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2013.9.2「道州制基本法案」 はいかにあるべきか－自民党骨子案を読み解く－
荒田英知 あらた ひでとも
政策シンクタンクＰＨＰ総研
主席研究員
Talking Points

1.自民党道州制推進本部がまとめ、 自公での国会提出を目指す道州制基本法
案は、 両党にとっては 2004 年以来の取り組みの結実であり唐突なものではない。 2009 年時点の検討案と 2012 年の骨子案を比較することで、 この間の論点の推移を読みとることができる。

2.基本法は道州制の検討工程を定めた 「スケジュール法」 であり、 実現の鍵は基本法後の国民会議による制度設計が握っている。 国民会議への諮問事項は多岐にわたり、 「新しい国のかたち」 に向けた抜本改革の道筋を描くことが求められる。

3.道州制が目指すのは、 明治以来の中央集権国家からの転換であり、 国の地方に対する関与を極力排除する必要がある。 そのため、 地方代表をはじめ、各界の意見を十分に取り入れながら審議を進めるべきである。

4.道州制の実現にむけては、 国民的合意形成が欠かせない。 基本法はこの点への配慮を明示していないが、 国民会議は広く世論喚起しながら審議を進め、国民的合意形成に努めるべきである。

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基本法は「スケジュール法」とも呼ばれる。道州制

はじめにの目的や理念を定めた上で、実現に向けた工程を示す

第二次安倍内閣の誕生後、与党は道州制基本法案のことがその主眼であるからだ。基本法によって直ちに早期提出を模索したものの、参院選を控えた党内の異道州制が実現するわけではなく、基本法後の制度設計論に配慮して秋の臨時国会に先送りした。基本法を時が鍵を握ることがわかる。そこで、基本法案に盛り込

期尚早とする声もあるが、自公両党は 2004 年から道まれた「道州制の基本理念、考え方」を検証したうえで、州制の検討を続けており、決して唐突なものではない。

制度設計の根幹となる「道州制国民会議への諮問事項」

秋の臨時国会では、明治維新以来の中央集権体制かとして挙げられた論点について、筆者なりの見解を示

ら「新しい国のかたち」への抜本的な転換を目指して、したい。

道州制の検討が立法府を舞台に進められることとなる

いまなぜ基本法なのか見通しである。
現時点で、道州制に関心を寄せる関係者の多くは、

昨年 12 月の総選挙で、自民党は重点政策として「道自民党道州制推進本部が 2012 年にまとめた基本法骨

州制基本法の早期成立を図り、制定後 5 年以内の道州子案に注目している。本稿では、2012 年の骨子案と制導入を目指す」という項目を掲げていた。公明党も「早

それに先立って 2009 年にまとめられた検討案を対比

期に道州制基本法を制定」するとともに、「道州制国民することで、自民党内の論調がどのように変化したか

会議で幅広い意見を集約」すると呼応していた。基本について確認したい。そのうえで、骨子案に盛り込ま法案提出は、これに沿った取り組みということになる。

れた制度設計上の論点を、過去の政府レベルの検討な

道州制に関する自公政権の取り組みを振り返ると、ども加えて吟味することで、あるべき道州制の姿を探っ2006 年に第 28 次地方制度調査会が「道州制の導入がていきたい。

適当と考えられる」と答申。2007 年には政府に道州

まず、骨子案の前文には、「道州制の導入は、国、都制ビジョン懇談会を設置し、2008 年に「中央集権型

道府県、市町村の全てを通じて、大きな改革を求める

国家から地域主権型道州制国家への転換が歴史的必然」

ものであり、国民の意識変化と協力がなければ、簡単

であり、「2018 年までに道州制に完全移行すべき」とに実現できるものではない。そこで、まず道州制の全する中間報告を出していた。

体像を国民に提示し、国民的な議論を始める必要があ2009 年の政権交代の直前には、自公政権はすでにる。その上で、道州制の導入について、国会において

道州制基本法案の検討に着手し、「基本法検討案」をま

適切な結論を得るものとする」とある。

とめていた。この流れが再度の政権交代によって再開

この文言の意味するところについて、自民党の道州されたという意味では、基本法提出の動きは決して唐制推進本部事務局次長を務める礒崎陽輔参議院議員は、突なものではない。

「道州制といっても、みんな異なるイメージを持って議

基本理念をどう読み取るか論をしているので、議論が噛み合わず、入り口論から駒を進めることができません。そこで、道州制基本法

こうした蓄積をもとに、自民党は 2012 年 9 月に「道案は、『道州制国民会議』という審議会を設置し、ま

州制基本法案（骨子案）（以下、2012 年骨子案と表記）」

ず道州制の全体像を提示してもらい、その上で国民的をまとめている。基本法を基に政府に道州制推進本部

な議論を開始しようというものです。その動向を見てを置き（「第 2 道州制推進本部」）、道州制国民会議

国会において適切な判断をすることになるのであって、という諮問機関を設置して 3 年かけて制度設計を行い

今道州制の導入を最終的に決めてしまおうというもの（「第 3 道州制国民会議」）、答申後２年間かけて法整ではありません」と自身のホームページで説明してい備をするという概要である（「第 4 法制の整備」
）
。こ

