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能登半島地震発災から半年間の自治体財政――国・県・市の予算編成から見えること――
武田 公子

Kimiko TAKEDA
takekim@staff.kanazawa-u.ac.jp
1 July 2024

能登半島地震発災から半年間の自治体財政――国・県・市の予算編成から見えること――
金沢大学経済学経営学系
武田 公子
要 旨
本稿では、2024 年能登半島地震の発災から半年間における、国の財政措置、県の予算編
成および基礎自治体（ここでは輪島市・珠洲市）の予算編成の関係を整理していく。通常の財政分析は決算統計に基づいて行われるが、災害のような危機対応に関してリアルタイ
ムで政府部門の動向を捉えるためには、自治体の補正予算情報を逐次分析していくことが有用と考えたためである。この分析から明らかになったことは以下の点である。
初動の対応においては、国は予備費の使用と「被災者の生活と生業支援のためのパッケージ」による枠組み提示、復旧・復興支援会議における逐次の支援策および財政措置の追加という手法を採った。石川県の補正予算はこの「パッケージ」を踏まえて策定され、本格的には 2024 年度当初予算において災害対応関係費を盛り込むとともに、その後も国の予備費使用を後追いする形で補正予算対応を行った。一方輪島市・珠洲市では、発災後早期に市長専決処分で補正予算を組み、避難所運営やみなし仮設、応急修理等を含む災害救助費と危険建物の緊急解体・撤去に伴う災害廃棄物処理費等を計上していった。この時点では両市とも財源の目処は立っておらず、既存制度における国庫補助負担の想定と一般予算の削減、財政調整基金の取り崩しでの対応とせざるを得なかった。災害復旧費を中心とする本格的な災害対応予算は 24 年度当初予算以降となり、それ以降は「パッケージ」に基づ
く財政措置や県の施策を踏まえた予算編成に移行していったといえる。
なお、現時点では復旧復興に要する経費の全体像を見通すことはできないが、過去の大規模災害での支援策からの類推から、今後の施策の焦点となるのは、私有財産の復旧に対する公的資金充当の如何にあると考える。この点に関して本稿では「なりわい再建支援交付金」と「復興基金」に注目して考察を加えた。

はじめに
本稿は、2024 年 1 月 1 日に発生した能登半島地震から半年を経過しつつある時点において、これまでの国の財政措置と石川県・基礎自治体の予算編成との関係を整理していくことを目的とする。この作業を通じて、災害に直面した自治体がまずどのような行動をとり、必要な財源をどのように想定したのか、また国や県の財政措置は基礎自治体のその後の予算編成にどのように反映されていったのかを描き出すことができると考える。またその中で、災害や地域の特性に応じた施策がどのように組み立てられ、運営されようとしているかも窺うことができるだろう。
そもそも都道府県や市町村の財政分析は、決算書ないし決算統計をもとに行うことが通常であるが、決算データが出そろうのは年度終了から 1 年半ほど後であり、災害のような危機対応に際して同時進行的な分析を行うことはできない。そこで本稿では、各自治体
1

がホームページで公開する補正予算の情報に着目して、予算編成の動向を逐次捉えていく方法を採った。補正予算は、その後に更なる予算の補正や財源の組み換え等が行われるた
め、確定的な財政情報ではないものの、自治体が危機対応時にどのような施策に資源配分を行っているか、また災害に直面した自治体がどのような初期対応を行っているかをつぶさに示すものである。
本稿ではまず、石川県および特に被害が甚大な輪島市・珠洲市における発災後の補正予算対応の経過と国の予算措置とを対応させて整理していく。その上で、この半年間の予算編成状況を総括し、今後の予算対応への見通しと課題について整理していきたい。
１．国の財政措置
まず、能登半島地震に関する各種法適用に触れておく。発災当日に 4 県 47 市町村（石川県内は 17 市町）に災害救助法が 1、1 月 6 日には被災者生活再建支援法が 3 県 64 市町
村（石川県内は全域）に適用され 2、1 月 11 日には激甚災害（本激）3および特定非常災
害 4の指定が発表された。さらに 1 月 19 日には大規模災害からの復興に関する法律の適用が閣議決定された 5。激甚指定は主として災害対応における国庫補助負担率の嵩上げ等の財政措置、特定非常災害指定は例えば運転免許等の満了日の延長や法令上の義務を履行できない場合の免責など被災者の権利義務関係の特例、大規模災害復興法による非常災害
指定は国による復旧事業の代行等を可能にするものである。
激甚指定を受け、国はまず 1 月 9 日に特別交付税 3 月交付分の繰上交付を発表した。
特別交付税は普通交付税と同様一般財源であるが、普通交付税の算定に用いる基準財政需
要額では捕捉されない特別の財政需要に即して、12 月および 3 月に定例交付されることとされている（地方交付税法第 15 条）。定例交付分は過疎地域や地方公営企業等の、災害以外の財政需要に向けた配分も含むものであるが、自治体の危機対応時の資金繰りとしても活用される。この繰上交付額は例年の算定方法により過去 5 年間の平均額とされた（石川県 17.9 億円、輪島市 10.4 億円、珠洲市 6.6 億円等）。
1

内閣府政策統括官（防災担当）「令和六年能登半島地震にかかる 災害救助法の適用について」2024 年 1 月 1 日；
「災害救助法」1947 年法律第 118 号。
2
内閣府政策統括官（防災担当）「令和六年能登半島地震にかかる被災者生活再建支援法の適用について（石川県）」2024 年 1 月 6 日；
「被災者生活再建支援法」1998 年法律第 66号。
3
内閣府政策統括官（防災担当）「令和六年能登半島地震による災害についての激甚災害
及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令」2024 年 1 月 11 日；「激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律」1962 年法律第 150 号。
4「令和六年能登半島地震による災害についての特定非常災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令」2024 年 1 月 11 日；「特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置に関する法律」1996 年法律第 85 号。
5
内閣府政策統括官（防災対応）「令和六年能登半島地震による災害についての非常災害の指定に関する政令について」2024 年 1 月 19 日；「大規模災害からの復興に関する法律」2013 年法律第 55 号。
2

