特集１

外国人労働者受け入れ制度の改革～技能実習制度・特定技能制度の見直しと育成就労制度の導入
かみばやし

上林

ちえこ

千恵子

●法政大学名誉教授

はじめに

１．日本の外国人労働者の現状

2024年３月15日に外国人労働者受け入れに関す

日本に在留する外国人数はコロナ禍の2020年おる法律案が国会に提出された。法律案の正式名称

よび2021年には減少したが、2023年６月末時点では「出入国管理及び難民認定法及び外国人の技能およそ322万人となり、コロナ禍以前の2019年末実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関するの293万人よりおよそ30万人増加した。一方、日法律の一部を改正する法律案」である。この改正

本が受け入れた外国人労働者数は、コロナ禍であは、2016年に成立したいわゆる技能実習法と、っても増加傾向は継続し、2022年10月末時点でお2018年に成立した改正入管法（いわゆる特定技能よそ182万人となった。この増加傾向は、日本社制度の設立を定めた改正）の両者を同時に再度改会の高齢化による労働力不足を前提にすると、今正するものである。技能実習制度も特定技能制度後も継続することが見込まれる。

も、その成立時から見直しの時期が２年後乃至は外国人労働者はこれまで求人しても人が採用で３年後に定められていたが、コロナ禍の影響で先きない業種や職種、あるいは若年人口が都市圏に送りされていた。2023年11月に外国人材の受入流出しているために高齢化の進展が著しい地方圏

れ・共生に関する関係閣僚会議の下に設置されたでの人手不足を補ってきた。業種でみると、製造「技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関す業以外にも、屋外作業を免れにくい農業や建設業、る有識者会議(以下、有識者会議とする)」が報告

人口高齢化に伴って需要拡大が発生している介護書を発表し、その結果が今回の法律案の内容とななどがその典型であり（上林、2019b）、また地方っている。

圏では事実上、労働移動が３年間禁止されている

本稿では、現在の日本社会が受け入れている外技能実習生への依存度が高かった(上林、2019a)。

国人労働者の実態を踏まえた上で、見直された制

人口減少下で徐々に拡大した地域と業種・職種の度変更の内容と将来の課題について触れたい。

人手不足を担ってきたのが外国人労働者、そのう

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集▼

特

外国人労働者政策のこれからちでも特に在留資格「技能実習」を持つ技能実習(日系人３世まで）、永住者、日本人の配偶者等の生なのである。

身分に基づく在留資格保持者と技能研修生・技能図１は厚生労働省が毎年実施している外国人労実習生の２種類であった。その後30年内外のうち働者の全数調査「外国人雇用状況の届出状況」に、ブラジルやペルーから新規に来日する日系人(以下、外国人雇用状況報告とする)の2023年10月が減少し、外国人労働者の供給源として技能実習の調査結果である。日本で就労している技能実習生の割合が増加したのである。リーマンショック

生は全体の20％（41.3万人）に達している。1989

直前の2007年の研修生・技能実習生数の合計は年に改正された入管法によって、日本で合法的に17.7万人であったから現在の半分以下に過ぎない。

低熟練労働に従事できる外国人労働者は定住者

図１

在留資格別外国人労働者の割合
不明
0.0%
専門的・技術的分野
29.1%

身分に基づく在留資格
30.1%

特定活動
3.5%
資格外活動
17.2%

技能実習
20.1%

出所：厚生労働省「外国人雇用状況の届出状況（2023年10月末現在）」

一方、日系人はリーマンショック後に多くの人金支払い能力を持つ企業が少なく、人手不足は技が帰国した後、新規流入者はリーマンショック前能実習生によって補ってきた。日系人が相対的にまで戻っていない。また日系人は労働移動の自由減少することにより、外国人労働者に占める技能が認められ、その結果、大規模製造業の派遣労働実習生の重要性が特に地方圏で一貫して高まって者として就労している割合が高い。地域的には、いる。

東海地方、山陽地方の自動車・電機産業で雇用さ次に業種別に外国人労働者の就労人数を見てみれ外国人労働者集住地域を形成している。他方、よう。図２は図１と同じ外国人雇用状況報告を整人口減少が進展している北海道や鹿児島県、山陰理した結果である。技能実習生は製造業と建設業

