総合政策学特別号◆招待論文◆

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想
政策統合への視座

Policy Management Studies and "Sustainable Welfare Society"
A perspective for policy integrations

広井 良典

千葉大学法経学部教授

Yoshinori Hiroi
Professor, Faculty of Law and Economics, Chiba University

従来の公共政策論は、一般的・抽象的な政策決定プロセス論か、特定の政策領域のみに関心を向けた個別政策論のいずれかに二極化する傾向があったが、今後は政策の内容に踏み込むと同時に異なる政策分野の関係やその統合という点に関心を向けた公共政策論そして総合政策論が求められている。本稿は、「持続可能な福祉社会」というコンセプトをベースに置き、特に「福祉・環境・経済」の統合という視点を中心にすえながら、総合政策ないし政策統合への一つの視点を提供することを試みる。

There is a growing need for public policy studies aimed at integrating different policy areas.
This article explores the possibilities for such policy integration utilizing the basic concept of a"sustainable welfare society" and paying particular attention to the integration of welfare, environment
and economy. First, a conceptual framework is presented for policy integration. This is followed by areevaluation of postwar Japanese public policy from the perspective of redistribution policy and policy
integration, and lastly, a comprehensive structure from local to global level is discussed.
Keywords: 政策統合、持続可能な福祉社会、福祉・環境・経済、再分配政策

KEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 (2007) pp.28-41

28

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想（Ａ）福祉政策…富の「分配」のあり方に関するはじめに対応を扱う政策領域（Ｂ）環境政策…富の「総量（ないし規模）」のあり

経済の量的拡大ないし成長という比較的シンプル方に関する対応を扱う政策領域

な方向が政策の基調をなした時代が終わりを告げ、
政策課題の多様性や社会構造そのものの複雑性が大きく浮上している現代社会において、総合政策あるという二つの座標軸である。このうちまず前者、すいは公共政策への関心や期待が従来にも増して強い

なわち福祉政策という領域が、 平等 や 公平 とものとなっている。この場合、多分に主観的なバイ

いった価値理念等を軸としつつ、富の（再）分配のあ

アスのかかった、かつ単純化した概括を行うならば、り方に関わるものであることは見えやすいところで

従来の公共政策論は、一般的・抽象的な政策決定プあろう。他方、環境政策が究極的に問うているのは、ロセス論か、特定の政策領域のみに関心を向けた個

例えば様々な産業活動に伴う温暖化ガス排出やエネ別政策論のいずれかに二極化する傾向にあった。行

ルギー消費、廃棄物といった問題にどう対応するか

政の縦割りがそれを補強してきたといえるが、しかという、人間の経済活動ないし富の「総量」あるい

し今後は政策の内容に踏み込むと同時に異なる政策

は「規模」それ自体をどのようにし、かつその 持

分野の関係やその統合という点に関心を向けた公共

続可能性 をいかに実現していくかという主題であ政策論 ̶̶ 文字通りの「総合政策」論 ̶̶ が求めり、これらは自ずと相互に不可分の形で関連していられている。本稿は、「持続可能な福祉社会」というる課題である。

コンセプトをベースに置き、特に「福祉・環境・経済」

ここで、こうしたテ−マを考えるための基本的なの統合という視点を中心にすえながら、総合政策な視点を示したのが図１である。図に示すように、人いし政策統合への一つの視点を提供することを試み

間や社会のあり方は「個人−共同体−自然」あるい

るものである。具体的には、（１）まず「福祉・環境・

は「経済／市場−コミュニティ−環境」という三つ経済」の統合というテーマに関する基本的な概念枠のレベルによって重層的に構成されたものとして理組みについて考察し、（２）そうした関心を踏まえて解できる。

戦後日本の公共政策を再評価するとともに、政策統合の一般的なフレームワークについて議論を行い、

A

個 人

経済／市場

福祉
（社会保障）の問題

関連について若干の言及を行うこととしたい。

B

共同体

コミュニティ

環境問題

１「福祉と環境」の統合

C 自 然（３）併せてローカルからグローバルへの構造との

1.1

問題の所在

環境

図１ 「自然 − 共同体 − 個人」と福祉及び環境問題

福祉政策（あるいは社会保障政策）と呼ばれる領域と、環境政策と呼ばれる領域は、これまでそれぞれ異なる文脈ないし問題意識のもとで論じられてきこれらの構造を歴史的に見ると、第一に伝統的なており、その相互の関係や、それら二つの領域の「統意味連関合」といったことは、これまで十分に意識されるこ「共同体」から「個人」が自立していくことを通じ、とは少なかった。しかしながら、福祉政策と環境政て「人間」が「自然」を積極的に利用・支配するこ策という二つの領域を、次のような座標軸においてとを通じ、Ａの個人／経済／市場の領域が、Ｂ（共同

とらえてみるとどうだろう。

体）やＣ（自然）の次元からいわば次々と 離陸 し、第二に産業技術をはじめとするテクノロジ−を通じ拡大していくところに発展したのが近代社会・産業

すなわち、化社会であった。この必然的な帰結として、一方でKEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200729

