証拠に基づく政策立案 EBPM と自治体経営のこれから
首都大学東京法学部教授

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はじめに：EBPM の新たな潮流さとる

大杉 覚

計画で EBPM に言及している。同計画初年度の取組み状況を検証した報告書では、「データを重視しEBPM「証拠に基づく政策立案」（Evidence-basedた政策形成」の一環として EBPM に重点を置いたpolicymaking）が日本の行政実務でも本格的に取りチェックがなされている（「横浜市官民データ活用組まれるようになってきた。

推進計画

平成30年度取組状況」（令和元年９月））。

国では EBPM の推進を掲げ、内閣官房のもと、あえて新たな計画等を作るのではなく、例えば、情各府省の EBPM 統括責任者等からなる EBPM 推進

報化関係の指針や計画を改定する際に、EBPM を盛委員会が各種のガイドラインを定め、府省単位で取り込む自治体も増えており、自治体の実情に応じて組みを加速化させている。平成30年度行政事業レさまざまな対応が考えられるはずである。

ビューでは、５つの省、計14事業を対象に、公開プロセスにおける EBPM の試行的実践が着手された。

２

EBPM とは：政策形成の科学として

また、各府省には政策立案過程総括審議官等のハイ

EBPM とは何かについてこれまで断りなく述べてレベルのポストで責任者が設置されたことからも力きたが、厄介なことに、公式的かつ統一的な定義がの入れようがわかるだろう。

あるわけではなく、政府レベルの文書でもバラツキ

官民データ活用推進基本法（2016年）に「官民デー

政策形成のトレンド紹介90

おおすぎがある。

タ活用の推進は、国及び地方公共団体における施策しばしば引用されるものを見てみよう。例えば、の企画及び立案が官民データ活用により得られた情内閣官房行政改革推進本部の資料によれば、EBPM報を根拠として行われることにより、効果的かつ効とは、「（1）政策目的を明確化させ、（2）その目的率的な行政の推進に資することを旨として、行われのために本当に効果が上がる行政手段は何かなど、なければならない」（第３条３）とあるように、官『政策の基本的な枠組』を証拠に基づいて明確にす

民データに関していえば先立って EBPM の理念・るための取組」（第５回統計改革推進会議幹事会資考え方に沿った法制化がなされている。しかも、上料）とする。

記条文のとおり、その対象は国のみならず自治体もまた、内閣府ホームページを見ると、「政策の企含まれていることに注意してほしい。同法では、国画をその場限りのエピソードに頼るのではなく、政の官民データ活用推進基本計画に即した計画策定を、策目的を明確化したうえで合理的根拠（エビデンス）都道府県には義務とし、市区町村には努力義務としに基づくものとすること」と定義づけている。ている。現段階では未策定の自治体も少なくないが、「世界最先端デジタル国家創造宣言・官民データ同計画のなかで EBPM に対する姿勢を明示してい活用推進基本計画」（令和元年６月14日閣議決定）くことが要請されているといってよい。

付 属 の 用 語 集 を 見 る と、「Evidence Based Policy

たとえば、横浜市では、官民データ活用推進基本

Making の略で、統計や業務データなどの客観的な条例を策定し、同条例に基づく官民データ活用推進

証拠に基づく政策立案のこと」とやや素っ気ない説

明が付されているにとどまる。

である。サッチャー、メジャーと長期にわたり続い筆者は、「政策形成にあたって、科学的に確立さた保守党政権から、「第３の道」を掲げたブレアをれた適切な手続きや手法にしたがって提示された客首班とする労働党政権が誕生した時期である。ブレ

観的な情報を根拠として活用すること」１と説明す

ア政権は、サッチャー政権で顕著に見られた、イデることにしている。

オロギー色の強い「信念による政治」から決別すべ

本稿ではタイトルを含めて、一般的に流通していく、EBPM を導入したのであった。

る「証拠に基づく政策立案」にあえてあわせておいアメリカでも同様な事情のもとで EBPM 推進がた。Policy making は「政策立案」と訳語が当てら図られた。「変革」を掲げたオバマ政権で本格的にれるのは確かだが、政策「決定」までを含めて考えEBPM が取り組まれたのを皮切りに、州政府や自治られることも多い。EBPM の実質論としては、政策体レベルでも、例えば、犯罪、雇用、保険、貧困問立案に先立つ課題設定の段階から、決定、実施、評題などの政策領域でデータ活用が進み、EBPM が積価、そしてフィードバックに至る広義の政策形成全極的に展開されるに至った。EBPM に基づいた政策般に関わる。そうした理由から、筆者は「証拠に基運営に舵取りできるよう自治体など政府部門を支援づく（根拠本位の）政策形成」と呼びならわしてきすることをミッションとした非営利団体が活発に活

