現場知に学ぶ

農業・農村
震災対応 ガイドブック2018

東日本大震災復旧・復興研究会

はじめに
小著は，東日本大震災の災害復旧現場における，被災県の農業農村整備部局の現場担当者が発災後に当面した事項からえた「現場知」の記録であり，同様の大規模地震・津波の被害が予想される地域における予備対策や，被害が生じた地区の災害復旧対策の参考とす
ることを目的として取りまとめた．
災害復旧の現場で被災県の担当者たちがまず困惑したのは，次にどのような事態が生じるのか分からず，直面する事態に受動的に対応するしかなかったことであった．未経験の事態に直面して，次に対応すべき事象への予測と備えの大切さを担当者は痛感したのである．大規模災害によって生じる事項は固有性が高いため，定式化されたマニュアルによる対応には限界があり，現場での折に触れた創造的取り組みが求められる．こうした時，参考となるのは過去の大規模災害における経験の参照である．
私たちは農業農村整備分野の災害復旧現場に立ち向かう担当者の目を通して経験を把握した．聞き取りによる追体験と現場の踏査を通じて，現場担当者が法律や事業制度の制約の中で，発災後に次々と生じる困難に対して臨機に現場的解決を与え，社会的要請にこたえる姿を垣間見た．担当者は当面する課題に対して，即時的に実用的な対策や工夫，気づき，教訓，知恵等を生み出し，困難な状況を乗り越える過程を繰り返しながら多様な状況に対応していた．私たちはこれを「現場知」と名付け，時系列的な課題の発生と現場における解決・課題として記録した．
本書では，東日本大震災で獲得された現場知の内から私たちが収集・整理できたものを，
以 下 の よ う な 形 で 取 り ま と め ， 提 示 し て い る ．大 規 模 災 害 時 に お け る 発 生 事 象 を 時 系 列 的 ・追体験的に参照することによって，新たな災害時にも備えができるであろう．
①個票形式による記述： 大規模災害の復旧現場で現場知を参照することができるよう，短時間で要点把握が可能な A4 判一枚の分量・形式に収めた．
②個票の時系列的配置： 発災後の復旧対応を時系列に沿って段階的に区分し体系的に個票の課題を整理した．
被災時の対応は地区によって異なるため，現場知の多くは一般化されるものではない．
これは現場知の限界でもあり，同時に可能性を示している．表記においては現場知の得られた地区名を記載することなどによって現場との対応性を示す工夫をしたが，必ずしも一貫したものとはなっていない．現場は多様であり，状況によって選択が異なることに意味があると私たちは考えており，こうした試行錯誤の中から一般化できるものが見いだされ，
一部の対応は今後も個別事象としての意義を維持するであろう．
小著が農業農村整備分野の現場における大規模災害対策の経験値の充実に役立つなら幸いである．
2018 年 3 月
東日本大震災復旧・復興研究会「現場知」研究グループ1な お， 本 書 と 同 内 容 の PDF フ ァ イ ル を， 農 業 農 村 工 学 会 HP， 岩 手 県・ 宮 城 県・ 福 島 県
H P ， 新 潟 大 学 農 学 部 生 産 環 境 科 学 科 H P に 掲 示 す る 予 定 で あ る ．冊 子 は 部 数 が 限 ら れ る た め ，
必要な情報はここから入手・活用いただきたい．

■新潟県中越大 震 災 に お け る 現 場 知 を ま と め た 下 記 資 料 も 合 わ せ て 参 照 ・ 活 用 い た だ き たい．
下記資料も本書 と 同 様 の 利 用 が 可 能 で あ る ．
農業農村・震災 対 応 ガ イ ド ブ ッ ク 2 0 0 9
http://www.ag r . n i i g a t a - u . a c . j p / s e i k a n 2 / n o u s o n / b o o k 2 0 0 9 . p d f2

ガイドブックの利用に当たって
１．本書の特徴
個票による表記： 災害復旧現場で現場知が活用されるためには，①情報の是非を即断できること，②短時間で読めること，③記述が具体的であること，などが必要と考えられる．
そこで，現場知は個票として１ページにまとめたほか，表題・箱書き・本文の構成として選択を容易にしたほか，記述は簡潔・具体的なものとするよう努めた．
コラムと資料： 現場知個票以外に，コラムと資料を付加した．①コラムには，現場知の関連情報や理解を助ける情報などを記した．②資料には，個票に関連する資料を提示し，具体的な理解の助けとした．
時系列的区分による構成： 本書が被災現場で利用されることを想定して，現場知個表を
時系列的に沿って類型区分して提示した．類型は①震災緊急対策，②震災直後対策，③震災復旧対策とし，これに④発災前対策を加えた．
震災緊急対策： 発災から数日間の混乱時を発災直後の対策から取り出した現場知である．
この時期には未経験な事態が連続的に発生し，最も多くの業務負担を抱えるほか，本来業
務以外の事態にも対応が求められるため別途に切り出した．
震災直後対策： 被害状況調査から災害査定，積算・発注までの災害復旧事業対応の基礎的業務が集中する時期の対策の中での現場知である．この時期には，災害復旧業務が最も集中し，多様な業務への対応が求められる．
震災復旧対策： 復旧工事を行う段階で求められる対策時の現場知である．東日本大震災
では，人員・資材の不足が広範・長期に生じた．また，東日本大震災復興交付金による災害復旧は暫定法に基づく災害復旧事業とは異なる対応を生んだ．
発災前対策： 直接の災害復旧ではなく，発災前に対応すべき事項を過去の経験をもとに検討するための現場知である．近年は業務継続計画（BCP）への関心が高まっているが，災害経験の中から抽出された課題を参考として課題を考える情報を提供する．

２．用語解説及び略記用語
あ

か

さ

赤本

あかほん

移転元地

いてんもとちSNS

エスエヌエス

NN 部局
県庁
耕区

えぬえぬぶきょく
けんちょう
こうく

国交省
暫定法

こっこうしょうざんていほう農林水産省・監修（2015）：災害復旧事業の解説，全国農村振興技
術連盟
防災集団移転促進事業で移転するため買い取り対象となった宅地
等
Social Networking Service：人と人との社会的な繋がりを維持・促進する様々な機能を提供する，Web サイトや専用のスマートフォ
ンアプリなどで閲覧・利用することができる．
農業農村整備部局
県の本庁
道路・水路・畦畔で囲まれた区画で通常の作業単位となる一枚の農地
国土交通省
農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律（昭和 25 年法律第百六十九号）

3

GIS

ジーアイエスGPS

ジーピーエス

た

集排施設
土地鑑

しゅうはいしせつ
とちかん

な

土地連
農区

とちれん
のうく

農振計画
農振地域
農水省
派遣先
派遣元
BCP

のうしんけいかくのうしんちいきのうすいしょう
はけんさき
はけんもと
びーしーぴー

ファシリテータ

ふぁしりてーた

復旧専門技術者
復興交付金

ふっきゅうせんもん
ぎじゅつしゃふっこうこうふきん

復興特区法
防集事業
ポートフォリオ

ふっこうとっくほう
ぼうしゅうじぎょう
ぽーとふぉりお

圃区

ほく

ま

水土里情報

みどりじょうほうら

ロジスティックス

ろじすてぃっくす

は4

Geographic Information System：地理情報システム）．地理的位置を手がかりに，位置に関する情報を持ったデータ（空間データ）を総合的に管理・加工し，視覚的に表示し，高度な分析や迅速な判断を可能にする技術
Global Positioning System：全地球測位システム）．アメリカ合衆国によって運用される地球上の現在位置を測定する衛星測位シ
ステム
農業集落排水施設
一定の地域における地形・地理，道路構造，家屋・建物の配置，
生活習慣などについての知識が，直接の経験を通して身についていること．土地勘は誤用
都道府県の土地改良事業団体連合会
道路で囲まれた区画で圃場整備では排水路を挟む 2 つの圃区で構成
農業振興地域整備計画
農業振興地域農林水産省
支援職員を受け入れる自治体等の団体
支援職員を派遣する自治体等の団体
Business Continuity Plan：業務継続計画のことであり，災害発生時などに，適切に業務を進めるために備えておく計画．被害想定や，優先業務の整理，人員配置案などをあらかじめ定める
facilitator：ファシリテータ）．促進者を意味する．言葉学習や議論の進行などを促進する機能を担おうとする者を意味する
農村災害復旧専門技術者
東日本大震災復興交付金
東日本大震災復興特別区域法
防災集団移転促進事業
Portforio：もともとは書類を運ぶ平らなケースの意味だが．個人の経歴・実績を記したものを指す
道路・水路で囲まれた区画で圃場整備では 10 枚程度の耕区で構成
航空写真（オルソ画像），農地筆・区画図，農業用排水施設等の地
図情報を都道府県毎に整備．平成 18 ～ 22 年度に水土里情報活用促進事業（農林水産省）で都道府県土地改良事業団体連合会が基図を整備し，平成 23 年度から WebGIS の運用を開始
Logistics：原材料調達から生産・販売に至るまでの物流，またはそれを管理する過程

総目次
はじめに
ガイドブックの利用に当たって総目次

1

震災緊急対策緊急時の臨時措置

震災緊急対策・目次
101 避難・安否確認………………………………………………………………… 11102 緊急の業務体制・人員配置…………………………………………………… 15
103 被害状況の緊急点検・把握…………………………………………………… 23
104 捜索活動要請…………………………………………………………………… 33
105 支援要請………………………………………………………………………… 37
106 湛水・瓦礫の排除……………………………………………………………… 39
107 応急復旧………………………………………………………………………… 47
108 組織・業務の支援……………………………………………………………… 57
109 業務環境・必需品……………………………………………………………… 59
110 仮設庁舎・仮設住宅…………………………………………………………… 61
111 安全管理・事故防止…………………………………………………………… 63
112 健康及び生活の管理…………………………………………………………… 65

2

震災直後対策

被害調査から査定・発注まで

震災直後対策・目次
201 復旧の方針・計画……………………………………………………………… 77
202 復旧体制………………………………………………………………………… 79
203 業務管理………………………………………………………………………… 83
204 部局間調整……………………………………………………………………… 90
205 人員配置・人事………………………………………………………………… 95
206 外部支援の受け入れ…………………………………………………………… 98
207 機関・団体（市町・土地改良区）に対する支援……………………………109
208 復旧業務情報の管理……………………………………………………………119209 住民対応・意欲喚起……………………………………………………………126
210 被害調査体制……………………………………………………………………130211 被害の踏査・記録………………………………………………………………136
212 被害の確認………………………………………………………………………144
213 見えない被害……………………………………………………………………150
214 瓦礫除去…………………………………………………………………………153
215 農地排水…………………………………………………………………………161
216 除塩………………………………………………………………………………162
217 堆積土の排除……………………………………………………………………169
218 査定体制…………………………………………………………………………172

5

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3

査定申告漏れの防止……………………………………………………………178
査定基準…………………………………………………………………………182
査定・モデル法式………………………………………………………………186
設計・積算・発注………………………………………………………………192
圃場整備…………………………………………………………………………199
農地災害関連区画整備事業……………………………………………………205
営農対策…………………………………………………………………………207
小規模災害対策…………………………………………………………………210
健康管理…………………………………………………………………………215
仮設住宅のコミュニティ………………………………………………………217

震災復旧・復興対策事業実施・計画変更・竣工

震災復旧対策・目次
301 方針・計画………………………………………………………………………227
302 部局間調整………………………………………………………………………228
303 合意形成・住民参加……………………………………………………………232
304 営農対策…………………………………………………………………………238
305 業務支援・外注…………………………………………………………………241
306 技術水準維持・施工不備の対策………………………………………………243
307 計画変更…………………………………………………………………………246
308 予算運用…………………………………………………………………………250309 復興交付金………………………………………………………………………253
310 防災集団移転……………………………………………………………………260
311 農地復旧…………………………………………………………………………265
312 圃場整備…………………………………………………………………………273
313 圃場整備・復興交付金…………………………………………………………275
314 海岸工……………………………………………………………………………291
315 道路工・水路工…………………………………………………………………299

4

発災前対策

災害への備え発災前対策・目次
401 心得………………………………………………………………………………307
402 研修・人材育成…………………………………………………………………309
403 業務管理…………………………………………………………………………311
404 人員確保・配置…………………………………………………………………313
405 情報管理…………………………………………………………………………319
406 資格登録…………………………………………………………………………327
407 施設の管理体制…………………………………………………………………328
408 ハード面の対策…………………………………………………………………329
409 他自治体との協定・交流………………………………………………………330

索引………………………………………………………………………………………331
あとがき…………………………………………………………………………………341

6

震災緊急対策
緊急時の臨時措置

目

次・震災緊急対策
目次の凡例

・（個表番号） （■個表タイトル）
10101■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告

・個表番号による内容分類

C ●●●●：コラム

R ●●●●：資料

避難・安否確認 101
10101 ■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告…………………………………………………
10102 ■職員および家族の安否確認の優先と確認が困難な場合の対応………………………………
C1011 ■庁舎は住民の拠り所 －避難所でなくても住民受入を優先的に－…………………………
C1012 ■家族の安否確認においては浸水エリアの歩行をできるだけ避ける…………………………

11
12
13
14

緊急の業務体制・人員配置 102
10201 ■業務の指示・連絡系統を整序化して無用な混乱を排除する…………………………………
10202 ■「チーム」編成による宮城県庁における災害復旧対応の臨時体制…………………………
10203 ■出先機関の発災直後における対応は自律的な初動が基本……………………………………
10204 ■出先機関における臨時の「班」体制のもとでの災害復旧対応………………………………
10205 ■出先機関の臨時の班編成における配慮事項……………………………………………………
10206 ■緊急時対応の長期化を見据えた交代制勤務……………………………………………………
C1021 ●災害復旧業務で念頭に置くべき事項は「寄り添い」と「火事場の力」……………………
C1022 ●国・県による被災現場課題のワンストップ処理への期待……………………………………

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22

被害状況の緊急点検・把握 103
C1031 ●発災直後の「緊急調査」による被災把握は災害復旧対策を方向付け………………………
10301 ■発災時の移動を確保する「緊急通行車両」の指定……………………………………………
R1031 ●宮城県の緊急通行車両届出書等の書類様式……………………………………………………
10302 ■被害全体像を把握するには組織的な情報収集・活用と効果的踏査の組合せ………………
C1032 ●ドローンによる大規模災害現場の把握・確認…………………………………………………
10303 ■溜池の被害状況調査は「ため池台帳」を活用して位置確認…………………………………
10304 ■被災場所が変形する可能性を踏まえた緊急調査時の体系的記録……………………………
10305 ■ため池・アースダムの亀裂や漏水・パイピングへの処置……………………………………
10306 ■発災直後のダム・溜池の放水は下流の安全確保を第一として総合勘案……………………
10307 ■発災直後の自家発電によるダム操作時の留意事項……………………………………………

23
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捜索活動要請 104
10401 ■自衛隊への支援要請は都道府県知事が窓口……………………………………………………
R1041 ●自衛隊への災害派遣要請の流れと要請が可能な事項…………………………………………
10402 ■津波被災地区での不明者捜索時における自衛隊等との協働・連携…………………………
C1041 ●発災直後の業務では不明者捜索も分担…………………………………………………………

33
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支援要請 10510501 ■支援人員確保は都道府県主管課を窓口にして戦略的・組織的に…………………………… 37
C1051 ●農村災害復旧専門技術者の特徴と活用面での課題…………………………………………… 38

8

湛水・瓦礫の排除 106
10601 ■津波災害の初動における応急排水・瓦礫排除は県独自の判断で実施………………………
10602 ■津波被災地区の湛水排除は市町村が要請………………………………………………………
10603 ■応急排水における優先順位の調整………………………………………………………………
10604 ■津波被災による不明者捜索時のポンプ排水等の費用は国が負担……………………………
10605 ■排水ポンプ用燃料は使用者が自前で輸送………………………………………………………
R1061 ●国土交通省へのポンプ車派遣要請様式…………………………………………………………
C1061 ●ガソリン等の燃料輸送の資格と方法……………………………………………………………
10606 ■津波発災直後の瓦礫除去時における農家の農地保全要求への対策…………………………

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応急復旧・応急対応 107
10701 ■緊急時対応は補正予算確保と包括協定に基づく業者間調整で………………………………
10702 ■応急復旧は随意契約で……………………………………………………………………………
10703 ■行政・業者チームによる応急復旧事業の共同管理と事後精算………………………………
10704 ■津波被災・排水機場の応急復旧はメーカーと連携して簡易なものから着手………………
10705 ■資材不足に備えた迅速な対応……………………………………………………………………
10706 ■大規模地震後の応急本復旧は周辺の被害状況を勘案して慎重に……………………………
10707 ■パイプラインの破損箇所特定のための試掘費用は市町村負担………………………………
10708 ■農業集落排水施設・管渠の溢水は住民の不満が大きいため早期に排除……………………
C1071 ●農業集落排水施設の発災直後の初期対応………………………………………………………
C1072 ●農業集落排水施設の被害状況調査時における留意事項………………………………………

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組織・業務の支援 108
10801 ■先ず被災市町村に県職員を緊急派遣して発災直後業務を支援……………………………… 57
10802 ■発災直後における土地改良区の孤立回避……………………………………………………… 58
業務環境・必需品 10910901 ■緊急時に先ず確保すべきは「通信手段」と「燃料」………………………………………… 59
10902 ■紙地図の雨天時対策によって作業能率は向上………………………………………………… 60
仮設庁舎・職員住宅 110
11001 ■被災時の仮庁舎選定は管内施設を優先し，業務スペースを確保…………………………… 61
11002 ■大規模災害時における職員用仮設宿舎等の確保……………………………………………… 62
安全管理・事故防止 111
11101 ■津波被災地区での作業時の安全対策・装備…………………………………………………… 63
11102 ■緊急調査時の安全確保のための配慮事項……………………………………………………… 64
健康及び生活の管理 112
11201 ■大規模災害時の労働時間管理による過重労働の回避…………………………………………
C1121 ●大規模災害では高位の労働負担が長期にわたって継続する…………………………………
11202 ■緊急の現地対応時にも安眠を確保………………………………………………………………
C1122 ●段ボールの活用による簡易ベッドの作成………………………………………………………
C1123 ●マンホール等の活用によるトイレ対策…………………………………………………………

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9

10101

keywords 緊 急 時 連 絡

安否確認

迅速な避難

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 安全・迅速に避難した後に職場への状況報告
大規模災害時の避難は，安全確保を第一とする．沿岸部で大規模地震に遭遇したときには先ず津波を疑い，迅速に退避し，高台を目指す．避難後は職場へ帰還・登庁するのが原則だが，職場に状況を連絡した上で，安全な移動方法・経路を選択する．
連絡手段として，東日本大震災では携帯電話のメール機能が最も強力で安定していた．音声情報手段は何れも混雑現象が起きて暫くは利用できなかった．

避難・安否確認101

１．まずは安全・迅速な避難
災害時の原則： 避難においては，先ず安全確保を第一とする．沿岸部で大規模地震に遭遇 し た と き に は 先 ず 津 波 を 疑 い ， 沿 岸 部 か ら 「 て ん で に （ 各 々 別 々 に ）」 避 難 し ， 現 場 の 整
理・保全は津波の可能性がないと判断された時点で行えば良い．
生死を分ける経験： 東日本大震災発災時，海岸堤防の補強工事中であった宮城県担当者
は，津波等発生予報が出たときの工事の特記仕様書に従い，大型土嚢を 3 段積む作業を開始させた．作業途中で津波襲来のラジオ情報があって，慌てて退避を始めたが，道路は破壊されて車が使えなかった．幸い近くの 3 階建排水機場に住民と共に逃げ込んで難を逃れた．近傍の低階層施設では犠牲者が出ており，生死を分ける経験となった．
結果的には，職務に忠実であろうとする日本人が陥りやすい状況だが，マニュアルに依存しすぎることは危険であり，臨機応変な危機回避対策が求められる．
２．時間がかかっても安全な経路で帰庁
無理のない移動： 安全に避難した後は帰庁するのが原則だが，無理をせずに安全な移動方法・経路を選択する．東日本大震災では地震発生直後に県庁への帰還を急ぐ余り，沿岸部のルートを選択して危うく津波で遭難しかけた事例もある．一旦落ち着きを取り戻し，
迂回で時間が掛かっても安全性を優先した判断・選択をすべきである．
最寄り庁舎への出向き： 多くの都道府県の災害対応マニュアルでは，発災以降に登庁・通勤が困難な場合，最寄りの出先機関に出向くよう指示している．先ずは，取り敢えず近くの庁舎（国・地方公共団体を含む）に出向いて連絡し，指示を待てば良い．
３．職場への状況連絡にはメール・ＳＮＳが有効
県庁では発災直後には職員の安全確認をしているため，早い機会に状況報告を行う．
メール・ＳＮＳ： 携帯電話のメールアプリ（携帯番号に付加するショートメールは除く）
や SNS は イ ン タ ー ネ ッ ト 回 線 を 利 用 で き る た め， 電 話 回 線 の 混 雑 時 で も 連 絡 可 能 で あ る．
福島県・宮城県ではこれを教訓として，緊急時の連絡を携帯メールで行うことにして，年 1回の模擬訓練をしている．SNS を併用すれば情報集約はより迅速化できる．
専用電話回線： 音声情報で有効性が期待できる手段として，専用電話回線がある．市町
村役場や都道府県出先機関で契約しているものが利用可能であれば，許される範囲で使用許可を得ることも選択肢として考える．
固定電話・携帯電話は混雑： 東日本大震災発災直後の数日は，固定電話・携帯電話の利用はほとんどできなかった．宮城県職員は発災直後に「災害用伝言サービス」を使って上司に無事を連絡したが，混雑状況によって確認されていなかった．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・千葉

11震災緊急対策

震災緊急対策

10102

keywords 安 否 確 認

連絡体制

職員支援

■■ 職員および家族の安否確認の優先と確認が困難な場合の対応
大規模災害では，職員・家族自体が被災者となる可能性があるため，まずこれらの安否確認を優先する．職員の安否確認は各職場を単位に行い，県庁が集約する．家族の安否確認は各職員に任されるが，未確認の状態では職務に専念できないため，職務管理の範囲で可能な支援措置を講じる．

避難・安否確認101

１．職員の安否確認
災害復旧体制を構築する上で職員の安否確認は基礎条件であると同時に，県は職員の安全を確保する義務がある．職員の安否確認は県庁が各出先機関の報告を受けて集約し，情報収集の支援を行う．
東日本大震災では，宮城県は発災直後に県庁から各事務所に電話で安否確認を試みたが，大半は不通で，当初は通じたものもやがて不通となった．メール・SNS では通信が可能な地区もあったが，携帯電話の連絡はほとんどできず，当日中に連絡が取れたのはわずかであった．交通手段・通信手段が破壊されたため安否確認が発災後数日できない出先機関もあった．
宮城県東部地方振興事務所は庁舎が津波後の浸水で孤立し，職員のほぼ全員が 4 日間閉
じ込められた．通信手段は途絶していたため県庁への連絡はつかず，家族の安否確認もできなかった．全員が脱出した後は，家族の安否確認を優先し，一時帰宅を認めた．
２．家族の安否確認への支援
宮城県では，家族の安否が不明であっては，職員は職務に専念できないため，安否確認を優先した．
各出先事務所では，県からの指示をもとに，発災当日は庁舎に数人を残し，帰宅可能な
職員は家族の安否確認のため一時帰宅した．宮城県職員の被災状況も多様であったため，一区切りのついたところで出勤するよう指示し，仕事への復帰の判断は本人に任せ，後日の報告で処理した．
公共交通が止まり，利用できる車両は限られガソリンの入手も困難であったため，自宅が職場から離れている職員は，被災状況調査地区を自宅のある方面に選定し，業務を兼ねて自宅の安否確認に向かわせるなどの支援対策を講じた．

写真

東日本大震災12

発災直後の対策本部での打ち合わせ（岩手県）

作成：2015.04

執筆：有田・落合・内川C1011

keywords

緊急時避難

庁舎開放

住民受入

寄り添い

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● 庁舎は住民の拠り所－避難所でなくても住民受入を優先的に－
東日本大震災では，庁舎が避難所に指定されていなくても，住民は被害の少ない公的施
設の庁舎開放を求めて集まった．復旧業務の遂行は急務だが，住民救済は最優先事項であり，積極的に受入れ，組織的に対応する．
避 難 住 民 の 受 入・ 対 応 は， プ ロ パ ー と し て の 業 務 で は 無 い が， 住 民 は「 公 」 一 般 へ のサービス期待があり，NN 分野も当然応える必要がある．住民受け入れ時の状況も災害の形
態によって異なるが，避難住民に寄り添った組織的・創造的な対応が求められる．

避難・安否確認101

１．県庁に避難した住民の要望と対応
県庁舎の開放： 発災（2011 年 3 月 11 日 14 時 46 分）と同時に，宮城県では仙台周辺の公共交通網が停止したため，帰宅困難者が宮城県庁を一時避難場所として集まった．寒い時期でもあり，県庁舎の廊下やユーティリティ空間を開放したところ，一時は避難者があふれた．
第 一 の 要 望 は 携 帯 電 話 の 充 電： 水・ 食 糧 の 確 保 に 努 め た が， 市 内 は 停 電 で あ っ た た め，
第一に求められたのは家族・知人等への連絡のための携帯電話への充電電源の提供であった．そこで，庁内のテーブルタップをかき集めて供用し，避難者の需要に対応した．
間に合った発電・暖房： 備蓄していた水・食料は十分ではなかったが，暖房は確保できた．幸い県庁の自家発電機は無事で，燃料も運よく給油直後であったため，3 日分ほどの備蓄があった．燃料備蓄の必要性を改めて認識させられた．
２．宮城県石巻合同庁舎に避難した住民の要望と対応
宮城県東部地方振興事務所の庁舎は津波による洪水で水没して孤立したため，職員 200余名は避難した住民と共に 1 週間ほど庁内に閉じ込められた．避難住民は約 300 人に達した
ため，庁舎内は職員を含めると 500 人ほどに膨れあがった．
水・食料の管理： 水・食料は工面をしたが不足した．自動販売機の飲料も，水分補給やカロリー源となるため，管理方針を決めて配分した．
夜具・トイレ・暖房： 夜具・トイレ等も悩みの種で，住民と協議しながら利用した．一方，燃料は庁内の配給直後で備蓄があったため，寒さによる苦痛はなかった．
病人・ペット対策： 病人・発病の恐れのある人達の看護対策も同時に試行錯誤的に実施したほか，病人やペットを連れた人等を分類して居住スペースを隔離した．透析が必要な
人は屋上に患者がいることを示す SOS を書き，自衛隊のヘリコプターで病院へ搬送した．
避難住民との協議体制： 看護の資格・経験等をもつ避難住民との協働体制の構築も早期に行う必要がある．東部地方振興事務所では，当面は避難住民対策に専念するしかないと判断し，協働のための業務分担体制を作り，当初は朝昼夕の 3 回の打合せを行うなどして切り抜けた．
庁舎からの脱出： 臨時的な避難も限界に近付いた一週間後に庁舎から脱出した．いまだに低層階は水没していたため自衛隊のボートを要請した．住民の安全を優先し，500 人の多数の脱出であったため，夜明け間もない朝 7 時～日暮れの夕方 18 時迄の長い一日のイベントとなった．

東日本大震災作成：2015.08

執筆：有田・田村・千葉

13

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1012

keywords

浸水地区

安否確認

移動の危険

体力消耗

●● 家族の安否確認においては浸水エリアの歩行をできるだけ避ける
１．浸水エリアの歩行は原則として避ける
県職員を始めとして災害復旧に関わる人達は家庭人でもある．東日本大震災の発災直後に，ある職員は職場との連携を確保しながら，家族の安否確認のため浸水域を移動した．
発災は 3 月であったため，春先の海水は冷たく体力を著しく消耗した．また，自宅周辺にもかかわらず，マンホールや側溝の位置がわからず危険な思いをした．
津波で浸水したエリアの歩行は，瓦礫や落ち込みの存在等による危険を伴うとともに体力を著しく消耗するため，安全確保に留意し，一人の行動を避ける．家族の安否確認も急を要するが，水が引いた安全なところを移動するよう心掛ける．やむを得ず浸水エリアを移動しなくてはならない場合，二次被災の発生防止を最優先に，消防隊等の指示に従い，ボート等を利用するなどしてし，安全優先を心掛ける．

避難・安否確認101

２．宮城県 JA 職員の経験
津波被災時の状況： JA 職員である A 氏は，休暇中に自宅で被災した．避難する間もなく津波が押し寄せたため，自宅二階に避難した．一晩を過ごしたが水は引かず，家族の安否を確認するため，自宅から家族が避難していると思われる場所への移動を決行した．その際，経路は広範に浸水していたため，やむを得ず浸水域も歩行した．
水中の歩行は危険が伴う： 水中を歩行することは，瓦礫等の異物に躓いたり側溝に落下する可能性があるほか，体温が急激に奪われた．危険な行動であるため，原則的に歩行はしないのが良策である．やむを得ずポリタンクやベニア板などを利用して簡易筏を作成す
ることも考えたが，ボート等を利用できる状況になるまで待機するのが賢明であった．土地鑑のある自宅周辺でさえ，浸水範囲の水面下の状況を十分に把握できなかった．

写真１

写真３

サーフボードを利用して移動する人も

東日本大震災14

浸水後１日目には屋根に積雪も

写真２

写真４

作成：2015.08

避難のため水中を移動する住民

灯油缶とベニア板で作成した簡易筏

執筆：田村・千葉・落合

10201

keywords 情 報 管 理

指示系統

窓口の統一

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 業務の指示・連絡系統を整序化して無用な混乱を排除する
災害復旧時には日常と異なる指示・業務への対応が求められる．現場では，多様な部局・機関から問い合わせや指示が集中し，窓口担当者は対応に忙殺される．こうした時，指示系統の点検・管理が不備であると，異なる指示が特定部所に集中したり，複数部署へ同様の指示が行くなどの事態が生じて職場を混乱させ業務効率も低下する．
業務・指示系統を統一・整序化して，混乱を未然に防ぐことが求められる．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．発災直後における情報の混雑・混乱
大規模災害の復旧対応ではプロパーの業務が増えるほか，それ以外の非日常的な民生関係の業務も加わる．とりわけ発災直後には日常とは異なる質・量の業務が押し寄せるほか，関連部局・機関等との連絡・調整を図り，マスコミ対応も必要となる．東日本大震災後に発生した圧倒的な業務量に平時体制で対処しようとすると，混乱を来たした．
２．指示・連絡系統の交通整理業務の指示・連絡系統の点検・管理を怠ると，複数部署から異なる指示が特定部所に集中する事態などが生じる．こうした事態は，職場を混乱させ，重複発注などによる無駄・
非効率も生じる原因となる．指示・連絡系統を監視し，業務の流れを交通整理して整序化する担当を配置し，混乱を未然に防ぐことが求められる．必要なことは，関係部署・機関と連係し，早い機会に不備を発見し，修正することである．
３．組織的な情報の伝達・調整
県から業者への指示： 宮城県では査定設計書作成業務を受託した宮城県土地連への県からの指示窓口が複数あったため，同様の指示が複数部署から来て混乱を生じた．土地連からのクレームを受けて，県の NN 部局で協議し，指示窓口を農村振興課技術補佐に一本化することにした．この後，指示系統の不備による混乱は徐々に解消された．
情報の整理には事務職の支援が必要： 発災後には県庁・被災出先機関には多くの部局・団体・マスコミ等から情報提供を求める問い合わせや指示が集中するため，担当者は対応に時間と労力を奪われる．宮城県仙台地方振興事務所では，こうした業務を整理・処理する窓口として専任の連絡調整担当を設け，事務職の係員を 2 人張り付けて体制を整備した．
しかし，業務量は処理能力を超え，事務職の人員補強を求め続けなければならなかった．
農政局との連絡調整体制： 通常災害では農政局防災課と県農村整備課との連絡調整で事足りるが，東日本大震災では当初は連絡・調整体制の構築が困難であった．このため，宮城県では農政局との連絡・調整において，個別業務は各担当課が対応したが，協議が難航している案件や農政局幹部と調整が必要な案件については，調整窓口を農村振興課技術補佐（総括）に一本化した．
マスコミへの対応： 新潟県中越地震では，マスコミが市町村職員に直接に取材し，これが不規則に発信されたため，現場の混乱を招き，業務に支障をもたらした．そこで，小千谷市はマスコミへの広報窓口・時間を決め，職員への直接の接触を禁じた．この後は，情報発信窓口は整序されて混乱は回避されたほか，職員の業務環境も改善された．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・内川・郷古15

震災緊急対策

震災緊急対策

10202

keywords 臨 時 組 織

チーム体制

チーム長会議即決体制■ ■「 チ ー ム 」 編 成 に よ る 宮 城 県 庁 に お け る 災 害 復 旧 対 応 の 臨 時 体 制
宮城県では東日本大震災の甚大な被害に対応して，発災直後に災害復旧に対応する臨時組織として，業務内容ごとに専門的に対応する「チーム制」を立ち上げ，NN 部局を再編した．運営はチーム長会議で行い，出先機関に即時にメールで伝達した．チー
ム数は，業務の増加や内容の多様化に応じて拡充した．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．チームの立ち上げ・拡充
宮城県庁では，チーム体制を発災一週間後に立ち上げた．発災当初に，今回の災害は通常の体制では対応できないと判断し，農林水産部次長・農村整備課長・総括が協議して臨時 に 農 村 振 興・ 農 村 整 備 の 2 課 を 横 断 す る 機 動 的 体 制 を 構 築 し た． チ ー ム 編 成 の 効 果 は，
限られた人員を災害対応に組織的な動員ができることである．チーム制を取らなかった県
では，復旧担当の課・係とそれ以外では業務の質・量に大きな差があったとの話を聞いた．
当初は 11 チームで発足したが，業務の進捗に合わせて段階的に見直し，半年後の 9 月には 20 チーム（下図）60 人（技術職 50 人，事務職 10 人）に達した．チームを細かく設定したのは，①業務の多様化・専門化への対応，②特定チームへの業務集中の回避が主な理由である．また，外部に対して県の取り組みを可視化する必要性への認識も働いていた．
なお，業務の終えたチームはその都度解散・再編した．
２．チームの運営
チ ー ム は 農 林 水 産 部 次 長 が 統 括 し， 農 村 振 興 課 と 農 村 整 備 課 の 課 長・ 総 括・ 副 参 事 をチーム長として配置した．運営上の判断はチーム長会議で行い，2011 年度は，朝（9:00）
・夕（17：00）の 2 回の開催によって①課題を共有すると共に，②業務・方針の確認をした．
会議では各チームがＡ 4 用紙一枚紙の報告を準備し，１時間以内で終えるよう即決体制を原則とした．チーム長は担当者が得意分野に当たるようチーム員の見直し・調整を行った．
本庁の指示は地方事務所の次長あるいは総括にメールで伝えた（発災当初はメールが使
え ず ， 伝 令 が 文 書 を 直 接 手 渡 し ）． ま た ， 重 要 事 項 に つ い て は 本 庁 で 直 接 に 伝 達 し た ．

平成 23 年 3 月 18 日

図

東日本大震災16

平成 23 年 7 月 1 日

平成 23 年 9 月 2 日

宮城県庁におけるチーム体制の推移

作成：2015.07

執筆：有田・郷古・橋本

10203

keywords 出 先 機 関

自律対応

現場判断

班体制

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 出先機関の発災直後における対応は自律的な初動が基本
大規模災害では通信・交通網が破壊され，県庁も具体的な指示・支援をするまでに時間が掛かる．このため，出先機関は災害対応の初動を自律的に進め，空白時間をできるだけ短くするよう工夫する．現場職員の的確な判断と組織的対応が求められる．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．大規模災害における連絡系統の途絶下での初動
東日本大震災では，発災直後の数日間，通信・道路網の破壊による連絡の途絶によって出先機関は孤立した．県庁との連絡系統の不全は，現場対応の方針決定に困難をもたらし，地区によって空白時間を生じた．
しかし，現場では災害の実態把握や応急復旧等の対応が求められ，初動対応の空白状態を極力避けることが必要となる．こうした状況のもと，出先機関では独自に移動用車両の確保や災害対応の指揮系統の構築によって応急業務に当たった．
２．県庁が災害対応に機能するのには時間が必要
東日本大震災で宮城県庁の対応は迅速であったが，それでもチーム制を立ち上げるまでに一週間が必要であった．この間，県庁は情報収集には当たったが，現場対応は出先機関に任された．県庁は出先機関からの報告を受け，情報の摺り合わせ・整理に基づく統括はしたが，現場対応については出先機関の判断を尊重したのである．発災直後の現場業務は多様・複雑・膨大であるため，県庁が全てを把握し適切な指示をするのは不可能である．
３．宮城県の出先機関の初動対応
仙台地方振興事務所： 発災時のテレビ落下等による不調もあって，職員は発災後 5 日間
程は津波映像を見ておらず，ラジオ等の情報に頼っていたため，被災の全体像ももてない
まま現地対応を進めるしかなかった．そこで，2 日間は管内全域を対象とした踏査を進めたが，海寄り地区での被害集中を確認し，3 日目からは津波地区を重点的に調査した．
事 務 所 職 員 は 3 ～ 4 人 で 構 成 す る「 班 」 に 分 か れ て， 地 区 毎 の 被 害 状 況 調 査 を 行 っ た．
調査の実施・管理は全て班長に任せ，報告を集約した．地区ごとに被災状況は異なるため，班に運営を任せたことが自由度の高い対応を可能にした．しかし，班相互の連絡機会を設けなかったため，共通課題にそれぞれが別途に取り組むという非効率も生むことになった．
東部地方振興事務所： 東部地方振興事務所は，県合同庁舎（5 階）の一階部分が水没し，そこに避難住民と共に 4 日閉じ込められ，孤立した．停電し，衛星携帯電話も短時間で使用できなくなるなど通信手段はほとんど機能しなかった．こうした状況下で，部長の指揮の下で発災直後を自律的・組織的に対応した．
水 没 し た 事 務 所 か ら 脱 出 す る ま で ， N N 部 局 職 員 は 避 難 住 民 の 民 生 対 応 に 専 念 し ，「 班 」
を決めて役割分担し，定期的な打ち合わせを行って組織的に対応した．また，脱出時には通信手段は回復していたが，本庁の指示を待たずに仮事務所を独自に探索・決定し，新たに構成した 3 ～ 4 名からなる「班」によって被害調査を進めた．調査用の公用車・自家用車が水没していたため，内陸の事務所に要請し，北部地方振興事務所から 5 台，東部登米地域事務所から１台を配置してもらった．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・郷古

17

震災緊急対策

震災緊急対策

10204

keywords 臨 時 組 織

班体制

出先機関

被害調査

■■ 出先機関における臨時の「班」体制のもとでの災害復旧対応
東 日 本 大 震 災 に お い て ， 被 災 県 の 出 先 機 関 で は 発 災 直 後 の 現 場 対 応 の た め ，「 班 」 体
制を臨時に構築し，地区を分担して被害状況調査・査定に臨んだ．班は 4 ～ 5 名程度で構成し，班長を置いた．班体制とすることによって，担当者の仕事の内容・範囲が明確化して情報共有は濃密となり，班内分担もスムーズに進めることができた．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．臨時の班編成による発災直後対策
宮城県の場合： 東部地方振興事務所では，NN 部門の部長が主導し，業務内容を①排水，②除塩，③施設災害の部門に大区分して当たった．各部門には調整担当次長（3 人）を配置
して，横断的調整に当たるとともに，部門ごとに臨時に「班」を編成して実行部隊とした．
福島県の場合： 相双農林事務所では，臨時の班体制を敷いた．宮城県と異なるのは，民生対応の重要性を即座に把握して，①災害調査班，②排水作業班，③市町村支援班，④避難所支援班等としたことである．実態を見ると，岩手・宮城各県も，民生支援に深くかかわっており，今後の大規模災害ではこれらを前提として考える必要性を示している．
２．班が地区割りで被害調査・査定業務を分担
東部地方振興事務所では発災直後の施設被害調査において，班には担当地区を割り当て，
これを単位に被害状況調査から査定までの業務を行った．地区割りとしたのは，被災地は大きく変貌し，日々変化したため，担当者には実態に基づく詳細な土地鑑が求められたためである．被害調査・査定段階で工種別に班を編成すると，担当者は広い地区を移動せねばならず，業務効率が低下するおそれがあった．
３．班の構成宮城・福島両県の出先機関では班の構成員は 4 ～ 5 名程度とし，班長を配置した．班の人数を決めた要因は，班長が構成員の業務状況を適切に把握できるのは 4 ～ 5 名程度であることや，車の定員による制限であった．班では，班長を中心に全員で業務の推進状況や課題を確認し，班長が指示した．班長には原則的に現場経験を積んだ中堅技術者をあてた．
４．班相互の調整のための班長会議
東部地方振興事務所では NN 部門の部長が，①班長で構成する班長会議を統括し，業務を調整・統括すると共に，②本庁の指示を伝えた．班長会議の開催頻度は，民生対応等に追われた発災直後の混乱期は朝昼夕の 3 回であったが，徐々に減少し，発注業務に移行した
段階では朝夕 2 回となった．
５．状況に応じた班体制の変更
班体制は，状況変化に応じて改変・再編する．東部地方振興事務所では，発注段階以降には班構成を変更して工種別とした．班は，7 班構成として，農地整備関連 3 班・水利関連 2
班・道路関連 2 班を設けた．班編成を地区割りから工種別に変更した理由は，地区間の被害差によって業務の進捗状況に遅速が生じ，相互調整が困難化するのを避けるためである．

東日本大震災18

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・千葉

10205

keywords 臨 時 組 織

班体制

出先機関

人員配置

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 出先機関の臨時の班編成における配慮事項
大規模災害発災直後の大量・多様な業務においては，①人員の量的不足，②人員の質的不足，③災害時のみに必要となる追加的業務，等が発生して平時とは異なる対応が求められるため，班編成はこうした状況を踏まえておこなう．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．班編成における留意事項
大規模災害発災直後の大量・多様な業務においては以下のような課題に直面する．発災
直後の緊急時における班編成においては，これらを配慮して対応を工夫する．
①人員の量的不足，②人員の質的不足，③災害時のみに必要となる業務の発生
２．人員の量的不足への対応
異動による人員補充対応は，緊急時には困難が多い．東日本大震災は 3 月 11 日に発災したが，定期の人事異動内示が出た直後でもあり，人事は凍結されて応急補強は困難であった．
宮城県仙台地方振興事務所では，当初，NN 部門技術者以外の人員は 4 名で，人員は不足した．補充要求に対する充足は順次進み，6 月に県内他事務所から 2 名・山形県から 8 名が配置され，9 月に至って全国道府県の支援者が 15 名となった．発災直後の人員不足対応はとりわけ重要であるため，早期の補充を最優先課題とする体制が求められる．
３．人員の質的不足 - 中堅技術者の不足がもたらす班編成の困難化 災害復旧業務では現場経験が豊富な中堅技術者の役割は大きい．福島県では，中堅技術者が不足していたため，班を増やすうえで中堅技術者の確保が制限要因となった．このため ， 適 正 規 模 で あ る 4 ～ 5 名 程 度 の 少 人 数 の 班 を 増 や す 編 成 は 困 難 で ，7 ～ 8 人 が 単 位 と な ったが，これでも全ての班には中堅技術者を配置できなかった．
戦後のベビーブーム世代の退職に加え，近年の NN 分野の事業規模縮小などによって，技術者の年齢構成は歪を生じ，中堅技術者の減少をもたらしている．こうした事態は全国に共通するが，災害復旧現場の円滑な運営に当たっては中堅技術者の確保・補充が鍵となる．
４．災害時のみに必要となる業務の発生 - 業務調整にも人員配置が必要 災害復旧現場では，市町村の民生対応をはじめとした平時には関係がない，災害時のみに必要となる業務が加わる．班編成においてはこれらへの対応の配慮が求められる．
NN 分野で見落とされがちな業務として，県庁との連絡調整や外部からの情報請求・視察への対応がある．これらは平時には僅かであるが，大規模災害では集中的に発生するため，専門的な人員配置が求められる．
宮城県では，出先機関の班の一つとして業務調整班（2 名）を設けた．業務調整班は，出先機関の NN 分野部長の補佐役として，①外部からの問い合わせ・視察への対応と，②チーム間の情報伝達を行った．調整業務は多岐に及んだが，担当者が 2 名（1 名は事務職）と少なかったため役割分担ができず，特定担当者に負担が集中した．他の班と同程度の人員配
置（4 ～ 5 名）が発災直後には必要であった．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・落合

19

震災緊急対策

震災緊急対策

10206

keywords 健 康 管 理

緊急時体制

交代制勤務

■■ 緊急時対応の長期化を見据えた交代制勤務
震災直後の異常な業務集中は長期化が予想された．しかも，特定職員に情報・業務が集中する傾向が続くと，睡眠も不十分となり，健康管理が課題となった．土木等の他部局の一部では，長期化を見据え，発災後 4 日目から交代制シフトとして睡眠時間を確保するとともに，業務を職員間で分散して共有・遂行する体制を構築し，負担の集中を軽減させた．

緊急の業務体制・人員配置

102

１．特定職員の昼夜連続勤務が長期化
宮城県では，発災直後から緊急配備体制がとられ，職員は職場に寝泊まりして業務を遂行する状況が継続していたが，職員の健康管理も考慮し，各職場の判断により着替え等のため交代で一時帰宅する体制がとられた．NN 部局でも同様の配慮は行われたが，組織的ではなく，災害復旧担当職員の一部は被災地事務所と県庁の連絡調整，被害把握，国や県庁
内他部局等との調整のため帰宅できない状況が続いた．
２．土木部局における交代制シフト
土木部局では，発災後 3 日間は 24 時間の全員体制であったが，一ヶ月以上の混乱状況が続くことを見込み，部局の判断で職員を 3 組に分け 1 組が順次に 8 時間休養する交代制シフトとした．この結果，常に 2/3 の職員が職場にいる勤務体制を継続できたため，職員の肉
体的・精神的負担は大幅に緩和され，睡眠も不十分ながら規則的に確保された．
３．職場状況に応じた交代制シフト
多様なシフト体制の設計： 土木部局の交代制シフトを模式的に示すと下図「基本形」となる．しかし，夜間に 2/3 の人員が不要であるなら「変型：1」とすれば夜間勤務は 1/3 に減少して，昼間人員の確保も可能となる．夜間勤務者の負担が厳しい場合，グループ 3 については休息開始を少し早めるなどの運用も可能である．交代制シフトの体制は多様な変型が可能であるため，試行錯誤によって災害時の職場状況に応じた柔軟な対応ができる．
シフト体制における人員配置： 夜間シフト時にも多様な事態に適用できるよう複数業務
分野の職員を配置すると共に，状況に応じた判断・指揮ができる中堅担当者を 1 名以上シ
フトグループに配置するなどの配慮が求められる．

図

東日本大震災20

交代制シフトによる勤務形態のイメージ

作成：2015.08

執筆：郷古・有田C1021

keywords

業務体制

組織対応

寄り添い

火事場の力

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● 災害復旧業務で念頭に置くべき事項は「寄り添い」と「火事場の力」
１．住民への「寄り添い」メッセージ
住民の恐怖と不安： 大規模災害の被災者は，恐怖と不安の中にあり，安心や拠り所を求めている．こうしたとき，行政は災害復旧の推進において住民に有効なメッセージを伝える必要があり，これが可能な判断・体制整備を心がける．
地 元 と 共 に あ る 行 政 ： 第 一 に 伝 え る べ き は ，「 行 政 は 住 民 ・ 地 元 と 共 に あ る 」 と 云 う こ とである．寄り添いの意識は言葉ではなく，戦略や行政の選択・提案の中にある事実を通じて住民に受け止められる．
住民・業者は実践の中で受け止める： 寄り添いのメッセージは，長期に亘る災害復旧における住民・業者との協働関係を形成する上での基礎となる．意思決定時に，行政の選択や 行 動 は メ ッ セ ー ジ と し て 受 け 止 め ら れ る こ と を 念 頭 に 置 き ，「 住 民 は ど う 受 け 止 め る か ，
何が求められているか」を考えることがもたらす実務上の影響は幅広く深い．

緊急の業務体制・人員配置

102

２．寄り添いの事例
仮事務所は管内に： 宮城県東部地方振興事務所は庁舎が津波被害にあったが，仮事務所
は不便・非効率であっても管内に求めた．津波被害がなく，執務環境が整った管外とはしなかったのである．管内に踏み止まることが，住民や業者の状況・意向を現場で受け止めるのに効果的であり，住民の安心や地元業者の信頼をえるうえで必要との判断であった．
リ エ ゾ ン へ の 評 価 ： 国 土 交 通 省 の リ エ ゾ ン （ 参 照 C 1 0 2 2 ）は 部 局 を 問 わ ず 注 目 度 が 高 か った．リエゾンは緊急時に現場にあってワンストップで便宜を提供した．注目され評判を高めた理由として，国の責任者が発災直後から自分達の被災現場に足を運んで，間近におり，必要なときに国と相談・交渉をしてくれるという信頼・安心を与えたことがあると考えられる．
３．業務における総合的組織力としての「火事場の力」
平時とは異なる環境： 大規模災害という「火事場」においては，平時とは異なる多様で大量の業務が時間・労力の枠を越えて押し寄せる．しかも，プロパー業務以外の多様な業
務にも関わることが求められる．このため，平常時とは異なる業務環境に対応しなければならないが，発災時には現場スタッフの役割構成が最適とはならない可能性がある．
求められる柔軟な対応： 部長・幹部が災害や計画の経験をもつ保証はない．大規模災害
は希にしか起きないので，これに備えた人事体制を常に組むこともできない．また，緊急事態では個人に任せると判断を誤るリスクは拡大する．災害復旧現場で組織体制を機械的に運用すると，判断・指示が適切でないことによる部課職員の不満が昂じる原因となる．
スタッフによる協議体制： これを回避するには，発災時には緊急時対応に適性をもつ数人の運営スタッフを組織し，協議体制によって対応することが望ましい．ここでの結論を上司が管理・運営すれば，職員は業務に積極的に関わり，不満は抑制されるだろう．
運営スタッフ以外の職員の発言機会を確保することにも配慮する．東日本大震災の災害復旧でも，現場で住民と向き合ったのは多くは若い職員であったため，彼等の意見も踏まえ十分に能力発揮ができる業務管理が求められるのである．

東日本大震災作成：2015.08

執筆：小野・有田・郷古21

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1022

keywords

リエゾン

ワンストップ処理

情報共有●● 国・県による被災現場課題のワンストップ処理への期待
１．国土交通省のリエゾン
国土交通省による市町村へのリエゾンの配置は被災地の県・市町村での評価が高い．リ
エゾンとは「災害対策現地情報連絡員」のことで，地方整備局の課長補佐級の人員を市町
村 に 配 置 し， 緊 急 対 策 と し て 必 要 な 事 項 を 聞 き 取 り， 上 局 と 連 絡 し， 現 場 判 断 で ワ ン ス
トップによる即決処理をした．これは，復旧対応の迅速化に繋がり，被災自治体の安心感と信頼感の源泉となった．

緊急の業務体制・人員配置

102

リエゾン： ビジネス・政治・軍事等の分野で，「取次ぎ係」「橋渡し役」「連絡員」を意味する．東日本大震災では，
国土交通省が「災害対策現地情報連絡員」の呼称として用いた

２．ＮＮ事業関連業務におけるワンストップ化要望
リエゾンを求める理由： NN 事業関連業務でも，現場ではリエゾンと同様の連絡・調整機能に対する期待が高かった．現場の担当者がリエゾンを評価したのは，些細なことでも判断に困ったときや支援が必要なときに身近で相談し，即時に結論を得られることであった．
また，宮城県担当者は岩手・宮城内陸地震（2008）では，農政局の担当者が早い時期に現場を見たことに勇気づけられた経験がある．被災現場は，発災後の早い時期に国の担当トップが現場の惨状を体感・理解し，課題を共有することを求めている．
求められた二段階の支援： 被災した県・市町村では，以下の対応・機能が期待された．
①農政局の課長補佐級技官の県への常駐： 国との連絡・調整窓口及びワンストップ対応②県の技術補佐級職員の市町村への常駐： 県との連絡・調整窓口及びワンストップ対応
３．県と国の関係におけるワンストップ化
宮城県における偶然の効果： 東北農政局の建物が被災したため，暫く宮城県庁に仮事務所を設けた．この時期は相互の情報交換・連係が通常より密になった．一方，農政局と離れた岩手県・福島県では時間・労力の効率面から農政局より農林水産省本省との直接交渉が優先した．
情報連絡会議への参加： 宮城県では，当初は東北農政局の災害復旧対応窓口も十分には把握しておらず，連携の難しさを感じていた．そこで，復旧に関わる情報交換を密にするため，発災後に農政局との調整窓口を農村振興課技術総括の兼務担当として一本化した．
担当者は農政局内の情報連絡会議にも参加したが，県が抱える課題解決への期待との間に差異もあって，ワンストップ化については課題が残った．
４．市町村と県の関係におけるワンストップ化
先行事例： 新潟県中越地震の際に新潟県が小千谷市に県の技術職員を出向させている．
地方振興局の係長であったため，権限は乏しかったが，現場経験が豊富であり的確な技術
判断ができたことから，ＮＮ分野の専門技術者がいない小千谷市では効果的であった．
東日本大震災における事例： 宮城県では県職員を発災直後から土地改良事業の経験が乏しい市町役場に常駐させた．しかし，人員不足の中で中堅技術者の派遣は難しく，若手で経験が浅い職員の派遣となった．このため，技術的判断が困難な事項については十分対応できなかったが，県庁との連絡機能が高まったため，市町村にとって拠り所となった．
参考資料

道 下 弘 子 （ 2 0 1 2 ）： 東 日 本 大 震 災 語 ら れ な か っ た 国 交 省 の 記 録 ， J D C 出 版

東日本大震災22

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・千葉C1031

keywords

緊急調査

災害査定官

査定方針

文書化

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● 発災直後の「緊急調査」による被災把握は災害復旧対策を方向付け
１．発災直後における被害状況把握のための緊急調査
緊急調査は県が要請： 都道府県の所管課は，速やかに都道府県全体の「被害状況」を農林水産省に報告（速報，概要報告及び確定報告）する．このとき，災害が大規模で方針が決まらず，緊急を要する場合，県は農林水産省の災害査定官の派遣を要請して「災害緊急調査」を実施し，応急措置や復旧方針などについて助言を得る．
緊急調査の受け入れ体制： 緊急調査を実施する場合，被災地を抱える農政局が窓口となる．農政局は，発災直後から被災県と緊密に連携しながら，緊急調査チームを立ち上げ，査定官が即時に現地入りし踏査ができる体制を構築する．
緊急調査の効果： 経験豊かな災害査定官の緊急調査による発災直後の被害状況全般の調査・把握は，災害の全体像を明らかにし，復旧対策の骨格を方向付ける．今日では空中からの映像・写真等の情報は多いが，現地に直接赴き，五感を通してえる情報にもとづく，
総合的な技術判断の重要性を看過してはならない．緊急調査による統一的方針によって，作業の手戻りも防止され，現場の士気も高まる．
新潟県中越大震災の事例： 新潟県中越大震災では，発災後，数日の内に災害査定官は被災地にいた．交通が途絶した被災地を県の支援を受けて徒歩やボートによって踏破し，被災状況を体感・確認した．このことが，経験がなかった中山間地の災害復旧方針の形成や査定におけるモデル方式導入の承認等の対応に結びついたと思われる．

被害状況の緊急点検・把握

103

２．文書化によって認識を共有化
国土交通省の災害担当者は，東日本大震災の直後に，緊急調査を行い，報告書を作成した．この緊急調査報告書は，国土交通省の各部署で共有され，緊急復旧箇所の特定，追加調整の必要性判定，余震の影響，応急復旧計画などに活用され，対応の総合化に役だった（ 道 下 ， 2 0 1 2 ）． 災 害 査 定 官 が 早 期 に 現 地 を 実 見 し て え ら れ る 緊 急 調 査 と 文 書 化 は ， 災 害 に対する認識の共有における基礎的事項である．

写真

参考資料

津波が引いた直後の宮城県南三陸町の農地

道 下 弘 子 （ 2 0 1 2 ）： 東 日 本 大 震 災 語 ら れ な か っ た 国 交 省 の 記 録 － ミ ッ シ ョ ン は 「 N O と 言 わ ない」－，JDC 出版

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・落合23

震災緊急対策

震災緊急対策

10301

keywords 緊 急 時 対 応

緊急通行車両資格登録■■ 発災時の移動を確保する「緊急通行車両」の指定
災害復旧業務では車両利用が不可欠だが，発災後に緊急交通路が指定されると，緊急通行車両として届け出たもの以外は通行できない．東日本大震災では発災時に NN 部
局の車両の多くは届けをしておらず，車両利用が制限されたが，発災後の被害状況調査等の業務は緊急を要する．認定権者である県知事・警察・公安委員会と調整し，住民の財産保護を踏まえた通行許可体制を早期に確立する．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．緊急時の被害調査にはまず緊急交通車両の届け出
大 規 模 災 害 で は ， 災 害 応 急 対 策 の た め の 現 地 調 査 で あ っ て も ，「 緊 急 通 行 車 両 」 に 認 定 されていない車両は走行できない．このため，早急に申請・認定の手続きが必要だが，発災直後は混雑して時間が掛かる．通行できる道路も「緊急交通路」に限定される．
緊急通行車両とは，①消防用自動車，救急用自動車等の緊急自動車（道路交通法第３９条第１項）および，②災害
応急対策や応急物資の輸送のため，知事又は公安委員会交付の確認標章を掲示する車両を指す．

２．遅延しがちな緊急通行車両の指定
現場では緊急時に車両指定を受けなくても車両を使用したいという要望が生じる．災害対策を構築する上で緊急の実態把握が必要であるほか，市町村・土地改良区・地元農家との信頼関係の構築にとって早期の対応が求められるのである．一方，被災地区では避難時に域外者の侵入による盗難等の犯罪は残念ながら発生するため，被災住民はこれの防止を強く求める．新潟県中越大震災では住民が集落の入り口や辻に結界を作って外部からの進入者を見張らねばならなかった．このため，災害復旧の迅速化の側面からの要望だけに基づいて行動することはできない．発災後の初期対応では，相互に相反する要求が並立するため，問題処理は遅延しがちである．
緊急通行車両の事前届け出（参照 40601）をしていれば指定は迅速化されるが，即時に指定を受けることができるわけではない．届け出をしていない車両は混雑現象等もあって更に時間が掛かる．しかも，津波災害では公用車も多くが被災して使用できず，新たな車両の導入が行われるため，指定待ちの混雑は増大する．
３．緊急通行車両の装備
緊 急 通 行 車 両 の 指 定 を 受 け た 場 合 ，「 緊 急 通 行 車 両 確 認 標 章 」 を 掲 げ ，「 緊 急 通 行 車 両 確
認証明書」を携行しなければならない．緊急通行車両の標章は，通常はステッカーが用いられるが，緊急時における統一的対応が求められるが，都道府県によって異なる．例えば，福島県の標章は「赤色灯」である．

東日本大震災24

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古R1031

keywords

緊急通行車両等

事前届出書

書類様式

震災緊急対策資料 ・ 震災前対策●● 宮城県の緊急通行車両届出書等の書類様式

被害状況の緊急点検・把握

103

図1

緊急通行車両等事前届出書 ( 確認申請書 )

図3

参考資料

緊急通行車両等確認証明書

図2

図4

緊急通行車両等事前届出済証

緊急通行車両等確認標章

宮城県警察：緊急通行車両等の事前届出制度 Q ＆ A
http://www.police.pref.miyagi.jp/hp/kisei/kinkyuu/kinkyuq&a.pdf

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・落合25

震災緊急対策

震災緊急対策

10302

keywords 緊 急 調 査

情報収集

空中写真

踏査

■■ 被害全体像を把握するには組織的な情報収集・活用と効果的な踏査の組合せ
大規模災害時の被害状況の把握には，組織的・体系的な情報収集・活用によって，作業の重複・混雑を防止して効率化を図ると共に，職員の踏査による個別現場の確認作業を併せて行う．空中写真は有効な調査手段であり，これを効果的に活用することが迅速化を助けるが，限界もあることを踏まえ，踏査等による現場情報によって補足する．

被害状況の緊急点検・把握103

１．情報収集・管理は組織的・体系的に情報の収集・集約において避けるべき事項は，情報経路の混乱である．通常，被害情報
は出先事務所からの被災状況報告や市町村・土地改良区からの被災状況報告（ため池等）
を県の NN 部局の担当窓口で集約する．定時連絡や連絡経路・窓口の統一などによって体系的な情報管理体制を確立し，各部署に周知・確認する．
情報管理体制が不備であると，国等の他機関・部局から情報を求められたときにも，逐一現場に対応を求めるような事態が生じる．東日本大震災でも，多方面から調査現況に対する直接の情報・資料の要請が何度もあり，現場が混乱したことがあった．
２．空中写真画像等の活用
発災直後の空中写真： 大規模災害では発災直後に，国土地理院撮影のレーザーオルソ画像が提供される．新潟県中越大震災と同様，東日本大震災でも被災直後（2011.03.12）の
オ ル ソ 画 像 が 入 手 で き た ．こ の ほ か ， 東 日 本 大 震 災 で は 自 衛 隊 撮 影 の 動 画 （ ヘ リ コ プ タ ー ・車 ） の 提 供 も 受 け た （ 原 発 事 故 に よ る 飛 行 制 限 区 域 は 衛 星 写 真 を 参 考 ）．
乏しい発災前の空中写真： 発災前の空中写真は農村地域では乏しい．都市部では国土地
理院の空中写真も比較的短期に更新されるが，農村地域・過疎地域では撮影間隔は長く，直前の土地利用実態の把握には限界がある．
水土里情報等の活用： 新潟県中越大震災・東日本大震災で有効であったのは「水土里情報 （ オ ル ソ 画 像 ）」 で あ っ た ． し か し ，2 0 1 0 年 度 以 降 は 更 新 さ れ ず ， 次 第 に 情 報 価 値 を 失 っている．注目されたのは Google の空中写真画像である．情報が他の従前画像情報に比べて新しく，地域全体を把握できる点で有効性が高い．発災前の Google 画像の利用等について業者との協定等の締結も検討すべきである．また，補助的対策として，空撮業者等が保有する空中写真やドローンによる空撮画像（参照 C1032）を活用すれば，迅速化を助ける．
３．情報収集には現地「踏査」が不可欠
被災情報の精度を高め，現場の実態を把握するには踏査が不可欠である．踏査を通じて被災直後の現場を体感して生じる想いが，復旧に対するモチベーションの原点ともなる．
しかし，踏査による現場確認にも限界があるため，これを補う対策も検討しておく．津波による塩害地区を踏査する際に漂流物の痕跡等を基準にしたが，不十分であった．地元
農家は発災直後に潮の到達を確認していたが，踏査は発災後数日を経て行われたため，農家が立会えなかった地区では除塩対象農地の認識に差異が生じた．津波の被害区域調査においては少し広めに捉えるなどの留意事項を周知しておく必要がある．

東日本大震災26

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・友正C1032

keywords

ドローン

空撮

鳥瞰画像

ＦＰＶ

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● ドローンによる大規模災害現場の把握・確認
１．新たなツールとして登場したドローン
ドローンは，マルチコプター型の無人航空機であり，カメラを搭載し，静止画・動画を撮ってパソコンなどで観ることができる．東日本大震災の発災時（2011）には我が国での利用は限られていた．しかし，近年は急速に普及し，NN 分野でも宮城県は被災現場の復旧状況をドローンで空撮しており，災害復旧の新たなツールとして注目される．

被害状況の緊急点検・把握

103

マルチコプター（multicopter） ヘリコプターの一種．3 つ以上のローターを搭載した回転翼機．遠隔操作ができる無人マルチコプターは，通称，ドローン（drone）と呼ばれる．

２．ドローンの機能と災害現場での効用
FPV による被災現場の確認： FPV とは First Person View の略で「一人称視点」を意味する．ドローンの視点でリアルタイム映像を観ながら操縦できるため，被災現場の確認に有効性が高い．この特性によって，以下の大規模災害時の新たな機能が期待できる．
侵入困難な場所の被災状況確認： 津波被災地区は瓦礫・土砂が堆積し，侵入困難な場所が多いため，被災状況の確認は不十分になりがちである．ドローンはこうした地区においても，現場での確認や映像撮影を可能にするため，被災状況の迅速な把握を支援する．
地区の全般的な状況確認： 津波被害は広範で連続的である．ドローンは，被災地区を移動しながら鳥瞰的に観察できるため，被害状況の空間的把握を助ける．高精度衛星測位を備えた機器で撮影すれば位置確認も確実となるため，室内作業で被災状況の捕捉も可能となる．
定 点 観 測 が 容 易 ： ド ロ ー ン は 3 次 元 空 間 の 位 置 確 保 が 正 確 に 行 え る ．こ の た め ， 定 点 観 測が地上の障害物の影響を受けずにできるほか，侵入困難な定位置からの撮影も可能である．
デジタル写真による 3 次元画像の作成： 空撮した写真から高精度 3 次元図面を短時間で作成する技術の開発が進んでおり，迅速な土量計測，工事の進行管理等が可能となっている．
測量・図面化・計算の一連の作業が不要となる効果は大きい．
情報発信ツールとしての可能性： 宮城県が 2016 年夏の農業農村工学会大会で展示した，
北上川下流・石巻市大川地区長面工区の復旧状況を紹介するドローン映像は，発災時の悲惨な状況を知る者にとって感動的であった．ドローン映像は景観映像コンテンツの新しい潮流となっているが，現場情報の発信ツールとしての可能性を実感させた．
３．ドローンの飛行方法規制への対応
ドローンの飛行には以下のような規制が適用されるが，特別に国土交通大臣の承認を受けると適用外となる．現場で支障が生じたときには国土交通省と調整をすることによって，必要性に対応した画像入手が可能になると思われる．
①地上高 150 メートル以上での飛行禁止．
②目視外飛行の禁止（操縦者が直接目視できる範囲内．遠隔モニター監視は禁止）③他人，または建築物・工作物等の物件から 30 メートル以上離して飛行
等々．

参考資料

国土交通省 HP：無人航空機（ドローン・ラジコン機等）の飛行ルール
http://www.mlit.go.jp/koku/koku_tk10_000003.html

東日本大震災作成：2017.09

執筆：有田・落合・内川27

震災緊急対策

震災緊急対策

10303

keywords 緊 急 調 査

ダム・ため池ため池台帳

土地鑑■■ ため池の被害状況調査は「ため池台帳」を活用して位置確認
ため池の被害状況調査で第一の困難は位置の確認である．改修事業等の履歴が無い
ため池は被害調査の担当者が発災後に初めて存在を知ることも少なくない．これを解決するのが「ため池台帳」である．しかし，小縮尺の図では周辺の道路等が不明で，発災時にアクセス経路の確認に時間を浪費することがある．周辺状況を補足する手段も念頭に入れた調査体制を工夫することが効率的な調査に繋がる．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．ため池台帳利用の定着
ため池台帳が基礎： 「ため池台帳」は東日本大震災における福島県の被害状況調査でも効
果的に活用された．ため池台帳によって地区内にあるため池の位置・数量が概括できるため，先ず，調査方針や人員配置等に役立てることができる．新潟県中越地震・新潟県中越沖地震でも活用されており，地震災害時の利用が広く行われている．
小規模ため池も調査対象： 破堤に伴う被害防止のため，点検対象は震度が増すにつれて広 が る ．「 地 震 後 の 緊 急 点 検 要 領 （ 農 水 省 農 村 振 興 局 防 災 課 ）」 で は ， 震 度 4 以 上 5 未 満 で は
堤 高 15 ｍ 以 上， 震 度 5 以 上 で は 貯 水 量 10 万 ト ン・ 堤 高 10 ｍ 以 上 が 対 象 で あ る． こ れ に 加え，広域的被害が確認された場合，安全確保の観点から小規模ため池の点検も行う．
岩手県のため池被害事例： 岩手県一関市（旧花泉町）はため池の多い地区だが，東日本大震災で中小規模のため池が多数被災した．ため池の中には，底樋の破損や，堤体の沈下，漏水等が確認された．また，他の用水源ができたため補完的役割（干害時利用）になった
り利用されなくなり，適切に管理されないものが増えている．
２．小縮尺地図のため池台帳では詳細な情報が不足
ため池台帳は小縮尺の地図が多い： ため池台帳は，添付地図の縮尺に対する規定はない．
このため，保管・現地活用の都合から図版は A3 ～ A2 判程度の大きさで，縮尺は 1/5,000以下の小さなものが多いため，詳細な情報は不足している．周辺のアクセス経路等も把握できる縮尺 1/5,000 以上の大縮尺地図を準備しておけば災害時に効果的である．
ため池に到達するには土地鑑が必要： 被災状況調査ではため池に到達するのに困難が生じる．担当者も小規模なため池については詳細な位置確認ができておらず，発災後に初めて確認するものも多い．福島県では，施設管理者が農業水利施設等を年に 1 回点検していたが，東日本大震災後の被害状況調査では，小規模ため池では経路を知る人がおらず，詳
細な地図もないため到達するのに困難を生じた．
３．ため池周辺の詳細情報の補足
一定規模以下のため池は，現場担当者が確認する機会が少なく，地図情報も十分でないため，アクセス道路等の周辺詳細情報の補足対策が必要である．発災後に地元農家等が道案内をできる状態であれば問題はないが，大規模災害では避難をしている場合も多く，あまり期待できない．補足的に以下のような対策を講じることで効率化が可能である．
①位置座標の整理による GPS の活用②土地鑑のある人による簡単なルート図の作成③タブレット等に空中写真・地図画像を入力しておき現地で補足的に使用

東日本大震災28

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・内川・落合

10304

keywords 緊 急 調 査

被害記録

写真撮影

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 被災場所が変形する可能性を踏まえた緊急調査時の体系的記録
被 災 場 所 は 時 間 経 過 と 共 に 変 化 し ， 被 災 直 後 の 状 態 の 確 認 は 困 難 化 す る た め ，「 被害」把握の障害となる．このため，緊急調査で現場に入ったときには，施設・機械等の被害状況を適切に把握・記録するため写真・ビデオを体系的に撮影する．
発災直後の適切な記録は，災害査定時の説明資料としての有効性が高い．撮影方法等について事前に確認しておくと効果的な資料作成に繋がる．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．被災直後の記録の必要性 －日々変化する被災現場－
被災現場は日々変化するため，被災状況の把握は時間経過と共に困難化する．風雨・植生等は変化に影響を及ぼす大きな要因だが，建物や施設には人為が加わることが多いため
これも変化の要因となる．
福島県では，津波で被災した排水機場では迅速な機能回復を目的として，応急復旧時から瓦礫撤去や，必要な範囲での建屋・施設・機械の変更が加えられた．また，津波浸水高は直後には明瞭であっても，時間経過と共に曖昧化して確認は徐々に困難化した．時間経
過 に 伴 う 変 化・ 変 更 は， 発 災 時 の 被 害 状 況 の 確 認・ 認 定 の 障 害 と な る が， 現 場 担 当 者 は，
これらの全てを管理することはできない．このため，被災直後の状態を写真・ビデオ等によって記録に残すことは，後の災害査定・復旧の基点情報として重要性が高い．
２．査定時には被災の説明資料が必要
災害査定では，発災前の状態と発災直後の差異が被災として認められる．このため，被災直後の状態の記録は災害査定における被害の確認・説明のための重要な情報となる．
福島県では，震災直後に災害査定を見据え，被災した排水機場の津波浸水高の撮影や，
被 災 状 況 の 確 認， 合 せ て 被 災 写 真 を 体 系 的（ 建 築 施 設， 樋 門 等 の 土 木 施 設， 機 場 下 部 工，
ポンプ等の施設機械毎）に撮影・整理した．これらは，災害査定時の説明資料として効果
的で説得力があった．
３．写真等の撮影における留意事項
現地に向かう際には，撮影方法や考え方を整理し，確認しておくことが望ましい．
福島県では，毎年実施する施設点検等における写真の撮影方法を規格化していたが，こうした取り組みがなくても点検写真と同様の位置・角度からの写真を発災直後にも撮影しておくと，査定時の従前状態と比較が可能となる．
また，破損場所の撮影はもとより，亀裂や沈下が見られたところには，A,B,C のように
マ ー キ ン グ し ， 亀 裂 の 幅 や 沈 下 量 を 計 測 す る と 共 に 写 真 に 残 し ，「 ○ m m 拡 大 」 な ど と 変 化を記録しておく．

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・橋本・千葉

29

震災緊急対策

震災緊急対策

10305

keywords 緊 急 調 査

ため池・ダム

堤体亀裂

パイピング

■■ ため池・アースダムの亀裂や漏水・パイピングへの処置
地震で生じたため池・アースダムの①亀裂，②漏水・パイピングは，時間経過とともに閉塞や雑草の繁茂等によって確認が困難化し，災害復旧の対象から外れる可能性がある．これを防ぐため，初期対応として発生痕跡の保全や発生位置のマーキングや記録を適切に行う．作業は早いほど効果は高いため，組織的で迅速な対応に努める．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．亀裂部分への初期対策(1) 石灰水の流し込み： 新潟県中越大震災の際から，ため池調査では堤体に生じた亀裂の深さを確認する方法として「石灰水を流し込む」ことが指導されている．亀裂は時間経
過と共に塞がるため，後に亀裂の深さ・範囲を確認するには災害直後のできるだけ早期の作業を心がける．
(2) 準備すべき資・機材：①消石灰または生石灰②水運搬用のローリータンク（水は多めに確保）等③柄杓（石灰水の攪拌用） ④投入用バケツ・柄杓あるいは塩ビ管（適切な位置に流し込む）等⑤可搬式エンジンポンプ（石灰水の投入が大量に必要な場合）(3) 石灰水の作成： 消石灰 10kg に対して水 40 ～ 50ℓ を柄杓などで攪拌混合する．目安として，粉ミルクを水で溶かした液体に近い，流動性の高い状態とする．
(4) 亀 裂 へ の 注 入： 亀 裂 に 適 切 に 流 れ 込 む よ う に バ ケ ツ や 柄 杓・ 塩 ビ 管 等 を 使 用 し て，亀裂部に注入する．注入量は，石灰水が亀裂上部で少し貯まるくらいを目安とし，滞留状態を確かめて終了する．亀裂が小規模な場合は柄杓・バケツ等を用いれば間に合うが，大きい場合には小型水中ポンプなどを用いる．
(5) 査定までに実施すべき事項： ため池堤体を試掘して被災状況を把握する．石灰の浸入深さまで掘削し，最深部を慎重に確認する．
なお，やむを得ず石灰が注入できなかった地区では，かね尺・ポールなどで計測・写真
撮影後に条件付き査定を受け，工事実施時に計画変更で対応した事例もある．
参 照 堀 俊 和 ： 地 震 被 災 後 の た め 池 点 検 ，（ 独 ） 農 村 工 学 研 究 所
http://www.naro.affrc.go.jp/org/nkk/2011fukkoushien/fukkyuuhouhou/dam_tameike/tameike.pdf

２．漏水・パイピングへの初期対策
福島県では，ため池で漏水・パイピングがあれば水量計測と共に周辺状況を記録した．
(1) 水量の計測： 漏水量の計測時に三角堰がない場合，簡易の対応を工夫する．
①雨樋・塩ビパイプ等の利用②竹が入手できれば二つ割りにして樋として利用③段ボールをＶ字型に整形（ビニール製のラップ・袋があれば被せる）(2) 位置のマーキング： パイピングの場所や漏水等の範囲を明示するため，カラーテー
プを着けたポールを立てると共に，カラースプレー等によって境界を示す．
(3) 記録： 写真と共にデジタルカメラのビデオ機能等を使って動画も取得する．

東日本大震災30

作成：2015.04

執筆：有田・友正・郷古10306

keywords 緊急時操作

ダム・ため池放水ハザードマップ

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 発災直後のダム・ため池の放水は下流の安全確保を第一として総合勘案
大規模地震の発生直後のダム・ため池の安全を確保し，堤防決壊等による二次災害の防止に努める．貯水の放流や避難指示等においては下流住民の安全確保を第一としながら，ハザードマップ等の活用によって，水源の状況，下流の土地利用・季節等も総合的に勘案して判断する．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．発災後のダムに常駐できない場合の優先的操作は越流回避
発災後も現場に常駐してダムを管理するのが原則だが，福島県の原発被災地区では常駐できず，下流の安全とダム本体の保全を最優先に考え，越流回避のためのゲート操作を実施した．警戒区域内にあった福島県大柿ダムでは，発災時（3 月 11 日）には代掻き・田植
え を 控 え て 満 水 状 態 に し て い た が， 職 員 が 避 難 す る 際 に 5 門 中 2 門 の ス ラ イ ド ゲ ー ト を 開け，放流バルブの開度を大きくし，貯留水位をスライドゲート以下となるよう操作した．
２．ダム・ため池の放水
東日本大震災では，藤沼ダム（福島県須賀川市）の決壊もあって適切な判断・管理操作が求められており，放水の是非については，余震の発生等も考慮した操作マニュアルを作成する必要がある．
放水においては，住民の安全確保を第一として，下流の人家の有無，灌漑期か否か，農地・水路等の被害の多少，破堤の影響などをハザードマップ等も参照しながら総合的に判断する．福島県では渓流水を引水する「掛け込み」によるため池も多いため，これが確保できれば，当面の落水は営農にさほど響かないといった地域特性も判断に影響した．
３．ダム・ため池の放水を最終判断するのはゲート操作者
放水は，最終決定者であるゲートの操作者（多くは土地改良区）と，ダム施設の所有者（ 県 等 ）・ 管 理 者 （ 市 町 村 等 ） で 協 議 ・ 了 承 し て 行 う ． 放 水 に 関 し て は ， 緊 急 時 で あ っ て も
河川法に基づく管理規則・操作規定などに基づいて行われるが，様々な状況に応じてその場で個々に判断するしかない．最終判断はゲート操作者に委ねられる．
４．ハザードマップの活用
必要性の気づき： 三ツ森溜池（福島県安達郡大玉村）の堤体の亀裂は大きかった．下流に郡山市があるため決壊回避を最優先事項としたが，ここでの教訓は，ハザードマップ作
成の必要性への気づきであった．ハザードマップがあれば，被害の内容・範囲を予測できるため，意思決定に果たす効果は大きい．また，ハザードマップの作成時には，安全な避難経路も同時に検討し，避難時の遭難を防止する配慮が求められる．
S I P O N D （ エ ス ア イ ・ ポ ン ド ）： ハ ザ ー ド マ ッ プ は ，「 た め 池 防 災 減 災 対 策 推 進 事 業 ： 国 庫
補 助 1 0 / 1 0 」で 作 成 で き る ． S I P O N D は ， 農 研 機 構 監 修 の 新 ・ た め 池 氾 濫 解 析 ソ フ ト で あ り ，比 較 的 廉 価 に ハ ザ ー ド マ ッ プ が 作 成 で き ， 見 積 も り に も 対 応 し て い る （ 参 考 資 料 ）． ハ ザ ー
ドマップの作成例は，平成 28 年 10 月現在，閲覧できるのは 194 市町村である．

参考資料

ため池氾濫解析ソフト HP：https://flood-soft.jp/

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古

31

震災緊急対策

震災緊急対策

10307

keywords 緊 急 時 操 作

ダム・ため池

予備電源

越流回避■■ 発災直後の自家発電によるダム操作時の留意事項
大 規 模 地 震 の 発 生 直 後 は 広 域 に わ た る 停 電 が 発 生 し， ダ ム の 操 作 用 電 源 も 失 わ れる．予備電源として自家発電機が装備されているが，うまく作動できない場合がある．
こうしたケースを多様に想定し，対応できる準備をして現地に向かう周到さが求められる．

被害状況の緊急点検・把握

103

１．ダムのゲート操作用電源の喪失時における対処
発災 20 日後（3 月 31 日）福島県・坂下ダムでは，クレストゲートを一部開放（30cm）しようとしたが，ダムは停電していた．ダムの自家発電機燃料を携行していたが，起動用セルモータがバッテリーの充電不足で作動しなかった．たまたま，現地で使用したダム管理
用 自 動 車 （ ラ ン ド ク ル ー ザ ー ，4 0 0 0 c c ， デ ィ ー ゼ ル ）の 出 力 が 大 き か っ た た め ， バ ッ テ リ ーをブースターで接続して発電機を起動してゲートを操作した．
２．ダム操作のための動力源確保
ダム操作において動力源の電源確保は必須事項であるため，緊急時に商用電気が遮断しても稼働できる準備をして現地に向かう必要がある．①自家発電機のセルモータと同じ電圧をもつバッテリー装備のダム管理車の使用や，②小型発電機の携行が有効である．
また，車両の進入が阻まれたときや，他に緊急度の高い施設があって小型発電機が利用できないときに備えて別途の補助手段も検討する．相双農林事務所では，近年普及が見られる③充電式水門開閉補助装置等の予備対策の推進が必要と考えている．
福島県では，他の関連施設（取水ゲートの開操作，下流河川の取水ゲートの巻き上げ・
転倒操作）においては小型発電機を携行した．
３．ダムのゲート操作における留意事項
ダムの自家発電機用燃料タンクの容量確保： 坂下ダムでは，自家発電機を作動できたが，燃料タンクが標準型の 50ℓ と小さかったため，短時間の稼働しかできず，必要なダム操作が継続してできなかった．適切な操作を行うには，原則的には 2 日，少なくとも夕方から朝までの半日程度以上の稼働を確保できる予備燃料が必要と思われる．ちなみに，国土交通省のダムでは河川法に準拠して 3 日分以上の燃料を確保している．
バ ッ テ リ ー 端 子 形 状 の 不 具 合 等 の 些 細 な 障 害 の 排 除： 坂 下 ダ ム の 自 家 発 電 機 の バ ッ テ
リー端子がボルト固定タイプであっため，ブースターケーブルのワニグチ（鰐口）クリッ
プでは直接接続できなかった．自家発電機のバッテリー端子がボルト型固定端子である場合 を 考 慮 し て， 補 助 プ レ ー ト（ 図 ） を 携 行 す る 等 の対応が望まれる．
機 器 盗 難 へ の 備 え： 排 水 機 場 で の こ と だ が， ゲ ー
ト の 巻 き 上 げ を 電 動 チ ェ ー ン ブ ロ ッ ク と す る た め，
小 型 発 電 機 と ケ ー ブ ル を 設 置 し た が， 福 島 県 で は 横行 し た 盗 難 に あ っ て 対 応 が 頓 挫 し た． 被 災 地 で は 悪
質 な 盗 難 が 残 念 な が ら 発 生 し て お り， こ れ を 念 頭 に置いた危機管理対策が必要である．
図

東日本大震災32

作成：2015.04

補助プレート

執筆：有田・友正・千葉10401

keywords 支 援 要 請

自衛隊

災害派遣

知事

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 自衛隊への支援要請は都道府県知事が窓口
自衛隊は独自の判断で現場の救援活動はできず，災害派遣等ができるのは都道府県から要請を受け，指定部隊等の長の指示があった場合である．自衛隊の出動要請は知事が行う．知事は，現場の被災状況を速やかに都道府県本庁に集約し，自衛隊の災害出動・支援の必要性があると判断すれば，直ちに指定部隊等の長に要請する．指定部
隊等の長は知事からの要請を受けて判断し指示する．

捜索活動要請104

１．自衛隊の派遣要請手続き
東日本大震災では，発災直後から自衛隊の現地支援が行われた．NN 事業関連災害復旧においても，被害状況調査で不足するガソリン配給，瓦礫処理の支援要望があった．そこで，現場で協議して自衛隊の方面部隊に直接要望したところ，災害派遣（自衛隊法・83 条）に基づく手続きが求められた．
発災直後は自衛隊の支援要望は強いが，申請の手続きが分からずに断念したり，情報収集に時間を浪費する事例があった．自衛隊に要請できる事項・手続きは自衛隊法に規定されており，これにしたがった対応を行う．概要は以下のようである．
２．自衛隊への災害派遣要請をするのは「知事」
災 害 派 遣 要 請 が で き る の は ， 原 則 的 に 都 道 府 県 知 事 で あ る （ 自 衛 隊 法 ・ 第 8 3 条 ）．
市町村長が自衛隊の災害派遣を求めるときも都道府県知事を経由するのが原則だが，通信の途絶等により知事に災害派遣要請の要求が行えない場合，直接，防衛大臣が指定する者 ＝ 指 定 部 隊 等 の 長（ 通 常 は 地 域 の 方 面 隊 長： 防 衛 庁 訓 令 第 28 号・3 条 ） に 通 知 で き る（ 災 害 対 策 基 本 法 ・ 6 8 条 の 2 第 2 項 ）．
３．災害派遣要請の手続き（1）要請の対象（自衛隊法・83 条）
都道府県知事が要請する相手は防衛大臣又は指定部隊等の長だが，大規模震災では「大規模震災災害派遣実施部隊の長」である．
指定部隊等の長は独自に「要請の内容及び自ら収集した情報に基づいて部隊等の派遣の必要の有無を判断し，単独で又は他の指定部隊等の長と協力して部隊等を派遣する等適切な 措 置 」 を 採 る こ と が 義 務 づ け ら れ て い る （ 防 衛 庁 訓 令 第 2 8 号 ・ 1 1 条 ）．
（2）災害派遣の要請手続（自衛隊法施行令・106 条）
災害派遣等の要請は原則的に文書で行う．緊急の場合は口頭・電信・電話等でも要請の伝達はできるが，速やかに派遣要請の文書を提出する必要がある．
災害派遣の要請文書は，様式の定めは特に無いが，下記の事項を明示する．
①災害の情況及び派遣を要請する事由②派遣を希望する期間③派遣を希望する区域及び活動内容④その他参考となるべき事項

参考資料

自 衛 隊 法 8 3 条 （ 災 害 派 遣 ）， 自 衛 隊 法 施 行 令 1 0 6 条 （ 災 害 派 遣 の 要 請 手 続 ）， 防 衛 庁 訓 令 第 2 8号・昭和 55 年 6 月 30 日付け（自衛隊の災害派遣に関する訓令）

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・橋本・郷古33

震災緊急対策資料 ・ 震災緊急対策

R1041

keywords

支援要請

自衛隊

災害派遣

知事

●● 自衛隊への災害派遣要請の流れと要請が可能な事項

捜索活動要請104

図要請から派遣・撤収までの流れ

自衛隊の災害派遣活動の範囲は以下のようであり，NN 事業関連の災害復旧業務において連携を要請することで打開できる事項もある．
（1）車両，航空機等による被害状況の把握（2）避難者の誘導，輸送等避難のために必要がある場合の援助（3）行方不明者，負傷者等の捜索，救助（4）堤防等の決壊に対する水防活動（5）消防機関の消火活動への協力（6）道路又は水路が損壊し，又は障害物がある場合の啓開又は除去（7）被災者に対する応急治療，救護及び防疫並びに病害虫防除等の支援（8）通信支援（9）救急患者，医師その他救急活動に必要な人員及び救援物資の緊急輸送（10）被災者に対する炊き出し，給水の支援（ 1 1 ） 救 援 物 資 の 支 給 又 は 貸 付 の 支 援 （ 防 衛 省 所 管 に 属 す る 物 品 の 無 償 貸 付 及 び 譲 与 等 に
関 す る 省 令 （ 昭 和 3 3 年 総 理 府 令 第 1 号 ））（12）交通規制への支援（13）その他災害の発生時において知事が必要と認め，自衛隊の対応が可能な事項

東日本大震災34

作成：2015.05

執筆：有田・橋本・郷古

10402

keywords 災 害 救 助

自衛隊

不明者捜索

技術支援

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 津波被災地区での不明者捜索時における自衛隊等との協働・連携
津波被災地区では災害復旧の前に最優先事項として不明者捜索を行う．このため，
排 水 ・ 瓦 礫 除 去 が 必 要 だ が ，N N 部 局 は 農 村 地 域 の 排 水 に お い て 専 門 性 を も つ た め 警 察 ・
消防・自衛隊・土木部局と協働した．ここでの適切な協働・連携は，不明者捜索を迅速化すると共に，NN 部局の災害復旧にも役立つため，組織的・効果的な対応を図る．

捜索活動要請104

１．不明者捜索時におけるＮＮ部局の役割
津波被災地区に最初に足を踏み入れたのは自衛隊である．不明者の救助・捜索が最優先事項であり，応急排水作業が先ず行われた．福島県では，排水作業を NN 部局・土木部局・自衛隊・地元建設業者の 4 者協働で行い，不明者の救助・捜索活動は自衛隊が行った．
津波被災地区の応急排水においては，排水路の多くが農業用であるため NN 部局の技術的支援が不可欠であるほか，土地鑑もあるため適切な助言ができた．福島県では NN 部局・土木部局・自衛隊は，毎朝，県庁で打合せを行い，当日の方針を決定した．また，相双農林
事務所では毎夕，NN 部局と自衛隊が湛水排除の指示について打合せた．
２．排水対策における自衛隊等との連携・協働
福島県相双農林事務所では，自衛隊の作業支援のため全体で 5 人程度の職員を 5 月末まで配置し，自衛隊等との調整のもとで排水ポンプ設置，排水機場までの進入路確保，決壊堤防の土嚢による修復を行った．土嚢袋は，土木部局から提供を受けた．
NN 部 局 は， 農 林 水 産 省・ 国 土 交 通 省 の 排 水 ポ ン プ を 要 請・ 調 達 し て， 設 置・ 運 転 を した．また，排水機場へのアクセスが確保されたのを受けて以下の作業を分担し，排水の迅速化に努めた．①干潮時に排水するため昼夜兼行で排水樋門のゲート操作．②干拓地（南相馬市・井田川地区等）では排水樋門ゲートの操作，暗渠清掃（排水促進）等．
３．自衛隊との協働がもたらすＮＮ部局業務への間接的効果（１）農地・農業施設の一部復旧業務の先行実施
自衛隊の不明者捜索においては排水と瓦礫除去が必要であり，並行して進むため，排水対策や瓦礫集積の方法等について調整すれば，NN 部局の災害復旧事業にも間接的な先行実
施効果が期待できる．排水対策に必要な，水路・排水機場の応急復旧や瓦礫処理の組織化などは注意深く検討し，自衛隊等との調整を行う．
福島県では不明者捜索時に行う瓦礫除去方法を自衛隊と話合い，瓦礫は地区の幹線道路脇に集積し，農地区画の中なら複数箇所に集積して貰った．また，各種農業施設と公共施設の瓦礫除去を併せた実施を依頼し，ほぼ全排水機場内の瓦礫を除去した．また，湖岸堤防の一部の締め切りの応急対策にも対応して貰うことができた．
（２）予算措置におけるＮＮ部局の負担軽減
不 明 者 捜 索 に 必 要 な 排 水・ 瓦 礫 排 除 に 伴 う 工 事 等 は， 災 害 救 助 法 に よ る 国 家 予 算 で100％実施できた．具体的には，決壊河川の応急締切，ゲートの応急復旧，ゲート操作用の発電機配備，仮設ポンプによる排水，水路の啓開，瓦礫撤去など多岐にわたった．これらは，農地・農業施設の災害復旧費用を一部肩代わりする機能をもった．

東日本大震災作成：2016.02

執筆：有田・千葉・郷古35

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1041

keywords

災害救助

民生対応

精神的負担

●● 発災直後の業務では不明者捜索も分担
１．ＮＮ部局に求められた民生対応及びプロパーの二重の役割
東日本大震災（2011.03.11）の被災 3 県の NN 部局職員は，①発災直後から被災市町村の「民生対応」の支援に追われたが，②これに加えて「プロパーとして被害調査に始まる災害復旧業務」を並行して進めることが求められた．しかも，NN 部局は土木分野に大区分されたため，瓦礫処理等の現場業務にも配置された．
他部局の職員が被災地の民生対応に専念したことを考えると，NN 部局職員の肉体的・精神的負担は大きかった．

捜索活動要請104

２．発災直後における県職員の復旧・民生対応の事例
発災直後は，県・出先事務所の職員は市町村の民生対応に追われた．
岩手県の C 氏は，発災一ヶ月後に大船渡地域振興センターに赴任したが，職員の半分は市町の民生支援業務に出払っていた．M 氏は陸前高田市に入り，役場の物資調達等の支援業
務に従事し，S 氏は避難所支援で避難者名簿の作成に当たっており，プロパー業務は 5 月まで行えなかった．
また，NN 部局職員は土木分野に大区分され，津波による瓦礫処理等の現場業務に配置された．瓦礫処理の現場で先ず担当者を悩ましたのは，泥と異物に覆われた現場であった．
長靴を釘等で踏み抜くこともあり，事故や怪我の可能性もあった．
３．精神的負担の大きい作業も負担
大規模な地震・津波災害では，肉体的負担に加えて精神的負担も大きい．瓦礫処理の現場は作業環境としても過酷であると同時に，時として遺体と対面するほか，搬送も行わねばならない過酷さを伴った．災害復旧業務は長期に継続するため，他の災害とは異なりメンタルケアに特段の配慮が求められる．
東日本大震災では津波による死亡者はおびただしく，県内の火葬場の受入能力を遙かに超えていたため，火葬を断念して一時仮埋葬をする地区も生じた．岩手県・NN 部局の S 氏
は，発災直後から避難所支援で避難者名簿の作成のほか，状況によって遺体を火葬するため秋田県や千葉県・埼玉県まで搬送した．
４．民生支援業務からの切り離し
NN 部局による市町村の民生支援の多くは 5 月の連休頃まで続いたのであり，職員の負担は限界に近付いていた．また，早期復旧に対する世論も強くなり，NN 部局の業務遂行が強く求められた．
宮城県の NN 部局は，これらを受けて県・復興対策室に申し入れ，4 月以降は NN 部局職員
を民生支援業務から外して貰い，復旧迅速化の世論の中で被害状況調査に専念した．

東日本大震災36

作成：2016.02

執筆：有田・橋本10501

keywords 支 援 要 請

県主管課

派遣の継続

派遣先対策

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 支援人員確保は都道府県主管課を窓口にして戦略的・組織的に復旧事業の支援体制として，①自治体職員の異動・派遣，②復旧技術専門家の派遣制度活用がある．何れも被災都道府県「主管課」が主導・調整するため，早期から働きかけ迅速に体制を構築する．しかし，派遣元の都道府県も人材派遣が容易ではない
ため，国に斡旋を要請するだけで無く，多様な機会を捉えて独自に要請すると共に，支援者の派遣元都道府県に対する報告等を定期的に行うこと等が求められる．

支援要請

105

１．復旧支援人員の確保は被災都道府県「主管課」が主導・調整
復旧事業の支援人員を確保する方法として，①自治体職員の異動・派遣，②農村災害復
旧技術専門家の派遣制度（参照 C1051）の活用がある．災害復旧事業が県営か市町村営かによって手続きは異なるが，何れも被災した「都道府県主管課」が主導・調整して被災自治体の適切な人員配置体制を構築するため，主管課への増員要請を早期に行う．人事部局
では NN 部局の業務への理解が浅い場合もあるため，積極的・多面的に働きかける．
２．人員の要請内容によって異なる対処
県営災害復旧事業の場合： 県の出先機関は，復旧業務の技術職員等が不足するとき，本庁主管課に応援派遣を要請する．要請を受けた本庁主管課は，①出先機関及び本庁関係各課から所要数の技術職員の派遣等を行うほか，②内部調整では不足するときには，他の都道府県の応援派遣を受けるため，国に斡旋を要請するなど，必要な措置を講ずる．
市町村営災害復旧事業の場合： 被災市町村で，災害復旧事業の技術職員等が不足したとき，当該県の主管課に応援派遣を要請できる．要請を受けた県主管課は，被災市町村以外からの職員派遣又は都道府県職員の応援派遣を調整するなど必要な措置を行う．
災害復旧技術専門家派遣制度の場合： 復旧専門技術者は，災害復旧活動の支援・助言を
ボランティア活動として行う．派遣要請は，各県の土地連に設けられる農村災害支援協議会（会長：土地連常務理事，副会長：県 NN 部局課長）に地方公共団体等が行う．交通費・宿泊費等の実費は，原則として派遣要請をした地方公共団体等が負担する．
３．支援を継続するには被災県の積極的な働きかけが「鍵」
農林水産省農村振興局は，都道府県に支援職員の派遣を毎年要請しているが，それだけでは必要人員の確保は困難である．派遣側の都道府県も，災害復旧が長期化すると内部の説得が困難化するため長期の継続は難しい．
宮城県では支援の増員・継続を確保するため，①国の斡旋要請に加えて，② 2011 年の発災直後から各県所管課担当者への電話・メールの他，NN 部局の全国部長・課長・班長会議
等のあらゆる機会に職員派遣を要請した．その際，必要な人材・人数等の情報を可能な範囲で具体的に伝えることが積極的な支援獲得に繋がった．
宮城県はまた，支援職員の派遣先都道府県に幹部職員を定期的に派遣し，職員の近況報
告に併せて復旧復興のセミナーやパネル展を開催すると共に，派遣継続を要請している．

参考資料

内閣府・防災会議：災害復旧・復興施策に関する報告書
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/houkokusho/hukkousesaku/saigaitaiou/output_
html_1/3-2-1-1-jireiopen.html

東日本大震災作成：2016.02

執筆：有田・橋本・郷古37

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1051

keywords

支援要請

復旧専門技術者

NPO

ボランティア●● 農村災害復旧専門技術者の特徴と活用面での課題
１．農村災害復旧専門技術者制度の創設： 農村災害復旧専門技術者（以下，復旧専門技術者）の派遣制度は，大規模災害時に災害復旧制度を熟知し，復旧工法に関する高度な技術的知識や実践経験が豊富な専門家を災害現地に派遣し，災害復旧活動の支援・助言をボランティア活動として行う制度として，平成 15 年に創設された災害旧技術専門家派遣制度の農林水産省版である．
復旧専門技術者の派遣要請手続き： 災害発生時等に市町村等が復旧専門技術者を依頼する 際 に は ， 各 県 の 土 地 連 に 設 け ら れ る 「 農 村 災 害 支 援 協 議 会 （ 以 下 ， 協 議 会 ）」 に 紹 介 を 要請する．市町村等は紹介された復旧専門技術者と活動内容，活動時期等を調整する．
復旧専門技術者の具体的活動： ①農地・農業用施設の被災状況等の把握に関わる支援，②応急措置に係る技術支援，③市町村の災害復旧業務に係る技術支援，④応援技術者への技術支援，⑤その他派遣要請自治体からの指示に基づく事項
技術者の認定： 災害復旧工法の技術的助言等を行うことから災害復旧に必要な一定の技術力をもつことが求められる．

支援要請

105

認定等の要件［経験］公共事業の設計，積算，施工等の実務経験が 10 年以上（うち農業農村整備事業にかかる期間が 5 年以上）で且つ以下のいずれかに該当する者
ア 災害査定官経験者（本省及び農政局）
イ 農地・農業用施設等の災害査定業務（査定・随行で 3 日以上で 1 回とする）経験 3 回以上
ウ 行政，団体等における農地，農業用施設等の災害復旧担当 4 年以上エ 農地，農業用施設等の災害復旧設計書作成（技術士，農業土木技術管理士，RCCN（農業土木）の資格を持ち管理技術者として）3 件以上
資料：http://www.maff.go.jp/j/nousin/bousai/bousai_saigai/b_hukkyuu/pdf/senmon.pdf

２．復旧専門技術者の活用と課題
協議会による活用方針の検討： 大規模災害の復旧対策では平時の職員数では対応できな
い大量の業務処理が必要となる．発災直後から他の自治体への支援要請と共に，復旧専門技術者の活用を各県の「協議会」を通して検討・調整する．
岩手県の支援隊・ＮＳＳ： 岩手県では，県職員と復旧専門技術者が協働するメリットを考慮して NSS（農地・農業用施設災害復旧支援隊：参照 C4042）を組織している．復旧専門
技術者は，高齢であるため事務処理等はやや不得手な傾向があるが，経験が豊富であるため現場対応時の判断力は高いため，共同すれば有効活用に繋がるだろう．
現場経験者の活用： 復旧専門技術者には専門性の高い直接の災害復旧業務だけが予定されているが，災害復旧では多様な専門業務が求められる．このため，専門技術者資格をもたないが現場経験が豊かな人材を幅広に集め多様な現場に参画できる条件を整備する工夫が必要である．
例えば，ほ場整備事業も UR 対策後に急速に減少したため，被災県の現役職員の多くが事業経験に乏しい．津波は沿岸の農地を襲い，圃場整備が求められたが，業者による施工不備を十分にチェックできない地区も生じた．こうした現場に，OB を配してアドバイスを受ければ，若い現役職員の経験不足を補うことができるであろう．

東日本大震災38

作成：2015.07

執筆：有田・友正・千葉10601

keywords 緊 急 対 応

応急排水

瓦礫処理

害状況調査

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 津波災害の初動における応急排水・瓦礫排除は県独自の判断で実施
東日本大震災の被災地区では直ちに津波の被害状況調査を開始したが，被災状況が明らかになるにつれて不明者捜索やインフラ機能回復が優先項目となった．このため，被災県では応急排水対策・瓦礫排除に力を注いだが，これは被害状況調査を効率的に進めるうえでも効果的であった．発災直後は，直轄対象地区においても国の制度・体制はなかったため，県による初動対応が求められた．

湛水・瓦礫の排除

106

１．県の初動が先ず求められる
東日本大震災で津波被災をした，岩手・宮城・福島の 3 県の NN 部局が取組んだ業務の中で，最も優先度が高かったのは①被害状況調査と②応急排水・瓦礫排除であった．
被害状況調査は，沿岸部では先ず津波被害範囲の踏査や管轄地区内における被災確認等を進めた．
応急排水・瓦礫排除について，当初，現場担当者は国・自衛隊が行うものと考えていたが，国・県・地方自治体の間で対応が決まらなかった．被災現場の対応は一刻を争う状況であったため，事態を打開するには県が主体的に動く必要があると考え，初動を開始した．
２．先ず，応急排水対策
発 災 後， 最 初 に NN 部 局 に 要 請 さ れ た の は， 行 方 不 明 者 の 捜 索 の た め の 応 急 排 水 対 策 であった．これにはポンプによる排水が主体となった．
排 水 対 策 で は， ① 国 土 交 通 省・ 農 林 水 産 省 の ポ ン プ の 活 用 に 並 行 し て， ② 排 水 機 場 のゲート機能の回復，③排水ポンプの機能復旧，④海岸堤防の仮締切等に取り組んだ．排水機場の多くは破壊され，電源を失ったが，一部でも機能回復が可能であれば発電機を設置して運転した．
発災後の排水機場の点検は，宮城県のように県からメーカーに要請した事例もあったが，発災直後からメーカーが自主的に進めた事例も多かった．平時に，業者との協定を結んでおくことが，復旧進捗の大きな助けとなる．
３．瓦礫排除も併せて対応
応急排水を行うにはポンプによる排水に加えて，排水を効率化する流路を確保するため
農業排水路を埋め尽くした瓦礫の排除が必要であった．
瓦礫排除は，東日本大震災発災時には災害復旧事業に予定されておらず，国からの予算
支援の見込みは当初なかった．宮城県では緊急性に鑑み，独自に県費による「試験施工」と し て 進 め る こ と と し た （ 2 0 1 1 年 4 月 ）． こ う し た 事 業 は 経 験 が な か っ た た め ， 発 注 に 当たっては，NN 事業では通常使わないグラップル等の多様なアタッチメントによる作業単価等の確認が必要となった．
このほか，道路の瓦礫処理は津波被災地区の行方不明者の捜索等を効率化させると同時に災害復旧事業の実施にも効果的である．そこで，基幹的通路や重要施設へのアクセス道
路などの主要な路線の排除が優先された．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・橋本・千葉

39

震災緊急対策

震災緊急対策

10602

keywords 緊 急 対 応

応急排水

排水ポンプ

要請主体

■■ 津波被災地区の湛水排除は市町村が要請
排 水 は， 被 災 者 の 救 助・ 捜 索 や 農 地・ 宅 地 の 早 期 復 旧 の た め， 迅 速 化 が 求 め ら れる．排水場所の優先順位の判断が委ねられる市町村には専門技術者が不足するため，
県・国は助言等の支援を行う．津波や地盤沈下による湛水の排除は緊急を要するため，管内にある排水ポンプを確認するほか，外部機関等と調整して必要なポンプ量を確保する．

湛水・瓦礫の排除

106

１．初期動作としての，排水ポンプ確保と優先順位決定
津波による堤防の破損や地震時の地盤沈下によって多くの湛水域が出現することから，不明者の捜索や災害復旧のためには先ず排水が不可欠である．
排水ポンプの設置場所を決めるのは，派遣要請をした市町村である．生存者の居る場所を優先排水するのか，行方不明者の捜索が先か等の意思決定は困難であり，これを決めることができるのは市町村しかない．このため，①排水ポンプの確保と②排水対象の優先順
序の決定は市町村の初期動作として優先度は高い．
２．排水ポンプの派遣要請・燃料確保
宮城県では NN 関連分野で入手可能なポンプは小型で能力が不足した．排水機能の高いものは国土交通省が保有するため，市町村と調整し，県土木部河川課を経由して，国土交通
省地方整備局に排水ポンプの派遣要請（要請様式：参照 R1061）を行い，出動を得た．
また，ポンプ車稼働用燃料として県・経済商工観光部に要請し，仙台市仮設ヤードに軽油ドラム缶を搬入した．

図

国土交通省・排水ポンプの派遣要請手順の例

３．排水順序の工程設計に対する県の支援
排水現場と連携を取りながら被災状況の調査を効果的に進めるための工程設計を行う．
このとき，農地部分の排水は農業排水路が重要な役割を果たし，管理のノウハウは NN 分野にある．このため，排水ポンプの設置に関する国土交通省や不明者捜索に当たる自衛隊との工程調整において，県による市町村の技術支援が不可欠である．
４．民間企業等との災害協定によるポンプの確保
民間企業との災害協定によってもポンプ車の確保が可能である．災害協定は市町村・県
でも独自に締結できるため，平時に災害時に備えておくことが望ましい．農地の排水対策として，建設業者等が保有する稼働可能な小型ポンプをかき集めた活用も復旧意欲の喚起効果があった．徐々にでも農地が姿を現すことが農家の意識に与える影響は大きい．
東日本大震災40

作成：2015.04

執筆：有田・千葉・郷古10603

keywords 緊 急 対 応

応急排水

優先順位

部局間調整

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 応急排水における優先順位の調整
津波による沿岸浸水区域の応急排水の優先的課題は行方不明者の捜索及び地域の生
活機能の回復である．このため，自衛隊・国土交通省の判断が重視されがちだが，NN
部門の効率的な災害復旧を併せて実現するには，①地区選定，②手段選定の優先順位も踏まえた調整が求められる．

湛水・瓦礫の排除

106

１．優先順位を決める上での基礎的な事項と部局間における立場の相違
応急排水は，不明者捜索が第一の目的であるが，同時に災害復旧の効率的な実現の手段でもある．このため，①優先順位に係わる対策の基礎的事項を前提として，②部局間の立場・要求の差異を考慮して対策を選択し，不明者捜索と災害復旧の効果的実現を図る．
優先順位に係わる対策選択の基礎的事項： ①道路の啓開は被害現場への到達の基礎的条件であり，災害復旧の優先度実現と密接に関連する．このため，排水・瓦礫排除に伴う道路系統の回復に細心の注意を払って監視・調整を行う．②排水路の流路確保が排水効率を高める効果を持つため，排水路の瓦礫排除を優先して行う．
宮城県における部局間の立場の相違： 自衛隊は，計画に沿った作戦実行のため，排水地区の優先順位の維持に拘った．国土交通省は産業・生活基盤，交通系統の復旧・確保等を優先し，最優先地区を仙台空港として周辺農地の排水協力を NN 部局に求めた．一方，NN 部
局は早期の農地排水による農家の意欲喚起が課題であった．
２．福島県ＮＮ分野における復旧の優先順位
限られた人員・資源のもとで効果的に災害を復旧するには，優先順位を決めて機動的に対応する．福島県の NN 部門の災害復旧現場では，下記のような原則を設定し，総合的に勘案した．順位付けは機械的にはできないが，状況の錯綜時の課題整理に役立った．

流域の安全性に関する事項①背後の復旧作業に効果の高い排水機場を優先②仮堤防等においては設置しないことによる被害の大きいところを優先③短期に復旧できるところを優先

復旧の難易に関する事項①道路が確保できる機場を優先②モーターとエンジンによって駆動する排水機場ではモーターの復旧を優先③洗浄等の簡易な修繕で対応可能なモーターの復旧を優先

３．優先順位の調整のための国土交通省・自衛隊との部局間協議
部局間調整の必要性： 発災直後の応急排水では，自衛隊の不明者捜索，国土交通省の産業・生活基盤復旧および交通確保等が優先される．このため，NN 部門の災害復旧対策の優
先順位と合致しない場合も生じる．これらを調整するには，3 者の要求を摺り合わせる場を設定するとともに，NN 部門の内部検討に基づく戦略的な主張・調整が望まれる．
調整の場の設定： 福島県では，排水に関して NN 部局・土木部局・自衛隊が本庁で毎朝 30
分 ～ 1 時 間 打 合 せ た． 纏 め 役 は 特 に な か っ た が， 土 木 部 局 の 声 掛 け で 始 め た． 打 合 せ は，排水が終わる 6 月初旬頃まで続けたが，開催頻度は時間経過と共に徐々に減少した．
調整後に具体的な取り組みを始める際には，3 者合同の現地調査も実施した．

東日本大震災作成：2016.02

執筆：有田・友正・千葉

41

震災緊急対策

震災緊急対策

10604

keywords 緊 急 対 応

応急排水

費用負担

災害救助法

■■ 津波被災による不明者捜索時のポンプ排水等の費用は国が負担
市町村長は不明者捜索のための応急排水の費用負担が市町村になるのではないかと考えて，排水をためらうことがある．災害復旧事業であれば市町村負担が生じるが，緊急の不明者捜索は災害救助法に基づいて行うため，都道府県が負担し，市町村負担は生じないことを告げて迅速な対応につなげる．

湛水・瓦礫の排除

106

１．応急排水をためらった市町村
市町村は不明者捜索における応急排水に当たって，実施の意思決定を躊躇した．市町村は災害復旧の主体であり，排水・瓦礫除去についても意思決定を任されているものの，財政が困窮状態にある市町村は臨時的費用の支出には容易に踏み切れないのである．
宮城県は 2011 年 3 月 20 日（発災後 9 日目）に湛水被害の大きかったＳ町にも国土交通省の排水ポンプ車を配備しようとしたが，町の課長から受け入れを拒絶された．拒絶の理由
は，排水費用を町は負担ができないというものであった．
２．財源対策も含めた提案による市町村の安心確保
発災当初には，宮城県担当者も不明者捜索は災害救助法（総務省）で実施し，費用負担は同法に基づくことを知らなかった．しかし，必要事項の優先実施が大切であり，金の問
題は後で解決するとして，不明者捜索のための排水について町長を直接に説得した．
災害復旧対策においては原則として市町村の意思決定が前提となる．しかし，市町村長を始め担当者達が先ず気にするのは，費用負担の程度である．市町村は人口減少や景気低迷のもとで厳しい財政状況にあるため，災害による財政負担の増加を警戒するのである．
市町村に提案する際には，財源対策を含めた提案とすることが不可欠である．
３．災害救助法における費用負担
国土交通省のポンプ稼働には燃料費等として一日当り 40 ～ 50 万円（人件費 9 人分込み）が消費されたが，市町村には使用料金・燃料代は発生しなかった．津波被災地区の排水等は災害救助法に基づいて行われ，救助費用は都道府県が負担・支出する．また，国庫負担
も経費の額に応じて行われ，東日本大震災のような大規模災害では 90％が対象となる．
具体的には，排水対策に必要な①決壊河川の応急締切り，②ゲートの応急工事，③ゲー
ト操作のための発電機配置，④仮設ポンプによる排水，⑤道路・水路の啓開，⑥瓦礫の撤去など，捜索活動に必要な作業は全てできた．なお，費用については建設業者から見積もり・納品・請求書をあげてもらい，確認後本庁 NN 部局を経て災害対策本部に提出し，必要な経費が支払われた．
災害救助法による費用の国庫負担
 災害救助にかかわる費用が 100 万円以上となる場合，その額が都道府県の普通税収入見込額に占める割合に応じて，以下の比率で負担
ア 普通税収入見込額の 2/100 以下の部分の 50/100
イ 普通税収入見込額の 2/100 をこえ 4/100 以下の部分の 80/100
ウ 普通税収入見込額の 4/100 をこえる部分の 90/100
参考資料

東日本大震災42

内閣府・災害救助法の概要 http://www.bousai.go.jp/taisaku/kyuujo/pdf/siryo1-1.pdf

作成：2016.02

執筆：有田・橋本・郷古

10605

keywords 緊 急 対 応

応急排水

排水ポンプ

燃料輸送

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 排水ポンプ用燃料は使用者が自前で輸送
国土交通省の排水ポンプの稼働に必要な燃料は，使用者が輸送・使用する．燃料は緊急時にも国土交通省の備蓄基地から無償で提供されるが，輸送用車両，人員の手配が必要となる．原発被災地区では，タンクローリーの所有者・運転手が緊急時避難準
備区域などに指定された地区等の走行を嫌う場合に，引き受け手を探す困難が加わった．

湛水・瓦礫の排除

106

１．排水ポンプ用燃料の輸送は使用者が手配
国土交通省が供給する排水ポンプ用燃料は無償であったが，現地への輸送はせず，必要とする者が取りに行くことを求めている．このため，福島県は最寄りの備蓄基地（宮城県岩沼市）に出向いて，タンクローリー車で輸送した．
国土交通省の排水ポンプの使用においては，①燃料輸送用のタンクローリー車と②大型自動車免許・危険物取扱者 4 種の資格をもつものの確保が必要となる．
※）宮城県では，被災市町が国土交通省に応急排水を要請した箇所は，排水ポンプ車（ポンプ車，投光車等）が配備された．状況によって対応に幅があった．

２．福島県の放射能被害地区での困難と対応
福島県の放射能被害が大きい地区では，排水ポンプ用の燃料輸送は地元対応が求められた ．ポ ン プ 排 水 を 行 う た め に は ， 燃 料 供 給 が 不 可 欠 だ が ， 放 射 能 被 害 を 嫌 う タ ン ク ロ ー リ ー
業者は計画的避難区域を通過する経路には応じなかった．
自衛隊にも輸送を依頼した．しかし，自衛隊はドラム缶による運搬形態を取っており，
ドラム缶から給油タンクへ搬入する器具が無かったため，見送られた．
３．福島県の対応
結果，地元で対応してくれる人を探すしかなかった．対応に苦慮していたところ，南相
馬市役所にタンクローリーの運転免許をもつ職員がおり，輸送を引き受けてくれた（危険物 取 扱 者 4 種 の 資 格 を も つ 職 員 も 同 行 ）．
その後，4 月 26 日以降になって，地元建設会社の作業員に運搬資格をもつ者もいることがわかったほか，南相馬市が燃料関係の事務を担当するようになって，原発から 20km 圏内への燃料輸送が継続できた．

一体型

牽引型

＊）タンクローリーは，一体型と牽引型では免許が異なる．牽引型では「牽引免許」が必要
東日本大震災作成：2016.02

執筆：有田・千葉・田村43

震災緊急対策資料 ・ 震災緊急対策

R1061

ポンプ車派遣keywords

要請様式

国土交通省

●● 国土交通省へのポンプ車派遣要請様式

様式－１（派遣要請様式）○○○○○○第○○○号
平成○○年○○月○○日
湛水・瓦礫の排除

106○○○○○○○

殿○○○○ ○○○本部長○○○○○○○
災害対策用資機材等の派遣について（要請）
標記について、当局管内において発生した災害対応のため、下記のとおり要請します。
記
１．要請理由○○○○○○○○○○○○○のため

２．要請箇所○○県○○市○○町（別図参照）

３．引渡希望日

平成○○年○○月○○日○○時○○分

４．受取責任者

○○○○局
電話番号

５．要請資機材の○○部 ○○課長 ○○○○－○○○○

資 機 材 名 等

規

格

○○

台

数

備

考

種 類 ･規 格 ･台 数

６．使用予定期間

平成○○年○○月○○日～平成○○年○○月○○日

７．操作要員等

操作員

不必要・必要（○○名）

保守員

不必要・必要（○○名）設置・撤去員不必要・必要（○○名）

設 置 機 械 （ ｸﾚｰﾝ等 ） 不 必 要 ・ 必 要 （ ○ ○ 名 ）国土交通省の「様式は以下の HP から入手できる
参 照：http: / / w w w . c b r . m l i t . g o . j p/ m i e / s a i t a i s y a _ h a k e n _ a n n a i / i m a g e s / y o u s h i k i_1.
jpg
なお，農林水産省の災害応急用ポンプの貸出し申請様式（農政局に提出）は下記から入手できる
http://www.maff.go.jp/kanto/nouson/sekkei/kokuei/dogisyo/pomp/01.html

東日本大震災44

作成：2016.02

作成者：有田・内川C1061

keywords

燃料輸送

危険物取扱者

ガソリン

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● ガソリン等の燃料輸送の資格と方法
ガソリン等の燃料を取り扱えるのは消防法に基づく危険物取扱者だけであり，資格が無い場合には，法に規定された容器で規定量が運べるだけである．

１．危険物取扱者
危険物取扱者とは，消防法に基づく危険物を取扱ったり，その取扱いに立ち会うために必要となる日本の国家資格，あるいはこの資格をもつ者．

湛水・瓦礫の排除

106

・ 乙 種 （ 第 1 類 ～ 第 6 類 の う ち 自 分 が 免 状 を 交 付 さ れ て い る 類 の 危 険 物 の 取 扱 い と 立 会 いができる）
・乙種第 4 類：引火性液体（ガソリン，灯油，軽油，エタノールなど）
   乙 種 第 4 類 （ 通 称 「 乙 4 （ お つ よ ん ）」） は 取 得 者 数 が 突 出 し て 多 い ． こ れ は ガ ソ リ ン
スタンドの運用やタンクローリー乗務等に不可欠な資格の 1 つであるため社会的需要が高く，学歴や実務経験などを問わずに誰でも受験・取得可能なことが関係している．
・ 丙 種 ： 第 4 類 危 険 物 の う ち ガ ソ リ ン ， 灯 油 ・ 軽 油 な ど 指 定 さ れ た も の の み 取 扱 い が で きる．丙種のみの有資格者による立会いはできない．

２．少量の運搬の場合燃料が少量の場合，運転者に危険物取扱資格は必要ないが，消防法令の技術基準を満たす容器に詰めて，密封して運ばなければならない．しかも，乗用車の場合，ガソリンであれば 22ℓ 以下に制限されている．
運搬容器：
１．ガソリン （第 4 類第 1 石油類・危険等級 2 に該当）
金属製容器（ドラム缶・携行缶等）
２．灯
油 （第 4 類第 2 石油類・危険等級 3 に該当）
金 属 製 容 器 （ ド ラ ム 缶 ・ 携 行 缶 等 ）・ 灯 油 専 用 ポ リ 容 器
３．軽
油 （第 4 類第 2 石油類・危険等級 3 に該当）
金属製容器（ドラム缶・携行缶等）

図

東日本大震災

ガソリン用・金属製携行缶（20ℓ）の例

作成：2015.04

執筆：有田・内川45

震災緊急対策

震災緊急対策

10606

keywords 緊 急 対 応

瓦礫排除

不明者捜索

自衛隊

■■ 津波発災直後の瓦礫除去時における農家の農地保全要求への対策
津波被災地区の瓦礫排除は，不明者捜索のため自衛隊の手で進められ，NN 部局はこれをサポートした．しかし，不明者捜索時に作業用重機が農地を攪乱したため，農家の営農再開への不安が高じ，農地復旧に支障のない対応が求められた．NN 部局は，不明者捜索時の瓦礫の扱い方法を調整するほか，災害復旧事業に位置づけのなかった農地の瓦礫排除を進めるため，一部の県では排水路の施工を予備費で先行的に実施した．

湛水・瓦礫の排除

106

１．自衛隊による行方不明者の捜索活動
津波被災地区では自衛隊による行方不明者の捜索が優先された．発災直後は重機を用いて瓦礫を処理しながら捜索活動が行われた．この作業によって農地の表土の攪乱・不陸や畦畔・道路・水路の崩壊が生じた．このため，捜索活動後の農地復旧が困難になることが想定され，農家・土地改良区の不安が高じることとなった．
県の代行による瓦礫除去： 農家の不安に対処し，瓦礫除去の課題を解決するのは市町村だが，対応できず，県が市町村から依頼を受けて実施する形式が採られた．
福島県が当面した課題： 実行上の課題は，①農地の瓦礫除去を迅速化するための排水路
瓦礫の先行除去の必要性を地元が理解し，②瓦礫を適切に集積・排除することであった．
２．排水の早期化のための排水路瓦礫の優先的除去
農地の排水を迅速化するには，先ず農業排水路の瓦礫処理が必要である．農地に堆積した瓦礫を除去するには，農業排水路の疎通によって排水を促進し，農地を露出することが前提となる．目前の瓦礫に注目する農家の中には線的対応が面的対応に繋がることを理解できない者もいたが，水路の瓦礫がなくなり農地が姿を現すと納得した．
自衛隊は農業水路系統の知識がなかった．このため，福島県では捜索日程（目標）に合わせて排水路瓦礫を除去するための協力要請が NN 部局にあり，自衛隊と協働した．
３．瓦礫の扱いに対する自衛隊との調整と除去の迅速化
福島県相双農林事務所では不明者捜索時の瓦礫除去について自衛隊と調整した．瓦礫は幹線道路脇又は農地区画内の複数箇所に分散集積するよう申し入れた．また，各種公共施設と合わせて，排水機場および一部の湖岸堤防の瓦礫撤去を自衛隊に依頼し，NN 分野の復旧の早期化に繋げる工夫をした．
４．瓦礫処理予算の早期確保が必要
宮城県の取り組み： 農家は早期の瓦礫除去を求めた．当初，災害復旧事業に瓦礫処理はなく，2011 年 3 月に東北農政局を窓口として調整したが，予備費はなく国の予算支援は得られなかった．4 月段階では農政局が対応できたのは国営事業地区だけであった．
宮城県 NN 部局は，県費による「試験施工」として独自に瓦礫除去を発注し（2011 年 4 月
1 1 日 ）， 県 の 代 行 に 関 し て 市 町 村 と 文 書 を 交 し た ．
国の予備費で先行排除： 農林水産省は，環境省に瓦礫除去が一元化される 6 月以前に排水路への対応予算として予備費を確保し，先行的に国・県で幹・支線を分担した．

東日本大震災46

作成：2016.02

執筆：有田・橋本・郷古

10701

keywords 応 急 復 旧

補正予算

随意契約

包括協定

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 緊急時対応は補正予算確保と包括協定に基づく業者間調整で発災直後の緊急時には，通常業務と異なり，NN 部局においても独自判断に基づく対応が求められるが，これには県の「補正予算」確保と，随意契約による発注が効果的である．効率的な業務進捗には業者への適切な業務の配分が必要であり，実現手段として「包括協定」などが効果的である．

応急復旧・応急対応

107

１．県独自の補正予算の確保
NN 部局の災害復旧は申請事業であるため，農家の同意・負担が不明である緊急時に対応
で き な い ． ま た ， 独 自 の 予 算 を も つ 土 木 部 局 の 災 害 復 旧 と 異 な り ，N N 部 局 に は 予 算 も な い ．
一方，目前の被災状況は，排水や堤防の応急復旧などの緊急対策の迅速な実施を求めていた．宮城県では，同意の有無は兎も角，眼前の状況への対策を行うため県当局・議会・知事を説得して補正予算を確保し，必要な対策を独自に講じた．
２．随意契約による発注
発災直後の発注時における通常の入札手続きは復旧対応を遅延させるほか，業者も通常の入札手続きに応じられる状態ではないため，現実的ではない．宮城県では，実効性を優先するため，県内で実績のある業者に随意契約で発注し，出来高払いで支払った．随意契約であれば，即応性が高く，状況変化にも口頭の遣り取りなどのメモで解決できる点でも効果的であった．
３．包括協定による業務の調整
業務発注における調整の困難： 大規模災害の発災直後には，業者の確保が難しい．部局
間で業者の囲い込み競争がおきるほか，業者も効率の高い業務を選択しようとする傾向がある．発注面での混乱を軽減するため，宮城県では特定団体を窓口にする方法を検討したが，業者には様々な要因・思惑があり，協力に消極的であったため実現しなかった．
包 括 協 定 に よ る 調 整 へ の 期 待 ： 宮 城 県 の N N 部 局 担 当 者 は ，「 包 括 協 定 」 に よ る 業 務 発 注の調整をしていれば効果的であったと現在考えている．協定参加者には，民間団体として
土木業者団体・土地連が，自治体として県・市町村が考えられる．包括協定の参加者が共通のテーブルで業務の割振，利害調整を行うことによる業務調整の円滑化が期待される．
市町村への期待： 宮城県担当者は，包括協定における市町村の指導的な役割発揮を期待している．理由は，災害復旧事業の実施主体が市町村であることや，被災した複数市町村の利害調整を行えることである．県は業者と市町村の間にいて，調整機能を発揮できる．
包括協定： 企業・団体と自治体が連携して社会課題の解決に取り組むもの．背景には，企業・団体固有のノウハ
ウやネットワークを活用したい自治体と，地域課題を解決することで地域での存在感を強めたい企業・団体の指向がある．

東日本大震災作成：2015.06

執筆：有田・内川・郷古47

震災緊急対策

震災緊急対策

10702

keywords 応 急 復 旧

随意契約

地元業者

■■ 応急復旧は随意契約で応急復旧は，効果的な緊急対応をするため随意契約を原則とした．
随意契約の効果は以下のようである．①競争入札の時間や手間を省略でき，作業が迅速化する．②現場を熟知する地元業者を選定できるため，効果的・効率的である．

