Hochschule Ludwigshafen	
  Ostasieninstitut	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  

Regulierung und Atomaufsicht vor und nach dem
Fukushima Atomunfall	
  Bartosz Warzywoda, Patrick Heiner, Christopher Noll, Manuel Schenk,
Ksenia Tretiakova
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
	
  

OAI Working Paper 04/2015
	
  

	
  

InhaltExecutive Summary ..................................................................................................... 1
Einleitung ..................................................................................................................... 2
Atomaufsicht vor Fukushima ....................................................................................... 2
Die Anfänge der japanischen Atomenergie und –aufsicht........................................ 2
Atomenergie - Sicherheitsgarantie zur Akzeptanzförderung ................................... 3
Akteure in Japans Atomaufsicht und Regulation ...................................................... 4
Atomic Energy Commsion (AEC) 原子力委員会 ................................................... 4
Nuclear Saftey Commission (NSC) 原子力安全委員会 ......................................... 5
Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (MEXT) ............ 5
文部科学省 ............................................................................................................ 5
Ministry of Economy, Trade and Industry (METI) 経済産業省 ............................... 5
Agency for Natural Resources and Energy (ANRE) 資源エネルギー庁 ................ 6
Nuclear and Industrial Safety Agency (NISA) 原子力安全 保安院 ........................ 6
Japan Nuclear Energy Safety Organization (JNES) 原子力安全基盤機構 ............ 7
Japan Atomic Energy Agency (JAEA) 日本原子力研究開発機構 .......................... 7
National Institute of Radiological Science (NIRS) 放射線医学総合研究所 ............ 7
Zusammenspiel der Akteure..................................................................................... 8
Atomaufsicht im internationalen Kontext ..................................................................... 9
IAEA Safety Standards ............................................................................................. 9
Bemängelungen der Untersuchungskommissionen ............................................... 10
Die NISA im Spiegel der IAEA Safety Standards ................................................... 11
Atomaufsicht nach Fukushima –Nuclear Regulation Authority – (NRA)
原子力規制委員会 ...................................................................................................... 14
Neupositionierung................................................................................................... 14	  Zuständigkeitsbereich............................................................................................. 16
Aufbau .................................................................................................................... 16
Vorstand .............................................................................................................. 17
Räte und Komitees .............................................................................................. 17
Sekretariat .............................................................................................................. 18
Sekretariat des Generalsekretärs ....................................................................... 18
Abteilung für Nuklearregulation ........................................................................... 18
Regionale Büros und Organisationen ................................................................. 19
Unter Aufsicht der NRA operierende Organisationen ......................................... 19
Nuclear Emergency Preparedness Committee ................................................... 19
Kritik – Vergabe von Lizenzen ................................................................................ 19
Kritik – Neutralitätsverlust auf Vorstandsebene...................................................... 20
Gegenüberstellung NRA – IAEA Standards ........................................................... 22
Fazit ........................................................................................................................... 24
Quellenverzeichnis .................................................................................................... 25	  Abkürzungsverzeichnis
AEC

Atomic Energy Commission

AKW

Atomkraftwerk

ANRE

Agency for Natural Resources and Energy

BWR

Boiled Water Reactor

IAEA

International Atomic Energy Agency

IRRS

Integrated Regulatory Review Service

IRS

International Reporting System

JAEA

Japan Atomic Energy Agency

JAERI

Japan Atomic Energy Research Institute

JNES

Japan Nuclear Energy Safety Organization

KEPCO

Kansai Electric Power Company

MAFF

Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries

METI

Ministry of Economy, Trade and Industry

MEXT

Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology

MHLW

Ministry of Health, Labour, and Welfare

MITI

Ministry of International Trade and Industry

MLIT

Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism

MOE

Ministry of Environment	
 MOFA

Ministry of Foreign Affairs

NIRS

National Institute of Radiological Science

NISA

Nuclear and Industrial Safety Agency	
 NRA

Nuclear Regulation Authority	
 NSC

Nuclear Safety Commission

	
  

PWR

Pressurized Water Reactor

SAT

Agency for Science and Technology

SPEEDI

System for Prediction of Environment Emergency Dose Information

TEPCOTokyo Electric Power Company	
  Executive Summary
Vorangetrieben von wirtschaftlichen Interessen und dem Bedürfnis nach einem
gewissen Maß Unabhängigkeit von Öl, dienten Regulationen seit Beginn derkommerziellen Nutzung von Atomkraft in Japan oftmals nicht der tatsächlichen
Sicherheit, sondern vielmehr der Vermittlung eines Sicherheitsgefühls. So kam es bis
2011 nicht selten vor, dass regulierende Verordnungen weniger wissenschaftlichfundiert als politisch motiviert waren und es ist ebenfalls kaum verwunderlich, dassvon der zentralen Regulierungsbehörde Nuclear and Industrial Safety Agency (NISA)
die Kontrolle der Einhaltung von Sicherheitsstandards vernachlässigt worden sind.
Am 19. September 2012 wurde auf Basis der Untersuchungskommission desParlaments

unddessenvernichtenden

Urteilsüber

dasbisherige

Regulierungssystem, letzteres grundlegend reformiert, die Nuclear and Industrial
Safety Agency (NISA) als bisherige zentrale Regulierungsbehörde aufgelöst und vonder neu geschaffenen Nuclear Regulation Authority (NRA) abgelöst.
Trotz dieser umfangreichen Reformen steht die japanische Bevölkerung derAtomenergie kritisch gegenüber wie sie es seit Jahrzehnten nicht mehr tat und dienoch junge NRA ist bereits jetzt harscher Kritik ausgesetzt. Gegen die Vergabe vonLizenzen zur Wiederinbetriebnahme von Kernkraftwerken wird teilweise erfolgreich
geklagt und Personalwechsel in der Vorstandsebene von kritischen Stimmen durch
unmissverständlich pro-nuklear eingestellte Kommissare senken das bereits niedrige
Vertrauen und lassen Zweifel an der Integrität der Behörde aufkommen.
Schlussendlich steht somit das japanische regulatorische System bereits kurze Zeitnach der Reformation erneut in Frage.

	
  

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Einleitung
Am 11. März 2011 wurde Japan von einer doppelten Naturkatastrophe stark
getroffen.

Das

große

Tōhoku-Erdbeben

im

Nordosten

Japansundderdarauffolgende Tsunami forderten das Leben von über 15.000 Menschen undrichteten schwere Verwüstungen in den Küstenregionen der Präfekturen Fukushima,
Miyagi und Sendai an. Noch heute, vier Jahre nach den tragischen Ereignissen,
leben 80.000 Menschen aus den betroffenen Regionen in Behelfsunterkünften 1 .
Japan wurde an diesem Tag von einer weiteren Katastrophe heimgesucht. Der
Tsunami löste einen der bisher schwersten nuklearen Notfälle der Geschichte aus.
Aufgrund der 15m hohen Welle kam es im Kernkraftwerk Fukushima-Daiichi zu
Ausfällen im Kühlsystem mehrerer Reaktorblöcke und eines Abkühlbeckens 2 .
Diverse Explosionen und Kernschmelzen in drei Reaktoren setzten große Mengenan radioaktivem Material frei, sodass über 100.000 Menschen aus der Region
evakuiert werden mussten und die Region für Jahrzehnte unbewohnbar wurde.
Diverse Untersuchungskommissionen kamen schließlich unabhängig voneinander zu
dem erschütternden Urteil, dass es sich bei dem nuklearen Unfall aufgrundmangelhafter Regulierung und unzureichenden Sicherheitsstandards sowie-Vorkehrungen um ein von Menschenhand geschaffenes Desaster handelt3.

