「外国人材の有効活用なくして成長なし」
ーー「技能実習制度」と「特定技能制度」の一体的改革に向けてーー

製造産業技術協同組合 令和５年度通常総会 情報交換会

２０２３年５月１５日
NAGOMi副会長
塩崎 恭久
元厚生労働大臣失われた30年

2020年の世界の時価総額ランキング50社のうち⽇本企業は1社（1989年は31社）
12.0

1.5

0.0

-0.5

-1.0
2.0
2.0

2.0
2.0

1.5
1.5
1.5

1.5
1.5

1.0
1.0
1.0
1.0

1.0
1.0

0.5
0.5
0.5
0.5

0.5
0.5

0.0
0.0
0.0

0.0
0.0

-0.5
-0.5

-1.0
-1.0

うち自然増減うち社会増減
総人口（前年比、5年平均、％）

2.5

2.0
（前年比、5年平均、％）

2.5

-0.5
-0.5-0.5

-1.0
-1.0
-1.0

（前年比、5年平均、％）

うち自然増減うち社会増減総人口

豪州

2.5（前年比、5年平均、％）

2.5

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

2.5

英国

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

（前年比、5年平均、％）

ドイツ

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

米国

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

日本

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

2.5

1951～55
56～60
61～65
66～70
71～75
76～80
81～85
86～90
91～95
96～00
2001～05
06～10
11～15
16～20

日本以外は世界に開かれた労働市場
各国の人口動態の変化率
ニュージーランド（前年比、5年平均、％）（出所）総務省、世界銀行等

2

実質経済成長率2％の達成には、生産性改善と働く人の増加が不可欠
日本
英国

米国

就業者数減少 女性、高齢者 労働生産性上昇率横ばい
就業促進
トレンド継続
シナリオ
シナリオ
シナリオ

実績
1990～
2021年

実績
1990～
2021年

2.0％
（目標）

1.8％

2.4％

シ ミ ュ レ ー シ ョ ン （ 2022～ 2040年 ）
実績
1990～
2021年

実質経済成長率
（年平均）

0.9％
＝

0.6％

2.9％

2.3％0.6％

1.2％

1.5％

就業者数増加率

0.3％

▲0.9％

▲0.3％

1.4％

0.6％

0.8％

就業者数増減数（百万人）+6▲11▲4+20+6+35「就業者数減少トレンド
継続シナリオ」との差分（百万人）――+7+31――

労働生産性上昇率＋+24<注釈>• 就業者数減少トレンド継続シナリオ：各年齢・各性別の労働力率が、2021年の水準のまま横ばいで推移すると仮定。
• 女性、高齢者就業促進シナリオ：①30～59歳の女性労働力率が、2040年までに概ね2010年時点のスウェーデン並みの水準まで上昇すること、②高齢者の労働力率が、2040年までに、60～64歳について55～59歳と同じ水準まで上昇し、65歳以上についてもそれに見合って上昇すること、③失業率が2025年までに1％程度改善することを仮定。
• 労働生産性上昇率横ばいシナリオ：労働生産性が過去（1990～2021年）平均並みで推移すると仮定。
（出所）内閣府「国民経済計算」、総務省「労働力調査」、国立社会保障・人口問題研究所、ＯＥＣＤ等

3

「技能実習制度」・「特定技能制度」
整合性、一貫性ある制度への改革「技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」ヒアリング

２０２３年１月１３日
NAGOMi副会長
元厚生労働大臣

塩崎 恭久
4

「失われた30年」における２つの失敗
資本︓ イノベーション政策の失敗(⼤学改⾰、DX、GX等)➡資本ストックへの投資不⾜、潜在成⻑⼒低迷、国際競争⼒低下➡賃⾦、為替の低迷
労働︓ ⼈⼝政策の失敗(少⼦化対策およびグローバル⼈材活⽤)➡全業種での⼈⼿不⾜、能⼒⼈材の不⾜、との認識が重要➡労働⼒不⾜による成⻑、税収等の低迷