地方などの地方圏では日系人を雇用するだけの賃で就労する人数が多く、資格外活動に分類される

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留学生は宿泊業・飲食サービス業と卸・小売業にあろう。

多い。実際、技能実習生のほぼ半数の17万人が製

またここでは図示しないが、先の外国人雇用状造業に、２割の７万人が建設業に就労している。

況報告では、外国人労働者を雇用する事業所のう

また農業関係の技能実習生数について、外国人技

ち 、 30 人 未 満 規 模 が 61.4 ％ 、 30 ～ 99 人 規 模 が能実習機構統計をみると、職種別計画認定数（新17.7％を占めており、大企業よりも中小企業にと規受け入れの許可を得た人数）の農業関係職種はって外国人雇用が重要な課題であることが示され2022年に全体の8.1％、約２万人であった。農業ている。

人口の高齢化が進展している中での大きな人数で

図２

業種別外国人労働者の人数（在留資格別）

建設業
製造業
情報通信業
卸売業、小売業
宿泊業、飲食サービス業
教育、学習支援業
医療、福祉サービス業（他に分類されないもの）

0①専門的・技術的分野②特定活動

100200300③技能実習④資格外活動400500600（千人）⑤身分に基づく在留資格

出所：図１に同じ

以上のように技能実習生を中心にその雇用実態度に変更されようとしている。2024年３月に法案を見ると、業種・職種の上で、また地域の観点かの国会上程、４月に審議が始められて成立すれば、らも日本社会にとって今や不可欠な労働力として公布後３年以内に施行されることとなっており、機能していることが理解されよう。

2026年から2027年には新制度への移行が始まる。
その制度変更のポイントについて図３を参照しな

２．技能実習制度の見直しと特定技能制度との接合がら説明しよう。
現在の技能実習制度では、入国時に日本語能力試験や技能試験が不要で、入国後１年間は技能実

2-1

現在の外国人技能実習制度

習１号、その後２年間は技能実習２号として就労

1993年に創設された外国人技能実習制度は、ほ可能である。技能実習２号終了時には、技能試験ぼ30年の年月を経て育成就労制度という新しい制合格を前提として技能実習３号として更に２年間、

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集▼

特

外国人労働者政策のこれから合計５年間就労できる。技能実習３号は2023年６の継続雇用を雇用主が希望しない、などの理由が月時点では7.6万人で、技能実習生38.8万人の２考えられるが、労使双方が出稼ぎ労働と単純労働割に過ぎない。これは家族帯同が許可されないた者受け入れと割り切った場合は、３年を超える雇めに技能実習生が希望しない、あるいは本人の技用は実現しない。

能の伸びが雇用主の期待通りではなく４年目以降

図３

2-2

技能実習制度と育成就労制度の比較

現在の特定技能制度れた技能試験に合格することを条件に付与される。

技能実習制度の在留許可年数の上限を押し上げ

特定技能２号者は家族帯同も可能となり、在留る制度として、2019年から特定技能制度が開始さ期間の制限もない。言い換えれば日本に永住可能れた。特定技能１号は在留許可期間が５年で、技な在留資格である。2023年12月末現在、その人数

能実習２号乃至は３号から在留資格を変更するこは37人であり、特例措置によって技能実習期間がとが可能であると同時に、特定技能資格に相当す延長されて日本での就労経験が既に５年を満たしる日本語試験と技能試験に合格さえすれば、技能た建設分野の元実習生が多い。特定技能２号の対実習生としての就労経験を持たなくても海外・国象分野は当初、建設と造船・舶用の２業種に限定内の双方から直接に日本の事業主に雇用され得る。

されていたが、2023年６月に特定技能１号と同じ製造業や建設業、農業と異なり、技能実習制度を11分野に拡大された（注：介護職種は、在留資格持たない外食産業分野の特定技能２号は、特定技「介護」によって永住が保障されているので、特能１号を５年経験後、熟練労働者レベルに設定さ定技能２号の分野とはならない）ので、今後増加2024.4

労 働 調 査7する見込みである。

特定技能者の第３位の業種は介護である。介護表１に現在の業種別特定技能１号者数をみよう。

は、2016年の特定技能法が成立した時に新たに介現在特定技能者を受け入れ可能業種は12業種で、護職が技能実習対象職種として認められて、技能2023年12月末時点で総勢20万8,462人となってい実習制度の中では比較的新規の職種であるが、技る。2019年の制度創設時の予測では、５年間で34能実習法成立時に同時に出入国管理法が改正され、万5,000人の受け入れ人数を見込んでいたが（上在留資格「介護」が創設された経緯がある。その林、2020）、2020年以降のコロナ禍の影響で受けため、介護職の特定技能１号の技能レベルの上位入れ数はほとんど伸びず、コロナ禍が収まった職種としては他の職種のように特定技能２号は想2022年以降、急速に拡大した。2023年２月末時点

