原子力規制に係る検査制度の見直しについて
2016年9月9日
原子力規制庁制度改正審議室
金子修一
0１．検査制度の見直しに係る経緯

平成１４年：検査のあり方に関する検討会報告
平成１９年：IRRSレビューにおける勧告(2)・提言(3)平成２８年４月：IRRSレビューにおける勧告(2)・提言(2)５月：検査制度の見直しに関する検討チームを設置し、検討開始
８月：第５回検討チーム会合において中間取りまとめ（案）を議論
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２．IRRS報告書の指摘（検査関係）（勧告9）政府は、
 効率的で、パフォーマンスベースの、より規範的でない、リスク情報を活用した原子力安全と放射線安全の規制を行えるよう、原子力規制委員会がより柔軟に対応できるように、
 原子力規制委員会の検査官が、いつでもすべての施設と活動にフリーアクセスができる公式の権限を持てるように、
 可能な限り最も低いレベルで対応型検査に関する原子力規制委員会としての意思決定が行えるようにするために、検査制度を改善、簡素化すべきである。
変更された検査の枠組みに基づいて、原子力規制委員会は、等級別扱いに沿って、規制検査（予定された検査と事前通告なしの検査を含む）の種類と頻度を特定した、すべての施設及び活動に対する検査プログラムを開発、実施すべきである。
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２．IRRS報告書の指摘（検査関係）（勧告10）原子力規制委員会は、不適合に対する制裁措置又は罰則について程度を付けて決定するための文書化された執行の方針を基準とプロセスとともに、また、安全上重大な事象のおそれが差し迫っている場合に是正措置を決定する時間を最小にできるような命令を処理するための規定を策定すべきである。
（提言10）原子力規制委員会は、検査、関連する評価そして意思決定に関わる能力を向上させるため、検査官の訓練及び再訓練の改善について検討すべきである。

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３．現在の検査制度と課題○ 規制による関与の形態••

原子力事業者等に対し安全を確保するための要求事項を示し、その遵守を義務付け。
規制機関は複数の形態の検査により、基準等への適合性の確認、原子力事業者等の保安活動の実施状況の監視を行っている。

原子力事業者等

規制機関【基準への適合性確認】
施設定期検査（発電用原子炉施設、核燃料施設等）（第43条の3の15、第16条の5等）【認可された内容＋基準への適合性確認】

保安活動

規制機関自らが適合性を確認

使用前検査（発電用原子炉施設、核燃料施設等）（第43条の3の11、第16条の3等）
・施設検査（核燃料使用施設）（第55条の2）
溶接検査（核燃料施設等）（第16条の4第1項等）
燃料体検査（発電用原子炉施設）（第43条の3の12第1項）【認可された内容の実施状況の確認】

保安活動

監視

保安検査（発電用原子炉施設、核燃料施設等）（第22条第5項等）【事業者検査の実施体制の確認】
溶接安全管理検査（発電用原子炉施設）（第43条の3の13）

定期安全管理検査（発電用原子炉施設）

保安活動• 要求事項を示し、遵守を義務付け• 原子力事業者等の実施状況を確認（第43条の3の16）【確認項目は随時設定】
立入検査（第68条）※ 原子力保安検査官による巡視などは法的位置づけのない調査として実施

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３．現在の検査制度と課題○ 発電用原子炉施設の検査制度• 規制機関が行う検査は、各段階に応じて、種類、実施時期等を規定。
• 安全管理審査は、規制機関が行うものと事業者が行うものが混在。（①）• 国内製造の燃料体検査は、燃料製造事業者が検査を受ける仕組み。（②）
設計段階
基本設計

