州構造研究会第一回会議議事録
文責：公益財団法人都市化研究公室理事長

光多長温・日時：2014 年 7 月 24 日 18 時から 21 時
・場所：港区南青山ウィン青山ビル１F カフェクルー
・出席者：州構造研究会メンバー

Ⅰ.まず、光多より、会議の趣旨を説明。わが国の地方分権問題について三等先生が種になって書いた「日本型州体制の創設」を参考にしつつ幅広く、かつ結論をあまり急がずに議論していきたいと述べた。その後、山東良文氏より、挨拶あり。

Ⅱ．次に、光多より、ベースメモ「道州制についてーその系譜と議論」（添付）に基づいてプレゼン。概要次のとおり。
１．道州制の系譜
・戦後の道州制の動きは 3 つにわけて考えると理解しやすいと思う。第一の議論は、戦後の論議であり、1948 年から行われた。これは、GHQ の地方分権の意図に対して、中央政府がいかに地方政府をコントロールできるかが課題であった。その中で道州制への議論が出てきた。第４次地方制度調査会で議論され、道州制を採用するかどうかでかなりの激論が行われたが、結局消滅した。
第二番目の議論は、高度経済成長期の論議で 1960 年頃から行われた。これは、戦後の高度経済成長期に、経済と都道府県区切りとの相克の中で府県合併を中心とする道州制が提言されたものである。例えば、東海３県合併、関西３県の阪奈和合併構想等であった。背景として、府県合併による経済成長への対応や、インフラ整備の視点が強かったと考えられる。関西は特に、経済界（関経連）からの提言が強いこと及び国の関与廃止の観点が強かったとの印象がある。例えば、松下幸之助の廃県置州の提言があったし、また、いくつかの県知事からの道州制への提言があった。例えば、岡山県長野知事、熊本県細川知事、大分県平松知事等からはむしろ道州制への前向きの議論があった。結局、バブル経済に飲み込まれて消滅していった。
第三番目の道州制の議論は 1990 年代後半からの地方分権への動きの中での論議であった。
1999 年に地方分権推進法が成立し、府県のレゾンデテールであった機関委任事務等が廃止され、市町村合併が推進され、政令指定都市・特例都市が増加し、都道府県のレゾンデテールが問われることとなった。更に、財政逼迫から国の出先機関の存在意義が問われる傾向もあった。この中で、都道府県不要論、国出先の統廃合論が議論の中心となっていった。また、具体的な道州制の区割りも議論された。この中で、北海道は、北海道庁・開発局の改革もあり、2003 年に試験的に道州制特区が実施されることとなった。しかし、インフラ整備等でさしたる成果はなかったと評価される。例えば、北海道庁と国土交通省北海道開発局との統合問題一つ進展がなかった。
最近の道州制の議論は、どうせ郵政を正面から議論するというよりも、やや政治的色彩が強いように感じられる。自民党は 2012 年公約で「道州制基本法」の早期成立を公約し、公明党も「地域主権型道州制」の導入を公約として掲げた。他方、維新の会は、「道州制を導入し、憲法 92 ・94 条を改正する。地方公共団体を地方政府へ」「道州制基本法案を基に「大阪都構想を実現」としている。この点は参考資料大阪都構想を参照。これらの動き
は、自民党、公明党は維新の会との政治提携を念頭に置いたものとの 印象が強く、同種末井そのものを真っ向から議論しているとは思えない。道州制と大阪都構想との関連もよく理解できない。

