社会的弱者と災害—誰一人取り残さないための原則とは？
Guideline for Manuscript and Japanese Paper Sampleof the Proceedings of Social Safety Science1

2

立木茂雄 ，川見文紀
Shigeo Tatsuki and Fuminori Kawami
1

同志社大学社会学部
Department of Sociology, Doshisha University2
同志社大学大学院社会学研究科・日本学術振興会特別研究員
Graduate School of Sociology, Doshisha University, JSPS Research Fellow
Key Words : 東日本大震災、社会的弱者、誰一人取り残さない防災、パネル調査、支援原則「もはや被災者ではない」と当事者が実感でき入世帯を対象にした全数郵送調査である。初回

るまでの時間の流れを災害過程という。これは発（2014 年度）のみ仮設住宅居住中の 1,533 世帯を2対象とし、第２〜４回（2015・2016・2017 年度）

災〜10 時間の失見当期、10 時間〜10 時間の被災地
2

3

は住宅再建済みも含めた全世帯（それぞれ 2,331、社会形成に向けた展開期、10 〜10 時間の災害ボラ
342,166、2,116 世帯）に送付し、第５回（2020 年

ンティアが活躍する災害ユートピア期、10 〜10 時
45間の社会基盤の再建期、10 〜10 時間の住宅・都度）は名取市内在住の全 1,803 世帯を対象とした。

市・経済・生活の再建期といった 10 のべき乗のス

本稿では、5 回の調査すべてに回答した 347 名分の1)

パネルデータ（図 1 参照）をもとに分析・考察す

ケールにしたがう（立木, 2016） 。筆者らのチー5る。

ムは、発災から 10 年間(約 10 時間)にわたり宮城県名取市で 5 回の生活再建現況調査を実施してきた。2021 年 3 月の最終回の調査では、「もはや被2)調査項目災者ではない」と答えた人は、始めて半数を超え阪神・淡路大震災被災者の生活復興調査以来継る約 6 割に達した。この結果は、人や社会のレジ続して利用してきた 14 項目の生活復興感尺度(立リエンス（被災の衝撃からの回復や順応）の重要木, 2016)1) 得点が本研究の従属変数である。被災な要素が時間であることを物語る。けれどもレジ前から連続する当事者の社会的ぜい弱性に関わるリエンスの軌跡は万人すべてで同じではない。本

指標（独立変数）としては、障害者手帳の有無、稿では、名取市調査にもとづき「誰が取り残され心身の健康に気がかりな点があるか、生計の困難たのか」を明らかにし、そのエビデンスをもとにさ、小人数世帯・単身高齢世帯・シングルマザー

災害時ケアプランや災害ケースマネジメントに代世帯か、に注目した。

表される「誰一人取り残さない」防災の原則を考察する。
誰が取り残されたのか？
名取市生活再建現況調査

1)

障害者手帳の有無

図 2 は、「障害者手帳の有無別」に生活復興感
1)の平均値の推移を軌跡として、それぞれ描いたも調査の概要
2)

全５回の名取市生活再建現況調査 は、東日本大のである。第 1 回から第 4 回調査までの 4 波のパ

震災被災者の一人ひとりの生活再建の状況を把握

ネルデータに対する立木・川見(2021)3)の解析では、し、必要な施策づくりに資することを目的に、市障害者手帳「有り」による生活復興感低減効果がの管理する被災者台帳をもとに、名取市で被災し調査回数を重ねるにつれ強まっていた。今回の 5

た全世帯、そして福島県からの広域避難による転波のパネルデータでも、障害者手帳「有り」群の21

2015年度

2014年度(2015年1〜3⽉)

パネル調査
回答者

N=1,971(2016年1〜3⽉)(2016年9〜11⽉)(2017年11〜12⽉)

2017年度

2020年度

回答継続者

回答継続者

回答継続者

回答継続者

N=1,373

N=977

N=543

N=347

N=396

N=598

N=1971(回収率56.1%)