2 月 9 日には震度 6 弱以上を記録した 3 市 4 町と石川県に対して特別交付税の追加交付が発表された。この追加交付分は災害対応に特化した算定方法に基づくものであり、2 月
時点での災害復旧費や罹災世帯数等の見込みを基礎とした追加交付が行なわれた（石川県
15.2 億円、輪島市 10.1 億円、珠洲市 11.2 億円等）
。これら特別交付税は、一般財源として危機対応のための資金繰りとして活用されるが、そればかりでなく、後述する国の各種補助事業における自治体負担分の軽減策にも用いられるため、最終的にはこれらの査定を経て交付額が確定することになる。
1 月 25 日には、「被災者の生活と生業支援のためのパッケージ（以下、パッケージ）」6として、激甚災害に対する既存の国庫補助負担への嵩上げや新たな補助制度の創設およびこれらに伴う自治体財政負担分軽減措置が発表され、翌日にはこの財源として 23 年度予算の予備費から 1553 億円の使用が公表されている。その後も、国の「復旧・復興支援本部」会議で支援策が追加され、3 月 1 日には第 2 回の予備費使用が発表された。2024 年度
当初予算では、23 年度予備費の残額を含め 1 兆円の予備費が計上され、ここから 4 月 23日、6 月 28 日にそれぞれ予備費使用が公表された（表 1 参照）。
表 1 「被災者の生活と生業支援のためのパッケージ」に基づく予備費使用（億円）
発表日
概要
金額
計
累計額
1/26
二次避難・住まいの確保
438
災害廃棄物処理
202
自衛隊活動
54
中小・小規模事業者支援
205
農林漁業者への支援
75
観光復興支援104
公共土木・公共施設の復旧等
404
エネルギーインフラ復旧
19
医療・社会福祉施設等の復旧
52
1553
1553
3/1
応急仮設住宅の供与等
158
地域福祉推進支援臨時特例交付金
61
災害廃棄物処理8
公共土木・公共施設の復旧等
928
1155
2708
4/23
応急仮設住宅の供与等
683
福祉・介護サービス提供体制緊急整備事業
16
農林漁業者への支援
44
公共土木施設・公共施設の復旧等
647
1390
4098
6/28 応急仮設住宅の供与等
282
災害廃棄物処理226
農林漁業者への支援
21
公共土木施設・公共施設等の復旧等
867
1396
5494
＜資料＞財務省令和 5 年度予算／令和 6 年度予算のサイトより作成。

「パッケージ」に基づく国の支援策には、激甚指定に伴う補助率の嵩上げや交付税措置等、自治体に対する財政措置が含まれるが、事業者や個人に対する各種補助制度も盛り
6

令和六年能登半島地震非常災害対策本部「被災者の生活と生業（なりわい）支援のためのパッケージ」2024 年 1 月 25 日（https://www.bousai.go.jp/pdf/240125_shien.pdf）。
3

込まれている。主な施策としては以下のものがある。第一に、国による復旧事業の代行（権限代行、国直轄を含む）である。これは前述のように、大規模災害復興法による非常災害指定を受けての措置である。2 月 1 日の第 1 回復旧・復興支援本部会議では、8 ヶ所の港湾と 2 ヶ所の漁港、能登空港、3 ヶ所の海岸、5 ヶ所の地すべり箇所の代行復旧が示され、2 月 16 日の第 2 回会議では、2 つの河川流域の砂防と能越自動車道等が追加されている。
第二に、災害復旧事業への予算配分は、これまでの 4 回分の予備費使用額の約半分を占めており、公共土木施設、公立学校施設、公営住宅、福祉施設、農林水産業施設等の補助
災害復旧事業について、激甚法の適用を受けた国庫補助負担率の嵩上げが行われている。
補助負担率は、災害復旧費用の当該自治体の標準税収入に対する比率に応じて超過累進的に設定されているほか、それでも生ずる自治体負担分に関して、起債充当率 100％の補助
災害復旧事業債が起債でき、後年度元利償還費負担に対して 95％の普通交付税措置がなされる。これらのほとんどは能登半島地震に関する特別な財政措置ではなく、これまでも本激適用の自治体に対して行われてきたことであるが、被災自治体の財政力（ここでは標準税収入）が弱いことから、最終的な国庫負担はかなり高くなると考えられる。
第三に、災害復旧事業の対象は前述のような公共施設等に限定されるため、公益的性格をもつ施設であっても民間主体の資産は復旧事業の対象とはならない。このことから、従来からも大規模災害時にはその時々に民間の施設に対する復旧補助が盛り込まれてきた。能登半島地震でも、農林水産業関係の共同施設、医療・福祉施設等への補助が盛り込まれている。また、個人設置型浄化槽への国庫補助率が 1/3 から 1/2 に嵩上げされ、自治体負担分に最大 80％の特別交付税措置が行われることになった 7。能登地域では集落の分散性もあって、下水道は一部市街地に限定され、集落排水や浄化槽が多く利用されており、市町設置の浄化槽が 3000 基、個人設置が 1.6 万基あるとされている 8。生活環境の再建に向けてこうした個人設置浄化槽の復旧は不可欠であり、そのため「個人負担が生じないように」9という趣旨から財政措置がなされた。
第四に、第 2 回の予備費使用に盛り込まれた「地域福祉推進支援臨時交付金」である。
これは被害の大きかった 6 市町に居住していて半壊以上の被害を受けた高齢者や障がい者のいる世帯、低所得や家計急変等の事情のある世帯に対して、住宅再建給付金 200 万円を含み最大 300 万円を給付する制度である。被災者生活再建支援給付金（最大 300 万円）とあわせ、住宅再建支援としての効果が期待される。
第五に、表 1 で「中小・小規模事業者支援」に含まれていると考えられるのが、「パッケージ」で新設された、「なりわい再建支援補助金」である。中小企業・小規模事業者を対象とし、施設・設備の再建のために要する費用に対して 15 億円を上限とする補助率