応急復旧・応急対応

107

１．迅速性・効率性が求められる応急復旧
大規模災害では二次災害の発生防止は最優先事項の１つである．二次災害の発生は，被災者の不安を増大させ，復旧事業の推進にも影響を及ぼす．このため，短期の内に迅速・効果的な対応が求められるのであり，応急復旧の必要性を的確に把握し，業者と協力して迅速な対応を心がける．
２．随意契約による対応
宮城県では，応急復旧の契約行為は随意契約とした．競争入札をしている時間的余裕もないほか，現場を知らない業者が落札した場合のリスク回避対策が必要となり，緊急時の対応として適切ではない．一方，業者も通常の事務処理は困難であり，競争入札の事務に充てる時間・労力の余裕はない．
福 島 県 で は， 津 波 を 被 っ て も モ ー タ ー・ エ ン ジ ン 等 が 利 用 で き る な ら， 極 力 早 期 の 洗
浄・分解整備を実施した．優先的に対応したのはモーターであり，絶縁性が確保され，自家発電機が手配できれば運転可能であった．応急工事は，ポンプメーカーあるいは点検業
務 の 指 定 代 理 店 に ，1 社 見 積 も り ，1 社 随 意 契 約 と し た ． 本 復 旧 は ， 災 害 等 緊 急 随 意 契 約 で ，数社による見積もり合わせとした．
３．随意契約に適したメーカー・地元業者
応急復旧では，業者が現場を熟知していることが望ましい．大規模災害では被災現場も多く，多様な対応が求められることから，県の担当者も個々に細かな指示を出す時間的余裕は乏しく，メーカー・地元業者の対応力への依存度は高まる．このため，現場に以前から関わり，地区の特性や従前の工事内容等を熟知している地元業者に選択的・優先的に対応を求めるのが効果的である．応急復旧における随意契約は，こうした現場の状況と需要に対応しうる緊急的措置なのである．
４．随意契約における間接的利点
宮城県亘理町における破堤部分の工事を随意契約で請け負った業者は，地元業者で東日
本大震災の被災者であり，重機の多くを失っていた．しかし，地元での長年に亘る実績は多く，知り合いの業者も多数いたため，不足した重機は隣町の被災していない業者から融通を受けて実施できた．他地域の業者であれば，こうしたことも円滑には進みにくい．
表

宮城県において東日本大震災で応急復旧が求められた事項①湛水排除に関わる排水機場のポンプ機能回復②海岸堤防の破堤部の締め切り③当該年度作付け対応（用排水路の点検・補修，塩水を被っただけの農地除塩等）

東日本大震災48

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古

10703

keywords 応 急 復 旧

共同管理

発注手続き

事後精算

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 行政・業者チームによる応急復旧事業の共同管理と事後精算
津波による海岸堤防の被害が大きい箇所の応急復旧・排水対策では，二次災害の防止対策を含めて段階的・連続的に講じる必要があるため，行政・業者の連携対策が有効である．東日本大震災では，応急復旧対策を官民連携によって機動的・効果的に進めるため，災害復旧に携わる業者には随意契約によって一括発注し，事後的に実績を確認しながら清算した．

応急復旧・応急対応

107

１．海岸堤防が破堤した地区の応急復旧・排水対策は段階的・連続的プロセス
津波による破堤に対する二次災害防止と湛水排除に関わる応急対策は，多様な業務の組
み合わせによる連続的過程を経て進められる．宮城県では，破堤箇所の応急復旧・排水対応において，堤防の応急復旧と排水を同時に進めるため，測量設計→排水→築堤→排水等
を段階的・連続的に実施した．
２．行政・建設業者・コンサルタント等の連携によって乗り切り
異なる実施主体の連携： 一連の業務は，測量設計＝コンサルタント，排水＝県，築堤＝建設業者と実施主体が異なり，複雑に前後しながら連続する．このため，各実施主体が同一のテーブルについて連携・協働しないと応急復旧業務は円滑に進まない．こうした事態に即応するため，宮城県では現場で 3 者が共同し，対応策や工種を協議し，意思決定をした．
効果的な地元建設業者の参画： こうした事態への対応において，地元業者の参画はとりわけ効果的であった．地元建設業者は現地を熟知しており，状況把握や手段の選定において適切な判断・助言を得ることができた．
３．複雑な現場対応には通常の発注手続きは馴染まない
応急復旧では臨機の業務が必要： 応急復旧における段階的・連続的対策は試行錯誤の繰り返しであり，一部業務に変更が生じると一連の追加業務にも関連して発生した．このような場合には，通常の設計→見積もり→入札→契約→発注をしている時間はないほか，設計自体も状況に応じて刻々変化するため，変更が臨機の業務に反映されないと，現場実態とはかけ離れたものとなる．緊急時において業務発生の度に，競争入札による業者選定や，契約→発注の作業を繰り返すのは非効率で現実的ではなかった．
宮城県における実績清算： 宮城県では津波による海岸堤防の破堤に対する応急復旧において，臨機の業務を円滑に進めるため，以下の手続きを採用した．
①地元関連業者に随意契約で発注し，②一連の業務を終えた段階で実績を精査して事務処理を行うことにした．

東日本大震災作成：2015.06

執筆：有田・橋本・郷古49

震災緊急対策

震災緊急対策

10704

keywords 応急復旧

排水機場

優先順位

メーカーとの連携■■ 津波被災・排水機場の応急復旧はメーカーと連携して簡易なものから着手
津波で被災した排水機場の応急対策は復旧しやすいところを優先し，簡易な修繕で
機 能 復 旧 す る 場 合 は 部 分 的 で も 回 復 可 能 な も の か ら 着 手 す る ．応 急 復 旧 に お い て は メ ー
カーの助けが不可欠であるため，迅速に連携するほか，作業が容易にできるよう，ア
クセス道路の機能確保や機場内の瓦礫処理等によって作業環境を確保する．

応急復旧・応急対応

107

１．排水機場の応急対策は復旧しやすいところから
福島県では，排水機場の応急復旧は排水機場の復旧優先度が同様の施設では，復旧し易い施設から対応することを選択した．また，一部でも機能回復が可能であれば発動機を設置するなどして排水機を運転する．応急復旧では全体の機能回復を目指すのではなく，取り敢えず，僅かでも回復可能なものを当面の優先的作業として積み上げた．
簡便な対策の優先： 排水機場の機能を完全復旧するまでには時間が掛かる．そこで，被害が軽微で短期に対応できるもの，部分的な機能でも簡易な修繕で機能復旧するものを優先した．例えば，モーターとエンジンによって駆動する排水機場では，モーターの方が洗浄等によって簡易に修繕できるため優先的な復旧対象として取り組んだ．
省エネルギー対応： ポンプが作動しなくても，自然排水ができる区域ではゲート操作によっても潮位変動を利用すれば排水を促進できる．福島県では緊急対応時に以下の 2 つの対策を講じ，効果を挙げた．①巻上げ機が破損したものでも，改造すれば手動操作が可能
なものは業者に依頼した．②通電すれば稼働するゲートへは発電機を配備した．③チェー
ン ブ ロ ッ ク で 動 か せ る ゲ ー ト に は 発 電 機 を 装 備 し た （ 電 動 の 方 が 作 業 負 担 は 小 さ い ）．
２．メーカーとの連携
メーカーの自主的対応： 排水機場の機器は個別性が高いため，復旧にはメーカーのノウハウが頼りとなる．直後の点検では，宮城県のように知事名でメーカーに点検を要請したケースや，業者が動きやすいよう求めに応じて要請文を出したケースもある．メーカーの自主的対応を促すには，平時における業者との「災害時対応の協定」締結が助けとなる．
機能診断と早期機能復旧： 福島県では，発災直後にポンプメーカーの協力をえて以下の方針の下で機能診断をし，仮稼働に最小限必要な機器構成を回復して早期復旧を図った．
①モーターの洗浄乾燥処理，②仮設発電機や貯水タンクの利用，③高圧受電は低圧２回線で仮受電，④除塵については仮設網場の設置，⑤ゲート開閉はチェーンブロックやウイ
ンチで対応，⑥樋管周辺の空洞化部分にグラウトの充填
３．メーカーの作業環境確保
メーカーの作業に対する県の側面支援は不可欠である．東日本大震災では，福島県・宮城県は被災地区でメーカーが排水機場で作業が容易にできるよう，①瓦礫の排除等による進入路確保，②機場内の瓦礫撤去を組織的に進めた．
これらの作業は，自衛隊及び災害対策本部に県から依頼した．進入路の確保は地元建設業者が実施した所も多いが，機場内の瓦礫撤去は，大部分を自衛隊が実施した．自衛隊の支援がえられたのは，発災後の行方不明者捜索にとって迅速な排水は前提条件であったことによる．使用重機はロングアームのグリップル付が最も効果的であった．

東日本大震災50

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・友正

10705

keywords 応 急 復 旧

資材確保

需要の競合

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 資材不足に備えた迅速な対応
大規模災害の発災によって復旧関連の資材・道具・機械等は，需要が集中して入手困難となる．このため，発災直後に，迅速に業者等とも連携して検討し，必要な資機材等の一覧を作成して確保対策を講じる．また，特殊で緊急時に入手が困難な資材等
は，関連部局とも連携して確保に努める．

応急復旧・応急対応

107１．逼迫する災害復旧関連の資材需要災害復旧では資材等の需要が競合するほか輸送経路も限られるため，争奪戦が起きる．
資材等が入手できないと復旧対応は大幅に制限されるため，災害の特徴を早期に把握し，必要な資材の確保対策を迅速に行う．
宮城県の事例では，津波被災で海岸堤防が破堤した．破堤部分の応急締め切りには大型土嚢袋が必要であったが，発災直後に他部局に押さえられて入手できず，応急対応は困難化した．幸い，NN 事業関連業者が保有していたものを借り受けたほか，土木部局・国土交
通省から融通を受けて応急復旧現場に充てることができた．
２．組織的・迅速な資材確保
災害の状況が徐々にしか把握されないが，応急復旧に必要な資機材等は逐次把握し，一覧を作成して迅速に確保する．資材確保の迅速性の良否が応急復旧およびその後の復旧に影響を及ぼすため，早急な確保に向けて集中的に人員を配置する．
資材等の確保は，地元業者と連携して行うことによって，被災を免れた業者の保有機材等の確認ができるほか，多様な資材・機器の調達先の情報も得ることができる．
３．入手が困難化した資材等と対応
東日本大震災では応急復旧で需要の競合に対応して工夫したのは，以下のようなものであった．
① 排 水 ポ ン プ 用 燃 料 ： 宮 城 県 東 部 地 方 振 興 事 務 所 で は 津 波 被 害 地 区 の 排 水 用 燃 料 （ A 重油）確保のため，隣接の登米地域事務所を併せた管内の未被災タンクリストを作成し，確保した．
② 大 型 土 嚢 袋 ： 津 波 で 被 災 し た 海 岸 破 堤 部 の 閉 め 切 り 用 の も の は 市 場 で 確 保 で き なかったため，NN 事業関連業者の保有分を借り受けたほか，土木部局・国土交通省から融通を受けた．

東日本大震災作成：2014.06

執筆：有田・内川・落合

51

震災緊急対策

震災緊急対策

10706

keywords 応急復旧

パイプライン

複合的被害

応急仮復旧

■■ 大規模地震後の応急本復旧は周辺の被害状況を勘案して慎重に大規模地震で「応急本復旧」を選択する場合には慎重な対応が必要である．NN 部局
関連の施設・基盤は周辺施設の復旧の影響を受けることがあり，応急復旧箇所の手直しを生じることがある．このような場合に応急本復旧を選択していたなら，手直しが生じた部分は災害復旧事業の対象とならず，市町村負担となる．応急本復旧とする場
合には，周辺施設の被害状況も勘案し，変更の可能性がないことを確認する．

応急復旧・応急対応

107

１．他の災害復旧との不整合で応急本復旧に不都合が発生した事例
国営農地総合開発事業・須川地区を管内にもつ岩手県一関市では，被災した農業用パイ
プラインの応急復旧を，当該年のイネの作付けに間に合わせるため，6 月 10 日までの通水を 目 標 と し て 実 施 し た （ 発 災 ： 2 0 1 1 年 3 月 1 1 日 ）． こ の と き ， 幹 線 は も と よ り 支 線 ・ 末 端部分まで復旧作業の迅速化のため「応急本復旧」とした．
し か し， 周 辺 の 道 路・ 農 地 基 盤 も 沈 下・ 隆 起・ 崩 壊 等 の 変 形 を 受 け て い た． こ の た め，
これらの本復旧を進める段階になって相互に不整合が生じ，応急本復旧をしていたパイプ
ラインの支線・末端で修正工事が追加的に必要となった．
２．応急本復旧後の手直し工事の負担は市町村須川地区では，パイプラインの応急復旧時には，その後に追加工事が必要となることは想定していなかった．このとき，市町村担当者が戸惑ったのは，応急本復旧後に実施する
追 加 的 な 手 直 し 工 事 は 災 害 復 旧 工 事 の 対 象 と な ら な い と い う こ と で あ っ た ．「 本 復 旧 」 で あるため，復旧は終えたとの制度上の位置づけであった．このため，追加的な手直し工事の費用負担は，一関市が単独事業ですることになった．
３．先ずは応急仮復旧として処理するのが柔軟な対応に繋がる
一関市が負担増に繋がる手直し工事費用の取り扱いに苦慮していたとき，災害査定官から制度上の取り扱いについて以下の 3 点の説明を受けた．
① 大 規 模 な 地 盤 災 害 で は ， 地 形 の 変 更 を 伴 う た め ， 個 別 施 設 だ け が 単 独 に 被 害 を 受 け るのではなく，相互に関連している．
② 応 急 本 復 旧 部 分 に つ い て は 災 害 復 旧 事 業 が 完 了 し た と 見 な さ れ ， 再 度 の 補 助 対 象 と はならない．
③ 大 規 模 地 震 に よ る 地 盤 災 害 発 生 地 区 で は ， 仮 に 本 復 旧 的 な も の で あ っ て も ， そ の 後 の手直しを予想して「応急仮復旧」として処理しておくことが，柔軟な対応に繋がる．

参考資料

阿部

東日本大震災52

功 （ 2 0 1 3 ）： 一 関 市 に お け る パ イ プ ラ イ ン 被 害 ， 農 村 振 興 い わ て
作成：2016.05

2013.1

執筆：有田・橋本・郷古

10707

keywords 応 急 復 旧パイプライン

漏水箇所

水利権

震災緊急対策

震災緊急対策■■ パイプラインの破損箇所特定のための試掘費用は市町村負担
灌漑期が間近であると，潅漑用水路は応急復旧によって通水を迅速に確保することが求められる．用水路がパイプラインであると管のズレなどによる漏水が生じるが，通水によっても被災箇所の特定が困難な場合は試掘が必要となるが，試掘費用は災害復旧事業の対象外であるため，市町村負担となった．

応急復旧・応急対応

107

１．応急復旧の時間的猶予は僅かであった
東日本大震災における国営農地総合開発事業・須川地区（岩手県）のパイプライン被災
は，国庫補助災が 273 箇所，小災害を含めると 288 箇所に及んだ．発災当該年のイネの作付けに間に合わせるには，遅くとも 6 月 10 日までの通水が必要であった．発災時期が 3 月
1 1 日 （ 本 災 ）・ 4 月 7 日 （ 余 震 ） で あ っ た た め ， 猶 予 は 2 ヶ 月 程 度 し か な い 状 況 の 中 で 被 災箇所の確認・復旧が求められた．
２．漏水箇所確認の困難
漏水箇所の確認には，①通水試験用の水利権確保，②被災箇所の特定が必要である．
水利権の確保： 東日本大震災（2011.03.11）は灌漑期前であったため，通水試験を行うには河川局との調整が必要であった．河川局は新潟県中越大震災と同様，東日本大震災でも水利権運用に柔軟な対応をしたが，連絡と調整は必要である．岩手県大船渡農林振興センター管内では水利権の「前出し」で対応した．
漏水箇所特定における試掘： 須川地区では，パイプラインの施工経験をもつ専門業者は手一杯であり，人員不足の下で破損箇所の特定作業を進めた．パイプラインにはヒューム
管（遠心力鉄筋コンクリート管）が用いられ，湧水によって漏水は確認できても，破損場所の特定は困難であった．被害位置近傍では複数の継ぎ手部分からの漏水もあり，漏水箇所の特定には多くの試掘が必要で，長い場所では 30 ～ 50m に及んだ．
３．漏水箇所特定のための試掘費用は補助対象外
パイプラインの災害復旧における漏水箇所特定の試掘（調査堀）は国庫補助対象外である．このため，試掘は市の負担で実施することになり，多額の持ち出しとなった．試掘延長の増大
は費用の増嵩と同時に復旧速度の制限ともなるため効率的な対応が求められる．
４．県・農政局との協議・指導に基づく対応
漏水箇所の特定においては，費用の掛かる試掘を回避する方法として，地下レーダーや音響技術を用いるものもあるが，適用 条 件 や 精 度 に 限 界 が あ る． こ の た め， 被 災 場 所 の 特 定 に 当
たっては，県・農政局との協議・指導に基づいて市町村負担を軽減する方策を検討・選択する．

参考資料

阿部

東日本大震災写真

功 （ 2 0 1 3 ）： 一 関 市 に お け る パ イ プ ラ イ ン 被 害 ， 農 村 振 興 い わ て
作成：2015.07

パイプラインの試掘

2013.1

執筆：有田・友正・千葉

53

震災緊急対策

震災緊急対策

10708

keywords 応急対策

集排施設

下水の溢水

バキュームカー■■ 農業集落排水施設・管渠の溢水は住民の不満が大きいため早期に排除
水道の回復とともに農業集落排水施設（農村下水道）の管渠の溢水が集中的に発生する．下水の溢水は生活環境の悪化につながるため，①バキュームカーによる吸水，② 管 渠 の 応 急 復 旧 等 の 対 策 を 迅 速 に 実 施 す る ． 情 報 不 足 の 場 合 ，（ 社 ） 地 域 環 境 資 源 センターに連絡を取り，助言を得ることも混乱の解消につながる．

応急復旧・応急対応

107

１．水道の回復とともにマンホールの溢水が増える
農業集落排水施設（以下，集排施設）の使用を止めるのは難しい．水道が回復すると住民は集排施設に排水するため，マンホール部を中心に溢水が発生しやすい．水道はライフ
ラインの基礎であり，水道の回復と共に排水は増えるため，集排施設の復旧との調整が求められる．復旧直後の排水開始時には，集排施設の目に見えない被害で補修されない場所
等の影響によって下水が溢れる箇所があり，住民からの苦情が役場に集中する．
２．バキュームカーによる溢水下水の吸引
当座の対応としては，下水管汚水のバキューム車による吸引が必要．バキュームカーは全国の自治体からの支援の申し出があるため，県を通して確保する．こうした対応は新潟
県中越沖地震以降に定着した．
費用は応急復旧費用で対応した事例もあるが，これが困難な場合には「緊急掛かり増し費用」の申請も検討する．
掛かり増し費用： 官公庁が行う補助事業などで，例えば先導的取り組みをした場合の工事費と，それを行わなかった場合の工事費の差額のこと． 先導的事業と言っても，そのすべてを補助するわけではなく，それによって効果が出た部分について適切に補助をする．
参考： 住宅新報 web・今週のことば www.jutaku-s.com/newsp/id/0000021325

３．溢水個所の応急復旧は簡便な手続きでできる下水の溢水は生活環境の悪化に直結するため，下水管渠は優先的に応急復旧を行う．応急 復 旧 と し て， 下 水 排 水 を マ ン ホ ー ル か ら 水 路 に ポ ン プ 排 水 し た り， ホ ー ス で 下 流 マ ン
ホールにバイパスさせる．
応急復旧は，査定官・財務担当者の了解・調整のうえで実施する．東日本大震災では，溢水箇所は，申請書無し，写真無しで対応できた．
４．市町村の専門技術者の不在を支援する「地域環境資源センター」
農業集落排水事業は団体営事業であるため，技術的な専門知識をもつ県担当者はおらず，市町村にもいない．このため，初期対応では混乱を生じることが少なくない．
応急復旧は暫定法で実施できることを理解したうえで，技術的な問い合わせ・技術者派
遣 等 に つ い て は ま ず ，（ 社 ） 地 域 環 境 資 源 セ ン タ ー に 連 絡 を 取 り ， 助 言 を 得 る こ と も 混 乱 の解消につながる．
（社）地域環境資源センター〒 105-0004 東京都港区新橋五丁目 34 番 4 号

東日本大震災54

TEL：03-3432-5295（代 )作成：2014.07

FAX：03-3432-0743

執筆：有田・内川・落合

C1071

keywords●● 農業集落排水施設の発災直後の初期対応

応急対策

集排施設

支援要請

マスコミ対応震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策＝新潟県柏崎市からの経験の伝達＝

１．発災時対応は「復旧体制の構築」「 被 害 状 況 調 査 の 準 備 」と 「 住 民 か ら の 苦 情 対 応 」
新潟県柏崎市は，東日本大震災の発災直後から被災地自治体に農業集落排水施設の初期対応支援を行った．柏崎市は，新潟県中越沖地震で被災経験に基づく初期対応のノウハウを伝えた．農業集落排水施設はガス水道局下水道課が公共下水道と共に担当した．
発災後の柏崎市下水道課が初期対応の要点として示したのは，①復旧体制の構築，②被害状況調査の準備と③住民からの苦情対応であった．

応急復旧・応急対応

107

２．復旧体制の構築
人員確保： 災害時対応として下水道対策班を組織し，人員の確保を要請した．下水道対策 班 は ， ① 情 報 計 画 班 （ 各 種 指 示 ， 外 部 支 援 要 請 ， 苦 情 対 策 ， マ ス コ ミ 対 応 等 ）， ② 施 設
班，③管路復旧班で構成した．各班の構成員配置の比率は概ね 1:2:3 程度であった．
支援要請： ①国，県，下水道事業団，JARUS 等へ連絡し，災害復旧に関わる制度面・技術面の助言・支援を要請した．②マンホールの溢水等を回避するためのバキューム車の配車支援を全国の市町村に要請した，③被害状況調査では，管路調査における技術的支援と，一次調査・二次調査に関わる人員の派遣要請を行った．
３．被害状況調査の準備
調査経路の確認： 新潟県中越沖地震では，道路通行の確保は早期に進んだため，車両で調査可能な経路の把握を行い，交通障害等を確認した．
調査用資料の準備： 下水道台帳は電子化されておらず，作業前のコピー作業に多くの労力・時間を費やした．台帳の電子化の必要性を実感した柏崎市は，電子化を推進した．
被災状況調査のための現場研修： 被害状況調査は，一次調査（マンホールの湛水等による外見からの判断）と二次調査（一次調査による滞水箇所の詳細調査）に分けて実施したが，これに先立って，①被害判定，②写真撮影方法の現場研修を実施した．
消毒のための装備： 被害状況調査では，汚水による環境汚染防止対策として，消毒用の消石灰を携行した．
４．住民からの苦情対応及びマスコミ対応
苦情対応： 下水道は生活と密接に関係しているため，電話での苦情は多い．苦情は被災地の状況を直接反映するものであるため，下水道の不具合箇所の多くはこれで把握できる．
溢水等の放置は不快感を強めるため，迅速な苦情対応を行う．
バ キ ュ ー ム カ ー の 配 車 ： バ キ ュ ー ム 車 の 操 作 で は ，「 溢 れ さ せ な い ， 漏 ら さ な い 」 を 原 則として作業を進めた．清潔は健康維持に不可欠であり，処理を誤ると不快感は増大する．
マスコミ対応： 上水道・下水道の回復は生活の復旧にとって密接な関係をもつため住民の関心は高い．マスコミ対応や広報における情報発信は慎重さが求められる．広報の窓口
を 一 本 化 し （ 柏 崎 市 で は 下 水 道 課 長 ）， 情 報 管 理 を 適 切 に 行 う こ と が 住 民 の 信 頼 に つ な が
る．

参考資料

柏崎市ガス水道局下水道課資料

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・内川・落合

55

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1072

keywords

被害状況調査

集排施設

住民対応●● 農業集落排水施設の被害状況調査時における留意事項
１．被害状況調査には迅速性と精度が求められる
被災状況の把握には時間がかかる： 被害状況調査は，一次調査（マンホールの湛水等による外見からの判断）と二次調査（一次調査による滞水箇所の詳細調査）の二段階で実施
する．一次調査では被害の有無を判定し，二次調査では被害が認められた部分の具体的内容を把握する．二段階に分けることが被害状況調査の効率化をもたらすが，調査件数は多いうえに被害判定の困難さや不慣れによって，被災の把握には時間と労力がかかる．
現場における研修等が迅速化に繋がる： 被害状況調査の現場での技術判断や写真・ビデオ撮影などの巧拙が被害状況調査の精度や災害査定の進捗度と強く関わる．このため，初期における①チームによる効果的な調査体制の構築と，②現場での調査実施前・実施中の研修の実施マニュアル作成等の訓練による効率化・迅速化の効果は大きい．東日本大震災
では，新潟県中越沖地震等で経験をもつ柏崎市等の現地支援が大きな助けとなった．

応急復旧・応急対応

107

表
手

順

農業集落排水施設の被害状況調査の要点

調査目的

被害判定の要点

一次調査

外見からの被災の有無の判断①マンホールの蓋を開けて滞水があれば下流部の管渠が被災②路面陥没箇所は管渠が被災③マンホール浮上箇所は管渠も被災

二次調査

一次調査におけるマンホール
滞水箇所の調査①直接の目視②ミラ－確認（清掃後に被災の確認）③テレビカメラによる確認

２．被災場所の管理における困難
マンホール鍵の不一致： 発災後に被害状況把握や溢水対応等でマンホールの蓋を開ける
際 ， マ ン ホ ー ル 鍵 が 異 な り 合 鍵 を 探 す の に 時 間 が か か っ た ．「 鍵 が 統 一 」 さ れ て い れ ば 問 題は生じないが，調査時に鍵番号の記録を合わせ行うことによって非効率を防止できる．
マンホール番号の整理： 多数のマンホールの被害状況を整理するときマンホール番号が系統的でなかったため管理が困難であった．これらが事前に連番となっていれば支障はな
いが，そうでない場合には改めて体系的に番号付けをし，それぞれにタグをつけるなどの対応をすれば，その後の対応を助ける．
３．住民の不満への対応の困難
被災箇所への事前対応は困難： 管路が被災・破損しても，外観からは確認できず，溢水等が起きて初めてバキュームカー配置等の対応ができる．個別には事前対応が困難である点が特徴であり，問題が生じたときに機敏に対応できる体制の構築が求められる．
下水道は使用制限が困難： 発災直後，管路の被害状況把握が済むまでは排水を控えるべ
きだが，節水協力を得るのは難しい．水道・水洗便所の利用抑制を呼びかけしても，住民
は自宅の下水が流れれば使用するため，マンホール等の溢水回避は困難である．広報等で住民の理解を促すとともに，溢水発生時にはバキュームカーによる環境対策を実施する．

参考資料

柏崎市ガス水道局下水道課資料

東日本大震災56

作成：2016.05

執筆：有田・内川・落合

10801

keywords 業務支援

職員派遣

市町村サポート

技術者不足

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 先ず被災市町村に県職員を緊急派遣して発災直後業務を支援
被災県は，市町村の要請の有無にかかわらず発災後直ちに被災現場に職員を緊急派
遣し，市町村の業務を支援・代行するとともに情報収集を行う．市町村職員には大規模災害復旧の経験はないため，県職員の支援が不可欠である．発災直後の市町村職員
は民生対応に手一杯で，NN 分野の業務経験も乏しいため，復旧に係わる技術対応能力は乏しいのである．

組織・業務の支援

108

１．県職員派遣は市町村担当者への安心のメッセージ
災害復旧事業は市町村の担当だが，被災市町村は対応に不慣れで大きな不安を抱えている．要請の有無にかかわらず県からサポート要員が緊急配備されると，市町村の大きな拠り 所 と な り ，「 安 心 」 確 保 に 繋 が る ．
２．発災直後には民生対応も引き受ける
大規模災害の発生直後は，市町村は民生対応に忙殺され，極度の人員不足となる．このため，発災直後における県職員の支援業務の多くは市町村職員と同様の民生対応となる．
NN 部門の災害復旧業務とは直接関係はないが，ここで形成される信頼感は後の復旧業務における人間関係の基礎となる．
岩手県の NN 部局担当者の事例だが，①陸前高田市では発災直後に，役場の物資調達等の業務を支援したほか，避難者名簿の作成に加えて遺体搬送（北上・秋田，時には千葉・埼
玉）も行った．②大船渡農林振興センターでは，一ヶ月後にも職員の半分は市町村の支援業務をしていた．
３．災害復旧事業の経験をもたない市町村が多い
災害復旧事業では，限られた期限内に多様な文書作成等の業務対応が求められる．期限に対応しながら膨大な作業をこなす災害復旧業務は経験が無いと作業の不備を招きやすいが，多くの被災市町村は災害復旧事業の経験をもたない．しかも大規模災害時には不測の事態も多い．このため，事業に習熟した国・県のサポートは不可欠である．
４．市町村ではＮＮ事業関連技術者の確保は困難
大規模災害では災害復旧件数が多大であるため，市町村，コンサルタント等の人員では業務量を適切に処理できず，技術者不足は慢性化する．また，NN 関連事業の経験をもつ職員が少ない市町村では事業概要の説明や農家の同意取得も困難であるなど，通常より多くの時間と労力が必要となるほか，多くの困難が伴う．とりわけ大規模災害では技術的に困難な事項も多く発生するため，適切な技術判断ができる経験者のサポートが大きな意味をもつ．
新潟県中越地震では，被害件数が最も多かった小千谷市に県の係長級の技術職員一名を配置し，現場サポートと共に県との情報交換の窓口とした．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古57

震災緊急対策

震災緊急対策

10802

keywords 業 務 支 援

土地改良区

孤立回避

賦課金

■■ 発災直後における土地改良区の孤立回避
土地改良区は発災直後には市町村役場の関心の対象となりにくく，孤立しがちである．このため，県の NN 部局の積極的な支援体制が不可欠となる．土地改良区によっては，単独では状況判断が難しく，営農再開の見通しも立てられない状況に陥った．地
域農業に果たす土地改良区の役割は大きいため，組織的な支援が求められる．

組織・業務の支援

108

１．孤立しがちな土地改良区
発災直後の市町村は民生対応で手一杯であるほか，土地改良区の役割・機能を理解していない場合もあるため，県の NN 部局が対応しないと孤立しやすい．県担当者は，まず，連絡を確保することが，土地改良区の安心と信頼関係の確保につながる．
宮城県仙台地方振興事務所では，発災直後に先ず土地改良区に赴き職員と顔合わせをして，農地は回復することを約束して回った後，NN 関連施設の被災状況を把握した．また，事務所が被災した土地改良区には，仮事務所を斡旋するなど当座の手当てをすると共に連絡体制を確保した．
２．土地改良区の状況判断に対する支援が必要
津波の被災地区では，土地改良区は眼前の状況を飲み込めず，適切な判断力を失いがちである．宮城県内の土地改良区は，発災直後にどうしたら良いのか分からず，県に対応を考えて欲しいと相談にきたものが多かった．こうした時，県の担当者が状況を客観的に把握し，可能な手段・見通しなどを具体的に伝えることによって，土地改良区も冷静さを回復する．
３．地域の農業復旧には土地改良区との連携が不可欠
市町村の農業復旧には JA や土地改良区との連携が不可欠である．連携の成否は発災前の相互関係に左右されるため，土地改良区と市町村の関係を見極め，県が主導して災害復旧体制を構築するよう調整する．
宮城県仙台市では，早い段階で市・土地改良区・JA が連絡会議を立ち上げ，農業復興に対応する取り組みを実施したため連携が円滑に進んだ．亘理町では，土地改良区と町の連携は平時から密であったため災害復旧時の調整も容易に進んだ．一方，山元町は平常時には改良区との連携が少なかったため，発災後の対策は遅れがちとなった．
４．賦課金を徴収できず土地改良区は経営不安に直面
津波によって水利施設は破壊され一帯の農地利用はできなくなるため，土地改良区は運営資金の源泉である賦課金の徴収ができない．農地が復旧して営農が再開されるまでには数年を要することもあるが，その間の資金的な手当ての目当てはない．
土地改良区は法人（土地改良法第 13 条）であるため，国や自治体による経営資金助成は行われない．このため，別途に土地改良区が実施可能な業務による収益対策が必要となる．

東日本大震災58

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・千葉

10901

keywords 緊 急 対 応

優先確保

通信手段

燃料

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 緊急時に先ず確保すべきは「通信手段」と「燃料」
大規模災害の緊急対応において，第一に確保すべきは①通信手段と②燃料である．
通信手段は，被害全般の情報収集，現地の相互連絡，国・県中枢からの支援確保の基礎的条件であるため，被災時の回復には多様な工夫が求められる．
燃料は，復旧業務の自動車走行，排水機場のポンプ稼働，暖房等と用途が多様であるため，災害復旧の進捗と同時に復旧業務の環境に影響を及ぼす．

業務環境・必需品

109

１．津波被災地区における通信手段の喪失
発災後は先ず情報収集が優先される．事態を迅速に把握し，国県は対策を決定しなければならない．このため，通信機能の確保が必須事項となるが，東日本大震災では広域・長期の停電が発生し，津波で自家発電機が故障したため電源が確保できない事務所が生じた．
電話回線も寸断され，携帯電話は一部地域で中継基地が被災して通話不能であった．
２．通信手段確保の対応事例
衛星携帯電話： 宮城県の出先事務所には衛星携帯電話が配備されていた．しかし，発災時に充電不足で役立たないものもあった．津波で自家発電機が被災した事務所では，地元建設業者の小型発電機を借りて最小限の電源を確保した．
ＳＮＳ： 携帯電話が使用可能な場所では，担当部局・業務ごとに職員が情報を共有する
ため SNS で情報の広場を形成して連絡を取り合った．新潟県中越地震では同様の環境は形成できなかったことを考えると，情報手段の飛躍的発展があった．
ＰＣ： 津波で予備電源が被災した宮城県東部地方振興事務所では，PC（パーソナルコン
ピュータ）が使用できなかったため，通電が確保できた最寄りの登米地域事務所を経由して，本庁からの文書のプリントを直接手渡しで受け取った．
３．燃料は移動・排水ポンプの稼働・暖房に不可欠
緊急時調査では車両の重要性は取り分け高い．東日本大震災では車両を確保できてもガソリン輸送が途絶したため，優先給油された緊急通行車両でも配分は制限された．また，行方不明者捜索のための重機・排水ポンプの運転が最優先されるため，小型の排水ポンプや土木作業機の軽油・重油は不足する．暖房用の灯油も入手困難で不自由であった．
４．燃料確保のための緊急時対応の事例
その１ 被災地に残ったポンプ用・暖房用燃料のかき集め： ①排水ポンプ用 A 重油を確保するため，土地改良区が管理する排水機場の重油タンクのリストを緊急に作成し，個々に当たって確保した．②農家が確保している灯油を集めて避難者の暖房に用いた．
その２ 自動車用ガソリンの自衛隊への支援要請： 通常，自衛隊からガソリン供給を受けられないが，市町村を介して自衛隊に要請して受けたケースもある．絶対量は少なく，人命救助等に優先配分された．
その３ 内陸事務所管内のガソリンスタンドで給油： 内陸事務所からの支援職員が，内陸部で給油可能なガソリンスタンドの情報を入手し，給油した車を被災地に届けた．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・服部

59

震災緊急対策

震災緊急対策

10902

keywords 被害状況調査

調査用具

紙地図の保護

雨天時対策■■ 紙地図の雨天時対策によって作業能率は向上
現地調査・査定時には紙地図が不可欠である．しかし，紙地図は雨天時に破損しやすく，取り扱いが難しいほか，記入も困難であるなどの欠点がある．これを緩和するため，現場では以下のような対応策が採られた．①防水・撥水用紙による複製地図の作成，②加圧式ボールペンの活用，③ビニール製図面ケースの利用，④ビニール製ゴ
ミ袋の活用

業務環境・必需品

109

１．防水・撥水用紙による複製地図の作成
地図複製においては，防水・撥水用紙の利用を検討する．これであれば雨天時にも野外での利用が支障なくできる．地図収納ビニールケース等も不要であるため，現場での利用性は高い．
防水・撥水用紙で複製した場合の価格は，A0 判で 1,200 円／枚程度とやや高価だが，使用時の利便性・快適性は高い．
２. 加圧式ボールペンの活用
近 年 で は， 雨 天 時 に 濡 れ た 紙 や 低 温 時 に も 使 用 で き る 加 圧 式 ボ ー ル ペ ン が 複 数 の メ ーカーから販売されている．濡れたり脂で汚れた紙でも，上向きの角度や低温でも筆記できるため，天候の影響を低減してくれる．通常のボールペンと比べてやや割高だが，替え芯は通常のものが使えるため割高感は小さい．
３．ビニール製図面ケースの利用
ビニール製図面ケースはファスナーもついて防水機能は高く，柔らかいので丸めたり折り畳むこともできる．東日本大震災では，雨天時の災害査定・現地説明で有効であった．
難点は，①図上に記入しようとするとファスナーを開く必要があるため防水には限界があるほか隅部の記入は困難であり，②査定等の現地調査では地図一枚ごとに準備しても，その後の用途はないため不経済となることである．行程にあわせて必要な枚数を用意し，地図を差し替えて使い回しをするなどの工夫が求められる．
市販されているのは A1 判のものが最大であり，価格は 700 円／枚程度である．
４．ビニール製ゴミ袋の活用
透明のビニール製ゴミ袋 60 ～ 90 ℓ用に地図を挟んだ画板を入れて覆うことによって，雨天時にも防水・記入ができる．やや見にくい等の使用上の不便はあるが，応急の対策として簡便・安価で効果的である．新潟県中越大震災では，現地作業に利用された．
ゴミ袋は，工夫によってポンチョ等にも活用できるなど，災害発生時の用途は広い．

図

東日本大震災60

ビニール袋を野帳等の雨避け及びポンチョの代用として利用

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・内川11001

keywords 仮 庁 舎

場所選定

管内施設

業務空間確保

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 被災時の仮庁舎選定は管内施設を優先し，業務スペースを確保
大規模災害発災後には，業務量・資料も大幅に増大するため，これらを考慮して良好な業務環境の確保に努める．仮庁舎への移転が必要な場合，①「管内」の施設を優先し，②関連部局が同一施設内に纏まることを条件として選定する．また，施設の業
務 環 境 条 件 と し て ，「 ス ペ ー ス 」 の 確 保 に 配 慮 す る ．

仮設庁舎・職員住宅

110

１．仮庁舎の選定には現場判断が求められる
宮城県東部地方振興事務所は，庁舎が津波に伴う浸水によって使用不能となったため，
仮庁舎の確保が必要となった．仮庁舎の選定は現場担当者に委ねられた．
第 1 回移転： 最初の仮庁舎選定では，とりあえずの避難となったため，NN・畜産・農業振興の 3 部局はそれぞれ管内の土地改良区・JA・共済組合に分かれた．NN 部局は電源が確保されるまでの短期間は管内民間業者の事務所を借りた後，近傍の阿南矢本土地改良区に
1 ヶ月ほど滞在した．パーソナルコンピュータ等の事務機器は土地改良区から借用した．
第 2 回移転： 4 月には石巻専修大学の体育館に移転し，5 ヶ月間の滞在となった．空調もなく快適とは云えなかったが，関連する 3 部局が集合できたため，業務上の連係・効率の向上と安心に繋がった．パーソナルコンピュータ等の事務機器環境は回復した．
第 3 回移転： 9 月に庁舎の補強・修理が完了したので，半年ぶりに復帰した．
２．仮庁舎の位置選定は「管内」を原則に
東部地方振興事務所では，土木等も含めた 7 部局すべてが纏まって業務が継続できることを重視して移転先を探したが，管内には条件を満たす適当な施設はなかった．
管外であれば業務環境のよい施設があり，ここへの移転も提案されたが，意思決定責任者 は 「 管 内 選 定 」 に 拘 っ た ． 担 当 者 達 に は ， 業 務 能 率 も 大 切 だ が ，「 被 災 者 と 共 に い る と いうメッセージがより大切」という想いがあった．各部局は分散し，3 度の移転を繰り返したが，地域との信頼感は保たれ，地元業者との良好な関係形成にも繋がった．
３．職場スペースの確保に配慮が必要
大規模災害の復旧時には臨時的措置という考えもあって，職場環境は悪化しがちである．
とりわけ，資料等が増大する一方でスペースの確保は難しくなり，手狭な場所での作業が継続しやすい．膨大な事務所類の中での動線の混雑等による業務能率の低下は職員のストレスを高めるため，こうした事態を回避する配慮が必要である．
宮城県では，作業スペースの確保が人員要求より遅れ，増員された職員の作業スペースを 十 分 に 確 保 で き な い 事 務 所 が あ っ た ．作 業 ス ペ ー ス の 確 保 は 各 事 務 所 の 被 災 状 況 や 判 断 ・
自助努力に委ねざるを得ないが，意識して対応する必要がある．事務所と県庁担当課が十分な調整を行い，職場環境を人員配置とセットで点検・確保するルールづくりをしておくことで，災害時の作業スペース不足は軽減できる．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・郷古・橋本

61

震災緊急対策

震災緊急対策

11002

keywords 宿 泊 施 設

通勤の遠隔化

健康管理

作業能率■■ 大規模災害時における職員用仮設宿舎等の確保
自治体職員は災害復旧業務に不眠不休で専任するが，長期化する場合には安定した居住・睡眠環境の確保が，①作業能率の向上，②健康・安全の確保にとって不可欠である．被害の状況に応じた，テント・仮設宿舎等を設営・供給することによる，職員の居住・睡眠環境の確保対策を発災直後から検討し，対策を迅速に講じる．

仮設庁舎・職員住宅

110

１．居住・睡眠環境確保の必要性
大規模災害時の自治体職員は劣悪な業務環境に置かれるが，長期に亘る復旧業務の効率化，職員の健康保持にとって改善が求められる．福島県の聞き取りでは，職員・支援者は精神的・肉体的な負担が大きく，事務所で寝泊まりをする状態が長期間続いたことは大きなストレスとなった．災害復旧業務の長期化が想定される場合，職員・支援者らが最低限の睡眠・休養ができる体制の早期確立が求められる．
２．業務の効率的推進上の必要性
通勤の困難化： 新潟県中越大震災・東日本大震災では，公共交通手段が機能せず，移動は困難化した．このため，宿泊場所の確保が必要となったが，近傍では困難であり，庁舎等での寝泊まりや，通勤の遠隔化を招いた．岩手県では大船渡管内に宿泊場所の確保ができず，盛岡から限られたルートで渋滞に遭いながらの通勤を余儀なくされた職員もいた．
支援者の宿泊場所の遠隔化： 大規模災害時は支援者の宿泊施設確保も困難になる．近傍の宿・ホテル等は発災直後にマスコミ・土木事業者等に長期予約され，支援者は遠隔地の施設しか確保できない．こうした状況では，支援者は職場の往復に長時間を浪費し，本来の復旧業務への就業時間の短縮のほか疲労蓄積に繋がる．
３．宿舎確保対策
大規模災害の発生時，被災県・市町村では，職員の宿泊施設対策として，職員宿舎等の空き部屋の有効利用を図るが，数量は不足するため，下記対策も検討する．
自衛隊テントの活用： 発災後に先ず自衛隊テントの活用を検討する．長期居住には向かないが，即応性が高く最低限の居住環境を確保できる．新潟県中越地震では川口町が仮設住宅の準備期間に住民の避難施設として利用した．余震発生が長期にわたり建物内での宿泊が危険な時の代替施設として有効性は高い．自衛隊のテントは，発災直後の数週間程度の期間の前線における県職員の臨時宿泊場所として有効性が高いと思われる．
仮設宿舎の建設： 復旧作業の長期化が予想され，宿泊施設確保が困難な場合，建設現場用ユニットハウスの活用や仮設宿舎の建設を検討する．建設現場用ユニットハウスは必要に応じてユニット単位の増減築が容易にできるため，状況に応じた空間確保ができる．
住民の仮設住宅建設が始まらない時期であっても，職員の健康・安全確保のため，早い時期の整備を検討する．東日本大震災では，福島県が 2013 年 7 月から県外支援者について
は建設業者とリース契約をし，県職員に対しては仮設アパート 44 戸分をプール方式で借り上げ（県の振興局が管理）提供した事例がある．大規模災害時には，こうした幅広い選択
肢による対応が望まれる．

東日本大震災62

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・服部11101

keywords 被 害 状 況 調 査

調査用具

津波被災

安全対策

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 津波被災地区での作業時の安全対策・装備
津波被災地区では通常の災害現場と異なるため，現地調査・査定時にはこれに応じた安全確保対策が工夫された．①安全長靴と手袋の着用，②予備タイヤの確保等の車
両のパンク対策，③ビニール製ゴミ袋の活用，④医薬品・救急用具の携行，⑤ポリタ
ンクによる水道水の携行，⑥ラジオの携行安全管理・事故防止

111

１．津波被災地区での作業時における安全長靴と手袋の着用
津波被災地区の土砂・瓦礫には釘等の鋭利な突起物が混じっている場合があり，通常の長 靴 で は 踏 み 抜 き に よ る 負 傷 の 危 険 が あ る ． こ の た め ，「 踏 み 抜 き 防 止 鉄 板 入 り 長 靴 」 を 着用し，安全を確保する．
また，瓦礫は釘等の突起物があるほか表面がささくれているため，手元の安全対策として手袋の着用が必要である．手袋には土木用の安全・快適性を考慮したものが多数市販されているため，適当なものを選択・入手する．
２．予備タイヤの確保等の車両のパンク対策
津波被災地区では車両がパンクするリスクも大きい．現場担当者はこれを避けるため注意をしながら走行しているが，見落としの可能性がある．通常，車両には予備タイヤが装備されているが，毎日の点検を通常より注意深く行う．また，釘等による事故対策として
パンク対策キットも携行する．
３．ビニール製ゴミ袋の活用
津波被災地区の瓦礫・堆積土は水分を含むだけでなく，油分や汚泥等が混在する．このため，現場ではこれらが衣類や持ち物に付着した場合，他の者と隔離する必要がある．ビ
ニール袋は簡便にこれらを分類・区分して整理するのに役立つ．多様なサイズの商品が市販されているため，複数のサイズを携行する．雨天時にはポンチョとしても活用できる．
４．医薬品・救急用具の携行不慣れな被災現場では怪我の機会も増える．瓦礫では切り傷・裂傷・刺し傷等を負いやすいため，これらに配慮した医薬品・救急用具を携行し，適切な初期対応を施す．
５．ポリタンクによる水道水の携行
水道水は，手足の汚れを洗浄する他，怪我をしたときの傷口の洗浄水にも用いることができる．被災現場では水道水の確保も困難な場合があるが，適当な間隔で入れ替えを行い，清潔を保つ．
６．ラジオの携行大規模災害では，中継基地被災や混雑現象等で携帯電話が使えない時期がある．こうした場合，現場における唯一の外部情報の入手手段はラジオであり，新潟県中越地震・新潟
県中越沖地震でも担当者の情報入手の拠り所となった．発災時には FM 放送の地域局が身近な情報を発信して，住民の行動・判断を助けた．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・落合

63

震災緊急対策

震災緊急対策

11102

keywords 被 害 状 況 調 査

装備

安全対策

ダム・ため池■■ 緊急調査時の安全確保のための配慮事項
緊急調査においては余震や二次災害等による新たな被害の発生の恐れがあるため，安全対策を慎重に講じる必要がある．安全対策は，①現場における配慮事項の順守と，②安全装備の充実，を一対のものとして講じることによって確実性を高めることができる．

安全管理・事故防止

111

１．被害の緊急点検時における遭難回避のための配慮事項
福島県では，発災直後緊急に行う施設点検の出発時に，行動中の遭難回避のため，以下のような配慮事項を確認して行動した．
明るい内の行動： 発災直後は道路の崩壊等によって経路が途絶えていたり，倒壊物や地盤の亀裂等による危険生は高い．暗くなるとこれらの確認は困難化し危険性は増大する．
複数班に分かれて行動： 発災直後の行動では余震の発生を初めとして遭難の可能性が高い．このため，行き先が山間地等である場合，同じ現場に向かうにも一団で行動するのではなく，複数班に分かれて行動することで全員の遭難を回避する．一方が遭難しても，後の一方が救助に当たることができる．
海岸では車を内陸に向けて駐車： 海岸部で点検・調査を行う場合，大地震の直後は余震が頻発し，いつ津波が来るかわからない．発災直後は車両の通行も困難であるため，下車
位置と被災現場が離れていることも多いことから，極力時間をかけずに避難するため，進行方向が内陸になるように駐車していた．
携帯ラジオの活用： 作業中も携帯用ラジオの電源を入れ，津波情報がいち早く入手できるように備えた．
２．ため池・ダムの点検時の装備
点検時の安全確保のための装備は，下表のように①怪我・衛生への対策，②情報取得，③作業の安全確保対策に分類できる．点検用の装備と合わせて携行することが，安全確保につながる．
表

ため池・ダムの点検時の装備

装備の類型
怪我・衛生
情報
安全用の装備作業の安全確保

点検用の装備

東日本大震災

64

装備の内容

装備の機能

外傷用救急セット等

・怪我・遭難時に使用

水入りポリタンク・傷口の洗浄，飲用，手洗い・洗顔等

ラジオ

・危険回避のための情報取得

傘等雨具，雨着，長靴，
ヘルメット，照明器具

・作業時の安全確保（常時の現場装備）

大型ポリ袋・防水対策，雨具の代用，汚れた物品の分別整理

ロープ，ナタ（チェーンソー），ス
コップ

・障害物除去，足場確保
・現場での工作

デジカメ，ビデオ，ボイスレコーダ

・現場の記録（映像と音声）

カラースプレー，ビニールテープ

・目印

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・内川11201

keywords 労 働 負 担

労務管理

健康管理

負担軽減

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 大規模災害時の労働時間管理による過重労働の回避
大規模災害復旧の現場では，担当者は長期の激務環境で長時間労働が常態化する．
特に，発災直後の数ヶ月は能力・体力の限界を超えるような状態が継続する．長期の過重労働は肉体的・精神的負担が大きいため，健康上のリスクは増大する．また，疲労の蓄積は現場での注意力を低下させて事故のリスク増大にも繋がるため，勤務時間の組織的な短縮化対策を講じる．

健康及び生活の管理

112

１．発災後の激務の継続
大規模災害では，発災直後からの数ヶ月間，職員は長時間労働を余儀なくされる．業務量は，災害規模が大きいほど多くなり，激務期間も長くなる．
大 規 模 災 害 時 の 業 務 記 録 は 少 な い が， 新 潟 県 中 越 地 震 で は， 災 害 査 定 が 終 え る ま で の3 ヶ月をピークとして 2 年以上の長期に亘って繁忙状態が継続した．東日本大震災では，例
外的事例を除いて発災直後の混乱は 2 ヶ月ほどで一応の鎮静化をえたが，5 年後でも高位の定 常 状 態 が 続 い て お り （ 参 照 C 1 1 2 1 ）， 大 規 模 災 害 に お け る 業 務 の 厳 し さ を 示 し て い る ．
２．労働時間管理の必要性
労働時間の適切な管理は，健康の維持のほか，事故の発生防止にも繋がるため，工夫と注意深い対応が求められる．
労働時間の管理において特に留意・強化すべき期間は，発災直後から災害査定終了までである．当初は支援者の派遣も本格化せず，人員の絶対的不足の中で非日常の多様な業務に立ち向かわなくてはならないため，担当者のストレスは極めて大きい．
３．長時間労働の回避方策
長時間労働の回避方策には，①支援人員の早期投入等による担当者の増員，②業務の分散による特定部署への偏在回避，③交代制・定時切り上げ等による労働制限が考えられる．
支 援 者 に よ る 増 員： 東 日 本 大 震 災 で は， 県 職 員 の 被 災 地 へ の 異 動・ 派 遣 に よ る 増 員 は，業務量に追いつかず限界があった．外部からの支援者の派遣・受入の早期化・大量化（発災 直 後 の 負 担 が 最 大 ）， 派 遣 期 間 の 長 期 化 に 重 点 を 置 い た 対 策 が 効 果 的 と 思 わ れ る ．
業務の分散による負担の均等化： 業務の偏在の解消は，注意深い観察・情報交換によって進める．宮城県では業務量の分散を図る方策として班体制を発災直後に構成した．特定班に業務の集中が見られたときには分割して，人員を配置した．福島県では一回の災害査
定件数を査定官と調整し，職員が対応可能な限度量の範囲に止める等の工夫をした．
交代制・定時切り上げ： 交代制・定時切り上げは，際限なく出てくる課題への対応策として，機械的な時間対応によって職員を職場から引きはがす効果をもつ．
交代制は発災直後の繁忙期に効果的である．宮城県の NN 部局では採用できなかったが，
土 木 部 で は 3 交 替 ・ 2 4 時 間 体 制 を 発 災 直 後 の 短 期 に 実 施 し た （ 参 照 1 0 2 0 6 ）． 定 時 切 り 上 げ
は，ルーティンワークをする部署や，定常化段階では採用しやすい．
交代制・定時切り上げ方式は，部署・業務内容によって適宜選択すべきである．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・落合

65

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1121

keywords

残業時間

労働負担

健康管理

労務管理

●● 大規模災害では高位の労働負担が長期にわたって継続する
１．残業時間アンケート
発災後の勤務状態を把握するため，岩手・宮城・福島の 3 県で残業時間のアンケートを2016 年 10 月に行った．サンプル数は少なく，残業時間は少な目に申告される傾向があるた
め，踏込んだ比較検討はできないが，回答者の平均値から概ねの状況を把握できる．
ここでは，回答数が比較的多かった宮城県を例に示す．

健康及び生活の管理

112

２．発災後の大きな労働負担の長期継続
長期にわたる労働負担増： 大規模災害の復旧では，NN 部局は長期間，平時と異なる大きな 労 働 負 担 を 負 う （ 下 図 ）． 発 災 後 ， 復 旧 事 業 の 目 安 と さ れ た 5 年 後 で も 負 担 は 継 続 し て お
り，6 年目に入って大幅に減少したものの，残業の少ない平時に比べると未だ多い．
負 担 の 職 域 間 の 差 異 ： 業 務 負 担 は 職 域 に よ っ て 大 き く 異 な っ た （ 下 図 ）． 被 災 地 区 の 出 先機関が最も多く，県庁，被害の少ない内陸部の出先機関の順で減少する．被災地区の出先機関は事業量が多いほか，多様な課題への対応も求められるため高位の負担状態が継続する．県庁は高位負担の期間は被災出先機関と並ぶが，強度は小さい．
３．発災直後の労働負担はとりわけ大きい
直後の緊急業務負担： 発災直後の約 1.5 月は，残業が 110 時間 / 月にも及ぶ状態が続いた（ 実 際 は も っ と 多 い ）． 月 単 位 に 集 計 し た た め 2 0 1 1 年 3 月 の 値 が 4 月 よ り 小 さ い が ， 発 災 直後の負担強度は最も高かった．
直後は通勤の困難も加わる： 東日本大震災では県職員の多くが被災者であったため，自宅対応を抱えながら通勤をした事例は多いが，直後は交通手段も被災するため二重の負担となる．福島県・宮城県では新幹線通勤者も多く，復旧するまで不便な代替手段に依存したため通勤時間は増大した．岩手県では，被災地に宿泊施設が不足したこともあり，盛岡から毎日 4 時間以上をかけて自家用車で通った職員も少なくなかった．

注記：①宮城県で災害復旧業務に多く関わった NN 部局職員へのアンケート結果②職員の異動先毎の勤務時間を分別して整理③サンプル数は 15 と少ないため，個別データ特性が強調された傾向がある④役職は出先機関の主査・班長・総括次長・部長，県庁の主任主査・班長・総括補佐・課長等⑤内陸出先機関の 2015 年ピークは平成 27 年 9 月関東・東北豪雨による内陸被害が原因
図

東日本大震災66

東日本大震災発災後の宮城県 NN 部局担当者の職域別残業時間の推移

作成：2017.01

執筆：有田・落合・内川11202

keywords 睡 眠 確 保

防災グッズ

簡易ベッド

テント

震災緊急対策

震災緊急対策■■ 緊急の現地対応時にも安眠を確保
発 災 直 後 の 緊 急 時 は 睡 眠 場 所 の 確 保 も ま ま な ら ず， 職 員 の 多 く は 床 や 椅 子 に 寝 たり，車中泊となった．しかし，緊急時の激務においてこそ，安眠環境・休養の確保が業務の安全で効率的な推進と健康管理上大切であるため，発災時に対応方策を検討すると共に，寝袋・簡易マットレス等の防災グッズを備蓄・確保する．

健康及び生活の管理

112

１．不規則な姿勢での睡眠がもたらす健康リスク
災害時の避難所生活での長期の雑魚寝生活による肺塞栓症（エコノミークラス症候群）の発症リスクの高さが指摘されている．新潟県中越地震では 4 件の死亡事例あり，震災関連死 1632 人中 33％が避難所生活に原因があるとされ，脳梗塞リスクも 6 倍と高かった．車
中泊や床面への雑魚寝といった不規則な睡眠は，①不眠による血圧上昇のほか，②床面の粉塵吸入による咳と呼吸機能低悪化リスク，③心身のストレス等を高める．
２．防災グッズの備蓄・支援
災害復旧現場でも健康保全対策として，防災グッズを備蓄・確保する．備蓄すべき防災グッズとして①寝袋，②簡易エアーマット，③アルミシート（寒冷時の断熱効果大）等がある．被災時に備蓄がなければ，支援物資として要請し，確保する．

図１

簡易エアーマット

図２

アルミシート３．簡易ベッド
緊急時には床への雑魚寝や車中泊が多くなるが，手足を伸ばして睡眠できるベッドの確保を工夫する．長机や段ボール箱等は一時的に簡易ベッドとして活用できる．これらを長期的に使用するのは困難だが，現場で段ボールが入手可能であれば，設置・移動が容易で，
空 間 が 有 効 利 用 で き る た め ， 短 期 対 応 に は 効 果 的 で あ る （ 参 照 C 1 1 2 2 ）．
長期に亘る災害復旧業務では短時間の仮眠ベッドも不可欠であり，折りたたみ式の簡易ベッドも順次導入を検討する．
４．テント・仮設住宅による拠点化
緊急対策では建物の中で睡眠が確保できるとは限らない．こうした場合，自衛隊のテン
トや仮設住宅を活用し，拠点とすることも検討する．東日本大震災では近傍での宿泊施設の確保が困難で，劣悪な環境を余儀なくされたため，睡眠時間は削られた．交通網が改善するまでの一定期間はテント活用の効用は大きい．

参考資料

シンポジウム・ストップ ザ 雑魚寝！全ての避難者に簡易ベッドの導入を（2013.05.18）
http://www.rengo.co.jp/topics/2013/13_topi_006.html

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・田村・落合

67

震災緊急対策

コラム ・ 震災緊急対策

C1122

keywords

簡易ベッド

段ボール

睡眠確保

健康管理

●● 段ボールの活用による簡易ベッドの作成
緊急時の数日間の労働環境は劣悪で，特に睡眠環境は忘れられがちであるが，健康管理の面で配慮が求められる．こうしたとき，段ボールが確保できれば，比較的快適な睡眠環境を提供する簡易ベッドが作成できる．段ボールの簡易ベッドは，設置・移動・撤去が簡便であるため，手狭で流動的な緊急時の復旧事務の現場でも活用できる．

健康及び生活の管理

112

段ボールは，縦方向には高い強度をもち，同一規格のものの確保が容易であるため，堅牢性は高い．また，断熱・吸湿機能も高く睡眠時の快適性を確保できるため，段ボールが入手可能なら，簡易ベッドを作成して床面から離れた睡眠環境を確保できる．
写真は，段ボールによる簡易ベッドの作成例である．これを参考として，現場で工夫すれば，緊急時の労働環境の改善に役立つであろう．

参考資料

写真１

組み合わせて強度を確保

写真３

工夫で相互の遮蔽も確保

写真４

これだけ乗っても大丈夫

手足を伸ばして寝ることができる

シンポジウム・ストップ ザ 雑魚寝！全ての避難者に簡易ベッドの導入を（2013.05.18）
http://www.rengo.co.jp/topics/2013/13_topi_006.html

東日本大震災68

写真２

作成：2015.04

執筆：有田・内川・田村C1123

keywords

健康管理

災害用トイレ

仮設トイレ

震災緊急対策コラム ・ 震災緊急対策●● マンホール等の活用によるトイレ対策
１．災害用トイレ
仮設トイレ： 避難所に仮設トイレを設置するには，運搬・設置に 時 間 が か か る ．東 日 本 大 震 災 で も ， 完 備 ま で に 4 日 以 上 か か っ た
自治体が全体の 66％，最も遅い自治体は 65 日を要した．
マンホールトイレ： 仮設トイレの不備を補うものとして，下水道管路のマンホール上に簡易なトイレ設備を設ける「マンホール
トイレ」がある．設置が容易で設備・器材を予備しておけば，発災直後から使用できる．管路は災害に強く，東日本大震災でも被災 は 全 体 の 1 % 程 度 で あ る た め 活 用 範 囲 は 広 い （ 国 交 省 ）． 汲 取 り 図 災 害 用 ト イ レ の 例
が不要で，臭い・衛生面でも優れている．
災害用トイレ： マンホールトイレに使用する「災害用トイレ」は比較的廉価（4 万円程度
から市販）であるため，集落の集会施設等に予備しておけば臨機に活用できる．

健康及び生活の管理

112

マンホールトイレが開発されたのは阪神大震災（1995）時であり，被災者がマンホールの蓋をあけて板を渡して用を足した事例があった．これを参考に，相模原市など一部自治体とマンホール関連企業が共同開発したのが始まり（日本グラウンドマンホール工業会）．

２．農村部での適用
水の確保： 災害用トイレでは，汚物を流す水が必要である．近傍にプールや渓流等のない場合には別途に貯水槽を設けるなどの対策が必要となるが，農村部では渓流水や農業用水を活用できる．
管渠以外の設置場所： 農村下水道（集落排水処理施設）の管渠以外にも，農村部では農業用水路等を短期的に活用できる．コンクリート水路であればより都合はよいが，水路に蓋をして足場を確保するほか，ビニールシート等を活用して目隠しをすれば当座の用を確保できる．
３．大規模な避難施設等でのマンホールトイレ
大規模施設： 避難所となる学校・公民館や病院，大規模集合住宅，商業施設などに適合的 な も の と し て ， 平 時 に 事 前 工 事 を 行 う マ ン ホ ー ル ト イ レ が あ る （ 国 土 交 通 省 ）． 通 常 は 蓋をし，緊急時に蓋を開ければ活用は容易である．整備費用は 5 基程度で 700 万～ 800 万円だ
が，2006 年度から国交省が半額を補助している．
設置事例： 事例は少ないが，宮城県東松島市では，発災直後に使用方法等を事前学習していた住民が自主的に設置した．熊本地震では熊本市の 4 か所で 20 基が設置され，東日本大震災でも東松島市で 08 年に予備した 9 基が 900 人に利用された．

参考資料① 読 売 新 聞 2016.12.16・ 佐 々 木 達 也：http://www.yomiuri.co.jp/fukayomi/ichiran/20161206-OYT8T50065.html?page_no=2#csidx3d9443644820303b0c9bb8eec415a57② 国 土 交 通 省 下 水 道 部 （ 2 0 1 6 ）： マ ン ホ ー ル ト イ レ 整 備 ・ 運 用 の た め の ガ イ ド ラ イ ン h t t p : / /www.mlit.go.jp/common/001121937.pdf

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・落合・内川69

震災直後対策
被害調査から査定・発注まで

目

次・震災直後対策
目次の凡例

被害調査から査定・発注まで

・（個表番号） （■個表タイトル）
10101■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告

・個表番号による内容分類

C ●●●●：コラム

R ●●●●：資料

復旧の方針・計画 201
20101 ■ロードマップは「見える化」による管理・調整の基礎……………………………………… 77
20102 ■復旧計画の作成を見据えた体制構築と人員配置……………………………………………… 78
復旧体制 20220201 ■「地区分担」による県の復旧業務代行…………………………………………………………
20202 ■地区区分と工種区分を複合した災害復旧業務の「代行」方式………………………………
20203 ■災害復旧業務と通常業務との併進………………………………………………………………
R2021 ●宮城県庁における東日本大震災発生後の災害復旧体制………………………………………

79
80
81
82

業務管理 203
20301 ■災害復旧業務の「進行管理」による効率化……………………………………………………
20302 ■出先事務所の業務環境確保………………………………………………………………………
20303 ■日々の業務の記録文書作成による情報の共有・保存…………………………………………
20304 ■ＯＣＲを活用した印刷データの読み取りによる電子データの補足…………………………
20305 ■外部記憶装置での系統的なフォルダ管理によるデータ共有環境の構築……………………
20306 ■ＧＩＳによる災害復旧情報の「見える化」……………………………………………………
20307 ■視察者へのサービス体制…………………………………………………………………………

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部局間調整 204
20401 ■部局間調整による津波被災地区でのＮＮ関連復旧業務の円滑化……………………………
20402 ■発災直後の対応は国の指示待ちでは機能しない………………………………………………
20403 ■大規模災害復旧では土木部局との連携に配慮…………………………………………………
20404 ■分割施工においては関係者の「合同打合せ」によって認識を共有…………………………
20405 ■管轄部局が複合する地区における施工面の工夫による復旧の迅速化………………………

90
91
92
93
94

人員配置・人事 205
20501 ■災害復旧現場で人員不足の深刻さが鮮明化…………………………………………………… 95
20502 ■中堅技術者の確保・配置対策は組織的に……………………………………………………… 96
20503 ■被災地区への人員配置は兼務辞令と派遣職員・任期付き職員が機動的…………………… 97
外部支援の受け入れ 206
20601 ■復旧支援の受入を円滑化する職員管理体制…………………………………………………… 98
20602 ■長期派遣による復旧業務の効率化……………………………………………………………… 99
20603 ■業務内容に応じた派遣職員の配置……………………………………………………………… 100
20604 ■災害復旧の長期化による派遣職員確保の困難化への備えと対応…………………………… 101
20605 ■支援ボランティアの活用が人員不足を補う…………………………………………………… 102
R2061 ●発注者支援業務等………………………………………………………………………………… 103
20606 ■マニュアルの整備による業務の効率化・品質確保…………………………………………… 10472

20607
20608
20609
20610

■支援先の資料・器材の事前確認・準備が業務環境を改善する……………………………… 105■派遣職員の引き継ぎ時における非効率の回避………………………………………………… 106■支援者の「安心」に役立つ生活支援情報の伝達……………………………………………… 107■支援者の着任・離任時における「儀式」は心に響く………………………………………… 108

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援 207
20701 ■県に求められる市町村支援は専門技術者派遣と業務分担…………………………………… 109
20702 ■災害復旧業務の都道府県「代行」は市町村の「依頼」をうけて…………………………… 110
20703 ■国による支援は市町村との調整のもとで実施………………………………………………… 111
20704 ■市町村への県等からの支援職員に求められる「もの」・「こと」…………………………… 112
20705 ■災害復旧の主体である市町村との対等な連携が基本………………………………………… 113
20706 ■市町村への緊急時技術者派遣では土地鑑のある経験者を選定……………………………… 114
20707 ■賦課金収入が無くなった土地改良区への支援………………………………………………… 115
20708 ■土地改良区の機能不全地区での土地改良事業支援…………………………………………… 116
20709 ■人員不足の土地改良区に対する職員派遣……………………………………………………… 117
C2071 ●原発事故・避難指示区域における土地改良区の存続努力…………………………………… 118
住民対応・意欲喚起 208
20801 ■住民との連絡のための「名簿」の作成………………………………………………………… 119
20802 ■分散避難のもとでの住民への情報伝達………………………………………………………… 120
20803 ■集落住民の代表による委員会を窓口とした自治体との共同………………………………… 121
20804 ■農家の復旧意欲を喚起する「見える化」……………………………………………………… 122
C2081 ●住民への寄り添いがトラブル回避の前提……………………………………………………… 123
C2082 ●農家の意欲が前向きになる復旧スイッチは多様……………………………………………… 124
C2083 ●ＮＮ分野の“情報誌”配布による住民への復旧・復興情報の広報………………………… 125
業務情報の管理 209
20901 ■災害の査定・復旧における現場マニュアル整備の意義・効果……………………………… 126
20902 ■広報に必要な現場担当者の写真・映像記録は忘れがち……………………………………… 127
C2091 ●ＧＩＳは地籍関連情報管理の基礎的ツール…………………………………………………… 128
C2092 ●宮城県における土地連を介した水土里情報の活用…………………………………………… 129
被害調査体制 210
21001 ■災害復旧業務を迅速化する「調査委託費」の優先的確保…………………………………… 13021002 ■被害状況調査等の業務経験が少ないコンサルタントには事前研修………………………… 131
21003 ■水土里情報活用における農政局の仲介………………………………………………………… 132
21004 ■少数業者への調査業務の重複発注回避による業務の迅速化………………………………… 133
21005 ■構造的に発生する被害調査漏れへの対応……………………………………………………… 134
C2101 ●被害調査期間に猶予を与えた災害復旧計画概要書等の提出期限延長……………………… 135
被害の踏査・記録 211
21101 ■大規模被災地区の現地調査ではＧＰＳ・ＧＩＳによって位置確認………………………… 136
21102 ■被害状況調査・災害査定等に効果的なタブレットの地図活用……………………………… 137
21103 ■ＧＰＳとＧＩＳを対にした被災現場写真の管理……………………………………………… 138
21104 ■現状保全が困難な被災地区における失敗のない被害状況の「記録」……………………… 139
21105 ■災害特性に合わせた写真撮影…………………………………………………………………… 14021106 ■被災箇所の風化に備えた被害状況調査における被災の証明対策…………………………… 141
C2111 ●スマートフォンの災害復旧時における利便性は高い………………………………………… 142
C2112 ●発災直後のバイク利用は効果的………………………………………………………………… 14373

被害の確認 212
21201 ■津波被災地区における農用地・施設用地の土地境界確認…………………………………… 144
21202 ■津波到達範囲は農家の聞取りと残存漂流物をもとに農区等単位に判定…………………… 145
21203 ■津波堆積土砂の排除範囲・量は状況に応じて安全側で把握………………………………… 146
21204 ■道路亀裂被害のマーキングおよび保全対策…………………………………………………… 147
21205 ■農業集落排水施設の被害状況調査における専門家・調査用機器の不足…………………… 148
21206 ■農業集落排水施設における管渠被害の診断…………………………………………………… 149
見えない被害 213
21301 ■地盤の変形に伴う被害は発災直後には「見えない」ことがある…………………………… 150
21302 ■「見えない被害」への対策を組み込んだ災害復旧対応……………………………………… 151
C2131 ■「目に見えない被害」への被害状況に応じた対策…………………………………………… 152
瓦礫除去 21421401 ■災害廃棄物処理は環境省マスタープランと自治体の実行計画が基礎……………………… 153
C2141 ●東日本大震災における災害廃棄物処理の障害………………………………………………… 154
21402 ■津波廃棄物処理体制が未整備な段階での取り組み…………………………………………… 155
21403 ■緊急対策として県独自の試験に基づく農地の瓦礫除去指針を作成………………………… 156
21404 ■津波廃棄物の処理体制が未定のときには一次処理を先行実施……………………………… 157
21405 ■被災自動車・農機等の処分方法は一般の被災廃棄物とは異なる…………………………… 158
21406 ■農家出役の手作業による瓦礫除去の効用……………………………………………………… 159
21407 ■瓦礫除去費は工費を増高させて農地復旧費用を圧迫する…………………………………… 160
農地排水 215
21501 ■津波湛水の排除にあわせた農地内滞留水の排水路掘削……………………………………… 161
除塩 21621601 ■除塩対象とする農地の判定では「疑わしきは除塩」………………………………………… 162
21602 ■除塩の方針が不確定な段階では情報の統一・共有が混乱を防いだ………………………… 163
21603 ■基準が示されない状況での代掻き除塩工法の採用…………………………………………… 164
21604 ■津波浸水後に先ず取り組むべき農地の除塩対策は水閘の開放……………………………… 165
21605 ■除塩をするには先ず調整・工夫による用水確保……………………………………………… 166
21606 ■農地の除塩は圃区以上を単位として…………………………………………………………… 167
21607 ■発災年度の除塩による水稲作付けが営農再開を「見える化」……………………………… 168
堆積土砂の排除 217
21701 ■津波堆積土砂の排除・処分における課題解決は一体的に…………………………………… 169
21702 ■津波堆積土砂の応急的処分方針による「排除」……………………………………………… 170
21703 ■津波堆積土砂の農地還元のための微細瓦礫除去……………………………………………… 171
査定体制 218
21801 ■災害査定方式の選定は被害状況・発災時期等を勘案して戦略的に………………………… 172
21802 ■複数県に跨がる広域被害では県の査定基準相互の整合が求められる……………………… 173
21803 ■査定単位地区設定の工夫が後の業務の簡素化につながる…………………………………… 174
21804 ■被害水準の分類による災害査定の二次資料がもたらす効率化……………………………… 175
21805 ■災害査定時の一貫した説明を助けるＱ＆Ａ集の作成・更新………………………………… 176
C2181 ●豪雪地域の降雪期被災では査定設計書の提出期限延長が認められた……………………… 17774

査定申告漏れの防止 219
21901 ■査定漏れ被害を災害復旧事業へ取り込むのは困難が多い…………………………………… 178
21902 ■査定漏れの発生を災害査定段階における対応の工夫によって削減………………………… 179
C2191 ●査定漏れの発生を大規模地震・津波災害で無くすことは困難……………………………… 180
C2192 ●半島部・リアス式海岸地区の農地も他地区と同様に復旧…………………………………… 181
査定基準 220
22001 ■再度災害防止の改良復旧は費用が原型復旧同等か下回る場合だけ………………………… 182
C2201 ●災害復旧事業を補完する関連事業の一体的施工による再度被害防止……………………… 183
22002 ■発災後に被害状況が変化する被災地区への復旧対応………………………………………… 184
22003 ■津波で単独に破損した水路付帯施設の復旧…………………………………………………… 185
査定・モデル方式 221
22101 ■簡素な災害査定方式は被災県が提案し農林水産省の許可をえて実施……………………… 186
22102 ■標準断面方式（モデル方式）は総合的な勘案をもとに選択………………………………… 187
22103 ■標準断面方式におけるモデル地区の選定は方針に基づいて………………………………… 188
22104 ■モデル地区の災害査定における留意事項……………………………………………………… 189
R2211 ●モデル方式の作業ステップと概念図…………………………………………………………… 190
R2212 ●標準断面（モデル）方式におけるモデル地区の査定手順…………………………………… 191
設計・積算・発注 222
22201 ■簡素化した積算による緊急時業務の迅速化…………………………………………………… 192
22202 ■積算基準書に記載のない積算単価等への応急的対策………………………………………… 193
22203 ■公共事業の復旧業務の優先性を踏まえた先行発注・資材確保……………………………… 19422204 ■発注単位の大小選択は業務実施上の利害・得失の判断をもとに…………………………… 195
22205 ■入札の不調・不落を回避するために必要な発注時の配慮・工夫…………………………… 196
R2221 ●東日本大震災における入札不調の発生傾向…………………………………………………… 197
C2221 ●発注・施工の簡素化・効率化のために県担当者が期待した事項…………………………… 198
圃場整備 223
22301 ■構造変化を踏まえた大規模区画の戦略的導入………………………………………………… 199
22302 ■圃場整備における法手続きの工夫による迅速な事業推進…………………………………… 200
22303 ■圃場整備実施の意思決定が困難な市町村・土地改良区への支援…………………………… 201
22304 ■復興の実体化のため進められた災害復旧済み農地の農地整備事業………………………… 202
22305 ■土地改良の経験が無い地区での農地等復旧・圃場整備……………………………………… 203
C2231 ●宮城県における「道路抜き工法型等高線区画」による大規模区画………………………… 204
農地災害関連区画整備事業 224
22401 ■一体的な区画再編ができる農地災害関連区画整備事業……………………………………… 205
22402 ■広範囲に亘る被害への農地災害関連区画整備事業の適用上の課題………………………… 206
営農対策 225
22501 ■農家に寄り添う多様な支援策による営農意欲喚起…………………………………………… 207
22502 ■機械排水区域の上流部では営農可能でも水稲作付は制約された…………………………… 208
22503 ■復興組合による微細瓦礫除去は農家の営農意欲を繋ぎとめた……………………………… 20975

小規模災害対策 226
22601 ■復興基金による暫定法適用外の被害救済……………………………………………………… 210
22602 ■復興基金の運営設計は県が主導して財団方式で……………………………………………… 211
R2261 ●大規模災害と復興基金…………………………………………………………………………… 212
C2261 ●財団方式・民金化による復興基金の迅速で弾力的な運用…………………………………… 213
C2262 ●新潟県中越地震・復興基金による「手作り田直し等支援事業」…………………………… 214
健康管理 227
22701 ■現場における過重労働・精神負担の軽減対策………………………………………………… 215
C2271 ●過酷な労働環境における現場担当者の健康被害……………………………………………… 216
仮設住宅のコミュニティ 228
22801 ■纏まった避難が農家の意思決定を助ける……………………………………………………… 217
22802 ■ 仮設住宅の入居は被災者が孤立しないように配慮する…………………………………… 218
22803 ■小規模仮設住宅団地ではインフォーマルな世話人会による「自治」体制………………… 219
C2281 ●仮設住宅団地のコミュニティ形成のための自治会設立……………………………………… 220
22804 ■ NN 部局から仮設住宅団地への連絡は自治会長を窓口………………………………………… 221
C2282 ●仮設住宅団地の自治会運営において女性が果たした役割…………………………………… 222

76

震災直後対策20101

keywords 復旧復興計画

ロードマップ

目標設定

見える化■■ ロードマップは「見える化」による管理・調整の基礎

震災直後対策ロードマップは，復旧・復興を「見える化」し，行政・住民が共通の目標をもつ契機となるほか，担当者の業務進行の指標となる．ロードマップの管理において復旧業
務のフローチャートを関係機関と調整して作成・共有すれば，計画変更にも迅速に対応可能である．一方，ロードマップの変更は関係機関業務に大きな影響を与えるため，調整・公表手続きも事前に確認し，周知・順守する．

１．ロードマップの効果復旧を「見える化」する基礎： 宮城県は，ロードマップを県民に対する「見える化」の基 礎 と し て 位 置 づ け， 共 通 の 約 束 事 と 考 え て 公 表 し た（ 最 初 の 公 表 は， 発 災 10 ヶ 月 後 の2 0 1 2 年 1 月 ）．行 政 も 大 規 模 災 害 を 前 に し て 復 旧 ・ 復 興 の イ メ ー ジ を 描 け ず に い た ．し か し ，
ロードマップを作成することで，目標を行政と社会が共有する基礎となった．
現場における復旧進度の指標： 復旧のスケジュール管理を現場に任せると，悲惨な状況を目前にした現場担当者は前のめりになりがちで，心理的にも追い込まれやすい．ロード
マップは，現場担当者にとって復旧業務の進度を客観視する指標となる．

復旧の方針・計画

201

２．ロードマップに対応したフローチャートの作成
実 施 計 画 と し て の フ ロ ー チ ャ ー ト： 災 害 復 旧 の 期 間 は， 当 初 は 3 年 の 短 期 で あ っ た が，
後 に 修 正 さ れ て 10 年 の 長 期 ス パ ン に 置 き 換 え ら れ た． 宮 城 県 で は， 業 務 実 施 の フ ロ ー
チャートを作成し，計画条件が変化するごとに見直しを行い，課題解決につなげた．
関係団体との協議・調整： フローチャートの作成は，市町村等の関係団体と協議・調整
しながら行ったため，現場の一体感をもたらすと共に，変更時の迅速な対応に繋がった．
３．ロードマップの公表は関係機関の合意をもとに既定の手続きで多 様 な 利 害 関 係 者 ： ロ ー ド マ ッ プ は 多 様 な 利 害 関 係 者 に 影 響 を 及 ぼ す ．こ の た め ， 作 成 ・
公表においては，関係機関との調整・了解をもとにオーソライズし，決められた公表手続
きのもとで行うことを確認し，順守する必要がある．
手続きの過誤は不信を生む： 宮城県では，ロードマップの作成において市町村の了解を得て県がオーソライズする手順をとっていた．しかし，関係者が増えると情報管理体制が曖昧になり，市町村の了解がない段階で県の確認なしに第三者が公表したことがあった．
これは，管理者である県への市町村の不信感を生み，調整が困難化する事態を生じた．情報の管理においては，公表窓口を一本化するなどの保険が必要である．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・郷古77

震災直後対策

20102

keywords 復 旧 復 興 計 画

計画体制

人員配置

市町村支援

■■ 復旧計画の作成を見据えた体制構築と人員配置

震災直後対策

通常の災害復旧では復旧計画を作成しないが，大規模災害では被災地区・地域を対象とする復旧・復興計画作成の必要性が高まる．災害の規模・形態によって個別復旧だけでは対応できない場合，NN 分野における復旧計画を作成すると共に，他分野との連携・調整が必要となれば，これに積極的に参加できる体制構築と人員配置を行う．

１．大規模災害における復旧・復興計画の必要性
農業農村分野の災害復旧は個別復旧が主体であったため，従来の災害復旧では計画作成は必要がなかった．しかし，近年の大規模地震災害の経験は，災害復旧・復興における計画的な対応の重要性を再認識させた．復旧・復興計画に基づく組織的対応が，大規模地震
災害の効果的・効率的な復旧の推進にとって基本となる．
新潟県中越大震災の場合： 大規模斜面崩壊によって多数の区画がまとめて被災したため，一筆単位の復旧は困難化した．そこで，農地災害関連区画整理が適用できる地区を抽出して対応したが，地区外から計画の提案があれば申請したかったという不満も出た．
東日本大震災の場合： 津波被災地区では，都市再生とも関連した市町村の計画的な土地利用が課題となった．NN 分野については，復旧・復興における新たな土地利用要請に対する圃場整備による非農用地換地での用地捻出への期待のほか，地域の営農計画にそった農地利用の形成面からの検討・主張も求められた．

復旧の方針・計画

201

２．復旧計画に基づく臨機の対応
大 規 模 災 害 と な る ほ ど 他 部 局 と の 調 整 の 必 要 度 は 高 ま る ．こ れ に 適 切 に 対 応 し て 一 貫 性 ・統一性を確保するには，農地等に関する復旧計画が拠り所となる．
大規模な市町村計画の見直し等によって，土地利用計画全体の再編成をする場合等には他部局との調整が必要となる．そこでは，NN 分野の復旧方針に基づく農地等の復旧計画を作成しておけば，都市部局等との調整に際しても計画に基づく主張ができるほか，計画の修正等によって臨機応変に対応できる．
３．計画作成における市町村への支援
当 初 か ら の 復 旧・ 復 興 計 画 作 成 へ の 参 画： 復 興 整 備 計 画 は 市 町 村 が 作 成 す る． し か し，
市町村職員には農業土木・計画作成のスキルをもつプロパー職員がおらず，NN 分野の計画
課題は取り残される事例がある．これは，初期段階から関係機関と協働体制を築く都市計
画・土木分野と大きな差異である．この状況は，復旧・復興計画に NN 分野の視点を反映できないことになり，農林関係部局が負うべき責務を果たせず，本来，被災者が得るべき利益を削減させかねない．
計画分野の県職員・コンサルタントの派遣： こうした事態を回避するには，県からの職員派遣による市町村への計画担当職員等の組織的配置が求められる．しかし，近年では都道府県でも NN 部局の計画担当者は減少傾向が生じている．このため，県の計画分野経験者
を担当部署にかかわらず動員するほか，民間コンサルタント等との共同体制も構築し，市町村の人員不足を補う工夫が求められる．

東日本大震災78

作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

20201

keywords 復 旧 体 制

業務代行

地区分担

工種区分

■ ■「 地 区 分 担 」 に よ る 県 の 復 旧 業 務 代 行

震災直後対策

災害復旧業務は市町村が通常行うが，大規模震災では能力を超えるため，県が代行する必要が生じる．宮城県・岩手県では，被災地域を分割して県・市町村の分担地区を決める「地区分担」方式をとり，市町村負担を大幅に縮減した．県が分担したのは，被害が激甚で多様な要素が輻輳するため高度な技術的対応が求められた地区である．

１ ．「 県 の 代 行 」 に よ る 災 害 復 旧 の 必 要 性
災害復旧業務は市町村の負担である．しかし，大規模災害発災直後の市町村は民生対応に追われるほか，膨大な被害件数に対して災害復旧事業対応には時間的な制約があるため，市町村の人員・技術能力では NN 分野の災害復旧に対応できない．これを乗り切るには，県が災害復旧に対して積極的に介入し，市町村の業務等を県が分担・代行することについて協議する必要が生じる．東日本大震災の担当者への聞取でも，大規模災害時に県の果たすべき役割を実感したという意見が多い．

復旧体制

202

２．県の代行に必要な手続き
災害復旧事業は市町村の業務であるため，県が代行するには一定の手続きが必要である．
宮城県・岩手県では，県が指導して，市町村から災害復旧事業実施の「代行依頼文書」を提出してもらい，これを受ける形で実施した．
３ ．「 地 区 分 担 」 に よ る 県 の 復 旧 業 務 代 行
県が代行した業務には，災害復旧事業の実施のほか農地の津波被災地区の排水・瓦礫除去がある．宮城県・岩手県では被災地区を県・市町村が分割して災害復旧に当たる「地区分担」方式が主体であった．
東日本大震災： 宮城県・岩手県では，災害復旧事業（暫定法）において被害が大きく複合的であった津波被災地区を県営事業とし，それ以外の周辺地区を市町村営事業とした．
新潟県中越大震災： 小千谷市の災害復旧事業において，被害の大きい中山間地を県営事業とし，被害が小さく件数も少ない平野部を市町村営事業等とした．市町村対応地区でも，技術的に困難が伴う場合等には県が分担・代行した事例がある．
４．地区分担とする理由
工種による分担は非効率： 大規模災害では多様な被害が輻輳するため，工種分担では工種の振り分けの調整等が困難で，時間がかかり，申告漏れも発生しやすく非効率である．
また，被災地区での担当者の移動は困難だが，工種ごとの分担とすると，同じ被災地区に工種毎の担当者が出向くことになるため，時間・労力のロスは大きい．
工種別では人手が必要： 工種毎に分担すると，担当者を現場毎に配置しなければならな
いため，必要な技術者は増加する．地区分担であれば，多様な専門技術経験をもつ県職員が張り付けば，少ない人数でも技術判断は迅速化・適正化するため効率は高まる．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古79

震災直後対策

20202

keywords 復 旧 体 制

業務代行

地区分担

工種区分

■■ 地区区分と工種区分を複合した災害復旧業務の「代行」方式

震災直後対策近年の大規模災害における災害復旧業務は，地区区分方式で県と市町村が分担・代行する事例が多いが，福島県では災害復旧業務の代行体制を，地区区分方式と工種区分方式を複合して実施した．被災状況に応じた地区区分方式を補う工夫が柔軟な対応をもたらす．

１．代行への財源確保と意思決定－当初は団体営の方針－
福島県では，災害復旧業務の県代行の必要性を早期に気付いたが，財源の目処が立たなかったため，原則団体営で調整を進める方針とした．沿岸部市町の庁舎が津波被災を受けず，行政機関が機能していたため災害復旧業務が可能との財政部局の見方があった．
市町村から県代行に対する強い要望があったが，意思決定に時間が掛かり，結論は 7 月となり，復旧体制の立ち上げ全般に遅れを生じた．

復旧体制

202

２．福島県の複合的な災害復旧業務代行方式
福島県では，①地区区分と②工種区分を複合した災害復旧業務の代行体制を採った．
地区区分方式： 津波被災地区の被害の程度を 3 種類に分類し，被害程度によって対応を区分した．
①除塩のみで復旧できる区域：団体営②除塩＋原型復旧で対応する区域：団体営③圃場整備（20ha 以上）を実施する区域：県営
工種区分方式： 地区に拘わらず，事業費が高く技術的に高度な対応が必要なものは県営とした．
農業用施設の中で，1 地区 5000 万円以上，高度技術が必要なもので，市町村からの要望があったものについては，市町村に譲与済のものであっても県営とした．揚排水機場，大規模な排水路，規模の大きいため池を実施した．
３．市町村から「代行」依頼文書の取り付け県の指導で市町村から災害復旧事業実施の代行依頼文書を提出してもらい，これを受ける形で実施．
市町村は，事業の実務負担はなくなったが，地元調整や現場の案内などの業務は残った．

東日本大震災80

作成：2015.04

執筆：有田・千葉・内川震災直後対策

20203

keywords 復 旧 体 制

通常業務

人員配置

重点配分

■■ 災害復旧業務と通常業務との併進

震災直後対策大規模災害の発生時には重点的な復旧体制が県民から求められるが，被害の無い地区の管内では通常業務の執行を止めることはできない．被災地区に予算・人事の双方で重点化を図るには，条例化等が必要だが，併せて通常業務の一時休止等による人員融通対策等も工夫する．

１．災害復旧業務と通常業務
大規模災害の復旧時にも，被災の無い出先機関（県）では通常業務が併行される．新潟
県中越大震災・東日本大震災でも，被災の無かった出先機関は当該年度に予定された業務の年度内執行が進められた．

復旧体制

202

２．通常業務の休止措置
東日本大震災の緊急対策として，宮城県では県内全ての通常業務工事を発災後の 2 ヶ月間休止した．これは，被災地復旧を最優先するというメッセージを含んでいた．
被災地区外の出先機関の業務休止は，従来の新潟県中越大震災等ではなかった措置である．
３．通常業務の休止に対する社会の受け止め
通常業務休止後の再開時に，住民から「こういう時期に工事をすべきでない」と言う批
判が多数寄せられた．通常業務復帰のタイミングにも住民は関心を示す．現場にとっては2 ヶ月の工期遅れは重大事態だが，県民意識と合致しない部分があった．
被災現場への重点的対応と通常業務遂行との兼ね合いは現場判断を超えており，県行政の方針として示す必要がある．
４．重点的人事・予算の振り分け－定員調整に関する条例制定の困難－
人員配置を重点化して災害対応型にするには，地方振興局間の「定員調整を行う条例」の制定が必要である．宮城県ではこれに望みを託したが，成立には至らず，人員配置の重点化に課題を残した．
宮城県では，人員の重点化は現場の期待通りには進まなかったが，発災時は 3 月の定例
県議会の最中であったため，予算を復旧業務に重点化した．議会は震災対応予算を編成し，被災のない地区には通常業務の安全対策や継続事業等の必要度が高いもの以外は削減し，災害対応に振り向けた．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・千葉・内川81

資料 ・ 震災直後対策

R2021

keywords

復旧体制

県庁

窓口部署

随時の見直し●● 宮城県庁における東日本大震災発生後の災害復旧体制

震災直後対策宮城県庁では，東日本大震災の発災後，状況変化に対応しながら徐々に県の連絡・調整体制を構築していった．下表は，発災後 2 年を経た 2013 年 3 月段階の宮城県庁の災害復旧対策実施のための連絡・調整体制である．
災害復旧で対応すべき課題の全体像が把握できた段階の組織図であることから，県の体制構築の参考資料として参考になる．
表
内

容

復旧体制

202

県の部局・部署との連携

土地連との連携

他県との連携宮城県庁における災害復旧対策実施のための連絡・調整体制（平成 25 年 3 月 18 日
調整・連絡の種別

当初編成時）

担当班

技術管理，積算，契約関係

技術管理班

予算，物資関係

事業経理班

ポータル情報管理

企画調整班

出先事務所との情報連絡・調整（被災状況等）

防災対策班：総合とりまとめ
ほ場整備班：大河原・仙台地方振興事務所
農村環境整備班：北部・栗原地方振興事務所
水利施設保全班：登米・東部・南三陸地方振興事務所

土木部との調整（海岸，河川，道路，下水等）

ほ場整備班，水利施設保全班
農村環境整備班土地連との情報管理・調整（測量設計・GIS）

施設管理指導担当
農村交流対策
技術管理班
農村交流対策班

他県からの応援要請・受付（調整窓口，業務内容）

農村振興課（事務総括）課長補佐
指導班
防災対策班
農村整備課（事務総括）課長補佐，同左（技術総括）
技術補佐

農政局との調整（全般）

農村振興課長，同左（技術総括）技術補佐
農村整備課（技術総括）技術補佐
防災対策班

国直轄災関係の調整

広域水利調整班
地域計画班
水利施設保全班

政府要望等調整

事業管理計画担当
農村振興課（技術総括）技術補佐
企画調整班

応急ポンプの調整（国土庁地方整備局・県土木）

広域水利調整班
地域計画班

国との連携

※状況に応じて柔軟に変更

東日本大震災82

作成：2015.05

執筆：有田・郷古・落合

震災直後対策

20301

keywords 進 行 管 理

情報共有

見える化

■■ 災害復旧業務の「進行管理」による効率化

震災直後対策大規模災害復旧の現場で全体の業務を適切に進行するには，職場間の情報・共有と調整による「進行管理」が効果的である．進行管理では，①定時・定期に打合せ・確認等をし，②相互の進捗状況を比較をすると共に，③相互の遅速を明らかにし，④調
整を通じて改善策を検討する．

１ ．「 見 渡 す 視 点 」 共 有 の た め の 業 務 進 捗 情 報班・チーム等のグループ相互の業務進捗情報を逐次把握する効果は大きい．①部局内の復旧状況を客観視できるため，方針チェックや相互調整に役立つだけでなく，②他部局との調整等の基礎データとなる．
現場では，多様な課題が錯綜し，時々刻々に状況が変化する．現場業務の進行管理は，
特定の管理者が一元的に差配するのではなく，担当者自身が現場で俯瞰的・客観的に全体を見渡す視点を共有し，相互に調整するのが効果的である．

業務管理

203

２．業務進捗情報の収集・共有と調整
復旧業務の進捗状況を見渡すには，先ず情報の収集・共有を行う．進捗情報の作成に費やす労力・時間の余裕は現場ではないため，基礎情報は日常業務の中で作成しておく．
福島県では，被害状況調査にあわせて下表のような点検リストを作成し，現場工事の進
捗度の情報を担当者が記入し，同じグループ内で共有した．業務進捗上の課題の掘起しや調整はこれらをもとに進めた．発注後の状況も追記すれば効果的な進行管理となる．
表

福島県における被害状況把握と復旧の進行管理のための点検リスト（一部を加工・編集）

３ ．「 見 え る 化 」 に よ る 情 報 共 有
現場担当者には時間がないため，端的に視覚で把握できる「見える化」による情報共有
方法を工夫する．
担当者のチェックリストの共有： 現場・工種等別のチェックリストによって進捗度は一目で確認できるため，グループ内で共有すれば見える化を達成できる．
複数グループの進捗度情報の掲示板等を用いた表示： 各グループの現場・工種毎の集計
値を纏めて示せば，特徴を見える化できる．情報は週一回程度の間隔で更新する．毎日の業務については，各グループ責任者が要点項目をホワイトボード等に記載しておくだけでも情報共有の効果は大きい．
県の出先機関単位の進捗状況の統計数値等を用いた表示： 出先単位の進捗情報を，GIS等を用いて地図表示すると共に，グループ毎の現場情報を表示して見える化を図る．こうした資料は，部局間調整や住民・視察者への説明にも役立つ．情報はできる限り短い間隔が望ましく，長くても 1 ～ 2 週程度で更新することによって現場の状況把握は効果的にできる．
東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・橋本・郷古83

震災直後対策

20302

keywords 業 務 環 境

仮庁舎

位置選定

業務スペース■■ 県出先事務所の業務環境確保

震災直後対策大規模地震災害では，①出先事務所の被災に対応した仮設施設や②業務量の増大に対応するスペース等の確保への対応が必要となる．しかし，これらに関して主体的な判断機能をもたない出先に処理を任せると良好な業務環境の確保は困難化するため，
県は具体的な指針等のルールを示す必要がある．

１．津波被害による仮事務所選定における課題
宮城県の石巻合同庁舎（東部地方振興事務所）は津波被害を受けて使用不能となった．
このため仮事務所を確保する必要があり，位置選定の検討を行った．現地に近い地元施設の選定を考えたが適切な候補は少なかった．管内を外れた近傍の振興局管内ではスペースが確保でき，電子機器の利用条件も整っていたが，距離が大きくなる点に問題があった．

業務管理

203

２．仮事務所を「管内」に選定
東 部 地 方 振 興 事 務 所 の N N 部 局 は ，「 管 内 」 の 位 置 選 定 を 優 先 し ， 被 災 現 場 に 近 い 場 所 に
仮設事務所を設けた．手狭で業務環境は悪くても，近くて顔が見える関係ができたため，農家及び土地改良区，市町との緊密な協議・調整が容易になった．何より，地元との一体感ができ，信頼も得ることができた．
３．業務スペースの確保
後回しにされる業務スペース： 東部地方振興事務所の仮事務所における，業務スペースの確保は難しかった．現場の業務スペース不足は慢性化した．査定・設計までの業務量は多大であり，通常より広い空間が必要であったが，出先機関の独自判断で空間確保のための施設導入は困難であった．被災現場の事務所空間は概ね狭隘であり，打ち合わせ場所の確保すら困難であるのも珍しくはない．
仮設施設によるスペース確保： 仮設事務所施設は今日では多様なものが市場で供給されている．ユニット型のものであれば，短期の拡張・縮小が可能である．さらに緊急性が高ければ，自衛隊のテントの活用も検討対象となる．使用の目的・形態を適切に選択すれば，効果的な活用が期待できる．これらによってスペースが確保できれば，復旧業務の環境は大幅に改善されるであろう．
４．県のルール化による仮事務所「スペース」の確保
仮事務所の確保においては，予算執行も伴うため，現場の判断だけでは対応は困難である．出先機関の担当者に判断を委ねるのではなく，県庁が指針等のルールを示し，仮設施設の導入も可能な対応ができるよう指示することが必要である．

東日本大震災84

作成：2015.07

執筆：有田・橋本・小野震災直後対策

20303

keywords 業 務 環 境

業務記録

文書化

復命書

■■ 日々の業務の記録文書作成による情報の共有・保存

震災直後対策災 害 復 旧 現 場 で は ， 調 整 の 内 容 ・ 経 緯 等 の 記 録 は 困 難 化 す る が ，「 記 録 文 書 の 作 成 ・保存」は復旧業務の進行管理・相互調整・記憶の掘起し等に役立つ．
繁忙期における記録の困難を補うには，以下のような対策が有効である．
①チームの議論や調整結果をメモ等の文書を作成してコピーを関係者に配布・保管②個人の業務内容を日誌・復命書等として日々の終業時に記録・保管

１．簡潔な「記録文書」の作成と共有
災害復旧現場では，人と人の関係や指示・方針が日々変化する．こうした中では，現場業 務 の 記 録 は 残 り に く く ， と り わ け 発 災 直 後 で 著 し い が ，「 記 録 文 書 」 は 齟 齬 を 生 じ た 場 合の修正・検証にとって有効な資料となる．
「記録文書」は簡潔に記入できるものとする．日時・関係者の氏名と必要事項を箇条書きなどによって簡単に書き留め，纏めて保管する．必要に応じてコピーを相互に保管する．

業務管理

203

２．個人の業務記録は継続が第一
個 人 の 業 務 記 録 も 「 日 誌 」「 復 命 書 」 あ る い は 「 業 務 進 行 の チ ェ ッ ク リ ス ト 」 の 形 で 残 すのが望ましい．継続が大切であり，フォーマットは簡単なものとし，記載内容も簡潔で良い．日々最後の数分の作業で終えるようなものとする．
復命書： 岩手県では東日本大震災の発災前から作成されていたが，対象は主に各種会議や調査作業に参加した時などである．この対象を個人で行う室内業務等にも適用するなら，毎日の業務記録が継続的に残され，有効性は高まる．
チェックリストの作成： 東日本大震災の復旧時に福島県で作成された．現場担当者は，各人担当業務の進行状況を終業時にチェックリストへ記載し，担当者以外でも担当業務の進行状況が分かるようにした．
３．文書記録の効用
業務記録の効用は以下のようである．
① チ ー ム リ ー ダ ー が 集 約 す れ ば 日 々 の 工 事 の 進 行 や 現 場 で の 課 題 ， 個 人 の 体 調 な ど を 把握する上で有効な情報となる．
② 個 人 レ ベ ル で も ， 繁 忙 時 に 自 分 を 振 り 返 る 手 が か り と な る ほ か ， 課 題 が 生 じ た と き に
参照すれば記憶が鮮明となる．
③ チ ェ ッ ク リ ス ト 記 入 に よ っ て ， 事 故 ・ 異 動 等 で 担 当 者 が 急 遽 の 交 代 を し て も ， 進 捗 状
況の把握が容易であり，スムーズな引き継ぎが可能となる．
④ 災 害 へ の 取 り 組 み を 後 日 に 検 証 す る 際 ， 発 災 後 の 会 議 や 作 業 に 係 わ る 記 録 が 組 織 的 に残っていれば，組織の経験値の掘起し・蓄積に繋がる．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・橋本・落合

85

震災直後対策

20304

keywords 作 業 方 式

データ入力

スキャナー

ＯＣＲ

■■ ＯＣＲを活用した印刷データの読み取りによる電子データの補足

震災直後対策

津波災害の庁舎被災によって電子データが失われると，農家の基礎データ作成に膨大な労力・時間が必要となる．印刷物のデータが入手できるなら，スキャナーと OCR
ソフトウェアを用いれば，機械的なコピー＆ペーストによって資料作成を迅速化できる．

１．失われた電子情報
津波被害で庁舎・事務所のパーソナルコンピュータは破壊され，内蔵された農家名簿・
土地所有情報等の基礎的な電子情報も失われた．これを補うため，関連機関・組織から電子情報を集めるほか印刷物も可能な範囲で集めた．電子情報だけでは必要を満たすことができなかったため，印刷物からのキー入力による転写が必要となった．

業務管理

203

２．キー入力による時間・労力の負担は大きい
基 礎 資 料 作 成 は， 発 災 後 の 業 務 が 最 も 集 中 す る 時 期 と 重 な る． キ ー 入 力 で の 資 料 作 成
は，業務の出発点にも立てないという，焦りや苛立ちを担当者に生じさせ，徒労感覚は増幅する．これに対して，基礎的業務を一手に請け負った宮城県土地連は，①独自の情報網
や県のネットワークを通じて印刷物の情報をかき集め，② OCR（光学文字認識：Optical
Character Recognition）ソフトウェアを活用して作業を分担し，短期に乗り越えた．
３．スキャナーとＯＣＲソフトによるデータの電子化支援
運よく印刷物で名簿等が残されていたなら，①スキャナーで画像を取り込み，② OCR ソ
フトウェアを用いて，基礎作業の省力化・迅速化ができる．単純作業であるため，手順さ
え覚えれば，事務職員でも対応できるため，技術職員の負担は軽減される．
４．ＯＣＲソフトウェアの利用時の留意事項
回避できない誤読： 現在の OCR ソフトウェアの誤読率は低いが，印刷物の品質や文字の大小等によって誤読を回避することはできない．
誤読を見込んだ体制： OCR の読み取り精度は近年比較的に向上しているが．誤読は回避できない．このため，データの誤記入を避けるため，入力したデータと印刷物の読み合わ
せ等の対応を組み込んだ作業体系とする．基礎データの誤りは業務全般に与える影響は大きいため慎重に行う．

東日本大震災86

作成：2016.05

執筆：有田・橋本・千葉

震災直後対策

20305

keywords 作業方式

外部記憶装置 ネットワークストレージ N A S■■ 外部記憶装置での系統的なフォルダ管理によるデータ共有環境の構築

震災直後対策

災害復旧業務では厖大なデータを多くの担当者で管理する必要があるため，フォルダの系統的管理によって混乱・非効率を防止する．今日では LAN と外部記憶装置を組み合わせたネットワークストレージ技術も高度化しているため，これらを有効活用す
れば効果的なデータ共有環境が構築できる．

１．外部記憶装置のデータ管理における混乱
宮 城 県 で は PC の ハ ー ド デ ィ ス ク 容 量 が 小 さ い た め， 共 用 の 外 部 記 憶 装 置 を 設 置 し た．
フォルダ作成を個人に任せたところ，無秩序に増加し，情報整理が困難化した．また，写真のデータ量は予想を超えて多く，ハードディスクの空き容量がなくなった．個人フォル
ダ作成の抑制と不要な写真データ等の削除を喚起したが実効性は乏しかった．

業務管理

203

２．外部記憶装置におけるフォルダの系統的管理
データ管理の混乱を回避するため，宮城県が採用した対策は，事務所・部局・班等を単位とする，以下のような外部記憶装置の系統的なフォルダ管理であった．
①フォルダの設定・変更は管理担当者が行う（管理担当者が案件毎のフォルダを作成）② フ ォ ル ダ は 予 め ツ リ ー 構 造 で 設 計 し ， デ ー タ の 管 理 方 法 に つ い て 周 知 す る （ ツ リ ー 構造の骨格部分の変更は大きな混乱の原因となるため，変更の必要がないよう慎重に設計）③資料整理は，復旧事業の案件毎とする④個人データは自分の PC のハードディスクに保存する⑤写真フォルダは案件毎のフォルダにぶら下げ，撮影の月日・内容等の情報を記す⑥写真には，緯度・経度の追加数値情報であるジオタグの付加を原則とする⑦写真の管理では，写りの悪いものや不要と判断されるものは撮影者本人が削除する
３．フォルダ管理担当者の業務① 現 場 担 当 者 が 外 部 記 憶 装 置 に 新 た な フ ォ ル ダ を 設 け よ う と す る と き ， 適 切 な 場 所 ・
フォルダ名を配置するほか，収納すべきフォルダが不明な場合に指示する．
② 従 来 の ル ー ル と 異 な る 事 項 や 新 た な フ ォ ル ダ 設 定 を す る 場 合 ， 管 理 者 相 互 で 協 議 ・ 確
認する．
③フォルダ構造が大きい場合には，一部を管理する者と全体を管理する者とを区分する．
４．ＮＡＳ等のネットワークストレージの活用
近年，NAS（Network Attached Storage）等の外部記憶装置をネットワークで接続してコンピュータから利用するネットワークストレージ技術の普及が進んでいる．多数の担当者が膨大なデータを作成・共有する災害復旧業務においては，これらの有効活用を検討
する．

東日本大震災作成：2015.08

執筆：有田・落合・服部87

震災直後対策

20306

keywords Ｇ Ｉ Ｓ

情報開示

災害復旧情報見える化■■ ＧＩＳによる災害復旧情報の「見える化」

震災直後対策G I S に よ る 被 災 場 所 の 地 図 上 へ の 表 示 は ，「 見 え る 化 」 に と っ て 有 効 で あ り ， ① 住 民への工事進捗情報等の開示に有効であるほか，②被災地視察者への資料提供の省力的対応を可能とし，③災害復旧担当者相互の業務進捗度の管理において視覚的・客観的情報を提供できる．情報は市町村の HP のほか，住民対応窓口等に掲示することによって，広報にも活用できる．

１．住民への広報
被災住民は復旧作業の進捗状況への関心が高い．逐次の復旧状況をモニターできる環境を提供することは，公平な議論の契機となる．また，市町村も，全体の復旧状況の可視化によって，具体的な状況把握・説明が可能になり，事業進捗の目標意識は高まる．市町村の主要拠点にモニターで表示するほか，個人 PC でも閲覧できる工夫も効果的である．

業務管理

203

２．視察者に対する資料提供
時間・労力の負担： 被災地ではマスコミ，政治家，各種団体等の視察が多い．実態として被災市町村・県はこれらへの対応が不可避の業務の一つとなる．多くの場合，視察者は最新で多様な資料を求めるため，準備に費やされる時間・労力は予想外に多い．
基礎的資料： 視察者が求める情報は主に，①被災状況，②復旧対策の内容，③復旧事業の進行状況，④土地利用等のトピック（例えば，高台移転等）である．これらはいずれもGIS を用いた地理空間情報が活用できるため，求めに応じて即座に対応ができる．従来は説明資料，中でも図面は手作業での作成が多かったが，GIS によって省力化できる．
３．担当者相互による業務の進捗度管理
現場担当者は，自分の担当業務の進捗度は把握しているが，関連業務の全体像を十分には把握できてはいない．このため，相互調整などを適切に行うには，客観的な情報が求められる．GIS による画面表示はこうした課題の解決に役立つ．広域的な進捗度の把握や地区相互の比較によって，復旧方針の見直しや人員配置の変更を検討する際に客観的判断材料を提供してくれる．

図

東日本大震災88

GIS による災害復旧地区管理の事例

作成：2015.07

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

20307

keywords 視 察 者

サービス体制

視察用資料

現地案内

■■ 視察者へのサービス体制

震災直後対策

災害現場には多くの視察者が訪れるが，これらの受入れ時に現場担当者の負担となるのは，①視察用資料作成と②説明人員の確保であるが，サービス体制の工夫によって負担を大幅に削減できる．

１．大量の視察者受け入れによる業務量の増大
大規模災害ではマスコミを始め，議員，研究者，自治体職員等の多数の視察者が訪れる．
視察者の受入れは，外部へ被災地の状況や支援の必要性を発信できるため，災害復旧時の不可避の業務となる．
このとき，現場を悩ますのは①資料作成と②案内者の確保である．とりわけ，資料作成
は時間が掛かるほか視察者数は多いため費用負担も大きい．

業務管理

203

２．視察者は最新情報を求める
視察者は，現場の最新データを求める傾向がある．視察者は，議員・マスコミ・研究機
関・自治体等の職員であり，求める情報も幅広く多様である．このため，現場では情報のきめ細かいアップデートが必要となる．
現場では，その都度データを作成・加工できないため，業務管理者と広報担当者が共同して情報を管理する体制整備を図る．
３．資料対策視 察 関 連 資 料 の Ｗ Ｅ Ｂ 上 で の 掲 載： 県 の HP に 災 害 復 旧 に 関 わ る 資 料・ 統 計 デ ー タ 等 を日々更新し，これらデータのコピーを持参するよう視察の受け入れ時に要請する（PC やス
マ ー ト ホ ン ， タ ブ レ ッ ト へ の 取 り 込 み も 可 能 ）． 視 察 用 資 料 は 現 場 事 務 所 等 を 単 位 に 作 成 ・
管理し適宜更新すれば，資料作成は受け入れ人数に関係がなくなり，負担も小さくなる．
地図情報等の作成業務の省略： 地図情報の複製を紙媒体のものを手作業で行うと膨大な時間が必要となる．地図情報は GIS を活用して閲覧できるようにすれば，情報の所在を連絡するだけですむ．また，必要に応じて印刷することもできる．
４．案内者確保のための県職員等ＯＢの活用
受入れ担当者の負担軽減策として，被災現場ツアーの案内ボランティアと同様，県職員
等 OB の活用を検討する．OB は現場に土地鑑をもつほか技術的な理解力も高い．現場で被害調査や復旧事業の一翼を担うのは安全性の確保や経験・持続性等の面で障害も多いが，現場案内であれば安全性の確保も比較的容易で，経験を生かしやすい．
OB の活用においては，活動に伴う危険に対する総合的な保険への加入が不可欠であり，NPO 等を経由した雇用等の場合にも配慮が必要である．

東日本大震災作成：2015.08

執筆：有田・落合・千葉

89

震災直後対策

20401

keywords 部 局 間 調 整

優先順位

作業工程

■■ 部局間調整による津波被災地区でのＮＮ関連復旧業務の円滑化

震災直後対策

津波被災地区では不明者捜索・瓦礫除去等が縦割り行政のもとで先行し，NN 部局の復旧業務の優先順位は低いため後回しになりやすい．迅速・効率的な復旧をするには，関係する省庁・部局との連絡を密に行い，作業対象地区等の調整によって NN 部局の業務と整合化を図る．

１．部局間調整で優先順位の低さによる障害を改善
津 波 被 災 地 区 で は ， ① 不 明 者 捜 索 （ 警 察 庁 ・ 自 衛 隊 ）， ② 瓦 礫 除 去 ・ 除 塵 ・ 除 染 （ 環 境省 ）， ③ 幹 線 道 路 復 旧 （ 国 土 交 通 省 ・ 県 土 木 ） 等 の 他 部 局 業 務 と N N 部 局 の 災 害 復 旧 業 務 は錯綜する．こうした中で，人命に関わらない NN 関連業務の優先順位は低い．このため，被災の状況把握・保全は困難となるが，他部局の業務進行と連携・調整しながら進めるなら，
これらは緩和される．

部局間調整

204

２．出先機関単位に部局間調整の場の設定
部局間調整にあたって，県庁とは別に県の出先機関単位に部局横断的な連絡調整の場を設け，本庁と連携して事業の円滑な進捗を図る．
調整結果は議事録を作成し，関係部署・市町村に周知する．
３．部局間調整がない場合に生じる障害
東日本大震災の津波被災地区では優先順位が低いために NN 部局の被害状況調査・災害査定において以下のような不測の事態による障害を生じた．
計画的対応の困難： 不明者捜索・瓦礫除去を他部局が行ったため，終わってからの被害調査を余儀なくされたことから，スケジュール設計が制約された．
瓦礫除去作業による現場の攪乱： 瓦礫除去作業ではバックホウ等の重機による作業となるため，被災現場は攪乱されて，農地・農業施設の被災確認が困難化した．
再度調査の困難： NN 関連施設・農地の被害調査後に，不備等が見つかって再度調査をしようとしても，後の瓦礫除去作業等によって現場が攪乱されているとできない．
道路の通行確保が困難： 瓦礫が地域を覆ったため，道路の瓦礫排除が終わらないと，現場に到達できなかった．
４．ＮＮ部局による対応の工夫
宮城県の NN 部局では，津波被災地区での円滑な災害復旧業務の実施のため，以下のような工夫・調整を行った．
部局間協議による工程調整： 瓦礫除去作業部局と連絡・打合せを密にして工程を把握・調整し，被害状況調査をこれより先に実施するよう内部調整をする．
土木部局との復旧路線の調整： 幹線道路の復旧が終了した地区から復旧事業を優先的に実施するしかないため，復旧する幹線道路の路線選定に関して土木部局と調整した．
事前研修によるスキルアップ： 被害調査は再度調査をしなくても済むよう，事前に模擬調査を行うなどして手順・方法を確認し，調査の精度を高める．

東日本大震災90

作成：2016.05

執筆：有田・郷古・友正

震災直後対策

20402

keywords 自律的対応

指示待ち

被災県の連携

部局間調整■■ 発災直後の対応は国の指示待ちでは機能しない

震災直後対策

東日本大震災では発災直後の NN 部局の災害復旧対応は被災県の自助努力に委ねられた．このため，被災経験の乏しい県では災害復旧対応に戸惑ったが，国の指示待ちでは発災直後の対応はできない．被災県相互の連携による情報交換は効果が大きいため，国の支援等を得て体制を早期に立ち上げ，情報不足を補う．

１．発災直後の災害復旧対応では県の判断が重要
発災直後の対応において，現行制度では国の指示待ちでは迅速な対応はできない．東日
本大震災は，災害復旧事業が想定したものとは異なる激甚なものであったため，被災県は農政局の指揮に期待した．しかし，災害復旧事業が団体営であることも関係してか，発災直後には農政局からの具体的指示はなかった．一方，市町村は災害復旧事業の経験もなく，技術者もいないためほとんど対応能力を持たない．このため，県の主導的な判断と行動が大きな役割を持つことになる．

部局間調整

204

２．国の復旧関与は国営財産管理が優先
農政局が発災直後に取り組んだのは国営事業地区の復旧であり，県・市町村が直面する復旧業務への関与は殆どなかった．
国営土地改良事業による財産を国は持ち続けるが，管理は県に委託し，問題が生じたと
きには県の対応を求める．県営事業では県は財産を土地改良区等の申請団体に譲与するが，管理に問題が生じたときには支援するのとは異なる．
３．県の要請によって国は災害復旧を分担
東日本大震災でも，国の主導する支援体制はなかったが，宮城県では国に要請したとこ
ろ，①沿岸部の排水機場などの国営造成施設，②仙台東地区の施設・農地・関連区画整理，③亘理・山元地区の農地海岸の復旧等が直轄事業として実施された．しかし，東日本大震
災の復旧途上で発生した平成 27 年 9 月関東・東北豪雨（2015.9.11）災害時にも，国営造成施設の直轄災による復旧を求めたが，受け入れられず，補助災で対応した．
４．早期に被災県相互の横断的連携による情報交換体制の立ち上げ
被災経験が少ない岩手県では，東日本大震災の発災時に災害復旧関連事業への知識も少なかった．このため，制度の活用・運用面での対応上の支援を期待した．しかし，国は県に自助努力を求めたため，復旧業務に対する支援は期待できなかった．
岩手県担当者への聞き取りでは，被災県相互の情報交換の機会があれば効果的な対応に繋がったとの期待があった．こうした被災県相互の横断的調整に関しては，農政局のイニ
シャティブがあれば動きやすく，早期化の助けになるとの意見があった．
岩手県は経験のない堤防復旧・除塩などでは，初期対応は遅れ気味となった．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古91

震災直後対策

20403

keywords 部 局 間 調 整

土木部局

普及部門

人事交流

■■ 大規模災害復旧では土木部局との連携に配慮

震災直後対策大規模災害復旧では土木部局との共同・連携が円滑な業務推進に不可欠であり，土木以外の他部局との調整とは独自に連携・調整の場を確保・持続する．また，両部局の業務は長期化する点で短期に終える他分野と異なるため，県庁内世論に対して長期的な支援体制を維持する対策を共同して講じる．

１．土木との連携が円滑な業務推進に不可欠
土木との業務分担・共同の必要性： 大規模災害復旧では土木と仕事が重なることが多い．
東日本大震災における津波被災では，被災県は内水排除・瓦礫処理で土木部局と一早く連携して対応した．その後も，道路網の復旧は NN 局の復旧工事とも関連が大きいため，多様な連携・業務調整が行われている．
人事交流が連携を円滑化： 宮城県では数年来の土木部局との人事交流によって人的な繋がりや業務理解ができていたため，発災時の円滑な業務の連絡・調整が可能であった．
派遣先の市町村でも効果： 市町村の NN 部局の業務では土木部局との連携が強く求められるが，派遣先の土木部局職員に交流経験者がいると調整は円滑に進んだ．

部局間調整

204

２．部局間調整は二本立て
土木部局とＮＮ部局の事前調整： 土木部局と NN 部局の調整窓口は平時からあったため，これを活用して比較的迅速な対応ができた．しかし，瓦礫処理のように市町村の調整窓口には環境省等の他部局が入るときには意思決定は遅滞しがちである．土木部局と可能な事
項は事前に調整し課題を整理して提案することが迅速化に役立つことが多い．
普及部門との協働： 大規模地震災害は地域農業を大きく変えるインパクトをもつ．このため，営農部局とは発災直後から密接に連携を取り，復旧対策を共同して進める．
被災県では，平成以降に両者の共同は進んでおり，災害復旧の地元説明を一緒に進めた．
こうした関係は，両部局の居室を隣接させるほか，日常の人事交流等の工夫が支えになる．
３．仕事の仕方の違いを考慮した調整
仕事をやりきるＮＮ部局： NN 部局は許認可事業であるため年度内に仕事をやりきる習慣があるが，繰越しができる土木（国交省関連）部局とは仕事の進め方は異なる．このため，大規模災害復旧時に相互に関連する事業において，異なる部局間で工事の進捗度等の調整事項が多く発生する．相互の調整においては NN 部局の重要事項について進捗に支障が出な
いよう，慎重に配慮する．
短期に終わる他部局の復旧業務： 土木部局・NN 部局は災害復旧業務が長期化する．これは，土木部局・NN 部局以外の他部局の業務が比較的短期に終えるのと大きな差異である．
発災後の時間経過と共に他部局との温度差が広がるため，こうした事態に備えた広報・部
局間調整に配慮が必要である．

東日本大震災92

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・郷古震災直後対策

20404

keywords 部 局 間 調 整

分割施工

合同打合せ

文書化

■■ 分割施工においては関係者の「合同打合せ」によって認識を共有

震災直後対策

災害復旧業務の迅速化のため「測量・設計の分割施工」を行うとき，複数業者が設計・施工に対する認識を共有するため「合同打合せ」の場を設定する．合同打合せでは，簡潔・具体的な文書を準備すると共に，確認事項の記録を作成して配布するなど，文書作成に留意する．

１．合同打合せが必要となる局面
災害復旧では，短期間で災害査定を終えて施工する必要があるため，測量・設計対象を分割して実施する．この場合，業者間に技術的な理解に差があると混乱が生じる．国・県の方針や現場の状況の変化に対応して理解を統一するため，適宜の合同打合せを行い，質疑を通して曖昧な部分を解消する．
合同打合せの事例： 宮城県土連は，津波で被災した海岸堤防の復旧業務を受託した．測量・調査・設計を複数の設計コンサルタントに外注したが，県の海岸堤防全体を統一した考えで設計する必要があった．そこで，設計開始時や県の通知の変更時等に合同打合せを実 施 し た ．し か し ， 徹 底 で き ず ， メ ー ル や 電 話 連 絡 で 済 ま せ る こ と も 有 っ て ， 確 実 な 伝 達 ・
意思統一に課題を残した．

部局間調整

204

２．合同打合せの呼びかけ主体と参集範囲
合同打合せは，発注者である県が受注者と調整して招集する．
参集範囲は，工事の種類や関連する業者・団体・行政機関等によって異なる．復旧事業
では多様な主体が関与するが，多数になると全員参加が困難化するほか，議論が散漫化す
るため，状況に応じて課題別に分割するなど開催方法を工夫する．
３．合同打合せにおける配慮事項
関係者のみの参集： 当該地区・特定業務に関わる関係者のみを集めることを原則とし，漫然とした呼びかけは避ける．
会議の回数は少なく： 会議の回数が増えると，集中力が低下するほか，ただでも少ない
人員の業務を増大させる．
会議は予定時間内で： 会議時間の延長は避けるよう，周到な準備を行う．予定時間の延長は集中力を低下させると共に，他業務への悪影響を生む．
資料は簡潔に： 配布・作成する資料は，要点を簡潔・具体的に記したものとするよう心がける．資料のサイズも A4 判などに決め，整理のしやすいものとする．
記録文書の作成： 緊急時で多忙なときには，口頭だけによる伝達だけでは正確に伝わらない場合がある．このため，やや面倒ではあるが，合意・確認事項についての議事録等の記録文書については書記担当を決めるなどしてこまめに作成し，関係者相互で保管する．
記録文書作成の担当者は打合せ開始時に決めておき，責任者が原稿を確認する．

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・郷古・千葉93

震災直後対策

20405

keywords 部 局 間 調 整

優先順位

施工区分

一体的施工

■■ 管轄部局が複合する地区における施工面の工夫による復旧の迅速化

震災直後対策土木部局で優先順位が低い道路・水路系統では，農地の復旧遅延をもたらす．復旧を 迅 速 化 す る に は ， 部 局 間 調 整 に 基 づ く 優 先 順 位 の 見 直 し と 同 時 に ，「 施 工 面 で の 工夫」が効果的である．施工に当たって，農地と道路・水路の同時・一体的な整備を目
的 と す る ，「 施 工 区 分 」 の 工 夫 に よ る 対 応 が 有 効 で あ る ．

１．土木部局の優先順位の低さが NN 部局の復旧遅延につながる
大規模地震災害では被害も複合的で，複数部局の連携による復旧対応が必要となることがある．他部局（とりわけ土木部局）の優先度が低い所で，NN 部局の対応は遅れる．
新潟県中越地震では，中山間地域の普通河川を用水とする農地が地盤災害にあった水源地区で，末端河川の復旧は先送りされ農地復旧も遅れた．土木部局の河川復旧が進まないと，農地復旧に手が付けられないことに対して，早期作付けを求める農家から不満が出た．

部局間調整

204

２．対応策としての「施工区分」と「一体的施工」
一体的な施工： 関連する部局の何れかが執行委任を受け，地区を一括して施工する方式．
他部局が対応困難な場合に，NN 部局が受注する形で一体的に整備して迅速化を図る．
施工区分による施工： 施工部局は変更せず，施工時の工夫で両事業の連携を高めることによって迅速化を図る．
３ ．「 施 工 区 分 」 に お け る 手 続 き の 有 利 性 は 高 い
事業手続きは，①災害査定は各部局で受け，②設計書を別途作成するが，このとき③両事業の設計図をすり合わせて底地の区分を明確にし，④主工事を先行発注し，後に従工事を同じ業者に随意契約で発注することを両部局で確認して進める点に特徴がある．
③④が適切に処理できれば，同一業者が工事を一体的に行えばよいのである．
同様の対応は頭首工で行われており，山間地の農地・河川の復旧でも適用可能である．
４ ．「 一 体 的 な 施 工 」 に お け る 手 続 き の 課 題
事業手続きは，①災害査定は各部局で受け，②設計書を別途作成した後，③委託によって一つの事業として合体する．施工を一体的にする場合も，現行制度では査定・設計を他部局が担当できない．
課 題 は ， 執 行 委 任 に お い て 部 局 間 で ① 予 算 の 移 動 （ 流 用 手 続 き ）， ② 諸 経 費 の 案 分 が 必 要
であり，この手続きが煩雑で手間がかかる．
５．要点は発注の時期・業者の一致
施工区分によって NN 関連施設の災害復旧を迅速化するには，①設計のタイミングを調整して，②発注時期・広報も調整し，③同一の業者に施工させることである．こうした課題
は，計画的な復旧対応のための部局間調整によって克服できる．

東日本大震災94

作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

20501

keywords 人 員 配 置

人員不足

中堅技術者

被災地区外

■■ 災害復旧現場で人員不足の深刻さが鮮明化

震災直後対策

災害復旧現場では人員不足の深刻さが改めて鮮明となった．業務推進の支障となる
ため，これらの特性を踏まえた上での人事対応が求められる．NN 部局の人員は，近年の事業量減少と共に減っているが，被災地区では多様な側面で人員不足に当面した．
人員不足は，絶対量だけでなく，中堅技術者の不足といった質的な低下も招いた．また，被災地への重点的人材配置は後背地の人材不足を来して業務は困難化した．

