25【特集:中国における中央と地方}

序文:中国における中央と地方を考える視点、

加藤弘之[キーワード]中国経済，地方政府，土地，中央・地方関係[JEL分類番号] P25，P34，P36

1.はじめにながら，中央と地方の関係を「土地」問題に焦中国のように国土が大きく，それぞれの地方点をあてて立体的に浮かび上がらせることであが独自の文化的伝統をもち，多様な発展を遂げり，実証的な内容については 3論文に譲りたい。

た歴史をもっ大国では，日本とは異なり，r
地方」は必ずしも「田舎Jを意味するものではな

2. 財政制度における中央と地方い。中央に対して地方がある種の対等平等な意

人民共和国成立以降の時期に限っても，中央識をもち，単純な上下関係とは異なる関係を取と地方はときに協力し，ときに対立しながら，り結んでいることに注意する必要がある。一例

国民経済の運営を行ってきた。中央政府がすべをあげよう。ある日本通の上海人学者に，

r
上ての歳入を統一的に管理し，統一的に支出する海からみた北京とはどのような存在ですか」と「統収統支J体制が行われた改革開放以前の時聞いたことがある。そのときの答えは，r
上海期でさえ，必ずしも常に中央集権的な経済運営にとっての北京は，東京にとっての仙台のようがなされたとはいえない。中央に権限が集中しなものです」との答えだ、った。日本人から見れすぎると地方が逼塞し，地方経済の活性化のたば意外な答えに聞こえるが，上海人以外にも四めに中央政府は地方政府に権限の一部を下放す

川人も広東人も同様な意識をもっていると考える。ところが，地方政府が自由にやりすぎるとでほぼ間違いない。中央と地方との関係を考え経済が混乱して，政府のコントロールが利治、なるとき，このような中国人の意識を前提にしてくなり，中央政府は再び権限を中央に回収する。

おく必要がある。

この「放Jと「収」の繰り返しは，伝統的な計

中央と地方との関係は，政治的には党や行政画経済の時期の中央と地方の関係を特徴づけて部門の人事を通じた関係に集約できる。経済面いる。もっとも，中央政府の権限の下放は，必に注目すると，中央と地方との関係はさまざまずしも制度的な裏付けがあって行われたわけでな側面に現れているが，ここでは財政上の集権はなく，中央政府はいつでも権限の回収ができと分権との関係，地方政府主導型の発展パターる体制の下で，ある種の暗黙の了解のうえで地ン，地方政府による「土地経営Jがもたらした方政府への権限移譲が行われていた。この意味

不動産パプルという 3つのトピックを取り上げからいえば，制度的な裏付けを伴った地方政府る。これらのトピックは 3編の特集論文がそれへの本格的な分権化は，改革開放以前には存在ぞれ焦点として取り扱う問題群に対応している。

しなかったといえよう。

小論の目的は， 3
論文の内容を批判的に整理 L

改革開放直後から，中央政府は地方経済の活26

中国経済研究第 5巻第 2号

性化を目指して地方財政請負制度を実施する。

は，その規模を毎年増加させている(内藤論文，この制度にはさまざまなバリエーションがある

図2，図 3参照)。

が，単純化していえば，地方財政に一定の内部

このように見てくると，財政を通じた中央と留保の権限を与え，そうして得られた資金をも地方の関係は，分税制の導入を契機として規範とに，地方政府はインフラ建設などの手段を通化され，しだいに健全なものになってきているじて地域振興をはかる。いわば計画経済時代のといえそうである。しかし，内藤論文は，地方「放」に一定の制度的な基盤を与える方式であ政府自体が抱える問題，事務管轄権と財源とのり，地方政府が地元経済の発展に対して大きなアンバランス問題に注目し，行政改革の必要性インセンテイプをもつことができる制度であっを指摘する。地方政府自体が抱える問題とは，た。

