連合総研ブックレット

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連合総研
ブックレット
No.12
2015年5月

ー住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会中間報告ー

JTUC-RIALS−住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会中間報告−

JTUC-RIALS

住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり〒102-0072 東京都千代田区飯田橋1-3-2 曙杉館ビル3F

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公益財団法人 連合総合生活開発研究所

公益財団法人 連合総合生活開発研究所

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住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり（公財）連合総合生活開発研究所

は じ め に
現在、社会福祉の領域では地方自治体の役割と権限、責任が拡大しつつあります。
地方分権によって自主性や裁量性を高めることで、多様化する住民ニーズに対応し、地域の実情に合わせた効率的なサービス供給が期待されています。しかし、自治体の裁量が増し国の基準・権限が弱まることは、同時にナショナル・ミニマムや「標準的な行政」を支える財源保障の根拠が希薄化することを意味します。
いま、地域では住民のニーズと選択によって主体的にサービスの範囲・水準と負担、提供のあり方を調整していくことが求められており、そのためには住民の関与＝住民自治が欠かせません。
連合総研はこうした問題意識のもと、2013年度に「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会」を設置しました。研究会では、高齢者の暮らしを支えるまちづくりを切り口として住民自治のあり方を考えることとし、社会保障分野の地方分権の課題や介護保険の変遷と住民自治のあり方などについて有識者から報告をいた
だきました。さらにケーススタディとして、適切なニーズ把握を行い、サービス供給のあり方についてヒアリングを行いました。
本中間報告書は、これらの報告とヒアリング調査を踏まえた研究委員会での議論を通じて、住民と事業者、行政の三者の関係に着目して整理したものです。
なお、2014年度は、新たに研究者の方々に委員としてご参加いただいた「住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会」（座長：沼尾波子・日本大学経済学部教授）を設置し、中間報告を踏まえて研究を進めており、住民自治と社会福祉のあり方についての最終報告をとりまとめ、「経済・社会・労働の中長期ビジョンに関する研究委員会」で策定するビジョンにも反映することとしています。
地方分権を空洞化させず、実質的なものとするために、地域の一員としてそれぞれの方に考えていただく契機になればと考えております。
最後になりますが、ご多忙な中、本研究委員会で貴重なご報告を賜りました講師の方々、ヒアリング調査に快くご協力いただいた各方面の皆さま、そして熱心な討議を重ねていただいたアドバイザー、各委員の方々に心より御礼申し上げます。

2015年５月
公益財団法人 連合総合生活開発研究所所 長

中 城 吉 郎

住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会
１．委員会の構成
委 員 川本森永
春木
アドバイザー 宮本
沼尾
事務局 龍井
小島
市川
高山

淳
栄
幸裕
太郎
波子
葉二
茂
佳子
尚子

自治労書記長
国公連合書記長
情報労連書記長
中央大学教授日本大学教授連合総研副所長
連合総研主幹研究員
連合総研主任研究員
連合総研研究員（主担当、執筆）

２．委員会の開催経過
2014年３月24日 第１回研究委員会
・講演「社会保障の分権化と財源保障」
日本大学経済学部 沼尾波子教授
５月22日 第２回研究委員会
・講演「介護保険制度による市民参加の現状と課題」
淑徳大学コミュニティ政策学部 鏡諭教授
・ヒアリング中間報告
７月24日 第３回研究委員会
・講演「労福協が地域に果たす役割」
中央労福協 大塚敏夫事務局長
・中間報告骨子（案）議論
８月19日 第４回研究委員会
・中間報告（案）議論
３．ヒアリング調査
2014年３月17日
４月14日
５月７日
５月13日
７月１日

大牟田市はやめ南人情ネットワーク、大牟田市長寿社会推進課
八王子市ふらっと相談室館ヶ丘
八王子市高齢者いきいき課
松前町地域包括支援センター
茅ヶ崎市保健福祉部保健福祉課、高齢福祉介護課、茅ヶ崎市社会福祉協議会

目

次はじめに
研究委員会の構成

第１章 社会保障の分権化と本研究のねらい …………………………………… １
１．はじめに～従来型の社会保障の限界 ……………………………………… １
２．社会保障分野の地方分権の進展 …………………………………………… ２
３．福祉における自治体の位置づけ …………………………………………… ３
４．現物給付・対人サービスの難しさ ………………………………………… ４
５．地方分権と財源保障 ………………………………………………………… ４
６．本研究のねらい～住民自治の必要性 ……………………………………… ５

第２章 分権と住民自治の観点から見た介護保険の課題…………………… ７

１．ニーズの吸い上げとマッチング …………………………………………… ７
２．給付と負担のバランスの問題 ……………………………………………… ８
３．包括的なサービス提供体制の構築に向けた課題 ………………………… ９
４．住民・事業者・行政の連携 ………………………………………………… 10

第３章 ヒアリング報告～高齢者の暮らしを支えるまちづくりのために …… 11
１．愛媛県松前町地域包括支援センター ……………………………………… 12
２．福岡県大牟田市はやめ南人情ネットワーク ……………………………… 20
３．神奈川県茅ヶ崎市コーディネーター配置事業 …………………………… 32
４．東京都八王子市シルバーふらっと相談室館ヶ丘 ………………………… 42

第４章 事例を通じた住民自治のあり方の検討 ………………………………… 53
１．各地域の取り組みに共通するキーワード ………………………………… 53
２．キーワードに則した再整理 ………………………………………………… 58
３．おわりに～地方分権に不可欠な住民自治 ………………………………… 60

補論 労働組合の果たすべき役割 ………………………………………………… 61

第１章 社会保障の分権化と本研究のねらい
１．はじめに～従来型の社会保障の限界
日本社会では従来、企業と家族が人々の暮らしを支える大きな役割を担い、地域
コミュニティがそれを補完してきた。
企業は労働者に賃金を払い、福利厚生などを通じて働く者の生活を保障してきた。
家族は子どもを産み育て、病人や障害者、高齢者がいれば介護を担うなど生活を支える社会の最小単位として機能し、隣近所による支え合いがそれを補完した。これは、男性が外で働いて生活費を稼ぎ、女性が家で育児・介護を担うという「性別役割分業」をベースにしていた。
家族のケアを女性に依存したこと、また家族や住宅に関する手当を福利厚生として企業が支出し、雇用保障が強く失業率も低く抑えられたことから、国による家族
ケア、現役世代の雇用・就労に対する保障は少ないままであった。国による保障の中心となったのは全国一律の社会保険・現金給付であった。すなわち老齢期および障害者や遺族の生活を支える年金、失業時の雇用保険であり、病気やケガをした際の医療保険である。そしてそこから漏れる一部の人々のために福祉的な措置が取られてきた。
ところが、核家族化の進展や単身世帯の増加、地域のつながりの希薄化により、家族・地域で暮らしを支えるのが困難になってきた。それに加えてグローバル化の進展、産業構造の変化により、企業福祉の削減、雇用の不安定化、非正規雇用の増加が進み、企業による生活保障機能も弱くなっている。そのため、従来通り現金給付を行っても、それを受け止める生活基盤が弱いため、うまく効果を発揮しない事
態が起こっている。その結果、これまで主に家族が担ってきた子育て・介護・福祉といった現物給付・対人ケアサービスとそれを支える地域・自治体の重要性が増している。90年代以降進められた地方分権は、多様化する住民ニーズに対応し、地域の実情に合わせた効率的なサービス供給をめざすものであった。

－1－

２．社会保障分野の地方分権の進展
この項では、社会保障分野でどのように地方分権が進んできたか整理する。
戦後から高度経済成長期にかけて、社会保障制度は中央集権的に整備された。国と地方自治体の関係は上下関係であり、市町村は機関委任事務制度により、国の下部機関として事務を委任され執行していたにすぎず、市町村の自主的で自律的な福祉政策の展開は極めて限定されていた1。
日本の福祉国家体制は1961年に実現された「国民皆保険・皆年金」を経て、1973
年の「福祉元年」（老人医療費無料化、医療保険の給付率引き上げ、年金の物価スラ
イド制の導入）により確立された。しかし、この大幅な給付水準の引上げが決まった直後、第一次オイルショックにより日本の高度経済成長は終わりをつげ、低成長時代が始まることになる。社会保障給付費は財政支出の増大の原因として、財政再建のターゲットとなった。この時期に打ちだされたのが「日本型福祉社会論」である。個人の自助努力、家族・近隣の相互扶助を強調し、社会保障費の抑制を図ろうとするものであった。
こうして80年代に入り、行革・福祉切り下げの時代が始まる。1981年に第２次臨時調査会が発足し、1982年には老人医療費無料化が廃止された。そして1986年の整理合理化法では、保育所や老人ホームへの入園措置事務等これまで機関委任事務とされていたものが、団体事務すなわち地方自治体の事務となった。福祉行政の分権化の始まりである。しかしこの権限移譲は、国庫補助負担金の補助率引き下げという地方への負担転嫁を伴うものであった。分権は初めから財政改革を織り込んだものであったともいえる。
次の大きな転換点となるのが、1989年のゴールドプランの策定と1990年の福祉八法の改正である。ゴールドプランは高齢者保健福祉サービスの整備目標を掲げたものであり、翌年これを具体化するために老人福祉法をはじめ関係八法の改正を行った。この改正により、高齢者の保健・福祉サービスについて市町村中心に行うことが明確にされるなど、段々と自治体行政全体の中での福祉の位置づけが高まっていく。
1

大森彌（2002）『地域福祉と自治体行政』ぎょうせい p21－2－３．福祉における自治体の位置づけ
その後2000年の社会福祉法の制定、介護保険法の施行などを経て、社会保障における自治体の役割はますます重要性を増している。
社会福祉法では、措置制度から契約制度への転換がなされ、「従来のような限られたものの保護・救済にとどまらず、（中略）
個人が人として人としての尊厳をもって、家庭や地域の中で、障害の有無や年齢にかかわらず、その人らしい安心のある生活が送れるよう自立を支援する」（「社会福祉基礎構造改革について（中間まとめ）」1998
年６月17日）ことを目的とする「地域福祉の推進」が謳われた。
さらに、市町村は地域福祉計画を策定し、①福祉サービスの適切な利用の推進、②社会福祉事業の健全な発達、③地域福祉活動への住民参加の促進について定めること、またその際には住民・事業者の意見を反映するように努めることとされた。
計画策定については義務ではないため、都道府県や市町村の規模によって取り組みには差が見られる。2013年３月31日時点で計画を策定済みの市町村は1,111市町村、63.8％である。
住民の意見反映の方策としては、福祉サービス利用者等へのアンケートやヒアリ
ング、住民座談会・ワークショップ、セミナーや公聴会の開催、各種委員会における委員の公募などが取られている。地域福祉計画は、計画を作ることだけが目的でなく、住民参加を通じて地域住民と行政職員双方の意識改革が遂行されることが目的とされており、その策定過程が計画の内容以上に重要な意味を持っている。
2000年以降も、障害者福祉や児童福祉の分野、そして直近では生活困窮者自立支
援と、社会福祉の制度改革が多く行われており、これらを通じて自治体の役割は質・量ともに拡大している。
2013年８月の社会保障国民会議最終報告では、「『1970年代モデル』から『21世紀（2025年）日本モデル』へ」と、男性労働者の正規雇用・終身雇用と専業主婦を前提とした「1970年代モデル」からの脱却を謳っている。
この間の改革は、「集権から分権へ」「選別から普遍へ」「現金から現物へ」「施設
から在宅へ」といった方向で進んでいる。しかしその改革が家族・企業の機能の縮小を代替できているだろうか。福祉行政の主体として自治体が位置づけられ、権限－3－

と財源が下りてきたものの、地域の受け皿は十分整ったとはいえず、制度のはざまにこぼれおちる人もまだ多くいる。

４．現物給付・対人サービスの難しさ
自治体に求められている子育て、介護、自立支援などの現物給付・対人サービス
は、地域やそれぞれのケースに応じてきめ細かい対応が求められる。
従来の現金給付型の社会保障は、ナショナル・ミニマムを定め、それより所得水準の低い人の所得を保障する。この場合、必要額・支出額が明確なため、財政需要の算定は容易であった。
しかし、現物給付の場合、まずニーズを定量的に測ることが困難であること、ニーズに対する対応（サービス）も個別の状況に応じて個別的・柔軟に対応する必要があることから、需要額を適切に算定し、それに対して財源をつけていくことが極めて難しい。さらに、サービスの質についても定量的に測れるものだけではないた
め、効果の測定、事業の評価も困難である。
個別のケースを見ると、法制度でカバーできない問題、さまざまな分野にまたがる複合的な問題が起こっており、それに対応するためにはさまざまなサービスを組み合わせる必要がある。2013年に成立した生活困窮者自立支援制度では、住居や就労など複合的な問題を抱える生活困窮者に対して、「自立相談支援事業、住居確保給付金の支給、就労準備支援事業、一時生活支援事業、家計相談支援事業、学習支援事業その他生活困窮者の自立の促進に関し包括的な事業を実施」することとされている。現金給付だけでなく現物給付も合わせなければ生活困窮から脱することが難しい状況となっているのである。
また、対人サービスはそれを担う人材に大きく左右される。しかし、財政上の理由からサービスに対する人員配置や処遇は十分なものではない。そのため、厳しい
労働条件や低賃金を理由に、人材の確保もままならない職場もある。

５．地方分権と財源保障
分権化により権限が移譲されても、財源・体制がなければサービス供給はできな－4－い。2000年代は地方分権と財源保障をめぐって国と地方の間で大きな論議となった時期でもあった。2004年から2006年にかけて小泉内閣は三位一体改革と言われる改革を行った。この中で社会保障に大きな影響を与えたのが、国庫負担金の補助率の引き下げと一般財源化である。本来の目的は、地方の裁量を増やし、地域のニーズに合った行政サービスを行うことだったはずだ。しかし2004年度予算における公立保育所運営費の一般財源化によって進んだのは公立保育所の民営化であった。民営化をすべて否定するわけではないが、それが本当に住民のニーズに沿ったものであっただろうか。
分権により国の基準・権限が弱まることは、同時にナショナル・ミニマムや「標準的な行政」を支える財源保障の根拠が希薄化することを意味する。現物サービス
は定量的なニーズ予測、効果の測定が難しく、何を基準に財源を保障するかという問題もある。自治体の裁量による地域特性に合ったサービスの充実が期待される一方で、財政に余裕がない自治体ではサービスの切り下げにもつながりかねないのである。

