．論 文

一般論文

社会資本整備におけるメディエーションの導入について
Introduction of Mediation to Infrastructure Development
岩佐賢治＊

荒井祥郎＊

By Kenji IWASA and Yoshiro ARAI

１．はじめに一方で、紛争が顕在化した場合等に、第三者がその解決を支援するメディエーション（Mediation）とい

近年、わが国の社会資本整備においては、行政やう手法が活用されている。この手法は、わが国の社市民等の間で対立や紛争が生じ、調整や合意形成が会資本整備を効率的かつ迅速に進めていく上で有意難航する事例がみられるようになった。こうした中、義と考えられる。

計画や事業の早い段階からのパブリック・インボルブメント（PI）を制度化し、紛争の予防や回避に努めている。社会資本整備における PI は、まず道路分野で発展した。１９９７年の道路審議会建議で PI が提唱されて以降、試行的な取り組みが重ねられ、２００２
年に「市民参画型道路計画プロセスのガイドライン」が策定され（２００５年に改訂）、構想段階から PI が実施されることが標準となった。こうした動きは他の分野にも及び、現在では、国土交通省所管の公共事業において構想段階から PI が行われることとなっている。
しかしながら、PI の制度化はここ数年のことで図−１ 社会資本整備におけるメディエーションの位置づけあるため、PI を経ずに従来型で半ば強引に計画決

このため、本研究において、米国におけるメディ定されたような事例の中には、現在に至っても未だエーションの仕組みや運用実態を把握、整理し、わ停滞しているものがあるなど、対立や紛争をすべかが国への導入のあり方について検討を行った。

らく回避・予防することはできていないのが現状である。
一方で司法制度改革も進められている。行政事件訴訟法の改正により、取消訴訟の原告適格につき考慮事項を規定する等の救済範囲の拡大が図られた。

２．社会資本整備におけるメディエーショ
ンとは（１）第三者が介在する紛争解決手法

また、ADR 法（法裁判外紛争解決手続の利用の促進

メディエーションとは、紛争を回避あるいは解決に関する法律）によって、裁判外紛争解決手続の利するための一手法であり、メディエーターと呼ばれ用の促進が期待されている。しかし、社会資本整備る第三者が介在し、最終的に当事者が任意に意思決の紛争については、未だ十分に司法解決の道が開か定を行う手法である。

れたとは言い難い。

第三者が介在する紛争解決手法には、最も一般的

このように、わが国の社会資本整備においては、なものとして裁判があるが、裁判の場合は裁判官が対立や紛争が顕在化した場合の有効な対処法は、現判決を下し、当事者はその判決に強制的に従うもの段階では十分に確立していない状況である。

である。また、裁判では当事者の情報開示が必要と他方、米国においては、PI に積極的に取り組むなることから、これを避ける商事などで用いられる＊都市政策研究室

IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６27

仲裁（アービトレーション）
でも第三者である仲裁人であること、交渉結果がメディエーションに参加し（アービトレーター）が最終決定を下し、当事者はそていない利害関係者にも影響をもたらすこと、将来の決定に強制的に従う手法である。

予測や評価結果など交渉の前提に不確実性を孕んで一方、メディエーションでは当事者が最終的に意思決定を下し、メディエーターは議論の手助けをすることが特徴である。

いることなどが特徴である。
社会資本整備のこのような特徴はメディエーションの進め方に現れている。以下に示す社会資本整備のメディエーションの基本的な進め方のうち、
争アセスメントや紛

共同事実確認は社会資本整備のメディエーションに特有のステップである。

紛争アセスメント：招集者から依頼を受けたアセッサーが、利害関係者へのヒアリングを実施し、参加者を特定するとともに、メディエーションを実施することの可否や生産的な合意へと達する見込みを事前に評価し、次のステップに進むかどうかを判断