る。

れが「スケジュール法」に該当する部分である。
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本稿では、
「第 1 総則」に盛られた「2 道州制の6 月にまとめていた「道州制基本法案に盛り込む事項

定義」、「3 基本理念」、「4 基本的な方向」について（以下、2009 年検討案と表記）」と対比の検討（案）

見ていく。まず「2 定義」として、道州は「都道府県すると、政権を離れていた 3 年間にどのような論点がの区域より広い区域において設置される広域的な地方加味されたかが読みとれる。

公共団体」、基礎自治体は「市町村の区域を基礎として2009 年検討案では、「1

道州制の基本的な理念」

設置される基礎的な地方公共団体」とした上で、道州として、「わが国は、人口減少社会・少子高齢化社会へ

制は「道州及び基礎自治体で構成される地方自治制度の対応、地域経済力の強化、国際競争力の強化を図るである」としている。これは道州制に関する外形的なことが必要であり、日本の再生のため、国のあり方を定義としては妥当であろう。

抜本的に見直し、新しい統治機構の構築が必要である」としたうえで、「2 道州制の目的」として①から④を次に「3 基本理念」は「次に掲げる事項を基本理念挙げていた。

として導入されなければならない」として①から⑦の項目が掲げられている。

① 中央集権体制を一新し、基礎自治体中心の地方分権体制へ移行。

① 国の役割及び機能の改革の方向性を明らかにする② 国家戦略、危機管理に強い中央政府と、広域化すること。

行政課題にも的確に対応し国際競争力を地域経営主② 中央集権体制を見直し、国と地方の役割分担を踏体として自立した道州政府を創出。

まえ、道州及び基礎自治体を中心とする地方分権③ 国・地方の政府の徹底的な効率化。

体制を構築すること。

④ 東京一極集中を是正し、地方に多様で活力ある経済③ 国の事務を国家の存立の根幹に関わるもの、国家圏を創出。

的危機管理その他国民の生命、身体及び財産の保護に国の関与が必要なもの、国民経済の基盤整備に関するもの並びに真に全国的な視点に立って行2009 年検討案の①、③、④は、2012 年骨子案の②、わなければならないものに極力限定し、国家機能⑥、⑦にほぼ踏襲されていることがわかる。2012 年の集約、強化を図ること。

骨子案に特徴的なことは、
まず①で「国の役割及び機能」④ ③に規定する事務以外の国の事務については、国に言及した点にある。道州制は、一般的には国から道から道州へ広く権限を移譲し、道州は、従来の国

州や基礎自治体に権限や財源を大幅に移譲する改革で家機能の一部を担い、国際競争力を持つ地域経営

あると理解されているが、骨子案はその際の国のありの主体として構築すること。

方自体に大きな問題意識をもっていることがわかる。

⑤ 基礎自治体は、住民に身近な地方公共団体として、

道州制における国の役割については、③で詳述され従来の都道府県及び市町村の権限をおおむね併せており、国の役割を「極力限定」しながらも、「国家機持ち、住民に直接関わる事務について自ら考え、能の集約、強化を図ること」と結んでいる。道州制が自ら実践できる地域完結性を有する主体として構国を分割し国力を低下させるような改革を志向してい築すること。

るのではないことを明示した点は、道州制に国民的理解を得るためには極めて重要であろう。

⑥ 国及び地方の組織を簡素化し、国、地方を通じた

ちなみに、2009 年検討案においては、「連邦制に限徹底した行政改革を行うこと。

りなく近い道州制の導入を目指す」という表記もあっ⑦ 東京一極集中を是正し、多様で活力ある地方経済

たが、2012 年骨子案には見当たらない。これも連邦圏を創出し得るようにすること。

制という言葉が日本列島の分断を連想させるために削これを、同じく自民党の道州制推進本部が 2009 年

除されたものと思われる。
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さて、2012 年骨子案の④では、道州について「従いは「国主導型」に近く、「地方分権改革の総仕上げ」

来の国家機能の一部を担い、国際競争力を持つ地域経として構想されてきた地域主権型ないしは地方自治型

営の主体として構築すること」としている。また、⑤の道州制とは似て非なるものであると指摘せざるを得

では基礎自治体について「住民に直接関わる事務につない。

いて自ら考え、自ら実践できる地域完結性を有する主

もっとも、2009 年検討案の時点では、自民党内の体として構築すること」とした。いずれも、道州制に考え方も地方自治の充実強化に立脚していたことが読おける道州と基礎自治体の役割を的確に表現したもの

