2007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較◆自由論題＊研究論文◆

2007年「衆参ねじれ」
発生前後の国会比較

The Comparison of the Diet in 2000-2007
and the Divided Diet in 2008松浦 淳介
慶應義塾大学大学院政策・メディア研究科後期博士課程

Junsuke Matsuura
Doctoral Program, Graduate School of Media and Governance, Keio University

本稿は、2007 年の「衆参ねじれ」の発生が、立法過程にどのような変化をもたらしたのかということを、特に両議院関係の観点から明らかにしようとするものである。具体的には、衆議院と参議院の本会議における法案議決の「順序」に着目して、参議院がどれほど衆議院に対して協調的、
あるいは、敵対的な議事運営を行っているのか測定し、ねじれ前の国会（2000 年− 2007 年）との比較を試みた。その結果、ねじれ前とねじれ後の間には、法案審議の結果だけでなく、その過程にもいくつかの注目すべき差異があることが明らかとなった。

The purpose of this study is to clarify the differences of the legislative process between the Diet
in 2000 - 2007 and the divided Diet in 2008. It intends to measure the autonomy of the legislative
management of the House of Councilors through the "Order" of the bill resolution in the plenary
session of the House of Representatives and the House of Councilors. According to the analysis, itsuggests that some remarkable changes have occurred not only in the outcome but also in the processof deliberation of bills in the Diet after the Upper House election in 2007.
Keywords: 衆参ねじれ、両議院関係、参議院、議事運営権、法案議決順序

１ 2007年「衆参ねじれ」の発生とその特徴

参ねじれ」となったのは、これが初めてというわけ

2007 年 7 月に実施された第 21 回参議院選挙におではなく、1955 年の保守合同による自民党の結党

いて、自民党は歴史的大敗を喫し、ともに連立政権

以前はそれが常態であったし、自民党政権下においを構成する公明党と合わせても参議院の過半数を大ても何度かの経験がある３。
しかしながら、今回の「衆参ねじれ」は、以下のきく下回った一方で、民主党は躍進を遂げ、他の野１党と合わせてその過半数を占めるに至った 。ここ

2 つの点において、それ以前のねじれとは決定的にに、衆議院の多数派と参議院の多数派が異なる、い異なるものと言える。第 1 に、野党である民主党が２

参議院において、与党・自民党の議席数を大きく上わゆる「衆参ねじれ」が生じた 。言うまでもなく、「衆

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89

自由論題

回り、比較第一党となったことである。それ以前の態論については、いまだ十分な研究の蓄積があると「衆参ねじれ」においては、自民党は参議院の過半は言い難い８。

数を失ったとは言え、依然、参議院における比較第たしかに、その短期間の、しかも、流動的な国会一党としての議席数を維持していた。それが今回、の分析から一体、どれほどの知見が得られるのかと野党が初めてその地位を獲得したのである。その結いう疑問もあり得る。しかしながら、特定のイメー

果、民主党は参議院議長や議院運営委員長などの重ジに基づいて語られることの多い「衆参ねじれ」に要ポストを手中に収め、参議院における法案の「生ついて、その実態と向き合おうとする試みこそ、今

殺与奪の権」を握った。第 2 は、一方の衆議院にお後の日本政治の行方を展望するうえにおいても、まいては、2005 年 9 月の総選挙において大勝した与た一方で、ねじれが発生する以前における両議院関党が、その 3 分の 2 以上の議席を占めていることで係の特徴を浮き彫りにするうえにおいても、きわめある。日本国憲法は、第 59 条において「法律案は、て重要なことであると考える。

この憲法に特別の定のある場合を除いては、両議院２で可決したとき法律となる」と定め、衆議院と参議問題の所在

院の意思の一致が法案成立の原則としているが、こ2007 年に「衆参ねじれ」が発生したことにより、の与党の議席数は、仮に参議院によって衆議院の可立法過程にどのような変化が生じたのか確認するに決した法案が否決されたとしても、衆議院が再議決は、それ以前、すなわち、与党が衆参両院において権を行使してそれを成立させることを可能にする

過半数を占めていた時期との比較が不可欠である。

（憲法第 59 条第 2 項）。

1998 年の参議院選挙において、参議院の過半数をこのような例外的とも言える「衆参ねじれ」のも失った自民党は、1999 年 1 月に自由党、加えて、と、日本の政治は混迷の度を深めている。参議院選

同年 10 月に公明党と連立を組むことによって、そ挙直後には続投を表明していた安倍晋三首相であっの過半数を確保することに成功した９。したがって、たが、ほどなくして辞任に追い込まれ、その後を受1999 年 10 月の自自公連立政権の発足から、2007 年けた福田康夫首相も参議院によって、「重要法案」

7 月の参議院選挙において与党が過半数割れするまを否決されたり、国会同意人事を不同意にされたりでの国会が「ねじれ前国会」として、本稿の分析対４象となる 10。

するなど 、厳しい政権運営を強いられ、2008 年 9月、ついに辞任を余儀なくされた。続く麻生太郎首

表 1 は、そうした両時期の通常国会における内閣相の迷走も、ひとえに個人の資質の問題というより提出法案の提出動向や各議院における審議結果をまは、この「衆参ねじれ」によるところが大きい。ことめたものである。この表から、両時期を比較する

