2023 年 2 月 21 日

バイデン政権の国連安保理改革政策（米国政治外交研究会）
上智大学国際関係研究所

客員研究員

都築正泰
はじめに
昨年 2 月 24 日のロシアによるウクライナ侵攻の開始から、まもなく一年が経過する。この間、ウクライナは、国連安保理改革の議論において、古くて新しい論点を提示してきたと言えるだろう。
ウクライナ危機は、ある常任理事国が当事者である紛争案件において、その常任理事国が拒否権を使って安保理の介入を阻止しようとする場合、その相手国（常任理事国ではない国）はどのように対応することができるのか、というテストケースになっている。これは、「安保理の理事国は、紛争当事者でありながら、同時に、その紛争を裁く裁判官や陪審員であってよいのか」という国連創設
過程の議論を想起するとともに、近年、大国間競争が激しさを増す中で、新たな対応が迫られている論点にもなっている。
このような状況において、ゼレンスキー大統領は、安保理におけるロシアの代表権、投票権および拒否権の一時停止を求めてきた。あるいは、ウクライナにも拒否権を持った常任理事国の議席を付与すべきであると主張した1。もし、いずれも実現できなければ、もはや安保理は不要であり、自ら解散するべきであると迫った2。このウクライナの改革要求に対して、関係各国はどのように対応したのか。
昨年 9 月 21 日、アメリカのバイデン大統領は、国連総会第 77 会期冒頭に開催された一般討論演説で安保理改革に言及した。どのような改革をアメリカは支持するのか。バイデン大統領が述べたのは次の２点である。第１に、安保理に対する信頼性とその実効性を確保するために、常任理事国は「まれで異常な場合」を除いて拒否権の行使を控えるべきであると述べた。第 2 に、アメリカは常任・非常任の両方で安保理の代表権を拡大することを支持すると述べるとともに、「我々が長年支持してきた諸国」ならびに「アフリカおよびラテンアメリカ・カリブ諸国」に常任議席が配分されるべきであると発言した。3
今回、常任理事国であるアメリカ自身が、安保理改革の一環として拒否権行使の抑制に言及した

1“STATEMENT by President of Ukraine H.E. Mr. Volodymyr Zelenskyy at the General Debate of the77th session of the UNGA” (21 September 2022, New York), p.2.
(https://gadebate.un.org/sites/default/files/gastatements/77/ua_en.pdf)
2

UN Document, S/PV.9011，pp.9-10.

3“Remarks by President Biden Before the 77th Session of the United Nations General Assembly.”

SEPTEMBER 21, 2022, United Nations Headquarters New York,(https://gadebate.un.org/sites/default/files/gastatements/77/us_en.pdf)
1ことは、とくに注目すべき点であるだろう。これまでにアメリカ大統領が国連総会の場で、現在の国際情勢を踏まえて安保理の議席を拡大すべきであると述べたことはあっても、拒否権の問題に触れることはなかった。なお、昨年 4 月 26 日、国連総会で、安保理で拒否権を行使した常任理事国に対して説明責任を求める決議4が採択された。この際、アメリカは、その決議案の共同提案国に加わった。そのことは意外性を持って受け止められていた。他方、「ワシントン・ポスト」紙は、昨年
10 月 2 日付の社説5で、アメリカが自ら拒否権行使の抑制を表明する改革は「自滅的」ではないかと論評した。
なぜ、バイデン政権は、安保理改革の一環として、拒否権行使の抑制を推進するのだろうか。
この新たな政策の要素は、ウクライナ危機を背景として、アメリカの安保理改革政策が変化したことを意味するのか。そもそも、バイデン政権が安保理改革に取り組む動機について、どのように説明することができるのか。本コメンタリーでは、リチャード・ゴーワン氏（Mr. Richard Gowan）の議論を手がかりとして、まず、バイデン政権の安保理改革政策を説明するための分析枠組みを検討してみたい。その上で、バイデン政権の実際の政策対応を、安保理のメンバーシップと拒否権行使の抑制の 2 点の問題に分けて分析する。バイデン政権の政策対応を関係各国はどのように評価しているのか。ここではインドの反応を分析することにより、バイデン政権の安保理改革政策の課題をあきらかにする。最後に、バイデン政権の安保理改革政策が、日本の国連外交にどのような示唆を与えているのかについて検討してみたい。
1.「改革のチャンピオン」と現状維持派の二面性
ゴーワン氏は、ニューヨークを拠点とするシンクタンク「国際危機グループ」で国連研究を総括している。バイデン政権の安保理改革への関心や取組に関するゴーワン氏の論考は複数発表されており、また同氏のコメントは国内外の報道でしばしば引用されている。さらに言えば、ゴーワン氏
は、アメリカ国連代表部関係者と意見交換を行う関係にあることから、バイデン政権の政策に影響を与えることができる人物の一人であるかもしれない。あるいは、同氏の言説にはバイデン政権の政策対応の趣旨を代弁している部分があるかもしれない。
なぜ、バイデン政権は、安保理改革に関心を持つのか。ウクライナ危機以前の 2021 年の段階でゴーワン氏6は、就任後のバイデン政権が少なからず安保理改革に関心を持つのは、「中国との地政学的なライバル関係」からであり、また「国連組織全体で中国の影響力が増していることが、決定的な要因である」と指摘していた。安保理改革は「将来的に、国連をどちらがコントロールするか、という米中間の広範な競争の中の一つのコマ」である。この大国間競争で勝利するためには、アメ
リカは、自らの陣営にできるだけ多くの加盟国を取り込み、そして中国に対してより優位な立場を

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UN Document, A/RES/76/262.

5“U.N. reform is a self-defeating idea — literally,” Washington Post, October 2, 2022 at 7:00 a.m. EDT,

(https://www.washingtonpost.com/opinions/2022/10/02/united-nations-security-council-reformbiden/)
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リチャード・ゴーワン（翻訳：竹内俊隆）「P3 と安保理改革」、竹内敏隆・神余隆博『国連安保理改革を考える 正当性、実効性、代表性からの新たな視座』、2021 年、東信堂、248‐262 頁。
2

国連で固める必要がある。
そのためには、中国が積極的に使うことが難しいカードを、アメリカが切ることが鍵となる。そのカードが安保理改革への支持であるとゴーワン氏は指摘する。つまり、「中国がインドと日本を結果的に常任理事国にするような提案はいかなるものでも反対する」ことを踏まえて、バイデン政権
は、逆に、安保理理事国拡大の必要性を積極的に主張する。そのことにより、常任理事国の議席を求めるインド、ブラジルおよびアフリカ諸国等のグローバルサウスの支持をアメリカが獲得することができる。そのような戦略をバイデン政権は安保理改革に関して描くことができるだろうとゴーワン氏は指摘するわけである。
中国は、アメリカと同様、常任理事国の一国であるので、自国が批准さえしなければ、安保理の構成の変更を阻止することができる。安保理の構成の変更には、国連憲章の改正が必要である。憲
章第 108 条に基づけば、「常任五理事国を含む加盟国三分の二以上の批准」が得られない場合、「総会構成国三分の二以上の賛成」によりすでに可決した憲章改正の総会決議であっても、それが発効されることはない（傍線は筆者による）。
それにもかかわらず、中国は、日本およびインドに利する形で改革が進むことに「深刻な懸念」
を持っている。そのことから、「改革のごく些細な進展さえも阻止するために、迅速そして断固として行動」する。そのような中国の安保理改革に対する敏感な反応を踏まえて、バイデン政権は「中国が反対するからこそ、日本とインドの常任理事国入りを、より積極的に躊躇することなく推進す
る意思を持つ」とゴーワン氏は説明する（傍線は和訳者の竹内氏による）。そして、「もし米国が改
革のチャンピオンと認められ、中国は改革への大きな障害であると描写できれば、米国は i)アジアの友好国を継続的に支持していると示せる、ii)国連の将来に関する議論で中国を受け身に追い込む機会を見つけられる」と述べている（傍線は筆者による）。
2022 年 2 月のウクライナ危機の発生以降も、ゴーワン氏は同様の説明を用いてバイデン政権が安保理改革に関心を持つ背景を説明している。5 月の「朝日新聞」の取材に対してゴーワン氏は「ウクライナの戦争で多くの怒りが生まれたため、改革について多くの議論が行われることになるでしょう。米国も久しぶりに、積極的に議論に参加するようになるかもしれません。ただ、米国がそうするのは、中国が安保理改革の主な障害だと見せることで、米国の印象がよくなるからです。自らを改革の擁護者と見せることができれば、インドやブラジルとの関係には良い影響をもたらします」と述べている（傍線は筆者による）。7
他方同時に、ゴーワン氏は、アメリカが安保理改革に関して基本的には現状維持を選好していることを強調している。アメリカが「この問題に本気で政治的資本を投入することはほとんどな」く、「多分、 中途半端なせいぜいお付き合い程度の安保理改革を提唱するにとどまる」だろうと述べている。そもそも、ワシントンの政策当事者たちは、安保理に関しては基本的に現状維持が最善であると考えてきた。
「壊れていなければ直すな（If it ain't broke, don't fix it）8」のフレーズ