２「政策運営において、た 。同様な考え方は、例えば、動しており、EBPM の定着ぶりをうかがい知ること

政策課題の発見から、政策立案と実施、成果の検証ができる。

までのつながりを、因果関係の明確化やデータによ英米が先行するかたちで EBPM の普及が見られる検証等を行うことによって、根拠をより強く意識たのは、それに先立つ長年にわたる膨大な公共政策するための仕掛け」と定義づけ、「根拠に基づく政研究とその実務への応用への挑戦の歴史と蓄積によ３策運営」と呼ぶ例からもうかがえる 。

３

なぜ EBPM なのか：
国際的潮流のなかの日本るものであることは疑うべくもない。しかしその一方で、その本格的な展開が今世紀に入ってのタイミングとなったのは、ICT の進化を抜きには考えられないこともまた確かである。先頭に立つ英米をはじめとした国々と比べると、日本の対応のタイムラグ各局面で求められる機会が多くなってきた。SDGs感は否めないとしても、デジタル環境が本格的に整のような政策目標のスタンダード化の例と対比する備される現段階が追い風となり、EBPM の本格的なならば、EBPM は政策形成手法のスタンダード化導入に向けての巻き返しを図る絶好の機会となるはといってよいかもしれない。しかし、いずれにしてずだろう。

も一見して意味のわからないイニシャルで示された

ここで留意すべきことは、EBPM 推進は世界的とっつきにくさが、スムーズな導入へのハードルをな潮流であるのは確かであったとしても、だからと高めていることは否めないだろう。そもそもなぜいって国際的にも国内的にも単に先陣争いに加われEBPM かが腑に落ちなければ、本当の意味での浸透・ばよいというわけではないことである。肝心なのは、定着は望めないのは確かである。EBPM が政府部門何のための EBPM かをしっかりと認識することでに導入されてきた経緯を国際的潮流のなかで確認すある。とりわけ自治体行政の現場で EBPM が果たることから考えてみよう。

す役割や意味が何かを見極めたうえで、自治体職員EBPM が政府部門に導入される先駆けとなったのは、20世紀末から世紀の転換期にかけてのイギリス政策形成のトレンド紹介

最近では国際的スタンダードな仕様が業務遂行の一人一人が「自分ごと」として職務を通じて EBPMを受け止めていくことが重要である。

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４

EBPM をどう受けとめるか：
科学性・客観性とその起源

EBPM 推進に向けて：壁と質の担保

いざ EBPM に取り組んだとしても、その実践にEBPM 関連の文献がしばしば言及するように、そは困難がともなうことも指摘されてきた。たとえの 発 想 源 に 遡 る と、 医 学 で あ り、 医 療 の 世 界 でば、ブレア政権での実務家としての経験を踏まえて、唱えられた EBM、すなわち、「根拠に基づく医学EBPM につきまとう困難をレスターは「７つの敵」medicine」からの転用だといってよい。長年の経験と呼ぶ５。すなわち、①官僚主義の論理（前例踏襲）、と勘は医者にとって重要ではあってもそればかりに②ボトム・ライン（目先の数値を優先）、③コンセ頼るのでは充分ではなく、最新の医学知識を科学的ンサス（万人受けをねらって幅広に意見聴取）、④な根拠として臨床の現場で適正に活用できるように政治（合理性よりも可能性のアート）、⑤公務員文すべきだという考え方から唱えられたものである。