詳細設計

建設段階
建設中

運転段階

試運転中

供用運転中

廃止段階

停止中

廃止措置中

事業者

溶接事業者検査保安規定
認可

保安規定に規定する事業者の保安活動

①
計画
検査
規制
機
関

定期安全管理審査

溶接安全管理審査
設置
許可

工事計
画認可
燃料体設計認可①

定期事業者検査施設定期検査

使用前検査
燃料体検査

②

保安検査／保安調査
核物質防護検査

対応型
検査

立入検査
立入検査

（注記）

原子炉設置者以外（製造事業者等）を対象とする検査事業者が行う検査／NRAが行う検査の組合せ

5３．現在の検査制度と課題○ 核燃料施設等の検査制度• 規制機関が行う検査は、検査の種類、実施時期等を法律に規定。
• 施設に対する検査については、全て規制機関が実施。（③）• 溶接検査は、製造事業者等が検査を受ける仕組み。（④）
設計段階
基本設計

詳細設計

建設段階
建設中

試運転中

事業者

保安規定
認可

計画
検査
規制
機
関

溶接方法
認可
指定・
許可

設計工
事方法
認可

運転段階
供用運転中

廃止段階

停止中

廃止措置中

保安規定に規定する事業者の保安活動④

発電用原子炉施設と違い、溶接事業者検査及び定期事業者検査が無い。

溶接検査③
施設定期検査使用前検査

保安検査／保安調査
核物質防護検査

対応型
検査

立入検査
立入検査

（注記）

原子力事業者等以外（製造事業者等）を対象とする検査
原子力事業者等が行う検査／NRAが行う検査の組合せ

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３．現在の検査制度と課題○ 検査の範囲••

保守管理に係る活動については、検査範囲が重複する部分があるものの、運用でそれを避けている。（⑤）
保安検査は保安規定の遵守状況の確認であることから、検査の対象が保安規定の範囲に限定され、全ての保安活動を確認するものではない。（⑥）
原子力事業者等の保安活動全般保安規定の範囲外

保安検査の確認範囲（保安規定の規定範囲）
保守管理⑤

定期安全管理審査の確認範囲（定期事業者検査）
施設定期検査の確認範囲（重要な施設を対象）

検査以前の点検、手入れ等

運転管理

防災管理

燃料管理

保安教育

廃棄物管理

組織体系・品質管理体
制等

放射線管理
重複を避けるため、保安検査の確認範囲外として運用

保安検査の確認範囲外（緑部）⑥7

４．検査制度の見直しの基本的考え方• 見直しに当たっては、①事業者の主体的・継続的な安全性向上への取組み等により、②より高い安全水準を実現することを目指すものとする（東京電力株式会社福島第一原子力発電所事故の教訓の反映、その根本理念としての原子力安全文化に根ざした活動の定着）。
• そのための法的枠組みは、事業者責任を明確にした体系整備と、規制機関の関与の体系整備で構成。
• 規制機関と事業者がともに、安全上の重要性を認識し、実施状況を国民・住民に見える形で実施していくことが重要であり、リスク情報の活用、保安活動の実績の反映を基礎としていくものとする。

【規制機関】【事業者】
基本理念

・事業者の安全確保に関する一義的責任が果たされ、自らの主体性により継続的に安全性の向上が図られる・事業者及び規制機関の双方の努力により、より高い安全水準が実現される役割と責任事業者は、規制要求への適合を実現
その状況を確認し、かつ、維持・向上させることにより、安全確保の一義的責任を果たす規制機関は、事業者の適合すべき安全上の規制要求を設定
供用開始前は、規制要求に適合していることを各段階において確認
供用開始後は、事業者の規制要求への適合を確実なものとするために保安活動を監視・評価、行政上の措置を実施

法的枠組み

安全確保に係る一義的責任を明確にした体系（事業者検査の実施義務等）

規制機関の関与の体系（段階的規制の体系による供用開始前の許認可等と、供用開始後の包括的な監視・評価）

運用のポイント

安全上の重要度に応じた効果的な活動を実現するため、客観的な指標としてリスク情報、安全確保水準データを活用

・学会等で議論された民間規格等を活用するな
ど、保安活動の透明性を高める
・積極的な情報公開、コミュニケーションを通じて、保安活動への理解を高める

情報提供

事業者の保安活動の実績に応じた監視、安全上の重要度に応じた評価、行政上の措置を実施するため、客観的な指標としてリスク情報、安全確保水準データを活用

・規制判断の基準やプロセスなどの対応方針を明確にしたガイド文書等を作成・公開して、規制機関による対応の透明性・予見性を確保し、事業者の主体的取組みを促す
協調して実施
・積極的な情報公開、コミュニケーションにより、規制機関の活動内容に対する信頼性を高める

