特集 2

中国「適度普恵型」
福祉の形成と課題

東アジア社会政策の転換 ─選別主義から普遍主義へ？

集

沈寄稿

特潔（日本女子大学人間社会学部教授）

日本では「選別主義から普遍主義へ」に関ことを批判することである。その上で、経済する学際的な議論は、すでに議論し尽くされ発展の恩恵を国民各層が平等にうけるよう、たと思われている。なぜいま再びこの概念を福祉は残余型から普恵型へ転換することが求掘り出して再検討するのか、その意味はおそめられていることを主張する。

らく2点ある。一つ目は、かつて日本で議論し実は、2000年代初頭から、残余型福祉をてきた見解に東アジア社会政策の視野を入れ維持するか普恵型福祉へ移行するかを巡って、その汎用性を検証することにある。二つて、学界及び実務家レベルにおいて活発な議

目は、選別主義か普遍主義かを選択するにあ論が展開されたことがあった。民政部に提唱たって、東アジア諸国の間で共通したプロセスされた「普恵」福祉の主張を支持する学者は、や課題を発見し、東アジア社会政策の成立の中国の特色ある福祉モデルの構築にあたって可能性をさぐることにある。本稿では、以上は、残余型福祉である「小福祉」の限界を乗の意識を用いながら、中国福祉制度改革の経り越えなければならないし、福祉国家の「大緯を振り返った上で、普遍主義に親和性のあ福祉」の教訓をくみ取らなければならないとる「適度普恵型」福祉の形成要因を考察する。

考えていた 。いわゆる、新自由主義的な残余

また仮に、中国が普遍主義的な政策へ傾斜す型福祉の限界を乗り越えつつ、財政難というるとすれば、どのような課題を抱えることにな福祉国家の危機をも回避することである。具るのかについて分析する。

体的には、福祉給付を低水準に設定する代わ1りに受給者をより幅広くすることが必要であ
１ 「適度普恵型」福祉とはる。

選別主義から普遍主義への転換というの一方で経済界は、現段階において残余型は、主に福祉制度改革の基本的理念の一つと福祉を維持すべき論調であった。この見解をして掲げられていることが多かった。中国で支持する学者らは、「中国の歴史的な経験かは、2000年代半ば頃に掲げられた「適度普恵らみると、過去の社会主義的平均主義の失敗、型」福祉が、普遍的な福祉政策へ転換しよう福祉国家の高福祉・高負担の失敗を経験してという姿勢が見られた。

きた。中国は基本生活ペースにおける公平性「適度普恵型」福祉の提起は、2007年10月（底線公平）を保障する理論を基盤にして福に社会福祉を主管する民政部が公表する「適祉モデルを建設することが十分可能である。

度普恵型社会福祉の建設に関する」建議書にその適度については、給付水準が適当である由来する。建議書の主な趣旨は、持続的な経こと、財政が負担能力に応じて適度であるこ済成長が達成されたにもかかわらず、社会福と、中国の制度と文化に適合であること」を祉が従来のまま残余型福祉にとどまっている主張する2。

DIO 2016, 10― 8 ―「適度普恵型」福祉は、以上のような異なるば、1994年頃にジニ係数は初めて警戒線の立場の論争の中で生まれた折衷案である。具

0.40を超え、社会全体に警鐘を鳴らした経緯

体的に見ていくと、「適度普恵型」福祉では適があった。その後、一時的に低下したが、再度と普恵が重要なキーワードとなる。適度とび上昇した。2007年に0.50、2010年に0.53をは、社会保障の財政規模や給付水準を図るた

それぞれ超え、この十数年の間に所得の格差めの尺度と考えられる。適度と普恵が規定さが大きく広がった。このため、国内の格差拡れた政策の主な根拠は、2004年に改正された大に不満を募らせた国民の抗議が頻発してい新憲法にある。憲法では「国家は経済発展のる。胡錦濤政権は、「適度普恵型」福祉の提水準に相応しい社会保障制度を構築、健全起を支持し、社会保障による再配分、所得格化する」、また「公民は、老齢、疾病又は労働差を改善することを狙った意図がある。

能力喪失の場合に、国家及び社会から物質そして、東アジア諸国が選別主義から離れ的援助を受ける権利を有する」原則が明示さ普遍主義へ舵を取った動きは、中国福祉政策れた。多くの学者や実務家は、経済発展の水の選択に影響を与えたと思われる。中国は、準に相応しいことを図るための尺度として適度欧米諸国の高福祉・高負担の福祉国家に対しの概念を規定し、「公民は、老齢、疾病又はて抵抗感を持っていたが、近隣の日本や韓国、労働能力喪失の場合に、国家及び社会から台湾の普遍主義的な政策の導入に対しては高物質的援助を受ける権利を有する」の主旨かい関心を持っていた。20世紀末に福祉国家化ら、基礎レベルの保障制度を全国民に行き渡に乗り出した韓国、台湾は、失業や貧困の古らせるという「普惠」理念を思案した。