7

朝日新聞電子版「国連安保理は完全に失敗、ウクライナ危機で改革の動きは成就するか」2022 年 5

月 8 日 18 時 00 分
(https://digital.asahi.com/articles/ASQ5742FWQ53UHBI00G.html?iref=comtop_International_01)
8David L. Bosco, Five To Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern
3に象徴されるように、ある程度、機能している限り、安保理の権能や構成を変更することは、むしろ実効性を損ない逆効果であるという見解をもっている9。この点では、アメリカは中国および他の常任理事国と利害を共有している。
さらに、「改革のチャンピオン」を志向することの難しさをアメリカ自身が認識している。とくに、安保理理事国の拡大については、加盟国間で意見対立が根深く、長年、合意形成が実現しなかった。たとえアメリカが「本気で政治的資本を投入」して調整を行ったとしても、常任 5 理事国を含めた加盟国全体の合意形成は難しく、徒労で終わる可能性が高いだろうとの判断がある。「中国が気に入らない改革を受容することは、P3（引用注：米英仏の 3 常任理事国）が何を言おうがまたは行おうが、 ますます困難になってきている。
」つまり、中国が同意しない憲章改正は、ますます実現が困難になっている。そして、仮に、総会で憲章改正が可決されたとしても、連邦議会上院の批准が得られるのか、という難しさもある。この点については、アメリカも中国および他の常任理事国と同様に、憲章の改正を要する改革について、最終的に拒否権を発動できる立場にあり、改革のブレーキにもなりえる立場にある。
2. 実際のバイデン政権の政策対応
以上のゴーワン氏の分析は、バイデン政権の安保理改革政策を説明する上でのひとつの枠組みを提示していると言える。その分析枠組みとは次のとおりである。バイデン政権は、中国との大国間競争の中で、安保理改革をアメリカが相対的優位に立つことができる論点として認識しており、その確立を求めて行動している。そして、それにより具体的に期待する成果としては、「改革のチャン
ピオン」としての自国のリーダーシップの下、インド、ブラジルやアフリカ諸国等のグローバルサ
ウスからの支持の獲得である。他方、バイデン政権は、国連憲章の改正を要する改革には消極的である。
しかしながら、このような消極姿勢が露見してしまえば、インド、ブラジルおよびアフリカ諸国
等のグローバルサウスは、常任理事国の議席を得る可能性が絶たれたと認識してしまい、アメリカへの支持は急速に失われることになるとともに、国連における中国との多数派争いにおいてアメリカは不利な状況に陥るというジレンマがある。
このゴーワン氏の分析枠組みは、どの程度まで、ウクライナ危機以降のバイデン政権の安保理改革政策を説明できるだろうか。以下では、この分析枠組みを適宜修正しながら、安保理のメンバー
シップと拒否権行使の抑制の２つの問題に関するバイデン政権の実際の政策対応を分析していく。
（1）安保理のメンバーシップに関する政策対応
a. 昨年 9 月のバイデン大統領の国連総会演説

World (Oxford: Oxford University Press, 2009), p.204.
9David Bosco, “The United States doesn’t want to reform the Security Council,” Foreign Policy,

September 29, 2015. (https://foreignpolicy.com/2015/09/29/the-united-states-doesnt-want-to-reformthe-u-n-security-council/)4

すでに冒頭でみたように、昨年 9 月の一般討論演説において、バイデン大統領は、アメリカは常任・非常任の両方で安保理の議席を拡大することを支持すると述べるとともに、「我々が長年支持してきた諸国」ならびに「アフリカおよびラテンアメリカ・カリブの諸国への安保理常任議席の配分を支持すると発言していた。この趣旨については、ゴーワン氏の分析枠組みを踏まえれば、中国が結果的に日本およびインドに利する形で安保理のメンバーシップが拡大することに慎重である
ことを念頭において、バイデン政権は、インド、ブラジルおよびアフリカ諸国等のグローバルサウ
スに対して、それらの諸国の常任理事国入りをアメリカが支持することを示唆したのだろう10。な
お、日本については、昨年 5 月の訪日時、バイデン大統領は、「改革された国連安全保障理事会において日本が常任理事国となること」に改めて支持の表明を行った11。
また、バイデン大統領が、常任と非常任の両カテゴリーで安保理の議席拡大を支持すると述べた点にも注意が必要である。安保理の理事国の拡大については、常任理事国の拡大を重視する G4（日本、インド、ドイツ、ブラジル）の立場がある一方、それを阻止すべく非常任理事国の議席のみの拡大を主張するコンセンサス・グループ（UFC）の立場がある。また、常任と非常任とも自グループの代表が不十分であるとの不満から両カテゴリーでの自グループの議席の拡大を主張するアフリカ連合（AU）の立場もある12。今回のバイデン大統領の演説は、いずれかの立場を支持するわけではなかった。またあるいは、各提案の総和に対する支持を表明する形に留まっていた。安保理のメ
ンバーシップの拡大について抑制的な支持の表明は、以前の政権の立場から基本的な変更はみられない。
b. 関心国からの意見聴取
他方、安保理の理事国拡大について、バイデン政権は、新たな取り組みを行っている。安保理のメンバーシップの拡大の在り方について、トーマス・グリーンフィールド大使自らが対応する形で、関心国や関係する地域グループからの意見聴取を行う「ツアー」を行っている。それは、安保理の拡大に関する「前進のための信頼性のある現実的な提案を中心に合意を形成する」ための努力であるという13。つまり、バイデン政権は、この問題で、少なからず「改革のチャンピオン」であるアメ

10

インドのネット報道によれば、日本、インド、およびドイツの 3 か国であるとバイデン政権高官が述べたという。この報道によると、今回のバイデン大統領の一般討論演説後の取材に対し、匿名を条件に応じた政権高官は、「われわれは、これまでどおり、ドイツ、日本およびインドが安保理常任理事
国になるべきだという考えを支持する」と述べている。“Biden supports Germany, Japan, India aspermanent members of reformed UNSC: White House official,” The Tribune India,(https://www.thehindu.com/news/international/biden-supports-germany-japan-india-as-permanentmembers-of-reformed-unsc-white-house-official/article65920991.ece)
11

外務省ウェブサイト、「日米首脳共同声明 「自由で開かれた国際秩序の強化」」、2022 年５月 23 日、(https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100347254.pdf)
12

外務省ウェブサイト、「安保理改革の経緯と現状」令和 4 年 4 月 27 日、(https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/un_kaikaku/kaikaku2.html)
13“Assistant Secretary for International Organization Affairs Michele Sison Previewing the Secretary’s
5リカの姿勢を強調する意図があるのだろう。しかしながら、この「ツアー」の進捗や成果に関する
米国連代表部の情報公開が不十分であるとの指摘がある14。
c. ロシアの常任理事国資格停止を否定
冒頭ですでに述べたように、ウクライナは、自国に対する侵略行為の制裁として、ロシアの常任
理事国資格の停止を求めていた。それは、昨年 4 月 5 日、首都キーヴ郊外のブチャで発生した市民殺害事案を受けて開催された安保理公開会合におけるゼレンスキー大統領の発言である。この際、ゼレンスキー大統領は、ロシアが、拒否権を「一般市民殺害のライセンスに乱用している」として、「安保理からロシアを除名せよ、あるいは安保理を改革せよ、もし、いずれもできなければ、安保
理は自ら解散せよ」と述べた15。このゼレンスキー大統領の発言は、しばしば報道で引用され注目されたものである。なお、そもそも、ウクライナは、ゼレンスキー大統領16およびキスリツァ国連大使17の発言にみられるように、旧ソ連から継承されたロシアの常任理事国の地位の正当性に疑義を表明している。
バイデン政権高官は、昨年 4 月 5 日のゼレンスキー大統領の発言を受けて、即座に、ロシアの常任理事国資格の停止の可能性を否定している。たとえば、同日の定例会見で、サキ大統領報道官は、
ゼレンスキー大統領の不満は「共有する」としつつも、「ロシアは国連安保理常任理事国であり、そのことに変更はないとわれわれは考えている」と述べている。さらに、サキ大統領報道官は、「（ロ
シアが行った戦争犯罪や残虐行為に関する）説明責任のメカニズムはさまざまあり」、「それは必ずしも国連のメカニズムである必要はない」と発言している。18また同日、トーマス・グリーンフィールド国連大使は、「安保理は、第二次世界大戦後の国連創設の産物である。ロシアが常任理事国であることは事実である。その事実を我々は変更することはできない」と述べている19。

Participation in Next Week’s UN General Assembly High-Level Week,” SPECIAL BRIEFING,SEPTEMBER 16, 2022, (https://www.state.gov/assistant-secretary-for-international-organizationaffairs-michele-sison-previewing-the-secretarys-participation-in-next-weeks-un-general-assembly-highlevel-week/)
14

Evelyn Leopold, “Will UN Reform Happen This Year? Don’t Hold Your Breath,” PassBlue, January

30, 2023, (https://www.passblue.com/2023/01/30/will-un-reform-happen-this-year-dont-hold-yourbreath/?utm_source=PassBlue+List&utm_campaign=8c68b36118RSS_PassBlue&utm_medium=email&utm_term=0_4795f55662-8c68b36118-55090247)
15

UN Document, S/PV.9011，pp.9-10.

16“STATEMENT by President of Ukraine H.E. Mr. Volodymyr Zelenskyy at the General Debate of the77th session of the UNGA” (21 September 2022, New York), op.cit, p.2.
17

UN Document, S/PV.8979, p.15.