定されておらず、「介護福祉士」の資格取得によでは、14万6,002人であったから、10か月の期間って在留資格「介護」に資格変更するというキャで６万人の増加であった。

リアルートが想定されている。建設、農業など屋業種別には、飲食料品製造業が最も多く、６万人を超える。また機械金属業を中心とする素形外作業を含む職種が多い業種も、特定技能受け入れ業種の４位、５位で２万人を超えている。

材・産業機械・電気電子情報関連製造業が４万人で、以上、特定技能１号はコロナ禍の影響が収まっ

この分野は技能実習生受け入れに長い歴史を持ち、た時点で急増し、その増加の勢いは特定業種にお特定技能者のほとんどの前職は技能実習生である。

ける労働力への潜在的需要の大きさを示している

技能実習生受け入れの歴史の中で、積極的に熟練ように思える。

労働者を育成した結果としてこうした多数の特定技能者を生み出しているといってよいだろう。

2-3

新たな育成就労制度と特定技能制度

図３の下段には今般の法案で示された育成就労１

特定技能１号の業種別受け入れ人数
業種制度と、育成就労制度創設に伴う特定技能制度の人数変更点を示した。育成就労制度の創設にあたって

飲食料品製造業 注１）

61,095

素形材・産業機械・電気電子情報関連製造業注２）

40,070

介護28,400う批判的な見方、すなわち技能実習制度の欠陥を建設

24,433

根本的に修正すべきであり今回の見直しは不十分

農業

23,861

であるという見方と、現実に技能実習生を雇用し外食業

13,312

造船・舶用工業

7,514

ビルクリーニング

3,520

可能となるような制度変更は賛成しかねるという

漁業

2,669

見方との間で対立が続いている。その対立は技能自動車整備

2,519
632

実習制度の見直し前から存在しており、技能実習

航空分野
宿泊

401

総計

208,462

政策であると断定すれば、移民政策に伴う宿命的

注１）スーパーでの総菜加工が含められる予定
注２）制度改革後は、パルプ・紙・紙加工製造、コンクリート製品製造、繊維などを加えて、工業製品製造業と改称予定

なものであろう。どのような制度変更であっても出所：出入国在留管理庁「特定技能在留外国人数」（2023年12月末現在）

添えられていた。そうした前提に立って、今回の8は、ほぼ技能実習制度の名称変更に過ぎないといている中小企業者にとって技能実習生の雇用が不制度ないしは育成就労制度が一つの日本型の移民合意に達することは不可能と思える。有識者会議の報告でも、報告書の内容に反対する少数意見が

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改正ポイントを箇条書きにしてみたい。

集

▼

特

外国人労働者政策のこれから期は、法案の施行が２～３年後となっているため、2027年ごろになるであろう。

2-3-1

転籍の問題

技能実習制度では技能習得が第１の目的であっ2-3-2

受け入れ可能業種（分野）の調整たから、訓練期間という建前で３年間、同一事業技能実習制度は、制度創設時に外国人に対する主（実習実施者）の下で同一職種に従事すること職業訓練実施をその建前としていたので、受け入が規定されていた。これは他方では３年間の労働れ単位は職業訓練が可能な職種であった。一方、移動の禁止という側面を持ち、それが技能実習生

2019年創設の特定技能制度は労働力確保の目的がへの人権侵害を生むという問題点が指摘されてき優先したので、受け入れ単位は日本の職場事情にた。雇用主への異議申し立ては、第３者機関に訴合わせて業種単位であった。その違いが、結果とえるよりも離職すれば最も手軽な方途とするならして技能実習制度では認められていた職種、例えば、その手軽な手段が技能実習生には禁じられてば縫製などの繊維製品製造関連職種や自動車部品きた。またそうした転籍の不可能なことが、失踪関連職種の受け入れ職種が特定技能制度では受け問題を生み出してもきたのである。

