Der Einfluss des europäischen und internationalen Rechts auf das
deutsche Sozialrecht
von Prof. Dr. v. Maydell, MünchenI.

Das Sozialrecht in seiner ursprünglich nationalen Ausrichtung und Begrenzung

Das Sozialrecht ist – jedenfalls ursprünglich – auf den jeweiligen Nationalstaat ausgerichtet
und in seiner Anwendung auf das Gebiet dieses Staates begrenzt. Man spricht
dementsprechend vom Territorialitätsprinzip, ohne dass Geltungsgrund und Umfang dieses
Prinzips präzise definiert worden wären.
Fragt man nach den Gründen für die nationale Ausrichtung des Sozialrechts, dann lässt sicheine Mehrzahl von Aspekten nennen.
Das Sozialrecht ist historisch von den Staaten als Reaktion auf innerstaatliche Notlagen und
Bedarfslagen für einzelne Personengruppen entwickelt worden, es ist also ein Produkt der
staatlichen Innenpolitik. Was die Instrumente zur Bekämpfung dieser Notlage anbelangt, sosind, jedenfalls in Deutschland, staatliche Institutionen geschaffen worden, wie insbesondere
die Sozialversicherung. Demgemäß wurde das Sozialrecht von Anfang an dem öffentlichen
Recht zugeordnet. Dass auch die Familie und andere private Gemeinschaften sowie die
Arbeitgeber soziale Aufgaben wahrnehmen können, ist dabei in den Hintergrund gerückt
worden.
Bedeutsam für die nationale Begrenzung war und ist, dass das Sozialrecht als
Sozialleistungsrecht die notwendigen Mittel aus Quellen aufbringt, die nur dem Staat zur
Verfügung stehen, nämlich Zwangsbeiträgen und Steuern. Dementsprechend werden die
Leistungen regelmäßig auch nur den Bürgern des jeweiligen Staates zur Verfügung gestellt.
Dieseterritoriale

AbgrenzungdesSozialrechts

hatallerdingsschon

frühzeitig

Durchbrechungen erfahren. Die Durchlässigkeit der Grenzen, die Globalisierung und die
Entwicklunginternationaler

undsupranationaler

Institutionen

undinternationaler

Rechtsetzung hat Auswirkungen auch auf die Sozialrechtsordnungen gehabt. Darauf wird
nachfolgend einzugehen sein.

2
II.

Relevanz der Fragestellung – außerhalb von Deutschland und Europa?

1.

Das deutsche Sozialrecht: ein Beispiel?
Gegenstand dieses Vortrages wird das deutsche Sozialrecht sein. Es sollen die
Einflüsse des internationalen und speziell des supranationalen Rechts auf Deutschland,das Mitglied der wichtigsten internationalen Organisationen und vor allem auch derEuropäischen Union ist, gezeigt werden. Nun ist das deutsche Sozialrecht, wie das
Sozialrecht anderer Staaten, stark geprägt durch die historische Entwicklung. Die frühe
Entscheidung Ende des 19. Jh. für ein Sozialversicherungsmodell ist bis auf den
heutigen Tag bedeutsam geblieben, man kann insoweit von einem Beleg für die Thesevon der sog. Pfadabhängigkeit sprechen.
Zu fragen ist daher, inwieweit man die interne Entwicklung des deutschen Sozialrechts
als Beispiel für andere Staaten, etwa für Japan, heranziehen kann.

2.

Generalisierende Aspekte
Es lassen sich eine Reihe von Aspekten nennen, die zeigen, dass die deutschen
Erfahrungen durchaus Folgerungen zulassen, die verallgemeinert werden und daher
auch für Japan interessant werden können.
a) Dem internationalen wie dem europäischen Recht liegen im Kern gemeinsame
Fragestellungen zugrunde, darauf wird nachfolgend unter III. noch einzugehen sein.
Insbesondere

die

Globalisierung

führt

dazu,

dass

die

nationalen

Sozialrechtssysteme nicht mehr isoliert gesehen werden können. Für jeden Staat,
vor allem aber die im Wettbewerb führenden Nationen stellte sich die Notwendigkeit,
Antworten auf die Frage nach den Auswirkungen der Globalisierung auf das
nationale Sozialrecht zu entwickeln. Insoweit ist das deutsche Beispiel auch fürandere Staaten von Interesse.
b) Deutschland ist Mitglied der Europäischen Union. Insoweit besteht eine
Besonderheit gegenüber außereuropäischer Staaten wie Japan. Deutschland ist
gleichzeitig aber Mitglied in allen wichtigen internationalen Organisationen, die auchfür soziale Fragen von Belang sein können, wie die ILO, die UNO, die WTO etc.
Das gilt auch für Japan, das z. B. ebenfalls eine Reihe wichtiger Konventionen der
ILO ratifiziert hat.

3c) In der sozialpolitischen Debatte vieler Staaten wird der Sozialrechtsvergleich immer
wichtiger. Bei der Vorbereitung von Reformen wird gefragt, welche Regelungen sichin anderen Staaten finden. Das gilt in besonderem Maße auch für Japan. Wennaber z. B. europäische Staaten mit in den Vergleich einbezogen werden sollen, sokann eine isolierte Berücksichtigung des nationalen Rechts heute nicht mehr
genügen. Dieses nationale Recht der Mitgliedstaaten der EU wird in vielfältiger
Weise durchdrungen und überlagert von dem Europäischen Gemeinschaftsrecht.
Zum richtigen Verständnis z. B. des deutschen Rechts gehört daher eine
Einbeziehung des Europäischen Gemeinschaftsrechts.

III.

Internationale und supranationale Regeln

Bevor die Einflüsse des internationalen und – vor allem – des supranationalen Rechts auf
das deutsche Sozialrecht dargestellt werden können, muss zunächst etwas zu den wichtigsten Regeln des internationalen und supranationalen Rechts gesagt werden. Bedeutsam ist
die Frage nach dem Zweck, der Funktion internationaler und supranationaler Normen für densozialen Bereich, ebenso aber auch die verwendeten Rechtsnormen und die Unterschiede
zwischen internationalen und supranationalen Regeln.
1.

FunktionInternationale und supranationale Normen, die regelmäßig die nationalen Regeln
ergänzen, können verschiedene Funktionen haben. Sie können die Freizügigkeit der
Bürger erhöhen oder internationale Mindeststandards schaffen. Daneben wären bei
einer Weiterentwicklung der Internationalisierung weitere Funktionen denkbar.
a) Freizügigkeit
Die nationale Ausrichtung der sozialen Sicherungssysteme führt dazu, dass Bürger,
die ihre Staaten verlassen, um auswärts zu arbeiten oder einen Urlaub zu
verbringen, grundsätzlich nicht mehr von dem Schutz des eigenen Sozialsystems
erfasst werden. Dieses in Zeiten der wachsenden Mobilität unerwünschte Ergebnis
kann durch internationale oder supranationale Regeln vermieden werden, indem
ein System von Koordinierungsnormen geschaffen wird. Das geschieht durch zweioder mehrseitige völkerrechtliche Abkommen, aber auch durch supranationale
Normen.

