目次

はじめに  �������������������������������������

1

第１ 章

移民労働者とその家族の現在－地域との関わり、法的ニーズ－ ���������

2

第１

日本の現状  ��������������������������������

2

１

問題意識と全国統計  ����������������������������

2

２

近畿各府県の外国人の増加状況  �����������������������

3

第２

近畿各地域の取組み－調査レポート  ���������������������

4１

京都府京都市南区、八幡市  �������������������������

4２

大阪市内 ３ 区（西成区、浪速区、生野区） ������������������

7３

滋賀県における外国人学校及び支援団体について  ���������������

9

第３

就労系在留資格別、問題の所在  �����������������������

10１

技能実習制度と新たな労働者受け入れ制度  ������������������

10

２ 「特定技能」の急速な拡大と問題点 ����������������������

13

３ 【実例】「留学」から「介護」、奨学金一括返還請求事件 �������������

15

４ 【実例】外国から斡旋会社経由で入国した「技術」労働者に対する就労準備費
用返還請求事件  ������������������������������

15

５

英会話講師の労働問題  ���������������������������

16

第４すべての外国人とその家族の社会的権利を保障するための取組  ���������

17１

はじめに  ���������������������������������

17２

外国人労働者の送出国との連携を緊密にすること  ���������������

17

第５

移民二世と教育問題・社会保障問題  ���������������������

19１

外国につながる子どもの多様性  �����������������������

19

２

外国人の子どもの教育を受ける権利  ���������������������

21

３

言語教育の重要性  �����������������������������

24

４

不就学の問題  �������������������������������

27

5

在留資格による制限  ����������������������������

28

６

放課後学習支援教室について  ������������������������

29

７

社会保障の不備  ������������������������������

32

第６

ドイツ移民政策及びスウェーデンの経験から、日本は今後どうなる、どうする  ��34

１

ドイツの移民政策を取り上げる理由  ���������������������

34

２

ドイツの移民政策  �����������������������������

34

３

ドイツと比較対象にあがるスウェーデンの外国人政策  �������������

37

４

まとめ  ����������������������������������

38

第７足元から－各単位会の外国人相談の取組み  ������������������

39１

大阪弁護士会  �������������������������������

39２

兵庫県弁護士会  ������������������������������

40３

京都弁護士会  �������������������������������

40４滋賀弁護士会  �������������������������������

40

５

和歌山弁護士会  ������������������������������

40６

奈良弁護士会  �������������������������������

41

第 ２ 章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題  ��������������

42

第１

収容令書・退去強制令書による収容の問題点  �����������������

42１

現行の入管法上の身体拘束（収容）����������������������

42

２

収容についての問題点  ���������������������������

43

第２

現行法における仮放免許可制度の問題点  �������������������

45

１

仮放免者の地位  ������������������������������

45

２

仮放免者が抱える問題点  ��������������������������

47

３ 「仮放免者」の現状に対する国連からの指摘 ������������������

49

第３監理措置について  �����������������������������

50

１

監理措置の内容  ������������������������������

50

２

監理措置の問題点  �����������������������������

53

第４

被収容者の処遇関係の規定について  ���������������������

55

１

収容中の処遇関係規定の位置づけの変化と準拠すべき基準  �����������

55

２2023 年改定入管法における収容中の処遇に関する規定について ���������

55

３

国際人権基準からの検討  ��������������������������

60

第５大村入管センター視察報告  �������������������������

61１

施設見学  ���������������������������������

61２

質疑応答・意見交換  ����������������������������

63

３

まとめ  ����������������������������������

64

第 ３ 章

難民の受入れに関する法的問題の検討 ��������������������

65

第１入管法の改定と難民の退去強制の在り方  �������������������

65

１

出入国管理の例外としての難民保護の理念  ������������������

65

２

ノン・ルフールマン原則とは  ������������������������

69

３

法改正の内容  �������������������������������

70

第２

入国時における難民認定申請の問題  ���������������������

82

１

はじめに  ���������������������������������

82

２

空港等での難民認定申請  ��������������������������

82３

在外公館で庇護を求めた場合  ������������������������

87

第３

現行難民一次認定の問題点  �������������������������

88１

はじめに  ���������������������������������

88

２

組織上の問題  �������������������������������

88３

専門性  ����������������������������������

89

４

手続面  ����������������������������������

89５

政治的配慮  ��������������������������������

89

６

まとめ  ����������������������������������

89

第４

難民審査参与員の制度について  �����������������������

89１

現行法における難民審査参与員の制度について  ����������������

89２

審査請求（難民審査参与員による審査手続）の概要  ��������������

90３

問題点  ����������������������������������

91

４提言�����������������������������������

96

第５

独立した第三者機関設立の必要性  ����������������������

97１

現行の難民認定制度の問題点  ������������������������

97２

各国の難民認定制度  ����������������������������

97

３

考察  ����������������������������������� 107

第６

小括  ����������������������������������� 109

第 ４ 章

マクリーン事件判決を乗り越える ���������������������� 110

第１マクリーン事件最高裁判決の人権条約による乗り越え  ������������� 110

１

マクリーン事件最高裁判決の分析及び批判  ������������������ 110２

在留制度の枠内論について  ������������������������� 114

３

条約機関による解釈の一般的傾向  ���������������������� 116

４

まとめ  ���������������������������������� 118

第 ２

憲法による判例変更と乗り越え ����������������������� 119

１

総論：人間優先の思想及び内外人平等原則からの乖離  ������������� 119

２

各論：「在留制度のわく内」論の誤り ��������������������� 122

３

小括  ����������������������������������� 129

第３

裁量統制論による乗り越え・統制  ���������������������� 131

１

はじめに  ��������������������������������� 131

２

出入国管理行政における行政裁量  ���������������������� 132

３

行政裁量に対する司法審査  ������������������������� 134

４

ガイドラインを手掛かりとした裁量統制  ������������������� 137

５ 「違法」状態の継続を乗り越える ����������������������� 143６
資料編

最後に  ���������������������������������� 146
１

入国者収容所大村入国管理センターとの意見交換会における質問と回答  ��� 147

２

近畿弁護士会連合会

人権擁護委員会

2023 年度夏期研修会報告書 ����� 160

実行委員会委員名簿  �������������������������������� 162【凡例】「マクリーン判決」 いわゆるマクリーン事件最高裁判決（1978 年 10 月 ４ 日）
「入管法」 出入国管理及び難民認定法「2023 年改定入管法」 2023 年改定後の入管法「外国人」 日本国籍を有しない者（入管法 ２ 条 ２ 号による定義）「行審法」 行政不服審査法「入管庁」 出入国在留管理庁「地方局」 地方出入国在留管理官署「大阪入管」 大阪出入国在留管理局「大村入管（収容所）」 大村入国管理センター

はじめに

はじめに
2023 年度近畿弁護士会連合会大会シンポジウム実行委員長

武村二三夫

いわゆる少子高齢化の時代を迎えて、日本の外国人を含む総人口は減少の一途をたどり、2023 年
8 月現在で 1 億 2454 万人のところ 2070 年には 8700 万人になると予想されている。そのうちの外国人は増加の一途をたどっている。日本の総人口における外国人の占める割合は 2040 年には 6.5％、2070 年には 12％になるといわれている。この事態を踏まえて、私たちは、すべての外国人の人権が守られる共生社会の実現のために何が必要かを検討した。
外国人の受け入れにあたっては、単なる労働力としてみるべきではなく、すべての外国人労働者とその家族が経済的社会的権利を守られ差別を受けることのないようにすべきであるところ、これはき
わめて不十分というほかはない。また外国人の子の教育格差や貧困の世代間連鎖の防止は、社会の分断防止の観点からも重要である。
入管法の収容について、いわゆる全件収容主義の運用がなされている。これを改め、収容の是非を入管職員ではなく裁判所に審査させるべきである。
難民認定については、日本は国際的にみても異例なほど認定率が低い。難民認定は、外国人を管理統制する入管当局によってなされている。しかし難民認定は難民の人権にかかわる問題である。入管当局から独立した難民認定制度が導入されるべきである。
国際人権法や憲法の人権保障規定が当然外国人にも適用されるべきところ、現実の裁判所の判断においてこれらの規定の適用は極めて不十分である。いわゆるマクリーン事件最高裁判決が問題となる
ところ、その適用範囲や問題点を検討し、マクリーン判決を「乗り越え」る方法を検討した。
本報告書を、外国人の人権擁護と共生社会の実現に役立てていただければ幸いである。

－ 1 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －第 1 章 移民労働者とその家族の現在 － 地域との関わり、法的ニーズ －
第１

日本の現状

１

問題意識と全国統計⑴

まず、本報告書では、「外国人」の定義を出入国管理及び難民認定法（以下「入管法」という。）
２ 条 ２ 号に基づき「日本国籍を有しない者」とする。
そもそも日本が外国人を受け入れる必要があるとして、どの程度、喫緊の課題であるか、日本の人口やそれに占める外国人の割合を俯瞰したい。喫緊の課題であるとすれば、外国人労働者の受け入れ数は今後急速に増加する可能性がある。その際、どのように受入政策を立案していくべ
きか、参考になるであろう。

⑵

まず各都道府県別の人口増減をみると、コロナ禍前の 2016 年の時点で、その ３ 年前である
1

2013 年と比較して、日本人が増加したのは東京都のみである。
これを国全体でみると、日本の総人口（在留外国人含む）については、2016 年以降一貫して減少を続けており、2023 年 ８ 月 １ 日時点で 1 億 2454 万人であるが、2070 年には 8700 万人（う2

ち 38.7％が 65 歳以上の高齢者）になると予想されている。したがって、今後 37 年間で総人口は 3754 万人減少すると考えられている。これは、2022 年現在の関西（ ２ 府 ４ 県）と九州・四国地方の人口を合計したのとほぼ同数の人口が減少することを意味する。
もう少し実感が持てる計算に引き直すと、2015 年の政府統計によれば、2030 年（ ７ 年後）の総人口は 762 万人減（中国地方の人口相当）の １ 億 1662 万人、2048 年（15 年後）には 2541 万人減（関西地方と北海道の人口相当）の 9913 万人程度になると予想されている。しかも統計をとった 2015 年以降、人口減少が加速しているから、この数字を上回る人口減となる可能性は大いに
3

ある。
⑶

他方、コロナ禍により一時激減したものの、基本的に在留外国人数は増加の一途をたどっている（2022 年末時点で 307 万 5213 人。日本人 １ 万 6000 人の減少に対し、外国人は 19 万 1000 人の増加となっている。）。特に着目すべきは、日本は外国人を対象とした「永住推進政策」を行っていないにもかかわらず、「永住者」「特別永住者」の合計の人数は 1995 年以降一貫して増加し4ており、その傾向はコロナ禍でも変わらなかった。日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法に定める「特別永住者」の数は基本的に減少の一途をたどっていることも踏まえると、「永住者」が増えていることが窺われる。
⑷

1

このようなデータから、今後日本の総人口における外国人の占める割合は増加すると考えられ

総務省 人口推計（2022 年（令和 4 年）10 月 1 日現在）

2 「選択する未来」委員会．『選択する未来 ‐ 人口推計から見えてくる未来像－』．内閣府．2015 年
3加藤真．「人口減少社会における外国人の受け入れ・社会統合に関する論点」．『季刊4

出入国在留管理庁ホームページ－ 2 －政策・経営研究 2017vol.3』.2017 年

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ており、2040 年には 6.5％（726 万人）、2065 年には 12％（1075 万人）になると考えられている。
なお、全国的統計は存在しないものの、2014 年の国内新生児のうち、29 人に １ 人が、外国にルーツを持つ子（少なくとも両親の片方が外国人である子）であるとされている。コロナ禍を経ているとはいえ、2023 年現在は、もう少し比率が増えていると考えられるから、 １ クラスに １ 人程
度は、外国にルーツを持つ子が在籍するに至っていると考えられる。
⑸

さらに各産業における外国人依存度が高まっていることにも注目すべきである。宿泊業・飲食サービス業では、2016 年時点で 30 人に １ 人が外国人（外国籍）労働者であり、その他各業種でも、一貫して外国人労働者の割合が増加している。
これを在留資格別にみると、これら外国人労働者の在留目的のうち、就労目的の在留資格は18.5％にとどまり、他は技能実習生（19.5％）、留学生（19.3％）、日系人（38.1％）などであり、就労目的以外と（建前上は）されている在留資格で入国した外国人により支えられていると評価できる。

⑹

他方、就労目的の在留資格の代表格である「技術・人文知識・国際業務」は、2022 年末の段
階でコロナ禍によって減少した技能実習生とほぼ肩を並べ約 31 万人にも上っている。「技術・人
文知識・国際業務」が本来想定しているのは大卒を卒業したホワイトカラー労働者である。しかし、「技術・人文知識・国際業務」の在留資格を有する外国人労働者の産業分布をみると、「製造業」が全体の 19.2％を占め最も多く、次いで「卸売業、小売業」の 17.1％となっている。
近年、在留資格で認められない単純労働の現場に「技能」や「技術・人文知識・国際業務」の在留資格を有する外国人労働者を従事させて検挙された事例が報告されており、製造現場などで単純労働を担う“偽装「技術・人文知識・国際業務」”も少なくないと指摘される（2012 年 10
月 13 日読売新聞「ベトナム人の在留資格偽り申請、単純労働の現場に派遣…ブローカーの男 ３
人逮捕」、2023 年 ２ 月 ６ 日朝日新聞「急増する在留資格「技人国」名ばかり高度人材、需要とギャップも」）。

⑺

以上のデータから、そうすると、建前では単純労働力の受入れはしないとしつつ、実態は就労目的外で入国した外国人や実態としては単純労働に従事する一部の「高度人材」により日本社会が支えられていること、総人口に占める外国人の割合が今後も増加していくであろうこと
がわかる。

２

近畿各府県の外国人の増加状況
2022 年 12 月末時点の近畿 ６ 府県における在留外国人総数は、52 万 4963 人であった。2021 年
12 月末時点の近畿 ６ 府県における在留外国人総数は、47 万 0930 人であったため、 １ 年間でおよ
そ ５ 万 4000 人増加している。一方で、2020 年度 12 月末時点の近畿 ６ 府県の在留外国人総数は、
48 万 5454 人であり、2020 年末から 2021 年末にかけての １ 年間で在留外国人総数はおよそ １ 万4000 人減少しているが、これは日本政府による新型コロナウイル感染症に対する水際対策の影響で一時的に減少したものと考えられる。
－ 3 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －府県別では、2021 年 12 月末から 2022 年 12 月末までの １ 年間で、大阪府では 24 万 6157 人から 27 万 2449 人と ２ 万 6292 人増えており、 ６ 府県で最多の増加数となる。また増加率でみれば、京都府が ５ 万 8370 人から ６ 万 8443 人に増えており、 ６ 府県の中で最大の 17.2％の増加率となっている。その他の府県の増加率は、大阪府が 10.6％、滋賀県 11.6％、兵庫県 9.9％、奈良県
12.3％、和歌山県 12.2％となっている。
国籍別では、2021 年 12 月末から 2022 年 12 月末までの １ 年間では、中国、ベトナム、フィリピン、ブラジル、ネパール、インドネシア、米国、台湾、タイで増加が見られ、韓国は減少している。52 万 4963 人のうち最大の人口を占めるのは韓国籍住民の 15 万 5523 人であるが、中国籍住民
が 11 万 7176 人、ベトナム籍住民が ９ 万 4817 人であり、数年後に中国籍住民またはベトナム籍住民の人口が韓国籍住民の人口を上回る可能性がある。特に、ベトナム籍住民の増加率は 17.9％で中国籍住民の増加率の 7.4％を大きく上回り、今後ベトナム籍住民が最多となる可能性もある。また、ネパール籍住民は 2021 年 12 月末時点で １ 万 9186 人とまだ少数ではあるが、2021 年 12 月末
からの １ 年間の増加率は 109.5％で ２ 倍以上急増している。また、インドネシア籍住民も １ 年間で 67.1％の増加率でありネパール籍住民の次に急増している。
在留資格では、2022 年 12 月末時点で、「特別永住者」（13 万 5064 人）と「永住者」（11 万 2340 人）を除くと「留学」が最多の ６ 万 4552 人となる。その後に、「技術・人文知識・国際業務」の ４ 万5920 人、「技能実習 １ 号ロ」の ２ 万 0893 人、「特定技能 １ 号」 １ 万 8384 人、「技能実習 ２ 号ロ」の １ 万 1119 人と続いている。2021 年 12 月末から 2022 年 12 月末までの １ 年間の増加率では、「技
能実習 １ 号ロ」は 3124 人から ２ 万 0893 人まで増加しており、増加率は ６ 倍強の 568.7％となる。
また、「特定技能 １ 号」が 181.4％、「介護」が 65.6％の増加率であり、これらの在留資格も高い
増加率となっている。
第２

近畿各地域の取組み－調査レポート

１

京都府京都市南区、八幡市⑴

京都市における外国籍の住民基本台帳登録者数
京都市における外国籍の住民基本台帳登録者数について統計が確認できた 2017 年 12 月末時点と 2022 年 12 月末現在の結果は下記の通りであり、韓国籍の住民及び中国籍の住民が突出しているものの、その余の外国籍の住民に一部変動がある。また、総人口としては ４ 万 4282 人から
５ 万 0294 人に増加している。
順位2017 年

人数（人）2022 年

人数（人）

1

韓国

19617

韓国

17312

2

中国

11345

中国

13908

3

ベトナム

1696

ベトナム

3172

4

朝鮮

1482

ネパール

2140

－ 4 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －

5

台湾

1419

フィリピン

1418

6

米国

1132

米国

1341

7

フィリピン

1065

台湾

1290

8

インドネシア

620

朝鮮

1175

9

フランス

564

インドネシア

1065

10

ネパール

500

フランス

715

総

合

44282

50294

在留資格別では、順位に変動はないものの「特別永住者」が大幅に減少し、「技術・人文知識・国際業務」「技能実習」「留学」の在留資格の増加が顕著である。
順位2017 年

人数（人）2022 年

人数（人）

1

特別永住者

18226

特別永住者

15548

2

留学

10785

留学

14581

3

永住者

5338

永住者

6381

4

技術・人文知識・国際業務

2153

技術・人文知識・国際業務

3104

5

家族滞在

1864

家族滞在

2438

6

日本人配偶者等

1485

日本人配偶者等

1599

7

技術実習

896

技術実習

1655

8

定住者

725

定住者

755

9

特定活動

625

特定活動

735

10

教授

588

11

その他

1597

その他

2719

総

数

44282

50294

以上から、京都市においては、就労・留学目的（及びその家族）で住民登録を行う外国人が増加し、割合的にも大きくなっている状況であるといえる。
⑵

京都市南区東九条における地域活動
上記の通り、京都市においては、ニューカマーの外国籍の住民が増加している傾向があるが、今回は、歴史的に、土木工事や、友禅染め関係の染色工場があり末端の仕事に従事する在日コリアンが多く定住した東九条地域において、多文化共生を目的とする施設「京都市地域・多文化交
流ネットワークサロン」の前川施設長にインタビューを行い、現状を調査した。
前川氏によれば、東九条には「松ノ木団地」という団地があり、国籍を問わず受け入れていることから、外国籍の住民が住みやすい地域であるところ、その住民は多国籍化しており、所得階層も様々であるとのことであった。
また、日本語、学習支援のニーズ（親が日本語ができないと、子は日本の公立学校での学習にうまく馴染めない）があり、京都市地域・多文化交流ネットワークサロンの登録諸団体が施設を利用して、日本語や学習支援を行っているとのことである。

－ 5 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －帰国渡日児童生徒つながる会（京都教育大学学生の団体）によるフィリピン人（ダブル）の小
学生〜高校生を対象とした学習支援、京都大学の安里和晃先生及び学生らが中心となって行う
フィリピン人のダブルの子どもに対する学習支援ボランティア活動、フィリピン人、ベトナム人、韓国人を対象とする日本語学校などが、多文化共生のための活動を行っている。
上記については、京都市地域・多文化交流ネットワークサロンのホームページを参照されたい。
（http://www.kyotonetworksalon.jp/touroku/touroku.html）⑶

八幡市における外国人住民に対する取組み①

外国人住民の状況
八幡市の人口は、2022 年 12 月末日時点で ６ 万 9469 人、うち外国人は 2152 人（3.1％）である。技能実習生を中心に外国人住民が増加しており、外国人増加率（2017 年→ 2022 年、各
年 １ 月 １ 日現在）は、全国第 ２ 位の 83.75％である（ちなみに、第 １ 位は福岡県糸島市の87.34％、第 ３ 位は三重県名張市の 80.24％で、第 ４ 位以下は 70％未満）。
国籍別に見ると、京都府国際課調べの 2022 年 12 月 31 日現在のデータによれば、2149 人中
ベトナム籍が 782 人（36.4％）と一番多く、次いで中国籍が 298 人（13.9％）、韓国又は朝鮮
籍が 250 人（11.6％）と続く。その他、データはないが、シリアやバングラデシュも一定数おり、コミュニティが形成されているとのことだった。今年 10 月にモスクに日本語学校が開設され、留学生を受け入れることから、市の主催のオリエンテーションの実施を検討している。
資格別に見ると、昨年くらいから特定技能が増えているとのことで、上記京都府国際課調べ
データによれば、「特定技能」が 379 人（17.6％）と一番多く、次いで「永住者」が 366 人（17.0％）、「技能実習」が 326 人（15.2％）と続く。
②

外国人住民に対する取組み
市内の独立行政法人都市再生機構（以下「ＵＲ」という。）男山団地に外国人が多く住むよ
うになり、地域住民から市に対してトラブルの相談が来るようになったことから、2019 年度に監理団体に対して防災や地域交流について声を掛けたのが、外国人住民に対する取組みを強化するきっかけとなった。2020 年 ２ 月、団地在住のベトナム人や雇用する企業に呼び掛けて、
交通ルールを説明したり豆まきなど日本の文化を伝えるイベントを実施し、地域住民と交流する機会を作った。
2020 年 ４ 月に緊急事態宣言が発出されるなど新型コロナウィルス感染症がまん延し、外国人住民にも情報を届ける必要が出てきたため、市のホームページ内に「外国人の生活」というふりがなつきのサイトを設けた。
暮らしに関わる相談事例が蓄積してきたことから、2021 年 ２ 月には「日本に住む外国人のくらしのそうだん事例集」（日本語、ベトナム語、ポルトガル語、英語の ４ か国語）を発行した。
2013 年に京都府知事を立会人として八幡市、関西大学、ＵＲの三者が「男山地域まちづくり連携協定」を締結していたところ、その協定に基づく取組みの一環として、関西大学外国語
－ 6 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －学部髙橋秀彰研究室との協働により外国人住民と地域住民との共生に向けた取組みを行っている。2022 年 ６ 月 11 日にはベトナム人住民との交流イベント「Xin Chào（シン
八幡

チャオ）

ベトナムの言語・文化紹介」を開催し、このイベントを踏まえたリーフレット「Xinchào Yawata!（シンチャオヤワタ）ベトナムの言語と文化」を作成した。今年は英語を使ったイベントを実施し、中高生にも参加してもらっている。
その他、防災アプリを多言語対応（日本語、英語、中国語、韓国語）としたり、ごみ分別・収集日の啓発チラシを ６ か国語（日本語、英語、韓国語、中国語、ポルトガル語、ベトナム語）
で作成したりして、外国人向けの情報発信に努めている。避難訓練では、企業やＪＩＣＡと連携して自主防災会との合同訓練を開催し、外国人の防災リーダーの養成に努めている。
また、外国人住民向け日本語教室で日本語の指導をするボランティアの養成にも努めており、
現在 17 人のボランティアが活動している。ボランティア向けスキルアップ講座も毎年開設している。
新型コロナウィルス感染症の拡大で中断していた交流も徐々に復活していることから、ゴミ出しや交通ルールの説明会を開催するなどして地域住民とのトラブル解消に努めるとともに、地域住民との交流機会を増やしていき、外国人が住みやすいまちづくりをしていきたいとのことだった。
２

大阪市内 ３ 区（西成区、浪速区、生野区）⑴

概況
外国人の総数でみると、2017 年から 2022 年にかけて、大阪市内 ３ 区では、浪速区・西成区
では倍増しているが、生野区では逆に減少している。
国籍別にみると対象期間においてベトナムはほぼ倍増しているが、ネパールはベトナムよりも増加の勢いが強い。
在留資格別にみると、「技術・人文知識・国際業務」、及び「留学」の割合が多い。

⑵

西成区の状況（萩之茶屋地域周辺まちづくり合同会社発行「萩まちだより」Vol.37 より）①

外国人比率（2022 年）
2022 年 ６ 月の在留外国人統計総数 １ 万 1642 人を 2022 年 １ 月の住民基本台帳総人口 10万 4747 人で除すると 11％となっている。特別永住者を除く外国人比率でみても ８ ％であり、特別永住者を除く外国人比率の値は全国で 17 位である。
②

在留資格別のシェア
留学 25％、永住者 14％、技人国 11％、家族滞在 ７ ％、特定活動 ５ ％、定住者 ３ ％、技能実習 ２ ％、経営管理 ２ ％、特定技能 １ ％、高度専門職 ０ ％となっている。
2022 年 ９ 月末日と 2023 年 ２ 月末日を比較すると、特定活動が 300 人、技能実習が 20 人、特別永住者が 18 人、日本人の配偶者が ６ 人減少しているのに対し、家族滞在が 137 人、特定技能 １ 号が 109 人、技人国が 98 人、経営・管理が 75 人、永住者が 47 人、種々の技能職が 28 人、
－ 7 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －高度専門職が 16 人、永住者の配偶者が ３ 人、定住者が ２ 人増加している。
③

特定技能（265 人）の内訳
上記②のとおり、2022 年 ９ 月末日から 2023 年 ２ 月末日までの ５ カ月間で 109 人と著しく増加しているが、その内訳は 2022 年 12 月末現在、介護分野 34％、飲食料品製造分野 19％、
素形材・産業機械・電気電子情報関連製造業分野 17％、外食業分野 15％、ビルクリーニング
分野 ６ ％、建設分野 ６ ％、宿泊分野 ２ ％、農業分野 １ ％となっている。

⑶

大阪市内 ３ 区における地域活動①

特定非営利活動法人日越支援会（西成区）
2022 年 12 月に立ち上げ、2023 年 ２ 月に西成区で設立された特定非営利活動法人である。
西成区を再チャレンジ可能なまちとして、日雇い労働者の町から外国人を含めて困難な課題を持つ人を支援したいとの思いから設立された。役員は 3 名が日本人で 2 名がベトナム人である。多様性を前面に出していこうとし、多様性豊かな地域共生に寄与する機関であり、日本で働いている外国人の転職、技能実習から特定技能への在留資格変更、及び日本語学校にいる外国人の支援等、すでに日本国内にいる外国人住民の支援をメインとしている。
西成区では、2022 年から外国人が 1500 人増え、10％程度になっており、うち外国人の 35％は留学生である。西成は日本の 50 年後をすでに体現しており、実際、西成は働く支援（地域共生、
顔の見える支援）をしていくことで、共生を目指している。
設立の経緯から、すでに日本国内にいる外国人住民の支援を行っている。外国人の就労を支援することで、ひいては人手不足で悩んでいる西成区の企業を救済することができる。

②

特定非営利活動法人アジアハウス（生野区）
同法人の理事長は、1951 年設立の天使の園保育園（現・生野こもれび保育園）の園長であり、日常的に国際交流ができる場を設けようと留学生のための寮を建設したことが始まりである。
寮は、1989 年秋から ２ 年半にわたる呼びかけによって寄付を募り、釜ヶ崎の労働者によって1992 年 ４ 月に建設された。1999 年 10 月には第 ２ 寮を建設し、さらに 2004 年には日本語学校建設が決議され、校舎に併設して第 ３ 寮が建設された。
日本語学校（海風日本語学舎）は、2006 年 10 月開校の定員 100 人、 １ クラス 10 人～ 15 人の家庭的な雰囲気の日本語学校で、全寮制である。この日本語学校の学生は、卒業後、専門学校か大学へ進学している。学校では、学生の日本語能力試験のレベルを入学時より ２ つ上げることを目的の １ つとしている（例：N ４ なら N ２ 取得）。
学生の国籍はベトナム、中国、パキスタン、ネパール、バングラデシュ等。最近では、ネパールの学生が顕著に増えている。
生野こもれび保育園は、現在、ベトナム人を両親に持つ子が多く在籍しているため、海風日
本語学舎出身のベトナム人職員を本年 ４ 月から雇用している。

－ 8 －

第1章
３

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －滋賀県における外国人学校及び支援団体について⑴

滋賀県の外国人人口等の状況
滋賀県の人口は、2022 年 12 月 １ 日時点で 140 万 9391 人であり、うち外国人は、 ３ 万 2280
人（2.3％）である。国籍別（上位 ３ か国）にみると、ブラジル（25.7％）、ベトナム（22.4％）、中国（12.5％）と続く。
南米系ニューカマーの外国人の集住地域として、甲賀市、湖南市、東近江市等が挙げられるところ、甲賀市は同年 12 月末時点の人口が ８ 万 9046 人であり、うち外国人が 4142 人（4.6％）、湖南市は同時点の人口が ５ 万 4592 人であり、うち外国人が 3508 人（6.4％）、東近江市は最新の統計（2023 年 ８ 月 31 日時点）で人口が 10 万 7593 人であり、うち外国人が 4580 人（4.2％）である。
国籍別（上位 ３ か国）にみると、甲賀市及び湖南市では、ブラジル、ベトナム、ペルーと続き、東近江市では、ブラジル、ベトナム、フィリピンと続く。
届出のあった県内の外国人労働者数は、2022 年 10 月末日時点で、 ２ 万 3096 人であり、在留資格別にみると、「永住者」5718 人（24.8％）、「定住者」4536 人（19.6％）、専門的・技術的分
野の在留資格 4823 人（20.9％）、「技能実習」4333 人（18.8％）と続く。
滋賀県でも近年、技能実習生の増加により、ベトナム人、インドネシア人が急増しているところ、
インドネシア人労働者の在留資格は「技能実習」832 人（79％）となっているが、ベトナム人労働者の在留資格は、専門的・技術的分野の在留資格 3158 人（53.2％）「技能実習」2076 人（34.9％）となっており、必ずしも技能実習生のみが増加しているわけではないと思われる。

⑵

外国人学校及び支援団体①

南米系ニューカマーの集住地域ないし近隣市町には、ブラジル人学校が複数存在する。そのうち、東近江市にあるラチーノ学院は、ブラジルの教育省から保育園、小学校、中学校及び高校の認可を取得しており、日本でも準学校法人として認可を得ていることから、日本とブラジル両方の卒業資格を得られるとされている 。同学院は、元々派遣社員として勤めるブラジル
人親の子どもたちのための学童施設としてスタートし、その後上記のようにブラジル及び日本
から認可を得た。保育部、小学部、中学部、高等部があり、 １ 歳から高校 ３ 年生までの生徒が在籍している。生徒数は、ピーク時は約 500 人が在籍していたが、リーマンショックの影響により生徒数は半減し、現在は約 200 人前後の生徒が在籍している。生徒の居住地域は集住地
域に限らず県内全域に及び、県外からも生徒を受けて入れている。生徒の通学には送迎バスが利用可能である。
②

もう一つブラジル人学校として、愛荘町にサンタナ学園がある。同学園には ０ 歳から 18 歳までの生徒が在籍しており、ピーク時には約 180 人の生徒数であったが、ラチーノ学院と同様にリーマンショックの影響により減少し、現在は約 80 人である。ラチーノ学院と異なり、日本の認可を未取得であり公的援助がないため、恒常的に財政難にあり、校長自身が送迎や生徒
－ 9 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －の給食を作り、私財を拠出している状態である。コロナ禍には派遣社員である親の収入減により授業料の未収が増加し危機的状況に陥ったが、寄付等によって乗り超えて現在も存続している。なお、公共性を担保するべく、サンタナ学園の関係者や支援者らが中心となって、特定非営利活動法人コレジオ・サンタナが設立されている。
その他、ブラジル人向けの認可外保育施設として、湖南市にサントスデュモンがある。
③

日本の公立学校に通う外国籍の子どもたちの学習支援団体として、近江八幡市に活動をする
ワールド・アミーゴクラブがある。日本語学習の支援だけでなく、多様な文化交流を通じて外国にルーツを持つ子どもたちの居場所作りも行っている。教員を中心にボランティア講師となり、毎週土曜日の午前に学校の宿題等の支援を行うだけではなく、平日に個別に高校進学のための受験指導を行うこともある。日本語のハンデから高校進学の壁は高いが、県立高校の合格者を複数名輩出している。文化交流として日本の餅つきなどの体験会を実施するなどしている。
同クラブで支援を受け、現在も日本の大学の通信制で勉強を続けている南米出身者の話では、受験勉強等の学習面はもとより、同クラブで自らと同じように外国にルーツのある子どもたちに出会い、交流を持てたことが非常に大きな意味があったということであった。自分と同じようにアイデンティティに悩む仲間に出会えたことの意義を強調されていた。必ずしも外国にルーツを持つ子どもたちが集住地域に居住していたり、前記の外国人学校に通ったりしているわけではないことからすれば、同クラブのような支援団体の存在意義は非常に大きいものであるといえる。

第３就労系在留資格別、問題の所在

１

技能実習制度と新たな労働者受け入れ制度⑴

技能実習制度
① 「技能実習」創設と技能実習法の制定
日本では、1990 年前後から、在留資格の「研修」を利用した外国人労働者の政策的な受け入れが始まり、1993 年には在留資格の「特定活動」を適用する技能実習制度が創設された。
しかし、研修生には労働関係法規が適用されなかったため、賃金などの労働条件のみならず人権侵害の問題も国際的に批判され、2010 年 ７ 月に「研修」は技能実習制度に統合された。
2016 年に制定された、外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律（通称「技能実習法」） ３ 条は基本理念として「技能実習は、技能等の適正な修得、習熟又は熟達のために整備され、かつ、技能実習生が技能実習に専念できるようにその保護を図る体制が確立された環境で行わなければならない（ １ 項）」、「技能実習は、労働力の需給調整の手段として行われてはならない（ ２ 項）」と定められている。しかし、「技能実習」の外国人労働者は、実際には逃げられない労働力として人手不足の地域産業を支えてきた。

②

転職の自由がなく、転籍の自由も大きく制約されていること－ 10 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －「技能実習」の外国人労働者は、実習実施者及び監理団体が策定する技能実習計画に基づいて海外から受け入れられる。技能実習の対象の職種としては、88 職種 161 作業が認められており、これには農業、漁業、建設、食品製造、繊維・衣服、機械・金属、家具製造、印刷、製
本、プラスチック成形、塗装、溶接、工業包装、紙器・段ボール箱製造、陶磁器工業製品製造、
自動車整備、ビルクリーニング、介護、リネンサプライ、コンクリート製品製造、宿泊、空港
グランドハンドリングまで幅広い業種・作業が含まれる。
技能実習計画においては、いずれかの職種・作業に該当するものでなければならならず、上記の職種を跨ぐ転職は認められていない。また、同一職種・作業内での転職（これを「転籍」という。）については、やむを得ない場合にしか認められない。上記のやむを得ない場合について、技能実習要領では、「実習実施者の経営上・事業上の都合、実習認定の取消し、実習実施者における労使間の諸問題、実習実施者における暴行等の人権侵害行為や対人関係の諸問題等」を列挙したうえで、「専ら技能実習生の都合によるもの」は認めないと規定している。
③

失踪する技能実習生が後を絶たないこと
技能実習生の失踪者数は 2021 年が 7167 人であり、技能実習生全体の比率にして 2.6％に達しており、2022 年は 9000 人を超える見込みである（法務省「技能実習生の失踪者の推移（平成 25 年〜令和 ４ 年上半期）」）。その背景には、劣悪な労働環境から逃げるために失踪に至るケースがあることが指摘される。2017 年 １ 月からの 21 か月間に失踪して「不法残留」などで摘発された実習生約 5200 人の内、約 15％が最低賃金割れや不当な残業などの扱いを受けた疑いがあるという（2023 年 ６ 月 20 日朝日新聞「技能実習生

挫折の先に」より）。また、借金をして来日をしている技能実習生が約 55％に上るとの調査結果（2022 年 ７ 月、出入国在留管理庁「技能実習生の支払い費用に関する実態調査」）によれば、転職・転籍制限の中で、より高い給与が支払われる職場を求めて失踪するケースも存在していると考えられる。
④

労働者としての権利が侵害されやすいこと
多くの技能実習生は職場環境に満足しているかどうかに関わらず、技能実習計画で定められた実習実施企業において労務を提供することになる。他方で、少なくない技能実習生は来日する前に借金を抱えており、借金を返すためには技能実習を途中でやめることはできない。それに加えて転職・転籍制限が存在することで、技能実習生は労働条件や職場環境での問題に当面した際に、転職によって環境を変えることが困難である。実習実施企業において技能実習生に対するパワハラや不当な残業などの報告が無くならない背景には、実際には逃げられない労働者である技能実習生が使用者との間で対等な労使関係の構築をすることができないという制度的欠陥が存在する。
このため、外国人労働者の転職の自由を保障し、労働者としての権利が侵害されやすい構造的な問題を解消する必要がある。

⑵

新たな労働者受入れ制度について－ 11 －

第1章

移民労働者とその家族の現在①－ 地域との関わり、法的ニーズ －はじめに
2022 年 11 月 22 日、「外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議」の下に「技能実習制
度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」が設置され、2023 年 ５ 月 11 日に中間報告書が法務大臣に提出された。同報告書では、「技能実習制度を廃止して、人材確保及び人材育成を目的とする新たな制度の創設を検討すべきである」としている。
しかし、「第 4. 検討の方向性」の議論の中身は技能実習制度が抱える問題点の抜本的な解消には程遠い内容となっている。

②

転職・転籍の制限を撤廃するべきである
同報告書では、「新たな制度においては、人材育成そのものを制度趣旨とすることによる転籍制限は残しつつも、制度目的に人材確保を位置づけることから、労働者としての権利性をより高め、また、制度趣旨及び対象となる外国人の保護を図る観点から、従来よりも転籍制限を緩和する方向で検討すべきである。」としている。
確かに、技能実習制度では、計画的かつ効率的に技能等を習得する観点から、一つの実習先で実習を行うことが人材育成に資するという考え方がとられてきた。しかし、働く職場によっては、従事する作業にかかる技能を習得するために年単位の時間がかかることは決して多くない。どのような職場環境や労働条件で働くことが自分に合っているかは、本来、労働者個人の意思に委ねるべきものである。
また、実際には転職・転籍制限を撤廃した場合に困るのは外国人労働者よりも、実習実施企業である。技能実習制度を前提にすれば、技能実習生の本国からの渡航費用や入国後の講習費用は実習実施企業が負担することになる。加えて、監理団体に支払う管理費も実習実施企業が負担をするため、渡航費等を支払って雇用した技能実習生が転職した場合には、当該実習生のために支払った費用を回収することができなくなる。
詰まるところ、外国人労働者の受入れに係るコストを受入れ企業が負担するという制度設計の下においては、転籍・転職制限の撤廃が困難である。仮に、現在の制度下で、転職・転籍制
限が撤廃されたとしても実習実施企業としてはコスト回収のため、違約金など様々な名目で労働者の転籍を制限するための働きかけがなされるおそれも懸念される。
このため、新たな外国人受入れ制度の構築においては労働者の権利確保と公平な費用の分担という観点から、受入れ費用の分担の在り方について、議論が必要である。
そのうえで、転職・転籍の制限を撤廃し、むしろ労働者個人の選択によってスキルアップ又は財産形成などといった就労の目的を達する方向性こそが模索されるべきである。

③

監理団体が関与する仕組みの根本的改革
同報告書では、「監理団体は、国際的なマッチング機能や受入れ企業などや外国人に対する支援等の機能を適切に果たすことができる優良な団体のみが認められるようにするため、受入れ企業等からの独立性・中立性の確保や監理・保護・支援に関する要件を厳格化する方向で検－ 12 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －討すべきである。」としている。
しかし、監理団体は技能実習生の受入れ企業から監理費を徴収してそれを運営費用に充てている以上、受入れ企業からの独立性・中立性を確保する前提に欠けているといえる。また、このような監理費の徴収の仕組みが存在するがゆえに、受入先企業としてもかかるコストをねん出するためには、技能実習生の賃金を低く抑えることになる。現に、2020 年度における技能実習生の平均支給賃金は、「 １ 号」が 17 万円、「 ３ 号」が 20 万円である（外国人技能実習機
構「令和 ２ 年度における技能実習の状況について」））。それに加え、技能実習生が送出国のブローカーから高額の手数料を徴収される背景には、監理団体に対する高額の接待などあることが報道されており（2021 年 ６ 月 23 日朝日新聞「ベトナム人実習生に法外な手数料

知らな

いでは済まない」）、監理団体が果たす「マッチング機能」にはマイナスの側面があることにも留意するべきである。
新たな労働者受入れ制度の下では、監理団体が関与する仕組みの抜本的な改革が必要である。
④

尊厳ある労働者としての受入制度を構築する必要があること
技能実習制度は人材育成という制度目的から、技能実習生は最長でも ５ 年を経過すれば帰国をすることが前提となっていた。このことは建前として移民政策を採らない日本政府の立場とも符合した。しかし、技能実習制度は実態としては、人手不足の産業に労働力を供給する手段として機能をしてきたのであって、労働力だけを搾取し、未熟練労働者の定住を避けたいというのは都合がよいという他はない。
本有識者会議の座長代理を務める高橋進・日本総研名誉理事長は、「一定の技能訓練を受けることを前提に、短期の「出稼ぎ」の受入れも排除しない」などと述べているが、短期の「出稼ぎ」をするかどうか、それとも日本で生活者として生きていくかどうかは、外国人労働者個
人の選択に委ねるべきである。
新たな外国人労働者受入制度においては、すべての外国人労働者が尊厳ある労働者としてその意思を尊重され、自らの選択において転職の自由、居住・移転の自由その他憲法上の権利が十全に保障された制度を構築する必要がある。

２ 「特定技能」の急速な拡大と問題点⑴

労働力調達手段としての「特定技能」制度
2018 年 12 月、出入国管理及び難民認定法が改定され、在留資格「特定技能」が創設された。
立法当時の経済財政諮問会議での総理大臣指示によれば、「深刻な人手不足が生じて」おり、「専門的・技術的な外国人受入れの制度の在り方について、早急に検討を進める必要がある。」「在留期間の上限を設定し、家族の帯同は基本的に認めないといった前提条件の下に、真に必要な分野に着目しつつ、制度改正の具体的な検討を（中略）開始していただきたい。」と述べている。
労働市場が必要とする労働者を、正面から労働者として受け入れることに舵を切った点では、バックドアやサイドドアからの外国人労働者に支えられてきた日本のいびつな産業構造をただす－ 13 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ものいえる。しかしながら、需給調整の手段としての位置づけが与えられた「特定技能」制度においては、特定技能外国人を受け入れる分野について、「外国人により不足する人材の確保を図るべき産業上の分野」としての「特定産業分野」に限定されており、人手不足の解消によって特定産業分野で従事する労働者の雇用が失われる危険性もはらんでいる。
⑵

技能実習制度における問題点を払しょくする制度を構築するべきである
今まで、需給調整の手段として機能してきた「技能実習」制度から、これを正面から引き継いだ「特定技能」制度においては、技能実習制度で見られた問題点が完全に払しょくされているわ
けではない。
2020 年賃金構造基本統計調査では、特定技能外国人の賃金は技能実習生より １ 万 2900 円高

くなっている。これは、「特定技能」では転籍の制限がないため、労働力市場の相場が上昇したものと考えられる。他方で、「特定技能」では就労できる分野については特定産業分野に限定されるため、真の意味での転職の自由は確保されていない。
「特定技能」においては、監理団体の関与がない代わりに「登録支援機関」が受入れ企業との間で支援委託契約を締結して、それに基づいて外国人労働者の受入れを行うという形式が採られる。技能実習制度では「監理団体」となるためには許可が必要であったが、「登録支援機関」に登録されるためには届出でよく、実際には届出のある登録支援機関の大半が監理団体であるとの指摘もされている。技能実習制度では、外国人技能実習機構が担ってきた法令に基づく監理団体に対する監督指導や相談窓口の援助などにより、違法な監理を行っている監理団体には許可の取消などの行政指導や処分による監督が一定程度機能をしていた。
今後、登録支援団体が外国人労働者と受入れ企業の間に入るにあたっても、実効性のある監督措置を講じることで、技能実習制度における中間搾取などの不利益が生じないように、国の機関による関与が求められる。
⑶

責任ある「移民国家」としての責務を果たすべきである
2017 年 ６ 月 ９ 日の閣議決定において、政府は「移民政策と誤解されないような仕組み」としての制度の検討を進めていくことを明らかにした。これを受け、2019 年 ４ 月から「特定技能」
制度が施行した。その翌月である同年 ５ 月、政府は「永住許可に関するガイドライン」を改定し、永住許可要件の一つである 10 年以上の本邦滞在要件から、「特定技能 １ 号」を含まないという条件を加えた。また、「特定技能 １ 号」では、家族の帯同を認めていないことも前述のとおりである。しかし、需給調整の手段として「特定技能」制度を活用して、そこで働く外国人労働者の日本社会での定住化を避けようとする政府の思惑は、到底国際社会の理解を得ることができない。
今般、政府は、「特定技能 ２ 号」を残りの 11 分野に拡大することを閣議決定したが、そこでも松野官房長官は「移民政策をとる考えはない」と強調している。しかし、特定技能労働者の実態として、『技能実習より一段階、上のレベルの人材』という建前は崩れてきていると指摘されており、「専門的・技術的分野の労働者」に分類することができない未熟練労働者が多く含まれて－ 14 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －いる現実を受けとめ、政府は責任ある「移民国家」としての責務を果たすべきである。
３ 【実例】「留学」から「介護」、奨学金一括返還請求事件⑴

外国人への奨学金制度は、日本の特定の機関が、外国人留学生の経費支弁者として、奨学金（学費・生活費）を支弁するというものである。2017 年 ９ 月入管法改正により在留資格「介護」が創設されたことを受け、介護業界で多く利用され始めた。
現在の法制度上、介護福祉士養成施設（専門課程を持つ大学や専門学校など）に ２ 年以上在籍し、卒業した者（2022 年度以降、卒業者は国家試験合格を要する）は、介護福祉士として登録することができ、外国人であれば、在留資格「介護」で日本において介護福祉士として就労することができる。
雇用を確保したい介護施設や病院が奨学金の支弁者となって、外国人留学生に奨学金を貸し付
け、介護養成施設在学中は、当該施設等でアルバイトをしてもらい、卒業後、正規職員として就職することが予定されている。奨学金を出す施設の方では、外国人留学生が卒業後に当該施設に就職しなかったり卒業後一定期間継続して勤務しなかったりした場合には、奨学金を返済してもらう旨の条件を付していることがある。
何らかの理由で外国人留学生が、奨学金支弁者である施設等で就労したくないと訴えた場合に、施設側から働かないのであれば奨学金を一括で返金せよと要求し、トラブルになる。

⑵

2019 年、九州のフィリピン人留学生のケース。介護施設との間で奨学金の契約（「人材育成課
付金金銭消費貸借契約書」）を通訳者もなく日本語のみで締結し、奨学金約 160 万円が支給されたが、その後に送出国と日本双方のブローカーに契約書も事前の説明もないまま約 40 万円・約30 万円を請求され払った。施設での外国人労働者への配慮のなさもあって疑念を持った留学生
が大使館に「施設で就労したくない」と相談した。介護施設の方は就労しないのであれば奨学金を一括返還せよとの訴訟を提起。訴訟では、「就職しない場合、一定年限を就労せずに退職した
場合に、奨学金の返済を強要する点で、労働基準法 16 条（賠償予定の禁止）ないし 14 条（ ３
年を超える期間の契約の禁止）に反しないか」が問題となった。少額を分割払する和解で終了した。

⑶

このように、外国人労働者に詳細を完全に理解させないままに高額の奨学金を貸し付けて、特定施設での長期間（完済まで）の就労に縛り付けるという問題がある。外国人労働者が重要な契約の際に法律専門家に相談できるような仕組みが必要である。

４ 【実例】外国から斡旋会社経由で入国した「技術」労働者に対する就労準備費用返還請求事件⑴

2019 年、関東の測量会社のケース。会社がベトナムの斡旋会社を通じてベトナムで求人募集をし、 ３ 人と 2021 年 １ 月に期限の定めのない雇用契約を締結。その際、会社は就労準備費用
として約 86 万円（ ３ 人分）を負担し、それは ５ 年間就労すれば免除するが、 ５ 年未満で退職すれば全額を返還するとの合意をしたという（ベトナム人労働者側はおおよそ理解）。しかし １
年間就労したところで就労環境不良（パワハラ等）により退職。会社が金銭消費貸借契約に基づく返還請求訴訟を起こしてきた。
－ 15 －

第1章⑵

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －上記ケースは、労働基準法 14 条 １ 項 １ 号の専門的知識等を有する労働者に該当しない限り、
５ 年未満で退職すれば全額を返還するとして労働者に ３ 年を超える就労を強要する禁止行為であるおそれがある。また職場環境配慮義務違反の問題も生じていると思われる。
会社から訴訟を起こされたとき、弁護士による訴訟対応は外国人労働者の権利擁護のため不可欠である。弁護士への法律相談のルートが、常に外国人労働者の身近にあることが重要といえる。

５

英会話講師の労働問題⑴

英会話講師の在留資格は、勤務先によって異なる。民間英会話学校の場合は「技術・人文知識・国際業務」、小中高等学校、専門学校等の場合は「教育」、大学の場合は非常勤講師であっても「教授」となる。英会話講師の雇用や経済的状況は下記の通り不安定であるが、在留資格の違いから、勤務先のかけもちには制約が生じる。

⑵

英会話講師をめぐる労働問題は、ほとんどが非正規雇用であることに起因するものと言っても過言ではない。
①

民間英会話学校では、かつて社会保険未加入が問題となり、社会保険庁が重点的に取締りを行ったこともあったが、現在は、社会保険加入義務が生じないように週 29.5 時間の契約とする、業務委託契約の形式をとるなどの脱法行為が行われている。労働者自身に国民皆保険制度への馴染みがなく、問題が顕在化しない場合もあると思われる。担当する「コマ」あたりで給与が定められ、かつ担当「コマ」数の保証がない「Per lesson 契約／ zero hour 契約」も珍しくなく、
特にコロナ禍の時期にはこれを盾に休業手当支払いを拒否する使用者もみられた。

②

小中高校での英会話講師は、ほとんどの場合教員資格を有しないことからネイティブ教員としての外国語指導助手（Assistant Language Teacher=ALT）と呼ばれる。「語学指導等を行う外国青年招致事業」（JET プログラム）に基づき公立学校に「任用」される場合、NONJET の非常勤公務員として直接「任用」される場合、民間会社からの派遣 ALT、「請負」の形態をとる場合、私立学校での直接雇用など様々な形態があり、一つの職場で契約形態に統一性がないという問題も生じている。有期雇用等の非正規雇用である点では共通し、無期契約への転換を回避するための雇止めが問題となることも多い。

③

大学で語学クラスを担当する教員は非常勤講師の地位にあることが多い。非常勤といっても他に本業があるわけではなく、複数の大学での非常勤契約をかけもちする場合がほとんどである。大学教員であることから無期転換権発生に 10 年を要すると主張されたこともあったが（特例法、大学の教員等の任期に関する法律（任期法）による労働契約法 18 条の例外）、研究に従事せずもっぱら教育に専念する非常勤語学講師に 10 年ルールは適用されないとの正しい判例が集積しつつある。無期契約（専任講師）への転換回避目的の雇止めは依然として大きな問題である。

－ 16 －

第1章
第４

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －すべての外国人とその家族の社会的権利を保障するための取組

１

はじめに
ここまで日本の地域産業が外国人労働者によって支えられてきたこと、外国人労働者を「必要な時だけ日本にいてほしい」便利な労働力としてしか見ない考え方がもたらす弊害について日本の在留管理制度を中心に見てきた。もっとも、すべての外国人とその家族の社会的権利を保障するためには、在留管理制度の外側にも目を向ける必要がある。

２

外国人労働者の送出国との連携を緊密にすること⑴ 「選ばれない国」日本の現状
外国人労働者の伸び率は昨年 10 月時点において前年比 5.5％と堅調である。しかし、国別にみると決して日本を選んでくる外国人労働者が多いわけではない。かつて「留学」や「技能実習」
で圧倒的な人数を輩出した中国からの労働者も、新型コロナウイルスの感染拡大前の時点で既に減少に転じており、自国経済の発展と共に日本で働くメリットが減少している。近年急増してきたベトナム人留学生も、2022 年度末には減少に転じている。その背景には、週 28 時間以内しかアルバイトが認められないことから、出稼ぎ目的で留学するベトナム人も円安の影響により留学費用を捻出できなくなったことも要因として挙げられる。
⑵

多額の借金を抱えて来日する外国人労働者への対応が急がれること
2022 年 ７ 月、出入国管理庁は「技能実習生の支払い費用に関する実態調査」を公表した。そこでは、来日前に母国で借金をしている技能実習生は 55％に上り、その平均値は 54 万 7788 円、
国籍別ではベトナムが約 68 万円、中国が約 59 万円であった。
過大な債務を背負った外国人労働者は、借金を返すために労働条件や職場環境を自ら変更することが容易ではなく、権利侵害が起こりやすいといえる。出稼ぎを目的とした外国人を狙った高額の手数料ビジネスは、「技能実習」にとどまらず「留学」や「技術・人文知識・国際業務」でも報告されている。
昨年度、ベトナムでは送出機関が仲介料を労働者本人より徴収することを禁止する法改正がなされたが、その運用状況は未だ不透明である。今後、足元で急速に拡大している「特定技能」も踏まえ、送出国において実効性のある対策が講じられるよう、政府には対応が求められる。

⑶

送出国での就職あっせんシステムについての連携の強化
外国人労働者が就労ビザ等を取得して来日する場合には、来日する前に就業先等を確定したう
えで在留資格認定証明書の交付を受ける必要がある。しかし、いざ来日してから「技能実習」であれば実習実施企業での、「特定技能」や「技術・人文知識・国際業務」であれば就業先企業でのミスマッチが生じた場合に、外国人労働者は転職・転籍を検討することになる。
しかし、前述の通り、「技能実習」では転職・転籍制限があり実習先の変更は原則認められない。
また、「特定技能」では、特定技能評価試験をパスした特定産業分野でなければ転職が認められない。「技術・人文知識・国際業務」においても、「従事しようとする業務に必要な技術又は知識－ 17 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －に係る科目を専攻して卒業していること」という要件があるがゆえに、転職は容易ではないといえる。
転職制限を緩和するなどの国内法制の整備もさることながら、送出国における就職あっせんシ
ステムにおいて、送出国と連携してミスマッチが生じる原因の究明及び政府機関の関与による適正な就職あっせんの実施が担保される仕組みを構築する必要がある。
⑷