N=434

未回答者

未回答者

横断的調査
回答者

2016年度N=3,154(推定回収率*53.3%)

N=196

未回答者

N=2,290(回収率39.5%)(2021年1〜3⽉)

未回答者

N=1,537(回収率27.7%)

N=1,898(回収率44.4%)*注) 2015年度調査の回収率は2014・2016・2017・2020年度世帯票配布数を⽤いて推定(R294.2%)した個⼈票配布数をもとに算出

図 1 2014 年度〜2020 年度名取市生活再建現況横断調査およびパネル調査標本数の推移

⽣活復興感

反復測定分散分析
群間効果:
F(1, 314) = .287, ns
群と時間の交互作⽤効果:
F(1, 314)= .275, ns.

パネル調査年度

図 2 障害者手帳の有無別の生活復興感得点の軌跡の比較

復興感は調査年を重ねるごとに低下傾向を示した。

されており、さらに議論の余地のない復興格差が

しかしながら、4 波パネル調査と比べて 5 波までパ確認された。

ネル調査に協力してくれた該当者が 15 名と少数で、かつ群内の個体間変動が極めて大きいために有意3)な差は検出されなかった。

震災による失業図 5 は、「震災による失業経験の有無」別の生活復興感の軌跡を比較している。震災による失業
2)がもたらす生活困窮によって、この群の回答者は心身の健康被災後の 10 年間を通じて生活復興感が低迷してい図 3 は調査開始時点での「身体的健康についてたことが確認された。

気がかりな問題を抱える成員の有無」別の生活復興感の軌跡を示している。同居家族に「身体的健康について気がかりな成員がいる」と答えた群で

4)小人数世帯は、「いない」と答えた群と比べて全調査期間を

図 6 は、回答者の世帯規模をもとに「単身世通じ、一貫して生活復興感が有意に低くなってい帯」・「2 人世帯」・「3 人以上の世帯」別に生活た。図 4 は「精神的な健康についての気がかりな復興感の軌跡を比較したものである。単身および 2成員の有無」別の生活復興感の平均値の軌跡であ人といった小人数世帯では、それ以外の世帯と比る。各調査年度で両群の 95%信頼区間が明確に分離較して生活復興感が有意に低迷していた。さらに 222

⾝体的健康について気がかりな成員はいない世帯

⽣
活復興感

⾝体的健康について気がかりな成員がいる世帯

反復測定分散分析
群間効果:
F(1, 314) = 4.323, p< .05
群と時間の交互作⽤効果:
F(1, 314)= .655, ns.

パネル調査年度

図 3 身体的健康について気がかりな成員の有無別の生活復興感得点の軌跡の比較

図 4 精神的健康について気がかりな成員の有無別の生活復興感得点の軌跡の比較

震災により失業した成員はいない世帯

⽣
活復興感

震災により失業した成員成員がいる世帯

反復測定分散分析
群間効果:
F(1, 253)= 10.754, p< .001
群と時間の交互作⽤効果:
F(1,253) = .649, ns

パネル調査年度

図 5 震災による失業の有無別の生活復興感得点の軌跡の比較

23

⽣
活復興感

反復測定分散分析
群間効果:
F(2, 310) = 3.096, p<.05
群と時間の交互作⽤効果:
F(7.45, 1154.55)= 2.26, p<.05(Greenhouse-Geisser補正)

パネル調査年度

図 6 世帯規模別の生活復興感得点の軌跡の比較

単⾝⾼齢以外の世帯
単⾝⾼齢世帯⽣活復興
感

反復測定分散分析
群間効果:

F(1, 314)= .300, p< .001
群と時間の交互作⽤効果:

パネル調査年度

F(3.72, 1168.43) = 3.347, p<.05(Greenhouse-Geisser補正)
図 7 単身高齢世帯とそれ以外の世帯の生活復興感得点の軌跡の比較