１．被災面積に比例した人員が必要となる現場
災害対応は面積に比例して人員が必要となる．しかし，発災前に事業が少なかった被災地区の出先機関では，人員配置は希薄であったため，人員不足が深刻化し，県の支援体制が取られるまで限界状態が続いた．

人員配置・人事205

２．ＮＮ部局における長期的人員削減による人員不足
NN 部局は近年予算が減少し，福島県では前年度比率 90％などのシーリングが続いた．発
災時の予算は，UR 対策当時の 1/4 程度まで落ち込み，人員配置も団塊世代の大量退職員数を補うまでには至らず，ピーク時の 300 人程度から 200 人弱に減少していたと聞いた．岩手・宮城の被災 2 県も同様の状況であった．
３．中堅技術者の不足
NN 部局における平時の業務量減少は，現場の中堅技術者の不足をもたらし，復旧業務の制約となった．福島県では発災時には 35 歳未満の技術者数は一割程度と少なく，県職員の半数程度が現場経験 4 年未満に近い状態であった．このため，被災現場でのチーム編成も中堅技術者の不足によって制限された．
４．年度の切り替え時期の異動による人員不足
福島県では，東日本大震災（2011 年 3 月）直後の 4 月定期人事異動を凍結し，2 か月遅れの 6 月に実施したが，現場職員の 1/3 程度が入替となった．発災直後の現場業務は，経緯を理解した担当者の継続的従事が求められるが，これ以上の凍結は以下の理由で困難であった．
①定年者は 3 月末に退職（幹部職員は 6 月まで残留）し，職場人員に過不足が出た．
②遠隔地への移動予定者は，発災前（3 月 5 日）に内々示を受け，子供の転校手続きも済ませるなどの対応を終えていた．
５．被災地区外で生じた人員不足
宮城県では，沿岸部被災地に重点的人事が行われた結果，被災がわずかしかなかった内陸部で人員不足が生じた．とりわけ戦力となる中堅層は被災現場に配置されたため不足し，技術水準の維持も困難な状況となったほか，特定の人に負担が集中した．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

95

震災直後対策

20502

keywords 人員配置

中堅技術者

長期の人員削減

人員不足■■ 中堅技術者の確保・配置対策は組織的に

震災直後対策発災直後の復旧現場の多様な課題を適切に処理するには中堅技術者の確保が緊急の 優 先 課 題 で あ る．NN 部 局 の 現 場 で は 中 堅 技 術 者 が 減 少 し て い る た め， 県 内 職 員 やNPO・コンサルタント等の人材を動員して組織的な緊急時対応を行う．

１．長期的人員削減が中堅技術者不足を招いた
NN 部局予算は近年減少が続き，福島県では前年度比率 90 ～ 80％程度のシーリングが続いていた．発災時の予算は UR 対策当時の 1/4 程度まで落ち込み，団塊世代の退職による大量 の 人 員 減 少 に 対 す る 充 足 も 従 前 に は 及 ば ず， 職 員 数 は ピ ー ク 時 の 6 割 程 度 に 減 少 し た．
発災時には 35 歳未満の職員の構成比率は一割程度であり，中堅・若手技術者の層が手薄になっていた．岩手・宮城の被災 2 県も同様の状況であった．

人員配置・人事205

２．中堅技術者不足が招く復旧体制の不備
現場の中堅技術者の不足は，以下の点で復旧業務の制約となった．
チーム編成の困難化： 災害復旧現場では一班 4 人程度のチーム体制がとられたが，チームリーダーとなる中堅技術者が不足した地区では，必要なチーム数が編成できず業務に支障をきたした．中堅技術者に求められるのは現場における即時の適切な判断能力である．
技術水準維持の困難化： 中堅技術者の技術力は NN 部局の業務の品質維持の中核である．
中堅技術者の目の届かない現場では設計や施工時の業者対応の不備は生じやすい．担当者の話では，東日本大震災の膨大な事業対応では，中堅技術者が担当できず，若手技術者に任せた地区も少なくなかった．
特定個人への業務集中： 困難な状況では有能な個人に業務が集中する傾向がある．中堅
技術者が不足する現場でも同様な傾向が生じ，中堅技術者は長期の過重労働負担を余儀なくされた．肉体的・精神的負担の長期の継続は組織的に回避する必要がある．
３．緊急時における迅速な中堅技術者確保
発災直後には業務は最も集中し，多様性が高いため，中堅技術者の確保は復旧業務の開始時に検討すべき優先課題である．県内の中堅技術者を被災現場に集めるほか，コンサル
タント等の中から有能な人材を確保して共同体制を構築する．
業務が最も集中するのは，発災直後から災害査定の終了までの期間であり，この間の臨時措置の重要性は高い．
４．中堅技術者の被災地集中は短期に解消
中堅技術者の被災現場への集中需要は，発災直後から災害査定の終了までの期間に頂点となる．この後の業務量は多いが定常的業務の比率が増えるため，支援者等に委ねることができる業務の比率は高まり，中堅技術者の負担も相対的に低下する．
最繁忙期は，福島県のような特殊事情がない限り，数か月程度の比較的短期に終えるが，その後は被害のない地域においても円滑な業務実施が求められる．被災のなかった地域を含めた，中堅技術者等の人員配置に配慮が求められる．

東日本大震災96

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

20503

keywords 人 員 配 置

人事体制

兼務辞令

派遣職員

■■ 被災地区への人員配置は兼務辞令と派遣職員・任期付き職員が機動的

震災直後対策

被災地区への重点的な人員配置は災害復旧時の主要課題だが，県内の人事制度は適
応力が乏しい．現体制では，①農林部局内の人事対策として，兼務辞令によって県職員の常駐体制をとると共に，②他県・市町村・団体等の派遣職員や OB 活用の任期付き職員を重点配置するのが機動的である．

１．増員のためには人事担当者の現場理解が必要
事務吏員の復旧現場理解は低い： 宮城県の NN 部局の人事配置を決めるのは，①総務部と② 農 林 水 産 総 務 課 だ が ，「 担 当 者 は 技 術 吏 員 で は な い 」 た め ， 現 場 事 情 は 伝 わ り に く く ， 人
員確保は困難である．また，NN 部局職員を漁業関連業務に割愛したため人員不足は増幅され た （ 新 潟 県 中 越 地 震 で も 養 鯉 池 復 旧 を N N 部 局 職 員 が 担 当 ）． 一 方 ， 土 木 部 の 人 事 担 当 は技術職員であり，NN 部局に比べて現場実態は理解されやすい．
ＮＮ部局の実態を踏まえた説明： NN 部局の業務も土木部局と同様の集中的対応が必要であることを，業務実態の比較データを示しながら説明するなど，理解を深める工夫を併せ行う．

人員配置・人事

205

２．兼務辞令による調整は機動的
機動的な兼務辞令： 兼務辞令は農林水産部内の調整として総務課の判断で発令できるた
め，県総務部との調整に比べて遙かに機動的である．しかし，農林水産部の分野も多岐に亘り，NN 部局の状況が十分に理解されない部分は残るため，資料準備等は適切に行う．
宮城県の対応： 宮城県では，2011 年 8 月から兼務辞令を発令し，それまで出張形式で交代人員を派遣していたのを，常駐形式に変更した．二泊三日での出張では頻繁に人が入れ替わるため，ベテランでも補助作業に止まったが，兼務辞令によって責任をもって仕事を分担できる体制となった．
併任辞令の発出： 岩手県では発災直後の期間に併任辞令を発出し，赴任地の変更はせずに日帰りで被災地を支援した．岩手県の三陸海岸地域は津波で甚大な被害を受け，現地での宿泊場所確保も困難であったことへの対応であった．
３．県内人事の限界は「派遣職員」の助けで乗り切り
福島県では，平成 24 年度（2012）には，災害が集中した相双農林事務所の NN 部局に人員が傾斜配置されたが機動性には課題を残した．これを補ったのが，他県からの派遣職員であった．
派遣職員は，①迅速・機動的に対応できるほか，②県の人事制度の枠組みによって対応できない部分に臨機に配置できる点に大きな利点がある．
４．ＯＢの任期付き採用による現場管理業務の負担削減
県職員 OB には一級土木施工管理技士の資格をもつものが多い．OB に直接の調査業務等を任せるのは難しいこともあるが，経験が豊富であるため現場管理の業務に配置すれば，職員の業務負担を削減できる．一級土木施工管理技士の業務は，資格があれば年齢を問わない．宮城県では，希ではあるが任期付き職員として 80 才を超えた人の雇用事例もあった．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・千葉

97

震災直後対策

20601

keywords 復 旧 支 援

支援者

業務管理

班体制

■■ 復旧支援の受入を円滑化する職員管理体制

震災直後対策大規模災害の被災自治体は，災害対応に忙殺されるとともに，派遣職員等の支援者の受入経験が乏しいため，有効活用できない事態が発生する．また，支援者は，土地鑑もない仕事に戸惑うほか，派遣職員等は単身生活となるため健康上のリスクも高まる．こうした事態を緩和するため，支援者の受入自治体は，①管理担当者を配置して対応すると共に，②支援者の組織化によって調整・連絡を円滑化する．

１．早期の支援受け入れ態勢構築
福島県ではボランティアや NPO の支援受入体制を整えるまでに時間がかかり，緊急対応に遅れを生じた．早期の受入れをするには，発災後に NPO 等との迅速な連携体制の構築がまず大切だが，同時に① NPO 等と支援要請手続きや派遣時の条件等を整理し，② NPO 内部の意志決定方法を明確化することも併せて必要である．

外部支援の受け入れ206

２．派遣職員等の支援者に対する専任の管理担当者の配置
支援者の管理担当者を設け，①人員配置の適切化を図ると共に，②臨機の技術研修のほか，③生活支援を行うことが望ましい．コストが増加するように思われるが，派遣職員等の支援者の業務効率化や安全・健康の確保と共に，他のプロパー職員の本来業務に費やす時間が増えるなど効果は大きい．
３．班体制による支援職員の受け入れ自治体担当者との連絡・調整
班体制： 自治体職員が支援職員を個々に把握し管理するのは非効率であるため，班構成として，自治体担当者は支援職員の班代表を通じて連絡をする．支援職員の具体的な課題を詳細に把握・調整するため，班の構成は 5 人未満の少人数を単位とする．
宮城県の事例： 宮城県の出先機関では，業務進行について班単位の話合いによる意思・
情報の疎通を図った．定期的（1 ～ 2 週間毎）にチーム会議を開催し，課題の解決方法等について話し合い，認識の共通化を図った．派遣職員等は話合いによって認識を共有できた
ため，地元関係者や施工業者に一貫した考えを示すことができた．
４．業務は派遣職員等支援者・被災県職員との混成チームで現場の業務においては，被災地の土地鑑不足による危険性や業務のローカルルールへの戸惑いを考慮すると，支援職員を物理的・精神的に孤立させないことが大切である．
宮城県では，復旧業務のチーム編成において県職員と支援職員の混成チームとなるようグループ構成に配慮した．

東日本大震災98

作成：2015.04

執筆：有田・内川・服部震災直後対策

20602

keywords 復 旧 支 援

派遣職員

派遣期間

リピーター

■■ 派遣期間の長期化による復旧業務の効率化

震災直後対策大 規 模 地 震 災 害 で は， 発 災 直 後 は 派 遣 期 間 の 長 短 よ り も 補 充 人 員 量 が 優 先 さ れ るが，被害状況調査等の業務へ移行後は，業務の効率化上，派遣期間の長期化要求が高まる．長期化に向け①派遣先自治体との調整と共に，②リピーターの増加対策も併せて進める．

１．長期派遣を望む現場
発災直後は絶対的な人員不足を補うため，被災県では期間の長短に係わらず派遣職員を受け入れた．派遣期間は，数週間から 2・3 ヶ月・半年・1 年と多様であった．こうした経験を通し，被災県は増加が見込まれる協議・調整のため基本的に長期派遣を期待している．
業務に習熟し，一纏まりの仕事をするには長期，すなわち半年～ 1 年以上（できれば 1 年以上）での派遣期間を単位とするローテーションを希望する声が多い．
支援者も現場に貢献したいと考える場合，1 年～数年を単位に考える傾向がある．

外部支援の受け入れ

206

２．リピーターへの期待
他県からの支援者の中には，一旦派遣元（地元）に帰った後に，再び長期の支援を自発的に希望する再任用者（リピーター）が少なからずいる．リピーターの増加による交流の濃密化は，現場業務の効率化だけでなく，被災者にも励ましのメッセージとなる．このため，業務環境・居住環境・人間関係にも配慮した受入れ方策を充実してリピーターの増加を図る．
３．派遣期間が短いために生じる支障
短期交代による能率低下： 災害復旧業務の理解には一定期間の経験が不可欠であるほか，
県によって異なる業務ルール等への習熟期間が必要である．短期交代は，能率低下をもたらし，これをカバーする他職員の負担増にも繋がる．
引き継ぎの不備による手戻り： 引き継ぎは必ずしも旨く行われない．このため，手戻りが増え，技術水準の維持は困難化し業務能率は低下する．派遣期間が長ければ，業務の理解も深まり，要点を簡潔に引き継ぐことができる．
受入側の負担増大： 派遣職員の受入先は，業務の説明のほか，現地案内等が必要である
ため，身体的に拘束され業務の妨げとなる．派遣職員の頻繁な入替えで拘束時間は増える．
短期派遣は派遣職員にも負担： 短期派遣では，派遣職員は派遣元の業務との二重負担となりやすい．短期支援をした S 県職員は，派遣時も通常業務を行うことを求められ，2 ケ月
支援後に復帰すると担当業務が手付かずで残されていた．派遣側自治体・機関も職員の健全な業務負担の観点から派遣期間を検討し，半年～ 1 年程度に調整することが望ましい．
４．短期派遣者と長期派遣者の業務区分
宮城県では，受入れ時点で派遣期間による業務の振り分けを原則としながら，支援者の経歴・得意分野・意向等を聞いたうえで配置現場を決めた．
①数か月から半年程度の短期派遣者： 査定関連等の短期処理が可能な業務② 1 年以上の長期派遣者： 協議・調整が必要な業務．

東日本大震災作成：2015.08

執筆：有田・橋本・内川99

震災直後対策

20603

keywords 復 旧 支 援

派遣職員

業務経歴

人材活用

■■ 業務内容に応じた派遣職員の配置

震災直後対策

復旧が本格化するにつれて派遣職員の専門性を生かすことが求められる．被災県は今後に必要となる業務と必要な人員数の把握に努めると共に，派遣元・派遣先の連携によって組合せの適切化を図る．これを支援するため，派遣職員のプロフィール（業
務履歴・得意分野）を資料として整理し，必要時に参照する．

１．専門的知識・経験をもつ技術者の適所への配置
復旧業務の段階によって技術者に求められる能力は異なる．現場では，専門的知識・経験をもつ技術者の適所への配置が求められる．こうした時，派遣職員の能力・経験が把握できていれば，人材の有効活用につながる．

外部支援の受け入れ206

２．必要な人材情報との対照による派遣
人材情報に基づく調整： 業務の進行状況の把握ができる段階になれば，被災県は早期に必要な人材の能力・人数を把握し，派遣元との相互間で連絡・調整をして，現場で必要な人材を獲得・配置する．
必要な人材に応じた派遣の事例： 事前に必要な能力を把握して対応した事例は少ないが，宮城県では M 県から必要な人材の問合せがあった．このときは，農林水産部農村振興課を窓口として要望をまとめ，統括・調整した事例がある．表にはでにくいが，派遣元も派遣の効果を挙げたいと考えているのである．
３．派遣職員のプロフィール・データベースの作成・活用
被災県は，災害復旧業務の知識・経験豊富な人材を効率的に支援職員として活用するため，支援者のプロフィール・データベースを作成し，これをもとに人員配置を調整する．
また，プロフィール・データベースは不足する人材の能力・人数の把握も容易にするため，派遣元との交渉・調整にも活用できる．
４．年齢・経験を配慮したボランティアの人員配置
年齢・経験の考慮： 県 OB のボランティアの活用においては，年齢・経験に即した配置とする．高齢者の経験値は高いが，事務文書作成等に対する適合性は低下するほか危険回避
面での対応は困難化する傾向がある．個人差が大きいが，東日本大震災の現場でも，現場とのミスマッチ等が生じた例がある．
要 望 の 把 握： 参 加 当 初 に， ① 年 齢， ② 業 務 場 所 へ の ア ク セ ス 手 段・ 時 間， ③ 業 務 経 験，
④業務内容の希望等をアンケートし，これをデータベースとして配置を調整するほか，⑤
就業後の聞き取りによる適合性の調整，などの配慮を行うことによって業務配分の適正化を図る．

東日本大震災100

作成：2016.06

執筆：有田・内川・田村震災直後対策

20604

keywords 復 旧 支 援

派遣職員

復旧の長期化

支援要請■■ 災害復旧の長期化による派遣職員確保の困難化への備えと対応

震災直後対策NN 分野の支援職員の派遣は，災害復旧が長期化すると徐々に困難化する．支援を受けている被災県は，支援の継続を得るための支援県への働きかけを継続すると共に，支援が減ったときの対策を事前に準備する備えが求められる．

１．派遣元都道府県の復旧支援に対する動機づけは低下
復旧が長期化すると，派遣元の都道府県も派遣対応は困難化する．派遣元でも，定員減
少の中で多忙な日常業務があり，派遣元の業務を犠牲にして支援を継続する理由付けは年を追って困難化する．また，派遣元の NN 部局の担当者は派遣の必要度を理解しても，議会をはじめとした県内世論の支持を得るのが徐々に困難化する．

外部支援の受け入れ

206

２．派遣元・都道府県への持続的な支援要請
東日本大震災の被災 3 県は，派遣元の都道府県に毎年担当者を派遣して復旧状況を説明し，派遣継続の依頼をするなどの努力を継続している．
また，歴代の派遣職員個人にも連絡を取り，定期的な被災地の復興状況の情報提供などの工夫をしている．派遣経験者が再派遣されたり派遣期間を延長することは，業務の円滑な推進にも役立つ．
３．派遣職員の減少を補う人材の有効活用
宮城県では派遣職員が減少した場合の対応策として以下の方法を考えている．
①「プロパーの重点的配置」による，困難が生じている現場の業務処理能力の向上②「任期付き職員の増員」による，人員不足が生じた職域への補充
４．発注者支援業務等の活用
発注者支援業務等（参照 R2061）の活用も検討する．民間でもできる積算・施工管理等の業務を外注するものだが，これの活用によってプロパー職員が優先度の高い業務に専念することが可能となり，人員不足を補うことができる．
災害復旧事業では計画変更業務が大きな負担となるが，これらの業務の外注化を早期から検討し，対応を準備しておくことによって負担は軽減できる．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

101

震災直後対策

20605

keywords 復 旧 支 援

ボランティア

受入れ体制

業務経験

■■ 支援ボランティアの活用が人員不足を補う

震災直後対策
外部支援の受け入れ206

発災直後の人手不足時にはボランティアの支援は大きな戦力となる．NN 部局では専門技術者が必要であり，ボランティアを組織的に確保・配置する．受入は NPO 等の団体を窓口として，参加人数，就業の時間・内容・条件等を確認・調整の上で運用する．
配置は，アンケート等の資料を基に，個人の適性を考慮して行う．

１．専門技術者ＯＢボランティアの受け皿としてのＮＰＯ
ボランティアの支援者は主として資格や経験をもつ専門技術者で，現場の人員不足を補う．OB には支援を希望する人も多いため，受け皿としての NPO の効果は高い．
代 表 例 は ，「 農 村 災 害 復 旧 専 門 技 術 者 （ 参 照 C 1 0 5 1 ）」 で あ る ． 被 災 3 県 に は 支 援 組 織 があり，土地連・県・市町村の現職および OB の農村災害復旧専門技術者で構成される岩手県の N S S （ 農 地 ・ 農 業 用 施 設 災 害 復 旧 支 援 隊 ： 参 照 C 4 0 4 2 ）， 宮 城 県 農 村 防 災 ・ 災 害 対 応 連 絡会，福島県農村災害支援協議会がある．
２．ボランティア受入の迅速化と調整
仕様書に基づく受入れの迅速化： ボランティアの受入は原則として NPO 等の団体を窓口として仕様書に基づいて行う．仕様書には①ボランティア団体の支援要請手続きや派遣時の条件，②ボランティア団体内部の意志決定方法を明示する．東日本大震災ではこれらが不明確であったことも一因となって，ボランティアの支援受け入れに時間がかかった．
団体窓口を通した調整・確認： 参加人数，業務の時間・内容・条件等は NPO 等の団体窓
口を通して調整・確認する．団体窓口を経由するのは，行政が直接人員配置を決めるのは能力上の限界があるほか，勤務時間管理等でのトラブルを回避するためである．東日本大
震災で個々のボランティアとの約束で進めた事例では，始業時に人数が集まらず，業務遂行に支障が生じたりした．
３．ボランティア支援者が対応しやすい業務
東日本大震災でボランティアの支援者に期待された業務は以下のようであった．
①除塩工事の現場監督業務（膨大な現場に比べて職員数不足）②市町や土地改良区への業務支援（県との繋ぎ役等）③被害調査および災害査定準備（現場での測量や文書作成）④圃場整備地区の技術指導・監督（県によっては圃場整備の現役経験者が不足）⑤ため池の漏水やひび割れ等の点検業務

参考資料

農林水産省：農村災害ボランティアによる支援
http://www.maff.go.jp/j/nousin/bousai/bousai_saigai/b_hukkyuu/pdf/bora.pdf

東日本大震災102

作成：2016.05

執筆：有田・内川・落合

資料 ・ 震災直後対策

R2061

keywords

発注者支援業務 業務量増大 工事監督 補助業務●● 発注者支援業務等

参考資料

ア メ ブ ロ： 発 注 者 支 援 業 務 と は10023864178.html

震災直後対策１．制度の目的と背景
官 公 庁 の 公 共 事 業 で 発 生 す る 業 務 を 公 務 員 に 代 わ っ て 行 う ，「 補 助 業 務 」 だ が ， 東 日 本 大震災の前には，あまり知られていなかった．
公共事業は 1990 年代以降大幅に減少する一方，コンプライアンス強化や公務員削減等の影響によって事業を行うための「業務量」は増える傾向にある．そこで，工事発注の多様な業務を補うと同時に，民間で出来る業務は民間にという国の方針に沿って「発注者支援業務等」は生まれた．
http://ameblo.jp/hattyusya-shien/theme2-

206

参考資料

国土交通省：発注者支援業務等の業務内容

外部支援の受け入れ

２．業務の内容
発注者支援業務： 河川・道路等の工事の発注及び監督・検査に関わる補助業務①積算技術業務：工事発注用図面，数量総括表，積算資料，積算データ等の作成② 工 事 監 督 支 援 業 務 ： 請 負 工 事 の 履 行 に 必 要 と な る 資 料 作 成 や 施 工 状 況 の 照 合 及 び 確 認 ，工事検査等への臨場，設計図書と工事現場の照合等③技術審査業務：入札契約手続きにおける企業の技術力評価のための審査資料の作成
公物管理補助業務： 河川・道路等の施設管理に関わる補助業務
用地補償総合技術業務： 事業用地内の権利者等に対して用地交渉を行い，土地の提供について理解を得る業務
www.mlit.go.jp/common/000148632.pdf

３．特徴的な活用事例 ―トラブル回避―
東北整備局の取り組み： 国土交通省・東北地方整備局・北上川下流河川事務所は，発注者支援業務を活用して住民からの苦情対策を行った．北上川下流では北上川が河口部で破堤し，NN 部局の圃場整備・大川地区長面工区も水没したため，復旧事業用のトラック等の車両が激増した．これに伴い，住民から事故・粉塵対策が求められるなど，住民の苦情対策が必要となった．
工 事 監 督 支 援 業 務 の 活 用 ： 発 注 者 支 援 業 務 に は 「 工 事 監 督 支 援 業 務 」 が あ り ，「 請 負 工 事の 履 行 に 必 要 と な る 資 料 作 成 （ 等 ）」 が で き る と 規 定 さ れ て い る ． 東 北 整 備 局 は こ れ を 活 用
して，地元意向の把握，車両の交通規制，ゼッケンの装着などの，工事実施におけるトラ
ブルの回避対策を実施した．関係市町村・団体等との「協議会」には NN 部局も参加し，復旧業務の円滑化を果たした．

東日本大震災作成：2015.04

作成者：有田・内川・落合

103

震災直後対策

20606

keywords 復 旧 支 援

マニュアル

共通理解

品質管理

■■ マニュアルの整備による業務の効率化・品質確保

震災直後対策
外部支援の受け入れ

206

災害復旧事業の技術的共通事項や被災県の独自ルールに被災県職員が派遣職員個々に対応するのは非効率である．被災県の支援業務を効果的に進めるには，統一的な作業マニュアルを作成し，研修等によって周知する．マニュアルの作成・管理の専任担当者を設けるほか，支援者と共に管理するのが効果的である．

１．マニュアルの必要性
共通理解のためのマニュアル： 現場で被災県の NN 部局のプロパー職員が派遣職員個々に組織内の共通事項に対応するのは，非効率であるうえ，職員によって伝達内容の精度に差がある．
都道府県固有のルールの伝達： 都道府県によって，積算書等の文書作成方法が異なる．
都道府県は独自の歴史的背景・地域特性があり，これに沿った試行錯誤の中で業務方法が独自にルール化されている．このため，支援者は，被災県のルールを学習する必要がある．
２．簡易なマニュアルが効果的マニュアルは詳細で分厚いものである必要はない．むしろ，できるだけ簡潔・簡便なものが好ましい．新潟県中越地震（2004）では新たな業務が始まるときや，現場での統一が必要な時に，A4 判用紙 1 ～数枚にまとめて配布し，簡単な現場研修（説明会）を行った．
これによって，現場担当者の共通理解は深まった．
３．支援者と共にマニュアルを管理した岩手県
岩手県の支援者用現場マニュアル「震災復興支援応援隊の業務のあらまし - 応援隊から応援隊へ -」は，支援者と共に管理した．現場業務は時とともに変化するが，支援者の責任者がマニュアルの記述を逐次検討・追加し，引継ぎ時に県・担当者と確認の上バージョン ア ッ プ を し た の で あ る ．「 支 援 者 の 視 点 」 が 組 み 込 ま れ た マ ニ ュ ア ル で あ る 点 に 特 徴 が ある．
４．マニュアル作成の専任担当者の配置
災害時には業務が多いためマニュアル作りは一見無駄のようだが，専任担当者に取り纏め・指導を担当させるなら，業務は効率化するほか，現場のプロパー職員の本来業務に費
やす時間を増やすことができる．北海道では通常時から業務の共通化の担当者「主査（設計 ）」 が 職 場 毎 に 配 置 さ れ ， 統 一 が 図 ら れ て い る ．

東日本大震災104

作成：2015.05

執筆：有田・橋本・落合

震災直後対策

20607

keywords 復 旧 支 援

作業環境

器材・資料

事前準備

■■ 支援先の資料・器材の事前確認・準備が業務環境を改善する

震災直後対策被 災 地 の 作 業 環 境 は 装 備 が 不 足 し が ち で あ る． こ の た め， 派 遣 元 は 事 前 に 被 災 地（支援先）担当者と連絡を取り，不足する資料・器材等で準備可能なものを確認し，携行 す る ．「 災 害 復 旧 事 業 の 解 説 （ 赤 本 ）」 な ど の 基 礎 資 料 が 不 足 し が ち で あ る ほ か ， 積
算等ソフトも被災県と異なることがあるため，事前に入手できるものは準備するのが望ましい．

１．被災地での作業環境は不十分である
取り分け発災直後の支援者は，現地の復旧業務に就いて器材・資料等の作業環境の劣悪さに驚く場合も少なくない．発災直後の混乱期には，日常業務の数倍以上を抱えるため，既存の装備では対応できず，被災地の現場で「不足」が常態化する．装備の不足による非効率は，業務が遅延する原因の一つとなる．

外部支援の受け入れ206

２．不足した資料・器材① 「 災 害 復 旧 事 業 の 解 説 （ 赤 本 ： 下 図 ）」 は も と よ り ， 積 算 関 連 の 図 書 が 不 足 し た ．
② P C ， プ リ ン タ ー な ど が 不 足 し た ． 文 書 印 刷 の 頻 度 は 高 く ， プ リ ン タ ー が 少 な い 職 域 では利用が集中して混雑現象が起きた．PC は支援者が必要に応じて持参できるが，プリンターは支援者が携行するのは難しいため，受け入れ側の配慮事項となる．
③ 現 場 に 用 意 さ れ た 備 え 付 け の P C に は ， 作 業 に 必 要 な 通 常 の ソ フ ト ウ ェ ア （ W o r d ，Excel，CAD 等 ） が イ ン ス ト ー ル さ れ て い な い も の が あ っ た た め 事 前 確 認 が 必 要 で ある．
④ 業 者 が 作 成 し た 災 害 査 定 図 面 で 用 い ら れ た C A D は 特 殊 な も の で ， 工 事 発 注 時 に 修 正 しようとしたら，AutoCAD では困難で，フリーソフト（JCAD）による作業となった．
３．準備段階での情報交換による資材・機材不足の回避
資材・機材の不足を回避するには，支援者派遣の準備段階で，派遣元の窓口担当者は支援先の担当者と連絡を取り，器材・資料等の状況について確認することが望ましい．確認
した不足資器材の内から携行可能な器材・資料をリストアップし，準備すれば効果的な支援に繋がる．
支援先（受入側）の担当者は，現場の業務環境の実態把握を逐次行い，不足資器材の情報を把握していれば，派遣元に適切な情報提供ができる．

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・橋本105

震災直後対策

20608

keywords 復 旧 支 援

派遣職員

引き継ぎ

派遣期間

■■ 派遣職員の引き継ぎ時における非効率の回避

震災直後対策

派遣職員の交代による引き継ぎ時の非効率をできる限り回避する方策として以下のような方法が考えられる．
①全員同時の派遣期間とせず，派遣期間をずらして一挙の入れ替えを回避する②派遣期間に前後者の重複期間を設け，同時に作業をしながら引き継ぐ③派遣先自治体・機関毎に一定地区を任せ，前任・後任が連絡を取りやすくする

１．派遣職員の引き継ぎ時に生じる非効率への配慮
派遣職員の派遣期間は概ね長くて 1 年であり，短い場合には数週間で終える．災害復旧
現場の業務は複雑で地域の固有性が高いため，赴任後一定の順応期間が必要となる．順応
期間は，受け入れ側のサポートを必要とするだけでなく，作業能率も低下して非効率は増大する．このため，良好な職場環境・作業効率を形成するため，派遣職員の交代時における引き継ぎの円滑化・非効率の排除を心がける．

外部支援の受け入れ206

２．対策１：派遣期間をずらして一挙の入れ替えを回避
全員同時の派遣期間とせず，派遣期間をずらす方法は，派遣職員のアンケートで高い支持があった．この方法では，派遣職員の中に経験者がおり，グループ内で情報の継承がで
き る た め ， 受 入 先 の 担 当 者 に 負 担 を 掛 け ず に 引 き 継 ぎ が 行 え る ．こ の 方 式 は 同 一 の 自 治 体 ・機関から二人以上を派遣していることが条件となるが，一人が帰還しても一人は一週間程
度を重複期間として残れば，引継ぎは望ましい形で行えるとの指摘があった．
３．対策２：引き継ぎ時に重複期間を設定
同一の自治体・機関からの派遣職員が一人の場合，派遣職員の業務引き継ぎができるよう赴任期間に重複期間を設け，前任・後任が同時に作業をする．同一の派遣先からの職員同士による引き継ぎ期間があるため情報伝達は円滑・容易になる．しかし，被災地は宿泊施設が不備であり，重複期間が長いと宿舎確保は困難化する．一方，重複期間が短いと，引き継ぎは不十分となりやすい．
支援経験者のアンケートでは，重複期間は 1 週間程度が適当との意見があった．
４．対策３：一定地区の業務を特定派遣元が分担同一の自治体・機関から継続的に職員派遣がある場合，その自治体・機関に一定地区を任せる方法も効果的に引継ぎができる．引継ぎ機関が短くて不明な事項が生じても，同一
派遣先の職員であるため，前任・後任が引き継ぎ後も事後的な連絡も遠慮無くできるほか，
これより以前に派遣されて同じ被災現場にいた職員もいるため，これらからの助言・情報をえることもできる．

東日本大震災106

作成：2016.05

執筆：有田・内川・橋本

震災直後対策

20609

keywords 復 旧 支 援

支援者

生活支援

安心・安全

■■ 支援者の「安心」に役立つ生活支援情報の伝達

震災直後対策

支援者は，不案内な土地で，発災時の情報も十分にはもち合わせていない．このため，余震発生を含めた被災地での生活・安全に対する不安感は大きい．
支援者が安心して被災地で過ごすことができるよう，生活の基礎的情報を整理し，①ガイダンス等で伝えるとともに，②情報冊子を配布するなどの工夫を行う．また，支援者の要望に応じて必要な情報を逐次伝達する．

１．支援者は再度の災害発生の不安を抱えている
支援者は被災地に来て，余震による再度災害の発生等の不安を抱えている．しかし，地理情報が乏しいため，被災現場以外に，宿舎にいるときにも，再度災害時の対応における危惧の念は強い．取り分け，着任直後や短期支援の場合には，心理的負担は大きい．
支援者が安心できる環境の提供は，受入側が配慮すべき事項である．支援者の業務時の安全だけでなく，生活全般に対する安全のサポート体制を整えることが求められる．

外部支援の受け入れ206

２．支援者向けの生活ガイダンス開催及び相談窓口の開設「相談窓口」担当を決め，支援者が日常抱える多様な疑問・悩み等に対応するとともに，共通事項についてはパンフレット等にして配布・連絡する．
ガイダンスにおいて被災地での業務・生活一般について解説する．また，再度災害時の対応や避難経路などについて説明すると共に，緊急連絡先等を伝達する．
３．現場での避難情報の周知
支援者は土地に不案内であるため，初めての現場では発災時の避難に対する不安を抱えている．こうした場合，新たな業務地での作業前に復旧現場周辺における避難場所・経路を提示するほか，実際に確認すれば，新たな環境における安心に繋がる．
４．支援者向けの安全・安心情報の配布
情 報 冊 子 「 被 災 地 生 活 マ ニ ュ ア ル （ 仮 ）」 等 を 作 成 し て 個 人 に 配 布 す る ． 内 容 は ， 安 全 ・
安心に関わる基礎的情報であり，①支援地区周辺の避難場所・経路図のほか，②買い物・洗濯・病院・避難場所等の生活関連情報について，地図・電話番号等を付して具体的に示すよう心がける．

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・服部・田村107

震災直後対策

20610

keywords 支 援 者

受入体制

儀式

着任・離任

■■ 支援者の着任・離任時における「儀式」は心に響く

震災直後対策206

支援者の着任・離任の際には，簡単なものでも「儀式」を行うことによって，派遣
側職員間，支援者－被災職員の間に連帯感が生まれる．被災現場は多忙で寸暇も見いだせない状況だが，短時間であっても儀式を行い，全員で迎え・送り出すことが，派遣職員のモチベーションを高め，長期に亘る関係の基礎となる．

近年の日本では儀式張ったことを避ける傾向がある．確かに形式に流れる「儀式」は避けたいが，儀式がもつモチベーションの向上効果等の積極的側面を見直し，実行することも大切である．

外部支援の受け入れ

１．派遣元での出発式
国土交通省では地方局から被災地に緊急派遣職員を送り出すとき，局職員全員に呼びかけ，見送りをした事例がある．この場にいた派遣職員は，感動して強い使命感を改めて胸に刻んだという．大規模災害では被災地の作業に不安もあるため，背後の職場も一体であるというメッセージを受け取ることによって職員のモチベーションは高揚する．
２．受け入れ先の県・市町村での着任・離任の儀式
受 入 先 の 県・ 市 町 村 で は， 儀 式 に 対 す る 関 心 が 低 く， 多 忙・ 人 員 不 足 な ど の 理 由 で 着
任・離任時の儀式が行われないことがある．受け入れ側は頻繁に支援者が入れ替わるため，十分な配慮が疎かになりがちだが，支援者は派遣元の仕事や家庭生活などの犠牲を払って来ていることを忘れてはならない．節目々々に，姿勢を正して感謝の念を伝えることが双方の良好な関係の基礎となる．
着任・離任式は，受け入れ先の県・市町村の部局長等が立ち会う．儀式は，双方にとって気持ちの切り替えや反省の機会となる．着任式では新たな仕事への取り組みの意欲をかき立て，離任式では支援に来たことが良かったと思って貰うことが，長期にわたる良好な支援体制維持に繋がるだろう．
３ ．「 儀 式 」 の 工 夫
儀式には多様な形態が考えられる．
被災現場では会場設営などは困難が多いため，間に合わせの場所・形態となることもあるのはやむを得ないが，感謝・激励の意を伝えることが「儀式」の目的であることを念頭に置いて，工夫する．

参考資料

道 下 弘 子 （ 2 0 1 2 ）： 東 日 本 大 震 災 語 ら れ な か っ た 国 交 省 の 記 録 ― ミ ッ シ ョ ン は 「 N O と 言 わ ない」―，JDC 出版

東日本大震災108

作成：2015.05

執筆：有田・落合・橋本

震災直後対策

20701

keywords 市 町 村 支 援

専門技術者

県職員派遣

地区分担

■■ 県に求められる市町村支援は専門技術者派遣と業務分担

震災直後対策大規模災害では新たな復旧対策・制度が導入されるが，災害復旧業務の経験が乏し
く NN 分野のプロパーのいない市町村が適切に対応するのは困難で，業務の混乱や遅延を生じやすい．こうした事態を回避するには，都道府県の NN 事業関連部局の職員の市町村への出向・業務分担等による迅速な支援が不可欠である．

１．市町村にはＮＮ分野のプロパーが不足
かつて市町村には NN 分野の業務を実施する技術職員がおり，県や土地改良事業団体連合会が行う研修等を通して事業制度を理解していた．しかし，近年では NN 分野の技術職員のいる市町村は少ない．このため，市町村に対応が求められる災害復旧事業，特に大規模災
害時には市町村の対応力は乏しく，近年の経験では県の迅速な代行・支援の重要性が明らかになっている．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

２．県による市町村支援の２方策
県による支援方策として，①市町村への県職員の派遣，②市町村業務の分担がある．職員の派遣は人的支援であり，業務の分担は業務対象の区分を行うものである．
県職員の派遣： 県職員の派遣は，新潟県中越大震災での小千谷市の事例は参考となる．
新潟県は小千谷市農林課・係長として現場経験が豊富な係長クラスの県職員を 3 年の長期派遣（出向）をした．小千谷市は土地改良事業の経験が少なく，自力による復旧事業の推進は困難であったが，出向職員による技術支援や県との連携によって円滑化した．なお，
東日本大震災でも NN 業務の経験が少ない市町村に対して同様の対応が行われた．
業務の分担： 新潟県中越大震災では対象地区を区分し，被害が甚大であった中山間部を県，少ない平野部は市町村とした．宮城県の東日本大震災による津波被害地区では，ハード事業を県，地元の連絡調整を市町村が分担した．
３．県の人的支援は早いほど長期に亘るほど効果的
災害復旧業務は発災直後から査定までの短期に集中するため，人的支援は早いほどよい．
県職員の早期派遣によって，技術課題の整理が迅速化するほか，多様な業務の関連性を考慮した連携もスムーズにできる．また，復旧計画・事業の決定主体は市町村だが，技術や事業を理解した県職員が長期支援をすれば，戦略的で効果的な復旧対応が可能となる．
４．プロパーによる広範な災害復旧支援
県職員は，市町村のアドバイザー機能も果たすことができる．東日本大震災の津波による長期湛水地区の事例だが，水没した農地を前にして市町は復旧イメージをもてなかった．
農地復旧の方針は隣接する河川・海岸管理の方針に影響を及ぼし，農地復旧の方針が未定の段階では国土交通省も対応に窮し，事業は頓挫していた．このとき，県の NN 事業担当者
がコンサルタントの協力をえて，農地復旧の方針（案）を市町に示し，それに基づいて市町が意思決定をした．この結果，国土交通省の河川復旧もこれに連動して進捗した．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・橋本・郷古109

震災直後対策

20702

keywords 市町村支援

災害復旧業務業務代行

市町村の依頼■■ 災害復旧業務の都道府県「代行」は市町村の「依頼」をうけて震災直後対策機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

大規模災害では災害復旧業務が市町村の能力を超えるため，東日本大震災のような
特 例 法 が な い 場 合 ，「 県 の 代 行 」 が 求 め ら れ る ． 東 日 本 大 震 災 で は ， 代 行 は 市 町 村 か ら
都道府県への「依頼」に基づいて行い，代行業務の区分は地区・事業費によって行われた．

１．県への強い依存
発災直後の市町村は被災者への民生対応が優先され，災害復旧への人材の振り分けは困難 で あ る ． 土 地 改 良 区 も 余 り に も 大 き な 被 害 を 前 に 対 応 策 を 構 想 で き ず ，「 県 に 対 応 方 策 を示して欲しい」という状態であった．市町村・土地改良区は大局的な判断ができる支援者を求め，その受け皿として期待されたのが「県」であった．
２ ．「 代 行 」 は 市 町 村 か ら の 依 頼 が 前 提本来，災害復旧事業は市町村の業務だが，対応できずにいた．そこで，宮城県は市町村に代わって災害復旧業務を代行する方針を立てたが，独自の判断で実行することは制度上できなかった．そこで，県が市町村を指導し，形式的な手続きとして，市町村から代行の「依頼文書」を県に提出してもらった．県は，市町村の依頼を受諾する形で代行した．
３ ．「 特 例 法 」 に よ る 東 日 本 大 震 災 地 区 に お け る 国 ・ 県 の 災 害 復 旧 事 業
東日本大震災では土地改良法の特例法（東日本大震災に対処するための土地改良法の特例に関する法律：平成 23 年 5 月 2 日法律第 43 号）によって国・都道府県が実施する災害復
旧事業が新設されたため，国・県は「代行」という迂回的措置の必要がなくなった．
４．県の代行・分担は地区・事業費を基準
地区による区分： 宮城県では，地区によって分担を区分した．工種毎の分担事例はない．
県が分担したのは災害が激甚で多様な要素が輻輳する地区であり，市町村が分担したのは被害が軽微で単発的な地区である．
事業費による区分： 宮城県は，市町村の要請を受けて復旧事業費が 5000 万円以上の災害復旧地区を代行する方針を立て，国と交渉した結果，査定準備の前（2011 年 4 月）に了承
さ れ た ． こ の 結 果 ，「 津 波 被 災 地 区 」 を 県 が 担 当 す る こ と に な り ， 被 災 面 積 の 9 割 以 上 に 及ぶと予測された．相対的に行政能力に余力のある仙台市は，協議のうえ，被災面積の 3 割
を市の対応とした．

東日本大震災110

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・千葉

震災直後対策

20703

keywords 市 町 村 支 援

災害復旧業務事業分担

国営事業■■ 国による支援は市町村との調整のもとで実施

震災直後対策大規模災害の復旧においては国の直接的な関与に対する期待は大きい．しかし，工種によって適合・不適合があるため，被災自治体と協議・調整したうえで，適性の高
い工種を優先的実施することが効果的な復旧に繋がる．

１．都道府県支援の限界を補う「国」の支援
国への代行要請： 宮城県は東日本大震災の発災直後に市町村業務を代行する方針を決めたが，業務量は県の負担能力を超えていたため国にも分担を要請した．国も復旧事業の引き受けに前向きで，2011 年 5 月の国の補正予算決定時に支援方針を確認した．事業実施に当たって，県は東北農政局と調整しながら，農林水産省本省との直接交渉も進めた．
特例法の制定： 発災後間もなく，土地改良事業（特定災害復旧事業・災害復旧関連事業）
を 国 ・ 都 道 府 県 が 実 施 で き る と す る 特 例 法 が 新 設 さ れ た （ 2 0 1 1 . 0 5 ）． こ れ で ， 市 町 村 負 担の軽減条件が整うと共に，特例法に規定する土地改良事業については国・県は「代行」という迂回的措置の必要がなくなった．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

参考：東日本大震災に対処するための土地改良法の特例に関する法律：平成 23 年 5 月 2 日法律第 43 号

２．国の分担意向圃場整備： 2011 年 4 月 2 日に農林水産大臣が来県した折，宮城県知事から亘理・山元地
区の農地復旧への国の参画を具申したのを受け，県・次長が農林水産省幹部に分担を依頼したところ，農地復旧工事（ほ場整備）の担当が可能であるとの意向が示された．
海岸工： 宮城県では海岸工は土木部局と足並みを揃えて国営化に取り組んだ．この結果，
仙台南部海岸等の国営化が決定された．この結果，県営事業として 2011 年 5 月に受けた災害査定はリセットされた．県による応急復旧は急務であったが，国・県の早い時期の制度
対応・意思決定があれば災害査定は不要にできたのではないかと思われた．
３．地元の意向の確認・調整が大切圃場整備工事の地元土地改良区は県営を希望： 宮城県から国営による圃場整備の提案を受けた亘理土地改良区は，県営事業を希望した．背景には，以前に隣町の山元町で実施した国営農地再編パイロット事業の経験があった．このとき，国は面工事を分担し，換地業
務は県が，換地の実務は地元土地改良区が負担した．土地改良区は，こうした分担方式は効率が悪く，面整備後の補完工事の実施に課題があるため，復旧対策で手が足りない状況
では国営事業はメリットが少ないと考え，一体的な実施ができるうえ経験のある県営事業を望んだ．
圃場整備の特性： 圃場整備は，面整備とその後の補完工事・換地処分が一対となった事業である．境界の微調整や，不陸の修正などの要求は面整備後に発生し，農家の納得には補完工事は不可欠である．補完工事ができなければ農家は換地に不満をもつほか，予算がないと地元の負担増となるため，権利者会議の合意形成に影響する．国営の面工事はこの段階で終了しているため，地元自治体は補完工事をするための予算措置が必要となる．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・郷古・内川111

震災直後対策

20704

keywords 市 町 村 支 援

職員派遣

派遣要請

県との調整

■ ■ 市 町 村 へ の 県 等 か ら の 支 援 職 員 に 求 め ら れ る 「 も の 」・「 こ と 」

震災直後対策機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

市町村は大規模地震の発災直後から県の支援職員派遣を求める．派遣職員は災害復
旧における大規模事業や対外調整など多岐に亘る業務に対応できる人材を求めており，
適性として①年齢 40 ～ 50 歳位で体力があり，②県の班長間近の役職にあって，③業
務知識は一通りあり，独自判断が柔軟にでき，④土地鑑のあることが求められる．

１．市町村からの派遣要請は早かった
市町村への派遣時期は早かった．宮城県山元町から発災 3 か月後（2011 年 6 月）に土木・事務関連業務に対する派遣要請があり，NN 部門は 7 月から本格化した．最初の派遣職員は，2011 年 7 月～ 2013 年 3 月で出向した（東日本大震災では不明者捜索等で 5 月頃まで混乱した の を 考 慮 す る と 極 め て 速 い ）．
２．派遣先で県職員の業務多岐に亘る業務： 当初の業務は民生支援が主体であったが，県と連携して体制作りを進め た ．山 元 町 で の 業 務 は 多 岐 に 亘 り ， 震 災 復 興 整 備 課 （ 2 0 1 2 ） の 立 上 を 機 に ， ① 公 営 住 宅 ，②イチゴ団地整備，③復興計画（まちづくり・2011 年 12 月完了）等の業務に就いた．
市 町 村 で は 手 に 負 え な い 業 務： 山 元 町 で 復 旧 事 業 と し て 企 画 さ れ た イ チ ゴ 団 地 整 備 は
100 億円規模のものであった．町は大規模事業の経験はなかったため，県の派遣職員が発注・工事の指導をしたほか，調整池の設置に関して河川課と協議した．
３．派遣職員に期待される役割
県や外部機関との調整役： 町は外部機関との交渉に不慣れであるため，交渉時の相互の繋ぎに対する支援要請があった（農林水産省の視察にも派遣職員が対応）
専門的アドバイス： 災害復旧事業にかかわる専門的な制度的・技術的アドバイスが求められた．これに対して，県は判断基準・情報は示すが押付けはしないスタンスで臨んだ．
丸投げされることも多いが，市町村担当者の理解・意思決定が大切である．
国・県方針の解説： 市町村は災害復旧時に求められる新たな仕事への取組みを回避する傾向がある．しかし，復旧等の事業スケジュールは決まっているため，県と調整・管理する必要性を解説し理解を促した．
４．派遣職員に求められるキャラクター
宮城県・派遣経験者の話では，望ましい資質として以下の項目が挙げられた．
①年齢は 40 ～ 50 歳位で体力があり，②役職は県の班長（実務レベルで部下を仕切っている，若しくはそれに類する役職）間近にあり，③業務知識も一通りあり，独自判断が柔軟にでき，④豊かな土地鑑をもつこと．
５．派遣先での役職派遣事例では，市町村の農林水産課の参事として出向した．宮城県の派遣経験者への聞
き取りでは，特に役職はいらない，動きやすいことが条件であるとの回答があった．

東日本大震災112

作成：2016.06

執筆：有田・内川・橋本

震災直後対策

20705

keywords 市 町 村 支 援

対等な連携

窓口の統一

■■ 災害復旧の主体である市町村との対等な連携が基本

震災直後対策多くの市町村は，発災直後には災害復旧への対応方法が分からず，事態の無理解や連絡の不備等が発生しがちである．都道府県担当者は，こうした状況をやむを得ないことと受け止め，災害復旧の主体である市町村とは対等な連携を基本として支援することを伝え，お互いの立場を思いやる中での密接な人間関係の構築に努める．

１．発災直後の市町村で支援者が当面する戸惑い
県の担当者や支援者は，発災直後に駆け付けても，市町村は打合せに出ず，仕事は任せきりで，事務連絡も十分にできない状況等が生じて戸惑いを感じることがある．しかし，これは市町村職員に災害復旧事業の理解・経験が不足するために生じる，一過性の事態として柔軟に受け止め，対等な共同担当者として良好な人間関係の形成に努める．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

２．市町村職員は災害復旧業務の経験が乏しい
市町村職員は災害復旧事業の経験が乏しいことが多い．県職員でも，経験者は少ないという実態からすると当然である．このため，市町村職員の災害復旧業務に関する知識はほ
とんど期待できない．災害復旧の初期には，一定期限内に処理すべき業務が短期間に集中するため，市町村担当者の対応能力には限界がある．
３．市町村職員は国・県等との連携作業に不慣れ
市町村職員は，日常的に国・県職員から指導されることはあっても共同作業の実績はな
い．このため，市町村職員は，国・県の支援職員が指示を求めても，遠慮も手伝って対応に窮する．一方的な指示・命令ではなく，市町村が自らなすべき業務を理解し，意思決定するのを支えることによって，市町村の自主性を引き出す工夫が求められる．
４．意見・指示は窓口を決めて国・県担当者の意見は指示的・指導的に捉えられる： NN 分野の業務に習熟している国・県の支援者が，市町村担当者の対応に不満を感じたときに，直接に意見を言うことは避ける．国・県の担当者の意見は市町村担当者にとって指示的なものと受け取られるため，課題を整理したうえで話合う．
使命感の強い支援者は勇み足に注意： 支援者の多くは，強い使命感・意気込みを持って現地に赴く人も少なくない．こうした支援者には現地の不手際等が目につきやすく，個々に意見を言ってしまいがちである．しかし，こうした対応は指示系統の多極化を招き，指示が矛盾する勇み足状態を招きかねないため注意が必要である．
窓口を決めた意見調整： 市町村に意見を述べるときには国・県の窓口担当者を決めて一本化し，市町村担当者と協議の上で現地の事情を踏まえた方策を選択する．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・千葉

113

震災直後対策

20706

keywords 市 町 村 支 援

職員派遣

業務経歴

土地鑑

■■ 市町村への緊急時技術者派遣では土地鑑のある経験者を選定

震災直後対策発災直後の市町村は混乱の中で極度に人員が不足する．このため，県からの派遣技術者は，現場で人の助けを借りずに，移動・技術判断のできることが求められる．
そこで，発災直後に現場に派遣する技術者は，以下のものを優先的に選定する．
①現場での豊富な技術経験に基づいて自分で判断できる能力をもつ②被災地に「土地鑑」をもつ

１．求められる豊富な技術経験と判断能力
発災直後は，被災の広がり・程度などについて入手できる情報は極めて限られる．このため，緊急時に派遣される技術者は，現場に乗り込み，災害の全体像を把握し，当面の処置・対策を判断しなくてはならない．このため，緊急時に市町村に派遣される技術者は，①現場で豊富で多様な技術経験をもつと同時に，②現場において一人で判断できる能力を備えていることが必要である．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

２．現場理解に不可欠な「土地鑑」
土地鑑： 土地鑑とは，土地の地理・地形・事情などについての知識をいう．被災地では当該地区での経験・知識の多少によって，行動の迅速性と対応の的確性・具体性に大きな差異が生じる．
現場適応： 土地鑑に基づく，ちょっとした配慮の有無が現場対応に大きな影響を及ぼすこともある．被害情報量が少ない段階では，当面する課題への判断に当たって，土地鑑・五感にもとづく大局的な状況把握は大きな意味をもつ．
職員の安心： 土地鑑がなく案内が必要な土地では，派遣職員には行動時に不安が伴う．
また，これを補うために案内をつけるとすれば市町村の人員不足に拍車をかけることにな
る．派遣職員が安心して現場業務につくためには，土地勘をもつことが望ましい．
３．派遣者ポートフォリオの作成に基づく人員配置・チーム編成
派遣者の選定においては，職員個々の被災地での勤務経歴や生活の経験等をリストアップし，派遣業務先への適性を確認する．発災後の派遣に当たって職員から勤務歴を確認す
ることによっても対応できるが，平時に各職員のポートフォリオを作成して，電子情報として管理しておけば，短時間に候補者の抽出ができる．
現場のチーム編成においても，各班に土地鑑のある職員が一人以上含まれていることが，安心・安全につながるため，経験・経歴を考慮してチーム編成を工夫する．

東日本大震災114

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・落合

震災直後対策

20707

keywords 土 地 改 良 区 支 援

資金助成

運営費

業務委託

■■ 賦課金収入が無くなった土地改良区への業務委託

震災直後対策

津波被害を受けた農地には作付けができないため，土地改良区は被災組合員から水利費等の賦課金徴収が激減して経営難となった．土地改良区は，実態として公的な機能をもつが私的団体であり，運営資金の公的支援制度は少ない．このため，宮城県のNN 部局は土地改良区が実施可能な災害復旧業務を委託し，運営改善を支援した．

１．土地改良区の運営費に公的支援制度はない
土地改良区は私法人： 土地改良区は，非営利法人であり，組合員の当然加入制度など公法人としての性格が強い「公共組合」である．実体面でも地域の洪水防止対策の一翼を担うなど公的機能も負担しているが，国の制度上の位置づけは私的な団体（私法人）である．
このため，運営に対する公的な金銭支援の制度は少ない．
賦課金の減収による経営難： 宮城県沿岸地区の土地改良区では，津波被害で多くの農地が被害を受けたため，運営費の基礎となる賦課金の徴収可能額が平常時の 4 割に落ち込ん
だ．改良区職員の人件費すら工面が難しくなり，支援対応が課題となった．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

２．県からの業務委託による支援
宮城県では，土地改良区の支援方策として災害復旧関連業務を委託した．業務は，改良区職員の経験・ノウハウを生かすことができるものとし，以下の内容で委託した．
①瓦礫撤去工事を行う農地境の確認立ち会いと，瓦礫除去状況の確認（巡視業務）②被災した農業機械の確認及び調書の作成③ 災 害 査 定 時 に 被 災 区 間 が 確 認 で き る よ う 周 辺 農 地 の 草 刈 り や 水 替 え 作 業 （ 農 地 ・ 農 業
用施設調査測量設計業務）
３．運営費以外の費用助成
被 災 土 地 改 良 区 復 興 支 援 事 業 （ 農 林 水 産 省 ： 2 0 1 1 ）： 東 日 本 大 震 災 に よ っ て 業 務 運 営 に支障が生じた土地改良区等に 6 年の間，①業務運営用に借り入れた資金の償還利息，②業
務 書 類 ・ 機 器 等 の 復 旧 に 必 要 な 費 用 を 助 成 す る ．岩 手 ・ 宮 城 ・ 福 島 3 県 の 土 地 改 良 区 は ， これを活用して当座の業務に必要な機器・什器の整備や関連書類の回復を進めた．
農 家 負 担 金 軽 減 支 援 対 策 事 業 （ 農 林 水 産 省 ： 2 0 1 1 ）： 東 日 本 大 震 災 の 被 災 地 区 で 営 農 再開までの土地改良事業負担金の償還繰り延べに伴う利子相当額を助成する．岩手・宮城両県の土地改良区では，償還繰延によって農家の償還利子負担を軽減した．
県単独の利子補給制度： 宮城県では，国の被災土地改良区復興支援事業が適用されない
場 合 の 救 済 措 置 と し て ，「 津 波 被 害 土 地 改 良 区 債 償 還 支 援 事 業 」 を 制 度 化 し （ 2 0 1 1 ）， 事 業
償還金を一時貸付けたほか，土地改良区の事務所修繕費への助成制度を創設した．
土地改良区の認知： 事業創設に当たって，県の庁内他部局では土地改良区に対する認知度が低く，まず補助の対象組織に組入れるための説明から始める必要があった．土地改良区の存在や役割について，平時からの理解を深める工夫の必要性を担当者は痛感した．

参考資料

農 林 水 産 省 （ 2 0 1 1 ）： 被 災 土 地 改 良 区 復 興 支 援 事 業
http://www.maff.go.jp/j/supply/hozyo/nousin/140217_2.html

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・千葉・友正

115

震災直後対策

20708

keywords 土 地 改 良 区 支 援

事業支援

復旧方針の提示■■ 土地改良区の機能不全地区での土地改良事業支援

震災直後対策機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

大規模災害時には土地改良区は状況把握・意思決定が困難化する．また，土地改良
区のない地区では土地改良事業の実施は困難である．こうした地区では，土地改良事
業が計画的に進むよう，都道府県は被災市町村と連絡を取り，早期に支援体制を構築
して，地元に連絡することが農家の安心につながる．

１．土地改良区は混乱して意思決定が困難化
状況判断の困難： 大規模災害の発生時には，迅速な災害復旧対応が求められるが，眼前の甚大な被害を目前にして，農家・土地改良区は復旧イメージをもてず，意思決定も困難となる．
東日本大震災で地盤沈下が生じ，農地が水面下に没した地区の農家は，もう 100 年は元には戻らないと思った，という話を現場ではしばしば耳にした．
県への期待： 宮城県の亘理土地改良区管内の農地は津波で壊滅的被害を受けた．発災後の農地には大量の土砂・流木のほか住宅や車両等の漂流物が堆積していたため，原形を思い出すのも困難であった．このとき，土地改良区は状況把握ができず，発災直後に「どうしたら良いのか分からないので，行政が示して欲しい」という意向を県に伝えてきた．多くの土地改良区が同様の状態であった．
県の方針提示に安心： 宮城県はこれに対して，①基本計画に基づく圃場整備を実施し，②農家負担無しとすることを基本方針として示し，変更は無いことを宣言した（発災後 1
年 の 2 0 1 2 年 3 月 ）． 県 の ブ レ の 無 い 態 度 の 表 明 に よ っ て ， 農 家 ・ 土 地 改 良 区 は 安 心 し ， 災
害復旧の具体像を共有できた．
２．土地改良の経験が無い地区での農地復旧・圃場整備土地改良区の不在： 土地改良事業の経験が無い地区では，発災時に土地改良区は存在しない．こうした地区の農地が津波被害を受けた際には，圃場整備を行う主体がない．災害復旧時に土地改良区を立ち上げるのは困難であるほか，事業に対する合意形成は難しく，換地の意味の理解にも時間が掛かる．
市町村による土地改良事業： 宮城県では，土地改良区がない地区が災害復旧から取り残されるのを防止するため，以下のような県・市町村による支援体制を構築し，事業を推進した．土地改良区の設立を前提として進めると，これだけで多くの時間・労力を費やすことになるため，市町村を事業主体としたのである．
① 県 ・ 市 町 村 等 が 圃 場 整 備 の 計 画 ・ 実 施 に つ い て 「 圃 場 整 備 推 進 協 議 会 」 で 協 議 す る ．
②協議会の結果を受けて，土地改良事業等の業務を市町村が支援・代行する．
事業完了後には維持管理体制が必要となるが，宮城県担当者は行政側の考えを押し付けるのではなく，時間をかけて農家が受け入れられる形を模索するしかないと語っていた．

東日本大震災116

作成：2016.05

執筆：有田・千葉・内川震災直後対策

20709

keywords 土 地 改 良 区

職員派遣

土地連

■■ 人員不足の土地改良区に対する職員派遣

震災直後対策災害復旧・復興時には土地改良区は人員不足に陥るが，職員派遣制度はない．これを補うため新規に採用すれば長期的には土地改良区の経営を圧迫する．こうした事態を解決するため，宮城県では土地連（土地改良事業団体連合会）を窓口として迂回的に職員を派遣して，土地改良区の人員不足を補うとともに，長期的な経営課題を解消
した．

１．土地改良区の職員増強は困難
土地改良区は膨大な業務処理が必要で，限られた人員・期間による効率的な遂行が課題となった．東日本大震災で被災した土地改良区は，震災後 1 ～ 2 年の計画期間を経て一斉に復興農地整備事業が始まり，平成 32 年度までに終える必要があった．このため，土地改
良区は人員補強の必要性が生じるが，容易ではない．その理由は以下の２点である
職員派遣の制度はない： 地方自治体では，全国の自治体からの職員派遣制度（地方自治法第 252 条の 17）があるが，土地改良区には無い．このため，土地改良区が独自に職員派
遣による人員増強を進めるのは困難である．
人件費の増大による経営悪化の防止： 新たに職員を雇用すると，復旧・復興事業の終了
後は余剰人員が発生する一方で，受託収入も無くなる．長期的には人件費が土地改良区の経営を圧迫し，経常賦課金の上昇圧力を生むため，職員採用に踏み切るのは難しかった．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

２．土地連を介した人員不足の土地改良区への支援
宮城県は，土地改良区の人員不足を補うため，土地連を介在させることによって実質的な職員派遣を実現した．
（１）職員派遣の形態
県内土地改良区職員を土地改良区に迂回派遣： 宮城県土地連では，内陸部の土地改良区
及び被災土地改良区と職員派遣に係る協定を締結することによって，内陸部の土地改良区
職員が土地連に出向し，出向職員は土地連職員として被災土地改良区の業務に従事した．
被災土地改良区は出向職員の社会保険等を含む人件費を土地連に支払い，県土連は出向元
人件費を補填した．
退職技術者を土地改良区に派遣： 土地連は土地改良区・市町村の退職者を嘱託や臨時職員として雇用する．派遣された退職者は，被災土地改良区に専任配置された．
他県土地連の換地専門職員を土地改良区に派遣： 他県土地連の換地専門職員を宮城県土地連へ出向させ，出向職員を被災土地改良区の業務支援のため専任配置した．
土地改良区のない地区に退職者を派遣： 土地改良区のない地区には，土地改良区等の退職者を県土連の嘱託職員や臨時職員として雇用し，地元調整業務を担当させた．
（２）経費の負担
土地改良区や県土連が負担する経費は，県単独予算等による県からの受託費を充てた．
県単独予算による支出については，災害に関する地方交付税が充当できた．

参考資料

郷 古 雅 春 ・ 友 松 貴 志 ・ 千 葉 克 己 ・ 高 橋 信 人 （ 2 0 1 7 ）： 被 災 地 復 興 に 果 た す 土 地 改 良 区 の 地 域 調 整
力の実情と今後の展望，農業農村工学会誌 85(11), 1021-1024

東日本大震災作成：2017.12

執筆：郷古・有田・千葉

117

コラム ・ 震災直後対策

C2071

keywords

土地改良区

経営危機

賦課金

原発補償

●● 原発事故・避難指示区域における土地改良区の存続努力

震災直後対策１．作付け不能による収益の途絶
津波災害で土地改良区全域にわたる農地の作付けができなくなると，土地改良区には水利費・賦課金等の収入は途絶するため，経営の持続は困難化する．
福島県請戸川土地改良区は，南相馬市小高区及び双葉郡浪江町・双葉町の 3 町にまたがる土地改良区であり，発災当初は福島第一原発事故による警戒区域に全域が指定された．
全域に立ち入りができず，災害復旧への対応は全くできなかった．
２．職員解雇による業務の縮小
職員の解雇： 津波被害に原発被害が重なったため，事業再開の見通しは立たず，積立金
も改良区運営の 1 年分にも満たず，退職金も 6 割程度しか準備できなかった．このため，職員 16 名（職員 11 名，臨時職員 5 名）全員を 2011 年４月に解雇し，業務の縮小に備えた．
基礎的業務の継続： 当面必要な業務を継続するため，役員（理事）で組織する「委員会」
で 事 業 を 継 続 す る こ と と し て ， 希 望 の あ っ た 元 職 員 1 名 を 臨 時 職 員 と し て 再 雇 用 し た ．当 面の 業 務 と し て ，「 東 電 へ の 損 害 補 償 請 求 」「 組 合 員 の 避 難 先 調 査 」「 事 業 地 区 の 精 算 業 務 」 を実施した．

機関・団体（市町村・土地改良区等）に対する支援

207

３．東電への賠償請求
東電への損害補償交渉は福島県土地改良事業団体連合会が関係土地改良区の窓口となって行った結果，請戸川土地改良区は補償金によって組織維持ができることになった．
補償金獲得の困難： 補償金の獲得では，土地改良区という組織自体の社会的認知度が低
いため交渉に時間が掛かったほか，補償額も要求額の 7 ～ 8% 程度に止まった．しかし，これによって何とか組織維持ができる見通しが立った．
雇 用 ・ 退 職 金 ： 「 組 合 員 の 避 難 先 調 査 」「 事 業 地 区 の 精 算 業 務 」「 東 電 へ の 損 害 補 償 請 求 」
等の業務量増加に伴い，臨時職員を順次正職員に変更し，2015 年には職員 6 名体制となった．職員の退職金の不足分も，東電からの補償金によって支払いが可能となった．
４．現況の事業と課題
請 戸 川 土 地 改 良 区 は ， 現 在 で は 「 維 持 管 理 事 業 」「 土 地 改 良 促 進 事 業 」 を 実 施 し て い る ．
管理費負担の軽減： 大柿ダムの管理費の負担割合は，発災前には国 40％・県 30％・改良
区 3 0 ％ で あ っ た の を ，2 0 1 4 年 度 か ら 国 の 1 0 0 ％ 負 担 と な り 土 地 改 良 区 の 負 担 は 軽 減 さ れ た ．
帰還者と土地改良区運営： 小高地区等の一部地域で計画的避難区域指定が緩和されたため生産再開の可能性が出てきているが，住民の帰還や営農体制の構築などの課題を今後解決していかねばならない．

東日本大震災118

作成：2015.05

執筆：有田・橋本・郷古震災直後対策

20801

keywords 合 意 形 成

連絡体制

名簿

個人情報

■■ 農家との連絡のための「名簿」の作成

震災直後対策大規模災害では住民の避難によって所在把握は困難化するが，災害復旧事業を進めるには農家の同意が必要であるため，名簿作成・所在確認にもとづく連絡体制を至急に構築する．所在確認においては，市町村・住民担当部局と緊密に情報を交換・共有し，迅速な名簿作成を実現する．

１．まずは名簿の作成
連絡先確認のための農家の名簿： 災害復旧における計画・事業を進めるには，農家の意
向確認・同意が必要となる．農家の災害復旧に関する意向や同意を確認するには，面接による情報伝達・確認が必要となる．このため第一に，集落ごとに農家の連絡先・避難先住所の情報を取得・確認した名簿を作成する．
住所確認の困難： 被災住民は，仮設住宅や親類縁者のもとに避難する．仮設住宅入居は集落単位が原則だが，東日本大震災では分散を回避できなかった．親類縁者のもとに避難した農家の多くは，役場への連絡が滞りがちである．大規模災害では，市町村も十分な名簿作成ができない状況が続く．

住民対応・意欲喚起

208

２. 市町村等との情報共有による名簿作成
土地改良区・組合員台帳をもとに作成： 土地改良区の組合員台帳が被害を受けていない
場合，これの名簿を基礎として現住所の確認作業を進める．組合員台帳が被災した場合には，土地改良区等と協力して名簿の作成を行う．
市町村・住民課資料： 避難先住所は市町村役場・住民課が集約している．住民課も発災
直後は十分に住所を把握できていないため，連携を取り，NN 部局が得た情報は伝達する．
市町村によっては，住民の避難先も個人情報として開示に消極的で入手できない場合もあるが，市町村の NN 業務担当者を窓口として連携を図る．
住民から情報収集： 住民がもつ情報が発災後には役立つ．住民相互が知っている居住地
情報も，行政には伝わらないことがある．自治組織を通じて情報をきめ細かく拾い上げ，名簿の充実を図る．
３.「往復ハガキ」による住所確認
往 復 ハ ガ キ の 送 付： 福 島 県・ 岩 手 県 の NN 部 局 で は， 避 難 先 住 所 の 確 認・ 補 完 作 業 と して，仮設住宅の入居がある程度進んだ状況で，入手した名簿・住所宛に往復葉書を送付し，受取人不明として返送されたものについて再調査した．
返送されないハガキの確認： 不明として返送されないハガキ（受領されたもの）は，名簿の住所に受取人がいるということであり，移転先住所は確定する．受領されずに返送されたものは，名簿の住所には避難してはいないということであるため，これらについて仮
設住宅の自治会や人づてによる情報収集を通じて徐々に確認を進めた．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・落合・中島

119

震災直後対策

20802

keywords 合 意 形 成

分散避難

情報伝達

情報誌

■■ 分散避難のもとでの住民への情報伝達

震災直後対策住民対応・意欲喚起

208

東日本大震災では同一集落が同じ仮設住宅団地に纏まることはできず，分散避難となった．被災住民は情報不足による不安が意思決定を困難化するため，多様な機会を捕まえて情報の伝達・交換を組織的に行う．簡単な「情報誌」は情報の錯綜を防ぎ，確実に伝えるため農家の安心・信頼に繋がり，ひいては効率的な合意形成につながる．

１．不安感が大きい避難者
情報量の減少： 避難住民は，近所付き合いは困難化して情報量は減少するため，孤立感を強めがちである．また，分散避難で他集落住民が同じ仮設住宅にいる場合，相互の比較による不公平感なども生じやすい．
身近な情報が必要： 生活・生産再建を考えるための「身近な情報」はテレビ・新聞では満たされず，被災者たちは不安・不満を抱えている．仮設住宅の避難住民は集落に関わる具体的で詳細な情報を求めた．
２．情報誌等による伝達
情報誌： 宮城県等の NN 部局の出先機関では，定期（1 ～ 2 回 / 月）の情報誌「○○通信」
を各戸に配布した．これは被災農家からの求めに応じたもので，形式は A4 サイズ一枚の簡
単なものとした．各地区の復旧に進捗情報のほか，復旧事業に係る説明会の情報や地域のトピックなどで構成し，図・表や写真を多用して読みやすいものとした．
情報誌の効果： 被災者は情報誌を通して地元集落における NN 部局の復旧対応情報を共有できた．情報誌を直接に文書で伝達するため，情報の錯綜を防止する利点が県・住民双方にあった．配布後，地元説明会等で住民が前向きになり，話合いがスムーズに行えるようになった．
災 害 Ｆ Ｍ ： 大 規 模 災 害 時 に は 災 害 F M が 住 民 の 大 き な 情 報 源 と な っ た ．東 日 本 大 震 災 で も ，行動が制約された老人は災害ＦＭから情報を得ていたという話を聞いた．NN 部局の復旧業
務についても，災害 FM による定時情報などを活用すれば情報は広く伝わるだろう．
３．地区代表を通じた伝達
住民代表を窓口： 避難場所（仮設住宅）毎の集落窓口となる地区代表を選定し，連携をはかる．代表選定では，特定個人に役割が集中しないよう配慮する．
面談が原則： 携帯電話による連絡も有効だが，面談が原則である．分散した避難先には定期訪問をして情報収集・伝達を行う．訪問時間・場所が決まっていれば，地区代表以外の人が直接面談したい場合の便宜となる．
４ ．「 名 簿 」 作 成 に よ る 情 報 伝 達 網 の 整 備
分散避難の場合，情報を伝達する連絡体制の整備が必要である．避難場所ごとの名簿を早期に作成し，地区代表を連絡窓口とする．個別避難者については，避難者と調整して集会の参集グループを決めておけば，適宜参加ができるため，孤立感の緩和に繋がる．

東日本大震災120

作成：2015.05

執筆：有田・福与・中島

震災直後対策

20803

keywords コ ミ ュ ニ テ ィ

利害調整

住民組織

合意形成

■■ 集落住民の代表による委員会を窓口とした自治体との共同

震災直後対策

災害復旧の意思決定は，住民の相互了解を基礎として自主的判断をもとに行うことが円滑な復旧の進捗をもたらす．県・市町村は委員会の運営を支援し，委員会と共同して集落の良好で迅速な復旧につなげる．

１．集落における協議組織の立ち上げ
住 民 の 委 員 会 ： 宮 城 県 ・ 岩 手 県 で は ，「 住 民 代 表 に よ る 地 区 委 員 会 」 を 県 と の 協 議 ・ 連 絡の窓口とした．宮城県は，委員会を「地区が望むものを自ら選び取るための話合いの場」と考え，意思決定プロセスへの介入は必要最小限に止めた．委員会は住民相互の了解を基礎とする組織であり，行政との調整窓口でもある．大筋は委員会で決め，住民に説明した．
事業単位の委員会： 岩手県では，圃場整備地区では「農地復興委員会」を組織した．また，以前から圃場整備では同様の「委員会」の慣習があったため，これを震災時にも立ち上げた．

住民対応・意欲喚起

208

２．住民組織に期待した効果
住民との情報交換・調整の窓口： 発災直後には，被災地区の顔役・住民が県の本庁・出先等に陳情・談判にやってくる．発災直後の繁忙時には個別対応は業務の煩雑化を招くた
め，地区と情報交換・調整をする窓口が必要であった．
意思決定は住民の協議が基礎： 被災地の地域条件は多様であるため，自治体は地元に一律の復旧内容・速度を求めることができない．住民組織は，地域住民相互の情報交換を基礎として住民側が基礎的事項の調整を行い，自治体と共同する窓口として位置付けられた．
職員異動時の混乱回避： 県職員等の地区担当者は異動等によって交代するが，その際，住民組織が窓口であれば引き継ぎが容易であり，挨拶漏れ等のトラブルも起きにくい．
３．県はファシリテータとして支援
住民組織に対して，宮城県はファシリテータの立場から情報提供や，叩き台を示す「提案方式」の運営者として参画した．求められれば情報提供をするが，決定するのは地元住民という立場に徹した．住民の議論を優先し，必要な情報を準備した．岩手県でも同様で，
行政は技術的説明等の支援に徹した．
４．広報による周知が大切委員会での協議内容・決定事項等は文書化して広報する．文書化することによって，代表以外の住民に会議の内容が周知できるとともに，住民・自治体が認識を共有できる．宮城県は，住民の決定事項を土地改良区に伝え，土地改良区は「土地改良便り」などによって広報した．

東日本大震災作成：作成：2016.06

執筆：有田・落合・中島121

震災直後対策

20804

keywords 合 意 形 成

意欲喚起

見える化

■■ 農家の復旧意欲を喚起する「見える化」

震災直後対策住民対応・意欲喚起

208

農家は大規模な破壊に驚き，復旧への悲観的観念に支配されがちだが，一方で農地復旧を目にすると一転して復旧意欲が高まることが多い．農家の不安感を払拭し，農地復旧を確信に導くのは，眼前の具体的な復旧事例やイメージによる「見える化」である．見える化の工夫は，農家の意欲を喚起し，事業の意思決定に効果をもたらす．

１．水没農地の排水による希望の「見える化」
圃場整備事業が完成間近であった宮城県石巻市長面地区は津波で水没して広大な水面とな っ た た め ， 農 家 は 落 胆 し ，1 0 0 年 は 元 に 戻 ら な い と の 思 い を も っ た ． し か し ， 排 水 に よ って従前の形態が保全された農地・水路が姿を現すと，農家の悲観的意識は希望へと劇的に転化した．迅速な排水による復旧可能性の「見える化」がもつ効果は大きい．
２．類似地区の見学による復旧可能性の「見える化」
類似地区の見学が復旧の合意形成に果たす効果は大きい．農家は目の前の状況に引きずられて復旧のイメージをもてないことが多いが，類似災害から復旧した地区を実見し，地元 農 家 と 情 報 交 換 を す る こ と に よ っ て 意 識 は 大 き く 変 化 す る ．「 見 学 会 」 に よ る 復 旧 後 の 姿の「見える化」は共通認識を深め，合意形成を早める効果がある．
３．復旧計画の提示によるスケジュールの「見える化」
市町村の復旧方針や計画案の提示は農家の意欲喚起に繋がる．東日本大震災後，多くの地区で営農再建に対する住民意識の集約が困難化したが，市町村長による復旧の約束や復旧基本計画によって復旧目標やスケジュールが「見える化」されると，住民の営農再建意
識は具体化した．
４．経営試算の数値提示による営農形態の「見える化」
農家の多くは農業の展望を持てないが，やめるか継続するかの客観的判断材料をもたないため，決断できずにいる．宮城県では復旧部門と共同して「経営試算」を作成して具体的数値を農家に提示した．個人経営の継続と，営農組合による共同化・経営単位の拡大における経営上の得失を「見える化」して農家の判断材料とし，早期の意思決定を促した．

写真１

東日本大震災122

水没した宮城県・須崎地区の農地

作成：2016.07

写真２

排水後の宮城県・須崎地区の農地

執筆：有田・内川・橋本

コラム ・ 震災直後対策

C2081

keywords

トラブル回避

工事用車両

住民感情

寄り添い

●● 住民への寄り添いがトラブル回避の前提

震災直後対策１．不測のトラブル
休みもない復旧作業に専念し，被災現場ではダンプトラックが行き交う現場で住民とのトラブルが発生した．2011 年 4 月 11 日（月）は月の命日に当たり，多くの被災者が現場を訪れて慰霊をしていた．その脇を復旧関連のダンプトラックが高速で通過したとき，被災者の感情が昂ぶって運転手とトラブルになった．
２．忘れがちな住民への寄り添い
寄り添いが前提： 災害復旧現場は被災者にとっては弔いの場所でもある．復旧業務に追われていると，被災地にはかつて住民が住んでおり，今も多くの人が思いを馳せている場
所であることを忘れてしまう．被災現場は多様な感情が支配する場所であることを念頭に置いた「寄り添い」が前提であることがトラブルを通して実感された．
四 十 九 日 忌 ま で は 被 災 者 は 切 り 替 え が で き な か っ た： 現 場 担 当 者 の 話 で は， 発 災 後 の四十九日忌が被災者の弔いの感情に変化をもたらした．東日本大震災では発災（3 月 11 日）
から数えて 49 日の 4 月 28 日に被災地の各所で四十九日忌法要や追悼が行われた．これが被災者の精神的な切り替え・立ち直りの契機となり，復旧に関する地元での説明等が徐々に受け入れられるようになった．

住民対応・意欲喚起

208

３．現場担当者・業者による意識の共有
被災者から市町村や県で先に苦情が来て，初めて事態の重大さに気づいた．復旧事業の進捗に目を奪われていたことがトラブルの元であった．
対策として，市町村の企画課等が関係部局の横断的な検討会を設け，被災者への寄り添
いの観点から現場監督や復旧業務に携わる方法を協議した．苦情への対処のための検討会
は，初期には週一回くらいの頻度で実施した．

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・橋本・落合

123

コラム ・ 震災直後対策

C2082

keywords

復旧意欲

動機付け

復旧スイッチ

意思決定●● 農家の意欲が前向きになる復旧スイッチは多様

震災直後対策１．復旧スイッチの把握に基づく災害復旧対応
復旧スイッチの把握： 災害復旧に前向きな意識への切替りを復旧スイッチと呼ぶなら，災害特性によって復旧スイッチは異なる．いくつかの大規模災害経験をもとに復旧スイッ
チが入る条件を把握していれば，これに備えた復旧対応プログラムが可能となる．
アンケートの活用： 宮城県 NN 部局では 2013 年春に東日本大震災後に農家へのアンケー
トをして，営農意欲・方針を聞いている．アンケートは，本災害では一度であるのを，複数回に増やしたうえで，内容に意識・行動の変化をもたらす契機や時期に関する質問項目を設けたなら，復旧スイッチの時期・契機の予測に基づく準備が容易になるだろう．
２．多様な復旧スイッチ
災 害 に よ っ て 異 な る 復 旧 ス イ ッ チ： 復 旧 ス イ ッ チ が 入 る 機 会 は， 大 規 模 災 害 の 特 性 に
よって異なる．東日本大震災では，津波によって浸水していたところが排水・除礫され，農地表面が見えた時に大きな復旧スイッチが認められた．また，新潟県中越大震災・阪神淡路大震災では，定住できる住居が決まった時であった．
同じ被災でも異なる復旧スイッチ： 東日本大震災の津波被害地区では，潮を被っただけの地区では，被災直後から当該年度の作付け意欲は高かった．一方，地盤沈下等によって湛水した地区では，排水によって農地の表土・区画割等が露出した時であった．
時間がもたらすスイッチ： 津波被害で家族・知人を失った人たちも，発災後百箇日が過ぎた段階で自分と向き合う傾向が高まった．

住民対応・意欲喚起

208

３．東日本大震災で大きな復旧スイッチが入ったのは排水後に農地が現れたとき
農家の場合： 東日本大震災の水没地域では津波で瓦礫が農地を埋め尽くしたため，避難先の農家は復旧の話をしても聞いてくれなかった．百年は元に戻らないといった風評も語られた．しかし，排水が進んで農地が露出するや否や悲観的心情は後退して，営農意識は急速に回復し，県の担当者は手ごたえを得たという話を各所で聞いた．
県職員の場合： 被災地では，交流のあった農家・土地改良区職員にも死亡・行方不明者がいた．職員は精神的にも追い詰められて意欲は萎え，ある職員は辛くて通勤の車中では毎日泣いていたと回想した．しかし，宮城県では約 2 ヶ月後の連休明け頃に排水・瓦礫処理が進み，農地が露出すると，担当職員の意識にも変化が起き，目的意識が明確になった．
４．住居が決まったときに入る復旧スイッチ
過去の経験： 阪神淡路大震災の経験では，被災者が本格的に生活再建に精神的・物理的に取り組めるのは住居が決まってからであった．新潟県中越大震災でも，農家が営農の再開を具体的に考えるようになったのは，仮設住宅から自宅に帰還した時であった．
東日本大震災： 本災害でも同様の傾向があり，住宅被害の小さかった地区の合意形成は早期に実現される一方で，被害率の高い集落は困難が大きい傾向がみられた．津波被害では避難期間が長期化するため，他の復旧スイッチを的確に把握し，これらを踏まえた対応によって意欲回復を図る．

東日本大震災124

作成：2015.05

執筆：有田・内川・千葉

コラム ・ 震災直後対策

C2083

keywords

情報発信

情報誌

紙媒体

合意形成

●● ＮＮ分野の“情報誌”配布による住民への復旧・復興情報の広報

震災直後対策復興圃場整備を円滑に進めるため，地権者農家に復旧・復興の情報を，適宜，発信した．
仮設住宅等で避難生活をしている農家は，農業復旧関連情報の入手が困難であるほか，生活再建を優先するため，営農に関心が戻るまでに時間がかかる．こうしたとき，農業農村に 関 わ る「 情 報 誌 」 の 作 成・ 配 布 は， 情 報 共 有 に よ っ て 不 安 感・ 疎 外 感 を 軽 減 す る ほ か，
農地復旧・復興における円滑な合意形成を図るうえでの土台となる．

１．被災住民は情報不足のため意思決定が困難
津波で被災した農家は避難所や仮設住宅での生活を余儀なくされ，被災前の集落住民・知人らと交流する場が身近になく，農業に関する情報が入りにくい状況に置かれた．また，農家は生活再建を優先するため，営農再開への関心・意思決定には時間を要した．

住民対応・意欲喚起

208

２．情報誌によるコミュニケーション
紙媒体の情報発信： 復興圃場整備推進の中心的な人物たちで話し合った内容や，営農再開の支援制度，復旧工事の進捗状況などを伝える“情報誌”を紙媒体で作成し，適宜，農家に配布する．紙媒体の情報は農家個人が保管できるため振り返りや確認ができる．情報が伝わることで，話合いに参加したくても様々な事情から参加ができない人や，農業のこと を 考 え る 状 況 に な い 人 達 が 抱 え る ，「 何 も 情 報 が 得 ら れ な い 」 と い う 「 不 安 」 や 知 ら な い
うちに勝手に話が進んだという「疎外感」を軽減できる．
農地復旧復興だより： 宮城県東松島市大曲地区では，土地改良区・地方振興事務所が主
導 し， 発 災 後 2 年 目 の 春（2012.03） か ら「 大 曲
地 区 農 地 復 旧 復 興 だ よ り 」（ 図 ） を 作 成 し ， 2 回 /年程度の間隔で被災農家に配布した．
紙 幅 は Ａ 4 判 1 ～ 4 頁 程 度 で， 記 事 の 内 容 と して ， ① 「 復 興 圃 場 整 備 の 方 針 ・ ビ ジ ョ ン 」， ② 国や 県 の 支 援 制 度 の 紹 介， ③ 工 事 の 進 捗 状 況， ④
通信内容は，復旧段階に応じて「 現 場 の 復 旧・ 復 興 の 写 真 」 な ど を， 復 旧・ 復 興
以下の内容の情報が掲載されたの段階に即して掲載した．
①復興圃場整備の方針・ビジョン
これにより，早い段階から農家間で情報共有が②国や県の支援制度の紹介促進され，復興圃場整備と営農の法人化に関する③工事の進捗状況④現場の復旧・復興の写真
円滑な合意形成に役立った．
など

３．配布体制への配慮が必要「 通 信 」 の 配 布 に 際 し て， 大 曲 地 区 で は 集 落 ごとにある JA 支部の連絡体制を活用した．しかし，甚大な被害のあった集落では被災後の居住地が仮設住宅などに分散しており，こうした集落を担当した支部長は負担が大きかった．被災状況を勘案して，配布体制を入念に検討する必要がある．
図

東日本大震災作成：2017.3

農地復旧復興だより

執筆：中島・小野・落合

125

震災直後対策

20901

keywords 現場マニュアル

被害の固有性

情報共有

簡潔性■■ 災害の査定・復旧における現場マニュアル整備の意義・効果

震災直後対策大規模震災の査定・復旧は大半の職員にとって未経験の事項であり，通常の災害復
旧とは大きく異なる対応が求められるため，担当者は業務時に大きな精神的負担を抱える．これを緩和するのが現場マニュアルであり，①担当者に基礎的な認識・知識を提供して安心を与えるほか，②担当者の考え方を統一して業務の効率化をもたらす．

１．固有性が高い大規模災害
大規模災害は固有性が高く，同規模の地震でも被害の形態・程度は異なるため，復旧方
式 も こ れ に 応 じ て 変 化 す る ．東 日 本 大 震 災 で も ， 岩 手 ・ 宮 城 ・ 福 島 3 県 の 復 旧 対 応 は 異 な った．災害査定では，宮城県・福島県は簡便法の「標準断面法」を採用したが，岩手県は個別査定とした．また，農地の面的復旧には，福島県の一部では農地災害関連区画整備事業を適用したが，ほとんどの地区は東日本大震災復興交付金によって整備した．

復旧業務情報の管理

209

２．現場マニュアルの効用
災害復旧業務における現場マニュアルの主な効用は以下の 3 点である．①担当者にとって未経験な災害復旧事業の全体像を把握できる，②複雑な課題が錯綜する中での適切な判断・選択を助ける．③マニュアルを基礎とすることによって担当者の理解が統一される．
注）ここでいう「現場マニュアル」とは暫定法における，「災害復旧事業の解説（いわゆる赤本）」「同・手引き」「同・質疑応答集」などではない．これらは大部であり，不慣れな担当者は有効に活用するのは困難である．復旧
業務の効率化のためには，当面する業務に直接必要な事項だけを，これらの中から抽出，あるいは過去の事例などをもとに簡潔に纏めたマニュアルを指す．

３．現場マニュアルは簡潔が第一
現場マニュアルは，簡潔であることが望ましい．用紙サイズを決め，加除が可能な形態としておけば，事後の変更にも対応しやすい．
新潟県中越地震では，A4 用紙数枚に要点を纏めてマニュアルとし，新たな業務の開始時に現場に出かける前に短時間の研修をして業務の統一を図った．
４．過去のマニュアルの参照・活用
災害の形態は多様で，災害復旧対策も個別性が高いため，他地区で作成された過去のマ
ニュアルはそのまま適用できない．しかし，課題把握や制度的対応などに共通する部分や学ぶ点は多いため，過去のマニュアルを参照・活用することは，幅広い気付きを喚起する
ため効率的・効果的である．
５．現場マニュアルの更新は日付をつけて災害復旧現場では，走りながらの作業となるため，対応が変化することもある．復旧業
務において修正が生じたら，即座に協議・修正し，現場技術者に伝達・配布する．
最新版マニュアルを区別するため，作成の日付を記入して混乱の無いようにする．

東日本大震災126

作成：2016.07

執筆：有田・橋本・落合

震災直後対策

20902

keywords 業 務 記 録

画像情報

活動広報

現場写真

■■ 広報に必要な現場担当者の写真・映像記録は忘れがち

震災直後対策

災害復旧の広報において，事業担当者や住民の取り組みを伝えようとしたとき，人物の入った画像が極度に乏しいことに気づく．担当者は，復旧現場で目前の業務に追われるため，意識しない限り，人物を入れた写真撮影はしない．人物の入った画像は，広報以外に支援者へのお礼に活用できるほか，職員のモチベーション向上にも役立つ．

１．意識されない職員・住民の現場記録
人物写真がない： 通常の現場写真にとって人物は邪魔者である．このため，災害復旧作
業でも目前の現場の復旧対象の記録に追われ，事業担当者や住民の取り組みを記録しようとする意識は希薄である．このため，災害の記録誌等を作成する際に，人物の入った現場
写真がなく，臨場感を伝えることができないという事態に当面する．
人物写真の効果： 担当者・住民の臨場感のある現場記録は，被害実態を具体的に伝えるのに役立つと共に，震災対策を事後的に検討する際の貴重な資料となる．また，こうした写真の公開は，広報や支援者へのお礼のほか，職員のモチベーションの向上にも役立つ．

復旧業務情報の管理

写真

209

人物が入っているのと無いのでは印象が大きく変わる

２．撮影の動機づけ
意識付け： 記録写真等の撮影は，専任者を設けなくても，全員に人物を入れて記録する「意識付け」をすれば十分である．数人が意識するだけでも，多様な記録が可能となる．職
員の中には写真愛好もいるため，声掛けをすれば独自の取り組みも期待できる．
低コスト： 銀盤写真の時代はコストが高いため撮影の対象は限定されたが，デジタルカ
メラではコストは無視でき，費用増大には繋がらない．不要なものは後で削除すればよい．
動画も有効： 動画には音情報も加わるため，写真画像とは異なる情報を提供できる．デジ
タルカメラ・スマートフォンの録画機能を併用すれば記録情報に幅ができる．
展示会等： 広報用写真選定のための展示会等を行い，相互に講評する機会を設ければ，意識・動機づけになるほか，技術向上につながる．
３．撮影時の留意事項
広報用写真を撮影した担当者は留意事項として以下のような点を指摘した．
① 広 報 用 写 真 は ， 工 事 実 施 の 証 拠 書 類 と し て の 工 事 写 真 と 異 な り ， 人 の 関 わ り ・ 活 動 を映すものである．人物は近くにおいて撮影すると動きや雰囲気が伝わりやすい．
②プライバシー保護のため，農家・被災者は背後から撮影し，担当者を正面に置く．
③工事用写真は横割りが基本であるが，縦割りのアングルも組み込む．
④撮影の角度も，鳥瞰的なものや，近接的なもの等を工夫して変化をつける．

東日本大震災作成：2016.07

執筆：有田・千葉・田村127

コラム ・ 震災直後対策

C2091

keywords

ＧＩＳ

地籍情報

進行管理

●● ＧＩＳは地籍関連情報管理の基礎的ツール

震災直後対策１．ＧＩＳの活用環境の広がり
GIS（地理情報システム：Geographic Information System）の活用は災害復旧現場に大きな効用をもたらすと期待され，近年，利用環境は飛躍的に改善している．操作は容易になり，無料で利用可能なソフトウェアも増えている．新潟県中越大震災から東日本大
震災の間にも顕著な進化があり，災害復旧業務の基礎的な管理ツールとしての機能は高い．
GIS は地籍情報の管理のほか現場写真の管理，復旧工事の進行管路，復旧情報の開示等の多様な利用が期待される．近年，飛躍的に GIS の利用範囲は広がり，操作は簡略化しているため，日常業務の基礎的管理ツールとして積極的に組み込むことによって，災害時の取り組みは容易になる．
２．ＧＩＳによる災害復旧業務管理の効用
地籍情報の管理： GIS は地籍管理の基礎的ツールとして期待される．津波被災地区では
水土里情報の入手に苦労した事例もあるが，位置確認や被災前の土地利用等の状況把握における効用が多くの地区で認識された．
被災現場写真の整理： デジタルカメラと GPS による位置情報を組み合わせれば，写真整
理作業は不要となり，災害現場の確認・情報整理に効果を発揮する．また，写真の不明・
撮り忘れのリスクが減少し，撮影場所・撮影者別の整理・チェックも容易となる．
復旧の情報開示： GIS による復旧状況の地図表示は，①住民への工事進捗状況の情報開示手段となると共に，②被災地視察者に対する資料提供の省力的対応を可能とする．情報を市町村 HP のほか，市役所の災害対応窓口等に掲示すれば，有効な広報ともなる．
復旧工事の進行管理： GIS によって画面上で工事の進行状況全体を一目で把握できるため，隔たりのない進行管理に効果的対応ができる．工事進捗の管理データベースと連動した GIS による地図表記システムを平時に構築しておけば災害時に容易に移行できる．
工事車両の経路管理： 国土交通省が公表する道路復旧情報を即時更新して，効率的・効果的な経路管理をすれば，工事の進捗を推進できるほか部局間調整に活用できる．

復旧業務情報の管理

209

３．日常の活用が災害時に効果を発揮
GIS は，災害復旧業務の基礎である地籍管理の精度を高め，省力化につなげる機能をもつ．地籍情報のほか，NN 分野で管理する農道・水路及び集落排水の管路のほか，土木部門の道路・下水道・水道等の情報を一括管理できるため，部局間の復旧業務調整の基礎情報となる．GIS システムを日常業務で活用していれば，大規模災害の緊急時にも的確に対応できる．
４．ＧＩＳの精度は空中写真や属性データに依存
GIS の情報が古いと，その後の土地利用の変化が反映されず，実態とかけ離れたものとなる．このため，用いる属性データ・空中写真は継続的なアップデートが必要である．東
日本大震災で有効性が証明された水土里情報も，空中写真と実態とは異なる部分があった．
災害復旧では発災時の「現況」が基礎となるため，データのバックアップは重要である．

東日本大震災128

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・郷古

コラム ・ 震災直後対策

C2092

keywords

水土里情報

GIS

土地連

復旧業務支援●● 宮城県における土地連を介した水土里情報の活用

震災直後対策１．土地連によるＧＩＳ画像の加工・提供
宮城県土地連は水土里（みどり）情報を活用して，災害情報の管理・画像提供によって県の災害復旧業務を支援した．宮城県の事例は，① GIS の基礎的機能の活用だけでも大規模災害時の業務に対する支援機能の大きさを確認できるほか，②土地連が災害時に果たせる新たな役割を示唆している．
２．ＧＩＳの基礎的機能の活用による復旧業務支援
基 礎 的 な 地 図 情 報 の 提 供： 東 日 本 大 震 災 で は 県 の 出 先 機 関・ 市 町 村 の 庁 舎， 土 地 改 良
区 施 設 等 が 津 波 被 害 を 受 け， 管 理 さ れ て い た 地 図 が 流 亡 し た． そ こ で， 水 土 里 情 報 か ら
1/2,500 をはじめとする多様な縮尺図を作成した．
また，津波瓦礫の一時置き場選定時に，候補地に関する多様な縮尺画像を県に提供した．
合成・加工した地図情報の提供： GIS は複数の情報を重ねて表示（オーバーレイ）できる．この機能を使って，以下の作業をした．①水稲作付け可能区域判定のため，浸水区域・基盤整備区域・用排水受益区域を重ねた図面を作成し，県から土地改良区・JA へ提供，②
土地改良区の賦課金徴収や償還金対策のため，浸水区域・土地改良区の受益範囲を重ねた図面と土地改良区の被災農地面積を算出して県に提供．
被災データベースによる情報管理： データを地図表示する機能を活用して，以下のようなデータベースを作成し，管理した．① NN 部局関連の県内災害データ 2,449 件のデータを
管 理 ， ② 津 波 浸 水 農 地 1 4 , 3 0 0 h a に お け る 泥 土 の 堆 積 厚 さ （ 2 , 3 0 0 カ 所 ）， 塩 分 濃 度 検 体 採取（2,700 カ所）などの現地調査データを管理
シミュレーションによる被害等の予測： GIS はシミュレーションの効果的ツールとして役立つ．宮城県では，破堤地区において地盤沈下に伴う高潮浸水が懸念されたとき，浸水想定区域のシミュレーションを実施し，対策を検討した．

復旧業務情報の管理

209

３．大規模災害時に土地連に期待される新たな役割
土地連は水土里情報の運用を継続的に実施することによって，NN 分野における最も GIS
利用に習熟した団体の一つとなっている．都道府県によって取り組みには差異があるが，宮城県の取り組み事例は今後の大規模災害時における土地連の役割を示唆している．

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・千葉・内川129

震災直後対策

21001

keywords 予 算 確 保

被害状況調査

調査委託費

外部委託

■■ 災害復旧業務を迅速化する「調査委託費」の優先的確保

震災直後対策
被害調査体制210

最 初 の 災 害 復 旧 業 務 で あ る 被 害 状 況 調 査 で は， 短 期 に 大 量 の 人 員 投 入 が 必 要 で ある．大規模災害では県・市町村の人員だけでは不足し，外部委託の活用が対策を迅速化する鍵となるため「調査委託費」予算を優先的に確保する．混乱時には忘れられがちであるため，緊急時対策の一つとして位置づけておく．

１．コンサルタントへの高い業務依存度
コ ン サ ル タ ン ト へ の 業 務 委 託： 東 日 本 大 震 災 の 発 災 時， 岩 手・ 宮 城・ 福 島 の 3 県 で は，現況の人員では膨大な被害状況調査等の災害復旧の実務処理を行うことはできなかった．
そこで，県・市町村は土地連等のコンサルタントに大きく依存した．災害復旧対応は，コンサルタントへの業務委託によって切り抜けることができた．
業務委託の間接効果： 被害状況調査の業務委託ができていれば，早期に被害状況調査を完了して災害査定を受検できるほか，委託によって業務負担を緩和された県職員を他の業
務に振り分けることができた．
２．迅速な「調査委託費」の申請が必要
緊 急 対 策 と し て の 位 置 づ け ： 災 害 復 旧 業 務 を コ ン サ ル タ ン ト に 委 託 す る に は ，「 調 査 委 託
費 （ 県 単 独 ）」 が 必 要 だ が ， 混 乱 時 に は 予 算 申 請 手 続 き を 逸 す る こ と が あ る ． こ の た め ， 緊
急時対策の一つとして，混乱時にも対応できるよう位置づけておく必要がある．
時期を逸した申請： 福島県の原発を抱える出先事務所が，調査委託費申請の必要性に気付いたのは，避難等の緊急対応を終えた後であった．混乱の中で調査委託費の申請はできず，発災直後は限られた職員で対応した．県庁 NN 部局は調査委託費を出先事務所へ照会・集約し，財政部局と協議し，補正予算を順次確保した．避難地域を管轄する出先事務所も，後の補正予算で 2011 年 5 月 2 日には配分を受けたが，最も業務が集中した時期を逸した．
３．調査委託費に対する補助制度
査 定 設 計 委 託 費 等 補 助 金 ： 調 査 委 託 費 の 一 部 は ，「 査 定 設 計 委 託 費 等 補 助 金 」 の 対 象 と なる （ 補 助 の 上 限 5 0 ％ ）．県 の 単 独 費 で 実 施 し た 調 査 委 託 費 に 対 し て ， 後 に 補 助 金 が 交 付 さ れるのである．補助残は 50％となるが，この 65％が交付税措置の対象となるため，県負担は最終的には調査委託費の 17.5％であった．大規模災害の発災時には県の財務部局は，国の補助事業関連予算の確保に忙殺されるため，委託費については NN 部局が申請しない限り，確保は困難である．
補助制度の補完的対応： 福島県の緊急時対応の予算措置は，現状では調査委託費だけだが，予算措置以外の対応の必要性も意識されている．福島県の NN 部局では，今後は建設業協会などと災害時応援協定を締結して，初動体制を強化する方策を検討している．

参考資料

農 林 水 産 省： 農 地・ 農 業 用 施 設・ 海 岸 及 び 地 す べ り 防 止 施 設 災 害 復 旧 事 業 査 定 設 計 委 託 費
等 補 助 金 交 付 要 綱（ 農 村 振 興 局 分 ）http://www.pref.shiga.lg.jp/hikone-pbo/denen/
jimuteiyou/files/saigaifukkyuu_sateisekkei_itakuhihojo_koufuyoukou.pdf

東日本大震災130

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・郷古震災直後対策

21002

keywords 被害状況調査

コンサルタント

研修マニュアル■■ ■被害状況調査等の業務経験が少ないコンサルタントには事前研修

震災直後対策

民間コンサルタントは被害状況調査を通常行わないが，大規模災害では被害件数が多いため動員されることがある．被害状況調査等の経験が少ないと，現場写真撮影や調書作成で不備が生じる可能性が高い．一方，再調査は効率低下をもたらすだけでな
く，時間経過と共に変化する現場の写真は取り直しができず業務に支障を来たす．
これを回避するには，簡潔・具体的なマニュアル作成と事前研修を実施する．

１．災害時の業務経験が少ないコンサルタント
コ ン サ ル タ ン ト へ の 発 注： 宮 城 県 で は 被 害 状 況 調 査 は， 通 常， 土 地 連 に 発 注 さ れ る が，大規模災害では件数が多いため，民間コンサルタントにも業務を振り分ける必要が生じた．
しかし，コンサルタントは災害復旧業務の経験が乏しく，現場写真の撮影や資料作成に不備が発生しやすい状況が生じた．
回復が困難な調査不備への備え： 災害査定では不備な写真・資料には修正が求められる．
これは，時間と労力のロスを生むだけでなく，再度調査に出向いても発災直後の状態から現場は変化しているため，査定用写真が準備できないなどの致命的な障害にも繋がる．

被害調査体制210

２．大規模災害では例外的業務が発生
宮城県では土地連は多くの災害復旧経験をもっていたが，大規模災害の災害査定では標準断面法（簡易な査定法：宮城県・福島県で採用）など例外的な対応事項も多く発生した．
このため，例外事項については通常の災害復旧業務と異なる要点を具体的に示し，コンサ
ルタント以外の，県職員・土地連に対しても周知・研修など別途の対応が必要であった．
３．事前研修のためのマニュアル作成と相互確認
全員への簡易な研修： 事前研修は，業務を開始する前の実務研修である．研修は現場事務所等で行い，マニュアルを用いて簡潔に要点を説明し，短時間に終える．全員参加が望ましいため，事前研修は複数回の機会を設定する．研修終了後には，担当者相互で理解を確認することが大切である．相互確認が誤解によるリスクを防いでくれる．
簡潔なマニュアル： 災害復旧現場では，簡潔なマニュアル作成が有効である．要点を数枚程度の A4 判用紙にまとめたものなら，現場に携行して確認できる．簡潔性・携行性を考えると，マニュアルはひと纏まりの業務ごとに作成するのが望ましい．例えば，被害状況調査では，災害査定で求められる条件を満たすための，ポールを立てる位置，起点・終点の写真に含めるべき内容等について解説と共に図を添え，具体的なものとする．

写真

東日本大震災

現地出発前の打ち合わせ

作成：2015.05

執筆：有田・落合・内川131

震災直後対策

21003

keywords Ｇ Ｉ Ｓ

水土里情報

土地連

農政局

■■ 水土里情報活用における農政局の仲介

震災直後対策大規模災害時における GIS 活用が急速に進むとともに，大縮尺地図がない地区での代用として，水土里情報の提供要請が NN 部局のほか多方面からあった．水土里情報は
県・土地連が管理しているが，東日本大震災の発災直後の繁忙期には混雑や判断できない事項が生じたため，統一的窓口として農政局が当たり，関係機関との調整や事務処理を行った．

１．水土里情報システムの利用希望が殺到
多様な部局の利用要請： 東日本大震災では，県庁・県出先機関・東北農政局が広範囲の被害情報を把握するため，水土里情報システム（GIS）の提供を要請した．宮城県での要請は早く，発災 3 日後の 2011 年 3 月 14 日には情報提供依頼が NN 事業関連機関・部課からあったほか，ガレキ処理や衛生・土木・河川・林野・海岸の分野からも要請があった．
土地連の能力は限界： 水土里情報は土地連が管理しており，使用に関する事務処理を行う．しかし，土地連は発災直後対応に忙殺されたほか，NN 事業関連の部・課から多数の要請があったために混雑現象が起き，能力の限界を超えた．また，水土里情報が予定しない
環境・土木・河川・林野等の部局への対応面の判断を土地連はできなかった．

被害調査体制210

２．農政局の調整と県・情報提供窓口の一本化
農政局による調整： 土地連の負担軽減のため，宮城県は東北農政局整備部長に水土里情報の情報提供・伝達等事務の一本化を申し入れた結果，地域整備課が担当窓口となって，関係機関との調整や事務処理を行った．
県・ 窓 口 の 一 本 化： ま た， 県 庁 内 で も 農 村 振 興 課 を 窓 口 と し て ガ レ キ 処 理 や 衛 生・ 土
木・河川・林野・海岸等多様な部門への情報提供事務を統一した．これによって，水土里
情報は多様な現場で活用され，土地連の負担は大幅に減少した．
３．多様な媒体による水土里情報の活用
水土里情報が東日本大震災後にオルソ画像としての利用以外に印刷物（紙媒体）や PDF
ファイルとして提供・活用された．
タブレットによる紙媒体地図の代用： 発災直後に大縮尺の地図が無い地区では，代用として紙媒体の需要が多かった．しかし，プロッタの大型用紙や A3 判用紙の備蓄が乏しかったこともあって，時間経過とともに徐々に PDF による地図需要が増えた．タブレットの活用が増えると PDF の有効性は高まる．
自治体間クラウド等による多量の情報交換： 東日本大震災の発災直後はクラウド等の環境も無く，インターネットで配信・共有できる情報量は制限されたが，今後はこれらの活用によって利用の自由度は高まるだろう．自治体間クラウドを活用すれば，庁舎が被災してホストコンピューターが使用できなくても，クラウドに接続することによって保全されたデータ，処理ソフトウェアが活用できる．

東日本大震災132

作成：2015.08

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

21004

keywords 被害状況調査

重複発注

発注の分散化

チェック体制■■ 少数業者への調査業務の重複発注回避による業務の迅速化

震災直後対策膨大な被害状況調査業務を受注できる地元業者は少ないため，特定の少数業者への業務の集中が生じやすい．しかし，過度の集中は，業務進捗を特定業者の処理能力に依存することになるため，結果的に復旧遅延を招く．業者の業務処理能力を把握して発注の分散化を図るほか，チェック体制を組み込むことによって集中を回避する．

１．大規模災害時に起きやすい発注の集中
大規模災害における膨大な被害状況調査件数に対して，受注できる地元業者は少ないため，特定の少数業者への業務の集中が生じやすい．しかし，発注の集中は，特定業者の処理能力に依存を高めるため，業者の処理遅れが復旧遅延につながる．業者の業務処理能力に応じて分散発注するほか，チェック体制を組み込むことによって集中を回避する．
２．重複発注によって生じた工事の遅延と課題
福島県沿岸部の或る市町村では，発災翌年の 2012 年 4 月に概算積算で復旧工事を発注したが，2013 年 2 月になっても着工できない工区を生じた．原因は，津波堆積土の撤去対象の検討，除塩の方法・範囲の検討，積算数量確認に 12 月～ 1 月までかかり，工事を開始できなかったことにあった．数量確認調査の業務は復旧工事とは別に発注したが，大量の業
務発注が数社に集中したため，並行して工事ができなかった．業者は努力して遅れを取戻
し，契約工期を守ったが，着工は遅れた．こうした事態は，実質的な工期を圧迫して現場業務を過密化するため，安全面の課題も派生させる．

被害調査体制210

３．重複発注の回避方策として現場で提案された事項
発注前対策 県内で実績のある業者等を対象とした災害復旧・復興の調査測量設計に関する説明会を開催し，不慣れな業者にも理解を促し，応札しやすい環境造りを行う．また，その際の質疑応答内容を公表し，業務への不安をできる限り減らす．
一括発注 大規模災害では業務量が膨大であり，形式的に重複受注の禁止の指示を出しても効果は期待できず現実的ではない．むしろ，業界団体（地元業者による JV あるいは県測量設計業協会等）に一括発注し，内部で業務配分の調整を図るのが現実的であろう．予め
県と協会が協定等を締結しておけば，円滑な発注につながるだろう．
中間報告の実施 業務の実施中に中間報告期日を定め，履行報告をもとに①業務の進捗状
況を逐次把握する，②遅れの解消対策を検討・調整する．
期待される対策 ① JV の立ち上げ支援：入札方式等の発注情報は web 上で公表されるが，公表後に業者が JV を希望しても，既に決まった入札方式は変更できない．大規模災害時には，公表後にも JV が組める条件を用意しておけば業者は柔軟な受注対応が可能となる．また ， 業 者 の J V 参 加 は 業 務 実 績 と な り ， 応 札 機 会 が 拡 大 す る ．② 業 者 名 簿 の 近 隣 県 と の 共 有 ：
入札に参加するには入札参加資格者名簿（以下，名簿）への登録が必要（地方自治法施行
令 167 条）であるため，早急に追加受付・登録をしたくとも，他業務も加わる大規模災害発生時は困難である．しかし，緊急時対応として，近隣県等の名簿に掲載されている業者
は審査無しで登録できる対策が講じられたなら，業者確保は容易になるだろう．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・郷古・千葉133

震災直後対策

21005

keywords 被害状況調査

調査漏れ

構造的要因

国との協議

■■ 構造的に発生する被害調査漏れへの対応

震災直後対策
被害調査体制210

東日本大震災では発災後の混乱のなかで，短時間での膨大な被害状況調査・災害査
定 申 請 の 処 理 が 求 め ら れ る た め， 被 害 確 認 は 困 難 で あ り , 不 可 避 的 に 漏 れ を 生 じ る．
調査漏れとなった被害は災害復旧事業の対象とならないため，漏れを少なくするための安全対策を工夫するほか，国と事前協議を行って課題を共有・調整する．

１．構造的に生じる被害調査漏れ
東日本大震災直後の被害把握は困難で，以下のような要因によって調査漏れが不可避的に発生した．
①空中写真を従前図としたが，直近の土地利用と異なる部分がある②入手できた地図の縮尺が小さいため，現場確認ができず見落とすことがある③避難等によって農家の所在が不明で，被害確認に農家の立ち会いができない④津波による瓦礫の堆積や地形の変形で位置確認が正確にできない⑤水没した水面下の破堤が確認できず調査漏れとなった⑥微小浮遊瓦礫の確認によって津波到達範囲としたが，外縁農地でも塩害が指摘された
２．被害調査漏れがもたらす影響
県・市町村の負担増： 不可抗力であっても調査漏れによって査定申告しなかった被害は
災害復旧事業の対象とはならない．調査漏れ被害の復旧は県・市町村の単独事業で実施するしかないため，県・市町村の負担増加につながる．
住民の不満： 県・市町村の単独事業では災害復旧事業より多くの農家負担を生じる．農家は災害復旧事業と異なる負担を納得できず，県・市町村への不満を抱く原因となる．
３．調査漏れを減少させるための方策
安全側を考慮した調査： 岩手県担当者は，安全性を考慮するなら津波被災地区の現地踏査時に浮遊瓦礫のあった農地から 150m の外縁部まで災害査定を申請し，後日に除外修正する方法等が選択できれば柔軟な対応ができたと考えている．
標準断面法の効果： 岩手県では個別査定としたが，宮城県・福島県のように標準断面法
で対応していれば精査作業で実態を確認して修正対応ができたと担当者は考えている．
暫定法・施行令「特例」による調査開始猶予： 激甚災に指定された東日本大震災では県知 事 の 裁 量 で 被 害 の 大 き い 市 町 村 で は 調 査 開 始 時 期 を 延 期 で き た （ 参 照 C 2 1 0 1 ）． 特 例 が 適用された場合，知事と調整して適期に実施すれば調査漏れを防ぐことができる．
４．構造的に発生する調査漏れの対応策は調査段階で国と協議
国も調査漏れの発生が不可避的であるという認識が乏しいため，機械的な災害復旧事業の対応を進めている．これに対しては，災害状況調査の時点で，構造的に発生する調査漏れが生じることを指摘し，①査定時期の調整，②再度査定などの可能性を事前協議することによって，国と問題意識の共有を図る．

東日本大震災134

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・郷古

コラム ・ 震災直後対策

C2101

keywords

被害状況調査

期限延長

暫定法

特例措置

●● 被害調査期間に猶予を与えた災害復旧計画概要書等の提出期限延長

震災直後対策１．激甚災のもとでの暫定法施行規則附則による特例措置
災害復旧における被害状況調査から査定に至る時期の業務は集中し，災害復旧の中でも最も担当者の負担が大きい．東日本大震災では激甚災の指定を受けて，暫定法施行規則附
則に特例措置を設け，災害復旧事業計画書等の提出期限を緩和した．
２．災害復旧事業計画概要書等の提出期限の特例
東日本大震災における対応： 激甚災の指定を前提として，暫定法・施行規則（昭和 25 年
8 月 9 日農林省令第 94 号）附則に農林水産省令第 16 号（2011.04.01）として「災害復旧事
業計画概要書等の提出期限の特例」を定めた．
知事による調査開始時期の裁定： 特例では，災害による被害状況の把握が著しく困難であると都道府県知事が認める市町村において実施する災害復旧事業に係るものについては，その把握が可能となったとして「都道府県知事が定める日から 60 日」とした．

被害調査体制210

３．特例の活用による業務集中の緩和と調査漏れの回避
激甚災のような大規模災害では，社会は迅速な対応を求める．このため，業務が過度に集 中 し て 拙 速 に な り が ち だ が ，「 特 例 」 を 活 用 し て 戦 略 的 な 対 応 を す れ ば ， 調 査 漏 れ や 過 重
労働負担を軽減できる．
災害復旧事業計画概要書等の提出期限を延長する場合の事務の取扱いについて
平成 23 年 4 月 1 日（農村振興局長から各地方農政局長，沖縄総合事務局長，北海道知事あて）
農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律施行規則（昭和 25 年農林省令第 94 号．以下「施行規則」という．）附則第 2 項の規定に基づき，災害復旧事業計画概要書等の提出期限を延長する場合の事務の取扱いを下記のとおり定めたので，その取扱いに遺憾のないようお願いする．なお，貴局管内の各都府県知事に対しては，貴職からこの旨を通知されたい．
記（対象市町村の報告）
第 1 都道府県知事は，施行規則附則第 2 項に基づき，災害による被害状況の把握が著しく困難である市町村を認めた場合は，平成 23 年 5 月 10 日までにその市町村名及び認めた理由を農林水産省農村振興局長（以下「農村振興局長」という．）及び地方農政局長（北海道にあっては農村振興局長，沖縄県にあっては内閣府沖縄総合事務局長．
以下同じ．）に報告するものとする．
2 1 の場合，災害関連農村生活環境施設復旧事業実施要領（平成 2 年 6 月 7 日付け 2 構改 D 第 240 号農林水産省構造改善局長通知．以下「要領」という．）に基づく事業採択申請書及び事業計画概要書の提出については，要領第5 項の規定に関わらず，その期限を施行規則附則第 2 項に基づき都道府県知事が定める日（以下「知事が定める日という．）から 60 日以内とし，都道府県知事は，災害関連農村生活環境施設復旧事業の対象とする市町村を 1 の報
告に併せて報告するものとする．
（被害報告書等の提出）
第 2 都道府県知事は，知事が定める日以降，被害総額を確認した時は，遅滞なく農地農業用施設災害復旧事業
事務取扱要綱（昭和 40 年 9 月 10 日付け 40 農地 D 第 1130 号農林事務次官依命通知）第 5 の被害報告書を農村振興局
長及び地方農政局長に提出するものとする．

参考資料

農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律施行規則（昭和二十五年八月九日農林省令第九十四号）附則

東日本大震災作成：2015.05

執筆：内川・有田135

震災直後対策

21101

keywords 被 害 状 況 調 査

位置確認

GPS

GIS

■■ 大規模被災地区の現地調査ではＧＰＳ・ＧＩＳによって位置確認

震災直後対策

津波被害や地盤崩壊等が生じた被災地では，樹木・住宅等の地物は変形・喪失して風 景 が 一 変 す る た め ， 現 場 で の 位 置 確 認 は 極 度 に 困 難 化 す る ． こ う し た 現 場 で も ，G P Sと被災地区のオルソ画像を搭載した GIS を携行すれば，位置確認は容易になり，被害状況調査・復旧の能率向上・効率化ができる．

１．津波被災地における位置確認の困難
津波被害や地盤崩壊等が生じた被災地では，樹木・住宅等の地物は変形・喪失して風景が一変するほか瓦礫等が堆積して位置確認は極度に困難化する．東日本大震災では，土地鑑のある者でも白地図や水土里情報に基づく地図だけでは位置確認に確信をもてないケースが頻発した．
２．ＧＰＳ・ＧＩＳの活用による現地到達
GPS は緯度・経度を座標値として示すため，GIS を搭載したタブレット等を携行し，地図上に表示すれば，土地鑑のない者でも位置確認が確実にできる．被災現場の調査に GIS と
GPS を携行するなら，景観が一変した被災地でも位置確認を誤ることは無い．

被害の踏査・記録

211

３．職員へのＧＰＳ・ＧＩＳ機器の配布と作業前研修
機器の装備・配布： 現地調査班には，① GPS 受信機，および② GIS ソフトを搭載したタブ レ ッ ト ， を 配 備 す る の が 望 ま し い ．G I S の 活 用 に 習 熟 し た 者 も 近 年 で は 増 え て い る が ， 被害状況調査の開始に当たって基礎的な操作についての研修を実施する．
スマートフォンの活用： スマートフォンは，GPS・GIS のアプリケーションソフトをイン
ストールすれば，インターネットが利用できる環境で活用できる．
カーナビの活用： スマートフォンが機能しない場所でも現在位置を把握できるほか，大まかではあるが従前地図が表示されるため被災地の把握を助ける．
４．ＧＩＳで用いるオルソ画像
GIS を現地調査に用いるには，発災前と発災後の画像があれば効果的である．
発災前の画像： 東日本大震災では，水土里情報作成後の時間経過も小さかったため土地利用に大きな変化はなく効果的利用ができた．このほか，国土地理院撮影の空中写真があるが，農村部では撮影間隔が長いため，被災直前の状況を正確に把握できない場合がある．
補足的に，民間航測会社が撮影した部分的地区情報も入手し，組み合わせて精度の高い発災前の土地利用情報確保も検討する．
Google マップの活用： 宮城県では発災前の精度の高い土地情報を Google マップからえて ， 被 災 状 況 等 の 確 認 を 行 っ た ．G o o g l e マ ッ プ は 発 災 前 の 画 像 情 報 と し て 希 少 性 が 高 い が ，発災後暫くすると発災後の画像に切り替わるため，発災前の画像保全が必要である．
発災後の画像： 新潟県中越大震災以降，大規模災害では発災直後に取得される航空機搭
載型レーザー・プロファイラーによる 3 次元データが国土交通省から提供される．発災直後の画像で精度も高いため，これを入手すれば被災現場で活用できる．

東日本大震災136

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

21102

keywords 現 地 調 査

タブレット

地図

空中写真

■■ 被害状況調査・災害査定等に効果的なタブレットの地図活用

震災直後対策

東日本大震災では地図の PDF ファイルをタブレットで活用する事例が増えた．タブ
レット地図は一旦整備すると劣化せず，複製が容易であるほか，雨天時も破損の恐れがない．一方，従来の紙地図は，書込みの容易さなどの利点が多いため需要も高い．
しかし，雨天時には濡れて破損するほか，大規模災害では用紙不足によって入手が困難化した．タブレットの地図と紙地図を併用すれば両者の利点を生かすことができる．

１．津波被害地区で有効であったタブレット地図
東日本大震災では，タブレットに地図・空中写真の PDF ファイルを取り込み，被害状況
調査・災害査定等の現場で活用された．タブレットに GIS ソフトウェアを搭載して GPS と併用すれば位置確認が的確に行える（参照 21003）などの利点があるが，PDF ファイルだけ
でも白地図・空中写真を現場で拡大縮小しながら参照できる点に高い利便性がある．
被害の踏査・記録

211

２．紙地図の長短
長所： ①ペンで書き込みができるほか，②持ち運びが容易で，③全体を一瞥できる
短所： ①雨天時に濡れると破損しやすく，②必要な縮尺の地図が入手できるとは限らな
い，③紙や印刷機の不備で複製が困難となる等の短所がある．両者の長所を併用すれば，現場作業は効率化する．
＊ ） 紙 地 図 も 防 水・ 撥 水 用 紙 で 複 製 す れ ば， や や 高 価（A0 判 で 1,200 円 ／ 枚 程 度 ） だが ， 使 用 時 の 利 便 性 ・ 快 適 性 は 高 ま る （ 参 照 1 0 9 0 2 ）．
３．紙地図の不備を補うタブレット地図
雨等による劣化破損がない： ①タブレット地図は降雨時の劣化はないほか，②曇天・夕刻等で手元が暗くなった時にもバックライトによって明るい画面を確保できる．
地図の拡大縮小が現場でできる： 被災現場の確認では大縮尺地図（1/2,000~1/2,500）
程 度 が 必 要 だ が， 東 日 本 大 震 災 で は 被 災 直 後 に は 入 手 で き ず， 紙 媒 体 の 1/10,000 ～
1/25,000 地形図を拡大コピーして使った地区もあった．
直近の空中写真を代用： 条件不利地域で直近の地図が確保できない地区では，地形図・
空中写真画像をタブレットに取り込み，現場で拡大縮小すれば，必要な精度の情報入手ができ，多様な現場対応が可能となる．
＊）タブレットも記入機能が飛躍的に改善しており，現場でのメモ等の書き込みが可能になっている．
４．タブレット地図も雨には弱い
タブレット地図にも，雨に対する弱点がある．タッチパネル形式のタブレットは，パネ
ルに雨水が付着すると，画面操作ができなくなることが関東・東北豪雨災害（2015）の現場で経験された．これを防止するには，降雨時には透明のビニール袋等でカバーし，その中 で 操 作 す る な ど の 対 応 が 必 要 と な る （ 参 照 1 0 9 0 2 ）．

東日本大震災作成：2016.05

執筆：有田・内川・服部

137

震災直後対策

21103

keywords 写 真 管 理

ＧＩＳ

ＧＰＳ

現場写真

■■ ＧＰＳとＧＩＳを対にした被災現場写真の管理

震災直後対策デ ジ タ ル カ メ ラ の 撮 影 時 に GPS を 併 用 し て 撮 影 現 場 の 位 置 情 報 を 得 れ ば， 写 真 は
GIS 上で管理できるため，写真整理業務は大幅に減少し，被災現場情報の整理に効果を発揮する．GPS による位置情報とデジタル写真画像を一体的に管理すれば，複数担
当者が撮影した撮影画像が場所ごとに時系列的に整理することも可能である．現場写真の不備・不明点があっても撮影者の特定が容易であるため，事後的なチェックはしやすい．

１．膨大な量の現場写真の整理・活用
巨大災害の復旧業務時に作業が最も集中するのは，被害調査から査定に至る段階である．
このとき，被災現場では多数の写真が複数人によって撮影されるため，全体では膨大な量となる．しかし，多忙の中でこれらの写真を適切に管理・保管するのは困難が多く，情報の無効化が起きやすい．現場写真を効率的に活用するには GIS と GPS を一対とした組織的な保管対策が効果的である．

被害の踏査・記録

211

２．ＧＰＳ・ＧＩＳの併用による写真と地形図のリンク
場所・時期のリンク： デジタル写真に位置情報があれば，後日にも撮影場所・時期が特定でき，地図（GIS）上での管理ができるほか，同一現場に於ける複数撮影者の被災直後の画像を集約できる．
撮り忘れ・不備等のチェック： GPS による行動経路とデジタル写真画像を一体的に保全できるため，撮り忘れ・紛失のリスクも減少するほか，撮影画像が場所ごとに整理できる
ため，現場写真の不備・不明等についてのチェックも容易となる．
３．複数者の写真も撮影時間順に一括管理が可能
現場写真は多数の担当者のものが同一被災場所を撮影することがある．これらは調査班
等のグループを単位として一括保管することによって有効活用ができる．
多数の写真があっても誰が撮影したかが分かれば，振り返りによる確認が容易になる．
こ れ に は， ① デ ジ タ ル カ メ ラ の 画 像 コ ー ド を 撮 影 者 が 分 か る よ う に 事 前 に 設 定 し て お け
ば 区 分 で き る が， ② 撮 影 後 に 区 別 で き る よ う に す る に は， 写 真 コ ー ド に 撮 影 者 コ ー ド を加えるリネーム操作がある（例えば，山田さんが撮影した写真のコード名の頭に YMD を付け る ）． リ ネ ー ム ソ フ ト は 以 下 の よ う な サ イ ト で 幾 つ か 紹 介 さ れ て い る （ h t t p : / / e n r a i .
matrix.jp/rename.html）
４．地図画面上での写真管理
GIS を共同管理する環境があれば，調査班等のグループを単位として現場写真を管理でき る ．し か し ，G I S の 利 用 に は 或 程 度 の 習 熟 が 必 要 で あ る た め ， 簡 単 な マ ニ ュ ア ル を 準 備 し ，研修を実施する．
GIS の 利 用 環 境 が 無 い 場 合 に も， 今 日 提 供 さ れ て い る 写 真 管 理 ソ フ ト ウ ェ ア と Google
earth 等を活用することによって地図上での管理が可能である．