化（外部情報に対する根強い不信）、⑥シニシズム（誤最新の適切な科学的根拠を活用するべきだというりであることがわかっていても同僚の見解や慣例を考え方は、EBM から EBPM にも継受された発想で尊重）、⑦時間の欠如（EBPM について考える余裕ある。 臨床すらない）である。の現場にいる行政官（自治体職員をもちろん含む）の長年の経験と勘、あるいは時には図は、EBPM が住民に資するまでの過程を証拠（研地域に流通する暗黙知に、政策マネジメントが流さ究情報）の需給関係に焦点を当てて整理したものでれてしまわないようにしなければならない。そして、ある。その際に問われるべき課題が何かを示していすでに述べた英米での EBPM の政府部門への本格る。同様に、EBPM が直面する障壁には、①研究情導入が政権交代と結びついてなされたことからもわ報の利用可能性の問題、②研究成果の明確性・重要かるとおり、政治家の信念としばしば呼び変えられ性・信頼性の問題、③費用の問題、④タイミングおる、根拠が定かとは言い難いイデオロギーに支配さよび機会の問題、そして、⑤政策形成者の研究スキれた政治から政策形成過程を切り離す試みだといっルの問題、が存在することを、カーニーは保健や環てもよいだろう。

境分野での政策研究を通じて指摘した６。

し か し な が ら、EBPM は し ば し ば、 実 際 に はこれらの議論を踏まえると、EBPM を適切に推進

PBEM ではないかと揶揄されることがあるのも事し、質を担保するためには少なくとも次のような点実である。政策ありきという意味でいえば、policy-が留意されなければならないだろう。

政策形成のトレンド紹介

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based evidence making であり 、政治偏重という意

第１に、政策形成者（政治家および行政官）の味でいえば、politics-based evidence making であっ

EBPM に対するインセンティブを高める仕組みづくて、いずれも証拠は後づけ、ときにはでっち上げでりが不可欠なことである。政策形成者が EBPM のさえあるのではないかという批判を込めたものだ。

発想を理解することはもちろん、政策形成者にとど実験室の理想状態とは現実の行政実務が異なる以上、まらず住民やメディアなどにもその発想が広く行きそのとおりであるかもしれない。しかし、だからと渡る必要があるだろう。適切な活用がなされれば合いって科学性・客観性を担保する試みをやすやすと意形成を容易にし、住民からの支持の源泉となりう放棄してよい訳ではないだろう。むしろだからこそ、る一方で、逆に証拠に基づかない判断をすれば厳し

PBEM と EBPM を隔てる壁をいかに突破するかが、い批判を招いたり信頼を損なったりし、政治家であ組織的な体制としてはもちろん、現場の知恵としてれば政治生命の喪失につながりかねなかったりすれも問われるのである。

ば、否応なく EBPM に向き合うことになる。

デジタル社会にあっては、政策情報は政府部門内を行うことは、例えば、審議会等の会議や個別の面に閉じ込められたストックというよりも、ネットな談などを通じて、自治体でも普段からなされているどを通じて広く流通するフローであると見る方が正だろうし、レベル３程度の調査研究を踏まえた施策確だろう。また、政府外で産出され流通する情報の展開も少なくないだろう。レベル２程度になると、方が政策情報としてより価値があり有用であったり統計学の基礎知識を要するようになるが、自ら統計する。政府をブラック・ボックスに見立てて証拠情学のスキルを使いこなせないにしても、分析結果を報を囲い込み、開示の要求を無視しようにも、完全共有し政策立案に活用したり、トップや上司に説明な証拠隠滅は不可能とはいわずとも難しくなってい根拠として使ったりするぐらいの素養はこれからのるということである。この点で、EBPM はオープン自治体職員に求められる必須のスキルだといえよう。

ガバメント（開かれた政府）の一環をなす理念であ第３に、政策形成に有用な証拠を、タイミングをるとともに、それを推進するためのツールでもある。

得て活用できるようにするための仕組みづくりが求

とりわけ自治体職員にとって大事なことだが、仮にめられる。長年の懸案事項として野ざらしにされてトップをはじめとする政治家が科学性・客観性を無きたような政策課題も、何かの弾みで「政策の窓」視し、政治的に恣意的判断に走ろうとするとき、自が突如開き検討がはじまったかと思えば、瞬く間にらの身を守るためのツールとしても EBPM が有用閉じてしまうこともある。政策形成に供すべき証拠となりうることも忘れてはならないだろう。

も、長年の調査研究を踏まえ、丹念なデータ・マイ

第２に、政策形成者が証拠に関する知識やそれをニングを要することが多い。だとすれば、タイミン使いこなすスキルを向上させることが重要である。

グよく、有用かつ良質の証拠を確保するためには、

まずは EBPM という考え方自体を意識するととも取り組んでいる政策で求められる証拠について日頃に、かりに「不都合な真実」であったとしても目をから見極めておく必要がある。例えば、国の各府省そむけない姿勢が求められる。これを EBPM マイ