６．本研究のねらい～住民自治の必要性
自治体では、財政の制約がある中で、社会保障給付の増大と個々の実情に合ったサービス供給の必要性というジレンマをどう克服するかという問題に取り組んでいる。分権化の意義は、住民ニーズの個別化・多様化に伴い、住民に身近な基礎自治体で、各々のニーズに合わせたきめ細やかで効率的なサービスを構築することにある。先に見た保育所の民営化のように、財政の制約だけでサービスが決められるべきではない。
本研究では、地域のニーズに応じたサービスとそれに見合う負担を地域で主体的に決定するためには、住民参加・住民自治の土壌が欠かせないと考え、住民自治を切り口に地域を支える社会福祉について検討することとした。
現在、社会基盤の変化によって「地域でどうやって暮らしを支えるか」という問題に直面しているのが介護・福祉の分野である。介護保険制度において自治体の役割は大きく、制度の中に「住民参加」が位置づけられている。2013年度においては、－5－

高齢者の暮らしを支えるまちづくりを切り口として、住民自治の問題を検討し、中間報告をとりまとめ、次年度につなげたい。

－6－

第２章 分権と住民自治の観点から見た介護保険の課題
社会福祉分野における地方分権の大きな到達点が介護保険制度の創設である。介護保険制度においては、同時期に施行された地方分権一括法の趣旨にのっとり、市町村が保険者とされている。市町村は自らの責任において介護保険事業計画を策定
し、住民ニーズに沿ったサービスの構築、給付と負担の算定と保険料の決定を行うこととされている。
今年14年目を迎えた介護保険制度が、分権と住民自治の観点から見て現在どのような課題を持っているのかを整理する。

１．ニーズの吸い上げとマッチング
住民の個別的で多様なニーズを吸い上げ、どのようにサービスを作り上げるかは
難しい課題である。計画策定にあたっては、高齢者数と要介護の認定率の推移を見ながらサービス利用量を推計する方法が取られることが多い。しかし、こうした需要予測の方法は、既存のサービスを前提として、その利用の見込みを推計しているに過ぎない。住民がどのようなサービスを必要としているか、その個別性や多様性
は計画には反映されないことになる。
地域の高齢者の状態像を知る必要から、第５期介護保険事業計画からは「日常生活圏域ニーズ調査」という手法が示された。厚生労働省の調査によれば、日常生活
圏域ニーズ調査を行った自治体は約８割であり、さらにその結果を計画内容に反映させた自治体は２割にも満たなかった2。ニーズの詳細な把握によるサービスの創出はこれからの課題であるといえる3。
また、単にサービスを作るだけではなく、一人ひとりの状況に合わせて必要なサ
2

第５期市町村介護保険事業計画の策定過程等に係るアンケート調査結果について（厚生労働省）
http://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/2r9852000002hvi8.html
3
地域包括ケア実現のための第５期介護保険事業計画（日常生活圏域「ニーズ調査」における介護保険外サービスの内容及び供給目標等に関する調査研究事業）P57 一般財団法人シルバーサー
ビス振興会

－7－

ービスを考え、利用に結びつける必要がある。

２．給付と負担のバランスの問題
ニーズに合わせたサービス創出の一方で課題となるのが財政負担の増大である。
介護保険制度の開始は、サービス供給の量と質を上げることが大きな狙いの一つだ
ったが、現在では給付費の増大と介護保険料の上昇が課題となっている。
介護サービス利用者数の伸びに伴い増え続ける給付費を抑制し、介護保険を持続可能な制度とするために、2005年の法改正では予防重視型システムへの転換が図られた。具体的には、従来の要支援と要介護１の軽度者を対象に要支援１・要支援２の区分を設定し、筋力トレーニングや口腔ケア、栄養改善指導などを含む新たな予防給付を創設した。また、介護保険の対象にならないものの、いずれ要支援・要介
護状態になるおそれのある高齢者に対しては、新たに創設する地域支援事業の中で介護予防事業を行うこととした。
地域支援事業の創設により、それまで公費で賄われてきた老人保健事業、介護予防・地域支え合い事業が介護保険制度内に組み入れられ、介護保険会計の中から支出が行われることとなった。
介護保険制度の範囲が広がり、高齢者福祉に占める介護保険制度の割合が増えたことで、実質的には高齢者福祉の公費削減と機能の縮小が起こり、「制度間の谷間に落ちる高齢者の増大が懸念される」との批判がある4。さらに、地域支援事業は、保険給付の対象にならないものに保険財源を使ったサービスが提供されており、本来あるべき姿ではないとの指摘もある5。
給付費の増大は国だけの問題でない。各自治体においても介護保険料の上昇は避けられず、住民生活に直結する課題である。そのため、介護予防の徹底やケアプラ
ンの点検などにより、給付費が伸びないように工夫を凝らしている。
住民の側にも、サービス利用の裏側には保険料負担があることを理解することが求められる。

4
5

森詩恵（2008）『現代日本の介護保険改革』池田省三（2011）『介護保険論』p226－8－

３．包括的なサービス提供体制の構築に向けた課題
在宅で暮らし続けるためのサービス提供体制の全体像として、地域包括ケアシス
テムの構築がめざされている。
2003年に厚生労働省老健局長の私的研究会である高齢者介護研究会が、高齢者の尊厳を支えるケアの確立に向けて「2015年の高齢者介護」を発表した。
この中で、介護サービスだけでは高齢者の生活を支え切れるものではなく、「介護保険のサービスを中核としつつ、保健・福祉・医療の専門職相互の連携、さらにはボランティアなどの住民活動も含めた連携によって、地域のさまざまな資源を統合した包括的なケア（地域包括ケア）を提供することが必要」だとして地域包括ケアシステムの考え方を示した。
2006年の制度改正では、地域包括ケアシステムの整備を進めるために地域包括支援センターが新設された。地域包括支援センターは、地域包括ケアシステムが有効に機能するために、各種のサービスや住民が連携してケアを提供するよう、関係者の連絡調整を行い、サービスのコーディネートを行う役割が期待された。
ところが、2010年に出された「地域包括ケア研究会報告書」(三菱ＵＦＪリサーチ＆コンサルテ
ィング株式会社)では、そのコーディネート機能を「十分に果たせていないのではな
いかとの指摘がある」としている。地域包括支援センターに対する調査を見ると、地域におけるネットワーク構築に関する力量の不足、総合相談支援事業・介護予防事業に係る過大な業務量、医療機関・地域のインフォーマルサービスとの連携不足、専門職の人材不足等が課題として浮かび上がってくる。
こうした切れ目のないサービスを作るには、地域包括支援センターだけではなく、つなぎ先である介護事業所・医療機関等の専門職との連携・意思疎通の問題、また日常生活の場である地域の支え合いの体制が整っているか、さらにそれら全体を支える行政のバックアップ体制は適切かといったそれぞれの立場での課題がある。
地域包括ケアシステムのモデルとなったのは、広島県御調町（現・尾道市）の公
立みつぎ病院が作りあげた保健・医療・介護・福祉を総合的、一体的に提供するシステムだとされている。しかし、地域よって存在する資源はさまざまであり、すべての地域で同じようなシステムを作ることは不可能である。地域包括ケアシステム－9－

はイメージとして図で示されているものの、制度的なバックアップはほとんどなく、その方法については実質的に現場・地域に任されている。それぞれの地域で課題を洗い出し、必要があれば足りないサービスを開発し、人材を育成し、ネットワークを作り上げる作業が必要となっている。

４．住民・事業者・行政の連携
2014年６月の介護保険法改正により、介護予防給付の一部を市町村事業に移行することとなった。市町村の財政力・力量によって軽度者へのサービスの地域間格差が広がることが懸念されている。厚生労働省はこの改正について、「全国一律のサービス内容であった訪問介護や通所介護については、事業に移行することにより、既存の介護事業所による既存のサービスに加えて、多様なサービスが多様な主体により提供され、利用者が多様なサービスを選択可能となる」6と説明しているが、給付費抑制が大きな目的の一つであることは間違いなく、制度の充実よりも制度の持続可能性が優先された形だといえよう。
社会保険の原理からの逸脱も指摘される7など、この改正についての議論はさまざ
まあるが、地域で安心して暮らしていくための仕組みを作るために、介護保険制度はもとより予防・生活支援・見守り等も含めたトータルなケアシステムによるサービスと負担について、地域資源を活かしながら考え、体制を作り上げていくことは必要不可欠な課題である。
サービス基盤の整備とその利用について、住民・事業者・行政が一体となって考えることができるか、関係者の意見を調整しながら本当に地域に必要なサービスを供給できるかが課題となっているのである。

6
7

第 52 回社会保障審議会介護保険部会（2013 年 11 月 14 日）資料より
連合事務局長談話「「医療介護一括法」の成立に対する談話」（2014 年６月 18 日）－10－

第３章 ヒアリング報告～高齢者の暮らしを支えるまちづくりのために研究会では、高齢者の暮らしを支えるまちづくりの好事例を探るためにヒアリン
グ調査を実施した。ヒアリングにあたっては、住民・事業者・行政の関係を重点においた。
ヒアリング先については、人口規模や取り組みの主体・地域コミュニティの状況を考慮し、以下の４ヵ所を選定した。

ヒアリング
対象

取り組みの
特徴

自治体の
人口規模

松前町地域包括支援センター

行政主導の取り
組み

約３万人

あり

町（約３万人）

大牟田市はやめ南人情ネットワーク
茅ヶ崎市コーディネーター配置事業
八王子ふらっと
相談室館ヶ丘

住民主導の取り組み

約 12 万人あったが弱くなっていた小学校区

地区住民と専門職が連携した取り組み
コミュニティの再生を図る取り組み

約 24 万ボランティアが盛ん

自治会連合会

約 56 万人

ほとんどなしＵＲ団地
約 4,000 人

－11－

地域の
相互扶助

取り組みの
圏域

１．愛媛県松前町地域包括支援センター○事例の概要愛媛県松前町の地域包括ケアは、地域住民・民生委員による見守り、５ヵ所のブランチによる相談・支援、それをバックアップする地域包括支援センターという三重構造が取られている。現場から上がってくるニーズ・課題を地域ケア会議の場で吸い上げ、それに沿って事業所ごとに特徴のあるサービスを担っている。

松前町
地域による支え合い

地域ケア会議連携・支援

地域包括
行政 支援セン
ター

民生委員・
地域住民

ブランチ

・ニーズ・課題の共有
・サービスの調整

介護
サービス
事業所

－12－

相談・連絡

＜インタビューの概要＞
日時：2014 年５月 13 日
場所：総合福祉センター
対応者：松前町元保険課課長補佐
地域包括支援センター主任ケアマネジャー
ブランチのケアマネジャー、施設職員の皆さん
インタビュアー：連合総研主任研究員 市川佳子
研究員 高山尚子＜松前町の概要＞①総人口

31,168人（2014年４月末日時点）②65歳以上人口／率

8,465人／27.1％（〃）③75歳以上人口／率

4,231人／13.5％（〃）④認定者数／率

1,541人／18.2％（2014年４月末日時点）⑤地域包括支援センター数 １ヵ所（直営）ブランチ５ヵ所⑥第５期介護保険料

4,800円○はじめに
松前町は愛媛県の県都松山市の南に位置する面積約20ｋ㎡の小規模自治体である。
近年ベッドタウン化が進むものの、古くからの住民が多く、近隣のつながりも濃い地域である。1955年に旧１町２村の合併により誕生した自治体であり、現在でも旧町村によるまとまりの意識が強く、地域性も異なる。行政区は24にわかれている。
お話を伺ったのは、介護保険創設前から2013年度末まで高齢者福祉の分野を担当されてきた元保険課課長補佐、地域包括支援センターの主任ケアマネジャー、そして地域包括支援センターのブランチの役割を担う事業所のケアマネジャーと施設職員の皆さんである。

○松前町の地域特性と地域包括ケアの概要
松前町の地域包括ケアは、地域住民・民生委員による見守り、５ヵ所のブランチによる相談・支援、それをバックアップする地域包括支援センターという三重構造
によって支えられている。
地域包括支援センターは2007年に町の直営で設置された。役場の機構としては、－13－

保険福祉部健康課の中の地域包括支援センター係という位置づけがされている。立
ち上げに際しては町内の民間法人のベテラン看護師を主任ケアマネジャーとして迎えた。主任ケアマネジャーはそれまでの経験と人脈を活かし、ブランチからの信頼を得ている。
地域の身近な窓口としての役割を果たしているのが、地域包括支援センターのブランチとして位置づけられた５ヵ所の居宅介護支援事業所である。ブランチは地区の担当が決められているわけではなく、住民から相談が来ればどこの事業所でも対応できるようになっている。ブランチの運営法人は社会福祉法人３、医療法人１、営利法人１といった内訳である。これらの法人は、松前町に根付いている法人であり、長年行政との協力関係が持たれている。また３ヵ所のブランチでは障害者の相談支援事業所も兼務しており、高齢・障害一体となった対応が可能となっている。

○地域住民とブランチの関係
地域包括ケアの基盤となるのは、地域における見守りネットワークである。松前
町では、住民が「独居高齢者見守り推進員」として、65歳以上の一人暮らしのお年寄り宅（希望者）を定期的に訪問する制度がある。そして気になる方がいれば民生委員を通じてブランチに連絡が入ることになっている。
しかし、ブランチのケアマネジャーによると、「困っている人がいる」と聞いて訪問すると、近所の人が４～５人サポーターとして支えているケースが多いという。
民生委員や見守り推進員だけではなく、自発的なコミュニティの支えができているのである。
近所の方から情報提供があって訪問したあるケースでは、昼間から酒を飲み、何を言っているかもわからないような男性がいた。どのように日常生活を送っているか不思議に思っていたところ、近所の方が３食差し入れをし、「危ないから出て行っちゃ駄目だよ」「お酒もほどほどにせなね」などと声をかけていたのだという。
普段は近所の力で支え、自分たちだけでは支えられないとなれば、直接、または民生委員や区長を通じてブランチに連絡が入る形だ。異変に気づいた新聞配達、ガス会社、牛乳販売店から連絡が入ることもあるという。