18“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki, April 5, 2022,” (https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/04/05/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-april-5-2022/)
19“Ambassador Linda Thomas-Greenfield’s Interview with Joy Reid of MSNBC’s “The ReidOut”(https://usun.usmission.gov/ambassador-linda-thomas-greenfields-interview-with-joy-reid-of-msnbcs6

憲章上、常任理事国のひとつとして規定されているのは「ソビエト社会主義共和国連邦」であってロシア連邦ではない（第 23 条第 1 項）
。ソ連の崩壊に伴い、その常任理事国の地位をロシアが継承したと整理されている。国連の公式文書上、その根拠として挙げられるのは、1992 年 1 月 31 日に開催された安保理サミット会合の議事録である。なお、この会合には、非常任理事国であった日
本からは、宮澤首相が出席していた。この際、議長を務めたイギリスのメイジャー首相が、ロシアのエリツィン大統領の発言後に、「ロシアを常任理事国として迎えることを安保理が望んでいると承知している」と述べている20。つまり、ロシアがソ連から常任理事国の地位を継承することについて、総会決議に基づいて憲章改正が行われたわけではない。これは、あくまでも、1992 年当時の安保理理事国内部の了解事項に留まっている。ここに、ロシアの安保理における地位の正当性に疑義が生じる余地があり、この点をウクライナは指摘したわけである。このような背景を踏まえれば、
バイデン政権には、ロシアの常任理事国資格を否定する趣旨の総会決議を追及することができるのではないかとの指摘がある21。
なぜ、バイデン政権は、ロシアの常任理事国資格の停止に消極的なのか。ゴーワン氏は次の 3 点を指摘している。
第 1 に、ロシアの同意が得られない以上、実現しないからである。憲章上、安保理理事国の資格停止に関する規定はないものの、加盟国の除名規定はある。 憲章第 6 条では、「憲章に掲げる原則に執ように違反した国連加盟国は、総会が、安全保障理事会の勧告に基づいて、この機構から除名することができる」と規定している。ロシアは、自国を国連から除名するべきとの安保理の勧告案が投票に付されれば、拒否権を行使してその採択を阻止することは確実である。「ロシアは犯罪者であると同時に裁判官でもある」状態は、ロシアの同意なしに変更できないのが現実である。
第 2 に、ロシアの常任理事国資格に関するウクライナの疑義には一貫性がないという。ゴーワン
氏によれば、ウクライナは、ソ連崩壊時、他の旧ソ連諸国と同様、ロシアがソ連の継承国であることを正式に受け入れている。また「ウクライナは 2016、17 年に安保理入りしましたが、ロシアの地位について問題提起していません。当時、ロシアは既にクリミアを併合していたのにもかかわらずです。ですから、魅力的な議論であることは分かりますが、歴史的に正しい議論とは思えません。」とゴーワン氏は述べている。
第 3 に、バイデン政権は、安保理を通じてロシアと協力する余地は残っており、それを損なうことを考えていないという。バイデン政権は、安保理は、人権理事会とは異なり、「道徳的なクラブ」
ではなく、あくまでも「実に政治的な機関」であって「パワーバランスの世界」であると認識している。なお、バイデン政権は、昨年 4 月 7 日、ロシアの人権理事会理事国資格停止に関する総会決議を主導し、この際、93 か国の支持を得て可決させていた22。つまり、ゴーワン氏の指摘を踏まえ

the-reidout/) April 5, 2022.
20

UN Document, S/PV.3046, p.48.

21

日本経済新聞電子版「〈ウクライナ危機を聞く〉第 2 次大戦前と類似点、東大名誉教授 北岡伸一

氏」2022 年 3 月 24 日 2:00
(https://www.nikkei.com/article/DGKKZO59336000U2A320C2EA1000/)
22

UN Document, A/RES/ES-11/3.
7

れば、バイデン政権は、現在の常任理事国間の均衡状態を崩すことが、かえって国際秩序の不安定化につながるのであり、これを回避しなければならないという判断があるのだろう。安保理では、ウクライナやシリア等の対立案件がある一方で、アフガニスタン等の困難な案件でアメリカがロシアと協調して対応している事例もある。そのような協調の機会までも失いたくないというのがバイデン政権の意向なのかもしれない。23また、この問題は、安保理のメンバーシップに関する改革について、バイデン政権が現状維持を選好する姿勢が示していると言える。
（1）拒否権行使の抑制に関する政策対応
ウクライナ危機以降の安保理改革政策において、メンバーシップの問題よりもバイデン政権が具体的に取り組んだのは、常任理事国の拒否権行使の抑制に関する取り組みであった。具体的には、リヒテンシュタインが主導して昨年 4 月 26 日に国連総会で採択された、安保理で拒否権を行使した常任理事国に対して説明責任を求める決議24の共同提案国にアメリカが加わることであった。そして、これを契機として、拒否権を「乱用」するロシアおよび中国と対比しつつ、自国（アメリカ）
は拒否権を「まれで異常な場合」以外は行使しない姿勢をアピールすることにより、ロシアのウク
ライナ侵攻に対する批判を高めていくというアプローチであった。
このアプローチについて、ゴーワン氏の分析枠組との関係でいえば、安保理改革の射程と競合対
象の 2 点について修正が必要となる。改革の射程について言えば、このアプローチでは、メンバー
シップのみならず拒否権の問題も含めることが必要となる。また競合対象について言えば、中国の安保理の理事国拡大に対する慎重姿勢というよりもむしろロシアの拒否権の「乱用」の問題に重点が置かれる形になる。以下では、このようなアプローチにより、バイデン政権がいかにして安保理改革における中国およびロシアに対する相対的優位を追及しようとしたのか、関係する項目ごとに分析していくことにする。
a. ロシアの拒否権行使を妨げない
拒否権の問題でロシアおよび中国に対する相対的優位を追及する場合、バイデン政権にとって、ロ・中両国の拒否権の問題を実際に提示していくことが戦略上必要になる。それはアメリカ自身も、残りの２つの常任理事国と同様、拒否権を行使する場合があるからである。つまり、ゴーワン氏が指摘したように、安保理常任 3 理事国（アメリカ、イギリス、フランス）は、ロシアまたは中国が拒否権を行使することを予期したうえで決議案を投票にかけていき、そして実際に行使されたロ・
中の拒否権を問題視し非難するというアプローチをとる場合がある。これをゴーワン氏は「拒否権外交（veto diplomacy）」と呼んでいる25。

23

毎日新聞電子版「国連が問われるもの 安保理は道徳的なクラブではない 危機グループ国連担

当・ゴーワン氏」、2022/12/30 05:30（最終更新 12/30 23:27）(https://mainichi.jp/articles/20221229/k00/00m/030/135000c)
24

UN Document, A/RES/76/262.

25

2022 年 4 月 13 日付リチャード・ゴーワン氏の「ツイッター」への投稿（https://twitter.com/RichardGowan1/status/1513952074475655171
8

以下では、ウクライナ危機における「拒否権外交」を描出してみたい。つまり、ウクライナへの侵略を非難する安保理決議案をめぐって、バイデン政権が、事実上、ロシアの拒否権を封じるよりも、むしろその行使を促す対応をしていた側面を指摘する。
すでに冒頭で述べたように、ウクライナのゼレンスキー大統領は、安保理におけるロシアの投票権の停止を求めていた。それはロシアがウクライナ危機の当事者であるからである。すなわち、まさに侵略行為を行う当事者のロシアが、安保理の意思決定に参加する資格があるのか、という問題提起である。安保理は、侵略行為の存在を決定し、また平和を回復するための措置を決定する権限を持つ（憲章第 39 条）。さらに、安保理の決定は、全加盟国を拘束する法的効果を持つ（憲章第 25条）。つまり、「安保理の理事国は、紛争当事者でありながら、同時に、その紛争を裁く裁判官や陪審員であるべきではない26」とウクライナは主張するわけである。そして、ロシアの投票権が停止されれば、その拒否権も阻止できることになる。
ウクライナが念頭においているのは、紛争当事国の投票権の制限を規定した国連憲章第 27 条第3 項であった。これは「義務的棄権（obligatory abstention）」と呼ばれている。しかし、この規定によって、紛争当事国の投票権が完全に制限されるわけではない。憲章「第 6 章及び第 52 条 3に基く決定」が安保理で行われる場合のみ、紛争当事国の投票権が制限されるということである。
「憲章第 6 章に基づく」という趣旨とは、紛争の平和的解決を促すための措置の決定であり、具体的には「交渉、審査、仲介、調停、仲裁、裁判、司法的解決、地域的機関又は地域的取極の利用」
である（第 33 条第 1 項）
。また憲章第 52 条第 3 項は、「地域的取極又は地域的機関による地方的紛争の平和的解決」を意味する。それ以外の場合、たとえば、憲章第 7 章に基づく強制措置（経済制
裁や軍事的措置等）に関する安保理の決定に際しては、理事国が紛争当事国であっても投票の棄権
は義務ではない。
さらに言えば、憲章第 27 条第 3 項に基づく紛争当事国の棄権については、「義務」というよりも各理事国の任意によるのが実際である。つまり、「義務的棄権」を行う場合には、投票に付される安保理の決定が「憲章第 6 章及び第 52 条第 3 項に基づく」ものに該当するのか、そもそも紛争が存在するのか、そしてその当事者がどの国であるのかについて、各理事国が個別に解釈したうえでの投票行動となる。これまでに６つの理事国が「義務的棄権」を行った事例がある。
常任理事国ではイギリスとフランスが行った事例が 1940 年代にあるものの、その他の常任理事
国（アメリカ、ロシア、中国）が「義務的棄権」を行った事例はない。そもそも、常任理事国にとって「義務的棄権」は、自国の拒否権行使（およびその行使の可能性を示唆すること）を封じるものであり、他の理事国との交渉上、自らの立場を不利にするのみである。そのため、常任５理事国は「義務的棄権」に関心を持たないと言われる27。このような背景から、憲章第 27 条第 3 項は「あ26David M. Herszenhorn, “Russia should abstain if UN votes on Ukraine, experts say,” POLITICO,