みとれるため、自民党内の道州制推進論者が考えを変と言ってよい。

えたというよりは、党内の合意形成に配慮した結果、また、2009 年検討案の「3 制度設計の基本的な方

微妙な変化が生じたと解釈する方が妥当であろう。

針」には、「都道府県に代えてより広い区域を有する自2012 年骨子案の基本的な方向をもとに具体的な制治体として道州を設け、基礎自治体優先で基礎自治体

度設計が進むとすれば、地域主権型ないし地方自治型と道州に対して権限、財源、人間をパッケージで移すの道州制が望ましいとする地方の側が、積極的に意見ことにより、我が国の統治構造を根本的に変える改革表明をするなどして、地方主導で論議を進めていくことして構想する」とある。これは、2008 年に道州制とを強く意識する必要がある。

ビジョン懇談会が中間報告で「地域主権型道州制」と国民会議への諮問事項の論点表現した地方自治の原則に立脚した道州制の姿とほぼ一致する。それは、地域のことは地域が自己決定する

次に、本稿のもう一つの問題意識である、道州制国

地域主権型あるいは地方自治型の道州制を意味してい民会議への諮問事項について見てみる。諮問事項は 12る。

項目に上り、道州制は国・広域自治体・基礎自治体のしかし、それから 3 年を経てまとめられた 2012 年

すべてに関わる、新たな国のかたちに再編する大改革

骨子案には、地域主権型ないし地方自治型の道州制がであることがわかる。それだけに、国民会議での調査望ましいと考える立場からは、懸念を抱かざるを得な

審議は膨大なものとなろう。
国会議員と地方代表、有識者ら 30 人で構成する国

いような表現が盛り込まれている。
それは、「4 道州制の基本的な方向」の箇所である。

民会議には、必要に応じて専門委員や部会も置くこと①で「都道府県を廃止し、全国の区域を分けて道州をができるとされている。はたして骨子案の通りに 3 年設置する」および②の「道州は広域的な地方公共団体

で成案を得ることができるか、基本法後の制度設計がとし」までは当然のことと理解できるが、②の後段に道州制実現の鍵を握っている。以下では、筆者が重要は「国から道州へ大幅に事務を移譲させて、広域事務と考える論点について、アからシまでの 12 の諮問事を処理するとともに、一部都道府県から承継した事務

項に沿って私見を述べる。

を処理する」とある。加えて、③では「基礎自治体は、
ア道
 州の区割り、事務所の所在地その他道州の設置に

市町村の区域を基礎として編成し、従来の市町村の事務を処理するとともに、住民に身近な事務は都道府県

関することから基礎自治体へ大幅に承継させて、当該事務を処理

道州の区割りをどのように決定するかは、道州制を具体化するためには極めて重要な論点になる。加えて、する」とある。

事務所の所在地すなわち「州都」をどこに置くかも大つまり、都道府県の事務の大半は基礎自治体に移譲きな関心事となるであろう。

し、広域自治体である道州は国の出先機関をもとに組織する余地を残していると読みとれるのである。これ

しかしながら、区割りや州都という問題を道州制のは道州制論議の歴史の中でかつて提唱された、国の出制度設計の項目の筆頭に掲げるのは好ましくないと考先機関を統合して広域自治体とする「地方庁型」あるえる。これらは耳目の集まりやすいテーマではあるが、4

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逆に、道州制の本質である「国と地方の関係の抜本的では都道府県の廃止が強調されているが、道州を形成転換」から眼をそらすことになりかねないからである。

する土台は都道府県という現行の広域自治体であり、その意味では、本諮問事項はイ、ウ、エ、オの後に置国の出先機関でないことを明確にすべきである。
また、地方に移譲する役割に対する国の関与についかれるべきものと考える。
その上で、区割りを考える際の論点に言及するなら、ては、極力縮小することを原則とした上で、ナショナル・

地域住民の意向に配慮することを原則とした上で区割ミニマムの観点から個々の事務を精査し国民的合意をりを決定する基準を策定し、県境の分割も含めた複数得ていく必要がある。

の区割り案を提示した後に決定することが望ましい。
エ 国
 、道州及び基礎自治体の立法権限及びその相互関

その際には、決定後の境界変更の手続きも定める必要係に関することがある。
また、州都については大都市の位置づけも含めて各現行憲法における「国会が唯一の立法機関」との位

道州が自ら決定することを基本とすべきである。圏域

置づけは尊重しながら、地方が担う役割については地全体を牽引する中枢都市を形成するという選択もあれ

方の自治立法によってその具体的内容を決定できるよば、分散型の都市構造を意識して州都は中小都市に置う、条例委任の強化や条例上書き権の設定などについくという考え方もあろう。

て検討していくことが必要である。
将来的に憲法改正を視野に入れるなら、憲法が国、道州、基礎自治体に個別に授権することが最終的な解イ 国、道州及び基礎自治体の事務分担に関すること決策となるであろう。

