大阪市の生活困窮者自立支援制度について
令和元年７月１３日
大阪市福祉局自立支援課担当係長 東 圭子

生活困窮者自立支援制度とは？
生活困窮者支援の経緯
職を失うと同時に住まいも失う人が増加。
稼働年齢層の生活保護受給者の増加。
↓
生活保護に至る前の支援の必要性

H20.9月 世界経済危機（リーマンショックの発生）→「年越し派遣村」など特に稼働年齢層の貧困問題が顕在化

世帯累計別の保護世帯数と構成割合の推移◆平成19年度
被保護世帯
総数

世帯数
構成割合（％）

高齢者世帯

母子世帯

傷病・障がい者
世帯

その他の世帯1,102,945

497,665

92,910401,087

111,282

100.0

45.1

8.4

36.4

10.1

傷病・障がい者世帯

その他の世帯

資料：福祉行政報告例（注：保護停止中の世帯は含まない。）◆平成27年４月（概数）

被保護世帯
総数
世帯数
構成割合（％）

高齢者世帯

母子世帯

1,613,400

792,209104,241442,006274,944

100.0

49.1

6.5

27.4

17.0

資料：被保護者調査（注：保護停止中の世帯は含まない。）

2

生活困窮者自立支援制度の対象者について“生困“制度の概要【第１のネット】
生活保護に至る前の自立支援策の強化を図ることを目的として、「生活困窮者自立支援法」の施行に伴い平成27年4月から全国で開始⇒生活保護制度の見直しと総合的に取り組まれ、「第２のセーフティネット」としての位置付けに制度の実施主体：福祉事務所設置自治体

社会保険制度
労働保険制度

【第2のネット】
求職者支援制度【第3のネット】〇生活困窮者対策総合的に取り組む

生活保護〇生活保護制度の見直し

法令上の生活困窮者とは〇生活保護基準の見直し
出典：平成27年7月厚生労働省作成資料※網掛け・・・生活困窮者
現在は困窮していないが、何らかの理由により困窮状態に陥るおそれのある方

年金＋パート収入のある母と同居している無職の息子⇒母の体調不良があり、就労できなくなると直ちに生活困窮に陥るおそれ
夫の扶養に入っている妻と子⇒妻が離婚を希望しているが、離婚後、妻と子が直ちに生活困窮に陥るおそれ【第１のネット】
社会保険制度
労働保険制度
【第2のネット】

求職者支援制度【第3のネット】
生活保護〇生活困窮者対策

現に経済的に困窮している方保護脱却が見込まれる方※再び保護に陥ることを防ぐ趣旨から対象となる

会社都合で解雇され、預貯金も少なく生計維持が困難⇒現に経済的に困窮

家計管理ができず、借金を重ねており計画的な返済ができない⇒現に経済的に困窮

3

「生活困窮者」の定義について
生活困窮者自立支援法第３条
この法律において、「生活困窮者」とは、就労の状況、心身の状況、地域社会との関係性その他の事情により、現に経済的に困窮し、最低限度の生活を維持することができなくなるおそれのある者をいう。
ちなみに・・・「現に最低限の生活を維持できない状況にある者」については生活保護制度の対象となり、こうした人は速やかに生活保護の窓口につなぐこととなっています。
【支援の考え方】
・単に目の前の経済的な問題を解決しただけでは、また支援を行ってもまた元に戻ってしまう可能性が高い。そのため、対処療法型の支援だ
けではなく、再び困窮状態に陥ることがないよう、その後の生活も見据えた支援が必要
・困窮状態に陥った原因も含めて、包括的に支援を行っていく必要がある

・重篤な状態になってからの支援は、本人も支援者も負担。できるだけ早期に支援につながるよう、関係機関の方々との連携が必要（「現に経済的に困窮」していなくとも、そのおそれがある場合には幅広く対象とする＝困窮状態に陥る前の支援）
この条文は、H30年に改正されました。
それ以前は、背景事情については記載されておらず（太字部分が改正により追加）、全国的に見たときに、失業による経済的困窮のみを対象としていたり、先々に生活困窮に陥るおそれがあったとしても現に経済的に困窮していない、という理由で支援対象としないといった、誤った解釈による運用例も一部ありました。
また、早期支援のためには、生困制度の担当者だけでなく、他分野の関係機関の方々の協力が必須です。以前の条文では、担当以外の方に生困制度の支援の理念が伝わりにくいのではないか、との意見もあり、法改正により定義が明確化されたものです。（改正前と支援対象者に違いはありませんが、より分かりやすく、という趣旨です。）