復旧・復興支援本部第 3 回会議（2024 年 3 月 1 日開催）資料。
第 2 回上下水道地震対策検討委員会（2024 年 5 月 10 日開催）資料。
9
復旧・復興支援本部第 2 回会議（2024 年 2 月 16 日開催）資料。
784

3/4 の支援事業である。この事業の詳細については後述する。
２．石川県の予算編成状況
石川県は 2 月招集の 3 月議会までの間、補正予算を組まないまま災害対応を行い、国の「パッケージ」発表を待つ形で発災後初の補正予算（2 月 15 日発表、3 月議会上程のため県の呼称は 3 月補正であるが、以下では便宜上 2 月補正とする）が組まれた。図 1 に示す
ように、発災後初の県の補正予算の中心は災害救助と公共土木復旧、および再建補助である。なお、以下の県・市の補正予算からの分析に際しては、筆者独自の費目区分を設け、それによって集計を行っている。ここで「再建補助」に区分したのは、民間（事業者、個人）の資産の被災施設・設備の再建や再取得に対する補助等である。
図1 石川県震災関連予算措置の経緯
災害救助
土木復旧
農水復旧
他公共施設復旧
再建補助
生活支援
その他
0

500

1,000
㉓2月1

1,500

2,000

2,500

3,000

㉓2月2

㉓3月

㉔当

㉔6月

3,500

4,000

4,500
億円

㉓㉔はそれぞれ2023年度予算、2024年度予算。月は予算案発表時を示す。

まず災害救助について。災害救助法第 2 条に列挙される応急修理、避難所設置、仮設住宅建設・借り上げ費、災害弔慰金・援護資金貸付等は、都道府県知事が実施することとされている。救助にかかる費用は都道府県が支弁し、その費用の当該都道府県の標準税収額に対する比率によって国庫負担率が 50％から 90％の超過累進的に設けられている。
2022 年度の石川県標準税収額に対する、半年間の災害救助費の計上額の比率は 150％を超えていることから、国庫負担率は 9 割近くになるものと推測される。
石川県は 1 月半ば以降、孤立集落や断水長期化による生活環境の悪化への対応として、加賀地域を中心とする宿泊施設での二次避難を推奨した 10。これを受けて 2 月補正では避難所設置・運営と生活物資支援に係る経費や仮設住宅建設費等が計上されている。また、24 年度当初予算は 23 年度補正予算と同日に発表されており、そこではさらに災害救助費の予算額は大きくなっているが、この多くを占めるのは 1270 億円を計上した仮設住宅建設事業費である。仮設住宅は早いところでは 1 月中旬に着工し、6600 戸の建設が計画され、6 月 18 日までに 4828 戸が完成している。

10

この経緯については、武田公子「2024 年能登半島地震急性期の問題―避難の多様化と広域化を中心に―」金沢大学経済学経営学系ディスカッションペーパーNo.81、2024 年 3月（http://hdl.handle.net/2297/0002000473）参照。
5

次に災害復旧費関係費のなかでも突出して多い公共土木災害復旧費については、2 月補
正で 780 億円、2024 年度当初予算で 3334 億円、6 月補正で 1686 億円、計 4130 億円が計上されている。これら補助災害復旧にかかる費用にかかる国庫補助負担率は、前述のように本激指定によって嵩上げされる。災害救助費と同様、当該団体の標準税収額に対する復旧費用の比率により、50％から 90％の超過累進的負担率が適用される。その後に生ずる地方負担分に対しては補助災害復旧事業債が充当率 100％で起債でき、その後年度元利償
還費の 95％が交付税措置される仕組みである。因みに単独事業の場合も一般単独災害復
旧事業債が 100％充当できるが、後年度交付税措置率は財政力により 47.5％～85.5％とされるため、自治体負担率はゼロではないものの、実質負担は限定的になると考えられる。
とはいえ、今後の復旧費用の全体像はなお不確定である。6 月県議会での答弁によれ
ば、5 月末で国の災害査定が完了したのは 1267 ヶ所で、対象と見込まれる 8122 ヶ所に対して 16％にとどまっており、完了分の査定額は 817 億円となっているとのことである。また、別の報道によれば、道路や河川等の公共土木の被害は 5 月までに 8315 件余り

11確認され、被害額は 7922 億円とされている。このうち、道路が 4131 億円、下水道が1429 億円、河川が 1223 億円、港湾が 803 億円などとされている 12。災害査定が完了していない段階であるため、あくまで概算と考えられるが、それでも 6 月までに計上されている災害復旧費を大きく上回る。因みに熊本地震における公共土木の災害査定は発災から約8 か月後の 2016 年末に完了し、4830 ヶ所、約 900 億円とされた 13。能登半島地震の被害はこれを大きく上回るものとなると予想される。
また、2 月補正で目立つのが、「再建補助」に分類した約 400 億円の予算計上である。
このうち 300 億円が「なりわい再建支援事業費」（後述）であるが、その他にも伝統工芸、商店街、農林業・畜産業、漁業の他、介護施設・事業所等の施設設備再建・再取得への補助事業が数多く盛り込まれており、多くは国の 10 割補助金として計上されている。
また、この区分には事業者ではなく住家・宅地に関する再建補助事業も含まれており、中でも 6 月補正で盛り込まれた被災宅地等復旧支援事業費 30 億円が注目される。国の復旧・復興支援本部の第 4 回会議（3 月 22 日）で追加されたもので、液状化を含む地盤災
害への対応として、地盤改良等の経費に対し上限 766 万円で約 2/3 を補助する制度であるが、物価高騰を考慮して上限額は熊本地震の 1.2 倍とされた。県はこの制度をもとに、各種の補助事業を組み合わせた支援モデルを示しており、耐震改修の併用も可能としている。この事業に対する国庫補助率が 1/2 に嵩上げされ、準備工事等にかかる効果促進分に