図−２ メディエーションと他の紛争解決手法との違い

招集：招集者が利害関係者を交えた予備会合の場を設け、メディエーション実施の了承を得た上で、参なお、メディエーターが議論の手助けをする際、問題を賛成、反対などの二元論ではなく、各々の当事者の利害・関心に立脚した交渉（Interest−Based

加者や予算を決定

責任の明確化：各人の役割等を定めるとともに、進め方のルール、議題、スケジュール等を定めるNegotiation）を行う。こうした交渉は、対立構造を

共同事実確認：予測や評価結果が、当事者に都合の解き、お互いにとってメリットがある結果（Win−いい結果として利用されないように、科学者が中心Win）を見つけることを容易にする。どちらが勝者

審議：メディエーターが中立的な立場で審議を建設

でどちらが敗者か（Win−Lose）を決める裁判や仲裁になって調査、検討を行い、結果を共有化的に進め、各当事者の合意条件を見極め、合意に導との特徴的な違いである。

く（２）民−民のメディエーションとの違い
メディエーションは、労使交渉の手法として１９００

決定：最終的に同意を得て、合意内容を決定
合意の実現：各参加者が、代表する集団に批准を求め、合意を実現

年代前半に米国で構築されて以降、家庭内やコミュ

出典：Susskind, The Consensus Building Handbook

ニティの紛争等、民−民の争いごとの解決手法とし（１９９９）て活用されてきた手法である。この手法を社会資本整備に応用する場合、進め方や結果の取り扱い方などに民―民のメディエーションとの違いがある。

（３）メディエーションの効果や有効性
社会資本整備へのメディエーション導入のねらい

表−１ 民−民のメディエーションとの違い

当事者
メディエーションの結果の影響
議論の前提条件民−民のメディエーション
明確で限定されている

社会資本整備のメディエーション

基本的に当事者に限定当事者以外にも影響を与えることがある−

将来計画等、前提条件が不確実

不特定多数

は、Win−Win を探りだし合意を見いだすことである。米国の具体的な例をあげれば、MODR（Massachusetts Office of Dispute Resolution；マサチューセッツ州紛争処理室）の扱う社会資本整備関係の案
件では６０〜７０％ が合意に達し、USIECR（US Institute of Environmental Conflict Resolution；連邦環境紛争処理研究所）の調査事例においては、約９０％のケースで全体的または部分的な合意に達している。

社会資本整備のメディエーションは、必ずしも利また、CBI（Consensus Building Institute（紛争処理

害関係者が明確ではなく、かつメディエーションにサービスを提供している NPO））の調査事例におい参加する当事者のもつニーズが一元的ではなく多様ても、約６０％ が合意に達している。

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IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

．論 文

することは実質的に不可能な場合がある

 将来世代や観光客など参加が不可能な利害関係者にも配慮が必要

 事業採択や予算編成の決定権限や責任が、行政や議会に負託されている

 行政の意思決定が、メディエーションにより作成された解決案に拘束されることになると、自由な議論を阻害しかねない
図−３ メディエーション等の合意達成度こと等が挙げられる。
ただし、行政においてメディエーションで合意さこれらの調査では、合意形成以外にも、メディエーションの過程で利害関係が明確化されることやメれた解決案と異なる意思決定を行う場合には、その理由が具体的に説明可能でなければならない。

ディエーターの提供するサービスへの満足、当事者米国のメディエーション事例では、メディエーの関係改善などの効果をもたらしていることも明らションによる合意事項と行政による最終意思決定がかにされている。

同じであっても、あくまでも行政が真剣に検討し、また、時間や費用の低減などの効果もある。CBI決定権を持った政府自身の意思として、合意事項をや ODOJ
（オレゴン州司法局）の調査では、メディ実行するという事であり、行政が合意事項に拘束さエーションは他の紛争解決手法よりも費用・時間がれた上での決定ではないと考えられている。