4b) Schaffung von MindestnormenDasinternationale

Recht

kann

aber

auch

dazu

eingesetzt

werden,Mindeststandards zu schaffen, die regelmäßig eine humanitäre und eineökonomische Funktion haben. Einerseits sollen die Standards der Verwirklichungvon Menschenrechten dienen, andererseits wird durch die möglichst umfassende
Durchsetzung von Mindeststandards auch erreicht, dass Staaten nicht durch die
Ausnutzungmenschlicher

Arbeitskraft

ein

im

internationalen

Wettbewerb

gegenüber anderen Staaten bedeutsam Vorteil erlangen, indem sie zu niedrigeren
Arbeitskosten produzieren können.
c) Internationale Institutionen mit eigenen Kompetenzen
Koordinierung und Mindeststandards ändern im Prinzip nichts daran, dass die
Sozialpolitik nach wie vor durch die Nationalstaaten gestaltet wird. Wie die
Europäische Union zeigt, ist es aber auch möglich, dass die Staaten Hoheitsrechte
auf neu geschaffene Institutionen übertragen, die dadurch in die Lage versetzt
werden, eigenständig Recht zu setzen und damit Politik zu gestalten. In Zeiten derfortschreitenden

Globalisierung

undEntstaatlichung

liegt

es

nahe,

auf

internationaler Ebene Instanzen zu schaffen, die insbesondere ein Gegengewicht
für die international

operierenden multinationalen Unternehmen darstellen.

Abgesehen von der Europäischen Union ist dieser Gedanke allerdings bislang nochnicht oder nur sehr rudimentär realisiert worden.
2.

Formen der Einwirkung, insbesondere normative Wirkunga) Je nach ihrer Entstehung gibt es sehr unterschiedliche Formen internationaler undsupranationaler Normen. Soweit es die Koordinierungsregeln anbelangt, beruhen
sie im völkerrechtlichen Bereich ganz überwiegend auf zwei- und mehrseitigen
Abkommen der Staaten. Es gibt zwar auch ILO-Abkommen, die diese Zielsetzungzum Inhalt haben, ihnen kommt jedoch nur eine relativ geringe praktische
Bedeutung zu.
Soziale Mindestnormen werden dagegen typischerweise durch internationaleÜbereinkommen und Deklarationen, etwa der UNO oder der ILO, geschaffen, siewerden erst durch Ratifikation für die Staaten verpflichtend. Auf der Ebene derEuropäischen Gemeinschaften beruht das Koordinierungsrecht auf eigener
Rechtsetzung der EU. Das soll in Zukunft auch für die Mindestnormen gelten, weil
in der neuen EU-Verfassung, die allerdings noch nicht in Kraft getreten ist, soziale

5Grundrechte vorgesehen sind. Bislang hat die EU, abgesehen von einzelnen
Vertragsbestimmungenmit

sozialpolitischer

Relevanz,

nur

unverbindliche

Deklarationen vorzuweisen, in denen Mindeststandards festgelegt werden.
b) Was die normative Wirkung internationaler Normen anbelangt, so ist sie von dem
Entstehungsgrund abhängig. Völkerrechtliche Abkommen erlangen durch die
Ratifikation volle innerstaatliche Wirkung. Deklarationen und Übereinkommen
verpflichten nur die Staaten, sie bedürfen zu ihrer innerstaatlichen Wirksamkeit,
soweit sie nicht ausnahmsweise self-executing sind, der Umsetzung durch dennationalen Gesetzgeber. Ob die Staaten diese Verpflichtung einhalten, wird zumeist
durch ein besonderes Überwachungsverfahren geprüft, das auf regelmäßigen
Berichten der Staaten beruht.
Demgegenüber wirken die supranationalen Normen in allen Mitgliedstaaten
unmittelbar und zwingend und gehen abweichenden innerstaatlichen Normen vor.
Ein Europäischer Gerichtshof wacht über die einheitliche Auslegung desGemeinschaftsrechts.
3.

Unterschiede
Fragen der Koordination und der Setzung von sozialen Mindestnormen können auf
internationaler oder auf supranationaler Ebene geregelt werden, bisweilen gibt es auchein Nebeneinander. Der entscheidende Unterschied liegt darin, dass das internationale
Recht die Souveränität der Staaten unberührt lässt. Demgegenüber beruht das
Gemeinschaftsrecht auf einer Übertragung von Souveränitätsrechten auf neue
Institutionen, die Gemeinschaft, die die übertragenen Rechte selbständig ausüben
kann und insoweit wie ein Staat auftritt. Soweit es eine entsprechende Ermächtigung
gibt, könnte die Gemeinschaft auch Gemeinschaftssozialrecht schaffen.

IV.

Der Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche
Sozialrecht

1.

Beschränkung auf das Gemeinschaftsrecht
Deninternationalenundsupranationalen

Regelungenliegengemeinsame

Ausgangsfragen und Sachverhalte zugrunde. Das sollte durch die Verknüpfung beider
Normbereiche deutlich gemacht werden. Die Antwort auf diese Ausgangsfragen sind

6allerdings unterschiedlich. Eine nähere Analyse dieser Antworten für beide
Rechtsbereiche würde den Rahmen dieses Referats sprengen. Deshalb soll
nachfolgend eine Beschränkung auf das supranationale Recht vorgenommen werden.
Für eine solche Konzentration spricht, dass die Einflüsse des Europäischen
Gemeinschaftsrechts besonders komplex sind. Neben der eigentlichen RechtsetzungderGemeinschaft

beeinflusst

auch

die

Rechtsprechung

des

EuGH

die

Rechtsentwicklung in erheblichem Umfang. Zu der Komplexität trägt ferner bei, dassnicht nur das Sozialrecht zu berücksichtigen ist sondern auch die Einflüsse anderer
Rechtsbereiche, wie das Wirtschaftsrecht.
2.