こに至って、誰の目にも参議院の強い拒否権（veto）と、次の 4 つの大きな特徴を確認することができる。

５が明らかとなったのである 。

第 1 は、法案成立率の大幅な低下である。ねじれ

本稿は、2007 年の「衆参ねじれ」の発生によって、前には概ね 9 割もの法案が成立していたのに対し立法過程にいかなる変化が生じたのか、両議院関係て、ねじれ後になると、それが 75.0％まで急落しての観点から考察を試みる。「衆参ねじれ」についている。第 2 は、国会に提出される法案そのものの減は、その 2007 年 7 月の発生以降、世間の関心も高少である。ねじれ前には、90 件から 120 件もの法まる中で、数多くの研究が発表されてきた。しかし案が提出されていたにもかかわらず、ねじれ後になながら、それら先行研究は、「衆参ねじれ」にどうると、80 件に激減し、実に 2 割近くも数を減らし６

対処すべきか 、あるいは、憲法学的観点から両議ている。第 3 は、参議院先議法案の減少である。ね院関係はどうあるべきかといった規範論が大半であじれ前には、約 2 割の法案が参議院先議とされてい７

り 、一方、「衆参ねじれ」のもとにおいて、実際たが、ねじれ後になると、それがほとんど見られなにどのような国会運営が行われているかといった実くなっている。最後に、第 4 としては、参議院にお902007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較

表 1 「ねじれ前国会」と「ねじれ後国会」における閣法審議概要
通常国会
ねじれ前

ねじれ後

提出
( 継続 )

参議院先議
(率)

成立
(率)

継続

衆議院

2000

97(9)

21(21.6)

97(91.5)

2001

99(1)

20(20.2)

93(93.0)

2002

104(2)

22(21.2)

89(84.0)

2003

121(5)

22(18.2)

122(96.8)

2004

127(0)

26(20.5)120(94.5)

2005

89(2)

15(16.9)

2006

91(3)

18(19.8)

2007

97(2)

16(16.5)90(90.9)

2008

80(4)

4(5.0)

63(75.0)

参議院

修正

否決

未了

継続

修正

否決

未了

0

5

0

9

0

7

0

0

7

11

0

0

0

2

0

0

13

4

0

0

4

1

0

0

3

16

0

0

1

2

0

0

7

6

0

0

0

0

0

0

76(83.5)

0

13

0

7

0

0

6

2

84(89.4)

10

1

0

0

0

1

0

0

9

2

0

0

0

2

0

0

19

13

0

0

0

0

1

2

注 1：提出欄に記載している継続とは、それ以前の国会からの継続法案のことを指し、法案の成立数（成立率）や両議院における審議結果には、その継続法案も含めている。
注 2：修正については、法律施行日の変更など必要最小限に行われる「形式修正」とそれ以外の「実質修正」との区別をしていない。
出典： 参議院事務局『参議院審議概要』（第 147 回国会〜第 169 回国会）、及び参議院議事部議案課「議案審議表」（同左）をもとに著者作成。

ける法案の否決や修正、継続などの件数には大きなの場合、観察可能な現象として顕在化することはな

差異が見られないことである。意外なことであるか

い。にもかかわらず、先行研究においては、単に会もしれないが、ねじれ後の野党が過半数を占める参期ごとの集計データにおける法案の成立や修正、継議院において、修正された法案は 1 件もなく、否決

続などの多寡に基づいて国会の機能やその影響力をされた法案、及び、審議未了で廃案とされた法案も分析しようとするものが多く、それらは往々にして、

11それぞれ 1 件と 2 件を数えるのみである 。

国会の影響力を過大に評価するか、あるいは逆に、以上の特徴は、各会期を単位とする集計データに過小に評価することになっている 14。たとえば、内基づく分析の限界と同時に、国会研究の難しさもま

閣提出法案に対する国会の否決や修正などが少なけた痛感させるものである。すなわち、提出法案数のれば、それをもって国会は十分に機能していないと減少は、政府・与党が参議院の多数を占める野党の結論されることになる。また同様に、参議院の影響同意を得る見込みのない法案については、そもそも力についても、参議院において修正や継続となった提出を見送り、その同意が得られると判断される法法案の多寡を基準に判断されることになる 15。こう案や、政府・与党として衆議院の再議決権を行使しした観点から、今回の「衆参ねじれ」前後の両議院ても成立させる必要のある法案などに提出法案を絞関係を考えると、参議院における否決や修正に大きり込んでいることを示唆している。また、参議院にな変化がないことは、その立法過程における影響力

おける審議結果とは対照的に、ねじれ後の国会におにも変化がないことと同義になる。むしろ、衆議院

いて、衆議院で継続や修正となる法案が大きく増加における修正や継続の増加からは、衆議院の影響力しているということは、参議院の「意向」があらかの方が高まっているという結論が導かれる。

じめ考慮され、参議院でも賛成を得られるように、

しかしながら、こうした議論が果たして「衆参ね参議院審議の前段階において何らかの調整が図られじれ」発生後の現実を説得的に説明しているかとい12ていることを物語っている 。

うことについて、大きな疑問が残ることは直感的に

これらは、いずれも参議院のいわゆる「非決定」も明らかである。「衆参ねじれ」のもとにおける両

13（non-decision）権力に他ならず 、それはほとんど

議院関係、とりわけ、参議院の影響力を分析するう

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91

自由論題

えで重要なことは、参議院が法案を「通したか否

院選挙における与野党逆転によって、野党が与党にか」、あるいは、どれほど「修正したか」という集替わって参議院における議事運営の主導権を握った計データ上の審議結果ではなく、それを「どのようことを雄弁に物語っている。

に通してきたか」という審議過程を観察することに

ここでは、本稿のはじめにおいて確認した今回の

16

ある 。

「衆参ねじれ」の特徴を踏まえ、そのもとにおいて、したがって、本稿においては、各国会を単位とす

与野党がどのような戦略的行動をとることが予想さる集計分析にとどまることなく、各国会における一れるのか整理し、本稿の仮説を導出する。まず、政つひとつの個別法案まで分析の対象を拡げ、それら