抑えられることが明らかにされている。

なお、米国においては、通常、グラウンドルール等で、行政が最終的な意思決定権を有することを記述し、メディエーションの開始前に、参加者間で共有している。
（２）メディエーションの始め方a）適用対象事業と紛争アセスメント調整が必要な場合や対立が発生し、又は予見される社会資本整備では、お互いの利益を高めるような問題解決を図るためにメディエーションを導入する

図−４ 他の手法と比較したメディエーションの費用・時間ことができる。メディエーションによる交渉を通して解決を図りたい、訴訟リスクを回避したい等の動機があればメディエーションを導入するべきである。

３．我が国の社会資本整備へメディエーションを導入・普及する上での論点と考え方
ここでは、我が国の社会資本整備へメディエーションを導入・普及する上での論点とその考え方を米国の状況等を参考に整理した。
（１）メディエーションの結果と意思決定との関係
社会資本整備では、メディエーションの結果合意された解決案と、最終的な行政（事業者）の意思決定とは区別すべきと考えられる。その理由として、

 全ての利害関係者がメディエーションに参加

ただし、まずは紛争アセスメントを実施し、メディエーションの次のステップに進むかどうかを判断する。なお、米国では、次のような視点から判断している。

 長期的な人間関係構築が重要かどうか
 人を集めることができるかどうか 時間の制約は無いか
 多くの利害関係者に参加する意思があるか 行政機関に、外の人を入れようという雰囲気（組織風土）があるか 取引できる条件（余地）があるかどうか
 当事者の力の差が圧倒的にあるかどうか
なお、紛争アセスメントは、アセッサーが個々のIBS Annual Report 研究活動報告 ２００６29

関係者からヒアリングを通じて行うものであるが、この過程で知り得た、個人が特定される情報についb）行政間調整への適用
米国の交通分野では、TEA−２１（２１世紀陸上交通ては、秘密保持を原則とすべきである。米国でも、

最適化法）
で、NEPA（国家環境政策法）に基づく環アセスメントの結果は、個人が特定されない限りの境評価手続の迅速化のため、行政間の調整を図り、論点（対立点や共通点など）がとりまとめられ、対象紛争を解決することを促進する旨規定され、ワーク者の同意を得た上で公表されている。紛争アセスメ

ショップなど様々な方法で行政間調整が行われてきントの役割は、メディエーションの次のステップにた。この規定は、２００５年８月に成立した SAFETEA進むかどうかを判断するためのものであり、関係者−LU にも一部引き継がれ、より一層強化されていの意見がこの段階で他の関係者に公表されるとすれる。

ば本音の意見を把握することができず、次のステッ

わが国においても、関係行政間（事業部局、環境プに進むかどうかの判断に影響を及ぼしかねないか部局など）の調整にもメディエーションは有効であらである。

り、縦割りの弊害等を解消することができるため積b）メディエーションの発議極的に導入することが必要であると考えられる。

基本的には行政が発議し、メディエーションプロ市民とのメディエーションの場にも、事業部局以セスを開始することが想定される。行政以外の者が外の関係する行政機関が参加することもある。行政

メディエーションを発議した場合でも、紛争の解内部において事業部局以外が利害関係を持つ場合に決・回避自体が公益に適うものであることから、費は、そのような部局もできる限りメディエーション用は行政が負担することも考えられる。に参加させることが望ましく、参加しない場合にも、

c）メディエーションの実施段階

問題解決に向けて極力サポートを行うべきである。

メディエーションは、事業段階にかかわらず、対立点が発生あるいは予見された段階で適用すること（４）メディエーションへの参加者の特定と招集が有効と考えられる。ただし、事業段階が進むにつメディエーションの開始にあたっては、米国のよれ、交渉の余地が少なくなることから、対立が小規

うに、まず「紛争アセスメント」を実施し、参加者模又は限定的なものであったとしても、その段階かを特定する。参加に応じない人には、参加したがららメディエーションの適用を考慮すべきである。