Atomaufsicht vor Fukushima
Um die Hintergründe der Atomaufsicht vor Fukushima besser verstehen zu können,
ist ein Blick auf die Anfänge der japanischen Atompolitik und die Struktur desregulatorischen Systems empfehlenswert.

Die Anfänge der japanischen Atomenergie und –aufsicht
Vorangetrieben durch die Rikagaku Kenkyujo (The Institute of Physical and Chemical
Research) begann Japan bereits im Laufe des zweiten Weltkrieges mit derErforschung nuklearer Energie für militärische Zwecke. Nach der bedingungslosen
Kapitulation 1945 wurde Japan jegliche Forschung an Atomenergie für die nächsten
Jahre durch die USA untersagt. Nach der erneuten Unabhängigkeit 1952 undangespornt durch Eisenhowers Atoms of Peace Rede vor den Vereinten Nationen im
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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Circanews, May 2015, Japan marks fourth anniversary of tsunami
Tepco Press Release, March 11, 2011
The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission, S.92	
  Dezember 1953 genehmigte das japanische Parlament bereits im März 1954 daserste Budget zur Förderung

von Nuklearenergie. Unvorbereitet auf dieseEntwicklung nutze die Regierung im ersten Jahr jedoch nur etwa 25% des Budgets4.
In den nächsten vier Jahren wurde das Etat dennoch verdreißigfacht und 1955 mit
dem Atomic Energy Basic Law Japans eine erste rechtliche Grundlage für die
kommerzielle Nutzung von Kernenergie geschaffen. Die drei Grundsätze derJapanischen

Atompolitik

beruhen

dabei

auf

demokratischen

Verfahren,

unabhängigem Management und Transparenz5. Zusätzlich ebnete das Gesetz den
Weg für die ersten atomaren Behörden Japans,

die Agency for Science &Technology6 (SAT), die Atomic Energy Commision (AEC), das Japan Atomic Energy
Research Institute (JAERI) 7 und die Nuclear Fuel Corporation. Aufgrund des großen
Energiebedarfs Japans aufstrebender Wirtschaft hatte Japan bereits bis Mitte 1957
Verträge für den Bau von 20 Atomreaktoren unterzeichnet.

Atomenergie - Sicherheitsgarantie zur Akzeptanzförderung
Nach den Atombombenabwürfen auf Hiroshima und Nagasaki und der Verstrahlung
der Besatzung des Fischerbootes Daigo Fukuryu Maru durch die Tests im Bikini
Atoll im März 1954 hatte die japanische Bevölkerung eine eher ablehnende Haltung
gegenüber Atomenergie. Gerade der Unfall des Fischerbootes kam der USA und denjapanischen Befürwortern der günstigen Energie zeitlich sehr unpassend, da diesedie friedliche und sichere Nutzung von Atomenergie in Japan fördern wollten. Eine
Umfrage 1956 ergab, dass 70% der japanischen Bevölkerung Atomenergie als eineGefahr sahen. Um die Bevölkerung umzustimmen wandte sich die USA an Matsutaro
Shoriki 8 , den Vater des japanischen Baseballs, Eigentümer der Zeitung Yomiuri
Shimbun und des Nippon Television Networks. Als Minister für Atomenergie, erster
Vorsitzender

der

Japan

AtomicEnergyCommision

undEigentümervon

Massenmedien propagierte er erfolgreich die Sicherheit nuklearer Energie, sodass
innerhalb von zwei Jahren die Ablehnungsrate in der Bevölkerung auf 30% sank. Mit
Unterstützung von Regierungsseite wurde zudem die Vorstellung, dass nukleare
Energie absolut sicher sei zu dieser Zeit stark in der japanischen Gesellschaft
gefördert 9 . Bis 2011 gab es zahlreiche Vorfälle in denen die Vermittlung eines
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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The bulletin, Japans nuclear history in perspective
World-Nuclear, Nuclear power in Japan
6
Japan Science and Technology Agency, History
7
JAEA, JAERI outline
8
Paul Langley’s Nuclear History Blog	  9Japanfocus, Yuki Tanaka u. Peter Kuznick: Japan, the Atomic Bomb, and the “Peaceful Uses of Nuclear Power”
5

	
  

3	
  

Sicherheitsgefühls wichtiger als die tatsächliche Sicherheit zu sein schien. So sagte
der Bürgermeister Idogawa einer der vom Fukushima-Unfall betroffenen Städte nachdem Unfall: „Seit ich zum Bürgermeister gewählte wurde habe ich meine Bedenken
bzgl. des Atomkraftwerks zum Ausdruck gebracht. Sowohl von TEPCO als auch der
NISA wurde mir absolute Sicherheit vergewissert. Sie können nicht behaupten, dassder Unfall aufgrund von Faktoren, die über ihre Vorstellungen hinausging,passierte“10.

Akteure in Japans Atomaufsicht und Regulation
In einem komplexen Feld wie der Atomenergie sind viele verschiedene Akteure aus
Regierung, Forschung, Unternehmen und NGOs beteiligt, die im Zusammenspiel für
die friedliche und sichere Nutzung nuklearer Energie zuständig sind. So teilte sichdieses Zusammenspiel in Japan bis 2011 in die nachfolgenden Akteure auf.
Atomic Energy Commsion (AEC) 原子力委員会
Die AEC wurde 1956 auf Grundlage des Atomic Energy Basic Laws gegründet unddiente unter der Agency for Science and Technology als Japans erste Behörde fürAtomenergie. Seit 2001 ist die Kommission dem Büro des Kabinetts unterstellt undbesteht aus fünf Kommissaren, die vom Premierminister mit der Zustimmung desParlaments auf drei Jahre ernannt werden. Gemäß Art. 5 (1) des Atomic Energy
Basic Law gehört zu den Aufgaben der AEC die Planung, Beratung und
Entscheidung grundlegender Richtlinien und Strategien für die Förderung vonForschung, Entwicklung und Nutzung atomarer Energie. Ebenso gleicht sie die
Tätigkeiten der betroffenen Organisationen ab und berät die zuständigen Ministerbezüglich der korrekten Handhabung der Gesetze zu atomaren Rohstoffen,
Brennstäben und Reaktoren. Die Ministerien MOFA, MEXT, MHLW, MAFF, METI,
MLIT und MOE unterstützen dabei die Regulierungen, die von der AEC
vorgeschlagen werden11. Nach der Umstrukturierung und der Eingliederung unterdas Büro des Premierministers wurde jedoch auch die Anzahl der Mitarbeiter stark
reduziert. Aufgrund dessen war die AEC laut dem ehemaligem Vorsitzendem
Shunsuku Kondo genötigt Hilfe aus der privaten Wirtschaft anzunehmen und
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission S. 73

11

http://www.aec.go.jp/jicst/NC/about/index_e.htm	
  

	
  

