特集：平成 30 年間の中小企業経営と政策課題（下）

平成の中小企業政策：
産業集積政策を振り返って

福

嶋

路

（ 東経 済北学大研学究大科学教 院授）＜要 旨＞
1970年代以降、我が国の中小企業政策において「地域」は重要な切り口となっている。本稿
は平成（1989 年〜2019 年）の時代に行われた産業集積政策を概観しつつ、その変化を辿ることを目的としている。
平成に入るとグローバル化やそれに伴う産業空洞化が進展し、地域産業集積は大打撃を受けた。特にものづくり産業への打撃は大きく、政府はそれに対して当初は保護的な対応をとり、集積の存続を目的とした。しかし1990年代に入ると地域に自立や産業の高度化を求めるものに変わっていった。
平成の中期に入ると、地域集積の存続それ自体が目的ではなく、地域はイノベーションや新事業を生み出すための手段と見なされるようになっていった。例えば1990 年代後半から開始された経済産業省、文部科学省によって行われたクラスター関連政策は、地域内企業、自治体、
大学、公設試、金融機関などの地域内ネットワークの構築に注力した。また科学技術を活用した地域活性化について喧伝されるようになった。
平成の後半に入ると、政策の力点はより具体的な成果に置かれるようになっていった。特に2010 年代後半に入ると、地域の中核企業に焦点が当てられ、これら企業を支援をすることによって経済的成果を生み出すことが期待され、様々な施策が打たれるようになっている。
平成の地域産業政策のその他の特徴としては、関係省庁が経済産業省のみならず、内閣府、文部科学省、総務省、国土交通省等など多様化していった点、また産業集積を指す言葉が時代とともに変化していった点が挙げられる。後者に関して言えば、同質的な企業が空間的に集積する「産業集積」から、多様なプレーヤーとそれらの相互作用を意味する「クラスター」、さらには地域を一つの生態系と見なす「エコシステム」へと変わっていった。このような呼称の変化は、地域産業政策の見方や役割の変化を反映したものであると思われる。

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目

はじめに
１．1990 年代の産業集積政策：ものづくり
産業の円高、グローバル化への対応
２．新規事業創造と科学技術を用いた高度化
３．文部省による地域産業政策への参入
４．2 つのクラスター戦略

次

６．産業集積の概念の変化：地域中核企業を中心とした政策へ
７．スタートアップを生み出すエコシステム
形成
８．まとめ
おわりに

５．「事業仕分け」による挫折

はじめに
本稿は平成（1989 年～ 2019 年）の時代に行われた産業集積政策を概観しつつ、その変化を辿ることを目的としている。

１．1990年代の産業集積政策：ものづくり
産業の円高、グローバル化への対応（１）背景1985 年の「プラザ合意」を受けて、外国為

我が国の中小企業政策において、地域への替市場への協調介入が行われ、円高が急速に本格的な注目がなされるようになったのは1970進行した。この結果、日本の加工組み立て型産

年 代 に な って からとい わ れ て い る（ 松 島、業は工場を海外に移転させ、生産機能のグロー

2003）。それ以前は「業種」が政策の単位であバル化を図った。1990 年代に入るとその流れったが、1970 年代に入ると中小企業政策は「同は本格化し、特に製造業は中国への生産拠点

業種の中小企業が数多く集積する地域の振興の移転を急速にすすめた。その結果、国内の中行政（松島、2003、p.26）」になっていった。

小企業、
特に基盤技術を担う中小企業の中には、

1980 年代に入ると、中小企業の高度化政策

取引先と一緒に海外に進出したものもあった

において、「地域」が注目されるようになった。

が、他方で受注が減少し廃業に至ったものもあ

この時期になると中小企業政策は「弱者救済」

り、地域の産業集積の空洞化・弱体化が社会から「自立」に主眼がシフトし、産業集積も「量問題化した。

的」な形成ではなく、「質的」に高度化される

政府はそれまで「国土の均衡ある発展」を喧必要性が認識され、地域で先端技術産業の創伝し、都市部への集中を避けるために、都市部

出や産学官連携の促進が目指された（伊藤、から地方へ生産拠点を移動させる産業政策をと2003、渡辺、2011）。これを受けて1983年「高ってきた。しかしグローバル化に直面したとき

度技術工業集積地域開発促進法（テクノポリスに、このような施策は見直しを迫られた。つま法）」、
1988 年には「頭脳立地法」が制定された。

り大都市地域も含めた各地域にただ企業を立

平成の産業集積政策はこのような流れの中では地させるだけではなく、地域に根付かせることじまった。

が重要であると認識されたのである。和田62020.8（1996）はこれを、「産業立地政策から地域産業合が指針に沿った計画を策定すると、補助金や政策へのパラダイム変化」と呼んだ。