労働市場の深刻な問題⇒労働市場に責任を持つ厚労省の中⼼課題
15

両制度の「建前と実態の乖離」を同時解決
建前実態

技能実習制度

国際貢献

労働⼒確保

特定技能制度

技能実習より⾼い技能

技能の実効ある評価・担保制度なし「技能実習制度なくして、愛媛県経済なし。」(2013年夏、伊予銀⾏⾸脳)●現状、技能の実が⼗分伴わない「特定技能」の制度的歪みが、技能を⼤事にする「技能実習」の良い⾯にまで影響（例︓介護）。
その結果として、受⼊企業側の「特定技能」選好が進み、外国⼈労働市場全体の技能レベル低下や外国⼈材間の「分断」が進⾏中。
●「２つの制度の整合性の取れた、⼀貫性のある制度への改⾰(NAGOMi)➡両制度の共通⽬標は、「⼈材育成・⼈材確保・国際貢献(NAGOMi)に⼀本化。
●「技能実習制度(3号選択も含む)」（基礎的⼈材育成期間）を経て「特定技能制度」（実践的⼈材育成期間）へ、を原則とし、同ルート、とりわけ同職種同⼠での移⾏を優遇。
➡あくまで⽇本は技能を重視（実技試験尊重）。そのため、両制度の職種等は広く統⼀の要。(場合により、実技試験による「技能重視」は残しつつ、職種限定は廃⽌も選択肢。)

2 6

世界に開かれた日本へ●「国の開き⽅」は、主権国家⽇本が決定し、実現すべきもの。
●⼈権等国際ルールは最⼤限重視の下、「広く国⺠、地域が求め、外国⼈材も⽇本滞在を堪能できる、向上⼼豊かな歓迎すべき⼈材の受⼊促進」を実現。
●国内外問わず、公正な能⼒評価に基づく公平な処遇を実現。「外国⼈労働者は最低賃⾦」的発想から決別し、同じ地域・職場で働く⼈材については「能⼒・実績に基づく賃⾦」実現を推進。
●特定技能外国⼈に関しては、地⽅の技能実習から⼤都会へ流出・偏在する傾向が顕著であり、受け⼊れ企業による努⼒に加え、⾃治体及び国の公的⽀援による地⽅での就労・居住環境の底上げ等を検討すべき。
●外国⼈材には、就労に関し、広く選択肢を⽤意。その上で、「国⺠、地域が歓迎すべき向上⼼豊かな⼈材の受け⼊れ」を優遇することで、有能⼈材の受け⼊れを促進。
➡「同⼀職種、同⼀企業での⻑期、安定的な外国⼈就労(例︓<技能実習3号の場合を含む>5年、8年、10年)」を優遇し、「家族帯同」、「永住権」等の取得などにおいてインセンティブ設定を法律により明確化、⽇本の求める歓迎すべき⼈材の定義を世界にあらかじめ明⽰すべき。
➡同⼀職場での定着、地域社会との融和の促進を図る事などで、外国⼈材との真の共⽣を促進する。
➡外国⼈材の異⽂化⽣活⽀援、社会保障制度の格段の改善、帯同家族への就学・就労⽀援等を推進するとともに、受⼊企業の事務負担の⼤幅軽減を図る。

3 7

（参考資料）8

■ズン越労働・傷病兵・社会問題省大臣講演における発言要旨
２０２２年９月６日 グローバル人材共生推進議員連盟、NAGOMi共催 衆議院国際会議室「ダオ・ゴック・ズン越労働・傷病兵・社会問題省大臣」講演セミナーにて【１】今年施行されたベトナム人海外労働者派遣法改正（法律69）（１）労働対象の拡充（２）送出機関のライセンス取得の厳格化（３）送出機関による仲介手数料の徴収の禁止及びサービス手数料の50％削減（４）ベトナム人労働者に対する事前教育の徹底（５）送出機関に対する調査の強化及び不法行為の厳罰化【２】加藤勝信厚労大臣、葉梨康弘法務大臣との会談での要望事項（１）特定技能制度は技能実習を終えたら速やかに特定技能に移行できるよう求める（２）ベトナム人労働者は日本人と同様の仕事に従事しているにも関わらず（訓練料・実習料という名目で不当に）低い給料が支払われているケースもあり、処遇や人権面の改善を要望する（３）二重課税についての検討をお願いする【３】梅田邦夫副会長、塩崎恭久副会長の質疑応答
質問： 「日本国内に『技能実習制度を廃止しろ』という意見がある。ベトナムの考え方は『技能実習制度が基盤にあって、その延長線上に特定技能制度が繋がっていく』というもの。そういう理解でよろしいか」。
「今日、大臣はまさに技能実習を経て特定技能に進んでほしいと明確に述べたと認識している。
この点はよろしいか」。