可能な限り対象者を幅広く捉え、排除のない対応を行う必要があります。
4

支援の考え方・制度の理念について
入口は幅広く
“生活困窮者”かどうかは、簡単には分からない“生活困窮者”に限らず、まずは話を聴く（断らない相談）

相談受付

アセスメント”生活困窮者”にプランを作成し、目標達成まで支援する・経済的に困窮していることを、周囲に知られたくない。
・目の前の差し迫った問題は分かっていても、自分が“生活困窮の状態にある”ことまでは分からない（気づいていない）

継続支援（伴走型支援）といった理由から、相談者が“生活困窮者”かどうかは、すぐに判断することができない。相談内容をよく聴き、アセスメントをして初めて分かるからこそ、「話を断らずに聴く」という姿勢が求められる。

継続支援が必要な方か見極める（自分で解決できる又は他にふさわしい支援機関がある場合は、情報提供や他機関つなぎ）

経済的困窮に陥った背景事情も踏まえ、様々な課題を抱えた生活困窮者を包括的に支援（就労の状況、心身の状況、地域社会との関係性など）

３つの自立・5つの支援の形・２つの目標→就労の支援その他の自立に関する問題につき、生活困窮者からの相談に応じます。（改正生活困窮者自立支援法第３条２項１号）※「就労の支援その他の自立に関する課題」について、“生困”では「３つの自立」が謳われています。
①日常生活自立（健康や日常生活をよりよく保持する）②社会的自立（社会的なつながりを回復・維持する）③経済的自立（経済状況をよりよく安定させる）→制度の実践にあたって支援者が配慮する視点①包括的な支援（複合課題への対応、家族単位での支援など）・・・福祉分野に限らない、地域の関係機関、関係者との協力②個別的な支援（自立が困難な要因は個人により異なる）・・・的確なアセスメントが必須③早期的な支援（問題が深刻化する前に支援開始）・・・積極的なアウトリーチ（地域ネットワークの強化による発見）④継続的な支援（支援終了後のフォローアップや生困⇔生保の切れ目のない支援）・・・課題が複雑なときは、一度の支援では解決できないこともある⑤分権的・創造的な支援（生活困窮者の状況は、経済状況や地域の人口構成によっても異なる。また、使える社会資源も地域により異なる。限定された機関だけで対応するのではなく、地域の様々な関係者等を巻き込んで、その地域に合った支援を考える必要がある。）

制度の２つの目標「生活困窮者の自立と尊厳の確保」「生活困窮者支援を通じた地域づくり」

5大阪市の概要
人口：約273万人（全国の市町村で２位）
うち、65歳以上人口約70万人（高齢化率 25.8％）※H30.12.1 人口統計
行政区：24区

生活保護受給世帯数 H31.4月時点 113,360世帯（全国被保護世帯の約7％）（H25.6月以降減少傾向で推移）
参考 H31.3月分 全国被保護世帯 1,636,334世帯
ホームレス数 約1,000人
生活保護受給者数、ホームレス数ともに全国市町村で最多
自立相談支援機関：窓口での相談支援の他、訪問や同行支援などのアウトリーチも実施

自立相談支援機関数：27（24区役所+3拠点）【各区の体制】・自立相談支援機関：主任相談支援員1名、相談支援員1名（平野、西成は2名）
こどもサポートネットモデル事業による相談支援員 7区に各1名（此花、港、対象、浪速、生野、住之江、平野）
・各区の後方支援体制：保健福祉（福祉五法）又は生活支援（生活保護）が担当
係長 各区1名 係員6区に1名（淀川、東淀川、生野、住吉、平野、西成）
非常勤嘱託職員 各区1名（平野区は2名）

区：自立相談支援機関への後方支援を実施

・参考：大阪市福祉局の体制
ホームレス自立支援グループ
自立支援課
生活困窮者自立支援室長

福祉局：制度の予算や委託契約に関することなど

生活困窮者自立支援グループ
保護課

6生活困窮者自立支援法に基づく事業（大阪市の実施体制）
法に基づく事業は、必須事業（太枠）と任意事業があり、自治体ごとに事業や体制が異なります。※大阪市は、すべての任意事業を実施
65歳未満で、離職等により住居を失った方、もしくは失うおそれのある方に対し、一定期間家賃を支給し、常用就職に向けた就職活動を支援（収入、資産用件や求職活動要件あり）