税制上の優遇措置を受けられるというものであった。このような集積活性化法のもとで、全国（２）伝統的産業集積への自立化促進

118地域、累積で715 件が承認された。

伝統的産業の集積に対して政府はそれまで保護的な施策をとってきた。しかし、1992年に（４）ものづくり産業集積の維持と活性化

改正された「伝統的工芸品産業の振興に関す

1990 年代後半に入ると、大手製造業によるる法律」（伝産法）は、産地を保護する一方で、生産拠点の海外進出が加速し、他方で海外か産地に対して振興計画の自主的な作成を促し、ら安い輸入品が増加して、「産業の空洞化」がその計画が認められると補助金の支給、低利融深刻化した。特にものづくりを支える基盤的技資、そして百貨店などと協力した産地の商品開術産業集積が縮小したり崩壊したりすることが発、産地間の連携、人材育成センター（地域手

懸念された。製造業の根幹を支えるこれら基盤

作りカレッジ）の整備への支援を行うという、技術を守り、その集積機能を強化し、活性化を

産地の自立化を促す内容となっていた。

促進するために、1997 年に「特定産業集積の活性化に関する臨時措置法」（新集積活性化法）（３）地域産業集積の高度化が制定された。

1992 年 4月には、「特定中小企業集積の活性

これは1992 年に制定された集積活性化法の化に関する臨時措置法」（集積活性化法）が制

後続ともいえる政策で、集積活性化法では地方定された。この法律は、中小製造業が集積しての産地、城下町を対象としていたが、新集積活

いる地場産地のうち、製品出荷額や事業者数が性化法では対象を広げ、東京、大阪などの大減少している産地を対象とし、中長期的に中小都市圏の工業集積地をも対象とした。

企業が自律的に発展できるように支援し、地域

この法律の下で、基盤技術を利用する産業に新しい産業の芽を育てることを目的とすると集積の活性化、製造業に属する複数の中小企いうものであった。それはそれまでの緊急避難業者の有機的な連携の形成、中小企業集積の的かつ不況対策ではなく、長期的視野に立った活性化への支援が行われた。具体的な内容と施策であった。

しては、新商品の開発および生産、生産を効率

具体的には、①集積としての発展方向の明化する生産設備の購入・開発、新しい原材料

確化とコンセンサスの形成、②地域や伝統に育や部品の使用、受注能力や応用領域の拡大へまれたポテンシャルの活用、③集積内の中小企の支援である。また本法律では支援対象も拡業が行う創造的事業活動、④集積外にも柔軟

大し、研究開発、技術指導、人材育成に関すに開かれたオープンイノベーションとしての中る地域の公的機関、具体的には公的試験研究

小企業集積の形成、が目指された。

機関（公設試）、テクノポリス財団、地場産業

具体的な手続きとしては、各地の中小企業組

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振興センター、大学、高等専門学校、職業能力7

開発機関など、が含まれるようになった。

者数は約7 割にまで落ち込んだ。また生産拠点

この活性化策の画期的な点は、地域主導でを東アジアへシフトしたことによって、産業集行うことを義務付けたことであった。つまり県

積はそのメリットを弱めているという指摘がや政令市が設置した中核的支援機関を中心に、2006 年の中小企業白書によってなされた（中新事業創出のための総合的支援を行うという形

小企業白書、2006）。このような中で、新集積で進められ、都道府県が計画作成の主体となっ活性化法は2007年で失効した。

た。また予算についても国の補助は半額、残りは地元で負担するという形がとられた。

これを受けて政府は新たな支援のための法律を制定した。それが、2006 年 4月に制定された「中小企業のものづくり基盤技術の高度化に（５）両施策の評価と後続の施策関する法律」である。この法律は、主に3つの集積活性化法および新集積活性化法に対し柱からなる。
（１）中小企業による技術革新へては、その効果に一定の評価が与えられているの支援制度の整備（SBIR 制度、NEDOによるが、他方でいくつかの問題も指摘された。例え

イノベーション実用化助成事業）、（２）中小企ば、①集積の発展の方向性や地域内の中小企業・小規模事業者がものづくり基盤技術の高度業が進出すべき分野を関係者のコンセンサスを化に向けて大学・公設試等と連携して行う研究得つつ都道府県が提示するというスキームが、開発等への支援（ものづくり中小企業に対する集積を取り巻く経済環境の実情にあわなくなっ支援、戦略的基盤技術高度化支援事業（サポてきている、② 5 年という計画期間では、市場