総合政策学特別号

は、Ａの次元とＢの次元の関係が、共同体的な関係

成長（拡大）志向

性ないしコミュニティの解体として現れ、そこに「共伝統的社民ケインズ主義同体から離脱していく（脆弱な）個人を支援するシ
ステム」（ないし共同体関係の解体から帰結する個

伝統的保守
市場主義

大きな政府

人間の格差拡大を是正するシステム）としての福祉
意味連関
ないし社会保障の問題が生まれる。他方では、
「無限」

小さな政府
持続可能な福祉社会？

に拡大する経済／市場に対して、Ｃの次元との関係
が、資源・エネルギーの有限性や廃棄物処理のキャ

環境
（定常）
志向

パシティ、自然破壊等々の問題、すなわち環境問題

図２

二つの対立軸 ̶̶ 富の成長と分配として顕在化する。
このように見ていくと、福祉の問題と環境の問題とは、上記のような「自然−共同体−個人」という諸国ではこれが政治あるいは政権交代の基本的な対全体構造が、近代化ないし市場経済の離陸・拡大の立軸をなしてきた。けれどもここで重要な点は、い中で変容していく帰結として生成した問題状況のずれの側も「経済成長」ないし経済の持続的な拡大

それぞれ「部分」を占めるものであり、本来その一を目標ないし前提とするという点では共通していた方のみを切り離して論じられるべきものではなく、という点である。すなわち、図の 左側 の陣営（伝トータルな理解と対応が求められている二つの領域

統的社会民主主義あるいはケインズ主義）は、社会であることが認識される。

保障や公共事業などを中心とする政府の積極的な財政政策が、有効需要の拡大を通じて経済成長に寄与

1.2

するものと主張し、他方、図の 右側 の陣営（伝統

政策的文脈

ここで、より政策に関連する文脈において福祉（政的保守主義ないし市場主義）は、むしろ政府の介入

策）と環境（政策）の統合が必要となる背景についを最小限にし、できる限り市場経済に委ねることがて簡潔に確認しておきたい。

経済成長につながると主張したのであり、上記のように「経済成長」という目標において両者は共通の

図２は、社会のあり方を構想していく際にもっと土俵に立っていた。

も基本になると考えられる二つの対立軸をめぐる構ところが 1970 〜 80 年代前後から、環境問題への造を示すものである。ここでの二つの対立軸とは、関心の高まりや、物質的な豊かさの飽和を背景に、先ほどの（Ａ）（Ｂ）とも関連するが、むしろ図の「縦」の対立軸が顕在化するようになる。
「成長志向か、環境（定常）志向か」という対立軸が（ａ）大きな政府（高福祉・高負担）VS 小さな政府（低福祉・低負担）

それであり、その結果、大きな政府か小さな政府か…富の分配をめぐる対立軸（福祉〔社会保障〕という従来の「左・右」の対立は相対的に接近し、単純な大きな政府でも小さな政府でもない、かつ資

政策の次元）

源・環境制約の中で長期にわたって持続可能な社会（ｂ）成長志向 VS 環境（ないし定常）志向のありようが求められるようになった。これが「持…富の総量をめぐる対立軸（環境政策の次元）

続可能な福祉社会」というコンセプトないし社会モデルが要請されるに至った背景であり、その基本的の二者をさす。
福祉あるいは社会保障をめぐっては、いま指摘しな意味は「個人の生活保障や分配の公正が実現された（ａ）あるいは図２の横軸に示すように、基本的つつ、それが資源・環境制約とも調和しながら長期に「大きな政府（高福祉・高負担）」と「小さな政府

にわたって存続できるような社会」というものであ（低福祉・低負担）」という対立があり、戦後の先進る。同時にそれは、「経済の持続的な 成長・拡大 」

30

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想ということを絶対的な目標としないという意味にお社会保険との関連、医療における情報の非対称性といて「定常型社会」とも呼びうる社会のあり方であ

公的介入のあり方等をめぐる議論など。広井（1999）

る（広井（2001）参照）。

参照）。また環境に関しては、その大半は（市場の）「外部性」をめぐる議論として、したがって「市場の失1.3

敗の是正／効率性」をめぐる課題として位置づけら

市場・政府・コミュニティとの関連「福祉と環境」の相互連関に関する以上のようなれ、対応としてはその（市場への）「内部化」のため議論を、「主体」という観点からとらえなおすとどうの諸方策（例えば排出権取引等）が議論されてきた。

だろうか。先ほど、伝統的な共同体ないしコミュニ

このような「市場−政府」ないし「効率性−公平ティから市場経済の領域が独立していき、その過程性」という二元論的な理解の枠組みに対して基本的において福祉と環境に関わる問題群が生成していくな疑義を唱える議論は、ある意味でこれまでの各時という点を述べたが、さしあたりそうした諸課題に代を通じて存在してきたともいえようが、近年そう対応する主体ないし装置として登場するのは、「政した論を包括的な形で提示しているものの一つとし府」という公的部門である。この場合、 近代的 なて、ハーマン・Ｅ・デイリーらを含むいわゆるエコロ