府・与党は、上述したように、あらかじめ国会に提の審議過程について量的な分析を行う。近年の国会出する法案の絞り込みを行う。これによって、与野研究においては、米国における議会研究の影響も受党間で合意に至る見込みのない法案のうち、与党にけて、各法案を単位とする個別データを分析するこ

とって政治的にさほど重要な意味を持たないものに17とが標準的になりつつあるとは言え 、増山（2003）

ついては提出が見送られ、与野党間で合意に至る見が指摘するように、国会を通過して法律として成就込みのある法案と、その見込みのない法案の中でも、した成立法案については、修正されたり否決された与党にとっては衆議院の再議決権を行使してでも成りした法案と比べて、それが「論争的」でないとい立させる必要のある法案が国会過程にのぼることにう理由で、分析対象から除外されることが少なくな

なる。

18

い 。しかしながら、「衆参ねじれ」のもとでさえ、これに対して、参議院の議事運営権を握る野党は、

内閣提出法案の 4 分の 3 は成立しているのであり、前者については、スムースに参議院を通過させる一

こうした大きな比重を占める成立法案も分析に含め方で、後者については、参議院において徹底した抵

ることなくしては、本稿の目的は到底達成され得な抗を加え、その成立を阻止しようと試みる。具体的

いことになるのである。

には、衆議院から送付されてきた法案をただちに否決するのではなく、できるかぎりその審議を引き延

３

分析枠組み

ばそうとする。なぜなら、参議院における法案の否

3.1

仮説の導出

決は、憲法第 59 条第 2 項に基づく衆議院による法「衆参ねじれ」前後の両議院関係の比較には、単案の再議決、つまり、法案の成立を許すことになるに法案が成立したのか否かといった「結果」ではなからである。一方、政府・与党は、衆議院での再議

く、法案が衆議院と参議院を通過して、法案から法決によって成立を図ろうとする法案については、そ律となっていく「過程」に着目することが必要となうした野党の引き延ばし戦略も考慮に入れ、はやめ

るが、この法案の成立過程に決定的な影響を与えるに国会へ提出し、衆議院で可決（参議院へ送付）すのが、近年、精力的に研究が進められている議事運ることを目指すものと考えられる。

19

営権（legislative agenda power）である 。どの法以上の考察から、今回の「衆参ねじれ」のもとに案を、いつ、どのように成立させるかという議事運

おいて、野党の支配する参議院は、絶えず政府・与営権は、まさに法案の「生殺与奪の権」と言え、先党に敵対的であるのではなく、与野党の利害が対立に指摘した「非決定」権力も、結局のところ、このする法案の中でも特殊な案件に対して、審議の引き

議事運営の問題に帰着する。議事運営権の所在につ延ばしという手段で抵抗するという仮説を導くこと

いては、先行研究において、さまざまに議論されてが可能である。この仮説に対しては、「衆参ねじれ」

20

きたが 、いずれにしても、ねじれ発生後の国会にを「動かない国会」と悲観する立場を代表するもの

おいて、内閣提出法案の提出件数自体が大きく減少

として 21、参議院は常に政府・与党に敵対して法案したこと、さらに、衆議院審議の段階において、修を通そうとはしないという対抗仮説を提示すること

正や継続となる法案が急激に増加したことは、参議

ができる。

92

2007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較

3.2のズレを乖離値（D）として求める。「入順」を X、分析手法

上記の仮説を検証するにあたり、本稿では、法案「出順」を Y とおくと、衆議院から送られてきた法を「いつ議決したか」という側面から両議院の議事案を参議院が全て順序通りに議決したときは、Xi ＝

22

運営を観察する 。ある法案を会期のどの時点で議Yi となる。実際の「出順」がどれほど、そこからズ決するかということは、与野党による熾烈な「日程レているかを知るには、両者の差の絶対値を求めれ闘争」が繰り広げられる国会においては、議事運営ばよいから、各国会における乖離値は、以下の式に23の最も肝要なところであり 、与党は、本会議におよって算出される。

ける法案可決という「ゴール」を想定したうえで、
その審議開始の時期を見定め、いつどのように委員

n∑i=1｜Xi − Y｜
i
D ＝−
n−1

会を通過させ本会議に上程するかといった議事スケ
ジュールを組んでいると考えられる。こうした法案
議決の「順序」は、衆議院と参議院において、それぞれ設定されるため、両議院関係を観察する際、きこの乖離値は、「入順」と「出順」が何回分ズレ

わめて有効な分析指標となり得る。具体的には、衆ているかを具体的に示すものであり、この値から、議院と参議院がいかなる「順序」で法案を議決して参議院が衆議院に対して、どのような立法態度をいるのか、そして、両議院によってその「順序」にとっているのか推論することが可能となる。仮に、24ズレが小さいならば、これは、参議院が衆議院から違いがあるのか分析する 。
両議院における法案議決の「順序」を分析するに送付されてくる法案をその順序通りに議決している

あたっては、次のような操作化を行うことが必要とことを意味しており、この場合、参議院は衆議院となる。まず、ある会期内において、衆議院が本会議

協調関係にあると考えることができる。

において可決した法案の順序、すなわち、これは法

一方、ズレが大きいならば、これは、参議院が衆案が衆議院から参議院に送付される順序と等しいか議院から送付されてくる法案を前倒して議決、もしら、参議院側の視点から言えば、法案の「入順」とくは、先延ばして議決していることを意味している。

