寄稿①

移民受け入れと戦後日本の政策転換～出入国管理政策と労働力確保政策を中心にして法政大学 名誉教授

上林 千恵子１

移民政策の経路依存管理政策と労働力確保政策の 2 つの点に絞って、1990年体制が成立する以前、すなわち戦後から19902018年末に改正「出入国管理及び難民認定法」が年体制成立までの時期における外国人受け入れに関成立した(以下では「入管法」と省略形を用いる)。そする状況を考察し、今後の見通しを探る手掛かりとれは特定技能制度という制度を導入し、技能実習生したい。

や日本語と技能試験の両方に合格した外国人労働者が、日本での就労年数を重ね、自身の技能を伸ばすことによって日本への定住化への制度的可能性を示し1950年の出入国管理庁の発足た。
同時に、従来の法務省出入国管理局を出入国在留

戦前、外国人の入国、滞在に関する事務、業務は現管理庁に格上げし、日本社会が本格的に外国人労働在のように法務省の管轄下ではなく、内務省の管轄者を受け入れ、すなわち移民政策に取り組み始めた下に置かれていた。在留管理の対象となる外国人とことを世界に示したことになろう。その後、2020年

国内社会秩序の保全とは密接に結びついており、対以降のコロナ禍で外国人労働者の新たな受け入れが外的な問題というよりも極めて国内的な問題であっ制限されたが、2023年の現時点では従来通りの受けたからである。戦後は、占領下におかれた時に日本国入れが可能となり、再び外国人労働者受け入れが増籍保有者であった朝鮮人等が外国人と見なされたこ

加傾向にある。とによって、外国人関係の業務はGHQ、外務省、法務

現在の外国人労働者受け入れ制度は、「1990年体制」

省、厚生省、都道府県知事、警察などが担当した。
とこと呼ばれる1989年入管法に基づくもので、日系人をろが1950年に朝鮮戦争が勃発したことにより、警察中心とする定住者ビザの資格所有者と、技能実習生とは別個の組織を作るようにというGHQの覚書にの2つの在留資格所有者を日本社会で不足する低熟より、1950年10月1日に出入国管理庁が外務省の外練・外国人労働者の供給源としてきた。外国人技能実局として設置された。爾来、この日を入管行政の始ま習制度は2024年には国会で制度改正が見込まれてりとされている（水上、2018）。
当時の入管の業務は主とおり、いわゆる1990年体制が30数年の年月を経て変して朝鮮半島からの密航者の摘発、収容、送還だった。

化することに間違いはないだろう。

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２以上の記述を見ると、初期の入管行政の目的は密こうした最近の移民政策の動向は、従来の出入国入国者の防止であり、決して日本での就労希望者を管理政策と労働力確保政策との間に一種の齟齬の状選別し、受け入れることではなかったことがわかる。

態を生んでいるのではないだろうか。政策というもいわば日本の植民地行政の遺産として、できる限りのは社会の変化によって度々改変されてきているが、の鎖国状態、いわば外国人の入国を認めないことに移民受け入れ政策の展開があまりに急速であったた注力されていたのである。それはイギリスの移民政めに、日本社会のニーズに対して、十分に応えきれて策において、1971年英連邦移民法で「パトリアル」（そいない側面があることは否定できまい。政策上の経の血統をイギリスに辿ることができる者）という奇路依存性と見なしてもよい。
そこで本稿では、出入国妙な概念を創出し、従来までイギリス臣民としての393 2024.1

国籍を保持していた新英連邦諸国の国民が、戦前まうかは厳密な意味では検証が難しい。だがそうしたでの本国であったイギリスへ入国することを制限し曖昧な概念の存在が、出入国管理の鎖国的な性格をた歴史的事実とも対比されよう（上林、2006）。

これまで維持させることに与ってきたとも言えよう。

日本経済史、思想史の研究者テッサ・モーリス＝ス
ズキは、日本の出入国管理法・国籍法が、しばしばあたかも日本の国民文化の内在的帰結であるかのように論じられることを非難している（モーリス＝スズキ、３ 1990年体制による外国人労働者受け入れシステムづくり