Auswirkungen der EU auf das nationale Sozialrecht
Auswirkungen ergeben sich in zweierlei Hinsicht; zum einen ist das Europäische
Gemeinschaftsrecht ein Rahmen für die Sozialpolitik der Mitgliedstaaten, zum anderenkann die Europäische Union selbst eine gemeinschaftliche Sozialpolitik gestalten,
gleichsam als zusätzlicher Akteur.
a) Europarechtlicher Rahmen für die nationale Sozialpolitik
Die Europäische Gemeinschaft ist – jedenfalls auch – eine Rechtsgemeinschaft.
Sie ist durch einen Rechtsakt begründet und agiert mit rechtlichen Instrumenten,
insbesondere einer ausgedehnten Rechtssetzung in Form von Verordnungen und
Richtlinien. Die Europäische Gemeinschaft ist eine Rechtsgemeinschaft aber auchinsofern, als die Handlungen der Organe und der Mitgliedstaaten durch ein Gericht,
dem Europäischen Gerichtshof, auf ihre Übereinstimmung mit den – quasiverfassungsrechtlichen – Grundlagen der Gemeinschaft, den europäischen
Verträgen, überprüft werden.
Die Sozialpolitik in der Europäischen Gemeinschaft hat sich, wie jede Politik, andiese Vorgaben zu halten. Diese Vorgaben betreffen zunächst die Kompetenzfrage,
daneben aber auch die inhaltlichen Auswirkungen, die sich aus europäischem
Recht

und

den

Aktivitäten

europäischer

Institutionen

für

die

nationalen

Mitgliedstaaten ergeben.
aa) Fehlen einer generellen sozialpolitischen Kompetenz der EG
Im Katalog der Kompetenzzuweisungen für die EG fehlt die Sozialpolitik.
Insoweit verbleibt es grundsätzlich bei der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.
Sozialpolitik ist also nach wie vor nationale Angelegenheit. Das bedeutet jedoch

7nicht, dass der europäische Gemeinschaftsvertrag, was sozialpolitische Fragenanbelangt, indifferent wäre. Vielmehr werden u. a. die Förderung des sozialen
Fortschritts und eines hohen Beschäftigungsstandes, die Stärkung des sozialen
Zusammenhalts als Ziele der Gemeinschaft in Artikel 2 des Vertrages über die
Europäische Union (Maastricht-Vertrag) bezeichnet. Auch in den aktualisierten
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist in der Präambel der
Vorsatz der Mitgliedstaaten angesprochen, „die stetige Besserung der Lebensund

Beschäftigungsbedingungenihrer

Völkerals

wesentliches

Zielanzustreben“; darüber hinaus werden in Artikel 2 als Aufgaben derGemeinschaft bezeichnet: Die Herstellung eines hohen Beschäftigungsniveaus
und eines hohen Maßes an sozialem Schutz, die Hebung der Lebenshaltung
und er Lebensqualität und die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen
Zusammenhalts.
Des weiteren enthält das primäre Gemeinschaftsrecht auch einige konkrete
sozialpolitische Regelungen zur Beschäftigung (Titel VIII), zur Sozialpolitik,
insbesonderezum

europäischen

Sozialfonds(Titel

IX)

und

zum

Gesundheitswesen (Titel XIII). Die nicht aufgeführten Sektoren und die in den
angesprochenen Sektoren nicht geregelten Fragen - und das ist die große
Mehrzahl - verbleiben in der Kompetenz der Mitgliedstaaten, ganz abgesehen
davon, dass auch bei Bestehen einer Gemeinschaftskompetenz das
Subsidiaritätsprinzip zu einer Einschränkung der Regelungskompetenz derGemeinschaft führen kann.
bb) Punktuelle europarechtliche Regelungen mit Wirkungen für die Sozialpolitik(1) Das europäische Koordinierungsrecht für Wanderarbeitnehmer
Im EG-Vertrag ist als eine der Grundfreiheiten die Freizügigkeit derArbeitnehmer in der Gemeinschaft garantiert. Die Freizügigkeit kann nur
dann praktiziert werden, wenn die Wanderung von einem Staat in den
anderen nicht mit gravierenden Nachteilen für die einzelnen Bürger
verbunden ist. In Anbetracht der nationalen Ausrichtung der sozialen
Sicherungssysteme entstehen aber solche Nachteile -bei Fehlenbesonderer Regeln - vor allem beim sozialen Schutz der Arbeitnehmer.
Daher

hat

die

EWG

bereits

frühzeitig

einSystemvonKoordinierungsvorschriften erlassen, die diese Nachteile vermeiden sollen(EG-Verordnungen 3 und 4, später dann Verordnung (EWG) 1408/71 und
506/72). Dieses Koordinierungssystem für die soziale Sicherheit der8Wanderarbeitnehmer ist im Laufe der Jahre auf weitere Personengruppen,
insbesondere die Selbständigen, ausgedehnt worden. Durch den Beitrittweiterer Staaten zur EG mussten jeweils zusätzliche Systeme in die
Koordinierung einbezogen werden; die Kompliziertheit des Systems ist
dadurch immer weiter gewachsen. Das bedeutet für den Bürger
Unverständlichkeit des Rechts und für den Rechtsanwender erhebliche
Schwierigkeiten bei der Umsetzung. Die Komplexität schlägt sich inzahlreichen Entscheidungen des EuGH nieder, die immer wieder auf
Ablehnung und Unverständnis in den Mitgliedstaaten stoßen.
Diskutiert wird seit langem eine Vereinfachung des Koordinierungsrechts,
gleichzeitig stehen aber auch Erweiterungen durch den Beitritt derosteuropäischen Staaten an, die mit einer weiteren Komplizierung
einhergeht.

Fernerwird

seit

Jahrendie

AusdehnungdesKoordinierungsrechts auf Drittstaatsangehörige diskutiert, die in einem
Mitgliedstaat einer Erwerbstätigkeit nachgehen.
(2) Einzelne

gemeinschaftsrechtliche

Regelungenmit

unmittelbarer

sozialpolitischer Relevanz
Oben ist bereits darauf hingewiesen worden, dass der EG-Vertrag eineganze Reihe von sozialpolitisch einschlägigen Vorschriften enthält, diesozialpolitische Relevanz ist hier ohne weiteres erkennbar. Daneben gibt es
jedoch auch weitere Bestimmungen, die zunächst nicht eindeutig alssozialpolitischzu

qualifizierensind,dennochaber

unmittelbaresozialpolitische Wirkungen entfalten. Das wichtigste Beispiel ist derursprünglich in Artikel 119 EGV, jetzt in Artikel 141 angesprochene
Grundsatz der Lohngleichheit von Männern und Frauen. Dieser Grundsatz
ist auch auf soziale Leistungen, wie etwa Betriebsrenten und andere
Sozialleistungen zu übertragen und spielt in der Rechtsprechung des EuGH
eine gewichtige Rolle.
(3) Sonstige

gemeinschaftsrechtliche

Regelungenmit

unmittelbarer

sozialpolitischer Relevanz
Die soziale Sicherheit ist integriert in das Gesamtsystem der Wirtschaftsund Rechtsordnung. Dieses Postulat gilt unzweifelhaft für das nationale
Recht, auch wenn es häufig in der Realität nicht verwirklicht wird. Auf dereuropäischen Rechtsebene können sich dort Schwierigkeiten ergeben, wo