道州制論議の出発点は事務分担の見直しにあり、国と道州・基礎自治体の役割分担を再設計する点にある。

オ 道
 州及び基礎自治体の税制その他の財政制度並びに中央集権体制においては、重複行政が一般化し、財政面での非効率性や権限面での責任の所在の不明確さが財政調整制度に関すること指摘されてきた。

税財政制度は道州制の根幹をなす重要課題である。

新しい国のかたちの構築に向けては、国と地方の役

国と道州・基礎自治体の新たな役割分担に応じて、必割を明確に分離することを基本に、検討を進めるべき

要な税財源をそれぞれが確保することが原則となる。

である。道州制ビジョン懇談会の中間報告では、国のこの時、税源の地域間の偏在は直ちには是正できない

役割として「①皇室、②外交・国際協調、③国家安全ため、当面は財政調整を行なう必要がある。

保障、治安、④通貨の発行管理及び金利、⑤通商政策、

ただし、現行地方交付税制度のような国による垂直⑥資源エネルギー政策、⑦移民政策、⑧大規模災害対策、調整ではなく、地方が必要とする財源を水平的に確保⑨最低限の生活保障、⑩国家的プロジェクト、⑪司法、する観点から「共同財源」のような仕組みを構想すべ

民法・商法・刑法等の基本法に関すること、⑫市場競きであると考えられる。また、国と地方の資産と債務争の確保、⑬財産権の保障、⑭国政選挙、⑮国の財政、をどのように取り扱うかも重要な課題である。

⑯国の統計及び記録」の 16 項目を列挙しており、こカ 道
 州及び基礎自治体の公務員制度並びに道州制の導れをもとに精査していくことが望ましいと考えられる。

入に伴う公務員の身分の変更等に関すること
この問題は、国家公務員制度と地方公務員制度にまウ 国の機構の再編並びに国の道州及び基礎自治体への関与の在り方に関することたがる問題であるが、道州制の基本的な姿を描いた上国の役割を国家の存立に関わる事項に集約、強化すで解決を図るべき課題であり、公務員制度が道州制のれば、中央省庁の再編と国の出先機関の道州移管は不制度設計を縛ることがあってはならない。したがって、可避なものとなる。すでに指摘したように、基本法案

諮問事項サ、シとともに、制度設計の骨格が定まった
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後に速やかに検討することが望ましい。

多様性こそが道州制の本質であり、各道州が地域特性に基いて最適な道州、基礎自治体、地域コミュニティ

キ 道
 州及び基礎自治体の議会の在り方並びに長と議会の関係を構築すべきであり、そうした観点からは全国の関係に関すること

一律の基準設定は道州制にはなじまないと考える。

道州が都道府県に替わる広域自治体であると捉える
ケ 道州及び基礎自治体の組織に関すること

限りは、現行の長と議会の二元代表制を踏襲すべきものと考えられる。その際、議会の定数については一律

この点に関しては、「効率、簡素を旨とすること」にに法で定めるよりも、道州に委ねる方が、各州が切磋尽きるのではないか。ここでも、全国一律の基準設定

琢磨する道州制の主旨に適合するであろう。

は好ましくなく、道州や基礎自治体が自律的に取り組「第 1 総則 4 道州制の基本的な方向」において、むべきであろう。

「④ 道州及び基礎自治体の長及び議会の議員は、住民
コ 首都及び大都市の在り方に関することが直接選挙する」としている。ここで問題となりうるのは、区割りによっては関東などに人口数千万人規模

この諮問項目は大きな難題となる可能性がある。わ

の道州が誕生する可能性があることだ。その場合でもが国において「首都」を定義する法令が存在しないか

長を直接公選すると、極めて強い代表制を有する長がらである。このため、「首都とは何であるか」「首都は誕生することになるが、この点をどう考えるかは、区どこに存在するのか」というそもそも論からのスター

割りの設定基準とともに勘案する必要があろう。

トを余儀なくされる。
東京都の区域をもって首都とする考え方もあるが、

ク 基 礎自治体の名称、規模及び編成の在り方並びに基

この場合、多摩地域や伊豆小笠原諸島まで含めること

礎自治体における地域コミュニティに関することには異論があろう。旧東京市であった東京 23 区を首この諮問事項は微妙な問題を含んでいる。基礎自治

都とすることに妥当性が高いようにも思われるが、は体については「市町村の区域を基礎」とされているが、たして首都機能は 23 区全体に広がりを有しているだ2009 年検討案には「基礎自治体は人口 30 万以上、少ろうか。

なくとも人口 10 万以上の規模」、「700 から 1000 に「国会等
1990 年代に首都機能移転論が盛んになり、再編」との記述もあり、全国町村会が道州制に反対姿の移転に関する法律」が可決した際、国会等とは「国勢を強める理由となっている。