東日本大震災138

作成：2016.07

執筆：有田・内川・服部震災直後対策

21104

keywords 被 害 状 況 調 査

津波被害

被害保全

写真撮影

■■ 現状保全が困難な被災地区における失敗のない被害状況の「記録」

震災直後対策

津波被災地区では不明者捜索・瓦礫除去が優先され，被災した農地等の NN 関連施設
用地を重機が撹乱するため，発災時の被害状況把握や現場保存は困難化する．しかし，災害査定は発災直後の状況を基礎とするため，被災直後の被害状況写真の撮影などを組織的に進めると共に，対応の限界について査定官と確認し，協議・調整する．

１．津波被災地では困難な「被災現場の保全」
被害状況調査をもとに災害査定が行われるが，津波被災地区の現場保全は難しい．津波
被災地では風雨による変化に加え，救命，不明者捜索，瓦礫除去の優先的実施のほか，他部局の応急復旧対策が重層的に進むため，被災箇所は劣化・攪乱によって変化する．
２．災害査定時に生じた課題
災害査定においては発災直後の状況が基礎となる．しかし，災害査定中にも復旧の申請箇所周辺を他部局が浚渫するなど，現場は混雑しており，対応は困難化した．
写真の不備は修復不能： 被害状況調査後に現場が変形したため，災害査定時に不備が指摘された被災状況の資料・写真を撮り直しができず，最悪の場合には災害復旧事業から除外された部分も生じた．
不可避の追加破壊は適用外： 軽微な被災・未被災の場所が他省庁の瓦礫処理作業時等に破壊された．しかし，発災直後の被害状況を基礎とする災害復旧事業の原則を形式的に適用された地区では追加的破壊が対象外となって復旧が不備となる事例を生じた．

被害の踏査・記録

211

３．技術的工夫による被害保全が困難な地区での対策
写真の撮影方法の統一： 被災直後の被害情況調査時に，対象把握の方法をマニュアル作成・研修等によって統一・周知すると共に，的確・詳細な状況写真を撮影・管理する．福
島県では，発災直後から被災施設の撮影方法を統一し，時系列的・体系的（建築施設，樋門等の土木施設，機場下部工，ポンプ等の施設機械毎に区分）に整理し，説明資料とした．
デジタル写真による 3D 解析： 2 枚以上のデジタル写真をもとに 3 次元位置座標を算出し，長さ・面積，体積計測，断面図作成，角度計算等が可能なソフトウェアが開発されている．
大規模な崩壊等があった場所等では体系的に撮影しておけば被災時の状態を再現できる．
ドローンの活用： ドローンは撮影位置が正確に記録されるため，場所の特定が容易である ．広 範 囲 で 不 規 則 あ る い は 侵 入 困 難 な 被 害 が 生 じ た 場 所 な ど で は ， ド ロ ー ン に よ る 写 真 ・
動画を補足しておけば被災時の再現力・説明力は高まる．
４．業務実施の工夫による被害保全が困難な地区での対策
部局間の日程調整： 不明者捜索・瓦礫除去の実施部局と連絡して日程を調整し，重複を回避しながら被害状況調査を実施し，早期の効率的な現場写真撮影を果たす．
査定担当者との事前調整： 津波瓦礫の除去作業等との調整が困難で現場写真が不備となりやすい地区は，査定官・立会官等と事前の共同踏査等によって調整し，指示を受ける．
査定担当者との認識共有： 除礫作業時等に追加被害のある地区では，査定官・立会官等と事前の共同踏査等によって変化の不可避性に対する認識を共有し，復旧対応を調整する．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・橋本・千葉

139

震災直後対策

21105

keywords 被 害 状 況 調 査

写真撮影

被害特性

被害の証明

■■ 災害特性に合わせた写真撮影

震災直後対策
被害の踏査・記録

211

大規模地震・津波災害では被害形態が従来と異なるため，被害状況調査の写真撮影
でも新たな留意事項が加わる．災害査定時に求められる説明資料を準備するための体制を整えるとともに，簡単なマニュアルを準備して現場研修を実施し，災害特性に合わせた写真撮影とする．

１．東日本大震災で生じた固有の課題
被災の全体像が不明： 大規模規模を一枚の写真に納めると，小さくなって説明力は低下するため，全体像を示すには近景写真の体系的・規則的撮影が必要となる．福島県では，海岸堤防被害を 100 ｍ毎に打った測点鋲の順序に合わせて撮影し，規則的に記録した．
被災以前状況が不明： 津波は構造物の付属施設を流し去るが，建設後に設置したものは写真等の記録がないと，災害査定時に被災前の存在自体が証明できない．これらの災害復
旧は困難で，被災前の施設台帳や写真等の確保が求められる．
地震被害であるか不明： 地震で建屋等に亀裂が入っても，地震に起因することの証明が査定時に求められた．亀裂の断面の状態から概ねの判断は可能だが，説明資料の準備を合わせて行う．また，被害状況調査時の写真だけでなく，発災前との比較ができるよう，日常の定期検査などでの写真記録を適切に行う．
堆積土排除域の説明力不足： 津波堆積土砂の排除をする範囲を決める際に，必要な範囲を示す写真がなかった．堆積厚を示すためメジャーを映し込むと同時に，同じ堆積厚の場
所に杭打をして写真を撮るなどの対応ができていれば境界を明示できた．
被害の変形： 東日本大震災では不明者捜索などが先行したため，被災現場は変形を受けたものが多い．災害査定では発災直後の状況を起点とされるため，調査時の撮影チャンス
は一回限りとなる可能性があり，周到さが求められる．
２. 写真撮影における基本的留意事項
撮影方式の規則化： 全景から部分へ，遠景から近景へ，南から北へ，等の規則化を行う．
南から順次北に進めば部分写真の撮影順序も自ずと決まるため，後日の位置確認が容易になり，説明力も向上する．
場所の表示： 仮番号を決めて，現場用の黒板等に書いた番号を被害全体の写真に写しこ
む．被害個所に補足的なマーキング等も行えば情報量は増加する．
逆光の回避： 南を背にして撮影して逆行を避け，画像の陰影を鮮明化する．基本的なことだが，現場に不慣れな場合には犯しがちなミスである．
３．撮影時の補足的対応
杭や目印の活用： 杭や目印によって位置を明示できる．杭に番号等を記しておけば確認は容易である．後日の訪問でも，発災直後との比較が容易である．
スケッチによる概況の記録： 被災現場の調査時にはスケッチ・メモを記録する．気づい
たことは取捨選択なしに記録しておく．紙媒体で残すのが前提だが，スケッチ・メモを写真撮影しておくと記録として役立つ．

東日本大震災140

作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

震災直後対策

21106

keywords 現 地 確 認

被災箇所の劣化

調査時の措置■■ 被災箇所の風化に備えた被害状況調査における被災の証明対策

震災直後対策

被災現場は自然環境の中で時間経過と共に風化の進行によって変化するため，災害状況調査が不備であると被害の証明は困難化し，災害査定の対象外になることもある．
このため，発災直後の被害状況調査時に被害を確認し，被害場所のマーキングや写真撮影等の方法の工夫によって保全・証明に必要な風化への対応を行う．

１．災害査定までの時間経過が被災現場を風化させる
被災現場の風化： 災害査定や精査（モデル査定方式の場合）が即時に行われない場合，被災箇所の風化，すなわち，①植物の被覆による確認困難，②動植物の侵入による変形・変態，③風雨等による変形などが短期に進行する．
被災を証明する資料確保： 風化は急速に進行し，発災時の状況把握が不備で災害査定時に資料の不備が指摘されても発災時の状況証明は困難化する．被災箇所の風化の防止は不可能であるため，災害状況調査時にマーキングや写真撮影等によって被災を証明できる条件を確保するほか，査定実施前に査定担当者と事前調整する．

被害の踏査・記録

211

２．風化によって被災の証明が困難化した事例
事例１：亀裂の時間経過に伴う劣化・閉塞 ため池や堤防の亀裂は安全確保の上から見逃せないが，時間と共に劣化・閉塞することがある．亀裂は目視できなくても内部で残っているため，発災直後の亀裂が災害査定時に確認されない場合，被災の過小評価を招き，安全対策上も大きな課題を残すことになる．
［対策］ため池・堤防の亀裂の被災証明として，調査時点で亀裂に石灰水を注入する方法が
新潟県中越大震災以降採られている．復旧工事においても石灰の侵入によって亀裂の範囲を確認することによって，適切な対応が期待できる．
事例２：農地の亀裂に蜘蛛の巣・雑草 農地の亀裂は劣化や動植物（クモ等の昆虫を含む）の侵入・被覆を受けやすい．このため，査定時に日常の維持管理の不備で生じた亀裂ではないかと指摘され，これを証明する資料がなく，返答に窮した．
［対策］農地で被災を確認したときには，カラービニールテープを付けた支柱を立てたり，石灰水でマークするなどするほか，これを後日に説明ができる位置・角度から写真撮影を行い，後日の査定時に備える（写真撮影方法について査定担当部局と協議・確認するな ど 予 防 的 措 置 も 検 討 す る ）．

写真

東日本大震災劣化が進んで水が溜まり崩壊した地震災害の亀裂

作成：2015.04

141

コラム ・ 震災直後対策

C2111

keywords

被害状況調査スマートフォンSNS

GIS●● スマートフォンの災害復旧時における利便性は高い

震災直後対策１．スマートフォンの機能は災害時に便利
スマートフォンの普及率は高まり，今日では成人の多数が所有しているため，災害復旧時の利便性の高いツールとして注目される．
スマートフォンの通信機能の利用は，インターネットが利用できる場所か携帯基地局が稼働している区域に限られるが，① GPS 機能付きデジタルカメラ，② GPS・GIS によるナビ
ゲータ，③ SNS による作業チーム内の情報交換ツール等として活用できる．
２．ＧＰＳ機能付きデジタルカメラ・ビデオカメラの機能
デジタルカメラとして利用： スマートフォンの写真は画素数が増え，今日ではデジタル
カ メ ラ の 品 質 と 遜 色 が な い ．ま た ，G P S 機 能 が つ い て い る た め ， 現 場 写 真 の 撮 影 日 時 ・ 位 置 ，
撮影の行動経路等を自動的に管理できる．
デジタル写真による 3D 解析： 2 枚以上のデジタル写真をもとに 3 次元位置座標を算出し，長さ・面積，体積計測，断面図作成，角度計算等が可能なソフトウェアが開発されている．
大規模な崩壊等があった場所等では組織的・体系的に撮影しておけば被災時の状態を再現できる．
ビデオ画像撮影： ビデオ画像は，音声も入り，現場の状況説明力は高いため，①メモの代用となるほか，②事務所に帰ってからの技術検討，③多様な利用が可能である．

被害の踏査・記録

211

３．ＧＰＳ・ＧＩＳによるナビゲータの機能
GIS・GPS 機能によって，自分のいる位置の確認ができるほか周辺の地図情報も得ることができるため，土地鑑が不足する地区でのナビゲータとして利用できる（インターネット
が 利 用 で き る 場 所 か 携 帯 基 地 局 が 稼 働 し て い る 区 域 ）．
地図の無い地区での移動を安全なものとするほか，地図情報が不足するときの補助機能をもつことができる．
４．ＳＮＳによる作業チーム内の情報交換ツールの機能
災害復旧現場では，相互に落ち着いて話す機会は少ない．このため，情報交換が困難化
するが，東日本大震災では県担当者のグループメンバー相互で SNS（Social Networking
Service）を用いることによって即時的な情報交換ができた（インターネットが利用でき
る 場 所 か 携 帯 基 地 局 が 稼 働 し て い る 区 域 ）． グ ル ー プ 内 の メ ン バ ー 全 員 で 即 時 に 情 報 が 共 有されるため，業務の改善・進捗に役立った．

東日本大震災142

作成：2015.05

執筆：有田・内川・田村コラム ・ 震災直後対策

C2112

keywords

移動手段

バイク

緊急対応

道路被害

●● 発災直後のバイク利用は効果的

震災直後対策１．125cc 以下のバイクは発災初期の移動手段として効果的
津波被害の発災初期の移動手段として，125cc 以下のバイク（原動機付自転車・自動二輪）が効果的である．発災直後には，経路は分断されるほか，瓦礫が道を塞ぎ・狭めるため，自動車利用は限られる．しかし，バイクは，狭隘な経路走行や障害の乗り越えも比較的容易であるため，道路の啓開が進まない地域にも到達できる．また，走路を踏み外しても比較的軽量であるため，復帰の対応は容易である．
２．新潟中越地震でもバイクの利便性は示された
新潟中越地震でもバイクの利便性が証明された．中山間地の地震災害では，幹線道路の通行ができなくても，杣道・間道等のネットワークがあるため，バイクの走行は可能で，孤立集落等への連絡・物資搬送等に利用された．

211

被害の踏査・記録

３．市街地では自転車・原動機付自転車
移動距離が少ない市街地では，自転車が活用された．燃料の必要がなく，ほとんどの職員が運転できるのが長所である．ＮＮ部門では行動範囲が広いため，自転車の利用範囲は限定的であった．
原動機付自転車も，運転は容易で，低速走行であれば事故の可能性は低い．
４．課題は事故時の高い死傷率
バイク事故では，大怪我・死亡のリスクが高い．125cc 以下のバイク（原付一種・原付二種）では，自動車と比較して事故率は低いものの，死傷率は高い（死亡率 1.6 倍・重症率 4.9 倍）のである．
大怪我・死亡事故を防ぐため，肌の露出は避け，ヘルメットはもとより，状況に応じて胸部プロテクターを装着し，頭部・胸部をガードすることが求められる．
５．状況に応じたバイクの利用
バイク利用は，事故のリスクを考慮すると一般化は困難である．しかし，バイクならではの利便性もあるため，状況に応じた利用を検討する．数台のバイクの確保・利用は，発災当初の効果が高い．

参考文献

バイク手帳・バイクは危険な乗り物なのか？事故率・死亡率を自動車と比較
http://bikenosusume.com/bike-failure-rate

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・内川・落合

143

震災直後対策

21201

keywords 被 害 調 査

土地境界

地籍図

農家の立ち合い■■ 津波被災地区における農用地・施設用地の土地境界確認

震災直後対策災害復旧事業を行うには，被災施設用地の境界把握が必要である．しかし，津波被災地区では，瓦礫・土砂の堆積および地形の変形等で従前状態の確認は困難であるほか，地権者の立会も難しいことから，業務の精度確保は困難で遅延しがちである．補足的な聞き取りや水土里情報等を活用し，境界紛争が生じないよう配慮しながら，迅
速な処理に努める．

１．津波被災地区の土地境界確認の困難
東日本大震災の津波被災地区では，津波被災地区の土地境界・所有関係の確認が必要な件数は膨大であった．一方，避難先が分散あるいは不明であるほか，連絡が取れても遠方に避難している地権者は立会による確認ができなかった．物理的にも，瓦礫・土砂が堆積し，用地の変形を伴う事例があり従前状態の確認は困難化した．
被害の確認

212

２．特徴的な境界確認困難の原因
岩手県では以下のような困難に遭遇した．
役所の水没： 大船渡市では法務局が，陸前高田市では市役所が津波で水没したため土地所有関係資料は入手でできなくなった．そこで，登記簿を法務局宮古支所で閲覧し，個別地籍を切り貼りして集成図を作成した．
＊）国土基本調査の地籍及び和紙公図はデータベース化され，全国の法務局で閲覧可能．

相続手続きの不備： 相続手続きがなされず，現在の所有関係が不明な土地が 7 割を占めた．農村部ではこうした事例は珍しくなく，復旧業務の支障となる．
地籍図の不備： 農村地域では地籍図が不備で，今日でも和紙公図といわれる絵図しかな
い場合もある．和紙公図では，概ねの関係は把握できるがこれによって境界を確定ができないため，農家相互の立合・確認が必要となる．

２．困難を緩和する補助的・代替的対策
立ち会いによる原形の画定： 新潟県中越地震では，公図以外の地図がない地区では，法務局との調整をうけて，地権者の立会・確認をもとに行った．今日では自己所有地の位置や境界を知らない農家も多く，話を聞いたうえで最終的に職員がエイやと決めた事例もある．立会は全員の参加が望ましいが，欠席者については委任状などの取得にも配慮する．
水土里情報の活用： 従前状態の再現情報として水土里情報の画像は有効性が高かった．
写真画像としての利用も効果的だが，GIS 画面上で活用すれば位置情報が座標系で与えられるため，従前の区画形状を正確に再現できる．水土里情報が無い地区では，国土地理院の空中写真等を援用する．
補足的な聞き取り： 地権者の本人確認と同時に，地元情報に詳しい人の助言をえて，詳細な原形の確認資料を作成する．地権者が自分の土地の所在すら確認できない場合もある
ため，立ち合いのほか複数人の聞取りを補足的に行う重複的確認が不可欠である．

東日本大震災144

作成：2016.04

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

21202

keywords 被 害 状 況 調 査

塩害

農家の立ち合い瓦礫■■ 津波到達範囲は農家の聞取りと残存漂流物をもとに農区等を単位に判定

震災直後対策

津波の到達範囲の現地調査では，微細瓦礫の存在だけでは不十分であり，農家の話も聞いて判断する．微細瓦礫の有無だけで津波の到達範囲を決めた地区では，除塩対象とならなかった農地所有者が不満を抱くことになるため注意が必要である．

１．漂流物による津波到達範囲の把握
漂流物による判定の限界： 岩手県では，津波の到達範囲の確認作業において，微細瓦礫等の漂流物の痕跡を基準に判定し，水土里情報の図上に記入し，GPS 付きの写真で現場写真をとった．しかし，漂流物の痕跡だけでは十分ではなかった．
排水路からの塩水流入等の見落とし： 農地への海水流入には，排水路の逆流による流入もあり，これには漂流物の流入を伴わないことがある．潮を被ったのに除塩対象から外れたと農家から指摘された農地には，これらも含まれており，不満の原因となった．

被害の確認

212

２．農家の立合困難によって生じる誤差
県担当者が現地調査で確認した津波到達範囲（塩害地区）は，住民の認識と異なっていた．地元農家は発災直後に津波到達範囲を確認していたが，県職員の調査は数日遅れたう
えに，農家の避難後であったため確認が取れず，認識に差異を生じた．これが表面化したのは，災害査定後の除塩対象農地の確定作業に移る住民説明の段階であった．
調査時に農家の立合が望ましいが，避難生活への対応のため困難である．
３ ．一 筆 単 位 で は な く 農 区 等 単 位 の 把 握除塩の基準となる農地の塩分濃度の境界付近の値はばらつきがある．また，除塩作業の水管理は，農区以上の単位で行うことが効率的である．このため，一筆単位に判定するより ， 農 区 程 度 の 単 位 で 判 定 し て ，「 疑 わ し き は 除 塩 」 す る の が 調 査 漏 れ 防 止 に つ な が る ．
４．査定漏れの回復は困難
計画変更による組み入れは困難： 調査漏れの農地を査定後に除塩対象とするには，除塩の計画変更が必要である．しかし，他の査定漏れと同様，国は計画変更を原則的に認めない．また，技術的にも，潮が来たという証明が必要となるが，具体的な証拠の提示は困難である．
疑わしきは除塩： 塩害の調査漏れ農地の発生を防止するには，調査段階では農区程度の単 位 で 判 定 し ，「 疑 わ し き は 除 塩 」 と す る の が 効 果 的 で あ る ． 査 定 後 に ， 農 地 の 状 況 変 化 等に よ っ て 除 塩 が 不 要 と な っ た 段 階 で ，「 除 外 」 の 計 画 変 更 を す れ ば よ い ．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉145

震災直後対策

21203

keywords 津 波 堆 積 土 砂

津波被害調査土層厚

表土■■ 津波堆積土砂の排除範囲・量は状況に応じて安全側で把握

震災直後対策
被害の確認

212

津 波 に よ る 農 地 被 害 は 地 域・ 地 区 に よ っ て 差 異 が あ り， 堆 積 土 砂 の 状 況 も 多 様 であった．被害状況調査による的確な把握が求められるが，多くの困難が発生する．堆積土砂の排除範囲・土量は，現場の状況を踏まえたうえ，安全側で判断する．

１．津波堆積土砂調査の困難
被災農地の津波堆積土砂の状況は地域・地区間で大きく異なった．特に多かった宮城県
東部地方振興事務所管内・長面地区では，厚いところで 1m，平均でも 40cm に達した．以下の困難は，必ずしも被災地区の共通事項ではないが，現場が当面したものである．
不明者捜索の優先実施： 表土の状況を確認するにも，初期には不明者探索に当たっていた警察に瓦礫の移動等を止められた．このため，表土の攪乱による被災状況把握は困難であり，取り敢えず被災地の外周を歩いて被災エリアの確定を優先した．
土砂堆積区域の把握困難： 津波堆積の末端部では土層厚は地形のわずかの変化で一定せず，一定基準を設けても境界の線引きは容易ではなかった．被害状況調査時には，安全側をとって少しでも堆積土砂が認められたら排土対象区域とした．
秋耕農地での把握困難： 前年に秋耕をしており，津波の末端近くの農地の堆積土砂は，耕起による凹凸の影響を受けたため，堆積土層厚の判定は困難であった．被害状況調査では，現場の状況を勘案して凹部の深さの何割かに換算して堆積土層厚とした．
凍 結 に よ る 測 定 困 難： 岩 手 県 で は 寒 冷 期 に， 堆 積 土 砂 が 凍 結 し た． 冬 季 の 沿 岸 部 で は，
地 面 か ら 数 十 セ ン チ ま で 凍 結 す る ．発 注 作 業 の 調 査 時 に は ， 通 常 の ミ ニ バ ッ ク ホ ウ の バ ケ ットは使用できず，ブレーカーで凍土を砕いて計測したため時間がかかった．
基盤喪失による原型の把握困難： 三陸海岸では津波で農地基盤ごと流亡したため，従前の状況（原型）把握は困難であった．被害状況調査時には農地の標高等は水土里情報等を活用したほか，表土・心土は被害を受けていない近傍農地を参考として決定した．
２．堆積土砂等の測定方法は地区の状況や査定方式によって差異
リアス式海岸地形における岩手県の測定： 岩手県では個別被害毎の災害査定によって原形復旧した．地形条件の影響が大きいため，農地ごとの堆積土砂と，流出した心土・耕土の補充のための詳細な土量把握が必要であった．施工前の最終調査では，被災農地の堆積
土砂の土層厚，耕土厚，心土厚を，農地に設定した 5 ｍメッシュの交点（暫定法では，通常 10a 当り 9 ～ 15 点の坪堀・水準測量）の測定値の平均値から求め必要土量を算出した．
平坦地における宮城県の測定： 査定を標準断面方式（モデル方式）で実施し，地形が平坦一様で広大であったため，10ha 当り 1 点の測定とする簡素化が認められた（暫定法に比べ る と 1 / 1 0 0 程 度 の 測 点 数 ）． 堆 積 土 層 厚 が 2 c m 以 上 は 暫 定 法 で 排 除 し ， 2 c m 未 満 は 除 塩 で対応した．これも，暫定法では粒径 2mm 以下については堆積土厚 2cm 以上，粒径 0.25mm 以
下では 5cm 以上が排除の対象とされているのと比べて大幅に簡素化された．

参考資料

千 田 宏 ・ 佐 々 木 清 美 ・ 井 上 順 史 （ 2 0 1 3 ）： 東 日 本 大 震 災 の 災 害 査 定 に お け る 水 土 里 情 報 シ ス テ
ムの活用，農業農村工学会誌 81(3), 191-194

東日本大震災146

作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉震災直後対策

21204

keywords 被 害 状 況 調 査

道路亀裂

マーキング

石灰注入

■■ 道路亀裂被害のマーキングおよび保全対策

震災直後対策大規模災害では被害件数も多いため，被害状況調査までに時間が掛かり，その間の余震の多発や風雨によって道路の被災現場は風化し，適切な調査・評価ができない．
大規模地震災害では，発災直後に道路の被害箇所をマーキングすると共に，石灰水注
入等によって亀裂の保全策を講じておけば，災害査定時の確認も容易となる．

１．道路被災の保全は困難
大規模災害では，農道等の道路被害の保全は難しい．余震による路盤材の崩れや降雨による雨水侵入で破壊断面は日々変化するほか，車両の通行等による崩壊等が重なる（他省
庁 の 復 旧 業 務 後 に 事 業 実 施 ）．
被害状況の保全が不十分であると，災害査定時の①被災場所の見逃しや②被災の過小評
価に繋がるため，発災直後に適切な保全対策を講じておくことが求められる．

被害の確認

212

２．被災断面の変形・風化の形態
道路の亀裂・崩落の断面は降雨等で崩壊するほか，蜘蛛の巣が張るなどの風化によって，自然崩壊と区分できなくなる．また，亀裂は拡大・閉塞するほか，土砂が崩落すると実体
よ り 浅 く 評 価 さ れ ，「 見 え な い 被 害 」 に 転 化 し て 確 認 で き な く な る も の も 生 じ る ． こ う し た
事態の進行は被害を過小評価すると共に，適切な復旧工法の選択を誤らせる．
３．被災場所の保全対策
道路被災の保全対策として以下のようなものが考えられる．
亀裂の起終点への目印： 亀裂の起終点に，ビニールテープを頂部に付けたシート押さえ
杭やマーキングポインター（図）等を目印として打っておけば，位置確認は容易である．
杭等が必要な期間は短いため，簡易なもので良い．
道路亀裂に石灰水の注入： 石灰水の注入（写真）は溜池堤防で既に行われているが，道路被害でも有効である．石灰水の注入によって，当初の亀裂深さは一定時間後の変形した状況でも確認できる．

図

東日本大震災シート押さえ杭とマーキングポインター

作成：2016.06

写真

亀裂への石灰水の注入

執筆：有田・橋本・友正

147

震災直後対策

21205

keywords 被害状況調査

農業集落排水施設 専門技術者 管内カメラ■■ 農業集落排水施設の被害状況調査における専門家・調査用機器の不足

震災直後対策

農 業 集 落 排 水 施 設（ 集 排 施 設 ） は， 団 体 営 事 業 で あ る ほ か 事 業 地 区 は 減 少 し たた め， 被 害 状 況 調 査 を 行 う 専 門 技 術 者・ 調 査 用 機 器 が 不 足 す る． 技 術 支 援 団 体 に はJARUS があるが，被災経験市町村による支援は効果的であった．公共下水道に比べて復旧の優先度は低く，被害調査ロボット等の調査用機材の確保は困難であるため，効率的な作業ができるよう簡潔なマニュアル等を作成して研修を行い，配慮事項を周知する．

１．農業集落排水施設の技術者不足
集排施設は団体営事業であるため，県・国の技術担当者は少ない．大規模災害時には県内技術者だけの対応は困難であり，外部支援を受け入れる組織的対応が必要である．窓口となる市町村・県は地域環境資源センター（JARUS）に支援を求めるとともに，他県・市町村との連携を図り専門技術者・業者を確保する．

被害の確認

212

参考：地域環境資源センター（JARUS）連絡先〒 105-0004 港区新橋五丁目 34 番 4 号 TEL：03-3432-5295（代 )・FAX：03-3432-0743

２．災害復旧経験をもつ技術者の情報は効果的
被災経験をもつ技術者： 被災経験技術者がもつ情報は，現場の事象に対して多様で柔軟な対応を導き出すので効果は大きい．福島県には新潟県柏崎市（新潟県中越沖地震で被災）
から県の土地連に支援の申し入れがあり，担当者が現地にやってきた．
経験の伝達： 柏崎市の担当者は，カメラなしに被害状況を簡易把握する方法等，経験に基づく知恵を現場の状況を見ながら教えてくれた（例：マンホールに水が溜まっていれば
下 流 に 問 題 が あ る 等 ）． こ の た め ， 福 島 県 の 担 当 者 の 理 解 は ， 早 く て 確 実 で あ っ た ．
簡潔なマニュアル： 柏崎市の担当者は，現地で支援するとともに，簡単な被害調査メモを作成・配布した．現地の「実習」と併せたため，要点が把握できればよかった．
３．下水道検査用テレビカメラの利用は公共下水道と競合
公共下水道の優先： 公共下水道ではカメラ診断が必須であり，集排施設も同様の対応が効果的である．しかし，東日本大震災ではカメラ診断専門業者・資機材が不足するうえに，
公共下水道の診断が優先された．
カメラが入手できない段階での対応： 集排施設の診断の開始・進行は当初計画より遅れた．これを踏まえ，カメラを待つ間に診断方法の担当者研修を実施して着手後の迅速化を図るほか，柏崎市の経験等をもとにカメラがなくても実施できる作業を先行する．
４．マニュアルの整備・配布と研修はセットでマニュアルの作成： 経験が乏しく専門家・機器が不足する状況では，マニュアルの効果は大きい．現場で使用するため，図等を活用した簡潔・具体的なものとし，数ページに納めるよう心がける．
研修の実施： マニュアルを配布と同時に研修を行う．発災直後の多忙な時期に研修で費やす時間を避ける傾向もあるが，要点を踏まえることが結果的に迅速な作業につながる．
研修は，短時間で簡潔なものとするよう工夫する．
東日本大震災148

作成：2016.04

執筆：有田・友正

震災直後対策

21206

keywords 被害状況調査

農業集落排水施設 被害の診断 管内カメラ■■ 農業集落排水施設における管渠被害の診断

震災直後対策

農業集落排水施設（集排施設）の被害は管渠に集中するが，下水道で用いられる検査用テレビカメラは入手できる台数は少ないため，これに代わる簡易な方法も組み合
わせて，迅速な災害常用把握を行う．検査用テレビカメラでも把握できない被害もあることを想定し，対応を工夫する．

１．管渠被害の診断機器の不足
公共下水道では下水道検査用テレビカメラ（以下，カメラ）による診断が必須である．
集排施設でも同様の診断を関係市町村は要請した．しかし，①カメラ診断専門業者（下水道管路管理技士の資格が必要）の数や診断用機器が不足し，②公共下水道の診断が優先されたほか，③カメラによる検査結果の判定でも苦慮したため，作業は当初計画より遅れた．
２．カメラを用いない管渠被害の簡易な診断
マンホールの湛水： マンホールに湛水があれば下流マンホールとの間に破断あるいは不陸 が あ る ． 湛 水 深 は ， 管 渠 の 隆 起 に よ る 浮 き 上 り 量 と 一 致 す る （ 浮 き 上 り で あ る 場 合 ）．
道路の不陸からの類推： マンホールに湛水がなくても，管渠を埋設した道路に不陸があれば，管渠にも被害があると予測し，カメラで調査する．

被害の確認

212

３．カメラによる検査は限定的機器の不足等による障害： 下水道検査用テレビカメラは絶対量が不足し，必要台数確保は困難であるほか，使用料も高価である．このため，カメラは他の機器では被害証明ができないところだけに使用した．
機器の機能の不揃い： 確保できる下水道検査用テレビカメラの機能も一律ではなかった．
このため，被害状況に応じた機器配分を行った．一部のカメラは管渠の不陸に伴う傾斜角を計れなかったため，確保できたカメラの機能に応じた診断項目の設定が必要であった．
４．カメラ使用における留意事項
マンホールへの湛水がない場合にも，管渠が沈下・隆起していれば管路内で帯水を生じる．これの確認にはカメラを用いたが，操作ミスや機器の機能不足等で判定は難しかった．
手 順 ・ 機 能 ： カ メ ラ に よ る 「 弛 み （ た る み ）」 の 診 断 で は ， ま ず 管 路 清 掃 と 管 路 注 水 を 行う．注水によって生じる管路内滞水は弛みの存在を指示する．滞水の状況に基づいて，管路の弛み箇所の特定および弛み量が推定できる．
カメラ機能の限界： 管路に注水すればカメラで弛みの位置・量の特定ができるが，管路の隆起による滞水との区分は困難である．
操作ミス： 管渠内のカメラ調査は，管内を洗浄してから実施したが，注水を怠ったため，管内滞水深をもとに弛み箇所の特定と弛み量の推定ができなかったという事例も生じた．
不慣れによる操作ミスだが，手順を守ることの大切さを示す事例である．

参考資料

下水道管路管理技士については（社）日本下水道管路管理業協会

東日本大震災作成：2016.04

https://www.jascoma.com/

執筆：有田・友正・内川149

震災直後対策

21301

keywords 被害状況調査

見えない被害被害発現

助成対策■■ 地盤の変形に伴う被害は発災直後には「見えない」ことがある

震災直後対策見えない被害213

災害復旧事業は発災直後の被害状況調査に基づくが , 地盤の沈下・隆起や水平移動等の変形に起因する，表面上の破壊がない被害は「見えず」に見落とされる場合がある．こうした「見えない被害」に気付いたとき , 現行制度では , 災害査定後には災害復
旧事業では対応できない．

１．目に見えない被害とは？
目に見えない被害とは： 発災時の地盤の沈下・隆起・水平移動等の変形によって生じる
不陸や微小亀裂等で被害状況調査・災害査定及び災害復旧工事において目視だけでは存在が確認されないものである．近年の度重なる大規模地震の経験が教えてくれたことの 1 つ
は，地盤災害における広範な「目に見えない被害」への対応の必要性であった．
目に見えない被害の特徴： 被害発現までの期間が個々に異なり，遅いものは数年後となる．発災直後の確認は困難であり，地震発生時に顕現した被害を対象とする災害復旧事業では対応できない．新潟県中越地震（2004）でも被害発現は長期に亘り，発災 2 年後の調査では，地震起源と思われる被害が事後的に発生したと回答した農家が中山間地では 7 割を超えた．
２．東日本大震災における目に見えない被害の事例
事例１： パイプラインでは発災直後に通水試験が行われるが，開水路では目視による破損確認に止まり，通水テストは行われない．このため地盤の沈下・隆起による水路勾配の不陸は発見されにくく，灌漑期に通水をして初めて用水・排水機能の不備が発見された．
事例２： 排水機場施設に被害は見られなかったが，機場及び周辺地盤の隆起や沈下が生じた．これによる排水域やポンプ揚程の変化を確認するため，Ｈ - Ｖ曲線やＨ - Ｑ曲線を作成し，ポンプ揚程の確認及び排水能力を検証するための調査を実施した．
事例３： 津波被災地区では，用排水路（2 次製品）の破損が土砂・瓦礫を排除して初めて明らかになり，全面改修の大幅な延長増となった．
３．目に見えない被害への２通りの対処
目に見えない被害には，被害の特徴に応じて次の二つの対処が求められる．
①復旧工事の時の施工方法の工夫，②事後的・長期的対応の工夫．
①については，農地では災害復旧の施工において，しわ寄せ工法や基板切盛工法等を採用して，地中の見えないクラックを同時・一体的に排除する方法が工夫されている．工法の 選 択 は 施 工 前 の 地 表 状 況 や 湛 水 試 験 の 結 果 に 基 づ い て 判 断 す る （ 参 照 C 2 1 3 1 ）．
②については，事後的に発現・認識される被害への運用面の工夫や制度化が求められる．
近年の一連の大規模災害の経験は，これら対処が不可避であることを示しており，制度化が期待されるが，運用面でも遅れて発現する被害の存在を国と相互に確認し，対応方法
を 協 議 し て お く こ と が 望 ま し い ． ま た ，「 復 興 基 金 （ 参 照 C 3 0 9 1 ）」 の 有 効 活 用 も 検 討 す る ．

参考資料

木 村 和 弘 ・ 内 川 義 行 他 3 名 （ 2 0 0 4 ）： 淡 路 島 農 村 に お け る 震 災 後 5 年 間 の 農 業 的 土 地 利 用 の 変
化，農業土木学会誌 72（10）875-880

新潟県中越大震災・東日本大震災

150

作成：2016.05

執筆：有田・内川震災直後対策

21302

keywords 見えない被害

被害状況調査

災害査定

助成対策■ ■「 見 え な い 被 害 」 へ の 対 策 を 組 み 込 ん だ 災 害 復 旧 対 応

震災直後対策災害復旧事業は発災直後の被害状況調査に基づくが，地盤の変形に起因する被害は「 見 え ず 」 に 対 象 外 と な る 場 合 が あ る ．「 見 え な い 被 害 」 に 気 付 い た と き ， 地 震 由 来 の被害であることが分かっても，現状では災害査定後に災害復旧事業を適用できない．
東日本大震災でも，発見が遅れて災害査定に間に合わなかった地区が不可避的に生じた．大規模災害では「見えない被害」を念頭に置いた復旧対応が求められる．

１．被害状況調査の延期による検出 - 暫定法施行規則・附則の活用 災害査定段階までに確認が困難な，地盤の変形による「見えない被害」を削減するには，
時間的猶予をえることが一つの解決となる．暫定法施行規則（昭和 25 年農林省令第 94 号）
では，通常，災害復旧事業計画概要書等は発災後 60 日以内の提出が義務付けられる．しかし，東日本大震災では被害が甚大であったため，施行規則「附則」に，被害状況把握が著
し く 困 難 な 市 町 村 で は ，「 把 握 が 可 能 と な っ た と し て 都 道 府 県 知 事 が 定 め る 日 か ら 6 0 日 」
以内とする猶予措置が取られた．これによって，短期に被害確認が困難な地区では一定の観察期間が確保できるため，見えない被害の見落しを削減できる．

見えない被害213

２．被害状況調査時の簡易手法による発見
通水試験による確認： パイプラインの被害調査では，通水試験による漏水箇所の確認によ っ て 被 害 を 発 見 で き る ．開 水 路 で も 河 川 か ら 取 水 し て 通 水 す れ ば ， 目 視 で は 不 明 な 不 陸 ・漏水等の有無が確認できる．用水を河川水に求める場合，水利権許可期間内でも，新たに目的外水利権の使用届け出が必要であるため，早急に地方整備局と協議する．
湛水による不陸確認： 水田内の不陸や亀裂に伴う漏水の有無は，用水が確保できる場合，湛水によって確認できる．長野県神城断層地震（2014）では，湛水で不陸・漏水を確認した 圃 場 に つ い て ， 査 定 官 と 協 議 ・ 調 整 し て 復 旧 対 象 と し た （ 参 照 C 2 1 0 1 ）．
緊急測量： 新潟県中越震災では被災地区に 500 ～ 1000 ｍ程度の荒いメッシュで標高の緊急測量を行い，沈下・隆起が確認されたところでは当該メッシュを含む周辺 9 メッシュにおいて細分化した 100m メッシュの詳細調査を行い，復旧対象を選別した．
３．復興基金による救済
新潟県中越地震では，災害査定後であっても，農家・土地改良区等が申請した大震災由来と判断される「見えない被害」が顕現したものにも復旧支援が行われた．復興基金は基金 の 形 態 に よ っ て 手 続 き ・ 目 的 等 は 異 な る が ，「 新 潟 県 中 越 大 震 災 復 興 基 金 」 で は 民 間 団 体が運用して幅広い支援に充てることによって，制度面の不備を補った．
４．県の単独事業による補完
宮 城 県 で は， 東 日 本 大 震 災 の 発 災 年 に 水 田 に 潅 漑 を し よ う と し た と き， ポ ン プ 場 の 地
盤沈下によって従来のポンプ揚程では配水できないことが分かった．ポンプの揚程を増強しようとしたが，災害査定後に確認された不備であったため災害復旧事業の対象とならな
か っ た ． 宮 城 県 で は ， こ れ に 対 す る 技 術 指 針 を 出 し （ 2 0 1 2 . 0 6 . 0 6 ）， 実 施 設 計 で 対 応 し た ．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・内川・郷古151

コラム ・ 震災直後対策

C2131

keywords

被害調査

見えない被害

地盤の沈下・移動● ●「 目 に 見 え な い 被 害 」 等 へ の 被 害 状 況 に 応 じ た 対 策

震災直後対策１．目に見えない被害は災害復旧事業から外れやすい
過去の大震災でも，水田の亀裂については被災直後には確認できず「被害なし」と報告したが，湛水して初めて微細な亀裂による漏水が判明する事例が少なくない．こうした被害は「目に見えない被害」あるいは「目に見えにくい被害」と呼ばれるが，被害申請をしていないため，復旧事業の対象とならない．この結果，復旧は農家の自力対応となるため，農家負担は大きく，場合によっては復旧されず，耕作放棄等につながることもある．
２．長野県神城断層地震における見えない被害の復旧対象からの除外防止策
長野県神城断層地震（2014 年 11 月 22 日発災）において，県は見えない被害も考慮して，被害状況に応じた対応策（下表参照）を示し，白馬村ほか周辺市町村に指示した．
見えない被害等への対応： 微細な亀裂や微妙な不陸の等の「目に見えない被害」の判定方法として，被害状況調査時の①レベル測量や②湛水調査の実施を推奨し，調査漏れが無いように努めた．注意が必要な「目に見えない被害」は，㋐目視できない亀裂，㋑微細な隆 起 ・ 陥 没 で あ り ，「 目 に 見 え に く い 被 害 」 は ㋒ 微 細 な 隆 起 ・ 陥 没 ・ 亀 裂 で あ る ．
小規模被害への対応： 国庫補助事業（災害復旧事業）対象以下の小規模被害については，被害程度の段階に応じて，県単独小規模災害事業や村単独小規模災害事業での対応の必要性を，きめ細かく紹介することで，農家負担の減少対策を準備した．

見えない被害213

表

農地被害対策における被害状況に応じた復旧対応 （長野県北安曇白馬村）

被害状況
大 隆起・陥没・亀裂が大きい

被害確認方法目視
被災直後の確認済
み小 規 模 な 亀 裂 が 目 視 確 認 で き，
湛水不可で代掻き不可Ｈ 27 年度営農

9ha
国補助事業

一年休み

レベル測量調査
湛水調査

協議により国補助事業対象

しわ寄せ工法
基盤切盛工法（30 万円 /10a 未満）
県単小災㋒ 微細な隆起・陥没・亀裂・目視確認は可・事業対象基準以下

小

想定事業量

しわ寄せ工法＋基盤切盛工法（約 45 万円 /10a）

しわ寄せ工法（約 30 万円 /10a）㋐ 亀裂を目視確認できず湛水不可で代掻き不可

湛水異常はあるが代掻き可能

事業制度

基盤切盛り工法（約 40 万円 /10a）

隆起・陥没が大きい㋑ 微細な隆起・陥没・目視の確認は困難だが，測量で確認可
・事業対象基準以下

復旧工法

レーザー
レベラー

雪融け後湛水して漏水の有無を確認

9ha 周辺の農地が対象とな る が， 復
旧事業量は
不明
通常営農

ブル代工法
（約 5 万円 /10a）

村単小災

そば作付け可通常代掻き（約 1 万円 /10a）

営農対応

通常営農

＊）長野県北安曇地方事務所（当時）作成資料を一部加工

参考資料

内 川 義 行 ほ か 5 名 （ 2 0 1 5 ）： 長 野 県 神 城 断 層 地 震 の 被 害 と 農 地 復 旧 の 取 組 み ， 農 業 農 村 工 学 会
誌 ， 8 3 （ 5 ）， 3 8 9 - 3 9 2

阪神淡路・新潟県中越・東日本・長野県神城断層地震

152

作成：2016.08

執筆：内川震災直後対策21401

keywords 災害廃棄物処理

マスタープラン

実行計画

環境省■■ 災害廃棄物処理は環境省マスタープランと自治体の実行計画が基礎

震災直後対策

災害廃棄物処理は，環境省のマスタープランと，自治体の処理実行計画が基礎となる．災害廃棄物処理は環境省が窓口となり，自治体に処理実行計画の作成と，これに基づいた実施を求める．このため，災害廃棄物処理を迅速化するには，発災直後から処理実行計画の作成を意識し，部局内の体制を構築するとともに，環境部局との連携を図る．

１．災害廃棄物処理の基礎となったマスタープラン
マ ス タ ー プ ラ ン： 環 境 省 は 2011 年 5 月 16 日 に「 災 害 廃 棄 物 の 処 理 指 針（ マ ス タ ー プ ラン ）」 を 発 出 し た ． マ ス タ ー プ ラ ン で は ， ① 処 理 に 対 す る 財 政 措 置 ， ② 処 理 方 法 ， ③ 有 害 物質への対応，③広域処理の方向が示された．また，④発災当初から問題となった私有地立
ち入り，自動車・船舶等の動産等の私有財産の取り扱いの基本事項が示され，⑤災害廃棄物処理の基本的フローが提示された．
3 年を期限としたマスタープラン： マスタープランは，処理終了を発災 3 年後の 2014 年
3 月末とした．阪神淡路大震災では，計画処理期間を 2 年間とし，仮置場の設置期間も一部を除きほぼ 2 年以内に撤収された．東日本大震災では，これに比べて 1 年長かったが，現場では，実現するには相当の努力が必要なレベルの目標と受け止められた．

瓦礫除去

214

２．求められた処理実行計画に基づく対応
災害廃棄物の処理： 災害廃棄物は一般廃棄物に分類され，本来は市町村が管轄する．しかし，廃棄物量が膨大で，行政機能もダメージを受けた多くの市町村は県に事務委託をした．事務委託しなかった市町村もあり，岩手県では釜石市・大船渡市等がセメントプラン
ト等を活用して独自に処理をした．
処理実行計画に基づく実施： 災害廃棄物処理の実施においては，環境省のマスタープランに準拠した処理実行計画の作成が前提となる．県に事務委託をした市町村は県の処理実
行計画に従った．一方，事務委託しなかった市町村は独自の実行計画を作成した．
３．時間がかかった実行計画作成
作成に 3 ヶ月以上かかった： 実行計画の作成は，発災直後の混雑状況の中で困難を抱え，時間がかかった．岩手県・宮城県では急遽作業を進め，発災後 1 ヵ月以内に処理スキームを提示したが，詳細計画は岩手県では 3 ヵ月後の 6 月 20 日，宮城県では 5 ヵ月後の 8 月 4 日となった．
長期化の原因： 原因として以下の事項が考えられる．①廃棄物が塩分を含むなど性状は多様であった．②地域によって受け入れ・処理の条件・態勢が異なった．③最終処分場の確保が困難であった．④広域処理やリサイクルなどに未確定な部分が多かった．⑤現場は発災直後から動いていたためマスタープランとの整合等に時間がかかった．

参考資料① 大 迫 政 浩 ・ 遠 藤 和 人 （ 2 0 1 3 ）： 災 害 廃 棄 物 処 理 の 実 態 と 課 題 ， 地 域 環 境 ， 1 8 （ 1 ）， 4 5 - 5 4②環境省：災害廃棄物情報サイト＞災害廃棄物の内容（http://kouikishori.env.go.jp/
archive/h23_shinsai/implementation/contents/）

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・郷古

153コラム ・ 震災直後対策

C2141

keywords

災害廃棄物

処理の困難

技術・経験

用地確保

●● 東日本大震災における災害廃棄物処理の障害
東日本大震災における災害廃棄物の発生量は，阪神・淡路大震災と同程度であったが，処理を困難にした障害には以下のようなものがあった．
震災直後対策＊）災害廃棄物対策については環境省 HP・災害廃棄物対策フォトチャンネル
photo_channel/h23_shinsai/flow/ が参考となる．

http://kouikishori.env.go.jp/

１．津波廃棄物は混合状態
津波の威力によって損壊したさまざまな物体が攪乱され，最初から渾然一体となった混合状態で存在した．このため，廃棄物リサイクルのための分別は困難であり，処理に手間どる原因となった．
２．津波廃棄物に泥土・砂が付着
津波によって海底の泥土や砂が遡上したが，これが廃棄物と混合・付着していた．また，
海 水 を 吸 収 し た 廃 棄 物 は 塩 分 を 多 く 含 有 し て い た た め， 処 理・ 処 分 面 で の 技 術 的 制 約 と
なった．

瓦礫除去

214

３．広域災害のため自治体相互の支援は困難
災害の範囲が広域であったため，近隣自治体がいずれも被災した．このため，自治体間の相互支援は困難であった．三陸沿岸部は孤立状態であったほか，放射能問題で広域処理体制の整備にも遅れを生じた．
４．自治体職員の廃棄物処理経験の不足
被災したのは小規模自治体が多く，産業廃棄物に近い性状の災害廃棄物を処理した経験が乏しかった．また，処理を担った市町村職員等の多くが被災し，行政機能自体が大きなダメージを受けていたため，廃棄物処理の担い手である市町村が効果的に機能しなかった．
５．廃棄物処理のための用地確保の困難
災害廃棄物の仮置場・処理施設の用地確保は困難であった．三陸地域の海岸部では平地が少なく，仮設住宅の建設用地との競合もあった．最終処分場の用地確保も困難を極めた．

写真

参考資料

大 迫 政 浩 ・ 遠 藤 和 人 （ 2 0 1 3 ）： 災 害 廃 棄 物 処 理 の 実 態 と 課 題 ， 地 域 環 境 ， 1 8 （ 1 ）， 4 5 ‐ 5 4

東日本大震災154堆積された大量の津波廃棄物

作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉震災直後対策

21402

keywords 津 波 廃 棄 物

県の先行対応

試験施工

実行部隊■■ 津波廃棄物処理体制が未整備な段階での取り組み

震災直後対策

津波廃棄物処理は災害復旧や行方不明者捜索の迅速化にとって最優先課題であるが， 国 の 方 針 が 決 ま る ま で は， 事 業 主 体 と な る 市 町 村 が 独 自 に 対 応 す る の は 困 難 であった．一方，現場では津波廃棄物除去の緊急度は高く，被災県の NN 部局は現場からの強い要望に応じて，国の方針が定まる前に「試験施工」等によって独自の取り組みを進めた．

１．市町村の能力を超えた津波廃棄物の量と事業主体の不明
実施主体の不明： 津波廃棄物処理の本来の事業主体は市町村だが，民生対応に追われ，
災害復旧事業には注力できなかった．当初，宮城県 NN 部局担当者は，瓦礫除去・応急排水は災害復旧事業との整合性の面から国・自衛隊の業務ととらえ，これらへの支援対応を検討していた．国の意思決定に時間がかかったため，現場は不安を抱えた．
県の独自対応： 岩手・宮城両県は，現場からの要望が強く，緊急性が高いことを考慮し，
発災後 1 カ月以内に処理スキームを提示し，実施体制の整備を開始した．

瓦礫除去

214

２．県・農林水産省による先行的対応「試験施工」による除去： 宮城県では迅速な津波廃棄物の除去要望が強く，農林水産部の緊 急 時 チ ー ム は NN 施 設 に 限 っ て「 試 験 施 工 」 の 形 で 1 ヶ 月 後（2011.04.11） に 独 自 予 算で見切り発注した．被災地区全域の実施については，土地利用面で農地が優占する仙台市
以南を NN 部局，農地が少ない多賀城市以北を土木部局の分担とすることで合意し，市町村とも文書を交換した．
環境省のマスタープランとの関連： 宮城県環境衛生部局も，当初は NN 部局と土木部局の地域分担方式を了解していた．しかし，環境省がマスタープランに基づく処理方針を提示
し，これに準拠した処理実行計画を求めたため，土木部局との了解はリセットされた．
農林水産省の予備予算による独自対応： こうした中，農水省は緊急時対応として，予備
予 算 で 排 水 路 の 障 害 物 を 先 行 除 去 し （ 排 水 や 不 明 者 捜 索 の 迅 速 化 に 必 要 ）， 国 ・ 県 は 水 路 の幹・支線で分担した．
３. ＮＮ部局に固有の津波廃棄物
実施部局はＮＮ部局と土木部局： 2011 年 4 月に窓口が環境省に一本化され，予算窓口は環境省となったが，実行部隊として現場対応をしたのは NN 部局と土木部局であった．
埋れた大型津波廃棄物： 農地の中には重機・電柱等の大型廃棄物が埋没していた事例も少なくなかった．これらは一度の調査では把握できず，農地の復旧作業開始後に発見されるものもあり，環境省の大型廃棄物処理プラントの撤去後にも回収作業は続いた．
微細瓦礫処理は農林水産省予算： 農地には大型廃棄物以外に微細瓦礫があった．大型廃棄物は環境省が処分したが，微細瓦礫は農林水産省予算（災害復旧事業）で処分した．
大型廃棄物処理プラントの運用： 環境省は，大型廃棄物処理プラントを被災地に建設・運用したが，マスタープ
ランに基づいて 3 年を経過した時点で撤去した．NN 部局の現場では，未だ多くの大型瓦礫が残っていたため，長期運用の希望が強かった（撤去後は全国のゴミ処理プラントで広域的に搬送・処分された）．

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・千葉・内川155

震災直後対策

21403

keywords 瓦 礫 除 去

指針・基準

現場試験

経済性

■■ 緊急対策として県独自の試験に基づく農地の瓦礫除去指針を作成

震災直後対策

東日本大震災発災まで，災害復旧における津波瓦礫の処理経験はなく，農林水産省の基準もな
かった．宮城県 NN 部局は作土などに混入している瓦礫の経済的・効率的な除去方法を選択するための現場指針を作成し，これに基づいて業務発注をした．業務発注まで短期の猶予しか無かったが，独自の試験を発災後の現場で実施し，指針作成に繋げた．

１．経済性比較試験の結果
工法選定の第一の基準は経済性である．瓦礫の量・性状によって，工法の有利性は変化
す る （ 表 １ ）． 除 礫 費 用 は ， 5 0 m 3 / h a 以 下 で は 「 耕 起 + 人 力 除 去 」 が 経 済 的 で あ り ， 5 0 m 3 /ha を超えると「自走式スクリーン」が有利であることが分かった．
２．経済性以外に考慮すべき要因
経済性だけでなく，①装備の特徴，②瓦礫の大きさへの適性，③対象圃場の土壌の特性と の 相 性， ④ 必 要 な 労 働 力， ⑤ 工 事 期 間 確 保 や 装 備 等（ 表 ２） が 作 業 性 を 左 右 す る た め，
工法選択時には考慮することの必要性も明らかにした．

瓦礫除去

214

表1

瓦礫量と工法別単価（円）の試算例（宮城県）
50m3/ha工法

m3 単価

100m3/ha
順位m3 単価

150m3/ha

順位

m3 単価

順位

自走式スクリーン

690

3

753

1

916

1

耕起 + 人力除去

596

1

1,014

3

1,318

2

スケルトンバックホウ

654

2

946

2

1,532

3

3

＊ 1）本表には示さないが，瓦礫量が 50m /ha 以上となれば自走式スクリーンがいずれも経済的．
＊ 2）人力は 4 人を想定
表2工法

工法の特徴と比較（宮城県）

自走式スクリーン

耕起 + 人力除去

スケルトン BH+ 人力

工法概要

スクリーンに堆積土砂を投入し，振動・攪拌によって篩い分け

表面の雑物を人力除去の後，トラクタで耕起し，露出した雑物を人力除去

スケルトンバケット（100mm × 100mm）仕様のバックホウで堆積土砂を篩分けた後，人力で分別・除去

長所・ス ク リ ー ン 網 目 が40mm×40mmと小さいので微細瓦礫も排除できる・網目の使分けができる・労力の節減・処理能力が大・雑物の混入量が少ない時に経済的・組み合わせ機械が不要
・100mm 以上の雑物に有効

短所

・土 砂の運搬機および投入機が別途必要
・粘 土や含水比の高い土砂では目詰を起こしやすい・人力作業が多いため時間がかかる
・作業員の確保が必要
・耕起によって堆積土と表土が混合する

・100mm 以下の微細瓦礫が多い場合は，人力作業が増えるため，作業能率は低下し，多くの人員が必要である

約 510 ｍ 3/ 日

約 150 ｍ 3/ 日（作業員４名）

約 220 ｍ 3/ 日

214 日
（約 7.1 月）

146 日（約 4.3 月）①混 入雑物が少なく，微細瓦礫が多い場合に有効②対象面積が大きい場合は避ける①混入雑物が中程度以下の場合に採用②微細瓦礫が多い場合は避ける

施工能力

実作業日数
63 日
（共用月数） （約 2.0 月）
評

価①混入雑物が多い②微細瓦礫が多い場合に有効＊）自走式スクリーンは P 社 MC-415 を試用

東日本大震災156

作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉震災直後対策

21404

keywords 津 波 廃 棄 物

廃棄物処理

一次処理

先行実施

■■ 津波廃棄物の処理体制が未定のときには一次処理を先行実施

震災直後対策

東日本大震災発災時には，国の震災廃棄物処理方針が決定されるまでの間にも現場の排除要望は強く，県には即時の具体策が求められた．一方，国は廃棄物処理の実行計画の作成を先ず求めたため現場対応は遅れがちとなった．県は，体制が整うまでの当面の解決策として一次処理に注力し，集積場所の確保と堆積の先行実施を進めた．

１．災害廃棄物処理のマスタープランに基づく対策が基本
マスタープランに基づく対策： 震災廃棄物の処理に関するマスタープラン（災害廃棄物の処理指針，環境省 2011.05.16）では，①処理に対する財政措置，②処理方法，③有害物質への対応，④広域処理等が規定される．自治体はこれに準拠して，処理の実行計画を策定し，推進することが求められる．
現場の津波瓦礫の早期排除要求は強い： 現場で求められるのは不明者捜索や営農再開の条件整備であり，津波瓦礫の排除はこれを達成する優先的な手段である．環境省は廃棄物の安全で確実な処理を求めるため，現場の要請との間には乖離が生じる．現場は，実行計
画が作成されるまでの事務手続を待つ余裕はなく，即時の瓦礫排除を求められる．

瓦礫除去

214

２．津波廃棄物の一次処理業務を優先実施
一次処理の分離： 瓦礫除去を迅速化するため，宮城県 NN 部局では仙台及び東部の振興事
務 所 管 内 7 市 町 と 委 託 契 約 を し て， 取 り あ え ず 一 次 処 理 業 務（ 仮 置 場 ま で の 撤 去・ 運 搬 ）を優先実施した．当初から，一次処理業務と二次処理業務（廃棄物処分）を区分し，緊急度の高い地区から先行的に実施したなら，遅延は緩和できると思われた．
作業手順： ①湛水排除を促進するため海側の基幹的排水路の下流部から上流へと作業を進め，次に②農地内の道路路線に沿って農地の瓦礫を除去・移動し，堆積した．農地では，瓦礫排除時の重機による攪拌・破壊によって農地復旧が困難化するほか，工費の増大に繋がるため，関係部局と調整して農地の保全を併せて行う．
国営幹線水路は農林水産省が負担： 国営事業地区内の基幹水路の廃棄物排除は東北農政局に要請し，直轄事業で実施した．
３ ．一 次 処 理 の 堆 積 場 確 保 に お け る 留 意 事 項
現場での分別： 被災現場では，①危険物等を抜き取り，②アスベストの有無を判別して解 体 し， ③ リ サ イ ク ル 可 能 な 金 属・ 木 材 は 抜 き 取 り， ④ 大 ま か に 可 燃 系・ 不 燃 系 を 分 け，
一時仮置場に搬入するのが望ましい．しかし実際は，迅速撤去が優先され，選別は不十分で，多くは混合廃棄物となった．
一時仮置き場での堆積・管理： 一時仮置場では，堆積後に危険物・リサイクル物資を分別するが，混合廃棄物の長期堆積は，発酵熱による火災の可能性がある．東日本大震災では，①堆積山の高さを 5m 以内，②一山の設置面積を 200m2 以内とし，③延焼防止のため堆積 山 相 互 の 離 間 を 2m 以 上 と す る こ と が 推 奨 さ れ た． ま た，1m 深 の 温 度 や 可 燃 性 ガ ス（CO濃度）をモニタリングし，発火に注意しながら表層を切り返して放熱を促した．

参考資料

大迫政浩・遠藤和人（2013）：災害廃棄物処理の実態と課題，地域環境，18（1），45-54

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・友正・千葉

157

震災直後対策

21405

keywords 災 害 廃 棄 物

自動車

所有権

警察

■■ 被災自動車・農機等の処分方法は一般の被災廃棄物とは異なる

震災直後対策被災自動車・農機等の車両の処分方法は他の被災廃棄物とは異なる．自動車・農機等は登録された，所有者が特定できる個人財産である．このため，所有者の意思確認をもとに処分手続きを取らねばならない．また，被災時，自動車には人が乗っていた可能性があるため，発見したなら直ちに警察に通報し，検証を受ける．

１．被災自動車を見つけたら先ず警察に通報
被災自動車が発見されたら，先ず警察に通報し，現場検証をうける．警察は，不明者の痕跡を調べ，必要な対応を行う．検証が終われば，集積場に運搬する．所有者の確認等の処分に関わる手続きは市町村が行う．
２．自動車・農機の処分には所有者の意思確認が必要
自動車・農機等の車両の処分は所有者の意思確認に基づくことが必要であり，機械的処理はできない．他の被災廃棄物とは扱いが異なるため，被災現場には長期にわたって車両の残骸が残された．所有者の了解を得た車両は，集積場所に集めた．

瓦礫除去

214

３．自動車・農機の現場検証後の処分手続き
STEP 1：自治体が集めて保管 被災自動車を処分するには，所有者等の意思確認が原則的に必要であるため，市町村が集めて安全管理のもとで保管する．所有者等からの問い合わ
せに備えて，写真撮影を併せて一連の段階ごとにリストに記録する．
SREP 2：所有者等の探索 市町村は，車両データをリスト化し，車両ナンバーから所有者を割り出す等の方法で所有者等を捜す努力を可能な範囲で行う．
SREP 3：引取業者への引き渡し 自動車の所有者等と連絡を取り，処分を委ねるか引き取るかの意思を確認する．処分を委ねられた自動車は，市町村が引取業者に引き渡すことができる．その際，自動車の処分及び処分後の登録抹消の承諾文書，引取業者と交わす各種
書類は，原則的に所有者が記入する．このときも，写真等の車両情報をリスト化しておく．
注）業者への引き渡し時に資源価値の生ずる可能性があるため，所有者等に権利放棄の意思確認をとっておく．所
有者等と連絡・確知ができない場合の公告においても明記することが，後日のトラブル回避に重要である．

SREP 4：廃棄車両の情報提供 事後の抹消登録手続等のため，業者に引き渡した自動車に関する車両ナンバー情報を車種毎の登録部署に提供する．

写真

参考資料

東北地方太平洋沖地震により被災した自動車の処理について（環境省 2011 年 3 月 28 日）
https://www.env.go.jp/jishin/attach/jidosha_shori.pdf

東日本大震災158

野積みされた被災農機

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・落合・橋本

震災直後対策

21406

keywords 瓦 礫 除 去

農家出役

農地被害

微細瓦礫

■■ 農家出役の手作業による瓦礫除去の効用

震災直後対策

津波による大型瓦礫が排除された農地では，微細瓦礫の除去作業等に農家が参加した．災害復旧の方針は確定していなかったが，農家は共同作業をすることを通して，農家相互のコミュニケーション，金銭収入の機会を得た．また，微細瓦礫の状況等の具体的な把握が，その後の農地復旧における瓦礫除去工の導入に繋がった．

１．農家による瓦礫除去の営農面での効用
農林水産省の事業を活用して農家自らが，大型瓦礫が排除された農地の微細瓦礫の除去作業を手作業で行った．これによって，農家は営農再開に向けて解決すべき農地の課題を体感した．津波被災地区の微細瓦礫は多様で，地表で確認・除去できるもの以外に，埋没して手作業では確認・除去できないものがあることを実感した．
埋没した微細瓦礫は①機械の破損，②作業者の怪我の原因となることが課題として意識され，農地の復旧工事における除礫工の導入に繋がった．

瓦礫除去

214

２．農家への効用
コミュニケーション機会の提供： 農家の瓦礫処理への参加は，分散避難で日頃顔を合わ
せない「ご近所さん」との交流機会となり，気分が晴れると同時に情報交流ができた．仮設住宅の生活は精神的にも不健康になりがちだが，地元集落に出向き，気心の知れた人達と会話しながらの作業は，とりわけ女性・高齢者達の気分転換の機会となった．
収入機会の提供： 津波によって農地被災以外に地域社会の機能が損なわれ，農家は当面の就業機会を失う．しかも，生活・生産の再建に必要な費用は多額である．被災者は収入の見通しがなく，生き甲斐も失うのは精神的なストレスとなる．瓦礫除去作業等によって，体を動かし，僅かでも収入をえることは生活再建への意気込みを醸成する機会となる．
営農意欲の回復： 瓦礫処理に併せて用排水路の土砂上げのほか，水田の除草作業は農地
復旧工事が完了し営農が可能となる前年度まで行われた．作付けはできなくても農地の維持管理に継続的に関わることは，営農再開の意欲を回復・持続する契機となる．
３．農地の中小瓦礫除去を支援した「被災農家経営再開支援事業」
被災農家経営再開支援事業： 経営再開意思をもつ被災農家が，地域で行う復旧作業等の共同の取組に助成（経営再開支援金）し，地域農業の再生と早期の経営再開を図るもの．
地域農業復興組合： 支援事業の受皿として組織し，ゴミ・瓦礫の除去等の地域農業再開に資する活動を行う．組合の構成員は，地区内の農業者（農業法人，集落営農，農作業受託者等）であり，代表者，会計，監事を置いて規約を作れば設立できる．
支払い： 計画に応じて組合に支援金が振り込まれ，瓦礫除去作業等においては農家の活動に応じて「労賃」として支払う．
事 業 窓 口： 経 営 再 開 支 援・ 戸 別 所 得 補 償 も 含 む た め， 災 害 復 旧 部 局 で は な く 農 林 水 産
省 ・ 生 産 局 農 産 部 が 窓 口 （ 予 算 は 復 興 庁 ）．

参考資料

農林水産省 HP：被災農家経営再開支援事業について
http://www.maff.go.jp/tohoku/osirase/news/file/2011_file/1106_sien.html

東日本大震災作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉

159

震災直後対策

21407

keywords 瓦礫除去

農地の変形

農地復旧限度額

費用負担■■ 瓦礫除去費は工費を増高させて農地復旧費用を圧迫する

震災直後対策

津波の瓦礫処理は環境省が実施したが，計画に沿って 2 年で事業を切り上げた．しかし，大型の災害瓦礫は地中や水面下にも多数残存していたため，これらを災害復旧事業の中で実施する必要があり，工費の高騰を招き，農地復旧限度額に近づいた地区も発生した．復旧事業の積算では，これらを見込んだ事業費設定が求められる．

１．瓦礫除去費用の増嵩と農地復旧限度額
津波による被災地区では農地の災害復旧事業を実施する前に不明者捜索や瓦礫除去が先行した．これらの作業による増破等は査定時の状態を変化させたほか，地中や水面下に残存した大型瓦礫排除作業の発生によって，復旧工事費は増大した．このため，現場では被災農地の復旧費用が農地復旧限度額を超えることが危惧された．
農地復旧限度額：農地復旧限度額とは，単位面積当たりの工事費の限度額．限度額までが国庫補助の対象となり限度額を超えた分は個人負担となる．限度額の考え方は，被災した農地と同面積の農地造成に必要な標準的費用までを補助対象とし，超える費用は補助対象外とするというもの．
全国農村振興技術連盟 HP：https://www.n-renmei.jp/sinsai/faq_all.php?act=list&ret=s&cd=&qno=1014

瓦礫除去

214

２．不明者捜索・瓦礫処理に伴う現場の変形に対する費用の扱い
津波被災地区では不明者捜索・瓦礫除去が優先されたため，復旧工事の開始時には発災
直後あるいは災害査定時と異なり，農地の不陸や畦畔・水路の破壊が生じていた．しかし，
国は災害査定時の状態からの復旧という前提を変えず，不明者捜索・瓦礫除去で生じた変形・増破に伴う費用増加は認められなかった．一方，宮城県より後に災害査定を受けた福島県では，災害査定時に査定官と調整し，不可避分として査定設計書に計上した．
３．農地復旧における瓦礫除去費用の扱い
環境省事業終了後の大型廃棄物： 環境省は 2 年で災害廃棄物処理業務を終えたが，その後も復旧現場の中から重機・電柱等の大型瓦礫が出てきた例があった．環境省の事業が終わった後は，自動車・農機等の排除費用は環境省に請求できず，農地災害復旧で対応した．
復旧限度額への接近： 大型瓦礫の出現が多い農地では，排除費用が増高して農地復旧限
度額に近づいたケースもあった．
４．復旧における想定外の事態を見込んだ工事費予測
東日本大震災の津波災害の復旧では，従来の災害復旧では想定されなかった事態の発生によって工費の増高を招いた．復旧費用の積算ではこれらを見込んだ対応が求められる．
宮城県では簡便な査定方式である「標準断面方式」で査定し，リスク回避の観点からやや高めの査定を受けていたことが，柔軟な対応を可能にした．

写真
東日本大震災160

農地の瓦礫除去作業

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・友正

震災直後対策

21501

keywords 農 地 排 水

津波堆積土砂

湛水排除

排水路掘削

■■ 津波湛水の排除にあわせた農地内滞留水の排水路掘削

震災直後対策

津波被災地区の応急排水後も，津波堆積物で排水路等が閉塞して農地には湛水が残る．地域の復旧・復興にとって迅速な湛水排除は不可欠だが，不明者捜索や農地被害状況把握のための臨時の排水路掘削等の対策は，瓦礫処理事業や暫定法の災害復旧制
度ではできない．このため，被災自治体は財源確保に多くの労力と時間を費やした．

１．地震・津波による不陸部分の湛水排除には排水路掘削が必要
湛水排除の排水路掘削： 宮城県では，応急排水後にも津波堆積物が排水路や道路の横断
暗渠を埋没させ，湛水部が生じた．これは，不明者捜索や農地の被害状況確認のほか，被災のない上流部の水稲作付けを困難化した．湛水を排除するには，排水路の土砂掘削・瓦礫除去のほか，新たな排水路掘削や道路の横断暗渠撤去と暫定暗渠設置等が必要であった．
併せ行った末端部の応急ポンプ設置： 排水路の掘削に併せて，排水機能を向上させるため応急の排水ポンプの設置が必要であり，以下のような対応を行った．①排水末端部への道路確保，②埋没した既設水路の掘削および新設土水路・道路横断暗渠の確保，③ポンプを稼働するための発電機の燃料確保，④ポンプ管理作業員の移動用車両のガソリン確保．

農地排水

215

２．災害復旧事業等での対応を考えた宮城県
災害復旧事業ではできない排水路掘削： 排水路掘削は，農地復旧において排水・干陸に
必 要 な 一 連 の 作 業 で あ る に も か か わ ら ず， 瓦 礫 排 除 事 業 や 暫 定 法 等 に は 見 込 ま れ て い な
かった．このため，自治体は他の費目での対応が求められたが，有効な制度はなかった．
災害復旧においては，ポンプ稼働とともに排水路掘削を位置づけることが求められた．
沿岸部都市における湛水排除： 地元経済復旧の前提として，迅速な排水が内外から強く求められた都市では，排水路確保工事を瓦礫撤去と一連の作業として NN 事業関連の災害復
旧事業前に先行実施した．事業は，市と地元建設業者が協定書や契約書に関して協議し，随意契約による一括発注とした．事態への対応が急務であったため，不確定な状況で対応したが，事後的な予算対応に時間・労力が必要であった．市の担当者は，暫定法の応急復
旧か瓦礫除去事業の中で排水路掘削等ができれば対応は容易であったと振り返った．
注）事前に交渉して国費で実施した福島県： 福島県では，宮城県の沿岸部都市ほどの緊急性がなかったこともあり，排水対応を実施前に検討した．福島県は，排水対策なしには捜索活動ができないという説明をし，ポンプ稼働，
堤防・ゲートの仮復旧も含めて「捜索活動経費」（国費 100%）で実施した．わずかの時間差が，対応の選択肢に影響を及ぼしたのだが，事後的な振替等の救済対策があれば，現場の時間・労力は節減できたと思われる．

写真

東日本大震災

津波の応急排水時における湛水排除のための排水路掘削

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・友正

161

震災直後対策

21601

keywords 被 害 状 況 調 査

津波

除塩

災害査定

■■ 除塩対象とする農地の判定では「疑わしきは除塩」

震災直後対策

津波による農地への海水流入の到達ラインは判然としないことがある．また，土壌塩分の測定結果は，除塩の判定基準値付近で安定せずにばらつくこともある．除塩の対象となる農地の判定における線引きには不確実性が残る．このため，一筆単位に境界を厳密に確定するより，除塩の施工単位となる「農区程度の単位」で判別し「疑わしきは除塩」とするのが効率的で安全である．

１．海水流入の判定は難しい
目視・写真等の資料，サンプリングによる土壌塩分の測定等のいずれの方法によっても，除塩対象となる農地の判別には不確実性が残る．
多様な経路による津波の農地流入： 津波による農地への海水流入は，畦畔を越流した地
表部からの流入だけではない．海水が排水路を逆流し，耕区の落水口から流入した事例が津波の到達末端では観察された．こうした農地では瓦礫や土砂の流入・堆積を伴わないことが多く，耕区内に海水が浸入したのかどうか，目視では判然としない場合がある．
土 壌 塩 分 測 定 の 困 難： 除 塩 の 対 象 農 地 を 判 定 す る に は， 土 壌 塩 分 を 測 定 す る． そ の 際，判定基準値の境界付近で塩分濃度の測定値がばらつくことがある．農地内に浸入する海水は，途中の経路や農地内にある淡水によって希釈され，濃度は不均一であることが多い．

除塩

216

２．農区単位で疑わしきは除塩
災害査定外の農地は後で追加できない： 被害状況調査で津波侵入がないと判定された農地は，災害査定後に農家等の指摘で海水侵入が分かっても，除塩事業の対象とならない．
災害査定で漏れた農地は，計画変更での組込みは困難である．発災直後で農家の避難状況
下における被害調査では，農家の立ち合いも困難で，判定の不確実性は避けられない．
疑わしきは除塩： 除塩を，縦浸透法・代かき除塩のいずれで行うにしても，畦畔浸透等
による塩分の再流入を防止するため，1 筆単位ではなく農区程度の団地単位で行うことが望ましい．このため，除塩の対象農地の線引きする場合にも，農区程度の団地を単位として災害査定に対応することを基本とし，団地内に土壌塩分が基準値を下回る観測点があっても，一括して「疑わしきは除塩」とするのが安全であった．
現場担当者からの提案： 現場担当者からの提案として，①農区の一定割合以上の区画が基 準 値 を 上 回 る な ら 農 区 単 位 で の 除 塩 を 実 施 可 能 と す る ほ か， ② 除 塩 対 象 の 選 定 期 間 を2 ヶ年とする方策の組合せなどの対応があげられた．

発災前から湛水していた水田もあり，津波の到達範囲は目視では判別が困難
写真 農業排水路を逆流した津波が落水口から流入した水田（手前水田）
東日本大震災162

作成：2016.3

執筆：友正・千葉

震災直後対策

21602

keywords 除 塩

技術基準

除塩定例会

情報共有

■■ 除塩の方針が不確定な段階では情報の統一・共有が混乱を防いだ

震災直後対策除塩のように災害復旧の前例がない被害では，基準確立の作業と並行して関係者同士の認識共有を図ると共に，農家には調整・統一された情報を提供する．東日本大震
災後の宮城県では，県が窓口となって「除塩定例会」を運営し，地元関係機関・施工
業者と協議しながら対策を進め，情報を管理した．

１．経験のない復旧対策への共通した不安除塩については熊本県での高潮被害における経験と農業研究機関のわずかな情報しか無く，発災直後には国は明確な復旧方針が出せずにいた．このため，県・地元関係機関（市町 ・ 土 地 改 良 区 ・ J A 等 ）・ 施 工 業 者 な ど は ， 現 場 で 採 用 す る 当 面 の 対 応 の 妥 当 性 に 不 安 があった．また，農家も農地復旧の見通しを立てる情報の不足に不安を抱えていた．
２ ．「 除 塩 定 例 会 」 に よ る 関 係 者 間 で の 情 報 共 有
関係者による除塩定例会： 宮城県では，発災直後の 2011 年 3 月から県の主導で，県・地元関係機関・施工業者が定期（2 回 / 月）に情報共有のための「除塩定例会」を開催した．
定例会の目的： 定例会の目的は，①主として除塩方法の理解の統一にあったが，併せて②現場の進捗状況を確認し，③施工上の課題を話し合いによって解決した．除塩方針の決定以降，開催頻度は低下したが年に数回の協議を継続した．

除塩

216

３．統一した農家・地権者への情報開示
農家の不安： 農家は不安にとらわれているため，異なる情報の錯綜は避ける必要がある．
行政の方針が未定の段階では情報管理はとりわけ大切であり，窓口によって情報が異なると憶測を呼んで混乱を招く原因となる．
県が窓口となる情報管理： 農家・地権者が県・市町・改良区・JA 等のどの機関に聞いても同じ説明・対応であるように情報を管理する．宮城県では，除塩定例会の議事録をもとに県が取りまとめ，開示情報を共有した．
４．熊本県による技術支援
除塩技術の情報として，高潮被害で除塩工事経験のある熊本県から技術情報を収集した．
また，熊本県は技術職員 2 名を宮城県に派遣し，常駐させた．

写真

東日本大震災

岩手県における除塩に関する検討会（左）及び農家説明会（右）作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉

163

震災直後対策

21603

keywords 除塩工法

現場実績

除塩マニュアル

代掻き除塩■■ 基準が示されない状況での代掻き除塩工法の採用

震災直後対策宮城県東部地方振興事務所は沿岸部の津波被災地区で，当該年度作付けのための除塩対応を求められたが，当初，津波災害時の除塩についての国の基準はなかった．そこで，過去の経験や情報収集をもとに検討し , ①除塩の効果，②施工装備確保の条件等を勘案した結果，宮城県で実績のあった代掻き除塩を県独自の判断に基づいて採用した．

１．県独自の判断による除塩工法の選択
工法選定の妥当性は除塩工法の基準等が不明瞭な緊急時にも求められる．宮城県は，津波 被 害 に お け る 除 塩 工 法 の 基 準 も な い 状 況 の 中 で ，「 代 掻 き 除 塩 （ 溶 出 法 ）」 を 採 用 し た ．
宮城県には代掻き除塩の経験・実績があり，短期に作付け可能な水準まで低減できることを確認していたため，発災年度の作付けに対応する迅速で実効的対応として採用した．
除塩216

２．発災年度に除塩・作付けにこぎつけた宮城県東部振興事務所
発 災 年 作 付 け： 東 部 地 方 振 興 事 務 所 管 内（ 石 巻 市， 東 松 島 市 ） で は， 被 災 農 地 約
3,000ha のうち，潮を被ったが農地・水路の破壊のない約 900ha に当該年作付けをした．
4 月 2 0 1 1 作 付 け 区 域 （ 約 9 0 h a ａ ） の 確 定①除塩方法（代掻き撹拌）の選択と事業執行手段（直営施工）の選択，②排水下流域との調整，水利権の調整
5 月 除 塩 作 業 ， 塩 分 濃 度 管 理 （ 用 水 ， 水 田 水 ）， 排 水 機 場 の 仮 復 旧
6 月 作付け，営農再開
代掻き除塩が主体： 発災年（2011）は代掻き除塩が主体で，一部地区を除いて実施し，
6 月 ま で に 作 付 け を 行 っ た ．代 か き 除 塩 の 実 施 地 区 で は 施 工 不 良 等 の 苦 情 は な か っ た （ 2 0 1 2
年 度 以 降 は ， 全 地 区 が 縦 浸 透 法 で 実 施 ）．
短期対策での代掻き除塩の優位性： 宮城県 N 地区は，発災前から生産法人による営農が決っており，独自に「縦浸透法」も検討したが，短期の効果発現の面では代掻き除塩が上回った．宮城県が縦浸透法を採用したのは農林水産省の除塩マニュアル（2011.06.24）が出て以降である．縦浸透法は，除塩を公共工事として行う場合に建設業者の施工管理が容易であり，この点が広域の除塩事業の実施には適合していた．
除塩・作付けの効果： 短期の内の除塩・作付けによって，除塩をすれば支障なく農業が再開できることを具体的に示したことから，被災地では営農再開の機運が高まった．
表
項目

代掻き除塩工法

縦浸透工法

施工性

トラクターがあれば施工できて簡便だが，施工管理に注意が必要

暗渠の施工等を伴うため機械装備は高度化するが，施工管理が容易

工費

縦浸透法よりやや高い傾向がある

代掻き除塩に比べて割安の事例が多い

効果

緊急を要する場合，短期のうちに一定の除塩効果が期待できる確保できる水量等で対応できる面積が制限される

一定の時間が確保できれば，安定した効果が期待
できる

下流と
の調整

代掻き後の水を排水するため，沈殿池設置を求められるなど，漁協との交渉で理解を得にくい場合がある

除塩に係わる水は垂直に浸透するため沈殿池等の設置も不要で，漁協等の交渉で理解を得やすい

東日本大震災164

代掻き除塩工法と縦浸透工法の比較

作成：2016.08

執筆：有田・千葉・友正

震災直後対策

21604

keywords 除 塩

縦浸透除塩

水閘開放

弾丸暗渠

■■ 津波浸水後に先ず取り組むべき農地の除塩対策は水閘の開放

震災直後対策暗渠が整備された農地は，水閘を開放した状態にしておくことで降雨が土壌中に浸透し暗渠から排水される過程で土壌中の塩分が排水路に排出される．津波や高潮などで大きな被害を受け作物収穫と早期の災害復旧工事が見込めない場合，まず暗渠の水閘を開放する．復旧工事前にある程度除塩を進めておくことで復旧速度は早まる．

１．農家がまずできることは暗渠の水閘開放
農地の除塩工法には縦浸透法（写真 1）と溶出法（代かき除塩）があるが，多量の排水を生じるため，津波によって排水機場が損壊して排水経路が確保できない場合，当面除塩工事は行えない．
しかし，暗渠が整備された農地では縦浸透による除塩が期待できる．このため，農家が発 災 後 に 即 時 に 取 り 組 む べ き 対 策 は 水 閘 の 開 放 で あ る （ 写 真 2 ）． 非 灌 漑 期 や 水 稲 栽 培 時 に被災した場合，水閘が閉じていることが多いため近隣農家にも声がけをして開放する．

除塩

216

２．水閘の開放による除塩効果
水閘を開放しておくと，降雨時に雨水が浸透して暗渠を通じて排水路に排出されるが，その過程で土壌中の塩分が浸透水に溶けて排水路に排出されるのである．これは，用水を湛水して除塩する縦浸透法と同様のメカニズムである．
３．追加的対策としての耕起・弾丸暗渠による縦浸透の促進
転作利用時や転作利用後の圃場は，降雨が浸透しやすいので水閘を開放するだけで効果はあるが，耕起をするとよい．水稲栽培時や水稲栽培後に収穫作業などで作土が締まっている圃場は降雨が浸透しにくいため，水閘を開放して一旦圃場を乾燥させた後，耕起すると効果は高まる．
このとき，弾丸暗渠（写真 3）の施工を耕起に併せて行えば，効果はさらに高まる．

開放状態
閉鎖状態

写真 1

参考資料

縦浸透法による除塩

写真 2

開放状態の水閘

写真 3

弾丸暗渠の施工

千 葉 克 己 ， 加 藤 徹 ， 富 樫 千 之 ， 冠 秀 昭 （ 2 0 1 2 ）： 縦 浸 透 除 塩 の 有 効 性 と 宮 城 県 の 津 波 被 災 農 地の 除 塩 対 策 ． 農 業 農 村 工 学 会 誌 ， 8 0 （ 7 ）， 5 2 7 - 5 3 0

東日本大震災作成：2017.03

執筆：千葉・友正

165

震災直後対策

21605

keywords 除 塩

水利権協議

水利権の前出し用水の転用■■ 除塩をするには先ず調整・工夫による用水確保

震災直後対策除塩216

除塩用水の確保は早期に対応が必要である．宮城県は，河川用水がある地区では水利権の許可が必要であるため，津波等で農地が塩害を受けた地区については，除塩を見込んで早期に国土交通省と調整して用水を確保した．また，水源のない地区では多用途の用水転用の可能性を検討し，多様な手段を組み合わせて対応した．

１．県の主導による除塩の水利権確保
水利権許可の事務処理は時間が掛かるため，除塩の試験・実施の水利権取得のための組織的対応を早期に進める必要がある．宮城県では，県が一括して資料作成・申請し，以下の手続きを踏んで水利権を確保し，除塩を開始した．
① 発 災 時 （ 2 0 1 1 . 3 . 1 1 ） は 非 灌 漑 期 で あ っ た た め ， 用 水 確 保 の た め 河 川 協 議 （ 4 月 初 めに開始）で水利権の「前出し」及び除塩用水許可の交渉をした．
② 河 川 協 議 で は 国 土 交 通 省 の 対 応 は 柔 軟 で ， 除 塩 の 計 画 作 成 は 求 め ら れ た ． こ の た め ，
用水量の把握と共に下流の同意書を確保した．
③ 下 流 の 土 地 改 良 区 は 被 害 が 大 き く ， 作 付 け 計 画 は な か っ た た め ， 代 掻 き 除 塩 の 排 水 については問題なく了承した．
④ 4 月 20 日には優先的な作付け地区の除塩を開始した．
水利権の前出し： 代かき・田植え作業が営農方法の変化によって早まっているのに対して，水利権による取水時期を早めること．水利権更新の際に取水の開始時期を早める前出しの協議において，東北では春先の雪解け水が豊富であるため水量は問題ないが，前出しが必要な営農上の根拠が求められる．

２．発災直後に柔軟な水利権許可を指示した国土交通省「水利権許可緩和の事務連絡」
国 土 交 通 省 の 対 応 は 早 か っ た． 発 災 翌 日（2011.3.12） に は， 国 土 交 通 省 水 利 課 は 各
地 方 整 備 局 水 政 課 長 等 宛「 水 利 権 許 可 の 緩 和 に つ い て の 事 務 連 絡（http://www.mlit.
g o . j p / c o m m o n / 0 0 0 1 3 8 0 9 4 . p d f ）」 を 発 出 し ， 当 面 の 水 利 使 用 に 関 し て ，「 許 可 受 者 等 の 要
望に可能な限り迅速かつ柔軟に対応する等，水利使用許可制度の適切な運用」を求めた．
３．水源のない地区における多用途の用水転用による除塩
宮城県では，①排水を還元利用していた地区および②水源河川のない離島地区で除塩用水の確保が困難であったため，他用途の用水を転用して対応した．
還元水利用地区における工業用水の転用： 七ヶ浜町では，発災前から潅漑用水源がなく，排水を還元利用していた．津波によって排水路も破壊されたため，水源は雨水に期待するしかなく，計画的除塩は困難であった．そこで，津波のため使用されない工業用水の一部を仮設のパイプラインによって引水し，除塩用水として活用した．
さぶ さわじま離島地区における水道水・工事用水の転用： 塩竃市寒風沢島では，発災直後は住民の避難で使用されない水道水を夜間に貯留して除塩に転用し，料金を支払った．当初は必要量が得られたが，住民の帰還に伴って不足し，2015 年に中止した．その後は，海水の淡水化
プラントによる復旧工事用水の余剰水も活用した．

東日本大震災166

作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉震災直後対策

21606

keywords 除 塩

津波

施工単位

圃区

■■ 農地の除塩は圃区以上を単位として

震災直後対策除塩のための農地の水管理を耕区ごとに行うと，除塩済みの区画と未実施の区画が混在し，除塩中の区画から除塩済みの区画に畦畔浸透等で塩分が再流入することがある．また，用排未分離で排水条件の悪い圃場では耕区単位で適切な水管理を行うこと自体が難しい．このため，水管理による除塩は圃区以上のまとまった単位で行う．

１．当初，除塩は耕区単位で行われた耕区単位の除塩が生み出した混在状況： 東日本大震災が発生したのは 2011 年 3 月であったため，用排水路機能が復旧できている比較的被害の小さな農地では，短期間で効果のある代掻き除塩後に田植えを実施し，発災年度に営農を再開した．しかし，このときの除塩では，用水は水利権の前出し（参照 21605）によって確保したが，除塩作業は作付けに間に合わせるため個々の農家によって「耕区単位」で進められた．このため，除塩済みの区
画（耕区）と未実施の区画が圃区内で混在することとなった．
混在状況による非効率： 除塩済みの区画と未実施の区画が圃区内で混在した結果，除塩
中 の 区 画 か ら 除 塩 済 み の 区 画 に 塩 分 が 畦 畔 浸 透 等 で 再 流 入 す る こ と が あ っ た （ 図 ）． ま た ，
用排未分離の排水条件が悪い地区では，耕区単位で除塩する際に適切な水管理を行うこと自体が難しく，非効率で効果が表れにくい要因ともなった．

除塩

図

216

耕区単位の除塩によって生じる問題点

２．除塩は圃区以上の単位で行う
2012 年以降，除塩は請負業者の手で，圃区以上を単位として主として縦浸透法で進められた．圃区以上を単位とすることによって，除塩済みの区画と未実施区画の混在状況は解消された．また，耕区・圃区レベルの排水不良が潜在する用排未分離の地区では，代かき除塩・縦浸透法ともに圃区またはそれ以上を単位とすることによって適切な湛水・排水の水管理が可能となり，2011 年春に比較して効率的・効果的な除塩が実施できた．

東日本大震災作成：2016.086

執筆：友正・千葉167

震災直後対策

21607

keywords 除 塩

営農再開

見える化

意欲喚起

■■ 発災年度の除塩による水稲作付けが営農再開を「見える化」

震災直後対策

津波で潮を被ったが物理的被害の無かった農地では，早期営農再開のため除塩を急ぎ，発災年度（2011）に水稲を作付けた．作付けは災害で打ちひしがれた農家の勇気を喚起した．営農再開に対して積極的な取り組みを行った営農部局との協働が，少ない時間の中での大きな成果に繋がった．

１．海水を被っただけの農地への発災年度作付け
宮城県東部地方振興事務所管内（石巻市，東松島市）の被災農地約 3,000ha のうち，津波 の 潮 を 被 っ た が 水 路・ 畦 畔・ 圃 場・ 道 路 等 の 物 理 的 被 害 の 無 か っ た 水 田 約 900ha で は，
発災一か月後の 4 月に除塩・作付けを決定した．これをもとに，4 月末～ 5 月に除塩作業を行い，6 月には作付けを終えた．
２．発災年度の作付けが農家意識にもたらした効果
発災直後は甚大な被災による不安から，農業をあきらめる風潮もあった．しかし，早期の作付けは，海水が流入しても除塩によって支障なく農業が再開できることを被災地域の農業者にいち早く示した．作付けの実施によって，復旧が「見える化」され，農家の営農再開意欲は喚起された．

除塩

216

３．早期作付けは営農部局が主導
営農部局の主導： 当該年度作付けは，営農部局が転作農地の管理・確認作業との関わりで主導した．NN 部門でも農家の営農意欲喚起にとって大切との認識があった．
営農部局の主導によって農協との連携が円滑化し，効果を上げた地区もある．農協は日常業務の中で，塩分濃度の測定スキルがあるほか，地域の土壌関連の詳細なデータをもっていた．
地域条件による取り組みの差異： 農協との関係によっても地域の対応は異なり，結びつ
きの強い石巻市蛇田地区は早期の作付け意向が強かった．蛇田地区では排水ポンプが被害を受けていなかったことも，対応を容易にしたと思われる．
内陸部との生産調整の遣り取り： 全県的な調整による内陸部との遣り取りは，人手不足等によって対応できなかった．新潟県中越地震（2004）では，広域的な米の生産調整を行い ， 作 付 け 不 能 地 を 休 耕 田 と し た （ 2 0 0 5 ）．近 隣 市 町 村 で 耕 作 意 欲 が 高 く 生 産 調 整 面 積 の 減少を求める農家等に，被災による作付け不能地を減反分として配分したのである．主導したのは市町村の農林課と農協であった．被災地区で作付け不能な農地を抱える農家は，転作奨励金と「とも補償」を受けた．

東日本大震災168

作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉震災直後対策

21701

keywords 津 波 堆 積 土 砂

土層厚の測定排除土砂処分■■ 津波堆積土砂の排除・処分における課題解決は一体的に

震災直後対策

津波による堆積土砂の排除工の実施においては，①堆積土砂の土層厚の測定による排除対象農地の選定，②排除工の施工，③排除堆積土砂の処分のプロセスにおける技
術特性を踏まえ，そこで生じる課題を一体的に把握し，早期に必要な対策を講じる．

１．堆積土砂の土層厚測定
岩手県では，災害復旧事業の施工に先立ち，排除する堆積土砂の土層厚と同時に，被災
農 地 の 原 型 復 旧 に か か わ る 耕 土 厚， 心 土 厚 を 測 定 し た． 測 定 は， 農 地 区 画 の 5m 間 隔 メ ッシュ交点について行い，平均値を当該農地区画の堆積土厚，耕土厚，心土厚とした．
注）当初，土層厚測定は 10ha に一か所位と指示された．しかし，僅かの土層厚の差で工費は変化し，計画変更につながるため，最終的には一筆調査が必要となり，資料も細かなものが求められた．

堆積土砂の排除217

２．堆積土砂の土層厚測定における困難
秋耕による境界の不明： 津波は 3 月 11 日であったため，前年に秋耕しなかった水田では，稲株のある土層と堆積土砂の境は明確であったが，秋耕していた農地では表土と堆積土砂の境界を確認するのは難しく，対応も個別に異なった．
不明者捜索等による表土の攪乱： 不明者捜索・瓦礫除去によるブルドーザー・バックホ
ウ等重機の作業・走行は，土壌を攪乱したため，農地表土と堆積土砂の土層境界の区別は困難化した．
凍結による作業能率の低下： 岩手県では測定時は冬季に入っており，三陸沿岸特有の寒冷気候による土層凍結が発生した．凍結深は数十 cm に及んだため，通常ならミニバックホ
ウで掘削できる場所でもパンブレーカーで破砕する必要があり，作業能率は低下した．
３．排除工の施工における技術的困難
境界の攪乱： 不明者捜索・瓦礫除去作業で表土が攪乱された地区では，堆積土砂を排除しようとすると農家から「表土ではないか」とのクレームがあり，排除範囲の調整に工事中断を余儀なくされた．
凍 結 に よ る 施 工 の 困 難： 堆 積 土 砂 は 土 層 厚 が 2cm 以 上 の 場 所 を バ ッ ク ホ ウ で 剥 ぎ 取 る．
しかし，凍結した堆積土砂の剥取りは困難で，下層の耕土まで付いてくることがあった．
４．排除土砂の処分における困難
受け入れ先の不明： 岩手県では排除開始当初は，土砂の扱いがルール化されておらず，
瓦礫処分場で受け入れを断られた．瓦礫処分場の運営主体が不明で，協議の窓口すら当初は把握できなかった．その後，運営は県が行い，JV が瓦礫処分を受託して進めることになり，堆積土砂の処分についても協議できる体制になった．
堆積場所の不足： 瓦礫処分場には土砂の堆積スペースが無く，受入れを拒否される状態が続いた．そこで，県の廃棄物処理部局（資源循環推進課）と協議し，被災した農地海岸
堤防の跡地・背後地に一時仮置をした．これらは，県有地であるため地権者対応は不要で，国立公園・漁港区域等の指定もないため，各種協議が不要であった．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・千葉・友正

169

震災直後対策

21702

keywords 津 波 堆 積 土 砂

土砂排除

土砂活用

■■ 津波堆積土砂の応急的処分方針による「排除」

震災直後対策

津波堆積土砂は農地の表土を覆い，重金属等の有害物質の含有も危惧されるため，発災直後は排除方針がとられた．しかし，復旧の進行とともに堆積土砂の利点が意識された地区もあり，「 活 用 」 の 検 討 も 進 ん だ ．災 害 復 旧 に お け る 状 況 変 化 を と ら え 込 み ，
柔軟な対応を行う上で，被災直後の「取り敢えずの方針」として津波堆積土砂は排除することとし，復旧に当たっては地域の状況に応じた対応を検討する．

１．当初は有害物質への危惧から排除が共通方針
東日本大震災の発災直後は，津波堆積土は重金属等の有害物質の含有，有機物による硫酸塩土壌化の可能性が危惧され，排除の方針が被災県で共通していた．普及部門も，安全確保の観点から当初は排除に傾いていた．
２．当初方針が復旧の進捗とともに見直しを迫られた
排除の困難： 堆積土の多い圃場では搬出費用が増大したほか，搬出後の堆積場の確保も困難であり，物理的・経済的な困難があった．岩手県では，瓦礫混じりの表土を，当初は市町村が瓦礫処理として搬出したが，処理が困難化して対策が必要となった．
農家の評価に変化： 農家は発災当初には有害物質への危惧から排除を求め，県の方針を支持していた．しかし，堆積土の排除が進む過程で，農家から堆積土の保全・活用要求が出てきた．

堆積土砂の排除217

３．農家による津波堆積土砂の保全要求排除による収量の低下： 初期には津波堆積土砂・表土を剥ぎ取った地区では，地力が低下し，試験作付けでは収量低下が起きたため，排除に対する疑念を生じた．
表土不足の補完： 表土層が薄い宮城県七ヶ浜町等では，堆積土砂が有害物質を含まないことを条件に，表土としての活用要望が出た．また，他の地区では，農家が堆積土砂の残存より表土の減少を嫌ったため，工事内容を変更して堆積土砂を鋤き込んだ．福島県では，堆積土砂を残すことを前提として用水の取水可能な高さまでを削り取った事例がある．
地盤沈下地区の地上げへの期待： 地盤沈下地区では，堆積土砂は残して有効利用した．
被災県では，地盤沈下した地区の地上げに津波堆積土砂を活用した地区は少なくない．
４．取りあえずの方針としての土砂排除
方針変更の困難： 方針の確定は，その後の事業推進にとって不可欠の条件である．しかし，一旦決めた方針の変更は困難が伴う．宮城県でも，当初に「排除」の方針を周知 し，地 元 の 了 解 も 得 て い た た め ，「 活 用 」 へ の 転 換 は 困 難 が あ っ た ． 排 除 を 基 本 と し な が ら ， 地
域条件に対応した活用も検討する余地を残した情報発信が求められる．
復旧予算の確保： 災害復旧事業の計画変更では，費用が増大する変更は容易に認められない．これに対応するには「取りあえずの方針」として堆積土砂の排除を基礎としながら，必要な範囲で活用に切り替えるのが，現場の多様性に応じた柔軟な復旧に繋がるだろう．

東日本大震災170

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・友正

震災直後対策

21703

keywords 津 波 堆 積 土 砂

農地還元

微細瓦礫

農家の同意

■■ 津波堆積土砂の農地還元のための微細瓦礫除去

震災直後対策除去・搬出した津波堆積土砂を農地に還元する取り組みが行われた．微細瓦礫の除去には県が設置したプラントを使用したが，除去後の還元土の性状評価は農家の意向をもとに行った．いくつかのフルイによるサンプル土砂を提示し，農家の了解をえられた水準の還元土を生産した．

１．津波堆積土砂の農地還元の有効性
津波堆積土砂中の重金属等の危険物質含有量が基準値以下であったことから，表土が薄い地区では作土としての評価が生まれ，農地還元の要望が出た．一方，行政は津波堆積土
砂を廃土処分する方針を当初には立てたが，一時貯留場所・処分地等の確保に苦労していたため，農地還元は農家・行政の双方にとって有効な選択であった．
２. 「災害廃棄物処理事業」による津波堆積土砂の微細瓦礫処理
農地から排除した津波堆積土砂を農地に還元するうえで，ガラス・金属・木材・プラス
チック等の小片からなる微細瓦礫の排除が求められた．微細瓦礫の除去作業は，被災市町から県が受託し，県が設置した津波堆積土処理プラントを使用した．除礫費用は環境省の「災害廃棄物処理事業」で負担したが，工程が合わなかった分については災害復旧事業で対応した．農地から微細瓦礫排除プラントへはダンプトラックで搬送した．

堆積土砂の排除217

３．還元土の品質は農家の承認が優先
フルイによって処理の速度・費用は変化： 還元土の生産においてはフルイのメッシュが大きいほど生産の速度は早まり，フルイに残る残渣も減少するため費用は低減する．
アンケートに基づく決定： 宮城県・岩手県では微細瓦礫除去作業の効率も考慮し，妥当と思われるフルイで生産した土砂を農家に提示したが，評価は芳しくなかった．そこで，数段階のフルイを設定して，複数のサンプルを農家に示してアンケートを実施し，この品質なら良いという農家の合意を得たフルイを選定した．還元土に対する評価は地域によって異なるため，これを考慮した品質管理を心掛ける．

写真

参考資料

説明会で異なるフルイによる還元土のサンプルを確かめる参加者

環境省 HP：災害等廃棄物処理事業費補助金
http://www.env.go.jp/recycle/waste/disaster/subsidy/index.html

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・友正・千葉

171

震災直後対策

21801

keywords 災 害 査 定

簡便方式

年度内査定

モデル方式

■■ 災害査定方式の選定は被害状況・発災時期等を勘案して戦略的に

震災直後対策査定体制

218

大規模・激甚な地震等災害では被害件数が多いため年度内査定が困難なケースが少なくない．こうした時，被害の状況・発災時期等を総合的に勘案し，モデル方式による災害査定や被害状況調査の開始時期の延期等の適用可能性を検討した戦略的対応に
よって業務の迅速化と負担軽減を図る．

１，災害査定の困難と解決のための選択肢
原則は暫定法による年度内災害査定： 災害復旧は，基本的に暫定法に基づく災害復旧事
業で実施され，①年度内査定による，②個別災害の個別復旧が原則である．このため，災害発生直後に，被害状況を大まかに把握し，年度内に災害査定を完了できるか否かを判断する．困難な見通しがある場合，国と調整しながら対応戦略を検討する．
モデル方式か調査開始の延期の検討： 激甚災害で被害件数・面積が多いため年度内査定が困難な場合，現段階では①モデル方式による短期の災害査定完了か，②被害状況調査の開始時期を延期して年度を超えて災害査定を開始する方法がある．これらの実施には国との調整が必要であるため，方針を決める早い段階から連絡・調整する．
２．モデル方式の概要
モデル方式の最大の長所は，災害査定の手続きを通常の方式より簡素化することによって 迅 速 化 し ， 年 度 内 査 定 を 完 了 で き る 点 に あ る （ 参 照 2 2 1 0 2 ）． 新 潟 県 中 越 地 震 （ 2 0 0 4 ） で採用されたが，東日本大震災では宮城県が踏襲し，福島県もこれに倣った．
県による提案： モデル方式は，県が提案し，これを農林水産省が認めるものである．県が提案しない限り，モデル方式の採用はない．
査定の手順： 一件毎に査定していては時間が掛かるため，①代表的な被災地区を幾つか選定して類型を定め，②同類型の地区には面積当たり同等の被害が生じたとする仮説のもとに，③ [ モデル地区の面積当たり被害額×類似地区面積 ] によって求める．
間接的効用： 農地災害関連区画整備事業などの地区を対象とする事業が導入可能な地区
が被災地域内にある場合，個別査定を行わないモデル方式の業務量削減効果が生きる．
３．災害査定の開始延期の概要
災害査定の開始について定めたものではないが，暫定法施行令附則「災害復旧事業計画
概要書等の提出期限の特例」として東日本大震災を期に災害復旧事業計画概要書等の提出が 延 期 可 能 と な っ た． 通 常 は 発 災 後 60 日 と さ れ て い る 提 出 期 限 を， 激 甚 災 害 指 定 地 区 で被害状況把握が著しく困難と都道府県知事が認めた市町村では，知事が定める被害状況調査 が 可 能 と な っ た 日 か ら 60 日 と で き る． 東 日 本 大 震 災 で は 福 島 県， 長 野 県 神 城 断 層 地 震（ 2 0 1 4 ） で は 長 野 県 で 適 用 さ れ た （ 参 照 C 2 1 0 1 ）． 適 用 に は 「 被 害 状 況 把 握 が 著 し く 困 難 」との条件が付くが，農林水産省との協議を早期に行うことによって効果的な対応が可能となる．災害査定は，概要書提出後となるため，当然延期される．
福島県では福島第一原子力発電所被害による避難指示区域指定による侵入困難，長野県
では発災が 11 月 22 日の積雪直前による調査困難が延期の理由であった．

東日本大震災172

作成：2015.04

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

21802

keywords 広 域 災 害

査定基準

基準適用

都道府県の調整■■ 複数県に跨がる広域被害では県間の査定基準相互の整合が求められる

震災直後対策

東日本大震災は数県に跨がる広域災害であったため，災害査定の査定基準適用では被災県相互における整合性の確保が求められた．通常，各県は独自に農政局と調整す
るが，被害が数県に跨がる場合，共同の担当者会議や事前打ち合わせによって査定基準の扱いについて確認し，県内部局への系統的な情報伝達によって周知を図る．

１．求められた被災県相互における査定基準の整合性
東日本大震災は多県に跨ったが，査定官から隣接地震被災県相互で査定基準の整合性が必要であるとの指摘があった．災害査定が始まって以降に，査定基準適用の見直しが必要となれば，現場は混乱する．こうした事態を回避するには，査定の準備過程から基準適用に関する方針を明確にするとともに，被災県相互の調整が必要となる．
２．各県の基準統一と情報周知
県の査定業務基準の統一： 先ず必要な作業は，県が適用する基準を県内の現場で統一することである．岩手県では，担当者の多くが災害査定の経験がなかったため，査定申請が統 一 し た 基 準 で で き る よ う ，「 査 定 設 計 書 作 成 の 手 引 」 等 を 作 成 し ， 担 当 者 に 配 布 し た ．
基 準 の 周 知： 岩 手 県 で は 基 準 が 追 加・ 修 正 さ れ た 時 に は， 連 絡 系 統 を 通 じ て 周 知 し た．
現場での短時間の研修なども効果的である．

査定体制

218

３．いずれの県も調整の主導役は困難
被災県の担当者は，自県の足元の災害復旧業務に追われている．とりわけ査定に至る段
階での業務は最も集中度が高い．また，各県の被害状況は異なり，優先的課題も区々である．このため，自県の課題整理はできても，他県との調整に主導役を負担する余裕はない．
４．農政局に期待される調整機能
事前打ち合わせ： 災害査定官は，大規模災害における査定時の国・県・市町村担当者による「事前打ち合わせ」がもつ査定作業の効率化に対する有効性を評価・指摘している．
開催は任意であるが，これによって査定に係わる事項の具体的な調整・確認ができる．
農政局への調整役の期待： 査定官を交え，県をまたがる調整ができるのは農政局である．
担当者会議等の機会を活用して打ち合わせができれば，各県が当面する課題を共有できるとともに，査定業務基準を被災県相互で統一できる．
県内部局への周知体制整備： 査定現場で同じ申請資料の不備等が減らないのは，打合せ等の結果が現場にまで周知されないことに原因があるとの査定官の疑念がある．打ち合わ
せ等に合わせた，確実な情報伝達体制の整備が求められる．

参考資料① 岩 手 県 （ 2 0 1 1 . 0 4 ）： 東 日 本 大 震 災 津 波 に 係 る 沿 岸 部 市 町 村 の 農 地 ･ 農 業 用 施 設 の 被 害 調 査 マ
ニ ュ ア ル https://www.pref.iwate.jp/dbps_data/_material_/_files/000/000/025/43
7/09dai8shou_shiryou_no1.pdf② 岩 手 県 （ 2 0 1 1 . 0 6 ）： 東 日 本 大 震 災 災 害 復 旧 査 定 設 計 書 作 成 の 手 引 き （ 参 照 U R L は 同 上 ）③ 田 上 澄 雄 ほ か （ 2 0 0 8 ）： 平 成 2 0 年 災 害 査 定 官 座 談 会 ， 防 災 ， 7 0 5 ， p p . 5 - 1 7④ 高 橋 洋 一 ほ か （ 2 0 1 2 ）： 平 成 2 4 年 災 害 査 定 官 座 談 会 ， 防 災 ， 7 5 3 ， p p . 2 - 1 5

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・郷古・内川173

震災直後対策

21803

keywords 申請地区単位

業務簡素化

地区の統合

地区の分割

■■ 査定単位地区設定の工夫が後の業務の簡素化につながる

震災直後対策

災害復旧の査定申請における地区設定によって，後の災害復旧事業の進度・難易に影響を及ぼす．申請件数が多いと計画変更は比例して増加するため地区の規模は大き
いほうが業務量減少に効果的だが，大きくして一定の予算規模を超えると議会案件となって承認を得るまでの時間が必要である．災害復旧業務全体を見渡したうえで，業
務の簡素化対策を考えることが効率化につながる．

１．計画変更業務の縮減のため査定地区を大きく設定
計画変更件数は査定件数に比例： 宮城県では査定地区を大きく設定し，査定件数の削減を図ったが，計画変更においても効果があった．災害復旧担当者にとって最も負担感の大
きい業務の 1 つは計画変更である．査定対象地区を大きくとると，査定地区数は減少する
ため，これに比例する計画変更件数も減少して復旧業務量は縮減するのである．
俯瞰的・戦略的な地区設定： 査定地区の設定は，地区全体を俯瞰したうえで設定することによって効果的な対応ができる．微視的に眼前の被害を集約するだけでは，漏れを生じるほか地区の規模にばらつきを生じる．査定地区の設定は，地区全体を見渡して戦略的に行うことが，地区数の削減に繋がる．
地区のまとめ方： 宮城県では，①農林水産省の指針に基づいて線的施設の被害が 150m 以内にあれば同一被害として纏めたほか，②標準断面方式（モデル方式）による災害査定を行った津波被災区域では，1 地区を 1 工事で発注することを前提に，除塩工事を考慮して排水ブロック単位に地区設定をした．また，1 工事の発注金額が事務所発注限度の 3 億円未満となるよう，地区設定は 60ha 未満規模を基準として行い，ブロック図を土地連に委託して
作成した．

査定体制

218

２．発注の迅速化のため行った地区分割による事業費の上限抑制等
大規模復旧は議会承認案件： 福島県では海岸堤防の復旧において，査定評価が 5 億円 / 地
区未満となるよう，被災地区を分割して査定地区設定を行った．5 億円 / 地区以上になると議会承認が必要であるため，その間の施工ができず，時間を失うことを嫌ったのである．
分割発注における調整： 分割発注については，財務省と農林水産省が調整し，了解をえた．財務省は複数回発注では諸経費が嵩むことを理由に難色を示したが，農林水産省は機動的な対応を優先することを求めて調整した．
複数工種への分割発注による復旧進度の確保： 分割発注をすると同一工種・現場の年度
内の業務発注はできないが，他の工種・現場には対応できた．東日本大震災では工種・現場共に多かったため，別の工種・現場で分割発注が可能であり，全体の復旧業務の進捗を実現できた．
積み上げ方式による積算： 福島県では，査定終了後すみやかな発注ができるよう，通常の「個別積み上げ方式」で査定を受けた．農林水産省は査定業務の簡素化のため総合単価方式を勧めたが，この方式では発注前に計画変更が必要であるため採用しなかった．

東日本大震災174

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

震災直後対策21804

keywords 査定準備

査定の効率化

被害の類型化

査定資料■■ 被害水準の分類による災害査定の二次資料作成がもたらす効率化

震災直後対策排水機場・ダム管理施設等の査定業務において，被害水準を類型化によって分類した．大規模被害で査定件数が多い場合などには，こうした二次資料の効果的な作成は査定官の業務進行を助け，査定作業の効率化につながる．

１．過酷な査定業務では整序された資料が求められる査定官にとっても過酷な査定： 災害査定は被災県の担当者にとって過酷な業務だが，査定官にとっても変わりはない．東日本大震災では被害件数が多く，査定の効率的な進捗が求められ，査定官はこれに沿った査定対応を求めた．
査定官が求めるもの： 査定官は，①目的に沿った資料の的確な作成と②簡潔な説明を期待している．被災件数が多いとそれらの体系的な提示は査定の合理化・迅速化につながる
ため歓迎される．
査定官が評価した色分け資料： 土木分野の査定事例だが，東日本大震災における道路災の査定時に「クラックの深さを区分ごとに色分けした」資料が準備されたことが円滑な査定 に 繋 が っ た と 評 価 し た ．「 こ う し た 資 料 の 準 備 に は 多 少 時 間 が か か る か も し れ な い が ， 総合的に見れば効率的」と述べている．

査定資料

218

２．福島県が実施した「被災水準のランク区分」
福島県が準備した被害水準評価： 福島県では排水機場，ダム管理施設等の査定準備において被災の水準を類型化して，査定用資料作成，査定時の説明の明確化・効率化を図った．
作 成 し た 資 料 は ， ① 被 害 水 準 の 類 型 化 （ 下 表 ）， ② 水 準 類 型 に 沿 っ た 工 種 別 の リ ス ト 及 び③類型別色分け（下図）である．
被害水準の類型： 福島県が作成した被害水準は表に示す 5 類型であり，査定対象となるのは健全度 S1 ～ S3 である．
表

ダム・排水機場等の被害水準類型

査定対応

健全度

被害対応類型

査定対象外

S5：新設時と同様（対策不要）

S4：軽微な被害（要点検）
S3：補修が必要

査定対象

S2：補強が必要
S1：被災が酷く要更新・改築

図

参考資料

福島県が作成した被害水準別の色分け図（部分）

高 橋 洋 一 ほ か （ 2 0 1 2 ）： 平 成 2 4 年 災 害 査 定 官 座 談 会 ， 防 災 ， 7 5 3 ， p p . 2 - 1 5

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・内川・千葉

175

震災直後対策

21805

keywords 災 害 査 定

説明資料

説明の一貫性Ｑ＆Ａ集■■ 災害査定時の一貫した説明を助けるＱ＆Ａ集の作成・更新

震災直後対策

災 害 査 定 に お い て は， 多 様 な 事 態 へ の 適 切 な 対 応 と 共 に 一 貫 性 の 保 持 が 求 め ら れる．しかし，説明者の多くは災害査定の経験が少ないため，説明の差異が指摘されることもある．これを補うには災害査定の進行に合わせた Q&A 集の作成・更新が効果的である．Q&A 集は，査定を効率的に進めるだけで無く，県の復旧に対する考え方の反省・確認に繋がる．

１ ．一 貫 し た 説 明 が 災 害 査 定 で は 求 め ら れ る
災害査定時には災害復旧に対する合理性と一貫性が求められる．査定説明者によって説明内容が異なっては一貫性に疑問が生じ，査定の進捗に支障が生じる．また，大規模災害
では査定官が交代し，確認を含めて同じ質問が繰り返されることもある．後任査定官に同じスタンスで対応するには，一貫した立場・説明を持続することが不可欠である．
東日本大震災では，被害が複数県に及んだが，災害復旧対応における県間の差異も指摘され，説明が求められた事例がある．
査定体制

218

２．原則的な質問にも準備が必要
災害査定時には，個別の被害状況・復旧方法だけで無く，原則的な質問も行われる．東
日本大震災では簡便な査定方式として採用された「標準断面法式」の内容に関する質問も査定官から改めて行われた地区があった．査定説明者は担当する地区の被害対応だけに専念しがちだが，災害査定に望むときには幅広い対応ができるよう準備をする必要がある．
３．Ｑ＆Ａ集の作成による一貫性の確保
原則的な質問への準備や一貫性の確保を多忙の中で行うのは至難の業であり，個人対応の限度を超える．これには，災害査定の準備段階で想定問答集（Q&A 集）を作成するとともに，災害査定が終わる毎に災害査定官の指摘をもとに内容を追加・更新し，共有化することで対応できる．説明に必要な資料もワンセットで準備すれば柔軟に対応できる．
東日本大震災の災害査定において，宮城県では Q&A 集を作成し，査定説明者間で回覧して情報の共有を図った．これによって，効率的な査定に繋げると同時に，県の復旧対応の確認・反省に繋げた．
４．被災県相互の連携・情報交換
東日本大震災では，被害した複数県の被災対応の一貫性も求められた．こうした事態に対応するには，被災県相互の情報交換の必要性は高い．Q&A 集の作成・更新においても連携し，考え方を協議・調整することによって，合理的で一貫性のある対応に繋げることができる．

東日本大震災176

作成：2016.07

執筆：有田・郷古・落合コラム ・ 震災直後対策

C2181

keywords

豪雪地域

降雪対応

査定設計書

出期限延長

●● 豪雪地域の降雪期被災では査定設計書の提出期限延長が認められた

震災直後対策１．長野県神城断層地震における査定設計書提出期限延長
査定計画書策定の期限： 平成 26（2014）年 11 月 22 日に発生した長野県神城断層地震は，激甚災害指定を受けた．被災地区の北安曇郡白馬村周辺は豪雪地帯に指定される積雪地域
であるが，災害復旧の時期が積雪期と重なった．国の基準では，災害復旧事業は被害発生後，直ちに市町村から県へ，県は国へ報告（被害状況報告）を行い，60 日以内に「災害復旧 事 業 概 要 書 （ 査 定 設 計 書 ）」 を 作 成 ・ 提 出 す る こ と が 求 め ら れ た ．
期限内の査定計画書策定の困難： 豪雪地域では，発災時期が降雪期に重なる場合，積雪によって被害個所が埋没し，被害の確認・調査が困難化する．このため，期限の 60 日以内に被害状況把握・報告の作成は困難な状況が発生し，期限に間に合わない事態が生じることが懸念された．
降雪地域における特例による期限延長： 降雪による影響で，被災状況の把握が困難な場
合として，融雪後に確認・査定設計書を提出できるよう査定設計書提出の期限延長について長野県知事は農林水産省と調整した．
２．査定計画書提出期限延長の経緯
長野県は，農林水産省に対し，平成 26（2014）年 12 月に査定設計書の提出期限延長について要請・協議した．この結果，発災約 2 か月後の平成 27（2015）年 1 月 20 日付で省令（農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律施行規則の附則４）が改正され，長野県神城断層地震被災地では，融雪後の査定設計書の提出が認められた．

査定体制

218

農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律施行規則附則 4.
平成 26 年 11 月 22 日の地震による災害に係る災害復旧事業について，法第 3 条の規定による補助を受けようとする場合における第１条の適用については，同条中「災害発生後 60 日」とあるのは，「災害発生後 60 日（災害による被害状況の把握が著しく困難であると都道府県知事が認める市町村において実施する災害復旧事業に係るものについては，その把握が可能となったとして都道府県知事が定める日から 60 日）」とする．

３．長野県神城断層地震地区における段階的な期限延長解除
降雪前に被災確認ができなかった個所は，融雪後に，県が状況把握を可能と判断した時
点で，一定の地域のまとまりをもって，融雪が進んだ地区を，平成 27 年 5 月から延長解除を随時行い，解除日から起算して 60 日以内に，査定設計書の提出が行われた．
延長対象となった地区は神城・飯森地区等であり，当初，前年度に確認していた被災面
積・件数は，各約 12ha，99 箇所であったが，最終的には約 25ha・200 箇所となった．発災直後には「見えない被害」であったものが，少し時間を置くことによって顕現したものもあった．また，山際の山腹水路など雪解けが遅い地域は解除が遅くなった．行政区他単位で解除は 6 回にわたって行われ，すべてが終了したのは平成 27 年 6 月末であった．

参考資料①農林水産業施設災害復旧事業費国庫補助の暫定措置に関する法律施行規則（昭和二十五年八月九日農林省令第九十四号）附則４② 内 川 義 行 ほ か 5 名 （ 2 0 1 5 ）： 長 野 県 神 城 断 層 地 震 の 被 害 と 農 地 復 旧 の 取 組 み ， 農 業 農 村 工 学
会 誌 ， 8 3 （ 5 ）， 3 8 9 - 3 9 2 , 2 0 1 5

長野県神城断層地震

作成：2015.8

執筆：内川

177

震災直後対策

21901

keywords 査 定 漏 れ

災害復旧事業

救済対策

合理的説明

■■ 査定漏れ被害を災害復旧事業へ取り込むのは困難が多い

震災直後対策
査定申告漏れの防止219

査定漏れ被害は災害復旧事業の対象とはならない．東日本大震災では不可避的な査定漏れの事例が多かったが，査定後の取り込みが認められた事例は極めて少ない．取り込みには査定漏れとなった原因の合理的説明が求められるが，ハードルは高く，個別判断が行われた．

１．査定漏れは災害復旧事業の対象外
原因の如何に係わらず査定漏れ災害の組み入れは困難： 災害査定を受けていない農地・施設は復旧事業の対象とならない．このため，査定漏れは極力防止し，万が一漏れが発生した時には再度査定等によって災害復旧事業に組み入れて救済する措置が現場では求められる．しかし，一旦査定が終わると，再度の災害査定は行われず，計画変更による組み入れの実現は困難である．
貫かれた原則的な財務運用： 立会官（財務担当者）は，査定漏れは本来あり得ないという原則的立場であり，東日本大震災による特殊状況に配慮された事例は少なかった．
担当者によって異なる判断： 発災直後の査定官は特異な被災状況を承知していたため，確認漏れは不可避であることを理解し，計画変更での取り込みを了解していた．しかし，査定官が変わると了解事項が引き継がれず，判断が変更されることもあった．
２．査定漏れが及ぼす影響
自治体の財政負担増大： 岩手県では査定漏れ扱いとなった被災地区が災害復旧事業に取り込まれない場合，工費は県負担となり，最大で数億円になることを危惧した．ただでも財政が逼迫する中での県負担の増大は受け入れ難いものであった．
交渉の長期化による業務負担の増大： 財務との遣り取り・調整は，長期化して担当者の業務負担は増大する．このため，事業進捗に悪影響を及ぼすだけでなく，担当者は当該業務に拘束され，他業務に振分ける人員が減少するため，復旧事業推進の障害となる．
３．査定漏れが災害復旧事業に取り込まれた事例
取 り 込 み に は 合 理 的 説 明 が 必 要： 査 定 漏 れ の 取 り 込 み の 条 件 は 極 め て 厳 し い が，
す べ て が 災 害 復 旧 事 業 か ら 排 除 さ れ た わ け で は な い． 査 定 漏 れ が 不 可 抗 力 に よ って 止 む を 得 ず 発 生 し た こ と の ，「 合 理 的 説 明 」 が 求 め ら れ る が ， ハ ー ド ル は 高 い ．
取り込みが認められた査定漏れ事例： 排水機場の被害事例がある．発災直後は内部に瓦礫や土砂が充満し，点検窓から覗くことはできても侵入できず，具体的被害内容は不明であった．被害状況が把握できたのは，査定終了後であった．査定の現地調査でも瓦礫に覆われているため細部確認はできなかった．
取り込みは個別の判断： 排水機場の事例では，計画変更での救済を求めた．合理的説明として，やむを得ない事情を整理した．農林水産省の対応は資料を揃えたら無条件に認める の で は な く ，「 認 め る こ と も あ る 」 と い う も の で あ り ， 一 般 化 で き る 事 例 と は 位 置 付 け られなかった．瓦礫が散乱し，地図・農家による現場確認も困難であったために漏れたものについては，認められなかった．

東日本大震災178

作成：2016.04

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

21902

keywords 査定漏れ防止

被害確認

調査開始の延期

モデル方式■■ 査定漏れの発生を災害査定段階における対応の工夫によって削減

震災直後対策査 定 漏 れ の 発 生 を 無 く す こ と は 難 し い が， 災 害 査 定 段 階 の 対 応 を 工 夫 す る こ と によって削減することはできる．東日本大震災のような大規模激甚災害においては，①
緩やかで包括的な災害復旧の申請，②被害状況調査の開始時期の延期，③標準断面法
等のモデル方式による査定実施などが効果的である．

１．緩やかで包括的な災害復旧の申請
被災の恐れがあれば幅広く申請： 計画変更による対応の容易さという点に注目するなら，
曖昧さを含む地区全体の NN 関連施設・農用地について広く査定を受けておくという選択肢がある．調査・査定段階では被災のおそれのあるものは取りあえず申請しておくのである．
廃工手続きは容易： 査定漏れの被災を災害復旧事業に組み込むのは困難だが，廃工手続
きはこれに比べると容易である．査定の立会官（財務担当者）は災害復旧事業対象や予算の増加を嫌うが，減少については問題視せず，調整・事務手続も容易である．
２．被害状況調査の開始時期の延期
迅速な調査の優先が招いた査定漏れ： 調査被害状況調査は農家視点で急いで実施したことが，結果的に見落とし・調査漏れを発生させる要因となった．岩手県では迅速な調査・査定によって，2012 年度末に発注を終えることができたが，査定漏れの発生を防止できなかった．担当者は調査を延期し，農家が立会えるまで待つべきだったと語った．
特 例 に 基 づ く 調 査 開 始 時 期 延 期 の 裁 定： 東 日 本 大 震 災 で は 激 甚 災 害 の 指 定 を 前 提 とし て， 暫 定 法・ 施 行 規 則（ 昭 和 25 年 農 林 省 令 第 94 号 ） 附 則 に 農 林 水 産 省 令 第 16 号
（2011.04.01）として「災害復旧事業計画概要書等の提出期限の特例」を定めた．特例では，災害による被害状況の把握が著しく困難と都道府県知事が判断した市町村では，調査
開 始 時 を 知 事 が 決 定 で き る こ と と し た （ 参 照 C 2 1 0 1 ）．
特 例 の 活 用 に よ る 査 定 漏 れ の 回 避 ： 激 甚 災 害 の よ う な 大 規 模 災 害 で は ，「 特 例 」 を 活 用 して戦略的な対応をすれば，被害状況調査・査定の開始時期を延期できる．延期によって，農家の立合や土地情報入手などの調査環境も整うため，査定漏れを削減できるであろう．