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Experten der Stromkonzerne zur Beratung hinzuzuziehen12. Dies beeinträchtigte die
Unabhängigkeit der Kommission, die ursprünglich eine der drei Grundsätze derjapanischen Atompolitik darstellte.
Nuclear Saftey Commission (NSC) 原子力安全委員会
Um die Sicherheit für Atomenergie zu verbessern wurde 1978 die NSC aus der AEC
ausgegliedert und unter der SAT neu gegründet, nachdem der Mutsu Unfall(Strahlenaustritt bei Japans erstem und einzigem nuklear betriebenem Frachtschiff)in den politischen Fokus geriet. Gemäß Art. 5(2) des Atomic Energy Basic Law
besteht die Verantwortlichkeit der NSC in der Gewährleistung der Sicherheit fürForschung, Entwicklung und Nutzung von Nuklearenergie. Im Gegensatz zum METI
oder MEXT erlies die NSC keine Rechtsverordnungen, sondern war eine
unabhängige und neutrale Kommission zur Überwachung und Kontrolle derSicherheitsrichtlinien die von den anderen Behörden erlassen wurden. Im Jahr 2000
wurde die NSC dem Büro des Premierministers unterstellt und 2001 dem Büro desKabinetts. Die NSC konnte im Namen des Premierministers Empfehlungen anandere Behörden geben sowie Berichte und weitere Zusammenarbeit zur Schaffung
nuklearer Sicherheit fordern13.
Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (MEXT)
文部科学省
Das MEXT war vor der Fukushima-Krise für die Überwachung der Strahlung unddem sicheren Verkehr von nuklearem Material zuständig. Weiterhin vergab MEXT
Lizenzen und erließ Verordnungen für Forschungsreaktoren und andere auf
Radioaktivität basierende Instrumente wie Röntgengeräte.
Ministry of Economy, Trade and Industry (METI) 経済産業省
Im Jahr 2001 wurde im Rahmen von Reformen der Regierung das Ministry of
Economy, Trade and Industry (METI) durch den Zusammenschluss des Ministry ofInternational Trade and Industry (MITI) mit dem Wirtschaftsplanungsamt gegründet14.
Das METI umfasst neben zahlreichen Dienststellen und Ämtern zur Regulierung undFörderung des (inter-)nationalen Handels unter anderem auch die Agency for Natural
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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Nuke Info, Review of the Japan Atomic Energy Commission
http://www.nsr.go.jp/archive/nsc/NSCenglish/aboutus/overview/overview.htm
METI, History of METI	
  

5	
  

Resources and Energy (ANRE) unter der die Nuclear and Industrial Safety Agency(NISA) eingerichtet war. 15 Damit war die Regulierungsbehörde für Atomkraft derAgentur, die für die Förderung der Atomenergie verantwortlich war, unterstellt. Als
regulierende Behörde war das METI zudem zuständig für alle nicht zu
Forschungszwecken genutzten Atomreaktoren und Einrichtungen zur Fabrikation,
Anreicherung, Lagerung und Aufarbeitung von nuklearem Material sowie der
Entsorgung16.
Agency for Natural Resources and Energy (ANRE) 資源エネルギー庁
Die Agency for Natural Resources and Energy (ANRE) wurde in Folge der Ölkrise
von 1973 für die Förderung einer unabhängigen Energiepolitik gegründet17. Neben
den drei Abteilungen für Energieeinsparung & Erneuerbare Energien, Erneuerbare
Ressourcen & Treibstoff und Elektrizität & Gas fand sich auch die Nuclear andIndustrial Safety Agency (NISA)18. In diesem Kontext war ANRE außerdem für die
Förderung von Atomenergie verantwortlich. Auch wenn erneuerbare Energien als
Alternativen für fossile Brennstoffe ebenfalls gefördert wurden, so lag der Fokus
jedoch klar auf nuklearer Energie als günstigste Form der Stromgewinnung19.
Nuclear and Industrial Safety Agency (NISA) 原子力安全 保安院
Die Nuclear and Industrial Safety Agency wurde 2001 mit der Absicht gegründet, dieRegulierungsbefugnis in einer unabhängigen Behörde zu vereinen. Auch wenn die
NISA eine Abteilung innerhalb der ANRE war, hatte die Behörde die Befugnis diesezu umgehen und das METI direkt zu konsultieren. Als Regulierungsbehörde waren
der NISA zahlreiche Aufgaben hinsichtlich der Sicherheitsbedingungen in AKWs undderen Einrichtungen zugewiesen. Hierzu gehörte das Aufstellen und Prüfen vonRichtlinien sowie Standards für die Konstruktion, den Betrieb und den Rückbau vonAtomkraftwerken. Ebenfalls zuständig war sie für die Ausgabe von Lizenzen zur
Autorisierung von (Um-)Bauten. Hierbei muss jedoch klargestellt werden, dass die
NISA zwar Verordnungen erließ, jedoch nicht für deren Einhaltung in den
betreffenden Kernkraftwerken verantwortlich war. Diese Aufgabe verblieb beim
Kraftwerksbetreiber

selbst,sodassesschließlich

imAbschlussbericht

des

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
15

METI, Organization of METI
J. Fukasawa & M. Okusaki, Reform of the Nuclear Safety Regulatory Bodies in Japan, 2012, Seite 2
17
Bundesministerium für Bildung und Forschung, METI Japan Agency for Natural Resources and Energy
18
ANRE – The Outline
19
METI, Agency for Natural Resources and Energy	
  
16

	
  

6	
  

Parlaments hieß: „Sowohl TEPCO als auch NISA wussten über die notwendigenbaulichen Verstärkungen der Reaktoren im AKW Fukushima Daiichi Bescheid,
anstatt diese jedoch in die Verordnungen aufzunehmen, erklärte NISA, dass für
solche Maßnahmen der Betreiber autonom zuständig sei. Zum Zeitpunkt des Unfalls
war keine der nötigen Maßnahmen umgesetzt.“ 20Der Aufgabenbereich der NISA erstreckte sich außerdem auch auf die Aufklärung
der Öffentlichkeit über Sicherheitsvorkehrungen und Regelungen, um unter anderem
das Vertrauen der Bürger in Atomenergie zu stärken. Eine Aufgabe, die sie mit dem
MEXT teilte. Darunter fielen auch die Erstellung von Evakuierungsrichtlinien, derAusbildung von Notfallpersonal und die Informierung der Bevölkerung diesbezüglich.
Japan Nuclear Energy Safety Organization (JNES) 原子力安全基盤機構
2003 wurde die Japan Nuclear Energy Safety Organization (JNES) zur Unterstützung
der NISA gegründet. JNES besteht überwiegend aus Fachpersonal für dieÜbersuchung und Kontrolle von Sicherheitsstandards in Kernkraftwerken. Hierbei teilt
sich JNES die Verantwortung mit NISA bezüglich Inspektion der Anlagen,Sicherheitstests, der Erfassung und Auswertung der Sicherheitsvorkehrungen sowie
dem Training des Personals.21
Japan Atomic Energy Agency (JAEA) 日本原子力研究開発機構
Die Japan Atomic Energy Agency ist ähnlich einer deutschen Körperschaft desöffentlichen Rechts aufgebaut und unter der Aufsicht von MEXT befugt zur
Selbstverwaltung22. Die JAEA betreibt mehrere Forschungslabore und Einrichtungenin ganz Japan wie das F&E Zentrum in Tokai23. Aufgabe der JAEA ist die Forschungund Entwicklung im Bereich Kernenergie.
National Institute of Radiological Science (NIRS) 放射線医学総合研究所
Japans Forschungsinstitut für Strahlenmedizin wurde 1957 gegründet und 2001 wie
die JAEA als Körperschaft des öffentlichen Rechts unter die Aufsicht des MEXT
gestellt. NIRS betreibt Forschungen im Bereich der Radiologie, Nuklearmedizin und

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
20

The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission S. 16
NRA, Profile of JNES
thJapan Atomic Energy Agency Law, 155 issue
23
JAEA, R&D Institutes/Centers	
  
21
22

	
  

7	
  

Strahlenbiologie und wird in diesen Bereichen als eines der weltweit führenden
Institute angesehen24.

