特 集

自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

特 集

災害ボランティアと自治体職員との絆
誰が被災住民のニーズを汲むのか
本庄市総務部収納課

要旨
東日本大震災では、壊滅的な被害を受けた地域もある。生活手段を失った住民が求めるニーズは多様

２

家弓正弘

東日本大震災の災害ボランティア事情（１） インターネットの交流サイトでつながる
ボランティアである。災害ボランティアは、被災者の個人的な範ボランティア活動におけるＩＴ化が進んでいる。

囲まで寄り添い、手厚い生活支援を実施できる。自兵庫県の調査によると阪神・淡路大震災時におい治体は、ボランティアが復興の担い手であることをて、災害支援に参加したボランティアに関して次の認識し、災害時におけるボランティアとの新たな連特徴が挙げられる。参加ボランティアの半数以上が、携・協働を進めることが必要である。

ボランティア未体験、20歳以下の若年層、被災地

１

はじめに外からの参加、団体に属さない個人参加だった２。
このように、ボランティアを経験していない若者が平成23年３月11日東日本大震災が発生し、東北多数を占めたことから、ボランティアの「善意」を地方が大地震と津波に襲われ、多くの被害が出た。

被災地のニーズにつなげていくための「しくみ」が被災地のために何かできることはないかと考えた人十分でないことが判明し、災害ボランティアのネッも多いと思う。現在でも多くのボランティアが被災トワークの必要性が高まったという。

地で活躍している。
災害ボランティアの活動が顕著に注目されることとなったのは、平成７年の阪神・淡路大震災からで今回の震災において、阪神・淡路大震災でのボランティアの課題がボランティア活動におけるＩＴ化によって克服されようとしている。

ある。全国から被災地に駆けつけたボランティアはボランティアの組織化に情報技術の発達が重要な延べ200万人１ を超えた。平成７年は「ボランティ役割を担っている。インターネットを使用することア元年」と言われた。

によって、被災地の現在の状況やニーズが情報収集

災害時におけるボランティアは大変重要な存在でされている。その上、ＳＮＳ（ソーシャル・ネットあるとされている。しかし、平常時の自治体業務かワーキング・サービス）３といった交流サイトにおら災害ボランティアの役割についてイメージするこいて、ボランティアの体験談や感想が発信され、そとは難しい。そこで、東日本大震災における災害ボれが読んだ人々の共感を生んでいる。

ランティアの現状とその役割について考え、災害復また、被災地への関心や支援の志を持った者たち

興の現場における自治体とボランティアとの協働にが、お互いにインターネットのサイト上で、連絡をついて述べていきたい。

取り合い、グループとなっている。ボランティア参
加者は、様々な職業を持つ人々であり、多様なバックグランドを持っている。インターネットを使用す18

テーマ論文
このとき、貸し出された器材を洗浄、返却し、帰路から現地の状況を情報収集できる場合もある。あらにつく。

かじめインターネット上で連絡を取り合うことに災害ボランティアの主な作業の内容としては次のよって、効果的な準備をして被災地域に向かうことようなものがある。救援物資の仕分けや配給、炊きもできる。

出しといった避難所での被災者支援活動をはじめと阪神・淡路大震災では、災害地の外から駆けつけして瓦礫の撤去、清掃、避難所等から仮設住宅へのる個人や数人単位のボランティアをボランティアグ

引っ越しの手伝い、農業や漁業支援、祭りや地域のループに組織化する作業が必要となり多くの労力が手伝い。ほかにも、瓦礫の中から文化的に価値の高必要となった。しかし、現在は、ＩＴ化により災害い書画や文書あるいは個人や組織にとって重要な文

ボランティア側からある一定のまとまった支援単位書や写真などといった思い出の品の捜索をし、保管、を形成することが容易にできるようになった。

修復するといった作業、また、ペットの一時預かり

特 集ることにより被災地域で活動しているボランティアなど様々なものがある。
（２） ボランティアの作業
次に一般的な災害ボランティアが被災地域でどのように活動しているか簡単に述べる。
住民の要望は被災市町村の災害ボランティアセン
ター４に伝えられ、その要望に基づき、その日にボランティアセンターに集まったボランティアに作業が割り振られる。
災害ボランティアセンターはボランティアに対して「団体」、「個人」、「初めて」といった各窓口を設