ズン大臣： 「その通り。基本的にその方向で考えている」。
① 9

ある監理団体からの切実な声（その１、２０２２年９月１２日）お疲れ様です。
私は、ベトナム労働⼤⾂の「特定技能は技能実習からの移⾏を原則に限定すべき」とのお考えに賛成です。⽇本に残りたい技能実習⽣が全員特定技能へ移⾏となれば、やはり「同職種のみへの移⾏」とすべきで、海外からや国内からのペーパー試験での移⾏は今すぐ廃⽌すべきです。留学⽣からの特定技能も廃⽌すべきです。全て技能実習から始め、同職種の特定技能へ移⾏していく。どうしても私の回答はここに辿り着きます。
当組合についてですが、今週、技能実習を終了し帰国する者がおります。航空券を既に購⼊済みで帰国準備をしておりますが、突然、帰国しないと⾔い出しました。⽇本に残って就労先を探すとの事です。
本件は質の悪い登録⽀援機関（私の知っている⼈物）がフィリピンの決まり事も理解せず、勝⼿に動いており、⾮常に困っております。⼊管にも確認したのですが、現在、当組合管理の実習⽣であっても在留資格変更の申請を⾏っているかどうかも連絡しても教えてくれません。個⼈情報に当たる為との回答。
もし転職先が決まっておらず、在留資格変更の申請をせず、在留期限が切れればどうなるか？組合の責任になるのか？と尋ねたところ、そうですとの回答。組合を呼んで事情聴取を⾏うようになるとの事です。
制度上のゆがみで、⾏政の⾔っていることが、もう無茶苦茶です。組合職員はこのような問題に毎⽇振り回され疲労困憊です。⾒切り発⾞でこの特定技能制度を創設した政治家の責任は⼤きいと思っております。
必ず、納得のいく制度改⾰をしてもらいたいと思います。（原⽂ママ）
10②

ある監理団体からの切実な声（その２、２０２２年１０月４日）
昨⽇の講演、お疲れ様でした。会場の皆さんの声が国政に反映される事を期待します。
本⽇、介護施設に勤務する、ある技能実習卒業⽣を⽪膚科診療所に同⾏しました。名前は◇◇◇と⾔い、「技能実習・介護」を経て、現在は「特定技能・介護」で頑張っており、勤務先にも⼤変信頼されています。同施設では⼈員不⾜の為、異業種での技能実習から移⾏する⼈材でも良いので⼈材が欲しいという経営者の意向を受け、当監理組合が異業種（⽔産加⼯）での技能実習からの「特定技能・介護」への移⾏⼈材を２名、配属させました。
しかし、◇◇◇も働く同施設の現場の施設⻑からは、異業種での技能実習から業種を替えて移⾏して就労する「特定技能・介護」の外国⼈材に対し、なぜ「技能実習・介護」で介護の技能をしっかり習得して来た外国⼈材が、基礎から教育を⾏わなければならないのか、との疑問を呈されています。
⼀⽅、「技能実習・介護」から「特定技能・介護」に移⾏した◇◇◇からも、「私が３年間、介護の技能実習⽣としてハードな仕事をこなしてきても、スキルのない『特定技能・介護』の⼈材に対し、介護のイロハを教え、加えて待遇⾯がその⼈と私が⼀緒であることは、おかしくないですか？」と厳しい指摘を受けています。私は「その通りですね。気持ちは良く分かります」と応えるしかありません。外国⼈同⼠の間の⻲裂が⼼配です。
これが「技能実習」と「特定技能」の併存の実情です。働く⼈から⾒ても、雇⽤する側から⾒ても、整合性が全く取れていません。実務経験を踏まない、技能が担保されない「特定技能者」をいとも簡単に許してしまう現⾏の特定技能の試験制度は廃⽌すべきです。同じ業種での技能実習を経てからだけ、特定技能に移⾏できる制度を原則とするよう、全体として整合性のある⼀体的な制度改正をお願いしたいと思います。 （原⽂ママ）