会ならびに行政及び司法に関する機能のうち中枢的な

道州制の役割分担では、基礎自治体の役割が広域自もの」と定義された。これを地図に落としてみると千治体以上に高まるため、行財政基盤を強化するために

代田、中央、港の都心 3 区にほぼ集中している。渋谷、

市町村の再度の合併が必要とする考え方にも一理ある。

新宿も加えて都心 5 区とする見方もある。

しかし、特に町村には道州制が強制合併につながるとこれら都心は税源が集中する地域でもある。道州制の懸念が強く、この点に配慮していくことが国民的合の税財政の制度設計では、どう工夫したところで東京

意形成を進めるためには欠かせない。

が属する道州の財政力が突出する。これは財政調整の難易度を上げる方向に作用する。

合併も選択肢の一つとしながら、近隣基礎自治体との水平連携や広域自治体による垂直補完など多様な手かりに関東州ないし南関東州から東京都心を抜き出法で、基礎自治体が期待される役割に対応していくこ

して東京特別州などと位置づければ、その税収の一部とが重要である。都道府県の立場から考えても、道州を全国の共同財源とするような制度設計も可能になっに移行する局面で都道府県が市町村に対して果たしててくる。首都圏としての一体性を損なわないためには、いた補完機能を道州の出先機関として維持するという東京特別州の範囲は限定的であることが望ましい。
しかし、こうした議論には様々な考え方がありうる

選択肢もありうるのではないか。
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から、容易には収斂しないであろう。とくに「首都」

議論の蓄積を参考にしていくことが望ましいと考えらと表現した場合には、皇室の位置づけも必要となろう。

れる。

したがって、諮問事項を「首都及び大都市」とせずに、

ここで、本書が検討したポイントを紹介しておく。

「東京及び大都市」とした方が議論のハードルは下がる

まず、基本法については、国のみが主導して立法するのではないかとも考えられる。

ことのないよう、地方代表の意見や国民的合意をふまえていくプロセスが重要であるという点に尽きる。

いずれにせよ首都ないし東京の取り扱いに議論の大半が割かれ、大都市のあり方については、都市州を求

次に、税財政の制度設計の根幹となるのは、国・道州・

める声もあるものの「各道州で適切に決定する」とい基礎自治体の役割分担である。ビジョン懇談会の中間

う方向になるのではないか。その際、現行政令指定都

報告には、その骨格が示されており、それに実際の歳市が提案する「特別自治市」のような自立性の極めて出を当てはめると、現行制度では概ね 40：60 である

高い大都市制度を導入する余地を、制度上担保してお国と地方の歳出比率が、地域主権型道州制では 15：

く必要がある。

85 となる。しかも、85 の内訳をみると道州 35：基礎
自治体 50 となっており、道州制の実相は、行政サー

サ 道州制の導入に関する国の法制の整備に関すること

ビスの過半を基礎自治体が担う「基礎自治体中心主義」

この項目については、制度設計が一定程度進んだ段であることがわかる。これは道州制を「ミニ集権」と階で対応を図ることが妥当ではないか。

しないために重要な原則であり、補完性・近接性の原理に則った基礎自治体の役割の充実が求められる。

シ 都 道府県の事務の道州及び基礎自治体への承継手続

区割りについては、北海道や九州など異論の余地のその他の道州制の導入に伴い検討が必要な事項に関極めて少ない地域がある一方で、東海、中部、北陸、すること

関東などでは唯一絶対の区割り案はないと言えるほど、

この項目についても、制度設計が一定程度進んだ段判断基準が多様である。現行都道府県の境界のみに捉われずに、地域住民の意向に沿うのであれば都道府県

階で対応を図ることが妥当ではないか。

の分割も含めて検討すべきである。また、すでに述べ以上のように、国民会議への諮問事項は多岐にわたたように、区割りを考える上での最大の課題は東京のる。これらの検討課題に答えを見出す上では、従来の取り扱いである。税源の集中する東京は、東京特別州検討状況なども参考にすることが有益と考えられる。

にするなどの検討も必要になろう。

2007 年に設置された「道州制ビジョン懇談会」は、合意形成プロセスが重要

2008 年に中間報告をまとめた後、残り 2 年の任期中に、「道州制基本法の骨格」、「税財政制度の素案」、「区割り

国民会議は、必要に応じて都道府県や市町村の意見の基準」などを盛り込んだ最終報告をまとめる予定でを聴くことができるとされているが、地方側も積極的あった。しかし、民主党政権の誕生により、ビジョンに意見を表明していくべきであろう。国が一方的に制懇談会は廃止され、最終報告をまとめるには至らなかっ