平成23年７月陸前高田の災害ボランティアセンターけている場合もある。
災害ボランティアセンターのスタッフからボラン
ティアの代表者に作業内容についての説明があり、その代表者からそれぞれメンバーが作業概要を聞く。

３

自治体とボランティアとの関係（１） 災害ボランティアの役割

このように一般の災害ボランティアたちはボラン

東日大震災発生後、災害ボランティアの活動が毎ティアセンターで活動当日に自分たちが従事する作日のようにマスコミの報道で伝えられるが、被災地業が割り振られるため、どのような作業にも対応でに対してボランティアがどのように役立っているかきるように被災地に入る前に個々の装備を整えてくについては見過ごされがちである。

るのが普通である。
ボランティアセンターでは、最近起こった作業中災害ボランティアの活動の特長は被災者の個人的な部分まで支援ができることである。の事故の傾向や注意事項についての説明を受ける。

自治体は住民がいくら要望していても個人的なまた、ボランティアセンターから必要な器材の貸ニーズ対して支援できない５。平等・公平という観し出しを受ける。

点に反しないことを確認した上でなければ、特定のボランティアはあらかじめ伝えられた作業終了時個人を自治体として支援はできないのである。それ刻まで現地に行って作業をする。作業終了後は、ボに対して、ボランティアは自由に特定の個人や地域ランティアセンターに戻り、作業完了の報告をする。の団体を支援できる。ボランティアは被災住民に対

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して手厚い支援ができる。

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ボランティア活動がもつ柔軟性や迅速性が最大の特長である。
自治体は、このようなボランティアの特性を踏まえて、復旧・復興に当たる必要がある。

宮市での行政とボランティアの関係が有効に機能し、全国から駆けつけた災害ボランティア、被災地域の災害ボランティア団体、行政機関（西宮市）が連携した「西宮ボランティアネットワーク」（以下「ＮＶＮ」という。）７が設立され、「西宮方式」と呼ばれる民間と行政の一体化した救援活動が行われた。

（２） 市区町村と災害ボランティアとの連携・協働

ＮＶＮにおいては、西宮市と災害ボランティアはそれでは、被災地域の最前線である市区町村はボ相互補完の関係となっている。ボランティア側自体ランティアをどのように位置付けるべきなのであろが自主的、自発的に災害ボランティア部門を運営しうか。ていくとされている。これにより、災害時における防災体制上のボランティアについて市区町村は次のような措置を行うこととなっている。

行政の業務の効率化やボランティア活動の安定した活動が期待できる。平常時から西宮市では災害ボラ

日本では、地震、豪雨など様々な自然災害が発生

ンティアの育成支援やその活動ネットワークの強化、している。国の防災体制を定めている「災害対策基災害関連NPOとの連携強化を図るなどボランティ本法」に基づき「中央防災会議」が設置されている。

アと「顔の見える関係」を築いている８。

中央防災会議は総合的な防災対策を推進する役割を

このように、被災地における災害ボランティアの担い、発生した課題の解決のために「防災基本計画」位置付けが確立している場合、様々な利点がある。などの充実を絶えず図っている。平成７年１月の阪被災期から救援期９までの間での緊急支援活動を神・淡路大震災を受けて、災害対策基本法には国及ボランティアが担うことによって、行政職員が通常び自治体は「ボランティアによる防災活動の環境整業務に早く戻れるようになる。行政が当面の被災者備」に努める責務が規定されるとともに、防災基本の救援から負担を軽減され、長期的な復興への展望計画には、「防災ボランティア活動の環境整備」にを描きやすくなるのである。すなわち、ボランティ係る内容が明記され、国及び自治体は、ボランティ

