寄稿②

外国人労働政策の現在と将来の課題
明治大学 法学部教授

山川 隆一

はじめに現在、外国人労働者の受入れのあり方が大きな政（２）外国人労働政策の展開 ³①日系人の受入れ及び研修・技能実習制度の導入

 日本は、第2次世界大戦後の高度成長期になって策論議になっている。特に、外国人材の受入れ・共生も、上記のように単純労働者は受け入れないというに関する関係閣僚会議の下に設置された「技能実習政策を続けてきた。しかし、いわゆるバブル経済期

制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」になると、人手不足が顕在化し、外国人労働力への（以下「有識者会議」という）が、2023年11月に、外国ニーズが強まった。もっとも、単純労働者の受け入人技能実習制度と特定技能制度についての検討に基れを認めるという政策転換はなされず、1989年のづいた報告書を発表し¹、それを受けて立法による対入管法改正により、別のスキームによる対応がなさ応が検討される状況にある。
本稿は、こうした現状のれた。

もとで、日本の外国人労働政策の現状と将来の課題

 そうしたスキームの一つは、かつて日本がブラについて検討を行うものである。
なお、筆者は上記有ジルやペルーなどへ送り出した日本人の子孫であ識者会議のメンバーであったが、本稿での意見にわる日系人を、「日本人の配偶者等」や「定住者」の在たる部分は、いうまでもなく個人としてのものである。

留資格のもとで、専門人材であるか否かを問わず受け入れる政策であり、もう一つは、就労を目的と

1

これまでの外国人労働政策しない「研修」の在留資格のもとで外国人を受け入れたうえ（いわゆる団体監理型の導入により中小（１）基本的枠組み企業でも研修生の導入が可能となった）、企業での 日本において、外国人の入国・在留は、出入国管実務研修を通じて技能を習得させ、帰国後は技能理及び難民認定法（以下「入管法」という）のもとで、移転による出身国への国際貢献を図るという政策一定の要件のもとでこれを認めるという在留資格である。後者の外国人研修制度については、その後、の制度により規律がなされている。そして、外国人実質的には研修生が受入れ企業において就労して労働者に関しては、これまで、専門的ないしは高度いるのではないかという意見が強まり、1993年にの技能をもつ人材（専門人材ないし高度人材）は積は、外国人が受入れ企業と雇用契約関係にあるこ極的に受け入れるものの、非熟練の単純労働者はとを認める技能実習制度が導入され、労働法令が受け入れない方針をとり²、また、高度人材であっ適用されることとなった。ても、当初から永住資格をもって入国・在留を認め バブル経済崩壊以降もこれらのスキームは維持ることはしない政策をとってきた。
「移民」というされていたが、2008年のいわゆるリーマンショッ

用語は多義的なものであるが、狭義では、「移民」とクによる経済危機の中で、日系人労働者の失業問は当初から永住資格をもって入国する外国人のこ題が深刻化した。技能実習制度は帰国を前提とすとをいい、その意味では、日本は「移民受入れ国家」る制度であったが、日系人の場合、在留期間の更新ではないことになる。

が可能であったため、実際上日本での滞在が長期化する傾向があったことが、失業問題が深刻化した背景にある⁴。

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②技能実習法の制定の趣旨は維持されている。

 リーマンショックによる経済危機やその後の東 その後、人手不足を背景に技能実習生の数は増

日本大震災の影響が落ち着くにつれ、外国人労働加し、コロナ禍により減少がみられた時期はあるが、者の受入れ拡大の動きが再び生じたが、そこでは、2022年末の在留人数は32万4,940人となっている。

いわゆるポイント制の導入等による高度人材の受③特定技能制度の創設

入れ促進が中心的政策となった。
他方で、技能実習 その後、日本では人手不足がさらに進行し、外国制度については、制度実施の要件を遵守しない不人労働者の受入れ拡大により労働力の確保を図る

正行為や労働法令違反、あるいは技能実習生の失ことについての産業界の要望が高まったことを受踪などの事例がしばしば報道され、制度の適正化けて、2018年の入管法の改正により、特定技能制の必要性が指摘されるようになった。
そこで、
2016