人世帯では、復興途上の 2017 年度調査に向けて改復興感の平均値を見ると、2014 年度調査では単身善を見せていた復興感が、2020 年度調査では逆に高齢世帯とそれ以外の世帯の復興感の平均には差落ち込んでいたことも明らかになった。これはが見られない。ところが調査を重ねるにつれて単2017 年度までは仮住まいのプレハブ仮設住宅など身高齢世帯だけが右肩さがりに復興感を下げる有での近隣関係によって支えられていたものが、意な「時間との交互作用」が確認された。これは2017 年度以降に顕著となる復興公営住宅への移転単身高齢世帯が長期的な復興のトレンドから年々が進み、新たな環境で近隣関係の再構築作業を再取り残されていったことを示している。

びくり返さざるを得なかった事情に起因すると考えられる（立木・川見, 2021）3)。

6)

シングルマザー世帯
シングルマザー世帯では、単身高齢世帯と逆の5)トレンドが観察された(図 8)。第 1 回目（2014 年

単身高齢世帯
図 7 は、単身世帯のうち特に高齢者世帯だけを度）から第 3 回目（2016 年度）調査までは、この取り出し、それ以外の世帯と比較したものである。

世帯の復興感の平均は、それ以外の世帯と比べて24シングルマザー以外の世帯
シングルマザー世帯

⽣
活復興
感

反復測定分散分析
群間効果:
F(1, 314) = .081, ns
群と時間の交互作⽤効果:
F(1, 314)= 3.719, p<. 10(Greenhouse-Geisser補正)

パネル調査年度

図 8 シングルマザー世帯とそれ以外の世帯の生活復興感得点の軌跡の比較大きな違いは見られなかった。ところが第 4 回

用因（ハザード）と社会のぜい弱性との相互作用（2017 年度）から第 5 回（2020 年度）調査にかけによって産まれる（立木, 2016）。ハザードにつて、生活復興感の平均がむしろ上昇トレンドに転いては、発生の前後で大きな非連続が存在する。

じていた。筆者らが観察した事例でも、被災前はしかしながら、社会的ぜい弱性は連続している。

民間賃貸住宅で母子が孤立して生活していたのに本稿の分析結果は、被災前から存在する不平等対して、2017 年度に顕著となる復興公営住宅への（ぜい弱性）が被災後の生活復興のありようと直移転を通じて自治会に関わり、また他のシングル接に連動していることを示した。

マザーとの交流も始まっていた。このようなシンぜい弱性が連続している点に目をつければ、対グルマザー世帯では、被災前よりも近隣関係が充策の一つの方向が見えてくる。たとえば平時は介実する傾向があったことが計量的にも確認された。

護保険、計画相談、地域包括ケアなどのユニバー

以上の結果は、東日本大震災の被災者のうち、サルな社会保障サービスを使って生活している層

誰が生活復興の一般的なレジリエンスの軌跡からには、平時のうちに通常のケアプランに加えて、取り残されたかを明らかにした。すなわち、被災災時・災後の困難をあらかじめ考えて「災害時ケ後に生活の再建や復興で困難を抱える層とは、障アプラン」を作成する取り組みがその例である

がい、老い、病、困窮、孤立などにより被災前か（立木, 2020）5)。これは 2021 年 5 月の災害対策ら存在する不平等（社会的ぜい弱性）に直面して基本法の改正により「真に支援が必要な者」に対いた層であり、両者は連動していた。また単身高しては作成が努力義務化された。2021（令和 3）年

齢世帯の例のように、災害は被災前から存在する

介護報酬の改定に伴い、介護保険や計画相談によ

不平等やぜい弱性をレンズのように拡大する効果

る在宅サービスについて業務継続計画作成が義務

4)(Peacock et. al, 2014) をもっていた。それ故、化されたことも平時と災時の連続性に目を向けた事前の対策としての災害時ケアプランや事後の災動きである
連続性の原則は、さらに根本的な被災者支援の害ケースマネジメントといった不平等を是正する制度の変革を求める。平時にはユニバーサルな社ための措置が求められるのである。