地方政府の隠された債務問題，中央政府の政策

地方財政請負制度は地方政府に経済発展へのや指令を無視した地方政府のガパナンスの問題

インセンテイブを与えるという意味では，一定の 2つに分かれる。他方，事務管轄権と財源との成果をあげたといえる。しかし，財政収入ののアンバランス問題とは，中央政府が地方政府大きな地域アンバランスの出現，中央政府の歳に公共サーピスの提供義務を押しつけ，それに入減による再配分能力の低下といった負の側面呼応した財源を配分しないという問題である。

も表面化してきた。こうした問題の解決をはか

内藤論文のもっとも重要な貢献は，中国で進るため， 1994年に分税制が導入された。この制みつつある行政組織の改革論議に対して，日本

度は中央と地方の間で税種を区分し，共有税，における道州制改革の議論を参照軸として政策

地方税，中央税の 3ルートを設けて税制度を規提言を行っている点にある。それによれば，中範化すること，中央政府の税収に占める割合を国は国土，人口も多く多様性があることから，引き上げることを目的としたものであった。分省がある程度中心となることは避けられない。

税制の導入により，税収に占める中央政府の歳

しかし， i
過度な地方主義を防ぐために，中央と入は 1
993年の 22%から 55%前後に回復し，その基礎的地方(地区，県など)とのつなぎ役の役後は安定している。中央政府は，その歳入のほ割を強化すること J，つまり「省の役割を簡素化

ぼ半分に当たる部分を各種の移転支出として地し，省間での財政調整の仕組みを構築するこ方政府に再配分し，税収に占める地方政府の歳と」が必要だとしている。また，従来の 4層，出は 70%前後となっている(内藤論文，表 1参3層， 2層が混在する複雑な行政構造を改革し，照)。

中央一省一地区・県の 3層構造に統合するのが内藤論文で詳しく紹介されているように，近よいと指摘している。さらに，中央一地方関係

年の税収の伸びに呼応するように中央政府は財を根底から規定する党と政府との関係について政を通じた再配分政策への傾斜を強めており，も言及し，国家体制のあり方，いわば「国のグ主として内陸部や農村部への公共投資を着実にランドデザイン」を検討することが必要との認増加させている。 1994
年に分税制が導入された
とき，富裕地域の既得権を認めて税収還付が行識を示している。

われ，それが主たる移転支出の内容であった。

発展段階の差異に特徴づけられる中国では，現しかし，状況はその後しだいに変化し，税収還存する行政組織が抱える問題に対して，そうし内藤論文の政策提言は興味深いが，多様性と付が移転支出に占める割合は 1994年の 70%から∞た改革が適切かどうかは，さらに厳密な論証が26年の 30%まで低下している。これに代わる必要であると考えられる。また，大幅な制度変部分が格差是正を目的とした移転支出であり，更を伴う問題でもあり，どのように望ましい体地方政府の一般歳入に組み入れられる「財政性制へ移行するかについてもきめ細かな計画が必移転支出 Jや支出項目が限定される「専項支出」要とされるだろう。

中国における中央と地方を考える視点

2
7連の金融政策は，中国のもつ労働集約的な産業3. 地方政府主導型の発展パターンの比較優位をさらに強化することに役だったと地方政府に独自の役割を与える方式は，中国いう意味で，政府介入が高度成長を演出したとの国土の大きさ，その多様性と関係している。
改革開放30年を振り返ると，中国における高度いう評価もできる。
第 2の特徴は，地域間，企業間，個人間での成長の持続が地方政府主導による発展パターン激しい競争の存在である。企業間，個人間でのの成功に依存することが大きいことがわかる。

激しい競争についてはよく知られており，ここ筆者は，中国に現存する経済システムの特徴では敢えて論じない。地域間での競争，とくにを次の 3点に整理している。第 lは，政府が経地方政府間での激しい競争については，中国の済運営に強い権限を保有していることである。