2005）。すなわち、マユミ・イトウの論文を引用しながら、イトウは日本の出入国管理法は何世紀もの地

1951年に制定された入管令はその後、1972年施行

理的孤立や同質的文化が生み出した鎖国的メンタリの「出入国管理及び難民認定法」へと難民受け入れがティの産物と断じているが、これは誤りであり、真実可能となるべく法改正された。この改正の背景には、は当時の朝鮮戦争に象徴される冷戦下の政治的な産ベトナム戦争終焉後にボートピープルと呼ばれたイ物と理解しなければならないとしている。

ンドシナ難民が日本に上陸を求めたが上陸許可が下日本の出入国管理政策にみられる閉鎖性を、日本りず、国内外で非難が起きたことがある。この改正で、文化上の特殊性、文化的同質性や地理的な孤立といっ先の国外退去の事由が撤廃され、内外人平等に対象たことから説明することは可能ではあろう。しかし者の範囲が拡大された。

戦後に成立した出入国管理政策をこうした文化的要そして1952年から再開された南米移民もオイル因から説明することは、成立時の共産主義との対決ショック直前の1972年には該当者が減少し移民送という極めて政治的な要因の影響を看過してしまうり出し政策が不要となった。それに代わって日本社ことになる。

会は何らかの形で外国人労働者を受け入れる体制をモーリス＝スズキはまた次のように述べる。冷戦敷くことになる。それが一般的な概念として認識さ構造の影響下で成立した日本の出入国管理令(以下れている移民政策上の「1990年体制」である。1989年では入管令とする)は、ほぼ同時期に成立したアメリ

改正入管法ではどの条文でも外国人労働者受け入れ

カの1952年移民・国籍法（マッカランｰウォルター法）を認めていないが、結果として低熟練労働者の供給と同様に、①出入国管理を徹底化させたこと、②退源となる外国人研修生・技能実習生と日系人の入国去強制の対象となる集団を列挙していること、③が正式に認められたために、サイド・ドアあるいはバッ退去強制の対象について国家にかなりの裁量権が残ク・ドアからの受け入れという表現が定着した。
戦後されたこと、の3点であるという（モーリス＝スズキ、40年を経て、密航者取り締まりの出入国管理から、2023）。

中小企業を含めて企業の求める労働力確保のための以上のような日本の入管法の成立事情を見ていく

出入国管理へと改正が行われた。と、日本の文化的要因よりも冷戦下で「不穏分子」と1989年入管法の成立の経緯とその後の制度変更

精神障碍者、貧困者などの公共負担者を締め出し、国については既に別稿（上林、2018）で触れたのでここ家の秩序を安定させるという非常に強い政治的要因では省く。
その中で注目する点は、2012年に在留カーが働いていたことが明らかであった。一定の属性をド制度が実施され、これまで出入国管理というフロー持つ集団を区分して締め出すという方向性の強い入の管理に重点が置かれていたことが改められ、在留管令から出発したのが入管行政の始まりといってよ管理という移民政策のストックの管理が強化されたいだろう。

ことである。外国人労働者の場合、パスポートは所持以上、日本の出入国管理政策の出発点においてはしていても、そこには日本での住所の記載がなく、入日本の文化的要因の影響は少なく、もっぱら冷戦構国後の居住地を入管当局や居住地自治体がその存在造という政治的意図が左右したと指摘した。しかしを把握できなかったのであるが、在留カード制度にながらその上で注意しておくべき論点は次のようで住民登録地が記載されることで、国内で居住地が移ある。
すなわち日本でしばしば言及されている「単一動しても外国人労働者とその家族の存在を把握でき民族国家」「文化的同質性」というような概念が、日本るようになった。また2007年改正の雇用対策法によっ社会が外国人を住民として受け入れることに対するて、すべての外国人労働者雇用事業所に外国人雇用抵抗感の根拠となっていることは否定できない。日の実態を報告することが義務付けられた。また2016

本語の通用範囲が日本国内に限定されていることは年に技能実習法が成立した後には、外国人労働者の確かであるが、それが文化の特殊性とつながるかど労災事故が日本人とは別の項目として記載されるよ393 2024.1

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うになり、さらに、賃金構造基本統計調査においてもた移民国であるアメリカからは日本の労働力確保政

2019年から外国人労働者の賃金実態が集計される策について「労働鎖国」という概念が広がった。ラベようになった。

リングというよりも、なぜ必要な労働力を受け入れ建前としての外国人労働者受け入れは、依然としないのかという素朴な疑問といってもよいだろう。て政治上は正当性を確保したとは言い難い状況であ