会保障サービスが自由に選べるしくみとなった。
そして、実際のサービスの提供主体、つまり「船ではどうすれば良いのか—の漕ぎ手」は民間やサードセクターの事業者であ誰一人取り残されないための 4 つの原則る。一方、行政は財源を確保し、「船のかじ取り」に専念している。ところが災害が起こると、

1)

戦後直後の貧しい時代に作られた災害救助法にも連続性とづき— ユニバーサルの対極である— 残余（救貧災害のリスクは、直接のきっかけとなる外的作25

法）的サービスの世界に切り替わり、「船のかじ3)恊働性取り」も「漕ぎ手」も行政主体となる。ふだんや連続性や全体性の視点は、平時と災時・災後、ったことにない事務を、「船の漕ぎ手」として突防災と福祉を連結させるために、当事者や家族・然に行政に強いるしくみが効果的・効率的であり地域住民・事業者・行政各部局が水平にスクラムえるはずがない。むしろ、被災者への個別支援はを組むことを求める。このためには要支援者をと「餅は餅屋」という連続性の原則にもとづくべきりまく様々な関係者（当事者・家族の参画のもとである。つまり、この原則はヒューマンサービス

福祉・防災部局、福祉専門職と地域）の社会資源— 平時のケアプラン、災時にそなえた災害時ケアが全体として調整され、それぞれの提供する公プラン、そして災後の災害ケースマネジメント—

式・非公式な資源が、一人ひとりの要支援者にとはユニバーサルな社会資源として民間やサードセって不調和や欠損なくつながることが必須である。

クターが連続して提供主体となる方が合理的であ言わば、行政や民間事業による公式なサービス、る、という考え方を導びく。

地域住民による非公式な支え合い、そして当事者・家族の自助の力といったものがすべて協調さ2)れて提供される必要がある。このような協調的な全体性

サ ー ビ ス の 提 供 の し か た を 恊 働 生 産2011 年の東日本大震災では、平時の福祉のまち(coproduction)あるいは単に恊働と呼ぶ。

づくり施策により在宅での暮らしが保障される一方、災害へのそなえがケアプランに取り込まれて多組織や部局、団体や関係者との恊働は、自然いない結果として、在宅で暮らす障がいのある人に生まれるものではない。災害時ケアプランとしや年齢の高い人たちに被害が集中した。平時の在て個別避難計画の作成を進める文脈では、様々な宅福祉・保健・医療と災時の危機管理の分断によ関係者のところに出向き、対話し、庁内部局にとり制度の狭間で当事者たちが「取り残された」かどまらず、当事者や家族は無論のこと庁外の福祉

5)らである（立木, 2020） 。既述の 2021 年 5 月の事業所を含む関係組織の担当者、地域の自治会・災害対策基本法改正は、この問題の根本的解決を自主防災組織の役員や民生委員と顔の見える関係めざし、平時・災時・災後を問わず「当事者の生をむすび、恊働のスクラム体制を運営・管理して活の全体性」に目を向けることを全市区町村に求いく必要がある。このような担当者をインクルーめた。法律の改正に合わせて公開された新ガイド

ジョン・マネジャーと呼ぶが、「誰一人取り残さ

6)ライン(内閣府(防災担当), 2021) では、「庁内外ない」防災を実現するための恊働体制づくりにはの関係部局・組織・事業者・団体」を横断した、不可欠の人材である（立木, 2021a, 2021b）8)9)。

制度の送り手側からの生活の全体性に立った体制づくりを第 1 ステップとして求めている。

4)

衡平性

当事者と接する現場で求められることは何か？

防災の世界では、危険な地域に居住する住民す社会保障制度の一角をしめる福祉や保健・医療分べてが対象であり、命を守るためには全員が等し

野では、専門・分化した知識や技術の提供がそれく平等に扱われることが行政として何より肝要でぞれの専門職の使命として求められている。このあると教え込まれる。このような考え方を「絶対ような取り組みは、社会改良の「単品種・大量供的平等」と呼ぶ。これに対して、福祉の立場では、給」による「卸売り的」手法と呼べる。これに対全員の能力が等しいわけではなく、一人ひとりのして、「誰一人取り残されない」ために現場レベ実情に応じて応分に資源を比例配分することが重ルで求められるのは、生活の全体性の視点にたっ要だと考える。これを合理的な配慮の提供と呼び、て、当事者が利用するサービスが全体として調和その根本原理が「衡平性（equity）」である。

