全国の自治体の生活困窮者支援体制――準備は整ったか――
2014年11月22日（土）同志社大学社会福祉教育・研究支援センター講演会「４ 月からの生活困窮者自立支援法の施行に備える」
於：京都／同志社大学

垣 田 裕 介（大分大学）
kakita@oita-u.ac.jp

自己紹介• これまで、貧困・ホームレスの実態や、支援策のあり方について研究してきました。
・生活の基盤が著しく損なわれた困窮・孤立状態 【排除】・一から生活再建するために必要な資源、支援 【包摂】◆東京・上野公園

◆大分市

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自己紹介
垣 田 裕 介 （かきた・ゆうすけ）
大分大学大学院福祉社会科学研究科 准教授
博士（社会福祉学） 専攻：貧困問題、福祉政策••••••1976年、大阪府堺市生まれ。
1994年、同志社大学文学部社会学科産業関係学専攻入学。
1997年（学部４年）、大阪市西成区の釜ヶ崎を見学。
1999年、大阪府立大学大学院社会福祉学研究科に入学。
2004年、大分大学大学院福祉社会科学研究科に着任。
2010年３月、博士論文「地方都市におけるホームレスの実態と支援策の展開」（大阪府立大学）。
• 2011年６月、博士論文を出版（『地方都市のホームレス』）。
• 2014年３月、共著を出版（『生活困窮者への伴走型支援』）。
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報告の主題と観点、対象の限定• 生活困窮者自立支援制度の施行を来年４月に控えて、各地におけるモデル事業の実施状況や特徴的な取り組みを示しつつ、支援体制の整備や支援の質向上等に向けた課題について検討する。
• 地域の生活困窮者をめぐって、自治体等がどのように地域の諸資源を活用しているかという点に着目し、各地域の特性、多様性、「分権的・創造的な支援」、直面する諸困難のありようを明らかにする。
• 新制度のうち、必須事業とされている自立相談支援事業に焦点を当てる。
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１．生活困窮者自立支援制度の登場と、地方自治体の反応5

2015年４月の「生活困窮者自立支援法」施行を控えて、今年５月に東京で開催された会議• 厚生労働省が主催した「全国福祉事務所長会議」（2014年５月20日、日比谷公会堂）において、新制度の説明や先行的な取り組みの紹介等が行われる（９月26日には具体的な運営等に立ち入った説明会を厚労省講堂で開催）。
• 当日配布の資料は、300頁超。厚生労働省のホームページで公開（「全国福祉事務所長会議の資料について（5月20日（火）開催）」）。本節では、その一部を転載して紹介。

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新制度の施行を来年４月に控えて、各地の自治体が抱える戸惑い、不安、心配、懸念• 【対象】新制度の対象の“生活困窮者”とは、誰なのか？ どのようなニーズを抱えた人が相談窓口にやって来るのか？
• 【主体、体制】庁内での所管は？直営or委託（どこへ）？ 関係の部署や他機関にどのようにして協力を得るか？ どのようにして人材を確保（量と質）？
• 【方法、成果】どのような支援をどこまで行い、どのような成果を出せばいいのか？ どのような「出口の確保」や「地域づくり」をすればいいのか？
• 【財源】庁内で財源をどこまで確保できるか？ そも
そも、国の予算はどうなるのか（日程、額） ？
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参考文献：昨年の大型連休中に書いた論文
垣田裕介，2013，「これからの生活困窮者支援策のあり方と課
題――地域の支援資源と取り組み事例」『月刊福祉』2013年７月号、全国社会福祉協議会、28-31頁。

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２．全国のモデル事業の実施状況、支援実績――厚生労働省の説明資料から――※本節で用いる調査結果は、いずれも、厚生労働省「生活困窮者支援制度全国担当者会議資料」（2014年９月26日）を転載。
http://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/0000059413.html

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2014年度モデル事業の実施状況
HITの調査結果（1）：調査の概要、主管部局の分野

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2014年度モデル事業の実施状況
HITの調査結果（2）：協議状況、設置形態、委託先

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2014年度モデル事業の実施状況
HITの調査結果（3）：平均職員数、保有資格