January 31, 2022 11:52 PM, (https://www.politico.eu/article/experts-russia-abstain-un-vote-ukraine/)
27

Security Council Report, The UN Security Council Handbook,(https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3CF6E4FF96FF9%7D/the-un-security-council-handbook-by-scr-1.pdf), 2019, pp.23-25.
9

からさまに忘れ去られた規定」であるとウクライナは批判するわけである28。
他方、バイデン政権は、憲章第 27 条第 3 項に基づいて、ロシアの投票権が制限されるべきであるとは考えていない。その理由として、次の２点が考えられる。
まず第１に、ウクライナ危機のとらえ方次第では、アメリカ自身が当事国に該当すると議論される可能性があるからである。たとえば、2 月 28 日に中国が公表した「ウクライナ問題に関する５つの基本的立場」では、「NATO が 5 度にわたって東方に拡大している状況下で、ロシアの安全保障に関する正当な要求を重視し、適切に解決すべき」と述べている29。仮に、この見解に基づけば、今回のロシアの軍事行動は、自国の安全保障上の懸念にアメリカ他の NATO 諸国が応じないことが原因となる。そしてその中でアメリカは紛争当事者であって、ウクライナ危機に関する安保理の意思決
定では投票を棄権すべきである、という議論を惹起しかねない。実際のところ、このような議論を踏まえて、アメリカが「義務的棄権」を行う可能性があるかについて問われた際、昨年 1 月 24 日の段階でトーマス・グリーンフィールド国連大使は回答を避けている30。
第 2 に、バイデン政権は、安保理でロシアに投票を棄権させるよりも拒否権を行使させたほうが国際的な批判が高まると考えているのだろう。つまり、憲章第 27 条第 3 項の「義務的棄権」の規定にロシアが拘束される必要はなく、また拒否権の行使はロシアの随意である、という姿勢をアメ
リカはとっている。具体的には、次の２つの安保理決議案の事例がある。
第 1 の事例として、昨年 2 月 25 日、ロシアの拒否権により、即時、完全かつ無条件にロシアがウクライナから撤退すべきことを「決定」する安保理決議案が否決された。この際、この決議案が、
憲章第 6 章に基づくのか、あるいは第 7 章に基づくのかが議論になった。もし前者の場合、当事者であるロシアは、憲章第 27 条第 3 項に基づき、この決議案の投票の際、「義務的棄権」を行うべきであるという議論が高まる。ところが、当初、この決議案では、憲章第 7 章に基づく決議であると明記されていた。この決議案の起案国はアメリカとアルバニアである。しかし、投票前の決議案交渉の過程で、中国が、この決議案から憲章第７章への言及を削除すれば、反対（拒否権）ではなく棄権の投票を行ってもよいと示唆した。これを受けて、アメリカは、この決議案から憲章第７章に言及した部分を削除した31。この経緯から、この決議案は憲章第 6 章に基づく決議に修正されたのであり、その結果、ロシアは、憲章第 27 条第 3 項に基づき「義務的棄権」を行うべきとの批判が高まった。この際、安保理非常任理事国のノルウェーは、紛争当事者であるにもかかわらずロシア

28

UN Document, S/PV.7740, p.4.

29

“Wang Yi Expounds China's Five-Point Position on the Current Ukraine Issue,”2022-02-26

15:15(https://www.fmprc.gov.cn/eng/zxxx_662805/202202/t20220226_10645855.html)
30“Ambassador Linda Thomas-Greenfield’s New York Foreign Press Center Briefing on Russia’s

Aggression Toward Ukraine,” January 24, 2022 (https://usun.usmission.gov/ambassador-linda-thomasgreenfields-new-york-foreign-press-center-briefing-on-russias-aggression-toward-ukraine/)
31

Colum Lynch, “Russia Vetoes U.N. Resolution Demanding Troop Withdrawal From Ukraine,"

Foreign Policy, February, 2022, 6:57PM, (https://foreignpolicy.com/2022/02/25/united-nationsukraine-russia-vetoes-resolution-demanding-troop-withdrawal/)
10

が拒否権を行使したことは憲章違反であるとの見解を示した32。このノルウェーの見解には、リヒテンシュタインやニュージーランド等の「小国」諸国も同調した33。
この批判に対して、アメリカは、この決議案はあくまでも憲章第 7 章に基づくものであると強調している。米国連代表部報道官は、「安保理は、決議上、明示的に憲章第 7 章に言及しなくても、憲章第 7 章に基づく法的拘束力がある決定を行うことができる」のであり、それゆえに、「憲章第 27
条第 3 項の「義務的棄権」は、この決議案には適用されない」と説明している34。つまり、ロシア
が、この決議案の投票の際、「義務的棄権」を行う必要はないと米国連代表部は説明するのである。
むしろ、この決議案は、憲章第 7 章に基づく内容なので、ロシアが投票に参加することは妨げられないというのである。実際のところ、この決議案には、「ロシアがウクライナに対する武力行使を即時停止すべきことを決定する」とあり、また「即時、完全かつ無条件にロシアがウクライナから撤退すべきことを決定する」との内容もある（下線は筆者による）。このようにみれば、たしかに、米国連代表部が説明するように、この決議案には、憲章第 7 章に基づく法的拘束性が高い内容が含まれる。
しかしながら、この内容であれば、ロシアが拒否権を行使するのは明白であるとも言える。ロシ
アのクズミン国連次席大使は、「（ロシアの）拒否権行使は批判されるべきものではない。安保理のある理事国が、他の理事国の意見を聞こうともせずに、また妥協やバランスのとれた解決策を追及しようともせずに、用意した決議案を投票にかけるのだから、やむにやまれぬ拒否権の行使である」と述べている35。そもそも、この決議案は「義務的棄権」が適用されない憲章第 7 章に基づくことを強調すること自体、バイデン政権には、ロシアに拒否権を行使する権利があることを認め、さらに、ロシアを拒否権行使に誘引しようとする姿勢がみえてしまう。
第 2 の事例として、昨年 9 月 30 日、ウクライナ東部 4 州の併合を非難する決議案が、ロシアの拒否権行使により否決された。この事例も、バイデン政権がロシアの拒否権行使を積極的に阻止しない姿勢を示している。この際もアメリカとアルバニアが共同起案国であった。この決議案では、
憲章第 7 章への言及はないものの、ウクライナの領土を併合するロシアの試みが「国際の平和と安全に対する脅威であることを決意」したうえで、ロシアが、2 月 21 日に行ったドネツク州とルハンスク州の分離独立を承認する決定を「即時かつ無条件に撤回すべきことを決定する」との内容があ32

UN Document, S/PV.8979, pp.7-8.

33

John Chappell and Emma Svoboda, “Must Russia Abstain on Security Council Votes Regarding the

Ukraine Crisis?” LAWFARE, Friday, February 11, 2022, 9:01 AM (https://www.lawfareblog.com/mustrussia-abstain-security-council-votes-regarding-ukraine-crisis)
34

Colum Lynch, “Russia’s Actions Fuel Calls for U.N. to Rein in Security Council Veto Power,” Foreign

Policy, March 1, 2022, (https://foreignpolicy.com/2022/03/01/russia-ukraine-war-un-security-councilveto/)35

Ben Donaldson, “Liechtenstein’s ‘Veto Initiative’ Wins Wide Approval at the UN. Will It Deter the

Big Powers?”, PassBlue, April 26, 2022, (https://www.passblue.com/2022/04/26/liechtensteins-vetoinitiative-wins-wide-approval-at-the-un-will-it-deter-the-major-powers/)11

る36（下線は筆者による）。この決議案の投票に先立って、トーマス・グリーンフィールド国連大使
は、「ある理事国がこの決議案にどのような考えを持つか、われわれは知っている」と述べ、ロシアの拒否権行使を予期している姿勢を示した。そして、「もしロシアが拒否権行使により説明責任を逃れようとするならば、総会の場で、モスクワに対して明確なメッセージを送ることになるだろう。
世界は一致して国連憲章を擁護するべきである」とトーマス・グリーンフィールド大使は述べていた37。
b. バイデン政権の利害と一致したリヒテンシュタイン決議
すでに述べたように、昨年４月 26 日、国連総会において、安保理で拒否権を行使した常任理事
国に対して説明責任を求める決議38が無投票で採択された。この決議の主要点は次のとおりである。
安保理で拒否権が行使された場合、その後 10 日以内に、総会議長が、安保理で拒否権が行使された案件を討論するための本会議を招集する。この会合で最初に発言を行うのは、安保理で拒否権を行使した常任理事国である 。つまり、その常任理事国には、拒否権を行使した理由の説明が求められるわけであり、その説明を踏まえて加盟国全体で議論が行われる。しかし、その拒否権を行使した常任理事国の出席は義務ではなく、あくまでも「招致」である。また、この会合の成果として決議等の採択は行わないことが前提である。要するに、安保理で拒否権を行使した常任理事国の主張を批判的に精査すべく全加盟国が参加可能な形で、総会で討論が行われるわけである。しかし、その常任理事国に対する何らかの制裁が決定される場とはならない。拒否権行使の説明責任を求める
ことに留まっている。
そもそも、この総会決議は常任理事国に対する挑戦が意図されていた。この決議案は、リヒテンシュタインが「拒否権イニシアティブ（Veto Initiative）」として主導したものの成果であり、また同国のウェナヴェザー国連大使が自ら書いた論文がベースとなっていた39。すなわち、リヒテンシュタインがねらったのは、シリア内戦等を念頭に、常任理事国間の政治対立により国際の平和と安全の維持を責務とする安保理が機能不全に陥っていること、そして、それが国連の機能に悪影響を与えているとして、常任５理事国に対する不満の結集である。今回の総会決議によって、拒否権を行使した常任理事国には、総会の場で、つまり全加盟国に対して説明が求められるという「政治的コスト」を負わせることになる。そして、そのコストによって、多少なりとも、常任理事国が拒否権行使を自制するようになるだろうと期待するものである。40

36

UN Document, S/2022/720.