定義できる。また、参議院が本会議において議決し前倒しの議決とは、たとえば、衆議院から 3 件の法た法案の順序、すなわち、これは法案が参議院から案が別々の日に送られてきたとき（「入順」は 3 件出た順序という意味で、「出順」と定義される。こごとに異なる）、参議院がそれらを一括して同日にの「入順」と「出順」の比較には、単純に両者の一議決しているような場合を指す（「出順」は 3 件と致数、もしくは、不一致数を求めるという方法が考も同順となる）。逆に、先延ばしの議決とは、たとえられるが、後者の扱いには特に注意が必要となる。

えば、衆議院から 3 件の法案が同日に送られてきたと言うのも、一致と裏表のものとして不一致をひととき（「入順」は 3 件とも同順となる）、参議院がそ括りにとらえた場合、その程度が捨象されることにれらを同日に議決せず、一件ずつ別々の日に議決しなるからである。たとえば、参議院が 1 番目に入っているような場合を指す（「出順」は 3 件ごとに異てきた法案を 2 番目に出している場合と、5 番目になる）。

出している場合とでは、たしかに両方とも不一致でしたがって、ズレの原因が前者にあるならば、参あることに違いはないが、前者と後者では、その意

議院は効率的な立法に積極的であるという意味で、味合いが大きく異なる。

衆議院と協調関係にあるが、その原因が後者にある

したがって、「入順」と「出順」の一致数や不一ならば、参議院はそれに消極的であるという意味で、致数を集計的に求めるのではなく、両者がどれほど衆議院と敵対関係にあると考えることができる。こズレているのかという程度を把握することが、きわの 2 つを峻別するには、それぞれの法案の「入順」

めて重要となってくる。そこで、「入順」と「出順」と「出順」の差（Xi − Yi）を求めればよい。これ

KEIO SFC JOURNAL Vol.9 No.1 2009

93

自由論題

がプラスの値をとるならば、両議院が協調関係にあこうした時期区分を行うことにより、「時間」が進ることを、反対に、マイナスの値をとるならば、敵むにつれて、ズレが大きくなっているのか、それ対関係にあることをそれぞれ意味するのである。以とも小さくなっているのか、あるいは、それとは上をまとめるならば、衆議院に対する参議院の立法

無関係に変化しているのか明らかにすることがで態度は、「入順」と「出順」の乖離値の大きさと両きる。

者の差の組み合わせによって明確に区別されるということになる。

４ 「ねじれ前国会」と「ねじれ後国会」における法案議決の「順序」

最後に、こうした議事運営の分析において、より意識的でなければならないのは、立法過程におけ

4.1

25

データの作成る「時間」の重要性である 。増山（2003）は、立データを作成するにあたっては、特に以下の 3 点法過程における時間的次元を想定して、個々の法案に留意した。第 1 点は、各国会の分析に、新規提出を「立法時間」という共通の尺度から捉え、会期と法案だけでなく、それ以前の国会からの継続法案もいう制度的制約が立法過程に及ぼす影響について考含めていることである。これは、継続法案が新規提察している。すなわち、法案の成立が時間の経緯に出法案と区別され、別の日程で管理されているわけ

どのように依存するかということを、医学などの分でなく、あくまでも同次元において処理されている野において応用されている「生存分析」という計量と考えるからである。その証拠に、会期の冒頭や会的手法を導入することによって分析し、立法におけ期末などに継続法案のみが一括して処理されるようる「1 日」の重みは均一でなく、時間の経過とともなことは、少なくも本稿で対象とする国会においてに重みを増していること、つまり、法案個々の成立は皆無であった。

率は、時間とともに上昇するということを明らかに

第 2 点は、1 点目と関連することではあるが、本26している 。

分析においては、各国会において「論争的」であっ

本稿においても、単に各会期における「入順」とた法案、いわゆる「重要法案」とそれ以外の「一般「出順」のズレを集計的に求めるだけでなく、会期法案」を意識的に無差別としていることである 27。

の経過とともに、それにどのような変化が見られる

これも、それらが相互に議事日程に影響を与えていのか確認する。そもそも、法案議決の「順序」とは、ると考えるからに他ならない。たとえば、政府・与こうした「時間」の概念を内包した分析指標であり、党が「重要法案」の確実な成立を期すべく、そのた「入順」を 1 番目から、2 番目、3 番目と順に辿りめの十分な日程を確保するために、「一般法案」をながら、「出順」の変化を探ることは、会期におけ

その審議前に成立させたり、あるいは逆に、その決る「時間」の経過とともに、両議院の法案議決の「順着後に成立させたりすることは、われわれのしばし序」がどのように変化しているのか確認することとば目撃するところである。

同義である。

したがって、法案議決の「順序」とは、会期といここでは、予算審議の日程を考慮に入れ、通常国

う時間的制約のもとにおいて、「重要法案」と「一会を上期（開会日〜 3 月）、中期（4 月）、下期（5般法案」のせめぎ合いの中で決定されると考えなけ

月〜閉会日）の 3 期に分け、それぞれの時期ごとにればならない。「論争的」であった「重要法案」の乖離値を測定する。上期の乖離値とは国会の開会日

みに注目した分析の限界は、まさにこのことを全くから 3 月末日までの間に、中期の乖離値とは 4 月

考慮していない点にあり、それ故に事例分析として中に、下期の乖離値とは 5 月初日から国会の閉会は意義のあるものであるとしても、国会全体の特徴

日までの間にそれぞれ参議院へ送付された法案にを論じようとする研究としては不十分なものと言わついて、衆議院の議決順序と参議院の議決順序とねばならないのである。

の間にどれほどの差異があるかを示すものである。

第 3 点は、きわめて取り扱いの難しい問題である

942007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較

が、参議院の議決を経て、法律として成立した法案後に置いた。

以外も本分析に組み込んでいることである。言うまでもなく、参議院に送られた法案が全て成立すると

4.2

データ分析

は限らず、本稿において対象となる国会にも、参議以上の点に留意し、作成したデータが、表 2 に報院が否決した法案、衆議院によって否決したものと告されている。まず、各国会の分析法案数とは、こ見なされた（みなし否決）法案、参議院において審の「入順」と「出順」の枠組みによって実際に分析