172014年度モデル事業の実施状況
HITの調査結果（4）：社会資源、「地域づくり」

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2014年度モデル事業の支援実績
みずほ情報総研の調査結果（1）：調査概要、受付状況

192014年度モデル事業の支援実績
みずほ情報総研の調査結果（2）：スクリーニング結果

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2014年度モデル事業の支援実績
みずほ情報総研の調査結果（3）：支援決定、プラン

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2014年度モデル事業の支援実績
みずほ情報総研の調査結果（4）：支援による変化の内容

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３．各地でのモデル事業の調査からみた特徴的な取り組み、制度実施の課題

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各地でのモデル事業の調査結果（その１）
入口や相談窓口の設け方• 入口や相談窓口のバリエーション– 新制度における主な入口は３つ：①直接来所、②関係機
関等からのリファー（照会）、③アウトリーチ• 相談窓口をどこに、どの程度、設けているか– 地域包括支援センターと異なって、自治体に１箇所でもいいし、専門職の人員配置もかならずしも必要ではない– 人口××万人の自治体で相談窓口が一つ、といういくつもの（数多くの）事例– 人口約150万人の自治体で相談窓口を一つ設け、遠方の区域での出張相談を試みた事例– 相談窓口のブランチを設けて、区域内の相談機会の確保に努めている事例
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各地のモデル事業の調査結果（その１－２）窓口との距離に反比例する相談者数：川崎市の事例

資料）川崎市より提供を受けた資料を転載。

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各地でのモデル事業の調査結果（その２）
対象の仕分け（スクリーニング）• 新制度の対象か？既存制度の対象か？
– 第一線の相談窓口に、総合相談を行う専門職を配置して、適切に仕分けている事例• ①経済的困窮＆社会的孤立→新制度• ②経済的困窮＆社会的孤立＆疾病、そのほか要件を満たす者→生活保護制度• ③経済的に困窮していないひきこもり→市の総合相談– 新制度には経済給付がないことから、就労以前の日常生活等の支援を必要とする者に対して、生活保護制度のもとで所得保障と就労支援を実施している事例• 「水際になってしまうので、保護につないでいる」。
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各地のモデル事業の調査結果（その２－２）
入口や相談窓口の設け方：富士宮市の事例

資料）富士宮市より提供を受けた資料を転載。

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各地でのモデル事業の調査結果（その３）
他の受け皿の有無によって、仕分け方は変わる• 新制度の対象の範囲は、地域のその他の関連事業や受け皿によって、いわば従属変数的に決まる– ホームレスに対して、巡回相談（アウトリーチ）、緊急一時宿泊（シェルター）、自立支援センター、アフターケア等の一連の事業（※）がパッケージで実施されている事例。
– ひきこもり支援事業や若者サポステ事業、キャリアサポート事業等の他施策が精力的に実施されているため、新制度の対象の線引きが明確になり、地域で対象の仕分けや分業が推進されている事例※これらのホームレス対策事業は、現在は、ホームレス自立支援法の趣旨にもとづいて、緊急雇用創出事業臨時特例基金を用いて10分の10の国庫負担で実施。2015年度以降は、新制度に移行される予定。
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各地でのモデル事業の調査結果（その３－２）
新法の登場で、ホームレス対策事業が縮小する？
• 来年度にホームレス対策事業が新制度へ移行されると、自治体の財政負担増を招くことから、現行の事業が縮小、廃止となる地域が出てくるおそれ– 現在、シェルターや自立支援センターの事業への国庫負担・補助の割合は10分の10。新制度のもとでは３分の２（一時生活支援事業）に低下する（相談員の人件費については自立相談支援事業で、４分の３の補助率）。
– しかも、一時生活支援事業は任意事業であることから、現行の事業が縮小もしくは廃止に追い込まれかねない。
– 実際に地域のニーズに応えている事業が空白化するのを避けるための手立てが求められる。現在、事業の運用手引きの検討が進められており、現時点での案が厚生労働省によって示されている（2014年９月26日会議資料）。
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各地でのモデル事業の調査結果（その３－３）
一時生活支援事業（任意事業）を実施予定の事例• 単独の自治体で直営で実施する予定の事例– モデル事業期間中の利用実績は年に数名程度。