37“Remarks by Ambassador Linda Thomas-Greenfield at the UN Security Council Stakeout After a

Briefing on Ukraine,” September 27, 2022, (https://usun.usmission.gov/remarks-by-ambassador-lindathomas-greenfield-at-the-un-security-council-stakeout-after-a-briefing-on-ukraine/)
38

UN Document, A/RES/76/262.

39

Christian Wenaweser and Sina Alavi, “Innovating to Restrain the Use of the Veto in the United

Nations Security Council,” 52 Case W. Res. J. Int'l L. 65 (2020)40“A conversation on the "Veto initiative" with the Ambassador of Liechtenstein to the United Nations,

Christian Wenaweser,” 21.04.2022, (https://ny.fes.de/article/this-is-not-about-russia-this-is-about12このような常任理事国に対する挑戦的な意図にもかかわらず、アメリカがこのリヒテンシュタイ
ン主導の総会決議案の共同提案国に加わったことは、意外性をもって受け止められた。以前から、
リヒテンシュタインは、ウェナヴェザー国連大使自らが積極的に行動して、安保理の議事運営の透明性や開放性の改善（安保理の作業方法の改善）を求める運動を展開してきた。2012 年 2 月に総会でこの趣旨の決議案の採択を追及した際には、オバマ政権下で、スーザン・ライス国連大使が、安保理常任 5 理事国を主導して、この決議案を投票にかけることを阻止した経緯があった41。
むしろ、このリヒテンシュタイン主導の総会決議には、バイデン政権の利害と一致しているところがあった。それは次の２点から確認できる。
第 1 に、今回のリヒテンシュタイン主導の総会決議は、常任理事国から拒否権を奪うことを目的としていない。アメリカにとって、この決議案に賛同してもなお、自国が安保理で正当に拒否権を行使する余地を確保することができる。この点も、バイデン政権にとっての受け入れやすさにつながったのだろう。そもそも、リヒテンシュタインは、憲章改正による拒否権の廃止を目指していない。ウェナウェザー国連大使によれば、「常任五理事国を含む加盟国の三分の二以上の批准」を要件とする以上、憲章改正は「非現実的」であり、それを追及しても生産的ではない、とリヒテンシュ
タインは考えている42。
ただし、この考えには、安保理改革の議論を理事国拡大の論点だけに終始させたくないというリ
ヒテンシュタインの「小国」としての思惑が含まれる。端的に言えば、リヒテンシュタイン等の「小国」には、G4（日本、ドイツ、インド、ブラジル）のように、常任理事国として推挙される可能性が限定的である。また、非常任理事国として選出される機会も限定的である。つまり、リヒテンシ
ュタインは、安保理改革には、常任・非常任の議席の拡大だけではなく、拒否権の問題や安保理の作業方法の改善等、「小国」の利害にも直結するような論点があるのであって、理事国の拡大といった一要素を先行して議論を進める改革、つまり「ピースミール」アプローチは好ましくない、という見解である。この点について、G4 のメンバー国であるインドは、今回のリヒテンシュタイン主導の総会決議こそ、拒否権の問題を他の論点よりも先行させる改革であり、「ピースミール」アプロー
チではないかと批判している43。この点については、のちに改めて扱うことにする。
いずれにせよ、リヒテンシュタインは、非現実的な憲章の改正による拒否権の廃止を追及するよ
りも、現行の憲章のまま、常任理事国の拒否権行使を抑制する枠組みの「イノベーション」を考案するほうが、より現実的であり建設的であるとの見解である。そして、その「イノベーション」として、ウェナウェザー国連大使が考案したのが、「自動的に」、つまり、総会の会期と議長が変わっても変わることなく、安保理で拒否権が行使された場合に、総会でその案件を取り上げ、そしてそ

multilateralism)
41

都築正泰、
「S5 安保理作業方法改善決議案にみる国連安保理改革の政治力学」、日本国連学会編『国連研究 14 「法の支配」と国際機構-その過去・現在・未来』（2013 年 7 月）、171-199 頁
42

Christian Wenaweser and Sina Alavi (2020) op.cit., pp,71-72.

43

UN Meeting Coverage, GA/12417, 26 APRIL 2022, “General Assembly Adopts Landmark Resolution

Aimed at Holding Five Permanent Security Council Members Accountable for Use of Veto,”(https://press.un.org/en/2022/ga12417.doc.htm)
13

の拒否権を行使した常任理事国に説明を求める討論を開催する枠組みを確立することである44。このように憲章改正を要しない改革は、中国とロシアの同意を要するものではないことからも、バイデン政権にとって受け入れやすいものであった。
続いて、第 2 の理由は、今回のリヒテンシュタイン主導の総会決議案が、バイデン政権にとって時宜を得たものであったことである。そもそも、リヒテンシュタインは、2020 年 3 月、ウェナウェ
ザー国連大使が自ら論文を発表した段階で、拒否権を行使した常任理事国に対して説明責任を求めるという構想を具体化する総会決議の採択に向けて各加盟国との協議の開始を予定していた。
ところが、新型コロナウイルスの感染拡大の中で、その協議の開始を断念した。ウェナウェザー
国連大使によると、オンラインでの調整では難しいと判断したという45。2022 年 3 月 3 日、リヒテ
ンシュタインは、15 の有志国との連名により決議案を各加盟国に配布した。そして、その約 1 か月
半後の 4 月 26 日には、この決議の共同提案国は最終的に 83 か国まで拡大した。ここには、英・仏・米の 3 常任理事国が加わった。アメリカがこの決議の共同提案国に加わることを表明したのは、4月 12 日のことである。この点について、ウェナウェザー国連大使は「期待以上の成果だ」と評価している46。
しかしながら、ウェナウェザー国連大使は、この総会決議は、ロシアといった特定の常任理事国に対する非難を目的としたものではなく、あくまでも、国連の機能を妨げている安保理常任理事国の拒否権行使に関する説明責任を求めるものであると強調している47。しかしながら、このリヒテ
ンシュタイン主導の総会決議は、ウクライナ侵略を行ったロシアに対する非難が趣旨であるとの認識が広がり、そして支持が拡大していった。そしてそれはバイデン政権の利害とも大きく一致するものであった。
c. 拒否権を「乱用」するロシア・中国との対比
昨年 4 月 12 日、米国連代表部は、トーマス・グリーンフィールド大使名で声明を発出している。
この際、リヒテンシュタイン主導の総会決議案にアメリカが共同提案国に参加することを宣言した。
この声明の中で、「アメリカは拒否権という特権を真摯に受け止めている。拒否権は冷静かつ厳正な責任であり、拒否権を託された常任理事国はこれを尊重しなければならない」と述べている。要するに、拒否権という特権を持った常任理事国としての地位は、第二次世界大戦の戦勝国としての立場に由来するのではなく、あくまでも国連加盟国からの信託を受けたものである、という考えで

44

Christian Wenaweser and Sina Alavi, “Innovating to Restrain the Use of the Veto in the United

Nations Security Council,” 52 Case W. Res. J. Int'l L. 65 (2020) op.cit., pp.69-71.
45“A conversation on the "Veto initiative" with the Ambassador of Liechtenstein to the United Nations,

Christian Wenaweser,” 21.04.2022, op.cit.
46

産経新聞電子版、「安保理改革へ「絶え間ない努力必要」 リヒテンシュタイン国連大使インタビュ

ー」2022/6/8 17:20（https://www.sankei.com/article/20220608ZGNOHDVRNRLNJJGX7UEISBBRCQ/）
47“A conversation on the "Veto initiative" with the Ambassador of Liechtenstein to the United Nations,

Christian Wenaweser,” 21.04.2022, op.cit.
14

ある。
他方、ロシアは、アメリカとは対照的なことに、加盟国からの信託に基づいて行使されるべき拒否権の特権を十分な説明なしに「乱用」してきたとバイデン政権は批判する。過去 20 年間で、ロシアが拒否権を「乱用」した事例は数多く「恥ずべきリスト」が蓄積されてきたという。その中で、
4 月 12 日付のトーマス・グリーンフィールド大使声明は、とくに次の 5 点の事例を強調している（表 1）。いずれも、ロシアが説明責任をあきらかにする努力の試みを妨害するものであると批判している。48
表 1：4 月 12 日付米国連代表部声明が例示したロシアの拒否権「乱用」の事例
決議案事例

