2021 年度自主共同調査

報告論文

自治体はいかに「震災復興」に備えているか― 東京都と特別区の制度的対応とその政府間関係を中心に

後藤・安田記念東京都市研究所 研究室

1 はじめに2 災害対策基本法の特質と「復興」

30 年以内に 70％ の確率で発生すると想定されて東京都と特別区の震災復興への制度的対応の状況いるマグニチュード 7 級の「首都直下地震」をはじを見ていく前に、災害対策基本法（以下、災対法）

めとする大地震が発生した場合、人口・経済活動のについてしばし見ておくことにしたい。それが、都過密地帯である東京（圏）における被害は甚大なもや区の対応や両者の関係を一定の向きに方向付けてのになると予想される。

いると考えられるためである。

そして、ひとたび震災が発生すれば、地方公共団
体、とりわけ基礎自治体は、必ず「復興」のための（1）「タテ関係」の災対法体制

事業を担うことになる。そのことは、阪神・淡路大

災対法は 1959 年の伊勢湾台風を契機に 1961 年に震災（1995 年発災）や東日本大震災（2011 年発災）制定された。同法は第 14 条で都道府県に、第 16 条の例を見れば明らかである。

で市町村に、それぞれ防災会議の設置を義務付け

それでは、当の自治体は、まだ起こっていない（ただし市町村については置かないことができる旨（しかしいつか必ず起きる）震災からの復興にどれの規定あり）、さらに第 40 条で都道府県に、第 42だけ備えることができているのだろうか。本稿で条で市町村に、それぞれ地域防災計画の策定を義務

は、東京都および特別区を中心に、自治体の震災復付けている（策定主体は各防災会議とされている）。

興への事前の備えを、地域防災計画・震災復興マニ

それらの規定によれば、都道府県地域防災計画は

ュアル・復興関連条例という三つの制度の整備（＝「当該都道府県の区域の全部又は一部を管轄する指制度的対応）の状況を取り上げて明らかにしたい。

定地方行政機関、当該都道府県、当該都道府県の区

その際、東京都と特別区の間の「政府間関係」に着

域内の市町村、指定公共機関、指定地方公共機関及目する。

び当該都道府県の区域内の公共的団体その他防災上

なお、本稿の執筆にあたっては、複数の自治体の重要な施設の管理者（次項において「管轄指定地方

防災担当部署に対しヒアリング調査を実施するとと

行政機関等」という。
）の処理すべき事務又は業務

もに、特別区を対象としたアンケート調査1）を実施の大綱」を定めるものとし、「〔第 36 条および第 39した。以下、その結果については単に「ヒアリン

条にもとづき中央政府の各省庁や独立行政法人・特グ」あるいは「アンケート」と称し、随時参照す殊法人などが策定する〕防災業務計画に抵触するもる。

のであつてはならない」。また、市町村地域防災計
画は「防災業務計画又は当該市町村を包括する都道
府県の都道府県地域防災計画に抵触するものであつ88

2023年2月号

2021年度自主共同調査 報告論文

対策とは「災害が発生し、又は発生するおそれがあてはならない」。
すなわち、都道府県地域防災計画は中央政府＝国る場合に災害の発生を防御し、又は応急的救助を行の機関が定めた業務計画に、市町村地域防災計画は

う等災害の拡大を防止するために行うもの」（第 50

国の機関の業務計画や都道府県地域防災計画に抵触条）と定義されているが、災害復旧については定義してはならないと定められているのである2）。そのがなく、「災害復旧の実施について責任を有する者

ため災対法コンメンタールは「都道府県防災会議には、法令又は防災計画の定めるところにより、災害

おいても、必要に応じて〔市町村地域防災計画の〕復旧を実施しなければならない」とされているのみ

都道府県地域防災計画との矛盾・抵触の有無を検討である（第 87 条）。定義は先行法（公共土木施設災3）として、都道府県による市することが望ましい」害復旧事業費国庫負担法、公立学校施設災害復旧費

町村に対するいわば「指導」を積極的に慫慂してい国庫負担法）に委ねていると考えてよいのだろう。

る。加えて、都道府県地域防災計画では、上述のとちなみに公共土木施設災害復旧事業費国庫負担法におり域内市町村の「処理すべき事務又は業務の大よる「災害復旧事業」の定義は次のとおりである。

綱」を定めることができるとされている。

「災害に因つて必要を生じた事業で、災害にかかつ以上をまとめるに、災対法は、国－都道府県－市た施設を原形に復旧する（原形に復旧することが不町村の間に、（地方分権改革が掲げた理念であった）可能な場合において当該施設の従前の効用を復旧す「対等・協力」というよりは、「上下・統制」の政府るための施設をすることを含む。以下同じ。
）こと間関係を想定していると言ってよいだろう。このを目的とするものをいう」（第 2 条第 2 項）。

点、室﨑益輝も「基本法や国の防災基本計画の枠組

これらに対して、災対法で「復興」の文字が見らみに縛られるために、計画の構成などが画一的あるれる条文は以下の二つのみである（圏点引用者）。

4）と指摘しているいは一般的にならざるを得ない」

ところである。災対法が都道府県・市町村の地域防・第二条の二災害対策は、次に掲げる事項を基本

災計画について法定することが地方分権の観点から理念として行われるものとする。

も許されないわけではないとしても、地域の特性に六即した自主的な判断を制約するシステムになってい旧及び被災者の援護を図り、災害からの復興を図ないか、あらためて検討する余地はあるものと思わること。
【2013 年改正で新設】

災害が発生したときは、速やかに、施設の復4

・第九十七条れる。

4

政府は、著しく激甚である災害（以下「激 甚 災 害」と い う。
）が 発 生 し た と き は、
（2）予防・応急・復旧と（欠けた）復興……激甚災害を受けた地方公共団体等の経費の負4

4

災対法の章立てを見てみると、第 4 章は「災害予担の適正を図るため、又は被災者の災害復興の意

防」、第 5 章は「災害応急対策」、第 6 章は「災害復欲を振作するため、必要な施策を講ずるものとす旧」となっている。また、第 40 条／第 42 条第 2 項

る。
【制定当初から存在】は、都道府県／市町村地域防災計画が「おおむね……定めるものとする」事項の一つに、「防災施設

なお、2013 年改正で新設された上述の第二条のの新設又は改良、防災のための調査研究、教育及び二は、2012 年改正法の附則第二条の規定（「政府

4

4

4

4

訓練その他の災害予防、情報の収集及び伝達、災害

は、東日本大震災……から得られた教訓を今後に生に関する予報又は警報の発令及び伝達、避難、消かすため、東日本大震災に対してとられた措置の実

4

4

4

4

4

4

火、水防、救難、救助、衛生その他の災害応急対策
4

4

4

4

施の状況を引き続き検証し、……災害からの復興の並びに災害復旧に関する事項別の計画」を掲げる。

枠組み等を含め、防災に関する制度の在り方につい

後述のごとく、各地域防災計画が予防～応急～復旧て所要の法改正を含む全般的な検討を加え、その結という構成をとっているのは、このような災対法の果に基づいて、速やかに必要な措置を講ずるものと規定を受けてのものである。

する」）を踏まえて定められたものである。しかし、

なお、災害予防とは「災害の発生又は拡大を未然2013 年改正で災対法に「復興」に関する具体的なに防止するために行うもの」（第 46 条）、災害応急規定が新たに盛り込まれたわけではない5）。また、

自治体はいかに「震災復興」に備えているか89あらためて既述の第 40 条／第 42 条第 2 項の条文をすべての特別区がこれを策定している。

見れば、地域防災計画に「おおむね定める事項」に

地域防災計画の策定（改定）時に都からの関与が「復興」は含まれない。すなわち、災対法は「復興」あると答えた区は 19 あり、うち「東京都担当部署

を基本的に視野に入れていないのである。

へ事前に計画案を送付し審査を受ける」を選択したのは 12 区、「東京都担当部署へ事後に策定した計画

3 地域防災計画
本節以下では、都と区の復興に関する制度的対応の状況について具体的に見ていく。本節では地域防を送付し意見等を受ける」が 11 区となっている（複数回答可）。
「事前」「事後」両方を選択した区が5 区あった。また、「〔区の〕防災会議への東京都職員の出席」も 8 区あった。