アによる災害時の市区町村の負担の軽減が早期復興ア団体等との連携により、防災ボランティア活動がの重要な要因の一つになると言える。

円滑に行われるように平時から環境整備を推進することが定められている６。

阪神・淡路大震災において西宮市でのボランティアの受け皿はＮＶＮが担っていた。この西宮市での現在では市区町村が作成した「地域防災計画」に成果が検証され、現在の災害ボランティアセンターも災害時のボランティアについての計画が定められによるボランティア受け入れ体制が全国的に普及しるのが一般的となった。代表的な例として、災害がているといえる。

発生した際に災害ボランティアセンターの設置をしてボランティアの受け皿を作ること、平時から防災ボランティアの確保に努めるといったことである。

する課題

では、なぜ自治体にとって、災害時におけるボラ東日本大震災において、東北地方では巨大な地震ンティアが必要なのであろうか。兵庫県の西宮市のと津波が広範囲に壊滅的な被害をもたらした。通信例をもとに考えていきたい。

手段や電気・水道・ガスといったライフラインも寸災害ボランティアと行政との連携については、西宮市が先進事例である。阪神・淡路大震災では、西20（３） 東日本大震災における災害ボランティアに関断され死者・行方不明者や建物被害の全貌を把握できない状況が長く続いた。

テーマ論文い。震災発生の混乱期から様々な住民のニーズが寄て、災害時の初動的な救援活動もままならない状況せられるが、それぞれの被災地域課題を総合的に克があった。

服していかなければならない。被災状況の改善のス

さらに東京電力福島第一原子力発電所事故により、事故を起こした原子力発電所周辺の拠点施設が使用ピードを上げることが、早期復旧・復興を成し遂げる原動力になる。

できないという状況も発生した。このような被災地

災害ボランティアセンターを設立し、市町村の社の状況下であったので、ボランティアの受入体制を会福祉協議会を中心としてボランティアに仕事を割整備するのに時間がかかった。

り振る方法はボランティアを組織化する過程の混乱被災地があまりに広大であると、支援が行き渡らを避けようとするものである。現在、この災害ボラないおそれがある。支援側は、被災地域の外からどンティアセンター方式が一般化しつつあるが、自治の地域を支援するかについて任意に選択できる。被体職員は災害ボランティアとの官民分業体制に満足

災地の中でも縁がある地域を支援するという考え方

してはならない。

もある。例えば、熊谷市では、郷土にゆかりのある自治体では個人的なニーズを満たすような支援は熊谷次郎直実の直系の子孫が気仙沼市にいるため同できないが、被災者の集団的なニーズにはもっと積10市に対して手厚い支援をしたということもあった 。

極的に関われるのではないか。その際に、ボランティボランティアも自発的な意思から生じるものであるアが行う支援を生かせないだろうか。被災者が避難ため、支援先は自由に選択することができる。被災所に居住している段階はもちろんのこと、被災地帯地からボランティア支援を求める具体的なメッセー単位でのニーズをとりまとめ集積していく作業の上ジを発信することも検討する必要がある。

でボランティアとの協働を生かせないだろうか。

また、地域住民の感情として、地元の外からの支例えば、瓦礫の撤去について、重機が入れるよう援に恐縮する場合がある。被災地域の実情や被災者な全壊地区については、行政主導で作業が進行しての年齢層も関係するが、外部からのボランティアのいくが、家屋が半壊しているような地区については支援を受けることを当たり前だと受け取れない場合復興計画に取り残される可能性がある。行政職員がもある。ボランティアから支援を受けることに引け現地を見て、住民の話を聞いて要望を集積してボラ目を感じてしまい要望を出すことを躊躇してしまっンティアと連携する必要性もあると思われる。

たり、外部からのボランティアに苦しい中から個人最前線で被災住民のケアにあたる自治体職員も復的にお礼を渡そうとしてしまうことがある。日ごろ

興計画を策定する担当職員も、災害ボランティアがから、自治体が行う防災教育や災害時に支援を受け重要なパートナーであることを認識し、連携をとるることに十分な準備が必要である。

ことで、より被災者のニーズに合った支援を行って４早期復旧・復興の実現に向けて被災自治体における目標はいち早く復旧・復興

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何より、被災市町村自体に多くの犠牲者が出ていいくことができるのではないか。