年月日

投票結果

（国連文書番号）1

グルジア国連 PKO 活動期限 2009 年 6 月 15 日

賛成 10－反対１(ロ)－棄権４

延長決議案（S/2009/310）
2

シ リ アの 国際 刑事 裁判所 2014 年 5 月 22 日

賛成 13‐反対 2(中・ロ)－棄権(ICC)への付託決議案

0(S/2015/562)
3

マレーシア航空機（MH-7） 2015 年 7 月 29 日

賛成 11-反対 1(ロ)－棄権３

撃墜事件を審理する法廷設置決議案(S/2015/562)
4

クリミア併合非難決議案

2014 年 3 月 15 日

賛成 13－反対 1(ロ)－棄権 1(S/2014/189)
5

ウクライナ侵略非難決議案 2022 年 02 月 25 日 賛成 11－反対１(ロ)―棄権 3(S/2022/155)
そして、バイデン政権による批判の対象は、中国にも向けられている。トーマス・グリーンフィールド国連大使は、昨年 9 月 8 日に「国連の未来」と題した講演49をサンフランシスコで行った際、ロシアおよび中国による拒否権行使の増加傾向を問題視している。
「2009 年以降、ロシアは拒否権を 26 回行使している。そのうち 12 回について、中国はロシアと協調して拒否権を行使している。
他方、アメリカが拒否権を行使したのは、わずか 4 回である」と述べている。
拒否権の「乱用」について、バイデン政権がより問題視しているのは、ロシアというよりも中国に対してかもしれない。昨年 9 月のテレビにおける討論番組で、トーマス・グリーンフィールド大48“Statement by Ambassador Linda Thomas-Greenfield on the UN General Assembly Resolution on the

UN Security Council Veto,”op.cit.
49“Remarks by Ambassador Linda Thomas-Greenfield on the Future of the United Nations”, September

8, 2022 (https://usun.usmission.gov/remarks-by-ambassador-linda-thomas-greenfield-on-the-futureof-the-united-nations/)15

使は、「ロシアと中国は、国連憲章そして国連自体を損なうような邪悪な努力について、お互いを支援し合うことを決めているのだと思う。中国は、常々、領土の一体性や国家主権の尊重を最も重要な原則として強調する。これらは国連憲章上の基本原則である。しかし、中国は、ウクライナ侵略を行ったロシアを支援している。そうであるならば、われわれは、国連の加盟国、また安保理の理事国として、このような中国とロシアの試みに対して、国連加盟国からの期待を踏まえて、アメリカがリーダーシップを発揮して対抗していかなければならない」と述べている50。つまり、中国は、自国が最も重視する領土の一体性や主権の尊重といった国連憲章の重要原則に反して隣国ウクラ
イナへの侵略を続けるロシアを、どのような理由から支持するのか。自らの信条と実際の行動が異なる中国は、国際社会に明確な説明ができるのだろうか。中国とロシアの協調に大義はあるのか。
この点について、「あいまい戦略」は許されない。バイデン政権は、このようなメッセージを中国に対して送っているのだろう。
なお、ゴーワン氏は、アメリカが共同提案国に加わったリヒテンシュタイン主導の総会決議の採択の効果について、ロシアそしてアメリカの拒否権行使に与える影響は少ないだろうと分析している。そもそも、この総会決議に基づけば、拒否権を行使した常任理事国が総会への招致に応ずるかについては、あくまでもその任意であり、法的拘束力はない。ロシアはウクライナ情勢やシリア関
連で、そしてアメリカはイスラエル非難の決議案に対して、今後とも安保理で拒否権を行使し続けるだろう。その一方で、この総会決議は「国連での公的な批判に直面することを嫌う中国には大きく影響する」可能性があるという51。つまり、バイデン政権の安保理改革の取り組みは、あくまでも、中国との大国間競争を意識したものであるとゴーワン氏は指摘したいのである。
d. 拒否権を行使する「まれで異常な場合」とはすでに冒頭で述べたように、昨年 9 月 21 日の一般討論演説でバイデン大統領は、安保理に対する信頼性とその実効性を確保するために、常任理事国は「まれで異常な場合」を除いて拒否権の行使を控えるべきであると述べていた。アメリカにとって拒否権行使がやむを得ない「まれで、異常な場合」とは、具体的にどのような状況を意味しているのか。
この点は、すでに取り上げた 4 月 12 日付の米国連代表部声明であきらかになされている。この声明は、リヒテンシュタイン主導の総会決議案にアメリカが共同提案国に参加することを宣言したものである。この声明の中で、バイデン政権は、「常任理事国は、ある決議案について、それが国際の平和と安全の維持の促進に資するものではないと判断するとき、拒否権を行使する場合がある。
常任理事国が拒否権を行使する際には、投票に付される決議案が、なぜ国際の平和と安全の維持に資するものではないのか、その常任理事国は説明できるように準備しておくべきである」と述べて

50

Ravi Agrawal, “‘Russians Are Feeling the Pressure’ What U.S. ambassador Linda Thomas-Greenfield

wants from the 77th U.N. General Assembly.” Foreign Policy, September 14, 2022, 4:56 PM.
(https://foreignpolicy.com/2022/09/14/linda-thomas-greenfield-fp-live-russia-ukraine/)51

日本経済新聞電子版「国連総会決議、拒否権乱用の抑制狙う 安保理改革には壁ウクライナ侵攻」2022 年 4 月 27 日 7:36 (2022 年 4 月 27 日 13:55 更新)(https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN26DZY0W2A420C2000000/)
16

いる52（傍線は筆者による）。
つまり、バイデン政権が考える拒否権行使が妥当か否かの判断基準は、「国際の平和と安全の維持に資するかどうか」という点にある。もし、安保理で投票に付される決議案がこの基準を満たさないということであれば、今後ともアメリカは拒否権を行使することはありうると言いたいのだろう。たとえば、イスラエルを非難する趣旨の安保理決議案が投票に付される場合等が、これにあた
るのかもしれない。
以下の表２は、安保理でこれまでに常任理事国が行使した拒否権の回数をまとめたものである。
この表では、アメリカについて、これまでに行使した拒否権の回数はロシアの 119 回に続いて 82回である。この点について、もし問われた場合、バイデン政権は、4 月 12 日付米国連代表部声明が述べているように、これまでのアメリカによる拒否権行使は、安保理で投票に付された決議案が「国際の平和と安全の促進に資するもの」ではないと判断した結果であり、また「まれで異常な場合」であったと説明するのだろう。また、今後とも、その観点から必要であれば、アメリカは拒否権を行使することはある。もちろん、その場合には、拒否権行使の理由を説明する用意はあると言いたいのであろう。
表 2：常任理事国が行使した拒否権の回数（1946 年-2022 年 9 月現在）53
常任理事国

拒否権行使の回数

1

ロシア（ソ連時を含む）

119 回（ソ連時は 29 回）

2

アメリカ

82 回

3

イギリス

29 回

4

中国

17 回（中華民国時は 0 回）

5

フランス

16 回

e. 狭義の「拒否権」
さらに、ここで指摘しておきたいのは、このリヒテンシュタイン主導の総会決議の運用においてアメリカに優位な面がみられることである。それは具体的には、安保理で拒否権が行使された事例の認定についてである。昨年 4 月 26 日、このリヒテンシュタイン主導の総会決議の採択時、米国連代表部のミルズ次席大使は、賛成理由を述べた演説において、次のとおり述べている。
「常任理事国によるすべての「反対」投票が拒否権行使にあたるわけではないことはあきらかである。むしろ拒否権とは、9 理事国以上の賛成票を得て採択されたはずの決議案について、その採択を阻止する（ある常任理事国による）「反対」票のこと」である（傍線は筆者による）54。このア
52“Statement by Ambassador Linda Thomas-Greenfield on the UN General Assembly Resolution on the

UN Security Council Veto”op.cit.
53

国連作成資料「Security Council - Veto List

(https://www.un.org/Depts/dhl/resguide/scact_veto_table_en.htm）)をもとに筆者が作成
54“Remarks at the UN General Assembly Following the Adoption of a Resolution on the UN Security

Council Veto,” Ambassador Richard Mills, Deputy U.S. Representative to the United Nations, April 26,
17

メリカによる拒否権の定義は、一般的な拒否権の理解よりも限定的なものであり、今回のリヒテンシュタイン主導の総会決議に直接反映されているわけではない。しかし、この決議の主要な共同提案国の見解として一定の影響力を持っているのだろう。
実際には次の事例がある。昨年 7 月 8 日、安保理で、シリア国境を越境した人道支援活動の活動
期限の延長に関する決議案２点が否決された。1 点目は、ノルウェーとアイルランドの共同起案による決議案であり、これは 12 か月間の活動延長を決定するものであった55。この決議案は、13 理事
国の賛成票を得たものの、ロシアの反対票により否決された。この際、中国は棄権票を投じている。
もう一点の決議案は、ロシア起案のものであり、これは 6 か月間の活動期限の延長を決定するものであった56。この決議案の投票結果について、賛成は中国とロシアの２理事国のみ、棄権は 10 か国、そして反対はイギリス、フランスとアメリカの３常任理事国であった57。
この 2 点の事例のうち、拒否権が行使された事例として認定されたのは、前者のロシアが反対投票を行った決議案の場合のみであった。7 月 21 日、ロシアに対して拒否権行使の説明を求める総会
会合が開催された。この際、後者の決議案に対する英・仏・米の 3 常任理事国の反対票の行使については、拒否権行使の事例ではなく議論の対象とはならなかった58。この点からみても、今回のリヒテンシュタイン主導の総会決議は、バイデン政権にとって有利なものであったことはあきらかである。この点について、中国は、「手続上の混乱が予想され、また実行上も一貫性の欠如が予想される」と懸念を表明している59。
なお、昨年 4 月 12 日のリヒテンシュタイン主導の総会決議が採択されて以降、この決議に基づき開催された安保理で拒否権を行使した常任理事国に説明を求めるための総会本会議は、以下の表３のとおり、これまでに 2 回開催されている。
表 3：安保理常任理事国拒否権行使に関する総会討論の開催実績（2022 年）
回数

開催日

討論テーマ

開催の経緯

発言国数

1

6月8日

不拡散

5 月 26 日の対北朝鮮制裁強化 14（北朝鮮核開発）決議案（S/2022/431）に対する中・ロの拒否権行使（賛成：13、2022（https://usun.usmission.gov/remarks-at-the-un-general-assembly-following-the-adoption-of-aresolution-on-the-un-security-council-veto/）
55

UN Document, S/2022/538.