ない理由を探って対応を図ることや、参加することがその人にとって有利になる状況等をつくりだすこ（３）行政の関わり方とや理解促進を図ることが必要である。

a）メディエーションへの行政の関わり方

 

行政の事業部局は、状況に応じて 〜 の関わり方をすることが妥当と考えられる。

 交渉、決定に関わる
 規則上・制度上・技術上の情報提供者として加わり、交渉には関わらない

ただし、参加の判断はあくまで当事者の意思で決められることが必要である。
また、メディエーションの開始当初から参加に応じない人がいる場合には、途中からでも参加できる状況を用意しておくことが重要である。
なお、紛争アセスメントは、たとえほとんどのス オブザーバーとして、交渉には関わらないテークホルダーがメディエーションに懐疑的であっ主として住民間に事業のあり方等についての考えても、また、時間的、予算的な制約があっても、規方の相違や対立があり、住民間での調整が必要な場模を縮小して必ず実施する。

合などは、行政の事業部局はオブザーバーとして参加することが考えられる。行政の事業部局がメディ（５）メディエーターエーションに参加する場合、場に参加できない市民

a）メディエーターの資質に配慮して交渉を行う必要がある。行政の事業部局

メディエーターは多人数とのコミュニケーションが場に入らない場合には、仮に解決案の作成に至っをマネジメントする能力が必要である。これに加え、たとしても実現不可能な案になるおそれがあるため、社会資本整備のメディエーションでは、広く社会一行政上の専門的な判断や制約条件を代弁できる参加般の利益を考慮する必要があり、また、技術的問題者やメディエーターが加わる必要がある。

や不確実性が重要な論点となることなどから、案件

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IBS Annual Report 研究活動報告 ２００６

．論 文

に関する専門性を有するメディエーターが必要であし合う（無記名ファンドを設立してメディエーターる。また、メディエーターは、社会資本整備に関わは誰がいくら自分に支払ったかわからない）方法をる行政の意思決定手続や構造を熟知していることがとるなど、中立性の問題を回避する努力が行われて望ましい。

いる。

なお、米国では、プロジェクトごとに必要な技術また、AAA（仲裁協会）、ABA（法曹協会）、ACRを見極め、その技術を持った人員でチームを構成す（紛争処理協会）が「メディエーター行動規範」を策るなどの工夫がされている。

定し、その中でメディエーターの中立性等について

b）メディエーターの中立性の確保詳細に規定されている。

メディエーターは中立にプロセスを進めるよう求

例えば、メディエーターは、えこひいきや偏見なめられることは当然であるが、メディエーターが中どからメディエーションを公平に実施することがで立性を確保するためには、その選定方法と行動に関きない場合には、メディエーションを断らなければわっている。

ならないとの規定や、メディエーターは、メディエー選定方法は、次のようなものが考えられる。

 選定パネルが選定（各関係者グループが１名ターの公平性に関する疑問を招くものであるとみなずつパネルメンバーを選び、パネルがメディべての当事者が同意した場合は、メディエーション

エーターを選定）を続行することができるとの規定がある。

 各関係者の代表が候補者を選び、投票により選定される利害の対立を可能な限り速やかに開示し、すこの「メディエーター行動規範」は、例えばメディ

 行政がメディエーターの登録名簿（Roster；エーションを実施する CBI では、発注者との契約

詳細は４．
（２）参照）から案件に合致する専門立に行動できるよう担保している。また、登録名簿

分野のメディエーター候補を複数選定し、そを作成してメディエーターの紹介や斡旋をしているの中から行政以外の関係者が１名を選定

USIECR では、登録されているメディエーターが行

また、こうした選定手続き上の工夫も重要である

動規範を逸脱した場合には、Roster から除名するが、メディエーターは全ての関係者に偏りなく関わ書にこの行動規範を添付して、メディエーターが中措置を講じている。