外国人材あっせんに対する日本側での規制の実効化
送出国から外国人労働者が就労系在留資格を得て日本に入国する前には、送出国の機関が労働者を募集し、日本語教育をし、日本の就労先との間の労働契約を締結する。その後に日本の入管法による在留資格認定手続があり、日本への入国が可能になる。
この就労斡旋にあたっては、職業安定法の適用もなされる。厚労省職業安定局の「職業紹介事業の業務運営要領」には、「国外にわたる職業紹介に関する法の適用」という項目があり、法は原則として日本国内で行われる行為に適用されるが、職業紹介については労働者の保護と国内労働市場の秩序維持を図る観点から規制の必要が高いこと、さらに国内に及ぼす影響が非常に大きいことから、当該職業紹介の行為の一部が日本国内で行われる場合については、法の規制が及ぶと説明されている。つまり、有料職業紹介事業（職業安定法 30 条 １ 項）、無料職業紹介事業で学校、特別の法人及び地方公共団体の行うものを除き（同法 33 条 １ 項）、厚生労働大臣の許可を要する。
その上で、外国人労働者が日本に入国するまでには、基本的には以下の ２ つの枠組みによることになる。
①

送出国の取次機関と、受入国の職業紹介事業者が、業務提携（求人・求職の取次）をする②

送出国・受入国をまたがる職業紹介事業者による紹介
なお、技能実習生についても基本的には職業安定法の枠内にあり、技能実習法 27 条 1 項により、監理団体は職安法 30 条 1 項及び 33 条 1 項の規定に関わらず、技能実習職業紹介事業を行うことができるとされている。監理団体は「職業紹介事業の業務運営要領」に定める取次機関の要件（有料職業紹介の許可基準）の規制を受けることになり、「相手先国の法令遵守」「求職者に渡航費用その他を貸し付け、又は貸し付けた求職者に職業紹介を行うものでないこと」「利用する外国の取次機関が＜相手先国で活動を認められていない＞＜職業紹介に関し財産を管理し契約不履行について違約金を定める契約その他の不当に財産の移転を予定する契約を締結する＞＜求職者に渡航費用その他の金銭を貸し付ける＞ものであってはならない」「職業紹介に関し、求職者が他者に財産を管理され、または不当に財産の移転を予定する契約を締結していることを認識して職業紹介を行ってはいけない」といった規制の下にある。
しかしながら、職業安定法の規制（職業紹介の行為の一部が日本国内で行われる場合について
は、法の規制が及ぶ）について、実効的に機能して外国人労働者を保護しているとは思われない実態がある。
－ 18 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －例えば実際には、日本国内の企業に対し、職業安定法の規制を受けるべき外国人材の就職あっせん行為を行っている業者が、あっせん先の企業と「当該外国人労働者をサポートする」という名目の契約を結ぶことによって、その就職あっせんの実態を隠し、職業安定法の規制をかいくぐっているような場合がある。
こうした労働者保護法制の潜脱を防ぐためには、送出し国と日本との二国間での労働者保護法制の連携を図ることが必要である。また、日本の労働行政において、職業安定法による規制の実効性を確保するのに必要な職員人員配置を行うことや、職業安定法による規制を厳格に適用することが求められる。
⑸

地域単位での労働者受入れに関する規範形成の必要性
国外にわたる労働者の需給システムについては、地域レベルでの移動や労働市場圏の構築もあり得るが、日本ではそのような地域レベルではなく、送出国との間で、個別に二国間協力覚書を締結している。例えば、技能実習制度については、2023 年 ９ 月時点で 14 カ国と二国間協力覚書を締結しており（厚生労働省「技能実習に関する二国間取り決め（協力覚書）」）、特定技能制
度は同月時点で 16 カ国との二国間協力覚書を締結している（出入国在留管理庁「特定技能に関する二国間の協力覚書」）。
このような二国間協力協定では、日本及び送出国における双方の法令を遵守した送出及び受入体制の構築が規定されることが多く、双方が国外にわたる労働者の需給システムを規定することになる。
しかし、近隣地域での共通のルールが不在となるため、問題点としては、労働者が負担を負い費用が安く済む制度の国からの労働者供給が増えるということになり、労働者の待遇の悪化を防止することができない。用語や概念の統一も図られず、移動プロセス全体に透明性がなく、悪質なブローカーの暗躍の余地を多分に残すものとなり、法の支配の促進を阻害する状況が放置されている。
これに対しては、地域単位で、移動プロセスを統合的に把握した規範の形成が求められるところであり、利害関係者は多様（送出国政府、受入国政府、移住産業、受入産業、移住労働者）であるが、漸進的な規範形成の努力が必要である。

第５

移民二世と教育問題・社会保障問題

１

外国につながる子どもの多様性「外国につながる子ども」の背景は、多岐にわたる。
⑴

国籍
2022 年 ６ 月末時点で ０ 歳から 19 歳までの外国籍者数は 31 万 5148 人で、総数 276 万 635 人の 11.7％である。そのうち 10 万 2243 人が中国籍、４ 万 4352 人がブラジル籍、３ 万 5143 人がフィリピン籍、以下、ベトナム籍、ネパール籍、ペルー籍と続く。このように、「外国につながる子ども」－ 19 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －のうち外国籍の者の国籍を把握するだけでも、彼ら／彼女らが多様な文化的背景を有することが想像できる。
他方、国籍は日本であっても、外国につながりを持ち、外国籍の子どもたちとさほど変わらない状況で生活する子どもも存在する。たとえば、日本人との国際結婚から生まれた子ども等がこれにあたる。しかし、日本国籍の外国につながる子どもたちは、日本国籍を有するからこそ、その実態が把握されにくく、その結果、日本語指導等の機会を逸している場合も少なくない。
また、統計上把握ができない外国人の子どもが存在することにも留意しなければならない。たとえば、親の在留資格とともに子ども自身の在留資格も切れてしまい、そのまま非正規滞在者となるケースや、非正規滞在者の親が日本で出産したものの、出生の届出を行わないことにより「無登録児」となるケースがあり、この場合には、そもそも教育や福祉を受けることすら困難となる場合もある。
⑵

来日経緯・来日時期・移動歴
来日の経緯からも、外国につながる子どもたちの多様性を確認することができる。たとえば、先に来日した外国人の親から日本に呼び寄せられたのか、国際結婚の両親から生まれたのか、日本で生まれ育ったのか等によって、母語の習得状況や母国での学習状況が異なるし、また日本での生活や学習に対する子どもたちへのモチベーションも様々である。
また、移動の有無や頻度にも着目する必要がある。両親が母国と日本とを行き来する生活を送っていた場合、子どもたちは学習の連続性を失ってしまい、またどの国でも「外国人」として扱われることにより、アイデンティティが揺らぐこともあり得る。
このように、外国につながる子どもの教育においては、子どもたちそれぞれの来日経緯・来日
時期・移動歴を十分に踏まえることが重要である。

⑶

言語
多様な言語的背景をもつ子どもたちにとって、日本語と母語の ２ つの言語の会話力や読解記述力を身に着けることは容易ではなく、たとえば、日本語を用いることはできるが母語の理解がごくわずかにとどまるケースや、日本語・母語ともに発達が不十分なケース、日本語の日常言語能力（コミュニケーション力）は高いものの、学習言語能力が十分でないため、学校の授業にはついていくことができないというケースも存在する。
このように、外国につながる子どもたちのもつ母語能力や日本語能力は千差万別であり、彼ら／彼女らへの教育に際しては、それぞれの言語能力に応じた指導が求められている。
⑷

在留資格
定住者や永住者の在留資格を持つ子どもたちは日本での就職という選択をすることも可能である。
他方、就労を目的とした在留資格及び特定活動の在留資格を持つ者に扶養される配偶者や子どもたちに対して与えられる「家族滞在」という在留資格を持つ子どもたちには、週 28 時間以内
－ 20 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －の「資格外活動」しか認められていないため、中学校・高校卒業後の選択肢が極めて限定的となってしまう。
このように、子どもたちの将来の選択肢を大きく左右する在留資格も外国につながる子どもたちのバックグラウンドの一つといえる。
２

外国人の子どもの教育を受ける権利⑴ 「教育」とは①

序論
まず、子どもの教育を受ける権利を検討するにあたって、そもそも「教育」とは何かについて検討したい。
最高裁判所は、いわゆる旭川学力テスト事件判決（1976 年（昭和 51 年）５ 月 21 日大法廷判決）
において、「子どもの教育は、子どもが将来一人前の大人となり、共同社会の一員としてその中で生活し、自己の人格を完成、実現していく基礎となる能力を身につけるために必要不可欠な営みであり、それはまた、共同社会の存続と発展のためにも欠くことのできないものである。」とし、教育には個人主義の目的と公共主義の目的があることを示している。
「教育」とは、学校教育に限られず、社会教育（家庭教育及び勤労の場所およびその他社会において行われる教育）、生涯学習をも含む概念である。教育を受ける権利に年齢制限はない。
教育を受ける権利の基幹かつ中核的な内容をなしているのは、未成熟な子どもが、共同社会の一員としてその中で生活し、自己の人格を完成・実現していく基礎となる能力の基本的な部
分を身につけることができる教育、つまり「基礎教育」である。

② 「基礎教育」「普通教育」「義務教育」
このような「基礎教育」という概念と重なるところがある別の概念として、「普通教育」と「義務教育」がある。
「普通教育」とは、通例、全国民に共通の、一般的・基礎的な、職業的・専門的でない教育を指すとされる。
「義務教育」とは、「保護者に子女を就学せしむべき義務」（1964 年（昭和 39 年） ２ 月 26 日
最高裁大法廷判決民集 18 巻 ２ 号 343 頁）の対象となる教育のことである。現在、日本の義務教育は、 ９ 年間の普通教育とされている 。
以上を踏まえて、「基礎教育」「普通教育」「義務教育」について整理すると以下のようになる。
人（子ども）は生きていくためには、社会の中で生活し、自己の人格を完成、実現させていけるような基礎を学ばなければならならず、これが「基礎教育」である。
そして、「基礎教育」の中核的な部分は「義務教育」（現在の日本では ９ 年間の「普通教育」）の中で実現されることとなる。
⑵

憲法 26 条 １ 項について①

政府の立場－ 21 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －憲法 26 条 １ 項は、「すべて国民は、法律の定めるところにより、その能力に応じてひとし
く教育を受ける権利を有する。」として教育を受ける権利を定める。
外国人の子どもについて、日本政府は、「国際人権規約等の規定を踏まえ、公立の小学校、中学校等では入学を希望する外国人の子どもを無償で受け入れる等の措置を講じており、これらの取組により、外国人の子どもの教育を受ける権利を保障している。」との立場に立っている。
つまり、日本政府は、外国人の子どもに教育を受ける権利を、憲法 26 条に基づいて保障するかどうかについて正面から述べていない。
②

外国につながる子どもと「基礎教育」を受ける権利の保障
本来、人が社会の中で生き、自己の人格を完成、実現させていくことは、国籍に関係なくす
べての人にとって最も基本的かつ重要な権利である。
よって、私たちは、少なくとも基礎教育を受ける権利については、国籍を問わず、すべての子どもに憲法 26 条 １ 項によって保障されるべきであると考える。
そして、基礎教育は、当該子どもの状況に応じて、当該子どもが社会の中で生活し、自己の人格を完成、実現させていけるような基礎を学ばせるものでなくてはならない。

⑶

条約等について①

条約の効力
日本において、憲法と条約のいずれが優位かという論点や、批准された条約に自動執行力（①
条約を国内で実施するための立法を不要とする条約という意味と②裁判所が独立の裁判基準として用いることができる条約という ２ つの意味で使われる。）があるかという点については議論がある。
しかし、学説は一般的に、条約や確立された国際法規の誠実な遵守を定める憲法 98 条 ２ 項を根拠として、国際法が個々の法律により受容され、国内法的効力を有すると解しており、この点については概ね一致している。
日本は、以下に述べる教育を受ける権利に関して規定した諸条約を批准している。これらは、いずれも、憲法 98 条 ２ 項により、教育制度の構築に際して依拠すべき基準となり、その実現のための措置がとられることにより、国内法的効力を有することになる。

②

日本が批准した教育を受ける権利に関する条約
ア

国際人権規約
1979 年に、日本は、社会権規約および自由権規約 ( 国際人権規約 ) を批准した。国際人権
規約は、そこに掲げた諸権利が「人間の固有の尊厳に由来する」ものであるとの理解のもとに、「人類社会のすべての構成員の固有の尊厳及び平等のかつ奪い得ない権利を認め」て、これらの権利の尊重および遵守を助長する義務を締約国に課している ( 前文 )。
そして、社会権規約 ( 経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約 )13 条が「教育についてのすべての者の権利」を定めている。
－ 22 －

第1章
イ

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －子どもの権利条約
1994 年に、日本は、子どもの権利条約 ( 児童の権利に関する条約 ) を批准した。
この条約は、子どもの「人格の完全かつ調和のとれた発達」、子どもが「社会において個人として生活するため十分な準備が整えられる」こと、及び「平和、尊厳、寛容、自由、平等及び連帯の精神に従って育てられるべき」こと等の目的を示した上で、子どもの「特別な保護及び援助についての権利」( 前文 ) を認め、教育についての権利の保障 (28 条 ) と教育が指向すべき目標 (29 条 ) を定め、締約国が、これらの権利を実現するための措置をとることを約束している。

ウ

諸条約における教育を受ける権利の人権享有主体
教育を受ける権利に関する条約の人権享有主体性について、国籍による区別が原則として禁止される。
社会権規約委員会は、セネガルに対する総括所見において、難民認定が行われていない庇
護請求児童に対する授業料未納を理由とした就学拒否に対して懸念を示しており、また、一般的意見 20 では、「国籍という事由は、規約上の権利へのアクセスを妨げるべきではなく、
例えば国内にいるあらゆる子どもたちは、不法滞在の地位にある子どもを含め、教育を受ける権利および十分な食料および負担可能な医療のアクセスを有している。」としている。
これらの条約を批准している日本においても、教育を受ける権利を実現するにあたっては、
その人権享有主体に国籍は関係ないと考えるべきである。

⑷

法律について
前述のとおり、日本政府は正面から憲法 26 条 １ 項で外国人の子どもの教育を受ける権利が保障されているとはしないものの、「国際人権規約等の規定を踏まえ、公立の小学校、中学校等では入学を希望する外国人の子どもを無償で受け入れる等の措置を講じており、これらの取組により、外国人の子どもの教育を受ける権利を保障している。」としており、根拠はともかく、外国人の子どもの教育を受ける機会を保障することについては必ずしも消極的ではない。
①

義務教育の段階における普通教育に相当する教育の機会の確保等に関する法律2016 年 12 月 14 日に公布、2017 年 ２ 月 14 日に施行された「義務教育の段階における普通教育に相当する教育の機会の確保等に関する法律」においても、 ３ 条において「教育機会の確保等に関する施策は、次に掲げる事項を基本理念として行われなければならない。」とし、「義
務教育の段階における普通教育に相当する教育を十分に受けていない者の意思を十分に尊重しつつ、その年齢又は国籍その他の置かれている事情にかかわりなく、その能力に応じた教育を受ける機会が確保されるようにするとともに、その者が、その教育を通じて、社会において自立的に生きる基礎を培い、豊かな人生を送ることができるよう、その教育水準の維持向上が図られるようにすること。」との基本理念を掲げている。
同法律は、直接的に外国につながる子どもの教育を受ける権利について定めた法律ではない－ 23 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －が、「基礎教育」の中核を担う「義務教育の段階における普通教育に相当する教育」については、
国籍を問わずその機会が確保されるべきとしており、少なくとも基礎教育を受ける権利については、国籍を問わず保障されるべきであるという理念が示されていると考えるべきである。
②

日本語教育の推進に関する法律
超党派の議員から構成される「日本語教育推進議員連盟」によって法案が提出されていた「日本語教育の推進に関する法律」が 2019 年 ６ 月 21 日に成立し、同月 28 日公布し、施行された。
同法律は、国や地方自治体に日本語教育を進める責務があることを明記し（ ４ 条、 ５ 条）、

外国人等の幼児、児童、生徒等に日本語教育を受ける機会を最大限確保すること、日本語教育の推進は、日本に居住する幼児期及び学齢期にある外国人等の家庭における教育等において使用される言語の重要性に配慮して行われなければならないこと等を基本理念としている（ ３ 条）。
外国人等の幼児、児童、生徒について、具体的には、国が①生活に必要な日本語及び教科の指導等の充実その他の日本語教育の充実を図るため、これらの指導等の充実を可能とする教員等配置に係る制度の整備、教員等の養成及び研修の充実や就学の支援等の必要な施策を講ずる
こと（12 条 １ 項）、②生活に必要な日本語を習得することの重要性についてその保護者の理解と関心を深めるため、必要な啓発活動を行うよう努めること（12 条 ２ 項）を定めている。
同法律の成立により、国や地方公共団体も関連事業に予算が確保しやすくなり、日本語教育
体制の整備が進むことが期待される。
３

言語教育の重要性⑴

はじめに
日本に在住する外国につながる子どもの言語教育、特に日本語教育が、公立学校において教科学習を習得するために重要であることは明らかである。
もっとも、外国につながる子どもにとっては、日本語教育のみがなされていれば十分というわけではなく、母語の保持・伸長を促す母語教育の重要性を忘れてはならない。
外国につながる子どもの人格形成、そして自己実現は母語教育を通じて十分なものとなるものであるからこそ、日本語教育だけでなく、母語教育も実施されなければならないのである。

⑵

言語教育の重要性
言語には他人とのコミュニケーションを可能にするという大きな役割があるが、それ以外にも抽象的な思考を可能にする道具としての側面もある。
外国につながる子どもは、学校や家の外では日本語を使い、家庭内では主に母語を使用する環
境で育つことも多いと考えられるところ、彼／彼女らの母語能力を失わせてしまうのではなく、日本語も母語も習得し、いずれの言語でもコミュニケーションや抽象的思考が可能となるような教育・支援がなされることが真の自己実現のために重要である。
ここで、一般的に母語とは、①最初に覚えた言葉＜時期＞、②一番よく理解できる言葉＜到達度＞、③一番頻繁に使う言葉＜使用頻度＞、④自分自身がしっくりと一体感を持つことでき、他－ 24 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －者からもそう思われている言葉＜内的・外的アイデンティティ＞と定義される。 しかし、この定義によれば、①から④のいずれもが同じ言語である場合もあれば、①から④に該当する言語が異なるため母語が一つの言語に特定できない場合もあるし、母語に日本語が含まれる場合もあり得る。
そこで、本書においては、「母語」について日本語以外の言語で、親が使用する最も自己表現をしやすい言語を想定することとする 。
なお、このほかに「第一言語」、「第二言語」といった区分も存在するが、「第一言語」とは、最初に身につけて、最も自己表現をしやすい言語をいい、「第二言語」とは、その言語が使われている社会で学ぶ言葉を言う。つまり、日本語が使用される日本社会においては外国につながる
子どもにとって、日本語が「第二言語」となる。
⑶

日本語教育
文部科学省が行った「日本語指導が必要な児童生徒の受入状況等に関する調査（令和 ３ 年度）」
からは、日本語指導が必要な児童生徒数が増加しているだけでなく、日本語指導が必要な児童生
徒の母語が多様化していること、日本語指導が必要な児童生徒が集住する地域と散在する地域とがあることがわかる。
もっとも、上記調査において、日本語指導が必要な児童生徒数の把握が適切になされているのか否か、以下の「学習言語」と「生活言語」という観点からはやや疑問が残る。
「学習言語」と「生活言語」は、言語学者ジム・カミンズによる分類であり、「生活言語」とは、Basic Interpersonal Communicative Skills の和訳である。生活言語は、日常的に頻繁に使われ、深い思考力も必要とされないことから、 ２ 年程度で習得が可能と言われることもある。
「子
どもはすぐに言葉を覚える」とか、「子どもはすぐに友達と話すことができるようになる」等は、
この生活言語について語られた内容であることが多い。
他方、「学習言語」とは、Cognitive Academic Language Proficiency の和訳であり、抽象的・分析的思考が求められることから、習得には ５ 年から ７ 年ほどを要すると考えられている。た
とえば、「光合成」や「因数分解」などの言葉について、その概念や内容をしっかり理解できるのかというのが、学習言語の習得に関する話題である。
一見、日本語を上手に話し、教室でも日本語を話す同級生と十分にコミュニケーションをとれているように見える外国につながる子どもでも、実は、学習言語を十分に理解できていない場合が多い。日常会話が問題ない小学生の子どもでも、「回答しなさい」という設問の意味がわからずに、答えを書くことができなかったといった類のエピソードもしばしば存在する。
このような子どもは、あくあまでも学習言語の習得という言語的な問題が原因で、授業を十分に理解できていないにもかかわらず、正確に原因が把握されないまま、単に学力の低い子どもと誤解されることがある。
以上のとおり、本来、「日本語指導が必要な児童生徒」とは、「日本語で日常会話が十分にでき－ 25 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ない児童生徒」及び「日常会話ができても、学年相当の学習言語が不足し、学習活動への参加に支障が生じている児童生徒」をいうべきであるが、教育現場の教員らが、「学習言語」と「生活言語」の概念を十分に理解していないことで、日常会話ができる「学習言語」を身につけていない児童
生徒が、単に学力が低いと誤解された結果、「日本語指導が必要な児童生徒」としてカウントされず、必要な日本語指導が受けられていないという問題が生じている。
⑷

母語教育
母語については、これまで教育現場において議論の対象とされてこなかったことが問題である。
もっとも、近年は、母語教育に関する様々な観点からの研究が進んでおり、その重要性が認識され始めている。  
以下、母語・母語教育の持つ重要性について述べる。
①

親子・家族の絆の維持
保護者が日本語を話せない家庭では、家庭内のコミュニケーションを維持するために母語の習得が重要である。また、祖父母などの外国に暮らす親族とのコミュニケーションを断絶させないためにも母語を習得する必要がある。
子どもが、母語しか話すことのできない親を軽視する等によって、親子間のコミュニケーションが断絶し、親にも子にも心理的不安定をもたらすことが、たびたび報告されている。

②

学ぶ力・考える力・認知力の基礎
２ つまたはそれ以上の言語の読み書きを習得している子どもは、日常的に二言語を比較していることから、言葉の違いに敏感で、物事を複数の視点から見ることができるなど、認知の柔軟性の高い子どもになる可能性が高いと考えられている。

③

現地語（日本語）の習得を助ける
年齢・母語力にもよるが、母語と第二言語とは、相互に依存し形成され（に言語相互依存論）、
母語が発達すれば、第二言語の学習の伸びも早いと言われている。
これに対し、日本語世界のなかに生き、母語は教えられず、使う機会も限定的となり、満足に母語が使えなくなる児童生徒もいる。この場合に、日本語習得も不十分となってしまえば、
いわゆる「ダブルリミテッド」と呼ばれる状態に陥ってしまい、大きな問題とされている。
母語教育が適切に行われることにより、「バイリンガル的可能性」を育むことが肝要である。

④

アイデンティティの基盤
自己肯定感や自尊感情を形成するために母語教育が必要であるといわれており、母語は児童生徒がアイデンティティを形成する基盤であるといえる。

⑤

将来の居住地の選択肢を増やす
日本で暮らす外国につながる子どもの中には、定住化・永住化する者も増えている。しかし、一方で、特にニューカマーといわれる子どもには、母国に異国したり、他国に移動したりする可能性がある。母語を学ぶことはこれらの可能性にとって有意義である。
－ 26 －

第1章
４

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －不就学の問題⑴

外国籍の子どもと不就学・児童労働について
外国籍の子どもは、就学義務の対象とされていない。就学義務は親が子どもを学校に通わせる義務であるが、子どもの立場からすれば、就学義務の確立によって自らが教育を受ける権利が制度的に保障されることとなる。結局のところ、外国籍の子どもは、そのような制度的な担保がないために、「恩恵」として公立学校への就学を認められるに過ぎないことから、保護者が積極的に就学手続をしなければ、子どもは不就学の状況に置かれてしまう。
研究者である小島祥美氏は、2003 年 ４ 月から ２ 年間、外国人が多く暮らす岐阜県可児市において、行政や民間団体と協働し、外国籍の子どもの就学実態調査を行っているが、外国籍の子どもに就学が保障されていない実態が明らかになるとともに、不就学が児童労働にも繋がっていることが明らかとされた。就学児であっても、きょうだいの世話や日本語の分からない保護者の通訳者として病院に付き添うなど、ヤングケアラーとしてのはたらきを求められることが珍しくなかったのである。

⑵

全国的な外国人の子どもの就学状況などの調査結果について
2019 年、文部科学省は初めて全国的な「外国人の子供の就学状況等調査」を実施した。外国籍の不就学児は「見えない存在」とされていたが、同調査によると、2019 年 ５ 月 １ 日を基準日とした学齢期の子ども（12 万 3830 人）のうち、就学児（義務教育諸学校 ９ 万 6370 人、外国学校等 5023 人）は 10 万 1393 人（81.9％）で、２ 万 2437 人（18.1％）は学校に通っていない（就学児ではない）ことが明らかとなった。全体の約 ５ 人に １ 人に相当する子どもが学校に通っていないという状況は、「小学校に通っていない子どもの割合が世界で最も高い地域（サハラ以南のアフリカ地域）18.8％」の割合とほぼ等しいとされる。
また、上記の第 ２ 回目の調査が 2021 年 ５ 月 １ 日現在で行われ、その調査結果も取りまとめられている。それによると、同年 ５ 月の時点で、住民基本台帳に登録されていた小中学生の年齢にあたる外国人の子どもは合わせて 13 万 3310 人で、このうち不就学のおそれがある子どもは7.5％にあたる １ 万 0046 人（内訳をみると、自治体が、①小中学校や外国人学校に通えていな
いことを確認した子どもが 649 人、②電話や家庭訪問などで確認を試みたものの確認できなかった子どもが 8597 人、③就学状況の把握に至っていない子どもが 800 人となっている。）とされている。
不就学のおそれがある子どもの数は、各自治体による把握が進んだことから、前回 ２ 年前の調査と比べ ５ 割近くにあたる 9400 人余り減ったものの、依然として １ 万人を上回る状況が続いている。
なお、外国にルーツがある子どもたちをめぐっては、障がいがある子どものために学校に設けられている「特別支援学級」で学ぶ割合が高いのではないかとの指摘が相次いでいたことから、
上記 ２ 回目の文部科学省の調査では、この課題についても初めて全国規模の実態調査も行われ－ 27 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ていることを付言しておく。
⑶

外国人の子どもの就学促進について
就学義務の対象外という扱いのなかで外国籍の子どもを「誰一人取り残さない」ために一自治体ができることとして、外国籍者の教育に携わる業務を「職務」と位置づけ、個別の就学異動までも把握できる規定づくりがあげられる。
2021 年調査では、前回調査よりも改善が認められるかもしれないが（就学促進の取組みとして、外国人の子供に関する転入等の情報取得を行っている地方公共団体は「自動的に共有される」「申請等により取得」をあわせて 95.5％だった。また、住民登録手続の際、就学に関する説明を「すべての者に説明する」と回答した地方公共団体は 54.5％で最多で、ついで「希望有無を尋ね、希望あれば説明」27.7％、「希望有無を尋ねず、希望あれば説明」10.2％、「資料配布のみ」0.8％。
一方、5.5％の地方公共団体は「特段何も行っていない」と回答している。
また就学促進の取組みを行っている地方公共団体のうち、就学ガイドブック等、就学の案内に関する資料の備え付け・配布を行っている地方公共団体は 19.4％で、2019 年度調査より 6.8 ポ
イント増加したが、「誰ひとり取り残さない」という観点からすれば、まだまだ不十分と言わざるをえない。
文部科学省は、補助事業である「外国人の子供の就学促進事業」の活用等により、引き続き地方公共団体が行う就学状況把握および就学促進のためのさらなる推進を図っていくとしている。
しかしながら、あらゆる子どもたちの学習権を保障するためには、外国籍の生徒への「恩恵」の促進であってよいはずはなく、状況改善のための抜本的かつ具体的な制度の確立が求められる。
2021 年調査でも １ 万人以上の外国籍児童が不就学という実態は看過できる問題ではない。
５

在留資格による制限
在留資格の制限によって、将来の選択の幅が狭まる、将来の展望が描けないという問題がある。
例えば、「家族滞在」という在留資格は、就労の限度が週 28 時間であるので、就職するという道が選びにくい。一方で、「家族滞在」では、奨学金の受給も難しい（例えば、独立行政法人日本学生支援機構は、「法定特別永住者・永住者・定住者（将来永住する意思のある者のみ）・日本人の配偶者等・永住者の配偶者等」に限って、申込みを認めている。）ので、進学するという道も制限される。
また、「家族滞在」は、親の在留資格に付随して子どもに与えられる在留資格であるので、親が親の本国に帰国するということになると、子どもは自動的に在留資格を失ってしまうという問題がある。
ところで、2023 年 ８ 月 ４ 日、出入国在留管理庁は、「送還忌避者のうち本邦で出生した子どもの在留特別許可に関する対応方針について」を発表した。すなわち、2023 年改定入管法の施行時までに日本で出生して小学校、中学校又は高校で教育を受けており、引き続き日本で生活していく
ことを真に希望している子どもとその家族を対象に、家族一体として在留資格を与えるとするものである。
－ 28 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －この対応方針は、家族一体として在留資格を与えるとしている点など評価すべき点もあるが、①子どもが「本邦で出生していること」を要件としている点、②親が入国・上陸の際に不法入国・不法上陸であった場合などは、対象外としている点、③今回限りの措置としている点など問題点もある。この点は、大阪弁護士会から発出した「「送還忌避者のうち本邦で出生した子どもの在留特別許可に関する対応方針について」に対する会長声明」（2023 年 ９ 月 14 日）でも指摘しているところである。
６

放課後学習支援教室について⑴

概説
外国につながる子どもたちの多くは、日本語能力不足により学校での教育学習についてゆけない、

あるいは、文化のギャップやアイデンティティに悩み学校になじめないという問題を抱えている。
また、そのような子どもたちの親は、長時間の労働や夜間就労などにより、子どもの家庭教育
や精神的サポートを十分できないことに加え、医療、教育、福祉等の制度に関する知識不足、経済的不安などにより、日本での生活にさまざまな課題を抱えていることも多く、そのことが、さらに子どもたちの状況を不安定にしているといえる。
そのような、学校や家庭では行き届かない問題を抱える子どもたちに支援を行っているのが、ここでとりあげる、NPO 法人等の運営する学習支援教室である。ここではいくつかの支援教室の紹介を行う。
⑵

レポート①

NPO 法人クロスベイス
ア

訪問日時等
訪問日時：2022 年 ８ 月 30 日 18 時 30 分～
場

所：御幸森小学校跡地（大阪市生野区）

訪 問 先：NPO 法人クロスベイス
イ

学習サポート教室 DO-YA（どぉや）の見学
ア

NPO 法人クロスベイスについて
2017 年 ４ 月生野区設立①学習支援事業、②体験活動事業、③地域街づくり事業を掲げる①として、 １ 対 １ または １ 対 ２ の学習サポート教室 DO-YA を開催
DO-YA は、NPO 法人 IKUNO・多文化ふらっとも共催

イ

学習サポート教室 DO-YA について
いくのパーク（御幸森小学校跡地）と小路教室の ２ 教室で実施
週 ２ 回・ ２ コマ：17 時 30 分～ 19 時、19 時 20 分～ 20 時 50 分
小学生～高校生までが対象（小学生は時間帯が異なる）
月額 １ 万円。ただし、塾代助成事業の対象者の場合、実質無料－ 29 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －現在、生徒は 47 人。出席率は ８ 割程度
外国にルーツのある子どもたちに限定しているつもりはないが、地域の特性から多国籍になっている。
日本語指導と教科指導を行っている
ウ

いくのコーライブズパーク（いくのパーク）について
ア

NPO 法人 IKUNO・多文化ふらっと2020 年 10 月設立
設立は最近だが、地域に根付いた人が参画している
クロスベイスとは別法人であるが、多文化ふらっとの事務をクロスベイスが担っており、構成員も重なっている。

イ

いくのコーライブズパーク（いくのパーク）
御幸森小学校跡地を活用して、多文化共生のまちづくりを目指すプロジェクトを通じた街づくりをテーマに掲げる「株式会社 RETOWN」と「NPO 法人 IKUNO・多文化ふらっと」が共同事業として実施②

a

避難場所確保事業b

外国人市民向けの防災活動の環境整備c

食と職による地域活動貢献d

多文化共生・多世代交流の拠点づくり

e

新しい学び

f

調査・提言

g

地域の魅力発信h

イベント・スポーツ・アート

i

地域に開かれた場

こども日本語教室「こどもひろば」
ア

訪問日時等
訪問日時：2022 年 11 月 21 日（月）18 時～ 20 時
訪問先：こども日本語教室「こどもひろば」
場所：大阪国際交流センター会議室

イ 「こどもひろば」の概要
ア

趣旨・目的：
大阪に暮らす外国人の増加とともに、保護者の少なくとも一方が外国人である、いわゆ
る外国にルーツを持つ子どもが増加している。こうした子どもたちのうち、未就学児や母国で中学を卒業した後に渡日した子どもたち（「ダイレクト」と呼ばれる）については、
学校教育の対象外とされているのが現状である。
－ 30 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －「こどもひろば」では、外国ルーツの子どもたちに対して、学校を含む生活全般で使う
日本語を学ぶ場を提供し、日本人の子どもと同じように安心して快適な生活が送れるよう支援し、コーディネートする。
特に「ダイレクト」への支援を強化している点に特徴があり、ダイレクト対象の日本語教室を実施し、強化学習の基礎となる日本語学習を強化することで、ダイレクトの高校進学に向け、より効果的なサポートを目指している。
また、属人的な支援にならないよう教室が持続的・自律的に運営できる仕組みを構築することにも取り組んでおり、コーディネーター制を導入することで、コーディネーターを中心に教室運営が可能となる体制を構築している。ボランティアの質を向上することにも注力しており日本語指導方法についての研修を実施している。
イ

対象
外国にルーツをもつ小学 ３ 年生以上及びダイレクト等学習支援を必要とする子ども

ウ

参加料
無料

エ

内容
教科書をテキストに日本語習得（ルビを振るなども）及び教科学習の支援

オ

主催・共済
主催：公益財団法人

大阪国際交流センター

共催：「こどもひろば」ボランティアグループウ

こどもひろば事務局長・鵜飼聖子さんにお話しいただいた内容
ダイレクトの子どもたちは増加傾向にあり、訪問当時は新規の受け入れをストップせざるを得ないほどであった。中国やネパールルーツの子どもたちの割合が多く、ベトナムルーツの子どもが増えた時期もあった。
単に日本語学習の支援をするだけでなく、同行支援が不可欠である。たとえば、来日した子どもに高校受験資格の有無の審査が実施される際も、通訳がつかない運用となっているた
め、通訳を手配し、同行するなど、学習面を超えたサポートを続けている。また、出願書類などの作成も困難である場合が多く、手続支援も実施している。
ダイレクトの中には、母国で一定の教育を終えてきた子たちもいる。つまり、日本語さえわかれば、勉強についていける。そのような子たちには、元々ある学力を「引き出す」支援を行っている。
子どもが次の働き手であると考えている家庭も少なくはなく、子どもたちが将来的に、複数の選択肢を持つことができるように、高校や大学進学について親への啓発活動や説明・説得を行うこともある。また、子ども自身にも身近な将来について具体的なイメージを持ってもらうように、学校見学や府教委の進路ガイダンスに連れて行くこともある。
－ 31 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ダイレクトの子どもたちは、就学自体が難しい現状があり、この点が大きな問題点である。
母国で義務教育を修了していた場合には、大阪府の中学校は受け入れてくれない。
ダイレクトの子どもたちの受け皿として夜間学校が活用されることはあるが、夜間学校の入学時期は ４ 月及び 10 月のみの運用であり、それ以外の時期に来日した子どもたちが受け入れてもらえない場合がある。また、15 歳を超えていれば受け入れてもらえない。
エ見えてきた課題ア

子どもたちのコミュニティ
外国ルーツの子どもたちは、自ら望んで来日したわけではなく親の都合で日本に来ることになったケースがほとんどである。
母国とは異なる文化や環境で、日本語がわからず、学校生活や友達づくりにも悩み、学習の遅れや孤立感を味わうことも多いため、国籍を問わず、子どもたちが自己肯定感をもって生き生きと輝ける居場所・コミュニティを作る必要がある。
日本語指導が必要であることは言うまでもないが、子どもたちの居場所が必要とされている。

イ

行政による受け入れ先の確保
海外で中学課程を終えて来日したダイレクトと呼ばれる子どもたちは「学齢超過」として扱われ、中学校には編入できない。ところが、日本語もわからない状況で高校に進学をすることは困難を極める。
夜間学校が受け入れてくれるケースもあるが、すべてを夜間学校が担うことも現実的ではなく、来日のタイミングや来日時の年齢にかかわらず、常に受け入れてくれる場所が存在する状態を構築する必要がある。

ウ

情報の一元化制度のはざまに落ち込んでしまう子どもたちを見つけ出せないことも懸念される。
来日した子どもたち、支援の必要な子どもたちが、支援者とつながることができるような情報の一元化が不可欠である。

７

社会保障の不備⑴

すべての外国人労働者とその家族は等しく憲法の保障のもとにあること
外国人労働者も日本国民と同様に等しく日本国憲法の基本的人権を享有する主体である。しかしながら、日本の在留管理制度においては、かねてより「技術的・専門的分野で就労する外国人労働者」と「技能実習」や「留学」など本来就労を目的とする在留資格ではない労働者とを区別し、前者には家族帯同や永住権の要件である本邦滞在要件を認めるのに対して、それ以外の労働者に対してはこれらの権利を享有させないという政策を採ってきた。
「特定技能」があらたに「専門的・技術的分野で就労する外国人」に加えられているが、「 １ 号」には、同様の権利が与えられていない。
－ 32 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －いわゆる高度人材に対してのみ優遇政策を採り、それ以外の外国人労働者については短期ローテーションを前提として定住化を避けるなど待遇に差別を設けることは、責任ある「移民国家」の姿とはいえない。
⑵

就労・医療・セーフティーネットから外国人は漏れている①

外国人が日本で生活をする場合、出入国管理及び難民認定法の別表第一及び第二の定める在留資格のいずれかを取得する必要があるところ、在留資格によって、就労できる職種や健康保険加入の可否、生活保護受給の可否などが細かく定められている。
その結果、何らかの事情でこの制度の隙間に落ちた場合、どの制度の適用を受けることもできず、自助も公助も否定されることになりかねない。
そこで以下、簡単に、就労・医療・セーフティーネット（生活保護）について、制度の概観を行うこととする。

②

就労
現行の入管法下において外国人が就労するには、就労を認める在留資格又は資格外活動の許可を得る必要がある。したがって、仮放免者なども就労ができないから、仮放免によってせっかく身体拘束を解かれても、今度は生きていく算段がないこととなる。
この点、難民及び庇護希望者に対して労働の権利のみならず配給や社会保障も否定すること
は、ノン・ルフールマン原則に反しており、世界の潮流から大きく乖離した制度と言わざるを
得ない。

③

医療
健康保険には、国籍条項や在留資格による加入要件の制限はない。しかし、配偶者や子などが非正規滞在者の場合は生計を同一にしていても加入させられないといった大きな制約が存在する。また、国民健康保険も国籍による加入要件の制限はないものの、施行規則により在留資格のない者及び無国籍者は対象外とされている。したがって、非正規滞在者・仮放免者などはこれら保険を利用して医療サービスを受けることができない。
なお、出産に関する助産制度、無料低額診療事業などは利用することができるが、事実上様々な制約（言語の問題や周知不足など）があり、十分な医療サービスが受けられるとは到底いえない。

④

セーフティーネット
生活保護については、上記就労・医療と異なり、現行の生活保護法は日本国籍を有さない者
を制度の対象外としている（永住者・定住者は同法の取扱いに「準じた」保護を受けられる）。
しかし、仮放免者などであっても、日本に滞在している限りは一個人として尊重されるべきであり、最初からセーフティーネットの対象外とすることは非常に重大な権利侵害であると言わざるを得ない。

⑤

以上のとおり、日本における外国人に対する社会保障は不十分な点が多い。何よりも、外国－ 33 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －人は最初からセーフティーネットの対象外であるという現行の制度運用は、外国人を「人」として扱っていないとの誹りを免れないであろう。正規非正規にかかわらず、最低限の社会保障を行う制度の設立を早急に検討すべきであろう。
⑶

社会統合のための施策を拡充・充実させるために政府は、2018 年末、「外国人材の受入・共生のための総合的対応策」を策定し、令和 ５ 年改訂版では、「円滑なコミュニケーションと社会参加のための日本語教育等の取組」「外国人に対する情報発信・外国人向けの相談体制の強化」「ライフステージ・ライフサイクルに応じた支援」「外国人材の円滑かつ適正な受入れ」「共生社会の基盤整備に向けた取組」に大別した 214 の施策を打ち出した。
これらの施策が確実に実行に移されていくことが重要であることは否定しない。しかし、例えば「外国人向け日本語教育支援」については、財政難を理由に応募する自治体が低調であり、当初は予算の執行状況が伸び悩んでいるという報道があった。他方で、外国人労働者を含めた在留外国人に対する分かりやすい日本語の必要性は広く認知されてきており、分かりやすい日本語の普及に取り組む民間の企業や団体に対する支援が求められる。
第６ドイツ移民政策及びスウェーデンの経験から、日本は今後どうなる、どうする

１

ドイツの移民政策を取り上げる理由
まず、ドイツは従前、日本と同様に、純粋血統主義に基づく「均質社会（homogeneous society）」としてのアイデンティティにこだわってきていた。実際、非 EU 系移民・難民に重国籍を認めるかといった、重国籍をめぐる議論において純血統主義的論調が見え隠れする状況であったし、今もその論調が途絶えているとは評価できない。
そのようなドイツであるが、今や、世界でも有数の外国人受入れ大国であり、主要先進国では米国に次いで ２ 番目に外国人の流入が多い状況にある。一方、スウェーデンの外国人受入れは絶対数ではさほど多くないが、人口比でいえば、英国、米国、カナダ、オーストラリアといった代表的な移民国家を大きく上回る。労働市場への統合という点では、ネイティブ・移民間の失業率格差からみる限り、ドイツは比較的上手くいっていると考えられている。
そこで、従前純血統主義的アイデンティティにこだわっていたドイツが、2000 年代後半から、正式に移民国家に舵を切り、国家として移民・難民の受入れや統合政策に取り組んだ経緯や課題、それを乗り越えた方法などを俯瞰するなかで、今後総人口に占める外国人割合が増加する日本の採るべき政策の参考としたい。
なお、議論明確化のため、以下に述べる「外国人」とは、ドイツ国外にバックグラウンドを持ち、かつ、ドイツ国籍を有さない者とする。

２

ドイツの移民政策⑴

OECD やドイツ統計局のデータによれば、ドイツは米国に次いで外国人の流入数が多くドイ－ 34 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －ツの総人口（8448 万 2267 人、2023. 6 .30 当時）における外国人の割合は同時点で 14.9%（1249
万 0276 人）であり、他のほとんどの欧米諸国の値を上回っている。これらドイツ国内における外国人の内訳は、2021 年のデータではあるが、EU 市民が 1390.4 万人、人道的理由（難民）も
6
5

207.5 万人となっており、相当数の外国人を受け入れていることがわかる。
2021 年のデータではあるが、ドイツ連邦移民・難民庁の統計では、総人口 8187.5 万人のうち、移民背景のない人は 5956.5 万人（72.8%）、ある人は 2231.1 万人（27.3%）であり、移民背景のある人のうちドイツ国籍を有しているのは 52.7%、外国籍の人は 47.3% となっている。またドイ
ツ国籍者のうち、海外からの移住経験がない者は 29.9%、海外からの移住経験がある者は 22.8%
7であり、外国籍者のうち移住経験のない者は 7.5%、ある者は 39.8% となっている。
⑵

このように、世界でも有数の外国人受入数（総人口比率）を誇るドイツであるが、戦後長らくの間、建前上は移民政策を採用してこなかった歴史がある。もっとも、従前から外国人を多数受け入れてきた。ドイツの受入政策の変遷は、大きく分けて 4 つの時期でたどることができる。
ドイツの外国人受入政策の変遷は、主に 4 つの区分に分けることができる。
①

最初は 1955 年以降、戦後の高度経済成長を支える労働需要を支えるため、外国人を「単純労働力」として受け入れた時期。

②

次に、1970 年代のオイルショックにより新規労働力の受入れは抑制的になったものの、アの時期に受け入れた外国人の家族がドイツに移住するようになった時期。

③

1970 年代後半から始まった「人道的外国人の受入れ」時期。特に 1990 年のソ連崩壊に伴い、毎年人口の １ ％に相当する 100 万人の外国人を主に東欧から受け入れてきた。もっとも、この時期に流入したのは主に、第 2 次大戦終結時までに東欧へ流入した「ドイツ人」やその子孫（帰還移住者）であり、血統主義的な意味での「ドイツ人」による事実上の「引揚げ」であっ8たことに注意する必要がある。
④

最後に、ドイツ政府が正面から移民政策を表明し、「移民法」を制定すると共に、ドイツに居住する外国人と、海外からの労働者受け入れにかかわる基本方針を明確にした時期、で9ある。
具体的には、帰化に関する明文化されたルール及び基準を定めた 1990 年の「外国人法」の制定、統合政策を連邦政府の責任であると明記した 1997 年の改正外国人法、期限付きで重国籍を認めた 1999 年の改正国籍法、条件付きで高度人材の受け入れを認めた 2000 年のグリーン
5
6OECD International Migration outlook 2018 Statistical Annex table.A.1
ドイツ連邦統計局ホームページ（https://www.destatis.de/EN/Themes/Society-Environment/Population/CurrentPopulation/Tables/liste-current-population.html#651244）

7

ド イ ツ 連 邦 移 民・ 難 民 庁 ホ ー ム ペ ー ジ（https://www.bamf.de/DE/Themen/Forschung/Veroeffentlichungen/Migrationsbericht2021/PersonenMigrationshintergrund/personenmigrationshintergrund-node.html）

8

川喜多敦子「難民入植地の遮断された記憶 - 第二次世界大戦後の東欧からのドイツ系移住者と『暴力』の記憶 -」9

山田久．「ドイツ・スウェーデンの外国人政策から何を学ぶか」．『日本総研 Viewpoint』.2019 年－ 35 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －10

カード省令制定、2004 年の外国人法廃止に伴う移民法の策定である。
①～④の各時期における、ドイツの総人口に占める外国人割合は、1960 年代後半に ３ ％であったものが、70 年代には ６ ％、90 年代には ８ ％を超え、今日においては、上述したように10％を超えるに至っている。
重要なのは④の時期以降におけるドイツの労働者受入政策は、対象外国人が、ⅰ難民、ⅱ
EU 市民、ⅲ非 EU 市民のいずれかであるかによって異なる点であろう。
ⅰは「政治的に迫害を受けた者は庇護権を享有する」とするドイツ基本法の精神に基づき、
11

多くの人々が迎え入れられてきた。
ⅱは、EU 統合に伴い、EU 域内での労働力の自由な移動が可能となった結果、多数が迎えられてきた。
もっとも問題となるのが、ⅲである。従前ドイツでは、ポジティブリストに記載された労働力が不足している職業のみで、大学卒業以上の学位あるいは一定レベル以上の職業資格を有していること、（ドイツ企業から具体的オファーがあることを前提に）賃金・雇用期間などの各種労働条件についてドイツ人労働者との均等待遇が保障されていること、を条件に受け入れを行ってきた。また、家族を扶養できる収入があれば、家族帯同も認めている。これらの条件をみると、日本の「特定技能」の条件と重なる部分が多いことがわかる。
なお、ⅲの中でも特に留学生については、ドイツでの就職が奨励されており、求職のため在留期間に一定の猶予が与えられている。実際、留学生の大半がドイツに引き続き在留して就職しているようである。
もっとも、現在は、ⅲについての就労制限も大幅に緩和されており（又は緩和が検討されており）、外国人の就労可能な職業の制限が撤廃され、これと関連して、自国民雇用の代替を防ぐために行われる「優先度チェック（労働市場テスト）」も大規模に廃止されている。また、外国人労働者が労働許可の更新を経て、 ５ 年以上ドイツ国内で仕事を継続して行うことにな
れば、無期限滞在が認められるようになっている。
⑶

このように、外国人を（建前は別として）従前から労働者として多く受け入れ、その家族帯同
も（日本に比べれば）広く認めてきたドイツであるが、「移民国家でない」という建前は長年維持してきた。そのため、外国人労働者はもちろん、その帯同家族に対する社会保障も不十分なままであった。しかし、教育を含めた社会保障を十分に受けられなかった移民 ２ 世 ３ 世は基礎的なドイツ語の習得すら不十分なことが多く、ドイツ社会に溶け込むことができず、ドイツ社会も彼らを十分受け入れることができなかった結果、社会的に孤立を深めていった。
このような状況がテロなどの社会情勢の不安定化につながることを危惧した政府は、2000 年
代以降、統合政策にも力を入れるようになった。

10

戸田典子 2007「ドイツの滞在法 -『外国人法』から EU『移民法』へ -」外国の立法 23411

渡邊亙．「ドイツにおける難民政策の課題とその憲法的意義」．『法政治研究第 ３ 号』.2017 年 ,123 頁－ 36 －

第1章⑷

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －まず移民統合体制については、すべて連邦政府が一義的に難民受け入れを仕切り、州に送る仕組みになっている。この、国レベルで新規移民の受け入れ・統合政策プログラムを行っているのが BAMF（連邦移民庁）である。実際に各州に送られた移民の統合プログラムを実施するのは地方の市民団体や民間語学学校である。また、難民などには労働市場訓練も提供されているが、こちらは BA（連邦雇用庁）及びその配下に属する全国の雇用行政実施期間が取り仕切っている。
この労働市場訓練についても、地方に送られた後は地方のジョブセンター（BA と地方自治体の協力、あるいは自治体単独運営）で行われている。
移民・難民に対する語学・文化教育については、標準的なものとして、インタグレーションコー
スと呼ばれ、 ７ か月間で 600 時間をドイツ語、100 時間をドイツの社会・政治の学習にあて、B
１ という ６ 段階で下から ３ つまでの言語レベルの習得を目指す（イメージとしては日本でいう中学英語レベル程度）。
ほとんどの受講者の受講料の半額もしくは全額をドイツ政府が負担する（しかも、半額負担の受講者は、最後の試験に合格すれば、さらに半額が返還される）。授業は基本的には時間数、到達度と合格基準が定まっているだけで、進め方、教材等は各機関の教員の裁量によるとされ12ているようである。
このインタグレーションコースについては、日常生活に必要なドイツ語やドイツ文化の知識を取得できるといった、ドイツで生活していくうえでの「実用的な」メリットだけでなく、「国籍取得に有利になりうる」といった中長期的なメリットがあることを、ドイツ政府が公に発信していることも見逃せない。
折しも現在、国籍法の大改正に向けてドイツ国内の議論が加速しているが、統合政策の現場においても、短期的な滞在にとどまらず、国籍取得といった長期的（あるいは永続的）な在留を視野に入れた支援が行われていることは、今後のわが国の移民政策を考えるうえで参考になるであろう。
なお、ドイツの各自治体における市民レベルでの草の根的取り組み（ボランティアでドイツ語教室を開催する等）が、上述したドイツの統合政策を支える重要な要素になっていると考えられる。この背景には、外国人排斥から始まったナチス時代の反省のもと、外国人を排斥しない、というドイツ人の基本思想が存在するものと考えられる。これが日本も含む他国との比較において、一番大きなドイツ特有の事情であろう。
３

ドイツと比較対象にあがるスウェーデンの外国人政策
外国人の統合政策が比較的成功しているドイツと同率あるいはそれ以上の受入数を誇りながら、統合政策がうまくいっていないとされるスウェーデンの現状についても、簡単に見ておくこととする。

12

Bundesamt für Migration und. Flüchtlinge「インテグレーションコース（社会融合講座）のご案内」－ 37 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －スウェーデンは戦後、ドイツ以上に労働力不足に悩まされてきた。その １ つの解決方法が福祉国家体制の拡充であり、それに伴う女性の社会進出である。北欧における女性の社会進出が世界的にみて先進的なのは、背景に深刻な労働力不足がある。もちろん、従前男女平等意識が強かったという歴史的背景もあるが、それも結局、北欧の過酷な環境における労働力不足が背景に存在している。
そのような背景から、スウェーデンもドイツ同様、多数の外国人を受け入れてきた。22016 年には 14 万 3000 人を受け入れているが、この数値は 1000 人当たり 14.5 人という英国（6.9 人）、米国（3.7人）、カナダ（8.2 人）、オーストラリア（9.1 人）といった代表的な移民国家を大きく上回る。
受け入れ外国人の内訳は、人道的理由（難民）が ７ 万 2000 人、EU 市民が ３ 万 1000 人、家族帯同が ３ 万 2000 人、留学が １ 万人、就労が 4000 人となっており、2017 年における総人口に占める外国人の割合は 8.6％、外国生まれの人口は 17％となっている。
このようにドイツ同様、英国米国などの代表的移民国家と肩を並べるほどの外国人受入率を誇る
スウェーデンであるが、以下の点が外国人受入政策でドイツと大きく異なる。まず、非 EU 市民の終了要件において、学位レベルや職業資格を特に求めておらず、難民に対してではあるが、2015年まで無条件で恒久的な居住権を与える一方で、政府として国家レベルでの統合政策を行ってこな
かった。また人口規模がドイツと比較して非常に小さく、流入した移民難民が就くことのできる職域がドイツに比べてかなり狭いことが挙げられよう。
このようなスウェーデン独自の背景から、特に 1990 年代以降増加した難民は、スウェーデンの言語・文化に統合されることなく在留「できてしまった」。これはスウェーデン国内における分断をもたらすものであったし、何より、流入した難民が職に就くことができなくなっていった（スウェーデンの人口規模を考えれば、上記のように大量流入した難民が職に就こうとすれば、国家単位での管理が必要であることは明らかと言えよう。）
このように難民移民が一気に、大量に流入しつつも文化的統合が進まなかった結果、スウェーデ
13

ンでは移民難民排斥運動が激化し、その流れは未だ落ち着きを見せているとは言い難い。
このような状況を受け、スウェーデン政府は 2016 年以降、移民局が難民認定を行っている間に、非営利組織（「civil society」）が語学学習を行う制度を開始した。その後難民と認定された外国人については、労働需要、規模、移民受入れの経験度、住宅事情などを勘案して国が居住地を定める制度へと変更した。このように決定された居住地で、難民は ３ 年間の居住許可が与えられ、経済的に自立できれば永住権が与えられる。また難民認定後の ２ 年間はフルタイムの統合プログラム
14（約 100 時間の市民オリエンテーションを含む）を受けることができる。
４