56

UN Document, S/2022/541.

57

UN Document, S/PV.9087.

58

UN MEETINGS COVERAGE, GA/12436, 21 JULY 2022, “Speakers Debate Terms, Merits of Cross-

Border Aid Operations in Syria’s North-West, as General Assembly Considers Security Council Text
Vetoed by Russian Federation,” (https://press.un.org/en/2022/ga12436.doc.htm)
59

UN Meeting Coverage, GA/12417, 26 APRIL 2022, “General Assembly Adopts Landmark Resolution

Aimed at Holding Five Permanent Security Council Members Accountable for Use of Veto,”(https://press.un.org/en/2022/ga12417.doc.htm)
18

反対：2、棄権：0）
2

7 月 21 日 中東情勢
（シリア人道支援）7 月 8 日のシリア越境人道支援 16
活動期限延長に関する決議案（S/2022/538）に対するロシアの拒否権行使（賛成：13、反対：
1(ロシア)、棄権：1(中国)）

３．グローバルサウスの反応―インドを中心に
ゴーワン氏の分析枠組みを踏まえれば、バイデン政権の安保理改革政策の成否に関する評価基準のひとつは、アメリカが安保理改革を推進することにより、インド、ブラジルおよびアフリカ諸国
等のグローバルサウスのアメリカに対する支持を獲得できるのかどうかという点にある。また、グローバルサウスの支持が得られれば、アメリカの中国およびロシアに対する相対的な優位は確保されるということになる。この 2 つの政策目標は両立できるのだろうか。この点は、現在、バイデン政権の安保理改革政策が直面している課題の一つであるだろう。
ここでは、これまでのバイデン政権の安保理改革政策に対するグローバルサウスの反応をみてみたい。ここでの分析対象は、このリヒテンシュタイン主導の決議が採択された 4 月 26 日の総会本会議の際のインド国連代表部のラビンドラ次席大使の演説60を取り上げる。その理由は、すでにみたように、このリヒテンシュタイン主導の総会決議はアメリカの安保理改革政策と協調して取り進めてきたからである。ここから言えるのは、少なくともインドの反応を見る限り、バイデン政権が「改革のチャンピオン」としてグローバルサウスの支持を結集させることは容易ではないということである。
(1) G4 の分断
インドは、このリヒテンシュタイン主導の総会決議案の調整プロセスについて、一方的で強引なものであるとの不満をもっていた。インドが指摘したのは、次の経緯である。この決議案に意見を述べても、それがテキストに何ら反映されるわけでなく、ただ当初の原案を「支持するか、あるいは不支持するか（”take it or leave it”）」と迫られたという。そしてインドは、もし、この総会決議案が投票に付された場合、自国は投票を棄権する可能性があると表明していた。ブラジル、
フィリピン、インドネシア等もインドと同様の姿勢を表明していた61。

60

Permanent Mission of India to the UN, 76th UN General Assembly, 69th Plenary Meeting,“Strengthening of the UN System, Resolution on standing mandate for GA meeting in case of use ofVeto,” 26 April 2022, Explanation of Position,(https://www.pminewyork.gov.in/IndiaatUNGA?id=NDU4NQ,,)
61

UN Meeting Coverage, SEVENTY-SIXTH SESSION, 69TH & 70TH MEETINGS (AM & PM),

GA/12417, 26 APRIL 2022, “General Assembly Adopts Landmark Resolution Aimed at Holding Five
Permanent Security Council Members Accountable for Use of Veto,” op.cit.
19なお、すでに述べたように、このリヒテンシュタイン主導の総会決議は、無投票で採択されたものである。当初、決議起案国のリヒテンシュタインは投票の実施を求めていた。しかし、同国のウェナヴェザー国連大使によると、共同提案国の中から各国の投票行動が公開の記録として残る形は好ましくないとの意見があり、その結果、投票無しのコンセンサス採択という形がとられたという
62。すでに述べたように、この決議案の共同提案国は 83 か国であり、そこには日本とドイツも含まれていた。もし、この決議案の投票が行われた場合、日独と印伯の間での G4 の分断状況が露見してしまう。これは、安保理改革推進派を自らのリーダーシップの下に結集させたいアメリカにとって好ましくないものであったのだろう。
(2) 拒否権行使のモラルを否定
インドは、アメリカが主張する拒否権行使に関するモラルの確立に批判的である。すでにみたよ
うに、バイデン政権は、昨年 4 月 12 日付米代表部声明において、「国際の平和と安全の維持の促進に資するものではないと判断される」決議案について、アメリカは、今後とも安保理で拒否権を行使することになる、と表明している。そして、バイデン大統領は、そのような状況こそが、拒否権行使がやむを得ない「まれで異常な場合」にあたる、と昨年 9 月の一般討論演説で示唆していた。
他方、インドのラビンドラ国連次席大使は、「すべての常任 5 理事国は、過去 75 年間、それぞれ、自国の政治的目標を達成するために拒否権を使ってきた」と述べている。つまり、インドは、拒否権行使に関して現常任理事国がモラルを確立することは今後ともないのではないかと指摘している。
さらに、ラビンドラ次席大使は、常任 5 理事国のみに拒否権が付与されている現状は、主権平等の原則に反するものであり、また「勝者に戦利品を与えるべきという第 2 次世界大戦の考え方を永続させるだけ」であるという。そしてインドは、アフリカ諸国が主張するように、憲章改正により拒否権を廃止するか、あるいは、拒否権の制度が存続する限りは新たな常任理事国にも拒否権が付与するかのどちらかであると主張する。
(3) 「ピースミール」批判
さらにインドは、リヒテンシュタイン主導の総会決議について、これは「ピースミール」アプロ
ーチではないか、と批判している。この批判が意味するのは、一口に安保理改革と言っても、そこには複数の論点が含まれているのであって、特定の論点のみを先行させて改革を議論するのは「ピースミール（つまみぐい）」ではないかという意見である。また、その結果、特定の加盟国の利害が優先された形になり不公平ではないかという主張である。
ラビンドラ次席大使は、2008 年 9 月 15 日の国連総会決定 62/55763に言及している。この決定では、安保理改革について、５つの論点（①新理事国のカテゴリー、②拒否権の問題、③地域ごとの

62“A conversation on the "Veto initiative" with the Ambassador of Liechtenstein to the United Nations,

Christian Wenaweser,” 21.04.2022, op.cit.
63

UN Security Council Report, (https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-

4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Decision%2062_557.pdf)
20代表性、④理事国の拡大数と安保理の作業方法、⑤安保理と総会の関係）を設定すること、そして、
これら 5 つの論点は、特定のものを独立して扱うことはせず、包括的に議論していくことを、全加盟国の総意として合意していたではないか、とラビンドラ次席大使は指摘する。
つまり、リヒテンシュタイン主導の総会決議は、②の拒否権の問題、つまりリヒテンシュタイン
等の「小国」の利害を優先させた「ピースミール」アプローチの改革である、とインドは指摘したいのである。すでに述べたように、リヒテンシュタインは、安保理改革の議論を理事国拡大の論点だけに終始させるべきではないとの見解を持っている。
「小国」には、G4（日本、ドイツ、インド、
ブラジル）のように、常任理事国として推挙される可能性が限定的である。また、非常任理事国として選出される機会も限定的である。つまり、リヒテンシュタインは、安保理改革には、常任・非常任の議席の拡大だけではなく、拒否権の問題や安保理の作業方法の改善等、「小国」の利害にも直結する論点があるのであって、理事国の拡大といった一要素を先行して議論を進める改革、つまり「ピースミール」アプローチは好ましくない、という主張を展開してきた。
ラビンドラ次席大使は、恨み節のように、次の点を述べている。かつて、リヒテンシュタインは、
2005 年 7 月に G4 が総会提出した安保理改革決議案64を、理事国の拡大を優先させる「ピースミー
ル」アプローチだと批判した。しかし、G4 の改革決議案は、安保理の作業方法の改善措置も含んだ
包括的な内容のものであった。今回、リヒテンシュタイン自身が、拒否権の問題に特化した「ピースミール」アプローチを推進しようとしているのは「皮肉」なことだという。このインドの批判は、
アメリカにも向けられているだろう。つまり、この総会決議を共同提案国として積極的に支援する
バイデン政権も、「ピースミール」のアプローチではないか、とインドは主張したいのである。それゆえに、インドは、すでに合意されている５つの論点について、拒否権の問題だけに終始させるのではなく、安保理のメンバーシップのカテゴリーや作業方法の改善も含めて包括的に扱いながら、安保理改革を推進すべきであると強調している。
おわりに―日本の国連外交における課題
最後に、以上のバイデン政権の安保理改革政策の現状と課題を踏まえて、今後の日本の国連外交における課題について検討してみたい。
これまで述べてきたように、バイデン政権は、中国およびロシアとの大国間競争の中で、安保理改革をアメリカが相対的優位に立つことができる論点として位置づけるとともに、その確立を求めて行動している。そして、その成果として想定しているのは、「改革のチャンピオン」としての自国のリーダーシップの下、インド、ブラジルやアフリカ諸国等のグローバルサウスを結集させることである。しかしながら、バイデン政権は、基本的に国連憲章の改正を要しない形で、改革を進めた
いと考えている。
その中で、これまでにどのような成果があったのだろうか。現時点で、アメリカのリーダーシッ
プの下、安保理のメンバーシップの拡大に向けた具体的道筋はまだ示されていない。すでにみたように、理事国の拡大について、各国の見解の相違は大きく、また相互不信も根深く、その中であら
ゆる関心国が受け入れ可能な改革案を見出すことは容易ではない。他方、リヒテンシュタインのイ
64