２．次に、道州制の必要性、道州制のタイプについて述べる。
まず、都道府県の区域と経済圏の乖離の問題である。経済が広域化し、社会資本の広域化が唱えられていることへの対応が必要となってくる。そこに、道州制が議論される一つの背景がある。
次に、都道府県間の規模。財政力是正の問題である。現在の経済の状況の中で道府県の規模が現在のような規模で良いのかということである。中には人口規模が極めて小さい規模の県もあるがこれらをどうするかということである。
第三に、市町村合併が進展し、地方行政制度新体制の必要性が増していることである。特に、政令指定都市が 20 都市と増加し更に、地方中核都市が増加している中で、道府県の役割の見直し問題がある。今年の東京都知事選挙では蒼天にはならなかったが、片山前鳥取県知事は都区間の税制や財政の問題をどう考える加藤の問題提起を行っていた。また、市町村は県に依存する傾向のある比較的小さな視聴とんと、県から独立したいとする比較的規模が大きい市町村とに二極化する傾向にある。
第四に、都道府県と市町村の二重行政問題である。都道府県のレゾンでテールは何か、鳥取県のような小さな人口規模の県の存在意義は何か、逆に、神奈川県のように政令指定都市が多い県の昨日は何かが問われることとなる。更に、東北大震災における県の役割が岩手県、宮城県、福島県で異なっていた感がある。リーダーシップを発揮する県とジックリ型の県とがあり、県の機能の一端が見えた感じがする。
第５に、行政の効率化及び/財政再建との関わりである。道州制の導入及び国出先機関の削減による効果は、自民党国家ビジョン研究委員会では約 10 兆円と試算しているし、PHP研究所は約 40 兆円と試算している。いろいろな前提で計算されると思われるが、これら財政支出に見合うだけの貢献があるかどうかが大きな議論である。

３．次に道州制が実現した時の道州制のタイプ、海外を含む道州制のタイプについて述べる。
第一の型が単純都道府県合併タイプである。これには、まず、都道府県単純合併タイプ（区割りも現状肯定）があり得る。この場合は現状と同じく２層制となる。この型の場合は、いかなる機能をもつか、従来の都道府県の機能を単純に引き継ぐことは不可能であると考えられる。次のタイプが、「都道府県合併＋国出先合併」のタイプである。この場合も現状と同じく２層制となる。この場合は、国のどの機能を合併するか、例えば、国税、警察等はどうするか等の問題がある。また、この場合の、国の出先と都道府県が合併した組織の機能・役割は何かということが問題となる。
次に、国出先統合組織＋都道府県合併による道州のケースがあり得る。この場合は３層制または 2.5 層制とも考えられるのではないでしょうか。
更には、国出先廃止＋都道府県合併による道州制のタイプがある。この場合は２層制となる。
第二の型として都道府県廃止タイプがある。
この場合のタイプとして、まず、国出先機関統合＋市町村合併の型が考えられる。これは、２層タイプとなる。この型は、むしろ国のコントロールが強化される恐れはないか等の議論がある。
次に、国出先廃止＋市町村合併を伴う道州制の型が考えられる。この場合は１層制となる。
しかし、このケースは現実性があるかどうか疑問である。
第三に、その他のタイプとして、例えば、佐々木信夫教授は、国出先及び都道府県の再編について次の３つの類型化を行っている。
第一に、集権的道州制とも言える地方庁構想であり、道州議会は公選議員、執行機関の首長（知事）は国の大臣に相当する官選知事又は任命性の知事とする考え方である。
第二に、地域主権型道州制とも言える道州制で、県に代えて、都道府県を合併したものと国の出先機関を包括して、国の行財政権限を移譲することで、権限の大きな広域自治体とする考え方である。
第三に、連邦制道州制とも言える連邦道州制で、アメリカ、ドイツ、ロシアのような連邦制国家として、独立した地方政府を道州とする考え方である。
このようなスケールで考えたいものである。

４．次に道州制議論の論点について述べる。
第一に道州の法的性格である。道州は、国の行政機関か、中間的団体か、地方公共団体か、または、連邦制における州かということである。
更に、これは、戦後かなり議論されたことであるが、憲法との関係も問題となる。即ち、憲法第 92 条「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」とあるが、この地方公共団体の組織というのは憲法制定時の地方公共団体のことを言うのか、新たな道州が読めるかどうかということである。しかし、現在では、道州も憲法で読めるという説が強く、この問題はほぼ解決していると考えて良いのではないかと考えられる。