議未了・廃案となった法案、そして、継続審議となっすることのできた法案数を示している。本分析におた法案が存在する。表 1 からもわかるように、そう

いては、衆議院を通過して参議院に送付された法案

した法案は決して多いとは言えず、2002 年通常国については、その全てを対象とすることができるが、会の継続 4 件、2003 年通常国会の継続 1 件、2005

衆議院において継続、あるいは、未了・廃案となっ

年通常国会の否決 6 件（郵政民営化関連法案）、未た法案と、参議院において先議された法案は、そこ

了 2 件、2008 年通常国会の否決 1 件、みなし否決 5から除外されることになる。しかしながら、その全28

件、未了 2 件を数えるのみであるが 、それらが他法案に占める割合は、概ね 7 割を超えており、両議の成立法案の議決順序に与える影響を無視すること

院関係の特徴を把握するのに不十分とは言えないではできない。

あろう。

したがって、参議院を通過、成立しなかった法案

また、「入順」と「出順」のズレの程度を示す乖

も、「入順」と「出順」の分析枠組みに組み込むた

離値は、参議院が衆議院から送られてくる法案を全めの特別の操作が必要となる。まず、参議院においてその順序通りに議決している場合は 0 となるのて否決された法案に関しては、参議院が否決というで、その値が 0 に近ければ近いほどズレが小さいこ「意思」を下した日をもって、「出順」の中に位置付とを、0 から遠ければ遠いほど大きいことをそれぞけた。一方で、みなし否決の場合は、そうした参議れ意味している。

院の明確な「意思」がないために、扱いが難しいが、それでは、ここから「ねじれ前国会」と「ねじれ参議院が否決したと衆議院が見なした日をもって、後国会」との比較を通じて、先に提示した仮説の検「出順」の中に位置付けた。また、参議院において証を行う。まず、各国会の集計的な乖離値を見ると、未了となった法案については、参議院がその議決をねじれ後のそれ（7.25）は、ねじれ前の平均（5.59）

後回しにしたという意味で、あえて、「出順」の最に比べて高くなっていることが確認される。また、

表 2 「ねじれ前国会」と「ねじれ後国会」の乖離値比較
通常国会
ねじれ前

ねじれ後

分析法案数（率）

乖離値

上期

中期

下期

X−Y

2000

69(65.1)

5.68

4.73

6.27

8.10

0.58

2001

73(73.0)

5.51

5.60

5.45

5.79

0.94

2002

70(67.3)

5.87

3.18

8.53

4.33

0.93

2003

99(78.6)

7.63

4.96

5.57

10.02

0.48

2004

94(74.0)

8.09

7.72

7.65

9.39

1.15

2005

69(75.8)

3.66

5.05

3.11

3.15

0.39

2006

66(70.2)

3.69

3.36

4.29

4.06

0.58

2007

75(75.8)

4.59

2.58

5.92

5.95

0.03

平均

—

5.59

4.65

5.85

6.35

0.64

2008

61(72.6)

7.25

10.50

7.97

3.15

-0.02

注：括弧内は、各国会に提出された全内閣提出法案（継続法案も含む）のうち、本分析の対象となった法案の割合を指す。
出典：著者作成。

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95

自由論題

「入順」と「出順」の差に関しても、ねじれ前とねであり、両案件の「入順」と「出順」の差は、それじれ後では、プラスとマイナスという全く対照的な

ぞれ -19 と -17 という値をとっている。ねじれ後に値をとっていることがわかる。これらのことは、ねおける中期から下期にかけての乖離値の減少は、「衆

じれ後における乖離値の増大が、参議院による法案

参ねじれ」とは言え、与野党が絶えず対立を繰り返

審議の引延ばしによって生じたものであることを意して、国会が空転しているわけではなく、野党が反味し、野党が参議院の過半数を占めたことで、参議

対する誘因を持たない法案については、難なく両議院が政府・与党による立法に敵対的な態度をとるよ

院を通過していることを意味し、本稿の仮説を支持うになったことを示している。

する結果となっている。

ただし、ねじれ後の参議院が常に敵対的であった

以上の考察については、「入順」と「出順」の組かというと、データは全く逆の事実を報告している。

み合わせを二次元グラフ上に図示することによって

すなわち、会期の時期別に乖離値を見ると、上期か視覚的にも確認できる。図 1 と図 2 は、それぞれ「ねら下期にかけて、乖離値が高まる傾向にあるねじれ

じれ前国会」である 2007 年の通常国会と「ねじれ前とは対照的に、ねじれ後においては、上期の乖離後国会」である 2008 年の通常国会の分散図である。

値が最も大きく、それ以降は明らかな減少傾向を示

それぞれ横軸（X）には「入順」を、縦軸（Y）には「出している。この上期における乖離値の大きさは、政順」をとっている。図中に引いている直線は、いず

府・与党が衆議院の再議決権を行使して成立させた

れも Y ＝ X となる線である。法案の「入順」と「出「税制改正関連法」（計 5 法）と「道路整備費財源特順」の組み合わせは、X と Y の座標点として示すこ

例法改正案」という特殊案件の審議に起因するものとができるから、すべての座標点が直線上にあるな

図１ 「ねじれ前国会」（2007 年）の分散図

図 2 「ねじれ後国会」（2008 年）の分散図

96

2007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較

らば、参議院が衆議院から送られてきた法案を全て忖度した法案作成、審議を行うことを余議なくされその順序通りに議決していることになる。

たに違いない。参議院が全ての内閣提出法案に対し逆に、その直線上から座標点が遠くにあればあるて、敵対的態度を示したわけでは決してなかったのほど、「入順」と「出順」の間のズレが大きいといは、その結果に他ならないのである。