特徴として多くの論者が注目した。この点に関1
97
8年の改革開放以来，中国は着実に市場経済して，梶谷論文では，郷鎮企業の発展に注目し化を進めてきた。市場経済化とは，いうまでもた J.オイの「地方政府コーポラテイズム」のなく政府の経済への介入をしだいに滅らしてゆ議論が紹介されているが，この他にも，チエンく過程に他ならない。計画経済システムが政府とワインガストが主張した「市場保全型連邦制，介入の最も著しい体制だとすれば，政府の直接中国型」など，地方政府間での激しい競争を理介入を減らし，市場を通じた調整が増えたとい論化しようとしたさまざまな試みが行われた

う意味では，市場経済化は政府介入の度合いを(
QianandWeingast1997)。

低めたといえる。しかし，だからといって政府第 3の特徴は，政府のプレゼ、ンスの大きさとが支配する資源が減少したことにはならない。

各レベルでの激しい競争という一見すると相反経済規模が改革開放以前と比較して何十倍，何する二つの特徴をつなぐ点，すなわち，政府主百倍に増えた今日，政府が支配する資源の絶対導による市場経済化が経済の効率性を大きく損規模はむしろ増大したのである l。

なうことなく実現できたことである。

たとえば，中国の囲内貯蓄の半分以上は 4大通常，政府が任意に市場介入するような経済固有銀行に集中しており，固有銀行の貸し付け

では，市場調整に任せた場合よりも経済効率が業務に政府は大きな影響力を保持している。近低下する可能性が大きい。その典型的な事例が

年の不動産ブームは成長率を押し上げる大きな政府の汚職・腐敗の問題である。世界銀行の調要因となっているが，農民から土地を取り上げ査によれば，政府の汚職・腐敗の程度と経済成て開発業者に販売する権限は政府が一手に握っ長率とは負の相闘がある。すなわち，政府の汚ており，地方政府は不動産開発による最大の利職・腐敗が著しい国では経済成長は起きないと益者となっている。石油・天然ガス採掘，石油いうことだ。しかし，中国はこの例外である。

精錬，電力などの分野では，固有独資企業が利政府の腐敗・汚職が相当程度激しいにもかかわ益を独占している。さらにいえば，政策的な低らず(ただし，腐敗の程度は発展途上国平均並金利，人民元為替レートの過小評価といったーみである)，高い成長翠が維持された。
では，なぜ中国は成功したのか。この謎を解1 秦 (2008)は， I鉄腕政府」による「取引費用j 削減が改革開放後の高度成長を可能にしたとする。「取引費用」とは，制度の経済学を提唱したコースの概念であり，取引にかかわるさまざまな調整費用を指す概念だが，ここでは，政府介入が市場移行を進める費用を節約したという意味で使われている。たとえば，固有企業改革において，他の移行国ではまず民営化が行われ，その後に余剰人員の整理が行われた。当然，余剰人員の整理は労使間での厳しい摩擦を生み出す。ところが中国では，政府による上からの元員整理が実施されたあと，経営者への経営権の移転が行われた。経営者と労働者の摩擦という「取引費用」を政府権力の介入により節約できたのである。

28

中国経済研究第 5巻第 2号

くカギの lつは，先に述べた政府(とりわけ地内部でのインセンテイブ‑メカニズムを内包し方政府)が競い合うように経済成長を追究したた政府主導型の市場経済によってはじめて実現独特の発展モデルにある。多くの観察者が共通されたのである。

して認めるように，改革開放期の地方政府は，このような中国独自の特徴をもっ市場経済を，経済の規制者である同時に，企業に代わる経済ある論者は国家資本主義と呼ぴ，ある論者は官主体として競い合うように経済成長に遁進した。

製市場経済と呼ぶ(呉2008)。梶谷論文では，地方政府の構成員である政府官僚は，なぜそれ「ナイトの不確実性j からくる脆弱さを抱えるほどまで、に経済成長に熱心だ、ったのだろうか。