Zusammenspiel der Akteure

Innerhalb der japanischen Atomaufsicht und Regulierung gaben die AEC bezüglich
Förderung und Forschung und die NSC hinsichtlich nuklearer Sicherheit konkrete
und unabhängige Empfehlungen über das Kabinett an die zuständigen Ministerienweiter. Das MEXT war als Regulierungsbehörde zuständig für den Bereich
Forschung und nutzte hierbei die Expertise der JAEA sowie NIRS. Zudem war das
MEXT für die Strahlenüberwachung zuständig. Während der Fukushima-Krise
wurden die Daten des Strahlungsüberwachungssystems SPEEDI jedoch nicht
umgehend von der NSC berücksichtigt, wodurch sich in einigen Zonen die nötigen
Evakuierungen verzögerten25.
Wichtigstes Ministerium in Japans Atompolitik war das METI, welches sich über die
ANRE für die Förderung kommerziell genutzter Kernenergie kümmerte. Auch die
NISA, die wegweisende Behörde in Sicherheitsfragen zur Atomenergie, unterstandals unabhängige Abteilung der ANRE der Verwaltung des METI. Die Deklarierung als

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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NIRS, About NIRSThe Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission	
  

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unabhängige Abteilung sollte Interessenkonflikte mit der ANRE verhindern 26 . Die
JNES operierte als technische Unterstützung der NISA.
Eines der bedeutendsten Zusammenspiele fand zwischen der NISA und der NSC
statt. Während die NISA als primärer Sicherheitsregulator Rechtsverordnungen erließ
war die NSC dafür zuständig diese zu prüfen und die der NISA auf die korrekte
Umsetzung der Gesetze kontinuierlich zu kontrollieren27. Diese sogenannte Doppelte
Kontrolle sollte die Sicherheit der Bevölkerung in besonderem Maße gewährleisten.
Retrospektiv hat sich dieses System jedoch als höchst uneffektiv erwiesen. Die
Untersuchungen des japanischen Parlaments ergaben, dass sowohl die NISA alsauch die NSC ihrer obersten Verpflichtung, die Gewährleistung der Sicherheit, nicht
nachgekommen sind28.

Atomaufsicht im internationalen Kontext
Um das regulatorische System vor Fukushima im internationalen Kontext vergleichen
zu können empfiehlt sich eine Gegenüberstellung mit den Leitlinien der International
Atomic Energy Agency (IAEA).

IAEA Safety Standards
Eine signifikante Rolle in der internationalen Atomaufsicht nimmt die International
Atomic Energy Agency (IAEA) ein, eine Organisation, die durch ein separates
Abkommen an die Vereinten Nationen gebunden ist und derzeit 159 Mitgliedsstaaten
umfasst29.
Die IAEA, mit Hauptsitz in Wien, ist in erster Linie für die Verbesserung der nuklearen
Sicherheit, Förderung der Reaktorsicherheit sowie der Überwachung des Umgangs
mit radioaktiven Stoffen ins Leben gerufen worden. Außerdem verwaltet sie die IRS
Datenbank,

in

der

ErfahrungsaustauschKernkraftwerksberichte

sowie

der

Entwicklung

zum

Informations-eines

allgemeinundbesserenSicherheitsverständnisses gespeichert werden30.
Auf

Grundlage

ihrer

zehn

fundamentalen

Sicherheitsprinzipien,

den

IAEA

Sicherheitsvoraussetzungen (Safety Requirements) und Sicherheitsrichtlinien (Safety
Guides) erstellt die IAEA Richtlinien für ihre Mitgliedsstaaten.
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
26

Jun Fukasawa, Reform of the Nuclear Safety Regulatory Bodies in Japan, S. 2
NISA, Summary of Safety Regulation in Japan, S4 ( 24.05.2011)28
The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission S. 75
29
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO)
30
Global research for safety, Incident Reporting System (IRS)	
  
27

	
  

9	
  

SicherheitsvoraussetzungenundSicherheitsrichtlinien

werdenregelmäßig

aktualisiert und veröffentlicht.
Die 10 Grundprinzipien der IAEA lauten31:
1. Verantwortlichkeit für den Strahlenschutz

2. Aufsichtspflicht der Regierung

3. Leitung und Management der Sicherheit

4. Notwendigkeit und Rechtfertigung

5. Optimierung des Strahlenschutzes

6. Limitierung und Überwachung individueller
Dosisgrenzwerte

7. Schutzderheutigenundzukünftigen

8. Prävention von Unfällen

Generationen
9. VorbereitungundDurchführungvonNotfallmaßnahmen

10. Schutz vor bestehenden oder unregulierten
Strahlungsrisiken

Im Kontext der Ereignisse von Fukushima erweisen sich insbesondere die ersten
beiden Prinzipien als relevant. Das erste Prinzip definiert die Kernkraftwerksbetreiber
als Verantwortliche für die Sicherheit im Umgang mit radioaktiven und nuklearen
Stoffen. Bezogen auf den Unfall im Kernkraftwerk Fukushima liegt nach den IAEA
Sicherheitsprinzipien die Verantwortung folglich bei TEPCO und nicht etwa derRegierung.
Das zweite Prinzip beschreibt die Pflichten der Regierung nach dem Verständnis der
IAEA. Es besagt, dass die Regierung für die Einrichtung und den Erhalt einer
wirksamen Rechts- und Regierungsgrundlage für Sicherheit einschließlich einer
unabhängigen Kontrollbehörde zuständig ist. In Kontext des Nuklearunfalls gesetzt
hat die Regierung zwar ein Kontrollorgan eingerichtet, es fehlte diesem jedoch an
Unabhängigkeit und Effektivität.

Bemängelungen der Untersuchungskommissionen
Um ein besseres Verständnis von den Hintergründen und Ursachen der Katastrophezubekommen,erweist

sich

ein

Blick

in

die

Berichte

der

IAEA

Untersuchungskommissionen, die vor und direkt nach der Katastrophe entsandt
wurden, als hilfreich.
Bereits bei der Untersuchung des IRRS 2007 (Integrated Regulatory Review Service)in Japan, einer Untersuchungskommission, die von den Mitgliedsstaaten selbst
veranlasst wird, wurden von den IAEA Experten mehrere Mängel festgestellt. So
wurde darauf hingewiesen, dass durch die Rotationspolitik des Personals innerhalb
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
31 Fundamental Safety Principles IAEA

	
  

	
  

10	
  

des METIs und somit auch der NISA Fachpersonal nur schwer gebildet werden
konnte.

Darüberhinauswurden

als

Folge

der

Rotationspolitik

auchEntscheidungsprozesse behindert und die Entwicklung der Behörde sowie
Sicherheitsstandards stark eingeschränkt. In ihrem Bericht wurde schließlich von der
IAEA

eine

RevisionderPersonalpolitik

insbesondere

in

Bezug

auf

die

Rotationshäufigkeit und das Rotationsmuster empfohlen. Weiterhin wurde kritisiert,
dass die NISA vorwiegend nur Verordnungen erließ, aber deren Einhaltung nicht
ausreichendlangsamer

kontrollierte.
undweniger

Dementsprechend

Als

Konsequenz

umfangreich

empfahldie

IAEA

wurdenumgesetztdenals

AusbauSicherheitsmaßnahmen
eigentlichdererforderlich.

Kooperation

undKommunikation zwischen der NISA und den Betreibern. Ferner wurde auch geraten,sich bei der Gestaltung der Sicherheitsmaßnahmen stärker an den IAEA Safety
Standards zu orientieren. Dabei bezog sich die Kommission insbesondere auf die
ErstellungvonSicherheitsberichten,

dieEinführungvoneinheitlichen

Sicherheitsüberprüfungen, die Förderung von neuen Technologien sowie denvermehrten Einsatz von Inspektoren zu regelmäßigen und unangekündigten
Qualitätsprüfungen in den Atomkraftwerken32.
Die Expertenmission IRRS, die vom 24. Mai bis 02. Juni 2011 die Ereignisse in
Fukushima untersuchte, kam zu ähnlichen Ergebnissen wie bereits vier Jahre zuvor.
So wurde erneut auf den Bedarf eines stärkeren Einbezugs der IAEA Safety
Standards hinsichtlich Verordnungen und Richtlinien aufmerksam gemacht und zu
Aktualisierungen geraten. Des Weiteren wurde die Komplexität bei der Koordination
von Notfallmaßnahmen bemängelt, da diese vermeidbare Verzögerungen in derNotfallreaktion

begünstigte.