い社会的リスクから少子高齢化という新しいリスクへの対応を迫られた状況の中で、普遍的２ 「適度普恵型」福祉の形成要因な社会保障を導入した事情を持っており、こなぜ、21世紀初頭に「適度普恵型」福祉がれが中国の抱えている課題と重なっているか登場したのか、その要因を国内外の情勢かららである。中国と東アジア諸国は、地理的、見ていこう。

文化的なつながりなどの要素が強く働いていまず、内政面における多元的な政治と政策るだろうと考えられる。

が可能となったことが取りあげられる。鄧小もう一つの理由は、東アジア諸国の間で社平時代に提唱した「先富論」の影響で中国の会政策を学び合う環境が整ったことである。

福祉政策は、長らく、内政面における選別主国家レベルでの社会保障会議が定期的に実施

義的かつ恩顧主義的な利益分配重視の政策される一方で、民間レベルの交流も盛んになを実施してきた。その結果、低所得者層の拡っている。筆者をはじめとした日本や韓国の大に伴い、貧困問題の長期化と慢性化がもた社会政策学者は、2004年頃より、中国国内のらされた。2003年に発足した胡錦濤政権は、社会政策学者及び実務家と連携をとりながら、社会の安定を重視し、「民生」第一義というキ「東亜社会保障国際論壇」及び「東亜社会政ャッチフレーズを掲げて、貧困層の農民を含策論壇」を発足し、定期的な学術交流を行っめ、全国的に普及可能な農村養老保険制度のてきた。また、海外から帰国した留学生らは、創設に積極的に取り組んだ。経済優先の政策

先進国から新興国へ歴史を横断する比較福祉と国民生活を優先する政策との対抗軸が形成レジーム論に基づく研究手法を中国で活かしされたことが、政策転換の契機となった。て、多様な政策の選択肢を提示したことも関

また、2000年代初めに農村の余剰労働力係している。

流入によって、潜在失業者の急増や低所得者層の拡大という社会的危機が顕著に現れたこ

３ 「普恵型福祉」の成果とも内政面におけるもう一つの要因である。

周知のように、従来の中国の社会保障は、当時、中国は東アジア諸国の中で最も不平等特定の身分を持っている階層だけを対象にす度の高い国と言われていた。所得分配の格差る仕組みであったため、農民が社会保障制度を示す指標であるジニ係数の推移から見れから排除されていた。その要因によって貧困― 9 ―DIO 2016, 10

人口の多数は農民に占められている。
「普恵2014年には新しい基準の採用により、一人当型福祉」政策の展開は、まず農民に年金、医たりの加入者に対する中央政府及び地方政府

療そして最低生活保障制度を段階的に普及すの負担金が320元に引き上げられた。加入率ることである。の達成や財源拡大に対する改革が進められて農民を例に挙げると、以下のような福祉政いる。
３）農村部の最低生活保障制度の導入策の拡充が実施された。
１）農村養老保険制度の創設と実施

都市部における最低生活保障制度の実施よ

1992年から農村養老制度の模索がすでにり遅れること約10年、2007年に最低生活保障始まったが、自助及び共助を主軸とした制度制度が農村部に適用された。現金給付が直接設計のため、保険料がほとんど個人負担であ農民の手元に届くよう、また慢性的な貧困問り、共済機能が弱く、給付水準が極端に低い題を緩和することを狙って、2011年11月に中央等の問題が生じてきた。10年間の試行錯誤を政府は貧困基準を年間1,274人民元から2,300経た2003年には、加入者がわずか5,428万人元に大幅に引き上げることを決定した。新しいと全農村人口の7％であった。事実上、失敗貧困基準での推計によれば、2011年に農村部で終わりを告げたのである。の最低生活保障の適用者は、12,238万人を超2000年半ば頃から新しい農村保障のあり方え、引き上げ前より92％増となる。2014年2月を探り始め、2009年に従来の農村養老保険に「社会扶助暫定弁法」の実施により、都市制度の改良版として新型農村養老保険制度が部と農村部の最低生活保障制度が統合され､一部の地域でテスト事業としてスタートした。

包括的な制度として生まれ変わった。2015年

新型農村養老保険は、都市部の賃労働者度に6,604.7万人が最 低 生活 保 障を受けた。

年金 制度と異なり、任意加入となっている。

そのうち、農村人口は4,903.6万人で、平均給財源は、主に個人納付保険料と中央及び地方付水準は一人年間3,177.6人民元に引き上げら政府の税金で構成される。加入者は個人口座れた。農村部の受給者は、都市部より圧倒的に積み立てる保険料を100元から500元までので、給付水準も都市部に接近しつつある。