中国の市場経済において，常に「積極果敢な楽財政上の自主権が与えられたことがその理由と観主義者」として地方政府が振る舞うことが，してしばしば取り上げられるが，それだけでは高度成長を下支えしたというユニークな観点かないだろう。 1994年に分税制が導入された後，ら，政府主導型による発展パターンの特徴を捉

地方政府の財政権限はそれ以前と比較して大幅えている。に縮小したが，それでも政府官僚の成長志向的な行動に大きな変化はなかったからである。
政府官僚が成長志向的であるためには，競争筆者が知る限り， Iナイトの不確実J概念を中国に当てはめ，地方政府の役割を再評価しようとした試みは梶谷論文が初めてと思われる。たを促進する有効なインセンテイブ・メカニズムだし，そうした議論が適切かどうかについては，が働いていなければならない。周 (2007)は，以下の理由から態度を保留したい。

地方官僚による「昇進競争j モデルを使って，政府間での激しい競争が生産性の上昇をもた政府官僚が成長志向を保持した理由を説明する。

らした点について，上述したように筆者の観点

このモデルは， GDP成長率など明確な指標をも梶谷論文と同じだが，政府にインセンテイブ事前に与えて官僚相互を競争させ，競争の勝利を与える仕組み(たとえば，地方財政請負制に者を昇進させる方法である。たとえば，最もよる財政面でのインセンテイブ)，政府内部のGDP成長率が高かった県の県長(知事)を一級効率性を維持する仕組み(周のいう「昇進競争」上の行政区である市レベルの役職に昇進させるモデル)など，効率性を維持するような制度設といった内容である。もちろん，企業が利潤極計があったと考える方がより適切で、はないかと大化を追究するのとは違って，政府の仕事内容思われる。極端な言い方をすれば，は多目的であり，単純な指標では測ることがでば自分の手柄，失敗すればみんなの責任」といきないと考えるのが普通である。しかし，改革う無責任体制の下では，だれでも「積極的な楽開放期の中国では経済発展が最優先されたため，観主義者j になりえる。上から下まで，各レベこのモデルに近い実態が存在していた 2。

ルの政策担当者がみな「積極果敢な楽観主義者jI
成功すれ以上のように，改革開放後の中国の高度成長であったとすれば，とてつもない非効率が発生は，単純な規制緩和，対外開放の進展だけからしでもおかしくはない 3。しかし，実際には中説明されるのではなく，周到に計算された政府

3 実際，アメリカのホワイトハウスを模した巨2 周黍安のモデルは，地方官僚の人事権を上級政府が握っていること，官僚がフリーハンドで行使できる権限が相当大きいことを前提としている。もしそうでなければ，競争の結果と個人の貢献との関係を正当に評価し，それに賞罰を与えることはできない。中国の事情は日本の地方自治体とはかなり性格を異にしていたといえる。

大な役所を建設した貧困県があるように，無意味な「政績プロジェクト」が少なからず存在することは事実である。しかし，高度成長が継続できたという結果から見れば，大部分の地方政府のプロジェクトが効率的なものであり，それが[政績プロジェクト j のマイナスを打ち消して全体として国民経済の効率性を高めたと理解すべきだろう。

中国における中央と地方を考える視点

29

国経済は生産性の向上を伴う高度成長を実現し村コミュニティも基層レベルでの政府組織であたのである。

り，それが県レベル以上の政府より「土地経営J

他方，政府主導型の発展パターンがここに来てある種の修正を余儀なくされているという点がうまくできるという根拠に乏しく，この点は論争点となろう。

は，多くの論者が共通して認める点である(加藤2009)。従来の発展パターンは，エネルギーの多消費，低廉な労働力の利用，国際市場向け

4. 地方政府の「土地経営」がもたらした
不動産バブル

生産への過度な依存などを特徴とする粗放型発

吉富論文は，地方政府の独自財掠確保という展パターンであり，長く続けられるものではな

観点から内藤論文が注目し，地方政府主導型のい。しかし，これまでの成功体験と経済成長至発展パターンの変容という観点から梶谷論文が上主義的な政策運営はすぐに変更できないから，注目した地方政府による「土地経営j を，不動従来型の発展パターンから抜け出すことは容易