理解の枠組みにおいては、独立した存在としての合ジカル経済学の系譜がある（デイリーないしエコロ

理的な個人が分析の基本単位とされ、共同体あるい

ジカル経済学については、Daly（1996）のほか、福士はコミュニティ的な関係（家族を含む）はそれに還（2001）、深井（2005）、工藤（2006）、倉阪（2006）
を参照）。

元されうる性格のものとして把握されるので、本稿での文脈にそくして見れば、デイリーの立論の基本的な眼目の一つは、従来の経済学の枠組みでのＡ）市場…効率性〔資源配分 resource allocation

基本的な要請とされてきた「配分」及び「分配」といをめぐる次元〕う（上記のＡとＢに対応する）二つの基本課題に「規Ｂ）政府…公平性〔所得分配 income distribution

模」という第三の課題を追加し、それに対応する概念をめぐる次元〕として「持続可能性」を位置づける点にある。つまり、という二元論的な枠組みが社会の認識に関する基本ａ）効率性 …（資源）配分

的なパラダイムを構成することになる。この場合、

ｂ）公平性 …（所得）分配

経済学的な文脈では政府が介入するのは、第一に「所ｃ）持続可能性 …（経済活動の）規模

得再分配」という「公平性」実現のための対応、第二に「市場の失敗の是正（公共財の提供など）」といという基本的な構図であり、デイリーの批判は、こう「効率性」実現のための対応（＝市場本来の機能れまでの主流的な経済学が主要な関心を実質的にａを発揮させるための介入）という二者となる。

（配分）に集中させてきたという点にある。ちなみに、こうした枠組みと「福祉」及び「環境」はいかな

ここでのｂ（分配）とｃ（規模）という二者は、本稿る関係にあるだろうか。端的に言えば、「福祉（ないでそれぞれ「福祉」及び「環境」をめぐる課題としし社会保障）」に関する諸問題も、「環境」に関するて整理したことと対応しているといえるから、これ諸問題も、こうした二元論的枠組みの中で理解されらをまとめると、「福祉−環境−経済」の三者に関すてきたのがこれまでの主流的（ないし新古典派的）る表１のような概念整理が可能となる。

な議論の構図であった。すなわち、福祉ないし社会保障に関しては、その相当部分は上記の「所得再分表１ 「福祉−環境−経済」の関係

配／公平性」をめぐる課題として扱われ、一部が「市機能課題ないし目的
福祉 「富の分配」に関わる
公平性（ないし公正、平等）
環境 「富の総量（規模）」に関わる 持続可能性
経済 「富の生産」に関わる
効率性

場の失敗の是正／効率性」をめぐる課題として扱われてきた（後者の例は逆選択など保険市場の失敗とKEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200731

総合政策学特別号

短期【持続可能性
（短期）
】

市場

【効率性】

市場
政府

コミュニティ

【公平性】

【効率性】

【持続可能性】

《福祉》

政府

︽
福
祉
︾
コミュニティ 【持続可能性（長期）】

【公平性】

︽
環
境
︾

︹
時
間
軸
︺

【持続可能性
（超長期）
】

《環境》

自然

図３ 市場−政府−コミュニティと福祉・環境をめぐる構図（Ａ）

長期

図４ 市場−政府−コミュニティと福祉・環境をめぐる構図（Ｂ）

以上のような問題設定を踏まえた上で、「市場による規制あるいは一定の政策を通じた市場への内−政府−コミュニティ」と福祉・環境との連関を部化等）で議論されることが基本だったわけだが、暫 定 的 に 整 理 す る と す れ ば 図 ３ の よ う なものと先に図１にそくして論じたように、もともと「自然なる。

−共同体−個人」が一体的な構造であったところか

この枠組みは取り立てて目新しいものでは全くら市場経済が独立・離陸し、そのプロセスの帰結とないが、これについては以下のような注釈がまず可して共同体的な関係が変容・希薄化しそこから環境能である。第一に、「持続可能性」というコンセプト

問題も派生したという本稿での理解からすれば、本の位置づけに関して、ここではひとまず「コミュニ来「環境」をめぐる問題は、コミュニティのあり方

ティ」と「持続可能性」を対応させる形で整理してと不可分のものとして認識され議論されるべきもの

いるが、その理由は、「コミュニティ」ないし共同体と考えられる。

のひとつの本質は（世代間の継承という点を含め）

図３で示した暫定的な枠組みについて注釈的なコ

他でもなくその「時間性」あるいは時間的な持続性

メントを行ったが、これらを踏まえると、図４のよにあるからである。しかしながら、「持続可能性」はうな枠組みがここで扱われている諸概念の関係をよ「政府」にも関わり（たとえば政府の運営する公的年