高度経済成長期の労働力確保については、大筋でるが、日本が現実には既に移民国家と呼んでもよいは海外からの労働力受け入れの必要性は薄かったと状態であること、そしてそれにふさわしく行政上の言ってよいだろう。それは依光正哲（2003）が指摘す

統計データ整備が徐々になされていることは注目しるように、第1は当時の日本の人口ピラミッドではてもよいだろう。しかし政治的に外国人労働者受け若年齢者層が厚く、若年労働力人口が急増していた入れが正当性を確保していないということは、言いこと、第2にこの若年労働力人口は雇用機会の乏し

換えれば移民政策を実施するために必要な公的な予い九州・四国・東北地方に厚く分布し、こうした地方算措置が可能ではない、ということでもある。移民政から大都市圏への移動という形で労働力の需給調整策については、フローとしての出入国管理政策とスが可能であったことである。

トックに注目した在留管理政策（あるいは彼らの受しかし、こうした人口学的要因を前提にした上で、け入れ国での社会的包摂を目的とする政策）の2つ

この時期の特殊政治的要因にも注目しておきたい。の側面が存在するが、受け入れ社会に影響の大きい

その事情は(外村、2013)および（吉用、2022）に詳しい。

在留管理については、住宅、教育、社会保障、医療など

1965年に日韓国交正常化が行われると、その翌年、多くの側面でまだ手が付けられていないという状態

日韓合同経済懇談会と韓国中小企業協同組合中央会である。

から、それぞれ韓国人研修生派遣の要請があり、とりわけ中央会からの要請は派遣者数3千人前後、派遣４ 高度成長期における外国人労働力受け入れ政策の否定期間3~5年というものであった。1964年から1966年にかけて吉用が調べたところ6件の要請があり、看護師については既に受け入れ実績がみられた。
この韓国側からの派遣提案に対しては、労使双方

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戦後の出入国管理政策が成立当初の在日コリアンからの反対があった。総評は、日本の労働者が依然と管理を政策課題にして開始された後、日本社会の外して低賃金であるのに、安い韓国人労働者を導入す国人労働者受け入れのニーズが大きくなるにつれてれば日本の労働者の賃金はさらに引き下げられると政策内容を徐々に変化させた事実とは対照的に、労いう理由であった。
また経済界も前向きではなかった。

働力確保政策の側面では、外国人労働者受け入れが当時の日経連には通称マエピンといわれた前田一専労働力確保を目的とすることを正式に日本政府が表務理事がいたが、外村が指摘するように、彼は戦前・明するのは、2018年入管法改正による特定技能制度戦中に朝鮮人を大量に雇用した北海道炭礦汽船株式の成立まで待たねばならなかった。

会社の労務担当者であり、戦中・戦後の時期において戦後の高度経済成長期には旺盛な労働力需要がみ労務紛争対策のスペシャリストであった。戦前期のられたにも関わらず、当時、日本が経済復興のために炭礦業では多くの朝鮮人労働者を坑内で就労させて外国人労働者を受け入れないという政治選択したこ

きたために、前田は治安や民族的対立が再燃することはこれまでにも指摘されてきた（濱口、2007）。すなとを懸念したのではないかと外村は忖度している。

わち、1967年の第1次雇用対策基本計画の閣議決定

また行政当局者である当時の法務省入国管理局長も時の口頭了解に始まり、1973年の第2次雇用対策基1966年の参議院予算委員会で労働市場の混乱を理

本計画の決定時にも、1976年の第3次雇用対策基本

由に反対意見を述べている。

計画決定時にも外国人労働者不導入の方針は維持さほぼ同じ時期の1967年に大阪万博建設工事に伴っれてきた。
その理由は、当時の自民党の労働政策が福て建設工場用労働者不足があり、関西の建設業界は祉国家の実現と完全雇用目標を掲げており、外国人3万人の韓国人労務者を受け入れたいとの要望が強労働者導入を要望する経済界のニーズは、高年齢者まった。日本国内でも韓国人労働者受け入れに期待の就業問題解決への妨げとなるという判断が働いてする向きがあったのである。しかし日韓国交正常化いたからである（外村大、2013：610-611；吉用光汰、の一つの象徴として、先方から出された韓国人研修

