東京都における在住外国人との共生に向けた地方自治体と政策連携団体の連携のあり方に関する考察

東京都における在住外国人との共生に向けた地方自治体と政策連携団体の連携のあり方に関する考察

要旨

法政大学大学院政策創造研究科 修士課程

青木優子

法政大学大学院政策創造研究科 教授

上山肇

策のあり方を探ることを目的としている。各所管へのイ

1990 年の出入国管理及び難民認定法改正以降、在留資

ンタビュー調査の結果、課題として次の 2 点が挙げられ格を持つ外国人の数は増加傾向にある。地域に住む外国た。①「連携体制の中での柔軟な取組の実行」「団体間で人が増える中、地方自治体は地域における外国人と日本の『日常的に情報交換を行うことのできる場』の必要性」

人の共生社会の実現を目指して取組を展開している。本

②「やさしい日本語の普及促進に向けた庁内外での人材稿では、全国で在住外国人数が最多の東京都を事例に、育成」

広域自治体である東京都とその政策連携団体である公キーワード： 地域共生、多文化共生、グローバル社会、益財団法人東京都つながり創生財団の各取組及び連携の実態を把握し、今後の地方自治体における多文化共生政

外国人、東京都

A Study of Cooperation between Local Governments and Policy Coordinating Organizations for Intercultural Community Building in Tokyo
Hosei University Graduate school of Regional Policy Design, Graduate Student.

Yuko Aoki

Hosei University Graduate school of Regional Policy Design, Prof.

Hajime Kamiyama

Abstract

and its Policy Coordinating Organization, Tokyo
Metropolitan Foundation “TSUNAGARI”. As aresult of the interview survey of each responsible
department, the following issues were identified:① “implementation of flexible initiatives within acooperative system,” ② “need for a 'place whereinformation can be exchanged on a daily basis'
between organizations,” and “human resource
development within and outside the Agency topromote the spread of plain Japanese.”

Since the 1990 revision of Immigration Controland Refugee Recognition Act, the number offoreigners with status of residence has been on
the rise. As the number of foreign residents inJapan increases, local governments are developing
initiatives to realize a society where foreigners
and Japanese can live together in harmony in thecommunity. The purpose of this research is toexplore how the policy for Intercultural city inlocal governments should be, using Tokyo, which
has the largest number of foreign residents inJapan, as a case study to understand the reality of
the initiatives and cooperation between the Tokyo
Metropolitan Government, a regional government,

Keyword： symbiotic society, interculturalcommunity, global society, foreignresidents, Tokyo1

はじめにおける在留資格の新規創設や制度の改正，グローバル化

1.1

研究の背景

ロナウイルス感染拡大の影響で一時的に減少傾向にある

1990 年の出入国管理及び難民認定法改正以来，日本になどにより，日本在住の外国人は増加している。新型コ
ものの，出入国在留管理庁によると，在留資格を持つ外− 119 −Journal for Regional Policy Studies事例研究

国人の数は，1990 年の約 107 万人 1） から 2022 年には約1.2296 万人 2）まで増加している。

研究の目的

今後，日本に住む外国人数が増加し，より多くの地方他方，国は地域共生社会の実現に向けた動きをとって自治体が共生社会の実現に向けた施策が求められるよういる。総務省は，外国人住民の増加にあわせて，多文化になると考え，本研究では在住外国人数が全国最多の東共生の実現を目指し 2006 年に「地域における多文化共生

京都を事例に，地方自治体と政策連携団体の各取組及び推進プラン」を策定し，多文化共生を「国籍や民族など連携の実態を把握し，今後の地方自治体における多文化の異なる人々が，互いの文化的ちがいを認め合い，対等共生政策のあり方を探ることを目的としている。

な関係を築こうとしながら，地域社会の構成員として共2に生きていくこと」と定義した 3）。
また，2020 年には外国⼈住⺠のさらなる増加や多国籍先行研究化，デジタル化の進展及び気象災害の激甚化等，日本を李ら（2014）は，「どのように将来ともに地域社会を取り巻く環境の変化を踏まえ，「地域における多文化共生作っていくか」という視点から，外国人住民人口率 1%推進プラン」の改訂版（以下，多文化共生プラン） を以上の基礎自治体に対してアンケート調査を行い，①外公表している。そこでは，地方公共団体が多文化共生を国人住民に関する計画等を作成している自治体数は約 4進めるための施策の方針となる内容が示されているもの