イン））、（３）科学技術に基づいた地域イノベの変化に適切に対応できない、③集積地域の中ーション創出のために産学官の共同研究などへ

小企業の課題に対応した支援ができていない、の助成（イノベーション拠点立地支援事業、課④対象地域が一定規模以上の製造業の集積地

題解決型医療機器の開発・改良に向けた病院・域（50 社又は出荷額100 億円以上）に限定され企業間の連携支援事業）。これら支援策は、現ている、⑤自治体の財政状況が困窮している場

在も主要な政策として継続している。

合、企業のニーズがあっても申請できない地域がある、といった点である。
しかし施策の内容以上にこの法律の成果に影響を与えたのは、マクロ環境である。集積活

２．新規事業創造と科学技術を用いた高度化（１）中小企業基本法の改正性化法制定後の10 年の間に、全国の地域産業集積活性化法（1992）、
新集積活性化法（1997）

集積を取り囲む経済環境が著しく悪化した。製は2007 年で失効したが、その理念は1999 年に造品出荷額、従業者数ともに1991年をピーク改正された中小企業基本法に引き継がれることとして右肩下がりで推移し、北上川流域地域、となった。

太田地域、浜松地域の3 地域を除いて、2003

改正中小企業基本法では、中小企業施策と年には製造品出荷額はピーク時の約8 割、従業して、中小企業が立地する地域に対して支援を

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行うことの効果が認識されていた。他方で、支2020 年までに約 460 億円の補助金が拠出され援対象には既存の集積に立地する既存企業のている 1。

継続、成長のみならず、新産業、新事業の創造も入るようになっていった。

これらの法律から、産業集積の見方の変化がうかがえる。つまり「集積を維持・強化」することから、産業集積の「新事業を創出する機（２）新事業創出を促進する「地域プラット
フォーム」の創造
テクノポリス法、頭脳立地法は1998 年12月の臨時国会で廃止され、これらを発展的に解消能」に着眼した地域産業政策への転換である（三橋、2013）。集積は目的ではなく、「集積は手段である」という考え方への転換がはかられたとみられる。

する形で制定されたのが、1998 年に制定された「新事業創出促進法」である。これは当時の（３）地域における研究開発機能の高度化

小渕恵三首相が提示した「産業再生計画」に科学技術を利用した集積の高度化の動きは、沿って制定された。都道府県ごとに中核支援機

1997 年の経済産業省による「地域新生コンソ関を設置したり、高度技術産業集積地域を活用

ーシアム研究開発事業」から始められた。これしたりするなどして、地域産業資源を活用したは、企業等が行うリスクの高い実用化技術開発

事業環境の整備、つまり「地域プラットフォーに要する経費の一部を国が補助することによっムの形成」を目標としたものである。

て、地域において新産業・新事業を創出し、地具体的には、都道府県、政令都市が設置する中核的支援機関が関係機関と連携して、新事

域経済の活性化を図ることを目的とする施策である。

業創出をめざす事業者に対して、研究開発から

具体的には、地域の産業界、学界、政府の生産、販売、全ての段階における支援の仕組試験研究機関等が、強固な研究共同体（地域

みをワンストップで提供する体制（プラットフ

新生コンソーシアム）を組み、独立行政法人産ォーム）を地域に作ることが目指された。プラ

業技術総合研究所、大学等が蓄積してきた独ットフォームの活動は、技術移転、インキュベ

創的研究成果（技術シーズ）を活用し、地域のーション、販路拡大、資金調達、人材育成と多研究開発能力と産業集積を生かしつつ研究開岐にわたり、国がこれに対して2 分の1を補助発を行い、地域プラットフォームとの連携を図するというものである。

り、日本経済の新生に資する地域の新規産業のさらにこの法律の下、中小企業技術革新制度（日本版 SBIR）も開始され、技術開発に取創出に貢献しうる製品・サービス等を開発することを目的とするものである。

り組む中小企業を支援することになった。これ

地域新生コンソーシアム研究開発事業は、後には、総務省をはじめとする7 省庁が関わり、に経済産業省によって始められた産業クラスタ

１ 日本版 SBIRについては、米国を模して導入された制度であるが、その成果について疑問視された（山口、2015）。2020 年より中小企業庁と内閣府による見直し案が検討中である。

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ー計画と並走しつつ、その活動の資金源として進に関する法律（TLO法）」（1998 年）と、「産の役割を果たした。