9gemeinschaftsrechtliche Regelungen, wie etwa die Grundfreiheiten oder das
EG-Wettbewerbsrecht, zusammentreffen mit Rechtsbereichen, die innationaler Gesetzgebungskompetenz verblieben sind, wie etwa die
Sozialpolitik. Die auf die Ebene der Gemeinschaft ausgerichteten
Rechtsregeln können mit den Strukturen der national geregelten Bereichekollidieren. Dieser Konflikt ließe dadurch vermeiden, dass man eineBeschränkung der Anwendung der EG-Rechtsregeln auf die Bereicheannimmt, die bereits der Gemeinschaftskompetenz unterliegen. Das würdeaber bedeuten,

dass

man

Rechtsordnung

aufgibt,

diesofernForderungnach

EinheitderesZusammenwirken

von

das

der

Rechtsbereichen, die durch Gemeinschaftsrecht geregelt werden, mit
anderen Rechtsbereichen anlangt, die noch in nationaler Kompetenz
verblieben sind. Diese zunächst sehr abstrakt anmutende Problematik hat
durch die Rechtsprechung des EuGH praktische

BedeutungundAnschaulichkeit erlangt. Auf die beiden Hauptanwendungsfelder, die
Geltung der Grundfreiheiten für Gesundheitsleistungen der gesetzlichen
Krankenversicherung und die Anwendbarkeit des EU-Wettbewerbsrechts
auf

Sozialversicherungsträger(insbesonderediegesetzlichen

Krankenkassen) soll daher nachfolgend näher eingegangen werden.
(4) EU-Wirtschaftsrecht und Sozialpolitik
Die Grundfreiheiten des EU-Rechts in ihrer Auswirkung auf die gesetzliche
KrankenversicherungZu

den

KernbestimmungendesEuropäischen

Gemeinschaftsrechts

gehören die Grundfreiheiten, d. h. neben der Freizügigkeit der Arbeitnehmer
die Warenverkehrs-, Personenverkehrs- und Kapitalverkehrsfreiheit sowie
die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Die Grundfreiheiten waren
und sind Regelungsschwerpunkt des Vertrages zur Errichtung desgemeinsamen Marktes. Sie betreffen zunächst den Wirtschaftsverkehr,
können aber auch Bedeutung für den Sozialbereich haben. Das ist
besonders

deutlichfürden

Gesundheitsbereich.

Leistungenan

Krankenversicherte werden überwiegend als Sach- und Dienstleistungerbracht. Die Regeln, nach denen dies erfolgt, sind solche des jeweiligen
nationalen

Staates.

Nationales

Recht

bestimmt

also,

wer

Gesundheitsleistungen abgeben darf, wie diese Leistungen beschaffen sein
müssen und ob sie auch bei Auslandsaufenthalt beansprucht werden
können. Ausgehend von der territorialen Begrenzung der sozialen
Sicherungssysteme (sog. Territorialitätsgrundsatz) war es lange Zeit

10
weitgehend

unbestritten,

dass

LeistungenderKrankenversicherung

grundsätzlich nur bei Aufenthalt im Inland beansprucht werden können;
Ausnahmen bedurften einer besonderen Regelung. Solche Regelungenfinden sich in zweiseitigen Sozialversicherungsabkommen und in den
Verordnungen über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer(Verordnung (EWG) 1408/71 und VO (EWG) 571/72). Nach Artikel 22 derVO 1408/71 bedarf eine Behandlung im Ausland jeweils einer besonderen
Genehmigung
besondersdeszuständigengeregelten

Versicherungsträgers.

Sonderfälle

hinausgehend

Über

diese

wurde

der

Territorialitätsgrundsatz bislang strikt angewendet. Der Europäische
Gerichtshof hat diesen Rechtszustand revidiert und z. B. in den
Rechtssachen Kohll und Decker ausgesprochen, dass eine territoriale
Begrenzung nur bei Vorliegen besonderer rechtfertigender Gründe zulässig
ist. In der Rechtssache Kohll (C – 158/96) ging es um einen Luxemburger
Staatsbürger, der ohne vorherige Genehmigung seiner Krankenkasse einezahnregulierende Behandlung in Trier durchführen ließ und die Kosten
anschließend von seiner Krankenkasse ersetzt verlangte. Der Europäische
Gerichtshof hielt diesen Anspruch unter Berufung auf die Bestimmungenüber einen freien Dienstleistungsverkehr für berechtigt. In der Rechtssache
Decker (C – 120/95) verlangte ebenfalls ein Luxemburger Versicherter
Erstattung der Kosten für eine Brille, die er bei einem Optiker in Belgien
gekauft hatte. Auch diesen Anspruch erachtete der EuGH für gerechtfertigt
und berief sich dabei auf die Warenverkehrsfreiheit Beschränkungen bei derInanspruchnahme von Gesundheitsleistungen im Ausland sind nur dann zu
akzeptieren, wenn sie durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls
gerechtfertigt werden. Solche Gründe können z. B. gegeben sein, wenn die
territorialen Beschränkungen notwendig sind, um die finanzielle Stabilität
des Sozialsystems zu gewährleisten. Für den stationären Bereich, der invielen Staaten einer umfassenden Bedarfsplanung unterliegt, hat der EuGH
in der Rechtssache Smits/Peerwooms (C – 157/99) die Beschränkung derDienstleistungsfreiheit aus den genannten Gründen für gerechtfertigt
erachtet.
Diese Rechtsprechung, die bislang noch nicht für alle Leistungsarten
ausdifferenziert ist, macht dennoch schon heute deutlich,

11-dass die Grundfreiheiten in ihrer Wirkung nicht auf die bereits derGemeinschaftskompetenz überantworteten Politikbereiche beschränkt
werden können; es gibt also keine generellen Bereichsausnahmen;-dass der unterschiedliche Grad der Vergemeinschaftung zu Friktionen
führen kann, die die Gestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers
einschränken können;-

dass mehr als bisher bei politischen Entscheidungen beachtet werdenmuss, ob sie nicht durch Gemeinschaftsrecht beeinflusst und u. U. sogar
konterkariert werden.