まとめ以上のとおり、日本同様、「移民政策を採らない」とする建前を維持してきたものの、労働人口

13

川畑大地．「欧州政治の安定は続くか」．みずほリサーチ＆テクノロジーズ Mizuho RT EXPRESS.2023 年

10 Patrick Joyce(2018) “Integration after 2015.What can Sweden learn from Germany?” Ratio Working Paper. No307－ 38 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －不足によりその建前を変更し、急速に「移民国家」へと名実ともにまい進するドイツからは、①国籍付与などの中長期的在留も見据えた統合政策の策定、②国家単位での移民・難民の管理、②地方
における草の根的統合政策の実施、を行っていることがわかった。
他方、スウェーデンはドイツ以上の外国人受入数を誇りながら、当初は国家単位での統合政策を行ってこなかった結果、流入した移民難民の文化的統合が進まず、反移民難民活動が活発化していること、それを受けて 2016 年から統合政策に乗り出していることがわかった。
現在の日本はかつてのドイツ同様、労働力不足を背景に急速に外国人の受入れを拡大している。
しかも上述したように、建前上は「中長期的在留」を押し出していないにもかかわらず、永住者の割合は増加の一途をたどっているし、特定技能制度の導入により、家族帯同も可能となるなど、従前と異なり中長期的在留を前提とした受入政策が必至の状況にある。
しかし、このように受入れのための制度や受入実態だけが先行する外国人受入政策が破綻あるいは混乱を引き起こすことは、ドイツはもちろん、スウェーデンの現状から明らかである。実際、日本各地で急増する外国人とのトラブルが報じられる状況が増えつつある。
政府として、中長期的在留を前提とした受入政策及び受け入れた「あと」を視野に入れた統合政策についてのビジョンを早急に策定すべきである。
同時に、実際に統合政策を実施する地方自治体、何より日本人自身の意識を変えていく取組みにも早急に着手すべきであろう。
第７足元から－各単位会の外国人相談の取組み
政府の「外国人材の受入・共生のための総合的対応策」では、法律トラブルについては、日本司法支援センター（法テラス）における通訳業者を介した三者間通話により法制度や相談窓口等の情報提供を行う「多言語情報提供サービス」（10 言語）について、より一層外国人利用者への適切な対応に努めるとともに、多国籍化に対応した言語数の確保等更なる利便性の向上を図るほか、民事法律扶助を含めた法テラスの多言語での法的支援について、外国人支援機関等と連携を強化し、適切な実施と積極的な周知・広報を行う、としている。
そして、外国人受入環境整備交付金を設け、交付を希望する全ての都道府県及び市町村を交付対象として、地方公共団体が「一元的相談窓口」を設置・運営する取組を財政的に支援し、もって、地域における外国人の受入環境整備を促進し、多文化共生社会の実現に資することとしている。
これを受け、各都道府県市町村で外国人のための「一元的相談窓口」の設置運営が広がっている
ところ、これと連携したり、民間団体との従来からの連携による、近畿各単位会の法律相談の取組
みの現状について、以下のとおりまとめた。

１

大阪弁護士会総合法律相談センター（大阪弁護士会館）にて外国人法律相談を週 １ 回実施している。予約をすれば多数の言語の通訳人名簿から通訳が無料で付される。相談料は法テラスの資力基準によって－ 39 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －いる。相談時間は通常は 30 分のところ 60 分となっている。相談件数は 2020 年度が 75 件、2021
年度が 101 件、2022 年度 125 件と増加傾向にある。
また ２ 週間に １ 回外国人のための人権電話相談がなされている。大阪入管の被収容者は電話機の前に掲示された電話番号をみて、電話料の負担だけで電話相談ができる。さらに必要な場合、日弁連法テラス委託援助により被収容者は費用を負担せずに、入管への出張相談が実施されている。
2022 年度は 60 件の相談があり、そのうち 16 件で入管への出張相談を行っている。
継続的な派遣相談として、大阪国際交流センターでの「外国人のための法律相談」及び「外国人のための法律相談ナイター」がある。同センターで年 ２ 回おこなわれる「外国人のための一日イ
ンフォメーションサービス」は弁護士だけではなく、行政書士、入管職員など各分野の関係者が相談に応じている。また東大阪市人権文化部からの依頼で「外国人のための １ 日相談サービス in 東
大阪」（年 1, 2 回）がある。
また府内のワンストップセンターを訪問し、外国人相談に関する意見交換を行っている。
２

兵庫県弁護士会
兵庫県国際交流協会からの委嘱による外国人県民インフォーメーションセンターでの法律相談、及び法テラスの通訳人付き相談を行っている。
外国人法律相談全般について、兵庫県弁護士会所属の弁護士十数人が NGO 神戸外国人救援ネッ
トの協力弁護士として個別に相談を受けている。

３

京都弁護士会外国人の人権部会にて 2022 年度に会独自の外国人法律相談制度の創設を検討したが、ニーズの把握ができていないことなどから当面は見送ることとした。
受託事業として、京都市国際交流協会及び京都府国際センターでの外国人向けの専門相談を定期的に実施。また、外国人からの相談を想定した京都府の人権相談（人権レスキュー）を定期的に開催している。

４滋賀弁護士会
常設の法律相談として、2020 年 ４ 月以降、滋賀県国際協会内の外国人ワンストップセンターと連携して法律相談を実施している（随時相談、13 人前後の名簿登録弁護士が対応）。年間 25 件程
度の相談がある。
甲賀市国際交流協会が年 １ 回開催する国際フェスタで、法律相談ブースを設置。
その他、県内の国際協会とスポットの相談会を開催することもあり、また、ブラジル人学校 ２か所への視察や相談を行っている。
毎年、外国人の法律問題や入管関係の会員向けの研修を実施している。

５

和歌山弁護士会
和歌山国際交流センターで、①法テラスと連携した法律相談を奇数月に １ 回（年 ６ 回）、及び②田辺市で専門家による相談会を年 １ 回開催している。
－ 40 －

第1章

移民労働者とその家族の現在－ 地域との関わり、法的ニーズ －上記①の相談件数は年数件程度、上記②は １ 回の開催につき ２ 、 ３ 件である。
６

奈良弁護士会外国人法律相談は実施しておらず、外国人からの法律相談は一般の法律相談として受け付けている。

－ 41 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

第２章
第１

2023年改定入管法をふまえた収容における諸問題

収容令書・退去強制令書による収容の問題点

１

現行の入管法上の身体拘束（収容）は、収容令書に基づく収容（法 39 条）と退去強制令書に基づく収容（法 52 条 ５ 項）とに大別される。
⑴

収容令書に基づく収容
退去強制事由（法 24 条各号）に該当すると思料される外国籍者等があるときに入国警備官の違反調査（法 27 条）が行われる。
入国警備官から当事者の引渡しを受けた入国審査官は審査を行い、当該外国籍者等が退去強制事由に該当するか否かを認定する（法 45 条及び 47 条）。
違反調査により、容疑者が退去強制事由（法 24 条各号）に該当すると疑う相当の理由があれば、地方出入国在留管理局の主任審査官が発付する収容令書により容疑者を収容することができると定められている（法 39 条）。
また、退去強制事由に明らかに該当する者につき、収容令書の発付をまっていては逃亡の恐れがあると信ずるに足りる相当の理由があるときは、収容令書の発付をまたずにその者を収容することができる（法 43 条 １ 項）と定められている。
収容令書によって収容することができる期間は、三十日以内であるが、主任審査官は、やむを得ない事由があると認めるときは、三十日を限り延長することができる（法 41 条）。その間に、引き続き入国警備官による調査や入国審査官による審査が行われる。
収容令書による収容は、証拠隠滅要件や逃亡要件は明文上要求されておらず、嫌疑要件だけで収容し得る規定ぶりとなっているため、国は入管法は「全件収容主義」を採用しているとの見解を採っている。
なお、収容令書による収容後、容疑者が退去強制事由対象者に該当するかどうかが審査され（法45 条 １ 項）、退去強制事由対象者に該当すると認定されたときは、速やかに理由を付した書面をもって主任審査官及び容疑者に対しその旨を知らせるとともに（法 47 条 ３ 項）、容疑者に対してその認定に不服があるときは、口頭審理の請求をすることができる旨を知らせる（法 47 条
４ 項）旨定められている。
⑵

退去強制令書に基づく収容
入国警備官は、退去強制を受ける者を直ちに本邦外に送還することができないときは、送還可能のときまで、その者を入国者収容所、収容場その他出入国在留管理庁長官又はその委任を受けた主任審査官が指定する場所に収容することができる（法 52 条 ５ 項）。「退去強制を受ける者を直ちに本邦外に送還することができないときは、送還可能のときまで（中略）収容することができる」（法 52 条 ５ 項）。退去強制令書が発付されていることと、送還が直ちにできないこと以外の要件は、明文上要求されていない。
－ 42 －

第２章
２2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

収容についての問題点⑴

実体的要件に関する問題
収容令書に基づく収容の実体的要件について、証拠隠滅要件、逃亡要件、必要性・相当性要件のいずれもが明文上要求されておらず、刑事手続における起訴前勾留の実体的要件と比較しても著しく緩い要件での身体拘束を許す制度となっている。
また、退去強制令書に基づく収容について、逃亡要件、必要性・相当性要件のいずれもが明文上要求されていない。
その結果、入管実務においても、収容制度は全件収容主義の下で運用され、身体拘束に対する謙抑性が失われて、収容の濫用と長期化という問題をもたらしてきた。
しかしながら、収容は、人身の自由という憲法 34 条においても保障された普遍的人権に対する直接的かつ全面的な制約であり、自由権規約 ９ 条 １ 項において恣意的に拘禁されない権利が保障されていることに鑑みても、入管収容は必要最小限度となる法制度でなければならない。

⑵

手続的要件（判断権者）
収容令書・退去強制令書の発付から執行に至る手続過程において、入管法上、令状主義が徹底されていない。
収容令書は入国警備官が所属する入管の主任審査官から収容令書の発付を受けて執行する（法39 条 ２ 項）。退去強制令書は、入管庁の主任審査官が発付し、「直ちに本邦外に送還することができない」かの判断は入国警備官に委ねられている。
このように、行政庁の内部手続のみで完結しているため、司法審査は介在せず、入管庁の恣意的な判断を事前抑制する仕組みがない。
また退令収容には、期間更新の手続きは存在せず、収容継続の適否を定期的にチェックする仕組みもない。収容取消制度等が存在せず、事後抑制の仕組みも欠如しているため、恣意的な長期収容を招いている。

⑶

収容期間
①

収容令書に基づく収容期間は、延長も含めて最大 60 日間となっており、刑事手続（刑事訴訟法 208 条。通常 10 日間＋延長 10 日間が上限。）と比較して長期の身体拘束期間となっており、外国人の人身の自由に対する過度の制限となっている。

②

退去強制に基づく収容の期間は、「送還可能のときまで」という不確定期限とされ、かつ「送還可能」となったか否かの終期の判断が入国警備官に委ねられる規定となっている。そのため、事実上の無期限収容が可能となっており、非常に大きな問題点となっている。
なお、フランス、ドイツ、スウェーデン、アメリカなどでは、入管収容期間の上限が設けら
れている。

⑷

不服申立手続収容令書や退去強制令書の発付処分を含む「外国人の出入国」に関する処分は、行政不服審査－ 43 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
法の適用が一律除外されている（行政不服審査法 ７ 条 １ 項 10 号）。そのため、収容令書や退去強制令書に基づく収容を争う場合には、行政事件訴訟法に基づく収容令書・退去強制令書の執行停止 （行政事件訴訟法 25 条）を申し立てるしかないのが現行法の枠組みである。しかし、執行停止の申立てのためには本案訴訟の提起が要件となっているため（同 25 条 ２ 項）、簡易迅速な救済方法とはいえない。
刑事手続の勾留に対する準抗告（刑事訴訟法 429 条）や勾留取消し（同法 87 条）、勾留執行停止（同法 95 条）に相当する迅速な判断手続も、入管収容に関しては存在しない。
⑸

収容中の処遇
入管収容施設においては古くから死亡事件が繰り返し発生しており、平成 22 年以降だけでも10 名以上の被収容者の死亡事件が発生している。
収容中に十分な医療を受けられないことによる死亡やハンガーストライキによる死亡事案、暴力行為、差別発言、わいせつ行為の横行、運動や入浴の制限、多数の自死未遂や自死者の発生など、被収容者に対する人権侵害は後を絶たない。最近では、令和 ３ 年 ３ 月に死亡したスリラン
カ国籍のウィシュマ・サンダマリさんの死亡事件が非常に大きな問題となった。
医療処遇についてみれば、現在の入管収容施設では、被収容者の診療の必要性に関する判断を、医師が直接行うのではなく、医師の診察に立ち会った入管職員の報告に基づき入国者収容所長又は地方出入国在留管理局長（以下「所長等」という。）が行っている。医療に関するの判断を、医療の専門性がない所長等に行わせる結果、医療の必要性よりも保安上の都合が優先され、健康状態の悪化、後遺症の発生等、必要な医療が受けられずに健康を害し、また、死亡する事件が発生する原因となっている。ウィシュマさんの事件を受けて、医療処遇の改善策として 2022 年に大阪入管局に常勤医が採用されたが、2023 年 １ 月、同医師の呼気 １ リットルから 0.36 ミリグ

ラムのアルコールが検出され、診察が中断し、同年 ８ 月末まで常勤医不在の状態が続くこととなった。なお、大村入管管理センターの医療態勢は、フルタイムの常勤医師 １ 名、看護師 ３ 名、薬剤師 １ 名に加え、パートタイム（週 ２ 日・午前勤務）の非常勤医師 １ 名（交代制）及び歯科医 １ 名（週 １ 日・午前勤務）であり、精神科医は配置されていなかった。診察には通訳人を付しており、月 １ 回は、臨床心理士が被収容者にカウンセリングを行っている。
また、医療情報に関しても、原則として開示請求があった日から 30 日以内に開示しなければならないとされているが （個人情報の保護に関する法律 83 条）、実際には延長され、開示請求から 60 日を要する場合もあるため、治療方針に関してセカンドオピニオンを受けることや、その後の裁判手続等における検証に支障をきたし、あるいは収容から解放された際の医療情報の引継ぎも困難な状況である。
⑹

法改正について2022 年 2023 年 ６ 月に入管法改正法案が成立したが、結局は迅速な送還を最優先し、人権上問題があると指摘されてきた問題に対する実効的な解決案は示されていない。長期収容を避ける－ 44 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題という名目で監理措置制度が導入されることとなったが、後述するとおり問題点も多い。
第２現行法における仮放免許可制度の問題点

１

仮放免者の地位⑴

仮放免許可
収容令書（法 39 条 1 項）若しくは退去強制令書（法 52 条 ５ 項）の発付を受けて入管収容施設等に収容されている外国人又はその代理人や配偶者・親族等は、入国者収容所長又は主任審査官に対し、収容を一時的に解いて身柄を自由にしてもらうように求める仮放免許可申請を行うことができる（法 54 条）。
仮放免許可申請は、仮放免許可を求める理由を記載した仮放免許可申請書、誓約書（収容されている外国人と身元保証人が各々作成）、身元保証書の他、身元保証人の住民票・納税証明書・在職証明書、仮放免許可後の住居に関する書類、代理人弁護士作成の協力申出書等事案に応じた添付書類を付して行う。身元保証書には、「仮放免中の身元一切は私において引受け，法令を遵守させるとともに，貴局（支局）のご指示に従わせます」との文言が記載されており、誓約書には、「下記の者が仮放免許可されました上は，法令を遵守する（させる）とともに，仮放免に付された条件に従う（従わせる）ことを誓約します。」との記載がなされている。
収容されている外国人が急病や重病にかかっている場合等仮放免請求者による仮放面の請求が困難であり、緊急の必要性等がある場合には、入国者収容所長又は主任審査官が職権で仮放免を許可することもある（法 54 条 2 項）。
仮放免許可をするに際し、入国者収容所長又は主任審査官は、300 万円を超えない範囲内で法務省令で定める額の保証金を納付させ、住居及び行動範囲の制限、呼出に対する出頭の義務その他の必要と認める条件を付することができる（法 54 条 2 項）。
法令上、仮放免許可の基準は規定されておらず、仮放免許可を行う否かの判断は、入国者収容所長又は主任審査官の自由裁量であるとされているが、仮放免取扱要領 ９ 条には、仮放免許可
1に際し考慮すべき事項が記載されている。
出入国在留管理庁によれば、仮放免を拒否の判断に当たって考慮される事項は、法 54 条 2 項、仮放免取扱要領 9 条に基づいており、以下の事項を考慮しているとのことである。
・被収容者の容疑事実又は退去強制事由
・仮放免請求の理由及びその証拠・被収容者の性格、年齢、資産、素行及び健康状態
・被収容者の家族状況
・被収容者の収容期間及び収容中の行状1

令和 3 年 12 月 2 日付け入管庁警第 236 号「仮放免取扱要領の一部改正について（通達）」－ 45 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
・出入国在留管理関係の処分等に関する行政訴訟が係属しているときは、その状況
・難民認定申請中のときは、その状況
・出身国・地域の政府又は大使館・領事館等との間の送還手続に係る調整の状況
・有効な旅券を所持していないときは、その正当な理由の有無
・身元保証人となるべき者の年齢、職業、収入、資産、素行、被収容者との関係及び引受け熱意・逃亡し、又は仮放免に付す条件に違反するおそれの有無
・日本国の利益又は公安に及ぼす影響
・人身取引等の被害の有無
・その他特別の事情
他方、出入国在留管理庁は、「仮放免を許可することが適当とは認められない者（①から⑧に該当する者又はそれらに該当する者）は、収容に耐え難い傷病者でない限り、原則、送還が可能となるまで収容を継続し送還に努める。特に、①から④に該当する者については、重度の傷病等、よほどの事情がない限り、収容を継続する。
」としている。そして、出入国在留管理庁は、①から⑧を以下のように記載している。
①

殺人、強盗、人身取引加害、わいせつ、薬物事犯等、社会に不安を与えるような反社会的で重大な罪により罰せられた者②

犯罪の常習性が認められる者や再犯のおそれが払拭できない者③

社会生活適応困難者④

出入国管理行政の根幹を揺るがす偽装滞在・不法入国等の関与者で悪質と認められる者⑤

仮放免中の条件違反により、同許可を取り消し再収容された者⑥

難民認定制度の悪質な濫用事案として在留が認められなかった者⑦

退去強制令書の発付を受けているにもかかわらず、明らかに難民とは認められない理由で難民認定申請を繰り返す者⑧

仮放免の条件違反のおそれ又は仮放免事由の消滅により、仮放免許可期間が延長不許可となり再収容された者⑵

仮放免者の地位
仮放免許可を受けた者（以下「仮放免者」という。）は、仮放免許可と共に在留資格を付与されるものではないことから、退去強制令書の発付を受けた仮放免者及び在留資格がない者が収容令書の発付を受けその後仮放許可を受けた場合には、仮放免許可証以外に住所・身分関係等を公的に証明する書類はない。
仮放免許可には、上記⑴で指摘した住居の指定、行動範囲の制限及び必要に応じてその他の条件が付されるが、在留資格のある者が法 39 条 １ 項に基づき収容され、その後仮放免許可を受けた場合を除き、仮放免許可条件として就労禁止が付される。仮放免許可証には、これらの仮放免
許可条件が記載される。
－ 46 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

仮放免者は、1 ヶ月に 1 回程度（新型コロナウイルスの流行により出頭の間隔は 2 ヶ月か 3 ヶ月に 1 度に変化した）、仮放免中の住居の指定地を管轄する出入国在留管理局に出頭し、仮放免
許可の延長を受けることとなる。出入国在留管理局は仮放免者の生活状況等を確認し、仮放免許可の更新を行うか否かを決定する。更新を認めない場合には、再収容されることとなる。
仮放免許可時に指定された住居を変更する場合には、予め指定住居変更許可申請書を入国者収容所長または主任審査官宛に提出し、指定住居の変更許可を受ける必要がある。
また、指定された行動範囲外へ赴く必要が生じた場合には、事前に一時旅行許可を受ける必要がある。一時旅行許可は、旅行先・経路、旅行目的、旅行期間等を記入し身元保証人と連署した
一時旅行許可申請書に、旅行先、旅行の目的、旅行の必要性及び旅行の期間等を疎明するに足りる添付書類を付けて指定住居地を管轄する地方出入国在留管理局の窓口へ行うが、申請すれば必ず認められるものではなく、申請しても認められない場合もある。
入国者収容所長又は主任審査官は、仮放免者が逃亡し、逃亡すると疑うに足りる相当の理由があり、正当な理由がなくて呼出に応じない時や、仮放免に付された条件に違反したときは、仮放免を取り消すことができる（法 55 条 １ 項）。それ故、仮放免許可条件に違反して就労している
2

ことが発覚した場合には、仮放免許可が取り消される可能性もある。
仮放免者が逃亡し、又は正当な理由がなくて呼出に応じないことを理由として仮放免が取消された場合には、保証金の全部、その他の理由による時は保証金の一部が没収される（法 55 条 ３ 項）。
２

仮放免者が抱える問題点⑴

就労ができないことによる弊害①

仮放免者の就労について2015 年 9 月 18 日付「退去強制令書により収容する者の仮放免措置に係る運用と動静監視について（通達）」が発出されて以降、仮放免許可の条件として就労禁止が付される運用がなされるようになり、上記 １ ⑵で指摘したとおり、在留資格のある者が法 39 条 １ 項に基づき収容され、その後仮放免許可を受けた場合を除き、仮放免許可条件に就労活動の禁止が付されることとなっている。それ故、仮放免者は就労することができず、日本人や正規の在留資格を有して稼働収入を得ることができる家族等がいない場合には、仮放免者の生活は困窮する。
また、法 73 条の 2 は、外国人に不法就労活動をさせた者、当該目的のために外国人を自己の支配下に置いた者及び不法就労活動をあっせんした者に対し、不法就労助長罪として「 3年以下の懲役若しくは 300 万円以下の罰金に処し、又はこれを併科する」と規定しており、さらに、外国人（「特別永住者」，在留資格「外交」及び「公用」は除く。）を新たに雇用する場
合やその雇用する外国人が離職した場合には、事業主は、「労働施策の総合的な推進並びに労働者の雇用の安定及び職業生活の充実等に関する法律」（以下「労働施策総合推進法」という。）

2

平成 27 年 9 月 18 日法務省管警第 263 号「退去強制令書により収容する者の仮放免措置に係る運用と動静監視について」－ 47 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
28 条に基づき、その者の氏名、在留資格、在留期間等を確認した上で厚生労働大臣に届け出ることを義務づけられている。厚生労働大臣への上記届出を怠ったり、虚偽の届出を行った場
合には、30 万円以下の罰金の対象となっている（労働施策総合推進法 40 条 1 項 2 号）。
かかる点に鑑みれば、雇用主が自らに刑事罰を課せられるリスクを犯してまで在留資格のない仮放免者を雇用する可能性は極めて低いと言わざるを得ない。
それ故、在留資格がない仮放免者は事実上も就労することが難しく、生活は支援者からの援助やフードバンク等からの食料支援に頼ることとなり、仮放免者の生活は困窮しているのが実情である。
仮放免者の置かれた苦境については、特定非営利法人北関東医療相談会（AMIGOS）が昨
3

年 ３ 月に発表した「仮放免者生活実態調査」報告書が詳細に示している。
②

難民申請者の場合
仮放免者が難民申請者である場合には、アジア福祉教育財団の難民事業本部を通じて、外務省が所管する「難民認定申請者保護事業」（保護費）を利用することが可能ではあるが、生活費は大人 1 日 1600 円、子どもは 1 日 1200 円、住居費（支援額の上限あり）、医療等については原則保険適用の治療の実費を負担してもらえるが、高額となる見込みのもの等は支給されない。
保護の期間は、原則 4 ヶ月とされているが、① 1 回目の難民認定申請者、②法務省において １ 回目の難民認定申請に係る審査請求を行っている者、③ ２ 回目以上の難民認定申請を行っている者でかつ １ 回目の難民認定申請に対する不認定処分等について裁判所において取消訴
訟（第一審）を行っている者は保護の対象となる。

⑵

医療について退去強制令書の発付を受けた仮放免者及び在留資格がない者が収容令書の発付を受けてその後仮放免許可を受けた場合には、これらの者は在留資格がなく住民登録ができないことから住所を証明する公的な書類がない。
3 ヶ月を超える在留資格により日本に在留する外国人は、国民健康保険法 5 条により、同法6 条の適用除外に該当する場合以外は、国民健康保険の被保険者となるが、在留資格のない仮放免者は、国民健康保険に加入することができない。
また、2020 年に健康保険法施行規則に国内居住要件が明記されてから、日本人・正規在留資格を有する外国人が、仮放免者である配偶者や子などと生計を同一にしていても健康保険に加入させることができなくなってしまった。
それ故、在留資格のない仮放免者が、医療を受ける必要が生じた場合には、全額自己負担で受診することが原則となることから、持病があっても定期的に医療機関を受診することができず、また、体調が悪い場合にも医療機関を受診することができない（諦める）ことも多い。その結果、

3

NPO 法人北関東医療相談会 AMIGOS「『生きていけない』外国人仮放免者の過酷な生活実態『仮放免者生活実態調査報告』（https://npo-amigos.org/post-1399/）－ 48 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

病状を悪化させる者も少なくない。
全額自己負担で受診することができない仮放免者が医療を受けるためには、社会福祉法 2 条
3 項 9 号に基づく「生計困難者のために、無料又は低額な料金で診療を行う事業」（以下「無料低額診療事業」という。）の利用を検討する必要がある。
4

令和 3 年度に無料低額診療事業を実施した医療機関は 733 カ所あった。
無料低額診療事業は、どのような治療に適用されるのか、診療費の減免方法はどのようなもの
か等の基準について制度上明確な定めがなく、各医療機関が定める運用によって様々である。したがって、入院、手術などを要する高度医療は対象とならない傾向にあり、慢性疾患等長期間の外来を必要とする治療に適用されないという問題点も指摘されている。健康保険・国民健康保険
から排除されている在留資格のない者によって唯一利用できる制度であるにもかかわらず、健康保険等の加入者に限るという運用をしている医療機関もあるようである。
新型コロナウイルス感染症にかかる予防接種については、厚生労働省健康局健康課要望接種室から各都道府県衛生主管部（局）宛ての令和 3 年 3 月 31 日付事務連絡により、住民票のない仮放免者に対しても、仮放免許可証や、仮放免中の者に関する各地域の出入国管理局からの通知、旅券等により、仮放免中の者の住居の実態や身分証明が確認された場合には予防接種が受けられるようにする対応が取られた。
⑶

生活保護等セーフティネットについて
現行の生活保護法の制度運用は、日本国籍を持たない者は生活保護法の適用対象外としたうえで、「適法に日本に滞在し、活動に制限を受けない『永住者』、『定住者」等の在留資格を有する外国人」のみに同法の取扱いに準じる保護を行う、というものである。それ故、生活が困窮した
在留資格のない仮放免者等は生活保護の対象から除外されている。

３ 「仮放免者」の現状に対する国連からの指摘
2022 年 11 月 30 日、国際人権（自由権）規約委員会は、市民的及び政治的権利に関する国際規約（以下「自由権規約」という。）の実施状況に関する第 7 回日本政府報告書審査に関する総括所見の確定版を公表したが、総括所見 32 項において「仮放免者」との言葉を用いて、「在留資格又はビザを失い、就労や収入を得る選択肢を与えられない『仮放免者（karihomensha）』の不安定な状況に関する憂慮すべき諸報告について、引き続き懸念する」と指摘し、上記 2 で指摘した仮放免者の置かれている状況について懸念を表明した。総括所見 33 項では「委員会の前回の勧告 16 を考慮し締約国は以下を実施すべきである。」として、「（ｃ）『仮放免』中の移民に対して必要な支援を提供
し、収入を得るための活動に従事する機会の確立を検討すること」を求めた。
総括所見において「仮放免者」がローマ字で表記された点に鑑みれば、自由権規約委員会が「仮放免者」が置かれた現状を重大な人権問題を含んでいると認識し、かかる現状を改善するように求
4

厚 生 労 働 省「 無 料 低 額 診 療 事 業 等 の 実 施 状 況 の 概 要（ 令 和 3 年 度 実 績 ）」https://www.mhlw.go.jp/toukei/list/dl/
muryou_sinryoujigyou_r04.pdf－ 49 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

めたと言える。
第３監理措置について

１

監理措置の内容⑴

退令前収容（収令収容）の監理措置①

入国警備官から 24 条該当容疑者の通知を受けたときに、主任審査官は監理措置にするか収容にするかを決定しなければならない。（法 39 条 ２ 項）②

監理措置の考慮要素（法 44 条の ２ ）
ア

容疑該当性

イ

逃亡・証拠隠滅のおそれの程度

ウ

収容により容疑者が受ける不利益の程度、その他の事情

エ

相当性

③

監理措置条件ア

住所及び活動範囲の制限

イ

呼出に対する出頭の義務

ウ

逃亡及び証拠隠滅の防止条件

エ

保証金の納付（300 万を超えない範囲）（同条 ２ 項）④

容疑者による監理措置の請求
許可の考慮要素、監理措置条件は上記 ② ③ と同じ⑤

報酬を受ける活動の許可（法 44 条の ５ ）被監理者の申請（監理人の同意が条件）で、生計の維持に必要な範囲内で、監理人による監理の下、主任審査官が指定する公私の機関との雇用契約に基づいて行う報酬を受ける活動⑥

監理人の選定と監理人の責務（法 44 条の ３ ）罰則は過料
ア

主任審査官が選定（同条 １ 項）イ

監理人による被監理者の生活状況の把握、並びに被監理者に対する指導及び監督を行う。

（同条 ２ 項）ウ

被監理者からの相談に応じ、被監理者に対し、住居の維持に係る支援、必要な情報の提供、助言等に努める。（同条 ３ 項）エ

監理人の届出義務（同条 ４ 項）
被監理者の取消事由を知ったとき、被監理者の死亡等（罰則 77 条 ２ 号）
主任審査官への報告義務（同条 ５ 項）（罰則 77 条 ３ 号）

カ

監理者の選定の取消（同条 ６ 項）

キ

監理者の辞任届（同条 ７ 項）（罰則 77 条 ４ 号）⑦

オ

監理措置決定の取消（法 44 条の ４ ）－ 50 －

第２章
ア2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

必要的取消（同条 １ 項、①号、②号）
ア

保証金の不納付イ

監理人の選定の取消、辞任、死亡

イ

任意的取消（同条 ２ 項①～⑤号）
逃亡または逃亡のおそれ（罰則 72 条 ３ 号）

イ

証拠隠滅または隠滅のおそれウ

監理措置条件違反エ

許可を受けない報酬活動（罰則 70 条 ９ 号）

オ

届出違反、虚偽届（罰則 71 条の 5, 4 号）⑧

ア

罰則について被監理者の違反について刑事罰が科されている。
70 条違反は ３ 年以下の懲役若しくは禁固若しくは 300 万円以下の罰金、若しくは罰金の併科
71 条の ５ 違反は 20 万以下の罰金
72 条違反は １ 年以下の懲役若しくは 20 万円以下の罰金、または罰金の併科
監理者の違反については過料のみ
77 条の ２ の規定で 10 万円以下の過料⑵

退令収容の監理措置①

入国警備官から被退去者を直ちに本邦外に送還できない旨の通知を受けたとき主任審査官
は、監理措置にするか収容にするかを決定しなければならない。（法 52 条 ８ 項）②

監理措置の考慮要素（法 52 条の 2, 1 項）
ア

逃亡のおそれイ

不法就労活動の恐れの程度

ウ

収容により容疑者が受ける不利益の程度、その他の事情

エ

相当性

③

監理措置条件ア

住居及び行動範囲の制限

イ

呼出に対する出頭義務

ウ

逃亡及び不法就労活動の防止

エ

保証金の納付（法 52 条の 2, 2 項）④

被退去者による監理措置の請求（法 52 条の 2, 4 項）
許可の考慮要素、監理措置条件は上記 ② ③ と同じ⑤

監理人の選定と監理人の責務（法 52 条の ３ ）収令収容の 43 条の ３ と同様の規定をおいている。
ア

主任審査官が選定（同条 １ 項）
－ 51 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
イ

監理人による被監理者の生活状況の把握、並びに被監理者に対する指導及び監督を行う。

（同条 ２ 項）ウ

被監理者からの相談に応じ、被監理者に対し、住居の維持に係る支援、必要な情報の提供、助言等に努める。（同条 ３ 項）エ

監理人の届出義務（同条 ４ 項）
被監理者の取消事由を知ったとき、被監理者の死亡等（罰則 77 条 ２ 号）

オ

主任審査官への報告義務（同条 ５ 項）（罰則 77 条の 2, 3 号）

カ

監理者の選定の取消（同条 ６ 項）

キ

監理者の辞任届（同条 ６ 項）（罰則 77 条 ４ 号）⑥

監理措置決定の取消（法 52 条の ４ ）ア

必要的取消（同条 １ 項、①号、②号）
ア

保証金の不納付イ

監理人の選定の取消、辞任、死亡

イ

任意的取消（同条 ２ 項①～⑤号）
送還を実施するため被監理者の収容の必要

イ

逃亡または呼出に応じない（罰則 72 条 ３ 号）

ウ

収入を伴う事業の運営または報酬を受ける活動（罰則 70 条、10 号）

エ

監理措置条件違反

オ

届出違反、虚偽届（罰則 71 条の 5, 4 号）⑦

ア

罰則について被監理者の違反について刑事罰が科されている。
70 条違反は ３ 年以下の懲役若しくは禁固若しくは 300 万円以下の罰金、若しくは罰金の併科
71 条の ５ 違反は 20 万以下の罰金
72 条違反は １ 年以下の懲役若しくは 20 万円以下の罰金、または罰金の併科
監理者の違反については過料のみ
77 条の ２ の規定で 10 万円以下の過料⑶

仮放免（法 54 条）①

健康上、人道上その他これに準ずる理由によりその収容を一時的に解除することを相当と認
めるとき

②

許可の条件
ア

期間を定め

イ

住居及び行動範囲の制限

ウ

呼出に対する出頭の義務

エ

保証金不要
－ 52 －

第２章③

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

従来の仮放免との違い
従来の仮放免制度の運用は監理措置の運用に変更され、仮放免は健康上の理由と人道上の理由に限定されて運用することになる。健康上の理由は重篤な病気、人道上の理由は妊婦等に限定されるものと思われるが、監理措置制度の問題点に鑑みれば、仮放免を現在よりも積極的に拡張して運用すべきである。

２

監理措置の問題点⑴

監理措置制度は主任審査官が決定し、決定に対する不服申立制度やこれをチェックする専門機関もなく、収容決定に対する司法審査も認められず、被監理者と監理人に多大な責務を負わせ、違反に対し罰則まで科している点が最大の問題点であり、撤回すべきである。
①

主任審査官が収容か監理措置の決定権があるが、監理措置の拒否基準が不明確で、恣意的判断を抑制できない。また、主任審査官の監理措置の決定、または収容処分の決定に対する不服申立の規定がなく、これをチェックする専門機関もない。

②

監理人の責務ア

監理人による被監理者の生活状況の把握、並びに被監理者に対する指導及び監督を行う。

（同条 ２ 項）イ

被監理者からの相談に応じ、被監理者に対し、住居の維持に係る援助、必要な情報の提供、助言等に努める。（同条 ３ 項）ウ

監理人は上記①、②の報告義務を主任審査官にしなければならない。違反した場合には過料の罰則が科せられる。

③

被監理者の責務
上記と表裏一体の関係で。被監理者は生活状況・収入状況を監理人に報告する義務が課されることになる。監理人に報告しなければ、監理措置が取り消される可能性が出てくる。これでは被監理者のプライバシーが保護されない事態が考えられる。被監理者は監理人の監督下に置
かれ、監理人は主任審査官の監督下に置かれる関係にある。

④

監理人の選定は主任審査官にあり、監理人の資格は特に定められていない。親族以外のボラ
ンティアや代理人弁護士もなり得るが、親族以外の監理人と被監理者との利益相反、信頼関係が維持できるのか。特に代理人弁護士は主任審査官相手に退令訴訟の当事者になっており、監理人の報告義務等で主任審査官に服従関係ができてしまい、依頼者との職務専念義務や守秘義
務に反する可能性が出てくる。
政府は被監理者の同意があれば守秘義務が解除されると答弁しているが、被監理者の同意は入管庁が行うことを想定しており、被監理者は監理措置決定を受けたいために同意せざるを得ない状況下で同意させられることから、真の同意があるとはいえない可能性が高い。そのような同意が代理人に対する関係で同意があったとは評価できない。仮に同意があったとしても被監理者が同意を撤回すれば、監理人に主任審査官への報告義務が発生し、守秘義務が侵害され－ 53 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題てしまう。
⑤

被監理者は監理措置条件に違反すれば犯罪行為として刑罰が科されてしまうことになる。70条、71 条の 5、 72 条⑥

収令収容の監理措置では、被監理者は就労許可を受けて就労することができるが、退令収容の監理措置では、被監理者には就労が認められず、就労すれば懲役の罰則が科せられる（70条 10 号）。退令収容では、被監理者は国民健康保険等の加入ができず、生活保護も受けられず、被監理者の生存権が侵害される事態となる。
⑦

仮放免の規定があるが、健康上の理由と人道上の理由に限定され、実際の運用は健康上の理由以外は考えがたく、すべて監理措置で運用する本音が垣間見える。

⑵⑧ UNHCR は、2021 年 ４ 月 ９ 日に 2021 年に第 204 国会に提出された入管法改正に対する見解を発表した。その見解の中で、監理措置について①拘禁の代替措置の対象とされた者は、適用可能な、実効的な苦情申立制度及び救済措置に、時機を失することなくアクセツできる必要があり、収容代替措置の立案に際しては、最小限の介入の原則を尊重することが重要である。②
監理人に対し過料が科されることは支援者・代弁者としての役割から生ずる利益相反 / 信頼醸成
面での困難の可能性と相まって、一部の NGO 及び法律専門家に監理人の役割を担うことをためらわせる可能性がある。③収容期間の上限及び収容の司法審査について定め、かつ収容の開始
または継続時における司法審査を確保すべきである。④逃亡に対し罰則を科すことは目的に照らし比例性を欠くのみならず、必ずしも、逃亡に関する政府の懸念への対応に必ずしもつながらな
い恐れがあり、現代のいわゆる全件収容主義が改められ、また、収容が最終的な手段になれば、逃亡や不出頭は極めて限定的になると思われ、そうした法整備をしない状態で罰則を創設すべきではない。などの見解を明らかにした。
また、2023 年 ４ 月 18 日付で移住者の人権に関する特別報告者フェリペ・ゴンザレス・モラ
レス、恣意的拘禁作業部会コミュニケーションに関する副議長マシュー・ジレット、宗教または信条の自由に関する特別報告者ナジラ・ガネア ３ 名の連名で今回の改正案に対し注意を喚起する文書が送付された。監理措置に関し、①監理措置の適用は過度に制限されたままであり、監理措置が社会経済的地位を理由とする差別に該当する可能性があること、監理人と移民双方のプラ
イバシーの権利の享受に悪影響を与える可能性があることを憂慮している。②今回の改正案は、依然として収容令書に対する司法審査を想定しておらず、収容令書を発付する権限が強制当局に属していること，国際基準は出入国手続を含むあらゆる形態の拘禁は、裁判官その他の司法当局によって命じられ、承認されなければならない。③出入国手続のおける個人の無期限収容は正当化されえず、恣意的である。拘禁は、合法性、必要性、比例性、そして行政的または予防的拘禁を正当化する例外的な場合には定期的な審査という要件を含む、国民に適用される者と同じ基準に従うべきである。
以上のように国連の機関や委託を受けた特別報告者から今回の入管法改正の監理措置は国際人－ 54 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

権基準の観点から問題があるとの指摘もあり、撤回すべきである。
第４１

被収容者の処遇関係の規定について
収容中の処遇関係規定の位置づけの変化と準拠すべき基準
入管収容施設に収容中の処遇に関する根拠規定は、これまでは「被収容者処遇規則」という法務省令であった。これについては、2023 年改定入管法においては、「第 ５ 章の ２ 被収容者の処遇」という新章が設けられ、法律上の規定に格上げされた。内容としては、これまでの被収容者処遇規則よりは刑事収容施設被収容者処遇法（以下、「刑事処遇法」という。）の未決拘禁者に関する規定
を横滑りさせたようなものとなっている。
そもそも、収容令書による収容は未決拘禁に準ずるものと考えられるとしても、退去強制令書による収容は単に送還の確保のためのものであって未決拘禁とも既決拘禁とも異なりせいぜい逃亡の防止以外には自由を制約する根拠はなく、未決拘禁よりもさらに権利制限をしうる根拠はないと考えられる。そうであれば、様々な権利について原則として保障されるべきであって、権利制限は例
外的に最小限度でしか許されないはずである。その観点からすれば、国連被拘禁者処遇最低基準規則（いわゆるマンデラ・ルールズ。以下、「最低基準規則」という基本的には刑事施設の被拘禁者の処遇を念頭に置いたものではある。）その第一編は「刑事・民事あるいは未決・既決を問わず、あらゆる種類の被拘禁者に適用され」るものとされているので、入管収容施設における処遇は最低基準規則第一編の規定に準拠すべきである。
しかしながら、2023 年改定入管法における処遇関係の規定は、後述のとおり権利保障と権利制
限の原則と例外が逆転したような内容となっている。そこで、 ２ 項で被収容者処遇規則からの変更点及び刑事処遇法との相違点を個別に検討した上で、 ３ 項で最低基準規則等の国際人権基準の観点から主な項目を検討する。

２

2023 年改定入管法における収容中の処遇に関する規定について（被収容者処遇規則からの変更
点及び刑事処遇法との相違点）⑴

総則・処遇の原則「処遇の原則」として「被収容者の処遇は、被収容者の人権を尊重しつつ適正に行わなければならない。」（2023 年改定入管法（以下、単に「法」という。）55 条の ２ 第 １ 項）と規定されており、これは被収容者処遇規則 １ 条と同じままであるが、新法では続けて「被収容者には、入国収容所等の保安上支障がない範囲内においてできる限りの自由が与えられなければならない。」（同条第 ２ 項）と規定している。一見、「できる限りの自由」を保障しようとする積極的なものに見えるかもしれないが、憲法の条文と比較すれば明らかなように、自由は「与え」られるもの
ではなく、国家が「侵してはなら」ず「保障」しなければならないものである。「保安上支障がない範囲内において」「できる限り」という規定ぶりと合わせてみると、自由が無いのが原則で、支障がない範囲で例外的に与えられるとでもいうように原則と例外を逆に捉えているのではない－ 55 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題かと思われる。また、この第 ２ 項は被収容者処遇規則 ２ 条の「保安上支障がない範囲内において、被収容者がその属する国の風俗習慣によって行う生活様式を尊重しなければならない。」の範囲を広げようとしたものとも思われるが、却って生活様式のみならずあらゆる自由を「保安上支障がない範囲内」に従属させたものとも見える。

⑵

総則・活動の援助「活動の援助」とする法 55 条の ５ 第 １ 項は「知的、教育的及び娯楽的活動その他の活動について、援助を与えるように努めなければならない。」と規定しており、これは刑事処遇法 39 条
２ 項を入管法に取り入れたものであるが、比較すると活動内容に修正を加えているのはともか
く、「与えるものとする」を「努めなければならない」に修正しているのは施設側の義務としては後退と思われる。
続く同条 ２ 項、「宗教上の行為」（法 55 条の ６ ）、「書籍等の閲覧」（55 条の ７ ）は、それぞれ刑事処遇法 72 条 ２ 項、67 条、69 条、70 条を 2023 年改定入管法に取り入れたものである。「一人で行う礼拝その他の宗教上の行為は、禁止し、又は制限してはならない。」（法 55 条の ６ ）、
「自弁の書籍等を閲覧することは、次項に規定する場合のほか、これを禁止し、又は制限してはならない。」（法 55 条の ７ ）と規定されているが、「規律及び秩序の維持その他管理運営上支障を生ずるおそれがある場合」や「規律及び秩序を害する結果を生ずるおそれがあるとき」には禁止・制限可能とされている。刑事処遇法のこれらの規定が、宗教上の行為や書籍等の閲覧を保障するというよりも禁止・制限するための根拠規定であることに鑑みれば、これらの 2023 年改定入管法の規定も同様に禁止・制限するための根拠規定を明記したものと思われる。これまで明文がなかった根拠規定を法律に明記することは、適正手続としては進歩したといえるであろうが、その発動要件が規律・秩序維持上の「おそれ」ということであればほとんどフリーハンドのようなものであり、実体としては進歩したとは言えない。

⑶

総則・その他の処遇関係
女子の被収容者の処遇について、法 55 条の ８ の ２ 項、法 55 条の 19 第 ２ 項、法 55 条の 49
第 ２ 項で、女子の身体の検査及び身体又は着衣の検査については女子の入国警備官が行うものとしているが、被収容者処遇規則 40 条の ２ と比較すると「女子の入国警備官に行わせなければならない」ものとして記載されていた「入浴の立会」が消えてしまい、「行わせるように努めなければならない」になってしまっており、同性による処遇を原則とすべきであることからすれば問題がある。
入国者収容所等視察委員会に関する規定（法 55 条の 10 ～ 14）は、現行入管法 55 条の 10 ～55 条の 14 をほぼそのまま移行させただけであり、内容は良くも悪くも変更はない。
入国警備官の研修及び訓練についての規定は刑事処遇法 13 条 ３ 項等の刑務官の研修及び訓練に関する規定をそのまま取り入れたものであり、それ自体が問題ではないものの、この刑事処遇法の条文の下で名古屋刑務所事件（多数の刑務官による受刑者への暴行事件）が起きていること－ 56 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題を想起すれば、研修等の内容とそれが身につくようになされているのかが問題であろう。
「医師等職員の国家公務員法等の特例」（法 55 条の 17）は、矯正医官の兼業の特例等に関する法律 ４ 条をそのまま取り入れたものであり、入管施設における医師を確保するためのものと思われる。
総じて、刑事処遇法等の規定をそのまま取り入れたものが多いが、刑事処遇法の対象である刑事拘禁者との違いは特に意識された形跡はなく、むしろ人権保障よりも人権制約を前提とするような規定ぶりとなっている点が問題である。
⑷

収容の開始
この節の規定は、刑事処遇法の規定（33 条、34 条、38 条）をほぼそのまま取り入れたものである。
なお、女子の被収容者の身体検査について、女子の入国警備官が行わなければならないとしつつ、それができない場合には、被収容者所処遇法 40 条の ２ においては「入国警備官以外の女子の職員を指名して、その者に行わせることができる。」とされていたものが、「男子の入国警備官
が入国収容所長等の指名する女子の職員を指揮して、これを行うことができる。」（法 55 条の 19
第 ２ 項）と刑事処遇法に合わせて表現が変更になっている。入国警備官ではない女子職員が行うという点に変更がないのであればよいが、男子の入国警備官が女子職員と一緒に身体検査を行うことを含むのであれば問題である。

⑸

金品の取扱い等物品の貸与、収容時の所持物品等の処分、領置、購入、保管私物等、差入れ、遺留物の処分等の規定（法 55 条の 21 ～ 55 条の 36）は、被収容者処遇法のいくつかの規定（11 条、22 ～ 24 条、
35 条、36 条）から刑事処遇法 40 条～ 55 条をほぼそのまま取り入れる形で変更したものである。
少なくとも退去強制令書によって収容されている者は刑事処遇法が対象とする刑事拘禁者（未決拘禁者であっても）とは法的地位が異なるはずであるにもかかわらず、私物等の金品の取扱い（制限）が同じであることには問題があると思われる。

⑹

保健衛生及び医療「保健衛生及び医療の原則」（55 条の 37）は、「社会一般の保健衛生及び医療の水準に照らし適切な保健衛生上及び医療上の措置を講ずるものとする。」として、刑事処遇法 56 条をそのまま取り入れて社会一般水準の保健衛生医療の原則を明記した点は被収容者処遇規則よりも条文上は進歩したものといえる。もっとも、刑事処遇法の下での現在の刑事施設医療が社会一般水準を満たしているとは言いがたいことを考慮すれば、この条文に合致した実質が備えられなければ意味がないことは刑事施設の場合と同じである。
その他の運動、入浴、健康診断、診療、調髪・ひげそり等の規定（法 55 条の 38 ～ 55 条 46 条）
は、刑事処遇法の規定（57 条～ 65 条）をほぼそのまま取り入れたものであり（受刑者に関する部分を除く）、被収容者処遇規則におけるいくつかの規定（ ８ 条、28 ～ 32 条）に比べると整備されたと言える。なお、健康診断に関しては、刑事処遇法の「毎年一回以上」を「三月に一回以－ 57 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
上」と頻度を増し、「医師による」ものに限定している点は刑事処遇法よりも改善的である。また、診察や栄養補給の処置を強制する場合の要件として、刑事処遇法においては「その者の生命に危険が及び、又は他人にその疾病を感染させるおそれ」（62 条 １ 項本文）「その生命に危険が及ぶおそれ」（62 条 １ 項 ２ 号）がある場合としているところを「その者の心身に著しい障害が生ずるおそれ又は他人にその疾病を感染させるおそれ」（法 55 条の 42 第 １ 項本文）「その心身に著しい障害が生ずるおそれ」（法 55 条の 42 第 １ 項 ２ 号）とハードルを下げている。
なお、収容開始時に「疾病、外傷等の有無その他の健康状態につき」被収容者に事情を聴取する点（法 55 条の 41 第 １ 項）は、刑事施設ではなく留置施設における規定（刑事処遇法 200 条 １ 項）が取り入れられている。

⑺

規律及び秩序の維持
規律及び秩序、遵守事項、身体検査、制止等の阻止、捕縛・手錠の使用、災害時の避難・解放（55条の 47 ～ 55 条の 54）は、被収容者処遇規則の遵守事項等の規定（ ７ 条、17 条～ 20 条）を整理し、刑事処遇法の規定（73 ～ 79 条、83 条）をほぼそのまま取り入れたものである（受刑者に関する部分を除く）。もっとも、被収容者の隔離期間及び更新の時期、保護室等への収容期間及び更新の期間については、刑事処遇法ではそれぞれ「三月」「一月ごと」「72 時間以内」「48 時間ごと」であるところ（76 条 ２ 項、79 条 ３ 項）、新法ではそれぞれ「一月」「十日」「24 時間以内」「24 時間ごと」とされ（法 55 条の 50 第 ２ 項、55 条の 53 第 ３ 項）、拘束衣に関する規定（刑事処遇法 78 条 ２～６ 項参照）はない。刑事拘禁よりも厳格に制限しようとしていると思われるが、これらの措置は必要最小限である必要があるところ、これらの違いの根拠は不明であり、むしろ刑事処遇法を 2023 年改定入管法の規定に合わせるべきではないかとも思われる。なお、刑事処遇法に規定されている武器の携帯・使用等の規定は 2023 年改定入管法にはない。
そもそも総則の項で述べた通り、刑事処遇法の対象である刑事拘禁者との違いが特に意識された形跡はなく、事細かな遵守事項等、むしろ人権保障よりも人権制約を前提とするような規定ぶりとなっている点が問題である。
⑻

外部交通
面会に関しては、面会の相手方、立会い、一時停止・終了、制限について（法 55 条の 55 ～55 条の 58）
、被収容者処遇規則の遵守事項等の規定（33 条、34 条）を整理し、刑事処遇法の未決拘禁者の規定（115 条～ 118 条）をおおよそ取り入れている。立会いや一時停止をする場合として罪証隠滅のおそれは除いている点は妥当であるが、原則として立会いをさせない面会の相手方を「被収容者の訴訟代理人又は弁護人である弁護士（依頼によりこれらの者になろうとする弁護士を含む。）」（法 55 条の 56 第 １ 項 ２ 号）として行政手続の代理人である弁護士を含めていない点、「衛生上の支障がある行為」（法 55 条の 57 第 １ 項 １ 号ハ）があるときには領事官や訴訟代理人・弁護人であっても一時停止を可能としている点、面会の人数や日時・場所・時間・回数等についての制限をする対象から領事館や訴訟代理人・弁護人が排除されていない点（法 55－ 58 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

条の 58 第 １ 項）は問題がある。
信書に関しては、発受を許す信書、検査、差止め、制限、発信費用等について（法 55 条の 59～ 55 条の 65）、被収容者処遇規則の遵守事項等の規定（37 条）を整理し、刑事処遇法の未決拘禁者の規定（134 条、135 条及び 136 条により準用される 129 条～ 133 条）をおおよそ取り入れているが、検査を行うのは全件ではなく「入国者収容所等の規律及び秩序の維持その他の理由により必要があると認める場合」に限られている点（55 条の 60 第 １ 項）、領事官等からの信書のように該当性確認の検査のみが許される場合として未決拘禁者の規定に「自己が受けた処遇に関し調査を行う国又は地方公共団体の機関に対して発する信書」（法 55 条の 60 第 ２ 項 ３ 号）「自己が受けた処遇に関し」「弁護士との間で発受する信書」（同項 ４ 号）を加えている点、その例
外規定から罪証隠滅のおそれが除かれている点（法 55 条の 60 第 ２ 項）、発信する信書の通数の制限がない点（法 55 条 62）は未決拘禁者の規定よりも制限的ではない規定ぶりとなっている。もっとも、信書についても面会の場合と同じく、行政手続の代理人弁護士が訴訟代理人・弁護人と同様の扱いを受けていない点は問題がある。
電話等による通信に関しては、被収容者処遇規則には規定がなかったが、刑事処遇法の受刑者に関する規定（146 条、147 条）を条文の構造としては取り入れて規定した。もっとも、刑事処遇法における電話等による通信は厳格な要件の下で例外的に許されるものとされているのに対して、2023 年改定入管法においては「相当と認めるとき」と極めてアバウトな規定ぶりとなっており（55 条の 66 第 １ 項）、これまでの実際の運用とあいまって今後も電話等による通信は原則として可能と思われる。
⑼

不服申立て
不服申立制度としては、被収容者処遇規則においては①不服の申出（41 条の ２ ）、②異議の申出（41 条の ３ ）、③所長等の措置（41 条の ４ ）であったが、2023 年改定入管法においては刑事処遇法と同様に①入管庁長官に対する審査の申請・法務大臣に対する再審査の申請（法 55 条の68 ～ 55 条の 73）、②入管庁長官・法務大臣に対する事実の申告（法 55 条の 74 ～ 55 条の 76）、③法務大臣・監査官・入国者収容所長等に対する苦情の申出（法 55 条の 166 ～ 55 条の 168）に整理され、秘密申立て（条 55 条の 80）、不利益取扱いの禁止（法 55 条の 170）も同様に規定された。
もっとも、不服申立制度については、刑事処遇法の場合と同じく、入管庁から独立した第三者機関に調査権限を持たせて審査をさせなければ実効性はないままであろう。
⑽