り正確に示すものと考えられよう。図４においては、金など社会保障制度の持続可能性といった議論）、「市場−政府−コミュニティ」の三者に加え、「自然」

また（この図では直接に示されていない）「自然」あ

が第４の、かつもっとも包括的な概念として明示的

るいは資源・エネルギー等の「持続可能性」がよりに位置づけられると同時に、時間軸が重要な座標軸

根底をなしていることも併せて考慮する必要があるとして意識され、それに応ずる形で、（この点はこの後すぐに整理する）。
第二に、「福祉」及び「環境」との関わりであるが、（ａ）持続可能性（短期）…市場−政府に関する次元

ここでは「福祉」と「環境」の双方を、いずれも「政（ｂ）持続可能性（長期）…コミュニティに関する次元

府／公平性」と「コミュニティ／持続可能性」の双（ｃ）持続可能性（超長期）…自然に関する次元方に関わるものとして整理している。「福祉」については、それがこの両者（政府とコミュニティ）にという、持続可能性をめぐる３つの次元が区分され関わることは見えやすいところであろう。一方、環る。その上で、「福祉」は基本的に（ａ）（ｂ）に関わる境については、従来の経済学的な議論では先に指摘

問題領域として、そして「環境」は（ｃ）までをも包したように「市場−政府」の二元論の枠組み（政府含した問題領域として位置づけられている。

32

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想

以上やや概念的な議論が続いたが、こうした枠組のではないだろうか。

みは、本稿の初めで図１にそくして述べたように、

まず第１ステップは終戦直後の時期であり、これ近代以降において生成した市場経済の領域（及びそは端的に言えば「強力な 機会の平等 政策」の時

れを修正・補完するものとして創設された政府とい期と特徴づけることができる。特に大きかったのは、う主体）は相対的に「短期」の時間に関わる−あるいは（長期の）持続可能性ということに一次的な関① 農地改革による土地の再分配

心をもたない−営みであり、むしろその根底ないし② 新制中学の義務化（教育の機会平等）基盤をなすコミュニティ、そして自然という次元になるほど、より「長期」の時間に関わる、その意味の二者である。①は具体的には 1946 年の「自作農で基底的な領域であるという認識と呼応するもの

創設特別措置法」であり、これにより自作農戸数割である。

合は 1945 年の 31％から 1950 年には 62％に増加した。なお都市部の大土地所有についても、1946 年

２

戦後日本の公共政策̶̶政策統合への枠組みの「財産税」を通じ物納された不動産の大半が借地

1. においては、「持続可能な福祉社会」というコしていた都市の土地が一挙に多人数小面積所有に変ンセプトを意識しながら、「福祉−環境−経済」を貌した（日本の土地百年研究会編著（2003）参照）。

めぐる基本的な概念枠組みについて議論を展開し②については、戦前の中学校進学率は二割程度で１たが、これらを踏まえつつ、2. においては視点をよクラスで 10 人ほどに過ぎず、それ以外の過半数はり具体的な政策場面にシフトさせ、総合政策ないし三年制の高等小学校へ入学していたのが、すべての政策統合への一般的なフレームワークについて考児童が中学へ進学できるようになった。

権者等に払い下げられ、明治以来大土地所有に集中察したい。

このうち特に①がそうであるように、これらの政

ここではまず、戦後日本の公共政策を「再分配政策は半ば 社会主義的 とも言えるような強力な「再策」という観点から捉えなおし、特に産業政策と福分配」（国が強制的に農地を自作収益地価で買収し

祉（社会保障）政策の動的な連関に注目するととも小作農に売り渡す）を伴うものであり、平時には不に、環境政策も含めたより包括的な理解の可能性に可能といえるほどラディカルな性格のものであっついて議論を展開する。

た。そして、こうした再分配ないし「平等」化政策が、個人の「自由」な活動を促しその後の経済発展の大2.1 第１ステップ̶̶終戦直後における強力なきな基盤をなしたことは、現時点においてあらためて再評価すべきものと思われる。

「機会の平等」政策
さて、一般に経済発展の過程において「再分配」（な

なお、以上の①②は、それぞれ土地及び教育といいし「所得平等化」）政策として重要な役割を果たう、「フロー」よりも「ストック」（ないし資産）に関すのは、必ずしも福祉（社会保障）政策だけではな

わる再分配政策であり、この意味でも個人が 共通

い。とりわけ、戦後日本を含む後発の産業国家の場のスタートライン に立つことの基礎として重要な合には、キャッチアップ志向の開発主義的基調の中意味をもったことを銘記しておきたい。ちなみに、で、社会保障以外の諸政策（以下に述べる「広義の世界銀行は最近の報告書の中で、図５に示されるよ

産業政策」）のほうが、再分配ないし所得平等化におうに、経済発展の初期段階において土地所有におけいて大きな機能を果たすことがしばしば起こるのでる平等の度合いが大きい国ほどその後の経済発展があり、新たな視点からの評価作業が求められている。