分の 1 と限られており，一部では「ともに地域をつくっの，具体的な取組の検討は自治体に委ねられているため，ていくパートナー」と捉えていること②外国人住民の声

地域によって関連施策の多文化共生政策の取組にばらつを行政に反映させる仕組みは非常に少ないこと③外国人きがある。

住民と日本人住民の交流に関する施策は多い一方，外国

4）

総務省のこういった動きとは別の動きも確認すること

人住民の文化の保存に関する支援が少ないことを明らかができる。少子高齢化や人口減少が進む中，地域に関わにし，これからの日本における自治体の外国人住民政策る誰もが役割を持ち，お互いの存在を認め合い，支え合は，これまでの路線を継続しつつ，外国人住民の文化やうことで，孤立せずにその人らしい生活を送ることがでアイデンティティ，多様性を尊重し，地域社会への参加きるような社会の実現が求められていることを背景に，を促進するなどのパラダイムシフトが求められると指摘

厚生労働省は「地域共生社会」の考え方を示しており，する 6）。

これは外国人との共生においても重要だと考える。厚生また，東京に着目した先行研究として，井澤ら（2018）

労働省は，地域共生社会を「制度・分野ごとの『縦割り』

は，東京 23 区の多文化共生政策の現状として，①外国人や「支え手」「受け手」という関係を超えて，地域住民やの集住が見られるのは 3 地域（副都心・湾岸・荒川沿岸）

地域の多様な主体が『我が事』として参画し，人と人，②外国人の集住が見られる区において，多文化共生政策

人と資源が世代や分野を超えて『丸ごと』つながることの取組がより進められる傾向 ③多文化共生政策は多言語で，住民一人ひとりの暮らしと生きがい，地域をともに化によるものを中心とし，宗教に関するものは不足 ④多創っていく社会」と定義し，この実現に向けた取組を進

文化共生政策の協働は，国際交流イベントが中心である

めている 。

ことの 4 点を明らかにしており，課題として①集住が見

5）こうした国の取組と並行して，地域における多文化共られる区における，行政と外国人の情報共有の促進 ②集生の取組も進められてきた。これまでに，複数の外国人住が見られない区における，多文化共生政策の推進 ③宗集住地域が協力する形で，2001 年外国人集住都市会議や教に関する取り組みの促進と情報発信の 3 点を挙げてい2004 年多文化共生推進協議会が設置され，自治体によるる。7）計画としては，2005 年に川崎市が「川崎市多文化共生社以上の先行研究から，地方自治体の中でも基礎自治体会推進指針」，立川市が「立川市多文化共生推進プラン」に着目し政策や取組の実態や課題が語られている一方，を策定し，以降様々な自治体でも策定されてきた。

広域自治体に関する実態の把握までに至っていないと考える。

国内における在住外国人の居住状況を見ると，全国で最多の 56 万 6525 人（2022 年 6 月） の外国人が東京都
3）3に住んでおり，全国の約 20% を占めている。このような状況の中で，広域自治体としての東京都は，政策連携団調査方法体である公益財団法人東京都つながり創生財団（以下，今回は，半構造化インタビューによる調査を行った。

財団）と連携して，外国人住民との共生社会の実現に向東京都の多文化共生政策を担っている東京都生活文化スけた取組を進めている。

ポーツ局都民生活部地域活動推進課多文化共生推進担当の職員及び公益財団法人東京都つながり創生財団多文化地域イノベーション第 16 号

− 120 −

東京都における在住外国人との共生に向けた地方自治体と政策連携団体の連携のあり方に関する考察共生課の職員にインタビューを行い，多文化共生政策に関する実態の聞き取りを行った。インタビューに当たっては，3 つのリサーチクエスチョン（RQ1 多文化共生政策の実態 RQ2 外国人と日本人の共生が上手くいくあるいは進まない要因 RQ3 外国人と日本人が共生する上で求められる仕組み）を設定し，それに紐づくヒアリング項目をもとに実施した。

4

東京都の現状東京都における在住外国人の特徴として，「人数の増加」「多国籍化」「長期滞在化」が挙げられる。在住外国人数は，新型コロナウイルス感染症拡大の影響により一時減少したものの再び増加傾向にあり，現在は 611,605 人
8）が東京都に居住している（図 1）。
（2023 年 7 月 1 日現在）

図 2．東京都の国籍別在住外国人の割合（東京都の統計をもとに筆者グラフ作成）

図1．東京都の外国人人口の推移（各年1月1日現在）（東京都の統計をもとに筆者グラフ作成）

図 3．東京都の在留資格別在留外国人数

また国籍別に在住外国人の割合を比較すると，1990 年（出入国在留管理庁をもとに筆者グラフ作成）には，韓国・朝鮮国籍 43% 及び中国国籍 29% と東京都全体の約 7 割が占められていたのに対して，2023 年には中国国籍 40% と韓国国籍 15% まで減少し，一方でベトナ