14

2024 年 6 月 17 日石川県議会予算委員会での質問に対する土木部の回答。朝日新聞デジタル版 2024 年 6 月 18 日。
12
NHK 石川 News Web 、2024 年 6 月 23 日。
13
熊本県「平成 28 年熊本地震等により被災した公共土木施設の災害査定結果」2016 年
12 月 28 日（https://www.pref.kumamoto.jp/uploaded/attachment/53700.pdf）。
14
石川県「被災宅地等復旧支援事業 制度概要チラシ」。
https://www.pref.ishikawa.lg.jp/kenju/saigai/documents/gaiyou.pdf
116

も 1/3 の国庫補助がつくほか、これにかかる市町負担の 8 割に特別交付税措置がなされることとなった 15。
さて、石川県における 23 年度 2 月補正から 24 年度 6 月補正までの震災関連予算について、その財源を示したものが図 2 である。6 月補正時に追加された約 540 億円の復興基金造成（後述）を除き、これまでの災害対策予算としては 8211 億円が計上されているが、これは 2022 年度標準財政規模と比較すると 2.6 倍に達する。その財源内訳をみると、約 2/3 が国庫支出金である。本激指定による国庫補助負担率の引き上げと、新たな補助制度の追加を受け、かなりの部分が国庫で賄われる見込みとなっている。その上で生ずる県負担については、災害復旧事業債や災害対策債等の充当が認められるため、予算全体の 1/4 は県債で賄われる。ただし元利償還費に対する高率の後年度交付税措置がなされるため、実質的な負担は軽減される。
図2 石川県震災関連予算財源（24年度6月補正まで、単位億円）
特定財源
178

図3 一般財源の充当状況（単位億円）

一般財源
489

その他
40
再建補助
91

県債
2,216
他公共施
設復旧
19

国支出金
5,328

生活支援
42

災害救助
294

農水復旧 6

一方で一般財源の充当がこれまで 500 億円近くに達しているが、図 3 にその充当状況を示した。災害救助は県が実施主体であるため、まずは優先的に一般財源が充当されているが、事後的に国庫負担や特別交付税措置がなされる。また、生活支援に分類したものには、被災者生活再建支援法に基づく給付や、この震災への追加的な措置として設けられた前述の地域福祉推進支援臨時特例交付金の県負担分や、各種減免措置や相談・ケア事業が含まれる。
「再建補助」は前述のなりわい再建支援事業や被災宅地等復旧支援事業など、国庫補助事業に伴う県費負担分が主である。
23 年度内の対応における一般財源は、予備費や一般経費削減分の充当のほか、財政調
整基金の取り崩しで確保され、震災前に 144 億の残高があった基金から一旦は 77 億円取崩されている。23 年度内の特別交付税の繰上交付（2 回分で 33 億円）や国庫補助負担措置等の結果、年度末の基金残高は 154 億円とむしろ震災前を上回る見込みである 16。しか15
16

能登半島地震復旧・復興支援本部第 4 回会議（2024 年 3 月 22 日）資料。
石川県「財政のあらまし」2024 年 6 月 1 日より、
「令和 5 年度下半期の補正予算と決算
7

し 24 年度当初予算で 17 億円、6 月補正で 71 億円の取り崩しがなされており、6 月補正後の基金残高は 66 億円となっている。このように震災対応においては、財政調整基金が資金繰りの緩衝としての役割を果たしており、事後的に特別交付税や国庫補助負担金を通じて補填される状況が見て取れる。
３．輪島市・珠洲市の予算編成状況(1)国の財政措置と県・市の予算編成
自治体の補正予算は、一般には 3 月、6 月、9 月、12 月に開催される定例議会に上程される他、臨時議会を招集する例もある。災害対応等の緊急時には首長が専決処分で執行し、事後的に議会で報告する手順を踏む。また、市町の予算情報の詳細は現時点では入手が難しく、さしあたり自治体のホームページで公開されている限りでの情報を頼りにせざるを得ない。ここでは被害が甚大であった輪島市、珠洲市を取り上げるが、両市ともホームページで予算情報が公開されているものの、詳細な予算説明資料（明細書）ではなく、概略を示す資料にとどまっている。そこで必要に応じて市議会の会議録、本会議における市長の議案説明の録画等も活用しながら、両市における補正予算の経過を整理した。
表 2 自治体の予算編成と国の財政措置
珠洲市
石川県
国
26 日㉓専
9 日特交繰上交付
26 日予備費使用①
2月
15 日㉓補9 日特交第二回交付
15 日㉔当29 日㉔当**27 日㉓補*
3月
11 日㉓補*
11 日㉓補
7 日㉓補
1 日予備費使用②
28 日㉓専
11 日㉔当31 日㉓専*
4月
1 日㉔専
15 日㉔専予備費追加
24 日予備費使用③
5月
8 日㉔補
21 日㉔補
31 日復興基金発表
6月
7 日㉔補
18 日㉔補
5 日㉔補
28 日予備費使用④㉓㉔はそれぞれ 2023 年度予算、2024 年度予算を指す。
専：専決処分による補正 *災害関係以外の補正や一般予算の削減 **骨格予算
予算日付は市については議会上程日（専決は処分日）、県は発表日。
2024 年
1月