度が創設された。

年には技能実習法が新たに制定された⁵。

 特定技能制度のもとでは、雇用契約に基づき、人 技能実習法は、運用上問題が多くみられた監理材確保が困難であるとして法務大臣が指定する特団体に許可制を導入するとともに、技能実習生各定産業分野に属する、法務省令で定める相当程度人につき技能実習計画を認定する仕組みを導入しの知識又は経験を必要とする技能を要する業務にた。また、外国人技能実習機構を設立し、技能実習従事する活動についての在留資格（1号）、及び、雇計画の認定や制度運用状況の検査、技能実習生へ用契約に基づき、特定産業分野であって法務大臣の相談・援助等を行わせることとした（他方で、従が指定するものに属する法務省令で定める熟練し来の技能実習1号・2号から、一定要件のもとで技た技能を要する業務に従事する活動についての在能実習3号への移行を認めることとし、技能実習留資格（同2号）がある。上記の特定産業分野としの期間は最長で5年までとなった）。また、技能実ては、現在、飲食料品製造業、素形材・産業機械・電習計画の認定基準に、技能実習生の報酬は日本人

気電子情報関連製造業、農業、介護などの12分野が当該業務に従事する場合と同等以上とする旨をが指定されている。

盛り込むことが法律上定められるなど、技能実習

 以上のうち特定技能1号は、非熟練労働者を受生の保護が強化された⁶。

け入れるものではなく、「一定の専門性・技能を有 もっとも、技能実習法は、「・・・人材育成を通じし即戦力となる外国人」を受け入れるものと位置た開発途上地域等への技能、技術又は知識（以下「技づけられている⁷（これに対し特定技能2号はより能等」という。
）の移転による国際協力を推進する

高度な技能を前提としている。下図参照）。そのたことを目的とする」（1条）という目的規定をもち、また、「技能実習は、労働力の需給の調整の手段とめ、特定技能1号の在留資格が認められるためには、技能水準に関する試験と生活や業務に必要な日本して使われてはならない」（3条2項）という規定を語能力に関する試験に合格することが必要である

有しており、実習により得られた技能を外国に移（ただし、技能実習2号を良好に修了した場合は両転することで国際貢献を図るという技能実習制度試験とも免除される）。在留資格の付与に当たって図就労が認められる在留資格の技能水準

出典：技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議第 1 回会議資料

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は、(i)外国人と結ぶ雇用契約が適切であること、(ii)受入れ機関自体が適切であること、(iii)適切と認められる支援計画を定め、外国人を支援する体制がとられていることも要件とされる⁸。なお、制度の運用については、法務省が特定産業分野ごとに（２）有識者会議最終報告書

 最終報告書の内容のうち、以下では労働政策の観点から特に重要と思われる点を略説する。
①技能実習制度の発展的解消

 最終報告書は、まず。現行の技能実習制度を運用方針を定め（分野別運用方針には、日本人の雇実態に即して発展的に解消し、人手不足分野用機会の喪失及び処遇の低下等を防ぐ観点等から、における人材確保、及び基本的に3年間の就当該分野における向こう5年間の受入れ見込数が労を通じた育成期間で特定技能1号の技能水記載される）、これを受けて分野別の運用要領が各準の人材に育成することを目指す新たな制度分野の所管官庁により定められている。

（「育成就労」制度）を創設することを提案する。

 特定技能制度は、2019年4月1日から施行されて有識者会議では、現行制度のように技能の移いるが、施行当初はコロナ禍による入国制限と重転を通じた国際貢献のみを趣旨とする制度をなったため、外国から直接特定技能1号の在留資存続させることは難しいという点ではおおむ格で入国する外国人（試験ルート）は少なく、技能ね意見が一致したが、人材育成という役割を実習2号からの移行者（技能実習ルート）がほとん含めた制度とするか、人材確保の役割に特化どであった。
入国制限が解除された現在でも、技能させるかについては意見が対立し、議論の結実習2号からの移行者は7割近くを占めている（2023