－14－

民生委員とブランチの関係も自然と育まれている。町の福祉サービスを申請する際には民生委員の意見を求めることになっているため、そこで必ず顔を合わせ、利用者の状況を互いに共有することになる。また日常的にケースの相談や支援を行う
中で連携が深まることが多い。
「ケースを通して民生委員さんと仲良くなって、民生委員さんが支援してくれるというパイプが勝手にでき上がっていて。だから、うちが躍起になってそのパイプ作らなくても（大丈夫）。
」（主任ケアマネジャー談）とのことである。
それでは民生委員以外の住民にはブランチという存在がどれほど浸透しているのだろうか。ブランチのケアマネジャーに尋ねたところ、日常的に地域に出入りする中で認識されているのだという。団地で人が倒れているとの連絡が社会福祉協議会（以下、社協）に入ったケースがあったが、その団地にいつも出入りしていることを住民が認識していたので、連絡先として選ばれたのだろうと推測している。ちな
みに以前社協では、緑のジャージがトレードマークとなっていた。

「どっかに連絡するっていう気持ちは皆さん持っとるんやろうけん、それはどこでもいいんやと思うんですよ。たまたまそこは緑のジャージがいつも出入りしよるけん、あれ社協やでって。
社協に電話しようかってなったけど。」「いつもあそこには緑のジャージの人が入るよとか、菜の花（ブランチの事業所名）の車がい
つも止まっとるとか、絶対見よんやなあと、地域住民は。
」（ブランチのケアマネジャー談）

このように、地域住民の目による見守りが行われ、何かあれば民生委員やいつも地域に出入りしているブランチに連絡するという自然な連携体制ができあがっている。これは、近隣のつながりが残っており、顔の見える関係があるからこそできることだろう。

－15－

○ブランチと地域包括支援センターの関係
ブランチのケアマネジャーは、ケースごとに利用者に合う事業所を判断してサービスを組み立てている。ブランチ同士の横の連携も強いため、困ったケースがあってもブランチ間で情報交換する中で、解決する事例も多いという。さらに困難ケースの場合は、地域包括支援センターがバックアップに入り、調整を行う仕組みとなっている。ケアマネジャーが問題を抱えて孤立することがないため、働くうえでも安心感があるという。
地域包括支援センターで対応するケースは緊急性の高いものが多い。緊急の受け入れにも迅速に対応できるよう、日々の情報交換の中で常にどこに空きがあるか情報収集している。
例えば、認知症の方が急に預け先が必要になったケースでは、給付外の泊まりに柔軟に対応できるデイサービスに一晩預かってもらい、その間にその後の対処を考えるといった対応を図った。事業所としても、緊急で受け入れても、その後地域包括支援センターが病院につなぐなど適切な調整を行い、預けっぱなしということがないため、安心して受け入れることができるという。
また、地域包括支援センターとブランチの連携が密なため、予防－要支援－要介
護といった状態の変化にもシームレスに対応することができる。

○地域ケア会議の場でのニーズの吸い上げとサービスの立ち上げ
地域包括支援センターとブランチの情報交換の場となっているのが、地域ケア会議である。これは地域包括支援センターが立ちあがる前から行政と民間事業所の情報交換の場として設けられていた。
現在は地域包括支援センターとブランチ５ヵ所、保健センター、介護保険の担当課である町の保険課が固定参加メンバーである。案件によってはさらに施設職員、デイの事業所が参加し、毎回20人～25人の規模となる。
地域ケア会議では、各事業所が持っているケースの情報共有のほか、困難ケースの事例検討を行っている。さらに、ケースの検討を通じて、現場から上がってくる
ニーズ・課題を吸い上げ、新しいサービスを生み出す場としても機能している。行－16－

政によれば「サービスは行政が作るものでも、ましてや国がメニューを出したから作るものでもない。住民のニーズに合わせて作るものである」とのことである。
とくにデイサービスは臨機応変に対応できる小規模多機能のようなデイ、フィッ
トネスクラブのような短時間のデイ、水中運動ができるデイ、認知症に強いデイ、第２号被保険者を積極的に受け入れるデイなどそれぞれの事業所で特徴を持っている。あるデイサービスセンターでは、スーパーが閉店して買い物に困った地域住民のために、スーパーを引き継ぎ跡地にデイを併設して運営している。日常的に地域住民がスーパーとして利用するため自然な形で地域に溶け込み、地域住民が店舗の手伝うなどしながら運営されている。
このようにメニューが豊富なデイがそろっているため、ケアマネジャーは利用者のニーズに合わせてメニューを選択することができる。また、自分の事業所に相談が入ったケースでも他の事業所が得意としているケースであれば、そちらに担当を回すこともあるという。多様なサービスを機能分担しながら町全体で調和したサービスを作り出している背景には、地理的にも小規模自治体のため、送迎に困難がな
いという利点もあるだろう。
なお、これらのサービスメニューは地域包括支援センターから事業所に働きかけてできたものである。費用負担について特段行政からの補助はないとのことだが、それぞれの特徴を生かしながらすみ分けることで、町全体としてサービスを構築している。費用面で折り合わず実現に至らないこともあるようだが、このヒアリングの中でもさまざまに新サービスのアイディアが交わされていた。
松前町では、国から地域ケア会議のあり方が政策的に示される以前から、地域ケア会議が単なるサービス調整にとどまらず、新しいサービスを生み出す場として機能している。地域ケア会議におけるケース検討の積み重ねは、ケアマネジャーの育成の場にもなっている。

○行政と事業者の連携の歴史
このような行政・地域包括支援センターとブランチの連携は、小規模自治体という顔の見える距離感もあろうが、長年の積み重ねによるものでもある。

－17－

介護保険制度以前の措置制度の時代から行政と事業者のつながりは深く、懇親会や勉強会を持っていた。制度導入前には、官報の読み合わせを始め、法律の解釈を徹底的に行い、行政と事業者が制度に対する意思統一を図ったという。
制度開始後、行政がケアマネジャーに徹底したのは、「介護保険は自立のための制度である」という点であった。そのため、ケアマネジャーもこの考え方を共有し、住民に説明をしていったという。行政とケアマネジャーが介護保険の理念について意思統一した上で、利用者に説明している結果、認定率・保険料ともに低く抑えられている。
また、制度開始当初は、行政から事業所に抜き打ちのプラン指導が入っていた。
ときには厳しいやり取りもされたが、コミュニケーションを取りながら、互いにサービスについての共通理解を深めていったという。
新規参入の事業所が入ってくると、松前町の考えを一から理解してもらう必要があるが、長年一緒にやってきている事業所のため、協力関係が築けているのだという。

○介護予防事業
松前町では介護予備軍の把握のために、65歳以上の方にチェックリストを送って対象者を把握し、介護予防事業につないでいる。小中学校区（旧町村単位）ごとに、認知症予防、腰痛予防体操、口腔機能向上プログラム、愛媛県理学療法士会・作業療法士会とタイアップした運動器の維持向上などの取り組みをはじめている。
地域包括支援センターとしては、機が熟せば、現在理学療法士会・作業療法士会に委託している事業を町内の事業所の理学療法士・作業療法士に担ってもらい、地域と連携しながら予防事業を担ってもらいたいと考えている。しかし、事業所の立場からすれば受託の可否は委託金次第というところもある。行政としては、介護保険法の改正と合わせて考える必要があり、状況を見極めたいとの考えだ。
2014年の介護保険法改正は松前町でも悩ましい問題となっている。松前町では、要支援に適したサービスがなかったため、行政からの働きかけにより要支援専門の事業所を開設したという経緯がある。これを要支援を給付から事業にするからとつ－18－ぶすわけにはいかないため、事業所が地域に出て介護予防事業を行うというシステ
ムが作れないかと考えている。

○今後の課題このように、地域による支え合いとブランチ・地域包括支援センターとの連携が作られている松前町だが、今後はさらに地域活動に参加する住民を増やすとともに、事業所の地域への定着を図っていく考えである。
現在行われている地域活動促進策には、社協と連携したボランティアの育成・活動支援、町内のサロン活動の育成・支援がある。
サロン活動については、社協が立ち上げを支援し、運営は地域住民の世話人による自主運営としている。徐々に活動を広げてはいるが、開催頻度をあげること、また、「お客さん」ではなく運営に参加する人をどう増やしていくかという点が課題となっている。
地域住民にとって介護サービス事業所との付き合いは、介護認定を受けて初めて始まるものである。松前町としては、認定を受ける前から地域にある事業所を知る機会を設けたいと考えており、ボランティアと事業所が連携してサロン活動や予防事業を行うなど、事業所を地域に開くような活動ができればと考えている。
さらに、住民への情報発信として、事業所の事例発表の場を作ろうと考えている。
これは、住民がいざ介護を受けようというときに、ネームバリューや家からの近さで選ぶのではなく、事業所の特徴を知って選んでもらいたいとの考えからである。
そして、「町にはこんなに頑張っている事業所があるんですよ。安心して相談してくださいというアピールの場にしたい」とのことだ。

参考文献
沼尾波子（2012）「地域包括ケアシステム構築と行政の役割」『産業経営プロジェクト報告書一般研究第35-２号』日本大学経済学部産業経営研究所。

－19－

２．福岡県大牟田市はやめ南人情ネットワーク○事例の概要
大牟田市はやめ南人情ネットワークの「認知症になっても安心して暮らせるまちづくり」は、全国的にも知られた住民主導の認知症に対する取り組みである。この
背景には行政の仕掛けによる行政・事業者・住民の連携がある。

＜ネットワーク結成前＞

大牟田市駛馬南校区
駛馬南校区

地区社協

行政

地域住民
認知症

・一体的な認知症に対する取り組み

・介護の悩みを抱えていた事業所＜ネットワーク結成後＞

大牟田市はやめ南人情ネットワーク
駛馬南校区
・勉強会の働きかけ
・市の施策への反映

行政

ネットワークの活動
への参画

人情ネット
ワーク

地域住民

バックアップ・一体的な認知症に対する取り組み
・地域の活動拠点としての
仕掛け

事業所

認知症
・介護の悩みをオープンに話せるように－20－

＜インタビューの概要＞
日時：2014 年３月 17 日
場所：駛馬地区公民館
訪問先：はやめ南人情ネットワーク
大牟田市長寿社会推進課
インタビュアー：連合総研主任研究員 市川佳子
研究員 高山尚子＜大牟田市の概要＞①総人口

121,630人（2014年４月時点）②65歳以上人口／率

39,635人／32.4％（2013年10月時点）③75歳以上人口／率

21,209人／17.3％（④認定者数／率

7,487人／19.6％（2011年10月時点）〃）⑤地域包括支援センター数 ６ヵ所（委託）⑥第５期介護保険料

5,480円○はじめに
福岡県大牟田市は、県の南端に位置する人口121,630人（2014年４月）の都市である。かつては炭鉱の町として栄え、1960年には人口約21万人を数えた。しかし1997
年の三池炭鉱閉山と共に徐々に人口は減少し、高齢化が進んでいる。
31.1％（2013年４月）の高齢化率は人口10万人以上の都市で全国２番目の高さである。
まず地域住民組織である「はやめ南人情ネットワーク」の活動を見ていこう。ネットワークの活動の拠点でもある駛馬地区公民館で、世話人会の代表である汐待律子さん（校区社会福祉協議会会長）と、事務局を務める林洋一郎さん（高齢者総合支援センターサンフレンズ副施設長）にお話を伺った。

○駛馬南地区の概要とネットワーク発足の経緯
はやめ南人情ネットワークがある駛馬南校区は熊本県荒尾市と接し、かつて両市にまたがる万田坑で賑わった校区である。古くからの住民が多く、高齢化率約36％と市内でも高齢化率の高い地域となっている。

－21－

高齢化の問題は今に始まった話ではない。三世代、四世代同居も珍しくない地域
で、介護の問題は10年以上前から地域の一番の困りごとであり、民生委員は若い「嫁」としての立場から介護の苦労を打ち明けられていた。当時は認知症という言葉もな
く、
家族の中に症状の出た高齢者がいることは恥かしいこと、
隠すべきこととされ、家族は大変な思いをしていたという。民生委員は「何とかしなくちゃね、介護される側よりもする方の方が大変だね。共倒れにならんとよかがねと思いを寄せあったが、介護保険制度もない中でなすすべもなかった」（汐待さん談）という。その後、介護保険制度ができてからもしばらくはなかなか理解が進まず、認知症を抱えた方に「認定を受けませんか」と民生委員が促しても、躊躇される方が多かった。
そうした折、行政から民生委員に「認知症についての勉強会をしないか」との声掛けがあった。この行政との関わりがはやめ南人情ネットワークの活動の発端となる。ここで汐待さんは、民生委員だけでなく地域全体で認知症について理解する必要があると考え、社協、公民館連絡協議会8、老人会に参加を呼び掛け、2003年10月に第１回日曜茶話会が開かれた。認知症の勉強会に加えて、誰もが安心して住め
るまちづくりをめざして意見交換が行われた。
その後４回の日曜茶話会を重ね、2004年２月22日にはやめ南人情ネットワークが発足する。中心メンバーとして校区社会福祉協議会会長、校区町内公民館連絡協議会会長、校区民生委員児童委員連絡協議会会長、校区老人クラブ連合会会長、グループホームふぁみりえホーム長が世話人会を構成し、サンフレンズが事務局を担当、その他地域のさまざまな組織・個人からサポーターとしての賛同を得て、ネットワークを作り上げた。