第二に、道州制の場合に地方行政組織を何層制にするかという問題である。即ち、地方自治体の層をどのように考えるかということである。
まず、世界的にみても、１層制、即ち地方自治組織が一つしかないという体制は極めて少ない。次に、２層制であるが、世界的にも多い。わが国の現状も２層制である。なお、イギリス非大都市圏は元来カウンティとディストリクトの２層制である。但し、現状は、政治の産物でもあるが、１層性と２層性の併存となっており、極めて分かりにくい。なお、ロンドン市は GLC をサッチャーが廃止し、その後労働党政権時に GLA という形で復活し（その下にバラがある）たことはよく知られている。
第三に、３層制はあまり多くないがいろいろな段階がある。フランスは、広域州―広域レベルの県―基礎レベルのコミューンの典型的な３層制である。さいきんいろいろな動きがあるので、それは次回の研究会でお話をしていただく予定である。
次に、連邦制がある。連邦制は、歴史の産物であり、アメリカとドイツの連邦制は内実はかなり異なる。アメリカの連邦は主権国家であり、地方制度は各州の権限であり、カウンティ等行政サービス提供を目的とする種々の組織がある。ドイツの連邦制は、連邦と各州が基本法の規定に従って協力し合う協調的連邦主義と言われている。
連邦制は、広大な国土があるときに成立し、歴史的沿革がある。即ち、ドイツは独立性が高い領邦の集合国家、アメリカは建国時の連邦への参加が段階的に行われた という背景がある。イタリアはあれだけ、分立した市が国を作ったが、なぜ連邦制を取らなかったかということは一つの大きな議論でもある。

第三の論点として、都道府県の処遇がある。即ち、都道府県の存在意義とも関係するが、都道府県職員及び職務の処遇をどうするかという問題である。機関委任事務廃止後の都道府県の機能を分解すると、本当に都道府県の昨日は何か、いかなる機能が残るかということである。例えば、行政施設でも、県立と市立図書館はどう異なるか 、県道、県立ホールは指導、市民ホールとどうことなるか等の問題である。
第四の論点として、首長の選定方法がある。道州庁の長官は官選か住民の直接公選か、議会を設置するかどうか、する場合は公選とするか、また、膨大な費用をどう考えるか等である。議会のあり方も問題になる。地方二院制（上院はイギリスの上院と同じ仕組みで選挙、報酬なし）といった考え方はどうか等である。
第五は、国と道州の権限・業務配分である。国の権限から含めて見直すか、地方の権限から見直すか、即ち、上からの改革か地方からの改革かである。これは、連邦制のタイプと関連すると考えられる。３層タイプの道州制の場合で１層目が国の関与が強い倍はかなり国の関与が強くなる可能性があると考えられる。
第六点目は、税財源の構造である。国と地方の税の配分問題や税構造には様々なものがある。連邦制のドイツの共有税やイギリスのように国が殆どの税を長州市、地方は資産税に特化する等の様々な税構造がある。また、わが国の消費税の配分をどうするか。特に、道州制となった場合には、消費税は道州税には最もふさわしいとも言われている。但し 、結局、これに手をつけると全面的税制改正にならざるを得ないと考えられ、端的には道州制実現に関しては税の問題が最も大きくなる可能性がある。
第七に同州の区割り・区域をどうするかということである。道州制の提言団体により区域数は異なる。5 から 11 の区域数であるが、概ね７から 9 が多い。衆議院比例代表制区割り
11、国土形成計画区割り 8 との関連も問題になろう。区域割の問題で常に議論となるのは、東北地方の福島県、北陸地方の新潟県、中国地方の山口県、山陽山陰をどこにするかということが常に議論となる。更に、州都（区域内道州庁設置地域）をどこに置くかの問題がある。例えば、熊本県は道州制を機に九州の都を熊本にするよう提言を始めている。そもそも、 行政区域と行政サービス提供区域とが同一とするか、異ならせるかという基本的な課題もある。例えば、アメリカやイギリスのカウンティ的な組織を作るかどうかである。
なお、同州の区割りと関連して市町村の区割りも影響を受けると考えられる。市町村合併のときに県をまたいで合併したケースもあったが、これを同じ現象が起こる可能性もある。
また、全体的に仕切り直しの可能性もある。
第八に東京をどうするか。という問題である。東京をアメリカワシントン DC のような特別区域とするか。その場合の区域は九分とするか現在の都区域か等の問題である。また、特別区とした場合の都市計画のベースを何にするか、首都の姿に重点を置くか、経済産業又は文化に重点を置くかが議論となる。
第九に道州庁職員の身分・異動等である。国からの出稿とするか、道州プロパーとするか等である。
最後の第十は、道州制へのプロセスをどうするかである。全国同時にやるか、逐次方式か（例えば北海道、九州先行論がある。）都道府県合併による道州制としても、都道府県を存置した上で暫定的に（又は恒久的に）道州を設置するケースもあり得る と考えられる。
どうせ郵政を考える際には、現在の地方行政区域が定められた明治 22.23 年の創設の時の背景を考える必要があると考える。岩倉具視使節団が帰国して明治 20 年～23 年に・、日本拳法発布、帝国議会開設、首相制度、会計法公布、地方自治制度（府県制と市町村制）の創設、やや遅れて民法といった制度が次々にできている。これは、当時の雰囲気では、日露戦争への体制固めがあったとも言われており、その中における府県の役割と戦後の府県の役割の変化を考える必要があると考えられる。やはり、道州制に合わせた地方行政制度改革が必要となる所以であると考える。