2022:379-388）。その結果、戦後復興にあたって外国生の受け入れ提案を断りながら、他方で国内建設業人労働者を積極的に受け入れたドイツ、フランス、ま者からの外国人労働者受け入れ要請を認めることは、

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外交上の日本政府の信義問題として両立不可能な事働者の実態把握の必要性に迫られたのである。

項であった。そこで日本政府は日本の外国人労働者導入を明確に否定する方針を明らかにする必要性に迫られ、1967年の閣議において、外国人労働者不導入方針を打ち出した口頭了解へと繋がったのである。

５ 中高年者の雇用確保と外国人労働者

その結果、当時の万博工事で不足する労働力については、国内と返還交渉が進みつつあった沖縄から外国人労働者受け入れ政策否定の一つの根拠は、の労働力移動で補ったのである。
その政治的効果を、国内の中高年労働者の確保であった。とりわけ高齢

当時の1968年10月3日の朝日新聞では「沖縄労務者期まで低熟練であった高齢労働者は、身体的能力がの受入れについて政府は労働力不足を解消するとと年齢と共に低下するので、年齢の若い外国人労働者もに、万博開催を機会に日本と沖縄の一体化をも進は脅威であることに間違いはない。外国人労働者受めるという“一石二鳥”の効果を期待」と論じている(吉け入れが1967年以降、明確に否定された後、国内労用、2022：200)。こうして労使双方が反対したことが働力の確保は第1に女性の就業率の向上と、第2に高外国人労働者導入を否定する根拠となった。

齢者の就業率の向上と定年延長によるものであった。

海外研究者には日本の歴史的・社会的背景が理解

総務省「労働力調査」によれば、女性就業者数はしにくいために、安易に労働鎖国というラベルを貼1985年の1,464万人から2021年の3,002万人と、このるが、1960年代半ば、最初に外国人労働者の導入可36年間に倍増している。また60~64歳層の高齢者の否が問われた当時は、その用語が意味する外国人労就業率も、1985年の51.1%から2022年の73.0％へと働者とは韓国人労働者であったという日本特殊の事上昇した。若年労働力の不足を、それまでは周辺労働情を考慮しなくてはならない。
その後、韓国が経済発者として位置づけられてきた女性と高齢者を労働市展によって労働者送り出し国から受け入れ国へと変場へ組み入れているという方向性は、労働者自身の貌し、日本と同様に中国やベトナム、ミャンマーなど就業意欲の高まりと技術革新の導入による職場環境の周辺アジア諸国から労働者を受け入れている。の改善、作業内容の単純化と相まって成功してきた。

このように50数年前に遡ると、日本がこれまで堅しかし一つの点に注目しておく必要性があろう。

持していた低熟練労働者受け入れ否定の方針とは、筆者はかつて65歳までの高年齢者雇用確保措置が外国人一般を指したものではなく、方針を打ち出し中小企業で機能するかどうかというテーマで編成さた当時の送り出し国は韓国であり、日韓関係が基調れた調査チームに所属して、2000年代初頭に優良中となっていたことを改めて考慮しなくてはならない

小製造業に対して高齢者雇用に関する面接を実施しだろう。
そして現在、ベトナムを中心とする東南アジたことがある。いずれの企業も、定年延長はできないア諸国が日本への主な労働者送り出し国となっていものの65歳までの継続雇用を実施していた。そうしることを前提にすると、未だ公的には堅持されていた企業の多くは、熟練技能を持つ高齢者と同時に、多る「単純労働者受け入れ反対」の方針について、より様な外国人労働者を雇用していた。たとえば、難民の長期的な視点からの見直しが必要であろう。

ための大和定住促進センターの近くに立地していた

最後に、単純労働者受け入れ政策に関するその後東京都と神奈川県の中小企業では、中国残留孤児やの経緯について触れておこう。第3次雇用対策基本

ベトナム難民を雇用していた。また長野県では周辺方針の閣議決定の口頭了解後、「国際化への対応とし中堅・大企業は多くの日系人労働者を雇用していたが、ての海外からの研修生受入れ」という言葉が1983年