8

校区の 11 町内 11 人の公民館長が集まる会議。

－22－

はやめ南人情ネットワーク
駛馬地区公民館・子供会
町内公民館（11 ヶ所）

大牟田郵便局集配課
桜町・臼井郵便局

大牟田警察署

校区町内公民館連絡協議会

地域生活課

校区民生委員児童委員連絡協議会

生活安全課

校区老人クラブ連合会

勝立交番

校区社会福祉協議会

JA、コンビニ、スーパー、
花屋、ガソリンスタンド、駄菓子屋、理美容室

病院・医院

駛馬南消防団グループホームふぁみりえ
タクシー会社
駛馬南小学校

事務局：在宅介護支援センター

駛馬南小学校 PTA

サンフレンズ

米生中学校
大牟田市役所
大牟田認知症ケア研究会

大牟田消防署

介護保険事業所

ネットワークは、①いつでも、ふと気軽に立ち寄れる、みんなの集まり場づくり、②認知症の人や家族を地域で支えるための「ほっと・安心（徘徊）ネットワーク」
を活動の柱とし、２ヵ月に１回日曜茶話会を行っている。認知症の方が行方不明になったことを想定して、みんなで捜索する徘徊模擬訓練、公民館での認知症や子育てのための学習会や意見交換会、「“人情”巻きずしづくり」やそうめん流しなどの世代間交流などさまざまな活動が行われ、2014年で結成10年を迎えることとなった。

○サンフレンズと地域の関わり
こうした住民組織の活動を支えている事業者の関わりについて見ていこう。
はやめ南人情ネットワークの事務局を務めているのがこの地域に事業所を構える
高齢者総合支援センターサンフレンズである。サンフレンズは、特別養護老人ホーム、在宅介護支援センターを擁する施設で、1995年に開設された。開設当初から、地域の会合やお祭りに際しては施設を開放し、積極的に地域との関わりをめざしてきたが、在宅介護支援センターは地域の窓口としてなかなかうまく機能していない部分もあったそうだ。そのような中、行政から前述の勉強会の声がかかった。地域－23－

の方々と一緒にまちづくりに携わるのは在宅介護支援センターの本来の役割という思いもあり、事業所としては「願ったりかなったり」（林さん談）と、事務局を買って出ることとなった。
現在、在宅介護支援センターは地域包括支援センターの開設により再編され、介護予防・相談センターと名称を変えて市内10ヵ所で運営されている。サンフレンズ
ではこの介護予防・相談センターに兼務も合わせて職員を４～５人配置しており、その職員がネットワーク事務局のメンバーとなっている。
介護予防・相談センターは、地域包括支援センターのサブセンターとして位置づけられ、相談窓口機能のほか、予防プランの作成と事業の実施、また誰もが住み慣れた町で暮らし続けることのできるまちづくりのネットワーク構築に向けた役割も担っている。
大牟田市では６ヵ所の地域包括支援センターと10ヵ所の介護予防・相談センター
が毎月１回地域包括ケア会議を開催し、意思統一を図っている。地域包括支援セン
ターとともに地域を支える大きな役割を担っている介護予防・相談センターだが、大牟田市からの委託料は年間250万円に過ぎない。事業所は、この委託料にあわせて、ケアプラン作成料を主な収入源としながら、介護予防・相談センターを運営することとなる。
もうひとつ、サンフレンズ内の地域密着事業として地域交流施設「きてみてテラス」がある。この施設は、認知症予防や転倒予防といった介護予防事業を主としながら、趣味のサークル活動などの「集まり場」「茶飲み場」として誰もが利用できる地域の交流の場を目的としている。大牟田市は国の地域介護・福祉空間整備等交付金により2007年から地域交流施設の整備を図っており、現在市内40ヵ所に開設されている。財政的には施設整備の際に補助（上限750万円）があるのみで、使用に伴う光熱費・水道代等は事業所負担となっている。職員は地域活動のコーディネーター
役を担っているが、この施設には常駐しておらず、運営にあたっては人員面での工夫が必要だとのことである。
このように介護予防・相談センターも地域交流施設も市からの財政的バックアップは乏しい。しかし、サンフレンズだけでなく、市内の事業者が市の呼びかけに応－24－

える協力体制ができていることがうかがえる。これは、介護保険創設以来、市と事業者が一体的に制度運営に取り組んできた歴史と関係性によるものである。なお、
この点に関してサンフレンズは「お金の問題は大きい」としつつも、長年一緒にやってきた歴史があり、そうした関係性の中で「皆さん必要性を感じてやりくりしている」と語っている。

○行政と事業者の連携の歴史
大牟田市の特徴は、官民のパートナーシップによる「認知症の人を地域全体で支え、安心して暮らせるまちづくり」にある。行政の立場から、大牟田市保健福祉部
長寿社会推進課井上泰人課長にお話を伺った。
行政と事業者の連携の歴史は、2000年、介護保険制度設立準備の段階での議論から生まれた大牟田市介護サービス事業者協議会の設立にさかのぼる。これは、初代
介護保険課長が大牟田市の介護の質を高めるためには、行政と事業所がともにやっていかなくてはいけないという思いで市内の介護保険事業所に呼びかけたことがきっかけとされている。当時の介護保険課が協議会の事務局を担い、現在でも長寿社
会推進課がそれを受け継いでいる。
2001年には、介護サービス事業者協議会の部会として痴呆ケア研究会（現・認知症ライフサポート研究会）が発足した。代表となった大谷るみ子さんは、認知症介護の先進地・デンマークの先進的な取り組みを学んでいたが、「自分の施設だけがよくなってもだめ。
みんなで認知症ケアの力を高めなければ」との思いを持っていた。
行政は、研究会の発想や意見を事業に反映させることで認知症支援の取り組みを進めていった。
2002年には厚生労働省の補助事業により、認知症介護に関わる実態調査を実施した。
「地域で認知症の人を支える意識やしくみが必要だと思いますか？」の問いに対して「思う」との回答が2,661人、「思わない」との回答は512人であった。自由記述
欄には、下記のような趣旨の回答があった。
・向こう三軒両隣、隣組、小学校区単位の身近なネットワークの構築
・公民館、民生委員の機能の復活と地域資源の活用－25－

・認知症を隠さず、恥じず、見守り、支える地域全体の意識向上
・行政と地域の連携、推進者の育成・配置、介護現場の質の向上、いつでも相談できるサポートセンターの設置
・子どもの時から学ぶ、触れる機会を作る
・家族への支援、家族介護の負担の軽減
井上課長は「認知症の取り組みは、地域のこの声を一つ一つ実際に実現していった過程だと思うんです」と語る。特別なアイディアがあったわけではなく、そもそも市民のニーズ・気持ちが調査結果に表れたのだという。これらの声をヒントに形にしていくためには、行政と介護事業所、そして地域も一緒になっての取り組みは必然的で必要不可欠であったのだろう。
こうして具体化された地域認知症ケアコミュニティ推進事業は、①人づくり～認知症コーディネーター養成研修、②早期支援～もの忘れ予防・相談検診、介護予防教室、③理解啓発～小中学校の絵本教室、認知症サポーター養成講座、④地域づくり～高齢者等ＳＯＳネットワーク、
徘徊模擬訓練と大きく4つの事業で構成されている。
まず認知症コーディネーター養成研修は、認知症の人の尊厳を支え、認知症を支えるまちづくりを推進する専門家を育てるため、2003年に始まった。２年間の研修を終えたコーディネーターは、事業所での実践に加え、大牟田市の認知症の取り組
みの事業を担う人材にもなっている。2013年６月時点で、85人が修了している。
次いで早期発見のために、市内の医師・認知症コーディネーターの協力も得てもの忘れ予防・相談検診を実施している。そこでフォローが必要な人は認知症予防教室へという流れを作っている。
また、小学校・中学校のころから認知症について学んでもらおうと、絵本教室の取り組みを行っている。地域や職域団体等を対象に認知症の正しい知識やつきあい方を学ぶ認知症サポーター養成講座も回を重ねている。
そして認知症の理解と声かけ、見守りの意識を高め、認知症になっても安心して暮らせるまちをつくるために取り組んでいるのが徘徊模擬訓練である。前述のはやめ南人情ネットワークの活動を行政が施策として取り入れ、全市へ広げてきた。

－26－

一地域の取り組みが、どのように市の施策として全域へ広がることとなったのか、経過を見ていこう。

○はやめ南から市内全域へ～徘徊模擬訓練の広がり
徘徊模擬訓練は、認知症の人が行方不明になったという想定で行方不明者役の人が徘徊し、連絡を受けた地域のネットワーク（警察・消防・中学校・タクシー会社・
コンビニや商店など）が捜索および声かけ訓練を行うものである。
2004年から３年間は、あくまではやめ南人情ネットワークという地域住民組織の自主的な活動であったが、活動を重ねるうちに行方不明者は校区を越えて移動しており、はやめ南校区だけで活動していても校区の人を救うことにはならないということに気づくことになる。そこで、市内全域にこの取り組みの輪を広げていく必要性を大牟田市に提案した。
はやめ南人情ネットワークの実践と要請を受けて、大牟田市はこの取り組みを市全体に広げることとする。2007年の第５回訓練ではまず７校区から始まり、そして2010年までにはすべての校区で取り組まれるようになった。
他の校区に訓練の開催を呼びかけるにあたって長寿社会推進課の職員が働きかけに行くのだが、はじめは「うちもいろいろ忙しい」などと言われなかなか受けてもらえなかったという。しかしこの訓練に向けて地域の役員が集まる中で、認知症だ
けでなく悪質商法や子どもの問題など地域のさまざまな問題が見出されることとなった。さらに、認知症コーディネーターが地域に出向き、ともに意見を交わす中で、事業所と地域の関係もできてきている。
こうして、行政からの働きかけにより他校区に広まった訓練だが、現在では各地域の実情に応じ、いろいろな工夫をして回を重ねているという。行政職員も校区担当として配置されるものの、運営は地域の主体性に任せ、あくまでも手伝い・窓口調整の役を担っている。

○はやめ南の歴史とまちづくりへの広がり
ここまで地域住民・事業者・行政の三者の連携が非常にうまくいっていることを－27－示してきた。それぞれに成果とその要因、課題を整理したい。
はやめ南地区は、昔から「向こう三軒両隣り」の意識が高く、高齢者の孤独死を出さないための声かけ・見守り運動、河川浄化活動や58年続く校区の敬老会など交流の場づくりや情報発信を続けてきた人情豊かな町である。こうした活動の積み重
ねには既存の地域組織の存在も大きい。さらに校区で一番大きな組織であり地域福祉の中心的役割を担う社協が、地域組織を束ねる形がとられている。社協の定例会
議には町内公民館、民生委員・児童委員、子ども会、ＰＴＡ、老人会、少年センタ
ー指導員、警察補導員、体育指導員等すべての地域の代表者たちが一堂に会し、地域の課題全体を共有できる場となっている。
人情ネットワークはこうした土壌を受け継ぎながら、地域のさまざまな資源を結びつけ、事業者・行政と連携し活動を続けてきた。
現在は、認知症だけでなくまちづくりへと活動の輪が広がってきている。2008年
から始まった人情巻きずしの会は、参加者全員で一本の長い巻きずしを作る多世代交流の行事である。特定の人だけで地域を作るのではなく、地域の隅々の人に関わってほしいという思いから始めたもので、「１人の100歩より100人の１歩」をスローガンとしている。参加者は年々増え、巻きずしの長さも毎年記録を伸ばしている。
ちなみに米や海苔は地域の方からの寄付によって賄われている。
人情ネットワークの10年間の活動は、
住民・家族の意識に変化をもたらしている。
外を歩いているお年寄りの様子にちょっと変だな、と思ったら声をかけるなど見守る注意力が高くなっているほか、認知症の啓発を進めたことで、家族で抱え込まずに、地域の人に相談する意識も醸成されている。行事があるたびに「出て行こう」と仲間同士で励まし合いながら活動に参加する高齢者の方が増え、寝たきり状態の人も減っているという。
人が集まる場を意識的に作った理由は、「顔の見える関係を作り人が集まれば、情報が集まり、ニーズの掘り起こしにもなるから」（汐待さん談）である。さらに、活動の際には「住民が主体となって活動する」という意識づけを意図的に行ってきたという。その前提となるのは、「小学生から大人まで、お年寄りまで、まず、どんな地域に住みたいかというイメージをしていただきました」（汐待さん談）という言葉－28－

にある通り、住民の願いである。ネットワークの活動は、住民の願いを形にしてきた結果といえる。

○サンフレンズの人材確保・育成と介護保険給付の範囲
介護事業所は慢性的な人材不足に悩まされていることが多い。しかし、サンフレ
ンズでの職員の離職状況を伺うと、介護予防・相談センターなど地域との関わりが多い部署ではとりわけ離職率が低いという。また、人情ネットワークの活動が全国区になっていることもあり、こういった地域で働いてみたいと関東から来た職員もいるという。地域の中に入って活動することは、人材確保・人材育成の両面でプラスになっているようだ。
地域住民が主体となった実践が行われている大牟田市だが、フォーマルとインフォーマルの切り分けについての危惧する声も聞かれた。大牟田市は2013年度に国の介護予防モデル事業（市町村介護予防強化推進事業）を行った。これは要支援１から要介護２までの方々を対象とし、介護保険給付を使わずに予防サービスで対応する取り組みだった。モデル事業に取り組んだサンフレンズとしては、認知症を抱えた方はかなりのサポートが必要であり、給付ではなく事業で対応するのは難しいだ
ろうとのことだ。林さんは「介護保険給付の範囲を狭めていこうとする国の動きがあるが、フォーマルで支えるべき部分は責任を持って支え、そのうえで住民が力を出しながら支える部分を考えるというように、自助―共助―公助の役割分担について明確なビジョンを描くべきだ」と語った。

○地域密着型サービスの充実と住民意見の反映
認知症の取り組みに加え、大牟田市の特徴的な取り組みとして地域密着型サービ
スの充実が挙げられる。小規模多機能型居宅介護については全国平均の３～４倍である24事業所が設置されている。これに加え、地域密着型サービスの指定に際し、
市独自の基準を設定している。ソフト面での基準が、認知症コーディネーター養成
研修の受講の義務づけであり、ハード面の基準が介護予防拠点としての地域交流施設の併設である。これにより、認知症コーディネーターの修了生が核となり、交流－29－