果、人材育成と人材確保の双方を趣旨に含め

年6月現在、
17万3,089人中、51,640人が試験ルート、るという方向性が大勢となった。

12万1,090人が技能実習ルート）。

 新たな制度は、人材育成をも目的とするも・ ・のであるが、受入れ分野は特定技能制度にお２

現在の政策論議ける特定産業分野に限定し、また、特定技能と同様に、受入れ対象分野ごとに受入れ見込数（１）見直しの背景と有識者会議による検討（受入れ上限数）を設定することとされている。

 技能実習制度については、技能移転を通じた国受入れ見込数や受入れ対象分野は、国内労働際貢献という趣旨にもかかわらず、実際には人手市場の動向や経済情勢等の変化に応じて適時・不足に対応するための労働力確保に用いられてい適切に変更でき、特定技能評価試験のレベルるという指摘がなされ、また、前述した不正行為やの評価等とともに、有識者・労使団体等で構成労働法令違反、人権侵害の事例がしばしば報道さする新たな会議体の意見を踏まえて政府が判れた。
さらに、アメリカ国務省の人身売買に関する断するものとされている。

年次報告が、技能実習制度の下で強制労働の事例②人材育成と日本語能力がみられるとして、政府の対応が不十分であると

 最終報告書は、人材育成に関し、新制度のもするなど、国際的な批判もみられた⁹。こうした背とで外国人が従事できる業務の範囲は、現行景の下、政府は技能実習制度の見直しに着手する技能実習制度よりも幅広くして特定技能制度こととし、運用開始後4年が経過した特定技能制における業務区分と同一としつつ、当該業務度についても、合わせて見直しを行うこととした。

区分の中で習得すべき主たる技能を定めて計そのため、2022年11月に前記有識者会議が設置さ画的に育成・評価を行うものとする（受入れ機れ、そこで検討が行われることになった。

関には人数枠が設定される）。また、就労開始

 有識者会議は、技能実習制度のあり方及び同制前までの日本語能力A1相当以上の試験（日本度と特定技能制度との関係、技能実習における転語能力試験N5等）の合格または相当の日本語籍のあり方、技能実習制度及び特定技能制度にお講習の受講を要件とした上で、受入れ機関が、ける管理監督や支援体制、国の関与や外国人技能受入れ後1年経過時までに技能検定試験基礎実習機構のあり方、外国の送出機関や送出しのあ級等及び上記日本語能力A1相当以上の試験を、り方などの論点につき議論を行った。
そして、
2023

また、育成終了時までに技能検定試験3級等

年5月には中間報告書を発表し、さらに検討を深または特定技能1号評価試験及び日本語能力めたうえ、同年11月30日には最終報告書が取りまA2相当以上の試験（日本語能力試験N4等）をとめられた。

それぞれ受験させること、新たな制度から特定技能1号への移行時には、技能検定試験3級

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等又は特定技能1号評価試験及び上記日本語めるなど、必要な経過措置を設けることを検能力A2相当以上の試験の合格を要件として討すべしとしている¹⁰。

いる（技能実習2号を良好に修了していれば特定技能1号への移行を認める現行制度のような取扱いは廃止する）。
③転籍制限の緩和等

３ 最終報告書の提案の位置づけと将来の課題

 転籍問題を含む人権保護・労働者の権利性の向上については、現行の技能実習制度よりも転籍制限を緩和する方向でほぼ意見が一致（１）新たな制度の位置づけ

 以上のように、最終報告書は、現行の技能実習した。
最終報告書では、現行制度で認められて制度の計画的な人材育成の側面を維持しつつ¹¹、いる「やむを得ない事情がある場合」の転籍の実態に即して、人材確保をも目的とする制度に範囲を拡大・明確化し、手続を柔軟化するとと編成し直すこと（現行制度の発展的解消）を提案