cc) Das europäische Wettbewerbsrecht und die Sozialversicherung
Ein anderes Beispiel für die mittelbare Beeinflussung nationalen Sozialrechts
durch die Europäische Gemeinschaft ist die Erstreckung von europäischem
Wettbewerbsrecht auf Institutionen des Sozialrechts. Die Problematik entsteht
dadurch, dass die ursprünglich, jedenfalls grundsätzlich klare Grenzziehungzwischen staatlicher sozialer Sicherheit und privatwirtschaftlichem Markt
zunehmend verschwimmt und dadurch die Frage sich stellt, inwieweit die fürden Markt geltenden Regeln (Wettbewerbsrecht) auch für die soziale Sicherheit
gelten können. Das betrifft in gleicher Weise das nationale wie das
supranationale Wettbewerbsrecht. Es sind vor allem drei Trends, die zu dieser
Grenzverwischung führen.
(1) Zum einen wird eine Privatisierung der sozialen Sicherheit insofern
propagiert, als das Ziel der Sicherung auch durch private Vorsorge, u. U.
steuerlich gefördert, angestrebt werden sollte. So wird, insbesondere wegen
der Schwierigkeiten der staatlichen Alterssicherung in Anbetracht derdemographischen Entwicklung gefordert, dass der Einzelne durch private
Kapitalbildung für sein Alter vorsorgen sollte. Instrumente für eine solche
Vorsorge können die Privatversicherung, aber auch das Arbeitsrecht sein.
(2) Zum anderen gibt es die Tendenz, dass die gesetzlich geschaffenen
Institutionen der sozialen Sicherheit sich nicht nur der öffentlich-rechtlichen
Instrumente bedienen sondern auch auf dem Markt agieren, indem sie z. B.
die Leistungen, die den Versicherten zur Verfügung gestellt werden sollen(ärztliche Behandlung, Rehabilitation, Arzneimittel etc.) auf dem Markterwerben und insoweit als Nachfrager von Leistungen auftreten. Sie treten

12
damit in Konkurrenz zu privaten Nachfragern, was die Anwendung vonWirtschaftsrecht implizieren kann.
(3) Öffentlich-rechtlich organisierte Sozialversicherungsinstitutionen können
aber auch insoweit wettbewerbsrechtlich relevant handeln, als sie im
Wettbewerb zu privaten Sicherungsinstitutionen treten und insoweit
funktionalals

Unternehmenanzusehen

sind.

So

könnenSozialversicherungsträger Versicherungsschutz in einer Form anbieten, wie
sie ebenfalls von der Privatversicherung präsentiert wird. Damit kann ein
Wettbewerbsverhältnis zwischen Privat- und Sozialversicherung auch auf
der Angebotsseite entstehen. Ein Beispiel, das den Europäischen
Gerichtshof beschäftigt hat, ist die Arbeitsvermittlung für Führungskräfte.
Das ursprünglich in Deutschland bestehende Monopol der Bundesanstalt fürArbeitist

inAnbetracht

desVorhandenseinsvonprivaten

Vermittlungsagenturen für europarechtswidrig erklärt worden (RechtssacheC – 41/90 (Hoefner und Elser)).
Ein aktuelles Beispiel ist die seit 1.1.2004 bestehende Möglichkeit fürgesetzliche

Krankenkassen,

ZusatzversicherungenfürLeistungenanzubieten, die nicht mehr im gesetzlichen Leistungskatalog enthalten sind(vgl. dazu v. Maydell/Karl, Das Angebot von Zusatzkrankenversicherungen–

Dürfengesetzliche

Krankenversicherungen

Zusatzversicherungenanbieten?, 2003). Ab 2005 sollen Zusatzversicherungen für Zahnersatz
nebeneinandervongesetzlichen

Krankenkassen

undprivaten

Krankenversicherungen angeboten werden.
Die bisherige Abgrenzung zwischen Privat- und Sozialversicherung wird
durch das GKV-Modernisierungsgesetz auch insoweit verändert, als diegesetzlichen Krankenkassen die Ermächtigung erhalten haben, im Bereichder Zusatzversicherungen als Vermittler zwischen ihren Versicherten und
den PKV-Unternehmen aufzutreten.
(4) Schließlich wird die Grenze zwischen staatlicher sozialer Sicherheit und
privatem Marktgeschehen auch dadurch aufgelockert, dass private
Sicherungsformen, etwa in Gestalt der Privatversicherung, so weitgehend
inhaltlich durch den Gesetzgeber fixiert werden, dass der Unterschied zur
staatlichen Sozialversicherung minimiert wird. Die Pflegeversicherung inprivater Form ist insoweit ein Beispiel.

13

Grundsätzlich unterliegen alle Personen, die gegen Krankheit abgesichertsind, auch der Pflegeversicherung. Für die Personen, die Mitglieder privater
Krankenversicherungen sind, ist die private Krankenkasse auch für die
Pflegeversicherung zuständig. Beiträge und Leistungen werden weitgehend
durch den Gesetzgeber festgelegt. Eine Risikoprüfung, wie sie für die
private Krankenversicherung typisch ist, und eine Bemessung der Prämie
nach dem konkreten Risiko finden nicht statt.
Nähert sich die staatliche soziale Sicherheit den privaten Vorsorgeformen an,
so stellt sich ganz konsequent die Frage, ob die für den Markt geltenden
Bestimmungen, wie insbesondere das Wettbewerbsrecht, Anwendung finden.
Das gilt für das nationale ebenso wie für das supranationale Recht, denn
deutsche

Sozialversicherungen,

die

als

WettbewerbervonprivatenVersicherungen auftreten, tangieren damit auch die Zugangsmöglichkeiten
ausländischer Wettbewerber auf dem deutschen Markt. Ist dies der Fall, dannverstoßen nationale Regeln zugunsten staatlicher Institutionen, wie etwa das
Vermittlungsmonopol der Bundesanstalt für Arbeit gegen europäisches
Wettbewerbsrecht.
Ebenso wären finanzielle Vorteile, die solche Institutionen vom Staat erhalten,
als unzulässige Beihilfen im Sinne des EG-Rechts zu qualifizieren. Auch derGesichtspunkt einer unzulässigen Quersubventionierung spielt in diesem
Zusammenhang eine wichtige Rolle. Diese Entwicklung könnte dazu führen,
dass soziale Zwecke, die durch die Sozialversicherungsinstitutionen angestrebt
werden sollen, nicht mehr erreicht oder zumindest erschwert werden. Dies wäre
für die Sozialpolitik eine erhebliche Beeinträchtigung.
Für die zukünftige sozialpolitische Entwicklung gibt es in Anbetracht dergekennzeichneten Tendenzen zwei mögliche Orientierungen. Es ist vorstellbar,
dass die Unterschiede zwischen Individual- und Sozialversicherung immer
stärker nivelliert und schließlich ganz beseitigt werden. Die Entwicklung in
Holland zeigt insoweit einen möglichen Prozess. Nach einer solchen Einebnung
der Unterschiede besteht kein Grund und keine Möglichkeit, das für die
Privatwirtschaft entwickelte Wettbewerbsrecht nicht auch auf die öffentlichen
Institutionen anzuwenden. Das hätte den Vorteil, dass dadurch ein Druck auf
die Wettbewerbsfähigkeit und damit auf Rationalisierung und Wirtschaftlichkeit
ausgeübt würde.