施設で地域の方との関わりを持ちながら、徘徊模擬訓練などの事業を進めて行く仕組みとなっている。
従来、介護施設は地域住民にとって自分には関係のないもの、さらに認知症の施設であれば迷惑施設と言われることもあった。そこに交流施設を作り、地域の拠点とすることで非常に身近なものになっており、地域からボランティアの申し出が出る関係になってきているとのことである。地域交流施設の運営費は事業者負担となっており、運営の厳しさはあるが、地域との関係では効果を挙げているようだ。
このように、大牟田市では行政と事業者の関係だけでなく、事業者と地域の関係作りも積極的に行っている。地域密着型サービスの充実は、住み慣れた地域で暮らし続けたいという利用者の願いをかなえるのはもちろんのこと、地域に開かれることでさらにメリットを増しているように思われる。

○今後の課題大牟田市は先述の認知症介護の実態調査で見たように、市民の声を行政の施策に反映させてきた。介護保険事業計画の策定にあたって大規模なワークショップを開
催し、介護保険制度の問題と課題を共有したこともある。しかし次期第６期の策定にあたっては、大きな制度改正を控えていることもあり、その対応に追われているという状況とのことだ。
住民に対する制度の周知についてもまだまだ課題があると考えている。介護保険
導入から14年がたち、一定の周知がなされたと思いがちだが、みんなが支え合うという介護保険の趣旨を常に啓発していく必要がある。井上課長は、「サービスの確保と安定的な制度運営は相反する部分がある」としつつ、「両者のバランスを取るために介護予防と住民意識の啓発が重要だ」とした。
また、行政の人員不足も指摘した。福祉分野は制度が変わるたびに仕事が増え、結果として非正規職員が非常に多い職場となっている。長寿社会推進課の70人強の職員の中で、正規職員は半数に満たないという。行政サービスは圧倒的に人的サービスであり、人件費はそのサービス確保のために必要な経費として認識されることが必要である。

－30－

大牟田の取り組みは地域住民と一緒に作り上げてきたものである。しかし初めからうまくいったわけではない。行政職員が地域に出た当初は、住民からさまざまな声が上がり、非常に敷居を高く感じるものだったという。しかし回数を重ね、人間関係ができてくると、「ああ、あんたが来て言うならば」という声が出て、信頼関係ができ協力を得られるようになった。
行政職員が地域によって鍛えられると同時に、地域住民が行政に対する考え方をあらためる場面もあろう。それが自治の土壌となっていくのではないだろうか。

参考文献
今村晴彦・園田紫乃・金子郁容（2010）『コミュニティのちから“遠慮がちな”ソーシャルキャ
ピタルの発見』慶應義塾大学出版会。
永田久美子・桑野康一・諏訪免典子（2011）『認知症の人の見守り・SOSネットワーク実例集』
中央法規。
大牟田市長寿社会推進課（2012）『平成23年度大牟田市地域認知症ケアコミュニティ推進事業報
告書』
。

－31－

３．神奈川県茅ヶ崎市コーディネーター配置事業○事例の概要茅ヶ崎市では、地区ごとに地域福祉の活動拠点として地区ボランティアセンターの整備を進めてきた。地区ボランティアセンターは、地域の生活課題や介護保険をはじめとする福祉制度のはざまを埋める役割を期待されている。
茅ヶ崎市は2011年２月よりこの地区ボランティアセンターを拠点とするコーディ
ネーター配置事業をモデル事業として２地区で開始した。専門職と地域住民が地区支援チームを結成し、地域での相談支援を中心に幅広い地域の課題に取り組んでおり、2013年10月より同地区で本格実施している。

＝地区支援チーム

茅ヶ崎市地区（または地域）
の資源

行政

地域包括
支援セン
ター

社会福祉
協議会

福祉
相談室

専門支援機関
障害者相談支援事業所
子育て支援センター、学校、
病院など

連携

連携

－32－

地域住民

地区ボラ
ンティア
センター
地域支援団体自治会・民生委員児童委員
地区社協、NPO団体、近隣住民

＜インタビューの概要＞
日時：2014 年７月１日 10：00～12：00
場所：茅ヶ崎市役所
対応者：茅ヶ崎市保健福祉部保健福祉課、高齢福祉介護課
社会福祉法人茅ヶ崎市社会福祉協議会
インタビュアー：連合総研主幹研究員 小島茂
連合総研研究員

高山尚子＜茅ヶ崎市の概要＞①総人口

236,803人（2013年１月時点）②65歳以上人口／率

53,854人／22.7％（〃）③75歳以上人口／率

24,524人／10.3％（〃）④認定者数／率

6,939人／13.6％（2011年９月末日時点）⑤地域包括支援センター数 2012年度７ヵ所（委託）→2014年度より 基幹型１、委託型12⑥第５期介護保険料

4,160円○はじめに
茅ヶ崎市は人口236,803人（2013年１月時点）、神奈川県の中南部に位置し、南には湘南海岸を擁する都市である。夏には海水浴場がオープンし、観光都市としての側面も持つ。東京・横浜のベッドタウンとしても栄え、現在も人口が増え続けている。古くからの住民が多い地域と新しく開発された地域が混在しているが、自治会の加入率は約８割程度で推移している。近隣の市に比べると大きな企業・工場が少ないため、市外に働きに出る人が多いこと、市税に占める個人住民税の割合が高い
ことも特徴である。
茅ヶ崎市では、12の自治会連合会圏域を基本単位としながら、地域での日常的な支援体制を構築する取り組みを進めている。
保健福祉部保健福祉課、高齢福祉介護課、社会福祉法人茅ヶ崎市社会福祉協議会の皆さんにお話を伺った。

－33－

○茅ヶ崎市の市内12地区の相談機能について（１）地域包括支援センターの運営
茅ヶ崎市の地域包括支援センターは2006年に４ヵ所からスタートし、徐々にその数を増やしている。2008年に７ヵ所、2013年に９ヵ所、2014年10月には12地区すべてにセンターが置かれることになる。また、2013年10月から市の組織の中に直営の基幹型地域包括支援センターが置かれており、これを合わせると市内に13ヵ所の地
域包括支援センターがあることになる。
運営は、社会福祉法人３、医療法人２、ＮＰＯ法人１、株式会社１の７法人に委託しており、それぞれ茅ヶ崎市で長年介護事業所を運営している事業者である。
基幹型の機能は、委託先の専門職種を支えることにある。具体的には、地域包括支援センターの職員の後方支援、介護人材の育成、医療との連携である。措置・後見など、行政でないと行えない業務との橋渡しも担っている。
2014年度は人材育成システムの構築を重点的に行う予定である。また大きな事業として認知症の初期集中支援チーム（地域支援事業の一つ）もある。
地域包括支援センターの整備は①12地区すべてにセンターを設置すること、②それに伴い、各センターの力量差が生じることないよう基幹型を設置し管理を行うこと、③センターを公共施設へ移転すること、④それぞれのセンターに福祉相談室を設置し、高齢者以外の相談にも対応すること、という方針に沿って進められている。
茅ヶ崎市では自治会連合会の12地区に合わせて地区民生委員児童委員協議会、地区社会福祉協議会が組織されている。地域包括支援センターを運営していくにあたってこれらの団体との連携は欠かせない。全地区へのセンター設置により各団体との連携強化が期待されている。
地域包括支援センターに要する費用は地域支援事業として給付費の一定割合とされているが、増設したことによってその上限を超えており、一般財源の持ち出しがある。
地域包括支援センターに限ってみると、「財政的に厳しいのは確か」
だという。
センターの地域への浸透がなければ住民の受益にはつながらないため、認知度のアップが課題となっている。

－34－

（２）地域福祉総合相談室（福祉相談室）の設置
茅ヶ崎市では、地域包括支援センターの今後の方針を考える中で、センターの増設と共に機能強化の必要性が検討された。センターへの相談内容を分析すると、高齢者に限らず家族の状況等、介護保険の内容におさまりきらないものが多かったためである。そこで、相談機能強化のため、2011年から地域包括支援センター内に福祉相談室を設置し、子どもや障害者を含めたすべての地域住民の保健や福祉に関する相談にも応じられる体制とした。
福祉相談室を担うのは４年以上の相談支援経験を持つ社会福祉主事または３年以上の相談支援経験を持つ社会福祉士の資格を持つものと要綱に定めている。福祉相談室の運営は、各地域包括支援センターを運営している事業所に別途相談事業として委託している。
福祉相談室に期待されている役割は初期段階の関係機関へのつなぎである。地域
包括支援センターに福祉相談室が設置され、地域の民生委員児童委員協議会や、地区社協をはじめとする地域団体との連携がより深まったという。いろいろな分野の関係機関と連携できることになり、地区の活動に積極的に介入できるメリットもある。

（３）地区ボランティアセンターの活動
地区ボランティアセンターの整備推進は、市の「地域福祉活動支援事業」の委託を受けて市社協が行っている事業である。
茅ヶ崎市では、1991年から2001年にかけて、地域住民のボランティアによる見守りを兼ねた宅配給食を行っていた。これを住民の活動から業者委託の事業に移行するにあたり、他に何かできることがないかと地域住民から声が上がっていた。また
市社協では2001年からボランティア養成講座を行っており、地域におけるボランテ
ィアの拠点整備が求められていた。これらを受けて、2003年にまず浜須賀地区と湘北地区の２地区に地区ボランティアセンターが設置された。
2012年７月にはすべての地区への設置が完了し、日常生活支援活動の拠点としての役割を果たしている。具体的には、草取り、介添え、掃除、簡単な修理、話し相－35－

手など、地域住民の「ちょっとした困りごと」が寄せられ、登録されたボランティ
アが支援に訪れる形である。活動登録者は地区によってばらつきがあるが、少ない
ところで27人、多いところで142人である。住民と支援者を結びつけるコーディネー
ターも各地区３人～18人配置されている。活動件数については年間145件～609件、延べ時間としては359時間～1,186時間となっている。
（2013年度実績）
地区ボランティアセンターの運営は地区社協が担っている。市社協としては、地区ボランティアセンター連絡会の設置・運営支援、ボランティア活動への参加・登録をよびかける地区ごとのボランティア養成講座の開催、地区活動のリーダー的人材の育成に向けての「地域福祉の担い手育成推進委員会」の開催などの後方支援を行っている。
ボランティアを担うのは、主婦層やリタイア層が多いが、若い世代についても、
ボランティア活動や子育てサロンへの参加を通じて社協や民生委員とのつながりを作っている。
市社協によれば、茅ヶ崎のボランティアはグループとしての活動が強く、「１人の方が複数の活動に参加することで人とのつながりを広げ、さらに活動範囲も広げていく。自分に１つできることが見つかると、活動へのハードルは低くなり、他の活動への関心も高まる」という好循環が起こっているという。市社協としてはこうした地域の方のポテンシャル・動機を呼び起こしたり働きかける対象を見つけてもらえるような“気づき”を地域に散りばめ、可能性を広げていきたいと考えている。

○地区懇談会の開催
茅ヶ崎市は、2008年に第２期地域福祉計画の策定作業の一環として、地域で活動しているさまざまな方々（地区自治会連合会、地区社会福祉協議会、民生委員児童委員、ボランティア関係者）からの意見をいただくために地区ごとに懇談会を開催した。懇談会のテーマは「『住み慣れた地域で自分らしく暮らしたい』という願いをかなえるために何が求められているか」である。計画策定後も、地域のさまざまな立場の方が一緒になって地域福祉について話し合う場として継続しており、昨年までに第６回を数えている。

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茅ヶ崎市はこの地区懇談会を契機として、各地区の地域福祉の担い手や地域住民が身近な地域にある福祉課題を確認・共有し、地域にあった福祉活動の推進および住民同士の支え合いの構築が推進されればと考え、2011年度からは、地域福祉の中心的な役割を担う地区社会福祉協議会を中心に、地区で主催している。

○コーディネーター配置事業について
第２期茅ヶ崎市地域福祉計画（計画期間2010～2014年度）では、「地域福祉にかかわる人材を育成します」「多様化・複合化する相談に対応します」「生活課題・制度のはざ間の課題に対応し、サービスにつなげます」の３つの施策を重点施策として位置づけている。この３つの施策を具体化するための重点プロジェクトとして位置づけられたのが、コーディネーター配置事業である。
コーディネーター配置事業は地区ボランティアセンターを起点として、地区支援チームが地区のさまざまな相談を受け付け、さまざまな団体の連携により課題解決につなげていくものである。2011年２月から2013年10月まで、浜須賀地区、湘北地区の２地区をモデル地区として選定し、取り組まれた。
この事業を始めた背景には、①福祉分野の相談窓口が高齢・障害・子ども等縦割りとなっており、連携の仕組みがなかったこと、②制度のはざまへの対応が必要とされたこと、③地区ボランティアセンターの日常生活支援という機能に加えて、相談機能や情報発信機能を期待したことにあった。
（１）地区支援チームの結成
地区支援チームは、コミュニティソーシャルワーカー（茅ヶ崎市社会福祉協議会の地区担当職員）、地区活動コーディネーター（地区ボランティアセンターのスタッ
フ）、地区支援コーディネーター（福祉相談室の福祉相談支援員）からなる。それぞれの役割は次の通りである。

・コミュニティソーシャルワーカー（ＣＳＷ）
事業の中心的役割を担う。積極的に地区に出向き、地区活動コーディネーターと地区支援コーディネーター、他の専門機関や支援者と連携して、地域住民の課題解－37－

決に向けて調整を図る。個別ケースへの対応だけでなく地域づくりを担う役割が期待されている。
・地区活動コーディネーター
地区に寄せられるあらゆる相談を受け止め、地区では対応困難な住民からの相談
について、ＣＳＷや地区支援コーディネーターに相談しながら対応方法を検討する。
住民からの相談の気軽さと、困ったときだけではなく日常的に地域を見ているという身近さがポイントである。
・地区支援コーディネーター
地区に寄せられるあらゆる相談について、専門的な見地からＣＳＷや地区活動コーディネーターをサポートする役割を担う。