災計画を、3 節では復興マニュアルを、4 節では復興関連条例を取り上げる。

地域防災計画の策定（改定）にあたり、都地域防災計画にどの程度配慮しているかを「十分に配慮している」「ある程度配慮している」「どちらともいえ（1）東京都地域防災計画の沿革ない」「あまり配慮していない」「全く配慮していな

東京都地域防災計画は 1963 年に初めて策定されい」の 5 段階で回答してもらったところ、15 区がた。当時の計画は基本的に風水害を想定して作られ「十分に配慮」、4 区が「ある程度配慮」と回答しており6）（既述のとおり、災対法の制定自体が伊勢た。
「どちらともいえない」が 1 区で、配慮してい湾台風という風水害を契機としていた）、1971 年のないと答えた区は一つもなかった。前節で見た「タ修正に際して（おそらく後述の震災予防条例の制定

テ関係」の災対法体制からして当然の回答と言えると連動して）予防・応急・復旧の一連の過程を含むだろう。

総合的な震災対策計画を別途作成する方針が立てら

一方、策定にあたってどの程度独自性を意識してれた。そこで、震災対策を除く地域防災計画は「風いるかも、「相当意識をしている」「ある程度意識し水害等編」となり、1973 年には「震災編」が作成ている」「どちらともいえない」「あまり意識していされたのである 。

ない」「全く意識していない」の 5 段階で回答して

7）

その後、2002 年には「風水害等編」が、8 年ぶりもらった。こちらは「相当意識」は 1 区のみであの改定に際して「火山・風水害等編」となった。背り、「ある程度意識」が 12 区で最多、6 区が「どち景には 2000 年の三宅島大噴火があったものと思わらともいえない」で、「全く意識していない」が 1れる。また 2009 年には「火山編」が独立し、さら区あった。

に「大規模事故編」が新設されている。これらの背計画策定・改定にあたり、他の市区町村との連景には 2006 年の国による富士山噴火に係る降灰想携・調整を行っているか尋ねたところ、9 区が行っ定の発表と、2005 年に発生した JR 西日本福知山線ていると回答した。「近隣自治体策定の計画への配脱線事故があったようである8）。加えて 2012 年に慮」が 3 区、「近隣自治体との会議等を実施」が 1

は「原子力災害編」が新設された。言うまでもなく

区（複数区が回答していないと不自然ではあるが、2011 年 3 月の東京電力福島第一原子力発電所事故「近隣自治体」が未回答区である可能性も考えられを受けての対応であろう。

る）、「共通した方針等を策定」が 2 区となっている。

なお、改定は編単位で独立して行われており、現また「その他」として「特別区防災担当課長会を通時点での最新版はそれぞれ、「火山編」は 2018 年、じ、情報連携」している、「詳細な取り組みについ「震災編」が 2019 年、「風水害編」「大規模事故編」て調整（共通して使用する避難場所の使用や、帰宅「原子力災害編」は 2021 年に修正されたものである。

困難者対策、避難情報の発令時の調整など）」している、という回答があった。

（2）区地域防災計画の策定過程における政府間関係
― アンケート調査から
既述のとおり、地域防災計画は災対法によって策定を義務付けられているものである。したがって、

90

2023年2月号（3）都・区の地域防災計画における「復興」の位置付
け
続いて、都と各区の地域防災計画が「復興」をど

2021年度自主共同調査 報告論文のように位置付けているかを明らかにしていきた「被災者総合相談所」を設置することが謳われていい。

る。第 4 章「東京都震災復興マニュアルのしくみ」
は、第 1 章でも触れられている復興マニュアルにも①東京都地域防災計画（震災編）
都地域防災計画（震災編）は 4 部構成となっておう一度触れ、その主な項目と具体的行動を紹介するものである。

り、第 1 部は「東京の防災力の高度化に向けて」という表題の、いわば総論である。続く第 2 部「施策②特別区の地域防災計画ごとの具体的計画（予防・応急・復旧計画）」が本

続いて、特別区の地域防災計画について見てい編の主要部分で、全体 840 ページのおよそ 7 割をしく。まず、各区の計画における「復興」にかかわる

める 586 ページを割いて、「津波等対策」「医療救箇所のページ数が、震災にかかわる箇所全体（計画

護・保健等対策」「帰宅困難者対策」「物流・備蓄・全体の総則的な箇所を含み、南海トラフ地震にかか輸送対策の推進」などといった施策ごとに章を立る箇所は除く9））のページ数に占める比率を算出して、災対法が定める予防～応急～復旧の局面区分にたのが表 1 である。

したがい、「予防対策」「応急対策」「復旧対策」別

どの区の計画も復興にかかわる記述は有しているに具体的取り組みを示している。また第 4 部は「南が、そのページ数は 2 ページから 47 ページと幅が海トラフ地震等防災対策」として、南海トラフ沿いある。いずれにしても、ページ数全体に占める震災で発生する大地震への対策について特出しして定め関係部分の割合は多くても 5％ 程度（例外に見えるるものである（この部も 194 ページある）。

豊島区と板橋区の数字については表の注釈を参照）、

そして、第 3 部が「復興」をカバーする「災害復ほとんどの区では 2％ 台よりも少ない。都の地域防興計画」である。第 1 章「復興の基本的考え方」、

災計画と同様、区のそれにおける「復興」の存在感

第 2 章「復 興 本 部」、第 3 章「震 災 復 興 計 画 の 策

もまた小さいと言ってよいだろう。

定」、第 4 章「東京都震災復興マニュアルのしくみ」

このように復興の位置付けが小さくなることにつの 4 章構成であるが、わずか 20 ページであり、しいて、ある自治体の担当者はヒアリングで、災対法かもそのうち 3 ページは「復興本部における各局のが「復興対策」に関する定めを持っていないため

分掌事務」を列挙した表が、さらに 8 ページ半は東に、そもそも地域防災計画に復興についての記述を

京都震災復興マニュアルの主な項目と具体的行動を盛り込む「根拠」が薄いと感じること、また、やは列挙した表が、それぞれ占めている。ページ数からり未だ起きていない震災からの復興について事前にして第 2 部や第 4 部と比べて重点度が低いことは明

考えるというのはどうしても想像力が届かないとこらかである。

ろがあることを理由として挙げていた。

内容について簡単に紹介すると、第 1 章「復興の各区の計画の内容を見ると、都計画と軌を一にす

基本的考え方」では、「東京に大規模な震災被害がる形で（アンケートでも都計画との整合性に配慮し発生した時は、速やかに復興に関する方針を定めてているという回答がほとんどだったことは既述のと対策を講じる必要がある」という文章に始まる「復おり）、復興の一般的な理念や基本的な考え方を記興の基本的考え方」と、「生活復興」「都市復興」のし、「生活復興」「都市復興」の概念を掲げ、自区が理念・定義が述べられ、さらに東京都震災復興マニ作成している復興マニュアルの存在（場合によってュアルの沿革と主な内容が極めて大まかに提示されは内容も）をアピールするとともに、復興本部の設る。第 2 章「復興本部」では、大震災の発生時に設置、被害状況調査、建築制限、復興基本方針や復興置される復興本部の役割、災害対策本部との関係、計画、特定分野計画の策定といった、都計画（およ関連組織などが記される。第 3 章「震災復興計画のび都復興マニュアル）が想定する一連の復興の流れ策定」では、発災後に都が「震災復興基本方針」、を依るべきプロセスとして記述する、というのが一「震災復興計画」、そして必要に応じ、都市の復興・般的である。各区の地域レベルに降りての具体的な住宅の復興・くらしの復興・産業の復興にかかわる