輪島市
4 日㉓専
31 日㉓専
13 日㉓専

表 2 はこうして入手した輪島市・珠洲市における予算編成情報を、県の予算編成・国の財政措置と対照させて時系列的に整理したものである。前述のように国による財政支援
は、23 年度・24 年度予備費を財源とし、復旧・復興支援本部の会議において各省庁から提出される支援事項をまとめた「パッケージ」に即して予備費使用を発表するという手順となっており、県の予算編成は国の財政措置を後追いする形で行われている。2 月 15 日には、
「パッケージ」による予備費執行を踏まえて県の 23 年度予算の第 1 次補正と、24
年度当初予算案が同時に公表された。その後は、予備費使用の第 3 回使用を受けて 3 月 7見込みの概要」。
8

日に 23 年度第 3 次補正を発表し、その後は 5 月（6 月議会）で 24 年度予算の補正が追加されている。
次に両市における予算編成の動きを見ていきたい。輪島市ではかなりの頻度で補正予算が編成されている状況が窺える。1 月中に災害廃棄物処理や災害救助関係費を主内容とする 23 年度予算の補正を市長専決処分で 2 度行なっている。最初の専決補正は、特別交
付税の繰上交付が発表される前に行われているが、財源については県支出金、地方交付税、財政調整基金他、とのみ記されており、財源見通しが不確定な状況での予算計上であったことが窺われる。その後、災害復旧費と災害廃棄物処理費等を中心に 2 月に 1 回、3月に 2 回の専決補正を行っている一方、2024 年度当初予算は骨格予算として災害対応を含んでいない。市の「予算の概要」では次のように説明されている。
「能登半島地震により、災害対応を最優先とすることから、原則、経常経費や継続事業等を中心に「骨格予算」として再編成することとしました。能登半島地震からの復旧・復興予算については、
一部債務負担行為の歳出予算化を計上していますが、その他につきましては状況を見据えながら随時補正対応といたします。
」実際、その後 4 月から 6 月にそれぞれ月 1 回の補正を組んでおり、特に 4 月専決補正がこれまでで最も大きな予算計上となっている。
これに対して珠洲市では補正予算編成の回数が絞られている。23 年度予算の補正としては、1 月に専決補正処分を行い、3 月議会に補正予算を上程するのと並行して 24 年度当初予算を公表している。24 年度当初予算については輪島市と異なり、200 億円を超える災害対応経費を計上しており、その後は 6 月補正でも大規模な予算編成を行っている。因みに 2023 年 5 月 5 日の奥能登地震時には、珠洲市は 5 月、6 月 2 回、9 月、12 月とそれぞれ補正予算を組んで災害対応に当たっていたのだが、今般では補正予算回数は最小限化されている。地震被害があまりに甚大であったためか、あるいは度重なる災害のなかでの経験を踏まえて予算編成の省力化を図ったものか、いずれかであろう。
(2)輪島市・珠洲市における予算計上の内訳
図 4、5 は、輪島市と珠洲市における発災から約半年間における、23 年度予算の補正と24 年度の当初予算およびその補正に関する資料より、震災関連の費用について筆者独自の区分で分類・集計したものである。なおこれらは、各自治体が救助・復旧・復興のプロ
セスを推測し、必要となるであろう費目を計上しているのであって、実際に当該事業に着手するまでにはタイムラグがあること、また災害査定が完了していない段階では金額も大きく変わる可能性があることは考慮しておかねばならない。
その上で両市の予算計上の状況をみてみよう。発災後の 2023 年度補正予算から 2024
年度 6 月までの震災対応関係の一般会計における予算総額は、輪島市 650 億、珠洲市 395
億円となっており、2022 年度の標準財政規模に対する比率でいえば、5～6 倍に上っている。あくまで予算計上であって執行額ではないとはいえ、平年の経常的支出を大きく超える支出が災害対応に想定されているのである。