査定申告漏れの防止

219

３．標準断面法等のモデル方式による査定実施
モデル方式の査定漏れ防止効果： モデル方式は，地区を単位として事業費の簡便な査定を机上で行い，事業設計前の「精査」に基づいて災害復旧事業を実施する．このため，精査に至るまでに，調査環境を整え情報収集を効率的に行う時間的猶予を獲得できる．宮城
県では標準断面法（モデル方式）を採用したため，査定漏れの発生を大幅に縮小できた．
モデル方式の特長： ①大規模災害で年度内査定が困難な時に簡略・短期に終えることができる点がこれまで知られていたが，②査定漏れの防止による災害復旧の効率化・迅速化機能も新たに注目される．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・内川・友正

179コラム ・ 震災直後対策

C2191

keywords

査定漏れ リスク対応 情報の不備 災害復旧制度●● 査定漏れの発生を大規模地震・津波災害で無くすことは困難

震災直後対策
査定申告漏れの防止219

１．例外的事態による「査定漏れ」の不可避的発生
東日本大震災では，被害調査・査定業務において未経験の障害に直面した．災害復旧制
度は被害地区の図書や人的条件の確保を前提として制度化されているが，これらが成り立たない例外的事態が発生したため，不可避的に「査定漏れ」を生じ，復旧業務に支障を生じた．今後の災害では，これらの事態を踏まえた査定体制の構築・運用が求められる．
２．不可避的な査定漏れを引き起こした要因
時間的制約による確認の不備： 査定漏れを防ぐため調査精度を高めるには確認作業が必要だが，時間的制約が大きく，事務処理が混乱する中で不十分となった．東日本大震災では膨大な被害であったにもかかわらず，年度内の災害査定を求められたほか，現場では早期の営農再開への圧力は高く，遅延は許されなかった．
使用した図書情報の不備： 津波被災地区では地図や土地所有関連の図書が失われたため，情報が不備な状況で被害状況調査・査定を実施しなければならなかった．地図も，縮尺の小さなものしか入手できない場合には，現場の確認で見落とすことがある．また，水土里
情報をもとに現地の被害調査を行った地区でも不備があり，課題を残した．
水土里情報利用における不備・課題①使用画像は数年前の撮影であるため，判読結果と発災直前の土地利用との不一致は避けられない．
②画像からの土地利用判読には誤差が伴う．
③査定は現況主義であり，地目雑種地でも発災時に耕作をしていれば復旧の対象となるが，水土里情報だけではこれらをとらえることができない．

経験不足の技術対応： 津波の被害調査の経験は，NN 分野での技術蓄積もなかったため，
現 場 の 判 断 で， 少 し で も 瓦 礫 の あ る 農 地 を 除 塩 の 対 象 と し た が， 瓦 礫 だ け で は 不 十 分 であった．地元説明会の段階で，農家は瓦礫のない圃場への津波到達事例を示した．被害状
況調査では，県 OB も同行して注意深く確認したが，精度には限界があった
現地調査を妨げる物理的障害： 瓦礫に覆われた圃場や水没地区の被害状況調査では物理的障害によって詳細な確認ができない．福島県新地町の牛川堀の被害調査では，調査時に水没していたため護岸の損傷を確認できなかった．また，沿岸部の排水機場では，発災直後は内部に瓦礫や土砂が充満して侵入できず，被害の具体的内容は不明であった．
農家の立ち合いの困難： 農家は発災後の避難生活に追われたため，土地所有者の把握，現場確認等は困難であった．岩手県では，土地所有者の意向を把握しないまま被害状況調査・査定を進めざるを得なかった．発注時に初めて現地を確認した農家も少なくなかった．

写真

東日本大震災180

津波被災地区で被害状況調査中の県職員

作成：2016.04

執筆：有田・内川コラム ・ 震災直後対策

C2192

keywords

災害査定 条件不利地域 投資の妥当性 耕作放棄●● 半島部・リアス式海岸地区の農地も他地区と同様に復旧

震災直後対策１. 半島部やリアス式海岸地区の農地の復旧の障害
半農半漁： 東日本大震災では，津波によって沿岸部の農地が広範に被災した．岩手県の三陸海岸，宮城県の半島部は小規模な農地が点在する半農半漁の地域であった．農業は自給的で，販売量は少なく，農業にとって条件不利地域であった．
土地改良は未経験： 大半の地域では，土地改良区がなく，土地改良事業の経験もなかった．このため，地元は対応策を検討する地域基盤がなく，支援がなければ放置される可能性があった．とりわけ，水路系統等の復旧に地元は対応力を欠いていたため，宮城県東部
及び気仙沼地方振興事務所管内では県・市町村がリードし，地元に提案して同意を得た．
２．復旧後の耕作放棄のリスクに対する危惧
復旧の妥当性への問題提起： これらの地域の農家の農地面積は小規模であり，農業への依存度は低く，過疎化の傾向等もあったため，他地区より耕作放棄の可能性が強く危惧された．農地復旧の是非について県議会でも議論があった．
県 の 選 択 は 他 地 区 と 同 様 の 復 旧： 宮 城・ 岩 手 の 両 県 で は， 被 災 農 地 の 所 有 者 等 か ら 同意・要請があれば災害復旧の対象とした．半島部・三陸海岸地区の小規模・点在農地を他地域の農地と区別して別途の扱いとする根拠はなかった．農地の継続的な維持管理条件は
程度の差はあっても，存続の脆弱性は他地区の農地でも同様で差はない．また，半島部・三陸海岸では自給的農地の家計・福祉（老人の生き甲斐・楽しみ等）に果たす役割は大きい．

査定申告漏れの防止

219

３．新潟県中越地震での経験
耕作は継続された： 新潟県中越地震（2004）では，旧山古志村を含む中山間地域の被害が大きかった．過疎地であったため急速な耕作放棄が危惧され，農地復旧等に対して懐疑的論調があった．しかし，発災 6 年後に調査した事例（吉川夏樹新潟大学准教授ら：未発表）では，復旧農地の耕作は継続され，放棄された区画は数例に止まっていた．
耕作放棄は地域対策の結果： 復旧農地が継続的に維持されたのは，地域コミュニティの努力や各種支援対策等が複合的に行われたことが背景にある．耕作放棄は発災後の地域対策の結果であることを踏まえた総合的な対策を準備することが求められている．

写真

東日本大震災復旧された半島沿岸部に張り付く小規模農地団地（宮城県気仙沼管内）

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・落合

181

震災直後対策

22001

keywords 災害復旧

再度被害防止改良復旧

災害関連事業■■ 再度被害防止の改良復旧は費用が原型復旧同等か下回る場合だけ

震災直後対策大規模災害の復旧時には，同等災害に対応する再度被害防止のための改良復旧の要望が強いが，災害復旧事業の原形復旧は東日本大震災でも原則的な基準であった．い
くつか実施された改良復旧事例は原型復旧より廉価なものに限定された．災害復旧事
業と災害関連事業の一体的施工が一つの解決となるが，事例はほとんどない．

１．ＲＣ構造の高い津波耐性と効果
ＲＣ構造の優位性： 福島県における RC 構造の排水機場建屋は周辺住宅等が流失した地区
でも，外壁は破損したものの本体が保全された．鉄骨造り，木造の上屋は消失し，復旧に時間が掛かったのと比べて，津波耐性の面での利点は明らかであった．
早期の復旧による間接効果： 早期の排水機能の復旧は，NN 分野の振興にとって直接的な効果があっただけでなく，不明者の捜索や地域復旧の促進全般に対する間接効果をもたらした．排水機場の RC 化は，総合的な社会的効用も大きいのである．
２．ＲＣ構造に改良復旧できたのは費用面で有利なものだけ
福島県では，被災前は集成材・鉄骨構造であり，津波で流亡した沿岸部の排水機場建屋
を災害復旧事業で RC 構造として復旧したいと考えた．しかし，実現できた排水機場建屋は4 か 所 に 止 ま っ た ．認 め ら れ た 4 事 例 は ， 何 れ も R C 構 造 に 変 更 す る 方 が 費 用 面 で 下 回 り ， 経
済的であることが証明できたものだけであった．

査定基準

220

３．その他に災害復旧事業で再度被害防止が行われた事例
排水機場の統合による再度被害防止： 福島県南相馬市の金沢川下流は感潮河川であり，従前からポンプ排水をしていた．河川両岸にあった 2 つのポンプ場が破損したため原形復旧を検討したが，地盤沈下もあって共に大型化が必要で費用増高が予想された．そこで，吐出し先河川の断面形状などを考慮し，両者を統合（RC 構造）して海に直接吐出す案を作成・比較すると，統合案が原形復旧より建設・維持管理費用は廉価であった．
海岸堤防における強化復旧： 海岸堤防の津波被害復旧では，農地海岸も国土交通省の規格に統一されたため，実態として農地海岸堤防は改良復旧が実現した．同一施設が連続し，場所によって管轄部局が異なる施設では，原形復旧に拘らず，整合性が優先された．
４．災害復旧事業の制限と災害関連事業の可能性
災 害 復 旧 事 業 で 実 施 で き る の は ，「 従 前 の 安 定 を 保 ち う る こ と を 限 度 」 と さ れ ， 再 度 被 害防止は災害関連事業に委ねられている．NN 分野では，災害復旧事業と災害関連事業の一体的 実 施 が 再 度 被 害 防 止 対 策 の 可 能 性 を 示 す ＊）が ， 東 日 本 大 震 災 で は 殆 ど 事 例 は な い ．
＊）災害復旧事業で再度被害を受けることが明確な場合，災害関連事業で「被災原因の除去および一般の施設を築造する場合当然満たすべき条件を限度とする施設の安定上の補強，改良」ができる（赤本・21011 年版，p.195）

参考資料

渡 辺 伸 一 ・ 菅 野 進 （ 2 0 1 5 ）： 災 害 復 旧 に お け る 排 水 機 場 の 統 合 事 例 に つ い て ， N N 学 会 平 2 7 年
度東北支部大会

東日本大震災182

作成：2016.05

執筆：有田・友正・郷古コラム ・ 震災直後対策

C2201

keywords

再度被害防止

強化復旧

一体的施工

相乗効果

●● 災害復旧事業を補完する関連事業の一体的施工による再度被害防止

震災直後対策１．災害復旧事業では対応できない再度被害防止対策
宮城県では 9.11 関東・東北豪雨災害（2015：激甚災害指定）で大崎市にある国営・米袋排水機場（一級河川鳴瀬川水系多田川支流渋井川）が水没した．被災地区は洪水による再度災害の危険性が高かったため，県は災害復旧事業で再度被害防止対策を講じることを提案したが，国は原形復旧の方針であった．災害復旧事業には，再度被害を未然防止するという理念はないため，災害復旧事業での対策は断念するしかなかった．
２．復旧時における再度被害防止の試み
農 村 地 域 防 災 減 災 事 業 と の 一 体 的 施 工 に よ る 再 度 被 害 防 止 の 提 案 ： 宮 城 県 は ，「 農 村 地 域
防 災 減 災 事 業 （ 以 下 ， 防 災 減 災 事 業 ）」 で 「 自 然 的 ， 社 会 的 要 因 で 生 じ た 農 地 及 び 農 業 用 施
設の機能低下の回復や災害の未然防止を図るための整備」ができることに注目して，両者の一体的施工による施設敷高の嵩上げ後の災害復旧事業実施を企画した．調整の結果，宮城県の提案は受け入れられた．
別途施工によって残された課題： 一体的施工の実現のため作業を開始したが，防災減災事業の採択には時間が掛かった．このため，災害復旧事業との施工タイミングが合わず，企画した一体的な施工は困難であった．結果，両事業の実施は前後が逆転して，災害復旧事業で原形復旧した後に，防災減災事業で排水機場周辺の洪水防止壁の設置で対応することになった．結果的には，防災機能は不十分なものとなり，投資効果も減退した．

査定基準

220

３．期待される補完的事業の一体的実施
再度被害防止対策の要望は強い： 災害復旧事業は原形復旧を原則とした制度であるため，
今日の大規模災害の復旧で求められている再度被害の防止を目的とした対策はできない．
現場では災害復旧事業がこうした要請に対応して再構築されることを望む声は強い．
補完的事業の一体的実施： 災害復旧事業の制度改正が当面実現されないとしたら，防災減災事業のような補完的な関連事業を一体的に実施できる体制を整えることも一つの解決策となる．国・都道府県の共同体制を深化させることによる解決を待ちたい．

写真

水没した米袋排水機場

9.11 関東・東北豪雨災害

図 度被害防止のための地上げができず，後に整備が計画さ再れた防水対策

作成：2015.08

執筆：有田・内川183

震災直後対策

22002

keywords 被 災 現 場 の 変 化

増破

申請替え

条件付き査定■■ 発災後に被害状況が変化する被災地区への復旧対応

震災直後対策

被災地区の被害状況が不明者捜索等の人的要因や風食・余震等の自然的要因で変化するほか，瓦礫等によって正確な災害査定ができない場合，査定通りの事業実施だけでは適切な復旧ができない．自治体では追加的処置等の対応に伴う費用増加や負担増への懸念が増すため，多様な対処方法を念頭に置いて取り組む工夫が必要となる．

１．二次的な被害拡大等による自治体負担増大への懸念
東日本大震災の津波被災地区では防風林が津波に流されたことにより，水田や畑の耕土が風食によって水路を埋没させた．暫定法ではこうした 2 次的な災害は本災の対象とならないほか，不可測な被害は査定時には把握できないため，市町村は持ち出しによる災害復
旧事業が多くなることを懸念した．
２．被災場所の被害拡大や捕捉不能な被害への対処（1）増破への対処
風食等への計画変更による対処： 形式的には増破であるため，原則上，風食による堆積土の除去費用は災害復旧事業の対象とならない．しかし，標準断面方式（モデル方式）で災害査定（農地と道路・水路を合併施行で査定）した地区の農地復旧については，査定時から実施時までの様々な原因による増・減を含めて精査による計画変更で対応できた．
査定後の小規模な増破は計画変更で対処： 東日本大震災では，災害の異常性が勘案され，査定後，同一年度内に生じた余震以外の天然現象による追加的災害の工事費が 40 万円未満である場合，暫定法施行令第 3 条第 2 項の規定により前災の計画変更で対応できた．
継起的余震による増破は本震の災害復旧事業： 東日本大震災では本震（2011.03.11）後に 余 震 が 頻 発 し ， 増 破 が 生 じ た ．福 島 県 で は 一 ヶ 月 後 に い わ き 市 の 内 陸 部 で 震 度 6 レ ベ ル の余震が 2 回発生して生じた増破（井戸沢断層が水田に H=1.5 ～ 2m 程度露頭した等）は，本
震と継続的に発生した一連の被害とされたため，同一の災害復旧事業の中で処理できた．
（2）条件付き査定による対処
査定時と不同があったときには計画変更で処理することを査定票に明記するもの．目視で地表から確認できるもの以外の被害の可能性がある場合に採用される．
パイプラインや未舗装道路では，表面から見た被害は僅かでも，掘起すとパイプの破損やクラックの存在が確認されることは多い．これらに対し，部品交換などの対応を認める査定である．岩手県では，瓦礫等で被災現場の確認が十分できない場合にも適用された．
（3）現場の期待
津波被災後は瓦礫処理が優先されたことなどから，多くの被災現場が被害情況調査後に破壊・変形した．被災現場が被害状況調査時と大きく異なる地区で災害査定をうけると，被害実態と査定結果が乖離する．こうした場合，通常の災害査定と異なり，一旦，査定書
類を取り下げ次回以降の災害査定に取り込んで処理できる体制が現場では期待された．このような方式が可能になれば，災害査定は実態に即したものになるほか，計画変更のリス
クも縮小すると考えられた．

査定基準

220

東日本大震災184

作成：2015.07

執筆：有田・郷古・内川震災直後対策

22003

keywords 災 害 査 定

津波

付帯構造物

水路フェンス■■ 津波で単独に破損した水路付帯施設の復旧

震災直後対策

東 日 本 大 震 災 の 津 波 被 災 地 区 で は， 水 路 本 体 の 破 損 は な い も の の 付 帯 施 設 で あ る
ネ ッ ト フ ェ ン ス が 破 損 す る 事 例 が 多 く 発 生 し た ．災 害 査 定 を 申 請 し た が ， 前 例 が な か ったことから，対象外となって災害復旧事業での対応はできなかった．この結果，県・市町村の単独事業として復旧工事を実施した．

１．付帯施設に対する災害査定官の見解
水路付帯施設の破壊： 津波では瓦礫を含んだ海水が押し寄せた際，水路本体の構造物は破損しなかったが，ネットフェンス等の付帯施設を破壊した．同様の被害の箇所・延長は
相 当 数 に 及 ん だ ．担 当 者 は ， 津 波 で 生 じ た 被 害 で あ る の は 明 ら か で あ る と し て ， ネ ッ ト フ ェンスの復旧を災害査定で申請した．
査定官は前例をもとに判断： ネットフェンスのみが流失した箇所は，いわゆる「のみ災」であるとして，災害査定官は事業対象からすべて除外した．災害査定官の見解は，本体が破損していないのに付帯施設の復旧をするというのは前例がないというものであった．

査定基準

220

２．前例に依拠した制度運用がもたらす実態との乖離
事実関係を見れば明らかに津波による被害だが，従来の災害では本体が破損しないのに付帯施設だけが破損した事例はないから認めないという，前例主義によって排除された．
こ れ は， 制 度 が 津 波 を 想 定 し て い な い た め， 制 度 と 実 態 の 乖 離 に よ っ て 生 じ た 不 適 合 であった．災害査定前の調整による運用面での改善の重要性は高い．
３．未経験の事態への臨機応変な対応の要請
自 治 体 負 担 の 増 大： 災 害 復 旧 事 業 で 申 請 で き な い 場 合， 別 途 の 助 成 金 を 確 保 す る か，
県・市町村の単独事業での復旧が求められる．しかし，被害件数・延長は多大であるため，財政基盤が脆弱な自治体では単独事業の実施は限定的な範囲に止まる．
個別性の高い大規模災害： 近年の大規模災害における重要な教訓の一つは，大規模災害
は個別性が高いということである．このため，既存の制度・経験では対応できない事態の発生は不可避であり，これを前提とした制度の設計・運用が現場では要請されている．
４．前例の柔軟な運用への期待
類 似 の 前 例 と し て ，「 異 常 積 雪 」 時 に 生 じ た ガ ー ド レ ー ル 等 の 付 帯 構 造 物 単 独 の 災 害 復 旧が あ る （ 参 考 資 料 ）． こ こ で は ， 道 路 等 の 付 帯 構 造 物 の み に 係 る 災 害 復 旧 事 業 の 取 り 扱 い において，異常積雪で発生したネットフェンスの復旧にも触れている．津波という未経験の事 態 で は あ っ た が ，「 津 波 に よ る 水 路 の フ ェ ン ス 被 害 」 も こ れ を 読 み か え て 対 象 と す る こ とが現場では期待された．

参考資料 「道路等の付帯構造物に係る災害復旧事業の取り扱いについて」構造改善局長防災課長から地方農政局防災課長，沖縄総合事務局土地改良課長，北海道農業水利課長あて，昭和 59 年 9 月 14日（赤本 2011 年版，p371）
東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

185

震災直後対策

22101

keywords 簡 素 な 査 定

モデル方式

県の提案

国の許可

■■ 簡素な災害査定方式は被災県が提案し農林水産省の許可をえて実施

震災直後対策
査定・モデル方式

221

査定の簡素化対策は国も多様な検討をするが，県は主体的に方針を提案し，国の了解を得るよう努める．モデル方式（宮城県では標準断面方式）も当初は予定されていなかったが，宮城県の具体的提案をもとにした国との調整等の取り組みによって実現した．

１．査定の簡素化についても県の主体的取り組みが大切
モデル方式は宮城県の提案： モデル方式（標準断面方式）は宮城県が国に提案して初めて議論の俎上に乗った．査定方式の選択では県の主体的判断が起点となる．新潟県中越大震災（2004）では短期に採用が決定されたが，東日本大震災では 5 ヶ月近くを費やした．
国の具体的指示はなかった： 農林水産省防災課長（2011.04.21）が発出した通知「平成23 年東日本大震災に係る災害復旧事業の査定等の簡素化について」は，モデル方式には直接触れず，机上査定の活用を求めている．新潟県中越大震災におけるモデル方式は机上査定の迅速化手法として位置づけており，これに倣ったと考えられる．
土 地 連 の 連 携 に よ る 素 案 作 成： 新 潟 県 土 地 連 に は モ デ ル 方 式（ 新 潟 中 越 大 震 災 ） の 構
成・運用面でのノウハウがあった．このため，宮城県土地連が連携して素案を作成した．
２．県によって異なった査定方式への対応
岩手県は個別査定方式： 福島県は農政局から宮城県が提案したモデル方式の説明を受けて（2011.05 頃）採用に踏み切った．岩手県は，同時期に説明を受けたが，被災単位地区
が小さく，固有性の高いことなどを考慮して個別査定方式を選定した．
総合単価方式には消極的： 被災 3 県（岩手・宮城・福島）は，総合単価方式には消極的であった．適用が予定されたのは堤防・道路・水路等の線的施設だが，設計時の計画変更が予測されたため，査定時の積み上げによって計画変更を最小限に抑える選択をした．
表
月

日

手

続

き

等

の

内

容

2011.03

宮城県は発災直後から査定の簡素化の必要性を意識し，新潟県中越地震におけるモデル方式を念頭に置いて国に提案．

2011.04.21

農水省農村振興局防災課長通知「平成 23 年度東日本大震災に係わる災害復旧事業の簡素化について」を被災 6 県に発出し，水土里情報・空中写真の活用，標準断面方式の導入により設計図書の大幅な簡素化を図ること等を伝達．

2011.04

宮城県は土地連が作成したモデル方式の素案をもとに検討し，査定官に提示・協議＊）標準断面方式という呼称は農林水産省が使用．宮城県・東北農政局の協議段階ではモデル方式と呼んでいた．

2011.05.24

標準断面方式に関する調整が済んだため，東北財務局に考え方を説明すると共に，モデルとした地区（名取市）の現地確認をした．

2011.05.30

財務局からの質問への回答を行い，基本了解をえる．

2011.07

農地災害モデル設計書について東北農政局と打合せ（15 日・22 日・26 日）．

2011.07.28

計画変更に係わる測定基準および写真撮影基準について東北農政局と打合せ．

2011.08.01

東北農政局と最終確認．

2011.08.04

宮城県は公文「農地災害の標準断面方式設計書の提出について」を東北農政局長・東北財務局長宛てに送付し，査定の準備を完了．

東日本大震災

186

東日本大震災の災害査定におけるモデル方式採用の経緯

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・郷古震災直後対策

22102

keywords 簡 素 な 査 定

標準断面方式

年度内査定

精査■■ 標準断面方式（モデル方式）は総合的に勘案して選択

震災直後対策

標準断面方式（モデル方式）は，標本となるモデル地区の単位面積当たりの査定額に類似地区の面積を乗じる災害査定方式である．大規模災害で被害地区が膨大である
とき，査定手続きを簡素化して「年度内査定」を完了できる点が長所である．しかし，発注前に「精査・計画変更」が必要である．モデル方式の採否は，①被害の状況，②与えられた時間，③確保できる労力等を総合的に勘案して決める．

１．津波被災地区に採用された「標準断面方式」
被害を個別に査定せず，モデル地区と同様の地区では面積当り被害額は同等と仮定して，モデル地区の面積当り査定額に面積を乗じて地区被害の査定額とする．東日本大震災の津
波 被 災 地 区 に 採 用 さ れ た 簡 素 な 災 害 査 定 方 式 で あ る （ 参 照 R 2 2 1 1 ）． 新 潟 県 中 越 大 震 災 で はモデル方式と呼ばれた．
２．標準断面方式（モデル方式）の長所第一が「年度内査定」を完了できる点であることは言うまでもないが，他の長所として
岩手・宮城・福島 3 県の担当者は以下の 4 点を指摘した．
①迅速な処理ができたため現場の切迫感を大幅に緩和できる．
②農家に考える時間を与えることができる．
③災害復旧の対象選定を一定期間後にできるため査定漏れを大幅に縮小できる．
④査定設計書が机上のルーティン作業で作成できるため，業者に一括委託できる．

査定・モデル方式

221

３．標準断面方式の採用における留意事項
モデル地区には網羅性が必要： 標本としてのモデル地区は平均的な被害地区を意味しな
い．地域の被害が網羅的に含まれる，棚卸的な被害リストが確保できる地区である．モデ
ル査定で申請されなかった被害工種は，精査において申請できない．
モデル査定後の精査が必要： 復旧工事の発注前に，改めて精査が必要である．標準断面方式の導入についての農政局との打合せでもこれが条件付けられている．現場では，モデ
ル査定後に即刻工事が発注できるとの誤解があるが，モデル査定と精査はセットとすることで承認されている．
大きな負担となる計画変更作業： 精査に基づく設計書は，モデル査定後の「計画変更」
であると現段階で国は整理している．計画変更は大部分が重要変更となるため，膨大な作業に現場は忙殺される．東日本大震災では，新潟県中越大震災と同様，精査・計画変更手続きの簡素化について国の担当者と交渉を繰り返したが変更はなかった．
現 場 へ の 周 知 の 必 要 ： 経 緯 を 知 ら な い 現 場 担 当 者 に は ，「 二 度 手 間 で あ る 」 と の 不 満 が でやすい．モデル地区査定後に発注するには「精査」が必要であることを事前に周知できていなかった部所では復旧業務の混乱・不満の原因となった．
本災費用は査定額の範囲内： 標準断面方式を採用した地区の精査から導かれる本災費用
合計は，地区のモデル査定額を超えることができない．このため，モデル査定においては被害の大きい地区を選定する必要がある．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・郷古187

震災直後対策

22103

keywords 簡素な査定

標準断面方式

モデル地区

地区選定

■■ 標準断面方式におけるモデル地区の選定は設定方針に基づいて

震災直後対策

標準断面方式（モデル方式）のモデル地区を選定する際には，被災地区の状況を勘案して設定の方針を担当者だけでなく査定官とも調整する．具体的な選定作業においては，実状を踏査によって把握し，精査後の計画変更にも適応できるものとする．

１．モデル地区の選定方針は査定官・立会官と事前調整
モデル地区の設定方針は宮城県・福島県で異なった： 宮城県では地形的な均一性が高く，土地利用や被害状況が共通していたため，標本としたモデル地区は全県一本として，名取
土地改良区管内で選択した．一方，福島県では，地形条件の差異や原発被害への対応差を考慮して，市町村ごとにモデル地区を設定した．
モ デ ル 地 区 の 2 類 型： モ デ ル 地 区 は， ① 圃 場 整 備 の 完 了 地 区 地 区（ 領 域：10ha 位 の 規模 ）， ② 未 整 備 及 び 1 0 a 未 満 地 区 （ 領 域 ： 2 ～ 3 h a 位 ） と し た ． 宮 城 県 で は 沿 岸 部 の 類 型 も必要との指摘はあったが，海岸沿いの土砂堆積は多いが，道路・水路被害に差異はないと判断した．モデル地区の選定時には現地で査定官・立会官に説明した．

査定・モデル方式

221

２．モデル地区の選定の条件
リスクの回避： モデル地区の選定では，相対的に被害が大きく内容的にも多様な地区を対象とした．担当者は，査定における被害内容の見落としや工費増嵩のリスクを回避する
必要を意識しており，結果として安全側で対応した．
被害の網羅性： 精査後の発注は，査定対象となった被害工種・内容以外はできないため，
モデル地区は標準断面方式の適用地区における被害内容を網羅している必要がある．この点は見過ごされがちだが，現地調査によって被害内容を詳細に収集・分類しておくことが事後の復旧業務での障害の回避に繋がる．
増額変更の回避： 計画変更では，増額変更に比べて減額変更は認められやすいという実態があるため，これに対応して被害程度の大きい地区選定を行った．計画変更で差異を修正することは，立会官も了解していた．
３．モデル地区は現地踏査による実感をもとに選定
実感に基づく地区選定： 宮城県の担当者は，標本となるモデル地区の選定においては，
被災現場を踏査し，状況把握をしたうえで決めた．代表性を決める上では，現場感覚に基づくしかなかったため，被災地区全般を責任者が踏査して決めた．
境界は達観的に決めた： 地区の境界設定は，被害が見える農地を境界として線引きをした．現場を踏査しても確認が困難なところはあったが，津波到達の地図情報等を参考にして達観的に決めた．
４．調査・査定に向けたモデル地区の調整
宮城県では，被害状況を直接的・具体的に把握するため，モデル地区の農地・道路・水路の被害調査に先立って，津波堆積土砂・瓦礫は全て排除した．地盤沈下量・堆積土砂厚については排水ブロック単位に分割して測定した．

東日本大震災188

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

震災直後対策

22104

keywords 簡素な査定

モデル地区

標準断面方式

留意事項■■ モデル地区の災害査定における留意事項

震災直後対策簡 便 査 定（ モ デ ル ） 方 式 で は， 代 表 と な る モ デ ル 地 区 の 災 害 査 定 が 基 礎 と な る ため，厳格な調査・手続きが求められる．通常の災害査定とは異なる規定外の方法であるため，事前に査定官と打ち合わせ・調整したうえで準備し，査定に臨めば手戻りを回避できる．

１．モデル地区の査定は厳格基準となるモデル地区の査定： 簡便査定方式ではモデル地区の現地査定が基礎となるため，厳密な手続きが求められる．簡便査定方式では手続きは大幅に簡略化されるため，モデル地区の災害査定が適正でないと，制度自体の存続条件が危うくなるためである．
被災類型区分・モデル地区選定における合理的根拠： 被災類型に基づく地区分類とモデル地区の選定においては，以下の 2 点について説明資料が求められた．そこで，航空写真等を参照しながら現地踏査を繰り返し，線引きを行った．
①被災形態の類型区分の根拠の合理的説明，②モデル地区の代表性の根拠の合理的説明

査定・モデル方式

221

２．モデル地区の調査・机上査定における必要事項
モデル地区は机上査定であったが，以下の資料要求・指摘があって対応に追われた．
標準断面選定の合理性： 「標準断面」の代表性に対する合理的根拠が求められた．標準断面に対する認識の共有は，机上査定の基礎となる．このため，査定官と十分な打合せを行い，現場における標準断面の決定方法について相互の納得を深め，マニュアル化しておく
ことが，円滑な査定に繋がる．
全ての被災断面の写真提示： 代表的被災断面だけでなく，全ての被災断面の写真添付を求められた．査定時には，全体の断面の中で，どれを代表として選択したかについて説明が求められ，確認される．
被災断面の前後からの写真も必要： 現場写真は被災断面の前後からの撮影も必要である
ことを指摘された．理由は，現場の詳細を確認したうえで机上査定を行う必要があるとのことであった．
３．調査時の写真撮影では特に留意が必要
再度調査は困難： 東日本大震災では，津波被害地区で不明者捜索・除礫が並行して進んだことから，被災時の状況が保全されず，景観は大きく変わった．このため，モデル地区の資料不備が指摘されたときに再度調査が不可能となり，対応に更に多くの時間と労力を要した．
調査時の体系的な写真撮影： 机上査定では写真が全てと言っても過言ではない（高橋ほか ，2 0 1 2 ）． こ の た め ， 調 査 前 に 写 真 撮 影 の 方 法 を 確 認 し ， マ ニ ュ ア ル を 準 備 す る ほ か ， 査
定官も含めた予行演習・検討会の時間を取ることなども検討すべきである．一見迂遠だが，後に求められる情報への対応の困難を考えると，総合的には迅速・簡便化に繋がる．

参考資料

高 橋 洋 一 ほ か （ 2 0 1 2 ）： 平 成 2 4 年 災 害 査 定 官 座 談 会 ， 防 災 ， 7 5 3 ， 2 - 1 5

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・内川189

資料 ・ 震災直後対策

R2211

keywords

簡素な査定

モデル方式

作業ステップ

概念図●● モデル方式の作業ステップと概念図

震災直後対策図１に示すモデル方式の作業ステップとイメージの概要は，新潟中越大震災（2004）で採用されたものである．細部において変更はあるが，基本的構成は東日本大震災における津波被災地区に適用された標準断面方式と同じである．

調査・査定

工事
221

STEP 1

現地調査が可能な区域と不可能な区域を区分

STEP 2

現地調査が不可能な区域の中から代表的な地区の選定

STEP 3

代表地区での実地査定

STEP 4

類似の現地調査が不可能な地区に対する机上査定の実施

STEP 5

精査

STEP 6

計画変更

STEP 7

発注・施工

査定・モデル方式

図1

モデル方式による作業ステップの概要＊）農林水産省（2005）から引用
図2

参考資料

農林水産省（2005）：http://www.maff.go.jp/j/study/other/seibi_zissi/h17_01/pdf/
data3-4.pdf

東日本大震災190

新潟中越地震の際に採用されたモデル方式の概念図

作成：2015.05

執筆：有田・橋本・内川資料 ・ 震災直後対策

R2212

keywords

簡素な査定 机上査定 査定手順 モデル地区の査定●● 標準断面（モデル）方式におけるモデル地区の査定手順
宮城県では，査定官と調整・確認の上，下記手順に沿ってモデル地区の査定を実施した．
震災直後対策被災農地の区域を抽出
地目区分した農地一覧表を作成

STEP 3

排水ブロック（申請地区）の境界図を作成

STEP 4

堆積土砂厚を測定し位置情報を入力

STEP 6

農地の地目情報を入力し，田・畑の属性を区分

STEP 5

堆積土砂厚をもとに農地筆1筆ごとに地図に反映

STEP 7

基盤整備事業の実施状況を農地筆
1筆ごとに属性入力

STEP 8

査定申請地区ごとに農地筆情報をもとに1筆毎の数量計算表を作成

STEP 9

1筆ごとの数量計算表をもとに数量一覧表を作成STEP 10

地盤沈下量・面積をもとに盤上げに必要な土量の算出

221

査定・モデル方式

STEP 2

STEP 11 各数量計算をもとに，標準積算書に基盤整備済み区城・未整備区域を区分した査定設計書を作成
STEP 12 各工種別の直接工事に応じて共通仮設費を案分して工種別の事業費を算出
STEP 13 農地の限度額を算定し筆毎にチェック

図

標準断面方式によるモデル地区の査定手順（宮城県 2011）

表
手順番号

モデル地区の査定手順番号の内容
手順の具体的内容

STEP 1

オルソ画像上の浸水区域線と筆図から被災農地の区域を抽出

STEP 2

被災農地の属性データから地目区分した農地一覧表を作成

STEP 3

排水系統を基に排水ブロック（申請地区＝モデル地区）の境界図を作成

STEP 4

堆積土砂厚の調査を 1 カ所 /10ha で実施
堆積土砂厚の位置情報を GPS 端末（PDA）に格納

STEP 5GPS 端末に格納した堆積土砂厚をもとに，農地筆 1 筆ごとの属性として地図（GIS）に反映

STEP 6

農地の地目情報を入力し，田・畑の属性を区分

STEP 7

基盤整備事業の実施状況を農地筆 1 筆ごとに属性付与（未整備・10a 未満，30a 以上等）

STEP 8

査定の申請地区ごとに農地筆情報を Excel にエクスポートして，1 筆ごとの数量計算表を作成

STEP 9

1 筆ごとの数量計算表をもとに，Excel で数量一覧表を作成

STEP 10

地盤沈下量，地盤沈下面積をもとに盤上げに必要な土量の算出

STEP 11

各数量計算をもとに，標準積算書に基盤整備済・未整備を区分して入力し，査定設計書を作成

STEP 12

各工種別に直接工事を算出し，直接工事費の割合に応じて共通仮設費を案分して工種別の事業費を算出

STEP 13

農地の限度額は，被災農地の大部分が低平地であるため，傾斜度は 00 として算出した値をもとに筆毎にチェックした

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・千葉・郷古191

震災直後対策

22201

keywords 積 算 の 簡 素 化

緊急時対応

被害の類型化■■ 簡素化した積算による緊急時業務の迅速化

震災直後対策大規模災害になればなるほど，大掴みな把握による査定・工事実施の積算を行うことによって，機動的な対応ができる．通常は小さな被害をまとめて査定・積算できな
いが，東日本大震災では復旧対応を体系的に整理することによって，部分的ではあるが「一括り」による積算によって査定・発注に持ち込んだ事例がある．

１．発注・見積には簡素化対策がない
細かな被害の個別発注： 大規模災害でも，見積・発注に簡素化方式はない．災害査定には総合単価や標準断面法（モデル方式）等の簡素化方式があるのと対照的である．このため，通常通り，細かいものでも個別発注が求められる．
簡素な積算方式への期待： 通常の災害では，小さな被害も個別に扱う．一部の配線でも部位が異なれば別扱いであるため，見積・発注における作業は煩雑化し，時間・労力は増大する．迅速化を求められる現場では，大災害ほど大掴みで簡素な積算方式を求めている．
２．査定から発注を連続的プロセスとして対象・方式を類型化
査定から発注は連続的プロセス： 福島県では，東日本大震災の施設復旧において災害査定→設計・積算→工事発注を一連のプロセスとして概括的にとらえ，相互に関連付けて復旧業務を整理し，ストーリー立てをした．
大括りの業務把握： 復旧業務は二つの手続きに概括できた．①復旧業務の必要度に基づく被害の類型化，②機動的な簡素な査定・見積に基づく工事実施
被害の類型に基づく積算： 施設機械（ポンプ，除塵機，ゲート等）については，①更新，② 整 備 （ 一 部 更 新 ）， ③ 点 検 （ 部 品 交 換 ） の 3 段 階 に 分 類 し ， そ れ ぞ れ へ の 対 応 方 法 を 整 理
し た う え で ， 大 胆 に 積 算 し て 査 定 か ら 発 注 へ の 作 業 を 行 っ た （ 参 照 2 1 8 0 4 ）．

設計・積算・発注

222

３．状況に応じた積算・見積りの簡素化
細かなものはまとめて積算： 細かい被害の個別発注は，大規模災害の復旧現場の業務を増大させ，非効率で緊急の状況に合わない．福島県のポンプ場などの現場では，配線については纏めて「真空ポンプ配線一式」等として発注した．配線配管を改修する場合，通常
は１本 1 本拾う必要があるが，水没しているため全面改修であり，新設と同じと判断したためである．ポンプ場などでは，モーターの分解整備に関しては真空ポンプ・発電機・配電盤などの基本的機器については個別資料を作成した．
状況に応じた対応： 大規模災害時には人手が不足するため，従来の方法を踏襲するだけ
でなく，合理的な方法を模索する必要がある．福島県では，見積り徴収の様式がなかった
ため，部品の名称，要・不要，まとめ方などが業者によって異なり，比較が困難化することが想定された．このため，県が見積り徴収の様式を指定し，メーカーは金額を入れるだけの方式とした．新たな方式の検討をしたため，見積り依頼を出すまでに時間がかかったが，その後の発注までの作業は比較的容易であった．これについては内容を整理し，体系的に資料整理もして説明したためか，災害査定時に厳しい指摘はなかった．

東日本大震災192

作成：2015.05

執筆：有田・友正・内川震災直後対策

22202

keywords 積 算 基 準

応急対応

積算単価

RIESA

■■ 積算基準書に記載のない積算単価等への応急的対策

震災直後対策大 規 模 災 害 や 津 波 災 害 で は 想 定 外 の 被 害 が 発 生 す る が， 除 塩 等 の 積 算 基 準 書 に 記載がない特殊な項目や単価が高騰した項目については，農林水産省・財務省と連携して応急対応を行う．採用された積算基準の適用において，農林水産省の積算システム（RIESA）を用いる際には，数値の扱いに注意が必要である．

１．積算基準書に記載の無い項目への対策
暫定的基準値： 積算においては，当該災害に向けて農水・財務両大臣が協議した基準を使用することが指示されている．積算基準書に記載のない項目については，①過去の事例（ 他 県 の 経 験 ）・ 研 究 の 資 料 や ， ② 現 場 の 実 験 結 果 を 基 礎 と し て 暫 定 的 な 基 準 値 と し た ．
記載の無かった積算項目： 記載のなかった積算項目は以下のようであった．
①除塩，②除礫，③除染，④津波堆積土砂の処理，⑤客土，⑥基盤の液状化対策，等
２．記載の無い項目への対応面での課題・工夫
実験等では国と調整： 実験的に基準値を決める際には，方法・手順等について国と調整し，これに基づいて実施する．国の同意がないまま進めると，後で不備等の指摘があってやり直しとなるリスクがある．
資料作り面での工夫： 福島県では，施設機械構造物の費用積算時の見積もり徴収・比較に必要な資料は，農林水産省土地改良工事積算基準に模した詳細なものとすることによって，説明力を高めると共に統一を図った．
積算基準の被災県間での統一： 査定・設計では，被災県相互の積算基準の統一が求められる．被災各県は目前の課題処理に邁進しているが，農政局を通じた被災県相互の情報提供・調整機会の確保によって，手戻りの無いように留意する．

設計・積算・発注

222

３．農林水産省の積算システム（リーザ：RIESA）による積算時の留意事項
積上げ方式の場合，災害に対応して農林水産・財務両大臣が協議した基準の使用が指示されている．リーザでは，当該年度の最新単価が自動的に適用されているため，災害復旧で異なる基準を用いる場合，基準値の置き換えが必要である．
システムは専任の担当者が管理し，置き換えが確実であることを適宜確認する．
リーザ（RIESA）: 積算用ソフトウェアとして，通常は RIESA（リーザ；農林水産省積算システム）が使用される．
ソフトウェアの選択は各県に委ねられており，新潟県・栃木県等のようにエスティマ（土木系）を用いる県もある．被災県では，福島県は平成 10 年頃までは県独自のものを使用していたが，現在は RIESA を使用しているように，時期によっても県の対応は異なる．

参考資料

農業農村整備情報総合センター HP：補助版標準積算システム

http://www.aric.or.jp/hojosekisan/index.htm
東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・千葉・友正

193

震災直後対策

22203

keywords 発 注

資源確保

業者の確保

ロジスティクス■■ 公共事業の復旧業務の優先性を踏まえた先行発注・資材確保

震災直後対策NN 関連施設の災害復旧における優先順位は公共事業に比べて低い．とりわけ大規模
災害時には NN 部局の復旧事業推進は遅れがちであり，復旧事業の開始時には，現場では①業者の確保が困難化し，②資材は慢性的な不足状態に陥いる場合が少なくない．
復旧事業の開始は遅れるとしても，状況を踏まえた事前の対策を講じ，即時の事業実施ができる体制を準備しておくことが事業遅延の回避に繋がる．

１．業者と情報の共有による体制準備
優 先 順 位 の 低 い NN 分 野 の 業 務 を 効 果 的 に 推 進 す る に は， 早 い 時 期 か ら 業 者 と 打 ち 合 わ
せ，被害情報を共有し，復旧体制を準備する．業者はいかなる業務がどの程度生じるかが分かっていれば，対応策を準備しやすい．
２．復旧関連公共事業開始前の先行発注による業者確保
専門性の高い工種は先行発注： 公共事業と競合する専門性の高い分野の業務は，優先的に公共事業に傾注される．このため，公共事業の開始前に先行的に処理することによって待機時間をなくして早期の業務実施が可能となる．東日本大震災の発災後，宮城県では公共事業と競合する，①ポンプ場等の実施設計，②測量・地質調査を業務委託方式による指名競争入札で実施し，国土交通省が作業を始める前に終えることができた．
委託業務方式による指名競争入札： 委託業務であれば現場担当者が一人で複数業務を同時に担当できるため，現場管理の人員が不足する復旧業務の混雑期には有効である．
また，指名競争入札であれば，①専門知識をもち，地元での経験をもつ業者の選定が可能であるため，業者との信頼関係をもとに現場を任せることができるほか，②一般競争入
札より少ない手間で行えるため，短時間で処理が可能であり効率的である．

設計・積算・発注

222

３．ロジスティクスによる工事用資機材の戦略的確保
資材確保競争の激化： 東日本大震災の復旧では工事用資材の不足がいくつかの局面で復旧工事の進捗を妨げた．こうした事態は復旧関連部局で同時に発生するため，資材確保は厳しい競争となる．宮城県では発災直後の海岸・河岸の締め切り対策時に大型土嚢が確保できずに頓挫しかけた．幸い東北地方整備局からの融通によって乗り切ったが，こうした事態は多様に生じた．
戦略的ロジスティクス： 東日本大震災は大規模災害復旧時のロジスティクスの大切さを気づかせた．岩手県では，津波で土砂が大量に流亡したため，土砂の確保が工事進捗の鍵となった．出先機関では，土砂確保・供給にあたる専門担当者を決め，土砂の供給者を探索すると共に，毎日の土砂運搬車の配備，運送先等を管理することによって工事進捗を助けた．

東日本大震災194

作成：2015.04

執筆：有田・内川・千葉

震災直後対策

22204

keywords 発 注 単 位

戦略的発注

入札不調

■■ 発注単位の大小選択は業務実施上の利害・得失の判断をもとに

震災直後対策

発注単位を大きくすると現場の業務量が大幅に減少し，発注済み面積を増加させる効果がある．しかし，災害の特性や復旧段階によって発注単位の大小がもたらす利害
得失は変化するため，これを踏まえた戦略的な発注方式を検討・選択することが，復旧業務の良好な進捗に繋がる．

１．発注規模の大小に対する評価は状況によって変化早期復旧が求められる状況を踏まえ，宮城県では発災当初は工事の不調対策等も勘案して発注単位を大きくし，発注済み面積の拡大を図った．しかし，現場での弊害が徐々に増大したため，適切な発注規模に戻した地区も少なくなかった．発注規模の大小がもたらす
利害得失は，復旧現場の状況によって変化した．
２．利害得失を考慮した発注単位の選択
発注単位の大小に伴う利害得失は，復旧段階・災害の状況等によって異なる．東日本大震災で指摘された事項（下表）は，発注単位設定の戦略と善後策を検討する参考となる．

得失

影

響

発注規模を大きくしたときの利害得失
影 響 の 具 体 的 内 容

事務量の減少現場で最も評価される効果である．事業単位の文書作成・管理だけでなく計画変更にともなる業務件数の減少は，全体の業務量の減少に繋がる．

人員不足の緩和

復旧現場には現場代理人の配置が義務づけられるが，発注単位が大きいと少人数で対応できる．宮城県では，資材の供給体制が改善され多くの復旧業務現場が稼働する段階になると現場代理人の不足が事業推進の大きな障害となった．

事業ピークの緩和

単位地区が大と複数年で事業全体を均して実施できるため，ピークの緩和が容易である．
また，資材・人員の充足度良否の変化への対応もし易い．

見かけ上の復旧対応の増加事業ロットが大きいため，未実施の部分を含めて事業開始に含むことができるため，当座の見かけ上の着手面積は増える．ただし，進捗度の変化は少ないため，発注後は負の評価要因となる可能性がある．

業者の経営圧迫

間接経費は発注単位毎に認められるため，発注単位を大きくすると面積当り間接費は減少
して，利幅の小さい復旧業務の請負業者の経営を圧迫する．財務は小さい発注単位による間接経費の増大を嫌うが，地元の中小企業は小単位の発注を求める傾向がある．

下請けへのしわ寄せ

復旧業務を受注した業者が下請け業者に仕事を回す際にしわ寄せが生じる．下請け業者は工種毎に入るため，業者間で争奪戦となり，下請け業者では，業務が集中して仕事が進まない他，事業単価の高騰に繋がる原因ともなる．

課題

受け手の不足ＮＮ分野の事業縮小が進み，業者の事業実施能力も低下している．大規模ロットにすると，全体の管理能力をもつ業者は少なく，受け手が見つかりにくい．

障害

5億 円 以 上 は
議会案件

事業費が 5 億円を越えると議会案件となる．議会審議の通過を待つ時間が空費されるほか，
説明資料作成などの追加的業務が生じて復旧業務の障害となる．

施工期間の長期化

宮城県仙台地方振興事務所では発注単位を大きくしたため，工事は長期化して未完地区を多く抱えた．農家，とりわけ高齢者にとって複数年にわたって何もせずに待つのは苦痛であり，事業完了の遅延に対する不満が昂じた．

合意形成の困難化等のリスク拡大

宮城県では 2014 年春の長雨後に，圃場整備完了地区で強酸性土壌が見つかった．担当者
は，作付けを実施し，不作には共済適用を提案したが，換地にも関連するため合意は得られず，作付け全体が見送られ，広範囲に影響が及んだ．

効果
利益

東日本大震災設計・積算・発注表

222

作成：2015.06

執筆：有田・友正・千葉

195

震災直後対策

22205

keywords 発 注

入札不調

受注能力

工事受注

■■ 入札の不調・不落を回避するために必要な発注時の配慮・工夫

震災直後対策

東日本大震災では被害規模が甚大であったため，災害復旧業務が集中して業者の受注能力を超えた．この結果，復旧業務の発注では入札の不調・不落が発生した．入札の不調・不落は災害復旧の進度に直接影響するため，業者の実態を踏まえて対応策を検討し，工事受注のインセンティブを高める手段を工夫する．

１．復旧が本格化した矢先の入札の不調・不落の発生
東日本大震災では，本格的な復旧段階に入ると入札の不調・不落が多発した．岩手県では，2012 年 度 に は な か っ た 入 札 不 調・ 不 落 が，2013 年 度 に は 生 じ た． 福 島 県 で は， 多 い
時期には，入札不落が 2 割以上の工事で発生し，落札までに 1 年以上を費やした事例もあっ
た．
２．不調・不落の原因
技術者不足： 人手不足によって人員確保の調整が困難化した．現場は小さくても主任技術者の配置が義務付けられるため，業者は小さな工事に対応できない．発注単位の大型化が必要となった．また，鉄筋工・型枠工の職人が不足したため，入札に参加しても仕事ができない状況があった．
資材不足： 資材の供給が逼迫しており，現場では資材を注文しても手に入らず，仕事にならない現場が発生した．
価格上昇： 価格上昇の要因は，①職人不足による鉄筋工・型枠工の高騰，②材料等の物
価上昇，③県外業者の宿泊代負担等である．価格上昇は継続したため，業者は当初の見積もり額では工事を続けることができなくなった．
効 率 性 の 重 視： 業 者 も 限 界 的 な 状 況 で 仕 事 を し て い た た め， 安 全 側 で の 仕 事 の 選 択 となった．このため，利幅が小さく，手間のかかる，ため池復旧（水替えが必要）や圃場整
備（換地・補完工事が必要）等は敬遠される傾向があった．

設計・積算・発注

222

３．入札の不調・不落への対策
発 注 単 位 の 拡 大： 業 者 は， 経 営 上， 効 率 的 で， 纏 ま っ た 金 額 の 工 事 受 注 を 望 ん で い る．
そこで，発注単位を一定程度の大きさ以上に設定した．これによって，業者は内部での業務を柔軟に管理できるほか，現場管理者（主任技術者）の配置を削減できる効果もあった．
実勢に合った単価設定： 上昇する単価の実勢に近付けるため，災害単価として現場との乖離を縮小した．
諸経費の増額配慮： ①同時に発注しても，100m 離れたら別地区として取り扱い，順次工事をするようにして，諸経費を計上した．また，②通常は費用として見込まない小さな仮設関連費用も必要とみなされるものについては算定基準を改定するなどして対応した．

東日本大震災196

作成：2016.06

執筆：有田・千葉・内川資料 ・ 震災直後対策

R2221

keywords

施工管理

入札不調

発注金額

●● 東日本大震災における入札不調の発生傾向
ここに示すデータは NN 部局に限定したものではないが，建設工事に共通する事象としてみることができる．
震災直後対策入 札 不 調 の 経 年 変 化 （ 図 ）： 岩 手 県 の 県 営 建 設 工 事 に お け る ， 入 札 件 数 に 対 す る 入 札
不 調 の 比 率 の 経 年 変 化 を み る と， ① 平 時（2010） に も 3 ％ 程 度 の 不 調 が あ っ た が， ② 発災（2011）以降は増加を続け，新規の入札が一段落した 2015 年に減少した．③ 2015 年は2010 年の入札件数を下回ったが，不調の比率は平時には戻っていない．施工業者は 2015
年に至っても継続事業を抱えており，入札への対応が困難な状態が継続している．
発 注 金 額 と 入 札 不 調 （ 表 ）： 宮 城 県 の 土 木 一 式 工 事 に お け る 入 札 不 調 の 発 生 と 発 注 金 額の関係を見ると，発注金額が小さいほど入札不調の比率は高まった．この傾向は，2011 年
よ り 2012 年 で 強 ま っ て お り，2012 年 に は 1000 万 円 以 下 の 発 注 で は 入 札 は 皆 無 で あ っ た．
一億円以上の工事でも不調は増加の傾向をたどった．現場では発注ロットの拡大による，発注金額の増大や工事期間の長期化を図ったが，それだけでは十分ではなかった．

件
数

21

20

1,500
1,000
500
0

図

9

11

2010

15
10

3

5
2011

2012 2013
年 度

2014

2015

不
調
発
生
率

入札件数
不調件数
不調発生率 ％

0

発災後における入札不調の経年変化（岩手県：2015 より加工・引用）

表
等級

12

222

25（%）

21

設計・積算・発注

2,000

入札不調の発生率と発注金額（宮城県）

金

不調の発生率 （%）

額 （円）2011 年度

2012 年４～ 9 月

10

20

S

１億円以上
1 億未満～ 7,000 万以上

26A

7,000 万未満～ 5,000 万以上

115,000 万未満～ 3,000 万以上

36

47

B

3,000 万未満～ 1,000 万以上

46

60

C

1,000 万未満

60

100

28

33

全

体

＊）宮城県（2012）より加工・引用

参考資料① 岩 手 県 県 土 整 備 部 （ 2 0 1 5 ）： こ れ ま で の 対 策 と 今 後 の 取 り 組 み ， 平 成 2 7 年 1 2 月 1 9 日 復 興 加
速化会議資料http://www.thr.mlit.go.jp/Bumon/B00097/K00360/taiheiyouokijishinn/kasoku_1-5/6meeting/151219-3.pdf② 復 興 庁 （ 2 0 1 2 ）： 被 災 地 の 発 注 工 事 に お け る 入 札 不 調 の 状 況 に つ い てhttps://www.reconstruction.go.jp/topics/20121202_03_siryou.pdf

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・内川・落合

197

コラム ・ 震災直後対策

C2221

keywords

発注の簡素化

事務手続きの簡素化

計画変更●● 発注・施工の簡素化・効率化のために県担当者が期待した事項

震災直後対策１．地区単位の一体的査定・発注による復旧事務の効率化への期待
被災の特性と現場の要望： 大規模地震・津波による農地・施設（水路，農道）の被災は一体的であり，査定設計書を通常の水田・畑・用水路・排水路・道路に区分すると件数が増え，事務量は増大する．また，工事は相互に関連するため，施工も一体的に行う方が効率的である．復旧現場では，一帯的な被災地区については地区を単位とする災害査定・施工の要望が強い．
地区単位の一体的発注と課題： 現実的な解決として，復旧現場では工事発注は農地・施設を区分せずに一体的に行っている例がある．同一業者であれば，工種間の工程管理や境界の施工調整等は容易である．工費の算出も，農地・施設毎の事業費は全体から割り戻して，査定箇所毎に行った事例もある．制度面の建前を維持するのは現場では困難であり，実態と乖離している事態に対応したのである．
２．標準断面方式（モデル方式）による査定以降の手続きの簡素化への期待
簡素な災害査定方式である標準断面方式（モデル方式）では，査定後に発注するには，「精査」とこれに基づく「計画変更」が必要である．標準断面方式の採用において，査定後の発注・施工を含めた復旧業務の手続きの簡素化についても県は国に協議を求めたが，査定に限定された．

設計・積算・発注

222

３．計画変更手続きの簡素化への期待
東日本大震災では計画変更業務が現場を圧迫している．平均では 4 ～ 5 回，多いものでは 10 回以上の計画変更があり，多くの地区が 1 回以上の重要変更を経験している．通常の災害復旧と異なるのは，資材・職人の不足が短期的な経費高騰や業務遅延に繋がっていることである．早期復旧の要請に応えようとすると，経費は増嵩して計画変更の要因となる．
計画変更の要因は構造的に発生するため，回数増加は現場努力では回避できない．
４．査定から施工にいたる一連の業務を一体的に捉えた簡素化への期待
一連のプロセスとしての簡素化： 大規模災害復旧時の業務集中は査定段階で最も著しいことは担当者が共通して認める．しかし，その後の発注・実施業務の慢性的な過重状況の継続への対策は軽視される傾向があり，簡素化方策は不備である．この点への対応の必要性は東日本大震災・新潟中越大震災で現場から指摘されたが有効な方策は見いだせていな
い．査定から工事の完了までを一連のプロセスと捉えた簡素化対策が望まれる．
現場実態と制度運用の乖離： 制度が要求する手続きは困難で，現場は建前とは異なる形
で進まざるをえない状況が生じ，両者の間に乖離が生じている．一部では計画変更手続き
は実態の後追い的な事務処理として形骸化している．制度と実態の乖離を放置するなら，制度の意義を損ないかねない．実態に即した制度運用ができる工夫が求められる．

東日本大震災198

作成：2015.05

執筆：有田・橋本・内川震災直後対策

22301

keywords 農 業 構 造 変 化

担い手農家

大区画

■■ 構造変化を踏まえた大規模区画の戦略的導入

震災直後対策災害復旧事業では原形復旧が原則だが，東日本大震災では農地災害関連区画整備事
業に加えて復興交付金制度による被災のない農地も含めた圃場整備が可能となった．
大規模災害は地域農業に多大の影響を及ぼすが，長期的戦略のもとに農業構造変化の基礎となる大規模区画の形成を検討する．

１．経営の構造変化を下支えする大型区画
津波災害による離農傾向の加速： 津波によって農家は自宅と合わせて農地・農舎・農機具等を失ったが，農業再開には少なくとも 1 千万円以上の投資が必要であった．このため，自家耕作の継続は困難であり，離農傾向が強まったが，農家は農地管理の方針を見いだせずにいた．これを方向付けたのが法人化による大規模経営の形成であった．
大規模営農に対応した生産基盤： 大規模経営では大型機械の導入が予定されるが，農業機械の作業効率を高め，生産性の向上を下支えするのが生産基盤，すなわち農地区画である．大型機械を駆使する大規模経営では従来の 30a 区画では小さく，今後の構造変化を考え る と 1 ～ 2 h a 区 画 で あ っ て も 十 分 で は な い （ 宮 城 県 で は 一 部 で 2 h a 区 画 を 形 成 ）．

圃場整備

223

２．形成された区画は容易に変更されない
圃場整備の事業費は巨額である．数 % の受益者負担でも農家には重く，事業参加を躊躇する．このため，圃場整備は短期間には繰り返されない．第二次大戦後には 30 年程度の間隔で再区画整理をした地区もあったが，特殊な事例である．投資費用の回収は超長期でしかできないため，区画は長らく固定される．災害復旧による圃場整備で大規模区画を実現できなければ，生産力の飛躍条件形成の機会を長期に失うことになる．
３．戦略的対応の必要性
新潟県中越地震における復興型復旧： 新潟県中越大震災では農地災害関連区画整備事業
が始めて地震災害に適用され，原形復旧ではない地域形成的な圃場整備が行われた．中山
間地での実施事例だが，地区では担い手の形成が進み，良好な維持管理が行われている．
災害復旧における，新たな地域形成を見据えることの意義を示した事例である．
東 日 本 大 震 災 に お け る 戦 略 的 圃 場 整 備 ： 東 日 本 大 震 災 で は ，「 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 」
による通常と変わらない圃場整備事業が可能となった．激甚災への限定的対応ではあるが，復興基本計画の作成に基づく計画的対策が制度化された点で注目される．農地復旧においても将来の地域農業像を見据えた戦略性の必要性を改めて示した点でも注目される．
長期戦略に基づく再区画整理が容易な区画形成： 今後の更なる営農の大規模化においては，現状の大規模区画の再区画整理も視野に入れた対応が求められる．このため，再区画整理が廉価にできる圃場システムを現段階で織り込んでおくことが重要な技術的要請となる ．「 平 行 畦 畔 型 等 高 線 区 画 （ 有 田 ら ， 2 0 1 3 ）」 の 有 効 性 は 高 く ， 宮 城 県 で 参 考 と さ れ た ．

参考資料①復興庁：復興交付金制度 http://www.reconstruction.go.jp/topics/post_90.html② 有 田 博 之 ・ 木 村 和 弘 ・ 吉 川 夏 樹 （ 2 0 1 3 ）： 未 来 に つ な げ る 圃 場 の 形 成 ， 農 林 統 計 出 版

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川199

震災直後対策

22302

keywords 復 旧 の 迅 速 化

法手続き

復興交付金

■■ 圃場整備における法手続きの工夫による迅速な事業推進

震災直後対策

復興交付金に基づく圃場整備では，農政局・財務と調整をして，法手続きの扱いの緩和についての了解を得た．法手続きは省略できないため，手続き面での事務処理や書類作成等で工夫した．通常，法手続の期間は 3 ～ 5 年必要だが，1 年程度で済ませることができた．

１．法手続きの迅速化による圃場整備の早期着手
早期着工の取り組み： 復興交付金に基づく圃場整備事業地区では，早期着工に向けて事業手続き等の簡素化が進められた．通常，工事着手までの事業計画作成は 3 ～ 5 年で進めるが，宮城県・岩手県では 1 年程度で事業化を果たした．復興交付金の期限が 5 年に制限されたことも，担当者の意識を迅速化に向かわせる動機となった．
迅速化の方法： 事業の根幹である法手続きは省略できない．このため，①法手続き業務の迅速化，②法手続き期限の緩和，③概括的な書類による簡素化等によって果たした．
土地改良事業における法手続き：①土地改良事業の概要公告，②同意（本人の署名・押印），③施行申請，④適否決定，⑤事業計画決定，⑥公告・縦覧，⑦事業計画確定，⑧工事着手

圃場整備

223

２．法手続き業務の迅速化
集中的な同意の取り付け： 法手続き面で最も時間・手間が掛かるのは，本人確認と署名
捺印による「同意」の確認である．三条資格者・所有者の「同意」を工事着工前に確保するため，人海戦術で対応した．この結果，半年以内に同意を取り付けた地区もあった．
農 家・ 関 係 機 関 と の 連 携： 農 家 と の 信 頼 関 係 を 基 礎 と し て， ① 事 業 地 区 指 定， ② 申 請書・概要書作成，③関連部局との調整等の側面での工夫を積み重ねた．
３．法手続の期限の扱い緩和
詳細測量は事業認可後に： 事業許可までは概括的な図面で手続きを行い，許可を受けてから詳細な測量を実施した．復興交付金は，実施計画策定費と事業費が別途採択され，詳細測量は復興庁から事業地区採択予算が配分された後に実施した．
詳細図面は着工までに： 着工までに詳細な図面を事業地区採択予算で作成し，地元農家が組織する「工事部会」で説明し，定例会で農家の要望・意見を調整したのち確定した．
４．概括的な書類による法手続
予算要求計画書の簡素化： 復興交付金の予算要求における復興庁への事業計画申請書は，① A4 判一枚紙の概要書であり，②使用した数値は近傍の類似地区のもので，③換地計画等はまだできていなかった．
担い手・非農用地計画は暫定的： 担い手選定・非農用地換地の基本方針・体制は決める
が，詳細は暫定的で，最終決定は復旧・復興状況を見極めたうえ計画変更で処理する了解を取り付け，事業を実施した．発災直後の農家意識は流動的で，これらを厳密に行えば長い時間が浪費される．

東日本大震災200

作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

22303

keywords 意 思 決 定

事業主体

県の支援

協議会

■■ 圃場整備実施の意思決定が困難な市町村・土地改良区への支援

震災直後対策大規模災害の発災直後は，市町村・土地改良区共に復旧のイメージはもてず，方針を出せずにいる．農家も措定外の事態を理解できず，農地が復旧できるという確信も持てずにいる．都道府県は，長期的視野から方針を明確にして，市町村・土地改良区に方向付けを示し，トップダウンで復旧の合意形成を図るリーダーシップの発揮が求められる．

１．トップダウンによる災害復旧方針の決定
農家は主体的意欲を喪失： 宮城県亘理町では農家は深甚な被害を前にして意欲を失い，
発 災 後 暫 く の 期 間 は 主 体 的 対 応 が で き な か っ た ． 話 合 い の 場 で も ，「 ど う す れ ば 良 い の か 示
して欲しい」という発言に終始した．
町・土地改良区のトップダウンによる提案： 町・土地改良区からは具体的アイデアは出なかった．このため，県が圃場整備による農地復旧方針案を提示したところ，ようやく方向付けを得て対応を始めた．基本方針は，町・土地改良区が県の案をもとにトップダウン
で作成・提示したところ，農家の反対はほとんどなく受け入れられた．
県による協議会の支援： 圃場整備計画の作成では地元に農家の「協議会」を組織し，県は事業化の技術支援を行った．先ず，圃場整備の絵を描いて見える化を図り，農家の受入体制ができた段階で提示したため，比較的円滑に合意形成ができた．

圃場整備

223

２．圃場整備への対応は市町村で異なった
多くの市町村は県に依存： 岩手県では，農地復旧に関する県との連絡調整は市町村が担当したが，多くの市町村では土地改良事業の経験がなかったため，事業実施における県への依存度は高くなった．
市 町 村 は 人 員 不 足： 宮 城 県 の あ る 市 町 で は 一 人 の 担 当 者 に NN 分 野 の 業 務 が 集 中 し た ため，圃場整備に手が回らずに対応が遅れた．圃場整備は産業課が対応したが，他の業務にも忙殺されて余裕がなかった．また，土地改良区は小規模で対応力を欠いていた．
水田農業の位置づけの差異： 宮城県の仙台市・山元町は圃場整備への関心が弱かった．
仙台市では，近郊野菜の畑作が盛んであり，山元町は苺生産農家が多いため，圃場整備による集団化への関心は低かった．
３．国営事業で圃場整備を実施するには換地・補完工事への対応が必要
国営・圃場整備であれば地元の事業実施面での負担は減少するため，導入が検討されたが，地元土地改良区は換地・補完工事への対応における業務の負担増大を嫌った．国は換地処分の経験が少ないことから，その後の対応を県に任せられると業務が煩雑化するほか，
国営事業では補完工事を見込んでいないため，施工面のリスクが懸念材料となった．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・橋本・千葉

201

震災直後対策

22304

keywords 災 害 復 旧 済 み 農 地

復興交付金

再投資

■■ 復興の実体化のため進められた災害復旧済み農地の農地整備事業

震災直後対策

東日本大震災では災害復旧・復興対策は一律には進まず跛行的であった．現場では営農再開の要望は高かったが，本格的な復興対策の迅速な実施は困難であった．こうした特性を踏まえ，通常は災害復旧事業を実施した農地・施設には再度の災害復旧関
連投資は行われないところを，宮城県では担い手農家の保護及び離農防止の必要から営農再開を優先し，当面必要な災害復旧をした後に復興交付金による農地整備事業で区画整理をした．

１．災害復旧対応の跛行性を踏まえた事業実施
一律には進まない復旧を踏まえた対応： 東日本大震災では災害復旧事業の実施後に，復興 計 画 に 沿 っ て 復 興 交 付 金 に よ る 農 地 整 備 事 業 が 実 施 さ れ た 地 区 が あ る ．再 度 投 資 に は な ったが，大規模災害では一律の復旧は困難で，早期の営農再開と本格的な災害復旧・復興対策には時間的なずれが生じていたのを踏まえた現実的な対応が選択された．
機動的で柔軟な復興支援対応： 東日本大震災では，災害復興の実質化のため，以下の機
動的で柔軟な対応が特例的に実施された．①交付金事業による農地整備事業は被災地周辺の 無 被 害 農 地 も 含 め て 実 施 さ れ， ② 災 害 復 旧 事 業 で 農 地 復 旧 を し て も 1 作 以 上 を 行 え ば，
農地整備事業地区への編入も了解された．宮城県では，災害復旧事業による当面の営農再開後に農地整備事業が実施されたのは，その一環としてとらえることができる．

圃場整備

223

２．早期の営農再開のための災害復旧
一次的な対策としての災害復旧： 通常は災害復旧事業を実施した農地では，災害復旧を目的とした再投資は行われない．しかし，宮城県では東日本大震災で復興交付金による農地整備事業（圃場整備）が予定されていても，すぐにはこれを施工できない地区では応急的・一次的対応として災害復旧事業が実施された．
背景に農業団体の強い要請： JA・土地改良区等の農業団体は，一部の農地でも早期の営農再開を強く望んだ．農業団体は，農家の営農意欲を喚起・持続するため，農地整備事業着手までの当座の対応として一部であっても早期の農地復旧を求めた．農地整備事業の予定は被災地区に周知されていたが，早期の営農再開は農業団体にとって営農継続の意思表示でもあった．
３．営農再開のための当座の農地復旧
災害復旧事業と交付金事業の区分： 宮城県では災害復旧事業と農地整備事業を一体的に行う際の費用を東北農政局・東北財務局と協議し，災害復旧事業で実施するものと，復興交付金による農地整備事業で行うものを区分した．災害復旧事業で実施したのは，①農地
内の津波堆積物の撤去・処理，②流失表土を回復する客土，③地盤沈下農地の盤上げ，④
農地整備で断面や位置の変更がない畦畔・道路・水路等の復旧，⑤除塩である．
当座の復旧に対応した整備水準： 災害復旧事業では，恒久的ではないが当座の農業生産に必要な範囲での整備とした．被災前の用排水路がコンクリート水路の場合，破損部分を補修し，一部を入れ替えた．コンクリート柵渠は既に製造を停止していたため，木杭・板材 等 で 処 置 し た （ 原 形 復 旧 ）． パ イ プ ラ イ ン の 場 合 ， 地 下 埋 設 部 は 被 災 が 小 さ か っ た た め ，
地上部の水閘・空気弁等を復旧した．また，利用可能な資材等は極力再利用した．
東日本大震災202

作成：2016.06

執筆：有田・友正・内川震災直後対策

22305

keywords 土 地 改 良

合意形成

未整備地区

■■ 土地改良の経験が無い地区での農地等復旧・圃場整備

震災直後対策土地改良事業の経験が無い地区では，災害復旧時に土地改良区を立ち上げるのは困難であるほか，事業に対する合意形成は難しく，換地の意味の理解にも時間が掛かる．
こうした地区が復旧から取り残されるのを防止するため，県・市町村等は協議して災害復旧事業に関わる業務を支援・代行する体制を整備する．

１．土地改良の経験が無い地区では非効率を避けられない
土地改良事業の経験が無い地区では，土地改良区・農家組合等の受け皿が無い．岩手県
は，机上設計・工事発注の前段まで作業を進めたが，地元住民には基礎的な話から始める必要があった．土地所有者の特定においても，関係者の探索・連絡は時間・労力が掛かった．地区代表を招集して現地説明会を開いても，一回では済まず，手紙・電話での連絡・招集を繰り返した．他地域と異なる効率の低さを見込んだ対応が必要であった．
２．組織的な事業支援の必要
復旧弱者の回避： 土地改良事業の経験が無いところでは，ほ場整備事業や換地の意義・手続等の理解から始めなくてはならず，時間がかかるため，NN 関連復旧事業の早期実施は困難である．このため，営農再開は遅れるほか，災害復旧の合意形成には時間制限がある
ため，放置すればほ場整備事業に対応できず，復旧弱者とでもいうべき状況に置かれる．
土地連等による業務の支援・代行： 災害復旧業務の支援・代行窓口は本来ならば市町村
である．しかし，土地改良区のない多くの市町村では，市町村職員にも圃場整備の経験がない．宮城県気仙沼市・南三陸町等の土地改良事業の経験が無い市町やマンパワー不足の土地改良区では，県と調整したうえで「土地連」が業務を担ったり支援をした．

圃場整備

223

３．農地の未整備地区では地図情報が不備
公図では情報不足： 棚田や海岸線沿いの小規模農地等では土地改良事業の経験がなく，多くの場合，地図は精度の低い「公図と呼ばれる絵図」しかない．こうした地区では，災害査定で求められる従前状況（原形）の資料精度を満たすには，補足作業が必要となる．
水 土 里 情 報 の 援 用： 地 図 の 代 用 と し て， 水 土 里 情 報 の オ ル ソ 画 像 が 東 日 本 大 震 災 で は活用された．しかし，水土里情報は「利活用促進事業農振地域」に限られたうえ，20062010 年の 5 年間以降は更新されず，情報の範囲限定・劣化等による困難が懸念される．
４．条件不利地域で生じる困難と対策
意思決定の困難： 東日本大震災では土地改良の経験が無い地区の多くは，沿岸部に集中し，過疎化・高齢化が進む，半農半漁の農業依存度が低い地区であった．こうした地区では，農家の意思決定は遅れがちである．国やマスコミは災害復旧の迅速化を求めるが，農家との話合いや土地改良事業への理解度の深化を図る時間が必要となる．
取り敢えずの災害査定： 宮城県は，条件不利地域では，短期に意思決定のできない農家の農地も含め，取り敢えず災害査定を申請した．農家に最終的な意思決定を求めたのは，
設計・発注段階であり，それまでの時間を利用して住民と話合い，調整を進めた．

東日本大震災作成：2016.04

執筆：有田・橋本・内川203コラム ・ 震災直後対策

C2231

keywords

農業構造変化担い手農家

大区画●● 宮城県における「道路抜き工法型等高線区画」による大規模区画：

震災直後対策１．宮城県における将来の農業構造変化を想定した区画の設定
宮 城 県 名 取 地 区 で は，2ha 区 画（200m × 100m あ る い は 250 × 80 ｍ ） を 圃 場 整 備 の 標 準区画とし，①機械作業効率が高く，②再整備時には排水路の除去によって 4ha 区画の形成が容易にできる「道路抜き工法型等高線型区画」を念頭に置いた区画配置とした．区画を大型化するだけでなく，将来の技術変化・構造変化を見込んだ基盤を計画的視点から形成
した．
２．名取地区の圃場形態の特徴①区画長辺：作業効率を高めるため 200 ～ 250m とした②畦畔幅員：畦畔除草を乗用刈払い機で行うため車両走行が可能な幅員・形状とした．
③農道ターン方式：機械作業能率を向上するため農道ターンができる畦畔形態とした．
④ 再 区 画 整 理 へ の 対 応 ： 道 路 抜 き 工 法 で 区 画 拡 大 が で き る よ う 圃 場 の 標 高 ・ 畦 畔 設 定 を工夫した．
３．当初は農家に抵抗感があった
宮城県が計画平面図を示した当初は，農家は経験がないため抵抗感があった．しかし，営農が始まって以降の圃場に対する担い手農家の評価は高い．宮城県では大崎市松山長尾
五輪崎（県営・低コスト化水田農業大区画ほ場整備事業）で 3ha を超える大型区画を以前から農家が経営しており，こうした情報も受け入れを後押ししたと思われる．

圃場整備

223

＊注記
①平 坦地では区画は長方形であり，傾斜地では図のように畦畔を平衡状態にして地形に沿わせる②将 来は等高線方向に区画を拡大することによって作業効率を向上
図

写真１

参考資料

乗用除草機が走行できる広い畦畔

写真２

導入された大型トラクター

有 田 博 之 ・ 木 村 和 弘 ・ 吉 川 夏 樹 （ 2 0 1 3 ）： 未 来 に つ な げ る 圃 場 の 形 成 ， 農 林 統 計 出 版

東日本大震災204

道路抜き工法型等高線型区画のモデル

作成：2015.05

執筆：有田・内川・郷古震災直後対策

22401

keywords 農 地 災 害 関 連 区 画 整 備

一帯的整備

一体的復旧

■■ 一体的な区画再編ができる農地災害関連区画整備事業

震災直後対策

通常の災害復旧では個別被害の原型復旧が原則だが，農地災害関連区画整備事業は
再度被害防止対策の一環として地域農地を再編できるため，一体的な整備による地域
形成的な効果が期待された．発災時には津波被災地区の農地を区画整理によって集団的に復旧できる事業制度は農地災害関連区画整備事業以外になかった．

１．発災当初には被災県は農地災害関連区画整備事業の適用を検討した
一帯的被害： 東日本大震災では津波によって地域が一帯的な被害を受け，大小被害が相互に関連した地区が発生した．このため，個別の被害対応では小規模被害に対応できず不備な農地が混在するほか，周辺水路の劣化等によって，全体として十分機能しないことを担当者は当初から課題としてとらえていた．
区画整理の要望： 東日本大震災では，災害復旧事業による個別の原型復旧ではなく，区画整理による集団的・一体的な農地復旧の必要性が意識された．発災時には農地災害関連
区画整備事業（以下，農災関連整備事業）しかなかったため，各県では導入の検討が進められた．地震災害への適用は，新潟県中越地震の事例があり，有力な選択肢であった．岩
手県では，岩手町豪雨災害（2010.07）における適用経験もあった．

農地災害関連区画整備事業

224

２．農地災害関連区画整備事業とは制度の由来： 農災関連整備事業は，災害復旧事業の関連災として制度化された．雲仙普賢岳噴火（1989）の災害復旧時に制度化され，新潟県中越地震（2004）で地震災害復旧に適用された．本事業は，隣接地区を含めた区画形質の変更が可能で，被災原因を除去して「再度災害を防止」できる点に特徴がある．
区画整理の実施が可能： 被災県では，被害のない農地を含めて一体的な区画整理ができる点に注目した．発災当初には一帯的な被災地区に農災関連整備事業の適用を検討したが，復興交付金による農地整備が可能になるとこれに切り替えた．
再度被害防止： 注目されるのは，再度被害防止が目的とされている点である．再度被害防止や強化復旧等の改良復旧対策は，NN 分野の災害復旧では適用条件は厳しいが，本事業では事業目的に再度被害防止が明記されている点が注目される．
３．実績と期待事業実施は少なかった： 事業実施事例は福島県で 2 地区あるが，宮城・岩手県では復興交付金の農地整備事業で実施した．両事業とも機能面に差はないが，補助率や事業実施面
での自由度の高い復興交付金（参照 22402）が選定されたと思われる．福島県の事例地区の面積は小さく，復興交付金の制度化前に町長との話を進めていたものであった．
事業制度の拡張への期待： 東日本大震災のように特例的な復興交付金制度が設けられない限り，現行制度では農災関連整備事業が災害復旧で区画整理のできる唯一の手段である．
新潟県中越地震でも農災関連整備事業による復旧地区を見た農家の多くが，同事業の適用を望んでいた．本事業が幅広く適用され，効果的に活用される，制度拡張が期待される

参考資料

農地災害関連区画整備事業・新潟県 HP
http://www.pref.niigata.lg.jp/HTML_Article/752/167/03-1-2,0.pdf

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

205

震災直後対策

22402

keywords 農 地 災 害 関 連 区 画 整 備

適用条件

事業規模

■■ 広範囲に亘る被害への農地災害関連区画整備事業の適用上の課題

震災直後対策農地災害関連区画整備事業

224

農地災害関連区画整備事業は比較的狭い範囲の被害には適しており，既に制度化されているため，迅速な対応が可能である．一方，広域の被害には地区の特性を考慮した対応が必要である．東日本大震災の津波被災地区では復興交付金制度等によって別途の事業対応ができたが，初期対応では利害得失を踏まえて事業選択を注意深く行う．

１．広域災害の復旧に不適合な農地災害関連区画整備事業
農地災害関連区画整備事業（以下，農災関連整備事業）は，災害復旧において農地の区画整理ができる有利性がある．宮城県では，同事業を新潟福島豪雨災害（2011.07）で適用したが，被害が広範な東日本大震災には適合性は低いと判断した．
手続き業務の負担： 農災関連整備事業では事業地区毎に財務省の査定を受ける必要がある．これには，説明資料作成に労力・時間が必要であるほか，財務省との遣り取りには時間が掛かるため，迅速化を優先したいと考えた．
本災の被害総額の縛り： 農災関連整備事業（関連災）は災害復旧事業の枠内にあり，本災（災害査定の対象となった被害）の事業総額を超えることができない．宮城県では，多くの農災関連整備事業の計画地区で事業費が本災の額を上回った．ちなみに，復興交付金
では土地改良事業として実施されたため，こうした縛りはなかった．
事業規模の不適合： 要領に明記されていないが，事業規模の上限が 25ha と小さいことによ る 制 約 （ 後 発 の 福 島 県 で は ， 4 1 h a の 地 区 に 適 用 さ れ た 事 例 が あ る ）．
①広大な津波被災地区では多数の事業を立ち上げる必要があり手続き業務の負担が増加．
②集落の農地規模は 25ha を上回ったため集落単位の工区設定が困難．
③ 換 地 工 区 の 範 囲 が 狭 い と 広 域 的 な 調 整 は 困 難 で ， 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 に よ る 集 落 跡
地 を 含 め た 「 ま ち 作 り （ 土 地 利 用 秩 序 形 成 ）」 に 非 農 用 地 換 地 の 効 果 的 活 用 は 困 難 ．
営農対策の困難： 農災関連整備事業では，農地の復旧はできるが担い手形成を含めた総合的な対策はできない．東日本大震災では被災地区における急激な農家減少が予測されたため，同事業での対応には限界があった．
２．2 つの制度が農地災害関連区画整備事業以外の選択を可能にした
2 つの制度の新設： 国に制度改善を求めながら，宮城県は農業・農村復旧の基本方針を検討 し た が ， そ の 過 程 で 2 つ の 制 度 面 の 解 決 が あ っ た ． ① 土 地 改 良 法 の 特 例 法 制 定 （ 2 0 1 1 ），
② 「 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 （ 以 下 ， 復 興 交 付 金 ）」 制 度 の 創 設 （ 2 0 1 1 ） で あ る ．
特例法による国・県が行う災害復旧事業の新設： 土地改良法の特例法（東日本大震災に対処するための土地改良法の特例に関する法律：2011.05.21）は，国・都道府県が実施する災害復旧事業（特定災害復旧事業・災害復旧関連事業）を規定し，県の主体的対応範囲が広がった．
復興交付金制度の新設による圃場整備： 復興交付金制度は 2011 年 12 月に成立した「東日本大震災復興特別区域法」により，深甚な被災地域の円滑・迅速な復興支援を目的として創設された．宮城・岩手・福島の 3 県では「津波被災地域」に適用され，農災関連整備事業以外にほ場整備事業での解決が可能となった．

東日本大震災206

作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

震災直後対策

22501

keywords 営 農 意 欲

意識喚起

農家支援

見える化

■■ 農家に寄り添う多様な支援策による営農意欲喚起

震災直後対策大規模災害で住宅・家財・車等を失った農家は，生活再建を最優先させる．このため，NN 事業関連の災害復旧への関心は低く，意思決定は遅れがちである．しかし，災害復旧事業の実施期間も原則 3 年と短いことから早急な対応が必要であり，農家の営
農意欲の回復支援方策として農家への働きかけを発災当初から組織的に講じる．

１．農家の目がＮＮ分野の災害復旧事業に向くのは居住地が安定してから大規模地震・津波で多くを失った被災者の精神的な立ち直りには時間が掛かり，農地復
旧に関心をもつのは居住場所が決まり，生活再建に意識が向いてからであることは経験的に知られている．他要素に比べて NN 関連事業の意思決定の優先順位は低い．一方，行政は短期内の復旧が求められ，農家の意識が自然回復するまで待つことはできないため，組織な支援による意識喚起の早期化が求められる．
２．農家の孤立感への寄り添い
農家は被災直後には仮設住宅に分散して居住するなど，過酷な物的・精神的環境にいるため強い孤立感にとらわれやすい．農地も暫くは農家の意識対象とはならないが，行政が見守り，手を差し伸べるという情報を伝達し続けることは，農家の孤立感緩和に役だつ．
災害規模が大きいほど，こうした寄り添いの姿勢による情報伝達の果たす役割は大きい．

営農対策

225

３．農家の意識喚起への配慮と支援
復 旧 意 欲 を 喚 起 す る 「 見 え る 化 」： 農 家 は 被 災 現 場 を 見 て 悲 観 的 に な る が ， 現 実 に 復 旧 した農地を見ると急速に意欲を取り戻す．具体的に見ることの効果が大きいことは現地担当
者 が 共 通 し て 経 験 す る ．「 見 え る 化 」 が 復 旧 意 欲 の 喚 起 に 果 た す 役 割 は 大 き い ． J A ・ 普 及 員等とも協力して，復旧現場の見学や復旧イメージを具体的に示す工夫が効果的である．
集会等への参加条件の配慮： 被災生活の中で生活再建を図る農家の時間的余裕は少ない．
このため，説明会等の会議の開催において，多くの農家が出席できる日・時間帯を注意深く選ぶよう配慮する．一方的に通知するのでは無く，地区と相談し調整をすることも信頼関係の形成に繋がる．
身近な情報の定期的配信： 情報伝達においては，被災者にとって身近で関わりのある情報を定期的に伝えることが農家の安心に繋がる．伝達の形態は多様だが，宮城県の被災地
区では，地域振興事務所が作った定期的な「◯◯便り」が好評であった．情報は A4 用紙 1枚に納め，図・表を多用するなどして読み易くした．
農家グループの組織化支援： 地元リーダーとは発災直後から連絡を取り，相談に乗っていた．地元の話し合いでは住民意向を優先するため，意見が言いやすいグループ方式・座談会方式とし，農家の意向を短い時間で聴き取る工夫をした．
宮城県の地方振興事務所管内では住民の話し合いのタイミングにも配慮した．発災直後
から地区リーダーと連絡を取っていたが，被災後 49 日が過ぎた頃に住民による地区再建の「実行委員会」ができたとき，行政はこれを支える形で積極的な介入を始めた．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・落合・中島

207

震災直後対策

22502

keywords 機 械 排 水 区 域

営農再開

水稲作付

湛水被害

■■ 機械排水区域の上流部では営農可能でも水稲作付は制約された

震災直後対策排水機場が被災した機械排水区域では，災害応急ポンプによる湛水排除が行われる
が，区域内の排水機能は著しく低下しているため，上流部の水田で水稲を作付けすると，下流部に湛水被害をもたらす恐れがある．被害がなく営農可能でも機械排水区域の水田は水稲作付けが制約された．

１．上流部で水稲作付をすると下流部に湛水被害をもたらす恐れがある
排水機場が被災した機械排水区域では，災害応急ポンプによる湛水排除が行われるが，区域内の排水機能は著しく低下した状態になっている．このため，区域内の上流で稲作を行うと，その排水で下流部に湛水被害をもたらす恐れがある．機械排水区域の水田は，被害がなく営農が可能でも稲作は制約され，田植え前であれば作付けの中止，作付け期間中であれば灌漑を停止する．
２．作付制限地区の明示と当該年度の作付－宮城県亘理町・山元町の事例－
下図は平成 23 年度の宮城県亘理町・山元町における水稲作付の計画図である（平成 23 年
5 月 1 6 日 付 け 資 料 ）． オ レ ン ジ 色 の 地 区 は 津 波 浸 水 範 囲 で あ り ， 営 農 不 能 と さ れ た ． 青 色 の地区は，津波が到達せず，営農可能な水田が多かった区域である．しかし，機械排水区域にあり，下流部に湛水被害をもたらす恐れがあったため，農家に水稲作付の自粛が要請された．土地改良区では当区域への送水は行わなかった．一方，こうした作付け制限区域の明示は，それ以外の地区での営農が可能であることを示し，農家の計画的な対応を促した．
内陸部の無印の区域の水田は自然排水区域であり，下流への影響がなく，水稲の作付けができることが分かったため，発災年度にも通常の営農が行われた．

営農対策

225

図

東日本大震災208

平成 23 年度の水稲作付に関する計画図（宮城県亘理町・山元町）

作成：2016.03

執筆：友正・千葉

震災直後対策

22503

keywords 農 家 組 織

復興組合

経営再開支援事業

支援金■■ 復興組合による微細瓦礫除去は農家の営農意欲をつなぎとめた

震災直後対策発 災 直 後 の「 復 興 組 合 」 を 通 じ た 微 細 瓦 礫 除 去 は， 営 農 が で き な い 被 災 農 家 の 収入源となったほか，共同作業による日々の交流がコミュニティの維持・回復の助けとなった．また，被災農地に係わることで営農回復への意欲をつなぎとめる役割も果た
した．

１．被災農家経営再開支援事業
東日本大震災の災害復旧対策として，当面の作付けができない農地等の経営再開にむけて，ゴミ・微細瓦礫の除去，農地・水路の補修，土づくり等を共同で行う農業者に，経営再開の「支援金」を交付した．
宮 城 県 で は ，「 微 細 瓦 礫 の 除 去 」 以 外 に 「 農 地 の 除 草 」 に も 当 該 予 算 を 活 用 し て 3 年 ほ ど実施した．除草は営農再会予定のある農地に限定し，再開予定のないものは除外した
２．事業の実施方法
窓 口 官 庁 ： 平 成 2 3（ 2 0 1 1 ） 年 度 は 農 林 水 産 省 が 窓 口 で あ っ た が ， 平 成 2 4 年 度 以 降 は ， 復
興庁で一括計上し，農林水産省が執行した．
事業実施主体： 市町村（又は県）とし，ここから集落に実績に応じて支援金を交付した．
支援単価： 支援の単価は，復旧作業の労働費相当額として設定された．地目によって異なり，福島県では水田では 3.5 万円 /10a，畑では水田の 1/2 程度を交付の上限とした．水田に対する 3.5 万円 /10a は，主食用米の家族労働費にほぼ一致する水準であった．

営農対策

225

３．復興組合への支援金支払いの実施手順
手 順 ① 集 落 等 を 単 位 と す る 地 域 の 農 業 者 （ 販 売 農 家 ， 農 業 法 人 ， 集 落 営 農 等 ） は 「 〇 〇地 域 農 業 復 興 組 合 （ 以 下 ， 復 興 組 合 ）」 を 組 織 す る ．
手順② 復興組合は「経営再開支援活動計画」作成し，これに基づいて作業を実施する．
手順③ 国は市町村等を通じて復旧作業面積に応じて復興組合に支援金を交付する．
手順④ 復興組合は市町村から支援金を得て，作業の対価として農業者等に支払いをする．
４．福島県における支払いの事例
福島県では，3ha の農地の微細瓦礫であれば，10 ～ 20 人位のグループが 3 ～ 4 日のペー
ス で 除 去 し た． 日 当 を 8,000 円 / 日・ 人 と し た 地 区 で は， 総 額 は 64 万 円 で 補 助 上 限（3.5
万円 /10a × 300a ＝ 105 万円）以内に収まった．
５．実績
平成 23 ～ 26（2011 ～ 2014）年度までに青森・岩手・宮城県・福島県（避難区域等を除く）の被災農地のうち約 212,000ha，27 年度も 8 市町 700ha で実施された．

参考資料

農林水産省・被災農家経営再開支援事業の概要
http://www.maff.go.jp/j/kanbo/joho/saigai/hisai_sien/pdf/pr.pdf

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・落合・千葉

209

震災直後対策

22601

keywords 小 規 模 被 害 対 策

復興基金

財団方式

直営方式

■■ 復興基金による暫定法適用外の被害救済

震災直後対策大規模災害では，甚大な被害に目を奪われ，小規模被害は忘れられがちである．一件 40 万円以下の災害復旧事業対象外の小規模被害も，件数が増えると農家負担は増加
して被災者を苦しめる．復興基金が受皿となるが，運営方式によって効果は大きく異な る ． 東 日 本 大 震 災 で は 「 直 営 方 式 」 と さ れ た が ，「 財 団 方 式 」 の 長 所 を 踏 ま え た 運 営
方式を選択する．

１．ＮＮ分野では関心が薄い復興基金
認知度の低い復興基金： 宮城県の多くの担当者は，東日本大震災における復興基金の存在を知らなかった．新潟県中越大震災（2004）では，常に担当者の関心対象であったのと比べると差異がある．岩手県では小規模災害に関心が向いたのは 2013 年度以降で，新潟県中越大震災の復興基金運営を注目したが，すでに県の復興基金方針は決まっていた．
条例方式の影響： 各県は基金運営を直営方式（参照 R2261）とし，2012 年 3 月から市町村に配分した．市町村は県の方針に対応して同様の直営方式を採用し，暫定法を補完する
形で補助対象外の小規模被害に助成した．このため，市町村が個別業務で対応したことか
ら，補助の対象・形態は現場で関心・議論の対象とならなかった．

小規模災害対策

226

２．小規模被害の件数は予想外に多く多様性・地域性が高い
新潟県中越大震災の経験では，小規模被害の件数は災害復興事業の被害と同等程度に多く，多様で地域によって傾向は異なった．平野部と傾斜地では両者の件数や多様性に大きな 差 異 が あ り ， 比 例 関 係 も な か っ た （ 有 田 ら ， 2 0 0 9 ）． 小 規 模 災 害 へ の 取 り 組 み と 災 害 復
旧事業の一体化によって，バランスの取れた総合的な復旧が可能となる．
３．小規模災害に対応するには多様なメニューが必要
ボトムアップによる支援メニューの掘り起こし： 新潟県中越大震災では，復旧対策を市
町村の要望をもとに組み立て，多様な被害に対応した結果，小規模被害の固有性に対応できた．小規模災害においては，地域実態に則したボトムアップ型の運営が不可欠である．
長期的被害発現も視野に入れて： 新潟県中越地震では，遅れて発現する「見えない被害（ 参 照 C 2 1 3 1 ）」 は ， 当 該 災 害 を 対 象 と す る 暫 定 法 の も と で の 支 援 は な か っ た ． 見 え な い 被害の認知度は高まったが，東日本大震災の復興基金でも障害は解消されていない．
４．財団方式の運営が小規模災害の多様性に適合
直営方式の硬直性： 直営方式では，復興基金の運用に関して市町村議会の議決が必要である．このため，現場の状況に応じた対応には制約が生じる．東日本大震災では直営方式としたことが，暫定法の補完的内容に止まったことに関連していると思われる．
財団方式による機動的支援： 新潟県中越地震では財団方式が採用された．臨機応変で多様な支援ができたのは，同方式では議会の議決無しに決定できるのと関連している．

参考資料① 豊 田 利 久 （ 2 0 1 3 ）： 東 日 本 大 震 災 に お け る 復 興 基 金 の 役 割 ， 日 本 災 害 復 興 学 会 大 会 （ 2 0 1 3 ･大阪）② 有 田 博 之 ・ 湯 澤 顕 太 （ 2 0 0 9 ）： 2 0 0 4 年 新 潟 県 中 越 地 震 に お け る 農 業 生 産 基 盤 の 小 規 模 被 害 と復旧対策，農業農村工学会論文集，77-4，417-422

東日本大震災210

作成：2015.04

執筆：有田・内川・友正

震災直後対策

22602

keywords 復 興 基 金

財団方式

県主導の運営方式■■ 復興基金の運営設計は県が主導して財団方式で震災直後対策

復興基金は県で一本化した財団方式による運営が，小規模災害の多様性・地域性への対応を促進する．NN 分野への対応は県レベルでも看過されやすいが，立ち上げ段階
から戦略的に運営設計に係わることが農業・農村の総合的復旧に繋がる．

１．復興基金は立ち上げが肝心財団方式の優位性： 復興基金は立ち上げ時の運営方式の選択によって効果は大きく異なる ． 運 営 方 式 は ① 直 営 方 式 と ② 財 団 方 式 が あ る が （ 参 照 R 2 2 6 1 ）， 財 団 方 式 が 多 様 な 被 災 現場に臨機応変な対応ができることが経験上明らかになっている．
議論・検討は十分か： 東日本大震災では学識経験者らが財団方式の選択を提言していた．
国・県の当事者は運営方式の選択について議論・検討をしたという記録は見られない．初期における検討・戦略の不足が基金の目標を不明確にした側面があるように思われる．
２．ＮＮ部局は声を上げないと忘れられる
必要な自己主張： 行政分野全体で見れば NN 分野の認知度は低い．東日本大震災でも，他分野との調整においては土地改良区や圃場整備というキーワードすら説明が必要であった．
このため，明確な意識をもって自己主張をしないと，対策は看過されることになる．
NN 分野対策の空白： 東日本大震災の復興基金は，被災市町村のほとんど全てが受け容れたが，NN 分野のメニューを用意した市町村は一部であった．近年では NN 分野に理解をもたない首長もいるほか，優先順位も低い．復興基金は被災市町村のほとんどが立ち上げたが，NN 分野のメニューを立ち上げた例は少ない．

小規模災害対策

226

３．直営方式によって生じるＮＮ分野の支援格差
県・市町村は直営方式を選択： 東日本大震災では，復興基金の原資である特別交付税の半分を県から市町村に配分することが決まっていた．これも関係して，事務処理上の煩雑さを回避するためいずれの県・市町村も直営方式を選択した．
NN 分野のメニューがないところでは放置： 復興基金の使途は自治体に任せられる．NN 分
野のメニューを設けない市町村が多く，当該市町村の農家は基金による対応ができない．
市町村単独事業が別途あれば利用可能だが，財源不足のため支援範囲は限られる．
４．県を単位とした財団方式による復興基金運営
市町村単独の財団方式は困難： 東日本大震災では，復興基金の半分が一定基準のもとで県から市町村に配分されたため，原資は細分化された．市町村は少ない人材・資金の下で復興基金を財団方式で運営するのは困難があった．
県一本の財団方式運営： 新潟県中越大震災では，復興基金は県一本の財団方式によって運営した．復興基金の財布は大きかったため，多様な対応ができたほか，NN 部局の業務に関心のない市町村農家にも遍く支援ができた．県民が平等に多様な支援を受けるためには，一本化の実現が果たした効果は大きかった．

参考資料

豊 田 利 久 （ 2 0 1 3 ）： 東 日 本 大 震 災 に お け る 復 興 基 金 の 役 割 ， 日 本 災 害 復 興 学 会 大 会

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・内川・橋本

211

資料 ・ 震災直後対策

R2261

keywords

復興基金

制度外被害

条例法式

財団法式

●● 大規模災害と復興基金

震災直後対策１．復興基金の役割・実績
役 割 ： 既 存 の 災 害 復 旧 制 度 は ， 大 規 模 災 害 に は 十 分 対 応 で き な い ．「 復 興 基 金 」 は ， 災 害
復 旧 ・ 復 興 に お い て ，「 公 的 資 金 の 支 出 が で き な い あ る い は 困 難 な 事 業 を 行 い ， 既 存 制 度 の不備を補完する点に特徴」がある．復興基金は，被災者の救済・自立支援や被災地域の総合的な復興対策を現地の判断・発意に基づいて弾力的・機動的に進める．
実績： 雲仙岳災害対策基金（1991）が始まりで，北海道南西沖地震における災害復興基金 （ 1 9 9 3 ）， 阪 神 ・ 淡 路 大 震 災 復 興 基 金 （ 1 9 9 5 ）， 新 潟 県 中 越 大 震 災 復 興 基 金 （ 2 0 0 4 ）， 能
登 半 島 沖 地 震 復 興 基 金 （ 2 0 0 7 ）， 東 日 本 大 震 災 復 興 基 金 （ 2 0 1 3 ） 等 の 実 績 が あ る ．
２．復興基金の原資
復興基金の原資は多様で，地方債・特別交付税・国庫補助金・義援金・宝くじ収益金補助金等が充当される．新潟県中越大震災（2004）では，地方債を発行して利子を運用する「運用型基金」が中核となった．東日本大震災（2011）では，低金利状況のため運用型基
金は回避され，特別交付税による「取崩し型基金」が中核となった．

小規模災害対策226

３．復興基金の運営方法
財 団 方 式 と 条 例 方 式 が あ る （ 表 ）． 財 団 方 式 は ， 迅 速 性 ・ 弾 力 性 が 高 い ． 条 例 方 式 で は 議
会承認等の手続きが必要であるのに比べて，財団方式では運用団体の裁量で進めることができる．財団方式とした新潟県中越大震災復興基金では，民間団体が資金運用をできるよう ， 指 名 債 権 譲 渡 方 式 に よ っ て 原 資 の 「 民 金 」 へ の 変 換 が 行 わ れ た （ 参 考 ）．
表
運営方式
条例方式
（直営方式）

財団方式

復興基金の運営方式による差異と特徴

設置の方法・根拠特徴・地方自治法第 241 条の規定に基づく基金条例によって設置・地方公共団体の行政施策との整合性を図りやすい．
・設立は簡便であるが，支援事業の実施に際して，予算の議決などの執行手続きに時間を要する．

・財団法人を設立して設置

・公益活動を迅速かつ弾力的に実施できる．
・人的・物的施設の配置が必要になる．
・財団法人の継続性という観点から検討を要する．

＊）内閣府資料・「復興基金の設立」から加工・引用[ 参考 ] 新潟県中越大震災復興基金から運営資金を生み出す指名債権譲渡方式のスキーム①県が復興基金に貸付けるための資金を市中銀行から利率 2％で借りる．
②県は市中銀行から調達した資金を復興基金に無利子で貸付ける．
③復興基金は，県から借り入れた資金で，市中銀行が保有する県に対する貸付債権を購入する．
④結果，復興基金は県に対して貸付債権をもつことになり，市中銀行の貸付利子 2％が基金に移転する．
⑤県の市中銀行からの借入金利子は国の交付税措置によって賄う．
＊）内閣府 HP・防災情報のページより引用

参考資料①復興基金（内閣府 HP・防災情報のページ）
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/houkokusho/hukkousesaku/saigaitaiou/output_html_1/2-24-3.html②中越防災安全推進機構・復興プロセス研究会（2015）：中越地震から 3800 日，ぎょうせい

新潟県中越大震災・東日本大震災

212

作成：2016.05

執筆：有田・内川・橋本

コラム ・ 震災直後対策

C2261

keywords

復興基金

制度外被害

財団方式

民金化

●● 財団方式・民金化による復興基金の迅速で弾力的な運用

震災直後対策１．新潟県における財団方式と民金化
新潟県中越大震災復興基金（2004）では基金の迅速性・弾力性を高めるため，①財団方式 に よ っ て 設 立 し （ 公 益 財 団 法 人 ）， ② 固 有 の 操 作 に よ っ て 公 金 で あ る 基 金 の 利 子 を 「 民金 」 と す る こ と に よ っ て 歳 出 手 続 き 面 の 自 由 度 を 高 め （ 参 照 R 2 2 6 1 ）， ③ 運 用 に お い て は 学
識経験者・民間人・NPO 等を加えて判断基準の妥当性を担保した．
２．基金運営のメニュー選定における学識経験者・民間人材の活用
事業内容は市町村から募集： 新潟県中越大震災復興基金の運営面の特徴は，事業実施にあたり，被災者・地域のニーズを把握するため，事業内容について現場事情を熟知する市
町 村 か ら 募 集 し た （ 第 1 次 ： 2 0 0 5 . 0 3 . 1 8 ～ 0 4 . 0 8 ， 第 2 次 ： 2 0 0 5 . 1 1 . 0 1 ～ 1 1 . 2 5 ）．結 果 ，2,000 件近い提案があり，54 事業 (2006.01 末 ) がメニュー化された．
学識経験者・民間人材の活用： メニューは，基金事務局（県庁・震災復興課に併設）が応募案を取りまとめ，理事会で決定した．理事会には学識経験者・民間人材が登用され，行政だけに止まらない広い判断を可能にした．
多様で総合的なメニュー： メニュー事業は，原則として被災者個人又は団体自らが実施する復旧・復興対策（自助・共助）を直接的に支援するものとし，本来行政が行う事業は除いた．対象分野は，生活，雇用，住宅，産業，農林水産業，観光，教育文化，記録・広報，地域復興，二重被災等に対応し，総合的なものとなった．

小規模災害対策226

３．新潟県における基金原資・支出事務
新潟県中越大震災復興基金は，発災翌年の 2005（平成 17）年 3 月 1 日に設立された．原資として県債発行による運用財産 3,000 億円（金利 2％）を確保し，金利を事業費に充当した．事業規模は 10 年間で 600 億円となった．事業費支出は，財団からの指名債権譲渡方式（下記参考）で，財団の事務処理によってできたため運用面の自由度が確保された．
参考：「指名債権」とは，預金通帳のように債権の発生・行使・移転などに証券を必要としない債権で，これに対応する「証券的債権」は債権と証券が一緒になり，債権の行使・譲渡の際に証券を必要とする．

４．新潟県の復興基金による農林水産業支援事業
農林水産分野のメニュー： 農林水産業対策は，①災害対策資金関係，②農林業経営再建
関係，③畜産業の被災対策・経営再建関係，④養鯉業の被災対策・経営再建関係に区分され，それぞれにメニュー事業が用意された．
NN 部 局 の 関 連 メ ニ ュ ー： NN 部 局 の 関 連 事 業 は 農 林 業 経 営 再 建 関 係 に 属 し， 以 下 の 7 メ
ニューが用意された．
①代替農地等営農継続支援，②手づくり田直し等支援，③農林水産業経営再建整備支援，④農業用水水源確保支援，⑤緊急手づくり田直し等総合支援，⑥災害査定設計委託費等支
援 ， ⑦ 地 域 営 農 活 動 緊 急 支 援 が 設 け ら れ た ．（ 詳 細 は ， 下 記 ・ 参 考 資 料 ① を 参 照 ）

参考資料①公益財団法人「新潟県中越大震災復興基金」によって設けられた農林水産業対策事業 のメ
ニュー
https://www.chuetsu-fukkoukikin.jp/jigyou/05/index.html② 中 越 防 災 安 全 推 進 機 構 ・ 復 興 プ ロ セ ス 研 究 会 （ 2 0 1 5 ）： 中 越 地 震 か ら 3 8 0 0 日 ， ぎ ょ う せ い

新潟県中越大震災

作成：2016.05

執筆：有田・内川・橋本

213

コラム ・ 震災直後対策

C2262

keywords

復興基金

財団方式

事業メニュー新潟県●● 新潟県中越大震災・復興基金による「手作り田直し等支援事業」

震災直後対策１．手づくり田直し等支援事業の背景・要点
新潟県中越大震災復興基金では，公的資金の補助対象とならない農地等の復旧に対応して「手づくり田直し等支援事業」をメニューとして設け，以下の対応を行った．
①災害復旧事業の対象とならない 40 万円 / 箇所以下の小規模な被害復旧を補助する．
②農業用施設以外に養鯉池も補助対象とするなど幅広い対応を行う．
③補助率・期間等は，目的・対象によって異なる．
２．実態に応じた事業の運用
手づくり田直し等支援事業の運用においては，現場や住民の意見を継続的にくみ上げ，
実態に合わせた柔軟な対応・変更が行われた．
① 事 業 創 設 以 前 に ， 農 家 が 自 力 復 旧 し た も の に も 「 遡 及 的 な 支 給 」 を し た ． 正 式 な 書 類がなくても，事実を証明する領収証等の資料があれば対象としたのである．
② 山 間 地 に 多 い 1 人 耕 作 地 の 農 道 等 に ， 必 要 に 応 じ て 末 端 2 人 の 要 件 を 緩 和 し て 運 用 した．
③ 復 旧 事 業 の 進 度 を 考 慮 し ， 当 初 は 2 0 0 6 年 度 ま で と し て い た 実 施 期 間 を 2 0 0 9 年 度 ま で延長した．
④ 「 緊 急 手 づ く り 田 直 し 等 総 合 支 援 事 業 」 を 2 0 0 6 年 度 に 追 加 し ， 発 災 後 2 年 以 上 作 付け・養鯉ができなかった農地・養鯉地等を緊急・一体的に復旧する場合も補助対象とした．

小規模災害対策226

手づくり田直し等支援事業の概要
１．事業対象者
・小規模農地等の復旧： ①被災農地等を利用又は利用予定の農林水産業者及び団体（農林業者は農地等の被害額が農業所得額の 10％以上の市町村に限る．）
・水田の地力回復：被災農業者
２．補助率・補助対象・限度額・期間・小規模農地等の復旧： ①補助率 3 ／ 4 以内．②事業費 40 万円 / 箇所以下（養鯉池は 13 万円以下），③ 2005 ～ 6
年度農地・農道・用排水路・養鯉池等の復旧・整備に必要な経費（作業機械借上料・機械オペレータ賃金・∪字溝，セメント等の材料費・補助作業者等人夫賃）
・水田の地力回復： ①補助率 1/2 以内（1 圃場 1 回限り），②事業費 22 千円 /10 ａ以下，③平成 17 ～ 19 年度被災
前の土壌条件に戻すために必要な経費（溶リン・有機質資材等の代金）
３．申請窓口： 市町村

３．事業運用における課題
手作り田直し等支援事業では，発災直後の被害調査で確認されたものだけを対象とした．
こ の た め ， 時 間 を お い て 発 現 す る 「 目 に 見 え な い 被 害 （ 参 照 C 2 1 3 1 ）」 に は 適 用 さ れ な か った．現場担当者の話では，災害復旧事業の枠組みに準じたとのことであった．
目に見えない被害は，耕作を再開した農地等に長期に亘って発生して営農の持続を危うくする．被災地域を総合的に復旧するには，長期的な支援にも配慮したメニュー作りが今後は求められる．

新潟県中越大震災

214

作成：2016.05

執筆：有田・内川・橋本

震災直後対策

22701

keywords 健康管理

長時間労働

メンタルヘルス

派遣職員■■ 現場における過重労働・精神負担の軽減対策

震災直後対策

災害復旧現場における過重労働や精神負担の軽減対策は担当者にとって緊急で深刻な課題である．これを軽減するには，制度面・組織面の取り組みが不可欠だが，現場における工夫の積み重ねが果たす役割も大きい．

１．現場における対応策
現況では健康診断やカウンセリングは県によって対応に差異があり，大規模地震災害に対応した組織的対応は一般的に乏しいが，現場では下表のような工夫・配慮が行われた．
表
対

応

策

機

現場における過重労働・精神負担の軽減対策
能

具

体

的

内

容

労働負担軽減化

仕事の達成感の醸成

メンタルケア・労働負担軽減化

作業工程の目標設定による「見える化」は達成感の創出に役立
つ．目標設定がないとエンドレスの負担感に襲われがちだが，目標設定によって精神的負担感は軽減される

職員の孤立防止メンタルケア①上司や仲間からの声かけによる孤立感の緩和②専 門の世話焼き職員（健康・悩み相談，レクリエーション企画など）の配置

休暇を取得しやすい環境の整備

メンタルケア・労働
負担軽減化

上司が，業務の調整をするほか，声かけなどして休暇の取得を促す．

被災現場と被災のない地
区のローテーション

メンタルケア・労働負担軽減化

業務負担が大きい災害復旧現場の長期化を避け，2 年程度の間隔で異動させるローテーション勤務による人事管理．

227

健康管理

労働の集中回避・分散①仕 事量の過多・集中の防止： 宮城県では業務の集中した班は分割・再編成して人員配置と業務量を調整した②時間による交代制： 宮城県の土木部では 3 交代制を発災直後からとり，長時間労働を回避した．

２．派遣職員への配慮
派遣職員には，以下のような配慮も行われた．
①派遣元との電話・メールによる情報交換の推奨
・派遣元から電話やメールがあるとホッとしたという意見を聞くことが多い②体調不調時の家族との連絡，休暇取得の指示③派遣職員が孤立しないよう作業チームの編成を工夫④ 岩 手 県 で は 派 遣 職 員 を 対 象 と し て ， 県 総 務 部 主 催 の メ ン タ ル ヘ ル ス ケ ア 研 修 会 や 健 康
管理サポート研修会を開催
参考：長 時間労働対策やメンタルケアについては労働基準法及び労働安全衛生法に規定があるが，被災現場で有効に機能する水準には達していない．これらを一定の指針としながら，現場における方策を積み上げることが現実的である．
労働基準法に基づく労働時間管理： 労働時間の管理は災害復旧現場では難しい．36 協定（労働基準法第 36 条第 1項の協定で定める労働時間の延長の限度等に関する基準：平成 10 年労働省公示第 154 号）の時間外労働延長の限度
時間（一週間：15 時間，2 ヶ月：81 時間等）は有名無実化する．
労働安全衛生法に基づくカウンセリング： 法第 66 条の 8 に基づく面接指導（カウンセリング）は，「時間外・休日労働 時間が 1 ヶ月当たり 100 時間を超えた者」が対象となるが，これも「労働者の申し出」が前提であり被災現場の実態に即したものとはなっていない．

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・落合・服部215

コラム ・ 震災直後対策

C2271

keywords

健康管理 PTSD メンタルヘルス カウンセリング●● 過酷な労働環境における現場担当者の健康被害

震災直後対策

災害復旧業務では日常とは異なる事態に遭遇するほか長時間労働が常態化するため，担当者の精神的・肉体的負担は通常と比べて遙かに大きい．また，東日本大震災では多くの担当者自身が被災者でもあり，家族や住宅等を喪った中での震災対応となった．
NN 部局では職員の健康に関する調査を実施していないため，大規模災害時の健康障害についての実態は不明である．しかし，同様の現場対応をしている他部局の調査データは NN
部局の状況を推察するうえで参考になる．
以下の事例は，発災後に現場では担当者の病気休暇が増加し，PTSD の発症も無視できな
い比率で発生していたことを示している．NN 部局でも，発災以降の組織的な健康対策に取り組む必要性を示唆している．

事例 1．担当者の病気休暇の増加
東日本大震災の被災自治体では，発災後に病気休暇を取る職員が増えた．朝日新聞が岩
手・宮城・福島 3 県の沿岸部や原発事故に伴う避難対象 42 市町村で行った調査（36 市町村が回答）では，2011 年 4 ～ 7 月に新たに病気休暇を取った職員数は 514 人と，前年同期より 72 人（16%）増加した．
比較的に多かったのは仙台市・石巻市で，仙台市では前年同期より 20％多い 131 人，石巻市では 36％増の 45 人が休みを取った．石巻市の 14 人（31％）は自律神経失調症，うつ，
不眠などによる休暇で，前年同期の 7 人から 2 倍に増えた．
岩手県大船渡市では，3 人多い 4 人が病気休暇を取った．うち 2 人は，業務の合間を縫って行方不明の家族を捜したり，壊れた自宅を片付けたりした結果，抑うつ状態に陥ったためであった．

健康管理

227

参考資料

被災自治体，職員の病気休暇が増加：朝日新聞デジタルニュース，2011.09.19
http://www.asahi.com/special/10005/TKY201109180212.html

事例 2．担当者が抱えるＰＴＳＤ
警察庁が岩手・宮城・福島 3 県の警察職員を対象に「惨事ストレス」を民間業者に委託してアンケート調査をしたところ，発災翌年の 2012 年 1 ～ 2 月時点で 4.1％の職員に「心的 外 傷 後 ス ト レ ス 障 害 （ P T S D ）」 の 傾 向 が あ る こ と が わ か っ た ． 調 査 対 象 は ， 3 県 警 の 全 職
員と警察庁からの出向者 10,434 人であり，回答者 9,847 人のうち，PTSD の傾向があった
職 員 は 408 人 に 上 っ た． 県 別 で は 宮 城 県 が 199 人（ 県 全 体 の 5.0 ％） で， 福 島 県 が 145 人（ 同 4 . 0 ％ ）， 岩 手 県 が 6 4 人 （ 同 2 . 9 ％ ） で あ っ た ． こ の 結 果 を ， 警 察 庁 は 「 看 過 で き な い数字」と受け止め，職員のメンタルヘルス対策の必要性を認識した．
N N 部 局 の 現 場 で も ，P T S D に よ る も の と 思 わ れ る 派 遣 職 員 の 自 殺 （ 未 遂 ） が 発 生 し て お り ，「復興の役にたっているのだろうか？」という内容の遺書や言葉を残している．
参考資料

被災地の警察職員 408 人に PTSD 傾向：朝日新聞デジタルニュース 2012.05.24
http://www.asahi.com/special/10005/TKY201205240125.html

東日本大震災216

作成：2016.05

執筆：有田・内川・落合

震災直後対策

22801

keywords 仮 設 住 宅

集団的避難

コミュニティ

意思決定■■ 纏まった避難が農家の意思決定を助ける

震災直後対策避 難 や 仮 設 住 宅 入 居 は， 住 民 相 互 の 距 離 が 近 く な る 集 落 単 位 を 原 則 と す る．NN 部
局の災害復旧では同意・合意の必要なものが多いため，避難先が分散すると情報の伝達・交流は困難化し，意思決定は遅延する．避難方針の決定時には，同一集落の住民が近傍に避難することを県の災害復旧本部の基本方針とするよう提言し，実現を図る．

１．分散避難はＮＮ部局の災害復旧を遅延・非効率化
NN 部 局 の 災 害 復 旧 事 業 に お い て は 土 地 所 有 者 の 申 請 が 前 提 と な る た め， 事 業 開 始 に あ
たって住民の所在確認による連絡・説明・協議が不可欠である．東日本大震災では所在の確認後にも，住民が分散避難をしていたため，説明会の開催や同意の確保に多くの時間と労力が必要であり，限られた労力の下で対応の遅延・非効率に繋がった．
２．災害復旧を見据えた住民避難形態の積極的提案が必要
NN 部局では発災直後には被害調査や応急復旧のほか市町村の民生対応への応援等で忙殺されて，住民避難対策への対応を傍観的に看過・軽視する傾向がある．しかし，都市・土木部局と異なり，農家の同意を前提とする NN 部局の災害復旧業務は住民の避難場所が分散しているか纏まっているかによって大きな影響を被る．災害復旧本部における仮設住宅の建設等の避難に関する基本方針決定の場で，集落単位の避難の意義を説明し，実現を図る
努力をすることが，災害復旧の効率化・迅速化に繋がる．

仮設住宅のコミュニティ

228

３．集落のコミュニティを単位とした集団的避難
東日本大震災では，地形的に纏まった仮設住宅用地確保の困難もあって，集落単位の集団的避難ができた地区は少ない．しかし，複数箇所にやむをえず分散する場合にも，孤立者を生じないよう数戸をまとめる配慮が求められる．
宮城県岩沼市では，発災直後は各自が避難したが，安否確認や地区の連絡を円滑化するため市体育館・市民会館などに移動し，地域毎にまとまるよう誘導した．仮設住宅の建設
地は，市体育館・市民会館周辺に更地市有地があったため，400m 程度の距離圏内に 3 団地を整備した．仮設住宅への入居は，被災者の強い要望もあって地区毎にまとまった．
また，仮設住宅の建設用地が乏しいため分散非難となる場合にも，分散する同集落住民の仮設住宅が，①徒歩圏内に納まり，②同一道路の沿線に配置するなどの配慮をすれば，連絡・情報交換は容易になるだろう．大規模地震では日常の移動が困難化し，高齢者の負担は大きいため，こうした配慮の効果は大きい．
４．集団的避難の効用
集落を単位とした仮設住宅への避難は，被災住民の孤立感を緩和して精神的な安らぎを与えるほか，多くの連絡事項に対する協議等が集落単位に一度で行えることから住民の対応が容易になることなどが新潟県中越大震災の経験でも指摘されている．
また，NN 事業関連の災害復旧において住民が分散していると説明会を複数回開催しなくてはならず，説明内容に差異が生じるのを十分回避できない．住民にとっても，全員が同じ場所で説明を受ける方が，幅広い質問ができ，合意に対する認識を共有できる．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・福与・中島

217

震災直後対策

22802

keywords 仮 設 住 宅

コミュニティ

生活互助

孤独■■ 仮設住宅の入居は被災者が孤立しないように配慮する

震災直後対策

被 災 者 が 仮 設 住 宅 に 入 居 す る 際 に は 被 災 者 が 孤 立 せ ず， 助 け 合 い， 情 報 を 共 有 して，復興に向けた話合ができるように配慮する．それには，原則として集落単位でまとめ，困難な場合には新たなコミュニティを構築されるように配慮する．

１．仮設住宅の入居者は孤立しやすい
阪神・淡路大震災（神戸市）では，仮設住宅の入居に際してコミュニティのまとまりは配慮されず，高齢者・障害者等の社会的弱者を優先的に入居させた．このため「孤独死」
な ど に 象 徴 さ れ る 生 活 障 害 が 生 じ た と 指 摘 さ れ て い る 1 ）．仮 設 住 宅 の 入 居 で は ， 何 よ り も 被災者を孤立させない配慮が必要となる．
２．コミュニティ単位にまとめて入居するのが原則
仮設住宅の入居は，できるだけ集落等のコミュニティ単位でまとめ，孤立化を防止するよう配慮する．コミュニティ単位にまとまって入居することにより，孤独化は防止され．
コミュニティの情報伝達・共有機能，生活互助機能，復興に向けての自律的合意形成機能が発揮される．

仮設住宅のコミュニティ

228

３．集落単位に入居した新潟県小千谷市の場合
新潟県中越地震では，小千谷市は集落単位にまとめた．右図は千谷第 1 応急仮設住宅において，集落住民
がまとまって入居した状況を示している．この結果，人間関係は被災前の集落と変わらず，ある集落では入居後に何回も話し合う自由な機会が確保されたため，農地の災害復旧事業に係る情報伝達も円滑で，困難とさ れ た 集 落 移 転 の 合 意 に も 至 る こ と が で き た 2 ）．
図

小千谷市における集落別入居

４．新たなコミュニティを構築した福島県相馬市の場合
東 日 本 大 震 災 後 の 福 島 県 相 馬 市 で は， 応 急 仮 設 住 宅 の 入 居 に 際 し て で き る 限 り 元 々 のコミュニティにまとめることを原則としたが，用地の確保や立地条件，被災者の個別事情（要介護，ペットなど）によって，まとまった入居が困難なケースも多かった．そこで，応急仮設住宅の 1 列 5 世帯毎の「戸」に戸長をおき，約 80 戸の集会所単位の「組」毎に組長を 置 く 新 た な コ ミ ュ ニ テ ィ を 構 築 し た （ 組 長 戸 長 制 度 ） 3 ）． 組 長 戸 長 制 度 の 中 で は ， ① 市
職員を「組」毎に配置する，②組長戸長会議を開催して情報伝達，意思疎通を図る，③リ
ヤカーによる移動販売で買い物支援・夕食提供などの対策によって，入居者の孤立化を防
いだ．

参考資料

① 山 下 祐 介 ・ 菅 磨 志 保 （ 2 0 0 2 ）『 震 災 ボ ラ ン テ ィ ア の 社 会 学 ： ＜ ボ ラ ン テ ィ ア ＝ N P O ＞ 社 会 の可能性』ミネルヴァ書房，157-201②福与徳文・内川義行・橋本禅・武山絵美・有田博之（2007）「中越大震災における農村コミュ
ニティ機能」農業土木学会誌 75(4)，11-15③ 天 川 晃 （ 2 0 1 5 ）「 自 治 体 行 政 の 「 非 常 時 」 と 「 平 時 」」， 小 原 隆 治 ・ 稲 継 裕 昭 編 『 震 災 後 の 自治体ガバナンス』東洋経済新報社，23-47

東日本大震災218

作成：2015.04

執筆：福与・有田震災直後対策

22803

keywords 仮 設 住 宅

コミュニティ

自治会

小規模団地■■ 小規模仮設住宅団地では世話人会による「自治」体制

震災直後対策

10 世帯前後の小規模仮設住宅団地では，組織運営への負担感から自治会設立に躊躇する住民も少なくない．小規模団地は近傍の自治会に編入することが多いが，困難な場合，自治会より負担が少ない有志組織を設立すれば，最小限の行政との情報交換や住民の福祉対策の経路が確保できる．NN 部局もこうした組織とも連携して情報交換を円滑化する．

１．小規模仮設住宅では自治会設立を躊躇
小規模な仮設住宅団地では団地住民の数も限られており，自治会の必要性に疑念をもつ
住民も少なくない．団地内での生活環境の向上やコミュニティ形成へのニーズはあるものの，団地住民は自分が役員になった場合の作業負担を懸念し，団地内での自治会設立を断念するケースがみられた．こうした地区では，状況によって他の方法も検討する．
２．役員の作業負担が少ないインフォーマルな「世話人会」
世話人会による対応： 仮設住宅団地における住民の組織化は必ずしも自治会だけではな
い ． 宮 城 県 石 巻 市 の 小 規 模 団 地 で は 「 世 話 人 会 」（ イ ン フ ォ ー マ ル な 住 民 組 織 ） 設 立 に よ って対応した．自治会ほどの組織的な対応力はないが，住民との情報交換や災害復旧事業に係る基礎的な情報伝達・要望収集はこれを通じてできるようになった．
世 話 人 会 と 自 治 会 の 差 異 ： 両 者 の 違 い を 比 較 す る と （ 下 表 ），「 世 話 人 会 」 は 有 志 の 互 助集団であるため，組織運営業務が簡素化され，自治会に比べて負担が少ない．一方，公的組織ではないため，住民活動に一部制約がある．例えば，行政へ生活改善要求をする権利（地方自治法 266 条 2 項）等の要請権限を持たない．

仮設住宅のコミュニティ

228

３．世話人会の運営上の留意点
世話人会は小規模団地に適しているが，人数が少なく，実施できる活動には制約がある．
そこで，独自に「できないこと」は，近傍地区の自治会と連携・協力して対応する．自治会には負担をかけるため，日常の相互交流を大切にする．
世 話 人 会 の 組 織 運 営 で は ， 総 会 ・ 定 例 会 は 必 要 な い が ，「 お 茶 会 」 を 通 し て ， 活 動 に 関 する情報交換や報告の機会を定期的に設けることが望ましい．
表