14

Andererseits

wäre

auch

denkbar,

dass

die

Sozialversicherung

ihre

Besonderheiten, vor allem den sozialen Ausgleich, betont und sich auf
Leistungen konzentriert, die durch dieses Element des sozialen Ausgleichs
gekennzeichnet werden.
Jede

Vermischungmitüblicherweise

erwerbswirtschaftlichausgeübten

Aufgaben führt zu einer Verwässerung und zur Gefährdung der Zielerreichunghinsichtlich der sozialen Aufgaben. Die Folge ist dann die Anwendung desWettbewerbsrechts. Durch die Rechtsprechung des EuGH ist diese, auch im
nationalen Recht angelegte, Entwicklung plastisch deutlich geworden.
b) Die Europäische Union als sozialpolitischer Akteuraa) Ausgangspunkt
Soeben ist gezeigt worden, dass die grundsätzliche sozialpolitische
Kompetenz bei den Mitgliedstaaten verblieben ist, dass aber die
Europäische

Gemeinschaft

unmittelbar

undmittelbar

punktuellsozialpolitisch wirksam werden kann und tatsächlich auch aktiv wird. Das
bedeutet. dass ein Zusammenwirken von staatlicher und supranationaler
Politik erfolgt, für das Regeln und Grundsätze entwickelt werden müssen.
Dieses Zusammenwirken wird entscheidend dadurch bestimmt, in welcher
Weise und in welchem Umfang die Europäische Union als sozialpolitischer
Akteur auftritt. Das folgt schon daraus, dass der Gemeinschaft, soweit sie im
Rahmen des Vertrages tätig wird, der Vorrang vor den Mitgliedstaaten
zukommt.
Bei der Analyse der sozialpolitischen Aktivitäten der Europäischen Union ist
in mehrfacher Hinsicht zu differenzieren.
(1) Die Europäische Union handelt durch ihre Organe, deren Tätigkeit inunterschiedlicher Rechtsform erfolgt, sich aber auch inhaltlich u. U.
unterschiedlich

darstellt.

Insoweit

lässt

sich

differenzieren

eine

Sozialpolitik des Europäischen Parlaments, des Ministerrats, derKommission

und

des

Europäischen

Gerichtshofs,

Rechtsprechung sich sozialpolitisch auswirken kann.

dessen15(2) Auf seiten der Mitgliedstaaten können sich die Aktivitäten derEuropäischen Union auf die Sozialpolitik des Staates selbst, derRegionen bzw. Bundesländer und der Kommunen auswirken, danebenaber auch auf die sozialpolitisch relevanten privatrechtlich organisierten
Institutionen (Privatversicherung, Arbeitgeber bezüglich der betrieblichen
Sozialpolitik etc.).
(3) Die europäische Sozialpolitik, verstanden als Politik, wie sie von den
Gemeinschaftsinstitutionen gestaltet wird, ist nicht statisch, sondern
entwickelt sich in einem dynamischen Prozess, wobei diese Entwicklung
in den letzten Jahrzehnten nicht kontinuierlich sondern in Schüben
erfolgt ist.
bb) Weichenstellung

bei

der

GründungderEuropäischen

Wirtschaftsgemeinschaft
Wie bei der Montanunion sollte auch bei der Wirtschaftsgemeinschaft der
Schwerpunkt bei der Schaffung eines gemeinsamen Marktes liegen. Ob
dazu auch die schrittweise Harmonisierung der Sozialpolitik treten sollte, wiedies im Schlusskommunique der vorbereitenden Regierungskonferenz vonMessina (1.-3. Juni 1955) angesprochen wurde, war zwischen den
Gründungsstaaten umstritten. Frankreich erhob diese Forderung wegenseiner im Vergleich zu den anderen Staaten relativ hohen Sozialabgaben,
weil in Anbetracht der hohen Lohnnebenkosten Wettbewerbsnachteile für
die französische Wirtschaft auf dem zu schaffenden gemeinsamen Markt
befürchtet wurden. Die anderen Gründungsstaaten, vor allem auch
Deutschland, traten dieser Forderung entgegen mit dem Hinweis, dass derSozialaufwand

neben

der

Steuerbelastung

und

den

sonstigenStandortfaktoren nur einer von vielen Kostenfaktoren sei, der im Rahmen
des gemeinsamen Marktes hingenommen werden müsse.
Der Streit wurde schließlich durch einen von Frankreich und Deutschland
gemeinsam erarbeiteten Kompromiss beigelegt, der zum Inhalt hatte, dassin dem EG-Vertrag - abgesehen von der Freizügigkeitsregelung – keine
Kompetenznormen im Bereich der Sozialpolitik aufgenommen wurden, wohlaber die Formulierung über die stetige Besserung der Lebens- undBeschäftigungsverhältnisse der Völker als Ziel der Gemeinschaft (in derPräambel). Dieses Ziel sollte durch den gemeinsamen Markt, der eine

16
Abstimmung der Sozialordnung begünstigen sollte, ebenso wie durch die im
Vertrag vorgesehenen Verfahren (Artikel 117 EGV) und durch eine
Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften erreicht werden.
Artikel 117 EGV (in der ursprünglichen Fassung) begründete allerdings
keine Kompetenz zur sozialpolitischen Rechtssetzung.
cc) Längerfristiger Trend: Verstärkung der sozialpolitischen Aktivitäten der EG
Der gefundene Kompromiss führte dazu, dass in den Jahrzehnten danachbis auf den heutigen Tag die Sozialpolitik in der Kompetenz derMitgliedstaaten verblieben ist, gleichzeitig aber vielfältige Aktivitäten derGemeinschaftsinstitutionen in diesem Bereich zu verzeichnen sind, die je
nach

den

allgemeinen

unterschiedliche

Intensität

politischen

Rahmenbedingungenaufwiesen.

Bei

einer

eine

rückschauenden

Betrachtung kann man allerdings feststellen, dass die soziale Dimension der
EG immer stärker entwickelt worden ist. Für diese Entwicklung war
maßgebend, dass die Ausklammerung einer gemeinsamen Sozialpolitik –bei gleichzeitiger Ausdehnung der Gemeinschaftskompetenzen auf immer
mehr Politikbereiche – sich als ein Hindernis für die Stärkung derGemeinschaft erwies. In den Mittelpunkt der Entwicklung wurde im übrigen
der Ausbau eines EU-Bürgerstatus gestellt, zu dem auch die sozialpolitische
Komponente gehört. Ein weiterer Einflussfaktor ist der Umstand, dass die
bereits vergemeinschafteten Bereiche sich auf den Sozialsektor auswirken
und ihn mittelbar beeinflussen. Besonders deutlich zeigt sich dieser Einfluss
bei der Wirtschafts- und Währungspolitik. Der gemeinsame Markt mit
einheitlicher Währung führt dazu, dass sich die unterschiedlichen
Produktionskosten in der Gemeinschaft auf die Wettbewerbssituation auf
dem gemeinsamen Markt auswirken. Das gilt insbesondere für die
Sozialabgaben, die die Arbeitskosten erhöhen und sich in den Preisen
niederschlagen. Dadurch entsteht ein Druck in allen Staaten mit hohen
Lohnnebenkosten, diese im Interesse der Wettbewerbsfähigkeit der eigenen
Industrie zu senken; dies kann nur durch eine Änderung des sozialen
Sicherungssystems erfolgen. Auch der im Zusammenhang mit derEinführung der gemeinsamen Währung geschaffene Stabilitätspakt führt zur
Einflussnahme auf die nationale Sozialpolitik, indem die Ausgaben desStaates für die Sozialsysteme gesenkt werden, um die Stabilitätskriterieneinzuhalten. Schließlich wirkt sich auch das immer komplizierter werdende
Koordinierungsrecht

dahin

aus,

dass

eine

zumindest

punktuelle

Harmonisierung die Schwierigkeiten der Koordinierung vermindern könnte.