11③

人員配置基準上の外国人の扱いの制度間の歪み（介護及び看護助手）■■技能実習⽣、EPA候補者は就労開始後6か⽉間、保険上は職員としてカウントできず
技能実習⽣

EPA候補者

特定技能外国⼈(参考)留学⽣アルバイト

介護報酬（介護施設）

✕(※１)

✕(※１)

〇

△
(※２)

診療報酬
(病院・診療所)

〇
(※３)

〇
(※４)

〇

△
(※２)

※１︓例外は以下２点①実習・就労開始から６⽉を経過したもの②⽇本語能⼒試験Ｎ２またはＮ１に合格しているもの※２︓国レベルでの通達は無く、⾃治体の判断による※３︓介護職種の技能実習⽣が看護補助者として看護師⻑及び看護職員の指導下で療養⽣活上の世話等を⾏う場合、カウント可※４︓看護補助者の配置基準について、看護師候補者はカウント可
1④2

出入国管理庁への不信感を示す某監理組合からの書簡（2023年3月29日）
各位
昨⽇、当組合の客先である障害者施設の社福より、技能実習より特定技能へ移⾏したフィリピン⼈介護⼈材３名が「退職する」と突然⾔ってきました。まだ特定技能へ移⾏して半年しか経過していませんが、⼀体どのようになっているのか、と当惑しました。受け⼊れ事業所側も「突然退職といわれても困る。本⼈たちと話をして欲しい」との事でした。
昨⽇夜、退職希望の３名と会って⾯談。結論は法務省の出⼊国在留管理庁が⾏っている特定技能のマッチングイベント（別紙参照）に参加、結果、群⾺および埼⽟に転職するとの事でした。
⾔うまでもなく、この３名の転職理由は、「地⽅と中央との給与格差」です。加えて、介護分野は、技能実習⽣の「配置基準繰り⼊れ６か⽉間猶予問題」の解消がまだの状態。国は、深刻な⼈⼿不⾜に苦しむ地⽅を⾒捨てるつもりなのでしょうか？事業所によるこのような不平不満は、必ず選挙にも影響が出てくると思います。
このようなことを、なぜ国が率先して⾏うのでしょうか？地⽅は⼈材を中央に取られ、本当に困っています。私は毎⽇の業務に追われ、仕事が追い付かない状況ですから、余分は業務はできない状況であるにも拘らず、このような問題ばかりが発⽣してしまっており、国には、いよいよ不信感しかありません。
⼀貫して私が主張してきているように、外国⼈材の職業紹介の取り扱いは、ハローワークないしは、⺠間にあっても厚労省が正式に認めるような公益的、能⼒担保された「無料職業紹介所」のみに限り、外国⼈の⼈権に配慮するべきです。
（原⽂ママ）
1314

NAGOMiの基本的な考え
ーー「技能実習制度」と「特定技能制度」の一体的改革に向けてーー

15グローバル人材共生社会実現のための提言(2021年5月19日)
技能実習と特定技能の整合性のとれた⼀貫性のある制度に改⾰する【なぜ︖】①社会経験の浅い⾮熟練の段階からの外国⼈材確保の必要性があるため→安全・安定就労のために監理団体の保護⽀援は必須②現実に、特定技能外国⼈の80%以上は技能実習経由③特定技能より容易に来⽇できるルートを設け、他国への⼈材流出を防ぐ【両制度の”⼀元化”の意味は︖】

１）両制度の⽬的を「⼈材育成・⼈材確保・国際貢献」に共通化する
２）技能実習３年間を基礎的⼈材育成期間、特定技能５年間を実践的⼈材育成期間と位置づけ、⼀貫した⼈材育成システムとする
３）技能実習の職種・作業と特定技能の特定産業分野・業務区分を可能な限り統⼀する
16
17