業活力再生特別措置法（日本版バイ・ドール条

３．文部省による地域産業政策への参入

項）」（1999年）である。
TLO 法によって、大学特許を企業などに売地域産業政策は、1990 年代まで通産省の自る技術移転組織（TLO）が大学に設置される

家薬籠中のものであった。しかし、2001年に中ようになり、大学研究者が生み出した特許を商

央省庁の再編が行われると、省庁間のテリトリ業化させるための仕組みが整えられた。また日ーが変わってきた。特に文部省は、科学技術庁

本版バイ・ドール条項は、国の委託研究開発でを吸収し文部科学省となったことで、科学技術生み出された知的財産権を開発者に帰属させるを基盤とした産業集積政策に積極的に乗り出す

ための措置を講ずるものであった。

ようになった。

こうして、大学に対して権限をもつ文部省が、1990 年代半ば、地域科学技術振興施策に関本格的に地域科学技術振興という名目で集積する基本的な方向性を示す二つの文書が提出

関連の政策に乗り出してきた。また文部省のみされた。一つは、1995 年に科学技術会議が提ならず、1996 年に設立された文部省の外郭団出した「地域における科学技術活動の活性化

体、科学技術振興事業団（現在の国立研究開に関する基本指針について」に対する答申、も発法人科学技術振興機構、以後 JST）もその

う一つは1996 年に閣議決定された「第1 期科重要な担い手となった。

学技術基本計画」である。これらの中で、地域の科学技術活動の活性化を図るため、施設等の基盤整備、産学連携・交流の促進、コーディ

４．2つのクラスター戦略（１）両施策の概要

ネート活動の強化等を推進する方針が明示され2000 年代に入ると、「第 2 期科学技術基本計た。また文部科学省は2001年に「大学を起点画」のもとで、経済産業省が「産業クラスターとする日本経済活性化のための構造改革プラ計画」、
文部科学省が「知的クラスター創生事業」

ン」を提出し、大学も日本経済に貢献する活動と、クラスターに対する支援を行うようになっをするべきであるという意見を前面に出したのた。このころになると政府内では産業集積といである。

う言葉に代わり、「クラスター」という言葉がこの動きと前後して「第1期科学技術基本計

使われるようになった 2。

画」期間中、大学の研究成果を積極的に利用さ両施策は「地域内の人的ネットワーク」を構せるための重要な法律が、通産省と文部省によ築することを重視したという点は共通していって提出され通過した。
「大学等における技術る。しかし2 省庁からでてきた政策は、一見、に関する研究成果の民間事業者への移転の促同じようにみえるが、その性質はかなり異なっ

２ クラスターとは、ぶどうの房のように、地域の企業、大学、研究機関、自治体などが、特定地域に集積し、相互にインタラクションをしつつ新たな付加価値（イノベーション）を創出する状態のことであり、そこから新産業が創出される地域の仕組みである（Porter, 1990）。

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ている。第一に経済産業省が地域の既存企業向上を目指す」ことを目的とした施策である。

や中小企業を主な政策対象としたのに対し、文同じ地域に所在する中小企業、ベンチャー、大部科学省は大学や研究開発機関を中心とした学、研究機関などが連携しながら、革新的商品

科学技術ベースのクラスター形成を目指した。

の開発や生産活動を行うことが目指された。経第二に、産業クラスター政策は全都道府県を済産業省は、産業クラスター計画には根拠とな網羅するものであり、各地の経済産業局の職員

る法律を作らなかった。これはプロジェクト数

が地域の結節点となって、産学官にわたる地域を増やさず、局員のマンパワーだけで進めたいの多様なプレーヤーと協力しながら進めていくという意図が働いたからである（二神、西川、ことが目指された。これに対し知的クラスター

2005、p.270）。

は、応募した地域を選抜するという形をとり、この政策を考える時に経済産業省がモデルとプロジェクトの中核は大学などの研究者であしていたのは、TAMAプロジェクトであった。

り、民間企業への補助金の配分はなかった

当時、埼玉県、東京都、神奈川県の西部地域（Okamuro and Nishimura, 2013）。

に密集する製品開発能力をもつ、ものづくり中とはいえ、両プロジェクトは、合同で産業ク

小企業からなる集積があり、関東経済産業局のラスター推進協議会を設けたり、合同成果発表

職員がこの地域のポテンシャルに目をつけ支援会を行ったりして、連携していた（二神、西川、した結果、産学官ネットワークであるTAMA

2005）。以下、それぞれのクラスター政策につ

産業活性化協会の結成につながった（細谷、いて詳細を見ていく。

2009）。経済産業省は、TAMAプロジェクトのような成功事例を模範とし、日本全国に複数の（２）経済産業省の産業クラスター計画
2001年の省庁再編によって、通産省は経済クラスターを創り出すことを意図したのであった。

