergeben, die aktuelle skeptische Einschätzungen und Prognosen relativieren, aber zugleich auch Grenzen derÜbertragbarkeit und des Lernens von anderen Ländern signalisieren.

4. Einige Parallelen und Differenzen zu Japan sowie
Möglichkeiten des Lernens von Anderena) Wohlfahrtsstaat und Non Profit-Organisationen in Japan – Konturen eines anderen Entwicklungspfades
Blickt man nun auf den japanischen Fall, dann hängt viel von dergewählten analytischen Perspektive ab. Bezogen auf NPOs existiert
das Phänomen ebenfalls in Japan. Der Umfang ist deutlich geringer
als in Deutschland, obwohl der japanische Wohlfahrtsstaat eher
schwach entwickelt ist und die Sozialausgaben niedrig sind. „Die
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成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

sozialpolitischen Aufgaben wurden lange Zeit von Familien im Sinne
des ie und Privatunternehmen übernommen, so dass die Sozialausgaben der japanischen Regierung stets sehr niedrig blieben“(Shimada/Tagsold 2015: 149, s.a. Shizume 2021).
Das fügt sich in die historisch-vergleichenden Interpretation vonGerhard Lehmbruch (2001: 68f., s.a. Leibfried 1995):„Es verhält sich nun ganz augenscheinlich so, daß die frühen
japanischen Sozialpolitiker das deutsche Modell der Sozialpolitik in die von den Ideen Hegels und Steins weit entfernte
Vorstellungswelt des ie-Familienmodells und auch des Neokonfuzianismus übersetzt haben. Deshalb wurde auch nicht die
konkrete deutsche staatliche Sozialpolitik (insbesondere das
Modell der auf Selbstverwaltung beruhenden Sozialversicherung) zum Vorbild, sondern die paternalistische Betriebsorganisation von Unternehmern wie Krupp oder Stumm, also ein Sozialpolitikmodell, das gegen Ende des 19. Jh. in Deutschlandschon anachronistisch zu werden im Begriffe war.“
Diese sozialpolitischen Vorstellungen werden erst in der Nachkriegsphase aufgebrochen und es kommt zu einer Welle an Reformen. D.h.
der japanische Wohlfahrtstaat ist ein „postwar construct“ (EspingAndersen 1997: 187). Mit der Einführung der Pflegeversicherung
wiederum nach dem Vorbild Deutschland (1995) in Japan im Jahr
2000 ist sodann eine Reform eingeleitet worden, die einen wichtigen
Ansatz zur Lösung der mit dem demographischen Wandel verbunden Probleme liefert (Shimada/Tagsold 2015: 93ff.). Zugleich treten aber zwei wenig beachtete Folgen auf:
• eine Verschiebung der Verantwortlichkeit hin zum Staat, ja im
Grunde ein „Strukturwandel der Öffentlichkeit“ (Habermas), waseigentlich eine entsprechende normative Unterfütterung erfordert
─ 36 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktion

sowie• eine kompatible Infrastruktur an Dienstleistungsanbietern jenseits
der Familie. Interessanterweise steht auch bei dieser Sozialreform –ähnlich wie von Lehmbruch für die Bismarck-Ära bemerkt – erneut
nicht die konkrete Form bzw. die verwaltungsmäßige Umsetzung
unterhalb von Geld und Recht im Fokus der Rezeption.
Quasi komplementär entwickelt sich das Angebot an Pflegedienstleistungen – und es kommt im Übrigen zu einer Entlastung der
Krankenhäuser, die z. T. Pflegefälle aufgenommen hatten. Neben
kommerziellen Anbietern treten nun verstärkt Non Profit Organisationen auf, was durch das 1998 geschaffene Vereinsrecht unterstützt
worden ist. Diese rechtliche Verbesserung hat zwar ein beachtliches
Wachstum und eine Diversifizierung im Dritten Sektor hervorgerufen (Foljanty-Jost/Mai 2008). Gleichwohl besteht die„Tradition des starken Interventionsstaates, der in enger Vernetzung mit den Organisationen der Wirtschaft agiert und diejapanische Zivilgesellschaft prägt“ weiter (Foljanty-Jost/Haufe
2006: 263).
Ähnlich konstatiert Stephan Leibfried (1994: 405), ein staatlich „kanalisiertes Engagement“. Möglicherweise ist das dem Umstand geschuldet, dass die Schaffung einer Rechtsform bei weitem nochnicht der politisch-kulturellen Verankerung und institutionalisierten
Kooperation entspricht, wie sie den deutschen Wohlfahrtsverbänden
zugrunde liegen bzw. der generell auf Aushandlung und „Paritität“(Lehmbruch) angelegten Konfliktregulierung samt entsprechender
Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips.
„Im japanischen Fall ist die Ausgangslage anders. Hier ist das
Konzept der Nation aufgrund der kulturellen und ethnischen─ 37 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

Homogenität nach wie vor so dominant, dass kaum Zweifel
geäußert werden“ (Shimada/Tagsold 2015: 158).
Versucht man diese Unterschiede und die historischen Entwicklungen im Lichte des deutschen Subsidiaritätsprinzips zu interpretieren,
so lassen sich drei Dimensionen bzw. Varianten differenzieren:• Staatsabwehr und Autonomie gesellschaftlicher Milieus und Gruppen• arbeitsteilige Regelungen und Kooperationsmechanismen zwischen Staat und (Sozialleistungs-) Verbänden.
• Staatsentlastung und Verlagerung von Aufgaben auf die Zivilgesellschaft und den Markt.
Ersteres Verständnis war in der Frühphase der Sozialpolitik und vor
dem Hintergrund religionspolitische Spannungen, aber auch Konflikten mit der Arbeiterbewegung die dominante Interpretationsfolie
in Deutschland. Das zweite Modell ist prägend für die Entwicklung
von der Weimarer Republik bis zur deutschen Einheit. Hierfür gibt es
in Japan keine Entsprechung. Die letzte Variante findet in Ansätzen
in den vergangenen Jahrzehnten in Deutschland seinen Niederschlag, freilich immer noch in begrenztem Umfang. In Japan hingegen scheint es – vor allem nach der Reform bzw. Einführung derPflegeversicherung – die dominante staatliche Strategie zum Aufbau
entsprechender Dienstleistungskapazitäten zu sein. Allerdings „ist es
letztlich doch eher unwahrscheinlich, dass Unternehmen des third
sector irgendwann einmal die Rolle von Wohlfahrtsverbänden in
Japan übernehmen könnten“ (Shimada/Tagsold 2015: 137f.; s.a.
Leibfried 1995: 406).

─ 38 ─

Varianten der Wohlfahrtsproduktionb) Was tun? oder wie und was lernen?
Vor allem im Rahmen des Advocacy-Coalitions-Ansatzes von Paul A.
Sabatier (1988) ist die Vorstellung eines Wandels von Politik durch
Lernprozesse, also auch durch den Vergleich mit anderen Ländern,systematisch entwickelt worden. Auf diese Weise entstehen neue
Werteprioritäten, kausale Annahmen und „kognitive Landkarten“
bzw. sozialpolitische Paradigmen, durch die sich dann auch Veränderungen in der Politikgestaltung ergeben. Neue „windows of opportunity“ öffnen sich etwa dadurch, dass strukturelle Restriktionen
und politische Ressourcen in einen neuen Interpretationszusammenhang gestellt werden und zu neuen politikstrategischen Optionen
führen. Erfolgreiche andere Länder können dabei als Modell dienen
und Reformpolitiken unterstützen und initiieren.
Was bedeutet das nun konkret für die eingangs gestellt Frage vonShuichiro Kimura (2018) nach den Potenzialen der Wohlfahrtsproduktion und des Dritten Sektors in Japan? Neue kognitive
Landkarten dienen dazu, grundlegende Probleme zu identifizierenund einen neuen Blick auf Phänomene zu werfen. Dabei sind die
Probleme weniger neu, sondern sie werden in einen anderen Kontext
gestellt. So werden in Deutschland wie danach in Japan im Bereichder Altenpflege zusehends die Folgen des demographischen Wandels nicht mehr bei der Familie angelagert, sondern als staatliche
Aufgabe wahrgenommen. Innerhalb eines solchen neuen Paradigmas
können dann entsprechende Ziele formuliert und Systeme wie eine
Pflegeversicherung eingerichtet werden. In einem weiteren Schritt
kann das Politikfeld genauer modelliert, spezifische Steuerungsinstrumente entwickelt und Organisationen zur Umsetzung gefördert
werden. Auf dieser konkreteren Ebene sind die Lernprozesse inJapan geringer bzw. die Anpassungen an nationale Gegebenheiten
─ 39 ─