復興事業の展開の想定や市街地の復興の具体像（ど個別の復興計画を定める旨が定められ、合わせてのように、どのようなまちを再建するか）にまで踏

自治体はいかに「震災復興」に備えているか91表1

各区の地域防災計画における復興関連部分ののマニュアル 2 つをつくるところが都庁内でも、あページ数および比率

るいは関係機関との間でもすったもんだをいたしま
して……はっきり言って、都庁の各部門によって非

震災関係 うち復興比率
総ページ数 関連部分

千代田区
中央区
港区
新宿区
文京区
台東区
墨田区
江東区
品川区
目黒区
大田区
世田谷区
渋谷区
中野区
杉並区
豊島区
北区
荒川区
板橋区
練馬区
足立区
葛飾区
江戸川区
東京都

320
325
377
338
210
399
356
320
466
242
380
546
211
260
425
246
374
277
771
343
519
272
192
629

4 1.3%
2 0.6%
8 2.1%
8 2.4%
4 1.9%
13 3.3%10 2.8%
7 2.2%
4 0.9%
6 2.5%
7 1.8%
10 1.8%
9 4.3%
9 3.5%
10 2.4%32 13.0% ※1 約4.1%
8 2.1%
15 5.4%47 6.1% ※2 約4.4%
8 2.3%
13 2.5%
13 4.8%
6 3.1%
19 3.0%※ 1 他の区では「復旧」のカテゴリに含まれる事項（たとえば生活支援対策など）が含まれており、それを除くと約 10 ページ相当と見る。その場合の比率。
※ 2 「都市復興マニュアル」の概要紹介が 13 ページ含まれる。それを除いて算出した比率。

常に復興マニュアルに対して積極的に取り組む組織と、そもそも……有効性とか、意義について疑問を感じると、そういう部門もあったこともまた確かでございます」と策定過程を振り返ったのは青山佾
（当時副知事）である11）。
「都市」と「生活」は 2003 年に「震災復興マニュアル」に統合され、その際に行政職員向けの「復興施策編」と住民向けの「復興プロセス編」の二編に分割された。当時の担当者は「都市復興マニュアルと生活復興マニュアルというのはかなり異質なもの
で あ り」、「か な り 苦 労 し て 1 冊 に し た」、そ し て「いまだに若干そのスタイルが違うのが残ったまま」である、という認識を示している12）。検討過程では市・区からも職員がメンバーに入った幹事会が開催された13）。その後、復興施策編は 2016 年と 2021 年に、復興プロセス編は 2016 年にそれぞれ改訂された。
②内容
復興施策編（2021 年 3 月改訂版）について項目
を中心に紹介する。まず章立てであるが、序章、第1 章「復興体制の構築」、第 2 章「都市の復興」、第 3
章「住宅の復興」、第 4 章「くらしの復興」、第 5 章「産業の復興」の全 6 章構成である。このうち第 2章がかつての「都市復興マニュアル」の、それ以外の章が「生活復興マニュアル」の流れを汲んでいる。
序章はマニュアルの機能と内容の説明、復興施策検討の基本的視点、マニュアルの適宜見直しについて述べている。続く第 1 章は「東京都震災復興本部

み込んでいる区はない。

の設置」「被害状況及び復旧・復興状況の把握」「震災復興方針及び震災復興計画の策定」「財政方針の策定等」「用地の確保・調整」「学校教育」「災害廃4 震災復興マニュアル

棄物等の処理」「外国人への支援」などの大分類が（1）東京都震災復興マニュアルの沿革と内容

さらに小分類に分割され、小分類の下に置かれた①沿革「項目」ごとに、それぞれ発災前後に講じておく／

東京都震災復興マニュアルの起源は、1995 年に講じるべき具体的な行動が示されている。表 2 に発災した阪神・淡路大震災を契機として 1997 年に一例として、「財政方針の策定等」に含まれる小分策定された都市復興マニュアルと、1998 年に策定

類・項目の階層構造を示した。

された生活復興マニュアルである。前者の策定主体

第 2 章の構成は少し込み入っているが、まとめる

は都市計画局、後者は政策報道室であった 。「こと、都市復興にかかわる施策を「調査」
「方針」
「計

10）

92

2023年2月号

2021年度自主共同調査 報告論文

表2

都マニュアルの階層構造の例（第 1 章第 4）

大分類
第4 財政方針の策定等

小分類
1 財政方針の策定

項目(1)財政需要見込み額の把握(2)予算の執行方針の策定(3)予算見積り方針の策定

2 財源の確保(1)財源対策(2)国への提案要求事項の取りまとめ

3 復興基金の創設(1)公益財団法人の設立(2)復興基金条例の制定に基づく復興基金の設立

画」「事業」「窓口」の五つの大分類に分け、さらにが完成、12 月に都内の全市区町村に意見照会し、それを中分類・小分類に整理した上で、その分類内

43 市区町村から回答があった。それを踏まえた修に含まれる具体的行動や都と市区町村の役割分担な正を行い、2009 年 1 月に部会の最終案が確定、2 月

どを定めるものである。

の震災復興検討会議（親会議）で審議され決定をみ

第 3 章は表題のとおり住宅復興のための施策につた。

いて、第 4 章は福祉・保健・医療にかかわる施策に内容であるが、第 1 章「復興体制の構築」、第 2

ついて、そして第 5 章は中小企業・観光・農林水産

章「都 市 の 復 興」
、第 3 章「住 宅 の 復 興」
、第 4 章業・雇用就業にかかわる施策について、それぞれ発「くらしの復興」、第 5 章「産業の復興」の全 5 章構

災前後に講じておく／講じるべき施策を具体的な行成である。都の震災復興マニュアルと（序章を欠く動の形で示している。大分類―小分類―項目というものの）まったく同じ章立てとなっていることが分

階層構造は第 1 章と同様である。

かるだろう。中身を見てみると、都マニュアルと同様、章が大分類―小分類―項目という階層構造にな（2）区市町村震災復興標準マニュアルっており、項目ごとに、都マニュアルにおいて「区都は 2009 年 3 月、「区市町村震災復興標準マニュ

市町村」が担当するとされている行動をピックアッアル」（以下、標準マニュアル）を作成した。そのプし、市区町村の目線から具体的にとるべき発災前

検討段階で都の担当者は「私ども、やはりいろいろ

および発災後の行動を示すというのが基本となってな機会を通じて復興も含めた指導をしていきたい。

いる。

またそのための支援策の一つとして……区市町村担
当者向けの分かりやすいマニュアル等もその一助に14）と述べており、作成の意図は明らかである。
なる」（3）特別区の震災復興マニュアルの作成状況・作成過
程 ― アンケート調査からマニュアルの冒頭には「区市町村と東京都の役割分

では、各区の復興マニュアルの作成状況はどうな担を踏まえ、区市町村が主体的に実施すべき復興施っているだろうか。アンケートでは、回答した 20

策の事項を中心に、「標準的な活動指針」として作

区のうち 18 区が作成していると回答した。しかし成」されたもので、「各区市町村におかれましては、「未作成」と回答した 2 区のうち 1 区はマニュアル

本マニュアルを参考とし、それぞれの地域の特性ををウェブ上にアップロードしており、作成している反映した、実効あるマニュアルを作成していただけ

ことが確認できる。また、アンケート未回答の 3 区

ますようお願いいたします」と記されている15）。

については、それぞれの区の地域防災計画の記述に策定のプロセスは以下のとおりであった。2007

よって作成していることが推察できる。したがっ

年 8 月、東京都震災復興検討会議の幹事会においてて、23 区のうち 22 区がマニュアルを作成している作成の方針が決定され 、都と市区町村の課長級職ということになる。