住居確保給付金

自立相談支援事業（就労支援）

自立相談支援事業（相談支援）

就労支援員による求職活動支援、定着支援等を実施（「総合就職サポート事業」として生活保護受給者と一体的に実施）※実施の努力義務あり

家計改善支援事業

家計再生に向けた支援計画を作成し、家計収支の改善を目指した支援（自立相談支援機関で一体的に実施）

一時生活支援事業

住居のない人へ衣食住を提供（大阪市では従来のホームレス施策を活用し実施）

子ども自立アシスト支援員を配置し、課題のある中学生の子どもがいる世帯（高校未進学・中退者含む）を支援（生活保護受給世帯と一体的に実施）

子ども自立アシスト事業

法律相談

法律に関する専門的対応を要する相談に対して、弁護士を自立相談支援機関に派遣し支援

就労チャレンジ事業（就労準備支援・就労訓練推進）

日常生活に課題のある方に対し、一般就労に向けた準備として基礎能力の形成支援を実施
直ちに一般就労が困難な方に対し、支援付きの就労・作業等の場（認定就労訓練事業者）を提供

事業周知・啓発と立ち上げ支援・運営支援として、就労訓練推進事業を実施※就労準備支援事業は実施の努力義務あり【大阪市の実施体制の特徴】①自立相談支援事業を、相談支援と就労支援に分けて実施（→それぞれの専門性を活かした支援）②総合就職サポート事業と子ども自立アシスト事業は生活保護受給者と一体的に実施（→生活保護との切れ目のない支援）③就労チャレンジ事業により、すぐに一般就労が困難な方に対し、就労準備支援と就労訓練事業を効果的に組み合わせることが可能※実際のプラン策定では、法に基づく事業の外、その他の制度によるサービス、インフォーマルな支援等を組み合わせます。

7参考：生活困窮者自立相談支援事業 実施状況
指定都市比較

新規相談
受付件数9,000 8419
8001

8385

平成28年度

8,000

平成29年度

7017

7,000
6,000

5480

平成30年度

5790
4847

5,000
3588
3615
3386
3188
3335

4,000

3317

1189
1080
1231

1343 1320
1011
1275 1278
943
1018 1145
876
523

1203
950

1,000

2631
1962

1728

2,000

3410

3146

2614
2052 2614

2790

3,000

4957 4979

942

1900
1076 1264
1213

1097
866

2832
2664 2473
2045
1733
1897
1765 1654
1755

2657

857

494

441 4840大（単位：件） 阪
市

就労者数

札
幌
市

仙
台
市

1,200

さい
た
ま
市

千葉
市

横
浜
市

相
模
原
市

川
崎
市

新
潟
市

静
岡
市

浜
松
市

名
古屋
市

京
都
市

神
戸
市

堺
市

岡
山
市

広
島
市

北九
州
市

熊
本
市

平成28年度

1086

1,000

平成29年度

884 860

862

800

福
岡
市

808

780
707
630

677

平成30年度
612

600

558 533400

257
238 196

200

198
216
194 169
187
162

469
434 400

150
104
88 1117275 55

4172474
417

231
214
209
184 198 228
131 174185
183116106

196
180 133
120
121 92 87

111
100925271
110
大（単位：人） 阪
市

札幌市

仙台
市

さいたま市

千葉
市

横浜市

川崎
市

相模
原市

新潟市

静
岡
市

浜
松市

名
古屋
市

京
都
市

堺市

神戸市

岡
山
市

広島
市

福岡
市

北九州市

熊本市

生活困窮者自立支援制度の課題
相談支援の課題①支援対象者はまだまだ存在する。
②生活困窮者が窓口に来るときは、既に状況が逼迫し、支援困難な状況が多い。

原因
・多くの生活困窮者は、自己肯定感や自尊感情を喪失しており、自らSOSを出せない。
・社会的孤立により、自ら困窮している状況が分からない。
・生困制度そのものを知らない。

生活困窮者が、生困制度の相談窓口にたどりつかない。
課題への対応：生活困窮者自立支援法の改正（H30.10.1一部を除き施行）
改正の目的
関係部局や関係機関との連携強化等により、生活困窮者を早期・確実に自立相談支援機関等による支援につなげるとともに、生活困窮者の自立支援策の強化を図る