もに、本人の意向による転籍を、(i)同一の受する。その結果、技能実習生の労働市場における入れ機関における就労期間が1年超、(ii)技能労働力としての側面がより重視される（転籍制検定試験基礎級等及び上記日本語能力Ａ1相限の緩和はこの点からも基礎づけられる）とと当以上の試験の合格、(iii)転籍先が適切であもに、これまで技能実習制度には存在しなかっると認められることという要件をいずれも満た受入れ上限数が設定されるなど、国内労働市たす場合に、同一業務区分内に限り認めると場への影響の考慮がなされうることになる。国している（ただし後記のような経過措置を設内労働市場への影響の考慮が適切になされるかけるものとされた）。その他に、従前の受入れどうかについては、新たに創設される会議体が機関の初期費用を補填する仕組みの導入や転どのように機能するかが重要となろう。

籍への支援が提案されている。

 また、新制度は人材育成という側面を維持し さらに、転籍問題とは別に、受入れ機関及びており、これは、外国人にとってスキルの獲得と送出し機関に係る情報の透明性を高めるとというメリットを残すものとして意義がある¹²。

もに、外国人の負担の軽減の観点から、送出機

ただし、ここでの人材育成は、あくまで「計画的」関に支払う手数料等を受入れ機関と外国人がなものを想定しており（そうでないと、基本的に適切に分担する仕組みを導入するなど諸種の3年間の就労を通じた育成を行うことの説明が提言がなされている。

難しくなる）、単に就労を続けることによるOJT④受入れ関係諸機関の体制整備にとどまるものではない。ジョブ型の色彩がや

 外国人労働者の受入れに関係する諸機関にや強い現行制度より幅広いスキル習得は想定さ

ついては、外国人技能実習機構を新たな機構れているが、計画的な人材育成体制の有無は受に改組し、監督指導機能や支援・保護機能を強入れ機関の要件として審査されることになる。

化するとともに、労働基準監督署、地方出入国在留管理局等との連携を強化する他、特定技能外国人への相談援助業務も行わせるものと

16（２）新制度と特定技能制度の関係

 新たな制度は特定技能制度への接合を強く意されている。
また、監理団体、登録支援機関、受識したものとなったが、両者の関係については、入れ機関及び送出機関の適正化を図るため、特定技能制度の「一定の専門性・技能を有し即戦要件の厳格化等を行うものとされている。

力となる外国人」を受け入れる制度という位置⑤制度移行期の対応づけが失われないように、すなわち、「即戦力」
が

 最終報告書は最後に、
政府は、人権侵害行為

単なるタテマエに堕することのないようにするに対しては現行制度下でも可能な対処を迅速ことが特に重要である。そうでないと、特定技能に行う一方で、現行制度を利用している外国制度は単なる人手不足解消のための外国人受入人や受入れ機関等に不当な不利益を生じさせれ制度となり、新たな制度の、特定技能の水準にず、また、制度の移行による急激な変化を緩和移行することを想定した人材育成という側面もするため、転籍の要件である同一の受入れ機無意味となって、単に非熟練労働者を受け入れ関での就労期間を、当分の間、受入れ対象分野る政策に転換しただけの結果になってしまうかによっては1年を超える期間とすることを認らである。

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 このような結果は、労働市場の二極化など国内労働市場に悪影響を及ぼし、ひいては日本の4おわりに産業政策や共生社会の実現にとっても問題を生

本稿では字数の制約上検討できなかったが、外国じさせるおそれがある。外国人労働者にとってからの渡航費用の水準や外国人の負担の適正化の問も、日本の職場で計画的にスキルを身に付ける題、監理団体や登録支援機関の質の向上の問題、特定ことができ、その後は特定技能に進めばキャリ技能制度の改善、国や業所管省庁、自治体等が果たすアアップもできるというしくみを実際に提供すべき役割など、さらに具体的に詰めるべき課題は多ることは重要である。
そのためには、新たな制度

い¹⁵ 。本稿で検討した問題への対応を含め、具体的なでの計画的人材育成が適切に実現されることに法案の作成、法案が成立した場合の制度の運用、その加え、海外から試験ルートを経由する場合も含後の見直しや改善等においては、透明でかつエビデめ、特定技能の在留資格を得るための試験が、「即ンスに基づく取組みが重要であると考える。