死亡
死亡に関する規定（法 55 条の 82、55 条の 83）は、刑事処遇法の規定（176 条、177 条）をそのまま取り入れたものである。もっとも、国による隔離収容中の死亡なのであるから、死亡の原因については第三者機関による調査が必要であり、その旨の規定が必要である。

３

国際人権基準からの検討
最低基準規則や拷問禁止委員会の総括所見等の国際人権基準から見た 2023 年改定入管法の施設－ 59 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

収容中の処遇について、主な問題点を検討する。
⑴

医療を受ける権利について
前述のように、「社会一般の保健衛生及び医療の水準に照らし適切な保健衛生上及び医療上の措置を講ずるものとする。」（法 55 条の 37）という規定の新設は、条文上は進歩と言えるが、実質が伴わなければ意味がない。
また、実際に収容中の医療を受ける権利を保障するためには、医療従事者が十分な資格を有す
ると同時に保安から独立した立場を持つこと（最低基準規則 25 条 ２ 項、27 条 ２ 項）、そして、医療従事者には拷問その他の残虐な非人道的・品位を傷付ける取扱いの兆候に気づいた場合には記録化し権限ある機関に報告すべき義務が課される必要がある（最低基準規則 34 条）。また、医療情報の機密性保持とともに自己の医療情報へのアクセスやインフォームドコンセントが保障されなければならない（最低基準規則 26 条、32 条 １ 項）。
このような医療従事者の重要な立場・役割に関して規定がない 2023 年改定入管法では、医療を受ける権利の保障は極めて不十分である。

⑵

規律・秩序維持について
入国警備官は、被収容者に対し、正当防衛の場合や、被収容者が逃走しようとし、または法令に基づく命令に対して作為・不作為の身体的抵抗をする場合を除いては、実力を行使してはならない旨を明記すべきであり、実力行使をする場合にも厳格に必要な限度を超えてはならず、かつ、
直ちに施設の長に報告しなければならない旨の定めが必要である（最低基準規則 82 条 １ 項）。
また、規律・秩序維持のための措置は、拷問その他の残虐な非人道的若しくは品位を傷つける
取扱いであってはならず、15 日を超える独居拘禁・体罰・集団的処罰・拘束具の制裁目的使用・制裁目的の家族との接触の制限の禁止等が明記されるべきである（最低基準規則 43 条）。

⑶

不服申立制度について
拷問禁止委員会から日本政府に対する総括所見において、入管施設に対する独立した監視制度
及び独立した不服申立機関を遅滞なく設置するように繰り返し指摘されてきたが（2007 年 ８ 月
７ 日付パラグラフ 14（ d）、2013 年 ６ 月 28 日付パラグラフ ９（ d））、2023 年改定入管法の不服申立制度及び入国者収容所等視察委員会制度についても独立した不服申立機関とはなっておらず、不十分なままである。
また、前述のように、収容中の死亡事案については、内部調査とは別に、施設運営から独立した機関による調査を行う旨が規定されるべきである（最低基準規則 71 条 １ 項）。

⑷

外部交通について前述の通り、立会いをさせない弁護士との面会を「被収容者の訴訟代理人又は弁護人」に限定
し、行政手続の代理人である弁護士を含めていない点については、「あらゆる法律問題について」「遅滞や妨害又は検閲なしに」「聴取されてはならない」弁護士との相談を保障する旨が明記されるべきである（最低基準規則 61 条 １ 項）。なお、総合法律支援法が規定すべき事項ではあるが、「効－ 60 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

果的な法律扶助」にアクセスできることが必要であり、現行の「我が国に住所を有し適法に在留する者」（総合法律支援法 30 条 １ 項 ２ 号）の「適法に」を削除し、行政手続も対象とすべきである（最低基準規則 61 条 ３ 項）。
⑸

小括
以上のように主な点だけを見ても、最低基準規則や拷問禁止委員会からの総括所見等の国際人権基準から見て、2023 年改定入管法の施設収容中の処遇に関する規定は極めて不十分なものであり、抜本的な改革が必要である。

第５

大村入管センター視察報告
近畿弁護士会連合会人権擁護委員会では、日本に在留する外国籍の者の収容実態を検証するため、2023 年 ７ 月 27 日、大村入管センター（長崎県大村市古賀島町 644 － ３ ）への視察を行った。当日は、過去に １ 回視察したことがある九州弁護士会連合会人権擁護委員会・国際委員会の委員と同行した。近畿弁護士連合会として視察したのは初めてである。以下、報告する。

１

施設見学
同日午後 １ 時～午後 ２ 時 30 分頃にかけて、大村入管センター内の各施設の視察を行った。なお、視察に先立ち、同日の被収容者の官給食を試食した。白米が多い印象を受けたが、味などで気になる点はなかった。
⑴

受入室
同センターへの収容に先立ち、入所手続・身体検査（健康状態の確認を兼ねる）を行うため、駐車場から接続された部屋である。なお、同センターから出所する際にも同室を通ることになる。
同室の手続には、領事館への通報も含まれているとのことである。
同室において、被収容者に対し、同センターの日課・基準（ルール）を、掲示する方法によって、説明していた。日課は以下のとおりである。
７ 時起床、 ７ 時半朝食、 ８ 時半点呼、12 時昼食、17 時夕方点呼、17 時半夕食、22 時就寝
不服申出手続については、20 カ国語の掲示があった（日本語（易しい表記もあり）、英語、中国語、
韓国語、フランス語、スペイン語、ポルトガル語、アラビア語、ペルシャ語、トルコ語、ベンガ
ル語、ウルドゥー語、シンハラ語、タイ語、タガログ語、モンゴル語、ロシア語、インドネシア語、ミャンマー語、ネパール語）。

⑵

運動場
運動場は同センターに ４ 面のコートが存在するとのことである。受入室から運動場の １ つに通じていた。
現在、午前・午後各 ２ 時間半利用できるとのことであった。
車椅子を利用する者のために、スロープも設置してあった（エレベーターを利用して付き添いを行うとの説明もあった）。
－ 61 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
コートには、バスケットゴールが設置されている外、バレー、サッカー、バドミントンなどの道具が備えられていた。
なお、運動場は、不法入国事案の場合、駐車場からではなく、運動場から受入室に入場させることもあるとのことであった。

⑶

検査室
地方局からの移収容を行うため、受入室の隣室には、被収容者の所持品検査の目的で、金属探知機を設置していた。

⑷

指紋採取・写真撮影室
検査室の隣室には、強制捜査を受けている者も収容するため、指紋採取・写真撮影ができる部
屋が設けられていた。

⑸

収容棟
居室は、 １ 部屋 10 人定員で、 １ ユニットあたり ５ 部屋及び共有スペースが存在している。
２ ユニットの合計 10 部屋を １ つの見張り室で監視していた。
部屋の間取りは、12.5 畳（畳敷き）に加え、畳の周囲を １ メートル弱のフローリング部とトイレが設置されていた。両壁には整理棚が設置されており、廊下側には手すりが設置されていた。
なお、トイレには手すりは設置されていなかった。シャワー室は １ ユニットに ５ 部屋あり、シャワーヘッドは上部で固定され、立位で使用する。洗濯室には洗濯機が設置されていた。なお、視察委員会の意見提案箱は洗濯室の壁に設置されていたが、各言語による説明文書などが １ 箇所にまとめて設置されていたため、一覧性に欠けるように思われた。施設に対する意見・提案・情報提供などの用紙も同所に設置されていた。
各部屋前に共用スペースがあり、同スペースには、壁掛け時計、貴重品用ロッカー、飲料自販
機 １ 台、書棚、プリペイドカード式電話 ２ 台、プリペイドカード販売機 １ 台、卓球テーブル １ 台、
バドミントン、サッカーボール、囲碁・将棋・チェス盤などの用具が置かれていた。自販機の価
格は、市販よりも 10 ～ 20 円高い設定であった（コーラなどの清涼飲料水 180 円、日本茶 170 円など。その他は、アクエリアス、コーヒー、水、ファンタ、清涼飲料水など国産メーカーの飲料を販売していた。）
壁には、缶詰 30 点まで、その他の物品 ２ 点までなど、保管数量を制限する掲示や、長崎弁護士会の連絡先の掲示（日本語と英語の表記）があった。天井には、方位図を貼付しており、被収容者の信仰上の礼拝に配慮していた。
書棚には、差し入れられた図書（週刊少年ジャンプ、マンガ（ドラえもん）、外国書籍など）が残置されていると思われる。
なお、職員の説明によれば、物品購入は週 ２ 回可能であり、刑務所のように金銭を預かることはしていないとのことであった。
⑹

操作室－ 62 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題

Ｘ線放射装置が設置されていた。
⑺

診察室
紙カルテで管理されていた。備品にはメスなども設置されていた。歯科医療のうち、虫歯治療などは官費であるが、入れ歯／矯正費用などは自費診療との説明を受けた。

⑻

カウンセリング室
臨床心理士が担当しており、2022 年 ６ 月から、月 １ 回、数名の被収容者が利用中とのことであった。利用中の立会はなく、職員は室外で待機している。カトリックの神父とプロテスタン
トの牧師が同席して、礼拝を行ったこともあるとの説明があった。
同室は、2021 年から、弁護士・領事館との「オンライン面会室」としても使用しているとのことであり、現在まで ４ 件の使用があったと報告された。
東京、横浜、名古屋、大阪の各入管及び東日本入管センターと大村入管センターとの間で通信できるとの説明があった。
室内は、観葉植物や額縁入りの絵画があり、長時間着席しやすいパイプ椅子ではない椅子が設置されていた（監視カメラの設置もあった）。

⑼

面会室
８ 部屋設置されており、コロナ禍を経て、アクリル製の通気孔付遮蔽板を撤去し、通常のアクリル板を設置し、それぞれの席にマイクとスピーカーを設置していた。なお、うち １ 部屋は遮蔽板自体を撤去し、子どもとのふれあい・交流ができるように、「親子面会室」として使用しているとの説明があった（なお、2022 年～ 2023 年まで利用実績はない。）。視察当日の空調は 24
度設定であった。
２

質疑応答・意見交換
続いて、午後 ２ 時 30 分頃～午後 ４ 時まで、事前の質問事項に沿って質疑応答及び意見交換を行った。概要、以下のとおりである（詳細は資料編 2 のとおりである。）。
現在の被収容者数は男性のみ 25 名と少数であるが、昨年末の被収容者数 ７ 名から増加傾向にある。同センターの説明によれば、特段、入管における運用の変更はなく、同センターが送還を目的とした収容所であり、コロナ禍による航空便減少などの事情が考えられるとのことであった。他の施設も含め通算収容期間が １ 年を超える被収容者はいないとの回答であったが、職員数はコロナ
禍前の 1.3 倍程度に増員されるなど、今後の被収容者の増加を見込んでおり、収容状況によっては長期間収容が生じる可能性が高い。
難民申請や審査請求中の被収容者も若干名であるが存在する。
仮放免許可の運用は、2021 年 12 月以降変更はないとのことであったが、コロナ禍の被収容者数に対する仮放免許可数が増加していたことが確認される。同センターから送還された者も 2021 年
は ２ 名であったが、2022 年には 24 名と増加に転じており、今後、コロナ禍前の水準へ増加すると思われる。
－ 63 －

第２章

2023 年改定入管法をふまえた収容における諸問題
医療態勢は、フルタイムの常勤医師 １ 名、看護師 ３ 名、薬剤師 １ 名に加え、パートタイム（週 ２ 日・午前勤務）の非常勤医師 １ 名（交代制）及び歯科医 １ 名（週 １ 日・午前勤務）であり、精神科医の配置はない。
2022 年の受診件数は 308 件で、通訳人を付して診療しているとのことであった。今後、被収容者が増加する場合は、受診件数の増加に応じ、態勢の見直しも必要になると思われる。なお、外部受診件数も 2022 年で 64 件存在する。
臨床心理士によるカウンセリングが行われている。
被収容者の減少に伴い、隔離数・制止数も減少しているが、被収容者の人数増加に伴い、増加に転じると思われる。制止数が少ない中、第 １ 種・第 ２ 種手錠や第 ２ 種手錠と捕縄を １ 度に使用したケースが紹介されるなど、困難な対処を行っている状況が確認された。
意見聴取・不服申出の件数も減少しているが、措置された件数や理由ありと認められた件数はコロナ禍前とそれほど変わっていなかった。意見の内容は、仮放免許可や処遇改善（書籍購入・給食
メニュー）を求めるものであった。
なお、LGBT の被収容者の収容実績はなく、車椅子を利用する被収容者のバリアフリー化（居室、トイレ、入浴用いす、運動場への付添等）にも配慮しているとの回答があった。
３

まとめ
九弁連が、以前、視察した際には、難民関係の訴訟中の被収容者の人数は、統計を取っていたにもかかわらず、今回、統計を中止していた。また、被収容者の自殺・自傷行為等の統計、制止等により負傷した件数の統計、隔離中に負傷した者・不調となった者の統計及び精神科医の診療件数等
は、被収容者の処遇上、極めて重要な問題であるか、統計を取った上で、処遇に活かしていく必要がある。医療処遇の点では、精神科医の配置も含め、収容中の健康管理を高めていく必要がある。
また、刑務所と異なり、収容期間中に、自弁で書籍購入ができない点は改善が必要である（現状では、事実上、残置された書籍を読むことしかできない。）。さらに、現在、オンライン面会システムが終了しているが、遠隔地との外部交通に資するものであり、各都道府県入管からのアクセスを可能とするなど、従前よりも、当該システムの拡充をする方向で検討すべきである。
今回の視察により、施設の概況や処遇状況などを確認できた。コロナ禍により、送還を目的とする同センターの被収容者数が減少していたが、今後は、被収容者数が増加に転じることが予想される。今後、送還停止効の制限に基づく難民申請や審査請求中の被収容者の送還業務や監理措置制度等の運用に関し、引き続き、意見交換などを行っていくことが重要である。

別紙資料編
１

入国者収容所大村入国管理センターとの意見交換会における質問と回答

２

近畿弁護士会連合会

人権擁護委員会

2023 年度夏期研修会報告書－ 64 －

第３章

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

第１入管法の改定と難民の退去強制の在り方

１

出入国管理の例外としての難民保護の理念⑴

難民の受入れに関する法的問題の検討

国家による国境管理権限
国際法上、国家には「主権」が備わっており、対内的にも対外的にもいかなる権力によっても1

制約を受けない至高の存在とされる。それゆえ、国家は排他的な支配を自国の領域内に及ぼすことができる。外国人を受け入れ、国外退去をさせる権限、すなわち国境管理権限は、この領域
主権に由来するとされている。
日本の最高裁判所大法廷昭和 53 年 10 月 ４ 日判決（民集第 32 巻 7 号 1223 頁）も「国際慣習法上、国家は外国人を受け入れる義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国人を受け入れるかどうか、また、これを受け入れる場合にいかなる条件を付するかを、当該国家が自由に決定することができるものとされている。」と判示するところである。（当該判決の問題点は本報告書第 ４ 章で報告している。）
しかし、国家が外国人の入国と在留を管理する権限を持っていると認識されるようになったのは、それほど古来からのことではない。17 世紀以降、欧州から米国へ、あるいは、欧米から植民地へ、人が移動していったが、当時は外国人の入国にはほぼ制約がなかった。1892 年の万国国際法学会が、外国人の入国及び追放に関する国際規則 ６ 条において、「文明国への外国人の受け入れは、公共の福祉のため最も重大な理由がある場合を除くほか、一般的及び恒久的に禁止することはできない」「国内労働力の保護は、それ自体では外国人の受け入れを拒否する正当化事
23

由ではない」と決議していることは、当時の学識の風潮を表すものである。
それが、19 世紀の終わりから 20 世紀の中葉にかけて、国家の国境管理権限が主張され始めるようになった。最初は 1882 年、アメリカにおいて 10 年間の中国人入国拒否という形で始まり、その差別的措置を是認する連邦裁判所の判断がでると、外国人を排斥する立法措置が世界中でも採用されるようになった。
第一次世界大戦と大恐慌を経て、国家の国境管理権限を強化する必要性が一層高まり、期間も4

対象も限定のない一般化した国境管理の在り方が定着するようになった。パスポートやビザ制
度もこの時期に出現した。それらにより、20 世紀半ば以降、人種的理由と戦争、経済危機を契機にして、国家による国境管理権限が領域主権にもとづく所与のものとされ、近代国家の標準となったのである。

1

阿部浩己．国際法を物語るⅡ－国家の万華鏡－．雅粒社 .2019 年 ,16 頁

2

阿部．前掲注 1 ）,18 頁

3

寺田晋．
「『共同生存』の国際移住論－国際司法学者山田三良の国際移住観」年報政治学 65 巻 1 号 .2014 年 ,225 ～ 245 頁（2014 年）

4阿部．前掲注 1 ）,19 頁－ 65 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
さらに 21 世紀以降、非欧米圏から欧米への人の移動が増加するに従い、国境管理の要請が高56まった。その結果、各地において物理的な「壁」が出現する事態となり、現在に至っている。
⑵

国境管理の例外としての難民の受け入れ①

はじめに
前述の通り、20 世紀半ばに確立していった国境管理権限は、同時期に確立した難民法、そしてそれが要求する難民受け入れ制度の確立によって、制約をうけることになった。言葉を換7えれば、難民法は、国境管理権限を制約することに正当な法的根拠を提供するものとなった。
②

難民法成立の経緯
難民保護の要請が打ち出されたのは、第一次世界大戦後、ロシア飢饉をきっかけに欧州に大量のロシア難民が流入したこと、及び、トルコ政府による迫害をきっかけにアルメニア難民が大量に移動したことがきっかけであった。それらを救済するために、国際連盟はノルウェーのフリチョフ・ナンセンをロシア難民高等弁務官に任命し、ナンセンは「ロシア難民に対する身8

分証明書の発給に関する取極」の採択を実現させた。
しかし、ナンセン死亡後、難民らのロシアへの帰還及び受け入れ国での集団帰化のいずれもが実現しそうにない現状を踏まえて、より拘束力のある条約の締結の必要性が国際的に認識さ9れることとなった。大量難民の事実上の移住がもたらした社会的危機によって、各国政府は、人々が国際的な移住を強いられているという現実に即して法を作ることが必要であると確信し10たのである。不可避的に引き起こされる強制移動を目前にして、国家の利益のみに基づいて移民を選択する政策を維持することは不可能であり、また、選択するだけの現実的な能力もなかった。
そうして、1933 年、締結国は ８ か国、難民の対象も極めて限定された形ではあったものの、「難
民の国際的地位に関する条約」が締結された。難民法的地位の保証（国民又は一般外国人と同等の権利保障）とノン・ルフールマン原則（自らの意思に反して出身国に戻らされないという原則）が初めて宣言された条約であった。
第二次世界大戦後、国際連合が設立されると、戦争により大量に発生していた難民及び避難民の問題に対処するため、国際避難民機関（IRO）が設立された。さらに、世界規模で発生する難民への対処のために 1951 年に設立されたのが、難民高等弁務官事務所（UNHCR）である。並行して、1948 年には世界人権宣言 14 条 １ において「すべての者は、迫害からの庇護を他国に求め、かつ享受する権利を有する。」と明記され、1951 年には「難民の地位に関する
5

阿部．前掲注 1 ）,11 ～ 16 頁

6

朝日新聞 GLOBE ＋「壁がつくる世界」

7

阿部浩己．国際法を物語るⅣ－難民の保護と平和の構想－．雅粒社 .2021 年 , 6 頁

8阿部．前掲注 7 ）, 2 ～ 3 頁

9阿部．前掲注 7 ）, 3 頁

10ジェームズ・C・ハサウェイ著．平野・鈴木訳．難民の地位に関する法．現代人文社 .2008 年）,14 頁－ 66 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

条約」、1967 年には難民条約上の難民の定義を拡張する「難民の地位に関する議定書」が採択されることとなった。
③

すべての者の人権を保護する難民法へ
上記の通りで採択された難民条約ではあるが、難民保護の在り方は変容を続けてきた。
難民条約の設立当初、難民保護の在り方は極めて政治的であった。条約成立当時、世界は東
西冷戦の真っただ中であり、欧米では共産党圏出身者の多くが、出国の理由を確かめられることもなく難民として受け入れられた。資本主義体制の正統性を国際的に高めるために、難民法
11が優先的に適用されていたのである。他方、アフリカ、アジア、中南米などの「南」の難民は条約の適用対象から排除される傾向にあり、どちらかというと「人道支援」の名のもとに、難民を現地に封じ込めようとする政策がとられた。
そのように難民条約を政治的利害を反映する形で利用した結果、典型的な難民は「権威主義・独裁体制と公的領域で戦う成人男性」となった。国民が国外に避難する事態は、国家本来の機能が麻痺した例外的状況であり、「危機」なのであるから、その避難者を他国が保護すべきという主張が正当化され、それが国家の強大な国境管理権限を制約する法的枠組みを是認する流12れを後押しした。しかし他方で、そのような難民像、「危機」としての難民保護の捉え方は、
迫害解釈を矮小化し、日常的な差別など国家の常態に埋め込まれた危害については、ただちに迫害に結びつかなかった。
しかし、1980 年代の東西冷戦の終結、及び、国際人権法の発展により、難民法が保護の対象とする難民像は変容した。
交通網の発達により、地域紛争や暴力・虐待を逃れた女性、子ども、性的少数者が庇護国の国境にたどり着くようになった。それらの属性の難民の増加に伴い、拡充されて来た国際人権基準（子どもの権利条約、女性差別撤廃条約、障碍者権利条約、等）と難民法が連結し、難民概念が新たに展開することとなった。
⑶

難民条約の理念
難民条約の由来と難民保護の拡大の経緯は上記の通りであるところ、国家の国境管理権限を制約することの正当化根拠となる難民条約の理念は、再確認すると、次のとおりである。
難民条約前文には次のとおりの記載がある。

締約国は、国際連合憲章及び 1948 年 12 月 10 日に国際連合総会により承認された世界人権宣言が、人間は基本的な権利及び自由を差別を受けることなく享有するとの原則を確認していることを考慮し、国際連合が、種々の機会に難民に対する深い関心を表明し並びに難民に対して基本的な権利及び自由のできる限り広範な行使を保証することに努力してきたことを考慮
11

阿部．前掲注 7）,10 頁

12阿部．前掲注 7）,16 頁－ 67 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討し、難民の地位に関する従前の国際協定を修正し及び統合すること並びにこれらの文書の適用範囲及びこれらの文書に定める保護を新たな協定において拡大することが望ましいと考え、難民に対する庇護の付与が特定の国にとって不当に重い負担となる可能性のあること並びに国際的な広がり及び国際的な性格を有すると国際連合が認める問題についての満足すべき解決は国
際協力なしには得ることができないことを考慮し、すべての国が、難民問題の社会的及び人道的性格を認識して、この問題が国家間の緊張の原因となることを防止するため可能なすべての措置をとることを希望し、国際連合難民高等弁務官が難民の保護について定める国際条約の適用を監督する任務を有していることに留意し、また各国と国際連合難民高等弁務官との協力により、難民問題を処理するためにとられる措置の効果的な調整が可能となることを認めて、次のとおり協定した。
つまり、難民条約は、個々の難民の基本的権利及び自由を保障すると同時に、難民庇護が特定の国にとって不当に重い負担となることに鑑み、国際協力の理念に基づき、締約国に難民の受入れを義務付けるのである。
難民法の大家であるジェームズ・C・ハサウェイは、政治的混乱やその他の混乱は、強制移住を不可避的に発生させるのであり、移住を余儀なくされる人々の流入を多くは止めることはできないと説明する。それがまず、認識されるべき現実である。他方で、難民排出国の周辺国だけで難民保護を担おうとすると、負担が偏るため、難民条約は国際社会にその負担の分担を求めたものである。
現代社会において、交通網の発達により人・物の流通は世界規模で発展し、情報の交換も盛んになった。その状況において、日本が、ある国・地域の紛争や混乱について、地理的な遠近に関わらず、全く無関係ということはあり得ない。そこにおいて、一旦難民条約に加入したのであれ
ば、もっぱら国境管理権限を盾にして、難民の受入れを選別することは想定されてもいなければ認められてもおらず、条約上の責務として受け入れ責任が発生するのである。
⑷

受入れの実態
ただし、難民条約の理念は、難民受入れの公平な分担であったとしても、現実問題として、受け入れ数は偏在している。
UNHCR によると、世界で発生する難民及びその他の国際保護が必要な人の 76％が低中所得国で受け入れられている（上位 ５ か国が、トルコ 360 万人、イラン 340 万人、コロンビア 250 万人、
ドイツ 210 万人、パキスタン 170 万人であり、先進国としてランクインしているのはドイツだけ
13

である。）
。つまり、難民のほとんどは、周辺国に滞在しており、難民受入れは世界各国に広がりを持っているとはいいがたい現状がある。留意すべきなのは、紛争の原因は必ずしも、当該難民排出国及び周辺国のみに責任があるとはいえないことである。歴史的に見て、いわゆる“先進13

UNHCR Global Trends 2022 report   file:///C:/Users/eriko/Downloads/global-trends-report-2022.pdf－ 68 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

国”が紛争の発端を作った国もあれば、大国間の政治的駆け引きに使われている地域もある。先進国の経済活動により民族対立が引き起こされている国も少なくない数で存在する。
したがって、現状として、締約国は自国の問題として難民受け入れを推奨すべきであるにもかかわらず、難民条約上の前記理念は貫徹されていない。
２

ノン・ルフールマン原則とは
ノン・ルフ―ルマン原則は、上記で述べた通り、古くは、1933 年の「難民の国際的地位に関する条約」において、はじめて、自らの意思に反して出身国に戻らされないという原則として宣言された。
1951 年の難民条約で、その 33 条 １ 項において次のように規定された。

締約国は、難民を、いかなる方法によっても、人種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見のためにその生命または自由が脅威にさらされるおそれのある領域の国境へ追放しまたは送還してはならない。
上述した通り、このノン・ルフールマン原則は、国家の国境管理権限を正面から制約するものである。迫害を受ける国に送還されないことを保証するこの原則は、難民の中核的権利であり、難民保護の礎石であるとされる。
そして、この送還されないという庇護を受けるために、必ずしも難民認定を得ておく必要はない。
難民かもしれない庇護希望者は送還・追放されないという効果を併せ持つ。このことは、いまや国14

際的慣習として確立しており、難民条約締結国以外においても遵守されるべき原則となっている。
したがって、その他の国際的・地域的な合意においてもノン・ルフールマン原則が宣言されている。拷問禁止条約 ３ 条 １ 項は、「締約国は、いずれの者をも、その者に対する拷問が行われるおそれがあると信ずるに足りる実質的な根拠がある他の国へ追放し、送還し又は引き渡してはならな
い。 」と定め、強制失踪からのすべての者の保護に関する国際条約第 16 条は「締約国は、ある者が強制失踪の対象とされるおそれがあると信ずるに足りる実質的な理由がある他の国へ当該者を追放し、若しくは送還し、又は当該者について犯罪人引渡しを行ってはならない。」と定める。自由権規約においても、 ６ 条及び ７ 条の取扱いを受ける国への追放・送還を禁止しているとされている（自由権規約 ２ 条に関する一般的意見 31 パラグラフ 12、同規約 ７ 条に関する一般的意見 20
パラグラフ ９ ）。
国連の特別報告者らが 2021 年 ３ 月 31 日に、日本の入管法改定政府案に懸念を表明した共同書
簡においても、「拷問や他の形態の虐待の禁止の本質的な要素として、ノン・ルフールマン原則は、
いかなる例外もない絶対的なものであることが特徴です。」と明記されている。
したがって、ノン・ルフールマン原則は、国の国境管理権限という広い裁量をもっても不可侵の14

https://www.unhcr.org/jp/right_and_duty－ 69 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討規範であり、それに反する強制送還行為は、難民条約だけでなく、各種人権条約違反を構成する。
もっとも、ノン・ルフールマン原則にも例外が設けられているところ、2023 年改定入管法においては、その例外要件が必要以上に活用されることになった。
３

法改正の内容⑴

入管法におけるノン・ルフールマン原則
日本の入管法はノン・ルフールマン原則をその条文に組み入れ、難民認定申請中の者は強制送還されないことを定めていた。
それは次の二つの条文に現れる。
【第 61 条の ２ の ６ 第 ３ 項】
第 61 条の ２ 第 １ 項の申請をした在留資格未取得外国人で、第 61 条の ２ の ４
第 １ 項の許可を受けていないもの又は当該許可に係る仮滞在期間が経過することとなったもの（省略）について、第 ５ 章に規定する退去強制の手続を行う場合には、
同条第 ５ 項第 １ 号から第 ３ 号までに掲げるいずれかの事由に該当することとなるまでの間は、第 52 条第 ３ 項の規定による送還（省略）を停止するものとする。
【第 53 条 ３ 項】
前 ２ 項の国には、次に掲げる国を含まないものとする。
１ 号

難民条約第三十三条第一項に規定する領域の属する国（法務大臣が日本国の利益又は公安を著しく害すると認める場合を除く。）
２ 号

拷問及び他の残虐な、非人道的な又は品位を傷つける取扱い又は刑罰に関する条約第三条第一項に規定する国
３ 号

強制失踪からのすべての者の保護に関する国際条約第十六条第一項に規定する国
特に、第 61 条の ２ の ６ 第 ３ 項は、難民認定申請をすれば、例外なく強制送還が停止されるという保障を与える効果を有するため、極めて重要である。
⑵

法改正の審議過程
2019 年にナイジェリア人男性が大村入管（収容所）で死亡した事件を受けて設置された収容・送還に関する専門部会では、送還忌避者の存在が収容の長期化を招くという議論の立て方がなされ、そのうち、難民認定申請中の送還停止効との関係では、「送還忌避者の中には、この送還停止効に着目し、送還を回避するための一つの手段として難民認定申請を行う者が相当数存在して15いることがうかがわれる」という問題認識が示された。
その上で、提言された内容が以下の通りである。
「庇護を要する者を適切に保護しつつ，難民条約第 33 条等の規定に反映されているノン・ルフー
15

第 ７ 次出入国管理政策懇談会「収容・送還に関する専門部会」報告書「送還忌避・長期収容問題の解決に向けた提言」.2020

年 ６ 月 ,34 頁－ 70 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

ルマン原則の遵守を前提として，送還停止効に一定の例外を設けること。例えば，従前の難民不認定処分の基礎とされた判断に影響を及ぼすような事情のない再度の難民認定申請者について，速やかな送還を可能とするような方策を検討すること。」
専門部会の提言のうち上記部分が、入管法改定案に送還停止効の例外の規定として創設され、今春、国会に提出されるに至った。
⑶

送還停止効の例外を定めた 2023 年改定入管法①

立法の経緯
2023 年春に開催された第 211 回の衆参両議院において審議された改定入管法案に対しては世論から激しい批判が寄せられた。そして、その審議過程で、送還停止効の例外が認められる
大前提となるはずの難民認定申請手続きの杜撰さが次々と明らかになった。一次審及び不服審の問題点は、本章第 ３ 及び第 ４ において報告があるとおりである。
送還停止効の例外を設ける法改定が正当化される根拠として、「難民審査参与員として数多くの審理経験を有する委員からは、難民不認定処分に対する不服申立てにおいて口頭意見陳述（インタビュー）を実施した不服申立人のうち、審理の結果、難民認定又は人道配慮される者
16

はごく僅かであること」という立法事実が前提にされた。しかし、審議過程において当該立法事実が存在しないことが明らかになった以上、送還停止効の例外を定めた改定法の正当化根
拠はなくなったはずであった。
それにもかかわらず、数の力で 2023 年改定入管法は採決され、以下の通りの多数の欠陥を有する送還停止効の例外条文が設けられることになった。
②

送還停止効の例外の内容
2023 年 ６ 月 ９ 日成立の 2023 年改定入管法において、送還停止効の例外として以下の通りの条項が置かれた。
【第 61 条の ２ の ９ 第 ４ 項】
前項の規定（注：難民認定申請中の送還停止効を定める規定）は、同項の在留資格未取得外国人が次の各号のいずれかに該当するときは、適用しない。
１ 号

第 61 条の ２ 第 １ 項又は第 ２ 項の申請前に当該在留資格未取得

外国人が本邦にある間に二度にわたりこれらの申請を行い、いずれの申請についても第 61 条の ２ の ４ 第 ５ 項第 １ 号又は第 ２ 号のいずれかに該当することとなったことがある者（第 61 条の ２ 第 １項又は第 ２ 項の申請に際し、難民の認定又は補完的保護対象者の認定を行うべき相当の理由がある資料を提出した者を除く。） ２ 号

16

前掲注 15）.34 頁－ 71 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

無期若しくは三年以上の拘禁刑に処せられた者（刑の全部の執行猶予の言渡しを受けた者又は刑の一部の執行猶予の言渡しを受けた者を除く。）
又は第 24 条第 ３ 号の ２ 、第 ３ 号の ３ 若しくは第 ４ 号オからカまでのいずれかに該当する者若しくはこれらのいずれかに該当すると疑うに足りる相当の理由がある者
当該条項はかなり複雑な構図となっているため、以下において各号ずつ検討する。
⑷

１ 号の検討―― ３ 回目以上の難民認定申請者①

条文の構造
１ 号の対象となるのは、「第 61 条の ２ の ４ 第 ５ 項第 １ 号又は第 ２ 号」のいずれかに該当することとなった場合であるところ、「第 61 条の ２ の ４ 第 ５ 項第 １ 号又は第 ２ 号」というのは、難民の認定をしない処分又は補完的保護対象者の認定をしない処分を受けて審査請求をしなかった場合、及び、審査請求をしたが棄却された場合のことである（今後、便宜上、難民不認定処分の場合にのみ言及するが、2023 年改定入管法で新設された補完的保護認定申請をした場合も同様の経過をたどる。
）。つまり、過去 ２ 回難民不認定処分を受けた者
は、 ３ 回目以降の難民認定申請を行っても送還が停止されないため、難民認定申請の手続中に強制送還を行うことが可能になる。
しかし、 １ 号には例外がある。それが括弧書で記載された「難民の認定又は補完的保護対象者の認定を行うべき相当の理由がある資料を提出した」場合である。この場合は、 ３ 回目以降の申請であっても送還が停止されることになる。

②

正当化根拠
政府は、この １ 号による強制送還が正当化される理由として、国会において、次の説明を
している。

17

ア

日本の難民認定申請手続は制度と運用の両面から適正性が確保されている。

イ

難民認定申請中であっても、法的地位の安定を図る必要のない者を送還停止効の例外とすることは許容されるところ、 3 回目以降の難民認定申請者は法的地位の安定を図る必要が
18

ない。
ウ

19

諸外国は送還停止効の例外や再申請の制限を設けており、日本の制度はむしろ異例である。

しかし、ア及びイに関しては、本章第 ３ 及び第 ４ で述べる通り、日本の難民認定申請制度がほぼ機能不全状態であり保護を必要とする人も保護をできていない可能性が高い。そうである以上、「 ２ 度」不認定処分を受けたからと言って、難民該当性がないという推測を働かせる
べきではない（実際に、 ３ 回目、 ４ 回目の難民認定申請で難民として認められている例が存
17

第 211 回国会衆議院法務委員会議事録第 10 号（令和 5 年 4 月 18 日）. 斎藤法務大臣

18

議事録．前掲注 17）．斎藤法務大臣

19

第 211 回国会衆議院法務委員会議事録第 11 号（令和 5 年 4 月 19 日）．斎藤法務大臣－ 72 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

20在する。）。
また、ウに関して、制度比較されている諸外国（米国、英国、フランス、ドイツ、オーストラリア）では、そもそも難民認定率が日本に比して桁違いに高く、また、認定機関もしくは不服申立の審理機関も独立した第三者機関が担い、一次認定の手続きにも代理人が同席できるな
ど、手続き保障の質が全く異なるものである（本章第 ５ 参照）。したがって、前提事実が異なるという点においては、ア イ と同じ反論が妥当する。
③

例外的に送還が停止される場合――相当の理由がある資料の提出
ア

はじめに
３ 回目以上の難民認定申請者は、原則として送還停止効が除外されるが、例外として、相当の理由がある資料を提出した場合、再び送還は停止されるという法的効果を享受することができる。
しかし、「相当の理由がある資料の提出」についてはその実体的要件も手続的要件も法律に定められておらず、難民の権利保障に欠けるといわざるを得ない。

イ 「相当の理由」の基準
まず、「相当の理由」の基準が不明である。国会答弁によると、相当の理由の基準は決まっておらず、一例として、本国情勢の変化等の前回処分後に生じた事情変更を示す資料などが21考えられるとのことである。
難民の生命に関する判断であることを考慮すると、「相当の資料」はできるだけ広く認められるべきであろう。例えば、 ３ 回目の申請で初めて代理人を就けた場合、（過去に発生していたとしても）新たに申請理由を述べた場合、 ２ 回目の申請までに立証が尽くされていなかった場合、 ２ 回目の申請までに録取された供述調書の信用性に疑義が呈された場合、審査請求手続きに違法がある場合、日本における活動が迫害のおそれを発生／増幅させる場
合、などである。ここにおいて、当該事情及び証拠を 2 回目までの申請で提出できなかったことに正当な理由があること等は吟味するべきではない。新たな事情及び証拠が提出された場合、別途審理が必要になるのであるから、直ちに送還停止効を働かせるべきである。
ところが、現行の入管法下において入管庁が採用している運用からして、「相当の理由のある資料の提出」要件は極めて限定的・恣意的に用いられる可能性が高いと言わざるを得ない。現在、入管庁が難民認定申請を受け付けると、首席審査官が当該案件を A ～ D に振り分ける（本章第 ４ 参照）。その際に、難民である可能性が高いと思われる案件は A に、再申請である場合で正当な理由なく前回と同様の主張を繰り返している場合は C に振り分け

20

例として、東京地方裁判所令和元年 9 月 17 日判決裁判所ウェブサイト（後、控訴棄却確定）

21

議事録．前掲注 19）．西山政府参考人「個別の事案ごとに資料の内容や申請者の本国情勢等の諸事情を考慮して判断するために、一概に申し上げることは困難ではございますが、例えば、本国情勢の変化等の前回処分後に生じた事情変更を示す資料などが考えられるところでございます。」－ 73 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討がされ、A に関しては直ちに就労可能な ６ か月の特定活動の在留資格が付与されるが、Cに振り分けられると、在留期間更新を認めないという在留制限がなされることになっている。
逆に言えば、再申請者は、「正当な理由」があることを示すことができたら、再申請期間中
も特定活動の在留資格を得られることになる。しかし、実際の運用を見ると、2018 年から90％以上の再申請案件が C に振り分けられる変化を見せており、「正当な理由」がかなり厳格に運用されるようになったことが分かる。このことは、通達等の一つで解釈や運用が変更されることをも示すものである。
この振り分けの結果も申請者本人には開示されず、不服申し立てはできず、入管庁がどの事情をもって「正当な理由がない」と判断したのか、その過程も不明なままである。実際に在留制限を受けた者らの案件を確認すると、再申請の際に初めて弁護士を選任したとしても、1 回目の手続きがいくら杜撰でも、新たな立証資料を提出したとしても、「正当な理由」が認められない案件が散見される。
したがって、2023 年改定入管法における「相当の理由」は現行の振り分け制度で用いられている「正当な理由」より極めて広いものであることを確認し、その基準を明確にしていくこと、場合によっては司法判断によって要件を打ち出していくことが必要である。
ウ

判断の主体
次に問題になるのは、「相当の理由のある資料の提出」の有無に関する判断主体が不明確であることである。国会審議における政府答弁によると、判断主体は、送還手続きを担う警備22

部門と審査部門が連携し、地方局全体で判断していくとのことである。この答弁からは、「相当の理由のある資料」の提出の有無について、責任を持って判断する者がいないということが分かる。判断主体を書面に明示し、処分として通知するわけでもなく、なんとなく局全体で「相当の理由のある資料の提出なし」と判断し、送還を決定していくのであるから、責任の所在も曖昧になる。一般的に、責任の所在が曖昧である場合、判断の結果の正確性も担保されない傾向になる。難民の生命がかかる手続きであるのに、あまりに杜撰な制度設計である。
エ 「資料」の内容
相当な理由のある資料としていかなるものが参照されるかについては、申述のみであっても、出身国情報と整合して一応の外見上の真実らしさが認められれば、相当の理由のある資23料として認める、というのが政府答弁である。
それらの資料の「相当」性判断に用いられる資料としては、難民認定の審査にも用いられている出身国情報、その他の国際情勢、難民調査官の方で収集した資料が用いられるとのこ

22

議事録．前掲注 19）。西山政府参考人「送還手続きにつきましては警備部門になりますけれども、それに当たっての、ここの問題になります相当の理由のある資料という関係では審査部門ということになりますので、双方が連携してやるという意味
で、私は今、組織という意味で地方局全体という表現を使わせていただきました。」
23

議事録．前掲注 19）．西山政府参考人－ 74 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

24とである。しかし、条文上、入管庁が判断に用いた資料が対象者に開示されることは予定されていないため、入管が相当な資料がないと判断した過程について事後的に検証することは不可能である。
オ

適正手続
条文上、
「相当の理由がある資料の提出」に際し、難民申請者が意見を述べる機会は保障
されていない。しかし、政府答弁によると、「難民等認定申請書に自らの主張を記載して提出することが可能であり、また、提出に際して口頭で補足することなどにより、難民認定申請者が送還停止効の例外の対象となることについて意見を述べることは可能」であるとのこ
25とである。また、難民認定申請手続きが止まるわけではないため、その手続中の難民調査
26

官からのインタビューで説明することもできるとのことである。
しかし、書面を記載することを得手とする文化圏の者ばかりではなく、また、申請書提出時の口頭のやり取りは何ら正式に記録されることはないことを考慮すると、これらを「意見を述べる機会」に含めることは適切ではない。また、難民認定申請手続き中のインタビュー
に関しては、インタビュー後に送還停止効の例外に当たるか否かの判断をするという条文にしていない以上、インタビュー前に強制送還することも可能である。そうである以上、当該インタビューにおいて言い分を主張できるとすることは何ら手続き保障として体を成さない。したがって、政府が答弁する「意見を述べる機会」は、いずれも申請者本人の言い分を聴取するのに十分な手続きとは言えない。難民を送還するという重要な判断であることに鑑
み、きちんとインタビューをする機会を保障するか、それができない場合、代理人を就けることを必須とする手続きにするなど、申請者本人の事情をきちんと把握できる仕組みを設けることが必要であろう。
カ

不服申立て
条文上、
「相当の理由がある資料」の提出の有無の判断に対して、不服申し立てをする制
度が設けられていない。そもそも、「相当の理由がある資料」の提出の有無について、申請者本人に告知する手続きがなく、また、理由を告げることも要しない。したがって、難民申請者に対しては、不服申し立てをする契機も与えられていなければ、不服申し立ての内容すら確定できない状態に置かれることになる。強制送還の予定が告げられてはじめて（事前に告知されない可能性も大いにある。）、難民申請者は「相当の理由がある資料の提出がなかった」と判断されたことを知ることになる可能性があるのである。
また、 ３ 回目の難民認定申請後に訴訟はできるものの、今の条文の構造上、相当な理由がある資料に関する判断に処分性はないため、結局その訴訟類型は、退去強制令書発布処

24

議事録．前掲注 19）．西山政府参考人

25

議事録．前掲注 19）．西山政府参考人

26

議事録．前掲注 19）．西山政府参考人－ 75 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
分や難民不認定処分等に対する行政訴訟の形式にならざるを得ない。しかし、相当の理由がある資料に関する判断の告知手続きが保障されていない以上、強制送還前の適切な時期に訴訟を提起できない可能性が高く、訴訟提起ができることは難民申請者の権利救済につながらない。
キ

小括
以上の通り、 １ 号要件は、その基準も手続きも曖昧なままであり、送還停止効の例外の例外として、形式的に設けただけである疑念がぬぐえない。すでに、入管庁のやり方に対して不信感が高まっているところ、国会答弁で政府がいくら適切に運用すると答弁したところ
で、実効性に欠けると感じざるを得ない。規則や通達において、適切な基準・手続きが明記されることが望まれる。

⑸

２ 号の検討①― 拘禁刑 ３ 年以上・テロリスト

条文の構造
２ 号においては、ア

無期若しくは ３ 年以上の拘禁刑に処せられた者（刑の全部の執行猶予の言渡しを受けた者又は刑の一部の執行猶予の言渡しを受けた者を除く。）

イ

第 24 条第 ３ 号の ２ 、第 ３ 号の ３ 若しくは第 ４ 号オからカまでのいずれかに該当する者

ウ

イ記載の各号に該当すると疑うに足りる相当の理由がある者が列挙され、その者らは、初回申請の段階から送還停止効が働かないとされる（以下、便宜上、イとウを併せて「テロリスト等要件」と表記する。）。
イの対象となるのは、以下の者である。
ア

公衆等脅迫目的の犯罪行為等のための資金等の提供等の処罰に関する法律第 １ 条第 １項に規定する公衆等脅迫目的の犯罪行為若しくは同条第二項に規定する特定犯罪行為、公衆等脅迫目的の犯罪行為等の予備行為又は公衆等脅迫目的の犯罪行為等の実行を容易にする行為を行うおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者として法務大臣が認定する者（ ３ 号の ２ ）イ

国際約束により本邦への入国を防止すべきものとされている者（ ３ 号の ３ ）ウ

日本国憲法又はその下に成立した政府を暴力で破壊することを企て、若しくは主張し、又はこれを企て若しくは主張する政党その他の団体を結成し、若しくはこれに加入している者（ ４ 号のオ）エ

公務員であるという理由により、公務員に暴行を加え、又は公務員を殺傷することを勧奨する政党その他の団体を結成し、若しくはこれに加入し、又はこれと密接な関係を有する者（ ４ 号のワ⑴）オ

公共の施設を不法に損傷し、又は破壊することを勧奨する政党その他の団体を結成し、－ 76 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

若しくはこれに加入し、又はこれと密接な関係を有する者（ ４ 号のワ⑵）カ

工場事業場における安全保持の施設の正常な維持又は運行を停廃し、又は妨げるような争議行為を勧奨する政党その他の団体を結成し、若しくはこれに加入し、又はこれと密接な関係を有する者（ ４ 号のワ⑶）キイ～オに規定する政党その他の団体の目的を達するため、印刷物、映画その他の文書図画を作成し、頒布し、又は展示した者（ 4 号のカ）

②

正当化根拠
難民条約上、送還停止効には例外規定が設けられている。
【難民条約 33 条 ２ 項】
締約国にいる難民であって、当該締約国の安全にとって危険であると認めるに足りる相当な理由がある者または特に重大な犯罪について有罪の判決が確定し当該締約国の社会にとって危険な存在となった者は １ の規定による利益の享受を要求することができない。
２ 号は、 ３ 年以上の実刑判決を受けた者及びテロリスト等を対象者とするところ、難民条
約の除外規定を意識して法定されたものである。

27

また、政府は、国会答弁において、 ２ 号について、以下のように説明する。
ア

送還停止効は、難民認定申請中の者の法的安定を図るために設けられたものである

イ

難民等認定申請中であっても、法的地位の安定を図る必要のない者を送還停止効の例外とするということは許容され得る。

ウ

３ 年以上の実刑に処せられた者は、我が国の社会の安全という観点において、刑罰法令違反者の中でも相当程度刑事責任が重く、強い反社会性を示すものであるので、我が国への在留を認めるべきではない。

エその他の各号についても、ウと同様である。

オ

入管法は、第 53 条第 ３ 項において、難民条約第 33 条 １ 項に規定する領域に属する国等への送還を禁じているため、 ３ 年以上の実刑を受けた者を送還停止効の例外の対象としても、難民条約第 33 条の第 ２ 項には反しない。
しかし、 ２ 号に定める要件を敷衍すると、入管庁の裁量で難民認定申請者すべてを送還
停止効の例外とすることもできる条文の構造になっており、難民認定申請者の権利を著しく侵害するものとなっている。

③

問題点
ア

難民認定申請中の送還停止効を解除していること
２ 号において、まず問題になるのは、初めて難民申請した者であっても、対象者は一次

27

議事録．前掲注 19）．斎藤法務大臣－ 77 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
28

審査の結果も待たずに送還停止効の例外とされることである。難民条約第 33 条 ２ 項には
いわゆるノン・ルフールマンの例外規定があるが、この ２ 項の適用は、本来既に難民認定がなされているケースのみに適用されるものであり、申請中の者に適用するものではない。
法改正の審議の中で、西山政府参考人が「一般論としましては、 ３ 年以上の実刑を処せられた者であっても難民認定申請を行うことはもとより可能でございますし、個別の審査を行って、定義に当てはまるという事でもあれば難民等に認定されるということになります。」
29と答弁しているとおり、 ３ 年以上の実刑を処せられた者であっても、テロリスト等要件に該当するとみなされた者であっても、迫害のおそれがあれば「難民」となるのである。
したがって、難民の判断を １ 回も受けさせることなく送還停止効を除外する本号は、正面から、難民条約違反である。
イ

比例原則の判断がないこと
UNHCR の難民ハンドブックによると、難民条約 33 条 ２ 項の「重大な犯罪」とは、「極刑（capital crime）を科され得るような犯罪又は罰し得べき非常に重大な行為（averygrave punishable act）でなければならない。それほど重大でない刑罰（moderate
sentences）が科され得る軽微な犯罪（minor offences）は、仮にそれが当該国の刑法上「犯罪」とされていたとしても第 １ 条Ｆ (b) に基づく除外の根拠とはならない」とされる（パラグラフ 155）。つまり極刑に比肩する「非常に重大な」行為でないと送還停止効は解除されないのである。
ハサウェイも難民条約 33 条 ２ 項について、避難国で犯罪を行った難民、避難国若しくはその他の国における犯罪歴から判断して望ましくない在留者であると考えられる難民を追放
し又は送還する手段となるがその立証基準は難民条約 １ 条 F（入国前に他国で重大犯罪した者の除外を認める規定）で除外される場合より、より厳しくなると指摘する。単にある者が犯罪者であると「考える相当な理由」があるだけでではなく、特に重大な犯罪について有罪の判決が確定していなければならないのである。また、行われた犯罪も「重大」であるだ
けでは十分ではなく、「特に重大」であって、当該犯罪者が「社会にとって危険な存在」と30いう認定を正当化するようなものでなければならない。

31

それゆえ、ノン・ルフールマンの例外規定は、次の場合にのみ可能であるとされる。
ア

国際法の一般原則である比例原則にのっとって適用されること、すなわち、国家や社会に対して難民が及ぼす危険が、その難民が出身国に送り返された際に直面する危険を上回るときにのみ可能であること。

28

第 211 回国会参議院法務委員会議事録第 16 号．令和 5 年 5 月 23 日 . 小尾尚子参考人

29

議事録．前掲注 19）30

ハサウェイ．前掲注 10）,268 頁

31

議事録．前掲注 27）－ 78 －

第３章
イ

難民の受入れに関する法的問題の検討

送還は、国家への危険をなくす又は減らすための最後の手段としてしか適用されないこと。
ウ

ノン・ルフールマン原則の例外の指標となるのは、過去に犯した罪の重大性や種類そのものではなく、犯した罪に照らしてその難民が社会にとって今後危険な存在となるか否かであるということ。
各国の法制度を見てみると、確かに、 １ 年以上の罪を犯した者も除外規定の対象とする立法が存在する。しかし、必ず、「特に重大な」犯罪であると限定したり、「社会にとって危険である者」と事案に即した判断が出せるような要件を付加している。
アメリカ

他者を迫害したり、米国社会にとって危険であると司法長官が判断した者、または刑期 １ 年以上で特に重大な犯罪を犯した者

イギリス

実刑 １ 年以上の特に重大な犯罪を犯し、かつ、英国社会にとって危険であると法務大臣が判断する者

カナダ

カナダの治安や社会にとって危険であると法務大臣が認定した者

オーストラリア

豪州の治安にとって危険、または重大な対人犯罪（実刑 ３ 年以上）を犯したため豪州社会にとって危険と法務大臣が判断した者

ドイツ

実刑 ３ 年以上の特に重大な犯罪を犯した者、または実刑 １
年以上の暴力による対人犯罪を犯した者で、治安や市民にとって脅威である者

出典：第 211 回国会衆議院法務委員会入管法改定案参考人 2023 年 ４ 月 21 日一橋大学准教授ロンドン大学民法イニシアチブ橋本直子氏作成「諸外国における難民条約 31
条・33 条の国内実施基準」
しかし、改定法の ２ 号においては、要件に該当すれば一律に送還停止効が解除される構造になっているところ、そこにおいて比例原則の判断要素も、社会への危険性を判断する要
素も組み込まれていない。本来は、再犯の可能性等をしっかり評価しないとならないところである。したがって、 ２ 号は難民条約 33 条 ２ 項が想定した除外の局面と全く異なる様相を呈しており、難民条約の除外規定を理由に ２ 号を正当化することはできない。
ウテロリスト等要件は極めて曖昧であること
２ 号のうち、「入管法 24 条 ３ 号の ２ に該当すると疑うに足りる相当の理由がある者」

も適用除外の対象になるところ、入管法 24 条の ３ 号の ２ がそもそも「（テロ）行為を行う恐れがあると認めるに足りる相当の理由がある者として法務大臣が認定する者」を対象としており、「相当の理由がある」という要件が二重に課されている。

－ 79 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討したがって、推定に推定を重ねることが許され、テロリスト該当性判断の証明度がかなり
32

低くなっているという問題がある。このままでは、テロ行為とは全く無関係に生活していた者であっても、自分のあずかり知らぬところで法務大臣（なり捜査機関）が些末な勘違いしたことをきっかけに、送還停止効が除外されかねない。あまりに危険な要件であるため、有罪判決が確定した場合に限定するなどの「相当な理由」の要件該当性を明記し、その認定過程等が事後的に検証できるようにしていく必要がある。
エ

労働法上の争議行為が対象となる可能性があること
２ 号においては、入管法 24 条 ４ 号ワ⑶で規定する「工場事業場における安全保持の施設の正常な維持又は運行を停廃し、又は妨げるような争議行為を勧奨する政党その他の団体を結成し、若しくはこれに加入し、又はこれと密接な関係を有する者」も送還停止効の例外の対象になる。
しかし、本来、工場事業場における争議行為というものは、労働者の権利であるところ（憲法 28 条）、それを送還停止効の除外規定におくことは権利の制約となる。この点、国会審議において、斎藤法務大臣は「適法な争議行為は、通常、工場事業場における安全保持の施設の正常な維持または運行を停廃し、または妨げるような争議行為に該当することはないと私33