主な改正内容①基本理念（２つの目標、５つの支援のかたち）や「生活困窮者」の定義（経済的自立に向けた支援だけではなく、生活困窮に至った背景も含めて支援をすること）を法に明記②自治体の各部局による生活困窮者自立支援制度の利用勧奨の努力義務の創設③アウトリーチ機能の強化策としての「支援会議」の設置④一部の任意事業（家計改善支援事業、就労準備支援事業）の努力義務化（※大阪市では実施済み）など

今後の市及び各区での検討事項
・行政内部含め、地域の関係機関とのネットワークを強化
・まだ制度に結びついていない生活困窮者に制度を「届ける」ためにどんな取組が有効か

9生活困窮者自立支援制度におけるアウトリーチ
アウトリーチとは：「積極的に対象者のいる場所に出向いて働きかけること」（自立相談支援事業従事者養成研修テキスト）４つのアウトリーチ
潜在的な対象者を発見するための活動。
庁内連携や地域の関係機関、関係者との連携により、まだ支援につながっていない生活困窮者を発見する。

１.発見のためのアウトリーチ

２.アセスメントのためのアウトリーチ

アウトリーチ策

対象者に確実に支援を届けるための活動。ひきこもりの人を発見した際に自宅を訪問する、サービスの利用に必要な書類を集めるのが苦手な人に同行して申請支援を行う、などが該当する。

３.支援のためのアウトリーチ

４.地域づくりのためのアウトリーチ

支援の方向性を定めるためにはアセスメントが必須だが、本人（又は相談者）との面談だけでは情報が充分でないことも多い。
自宅訪問により生活状況を確認したり、一緒に外出をして社会生活スキルを確認したり、本人を知る第三者から情報を得ることで、アセスメントの精度を上げる。

風通しがよく情報がつながる地域づくりのためのアウトリーチ→アウトリーチ戦略を事業の中で意識的に練っていく
・役立つ情報やアイデアの共有・地域で困っている住民を見守り、必要な支援につなげるネットワークを組むなど

参考：「自立相談支援事業従事者養成研修テキスト 追補」 中央法規出版
H29年度 国従事者養成研修（相談支援員養成研修 後期）資料「支援会議」はアウトリーチの強化策の１つ
・対象者のところへ「出向く」だけがアウトリーチではない
例：発見のためのアウトリーチ例
・行政機関からの紹介（定期的な庁内連携など）
・行政以外の関係機関からの紹介（顔の見える関係構築）
・巡回相談、相談会
・電話やメールなど多様な受付方法
・様々な媒体を活用した広報

・1～４がバランス良く実施されることで、効果的な支援が可能
・まずは、現状の強み、弱みを把握し、どの部分を強化する必要があるかを区と自立相談支援機関で共有

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支援会議とは生困制度（自立相談支援事業）の支援の流れ

窓口での相談受付

支援申込と個
人情報共有の同意支援プランを作成し、関係機関と共有プランに基づく支援開始

定期的なモニタリング

課題解決まで、伴走型の支援

生困制度（自立相談支援事業）における情報共有のしくみは、本人の同意を得ながら支援することを想定されています。
そのため、これまでは本人の同意がない場合には、情報共有が進まずに、深刻な困窮状態にあったとしても見過ごされてしまったり、予防的な措置を取ることが困難なことが課題となっていました。
この課題に対応するために、法改正で設けられたのが「支援会議」の規定です。

個人情報の共有が安全にできるようになることで、事案の把握が進み、支援の要否確認や迅速な支援に向けた動きが可能に。
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個別支援におけるアウトリーチ（支援会議の活用方法）【支援会議でのアウトリーチの流れ】
発見のためのアウトリーチ

アセスメントのためのアウトリーチ

関係機関が把握している「気になるケース」の共有

本人と会う前の情報収集（事前準備は念入りに！）支援のためのアウトリーチ

本人との面談【留意点】
・自ら窓口に来訪する相談者と比較して支援困難ケースが多い。
（相談意欲が低い、関係性が複雑、複数の支援機関の失敗を経験した不信感など）→時間がかかる（時間をかける必要がある）