大きいという興味深い関係を指摘しているが（世界こうした問題意識を踏まえると、戦後日本の再分

銀行（2006）参照）、戦後日本の経験は、こうした点

4

配政策は概ね以下のような４つの段階に分けられる

4

4

4

に関する興味深い事例といえると思われる。

KEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200733

総合政策学特別号

出典：世界銀行（2006）『世界開発報告 2006（経済開発と成長における公平性の役割）』一灯社、p.171

図５

初期の土地分配と経済成長の相関

第２ステップ̶̶「生産部門を通じた再分配」

いずれにしても、以上のような視点からすれば、

戦 後 日 本 の 再 分 配 政 策 の 第 ２ ス テ ッ プは概ね1961 年に達成された日本の「国民皆保険」は、そう

1970 年前後までの時期であり、この時代は「生産部した社会保障以外の強力な再分配（特に都市から農門を通じた再分配」という点に特徴づけられる。具村への再分配）という 基盤 の上にはじめて成り体的には、立つものであったという新たな認識が生まれる。や

2.2

や象徴的な言い方をするならば、 米価など農業補① 農業補助金（都市→農村への再分配）

助金その他として農村ないし農業従事者等に移転さ② 地方交付税交付金（中央→地方への再分配）れた資金が、事後的に（国保や国民年金の）社会保③ 産業政策（中小企業保護や衰退産業保護等）

険料として納付された とでもいうべき循環構造があったことになる。

などが代表例である。重要なことは、この時期におちなみに表２は一般会計歳出の主要経費別分類

いては社会保障を通じた再分配は相対的に小さく、（一部）の年次推移を示したものであり、ここでの「社あくまで「生産部門」内部の調整によって（つまり会保障関係費」は社会保障のうち税財源によるもの

所得再分配 income redistribution というより資源配を指すから、実質的に、社会保障のうちで（「リスク分 resource allocation 段階において）、一定以上の「平の分散」というより）「所得再分配」機能を主に有等」が実現されていたという点である。それを可能する部分にある程度対応しているといえるだろう。

にした背景は不断の需要拡大（新規成長分野への新こうした観点から見ると、1970 年代の前半までは、卒の雇用吸収を含む）とその帰結としての経済成長

社会保障関係費よりも地方交付税交付金や公共事業であり、これらを総括して「（広義の）産業政策を通

関係費のほうが多額であったという事実は、以上のじた再分配」と呼ぶこともできるだろう（産業政策

ような点（社会保障以外による再分配の大きさ）ととそれを補完する再分配政策との関わりについては符合していると考えられる。

村上（1992）を参照）。

34

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想

表２

一般会計歳出の経費別分類の年次推移（単位 億円）

能を果たしているのである。ところが、1960 年頃

社会保障関係費 地方交付税交付金 公共事業関係費
1,222
2,240
1,899
1,927
3,282
3,036
5,457
7,162
7,261
11,515
17,716
14,406
41,35633,082
34,87081,70369,521
68,95599,01696,901
68,906
114,805
159,308
69,557
145,429
123,021
127,950
176,364
149,149
119,096
208,235
159,226
80,154までのデータではそうした関係は見られない。これ

1958
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005

は、当初は公共事業がいわば事業自体の純粋な必要性に応じて、あるいはその需要創出効果に基づいて行われていたことを意味する（経済学的な言い方をすれば、所得再分配機能ではなく資源配分機能〔という本来の目的〕のために行われていたということになる）。1970 年代頃からヨーロッパ諸国の失業率は着実に上昇していったのに対し、日本の失業率が90 年代後半までそうした傾向を見せなかったのは、

出典：矢野恒太記念会編『数字でみる日本の 100 年』、国勢社、2006 年

こうした公共事業による所得再分配効果あるいは雇用保障機能が働いていたと考えられる（筆者はこれ第３ステップ ̶̶「公共事業型社会保障」と社会保障による再分配の始動

を「公共事業型社会保障」と呼んでいる（広井（2003）

戦後日本の再分配政策の第３ステップは、1970

しかしこうした対応がある時期から機能不全と

2.3

参照）。
なり、財政赤字を累積させる破滅的な効果をもつに年代頃以降の時期であり、この時代は、至ったことは言うまでもない。このような姿（公共事業型社会保障）は、第一に経済の効率性（適切な①公共事業への依存の拡大（「公共事業型社会保資源配分や労働移動）という観点からも、第二に環障」への変質）

境保護という視点からも妥当ではない。

②社会保障による再分配（高齢者関係）の本格化

さらに、やや穿った見方をすれば、公共事業によっという２つの点に特徴をもつ。①については、図６て雇用保障がなされる対象者（建設・土木事業従事をご覧いただきたい。

者）は、当時の急速な農村から都市への人口移動を背景として、その多くは農村からの労働移動であった。その意味では、60 年代頃までの農業（ないし農村）保護政策がいわば変形された形で存続したのが70 年代以降の「公共事業型社会保障」だったという見方も可能だろう。
加えてこの時代は高齢化が本格化した時期であるが、退職者については文字通り「生産部門から離れている」わけであるから、第２ステップまでのような「生産部門を通じた再分配」という対応は困難で