「技能実習と特定技能の整合性の取れた一貫性のある制度への改革」（１０のポイント）①共通⽬的
⼈材育成・⼈材確保・国際貢献を共通⽬的とする（実態との乖離をなくす）。『技能実習』を『基礎的⼈材育成期間』とし、『特定技能』を『実践的⼈材育成期間』と位置付ける。

⑥技能要件

技能実習の前職要件を廃⽌する。技能実習関連事務⼿続きは簡素化する。特定技能については、当初在留資格取得時の現⾏「技能試験」は同職種の技能実習２号修了レベルであることを実技試験を含めて確認する⽅式とする。また、技能実習２号からの移⾏時の「試験免除」は、同職種の場合に限ることとする。加えて、習熟段階に応じた技能実技試験（任意）を新たに導⼊する。

⑦監理団体・登録⽀援機関②主管官庁
両制度の主務官庁を法務省及び厚労省とする（現在両制度をカバーする許可制の「管理⽀援機関（仮特定技能は法務省のみ）。
称）」を導⼊し、監査だけでなく、保護機能も義務化する。
⑧実地検査③対象職種原則すべての業種。同時に「 技能実習制度 」の職種作業両制度とも技能実習機構が実施する（多くの職場におと「特定技能制度」 の特定産業分野を統⼀的なものにし、 いて、技能実習⽣と特定技能労働者が混在しており、⾏産業技術の発達に応じ、現状に即した業種の「⼤くくり 政の効率化につながる）。
化」を進める。

④転籍・転職

⑨⼤都会集中の防⽌
⼈権重視等の観点から、転籍基準を明確化した上で柔軟
⼤都会への不当引き抜きの防⽌策強化、処遇を含め、化する。「技能実習は基礎的⼈材育成期間」との考えの下、国・⾃治体による地⽅就労環境底上げ⽀援策（地⽅創初めの３年間（職種により短期化）は、できる限り⼀企業 ⽣・中⼩企業振興）の実施。
での実習を基本とする。

⑤⽇本語能⼒要件⑩インセンティブ付与
同⼀職種、同⼀企業で技能実習・特定技能を⼀定期間技能実習について、⼊国時に⽇本語能⼒Ｎ５要件を設ける（技能実習では、介護を除き⽇本語要件なし、 （例︓５年以上、8年以上、10年以上、などの節⽬を設ける）継続的に⾏い、同時に、⽇本語能⼒Ｎ２合格者及び上記
特定技能はＮ４）。

⑥の技能実技試験等に合格した⼈材に対するインセンティブ付与（家族帯同、永住権の付与、就労資格取得要件緩和、な17ど）。

「技能実習」と「特定技能１号」 比較一覧

目指すべき新たな制度

技能実習（技能実習法）

特定技能１号（⼊管法）

整合性、⼀貫性ある両制度へ

⽬的

技能移転による国際貢献

深刻な⼈⼿不⾜への対応（労働⼒確保）

⼈材育成・⼈材確保・国際貢献

主管官庁

法務省、厚⽣労働省

法務省のみ

法務省、厚⽣労働省

在留期間

１号＝１年以内
２号＝２年以内
３号＝２年以内

最⻑5年

対象職種

８６職種 １５８作業

転籍・転職（企業倒産などやむを得ない場合は監理団体サポート下で可）

原則不可なし⽇本語能⼒要件（介護のみ⽇本語要件＜１号はN4、２号・３号はN3＞）

技能要件なし（前職要件あり）
必要性

監理団体
・登録⽀援機関必須（団体監理型）

設⽴要件

許可制

機能

斡旋、⽀援、保護、監査指導①技能実習機構による実地検査（監理団体＝１年毎、実習実施者＝３年毎）（⽣活⽀援全般、⽇本語教育等）②地⽅⼊管局による不定期⽴ち⼊り検査あり

インセンティ
ブ付与

--

最⻑５年

(２号は期限なし)