では、EBPM の試行的な取組みの一環として、まずンドと呼ぶことにしよう。

はロジック・モデルの作成からはじめているのもそまた、証拠とされたものが真正の証拠たりうるのためだといえる。
また、先述のとおり、行政が自前ですべて証拠情りや不完全でないかを見抜いたり、かりにそうで報を提供できるわけではない。いざというときのたあったりしたときの対処法が確立されていなければ、めに、良質な証拠情報を有し、政策形成者にも影響EBPM そのものの根拠がぐらついてしまう。それだ

力を持つ政策企業家 policy entrepreneur と接点をけ根拠・証拠の質の確保は重要なテーマだというこ持ち、証拠に基づいてどのような解決策が考えられとでもある。

るか意見・情報交換などを通じてやり取りするなど、例えば、内閣府では、エビデンスの質のレベルに日頃からの備えは重要であろう。以上のように、自かかる目安として、レベル４：専門家等の意見の参らの職務に関係する証拠情報の所在について土地勘照→レベル３：比較検証、記述的な研究調査→レを養っておくことが肝要なのである。

政策形成のトレンド紹介かを見極める能力も求められる。根拠・証拠が偽

ベル2b：重回帰分析、コーホート分析→レベル2a：差の差分析、傾向スコアマッチング、操作変数法等
７→レベル１：ランダム化比較実験、としている 。
上記区分でいうレベル４に相当するような、新規政策立案にあたって専門家等の有識者から意見聴取

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図証拠（研究情報）の需給関係と EBPM（注）INASP,“What is the evidence on evidence-informed policy making?”, p.2, Figure 1, https://www.inasp.info/sites/default/
files/2018-04/what_is_the_evidence_on_eipm.pdf を筆者が一部修正。

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おわりに：

定めてしまい、決定をごり押ししてしまうような「証EBPM マインドとこれからの自治体経営拠」至上主義に陥ってはならないというように言い換えられる。かりにある時点で万人が一致して納得

政策形成のトレンド紹介

EBPM とは平たくいえば「論より証拠」というこしうる証拠であったとしても、時間の経過とともにとになる。ただし、証拠がすべてだと言い切るとす状況は変化するかもしれない。また、そうした証拠れば、それはミスリーディングだろう。
「証拠に基をいかに解釈するか、それに基づきいかなる政策案づく」EB に代えて「証拠となる情報が提供された」のロジックを構成するか、どのように政策形成に結Evidence-informed を冠して EIPM と呼び、より包実させていくかは、政治的意思決定に委ねられると括的な捉え方が近年強調されだしたことは８、名称いう意味で選択的な余地が残されるからである。かの違いはともあれ、EBPM を考えるうえで重要でありに説得的な証拠がなければどのような代替手段をる。

いかに確保すべきかを含めて、多様な議論を促そう

認識すべきは、現にある証拠が事態のすべてを正当化する唯一の決め手になるとは限らないことである。都合のよい一片の証拠だけで政策の方向性を見94という視点を持つ Evidence-informed に込められた発想は重視されるべきだろう。
こうした発想を踏まえると、証拠の提示とは、そこから議論を紡ぎ出すための対話の起点と考えるほいたりしたのならば、EBPM の観点からしっかりとうがふさわしい。

是正されるべきだろう。第２期地方創生に向けた総欧 米 で は、 市 場 原 理 を 活 用 し て 効 率 化 を 図 る
NPM 型行政の見直し機運のなかで、主体的な市民自らが熟議と対話を通じて公益を追求することを重９

合戦略の改定は、EBPM マインドを自治体行政にビルトインする絶好のチャンスといえる。
あわせて考えて欲しいのは、EBPM 推進人材につ視するような行政のあり方が模索されてきた 。デいてである。求められるのは、高度なデータサイエ

ンハートらが提唱する「新しい公共サービス」NPSンスの専門能力ばかりではない。むしろ、住民・地はその代表的な議論である10。共有された証拠から域・行政間で証拠本位の対話の場を成り立たせるマ多様な政策論議を呼び起こす仕掛けとして EBPM

インドとスキルに重きが置かれるべきだといえよう。

が定着し、「開かれた政府」の実現に資するならば、身近さと現場性が自治体行政の特質であることを踏ともすると理念としては共鳴できても、ナイーブすまえれば、それにふさわしい人材を見極められるか。