Abschließend

sah

die

IAEA

dringenden

Reformationsbedarf bei der Unabhängigkeit der NISA und der Aufgabenteilung der
Behörden33, die zu diesem Zeitpunkt einen Interessenkonflikt innerhalb des METIs
darstellte.

Die NISA im Spiegel der IAEA Safety Standards
Während im Bericht der IAEA Expertenmission zahlreiche Befunde dokumentiertsind, soll im Folgenden nur auf fünf wesentliche Mängel im alten regulatorischen
System eingegangen werden.
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
32
33

	
  

IRRS Report to the Government of Japan
IAEA Mission Report, The Great East Japan Earthquake Expert Mission	
  

11	
  

(1) Durch die Rotationspolitik sowie der damit einhergehenden Fluktuationsrate war
die Entwicklung von qualifiziertem und kompetentem Personal gemäß der IAEA
Safety Standards stark beeinträchtigt und in vielen Bereichen nicht gewährleistet.
(2) Des Weiteren erwies sich die Unabhängigkeit des Kontrollorgans, also der NISA,
aufgrund der unklaren Aufgabenteilung der einzelnen betroffenen Instanzen, sowie
der mangelnden Trennung der regulatorischen Funktionen innerhalb des METIs, derNSC und der NISA gemäß den Vorschriften 4, und 17 des IAEA Safety Standard
GSR Part 134 als unzureichend.
(3) Außerdem hat der Vergleich gezeigt, dass Regelungen und Richtlinien bezüglich
Sicherheitsmaßnahmen von der NISA nicht regelmäßig und unzureichend im
Einklang mit den IAEA Safety Standards aktualisiert wurden. Dieses Verhalten wurde
von beiden Untersuchungskommissionen kritisiert und verstößt gegen die 33.
Vorschrift der IAEA Safety Standards GSR Part 135.
Exemplarisch hierfür aus dem Abschlussberichts des Parlaments: Hätte NISA die
Regulierungen bezüglich B.5.b. der US Security Order, die sich auf neue Richtlinien
nach 9/11 beziehen, übernommen und an TEPCO herangetragen, hätte der Unfall
eventuell verhindert werden können36.
(4) In der Unterschätzung von Tsunamirisiken ist ein weiterer schwerwiegender
Mangel zu sehen. So ist in den IAEA Safety Standards NS-R-3 die Bewertung derStandorte von Kernkraftwerken inklusive der Risiko- und Häufigkeitsanalyse vonTsunamis geregelt37. Diesen zufolge ist nach dem Bericht der Expertenmission IRRS
von 2011 die potentielle Höhe von Tsunamis von dem Betreiber TEPCO, aber auchder NISA maßgeblich unterschätzt worden. Auf Basis einer Einschätzung aus dem
Jahr 2002 war das Kernkraftwerk in Fukushima nur auf eine maximale Wellenhöhe
von 5,7m38 vorbereitet und konnte somit keinesfalls Wellen von bis zu 15m, wie 2011
vorgekommen, standhalten.
(5) Schließlich ist die schlechte Kommunikation und der daraus resultierende
mangelhafte Informationsaustausch unter den Akteuren hervorzuheben, da somit
das zeitnahe Treffen von Entscheidungen über erste Gegenmaßnahmen und die
Umsetzung derselben in erheblichem Maße behindert wurde. Den Berichten zufolge
bestand ein beständiger Informationsfluss nur zwischen der NSC und der Regierung
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
34

IAEA Safety Standards, Legal and Regulatory Framework for Safety Part 1
IAEA Safety Standards, Legal and Regulatory Framework for Safety Part 1
36
The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission S. 16
37
IAEA Safety Standards, Site Evaluation for Nuclear Installations
38
METI, quick emergency response	
  
35

	
  

12	
  

in Gestalt des Premierministers und seinem Kabinett, zwischen der NSC und dem
betroffenen Kraftwerk bezüglich der Strahlenmessung39 sowie zwischen TEPCO und
dem Kraftwerk.

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Bereits im Bericht der Untersuchungskommission von 2007 ist auf Defizite
diesbezüglich aufmerksam gemacht worden und auf die in den IAEA Safety
Standards

GS-R-240

enthaltenen

Richtlinien

zur

Kommunikation

undInformationsaustausch zwischen allen Akteuren, die für die Koordination vonNotfallmaßnahmen verantwortlich sind, verwiesen worden.

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
39
40

	
  

Vgl. Japan - Fukushima Daiichi Nuclear Power Plant Crisis - Units 1 - 6 Reports, News, Graphics - April 21 - August 6, 2011
IAEA Safety Standards, Preparedness and Response for Nuclear or Radiological Emergency	
  

13	
  

Atomaufsicht nach Fukushima –Nuclear Regulation
Authority – (NRA) 原子力規制委員会
	  Als Folge der Ereignisse in Fukushima wurde nach der Auflösung der NISA die
Nuclear Regulation Authority (NRA) am 19. September 2012 gegründet. Sie vereint
nun sämtliche Aufgaben sowie Zuständigkeiten der NSC, der NISA und somit
teilweise auch des METI. Darüber hinaus wurde auch die JNES als Behörde
aufgelöst und im März 2014 in die NRA integriert, sodass dieser nun etwa 1000
Mitarbeiter zur Verfügung stehen41. Schließlich ist das staatlich erteilte Budget erhöht
worden und beläuft sich auf ca. ¥50mrd42.

Neupositionierung
Die Position der NISA als Büro innerhalb des METI stellte sich in zweierlei Hinsicht
als problematisch heraus. Zunächst ergab sich aufgrund der Zuständigkeit für die
Förderung von Atomenergie eine Überschneidung von wirtschaftlichen Interessen
und regulatorischen Pflichten. Im Kontext der IAEA Safety Standards steht dies im
Konflikt mit der Unabhängigkeitsgewährleistung der Organisation sowie der klaren
Trennung regulatorischer Funktionen 43 . Des Weiteren ermöglichte es die
Rotationspolitik der Arbeitskräfte innerhalb des Ministeriums keine effektive Aus/oder Weiterbildung von Fachpersonal44.
Auf diese Problematik ist bei der Einrichtung der neuen Behörde eingegangenworden. In Art. 2 des Gründungsgesetzes heißt es wie folgt:『国家行政組織法（昭和二十三年法律第百二十号）第三条第二項の規定に基づいて、環境省の外局として、原子力規制委員会を設置する。』„Die NRA wird nach Art. 3 des National Government Organization Act von 1948 als
Außenbüro des Umweltministeriums gegründet.“45Als Außenbüro kann die NRA unabhängig von Vorgesetzten des Umwelt- undanderer Ministerien agieren und ist zudem auch von dem Rotationssystem des
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
41

The Japan Times, NRA adds 384 staff from defunct agency
World Nuclear News, New Japanese regulator takes over,
43
IAEA Safety Standards GSR Part 1 (2006), Vorschriften 4 und 17
44
IRRS to Japan
45
Inoffizielle Übersetzung
42

	
  

14	
  

Personals ausgeschlossen46. Die Ausgliederung aus dem METI und Positionierung
unter dem MOE soll zudem die Einflussnahme wirtschaftlicher Interessen
unterbinden.
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46