・アセスメントのためのアウトリーチや支援のためのアウトリーチの手法は、（特に本人の相談意欲がない場合には）支援者に専門的な知識・経験が必要（アウトリーチの正しい知識と手法の理解、こどもや高齢者など年代による支援のノウハウの違いの理解、アセスメントの精度、ケースの３年後・５年後を考えた支援・・・）→やみくもに訪問しても、失敗のリスクが高くなる→多角的な見立て、複数分野の支援ノウハウを活用するための「チーム対応」が原則（円滑なチーム連携のためには、関係者に、チームビルディングの知識・観点も必要）→もちろん、支援者自身のスキルアップも重要
・支援会議を有効活用させるには、チームメンバーが同じ認識を持って検討できるよう配慮が必要
・リスクマネジメントを意識した段階的な支援の必要性（困難ケースほど、少しずつステップアップするという考え方が大事）
・同じ単語でも、分野によっては意味（ニュアンス）が違ったり、分野が異なると基本理念が異なったりする
会議のファシリテーションの→認識がずれたまま話を進めると、トラブルのもと知識が役立ちます！
→分野が異なるチームメンバーの場合、事務局は「通訳」機能も意識（丁寧な確認をすればOK）

大事なことは、「焦らないこと！」12大阪市の課題
きめ細やかな相談体制に見合った財源の確保【大阪市の体制】
・24区の区役所に自立相談支援機関を設置（政令市でも行政区単位で設置しているのは半数程度）
・すべての任意事業を実施
・全国1位の新規相談数【区役所に窓口を置くことのメリット】
・区役所に設置することで、身近なところでの相談が可能
・制度の認知度はまだ低いが、区役所に窓口があることで、制度を知らない人も相談につながりやすくなる。
・自立相談支援機関が、信頼を得やすい。

【生活困窮者自立支援制度の予算構成】
・自立相談支援事業は、国庫3/4、市費1/4が基本のスキーム→但し、国庫負担額は人口規模によって基準額が設定されており、大阪市の事業費に見合った額となっていない。
→国に対して支援実績に見合った国庫負担とするよう要望

従事者の人材育成【大阪市の体制】
・各区の自立相談支援機関は、2～4名体制（1つ1つは少人数職場）【行政の関わり方】
・委託事業における従事者の人材育成は、委託事業者の責任で実施する必要あり
・行政は、委託事業者の取組を後方支援する立場
・特に主任相談支援員の制度の捉え方や支援方針が、そのまま区の特性として表面化しやすく、制度の理解や人材育成が不十分な場合、独善的な支援になりかねない。
（参考：令和元年度の取組）→委託料の増額（相談支援員について、非常勤嘱託職員の想定から、常勤職員の想定に変更）→各区の自立相談支援機関の“横のつながり”を強化（区域を越えたネットワークづくり ブロック会議等の開催）【参考：受託事業者の課題】
・人材不足（生困に限らず、福祉分野全般にわたる課題）
・生困に特化した研修を自ら実施することの難しさ→改正生活困窮者自立支援法では、従事者の研修や市の後方支援は都道府県の努力義務
13大阪市の課題
評価のあり方・財源は税。この制度を実施したことによる成果をどのように測るのか→分かりやすいのは、一般就労に結び付いた件数（国指標：人口10万人1か月あたりの新規相談数、継続支援数、就労支援数）
・一般就労の達成は非常に重要な観点。でも、生活困窮者の尊厳の確保や3つの自立を考えると、必ずしも就労の達成だけが効果ではないのでは？？
→一定理解が得られる、就労だけではない指標の設定をどう考えるか。（委託事業者の取組をどういった観点で評価するか。）生活困窮者自立支援制度に関する国の動向
就職氷河期世代の方々の活躍の場を更に広げるために
国の方向性
今後、政府で取りまとめる３年間の集中プログラムに沿って、「厚生労働省就職氷河期世代活躍支援プラン」に基づき、各種施策を積極的に展開（概ね1993（平成5年）年~2004（平成16）年に学校卒業期を迎えた世代を指す。）

主な支援対象①不安定な就労状態にある方（不本意ながら非正規雇用で働く方）②長期に渡り、無業の状態にある方③社会とのつながりをつくり、社会参加に向けてより丁寧な支援を必要とする方（ひきこもりの方など）

主な取組の方向性①ハローワークに専門窓口を設置、チーム支援を実施 など②地域若者サポートステーションの専門支援体制の拡充 など （生活困窮者自立支援制度との連携強化を含む）③支援が必要なすべての人に支援を届ける体制の強化 など
生活困窮者自立相談支援機関の機能強化、地域におけるひきこもり支援の強化（中高年以上の者に適した支援の充実）、自立相談支援機関とひきこもり地域支援センターとの連携強化
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