１２分野
転職可能

（同業種内で）あり（JLPTのN4もしくはJFT BasicのA2）（技能実習２号からの移⾏者は要件なし）

あり（分野ごとの技能試験合格）

各最⻑５年
原則、全ての業種。技能実習の職種作業と特定技能の産業分野を統⼀的なものとし、現状に即した業種の「⼤くくり化」を進める

転籍基準を明確化した上で柔軟化あり（技能実習は⼊国時N５を義務化、特定技能ではN４（介護はワンランクアップ））

実技試験による技能重視（前職要件なし）（技能実習２号修了者は要件なし）（技能実習では前職要件をなくし、特定技能は技能実技試験〈任意〉を導⼊）任意

必須（仮称︓管理⽀援機関）

登録制

許可制

⽀援のみ

事前ガイダンス、契約⽀援、⽇本語学習機会提供などの⽀援機能あり。保護機能はなし

地⽅⼊管局による不定期⽴ち⼊り検査のみ-

斡旋、⽀援、保護、監査①技能実習、特定技能とも技能実習機構による実地検査（管理⽀援機関＝１年毎、技能実習と特定技能の実習実施者＝３年毎）②地⽅⼊管局による不定期⽴ち⼊り検査あり

同⼀職種、同⼀企業での技能実習・特定技能を⼀定期間継続的に⾏い、加えて、⽇本語能⼒N2合格者及び習熟段階に応じた技能実技試験等に合格した⼈材に対するインセンティブ付与

4 18

有識者会議「中間報告書」（2023年5月11日）のポイント
①共通⽬的

⑥技能要件
●「技能実習」に代わる新制度（以下「新制度」）は「⼈ ●育成・評価を⾏うことによるスキルアップの⾒える化、材確保」と「⼈材育成」を⽬的。
実効的な技能の修得・評価を検討。
●帰国する場合の「狭義の国際貢献」には⾔及あり︖●技能要件についてそれ以外の具体的⾔及はなし。
●「特定技能」の⽬的変更（「⼈材育成」及び「広義の国際貢献」を加える）は⾔及なし。

②主管官庁⑦監理団体・登録⽀援機関●「新制度」及び「特定技能」のいずれについても主 ●不適正な監理団体及び登録⽀援機関を排除（要件の厳格化）。
管官庁の⾔及なし。

③対象職種●事業活動の評価を公表し、優良な団体にインセンティブを与える⽅向で検討。
●両制度をカバーする許可制の「管理⽀援機関（仮称）」の導⼊は⾔及なし。

⑧実地検査●「新制度」と「特定技能」の対象職種・分野を⼀致させ ●外国⼈技能実習機構は体制をより整備した上で存続。
る⽅向で検討。
●「特定技能」における⾏政の指導監督体制の在り⽅は●現⾏の両制度の全職種・分野を含め、「特定技能」の対 引き続き検討。
象分野に関する考え⽅を基本。今後、業界要望等を検討。 ●「特定技能」における外国⼈技能実習機構による実地●「新制度」において、体系的な能⼒を⾝に付ける観点で 検査の実施等新たな役割については、⾔及なし。
幅広い業務に従事可の⽅向で検討。
●全ての業種を対象とするとはしていない。

④転籍・転職

⑨⼤都会集中の防⽌●「新制度」では、⼈材育成そのものを制度趣旨とするこ ●「新制度」における転籍制限の在り⽅について、地⽅とに由来する転籍制限は残す。
における⼈材確保の観点も踏まえて議論との⾔及あり。
●他⽅、労働者としての権利性を⾼め、外国⼈保護の観点 ●地⽅における⼈材確保のために、⾃治体においても外から、従来よりも転籍制限を緩和。
国⼈が安⼼して働き暮らせる環境整備に向けた取組を検●転籍制限の具体的在り⽅、救済の仕組み、転籍先を速や 討（具体策は⾔及なし）。
かに確保する⽅策は引き続き議論⑤⽇本語能⼒要件⑩インセンティブ付与●就労開始前の⽇本語能⼒の担保⽅策及び来⽇後にお ●職場への定着を図るためのインセンティブの⼯夫を議
いて⽇本語能⼒が段階的に向上する仕組みを設ける論（具体策は⾔及なし）。