度設計するのではなく、地域の声を広く反映させていた。

くことが、国民会議の審議プロセスとして重要である。
くわえて経済界や各種団体などの意見も十分に聴く必弊社では、これらの論点を独自に検討した『地域主要があろう。

権型道州制 国民への報告書（http://research.php.
co.jp/devolution/）』を 2010 年に刊行した。本書には、

もう一つ、国民的な理解を得ながら進めることこそ、資料編として関係する政府の答申や経済団体が取りま

国民会議の名にふさわしいと言える。道州制への移行

とめた道州制に関する提言等も資料として収録していに関する最終的な判断は国会がするにしても、国民的る。国民会議の議論においても、こうした従来からのな合意形成に対する配慮が基本法案には希薄なように
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見える。国会審議の過程で、国民理解を得るための具体的な方策を追加することも必要となるかもしれない。
道州制は、今年で 20 年目を迎える地方分権改革の「総仕上げ」とも呼ばれる。一方、中央集権で肥大化した国の役割を地方に戻すことで、国は外交や安全保障など本来なすべき仕事に力を傾注できるという指摘もある。わが国が新しい国のかたちに変貌していくことができるか、道州制基本法はその最初の分岐点と位置づけられる。

望ましい道州制に向けて1877（明治 11）年、福澤諭吉が『分権論』を著している。そこでは「政権と治権」が次のように論じられている。
「国権に二様の別あり。一を政権と云う。これをガーウルメントと称す。一を治権と云う。即ちアドミニストレーションなるものなり。
（中略）政権は全国に及ぼして一様なれども、治権は決して然らず。地方に貧富の差あり、人民に習慣の異あり、之を一様にせんとするも得べからざるなり」。わが国が中央集権国家の建設に邁進していた時期に、すでに治権（住民生活に直接関わる領域）における分権の必要性を指摘していることが興味深い。
松下幸之助は、1968（昭和 43）年以降 3 度にわたって「廃県置州」
を問題提起した。そこで道州制の本質を、府県合併による「小を大へ」ではなく、肥大化した国の役割を地域に戻す「大を小へ」であると結論づけている。この認識は今日においても妥当であろう。
松下はまた、北海道独立論も唱えている。
「もし北海【著者プロフィール】

道が北欧諸国のように独立していたなら、より以上の発展を遂げたであろう」というのである。地域がいか

荒田 英知（あらた・ひでとも）に自立心と主体性を持つことができるか、道州制の成政策シンクタンク PHP 総研 地域経営研究センター長
主席研究員

否は最終的にはこの点にかかっている。道州制基本法案が国会で審議される局面になったからこそ、各地域

1962 年、福岡県生まれ。85 年、鹿児島大学法文学部を卒業。

は道州制をどう生かすのかについて、自らの知恵でその姿を描くことが求められる。

同年ＰＨＰ研究所入社。これまで、全国各地の地域連携や広域行政、
市町村合併などを数多くフィールドワーク。
「平成の大合併」以降の市町村のあり方や、大都市制度・地域主権型道州制について研究している。

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ＰＨＰ総研＜参考資料＞

道州制基本法案 （骨子案）
2012 年 9 月

自民党道州制推進本部

地方の時代と言われて、既に相当の年月が経過している。しかしながら、地方分権はいまだ道半ばであり、中央集権体制は維持され、東京一極集中が続いている。こうした状況に、国民は、閉塞感を抱いている。新しい時代を切り拓いていくためには、新しい国のかたちを作り上げることが、今求められている。
国は、外交、防衛や真に全国的な視点に立って行わなければならない事務など本来の国の責務に集中し、その強化を図っていくことが必要である。一方で、地域で判断できることはできるだけ地域に任せ、地方分権を一層徹底しなければならない。そして、地方も、地域経済の主体として経済的に自立できるようにすべきであり、そのためには、より広域でより力のある地方公共団体を創設する必要がある。それが、道州である。
少子高齢化がかつてない早さで進んでいく中で、道州には、それに十分対応できる能力と権限を付与していかなければならない。あわせて、地方自治の主体として、基礎自治体を編成し、住民に身近なことは全て自ら決定できる自己完結型の地方公共団体としていく必要がある。
道州制の導入は、国、都道府県、市町村の全てを通じて、大きな改革を求めるものであり、国民の意識変化と協力がなければ、簡単に実現できるものではない。そこで、まず道州制の全体像を国民に提示し、国民的な議論を始める必要がある。その上で、道州制の導入について、国会において適切な結論を得るものとする。
ここに、道州制の導入の在り方について、国において具体的な検討を開始するため、この法律を制定する。

第１ 総則
１

目的

この法律は、道州制の導入の在り方について具体的な検討に着手するため、当該検討の基本的方向及び手続を定めるとともに、必要な法制の整備について定めることを目的とする。
２

定義
① 道州

「道州」は、道又は州をその名称の一部とし、都道府県の区域より広い区域において設置され、広域事務（国から移譲された事務をいう。）及び都道府県から承継した事務を処理する広域的な地方公共団体である。
② 基礎自治体「基礎自治体」は、市町村の区域を基礎として設置され、従来の市町村の事務及び都道府県から承継した事務を処理する基礎的な地方公共団体である。
③ 道州制「道州制」は、道州及び基礎自治体で構成される地方自治制度である。
３

基本理念

道州制は、次に掲げる事項を基本理念として導入されなければならない。
① 国の役割及び機能の改革の方向性を明らかにすること。
② 中央集権体制を見直し、国と地方の役割分担を踏まえ、道州及び基礎自治体を中心とする地方分権体