自治会と世話人会の運営業務及び住民活動の比較
比

組織運
営業務

実施可
能な住
民活動

東日本大震災

較

事

項

自治会

世話人会

会則・組織図・役員名簿の作成

要

不要

総会の開催

要

不要

定例会の開催要

お茶会等に代替可

ごみ置場の清掃等  （環境整備機能）可能

可能

防犯・見回り等  （共同防衛機能）

可能

可能

お茶会・カラオケ等（親睦文化機能）

可能

可能

広報の配布・閲覧等（行政補助機能）可能

可能

生活改善要求  （対自治体機能）可能

不可

駐車マナー対応等  （総合統制機能）

可能

不可

作成：2016.02

執筆：中島

219

コラム ・ 震災直後対策

C2281

keywords

仮設住宅

コミュニティ

自治会

意識醸成●● 仮設住宅団地のコミュニティ形成のための自治会設立

震災直後対策
仮設住宅のコミュニティ

228

１．仮設住宅団地では被災者は様々な思いをもつ「“ 仮 設 は あ く ま で 仮 設 ” な の で 団 地 内 で の 深 い 人 付 き 合 い を 望 ま な い 人 」，「 被 災 前 に 住
ん で い た コ ミ ュ ニ テ ィ で の 人 付 き 合 い を 優 先 す る 人 」，「 家 族 や 身 内 を 亡 く し て 心 を 閉 ざ し
他の住民との交流を望まない人」など，被災により様々な考えや事情をもつ人が団地内には混在している．
２．自治会設立による被災者の安心・安全
自治会設立ありきの対応は団地住民の反発を招く： 集落単位で仮設住宅にまとまることができなかった東日本大震災では，日常感覚を回復するのは困難で，孤立しやすいことが危惧された．対策として取り組まれたのが自治会設立であり，過去の大規模災害の経験でも，団地住民の生活意欲の向上やコミュニティ形成において効果的であることが知られていた．しかし，自治体の担当者や諸団体（NPO など）が設立支援に携わる場合，自治会は必要という想いが先行すると，強制と受け止められ，反発を呼び起こすこともあった．
行政機能の回復と生活支援による安心・安全： 災害発生直後は行政による民生対応の役
割は大きい．住民は行政の支援を期待し，支援関連情報を求めるほか，生活面での不足を抱えていた．一方，行政・支援者は団地住民と接触する窓口を求めており，これが自治会であった．NN 部局の情報伝達や農家要望の集約も，自治会の設立以降に円滑化した．
支援者等と住民の信頼関係が基礎： 自治体職員の人員不足の下では NPO 等との協働が効果的である．しかし，被災自治体や住民は外部の NPO の受け入れ経験はないため，当初は連携が困難な事態も生じやすい．信頼関係が醸成されるまでは，支援者はイベント開催な
どで交流を図りながら個人的な交流機会を増やし，段階的に団地住民との信頼関係を築く
ことを心がける．
３．雰囲気作りとしての「炊き出し」の効用
コ ン サ ー ト な ど の イ ベ ン ト で は ， 内 容 に よ っ て 参 加 者 に 偏 り が 生 じ や す い が ，「 炊 き 出し」は偏りなく集い楽しむことができる．住民同士が会話を交わすうちに，互いに勇気づ
け ら れ ， 日 常 生 活 で の 課 題 ・ 要 望 が 共 有 さ れ ， ご 近 所 づ き あ い の 形 成 を 促 し た ．「 炊 き 出し」は，日常性回復のための雰囲気作りを助け，自治会設立の意識醸成にもつながる．

写真 1

東日本大震災220

幅広い年齢層が集まる炊き出し

作成：2015.08

写真 2

炊き出しを行なう車

執筆：中島震災直後対策

22804

keywords 仮 設 住 宅

コミュニティ

自治会

情報伝達■■ ＮＮ部局から仮設住宅団地への連絡は自治会長を窓口

震災直後対策

NN 部局の災害復旧において，自治会は多様な外部団体との連絡および住民生活を守る窓口としての機能をもち，農家への説明会の日程調整や構成員把握も行う．このため，自治会長を一元的な窓口として支援・協力することが円滑で効率的な災害復旧業
務にもつながる．

１．仮設住宅団地自治会は住民と外部機関との連携窓口
発災後に生じた混乱： 仮設住宅団地は，①行政情報が寄せられたほか，② NPO やボラン
ティア団体などの外部団体から物資提供やイベント開催等の申し出が殺到した．しかし，対応窓口がない団地では住民のニーズに沿った支援は困難で，結果的には支援先が特定団地に偏り，団地間の格差も生じた．また，支援を装う宗教勧誘や訪問販売（マルチ商法）などの問題も発生した．外部との対応窓口として自治会の必要性が意識された．
自治会は住民情報把握の起点： 東日本大震災では，仮設住宅団地自治会でも個人情報保護を理由に役場から団地入居者の名簿を入手できない地区があった．そこで，自治会は独
自に住民の転出入の状況を把握して名簿を作成し，孤独死防止や自治会運営に役立てた．
NN 部局の連絡事務もこれと連携することができるようになって円滑化した．

仮設住宅のコミュニティ

228

２．自治会長は外部団体からの支援の申し出を一元的に管理
東日本大震災における宮城県の仮設団地の事例では，自治会長は下表の手順で外部主体からの支援申し出を一元的に受けていた．これは，情報の行き違いなどを避けるための措置であるが，1 人での対応は無用の誤解（支援物資の占有など）も招く恐れがあるため，①
面会は複数人で対応し，②自治会定例会で情報を公開するなどして“透明化”を図った．
表手

順自治会長の外部と連絡・対応における手順
自治会長の業務内容①

外部主体からの情報・支援申し出等は，自治会長が一元的に受ける※その際，外部団体の詳細（活動主旨・内容など）を把握②

受け入れる支援内容に重複や偏りがないように調整※支援物資の内容が偏り，団地内で配りきれないケースがある③

団地内の他の行事・活動と重ならないよう日程調整※集会所の利用を要する場合，利用状況の確認を行う④

団地住民へ情報の周知※回覧板，掲示板，告知用のビラ配りの作成など⑤

対応時の陣頭指揮※問題発生時には自治会長が対応

３．仮設住宅団地自治会における基礎的な活動
基礎的な活動： 東日本大震災で仮設住宅自治会が共通に実施した活動は，①集会所の管理 運 営 （ 環 境 整 備 ）， ② ご み 置 き 場 の 清 掃 （ 環 境 整 備 ）， ③ お 茶 会 （ 親 睦 ・ 文 化 ）， ④ 市 町 村
広 報 の 配 布 ・ 回 覧 （ 行 政 補 助 ）， ⑤ 掲 示 板 の 管 理 （ 行 政 補 助 ） で あ る ．
状況によって行う活動： ①草刈，雪かき・融雪剤散布（環境整備）のほか，②騒音防止，駐車場マナーへの対応（トラブル回避）が行われた．
東日本大震災作成：2016.02

執筆：中島

221

コラム ・ 震災直後対策

C2282

keywords

仮設住宅

コミュニティ

自治会

女性参画●● 仮設住宅団地の自治会運営において女性が果たした役割

震災直後対策１．自治会の役員への女性の積極的な参画
自 治 会 の 男 性 役 員 不 足： 一 般 的 に 自 治 会 の 役 員 は， 世 帯 主（ 男 性 ） が 就 く こ と が 多 い．
しかし，仮設住宅団地では，世帯主は生活再建に向けて外出することが多く，日中は不在がちであった．このため，団地住民の合意で自治会の設立が決まっても，役員のなり手がなく，自治会の設立準備が頓挫するケースが発生した．また，災害復興に伴って生じた仮設住宅団地からの転出者の増加により，自治会役員のポストに欠員が生じて，自治会の存続が危ぶまれる事態が発生した．
女性の自治会運営への参画： 宮城県石巻市では，自治会運営の危機を救ったのは女性の参画であった．石巻市の多くの自治会では，女性が中心的な役割を担うようになり，2014
年 4 月の段階で石巻市 A 団地の自治会では，会長こそ男性だが，実質的なスタッフは女性達が 多 く を 占 め た ． 2 9 班 の う ち 女 性 班 長 は 2 5 名 と 8 6 ％ に 達 し た ほ か （ 下 図 ）， 転 出 等 で 不 在となった他班の班長を補足的に兼務した 7 名はいずれも女性であり，会計という実務的な役割も果たしていた．
２．自治会運営への女性参画女性がもつ高い人的交流能力： 女性は団地内の生活実態に関する情報を日常的に把握しており，より良い生活環境づくりへの関心も高く，積極的に人的交流（お茶会や趣味の集まり）を図る能力は男性より高い．また，仮設住宅団地では，男性と比較して女性（特に高齢者）は日中の滞在時間が長かったため，交流の機会は増えた．
復 旧 へ の 女 性 参 画 の 効 果： NN 部 局 の 経 験 で は 女 性 の 決 断 力 で 事 業 が 進 捗 し た 事 例 は 多い． 例 え ば， 災 害 復 旧 で は な い が， 農 業 集 落 排 水 施 設（ 農 村 下 水 道 ） 整 備 を 計 画 し た 際，
男 達 に よ る 世 帯 主 の 会 議 を 何 度 や っ て も 結 論 が 出 な か っ た が， 女 性 を 交 え て 議 論 し た と
ころ立ちどころに合意を得たというエピソードはよく知られている．農業労働力の面でも2016 年段階で女性は 47% に達しており，農業復旧等の課題も女性の参画なしに決めることはできないのが実態である．自治会等に加えて様々な場面への参画が期待される．

仮設住宅のコミュニティ

228

図

東日本大震災222

宮城県石巻市 A 団地の自治会設立から 3 年後の組織体制

作成：2015.08

執筆：中島震災復旧対策
計画的事業実施・計画変更

目

次・震災復旧対策
目次の凡例

・（個表番号） （■個表タイトル）
10101■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告

・個表番号による内容分類

C ●●●●：コラム

R ●●●●：資料

方針・計画 301
30101 ■災害復旧が直面する課題が集中的に表れる僻地・遠隔地…………………………………… 227
部局間調整 302
30201 ■部局間の連携・調整による復旧業務の円滑化………………………………………………… 228
R3021 ●岩手県における「連絡調整会議」による施工業務の管理・調整…………………………… 229
30202 ■協議会等に基づく部局間の調整・協力がもたらす多様な効用……………………………… 230
30203 ■ダンプトラックの走行においては住民配慮を優先…………………………………………… 231
合意形成・住民参加 303
30301 ■災害復旧事業への住民の合意形成に対する支援・促進……………………………………… 232
30302 ■津波被災地の農業復興への「はじめの一歩」としての参加型計画作成…………………… 233
30303 ■計画案骨子の「文章化」は住民・行政の話合いにおける羅針盤…………………………… 234
30304 ■住民参加型の復興計画策定における効果的な専門家の介入………………………………… 235
30305 ■合意形成を支援する景観シミュレーションによる「見える化」…………………………… 236
30306 ■学習と熟議を重ねた上であれば投票による合意形成が可能となる………………………… 237
営農対策 304
30401 ■水稲に塩害・酸性障害が発生したときの原因推測…………………………………………… 238
30402 ■用水の反復利用地区における塩水混入に対する応急対策…………………………………… 239
30403 ■営農再開後の塩分浸入に対する恒久対策……………………………………………………… 240
業務支援・外注 305
30501 ■復旧業務の長期化は人員確保を困難化させる………………………………………………… 241
30502 ■発注者支援業務等を活用した業務の軽減と効率化…………………………………………… 242
技術水準維持・施工不備対策 306
30601 ■技術力の補助・支援のための地域マンパワーの活用………………………………………… 243
30602 ■工事経験の少ない業者参入による施工不備発生の軽減対策………………………………… 244
30603 ■農地復旧工事の品質管理はいくつかの方法を組み合わせて………………………………… 245
計画変更 30730701 ■災害復旧事業における計画変更事務の負担は大きい………………………………………… 246
30702 ■計画変更業務の遅延は工程管理に悪影響……………………………………………………… 247
30703 ■膨大な計画変更の中で進められた災害復旧工事……………………………………………… 248
30704 ■時間経過とともに強まる計画変更時の資料提示の困難化…………………………………… 249

224

予算運用 308
30801 ■大規模災害の復旧においても B/C ≧１が求められた………………………………………… 250
30802 ■災害復旧事業予算の事故繰越では県・市町村の負担軽減が求められる…………………… 251
R3081 ●事故繰越手続の簡素化…………………………………………………………………………… 252
復興交付金 309
30901 ■求められた，制度立ち上げ時における現場要請との摺り合わせ…………………………… 253
30902 ■復興基本計画作成では県ＮＮ部局はオブザーバー参加に止まった………………………… 254
30903 ■復興交付金は大規模災害における災害復旧事業の不備を補った…………………………… 255
30904 ■復興交付金は予算執行上での利点があった…………………………………………………… 25630905 ■復興交付金における計画変更業務の簡素化がもたらしたメリット………………………… 257
30906 ■復興交付金と暫定法の適用対象を地域によって区分………………………………………… 258
C3091 ●復興交付金で可能となった災害由来の被害復旧の事例……………………………………… 259
防災集団移転 310
31001 ■防災集団移転先の土地利用がＮＮ部局に及ぼす影響を考慮した対策……………………… 260
31002 ■防災集団移転後の移転元地の地域形成的な土地利用の支援………………………………… 261
31003 ■防災集団移転と連携したＮＮ部門による農業生産環境の保全……………………………… 262
C3101 ●復興推進協議会の復興計画作成過程へのＮＮ部局の参画…………………………………… 263
R3101 ■遅れがちな防災集団移転元地の利用と農地整備事業の貢献………………………………… 264
農地復旧 311
31101 ■地盤沈下した農地における盤上げが可能な範囲……………………………………………… 265
31102 ■原形復旧で対応できない地盤沈下による塩分浸入への営農再開後の対策………………… 266
31103 ■津波被災農地で流失した表土等の「客土」による回復……………………………………… 267
31104 ■客土において留意すべき土壌特性……………………………………………………………… 268
C3111 ●津波で大量の農地を流失した岩手県における復旧用土の確保の経緯……………………… 269
31105 ■津波堆積土の農地還元は地元の状況に応じた方法・手順で………………………………… 270
31106 ■作土に混入した小ガレキの除去………………………………………………………………… 271
R3111 ●スタースクリーンによる微細瓦礫除去………………………………………………………… 272
圃場整備 312
31201 ■地籍図が不備な地区における圃場整備計画作成の障害への対応…………………………… 273
31202 ■意思決定を具体化・迅速化した「農地災害連絡調整会議」の運営方策…………………… 274
圃場整備・復興交付金 313
31301 ■農地災害関連区画整備事業か復興交付金による農地整備かの選択………………………… 275
31302 ■ＮＮ部局による復興土地利用計画の作成……………………………………………………… 276
C3131 ●宮城県における復興土地利用計画の作成支援体制…………………………………………… 277
C3132 ●ＧＩＳ「土地改良区業務サポートシステム」による換地業務の効率化…………………… 278
R3131 ●宮城県の「土地改良区業務サポートシステム」の機能……………………………………… 279
C3133 ●復興農地整備の非農用地換地を活用した土地利用秩序形成………………………………… 280
31303 ■市町村復興計画と非農用地換地計画との調整へのＮＮ部局の役割………………………… 281
31304 ■災害復旧時の土地利用計画実現ツールとして有効な非農用地換地………………………… 282
C3134 ●都市計画区域を農業振興地域として圃場整備をした事例…………………………………… 283
31305 ■非農用地換地面積比率を 3 割未満とする制限の緩和期待…………………………………… 284

225

C3135
31306
31307
C3136
C3137
31308

●防災集団移転促進事業の移転元地利用に対する特例的措置………………………………… 285■津波対策のニ線堤設定やゾーニング等をした地区の換地工区設定………………………… 286■農村部では非農用地需要が少ないことに対応した土地利用調整…………………………… 287●津波被災地区の災害危険区域指定に基づく選択的開発……………………………………… 288●大規模災害復旧における選択的な開田への期待……………………………………………… 289■用途が未定の非農用地換地の維持管理………………………………………………………… 290

海岸工 31431401 ■海岸堤防復旧に関わる部局間の協議・調整…………………………………………………… 291
31402 ■津波被害が著しい地区における海岸保全区域の復旧後指定………………………………… 292
31403 ■農地海岸の復旧過程での直轄災代行への円滑な変更………………………………………… 293
31404 ■海岸堤防の復旧工事関連の用地確保のため交渉・調整を組織的に………………………… 294
31405 ■海岸工の施工時期・工法は漁協と事前調整…………………………………………………… 295
31406 ■特別名勝・松島の復旧においては文化庁等と調整…………………………………………… 296
31407 ■ＪＲの復旧工期に対応したＮＮ関連復旧事業との早期の連携・調整……………………… 297
31408 ■海岸堤防の復旧工事を迅速化するプレキャスト工法等の選択……………………………… 298
道路工・水路工 315
31501 ■津波到達圏内の避難経路を確保する橋梁への踏掛板設置の検討…………………………… 299
13502 ■排水機場受益地区の土地利用変化によって災害復旧形態は変化…………………………… 300
31503 ■排水機場の建屋・設備の工夫による安全対策………………………………………………… 301
31504 ■排水機場の原形復旧では解決できない維持管理の困難化への対策………………………… 302226

震災復旧対策

30101

keywords 条件不利地域

復旧の遅延

耕作放棄

継続的支援

■■ 災害復旧で直面する課題が集中的に表れる僻地・遠隔地
都市から離れた周縁部や農業依存度の低い地域では災害復旧対応が遅れがちである
ほか，耕作放棄による投資効率の低下等のリスクがある．条件不利地域では，NN 分野で直面する課題が集約的に発生するため，組織的・総合的対応によって支援する．

震災復旧対策１．周縁部・漁村では復旧業務に遅れが生じやすい
周縁部・漁村への対応遅延： 都市から遠い周辺部や農業依存度の低い地域では復旧速度が遅れがちとなった．宮城県では，仙台市周辺は業者も多く事業所は現場と近接していたが，半島部は発災直後には目を向けられる機会は少なく，対応は遅れがちとなった．
農業依存度の低い地域の意思決定の遅延： 半島部等の農業依存度の低い地区への支援の必要性に気づき，発災 2 ヶ月後の連休明け頃にチームを現地に派遣した．塩釜市・南三陸町では首長が現地に同行したが，いずれも復旧に対する具体案はなく，県の指示待ち状態であった．また，気仙沼市では漁業が基幹産業だが，発災直後には漁業再開の意思決定も困難であり，農地のことを考える段階には至っていなかった．
２．耕作放棄リスクを見込んだ災害復旧
復旧農地の放棄リスク： 周縁部や農業依存度の低い地域では，避難生活の段階では営農継続意思は不安定である．宮城県半島部の漁村では，漁業再開の困難さに加えて人口の減
少・高齢化が進んでいたため，災害復旧をしても耕作放棄のリスクは高かった．早期の意
思決定要請は，耕作放棄のリスクを高め，投資効率低下の原因ともなりかねない．
回避できない放棄リスク： 岩手県・宮城県では発災から 3 年後の 2014 年頃に復旧農地が放棄されているのをマスコミは批判した．しかし，営農継続に対する農家の意志や状況の変化には多様な要因が関係しており，耕作放棄のリスクを完全には回避できない．
復旧しなかった場合の地域の荒廃リスク： 農地の災害復旧をしなかったことによる条件
不利地域の耕作放棄の引き金となるリスクも大きい．耕作放棄地は周辺農地に雑草・害虫の発生源となるだけでなく，荒れた景観を見る住民の精神にも影響を及ぼす．復旧した農地は生活再建の意欲を喚起するだろう．

方針・計画

301

３．耕作放棄リスクを縮小するための対策
耕作再開の意思確認： 農地の災害査定は全農地で実施ししたが，着工時に復旧後の営農意向を確認し，耕作意思のあるものだけを復旧した．
災害復旧後の営農指導・作付け率調査： 岩手県では，普及センターが復旧農地に対する作目・作付けの指導を行い，継続的な耕作の支援を行っている．また，復旧した農地について，春・秋の年 2 回の作付率の調査を継続し，住民の意識喚起を行っている．
水路等管理の支援： 土地改良区が無い地区では，復旧した水路等の施設を管理する主体はない．岩手県宮古管内では，土地改良区が発災時にあったのは山田町内陸部の一か所だ
けで，沿岸部は皆無であった．市町村も，土地改良事業の経験がなく，財政的にも余裕がないため，市町村と共同して体制づくりの地元説明を現段階では進めている．いずれにしてもこれらの地区では県の技術支援等の継続的関与が不可欠である．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・友正・橋本227

震災復旧対策

30201

keywords 部 局 間 調 整

横断的調整

協議会

文書化

■■ 部局間の連携・調整による復旧業務の円滑化
災害復旧は縦割りによる事業実施が原則だが，大規模災害では被害は複合的で，各部局の復旧業務は相互に複雑に関係するため，部局間の調整・連携の有無が復旧進度を左右する．部局横断的な連絡調整の会議を状況に応じて多様に設け，円滑な事業進捗を図る．また，協議の内容・結果は議事録を作成し，関係者に確認・周知する．

震災復旧対策１．多様な部局・業者による調整の必要性
調整テーブルの設定は早期に： 東日本大震災の津波被災地区では，道路を一本通すにも関 係 す る 事 業 は 5 ～ 6 種 に 及 ん だ ．こ の た め ， 計 画 ・ 事 業 実 施 で は 事 業 相 互 ， 関 係 機 関 ・ 業
者相互の調整が必要となるが，個別対応は非効率である．こうしたとき，調整のテーブルを早期に設定すれば，課題の共有によって効率的・効果的な調整が可能となる．
協議会等の設定： 調整に関わるのは行政窓口以外に施工業者・コンサルタントなど多様である．調整は，①「協議会等」による部門・部局間調整と，②協議会等で整理された個別事案関係者相互の直接的な調整がある．
２．協議会等は適宜に組織して開催
復旧計画・工事にかかわる関係者は現場によって異なるため，協議会等は状況に応じて臨機応変に構成する．協議会の開催も状況に応じて必要時に開催する．市町村は県・国等も含めた協議会等の経験が浅いため，県は適宜の支援を行う．

部局間調整

302

３．調整のための多様な協議会等の事例
NN 部局内の調整連絡会： 宮城県では県の出先機関を単位に，漁港・港湾・NN・土木の各部局が横断的な「調整連絡会」を作って連携・調整を行った．調整連絡会は原則的に定例とし，議長を土木部局として，毎月 1 ～ 2 回程度実施した．参集範囲は各部局の現場課長以上と市町村担当者であり，部局代表 1 名以上の参加を義務づけた．
NN 部局・土木部局の協議会： 宮城県東部地方振興事務所管内では北上川河口部復旧に際して NN・土木両部局の工程等の調整を行うため，東北整備局が主唱し，県の土木部門が音頭取りをした．2011 年から課題発生時に招集され，年に数回開催した．復旧工事に伴う住民からの苦情等の共通課題の協議の他，部局間の工程調整等を併せて行った．
町 に よ る 車 両 通 行 の 調 整 会 議： 宮 城 県 山 元 町 で は 町 内 の 道 路 の 至 る 所 で 工 事 用 ダ ン プ
カーが混雑現象を起こし，住民から苦情が役場に殺到した．車両の流れは短期で大きく変わるため，現場の調整が必要と判断して，町の復興企画課が関係部局・業者を集めて調整会議を設けた．会議は週一回程度のペースで開催し，経路や時間帯の調整を行った．
４．忘れてはならない議事の文書化協議会等における協議内容・決定事項は，メモ程度でも良いので事務局が議事録を作成し，関係者が確認して記録に残す．記録があれば，担当者が変っても事後的な確認ができる．議事録は市町村にも配信する．災害復旧においては市町村の決定を起点とする事項が多いため，市町村との情報共有は不可欠である．

東日本大震災228

作成：2015.07

執筆：有田・内川・千葉

資料 ・ 震災復旧対策

R3021

keywords

施工管理

部局間調整

連絡調整会議●● 岩手県における「連絡調整会議」による施工業務の管理・調整
１．岩手県における連絡調整会議
岩手県では，復旧・復興工事の施工確保に係る課題の解決策の検討，関係機関との連携
等 を 目 的 と し て ， 連 絡 調 整 会 議 が 発 災 翌 年 の 2 0 1 4 年 2 月 に 設 置 し た ．こ う し た 調 整 会 議 は ，
新潟中越大震災では県の出先機関で自主的に構成・運営されたが，岩手県では当初から復興本部の下で組織的対応が行われた点に特色がある．

震災復旧対策２．沿岸各地域復旧復興工事施工確保対策連絡調整会議（2014.03 設置）
目的・役割： 土砂の流用調整や資材不足等に対して，発注機関や関係業界団体等の連携による，具体策の検討・調整を目的とする．岩手県復旧復興工事施工確保対策連絡調整会
議（2014.02.22 設置）の下部組織として広域振興局ごとに設けられた．
特長： 広域振興局内の建設工事に係わる事項を①土砂流用調整，②資材調達，③交通安全対策に整理し，具体的・迅速な対応ができる体制を確保した．
岩手県・復興本部
構

成

役

割

岩手県復旧復興工事施工確保
対策・連絡調整会議【座長】県土整備部長【構成員】県庁総括課長相当

報告・調整

沿岸各地域復旧復興工事施工
確保対策・連絡調整会議（広域振興局ごとに設置）【座長】広域振興局長 or 副局長【構成員】東北地方整備局事務所，
県土整備部，農林振興センター，水産振興センター，土木センター，市町，県・土木事務所，業界団体等【機能】復旧復興工事の施工確保対策に係る，①課題検討，②関係部局
等 と の 調 整， ③ 国・ 市 町 村 と の 連
携・ 調 整【 作 業 部 会 等 】 ① 土 砂 調
整・②資材確保・③交通安全表
検討・調整事項

岩手県の復旧復興工事の施工確保対策の組織

岩手県広域振興局の連絡調整会議における作業部会等の検討・調整事項
具

体

的

内

容

効率的な土砂流用
調整①事業進捗に伴って変化する土砂の過不足の見込みを 3 ヶ月毎に集計②発生時期・土質について，各発注機関の情報を収集し共有③近隣市町村の公共事業間での土砂流用を調整④発生時期・使用時期の時間差を調整するための一時仮置場の確保

主要資材の需給見通し情報の共有①資材の供給不足への実施対策と今後の対応，②既存工場での増産体制整備（設備の更新，骨材ストックヤードの確保等），③民間生コンプラントの新設，④国土交通省による三陸沿岸道
専用生コンプラントの設置，⑤遠隔地からの骨材調達に伴う価格上昇への対応，⑥コンクリー
ト二次製品の活用⑦地域レベルでのきめ細やかな情報共有，⑧広域調達連携の取組み

工事車両増加に伴う交通安全対策①交通量変化を，車種別・曜日別に分析し発注機関・施工業者が情報共有②近隣住民からの意見等を情報共有し，運搬業者等への指導徹底③交通量の増加に伴う危険交差点の状況等の情報を県警と共有

参考資料

部局間調整

図

302

岩 手 県 県 土 整 備 部 （ 2 0 1 5 ）： こ れ ま で の 対 策 と 今 後 の 取 り 組 み ， 平 成 2 7 年 1 2 月 1 9 日 復 興 加 速
化会議資料
http://www.thr.mlit.go.jp/Bumon/B00097/K00360/taiheiyouokijishinn/kasoku_1-5/6meeting/151219-3.pdf

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・内川・落合

229

震災復旧対策

30202

keywords 部 局 間 調 整

協議会

情報共有

垂直的調整

■■ 協議会等に基づく部局間の調整・協力がもたらす多様な効用協議会等の第一の効果は，大規模災害における複合的被害の復旧における各部局業
務の調整・協力にあるが，東日本大震災ではこれに加えて多様な効用が派生した．協
議会等における議論・情報交換に基づく相互理解が，新たな関係を生み出した．

震災復旧対策１．部局間調整がもつ状況打破機能
三すくみの手詰まり： 宮城県の北上川河口部の津波被災農地の災害復旧において，圃場
の嵩上げ高，排水路標高等は河川復旧計画が前提となるため，河川部局（整備局）の計画
決定を待たねばならなかった．一方，河川部局は石巻市の農地復旧に対する意思決定の遅れもあって河川改修計画が滞り，復旧対策は三すくみの手詰まり状態にあった．
調整による状況打破： 県 NN 部局・コンサルタントは市の意思決定を支援し，石巻市が農地復旧を決めたことを受けて，復旧範囲と排水路吐口の標高案を作成した．これを基に河川部局と協議・調整して，河川改修・農地復旧の方針が同時決定し，復旧は加速した．
２．被災地の状況を踏まえた部局間の臨機応変な役割分担
地域の被災形態や庁舎・職員の状況によって，市町村の対応力に差異が生じるため，実情に応じた臨機の役割分担が必要となる．以下に，交通管理を例として示す．
県による調整・管理： 福島県楢葉町は発災後には避難指示区域に指定され，庁舎はいわき市に移転したが，一時帰還者からダンプ走行に対する役場への苦情が多かった．これに対して，土木部局（県）の呼びかけで関係部局・業者が協議して，一方通行やルート調整を行った．事業主体の路線分担による待避場設置も進んだ．
市町村の負担による管理： 福島県新地町では，海岸・港湾工事による丸森町からの土砂運搬等によるダンプカー走行で町道の傷みが進んだ．これに対して，行政区長・町議会議員を通じて住民の苦情が殺到した．町は補修・管理について県等の関係者と協議・調整し，当面の解決として町負担とした．道路管理費用を業者が支弁した事例は無い．

部局間調整

302

３．他部局と合同で行う住民説明による現場の共有
宮城県では圃場整備による復旧計画の地元説明を，県土木の担当者と合同で行った．被災者は複数部局の説明を別途に受けているが，合同説明会で関連部局相互の連携関係を示したことが地元の積極的了解に繋がった．災害復旧では河川・海岸・排水機場が優先され，農地が後回しとなる傾向があるが，土木部局の復旧対応の説明が，復旧対応の全般的な状
況との関わりの理解と納得につながった．複数部局が関係する場合，住民対応においても連携することが説明力を高め，信頼感の醸成に繋がる．
４．国営事業施設の復旧における垂直的調整による地元への寄り添い
災害発生から復旧までの時期には，農家から土地改良施設の適切な管理が求められる．
NN 分野では，県営事業後に土地改良区等の申請団体に譲与した財産も，県が対応した．一方，国営事業の財産は国が保有し，管理は県が行っているが，発災以降の管理区分が不明
確となって農家対応に齟齬を生じた．NN 部局の業務遂行で住民に寄り添うには，横断的調
整に加えて，垂直的な協議・調整が必要であることが痛感された．

東日本大震災230

作成：2015.07

執筆：有田・内川・千葉

震災復旧対策30203

keywords ダンプトラック

住民配慮

ゼッケン

発注者支援業務■ ■ ダンプトラックの走行においては住民配慮を優先
復 旧 工 事 用 ダ ン プ ト ラ ッ ク は， 被 災 住 民 の 生 活 領 域 に 入 り 込 む と ト ラ ブ ル を 惹 き 起 こ
す．現場では，被災者優先の原則に基づく配慮として，減速運転のほか，違反排除のため，①所属を明確にするゼッケン装着，②走行経路の指定・制限，③船団方式による走行等の工夫をした．住民配慮に必要な費用は「発注者支援業務」によって確保した．

震災復旧対策１．被災者への配慮が最優先の現場管理
緊急の復旧業務のもとでは，被災住民の想いへの対応が疎かになりがちである．2011 年 4 月
11 日（月）は最初の月の命日であり，慰霊する住民の脇をダンプトラックが高速で通過したことが，被災者を刺激して運転手とトラブルになった．こうした経験を経て，業務の進捗だけに目を向けず，被災者視線に基づく「減速・目配せ」等の配慮を現場に求めた．
２．ダンプトラック走行の住民配慮対策
ゼッケン： ダンプトラックへの苦情は多いが，車両の所属が分からず対応は難しかった．そこで，トラックに「農地復旧用土運搬」等と書いた標識（ゼッケン）をつけ一目で分かるようにした．住民は市役所に連絡すれば情報は関係部局に伝えられ対処された．
走行経路の指定・制限： 宮城県北上川沿いの道路は混雑現象が起きて住民の苦情が相次いだ
た め， 混 雑 緩 和 対 策 と し て， 工 事 関 係 車 両 は 左 岸 側 を 下 り， 右 岸 側 を 上 り の 一 方 通 行 と し た．
また，初期には渋滞時に工事車両が集落内に進入したが，経路指定で解決した．
船団方式による走行： 表土運搬において，宮城県では経験者を前後に配置して数台の車列を形成する「船団方式」とした．前後に経験者がいるため，土地に不慣れなものでも道を間違って集落に迷込むことはなく，違反も発生しにくくなった．

部局間調整

302

３．費用は「発注者支援業務」を活用
住民対策への活用： 東北整備局は，「発注者支援業務」における工事監督支援業務で，「請負工事の履行に必要となる資料作成や施工状況の照合及び 確認，工事検査等への臨場，設計図書と工事現場の照合等」ができることに着目し，住民の苦情対策を行った．
協議会の合意事項の実行への活用： 宮城県では土木部局が音頭を取り，関係部局の業務を調整する「協議会」を設けたが，ここでの対策も支援業務制度を活用して苦情対応やステッカー配布などの業務を外部委託として，現場プロパーの負担軽減に繋げた．

写真
参考資料

農地復興工事のゼッケンをつけたダンプトラックの船団列

国土交通省「発注者支援業務等」
http://www.mlit.go.jp/page/kanbo06_hy_000001.html

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・千葉

231

震災復旧対策

30301

keywords 合 意 形 成

ほ場整備

同意徴集

ワークショップ■■ 災害復旧事業への住民の合意形成に対する支援・促進
災害時においては，農地復旧の意思確認，復興農地整備の同意徴集や農地利用集積など，様々な場面での短期間の合意形成が必要となる．平常時には市町村や土地改良
区職員等が合意形成を主導するが，震災時における人員の不足に対応するには，ワークショップのファシリテータ等の経験を有する組織・専門家の支援が有用である．

震災復旧対策１．災害復旧では短期の合意形成が必要
農地復旧においては，通常は耕作者，所有者から復旧の意向と受益者負担の同意を確認してから査定に臨む．また復興農地整備においても土地改良法の同意徴集以外にも，農地利用集積，復興工事終了後の施設の管理方法等の合意形成が必要である．
通常時において地域の合意形成を主導するのは市町村や土地改良区の職員，地域のリーダーであるが，これらの多くが被災した中，短期間でどのように地域の合意形成を図るかが課題となった．
２．復興交付金を活用した住民合意形成の支援・促進の制度化
宮城県では，復興交付金の効果促進事業を活用し，農地整備事業の合意形成を促進するため「農地整備推進支援事業」を提案・制度化した．事業では，合意形成やワークショッ
プのファシリテータ（話合がスムーズに進行するよう支援・補助する援助促進者）等の経
験のある組織，個人に委託し，参加型方式による合意形成を促進することとした．
また，土地改良区のない地区における事業完了後の施設管理のための組織づくりに向けた合意形成にも取り組むこととした．

合意形成・住民参加

303

３．運用上の課題
予算確保と事業化の時機を逸しないこと： 合意形成の枠組みは準備したが，当初予定した十分な成果は十分には得られなかった．その原因として①ほ場整備事業計画時における地区の事業推進委員への日当が，復興交付金の効果促進事業では補助対象とならなかった
ことや，②すでに事業計画が進行しており時機を逸したことなどがあった．
ほ場整備事業の合意形成の経験が重要： まちづくりワークショップ等のファシリテータ
経験のある組織・専門家であっても，被災住民の合意形成業務に取り組むことの難しさは予想以上であり，場合によっては，地域の混乱を助長することもあった．様々な組織に被災地における住民合意形成の支援を依頼したが，断られるケースも少なくなかった．平常時において，住民合意形成に経験のある組織等と予め協定等を締結することにより，委託者・受託者の双方が準備をしておくことも必要である．

東日本大震災232

作成：2017.03

執筆：郷古震災復旧対策

30302

keywords 住民参加

環境点検

構想図マップ

ワークショップ■■ 津波被災地の農業復興への「はじめの一歩」としての参加型計画作成
津波被災地の担い手農家に集まってもらい，農地や農業水利施設の被災状況と，それらを復旧・復興していくための問題点を整理し，復興にむけたアイデアを出し合って，農業復興のための点検・構想マップを作成する．これにより被災農業者自身が，被災地の農業の将来を考えるきっかけとなる．

震災復旧対策１．被災地の農業の将来を考えるきっかけを与える
はじめの一歩： 津波による人的被害，住宅被害が大きな場合，農業者の気持ちが農業復興になかなか向かないことがある．被災地の農業の将来を考えるきっかけを与えることが，被災した農業者が農業復興へ動き出すはじめの一歩となる．
被 災 状 況・ 課 題 の 整 理： 地 域 づ く り で は 環 境 点 検 が 広 く 行 わ れ る が， 津 波 被 災 地 で は，住民が地域を歩き環境点検を行うのは困難である．このため，集会場などで被災状況と復興課題を地図上に整理し，復興アイデアを出し合うワークショップが代替手段となる．作
成された点検・構想マップは，何回か議論・修正して住民側の構想案（要望書）としてとりまとめ，行政機関に受け渡し，復旧・復興関連事業に反映させる．
２．用意する図面と参加者用意する図面： A0 判 1/2500 都市計画図等が適当だが，役場などが被災して図面がない
場合，水土里情報等の GIS の出力図面や航空写真を拡大印刷して利用する．
参加者： 平常時では子供を含めて多様な住民が参加することが望ましいが，農業復興計
画づくりにおいては，地区の農家に加え，とりわけ担い手農家の参加が必須となる．

合意形成・住民参加

303

３．短期的事項だけではなく中・長期的事項も検討
下図は宮城県七ヶ浜町（2012 年）で作成された農業復興の点検・構想マップである．復興 ア イ デ ア と し て ， 参 加 者 か ら ， ① 短 期 的 事 項 と し て ，「 ガ ラ ス 片 の 除 去 」「 高 度 な 瓦 礫 処理 」，「 農 地 の 中 区 画 化 」，「 ラ ン ニ ン グ コ ス ト の 少 な い 排 水 機 能 強 化 」 な ど が ， ② 中 ・ 長 期
的 事 項 と し て 「 都 市 農 村 交 流 の 拠 点 化 」，「 担 い 手 の 組 織 化 」 な ど が 提 起 さ れ た ．

図

参考資料

農業復興のための点検・構想マップ（宮城県七ヶ浜町阿川沼・下田地区）

福 与 徳 文 ほ か 4 名 （ 2 0 1 3 ）： 地 盤 沈 下 地 域 に お け る 農 地 ・ 農 業 水 利 施 設 の 復 興 に む け て ， 農 村
計 画 学 会 誌 3 1（ 4 ）， 5 7 6 - 5 8 0

東日本大震災作成：2015.08

執筆：福与

233

震災復旧対策

30303

keywords 住 民 参 加

合意形成

文章化

経験知

■■ 計画案骨子の「文章化」は住民・行政の話合いにおける羅針盤
住民参加型の復興計画策定プロセスにおいて，被災住民から出された復興のアイデ
アの骨子を文章化しておくことは，被災住民の要望の中でも肝心な部分を明確化しておく効果がある．骨子の文章化は，住民側と行政側が，明確な方針のもとでの復興計
画作成における交渉・調整を可能にし，合意形成に至る「羅針盤」の役割を果たす．

震災復旧対策１．被災住民にとって譲れないこと
住民参加型で復興計画案が作成される場合，計画案は図面上に作成されることが一般的である．これらを行政側が受けとめて事業化していくプロセスの中で，住民が作成した図
面上のアイデアは，その実現可能性などに応じて大小さまざまな修正・変更が加えられる．
こ う し た 変 更 は ， 被 災 住 民 に と っ て 「 受 け 入 れ 可 能 な こ と か 」，「 譲 れ な い こ と か 」 の 判 断を困難化し，これによって住民相互の合意は崩れ，行政側と住民側の合意形成が困難に陥ることが懸念される．
２．計画案骨子の文章化
譲れないことの明確化： 合意形成の困難化を防ぐため，被災住民が作成した図面上の計画案の重要な事柄（住民にとって譲れないこと）を明確にし，整理しておく必要がある．
このための方法の一つが，図面上に作成された計画案の骨子を文章化しておくことである．
経験知を科学知に翻訳： ワークショップなどで被災住民から出される復興のアイデアは，
地域に生活し続けた住民の「経験知」に基づくものであり，これを技術者・専門家の「科学知」に翻訳し，整理しておけば，行政側と住民側との意思疎通は容易になる．

合意形成・住民参加

303

３．文章化した計画案骨子の「羅針盤」機能
岩手県大船渡市吉浜地区では住民が吉浜農地復興委員会を立ち上げ，農地復興計画案を図面上に作成していたが，下表はその骨子を専門家が「文章化」したものである．このう
ち，最初の項目（津波減災）が「住民にとって譲れないこと」であり，住民間あるいは住民と行政側の合意形成において「羅針盤」の機能を果した．
表
津波減災

防潮堤（第 1 堤防）は高くせず，巨大津波では越流を覚悟するものの，第 2 堤防（兼集落道）
を高台にある住居群と低地部の農地の間に設置し，住居への津波到達を防ぐ．

第 2 堤防兼集落道

第 2 堤防上に整備する集落道はいざというときに備え，大型トラックが国道 45 号線から容易にアクセスでき，集落を通過できる幅員とする．平常時には観光バスが海岸まで行けるようにし，観光，6 次産業化による地域活性化を図る．

農地整備

低地部の農地は，従来よりも大きな区画に整備することによって営農を容易にし，団地間に段差を設けることによって津波減勢機能を農地に持たせるとともに，農地として有効に利用・管理することにより，低地部の住宅建設を抑止する．

参考資料

福 与 徳 文 ・ 山 本 徳 司 ・ 桐 博 英 （ 2 0 1 2 ）： 津 波 減 災 空 間 創 出 の た め の 合 意 形 成 支 援 技 術 ， 農 業 農
村 工 学 会 誌 8 0（ 7 ）， 5 6 1 - 5 6 5 , 2 0 1 2

東日本大震災234

吉浜農地復興計画案の骨子

作成：2015.08

執筆：福与震災復旧対策

30304

keywords 住 民 参 加 型

学習

専門家

科学的知見

■■ 住民参加型の復興計画策定における効果的な専門家の介入
地域の実情に合わせた復興を実現するには，住民参加型の計画策定プロセスが有効
だが，海岸堤防の高さによる津波の到達範囲や，地盤沈下した状態での排水計画など，地域住民では判断できない事項も多い．計画策定プロセスに専門家が参加し，専門家の知見を地域住民が学習しながら計画づくりをするなら効果的である．

震災復旧対策１．住民では判断できない専門的事柄が多い
住民参加型で復興計画を策定することには，地域の実情に合わせた整備が期待できるメ
リットがあるものの，専門的・科学的知見が必要な事柄も多く，地域住民だけで判断することには困難が伴うケースが多い．
２．計画策定過程における専門家による技術支援
科学的で客観的な知見の必要： 住民の判断を助けるのは，専門家（研究者，技術者）による科学的知見に基づく，テーマごとの現状分析・評価や課題，予測結果の提示である．
もし住民が，津波浸水範囲の予測や排水計画などに関する専門的知見を学習するなら，自律的な計画策定が可能となる．
計画策定過程での専門家の役割： 専門家の役割には次の二つがある．①住民の理解促進
や共同学習のため，専門分野を活かした実態分析や評価・予測（シミュレーション）を行
い，住民に提示する役割，②被災地の状況に応じた計画策定方法を構築・調整し，計画過程 全 体 を 見 守 り （ 進 行 ・ 管 理 ）， 助 言 す る フ ァ シ リ テ ー タ と し て の 役 割 ．

合意形成・住民参加

303

３．構想・計画づくりと技術的支援の 2 層構造
宮城県七ヶ浜町における復興計画策定プロセスの特徴は，住民自身が計画づくりを行う「構想・計画策定プログラム」と専門家による技術的支援を行う「技術的支援プログラム」の 2 層 構 造 に な っ て い る 点 で あ る （ 下 図 ）． 専 門 家 は 住 民 の 議 論 に は 直 接 介 入 し な い が ， 適宜，技術的助言とフィードバックを行うことによって，住民参加型の計画策定を支援する．

図

参考資料

七ヶ浜町での実践事例から導かれる参加学習型復興計画策定プロセス

福 与 徳 文 ほ か 4 名 （ 2 0 1 3 ）： 地 盤 沈 下 地 域 に お け る 農 地 ・ 農 業 水 利 施 設 の 復 興 に む け て － 宮 城 県
七ヶ浜町における農業者参加による農業復興構想づくりから－，農村計画学会誌 31(4),576580

東日本大震災作成：2016.03

執筆：福与

235

震災復旧対策

30305

keywords 合意形成

見える化

景観シミュレーション

理解促進■■ 合意形成を支援する景観シミュレーションによる「見える化」
復興計画案を，合成写真や CG を用いた景観シミュレーションにより「見える化」することは，計画案に対する被災住民の理解を促進し，話合いを活発にする効果が期待
でき，復興計画の合意形成を支援するとともに，復興に向けて住民の心理面にも好影
響を及ぼす．

震災復旧対策

１．合意形成に役立つイメージの視覚化
イメージしにくい将来像： 東日本大震災のような大規模災害では，地域の状況が大きく変わり，被災住民は地域の将来像をイメージしにくく，海岸堤防などハード事業が地域景観に与える影響も予測できないことが，地域の合意形成の障壁となることがある．
景 観 シ ミ ュ レ ー シ ョ ン に よ る 「 見 え る 化 」： 近 年 で は ， 合 成 写 真 や C G に よ る 景 観 シ ミ ュレーション画像による「見える化」が，話合いの場で将来像の共有に活用され始めている．
２．景観シミュレーションによる「見える化」の効果
話合いの具体化・活発化： 復興後の地域の姿を画像で具体的に被災住民に示すことにより，計画案に対する理解が促進され，計画案に対する疑問・意見が出されるなど，話合いを活発にする効果がる．また，復興後の地域の姿を見ることによって住民が元気を取り戻す波及効果も期待できる．
多 様 な 要 求 へ の 即 時 的 対 応： コ ン ピ ュ ー タ を 用 い た 合 成 写 真 や GIS に よ る 景 観 シ ミ ュレーションの精度は，地形データ等の基礎情報の有無・良否に左右される．しかし，模型作成がコンピュータ上でできるため装備は簡単で，一旦基礎データが入力されれば様々な視点からの画像を短期のうちに容易に作成して，即時的な比較検討に対応できる．

合意形成・住民参加

303

３．堤防の高さにより海の見え方を比較したシミュレーション
岩手県大船渡市・吉浜地区は安全面と海岸での観光需要への関心もあって，復興計画の話合いの中で，海岸堤防建設によって住宅から「海が見えるかどうか」が関心事となった．
このとき提示されたのが景観シミュレーション画像（下図）であり話合いは急速に進んだ．

堤防高 14.3 ｍ

住宅から海はほとんど見えない

堤防高7.15m
堤防高 7.15 ｍ
住宅から海が見え，津波の襲来を視認
できる
図

参考資料

福 与 徳 文 ・ 山 本 徳 司 ・ 桐 博 英 （ 2 0 1 2 ）： 津 波 減 災 空 間 創 出 の た め の 合 意 形 成 支 援 技 術 ， 農 業 農
村 工 学 会 誌 8 0（ 7 ）， 5 6 1 - 5 6 5

東日本大震災236

堤防高によって海の見え方が変わる

作成：2015.08

執筆：福与震災復旧対策

30306

keywords 合 意 形 成

学習

熟議

投票

■■ 学習と熟議を重ねた上であれば投票による合意形成が可能となる海岸堤防の高さなど，復興に関する重要事項に関して住民の意見が分かれ，合意形成が困難化することがある．こうした場合，被災住民が，専門家や技術者が提供する
知 見 か ら 学 び ， 情 報 や 認 識 を 共 有 し て 熟 議 を 重 ね た 上 で あ れ ば ，「 投 票 」 に よ る 多 数 決
で合意形成をはかることが可能となる．

震災復旧対策１．住民の意見が割れたときに採用された「投票」
堤防の高さで集落の意見が二分： 海岸堤防の高さなど，復興計画の重要事項に関して地
域住民の意見が分かれると，合意形成は困難化する．岩手県大船渡市吉浜地区では，海岸堤防の高さ（7.15m または 14.3m）に関して，従来の合意形成方法（地区役員による根回し）が機能せず，住民の意見が二分した．7.15m は住民の任意団体（吉浜農地復興委員会）の提案で，14.3m は三陸南沿岸海岸保全基本計画に基づいて行政側が提示した．
「学習・熟議＋投票」による意思決定： 合意形成の方法として，学習・熟議を重ねた上での投票が選択された．こうした手続きとなったのは，住民の経験知だけでは堤防高による津波被害予測を評価・判断できず，専門家が提示する科学知を学習した上で，合理的な判断基準に基づく個人の賛否が焦点となったためである．

合意形成・住民参加

303

２．熟議と学習を重ねて情報・認識を共有
学 習 会： 吉 浜 地 区 で は 住 民， 行 政 職 員， 専 門 家 が 参 加 す る 学 習 会 を 開 催 し た． 提 示 された，津波浸水シミュレーションや景観シミュレーション，海岸堤防の構造などの資料・データを参考にしながら話し合い，堤防高の差異による影響に関する理解を深め，認識と情報を住民間で共有した．話し合いは 2012 年 6 月～ 2012 年 7 月に 3 回開催された．地区公民館が主催し，行政職員・専門家は技術的助言者として参加した．
論点： 学習会の論点は，①津波越流の可能性，②越流した場合の浸水範囲，③津波の到
達時間，④津波の浸水時間，⑤避難に必要な海の見えやすさ，⑥他地域への影響，⑦堤防の敷地面積（農地の潰廃面積）などであった．
３．投票による合意形成
手続きの事前合意： 「学習会後に関係者による投票の多数決で決着」という手続きに関しては，最終学習会（3 回目）開催前に，学習会「世話人会」で合意していた．投票権をもつ関係者とは，①海岸堤防の高さによっては津波が到達する可能性がある集落住民，②海岸堤防の高さによって堤防用地となり，所有地面積に影響が生じる農地所有者である．
投 票 結 果 へ の 住 民 の 承 認 ： 投 票 結 果 は ， 有 権 者 数 1 4 7 人 ， 投 票 数 7 6 票 （ 投 票 率 5 1 . 7 % ），7 . 1 5 m 支 持 6 0 票 （ 得 票 率 7 8 . 9 % ）， 1 4 . 3 m 支 持 1 6 票 （ 得 票 率 2 1 . 1 % ） で あ り ， 堤 防 高 は7.15m に決した．議論の過程で，学習と熟議によって情報と認識を共有した上で，投票の多数で決することを事前に決めていたため，結果に住民から異論はなかった．

参考資料

福 与 徳 文 ・ 山 本 徳 司 ・ 毛 利 栄 征 （ 2 0 1 4 ）： 海 岸 堤 防 の 高 さ に か か わ る 合 意 形 成 の 新 た な か た ち ，
農業農村工学会誌 82(3)，205-210

東日本大震災作成：2016.03

執筆：福与

237

震災復旧対策

30401

keywords 塩 害 対 策

酸性障害

生育障害

原因推測

■ ■ 水稲に塩害・酸性障害が発生したと き の 原 因 の 推 測
営 農 を 再 開 し た 復 旧 農 地 で 水 稲 の 生 育 障 害 が 発 生 し た と き， 原 因 と し て「 塩 害 」 や「 酸 性 障 害 」 が 疑 わ れ る が， こ こ で は 現 場 で の 原 因 推 測 方 法 を 示 す ． 現 場 の 観 察 に お いて，①生育障害 が 発 生 し た 時 期 ， ② 発生 の 範 囲 や 形 状 に 着 目 す る と ， 原 因 を 推 測 で き る．

震災復旧対策営農対策

304

１．塩害発生の構造と類型別の特徴
海 沿 い ・ 河 川 下 流 の 地 区 で は ， 営 農 を 再 開 し た 際， ① 用 水 源 と な る 河 川 の 塩 水 化 の 進 行，
②海岸や感潮河川からの浸透による浅い地下からの塩水の湧出，③感潮河川の堤防からの塩水 の 側 方 浸 透 で 塩 害 が 発 生 す る こ と が あ る． 塩 害 は 生 育 不 良 の「 発 生 時 期 」・「 発 生 の 範 囲 ・形状」によって 原 因 が 推 測 で き る ． 被 害 形 態 は 以 下 の 3 類 型 に 区 分 で き る ．
営農再開直後から発生する塩害：農地の除塩，用水の塩分濃度確認をした営農再開直後から生育障害が発生した場合，浅い地下から浸入した塩水の湧出が疑われる．生育不良部の形状は，湧出地点を中心 に 円 形 ま た は 不 定 形 に 広 が る（ 写 真
1 ： 石 巻 市 2 0 1 2 年 5 月 ・ 9 月 ）．
写真 1 営農再開直後からの塩害（左：5 月，右：9 月）
灌漑期間中に発生する塩害： 灌漑期間中，湛水状態の圃場で生育不良が発生した場合は，農業用
水への塩分浸入が疑われる．生育不良は区画内ではほぼ均等で，圃場ごとの取水の時期・量を反映して，用水が共通でも畦畔を境に障害の状況が異な る 傾 向 が あ る （ 写 真 2 ： 石 巻 市 2 0 1 2 年 9 月 ）．
写真 2 灌漑期間中の塩害（9 月）
落水後に発生する塩害： 感潮河川沿い等の農地で収穫前などに行う田面水の落水後に生育障害が発生した場合，堤防からの塩水の側方浸透が疑われる．生育不良の形状は不定形で，堤防沿いで障害が強 く 現 れ る こ と が 多 い（ 写 真 3： 石 巻 市
2 0 1 5 年 9 月 ）．
２．酸性硫酸塩土壌による酸性障害の 特 徴
塩害に似た外観の生育障害として，酸性硫酸塩土壌に よ る 生 育 障 害 が あ る． 復 旧 工 事 の 土 工 に よ っ て， 下層にあった酸性硫酸塩土壌が掘削され仮置き場等で作
土 に 混 入 し た も の が， 収 穫 前 等 の 落 水 後 に 強 酸 性 とな っ て 生 育 不 良 が 発 生 す る． 生 育 不 良 の 形 状 は 土 工 の
範 囲 に 即 し て 帯 状 や 矩 形 に な る ．（ 写 真 4 ： 名 取 市 2 0 1 6
年 9 月）

東日本大震災238

作成：2017.03

写真 3

落水後の塩害（9 月）

写真 4

 水後の酸性硫酸塩土壌による帯状落障害

執筆：友正・千葉

震災復旧対策

30402

keywords 反 復 用 水 利 用

塩害対策

用排分離

営農対策

■■ 用水の反復利用地区における塩水混入に対する応急対策
用水の反復利用を行っている地区では，営農再開後に排水路から用水へ塩水が浸入することがある．このような場合，応急対策として，土のう等で用水・排水を分離し，用水への塩水浸入を防止する一方，排水は仮設ポンプ等で対応する．営農においては，中干しを避け，落水後は速やかに収穫する．

震災復旧対策１．排水路内の反復用水の塩水化
沿岸部の地盤沈下した復旧農地では，排水経路の塩水くさびが遡上したり，周辺の海岸や感潮河川岸から塩水が湧出したりして，排水路内の水が塩水化する場合がある．有無を判定するには灌漑水の塩分濃度（電気伝導度）を計測するとよい．塩水化が認められた場
合は応急の塩害対策を行う．
２．応急的な用排分離による塩害除去
応急的な対策： 農業用水の反復利用を行っている地区では，排水路に浸入した塩水が用水に混入することがある．これを防止するには，反復水の合流箇所を①土のう，②堰板等で閉鎖し，塩水の浸入を抑え，排水はポンプ等を用いて別経路で排除する．
豪雨時の洪水回避対策が必要： 梅雨・台風などによる豪雨が予想され，応急的な用排分離対策が排水を妨げて洪水の原因となる可能性がある場合，揚水機場の運転を停止した上で，土のう等を取り除いて用排分離を一旦解除し，排水を最優先とする．

写真

堰板による用排分離

営農対策

土のうによる用排分離

304

水中ポンプによる排水

応急的な用排分離対策（岩沼市 2014 年 7 月～ 9 月）

３．営農面での塩害発生の防止対策
反復用水の塩水化が確認された場合には，①圃場の湛水状態を維持し，②中干しを避け，③落水後は速やかに収穫する．
田面水が失われると排水路内の塩水が圃場内に湧出する可能性があるため，栽培期間中は可能な限り湛水状態を保つよう心掛ける．また，中干しは避け，落水時には用排分離のため応急的に設置していた土のう・堰板等を取り除き，排水路の滞留水は排除するとともに，落水後は速やかに収穫する．

東日本大震災作成：2017.03

執筆：友正・千葉239

震災復旧対策

30403

keywords 塩害対策

塩水浸入経路

塩水くさび

潮受け水路

■■ 営農再開後の塩分浸入に対する恒久対策
営農再開した復旧農地で塩水浸入による塩害が発生した場合，恒久対策として，①
水源の変更，②用排分離，③湧水処理工，④潮受け水路の設置，⑤防潮水門の設置，⑥ EC 監視システムの設置等がある．塩分浸入の経路に応じ，可能な方法を選択する．

１．塩水浸入による塩害の発生（図 1）
地盤が沈下した復旧対象農地では，①取水河川・排水経路から塩水くさびが遡上したり，②周辺の海岸・河岸から塩水が浸出することによって，塩害が発生する場合がある．
震災復旧対策
304

営農対策

図１

復旧農地への塩分侵入

２．宮城県における恒久対策事例（図 2）
水源の変更： 石巻市の北上川下流左岸の一部復旧農地では，従来の取水河川に塩水くさびが浸入したため北上川上流（北上大堰）で取水するよう水源を変更した．
湧水処理： 岩沼市の阿武隈川下流左岸では，圃場内で塩水を含む湧水が発生したため，
湧水処理工により別経路で排水することとした．
用排分離： 岩沼市の阿武隈川下流左岸では用水を反復利用していたが，排水路への塩分を含む湧水や河川堤防からの浸透があるため，水利施設の改修に合わせて用排分離とした．
潮受け水路の設置： 石巻市の北上川下流両岸では，河川堤防の陸側に潮受け水路を設置し，塩分を含む浸透水を分離して排水した．
防潮水門の設置： 名取市の沿岸部では，取水する河川・水路に塩水くさびの浸入が見られる揚水機場の下流側に防潮水門を設置することとした．
EC 監視： 名取市，岩沼市の沿岸部では，取水する河川・水路に塩水くさびの浸入が見られる揚水機場に EC 監視システムを設置した．

図2
東日本大震災240

恒久的な塩分侵入の防止対策
作成：2017.03

執筆：友正・千葉

震災復旧対策

30501

keywords 人員不足

復旧の長期化

派遣職員

任期付き職員■■ 復旧業務の長期化は人員確保を困難化させる
災害復旧が長期化すると，NN・土木部局だけが繁忙状態が継続する事態の理解が得られず，重点的人員配置の合意形成は徐々に困難化することがある．このような場合，人員不足は被災地域においては勿論，地域外でも深刻化して業務は阻害される．県内部の合意形成を第一として，継続的な人員確保に努めると共に，支援制度を活用して人員不足を補う方策を併行して進める．

震災復旧対策１．被災地区における人員確保の困難化
時間経過に伴う部局間の業務差： 復旧業務の発生・持続の形態は部局間で大きく異なる．
大半の部局では 1 ～ 2 年で復旧業務は峠を越すが，NN・土木部局は例外的に長期に及び，5年を経ても復旧業務が繁忙な実態があることも，理解されにくいことがある．
ＮＮ部局の人員増は困難： 時間経過と共に土木・NN 部局と，短期に業務ピークを終える
他部局との間に人員配置の意識に温度差が生じる．ある県の事例では，発災当初は臨時的措置として人員配置の重点化が認められたが，数年が経過すると，他部局は多忙を理由に人員融通に難色を示すようになった．
派遣職員の継続的確保の困難化： 他県からの支援の継続も困難化する．派遣元の県でもプロパー人員が日常的に不足しているため，職場・議会の承認は徐々に困難化する．交渉の窓口担当者同士は事態を共有できても，県組織全体の了解は困難となるのである．

業務支援・外注

305

２．被災地区以外の地区で生じた人員不足
被災地区に重点的な人員配置が行われた結果，被災地区外で慢性的な人員不足を生じた．
NN 部 局 で は， 近 年 の 業 務 量 減 少 の 結 果， 人 員 減 少 が 続 き， 中 堅 技 術 者 の 不 足 傾 向 が 著 しい．こうした中で，被災地区に重点的な中堅技術者配置が行われた県では，被災地区以外
で若手や現場経験の浅い人が配置される傾向が長期化し，技術水準の維持も困難となって，少数職員に負担が集中する傾向が続いている．
３．必要な人員の確保対策
東日本大震災では，以下のような工夫によって，人員不足を補った．
内外への状況の周知： NN 部局の復旧業務の実態を，①県内外での機会を捉えてアピール
するほか，②派遣職員の派遣元への定期的な文書等による報告と共に県職員の派遣による交流を継続した．再派遣の事例が多かったのは，こうした努力の蓄積が背景にあった．
任期付き職員の雇用： 任期付き職員に応募する者には退職者も多く，現役時代に一級土木施工管理士の資格を獲得している者も少なくない．膨大な現場数の業務対応においては監督職員が不足するため，宮城県ではこうした人材を積極的に雇用した．監督職員の雇用は用件を満たせば年齢を問わないため，OB の人材活用に幅ができる一方で，能力に個人差が大きいことが課題となった．
発注者支援業務等の活用： 発注者支援業務等は，日常的には関与しない周辺技術への対応が災害復旧で求められた場合に有効である．内部で人員確保が困難であり，確保しても専門分野外であれば非効率となる部分を補ってくれる．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・郷古・内川241

震災復旧対策

30502

keywords 補助業務

発注者支援業務

工事監督

トラブル回避■■ 発注者支援業務等を活用した業務の軽減と効率化
発注者支援業務等は，民間セクターの知恵やマンパワーを活用するものである．予測外の事態が多く発生する災害復旧現場では，通常業務の延長では柔軟な対処はできないが，発注者支援業務等を有効に活用するなら，人員不足を補うだけでなく，業務に幅や柔軟性をもたらすことができる．

震災復旧対策１．発注者支援業務等
公共事業等で発生する官公庁の積算や検査などの業務を民間業者等が代わって行う「補助業務」である．公共事業は 1990 年代以降大幅に減少したものの，コンプライアンス強化
や公務員削減等が影響して業務は増加傾向にある．そこで，工事発注業務を補うと同時に，
民 間 が 分 担 で き る 業 務 は 民 間 に と い う 国 の 方 針 に 沿 っ て 創 設 さ れ た （ 参 照 R 2 0 6 1 ）．
発注者支援業務等の内容
１．発注者支援業務：河川・道路等の工事の発注及び監督・検査に関わる補助業務①積算技術業務：工事発注用図面，数量総括表，積算資料，積算データ等の作成②工事監督支援業務：請負工事の履行に必要となる資料作成や施工状況の照合及び確認，工事検査等への臨場，
設計図書と工事現場の照合等③技術審査業務：入札契約手続きにおける企業の技術力評価のための審査資料の作成
２．公物管理補助業務：河川・道路等の施設管理に関わる補助業務
３．用地補償総合技術業務：事業用地内の権利者等に対して用地交渉を行い，土地の提供について理解を得る業務

業務支援・外注

305

２．住民とのトラブル回避対策への活用
工事用車両増加によるトラブル： 東北地方整備局・北上川下流河川事務所は，発注者支援業務を活用して住民対策を行った．北上川河口部が津波で破堤し，ほ場整備・石巻市大川地区も水没したため，復旧事業用トラック等の交通量が激増した．これに伴い，住民から安全・粉塵防止対策が求められるなど，トラブル回避対策が必要となった．
工 事 監 督 支 援 業 務 の 活 用 ： 発 注 者 支 援 業 務 に は 「 工 事 監 督 支 援 業 務 」 が あ り ，「 請 負 工 事の 履 行 に 必 要 と な る 資 料 作 成 （ 等 ）」 が で き る ． 東 北 整 備 局 は こ れ を 活 用 し て ， 関 係 市 町
村・団体等との「協議会」を組織し，以下のような復旧工事におけるトラブル回避対策を
実 施 し た ．「 協 議 会 」 に は N N 部 局 も 参 加 し ， 復 旧 業 務 の 円 滑 化 を 果 た し た ．
①住民意向の把握②車両の交通規制・整理③船団方式による車両走行④ゼッケン装着など．
３．新たな活用方法の可能性
発注者支援業務等には，上記以外の活用も可能である．NN 部局にとっては専門外の業務も民間業者が請負い・管理・提案してくれるため，業務労力の節減だけでなく，柔軟な対応 が 可 能 と な る 点 が 注 目 さ れ る ．「 公 物 管 理 補 助 業 務 」 で は ， 水 利 施 設 や 道 路 等 の 受 け 渡 し
ま で の 管 理 委 託 ，「 用 地 補 償 総 合 技 術 業 務 」 で は 大 規 模 区 域 を 対 象 と す る 圃 場 整 備 に お け る
非農用地の取得者斡旋や街づくりとの調整・共同などが考えられる．

東日本大震災242

作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

震災復旧対策

30601

keywords 技 術 力

事業支援

地域マンパワー

補助監督員■■ 技術力の補助・支援のための地域マンパワーの活用
大規模災害では NN 分野の技術者だけでは対応できず，人材不足は現場の技術力は広範・構造的に低下する．発災時には外部からの支援職員等の導入が人員不足を補うが，地域の実情を踏まえ，地元のマンパワーの有効活用も併せて行うことによって，効果的・効率的な復旧を果たすことができる．

表
原

因

チーム構成の
困難化

技術担当者が現場から乖離NN 部局職員の技術力低下の原因と背景
内

容

と

背

景

306

技術水準維持・施工不備対策

現場での経験
機会の減少

震災復旧対策１．技術力低下の原因と背景
ＮＮ分野職員の技術力低下： 原因は多様だが，概ね下表の 3 項目に集約できる．
建設業者・コンサルタントの技術力低下： ①建設業者も今後の需要が見込めない分野に対する技術者養成のインセンティブは低下しがちである．②また，人員不足を補うための設計支援システムの導入等は現場感覚をもつ技術者を減少させた．
市町村職員のＮＮ分野からの離脱： 市町村の技術担当者は大幅に減少し，事務職員が大半を占める．かつては NN 部局の業務も土地改良区等で研修をしていたため，技術への理解もあったが，今では技術情報の受け手がいなくなった．

・NN 部局の技術は現場での習得に特徴があるが，今日では予算縮減によって，職員の経験機会は減少した．岩手県では，圃場整備の経験をもつ担当者がいない出先事務所も生じ，県が現場監督を適切にできなかった．
・業務は通常はベテラン・中堅・初心者のチーム体制で行う．チームは，役割分担による効率化と共に，現場での教育機能を併せもつ．近年の定員削減は中堅職員の減少を招き，チーム構成
は不安定化して，総合力は低下した．
・ガットウルグァイラウンド関連業務以降，人員不足のもとで個人が単独で一地区を受け持つ傾向が進んだ．こうした体制下では，先輩との接触機会が減少し，技術学習は遅れがち．
・近年の設計業務のシステム化によって，業者への外注も増え，技術職員が現場に足を運ぶ機会は減少した．計画文書も現場に行かなくても作成できるため，技術的妥当性のチェックはおろ
そかになり，業務は形骸化しやすい．

２．地域のマンパワー活用による対応策
地域のコンサルタントや土地連，メーカー等は災害復旧における基礎的な戦力だが，既存のマンパワーを有効利用するため，以下のような取り組みが行われた．
現場での検討会実施： 技術力の要である中堅技術者は事業の全てを担当できないが，節目ごとの現場チェックは可能である．適宜の現場検討会によって，現場担当者の不備を修正することによって技術水準の底上げができる．
アドバイザーの配置： 岩手県では，NN 分野の経験者をアドバイザーに迎えるよう市町村に助言した．個人ごとに対応できる範囲は異なるが，県 OB やコンサルタント・大学等の退職者の知識・経験は有益で，計画書のチェックや現場確認等の業務では効果的である．
補助監督員の配置： 補助監督員は地元調整役を担い，業者との定期的話合による早期の課題解決を助ける．岩手県では，水利組合等からの推薦をもとに地元住民に補助監督員を依頼した．地元住民の課題に対する早い気付きによって，円滑な工事対応が可能となった．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・友正

243

震災復旧対策

30602

keywords 業 者 選 定

入札不調

技術力

工事不備

■■ 工事経験の少ない業者参入による施工不備発生の軽減対策
大規模災害では被害件数も多く，業者が不足して入札不調を招く．入札不調の解決策の一つとして業者選定基準が緩和されるが，経験の少ない業者も参入し，施工不備の発生リスクは高まる．効果的な復旧を実現するには，実績のある業者が参加しやすい条件を準備すると共に，施工不備が生じた場合の対応方策を事前に検討する．

震災復旧対策
技術水準維持・施工不備対策

306

１．入札不調がもたらす技術水準低下
入札不調と経験不足業者の参入： 東日本大震災では農地復旧・圃場整備の面積が膨大で，業者の受容能力を超えたため，入札不調が増加した．宮城県では平成 25 年（2013）当時，
入札不調は 3 割近くに及んだ．入札不調を回避するため，止む無く業者の選定基準を緩和したところ，技術水準の低い業者が参入・落札して不備な農地復旧が進んだ．
経験不足業者の施工不備： 工事の施工実績によって仕上がりに差が生じる．経験の少ない業者が担当した地区の一部では施工不良が多発した．施工不良事例には，①表土を畦畔や道路に使用したものや，②圃場を掘って畦畔の用土とし，穴を埋め戻したところが陥没した（新潟県中越地震）もの等がある．
手直し工事への対応： 東日本大震災の復旧工事では，特に県外業者の工事に農家の苦情が多かった．災害復旧事業で農家が求めた手直し工事については，県外業者に比べて地元業者は応じてくれる場合が多かった．
２．良好な業者の誘導方策
入札参加条件に施工実績を追加： 宮城県では，入札参加条件に圃場整備の実績を加え，経験に基づく技術水準の維持を図った．当初は過去 10 年以内の実績を条件としたが，次第に入札不調が増加したため，対策として 15 年以内まで緩和した．条件緩和と共に打合せ・確認等のチェックを増やす必要があるが，人員不足等で十分な対応は困難であった．
参入の動機づけのための現地見学： 宮城県では，県内の被災地域の隣接地区業者に被災
現 場 を 見 せ て 意 識 喚 起 を 行 い， 参 入 業 者 の 増 加 を 図 っ た．NN 関 連 業 者 は 一 般 的 に 他 管 内の業務をあまり受けない傾向があるが，被災地視察の経験は管外業者の意識を喚起し，参加・支援の動機付けとなり，入札への参入は増加した．
３．広域の業者参入による入札不調の削減と契約による技術水準の維持
大規模災害で入札不調を削減するには，県外業者も有効に活用する必要がある．岩手県
では北海道の業者が受注した事例もあり，被災現場には広域から業者が参集する．
被災地区が県外業者の受け入れに慎重となるのは，工事検査時には不明だが営農開始前に明らかとなる軽微な瑕疵が確実に修正される保証のないことである．また，現在の災害復旧事業では，補完工事は見込まれていないため，営農開始後に生じる不備には施工後の立ち会いをした行政の責任が問われ，費用負担増につながる．こうした事態を防ぐため，
宮城県は以前から工事の発注時に「軽微な瑕疵による営農前の修正工事」を契約事項に加えており，災害復旧事業でもこれを踏襲した．これによって，県外業者への発注も安心してできるため，業者選定の枠は広がった．

東日本大震災244

作成：2016.06

執筆：有田・郷古・千葉

震災復旧対策

30603

keywords 農 地 復 旧

品質管理

補助監督員

補完工事

■■ 農地復旧工事の品質管理はいくつかの方法を組み合わせて大規模災害時の農地復旧では，技術水準の低い施工業者が落札した場合には，施工に対する信頼関係はなく，品質管理は困難化する．こうした中で工事の品質管理を効果的に進めるには，①入札条件の設定，②農家による補助監督員の活用，③補完工事の困難さへの工夫等の方法を組み合わせた対策が必要となる．

震災復旧対策１．品質管理のための管内業者の確保
管内業者との繋がりが大切： 農家・地権者には，県外業者に対する不安がある．圃場整
備は施工後の補完工事が重要だが，県外業者の確実な実行は約束されていない．地元業者
はいい加減な対応をすると，地元で仕事ができなくなるため問題は生じにくい．
業者の選別： 福島県の災害関連区画整備事業・和田地区では，業者の確保と施工の品質管理のため，以下の方法で管内業者を優先しつつ選定した．
第一段階：入札可能な範囲を管内業者に限定して募集．
第二段階：第一段階で業者が決まらない場合，入札可能な範囲を隣接 3 管内の業者に広げる．
第三段階：第二段階で業者が決まらない場合，県内全体の業者に声掛けを行う．

原則確保の困難： 福島県では 2015 年度末まで，上記方法で県内業者が確保できた．しかし，宮城県等では県内業者だけでは対応が困難化していた．

技術水準維持・施工不備対策

306

２. 補助監督員の活用
災 害 復 旧 で は 平 時 体 制 が 取 れ な い： 岩 手 県 で は， 平 時 の 圃 場 整 備 で は 地 元 農 家 に よ る「工事委員会」がチェックし，農家に引き渡す．災害復旧事業では，工事委員会はなく，県（市町村）と農家個人の対応となる．復旧の完了は，文書で知らせて農家の立会はしない．
補助監督員の配置： 引き渡し後，不満や引き渡し拒否の事例が生じた．補完工事は県単事業となるため県はこれを避けたいと考えた．そこで，2015 年から地元農家から「補助監督員」を選定し，現場の見回り・調整を依頼したら，地元・行政の連携が改善し，トラブ
ル は 大 幅 に 減 少 し た （ こ ん な 事 も 中 々 気 付 け な か っ た と 担 当 者 は 述 懐 ）．
補助監督員の登録： 補助監督員は，水利組合等から推薦を受けて，市町に登録した．業者と定期的に話し合いの場をもって，早期の課題の抽出と解決ができた．
３．補完工事
実施困難な補完工事： ①暫定法では圃場整備における補完工事を認めないため，県単事
業での対応となる．圃場整備では土壌を扱うため，こうした順応的プロセスは不可欠であり，工事費全体の 2 割程度を占める．②また，暫定法では一作の作付後は追加工事ができない．しかし，復旧後に塩水が地下から湧出した事例を始めとして，一作以後に発現する被害も少なくないのだが，財務担当者は，工事のチェック不備として受け付けない．
補完工事への対応： ①復興交付金が適用した圃場整備では，補完工事は可能であった．
②暫定法が適用される個別被害では不備が生じると，業者が対応しない場合は県単事業で補うことになる．支出を軽減するには，入札時に業者との協約等によって，不備への事後対策の励行について約束を取り付ける等の方策も重複して行う工夫が必要となる．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・友正・落合

245

震災復旧対策

30701

keywords 計 画 変 更

暫定法

重要変更

事務負担

■■ 災害復旧事業における計画変更事務の負担は大きい
災害復旧事業（暫定法）における計画変更件数の増加に伴う事務手続きの増加は，事業の施工段階における労力・時間面で大きな負担となるため，件数の減少対策への現場の要望は強まる．取り分け重要変更は国との調整が必要であり，事務処理は困難
化する．また，変更事務費用は県の負担であるため，労力面だけでなく経済面の負担軽減のためにも軽減対策が求められた．

震災復旧対策１．計画変更件数の増加原因
工種別復旧の扱い： 農地の災害復旧は，暫定法では，農地災，道路施設災，水路施設災，
除塩と 4 工種の複合として扱う．現場では 4 工種を一体的に施工するが，1 工種でも変更となれば諸経費を再按分するため全工種が計画変更となり，計画変更件数は増加した．
基 準 の 厳 し さ が 重 要 変 更 を 増 加 さ せ た： 工 事 内 容 を 変 更 し な い 場 合 で も， 平 成 22 年 度（2010） 単 価 か ら 24 年 度 単 価 へ の 変 更 や， 工 事 発 注 時 の 請 負 差 額 で あ っ て も， 変 更 額 が200 万円に達すると重要変更とされた．建設物価は高騰したため，重要変更は増加し，現場の事務作業量は増えた．
２．重要変更の比率・回数
東日本大震災では，重要変更件数の多さが復旧業務の進捗に大きく影響した．聞き取り結果だが，概ねの現場状況が把握できる．
重要変更が占める比率： 福島県では，事業件数比で 3 割程度もあった．岩手県では，海岸線の農地復旧における件数比率は 9 割程度と高く，軽微な変更は数えるほどであった．
重要変更の回数： 平均的な値で 4 ～ 5 回程度が実施された．宮城県の海岸堤防では変更回数は多く，少なくとも 6 ～ 8 回程度が必要で，多いものでは 10 回を超えた．

計画変更

307

３．重要変更がもたらす業務負担の増加
資料準備における負担増： 重要変更の机上査定では，財務（立会官）は水路も一本ごとに写真を求めた．現状表現が不備とされた写真は撮り直したほか，従前写真が不備とされた時には資料探しに対応が困難であった．
変更件数増による県技術者の負担増： 宮城県では，通常は計画変更の資料作成業務は土地連に任せるが，計画変更件数が増加して処理能力を超えたため，県の中堅技術者が一部を分担する事態となった．中堅技術者は現場対応と事務処理が重なり，負担増加による軋轢が増した．
４．計画変更の事務費は県負担である
計画変更の事務費は補助の対象とならない．計画変更の費用は県が負担する．このため，
計画変更件数の増加は，労働負担と同時に経費の増加にも繋がる．こうしたことは，NN 分
野の災害復旧対応への評価にもつながるため，県担当者は計画変更の減少対策を望み，模索している．

東日本大震災246

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川震災復旧対策

30702

keywords 計 画 変 更

暫定法

変更審査

工程管理

■■ 計画変更業務の遅延は工程管理に悪影響
計画変更審査中は復旧現場の工事は停止する．審査は，事業を進捗させるため，現場は早期の終了を望むが，遅延しがちである．計画変更の遅延は工程管理に悪影響を及ぼすため，部分的ではあるが査定官等の協力も得て迅速化の工夫が行われた．

震災復旧対策１．重要変更の進度は査定官・立会官の対応に依存
査定官の予定は過密： 重要変更は，一件ごとに農政局の審査を受ける．しかし，変更を申請しても，査定官・立会官の過密な日程調整は困難で，時間待ちを生じ，県の工程管理は困難化する．一方，現場は計画変更の申請までの時間を空費できないため，手続きを完了しない工事であっても進行を止めることはできず，手続きと実態の間に齟齬を生じる．
査定官等の人事異動に伴う困難： 計画変更における回答は問題を指摘した担当官に行う．
しかし，説明資料を求めた担当官が異動等によっていなくなると，業務はリセットされ，新たな担当官の指摘に対応することになる．前任者に対応した回答作業は無効化し，時間が空費された事例もあった．こうした点からも迅速な計画変更手続きが求められる．
２．計画変更がもたらす復旧業務の工程管理の困難化
大規模災害で計画変更件数も増加すると，復旧関連業務の管理は困難化するため，これらを見込んだ対策が必要となる．
計画変更の審査時には工事はできない： 重要変更の審査は時間がかかるが，200 万円未
満の軽微な変更であっても，工事内容の変更には事前に県の承認が必要であり，市役所の裁量で行うことはできない．国の審査や県の承認待ちの時間は，現場の施工は指示待ちの状況となって流動化し，工程管理は困難化する．
経験不足による手戻り・処理の遅延： 計画変更の資料作成業務はコンサルタントに発注されることが多い．しかし，コンサルタントの多くは計画変更業務の経験が浅いほか，事務処理量が多いため，スキルが不十分な職員も動員しなくてはならない．このため，資料の不備が多く発生し，事務処理の手戻りを増大させる傾向を生じた．

計画変更

307

３．査定官の現地立ち合いによる例外的な計画変更
福島県では，2013 年の福島県相馬・新地地区の重要変更のうち机上で対応できない事案について，例外的に査定官・立会官の現地出張（1 週間ほど）による審査を依頼した．現地
審 査 で は ， 変 更 確 認 は 迅 速 で ， 毎 日 1 0 件 単 位 で 進 ん だ ．机 上 査 定 で は 写 真 添 付 が 必 要 だ が ，
現地確認では不要であった．1 回限りではあったが，変更審査は一気に進んだ．
４．計画変更業務の遅れがもたらした他業務への影響
計画変更業務の遅れは，営農再開マスタープラン作成の遅れに繋がった．2013 年 7 月頃に，農林水産本省からマスタープラン作成の迅速化の指示があったが，福島県は「計画変更の遅れ」が対応の遅れの原因となっていた．この間の国との協議・調整を通じて，計画変更の対象全部の文書作成を同じ業務精度では対応できないことが査定官等に了解され，用水路・排水路については現地確認によって承認された．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古247

震災復旧対策

30703

keywords 計 画 変 更

暫定法

変更審査

工事の遅延

■■ 膨大な計画変更の中で進められた災害復旧工事
復旧工事は，原則的に計画変更の申請・審査中には行えない．しかし，東日本大震
災では計画変更事案が膨大である一方で，工事の迅速な施工が必要であった．このため，復旧工事の進捗に重大な悪影響を及ぼさないよう，膨大な事務処理を迅速に進めることが求められた．

震災復旧対策
計画変更

307

１．現場が抱える膨大な計画変更
東日本大震災では被害が甚大で，復旧事業の対象件数は膨大であった．通常の災害復旧事業では一件当り 2 ～ 3 回程度であるが，標準断面方式等のモデル方式で災害査定をしたところでは 4 回以上となった．このため，計画変更の承認手続きには多くの待ち行列を生じた．
２．計画変更審査中も現場は作業を継続
現場の工事は止められない： 災害復旧の現場では軽微な変更の必要は毎日生じる．計画
変更手続きのために現場が止まり，何時になれば変更の協議できるのか時間計算ができな
くなると工事の進行管理ができなる．現場担当者は．不確定な状況で業者を待たすことはできないため，農政局との情報共有や事前調整による迅速な計画変更が求められる．
財務局との計画変更手続き： 財務局は事後承諾的な計画変更は，法に定める手続き上認められないとしている．このため，計画変更に当たっては財務局との事前調整が事業の迅速化にとって鍵となる．
標 準 数 量 の 計 画 変 更 ： 「 標 準 数 量 （ 後 述 ： ４ を 参 照 ）」 に よ っ て 積 算 ・ 発 注 し た 地 区 の 現場では，どの段階で計画変更手続きを行えば良いのか判断が難しかった．
３．現場は工事の遅延を避けたい
県の立場： 計画変更手続きは文書処理・審査等で時間が掛かるほか，変更許可が出るま
での間，工事は中断して待ち時間を生じることから，復旧の遅延につながる．県は，復旧工事のロードマップに沿った施工管理を維持するため，計画変更を急ピッチで進めた．
業者の立場： 施工業者は人員・機材の確保が困難であるため，工事を止めると作業員の配置計画等に影響が及び，契約通りの工事執行ができなくなる．このため，計画変更手続
きが工期に影響を及ぼさないよう，発注者・施工業者間の十分な調整が求められた．
４．手続きが未確定な事項に対する意思決定の困難「標準数量」によって積算・発注した地区では，計画変更をどの時点でするのか国との調整は困難であった．業者とは途中で数値の変更を行う「変更数量」によって変更契約をする こ と を ， 県 ・ 業 者 の 間 で 確 認 し た ．し か し ， 標 準 数 量 と 変 更 数 量 と の 摺 り 合 わ せ の 方 法 ・
時期等について国との調整には時間がかかる場面があり，計画変更手続きは遅延した．

東日本大震災248

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

震災復旧対策

30704

keywords 計 画 変 更

暫定法

資料管理

記憶の劣化

■■ 時間経過とともに強まる計画変更時の資料提示の困難化
災害復旧が長期化すると，事業関係者の意識の風化は避けられない．時間経過と共に，①資料保存は困難化し，②発災時経験は希薄化して，③計画変更に対する国の対応にも変化を生じる．この結果，担当者間での意識の共有は困難化し，状況把握にも差を生じて計画変更業務も滞りがちとなる．こうした事態を回避するには，発災直後に，資料の体系的管理を可能とする体制整備が必要である．

震災復旧対策１．資料保存の困難
資料保全の体制整備の余裕はなかった： 暫定法に基づく災害復旧事業では，計画変更時に当初に遡った資料提示が求められることがある．しかし，県・市町村は，膨大な事業対応に追われ，復旧業務資料の保存体制が不十分なまま現場対応を進めることが多い．このため，資料提示の指示に即応できないことが生じる．
被災現場の変化： 現場は時間経過と共に変形するため，時間が経つと現場の確認が難しくなる．現場に行って，発災直後に撮影した写真の場所が確認できないことも珍しくない．
２．時間経過に伴う発災時経験の希薄化
現場を知らない担当者： 県から農政局へといく段階で，説明者が変わる．中には発災直後の現場を知らない担当者がいるため，これを補う説明資料の作成が必要となる．発災時の状況を知らない担当者は時間経過と共に国・県で増加するため，資料は増加する．
引き継ぎの不備： 引き継ぎが不十分なために，資料が見つからず，旨く説明できないこともある．細かな判断は微妙であり，引継ぎ文書にも的確に書けないことがあり，こうした事項は人が変わると説明は困難となる．了解した国の担当者も異動している．
短期で交代する支援者： 他県からの支援者は短期で入れ替わる．帰任の際の情報引継ぎが不十分であると，支援者が担当した現場の状況が適切に再現できず，計画変更時に被災時の状況説明に時間を費やしてしまった．

計画変更

307

３．計画変更に対する国の対応変化
発災後 3 年目頃から計画変更審査は厳しくなった．宮城県では，4 年目の 2015 年度から
普通通りにやるといわれ，2016 年度には発災時に遡ったチェックが行われる事例が発生した．国は予算執行の精度を上げるよう指示し，新たな説明資料を求めた．また，発災後 5 年
迄は事務処理が未済でも予算化されたが，以降は困難化した．また，事例によっては査定官に認められても，財務との協議で資料提出が求められた．
４．体系的な資料管理の体制整備が必要
大規模災害における災害復旧の長期化の経験は，復旧現場における「想い」の風化が進
むことは回避できないことを教えている．このため，資料作成と一体化した資料保存体制
を発災直後に構築することが重要となる．岩手県の担当者は，発災直後の初期動作として，多少の時間ロスがあっても，体系的な資料管理方式を整備すべきであったと述懐した．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

249

震災復旧対策

30801

keywords 予 算

事業効果

費用対効果

投資限度額

■■ 大規模災害の復旧においてもＢ／Ｃ≧１が求められた
東 日 本 大 震 災 で も， 災 害 復 旧 関 連 事 業 に お い て 費 用 対 効 果（B/C） ≧ 1 が 求 め ら れた．大規模災害では，通常の災害と異なり労務費・資材費が高騰するため，費用対効
果の基準を満たすことは困難化する．復興交付金においても費用対効果の基準は同様
だが，暫定法のように一筆対象ではなく，地区を単位に処理できるため条件は緩和されたため，これを活用した対応策が工夫された．

震災復旧対策
予算運用

308

１．求められた費用対効果の実現
B/C ≧ 1 の 実 現 が 前 提： 災 害 復 旧 事 業 で も 費 用 対 効 果（B/C） ≧ 1 が 求 め ら れ， 限 度 額
4 0 0 万 円 / 1 0 a 以 上 の 工 事 は で き な か っ た ．一 方 ， 現 場 で は 下 記 の よ う な 不 確 定 要 素 が あ り ，
費用の予測が困難であった．①労務費・資材費が高騰し始めていた，②急ぎ着工であるため，現場情報が不足したままの着工となった（海岸では軟弱地盤が多いことなど，現場は掘 っ て み な い と 分 か ら な い ）．
B/C は低下の傾向： C（費用）は，大規模震災という異常事態の中で人件費・資材費が高騰する傾向が継続した．また，B（効果）は，米価の低落傾向の中で低下傾向があった．現場では不可抗力的な人件費・資材費の高騰によって B/C ≧ 1 の実現が困難化したことを考慮
し，基準の緩和を求めたが実現しなかった．
復興交付金と費用対効果： 宮城県は復興交付金のもつ改良復旧の側面に注目して費用対効果の緩和を求めたが，枠組みは変わらなかった．ただし，災害復旧事業が一筆単位であるのに対し，復興交付金は広域を単位とできるため，地区全体で単価を均すことができた．
２．宮城県における災害復旧事業と復興交付金の併用による限度額対策
当初は災害復旧事業の補助率が高かった： 当初には補助率の高い災害復旧事業を基礎とした対応を進めた．復興交付金は災害査定が始まる頃に制度化されたが，当初の補助率は
災害復旧事業より低く優先度も低かった．設計作業では，津波被災地区で微細瓦礫除去等の付加的工種が追加されたほか，建設費の高騰等によって限度額超える事案が多発した．
災害復旧事業と復興交付金の併用： 限度額を超える地区には災害復旧事業と復興交付金を併用した．すなわち，補助率の高い災害復旧事業費を優先支出し，限度額を超えた部分に復興交付金を被せた（①盤上げ，瓦礫除去等の原形復旧部分は災害復旧事業，②圃場整
備 等 の 改 良 復 旧 に 関 わ る 部 分 は 復 興 交 付 金 ）． 現 場 で は 一 連 の 作 業 で あ る た め ， 最 終 段 階 に
事務処理で費用を案分した．
３．岩手県における復興交付金による限度額対策
津波被害による農地の流出や地盤沈下に対応した盤上げが必要な地区では限度額を超えることを，宮城県の情報をもとに事前に把握していた．しかし，この頃には復興交付金の補助率も災害復旧事業と同等の水準に移行し，工種の按分を考える必要もなかったため，
圃場整備によって費用単価を地区で均すことができる復興交付金だけで対応した．地区全体では限度額を上回ることはなかった．

東日本大震災250

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

震災復旧対策

30802

keywords 予 算

事故繰越

自治体負担

復興交付金

■■ 災害復旧事業予算の事故繰越では県・市町村の負担軽減が求められる
災害復旧事業は現年度予算で実施するが，東日本大震災では年度内に予算執行を完了できない事例が多発した．災害復旧事業の国予算を繰越す際，県・市町村では事故
繰越となり，事務処理量が増加し，事業進捗に影響を及ぼすため，現場は繰越の回避対策を求めた．復興交付金が部分的解決となったが，暫定法の解決策はなかった．

震災復旧対策１．予算消化ができない繰越地区が発生
東日本大震災では，初年度は復旧に必要な予算総額の 7 割がついたため事業対応能力を大きく上回った．また，現場の資機材・労力確保が困難化し，事業進捗は大幅に遅延したため，予定通り執行できない地区が多発した．県・市町村は事故繰越によって処理した．
２．事故繰越による処理の課題
事故繰越の増加による業務の増加： 事故繰越では大量の説明資料が求められた．ある事
例では，資料の厚さは一件当たり 2cm 位にもなった．繰越の大半は不可抗力によるが，説明資料作成の増加業務量は無視できない水準にあり，現場担当者は簡素化を求めた．
再度の事故繰越： 東日本大震災では，地区事情等によって再度の事故繰越が避けられない地区も発生している．現場では県・市町村の復旧歩調に合わせた予算化を求めている．

予算運用

308

事故繰越（財政法第 42 条但書）： 歳出予算の経費のうち，一会計年度内に支出負担行為を行い，その後の避け難い事故（例：暴風・洪水・地震等の異常な天然現象，地権者の死亡，工事中の崩落事故による中断，債務者の契約義務違反など）のため年度内に支出が終わらなかった場合に繰越しできる制度．

３．事故繰越増加の原因①計画変更業務の遅れによる工事発注遅延② 現 場 労 務 員 の 不 足 に よ る 作 業 の 遅 延 ： ㋐ 鉄 筋 作 業 職 人 が 労 務 単 価 の 高 い 原 発 復 旧 業 務に 流 れ た ．技 能 の 低 い 素 人 が 来 て も 仕 事 に な ら な い ．㋑ 経 験 豊 か な ブ ル ド ー ザ の オ ペ レ ー
タが捕まらない．北海道・愛知・神奈川等からも来るが必要なスキルをもつ技能者は少ない．㋒海岸復旧ではクレーンのオペレータが慢性的に不足した．
③発注ロットの拡大による期限内工事完了の困難
４．繰り越し業務の簡素化・削減
事故繰越手続きの簡素化： 平成 24 年（2012）11 月 27 日の復興推進会議で，平成 23 年度補正予算による事業の事故繰越手続きの簡素化が合意されたのを受けて，財務省は東北
財 務 局 に 指 示 し た （ 参 照 R 3 0 8 1 ）． 指 示 内 容 は ， 以 下 の よ う で あ っ た ． ① 繰 越 理 由 書 の 簡 素化，②事業概要・工程表・図面・契約書類等の添付を全廃，③財務局ヒアリングを全廃．
復興交付金による削減： 復興交付金の対象地区では，予算の繰越業務は大幅に削減された．復興交付金は多部局の予算を財務が一本でプール管理するため，個別事業の繰越手続
き等が不要になった．NN 部局予算の執行状態が 50% 程度でも，表向きは繰越が無くなった．

参考資料

財 務 省 H P ：「 繰 越 ガ イ ド ブ ッ ク 」 繰 越 の 事 務 手 続 き ・ 書 類 の 様 式 等 ，
http://www.mof.go.jp/budget/topics/kurikoshi/22guidebook/東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古251

資料 ・ 震災復旧対策

R3081

keywords

予算

事故繰越

手続きの簡素化復興推進会議●● 事故繰越手続きの簡素化
１．簡素化の経緯
東日本大震災の発災時には事故繰越制度の適用は難しく，財務省の承認を得るには膨大な資 料 提 出 が 求 め ら れ た ．し か し ， こ う し た 事 務 手 続 き は 復 旧 業 務 の 大 き な 支 障 と な っ た た め ，
岩手県・宮城県知事が連名の要望書（2012.11.02）で事故繰越手続きの簡素化を求めた．
復興推進会議（2012.11.24）はこれを受ける形で平成 23 年度補正予算対象事業の事故繰
越の簡素化について合意し，主計局はこれに基づいて簡素化の具体的内容・方法を提示した（ 熊 本 地 震 （ 2 0 1 6 ）： 激 甚 災 害 指 定 ） に も 適 用 ）．
震災復旧対策２．岩手県・宮城県知事の要望書
岩手県・宮城県知事の要望書における事故繰越の簡素化の概要は以下のとおりであった．
①やむを得ず明許繰越年度内に完了できない復旧・復興事業の事故繰越を，明許繰越と同一事由でも可能とするよう繰越事由の弾力的運用，②年度内支出負担行為（財政法第 42 条及び地方自治法第 220 条）の要件緩和，③ 1 回限りとされている事故繰越を特例措置による複数 回 承 認 ， を 求 め た （ 表 1 ）． ま た ， ④ 承 認 手 続 も ， 繰 越 事 由 の 一 本 化 や 提 出 書 類 の 削 減 な どによる大幅な簡素化を求め，⑤通常の公共事業においても同様の措置を求めた．
表1

予算運用

308

岩手県・宮城県知事の事故繰越に関する要望の要点

要望の項目

要

望

の

背

景

明許繰越と同一事由でも事故繰越を可能に

事故繰越事由の弾力的運用と簡素化をしないと，工事の契約額・交付決定額の年度末出来
高精算は請負業者・補助事業者の経営に悪影響を及ぼす．特にグループ補助金では補助事
業者・融資機関の不安を招くほか，残工事等の再発注・再交付決定の事務量が膨大で，業務の進捗が更に遅れる．

年度内支出負担行為の要件緩和で事故繰越を可能に

現状は未契約の事故繰越は認められないが，平 23 年度第 3 次補正予算対応事業は，多くが未契約のまま平 24 年度に繰越され，設計技術者不足や資材入手困難等で入札不調が多発
し，発注業務が遅延していた

1 回限りとされている事
故繰越を複数回可能に現行制度では事故繰越しは 1 回限りだが，用地買収手続きに時間がかかり，沈下地盤の嵩上げ工事後に施行する事業や発注しても予定期間内に対応が困難な事業等が多く，復旧・復興事業が複数年に亘る事態が想定される．

岩手県・宮城県知事（2012.11.02）：東日本大震災に係る住宅再建支援のための財源措置とグループ補助金等の繰越手続
きの柔軟な措置を求める緊急要望書 http://www.pref.miyagi.jp/uploaded/attachment/113149.pdf

３．復興推進会議の合意を受けた財務省の対応
復興推進会議（平成 24 年 11 月 24 日）の合意を受け，財務省は「被災地域における事故繰
越 手 続 き に つ い て （ 主 計 局 司 計 課 長 ・ 事 務 連 絡 2 5 9 6 号 ： 2 0 1 2 . 1 2 . 0 3 ）」 を 発 出 し た （ 表 2 ）．
表2

財務省が提示した繰越手続きの簡素化の要点

簡素化の対象

具

体

的

内

容

繰越理由書

・必要最低限を記載する簡易な様式（財務省：2012.12.27 参照）1 枚で完結
・繰越事由を類型化・定型化した例文（財務省：2012.11.27 参照）を提示

添付資料

・事業概要・工程表・図面・契約書類等の添付を全廃

ヒアリング

・財務局ヒアリングを全廃

財務省（2012） 事故繰越手続きの簡素化について http://www.reconstruction.go.jp/topics/20121202_07_siryou.pdf

東日本大震災252

作成：2016.05

執筆：有田・内川・郷古震災復旧対策

30901

keywords 復 興 交 付 金

復興庁

制度運用

補助率

■■ 求められた，制度立ち上げ時における現場要請との摺り合わせ
復興交付金は従来の災害復旧にはなかった特長を多くもつが，災害復旧事業（暫定法）とは窓口官庁も異なるため現場では両制度の齟齬が生じやすい．制度設計者はもとより，受け入れ現場も，制度運用面における要点を立ち上げ時に摺合わせ，調整することの重要性に対する意識の共有が，事業の円滑な推進・効果発現をもたらす．

震災復旧対策１．復興交付金への期待と運用面の齟齬
宮城県知事の査定庁発言： 当初は制度運用と現場要請の間に大きな齟齬が生じた．現場
は復興交付金の柔軟な適用を期待していたが，復興庁の対応は原則的で，事業の受け容れ側の事情への配慮の面で課題を生じた．宮城県知事の「復興庁は査定庁」発言はこの間の事情を端的に反映したものであった．
宮城県知事の発言：復興庁が 2012 年 3 月 2 日に公表した復興交付金の初回配分が，市町村の申請額の 6 割にとどまり，不満が出た．平野・復興相は「無駄なものは作らない」としており，認識に溝ができた．これに対して村井・宮城県知事は，「復興庁ではなく査定庁になっているのではないか」とコメントした．
引用：日本経済新聞（2012/3/3 付朝刊）：復興交付金 1 次配分決まる 申請の 6 割に，自治体不満

復興庁は既存制度との線引きを重視： 交付金制度ができた当初，復興庁は既存制度との線引きに拘ったため，原則的な対応となり，現場の実務的な要請と乖離が生じた．例えば，
福島県の道路整備では，避難場所にアクセスするものだけを対象とするという立場であったが，それでは避難場所も決まらない段階では何もできないと市町村は反発した．

復興交付金

309

２．ＮＮ部局の現場が第一に求めたのは補助率の均衡
事業導入における被災者・自治体の第一の判断基準は，国・県の補助率の高低であり，低い事業は採用の動機が形成されない．東日本大震災では，災害復旧事業（暫定法）の無償化方針は早期に決まったが（福島県の市町村では，わずかながら負担を求めた事例がある ）， 復 興 交 付 金 は 当 初 は 有 償 の 方 針 が 提 示 さ れ た た め ， 現 場 は 災 害 復 旧 事 業 に 傾 斜 し た ．
制度が改善されても，受益者負担が発生する事業の同意獲得は容易ではない．その後，復興交付金も無償となった時点で現場の選択条件は均衡し，採用が進んだ．
３．留意すべき事前擦り合わせ
齟齬を回避する事前摺り合わせ： 復興交付金運用面での齟齬の発生は，制度運用における国と被災県の打ち合わせによる両者の立場のすり合わせの必要性を教えている．取り分
け，補助率の均衡は制度が異なるため，調整の場の意識的な設定による摺り合わせが不可欠である．いずれかの部局が提案することの重要性に対する意識を共有する．
時間・労力を浪費する変更対応： 当初，復興交付金は何度か変更されたりしたため制度の理解不足も発生し，地元対応では手戻りをもたらした．特に，負担比率の変更においては，地元負担を軽減するための災害復旧事業との工種振替や，施工順序の見直し等の作業が発生した．また，制度変更のたびに地元は不満・不信を募らすため，担当者がこれを晴らし，地元理解を得るには 1 ヶ月ぐらいの時間が必要であった．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

253

震災復旧対策

30902

keywords 復 興 交 付 金

復興基本計画NN 部局の計画参加■■ 復興基本計画作成では県ＮＮ部局はオブザーバー参加に止まった
復 旧 対 策 を 復 興 基 本 計 画 に 基 づ い て 実 施 し た の は， 復 興 交 付 金 の 大 き な 特 徴 で ある．大規模災害では，単なる復旧ではなく，復興も視野に入れた対応が行われるため，
NN 分野でも①農地資源の保全，②農業構造政策の推進，③土地利用秩序の形成などの課題に対応する組織的・計画的対応が必要となる．しかし，現況では統合的な窓口がなく，オブザーバー参加にとどまったが，計画への積極的参加が望まれる．

震災復旧対策１．復興基本計画は市町村が作成
復 興 基 本 計 画 の 作 成 主 体 ： 復 興 基 本 計 画 の 作 成 主 体 は 市 町 村 で あ る ．復 興 基 本 計 画 は 「 まちづくり」を目的としており，市町村も NN 関連事業は多くの場合二の次の扱いであった．
NN 部局も，まちづくりは専門事項ではないというスタンスであった．
県はオブザーバー参加に止まった： 宮城県では基本計画作成時に市町村から県 NN 部局に対する相談はなかった．会議には NN 部局は当初からオブザーバー参加をしたが，発言機会は無かった．しかし，助言の形で計画作成業務を支援した．これは土木部局も同様で，宮城県では共に行動した．
２．計画作成への積極的参加の必要
計画に基づく復旧対応は今後のトレンド： 大規模災害の復旧において計画作成を位置づけたのは東日本大震災の復興交付金制度が最初であろう．単なる復旧から復興へと目標を変更したことによって「計画」が不可欠になることを今回の事例は示している．今後の大規模災害で復興を視野に入れる際，市町村計画による対応がトレンドになると思われる．
ＮＮ関連復旧事業の実施に必要な助言行為： 復興交付金で認められた基幹事業の名称等のキーワードが計画書に入っていないと事業ができない旨を伝え，遺漏の無いよう，助言をした．当初は実施可能な事業を復興計画に漏れなく盛り込む方針で作業をした．

復興交付金

309

３．望まれる，ＮＮ部局の復興基本計画への積極的関与
復興基本計画へのＮＮ部局の低い対応力： 県の担当者も，NN 分野が係わるべき計画課題
として，①農振法による農地保全対応，②非農用地換地による土地利用秩序形成，③転用
等農地の代替地確保等があるのは理解していた．しかし，国土交通省には都市計画部局があるが，農林水産省には市町村計画を統合的に立案・誘導し，提案する窓口はなかった．
ＮＮ部局は市町村計画への関与に消極的： 近年の人員削減や農村整備関連予算の減少によって，都道府県の現場には計画業務のプロパーが減少している．しかも，土地利用に関して統合的に市町村計画に係わる部局がないため，NN 部局も災害復旧における計画対応には消極的となりがちである．
発注者支援業務等の外部支援活用による適応： 農林水産部局に計画業務を統合できる部
局 が な い ． こ の よ う な 状 況 で は ， 内 部 で プ ロ パ ー を 確 保 で き な い た め ，「 発 注 者 支 援 業 務 」の 監 督 支 援 業 務 等 に お い て ，「 請 負 工 事 の 履 行 に 必 要 と な る 資 料 作 成 」 等 が で き る こ と を 活用して，民間コンサルタント・大学の計画対応支援を受けることも検討すべきだろう．

東日本大震災254

作成：2016.06

執筆：有田・内川・友正

震災復旧対策

30903

keywords 復 興 交 付 金

計画変更

改良復旧

事業期間

■■ 復興交付金は大規模災害における災害復旧事業の不備を補った
復興交付金は，災害復旧計画の作成を基礎として，地域形成的な観点から復旧事業を位置づけることによって，個別被害の原形復旧を基礎とする災害復旧事業（暫定法）の不備を補った．業務内容面では，①計画変更業務の簡素化，②改良復旧の導入，③
裁量の自由度の向上，④事業期間の延長を果たした点が特徴的である．

震災復旧対策１．計画変更業務の簡素化
災害復旧事業では，計画に変更事項があればその都度計画変更手続きが必要であり，災害査定以降の事業現場で担当者の最も大きな負担の一つである．一方，復興交付金の事業では，通常の土地改良事業と同様に総事業費の枠内であれば災害復旧事業のような細かな
計画変更手続きの必要がない．このため，計画変更の業務負担は格段に減少したほか，変更の承認待ちによる工事中断などもなく，一貫した工事ができた．
２．改良復旧による構造政策への対応
費用対効果等の原則的縛りはあるが，災害復旧事業では認められない改良復旧が可能な事象が増えた．査定で認められた予算の範囲内であれば，技術選択の自由度が増えた．
改良復旧の典型事例として，宮城県における大規模区画の圃場整備がある．災害復旧事
業（暫定法）では改良復旧はできないが，復興交付金で復旧後の農業構造変化に対応した生産基盤を先行的に形成した．大規模災害における農地復旧では新潟県中越地震で農地災
害関連区画整備事業（区画整理）が適用され，特に構造政策対応を目的としてはいなかっ
たが，農業の共同化などの新たな対応を生み出す契機となった．

復興交付金

309

３．県に与えられた高い裁量の自由度
復興交付金は，補助金でないため県の裁量で使用でき，自由度が高い．県は現場の要請に独自の判断で対応方法を選択できた．また，復興交付金の執行には農政局との調整の必要がなく，課題が生じたら農林水産省本省と交渉し，調整できた．ワンストップで処理ができたため，地元の要望・課題への応答は迅速化され，復旧の加速化に役立った．
４．事業期間の延長
災害復旧事業は原則 3 年での収束を前提として運用される．現場では短期復旧を実現するため，業務が集中して担当者の精神的・肉体的負担は大きい．これに対して，復興交付
金 は ， 発 災 後 の 間 も な い 段 階 に お い て ， 計 画 期 間 と し て 5 年 を 設 定 し た ．こ れ に よ っ て ， 現
場は時間的猶予を得ることができ，負担感は大幅に緩和された．
新潟県中越地震では当初は 3 年が予定されたが，期限切れが近づいた段階で延長された．
現場担当者は，期限内完了の重圧のもとでの作業を余儀なくされた．東日本大震災では，早い時期に復興公布金による長期対応が宣言されたことが，負担感を軽減した．
注） 原発被害のあった福島県では，避難指示がなかった地域でも 2017 年度現在も災害復旧事業費で対応して
おり，2020 年度を目途に事業を推進している．また，避難指示区域内では災害査定自体が未済で，10 年以上かかると見込まれている．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・友正・郷古255

震災復旧対策

30904

keywords 復興交付金

工種別補助率

予算繰越し

親災・子災

■■ 復興交付金は予算執行上での利点があった
復興交付金は予算執行面でも暫定法（災害復旧事業）に比べて自由度は高く，現場での業務運営を簡便化した．主な利点は，①工種別の補助率差がない，②事業選択における親災・子災の縛りがない，③年度内に複数回の事業申請ができる，④予算の繰越し手続きを省略化できる，ことなどである．

震災復旧対策

１．工種別の補助率差がない
工種別の補助率差がないため，復旧関連の事務処理が簡素化された．暫定法に基づく災害復旧事業では，工種によって補助率が異なる．このため，計画変更では①工種の振分けの仕方によって事業費に差異が生じるほか，②工種毎の文書作成が必要となるなど事務処
理・文書作成が煩雑であった．一方，復興交付金には工種間に補助率差がないため，煩雑な事業の優先性の整理に悩むこともなく，事務処理・文書作成作業は大幅に削減された．
２．事業選択における親災・子災の縛りがない
縛りのある災害復旧事業： 災害復旧事業（親災）では，災害関連事業（子災）を実施す
る際，子災は親災の事業費を原則的には超えることができない．このため，親災の予算規模によって子災で対応可能な範囲は制限される．総事業費が嵩む地区では，原形復旧事業の費用確保に必要な資料（図面・写真・関連書類等）の整理作業は膨大である．
縛りのない復興交付金： 復興交付金は親災・子災の縛りがない．このため，現場で必要な事業を臨機応変に企画できる．予測不可能な事態に対応しなくてはならない災害復旧現場では，自由度の確保はとりわけ貴重なものと捉えられている．

復興交付金

309

農林水産省所管の災害関連事業①直轄地すべり対策災害関連緊急事業，②災害関連緊急地すべり対策事業，③農業用施設等災害関連事業，④直轄
治山等災害関連事業等，⑤治山施設災害関連事業，⑥災害関連山村環境施設復旧事業，⑦林地崩壊対策事業，⑧森
林災害復旧事業，⑨国有林森林災害復旧造林事業，⑩漁港施設災害関連事業

３．年度内に複数回の事業申請ができる
通常，事業申請の機会は年度当初の一回しかないが，復興交付金は申請時期が年度内に複数回設定されたため，合意形成が図られた地区から順次，事業に着手できた．
津波被害を受けた福島県相双農林事務所管内では，災害復旧事業と復興交付金による圃場整備の同時施工を予定した．復興交付金事業も早期着手が求められたが，避難生活の中での説明会には欠席者が多く，数回の開催が必要となるなど，合意形成に時間がかかった．
こうした状況では，合意ができた地区から事業開始ができる復興交付金が適合した．
４．予算の繰越し手続きを省略化できる
復興交付金は年度ごとに国に予算請求し，承認されたものが県の基金に繰り入れられる
た め ， 県 の 財 務 は 多 部 局 の 予 算 を 一 本 で プ ー ル 管 理 が で き る ．「 復 興 基 金 の 枠 内 で あ れ ば ，
予算の繰越や年度予算の増減手続きは国の承認が不要」であり，現場の進捗に応じた柔軟で自由度の高い予算執行が可能である．

東日本大震災256

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

震災復旧対策

30905

keywords 復 興 交 付 金

計画変更

予算執行

業務の簡素化■■ 復興交付金における計画変更業務の簡素化がもたらしたメリット
災害復旧現場で大きな負担となる業務の一つは，計画変更業務である．暫定法に基づく災害復旧事業では計画変更が度重なり，変更業務と工事の乖離が起きている．一方，復興交付金に基づく事業では計画変更に関する承認業務は限られた範囲に止まる
ため，現場業務を簡素化するメリットは大きく，工事進行と乖離することもない．

震災復旧対策

１．暫定法に比べて計画変更の負担は大幅に少なくなった
計画変更回数の多い災害復旧事業： 暫定法に基づく災害復旧事業では，事業計画と異なる事態が生じた際には計画変更手続きが必要で，承認を得る必要がある．計画変更は一般
的 に 4 ～ 5 回 は 必 要 で あ り， 多 い も の は 10 回 を 超 え る． 大 規 模 災 害 の 災 害 復 旧 現 場 で は，
計画変更の事務処理は大きな負担であるため改善が求められている．
計画変更業務が少ない復興交付金事業： 復興交付金の事業では，通常の土地改良事業と同様に総事業費の枠内であれば計画変更手続きの必要がない．このため，計画変更の承認待ちによる工事の中断などもなく，一貫した工事ができる．岩手県ではこの点に注目して，暫定法による復旧事業は限定的に実施し，業務量の削減を図った．
２. 県レベルでの予算調整が可能
復興交付金は，同一事業・同一市町村内ならば変更に関して県レベルで調整・処理が可能であり，復興庁との調整は不要である．事業費・面積等の変更は，土地改良法の変更手続きで行えばよい．また，総事業費の中で現場対応ができるため，災害復旧事業で対応できない圃場整備の補完工も無理なくできた．

復興交付金

309

３．重要変更を回避しやすい復興交付金の事業では，①災害復旧事業とは異なって工種毎の管理をしないほか，②事
業ロットが大きく内部での調整ができるため，重要変更（当初は 200 万円以上あるいは 10%以上であったが，後に緩和されて 30% 以上に変更）となるのを回避しやすい．暫定法では工種毎に変更額のチェックが行われ計画変更手続きが求められるが，復興交付金では事業
ロット内部での費用の増減調整によって，重要変更の基準超過を抑制できるのである．
４．予算超過・工種変更の協議は難航
総事業費がオーバーすると復興庁との計画変更の協議が必要となる．復興庁との協議が整うと補正予算で充当されるが，工種の変更や，予算超過に対する調整は難航した．復興庁は計画に基づく復旧・復興を求め，予算の膨張に対して抑制的であったため，容易に認めてもらえなかった．現場では，計画変更をできるだけ回避する努力が求められた．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・千葉・落合

257

震災復旧対策

30906

keywords 復 興 交 付 金

暫定法

二階建て構造廃工■■ 復興交付金と暫定法の適用対象を地域によって区分復興交付金を災害復旧に適用する方法として，暫定法の適用対象とを地域区分する方法を提案して了承された．この結果，津波被災地区を復興交付金の対象地区とし，それ以外を暫定法で復旧することとなった．現場では，津波被災地区の被害を工種別に区分して申請せず，一括して復旧できたため，災害復旧業務は大幅に簡素化した．

震災復旧対策
復興交付金309

１. 復興交付金と暫定法のすみわけ提案
宮城県は 2012 年，事務処理の簡素化を目的として，復興交付金と暫定法の適用を地域区
分 に よ っ て 行 う こ と を 復 興 庁 に 提 案 し た ． 内 容 は ，「 復 興 交 付 金 は 津 波 エ リ ア 内 だ け と し ，
暫定法はそれ以外の地域で運用」するというものであった．農林水産省は理解を示したが，当初の復興庁は事業への対応が定型的であり，理解を得るのに時間がかかった．
２ ．二 階 建 て 構 造 に よ る 対 応
宮城県の意図は，暫定法と復興交付金を二階建て構造とすることで大規模災害に適合することにあった．暫定法＝災害復旧事業は一階にあって災害復旧の基礎を構成し，復興交
付金は災害復旧事業で対応できない，①改良復旧，② 3 年を越える長期の復旧対応，③市町村の総合的な復旧計画作成などの課題に対応するものとして現場担当者は位置付けた．
３．復興交付金・災害復旧事業の境界設定における課題
復興交付金の対象を津波被災地区とすると，被災の範囲と土地改良区・水路系統等の農地管理の実態的な地域単位とが合致せず，事業化できない場所を生じてしまった．現場からは，地域実態に応じた境界決定をすることが求められた．
こうした点は徐々に改善されたが，当初は混乱が生じた．事例として，両者の連続性・関連性の整理が当初は不十分であったため，災害復旧事業で復旧した部分を復興交付金で整備した重複地区も一部で生じた．
４．復興交付金への切り替えにおける災害復旧事業の「廃工」
災害復旧事業から復興基金への切り替え： 被災地区では当初は災害復旧事業で査定を受けているため，復興交付金で事業をするには，災害復旧事業で申請した被害を「廃工」し，復興交付金に切り替える必要がある．
廃工手続きは遅延しがち： 岩手県では廃工手続きを鋭意進めたが，遅延しがちであった．
復興交付金による事業費は災害復旧事業による査定額には縛られず，原形復旧の原則も適用されなかったため，積極的な復旧・復興を検討できる利点があった．しかし，廃工は復興交付金による事業計画が作成され，調整された後でしかできないため，その間は復旧・復興のための工事に着工できなかった．

東日本大震災258

作成：2016.06

執筆：有田・内川・郷古コラム ・ 震災復旧対策

C3091

keywords

復興交付金 暫定法の対象外被害 震災由来の被害●● 復興交付金で可能となった災害由来の被害復旧の事例

震災復旧対策１．発災後の震災由来被害への対応
排 水 機 場 の 除 塵 機 復 旧： 牧 野 巣 排 水 機 場（ 宮 城 県 石 巻 市 中 野 地 内・ 飯 野 川 地 区 ） で は，発災後に，震災由来の塵芥処理が増えた．このため，通常の倍以上の稼働が必要となった
ほか，大型ゴミの対応を続けた結果，除塵機が損壊した．東日本大震災による直接被害ではないため災害復旧事業では対応できなかったが，復興交付金で対応した．
瓦礫撤去によって破損した用水路復旧： 宮城県石巻市大川地区長面工区は発災直後には
水 没 し て お り ほ ぼ 5 年 を 掛 け て 徐 々 に 排 水 が 進 ん だ ．排 水 後 に は 不 明 者 捜 索 や 瓦 礫 処 理 作 業が 行 わ れ ， 重 機 の 走 行 に よ っ て 農 業 用 水 路 は 破 壊 が 進 ん だ ．用 水 路 は 震 災 で は 破 損 し な か っ
たが，震災後の震災由来の瓦礫撤去等によって破損した．災害復旧事業では修復はできな
かったが，復興交付金で対応した．
２．営農を安定させる水準までの盛土による盤上げ
岩手県の三陸海岸地区では，津波・地震によって表土・基盤土が大幅に失われたほか，地盤沈下による営農面の障害が発生した．災害復旧事業では，限度額による制限や原形復旧の範囲に止められるなど，復旧後の営農条件確保ができない場合がある．こうした地区
では，復興交付金を活用して，原形復旧に縛られず，営農条件確保の観点から盛土高を決めることができた．盛土は高台移転の工事残土等を流用して経費節減を図った．

写真 2

東日本大震災

復興交付金

写真 1

309

破壊され瓦礫に埋まる排水機場上流水路

営農条件に合わせて盛土された農地（手前は盛り土前）

作成：2015.05

執筆：有田・友正・千葉

259

震災復旧対策

31001

keywords 防 災 集 団 移 転

移転先

土地利用

開発規制

■■ 防災集団移転先の土地利用がＮＮ部局に及ぼす影響を考慮した対策
移転先の用地確保を容易にするため，①土地利用規制の緩和，②計画変更手続きの簡素化対策などが講じられている．これらは，農地の領域や集団性等に影響を及ぼすため，NN 部局は短期的・中長期的課題を検討し，必要な対策を講じる．

震災復旧対策１．移転先の用地確保に対する便宜としての土地利用規制緩和
移転先の用地確保の困難： 集落移転では移転集落住民の合意形成とともに，受け入れ側
関係集落の合意，地権者の同意も必要であるため，移転先用地の確保は困難である．用地確保の容易さを優先すると生活の利便性や地域的な連携性が損なわれる可能性がある．
移転先地の土地利用規制の緩和： 立地の適切な移転先を確保するため，東日本大震災復興特別区域法は，復興推進協議会（参照 C3101）での協議を条件として，復興整備事業に係る開発許可や農地転用許可の要件を緩和した．これら特例を活用すれば，本来は開発行為が規制される都市計画法・市街化調整区域や農振法・農用地区域において，移転住宅団地の整備が可能となった．
２．関連が深いＮＮ部局業務と移転先住宅団地の開発計画
ＮＮ部局の役割としての監視： NN 部局の職員の多くは，農地転用や農振計画の変更に関心が薄い．しかし，農業生産基盤の保全・改良を使命とする NN 部局は，農地の領域や集団性等に影響を及ぼす以下のような住宅団地の開発への監視も求められていることを認識する必要がある．①農地転用・農振農用地区域の変更による用水・排水への影響，②幹線道路の路線選定による交通流変化，③防災集団移転の跡地利用・新規宅地の選定などが及ぼす農地の領域や集団性等の保全に及ぼす長期的な影響．
移転集落の開発時にＮＮ部局が確認すべき影響の事例： ①転用農地から農業水路に排水が流入する恐れはないか，②農振計画の変更による農用地区域の分断や営農の障害が生じないか，③開発行為がもたらす日陰等の環境変化が農業生産に悪影響を及ぼさないか，④住宅等の開発行為がため池等の水利施設の管理に悪影響を及ぼさないか．

防災集団移転310

４．移転先住宅開発の事業計画は比較的容易に変更できるため緊密な連携が必要
移転先の住宅団地計画は比較的容易に変更できるため，移転予定地区で不同意者が多く住宅団地の用地取得が難しい場合，取得可能な場所へ柔軟に変更して事業の加速化を実現
で き る （ 国 交 省 ， 2 0 1 3 ）． 開 発 予 定 地 が 予 め 確 定 し て は い な い こ と を 地 元 に 伝 え て お け ば ，
不要な反対は回避でき，合意形成を迅速化できる．
一方，計画変更の容易さは NN 部局の監視漏れを生じやすくする．移転先の用地計画については確定するまで事業実施部局・計画部局窓口と緊密な連携が必要となる．

参考資料①国土交通省：東日本大震災の被災地で行われる防災集団移転促進事業
http://www.mlit.go.jp/crd/chisei/boushuu/pamphlet23.pdf② 国 土 交 通 省 （ 2 0 1 3 ）： 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 に お け る 事 業 計 画 変 更 の 簡 素 化
http://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-15/sub-cat115-1/20131021_2-1_sankou.pdf③ 福 田 健 志 （ 2 0 1 4 ）： 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 の 現 状 と 課 題 ， レ フ ァ レ ン ス 7 6 7 ， 1 3 1 - 1 5 0

東日本大震災260

作成：2016.07

執筆：有田・内川・落合

震災復旧対策

31002

keywords 防 災 集 団 移 転

移転元地

土地利用

地域形成

■■ 防災集団移転後の移転元地の地域形成的な土地利用の支援
移転元地の利用は，従来なかったが，東日本大震災では多量で生活圏に近かったた
め，他用途利用が模索された．支援方策として，移転元地の買い取りへの財政支援のほか，土地の譲渡・交換，使用・貸付などの自由度を高める工夫が行われた．

震災復旧対策１．移転元地の買い取りの支援
財源への不安： 防災集団移転においては移転促進区域の跡地（以下，移転元地）の買い
取りは市町村が行うこととされているが，予算がなかった．事業の対象集落が多かったた
め，市町村は買い取りのための財源措置に困った．
復興交付金・交付税が支援： 東日本大震災では，防災集団移転促進事業（以下，防集事業）における移転促進区域の跡地（以下，移転元地）の買収財源として復興交付金・震災
復 興 特 別 交 付 税 が 交 付 さ れ た． 事 業 費 の 地 方 負 担 分（1/4） の 1/2 を 復 興 交 付 金， ② 残 り
1/2 に特別交付税を充当．
買い取り対象は原則的に宅地だけ： 集団移転事業で，自治体が移転元地の宅地を買い取るのは，住宅再建費用の捻出助成が目的である．このため，買い取り対象土地は限定され，原則的には宅地だが，宅地と一体不可分の介在農地も含まれた．雑種地（荒れ地）等の，居住用途以外の土地は対象外となったため，移転住民の不満を生んだ．

防災集団移転310

買い取り対象は自治体で異なり，福島県南相馬市は「宅地と一体不可分の介在農地」の範囲について国土交通省と協議し，宅地に隣接する「圃区レベルまでの農地」とした．

２．移転元地の地域形成的な土地利用への支援が必要
以前は関心の対象外であった移転元地利用： 防災集団移転促進事業の目的は安全な場所への移転であることから，従来は移転元地の利活用を想定していなかった．このため，新
たな地域形成につながる譲渡・交換等は制限的に運用されてきた．
新 た な 移 転 元 地 の 土 地 利 用 主 体 の 確 保 は 困 難 （ 参 照 R 3 1 0 1 ）： 東 日 本 大 震 災 で は 移 転 元 地
は生活圏に近く大量であったため，放置すると地域の荒廃化を招く恐れがあったことから多様な用途による積極的活用が図られた．しかし，移転元地の開発は遅れがちで，方針が決まらない地区も半数程度あり，整備の方策が模索されている．
地域形成的な土地利用への便宜： 東日本大震災では移転元地の活用が課題となったため，
国土交通省は，①土砂・資材置き場の確保などの復興ニーズに対応し，取得した移転元地の譲渡・交換を可能とし，②移転元地を，地方公共団体が保有したまま使用・貸し付けがで き る こ と と し た （ 国 土 交 通 省 ， 2 0 1 5 ）．
３．非農用地換地の活用による移転元地の集団化の可能性
移転元地の散在は土地利用・住環境面で困難を引き起こす．これを緩和する手法として，
圃場整備事業による非農用地換地がある．非農用地換地（特定用途用地）によって移転元地を適切な位置に配置すれば，土地利用を秩序化し，良好な地域形成に役立つ．

参考資料

国 土 交 通 省 （ 2 0 1 5 ）： 防 集 移 転 元 地 の 活 用 に 関 す る 事 例 集
https://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-15/20150116_
motochi_jireisyu.pdf

東日本大震災作成：2016.07

執筆：有田・橋本・内川

261

震災復旧対策

31003

keywords 防災集団移転

市町村計画

土地利用

農業生産環境■■ 防災集団移転と連携したＮＮ部門による農業生産環境の保全
防災集団移転促進事業は，復興基本計画・復興実施計画に基づいて計画・実施される．東日本大震災は岩手・宮城・福島の 3 県で 2,400ha の移転元地が生じたが，これら の 整 備 ， 移 転 先 地 の 確 保 は 農 地 の 土 地 利 用 に 大 き な 影 響 を 及 ぼ す ．N N 部 局 は ， 計 画 ・事業実施プロセスへの参画による，農業生産環境保全のための積極的な介入が求められる．

震災復旧対策１．移転元地・移転先地の土地利用がもたらす農業生産環境への影響
移転元地の開発は遅れがち： 移転元地の開発では新たな土地利用を模索しているが，土地需要が少なく用途等に制約を伴う条件のもとで，分散した移転元地に新規の開発を進める の は 困 難 で あ る ． こ の た め ， 移 転 元 地 の 開 発 は 遅 れ が ち と な り （ 参 照 R 3 1 0 1 ）， 荒 廃 化 した景観が広がることになる．
移転先で生じる生産環境への影響： 市街化調整区域・農振農用地区域における開発行為の規制は大幅に緩和された．このため，開発位置は集落立地の条件が優先されるほか大面積の開発が生産環境に及ぼす影響は大きい．また，計画変更が容易であるため，移転先の合 意 形 成 が 困 難 な 場 合 等 に 開 発 位 置 ・ 規 模 が 変 更 さ れ る 可 能 性 が あ る （ 参 照 3 1 0 0 1 ）．

防災集団移転310

２．市町村計画とＮＮ部局の関連性の意識化が求められている
土地利用調整におけるＮＮ部局の役割： 農林水産分野では，制度上，地域形成的な側面
から土地利用計画に責任を持つ分野はない．しかし，NN 部局は過去に緑農住区事業，集落
地域整備事業等の経験があり，都市計画等との距離は近い．市町村計画と農業生産の関連
を都市・農村の土地利用計画の側面からモニタリングする役割の適性は高い．
圃場整備の土地利用秩序化機能： 圃場整備の非農用地換地が果たす土地利用秩序化機能
が ， 改 め て 評 価 さ れ て い る ．宮 城 県 の 移 転 元 地 の 集 団 化 に 大 き な 役 割 を 果 た し て い る が （ 参照 R 3 1 0 1 ）， こ う し た 機 能 を も つ の は 圃 場 整 備 事 業 以 外 に な い ． 東 日 本 大 震 災 の 経 験 は ， 圃
場整備が災害復旧における積極的な手段として位置付けることができる画期的な事業であることが周知できた．
３．コンサルタント等の助言に基づく対応
計画担当の人材は不足： 近年，災害復旧対応時の市町村計画における都市計画部局との調整を的確にできる人材は NN 部局では減少している．このため，NN 部局プロパーの中に，土地利用計画課題に逐次の判断ができる人材育成が求められる．
コンサルタントによる支援： コンサルタントには，土地利用を都市・農業の両側面から扱う能力をもつ業者がある．こうしたコンサルタントに市町村の復旧計画の経過をモニタリングしてもらい，NN 部局がかかわるべき事項の抽出や要点整理をするなら，土地利用制度に詳しくない担当者も的確な対応が可能となるだろう．
発注者支援業務による発注： 業務を支援するコンサルタントへの費用として，発注者支援業務等（参照 30502）の活用を検討すべきであろう．業務推進上の支援予算は乏しいが，発注者支援業務はこれを補ってくれる．

参考資料

福 田 健 志 （ 2 0 1 4 ）： 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 の 現 状 と 課 題 ， レ フ ァ レ ン ス 7 6 7 ， 1 3 1 - 1 5 0

東日本大震災262

作成：2016.07

執筆：有田・内川・落合コラム ・ 震災復旧対策

C3101

keywords

復興推進協議会 復興特区 土地利用 ワンストップ●● 復興推進協議会の復興計画作成過程へのＮＮ部局の参画

震災復旧対策１．復興推進協議会（または，地域協議会・復興整備協議会等）とは復興推進協議会： 災害救助法が適用された地方公共団体等が，東日本大震災復興特別区域法（以下，復興特区法）第 4 条第 1 項に基づく復興推進計画・認定復興推進計画の実施に
必 要 な 事 項 を 協 議 す る た め に 組 織 す る （ 復 興 特 区 法 第 1 3 条 ）．
特区における迅速な許可手続き： 復興推進協議会では被災市町村長が会長，知事や国の関係機関の長が構成員となって，復興整備計画及びその実施に関し必要な事項を協議する．
ここでは，①復興整備計画に基づいて，②市街化調整区域における開発許可や，③農地転用許可・農振計画変更の手続などに係る特例措置などがセットで処理する．
ワンストップの特例措置手続き： 復興推進協議会では特区法によって農振法・農地法・都市計画法の特例措置を行い，事業実施に必要な許可手続をワンストップ化する．
２．宮城県におけるＮＮ部局と復興推進協議会との関わり合い
復 興 推 進 協 議 会 の 構 成 員 外 の Ｎ Ｎ 部 局 ： N N 部 局 は 推 進 協 議 会 の 構 成 員 で は な い （ 下 表 ）．
農林水産部の窓口の多くは，農業振興施策，農振計画，農地法等を管理する農業振興課長である．会議の結果報告は受けていても，NN 部局が自らの課題とする動機付けは弱まる．
市町村計画に関心が薄い農林水産部局： 農林水産部局全般が，NN 部局も含めて，市町村
計画の土地利用に関心が薄い．農地法・農振法の運用においても規制的な業務が多く，地域の形成主体としての関心・取り組みは日常的に乏しい．このため，災害復旧における地域形成的な計画作成への対応は消極的である．

防災集団移転310

３．宮城県におけるＮＮ部局による復興推進協議会への関与の必要性
復興推進協議会では農振法・農地法・都市計画法の特例措置の許可手続をワンストップ
によって処理した．復興推進協議会は，土地利用規制の許可行為に NN 部局が異議申し立てできる最終チェックポイントである．NN 部局は良好な農業生産環境の保全責務を負うが，開発の規模・位置等の妥当性を確認し，意見陳述を行う必要がある．
表
協議事項

岩沼市復興整備協議会の構成

構成員
岩沼市長

協議事項全般宮城県知事

法が指名する職員

代理出席者

副市長・総務部長・市民経済部長・建設部長
震災復興・企画部長

震災復興・企画総務課長

農林水産部長

農業振興課長復興まちづくり推進室長
建築宅地課長・住宅課長

2ha 超の農地転用協議

農林水産大臣東北農政局長

農村計画部農村振興課長

集団移転促進事業

国土交通大臣

国交省都市局長

都市安全課企画調整官＊）宮城県岩沼市資料を加工・引用

参考資料① 国 土 交 通 省 （ 資 料 ）： 復 興 整 備 計 画 に 基 づ く 特 別 措 置 ，
https://www.mlit.go.jp/common/000171325.pdf② 福 田 健 志 （ 2 0 1 4 ）： 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 の 現 状 と 課 題 ， レ フ ァ レ ン ス 7 6 7 ， 1 3 1 - 1 5 0

東日本大震災作成：2015.05

執筆：有田・橋本・落合

263

資料 ・ 震災復旧対策

R3101

keywords

防災集団移転 移転元地 NN 部局の役割 農地整備事業●● 遅れがちな防災集団移転元地の利用と農地整備事業の貢献
１．遅れがちな移転元地の利用
防災集団移転促進事業による移転元地利用の事業進捗は遅れがちである．発災 3 年後の2014 年 2 月末時点では，岩手・宮城・福島 3 県 25 市町村が取得した移転元地・約 2,400haの う ち 用 途 が 決 ま っ て い た の は 約 9 0 0 h a （ 3 8 % ） に 止 ま っ た （ 読 売 新 聞 ， 2 0 1 4 ）．
宮城県の移転元地約 1,142ha の事業化は，2014 年 8 月以降に進み 2015 年 3 月末には，事業着手済・計画策定中の割合は 53% から 57% となった．しかし，新規土地需要が少なく用途制限があるため新規立上げは困難で，その後の比率の伸びは縮小した．
震災復旧対策
防災集団移転310

２．移転元地の事業化・利用の傾向
地 域 間 の 差 異 （ 図 1 ）： 宮 城 県 で は 「 都 市 」 集 落 に 移 転 元 地 が 最 も 多 く ， 事 業 化 へ の 取 組
は 進 ん で い る ． 一 方 ，「 漁 業 」 集 落 は 遅 れ ， 手 つ か ず の 地 区 が 3 / 4 に 及 ぶ ．「 農 村 」 集 落 は「都市」集落に近似し，現状維持は「都市」32% と同様，未だ 34% が残る．
整 備 後 の 土 地 利 用 （ 図 2 ）： 宮 城 県 内 の 移 転 元 地 の 整 備 後 の 用 途 （ 2 0 1 5 ） は ， 産 業 用 地
49%，公共施設 25%，公園・緑地 19% で，農地は 5% に止まった．農地の低比率の原因の一つ
は，畑に適当な作目がなく，新規開田が規制されていることが考えられる．
整 備 事 業 別 内 訳 （ 図 3 ）： 宮 城 県 （ 2 0 1 5 ） で は ， 土 地 区 画 整 理 事 業 3 6 % に 次 い で 農 地 整 備
事業が 24% と高い貢献を果たし，都市公園事業 13% を加えた 3 事業で 3/4 を占めた．
凡 例 （従前集落タイプ）
漁 業：主に漁港の背後地
農 業：主に農業振興地域内の点在集落
都 市：都市計画市街化区域または非線引き用途地域の集落
その他：市 街化調整区域内の農漁業以外の集落（仙台荒浜等）や観光レジャー地（石巻十八成浜等）など
図1

宮 城 県宮 城 県集落タイプ別の集落元地の整備・利用された面積の状況（宮城県・2014.08）

1%

1%
1%

1%

1%
産業 産業

25%

公園・緑地
公園・緑地

25%
49%

5%

5%
19%

1%

農地 農地
49%
公共施設
公共施設
森林 森林

19%

その他その他

1%7%
8%

土地区画整理事業
土地区画整理事業1%

10% 10%7%
8%

24%

都市公園事業都市公園事業36%

36%

農地整備事業
農地整備事業
公共施設整備事業
公共施設整備事業
森林整備事業
森林整備事業

24%
13%

漁集事業等
漁集事業等
13%

効果促進事業
効果促進事業
その他その他

図2

参考資料

事業後の移転元地利用（2015.03・面積）

移転元地整備事業の構成（2015.03・面積）① 読 売 新 聞 （ 2 0 1 4 ）： 農 地 に す る は ず が … 津 波 被 災 地 の 買 い 取 り 進 ま ず ， 2 0 1 4 年 0 4 月 0 5 日② 宮 城 県 復 興 ま ち づ く り 推 進 室 （ 2 0 1 5 . 0 4 . 0 2 ）： 移 転 元 地 利 活 用 状 況 （ 平 成 2 7 年 3 月 末 時 点 ）について https://www.pref.miyagi.jp/uploaded/attachment/302036.pdf③ 宮 城 県 土 木 部 （ 2 0 1 4 ）： 宮 城 県 復 興 ま ち づ く り 通 信 ， v o l . 1 6 , p . 2 .