ぎないかという NPS の弱点を補い、具体的な国民・第２期地方創生の試金石となることはもちろん、こ住民の政治生活を変化させる有力な手がかりになるれからの自治体経営の行方を決めるといってよいのといえるのではないか。

ではないか。

自治体実務の現場では、例えば、国は第２期地方

そのように考えると、EBPM マインドとスキルの創生に向けて、自治体に対する情報支援の一環に、涵養・定着は、例えば、人材育成基本方針の目標に「EBPM を推進するための人材」の育成（「まち・ひと・明記されるべきであろうし、EBPM を実務に活かすしごと創生2019」）を掲げたことをどう考えるかかスキルを学ぶ研修機会は当然確保されるべきだろう。

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また、エビデンスの源泉となりうる、大学・研究機

地方創生といえば、第１期での総合戦略策定が急関などの研究者、専門職やその団体など、外部人材き立てられるように行われたことは記憶に新しい。との交流・連携を図るためのネットワークづくりは、バックキャスティングの発想になじめないまま、適実務や研修を通じて積極的に取り組まれるべきだろ

切性や妥当性を欠いた目標や KPI を設定せざるをう。

らはじめてはどうだろうか 。

EBPM は単なるデータ弄りや小手先のマネジメ苦している向きもあるかもしれない。もちろん、目ント手段にとどまるものではない。これからの自治標未達だからといって安易に目標自体を修正すべき

体経営の基本理念となりうる、オープンガバメント

ではなく、むしろ、徹底してその要因を追求し、次（「開かれた政府・自治体」）、オープンダイアログのサイクルの政策形成にフィードバックして活か（「住民との開かれた対話」）、オープンイノベーショ

すのが EBPM マインドによる対応として望まれる。

ン（「共創」）を有機的に結びつけるツールであるとしかしながら、根拠なき願望や見当違いの展望に基の認識をもって使いこなすことが求められることをづいて目標設定されていたり、施策が打ち出されて最後に指摘しておこう。

脚注１

拙稿「自治体で EBPM を進めていくために必要な考え方」『月刊 J-LIS』2019年６月号、28-29頁。

２

拙稿「自治体政策マネジメントと地域発自治創造」大森彌ほか編著『人口減少時代の地域づくり読本』公職研、2015年、政策形成のトレンド紹介

えなくなり、そのツケが運用段階に回され、四苦八131頁以下参照。

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３

引用は、神奈川県政策研究センター「『根拠に基づく政策運営』（Evidence-based Policy Making）− EBPM の基本的な考え方と自治体の今後の対応」『かながわ政策研究ジャーナル』No.13、2019年３月号、18頁。
例えば、Paul Carney, The Politics of Evidence-Based Policy Making, Palgrave Macmillan, 2016, ch.1参照。

４

Graham Leicester, Viewpoint: the seven enemies of Evidence-based policy Public Money & Management , vol.19, issue 1,５

1999, pp.5-7.
６

Carney, op. cit, pp.56f, and pp.89f.

７

内 閣 府「 平 成30年 度 内 閣 府 本 府 EBPM 取 組 方 針（ 平 成30年 ４ 月 ）」https://www.cao.go.jp/others/kichou/ebpm/pdf/torikumi.pdf、４頁参照。

８

例えば、EIPM を提唱する考え方として、Annette Boaz, Huw Davies, Alec Fraser and Sandra Nutley, What Works Now? ,Policy Press, 2019, p.4

９

拙稿「首長・職員関係の行政学」日本行政学会編『首長と職員』ぎょうせい、2017年、66頁。

10

Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt, The New Public Service , fourth edition, Routledge, 2015, p.21.

11

この論点については、拙稿「自治体版 EBPM と地方創生」『自治日報』2019年９月13日号、一面参照。

政策形成のトレンド紹介

寄稿者 PROFILE

大杉覚（おおすぎ さとる）

首都大学東京法学部教授
経著

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歴：1964 年横浜市生まれ。東京大学大学院より博士（学術）取得。成城大学法学部専任講師、東京都立大学助教
授を経て、現職。専門は、行政学・地方自治論。
書：『これからの地方自治の教科書』（共著）第一法規、2019 年、『人口減少時代の地域づくり読本』（共著）公職研、
2015