9

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制を構築すること。
③ 国の事務を国家の存立の根幹に関わるもの、国家的危機管理その他国民の生命、身体及び財産の保護に国の関与が必要なもの、国民経済の基盤整備に関するもの並びに真に全国的な視点に立って行わなければならないものに極力限定し、国家機能の集約、強化を図ること。
④ ③に規定する事務以外の国の事務については、国から道州へ広く権限を移譲し、道州は、従来の国家機能の一部を担い、国際競争力を持つ地域経営の主体として構築すること。
⑤ 基礎自治体は、住民に身近な地方公共団体として、従来の都道府県及び市町村の権限をおおむね併せ持ち、住民に直接関わる事務について自ら考え、自ら実践できる地域完結性を有する主体として構築すること。
⑥ 国及び地方の組織を簡素化し、国、地方を通じた徹底した行政改革を行うこと。
⑦ 東京一極集中を是正し、多様で活力ある地方経済圏を創出し得るようにすること。
４

道州制の基本的な方向

道州制は、次に掲げる基本的な方向に沿って制度化されなければならない。
① 都道府県を廃止し、全国の区域を分けて道州を設置する。都の在り方については、道州制国民会議において、その首都としての機能の観点から総合的に検討するものとする。
② 道州は、広域的な地方公共団体とし、３③に規定する事務を除き、国から道州へ大幅に事務を移譲させて、広域事務を処理するとともに、一部都道府県から承継した事務を処理する。
③ 基礎自治体は、市町村の区域を基礎として編成し、従来の市町村の事務を処理するとともに、住民に身近な事務は都道府県から基礎自治体へ大幅に承継させて、当該事務を処理する。基礎自治体においては、従来の市町村の区域において、地域コミュニティが維持、発展できるよう、制度的配慮を行う。
④ 道州及び基礎自治体の長及び議会の議員は、住民が直接選挙する。
⑤ 道州の事務に関する国の立法は必要最小限のものに限定するとともに、道州の自主性及び自立性が十分に発揮されるよう道州の立法権限の拡大、強化を図る。
⑥ 国の行政機関は整理合理化するとともに、道州及び基礎自治体の事務に関する国の関与は極力縮小する。
⑦ 道州及び基礎自治体の事務を適切に処理するため、道州及び基礎自治体に必要な税源を付与するとともに、税源の偏在を是正するため必要な財政調整制度を設ける。

第２ 道州制推進本部
１

設置

内閣に、道州制推進本部（以下「本部」という。）を置く。
２

所掌事務

本部は、次に掲げる事務をつかさどる。
① 道州制に関する企画及び立案並びに総合調整に関する事務② 道州制に関する施策の実施の推進に関する事務③ ①及び②に掲げるもののほか、法令の規定により本部に属する事務

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３Vol.7-No.63 2013.9.2

ＰＨＰ総研

組織

本部は、道州制推進本部長、道州制推進副本部長及び道州制推進本部員をもって組織する。
４

道州制推進本部長① 本部の長は、道州制推進本部長（以下「本部長」という。）とし、内閣総理大臣をもって充てる。
② 本部長は、本部の事務を総括し、所部の職員を指揮監督する。

５

道州制推進副本部長① 本部に、道州制推進副本部長（以下「副本部長」という。）を置き、国務大臣をもって充てる。
② 副本部長は、本部長の職務を助ける。

６

道州制推進本部員① 本部に、道州制推進本部員（以下「本部員」という。）を置く。
② 本部員は、本部長及び副本部長以外の全ての国務大臣をもって充てる。

７

事務局① 本部の事務を処理させるため、本部に事務局を置く。
② 事務局に、事務局長のほか、所要の職員を置く。
③ 事務局長は、本部長の命を受けて、局務を掌理する。

８

主任の大臣

本部に係る事項については、内閣法にいう主任の大臣は、内閣総理大臣とする。

第３ 道州制国民会議
１

設置

内閣府に、道州制国民会議を置く。
２

所掌事務

道州制国民会議は、次に掲げる事務をつかさどる。
① 内閣総理大臣の諮問に応じて道州制に関する重要事項を調査審議すること。
② ①に規定する重要事項に関し、内閣総理大臣に意見を述べること。
③ ①及び②に掲げるもののほか、法令の規定によりその権限に属する事務
３

諮問① 内閣総理大臣は、次に掲げる事項については、道州制国民会議に諮問しなければならない。
ア 道州の区割り、事務所の所在地その他道州の設置に関すること。
イ 国、道州及び基礎自治体の事務分担に関すること。
ウ 国の機構の再編並びに国の道州及び基礎自治体への関与の在り方に関すること。
エ 国、道州及び基礎自治体の立法権限及びその相互関係に関すること。