	
  

National Government Organization Act Art. 3	
  

15	
  

Zuständigkeitsbereich
Der Zuständigkeitsbereich der NRA erstreckt sich von der Regulierung, Kontrollesowie Inspektion von Kernkraftwerken über die Raffinerie, Herstellung und
Anreicherung, Zwischen- sowie Endlagerung und Wiederaufbereitung von nuklearen
Brennstoffen 47 . Sie befasst sich außerdem mit der Forschung für den sicheren
Umgangmit

Kernenergie,

Strahlenmedizin,

Nuklearunfällen

und

legt

Sicherheitsstandards fest. Die Entscheidung über zulässige Grenzwerte radioaktiver
Strahlung unterliegt überdies auch der NRA. Darüber hinaus kümmert sie sich auchum

dieEinrichtung

einer

Notfallvorsorge

und

die

Umsetzungerster

Notfallmaßnahmen.48

AufbauNachdem sich nicht nur die Position der regulierenden Behörde, sondern auch ihr
Zuständigkeitsbereich erweitert hat, haben sich im Zuge dessen auch Elemente im
Aufbau stark verändert.

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47
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Establishment Act of the NRA
Establishment Act of the NRA, Article 10 (I,iii,iv)	
  

16	
  

Vorstand
Da die NISA für ihren Mangel an kompetentem Personal, insbesondere in derFührungsebene kritisiert wurde, ist diesbezüglich in Art. 7 des Gründungsgesetzes
folgendes beschlossen worden:『委員長及び委員は、人格が高潔であって、原子力利用における安全の確保に関して専門的知識及び経験並びに高い識見を有する者のうちから「。。。」』„Sowohl	  der	
  Vorsitzende	  als	
  auch	  die	
  Kommissare	  besitzen	
  einen	 reinen	  Charakter	  sowie	  Fachwissen,	  Erfahrung	  und	
  ein	
  hohes Maß an
Einsicht[...]“
Der Vorstand setzt sich zusammen aus vier Kommissaren um den Vorsitzenden
Shunichi Tanaka, der einen Ingenieurstitel für Kernenergie besitzt, ehemaliger
Vorstand der JAEA war und darüber hinaus Erfahrungen im Umgang mit kritischen
nuklearen Unfällen hat. Die verbleibenden vier Kommissare weisen ähnliche
Lebensläufe auf, darunter auch ein Geologe zur Berücksichtigung von Erdbeben
sowie anderen Naturkatastrophen bei der Regulierung von Atomenergie. Derzeit
bekleiden das Amt der Kommissare Toyoshi Fuketa, Satoru Tanaka, Kayoko
Nakamura und Akira Ishiwatari.
Räte und Komitees
Die Führungsebene wird von vier Räten 49 bzw. Komitees in beratender Funktion
unterstützt. Das Reactor Safety Examination Komitee 50 ist zuständig für die
Reaktorsicherheit und das Nuclear Fuel Safety Examination Komitee51 beschäftigt
sich mit dem sicheren Umgang und der Verwendung nuklearer Brennstoffe. Darüber
hinaus ist mit dem Radiation Council ein Expertenteam52 für den Strahlenschutz im
Falle eines Nuklearunfalls ins Leben gerufen worden. Abschließend dient der
National Research and Development Agency Rat als Diskussionsplattform fürForschungsinhalte bezüglich Nuklearenergie in nationalen Forschungseinrichtungen.

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
49

Establishment act of the NRA Article 13
Establishment act of the NRA Article 14ff
Establishment act of the NRA Article 18ff
52
Establishment act of the NRA Article 20	
  
50
51

	
  

17	
  

Sekretariat
Das Sekretariat bildet das Herzstück der NRA. Es umfasst das Sekretariat desGeneralsekretärs, die Abteilung für Nuklearregulation sowie regionale Büros undOrganisationen53.
Sekretariat des Generalsekretärs
Das Sekretariat des Generalsekretärs wird verwaltet vom Generalsekretär undseinem Vize-Generalsekretär selbst sowie sechs weiteren Generaldirektoren. Der
Generalsekretär untersteht direktem Befehl des Vorstands und stellt somit auch das
Bindeglied zwischen letzterem und dem Kern der NRA dar. Die Generaldirektoren
sind zuständig für die Bereiche Notfallmaßnahmen, Regulierungsstandards (undForschung diesbezüglich) sowie Strahlenschutzstrategien und -maßnahmen 54 .
Darüber hinaus verwalten sie die drei Hauptabteilungen innerhalb des Sekretariats
des Generalsekretärs, umfassend Administration und Planung, Standards und
Forschungsowie

Strahlenschutz.

Ersterekümmertsichumadministrative

Angelegenheiten wie Öffentlichkeitsarbeit, Personalverwaltung und internationale
Belange. Zuständig für die Entwicklung von Sicherheitsstandards, aber auch
Forschung diesbezüglich ist die zweite Abteilung. Der Forschungsbereich erstrecktsich vorwiegend auf Reaktorsystemsicherheit, Brennstoffkreisläufe, radioaktiven
Abfallprodukten sowie Erdbeben- und Tsunamisicherheit. Abschließend befasst sich
die Abteilung für Strahlenschutz mit der Einrichtung einer Notfallvorsorge,
physischem Strahlenschutz und ist zuständig für die Durchführung erster
Gegenmaßnahmen im Falle eines nuklearen Unfalls55. Zusätzlich koordiniert sie dienationale Strahlenmessung in der Hauptverwaltung und legt die zulässigen
Grenzwerte für Strahlung fest.
Abteilung für Nuklearregulation
In erster Linie zuständig für die Einrichtung und den Ausbau eines Systems zurÜberprüfung und Inspektion von BWR, PWR und Generation IV Reaktoren 56
kümmert sich die Abteilung für Nuklearregulation auch um die Kontrolle undRegulierung von Forschungsreaktoren und den Rückbau von Kernkraftwerken.
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
53

Establishment act of the NRA Article 27iii
Establishment act of the NRA Article 10 (4 ); Article 11 paragraph 1iEstablishment act Article 10 (4 )56
Nächste Generation von Kernkraftwerken, vermutlich einsatzbereit ab 2030	
  
54
55

	
  

18	
  

Außerdem

kommt

sie

den

regulatorischen

Pflichten

der

NRA

hinsichtlich

Verwendung, Transport und Endlagerung nuklearer Brennstoffe nach.
Regionale Büros und Organisationen
Zur Gewährleistung kurzer Reaktionszeiten und einem stabilen Informationsfluss hat
die NRA 22 Zweigstellen in der Nähe vieler Kernkraftwerke und nuklearen
Einrichtungen. Zudem helfen sie bei der Sammlung und Koordination von Datenlandesweiter Strahlenmessungen und Beratung von Kommunalverwaltungen57.
Unter Aufsicht der NRA operierende Organisationen
Seit der Neugründung im September 2012 unterstehen die Japan Atomic Energy
Agency (JAEA) und das National Institute of Radiological Sciences (NIRS) unter der
Aufsicht der NRA. Sie entscheiden allerdings noch weitestgehend selbstständig überdie Forschungsinhalte und -richtungen ihrer Arbeit58.
Nuclear Emergency Preparedness Committee
Zur Einrichtung einer effektiven Notfallvorsorge ist ein Komitee unter dem Kabinett
ins

Leben

gerufenworden.