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５．事業者責任を明確にした体系• 規制機関が直接基準適合性等を確認してきた使用前検査、溶接検査、燃料体検査等について、事業者に実施を義務付けるものに変更し、安全確保の責任主体を明確化。
• 同様に、検査の前段にある燃料体設計、溶接方法の認可の取得についても、施設を運用する原子力事業者等が主体となる仕組みとする。

現在は規制機関が検査・確認しているが、事業者を実施主体とするもの
使用前検査（第４３条の３の１１、第１６条の３等）

放射能濃度の確認（第６１条の２）

溶接検査（第１６条の４等）

廃棄物埋設の確認（第５１条の６）

燃料体検査（第４３条の３の１２）

坑道閉鎖措置の確認（第５１条の２４の２）

施設定期検査廃止措置の終了確認（第４３条の３の３３、第２２条の８等）（第４３条の３の１５、第１６条の５等）

廃棄に関する確認（第５８条）
運搬に関する確認（第５９条）※ 括弧書きは現状で規制機関での確認が規定されている条文番号9

６．規制機関が行う確認の体系• 供用開始前の許認可を含めた一連の確認と、供用開始後の事業者の保安活動全般の確認の２本立てで構成。なお、施設等の管理の状態が変わる時点では供用開始前と同様に要求事項が実現されていることを確認する。
供用開始前

供用開始後

• 作業の進捗に応じた段階的な体系とし、許認可での審査による確認、許認可後の工事等において許認可事項や基準要求が実現されていることの確認を行う。
• 設計との整合性、基準への適合性により安全上の要求が満たされていることを使用容認の条件とする。
• 国内における従来からの段階規制の考え方を維持するとともに、国際基準で求められている使用開始等の段階への移行には規制機関の判断を要するものとすることに対応。

• 時期や視点を限定せず全ての保安活動をチェック• 事業者の一義的責任が十分に果たされているかを総合的に監視・評価できるようにする。
• ＩＲＲＳにおける指摘に対応。

確認すべき保安活動の範囲

供用開始前
設計等認可
許可／指定

保安規定認可

供用開始後
廃止措置
計画認可

許認可事項等の実現状況の確認（対応した保安規定変更）

廃棄・運搬等の確認

廃止
措置
終了
確認

監視・評価
品質管理や自主的取組みの実
施状況等は、供用開始前から監視・評価を実施

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７．供用開始前の検査のイメージ• 許認可事項・基準要求に適合していることを確認し、確認できたものについて供用開始を認める体系（現行の使用前検査と同様）。
• 確認方法は、認可時に事業者の行う検査等の内容を確認のうえ、その事業者の検査に立ち会い、又は記録を確認することにより行うものとする。
• 施設の一部の使用を開始しなければ許認可事項・基準要求への適合性を確認できない場合があることを踏まえ、リスク変動が大きな段階（原子炉本体の試運転が必要な場合の燃料装荷、臨界操作）に移行する前に、その後の工程で求められる安全性が確保され、必要な規制要求を満足していることをチェックした上で次の段階に進むことができるという制限をかける。
発電用原子炉施設でのイメージ
１．構造、強度、漏えいに係る試験ができる段階