東日本大震災264

図3

作成：2016.05

執筆：有田・落合・内川震災復旧対策

31101

keywords 農 地 復 旧

地盤沈下

盤上げ

復興交付金

■■ 地盤沈下した農地における盤上げが可能な範囲
地盤沈下が生じた地区では排水等の面で障害が出るため，盤上げは周辺状況も勘案し，必要な範囲で実施する．従来の暫定法では従前標高までの回復が限度であったが，復興交付金ではこれを超えた盤上げも状況に応じて可能となったため，裁量の範囲は広がる一方で担当者の総合的判断が以前より強く求められることになった．

震災復旧対策

１．原則は沈下分の回復が限度
農業への悪影響： 地盤沈下は農地の排水条件を変化させるため，農業生産に大きく影響する．地盤が沈下した地区では地下水位が相対的に上昇するほか，海岸部では塩水くさびが浸入して耕作条件は悪化する．また，排水ポンプの揚程は増大するため稼働費用は増加する．このため，農家は地震で沈下した農地の発災前までの嵩上げを希望する．
暫定法における原形復旧： 暫定法による原形復旧では，沈下した分だけ盛土をするのではなく，エリアごとに必要な分しか認められない．しかも，元の標高が限度で，それ以上の盛土はない．農家は営農条件から要望するため，納得には相当の時間が必要となる．
２．復興交付金による盤上げ
暫定法による復旧との差異： 復興交付金による圃場整備のメリットは原形復旧に縛られず，営農条件の確保の観点から盛土高を決めることができたことである．岩手県では，従前の標高まで盛土した事例はないが，湛水解析等にあわせて周辺状況を考慮し，営農を安定させる水準まで復興交付金を用いて盤上げをした．
状況に応じた盤上げ対応： 復興交付金を用いても，盤上げは単純に地盤の沈下・流亡の量で一元的に決まるわけではない．地区によっては，従前標高まで嵩上げすると被災のな
い上流の頭首工の移動が必要になるほか，導水用水路が天井水路になるなどの不都合も生じることがある．このため，総合的に勘案したうえで，盤上げ高を決める必要がある．

農地復旧

311

３．宮城県石巻市長面地区における盤上げ事例
長面地区は，北上川最下流部にあって基盤は流失したほか地盤沈下も最大 1m を超えたた
め，復旧は不確定であったが，地元の強い要望もあって最終的に市の判断で決定した．
農地の盤上げ： 農地の復旧は復興交付金で行われ，盤上げは地盤沈下のなかった上流部の農地標高を基準として原形復旧された．表土は近傍になく，25km 以上離れた石巻市蛇田の土地区画整理事業地区から運土した．
排水機場は盤上げをせずに復旧： 地区の排水を担う長面排水機場本体の復旧は暫定法の対象でもあり，盤上げは認められず，ポンプ機能の増強によって揚程増加に対応した．ポ
ンプ機能の向上は災害復旧事業で対応できたが，揚程増加に伴う運転費用の掛かり増し分
は土地改良区負担となるため，経営圧迫が危惧された．
掛かり増し費用の負担軽減： 地区では，ポンプ運転費の掛かり増し分を賄うため，ソーラー発電を導入して売電収入を充てることにした．用地は地区内の防災集団移転促進事業の移転元地が石巻市から無償提供された．建設費は「農山漁村活性化プロジェクト支援交
付金」をあて，掛かり増し経費を超える売電収入は国に返却する予定である．

東日本大震災作成：2016.07

執筆：有田・友正・千葉

265

震災復旧対策

31102

keywords 農 地 復 旧

地盤沈下

営農再開

塩害

■■ 地盤沈下による農地への塩分浸入に対する営農再開後の対策
沿岸部で地盤沈下した農地を復旧する場合，通常の原形復旧では周辺から海水が浸入し，塩害発生の可能性は高い．対策工法として，全体を元の標高に嵩上げする方法があるが，広範囲であれば現実的でないため，営農再開後に以下の対策を検討する．
①災害復旧後に判明した影響に対して追加的対策を取る．
②応急対策を講じた後，圃場整備で塩害の発生状況に応じた対策を講じる．

震災復旧対策１．地盤沈下によって生じる沿岸部における塩害
原形復旧だけでは不十分： 東日本大震災では，地震と津波の他に広範囲にわたる地盤沈下が発生した．地盤沈下した地区では，嵩上げの困難や，営農再開後の塩害発生など，通常の原形復旧による対応だけでは不十分な事態が生じた．
地盤嵩上げの困難： 地盤沈下した農地を復旧する場合，嵩上げが一つの選択肢となるが，地区面積が大きい場合，全体を元の標高に嵩上げすることは，①工費の高騰，②土砂確保の困難等の点から現実的ではない．
塩害対策の必要： 沿岸部では地盤沈下による，①農業用水源の河川への塩水くさびの浸入や，②周辺の海岸・河岸からの塩水浸出等によって，塩害が発生する場合が生じる．
２．農地復旧後の追加的な塩害対策
宮城県石巻市の大川地区針岡工区では，2014 年の営農再開後に，北上川右岸沿いの一部
水田で塩害が発生した．調査の結果，原因は河川堤防下からの塩水の浸出と考えられた．
対 策 と し て ， 北 上 川 右 岸 の 堤 防 下 に ，「 潮 受 水 路 」 を 追 加 整 備 し （ 図 ）， 浸 出 し た 塩 水 を 分離して排水した．この結果，2015 年以降，塩害は発生していない．

農地復旧

311

３．原形復旧後の圃場整備による塩害対策
宮城県岩沼市の寺島工区では，2015 年の営農再開後に，農地内部や水路周辺で塩分を含む湧水が生じ，塩害が発生した．
応急対策： 応急対策として，①農地内部の湧水は湧水処理工で分離して排水し，②水路
周辺の湧水に対しては用水の反復利用を停止して用水への塩分浸入を防止した．
圃場整備による対策： 2016 年現在，圃場整備が計画されており，その中で恒久的な対策として，①用排水の完全分離，②揚水機場の位置の上流側への移動等の塩害対策が検討されている．現在位置では地盤沈下によって塩水くさびが上昇し，用水機場の淡水表流水層が薄くなったため，上流部で安定した取水が必要となった．

図

東日本大震災266

石巻市大川地区針岡工区（北上川右岸）に追加整備された潮受水路

作成：2016.08

執筆：友正震災復旧対策

31103

keywords 客 土

表土

収支均衡方式

搬入方式■■ 津波被災農地で流失した表土等の「客土」による回復
津波被災地区では農地が流亡して客土が必要になるが，用土の確保の工夫によって廉価にできる対策を工夫する．東日本大震災では，客土の方法として①地区内の小規模エリアの中で収支均衡させる方式と，②地区外から搬入する方式が採用された．

震災復旧対策１．客土の用土確保の方法は被害・地区の状況を考慮して選択客土が必要なケース： 東日本大震災で農地への客土が必要となったのは，以下の 3 ケー
スであった．これらは複合的に発生するため，状況に応じた対応が求められた．
① 津 波によって表土等が 浸食され流失した ．
② 地盤 沈下地区での盤 上げが必要となった ．
③瓦礫の排除作業時に表土が瓦礫等に付着して亡失した．
用土確保における選択肢： 用土確保の対応は，①地区内の小規模エリアの中で収支均衡させるものと，②地区外から搬入するものに区分できる．これらの選択は，東日本大震災
では地区の被災状況や，用土確保の難易を考慮して行われた．
２．小規模エリアの中で用土を確保
表土の亡失： 宮城県沿岸平野部の津波による表土流失が少ない地区でも客土が求められた．福島県では瓦礫除去作業で表土が混入・搬出されたため，補充的客土が必要となった．
地区内での収支均衡： 用土を外部に求めると，距離に応じて運搬費用は嵩むため，近傍での確保を検討した．この結果，同一地区内での流用による収支均衡を図る方法が選択された．ここでは，表土が減少した農地と増加した農地が混在するが，全体では収支がほぼ均衡する．表土の移動は同一地区内に止まるため工事も短期に終えることができる．
地元の了解・調整： 地区内の収支均衡方式では，表土・堆積土の混合土砂を搬出する農地もある．方式選択においては，表土・堆積土の搬出対象となる農地の所有者を含む地元農家の了解が必要である．
多様な用土活用： 当初，津波堆積土は拒否されたが，重金属等の有害物質が検出されなかったため利用が進んだ．また，防災集団移転集落の移転元地の農地表土も流用した．

農地復旧

311

３．外部からの客土
表土の亡失： 岩手県三陸海岸地域のリアス式海岸地区では津波による農地被害は大きく，
基盤から用土は失われた．近傍に用土がなく，やむを得ず外部地域の客土用土を選択した．
外部からの用土搬入： 表土の入手は取り分け困難で，当初は山林・牧場等から採取した．
土量が不足し，採取先は公有地から民有地に切り替えたが，運搬距離の延長と単価高騰が生じて中断した．基盤土は，建設残土のマサ土が廉価・大量に入手できたので流用した．
地元の了解・調整： 入手した用土は，チェックが疎かになると根茎や礫が混入して農家の批判が出て，受け取りを拒否された事例も生じた．用土の品質について事前に説明・調整をしておくと農家の合意は得やすかった．
多 様 な 用 土 活 用： 当 初 は 津 波 堆 積 土 へ の 不 安・ 懸 念 は あ っ た が 生 育 試 験 等 で 問 題 が なかったので，微細瓦礫を除去して有効利用した．岩手県・宮城県では防災集団移転先農地
や土地区画整理地区の表土も施工担当者と調整して積極的に活用した．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉

267

震災復旧対策

31104

keywords 客 土

化学性

物理性

放射性物質

■■ 客土において留意すべき土壌特性
客土による農地復旧では，用土の性状によって，耕作・生育に影響するため，農家
は用土の品質に強い関心をもっている．客土の前に，用土の特性を把握して，発生可能性のある事態を予測し，除外対策を行うと共に，農家への情報提供にもとづく同意の確保に努める．東日本大震災では以下の事項等への対応が求められた．

震災復旧対策１．表土への石礫等の混入
岩手県では，2012 年度に表土の用土を搬入・客土したところ，一部で石礫が混入し，農家から引渡しを拒まれた．農家は従前農地と同等の圃場復旧を求めたため感情的に受入がで き な か っ た ． こ れ に つ い て は ，「 拳 大 」 以 上 の 石 礫 を 除 去 す る こ と で 農 家 の 了 解 を 得 た ．
同様の事態は，県営牧場で採取した表土でも生じ，草木根の混入した土は受け容れられず，根茎の除去対策が求められた．
２．科学性
岩手県では津波堆積土のガレキ分別土を客土として使用するため，ポット試験によって生育調査を実施した．結果，ガレキ分別土には pH が高いなど一般水田土壌と異なる特性があったが，水稲の生育に異常は認められず（岩手県農業研究センター，2013）有効性・安全性が確認された．

農地復旧

311

３．土壌物理性
基盤土の不同沈下： 岩手県では，宮古管内の圃場復旧に 20 万 m3 程度の大量の用土が必要であり，廉価に入手できる三陸高速道路の建設残土（古生代・中生代の堆積岩および花崗岩の風化土）を基盤土として使用した．県は，これらを用いた農地造成は経験が無く，業者にも施工技術はなかった．施工後に不同沈下が生じやすく，整地工もブルドーザーによる敷均工に止まり，締固めによる不陸防止は困難であった．整備後，数か月後には不陸が発生した．
砂質系土壌におけるイツキ現象： 災害復旧した津波堆積土が混入した砂質系土壌の一部
圃場で，田植え後に作土が異常に固くなる「イツキ現象」と思われる生育ムラが発生した．
イツキ現象は，砂質土壌田，有機物の欠乏田，漏水田で現れ，対策として粗大有機物の施用，丁寧な代掻きが有効とされるため注意喚起をした．
４．放射性物質
客土する搬入土砂に，福島第一原子力発電所事故に起因する放射性物質が規制値以上あれば，県の責任が問われることが予想された．岩手県では，搬入した基盤土・表土をサンプリングし，振興局の放射性物質測定器で測定した．結果，いずれの土も規制値から大きく下回ることが確認され，住民に伝達した．

参考資料

岩 手 県 農 業 研 究 セ ン タ ー 生 産 環 境 研 究 室 （ 2 0 1 3 ）： ガ レ キ 分 別 土 の 農 地 作 土 利 用 に お け る 水 稲
生育への影響．平成 25 年度試験研究成果書
http://www2.pref.iwate.jp/~hp2088/seika/h25/h25gyousei_05.pdf

東日本大震災268

作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉

コラム ・ 震災復旧対策

C3111

keywords

客土

用土不足

建設残土

部局間連携

●● 津波で大量の農地を流失した岩手県における復旧用土の確保の経緯

震災復旧対策１．用土確保への県の介入
表土入手が困難： 圃場の復旧業者が決まっても，基盤土は建設残土等で対応できたが，
表 土 が 近 傍 に な く 入 手 先 が 決 ま ら な い た め， 工 事 は 着 手 で き な か っ た． 農 地 復 旧 工 事 は2012 年 度 末 に 発 注 し た が， 用 土 確 保 先 が 不 確 定 で あ る た め 費 用 算 定 内 容 は 概 略 的 で あ った．
県の介入： 地域内にまとめて表土を確保できる場所が乏しいため，県が主導して必要量を 確 保 す る 必 要 で あ っ た ． 県 が 確 保 で き た の は ， 県 営 牧 場 （ 住 田 町 ）・ 工 場 団 地 開 発 予 定 地（北上）等であった．これらは無償入手できたが，量が絶対的に不足したため，土取り場からの購入に切り替えた．
２．表土の購入は短期で断念
岩手県宮古管内では，表土の入手先が限られていたため単価は急騰し，査定価額の 3 ～ 4倍になった地区もあった．当初は工事の早期化要請が強かったため，高価でも購入を続けた．しかし，徐々に入手先は遠隔化し，40k ｍ～ 60km 離れた遠野市・奥州市，遠いものでは 80km ～ 100km に 及 ん だ． 結 果， 表 土 単 価 は 7,000 円 /m3 ～ 12,000 円 /m3 に も 達 し た ため購入の継続は困難化した．表土を購入したのは工事を始めた平成 24 年度（2012）限りであった
３．建設残土等の活用
建設残土の基盤土利用： 2013 年度頃には各部局の災害復旧が進み，復興道路「三陸沿岸道路」を始めとした建築残土の供給も増えたため，安価・大量に入手できる建設残土（マサ土）を基盤土へ利用した．
堆積土砂の表土利用： 津波堆積物の土砂と瓦礫の分別体制ができたことによって，堆積土砂の表土への転用が可能となった．県は，除礫した堆積土のポット栽培試験を併行して安全性を確認した．

農地復旧

311

４．連絡調整会議・土砂調整作業部会のもとでの土砂流通の調整
土砂調整作業部会： 工事費は運搬距離に比例するため，近傍で確保するのが経済的である ． こ の た め ， 岩 手 県 大 船 渡 農 林 振 興 セ ン タ ー 管 内 で は ，「 大 船 渡 地 域 復 旧 復 興 工 事 施 工 確
保 対 策 連 絡 調 整 会 議 （ 参 照 R 3 0 2 1 ）」 の 土 砂 調 整 作 業 部 会 を 通 し て 情 報 交 換 を 行 い ， 工 程 に合わせた搬入土の需給調整を行った．
機動的対応： 用土の確保においては，他部局と連絡を取り合い，毎日，機動的に対応した．土砂調整作業部会で集約された残土の発生データを基に，工事現場の発注者と直接交渉して，搬出時の積載用重機を配置するとともに，搬送先を決め，受け入れ先との作業調整を行うのが日課となった．
土砂調整作業部会の業務内容

東日本大震災①事業進捗に伴って変化する土砂の過不足の見込みを 3 ヶ月毎に集計②発生時期・土質について，各発注機関の情報を収集し共有③近隣市町村の公共事業間での土砂流用を調整④発生時期・使用時期の時間差を調整するための一時仮置場の確保

作成：2016.06

執筆：有田・内川・千葉

269

震災復旧対策

31105

keywords 微細瓦礫除去

津波堆積土

農地還元

農家の了解

■■ 津波堆積土の農地還元は地元の状況に応じた方法・手順で津波堆積土の農地還元は，当初には農家の抵抗があったが，後には積極的な活用が進んだ．しかし，地域によって処理方式や還元土の品質に対するとらえ方は異なるため，多様な対応が行われた．還元土の品質は最終的には農家の承認が必要となるため，
適切な情報提供と調整が求められる．

震災復旧対策１．津波堆積土砂の農地還元が進んだ背景
津波堆積土砂の重金属等危険物質の含有量が基準値以下であり，営農上の支障もないことが判明したため，表土が流亡した地区では耕土への活用期待が生まれ，農地還元の要望
が 農 家 か ら 出 た ．一 方 ， 行 政 で は 津 波 堆 積 土 砂 を 廃 棄 す る 方 針 で あ っ た が ， 一 時 貯 留 場 所 ・処分地等の確保は困難であった．津波堆積土の農地還元は，農家・行政の双方に有効な選択であった．
２．地元状況と調整した津波堆積土の処理
津波堆積土の微細瓦礫処理は，地域の状況や農家の要望に応じていくつかの対応が見られた．プラントの建設は地区の状況に応じて個々に判断された．
岩手県陸前高田市のケース： 陸前高田市では表土・基盤土が流亡し，表土の入手難に悩んでいたため，津波堆積土の農地還元は歓迎された．津波堆積土の微細瓦礫の分別・排除
は，環境省が設置したプラントを使用したため，瓦礫除去費用の県負担は生じなかった．
また，津波堆積土の農地からプラントへの搬送は瓦礫撤去と一体的に行ったため NN 部局の費用負担はなかったが，プラントから農地への搬送は NN 部局が負担した．
宮城県山元町のケース： 山元町では福島第一原発が比較的近距離にあるため，放射能に対する危機感があり，農家は表土の移動に反対した．僅かの位置の違いで放射線濃度が異なったため，土砂移動で自家農地に放射性物質が入るのを嫌ったのである．そこで，域外プラントを使用せず，現場に微細瓦礫除去プラント（参照 R3111）を設置する方式として，
農地区画毎に処理し還元した．費用は農地災害で負担した．
宮城県七ヶ浜のケース： 七ヶ浜町では微細瓦礫の除去プラントを現地に建設した．七ヶ浜地区では表土が薄く，津波堆積土と表土が混合したが，地元の土壌保全要望が強かった
ため，現場での処理が選択された．費用は農地災害で負担した．

農地復旧

311

３．農地還元は農家の品質承認を受けて岩手県は津波堆積土の微細瓦礫除去作業の効率も考慮し，妥当と思われるフルイで生産した瓦礫分別土を農家に提示したところ，表土としての品質評価は予想外に悪かった．そこで，数段階のフルイによる分別土サンプルを農家に提示し，営農上の効果・影響を説明し た． そ の 後， ア ン ケ ー ト を 実 施 し， 多 く の 農 家 か ら 承 認・ 同 意 を 得 た フ ル イ を 選 定 し，分別を実施した．生産段階で農家の承認を得ていたため，分別土の品質に関するトラブルは回避できた．

東日本大震災270

作成：2016.06

執筆：有田・内川・友正

震災復旧対策

31106

keywords 微細瓦礫除去

自走式石礫選別機

瓦礫除去プラント■■ 作土に混入した微細瓦礫の除去
処理面積が広く，単位面積当たりの混入量が少ない場合は自走式石礫選別機などを用いて微細瓦礫を除去した．処理面積が小さく，面積当たり混入量が多い場合は，人力，またはプラントに土を搬入して除去した．機械力，人力とも微細瓦礫を完全に除去するのは困難であるため，除去しきれない残存微細瓦礫が営農再開後にも出現する．

震災復旧対策１．作土中に混入する微細瓦礫は営農の支障となる
津波災害時の集落周辺の農地には大量の瓦礫が堆積する．農地復旧工事前の重機による捜索活動や瓦礫の撤去作業により，ガラスや食器の破片などの微細瓦礫が作土中に大量に混入する．これらの微細瓦礫は農地復旧工事で対応することになった．
２．微細瓦礫量の推定と除去法
宮城県では，1ha あたり 1 箇所，縦横 2m，深さ 30cm の試掘調査により，地区全体の微細瓦礫量を推定し，処理費用を算出した．
瓦礫除去作業においては，処理面積が大きく，単位面積当たりの混入量が比較的少ない場 合 は 自 走 式 石 礫 選 別 機 な ど を 用 い て 除 去 し た （ 写 真 1 ）． ま た ， 処 理 面 積 が 小 さ く ， 単 位
面積当たりの混入量が多い場合は，プラントを設け微細瓦礫を含んだ土を搬入して除去した （ 写 真 2 ・ 写 真 3 ）． 粘 性 土 は 微 細 瓦 礫 と 密 着 す る た め ， 処 理 に 時 間 が か か っ た ．
福島県では瓦礫量に応じ，自走式選別機，もしくは耕起破砕後に人力で除去した．

農地復旧

311

３．営農再開後の対応
機械力・人力による方法のいずれによっても微細瓦礫を完全に取り除くことは困難である．営農再開後に除去しきれず残された微細瓦礫が出現することがあるため，農家に引き渡すときはその旨を伝えておく．福島県では，一作後に残存瓦礫（特に衣類，ビニールなど）が多い箇所では，計画変更を申請して追加施工を実施した．

写真 1

写真 2

東日本大震災

自走式石礫選別機とバックホウによる瓦礫除去作業

搬入される津波堆積土

作成：2017.03

写真 3

瓦礫除去プラント

執筆：千葉・友正

271

資料 ・ 震災復旧対策

R3111

keywords

微細瓦礫除去 スタースクリーン 表土 建設副産物●● スタースクリーンによる微細瓦礫除去

震災復旧対策機能： スクリーン工法は建設現場で発生する建設副産物を建設資材にリサイクルして有効利用を図ることを目的として，選別や粒度調整を行うもの．廃棄物のリサイクル率を上げるためにも使われる．
形態： スタースクリーンは，星形形状になったゴム製のブレードがデッキ上に算盤状に配置され，デッキは投入部から排出部に向けて上向きに傾斜を持たせたフレーム上に置かれている．星形ブレードの軸はチェーンで連結され，高速で回転する．投入材料はデッキの端に徐々に落とされ，高速回転する星形ブレードで叩かれ，解されながら前方へ送られる．星形ブレード相互の軸の間には選別サイズに応じた隙間があり，落ちるものと，残るものが篩い分けられる．

農地復旧

311

図1

スタースクリーン（移動式）の例

ふるい分け（1）従来工法
スケルトンバケット付
バックホウ式（2）ふるい機工法

固定式
ふるい機

図2

参考資料

篩分けの分類

写真

稼働中のスタースクリーン①スタースクリーン・商品情報・オカダアイヨン，
http://www.aiyon.co.jp/product/starscreen② 日 本 建 設 機 械 施 工 協 会 施 行 部 会 建 設 副 産 物 リ サ イ ク ル 委 員 会 （ 2 0 1 6 ）： ス ク リ ー ン 工 法 の 基
礎・自走式ふるい機活用ガイド
http://www.jcmanet.or.jp/wp-content/uploads/2017/02/bb2638437f0adbfa0d511abc
8fa7c969.pdf

東日本大震災

272

自走式
ふるい機

作成：2015.05

執筆：有田・千葉・友正

震災復旧対策

31201

keywords 圃 場 整 備

地籍図

地区界

国土調査

■■ 地籍図が不備な地区における圃場整備計画作成の障害への対応
平成 23 年 7 月新潟福島豪雨災害時に農地災害関連区画整備事業を企画した新潟県では，地籍図の不備によって以下のような課題への対応が求められた．①国土調査が未実施のため公図と現況が不一致，②地番のない「無籍地」が多数存在，③実在する一級河川が公図上に無記載

震災復旧対策１．地籍調査が未実施のため公図と現況が不一致
課題： 中山間地では良くあることだが，国土調査法に基づく地籍調査が未実施のため公図と現況が一致しないと，①地区界が定まらないため計画概要書および換地計画原案が作れず，②換地処分後に登記ができない．
対 応： 計 画 概 要 書 記 載 の 地 区 面 積 は， 市 保 有 の 地 図 情 報 を 用 い て GIS で 算 出 し た．GISに用いた地図情報は法務局の地籍図を基にしているため，面積算出の妥当性説明が容易であった．また，登記においては，地区境界測量を国土調査と同等の手法で行い，面工事後に境界測量成果に基づく確定測量の実施を登記官の指導の下で調整し，了承を得た．
２．地番のない「無籍地」が多数存在
課題： 公図の不備と関係するが，一筆調査をすると，事業予定地内には登記のない無籍地が存在することがある．新潟県の豪雨災害地区では，数次に亘る分筆を繰り返す中で枝番 が 附 さ れ ず， 穴 が 開 い た よ う に 残 っ た 元 の 土 地 の 一 部 が 無 籍 地 の よ う に 見 え た も の があった．本来，分筆のたびに枝番をつけるべきだが，放置されたのである．
対応： 事務処理上の過誤として処理が可能で，地権者も確定できた．

圃場整備

312

３．公図作成時の過誤による無記載
課題： 地区内に実在する一級河川が，公図作成時の過誤によって記述が無いという不一致があった．一級河川末端部の河川管理者は県知事であるため，県内部の部局間調整で早期の現況確認が期待された．しかし，短期内の調整はできず，迅速な農地復旧を優先して地区除外を余儀なくされた．災害時における部局間の連携の大切さを示している．
対応： 部局間の連携が旨くいっていれば，水路の現況を確認したうえで公図を修正し，機能交換等で路線の改善を進めたなら好ましい区画形状の実現もできたと思われる．

参考資料

田 邊 健 太 郎 ：「 農 地 災 害 関 連 区 画 整 備 事 業 」 の 取 組 － 行 政 担 当 者 の 視 点 か ら － （ 平 成 2 3 年 7 月
新 潟 福 島 豪 雨 災 害 ）， 新 潟 県 H P h t t p : / / w w w . p r e f . n i i g a t a . l g . j p / H T M L _ S i m p l e / 1 9 2 / 4 8 8/P19minami.pdf

東日本大震災作成：2015.06

執筆：有田・内川・友正

273

震災復旧対策

31202

keywords 農 地 災 害 連 絡 調 整 会 議

会議運営

組織体制

■■ 意思決定を具体化・迅速化した「農地災害連絡調整会議」の運営方策
新潟県では，平成 23 年 7 月新潟福島豪雨災害後に導入を予定した農地災害関連区画
整 備 事 業 に お け る 多 様 な 技 術 課 題 へ の 対 応 を 迅 速 ・ 具 体 化 す る た め に 設 置 し た ，「 農 地
災害連絡調整会議」の意思決定手続きを工夫し，成果を挙げた．工夫をしたのは，①
会議の運営，②決定事項・課題の管理である．

震災復旧対策１．農地災害連絡調整会議の構成
会議の構成員は，①事業主体となる市，②地元の取り纏めをする土地改良区，③換地計画等の実務を担当する県土連，に加えて④事務局として県・地域振興局が参加した．
２．当初における意思決定の遅れ
多数者による多岐の議論： 第一回会議では，検討事項の漏れを防ぐため，出席可能者を
関連機関・部局から広く集め，10 人以上の多数参加のもとで開催した．議論は，事業着手までに予測される課題を洗い出し共有することが意識され，多岐に亘った．
意思決定の遅れ： 会議では論点が定まらず，議論は拡散して何も決定できなかった．結果，参加者の不安・焦りを募らせることになった．参加者が多く，論点が絞りきれなかったため，課題の共有には至らず，意思決定は遅れた．
３．意思決定を具体化・迅速化する対策
第一回会議の反省の下に会議運営の改善策を講じ，具体的で迅速な意思決定に繋げた．
要点は①会議の運営，②決定事項・課題の管理に整理し，下表の内容で構成した．
会議の運営： ①参加者の絞込み，②議題・論点の絞込み，③決定事項の確認
決定事項・課題の管理： ①意思決定者への確実な伝達，②未解決課題の管理，③進行管
理の徹底

圃場整備

312

表

平成 23 年 7 月新潟福島豪雨災害における新潟県・農地災害連絡調整会議の工夫

工夫の項目

会議の運営

決定事項・
課題の管理

具

体

的

内

容

参加者の絞込み・参加者を農用地係・土地改良区・県土連・市の担当者および農村計画課長に限定．

議題・論点の絞込み

・一回の会議で議論する論点を明確にした上で，多くても２点ほどに絞った上で議論．

決定事項の確認・毎回決定事項を総括し，成果を明確化して全員の理解・共有を徹底．
・速やかに決定事項をまとめた簡便な会議報告書を農林振興部が作成し，参加者全てに配布．

意思決定者への確実な伝達

・会議報告書に基づき各々の意思決定者に会議参加者が決定事項を説明．
・意思決定者の会議報告書に対する了承の押印付き報告書の写しを次回会議で相互に交換して確認．

未解決課題の管理・全ての課題，保留事項に期限を設定して業務を分担．期限設定がないままの保留は不可とした．

進行管理の徹底・全 員のタスクを 1 枚の工程表にまとめ，期限・相互連関を視覚化したものを全員が持ち，進行に応じた随時更新を徹底．

＊）新潟県 HP（2012）をもとに作表
参考資料

新 潟 県 H P （ 2 0 1 2 ）： 田 邊 健 太 郎 「 農 地 災 害 関 連 区 画 整 備 事 業 」 の 取 組 － 行 政 担 当 者 の 視 点 から －（ 平 成 23 年 7 月 新 潟 福 島 豪 雨 災 害 ）http://www.pref.niigata.lg.jp/HTML_Simple/
192/488/P19minami.pdf

平成 23 年 7 月新潟福島豪雨災害

274

作成：2015.06

執筆：有田・内川・落合

震災復旧対策

31301

keywords 事業選択

農地災害関連区画整備 復興交付金 採択要件■■ 農地災害関連区画整備事業か復興交付金による農地整備かの選択
津波被災地区の農地復旧では圃場整備による集団的な対策が求められる．広範囲の被災地区では従来の小規模地区の災害復旧を目的とした農地災害関連区画整備事業では不適合を生じたが，復興交付金によって広域の圃場整備ができるようになったため，被災地区の状況によって両者は選択的に実施された．

震災復旧対策１．平坦地の津波被災地区における不適合個別復旧では困難な被害状況： 宮城県は，津波被災を眼前にして，個別復旧では無理であると判断して，圃場整備による復旧を考えた．圃場整備によって災害復旧をしようとす
ると，東日本大震災の発災時には農地災害関連区画整備事業（関連災）しかなかった．まもなく復興交付金による圃場整備が可能となったが，発災直後の選択肢は他になかった．
農地災害関連区画整備事業の不適合： 同事業による復旧について検討・調整を始めたが，以下の二つの条件が，平野部の津波被災地区では障害となった．事業要領に記載はないが，①規模の上限は 25ha と小さく，②事業採択には地区ごとに財務省協議が必要．
２．平野部の津波被災地区での障害25ha の規模上限： 広大な津波被災地区では，採択規模の上限が小さいと，以下のような不適合が生じた．①多数の事業地区の立ち上げが必要であるほか，②多くの集落の被災農
地規模は 25ha を上回ったため，集落単位の工区設定に困難が予想された．また，③非農用
地換地による土地利用秩序形成機能も，工区が狭いと限定的なものになると考えられた．
財務省協議の必要： 財務省協議は土地改良事業の事務手続きの上積みとなる．これは，手続きの増加・煩雑化に繋がるため，事務処理に忙殺される現場担当者は回避を図った．

圃場整備・復興交付金313

３．新たな制度による業務の簡素化・代替
宮城県は，国に制度改善を求めながら農業・農村復旧の基本方針を検討していたとき，2 つの制度面の解決があった，①土地改良法の特例法（東日本大震災に対処するための土地改良法の特例に関する法律：2011.05.02）の制定，②「東日本大震災復興交付金（以下，復興 交 付 金 ）」 制 度 の 創 設 （ 2 0 1 1 ）．
土地改良法の特例： 国・都道府県による災害復旧事業を可能とした．これによって事業実施における県の「代行」手続きを不要としたため，県の支援業務が簡素化された．
復 興 交 付 金 ： 「 東 日 本 大 震 災 復 興 特 別 区 域 法 （ 2 0 1 1 . 1 2 ）」 に よ っ て ， 被 災 地 区 の 復 興 支援を目的として創設され，圃場整備等を可能にした．これによって，農地災害関連区画整備事業の代替手段として復興交付金による圃場整備が位置づいた．
４ ．三 陸 海 岸 の 地 形 条 件 に は 適 合 的 で あ っ た 農 地 災 害 関 連 区 画 整 備 事 業
農地復旧を原型復旧ではなく農地整備による区画再編が必要と考えた岩手県でも，当初の方針で農地災害関連区画整備事業の適用を考えた．三陸海岸では，被災地区は小規模で分散しており，宮城県のような支障もなく適合性は高かった．しかし，まもなく復興交付金制度が提示されるとこれに切り替えた．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・友正

275

震災復旧対策

31302

keywords 復 興 土 地 利 用 構 想

土地利用秩序非農用地換地■■ ＮＮ部局による復興土地利用計画の作成
宮城県では津波被災地区の圃場整備を復興交付金で実施する際に，復興土地利用計
画を NN 部局でモデル的に作成し，地域の復興計画の作成における NN 部局が果たす役
割の可能性を示した．市町村の置かれた状況は個々に異なるが，県が適切な支援体制を構築して共同体制を構築すれば，今後の被災地区で重要な役割を果たせることを証明した．

震災復旧対策圃場整備・復興交付金313

１．気仙沼市における復興土地利用構想の作成
計画調整課の設置： 宮城県気仙沼市では発災後暫くは，平時と同様の事業実施体制で臨んだ．しかし，復興の本格化に応じて事業数・業務量も増加し，平時の方法が限界に達した た め ， 解 決 と し て ， 建 設 部 に 「 計 画 調 整 課 」 を 設 置 し た （ 2 0 1 3 . 0 4 ）．
計画調整課の役割： 主な役割は，㋐復興整備計画のとりまとめ，㋑国県事業との事業間調整，㋒各種災害復旧・復興関連事業の進捗管理，㋓被災跡地利用計画の調整，㋔土地区
画整理事業等に使用される土材の搬出量の調整等
土地利用構想の作成： ほ場整備事業・杉ノ下地区では，気仙沼地方振興事務所の NN 部局
担当者と市・産業部農林課職員が計画作成作業を担った．情報収集・調整業務は計画調整課が主催する「調整会議」で進め，委員は関連部署から適宜召集された．
宮城県の支援： 宮城県の農地利用 WG（参照 C3131）は，気仙沼市の調整会議の進捗に合わせ，杉ノ下地区の土地利用構想の検討，ほ場整備事業における非農用地換地等に関する打合せを 7 回開催し，現地の地方振興事務所や気仙沼市の担当者を後方から支援した．
２．山元町における非農地ＷＧによる土地利用計画の作成
復興交付金申請のための土地利用計画： 県・山元町の担当者は，山元東部地区の圃場整備に合わせて，復興まちづくり計画の推進，土地利用整序化の必要性を認識していた．圃
場整備実施には復興交付金の申請が必要だが，根拠となる土地利用計画を作れずにいた．
非農地 WG： 山元町の農業基盤整備推進室は，県の農地利用 WG の農地復興推進室の支援を
受 け て 「 非 農 地 W G 」 を 設 置 し （ 2 0 1 3 . 1 1 ）， 土 地 利 用 計 画 作 成 に 必 要 な 資 料 収 集 ・ 調 整 を 担当した．構成は山元東部地区の復興関係課・室の班長 6 名（後 13 名）とした．
土地利用計画の作成： 山元町農地整備班は県・農地復興推進室や仙台地方振興事務所の
担 当 者 ら と 共 に ， 土 地 利 用 計 画 素 案 を 作 成 し （ 2 0 1 3 . 1 2 ）， 庁 内 関 係 各 課 に 説 明 し た ．
宮城県の支援： 土地利用計画素案について，県・農地復興推進室が専門業者に委託して町関係各課・室職員へのワークショップを 4 回開催し，計画内容を見直し，具体化した．
３．成果と課題
農村地域の復興土地利用計画に基づく復旧・復興は，圃場整備がもつ土地利用調整機能を広く認知させる契機となった．一方，土地利用調整の成否は市町村の復興関係部局との調整や，県の計画技術者不足への支援対策等に左右される．市町村の置かれた状況は個々に 異 な る た め， 総 合 的 視 点 か ら 県 の NN 部 局 が 計 画 作 成 を 支 援 す る 技 術 力 の 養 成 が 鍵 と なる．
参考資料

中 里 舜 ・ 橋 本 禅 他 3 名 （ 2 0 1 7 ）： 宮 城 県 被 災 農 村 地 域 に お け る 土 地 利 用 整 序 化 に 向 け た 自 治 体の組織対応に関わる試みと教訓，農村計画学会誌 35(4),514-520

東日本大震災276

作成：2016.06

執筆：橋本・有田・内川コラム ・ 震災復旧対策

C3131

keywords

震災復興本部

土地利用計画ＷＧ

部局間調整●● 宮城県における復興土地利用計画の作成支援体制

震災復旧対策１．県レベルの復興土地利用計画への支援
ワーキンググループの設置： 宮城県では，震災復興本部に「復興に向けた土地利用検討
ワ ー キ ン グ グ ル ー プ 」 を 2013 年 7 月 に 設 置 し， 農 地 利 用， 漁 業 利 用， 公 園 緑 地， 産 業 利用，沿岸集落再生の 5 ワーキンググループ（以下，WG）を設け，定期的に情報交換した．
ＷＧの構成： 各 WG は課題に関係する複数の課・室で構成された．全 WG に，地域復興支援課（震災復興・企画部）と復興まちづくり推進室（土木部）が所属し，横断的に情報を共有した．
Ｗ Ｇ の 管 理・ 監 督： WG の 管 理 監 督 組 織 と し て「 ま ち づ く り・ 住 宅 整 備 推 進 本 部 幹 事 会（ 以 下 ， 幹 事 会 ）」 を 置 き ， 震 災 復 興 ・ 企 画 部 長 が 幹 事 長 を ， 震 災 復 興 ・ 企 画 部 次 長 と 土 木
部次長が副幹事長を務め，幹事は土地利用検討 WG に関係する 19 の課長・室長で構成した．
幹事会は，約半年ごとに招集され，土地利用検討 WG の取組み状況が検討される．
２．農地利用ＷＧの構成とモデル地区での取組み
農地利用ＷＧの構成： 農地利用 WG は，農地復興推進室（農林水産部）が中心となり，地域復興支援課，復興まちづくり推進室で構成した．
農地利用ＷＧの取組み： 農地利用 WG のモデル地区とした杉ノ下地区・山元東部地区は，県の気仙沼地方振興事務所南三陸支所と仙台地方振興事務所の農業農村整備担当が担当し，以下の事項を支援した．①換地基本方針の設定支援，②土地利用構想の作成支援，③非農用地利用の方策検討，④非農用地での営業希望事業者の掘起し，⑤事業用地の斡旋．
ＷＧ設置の効果： 農地利用 WG 等の設置により，農地の復旧・整備を通じた沿岸部土地利用の整序化は県の主要課題として認識され，農林水産部全体で取組む体制が作られた．また，農地利用 WG は定期的に開催し，県内複数部署間で情報が共有された．

参考資料

圃場整備・復興交付金

図313

宮城県における県・市町による土地利用計画の作成体制モデル

中 里 舜 ・ 橋 本 禅 他 3 名 （ 2 0 1 7 ）： 宮 城 県 被 災 農 村 地 域 に お け る 土 地 利 用 整 序 化 に 向 け た 自 治 体の 組 織 対 応 に 関 わ る 試 み と 教 訓 ， 農 村 計 画 学 会 誌 3 5 （ 4 ）， 5 1 4 - 5 2 0

東日本大震災作成：2016.06

執筆：橋本・有田277

コラム ・ 震災復旧対策

C3132

keywords

業務支援 サポートシステム ＧＩＳ 土地改良区●● ＧＩＳ「土地改良区業務サポートシステム」による換地業務の効率化
１．土地改良区業務のサポートに特化したＧＩＳシステム
宮城県は，被害の大きかった亘理土地改良区をモデルとし，復興交付金を用いて「土地改 良 区 業 務 サ ポ ー ト シ ス テ ム （ 以 下 ， サ ポ ー ト シ ス テ ム ）」 を 開 発 し た （ 参 照 R 3 1 3 1 ）．
サポートシステムは VIMS（農地基盤地理情報システム）にアドオンし，土地改良区の業務に対応してカスタマイズされた GIS ソフトウェアであり，①換地業務の支援や②パイプ
ラインの管路等の施設管理にも活用できるほか，災害復旧時の業務管理への利用が期待される．
震災復旧対策圃場整備・復興交付金313

VIMS：
（独）農研機構農村工学研究部門と（株）イマジックデザインが共同開発した GIS ソフトウェア．
GIS 本体のソフトウェア VIMS の価格は 41,000 円，
土地改良区業務サポートシステム： 宮城県内土地改良区は無料，県外土地改良区は 300,000 円
問合せ先：（株）イマジックデザイン tel.022-716-6077 Email vims@imagicdesign.co.jp

２．サポートシステムの利便性
利用の簡便性： 本システムは VIMS に土地改良業務に特化したインターフェースをセットで装備し，GIS 上の手続き・アルゴリズムを知らなくても，手順に沿った簡単な操作で必要な結果を手にできる点に特徴がある．普及している汎用ソフトウェアは，利用者が目的に合わせて独自に多彩な機能を組合せる工夫が必要であるのと異なる．習熟は容易で，70歳の県職員 OB でも 2 ～ 3 日の研修で操作できるようになった．また，普段から使い慣れたWord や Excel の形式で出力し，すぐに書類を作成できることも大きな利点である．
モバイル機能： 本システムは iOS（アップルが開発・提供する OS）を搭載したタブレッ
ト上で操作できるため，現場で入力が可能である．換地計画の作成では，農家の話合いの場で図を示し，意見を踏まえてその場で調整・表示すれば，合意形成を推進できる．
３．災害復旧業務へのサポートシステムの活用
災害復旧業務への拡張： サポートシステムは，災害復旧業務にも活用できる．サポート
システムの対象は農地・農業施設であるため災害復旧業務の対象と一致する．このため，
災 害 復 旧 に お け る 基 礎 的 情 報 が 一 式 揃 っ て い る． ま た， サ ポ ー ト シ ス テ ム に 使 用 さ れ た
VIMS は帳票画面を自由にアドオンできるため，復旧対応の帳票の作成は容易である．
タブレットでの操作： 近年，タブレットの描画機能は高度化しており，精細な現場メモを画面上で作成し，野帳として活用できる．また，タブレットに GPS 機能が付いていればサポートシステムと関連付けることによって，野帳・写真等の管理は即時的に可能となる．
４．日常的なサポートシステムの利用が大切
サポートシステムを日常的に利用していると，操作に抵抗がないため，災害時の被災管理にも順応しやすい．土地改良区だけでなく，サポートシステムを県・市町村の業務にカスタマイズし，災害復旧業務では共通の帳票を使用するなら，互換性を高めることができ
る．

参考資料

郷 古 雅 春 ・ 友 松 貴 志 ・ 千 葉 克 己 ・ 高 橋 信 人 （ 2 0 1 7 ）： 被 災 地 復 興 に 果 た す 土 地 改 良 区 の 地 域 調
整力の実情と今後の展望，農業農村工学会誌 85(11), 1021-1024

東日本大震災278

作成：2017.03

執筆：郷古・有田・資料 ・ 震災復旧対策

R3131

keywords

業務支援

GIS

サポートシステム

土地改良区●● 宮城県の「土地改良区業務サポートシステム」の機能
土地改良区業務サポートシステムは，GIS ソフトウェア（VIMS）に，①経常業務に係る機能と，②換地に関わる機能をアドオンし，土地改良区業務に特化した点に特徴がある．
注）VIMS：農研機構と（株）イマジックデザインが共同開発した GIS ソフトウェア
表
機
経常業務
関連

土地改良区業務サポートシステムがもつ機能

能

具

体

・地籍図

施設等の管理・水路・水利施設の位置・構造・境界・パイプライン等の埋設施設の位置

基礎的データの管理

現地調査・現場管理
換地関連
土地評価

的

内

容

震災復旧対策土地管理

・土地改良区職員や臨時職員がエクセルで作成したデータと GIS データベースとの双方向の乗り入れが可能な機能の組込み・区画と権利者を関連付ける作業を Excel データベースからドラッグ＆ドロップのアナログ的操作で可能
・iOS（アップルが開発・提供する OS）を搭載したタブレット上で現地確認・写真
取得・現地のスケッチ等
・農地の形状パターンから不整形地を自動抽出できるようにし，換地の評価作業
を効率化
・農家・集落毎に農地の分散状況を表示し，密集地換地の位置決定のため，所有農地の重心に面積に応じた円で表示（図２）・区画ポリゴンを分割面積に応じて自動的に分筆し，分筆杭打ち図の作成・出力

換地の事務文書作成①個人別の従前地・換地の図面，②換地決定通知書，③換地名寄せ調書，④一時利用地指定明細書，⑤一時利用地名寄せ調書，⑥一時利用地増減清算金調書，⑦
換地指定明細書 等

313

圃場整備・復興交付金

計画図作成の自動化＊）組合員管理，賦課金関連文書の作成，農地の売買・贈与・交換・使用貸借等による名義変更等の土地管理は別シス
テムのデータベースを共用

図1

参考資料

サポートシステムの概念

図2

密集地の重心と面積規模の円① 郷 古 雅 春 ・ 千 葉 克 己 ほ か 2 名 （ 2 0 1 7 ）： 被 災 地 復 興 に 果 た す 土 地 改 良 区 の 地 域 調 整 力 の 実 情と今後の展望，農業農村工学会誌 85(11), 1021-1024② I m a g i c D e s i g n （ H P ）： V I M S 共 有 と 連 携 を 目 指 し た ク ラ イ ア ン ト / サ ー バ ー 3 次 元 G I S
http://www.imagicdesign.co.jp/vims/index.html③ I m a g i c D e s i g n （ 2 0 1 7 ）： 土 地 改 良 区 業 務 サ ポ ー ト シ ス テ ム （ パ ン フ レ ッ ト ）東日本大震災作成：2017.03

執筆：郷古・有田・千葉

279

コラム ・ 震災復旧対策

C3133

keywords

非農用地換地 まちづくり 土地利用秩序 減歩率●● 復興農地整備の非農用地換地を活用した土地利用秩序形成

震災復旧対策圃場整備・復興交付金

313

１．まちづくりと土地改良換地の共同
換地業務は町が担当： 宮城県山元町の土地改良区は，換地の実務経験はあるものの広大な非農用地換地での経験は無かった．山元町は町の復興計画において非農用地換地をまちづ く り に 活 用 す る 方 針 で あ っ た た め， 山 元 東 部 地 区（ 地 区 面 積 622.2ha， う ち 非 農 用 地
202.3ha：32.5%）では換地実務を町が担当することとした．
非農用地部会の設立： 町は「ほ場整備事業推進調整委員会」を立ち上げ，市の下部組織として地区ごとに地区全体委員会を組織し，換地案をとりまとめた．また，地区全体委員
会の非農用地部会は，農家と調整しながら用途・位置等を検討した．なお，町には換地に精通した職員がいないため，他県の換地技術者や宮城県内の土地改良区 OB を受け入れた．
２．非農用地換地による土地利用の秩序化の困難
調整の困難： NN 部局では，非農用地換地による土地利用の秩序化について平成 25 年度か
ら検討していたが，山元町の都市計画サイドとの調整は困難であった．
都市計画サイドの方針： 都市計画サイドは，まちづくりに重点を置き，非農用地換地をこれに有効利用することを優先しようとした．このため，町の中心部へのアクセスの利便性を考え，新坂元駅から東側の県道沿いの農地に移転元地を非農用地する案を作成した．
ＮＮ部局の立場： 都市計画部局が移転元地を非農用地換地しようとした新坂本駅へのア
クセス道路周辺は優良農地でもあったため，底地権者の同意は困難で調整は難航した．将来の都市化が予想される地区では，農家が農地を資産として保有する傾向が表れ，底地の異動を農家は嫌った．亘理町で非農用地換地が成立した事例は，畜産業が肥育棟，繁殖棟，堆肥舎等を建設した用地は，移転元地が原資ではなく，特別減歩による創設非農用地換地であった．非農用地換地でも農家の現金取得につながることが同意の条件となる．
進出企業は予想を下回った： 都市計画サイドでも非農用地の具体的な利用計画は決まっていなかった．山元東部地区に進出を予定した企業は 15 社（製造・物流 2 社，非製造業 13社）に止まり，広い都市的土地利用の非農用地の設定は現実的には困難であり，基本計画には記載されなかった．

図

東日本大震災280

非農用地換地を活かした山元町基本計画の土地利用計画（一部）

作成：2017.03

執筆：郷古・有田・橋本震災復旧対策

31303

keywords 非農用地換地

復興計画

土地利用計画計画調整■■ 市町村復興計画と非農用地換地計画との調整へのＮＮ部局の役割
復興計画の作成に NN 部局が積極的に関わる機会は従来少なかった．東日本大震災における防災集団移転促進事業の移転元地を含んだ土地利用計画の実現には圃場整備の
非農用地換地が有効性の高い手段として注目された．復興計画の土地利用計画への積極的な参画による NN 部局の主導的な役割を意識した対応が今後望まれる．

震災復旧対策１．復興計画の土地利用計画に対するＮＮ部局のスタンス
復興計画の土地利用計画確定を待って： 大々的な盛土が進められた岩手県陸前高田では，多くの地区と同様，復興計画における都市部の土地利用の決定を待ち，決まった段階で圃場整備計画を作成した．NN 部局は都市部の計画作成に深く関わることはなかった．
スケジュール調整に腐心： 復興計画における土地利用計画を待って対応した福島県相双農林事務所の NN 部局では非農用地換地設定と土地利用計画との調整に苦慮した．土地利用計画が決まらないと換地計画も進まないため，スケジュール調整はタイトになった．
２．見逃されている復興計画と非農用地計画の密接な関連
非農用地換地計画は復興計画を左右： 東日本大震災で津波被害を受けた平坦部の非農用地換地の原資の大半は防災集団移転促進事業の移転元地である．新たなまちづくりにおいて移転元地の再編的配置は復興計画に位置づけられるが，非農用地換地の 3 割未満制限や換地工区設定など技術的制約によって実現性は左右されるため，相互の調整は欠かせない．
復興計画の構成は地区ごとに異なる： 復興計画は任意の計画であり，法定計画ではない．
東日本大震災では多くの被災自治体が「復興まちづくり計画」として作成したが，内容・構 成 は 決 ま っ て は お ら ず ， 地 区 に よ っ て 異 な る （ 松 井 ， 2 0 1 5 ）． こ の た め ， 計 画 作 成 へ の固有の対応の変化に注目し，非農用地設定の変化について，早期の調整が必要となる．

圃場整備・復興交付金313

３．総合的な土地利用の部局間調整
宮城県気仙沼市の取り組み事例は，NN 部局が主体的に総合計画に係わる中で非農用地計画を作成したモデル的事例である．
計画調整課と調整会議： 市では，2013 年 4 月に建設部に「計画調整課」を設置し，㋐復興整
備計画のとりまとめ，㋑被災跡地利用計画の調整等を行い，事業情報の集約・調整と進行管理を行った．調整・連絡には，同課が複数関係部
図 気仙沼市の総合的土地利用計画調整の体制
局 に よ る「 調 整 会 議 」 を 約 2 年 間 で 12 回 招 集し，緊密な情報共有・調整を図った．
ＮＮ部局主導の土地利用計画： 気仙沼地方振興事務所南三陸支所職員と市・産業部農林課職員が，県・農地復興推進室の支援を受けて，津波で被災した杉の下工区の土地利用構
想図を作成した．

参考資料① 松 井 望 （ 2 0 1 5 ）： 復 興 計 画 の 設 計 と 運 用 ， 大 震 災 に 学 ぶ 社 会 学 , 東 洋 経 済 ， 2 1 5 - 2 3 4② 中 里 舜 ・ 橋 本 禅 他 3 名 （ 2 0 1 7 ）： 宮 城 県 被 災 農 村 地 域 に お け る 土 地 利 用 整 序 化 に 向 け た 自 治
体の組織対応に関わる試みと教訓，農村計画学会誌 35(4), 514-520

東日本大震災作成：2016.06

執筆：橋本・有田・内川281

震災復旧対策

31304

keywords 非農用地換地

土地利用秩序

部局間調整

移転元地

■■ 災害復旧時の土地利用計画実現ツールとして有効な非農用地換地
圃場整備の非農用地換地がもつ土地利用秩序形成機能は，災害復旧時の土地利用再編に大きな役割を果たすことが東日本大震災で明らかになった．NN 部局は災害復旧の初期から基本計画に戦略的に関わり，非農用地換地の機能と土地利用再編に果たす役割を示し，主導的役割を果たすことが，結果的に圃場整備の円滑な推進につながる．

震災復旧対策１．当初は関心の埒外であった非農用地換地
道路等の公共用地は底地買収： 災害復旧現場では新たな開発用地の需要が生じる．被災地で建設された二線堤や岩手県三陸沿岸の復興道路等はその典型である．これらの用地確
保は底地買収によって行われた．
低い非農用地換地の認知度： 圃場整備の非農用地換地は，農業以外の公共・公益施設等の開発行為に対する計画的な土地の捻出手法として制度化された．しかし，早期復旧が必要となる災害復旧では時間的制約もあり，圃場整備計画と二線堤・復興道路等の計画・行程の調整は容易ではなかった．建設部局では，当初は非農用地換地には関心がなかった．
２．非農用地換地の土地利用秩序化機能の再認識
宮城県の積極的評価： 宮城県では，復興交付金の計画において，圃場整備を①農業生産
構造の近代化と同時に，②土地利用秩序化の手段として位置づけた．非農用地の大半を占める防災集団移転促進事業（以下，防集事業）の移転元地の再配置によって土地利用を秩序化できると主張したのを，復興庁・財務省の担当官も評価し，広く受け容れられた．
非農用地換地への注目： 非農用地換地の土地利用秩序化機能が広く注目されたのは，防集事業による移転元地利用が課題になって以降である．換地制度は土地区画整理事業にもあるが，事業地区は狭いため効果は限定的であるのに対し，圃場整備は広域の土地利用を再編し，大量の移転元地を集団化して用地としての規模・形態を整える．
ＮＮ部局でも初めての非農用地換地： 通常，非農用地換地によって公共用地等の用地を捻出する際には，換地の取得者・用途は予定されている．しかし今回の非農用地換地は多量の特定用途用地をまとめるもので，新たな権利取得者・用途は未定のままで変則的である．NN 部局も経験がなかったため，当初は建設部局との調整は念頭になかった．

圃場整備・復興交付金313

３．建設部局との早期の調整が鍵部 局 間 で 異 な る 復 旧 進 度： 宮 城 県 山 元 東 部 地 区 で は， 二 線 堤 の 測 量 立 ち 入 り 説 明 会 が2013 年 1 月，圃場整備の事業開始が 2014 年 3 月であった．各部局が独自に対応を進め，二線堤となる道路建設が先行した．圃場整備が早期に企画され，建設部局等との計画調整が行われたなら，非農用地の多くが二線堤敷地に充当できたと思われる．また，追加的な非農用地需要があっても，特別減歩換地をすれば受益農家が平等に金銭的利益を享受できた．
起点はＮＮ部局の提起： 津波による大規模災害では，土地利用の再編が重要課題になる．
大規模災害後の土地利用再編において部局間の相互関連性は強まり，圃場整備事業が果たす実行面での影響力は高まる．他部局は圃場整備の土地利用秩序化機能について理解不足であるため，NN 部局が積極的に提示し，計画的復旧戦略に関与していくことが鍵となる．

東日本大震災282

作成：2016.09

執筆：有田・橋本・落合コラム ・ 震災復旧対策

C3134

keywords

都市計画 農振計画 非農用地換地 土地利用秩序●● 都市計画区域を農業振興地域に計画変更して圃場整備をした事例
東日本大震災の津波で被災した宮城県南三陸町・廻館工区（35.5ha）では，都市計画・用途地域（第一種住居地域等）を農振・農用地区域とし，復興交付金事業による圃場整備（ 下 図 ） を 実 施 し た （ 平 2 4 ～ 2 7 年 度 ）．

震災復旧対策１．廻館工区の土地利用
廻館工区の土地利用状況： 震災前の土地利用は，地区の東側は町の中心地に接しており
都市計画・用途地域に指定され，JR 東日本・気仙沼線の志津川駅西側に位置するため交通の便も良く，宅地等の開発による農地転用が進んでいた．しかし，津波被災地区は災害危険区域に設定され，宅地利用が不可能となった．
農家の土地利用要望： 農地所有者は，農地を原形復旧するのではなく，将来の営農を考慮した大区画の圃場整備を要望した．また，防災集団移転促進事業で買収される農地内の点在宅地等は非農用地換地で集団化し，土地利用を整序化することを併せて求めた．
２．土地利用計画変更における関係機関との調整
特別措置による簡素化・迅速化： 宮城県・南三陸町は，災害危険区域に指定された区域の農地を圃場整備し，移転跡地を非農用地換地としてまとめるため，都市計画区域から除外し，農業振興地域に指定した．これら手続の迅速化や都市計画区域・農業振興地域の変
更等は，東日本大震災復興特別区域法（2011.12.14・法律 122 号）に規定された復興整備
計画に基づく特別措置（国土交通省，2011）によって一元的処理ができた．
復興整備協議会： 土地利用計画は，町長，県知事等で構成される「復興整備協議会」で作成され，NN 部局はこれを受けて農業振興地域に指定された地区でほ場整備事業を実施した．協議会では NN 部局はオブザーバー参加に止まったが，積極的に関与し，非農用地換地の有効性を強く主張するなら，認知度合や効果をさらに高めることができるであろう．

参考資料

廻館工区の位置と従前土地利用計画

図2

圃場整備・復興交付金

図1

313

廻舘工区の圃場整備・非農用地換地

国 土 交 通 省 （ 2 0 1 1 ）： 復 興 整 備 計 画 に 基 づ く 特 別 措 置
http://www.mlit.go.jp/common/000171325.pdf

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川283

震災復旧対策

31305

keywords 非農用地換地

３割未満制限

基準緩和

土地利用秩序■■ 非農用地換地面積比率を 3 割未満とする制限の緩和期待
ほ場整備事業地区内の非農用地の面積比率は 3 割未満と規定されているが，津波被災地区で土地利用秩序形成を目的とした換地をしようとすると，基準を超える地区が生じた．基準に合わせるには非農用地の縮小が必要だが，地区の復興計画の目標達成を阻害する可能性がある．現場では基準の緩和を求める意見が担当者から聞かれた．

震災復旧対策１．比率が高い事業予定地区の非農用地面積
宮城県は気仙沼市杉ノ下地区と山元町山元東部地区を，農地・非農用地が交わるほ場整
備モデル地区に指定した．両地区は，防災集団移転促進事業の移転元地等の非農用地を大量に含む．用途別面積を見ると，非農用地の構成比は高く，いずれも 3 割を超えた．
表圃場整備予定地区の土地利用別面積と構成比率（2014.12 時点）
杉ノ下地区

農

地

非農用地

民有地
公有地

地区面積合計山元東部地区

面積（ha）

構成比（%）

面積（ha）

構成比（%）

27.3

69.6

479.1

62.9

5.2

13.3

124.6

16.3

6.7

17.1

158.6

20.8

39.2

100.0

762.3

100.0

＊）中里・橋本ら（2017）をもとに加工・引用
圃場整備・復興交付金313

２．3 割未満制限に対する国の考え
従 来 の 運 用 ： 事 業 地 区 内 の 非 農 用 地 換 地 の 面 積 比 率 に つ い て は ，「 ど の 程 度 ま で 認 め ら れ
るかについては，制度の趣旨と地域の具体的事情に応じて判断するほかない」としながらも ，「 土 地 改 良 事 業 の 施 行 地 域 の 面 積 の 3 割 を こ え る こ と が な い 」 こ と を 「 い か な る 場 合 においても」と強く求めている．3 割未満の制限は絶対的基準として運用されてきた．
現場の不安： 津波被災地区で防災集落移転促進事業を行った現場では移転元地が事業地区に含まれたため，3 割未満の制限を超える場合の不安が付きまとった．農業委員会の総会
では，圃場整備地区の非農用地比率が 3 割未満の条件を満たしているかが議論となった．
農林省の非農用地区域の面積比率の考え方（農林省通達（1973）抜粋）
非農用地区域の面積を合計した面積の限度（中略）は，制度の趣旨と地域の具体的事情に応じて判断するほかないが，いかなる場合においても，その土地改良事業の施行地域の面積の 3 割をこえることがないよう措置されたい．

３．3 割未満制限運用への現場の期待
計画の自由度の確保： 3 割未満の条件を満たすため，圃場整備では非農用地の一部を地区除外にする選択が行われるが，土地利用計画の自由度はその分低下せざるを得ない．
3 割未満基準の緩和期待： 現場担当者は，通達における「面積の限度としてどの程度まで認められるかについては，制度の趣旨と地域の具体的事情に応じて判断するほかない」とする含みの部分に鑑みて基準が緩和されると，土地利用の自由度は増すと考えていた．
参考資料① 農 林 省 （ 1 9 7 3 ）： 土 地 改 良 法 の 一 部 を 改 正 す る 法 律 の 施 行 に つ い て ， 農 林 事 務 次 官 通 達 4 8 構
改 B 第 192 号② 中 里 舜 ・ 橋 本 禅 他 3 名 （ 2 0 1 7 ）： 宮 城 県 被 災 農 村 地 域 に お け る 土 地 利 用 整 序 化 に 向 け た 自 治
体の組織対応に関わる試みと教訓，農村計画学会誌 35(4),514-520

東日本大震災284

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川コラム ・ 震災復旧対策

C3135

keywords

圃場整備

移転元地

土地利用

財産管理制度●● 防災集団移転促進事業の移転元地利用に対する特例的措置
東日本大震災では，防集事業の移転元地の土地利用に以下のような特例的措置がとられ，事業推進に便益をもたらした．①移転元地の圃場整備による整備，②地方自治体が取得した移転元地の譲渡・交換・貸し付け，③財産管理制度による所有者不明の土地取得等．

震災復旧対策１．防災集団移転促進事業の移転元地の瓦礫処理は圃場整備で実施できた
移転元地の整備は圃場整備で： 防集事業では移転元地の整備等は予定されていない．このため，移転元地を含めて圃場整備をするには瓦礫等の処理が必要であった．通常であれば事業費高騰による受益者負担増となるが，東日本大震災では市町村が補助残を負担した
ため受益者負担は発生せず，瓦礫等の処理は事業実施の障害とならなかった．
多様な瓦礫等の排除： 移転元地の農地化においては，基礎やタタキなどのコンクリートの除去が必要であるほか，配管等の埋設物の除去も必要であった．配管には水道管のほか下水道管等が含まれ，経路の確認や掘起し作業に手間取った．
２．自治体が取得した移転元地の譲渡・交換・貸し付けの特例
国費が入った土地の扱いの特例： 通常，国費が入った土地は収益の対象とならず，売却
や借地による地代獲得などはできない．しかし，東日本大震災では特例的な措置が取られ，防集事業で地方自治体が取得した土地の①譲渡・交換および②使用・貸付，ができたことによって，圃場整備・非農用地換地における土地利用計画の自由度を高めた．
譲渡・交換等の取扱いの明確化： ①取得した移転元地の譲渡・交換を可能とした（国土交 通 省 都 市 安 全 課 長 H 2 5 . 0 9 . 2 6 通 知 ）． 譲 渡 ・ 交 換 を 行 う に は ， 災 害 危 険 区 域 指 定 等 の 一
定手続きが必要だが，計画的な空間再編の自由度が高まった．②移転元地等の額の確定を他事業に先行して行えるようになり，早期の土地処分が可能となった （国土交通省都市安全 課 長 H 2 6 . 0 6 . 3 0 通 知 ）． こ れ に よ っ て 地 方 自 治 体 が 所 有 者 と な っ て 非 農 用 地 換 地 に 取 り組むことができた．
使 用・ 貸 付 け の 取 扱 い の 明 確 化： 移 転 元 地 を， 地 方 公 共 団 体 が 保 有 し た ま ま 使 用・ 貸
し 付 け る こ と は 復 興 交 付 金 の 交 付 目 的 に 反 し な い 旨 を 周 知（ 国 土 交 通 省 都 市 安 全 課 長
H 2 6 . 0 3 . 0 6 日 通 知 ）． こ れ に よ っ て 地 方 公 共 団 体 が 財 産 処 分 の 手 続 き を せ ず に 取 得 土 地 を 保有したまま使用・貸し付けができるため，非農用地換地は資金調達が困難な企業等の参入ハードルは低くなった．

圃場整備・復興交付金313

３．財産管理制度による所有権不明の土地取得
財産管理制度： 財産の所有者や相続人が不明な場合，利害関係人等の申立てに基づき家庭裁判所が選任した財産管理人が当該財産の管理を行う制度．
所有権不明の土地取得： 復興事業を進める自治体は，地権者が不明な土地の取得交渉を
財産管理人相手に行える．これによって移転元地の買収が迅速化するだけでなく，被災地
内に所有者不明の土地が被災地内に点在するのを防止し，土地利用秩序化を支援した．

参考資料① 復 興 庁 （ 2 0 1 5 ）： 防 集 移 転 元 地 の 活 用 に 関 す る 事 例 集
https://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat1/sub-cat1-15/20150116_
motochi_jireisyu.pdf② 福 田 健 志 （ 2 0 1 4 ）： 防 災 集 団 移 転 促 進 事 業 の 現 状 と 課 題 ， レ フ ァ レ ン ス 7 6 7 , 1 3 1 - 1 5 0

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川・橋本

285

震災復旧対策

31306

keywords 非 農 用 地 換 地

換地工区

二線堤

災害危険区域■■ 津波対策のニ線堤設定やゾーニング等をした地区の換地工区設定
圃場整備の非農用地換地で土地利用の秩序化を図るとき，地区内に災害危険区域等のゾーニングや二線堤がある場合，これらに沿った換地工区の設定が必要となる．換地工区が小さいと非農用地を集団化しても小規模で利用の選択肢は狭まるが，同じ条件の地区を同一の換地工区として統合することによって土地利用の自由度は高まる．

震災復旧対策１．ニ線堤の設定やゾーニングなどによる地価形成条件の差異
地価に影響を及ぼす境界： ①災害危険区域の指定によるゾーニングや②二線堤等の氾濫拡大防止施設の設定は，境界の内外で津波に対する安全性評価に差異を生じるため，地価形成に支配的影響を及ぼす．
ゾーニングの影響： 災害危険区域等のゾーニングは，住宅等の建築可能性に影響を及ぼし，指定区域内外で土地利用の自由度に差異が生じる．
二線堤等の地物の影響： 高速道路等の高規格道路や二線堤等の氾濫拡大防止施設は津波の氾濫拡大を防止し，施設の境界内外では被害の程度は大きく異なる．このことは，安全度評価や安心の程度に影響を及ぼすほか，災害危険区域の指定においても差異をもたらす．
２．境界による区分と換地工区境界を越える換地は，農家の同意が困難である．下図のように，事業地区内にゾーニン
グ や 二 線 堤 等 が 設 定 さ れ る と， 区 域 境 界 を 越 え た 換 地 は 困 難 で， 区 域 内 で の 換 地（Type1）となる．換地工区は A 区・B 区・C 区個々に設定して換地設計を行うことになる．

圃場整備・復興交付金

313

３．山元東部地区では換地工区は一本で対処
宮城県山元東部地区では，二線堤が内陸に寄った位置にあり二線堤より内側の受益は小さく，非農用地はなかった．この結果，換地工区は計画地区全体で一本に纏められ，非農用 地 区 域 は 一 箇 所 に 纏 め る こ と が 可 能 で あ っ た （ T y p e 2 ）． こ れ に よ っ て ， 復 興 計 画 の 土地利用計画の選択肢が増え，自由度は高まった．

図

東日本大震災286

地価に影響を及ぼす境界要因と非農用地換地の集団化

作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川震災復旧対策

31307

keywords 非農用地換地

移転元地

土地需要

産業用地カルテ■■ 農村部では非農用地需要が少ないことに対応した土地利用調整
東日本大震災の被災地区では土地利用秩序の実現手段として圃場整備事業の非農用地換地が位置づけられたが，進出企業は少なく，利用者未定の用地が多く残され，計画的復興が国難化した地区がある．農村部では広報・誘致対策による需要の掘起しだ
けでは埋められないことを考慮した，早期の土地利用対策が求められる．

震災復旧対策１．多様に行われた進出企業の募集・斡旋
企業へのアンケート： 宮城県では都市再生機構（UR 都市機構）が全国の約 5,000 企業にアンケートを実施したが，企業の進出希望先は都市部に集中し，農村部では少なかった．
都 市 銀 行 の 支 援 ： 宮 城 県 は ，「 ま ち づ く り 推 進 室 」 が 窓 口 と な っ て 大 手 都 市 銀 行 系 の コ ン
サルタントに依頼して進出企業の掘起しを進めたが，周辺地区への進出企業獲得は困難であった．このとき，民間投資促進特区における優遇制度の情報提供も合わせて行った．
産 業 用 地 カ ル テ に よ る 広 報 ： 宮 城 県 で は ， 被 災 地 で 産 業 誘 致 を 予 定 す る 地 区 の ，「 復 興 ま
ち づ く り 産 業 用 地 カ ル テ （ 以 下 ， 用 地 カ ル テ ）」 を 市 町 村 毎 に 作 成 ・ 公 表 し て 全 国 に 向 け た
情報を発信した．用地カルテには，産業用地の面積や優遇助成制度，交通アクセスなどの情報のほか災害への安全対策の情報等を記載している．
２．非農用地の需要者不足
遅れる移転元地の利用： 発災 3 年後の 2014 年 4 月段階で宮城県の防災集団移転促進事業（以下，防集事業）で移転元地の利活用対策を講じていた地区は約 500ha（全体の 35%）に止まった．用途別内容は，産業用地（非農業系）が約半数を占め，公共施設用地，公園・緑 地 等 が 次 い だ （ 2 0 1 5 . 0 4 ）． 利 活 用 の 成 否 は 産 業 用 地 需 要 の 掘 起 し が 鍵 と な っ て い る ．
利 用 者 が 決 ま ら な い 非 農 用 地： 仙 台 市 の 郊 外 35km の 平 野 部 に 位 置 す る 宮 城 県・ 圃 場 整
備・山元東部地区の移転元地は 11ha ほどあった．進出企業は限られ，工業系はなく，全国チェーンの自動車部品販売業・飲食業の店舗だけで，換地の一部を満たすに止まった．
市町村の負担： 非農用地の土地利用計画の実行性の低下によって，市町村は用途の定まらない大量の非農用地を保有し続けることになる．用途が定まらないと，整備の具体的措置が決まらないため，土地利用計画は実行性を失い，市町村の管理負担は増大する．

圃場整備・復興交付金313

３．新規土地需要が少ない地区に求められる戦略的土地利用
農村部では企業進出に過大な期待はできない： 山元町は仙台から 35km の郊外にあるが，ここですら工業・商業の進出はわずかであった．他の可能性として，農業分野の土地需要で水田・畜産などが考えられるが，新規開田は認められないため，選択肢は狭い．
公共事業用地需要との調整： 東日本大震災の復旧では，海岸防災林等の防災対策等用地の需要が発生した．民間土地需要が小さい地域では，部局間調整をして復旧計画の公共用地需要に非農用地換地を適用すれば，土地利用は円滑になり，復旧費用は削減される．

参考資料① 宮 城 県 土 木 部 （ 2 0 1 4 ）： 宮 城 県 復 興 ま ち づ く り 通 信 ， v o l . 1 6 , p . 2
http://www.pref.miyagi.jp/uploaded/attachment/273625.pdf②宮城県 HP：復興まちづくり産業用地カルテ
https://www.pref.miyagi.jp/site/karte-sangyou/

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・橋本・内川287

コラム ・ 震災復旧対策

C3136

keywords

津波防災区域

市条例

建築規制

ゾーニング

●● 津波被災地区の災害危険区域指定に基づく選択的開発
１．建築規制による選択的開発
東日本大震災では沿岸部集落は広範に被災し，多くの地区で災害危険区域の指定が行わ
れ，高台移転等が検討された．しかし，地域の産業・生活を維持するうえで沿岸部からの全面撤退はできない．安全に配慮した規制をしながら，規制対象以外の建築物で条件を満たすものを選択的・組織的に開発することによって新たな地域形成が可能となる．
災害危険区域： 地方公共団体は，条例によって津波・高潮・出水等による危険の著しい区域を「災害危険区域」に指定でき，①区域内の住居建築物の禁止，②災害防止上必要な制限を条例で定めることができる（建築基準法（以下，建基法）39 条）．

震災復旧対策２．東松島市の「津波防災区域」における建築規制
条例による津波防災区域の指定： 東松島市では，東日本大震災の経験から多重防御施設（海岸堤防，防災緑地，嵩上げ道路等）の整備後も，将来の津波で浸水が予測される区域に
お い て ， 建 基 法 3 9 条 に 基 づ く 災 害 危 険 区 域 と し て 「 津 波 防 災 区 域 （ 表 1 ）」 を 指 定 し た ．
ゾーニング： 将来の災害発生可能性予測をもとに，津波防災区域は建築規制が厳しい第 1
種 地 域 か ら 比 較 的 緩 い 第 3 種 地 域 に 区 分 し ， 海 岸 線 に 沿 う 帯 状 ゾ ー ニ ン グ と し た （ 図 1 ）．
住居建築の条件： 津波防災区域では，住居が建築可能な第 3 種区域でも一定の規制があり ， 沿 接 道 路 標 高 に 対 す る 住 宅 床 面 が 1 . 5 m 以 上 高 い こ と 等 の 条 件 が 付 加 さ れ る （ 図 2 ）．

313

圃場整備・復興交付金

表1

東松島市の津波防災区域における建築規制

区域の種別

規

制

の

容

第 1 種区域

住居などの居住用建物，医療施設や児童福祉施設などの建築が規制

第 2 種区域

住居等の居住用建物，医療施設や児童福祉施設等の建築が規制される．しかし，これらの主要構造部が，①鉄筋（又は鉄骨鉄筋）コンクリート造，②階数 2 以上，③地階が無い等の条件を満たす建築物は可第 3 種区域

住居等の居住用建築物，医療施設や児童福祉施設等の建築物を建築する場合，以下の条件を満たすことが必要．①宅地が接する道路高ら 1 階の居住室の床面高さを 1.5m 以上，②住宅の基礎を鉄筋コンクリート造とする

図2
図1
参考資料

第 3 種区域の道路と一階床面の関係

東松島市の津波防災区域のゾーニング
東松島市 HP：東松島市津波防災区域の条例施行について（平成 24 年 6 月 1 日から）
http://www.city.higashimatsushima.miyagi.jp/kakuka/fukkou/toshi/tunami_area.
html

東日本大震災288

内

作成：2016.06

執筆：有田・内川・橋本

コラム ・ 震災復旧対策

C3137

keywords

水田面積

農地壊廃

開田抑制

大規模区画

●● 大規模災害復旧における選択的な開田への期待

図1

水田面積（本地）の東日本大震災前後の変化

313

圃場整備・復興交付金

２．大規模区画の形成が構造政策の鍵
今 日 の 構 造 政 策 の 推 進 に と っ て 30a 程 度 の区 画 は 十 分 と は 言 え ず， 鍵 と な る 1ha 以 上 の
大規模区画の形成の伸びは鈍い（図 2：30a 以
上 区 画：156.8 万 ha，1ha 以 上 区 画：22.9 万
h a ）． し か も ， 未 整 備 田 に は 大 規 模 区 画 を 実 現できる地区はほとんどなく，30a 以上区画の再整備も容易ではない．農地政策の観点からは，1ha 以上の大規模区画の形成条件がある地区では，積極的な対応が求められる．

震災復旧対策１．震災前後の東北６県の水田面積変化
水 田 面 積 は 長 期 漸 減 傾 向 に あ る が， 東 日 本
大 震 災 の 被 災 県 が 受 け た 影 響 は 大 き く，2011
年 に は 急 減 し た． そ の 後， 災 害 復 旧 で 回 復 した が 2 0 1 4 年 を 境 に 再 び 減 少 に 転 じ た （ 図 1 ）．
注 目 す べ き は， 宮 城 県・ 福 島 県 で は， 発 災前の水田面積に復帰することなく減少傾向に
転 じ て い る．2014 年 の 宮 城 県 で， 災 害 が なかったと仮定した場合と実際の値を比較すると 2,557ha の 差 異 が 生 じ て お り， こ の 多 く が
東日本大震災による直接の影響と考えられる．

３ ．求 め ら れ る 水 田 資 源 の 選 択 的 な 形 成 対 策
開 田 抑 制 と 大 規 模 区 画 形 成： 新 規 開 田 抑 制
は コ メ の 生 産 過 剰 対 策 の 一 つ で あ る． 今 日 のコメ需要に必要な水田面積は 160 万 ha 程度で，現在の 30a 区画以上面積とほぼ符合するため，開田抑制は大枠で妥当性をもつ．しかし，30a程度の区画規模は米価の長期低落下での生産
基 盤 と し て は 不 十 分 で あ り， 大 規 模 区 画 の 追図 2 水田の区画整備状況（2016）
加的な供給が課題となる．
選択的開田： 大規模災害における農地復旧は大規模区画水田形成の好機でもある．圃場
整備では防災集団移転元地が非農用地換地として集団化されるが，工業・商業等の土地需要は弱い．水田であれば担い手はいるが開田は抑制されている．こうした地区では，開田抑制を前提としながらも一様に抑制するのでなく，1ha 以上区画が形成できる地区に限って選択的に開田を認める等の柔軟な運用をすれば，我が国の良質な水田資源の保全・形成に効果的であるほか，被災地区の土地利用秩序化に果たす効果も大きい点への注目と配慮が期待される．

東日本大震災作成：2016.06

執筆：有田・内川289

震災復旧対策

31308

keywords 非 農 用 地 換 地

維持管理

市町村負担

環境保全

■■ 用途が未定の非農用地換地の維持管理
防災集団移転促進事業の移転元地を原資とする非農用地換地は，地域の産業用地等の土地需要より広い場合，用途が未定のまま市町村が保有・維持管理することになる．
景観対策・防火・防犯のため除草等の対策が必要となるため，非農用地換地計画に合わせて土地需要を見込んだ維持管理体制を検討・準備する．

震災復旧対策１．用途が未定の非農用地換地の発生
低い土地需要： 農村部の災害では，防災集団移転促進事業による移転元地を原資とする
非農用地換地の用途が未定のまま一定期間が経過する事態が生じる可能性が高い．農村地
域では，①農業以外の土地需要が元々低い上に，②災害による被害発生リスクが高く，③
開発規制による土地利用面の自由度が低い，などの制約が伴うため新たな土地需要の確保は困難が伴う．
当座の土地利用・管理： 宮城県山元東部地区では，町所有である移転元地の宅地・雑種地・林地等の特定用途用地は，換地処分によって雑種地としてまとめて登記し，取得・使用者が決まるまでは町が管理することになる．
２．非農用地の整備
圃場整備事業で用地整備ができない： 非農用地の換地後の用途が確定している場合，それに応じた用地整備が可能だが，用途・権利取得者が未定であると用地整備はできない．
地目によって，用地整備の水準が異なり，費用構成が変化するため，無効投資を回避する
必要性から事業主体の県は用地整備ができない．
市街地復興効果促進事業の活用： 非農用地の権利取得者・用途が決まらない限り，妥当な事業制度がないため，換地された非農用地の整備はできない．ただし，用途が決まれば，
圃 場 整 備 の 換 地 終 了 後 で も 「 市 街 地 復 興 効 果 促 進 事 業 （ 復 興 庁 ）」 を 用 い た 整 備 が 2 0 2 0 年度まで可能である．

圃場整備・復興交付金313

市街地復興効果促進事業： 東日本大震災復興交付金のうち，市街地整備事業（土地区画整理事業，防災集団移転促進事業，津波復興拠点整備事業，市街地開発事業）と連携して復興に相乗効果を加え，事業促進を図ることが目的．市町村は市街地整備事業費の 20% が内閣総理大臣から一括配分され，一定の要件を満たす事業は国の承認を待たずに実施できる．

３．非農用地の維持管理
当座の管理： 宮城県山元東部地区では，市町村が所有する非農用地について，換地処分が終わるまでは圃場整備の事業主体である県が管理する．事業実施中の現段階では，住民からの苦情はないが，あれば何らかの対応を考える用意はしている．
市町の管理の困難： 圃場整備の換地処分後は，用途が未定の非農用地換地の所有者である地方自治体（市町）には，除草等の維持管理の義務が発生する．火災や不法ゴミ投棄等の問題が予想されるが，適当な財源手当ての見込みがないため，山元町では検討委員会を立ち上げて議論を始めている．

東日本大震災290

作成：2017.09

執筆：有田・内川・橋本

震災復旧対策

31401

keywords 海 岸 堤 防

部局間調整

一体的施工

土地所有

■■ 海岸堤防復旧に関わる部局間の協議・調整
海岸堤防復旧においては以下の事項に関して部局間の協議・調整が必要であった．
①農地海岸・建設海岸が交互に連続する地区での復旧基準の擦り合わせにおける部局間調整，②農地海岸と町道・県道が並走する地区における工事施工に関する部局間調
整，③土地所有権が不明確な堤防敷地の扱いにおける法務局・森林部局等との協議

震災復旧対策１．海岸堤防の復旧基準が部局間で異なる場合の調整
農地海岸と建設海岸の施工基準の差異： 海岸堤防は農地海岸と建設海岸では施工基準が異なる．例えば，調整前は農地海岸の堤防高は建設海岸堤防より 1m 低かった．東日本大震
災では，津波で海岸堤防が連続的に破壊されたため，接続部分で不一致が生じ，安全確保の面で支障が危惧された．
調整協議会： 宮城県の津波被災海岸では，県知事から関係部局間の調整指示があった．
これを受けて，本庁内で「調整協議会」をもち，農地海岸・建設海岸の施工基準を擦り合わせた．これによって，計画変更で農林水産省の基準が中々決まらないとき等には，国土交通省の方針を参考とすることができた．
２．海岸堤防と道路の一体的な施工が必要な場合の部局間調整
道路と海岸堤防の一体的施工による効果： 海岸堤防と道路が並走する場合等には一体的施工が道路線形の改善や用地の節約等の効果をもたらす．こうした場合，施工上は道路復旧工事の発注を先行し，復旧した道路を用いて堤防を復旧すると施工は容易となる．宮城
県では，海岸堤防と町道が併走する場所で一体的に施工の実施を考えた．
一体的施工には早期の調整が必要： 宮城県は一体的施工を町道管理者である町に申し入れ，協議をした．しかし，町道復旧が先行しており，整備した道路の管理上の問題が生じるという町の立場によって頓挫した．早い時期から調整していれば，計画面での擦り合わせができたと思われた．

海岸工

314

３．所有権が不明な海岸堤防敷地の扱いにおける法務局等との協議
海岸に固有の土地所有権問題： 海岸堤防の復旧予定地では，地籍調査が行われず絵図のような公図しかない地区も多く，土地の境界・所有者の確定作業には時間が掛かり，復旧事業の推進に影響を及ぼした．
法務局との協議： 土地が海底となった場合などは，地権者の立ち会いによる確認もできないため，宮城県では関係市町村に依頼して地図の不明な部分について確認・修正をしてもらった．法務局に相談したところ，やむ無しということであった．
林野部局との協議： 堤防等の予定が保安林敷地と重複する場合もあるため，計画段階か
ら林野部局と連絡・調整を進め，合意形成を円滑化する．保安林は森林計画図（1/2,500）
によって確認できるが，国有林は登記されておらず，図面も古いため実態と合致しない．
通常は境界処理に時間がかかるが，災害復旧では手続きは比較的容易である．東日本大震
災では海岸線の土地利用は大幅に変更されたが，小面積の国有保安林の整理等の協議も含めて調整する機会ともなる．

東日本大震災作成：2015.06

執筆：有田・郷古・橋本

291

震災復旧対策

31402

keywords 海 岸 堤 防海岸保全区域

区域指定

部局間調整

■■ 津波被害が著しい地区における海岸保全区域の復旧後指定
海岸保全区域は，海岸の適切な管理体制を保持するため，通常は海岸保全施設の施工前に指定する．しかし，津波で地形が大きく変形した地区では，工事前指定に技術的な無理が生じた．このため，国土交通省・農林水産省が協議し，海岸保全施設の施工の了解をえると共に，施工後に海岸保全区域を確定し，海岸管理者を指定した．

震災復旧対策海岸工314

１．海岸保全区域の施工後の指定
海岸保全区域の指定： 海岸保全区域は，適切な管理体制を保持するため，通常は海岸保全施設の施工前に指定する．同区域は，原則的には海岸法に規定される海岸線の，満潮位から陸側 50m，干潮位から海側 50m に含まれる範囲であり，防護すべき海岸に係る一定の区域を都道府県知事が指定し，海岸管理者が管理する．
東日本大震災における困難： 宮城県では東日本大震災の大津波で，多くの地区で海岸線の地形が大きく変形した．中には，復旧における計画法線が従前とは異なる堤防の発生が予想され，施工時においても現場担当者の試行錯誤の中で計画変更を繰り返しながら進める地区が生じた．こうした地区では海岸保全施設の施工前指定に技術的な無理があった．
施工完了後の区域指定： 東日本大震災における海岸堤防の復旧および海岸環境の整備保全等に関する「海岸保全基本計画の変更」手続きの資料作成と，海岸施設の復旧整備（海岸堤防復旧工事）を同時に実施して復旧の早期化を図ったほか，海岸保全工の完了後に海岸保全区域を確定し，海岸管理者を指定した．
２．海岸堤防の復旧に伴う海岸防災林の指定変更との調整
海岸堤防に保安林が隣接する地区の調整： 津波で流失した海岸防災林（保安林）は，指定変更の検討が必要となる．海岸防災林の変更手続きは林野担当部局で対応し，農林水産
大臣または都道府県知事によって指定される．これに農地・農業施設が接する地区では，土地利用の競合が生じるため，NN 部局と調整手続きが必要となる．
海岸堤防の復旧過程における調整： 宮城県庁内の海岸保全基本計画策定合同会議（主務担当河川課）で河川課・港湾課・漁港復興推進室・農村整備課・森林整備課が情報共有による調整を図った．海岸堤防復旧における法線移動は海岸防災林等に影響を及ぼし，土地利用の競合が生じるため，初期段階から情報交換による調整を心掛けた．

図

参考資料

国土交通省資料：海岸管理の現状について
https://www.mlit.go.jp/river/shinngikai_blog/kaigankanrinoarikata/dai01kai/
dai01kai_siryou2.pdf

東日本大震災292

海岸堤防に関わる省庁の役割分担と海岸保全区域

作成：2015.06

執筆：有田・千葉・郷古震災復旧対策

31403

keywords 海 岸 堤 防

再度被害防止

直轄災代行

費用負担

■■ 農地海岸の復旧過程での直轄災代行への円滑な変更
被災した海岸堤防地区は，海面上昇や波浪による再度被害の危険があったため，農地海岸では応急復旧工事を実施した．その後，宮城県では農地海岸，建設海岸ともに
国 が 直 轄 災 と し て 代 行 し た が， 県 営 災 の 査 定 後 に 事 業 主 体 を 国 に 変 更 す る 手 法 が 無かったため，代行前の応急復旧費用の負担主体が一時不明となった．事業主体の県から国への変更についての手続き・制度運用の基準化が望まれる．

震災復旧対策

１．夏期の再度被害防止を目的とした県による応急復旧
海岸堤防は土木（建設海岸）も NN 分野（農地海岸）も県が管理している．宮城県では仙台市以南の海岸堤防は津波被害で全線が破壊され，応急復旧を行わないと，夏期の海面上
昇や波浪により再度海水が浸入する危険があった．NN 分野では，農政局との協議のもとに段階的な応急復旧を行い，再度災害を防ぐ方策を迅速化することとした．
２．海岸堤防の災害復旧事業の直轄災への変更
仙台市以南の海岸堤防の被害は大きく，建設海岸，農地海岸ともに県を代行して国の直轄事業とする動きが出てきた．この間も，宮城県の NN 部局は再度災害防止を最優先して応急復旧工事を継続した．その後，仙台市以南の海岸堤防復旧を直轄とすることが決まり，
県の土木・農林部局が国に事業代行を依頼する形で手続きは行われた．ここで問題になったのは県が実施していた応急復旧工事の扱いであった．

海岸工

314

３．直轄代行における応急復旧工事の取扱い
通常の代行の取扱い： 災害復旧事業においては，たとえば団体営で災害復旧事業の査定を受け，査定後に事業主体変更の手続きを行うことにより，県営災害復旧事業として実施する場合がある．この場合，応急復旧工事も県に引き継がれる．
国の代行における取扱い： 直轄災については，県営災として査定した後に県から国へ事業主体を変更する手法が無かった．このため，代行の決定後に，直轄災として改めて災害査定が行われ，事業が実施されたため連続性は保たれず，県が支出した応急復旧費用の負担が当初は決まらなかった．
４．建設海岸と農地海岸の対応の差異
建設海岸は応急復旧をせず： 建設海岸を管理する宮城県土木部局は，応急復旧工事をしなかった．事業途中で負担法（公共土木施設災害復旧事業費国庫負担法）に基づく県営災を直轄災に変更する手法が無いことから，国土交通省の指導によって応急復旧工事を実施しなかったため，費用負担問題は生じなかった．
農地海岸における応急復旧費の実質負担は無かった： NN 部局は被災地の復旧と再度災害防止を最優先し，応急復旧を行った．このため早期の安全性確保ができたが，費用負担の問題が残った．これについて，宮城県は農林水産省と協議・調整した結果，直轄災（国代行工事）の総事業費の平成 23 年度（2011）県負担分の中で応急復旧費用が相殺処理された
ため，県の持ち出しは実質的になくて済んだのである．

東日本大震災作成：2017.09

執筆：郷古・有田293

震災復旧対策

31404

keywords 海岸堤防

波消しブロック

工事関連用地

部局間調整■■ 海岸堤防の復旧工事関連の用地確保のため交渉・調整を組織的に
海岸堤防の災害復旧では，波消しブロック等の資材置き場として広大な用地が必要
だが，用地は沿岸部では確保が困難な場合が多く，内陸部に求めると遠隔化して工事の進捗を遅らせる．用地確保対策は発災後の早期から始め，地元住民に寄り添うとともに，保安林の用地活用についても関係部局による現場共有をもとに調整を進める．

震災復旧対策１．工事作業等用地の確保が必要となった
ブロックヤードの確保： 福島県では，査定終了後速やかに，農地堤防の復旧工事に必要な波消しブロックヤード（堆積場：主に市町有地・農地が対象）確保のため，市町や土地改良区と相談しながら，地権者との用地協議に努めた．
用地確保の困難： 用地確保には，下記の障害があり，内陸部にも用地を求めた．①査定
未実施の被災農地は対象外，②貸借契約のある農地は解除が必要，③農地貸借を解約すると再契約は保証されない，④南相馬市は東京電力の作付け補償があるため新たな貸借契約には金銭問題が危惧，⑤農地法・経営基盤強化法で貸借契約されている農地の除外．
２. 用地確保においては地元への寄り添いが大切
墓地の扱いの難しさ： 復旧する海岸堤防の近くに，流失した墓地用地があった．墓地用地は仮設道路や仮設ヤードとして適地であった．しかし，地元は工事使用に難色を示した．
地元住民への寄添い： 地元と話合いを重ね，工事請負会社を中心とするボランティアが休日に会社の重機を借りて，流出した墓石を可能な限り集積して弔った．結果，地元の感情も和らいで工事使用に同意を得たため，早期の工事着手に繋がった．被災者に寄り添ったことで，住民の心の整理がついたとことが大きいと思われた．

海岸工

314

３．森林部局との調整
保安林解除の迅速化が鍵： 海岸堤防近くには津波で流失した多くの国有保安林があり，堤防用地・工事用地として利用するため森林部局と協議した．迅速な処理が必要であったが，通常の保安林解除申請や無償貸与手続きでは間に合わないことが課題となった．
現地の共有と話合い： 福島県農地海岸担当部局，国有保安林管理者（国森林管理局，森林管理署）と，仲介者として県・森林管理部局の三者の責任者が一同に会し，現地調査を共同で実施し柔軟な事務処理を模索した．この結果，以下の対応とすることにしたため，手続きは簡素化された．
①工事は災害復旧事業区域では無償貸付申請で実施する．
②工事後は出来型によって，借り続ける部分と国有保安林とする区域に分ける．

東日本大震災294

作成：2016.06

執筆：有田・内川・落合

震災復旧対策

31405

keywords 海 岸 堤 防

漁協

環境保全

事前調整

■■ 海岸工の施工時期・工法は漁協と事前調整
海 岸 は 漁 場 で あ り， 魚 介 類 の 生 息 場 所 で あ る た め， 復 旧 工 事 の 施 工 に 際 し て は 時
期・工法等について漁協と協議・調整する．海岸工は漁期の関係で施工できない時期もあるため，他の地区の施工計画とも調整して，適期の効果的施工を実現する．

震災復旧対策１．海岸工の施工時期・工法は漁協と事前調整工事ができない時期がある： 海岸は漁場であり，魚介類の生息場所であるため，復旧工
事 の 施 工 に 際 し て は 時 期 ・ 工 法 等 に つ い て 漁 協 と 協 議 ・ 調 整 す る ．三 陸 海 岸 地 区 に は 牡 蠣 ・
海 苔 の 養 殖 業 が 盛 ん で あ り 種 付 け 時 期（ 牡 蠣：7 月 下 旬 ～ 8 月 中 旬， 海 苔：9 ～ 10 月 ） には海水を汚染する恐れのあるコンクリート打設，浚渫はできなかった．
除害対策については事前協議： 内陸部の工事中においても降雨による土壌汚濁の流入の可能性がある場合は漁協との事前協議による調整が必要である．補償等の問題発生の可能性もあるが，話合いによって濾過や沈砂池の設置を実施することで了解を得た．
業者を交えた調整： 岩手県では，工事の受注業者が決まった段階で，業者を含めた工事内容の説明と意見交換に基づいて調整した．漁協と業者の信頼関係も，施工においては欠かすことができない．
２．環境対策としての二次製品活用
宮城県では工法も二次製品の利用を優先し，コンクリート打設は行わないこととした．
二次製品を使用した目的は，①現場打設による海の汚濁回避にあったが，このほか②工期が短縮され，③工事も予定通りの工程でできた．二次製品は，地区で生産されるため製造に遅延はないが，復旧現場でのコンクリート打設に必要なコンクリートは受給が逼迫しており工程管理は困難であった．

海岸工

314

３．市町村役場を介した接触
NN 部局は日常業務では漁協との付き合いが殆どないため，関係者との面識も乏しい．岩
手県では，漁協と連絡を取るに際して，市町の役場を仲介者として調整の場を設けた．市町の担当者は漁協関係者とも懇意であるため，話合いは円滑に進んだ．

写真 1

東日本大震災

カキの養殖棚写真 2

作成：2015.07

二次製品による海岸工

執筆：有田・友正・橋本

295

震災復旧対策

31406

keywords 海 岸 堤 防

特別名勝

景観保全区域

文化庁■■ 特別名勝・松島の復旧においては文化庁等と調整
松島は特別名勝（文化財保護法）であり，復旧事業における土地利用・施設の変更には文化庁の許可が必要であった．申請から許可までの手続きに時間が掛かり，件数
も 多 い た め 復 旧 の 迅 速 化 に 困 難 が 生 じ た た め ，「 宮 城 県 沿 岸 域 河 口 部 ・ 海 岸 施 設 復 旧 における環境等への配慮の手引き」を作成して取り扱いを基準化し，迅速化を図った．

震災復旧対策１．景観保全特定区域の変更手続きは通常は 1 ～ 2 ヶ月
文化財保護法によって特別名勝に指定されている「松島」では，現状変更をする場合，
文 化 庁 の 許 可 が 必 要 で あ る 注 1 ）． 指 定 区 域 内 は ， 地 形 や 土 地 利 用 状 況 を も と に 区 分 さ れ ， 現
状 変 更 の 範 囲 が 定 め ら れ て い る 注 2 ）． 当 初 ， 指 定 区 域 の 復 旧 に 伴 う 「 変 更 」 で は ， 平 時 と 同様の手続きが求められたため，申請書提出から許可まで約 1 ～ 2 ヶ月かかった．
注 1）特別名勝の指定区域内で，現在の状況から，変更をおこなう事業・行為をするには，申請が必要である．住宅店舗等はもとより，農林漁業施設などの建築物や工作物，屋外広告物，公園，公共建築物等の建設及び，竹木の伐採，土地の形状変更等が例示されている．
注 2）特別保護地区・第 1 種保護地区（1A 地区），第 2 種保護地区（2A 地区），海面保護地区は，文化庁の許可が求められ，手続きに約 1 ～ 2 ヶ月が必要である．

２．宮城県における課題と文化庁との調整による手続きの簡略化
保護規制の緩い地区の許可権限の市への移譲： 平成 25 年 4 月から，第 1 種保護地区（1B
地 区 ）， 第 2 種 保 護 地 区 （ 2 B 地 区 ）， 第 3 種 保 護 地 区 の 許 可 権 限 は ， 文 化 庁 か ら 市 に 委 譲 された．この結果，許可までの期間は短縮され，事前協議による円滑化が図られた．
堤防高の変更は従来通りの許可が必要： 東日本大震災では，安全確保のため高さ等の堤防の基準が変わったため復旧には変更手続きが必要となった．これについては，簡略化後も海面保護地区は従来どおり文化庁の許可が必要であり，約 1 ～ 2 ヶ月が必要であった（特別 保 護 地 区 ・ 第 1 種 保 護 地 区 （ 1 A 地 区 ）， 第 2 種 保 護 地 区 （ 2 A 地 区 ） も 同 様 ）．

海岸工

314

３．県よる環境等への配慮の手引き作成
特別名勝「松島」指定区域の海岸堤防表面処理工法は，塗料による着色又は化粧ブロックの施工が義務付けられた．こうした，技術的な対応・調整を円滑化するため，宮城県河川課は，平成 24 年 3 月に東北地方整備局河川部とともに「宮城県沿岸域河口部・海岸施設
復 旧 に お け る 環 境 等 へ の 配 慮 の 手 引 き （ 参 考 資 料 ② ）」 を 作 成 し ， 取 り 扱 い を 定 め た ．
作成に当たっては学識経験者等による「環境等検討委員会」で検討し，オブザーバーとして，以下の関係部局が参画した．
①農林水産省・東北農政局・整備部，②水産庁漁港漁場整備部，③林野庁・東北森林管理局，④国土交通省・水管理国土保全局・防災課 / 東北地方整備局・港湾空港部

参考資料①東松島市：特別名勝「松島」の現状変更手続きについて
http://www.city.higashimatsushima.miyagi.jp/life/pdf/genjyouhenkou.pdf② 東 北 地 方 整 備 局 （ 2 0 1 2 ）： 宮 城 県 沿 岸 域 河 口 部 ・ 海 岸 施 設 復 旧 に お け る 環 境 等 へ の 配 慮 の 手
引き
http://www.thr.mlit.go.jp/bumon/b00037/k00290/river-hp/kasen/shinsaikanren/
data/06kankyo_torikumi/kankyouhairyo.pdf

東日本大震災296

作成：2015.06

執筆：有田・落合・橋本震災復旧対策

31407

keywords 海 岸 堤 防

ＪＲ

工期調整

■■ ＪＲの復旧工期に対応したＮＮ関連復旧事業の早期の連携・調整
JR は住民生活や地域経済に支配的影響をもつため，早期復旧の社会的要請は NN 事
業関連の災害復旧に比べて遙かに高い．また，JR の軌道管理は独自基準で行われるため， こ れ と 関 連 す る NN 分 野 の 復 旧 工 事 は 多 く の 制 約 を 受 け， 迅 速 化 に も 支 障 が 生 じる．このため，JR 路線と関連をもつ復旧地区では早期に連携・調整する．

震災復旧対策１．事前の調整なしに進むＪＲの路線復旧・営業開始
JR は住民生活や地域経済に支配的影響をもつため，早期復旧の社会的要請は NN 事業関連施設等に比べて遙かに高い．この際，JR の軌道管理は独自の基準で行われ，JR から NN 関連事業等との事前の了解・調整はない．JR には固有の工事管理規定があり，部外者の介入を予定していない．
２．ＪＲとの調整が整わないと路線への立ち入りもできない
東日本大震災では農地海岸と JR 路線が重複した被災地区では，JR の復旧工事開始時までに農地海岸復旧を終えていないと路線敷地内への立ち入りすら認められないことが分かり，対応に苦慮した．JR 復旧後の NN 事業関連の復旧工事は多くの制約を受け，迅速化にも支障が生じる．このため，JR 路線と関連をもつ復旧地区では，JR からの連絡・調整を待つのではなく，早期に JR と連携して優先的な対策を講じることが求められる．

海岸工

314

３．緊急調整に基づくＪＲとの共同管理
共同の必要性の具体的説明： JR の復旧後に工事ができなければ，当該地区の海岸堤防は復旧できず，結果として JR の安全確保にも支障が生じる．宮城県はこの点を JR に説明し，調整の必要性を示した．これに対して，JR は NN 部局の工事現場に，JR 指定の工事管理者
を つ け る こ と を 条 件 と し て ，J R の 軌 道 復 旧 後 の 敷 地 内 へ の 立 ち 入 り も 認 め る 連 絡 が あ っ た ．
時間的制約は部局間で異なる： NN 関連復旧事業の管理では，復旧の緊急性・時間的制約
は JR 程には無い．これに対して，JR の公共交通機関としての復旧の緊急性は高いため，重複部分については応急復旧等によって優先的な対応を心掛け，必要な対策を共同で施工できるよう対応を工夫する．復旧工事の管理において，JR の動向に注意するとともに，早期に連絡・調整するよう心がける．

東日本大震災作成：2015.06

執筆：有田・橋本・落合

297

震災復旧対策

31408

keywords 海岸堤防

工事の迅速化 プレキャスト工法 移動枠型工法■■ 海岸堤防の復旧工事を迅速化するプレキャスト工法等の選択
東日本大震災では，生コンクリート・熟練職人が極度に不足したため，従来の木製型枠による現場打ち工法では，工程管理は困難で計画的施工はできなかった．ロード
マップに沿った施工をするため，費用は多少割高となったが，迅速で安定した工事が可能で環境配慮型技術でもあるプレキャスト工法等を提案し，財務局にも認められた．

震災復旧対策海岸工314

１．プレキャスト工法等の導入の背景と効果
建築資材・熟練職人の不足への対応の必要： 発災当初，堤防の形態は国の指導もあって斜面堤が基本であった．工法も現場打ちによる木製型枠工法であったが，生コンクリート（ 以 下 ， 生 コ ン ）・ 熟 練 職 人 が 不 足 し て ， 工 事 は 遅 延 し ， 現 場 の 管 理 は 困 難 化 し た ．
工期を短縮する工法の選択： 現場打の型枠工法の課題を解決する方法として，プレキャスト工法（以下，PC 工法）等を採用した．PC 工法等は，予め工場で生産した二次製品を現場に運んで設置する．PC 工法等の，堤防法面被覆ブロック・堤防の基礎ブロック等への幅広い適用は，鉄筋工，型枠工の職人不足に対応し，工期を短縮した．
環境配慮型技術： PC 工法は，製品の品質確保や建築廃棄物の削減等による海の汚染防止のほか，被覆ブロックの再利用が可能であるなど環境配慮型の技術である点も評価された．
費 用 は 割 高 だ が 工 期 は 早 ま っ た： PC 工 法 等 の 採 用 に よ っ て 工 事 費 は 3 割 程 度 増 え た が，財務局と事前協議して了承を得た．二次製品の使用によって生コン・職人不足に左右されることはなくなり，工程管理は円滑化してロードマップに沿うことができた．
２．施工の迅速化に係るＰＣ工法等の特徴
プレキャスト工法： ①被災地から離れた工場で部材を生産するため生コン入手は安定的で，②コンクリート養生が工場の理想的環境で行えるため，季節・天候・職人の技量等に左右されず高品質の部材を安定供給できる．③現場打とは異なり，順次施工において充分な呼び強度が出るまで待つ必要がないため工期が短縮できる．また，④鋼製型枠を工場で使い回すため，現場施工で発生する型枠材のベニヤなどの建築廃棄物を大幅に削減できる．
移 動 型 枠 工 法： 鋼 製 の 型 枠 を 用 い て 現 場 打 ち す る 工 法 で， 型 枠 形 成 作 業 に お け る セ ッ
ト・脱型・移動・転用が容易にできる．木製の型枠工に比べて，各工程で省力化・工期短
縮 を 実 現 で き る． 型 枠 熟 練 工 が 不 要 で あ る う え， 施 工 の 速 度・ 精 度 を 確 保 で き る． ま た，
型枠の使い回しができるため建築廃棄物の発生は抑えられる．

写真 1

東日本大震災298

プレキャスト工法

写真 2

作成：2016.06

移動型枠工法

執筆：有田・友正・郷古震災復旧対策

31501

keywords 避 難 経 路

踏掛版

橋梁

農道

■■ 津波到達圏内の避難経路を確保する橋梁への踏掛版設置の検討
地域の地形条件を考慮して，高台までが遠く徒歩避難が困難な地域では，避難経路を確保するため，農村部の幹線道路においても橋梁への「踏掛版」の設置を検討する．
地震災害後の避難行動において，道路通行を妨げる最大の障害は橋梁前後に生じる段差であるため，経路に橋梁がある場合，避難通路を確保するため踏掛版の設置を検討
する．

震災復旧対策２．踏掛版の形状
踏掛版とは，橋台と道路地盤の接続部分に施工する鉄筋コンクリート床版であり，一般
道では橋台背面には原則として設置される．一般道の踏掛版の形状は，普通地盤では長さ5m・版厚 40cm，軟弱地盤では長さ 8m・版厚 55cm が標準であるが，農道は車両・設計速度が異なるため，版厚などに工夫の余地がある．また，幾つかの形態が提案されているため比較検討して廉価なものを選択する．

315

図1

図2

東日本大震災

道路工・水路工

１．踏掛版が必要となる場合津波が生じる可能性のある地区では，混雑現象を避けるため，自動車による避難はせず，近くの高台に徒歩で速やかに避難するのが原則である．しかし，宮城県・福島県の低平地のように，高台までが遠い地区では，避難時に自動車利用が必要となる場合がある．
自動車による避難の妨げとなるのが，地震の地盤沈下で生ずる橋梁と路面との段差であり，大きいと自動車は乗り越えられない．このような場合，踏掛版を設置すれば自動車の走行を確保できる．農道等でも農村地域の幹線機能をもつ道路では設置を検討する余地がある．しかし，経費が増大するため，設置の是非は地域条件に応じた検討が求められる．

通常の踏掛版

鋼製パネルを用いた踏掛版の例

作成：2015.07

執筆：有田・千葉299

震災復旧対策

31502

keywords 排水機場

土地利用変化

規模縮小

湛水防除事業■■ 排水機場受益地区の土地利用変化によって災害復旧形態は変化
排水機場が建設されて後，受益地区内で都市化・非農地化が進むと，災害復旧では現況の農地面積に対応した排水能力の検討が必要となる．安全な地域排水を実現するには，現況の土地利用のほか復興計画の土地利用に配慮することが求められる．排水機場受益地区の土地利用変化によって災害復旧形態は異なるため，広域の土地利用調整に積極的に関与するほか，災害復旧事業に併せて他分野との調整を多面的に行う．

震災復旧対策１．土地利用変化が排水機場の立地に影響
土地利用変化によって異なる災害復旧方式： 排水機場の受益地区の土地利用変化による排水の量的な事項について検討されることは少ない．しかし，東日本大震災では災害復旧において排水機場の受益地区の土地利用変化が復旧形態に影響を及ぼした．排水機場建設
後の都市開発や発災後の復興計画による受益地区の土地利用の変化は，災害復旧によって排水機場の立地に対する潜在的な課題を表面化したのである．
土地利用変化の監視が必要： 東日本大震災のような大規模災害では，土地利用が大幅に変化し，地域の農業施設体系の変更が必要となる場合がある．排水機場の機能は土地利用と密接に関わるため土地利用変化の影響が表れやすい．都市化や復興計画による土地利用の変更に関する情報を把握・監視することによって，早い時期に多様な対応が可能となる．
２．受益地区の変化が災害復旧の形態を変えた（１）復興計画で農地が転用され排水機場の復旧ができなかった事例
排水機場受益地区の土地利用変化： 南相馬市の渋佐地区では排水機場の設置時には受益地区には農地・宅地が混在したが，下流部の集落数十戸は全て津波で流された．下流域は災害危険区域に指定され，防災集団移転事業で住宅移転が行われた．発災後の復興計画では，市が買い上げた移転元地を含めて下流域全体が非農用地となり，大規模太陽光発電及び海岸防災林の用地に予定された．農地は上流部だけとなった．
災害復旧の対象変化： 施設建設時から復旧までに受益地区の土地利用に変更がない場合，
災害復旧では原形復旧ができる．しかし，渋佐地区の復興計画では下流域の土地利用計画
では非農用地に指定されて農地はなくなるほか既存の工場等用地の規模も小さいため，排水機場を従前規模で復旧できなくなった．そのうえ，上流部の農地を対象とした湛水解析
では，排水機場設置の要件（24 時間以内に湛水深が 30cm 以上）を満たさなかったため規模縮小による復旧もできず，樋門だけを原形復旧することになった．
（２）下流部の都市化に合わせて湛水防除事業を導入して排水機場を復旧した事例
湛水防除事業等との一体的施工： 都市的土地利用が排水機場建設時より増加した地区では，現況の農地面積に対応した復旧を行う災害復旧事業だけでは対応できない．これを解決するため，宮城県東松島市・大曲地区では災害復旧事業と他事業を合わせ行う対応が行われた．他事業の選択肢としては，湛水防除事業等があり，一体的に整備して工事費をア
ロケートするなら，溢水害の予防対策も実現できる．
宮城県東松島市・大曲地区の対応： 大曲地区では，国営かんぱい事業の排水機場，県営
湛水防除事業の排水機場を災害復旧で統合し，下水の雨水排水（広域地盤沈下対策事業）も付加してアロケートした．

道路工・水路工315

東日本大震災300

作成：2016.06

執筆：有田・友正震災復旧対策

31503

keywords 排 水 機 場

安全性

建屋構造

電気設備

■■ 排水機場の建屋・設備の工夫による安全対策
海に面した排水機場建屋は復旧設計時に再度被害を最小化するため，以下の配慮が有効で，排水機能の短時間復旧に役立つ．①建屋を RC 構造とする．②海に面する（正面・背面）方向には窓を設けず，左右方向もできる限り小さなものとする．③電気室
は上階に設置し，④排水機場のポンプを無水型とする．

震災復旧対策１．ＲＣ構造の水密性建屋による安全性確保
鉄骨・木造構造は津波に弱い： 鉄骨造りあるいは木造（集成材含む）の建屋は完全に消失したほか，床面の保存程度も不良であったため，迅速な復旧の障害となった．
ＲＣ構造は内部施設を保護した： 二級河川・定川（じょうかわ）の下流部に位置する宮城県東松島市・柳の目第 1 排水機場は，RC 構造の建屋であり，海水の機場内浸水を逃れた．
RC 構造の排水機場では，建屋の外壁・屋根が破損しても，内部の構造にはほとんど影響がなく，床面の水平度も維持されていたため，再利用に当たって支障はなかった．
水密性に配慮した構造： RC 構造の建屋において水密性を考慮すれば，安全性はさらに高
ま る ．柳 の 目 第 1 排 水 機 場 で は ① 窓 は 極 力 少 な く し ， ② 扉 を 水 密 性 構 造 と し て い た た め ， 津
波の浸水を逃れた．こうした形態は，再度被害の防止対策として宮城県・福島県の災害復旧工事で採用された．
建屋の窓の形態と位置： ① RC 構造の建屋でも，沿岸部では窓は極力控え，海側に面した壁の窓は設置を避ける．②海と反対側の窓も同様に破壊されやすいが，背後の平野が広い
宮城県の平坦部では引き潮は緩やかであり，設計面での許容度は多少高くなる．③宮城県
では津波は海の斜め方向からも襲ってきた．側面の窓も最小限に止めることが望ましい．

道路工・水路工315

２．電気室の上層階配置による安全性確保
宮城県山元町にある新牛橋排水機場は，海岸近くにあり，将来の津波被害に備えて電気室を 2 階に設置していた．このため，東日本大震災では電気設備が津波被害から逃れた．こうした対応は，沿岸部だけでなく津波到達範囲内では有効性が高いため，宮城県・福島県の災害復旧工事で再度被害防止対策として災害復旧事業で採用された．
３．無注水ポンプ・空冷およびラジエター方式エンジン設備による安全性確保
新牛橋排水機場は，空冷エンジン搭載型の無注水ポンプであったため，津波災害時の運転上のリスクを回避できた．被災した沿岸部排水機場の多くで，エンジン冷却は原水取水による冷却または水道水による冷却方式が採用されていたため，津波被害を受けた施設の復旧工事では海水による冷却を余儀なくされた．海水による冷却は機器の故障に繋がりやすいのに対して，無水型のポンプ設計とすることによる排水機能の安定効果は大きい．

写真
東日本大震災

四方が津波で破壊された排水機場建屋
作成：2015.07

執筆：有田・友正・千葉

301

震災復旧対策

31504

keywords 排 水 機 場

原形復旧

維持管理

高齢化

■■ 排水機場の原形復旧では解決できない維持管理の困難化への対策
排水機場の復旧においては原形復旧に止まらず遠隔管理・自動管理への要望が出た．
排水機場等の土地改良施設の維持管理は農家が行ってきたが高齢化・人口減少によって継続は困難化しており，東日本大震災を機に，将来を見据えた対応の必要性が意識された．農村社会の実態を踏まえた災害復旧対応が求められる．

震災復旧対策

１．高齢化と原形復旧
原形復旧と維持管理： 地震・津波で被災した排水機場は原形復旧される．しかし，地区
によっては機場の施設破壊だけでなく，排水エリアの地盤沈下等の被害が加わるため，復旧後の排水操作は複雑化する．福島県のいくつかの排水機場では，原形復旧した施設の維持管理の継続の困難化が危惧されている．
困難化の原因： ①地盤沈下で排水特性は変化するため，新たな排水操作技術・体制が必要となるが，操作負担における農家間の利害調整を踏まえたルール化には試行錯誤と知恵が必要である．また，②高齢化によって，農家は操作技術の複雑化等の新たな課題に柔軟に対応し，克服する能力は低下しているほか，従来の体制維持すら困難化している．
２．排水機場の維持管理操作の困難化
従来は農家が負担： 従来の土地改良区の運営は，地元農家の労働力に依存して行われてきた．水路・農道の維持管理等はその典型だが，小規模な排水機場の管理もその一つである．排水機場の運転員として管理を任された地元農家は，長時間の不規則な管理労働に従事してきた．このため，肉体的な負担も小さなものではなかった．
高齢化による障害： 維持管理上の課題は，農村に壮年労働力が確保されていた時代は表面化しなかった．しかし，近年の農村人口の減少・高齢化は，新たな課題として災害復旧のあり方を表面化させた．高齢化社会では，従来の管理負担を期待できないほか，新しい
複雑な管理システムに適応できないのである．

道路工・水路工315

３．自動・遠隔管理への切り替え要望
機能向上の必要性： 地元では災害復旧において自動化・遠隔管理等の要望が出ている．
農家の人的能力・努力に依存してきた従来のシステムが維持できなくなったため，装置の機能向上で補足する必要性が強く意識されている．
ＮＮ部門に固有の課題： 東日本大震災の災害復旧で実現された土木分野の水門の遠隔操作への切り替えは安全性の向上への配慮が主導したが，NN 関連の排水機場では高齢化や人手不足による復旧後の管理への対応が固有の課題となっている．
４．農村社会の高齢化に対応した災害復旧への備え
農村地域の大きな課題の一つは，農村住民が無償で行ってきた溝さらえ・道普請・畦畔
除草等の伝統的な社会維持システムが崩壊したことへの対策構築が急務となっていることである．東日本大震災復旧における排水機場管理の自動化・遠隔操作への要望も同根であり，将来の農村社会システムを見据えた復旧方策への視点を現場は求めている．

東日本大震災302

作成：2016.06

執筆：有田・友正・千葉発災前対策
災害への備え目

次・発災前対策
目次の凡例

災害への備え・（個表番号） （■個表タイトル）
10101■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告