入れ不可能となっていた。しかし今回の改正ではこの点が今回の見直しの焦点の一つであった。

業種単位の受け入れ制度という性格が正面から打技能実習生は事前に一定の試験に合格したわけでち出され、特定技能受け入れ業種と育成就労制度もなく、ほとんど未熟練労働者である。すなわち受け入れ職種との間の齟齬が解消され、繊維、印母国で雇用労働の経験がない人が大半であったか

刷なども特定技能の製造業分野に追加された。受ら、単に受け入れ職種の技能を教えるだけでなく、け入れ産業分野の決定は、育成就労法案で直接に日本語、日本の生活習慣、集団生活が基本となる規定されているわけではないが、この改正を機に、職場生活の規律を教えなければならない。生活と分野調整が実施されることになる。

職業に関する教育の費用と時間を誰が負担するの表２は新たに追加される４業種である。この４か、という点を抜きにしては転籍の議論は進めら業種はそれぞれ人手不足がここ10数年来継続してれない。この点は関係者の利害が錯綜するところいたものの、林業では職場環境の上で外国人労働であり、有識者会議の当初の報告書案では転籍制者の失踪可能性が高いのではないか、鉄道、自動限は１年間までとなっていたが、その内容に与党車運送業では日本語が不自由な外国人労働者で安から修正要求が出され、法案では１～２年で転籍全性が確保できるのか、などの疑念が関係者間に可能、上限は従来の技能実習制度通りの３年とな存在した。しかしそうした危険性はあっても、今った。転籍可能な職種範囲は従来通り同一職種にや労働者確保の必要性が高まった結果の措置であ限定されるが、「やむを得ない場合の」転籍の範ろう。

囲が拡大し、手続きも柔軟にするという方針が確認された。例えばこれまで、コロナで失職した技

表２

特定技能の新規追加分野
新規追加分野能実習生に対して、職種を超えた転籍を認めた事例がある。今後はこの法案で示された通り、業種別に設置される分野別協議会で、各業種での転籍制限期間が決定される見込みである。また実施時

2024.4

労 働 調 査自動車運送業
鉄道
林業
木材産業

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また作業に季節性をもつ農業・漁業分野を前提るレベル」に設定されていて特に難しくはないが、として、「労働者派遣等育成就労産業分野」とい合格するための試験勉強は必要とされよう。技能うカテゴリーが初めて用いられた。食糧安全保障

検定の内容も、多くの育成就労者にとっては日常の上からもこの分野の人材確保が必須であるが、の職務内容と検定対象の職務内容が異なるので、両業種とも季節性があるために年間を通しての雇合格に向けた学習が必要とされよう。

用よりも、農繁期・出漁期のみの受け入れが望ま

また特定技能２号者は在留期限に制限がないたしい。そのために外国人労働者の雇用形態としてめ永住申請可能となる。新たな特定技能制度ではは派遣労働に依存する割合が高く、受け入れ先は特定技能者が増加することが予想されるので、永農協以外にも、農家向けに外国人派遣労働に特化住許可に制限を設けた。税や社会保険料などの支した新規参入企業も生まれている。そこで派遣労払いを故意に怠った場合は、永住者の在留資格を働に伴う弊害を防ぐために従来の技能実習生受け取り消せるようにした。また不法就労助長罪の罰入れ手続きのみならず、労働者派遣の手続きを踏則が引き上げられた。1989年の入管法改正時に不むことが規定された。予防措置的な意味合いが大法就労助長罪が新設して以来の初めての改正となきいと思える。

る。

以上のような受け入れ対象分野が拡大した結果、３．残された課題

特定技能の受け入れ見込み数は、2024年から５年間で現行の２倍以上の82万人となる見込みである（「日本経済新聞」2024年３月７日・朝刊）。

以上のような今回の外国人労働者受け入れ制度
2-3-3

技能試験・日本語試験合格と永住者在留改正の狙いは、技能実習生の人権の侵害を防ぐ目

資格取り消し規定・不法就労助長罪の厳罰化的と同時に、受け入れ職種・業種の実態と労働者他国の移民政策の展開を見ると、受け入れ人数育成を目的とした技能実習制度との乖離を埋めるを拡大する際には必ず受け入れ制限策を伴ってい目的があった。

る。いわば飴と鞭とを同時に実施することにより、しかし残された課題もある。それは転籍制限と外国人労働者の野放図な受け入れが始まらないよ密接に結びついた地方圏への受け入れ外国人労働うにする意図である。今回の法案では、特定技能者の定住化の問題である。人口減少が著しく若年者の人数と範囲が拡大されたが、それに伴い技能者が流出する地方圏こそが外国人労働者を求めて試験と日本語試験の合格が義務付けられた。