• 複数の自治体で民間支援団体に広域委託し、人口按分して費用負担する構想をもつ事例– 調査した自治体単独では、モデル事業期間中の利用実績は年に数名程度。

• NPO法人ホームレス支援全国ネットワークによる2014年度調査の中間集計結果– 新制度モデル事業やホームレス対策のシェルター事業を行っている自治体等のうち、来年度の一時生活支援事業の予算計上を予定しているのは、14.3％（N=217）。
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各地でのモデル事業の調査結果（その４）
相談支援の体制整備• 複数名体制で面接や相談支援を行う事例– ２名体制を採っている大都市自治体の事例– パーソナル・サポートのモデル事業の頃から２名体制を採ってきた地方小規模自治体の事例– 相談支援の担当者と、就労支援もしくは家計相談の担当者がセットの２名体制を採る地方小規模自治体の事例• 支援調整会議の諸工夫– 学識経験者をアドバイザーに加えている事例– 支援調整会議の前段階にケース検討会議を開いて、支援プラン案を検討し、アセスメントやプランの不足等についてOJTやスーパーバイズを行っている事例。ただし、スーパーバイズを行うことのできる専門職等が必要。
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各地でのモデル事業の調査結果（その４－２）
相談支援の質向上の課題• 人材の確保、育成– 専門職等の必要性：個別支援のスキル、チーム支援や事業運営のマネジメント、地域づくりのスキル– 専門職の必要性を求める声：相談員が、ニーズのアセスメントでなく、デマンドに振り回されることがあるため、専門性やスーパーバイズの機会の確保が必要とする事例• 独自研修の有無– 国の研修事業のほかに、事業実施団体で独自に研修プログラムを実施している事例：一部の地域に留まる– 他方で、独自の研修やOJTが実施されていない事例も。
研修まで手が回らない、研修体制を組めない
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４．地方小規模自治体のモデル事業の支援ケースからみた相談支援の課題※本節の詳細な内容については、下記の拙稿を参照されたい。
垣田裕介，2014，「生活困窮者支援における相談支援のあり方と課題――伴走型支援のスキームと機能」社会政策学会第129回大会，2014年10月12日（岡山大学）。

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Ｘ県Ａ市のモデル事業を取り上げる理由と意味• 第１に、Ａ市が、モデル事業開始の2013年度の時点から積極的に取り組んできたこと。
• 第２に、Ａ市は、これまでの調査研究や実践報告等で注目されがちな大都市部ではなく、地方で比較的人口の少ない地域であること（人口５万人未満）。
• 第３に、Ａ市では、貧困やホームレスを対象としたNPO等の民間団体が活動をしているわけでなく、市や社協等の既存機関を中心として、いわば一から生活困窮者支援の体制を立ち上げていること。
• 第２と第３は、全国の多くの地域と共有される点。地方の小規模の都市や農山村が圧倒的に多いため。
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Ａ市のモデル事業の内容と取り組み体制• 2013年度からモデル事業として各事業を実施– 必須事業の自立相談支援– 任意事業として、就労準備支援、就労訓練事業の推進、家計相談支援、その他の事業• Ａ市が各事業をＡ市社会福祉協議会に委託– 就労準備は、市社協がワーカーズコープに再委託– 家計相談は、市社協がグリーンコープに再委託• 人員は2014年度で計９名（いずれも兼務）• 支援調整会議は月１回のペースで開催
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Ａ市のモデル事業の支援ケース分析• 取り上げる15ケース：2014年１月以降に相談支援– 支援プランにもとづく相談支援対象の10ケース（世帯）– 支援プラン作成の同意は得ていないものの、実際には継続的に相談支援を行っている５ケース（世帯）• ケースの調査方法– 今年度の複数の研究プロジェクト等において、相談支援機関に対するインタビュー調査（2014年6～9月）• プライバシーの保護– 個人が特定されないように匿名化するため、相談支援のプロセスや場面ごとに切り分けてケースを取り上げる– 必要に応じて、ケースの具体的な情報の提示を控え、あるいは情報に加工を施す
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支援ケース分析（その１）
相談支援の入口と、当事者の抱える課題• 直接、社協へ相談に訪れるケース– 生活困窮者の相談支援ニーズを拾い上げるうえでの社
協の強み：生活福祉資金等の貸し付け– 主訴は、生活費等の不足、貸し付けの要望【ケース1～3】– 貸し付けの相談をきっかけに、その他に抱えている困難や課題の把握につながる場合も【ケース３ 】• 市役所等からのリファー（照会）– 生活困窮者の把握のアンテナを充実させることが重要– 生活費の不足のほか、障がいやひきこもりに関する相談– 本人の主訴とは別に、その他の複合的な生活困難の把握【ケース４】37