16）

員合わせて 13 名で構成する「震災復興マニュアル

当 初 作 成 年 は 5 区 が 2010 年 以 降、13 区 が 2009

作成特別部会」が設置される。2008 年 11 月に原案

年以前と回答した。最も古いのは 2000 年である。

自治体はいかに「震災復興」に備えているか93なお、未回答の 3 区は、地域防災計画の記述や区議に、より狭域の政府の計画の内容が抵触してはなら

会における行政側の答弁から、2001 年、2003 年、ない、という「タテ関係」を災対法によって法定さ2008 年に作成したものと見られる。また、上述のれた地域防災計画と比べれば、形式的には任意に作「未作成」と回答したが実際には作成している区で成される行政の内部文書であるマニュアルに関して

は、2011 年に「都市・住宅編」が、2012 年度に「生は、都も強い統制・指導の構えはとらない、あるい

活・産業編」がそれぞれ作成されている。

はとりにくい、ということではないだろうか。

改訂回数を尋ねたところ、6 回が最多で（1 区）、

マニュアル作成（改訂）にあたり、都マニュアル

3 回（1 区）、2 回（2 区）と 続 い て い る。一 方 で 8または標準マニュアルにどの程度配慮しているかを

区が改訂回数ゼロと回答している。未回答区のうち「十分に配慮している」「ある程度配慮している」の 1 区は、地域防災計画の記述によると、少なくと「どちらともいえない」「あまり配慮していない」

も 2013 年と 2018 年に改訂している模様である。

「全く配慮していない」の 5 段階で回答してもらっ

作成のきっかけについて、「首長の指示」「議会かた。6 区が「十分に」、7 区が「ある程度」と回答。

らの要請」「東京都からの慫慂」「住民からの意見・「どちらともいえない」が 5 区で、配慮していない

要望」「その他」のうちから主要なものを第二位まと答えた区はなかった。これもまた、地域防災計画

で選択（「その他」の場合には詳細回答）してもらと比べれば「配慮」の度合が低めである。「タテ関ったところ、7 区が「東京都からの慫慂」と回答し係」の法的根拠を持たないマニュアルの内容についた（うち第一位としたのが 5 区）。他 4 区が「そのては、区の側からしても、都マニュアルの内容に他」として都が復興マニュアルを作成したことを挙「配慮」しようという意識が相対的に弱くなる、とげ（すべて第一位）、1 区は標準マニュアルが作成いうことであろう。

されたことを挙げた（第二位）。総合すると、11 の逆に、作成にあたってどの程度独自性を意識して区が、都からの慫慂あるいは都のマニュアルや標準

いるかも、「相当意識をしている」「ある程度意識しマニュアルの作成をきっかけとしてマニュアルを作ている」「どちらともいえない」「あまり意識してい成したと答えている。なお、先述のとおり標準マニない」「全く意識していない」の 5 段階で回答してュアルが作られたのは 2009 年であるのに対し、マもらった。こちらは意識していると答えたのは 4 区

ニュアルを作成している 21 区のうち 16 区までがのみ（「相当」1 区、「ある程度」3 区）で、「全く意

2010 年以前に作成したという事実から、大多数の識していない」が 2 区、残りはすべて「どちらとも

区は標準マニュアル以前にすでにマニュアルを作成いえない」であった。

していたことになる。
作成のきっかけについて他には、「その他」として阪神・淡路大震災を挙げたのが 3 区、「首長から

なお、マニュアル作成（改訂）にあたり、他の市区町村との連携・調整を行っているか尋ねたところ、いると答えた区は一つもなかった。

の指示」を選んだのが 2 区である。「議会からの要94請」「住民からの意見・要望」を選択した区は一つ（4）特別区の震災復興マニュアルの内容の概観もなかった。

①各区のマニュアルの内容

作成にあたって具体的に東京都とのかかわりがあ

それでは、各区のマニュアルはどのような内容にったと回答した区は 5 区で、うち 3 区が「東京都担なっているのだろうか。区によってはウェブサイトに当部署へ事前にマニュアル案を送付し確認を受け」マニュアルをアップロードしていない場合もあり17）、た、1 区が「東京都担当部署へ事後に作成したマニ

本調査において参照できたのは 14 区のものである

ュアルを送付し意見等を受け」たと回答しているが、それらの章立ては、おおむね都のマニュアルお（複数回答可）。作成のきっかけとして東京都とのかよびそれを踏まえて作られた標準マニュアルに準拠

かわりを挙げた区は多かったが、実際の作成段階にしていると言ってよい。すなわち具体的には「復興おいて関与を受けた区はそれほど多くはないと言え体制の構築」「都市の復興」「住宅の復興」「くらしる。この傾向は地域防災計画とは対照的だと言えよの 復 興」「産 業 の 復 興」（＋「総 則」あ る い は「序う。前述のごとく、より広域の政府の計画の内容

章」）という構成が基本である。

2023年2月号

2021年度自主共同調査 報告論文

しかし区によっては、都／標準マニュアルではや「今後の課題」を載せるもの、また、各項目に関「復興体制の構築」に含まれている学校教育や文連する先行事例などについて触れた「コラム」が掲

化・社会教育、地域支援、消費者保護などの項目を載されているものもある。

抜き出して、「教育・地域・文化の復興」という章

なお、都マニュアルにも標準マニュアルにも存在を立てたり（豊島区）、都／標準マニュアルでは福しない「地域協働復興」についての章を置いている

祉・保健・医療・その他（ごみ処理・応急仮設・防区が複数ある（豊島区・北区・練馬区）が、互いの犯対策）に関する項目が含まれている「くらしの復内容は極めて似ている（なお後述するように、この興」の章に含めたり（練馬区）と、構成に若干の手

概念は、東京都震災対策条例の 2003 年改正におい入れをしている場合も見られる。また、文京区はて新たに導入されたものである）。見つけることは「章」の構成をとらず、「共通部門」「都市部門」「住できなかったが、何らかの「モデル」が存在してい宅部門」「産業部門」「医療・保健・福祉部門」「教るものと推察される。

育・文化・地域部門」と、「部門」別にしているが、よく見ればこの「部門」分けも都や他区の章立てとほとんど変わらないものである。

②都マニュアルの大改訂の影響
こうして、各区のマニュアルが基本的に都マニュ

この章の下に、区によって用語法は異なるが、大アルや標準マニュアルに準拠した形で作成されてい分類―小分類―項目の階層が設定されているのはおることを踏まえて注目しておきたいのが、都マニュ

おむね都／標準マニュアルと同様である。そして、アルの「都市復興」の箇所が、2021 年の改訂によ

項目ごとに発災前にしておくべき事前準備と発災後って、2016 年版からかなり大幅に変更されたといにとるべき行動について記すという基本的な構造もう事実である。以下、いくつか明確な変更点を例示

同様である。この分類や項目、そして個別の行動のしたい。

記述内容を細かく見てみると、都／標準マニュアル2016 年版では発災後の被害調査は初動の「概況のそれをそっくりそのまま引き写しているようなケ調査」と 1 週間後から始める詳細な「状況調査」のースはさすがに見られない。分類・項目について

2 本立てで想定されていたが、2021 年版では「概況も、個別の行動の記述内容についても、各区の判断

調査」はなくなり、代わって発災前の調査によってで一定の取捨選択や組み換えがなされ、「ローカル「あらかじめ市街地復興が必要となる可能性がある化」されていることが分かる。ただ、それらがあく地区」を「優先調査地区」として設定しておくことまで都／標準マニュアルをベースとしていることはとされている。

間違いがない。

また、2016 年版において復興事業を展開する地

ただ、入手できた範囲では、豊島区と葛飾区18）区を設定するために作成することとされていた「復のマニュアルは章構成こそ原則的に都／標準マニュ

興対策基本図」（1・2・3 の三つがあり、1 は「被災アルと同じだが、章内の分類からして独自性が見ら前の市街地における都市基盤整備状況を整理し、復れ、項目や具体的行動の記述内容についても全般的