Die

Rolle

des

Generaldirektors

nimmt

der

Premierminister, die des Vize-Generaldirektors nimmt der Vorstandsvorsitzende der
NRA ein. Im Falle eines Nuklearunfalls ist das Komitee verantwortlich für die
allgemeine Koordination der Notfallmaßnahmen während und auch nach derKatastrophe.
Kritik – Vergabe von Lizenzen
Eine zentrale Funktion der NRA ist die Überprüfung von Kernkraftwerken und indiesem Kontext auch die Vergabe von Lizenzen zur Wiederinbetriebnahme. Wie sichin der bis dato kurzen Existenzgeschichte der Institution jedoch zeigt stößt die
Vergabe dieser Lizenzen auf harsche Kritik und Widerstand in der Bevölkerung.
In der Präfektur Fukui wurde im April 2015 nach Klagen der lokalen Bevölkerung die
Wiederinbetriebnahme der Reaktoren 3 und 4 des Kraftwerkes Takahama mit einer
einstweiligen Verfügung gestoppt, obwohl der Betreiber KEPCO zuvor die
notwendige Lizenz von der NRA erhalten hatte. Kritisiert wurde, dass bei der
Beurteilung des Kraftwerkes Erdbebenrisiken unterschätzt, Sicherheitsstandards und
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
57
58

	
  

NRA, Regional Offices
NRA, Chart of the Nuclear Regulation Authority19	
  Evakuierungspläne nicht ausreichend seien596061. Mit diesem Urteil untergräbt das
Bezirksgericht nicht nur die Autorität der NRA, sondern stellt auch ihre Integrität als
Regulator für die sichere Verwendung von Kernenergie in Frage.
Ebenfalls geklagt wurde im April 2015 gegen das erneute Anfahren eines Reaktors in
Sendai, Kagoshima, allerdings ohne Erfolg62. Zudem wurde von Katsuhiko Ishibashi,
einem renommierten Seismologen, Beschwerde bei der NRA eingereicht. Ishibashi
bemängelt, dass der Betreiber Kyushu Electric bei der Evaluierung der Erdbeben–
und Tsunamirisiken selbst über die Kriterien möglicher Szenarien entscheiden konnte
und dabei einen Ereignisradius setzte, der wichtige Erdbeben ignoriert. Besonders
notwendig ist es dem Seismologen zufolge jedoch auch Erdbeben, die aus dem
Nankai Trog vor der Küste Honshus hervorgehen könnten, in die Kalkulation mit
einzubeziehen. Starke Erdbeben gehen ca. alle 90-200 Jahre aus dem Nankai Trog
hervor und 2012 sind zwei von der Regierung beauftragte Expertenteams zu dem
Schluss

gekommen,dassselbstErdbeben

mit

einer

Magnitüde

9

nicht

auszuschließen sind63. Ishibashi kritisierte darüber hinaus, dass die NRA unter dem
Druck der Regierung ihre Unabhängigkeit einbüße64.
Nach den Ereignissen von Fukushima ist die Skepsis im Volk gewachsen und derregulierenden Behörde stehen einige kritische Stimmen gegenüber. Derartige Fälle
zeigen, dass die NRA bislang nur wenig Vertrauen in der Bevölkerung aufbauen
konnte und nagen zudem weiter an ihrer Glaubwürdigkeit. Sie stellen außerdem
einen schweren Schlag für die Energiepolitik der Regierung dar, weil nun die
Entscheidung über die Verwendung von Kernenergie nicht mehr bloß eine politische
ist, sondern um eine rechtliche Komponente erweitert wurde.
Kritik – Neutralitätsverlust auf Vorstandsebene
Nachdem die Amtszeiten zweier Kommissare vom Parlament nach zwei Jahren nicht
verlängert wurden kam es zu einem Personalwechsel im Vorstand der NRA.
Besonders hart in der Kritik stand der Wechsel vom Seismologen Kunihiko
Shimazaki zum Professor für Brennstoffkreisläufe und radioaktivem Müll Satoru
Tanaka.

Shimazaki

war

zuständig

für

die

ÜberwachungderSicherheitsüberprüfungen von Kernkraftwerken und bekannt dafür mit seinen strikten
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
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Euronews, Japan court says ‚no‘ to restarting Takahama nuclear reactors,
Reuters, Kentaro Hamada, Japan court halts restart oft wo reactors in blow to nuclear sector
61
The Japan Times, Eric Johnston, Takahama nuclear restart injunctions polarizing	  62
CNN, Will Ripley, Tim Hume, Japanese court blocks resident petition; paves the way for nuclear reactor restart
63
The Asahi Shimbun, Experts say M9 Nankai Trough earthquake would kill hundreds of thousands
64
The Japan Times, Yuriy Humber, NRA’s approval of Sendai nuclear plant ignores Nankai quake risk, seismologist warns	
  
60

	
  

20	
  

Vorgaben bezüglich Erdbeben– und Tsunamisicherheit der Atomindustrie diverse
Hürden in den Weg gestellt zu haben. Es wird erwartet, dass auf Grundlage einer
von ihm geleiteten Untersuchung ein Reaktor des Kernkraftwerkes Tsuruga endgültig
abgeschaltet und der Rückbau gestartet wird.
Sein Nachfolger Satoru Tanaka hingegen, ein Professor der Universität Tokyo, hat
starke Verbindungen zur Atomindustrie und hat sich auch des Öfteren für die
Nutzung nuklearer Energie ausgesprochen. Von 2010 bis 2012 erhielt er außerdem
Spenden von TEPCO und Hitachi–GE Nuclear Energy Ltd. in Höhe von insgesamt
1.100.000,00¥ und hat seit 2011 unter dem METI in ANRE gearbeitet. 65 Da
Vorstandsmitglieder in den letzten drei Jahren vor Amtsantritt keine Gelder vonUnternehmen der Nuklearindustrie erhalten haben oder in einem solchen tätig
gewesen sein dürfen, war Tanaka nach den Eignungskriterien für NRA Kommissare
nicht einmal qualifiziert66.
Mit dem Wechsel der beiden Kommissare steht somit die Unabhängigkeit desRegulators hart in der Kritik 67 , insbesondere, da erwartet wird, dass die
Administration unter Premierminister Abe 2017 Satoru Tanaka als Nachfolger desVorstandsvorsitzenden vorschlagen wird.

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
65

The Japan Times, The NRA doesn‘t need a ‘yes man’Jun Fukusawa; Momoko Okusaki (October 2012), International Nuclear Law Association: Reform of the Nuclear Safety
Regulatory Bodies in Japan
67
Facta Online, Nuclear Regulatory Commission expel Commissioner Shimazaki, July 2014	
  
66

	
  

21	
  

Gegenüberstellung NRA – IAEA Standards
	
  IAEA Standards

NRA

Qualifiziertes und ausreichendes

Nach dem Gründungsgesetz der NRA

Personal muss gewährleistet sein68

muss der Vorstand Fachwissen undErfahrung besitzen69.

Effektive Unabhängigkeit und Trennung Mit der Neupositionierung ist die
der regulatorischen Funktionen

Trennung von regulatorischen

müssen von der Regierung

Funktionen und wirtschaftlichen

gewährleistet sein.70

Aufgaben sowie der Ausschluss vom
Personalsystem geschaffen worden.
Zudem sind Mechanismen geschaffen
worden, die verhindern sollen, dass
Personen, die in den letzten drei
Jahren Spenden von oder in der
Atomindustrie gearbeitet haben für die
Position eines Kommissars
disqualifiziert. In der Realität greifen
diese jedoch nicht.

Richtlinien müssen entsprechend

Das Mission und Purpose Statement

internationalen Regelungen und

der NRA besagt, dassRichtlinien angepasst werden71.