産価格の地域別変動の動向と要因分析という観ではないと考えられる。

点から分析している。

梶谷論文は，この点にかかわって， 1980年代

吉富論文における事実発見は主として以下のの発展パターンと 1990年代以降の発展パターン3点にまとめることができる。第 lは，不動産に重要な相違点が生じたとする興味深い指摘を価格の変動が全国一律ではなく地域ごとにかな行っている。すなわち， 1980年代の政府介入は，り異なる動きをしていることである。とくに全「地方政府が地元金融機関への介入を通じて地国的に不動産熱が落ち着いていた 2005年後半か元企業の成長を後押しする j ものであり，企業ら2006年前半にかけての時期，フフホトや大連部門の生産性向上に貢献したと捉える。他方，で起きた不動産ブームの事例は興味深い。不動1990
年代半ば以降は状況が変化し，企業の生産産熱はけっして沿海都市から内陸，大都市から性向上に寄与する余地が少なくなったため，政中小都市という一方向の動きだけではない点は府の活動には「農民への負担押しつけや，土地重要である。

収用を通じたレント獲得といった非生産的なレ第 2に，不動産価格の変動の要因について，ントシーキング行為が目立つようになった j と需要サイドと供給サイドの両面から要因分析をする。たいへん重要な指摘であり，地方政府の行った。その結果によれば，主要都市での実需土地を媒介とした「錬金術 j のメカニズムにつは底堅く，投機的な需要の影響力も大きいこと，いても，詳細な分析を行っている。

土地供給の先細りが一部地域に発生し，不動産梶谷論文は，土地利用の決定権の地方政府の開発の遅延行為が価格を押し上げている可能性

独占をどう改革していくかという点について，があること，過剰流動性が不動産への資金流入「基層政府jである農村コミュニティの復権のを促していることなどが見て取れる。不動産価可能性を示唆している。具体的には，農村の土格の変動にはいくつかの要因が複合的に左右し地を個人所有へ移行するのではなく，行政組織ている。

としての村が「土地株式会社」をつくり，それ第 3に，不動産に関連する政府の政策評価にを運営するという方式で成功を収めた例が紹介

ついて，不動産バブルの沈静化を狙った中低レされている。そして，

ベル住宅の建設促進，投機資金の流入制限など，r
政府J(県レベル以上)によって独占的に支配されてきた土地開発権限中央政府の政策は正しい方向を向いているが，を，もう一度農村コミュニティ(郷村)の手に地方政府がそれに従うかどうかが不明確なこと取り戻すという動きを評価し，土地の競争的ななどを指摘し，不動産価格市場の健全化には，供給という点でより望ましい結果が得られるは地方政府に中央の政策を道守させる必要があるとする。

ずと期待をかけている。興味深い指摘だが，農30

中 国 経 済 研 究 第 5巻第 2号

以上の観察はいずれも興味深い事実であるが，それらの事実を踏まえて，さらに一歩踏み込んだ分析が望まれる。との関係が象徴的に表れていることである。
内藤論文が論じたように，分税制導入後，中国の税制度は規範化が進み，中央政府の財政を第 lに，地域ごとに異なる動きはなぜ現れた通じた再配分機能が徐々に強化されてきたことのだろうか。そもそも，地域ごとに異なる動きは疑いなし、。しかし，細かく見れば，省以下のをすること自体に問題があるのか。「地域別の地方政府聞の関係，隠れた赤字を抱える地方財複数の波が交互に発生する」というイメージは政の問題が残され，現行の 4層， 3層， 2層が混