は考えています。」と答弁するが、法務大臣の個人的見解の域を越えないことに加え、争議行為が適法か違法かということは一概に判断できないところに判断の恣意性を排除できないという問題がある。また、条文上は「行為」ではなく、「団体の結成」「加入」が対象となるのであるため、ある労働争議が違法と判断されただけで、当該争議に参加していなくても、組合員（党員）であること、または「密接な関係を有する」こと、が認定されただけで、適用除外の対象となるのである。
このような条文は、難民認定申請者の労働者として団体加入、及び、権利行使を萎縮させる効果を持つものである。
オ

ビラ頒布行為だけでも適用除外となること
２ 号で定める入管法 24 条 ４ 号のカは、３ 号のオ・ワで定めた団体に加入していなくても、３ 号オ・ワに規定する政党その他の団体の目的を達するため、印刷物、映画その他の文書
図画を作成し、頒布し、又は展示した者も適用除外の対象とする。
しかし、この条文では、情を知らずにビラ頒布等の行為を行った者も適用除外となる結果を招いてしまう。斎藤法務大臣は、「判断しなくちゃいけないことは、ビラを配ったかどうかじゃなくて、どういう重大な目的を持って配ったかということも十分に考慮されるべきだ34と思います。」と答弁するが、これもまた、法務大臣の個人的見解に過ぎない。
32

議事録．前掲注 27）．小尾尚子参考人

33

議事録．前掲注 17）．斎藤法務大臣

34

議事録．前掲注 17）．斎藤法務大臣－ 80 －

第３章
カ難民の受入れに関する法的問題の検討

厳格な手続きが定められていないこと
UNHCR は「国際的保護についてのガイドライン第 ５ 号」において、「除外条項の適⽤がもたらす重大な結果を考慮すれば、除外決定手続に厳格な手続的保障措置を組み込むことは不可欠である。除外の決定は、原則として、受理可能性の判断又は迅速化された手続においてではなく、通常の難民の地位の決定手続において行われ、当該事案について十分な事実及び法的評価を確保すべきである」と顕示する（パラグラフ 31）。
しかし、条文には、本人の弁明の機会の保障、書面による告知、理由の開示、認定の時期、等が全く定められておらず、厳格な手続きは定められていない。特にテロリスト等要件に関しては、恣意的な判断を許容するものとなっているため、本人のあずかり知らぬところで適用除外となっており、強制送還が実施される可能性があるのである。

キ

入管法 53 条 ３ 項は送還停止効として機能しないこと
政府は、国会において入管法 53 条 ３ 項括弧書において、①難民条約第 33 条第 １ 項に規定する領域の属する国、②拷問及び他の残虐な、非人道的な又は品位を傷つける取扱い又は刑罰に関する条約第 ３ 条第 １ 項に規定する国、③強制失踪からのすべての者の保護に関する国際条約第 16 条第 １ 項に規定する国、を送還先に指定することを禁じているため、 ２号の適用除外要件があっても 2023 年改定入管法は全体として難民条約 33 条 ２ 項違反ではないと答弁した。
しかし、入管法 53 条 ３ 項においては、手続きの過程、結果の告知、等が何も定められておらず、送還停止効を実効的に働かせることは想定されていない。仮に、入管法 53 条 ３ 項に実効性を持たせるのであれば、難民条約該当性の他に、拷問禁止条約、強制失踪条約、に該当しないことも確認しないとならないが、その認定のプロセスや判断主体も不明である。
したがって、入管法 53 条 ３ 項は、送還停止効を実効的に担保する条文にはなっておらず、
当該条項の存在を理由に ２ 号要件を正当化することはできない。

６

小括
以上の通りであるところ、2023 年改定入管法において、送還停止効の例外を定めた条文は、 2
つの点で国際社会の要請を無視したものである。
一つは、送還停止効の例外を作るための前提となる難民認定申請手続きの適正さの確保が図られないままであるということである。
もう一つは、難民条約上の送還停止効の除外規定で定める要件が遵守されていないということである。
上述したように、国家は出入国管理権限を持つといえども、迫害国に被迫害者を送還することは禁止される。その禁止違反は出入国管理権限によっても絶対に正当化されず、当然、法務大臣の裁量に服する事項にもならない。
したがって、2023 年改定入管法第 61 条の ２ の ９ 第 ４ 項は、直ちに再改正されるか、少なくとも、－ 81 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

上記課題が克服されるまでは、条文の使用を停止すべきである。
第２入国時における難民認定申請の問題

１

はじめに
難民認定申請をするために日本に入国する場合、どのような問題が存在するかをここで検討する。
大きくは二つの局面が存する。一つは、日本の空港や港に辿り着いた場合に、そこで難民認定申請をするとどうなるかであり、二つ目は、日本の在外公館で日本に庇護を求めて査証（ビザ）の発給を申請した場合にどうなるかである。
2002 年、中国瀋陽の日本領事館で脱北者が庇護を求めて駆け込もうとしたところ、中国の警備官がそれを排除し、日本の領事館員がそれを黙って見ていたという事件が発生した。難民に冷たい
日本のイメージが世界に拡がり、その後日本は難民入管法の改正を余儀なくされ、60 日ルールの廃止や、難民審査参与員制度が新たに規定されることとなった。その後、入国時の難民認定申請には改善が見られたのだろうか。

２

空港等での難民認定申請⑴

空港で庇護を求めない場合庇護を求める意思を持って来日した人でも、空港で難民認定申請をすることは少ない。むしろ、査証に記載された観光、商用、親族訪問等の短期滞在（90 日以内）の在留資格等を得て入国す
35

ることが多い。その場合、入国後に地方入管に赴いて難民認定申請をすることになる。難民該当事由の程度が高い場合には、就労可能な特定活動の在留資格が付与され、難民認定まで在留資格を繋ぐことも可能になる。しかし、難民条約上の迫害事由に明らかに該当しない事情を主張していると判断される場合や従前と同じ内容での再申請の場合などは在留資格を失うことになる。
⑵

空港で正直に庇護を求めた場合
他方で、空港で日本に到着した直後に難民としての庇護を求めることもある。そのような行
動は、真摯に迅速な庇護を日本政府に求める意思から出たものと評価でき、本来はこのような行動をとった者こそ確実かつ迅速に庇護すべきである。つまり、港湾での庇護希望者を迅速に保護できるかどうかは、日本政府の難民認定申請者に対する態度を評価しうる重要な指標であ36ると言える。
通常、日本の空港に到着した者は一般の上陸申請手続によって日本に入国することになるが、このような上陸申請手続の前の段階若しくは上陸申請手続の最中に難民としての庇護を求める主張を行った場合で、本人からの申請があれば、一時庇護のための上陸許可申請手続に入る。入管35

もっとも、どこに行けば難民認定申請が可能なのかを理解していない者も多く、オーバーステイ状態となって警察や入管職員に摘発され、退去強制手続中又は退去強制令書が発付されたのちに、難民認定申請を行う例も散見される。
36

山田光樹 .2021 年難民動向分析 ‐ 日本 ‐ . 難民研究ジャーナル 12 号においては、入国時に庇護を求める行為を「真の難民の迅速かつ確実な庇護の観点から最も望ましいと考えられる行為」であると評している。

－ 82 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

法 18 条の ２ は、一時庇護のための上陸の許可の規定を置いており、その許可要件は以下の「各号に該当すると思料するとき」である。
一

その者が難民条約第一条Ａ⑵に規定する理由その他これに準ずる理由により、その生命、身体又は身体の自由を害されるおそれのあつた領域から逃れて、本邦に入った者であること。

二

その者を一時的に上陸させることが相当であること。

この一時庇護のための上陸の許可の申請は、旅券の有無、上陸拒否事由該当者か否かにかかわらず可能である。
もっとも、この一時庇護のための上陸の許可の規定に基づいて入国を許可された者はこれまで非常に少ない（そもそも申請件数自体も少ない。）。入管は、一時庇護上陸許可申請に関する統計
を WEB サイトや刊行物上で公表していないが、国会における政府の答弁によると、2019 年度
37においては 36 件の一時庇護上陸許可申請に対し許可件数は １ 件、2020 年においては ７ 件の一38時庇護上陸許可申請に対し許可件数は １ 件、2021 年においては ３ 件の一時庇護上陸許可申請
39に対し許可件数は １ 件であった（なお、2020 年及び 2021 年は、新型コロナウイルスの影響による入国制限で、新規入国者数自体が大幅に減少していた点に留意する必要はある。）。
このように一時庇護上陸許可件数が少ない理由としては、様々な要因が考えられる。まずは、
そもそも港湾の入管職員が一時庇護上陸許可手続きを案内しないのではないかという疑念があることである。一時庇護上陸手続きは、本人からの申請がないと始まらないところ、「一時庇護上陸」などの知識も言葉も持ち合わせていない難民に自発的に申請意思の表明を求めることはできない。一時庇護制度の趣旨に照らし、入管職員が、本人が庇護希望を有していると察知した場合、手続きを案内する必要があるのは当然のことである。しかし、実際に、退去命令違反の容疑で本局に収容された難民申請者には、一時庇護上陸の手続きを知らされていない者が多数存在する。
次に、極めて限られた時間内で要件該当性の判断を行わないといけないという点が挙げられる。
すなわち、一時庇護上陸許可手続については、入管が申請を受理した時から原則として ７ 日以内に処理しなければならないものとされている（難民認定事務取扱要領第 １ 章第 ２ 節第 １ の３ ⑴）。難民としての庇護を求める者は様々な国の出身者であり、その主張にかかる事実についても各人において区々であることをふまえると、わずか ７ 日間という短い期間で、申請者の最新の出身国情報や申請者の個別事情をふまえて、充実した一時庇護上陸の要件該当性の審理（難民該当性の審理とほぼ同じであろう。）を行うことは、およそ期待できない。さらには、難民申請者の増加を良しとしない入管の姿勢が、「思料するとき」という本来緩和された要件をことさら厳格に解し、庇護希望者の要件該当性を否定しているとも評価できる。
一時庇護上陸が許可された場合は、入管法 22 条の ２ 及び 22 条の ３ に基づき在留資格の取得
37

第 204 回国会・質問第 82 号「我が国における難民認定の状況に関する質問主意書」（石橋通宏議員）に対する答弁書

38

第 208 回国会・質問第 57 号「我が国における難民認定の状況に関する質問主意書」（石橋通宏議員）に対する答弁書

39

第 211 回国会・質問第 110 号「我が国における難民認定の状況に関する質問主意書」（石橋通宏議員）に対する答弁書－ 83 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討の申請をすることになる。
不許可の場合は、日本から退去することを勧められ（これは特別上陸許可の手続きのため、一般上陸許可の手続きにある不服申立手続きの適用がなく、退去命令の適用もない。）、退去しなかった場合に退去強制手続にかかる。こうしてその後に採られる難民認定申請は、在留資格がない不安定な状態で行うことを余儀なくされる。
この一時庇護のための上陸許可申請にかかる手続を、空港で難民として庇護を求める者を救済しうる実効性のある手続として機能させるためには、不許可処分の取消訴訟を提起するなどの司法判断を求めることの検討も必要かと思われる。
⑶

空港での難民認定申請
空港での難民認定申請の件数は、次の通り極めて少ない。
【空港別難民認定申請件数】
成田空港支局 羽田空港支局 中部空港支局 関西空港支局 福岡空港出張所 合

計

H30

23

1

0

1

0

25

H31/R 1

17

2

0

2

0

21

R2

7

1

0

0

0

8

R3

0

1

0

0

0

1

R4

9

0

0

0

0

9

出典：第 201 回、第 204 回、第 208 回及び第 211 回国会における「我が国における難民認定の状況に関する質問主意書」（石橋通宏議員）に対する答弁書
あまり知られてはいないが、入管庁は、平成 18 年 ９ 月 14 日法務省入管局長通達において、40

一時庇護のための上陸許可申請と同時に難民認定申請も受理することとした。
この点について、本実行委員会メンバーが大阪出入国在留管理局関西空港支局において上記平成 18 年通達の運用について問い合わせたところ、以下の回答であった。
「一時庇護と難民認定申請を同時に申請することができるが、多くは一時庇護を先行するように指導している。その場合、一時庇護について審査を行い、不許可の場合は帰国便を教え、それへの搭乗を拒否してから退去強制手続を進め、難民認定申請を受理するようにしている。
一時庇護申請は、特別上陸手続なので、一般の上陸許可の申請は取り下げてもらい、不許可の場合は入管法の口頭審理、退去命令に至る手続の適用はなく、ただ、帰国便に乗って帰国するよ
うに勧めるだけである。
一時庇護申請と難民認定申請を同時に受け付けている場合（この場合、難民認定申請について受付番号を取り、受理票を渡す。）でも、先に一時庇護申請の方の審査を先行させ、不許可の場合は、上と同様、帰国便に乗って帰国するよう促す（上と同じく退去命令ではなく）。」40

平成 18 年 9 月 14 日付け法務省管審第 626 号法務省入国管理局長通達「空海港において難民として庇護を求める者の取扱いについて」－ 84 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

その説明に対して、我々が難民認定申請を受理しながら帰国を勧めるというのは法に反するのではないかと聞くと、関西空港支局は、次の通りの説明を行った。
「一時庇護と難民認定申請は別個の手続で、一時庇護の結論として不許可が出れば、一応帰国を勧めざるを得ない。それは退去強制手続ではないので法には反しないと考えている。本人が帰国を拒否した後に退去強制手続、難民認定申請の審査を進めるが、空港支局ではそれはせず、大阪の本局に移送してからになる。」
この説明からすると、両方を同時に申請していても、一時庇護申請が不許可になったときに帰国便を指定され帰国を勧められるとのことであるから、難民認定申請をしていても安心という訳にはいかない。「何があっても帰国はしない、そうすれば難民の審査が始まる」と難民認定申請者に伝える必要がある。さらに、難民認定申請を受理しているのに、難民の判断も示さないまま帰国を勧めるというのは、命令でないにせよノン・ルフールマンの原則に反する疑いがある。
上記のように、真の入国の意図を偽ることなく正直に空港で庇護を求めた者が、ほとんど一時
庇護上陸許可が許可されず、退去強制手続にかかるのは、水際において在留資格のはっきりしない外国人を排除するという入管庁の伝統的な文化のようなものがいまだ根付いていると言わざるを得ない。
⑷

空港で難民認定申請を行った者が被る不利益
一時庇護上陸が許可されず、退去強制手続の対象とされた難民認定申請者については我が国における在留資格がないまま、難民認定申請手続が進められることとなる。制度上は、仮滞在許可により、退去強制手続が停止されることになっているが、実際には仮滞在許可数も極めて41少ない。
仮滞在も許可されない場合、難民認定申請者に対しては、退去強制命令が下され、入管施設に収容されたまま難民認定申請手続が進められることとなる。仮放免されても、難民認定申請者には在留資格が与えられるわけではないので、就労することもできず、苦しい生活を強いられることとなる。仮に難民認定申請者が日本人の配偶者と結婚したとしても、退去強制命令がすでに出ているために日本人の配偶者等の在留資格を得ることは容易ではない。
この点、短期滞在等の在留資格で入国後に、難民認定申請を行った者に対しては、初回の申請の場合に限り、ほとんどの事案で特定活動の在留資格が与えられ、一定期間経過後は就労も認められ、また、日本人の配偶者等への在留資格への変更も比較的容易に認められる。
難民認定申請者が庇護希望を表出する時期の違いが発生させる法的地位は、悪い意味で極めて42

対照的である。このような不均衡は、日本到着後すぐに庇護を求めるという難民の自然な行動
41

第 211 回国会・質問第 57 号「我が国における難民認定の状況に関する質問主意書」（石橋通宏議員）に対する答弁書によれば、空港において仮滞在が許可された難民認定申請者は、2022 年においては、成田空港支局における ２ 名のみである。
42

全国難民弁護団連絡会議の渡邉彰悟弁護士は、2006 年に空港を通過して難民認定申請をしたロヒンギャと、空港でそのまま収容された難民認定申請をしたロヒンギャとでは、その後の扱いにおいて、後者の者たちの置かれている状況が悪いと説明し、港湾での庇護を求めることの困難性を指摘している（渡邉彰悟「難民申請者と収容・送還問題」M ネット 209 号 2020 年）。

－ 85 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討を妨げていると言えるのではないだろうか。
⑸

収容代替措置について2012 年 ２ 月 10 日、法務省入国管理局、特定非営利活動法人なんみんフォーラム（FRJ）及び日本弁護士連合会の三者は、覚書を締結し、同覚書に基づき「収容代替措置に関するパイロット
43

プロジェクト」が実施された。「収容代替措置」（Alternatives to Detention –“ATD”）とは
一般に「人々を、移民の地位に関連する理由で収容しないための法、政策、運用」と定義されて44

おり、具体的には難民認定申請の手続き中において収容施設外の特定の住居での生活を認める措置のことをいう。この ATD のパイロットプロジェクトにおいては、成田国際空港において難民該当性を主張する者のうち、住居の確保が困難な者について、入管から FRJ に住居の確保依頼がなされ、FRJ が本人との面会を経て受入の可否を判断し、受入可とされた者について、一時庇護上陸許可又は仮滞在許可がなされ、その後は FRJ が日弁連の協力を得て、本人に対して必要な各種サポートを行うというものであった。このパイロットプロジェクトは、2012 年 ４ 月から 2016 年 ３ 月まで行われ、この実施期間内に、ATD の対象となった者は、合計 12 名で、いずれも一時庇護上陸許可、仮滞在許可若しくは仮放免許可を受け、難民認定手続が進められた。
45

この ATD については、パイロット期間終了後も、対象空港を拡大して継続され、2022 年 10 月までの間に上記 12 名を含め、37 件／ 47 名が対象となり、このうち ８ 件／ 13 名が難民認定を46

受け、 ７ 件／ ７ 名が人道配慮による在留特別許可を得ている。
このように ATD は、空港での庇護を求めた者に対する長期収容を避け、早期に弁護士の支援を受けることが出来るなど一定の成果を上げていることは事実であるが、他方で、空港での庇護を求めた者がすべからく ATD の対象になるものとはされていない。現行の制度上は、①法務省
が ATD の候補者として FRJ に連絡し、FRJ が受け入れを決定するルート、又は②空港にいる
本人が FRJ、支援団体、UNHCR 等にアクセスして支援を求め、FRJ が本人と面会して FRJ において難民該当性が高いと判断して受け入れを決定した後に、FRJ から法務省に連絡し、法務省が審査を行い、一時庇護上陸許可／仮滞在許可／仮放免許可を出すルートに限られているようで47ある。すなわち、現行のいずれのルートにしても法務省がその裁量において ATD の対象者について選別（①のルート）、審査（②のルート）を行うこととされているため、法務省により身体拘束からの解放に適さないと判断された申請者は、ATD の対象にならない。そのため、上記

43

法務省入国管理局、特定非営利法人なんみんフォーラム、日本弁護士連合会「空港において難民としての庇護を求めた者に係る住居の確保等に関するパイロットプロジェクト事業報告書」（2015 年 3 月 11 日）（以下「事業報告書」）
44

国際拘禁連盟（International Detention Coalition）のウェブサイトより

45

羽田国際空港は 2014 年から、中部国際空港及び関西国際空港は 2016 年から開始

46

なんみんフォーラム「日本の空港において難民としての庇護を求めた者に係る住居棟の確保に関する事業について（2022 年

10 月時点）」47

なんみんフォーラム「日本の空港において難民としての庇護を求めた者に係る住居の確保等に関する事業の実施状況について」（2019 年 12 月 6 日）

－ 86 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

２ ）や ３ ）で述べた通り、そもそも法務省（入管）が一時庇護上陸許可及び仮滞在許可について非常に厳しい態度をとっている現状に鑑みると、現行の ATD は、空港において難民認定申請をした者に対して一時庇護上陸許可や仮滞在許可がなかなか下されないという問題や（仮放免許可の形で出されたとしても、難民認定申請者の法的地位が安定しないことに変わりはないため、ATD としての効果は薄い。）、空港での難民認定申請者がそれ以外での難民認定申請者と比較して不利益を被りがちである問題の根本的な解決とまではなっていないと考えられる。
３

在外公館で庇護を求めた場合
日本国外にいる者が、日本政府に難民としての庇護を求めたい場合、日本大使館や領事館といった日本の在外公館に申請を行うことは現実的に可能なのであろうか。
ここで、その者が真の意図（日本政府に難民としての保護を求め来日するという意図）を秘して観光や商用等の目的の短期滞在の査証を申請するのではなく、難民認定申請の意図を正直に明らかにしたうえで、日本に入国するための査証を得ることができるのかが問題となる。
外務省の「ビザの原則的発給基準」（2015 年 ５ 月 21 日）では下記の通り記されている。
「原則として、ビザ申請者が以下の要件をすべて満たし、かつ、ビザ発給が適当と判断される場
合にビザの発給が行われます。
⑴

申請人が有効な旅券を所持しており、本国への帰国又は在留国への再入国の権利・資格が確保されていること。

⑵

申請に係る提出書類が適正なものであること。

⑶

申請人が日本において行おうとする活動又は申請人の身分若しくは地位及び在留期間が、出入国管理及び難民認定法（昭和 26 年政令第 319 号。以下「入管法」という。）に定める在留資格及び在留期間に適合すること。

⑷

申請人が入管法第 ５ 条第 １ 項各号のいずれにも該当しないこと。」

以上のビザ発給基準からすると、難民認定申請者は本国への帰国をそもそも期待できないため上記⑴に違反し、また、難民という在留資格及び在留期間が規定されていないため上記⑶の基準を満たさない。また、難民認定申請者は適法な旅券を所持しないなど上記⑷に反する場合もある。ビザの発給は外務省設置法に基づいてなされているということであり、ビザの発給の基準に関する法律は存在せず、上記の様に「ビザの原則的発給基準」という内規が存在するだけである。
実際、日本の在外公館で庇護を求める難民認定申請者にビザを発給することはほとんどなく、このビザ発給基準で難民保護の国際的役割を日本がはたすことができるのかどうか極めて疑問である。判例によりビザの不発給に処分性がないとされているため訴訟で争いにくく（東京高裁平成22 年 12 月 14 日判決、最高裁で確定）、上記外務省の「ビザの原則的発給基準」の変更を求めるか、
新しい法律を作るしかない。ウクライナ避難民へのビザの発給は政府の方針に基づき特例としておこなっているものであると考えられる。
2002 年の瀋陽事件は、一時庇護上陸許可の申請と同時に難民認定申請ができるようになるとの－ 87 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討限度で日本の入管法に影響を与えたようであるが、一時庇護上陸許可申請はほとんどが不許可とされ、また、在外公館での庇護のためのビザ発給は原則行われていないので、難民保護の面では従前とほとんど変わっていないと言わざるを得ない。
第３１

現行難民一次認定の問題点
はじめに
日本における難民認定率が著しく低いことは国際的に公知の事実となっている。その原因は多岐に亘るが、本項では、第一次認定手続きのおける問題点を簡単に検討する。

２

組織上の問題一次審査における難民認定業務は、出入国在留管理庁管理課内の難民調査官が行い、審査は難民認定室が担当している（法 ２ 条 12 号の ２ ）。入国審査官が、一時的ないし他の入国管理業務と兼務する形で難民調査官を務めている。
難民認定は、難民の保護を目的としており、難民認定申請者の退去強制事由の有無にかかわらず、難民に該当するか否かを適切かつ公正に判断、審査することが求められている。すなわち、難民認
定業務は、入管法違反を取り締まる入国管理業務とは緊張関係にあり、判断すべき要素や観点も異なってくる。それにもかかわらず、組織上難民認定に関する事務が、入国管理業務に従属、兼務した状態にある。難民調査官が、入国審査官と兼任することすらあり、専任の場合でも数年で元の入国審査官に復帰するのである。退去強制手続きは取締と排除の観点からなされ、裁量の要素が多い
が、難民認定業務には難民保護の精神が欠かせず、また裁量の要素はなく難民該当性の事実認定の仕事である。このような性質が全く異なる業務を同一人物に担当させ、しかも組織上の配慮は何もないので、難民調査官の仕事が、入国審査官の観点からなされることを防止する担保が皆無である。
これではおよそ適切・公正な審査が期待できないとされても仕方がない。
また、難民認定申請者からインタビュー等の調査を担当する難民調査官には認定の権限は与えられておらず、難民認定の判断はもっぱら入管庁本庁の出入国管理部・出入国管理課の中に置かれた難民認定室が担当することになっている。このことにより、難民認定の判断はより出入国管理の観点からなされるおそれがある。

３

専門性
難民認定は、難民認定申請者の本国情報を正確に把握した上で、通常難民認定申請者が客観的証拠を示すことが困難な中で、その供述の信憑性を判断することが中心となる。その際、国際的な判断基準や、難民認定の動向にも注意を向けることが必要となる。これらの業務は高度の専門性を必要とするが、 ２～３ 年で入国審査の業務に戻っていく現行の難民調査官については十分な研修も行われず、このような専門性を身につけることはおよそ不可能と言うしかない。
実際、1981 年難民条約及び同議定書批准以降の日本の難民調査官による難民認定業務は、難民として認められるためには当局に個別に把握されていることが必要である（個別把握論）、本人の－ 88 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

パスポートを所持して合法的に本国を出国した者は難民でない（合法出国論）、主張を裏付ける客観的証拠がないと難民である立証が足りない、等といった理由付けで難民認定申請を不許可にしており、およそ今日の国際的な難民認定のあり方とはかけ離れたやり方をしてきた。
そのため、日本の難民認定率は １ ％前後という文明国とは考えられないような水準で推移してきたのである。
４

手続面
第 １ 次認定の場面では、難民認定申請者は代理人弁護士を選任することができない扱いとされており、そのためインタビューに代理人が立ち会うことができない。また、インタビューを録画して、後の検証に使えることもない。
また、難民認定（一次）手続については、行政手続法の適用が一律排除されているため、標準処
理期間も定められていない。
さらに、難民認定申請書の質問事項はかなり複雑かつ多岐にわたり、書面作成に慣れていないとすべての情報を的確に書き込むことは非常に難しい。難民認定申請者には書面作成に慣れていない者が多いにもかかわらず、入管庁は、申請書は本人が書かなければならないという建前をとっ
ている。

５

政治的配慮
難民条約に基づけば、難民認定の判断が、政治的配慮によって左右されることは許されない。ところが、日本では往々にしてこれが見られる。例えば、難民条約加入以降、日本でトルコのクルド人は行政手続き段階では一人も認められていない。世界的に見ればあり得ないことである。これは日本とトルコとの外交関係を考慮してのことではないかと考えられる。また、最近では、アフガニ
スタンの日本の大使館で働いていた者や、JICA 関係の避難民を集団的に難民認定するということが起きている。これも、身勝手にも解雇を通告し本国への帰国を促した日本政府の対応が非難されることを回避するためという疑いがあり、適正な難民認定という観点からではない可能性が高い。
集団認定自体は決して悪いことではないが、後出のカナダでの難民認定のあり方のように、政治的配慮からではなく難民認定の基準を明確にして行うべきである。

６

まとめ
このように入管庁が担当する日本の難民認定の第一次認定の場面では、弥縫策では克服することの困難な問題がある。難民調査官の中に幾人かの熱心な人がいること自体は否定しないが、40 年間あまり続けられ、改善が見られなかったこの制度を続けていくのかどうか、根本的な見直しが必要となっている。

第４難民審査参与員の制度について

１

現行法における難民審査参与員の制度について⑴

2016 年に行政不服審査法（以下、「行審法」という。）が改正され、それに伴って、難民審査－ 89 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

参与員に関する入管法及び同施行規則の規定も改正された。
具体的には、「異議申立て」が「審査請求」にあらためられたほか（入管法 75 条、同法 61 条の ２ の ９ ）、審査請求の手続は、従来は、難民調査官が審尋等を行うとされていたのに対し（改正前・入管法施行規則 58 条の 10）、改正により、難民審査参与員が手続を行うものとされ、難民調査官は事務の補助を行うこととなった（改正後・入管法施行規則 58 条の ３ 第 ３ 項）。
かかる 2016 年行審法（現行法）改正の趣旨は、総務省によれば、次のとおりである。
①

処分に関与しない者（審理員）が公正に審理し（行審法 ９ 条）、第三者機関が点検することによって（行審法 43 条）、手続の公正性・透明性を高める。
②

不服申立てをすることができる期間を 60 日から ３ か月に延長し（行審法 18 条）、証拠書類等の閲覧 ･ 謄写（行審法 38 条）、口頭意見陳述における処分庁への質問（行審法 31 条 ５ 項）など、審査請求人の権利を拡充することによって、審理の充実を図る。
ただし、難民不認定処分に対する不服申立ては、適用除外により、告知を受けた日から ７日以内とされている（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ２ 項）。

③⑵

標準審理期間の設定などにより（行審法 16 条）、迅速な審理を確保する。
ところで、「難民認定参与員」は、従前より「人格が高潔であって、審査請求に関し公正な判断をすることができ、かつ、法律又は国際情勢に関する学識経験を有する者のうちから、法務大臣が任命する。」とされ（入管法 61 条の ２ の 10）、「法務大臣は、第 １ 項の審査請求に対する裁決にあたっては、法務省令で定めるところにより、難民審査参与員の意見を聴かなければならない。」とされていた（同法 61 条の ２ の ９ 第 ３ 項）。
そして、現行法においては、難民審査参与員は、行審法 11 条 ２ 項（同 ９ 条）に規定する「審理員」とみなされ、同法の規定を適用するとされている（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ５ 項）。
しかしながら、入管法には多くの適用除外があり（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項）、行審法
９ 条 １ 項、14 条、17 条、19 条、29 条、41 条 ２ 項、第 ２ 章第 ４ 節、及び 50 条 ２ 項の規定は適用されないこととされている。
２

審査請求（難民審査参与員による審査手続）の概要
難民不認定処分に係る審査請求手続の概要は、次のとおりである。
⑴

審査請求書の提出（入管法 61 条の ２ の ９ 第 １ 項、施行規則 58 条）
不服申立てについての教示（行審法 50 条 ３ 項、60 条 ２ 項、82 条）
難民不認定処分に対する審査請求については、不服申立期間が ３ か月以内とする行審法 19 条が適用除外とされ、不服申立ての期間は ７ 日以内と極めて短期間である（入管法 61 条の ２ の９ 第 １ 項）。

⑵

審理員の指名（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ３ 項、施行規則 58 条の ３ ）法務大臣は、 ３ 人の難民審査参与員によって構成する複数の班を設け、指名すべき難民審査参与員の班の順序を定める。
－ 90 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

この場合において、法務大臣は、異なる専門分野の難民審査参与員によって班が構成されるよう配慮するものとする（施行規則 58 条の ９ 第 １ 項）。実際には、法務大臣からの通知ないし出入国在留管理庁内における事務連絡等により、難民参与員に対する事件配分等が定められている。
⑶

口頭意見陳述の実施
行審法の規定では、審査請求人から申立てがあった場合、口頭意見陳述の機会を与えなければならない（行審法 31 条 １ 項、 ２ 項）。
これに対して、入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項による読み替えにより、難民不認定処分に係る審査請求においては口頭意見陳述を開かないことができるとされている。

⑷

審理の終結と難民審査参与員の意見書提出
行審法の規定では、審理員は、必要な審理を終えたと認めるときは、審理を終結するとされ（行審法 41 条 １ 項）、審理員は意見書を提出しなければならず（行審法 42 条）、行政不服審査会への諮問を要しない場合には、裁決書に審理員の意見書を添付しなければならないとされている（行審法 50 条 ２ 項）。
ところが、難民審査参与員の意見書については、行審法 50 条 ２ 項の規定は適用除外とされ（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項）、要旨記載で足りることとされている（入管法 61 条の ２ の ９ 第
４ 項）。
３

問題点
⑴

はじめに
このように、入管法による行審法の適用除外のために、また、実務運用のために、現行の難民不認定処分に係る審査請求の手続（難民審査参与員の手続）は、公正性・透明性に欠けるほか、
一方では、手続が著しく遅滞するなど迅速性に欠ける反面、他方では、大半の事例において口頭意見陳述が不実施とされるなど手続保障の観点からも問題がある。
今回の 2023 年入管法改定にあたっての国会審議において、現行の難民不認定処分に係る審査請求手続の問題点が数多く明らかとなり、抜本的な制度改正が必要であることが明白となった。

⑵

難民認定参与員の資質①

上記のとおり、「難民認定参与員」は、「人格が高潔であって、審査請求に関し公正な判断をすることができ」なければならないが（入管法 61 条の ２ の 10）、以下のとおり、実際はこれらの資質を担保できる制度設計になっていない。
実際、2017 年には、強姦被害を主張する難民認定申請者が、難民参与員から「美人だったから狙われたのか」等の不適切な質問を受けたことが問題とされた。同年、全国難民弁護団連
絡会議が行った調査により、「〇〇（※キャラクターの名前）並みの知能、と言う訳か」など
人格攻撃・侮辱等の不適切発言や、改宗を理由とする難民申請の事案で「あなたはキリスト教徒ではない。質問ではないから答えなくていい」など余談・偏見・難民への無理解を示す不適
切発言、居眠りをしたり、申請者が提出した資料を読んでいなかったり、継続的に靴を踏み鳴－ 91 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
らして大きな音を立てるなど、怠慢・無関心・威嚇・脅迫等の不適切な態度をとる難民参与員がいることが明らかとなった。
また、2005 年から難民参与員を務める柳瀬房子氏は、2021 年 ４ 月 21 日に参考人として出席し、「参与員が、入管として見落としている難民を探したいと思っているのに、ほとんど見つけることができません」などと発言し、入管が主導する改定入管法（2023 年成立）に大きく寄与した。
さらに、2023 年 ５ 月 25 日に参議院法務委員会で参考人として、出身国情報は「たまに」当てはめなければならない程度である等の発言をした難民参与員の浅川晃広氏は、「ザ・在日特権」（宝島社、2007 年）の共著者であり、在日外国人に無理解であることは明らかである。
②

難民参与員は、入管法 61 条の ２ の 10 第 ３ 項では「法務大臣が任命する」とされているが、現実には、入管庁が、法曹実務家、元外交官、商社等海外勤務経験者、海外特派員経験者、国際政治学者、国連関係機関勤務経験者、国際法・外国法・行政法の分野の法律専門家などから推薦を受けて選任している。
しかし、いくら各分野からの推薦を受けていても、世界各国の情勢に精通し、難民調査に関する専門的な知見・技能を有する専門家であるとは限らない。これらの専門的な知識があり、難民の受け入れに理解があることは、難民参与員としての最も重要な資質であるはずだが、これらの資質を選別する人選基準は存在しない。また、そもそも、現行法下では、最終的には入管庁が選任している以上、実質的には、独立性は担保されていない。
さらに言えば、法務大臣が ３ 人の難民参与員によって構成する複数の班を設けるため（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ３ 項、施行規則 58 条の ３ ）、どのような班構成にするかは実質的に入管庁が決める。班ごとに各難民事案の処分を決めるため、入管庁は班構成によって、専門的な知識や難民の受け入れに理解がある難民参与員の影響を小さくとどめることができる。
③

本来、審査請求の手続は、原処分に関与していない第三者機関が、あらためて処分の適正・公正性を審理する手続である。
そのためには、難民参与員が自ら調査し、入管庁からの情報に依存せずに、審査請求人の出身国情報を収集し、自ら翻訳するなどして、難民不認定処分について独立の立場で客観的に判断することが必須である。
しかし、現行制度における待遇等からして、難民参与員が、自ら多大な時間と労力をかけて、調査・情報収集することは、著しく困難である。
なお、難民審査参与員 ３ 人のうち、 ２ 人もしくは全員の意見が一致した場合は、難民調査官が意見書を作成する。したがって多数派（多くの場合、請求棄却の意見が多数となる）であ
れば、自分で意見書を作成する手間が省けることになる。このような運用による心理的影響は
否めない。

④

難民参与員の研修の不実施－ 92 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

ごく一部の国の出身国情報に関して、難民参与員に対する研修・講演等が行われたこともあ
るようであるが、研修の機会は不十分であり、研修があっても難民制度の説明だけであったりして、具体的な事例について難民該当性を判断するために必要な知見等が得られるわけではない。また、難民参与員からも入管庁に対して、班ごとにケーススタディの勉強会を開催するよう提案されてきたが、実施に至っていない。
⑤

難民参与員の待遇
難民参与員は、非常勤の国家公務員であり、任期は ２ 年である（入管法 61 条の ２ の 10 第３ 項、第 ４ 項）。再任を妨げないとされているものの、再任されるかどうかは不明であり、身分が保障されているわけではない。また、入管庁での執務日数は月数回であり、日当は約２ 万円である。
このような待遇の参与員に入管庁から独立した第三者機関としての判断を求めることは、ある意味、無理を強いるものであるといえる。また、難民参与員を １ つの職業として選択する
ことは考えにくく、専門家の育成も困難である。
⑥

行審法 17 条では、審理員となるべき者の名簿を作成したときは、当該名簿を公表しなければならないとされているが、入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項において、かかる行審法 17 条の規定は適用除外とされている。
難民審査参与員は審理員とみなされるにもかかわらず、行審法 17 条が適用除外とされている理由は不明である。審査請求人が個人情報保護法等に基づいて審査請求手続に係る記録を謄
写しても、難民認定参与員の氏名欄はマスキングされ一切開示されない。
しかるに、やはり氏名が公表されなければ、責任のある審理・判断は期待できない。
⑵

手続の遅延と臨時班の設置①

入管庁の発表によれば、2016 年～ 2018 年の ３ 年間における申立数と処理数（取下げ等を含む。）の推移は、次のとおりである。
2016 年2017 年
2018 年

申立件数

5,197 人処理件数

2,936 人申立件数

8,530 人処理件数

4,391 人申立件数

9,021 人処理件数

8,171 人明らかに処理件数が申立件数に追いついておらず、審査請求の手続が滞留し、未処理件数が増加してしまっていたことがわかる。実際、審査請求を申し立ててから、何年間も手続が進行せず、放置されたままになっている件も見受けられる。
その間、審査請求人は、短期間の在留資格の更新を余儀なくされるか、退去強制令書がすでに発付された者においては仮放免の状態が継続することになるのであって、長期間にわたって－ 93 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
不安定な立場を強いられることになる。
もともと、難民不認定処分に対する審査請求については、不服申立期間が ３ か月以内とする行政不服審査法 19 条が適用除外とされ、不服申立ての期間は ７ 日以内と極めて短期間である（入管法 61 条の ２ の ９ 第 １ 項）。このように、ほかの審査請求と異なり、難民不認定処分に対する審査請求においては、審査請求人の利益を犠牲にして不服申立ての期間が短縮されているにもかかわらず、他方において、標準審理期間の規定は全く遵守されておらず、形骸化してしまっている。

②

他方、2018 年になると、あまりに手続が滞留してしまったことを受け、審理の迅速化がはかられた。コロナ禍による入国制限の影響もあったと思われるが、2019 年以降は申立件数が激減している一方、処理件数は増加している。
2019 年
2020 年
2021 年

申立件数

5,130 人処理件数

8,291 人申立件数

2,573 人処理件数

6,475 人申立件数

4,046 人処理件数

7,411 人処理件数が増加したのは、2014 年頃から、入管庁が審理の迅速化を図るため、法務大臣名において「難民審査参与員に対する事件配分等について」、「審理手続を行う難民審査参与員の指名等について」及び「指名をすべき難民審査参与員の班の順序等について」と題する通達ないし事務連絡文書を発出し、「迅速かつ公正な手続を促進するために必要な場合」などと称して、「常設班」以外に、「臨時班」を設置し、臨時的措置として、一定の事件が入管庁によって「臨時班」に振り分けられるようになったことが影響している。しかし、このような「臨時班」は、入管法及び施行規則が予定していないものであり、全く透明性・合理性に欠けるものである。
③

石橋通宏参議院議員提出の、わが国における難民認定の状況に関する質問に対する答弁書によれば、2021 年の臨時班における処理件数は、3915 件とのことである。そして、「臨時班」を構成した難民審査参与員は 12 名とのことであった。
2021 年の処理件数は 7411 件であるため、過半が「臨時班」で処理されたことになる。現在、難民参与員は、東京・名古屋・大阪をあわせて合計 110 名であるから、わずか １ 割ほどの人数で過半の事件を担当したことになる。しかも、3915 件というのは、１ 年 365 日毎日手続を行ったとしても、 １ 日あたり 10 件以上処理しなければならない件数である。
④

そもそも、どの案件を「常設班」もしくは「臨時班」に振り分けるかの基準や手続は不透明で恣意的である。まず、一次審査の難民認定申請を受け付けた段階で、難民認定事務取扱要領によれば、首席審査官が案件を振り分けることとされ、振り分けの分類としては次のように定められている。
－ 94 －

第３章
Ａ案件

難民の受入れに関する法的問題の検討

難民条約上の難民である可能性が高いと思われる案件又は本国情勢等により人道上の配慮を要する可能性が高いと思われる案件

Ｂ案件

難民条約上の迫害事由に明らかに該当しない事情を主張している案件

Ｃ案件

再申請である場合に、正当な理由なく前回と同様の主張を繰り返している案件

Ｄ案件

上記以外の案件

このように、難民調査を開始する前段階で、何ら証拠資料等も検討されないまま、いわば先入観と偏見により振り分けられる。その結果、Ｂ、Ｃ案件に振り分けられた案件は、一次審査において、ほとんど調査されずに難民不認定処分となる。さらに、これらの案件は、審査請求の段階においても「臨時班」に振り分けられている。このことは、2018 年 ９ 月 ７ 日に開催された難民審査参与員協議会において、法務省から「Ｂ、Ｃ案件のうち、書面による審理が相当であるものについては、平成 28 年 １ 月から常設班とは別に編成した臨時班において、集中的に書面審理を行っていただいている。」との説明があったことからして明らかである。
これらに加えて難民不認定処分となった多くの D 案件も「臨時班」に振り分けられ、実質的な審理を経ずに、審査請求棄却の裁決とされているのである。
⑤

また、「臨時班」を構成する難民審査参与員に上記で述べた柳瀬房子氏や浅川晃広氏が含まれており、日弁連推薦等の参与員は含まれていない。「臨時班」を構成する難民審査参与員の人選は明らかに恣意的であると言わざるを得ない。
実際、柳瀬房子氏は、臨時班として 2021 年に 1378 件、2022 年に 1231 件を処理したことが分かっている。同氏の入管での執務日数・時間で割り出すと、 １ 件 ６ 分程度しか処理時間をかけられないことになる。すなわち、たいした審理をせずに安易に審査請求を棄却することに心理的抵抗のない参与員が「臨時班」の構成メンバーとして選ばれ、大量の棄却を量産しているのである。

⑶

口頭意見陳述の不実施①

入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項により、行審法 31 条 １ 項が読み替えられ、次のような例外的な場合には、難民審査参与員の判断によって、口頭意見陳述を実施しないことができる。
すなわち、「申述書に記載された事実その他の申立人の主張に係る事実が真実であっても、何らの難民となる事由を包含していないことその他の事情により当該意見を述べる機会を与えることが適当でないと認められる場合」であって、これは、一見して明らかに難民該当性がな
いことがわかる、例外的な場合と言い換えることができる。
しかるに、実際の運用としては、かかる例外規定が拡大解釈され、口頭意見陳述が不実施とされる案件が多く、その結果、審査請求の手続が全く形骸化してしまっている。

②

また、処分庁への質問の機会も、難民審査参与員の判断によって、制限することができるとされている（入管法 61 条の ２ の ９ 第 ６ 項による読み替え）。
すなわち、行審法 31 条 ２ 項 １ 号「申立人から処分庁等の招集を要しない旨の意思の表明－ 95 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討があったとき」及び、31 条 ２ 項 ２ 号「前号に掲げる場合のほか、当該聴取の結果、処分庁等を招集することを要しないと認める場合」は、処分庁への質問の機会を制限できるとされている。
しかるに、実際の運用としては、処分庁への質問の機会についても、難民審査参与員の判断によって、大半の案件において制限されており、原則と例外が逆転してしまっている。審査請
求人から、たとえば「難民不認定処分にあたって、どのような出身国情報に基づいて判断をしたのか。
」という質問があったとしても、それに対して、処分庁が招集され、回答をした案件は見当たらない。

③

このように、現行法下における審査請求手続では、口頭意見陳述を実施しないことにより、手続が骨抜きにされ、形骸化してしまっている。実際、審査請求において「申述書に記載された事実その他の申立人の主張に係る事実が真実であっても、何らの難民となる事由を包含していないこと」を理由として口頭意見陳述が不実施とされたケースにおいて、大阪地裁令和 ５
年 ３ 月 15 日判決は、難民不認定処分を取り消し、難民認定処分を義務付けた（令和 ２ 年（行ウ）
第 134 号、令和 ３ 年（行ウ）第 62 号）。この判決に対して国は控訴せず確定している。このケースをみると、いかに口頭意見陳述の不実施に関する判断が杜撰なものであるかがわかる。また、
このケースについて口頭意見陳述を不実施とした判断からすれば、当該難民審査参与員の資質に疑問符がつくが、当該難民審査参与員の氏名はマスキングされ、参与員の意見も要旨しか添付されていないから、誰が、どのような情報・資料に基づいて判断したのかも不明であり、難民審査請求手続が適正に実施されたのかどうかすらも検証できない。その意味においても、現行の審査請求の手続には欠陥があると言わざるを得ない。

４

提言
このように、すでに、現行の難民不認定処分に係る審査請求の制度は破綻している。
難民審査参与員の任命それ自体が、どのような基準で行われているのか不明であり、不透明である。にもかかわらず、難民該当性判断のために必要な、専門的かつ実践的な研修は一切おこなわれていない。さらには、業務量及び責任の重大性に見合う処遇も確保されておらず、志の高い難民参与員は、「やりがい搾取」をされているに等しい。このような状況において、難民審査参与員の資質が制度上担保されているとは言い難いが、難民審査参与員の意見そのものは裁決にも添付されず、関与した難民審査参与員の氏名も不明であるため、社会的にその判断が批評されることもない。これでは、透明性のある審理は期待できない。
難民審査参与員によって構成される班についても、不透明かつ公正性が疑われるような形で、一部の参与員に集中して案件が振り分けられ、いわば偏見と先入観に基づいて、何ら審理が行われずに、難民審査参与員の意見が作成され、裁決がなされている。これらは審査請求の手続を著しく形骸化させ、全く審理をしていないに等しく、審査請求の手続を設けたこと自体を無意味にしてしまっている。また、誰が、どういった基準で、案件を振り分けているのかが不明であり、手続の透明性－ 96 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討も欠ける。
したがって、現行の難民審査参与員の制度は、抜本的に改正しなければならない。透明性・公正さを確保し、迅速かつ充実した審理を行うためには、あらためて法務省・入管庁から独立した第三者機関を設置し、人員の拡充、専門家の養成をおこなう必要があると思料する。
第５

独立した第三者機関設立の必要性

1

現行の難民認定制度の問題点⑴

判断及び事務手続きの主体
現在の難民認定申請制度では、難民認定の責任機関は入管庁である。
一次審査・二次審査とも、最終的判断権者は法務大臣となっている。二次審査の場合には、難民審査参与員制度が設けられているが、参与員の選任、事件の配点方法等が不明瞭であり、入管庁に都合の良い人物の選任、配点の偏り等による恣意的な判断が否定できない。この点は、前記
第 ３ 、 ４ で報告した通りである。

⑵

難民認定数
日本の難民認定制度が制度的問題をはらむ結果、日本の過去 10 年の難民認定数は次のとおりとなっている。不服申立手続きによって、難民と認められる件数は、著しく少なく、 ２ 次審査機関が機能していないことが分かる。
年

２

申請者数

認定者数

認定（ 1 次） 認定（ 2 次）

人道的配慮

2013

3260

6

3

3

151

2014

5000

11

6

5

110

2015

7586

27

19

8

79

2016

10901

28

26

2

97

2017

19629

20

19

1

45

2018

104933

42

38

4

40

2019

10375

44

43

1

37

2020

3936

45

46

1

44

2021

2413

74

65

9

580

2022

3722

202

187

15

1760

各国の難民認定制度⑴

はじめに日本の制度的問題の所在、及び、本来あるべき認定機関を模索するために、他国の制度を比較したところ、以下の通りであった。

⑵

カナダ
①

責任組織
カナダにおいて、難民の保護に責任を負っている官庁は、移民難民委員会（Immigration
and Refugee Board of Canada（IRB））である。移民難民委員会（IRB）は、カナダ最大－ 97 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討の独立行政裁判所であり、難民保護を決定する責任を有する。IRB は、難民保護局（RPD）（約300 人）、難民控訴局（RAD）（約 120 人）、移民局（ID）（約 50 人）、移民控訴課 (IAD)（約30 人）で構成される。IRB は、カナダ議会によって設立された独立機関であり、移民・難民・市民権省（Immigration, Refugees andCitizenship Canada (IRCC)）担当大臣を通して国会ヘの報告を行うが、IRCC 及び担当大臣からは独立した組織である。
②

難民申請数及び認定率
難民認定数と難民認定率は、以下のとおりであり、認定率は、およそ 50％前後で推移して
いる。
年

申請数

認定数

処理数

認定率

2017

52732

13166

26069

50.5％

2018

62617

16904

34334

49.23％

2019

70140

27275

53180

51.29％

2020

25974

19570

39476

49.57％

2021

35839

33801

61038

55.38％

2022

108408

30598

57679

53.05％

出典：ＵＮ Data Finder(UNHCR - Refugee Statistics) より※難民認定率は、認定数を処理数で割って算出③

48

難民申請方法及び手続

難民申請方法は、大きく分けて二通りある。カナダに未入国の場合には、入国時にカナダ国
境サービス庁（Canadian Border Services Agency(CBSA)）に対して、入国後の場合には、移民・難民・市民権省（Immigration, Refugees and Citizenship Canada (IRCC)）
に対して、難民申請をすることが可能である。入国後、国内からの難民申請の場合には、原則としてオンライン申請を採用している。
難民申請を受け付けた職員は、保安調査と身分証明書の確認後、移民難民委員会（IRB）の調査対象者となるかどうかのインタビューを行い、対象者となれば、申請は、移民難民委員会（IRB）の難民保護局（Refugee Protection Division(RPD)）へ送られる。ここで、対象から外れた場合には、事前退去リスク評価（Pre-Removal Risk Assessment（PRRA））の申請を IRCC にすることができる。PRRA は、迫害や拷問等のおそれのある国家への退去リス
クを審査するための制度である。
RPD( 難民保護局 ) に送られた案件については、まず、より複雑でないケースの難民認定を迅速化するための手続対象案件か否かが検討される。この迅速化手続の対象案件でない場合には、難民インタビューが行われ、難民と認められれば永住権が与えられる。インタビューは、
直接対面、ハイブリッド、オンラインのみのいずれかで行われる。難民と認められなかった場合の対応は、ケースにより別れるが、難民異議申立局（Refugee
48

Making an Asylum Claim in CAN (Flowchart)-Eng-12 April (unhcr.ca)－ 98 －

Appeal Division

(RAD)

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

of the IRB）への不服申立が可能であり、ここでも認められなかった場合には、連邦裁判所に対する再審査請求が可能となっている。ここでも認められなかった場合でも、PRRA の申請をすることができる。
より複雑でないケースの難民認定を迅速化するための手続は、2019 年に難民処理効率を上げるために設けられた制度である。この手続では、①書類審査のみで申請者のヒアリングを行
わないケースと②短縮したヒアリングを行うケースの ２ 種類を新設した。書類審査のみの手続に該当するケースとなる基準は、認定率が 80％を超える国家や申請理由、申請者が通常直面している危険に関して証拠が曖昧でない国家や申請理由等である。すなわち、これらの迅速49

化手続は、迅速に難民と認定するための手続として設けられている。
④

代理人の関与と扶助制度
難民申請のいずれの段階においても代理人が関与することが推奨されており（18 歳未満の50

未成年の場合には指定代理人が必要となる。）、移民難民委員会（IRB）のホームページにも法
律扶助事務所へのリンクがはられている。代理人は、難民申請書の作成、インタビューの同席等により、申請者を支援することができる。インタビュー時には、申請者の友人・支援者の同席も認められている。
移民難民委員会（IRB）が、弁護士費用を援助する制度はないが、カナダの各州（ニューブラウンズウィック州、ノバスコシア州、プリンスエドワードアイランド州、サスカチュワン州
を除く）では、移民及び難民の法的支援サービスを提供している。
⑤

51

人道的配慮による永住権
カナダでは、人道的配慮に基づく永住権の申請をすることができる。人道的配慮に基づく永住権の申請は、たとえば、医療的配慮が必要な場合、カナダに居住権を持つ未成年者がいる家族などが利用する。しかしながら、この申請と難民申請とは非両立である。人道的配慮に基づ
く申請を行いたい場合には、難民申請インタビューにおいて証拠を提出する前に難民申請手続を取り下げておく必要があり、難民申請を取り下げた場合には、再度難民申請をすることはできない。また、難民申請（PRRA 含む）が却下等で認められなかった場合には、その決定があったときから １ 年間人道的配慮に基づく申請ができないため、少なくとも １ 年の間は、国外退去の危険にさらされることとなる。
⑵

英国
①

49

責任機関

https://refugeestudies.jp/wp/wp-content/uploads/2019/12/bf767453c40a26ef 6 e 6 b98ef735bd 0 ce.pdf       https://irb-cisr.gc.ca/en/legal-policy/procedures/Pages/procedures-less-complex-claims-rpd.aspx#s 2       Country and Claim-type Criteria - Instructions Governing the Streaming of Less Complex Claims - Immigration
and Refugee Board of Canada (irb-cisr.gc.ca)
50

指定代理人は、多くの場合監護権者または弁護士が就任するようである。

51

https://stepstojustice.ca/steps/immigration/ 1 -learn-how-refugee-claim-can-affect-your-right-apply-hc/－ 99 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
庇護申請者が難民であるかどうかの判断は、すべての出入国管理について責任を負う内務省（Home Office）が行う。内務省内での担当部局は、査証出入国局（UK Visas andImmigration）であり、さらに個別の難民認定の判断は、同局内の庇護及び保護部（Asylum
and Protection Unit）のケースワーカーが行う。同庇護及び保護部には、2023 年 ２ 月の時
点において、1,277 人のスタッフがいる。個々のケースワーカーは、内務省が作成した様々なガイドラインに基づき、個別の庇護申請者のインタビューを行い、難民性を判断する。AIDA（Asylum Information Database）の国別レポートによると、内務大臣がケースワーカーに
52

よる個別の難民認定の判断について政治的影響を及ぼすことはないとされている。
また、別途政府から独立して任命される Independent Chief Inspector of Borders andImmigration が、難民認定手続についても監督しており、適正に庇護を与えるという目的に反する実務等については、議会に対して報告し、内務省においてこれに応答するということになっている。
②