Ⅲ.これに関する質疑。
・現在、道州制を考える必要がある。北海道特区の時は、国の権限が強すぎるという点があった。
・国交省で中で広域化の議論が大きくなっているが、これは道州制よりも施設の効率化の議論の方が大きい。

Ⅲ.州構造について
次に、山東氏から別添「日本型州体制の創設―中央一元体制から多極構造の州体制へー」に基づいて説明。その後、討議を行った。議事内容は次のとおり。
・国土形成計画の区割りは都道府県のラインと同じであった。
・現在、道州制を議論する意義を考える必要がある。
・北海道特区の時は、国の権限が却って強くなるという一面があった。
・国土交通省では、道州制よりも施設の効率化の面から、行政区域の広域化の議論が大きくなってきている。

・系譜の③「地方分権への動きの中での論議」については、いろいろなことがあった。例
えば、民主党政権の時に九州だけ出先統合の議論があった。
・九州では、国の出先自体を地方に移す（地方への分社）との議論が強い。

・州の前身として地域政庁を作る。そして、５年後に州の首長を選挙（公選）して州を設置する。県は、当分の間、そのままとする。州に統合するのではない。地方政庁は、中央政府の一機関としての位置づけではあるが、地方ごとに、現地に置く。
・地方の支部局に何をさせようとするのかを更に明確にしたほうが良いのではないか。

・地方自治体政策の方が難しい。中央政府を変える方が現実的なのではないか。

・予算が減少していく中で、予算の配分機能を変えていく。少ない予算をいかに効率的にやるかを重点に考えていく。
・国の仕事のイメージが変わっていく。公務員制度改革を含めてやる方が良い。中央政府改革と地方分権（道州制）とを一挙に実現させることも可能となるのではないか。

・北海道開発庁的なものを各ブロックに作る。各ブロック毎に資金の枠を決める。
・各ブロック毎に戦略プロジェクトを検討し、実施する。特に、東京から地方への移転プロジェクトを重点的にやる。