支援ケース分析（その２）
早期的な支援、予防的な働きかけの難しさ• 生活困窮者自立支援制度の理念と実際– 理念：当事者の抱える課題が深刻化する前に問題解決を図るため、早期的な支援や予防的な働きかけを行う– 実際：相談支援を行うにあたっては、本人の同意を得る必要があり、当事者が拒む場合や、支援者との関係をうまく築くことができない場合などは、そこに見えている問
題に手を伸ばすことができない、という難しい状況に陥る• 訪問や深入りを拒むケース– とにかく自宅への訪問を拒否【ケース11～13】– 育児ネグレクトや虐待の可能性が濃厚な場合でも介入を拒む【ケース14～15】
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支援ケース分析（その３）
就労以前／以外の日常生活支援の重要性• 生活困窮者の自立支援のために– 自立支援という点では、就労準備支援や就労訓練（中間的就労）は、たしかに重要な柱– それだけでなく、就労以外もしくは就労以前のニーズに対して十分な相談支援を提供することが重要• 就労支援や就労と並行させた日常生活支援– 食生活や家計の節約に関するサポート【ケース17～18】• 就労支援や就労の前段階における日常生活支援– ゴミ屋敷の清掃【ケース19】
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支援ケース分析（その４）
就労や社会参加の支援、伴走的な見守りの意義• 就労や社会参加をスタートさせた後においても、継続的な見守り、必要な相談支援の提供が重要• 順調に就労が継続しているケースの背景– 支援員による見守り、職場との連絡【ケース20～23】• 就労による心身への負担、状態の変化を把握– 就労体験で頑張りすぎて体調を崩す【ケース24】– 様々なトラブル、状態の浮き沈み【ケース25】• 一般就労という出口への移行の難しさ– 「出口に近づくほど、支援が難しい」【ケース26～27】40

５．今後の検討課題

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今後の検討課題（１）：支援の体制• モデル事業における地域ごとの特色、多様性、独自性、創造性の一方で、提供される相談支援の内容や質に地域間の格差。単に格差やキャッチアップとしてではなく、生活困窮者支援のミニマムや一定の質を確保するための手立てをいかに構築するか。
• 生活保護や高齢・障害・母子等の既存の制度や部署、人材、社協や社会福祉法人等の既存の代表的な社会福祉関連機
関は、新制度において、あらためて役割や意義が問われる。
• 実施事業（任意事業も含めて）の量や質が、その地域の生活困窮ニーズにどの程度対応できているかを検証する必要。
• 財源について、自治体だけでなく国の抱える課題も急浮上。
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今後の検討課題（２）：支援の内容• 支援困難ケースの実態や対応方法の共有– 支援の経験が乏しい自治体や支援者にとっては、訪問や介入を拒否するケースへの対応で苦労することもある。
– 育児ネグレクトや虐待の可能性が濃厚なケースで、生命に関わる事態が想定されても手をこまねく場合も。
– 本人の同意を支援の前提とする新制度が、他の法制度との連携のあり方も含めて、いかにもう一歩踏み込むことができるかなど、対応方法の共有等が必要ではないか。
• 人材の確保、育成– 特に、個別支援のスキルや専門性の確保。そのためのOJTやスーパーバイズ、独自研修等の機会の必要性– チーム支援や他職種連携、事業運営のマネジメント– 入口と出口について、地域の諸資源との連携
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今後の検討課題（３）：支援の検証、評価• 新制度における支援の対象、方法、内容等について、制度の趣旨、対象の仕分けの妥当性、利用する制度や資源の適切性などの観点で検証を行う枠組みが必要ではないか。
– 例えば、生活保護の対象とするのが妥当なケースも• 相談支援の効果や評価をいかに考えるか– すべての者が、相談支援を受けた結果、就労に結び付いて経済的自立につながるとは限らない。
– 支援の結果として表れる当事者の生活や就労等の状態をいかに捉えるかという評価軸の検討が必要。