うことになる。このとき、座標点が直線より右下にまた、本稿は、与党が両議院の過半数を占めてい

位置しているならば、「入順」＞「出順」となるため、た時期について、再考を迫る結果も提示すること

参議院が衆議院から送付されてくる法案を前倒してになった。それは、何よりも、ねじれ前において、議決していることを意味している。これとは対照的「入順」が後になるにつれて、「出順」とのズレが大に、座標点が左上に位置しているならば、その意味

きくなる傾向がある点に示されているように思われするところも正反対となる。

る。このことは、とりわけ、会期末に衆議院から多さらに、この直線は法案議決の「順序」を示すもくの法案が送られてくる参議院、より正確に言うな

のに他ならないので、それが右上に行けば行くほど、らば、その比較第一党として議事運営をコントロー

会期はその閉会日に近づいていることになる。したルしていた参議院自民党には、会期日程に余裕がながって、分散図は時間の経過とともに、乖離がどのいということで、どの法案を成立させて、どの法案ように変化するのか観察するうえにおいても有用でを次回の国会に持ち越すかといった法案の取捨選択ある。このように、「入順」と「出順」を分散図と権があったことを示唆している 29。

して示すことによっても、ここで分析した「ねじれしかしながら、先行研究においては、政党である前国会」と「ねじれ後国会」の差異を確認すること

自民党と院内会派である参議院自民党とが同一視さができるのである。

れ、衆議院議員を中心に構成される党の国会対策委
員会が、衆議院と参議院における各自民党会派の行５動を規定していると考えられてきた 30。こうした理

結論と含意

本稿においては、2007 年 7 月に生じた「衆参ね解は、内閣提出法案に対する否決や修正、継続といっじれ」が、立法過程にどのような影響を与えたのか、た尺度から国会の機能を推論する従来の分析と同様

衆議院と参議院における法案議決の「順序」を多角に、参議院において否決されたり、修正されたりし的に比較することによって検証を試みた。この分析た法案の件数が比較的少ないことを理由に形成されからは、まず、「ねじれ前国会」と「ねじれ後国会」

たものに他ならない。しかし、議院内閣制下においの間には、「順序」のズレの大きさ、そして、それて、与党会派が内閣提出法案を成立させるのは、ご以上にその発生要因と時期に特筆すべき相違がある

く当然のことであって、否決や修正を行うことの方

ことが確認された。すなわち、「ねじれ後国会」にがむしろ例外的である。

おけるズレの増大は、「ねじれ前国会」とは全く対したがって、ねじれ前の両議院関係を考察するに照的に、与野党の利害が鋭く対立した予算関連法案

あたって、まず重要なことは、党中央が各議院におなどの審議が集中した国会の序盤において、参議院

ける会派を統制しているという前提を所与としないがそれらの議決を先延ばしたことに起因するものでことにある。たしかに、国会前過程における「与党あった。

審査」は、党本部において衆議院議員と参議院議員

言うまでもなく、そうした変化は、ひとえに参議が協同する、まさに「衆参一体活動」と言えよう。

院の議事運営権を野党が掌握したことによるもので

しかしながら、それは法案の賛否についての合意をあり、その比較第一党となった民主党の立法過程に形成するものであっても、各議院における法案の議おける影響力は、格段の高まりを見せたものと推論