庇護申請数及び難民認定率
2022 年において、受け付けられた庇護申請は 89,398 件、同年末において未処理となっている庇護申請が 160,919 件、同年に一次審査の結果が出された件数は、23,459 件である。そのうち、難民として庇護を認めた件数は 16,705 件、人道的保護を認めた件数が 1,042 件、不認定の件数が 5,712 件であるので、難民認定率は 71％、人道的保護を加えると 76％の申請者が保護を与えられたことになる。さらに後述の第二次審査においても過半数の案件で第一次審査の結果が覆され、庇護を認められるという情報もある。
2022 年度における主な庇護申請者の出身国及び認定状況は以下のとおりである。
国

名

申請数

年度末の未処理件数

難民認定数

難民認定率※

アルバニア

15,92524,747648

60％

アフガニスタン

10,872

13,056

2,113

97％

イラン

9,183

18,593

2,806

80％

イラク

6,295

15,887

602

41％

シリア

4,534

7,372

1,718

99％

バングラデシュ

3,468

6,404

135

33％

エリトリア

3,275

7,032

2,596

98％

インド

3,248

4,640

9

3％

スーダン

3,191

5,369

996

82％

パキスタン

2,582

5,859

462

54％

※難民認定率は、当該年度に一次審査の結果が出された案件に対して認定された割合である。
難民認定されずに人道的理由により庇護を与えられた者もいるが、その割合は上記国においても各国 １ ％未満である。

52

AIDA, Country Report: United Kingdom 2022 update, 2023 年 5 月 30 日最終更新 ,20 頁－ 100 －

第３章③

難民の受入れに関する法的問題の検討

庇護申請の受理及びインタビュー
庇護申請は、①英国国境到着時において、②既に英国内にいる人についてはロンドン市内にある Asylum Screening Unit において、もしくは③既に英国内で身柄が拘束されている人については収容施設内において、それぞれ受け付けられる。その後、スクリーニングが行われ、個人の同定手続を経て、どのようなルートで英国に到着したかを問われ、どの手続で難民性が判断されるべきかの振り分けがなされる。
スクリーニング手続において、予めリストされた安全な第三国による迫害を訴える庇護申請や安全な第三国を経由して英国に入国した申請者による庇護申請は、査証出入国局の Third
Country Unit に配転される。
Third Country Unit の担当とされなかった庇護申請については、庇護及び保護部局のケースワーカーがインタビューを行い、原則として当該ケースワーカー自身が難民認定の判断を行う。内務省は、ケースワーカーがインタビューを行うにあたって参照される様々なガイダンスを作成しており、これらは議会にも提示される。これらのガイダンスには、インタビューの手法、信用性判断にあたって参照されるべき要素、法律の適用に関するもの、出身国情報等が含まれる。
近時においてはオンラインによるインタビューが一般的となっている。この場合、庇護申請者は政府の施設で出席し、ケースワーカーが在宅でインタビューする。
④

弁護士の立ち会い権及び録画・録音
インタビューに弁護士を立ち会わせる権利が認められているが、精神的な疾患を有している
人及び子ども以外については、弁護士に依頼するための難民認定制度特有の公的な扶助がない。
資力要件を満たすことを条件とする一般的な法律扶助の適用があるが、実務的に一次審査において弁護士が関与する事案は半数程度といわれている。法律扶助において弁護士が支払われる
報酬は 416 ポンドの定額とされている（但し、通常の ３ 倍以上の作業をしたということが認められれば、アワリーレートによる報酬支払を得られる。）。不服申し立てについては、資力要件（及び、England and Wales においては勝訴見込み）を要件として弁護士をつけることができる。
最近では、庇護申請者が内務省の施設にいて、ケースワーカーは自宅等他の場所からオンラ
インでインタビューすることが一般化されている。インタビューの内容は庇護申請者が事前に拒絶しないかぎり録音され、録音テープはインタビュー後に庇護申請者に交付される。庇護申
請者は ５ 業務日の期間内に修正を求めることができる。

⑤

第三国経由で到着した難民申請者
Third Country Unit に回された、安全な第三国を経由して英国に到達した庇護申請者は、原則として、英国において庇護申請を行うことは認められず、申請は不受理となる。この場合原則として、追加のインタビューは行われない。また、このルートにおける不受理の場合の不－ 101 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
服申し立てについては要件が厳しく規定されている。
政府は、2021 年及び 2022 年に、21,532 件の申請者に対して、不受理とする意図を表明する
通知（Notice of Intent to consider inadmissible）送ったとされているが、この間に不受理（inadmissible）の決定がなされたのは 83 件とされている。
⑥

非合法のルートで到着した難民申請者（英国－ルワンダ協定）
主としてアフリカ・中東の内戦、貧困、政治的不安定を理由として非合法なルートで英国に到着する庇護希望者が急増している。その多くは、小さなボートで英国沿岸にたどり着く。このようは非合法なルートによる庇護希望者は 2019 年には 2,000 人以下、2020 年に 8,400 人であったところ 2021 年には ３ 万 5,000 人となった。英国においては法改正によりこのような庇
護申請者を明確に違法化する一方、ルワンダとの間で、協定を締結し、違法に到着した庇護申請者をルワンダに送って、ルワンダ政府に難民かどうかの判断を委ね、難民と判断された人は ５ 年間の在留が認められることを合意した。このプログラムに要する費用は英国が負担し、英国政府は適正なプログラムの実施を適正にモニタリングするとしている。ルワンダはすでにイスラエルとの間でこのような合意をしており、デンマークとの間でも協議が進んでいる。このような協定は、ルワンダが安全な国であって、ルワンダに身柄を送ることが、難民条約に違反しないことを前提としている。
このような非合法なルートにより英国に到着した庇護申請者は、一旦英国において収容され、ルワンダに送られることになっていたが、第一便の航空機の出発直前であった 2022 年 ６ 月
14 に、ヨーロッパ人権裁判所は、同裁判所規則 39 に基づき、英国政府に対して、英国国内における訴訟の終局判断が出てから ３ 週間経過するまで、ルワンダへの移送をしてはならない
53という、暫定執行停止命令（interim measures）が出された。その後、この協定の合法性が英国の裁判所で争われ、ロンドン高等裁判所（London’s High Court）は合法と判断したが、英国の控訴裁判所（Court of Appeal）は、2023 年 ６ 月 29 日、多数意見により、「ルワンダの難民認定制度は十分とはいえず、難民と認められるべき人が、迫害国に送還されるおそれがある。従って、この協定により庇護申請者をルワンダに送ることは、ヨーロッパ人権条約 ３54条（拷問又は非人道的取り扱いの禁止）に違反する。」という判決を出した。英国政府は、最高裁に上告している【本報告書執筆時点において、最高裁の判断は出されていない。】。この協定以降、英国においては、送還センターに収容される庇護申請者が増えている（2022 年には14,227 人）。
⑦

不服申し立て手続
第 １ 次審査において庇護を認められなった者は、司法省（Ministry of Justice）内の審

53

N.S.K. v. the United Kingdom, Application No. 28774 ／ 22、ヨーロッパ人権裁判所プレスリリース、同日 ECHR

（2022）
54https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2023/06/AAA-v-SSHD-judgment-290623.pdf－ 102 －

197

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

査機関の一部である、一審不服審判所（移民及び庇護申請部門）（the First Tier Tribunal（Immigration and Asylum Chapter））に不服を申し立てることができる。同不服審判所は、内務省から独立した機関である。
一審不服審判所の判断に対しては、法律問題に限り、上級不服審判所（Upper Tribunal）
へさらに異議を申し立てることができるが、一審不服審判所の許可が必要である。上級不服審
判所の判断に対しては、限定的な法律問題についてのみ、許可を条件として、通常の司法裁判所である控訴裁判所、さらに、最高裁に訴えることができる。
⑧

庇護申請者への生活扶助
庇護申請が登録された人で、資力のない人は、住居と一定の生活費の支給を受けることができる。住居は最初の ２ － ３ 週間は、受け入れセンターで、その後は、当局が決める地方の住居となる。当該住居には仮設住居が含まれる。庇護申請者は資力の有無に関して真正な情報を提供しなければならない。資力の有無についての判断がなされる前も緊急性が認められる場
合は、一定の現物支給の補助が与えられる。庇護申請中に与えられる生活費の補助は、2022
年 １ 月 31 日の時点で一人・月当たり 177.01 ポンドで、英国民に与えられる生活保護の額の52％である。

⑨

就労可能性
庇護申請に対する判断が １ 年以上でない場合、庇護申請者は内務省の許可を得て一定の予めリスト化された仕事をするために就労することができる。自営は認められない。元々、法律上、当該リストされた以外の仕事について許可を与える裁量権が内務省には与えられていなかったが、裁判所により当該裁量権が与えられていないことが違法であると判断された。
⑶

韓国①

難民認定数、認定率（※人道的滞在者を除く）
韓国の難民認定数、難民認定率は、次のようになっている。
年

申請数

認定者数

認定率

2017 年

9942

121

0.01％

2018 年

16173

144

0.009％

2019 年

15452

79

0.005％

2020 年

6684

69

0.01％

2021 年

2341

72

0.03％

『出入国・外国人統計年報』によれば、2021 年の難民認定者の主な国籍・出身地は、エジプ
ト 28 人、エチオピア 11 人、パキスタン ６ 人、アンゴラ ６ 人、アフガニスタン ４ 人、その他 17 人である。
②

55

責任組織

一次審査及び不服申立ともに法務部が管轄する。
55

Refugee-Trend-Analysis-in-Republic-of-Korea-2021.pdf (refugeestudies.jp)－ 103 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
法務部は、異議申請に関する業務を担う難民審査課を新設した。難民審査課は既存の難民課
から難民委員会を分離した。
2017 年には 9942 件の難民申請数に対して、難民審査員はわずか 38 名であったが難民審査に関わる人員不足は改善されつつあり、2020 年 ６ 月時点では、93 名まで増加した。

③

代理人の同席及び録音・録画の可否
インタビューにおいて、代理人弁護士の同席が認められるようになった。
また、建前としては、録音・録画は可能である。
56

④

職員数
法務部は難民審査員・通訳の人員を 2019 年 ３ 月までに 65 人、同年末までに 91 人に増員する計画を発表し、2020 年 ６ 月現在では 93 名まで増加させた。しかし、ソウル出入国外国人庁の関係者は、増員後も難 民審査員が圧倒的に足りないと述べている。

⑤

人道的滞在者「難民に該当しないが、拷問などの非人道的処遇や処罰、或いはその他の状況により、生命や身体の自由などが著しく侵害されると認定される合理的根拠がある者」（難民法 ２ 条 ３ ）の場合、「人道的滞在者」（人道的滞在許可を受けた者）としての在留資格が付与される。それに該当した者の 2021 年の主な国籍・出身地は、イエメン 16 人、シリア 14 人、リビア ６ 人、ミャ
57

ンマー ４ 人、中国 ４ 人、その他 １ 人となっている。
58⑥ 「人道的特別滞在措置」
2021 年にミャンマーで軍事クーデターが勃発した際に、法務部は国内滞在のミャンマー人
約 ２ 万 5000 人を対象に「人道的特別滞在措置」（인도적 특별체류 조치）を実施した。
また 2021 年には国内滞在のアフガニスタン人 434 人（2021 年 ８ 年 20 日時点）に、2022
年には国内滞在のウクライナ人 3,843 人（2022 年 １ 月 31 日時点）に対しても、同様の措置を取った。
「人道的特別滞在措置」とは、「国内に滞在する」それぞれの国の出身者（非正規滞在者を含む）に対し、その出身国の情勢が安定するまでは、「一時的に」滞在・就労を認め、在留資格を付与するものである。ただし、情勢が安定すれば帰国することが前提とされ、韓国での定住などは端から想定外の措置である。この措置は元来、自然災害などが発生した場合には出国期間の制限を猶予するなど、一時的滞在を認める性格を持ったものである。
※「人道的特別滞在措置」は、難民法第 ２ 条 ３ の「人道的滞在者」とは明らかに異なり、「人道的な観点から法務部の判断で特別に滞在を許可する」に過ぎない。付与される在留資格の在留期間が短く（数か月〜 １ 年）、就労は可能であるが、社会保障など公的支援を受け
56

同上

57

同上

58

同上

－ 104 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討ることはできない点は「人道的滞在者」と類似する。
59

⑦

生活費

１ 回目の難民認定申請を行う者は、 ６ ヶ月以内の生活費の支援を受けることができ、また居住に関しても難民支援施設に居住することが可能である。
生活費支援は、「難民認定を申請した日」から ６ ヵ月以内となり、難民支援施設に入居する
場合は、267,540 ウォン（およそ 25,000 円）と、そうではない場合は 382,200 ウォン（およそ 36,000 円）の金額が口座に振り込まれる。しかし、支給期間は平均 ３ ヵ月に過ぎず、また受給できているのは全体難民申請者の 3.2％（2017 年度）に過ぎない。
また難民認定申請をして ６ ヵ月後には資格外活動の許可を得て就労が可能となる。
⑷

オーストラリア①

60

難民認定数、認定率（※人道的滞在者を除く）
難民認定数及び難民認定率は、次のとおりである。
年

難民申請者

認定数

処理数

認定率

2017 年

49872

8015

32441

24.7%

2018 年

42725

10295

43010

23.93%

2019 年

42251

5025 人29136

17.24%

2020 年

33377

3450 人28959

11.91%

2021 年

28326

3562

26321

13.53%

2022 年

30918

4175

23184

18%

※認定率は、認定数を処理数で割って算出②

61

責任組織及び手続

オーストラリアでは、有効なビザを持ってオーストラリアに到着した（あるいは国外からの）難民申請希望者と有効なビザを持たずに到着した難民（庇護）申請希望者とでは、手続が大きく異なっている。
有効なビザをもってオーストラリアに到着した難民（庇護）申請者は、内務省に保護ビザの申請を提出し、内務省の職員面接を受けたあと難民（または補完的保護）であるか否かが判断される。難民（または、補完的保護）であると判断された場合には、健康、身元確認、安全保障の審査を経て、保護ビザが付与され永住権を得ることができる。一次審査で、難民資格がないとされた場合には、行政不服審判所内の難民審査裁判所（移民難民部門）（AAT）の再審査を申請（メリットレビュー（本案審査））できる。AAT の審査に不服の場合には、連邦巡
59

呉泰成（2020 年）、「日韓における難民申請者等への対応 ―法的地位と公的支援を中心に―」、東アジア研究（大阪経済法科

大学アジア研究所）73 号 ,62 頁）
60

国連難民統計サイト（ https://www.unhcr.org/refugee-statistics/download/）

61

各国における難民認定機関 | 難民研究フォーラム REFUGEE STUDIES FORUM
How Australia determines if a person is a refugee - Refugee status determination in Australia (refugeecouncil.
org.au)Refugee Status Determination in Australia | Factsheet | Kaldor Centre (unsw.edu.au)－ 105 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
回裁判所に再審査を求めることができる。もっとも、裁判所の司法審査は、決定が法律に従って行われたかどうかを検討するとされ、保護の必要性については判断されない。連邦巡回裁判
所でも申請が認められない場合には、オーストラリア連邦裁判所等に上訴することができる。
司法審査によって裁判所が申請者に有利な決定をした場合には、申請は AAT に差し戻され、AAT は自らの決定を再考しなければならない。司法審査でも認められなかった場合に、最後の手段として、申請者は、大臣が個人的に介入してビザを付与するよう要求することができる
が、この手続でビザが付与されることはほとんどない。
有効なビザを持たずにボートでオーストラリアに到着した庇護希望者は、ファストトラッ
62

キング手続と呼ばれる手続にすすむ。ファストトラック手続の対象者は、保護を申請する権利を自動的には有さず、移民国境保護大臣（Minister for Immigration and Border Protection）の許可がない限り、庇護申請ができない（バーの解除）。大臣が、バーの解除をした場合には、申請者は保護の申請ができるようになり、内務省職員の面接を受ける。ファストトラッ
ク手続において、ビザ申請が拒否された場合には、移民審査局（Immigration Assessment
Authority (IAA)）の再審査を経ることができ行政不服審判所の難民審査部門（AAT）の審査を受けることはできない。移民審査局（IAA）は、行政不服審判所（難民審査裁判所（AAT））とは異なり、書類上の再審査のみを行い、新しい証拠等は特別な理由が内限り提出できないとされている。IAA でも申請が認められない場合には、意思決定過程における法的誤りを理由として、連邦巡回裁判所に司法審査を申立てることができ、その後、連邦裁判所、高等裁判所に上訴することができる。ファストトラッキング手続で、保護資格があるとされた場合には、一時保護ビザ（TPV）またはセーフヘイブンエンタープライズビザ（SHEV）が付与される。
ビザの期限が切れた後は、保護ビザの再申請あるいは別の資格のビザの申請が必要となる。なお、ファストトラッキング手続は、保護申請の許可が与えられるまで ４ 年間必要となること、その間収容所に収容されること、永住権を申請できないこと、無料の法的支援が中止されたこ
63と、近親者と無期限に再会できないことなどから国連から批判されている。
また、2012 年以降、オーストラリアは、有効なビザを持たずにオーストラリアに到着した庇護申請者について、第三国処理制度 )(third country processing regime) を導入した。この制度では、船で到着した庇護希望者は、移民国境警備大臣が別段の決定をしない限り、速やかに第三国 ( ナウル及びパプアニューギニア ) に移送され、その国の法律に基づいて庇護申請が審査される。この第三国処理制度は、自由権規約、社会権規約、子どもの権利条約、拷問禁64止条約に反するとして批判を受けている。
オーストラリアにおける、庇護一次審査は、内務省が管轄し、不服申立ては、行政不服審
62

Research Brief_Fast track_final.pdf (unsw.edu.au)63

オーストラリアの庇護モニタリング | 国連難民高等弁務官事務所 オーストラリア (unhcr.org)

64

Transfer of asylum seekers to third countries | Australian Human Rights Commission－ 106 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討

判所（AAT, Administrative Appeals Tribunal）移民・難民部（Migration and Refugee
Division）が管轄している。
AAT とは、オーストラリアにおける様々な行政処分に対する審査請求を取り扱う審判所である。難民としての保護や補完的保護が必要と認められた者に許可される「保護ビザ（Protection Visa）」の申請を却下された場合の再審査も担当する。
IAA は、難民審査裁判所内の独立した組織として設立され、後に、行政不服審判所の移民
難民部門内の独立した当局となった。IAA は、内務省及び移民国境大臣から独立した組織で
65

ある。
③

代理人の同席及び録音・録画の可否
難民庇護申請に関しては、Migration Agent（移民申請代理人）を利用することが推奨されている。移民申請代理人になれるのは、登録済みの移民申請代理人 ( 十分な知識があり、行動規範も満たす者 )、法律実務証明書を保持している弁護士、親族、国会議員、在外公館のメンバーなどである。難民申請の面接には移民申請代理人や家族などの立会いが可能。友人や親族の同伴は、事前申請が必要となっている。
また、録音・録画はなされている。面接の様子は、通常、全て録音される。面接の冒頭に、申請者にその可否が聞かれる。

３

考察
⑴

2019 年から 2021 年の各国の難民認定率
カナダ

⑵

イギリス

アメリカ

オーストラリア韓国（※脱北者除く）

日本

2019 年

51.18%

39.8%

22.73%

17.3%

0.005%

0.29%

2020 年

55.2%

47.6%

25.7%

14.1%

0.01%

1.2%

2021 年

55.3%

56.6%

18%

13.53%

0.03%

0.7%

検討
上記で検討したように、カナダ、イギリス、オーストラリアは、難民認定のいずれかの段階において、日本の機関でいう法務省・入管庁以外の独立した機関が関与する機会が与えられている。
すなわち、カナダの場合は、難民認定の一次審査から、独立した行政裁判所が難民認定を行っている。イギリスの場合には、内務省が責任機関であるものの、個別の難民認定判断はケースワー
カーがその責任において行っているようであり、また、政府から独立して任命される難民認定手続を監督する機関（Independent Chief Inspector of Borders and Immigration）も存在している。オーストラリアの場合にも、一次審査は内務省であるが、不服申立は政府から独立した
行政不服審判所が行っている。
米国の場合は、一次審査はアメリカ合衆国市民権・移民局 (USCIS、U.S.Citizenship and

65

What-you-need-to-know-about-the-IAA.pdf－ 107 －

第３章

難民の受入れに関する法的問題の検討
Immigration Service) が 行 う が、 不 服 申 立 て は、 移 民 不 服 申 立 局（AAO、Administrative
Appeals Office）又は移民審査局 (EOIR、Executive Office for Immigration Review) である。
一方、認定率が、 １ ％を下回るのが常態化している韓国及び日本では、難民認定機関は、いずれも法務（内務）省であり、入管庁以外の独立した難民審査機関の関与がない。
すなわち、難民認定手続に、法務（内務）省・入管庁以外の独立した機関が関与している場合の方が難民認定率が明らかに高い傾向にあり、一次審査・不服申立手続きともに入管庁や日本でいうところの法務省が担っている日本と韓国の難民認定率は、他国と比べて著しく低い。
難民を多く送り出している主な国は、シリア、ベネズエラ、アフガニスタン、南スーダン、ミャ
66

ンマー、コンゴ民主共和国、ソマリア等であり、これらの国家は、いずれもカナダ、イギリス、オー
ストラリア、アメリカ、日本、韓国から相当の距離のある国家である。したがって、日本や韓国
が、他国と比べて極端に難民認定率が低い地理的要素は少ない。
そうすると、日本及び韓国の難民認定率が他国と比べて極端に低い理由の一つには、難民認定手続において、政府から独立した難民認定機関または監督機関がないことが考えられる。政府から独立した難民認定機関がないことによって、難民認定の審査過程において、本来難民認定において考慮してはならない政策や政府方針が考慮されてしまう危険がある。
また、難民認定を支援する体制についても考慮する余地がある。難民認定率の高いカナダでは、難民保護に責任を負う移民難民委員会の職員は総勢 500 名となっている。これに対して、韓国の場合は、職員が増員されたあとでも通訳者をいれて 93 名であり、カナダの ５ 分の １ となっている。また、弁護士の関与についても、一次審査のインタビュー時に弁護士立会を認めていないのは日本のみ（韓国では、最近になって弁護士立会が認められたようである）であり、その他の国は、弁護士の立会及び録音・録画を認めている。
以上からすれば、難民認定においては、政府から独立した難民認定機関の設立が最も重要かつ必要であり、早急に実現される必要がある。そして、その他にも、難民認定に携わる職員数の増
加とその独立性の確保、インタビューでの弁護士立会及び録音・録画につても実現することが望まれる。
現在においても、日本では、他国であれば保護されるはずの難民を取りこぼしている可能性が高い。にもかかわらず、送還禁止原則の停止を認めた 2023 年改定入管法が 2024 年 ６ 月から施行されれば、独立した難民認定機関を全く持たない日本は、ますます難民の命を危険にさらす出
身国に難民を帰すことを法律で認める国家となってしまう。
日本も難民条約の加盟国である以上、世界と同様に真の難民を保護しなければならない。そのためには、法務省・入管庁と独立した第三者機関が、絶対に必要である。
2024 年の施行に向けて、早急に独立した第三者機関を設置しなければならない。

66

Global Trends Report 2021 | UNHCR－ 108 －

第３章
第６

難民の受入れに関する法的問題の検討

小括
難民条約に加盟するということは、国際社会の一員として、難民の受入れの責務を負うことである。個々の難民は、庇護を受ける期待をもって日本にやって来る。日本も、世界各地で経済活動を行い、国際社会と連携することから利益を得ており、また、国内の観光業や労働力を補完するた
めに海外から多くの渡航者を迎え入れる必要に迫られている。そのような中、「日本社会に利益になるか」「日本社会に不利益にならないか」という観点だけから、難民政策を打ち立てることはできない。
それにもかかわらず、2023 年改定入管法は、難民認定制度の制度改善を図らないまま、さらに、一方的に難民を追い出す仕組みを設けた。難民の人生・生命を弄んでいるのかと批判を受けても仕方のない状態である。
早急に制度改善が必要であるとともに、それまで当面の間、難民認定申請者の強制送還は停止されるべきであろう。

－ 109 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

1978 年 10 月 ４ 日、最高裁判所は、在留外国人の在留資格更新をめぐる法務大臣の裁量権について争われた事件について判決を下した。いわゆるマクリーン事件最高裁判決（以下、単に「マクリーン判決」ともいう。）である（民集第 32 巻 7 号 1223 頁、判事 903 号 3 頁、判夕 368 号 196 頁）。同判決が示した「外国人に対する憲法の基本的人権の保障は、右のような外国人在留制度のわく内で与えられているにすぎない」とする論理は、以来、外国人の人権の制約を正当化する根拠としてさまざ
まな判決で援用されており、外国人の人権が人として等しく保障される社会を実現するために乗り越
えなくてはならない大きな壁といえる。
本章では、マクリーン事件最高裁判決を乗り越える道筋を ３ つの観点から示す。
第 １ 節は、いわば、マクリーン事件最高裁判決後に日本が批准した国際人権条約によって同判決の判旨を展開し、同判決が採用する「在留制度のわく内」論を乗り越えようとする試みである。
第 ２ 節は、在留外国人の処遇について憲法が前提としていたはずの内外人平等の原則と、憲法 13条が掲げる個人を国家よりも優先する思想の確認をとおして、マクリーン事件最高裁判決の過ちを明らかにし、同判決が採用する「在留制度のわく内」論そのものを根本から破壊して乗り越えようとする試みである。
第 ３ 節では、行政法の分野で発展してきた裁量統制論を用いることによってマクリーン事件最高裁判決を解体していく方法を、近時の裁判例を参照しつつ示す。
前 ２ 節がマクリーン事件最高裁判決を憲法及び国際人権条約による上からの統制によっていわば外側から乗り越えようとするものであるのに対して、最終の第 ３ 節は同判決をいわば内側から乗り越える試みである。
第１マクリーン事件最高裁判決の人権条約による乗り越え

１

マクリーン事件最高裁判決の分析及び批判⑴

マクリーン事件最高裁判決の分析
マクリーン事件最高裁判決は、

Ａ

外国人の基本的人権は在留制度の枠内で保障されるにすぎないので、在留期間中の合憲・合法の行為を理由として、法務大臣は在留更新不許可処分を行うことができるとし、Ｂ

この判示を導き出したのは、在留更新の許否に関する法務大臣の裁量権は広範であり、司法審査の範囲は限定されるとの論理であり、Ｃその根拠となったのは、国際慣習法上、外国人の入国の自由は保障されず、日本国憲法もその立場を取っている、とするものである。
⑵

マクリーン事件最高裁判決の批判－ 110 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

前記Ｃについて、入国の自由が外国人に保障されないことは、今日の国際慣習法上当然であると解するのが通説である。
しかし、主権国家の外国人受け入れの自由が仮に認められるとしても、そこから当然に外国人の在留についても広汎な裁量が認められるという結論が導かれるわけではない。
入国時とは異なって、一旦日本に入国し、一旦在留を許され、現に日本に在留して日本に生活関係を生じている者に対してなされる点において、在留期間の更新については、新規入国に対す
1

る入国の許否の決定とは異なる面があるといってしかるべきである 。
行政庁たる法務大臣は当然、憲法、条約、法律、命令、条理、法の一般原則等に拘束されるので、ＣからＢが当然に帰結されるわけではないのであり、マクリーン事件最高裁判決には論理の飛躍があり誤りである。
外国人の受け入れに関する国家の自由裁量の根拠を国際慣習法に求めた以上、法務大臣の裁量は国際的に確立した人権保障の水準（これも国際慣習法といって良い）によって制約されるはず2である。
マクリーン事件最高裁判決では、「特別の条約のない限り」という限局な言明があるが、マクリー
ン事件最高裁判決後の裁判例は、人権条約の原則を削ぎ落して、人権条約が退去強制を否定していないという例外部分のみを取り上げて、外国人在留制度の枠内に人権条約がとどまるという論理を続けている。
マクリーン事件最高裁判決は、すでに半世紀近くを経た判決であり、国政情勢も国内情勢も当時とはまったく異なっており、さらには各種条約はマクリーン事件最高裁判決後に日本が批准したものであって、マクリーン事件最高裁判決ではもともと特別の条約が想定されていたわけではない。
したがって、「外国人の基本的人権は在留制度の枠内で保障されるにすぎないので、在留期間中の合憲・合法の行為を理由として、法務大臣は在留更新不許可処分を行うことができる」として法務大臣の広汎な裁量を認めるマクリーン事件最高裁判決は本来判例変更されるべきものであり、本章第 ３ 節でみるように、行政裁量の幅を限定し、マクリーン事件最高裁判決後に批准された人権条約を前提に緻密な裁量審査が求められる。
⑶

マクリーン事件最高裁判決を前提にしても人権条約が優越すること
マクリーン事件最高裁判決は、「国際慣習法上、国家は外国人を受け入れる義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国人を自国内に受け入れるかどうか、また、これを受け入れる場合にいかなる条件を付するかを、当該国家が自由に決定できるものとされている」と判示している。すなわち、マクリーン事件最高裁判決も、国際慣習法上、外国人の受け入れは国家において自由に決し得るが、特別の条約がある場合には、その条約に拘束され、条約の規定が優先す1

この点否定はしているが調査官解説「マクリーン事件最高裁判決」参照

2

愛敬浩二 . 外国人の政治活動の自由－－マクリーン事件（別冊ジュリスト 217 号 5 頁）.2013 年－ 111 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
ることを認めているのである。
そして、マクリーン事件最高裁判決は 1978 年 10 月 ４ 日付のものであり、判決時においては日本政府は国際人権規約をまだ批准していなかったが、上記判決後、1979 年に国際人権規約が批准されたのを始め、その後、難民条約、子どもの権利条約、人種差別撤廃条約、拷問禁止条約
等の各条約が次々と批准されている。
まさにマクリーン事件最高裁判決が指摘しているように、法務大臣の裁量権はこれらの各条約に拘束され、法務大臣にはこれらの各条約の規定に適合するようその権限を行使しなければならない義務があり、これらの条約に違反する裁量権の行使は違法となることはマクリーン事件最高裁判決からも結論づけられるところである。
さ ら に い う と、 マクリーン事件最高裁判決の事案は在留 １ 年程度の短期滞在者の在留資格更新の事例であり、しかも、ベ平連のデモ以外にも実名での日刊紙への投稿で戦争批判するような、日本の入管批判や日米間の友好関係に影響を及ぼすおそれがないとはいえない政治活動を在3留期間更新時に消極的要素として考慮できるかという限定的な個別的なもので、その論理は普遍的に通用するものではない。
マクリーン事件最高裁判決は、当時の時代背景、政治・国際情勢、原告の属性等々に鑑みての事例判決と解すべきであり、時代と事例に即してその適用を制限すべきものである。
また、前述のように、入国時とは異なって、一旦日本に入国し、一旦在留を許され、現に日本に在留して日本に生活関係を生じている者に対してなされる点において、在留期間の更新については、新規入国に対する入国の許否の決定とは異なる面があるといってしかるべきである。
法務大臣の裁決の特例（出入国管理及び難民認定法第 50 条）について、入管法施行規則 61 条の ２ が地方出入国在留管理局長に委任することを認めているのは、地方出入国在留管理局長の方が当該外国人の家族関係や経済状況、健康状態等々の事情をよく把握できるからこそであり、
当該外国人の事情を把握して判断すべきことは、法令も予定しているものと考えられる。
⑷

条約適合的ないし融合的な憲法解釈
上 記 ⑴ で述べたマクリーン事件最高裁判決の ３ つの命題については、憲法上、外国人の入国の自由および在留の権利は、保障されないという論理を前提にすると、なぜ「憲法の基本的人権の保障」が入管法上の「外国人在留制度のわく内」なのであるのかという疑問がある。
本来、在留制度は、居住の権利と労働の権利の制約条件を定めるだけで、原理的には他の基本的人権の制約根拠とは、いえないはずである。
外国人の入国や在留の自由に関しては、難民条約や人権諸条約の発展により、外国人の受入れは「国家が自由に決定できる」という国家主権の原則だけが国際慣習法なのではない。今日、ノン・ルフールマン（追放・送還・禁止）原則、家族結合、恣意的な収容禁止、差別禁止なども国3

弘中惇一郎 . マクリーン事件（生涯弁護人）. 講談社 .2021 年 ,211 頁－ 112 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

際慣習法といわれている
したがって、今日の国際慣習法は外国人の入国・在留について、「国家が自由に決定することができる」無制限の裁量を認めるのではなく、「ノン・ルフールマン原則、家族結合、恣意的な収容禁止、差別禁止などに反しない限りで、国家が自由に決定することができる」という内容であることを理解する必要がある。
また、マクリーン事件最高裁判決は、国際慣習法上、外国人の入国・在留は、国家の自由裁量という命題を前提に、憲法 22 条 １ 項が「何人も、公共の福祉に反しない限り、居住・・・の自由を有する」と定めているのにかかわらず、憲法の不文の要件として「日本国内における」という制約を導いて、「在留の権利」の保障を否定している。
しかし、入国して居住する自由を保障していないとしても、すでに日本に居住している人の在留の権利が憲法の「居住の自由」とは無関係というのは、いささか無理な解釈といえよう。
また、憲法 13 条が「生命、自由及び幸福追求」権については、「公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする」と定めているにもかかわらず、外国人の居住の自由については、尊重を必要とせず、公共の福祉に反する行為をしたわけではなく、憲法で保障された表現の自由の範囲内の政治的意見の表明が、居住の自由の制約根拠となるとするのは恣意的である。
憲法上、外国人の入国の自由および在留の権利は、保障されないというマクリーン事件最高裁
判決の論理を前提にすると、なぜ「憲法の基本的人権の保障」が入管法上の「外国人在留制度のわく内」となるのか。
前述の通り、本来、在留制度は、居住の権利と労働の権利の制約条件を定めるだけで、原理的には他の基本的人権の制約根拠とは、いえないはずである。
外国人の人権をめぐる憲法解釈は、「文言」ではなく、権利の「性質」で判断するとの立場を
最高裁は表明したものの、性質の判断基準は必ずしも明らかでない。おそらく、諸外国の憲法実務や国際慣習法から権利の性質を導くものと思われるが、外国人の入国の自由および在留の権利は保障されないというマクリーン事件最高裁判決の論理に従うと、在留資格も性質の判断基準になると想定されているのかもしれない。
しかし、この論理は、入管法を憲法よりも上位の規範とするものである。これでは、外国人に対する人種・性別・信条などの差別に基づく入管行政であっても合憲となることを意味しかねず、
不合理な結果となりかねない。
マクリーン事件判決では、法務大臣の政治信条に反する「外国人の行為が合憲合法な場合でも、法務大臣がその行為を当不当の面から日本国にとって好ましいものとはいえないと評価」する信条差別を許す論理となっていないだろうか。
憲法で保障された表現の自由の範囲内の政治的意見の表明が、在留期間更新のマイナス要素と－ 113 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
4

して考慮されるのであれば、法務大臣は憲法の基本的人権の保障を無視してもよいことになる。
そこで、憲法と人権条約の整合的な解釈が必要であり、それは、単に憲法規定に合わせて人権条約を解釈することでも、単に人権条約の規定に合わせて憲法を解釈することでもないと考えるべきである。
留保することなく締結した人権条約は、憲法適合的な人権条約として、原則的に憲法解釈の指針となる一方で、例外的に憲法の方がより広く基本的人権を保障している場合は（多くの人権条
約自体が「高水準の国内法令の優先適用」を定めているように）、人権条約の規定が憲法解釈の指針として権利制限の正当化に用いられることを禁止することで、憲法と人権条約の整合性がは5かられるのである。
憲法 98 条 ２ 項が定める「日本国が締結した条約」を「誠実に遵守」する義務は、憲法と人権条約のこのような整合的な解釈を要請している。日本が批准した条約の内容は憲法と適合しているのであり、条約の保障が憲法より高い場合、誠実遵守義務に照らせば、条約の高い水準で裁判でも考慮されるべきである。
外国人の人権を検討する場合、憲法が明文で定めていない権利については、その権利を保障す
る人権条約の規定を、憲法の枠内だけで解釈するのは誤りであり、憲法の人権条約適合的解釈な
いし憲法と人権条約の融合的保障が検討されるべきである。
２

在留制度の枠内論について⑴

人権条約による統制
マクリーン事件最高裁判決において、最高裁は、外国人の人権保障に関して、権利の性質が許す限り憲法上の人権規定が外国人にも適用されるとする権利性質説に立つことを明らかにしている。
他方外国人の権利保障を「在留制度の枠内」に押し込めたことに対して学説は批判する。
日本が批准したＢ規約など人権条約は、内外人平等を基調とし、すべての人間に等しく人権を認める。これら人権条約は、出入国管理を含め外国人に関わる法制度の内容および手続上の人権保障を要求する。
しかし、日本の裁判所は、人権条約は出入国管理制度には適用しないものとし、あるいは適用するものとされた場合も憲法の人権規定と同旨とされ、独立した意味を持つものとして適用され6

ることは多くないとされている。
すなわち、しばしばみられる裁判所の論理は、援用された人権条約が、最高裁がいう意味での
慣習国際法を前提としており、当該慣習国際法を超えるものではないから、人権条約も憲法の場

4

近藤敦 . マクリーン事件判決の抜本的な見直し――入国・在留に関する国際慣習法の ５ つの原則（名城法学 70- 4 ）.2021 年 , 2
〜 4 頁

5

近藤敦 . 前掲書 ,21 頁など

6

徳川信治 . 外国人の出入国と慣習国際法――マクリーン事件（別冊ジュリスト 204 号 93 頁）.2011 年－ 114 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える合と同様に、在留制度の枠内で考慮される一要素にすぎないとするものである。憲法と同様に、
7人権条約も「在留制度の枠内」で処理される例が多い。
しかし、近時、人権条約は、追放を含む出入国管理の分野に一定の規制を及ぼしつつある。その規制には、相互に関連する二つの種類のものがある。
第 １ は、条約の明文の規定をもって国家の出入国管理行政を拘束する場合である。
第 ２ は、人権条約の履行監視機関（以下「履行監視機関」などということがある。）が、条約のより一般的な規定の解釈からそれを導き出す場合である。
外国人の強制的出国に関連する人権条約には、日本が締約国であるものとして、「市民的及び政治的権利に関する国際規約」（以下「自由権規約」という。）、「子どもの権利に関する条約」（以下「子どもの権利条約」という。）、「拷問及び他の残虐な、非人道的な又は品位を傷つける取扱
い又は刑罰に関する条約（以下「拷問等禁止条約」という。）及び「難民の地位に関する条約」（以下「難民条約」という。）があり、また、日本が締約国ではないものとして、「人権及び基本的自8由の保護に関する条約」（以下「欧州人権条約」という。）及び「米州人権条約」がある。
すなわち、マクリーン事件最高裁が言う「確立した国際法上の原則（慣習国際法）」には、マクリー
ン事件最高裁後に日本が批准した人権条約やその公式な解釈も含まれるともいえるのであり、下記の通り、国家の裁量も制約を受けることになる。
⑵

人権条約の明文規定
外国人の強制的出国に関連する人権条約の規定であって、日本が締約国であるものとして、まず、難民条約第 33 条 １ 項がある。
それによれば、「締約国は、難民を、いかなる方法によっても、人種、宗教、国籍若しくは特定の社会的集団の構成員であること又は政治的意見のために生命又は自由が脅威にさらされるおそれのある領域の国境へ追放し又は送還してはならない」。
また、拷問等禁止条約第 ３ 条 １ 項は、「締約国は、いずれの者をも、その者に対する拷問が行われるおそれがあると信ずるに足りる実質的な根拠がある他の国へ追放し、送還し又は引き渡してはならない」と規定する。
日本が締約国ではない条約としては、米州人権条約第 22 条 ８ 項がある。それによれば、「外国人は、人種、国籍、宗教、社会的地位又は政治的意見のために、その生命に対する権利又は身体の自由が侵害されるおそれのある国（当該外国人の本国であると否とを問わない。）に追放され又は送還されない」。
いずれの規定も、国家が、難民又は外国人一般の退去強制などを決定し、これを執行するに際して、当該者が追放・送還・引渡先の国・地域において、生命・身体にかかわる基本的な権利を害されるおそれのある場合に、当該国・地域への追放・送還・引渡しを禁止する。

7

村上正直 . 退去強制をめぐる日本の裁判例と人権条約 . 世界人権問題研究センター .2009 年 ,11 頁

8村上正直 . 前掲書 ,13 頁－ 115 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える9

これらの規定により、慣習国際法上の追放に関する国家の裁量は制約を受けるのである。
３

条約機関による解釈の一般的傾向
欧州人権条約や自由権規約には、前記のような明文規定はない。
しかし、その履行監視機関である欧州人権裁判所（以下「裁判所」ということがある。）及び人権委員会（以下「規約人権委員会」又は「委員会」ということがある。）は、より一般的な規定の解釈に基づき、一定の場合には、外国人の追放に関する国家の裁量が制約されることを認めている。
以下では、裁判所及び委員会の判断を概観する。
⑴

欧州人権裁判所
欧州人権裁判所が外国人の追放に関する裁量権の制約を認めてきたものは、「私的生活及び家族生活を尊重される権利（the right to respect for his private and family life ）」を保障する

欧州人権条約第 ８ 条と、「拷問又は非人道的な若しくは品位を傷つける取扱い若しくは刑罰を受けない」権利を保障する第 ３ 条である。
まず、第 ８ 条については、裁判所は、1985 年の Abdulaziz, Cabales and Balkandali v.
the United Kingdom 事件判決以降、一貫して、外国人の出入国に関して第 ８ 条の遵守を要請している。
裁判所は、外国人の入国に関して、たとえば、1995 年の Gül v. Switzerland 事件判決において次のようにいう。「確立した国際法上の原則に従い、かつ、自国が締約国である条約上の義務に服することを条件として、国家は、外国人の自国領域への入国を管理する権利を有する。･･･
さらに、出入国については、第 ８ 条は、婚姻した男女による夫婦の居住地国の選択を尊重すべ
き一般的義務、及びその領域内における家族の統合を許可すべき一般的義務を国家に課すものとみなし得ない」。しかし、裁判所は、すぐに続けて、原告の息子がスイスに入国することが、原告にとって息子との家族生活を発展させる唯一の方法である場合には、欧州人権条約上の義務として当該息子の入国を承認しなければならないことを認める。
また、外国人の追放について、裁判所は、たとえば、2001 年の Boultif v. Switzerland 事件
判決において次のようにいう。
「締約国は、特に、確立した国際法上の原則に従い、かつ、自国が締約国である条約上の義務に服することを条件として、外国人の入国及び在留を管理する権利を行使することによって、公の秩序を維持する責任を有する。そのため、締約国は刑法上の犯罪の故に有罪判決を受けた外国人を追放する権限を有する。しかしながら、この分野における締約国の決定は、それが第 ８ 条 １ 項に基づいて保護される権利に干渉するおそれのあるものである
限り、[同条 ２ 項に定める制約規定にいう ] 民主的社会において必要なものでなければならない」。
次に、追放・送還・引渡先において欧州人権条約第 ３ 条と相容れない取扱い又は刑罰を受けるおそれのある場合も、追放は禁止される。欧州人権裁判所がこの旨を最初に述べたのは、犯罪9村上正直 . 前掲書 ,14 頁－ 116 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

人引渡しに関する、1989 年の Soering v. the United Kingdom 事件判決であったが、退去強制については 1991 年の Cruz Varas and Others v. Sweden 事件判決が最初のものである。
それ以降、裁判所は、一貫して、外国人の追放の決定及びその執行において、条約第 ３ 条の遵守を求めている。たとえば、2001 年の Hilal v. the United Kingdom 事件判決において、裁判所は次のように述べている。
「締約国は、確立した国際法上の原則に従い、かつ、[ 欧州人権条約 ]を含む、自国が締約国である条約上の義務に服することを条件として、外国人の入国、在留及び追放を管理する権利を有する。
しかしながら、締約国は、当該外国人を追放する権利を行使するに際して、民主的社会の基本的な価値の一つを規定する条約第 ３ 条を考慮しなければならない。外国人の追放は、当該者が追放されたときに追放先の国家において第 ３ 条に反する取扱いに服する真の危険に直面するおそれがあると信じる実質的な理由がある場合には、同条の規定に基づく争点を生じさせ得る。そ10のような事情の下では、第 ３ 条は、当該個人を当該国に追放しない義務を黙示的に含む。」。
⑵

規約人権委員会
規約人権委員会による自由権規約解釈も、欧州人権裁判所のそれと基本的に同様であり、追放の制約を認める場合に、その根拠となる規定もほぼ同様である。
まず、委員会は、1986 年の「一般的な性格を有する意見 15」（「一般的な性格を有する意見」は、
以下「一般的意見」という。）において、「規約は、外国人が締約国の領域に入国し、又はそこで居住する外国人の権利を認めていない」とし、「何人をその領域への入国を認めるかを決定することは原則として国家が決定すべき事項である」とする。
しかし、これに続けて、「ある事情の下では、外国人は入国又は居住に関しても規約の保護を享有することがあり得る」とし、その例として、「非差別、非人道的取扱いの禁止及び家族生活の尊重の考慮が生ずる場合」をあげている。
また、委員会は、「非人道的取扱いの禁止」に関連して、規約第 ７ 条に関する 1992 年の「一般的意見 20」のなかで次のようにいう。「締約国は、ある個人の引渡し、追放又は送還によって、当該個人が他国に帰還した場合に拷問又は残虐な、非人道的な若しくは品位を傷つける取扱い若しくは刑罰を受ける危険にさらしてはならない」。
さらに、委員会は、個人通報制度のもとで表明した外国人の強制的出国と規約第 ７ 条、第 17 条、
第 23 条及び第 24 条などとの関係に関する「見解（views）」においても、このような解釈を確認している。
まず、委員会が最初に締約国の裁量の制約を認めたのは犯罪人引渡しについてであった。1993
年の Kindler v. Canada 事件に関する「見解」がそれである。
この「見解」おいて、犯罪人引渡しと規約との関係について、委員会は次のようにいう。「犯10村上正直 . 前掲書 ,15 〜 16 頁

－ 117 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
罪人引渡しは、それ自体としては、規約の適用範囲外である」が、「規約の適用範囲外である事
項それ自体に関して、規約の他の規定を参照することによって、なお締約国の義務を伴うことがあり得る」とする。
そして、「締約国が、その管轄下にある者を、引渡しの結果として、規約に基づく彼又は彼女の権利が他の [ 締約国の ] 管轄下において侵害されるという真の危険があるような事情の下で引き渡すような場合には、当該締約国それ自身が規約に違反する場合があり得る」としている。
委員会は、同様のことが追放の場合にもあてはまることを認めている。
たとえば、1997 年の A. R. J. v. Australia 事件に関する「見解」において、委員会は、「締約国が、
その領域内にありかつその管轄下にある個人を、追放の結果として規約に基づく彼又は彼女の権利が他の [ 締約国の ] 管轄下において侵害されるという真の危険があるような事情の下で追放を行う場合には、当該締約国それ自身が規約に違反する場合があり得る」としている。
また、家族や子どもの利益に関する側面では、委員会は、2001 年の Winata v. Australia 事件に関する「見解」において、「自国の移民政策を執行し、違法に所在している者の出国を要求することについて、締約国には広範な裁量が存在する」としながらも、「しかしながら、この裁量は無制約のものではなく、ある一定の状況の下では恣意的に行使されるに至る場合もあり得る」
11

という。
４

まとめ
慣習国際法上、国家には外国人の出入国に関して広範な裁量が認められてきた。
欧州人権裁判所も規約人権委員会もそれを否定しない。
裁判所が、「確立した国際法上の原則」（すなわち慣習国際法）に従うとしていること、委員会が、より端的に、「何人をその領域への入国を認めるかを決定することは原則として国家が決定すべき事項である」としていることは、それを意味する。
しかし、裁判所も委員会も、同時に、自国が締約国である条約の規定に拘束され、当該条約の規定やその解釈によっては当該慣習国際法を超えた制約が課されることを認めている。
今日の国際社会では、条約の明文規定又は条約解釈により、迫害や拷問などの身体的・精神的苦12痛が生ずる場合や家族生活への干渉がみられる場合に追放は制限されると考えるべきである。
すなわち、自由権規約委員会は、外国人が在留の関係においても自由権規約による人権の保障を受けることができるとし、退去強制による人権の制約が正当化されるかどうかは、一方において退去を命じる国側の理由の重要性に照らし、一方において外国人が当該退去によって被る苦難の程度に照らして検討されなければならないとしているのである。
この審査手法は、日本の最高裁が多くの違憲訴訟で採用している目的・手段の審査と同じである。
日本の裁判所においても、退去強制処分が国際人権条約の保障している人権を制約する場合は、目11

村上正直 . 前掲書 ,16 〜 17 頁

12村上正直 . 前掲書 ,17 頁－ 118 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
13

的・手段の審査（比例原則）で条約違反の有無を審査すべきである
第２

憲法による判例変更と乗り越え前節でみたとおり、マクリーン判決後、同判決が根拠とした「国際慣習法」は変容し、日本政府
は外国人（無国籍者を含む。以下同じ。）の出入国管理権を制約する国際人権条約を批准してきた。
これにより出入国管理の分野における法務大臣の裁量権は狭められ、基本的人権を制約する判断は
14

厳格な司法審査に服すべきものとなった。
ところが、裁判例には、憲法及び国際人権条約による人権保障は外国人在留制度の枠内にとどまるとするものが後を絶たない。その背景には、国際人権法の根幹に対する無理解、外国人の処遇に関する憲法の原則の誤解、そして憲法と現行の在留管理制度の関係についての無理解があるのではないか。そしてこれらの誤解や無理解は、国際人権諸条約の登場を待つまでもなく、憲法それ自体によって克服・解消されるべきものだったのではないか。
東京高等裁判所 2021 年 ９ 月 22 日判決は、在留資格のない非正規滞在者について入管法に基づいてなされた強制送還が憲法 32 条の保障する裁判を受ける権利を侵害し、同 31 条の適正手続保障
及びこれと結びついた同 13 条に反するもので、国家賠償法 １ 条 １ 項の適用上違法となるとした。
同判決は、マクリーン判決に言及することも国際人権条約を援用することもなく、入管制度の運用が憲法違反となりうるとしたものであり、憲法そのものによって外国人在留制度の枠内論を克服する道筋を示したものといえる。同判決を発展させ、憲法が外国人在留制度全体を規制することを司
法判断における当然の前提としていくためには、上述の誤解や無理解を克服・解消しておく必要があると思われる。
本節では、上で述べた誤解や無理解を克服・解消するために、まず総論として、世界人権宣言及
び憲法が採用する原則に焦点を当て、次に各論として、マクリーン判決の論理構造の誤り及び問題点に焦点を当てて、マクリーン判決は憲法によって正されるべき過ちを抱えた先例であることを明らかにする。
１

総論：人間優先の思想及び内外人平等原則からの乖離⑴

世界人権宣言と人間優先の思想、国籍差別禁止の原則
15

世界人権宣言（1948 年）は、「人類という家族のすべてのメンバー に固有の尊厳と平等で譲ることのできない権利を承認することが、この世界における自由、正義及び平和の基礎である」
ことの宣言から始まる。
同宣言は、国際社会が内政不干渉の原則を優先させた結果、国家による人権侵害に適切に対処

13

泉徳治 . マクリーン判決の間違い箇所（判例時報 2479 号臨時増刊）,208 頁

14

菅充行 . 外国人の入国・在留と退去強制（国際人権規範の形成と展開）. 信山社 .2006 年 ,444 頁以下

15

原文は「all members of the human family」。国際連合広報センター及び外務省は「人類社会のすべての構成員」と訳している。

－ 119 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
できず、それがさらに大規模な人権侵害と第 ２ 次世界大戦を引き起こしてしまったという凄惨な教訓から生まれた。同宣言は、人権侵害の放置が人類の破滅につながりかねないという危機意
識から、すべての人が人権を保障されるべき存在であることを宣言し、国家による人権制約は原則として許されず、国家はむしろ人権保障のために必要な施策をとる義務を負うものとした。国家よりも人間そして人権を優先する点にこそ、世界人権宣言及びそこから発展してきた国際人権諸条約の本質がある。
16

人権やその制約が問題となる場面において国家よりも人間の側に立とうとする人間優先の指
17

向をプロ・ホミネ（英語では pro-human being）という。国家の権限や政府の利益を優先す
るのではなく、人を国家よりも優先するプロ・ホミネの思想は、その帰結として、人権の享有についての国家による差別的取扱いを原則として禁止し（世界人権宣言第 ２ 条 １ 項）、国籍によ18る差別も当然に禁止する。「国際人権法の構造は、すべての人が、その本質的な人間性によって、すべての人権を等しく享受すべきであるという前提の上に構築されている。そのため、国際人権法は一般的に、市民と非市民の平等な扱いを求めて」おり、「例外的な区別――例えば市民と非市民との間では――は、正当な国家の目的を達成するためであって、その目的を達成するために
19

比例している場合にのみ可能」となるにすぎない。人権の享有と保障については内外人平等こ
そが世界人権宣言（及び同宣言の目的を実現する手段として定められた国際人権諸条約）の原則
であり、その例外は限定的な場合に許容されるにすぎないのである。
⑵

憲法と人間優先の思想、内外人平等の原則
20

日本の現憲法（1947 年施行）もまた、明治憲法下での歴史の教訓を踏まえて、人間優先の思
16

近藤敦 . 国際人権法と憲法〔多文化共生時代の人権論〕, 明石書店 .2023 年 ,12 頁

17Marie-Benedicte Dembour, When Humans Become Migrants. Oxford University Press. 2015, 6 ～ 7 頁

18David Weissbrodt, The Rights of Non-citizen. 2006.（戸塚悦朗訳 . 国連ヒューマンライツ高等弁務官事務所刊『非市民の権利』（龍谷法学 55- 1 ）.2022 年 ,435 ～ 436 頁）
19David Weissbrodt, The Human Rights of Non-Citizen. Oxford University Press. 2008, 34 ～ 35、45 頁 .Weissbrodt

は、例外的な場合にあたるかを判断する際に考慮すべき事項として、前掲論文と同じく、下記をあげる。（ａ）特定の権利における国家の利益（たとえば、政治的権利、教育、社会保障への権利、その他の経済的権利）；（ｂ）非市民の多様な類型及び居住国との関係（たとえば、永住民、移住労働者、庇護希望者、一時滞在者、観光客、非正規労働者）；（ｃ）国家の利益、非市民と市民の間を又は非市民間を区別する理由（例えば、相互主義、開発の促進）に正当性があり、比例性があるか否か（45 頁）。
20