成城・経済研究 第 239 号（2023 年 1 月）

größer.
Für den japanischen Fall heißt das, dass prinzipiell NPOs wichtig
sind und einen durchaus effizienten Beitrag zur Lösung des demographischen Problems leisten. Hinzu kommen muss jedoch die
stärkere generelle Institutionalisierung sowie politisch-normative
Akzeptanz und Legitimation der NPOs. Entsprechend kontinuierliche Finanzierungsregime des Staates und langfristige Verträge
sollten eingeführt werden, damit das Risiko dynamischer Marktentwicklungen reduziert wird. Insofern geht es nicht kurzfristig um
günstige Preise, sondern langfristig um die Sicherung und den
Ausbau einer soliden Pfleginfrastruktur. Auf der Seite der NPOs
steht die Aufgaben an, sich untereinander, mit Parteien und der
staatlichen Verwaltung stärker zu vernetzen sowie ihren Charakter
als Wertegemeinschaft und „moralischen Unternehmer“ (James/
Rose-Ackermann 1986) zu entwickeln und eine Kultur der Ehrenamtlichkeit aufzubauen.
„NPOs, however, need to be institutionalized further – a processthat includes improving accountability, acquiring greater
manpower and know-how, and establishing statutory measuresdesigned to promote and protect NPO activities – to gain thetrust and confidence of the public“ (Takao 2001: 308).
Dabei kann es nicht Ziel sein, das deutsche Modell der großen
Wohlfahrtsverbände im dualen Wohlfahrtsstaat zu kopieren. Eher
zielen die Vorschläge auf die Beachtung unterschiedlicher Strukturen, der Optimierung von interorganisatorischen Netzwerken, derBerücksichtigung politisch-kulturellen Grundlagen und dem Aufbau
von adäquaten Legitimationsmustern. Mögliches Vorbild könnten
die aktuelle Debatte um die Einrichtung eines muslimischen Wohl─ 40 ─Varianten der Wohlfahrtsproduktion

fahrtsverbandes sein, der als zwar sehr viel kleiner als die anderen
Organisationen ist, aber künftig als Dachverband für eien bessere
Vernetzung und Einbezug in politische Entscheidungen sowie eien
höhere und stabilere staatliche Finanzierung sorgen kann.
Für viele NPOs und manche wissenschaftlichen Beobachter impliziert das einen fundamentalen Strategiewechsel, der zugleich dieverbreiteten Erfolgsgeschichten über das Wachstum des Dritten
Sektors in Japan relativiert. Aber schon Søren Kierkegaard hat einmal
festgestellt: „Das Vergleichen ist das Ende des Glücks und derAnfang der Unzufriedenheit.“ Dies Ernüchterung durch den Blickauf ein anderes Land braucht es jedoch auch in Japan, um strukturelle Veränderungen und Reformen in der Wohlfahrtsproduktion
einzuleiten.

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