・個表番号による内容分類

C ●●●●：コラム

R ●●●●：資料

心得 40140101 ■沿岸部で大規模地震に遭遇したら「津波てんでんこ」……………………………………… 307
40102 ■災害対応時に職員間の円滑な意思疎通・連携ができる環境づくり………………………… 308
研修・人材育成 402
40201 ■災害復旧の実務研修・演習の定期的実施による基礎能力の養成…………………………… 309
40202 ■津波被災想定地区での湛水排除訓練…………………………………………………………… 310
業務管理 403
40301 ■発災直後の通信困難状況を想定した多様な打開方策の構築………………………………… 311
40302 ■担当者の毎日の復命書作成による業務記録の管理…………………………………………… 312
人員確保・配置 404
40401 ■災害対応に適した職員配置のための人事体制………………………………………………… 313
40402 ■緊急時対応のためのメーカー・業者等との「災害時応援協定」…………………………… 314
40403 ■多様な人材が活用できる災害復旧支援者組織の構築………………………………………… 315
C4041 ●業者との日頃の良好なパートナーシップが危機に臨んで助けとなる……………………… 316
C4042 ●岩手県のＮＳＳ ( 災害復旧支援隊）による発災初期の市町村業務支援…………………… 317
C4043 ●農業集落排水施設災害応援協定への事前加入………………………………………………… 318
情報管理 405
40501 ■発災後の被災地区住民の住所確認体制の整備………………………………………………… 319
40502 ■災害復旧時の個人情報利用のための関係部局・機関とのルール作り……………………… 320
40503 ■施設の土砂埋没・流失・移動に備えて位置情報をＧＩＳで管理…………………………… 321
40504 ■ＮＮ関連施設等に関する図書の安全な保管…………………………………………………… 322
40505 ■施設の点検写真は従前構造の証明資料となるため撮影方法を定式化……………………… 323
40506 ■ＧＩＳを有効活用するための人的・組織的な体制の整備…………………………………… 324
C4051 ●地籍調査を推進して災害復旧時の境界問題を解決…………………………………………… 325
C4052 ●自治体間クラウドの構築による情報の安全な管理…………………………………………… 326
資格登録 406
40601 ■発災時の通行を確保する「緊急通行車両」の事前届け出…………………………………… 327
施設の管理体制 407
40701 ■決壊の可能性がある溜池・ダム等の危機管理体制の整備…………………………………… 328
ハード面の対策 408
40801 ■庁舎の予備電源の確実な稼働が初期対応を助ける…………………………………………… 329304

他自治体との協定・交流 409
40901 ■協定に基づく自治体相互の災害時支援体制の構築…………………………………………… 330

関連参考個票
10101
10203
10204
10206
10301
C1032
10303
10401
10602
10705
10901
11002
11202
20302
20303
20601
20701
20702
20709
C2082
C2091
C2092
C2111
C2112
21401
22701
22802
30201
30301
30601
C3101
31501
31503

発災前対策を検討する際には，下記の個票も参考として参照することを勧めたい．

■安全・迅速に避難した後に職場への状況報告………………………………………………… 11■出先機関の発災直後における対応は自律的な初動が基本…………………………………… 17■出先機関における臨時の「班」体制のもとでの災害復旧対応……………………………… 18■緊急時対応の長期化を見据えた交代制勤務…………………………………………………… 20■発災時の移動を確保する「緊急通行車両」の指定…………………………………………… 24●ドローンによる大規模災害現場の把握・確認………………………………………………… 26■溜池の被害状況調査は「ため池台帳」を活用して位置確認………………………………… 28■自衛隊への支援要請は都道府県知事が窓口…………………………………………………… 33■津波被災地区の湛水排除は市町村が要請……………………………………………………… 40■資材不足に備えた迅速な対応…………………………………………………………………… 51■緊急時に先ず確保すべきは「通信手段」と「燃料」………………………………………… 59■大規模災害時における職員用仮設宿舎等の確保……………………………………………… 62■緊急の現地対応時にも安眠を確保……………………………………………………………… 67■出先事務所の業務環境確保……………………………………………………………………… 84■日々の業務の記録文書作成による情報の共有・保存………………………………………… 85■復旧支援の受入を円滑化する職員管理体制…………………………………………………… 98■県に求められる市町村支援は専門技術者派遣と業務分担…………………………………… 109■災害復旧業務の都道府県「代行」は市町村の「依頼」をうけて…………………………… 110■人員不足の土地改良区に対する職員派遣……………………………………………………… 117●農家の意欲が前向きになる復旧スイッチは多様……………………………………………… 124●ＧＩＳは地籍関連情報管理の基礎的ツール…………………………………………………… 128●宮城県における土地連を介した水土里情報の活用…………………………………………… 129●スマートフォンの災害復旧時における利便性は高い………………………………………… 142●発災直後のバイク利用は効果的………………………………………………………………… 143■災害廃棄物処理は環境省マスタープランと自治体の実行計画が基礎……………………… 153■現場における過重労働・精神負担の軽減対策………………………………………………… 215■ 仮設住宅の入居は被災者が孤立しないように配慮する…………………………………… 218■部局間の連携・調整による復旧業務の円滑化………………………………………………… 228■災害復旧事業への住民の合意形成に対する支援・促進……………………………………… 232■技術力の補助・支援のための地域マンパワーの活用………………………………………… 243●復興推進協議会の復興計画作成過程へのＮＮ部局の参画…………………………………… 263■津波到達圏内の避難経路を確保する橋梁への踏掛板設置の検討…………………………… 299■排水機場の建屋・設備の工夫による安全対策………………………………………………… 301

305

発災前対策

40101

keywords 心 得

津波てんでんこ

迅速な避難

自主避難

■ ■ 沿岸 部で大 規模 地 震に 遭 遇したら「 津 波てんでんこ」
沿岸部で大規模地震があれば，先ず津波災害を疑い，緊急避難による危険回避を原則とする．津波経験の乏しい地区では，被害の悲惨さを知らないため，避難が遅れて生命の危険を招く可能性が高い．現場監督は津波の可能性があれば迷わず避難を指示
するとともに，指示が無くても個人の自主的避難を認める原則を確立し，周知する．

１． 津 波の可能 性があれば先ず 逃げる ＝津 波てんでんこ＝「 津 波 てんでん こ」 とは「 津 波 が 来 たら， 親 も子 も 構 わず， てんでに（ 各 々別 々に） 逃 げ ろ」という三 陸 地 方に伝 えられる防 災格言 で ある． 大 規模地 震 発 生時 に海岸 部 にいるなら， 津 波の到来を先 ず 疑 い ， 安全を最 優 先して「 てんでに」 現 場を放 棄するのである．
現 場 監 督が マニュア規 定 に従って 現 場 の 保 全のた め 仕事 の 継 続 を指 示しても， 人命 を 最 優 先とし， 作業を中断して避 難 する． 先 ず身の安全を第一とすべきなのであり， 訓 点時にもこれを周知しておく．

発災前対策

２． マニュアルに 縛られて九 死に一 生の危 機に 遭 遇
通 常の災害 では 安 全 管 理 マニュアル 等 に従って 対 応 するが， 津 波 等 の 生 命の危 険 を 伴 う震 災は 別の 判 断 が必 要 となる． 現 場 の 整 理・保 全は 津 波の可能 性 が な いと判 断 された時点で行えば良く，マニュアルどおりに仕事を続けると命を危険にさらすことになる．
東日本大 震 災の発災時に海岸 堤 防の 補 強 工事をしていた宮 城 県 担 当者は ， 工事 の特記仕 様 書に従って工事中の堤防開口部の締め切り作業を行い ， 浸水を防止しようとした ．仕様書は大 型 土
嚢を 3 段 積むことを指示していたため， ラジオの津 波情報に不安を感じな がらも作業を続けた ．
土 嚢を 2 段 積 んだ 段 階 で津 波 襲 来を沖 合に確 認し， 慌 て て 避 難 を開 始した が， 道 路 は 地 震 で
破 壊 されて おり途 中 で 車 が 使 えなくなった ． や む なく車を 捨 て， 幸 い 工 事 中 の 3 階 建 て 排 水機場 建 屋に作 業 員・付近住 民を誘 導して逃げ 込 み， 全 員 が危うく難 を 逃 れた ． 近傍 の階 層の 低 い
施 設に避 難した住 民は犠 牲になり， 生 死を分ける経 験となった ．
マニュアル や 特 記 仕 様 書 は 決して 完 全 な ものでは なく， それ に依 存しす ぎる ことは 危 険 で ある． 人命 を 最 優 先とすることを関 係 者 が 共 有し， 想 定された 災害 と異 なる場合には 臨 機 応 変な
危 機回避 対 策 が 求められるのである．

心得

401

３． 迂回をしても安 全 経 路を選 択
発 災時 に沿岸 部 の 現 場 にいた宮 城 県 の職 員は ， 早く仙 台 の県 庁に帰ろうとして最 も近 道の沿
岸 部沿 いの路 線を車 で走った ． そのまま で あ れば ， 大きな 人的 被 害 が 出た 地区を 走って いたはず だ が， ある交 差 点で 同じ職 場 の職 員 が 内 陸 部 に向 かって いるのに偶 然 遭 遇し， 危 険 に気 が 付
き， 我に返ってコースを変 更した ．
東日本大 震 災の 発 災直後には ， ラジ オの 音 声も捉 えること が できず外 部 の 情 報は 途 絶した ため， 冷 静な 判 断力が一層 強く求められた ． 迅 速 な 対応も必 要 だ が， 先 ず身 の 安 全の 確保を一度立ち止まって考えるなら， 適切な 選 択 が できるだろう．

参考文献

山 下 文 男 （ 2 0 0 5 ）： 津 波 の 恐 怖 - 三 陸 津 波 伝 承 録 - ， 東 北 大 学 出 版 会

東日本大震災作成：2015.04

執筆：有田・橋本・田村307

発災前対策

40102

keywords 部 局 間 連 携

意思疎通

職員交流

寄り添い

■■ 災害対応時に職員間の円滑な意思疎通・連携ができる環境づくり
災害対応時には，平時とは異なる業務も多く，派遣職員も加わるため，職員間の円
滑な意思疎通がとりわけ大切である．被災時の緊急時の緊迫した状況でも円滑な議論や適確な情報交換を行うには，平時から職階に拘らず話しやすい雰囲気や環境を生み出しておくことが鍵となる．また，部局を越えた所内職員間の普段の繋がりも，非常時の意思の疎通には大きな影響を及ぼす．

１．他部局職員や派遣職員とのコミュニケーション
災害復旧業務では所内の関係部局間や派遣職員等との議論や調整機会が多い．そうした
場合，職員相互の連携を図るうえで，東日本大震災を経験した現場職員から次の様な課題が指摘された．
① 災 害 対 応 業 務 の 協 議 の 際 ， 同 じ 県 の 職 員 同 士 で あ っ て も ， 相 互 に 面 識 が な い 場 合 ， 円
滑な意思疎通（コミュニケーション）ができるまでに時間がかかった．
②派遣職員とのコミュニケーションが十分に取れないことがあった．
発災前対策
心得

401

２．職階や声の大小・年齢に捉われぬ議論は日常の関係づくりから
災害復旧時の対応では，経験のない事態・業務への対応が求められるため，平時以上に濃密で円滑な議論や連携が必要となる．これを実現する方法として，宮城県職員は自らの経験を踏まえ次の様な提案をしている．
自由な話し合いができる環境： 職場では，話しやすい雰囲気，自由な発想を受け入れる
環境づくりが必要である．声の大小，知識の有無，年齢や経験などに捉われない議論の場の形成を日頃から心掛けることが大切である．発災時には，職員相互の議論・意思疎通をしながら個々の職員の自主的な取り組みが求められるが，急ごしらえの対応はできない．
部局間の交流： 関係部局等 ( 土木・水産等 ) との日常からの繋がりが大切である．岩手・宮城・福島の 3 県では人事交流が以前から積極的に進められてきた．同じ庁舎にいるため，人事交流等によって日常からの面識があれば，有事に初めて話をするのではなく，すぐに本題に入れるような関係が自然に築かれる．
３．住民・業者等との関わりにおける配慮
震災時には，出先と県庁間のやり取り，地域会議，受注業者との打合せ，市町村等外部機関との調整などの機会が増大する．これを円滑に行うため，宮城県の担当者が大震災後に配慮したのは以下のような事項であった．
①被災者には，まず寄り添うことに徹し，復旧に関わる話以外も含めて聞くことにした．
② 関 連 事 業 に 関 わ る 調 整 は ， 電 話 で 済 ま せ る の で は な く ， で き る 限 り 現 場 に 出 向 き ， 対面での交渉を原則とした．
③ 業 者 も 対 等 な パ ー ト ナ ー で あ り ， 日 頃 か ら 共 同 し て 業 務 を 進 め る 関 係 を 構 築 し て お く
ことが，いざという時にも良好な関係を維持・形成する前提となる．

東日本大震災308

作成：2016.03

執筆：小野発災前対策

40201

keywords 災 害 研 修

実務経験

基礎能力

相互啓発

■■ 災害復旧の実務研修・演習の定期的実施による基礎能力の養成
大規模災害では，通常とは異なり県職員が市町村の災害復旧業務を代行する事態が生じる．多くの職員は経験が少ないため，災害復旧の研修・演習では，①できるだけ多くの機会を活用して災害復旧業務の基礎を学ぶと共に，②災害のシナリオに基づく
相互啓発的な模擬訓練を行う．これらは，被災時における都道府県の現場対応力を高めると共に，今後の対策の改善にも繋げることができる．

発災前対策

１．災害復旧業務の研修・演習
通常，災害復旧事業は市町村が申請・事業主体となるため，県職員は被害調査や関連文書作成等の災害復旧業務の実務経験は乏しい．しかし，新潟県中越大震災や東日本大震災のような大規模災害時には県が市町村の業務を代行する必要が生じた．その際，県職員の実務能力の必要性が近年共通に意識されている．災害復旧においては経験がもつ意味は大きい．大規模災害の復旧支援等による現場経験も効果的だが，全員を対象にはできないた
め，研修・演習によって補う必要がある．形態としては，①小規模な災害復旧時に県職員
を市町村に派遣して実務に触れるほか，②座学・演習によって大規模災害対応を模擬経験する方法がある．
２．大規模災害を想定した相互啓発的な研修・演習
地震災害は個別性が高く，震源位置や地形・地盤，発災時期等によって被害内容は異なる．新潟県中越大震災は中山間地で発生し，水田・養鯉池が被災した．東日本大震災は津波被害が大きく，瓦礫堆積，農地基盤流失が生じた．復旧業務には一定の共通性があるものの，個別対応が求められる事項も多い．研修・演習では基礎的事項の座学に加え，相互啓発的なものとする工夫が効果を高める．例えば，過去の大規模地震経験をもとに幾つかのシナリオを想定し，課題の掘起しや解決方策をワークショップ等で検討すれば問題意識は共有される．住民と担当者，出先機関と本庁等の役割を設定してロールプレイングを試みるのも相互啓発に効果的である．

研修・人材育成402

３．研修・演習の効果的活用
研修・演習は，職員の災害時の実務能力を高めると共に，災害対応における課題発見にも繋がる．実務研修を通じて災害復旧体制を見直せば，より具体的な対策に繋げる取り組
みに気付くだろう．研修・演習の終了後に，参加者から提案を募集し，新たな防災施策に取り入れれば，危機管理対策の充実・高度化に繋がる．
４．市町村・土地連・コンサルタント等を含めた広範な研修・演習
コンサルタントも災害復旧業務の経験をもたないものもあるほか，研修機会も少ない．
コンサルタントを含めた研修の事例は少ないが，秋田県では，県・市町・土地改良区・土地連・業界の連携による研修を実施している．こうした事例に倣って，広い範囲の研修・演習が企画されるなら，災害時の対応能力は高まるだろう．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・郷古・落合309

発災前対策

40202

keywords 災 害 研 修

湛水排除

被害想定

人材育成

■■ 津波被災想定地区での湛水排除訓練
宮城県沿岸部の湛水排除では，国，県，市町村等の担当部署を超えた連携が緊急に求められた．排水ポンプは，国土交通省と農林水産省（技術事務所）のものが導入されたが，台数・性能等に違いもある．被災時に適切に機能させるためには，これらの事前の把握と，部局間の連携による模擬訓練が有効である．

１．排水ポンプ操作の模擬訓練の必要性
東日本大震災では，県が湛水排除の対応に用いた関係機関からの排水ポンプの借用の手続きについて十分な理解がなかった．また，確保した排水ポンプは機種・性能や維持管理状態も様々であったほか，燃料確保の方策も把握されておらず，操作に非効率を生じた．
大規模災害では予測不能な事態が多発するため，多様なシナリオを想定した訓練による蓄積が危機への対応力を高める．

発災前対策
研修・人材育成402

２．津波被災地区の効率的な湛水排除における考慮事項
部 局 間 の 排 水 要 請 の 調 整： 発 災 直 後 の 排 水 に お け る 緊 急 対 応 の 優 先 順 位 は， ① 人 命 救助・不明者捜索，②ライフラインの復旧等の産業基盤の回復であり，③農地の排水はこれ
らの後になる．しかし，こうした優先順位の下でも，農業復旧対応における優先順位を考慮して調整する必要があるため，国・県・市町村等の横断的な連携が緊急に求められる．
効率的な排水のための戦略： 実際の排水活動では，下流域の排水断面確保が前提となって順次上流域の作業が可能となるため，これが円滑に行われることで排水効果も早期に実現される．広域の排水効率化にとって農業排水路の果たす役割は大きいため，他分野の担当者への周知を図り，共通認識を築いておく．
市町村への支援： 甚大な湛水被害を受けた市町村は，排水作業の結果として後日に発生
す る 作 業 経 費 負 担 の 心 配 か ら， 早 期 の 排 水 実 施 の 判 断 が 担 当 者 レ ベ ル で は 困 難 な 場 合 もあった．宮城県では東日本大震災において，市町村の窓口担当者に費用面の心配がないことなどを県の担当者が出向いて説明するなど側面支援を行った．
４．模擬訓練の効果
部局間の連携： 県の NN 部局だけで行うのではなく，①国・県の建設部局・NN 部局・企画部局等と市町村が合同した総合的なもののほか，②県の NN 部局と市町村の合同等の組み合
わせを地区の条件に併せて複合的に実施する．こうした対応が，部局間の連携・調整を容易にする．
人材育成： 市町村担当者は，災害復旧事業に対する知識が不足するほか，国の機関等との協働の経験もない．模擬訓練はこれらを補い経験を蓄積する機会となる．

東日本大震災310

作成：2016.08

執筆：内川・友正・田村発災前対策

40301

keywords 通 信 手 段

緊急時対応

シナリオ

■■ 発災直後の通信困難状況を想定した多様な打開方策の構築
大規模災害の発災直後は，通信回線の途絶に加えて，県の出先庁舎や市町村役場の被災による移動に伴う電話番号の変更等によって通信は困難となる．災害復旧において連絡体制の再構築が喫緊の課題であるため，被害状況に応じた多様な対策を検討し，状況に応じた選択が可能な準備をしておく．障害の形態は災害ごとに異なるため，幾
つかのシナリオを用意して対応策を準備しておけば，混乱を緩和できる．

１．災害ごとに異なる通信手段の被害内容
東日本大震災では海岸地域では固定電話・携帯電話共に使用不能となり，緊急回線も使えない地区が生じた．インターネットのインフラも津波で被災したため，回復までに数ヶ月がかかった．新潟県中越大震災では，中山間部の携帯電話の中継局が被災したため使用不能であったが，庁舎間の専用電話回線・インターネットは維持されていた．通信手段の被災も災害ごとに異なるため，臨機応変な対応が求められる．

発災前対策

２．県の出先・市町村役場位置等の変更に対応した連絡先の把握・更新
緊急連絡網は，県の出先だけでなく市町村役場・土地改良区も含めたものを整理する．
役所・事務所が移動した際には仮設庁舎となるため位置情報も併せて確認する．東日本大
震 災 で は ， 庁 舎 が 被 災 し て 移 動 し た 県 出 先 ・ 市 町 村 で は 一 時 連 絡 が 困 難 化 し た ．変 更 が あ った場合に県に連絡する連絡窓口を決めておくことも大切である．
３．多様な通信・情報手段の活用
携帯電話のメールは機能： 東日本大震災では，緊急時の重要連絡事務に衛星携帯電話と共に国土交通省の車載衛星電話が使われた．一般の携帯電話は混雑現象で繋がりにくいが，携帯電話のメール機能は災害時にも有効であったため，福島県では発災直後の緊急情報等
は携帯メールで配信することとし，年に 1 回程度の模擬訓練をしている．宮城県では，発災直後に無事の連絡を「災害用伝言サービス」で職場上司に発信したが，混雑状況で届いていなかった．岩手県では発災翌日の 3 月 12 日には，沿岸部の被災出先事務所の各部に衛星携帯電話を 1 台配布した．
コピー等の手渡し： 宮城県東部地方振興事務所では広範に停電したため衛星携帯電話も充電できず短時間で使用不能となった．また，インターネットによる通信も発災直後はできず，被災の無い最寄り出先機関を経由して県庁からの文書コピー等を手渡しして凌いだ．
マスネディアの活用： マスメディアとの連係も検討する．ラジオの短波放送（地元の周波 数 記 載 ）・ テ レ ビ を 活 用 し た 掲 示 板 ・ 定 刻 放 送 な ど が 広 報 機 能 を 果 た し て く れ る ．

業務管理

403

４．シナリオに基づく対応策の構築
東 日 本 大 震 災・ 新 潟 中 越 大 震 災 な ど の 経 験 で は， 大 規 模 災 害 時 に は ① 固 定 電 話・ 携 帯
電話の通話困難・不通，②携帯電話基地局の被災，③インターネットインフラの被災，④パーソナルコンピュータの破損，⑤電源の喪失等が複合的に発生する．地域特性を踏まえて，幾つかのシナリオを作成し，被災状況に応じた基本的な対応方策を構築しておくことが，被災時の臨機応変な対応を助けてくれるであろう．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・服部

311

発災前対策

40302

keywords 業 務 管 理

復命書

文書化

業務記録

■■ 担当者の毎日の復命書等作成による業務記録の管理
復命書等の業務記録の日々の作成は，業務管理を効率的に行い，効果的な災害復旧を進めるための基礎となる．こうしたシステムは発災後の短期に構築するのは困難であるため，日常業務において習慣づけておくことが求められる．また，復命書等の管理を個人に任せると散逸・消去等のリスクがあるため，組織的な管理・保管の体制を整備し，後日の活用が可能となるよう心がける．

発災前対策
403

１．業務記録作成習慣の必要性と効用
書面主義： 都道府県によって日常の業務記録としての「復命書等」への対応には差異があり，全ての都道府県で復命書の作成が各職員に義務づけられているわけではない．こうした基礎的な情報記録の欠如は，被災時に発生する多様な事態への対応をしばしば困難化
させる可能性がある．こうした事態を回避する上で，復命書の作成を初めとした「書面主義」の習慣付け・体制整備は緊急時だけでなく，平時にも有効性が高い．
復命書の効用： 復命書作成の効用は以下のようである．
第一に，業務の自己管理に繋がる．今日，如何なる業務を行い，何を達成し，どのような課題を残したか，また明日はどう取り組むかを日々記録することが自己管理に繋がり，業務の効率的実施の基礎となる．また，業務の引き継ぎの際の記録としても有効性が高い．
第二に，これをグループ長等が確認することで，グループの全体状況を把握できるため
グループ構成員間・グループ間の作業進行に関わる調整の基礎情報となる．
第三に，客観的な勤務時間や労働環境の把握が可能となるため，勤務形態の改善に繋げる基礎資料となる．
第四に，現場知の収集や事後的な業務検証をする場合の基礎資料を提供する．

業務管理

２．岩手県の事例
岩手県では以前から「書面主義」が徹底しており，フォーマットに沿った復命書を上司に提出する習慣が根付いていた．このため，災害復旧現場においても，毎日の終業時に職員一人一人が復命書を作成し，①担当者個人による仕事の振り返りと企画，②上司による業務・部下の状況確認に用いられている．
復命書は部局の長に集約され，一定期間（5 年程度）保管される．
３．文書管理書面主義を適切に運用するには文書管理が重要となる．業務記録のファイルが，職員に管理されているなら，散逸したり削除されたりする可能性があり，上述したような効用は発揮できない．岩手県では個人ではなく，組織的な保管・管理が行われており，保管の期
間も 5 年程度が確保されている．こうした組織的管理・保管によって，業務記録がもつ効用を長期的に活用できるのである．

東日本大震災312

作成：2015.07

執筆：有田・内川・千葉

発災前対策

40401

keywords 人 員 確 保

人事体制

ポートフォリオ

勤務体制■■ 災害対応に適した職員配置のための人事体制
大規模災害の復旧業務負担は発災直後から激増するが，現行体制では緊急時に必要な人員や労働環境を確保しようとしても人事部局の状況理解を促し，体制整備の交渉を行うには時間が掛かる．大規模災害発生時に適切・効率的な職員配置とするには，平時に予め下記事項の必要性の理解を人事部局から得ておく．①増員による職員の量的増加，②適材適所による質的向上，③勤務態勢の改善による負担の軽減

１．大規模災害時に適した人事体制の困難
東日本大震災ではＮＮ部局の被災件数は厖大であったため，既存人員では到底処理できない業務量が生じた．体制強化を人事部局に求めたが，何れも不首尾に終わった．
宮城県の場合，人員配置の強化に当たって求めた事項は，以下の３点であった．
①増員によるマンパワーの量的増加，②適材適所の配置による質的向上，③勤務態勢の改善による職員負担の減少

発災前対策

２．増員によるマンパワーの量的増加の困難解消方策
増員の困難は，組織体制に起因している．宮城県の人事は，大枠では総務部，農林水産部の中では総務課が担当している．何れも事務職で技術職ではないため，農林水産部の中にあって土木・工学分野に関わるＮＮ部局に対する理解を求めるのは困難が多く，時間も掛かる．この点は，同様の業務を扱う土木部の人事は同分野の技官が行うため，現場実態に対応した人事となるのと異なる．こうした事態を打破するには，平時に発災時の体制整備案を提案し，人事部局に時間を掛けて説得し，調整しておくことが求められる．
３．適材適所の配置による質的向上の困難解消方策
人的資源が乏しい状況の下では，適材適所の必要度は高まる．宮城県では復旧現場の執務実態を踏まえて適任者の選別を徐々に進めたが，適切な判断基準があれば早期の対策が可能であった．こうした人選の判断根拠として，職員個人のポートフォリオの作成・活用が あ る ．こ れ は ， 職 員 の 業 務 経 験 を 記 録 し た 経 歴 ・ 評 価 の 資 料 で あ る ．し か し ， ポ ー ト フ ォ
リオは一次選好には有効な情報だが，経験があっても当該業務に興味をもち，適性を備えているとは限らない．あくまで，目の粗いフィルタリング機能に止まる．

人員確保・配置404

４．勤務態勢の改善による職員負担減少の困難解消方策
ＮＮ部門では，本庁・出先機関の区別なく長時間勤務が長期間続き，職場に寝泊まりして い た ．し か し ， 同 じ 県 内 に あ っ て も 土 木 部 門 （ 河 川 課 ） は ， 早 い 時 期 か ら ３ 交 代 制 を と って対応し，帰宅時間も守られていたため，ＮＮ部門に比べて肉体的・精神的負担は遙かに少ないものと考えられた．こうした事項についても，人事部局の理解と協力が不可欠であるため，時間を掛けて土木部門との同等性・共通性を資料を基に説明し，人事部門を説得し，緊急時の対応を引き出しておくことが，解決につながるだろう．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：郷古・有田・落合

313

発災前対策

40402

keywords 災 害 時 応 援 協 定

応急対応

メーカー

地元業者

■■ 緊急時対応のためのメーカー・業者等との「災害時応援協定」
大規模発災後の業務は多様で膨大であるため，県・市町村は多くの対応困難な業務が生じる．中でも専門技術が必要な排水機場等の機械・電気施設の応急復旧等は対応できない．迅速な点検や復旧に必要な機材等の見積りが必要だが，自力では技術力不
足のため時間がかかり，見落としのリスクもある．平時にメーカー，建設・土木業者
等と「災害時応援協定」を結んでおけば，発災時に迅速な自律的対応が可能となる．

発災前対策
人員確保・配置404

１．災害時応援協定
災害時応援協定とは，災害発生時の各種応急復旧活動に関する人的・物的支援について，
地方自治体と民間事業者・関係機関等との間で締結される協定である．自治体と民間事業者との応援協定の内容は，締結事業者の所掌分野に応じて異なるが，災害関連では①物資
供 給 ， ② 緊 急 輸 送 ， ③ 避 難 収 容 ， ④ 災 害 広 報 ， ⑤ ラ イ フ ラ イ ン 復 旧 等 が 可 能 で あ る ．建 設 ・土木業者との協定は，多くが建設資材の供給に止まるが復旧等に広げる余地がある．NN 分
野 に 特 徴 的 な も の と し て ，「 農 業 集 落 排 水 施 設 災 害 対 策 応 援 に 関 す る 協 定 」 に 基 づ く ，（ 社 ）地 域 環 境 資 源 セ ン タ ー に よ る 自 治 体 へ の 管 路 の 被 害 状 況 調 査 支 援（ 参 照 C4043） が あ り，
東日本大震災でも協定を結んでいた自治体に対して実施された．
２．建設業者等との災害時応援協定の利点
災害時応援協定の範囲を建設資材の供給に止まらず点検・復旧等に広げておけば，管理主体の県・市町村が他の業務に忙殺されているときのメーカー，建設・土木業者の自発的な応急対応が期待できる．排水機場等の機械類は，委託業者が日常の保守・点検をしており，機械の構造・運転方法を熟知している．また，災害応急ポンプ車の稼働も協定によって確保できるほか，メーカー，建設・土木業者が現地を確認して技術的アドバイスをするなど，協働による迅速な対応も期待できる．
３．災害時の対応事例
宮城県は災害時応援協定を締結していなかったが，発災直後に県内のメーカー・施工業
者に参集してもらい，ポンプの応急復旧を要請した．また，業者の自主的応急対応も各所で行われた．しかし，対応できた業者は想定より少なかった．また，協定を結んでいればメーカー，建設・土木業者等が自主的に行う筈の電線等の資材調達についても，協定がなかったため県が対応しなければならなかった．平時における災害時応援協定締結の必要性が痛感された事例であった．
４．地元業者との安定的な関係
宮城県で発災当初に支援をした業者の多くは地元業者であり，初期対応における貢献度は高かった．しかし，その後の復旧に関わる一般競争入札では，こうした業者が落札できなかったケースは少なくなかった．協定参加業者や緊急時の支援者との安定した関係を築くには，何らかのメリットの準備も検討する必要があるだろう．

東日本大震災314

作成：2015.07

執筆：郷古・有田・千葉

発災前対策

40403

keywords 人 員 配 置

業務支援

外部団体

ボランティア■■ 多様な人材が活用できる災害復旧支援者組織の構築
大規模災害の復旧現場での仕事は多様であり，日常業務に必要とされる専門性以外の事項にも幅広く対応しなくてはならない．このため，専門の知識・経験・技術をもつ人材を幅広く組織化して活用する必要があるが，農村災害復旧専門技術者を根幹とす る 現 在 の 体 制 だ け で は 対 応 で き な い ．災 害 復 旧 全 般 に 関 わ っ て ， 被 災 し た 都 道 府 県 ・市町村を支援するボランティア組織の構築が求められる．

発災前対策

１．既存の災害復旧支援組織だけでは不十分
民 間 支 援 組 織 に は ， 新 潟 県 中 越 大 震 災 後 に 制 度 化 さ れ た 「 農 村 災 害 復 旧 専 門 技 術 者 」， 岩
手県の NSS（農地・農業用施設災害復旧支援隊：参照 C4042）等がある．何れも市町村の災害復旧業務を支援するボランティアで，農村災害復旧専門技術者を活用する点で共通する．
農村災害復旧専門技術者は，NN 分野での経験が重視され，公共事業の設計・積算・施工等の実務経験が 10 年以上で，災害復旧業務の経験が求められる，NN 分野に特化して専門性が高い点に特徴がある．しかし，現場への対応事例は少なく専門家不足は慢性的で，支援要
望に十分対応できていない．
２．復旧の各段階で必要な支援
発災後の初期段階に被害状況の迅速・正確な把握が求められる．東日本大震災では，NSS
は行政機能が著しく低下した被災市町村を支援するため，要請のあった市町村に代わって被害状況を調査し，約 2 週間で終了した．
発災直後以外でも外部支援が必要な事項は多い．東日本大震災のある被災県では，県職員の殆どがほ場整備事業の経験がなかったため，設計・施工段階で指示・監督に不備が生じた現場もあった．こうした現場に「技術アドバイザー」の形で経験者を配置できれば，復旧工事に対する信頼感は更に向上すると思われる．

人員確保・配置404

３．資格をもたない経験者の活用
農村災害復旧専門技術者は厳しい資格条件を設けているが，NN 分野の災害復旧業務では特定工種についての知識・経験だけでも効果的に支援できる場がある．農村災害復旧専門
技術者の要件を満たさなくても，圃場整備やポンプ場の設計などの経験が豊かで有能な専門家はいるのである．こうした，能力をもつコンサルタント元職員，研究者・県 OB 等を活用する余地があり，これによって現場の技術サポートは遙かに充実するだろう．
４．多様な専門分野の支援受け容れ
災害復旧の支援体制では，市町村の直接業務だけを予定しているが，災害復旧では都道府県を含めた多様な専門業務が求められる．このため，NN 分野以外の幅広い多分野の人材を活用する必要がある．例えば，住民意欲を高めるにはワークショップの運営経験者との共同が必要であり，発災直後の住民説明会では心理学等の専門家の助言が必要となる場合が生じる．専門家等には現地に張付いたり，助言・イベントの運営等で適宜支援をして貰うのである．専門家のポートフォリオを作成しておけば，適任者が迅速に選定できる．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・服部・田村315コラム ・ 発災前対策

C4041

keywords

人員確保

パートナーシップ

緊急時対応●● 業者との日頃の良好なパートナーシップが危機に臨んで助けとなる

発災前対策
人員確保・配置404

１．発災直後の臨機対応において地元業者のノウハウと意気込みが助けになった
地元業者の助け： 災害現場では臨機応変な対応が求められるが，県の技術者だけでは判断・対応できないことも多い．現場経験が豊かでノウハウを多様に持合わせているのは地元建設業者であった．県職員が対応に窮していたとき，工事方法の提案や，入手困難な重機を工面するなど，積極的に支援してくれたのも地元建設業者であった．
宮城県の事例： 東日本大震災では地元リーダーの建設業者は使命感をもって自律的に対応した．宮城県石巻市の北上川河口部に位置する県営農地整備事業「大川地区」長面工区が津波で冠水したが，早期に放水路を掘削し，排水路機場への道路の回復をレンタルした
バックホーで応急復旧したのも地元業者であった．これを実施した業者は，当時，津波で被災し，保有していた重機を全て喪っていた．
福 島 県 の 事 例： 福 島 県 内 に 本 社 が あ る 製 造 業 者（ 橋 梁・ 水 管 橋・ 除 塵 機・ 水 門・ 水 圧
鉄 管 等， 鋼 構 造 物 の 専 門 メ ー カ ー） は， 要 請 が な く て も 自 主 的 に 点 検・ 応 急 復 旧 を し た．
こ の 中 で， 自 然 排 水 樋 門 の 巻 上 げ 機 等 を 応 急 復 旧 す る と 共 に， 応 急 復 旧 が 困 難 な 場 合 は
チェーンブロックなどによる仮復旧の提案をして後の排水対策に役立てた．
新潟中越大震災の事例： 同様の事例は，他の大規模災害の現場でも多く見聞する．新潟
中越大震災では中山間地の地盤崩壊が著しく道路が寸断されたが，車両の通行が何とか可能となるよう手持ちの重機で応急に自力復旧をしたのも地元の建設業者達であった．
２．パートナーとして取り組んだ行政と業者
宮城県東部地方振興事務所管内を初めとして，多くの地区で聞いた発災時の業者と行政（県）の関係は「パートナー」と云うべきもので，相互の信頼関係が基礎になった．意思決定において双方が同じ目線で話合い，地元業者の豊富な土地鑑は緊急時対応の選択において効果的に作用した．インタビューをした県の担当者は「業者は行政にとって受注側と発注側という上下関係ではなく，地域の NN 環境を改善・維持するための対等なパートナーである」と話していた．
３．日頃の関係性が大事
行政と業者の関係は発災時に突然形成されるものではない．平時における積み重ねの結果であることは担当者達が認識しており，日常のパートナーシップの大切さを今回の災害は実感させてくれた．

写真

東日本大震災316

業者と県担当者が現場で打ち合わせ

作成：2015.08

執筆：有田・内川・千葉

コラム ・ 発災前対策

C4042

keywords

人員確保

ＮＳＳ

市町村支援

岩手県

●● 岩手県のＮＳＳ ( 災害復旧支援隊）による発災初期の市町村業務支援
１．組織の概要N S S （ 農 地 ・ 農 業 用 施 設 災 害 復 旧 支 援 隊 ） は ， 岩 手 県 で 設 け ら れ た ，「 災 害 発 生 初 期 段 階の市町村業務を支援」する組織で，構成員は①岩手県農村整備室等職員，②岩手県土地改良事業団体連合会職員，③農村災害復旧専門技術者（以下，専門技術者）である．
市町村では技術職員が近年減少しており，災害復旧業務への迅速な対応が難しくなっている実態を踏まえて組織された．NSS が派遣されるのは，県の出先機関（振興局）担当者
だけでは十分対応ができないときである．支援隊は，1 チーム 4 名で構成され，被災状況の調査等の業務を支援する．

発災前対策

２．特徴と課題
特徴： ①新潟中越大震災以降に制度化された専門技術者の活躍の場を広げたこと，②ボ
ランティア活動だが，保険は土地連が負担し，必要器材は県が準備することである．
OB は業務・制度に精通していても，現場から離れているため事務処理業務には余り期待できない等の課題はあるが，技術アドバイザーや管理技術者・照査技術者等の役割には適任であるため，幅広い人材確保と適材適所の配置をすれば効果的な支援が可能である．
課 題： 東 日 本 大 震 災 で は， 業 務 の 集 中 傾 向 は 被 害 状 況 調 査・ 査 定 段 階 に 止 ま ら ず， 設計・発注，計画変更段階でも長期に亘ったため，こうした事態にも対応できる体制が必要と思われる．

（参考）災害発生時における支援体制について－ NSS（農地・農業用施設災害復旧支援隊）－
１．目的 地震や豪雨等により大規模な農地・農業用施設災害が発生し，市町村のみでは被害調査等の初期対応が困難な場合に，管轄する農村整備室等とともに，被災した市町村を支援し，迅速かつ的確な復旧に資する．
２．支援の内容 ①被災箇所における被災状況及び被害額の調査，②農地・農業用施設災害復旧事業に対する申請の適否調査，③その他，初期対策として必要な調査
３．支援の対象とする災害 大雨，洪水，地震，津波その他自然現象により発生した災害
４．支援体制 1 チーム当たり 4 名の『農地・農業用施設災害復旧支援隊（NSS）』（農村整備室等及び岩手県土地改良事業団体連合会職員並びに農村災害復旧専門技術者で構成）が，支援対象となる市町村を管轄する農村整備室等とともに，初期対策を実施する．
５．その他（1）『農地・農業用施設災害復旧支援隊』は，身分を明らかにするため，次のシンボルマークを活動車両に掲示するとともに，隊員は同じシンボルマークの腕章を携行する．
（2）支援活動に必要な機材・経費の負担
ア 支援活動に必要な機材（車両，測量器材等）は，隊員を派遣する農村整備室等が準備．
イ 旅費等は，隊員を派遣する農村整備室等，岩手県土地改良事業団体連合会，コンサルタントがそれぞれ負担．関係団体・コンサルタントに所属しない農村災害復旧専門技術者は自己負担．
ウ 関係団体およびコンサルタントに所属していない農村災害復旧専門技術者に係る傷害保険は，岩手県土地改良事業団体連合会が負担．

人員確保・配置404

参照：http://www.iwatochi.com/main/06/saigaisien/nss100522.pdf

東日本大震災作成：2015.08

執筆：有田・落合・服部

317

コラム ・ 発災前対策

C4043

keywords

支援協定

農業集落排水施設

被害状況調査●● 農業集落排水施設災害応援協定への事前加入
１．農業集落排水施設災害対策応援に関する協定
NN 分 野 は， 農 業 集 落 排 水 施 設 の 計 画・ 管 理 の 経 験 は 乏 し い が， 災 害 復 旧 の 窓 口 と な るため，災害復旧での対応方法が分からず初期対応における「被災状況調査」が遅れる傾向
が あ る ． こ れ を 支 援 す る の が ，「 農 業 集 落 排 水 施 設 災 害 対 策 応 援 に 関 す る 協 定 （ 以 下 ，「 協定 」）」 に 基 づ く ，（ 社 ） 地 域 環 境 資 源 セ ン タ ー に よ る ， 管 路 の 被 害 状 況 調 査 に お け る 自 治 体支援である．支援を受ける際の市町村の関心事は費用負担であるが，当該業務の経費は特別交付金繰り入れ算定額（省令第 4 条及び第 5 条）の対象となる．
支援を受けるには，原則として発災時に「協定」に参加している必要があるため，平時に必要な事務処理を済ませておく．

発災前対策

２．自治体の「協定」加入がなくても支援の相談はできる「協定」によって，参加自治体等は相互扶助を行っている．協定参加者には，都道府県，
市町村のほか都道府県土地改良事業団体連合会が予定されている．農業集落排水施設が被災したとき「協定」加入自治体が協定事務局（JARUS）に支援要請をすれば，情報提供や施設の緊急点検に必要な人材派遣などの支援を迅速に受けることができる．
発災時に「協定」参加自治体で無い場合にも，協定事務局に相談すれば適宜可能な対応が検討されるため，協定事務局に問い合わせる．
「農業集落排水施設災害対策応援に関する協定」事務局の所在・連絡先
一般社団法人 地域環境資源センター（JARUS）・集落排水部 企画調整班
TEL：03-3432-6282 FAX：03-3432-0743 E-mail：saigai-kyotei@jarus.or.jp
参照 HP：http://www.jarus.or.jp/villagedrain/system/01annai.pdf

人員確保・配置404

３．支援の内容
支援対象となる業務等： 支援の主な対象は，管路施設の「被災状況調査」である．このほ か ， 要 望 に 応 じ て 「 資 機 材 調 達 」「 災 害 査 定 設 計 書 作 成 」「 そ の 他 情 報 提 供 」 な ど を 行 う ．
支援に要する費用の負担： 要請時の人件費等は，協定のなかで，被災自治体と支援者との協議によって取り決められる．当該経費は，特別交付金繰入算定額（特別交付税に関する省令第 4 条及び第 5 条）の対象となる．
「協定」加入における義務・負担： 「協定」参加市町村には他地域の被災時の支援義務は無い．また，加入時の費用発生はないため，災害発生前に「協定」に加入しておくの が，
災害時の迅速な支援確保にとって有利である．
表 「協定」による支援の実績
災害

支援内容

延べ応援参加人員新潟県柏崎市

管路施設の被害調査

24 団体から 260 人以上

東北地方太平洋沖地震

千葉県香取市
福島県須賀川市・白河市

管路施設の被害調査

11 団体から 150 人以上

台風 12 号豪雨災害

和歌山県日高川町

水没処理場の被害調査

JARUS 職員が対応

東日本大震災318

支援対象

新潟県中越沖地震

作成：2015.04

執筆：有田・友正・橋本発災前対策

40501

keywords 情 報 管 理

避難先住所

避難者名簿

情報共有

■■ 発災後の被災地区住民の住所確認体制の整備
発災後の住民対策で優先すべき作業の一つは住所の確認である．NN 部局の災害復旧業務では住民の意思確認が必要となるため，早い機会に住所情報をえることが後の復旧事業の進捗を早める．対策の基本は，①住民が避難先を役場に連絡する動機付けと，②役場との連係で住所情報を有効に活用できる環境を整備しておくことである．住所
情報の収集経路は複数準備し，統合的に集約することが早期の名簿作成に繋がる．

発災前対策

１．発災後の住民の住所・連絡先確認の困難
NN 部局の災害復旧では，農家・土地所有者の意向確認が必要であるため，早期の連絡体制の確立が不可欠である．しかし，大規模災害後には住民の多くは着の身着のままで避難するため，避難先の確認は予想外に困難である．
仮設住宅への入居が始まる頃には多少環境は改善するが，集落単位で入居できない場合には確認に手間取ることもある．困難が生じるのは，親戚・知人等を頼って避難した場合
で，避難先が市町村外・都道府県外となると，本人からの連絡がないかぎり把握できないこともある．東日本大震災では，福島県の原発事故後の避難先は全国に及んだため，把握は取り分け困難で，市町村が復興ビジョン等の実現に向けた話し合いや同意を得るのも多くの労力・時間が必要であった．
２．住民への避難先連絡の動機付け
住民が早い機会に自ら避難先情報を役場あるいは区長等に伝達することがまず大切である．しかし，これには住民への災害時の連絡に対する動機付けが必要である．住民の避難訓練の際に，市役所に避難先住所の連絡する模擬実習を組み込む，あるいは広報・集会を活用して連絡の必要性を繰り返し伝える工夫などが必要である．連絡場所である住民課の電話番号を，農村住民の大半が日常使用・携行している「国民健康保険証」裏面の備考欄に記載することを勧めるのも有効だろう．

情報管理

405

３．住民情報の市町村との共有体制の構築
住民の避難先住所は市町村役場に集まりやすいが，市町村によっては個人情報保護の観点から容易に知ることができない．平時に，大規模災害時の復旧対策では個人情報が不可欠であることを役場事務方と確認し，保護の対象外とする取り決めをするよう市町村担当者に求めるほか，県の立場からも働きかけを行う必要がある．
また，住民には集落の区長や土地改良区にも発災後の住所を連絡するよう伝え，これと連係して市町村役場に手持ち情報を伝えると共に，役場の情報を逐次確認できる体制も別途確保しておくのが望ましい．いずれにしても，発災時の情報収集は単一経路では十分ではないため，市町村役場を中心に，複数経路を準備し，情報を相互に交換して統合的に集約することが早期の対策に繋がる．

東日本・新潟県中越大震災

作成：2015.07

執筆：有田・福与・中島・田村

319

発災前対策

40502

keywords 情 報 管 理

個人情報

部局間連携

窓口部局

■■ 災害復旧時の個人情報利用のための関係部局・機関とのルール作り
農業生産基盤を復旧するには，土地の所有関係を初めとした個人情報が不可欠だが，窓口部局は個人情報保護を理由として，非常事態においても容易に開示しないことがある．利用についての調整は時間が掛かるため，平時に情報管理窓口部局と災害時における利用の手続き・ルール等の技術的課題を調整し，了解しておくことが求められ
る．

発災前対策
情報管理

405

１．災害復旧時にまず必要な情報は土地関連情報
NN 分野の大規模災害復旧においては，土地に働きかける作業が中心となるため最も重要な情報のひとつは「土地に関わる情報」である．
大規模災害による地盤災害で広域に亘る崩壊・移動が生じた場所や，津波で砂・瓦礫が堆積した場所では，従前の状態を想起するのは困難が伴う．しかも，住民は現地におらず土地勘をもつ者がいないため，位置の確認や境界・所有者などを現地で確認するのは難し
い．災害で変形・変態した地表面を原形復旧するため，従前の状態を把握し，現況と比較して，復旧すべき土地の位置・形状を把握するには正確な土地情報が先ず必要となる．
２．入手が困難な土地関連情報
土地情報の第一の基礎は「土地登記簿」である．通常，一筆毎の閲覧が求められるため情報入手には時間が掛かる．
固定資産課税台帳の開示の難易は市町村によって対応が異なる．個人課税と関わる情報であるため，一般的傾向として市町村役場は慎重である．
転 作 ・ 営 農 関 連 情 報 （ 農 協 が 管 理 ）， 水 土 里 情 報 （ 土 地 連 が 管 理 ） の 開 示 の 難 易 も ， 管 理する農協・土地連によって大きく異なる．東日本大震災でも交渉が難航し，被害調査や営農の組織化に当たって遅れや活用不能の地区が生じた．
３．平時における情報利用の環境整備
土地情報の入手困難も，平時の情報交換・調整によって打開できる．困難とされる「土地登記簿」情報も，新潟県中越大震災以降，東日本大震災でも，法務局からデジタル情報の無償提供をえることができた．早期の接触と調整が実を結んだ事例だが，固定資産課税台帳についても，市町村によっては転作等に関連して活用した事例がある．他の部局・機関の情報活用も，平時に情報交換・調整を行うことによって，使用上の条件等の技術的な了解ができれば災害時の利用の可能性は広がるだろう．
表

災害復旧に係わる個人情報等の所在

データ等の名称

東日本大震災

320

所

在

土地登記簿

地方法務局

固定資産課税台帳（名寄帳）

市町村役場税務課

地籍図

市町村役場

水土里情報（GIS）

都道府県土地改良事業団体連合会

換地図

土地改良区

転作データ

農協

作成：2015.07

執筆：有田・橋本発災前対策

40503

keywords 情 報 管 理

施設位置情報GIS

GPS■■ 施設の土砂埋没・流失・移動に備えて位置情報をＧＩＳで管理
災害復旧では施設の発災前の位置・形状の確認が前提となる．しかし，津波・地盤災害では地形変化や堆積物に妨げられて現地到達・確認は困難である．こうしたとき，被災前の施設位置・形状を GIS で管理していれば，災害で地形変化や施設の埋没等が生じても，位置確認は容易にできる．GIS によるデータ処理を日常業務で習慣づけていれば，災害時にも対応は容易で，日常業務が同時に災害時への備えとなる．

発災前対策

１．東日本大震災における原位置確認の困難
東日本大震災の津波被災地区では，現場の確認が困難であった．一面の住宅・施設・樹木等は流失し，目印となるものも失われていたため，自分の立ち位置の確認が先ず困難であった．また，概ねの位置確認ができても，瓦礫・土砂の堆積によって地物の確認ができず， 調 査 を し て い る 土 地 が 地 図 上 の 土 地 と 一 致 し て い る 確 信 が も て な い 場 所 も 少 な く な
かった．また，畦畔等の境界施設の流失に加えて，行方不明者の捜索を行う重機の走行・
操 作 に よ っ て 水 路・ 畦 畔 が 破 壊・ 変 形 さ れ た 事 例 も 多 く， 現 地 で の 境 界 確 認 は 曖 昧 さ が残った．こうした曖昧さは，査定後に農家から査定漏れ等の指摘をうけることに繋がった．
２．ＧＩＳによる被災地区の位置情報活用
福島県を初め，被災 3 県では「水土里情報」を活用した．活用に至るまで時間のかかった地区もあるが，広範に用いられ，有用性が確認された．GIS は新潟県中越大震災の被災地区の一部で利用されたが，東日本大震災では位置確認等で広範に活用された．
現地調査では水土里情報による従前画像と GPS を用いることによって位置確認の精度は格段に高まった．また，国土交通省が発災直後に撮影したオルソ画像を併用することで現場の確認・到達時間は短縮された．また，査定においては，水土里情報は発災直前の画像
で は な い が 従 前 の 土 地 利 用 実 態 を 示 す も の と し て， 耕 作 放 棄 農 地 の 分 別 に も 用 い ら れ た（ 直 前 画 像 で な か っ た こ と が ， 精 度 を 下 げ る こ と に も な っ た が ）．

情報管理

405

３．日常業務でのＧＩＳを用いた位置情報の整備
GIS の操作は一定の訓練が必要で，技能を習得するには時間が掛かる．発災時に経験がなければ活用は困難だが，日常業務で利用していれば発災時の効果的な利用が可能である．
今日，事業結果の CAD による提出が行われ始めているが，これらを GIS で一括管理する体制を構築すれば，通常業務においても有効性が高い．パイプラインや排水機場・圃場整
備区画等の NN 事業関連施設の位置なども即座に把握できるため復旧業務の効率は高まるであろう．GIS システムによる災害復旧は，日常業務の延長上に位置づけられる．
日常業務で GIS を活用していれば，システムの操作に習熟するだけでなく，施設の位置情報が蓄積されるため非常時にもスムーズに効率的な対応ができるであろう．初期の GIS
ソフトではデータの互換性がなく，汎用性は乏しかったが，今日では互換性は確保されているため多様な位置データを同時に扱うことができるため有効性は高い．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・友正

321

発災前対策

40504

keywords 情 報 管 理

図書保管

電子情報

紙情報

■■ ＮＮ関連施設等に関する図書の安全な保管
災害復旧業務において，NN 関連施設の設計図等の図書は不可欠であり，有無によって業務進捗は大きく左右される．東日本大震災の津波では基幹施設が水没・破壊され，図書の多くを喪失したことが復旧初期の調査・査定の障害となった．関連図書の安全な保管体制を検討し，早い機会に必要な措置を行う．

発災前対策
405

１．災害による査定用図書の重要性
災害査定では，原形の把握が先ず必要となるが，東日本大震災では管理者の土地改良区
が設計図等を被災ポンプ場に保管していたため，関連図書は同時に喪失した．津波などで施設が大破・喪失したとき，原形を確認する唯一の手段が施設建設時の設計図である．
な か で も 構 造 が 複 雑 な 点 物 （ ポ ン プ 場 等 の 施 設 ）・ 線 物 （ 水 路 ・ 道 路 ） の 説 明 時 に は 設 計図・外観図は不可欠である．これは，避難指示等があって施設に長時間滞在ができず，事前確認によって作業の迅速化が必要なときにも有効である．東日本大震災では応急対応として，①施設機械の製作・据付業者の完成図書や，②市町村への財産譲与の添付図書を探し出して対応したが，作業は非効率で，得られた資料の精度は低かった．
２．保管の媒体－電子図書と紙図書の二重保管－施設設計図等の図書は，電子情報と紙媒体の 2 種類で保管する．電子情報は操作性が高
く劣化しないため便利である．しかし，災害時に電源が喪われると活用できないほか，媒体・ソフトウェアが変更されると，緊急時に役立たないというリスクがある．このため，紙媒体による資料保管を併せて行う．紙媒体の資料は保管場所をとるため敬遠されがちだが，停電・機器の故障があっても使用できることは大きな利点である．

情報管理

３．保管図書の具備要件
紙媒体の図面サイズは A3 判以上： A3 判以上であれば情報の精度を確保できるため，保管場 所 の 節 約 上 A 1 判 に 拘 る こ と は な い ． 福 島 県 で は ，A 3 判 図 面 を 拡 大 し て 災 害 査 定 を 受 け た ．
保存図書は最新の出来形図： 最新図でないと，原形を証明できない場合があるため，業務引き継ぎ時に最新ヴァージョンに差し換えることを習慣づける．
用排水系統図の重要性： 沿岸部では圃場整備の完了地区台帳の用排系統図，排水機場周辺の等高線図の保管に留意する．津波被害における行方不明者の捜索等を含めて計画的な排水を進める上で，これらの情報は有効であった．
４．図書保管の場所
図書の保管場所選定においては以下の 2 点を考慮する．
災害に安全な場所を選定： 保管施設は，津波や地盤崩壊等による被害を受けない位置を優先する．また，同一施設内でも，高層階など被害の受けにくい場所を選定する．
保管は複数場所で： 保管は原則として 2 箇所以上で行う．複数箇所での保管は，不測の事態によって安全と思われた場所が被災した場合，洪水等で保管場所にアクセスできない
場合に柔軟な対応を可能にしてくれる．

東日本大震災322

作成：2015.07

執筆：有田・橋本・落合

発災前対策

40505

keywords 情 報 管 理

画像管理

撮影方法

施設管理

■■ 施設の点検写真は従前構造の証明資料となるため撮影方法を定式化
通常の災害では NN 関連施設の破壊・損傷は小規模だが，津波や豪雨による河川決壊等では多くの建屋・付帯構造物が流失・崩壊する．これらの復旧では，災害査定時に発災直前の状態である「原形」の提示が求められるが，資料がないと対応は困難化す
る．解決方法のひとつは，写真を有効利用することだが，平時に撮影方法を定式化し，写真を整理しておくことが前提となる．

１．災害復旧では「原形」が大切
災害復旧で原形復旧をするためには，査定時に発災前の状態である「原形」を示し，その状態への復旧費用を申請しなければならない．一見，当たり前のことだが，津波などによって単独施設の大半が流亡したときには，共通理解としての「原形」はそこにはない．
施設の一部が破損したのであれば修復すれば良いが，全て（あるいは一部の全て）が失われ た 場 合 ，「 原 形 」 が ど の よ う で あ っ た か を 示 す 必 要 が 生 じ る の で あ る ．

発災前対策

２．被災前の状態を示す資料としての写真少ない現況写真： 施設がない状態で「原形」を説明する資料として，被災直近の①設計
図，②写真があり，設計図が不備であれば，写真が残された手段となる．東日本大震災でも，施設の設計図と共に発災前写真が求められたが，探索は困難で，多くの労力・時間が必要であった．写真は少なく，あっても条件を満たすものは更に少なかった．
写真撮影の定式化： 福島県では多くの NN 関連施設は，施設の点検（1 回 / 年）や巡視（1
回 /2 ヵ月：海岸堤防）の際に写真撮影をしているが，位置が不適切なものや，未整理なものが多かった．写真を災害時に役立てるため，撮影の時期・対象・位置等を決める等の定式化を行い，体系的・継続的に保存・更新していく体制を平時の業務において構築する．

情報管理

405

３．原形の証明のための写真撮影における留意点
発災直前の写真が求められた： 福島県では，津波で破壊された排水機場建屋の発災直前の状態の証拠資料が査定時に求められた．施設の建屋・付属建造物は破損・流失しやすく，竣工後に増設したものには設計図に記載のない部分があった．査定時にはこれらが存在したこと，すなわち増設カ所の原形の証明（形状・規模・態様等）が求められた．建屋・付帯構造物の写真は，四方の定位置からの全景，配電盤等の付属機器等は個別・全体像などがあると説明しやすい．
形状が一様なものの記録漏れの回避： 形状が一様な海岸堤防では，記録漏れが生じやす
いため福島県では規則的な撮影を心がけた．① 100m 毎に設けた測点鋲を撮影場所とし，②毎回同じ基点から終点方向に進行しながらの撮影し，③クラックや沈下があればマーキン
グし，計測・記録すると共に写真を添付し，簡単なコメントを残した．また，④前回の点検調査票を携行して比較し，記録・撮影の漏れを防いでいる．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・内川・落合

323

発災前対策

40506

keywords 情 報 管 理

GIS

画像情報

技術研修

■■ ＧＩＳを有効活用するための人的・組織的な体制の整備
GIS を大規模震災の発災時に有効に活用するには，操作に習熟した人材の養成を組織的に進めるほか，空中写真の画像データの入手が容易になるようデータの管理主体と利用に関する調整をしておくことが求められる．GIS の NN 部局における活用も徐々に進もうとしているが，日常業務で使用しておくことによって，被災時の応用動作にも機敏に対応できる．

発災前対策
情報管理

405

１．若手を中心としたＧＩＳ研修の実施
習熟には時間が必要： 災害復旧業務における GIS の効用の大きさは，新潟県中越大震災
で証明されたが，東日本大震災で再確認された．しかし，発災時に GIS 操作の訓練をする
時間は無いため，平時の研修によって災害時に運用できる人的な体制整備が必要となる．
若手の研修： 新しい手法は，若手職員を中心に職員研修を行うことが効率的・効果的である．若手職員らが，研修によって基礎的技能を身につけ，通常業務の中で工事現場や完成図の管理を GIS 上でしていれば，災害時の応用動作にも難なく対応できるであろう．
研修達成 25% 程度を目標： 災害対応では現地の作業班は 4 名程度で構成されることが多い．このため，班員の少なくとも 1 名が GIS の操作技能をもつことを当面の目標とするなら，先ず 25% 程度の研修率達成が必要だろう．
２．画像情報の入手先との事前の調整
国土地理院のレーザーオルソ画像は公共的利用において制限はないが，その他のものは制限があるため，これらの活用に関して平時に調整をしておく必要がある．
特に，発災前の空中写真画像の入手には個別の手続きが必要であるため，入手先との事
前の調整をしているか否かが，災害時に対応できる事項の内容を左右する．
水土里情報： 水土里情報の所有権は市町村にあり，市町村間で情報管理の考え方が異なると，発災直後に利用を巡る手続きで時間がかかる場合が生じる．東日本大震災では，市
町村データを土地連が管理していたが，災害復旧対応に県が活用することについて市町村の了解の取り付けに時間が掛かった事例もあった．
Google Earth の空中写真： 画像精度は地域で異なり，農村部は都市部より粗いが，発災時に比較的近い時期の空中写真画像がえられる点が大きな利点である．雲によって確認できない地区もあるが広範囲の情報を簡便に得ることができる．しかし，発災後，数週間も経つと従前画像が被災後の画像に置き換えられ，発災前画像は利用できなくなる．早期の取得が対策となるが，運営会社と協議し，発災前の画像提供を求めることができれば活用の範囲は広がる．東日本大震災の現場では現地調査用として参照された．
森林基本図の空中写真： 森林基本図は空中写真をもとに作成され，画像が保管されている．NN 部局が関係する中山間地域では集落も含まれるため，不明部分の補足情報となる．
航空測量会社の空中写真： 補足データとして航空測量会社が撮影した空中写真画像の活用も検討すべきケースが生じる．小規模な空撮は公共事業等に関して行われており，航空
測 量 業 者 に 問 い 合 わ せ る と 情 報 を 得 る こ と が で き る ．し か し ， 余 り 知 ら れ て い な い が ， 県 ・市町村が発注した空撮画像であっても，著作権は航空測量会社に帰属する．このため，利用に当たっては航空測量会社の了解が必要となる．

東日本大震災324

作成：2015.07

執筆：有田・橋本・落合コラム ・ 発災前対策

C4051

keywords

地籍調査

境界問題

土地所有

情報管理

●● 地籍調査を推進して災害復旧時の境界問題を解決
被災した農地や水利施設を「原形復旧」するには被災前（従前）の土地利用情報が不可欠である．しかし，現況では地籍調査の進捗率は 50%（下表）と低い．地籍調査を実施していない地区が被災した場合，地租改正（1873）時の公図と呼ばれる精度の低い地図しかないため，現況確認・事業実施は遅れる．地籍調査は未済であると，緊急時であるにも拘わらず法務局との調整が必要で，時間・労力が必要となる．

１．中山間地で低い調査実施率
地籍調査は，昭和 26 年から行われ，開始から半世紀以上が過ぎているが，平成 27 年度末時点の進捗率は 51% と低位で，伸び率は低い．特に，都市部及び中山間地の林地で著しい．
農地の調査実施率も 7 割程度に止まり，未実施地区の多くは基盤整備の経験がない中山間地の「棚田」である．市町村の内，地籍調査の完了は 28%，実施中は 45% と半数を占める．
未 着 手 は 10%， 調 査 休 止 は 16% と， 全 体 の 1/4 が 地 籍 調 査 に 課 題 を 抱 え て い る． 地 域 間 差も大きく，北海道・東北・中国・四国・九州の各地方では比較的進んでいるが，関東・中部・北陸・近畿では大幅に遅れている．
発災前対策

２．急を要する中山間地・僻地の地籍調査
地籍調査は，①地籍調査の未実施地域でも土地取引等はできるため，調査の必要性や効
果が住民に理解されにくい．②地方公共団体の財政悪化等により，調査に必要な予算・職員の確保が難しい，などの困難を抱えているため，進捗は緩慢である．
加えて中山間地・僻地では，以下のような理由が重なり障害は更に大きいが，放置すると調査自体が成り立たなくなる恐れがある．迅速な，調査実施が，災害への備えの面からも求められる．
①他地域と比べて土地取引が少なく，地価も低いにも関わらず，調査実施には一定の費用と手間がかかるため，機運が高まらない．
②土地所有者等の高齢化や不在村化が他の地域と比べて著しく進行し，山林・農地の荒廃化も進んでいるため，土地の境界確認に必要な人証や物証が失われつつある．
地籍調査の進捗状況（2015 年度末）
対象面積
(km2)
DID（人口集中地区）
DID 以外

宅地
農用地
林地

合計

参考資料

情報管理

表

405

実績面積
(km2)

進捗率 (%)

12,2552,943

24

17,79372,058184,094

9,559
52,611
81,6575473
44286,200

146,77051

国土交通省地籍調査 Web サイト http://www.chiseki.go.jp/about/index.html#what

東日本大震災・新潟中越大震災

作成：2015.04

執筆：有田・内川325

コラム ・ 発災前対策

C4052

keywords

情報管理 自治体間クラウド 行政データ保全 ＢＣＰ●● 自治体間クラウドの構築による情報の安全な管理
１．従来の情報管理の危うさへの気づき
東日本大震災の津波は，市町村が保有する情報システムやデータを流失させ，復旧業務を遅延させた．市町村の復旧業務を迅速に推進するには，重要情報の保全体制を強化する必要があり，従来の紙媒体による情報保存や役場庁舎内のデータ管理は災害時に危ういという教訓を得た．情報被害の回避手段として自治体間クラウドが導入されている．
２．被災自治体での自治体間クラウド導入
自治体間クラウド： 東日本大震災の発災直後（2011）に岩手県大槌町，野田村，普代村の 3 町村は新規に自治体間クラウドを導入した．自治体間クラウドは，クラウドを自治体の 行 政 情 報 管 理 に 用 い る も の で ， 導 入 が 普 及 段 階 に 入 っ て い る ． ク ラ ウ ド と は ，「 最 新 の 情報技術を活用してデータセンターに業務システムを集約し，利用者は情報システムを保有せず安価にサービスを利用する」ものである．
自治体間クラウドの効用： 下表の効用があると考えられている．導入によって，庁舎が被災しても重要な行政データは安全に保持され，迅速な復旧業務への移行が可能となる．
発災前対策
情報管理

405

表
効

自治体間クラウドの導入がもたらす効用

用

内

容

情報システムに係るコ
スト削減

自治体クラウドの導入の各フェーズ（計画立案，仕様検討・システム選定，導入・移行，運用）で発生する各種経費を「割り勘効果」等により 1 団体当たりの経費負担は少なくなる

情報システムの管理・運用業務軽減自治体は，情報システムの管理・運用を含めたサービス提供を受けるため，自治体側の情報システム部署職員の作業負担軽減が見込まれる．

業務プロセス標準化による業務効率化

自治体クラウドの導入に併せて事業者が提供するサービスに適合するよう参加団体が業務改革をすれば，情報システム部署や基幹系業務等を行う部署の業務効率化が期待できる．

情報セキュリティの確
保自治体クラウドのデータセンターは，最新のセキュリティ技術・体制を導入し，個人情報・行政情報の保管に高いセキュリティを確保している．

住民サービスの向上

小規模自治体では，専任の情報担当者の配置は困難で，新たな情報施策への適合は難しい
が，自治体クラウドを共同導入し，中核自治体のスキルを学習すれば利用できるため，行政サービスを向上できる．

災害への対応強化

東日本大震災を受けて，業務継続性確保の重要性の認識が高まっており，特に，被災者支援や避難所運営に必要となる住民情報を有する基幹系業 務システムの維持にとって効果的である．

注

地方公共団体情報システム機構（2016）を参考

３．ＢＣＰへの対応面での評価
東日本大震災を受けて，業務継続計画（BCP：Business Continuity Plan）による業
務継続性確保の重要性が認識されるなかで，自治体間クラウドへの関心が高まっている．
発災後も市町村業務を遅滞なく継続するには，被災者支援・復旧業務等に必要な情報を管理する基幹系業務を災害等に強くする基盤構築が求められるが，BCP においても業務デー
タのバックアップ確保や情報セキュリティを向上させるクラウド活用への関心が高まって
いる．

参考資料

① 総 務 省 （ 2 0 1 2 ）： ク ラ ウ ド の 導 入 に 関 す る 調 査 研 究 報 告 書 （ 2 0 1 2 . 0 3 ）② 地 方 公 共 団 体 情 報 シ ス テ ム 機 構 （ 2 0 1 6 ）： 地 方 公 共 団 体 に お け る ク ラ ウ ド 導 入 の 取 組（2016.03）

東日本大震災326

作成：2015.07

執筆：有田・落合・橋本

発災前対策

40601

keywords 緊 急 通 行 車 両

緊急交通路

車両登録

■■ 発災時の通行を確保する「緊急通行車両」の事前届け出
災害復旧業務では車両利用が不可欠だが，発災後に緊急交通路が指定されると，緊急通行車両として届け出たもの以外は通行できない．届け出を発災直後にしようとしても，窓口は混雑して事務処理に時間がかかる．平時に事前届け出をして「緊急通行車両等事前届け出済証」を得ていれば，発災時に警察署等に提出すれば早期に許可を受けられる．

１．届け出をしないと緊急時の被害調査に車両を使えない
大規模災害では，民間交通を遮断して復旧対策を効率的に行うため「緊急交通路」が指定される．この場合，災害時の応急対策業務であっても「緊急通行車両」に認定されない
車両は走行できないため，早急に申請・認定の手続きが必要だが，発災直後は混雑現象が起きて時間が掛かる．これを回避するには，事前届け出制度を活用して申請しておく必要が あ り ， 発 災 時 に 迅 速 な 認 可 を 得 る こ と が で き る （ 申 請 書 類 等 は ， 参 照 R 1 0 3 1 ）．

発災前対策

緊急通行車両とは： ①消防用自動車，救急用自動車等の緊急自動車（道路交通法第 39 条第 1 項）および，②災害応
急対策や応急物資の輸送のため，知事又は公安委員会交付の確認標章を掲示する車両を指す．

２．事前届け出制度による申請
事前届け出制度では，災害対策基本法が規定する指定機関等の車両を災害応急対策・緊
急輸送に使用するため，事前に届け出るものである．対象となるのは，①都道府県が保有している車両，②都道府県との契約等により指定機関の活動に専用される車両，③都道府
県が災害対策に調達する車両である．届け出申請の手続きを下表に示す．
表

緊急通行車両の事前届け出申請の手続き

資格登録

406

①申請者：申請指定機関の長又は総務課長②申請先：車両の使用本拠を管轄する警察署長③審査：県公安委員会④申請書類
・緊急通行車両等事前届出書（確認申請書）2 通（1 台につき）・添付書類：㋐車検証の写し，㋑緊急通行車両として使用することの証明書等

３．緊急通行車両指定の迅速化についての平時の調整
現場では緊急通行車両指定を受けなくても車両を使用する必要が生じる．しかし，被災
地区では避難時に域外者の侵入による盗難等の犯罪防止が求められる．初期対応においては相反する要求が並立するため，緊急を要する発災時の問題処理は困難である．平時に知事・警察・公安委員会が連絡・調整し，発災時に確認標章を迅速に配布する体制を整備しておくことが望まれる．災害に備えて県が確認標章を事前に作成・備蓄しておくことも検討すべきである．

東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・落合・内川

327

発災前対策

40701

keywords 危機管理体制

ため池・ダム マニュアル ハザードマップ■■ 決壊を想定した，ため池・ダム等の危機管理体制の整備
農業用ため池・ダムの大規模震災における危機管理は，現場に任されてきた．しかし，東日本大震災ではため池崩壊や堤体被害が生じたため，判断の是非が社会に大きな影響を及ぼすことから，現場では意思決定に窮した．今後の大規模地震災害でも同様の事態が生じる可能性があるため，農業用ため池・ダムの危機管理のマニュアルあ
るいはハザードマップの作成や，発災時の指示系統を整備する必要性は高い．

１．避難勧告が出た農業用ダム
福島県では安達郡大玉村の農業用ダム・三ツ森ため池（堤頂長 205m，堤高 29m，水面面
積 8 . 4 2 h a ， 貯 水 量 7 2 万 1 千 m 3） の 堤 頂 に 大 規 模 な 亀 裂 が 発 生 し た ． 三 ツ 森 た め 池 の 下 流 域にある郡山市では，決壊すれば流域住宅に被害が発生するため避難勧告を出した（勧告を出 す の は 市 町 村 ）． 当 時 ， た め 池 を 監 視 し た の は 土 地 改 良 区 職 員 2 名 だ け で あ っ た た め ， 追
加的に県職員 2 名を夜間常駐させるなど体制を強化して 8 日程度監視を続けた．

発災前対策
施設の管理体制

407

２．マニュアル不在のもとでの危機管理
異なった県庁と出先事務所の見解： 水位管理は発災時期や下流域の状況などを踏まえた
総合的な判断が求められた．三ツ森ため池には危機管理マニュアルはなく，県出先事務所
が県庁の指示のもとに対応した．発災直後，県庁は決壊回避のため速やかな水位低下，出先事務所は灌漑期前の土地改良区の意向を踏まえて水位維持を主張して意見は分かれた．
最終的に，堤体保護と上流護岸の被災状況確認のため水位低下を選択したが，河川下流域の河道閉塞被害による二次災害を懸念して放流は数日後となった．
マニュアルの効用： ため池・ダム等が決壊のおそれがあるとき，危機管理マニュアルやハザードマップがあれば，①管理の指針を与え，②現場での判断を助けるほか，③対策の欠落・遅延を防止し，④適切な避難指示をして下流の安全を図ることができる．また，⑤
被害リスクに対する職員の精神的ストレスを緩和できる．
３．ハザードマップの整備による被害予測に基づく対応
危機管理におけるハザードマップの必要性： 三ツ森ため池の教訓は，ハザードマップの作成を平時に行っておく必要性への気づきの大切さである．ハザードマップが整備されていれば，被害の内容・範囲を予測して，具体的対処の意思決定に活用ができたであろう．
補助制度を活用して作成： ハザードマップは，以前は県費で作成していたが，現在は国庫 補 助 事 業 「 震 災 対 策 農 業 水 利 施 設 整 備 事 業 （ 公 共 ）」 で 作 成 で き る （ ① 補 助 率 5 5 ％ ， ②
事 業 実 施 主 体 ： 都 道 府 県 ・ 市 町 村 ・ 土 地 改 良 区 等 ）．
農研機構農村工学研究部門のシステム： SIPOND（エスアイ・ポンド）は，農研機構監修の新・ため池氾濫解析ソフトであり，比較的廉価にハザードマップが作成でき，見積もりに も 対 応 し て い る （ 参 考 資 料 ）． S I P O N D は ， ① た め 池 が 決 壊 し た 場 合 の 浸 水 想 定 区 域 を 算定，②単独決壊だけでなく，連鎖決壊や同時決壊の浸水想定，③一元管理されている「ため池のデータベース」との連携が可能，等の特徴をもつ．

参考資料

ため池氾濫解析ソフト HP：https://flood-soft.jp/

東日本大震災328

作成：2015.07

執筆：有田・友正・橋本発災前対策

40801

keywords 予 備 電 源

小型発電機

燃料保管

■■ 庁舎の予備電源の確実な稼働が初期対応を助ける
電源の確保は，NN 部局の本来業務遂行の他，庁舎に避難してきた住民の支援にとっても最優先事項である．津波被災地区では予備発電装置が冠水・故障したため，停電時の電源が確保できず，通信や避難時の湯沸かし等の基礎的な事務・生活機能の喪失を招いた．予備電源の計画では，発災時の確実な稼働を第一の条件として検討する．

発災前対策

１．水没・故障した予備電源
東日本大震災では，沿岸部にある宮城県東部地方振興事務所の建屋は浸水害を受け，予備電源の発電機が冠水・故障したため，停電時の電源を失った．衛星電話は装備されていたが充電が不十分であったため短時間で使用できなくなった．このため，通信網は途絶えて孤立し，県庁とは発災から 3 日間連絡が取れなかった．
また，事務所には近隣住民が避難してきたが，夜間は照明ができず不安を募らせた．予備電源が確保されていなかったため，携帯電話の充電ができず外部との連絡が途絶えたことや，湯沸かし器等の生活関連機器を使用できないことが，発災が 3 月という寒い時期であったことも加わって避難生活の利便性を損ねた．
２．予備電源の安全対策
沿岸部にある庁舎の予備電源を津波の被害を受けない安全な場所に設置していたなら，
施 設 が 被 災 し て 孤 立 し て も ， 基 礎 的 業 務 で あ る 連 絡 ・ 文 書 の 交 換 注）が で き た ほ か ， 緊 急 避難した住民の避難環境の不自由さも回避できた．
庁舎を高台に建設・確保できれば問題はないが，できない場合には予備発電機を建屋の津波予想到達潮位より高い階に設置するほか，設置する部屋の水密性を高めるなどの対策を講じておくことが予備電源の安定確保につながる．
予備発電装置の移設ができない場合や小規模な出先機関等では，小型発電機の装備も検討すべきである．東日本大震災の停電時には，管内の建設業者から提供された小型発電機
によって携帯電話の充電や，湯沸かし等ができたことが避難時の業務遂行に役立った．

ハード面の対策408

３．小型発電機小型発電機は発電能力によって価格は異なるが，インバータ型のものでも数万円～十数万円であり，選択の幅がある．燃料はガソリンを用いるものが多いが，カセットガスを使用するものもある．燃料保管の安全性・利便性等を考慮して選択できる．

注）スマートフォンをモデム代わりに使ってモバイル PC などをインターネットに常時接続するテザリング機能の利用が条件によって可能
東日本大震災作成：2015.07

執筆：有田・橋本・千葉

329

発災前対策

40901

keywords 支 援 協 定

自治体間交流

■■ 協定に基づく自治体相互の災害時支援体制の構築
協定締結の有無によって災害時の緊急対応に大きな差が出る．協定に基づく自治体の相互支援関係の構築は，直接的な物的・人的支援に止まらず，避難先の提供やまちづくり計画への支援など多岐にわたる効果が期待される．相互支援による効果は，周辺自治体と遠隔自治体とでは異なるため，相互の利点を踏まえた戦略を構築する．

１．自治体間の協定による相互支援
東 日 本 大 震 災 で は， 協 定 締 結 の 有 無 に よ っ て 自 治 体 の 緊 急 対 応 に 大 き な 差 が 出 た と い
わ れ て い る． 協 定 に 基 づ く 自 治 体 の 相 互 支 援 関 係 の 構 築 は， 直 接 的 な 物 的・ 人 的 支 援 に止まらず，避難先の提供やまちづくり計画への支援，平時における自治体クラウド（参照C4052）による共同の情報保守体制の整備など多岐にわたる効果が期待される．
相互支援による効果は，近傍自治体と遠隔自治体とでは異なるため，相互の利点を踏まえた戦略を構築する．

発災前対策
他自治体との協定・交流409

２．周辺自治体との支援協定の利点
大規模地震であっても，甚大な被災地区は比較的狭い範囲に止まる．東日本大震災の津
波被害は沿岸部に集中した．阪神淡路大震災，新潟県中越大震災でも同様であった．民生対応に忙殺される発災直後の段階では，比較的距離の近い周辺自治体の人的・物的支援は即応性が高い．とりわけ，初期には宿泊施設の確保が人員補充の障害となるが，近距離の自治体では日帰り支援が期待できる．
山形市と宮城県加美町の協定では，山形市は食料・飲料水・生活必需品・資器材を提供したほか，職員派遣，避難者受入れ等を含む総合的支援が実現した．さほど距離的に離れず，同時災害を受けない程度の距離・位置にある自治体間協定の利点が確認できる．
３．遠隔自治体との支援協定の利点
遠隔自治体は当該災害では被害がないため，距離条件を除けば支援が可能な状態にある．
NN 分野の復旧支援は，遠隔地の場合には農政局の連絡・調整等を経由するため，発災直後の支援は期待できないが，自治体相互に人員派遣協定があれば即応性は高まる．また，NN分野ではプロパーの需要が急激に高まるが，協定があれば早期に調整が可能となる．
４．自治体間の円滑な協定持続は日常の交流が基礎
新潟県中越大震災では，世田谷区と自治体間交流をしていた小千谷市には，発災翌日に物資が直接陸路を辿って届けられた．小千谷市は世田谷区の支援を喜び，災害復旧事業の進行中にも交流を深めた．地域間交流による支援継続は，人間的な結びつきが基礎となる．
東日本大震災における岩手・宮城・福島の被災 3 県の担当者は，支援職員を派遣してくれた自治体に対して定期的な訪問・報告を行っている．復旧期間が長期化すると派遣側自治体の動機づけも低下するため，持続を促す必要性を強く意識しているのである．

参考資料

河 村 和 徳 （ 2 0 1 4 ）： 日 本 大 震 災 と 地 方 自 治 ， ぎ ょ う せ い

東日本大震災330

作成：2015.07

執筆：有田・内川・橋本

塩水浸入経路（えんすいしんにゅうけいろ）30403
応急仮復旧（おうきゅうかりふっきゅう）10706

索引

応急対応（おうきゅうたいおう）22202・40402
応急対策（おうきゅうたいさく）10708・C1071
応急排水（おうきゅうはいすい）10601・10602・10603・10604・10605

あ行

応急復旧（おうきゅうふっきゅう）10701・10702・

安心・安全（あんしん・あんぜん）20609

10703・10704・10705・10706・10707

安全性（あんぜんせい）31503

横断的調整（おうだんてきちょうせい）30201

安全対策（あんぜんたいさく）11101・11102

ＯＣＲ（おーしーあーる）20304

安否確認（あんぴかくにん）10101・10102・C1012

親災・子災（おやさい・こさい）31004

維持管理（いじかんり）31308・31504
意識喚起（いしきかんき）22501

か行

意識醸成（いしきじょうせい）C2281

海岸堤防（かいがんていぼう）31405・31401・

意思決定（いしけってい）22303・22801・C2082

31402・31403・31404・31406・31407・

意思疎通（いしそつう）40102

31408

位置確認（いちかくにん）21101

海岸保全区域（かいがんほぜんくいき）31402

位置選定（いちせんてい）20302

会議運営（かいぎうんえい）31202

イツキ現象（いつきげんしょう）31104

開田抑制（かいでんよくせい）C3137

一帯的整備（いったいてきせいび）22401

概念図（がいねんず）R2211

一体的施工（いったいてきせこう）20405・31401・

開発規制（かいはつきせい）31001

C2201

外部委託（がいぶいたく）21001

移転先（いてんさき）31001

外部記憶装置（がいぶきおくそうち）20305

移転元地（いてんもとち）31002・31304・31307・

外部団体（がいぶだんたい）40403

31308・C3135・R3101

改良復旧（かいりょうふっきゅう）22001・31003

移動手段（いどうしゅだん）C2112

カウンセリング（かうんせりんぐ）C2271

移動の危険（いどうのきけん）C1012

化学性（かがくせい）31104

移動枠型工法（いどうわくがたこうほう）31408

科学的知見（かがくてきちけん）30304

意欲喚起（いよくかんき）20804・21607

掛かり増し費用（かかりましひよう）31101

依頼文書（いらいぶんしょ）20202

学習（がくしゅう）30304・30306

VIMS（う゛ぃむす）C3132・R3131

仮設住宅（かせつじゅうたく）22801・22802・受入体制（うけいれたいせい）20605・20610

22803・22804・C2281・C2282

雨天時対策（うてんじたいさく）10902

仮設宿舎（かせつしゅくしゃ）11002

運営費（うんえいひ）20707

仮設トイレ（かせつといれ）C1123

営農意欲（えいのういよく）22501

画像管理（がぞうかんり）40505

営農再開（えいのうさいかい）21607・22502・31102

画像情報（がぞうじょうほう）20902・40506

営農対策（えいのうたいさく）30402

ガソリン（がそりん）C1061

SNS（えすえぬえす）C2111

紙情報（かみじょうほう）40504

越流回避（えつりゅうかいひ）10307

紙地図の保護（かみちずのほご）10902

NSS（えぬえすえす）40403・C4042

紙媒体（かみばいたい）C2083

NN 部局の計画参加（えぬえぬぶきょくのけいかくさ

仮庁舎（かりちょうしゃ）11001・20302

んか）31002
NN 部局の役割（えぬえぬぶきょくのやくわり）R3101
ＮＰＯ（えぬぴーおー）20605・C1051

瓦礫（がれき）21202
瓦礫除去（がれきじょきょ）21403・21406・21407・10606

ＦＰＶ（えふぴーぶい）C1032

瓦礫除去プラント（がれきじょきょぷらんと）31106

塩害（えんがい）21202・31102・30402・30401・

瓦礫処理（がれきしょり）10601

30403
塩水くさび（えんすいくさび）30403

簡易ベッド（かんいべっど）11202・C1122
環境省（かんきょうしょう）21401

331環境点検（かんきょうてんけん）30302

業務の簡素化（ぎょうむのかんそか）21803・31005

環境保全（かんきょうほぜん）31308・31405

業務量増大（ぎょうむりょうぞうだい）R2061

簡素な査定（かんそなさてい）22101・22102・

橋梁（きょうりょう）31501

22103・22104・R2211・R2211

漁協（ぎょきょう）31405

換地工区（かんちこうく）31306

緊急交通路（きんきゅうこうつうろ）40601

管内カメラ（かんないかめら）21205・21206

緊急時操作（きんきゅうじそうさ）10306・10307

管内施設（かんないしせつ）11001

緊急時対応（きんきゅうじたいおう）10301・22201・

簡便方式（かんべんほうしき）21801

40301・C4041

き緊急時体制（きんきゅうじたいせい）10206

記憶の劣化（きおくのれっか）30704

緊急時避難（きんきゅうじひなん）C1011

機械排水区域（きかいはいすいくいき）22502

緊急時連絡（きんきゅうじれんらく）10101

危機管理体制（ききかんりたいせい）40701

緊急対応（きんきゅうたいおう）10601・10602・

期限延長（きげんえんちょう）21902・C2101・C2181

10603・10604・10605・10606・10901・

危険物取扱者（きけんぶつとりあつかいしゃ）C1061

C2112

器材・資料（きざい・しりょう）20607

緊急調査（きんきゅうちょうさ）10302・10303・

儀式（ぎしき）20610
技術基準（ぎじゅつきじゅん）21602

10304・10305・C1031
緊急通行車両（きんきゅうつうこうしゃりょう）

技術研修（ぎじゅつけんしゅう）40506
技術支援（ぎじゅつしえん）10402

勤務体制（きんむたいせい）40401

技術者不足（ぎじゅつしゃぶそく）10801

く

技術力（ぎじゅつりょく）30601・30602

区域指定（くいきしてい）31402

基準緩和（きじゅんかんわ）31305

google マップ（ぐーぐるまっぷ）21101

基準適用（きじゅんてきよう）21802

空撮（くうさつ）C1032

机上査定（きじょうさてい）R2211

空中写真（くうちゅうしゃしん）10302・21102

規模縮小（きぼしゅくしょう）31502

国との協議（くにとのきょうぎ）21005

客土（きゃくど）31103・31104・C3111

国の許可（くにのきょか）22101

Ｑ＆Ａ集（きゅうあんどえいしゅう）21805

け

救済対策（きゅうさいたいさく）21901

経営危機（けいえいきき）C2071

境界問題（きょうかいもんだい）C4051

経営再開支援事業（けいえいさいかいしえんじぎょ

強化復旧（きょうかふっきゅう）C2201

う）22503

協議会（きょうぎかい）22303・30201・30202

計画体制（けいかくたいせい）20102

業者選定（ぎょうしゃせんてい）30602

計画調整（けいかくちょうせい）31303

業者の確保（ぎょうしゃのかくほ）22203

計画変更（けいかくへんこう）30701・30702・

行政データ保全（ぎょうせいでーたほぜん）C4052
共通理解（きょうつうりかい）20606
共同管理（きょうどうかんり）10703

30703・30704・31003・31005・C2221
景観シミュレーション（けいかんしみゅれーしょん）
30305

業務委託（ぎょうむいたく）20707

景観保全区域（けいかんほぜんくいき）31406

業務環境（ぎょうむかんきょう）20302・20303

経験知（けいけんち）30303

業務管理（ぎょうむかんり）20601・40302

経済性（けいざいせい）21403

業務記録（ぎょうむきろく）20303・20902・40302

警察（けいさつ）21405

業務空間（ぎょうむくうかん）11001

継続的支援（けいぞくてきしえん）30101

業務経験（ぎょうむけいけん）20605

下水の溢水（げすいのいっすい）10708

業務経歴（ぎょうむけいれき）20603・20706

原因推測（げんいんすいそく）30401

業務支援（ぎょうむしえん）10801・10802・40403・

原形復旧（げんけいふっきゅう）31504

C3132・R3131

健康管理（けんこうかんり）10206・11002・11201・

業務スペース（ぎょうむすぺーす）20302

11202・22701・C1121・C1122・C1123・

業務代行（ぎょうむだいこう）20201・20202・20702

C2271

業務体制（ぎょうむたいせい）C1021

332

10301・40601・R1031

研修（けんしゅう）21002・21205

県主管課（けんしゅかんか）10501

小型発電機（こがたはつでんき）40801

県主導の運営方式（けんしゅどうのうんえいほうし

国営事業（こくえいじぎょう）20703

き）22602

国土交通省（こくどこうつうしょう）R1061

建築規制（けんせつきせい）C3136

心得（こころえ）40101

建設残土（けんせつざんど）C3111

個人情報（こじんちょうさ）20801・40502

建設副産物（けんせつふくさんぶつ）R3111

孤独（こどく）22802

現地案内（げんちあんない）20307

孤立回避（こどくかいひ）10802

現地確認（げんちかくにん）21106

コミュニティ（こみゅにてぃ）20803・22801・

現地調査（げんちちょうさ）21102
県との調整（けんとのちょうせい）20704

22802・22803・22804・C2281・C2282
コンサルタント（こんさるたんと）21002

県の支援（けんのしえん）22303
県の先行対応（けんのせんこうたいおう）21402

さ行

県の提案（けんのていあん）22101

サービス体制（さーびすたいせい）20307

現場試験（げんばしけん）21403

災害関連事業（さいがいかんれんじぎょう）22001

現場実績（げんばじっせいき）21603

災害危険区域（さいがいきけんくいき）31306・

現場写真（げんばしゃしん）20902・21103

C3136

原発補償（げんぱつほしょう）C2071

災害救助（さいがいきゅうじょ）10402・C1041

現場判断（げんばはんだん）10203

災害救助法（さいがいきゅうじょほう）10604

現場マニュアル（げんばまにゅある）20901

災害研修（さいがいけんしゅう）40201・40202

減歩率（げんぶりつ）C3133

災害査定（さいがいさてい）21302・21601・21801・兼務辞令（けんむじれい）20503

21803・21805・21901・22003・C2192

こ

災害査定官（さいがいさていかん）C1031

広域災害（こういきさいがい）21802

災害時応援協定（さいがいじおうえんきょうてい）

合意形成（ごういけいせい）20801・20802・20803・20804・22305・30301・30303・30305・30306・C2083

40402
災害廃棄物（さいがいはいきぶつ）21401・21405・
C2141

工期調整（こうきちょうせい）31407

災害派遣（さいがいはけん）10401・R1041

耕作放棄（こうさくほうき）30101・C2192

災害復旧業務（さいがいふっきゅうぎょうむ）

工事監督（こうじかんとく）30502・R2061

20702・20703

工事関連用地（こうじかんれんようち）31404

災害復旧事業（さいがいふっきゅうじぎょう）21901

工事受注（こうじじゅちゅう）22205

災害復旧情報（さいがいふっきゅうじょうほう）

工事の迅速化（こうじのじんそくか）31408
工事の遅延（こうじのちえん）30703
工事不備（こうじふび）30602

20306
災害復旧済み農地（さいがいふっきゅうずみのうち）
22304

工種区分（こうしゅくぶん）20201・20202

災害復旧制度（さいがいふっきゅうせいど）C2191

工種別補助率（こうしゅべつほじょりつ）31004

災害用トイレ（さいがいようといれ）C1123

工事用車両（こうじようしゃりょう）C2081

財産管理制度（ざいさんかんりせいど）C3135

公図（こうず）31201

採択要件（さいたくようけん）31301

降雪対応（こうせつたいおう）C2181

財団方式（ざいだんほうしき）22601・22602・

豪雪地域（ごうせつちいき）C2181

C2261・C2262・R2261

構想図マップ（こうそうずまっぷ）30302

再投資（さいとうし）22304

構造的要因（こうぞうてきよういん）21005

再度被害防止（さいどひがいぼうし）22001・

交代制勤務（こうたいせいきんむ）10206

31403C2201

工程管理（こうていかんり）30702

作業環境（さぎょうかんきょう）20607

合同打合せ（ごうどううちあわせ）20404

作業工程（さぎょうこうてい）20401

広報（こうほう）20306

作業ステップ（さぎょうすとっぷ）R2211

活動広報（こうほう）20902

作業能率（さぎょうのうりつ）11002

高齢化（こうれいか）31504

作業方式（さぎょうほうしき）20304・20305

333撮影方法（さつえいほうほう）40505

試験施工（しけんせこう）21402

査定基準（さていきじゅん）21802

事故繰越（じこくりこし）30802・R3081

査定準備（さていじゅんび）21804

事後精算（じごせいさん）10703

査定資料（さていしりょう）21804

資材確保（しざいかくほ）10705

査定設計書（さていせっけいしょ）C2181

視察者（しさつしゃ）20306・20307

査定手順（さていてじゅん）R2211

視察用資料（しさつようしりょう）20307

査定の効率化（さていのこうりつか）21804

指示系統（しじけいとう）10201

査定方針（さていほうしん）C1031

指示待ち（しじまち）0402

査定漏れ（さていもれ）21901・C2191

自主避難（じしゅひなん）40101

サポートシステム（さぽーとしすてむ）C3132・

市条例（しじょうれい）C3136

R3131
残業時間（ざんぎょうじかん）C1121

施設位置情報（しせついちじょうほう）40503

産業用地カルテ（さんぎょうようちかるて）31307

施設管理（しせつかんり）40505

酸性障害（さんせいしょうがい）30401

事前準備（じぜんじゅんび）20607

酸性硫酸塩土壌（さんせいりゅうさんえんどじょう）

事前調整（じぜんちょうせい）20403・31405

30401
暫定法（ざんていほう）30701・30702・30703・
30704・31006・C2101
暫定法の対象外被害（ざんていほうのたいしょうがいひがい）C3101
３割未満制限（さんわりみまんせいげん）31305

し

事前届出書（じぜんとどけでしょ）R1031
自走式スクリーン（じそうしきすくりーん）21404
自走式石礫選別機（じそうしきせきれつせんべつき）
31106
自治会（じちかい）22803・22804・C2281・C2282
自治体間クラウド（じちたいかんくらうど）21003・
C4052

GIS（じーあいえす）20306・21003・21101・21103・

自治体間交流（じちたいかんこうりゅう）40901

40503・40506・C2091・C2092・C2111・

自治体負担（じちたいふたん）30802

C3132・R3131

市町村計画（しちょうそんけいかく）31003

GPS（じーぴーえす）21101・21103・40503

市町村サポート（しちょうそんさぽーと）10801

ＪＲ（じぇいあーる）31407

市町村支援（しちょうそんしえん）20102・20701・自衛隊（じえいたい）10401・10402・10606・R1041
支援協定（しえんきょうてい）40901・C4043

20702・20703・20704・20705・20706・……
C4042

支援金（しえんきん）22503

市町村の依頼（しちょうそんのいらい）20702

支援者（しえんしゃ）20601・20609・20610

市町村負担（しちょうそんふたん）31308

支援要請（しえんようせい）10401・10501・20604・

実行計画（じっこうけいかく）21401

C1051・C1071・R1041

実行部隊（じっこうぶたい）21402

潮受け水路（しおうけすいろ）31102

実務経験（じつむけいけん）40201

潮受け水路（しおうけすいろ）30403

シナリオ（しなりお）40301

市街地復興効果促進事業（しがいちふっこうこうか

地盤の沈下・移動（じばんおちんか・いどう）

そくしんじぎょう）31308

21302・21501・C2131

資格登録（しかくとうろく）10301

地盤沈下（じばんちんか）31101・31102

事業期間（じぎょうきかん）31003

事務手続きの簡素化（じむてつづきのかんそか）

事業規模（じぎょうきぼ）22402

C2221

事業効果（じぎょうこうか）30801

事務負担（じむふたん）30701

事業支援（じぎょうしえん）20708・30601

指名債権譲渡方式（しめいさいけんじょうとほうし

事業主体（じぎょうしゅたい）22303

334

指針・基準（ししん・きじゅん）21403

き）R2261

事業選択（じぎょうせんたく）31301

受注能力（じゅちゅうのうりょく）22205

事業分担（じぎょうぶんたん）20703

出向（しゅっこう）20704

事業メニュー（じぎょうめにゅー）C2262

需要の競合（じゅようのきょうごう）10705

資金助成（しきんじょせい）20707

小規模団地（しょうきぼだんち）22803

資源確保（しげんかくほ）22203

小規模被害対策（しょうきぼひがいたいさく）22601

条件不利地域（じょうけんふりちいき）30101・
C2192・22002

垂直的調整（すいちょくてきちょうせい）30202
水田面積（すいでんめんせき）C3137

情報開示（じょうほうかいじ）20306

水稲作付（すいとうさくつけ）22502

情報管理（じょうほうかんり）10201・40501・40502・

睡眠確保（すいみんかくほ）11202・C1122

40503・40504・40505・40506・C4051・C4052
情報共有（じょうほうきょうゆう）20301・20901・21602・30202・40501・C1022

水利権（すいりけん）10707
水利権協議（すいりけんきょうぎ）21605
水利権の前出し（すいりけんのまえだし）21605

情報誌（じょうほうし）20802・C2083

水路フェンス（すいろふぇんす）22003

情報収集（じょうほうしゅうしゅう）10302

スキャナー（すきゃなー）20304

情報伝達（じょうほうでんたつ）20802・22804

スケルトンバックホウ（すけるとんばっくほう）
21404

情報の不備（じょうほうのふび）C2191
情報発信（じょうほうはっしん）C2083

スタースクリーン（すたーすくりーん）R3111

条例法式（じょうれいほうしき）R2261

スマートフォン（すまーとふぉん）21101・C2111

除塩（じょえん）21601・21602・21604・21605・

せ

21606・21607

生育障害（せいいくしょうがい）30401

除塩工法（じょえんこうほう）21603

生活互助（せいかつごじょ）22802

除塩定例会（じょえんていれいかい）21602

生活支援（せいかつしえん）20609

除塩マニュアル（じょえんまにゅある）21603

精査（せいさ）22102

職員交流（しょくいんこうりゅう）10102・10801・

精神的負担（せいしんてきふたん）C1041

20704・20706・20709・40102

制度運用（せいどうんよう）31001

職員派遣（しょくいんはけん）20701

制度外被害（せいどがいひがい）C2261・R2261

女性参画（じょせいさんかく）C2282

積算基準（せきさんきじゅん）22202

助成対策（じょせいたいさく）21301・21302

積算単価（せきさんたんか）22202

所有権（しょゆうけん）21405

積算の簡素化（せきさんのかんそか）22201

処理の困難（しょりのこんなん）C2141

施工管理（せこうかんり）R2221・R3021

書類様式（しょるいようしき）R1031

施工区分（せこうくぶん）20405

自律的対応（じりつてきたいおう）10203・20402

施工単位（せこうたんい）21606

資料管理（しりょうかんり）30704

石灰注入（せっかいちゅうにゅう）21204

代掻き除塩（しろかきじょえん）21603

ゼッケン（ぜっけん）30203

人員確保（じんいんかくほ）40401・C4041・C4042

説明資料（せつめいしりょう）21805

人員配置（じんいんはいち）10205・20102・20203・

説明の一貫性（せつめいのいっかんせい）21805

20501・20502・20503・40403

先行実施（せんこうじっし）21404

人員不足（じんいんぶそく）20501・20502・30501

先行発注（せんこうはっちゅう）22203

進行管理（しんこうかんり）20301・C2091

専門技術者（せんもんぎじゅつしゃ）20701・21205

人材育成（じんざいいくせい）40202

戦略的発注（せんりゃくてきはっちゅう）22204

人材活用（じんざいかつよう）20603

そ

震災復興本部（しんさいふっこうほんぶ）C3131

相互啓発（そうごけいはつ）40201

震災由来の被害（しんさいゆらいのひがい）C3101

相乗効果（そうじょうこうか）C2201

人事交流（じんじこうりゅう）20403

増破（ぞうは）22002

人事体制（じんじたいせい）20503・40401

装備（そうび）11102

浸水地区（しんすいちく）C1012

ゾーニング（ぞーにんぐ）C3136

申請替え（しんせいがえ）22002

組織対応（そしきたいおう）C1021

申請地区単位（しんせいちくたんい）21803

組織体制（そしきたいせい）31202

迅速な避難（じんそくなひなん）10101・40101

即決体制（そっけつたいせい）10202

す
随意契約（ずいいけいやく）10701・10702

た行

水閘開放（すいこうかいほう）21604

大区画（だいくかく）22301・C2231・C3137

随時の見直し（ずいじのみなおし）R2021

対等な連携（たいとうなれんけい）20705

335

炊き出し（たきだし）C2281

つ縦浸透除塩（たてしんとうじょえん）21604

通勤の遠隔化（つうきんのえんかくか）11002

建屋構造（たてやこうぞう）31503

通常業務（つうじょうぎょうむ）20203

タブレット（たぶれっと）21003・21102

通信手段（つうしんしゅだん）10901・40301

ダム・ため池（だむ・ためいけ）10303・10306・

津波（つなみ）21601・21606・22003

10307・11102・10305・40701

津波堆積土（つなみたいせきど）21203・21501・21701・21702・21703・31105

ため池台帳（ためいけだいちょう）10303
弾丸暗渠（だんがんあんきょ）21604

津波てんでんこ（つなみてんでんこ）40101

湛水排除（たんすいはいじょ）21501・40202

津波廃棄物（つなみはいきぶつ）21402・21404

湛水被害（たんすいひがい）22502

津波被害（つなみひがい）21104・21203

湛水防除事業（たんすいぼうじょじぎょう）31502

津波被災（つなみひさい）11101

ダンプトラック（だんぷとらっく）30203

津波防災区域（つなみぼうさいくいき）C3136

段ボール（だんぼーる）C1122てち

堤体亀裂（ていたいきれつ）10305

チーム長会議（ちーうちょうかいぎ）10202

データ入力（でーたにゅうりょく）20304

地域形成（ちいきけいせい）31002

適用条件（てきようじょうけん）22402

地域農業復興組合（ちいきのうぎょうふっこうくみ

出先機関（でさききかん）10203・10204・10205

あい）21406
地域マンパワー（ちいきまんぱわー）30601

デジタルカメラ（でじたるかめら）C2111
手作り田直等支援事業（てづくりたなおしとうしえ

チーム体制（ちーむたいせい）10202
チェック体制（ちぇっくたいせい）21004

手続きの簡素化（てつづきのかんそか）R3081

地区界（ちくかい）31201

電気設備（でんきせつび）31503

地区選定（ちくせんてい）22103

電気伝導度（でんきでんどうど）30402

地区の統合・分割（ちくのとうごう・ぶんかつ）

電子情報（でんしじょうほう）40504

21803

テント（てんと）11202

地区分担（ちくぶんたん）20201・20202・20701と知事（ちじ）10401・R1041

同意徴集（どういりょうしゅう）30301

地図（ちず）21102

動機付け（どうきづけ）C2082

地図縮尺（ちずしゅくしゃく）10303

踏査（とうさ）10302

地籍情報（ちせきじょうほう）C2091

投資限度額（とうしげんどがく）30801

地籍図（ちせきず）21201・31201

投資の妥当性（とうしのだとうせい）C2192

地籍調査（ちせきちょうさ）C4051

投票（とうひょう）30306

着任・離任（ちゃくにん・りにん）20610

道路亀裂（どうろきれつ）21204

中堅技術者（ちゅうけんぎじゅつしゃ）20501・

道路抜き工法型等高線区画（どうろぬここうほうが20502

たとうこうせんくかく）C2231

鳥瞰画像（ちょうかんがぞう）C1032

道路被害（どうろひがい）C2112

長期の人員削減（ちょうきのじんいんさくげん）

特別名勝（とくべつめいしょう）31406

20502

特例措置（とくれいそち）C2101

調査委託費（ちょうさいたくひ）21001

都市計画（としけいかく）C3134

調査時の措置（ちょうさじのそち）21106

土砂活用（どしゃかつよう）21702

調査堀（ちょうさぼり）10707

土砂処分（どしゃしょぶん）21701

調査漏れ（ちょうさもれ）21005

土砂排除（どしゃはいじょ）21702

調査用具（ちょうさようぐ）10902・11101

図書保管（としょほかん）40504

長時間労働（ちょうじかんろうどう）22701

土層厚（どそうあつ）21203・21701

庁舎開放（ちょうしゃかいほう）C1011

土地改良（とちかいりょう）22305

重複発注（ちょうふくはっちゅう）21004

土地改良区（とちかいりょうく）10802・C2071・

直営方式（ちょくえいほうしき）22601
直轄災代行（ちょっかつさいだいこう）31403

336

んじぎょう）C2262

C3132・R3131
土地改良区支援（とちかいりょうくしえん）20707・

20708・20709

農家負担金軽減支援対策事業（のうかふたんきんけ
いげんしえんたいさくじぎょう）20707

土地改良区の意向（とちかいりょうくのいこう）
20703

農業構造変化（のうぎょうこうぞうへんか）22301・
C2231

土地鑑（とちかん）10303・20706
土地境界（とちきょうかい）21201

農業生産環境（のうぎょうせいさんかんきょう）
31003

土地需要（とちじゅよう）31307
土地所有（とちしょゆう）31401・C4051

農振計画（のうしんけいかく）C3134

土地利用（とちりよう）31001・31002・31003・

農政局（のうせいきょく）21003

C3101・C3135・R3101

農地壊廃（のうちかいはい）C3137

土地利用計画（とちりようけいかく）31303・C3131

農地還元（のうちかんげん）21703・31105

土地利用秩序（とちりようちつじょ）31302・31304・

農地災害関連区画整備（のうちさいがいかんれんく
かくせいび）22401・22402・31202・31301

31305・C3133・C3134
土地利用変化（とちりようへんか）31502

農地災害連絡調整会議（のうちさいがいれんらく
ちょうせいかいぎ）31202

土地連（とちれん）20709・21003・C2092
都道府県の調整（とどうふけんのちょうせい）21802

農地整備事業（のうちせいびじぎょう）R3101

土木部局（どぼくぶきょく）20403

農地の変形（のうちのへんけい）21407

とも補償（ともほしょう）21607

農地排水（のうちはいすい）21501

トラブル回避（とらぶるかいひ）30502・C2081

農地被害（のうちひがい）21406

ドローン（どろーん）21104・C1032

農地復旧（のうちふっきゅう）30603・31101・
31102・31103

な行
ナビゲータ（なびげーた）C2111

は行

波消しブロック（なみけしろっく）31404

排水機場（はいすいきじょう）10704・31502・に31503・31504

新潟県（にいがたけん）C2262

排水ポンプ（はいすいぽんぷ）10602・10605

二階建て構造（にかいだてこうぞう）31006

排水路掘削（はいすいろくっさく）21501

二次的被害（にじてきひがい）22002

パイピング（ぱいぴんぐ）10305

二線堤（にせんてい）31306

パイプライン（ぱいぷらいん）10706・10707

担い手農家（にないてのうか）22301・C2231

派遣期間（はけんきかん）20602・20608

入札不調（にゅうさつふちょう）22204・22205・

派遣先対策（はけんさきたいさく）10501

30602・R2221
任期付き職員（にんきつきしょくいん）20503・30501

派遣職員（はけんしょくいん）20503・20602・
20603・20604・20608・22701・30501
派遣の継続（はけんのけいぞく）10501

ね

派遣要請（はけんようせい）20704

ネットワークストレージ（ねっとわーくすとれーじ）

ハザードマップ（はざーどまっぷ）10306・40701

20305

場所選定（ばしょせんてい）11001

年度内査定（ねんどないさてい）21801・22102

発災年度作付け（はっさいねんどさくつけ）21607

燃料（ねんりょう）10901

発注（はっちゅう）22203・22205

燃料保管（ねんりょうほかん）40801

発注金額（はっちゅうきんがく）R2221

燃料輸送（ねんりょうゆそう）10605・C1061

発注者支援業務（はっちゅうしゃしえんぎょうむ）の30203・30502・R2061

農家支援（のうかしえん）22501

発注単位（はっちゅうたんい）22204

農家出役（のうかしゅつえき）21406

発注手続き（はっちゅうてつづき）10703

農家組織（のうかそしき）22503

発注の簡素化（はっちゅうのかんそか）C2221

農家の立ち合い（のうかのたちあい）21201・21202・発注の分散化（はっちゅうのぶんさんか）21004

C2191
農家の同意（のうかのどうい）21703
農家の了解（のうかのりょうかい）31105

盤上げ（ばんあげ）31101
班体制（はんたいせい）10203・10204・10205・
20601

337

搬入方式（はんにゅうほうしき）31103

20401・20402・20403・20404・20405・

反復用水利用（はんぷくようすいりよう）30402

30201・30202・31304・31401・31402・

ひ

31404・C3131・R3021

ＢＣＰ（びーしーぴー）C4052
PTSD（ぴーてぃえすでぃ）C2271

C3111

被害確認（ひがいかくにん）21902

複合的被害（ふくごうてきひがい）10706

被害記録（ひがいきろく）10304

復命書（ふくめいしょ）20303・40302

被害状況調査（ひがいじょうきょうちょうさ）

付帯構造物（ふたいこうぞうぶつ）22003

10601・10902・11101・11102・21001・

負担軽減（ふたんけいげん）11201

21002・21004・21005・21101・21104・

復旧意欲（ふっきゅういよく）C2082

21105・21202・21204・21205・21206・

復旧業務支援（ふっきゅうぎょうむしえん）C2092

21301・21302・21601・C1072・C2101・

復旧支援（ふっきゅうしえん）20601・20602・20603・

C4043・C2111

20604・20605・20606・20607・20608・20609

被害想定（ひがいそうてい）40202

復旧スイッチ（ふっきゅうすいっち）C2082

被害調査（ひがいちょうさ）10204・21201・C2131

復旧専門技術者（ふっきゅうせんもんぎじゅつしゃ）

被害特性（ひがいとくせい）21105
被害の固有性（ひがいのこゆうせい）20901
被害の証明（ひがいのしょうめい）21105

C1051
復旧体制（ふっきゅうたいせい）20202・20203・
R2021

被害の診断（ひがいのしんだん）21206

復旧の迅速化（ふっきゅうのじんそくか）22302

被害の類型化（ひがいのるいけいか）21804・22201

復旧の遅延（ふっきゅうのちえん）30101

被害発現（ひがいはつげん）21301

復旧の長期化（ふっきゅうのちょうきか）20604・

被害保全（ひがいほぜん）21104
引き継ぎ（ひきつぎ）20608
被災箇所の劣化（ひさいかしょのれっか）21106
微細瓦礫（びさいがれき）21406・21703・31105・
31106・R3111
被災県の連携（ひさいけんのれんけい）20402
被災現場の変化（ひさいげんばのへんか）22002
被災地区外（ひさいちくがい）20501
被災農家経営再開支援事業（ひさいのうかけいえい
さいかいしえんじぎょう）21406
避難経路（ひなんけいろ）31501

30501
復旧復興計画（ふっきゅうふっこうけいかく）
20101・20102
復旧方針の提示（ふっきゅうほうしんのていじ）
20201・20708
復興基金（ふっこうききん）22601・22602・C2261・
C2262・R2261
復興基本計画（ふっこうきほんけいかく）31002・31303
復興組合（ふっこうくみあい）22503
復興交付金（ふっこうこうふきん）22302・22304・

避難先住所（ひなんさきじゅうしょ）40501

30802・31001・31002・31003・31004・……

避難者名簿（ひなんしゃめいぼ）40501

31005・31006・31101・31301・C3101

非農用地換地（ひのうようちかんち）31302・31303・
31304・31305・31306・31307・31308・
C3133・C3134

復興推進会議（ふっこうすいしんかいぎ）R3081
復興推進協議会（ふっこうすいしんきょうぎかい）
C3101・C3134

標準数量（ひょうじゅんすうりょう）30703

復興庁（ふっこうちょう）31001

標準断面方式（ひょうじゅんだんめんほうしき）

復興土地利用構想（ふっこうとちりようこうそう）

22101・22102・22103・22104

338

部局間連携（ぶきょくかんれんけい）40102・40502・

31302

費用対効果（ひようたいこうか）30801

復興特区（ふっこうとっく）C3101

表土（ひょうど）21203・31103・31106・R3111

物理性（ぶつりせい）31104

費用負担（ひようふたん）10604・21407・31403

踏掛版（ふみかけばん）31501

品質管理（ひんしつかんり）20606・30603

不明者捜索（ふめいしゃそうさく）10402・10606

ふ

プレキャスト工法（ぷれきゃすとこうほう）31408

賦課金（ふかきん）10802・C2071

文化庁（ぶんかちょう）31406

普及部門（ふきゅうぶもん）20403

分割施工（ぶんかつせこう）20404

部局間調整（ぶきょくかんちょうせい）10603・

分散避難（ぶんさんひなん）20802

文章化（ぶんしょうか）30303

民生対応（みんせいたいおう）C1041

文書化（ぶんしょか）20303・20404・30201・40302・

む

C1031

無籍地（むせきち）31201

へめ

変更審査（へんこうしんさ）30702・30703

名簿（めいぼ）20801

変更数量（へんこうすうりょう）30703

メーカー（めーかー）0402

ほメーカーとの連携（めーかーとのれんけい）10704

包括協定（ほうかつきょうてい）10701

メンタルヘルス（めんたるへるす）22701・C2271

防災グッズ（ぼうさいぐっず）11202

も防災集団移転（ぼうさいしゅうだんいてん）31001・

目標設定（もくひょうせってい）20101

31002・31003・R3101

モデル地区（もでるちく）22103

放射性物質（ほうしゃせいぶっしつ）31104

モデル地区の査定（もでるちくのさてい）R2211

放水（ほうすい）10306

モデル地区精査（もでるちくのせいさ）22104

法手続き（ほうてつづき）22302

モデル方式（もでるほうしき）21801・21902・
22101・22102・22103・22104・R2211

ポートフォリオ（ぽーとふぉりお）20603・20706・40401
補完工事（ほかんこうじ）22303

や行補完工事（ほかんこうじ）30603

UR 都市機構（ゆーあーるとしきこう）31307

圃区（ほく）21606

優先確保（ゆうせんかくほ）10901

圃場整備（ほじょうせいび）22301・22302・22303・

優先順位（ゆうせんじゅんい）10603・10704・20401・20405

22304・22305・31201・30301・C2231・
C3135

用水の転用（ようすいのてんよう）21605

補助監督員（ほじょかんとくいん）30601・30603

要請主体（ようせいしゅたい）10602

補助業務（ほじょぎょうむ）30502・R2061

利害調整（ようせいちょうせい）20803

補助率（ほじょりつ）31001

要請様式（ようせいようしき）R1061

補正予算（ほせいよさん）10701

用地確保（ようちかくほ）C2141

ボランティア（ぼらんてぃあ）20605・40403・C1051

用土不足（ようどふそく）C3111

ポンプ車派遣（ぽんぷしゃはけん）R1061

用排分離（ようはいぶんり）30402
予算（よさん）30801・30802・R3081

ま行

予算確保（よさんかくほ）21001

マーキング（まーきんぐ）21106・21204

予算繰越し（よさんくりこし）31004

マスコミ対応（ますこみたいおう）C1071

予算執行（よさんしっこう）31005

マスタープラン（ますたーぷらん）21401

予備電源（よびでんげん）10307・40801

まちづくり（まちづくり）C3133

寄り添い（よりそい）40102・C1011・C1021・C2081

窓口の統一（まどぐちのとういつ）10201・20705
窓口部局（まどぐちぶきょく）40502

ら行

窓口部署（まどぐちぶしょ）R2021

リアス式海岸（りあすしきかいがん）22001

マニュアル（まにゅある）20606・21002・21205・

RIESA（りーざ）22202

40701

リエゾン（りえぞん）C1021・C1022

マンホール（まんほーる）21206

リスク対応（りすくたいおう）C2191

みリピーター（りぴーたー）20602

見えない被害（みえないひがい）21301・21302・

臨時組織（りんじそしき）10202・10204・10205

C2131
見える化（みえるか）20101・20301・20306・20804・21607・22501・30305

連絡体制（れんらくたいせい）10102・20801
連絡調整会議（れんらくちょうせいかいぎ）R3021
漏水箇所（ろうすいかしょ）10707

未整備地区（みせいびちく）22305

労働負担（ろうどうふたん）11201・C1121

水土里情報（みどりじょうほう）21003・C2092

労務管理（ろうむかんり）11201・C1121

民金化（みんきんか）C2261

ロードマップ（ろーどまっぷ）20101

339

ロジスティクス（ろじすてぃくす）22203

ワ行
ワーキンググループ（わーきんぐぐるーぷ）C3131
ワークショップ（わーくしょっぷ）30301・30302
ワンストップ（わんすとっぷ）C1022・C3101

340

あとがき
１．本書の利活用について
本書の個票およびその内容は，都道府県・市町村の災害復旧対応業務に活用する範囲で複製・引用等の自由な活用が可能である．直接の災害時対応の参考図書，あるいは災害訓練・準備の資料として利用されることを期待しているが，独自資料の一部として利用いた
だくことも歓迎したい．
２．現場知の継続的な収集の必要性
大規模災害の固有性： 阪神・淡路大震災（1995）以降に発生した震度 7 を超える地震だ
け で も 新 潟 県 中 越 大 震 災 （ 2 0 0 4 ）， 東 日 本 大 震 災 （ 2 0 1 1 ）， 熊 本 大 震 災 （ 2 0 1 6 ） が あ り ，これ等以外に震度 6 以上のものは 20 件を超える．私たちの現地調査の経験では，被害の内容や形態は個別性が高く個々に異なり，震度との比例関係は必ずしも成り立たない．このため，多数の地震被害における発生事項を逐次・継続的に集めることによって，個別事例で生じる偏りを補い，被災時の柔軟な対応を可能とすることにつながる．
記憶の急速な劣化： 担当者への面接調査では，発災後数年しか経っていないのに記憶は相当曖昧化・希薄化が進んでいた．災害復旧現場の負担分散の対応の一つとして行われる
異動は，新たな職場での業務対応による忘却の加速作用をもったことに加え，情報源を分散化した．この結果，現場知情報の収集は急速に困難化するため，できるだけ早い時期に同時進行的に収集し，取りまとめることが求められる．
３．広範な現場知収集体制が不可欠
今回の調査は十分なものとは言い難く，加えて東日本大震災の被災県である茨城県・千葉県・青森県等は対象とできなかった．岩手県・宮城県・福島県についても沿岸部に特化し，内陸部についてはほとんど手つかずである．調査人員が限られており，能力的な限界があった．また，熊本震災（2016）の発生に対しても組織的対応はできなかった．広範で組織的な収集体制があれば地域に固有な災害・対応状況が個々に把握できたであろう．個人対応では限界があり，組織的対応の必要性を痛感した．
低い現場知の認知度： 現場知の概念はまだ新しく認知度も低いため，担当者の中にこれを記録・活用する意識は未だ弱く，現状では自発的に掘り起こす動機付けは乏しい．民間
企業では，職員が自発的に現場知を掘り起こし，職場環境の改善努力が広まっているのと比べると対照的である．私たちの現場知研究グループでも試行錯誤の段階であり，現場知を取りまとめる意識付けや記述方法のトレーニング等が集団・組織として不可欠である．
行政と共同で適時の掘り起こし： 現場知に対する認知度や取りまとめの環境条件が整っていない現況では，当面は大学・研究機関やコンサルタントを中心とした調査者が現場担
当者と協働して現場知概念の確立・復旧を担うのが適当だろう．
都道府県の NN 分野では，技術研修会で現場成果の発表機会が設けられ，職員の関心も高い．しかし，ハード技術に傾斜し，目的・手段・手続き等に関わるソフト情報に対する関心は弱い．発表課題にソフト分野の現場知も対象とし，記録の必要性が認知されるなら，発災時における現場担当者の意識変化にも繋がるだろう．日々の業務の記録文書の作成において，現場知等を含む業務記録の習慣・内容の整備から始めるのも有効であろう．

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4．現場知管理のプラットフォーム
今後も継続的に現場知を収集・蓄積し，品質を獲得していくには，統一的に管理するプ
ラットフォームが必要である．今回の現場知収集は大学職員が主に実施したが，大学は研究室に分断され，研究者の関心は変化するため，長期的な管理主体として適当ではない．
プラットフォームの運営主体は学会等の安定的な組織が望ましいが，予算措置をはじめ解決すべき課題は多い．我々の作業が，現場知収集の必要性に対する共通認識を高め，安定的なプラットフォームの形成によって管理が引き継がれる嚆矢となることを願っている．
本書の内容は，すべて研究グループの責任において取りまとめた．制度・現場状況の理
解不足による過誤・不備については寛恕をお願いする次第である．
謝辞 東日本大震災で被災した岩手・宮城・福島 3 県の現場担当者の聞き取りを中心に情報収集を進めた．3 県には，復旧業務に忙殺されている中で時間を割き，現地踏査・聞き取り調査への便宜や資料提供などについて多大な配慮をいただいたことが，この仕事の支
え と な っ た ． ま た ， 東 北 農 政 局 ・ 永 嶋 善 隆 農 村 計 画 部 長 （ 当 時 ）， 農 林 水 産 省 ・ 渡 辺 博 之 災害対策室長（当時）には折に触れた助言・支援によって調査推進を支えていただいた．巻
末には直接にお世話になった方々のお名前を列記させていただいたが，市町村・土地改良区・JA の職員諸氏を始め記すことができなかった方も多い．小著は，無力な私たちを支えていただいた，多様な方々のお力添えの賜物であることを記してお礼に替えたい．
な お ， 本 書 は 文 部 科 学 省 科 学 研 究 費 ・ 基 盤 研 究 （ B ）「 現 場 知 の 体 系 化 に よ る 農 業 農 村 分
野 に お け る 巨 大 地 震 災 害 対 応 マ ニ ュ ア ル の 構 築 （ 2 0 1 5 か ら 2 0 1 7 ）」 お よ び 基 盤 研 究 （ A ）「 連 携 と 持 続 に 着 目 し た 東 日 本 大 震 災 の 農 村 復 興 に 関 す る 総 合 的 農 村 計 画 研 究（2012 ～2016」によって実施した調査研究の成果である．

東日本大震災復旧・復興研究会「現場知」研究グループ事務局
有田博之・内川義行・千葉克己・落合基継

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■現場知情報の収取整理・聞き取りに協力いただいた方々（敬称略）
岩 手 県 （ 順 不 同 ）： 伊 藤 栄 悦 ・ 千 葉 匡 ・ 佐 々 木 剛 ・ 村 居 拓 道 ・ 今 泉 元 伸 ・ 小 野 寺 忠 夫 ・
及川武美・千葉 光・千葉 亨・藤川直人・佐藤公俊
宮 城 県 （ 順 不 同 ）： 菅 原 喜 久 男 ・ 佐 々 木 秀 夫 ・ 丹 野 義 弘 ・ 浅 野 直 明 ・ 猪 股 直 行 ・ 後 藤 德
男・佐々木博之・佐藤憲一・菅原修悦・杉澤靖夫・三塚牧夫・谷口 敏・鴇田 豊・佐々木久則・金須豊洋・安蘇政樹・狩野吉浩・佐々木 直・山中俊市・赤堀 孝・安部定一・
安倍定浩・石川吉廣・伊藤 仁・猪股秀匡・内海直樹・及川古志郎・大内孝喜・太田恒治・大庭敏博・大場良一・尾形尚史・小高靜峰・小野寺 淳・小野寺丈康・加賀屋季洋・
紺 野 昭 浩・ 佐 々 木 義 浩・ 佐 藤 裕 克・ 佐 藤 文 彦・ 澤 畑 康 雄・ 渋 谷 健 一・ 菅 原 健 志・ 菅 原
強・鈴木正見・鈴木良彦・瀬ケ沼安寿・帯刀 昂・高木陽子・高橋紀夫・千葉佳道・角田英之・手塚仁基・二階堂和雄・林 貴峰・原野三男・常陸孝一・廣野 修・牧野 均・三浦
真紀夫・三上浩二
宮 城 県 土 地 改 良 事 業 団 体 連 合 会 （ 順 不 同 ）： 佐 々 木 清 美 ・ 高 橋 清 隆 ・ 高 橋 圭 三 ・ 渡 辺 恒
夫・及川博義福 島 県 （ 順 不 同 ）： 大 久 保 進 一 ・ 後 藤 庸 貴 ・ 鈴 木 徹 ・ 菊 地 和 明 ・ 須 田 博 行 ・ 渡 部 幸 英 ・
渡邉伸一・赤塚康志・五十嵐幸良・家久来克之・加藤光雄・高屋裕昭・小久保和秀・斎
藤正弘・佐藤健一・佐藤 治・佐藤勝弘・佐藤彰良・佐藤清明・宍戸潤一・長岡 学・西牧宏和・馬場岳志・藤本弘樹・緑川兼広・村上佐俊・村上由貴・山
下大進
各位■「現場知」研究グループ（あいうえお順）
有田博之（新潟大学自然科学系農学部・フェロー） 代表
内川義行（信州大学学術研究院農学系・助教） 連絡先
落合基継（京都大学大学院農学研究科・研究員）
小野邦雄（ナウスジーアシステム研究所・代表）
郷古雅春（宮城大学食産業学部・教授）
田村孝浩（宇都宮大学農学部・准教授）
千葉克己（宮城大学食産業学部・准教授）
友正達美（農研機構農村工学研究部門・ユニット長）
中島正裕（東京農工大学農学研究科・准教授）
橋本 禅（東京大学大学院農学生命科学研究科・准教授）
服部俊宏（明治大学農学部・准教授）
福与徳文（茨城大学農学部・教授）
■連絡先

内川義行

E - m a i l ； y u c h i @ s h i n s h u - u . a c . j p〒 399-4598 長野県上伊那郡南箕輪村 8304
信州大学学術研究院農学系■装丁：楠本侑司343

農業農村工学における災害対応
Rural Engineering for Disaster