出典：大和総研資料（日本経済新聞 2005 年３月 31 日）

図６ある。したがって、自ずと「社会保障による再分配」

公共投資と県民所得が徐々に重要になっていった。老人保健制度（1982年）や基礎年金創設（1985 年）が代表例であるが、ここれは、都道府県毎の公共事業投資と一人当たりれらの本質は都市住民（サラリーマン）と農業・自営

県民所得の相関を見たものであるが、1990 年代に業者グループとの間の財政調整であり、実質的にはおいては、「一人当たり県民所得の低い都道府県に退職者に関して都市サラリーマンから農業・自営業

おいて公共事業投資が大きい」という明瞭な相関関者への再分配を行うという性格のものだった。 結係が見てとれる。つまり、公共事業が所得再分配機

局、この当時（高度成長期とその余波の時代）まで日KEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200735

総合政策学特別号本における再分配政策のもっとも重要な軸をなした点における 強力な機会の平等 政策」とその後ののは、「農村と都市」（あるいは農業・自営業者と都「生産部門を通じた再分配」の帰結であった。そし市サラリーマン）の再分配ということであり、これて日本の場合、以上の全体を総括すると、象徴的には社会保障とそれ以外の分野を通じて共通していた

言えば 産業政策から社会保障政策への転換 あることになる。戦後の日本が一言でいえば「農村からいはその政策統合の不十分さ、つまり経済が成熟化

都市への人口大移動」の歴史だったとすれば、これして以降の段階において、それまでの「生産部門をはある意味で当然の帰結でもあった。

通じた再分配（＝いわば 成長の果実 の配分）」か

ちなみに第２ステップから第 3 ステップへの移行

ら「社会保障による再分配（＝低成長化における本は、経済学者のクズネッツが「転換点」と呼んだ時期、来の意味の再分配）」へと重点をシフトさせつつ両つまり農村から都市への人口移動がほぼ成熟し、農者を統合していくことに失敗した面が大きく、その村の余剰労働力が縮小する時期とある程度呼応して様々な負の帰結 ̶̶ すなわち、一方における種々いるかもしれない（ちなみに日本の場合、1970 年頃の既得権の固定化と、他方における社会保障の再分に農家−非農家の所得格差は解消しその後は農家の配機能の弱さや「格差」の拡大 ̶̶ にいま直面しほうが高所得になっていった）。他方、日本の食料ている、という評価ができるのではないだろうか。

自給率は 1970 年にはなお 60％の水準を維持していなお、以上の議論の全体を、いわば「格差の進化」

たが 70 年代以降は低下を続けやがて近年の約 40％という視点からとらえ直すことも可能と思われる。

にまで至る。工業化ないし「列島改造」という至上

ここまでの議論にも示唆されているように、格差と命令のもと 農業を捨てていった のがこの時期のいうものは、それぞれの時代あるいは経済の発展段

日本であり、公共事業を通じた農業から土建部門へ

階において異なる形をとって生成するものであり、の「過剰の移転」がその背景の一つともいえる。言

「格差一般」としてひと括りに論じるのは妥当ではい換えれば、1960 年代頃（上記の第 2 ステップ）まなく、それぞれの状況ないし構造に応じた対応が重では経済成長との好循環を可能にした再分配が、既要である。単純化した概括が許されるならば、経済得権とともに固着化し、上述のように本来あるはずシステムの進化に応じて、それぞれの段階に応じての労働力移動を阻害すると同時に環境破壊を招く元

生成する主要な格差は、①「土地所有」をめぐる格差、凶になっていった。

②都市−農村の格差、③退職（高齢）者をめぐる格差、④現役世代（都市居住者）内部の格差、という形で生

2.4

第４ステップ ̶̶ 市場化の推進と正負の帰結成してきたといえるだろう。ここで見てきた戦後日

そして最後の第 4 ステップは、今世紀以降 小泉

本にあてはめると、①については（第１ステップの）改革 を通じて強力な「市場化」の推進がなされて農地改革を通じた土地の再分配によって対応され、きた時期である。こうした改革は、以上述べてきた②については（第２ステップの）「生産部門を通じた

ような、戦後日本の公共政策を特徴づけた「生産部社会保障」（特に中央→地方、都市→農村の再分配）

門を通じた再分配」が機能不全に陥っていたのを明によって対応され、③については（特に第３ステッらかに打破する意義をもった。しかし他方において、

プ以降の）社会保障（特に年金）によって対応され日本においては社会保障による再分配機能がきわめてきた。歴史的には、①は農業段階の、②はいわばて弱かったため、結果として様々な問題が同時に浮産業化・前期の、③は産業化・後期の主要な「格差」

上することになった。

であるともいえ、大きく見れば、ポスト産業化時代

基本的な確認をすると、日本の社会保障の規模はの新たな「格差」としての④にいま直面しているとアメリカと並び先進諸国の中でもっとも小さいが、いう総括的な認識が可能であるだろう。