興時の面整備等による抜本改造の対象となりうるエに（とりわけ「生活復興」系の項目において）単なリアを示したもの」、2 は都市計画区域マスタープ

る都／標準マニュアルの「ローカル化」を越えて、ランほかの各種計画を整理して「復興により重点的「自区の言葉」で書かれた個性あるものになってい整備の対象となる地区を整理したもの」、そして 3る（後述の「コラム」を掲載しているのもこの 2 区

は「家屋被害状況調査の結果により作成される「地である）。

区別被害状況図」」である。1 と 2 は発災前に準備「ローカル化」の他の形態としては、それぞれのし、3 は発災後に作成する）が 2021 年版では削除

区における所管課が明示されていることも挙げられされた。

る（ということは、組織改正があった場合にはそのまた、復興事業を展開する（／しない）地区の名

都度改訂が必要になるということでもある）。また、称および類型が大幅に変わっている。具体的には、発災後に具体的な行動をとるにあたって「準備すべ2016 年 版 は「復 興 対 象 地 区」を ① 重 点 復 興 地 区

き物品・データ・様式等」を記載したり、「留意点」（抜本改造型）、②復興促進地区（部分改造・自力再自治体はいかに「震災復興」に備えているか95建型）、③復興誘導地区（自力再建型）に分け、復ルの改訂にいち早く対応し（でき）たものと思われ

興対象地区以外を④一般地区とするのに対し、2021

る。

年版は被災地をまず①「市街地復興の対象区域」と②「市街地復旧の対象区域」に分けた上で、①をさ96

らに①-1「市街地改造予定地区」と①-2「市街地修5 復興関連条例

復予定地区」に分けることとされている。

（1）東京都の制定状況

さらに、発災後に都と市区町村がそれぞれ策定し東京都が制定している復興関連条例は、東京都震ていくべき方針・計画類についても体系が変化して災対策条例と東京都震災復興本部の設置に関する条いる。すなわち、2016 年版では都が「都市復興基例の二つである。

本方針」「都市復興基本計画」「復興都市計画」を、前者の震災対策条例は、1971 年に制定された「震市区町村が「区市町村復興基本方針」「区市町村都

災予防条例」を前身とする。これが 2000 年 12 月に

市復興基本計画」「復興まちづくり計画」「復興都市全部改正されたのが現行条例である。全 59 条から計画」「修復型事業計画」を策定することとされて成るこの条例の章立てを見てみると、第 1 章「総則」

いるのに対し、2021 年版では都が「東京都復興方（第 1 条～ 第 11 条）、第 2 章「予 防 対 策」
（第 12 条針〈都 市 の 復 興〉」、
「東 京 都 復 興 計 画〈都 市 の 復～ 第 43 条）、第 3 章「応 急 対 策」
（第 44 条～ 第 54

興〉
」を、市区町村が「区市町村復興方針〈都市の条）、第 4 章「復 興 対 策」
（第 55 条～ 第 58 条）、第復興〉」（「区市町村復興まちづくり方針」と「地域5 章「委任」（第 59 条）となっている。表題の変更

別復興まちづくり方針」を含む）、「区市町村復興まが示すごとく、「予防」にとどまらず、発災後の対ちづくり計画」、「地域別復興まちづくり計画」を策応についてまで射程に収めた内容になっている。な定するとされているのである。

お、災対法が「予防」「応急」「復旧」という章立て

この「大改訂」が何をもたらすか。復興マニュアになっており、「復興」を欠いていたのに対し、こル間の整合性は（というより、そもそもマニュアル

ちらは「復興」を一つの章として立てており、逆にの作成自体）、地域防災計画とは異なり明確なフォ「復旧」の章が存在しない（それどころか条文中にーマルルールによるものではないが、ここまで見て「復旧」という文字もまったく見られない）点が興

きたとおり、標準マニュアルや各区のマニュアルが味深い。各章の条数を見れば、重心は引き続き予防

都マニュアルの構成や内容を踏まえたものとなって対策にあることも読み取れるが、しかし「復興」にいる以上、これだけの基本的な枠組みの変更は今

一定の目配りをしている19）。

後、標準マニュアル・区（や市町村）のマニュアル

本稿にかかわる第 4 章「復興対策」の内容を掘りの改訂に波及せずにはいられないだろう。そしてそ下げる。本章は 2 節 4 条から成る。まず第 1 節「震れには相応のエネルギーが費やされる（あるいは費災復興の推進」の第 55 条は震災発生時に震災復興

やさない＝つまり改訂を見送るという決断がなされ本部の設置に関する条例（後述）に基づく体制をとる？）はずである。

ることを定め、第 56 条は震災復興計画の策定とそ

この点興味深いのは、足立区の「都市復興マニュれに基づく復興事業の推進について定める。都はアル」が、すでにこの都マニュアルの 2021 年改訂「震災復興計画の策定及び震災復興事業の推進に当と平仄を合わせていることである。都のマニュアル

たり、区市町村との調整に努めなければならない」の改訂が 2021 年 3 月公表、足立区の最新版は同 4（第 56 条第 4 項）。また、都は復興計画の策定・復月公表であった。行政による検討の手続や速度を一興事業の実施を円滑に推進するため、「あらかじめ般論として考慮すれば、改訂都マニュアルの公表を

震災復興に関する施策及び手続を定めることができ受けて足立区が改訂を行った、ということはまず考……この場合において、知事は、当該施策及び手続

えられないだろう。都マニュアルの改訂作業に足立を都民に周知しなければならない」（第 56 条第 3 項）。

区がかかわっていたのではないかと推察したが、詳

第 2 節「地域協働復興」は、2003 年改正で追加

細は分からない。しかし、都と足立区の間で水面下された。第 57 条は「震災後において、都民が相互におけるなんらかのやり取りがあって、都マニュアに協力し、事業者、ボランティア及び知事その他の2023年2月号

2021年度自主共同調査 報告論文

行政機関との協働により、自主的に自らの生活の再建及び居住する地域の復興を進めること」と定義される「地域協働復興」に対する都民の理解の促進を図らなければならないと定め、第 58 条は「地域協〇〇区（市町村）震災対策条例■地震災害に関する予防、応急及び復興に関する基本的な事項※主な復興対策として、震災復興体制の確立、震災復興総合計画の策定、地域協働復興の推進など働復興に関する活動を行う市民組織」である「復興市民組織」について、市区町村が行う組織育成の支〇〇区（市町村）復興本部設置条例

援・協力を図ることなどを定めている。

■復興本部の設置運営に関する事項

後者の震災復興本部の設置に関する条例は、名称が端的に示すとおり、「東京が震災により重大な被〇〇区（市町村）被災市街地の復興における計画的な整備に関する条例

害を受けた場合において、当該被害の重大性に照ら■被災市街地の円滑な復興及び災害に強い
市街地形成の推進に関する事項

して、都市の復興並びに都民生活の再建及び安定に関する事業（以下「震災復興事業」という。）を速やかに、かつ、計画的に実施するため必要があると〇〇区（市町村）地域協働復興推進条例

認めるとき」（第 1 条）に、「東京都震災復興本部」を設置することや、その組織・所掌について定めるもので、全 6 条の小さな条例である。
（2）特別区における制定状況■地域協働復興の促進に関する基本的事項

図東京都が想定する都内市区町村における復興関連条例の標準的体系

出典：区市町村震災復興標準マニュアル、190 頁より作成

それでは、区の復興関連条例の制定状況はどうなっているだろうか。手がかりとしたいのは、都が標成 28 年 3 月 28 日条例第 10 号）を、八王子市が②

準マニュアルにおいて想定している、都内の基礎自と③の事項を規定した「八王子市震災復興の推進に治体における復興関連条例の「標準的な」体系であ関する条例」（平成 27 年 3 月 27 日条例第 30 号）をる（図）。