9

図4 輪島市の災害関係費予算
災害救助
公共土木復旧農水復旧
公共施設復旧給付・負担減
再建補助
産業復興
災害廃棄物
繰出
その他
0
㉓1月専①

20

㉓1月専②

40

60

㉓2月

80

100

㉓3月専①

120

140

㉓3月専②

160
㉔4月専

180

200

㉔5月

220

億円

㉔6月

図5 珠洲市の震災関連予算
災害救助
土木復旧
農水復旧
公共施設復旧給付・負担減
再建補助
災害廃棄物
積立
その他
0

20

40

㉓1月専

60
㉓3月

80
㉔当初

100

120

㉔4月専決

140
㉔6月

160

180

200
億円

両市に共通しているのは、第一に、発災直後の専決処分では財源が明確に示されず、既存の補助制度を前提としつつ特別交付税繰上交付と財政調整基金の取り崩しを示すにとどまったことである。震災対応の予算計上は 24 年度予算以降に本格化しており、珠洲市では 3 月に組まれた 24 年度当初予算における震災関連予算が 203 億円に上っている。輪島市では 24 年度予算を骨格予算とし、震災関連予算は 4 月の補正で 345 億円を計上している。国における第 2 回の予備費使用、県の 24 年度当初予算を踏まえて、このあたりから財源確保の見通しが立ったものと考えられる。
第二に、両市とも大きな金額が計上されているのは災害廃棄物処理にかかる予算である。廃棄物処理は平時より基礎自治体の事業として位置付けられるため、県の予算にはこの項目はほとんど計上されず、市町の災害関係費のなかでも特に大きな歳出項目となる。
建物被害に伴う建材や瓦、損傷家財の回収・処理や、道路の通行を妨げる建物や危険な状態にある建物の緊急解体が先行して行われ、その後全壊・半壊判定住家の所有者の申請による公費解体も 5 月以降徐々に増加してきている状況にある。被災地においてまずは倒壊した建物の撤去とそれに伴う災害廃棄物処理が大きな課題となっていることが窺われる。
第三に、発災直後から計上されているのが災害救助費である。発災直後から避難所の開設・運営にかかる経費や支援物資の配送、みなし仮設住宅の借上げ、住宅の応急修理等が計上され、24 年度予算以降は仮設住宅の建設の本格化を見込んでのことと思われる。
第四に、両市とも 24 年度予算以降に「再建補助」に区分した費目が計上されているこ10とである。災害復旧事業の対象とならない住宅や農地・事業所等の復旧について、被災者が実施する復旧に対して補助する施策が両市とも予算計上されている。これには、「パッケージ」発表後に逐次追加されてきた各種補助制度、液状化等の宅地の復旧に対する補助、個人設置浄化槽の復旧補助等が含まれている。
「なりわい再建支援事業」は県の事業であるため市の予算には直接関わらないが、さらなる当事者負担軽減のために市が独自措置をとる場合もある。
他方、災害復旧費の予算計上には両市の間で相違も見られる。珠洲市では当初予算段階
まで災害復旧費に関する計上があまり多くない。この点は、国の災害査定を待たねば復旧費用を見積もることが困難であるためと考えられる。他方では輪島市ですでに大きな金額が計上されているのは、被害の大きさに鑑み、まずは予算を確保しておきたいという思いからではないかと考えられる。なお、輪島市の 4 月補正までの「公共施設災害復旧」に
は、公共土木と農水施設復旧費も含まれている。これは市のホームページで公開されている予算情報の限界によるためであるが、この点は留意願いたい。
また、輪島市では繰出金が 3 度にわたって計上されている。これは主に上水道、下水道、病院の各特別会計に対するものが主内容である。水道事業については別稿で論じている 17ためここでは省略するが、これら公営事業における施設設備の損壊の甚大さを示すものである。またこの他に公営住宅用地先行取得のために土地取得会計に繰出したものもある。珠洲市では 2 回にわたって積立金が計上されている。市議会では、この積立金に既存の地域振興基金を廃止してこれに統合することにより、珠洲市震災復興基金を 40 億円造成したと説明されている 18。
４．公的資金による私有財産の再建支援をめぐって
前述のように、災害復旧事業の対象は公共土木、農林水産業基盤、公共施設等に限定されており、民間の公益的施設、共同施設を含め、民間事業者や個人の資産にかかるものは対象外とされてきた。このため、過去の災害時にはこれら民間資産の再建・再取得に関しては個別の補助事業で対応する形をとってきたが、東日本大震災以降はより踏み込んだ支援がみられるようになった。能登半島地震でもこうした支援策は少なからず見られ、前出
図 1～5 に示した「再建補助」に区分した施策がそれにあたる。これら支援策のうち、以下では「なりわい再建支援事業」および「復興基金」に焦点化して、過去の被災地の例を引きつつ、今後の課題となる点を検討しておきたい。
(1)なりわい再建支援事業
なりわい再建支援事業は、損壊した建物・設備の再建・再取得のために、15 億円を上17

武田公子「能登半島地震と水道事業――復旧と持続可能な水道事業への課題――」『環境公害』54 巻 1 号、2024 年 7 月掲載予定。
18
2024 年 6 月 18 日珠洲市議会本会議での市長による議案説明。
11

限として所要経費の 3/4 を補助する仕組みである。この補助事業費については国が 2/3、県が 1/3 を負担することとされているが、県負担分については災害対策債を 100％充当可能であり、後年度元利償還費の 95％に普通交付税措置がなされる。起債対象外の場合も地方負担分について 95％の特別交付税措置がなされることとなっている。なお珠洲市では、6 月補正でこの事業者負担 1/4 に対する独自の軽減措置を盛り込んでおり、今後他自治体でも同様の動きとなる可能性がある。
同事業は、2020 年 7 月熊本豪雨の被災地で導入された経緯がある。東日本大震災や熊本地震では「グループ補助金」が多く活用されたが、事業所の集積が弱くグループ化が困
難な地域性を考慮して、「なりわい再建支援事業」では個別事業者からの申請を総括して「グループ」と見なして補助するものであり、商業・工業のみならず、農林水産業や医療・福祉事業者を含む広い分野にわたって支援するものとなっている。
石川県 24 年度当初予算での同補助金計上額は 300 億円であるが、その交付決定件数は5 月末現在で 17 件にとどまっており、そのほとんどは加賀地域の中小企業である。今後、能登地域の小規模事業者や個人事業者がこの制度をいかに活用していくかが課題であるが、その際熊本豪雨被災地での活用事例が参考になるだろう。熊本県におけるなりわい
再建支援補助金は、2023 年 12 月時点で 522 件、補助総額は 252.4 億円となっており 19、
この事業が多く活用されたのは、人吉市（2020 国調人口 31,108 人）と芦北町（同 15,681
人）と、いずれも能登と同様過疎地域指定の自治体であることから、この事業が今後能登半島地震被災地でどのように活用され得るのかを予測することにもつながる。実際、石川県の同補助金交付要綱や復興事業計画は熊本県のそれに準じた形となっている 20。
熊本県の復興事業計画では、「復興に向けて必要となる類型」として、①サプライチェーン型、②経済・雇用貢献型、③地域生活・産業基盤型、④地域資源産業型、⑤商店街型の 5 類型を設けているが、この類型は石川県でも全く同じである。熊本県のこれまでの交付実績件数でいえば、71％が③地域生活・産業基盤型であり、次いで 20％が④地域資源
産業型である。また、事業者区分では、小規模企業が 54％、中小企業と個人事業主がそれぞれ 21％という構成である。
図 6 は熊本県における同補助金の交付実績の件数を、産業分野と類型・事業所規模のクロスで集計したものである。両図を見比べながら、その活用状況を読み取ってみたい。
まず類型のなかで最も多いのが③地域生活・産業基盤型であるが、この類型が多くを占める分野が建設業、卸売・小売業、医療・福祉である。またこれらの分野では他分野と比較して中小企業の比率が高い。④地域資源産業型が多いのは、農林水産業、飲食・宿泊業、製造業、サービス業である。当該地域には温泉観光地が含まれており、それに関連する事
熊本県「なりわい再建支援補助金の交付決定（第 15 回）」2023 年 12 月 25 日。
熊本県「なりわい再建支援補助金」に係る復興事業計画（https://www.pref.kumamoto.jp/uploaded/life/201881_526116_misc.pdf）および石川県「なりわい再建支援補助金」に係る復興事業計画（https://www.pref.ishikawa.lg.jp/kinyuu/keieishien/documents/fukkoujigyou_plan.pdf）参照。
19
20