２．蒸気タービン下半部据付け・補助ボイ
ラー組立て完了時

３．燃料挿入できる段階

４．臨界反応操作できる段階

５．工事完了時（試験運転時）

燃料体外観検査等

炉心配置確認
検査、停止余裕確認検査等

総合負荷検査等

事業者の検査非破壊・漏えい検査、系統作動検査等事業者の操作
系統構成等

燃料装荷

臨界操作

規制機関の確認①要領書の事前確認②事業者の検査に立ち会い③事業者の検査の記録を確認

同左
問題なければ燃料装荷を認める

同左
問題なければ臨界操作を認める同左
問題なければ使用を認める 11

８．供用開始後の監視・評価のイメージ• 原子力事業者等としての責務である保安活動全般の実施状況を監視し、安全確保水準に係る客観的な情報を踏まえて総合的に評価して、保安活動の継続的改善を促す。
• 具体的には、現行の保安検査・核物質防護検査、施設定期検査（実用炉での実施内容）、定期安全管理審査、溶接安全管理審査はこの監視・評価の仕組みに一本化し、許可段階からの品質管理や廃止措置計画の遵守等の実施状況も含め、監視・評価していく。
対象

定期事業者検査（第４３条の３の１６第１項※）【現在は施設定期検査（第４３条の３の１５） ・定期安全管理審査（第４３条の３の１６第４項）で確認】記録（第４３条の３の１７、第２１条等）
保安措置（第４３条の３の２２第１項、第２１条の２第１項等）
保安規定遵守（第４３条の３の２４第４項、第２２条第４項等） 【現在は保安検査（第４３条の３の２４第５項、第２２条第５項等）で確認】

核物質防護措置（第４３条の３の２２第２項、第２１条の２第２項等）
核物質防護規定遵守（第４３条の３の２７第２項、第２２条の６第２項等で準用する第１２条の２第５項）【現在は核物質防護検査（第４３条の３の２４第２項、第２２条の６第２項等で準用する第１２条の２第５項）で確認】

廃棄に関する措置（第５８条）
運搬に関する措置（第５９条）
廃止措置計画の遵守（第４３条の３の３３第３項、第２２条第３項等で準用する

時期
保安措置の範囲を設計、工事及びそれらの品質管理の段階に拡げ、許可／指定後から切れ目なく供用開始後を通して監視・評価を行う。評価結果の公表等は定期的に行う（四半期に一度程度を目安）。

監視・評価の結果によるアクション

第１２条の６第７項）

放射能濃度の測定等（第６１条の２）
廃棄物埋設の措置等（第５１条の６）
坑道閉鎖措置（第５１条の２４の２）廃止措置の終了確認（第４３条の３の３３、第２２条の８等）
海洋投棄の制限（第６２条）
危険時の措置（第６４条）※

罰則（第７７条から第８３条まで）
許可／指定の取消し、停止命令（第４３条の３の２０、第２０条等）

措置命令（第４３条の３の２３、第２１条の３等、他）

助言、指導、勧告等（行政指導）

現状で規定しているもので、発電炉以外も対象とする。
（）内は義務としている条文番号

上記に加えて、一般的な責務規定として置かれている安全性向上に資する措置（第５７条の９）を含め、規制により明確に要求されていない全ての保安活動を対象とする。

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９．定期検査時の監視イメージ（制度見直し後）• 発電用原子炉設置者は、定期的に技術基準適合性を確認するとともに、炉心性能を確保する
ため、原子炉を停止し、設備の保守点検、燃料取替え等を行い、定期事業者検査等により状態を確認のうえ、原子炉を起動し、運転を再開している。
• 規制機関は、これまで施設定期検査、定期安全管理審査及び保安検査によって確認してきた事項を新たな監視・評価の仕組みの下で継続的に確認する対象とし、原子炉起動前及び全ての定期事業者検査が終了した段階では、その時期を確認するため事業者から報告を求め、公表するものとする。
保全計画に基づく保守点検（装荷前）
原子炉
停止操作