制定しているのみである。

このうち「震災対策条例」（①）と「復興本部設

次に本題の特別区である。まず④についてである

置条例」（②）は、都が定めているものと同種のもが、標準マニュアルに掲載されている、31 条からのが想定されていよう。後者について、標準マニュ

成る「条例モデル」に依拠する条例は一つも見られアルには「〇〇区市町村震災復興本部の設置に関すない。ただし、墨田区の災害復興基本条例（平成る条例」という、都の「震災復興本部の設置に関す

16 年 6 月 30 日 条 例 第 16 号）は「協 働」を 前 面 にる条例」に瓜二つのモデル条例が掲載されている

打ち出した内容になっており、「地域協働復興に関（198 頁）。

する活動を行う組織」である「復興区民組織」につ

また、「地域協働復興推進条例」（④）についていて規定し、そのうちから「地域協働復興に関するも、標準マニュアルには 2004 年に作成されたもの

活動を促進し、地域社会の復興を効果的に推進すると 思 わ れる20）「条 例 モ デ ル」が 掲 載 さ れ て お りため」、区が「地域復興協議会」を認定するという、（192 頁）、さらに「被災市街地の復興における計画

条例モデルが定めるしくみを導入している。他に、的な整備に関する条例」（③）については、東京都（先取りになるが）③条例に「地域協働復興」を掲

震災復興マニュアル（2016 年版）に 1996 年 6 月にげ、それを担う「地域復興組織」や「当該活動〔地作 成 さ れ た と い う「標 準 条 例」が 示 さ れ て い る

域協働復興〕を行う団体」に必要な支援を行うよう（242～243 頁）。

努めなければならない旨の規定を盛り込んでいる例

かくしてここでも、都は基礎自治体に対して「モがある（港区・大田区・豊島区・練馬区・葛飾区）。

デル」を示しているわけだが、それでは自治体の側

加えて、世田谷区・杉並区・文京区・足立区は、はこれにどのように反応／対応しているのだろう

震災復興マニュアルにおいて（足立区は「都市復興か。先に参考までに市町村の対応を見ておくと、昭マニュアル」）、事前に講じるべき対策として「地域

島市が①の事項を規定した「昭島市防災条例」（平

協働復興推進条例」の制定（の検討）を掲げてお自治体はいかに「震災復興」に備えているか97表3

特別区の復興関連条例の整備状況①＝ ②＝ ③＝
基本 復興 復興 備考
条例 本部 整備

千代田区
中央区
港区
新宿区
文京区
台東区
墨田区
江東区
品川区
目黒区
大田区
世田谷区
渋谷区
中野区
杉並区
豊島区
北区
荒川区
板橋区
練馬区
足立区
葛飾区
江戸川区

〇
〇
〇
〇

〇
〇
〇
〇
〇
〇
〇
〇
〇
〇
〇

〇
〇
〇
△
△
〇
△
〇
〇
△
〇

〇
〇
〇
〇 災害対策本部条例に、復興事業を実施する場合に災対本部を復興本部とする規定〇 地域防災基本条例・災害復興基本条例など独自の体系。②については規則で規定〇 「震災復興事業の推進に関する条例」で②③を規定

△
〇
〇
△
〇
〇
〇
〇

〇 ②については規則で規定〇 「震災復興の推進に関する条例」で②③を規定

災害対策基本条例で①②を規定（ただし②については「復興本部を設置するものとする」という規定のみ）〇〇 災害対策条例で全要素を規定（ただし②については「必要があると認めるとき設置」という規定のみ）
震災対策総合条例で①②を規定

〇
〇
〇
〇
〇
〇

災害対策本部条例に、復興事業を実施する場合に災対本部を復興本部とする規定「震災復興の推進に関する条例」で②③を規定②条例が震災復興における区・区民・事業者の責務＋復興本部の設置、という珍しい構成「被災市街地復興対策に関する条例」で②③を規定※「△」は、条例によらないもの、または、条例によっていても規定が非常に簡素なもの。詳細は備考のとおり。

り、また渋谷区は、地域防災計画震災編において

災害対策本部を復興本部とする旨の規定を置くのみ「「地域協働復興推進条例」を予め制定・施行しておである。杉並区も個別の①・③条例を持つが、②にくことが大切である」としている。

ついては条例でなく規則で規定している。

ともあれいずれにしても、④については（都の示したモデルに沿った形での）対応はほとんどなされていないと言ってよいだろう。

98

反対に、①・②・③の事項を含む条例を全く制定していないのは中央区と中野区である。
なお、墨田区は備考に記したとおり、都の想定と次に特別区における①・②・③の事項に関する条は違った、独自の条例体系を持っている。③条例で例の制定状況についてである。その全体像をまとめある「被災市街地の復興整備に関する条例」はモデたのが表 3 である。

ルに近い内容であり、また規則によって②にあたる都が想定する「標準的な」体系にしたがって①・事項を規定するが、①条例は制定していない。一方②・③の事項をそれぞれ含む個別条例を 3 本フルセ

で、「地域協働復興」に力点が置かれた災害復興基ットで制定しているのは港区・新宿区・文京区・板本条例（既述）、防災の基本方針、区長・区民の責

橋区・足立区である。また、豊島区・練馬区・葛飾務、防災の日を定める「地域防災基本条例」（昭和

区は①の事項と②・③の事項を含む条例の 2 本立て

54 年 3 月 14 日条例第 18 号）、「住民防災組織の育となっている。そのほか、世田谷区は 1 本の条例で成等に関する条例」（昭和 51 年 9 月 30 日条例第 23①・②・③の事項を規定するが、復興本部について

号、最終改正平成 13 年 3 月 29 日施行）、
「地域協働

はごく簡単な規定しか置いていない。そして荒川区復興の推進に関する規則」（平成 16 年 6 月 30 日規

は個別の①・③条例を持つが、②については災害対

則第 41 号）を制定している。地域防災基本条例の策本部条例で、発災後に復興事業を実施する場合に第 1 条は「墨田区が地理的、社会的条件から災害に

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2021年度自主共同調査 報告論文

弱く、特に大地震の発生等により多大な災害が予想

構成が少し特殊なのは千代田区（自助・共助・公されることにかんがみ、ふだんから防災意識の高揚

助という章立てになっている）と品川区（予防、応を図り、災害に対する備えをし、もって区民の生急、復興の各局面について区・区民・防災区民組

命・財産を守るため、地域防災の基本となる事項を織・事業者（・帰宅困難者）の「それぞれの役割」

定めることを目的とする」としており、区が早くかを定めるという章立てになっている）である。

ら（本条例は 1979 年制定である）防災に関心を寄せてきたことの現れと言ってよいだろう。

21）
渋谷区の震災対策総合条例は「全国に先駆けて」

1996 年に制定されたもので、「この条例は……区民と区が、有効かつ具体的な震災対策を推進すること（3）特別区の各条例の内容
最後に、簡単にではあるが各区の①・②・③条例の内容を紹介しておきたい。
まず①条例である。基本的には各区とも都の対策
条例 に 倣 っ た 形 を と り、「予防対策」「応 急 対 策」「復興対策」の章を設けて（世田谷区と練馬区の条を誓い、その決意を表明するものである」と謳う前文から始まっている。内容としては、他区の①条例に防災会議や災害対策本部、さらに復興本部の設置や所掌事務、組織に関する規定を合体させたものになっている。
また、練馬区の災害対策条例は「災害は、いつ、