なんとなくわかるものの，そのメカニズムの究在する行政機構を抜本的に改革する必要性が叫明が待たれる。

ばれている。一部地域で見られるように，r土

第 2に，不動産価格が複合的な要因により変地経営j を通じて地方政府が必要な独自財源を動するのは理解できるが，どの要因がどの程度捻出する方法は，規範化という観点からみれば影響しているかについて，実証的なアプローチ

問題だろうが，地方政府の側からみれば，行政はできないだろうか。とりわけ，政府介入によサーピスの質を維持するためにはやむを得ないる土地の独占的な供給がどの程度の市場の査み選択であるかもしれない。また，行政機構改革をもたらしているかがわかれば，政策的なインを先延ばしにする中央政府の対応は，そうしたプリケーションも大きいと思われる。

行為を暗黙の上で承認しているとも考えられる。

第 3は，中央と地方との関係についての，さ梶谷論文の指摘する地方政府主導型の発展パらに一歩進んだ分析である。中央政府の政策をターンの転換が，スムーズに進むかどうかは，地方が守らないという指摘はしばしば聞く話だ

地方政府が「土地経営」から離れ，本来の行政が，悪いのは地方だけだろうか。吉富論文でもサーピスを提供する存在へと生まれ変われるか指摘されているが，土地保有に関する税(固定どうかにかかっている。しかし，政府主導型の資産税)がないことに象徴されるように，中央発展パターンによる成功体験，政府の慢性的な政府の制度設計には明らかに富裕層に傾斜した

独自財源不足，経済成長志向的な経済運営が継偏向が見られる。また，中央政府の政策は，地続しているといった側面に注目すれば，地方政方政府に必要な財源移転を伴わないで実施され府の職能転換は容易には進まないと考えられる。

る事務管轄権の押しつけとして実施されることここでもやはり土地の存在が改革を遅らせる要がしばしば起きている(内藤論文参照)。地方政因になっている。

府が独自財源確保のために土地を利用するとい吉富論文がテーマとした不動産バブルの発生

う構造が解消できないのは，地方政府による不は，決して地方政府の経済行為にのみ，その原正行為という側面だけでなく，中央と地方との因を押しつけることはできない。しかし，地方間で適切な財源配分を行うメカニズムの不在と政府がアクターとして参入し，独占的な「土地いう側面がある。この点は，不動産バブルの問経営」を行っていなければ，その構造は今日題を超えるものだが，そうした視点がなければ，我々が眼にするほど複雑怪奇な様相を呈してい中央の政策を地方が守らないという問題の本質なかったかもしれない。不動産バブルのゆくえを見失ってしまう恐れがある。

を論じるとき，土地をめぐる中央と地方との関係，地方内部での「政府J(県レベル以上)，農5. 結節点としての土地小論では， 3編の特集論文が取り上げた論点の批判的紹介を通じて，いま中国が抱えている村コミュニティ(郷村)，個人との関係はとりわけ重要である。
以上のように，土地をめぐる問題は中国経済中央と地方の問題を論じた。 3論文に共通しての現状と今後の展望に関わるより大きな論点にいえることは，土地をめぐる問題に中央と地方つながるものであり，今日の中国における中央中国における中央と地方を考える視点と地方との関係を考えるとき，土地を結節点として現状を捉える視点は，一定の有効性をもっと考えられる。
引用文献[日本語文献]呉軍華 (2008) 中国:静かなる革命』日本経済新聞社。
加藤弘之 (2009)I
中国:改革開放30年の回顧と展望 JW国民経済雑誌J第 199巻第 l号。
Qian.Y.andB.R.
Weingast(1997) I
制度，政府

r

31r

行動主義と経済発展 J(青木・他(編) 東
アジアの経済発展と政府の役割: 比較制度分析アプローチ』日本経済新聞社)。

[中国語文献]秦障 (2008) I 中国奇跡"的形成与未来一改革
三十年之我見 H南方週末 j2008年 2月21日。
周業安 (2007)I
中園地方官員的晋昇錦標奏模式
研究 J 経済研究j2007年第 7期。

r(かとうひろゆき・神戸大学経済学研究科)