出典：茅ヶ崎市（2014）『茅ヶ崎市コーディネーター配置事業報告書』

第２期茅ヶ崎市地域福祉計画では、コーディネーターを専門員とけん引役という２種類位置づけている。このコーディネーター配置事業でも、ＣＳＷと地区支援コーディネーターは専門的な見地から課題解決に向けてサポートする役割、地区活動
コーディネーターは生活課題を抱えている人が悩みを打ち明けられる身近な存在として地域福祉をけん引していく役割と位置づけている。

－38－

（２）福祉なんでも相談窓口の設置
地区ボランティアセンターに福祉なんでも相談窓口を設け、地区活動コーディネーターが対応している。相談日として設けられているのは各地区月１回だが、日々のボランティア活動の中で随時相談を受け付けている。
例えば、美容室から「予約客からキャンセルの電話が入ったが、少し様子がおかしかった」との連絡がボランティアセンターに入り、駆けつけてみると自宅内で倒れているのを発見、救急車を呼び、一命を取り留めたという事例がある。相談を受けるのが地区のボランティアという身近な存在だからこそ入った相談であろうし、地区の住民だからこそあるネットワークで解決に結びついたといえる。

（３）地区支援ネットワーク会議
地区ボランティアセンターで把握した地域住民が抱える課題のうち、対応が困難なケースにかかる情報を共有すること、また、課題を解決するためのサービスを検討すること等を目的に、地区支援チームのほか関係機関を交えた地区支援ネットワーク会議を開催している。地域ケア会議の福祉版といえるだろう。

○事業の成果茅ヶ崎市では、コーディネーター配置事業のモデル期間を検証した報告書をまとめている。報告書によれば、事業の成果の第一は相談支援体制の構築が図られたことである。地区ボランティアセンター・福祉相談室・市社会福祉協議会が集まる地
区支援ネットワーク会議により、情報を共有し、互いに相談しやすい関係が作られた。また、地区ボランティアセンターが受けた相談に対して専門職がバックアップ
するという協力体制が作られた。さらに、三者の連携だけでなく、民生委員やケアマネジャーなど他機関との連携体制もできつつある。
また、活動の中で発見された地域の困りごと・ニーズから新しい取り組みが生まれたことも大きな成果である。浜須賀地区では、地区支援チームで、「浜須賀保育園－39－

の「のびのび広場9」があまり地域に利用してもらえない」という課題を拾い上げた。
そこで、地区が「のびのび広場」の運営に協力することとした。
「のびのび広場」開催時に地区のボランティアがコーヒーとお茶を出し、利用する母親の相談役になったり、子どもたちの面倒を見たり等の協力をしている。
湘北地区では、地区支援ネットワーク会議の中で、高齢化の進行により自家用車を手放す人が増え、バスの本数が少ない地域では買い物難民が増えているという実態が共有された。そこで、宅配を行っている商店等の情報を集約した一覧表（湘北地区お買い物支援マップ）を作成した。作成にあたっては、地区のボランティアが手分けして聞きこみ調査を行った。

○事業の課題と今後の展開
茅ヶ崎市コーディネーター配置事業報告書では、事業の課題と取り組むべき事項
として、以下が挙げられている。
①「「できること」の範囲の整理」のため、事例の積み上げを行い、各コーディネー
ターの役割のガイドラインを作成する。
②「他機関との連携」のため、顔の見える関係づくりを進め、必要に応じて地区支援ネットワーク会議への参加を呼び掛ける。また、個人情報の取り扱いに留意する。
③「事業周知」のため、住民向けにパンフレットを作成するなど継続的な周知を進めるとともに、連携先を増やすために関係機関・施設への事業説明・意見交換を継続する。
④「人材育成」のため、コーディネーターの資質向上を図る研修会を行うとともに、地域の中での新たな人材の発掘を行う。
⑤「表面化していない課題の発掘」のため、地区ボランティアセンターが活動する
中での会話などから住民ニーズを拾い上げ、取り組みに活かしていく。またＣＳ
Ｗ、福祉相談室は、地区内のサロンやイベント等へ参加するなど、積極的なアウトリーチを行う。
9「のびのび広場」では、地域に住む親子に対し、保育士が遊び場を提供する中で、育児相談に乗っている。

－40－

⑥「他地区への事業展開」のために記録・検証を継続し、他地区が事業を開始する際の参考となるよう、理論化・マニュアル化をしていく。同時に、積極的な情報発信を行う中で、他地区での機運を高めていく。

茅ヶ崎市は、このコーディネーター配置事業を12地区に展開し、 地域包括支援センターと福祉相談室、地区ボランティアセンターの連携により、制度によるサービスと地域住民の支えあい活動が一体的に行われ、安心して暮らせるまちづくりを目指している。

参考文献
茅ヶ崎市（2010）『第２期茅ヶ崎市地域福祉計画』。
茅ヶ崎市（2014）『茅ヶ崎市コーディネーター配置事業報告書』。
神奈川県社会福祉協議会（2014）『かながわの社協からの提案2014～住民が抱える生活課題の解決に向けて』。

－41－

４．東京都八王子市シルバーふらっと相談室館ヶ丘○事例の概要
八王子市の館ヶ丘団地では、高齢化が進み、地域コミュニティが機能していない
状況にあり、孤独死の発生等に住民・行政が危機感を募らせていた。2011年の「八王子市シルバーふらっと相談室」開設を契機に、コミュニティの活性化を図っている事例である。

＜ふらっと相談室開設前＞

八王子市館ヶ丘団地
地域包括
支援センター
館ヶ丘団地
関わりが弱い・高齢化の進行・自治会機能せず

なんとかしたい…

行 政

民生委員

＜ふらっと相談室開設後＞「ふらっと相談室」開設後
地域包括支援センター

協力

つなぎ
強化中

学生ボラ
ンティア

館ヶ丘団地
支援・
コーディネート

重点地域と
して開設

ふらっと
相談室

行 政

自治会
民生委員
地域住民

（カフェ、自転
地域の声を届ける

車タクシー） 相談・情報提供
活動への参加－42－

＜インタビューの概要＞①八王子市ふらっと相談室館ヶ丘
日時：2014 年４月 14 日 14：00～15：30
場所：八王子市ふらっと相談室館ヶ丘
対応者：八王子市ふらっと相談室館ヶ丘室長
インタビュアー：連合総研主任研究員 市川佳子
連合総研研究員

高山尚子②八王子市高齢者いきいき課
日時：2014 年５月７日
場所：連合総研会議室
対応者：八王子市高齢者いきいき課課長
インタビュアー：連合総研主幹研究員 小島茂
連合総研研究員

高山尚子＜八王子市の概要＞①総人口

561,985人（2012年３月末日時点）②65歳以上人口／率

132,309人／23.54％ （〃）③75歳以上人口／率

58,435人／10.4％ （〃）④認定者数／率

20,076人／17.2％ （2011年度）⑤地域包括支援センター数 15ヵ所（委託）⑥第5期介護保険料

4,898円

○はじめに高尾駅からバスに10分ほど揺られると高尾山の麓、緑に囲まれたＵＲ館ヶ丘団地に到着する。1975年に入居を開始した約2,800戸の大規模団地は、高齢化率44.2％（2013年６月末時点）と、八王子市内でも高齢化率の高い地域である。
団地の中心エリアに位置する商店街の一番手前に入居するのが、「八王子市シルバ
ーふらっと相談室館ヶ丘」（以下、「ふらっと相談室」）である。
「ふらっと相談室」は大きく３つのスペース・機能を有している。まずガラス張りのドアを入ると入ってすぐ右手に職員の方の執務デスクがある。ここが「ふらっと相談室」として、地域の困りごとの相談窓口となっている。そして左手の奥にかけてがカフェスペースとなっており、壁沿いのカウンター、顔を合わせて座ること－43－

のできるテーブルに住民の方が集い、コーヒーを飲みながらおしゃべりに花を咲かせている。その中の一人の女性は、別の日にはボランティアとしてカフェを運営する側に立っているそうで、「これまでお客で来るのも楽しかったけど、お手伝いするのはもっと楽しい」と話してくれた。壁には、相談室を拠点に立ちあがったという
各種サークルの予定表が貼られている。
私たちがお話を伺ったのは、壁で仕切られた活動スペースで、普段は住民の皆さんのミーティング、ボランティアの活動拠点、相談室主催の各種講座等に利用されている。
「ふらっと相談室」をきっかけとしてはじまった館ヶ丘団地の活性化について、今泉室長にお話を伺った。以下はその概要である。

○「ふらっと相談室」開設の経過
この「ふらっと相談室」が館ヶ丘団地にできた経緯について見ていこう。館ヶ丘
団地は先述のように高齢化が進んでいることに加え、町会が活動できていない、民生委員の定員が埋まらないなど地域コミュニティが機能していない状態にあった。
その背景には、転勤族や年を取ってから都心から移ってくる人が多いなど、流動性が高い地域だということが挙げられる。また、昔は団地の子どもたちが通う小学校
が２校、中学校が１校あったものの、今では小学校１校が廃校、中学校も１学年１クラスとなっている。子どもの数が減り、高齢化が進んだことで、地域の活気は失われていった。そのうえ孤独死が多く発生しており、地域住民からなんとかしなければという声が上がっていた。行政としてもそれを受け、力を入れて高齢者支援をしていく必要があると考えていた。
まず2010年に地域関係者（町会・行政・社協）を集めた会議が開かれ、民生委員
によるサロン活動（月２回）が始められた。その後、東京都の「シルバー交番設置事業」を使い、2011年５月31日に「八王子市シルバーふらっと相談室館ヶ丘」が開設されることになる。室長は、「地域の中にろうそくの灯がぽつぽつとある状態だったが、大きな火にはなっていなかった」と開設前の地域の様子を表現する。ふらっと相談室開設により、相談室を拠点として「地域のつながりは大きな松明になった」－44－

（室長談）のである。
東京都の「シルバー交番設置事業」は、高齢者の孤立・孤独死防止を目的として、2010年度に事業化されたものである。具体的には、①高齢者の実態把握、②高齢者の見守りネットワークへの参加支援、③緊急通報システム等を活用して24時間365日の安心を提供、④在宅高齢者、家族等からの相談窓口といった役割を担っている。
補助対象となっているのは①シルバー交番設置経費（職員配置経費、その他実施に必要な経費）、②緊急通報システム設置経費、③拠点確保等経費（賃貸料、拠点改修費等）④初度調弁経費（初年度のみ備品購入費）で、補助率は1/2である。
2014年４月現在都内51ヵ所に設置されているが、「シルバー交番」は東京都の補助事業名称であり、実際の拠点の名称は、区市町村によりさまざまである。八王子のように商店街の空き店舗に設置されている例はほかになく、多くは地域包括支援センターに併設される形となっている。八王子市には、館ヶ丘団地のほか、都営長房アパートにも同事業による「八王子市シルバー見守り相談室長房」が設置されている。
「ふらっと相談室」の委託を受けているのは、館ヶ丘団地を含む圏域の地域包括支援センターを運営していた八王子保健生活協同組合である（現在は市内の地域包括支援センターの再編により館ヶ丘は圏域を外れている）。
相談室の人員配置要件は、社会福祉士又は主任介護支援専門員の資格を有する常勤職員を配置すること。このほか、週２回地域包括支援センターから非常勤の相談員１名が入る体制となっている。
カフェの方は週２または１日勤務の非常勤職員と、６ヵ月交代で参加する住民および学生ボランティアで運営されている。
「ふらっと相談室」の開所は月曜から金曜の９時～17時まで。カフェは10時～16時までの営業となっている。年間の相談件数は550～600件程度。カフェは１日50～60人ほどの利用があり、年間の延べ人数は１万人を超えている。

ふらっと相談室

事業費

戸別訪問件数

相談件数

2013 年度（５/31～） 9,870,180 円

287 回

563 回

2012 年度

307 回

593 回

10,474,045 円－45－

ふらっとカフェ

事業費

利用者数

2013 年度（10/25～） 2,392,175 円

2,841 人2012 年度

10,325 人

4,928,290 円○地域との距離を縮めた熱中症予防事業拠点を開設したといっても、「ふらっと相談室」はすぐに地域に受け入れられたわ
けではなかった。地域との距離を格段に縮めるきっかけとなったのは、開設から１ヵ月後の2011年７月から始めた熱中症予防事業である。事業を行うにあたっては、
まず地域のことを知り、同時に「ふらっと相談室」の存在を地域に知ってもらう必要もあった。そこでアウトリーチ型の熱中症予防事業として戸別訪問を行うこととした。ただしこれを相談室の人員だけで行うことは不可能なため近隣の大学、看護専門学校に相談したところ、74人のボランティアの協力を得ることができた。ボランティアは高齢者宅を一軒一軒訪問して熱中症の注意喚起をしつつ、アンケート形
式による聞き取り調査を行い、生年月日をはじめいろいろな話を聞いて、地域の情報を集めて回った。この事業による訪問件数は計326人、アンケート回収数は528人となった。これと並行して広大な団地の拠点に給水所を設けて学生を配置し、住民に声をかける取り組みも行った。はじめは警戒心が強かった高齢者も、学生が汗をかいているのを見て応援する人が出てきたという。
この事業の成果として、高齢者の実態把握、相談室の周知はもちろんのこと、周辺の大学、専門学校との関係ができたことも大きかった。室長としては、「学生の訪問でなにができるのかな、という思いもあった」というが、高齢者からすると学生は話しやすい存在だったようだ。
「『相談員』という肩書があると、相手も少し構えるところがあるが、学生相手だと逆に高齢者のほうが面倒見てあげないといけないと思うらしく、
思った以上にいろんなことを聞いてきた」と学生の役割を評価した。
この調査の結果、地域のさまざまな課題が見えてきた。男性の糖尿病罹患者が多
いこと、家族同居世帯だからといって安心できるわけではなく、家族と日中関わりがないため健康状態、栄養状態が良くない高齢者もいた。