それでも日本において比較的最近まで一定の「平等」

これへの対応のあり方については、本稿で詳述すが実現されてきたのは、先述のような「戦後の出発

る余裕がないが、これからの社会保障の基本的な方

36

総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想

向として、
（１）
「事後から事前へ」（「人生前半の社会

うに、その大きな分水嶺は 1970 年代前後にあった保障」の強化など）、（２）「フロー」から「ストック」と考えられる。そうした負の遺産を払拭しつつ根本へ（土地・相続などをめぐる再分配の重要性）、といから構築し直していくことが、おそらく今後 50 年

う二つの方向が本質的な意味をもつものと筆者は考の日本社会にとっての大きな課題といえるだろう。
経済発展のプロセスにおける社会保障（福祉）政えている（広井（2006）参照）。

策及び環境政策と経済政策との動的な関わりについ
政策統合ないし総合政策への包括的フレームワークて簡潔に述べたが、これらについて、少し一般化か

以上、再分配政策という観点から、社会保障政策

こでは「産業政策−福祉政策」のラインを「人間／と（広義の）産業政策とのダイナミックな関連につ労働に関する位相」として、「土地政策（これには農いて議論を行ったが、同様のことが環境政策につい

業政策や都市政策等を広く含む）−環境政策」のラても一定程度あてはまるように思われる。すなわ

インを「場所／空間に関する位相」として試論的にち、経済発展の初期ないし中期段階においては、都大きく概括している。

2.5

つ単純化した形で整理を行ったのが表３である。こ

市から農村への人口移動や産業化のプロセスの中で日本の公共政策について、こうした（戦後 60 年の）の様々なインフラ整備、あるいは土地利用の再編等

政策の総括とこれからの時代における望ましい政策の展開において、「環境政策」は固有の政策領域とし統合のあり方について、新たな視点から根本に立ちて行われるというよりは、むしろ都市政策、農業政

返って吟味することが総合政策学にとっての重要な策、土地政策、産業政策等の「経済」政策の一環とし課題であると思われる。

て、あるいはそれに 組み込まれた 形で展開される。しかし経済発展の中期あるいは経済の成熟段階

表３以降、様々な背景から、環境保全ないし自然保護等

政策統合のためのフレームワーク

生産〔産業化段階〕 生活〔成熟段階〕
人間／労働
産業政策
社会保障
（福祉）
政策
に関する位相
場所／空間
土地政策
環境政策
に関する位相 （含 農業政策・都市政策）の固有の重要性が認識されるようになり、環境政策が独立した政策領域として確立、展開されていく。
おそらく日本の場合、そうした分水嶺は（公害対策基本法制定、環境庁設置等の一連の展開がなされた）

３ 「ローカルからグローバルへ」の全体構造

1970 年代初頭前後の時期にあったと考えられ、実はこれは本稿での社会保障政策における転換期（第 2ステップから第３ステップへの移行）とほぼ重なっ

本稿で論じたような「福祉と環境の統合」（あるている。しかしながら、ここでは主題的な論を行う

いは「福祉−環境−経済」の統合）ということを実余裕はないが、そうした環境政策の固有の価値づけ現していこうとする場合、本稿の１章で論じた「市への転換と環境政策そのものの強固な発展は、先に場−政府−コミュニティ」という主体（とその役割「産業政策から社会保障政策への転換の 失敗 」と分担）をめぐる課題とともに、「ローカル−ナショナいう評価を行ったのとパラレルに、日本の場合、十ル−リージョナル−グローバル」という、空間的な分な形では行われなかったという評価が基本的に妥位相とその重層的な連関や役割分担が課題となる。

当すると思われる。

ここではそれらについて詳述する余裕はないが、そうした課題を考えるにあたっての代表的な論点をましたがって、社会保障（福祉）政策及び環境政策

とめたのが表４である（広井（2006）参照）。

ともに、「生産部門」内部の調整という（経済政策に組み込まれた）対応から、より独立した固有の政策

最後に、以上のような「ローカル−ナショナル−

領域への進化という点においてきわめて不十分でリージョナル−グローバル」という諸次元の相互あったという点において共通しており、繰り返すよ

連関や全体構造について若干のスケッチを示してKEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200737