がとれるようにみつくろう「多品種・小売り的」

東日本大震災で被災した市民のパネル調査結果

7)

手法(Richmond, 1930) であり、具体的にはケースも、被災の影響は万人に平等な結果をもたらすのマネジメント(一人ひとりに寄り添った資源のマッではなく、被災前から社会的にぜい弱な層が被災チング)の視点が、どのような専門職にもなお一層後も生活再建でより大きな負の影響を、より長期求められるのだ。

にわたって経験するというエビデンスを提示した。
これは、被災して住宅に被害を受け、全壊や半壊
263)などの判定を受けて始めて「被災者支援策」の対立木茂雄・川見文紀(2021). 障がいのある人の象となる現行の被災者生活再建支援制度は、被災防災対策—避難、避難生活から生活再建まで前から存在する身体・社会・経済的属性の不平等を視野に入れて, 『総合リハビリテーション』,を顧みない一律な資源配分であり、衡平・公正な49(3). 261-267.

措置ではない。このような衡平性の価値に立脚し、

4)

Peacock, W. G., Van Zandt, S., Zhang, Y., and

平時と災時・災後の連続性に注目して生活の全体

Highfield, W. E.(2014). Inequities in long-term

性と恊働性を調整するのが正義の実践であり、具housing recovery after disasters, Journal of the体的には平時のうちに災時にそなえる災害時ケア

American Planning Association, 80(4), 356-371.
立木茂雄(2020). 『誰一人取り残さない防災に

5)

プラン、災後の生活再建を支援する災害ケースマ
ネジメントが寄って立つべき「誰一人取り残さな向けて、福祉関係者が身につけるべきこと (i-い」防災の原則である。

BOSAI ブックレット No.1)』萌書房.
6)

内閣府（防災担当)(2021). 『避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針 (令和 3 年 5

謝辞
本稿は、以下の研究費の成果物である。ここに月改定）』(http://www.bousai.go.jp/taisaku/hisais

記し、感謝申しあげます。科学技術 振興機構

yagyousei/youengosya/r3/pdf/ 202105shishin.pdf, 2（ JST ） 社 会 技 術 研 究 開 発 セ ン タ ー （ RISTEX ）021 年 9 月 18 日取得).
7)「SDGs の達成に向けた共創的研究開発プログラム

Richmond, M.(1930). The Long View: Papers andAddresses, Sage, 1930.

〔ソリューション創出フェーズ〕」「福祉専門職8)と共に進める「誰一人取り残さない防災」の全国

立木茂雄(2021a). 誰一人取り残さない防災に向展 開 の た め の 基 盤 技 術 の 開 発 」 （ JPMJRX19I8 ）けて、インクルージョン・マネージャーが身（2019 年 11 月 15 日～2023 年３月 31 日，研究代につけるべきこと－越境、連結、参画・恊働

表 立木茂雄）、文科省科学研究費基盤研究（A）－, 『消防防災の科学』，144(2021 年春季号

「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」

特集 東日本大震災から 10 年), 40-47.
9)（17H00851）（2017 年度～2021 年度，研究代表立木茂雄）。

立木茂雄(2021b). 誰一人取り残さない防災をめ
ざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的な段取りを中心に～, 『消防防災の科

参考文献学』，145(2021 年夏季号

1)

ーシブ防災〜包摂的な防災〜), 9-15.

立木茂雄(2016).『災害と復興の社会学』萌書房.

2)

名取市(2021). 『2020 年度名取市現況調査報告書』 (https://www.city.natori.miyagi.jp/soshiki/ken
kou/node_245/node_51977, 2021 年 9 月 18 日取得)

27

特集

インクル