【別紙１】

道州制について―その系譜と論点―
2014/07/24
公益財団法人都市化研究公室 光多長温

１． 道州制の系譜➀戦後の論議（1948 年カら・GHQ の地方分権の意図に対して、中央政府がいかに地方政府をコントロールできるかが課題であった。その中で道州制への議論が出てきた。
・第４次地方制度調査会で議論、結局消滅。
②高度経済成長期の論議（1960 年頃～）
・戦後の高度経済成長期に、経済と都道府県区切りとの相克の中で府県合併を中心とする道州制が提言された。
・東海３県合併、関西３県の阪奈和合併構想等、府県合併による経済成長への対応や、インフラ整備の視点が強い。関西は特に、経済界（関経連）からの提言が強いこと及び国の関与廃止の観点が強い。
・松下幸之助の廃県置州の提言等。
・いくつかの県知事からの道州制への提言あり（岡山県長野知事、熊本県細川知事、大分県平松知事等）。結局、バブル経済に飲み込まれる？
③地方分権への動きの中での論議
・1999 年地方分権推進法、府県のレゾンデテールであった機関委任事務等の廃止、市町村合併、政令指定都市・特例都市の増加等から都道府県のレゾンデテールが問われることとなった。更に、財政逼迫から国の出先機関の存在意義が問われる傾向。
・都道府県不要論、国出先の統廃合論が中心。具体的区割りも議論。
・北海道は（北海道庁の改革もあり）2003 年に試験的に道州制特区。しかし、インフラ整備等でさしたる成果なし？北海道庁と国土交通省北海道開発局との統合問題一つ進展なし。
④最近の論議・政治的な面が強い
・自民党 2012 年公約で「道州制基本法」の早期成立を公約、公明党も「地域主権型道州制」の導入を公約。
・維新の会は、「道州制を導入し、憲法 921・942条を改正する。地方公共団体を地方政府へ」
憲法 92 条第 8 章 地方自治第 92 条 地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。
［解釈］
地方自治の基本原則について定めた条文で、地方自治体（地方公共団体）の組織と運営は別の法律で定めるとされている。
『地方自治』とは、地域に居住する住民の意思を反映した地方の民主主義政治を、国からある程度まで独立した権限・財源の元で行うということであり、日本国憲法では『中央集権体制』と『地方分権体制』のバランスが重視されている。
地方自治法（1 条 3 項）では、地方公共団体は、『普通地方公共団体（都道府県，市町村 ）』と『特別地方公共団体（特別区，地方公共団体の組合、財産区、地方開発事業団 ）』に分類されているが、憲法上の地方公共団体が具体的にどこまでの地域団体を指すのかは条文上は必ずしも明らかではない。
1

第 94 条 地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。
［解釈］2

「道州制基本法案を基に「大阪都構想を実現」としている（参考資料大阪都構想参照）。
・自民党、公明党は維新の会との政治提携を念頭に置いたものとの説が強い。
２． 道州制の必要性（⇒道州制のタイプ）➀都道府県の区域と経済圏の乖離・経済の広域化及び社会資本の広域化への対応②都道府県間の規模。財政力是正③市町村合併の進展等による地方行政制度新体制の必要性
・政令指定都市及び地方中核都市の増加。
・市町村の二極化（県への依存と県からの独立）④都道府県と市町村の二重行政問題
・都道府県のレゾンデテールは？⇒鳥取県、神奈川県等に関するケーススタディ
・東北大震災における県の役割（岩手県、宮城県、福島県）⑤行政の効率化/財政再建
・道州制の導入及び国出先機関の削減による効果：自民党国家ビジョン研究委員会 10 兆円、PHP 研究所 40 兆円 等々
３． 道州制のタイプ（海外を含む道州制のタイプ）➀単純都道府県合併タイプ(1) 都道府県単純合併タイプ（区割りも現状肯定）≒現状と同じく２層制・いかなる機能をもつか。従来の都道府県の機能を引き継ぐことは不可能。
(2) 都道府県合併＋国出先合併≒現状と同じく２層制
・国のどの機能を合併するか（例えば、国税、警察等は）・この組織の機能・役割は？
(3) 国出先統合組織＋都道府県合併による道州≒３層制？2.5 層制？
(4) 国出先廃止＋都道府県合併による２層制②都道府県廃止タイプ(1) 国出先機関統合＋市町村の２層タイプ
・国のコントロールが強化される虞れはないか。
(2) 国出先廃止＋市町村合併を伴う１層制・現実性あるか。
③その他のタイプ？
④佐々木信夫は、国出先及び都道府県の再編について次の３つの類型化を行っている。
(1) 集権的道州制とも言える地方庁構想：道州議会は公選議員、執行機関の首長（知事）は国の大臣に相当する官選知事又は任命性の知事とする。
(2) 地域主権型道州制とも言える道州制：府県に代えて、都道府県合併と国の出先機関を包括して、国の行財政権限を移譲することで、権限の大きな広域自治体とする。
(3) 連邦制道州制とも言える連邦道州制：アメリカ、ドイツ、ロシアのような連邦制国家として、独立した地方政府を道州とする。
４．

道州制議論の論点

地方公共団体の独自の権能と財産（自主財源）、事務処理機関（役所機能）、執行能力（代執行などの強制力）について定めた条文であり、地方公共団体は『法律』に反しない範囲内ではあるがその地域だけに通用する『条例』を制定する権限（限定的な自主立法権）も有している。