その人件費を賄えない調査対象の優良自動車部品製の第5次基本計画にみられるが、1988年から1999年造の中小企業では、中国人技能実習生を雇用していた。

までのほぼ10年間、専門的・技術的分野の外国人のベトナム難民も中国残留孤児も、日本社会に不慣れ積極的受け入れと単純労働者に対しての「十分慎重」であるという点では技能実習生と変わりなく、そうな受け入れの２つの方針が、外国人労働力確保政策した優良中小企業でも既に2000年代初めには外国として踏襲されてきた。そして2007年以降は、雇用人労働者の雇用が始まっていたのである。
低賃金・低対策基本計画の策定は廃止されている（早川、2020：労働条件の零細企業だけが外国人技能実習生に依存50）。他方、同年成立の雇用対策法では、外国人雇用していたのではない。

状況の報告が、企業規模を問わず義務化された。
(上林、多くの製造・中小企業では製品品目に量産型の製2018a)。単純労働者受け入れ否定の方針については品と、試作品、特注品など一品型の製品の両方の品目

明確に議論されないまま、国内で増加した外国人労を製造しており、それが企業業績の安定と付加価値

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11を高める仕組みを取っている。そうした職場の製造工程において、高齢者の熟練工は特注品を、技能実習生のような勤続年数が短くて技能の訓練段階にある労働者は主として量産品を担当するという職務分担を行っていた。
以上の僅かな事例を強引に演繹すれば、日本人高齢者と若年の外国人労働者は職場において代替関係にあるのではなく、相互に補完する関係にあったのである。
移民受け入れに関する出入国管理政策も労働力確
保政策も、その出発点は当時の日本社会の歴史的状況に大きく依存してきた。戦後ほぼ80年を経過し、日本の高齢化の進展が著しく、かつ日本を取り巻くアジア諸国がそれぞれ独自性を持って経済発展している国際社会を前提にすると、日本の移民政策もまた大きく転換していくことが望まれよう。そのためにも、経路依存という形で機能している現在の出入国管理政策と雇用確保のための労働政策の両者を同時に見直していかねばなるまい。
参考文献
・上林千恵子（2006）「選択的移民受入れの実現を目指して～イギリスの移民政策の現状評価」

労 働政策研究･研修機構編『労働政策研究報告書Ｎo.59: 欧州における外国人労働者受入れ制度と社会統合』ｐp.221-246

・――――(2018a）「外国人技能実習制度成立の経緯と2009年の転換点の意味付け―外国人労働者受け入れのための試行過程」『移民政策研究』10：44-58、移民政策学会

・――――（2018b）「外国人技能実習制度の第2の転換点―2016年の技能実習法を中心に」『DIO』337：10-14、連合総研

・佐藤忍（2021）『日本の外国人労働者受け入れ政策』 ナカニシヤ出版

・外村大（2013）「高度経済成長期後半の日本における外国人労働者問題」蘭信三編『帝国以後の人の移動―ポストコロニアリズムとグローバリズムの交錯点』勉誠出版

・―――（2023）「冷戦と経済成長下の日本の『外国人問題』」加藤丈太郎編「入管の解体と移民庁の創設―出入国在留管理から多文化共生への転換」明石書店

・早川智津子（2020）『外国人労働者と法―入管法政策と労働法政策』
信山社

・濱口桂一郎（2007）「外国人労働者の法政策」『季刊労働法』218：191-210

・水上洋一郎（2018）「入管行政からみた外国人政策の変遷と今後―交流共生社会は可能か」『移民政策研究』10：157-170移民政策学会

・モーリス＝スズキ、テッサ（2005）「戦後日本の出入国管理と外国人政策」有末賢・関根正美編『戦後日本の社会と市民意識』慶應義塾大学出版会

・―――――（2023）「冷戦と戦後入管体制の形成」加藤丈太郎編『入管の解体と移民庁の創設―出入国在留管理から多文化共生への転換』明石書店

・吉用光汰（2022）「完全雇用と労働力移入ーなぜ高度成長期の日本は外国人労働者の受入を否定したのか」『國家學會雑誌』135（3・4）：333-412、  東京大学大学院法学政治学研究科

・依光正哲（2003）「日本における外国人労働者問題の変遷と新たな政策課題」『一橋大学研究年報 社会学研究』41：3-60、一橋大学
社会学部

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