明治憲法下では、日本国民個々人は「臣民」として国家に「絶對ニ、無限ニ、国權ニ服従スル者ナリ」とされ（穂積八束 . 国

民教育憲法大意 . 第三版 ,1897 年 ,31 頁）、人権も恩恵として与えられるに過ぎなかった。国民は、国家神道の下、神勅によって統治権を皇祖から受け継いだ天皇のために生命をも捧げるのが正しい生き方とされ（文部省教学局 . 臣民の道 .1937 年 , 1 、42、44 頁）、文部省教学局 . 國體の本義 .1941 年 ,34 ～ 35 頁）、国家は国民を専らその権力的支配に従属する客体、国家の意思に包括的かつ無条件に隸属する客体としてのみ取り扱い、各国民は“その生活領域全般にわたって、国家の意思に包括的かつ無条件に隸属する存在とされた。「個人の尊重」など無いに等しく、人権制限や特高警察による思想犯弾圧・拷問が広汎に行われていた。国民がそのような状況をあらためたいと望んでも、「臣民」に過ぎず日本という「政治共同体の不可欠の構成員」（松井茂記 . 日本国憲法 . 第 ４ 版 , 有斐閣 .2022 年 ,128 頁）ではない国民にできることは乏しく、結局、敗戦によってしか変わることはなかった。日本国憲法は、その反省に立ち、封建的で全体主義的な個人軽視の傾向を打破し人権が保障される国家制度を実現するため、国民主権、基本的人権尊重、「個人の尊重」を掲げるに至った（兼子一 . 註解日本國憲法・上巻 . 有斐閣 .
1953 年 ,337 頁）。

－ 120 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

想に立脚している。このことを明確に宣言したのが憲法 13 条である。
憲法 13 条の掲げる「個人の尊重」は、「我が国の基本的価値であり、全法秩序の指針とな
21

る憲法の根本原理」である。まず憲法 13 条前段にいう「個人として尊重」するとは、「個人の尊厳と人格の尊重を宣言したもの」（1948 年 ３ 月 24 日最高裁大法廷判決裁判集刑 １ 号
535 頁）であり、一人ひとりの人間を人格として承認し、尊厳ある存在として配慮し、その22

個性の自由な発展を重んずることを意味する。そして同条前段の「個人の尊重」規定は、個人の尊厳・自律の基本理念・原理を保障するものであると同時に後段の「公共の福祉」規定の内容も規律しており、個人の尊厳・自律の基本理念・原理に反するような国家権力行使の23

目的が「公共の福祉」として正当化されることはない。また、基本的人権の保障と公共の福24

祉の調整においては、基本的人権に対して最大の尊重がなされることが必要であり、基本的人権を制約する根拠となる法益は、全体主義思想に基づく超越的な「公益」観念に基づく25ものであってはならず、現在および将来の世代の人間の幸福につながることが必要である。
このように、憲法 13 条が掲げる「個人の尊重」原理は、一人ひとりの人間を出発点とし、基本的人権の制約が問題となる場面においてはその制約が現在及び将来の世代の人間の幸福につながることを求める。国家・政府の利益よりも人間を優先する立場（プロ・ホミネ）を徹底することを世界人権宣言にさきがけて宣言したのが、憲法 13 条だということができる。
また、憲法 22 条 ２ 項が定める国籍離脱の自由の保障の本旨は、「非任意的大結社たる国家からの離脱を認めるもので、個人の精神の独立に究極の価値をおいて国家を捉える立場の帰着点で26ある」。ここにも国家よりも個人を優先する思想が表れているといえる。
日本政府が、サンフランシスコ講和条約（1951 年 ９ 月 ８ 日調印、1952 年 ４ 月 28 日発効）
27の前文において、「世界人権宣言の目的を実現するために努力」する意思を宣言したのも、世界人権宣言の人間優先の思想が新憲法と共通しこそすれ矛盾しないものであったからにほかならない。
21

土井真一 . 長谷部恭男編・注釈日本国憲法（ 2 ）. 有斐閣 .2017 年 ,64 頁

22土井真一 . 前掲書 ,69 頁

23

土井真一 . 前掲書 ,146 頁

24

土井真一 . 前掲書 ,64 頁

25

土井真一 . 前掲書 ,149 頁

26

佐藤幸治 . 憲法 . 第 ３ 版 . 青林書院 .1995 年 ,554 ～ 555 頁

27

サンフランシスコ講和条約前文「連合国及び日本国は、両者の関係が、今後、共通の福祉を増進し且つ国際の平和及び安全を維持するために主権を有する対等のものとして友好的な連携の下に協力する国家の間の関係でなければならないことを決意し、よって、両者の間の戦争状態の存在の結果として今なお未決である問題を解決する平和条約を締結することを希望するので、日本国としては、国際連合への加盟を申請し且つあらゆる場合に国際連合憲章の原則を遵守し、世界人権宣言の目的を実現するために努力し、国際連合憲章第五十五条及び第五十六条に定められ且つ既に降伏後の日本国の法制によって作られはじめた
安定及び福祉の条件を日本国内に創造するために努力し、並びに公私の貿易及び通商において国際的に承認された公正な慣行に従う意思を宣言するので、連合国は、前項に掲げた日本国の意思を歓迎するので、よって、連合国及び日本国は、この平和条約を締結することに決定し、これに応じて下名の全権委員を任命した。これらの全権委員は、その全権委任状を示し、それが良好妥当であると認められた後、次の規定を協定した。」－ 121 －

第４章⑶

マクリーン事件判決を乗り越える
人間優先の思想及び内外人平等原則とマクリーン判決
このように、世界人権宣言と憲法とがいずれも人間を国家よりも優先する人間優先の思想に立脚していること、そして日本政府が「世界人権宣言の目的を実現するために努力」を宣言して国際連合に加盟したという歴史をふまえるなら、マクリーン判決が、「憲法第三章の諸規定による基本的人権の保障は、権利の性質上日本国民のみをその対象としていると解されるものを除き、わが国に在留する外国人に対しても等しく及ぶものと解すべき」と認めたことは、「権利の性質」の内容が不明瞭であるものの、内外人平等の原則を認めた点で正当なものであったということができる。
ところがマクリーン判決は、基本的人権保障について内外人平等の原則を述べる一方で、「外国人に対する憲法の基本的人権の保障は、右のような外国人在留制度のわく内で与えられているにすぎないものと解するのが相当」であり、「在留中の外国人の行為が合憲合法な場合でも、法務大臣がその行為を当不当の面から日本国にとつて好ましいものとはいえないと評価し、また、右行為から将来当該外国人が日本国の利益を害する行為を行うおそれがある者であると推認する
ことは、右行為が上記のような意味において憲法の保障を受けるものであるからといつてなんら妨げられるものではない。」とした。
これは、基本的人権保障についての内外人平等の原則を法務大臣の極めて広範な裁量により覆せるとする判示であり、基本的人権保障という個人の利益（憲法の目的たる原理）を国家の利益（その実態は、たまたま議会の多数者を占めているにすぎない者たちが構成する政権の利益）に劣後させることの宣言である。そこでは、内外人平等の原則と人間優先の思想のいずれについても原則と例外が逆転している。
これらの点でマクリーン判決は、憲法及び世界人権宣言の人間優先の思想と内外人平等原則と相容れず、整合しない（憲法第 ３ 章、第 13 条、第 14 条 １ 項等参照）。
この観点から、マクリーン判決は判例変更される必要がある。

２

各論：「在留制度のわく内」論の誤り⑴

根拠に飛躍があり非論理的① 「在留制度のわく内」論とその根拠
マクリーン判決は、「外国人に対する憲法の基本的人権の保障は、右のような外国人在留制
度のわく内で与えられているにすぎない」とする。
最高裁判所は、この論理（以下「在留制度のわく内」論という。）を導くにあたり、「憲法二二条一項は、日本国内における居住・移転の自由を保障する旨を規定するにとどまり、外国人がわが国に入国することについてはなんら規定していないものであり、このことは、国際慣習法上、国家は外国人を受け入れる義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国人を自国内に受け入れるかどうか、また、これを受け入れる場合にいかなる条件を付するかを、当該国家が自由に決定することができるものとされていることと、その考えを同じくするもの－ 122 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越えると解される（最高裁昭和二九年（あ）第三五九四号同三二年六月一九日大法廷判決・刑集一一
巻六号一六六三頁参照）。したがつて、憲法上、外国人は、わが国に入国する自由を保障されているものでないことはもちろん、所論のように在留の権利ないし引き続き在留することを要求しうる権利を保障されているものでもないと解すべきであ」り、それゆえ、「外国人の在留の許否は国の裁量にゆだねられ、わが国に在留する外国人は、憲法上わが国に在留する権利な
いし引き続き在留することを要求することができる権利を保障されているものではなく、ただ、
出入国管理令上法務大臣がその裁量により更新を適当と認めるに足りる相当の理由があると判断する場合に限り在留期間の更新を受けることができる地位を与えられているにすぎないものであり、したがつて、外国人に対する憲法の基本的人権の保障は、右のような外国人在留制度のわく内で与えられているにすぎないものと解するのが相当であ」るとした。
これを整理すると「在留制度のわく内」論の根拠は、（Ａ）憲法は外国人の入国について何ら規定しないのであるから、在留の権利ないし引き続き在留することを要求しうる権利を保障していないと解すべきこと、及び、（Ｂ）国際慣習法上、国家は外国人を受け入れる義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国人を自国内に受け入れるかどうか、また、これを受け入れる場合にいかなる条件を付するかを、当該国家が自由に決定することができるものとされていることから、外国人には入国の自由も在留の自由もなく、在留の許否は国の裁量に委ねられている、というものである。
②

憲法に明文規定がないことは在留の権利を否定する根拠として不十分
しかし、（Ａ）については、憲法が外国人の入国について何ら規定していないことと、一旦日本に入国した外国人に憲法が在留する権利を保障するかどうかはまったく別問題であるから、論理に飛躍がある。
たとえば、米国では、憲法上外国人の人権保障に関する明文規定が存在しなかったことに加えて、「各主権国家は、主権に固有なものとしてかつ自己保存にとって不可欠なものとして、自国領域内への外国人の入国を拒否し、国家が定めようとする条件に基づく場合に限って入国を許す権力をもっているということは国際法上の公理（an accepted maxim of interna28

tional law）である」とした連邦最高裁判所の判示 を前提として、外国人の出入国管理及び在留管理の権力は憲法上の制約には服さないとする見解が、かつては有力であった。そして外国人を追放する議会の権能は、主権に固有のものであり超憲法的で、国際法によってのみ限界づけられると考えられていた（このような考えは「積極的主権論」や「万能的主権論」と呼ばれる。）。しかし、1960 年代以降、在米外国人をアメリカ市民から差別して不利益に取り扱う
ことは、憲法の平等条項との関係で「疑わしい分類」にあたるとして、厳格な司法審査を受け

28

Nishimura Ekiu v. United States, 142 U.S. 651.(1892)－ 123 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える2930るとされるようになった 。立憲民主主義国家における憲法が国家権限の行使の限界と指針を示すものであることからすれば当然の帰結である。
マクリーン事件において最高裁判所は、1960 年代以降の米国と同様の立場を採用することが論理的に可能であったし、そうすべきであった。
③ “国際慣習法”も在留の権利を否定する根拠としては不十分（Ｂ）については、そもそも国際慣習法には「最も遅れた法規範であるという側面があること」
31に留意する必要がある。現憲法が人間優先の立場を宣言していることをふまえるなら、一旦日本に入国して日本社会での生活が始まった者について十把一絡げに在留する権利が保障されないという前提を採るべきではなく、個別の具体的事情によっては憲法が在留する権利を保障する場合があるというべきである。
憲法前文は人間の尊厳を基底とする国際協調主義の精神を宣言しているが、人間の尊厳を基底とする国際協調主義の立場は、「国家が、外国人にたいして生殺与奪の権をもつというような考え方はもちろん、人権保障基準の適用による審査をうけることなく、自由に権力を行為し32うるという考え方とも両立しえない」。たとえば米国では、退去強制は「生活を生きるに値するものにしている価値のすべて」を喪失させる過酷な措置であるという認識が古くから存在しており、退去強制が重い刑罰に匹敵する致命的な処分であることを明言した判例は枚挙にいとまがないとされる。このような性格を持つ追放権を、入国規制と同じく限界のないものとする
33

ことはできないというべきである。
また、マクリーン判決が言及した国際慣習法は、19 世紀末の米国連邦最高裁判所判決が示した上記の「国際法上の公理」論の影響を受けたものと推定される。しかし、この判示は国際法に関する伝統的な学説の一部のみを取り出して曲解したものであるとの指摘がある。はたし34て確立した国際慣習法の原則に由来する公理といえるのか疑問である。そもそも米国においてすら、上述のとおり、「国際法上の公理」論を前提として外国人の出入国管理及び在留管理の権力は憲法上の制約には服さないとする古典的な、完全にして審査され得ない議会権限の原理は、かつては優勢であったものの、1960 年代以降の裁判実務をとおして衰退し、1970 年代
35には腐食過程に入っていたことが指摘されている。
29

萩野芳夫 . 国籍・出入国と憲法—アメリカと日本の比較—. 勁草書房 .1982 年 ,336 ～ 337、414 ～ 415、429 頁

30

ヨーロッパ人権裁判所の実務においても、2000 年代に入ると、幼い頃から国内で暮らしてきた長期滞在外国人の追放が許されるのは限定的場合のみだとするコンセンサスが形成されてきたこと（growing consensus）について、Dembour, 前掲書 ,189
頁以下を参照。
31

萩野芳夫 . 前掲書 ,417 頁

32

萩野芳夫 . 前掲書 ,415 頁

33

萩野芳夫 . 前掲書 ,336 頁

34

北村泰三 . 外国人の追放に関する国家の主権的裁量と国際人権法—難民法への人権アプローチ−−（国際人権 32 号）.2021

年 ,32 頁
35

萩野芳夫 . 前掲書 ,336 ～ 337、429 頁－ 124 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

仮に上記のような国際慣習法が存在したとしても、その国際慣習法を超えた人権保障、つまり国際慣習法による人権保障よりもいっそう手厚い人権保障をなすことを憲法は禁じていない。むしろ人間優先の思想に立って国際慣習法より手厚い人権保障を憲法が要請する場合すらあるであろう。
繰り返しになるが、国際慣習法には「最も遅れた法規範であるという側面があること」に留36意する必要がある。特に積極的主権論は、アジア系移民排斥の風潮が強まっていた 19 世紀末
37の米国において、日本人女性の上陸拒否をめぐって争われた事件 で、伝統的な学説の一部のみを取り出して示されたものである。この歴史的事実をふまえるなら、そして「偏狭と圧迫」
をなくそうとする現憲法の立ち位置からすれば、積極的主権論に基づく慣習は、否定し、抗うべき慣習法、あるいは克服すべきものというべきである。積極的主権論を金科玉条とすることが、人よりも国家主権を優先したことの反省から生まれた世界人権宣言やその基底にある人間優先の思想と相容れないことはいうまでもない。積極的主権論に立脚する「国際法上の公理」
38

論は、現憲法下の裁判所が判断の基礎とするものとしてふさわしくない。
④

在留の権利を否定する十分な根拠は示されていない
以上のとおり、上記の（Ａ）も（Ｂ）も「在留制度のわく内」論の根拠とするには不十分かつ不適切である。
マクリーン判決は「在留制度のわく内」論によって外国人の在留の権利を否定し法務大臣に広範な裁量を認めた。しかし、その根拠が不十分かつ不適切である以上、将来にわたって維持されるべきではない。同判決は適時の機会に判例変更されるべきである。

⑵

在留管理制度についての憲法の想定①

在留制度を憲法のわくの外に置くことの問題性「在留制度のわく内」論は結論にも問題がある。法令が定める「在留制度」によって憲法が保障する基本的人権の範囲を狭めうるとすることは、入管法令を最高法規たる憲法（憲法 98条 １ 項）のさらに上位に置くことを意味し、憲法の最高法規性を損ない無限定な人権侵害を招きかねないからである。
やや極端な例であるが、たとえば入国時に日本政府に対して腎臓を一つ提供した者にのみ
３ カ月以上の在留を許可するという外国人在留制度や、死亡時には全財産を日本政府に遺贈するという死因贈与契約を結んだ者にのみ在留中の就労を認めるという外国人在留制度が法令で定められた場合を想定してみると、「在留制度のわく内」論の問題性が浮き彫りになるで36

萩野芳夫 . 前掲書 ,417 頁

37

Nishimura Ekiu v. United States, 142 U.S. 651.(1892)

38

米州人権裁判所と欧州人権裁判所の移民事件を比較研究した Dembour は、米州人権裁判所は移民に人権が保障されることから説き起こしてその制約が許される範囲を検討するが、欧州人権裁判所は国家の出入国管理権から説き起こしその例外として移民の人権がどれだけ保障されるかを検討していると指摘し、欧州人権裁判所の姿勢は人権概念が想定する人権と国家権限の関係を逆転させるものだと批判している。Dembour, 前掲書 , 4 ～ 5 頁－ 125 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越えるあろう。
「在留制度のわく内」論が憲法の最高法規性と矛盾しないのは、在留制度が“憲法のわく内”
すなわち憲法の統制下に納まっている場合に限られる。しかし、具体的な在留制度は法令によって定められるものであるから、在留制度が常に“憲法のわく内”にあるとは限らない。仮に当初は“憲法のわく内”にあったとしても、その後、法令によって在留制度が変更されて“憲法のわく外”に飛び出してしまう場合がありうるが、そのことを「在留制度のわく内」論は考慮していない。この論理上の問題点のみからでも「在留制度のわく内」論はあらためられるべきである。
しかも、実際にもマクリーン事件当時の在留制度は、憲法制定当時に想定されていた在留制
度から質的に大きく変わっており、“憲法のわく外”に飛び出したといい得るものであった。
以下、詳述する。
②

憲法が想定していた外国人在留制度：内外人平等の原則
ア

憲法制定当時の外国人在留制度
憲法制定当時、外国人の法的地位が論じられる際には、占領軍要員や外交官を除く一般の39

外国人は、連合国人、中立国人、枢軸国人という観点で区別されるのみで、「在留資格」という区分はなかった。
この頃までの「外国人」に関する立法の実情は、内外人平等の原則を前提としたうえで、「外国人も日本にいる以上、原則として、日本の領土権に服し、日本の法秩序に従わなければならないのであって、この日本の法秩序においては、日本人と外国人とを同等に取扱うことを建前としながら、社会の公安を維持し、国家公益を保護する見地から、外国人について、特40

別の定めをすることも稀ではなかった」というものであった。
たとえば 1939 年当時の内務省令をみても、外国人には居住届を行う義務が課されたり退去強制を受ける場合があったりするものの、活動分野や享受する権利の制約は課されて41いない。
マクリーン氏も適用を受けた、「在留資格」を基準として外国人が日本で行える活動と在留期間を制限する制度は、1951 年 10 月 ４ 日公布の出入国管理令（ポツダム政令）によっ
42て初めて設けられた。出入国管理令の検討が始まったのは、憲法施行から ２ 年が経過した
1949 年前半に軍政本部が、済州島などで起きた叛乱が制圧された結果、南朝鮮各地から日本への密入国者が増えるのではないかと恐れ、外国人登録令の改定と日本政府による出入国39

司法研究所報告書 日本に存在する非日本人の法律上の地位（特に共通法上の外地人について）.1949 年 10 月 ,46 ～ 52 頁

40

田中二郎 . 外国人の地位に関する綜合研究（二・完） 五41

昭和 14 年 3 月 1 日内務省令第 6 号。https://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/2960137/ 2

42

高橋 斉 . 我が国の出入国管理及び難民認定法の沿革に関する一考察（中央ロー・ジャーナル 12 ⑷）,2016 年 ,69 ～ 70 頁

外国人の行政法上の地位 . 日本管理法令研究 15 所収 ,1947 年－ 126 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
43

管理制度の端緒づくりをＧＨＱに提案したことがきっかけであった。これより以前、特に憲法制定過程において、活動制限や在留期限を伴う在留資格制度の導入を日本政府が企図していたことを示す形跡はみあたらない。
イ

憲法制定権者の合理的意思
現憲法は、その制定過程、内容及び形式が示すとおり、ジョン・ロックらの社会契約論に4445

源流を持つ民定憲法であり 、多様な人々の存在を前提として自由と平等に基本的価値を置
く民主主義の実現を目指すものであるという点で、ジョン・ロールズがいうところの政治的46

リベラリズムの憲法である。
このような憲法が社会契約に参加したすべての当事者に対して正統性を持つためには――
つまりすべての個人が憲法に基づく公権力（強制力を含む）によって自分の自由が制約され得ることを甘受するような憲法を制定するには――、憲法の基本事項が、（ａ）自由で平等で対等な市民同士が、（ｂ）各自が現実の社会において占める社会的・経済的地位、自然的資質や能力、知性や体力、選好・目的・関心、何を幸福と考えるか、性・年齢・職業など、自分に関わる一切の知識を知らない「無知のヴェール」に覆われた原初状態の中で、特定の個人の立場を超えて、自分が現実社会のいかなる立場に置かれても困らないように、合理的に、つまり自分が社会において考えられうる最悪の事態に見舞われても人生全体で見れば最大の利益を確保できることを目指して、（ｃ）合意に市民全員が互いに従うことを受け容れるという相互性を前提に、（ｄ）宗教や思想・信条といった“道理にかなった包括的教説（reasonable comprehensive doctrine）”が複数存在する民主主義社会において異なる“道理にかなった包括的教説”に従って生きる人たちが共通して受け容れることのできる“重なり合うコンセンサス”として、定められる必要がある。
47

基本的人権尊重原理は日本国憲法制定の目的たる原理であり、憲法第 ３ 章が定める基本的人権の保障は、憲法の重要な基本事項である。
そして、憲法制定当時の日本社会には、アジア太平洋地域への入植や南北米大陸への移民送出などを経て、日本国籍のない現地住民との間で国際的な家族関係を持つ日本国民もいた
し、朝鮮半島や台湾の植民地化により日本国民とされたにもかかわらず敗戦後の 1945 年 12月に選挙権を停止され憲法制定過程から排除された人たち（外地人（外地戸籍に登録されて43

ロバート・リケット . 朝鮮戦争前夜における在日朝鮮人政策――戦後「単一民族国家」の起点――（大沼久夫・編『朝鮮戦争と日本』）. 新幹社 .2006 年 ,208 ～ 209 頁
44

樋口陽一 . 注釈日本国憲法（上巻）. 青林書院新社 .1984 年 ,26 ～ 27 頁

45

水林彪 . 比較憲法史論の視座転換と視野拡大−−ドゥブレ論文の進化と発展のための一つの試み（樋口陽一他「思想としての〈共和国〉【増補新版】」）. みすず書房 .2016 年 ,318 ～ 322 頁
46John Rawls. political liberalism expanded edition. Columbia University Press, 1993. 神島裕子／福間聡訳 . 政治的リ

ベラリズム . 筑摩書房 ,2022 年
47

芦部信喜 . 憲法 . 第五版 . 岩波書店 .2011 年 ,37 頁－ 127 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
いた人たち）。このうち内地居住者は、当時は本人の選択により日本国籍を選ぶことも外国48

国籍を選ぶことも可能になるだろうと見込まれていた。）と家族関係を持つ内地人もいた。
このような現実社会を前提として「無知のヴェール」に覆われた人々は、自分が国際的な家族関係や外地人との家族関係を有している可能性が排除できないため、自分には日本国籍
ではない家族やいずれは外国人として扱われることになり得る家族がいるという想定のうえ
で、憲法の内容を定めることになる。その場合、憲法の重要な基本事項である基本的人権保障の範囲について、日本国籍を持たない人や今は日本国籍であっても外国籍になる可能性の49

ある人は日本国民よりも狭くてもかまわないとする結論に至るとは考えがたい。
憲法 25 条 １ 項を起草し成立させた人々が、それと同時期に審議し生存権保障の実現のために制定した旧生活保護法に国籍条項が置かれなかったことは、当時の社会の上記のような現実を反映したものと考えることもできる。
そして、内外人平等とすることは憲法 13 条が宣言する人間優先の思想と一致するものであるから、現憲法における“重なり合うコンセンサス”の一つでもあった。仮に「家族は日本国籍でなければならない」とする宗教または信念を持つ人を仮定したとしても、そのような信念が“道理にかなった”ものといえるのか疑問であるし、仮にいえるとしても、基本的人権保障の面で外国人を原則として日本国民と同様にするからといって、そうした信仰等を持つ人の基本的人権保障が弱くなるわけではない。内外人平等の原則はそうした人々も同意し得る“重なり合うコンセンサス”に含まれる。
したがって、憲法制定権者の合理的意思は、基本的人権の保障について内外人平等を原則とすることにあったというべきである。
当時の外国人在留制度が、内外人平等を原則とし区別は例外としていたことも、このような合理的意思を生む背景にあったと考えられる。
ウ

憲法が想定する在留管理制度の原則：内外人平等
上記の歴史や憲法制定権者の合理的意思をふまえるなら、憲法が想定する「外国人在留制
度」は、外国人の基本的人権の保障の範囲は内外人平等の原則に従い日本国民と同様とし、「公共の福祉」による制約がなされる場合において日本国民とは異なる必要最小限の区別がされうるにとどめるものであった、というべきである。
このような「外国人在留制度」を前提とするのであれば、仮に「在留制度のわく内」論によったとしても、憲法の最高法規性は実質的に維持され、基本的人権保障の原則と例外は逆

48

https://teikokugikai-i.ndl.go.jp/#/detail?minId=008911519X00219451205&spkNum=26&single

49

憲法制定権者の合理的意思と“重なり合うコンセンサス”を用いた検討は、憲法制定当時に不可視化されていた人々（たとえば同性婚や夫婦別姓を望んでいた人たち）を憲法による人権保障に包摂する根拠を導き出しうるという点で有益と思われる。
また、憲法制定権者の合理的意思や“重なり合うコンセンサス”を裁判官が違憲立法審査の際に依拠すべき基準あるいは指針にすれば、裁判官による判断の恣意性を排除することができ、司法の憲法的（民主的）正当性についての疑念を払拭することも可能になると思われる。

－ 128 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

転しない。マクリーン事件においても、第一審の東京地裁判決と同様に、マクリーン氏の政治的表現を理由として在留期間更新不許可処分という人権制約を課すことが憲法上許容されるのか否かが、目的と手段とに着目して厳格に審査されることになる。
③

外国人在留制度の質的変遷とマクリーン判決による原則・例外の逆転
ところが、マクリーン事件発生当時の「外国人在留制度」は、在留資格を基準として外国人が日本で行える活動と在留期間を制限するものとなっていた。これは憲法上の基本的人権の保障についての内外人平等の原則の例外を広く認めるものであり、憲法が想定する外国人在留制
度とは質的に大きく異なる制度である。
この在留管理制度を前提として「在留制度のわく内」論を用いると、憲法上の基本的人権の保障についての原則と例外は逆転する。入管法制が法務大臣に広範な裁量を与えていることが出発点となり、その裁量によって基本的人権が侵害されたとしても極めて緩やかな司法審査がなされることになる。憲法が想定していた外国人在留制度を前提とする場合とは真逆の結論が、安易に導き出されかねなくなる。
外国人在留制度を法令がどのように定めるかによって憲法上の基本的人権保障の範囲が大きく左右される事態を、憲法が許容するとは考えられない。憲法上の原則と例外を逆転させることを肯定したマクリーン判決は、憲法の最高法規性（憲法 98 条 １ 項）に反し、裁判所の憲法尊重擁護義務（憲法 99 条）に反したというべきである。
この点からもマクリーン判決は判例変更される必要がある。

④ 「在留制度のわく内」論が破棄されるべきその他の理由
在日外国人の基本的人権の保障の範囲を狭くしてもかまわないとする在留資格制度を憲法に優越させることは、人間の平等性や基本的人権の重要性に対する日本国民の意識を鈍麻させ、憲法の定める基本的人権尊重原理を蝕む結果を招来しかねない。
この観点からも「在留制度のわく内」論は否定されるべきである。
３

小括⑴

採用されるべき判断枠組み
以上みてきたとおり、憲法は基本的人権の保障について内外人平等の原則を採用しており、在留資格による基本的人権の制限を想定していたとは考えがたい。そして、基本的人権の享有や保障範囲に関する差別は、基本的人権の尊重という憲法の基本原理を揺るがす事態を招きかねない。
それゆえ、外国人の基本的人権の保障の範囲は、日本国民と同様であることを原則とし、現在50および将来の世代の人間の幸福につながる「公共の福祉」による制約がなされる場面でのみ、必要最小限の異なる取扱いが許容されるにとどまる、というべきである。
裁判所は、外国人に対して在留制度が適用されたことにより基本的人権の制約が生じその憲法50

土井真一 . 前掲書 ,149 頁－ 129 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える適合性が争われる事案においては、個別具体的な事情を踏まえて、適用された在留制度の内容と制約された基本的人権の重要性とを慎重に比較衡量して、基本的人権の制約が例外的に許される
51

場合に当たるか否かを慎重に検討すべきである。
⑵

マクリーン判決の過ち
マクリーン判決は、「在留制度のわく内」論を採用することで憲法制定権者の意思に反して内外人平等の原則を骨抜きにし、法務大臣の極めて広範な裁量による基本的人権の制約を認めて、憲法の原則と例外を逆転させた。これはマクリーン判決の根本的な過ちである（憲法第 ３ 章、
憲法 98 条 １ 項違反）。
最高裁判所は、同事件において、外国人の基本的人権も日本国民と同様に保障されることを前提に、法務大臣の処分が憲法に違反しないか否かを厳格に審査すべきであった。そしてその審査にあたっては、法務大臣が持ち出した不許可理由が、憲法 13 条の想定する「公共の福祉」といえるのか、すなわち現在および将来の世代の人間の幸福につながるものであるかが、慎重に検討されるべきであった。

⑶

おわりに以上のとおり、マクリーン判決は適切な機会に判例変更がなされるべきである。これは、個人が尊重される共生社会を築いていくうえで必要不可欠な一歩となると考えられる。というのも、2023 年 ６ 月 ９ 日、斎藤健法務大臣（当時）は、入管法改定案が参議院法務委員会で可決されたのを受けて、記者会見で次のように語った。
「我が国にいる多くの外国人の方々は、ルールを守っている中にありまして、その中で、ルールを守っていない方々が増え続け、それを放置した状態とすれば、ひいては、外国人全体へのいわれない不信感を抱かせることにもつながりかねないということでありますので、共生社会の実
現の障害となりかねないと。本法案による諸施策の実現は、そういった意味では、外国人の人権尊重と国民の安全・安心とのバランスがとれた共生社会の実現・維持の基盤を整備するものでありまして、ルールにのっとった適正な外国人の受入れ実現にも資するということですので、私は52

大変重要な法案だと思っています。」
斎藤法務大臣はここで、「外国人の人権尊重」という憲法及び世界人権宣言そして人権諸条約により保障が義務付けられた明確で普遍的な人類的価値と、「国民の安全・安心」という曖昧で漠然としたもの――本来であれば政府の努力等を通して解消されるべき差別心や偏見がもたらす漠然とした不安感――とを同じ秤に載せて、後者によって前者の制限が正当化されるのが当然のことのように論じている。外国人の人権そのものではなく“その尊重”と、国民の間に醸成され

51

個別具体的な事情をふまえた司法救済が進んできた米国では、たとえば退去強制権の行使に対する憲法適合性の基準に関する理論（厳格解釈、適正手続、漠然性禁止、事後法の禁止、権利剥奪法の禁止、精神的自由の尊重、生活の尊重など）が大いに発展し、退去強制権の行使が限界づけられてきた。萩野芳夫 . 前掲書 ,336 ～ 354、422 頁
52

https://www.moj.go.jp/hisho/kouhou/hisho08_00419.html－ 130 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越えるて国家が放置してきた（あるいは国家が扇動さえしてきた）差別心や偏見とがもたらす不安感を、
あたかも同列のものであるかのように扱うその姿勢は、内外人平等の原則に立脚していないのは
もちろん、国家・政府の利益（その実態は、たまたま議会の多数者を占めているにすぎない者たちが構成する政権の利益）よりも人間を優先する立場（プロ・ホミネ）の徹底を求める憲法 13条にもそぐわない。斎藤法務大臣のこの談話は、外国人の人権を憲法の保障の外におくというマ
クリーン判決の「在留制度のわく内」論と通底する意識が行政府にも深く根付いていることを浮き彫りにしたものといえる。
このような行政府そして政治の実情をふまえるなら、憲法が目指す人間優先、人権尊重の社会を築いていくには、司法の場において「在留制度のわく内」論を葬り去ることが何よりも不可欠であり必須である。判例変更により「在留制度のわく内」論が完全に過去のものとなれば、憲法の最高規範性及び国際人権条約の法令に対する上位性が明確になる。その結果、憲法及び国際人権条約による人権保障を外国人在留制度の枠内にとどまるとする過ちはなくなる。行政府の認識も修正を強いられ、政策立案の方向性も変わっていく。その先に初めて、憲法が目指した個人が尊重される共生社会がようやく姿を現すはずである。
第３１

裁量統制論による乗り越え・統制
はじめに
マクリーン事件最高裁判決は、在留資格更新許可の処分要件（相当性）に極めて広汎な行政裁量を肯定している。これは、外国人には入国の自由、在留の権利がないことを背景にするものである
が、外国人には憲法上基本的人権の保障が及ぶことから、無限定な行政裁量を認めることは誤りである。しかし、マクリーン事件最高裁判決の判示は、在留資格更新許可に関する事案にとどまらず収容に関する事案、仮放免を許可しない判断や在留特別許可をしない判断が争われる事案にも引用されている。
この点、収容に関する事案についてまで同判決が及んでいることにつき、「マクリーン判決の誤った判示を、マクリーン判決も触れていない身体に対する強制力の行使にまで及ぼすもので、二重の53誤りを犯すものである。」との指摘があるように、裁判所が極めて広汎な行政裁量を肯定する傾向
は、出入国管理行政全般に無限定に拡大する様を呈している。
マクリーン事件最高裁判決後、行政裁量に関する判例や学説は大きく発展し、後述のとおり現在
では行政処分の判断過程に着目する審査が一般化しており、出入国管理行政に関する処分だけを別異に解する理由もない。
本節では、行政裁量の統制という観点に着目して、同判決の乗り越えを述べる。前述の憲法上の人権や国際人権条約上の人権による統制は、いわば外側からの乗り越えといえるが、行政法による53

泉徳治 . 統治構造において司法権が果たすべき役割第 ２ 部【第 ６ 回】マクリーン判決の間違い箇所（判例時報 2434 号）,133

頁－ 131 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

乗り越え、とりわけ行政裁量の統制という観点は、マクリーン事件最高裁判決の判断基準を「いわ54

ば内側から事実上“解体”すること」である。
憲法上の人権や国際人権条約上の人権によってマクリーン事件最高裁判決を乗り越えることこそが本来あるべき姿であるが、これらの人権を主張してもなかなか受け入れられない裁判実務の現状もあることからすれば、裁判所によって受け入れやすい行政裁量の統制という観点から、憲法や国際人権条約上の人権の価値を事実上確立する方策を模索する方がより現実的であるともいえる。
以上のような問題認識のもと、主として在留特別許可をしない判断における行政裁量を対象として裁量統制について現状の到達点も確認しながら述べたい。
２

出入国管理行政における行政裁量⑴

入管法の規定との関係
出入国管理行政全般の行政裁量が広汎に認められていることは、入管法の規定に不確定概念が55

多く使用されていることに密接に関連しているという指摘がある。在留期間の更新につき、法務大臣は「在留期間の更新を適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限り、これを許可することができる」（21 条 ３ 項）とされている点について、マクリーン事件最高裁判決も、「在留期間の更新事由が概括的に規定されその判断基準が特に定められていないのは、更新事由の有無の判断を法務大臣の裁量に任せ、その裁量権の範囲を広汎なものとする趣旨からである」と判示している。なお、在留資格の変更（20 条）や在留資格の取得（22 条の ２ ）についても同様に、法務大臣が在留資格の変更や取得を「適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限り、これを許可することができる」とされている。
在留特別許可についてみると、「異議の申出が理由がないと認める場合でも」「次の各号のいずれかに該当するときは、その者の在留を特別に許可することができる」（50 条 １ 項）と規定し、同項 ４ 号で「法務大臣が特別に在留を許可すべき事情があると認めるとき」と定めているだけであり、その判断の要件、基準は定められていない。そして、在留特別許可の判断の対象となる者は、在留期間更新の場合と異なり、退去強制事由に該当するものであること、外国人の出入国管理は種々の国益の保持を目的とした専門的、政策的考慮を行うことが必要であること等から、56

法務大臣の裁量権の範囲は、在留期間の更新等よりもさらに広汎であるとされる。
この点、在留特別許可に係る裁量が在留期間の更新等よりもさらに広汎とすることには疑問がある。2023 年入管法改定前は、在留特別許可について申請権は規定されていなかったが、同年54

髙佐智美 . 裁量統制論によるマクリーン判決「解体」の試み－収容施設における医療処遇を例に－（在日本法律家協会、エトランデュテ 2022 第 4 号）. 博英社 ,188 頁
55

木下洋一 . 論説出入国管理システムにおける行政裁量の統制に関する一考察（神奈川大学大学院法学研究論集 No27）,38 頁

56

東京地裁 2006 年 12 月 20 日判決（平成 17 年行ウ第 436 号）、東京高裁 2007 年 7 月 19 日判決（平成 19 年行コ第 6 号）等参照。ただし、これら裁判例と同時期に判断された東京地裁 2007 年 2 月 23 日判決、その控訴審である東京高裁 2007 年 7 月
19 日判決には在留特別許可の許否に関する裁量の範囲が在留期間更新の許否に関する裁量の範囲よりも広範である旨判示されていない（いずれも裁判所ウェブサイトに掲載）。

－ 132 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

改定によって申請権が規定されたことから、申請権の有無という点において在留期間更新等との差異はなくなった。なお、同年改定前においても、在留特別許可を求める者は、法施行規則 42
条 ４ 項の「退去強制が著しく不当であること」を理由に異議の申出を行い、これに対し、退去強制事由該当者か否かという判断とは別に、在留特別許可の許否の判断がされていたことからす
れば、当該異議の申出は実質的に在留特別許可の申請権の機能を有する実態があったことから、
57

改定前においても申請権の有無に有意な差異は見出しにくかったといえる。
要件についても、在留期間更新の「相当の」理由があるとき（「相当性」）という文言の有無に特段意味を見出すことはできないし、効果については、在留期間更新についても、在留特別許可
同様に「許可することができる」（21 条 ３ 項、50 条 １ 項柱書き）とされている。これらからす
れば、少なくとも入管法の規定上の差異に関して在留期間の更新等よりも広汎な裁量を認めるべ
き理由はないというべきである。
いずれにせよ、入管法の各規定の仕方は出入国管理行政全般の広汎な行政裁量を基礎づける一つの論拠とされている。しかし、現行の入管法が制定後 60 年以上経つにもかかわらず、退去強制手続（行政手続）と行政的身柄拘束である収容につき、根本的な改正が一度もなされていない58ことを指摘しなければならない。自由権規約や社会権規約の批准、行政手続法の制定などさま
ざまな変化があったにもかかわらず、現代化されなかったことは、その必要がなかったからではなく、外国人法制に対する無関心を背景とするものといえる。そうすると、入管法の各規定の仕方は、広汎な行政裁量を基礎づける論拠としては極めて弱いというべきではないだろうか。
⑵

行政手続法の適用除外
行政手続法は、審査基準・処分基準の設定や理由付記等により行政の恣意的な運用を抑止しようとするものであり、手続的保障の観点から行政裁量を統制するものと考えられる。ところが、外国人の出入国等に関する事項つまり退去強制手続も適用除外とされており（同法 ３ 条 １
項 10 号）、特別な立法手当が十分になされていない。その結果、入国警備官の違反調査や入国審査官の審査において作成される調書は、行政手続法一般の文書等の閲覧（同法 18 条）と異なり、退去強制手続き中開示されることはない。また、理由付記についても、外国人に交付される認定通知書、判定通知書及び裁決通知書には、事実の認定、証拠及び適用法条等の記載はない。
適用除外とされている理由については、外国人の出入国に関する処分等の場合には一般の国民
59とは異なる規律がふさわしいとされたり、外国人に対しては、わが国に入国及び在留の自由が権利として保障されているとは解されないため、日本人とは異なる扱いを受けるからとされたり60している。しかし、行政手続法の目的である行政運営における公正の確保と透明性の向上の要
57

東京地裁 2008 年 2 月 29 日判決、判例時報 2013 号 61 頁参照

58

高橋済 . 我が国の出入国管理及び難民認定法の沿革に関する一考察（中央ロー・ジャーナル第 12 巻 4 号）.2016 年 ,63 頁以下参照
59

高木光ほか . 条解行政手続法第 2 版 . 弘文堂 .2017 年 ,84 頁

60

木下洋一 . 前掲書 ,46 頁－ 133 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える請に基づく手続保障は、外国人であっても日本人と同じく認めなければならないはずであり外国61人であるという理由のみで手続保障の外に置かれることは正当化できない。
62

３

行政裁量に対する司法審査⑴

内側から解体へ入管法の規定が不確定概念を多く使用し広汎な行政裁量を認めやすい法文となっており、また行政手続法が適用除外であることにより、退去強制手続を含む出入国管理手続きにおいては人権保障の観点からの手続的保障が認められていない。そして、最後の砦である司法審査の場面でも、マクリーン事件最高裁判決が大きな影響を及ぼし、行政裁量を強調しすぎた審査密度の低い判断枠組みが用いられている。しかし、行政裁量をめぐる判例や学説の発展により、このような広汎63な裁量論は司法審査を完全に放棄するもので、今日到底正当化できないという指摘もある。
⑵

行政裁量の審査方法
行政庁の裁量処分につき取消訴訟が提起された場合、行政事件訴訟法 30 条は、「裁量権の範囲をこえ又はその濫用があつた場合に限り、」取消事由になることを定めているが、同法には裁量処分の定義は規定されておらず、裁量権の逸脱及び濫用に係る判断基準ないし判断枠組みについても解釈に委ねられている。
まず、行政裁量とは何かを確認しなければならないが、裁判例で指摘される行政裁量とは、裁判所が行政行為を審査するにあたりどの程度審査できるのかという問題であり、裁判所による人権救済の範囲の問題ともいえる。行政裁量が広汎になればなるだけ裁判所による人権救済は限定されるということを意味する。
裁判所による審査については、裁判所が事実の認定、要件の認定、処分の選択、手続の選択、
いつ処分をするかという時の選択について、行政庁と同一の立場に立って判断し、裁判所の判断が行政庁の判断（処分）と一致しないときに違法とする判断代置という方法がある。しかし、かかる方法は、法律の文言が一義的でない場合でも、その意味を確定するのは裁判所であって行政64庁ではないため、行政庁には裁量は認められていないということになる。法律が行政庁に裁量を認めていると解釈できる場合に、その裁量判断の核心部分に裁判所が正面から立ち入り、行政61

現行の退去強制手続の問題点及びなされるべき改正に関する提言として、日弁連、「出入国在留・難民法分野における喫緊の課題解決のための制度改正提言～あるべき難民、非正規滞在者の正規化、送還・収容に係る法制度」、2022 年 9 月 15 日 ,18
頁以下参照
62

本項は、南博方ほか、条解行政事件訴訟法（2023 年、弘文堂、673 頁以下）、曽我部真裕、マクリーン事件判決及びそれに関する最近の議論について（国際人権 33 号、13 頁）、高橋済、在留資格のない人（外国人）の人権と行政裁量の統制に関する一考察（国際人権 32 号、55 頁）等を参照した。
63

阿部泰隆 . 行政法再入門（上）（第 2 版）. 信山社 .2016 年 ,263 頁参照

64

中原茂樹 . 基本行政法［第 ２ 版］. 日本評論社 .2015 年 ,129 頁－ 134 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
6566

庁に代わって裁量判断を行うことになりそのようなことは法律が予定するものではない 。
そこで、行政事件訴訟法 30 条が定めるとおり、司法審査は裁量権の逸脱・濫用の有無についてなされるのであり裁判所が行政庁と同一の立場から適法性の判断をするのではなく、裁判例の多くは行政裁量について係争処分に係る裁量権の行使につき合理性が認められるか、という観点から裁量権の逸脱・濫用の有無を審査する方法を採る。この審査方法には、特徴的なものとして、裁量処分の結果に着目して実体的な違法（裁量権の逸脱・濫用）を審査する方法と、裁量処分に至る行政庁の判断過程の合理性について審査する方法（判断過程審査）があるが、相互に排他的なものではない。前者の方法は、通常、法律の優位の観点から、憲法・法令・法の一般原則に違背するか、あるいは「社会観念に照らし著しく妥当性を欠くか」等の規範を用いた審査がなされ、マクリーン事件最高裁判決もこの審査方法に分類される。この審査方法は古典的な審査方法であり、裁判所が原則的には審査を差し控え、最小限の審査しかしないという意味で最小限審査といわれることもある。
後者の方法は、行政裁量をほぼそのまま尊重するような前者の方法ではなく、また裁判所が行67

政庁と同一の立場で判断代置することを避けるという文脈で、実務上一般化しており、中間的な審査方法であると評価される。古典的な前者の方法から現代的な後者の方法へと審査方法が発展してきたとみるべきである。
後者の方法つまり判断過程審査とは、裁判所が裁量処分にいたる行政庁の判断過程に着目し、具体的な事実経過を追いながら、行政庁による判断のあり方が合理的であったかどうかを時系列68に沿って検証していくものである。そして、判断過程（法適用、あてはめ）につき「考慮してはならない事情を考慮し（他事考慮）、考慮しなければならない事情を考慮しなかったか」、「過大に評価すべきではないものを殊更に過大に評価し、又は過少に評価してはならないものを殊更
69に過少に評価したか」との審査を行う。
かかる審査方法を採用した裁判例としては、日光太郎杉事件（東京高判 1973 年 ７ 月 13 日行
集 24 巻 ６ ＝ ７ 号 533 頁）が先駆けであるが、最高裁は、「判断過程が合理性を欠く結果、処分が社会通念上著しく妥当性を欠く」という形で、前者の社会通念審査の枠組みの中に後者の判断
過程審査を位置付けることによりある程度踏み込んだ審査をしている（最判 1996 年 ３ 月 ８ 日
民集 50 巻 ３ 号 469 頁・エホバの証人剣道実技事件、最判 2006 年 ２ 月 ７ 日民集第 60 巻 ２ 号

65

櫻井敬子 . 行政法のエッセンス＜第 １ 次改訂版＞ . 学陽書房 .2017 年 ,128 頁参照

66

他方で、たとえば、課税処分のように法律で定められた手続に従って、法律の定めた要件に基づいて行われる行政処分は原則として行政裁量は認められず、かかる行政処分の審査は、判断代置の方法による。
67

南博方ほか . 前掲書

68

櫻井敬子 . 前掲書参照

69

判断代置審査、実体的な違法審査（最小限審査、形式的社会観念審査）、判断過程審査の具体的場面での違いについては、

曽和俊文、行政法総論を学ぶ、有斐閣、2014 年、201 頁以下がわかりやすい。

－ 135 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
70

401 頁・呉市公立学校施設使用不許可事件）。
ここで、在留特別許可に関する行政の判断過程をみると、その処分要件は不確定概念を用いて概括的に「その他法務大臣が特別に在留を許可すべき事情があるとき」とされ、その適用の判断について、①考慮事情の抽出（考慮事情の切り出し）、②考慮事情の評価（考慮事情の重み付け、ウェイト付け）、③総合考慮（積み上げ）という過程を経ているということになる。
行政裁量の審査方法に関しては、審査の方法と、審査の密度とを区別する議論があるが、審査の密度は、裁量の有無・広狭により処分ごとに決定されるものであり、程度の問題としての意味合いが強いとされ、裁判所がどの程度踏み込むべきかという審査態度の問題ともいえる。
判断過程審査において考慮すべき事情をどの程度詳細に判断するかについて、前記エホバの証
人剣道実技事件の最高裁判決は処分の性質や対応する相手方の人権を考慮して判断していると考えられる。
この点について、在留特別許可に関する判断過程における考慮事情の評価に関して国際人権条
約上の人権を考慮して審査密度を向上させた例があるので次項においてみたい。
⑶

審査密度の向上と国際人権条約の間接適用
在留特別許可に係る判断過程中の考慮要素として国際人権条約上の人権に言及しつつ法適用の場面で審査密度を向上させている裁判例として福岡高等裁判所 2005 年 ３ 月 ７ 日判決（判タ711234 号 73 頁）がある。
在日の中国国籍を有する者に対して、この者がした入管法 49 条 １ 項に基づく異議申出は理由がないとした法務大臣の裁決及び入国管理局主任審査官のした退去強制発付処分が、いずれも違法であるとして取り消された事例（原判決取消、自判）であるが、自由権規約及び子どもの権利
条約はマクリーン事件最高裁判決にいう国際慣習法上の原則を制約する「特別の条約」には当たらないとしつつ、次のように判示した。「もっとも、憲法 98 条 １ 、２ 項（条約・国際法規の遵守）及び憲法 99 条（公務員の憲法尊重擁護義務）によれば、我が国の公務員は、このような国際人権条約（Ｂ規約や児童の権利条約）の精神やその趣旨（家族の結合の擁護や児童の最善の利益の保障）を誠実に遵守し、尊重する義務を負う。したがって、当該外国人に在留特別許可を付与するか否かを判断するに当たって、被控訴人法務大臣は、国際人権条約（Ｂ規約や児童の権利条約）の精神やその趣旨を重要な要素として考慮しなければならない。」
この判決は、審査の密度に関して国際人権条約上の人権に関わる場合には、マクリーン事件最高裁判決のような密度の低い審査ではなく、より高い審査密度が要求されることを明確に判示したものと理解してよいと思われる。敷衍すれば、審査の密度の決定要素としては、影響を受ける
権利利益の性質と法律の趣旨目的とが考えられるが、ノン・ルフールマン原則や家族結合の権利70

中原茂樹 . 前掲書 ,133 頁

71

同判決は、前掲泉において国際人権条約の趣旨に照らして法務大臣等の裁量権の行使を違法とした裁判例、すなわち国際人権条約を間接適用した裁判例として紹介されている。

－ 136 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越えるなど国際人権条約上の人権に関わる場合には、マクリーン事件とは事情が異なることになり、同事件最高裁判決にかかわらず高い審査密度が要求されるというべきである。
⑷

審査の方法の到達点
判断過程審査は、考慮すべき事項・考慮すべきでない事項をその重み付けを含めて裁判所がどの程度詳細に、言い換えると、どの程度高い密度で判断するかによって、行政裁量を認めない判
断代置に近づく場合もあれば、古典的な最小限審査に近づく場合もある。在留特別許可の判断において考慮すべき事情が多岐にわたることは否定しがたく、①考慮事情の抽出、②考慮事情の評
価、③総合考慮の各過程において一定の行政裁量を認めざるをえないことからすると完全なる判
断代置は一定の行政裁量を認める法の趣旨に照らしてハードルが高いように思われる。
しかし、国際人権条約上の人権の適用の仕方によっては高い審査密度が求められることになり、何を考慮要素とすべきか、どのように重み付すべきかという判断過程において、行政裁量の幅を極めて狭く解することにより実質的な判断代置を実現できる余地は十分にあり得るものである。
そのためには、前項の福岡高裁の判示をさらに進める国際人権条約の適用を可能とする方策が最も肝要であるように思われる。
国際人権条約上の人権による審査密度の向上について述べたが、別の観点として、裁判例において「在留特別許可に係るガイドライン」（以下、「ガイドライン」という）を手掛かりとして、
かなり裁量統制を進めているという評価もある。これは、行政庁が策定したガイドラインによって審査密度を向上させているという評価も可能であろうと思われる。そこで、現在の裁判所の到達点を元に、次項においてガイドラインを手掛かりとした裁量統制についてみていきたい。

４

ガイドラインを手掛かりとした裁量統制
72⑴

ガイドラインの策定の経緯
在留特別許可の運用の透明性及び公平性をさらに向上させることを指向して、2006 年 10 月、
ガイドラインが策定され、公表されている（2009 年 ７ 月改訂）。このガイドラインは、在留特別許可の許否の判断に当たって考慮する事項として、「特に考慮する積極要素」と「その他の積
極要素」、「特に考慮する消極要素」と「その他の消極要素」の ４ つをあげ、具体的な例示をそれぞれあげている。そのうえで、積極要素及び消極要素として掲げている事項についてそれぞれ個別に評価し、考慮すべき程度を勘案した上、積極要素として考慮すべき事項が明らかに消極的要素として考慮すべき事情を上回る場合には、在留特別許可の方向で検討するとしている。
このガイドラインが策定・公表された経緯としては、「かつての在留特別許可の判断が曖昧であり、恣意的な運用がなされているとの批判が強く出されていた」（名古屋高判 2013 年 ６ 月 27
日ウエストロー・ジャパン文献番号 2013WLJPCA06276002）ことが指摘されており、ガイドラ
インは、行政庁による主体的な判断というよりも、このような外部からの批判に対する応答とい72

木下洋一 . 前掲書参照－ 137 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越えるう形で策定されたものといえる。
また、2005 年 ３ 月に法務省が策定した第 ３ 次出入国管理基本計画によれば、「在留特別許可に係る透明性を高めるため、既に公表している在留特別許可の事例をより充実させ、さらに、他の不法滞在者に及ぼす影響等に十分配慮しつつ、在留を特別に許可する際のガイドラインについて、その策定の適否も含めて、今後検討していく」ものとされている。ガイドライン改訂後、2010 年 ４ 月に策定された第 ４ 次出入国管理基本計画は、「出入国管理行政においては、これまで、在留特別許可の透明性と予見可能性を確保する観点から、『在留特別許可された事例及び在留特別許可されなかった事例について』の公表（2004 年以降随時実施）、『在留特別許可に係るガイドライン』の策定・公表（2006 年 10 月策定、2009 年 ７ 月改定）といった措置を講じているが、今後とも、透明性の向上、適正な運用の確保等に更に取り組み、在留特別許可を受けられる可能性のある者の一層の出頭を促し、在留特別許可の対象となり得るものについてはこれを適正に許可し、その法的地位の早期安定化を図っていく」としている。
これら出入国管理基本計画の各記載からすれば、ガイドラインは、法務省内においてその策定の適否も含めて検討を重ねた結果、策定・公表するのが適当であると判断されたものであること、
ガイドラインの策定・公表の趣旨・目的は、単に在留特別許可の透明性と予見可能性を確保する
のみにとどまらず、在留特別許可を受けられる可能性のある者の一層の出頭を促し、在留特別許可の対象となり得るものについてはこれを適正に許可することにより、その法的地位の早期安定化を図っていくことであるということがうかがわれ、ガイドラインについてはこれらを踏まえて一定の基準性を認めるべきであると解される。なお、改訂前の旧ガイドラインにおいては、ガイ
ドラインは「裁量の基準を示したものではない」と明記されていたが、現行ガイドラインにおいてはその文言は削除されていることは留意する必要がある。