－46－

○熱中症予防事業の進化～高齢者支援から地域活性化へ
翌2012年も熱中症予防事業を行おうと考えた室長だが、事業として予算がつかな
くなってしまった。そこで地域の人に相談した結果、地域住民の寄付により150キロ
ものお米が集まり、地域住民によって参加者の昼食（おむすび）作りが行われることとなった。こうして熱中症予防事業は地域参加型の「おむすび計画」として進化する。初年度は学生を中心とした戸別訪問・給水所の設置・運営といった高齢者支援の取り組みだったが、地域の小中学生やその親、普段は支援される側の高齢者を含めた84名が参加する地域活動となったのである。ひとり暮らしの高齢者は普段、自分の分だけ作って自分で食べる生活だ。この活動の中で、一人暮らしの高齢者の方が、自分が握ったおむすびを食べて遊びまわる子どもたちを見て喜ぶ姿が印象的だったという。
「人のために何かをする」喜びを高齢者の方が感じることができる取り組みとなった。
地域住民による協力が広がったことにより、事業は熱中症予防や高齢者の実態把握に加えて地域コミュニティの活性化という成果をもたらした。そして地域の目が行きわたることによって年々熱中症を含めた孤独死は減っているという。
地域の活性化は、団地の納涼祭の復活にもつながった。おむすび計画に来ていた学生たちが、空き店舗の奥の方にほこりをかぶっているおみこしを発見し、掃除をしはじめた。商店街の人たちも学生たちの熱意に打たれて準備を手伝い、おみこしが27年ぶりに復活することとなった。当日は学生たちがおみこしをかついで団地内を練り歩いているうちに、子どもたちが集まり、さらにその親たちが集まり、どんどん人が増えていくという大きな盛り上がりが見られた。

○カフェが併設されていることの効果
ふらっと相談室は高齢者の総合相談窓口として設置されたが、既存の地域包括支援センターも、地域で暮らす住民の生活を包括的に支援する機関として設置されているものだ。地域包括支援センターでの勤務経験もある室長に、地域包括支援セン
ターとの違いを聞くと、カフェが併設されていることが大きな意味を持っていることがわかる。

－47－

①相談のしやすさ
カフェの一番の利点はお客さんが入ってきやすいことだ。センターは「何か相談がないと入れないところ」だが、「ふらっと相談室」にはカフェが併設されているため敷居が低く、入りやすさが格段に違う。敷居の低さは相談内容の幅にも表れている。
「相談の困難度が１～10まであるとすると、地域包括支援センターの場合は５～10である。しかし「ふらっと相談室」では１～10まで来る。困難度が低い１～５の相談を受けることで、困難を未然に防いでいると印象がある」（室長談）という。
はじめから相談ごとがあって訪れる方もいるが、カフェのお客さん同士の会話の中から相談につながることも多い。お互いの会話の中で解決が難しい話が出てくればすぐ近くにいる相談員に話が上がってくるので、取りこぼしが減っていると実感しているという。
②解決への結びつけやすさ
地域包括支援センターの場合は、相談者が来た時にしかアプローチできないが、カフェにお茶を飲みに来る方には毎日会うので、毎日声をかけて少しずつアプロー
チすることができる。介護保険一つとっても困難な状態になってから申請する方も多いが、「ふらっと相談室」で気づいて事前に声をかけて申請しておくと、スムーズである。認知症の兆しがあるという相談もある。
「音がする、誰かに見られている」という訴えには、困りごととして相談を受けながらも、認知症という言葉を出さずに「精神的なものもあるかもしれないからお医者さんに行ってみてはどうですか」と促しているという。
ご近所トラブルや家族内の話の場合、カフェにいるお客さんが話を聞いて、情報をくれることにより解決につながることも多い。些細なことはカフェで住民同士が会話する中で解決してしまう。
これにより、相談件数は年々減ってきているという。
③住民同士の相互扶助が生まれる「ふらっと相談室」には自治会の役員・民生委員さんが毎日寄るためリアルタイ
ムに地域の情報が入ってくる。カフェでの会話の中から住民に課題が共有化され、課題をみんなで解決していこうという動きにもつながっている。
また、カフェで会話をすることによって、住民同士が知り合い、友人となってい－48－

く。新しく転居してきた高齢者の方も巻き込んで、お互いがお互いを見守る形ができ上がっている。同世代だけでなく、子どもたちは学生に相談し、学生たちはまたお年寄りにアドバイスをもらい、お年寄りも話し相手になってもらうなど、世代間でもお互いがお互いを補完し合う大きな家族のようになっている。
「カフェには地域住民同士の相互扶助が生まれる『場の力』があるのではないか」と室長は語った。

○なぜ「場の力」が生まれるか室長の言う「場の力」はなぜどのようにして生まれるのだろうか。この問いに対する答えには、「多世代交流とバリアフリーな環境」がキーワードになると考えられる。
室長が「ふらっと相談室」
・カフェを運営するにあたって一番気をつけているのは、「線を引かない」ことだという。場の用途・対象を「高齢者」、「子育て」などと明確に定義して線を引くと、その対象者しか来ないことになる。さらには「シルバー」、「認知症」などネガティブな定義があると、対象者も来なくなってしまう。
「ふらっと相談室」には学校帰りの子どもたちも、障害者の方も立ち寄る。脳梗塞のリハビ
リとしてカフェのスタッフとして働いてくれた方もいるし、アスペルガー症候群を抱えたお子さんと一緒にボランティアとして来ている親子もいる。支援する側、される側の区別もしていない。
「ふらっと相談室」は「シルバー交番事業」による事業であり、行政の担当課は「高齢者いきいき課」であるので、対象は高齢者となっている。しかし、対象に対して一番結果を出すのが「多世代交流」と「バリアフリー」な環境であるという。
室長によれば、「地域包括支援センターに対しては市の要綱が整っているが、相談室はそれとは少し違う特殊な場所で、イレギュラーなことが多い。行政の担当もそれを認知している」とのことである。この点について行政の担当課である高齢者いきいき課は、「孤独や孤立の問題は結局コミュニティの問題である。孤立・孤独死防止を目的とした「ふらっと相談室」のあり方を考えると、地域が活性化されればその手段はさまざまである」との見解を示した。ただし、高齢者支援を行う上で、地域へのアプローチがあるべきということについては、「やりながらわかってきた」ことで、当初は相談室で地域支援を担うことは想定していなかったようだ。

－49－

○ケースではなくコミュニティを見る
室長によれば、「ふらっと相談室」では「コミュニティに対する視線」が必要だという。カフェでの他愛のない会話の中から、個々の生活像が浮かんでくる。例えば消費税の話から、年金の話につながり、介護保険の負担と照らし合わせると結構な負担になるだろうと個々の生活像が浮かんでくる。この生活像の集約が地域像になっているのだという。地域では高齢の問題、貧困の問題、家族との問題といった複合的な問題が起こっている。一人の問題ばかり見ていると解決できないようなことも、少し引いて視野を広げることによって人間関係をつかんだり、人との相関関係を見ながら生活を支援するということがある。
親族の疎遠によっておこりうるその人の心身のネガティブな課題を近隣のコミュ
ニティで解決するという術はある。コミュニケーション取れる相手が一人いること
によってそこから解決の糸口が見つかることもあるという。

○地域と行政をつなぐコーディネーター機能
地域の方々にも、この地域を何とかしなければという意識はある。その思いを形にするコーディネートの力が必要であり、相談室は「相談室からアウトプットするというよりも、相談室にインプットされた地域の思いをかみ砕いてゆるやかにアウ
トプットしていく」役割を果たしているのだという。
また、行政が作った制度をそのまま地域におろしたのではフィットしないことが多々あるが、制度をうまく活用しながら、その地域に合った形に再構築すれば既存のものでも十分使えることもあるという。

○「ふらっと相談室」の評価と今後の方向性
このように、「ふらっと相談室」を通じて高齢者の孤立・孤独死防止と館ヶ丘団地の地域コミュニティの活性化は進んで来ている。高齢者いきいき課によるとこの事
業の到達点は孤独死がなくなることである。現在、孤独死は確かに減って来てはいるが、これを持続するためには、コミュニティの再生が必要である。町会の加入率は依然低い状況であり、持続可能なコミュニティができたとまでは考えていないよ－50－

うだ。そのため「ふらっと相談室」は当分続けていく考えである。しかし併設のカフェについては他の地区で行政が直接・常設で設置しているサロンがないことから、いずれ自立してもらいたいと考えている。
室長も、人がつながったり関わったりして作っていくものは、時間の流れがかかると指摘し、「すべての活動は熟成過程であり、ここで15～20年は続けたい」と語っている。
高齢者いきいき課では、館ヶ丘・長房以外の相談室の増設も検討している。ただし、全市的に設置するのではなく、市内の重点地域（主に都営団地）に設置していくという考えである。取り組みに対する地域の受け皿がなければただ相談室を設置しても効果を発揮しないため、地域住民の意識も勘案しながら設置地域を選定していくとのことである。

○八王子市における地域包括支援センターのあり方について
高齢者いきいき課では、「ふらっと相談室」は地域包括支援センターの一部の業務を特化して行っているという位置づけであり、機能の補完だと考えている。地域包括支援センターと地域との関係づくりは重要だと認識しているが、現実には業務に忙殺されており「ふらっと相談室」のように担いきれない状況にあるという。
市としては、地域との連携強化のため2009年から地域包括支援センターの圏域を再編し、民生委員協議会の地域割りと一致させている。
また、地域包括支援センターが地域住民に身近な機関となっていない要因として、
民間事業所の中にあるため行政の仕事だと理解されていないのではないかと考えている。このため、少しずつ公共施設に移すなどの対応を図ってきており、今後も進めたいとのことである。なお、2013年４月より、市民への周知・普及を図るため、「高齢者あんしん相談センター」の名称を用いている。
2009年の八王子市の組織改正により、行政の中に基幹型地域包括支援センターを位置づけ、各センターのバックアップ体制を作った。センター長会議を市の主催とし、認知症キャラバンメイトの事務局を行政に移すなどしている。しかし、専門職としては地域包括支援センターの職員の方が知識も経験も上であり、行政職員の育－51－

成が課題となっている。

○高齢者の地域参加の課題
八王子市では、地域の交流の場として自主的に運営されるサロンが90ヵ所できている。月１～２回、民生委員、町会・自治会の役員、ボランティアが中心となって
市民センター、町会会館などを借りて行われている。サロンは元気高齢者の居場所とすることはもちろん、支援する側に回る人が増えることで社会参加の場となることが期待されている。
その他、元気高齢者の社会参加の場としては、高齢者コーディネートセンター、
ボランティアポイントといった制度もある。高齢者コーディネートセンターは経験や特技を持つ高齢者とそれを必要とするさまざまな団体を結びつけるため、人材発
掘、仲介、相談などを行う機関である。養成講座・実践講座等の開催により、活動の促進を図っている。ボランティアポイントはこれよりもう少し気軽に参加できるものであり、市内の特別養護老人ホームやデイサービス、高齢者世帯（ひとり暮らしの方を含む）などで行うボランティア活動を支援し、その成果を交付金などと交換する制度である。現在1,600人の登録があるが、高齢者人口に比してまだまだ少な
いので増やしていきたいとのことである。在宅ボランティアのコーディネートは地域包括支援センターが行い、見守りが必要な人にボランティアを活用しているが、在宅の場合はコーディネートが難しいなどの問題もある。
高齢者いきいき課によれば「今後は元気な団塊の世代を巻き込んでいきたいと考えているが、この世代は趣味縁ではつながるが、地縁ではなかなかつながらないよ
うだ」とのことである。今後、団塊の世代をどう地域に戻し、活躍してもらうかが課題となっている。

－52－

第４章 事例を通じた住民自治のあり方の検討
１．各地域の取り組みに共通するキーワード
高齢者を支えるまちづくりの好事例を探るため、４ヵ所のヒアリングを行ってきた。このとき重視したのが住民・事業者・行政の関係である。
介護保険は自治体に保険者としての運営責任があるが、地域のニーズに合わせた制度を作るには住民の意見が必要であり、運営にあたっては事業者への理解も求める必要がある。また制度外の部分では住民が担う役割もある。
ここでは、ヒアリングから浮かび上がってきたキーワードを切り口として、住民・事業者・行政の三者が連携した地域包括ケア体制について整理したい。

○人が集まり、情報が集まる「場」の存在
ニーズや困りごとを支援につなげるには、どこにどのような人がいるかをまず把握することが必要である。
松前町では、行政・地域包括支援センター・ブランチのケアマネジャーが集まる
地域ケア会議の場が地域の情報を吸い上げる場として機能している。また日常的にも地域の顔が見える関係の中で、情報が集まっている。
大牟田市はやめ南人情ネットワークでは、日曜茶話会を始め、人々が集まるイベ
ントの場を意識的に作っている。イベントを行うことで、住民同士が顔の見える関係を作り、お互いの情報交換を行い、ニーズの掘り起こしにもつながっている。
茅ヶ崎市で地域の拠点となっているのが地区ボランティアセンターである。地域住民が運営し、地域住民の相談を受けることで、地域の情報が集まり、支援につながっている。
八王子市「ふらっと相談室」ではカフェに人が集まることで、地域の情報が集まり、解決にもつなげやすくなっている。そこで人々が顔見知りになることで見守りの目が増え、お互いに助け合おうという機運が醸成されている。また、地域で集めた情報を行政に届ける役割も重要である。

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地域の情報はやはり地域に住む住民が一番知っている。ヒアリング事例では地域住民が集まるインフォーマルな場にニーズ（困りごと）が集まることで、支援につなげやすい体制が作られていた。

○行政・支援機関と地域をつなぐコーディネーターの存在発見されたニーズは、適切に支援につながれなければならない。
地域の支え合いが残っている松前町では、地域包括支援センターのブランチの職
員が日々のケース対応の中で地域住民・民生委員との連携を深め、支援につなげる
役割を担っている。
大牟田市では、はやめ南人情ネットワークという地域住民組織によって、地域の声を行政につなぐ役割が果たされている。ネットワークの事務局には地域の事業者も日常的に参加し、サポート役を担っている。
茅ヶ崎市では、コーディネーターの役割を専門職による専門的なコーディネートと、地区住民による地域福祉のけん引役としてのコーディネートの二種類位置づけ、それぞれが得意分野を発揮することで支援の幅が広がっている。
コミュニティ機能（自治会）が崩壊していた八王子市館ヶ丘団地では、行政と地域の間に「ふらっと相談室」が入り、コーディネートを行うことで、地域の支援がスムーズに行えるようになった。
このように、地域事情により担い手はさまざまだが、なんらかのコーディネータ
ーがつなぎ役となることで、住民のニーズを住民に身近なところでキャッチするとともに、行政・支援機関につなぐ役割を果たしている。