17dd) Ziele, Inhalte, Instrumente, Institutionen
Will man die europäische Sozialpolitik näher kennzeichnen, so kann man
nach dem Warum, dem Was, den Mitteln und den Akteuren fragen.
(1) Ziele
Die europäische Sozialpolitik kann der Realisierung verschiedener Ziele
dienen, die häufig miteinander verwoben sind. Es kann zunächst darum
gehen, die Instrumente für eine Europäisierung der Sozialpolitik zu
schaffen. So ist das Koordinierungsrecht primär das Instrument zur
Herstellung

derFreizügigkeit

gemeinschaftsrechtlichenderGrundfreiheit.

Arbeitnehmer,
Die

einer

Bemühungenum

Konvergenz beziehen sich ebenso zunächst einmal nicht auf diemateriellen sozialen Inhalte sondern auf den Abbau der Unterschiede
zwischen den Systemen sozialer Sicherheit in den Mitgliedstaaten, alsoeinen instrumentellen Aspekt.
Ziel kann es – und wird es letztlich regelmäßig auch – sein, die sozielen
Verhältnisse inhaltlich zu gestalten. So dient das Koordinierungsrecht
dem besseren sozialen Schutz der Wanderarbeitnehmer. Dasselbe Ziel
für alle Bürger der Gemeinschaft verfolgen Bemühungen um die
Schaffung von sozialen Mindeststandards.
(2) Inhalte
Inhaltlich befassen sich die sozialen Bemühungen in der Gemeinschaft
mit

Koordinierung,

Konvergenz

undSicherungvonsozialenMindeststandards.
Durch Koordinierung werden Regeln geschaffen, die ein Zusammenspiel
der verschiedenen nationalen Sozialordnungen dergestalt ermöglichen,dass Wanderarbeitnehmer ihre erreichte soziale Position durch einen
Wechsel in einen anderen Mitgliedstaat nicht verlieren. Koordinierung
setzt die Schaffung zusätzlicher Rechtsnormen voraus, die diesen Effekt
sicherstellen.
Durch eine europäische Konvergenzpolitik sollen die nationalen
Sozialpolitiken so beeinflusst werden dass sie sich auf längere Sicht
annähern

mit

dem

Ziel

der

Schaffungvoneinheitlichen

Lebensbedingungen in der Gemeinschaft. Inhalte der Konvergenzpolitik

18kann auch sein, unter Akzeptierung von bestehenden Unterschieden imübrigenzumindest

die

Einhaltung

sozialer

Mindeststandards

sicherzustellen, ein Ziel, das im übrigen auch viele internationale
Aktivitäten, wie vor allem die Konventionen der Internationalen
Arbeitsorganisation, verfolgen.
(3) Institutionen
Die Institutionen der EU entsprechen nur zum Teil der politischen
Organisation von Staaten. Das liegt daran, dass die EU als
supranationale Organisation auf einem völkerrechtlichen Entstehungsakt
beruht und Staatsgewalt nur insoweit ausgeübt werden kann, als sie derGemeinschaft übertragen worden ist. Weil entscheidende Kompetenzen
bei den Mitgliedstaaten verblieben sind, kommt dem Ministerrat, d. h.
derRepräsentationderRegierungenderMitgliedstaaten,

eine

entscheidende Bedeutung zu, vor allem bei der Rechtsetzung.
Demgegenüber tritt das Europäische Parlament in seiner Bedeutung
zurück, wobei allerdings die Kompetenzen des Parlaments in den letzten
Jahren, vor allem im Bereich der Kontrolle, ausgeweitet worden sind.
Die schwache Stellung des Parlaments und die geringen Kompetenzen
der EG im Bereich der Sozialpolitik korrespondieren miteinander.
Werden die Mitgliedstaaten durch den Ministerrat repräsentiert, so
kommt das Gemeinschaftselement vor allem in der Kommission zur
Geltung. Auch wenn sie regelmäßig - vor allem bei der Rechtsetzung auf ein Zusammenwirken mit dem Ministerrat und dem Parlament
angewiesen ist, so spielt doch die Kommission als supranationalorganisierte Institution für die aktuelle Politik und die Entwicklung derGemeinschaft eine entscheidende Rolle. Die Kommission hat durch
eigeneUntersuchungen,

durch

die

BeauftragungvonExpertenkommissionen und durch die Ausarbeitung von Programmen
und Aktionsplänen wichtige Grundlagen für die Fortentwicklung dereuropäischen Sozialpolitik geleistet.
Schließlich wird die europäische Sozialpolitik auch durch den
Gerichtshof der Gemeinschaft bestimmt, denn die Interpretation desVertrages und des sonstigen supranationalen Rechts obliegt ihm.
Insoweit ähnelt der Gerichtshof einem Verfassungsgericht – auf
supranationaler Ebene. Wie bei Verfassungsgerichten erschöpft sich die

19Bedeutung nicht in der bloßen Rechtskontrolle, der Gerichtshof übt aucheine politische Funktion aus. In der Vergangenheit hat sich derGerichtshof teilweise selbst als Motor der Gemeinschaft verstanden,
was immer wieder Widerspruch von seiten der Regierung der
Mitgliedstaaten hervorgerufen hat.
(4) Instrumente
Eine europäische Sozialpolitik beruht auf Rechtsetzung, gleichzeitig ist
Rechtsetzung ein Instrument für die Realisierung und Umsetzung vonSozialpolitik.
Das europäische Recht ist n
i soweit eigenständig, als es weder dem
Völkerrecht noch dem nationalen Recht zugeordnet werden kann.
Dementsprechend sind auch die Rechtsquellen eigenständig. Man
unterscheidet zwischen primärem Gemeinschaftsrecht und sekundärem
oderabgeleitetem

Gemeinschaftsrecht.