総合政策学特別号

表４

報の消費」が展開していった（ここでの「情報の消費」

様々なレベルにおける「福祉と環境」の統合とは、IT やインターネット等といったものに限ら

各レベル

政策・理念・実践（例）・自然との関わりを通じたケア
臨床（ケア）レベル ・森林療法、園芸療法、緑地福祉学 等
・コンパクト・シティ、サステイナブル・
コミュニティ 等
・子どもや遊びの視点を取り入れたローカル（コミュニ 街づくりや「スロー・スペース」
ティ）・レベル
・現代における「鎮守の森」の再生〜福祉・環境・スピリチュアリティ
を融合したコミュニティ空間づくり
・「永続地帯」構想
・エコロジカル税制改革（社会保障財源としての環境税）
・ベーシック・インカム（基礎所得保障）
ナショナル・レベル ・労働時間削減や「１・５モデル」〜脱生産主義的福祉国家
・ストック（資産・土地等）の課税と再分配 等
・社会保障国際協力
リージョナル（アジ 〜「アジア福祉ネットワーク」
ア）・レベル
・アジア環境エネルギー共同体〜持続可能なアジア 等
・グローバル定常型社会
グローバル・レベル ・国際連帯税などグローバル・レベルの再分配システム 等ず、たとえば商品を買うときにそのデザインやブランドに着目して購入するといったより広義の内容を指している）。これらは経済を飛躍的に拡大・成長させると同時に、別の角度から見ると、前の段階の生産・消費を次々に「手段化」する形でシステムの展開が図られ、同時にまた、ある地域にローカルに局限された経済活動が（資源の調達においてもまた商品の販売先としても）よりグローバルな方向に空
間的に広がっていくプロセス（＝世界市場化）でもあった（図７）。
ところが、こうした経済システムの進化の帰結として、人々の需要は（少なくとも市場経済で測定できるようなものに関しては）ほとんど飽和しつつあり、「時間の消費」とも呼びうる方向や、さらには「市場経済を超える領域」が展開しようとしている（こおきたい。

の中には、コミュニティや自然、ひいてはスピリチュ

きわめて巨視的な認識となるが、ここ 200 〜 300

アリティといった目に見えない価値への志向が含ま年前後の市場化や産業化のプロセスにおいて、生産れる）。このことは、人々の欲求や需要の方向が、上（あるいは技術革新）や消費構造において基軸をな

記のような限りない手段化・効率化から、むしろ現してきたコンセプトは、大きく「物質」→「エネル

在充足的（コンサマトリー）な方向あるいはローカ

ギー」→「情報」→「時間」という形で変遷してきた

ルな方向へと転化しつつあるということでもある。

と概ねとらえられる。すなわち、産業化以前の市場議論を急ぐことになるが、このような歴史的展開

経済において様々な物質ないし物品の流通が活発化や構造を踏まえれば、今後の世界ないし地球におけした段階に始まり、19 世紀を中心に産業化（ないしる経済活動は、一つの基本的な視座として、次のよ

工業化）を通じて石油・電力等のエネルギーの生産・

うな「生産／消費の重層的自立・分業」を基調とし消費が本格化し、さらに 20 世紀半ば前後からは「情たものであるべきではないか。すなわち、

・

図７ 経済システムの進化と「物質− エネルギー− 情報 − 時間」

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総合政策学と「持続可能な福祉社会」の構想

１）物質的生産、特に食料生産はできる限りロー作業が必要となる。

カルな地域単位で。…ローカル〜ナショナル

いずれにしても、臨床や「ケア」のレベルでの実

２）工業製品やエネルギーについてはより広範囲

践から出発しつつ、ローカル−ナショナル−リーの地域単位で。…ナショナル〜リージョナル

ジョナル−グローバルの各レベルにおける「福祉と（ただし自然エネルギー（風力発電など）につい

環境の統合」そして「持続可能な福祉社会」といってはできる限りローカルに。）

たビジョンを構想し、その実現を一歩ずつ図ってい

３）情報の生産／消費ないし流通についてはもっくことが、総合政策にとっての実質的な展開の柱のとも広範囲に。…グローバル

一つをなすとともに、高度成長期をへて成熟化の時

４）時間の消費（コミュニティや自然等に関わる欲代を迎える日本社会そして世界にとってのもっとも求ないし市場経済を超える活動）はローカルに。

大きな課題ではないだろうか。

現実の世界の状況にあてはめて考えてみた場合、ヨーロッパの国々や地域の多くは、既にかなりの程度で以上のような姿を実現しつつあるように見える。たとえば食料自給率はイギリス 74％、ドイツ
91％、フランス 130％等という高水準に達し、自然エネルギーの地域的供給も徐々に推進され、コミュ
ニティ志向のサービスが展開しているといった具合に。
筆者の主張は、日本を含め、ポスト産業化あるいは市場経済の成熟化の段階に達した国々は、そこからさらに エスカレーター を上昇していく方向（＝
限りない市場経済の拡大）を志向するのではなく、本稿で論じたような「持続可能な福祉社会（ないし定常型社会）」のモデルを実現していくことが大きな責務であり、それが「グローバル定常型社会」の実現にも不可欠の条件である、というものである。
そして地球社会としては、ここで論じているように「物質（含食料）−エネルギー−情報−時間」という生産・消費の各局面に応じて、ローカル−ナショナ
ル−リージョナル−グローバルという各レベルでの「自立と分業（相互依存）」のシステムを積み上げていくことが重要となる。同時に、地球上には市場化・産業化の道を選ばず、自給的な農業社会にとどまる地域も存在することになるし、またそうした選択は積極的に認められるべきである。他方、再分配については、トービン税などグローバル・タックスのような具体的政策を考え実現していくとともに、理論的にはその根拠として市場経済そのものが内包する「不等価交換」のメカニズム等を明らかにしていく

KEIO SFC JOURNAL Vol.7 No.1 200739

総合政策学特別号

参考文献
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