例は章が立てられていない）、各条で区がとるべき

わたしたちのまちを襲ってくるかわかりません」

対策を定めている。一例として、目黒区災害対策基「災害から生命とくらしを守り、練馬区をいつまで

本条例の章立ておよび各条の項目を以下に示す。

も安心して、幸せに暮らせるまちとするため、この条例を定めます」という「語りかけ調」の前文に始

第1章

総則（第 1 条―第 4 条）

第 1 条（目的）第 2 条（定義）

まり、全編「ですます調」となっており、住民を多分に意識した作りになっている。
①条例における「復興」に関する規定のウエイト

第 3 条（基本理念）

を見ておこう。15 本の①条例のうち、最大の条数

第 4 条（責務）を持っているのは渋谷区の 47、最小は練馬区の 17第2章

予防対策（第 5 条―第 13 条）

であるが、このうち復興に関する条文は多くても第 5 条（災害に強い街づくり）

4、最少は 1 である。4 条あるのは品川区と渋谷区

第 6 条（物資の確保等）

であるが、品川区は上述のとおり、各局面について

第 7 条（地域防災ネットワークの構築）

区・区民・防災区民組織・事業者それぞれの役割を

第 8 条（災害時協定の締結）定める、という作りになっており、復興についても

第 9 条（災害時要援護者対策）

区（第 40 条）、区民（第 41 条）、防災区民組織（第第 10 条（防災活動団体への支援）

42 条）、事業者（第 43 条）の努めを別個に置いて第 11 条（防災リーダーの育成）いるために条数が多くなっている。渋谷区について

第 12 条（防災訓練等）

は第 4 章が「震災復興対策」であり、42 条から 45

第 13 条（情報対策）条がこの章に含まれるが、その内容は復興本部の設第3章

応急対策（第 14 条―第 16 条）

第 14 条（応急活動）
第 15 条（帰宅困難者対策）
第 16 条（ボランティア等への支援）
第4章

復興等の対策（第 17 条―第 19 条）

置や組織を定めるもの＝②の事項である（なお、渋谷区条例に他に復興に関する規定はない）。
一方、1 条とは言っても豊島区は以下に示すとおり 8 項まであり、内容的には全条例中最も充実していると言える。

第 17 条（業務継続計画）
第 18 条（復興対策）

第 27 条

第 19 条（他の地方公共団体への支援）受けたときは、国、都、防災関係機関等と連携し、付則

区長は、災害により地域が甚大な被害を全力を挙げて復興対策を推進しなければならない。
2

復興対策は、区、区民等及び事業者が協働し自治体はいかに「震災復興」に備えているか99

て、総合的かつ計画的に推進するものとする。

震災復興事業の推進に関する条例」を制定してい3る。

区長は、復興対策を迅速かつ円滑に推進するため必要があると認めるときは、豊島区震災復興本

墨田区と杉並区は規則によって設置や組織などを部を設置する。

定めている。また、江東区・豊島区・練馬区・葛飾

4区は後述の③条例中に 3～4 条を割いて、復興本部

区長は、被災後速やかに、震災復興の目標並びに復興後の区民生活及び市街地形成等の基本事項
に関する震災復興基本方針を策定する。

の設置や組織に係る規定を盛り込んでいる。
最後に③条例である。前述のとおりこの条例には

区長は、前項の震災復興基本方針に基づき、復1999 年に東京都が定めた標準条例が存在するが、興に関する基本計画となる震災復興基本計画を策制定している自治体はほとんどこれに準拠してい定する。

る。そこで、どのような内容なのかを標準条例によ6って概観しておく。構成は次のとおりである。

5

区長は、前項の震災復興基本計画の策定に当っては、区民等及び事業者の意見が十分に反映されるよう努めなければならない。

第 1 条（目的）7第 2 条（定義）

区長は、復興対策を適正かつ円滑に推進するた

め、あらかじめ復興の手順を定め、区民等及び事第 3 条（復興の理念）

業者と協働し、平常時から復興を見据えた対策に

第 4 条（区市町村の責務）

努めなければならない。

第 5 条（区市町村民及び事業者の責務）

8

第 6 条（復興対象地区の指定）

第 3 項の豊島区震災復興本部及び震災復興に関し必要な事項は、別に条例で定める。

第 7 条（復興対象地区の指定の変更）
第 8 条（区市町村都市復興基本計画の策定）

最も多くの条例で規定されているのは、上述の豊

第 9 条（事業の推進）

島区条例の第 27 条第 1 項にあるような、「甚大な被第 10 条（被災市街地復興推進地域の指定）害」が発生した場合、諸機関と連携・協力して復興

第 11 条（建築行為の届出）に努めなければならない、と定める規定である。ま

第 12 条（情報の提供および協議）

た、あらかじめ復興対策を講ずる、復興体制を整え

第 13 条（委任）る、復興の手続を定める、というように「事前の備え」について規定する区もある（文京区、杉並区、豊島区、練馬区、葛飾区）。

100

目的、定義、理念、責務と総則的な条項が続き、第 6 条以降がいわば本則である。首長は復興対象地

ともあれ全体的に見れば、都の条例と同じよう区として「重点復興地区」「復興促進地区」「復興誘に、復興に関する規定は決して充実しているとは言導地区」を指定できるとし（第 6 条）
、その指定はえないのが現状である。

変更できる（第 7 条）
。首長は「東京都都市復興基次に②条例である。単独で都のモデル条例に近い

本計画との整合を図りつつ」、「区市町村都市復興基条例を制定しているのが 7 区で、これらの条例は 6

本方針に基づき、震災復興事業を推進するための計条ないし 7 条で構成されている（モデル条例は 6 条画」を速やかに策定すること、その策定にあたって構成）。いずれにしても、震災／災害発生時に復興

は住民や事業者の意見が十分反映されるような措置本部を設置することや、本部に本部長・副本部長・を 講 じ る こ と が 定 め ら れ（第 8 条）、重 点 復 興 地

本部員などを置き、また部や事務局を置くことなど

区・復興促進地区では基本計画に基づいて土地区画が定められた簡素な内容のものである。

整理事業・市街地再開発事業などの面的整備事業の足立区は表 3 の備考にあるとおり、震災復興の施行や道路・公園等の公共施設の整備、地区計画の理念と各主体の責務について第 1 章で規定し、第 2決定、建築物の不燃化などの措置を講ずるよう努め章（第 6 条～第 10 条）で復興本部について定める

なければならない（第 9 条）。市区町村は重点復興（加えて第 3 章「雑則」では財源の確保に関する規地区・復興促進地区内において建築制限などをかけ定も持つ）という珍しい構成の「震災復興対策及びるために被災市街地復興推進地域を指定することが2023年2月号

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でき（第 10 条）、重点復興地区・復興促進地区・復標準／モデル条例に沿った条例を制定する区が大多興誘導地区内で建築物を建築しようとする建築主は数であった。もっともこれに関しては、発災後の混

原 則 的 に 首 長 に 届 け 出 な け れ ば な ら な い（第 11沌とした状況の中で、都・区が連携しながら整然と条）。

対応していくために必要な措置であるという説明も復興対象地区の名称や、策定されるべき方針およ

可能ではある（そもそも災対法体制の狙いどころがび計画の名称を見れば分かるように、これは先述しそこにあるのだと言えよう）。だが、すでに述べたた 2016 年改訂版の都マニュアルの制度体系に沿っ

とおり、この「タテ関係」が地域の特性に即した自たものである。すなわち現状、都マニュアルが想定

治体の自主的な判断を制約するシステムになっていする体系と③条例の内容は齟齬をきたしている。マ

ないか、検討の余地はあると考える。

ニュアルはあくまで行政の内部文書であるのに対また、この「タテ関係」・一体化の構造においてし、こちらは議会で制定された条例であるから、少は、都が何かを改訂するたびに、区がそれを後追いなくとも③条例を制定している区は、2016 年型のするという対応を常に迫られることになるという点体系で復興事業を動かさざるを得ないことになるのに注意を喚起したい。まして 2021 年の都復興マニではないか。そうなると、都マニュアルや、③条例