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オ 道州及び基礎自治体の税制その他の財政制度並びに財政調整制度に関すること。
カ 道州及び基礎自治体の公務員制度並びに道州制の導入に伴う公務員の身分の変更等に関すること。
キ 道州及び基礎自治体の議会の在り方並びに長と議会の関係に関すること。
ク 基礎自治体の名称、規模及び編成の在り方並びに基礎自治体における地域コミュニティに関すること。
ケ 道州及び基礎自治体の組織に関すること。
コ 首都及び大都市の在り方に関すること。
サ 道州制の導入に関する国の法制の整備に関すること。
シ 都道府県の事務の道州及び基礎自治体への承継手続その他の道州制の導入に伴い検討が必要な事項
に関すること。
② 道州制国民会議は、道州制に関する重要事項について調査審議を行うため必要があると認めるときは、
都道府県及び市町村の意見を聴くものとする。
４

答申

道州制国民会議は、３の諮問を受けた場合には、３年以内に答申しなければならない。
５

中間報告

内閣総理大臣は、３の諮問事項について必要があるときは、道州制国民会議に対し、中間報告を求めることができる。
６

国会への報告内閣総理大臣は、道州制国民会議から５の中間報告及び３の諮問に対する答申を受けたときは、これを国会に報告するものとする。
７組織① 道州制国民会議は、委員３０人以内で組織する。
② 委員は、国会議員、地方公共団体の長及び議会の議員並びに優れた識見を有する者のうちから、内閣総理大臣が任命する。
③ 委員（国会議員を除く。）の任命については、両議院の同意を得なければならない。
④ 委員の任期は、３年とする。ただし、補欠の委員の任期は、前任者の残任期間とする。
⑤ 委員は、再任されることができる。
⑥ 委員は、非常勤とする。

８

会長及び会長代理① 道州制国民会議に会長及び会長代理１人を置き、委員の互選によってこれを定める。
② 会長は、会務を総理する。
③ 会長代理は、会長を補佐し、会長に事故があるとき、又は会長が欠けたときは、その職務を代理する。

９

専門委員

道州制国民会議に、専門の事項を調査審議するため必要があるときは、専門委員を置くことができる。

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１０Vol.7-No.63 2013.9.2

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部会

会長は、必要に応じ、道州制国民会議に部会を置き、その所掌事務を分掌させることができる。
１１事務局① 道州制国民会議の事務を処理させるため、道州制国民会議に事務局を置く。
② 事務局に、事務局長のほか、所要の職員を置く。
③ 事務局長は、会長の命を受けて、局務を掌理する。
１２

設置期限

道州制国民会議は、４の答申をした日から起算して６月を経過する日まで置かれるものとする。

第４ 法制の整備
政府は、道州制国民会議の第３ ４の答申があったときは、当該答申に基づき、２年を目途に必要な法制の整備を実施しなければならない。

第５ その他① この法律に定めるもののほか、本部及び道州制国民会議に関し必要な事項は、政令で定める。
② 道州制国民会議が設置されている間、地方制度調査会の所掌から道州制国民会議の所掌に属するものを除くものとする。
（※前文は 2013 年 1 月に加筆された）

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タイトル ・ 著者

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外交・安全保障パブリック ・ ディプロマシーへの関心を強めるインドネシア
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

忠

地域政策

首長の経営方針に基づいた地域経営の確立に向けて＜１＞
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2013.6.12(Vol.7-No.60)

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2013.1.30(Vol.7-No.55)

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2012.11.22(Vol.6-No.54)
2012.11.13(Vol.6-No.53)
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研究員

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主任研究員

佐々木陽一

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主席研究員

荒田英知

主任研究員

金子将史

代表取締役社長

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日本のインテリジェンス体制「改革の本丸」へと導くＰＨＰ総合研究所の政策提言

「地域主権型道州制」 は日本全国を活性化させる『PHP Policy Review』
Web 誌『PHP Policy Review』は、PHP 総研の研究員や各界の研究者の方々の研究成果を、
ホームページ上で発表する媒体です。1 号ごとに完結した政策研究論文のかたちで公開しています（http://research.php.co.jp/policyreview/）。
21 世紀に入り、中国をはじめとする新興国の台頭により、これまでの国際政治の地図が大きく塗り替えられようとしています。グローバル化の進展は、世界の多くの人々を豊かにすると同時に、グローバルに波及する金融経済危機の頻発を招くなど、新たな問題を惹起してもいます。国内に眼を転じれば、少子高齢化社会の進行、公的債務の増加、地域の衰退、教育の荒廃など、将来に向けて解決すべき課題が山積しています。
これらの問題の多くは、従来の発想だけでは解決できないものです。官民の枠を超え、様々な智恵が求められています。『PHP Policy Review』では、「いま重要な課題は何か」「問題解決のためには何をすべきか」を問いながら、政策評価、政策分析、政策提言などを随時発表してまいります。

『PHP Policy Review』（Vol.7-No.63）
2013 年 9 月発行
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政策シンクタンク ＰＨＰ総研

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