事運営まで拘束するものではない。実際、参議院自できる。そして、それは自ずと立法過程における参民党には、党の国会対策委員会とは別に独自の国会

議院前過程にも及び、政府・与党は民主党の意向を対策委員会があり 31、それは参議院における法案審

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97

自由論題

議の司令塔となっている。したがって、与党が両議し、宇野宗佑内閣のもとにおける参議院選挙の敗北によって、1989 年 7 月から 1993 年 8 月まで、また、橋本龍太郎内閣のもとにおける社民党とさきがけの連立離脱によって、1998 年
6 月から 1999 年 10 月まで参議院の過半数を失っている。自民党は、1989 年発生のねじれには、法案ごとに他党と提携することで、また、1998 年発生のねじれには、他党と連立政権を組むことでそれぞれ対応したが、今回のねじれにおいては、
二大政党化が進展する中で、そうした中間政党の存在がないことの意味は大きい。
４ 日本銀行総裁も含めて、現在、35 機関の 232 人にのぼるとされる国会同意人事は、1947 年に帝国議会において制定された
会計検査院法に検査官人事が盛り込まれたことに始まるという（『日本経済新聞』2007 年 11 月 1 日付）。当初、それら個別法には「衆議院の同意をもって両議院の同意とする」という衆議院の優越規定が設けられていたが、1949 年から次第に両議院の対等化が進み、1999 年に参議院自民党の要請で同法が改正されたことによって、完全に両議院対等となった。国会同意人事については、参議院事務局（2002）に詳しい。
５ 拒否権プレーヤー（veto player）については、Tsebelis（2002）に詳しい。
６ たとえば、飯尾（2007、2008）、大山（2008）、曽根（2008）、
待鳥（2008）などがある。
７ たとえば、高見（2008）、原田（2008）などがある。
８ 数少ない実態論的研究としては、次の 2 つがあげられる。川人（2008）は、「衆参ねじれ」のもとにおいても成立する法案とは、どのような政策的内容を持っているのか、理論モデルを用いて分析している。また、橘（2008）は、本稿の射程としない議員立法について、「衆参ねじれ」の発生がそれにどのような影響を与えたのか、その前後を比較分析している。
９ このいわゆる自自公連立は、参議院における過半数確保を目的として行われた初めての連立であり、参議院が政権の枠組
みに決定的な影響を与えた事例として、しばしば注目される。
たとえば、竹中（2005）p.118 を参照。
10 本稿においては、特に通常国会（常会）のみを分析する。と言うのも、通常国会とその他の国会では、会期日数の違いもさることながら、何よりも予算審議の有無が、法案の議事日程に無視することのできない影響を及ぼすからである（増山2003、p.90）。
11 周知のように、参議院は 2008 年の第 169 回国会（通常国会）
において、「道路整備費財源特例法改正案」を否決したが、それによって同法案が葬り去られたわけでなく、憲法第 59 条第2 項に基づいて、衆議院が再議決し、それを成立させている。
また、参議院は同国会において、揮発油税の暫定税率維持を含む「税制改正関連法案」（計 5 法案）を法定期日内（60 日以内）に議決しなかったが、衆議院は憲法第 59 条第 4 項に基づき、参議院がそれを否決したものとみなす議決を行ったうえで、同法案を再議決し成立させた。
12 これらのことを裏付けるかのように、1989 年の参議院選挙によって生じた「衆参ねじれ」が立法過程に及ぼした影響について、当時、参議院自民党の幹事長であった斎藤十朗（元参議院議長）は、「全野党反対の法案は、もう最初から出さないと。少なくとも、公明・民社が賛成してくれるような法案、
もしくは、当初反対でも、国会のなかで修正することによって、賛成してもらえるような法案に限られたと言っていいのではないかと思います。衆議院の段階というか、政府として、それを念頭に置いて、法案提出していくことになっていく」と証言している（斎藤 2004、p.209）。
13 「非決定」権力論の古典としては、Bachrach, and Baratz（1970）がある。それは、ロバート・ダール（Dahl, Robert A.）に代表される多元主義者の権力観（一次元的権力観）を批判する
新たな権力観として、「二次元的権力観」とも呼ばれる。詳し
くは、Lukes（1974）を参照されたい。
14 はやくから集計データ分析の限界を指摘しているものとして、院において過半数を確保している時期の分析においても、国会前過程における「衆参一体活動」と国会過程における「衆参別活動」を峻別することが必要となるのである。
また、参議院自民党に関する先行研究においては、
その多くが「衆参ねじれ」発生以前の参議院自民党の影響力を強調するものであるにもかかわらず、その源泉を参議院の議事運営権に求めているものは数少ない 32。そのため、参議院自民党を分析する際、その視点はもっぱら、自民党が参議院において過半数を失った 1989 年の参議院選挙以降に向けられることになる。すなわち、参議院自民党が参議院における過半数確保の鍵を握ることになり、かえって政権の枠組みや政策決定に影響力を行使することが可能になったというのである。しかしながら、議事運営の観点からは、1989 年以前の単独で過半数を占めていた時期に参議院自民党がどのような法案審議を行っていたのかについて分析することもきわめて重要である。
以上指摘したことは、いずれも今後の研究課題とならざるを得ないが、「衆参ねじれ」発生以前についての再考は、決して過去の一時代を語るのみの研究とはならないであろう。なぜなら、政権交代可能な二大政党がしのぎを削る中にあっては、「衆参ねじれ」の発生とその解消はしばしば起こり得る現象であるからである 33。したがって、与党が両議院の過半数を占めている場合の両議院関係について、さらなる考察を試みることもまた、めまぐるしく変遷してゆく日本の政治を理解するうえで不可欠となるの
である。

注
１

２

３

選挙の結果、その直後の第 167 回国会（臨時国会）召集日の
会派別所属議員数は、民主党・新緑風会 112、自由民主党 84、
公明党 20、日本共産党 7、社会民主党・護憲連合 5、国民新党 4、会派に属しない議員 10（議長及び副議長を含む）となった。
竹中治堅は、アメリカにおける「分裂政府」（divided government）を意識して、日本の「衆参ねじれ」を「日本型分割政府」と呼んでいる。たとえば、竹中（2005）、p.101 参照。
自民党は、その結党後しばらくの間、1955 年 11 月から 1956
年 12 月まで、参議院において過半数を占めるに至らなかった982007 年「衆参ねじれ」発生前後の国会比較