アクションプラン」では，「外国人向け情報提供・相談支

ム・フィリピン・ネパール等国籍が多様化したことがわ

援体制の構築」，「多文化共生に向けた人材育成・ネット

かる（図 2）。

ワーク構築」，「日本語を母語としない子供の居場所づくり」等の 13 の具体的な取組を定めている。

最後に，東京都に居住する外国人は，短期滞在の資格

また，「東京都多文化共生推進指針」では，「多様性ををもつ人より，永住者・家族滞在等の長期滞在の資格を都市づくりに活かし，全ての都民が東京の発展 に向けて持つ人の割合が高い状況だと言える（図 3）。
こうした状況下で，東京都は，多文化共生に関する計参加・活躍でき，安心して暮らせる社会の実現」を基本画・政策として，都政の羅針盤となる総合計画・戦略の目標として，施策目標を設定している。東京都では，主位置づけである「『未来の東京』戦略」 や「東京都多文にこれらの計画にもとづき具体的な施策に取り組んでい9）化共生推進指針」

10）ると言える。

を策定している。
「『未来の東京』戦略」では，戦略の一つに「多様な人が共に暮らし，多様性に富んだ東京」を掲げ，「日本人と外国人が仲良く暮らせるまち創出プロジェクト」の推進を明記している。
その推進に当たって，2023 年 1 月における「3 か年の− 121 −Journal for Regional Policy Studies事例研究

5

在住外国人との共生に向けた連携のあり方

性の高い施策や現場でニーズの高まった施策がある場合，本調査では，東京都及び財団へのヒアリングでの参加支援組織等が実行部隊として位置付けられる場合，柔軟財団の判断で臨機応変に対応できない点が課題として挙げられた。東京都のように，地方自治体が司令塔，中間者の発言内容を KJ 法により分類・分析した。その結果，な施策の実行が課題となっている可能性がある。

各団体の位置づけ及び役割分担が明らかになった。

5.2
5.1

各施策における役割分担

東京都及び財団のヒアリングでは，共通した特徴とし各団体の位置づけ

東京都は，2016 年に「東京都多文化共生推進指針」をて①ネットワークの構築 ②やさしい日本語の活用・普及策定しており，広域自治体として区市町村単独での対応が挙げられた（図 4）。

が難しいことを担う姿勢のもと，様々な事業に取り組んでいることがわかった。また，東京都が直接的に都内の①ネットワークの構築
東京都では外国人との共生社会の実現に向けて地域主国際交流協会や NPO 団体に対して事業を推進していく体との連携に取り組んでいることがわかった。具体的にことは難しいことから財団を設立している。
財団は，東京都政策連携団体として，「都と協働しては，都内区市町村，国際交流協会，外国人相談を受け付事業等を執行，又は都に対して現場で培ったノウハウ等けている団体等，在住外国人と関わる団体との連絡会をを活用した事業提案を行い都と政策実現に向けた連携を設けている。

行うなど，都財政の受け入れや都からの職員派遣等が行こうした連携体制の運営において，東京都はオブザーわれている団体のうち，特に都政との関連性が高い団体」

バー的な位置づけであり，財団が事務局の役割を担って。そのため，基本的には東京都いる。加えて，従来の連絡会は情報交換にとどまっておに予算を要求した上で認められた事業に取り組んでいる

り，実際に困りごとが生じた際には電話でやり取りして状況である。

いたが，財団は今後各団体の知見を共有できるようにすと位置付けられている

10）以上のことから，池上（2016）が浜松市における多文るために，チャットシステムの構築を検討していること化共生推進に向けた取り組みの構図の中で，市役所はがわかった。

「多文化共生をめぐる政策立案の司令塔」11）だと述べる

ヒアリングの結果から，東京都及び財団は東京全域のように，東京都は東京都全域における多文化共生の実現ネットワークの中心的役割を担っており，情報交換の場に向けた政策立案の司令塔であり，財団は具体的施策のを設けていることが明らかになった。しかし，今後のあ実行部隊だと定義することができる。

り方として，在住外国人数が増加し各地域に知見が蓄積

ただし，財団のヒアリングで確認されたように，緊急されている中，年に数回の「特別な場」ではなく，「日常図 4．東京都及び財団インタビュー結果に含まれた語の KH Coder を用いた共起ネットワーク図（筆者加筆）

地域イノベーション第 16 号

− 122 −

東京都における在住外国人との共生に向けた地方自治体と政策連携団体の連携のあり方に関する考察的に情報交換を行うことのできる場」が求められる。ここのことから，今後はやさしい日本語の効果的な活用及の点で，財団が検討している知見を共有するためのシスび普及促進を目指し，人材育成を含む現在の取組を評価テムが，どのように効果をもたらし，どのような課題がし，見直していくことが求められる。