いるのに、来日１～２年で労働移動の制限がなく

従来までは、技能実習を良好に修了した人は無なると、就業する分野（職種）が同じという制限試験で特定技能１号に移行できた。しかし新制度だけでは、彼らの都市圏への流出を抑えられないでは技能試験と日本語試験の双方に合格することであろう。現実に特定技能制度が導入されて以降、が求められる。そのレベルは、技能検定試験３級、地方圏で採用された特定技能者の都市圏への流出

こうした制度が整備されていない業種では特定技に歯止めがかけられない。

能１号評価試験の合格が求められる。また日本語

外国人労働者の政策を立案する上で、この地域能力はＡ２以上（日本語能力Ｎ４等）である。日間移動の問題は移民受け入れ国が抱える大きな課

本語能力Ｎ４とは、「基本的な日本語が理解でき題となっているので、今回の改正案のみで対応す10

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集▼

特

外国人労働者政策のこれからることは難しい。日本の地域政策と産業政策との両立不可能であることを認めた上で、2011年の韓関連を踏まえた上での、大きな政策見取り図が必国の憲法裁判所は労働者の移動制限は立法者の裁要とされよう。

量として認められるという判例を紹介している

今後の方向性だけをいくつか示しておこう。オ（宣、2022：95）。他国の議論を見ても、外国人ーストラリアやカナダなどの移民国は新規受け入労働者の人権保障と、受け入れ国の地域労働市場れ移民に対しての地方在住優遇政策を実施していのニーズとの両立困難性をテーマにした論考は少るが、将来的には日本も参考にすべきだという議なくない。

論もある（徳田他、2023）。また移住労働者の人

以上、今回の法改正について内容を検討してき権保護のためには一定の公的費用を伴うので、受た。最後にこうした内容を検討するにあたっては、

け入れ人数と彼らの権利保障との間には対立関係

移民政策が公共政策の一つであるという視点が不があり、権利制限を行えば多人数の受け入れは実可欠であることに留意したい。移住労働者受け入質的には不可能であるという移民研究者ルースのれを長期的な視野から見れば、移民政策は明らか議論が紹介されている（佐藤、2021）。ルースは、に公共政策の一角を占める重要な政策であり、だ

発展途上国の貧困層にとって海外出稼ぎが貧困克からこそ、利益の享受者は誰なのか、労働者本人服の一つの手段であるという見方をしている。

か、受け入れ企業か、斡旋業者なのか、地域社会

上林もまたＩＬＯ条約を参照しながら、移住労か、国家全体なのか、についてのチェックが欠か働者の権利保護と国家の移住管理政策の相克を論せない。今後、こうした側面についてさらに多くじた（上林、2023）。また宣元錫は、不足する労の議論が必要とされよう。今回の入管法および技働市場に外国人労働者を補充する労働市場の補完能実習法の改正によって、ようやく私たちは移民性の議論と、労働者の自由移動の論理は基本的に政策のスタート地点に立ったのである。

【参考文献】
上林千恵子（2019a）「地域社会における外国人労働者受け入れ―人口減少と技能実習生への依存の深化」『生活経済政策』266：5-13――（2019b）「特集にあたって：日本社会の高齢化と外国人労働者の受け入れ―建設業・介護サービス業・農業の事例から」『大原社会問題研究所雑誌』729：1-9――（2020)「特定技能制度の性格とその社会的影響―外国人労働者受け入れ制度の比較を手がかりとして」『日本労働研究雑誌』725：20-28――（2023)「移住労働者の権利保護と移民管理政策の相克―移住労働者の国際労働基準・国際条約の批准国はなぜ少ないのか」『大原社会問題研究所雑誌』779・780：80-94
佐藤忍（2021）『日本の外国人労働者受け入れ政策―人材育成指向型』ナカニシヤ出版
宣元錫（2022）「特定技能制度と雇用許可制の比較―労働市場補完性と需給システムを中心に」深川博史・水野敦子
編『日韓における外国人労働者の受入れ』九州大学出版会
徳田剛・二階堂裕子・魁生由美子編（2023）『地方発2024.4

多文化共生のしくみづくり』晃洋書房

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