Zum

primärenGemeinschaftsrecht gehören die Gründungsverträge der Gemeinschaft.
Für den Sozialbereich ist insbesondere auf den Grundsatz derLohngleichheit von Männern und Frauen (Artikel 119 EGV alt) oder
Artikel 117 EGV alt zu verweisen.
Der EG-Vertrag, wie das sonstige primäre Gemeinschaftsrecht, gilt
unmittelbar in allen Mitgliedstaaten, ohne dass es einer Umsetzung
durch den nationalen Gesetzgeber bedürfte. Insoweit besteht ein
Unterschied im Vergleich zum Völkerrecht. Der EG-Vertrag regelt die
Rechte der Gemeinschaftsorgane, er enthält auch Vorschriften, die
Rechte der einzelnen Bürger begründen. Der Vertrag kann, wasGeltungskraft

undInhaltanbelangt,

mit

einer

innerstaatlichen

Verfassung verglichen werden, auch wenn der Entstehungstatbestandursprünglich völkerrechtlicher Natur war.
Zu

dem

primärenGemeinschaftsrecht,

Gemeinschaftsrecht
das

von

den

wird

das

abgeleitete

Gemeinschaftsorganen

nach

Maßgabe der in den Gründungsverträgen eingeräumten Befugnisse
gesetzt wird. Die Verträge sehen dafür gewisse Formen vor, dieeingehalten werden müssen und die nicht mit den im deutschen
nationalen Recht gebräuchlichen Rechtsetzungsformen übereinstimmen,
nämlich20
Verordnungen,Entscheidungen,
Richtlinien und
Empfehlungen.

Der Gemeinschaftsvertrag gibt der Gemeinschaft auch ein Instrument
für Strukturförderungspolitik, mit der soziale Ungleichgewichte in derGemeinschaft, etwa als Folge von wirtschaftlichen Strukturmaßnahmen,
ausgeglichen werden können (Europäischer Sozialfonds).

Unterhalb der Rechtsetzung findet man - auch auf dem Gebiet derSozialpolitik-

Aktionsformen,

die

zwar

keine

unmittelbare

Verpflichtungswirkung entfalten, deshalb aber nicht - vor allem langfristig- ohne Wirkung bleiben müssen. Sozialpolitisch betätigen sich in dieser
Form

das

EuropäischeParlament

durch

Entschließungen,der

Ministerrat z. B. durch ein sozialpolitisches Aktionsprogramm vom
21.1.1974 oder durch die Gemeinschaftscharta sozialer Rechte derArbeitnehmer und vor allem die Kommission durch vielfältige Grün- undWeißbücher sowie Aktionsprogramme.
Einebesondere

Aktionsform,

bei

der

Kommission

und

Rat

zusammenwirken, ist die sogenannte offene Methode der Koordinierung,
durch

die

auf

ausgewählten

GebietenderSozialpolitik(Mindestsicherung,

Alterssicherung,Gesundheitsversorgung)eine

Konvergenz in der Entwicklung der Systeme sozialer Sicherheit
herbeigeführt werden soll. Ausgehend von dem Anpassungsbedarf der
Systeme sozialer Sicherheit und der weitgehend ähnlich gelagerten
Herausforderungen in den Mitgliedstaaten (z. B. demographische
Entwicklung) soll durch das Setzen gemeinsam konzertierter Ziele,
durch nationale Berichte über die Maßnahmen zum Erreichen dieser
Ziele und durch Evaluierung dieser Berichte darauf hingewirkt werden,
dass die Sozialsysteme modernisiert werden. Die Verfahren im Rahmen
des Stabilitätspakts bieten insoweit ein anschauliches Beispiel. In jedem
Falle

wird

die

sozialpolitische

Reformdebatte

durch

einen

institutionalisierten Sozialrechtsvergleich, wie er im Rahmen der offenen

21
Methode der Koordinierung praktiziert wird, und der ausländische
Regelungsmuster und Reformideen aufdeckt, bereichert. Man wird
abwarten müssen, wie sich diese neue Methode in der Praxis auswirken
wird.

3.

Interdependenz von Wirtschafts -, Finanz- und Sozialpolitik
Die Europäische Union hat auf dem Lissabon-Gipfel 2000 das Ziel verkündet, Europa
binnen 10 Jahren zur wettbewerbsstärksten wissenschaftsbasierten Ökonomie der
Welt zu entwickeln. Ohne etwas zum Realitätsbezug dieses Ziels zu sagen, ergebensich daraus nicht nur für die Wirtschafts-, sondern auch für die Sozialpolitik vielfältige
Konsequenzen. Eine Forderung ist, die Arbeitskosten zu senken, indem die
Sozialleistungen stärker durch Steuern finanziert werden. Durch den Abbau derBelastung mit Sozialversicherungsbeiträgen soll die Wettbewerbsfähigkeit derUnternehmen auf den Weltmärkten gesteigert werden.
Gleichzeitig sollte aber das europäische Modell sozialer Sicherheit stabilisiert und nach
Möglichkeit weiterentwickelt werden. Dieses Modell wird als ein Wettbewerbsfaktor in
Europa verstanden. Dazu müssten Lösungen für die Schwierigkeiten gefunden werden,
die gegenwärtig die Sozialsysteme gefährden. Vor allem geht es darum, auf die
demographische Entwicklung zu reagieren, die in gleicher Weise die sozialen
Sicherungssysteme wie die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft schwächt. Eininternationaler Erfahrungsaustausch wird in dieser Situation immer wichtiger. Auchwächst die Bedeutung funktionierender Koordinierungssysteme, weil alterndeGesellschaften in steigendem Maße auf Zuwanderung angewiesen sind. Zuwanderung
wird aber langfristig nur möglich sein, wenn die soziale Sicherheit der Zuwanderer
gewährleistet ist.

V.

Zusammenfassung in Thesen

Nationale Systeme sozialer Sicherheit erfordern in einer durch Globalisierung undinternationalen Wettbewerb gekennzeichneten Wirtschaft eine Ergänzung im internationalen
Bereich.
Das gilt auch in der Europäischen Union, die das Ziel einer Harmonisierung der Systeme
sozialer Sicherheit nicht verfolgt. Internationale und supranationale Regelungen reagieren
auf die gleichen Ausgangstatbestände.

22
Unterschiedliche Systeme sozialer Sicherheit erfordern insbesondere ein Netz vonKoordinierungsvorschriften. Bei einem steigenden Bedarf an Zuwanderung in alternden
Gesellschaften

wächstdie

Bedeutungdieser

Koordinierungssysteme.

Diese

Koordinierungsregeln können den Handlungsspielraum des nationalen Gesetzgebers
einschränken.
Auch wenn ein einheitliches System sozialer Sicherheit für Europa – geschweige denn
darüberhinaus für die ganze Welt – nicht angestrebt wird, ist ein Erfahrungsaustausch überdie Reaktion auf die Herausforderungen für die Systeme sozialer Sicherheit extrem hilfreich.
Das gilt insbesondere für die demographische Herausforderung. Das neuerdings in derEuropäischen Union entwickelte System der sog. offenen Methode der Koordinierung könnte
diesen Erfahrungsaustausch intensivieren, wobei eine Ausdehnung auf Staaten außerhalb
der Europäischen Union durchaus denkbar wäre.