○行政と事業者の相互連携と人材育成
松前町では、介護保険制度開始にあたって行政と事業者がともに勉強会を行い、介護保険の自立支援の考え方を共有した。このため、認定率・保険料ともに低く抑えられている。
大牟田市では、行政を事務局とする介護サービス事業者協議会、認知症ライフサ
ポート研究会が作られ、行政と事業者が一体的に制度運営に取り組んできた。さら－54－

に、小規模多機能型居宅介護事業所には地域交流施設の併設を義務づけるなど、事業者と地域との関係作りも積極的に行われている。
ヒアリングの中では、事業者が「採算面では厳しい」としつつ、長年の行政との関係性の中で意義を感じて事業を行っているとの言葉も聞かれた。
行政と事業者が長年ともに汗をかいてきたことが、スムーズな制度運営と事業・サービスの開発、給付の適正化、地域とのつながりの強化、そして互いの人材育成にもつながっている様子が見て取れた。

○制度のはざまへの対応
ヒアリング事例では、介護保険制度ではカバーしきれない制度のはざまの問題への対応が見られた。
松前町では、地域包括支援センターが高齢者の総合相談窓口としての役割を果た
し、障害・自立支援についても関係機関と連携し対応を図っている。
大牟田市はやめ南人情ネットワークも認知症の取り組みからまちづくりへと活動の輪を広げている。また行政としても地域交流施設を介護予防・地域交流の拠点として位置づけ、整備を図っている。
茅ヶ崎市では、地域包括支援センターで受け止めきれなかった課題への対応を図るために、福祉相談室を設けている。さらに、コーディネーター配置事業を通して、地区ボランティアセンターに総合相談の機能を持たせ、制度のはざまに対する対応を図っている。
八王子「ふらっと相談室」は、場の用途・対象を定義しないことで地域の困りごとのワンストップ窓口として機能している。
地域課題が複雑化する中、縦割りでは受け止めきれない地域課題をどこで受け止めるか、各自治体で工夫を凝らしている。介護保険制度内で行うか、制度外で行う
かは地域によってさまざまであった。

○地域に合わせた行政の柔軟な対応
自治体の中でも地域による特性があり、ニーズは異なる。ヒアリング事例では地－55－

域・現場による柔軟な対応が可能な裁量を残した制度設計がされていた。
松前町では、住民のニーズがサービスを作りだすとの考えの下、柔軟にサービスを作りだしていた。
大牟田市はすべての校区で徘徊模擬訓練を行っているが、その方法は各校区にゆだねられている。地区ごとに創意工夫することで、さまざまな取り組みが見られているという。
茅ヶ崎市のコーディネーター配置事業も枠組みは定められているが、具体的な取り組みは地区住民から寄せられた気づき・困りごとから生み出されている。
八王子「ふらっと相談室」の事業も高齢者を対象にしたものを基本としているが、その内容は現場の裁量に任されている。

○住民自らが担い手になる
松前町では、近隣の相互扶助が残っているため、行政で意識的に作らなくとも自然と地域での見守り・声かけが行われている。しかし自主運営のサロン等地域活動
への参画は今後の課題となっている。
大牟田市はやめ南人情ネットワークでは、特定の人だけで地域を作るのではなく、地域に住む人すべてに関わってほしいと、地域交流活動を続けている。住民が主体となって活動することは活動の基本となっている。これにより、寝たきり状態の人が減っているという効果も生んでいる。
茅ヶ崎市では、地区ボランティアセンターに登録している住民が担い手の中心となっている。ボランティアの活動を通じて、気になる人がいれば地域包括支援セン
ターや福祉相談室に相談するなどの流れも作られている。
八王子市「ふらっと相談室」は、相談窓口だけではなく住民が自ら参加できる「場」も提供している。カフェや地域行事の手伝いなどを通じて、高齢者は支援される側だけでなく、支援する側として参加している。
ヒアリング事例では、行政・事業者が担いきれない制度外の生活に密着した支援が住民の手によって行われていた。高齢者自身の活動への参加は孤立防止とともに介護予防としても有効である。

－56－

○多世代を巻き込む
大牟田市はやめ南人情ネットワークの活動には小中学生、高専生の活躍が見られる。大牟田市としても、小中学生に対する認知症の啓発に力を入れている。
八王子「ふらっと相談室」は高齢者の孤立・孤独防止を目的としているが、学生ボランティアの協力を得て、子どもや親世代を巻き込んだことで、地域全体の活性化につなげることができた。それぞれの世代でお互いがお互いを補完し合いながら支え合う姿が見られている。
大牟田・八王子では多世代による活動が意識的に行われていた。子どものころから地域活動に親しんでいれば、地域の人とのつながりができるだけでなく、地域活動に参加することが「当たり前」の土壌ができていくだろう。

○「ケース」だけではなく「地域」を見る視線
ヒアリング事例では、個人の抱えるニーズや困りごとを、地域という視点で捉えていた。
大牟田市はやめ南人情ネットワークでは、認知症を個人ではなく地域の課題として捉え、ネットワークを作り上げるとともに、市全体に徘徊模擬訓練の取り組みを進めるよう提案した。
八王子「ふらっと相談室」でも個別のケースだけでなく、周りの人間関係・コミュニティも含めて視野を広げてみることで、解決の糸口が見つかっている。
さらに、個別支援を行う中から、新しい取り組み・サービスの開発も行われていた。
松前町では、個別の事例検討の中から、地域のニーズを拾い上げ、サービスを構築しており、茅ヶ崎市は、市社協の職員をコミュニティソーシャルワーカーとして地区ごとに配置することで、個別の課題を地域の課題へとつなげ、支援の輪を広げている。

○地域づくり・まちづくりにつなげる
ヒアリング事例を通じて、地域包括ケア体制の土台には地域コミュニティが不可－57－

欠なことがわかった。
松前町では、住民同士の見守り・支え合いがしっかり残っている。今後は、地域
コミュニティが持続可能であるかが問われている。
大牟田市はやめ南校区は、昔から「向こう三軒両隣り」の意識が高い地域であった。その土壌を受け継ぎながら「地域で安心して暮らし続けたい」という地域の思いを集めてはやめ南人情ネットワークを結成し、それを実現するために活動を続けている。
茅ヶ崎市では、自治会が地域の課題を発見し解決する単位として位置づけられている。地区ごとに行われる地域懇談会では、「住み慣れた地域で自分らしく暮らしたい」という願いをかなえるために何が必要かを地域住民同士で考える場となっている。
八王子市館ヶ丘団地では、「ふらっと相談室」を中心にコミュニティの活性化が図られつつあるが、まだ地域の将来像を描くまでには至っていない。そこまで到達す
るには、もう少し地域組織（自治会）の加入率を上げ、自律的な活動を増やしていくことが必要だろう。
大牟田・茅ヶ崎では、地域住民自身が主体的に地域の将来を考え、福祉だけの課
題ではなく、地域づくり・まちづくりにつなげるという事例が見られた。福祉の課
題解決には、コミュニティ機能が不可欠である。行政としてどうコミュニティの支援を行うかも大きな課題となっている。

２．キーワードに則した再整理
第２章で整理したように、今地域では、ニーズを吸い上げ、サービスと負担を考慮した上で地域資源を活かしたサービス供給体制を作り上げていくことが求められている。これらの課題に対して、先に挙げたキーワードに則して再整理を行った。
まずニーズの吸い上げについては、「人が集まり、情報が集まる「場」」において、
日常的に行われていた。そこであがってきたニーズ・課題は「行政・支援機関と地域をつなぐコーディネーター」によって支援につながれていた。このコーディネー
ターは活動を行う際にも中心的な役割を担っている。

－58－

また、サービスと負担を考慮した上で地域資源を活かしたサービス供給体制を作り上げるためには、「行政と事業者の相互連携と人材育成」が不可欠であった。この相互連携は、制度として作られるものではなく、日常的なコミュニケーションの積
み重ねであるように思われた。
サービス供給体制を作る際に行政側にみられたのが「地域に合わせた柔軟な対応」と「制度のはざまへの対応」である。介護保険制度でカバーしきれない課題への対応については、財源の手当て・担い手が事例によってさまざまであった。逆に言えば、相応の財源の確保がされなければ制度のはざまへの対応は難しいだろう。さらに、柔軟な対応は数値目標が作りにくく、財政の見通しが難しい。現場での柔軟な対応が現場への負担にならないように、その評価と財政的担保の仕組みと行政体制が必要である。
また、「住民自らが担い手」となることは、住民の社会参加の場を増やしている。
支えられる側から支える側に回る人を増やすことは介護予防にもつながっている。
そして地域コミュニティの土壌を作る上でも「多世代を巻き込んだ活動」であることが望ましい。行政としても、担い手となる住民の組織化の支援や情報提供等を通じて住民の活動を支援する必要がある。
ただし、事例からはサービスと負担の関係を住民側が意識しているのかまでは読
み取れなかった。財政制約がある中で、すべてのニーズを満たすことは難しい。サービス利用と保険料負担は密接不可分であり、住民はサービスの利用者であると同時に制度を支える主体でもある。サービスにかかる負担についても意識しながら、地域の力も使ってどういう工夫をし得るかという観点が必要だろう。行政には、制度の周知に対する情報発信が課題であるとの認識がされており、住民に対して丁寧に説明を行い、理解と協力を得る必要がある。
支援に際しては、専門家には「「ケース」だけではなく「地域」を見る視線」が求められている。さらに福祉の課題から「地域づくり・まちづくりにつなげる」という住民自治の姿も見られた。

－59－

３．おわりに～地方分権に不可欠な住民自治
ヒアリング事例を通して、住民・事業者・行政の連携のポイントを整理してきたが、その土台に必要なのは住民の意識と参加であった。
松前町ではとくに組織化されているわけではないが、日常生活の中で地域での支え合いが行われ、そのうえで地域包括支援センターとブランチが専門的なネットワ
ークでバックアップしている。しかし住民のこうした関係が残っている地域は少な
く、どうやって地域コミュニティを維持・活性化していくかという課題を抱える自治体が多い。八王子の「ふらっと相談室」は、まさにコミュニティの再生をめざす
取り組みであった。
大牟田と茅ヶ崎の事例では、住み慣れた地域で安心して自分らしく暮らし続ける
ために必要なことを住民自身が考え、課題を共有し、行政・事業者・住民などさまざまな主体が連携して解決していく、住民自治の姿が見られた。
地方分権の進展により、さまざまな分野で自治体で主体的に決定できることが増えつつある。住民の視点から見れば、分権によって自分たちのニーズをサービスに反映させることができる部分が増えていると言える。
第１章で指摘したように、自治体の自由度が増すことは地域特性によるサービスの充実が期待される一方で、サービスの空洞化、切り下げにつながりかねない。分
権を空洞化させず実質的なものにするためには住民の関与＝住民自治が不可欠であ
る。

－60－

補論 労働組合の果たすべき役割
これまでは、地域住民という視点から介護・福祉について考えてきたが、最後に労働組合が果たすべき役割について考えてみたい。
○仕事と介護の両立
まずは、仕事と介護の両立の問題である。2012年就業構造基本調査によれば、介護・看護のために過去５年間に離職したものは、48万７千人にのぼる。介護を機に仕事を辞めた理由としては、「仕事と手助け・介護の両立が難しい職場だったため」が最も多く、６割を占めている。これまで介護の問題は主に女性の問題とされ、その多くは主たる家計の担い手ではなかったために職場の問題であると捉えられてこなかった。しかし、兄弟姉妹の数の減少、晩婚化・非婚化によって男性・フルタイ
ム就業の介護者は今後も増え続けるだろう。
労働政策研究・研修機構（JILPT）が2006年に行った「介護休業制度の利用状況等
に関する調査」によると、介護開始時に就業していたもののうち約２割が介護開始
当時の仕事を辞めており、介護休業を取得したのは介護開始時雇用就業者の1.5％とごくわずかである。仕事と介護の両立において、労働者の４人に１人は、勤務時間短縮等の措置に係る労働時間の調整を行っている。
労働組合として不本意な介護離職を防ぐため、介護者のニーズに即して、介護をしながら仕事を続けられるような制度を整備する必要がある。さらには、制度の利用にあたっては労働者の不利益にならないよう運用させることが必要である。

○労働組合の地域運動
雇用労働者は一日のほとんどの時間を職場で過ごし、地域での人間関係を持たずに生活している人も多い。いざ退職した時に地域での関係があるかないかは、老後の生活に大きな影響を及ぼす。労働組合も地域を拠点に活動を広げることができれば、労働者と地域との接点を増やすことにもなるだろう。連合における地域協議会の活動はこれからますます重要となる。

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今年度は、高齢者を支えるまちづくりを切り口としたため、取り組みの中に労働組合の姿は見られなかったが、地域福祉に範囲を広げれば労働組合・労福協とも接点が出てくるだろう。
労働組合が行う地域運動として全国的に推進されているのが、連合・全労済・労金協会・中央労福協の４団体によるライフサポート事業（勤労者の暮らしにかかる相談事業）である。現在46道府県120ヵ所で、労働と生活に係るさまざまな相談を受けている。さらにこの活動を発展させ、生活困窮者自立支援モデル事業を受託している地方労福協もある。地域での共助の輪を広げるために、労福協や労金・全労済など労働者自主福祉事業や生協、ＮＰＯなどと連携し、労働組合にできることは少なくないはずだ。
退職者の全国組織である退職者連合も地域を活動の場の一つとして強化していく
ため、地方退職者組織のもとに地域協議会の結成を進めることを方針として掲げている。職域から地域へ、活動の場を移すために労働組合の果たす役割は大きいと思
われる。

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連合総研ブックレットNo.12

住民・事業者・行政の連携による高齢者を支えるまちづくり
ー住民自治と社会福祉のあり方に関する研究委員会中間報告ー

2015年5月8日

発 行 人

● 中城

編

● 公益財団法人

集吉郎
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