➀道州の法的性格
・国の行政機関か、中間的団体か、地方公共団体か、連邦制における州か。
・憲法第 92 条「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。
」との関係の解釈②何層制とするか(1) １層制は極めて少ない(2) ２層制：世界的にも多い。わが国の現状も２層制。
・イギリス非大都市圏はカウンティとディストリクトの２層制。⇒現状は、１層性と２層性の併存となり極めて分かりにくい（政治の産物）。
(3) ３層制：フランス等
・フランスは、広域州―広域レベルの県―基礎レベルのコミューンの典型的な３層制。
・３層制にも、いくつかの段階論あり。
(4)連邦制・アメリカの連邦は主権国家であり、地方制度は各州の権限（行政サービス提供を目的とする種々の組織あり）
・ドイツ連邦制は、連邦と各州が基本法の規定に従って協力し合う協調的連邦主義。
・連邦制は、広大な国土、歴史的沿革（ドイツは独立性が高い領邦の集合国家、アメリカは建国時の連邦への参加が段階的に行われた。イタリアはなぜ連邦制を取らなかったか？）民族、言語問題を抱える複雑な国家の成り立ちがベースにあり。
③都道府県の処遇
・都道府県職員及び職務の処遇
・機関委任事務廃止後の都道府県の機能のアンバンドリングの必要性（含む、行政施設。例：
府立図書館、府道、県立ホール等）④首長の選定方法
・官選か住民の直接公選、議会の間接公選等
・更に、議会のあり方（直接公選か、地方二院制はどうか）⑤国と道州の権限・業務配分
・国の権限から含めて見直す、地方の権限から見直すか・連邦制タイプ、３層タイプ等の道州制タイプとの関連あり。
⑥税財源の構造・ドイツの国・各州の共有税
・消費税の取り扱い
・結局、これに手をつけると全面的税制改正にならざるを得ない⇒税の方の問題が大きい可能性あり。
⑦区割り・区域をどうするか・提言団体により区域数は異なる（5 から 11）。概ね７から 9 が多い。
・衆議院比例代表制区割り 11、国土形成計画区割り 9
・福島県、北陸地方、山口県、山陽山陰等に関する議論
・更に、州都（区域内道州庁設置地域）の問題（例：福岡―熊本3）・行政区域と行政サービス提供区域とが同一とするか、異なるか（例：アメリカ、イギリスのカウンティ）⑧東京をどうするか。
・特別区域とするか（アメリカワシントン DC）。区域をどうするか。都市計画のベースを何に32013 年熊本市州都構想。九州帝大遺恨？

するか（首都に重点を置くか、経済産業又は文化に重点を置くか）。
⑨職員の身分・異動等⑩プロセス
・全国同時にやるか、逐次方式か（例；北海道、九州先行論。関西は？）・都道府県合併による道州制としても、都道府県を存置した上で暫定的に（又は恒久的に）道州を設置するケースもあり得る。
⑪市町村の区割りへの波及問題
・市町村合併の意義をどう考えるか。
５．その他➀明治 22.23 年のわが国制度創設の形の意義
・岩倉具視使節団帰国～明治 20 年～23 年にわが国制度が形成。
・大日本拳法発布―帝国議会開設―首相制度―会計法―地方自治制度（府県制と市町村制）―
やや遅れて民法・日露戦争への体制固め
・その中における府県の役割と戦後の府県の役割②道州制に合わせた地方行政制度改革・二院代表制の意義と今後のあり方【参考文献】
・総合研究開発機構「広域地方政府システムへの提言―国・地方の再生に向けて」2004 年
NIRA 研究報告書 0502
・佐々木信夫「道州制」2010 年ちくま新書
・広島大学公開講座川崎信文他「道州制」2010 年成文堂
・田村秀「道州制・連邦制」2004 年ぎょうせい
・田村秀「道州制で日本はこう変わる～都道府県がなくなる日～」2013 年扶桑社
・衆議院調査局「道州制をめぐる議論―これまでの議論と道州制導入の意義及び課題―」2012年 6 月衆議院「調査と情報」第 754 号【別紙２】要点日本型州体制の創設