12

業者が多く含まれる。製造業としては製材業、酒造業、食品加工業等が含まれている点も地域特性を示すものであろう。また、特異に思われるのは不動産業が多いということであるが、その多くが個人事業主である。熊本県の復興事業計画では、事務所や店舗を賃借して事業を行っている事業者が少なからずあり、所有者による早期復旧も併せて図ると記されており、事業所や住宅の賃貸者が含まれるものと思われる。
図 6 熊本県なりわい再建支援補助金の交付件数
分野/規模クロス

分野/類型クロス
農林水産
建設

農林水産
建設
製造
運輸
卸売・小売
サービス
飲食・宿泊
不動産
医療・福祉
団体その他

製造
運輸
卸売・小売
サービス
飲食・宿泊
不動産
医療・福祉
団体その他
0
①

20

40

②

③

60
④

80

100

0
中堅以上
個人事業主

⑤

20
40
60
80
100
中小企業
小規模企業
協同組合等

熊本県「なりわい再建支援補助金交付決定事業者一覧」（2024 年 4 月 1 日更新）より作成。

また、⑤商店街型で交付されているのは 10 件にとどまるが、交付決定事業者は個人
名・商店名となっており、個別店舗が申請する形をとっているように見える。なお、「団
体その他」と区分したものとしては、森林組合、農業協同組合、商工会議所等が含まれている。
以上のように、熊本県におけるなりわい再建支援補助金は、被災した事業者の建物や設備の復旧・再建に関して、多様な事業分野の個人事業者や小規模事業者が活用可能な事業であると考えられる。熊本県における同補助金の交付先は、能登半島地震の被災地域の「なりわい」のイメージと重なるところが多く、これら活用事例に学ぶところは大きいと思われる。石川県内における同事業活用が未だ進まないのは、周知不足と申請書類・手続
きの煩雑性にあると考えられ、今後丁寧な申請支援を進めていく必要があろう。
(2)復興基金
石川県は補正予算への 6 月 7 日付追加提案として復興基金の造成を発表した。5 月 31
日に国が基金造成財源として 520 億円の特別交付税を発表したことを受けたもので、これに能登半島地震被災地支援宝くじ収益金の石川県配分額のうち 20 億円を市町に配分した後の残額をあわせ、539.8 億円の復興基金を創設した 21。この使途は、国制度の隙間とな

212024 年 6 月 5 日付石川県知事記者会見。
13

る被災者や被災事業者の支援等に活用するもので、市町への配分を含む活用方法について
今後市町との意見交換を行い、9 月議会以降に順次予算化するとしている。今後、基金メ
ニューにどのようなものが盛り込まれるかが注目されるが、以下では基金による住宅再建
支援のあり方に焦点化して論じておきたい。
復興基金は、1990 年の雲仙普賢岳噴火災害時に初めて導入され、その後も阪神淡路大震災や中越地震等、大規模災害のたびに造成され、国の公的資金を補完して復旧・復興を支援するものとして活用されてきた。なぜ国による直接の予算配分でなく基金という形をとるのかについては、次のような説明がある。
「国は原則として、私有財産の形成に資するものには公的支援を行わない方針であり、直接的に被災者の生活再建支援のために公費投入は行わないとする一方で、都道府県等に復興基金を創設しその事業の範囲で被災者の生活再建支援等がなされている」22。逆にいえば、復興基金は私有財産への間接的な公費投入の手段ということになる。
なお、07 年の能登半島地震時の復興基金は国から貸与された元本から生じる利子を活用するものであったため、公費の直接投入を回避する形で住宅再建への充当を可能としていた。これに対して東日本大震災および熊本地震における復興基金は、低金利を背景として、取崩し型基金となっているため、住宅再建への充当については判断が分かれているよ
うに見える。例えば東日本大震災の復興基金による住宅再建支援に関して、宮城県では直接支援ではなく利子補給にとどまったのに対し、岩手県では直接補助を行ったという異なる運用結果となった 23。熊本地震の復興基金では住宅再建に対する直接支援はなされず、利子補給にとどまっている 24。今回の能登半島地震ではこの点がどのように取り扱われるかが今後の焦点となろう。住宅ローンを組むことが難しい高齢者世帯の多い能登地域においては、利子補給では住宅再建支援とはならないことに留意すべきである。
他方で、私有財産の再建に対する公的資金の充当は果たしてタブーなのかという点についても再考が必要である。この点については 2007 年の能登半島地震を受けての被災者
生活再建支援法改正時の考え方が示唆に富む。被災者生活再建支援法は阪神淡路大震災の経験を踏まえて制定されたが、創設時には私有財産への公的資金充当は適切ではないという考え方から自宅再建への使用を認めてこなかった。しかし 2007 年の能登半島地震の際には、住宅再建なくして地域コミュニティの復興はないとの判断から、住宅再建への充当を認める改正が行われたのである 25。これは、同年に発生した中越沖地震被災地も含め、
22