生じ得るか把握する必要があると考える。

5.3

東京都の多文化共生施策の構図

今回のインタビュー結果より，東京都全域では，図 5②やさしい日本語の活用・普及

で示すような仕組みのもと，生活支援をはじめとする住東京都に居住する外国人が多国籍化する中，各相談窓民向けの取組を行っていることがわかった。

口や表示物の多言語対応には限界があることから，日本語が母語ではない人に対する重要なコミュニケーション

まず，東京都及び財団は都の政策実現に向けて連携し手段とし，積極的にやさしい日本語を活用する方針であている。基本的には東京都が方針制定及び予算を確保し，ることが分かった。

財団が予算要求及び事業を実行する。東京都が直接取り東京都がやさしい日本語による情報発信や庁内向け研組む事業もあるものの，東京都が司令塔，財団が実行部修を行う一方，財団では，これまでやさしい日本語に関隊として連携する形で，広域的な施策を実施している状する情報発信にとどまっていたが，自治体・町会，企業況である。その連携の上で，都内の区市町村及び地域の等でやさしい日本語の必要性が高まるに従い，財団に対団体に対して，ネットワーク構築，人材育成，取組の実して協力を要請する声が増えたため，やさしい日本語に行支援等を提供する。こうした仕組みのもと，東京都に関する支援やリーダー養成研修を 2023 年度より開始し居住する外国人に対しては，多言語での相談対応，やさた。現在リーダー養成研修の対象者は主に国際交流協会

しい日本語を活用した情報発信等を行い，一方の日本人の職員であるが，将来的には社会福祉協議会，自治会・住民に対しては外国人との共生において課題を持つ団体町会，民間企業等に対象を広げていきたいと述べている。

への相談対応，やさしい日本語の普及に向けた人材育成などを行っている。

以上より，やさしい日本語の普及促進に向けては，庁内の人材育成を東京都自身が，庁外（区市町村・国際交

しかし，今回のインタビューでは，外国人と日本人の流協会・NPO 団体・民間企業等）の人材育成を財団が双方に向けた取組は明らかになっていない。共生社会の担っていることがわかった。

実現に向けては，外国人及び日本人それぞれに必要な取松田ら（2000）が，ニュース文にやさしい日本語を用組だけでなく，両者の接点を生む仕組みや取組が求めらいることで日本語能力が初級後半から中級前半程度の外れるのではないか。今後は，こうした観点から東京都のことを実態や取組を進める上での課題を把握していくことが求

国人理解度は，通常の日本語より著しく高まる

12）

確認したように，自治体でやさしい日本語を活用するこめられる。とは在住外国人とのコミュニケーションにおいては有効

本調査では現状の把握にとどまり，この仕組みの評価である可能性が高い。

及び課題の特定までには至っていない。そのため，今後また，財団による在住外国人向けやさしい日本語のの研究において，こうした仕組みの有効性を明らかにしニーズに関する調査で示されるように，8 割を超える外ていく必要があると考える。

国人がやさしい日本語での情報発信を希望している 13）。

図 5．東京都の多文化共生施策の構図− 123 −

Journal for Regional Policy Studies

事例研究

6

おわりに

一方，東京都の多文化共生施策の構図を整理したところ，外国人住民と日本人住民の接点を生む取組を確認するこ本研究では，在住外国人数が全国最多の東京都を事例とができなかった。また，本調査では現状の把握にとどに，地方自治体である東京都とその政策連携団体であるまり，この仕組みの評価及び課題の特定までには至って公益財団法人東京都つながり創生財団それぞれの取組とおらず，示唆を得られていない。

連携のあり方について考察した。

最後に，本研究に続いて今後は，東京都を中心とした都の政策の実現に向けて東京都と財団が連携する中で広域的な，住民に対する直接的なサービスを提供する基の課題として，「政策の実現に向けた司令塔と実行部隊が礎自治体の現状，課題について明らかにしていきたい。

異なる場合の柔軟な取組の実行」が挙げられた。また，在住外国人数が全国最多の東京都の中でも地域によって具体的な取組として①ネットワークの構築 ②やさしい日

在住外国人の割合や国籍が異なるが，広域自治体及び基本語の活用・普及があり，それぞれの課題として，①共礎自治体の各視点からモデルを構築することにより，在生社会の実現に向けた取組を行う団体間での「日常的に住外国人を含む地域の共生社会の実現に寄与すると考え情報交換を行うことのできる場」の必要性 ②やさしい日る。

本語の普及促進に向けた庁内外での人材育成を指摘した。

参考・引用文献
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地域イノベーション第 16 号

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