Sicherheitsmaßnahmen und Richtlinien
nach internationalen Kriterien und
Abkommen einzurichten sind

	
  

	
  

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
68

Vgl. IAEA Safety Standards GSR Part 1, Vorschriften 3 und 18
Vgl. Art. 7 des Gründungsgesetzes der NRA
Vgl. IAEA Safety Standards GSR Part 1, Vorschriften 4 und 17
71
Vgl. IAEA Safety Standards GSR Part 1, Vorschrift 33	
  
69
70

	
  

22	
  

IAEA Standards

NRA

Tsunamirisiken müssen besser

Seit Gründung ein Seismologe bzw.

untersucht und bewertet werden72.

Geologe im Vorstand für diese
Aufgabe zuständig

Kommunikationsprobleme sind zu

Aufgaben der NISA, des NSC undvermeiden, zu lange

MEXT sind in der NRA vereint worden

Abstimmungsprozesse sind

und schaffen so klarere73

hinderlich .

Zuständigkeiten. Zudem ist mit dem
NEPC ist ein Komitee für Notfälle
eingerichtet worden um direkt auf
Katastrophen reagieren zu können.

	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
   	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
72
73

	
  

Vgl. IAEA Safety Standards NS-R-3 2003, Standortevaluation für Nuklearanlagen
IAEA Safety Standards GS-R-2, Vorschriften 4.3, 4.4, 4.5, 4.11 und 4.12	
  

23	
  

FazitWie aus den Berichten der Untersuchungskommissionen hervorgeht, handelt es sichbei der Katastrophe um ein von Menschenhand verursachtes Desaster. Seit den
Anfängen der Atomregulierung Japans in Gestalt der AEC war ein wichtiger
Bestandteil der Politik die Förderung der Akzeptanz von Kernenergie in derBevölkerung. Oftmals ist dabei der Fokus auf die tatsächliche Sicherheit verloren
gegangen und die technische Entwicklung sowie Aktualisierung von Standards
vernachlässigt worden. Die ungünstige Positionierung der NISA innerhalb des METIs
und der daraus entstandene Interessenkonflikt zwischen wirtschaftlichen undregulatorischen Stimmen sowie die mangelnde Adaption international anerkannter
Sicherheitsstandards und das Trugbild einer absolut sicheren Nutzung vonKernenergie konnte schlussendlich nur im Versagen des regulatorischen Systems
enden.
Mit der Reformation des Systems und der Einrichtung einer neuen Aufsichtsbehörde
sind zumindest auf dem Papier vielversprechende und notwendige Änderungengemacht worden. Die Neupositionierung und Erweiterung der Hoheitsrechte machen
die NRA zu einer sehr viel mächtigeren und unabhängigeren Regulierungsbehörde
als es die NISA war. Mangelndes Vertrauen der Bevölkerung sowie scharfe Kritik vonExperten machen der Behörde allerdings zu schaffen und lassen zuweilen auch anihrer Unabhängigkeit zweifeln. Insbesondere der Austausch von kritischen Stimmen
hin zu großen Befürwortern der Kernenergie lassen Befürchtungen einer erneuten
starken Einflussnahme durch die Atomlobby wachsen. Schlussendlich besitzt die
NRA also die notwendigen Werkzeuge für eine effektive Regulierung derAtomenergie in Japan, ob die junge Behörde diese Mittel jedoch ausschöpfen und
den Verfall in alte Muster und Strukturen verhindern kann bleibt abzuwarten.

	
  

24	
  

Quellenverzeichnis
ANRE – The Outline
http://www.enecho.meti.go.jp/en/outline/
Abgerufen am 20.05.15 18:00
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Internationale
Atomenergie-Organisation (IAEO) 17.03.15
http://www.bmub.bund.de/themen/atomenergie-strahlenschutz/nuklearesicherheit/internationales/internationale-atomenergie-organisation-iaeo/
Abgerufen am 20.05.15 18:30
Bundesministerium für Bildung und Forschung, METI Japan Agency for Natural Resources
and Energy 22.04.14
http://www.kooperation-international.de/detail/info/agency-for-natural-resources-and-energymeti.html
Abgerufen am 20.05.15 18:00
Circanews: Japan marks fourth anniversary of tsunami, Mai 2015
http://circanews.com/news/japan-marks-tsunami-anniversary
Abgerufen am 20.05.15 17:30
CNN, Will Ripley, Tim Hume, Japanese court blocks resident petition; paves the way for
nuclear reactor restart, 22.04.15
http://edition.cnn.com/2015/04/22/asia/japan-sendai-nuclear-reactor/index.html
Abgerufen am 20.05.15 19:20
Euronews, Japan court says ‘no’ to restarting Takahama nuclear reactors, 14.04.15
http://www.euronews.com/2015/04/14/japan-court-says-no-to-restarting-takahama-nuclearreactors/
Abgerufen am 20.05.15 19:20

原子力規制委員会設置法
http://law.e-gov.go.jp/cgibin/idxselect.cgi?IDX_OPT=1&H_NAME=%8C%B4%8E%71%97%CD&H_NAME_YOMI=%82%A0&H_NO_GENGO=H&H_NO_YEAR=&H_NO_TYPE=2&H_NO_NO=&H_FILE_NAME=
H24HO047&H_RYAKU=1&H_CTG=1&H_YOMI_GUN=1&H_CTG_GUN=1
	
  

25	
  

Abgerufen am 20.05.15 19:00
Facta Online, Nuclear Regulatory Commission expel Commissioner Shimazaki, Juni 2014
http://facta.co.jp/article/201407002.html
Abgerufen am 20.05.15 19:30
Fundamental Safety Principles IAEA
http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1273_web.pdf
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Global research for Safety, Incident reporting System (IRS)
http://www.grs.de/content/incident-reporting-system-irs
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http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1465_web.pdf
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IAEA, IAEA Mission Report, The Great East Japan Earthquake Expert Mission, 24.05 –02.06.2011 (2011)
IAEA Safety Stadards GSR Part 1 (2006), Vorschriften 4 und 17
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IAEA Safety Standards GS-R-2, Vorschriften 4.3, 4.4, 4.5, 4.11 und 4.12
http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1133_scr.pdf
Abgerufen am 20.05.15 19:30
IAEA Safety Standards NS-R-3 2003, Standortevaluation für Nuklearanlagen
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http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1133_scr.pdf
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26	
  

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27	
  

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28	
  

Abgerufen am 20.05.15 18:00
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http://www.cnic.jp/english/newsletter/pdffiles/nit152.pdf
Abgerufen am 20.05.15 18:00
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29	
  

The Japan Times, Eric Johnston, Takahama nuclear restart injunctions polarizing, 16.05.15
http://www.japantimes.co.jp/news/2015/04/16/national/takahama-nuclear-restart-injunctionpolarizing/#.VVZ1B1znKlU
Abgerufen am 20.05.15 19:20
The Japan Times, NRA adds 384 staff from defunct agency, 03.03.14
http://www.japantimes.co.jp/news/2014/03/03/national/nra-adds-384-staff-from-defunctagency/#.VVJ8l9Ptmkq
Abgerufen am 20.05.15 18:30
The Japan Times, The NRA doesn‘t need a ‘yes man’, 04.06.14
http://www.japantimes.co.jp/opinion/2014/06/04/editorials/nra-doesnt-need-yesman/#.VVaW6lznKlU
Abgerufen am 20.05.15 19:30
The Japan Times, Yuriy Humber, NRA’s approval of Sendai nuclear plant ignores Nankai
quake risk, seismologist warns, 01.05.15
http://www.japantimes.co.jp/news/2015/05/01/national/nras-approval-sendai-nuclear-plantignores-nankai-quake-risk-seismologist-warns/#.VVZ0kVznKlV
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http://www.world-nuclear-news.org/RS-New_Japanese_regulator_takes_over-1909125.html
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