地方公共団体金融機構 地方財政に関する調査研究会「大規模災害後の地方公共団体の財政運営に関する調査研究報告書」2021 年 3 月、14 頁。
23

青田良介「東日本大震災被災地 (岩手県・宮城県) における住宅再建支援と復興基金の役割に関する考察」『災害復興研究』6 号、2014 年；青田良介「岩手県・宮城県における
東日本大震災復興基金の活用に関する考察」『災害復興研究』8 号、2016 年。
24

桒田但馬「平成 28 年熊本地震復興基金の実態分析」『岩手県立大学総合政策学会

Working Papers Series』151 号、2021 年。
25

この経緯については武田公子「震災と自治体財政－輪島市の事例を中心に－」『金沢大
14過疎高齢化の進む地域での災害からの復興においてはきわめて意義の大きい改正であったといえる。
さらにその後の東日本大震災では、その広域性や甚大性、複合性に鑑みて、私有財産への公的資金投入をタブー視する旧来の考え方はむしろ後景に退いた観がある。また前述のように、その後の熊本地震や熊本豪雨など多発する大規模災害のなかで、なりわい再建支援事業や被災宅地等復旧支援事業等、私有財産の再建にかかる公的支援制度は多岐にわたり設けられてきている。こうした動向を踏まえるならば、復興基金を活用した住宅再建への直接支援を躊躇う理由はもはやなくなっているともいえよう。
結語―基礎自治体・県・国の財政運営上の課題
さて、ここまでの検討を踏まえて、能登半島地震における基礎自治体、県、国それぞれの財政運営の動向とこれらの相互関係を整理すると、以下のようになろう。発災後、まず基礎自治体は被害の把握と住民の安全確保を図り、避難所を設置し生活に必要な物資やサービスを提供するとともに、インフラの損壊状況を把握し、移動経路を確保するための応急復旧に着手した。この時点ではこれらの業務に必要な財源の目途は立っておらず、既存制度による国庫補助負担や特別交付税の想定と財政調整基金の取崩しを見込んだ補正予算を専決処分した。県は災害救助の実施主体として、被災自治体の支援にあたるとともに、国との調整に着手したが、補正予算編成は国の財政措置を待つ形となった。一方、国は予備費を活用した支援策をとりまとめ、「パッケージ」として発表し、その後は県や市町はこれを受けて更なる補正予算編成を行った。これが今回の能登半島地震における政府間財政関係の流れである。これをめぐる各政府部門には、それぞれ次のような財政運営上の課題がある。
まず基礎自治体においては、いつ発生するか予想できない災害に備えて、財政調整基金の積立は不可避ということである。幸いなことというべきか、2020 年度以降のコロナ禍
とそれに続く燃料費高騰への対策としての国の財政出動により、多くの自治体は財政調整基金を積み上げてきた経緯がある。他方で財務省はこれまで、自治体における財政調整基金が過大であるとして批判的な言説を繰り返してきた。しかし災害多発時代にあって、財政調整基金の「適正規模」については改めての議論が必要であろう。
次に都道府県レベルについて。石川県の補正予算は、国による財政措置を待って組まれており、その発表は発災から 1 ヶ月半の時点であった。県がなぜ早期に補正予算を組まなかったのかという点については疑問が残る。例えば熊本地震（2016 年 4 月 14 日）に際しては、熊本県では 4 月 27 日に、366 億円の補正予算を知事が専決処分している。主な内
容は、災害救助に 170 億円、事業者向け緊急融資に 93 億円、災害復旧費に 102 億円等である。財源としては国庫支出金、県債、基金取り崩し等であり、この国庫支出金も既存制度からの想定で組まれたか、あるいは国との間で何らかの調整があった可能性もある。い
学経済論集』第 30 巻第 1 号、2009 年 12 月（http://hdl.handle.net/2297/27726）に記した。
15

ずれにせよ、県における早期の補正予算編成は、現場での救助・復旧を担う基礎自治体に財源確保見通しと安心感を与え、補正予算編成作業を円滑化させる意味で重要なのではなかろうか。
そして国の財政措置について。能登半島地震への対応に必要な財源について、国は 23
年度予算の予備費に 24 年度予算での予備費追加を追加することで「パッケージ」の財源確保を行っている。このような予備費対応は、コロナ禍対応の際に 10 兆円もの予備費を計上して以降、恒常化している観があり、能登半島地震対応の予算もコロナ禍対策および物価高騰対策を契機とした予備費の残額を充当する形となっている。熊本地震の際には、
5 月 13 日閣議決定の 2016 年度第 1 号補正予算において、7000 億円の「熊本地震復旧等予備費」を計上した。同じ「予備費」であっても、熊本地震にあっては災害対応を目的とした予備費計上であるのに対し、能登半島地震のそれは既存予算の流用であって、災害対応に限定して確保されているものではない。このことはつまり、能登半島地震に関する国の予算フレームが示されていないということを意味する。その結果被災地にとっては、国がどれほどの財政的規模感で災害対応にあたろうとしているのかが見通せないものとなっているのである。
災害対応をめぐる政府間財政関係において、まずは基礎自治体が現場で必要なニーズを把握し、応急的に補正予算を組むことになる。しかしこの時点において、県や国による財政支援が明確に想定できない状況での暗中模索が長期化する事態は望ましいことではない。基礎自治体の予算策定に対して国・県が迅速に財源保障を示すことが求められる。
＊本稿は、科学研究費補助金特別研究促進費課題「2023 年 5 月 5 日の地震を含む能登半
島北東部陸海域で継続する地震と災害の総合調査」（23K17482）（代表：平松良浩）による研究成果の一部である。

16