りを持つことやファシリテーションに徹して結論や一方、メディエーションの参加者に対しては、一解決策を誘導しないことなど中立的に行動をとるこ

般的には参加者への委嘱状でメディエーターの中立とこそが重要である。そのため、メディエーターの性をアピールし、またメディエーションのグラウン役割をグラウンドルール（話し合いの場の規約）等にドルール等で縛りをかけている。

明記しておくべきである。
なお、メディエーションが普及している米国では、（６）メディエーション手続きの公開

メディエーターが中立性を欠く行動をとればその評

社会資本整備のメディエーションにおいては、参価が次の仕事に不利に働くことになるため、全ての加者の同意のもと、議論の場は公開（一般傍聴、マ参加者に偏りなく関わりを持つことなど中立性確保スコミ等）とすべきである。に注意しているという。
なお、アービトレーションではアービトレーター

ただし、メディエーターがある特定の関係者との間で非公式に話し合う場やその情報は公開しない。

が最終意思決定を下すため、その選定には慎重となる傾向にあるが、参加者自らが最終合意に達するのを助けることが目的のメディエーターの場合には、選定方法よりも中立的な行動の方が重要である。
一方で、環境紛争など関係者が激しく対立しているような案件では、前述したような選定方法のほか、各関係者グループからメディエーターを出して複数

４．米国におけるメディエーションを支援・促進する仕組み（１）メディエーターの支援組織
米国では、メディエーションを支援するための各種機関が設立されている。のメディエーターチームを構成する場合や、通常行

USIECR は、連邦の独立した機関であるが、連邦政が負担するメディエーターの費用を参加者が負担政府が関与する環境紛争を対象として、メディエーIBS Annual Report 研究活動報告 ２００６31

ション等のサービスを自ら提供する他、メディエーの是非をめぐって紛争が起こると、計画を凍結し、ター等の斡旋、監督も行っている。USIECR では、再開の目処が立たないまま必要な社会資本が整備で２００
３年〜０４年にかけて約７０件のメディエーションきない状態が続くことや、あるいは反対を押し切っ等の事例に取り組んでいる。この他、MODR のよて整備するものの、後々まで行政不信を残すことにうに独立した紛争解決組織（州紛争処理室：）を設けなりかねなかった。もしくは司法解決手続に判断をている州もあり、主に州政府に関係する紛争に対し、委ね、勝者と敗者（Win−Lose）を生み、必ずしも望各種サービスを提供している。

ましい結果が得られるとは限らなかった。また、裁一方、行政以外でもメディエーションサービスを判になれば、その必要性が結果的に認められても、提供する民間会社や NPO も多数存在し、メディ費用や時間を要し、事業の長期化につながる可能性エーターの職能が確立されている。

も高かった。
メディエーションは、こうした状況を回避し、話（２）メディエーターの登録名簿（Roster）し合いを通してお互いにとってメリットがある結果

米国では、メディエーターの資格制度は存在しな（Win−Win）を得ようとするものであり、計画や事いが、先に記したように、USIECR や MODR など業の質を高めることに資するものであることから、が、一定のスキルを有するメディエーターの登録名我が国にも導入するべきである。

簿（Roster）などを用意し、紹介、斡旋している。

また、これまで社会資本整備において紛争が起こ

例えば、USIECR の登録名簿には、メディエーター

ると、行政は事業者としての役割と、紛争解決のたのプロフィール、提供できる紛争解決および解決案めに意見を調整する役割を同時に担っていた。メ

作成サービスの種類、過去の業務地域や国、料金体

ディエーションを導入することで行政にとってはこ系、実績とその内容などが掲載され、ホームページの２つの役割が明確に分離され、紛争解決のためのなどから誰もがこの情報を得られる。