戦力」の評価のための実質を備えることが不可欠となる。

（３）転籍制限の緩和と労働法制

 現行の技能実習制度については、「 転籍」が3

注
１

入管庁ウェブサイト参照（https://www.moj.go.jp/isa/content/２

法務省の出入国在留管理基本計画（2019年）では、「専門的・年間制限されるとの指摘がしばしばみられるが、という、入管法上の制約を指している。労働法上は、労働契約における期間の定め¹³の上限は、労民的コンセンサスを踏まえつつ行われなければならない。
」と３４

基法14条1項により原則として3年であるが、同つでも退職できるとされている。この意味では、労働契約で期間を定めることにより労働者を拘束できるのは、現在でも原則として1年までであり、今回の最終報告書で転籍制限が解除される就労期間を1年としたのは、そうした労働法制との整合性の確保を図った面がある。
 ただし、労働契約上は、たとえば1年の労働契約を2回更新して3年間就労させることとすれば、たは両当事者の合意がない限り解約はできな

５６７８９1011とになる）。
転籍をめぐる無用な混乱を防ぐためには、受入れ企業と外国人双方に対し、やむを得ない事由があれば期間中も退職できることを含め、こうした契約上の取扱いの理解をさらに促進していくことが有益だと思われる。

頁（2007年）参照。

詳細は、
山脇康嗣『特定技能制度の実務』（日本加除出版、2021年）参照。

このような技能実習法は、理論的には入管法と労働法のハイブリッド的なものとの位置づけがなされている。早川・前掲注3
書174頁。

前掲注2・出入国在留管理基本計画2頁、28頁。

支援計画を登録支援機関に委託した場合には③の要件が満たされるものとされる。

U.S. Department of State, 2022 Trafficking in Persons Report:
Japan.

有識者会議では、特定の年数を記載すべしとする意見や、「一定期間」と記載すべしとする意見も示され、「当分の間」とい分の間」という表現とされた。

帰国せずに特定技能に移行することも想定される制度になったことから、技能移転による国際貢献という要素は不可欠ではる国際貢献という効果は新制度のもとでも期待できるものである。

12

佐藤忍『日本の外国人労働者受け入れ政策』（ナカニシヤ出版、

13

労働契約で適法に期間を定めた場合、やむを得ない事由がない

14ただし、違反への対応として労働者に労働を強制することはで

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地域の人手不足への対応も重要な問題であるが、労働市場におれるものではない（上記の例では、契約上は、当が経過した更新の際に転籍のチャンスがあるこむ）が多く、雇用が不安定なうえキャリアアップが進まないこなくなったが、帰国する途を選択した場合には、技能移転によ格の点で、就労期間が1年を超えて転籍が可能

初の契約締結後1年が経過した更新の際と2年日系人については、製造業での非正規雇用形態（間接雇用を含う表現に反対する意見が相当数みられたが、最終報告書では「当いことになる¹⁴ 。その意味で、入管法上の在留資となったとしても、契約上の解約制限は解除さ外国人労働者政策については、早川智津子『外国人労働者と法』（信山社、2019年）参照。

国人労働者と労働法上の問題点」季刊社会保障研究43巻2号119

各労働契約についての1年の期間中は、使用者も労働者も、国籍を問わず、やむを得ない事由まされており、基本的には本文の方針は維持されている。とや、子女の不就学問題などの課題がみられた。山川隆一「外法137条により、1年を超える期間を定めた労働契約においては、労働者は1年を経過すればい技術的分野とは評価されない分野の外国人の受入れについては、・・・幅広い観点からの検討が必須であり，この検討は国

ここでの「転籍制限」とは、他の受入れ企業に転籍することが在留資格の観点から認められない

001407013.pdf）。

2021年）は、日本の従来の外国人労働者政策を人材育成型と位置づける。

限り、期間途中において使用者は労働者を解雇できず、労働者は退職（辞職）ができないという拘束力が発生する（民法628条）。
きない（労基法6条）。

ける選択の自由を制約する方法よりも、企業が長期勤続へのインセンティブ（たとえば退職金に相当する制度など）を導入して定着を促進することや、そうした対応への地方公共団体等による支援などの方法が基本となるべきであろう。

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