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参考文献：『生活困窮者への伴走型支援』奥田知志・稲月正・垣田裕介・堤圭史郎，2014，『生活困窮者への伴走型支援――経済的困窮と社会的孤立に対応するトータルサポート』明石書店。

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奥田知志・稲月正・垣田裕介・堤圭史郎『生活困窮者への伴走型支援』の構成
序 章 本書の目的と基本的視座
第１章 生活困窮をめぐる新たな状況
第２章 伴走の思想と伴走型支援の理念・仕組み
第３章 伴走型支援としてのパーソナルサポート事業の展開
第４章 若年生活困窮者への伴走型就労・社会参加支援
第５章 相互多重型支援第６章 座談会：これからの生活困窮者支援はいかにあるべきか＜座談会メンバー（五十音順、敬称略、2014年３月時点の所属）＞
奥田知志（認定NPO法人北九州ホームレス支援機構理事長）
向谷地生良（北海道医療大学教授／社会福祉法人浦河べてるの家理事）
山崎史郎（消費者庁次長／元厚生労働省社会・援護局長）
和田敏明（ルーテル学院大学教授／厚生労働省安心生活創造事業推進検討会座長）
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茂木健一郎氏による『生活困窮者への伴走型支援』の書評①【書評】生活困窮者支援のあり方を提示する必読の書
解説：茂木健一郎（脳科学者）
職を失ったり、家族の誰かが病気になったり、あるいは、心のバランスが崩れる。さまざまなことをきっかけにして、誰でも、生活困窮者になることがある。
そのような時に、社会が助けをさしのべるのは、人間として当然のことだし、憲法にも保障されている。ところが、世間の目は、往々にして厳しいと、本書の著者の１人である奥田知志さんは言う。
いざという時に、周囲が助けてくれるという心の「安全基地」がなければ、新しいことへのチャレンジもできない。情けは人の為ならず。困窮や孤立に対するサポートは、私たちみんなの未来のための礎なのだ。
本書のタイトルにもなっている「伴走型支援」は、経済的、物質的な支援がなされ、「ハウスレス」状態が解消された後にこそ始まる。そこには、こまやかな気遣いと、プロフェッショナルなノウハウが必要とされる。
なぜ、今、「伴走型支援」が注目されているのか。
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茂木健一郎氏による『生活困窮者への伴走型支援』の書評②
本書は、「伴走型支援とは何か」から説き起こし、包括的、横断的、持続的なサービス、そして何よりも、役割の担い合いによる「自己有用感」の育みという、脳科学的に見た自立に向けての最重要テーマまで、論じられる。
具体的なデータ、事例に基づく伴走型支援の現状、これからの課題についての議論は、この分野に関わる専門家はもちろん、現代における「支え合い」のあり方や、生き方に関心を持つすべての人に大きな示唆を与えるだろう。
圧巻は、北九州における厚生労働省の助成に基づく「若年生活困窮者への伴走型就労・社会参加支援事業」、さらには福岡市で実施された内閣府の「パーソナル・サポート・モデル事業」（福岡絆プロジェクト）など、具体的なケースについての報告。温かい気持ちを、いかに形にしていくのか。現場の苦労と喜びが伝わってくる。生活困窮者支援のこれからを探る座談会も興味深い。
最初から最後まで、充実の１冊。読めば、あなたもまた、誰かの人生と伴走してみたくなるだろう。（脳科学者・茂木健一郎）＜月刊誌『第三文明』２０１４年７月号掲載＞
http://www.d3b.jp/books024