意見調整がメディエーターの介入により行われることになれば、紛争解決の円滑化、効率化が期待でき（３）メディエーターのトレーニング
米国では、メディエーションに関わるトレーニングコースが実施されている。
トレーニングコースには、メディエーターを養成る場合も多いと考えられる。一方、市民にとっても、メディエーターが市民のニーズを探り出し、相手に的確に伝えることが可能なメディエーションの導入は、メリットがあるものと考えられる。

する目的のコースのほか、メディエーションの参加さらに、行政対市民の紛争と捉えがちな問題で者のためのコースもある。またメディエーションをあっても、社会資本整備の場合は、関係する市民が普及・浸透させるための行政を対象としたトレーニ多様なニーズを有していることに加え、行政側も事ングコースもある。

業部局や環境部局などが様々なニーズを有している。
各主体のニーズを探り出し、それらの関係を浮き彫（４）メディエーション関連制度
連邦の行政機関に対しては「行政紛争処理法」が制定されているが、多くの州でも同様の法律があり、りにし、調整することが紛争解決のために重要であり、ここにもメディエーションを導入する動機が見いだせる。

そのほとんどがメディエーション等の紛争解決手続を奨励するものである。
交通省、環境庁、陸軍工兵隊水資源局ではメディエーション等の紛争解決手法に関するガイダンスやマニュアル等が策定されている。

６．わが国における当面の課題（１）メディエーションの試行と PI の充実
メディエーションは、メディエーター等の供給側が育たないと成立しないことから、まずは実験的な５．我が国の社会資本整備へのメディエーション導入にむけてこれまでの我が国の社会資本整備において、整備

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取り組みを行うことが必要である。
一方で、対立や紛争をできるだけ回避、予防することが、社会資本整備全体の効率化や迅速化のためには重要である。このため、これまで以上に計画や．論 文

政策検討などの早い段階から実質的な市民の参画を行う PI を充実していくことが大切である。

謝辞
本論文は、国土交通省国土政策研究所より受託した「社会資本整備における合意形成の円滑化に関す（２）メディエーションの支援や普及策る調査」（平成１７年度）の成果の一部を加筆・修正しメディエーションの試行と並行して、米国のようたもので、その責は筆者に属するものである。貴重なメディエーション支援組織を設立し、メディエーな機会を与えて頂いた国土政策研究所に謝意を表すターの名簿（Roster）作成と紹介、トレーニングの実次第である。

施、参加者へのアンケート等によるメディエーショ

また、この調査は「社会資本整備の合意形成円滑ンの評価とフィードバック、メディエーションを普化のためのメディエーション導入に関する研究会」及するための啓発活動を行うことが考えられる。

において弁護士・桐蔭横浜大学法科大学院教授・大澤恒夫氏、東京大学大学院法学政治学研究科教授・（３）関連制度等との関係整理

城山英明氏、弁護士・法政大学法科大学院教授・廣今後、メディエーションの普及にあたっては、メ田尚久氏、徳島大学大学院ソシオテクノサイエンス

ディエーターが育つことが重要課題となる。試行段研究部教授・山中英生氏およびマサチューセッツ工階においては大きな問題にならないと考えられるが、科大学都市計画学科博士課程（当時）松浦正浩氏に多メディエーション利用が活発化し、メディエーター大なご指導・ご協力を頂いた。ここに記し、感謝のの職域が確立される段階までには、ADR 法や弁護意を表す。

士法など既往法制度との関係について議論を重ね、参考文献調整を図っておくことが必要である。
また、メディエーターは中立性確保の観点から、

１）国土交通政策研究所：社会資本整備の合意形成円

解決案に至ることによる成功報酬ではなく、メディ滑化のためのメディエーション導入に関する研エーションプロセスを進めることに対して報酬が支究，２００６．

払われるべきである。こうしたことに考慮したメディエーターと行政（発注者）との契約のあり方についても検討する必要がある。

２）国土交通政策研究所：社会資本整備における第三者の役割に関する研究，２００５．
３）屋井，前川：市民参画の道づくり，２００４．

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