⑵

ガイドラインの法規化
2021 年の入管法改定案においてガイドラインであげられていた考慮事項が法律で明記された。
改定案の 50 条第 ５ 項は、「法務大臣は、在留特別許可をするかどうかの判断に当たつては、当該外国人について、在留を希望する理由、家族関係、素行、本邦に入国することとなつた経緯、
本邦に在留している期間、その間の法的地位、退去強制の理由となつた事実及び人道上の配慮の必要性を考慮するほか、内外の諸情勢及び本邦における不法滞在者に与える影響その他の事情を考慮するものとする。」とされている。そして、改定案の同条第 10 項では、「法務大臣は、在留特別許可の申請があつた場合において在留特別許可をしない処分をするときは、法務省令で定める手続により、速やかに理由を付した書面をもつて、当該申請をした外国人にその旨を知らせな－ 138 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える73

ければならない。」として、理由付記を定めている。上記のような考慮要素に即して具体的な理由を示さなければならないことになろう。
このような改定によって訴訟においても考慮要素に即した判断がなされ、判断過程審査による裁量統制が深化すること自体は意義がある。しかし、改定案によっても考慮要素と憲法上の人権や国際人権条約上の人権との関係は曖昧なままである。
この点、日弁連意見書（2021 年 ３ 月 18 日）では、「法案は、在留特別許可の考慮要素として、家族関係等の要素を列挙しているが、その評価（重み付け）については何らの記載がされておらず、日本への定着性、家族の統合及び子どもの最善の利益といった、特に積極的に考慮されるべき事
情について、適切な判断がされることが担保されていない。そこで、これらの権利や利益を適切に保護するために、在留特別許可の要件を具体化するなど法律による規律密度を向上させるべきであり、たとえば、本邦で生まれた子どもなど一定の類型については、必要的な在留特別許可という制度を設けることを検討すべきである。それとともに、包括的な処分要件の判断に際し、比例原則を採用すべく、一定の積極要素の評価（重み付け）を法律に規定し、適切なバランス・テ
ストがなされるように担保すべきである。具体的には、子どもの最善の利益、家族の保護（家族
生活の自由）、私生活（形成された私的な生活）など、子どもの権利条約や自由権規約など国際人権条約によって保護される権利利益が特に重要な積極方向での考慮要素となることを法律に明記すべきである。」と指摘している。
判断過程審査においてどのような事項をどの程度の重みをもって考慮するかは、憲法及び法律の綿密な解釈によるとされるが、前記のとおり裁判実務において憲法については不明確であるし、国際人権条約上の人権に対して十分な配慮がなされているとはいえない状況がある。かかる状況を踏まえれば、憲法や国際人権条約上の人権を踏まえて、法律で考慮事項や重みを規定すること
は、審査密度を高め、判断過程審査による裁量統制のさらなる深化につながるものといえる。
⑶

訴訟における国の主張
国は、訴訟においてガイドラインの裁量基準性を一貫して強く否定しその文脈で、「在留特別許可を付与しないという法務大臣等の判断が裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たるとして違73

なお、2023 年改定入管法においても、ガイドラインの考慮事項や理由付記が定められたが（50 条 5 項、10 項）、国際人権条約上の人権や憲法上の人権との関係は本文記載のとおり不十分なままである。この点、同年 8 月 4 日、出入国在留管理庁
は、「送還忌避者のうち本邦で出生した子どもの在留特別許可に関する対応方針について」（以下「対応方針」という。）を発表
した。対応方針は、同改定入管法の施行時までに、日本で出生して小学校、中学校又は高校で教育を受けており、引き続き日本で生活をしていくことを真に希望している子どもとその家族を対象に、家族一体として在留特別許可をするとしている。家族一体として在留特別許可を与える点は一定の評価ができるものであり、ガイドラインにおいて「当該外国人が，本邦の初等・中等教育機関（母国語による教育を行っている教育機関を除く。）に在学し相当期間本邦に在住している実子と同居し，当該実子を監護及び養育していること」が特に考慮する積極要素とされている点にも通じるといえる。しかし、ガイドラインと異なり、対応方針は「本邦で出生した」という要件をもうけている点や親の不法入国・不法上陸等を「親に看過し難い消極事情がある場合」
として対象外としている点など重大な問題もあり是正の必要がある（同年 8 月 7 日付全国難民弁護団連絡会議声明、同年 9
月 4 日付日弁連会長声明、同年 9 月 14 日付大阪弁護士会会長声明等参照）。

－ 139 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える法と評価されるような事態は想定しがたいというべきであり、極めて例外的にその判断が違法となりうる場合があるとしても、それは、法律上当然に退去強制されるべき外国人について、なお我が国に在留することを認めなければならない積極的な理由があったにもかかわらずこれが看過されたなど、在留特別許可の制度を設けた法の趣旨に明らかに反するような極めて特別な事情が認められる場合に限られる」と主張することがある（「統一準備書面」という定型的な書面で主張することが多い）。
しかし、かかる主張は、東京高等裁判所 2007 年 11 月 21 日判決（同平成 19 年（行コ）第 236 号、公刊物未掲載）によって、明確に排斥されるとともに、その判断が最高裁 2009 年 ９ 月 15 日の7475

上告不受理決定（平成 20 年 ( 行ヒ ) 第 64 号、判例集未登載）によって確定している 。
⑷

ガイドラインに一定の重みを付与することを認めた裁判例
多くの裁判例がガイドラインの基準性について消極的な姿勢を示しているが、ガイドラインが裁量を拘束するものではないとしつつも、ガイドラインが司法審査においても一定の重みをもって考慮されるべきことを認める裁判例が一定数あるので若干紹介する。
①

名古屋地方裁判所 2010 年 12 月 ９ 日判決（判夕 1367 号 124 頁）
ペルー共和国の国籍を有する父母及び日本で生まれた長女である原告らが、各々退去強制事
由に当たるとされ、それに対する異議の申出には理由がない旨の各裁決及び各退去強制令書発付処分を受けたため、各裁決及び各処分の取消しを求めるとともに、在留特別許可の義務付けを求めた事案において、本件義務付けの訴えは要件を欠くとして、これを却下したものの、原告長女は本邦内での生活経験しかなく、家庭内でも日本語を用い、ペルーで生活することにな
れば生活面及び学習面で大きな困難が生じることになることや、各裁決当時小学 ２ 年生であった原告長女の年齢等からすれば、原告父母が同長女と別れて暮らすことは同人の福祉に適うとは認められず、また、両親の不法入国等及び不法就労以外に違法行為がないことなどからすると、本件各裁決は違法といえ、また、これを前提とした本件各処分も違法であるとして、本件各裁決及び本件各処分の取消請求を認容した事例である。
国際人権条約の趣旨に照らして法務大臣等の裁量権の行使が違法とされている。ガイドラインの積極要素及び消極要素として記載されている事項は、在留特別許可を付与しなかった法務大臣等の判断の司法審査においても検討の要点となるとされている。

②

福岡地方裁判所 2012 年 １ 月 13 日判決（ウエストロー・ジャパン）
日本人配偶者と婚姻関係にある不法滞在のタンザニア人に在留特別許可が付与されなかった事案であるが、ガイドラインは、在留特別許可の許否判断に係る司法審査において、「判断の74

山脇康嗣 . 詳説入管法と外国人労務管理・監査の実務―入管・労働法令、内部審査基準、実務運用、裁判例―第 3 版 . 新日

本法規出版 ,800 ～ 801 頁
75

山下幸夫 . 判例紹介内縁関係にある外国人に在留特別許可を付与しない判断の裁量権の逸脱・濫用性―ミャンマー人男性による退去強制令書発付処分等取消請求事件（東京地方裁判所 2007 年 6 月 14 日）（国際人権第 19 号）.2008 年 ,162 ～ 163 頁－ 140 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える基礎とされた重要な事実が何か、また、事実に対する評価の合理性があるかを判断するに当たって、検討の要点とはなり得るものである」とし、本件につき「在留特別許可の方向で考慮されるべき事情は複数あり、一方で、消極方向で考慮すべき事情はあるもののこれを重視すべきものとは考え難いのであって、事実関係を正しく認定し、合理的な評価をしていれば、法務大臣
等は、原告に対し、在留特別許可をするべきであったと考えられる」として、裁量権の逸脱濫
用を認め原告の請求を認容している。
③

大阪高等裁判所 2012 年 ９ 月 24 日判決（公刊物未掲載）
ガイドラインは、「法務大臣等の在留特別許可の許否の判断を一義的に拘束するものと解することはできない」としつつも、「しかしながら、本件ガイドライン等は、いずれも在留特別許可に係る透明性を高めるために公表されているものであるから、その公表の趣旨からしても、裁判所が法務大臣等の判断に裁量権の逸脱や濫用があるといえるかどうかを判断する際に、その考慮要素・考慮事項として何に着目すべきか、それらの要素や事項に与えるべき適正なウェ
イトはどの程度であるべきかについて、本件ガイドライン等の記載を参考とすることは妥当なことである」としている。前記のガイドライン策定の経緯等を踏まえて、ガイドラインに一定の重みを認めるものといえる。

⑸

さらに深化する裁判例
上記に紹介した判決は、これまでの消極的な裁判例に比べるとガイドラインに記載された考慮要素に一定の重みを付与するものであり、裁量統制という観点から前進したものとはいえるが、いまだガイドライン自体に何らかの拘束性を認めるものではない。そうした中、ガイドライン自体に一定の拘束性を認めたとも評価できる画期的な裁判例が出てきた。
①

名古屋高等裁判所 2013 年 ６ 月 27 日判決（裁判所ウェブサイト、ウエストロー・ジャパン）
病院で胸腺がんの治療をしている大韓民国国籍を有する控訴人が、不法残留に該当するとされ、入管法 49 条 １ 項に基づく異議の申出には理由がない旨の裁決及び退去強制令書発付処分を受けたため、これらの取消しを求めたところ、原審で請求を棄却されたことから、控訴した事案において、本件では、控訴人の不法残留、不法就労を明らかな消極要素と過大視するのは相当でないとした上で、健康、特に生命に関わる病気を抱える者に対する配慮は、文明国である以上、当然に尽くすべきものであるところ、控訴人にとっては、症状等の情報が集積され、担当医らとの信頼関係を再度構築する必要のない本件病院で継続的に治療等を行うことを認めるのが最も適切であるといえるから、病院を替わることに伴う重い負担は不法残留を選択した
控訴人の自己責任で対応すべきなどと判断するのは相当でないなどとして、本件裁決及び本件退令処分を違法とし、これらを取り消した事例である。
国際人権条約の趣旨に照らして法務大臣等の裁量権の行使が違法とされている。ガイドラインが示した基準から大きく離れた判断は、特段の事情が存しない限り、平等原則ないし比例原則に反するものとして、裁量権の逸脱又は濫用を基礎づけるとされている。なお、同判決はマ－ 141 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
クリーン判決と同様の判断枠組みを判示している点にも留意すべきである。
②

大阪高等裁判所 2013 年 12 月 20 日判決（判例時報 2238 号 3 頁）
非正規滞在状態にあるペルー人一家に対する退去強制が争われたものであるが、判決は、ガイドラインについて「その性質上、法務大臣等の裁量権を一義的に拘束するものではない」としつつも、「本件ガイドラインは、在留特別許可に係る透明性及び公平性を高めるために公表されているものであるから、その公表の趣旨からしても、裁判所が法務大臣等の判断に裁量権の逸脱や濫用があるといえるか判断する際に、本件ガイドラインに積極要素・消極要素として記載されている事項は、重要な検討要素となるものである」と説示し、ガイドラインを裁量判
断における審査枠組みの「重要な検討要素」と位置付けている。
そのうえで、「不法就労」、「不法在留状態の継続」を大きな消極的要素として考慮すべきとの国の主張に対しては次のとおり判示した。「本件ガイドラインにおいて『出入国管理行政の根幹にかかわる違反又は反社会性の高い違反をしていること』が特に考慮する消極要素としてあげられているところ、これに該当する例として記載されているのは、『不法就労助長罪、集団密航に係る罪、旅券等の不正受交付等の罪などにより刑に処せられたことがあること、不法・偽装滞在の助長に関する罪により刑に処せられたことがあること、自ら売春を行い、あるいは他人に売春を行わせる等、本邦の社会秩序を著しく乱す行為を行ったことがあること、人身取引等、人権を著しく侵害する行為を行ったことがあること』であり、控訴人父母の入国の経緯・態様やその後の本邦における生活の状況は、これらの例示に照らして、上記の消極要素に該当しないことは明らかである。また、在留特別許可の制度は、退去強制事由に該当する外国人に特別に在留許可を付与する制度であり、控訴人父母と同様に入管法二四条四号ロの退去強制事
由 ( 在留期間の更新又は変更を受けないで在留期間を経過して本邦に在留する者 ) に該当し、相当期間不法就労・不法在留を継続としている外国人も同制度の適用対象者として想定されていると考えられる。そのような在留特別許可の制度について定められた本件ガイドラインにおいて、『当該外国人が、本邦での滞在期間が長期間に及び、本邦への定着性が認められること』
が在留特別許可の許否の判断に当たって考慮する積極要素として定められていることに鑑みると、他に格別考慮すべき消極要素もないのに、不法就労・不法在留の期間が長期間に及ぶことのみを捉えて大きな消極要素として考慮することは、本件ガイドラインにおいても予定されていないものであり、在留特別許可の判断において基礎となる事実の評価を誤るものというべきである。」－ 142 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

76⑹

ガイドラインによる裁量統制の到達点
上記名古屋高裁判決が、平等原則・比例原則に則り、一般論としてガイドラインに一定の自己拘束性を端的に認めつつも、個別・具体的にはガイドラインの当てはめ作業は行っていないのに対して、大阪高裁判決は、ガイドラインを「重要な検討要素」と位置づけ、個別・具体的な事情に対してガイドラインの内容の丁寧な当てはめと重み付けを行っている。
そして、同判決は、結論として「本件ガイドラインから窺われる考慮要素からして、控訴人らについては在留特別許可を与えるべき積極要素のみしか見当たらないから、在留特別許可を与えることが相当であると判断されるべきであり、控訴人らに対し在留特別許可を付与しないとした
処分行政庁である大阪入管局長の判断は、その裁量権が広範なものであることを考慮したとしても、社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものといわなければならない」としているが、これは、
ガイドラインに予定されていない判断は基本的には裁量の逸脱になるという前提、すなわち、行政庁はガイドラインに沿った判断を行うことが予定されているということが前提となっており、裁量権行使を一定程度方向付けるという意味で、ガイドラインに一定の自己拘束性を認めたもの77と解される。
なお、裁判所の主張整理としてガイドラインに沿った主張を国に促すことはあるが、本節筆者の数少ない経験上、国がこれに従うことはなかった。ガイドラインには何らの拘束性がないという国の主張が許されている現状の打開にはやはり法規化が有効と考える。
５ 「違法」状態の継続を乗り越える⑴

信頼保護の原則（行政上の信義則）等
在留特別許可を求める事案において、最も典型的に低い審査密度を示すものとして、日本社会にさまざまな基盤を築いても、家族結合の利益があっても、在留資格がない「違法」状態の継続の結果にすぎないとして十分な考慮の必要がないとする判断がある。違法状態を是正するのは、裁判所の使命なので、非正規滞在者の場合は、退去強制を認める判断に傾くのではないかという問題があり、「違法状態」と言ったとたんに、行政裁量に関し思考停止してしまうのだという指78摘があるほどである。

76

2013 年の名古屋高裁及び大阪高裁の各判決後、一般にガイドラインの各要素に記載されている事項を重要な検討要素と明示した裁判例として、京都地裁 2015 年 11 月 6 日判決（判例時報 2303 号 27 頁）がある。また、名古屋高裁 2018 年 2 月 28 日判決（裁判所ウェブサイト、ウエストロー・ジャパン）は、「不法入国等の消極事由についての評価」において、ガイドラインが定着性を積極要素としている点をあげて、「不法入国及びその後の長期の不法滞在の点を過度に重視することはできない」として、ガイドラインの積極要素に一定の重みを認める判断をしている。さらに、東京地裁 2015 年 6 月 16 日判決（裁判所ウェブサイト、
ウエストロー・ジャパン）は、当該外国人の疾病が格別斟酌すべき事情にあたらないとの国側の主張を排斥する理由の一つとして、ガイドラインに難病等により日本での治療を必要としていることや人道的配慮を必要としていること等を記載していることをあげ、前者については特に考慮する積極的要素とされていることにも言及している。この裁判例もガイドラインに一定の自己拘束性を実質的に認めたものと評価してもよいと思われる。
77

木下洋一 . 前掲書

78

岡田正則・古谷修一・渡邊彰悟 . 対談：マクリーン判決を乗り超える（LAW ＆ Practice 第 2 号）.2008 年 ,53 頁以下－ 143 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
しかし、違法状態であっても裁判所がこれを是認することはあり、その典型例が信義則に基づく判断であり、生活が長期間継続してきたこと等によって、積み重ねられてきた法的な利益が認められる場合には、そのような法的な利益を重視することがあり得る。もっとも、行政法上の基準からみれば違法であっても、他方で本人に落ち度がなく、行政に対する信頼保護の利益というものが認められるという場合には、その状態を裁判所が追認することも許され、その人の利益保護を優先することができるというのが、信頼保護に典型的に示される事柄であることからすると、信頼の原則によって非正規を正規に転換することにはハードルが高い場合も多いと思われる。な
お、取得時効の理論によって非正規を正規化する試論は興味深いところであるが、実務上の有用
79

性には同様にハードルが高いと思われる。
⑵

裁判例「違法」状態の継続については、前記大阪高裁 2013 年 12 月 20 日は大きな消極要素という国の主張を排斥する理由としてガイドラインの消極要素に記載がない旨指摘し乗り越えている。その他にも比例原則や国際人権条約上の権利の趣旨等を介在させることによって、「違法」状態の継続を乗り越えている裁判例があるので若干紹介する。心情的になるがどの判示も勇気づけられるものである。
①

名古屋地方裁判所 2010 年 12 月 ９ 日判決（判夕 1367 号 124 頁）「原告らには、原告父母の上記イの違法行為と不法就労の点を除いて、犯罪行為や素行に問題があったなど問題行動があったことをうかがわせる証拠はなく、かえって、原告父母は、在留資格がないという不自由な立場にありながら、 ３ 兄弟を高等学校に進学させるなどしており、夫婦が協力して懸命に子育てをしてきた様子がうかがわれること」と判示している。在留資格がない中で懸命に子育てをしたことについて積極的に評価されているといえる。

②

東京地方裁判所 2003 年 10 月 17 日判決（裁判所ウェブサイト）
入国管理局主任審査官のした退去強制令書発付処分が裁量権を逸脱又は濫用するものであり、比例原則にも違反する違法なものであるとして、取り消された事例。原告子が未だ可塑性に富む年代であることを根拠に両親とともに帰国することがその福祉又は最善の利益に適うと主張する点について、次のとおり判示した。「上記主張は、まず両親が帰国せざるを得ないこと前提としている点において、子どもの権利条約にいう子どもの最善の利益が何かを考慮する
ものとはなっていないし（まず、子どもを帰国させるべきか否かを検討した上、その結論を前提として両親の処分を決すべきものである。）、その根拠は極めて抽象的なもので、韓国籍を有する者は韓国において居住すべきだといった固定観念を前提としたもので、原告子自身の意向
や個別的事情を全く無視している点で不当なものといわざるを得ず、我が国で幼少から過ごした原告子が、隣国であるとはいえ、言語、風俗及び習慣を全く異にし、歴史的沿革から相互に79髙佐智美 . 取得時効の理論による非正規滞在者の正規化・試論（一橋法学）,2010 年参照－ 144 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える

複雑な感情を有するともいえる韓国に帰国した場合に、どのような影響を受けるかについて具体的かつ真摯に検討したものとは到底うかがわれない。」
そして、長期間の在留について「在留特別許可を与えるか否かの判断に当たって、容疑者側に有利な事情の第一に上げることが、実務上、少なくとも黙示的な基準として確立しているものと認められる。」「単純に、不法在留者の本邦での生活が違法状態の継続にすぎないとしてそれを保護されないものとするのはあまりに一面的であり、当該外国人に酷なものである」「適式な手続きを経ないで他国に入国することは、現在の主権国家を中心とする国際秩序を前提とする限り、違法なものといわざるを得ないが、より良き生活を求めて他国に移住しようとすることは、人間として自然の情に基づくものであり、他国に移ったのちに先住者と平和裡に共存をし得るものならば、そのような行為は何ら人倫に反するものではないというべきである。
原告夫妻は、在留資格を有しないことによる多くの不利益の中、自己や家族の生活の維持に努めながら、帰国しなければという思いと本邦での生活に完全にとけ込みながら成長していく子
供の成長等の狭間で長期間にわたり自らの状態等に悩みながら生活していたものとうかがわれ、その心中は察するにあまりあるものであり、当人らとしても違法状態を認識しながらもいずれの方法も採り得なかったというのが正直なところであると思われる。」とまで判示している。
③

東京地方裁判所 1999 年 11 月 12 日判決（判例時報 1727 号 94 頁）
バングラデシュ国籍を有する外国人の出入国管理及び難民認定法 49 条 １ 項の異議の申出を棄却し、同法 50 条 １ 項 ３ 号の在留特別許可を与えなかった法務大臣の裁決に、裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用した違法があるとされた事例である。
「婚姻は、夫婦が同等の権利を有することを基本とし、相互の協力により維持されなければならないものであり（憲法二四条参照）、我が国の国民が外国人と婚姻した場合においては、国家としても、当該外国人の在留状況、国内事情、国際情勢等に照らして当該外国人の在留を認めるのを相当としない事情がある場合は格別、そうでない限り、両名が夫婦として互いに同居、協力、扶助の義務を履行し、円満な関係を築くことができるようにその在留関係等について一定の配慮をすべきものと考えられ、Ｂ規約二三条も「家族は、社会の自然かつ基礎的な単位であり、社会及び国による保護を受ける権利を有する。」、「婚姻をすることができる年齢の男女が婚姻をしかつ家族を形成する権利は、認められる。」と規定し、その趣旨を明らかにしているところである。そして、入管法が「日本人の配偶者」を在留資格として掲げているのもその配慮の一つの現れであるとみることができる。」「被告法務大臣がした本件裁決は、原告とＡ田の婚姻意思ないし婚姻関係の実体についての評価が明白に合理性を欠いており、また、法違反（不法残留）の不良性を強調し過ぎるあまり、
右 ⑴ 記載のとおりの配慮がなされるべき両名の真意に基づく婚姻関係について実質的に保護を与えないという、条理及びＢ規約二三条の趣旨に照らしても好ましくない結果を招来するものであって、社会通念に照らし著しく妥当性を欠く。」－ 145 －

第４章

マクリーン事件判決を乗り越える
この判決はマクリーン事件最高裁判決において示された在留期間の更新許可に関する法務大臣の裁量権の判断基準を特別在留許可においてもそのまま採用した上、日本人と真意に婚姻をし、夫婦関係が実体を備えたものと認められる場合の不法残留者について、不法残留の点のみを過大に評価し、配慮がなされるべき両名の真意に基づく婚姻関係について実質的に保護を与えないということは特段の事情がない限り、法務大臣の裁量権の濫用に該当するとしたものである。

６

最後にこれまで見てきたとおり、裁判実務においてはマクリーン事件最高裁判決を引用しつつも、行政裁量に対する司法審査の方法論を中心として、事実上同判決はかなり解体されていると言ってよい。
今後は、本稿であげた裁判例の考え方がスタンダードとなり、さらに深化する方策を検討しなければならない。そのためには言うまでもないが、地裁レベルの勝訴判決の積み重ねが重要であり、マクリーン事件最高裁判決を引用はされても、さまざまな理由付けによって当該事案には事実上妥当しないという判断をさせ、同判決の見直し、変更をせざるをえない状況に追い込まなければならない。
この点に関し、名古屋高等裁判所 2021 年 １ 月 13 日判決（判夕 1488 号 126 頁）は、集団送還の方法により強制送還した入国管理局の職員の一連の行為が難民不認定処分に対する異議申し立て棄却決定後に取消訴訟等を提起する意思を示していた外国人の難民該当性に関する司法審査の機会を実質的に奪ったとして国賠法上違法である旨判示した。かかる判決は、憲法の裁判を受ける権利、適正手続の保障及び国際人権条約上の権利への適合的解釈という手法によって送還に関する裁量を制限・統制したという評価も可能であると思われ、マクリーン事件最高裁判決の乗り越えへの歩みを前進させた近年の裁判例として位置づけられる。
そして、現段階では、かかる判決等を踏まえて、憲法上の人権、国際人権条約の間接適用や、事案によってはガイドラインを積極的に活用することにより審査密度の向上を図るという視点が重要であると思われる。ノン・ルフールマン原則や家族結合の権利など国際人権条約上の権利に関わる場合には、それ自体でマクリーン事件とは背景事情が異なるし、第 １ 節のとおり、同事件の事案そのものが非常に限定的な事案であることも踏まえれば、同事件最高裁判決の判断にかかわらず、高い審査密度が要求されるのである。このようにしてマクリーン事件最高裁判決が全く通用しない類型を確立することが第 １ 節や第 ２ 節で述べたような真の意味での同判決の乗り越えへの突破口となるのではないかと考える。
以－ 146 －

上

資料編

1

入国者収容所大村入国管理センターとの意見交換会における質問と回答
2023 年（令和 ５ 年） ７ 月 27 日
近畿弁護士会連合会

人権擁護委員会（文責：吉田維一）

出席者（敬称略）
処遇部門

統括入国警備官

大村

健

処遇部門

首席入国警備官

岩崎智弥

企画管理・執行部門

首席入国警備官

加藤

輝昭

総務課長

吉田

昌文

会計課長

幸田

学

会計課長補佐中崎寛人

総務課長補佐

阿部

真稔

第１
１

被収容者の人数等
直近 ４ 年間の収容定員、収容人数の推移収容定員
定員

708 人

収容人数の推移
2019 年（令和 １ 年）末

78 人

2020 年（令和 ２ 年）末

36 人

2021 年（令和 ３ 年）末

10 人

2022 年（令和 ４ 年）末

７ 人

内部の運用変更はない。送還に向けた収容を目的としているため、新規入国がなかったことが影響しているかもしれない。コロナ禍で航空便が減少し、入管全体で通常業務ができなかったが、今後は変わってくると考えている。入国者収容所であるため、地方入国支局が収容したが、送還の目処が立たず、収容長期化している者の打診を受けて収容している。そのため、急に収容する人数が増える可能性もある。視察当時は 25 人とのことであった。
以前は女性も収容していたが、平成 20 年に女子区は閉鎖し、現在は収容していない。

２

現時点での被収容者の年代別（10 代未満、10 代、20 代、30 代、40 代、50 代以上）及び国籍別の人数年代別－ 147 －

資料編

1
年代別の統計はない。国籍別の統計は「現時点」では取っていない。
2022 年（令和 ４ 年）末当時の人数

３

イラン

３ 人

ベトナム

２ 人

中国

１ 人

インド

１ 人

現時点での貴センターの被収容者のうち、難民申請中の者の数と一次申請中、二次申請中（審査請求中）、難民不認定処分の取消訴訟等の訴訟が係属中の被収容者の人数
現時点での統計はない
2022 年（令和 ４ 年）末当時の人数
難民申請中

２ 人

審査請求中

１ 人

難民関係の訴訟
４

統計がない

現時点での貴センターの被収容者のうち、退去強制令書発付処分に関する取消訴訟、同無効確認
訴訟又は在留特別許可義務付訴訟等の訴訟が係属中の被収容者の人数
統計がない

第２
１

被収容者の収容期間
貴センターでの収容期間現時点における、収容期間 ６ か月ごと（ ６ か月未満、 ６ 月以上 １ 年未満、 １ 年以上 １ 年 ６ 月未満、 １ 年 ６ 月以上 ２ 年未満、 ２ 年以上 ２ 年 ６ 月未満、 ２ 年 ６
月以上 ３ 年未満、３ 年以上 ３ 年 ６ 月未満、３ 年 ６ 月以上 ４ 年未満、４ 年以上 ４ 年 ６ 月未満、
４ 年 ６ 月以上 ５ 年未満、 ５ 年以上 ５ 年 ６ 月未満、 ５ 年 ６ 月以上 ６ 年未満、 ６ 年以上）に区分した被収容者の人数
現時点の統計がない
2022 年（令和 ４ 年）末当時の人数
６ 月未満

６ 人

６ 月以上 １ 年未満

１ 人－ 148 －

資料編
２

1

貴センター以外の入管収容施設における収容期間も含めた通算の収容期間現時点における、貴センター以外の入管収容施設における収容期間も含めた通算の（退去強制令書発付後の収容期間の通算の）収容期間 ６ か月ごと（上記 １ と同じ区分）に区分した被収容者の人数
通算の統計及び現時点の統計がない
2022 年（令和 ４ 年）末当時の人数
６ 月未満
６ 月以上 １ 年未満

第３

 ４ 人
３ 人

仮放免
貴センターにおける直近 ５ 年間の仮放免許可申請の受理件数、許可件数、職権許可件数及び仮放免許可書で指定された住所地の地方別人数
受理件数、職権許可件数、住所地の地方別の統計はない
仮放免許可申請の許可件数
2019 年（令和 １ 年） 47 件
2020 年（令和 ２ 年） 59 件
2021 年（令和 ３ 年） 28 件
2022 年（令和 ４ 年） ４ 件（速報値）
2021 年（令和 ３ 年）12 月の通知が直近であり、それに基づき運用している

第４

強制送還
貴センターの被収容者のうち、直近 ４ 年間で、国費又は自費送還された被収容者の数の数
2019 年（令和 １ 年） 自費

19 人

国費

59 人

2020 年（令和 ２ 年） 自費

20 人

国費

８ 人

2021 年（令和 ３ 年） 自費

０ 人

国費

２ 人

2022 年（令和 ４ 年） 自費

６ 人

国費

18 人

－ 149 －

資料編1

基本的には自費送還であるため、本人に努力して用意してもらう
諸事情で困難な場合は内部了解とって国費送還する

第５

医療

１

貴センターにおける医療体制について⑴

現時点での診療科目（歯科も含む）ごとの医師、看護師、放射線技師及び薬剤師の常勤職員又は非常勤職員の人数。常勤職員がいない場合にはその確保が困難な理由及びこれまでに講じた方
策等。
医師

常勤

総合診療科

１ 人

非常勤（総合的に診察） １ 人（整形外科医含
歯科

非常勤

１ 人

看護師

常勤

３ 人

薬剤師

常勤

１ 人

７ 名で交代派遣）

放射線技師は回答なし
精神科医の配置はない。一旦始まった精神科診察がなくなった事情は、方針に基づくものではないが、回答できない。

⑵⑶

現時点での各医師の勤務日及び勤務時間帯
常勤

毎週月～金

８ ：30 ～ 17：15

非常勤

毎週水・金

９ ：00 ～ 12：00

歯科

毎週金

９ ：00 ～ 12：00⑷

2022 年（令和 ４ 年）における診療申込件数、受診件数
申込件数

  59 件

受診件数のべ 308 件

現時点の日ごと、月ごとの平均的な受診者数
統計がない

⑸

2022 年（令和 ４ 年）において医師・歯科医師が診療に通訳を要した件数、通訳言語及び電話・立合での通訳の別
統計がない－ 150 －

資料編

1

診療時には原則通訳人を付けている⑹

現時点における常備薬の種類、内容及び 2022 年（令和 ４ 年）における常備薬の使用件数
常備薬（感冒薬

２

胃腸薬

解熱鎮痛剤など）

外部医療機関での診療について 2021 年（令和 ３ 年）及び 2022 年（令和 ４ 年）における、診療科目ごとの外部医療機関及び福祉施設での診療の申込件数、受診件数、救急搬送された件数及びこれらの傷病名2021 年（令和 ３ 年） 申出

０ 件

受診

70 件

2022 年（令和 ４ 年） 申出

１ 件

受診

64 件

科目ごとの統計はない
総合診療科医より、外部診療の指示があれば連れて行き、必要であれば、睡眠薬や精神安定剤を処方する。
医療費が国費となるための受診の上限はなく、制限は不要であるとの引継を受けている。医療費
支出は本庁に依頼する。

３

カウンセリング体制⑴⑵

臨床心理士の人数、勤務日、勤務時間帯
人数

１ 人

勤務日

原則金曜日（月 １ 回程度）

勤務時間帯

13 ～ 17 時

2021 年（令和 ３ 年）及び 2022 年（令和 ４ 年）における、臨床心理士によるカウンセリング
回数及び通訳がついた件数
統計がない

４

自殺未遂、自傷行為等⑴

2021 年（令和 ３ 年）及び 2022 年（令和 ４ 年）において、貴センターの被収容者が自殺未遂、
自傷行為、ハンガーストライキを行ったことがありましたか。ある場合には、その件数は何件ありましたか。
統計がない－ 151 －

資料編

1

⑵

上記⑴への対応内容
自殺未遂、自傷行為を行った者に対しては、職員が面接を行うなどしてそれらの行動に及んだ理由の把握を聞き留めた上で、隔離措置を行うなど、当該被収容者の動静把握、生命身体の保護に努めている。
拒食を行った者に対しては、職員が面接をするなどして拒食に至った理由の把握に努め、拒食が生命や健康に危険を生じさせることを説明して、拒食を止めるよう説得を行うとともに、状況に応じて医師の診察を受けさせているの。

第６

精神科医療
過去 ４ 年間における精神科の医師による診療申込件数及び診療件数
統計がない

第７
１

隔離（全て直近 ４ 年間について）隔離した人数、件数及び同じ被収容者が複数回隔離されたことがあればその回数
2019 年（令和 １ 年） 45 人

173 件2020 年（令和 ２ 年） 24 人

60 件

2021 年（令和 ３ 年） 33 人

40 件

2022 年（令和 ４ 年） ２ 人

  ３ 件

複数隔離は統計がない
２

隔離の根拠について
被収容者処遇規則 18 条 １ 項各号ごとのそれぞれの件数（参考）
被収容者処遇規則（隔離）第十八条
所長等は、被収容者が次の各号の一に該当する行為をし、又はこれを企て、通謀し、あおり、
そそのかし若しくは援助した場合は、期限を定め、その者を他の被収容者から隔離することができる。この場合において、所長等は、当該期限にかかわらず、隔離の必要がなくなつたときは、直ちにその隔離を中止しなければならない。
一

逃走、暴行、器物損壊その他刑罰法令に触れる行為をすること。

二

職員の職務執行に反抗し、又はこれを妨害すること。

三

自殺又は自損すること。

－ 152 －

資料編
2019 年（令和 １ 年） １ 号

27 件

２ 号

140 件

３ 号

８ 件

2020 年（令和 ２ 年） １ 号

10 件

２ 号

  34 件

３ 号

17 件

2021 年（令和 ３ 年） １ 号

15 件

２ 号

  12 件

３ 号

13 件

2022 年（令和 ４ 年） １ 号

０ 件

２ 号

  ２ 件

３ 号

１ 件

1

※重複あり
３

隔離中に肉体的に負傷した被収容者の有無及びその人数、隔離後精神的な不調を訴えた被収容者の有無及びその人数
統計がない

第８
１

戒具・制止等（全て直近 ４ 年間について）
被収容者処遇規則第 17 条の ２ の制止等を行った件数
2019 年（令和 １ 年） 260 件
2020 年（令和 ２ 年） 147 件
2021 年（令和 ３ 年） 159 件
2022 年（令和 ４ 年） 16 件

２

制止等によって負傷した被収容者の有無及びその人数、隔離後精神的な不調を訴えた被収容者の有無及びその人数
統計がない

３

戒具を使用した件数及び被収容者処遇規則 20 条 １ 項各号の戒具ごとの使用件数
2019 年（令和 １ 年） １ 号 ３ 件

２ 号 １ 件３ 号 １ 件うち １ 件は一度に三種類使用
2020 年（令和 ２ 年） １ 号 ４ 件

２ 号 １ 件３、４ 号 ０ 件

うち １ 件は一度に二種類使用
2021 年（令和 ３ 年） １ 号 ３ 件

２～４ 号 ０ 件

2022 年（令和 ４ 年） なし
４

戒具使用の理由について
被収容者規則 19 条 １ 項各号の事由ごとのそれぞれの件数－ 153 －

資料編

1

（参考）
（制止等の措置）第十七条の二
入国警備官は、被収容者が遵守事項に違反する行為をし、又は違反する行為をしようとする
場合には、その行為の中止を命じ、合理的に必要と判断される限度で、その行為を制止し、その他その行為を抑止するための措置をとることができる。
（戒具の使用）第十九条
所長等は、被収容者が次の各号の一に該当する行為をするおそれがあり、かつ、他にこれを防止する方法がないと認められる場合は、必要最小限度の範囲で、入国警備官に、当該被収容者に対して戒具を使用させることができる。ただし、所長等の命令を受けるいとまがないとき
は、入国警備官は、自ら戒具を使用することができる。
一

逃走すること。

二

自己又は他人に危害を加えること。

三

収容所等の設備、器具その他の物を損壊すること。

2019 年（令和 １ 年） １ 号

０ 件

２ 号

３ 件

2020 年（令和 ２ 年） １ 号

０ 件

２ 号

４ 件

３ 号

０ 件

2021 年（令和 ３ 年） １ 号

０ 件

２ 号

３ 件

３ 号

０ 件

2022 年（令和 ４ 年） ０ 件
５

戒具使用によって負傷した被収容者の有無及びその人数。
統計がない

第９

不服申立等
直近 ４ 年間における、被収容者処遇規則第 ２ 条の ２ の処遇に関する意見、同規則 41 条の ２の不服申出の件数及びその結果の件数、同規則 41 条の ３ の異議申出の件数及びその結果の件数並びにこれらの主な内容（参考）（意見聴取等）第二条の二
所長等は、被収容者からの処遇に関する意見の聴取、収容所等の巡視その他の措置を講じて、被収容者の処遇の適正を期するものとする。
（不服の申出）第四十一条の二被収容者は、自己の処遇に関する入国警備官の措置に不服があるときは、当該措置があつた
日から七日以内に、不服の理由を記載した書面により所長等にその旨を申し出ることができる。
－ 154 －

資料編２

1

所長等は、前項の規定による申出があつたときは、速やかに必要な調査を行い、その申出があつた日から十四日以内に、その申出に理由があるかどうかを判定して、その結果を書面により前項の規定による申出をした者（以下「不服申出人」という。）に通知しなければならない。
ただし、不服申出人がその通知を受ける前に出所している場合には、第一項の申出があつた日
から十四日以内に、その者が出所前に所長等に届け出た出所後の住所、居所その他の場所に通知を発することができる。

3

前項の規定による通知に係る書面には、不服申出人が収容中である場合に限り次条第一項の規定による異議の申出をすることができる旨を記載しなければならない。

（異議の申出）第四十一条の三
前条第二項の規定による判定に不服がある被収容者は、同項の規定による通知を受けた日から三日以内に、不服の理由を記載した書面を所長等に提出して、法務大臣に対し異議を申し出ることができる。
２

所長等は、前項の規定による申出があつたときは、速やかにその申出に係る書面及び前条第二項の調査に関する書類を法務大臣に送付するものとする。

3

法務大臣は、第一項の規定による申出があつたときは、速やかにその申出に理由があるかどうかを裁決して、書面により所長等を経由して第一項の規定による申出をした者（以下「異議申出人」という。）に通知するものとする。ただし、異議申出人がその通知を受ける前に出所している場合には、その者が出所前に所長等に届け出た出所後の住所、居所その他の場所に通知を発することができる。

（所長等の処置）第四十一条の四
所長等は、第四十一条の二第一項の不服の申出が理由があると判定したとき、又は法務大臣が前条第一項の異議の申出が理由があると裁決したときは、その申出をした被収容者の処遇等に関し必要な措置をとるものとする。
（件数）
意見聴取
2019 年（令和 １ 年） 184 件

措置 １ 件

不措置 183 件

2020 年（令和 ２ 年）

31 件

措置 ３ 件

不措置

28 件

2021 年（令和 ３ 年）  ５ 件

措置 １ 件

不措置

４ 件

2022 年（令和 ４ 年）  ５ 件

措置 ３ 件

不措置

２ 件

不服申出
2019 年（令和 １ 年）

11 件

理由有 ０ 件

理由無 10 件

却下

１ 件

2020 年（令和 ２ 年）

15 件

理由有 １ 件

理由無 11 件

却下

３ 件－ 155 －

資料編

12021 年（令和 ３ 年）  ４ 件

理由有 ２ 件理由無 ２ 件2022 年（令和 ４ 年）  １ 件

理由有 １ 件理由無 ０ 件

異議申出2019 年（令和 １ 年） 申出 ２ 件

理由有 ０ 件理由無 ２ 件2020 年（令和 ２ 年 )０ 件

理由有 ０ 件

理由無 １ 件（前年繰越分）

2021 年（令和 ３ 年）

０ 件

2022 年（令和 ４ 年）

０ 件

（主な内容）
意見聴取2019 年（令和 １ 年） 仮放免許可を求める意見、仮放免の保証金減額を求める意見
2020 年（令和 ２ 年） 運動用具や入浴時間等日常生活に関する意見
2021 年（令和 ３ 年） 仮放免許可を求める意見
2022 年（令和 ４ 年） 書籍購入、給食メニュー追加を求める意見
不服申出
第10

入国警備官の措置にかかるものなので回答差し控える

１

視察委員会
直近 ４ 年間における西日本地区入国者収容所等視察委員会による貴センターの年度ごとの視察
訪問回数及び被収容者との面接回数

２

2019 年（令和 １ 年） 視察 ２ 回

面接 21 回

2020 年（令和 ２ 年） 視察 １ 回

面接 ９ 回

2021 年（令和 ３ 年） 視察 １ 回

面接 ５ 回

2022 年（令和 ４ 年） 視察 １ 回

面接 ２ 回視察委員会宛の意見・提案箱の設置状況、被収容者への周知方法等
各収容ブロックに提案箱・意見提案書用紙を常置。
案内文は多言語で掲示して周知している。

第11１

職員体制、予算
貴センターの直近 ４ 年間の職員数の年ごとの推移
2020 年（令和 ２ 年）度

64 人－ 156 －

資料編
2021 年（令和 ３ 年）度

64 人

2022 年（令和 ４ 年）度

77 人

2023 年（令和 ５ 年）度

87 人

1

女性職員はいるが、入国警備官は男性のみである。

２

貴センターの職員に対する人権研修、医療に関する研修の有無とその内容
職員への人権研修入管庁職員に対する各種研修においては、従来から、大学教授による人権問題の専門家を招いて、人権諸条約等の人権に関する講義が行われている。当センター処遇職員もこれらの研修に参加している。
2021 年（令和 ３ 年）以降は、入管庁全職員対象に人権研修をしている。
2022 年（令和 ４ 年）、当センター全職員が専門家の講義を受講している。医療に関する研修処
遇の職員には、基礎的医療知識の習得に向けた研修を講じており、被収容者の健康状態把握に関する研修等を実施している。

３2023 年（令和 ５ 年）度の貴センターの予算（人件費、施設維持費、光熱水料、薬品・医療用品購入代等。特に、医師等の医療関係者の人件費）
2023 年（令和 ５ 年）度

人件費

入管庁全体で約 390 億円うち当センター人件費は切り分け困難。
他の予算も同様で回答困難。
第12 LGBTなど性的マイノリティへの対応直近 ４ 年間で、貴センターにおいて、LGBTなど性的マイノ
リティの被収容者に対して、居室の指定や入浴等の処遇について特別な対応をした事例がありましたか。あれば、具体的な対応についてご教示ください。
個別事案は差し控える
一般論として、被収容者の性的指向、性自認、本人の意向等を踏まえ、本人への配慮、トラブル防止等の観点での検討を行うなど適切に処遇に努めている。
病院施設もある大都市の地方局からの身柄移収の施設であり、そもそも、専門的な医療を必要とする方の移収を打診されてくることが基本的にないが、打診があれば、処遇について職員で検討して対応していく。
－ 157 －

資料編
第13
１

1
障害者差別解消法に基づく対応
貴センターにおいて、直近 ４ 年間で障害を持つ被収容者の入所の有無、ある場合にはその人数、障害の内容。
一般論として、配慮が必要と思われる被収容者には、松葉杖・車いすの使用の許可、生活上必要な配慮の内容確認等を行うなど、被収容者の人権に配慮した処遇に努めている。
２

上記 １ がある場合には、各障害に対応した合理的配慮の提供事例

３

貴センターにおいて、直近 ４ 年間で常時又は部分的に車椅子を利用していた被収容者の有無、ある場合にはその人数
統計がない

４

貴センターにおいて、被収容者が単独で又は介助を得て車椅子のままで入退室できる居室の有無
共有スペースと居室との間に段差のない居室を設けている。

５

貴センターにおいて、車椅子を使用する被収容者が居室からトイレ、公衆電話、運動場、意見・提案箱が設置されているスペース等への移動の可否
上記 ４ の居室は室内にトイレを設置している。
公衆電話、意見提案箱は共有スペースで設置されており、移動可能
運動場は職員が付添っている。
バリアフリー居室は ４ 部屋（各 ３ 人収容）
車いすを利用する者には、職員が付添、エレベーター使って運動場まで連れていっている。
運動場にはスロープがある。

６

トイレ、浴場等の施設のバリアフリー化の有無
個別状況に応じて必要性判断していきたい。
トイレは車いすで入れる設備がある。
シャワー室は車いすで入れるところはない。介助用椅子をシャワー室に置いて利用している。

－ 158 －

資料編
第14
１

1

面会
貴センターの直近 ４ 年間の被収容者の面会件数及びその面会対象者の内訳（弁護士、領事・大使、一般等の別）
2019 年（令和 １ 年） 領事館等（領事館、弁護士含む）
一般

4702 件2020 年（令和 ２ 年） 領事館等

131 件

一般

2141 件2021 年（令和 ３ 年） 領事館等

29 件

一般

1001 件2022 年（令和 ４ 年） 領事館等

37 件

一般
２

247 件

  344 件オンラインによる面会の有無
2023 年（令和 ５ 年）の ４ 件のみ

その他（意見交換の内容）
物品購入は、カタログのような資料を見て、刑事施設の願せんにあたる「申出書」を作成して行う。なお、書籍購入はできず、差し入れのみである。
コロナ禍では、感染予防対策として、居室窓を目張りしていたが、 ２ 類から ５ 類移行に従って、除去した。
被収容者の所持品の持込量は保安上、衛生上、可能な範囲に限られ、転居する際の荷物量の持込は不可。個々の事情によるが、送還を前提としているため、航空機の無料での機内持込量（スーツケース程度）が目安。
生活に必要な持ち物（洗剤、歯磨き、歯ブラシ、シャンプー、下着など）がない場合は、物品供与する。

－ 159 －

資料編

2

近畿弁護士会連合会 人権擁護委員会
2023年度夏期研修会「入管における収容問題を考える」
2023 年 ９ 月 ９ 日（土）13 時～ 17 時に、兵庫県弁護士会館講堂において、標記の研修会を行いましたのでご報告します。
当日は、定岡治郎兵庫県弁護士会副会長の開会挨拶に続き、当職が、７ 月 27 日（木）13 時～ 16 時に、九弁連と合同で行った大村入国管理センター視察報告を行いました。官給食の試食、施設（居住棟・面会室など）の案内に続き、職員らとの意見交換を行いました。コロナ禍以前は、同センターの被収容者数のハンガーストライキによる死亡事件が発生したことから、被収容者の健康や医療待遇において不十分な点が指摘されていました。引き続き、被収容者が増加に転じた後の同センターの処遇状況に注視する必要があり、今後も視察を継続したいと考えています。
次に、特別報告として、2023 年 ３ 月に韓国の憲法裁判所で、入管法の無期限収容を可能とする規定に対し、「憲法不合致」の決定がなされたことから、公益弁護士事務所である一般社団法人
DUROO（トゥル）に所属するイ・ハンジェ（LEE Hahn

Jae）弁護士に、懲罰時の「エビ固め」

事件と言われる韓国の入管における被収容者の苛烈な収容実態や今回の事案の内容、憲法裁判所での審理の状況などについてご講演いただきました。
韓国では、「国外退去命令」の発出により、個別の審査なく、全件が身体拘束命令により収容され、控訴しても、延長時の審査においても、これまで命令が見直されたことはないそうです。無期限収容を可能とする韓国入管法 63 条 １ 項が憲法の適正手続（比例原則）に違反する旨の主張を行ったことから、地方裁判所での審理が中止され、その後 １ 年 ６ ヶ月をかけて憲法裁判所の弁論までの準備を行い、弁論は公開され、 １ 日（ ６ 時間）かけて実施され、弁論の後、 ６ ヶ月後に、「（収容は）退去強制令書の執行に必要な合理的期間内に行われる場合にのみ正当化される」として、無期限収容を可能とする入管法 63 条 １ 項について「憲法不合致」とする決定が出たとのことでした。憲法裁判所の審理においては、韓国政府を通じ、世界各国の入管法の収容期間の規定を調査し、報告書にまとめて主張したことを紹介されていましたが、決定において、一部の国の入管法の規定が紹介されていたことからも、審理において大きな影響を与えたと思われます（なお、韓国の法務省は、国に有利な資料として、日本の入管法を提出していたとのことでした。）。イ・ハンジェ弁護士が、講演の端々に、「小さな変化の始まり」という言葉で、この間の入管法の取組が前進してきたことを力強く語っておられたのが印象的でした。今回の憲法不合致決定により、2025 年 ５ 月までに、無期限収容を可能とする
韓国入管法 63 条 １ 項の改正が行われますので、注目していきたいと考えています。
続いて、基調講演として、安藤由香里大阪大学招聘教授より、「国際人権法から見た韓国憲法裁判－ 160 －

資料編

2

所の概要と日本の入管法への適用可能性」と題して、①仮放免・在留特別許可がある場合を除き、日本の入管法が退去強制令書に基づき無期限収容（法 52 条 ５ 項）を行っているが、国際人権法（自由権規約 ９ 条、同一般的意見 35）が恣意的収容を禁止し、収容に合理性、必要性、比例性を求めていることに抵触すること、近時の被収容者の死亡事件から、入管庁の医療態勢の問題が存在することを説明いただいた上で、韓国の憲法裁判所の「憲法不合致」決定の注目すべき点として、法的拘束力はないものの、独立機関による審査などが規定される「EU 送還指令」が引用され、各国の入管収容制度の比較を根拠としていること等を指摘いただきました。韓国の憲法裁判所の「憲法不合致」決定については、恣意的収容を禁じる自由権規約 ９ 条 １ 項、拘禁処遇からの脱却を目指す東京ルールズ（被拘禁者に関する国連最低基準規則）、マンデラルール（国連被拘禁者処遇最低基準規則）にも通じるものであるとして、国際人権法からの適用可能性について解説していただきました。なお、安藤教授
は、近弁連人権擁護委員会が視察する前に、大村入国管理センターを視察され、インタビュー調査を行っておられましたのでご紹介します（「柚之原寛史牧師に聞く
ンタビュー調査」「大村入国管理センターに聞く― 被収容者支援の実態に関するイ― 被収容者の実態に関するインタビュー調査」※

いずれもインターネットで閲覧できます）。
最後に、石田真美弁護士（兵庫県）がコーディネーターを務め、安藤教授とイ・ハンジェ弁護士との間で、今回の憲法裁判所の決定に至る経緯、韓国における難民支援活動の状況、韓国入管の収容実態や子どもに対する収容、今回の韓国憲法裁判所の決定の日本における適用可能性について、意見交換が行われました（字数の関係で詳細は割愛します）。
今回の夏期研では、日本に類似する入管法を有する韓国において、国際人権法の活用により、無期限収容を憲法不合致とした憲法裁判所の決定を獲得した貴重な報告を得ることができました。また、2023 年の改定入管法において新設された監理措置制度における収容の見直し制度が、本人の意見も確認しない韓国の保護（収容）見直しの制度のように形骸化した運用とならないよう注視していくことが肝要であると指摘を受けました。このたび、韓国の弁護士が、国際人権法などを使い、訴訟活動を展開していることや、子どもの収容問題などを抱え、日本の入管制度を研究していることを知ることもできました。韓国とは、憲法裁判所、個人通報制度、国家人権委員会の制度など異なる点もありますが、今後も、引き続き、韓国の難民問題などに取り組む弁護士との交流を継続していく必要があると感じました。
以－ 161 －

上

実行委員会委員名簿

第 36 回 近畿弁護士会連合会大会シンポジウム
第 1 分科会（人権擁護部門）実行委員会委員名簿
実行委員長
大

武村二三夫（大阪）

阪（37 名）
空野

佳弘

徳永

信一

茂木

鉄平

越尾

邦仁

小久保哲郎

濱田

雄久

向来

俊彦

礒川

剛志

大橋さゆり

定岡由紀子

啓一郎

韓

雅之

中森

俊久

堀川

智子

古川

智祥

原
四方

久寛

松田さとみ

西園寺

泰

川崎

真陽

炭谷

喜史

弘川

欣絵

森

副島久満子

仲尾

育哉

南

佳祐

金

星姫

中津慶太郎

中井

雅人

杉野

龍太

辻野

篤郎

上林惠理子

松田

真紀

西谷

春平

加波

拓真

岡本

英樹

松本

森本

智子

森田

基彦

稲岡

良太

仲

晃生

吉田

維一

野村

明弘

近畿弁護士会連合会人権擁護委員会委員長

堀川智子

近畿弁護士会連合会人権擁護委員会担当常務理事

高江

俊名

京

亜土

俊

都（ 7 名）
大杉

光子

諸富

健

玄

政和

皆藤

希

兵庫県（ 8 名）
正明

白

承豪

石田

真美

野田

倫子

清田

美夏

藤原

成子

川本

哲

清水

脩

奈

吉井

良（ 2 名）上松

滋

晋也

賀（ 2 名）樋口真也

和歌山（ 1 名）
岩橋

幸誠－ 162 －

第 36 回

近畿弁護士会連合会大会シンポジウム 第 1 分科会
外国人とともに暮らす国へ〜 移民労働者、難民、そしてその家族の実態と入管行政を踏まえて報告書正誤表報告書の掲載内容に一部誤りがございました。
謹んでお詫び申し上げますとともに、下記のとおり訂正させていただきます。
誤
第4章

正

限定的な個別的なもので限定的で個別的なもので

P112

ノン・ルフールマン（追放・送還・禁ノン・ルフールマン（追放・送還の禁

32 行目

止）原則

止）原則

P120

脚注 16 の位置

6 行目

7 行目

人権やその制約 16

国際人権諸条約の本質がある。16P55

以下、「最低基準規則」という基本的

以下、「最低基準規則」という。基本

14 行目

には

的には

P112
13 行目