燃料取出し

（非破壊・漏えい検査、系統作動検査、燃料体外観検査等を含む）※

燃料配置計画作成（取替炉心の安全性・安定性の評価） （評価は運転中にも実施）※

燃料装荷

炉心配置確認検査
停止余裕確認検査、他

現在の施設定期検査の確認範囲
現在の定期安全管理審査の確認範囲

起動操作前確認事業者からの報告・規制機関により公表

現在の安全確保上重要な行為等の保安検査の確認範囲

原子炉
起動操作

総合負荷検査事業者からの報告・規制機関により公表

報告の遅延、虚偽報告等に対しては罰則を整備

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10．監視・評価の結果による対応の例• 安全確保の実施主体としての事業者の一義的責任を明確にするため、施設の運用段階における新たな監視・評価の仕組みの下では、事業者の保安活動に対して特定の時期（例えば現行の施設定期検査の終了時など）に規制機関がその状況に了解を出すような仕組みは設けない。
• 常に行われる継続的な監視・評価の結果、保安活動に不足や明らかな疑義の点が見られた場合には、その時点で公表するとともに、法令に基づき事業者に対応を厳格に求める仕組みとする。
• さらに、実施主体を規制機関から事業者に変更する検査が適切に行われない場合の罰則規定については、不正等に対し厳しい行政上の措置を用意する。
定期事業者検査前
要領書
等確認

内容に疑義

定期事業者検査後定期事業者検査中
No

事業者に見解を求め、公開で議論

Yes
措置命令発出

内容に疑義

No

継続監視不備を発見

Yes

Yes

見直しが必要実施状
況確認事業者に見解を求め、公開で議論
No

見直しが必要事業者に見解を求め、公開で議論急を要する
場合

No

Yes
措置命令発出措置命令発出命令等への違反があれば運転停止命令等発出
罰則の適用

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11．新制度の運用に向けた要準備事項○ 今後、さらに新たな仕組みの具体的な運用の姿を明確にしていくため、以下の事項について、継続的な詳細の検討を行う。
（１） 新たに事業者が行うこととなる検査等に要求される事項（２） 節目における規制機関による確認の時期や確認方法（３） 手数料の設定（４） 新たな監視・評価の対象範囲（５） リスク情報の活用手法（６） 事業所による安全確保の水準の実績の反映手法（７） 新たな監視・評価の仕組みにおけるプロセスや評価・判断基準（８） 新たな仕組みの体系・運用の継続的改善システム（９） 新たな仕組みを実施する組織・体制（１０）監視・評価を担う要員に対する研修実施など、人材育成、能力向上施策（１１）事業者の自主的取組に係る規制機関との情報共有（１２）現場における監視の実施手法

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12．新制度の導入までの流れ• 法改正案の内容を踏まえ、規則、運用ガイド、マニュアル文書等の整備、検査官の力量確保などの運用準備を並行的に進め、施行時期までに試運用を行った上で、円滑な制度の導入を図る。
2017

2019

2018

2020

制度の枠組み検討
方向性検討

法案作成法案審議
法施行

制度の運用の検討

試運用（事業者の準備状況に応じて段階的に実施）

規則・運用ガイド案の骨格や運用面の課題検討
規則案作成

リスク情報活用の規制ツール整備
米国での実績等調査運用ガイド案等の作成

規則案・運用ガイド案等の修正

試運用版策定国内データ収集・モデル等の整備（パイロットプラン

制度運用方法に合わせた調整

トから順次実施）

力量確保等
米国ＮＲＣへの職員派遣による力量向上
新制度を担当する組織立上げ
新たな監視・評価の仕組みとその運用、判断基準等に係る研修（随時、内容を充実）

制定

実
運用
開始

（参考）米国ROPの概要（１／４）
NRCは、原子力発電所のパフォーマンス評価のために実施してきた複数の従来のプログラムを統合し、パフォーマンス指標（PI: Performance indicators ）及び検査の知見から規制対応を判断する包括的な原子力炉監督プロセス（ROP: Reactor Oversight Process）を2000年4月から開始した。
 検査、PIとも規制上着目すべき７つのコーナーストーン（CS：Corner stones）で整理。
 監視や検査の結果、事業者のパフォーマンスの低下が確認された場合、その重要度に応じ、追加検査、確認措置文書（Confirmatory Action Letter）の発行などの措置をとる。
 規則違反又は公衆の健康や安全に重大な影響を及ぼし得る状況の存在が確認された場合、民事制裁金（Civil Penalties）の賦課、施設運用停止、許認可変更、停止若しくは撤回などの措置が可能。
① リスク情報を活用した基本検査（RiskInformed baseline inspections）
全発電所を対象に最低限必要とする項目を決まった頻度で行う検査。
② プラント個別の追加検査（Supplementalinspections）
基本検査の結果、またはパフォーマンス指標（PI）の評価結果からリスク上重要な問題が明らかになった場合に行う追加の検査。追加の検査は発電所のパフォーマンス評価により3種類に区分される。
③ 一般安全問題検査（Generic SafetyInspections）
Generic Letter、 Bulletin等で一般安全問題への対応が要求された場合のプラント個別の対応状況の検査。福島対応検査など。（TI*）④事象対応検査(Event Response(SI/AIT/IIT**)) 何らかの事象後の特別検査。
*:TI（Temporary Instruction）暫定検査要領**:SI（Special Inspection）特別検査／AIT（Augmented Inspection Team）拡大検査チーム／IIT（Incident Investigation Team）事故調査チーム