ュアルのような大きな改訂が行われれば、区は（そを制定していない区との不整合が実務上の混乱を招れぞれのマニュアルの改訂はもちろん、場合によっかないか、気がかりである。なお、復興マニュアルては条例の改正まで）大掛かりな対応を余儀なくさについてすでに都の 2021 年改訂に沿った形での改れる。ヒアリングでは、自治体の防災部門の人員・訂を行っていると紹介した足立区は、③条例につい体制が決して十分でなく、地域防災計画の見直しだてもそれに沿った形で改正を済ませている。

けですでに手一杯であるという声が多く聞かれた

最後に、既述のとおり、一部の区はこの③条例

が、そうとなれば、「後追い」はさらに後手後手にに、復興本部の設置および組織（江東区、豊島区、回りがちとなるだろう。そして問題は、この対応ま

練馬区、葛飾区）や「地域協働復興」に関する定め

での時間的空隙において震災が発生してしまった場を盛り込んでいる（港区、大田区、豊島区、練馬合、混乱が生じるのは必定だということである。

区、葛飾区）。また、世田谷区については、災害対

それではどうしたらよいだろうか。復興マニュア策条例（①条例）の第 22 条から第 29 条で③条例のルについて言えば、標準マニュアルをわざわざ「ロ一部の内容を規定している。

ーカル化」する労をとらずとも、原則、市区町村はそれに全庁的に習熟するよう努める、という方向で6 まとめよいのではないだろうか。都としては、市区町村にマニュアルの作成や改訂を求めるよりも、マニュア

以上、東京都と特別区における震災復興への事前

ル習熟の場・機会を作り、そこでともに復興の課題の備えについて、地域防災計画の策定・震災復興マを考え、必要であれば標準マニュアルを改訂する。

ニュアルの作成・復興関連条例の制定という制度的

もちろん、意欲と余力のある市区町村は標準マニュ対応を中心に明らかにしてきた。災害対策基本法にアルをさらに深化させた自区のマニュアルを作成しおいて「復興」がほとんど視野に入れられていないてもよい。庁内での検討の過程で得られることは多にもかかわらず、都・区においては一定の制度的対いはずである。

応が進められていたと言ってよいだろう。

制度的対応はどうしても形式に流れてしまいがち

災対法が想定する「タテ関係」を反映し、都・区である。市区町村の限られたリソースを前提とするの制度的対応の体系もまた見事に「タテ関係」を形

ならば、より実践的な取り組みに目を向けることが成し、一体化していた。それは法的根拠を持って策大切である。自市区町村の都市空間・都市構造の特定される地域防災計画に顕著であり、法的根拠のな性を把握した上で、被害の姿をある程度想定し、とい復興マニュアルについても、多くの区は都マニュ

りわけ大きな被害を受け（したがって大きな課題を

アルや標準マニュアルに沿ったマニュアルを作成し抱え）ることが予想される地区の住民とコミュニケていた。復興関連条例も、都が想定する体系の下、ーションをとりながら地域の復興像を築いていくよ

自治体はいかに「震災復興」に備えているか101

うな、たとえば各区が実施している「復興まちづくり訓練」の取り組みが重要であると思われる 。
22）

年改訂版である。
16）第 14 回東京都震災復興検討会議（2009 年 2 月 5 日）における齋藤情報統括担当課長の発言。以下の作成プロ
セスについても同じ。

注17）アンケートではウェブ上で公開していない場合にその

1）質問票は Microsoft Excel のワークシートにより作成

理由を尋ねたが、「行政の取るべき施策や手続き等につし、これを 2022 年 2 月下旬から随時、全区の「震災復興主管課」宛てに電子メールにより送付し、回答を依頼いて定めた庁内各部各課の行動指針であるため」という趣旨の回答が 2 区、「調整中の内容（改訂見込み含む）

した。最終的には 20 区から回答を得た。

があるため」が 1 区、「区民に対して主体的な取り組み

2）なお第 42 条の 2 は、「地 区 居 住 者 等」が「共 同 し」、を求める内容ではないため」が 1 区であった（他無回答「素案を添え」て、「市町村防災会議に対し、市町村地域
防災計画に地区防災計画を定めることを提案することが

102

もあり）。
18）ただし葛飾区については「くらし・産業編」のみ入手できる」とする（東日本大震災の発災後、2013 年の改しており、「都市・住宅編」については未見である。

正で導入）が、ここでも、地区防災計画は市町村地域防災計画に抵触していないことが提案の前提とされてい19）「この条例案は、震災対策の推進に当たり、基礎的役割を果たす区市町村と、広域的役割を担う東京都及び国る。

が一体となって、都民と連携し、予防対策だけにとどま

3）防災行政研究会編『逐条解説災害対策基本法［第三次ることなく、危機管理に重点を置いた応急対策及び復興

改訂版］』ぎょうせい、2016 年、260 頁。
4）室﨑益輝「地域防災計画のあり方を問い直す」『都市問題』103 巻 2 号、2012 年、47 頁。
5）ただし、同じ附則の規定をふまえて、2013 年に「大規模災害からの復興に関する法律」が制定されている。
6）東京都議会昭和 46 年第 4 回定例会（1971 年 12 月 15日、会議録第 20 号）において、「現在の防災計画が風水害を想定している」（北田繁議員）、「現行の風水害を中心とする防災計画」（美濃部亮吉知事）という発言が見られる。
7）『東京都地域防災計画 震災編（令和元年修正）』831
頁。
8）東京都議会平成 21 年総務委員会（2009 年 2 月 13 日、
会議録第 1 号）における石野総合防災部長の発言を参照。
9）区によってはそもそも南海トラフ地震についての記述がない場合があり、分母がばらついてしまうため。
10）中林一樹「災害復興の理念と戦略としての事前復興：
東京都の復興マニュアルとその取組から」『都市問題』
91 巻 6 号、2000 年、40-41 頁。
11）第 7 回東京都震災復興検討会議（2003 年 1 月 16 日）における発言。
12）第 8 回 東 京 都 震 災 復 興 検 討 会 議（2003 年 3 月 5 日）における八木総務局参事の発言。
13）第 6 回東京都震災復興検討会議（2002 年 6 月 28 日）
における八木総務局参事の発言。

対策をも視野に入れた総合的震災対策の充実、強化に努めていくため、東京都震災予防条例の全部を改正し、所要の規定整備を行うものでございます」（東京都議会総務委員会 2000 年 11 月 29 日における高橋総務部長の発言）。「ちなみに、全国的に見ましても、震災対策の中で復興というものを条例上行政の責務と位置づけているというのは、東京都が初めてということでございます」（第 6 回東京都震災復興検討会議 2002 年 6 月 28 日における八木総務局参事の発言）。
20）「東京都震災復興マニュアル 復興プロセス編」の 14頁に、「地域復興協議会の組織、責務、活動内容などを規定した「地域協働復興推進条例」モデル（平成 16 年）を作成し、区市町村に提供」したと記されている。
21）https://www.city.shibuya.tokyo.jp/anzen/bosai/
bosai_keikaku/jyorei.html。
22）ウェブ上で取り組み内容を紹介している例として、新宿区（https://www.city.shinjuku.lg.jp/anzen/
kikikanri01_002135.html）、豊島区（https://www.city.
toshima.lg.jp/304/machizukuri/toshikekaku/shisaku/
fukko/015472/index.html）、葛飾区（https://www.city.
katsushika.lg.jp/kurashi/1000063/1004032/1015635.
html）などがある。また、都内市区における「復興まちづくり訓練」の実施状況を概観し、いくつかの事例について詳説した論文に、市古太郎・吉川仁・中林一樹「2000 年代に展開した「震災復興まちづくり訓練」の実
施特性と訓練効果の考察：ポスト東日本大震災期の事前

14）第 12 回東京都震災復興検討会議（2007 年 5 月 14 日）
における齋藤総合防災部副参事の発言。
15）なお、本調査において参照したのは平成 29（2017）

復興対策を考えるための基礎的検証」『都市計画論文集』
47 巻 3 号、2012 年がある。

2023年2月号