増山（1999）がある。
たとえば、竹中（2005）は数少ない本格的な参議院研究のひとつであり、「衆参ねじれ」が発生している時期と発生していない時期を区別したうえで、それぞれの時期において、参議
院と参議院議員が政権形態や政策形成過程にどのような影響を及ぼしたのか体系的に分析している。この政策形成過程に関する分析は、福元（2000）と福元（2002）の成果に依拠しており、単なる「国会」ごとの集計データ分析ではなく、一つひとつの法案ごとの個別データ分析となっている。しかし、そうした分析であっても、問題はやはり参議院における閣法の否決率や修正率といった基準をもって、その影響力を推論していることにある。具体的には、「実質影響率」と「実質修正率」という指標が導入されているが、それらはそれぞれ「国会の一会期中に衆議院を通過した法案のうち参議院で実質修正、否決あるいは審議未了とされたものの割合」、「国会の一会期中に衆議院を通過した法案のうち参議院で実質修正されたものの割合」というものであって（p.108）、竹中自身も認めているように（pp.121-122.）、「非決定」権力に由来する困難な問題を克服できていないでいる。
16 河（2000）は、その題名からも明らかなように、国会の法案審議過程に焦点をあてた研究である（ただし、ここで対象とされているのは衆議院のみであって、参議院はそこから除外されている）。具体的には、その過程に議員がどう関わり、その結果がどのようなものであったのか検証するために、委員会審議における各アクターの発言比重や委員会審査における内閣提出法案の修正率が分析されている。その結果、「55 年体制」が誕生した頃を境として、委員会審議のパターンが「議員の積極的な参加型から官僚による管理型の討論へ」と変化していること、審議活動も閣法修正率の低下という意味で、「積極的」なものから「非常に形式的なもの」へと変化していることが主張される（pp.134-137.）。しかしながら、各アクターの集計的な発言量のみから審議パターンを抽出することには大きな問題があり、また何よりも、修正率の低下から直ちに国会機能の低下という結論を導くことの限界は、先に指摘した通りである。
17 福元（2007）、p.28 参照。代表的な研究として、福元（2000）、増山（2003）、川人（2005）などがある。
18 増山（2003）、p.48 参照。
19 たとえば、Cox, and McCubbins（1993）は、議事運営のモデル化を試みた先駆的な研究として、他の先行研究においても広く参照されている。
20 福元健太郎の整理によれば、議院運営委員会やその理事会、さらには、その背後にある国会対策委員会が実質的に議事運営権を持つというのが Mochizuki（1982）以来の「通説」とされてきたが、近年では、議長や委員長の裁量の大きさがむ
しろ強調されているという。福元（2003）、pp.146-147. 参照。
21 たとえば、読売新聞政治部（2008）は、「衆参ねじれ」によって、国会が「膠着状態」に陥ったと見なしている（p.13）。
22 福元（2007）は、両議院が「どのような」法案審議を行っているのかという点に着目し、同一閣法に対する議事手続や実質修正、審査回数などから、両議院の意思表示機能や審議活動水準が、どれほど一致しているのか分析している。詳しくは、「第 2 章 無意味な二院制」（pp.91-139.）を参照されたい。
23 「日程闘争」に象徴される「55 年体制」型の国会運営とは、
長らく衆議院と参議院の両議院において過半数を占めていた自民党が、内閣提出法案を国会提出前に審査することによって、あらかじめ党所属議員に党議拘束をかけるという「与党審査」を前提としたものであった。そうすることによって、自民党は国会過程において、与野党の討議を通じて法案を修正していくというよりは、会期末日までに、できるだけ多くの法案をそのままの状態で成立させるべく、野党との「日程闘争」に専心することが可能となったのである。こうした「日程闘争」の制度的要因としては、それぞれの国会の会期が比較的短く、しかも、「会期中に議決に至らなかった案
件は、後会に継続しない」（国会法第 68 条）という原則（会期不継続の原則）があることが指摘されている（大山 2003、
pp.56-65.）。
24 このための資料としては、参議院議事部議案課が作成している「議案審議表」（第 147 回国会〜第 169 回国会、非刊行）を用いた。
25 立法過程における「時間」の重要性を指摘した先駆的な研究が、Mochizuki（1982）である。Mochizuki は、立法過程において、少数野党であっても影響力を行使することが可能であるのは、二院制、委員会制、会期制、全会一致制といった国会制度、及び、
国会内慣行が法案審議の「時間」を限られたものにしている
点にあると指摘している。
26 増山（2003）、pp.113-131. 参照。
27 福元（2007）は、法案の「重要度」を国会事務局が編集した『議会制度百年史 国会史』（衆議院・参議院編、1990 年）の記述に応じて、3 段階に分類している。すなわち、「第 1 章
概説」の「国会の活動」において言及された法案を「重要法案」、「法律案」の章において「主な法律案」として概説された法案（「重要法案」は除く）を「準重要法案」、以上のいずれにも該当しない法案を「非重要法案」としている（pp.190-191.）。竹中（2005）も以上の分類に依拠しつつ、「『朝日新聞』が各国会の会期末に成立した法案として紹介している法案」もまた「重要法案」に加えている（p.114）。また、実務家の場合として、
参議院自民党（事務局）の遠藤英一は、委員会付託に先立ち本会議において趣旨説明が行われる法案の中でも、特に首相が出席し答弁する「重要広範議案」を「重要法案」と見なしている（2008 年 7 月 4 日インタビュー）。
28 このうち、継続法案（計 5 件）については、いずれも参議院
先議の法案であるため、本分析には含まない。
29 現に、斎藤十朗は、参議院による「法案の取捨選択というのは、
しょっちゅうあることです」と証言している（斎藤 2004、
p.326）。
30 たとえば、大山（2003）、pp.50-51. 参照。
31 参議院国会対策委員会については、自民党の「党則」にも規定がある（第 67 条）。
32 一般的には、青木幹雄（元参議院自民党会長）など、参議院
自民党の実力者に注目した属人的要因が強調される。たとえば、御厨（2002）においては、青木は内閣と自民党の「調整役」となることで影響力を行使したと説明される（p.99）。また、竹中（2005）は、1989 年の参議院選挙以降、自民党が参議院において過半数割れしていることに加えて、1992 年の竹下派分裂をきっかけに、同派内における参議院議員の地位が高まったことを指摘している（pp.118-120.）。竹中（2006）「第6 章 参議院という存在」（pp.185-202.）も参照されたい。
33 曽根（2008）参照。

15

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