５

おわりにを成し遂げることである。そのためには、自治体は災害ボランティアそれぞれの支援のあり方が存在支援に来る数・場所・時期が不特定であるボランする。今後、生活様式の変化や技術革新によってボティアの存在を無視することなく、復興のために協ランティアの特性も変化してくる。災害におけるボ働していかなければならない。災害ボランティアのランティアの役割について過去の事例や体験を踏ま

活用は被災住民への支援作業の単なる仕分けではなえつつ今後の地域防災体制を刷新していかなければ

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ならない。

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最後に筆者の体験談を踏まえつつ結びとしたい。
平成23年の夏に都内で地下鉄に乗車したところ、岩手県の災害ボランティアセンターシール11を鞄の目立つところに張ったお年寄りがいた。話を聞いてみると東北地方の被災地２か所でボランティア作業を行い、神奈川県が東北地方で活動するボランティアのために作った施設に宿泊していたという。鞄に災害ボランティアセンターシール

岩手県災害支援ボランティアセンターシールを貼って若い人に興味をもってほしいと、被災地へのボラたいと災害ボランティア活動時の写真も含めた資料

ンティアの方法が分からなければ自分の体験を教えをいつも持っているという。

脚注
１

平成7年1月17日から平成12年3月31日までの間に、累計で2,166千人のボランティアが参加、兵庫県県民生活部生活文化

局生活創造課「阪神・淡路大震災一般ボランティア活動者数推計(H7.1 〜 H12.3)」兵庫県ホームページ
２

兵庫県の推計によれば、震災発生から1年間の延べボランティア数は1,377,300人。その内訳は、男性52%、女性47%、年齢20歳代50%、20歳未満23%と圧倒的に若者が多く、被災地内35%、被災地外63%、また、経験の有無については、「初めて」が69%と約7割が初体験者である（兵庫県災害対策本部避難所緊急パトロール隊による実態調査、1996年6月）『ボランティ
ア学を学ぶ人のために』より引用。
３

Social Network Service

社会的ネットワークをインターネット上に作り上げるサービス。世界最大の会員数をもつFacebookや日本最大の会員をもつmixiなどがある。ブログやtwitterなどもこの中に入る。
４

災害ボランティアセンター

災害時にボランティアの受入れや被災者のニーズの把握などを行う拠点機能を指す。平成22年9月28日版内閣府（防災担当）「防災ボランティア活動に関する論点集〜よりよい活動環境に向けてみんなで考えよう」
５

例として、松戸市「すぐやる課」ホームページ「個人的なことはお断りしています。『なんでもやる課』ではありません」。
ほかの「すぐやる課」設置自治体でも同様。

６ 「災害対策基本法」第8条第2項第13号、「防災基本計画」第1編 総則 第2章 防災の基本方針、第2編震災対策編 第1章 災害予防 第3節 国民の防災活動の促進 3 国民の防災活動の環境整備
７

1996年に発展的解消し、日本災害救援ボランティアネットワーク（NVNAD）が設置された。

８ 「西宮市地域防災計画」2編災害予防計画
９

震災時の時系列変化

被災期（発災から10分間）、混乱期（10分間から1時間）、防災活動期（1時間から3時間）、救援期（3時間から3日間）、応急復旧期（4日間から7日間）、復旧期（8日間以降） 竹内吉平『災害救援』救助各論第2節震災救助
10

フリーペーパー（2011年）『Ga-ya!』Vol.9熊谷市長インタビュー

11

2枚目の掲載写真参照

参考文献

22

◎

戸羽太（2011）『被災地の本当の話をしよう 〜陸前高田市長が綴るあの日とこれから〜 』 ワニブックスPLUS新書◎

村井雅清 （2011）『災害ボランティアの心構え』ソフトバンク新書◎

菅磨志保・山下祐介・渥美公秀編（2008）『災害ボランティア論入門』 弘文堂◎内海成治・入江幸男・水野義之編（1999）『ボランティア学を学ぶ人のために』世界思想社◎竹内吉平（2004）『災害救助』 近代消防社