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（参考）米国ROPの概要（２／４）○ NRCは、事業者の安全文化醸成の取組を安全規制の対象として扱えるようROPにおける横断的要素を取り込み、2006年7月1日から運用を開始。（赤枠内）

公衆の健康と安全の確保

戦略的パフォーマンス分野
原子炉安全

放射線防護

安全保障

７つのCS
起因事象

事象
緩和系

バリア
健全性

緊急時
対応計画

公衆被ばく
安全

従業員被ばく安全

核物質防護

３つの横断的要素
ヒューマン
パフォーマンス問題を発見・是正する
仕組み

安全を重視した作業環境

ROPにおける７つのCSと横断的要素

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（参考）米国ROPの概要（３／４）
 事業者の評価結果に応じた追加検査、対応要求命令、認可変更、停止、抹消命令等の措置が体系化されている。
①追加検査の区分評価結果に応じて、追加検査は３つに区分され、それぞれの手順（IP95001、IP95002、IP95003）が策定されている。３つの検査の区分により、それぞれ検査に要する時間が定められている。（IP95001：40Hr程度、IP95002：200Hr程度、IP95003：3000Hr程度）②罰金
一般的に、罰金は以下のような場合に課される。
 安全上の問題を提起しようとする従事者に対する差別又はその他故意の違反
 NRCの規制活動に影響を及ぼす行為（例えば、報告違反、プラント変更に対するNRCの承認を受けない、記録維持違反、NRCへの完全かつ正確な情報提出違反）
 実際の安全上の影響を伴う事象（制限値を超える放射線被ばく、制限値を超える放射性物質の放出、緊急時対応時の政府機関への報告違反）。
③規制措置
安全上の重要度がより高い違反行為及び安全上の重要度の低い違反を適度な期間是正しなかったあるいは故意に違反した場合、違反の通知が発行される。 評価結果が最も安全上の重要度が高い「許容不可能なパフォーマンス」に区分された場合、認可変更、停止、取り消しなどの措置がとられる。

・○ ×１
・2CSで
（ ○ ×１）

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（参考）米国ROPの概要（４／４）
検査結果の評価• 検査の結果、初期評価で重要度決定プロセス（SDP：Significance Determination Process）の評価対象とならないもの（安全上重要でない非常に軽微な違反）を除外、残ったものをSDPで評価する。
• SDPは７つのCSについて規定されている。「起因事象」、「緩和系」、「バリア健全性」については、NRCが開発したコード、SAPHIRE（System Analysis Program for Hand-on Integrated ReliabilityEvaluations）で評価を行っている。
• 「緊急時対応計画」、「公衆被ばく安全」、「従業員被ばく安全」、「核物質防護」のSDPは、比較的単純なフローに従い、色分けを行う。

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検討内容の詳細などに関する参照サイト○検査制度の見直しに関する検討チーム
http://www.nsr.go.jp/disclosure/committee/yuushiki
sya/kensaseido_minaoshi/index.html○IRRS報告書
http://www.nsr.go.jp/activity/kokusai/renkei_201604
25_01.html○米国NRCのROPの仕組み
http://www.nrc.gov/reading-rm/doccollections/nuregs/staff/sr1649/
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