UN Document, A/59/L.64.
21

ニシアティブをアメリカが支援することにより、ロシアおよび中国の拒否権行使をけん制するための枠組みは新たに構築された。これは憲章の改正を要しない形で実現した。しかしながら、そのよ
うな努力についても、安保理改革の一つの論点を「つまみぐい」する「ピースミール」との批判が免れず、グローバルサウスをつなぎとめる難しさがあらわになっている。
ゴーワン氏は、バイデン政権が安保理改革でなかなか成果を上げにくい状況について、次のように指摘する。
「バイデン政権は、自らの改革のイニシアティブの成果をほとんど示すことなく、来年9 月の国連総会に戻ってくる可能性がある。最悪の場合、アメリカは、外交的ポピュリズムとして安保理改革を提起し、進展のための真の道筋を示すことなく、ただ、人気があるとわかっている問
題に旗を振っているだけであると思われるかもしれない。」65
このような状況で、今後、アメリカが、再び安保理改革への関心を急速に失っていくことはないだろうか。日本として、それはぜひ回避しなければならない。岸田総理大臣は、昨年 3 月、ロシアのウクライナ侵攻を受けて、「国際社会の平和と安定に大きな責任を持つ国連安全保障理事会の常任理事国であるロシアのこの暴挙は、新たな国際秩序の枠組みの必要性を示している」66として、政権として安保理改革の実現に全力を挙げる姿勢を表明した67。
現在のバイデン政権の安保理改革政策の現状と課題を踏まえて、日本の国連外交は具体的に何に取り組むべきなのか。ここでは、次の 2 点を提言したい。
文言交渉開始へのアメリカの支持表明を促す
第１に、日本は、アメリカに対して、安保理改革推進勢力を結集させるとともに、これを包摂するための具体的な成果を出すべく、よりリーダーシップを発揮するよう求めるべきである。たとえば、次の点について、バイデン政権のコミットメントを引き出すべきである。2009 年 2 月から、国連総会非公式本会議の場で安保理改革に関する政府間交渉が行われている。しかし、議論は蓄積されてきたものの、実質的な交渉の開始までに至っていない。この政府間交渉の枠組みを通じて、安保理改革に向けたテキスト・ベースの交渉開始が重要である。この点について、岸田総理大臣は、
9 月 21 日の一般討論演説68の中で、「本当に必要なのは議論のための議論ではなく、改革に向けた行動です。常任理事国の中にも、改革に向けた意欲を見せる国々があります。交渉無くして改革なし。様々な立場は、交渉なくして妥協も収斂もない。安全保障理事会の改革に向けて、文言ベースの交渉を開始する時です。
」と述べている。
日本は、バイデン政権に対して、安保理改革に関する政府間交渉における文言交渉の開始を支持

65

Richard Gowan, “Biden Can Actually Score Some Quick Wins on Security Council Reform,” World

Politics Review, Oct.4, 2022, (https://www.worldpoliticsreview.com/unsc-reform-us-russia-unitednations/)
66

2022 年 3 月 14 日、岸田総理大臣 衆議院予算委員会答弁（対青山繁晴委員）

672022 年 3 月 13 日、第 89 回自民党大会、岸田文雄総裁演説（https://www.jimin.jp/news/information/202973.html）
68

外務省ウェブサイト、「第 77 回国連総会における岸田総理大臣一般討論演説」、令和 4 年 9 月 20

日、(https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/unp_a/page3_003441.htm)l22

する旨を表明するよう、強く働きかけるべきである。この政府間交渉は、すでに述べたように、安保理改革に関する 5 つの論点が包括的に議論されている場である。アメリカがこの文言ベースの交渉の開始を支持することは、「ピースミール」との批判を改善することにつながるし、グローバルス
サウスの関心を維持する上でも鍵となる。同時に、アメリカの国連憲章改正への消極的姿勢を踏まえれば、政府間交渉における文言ベースの交渉開始自体、結論を予断するものではないと説得する
ことができるかもしれない。
むしろ、文言交渉のプロセスで改革に向けた具体的な合意を得られるかは、G4 の努力次第の面が大きくなる。その上で鍵となるのは、G4 の結束を維持することである。G4 については、近年、大国間競争が激しさを増す中で、拒否権を持った常任理事国枠の拡大の可能性がより低くなったことを踏まえて、G4 案を凍結すべきという議論がある69。しかし、本稿の分析を踏まえれば、G4 の中の分断状況が露呈してしまうことのほうが、安保理改革推進勢力の弱体化につながりかねない。それはぜひ回避すべきである。また日本には、G4 とアメリカの橋渡しという役割が期待されている。
常任理事国の有るべきモラルを問い続ける
第 2 に、今年 1 月から安保理非常任理事国を務める日本は、アメリカとともに、安保理理事国、とくに常任理事国の資質やモラルを問い続けるキャンペーンを積極的に展開していくべきである。
たとえば、「モラルなくして常任理事国の資格なし」、あるいは「説明責任なくして常任理事国の資格なし」というフレーズを用いるのも一案である。バイデン政権が、リヒテンシュタイン主導の総会決議案への支持を通じて試みた安保理改革は、拒否権行使における常任理事国の説明責任を確立することであった。日本として、この試みを適宜改善し発展させていくことをぜひ検討するべきである。
そして、ウクライナの教訓を踏まえれば、安保理改革の最大の訴求対象のひとつは、常任理事国の「暴挙」に直面した国であるべきなのかもしれない。拒否権により安保理の介入を阻止しようとする常任理事国の「暴挙」に直面した際、この当時国が安保理および総会において手続面でどのように対応すれば少しでも効果的に対抗できるのか。さらに、現時点で、国連での加盟国資格およびオブザーバー資格を有しない国や地域が、このような安保理常任理事国の「暴挙」に直面した際に、どのように国連を活用できるか。このような論点を喚起していくとともに、憲章改正を要せずとも新たに導入できる措置があれば、具体化してそれを提案してくことが重要であるだろう。
ウクライナ危機の中では、すでにみたように、憲章第 27 条 3 項の紛争当事国の「義務的棄権」
がロシアに適用されるべきなのかについて議論されていた。それに加えて、また紛争当事国が月番の安保理の議長を務めることが妥当なのか、といった論点提起もできるだろう。このような手続事項については、これまで 11 回という最多の安保理非常任理事国経験を持つ日本には強みがある分野であるし、また自国の安全保障上の問題としても真剣に取り組む必要がある政策課題であろう。
日本は、今回の安保理非常任任期の一年目の中で、安保理下部機関の一つである文書作業手続部会

69

たとえば、次の資料での議論がある。(https://www.kyoto-art.ac.jp/info/research/kpc/detail/27)
23

の議長職を得ることができなかった。それは中国およびロシアの反対によるとの情報がある70。この作業部会は、安保理の作業方法の改善について議論する場である。日本は過去 2 回の非常任任期で、この作業部会の議長職を務めてきた。中ロの反対は、作業方法の改善において、日本が過去の任期に続いて具体的な成果71を上げることをけん制する動きでもあったのかもしれない。しかしながら、たとえそうであっても、日本は、安保理および総会の作業方法に熟知した加盟国として、自らの知見を大いに活用して、新たな枠組みを構築するリヒテンシュタインやアメリカの努力のように、意欲的に改革のイニシアティブを提示することを検討すべきである。
このような地道なマルチ外交の努力が、日本の常任理事国としての適性を裏付けるとともに、解決な困難な案件に突破口を開く可能性を創り、そして「警察官」たるべき常任理事国の秩序破壊を抑止するという新たな枠組みが構築されるのではないだろうか。ウクライナ危機下の現状では、国連創設につながった第 2 次世界大戦後とは異なり、漸進的に新たな秩序を構築していく努力が求められるのだろう。日本政府には、このような安保理改革に向けた努力が期待される。
（了）

70

1 月 31 日、匿名を条件として、元国連事務局政務局安保理部幹部より筆者が聴取。

71

たとえば、都築正泰「国連安保理による作業方法改善の動向―安保理議長ノート 507（S/2006/507）改定を題材に―」、『外務省調査月報』2011/No.4、46-47 頁及び 52-54 頁を参照。
24