5段階から選択できる。15年以上保険料を納上述したように、長い間、養老保険や医療付した加入者は、満60歳に達すると、毎月個保険に無縁とされた農民らが、普遍的な社会人口座残高の元利合計の139分の1＋基礎養保障制度の導入によって、基本的な生活が保老年金（最低55元）が給付される。2011年に障されるようになった。

新型農村養老保険制度が農村全域に展開さ４）年金の公平性や効率性を求める年金制れることとなった。養老保険の財政における度の一元化改革

国家責任が明記された結果、2011年に加入者年金制度の一元化に向けて、2014年2月には3億3千万人を達成し、年金受給者は8,9222011年と2012年に完結したばかりの「農村養万人を突破した。

老保険」制度と「都市養老保険」制度は統廃

２）新型農村合作医療制度の普及合への道に踏み切った。新設された「城郷住新型農村合作医療制度の普及は、2004年よ民基本年金」制度は、都市住民か農村住民り農村全域で広がった。その普及率についてかにかかわらず、同等の条件で同じ年金制度は、2004年 の 加 入 者 は10.6 ％で あ った が、の枠組みの中で対応することができた。保険2007年 には85.7%に 急 上 昇し、2015年 には料の設定と財政拠出方式を同様に設定したた

98.7%以上の農村人口をカバーするにまで至っ

め、両制度間の切り替え作業が簡単に済むよたという。

うになっている。この両制度の統廃合の主な

創設当初、農民の負担は原則として年間10狙いは、農村出身の若年労働者が安心して都～ 30元で、地域の所得水準に応じて標準を市部で働き、都市部労働力の不足を補うこと変動させることができる。中央、地方政府がや年金一元化のプラットホームを作ることと思それぞれ10 ～ 30元を補助し、個人の納付金われる。年金給付額における農村年金制度とや郷・村とあわせて保険基金に積み立てる。

都市年金制度の格差は、今回の統廃合によっ

DIO 2016, 10― 10 ―

普恵型福祉の年金制度の仕組み（2016 年現在）

鄭秉文編『中国養老年金発展報告2015年』経済管理出版社てある程度緩和された。

2016年を参照作成

４ 今後の課題

引き続き2015年に長い間温存された保険料今後の課題について、主に2点に述べておく。

免除の公務員年金改革は、保険料免除の優第1に、2007年より「適度普恵型」福祉政遇策を撤廃し、保険料の拠出は「都市職工基策が実施されたが、それに関する理論的な構本年金」制度と同等にする。公務員年金改革

築は、欠如している。多くの論者が福祉改革を含んだその一連の年金一元化改革によっての発展過程に対応しつつ、現実の福祉問題に構成された普恵型福祉の年金制度の仕組みは関心をもち、これを理論的に解決しようとした下記の通りである。

ことは間違いない。しかし、急激に構造転換

新しい年金制度の仕組みは、基本年金、企の中で展開された「適度普恵型」福祉政策に業年金、個人年金という3つの柱から支えられ対して、従来の選別主義的な政策からどのよる。その仕組みの特徴は、従来ばらばらとなうに普遍的な政策へ移行したかを分析し、そっていた都市職工基本年金、公務員年金、都れを踏まえてどのように理論化していったか、市と農村の住民年金という4つの年金制度をあるいは政策化していったかを明らかにするこ

基本年金制度の枠組みに収め、年金一元化とは、これまでなかった。これは今後の研究改革の基盤を整えたことである。現在、年金課題の一つである。

財源、給付の要件において、制度間の格差が第2に、「適度普恵型」福祉政策の形成に存在しているが、将来的にその格差を縮小しおいて、国家主導性が強く、市民参加への変ていく方向である。次に、公務員基本年金と化が求められている。今後、普遍主義的サー職工基本年金は、賃労働者を対象としたため、ビスの拡大に当たって、市民の自発的な参加職域型年金タイプに分類される。こうした職は、不可欠である。市民が政策形成や決定の域型年金制度は、日本の厚生年金制度との共プロセスに直接に関与できる体制づくりは、通点を持っている。そして、城郷住民基本年重要な政策課題である。

金は、地域型年金という性格を持ち、日本の国民年金制度のような役割を担うように期待されている。2015年末まで、社会保障基本年金のセーフティー・ネットにカバーされる人口は8.58億人になっている。年金制度の加入率は82％を超えた。

1 王思斌「我国適度普恵型社会福祉制度的建構」『北京大学学報』哲学社会科学版3期2009年
陳乙南「北欧普遍主義福祉国家の経験と啓示」『学理論』上海商学院2009年総13期
2 李培林・陳光金「2011年における社会学の主要研究議題およびその進展」『中国社会科学報』2011年12月
27日― 11 ―DIO 2016, 10