産業省に名前を変えた。また省庁内でも組織改産業クラスター政策の第1期には19のプロジ編をし、地域関係部局を再編し、9つの地域経

ェクトが選出され、地域中堅企業・中小企業

済産業局と本省の4つの課を統括し、地域経済

3,000 社、150 大学が参加した。第 2 期には 24

産業グループが発足した（二神、西川、2005）。

のプロジェクトが選定されていた 3。主な支援

そのタイミングで経済産業省は産業クラスター

プログラムは「産学官ネットワーク形成、技術

計画を打ち上げた。

開発支援（補助金）、インキュベーション整備、

産業クラスター計画とは、「新事業が次々と販路開拓、金融支援」であった。特に第1期で生みだされるような事業環境を整備することには、「産学官ネットワークの形成」に力点を置き、より、競争優位をもつ産業が核となって広域的

一地域 2,000 万円前後のネットワーク形成費をな産業集積が進む状態を形成し、国の競争力計上した。

３ また産業クラスター計画は当初、第 3 期まで行うことを計画していた。それぞれの期の目標とする成果は、第1 期（2001〜 2005）産業クラスターの基礎となる「顔の見えるネットワーク」を形成、第 2 期（2006 〜 2009）ネットワークの形成を進めるとともに、具体的な事業を展開、第 3 期（2010 〜 2020）
産業クラスター活動の財政面での自立化、であった。

2020.811

他方で経済産業省は、他のプログラムや事機関が事業全体を管理する「知的クラスター本業を利用することによって、予算を節約しよう

部」を設置し、また産学官連携プロジェクトのとした。特に産業クラスター計画の初期は技術中核になる大学等に研究委託を行い、助成金を開発への支援が大半であったので、同省は配分する。その方法は、地域（地方公共団体

1997 年度に開始した「地域新生コンソーシア

やクラスター中核組織）のイニシアティブを重ム補助金事業」
から予算を捻出していた 4。実際、視したものになっている。これに対し、「都市

産業クラスター計画参加組織の7割が地域新生

エリア産学官連携促進事業」は「ミニ・知的ク

コンソーシアムと重複していた。

ラスター創成事業」ともいえる。事業規模が小産 業 クラ ス タ ー に 対 す る 評 価 を 行 っ た

さく、対象地域の範囲もかなり絞られていた。

Nishimura and Okamuro（2011a、2011b）は、

知的クラスター創成事業の評価について、岡本政策に対し「参加企業の売上高成長率や生室、池内（2019）は、「クラスターに参加した

産性への平均的な効果が中小企業にのみ有意大学・研究機関、企業の研究費は有意に増加に見られた」と一定の評価を下している。

したものの、参加した地域の製造業の生産性は全体として高まることはなかった」と評価して（３）文部科学省および JSTの取組いる。無論、この結論は、他の政策からの影響

クラスター形成を目的とした文部科学省の事を排除していないという問題はあるが、本事業業としては、「知的クラスター創成事業」（2002の運営に対して重要な示唆を含んでいるといえ

年～ 09年）と「都市エリア産学官連携促進事業」

よう。

（2002年～ 09年）がある。

文部科学省の地域科学技術振興を語るとき、

本事業は、「地域のイニシアティブのもと、

地域科学技術振興事業を主に担ってきた JST

地域において独自の研究開発テーマとポテンシに目を向ける必要がある。知的クラスター・都ャルを有する公的研究機関などを核とし、地域市エリアといった文部科学省の地域事業の地な内外から企業等も参画して構成される技術革らしをしていたのはJSTといって過言ではない。

新システムの形成をめざす」ものであった。18

2001年、JSTは研究開発ポテンシャルの高地域が当初指定された。

い地域に「研究成果活用プラザ」を設置し、「地

前述の通り、知的クラスター創成事業は、文域イノベーション創出総合支援事業」に着手し部科学省が主導するのではなく、公募に対してた。研究成果活用プラザ（のちにJSTイノベー

地域が申請をし、それらから選抜するという方

ション・プラザ、サテライト）とは、JSTの出法がとられた。これは、全国に地方局をもつ経先機関であり、最終的には全国8か所のプラザ、済産業省に対して、文部科学省は地域にネット

プラザより小規模なサテライトが 9か所配置さワークがなかったためだと思われる。選ばれたれた。各地に地方局をもつ経済産業省に比べ、地域は、地方公共団体によって指定された中核

文部科学省は地方とのコンタクトがなかった

４ 地域新生コンソーシアム補助事業は当初は NEDOが管轄していたが、その後、経済産業省に移譲された。

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が、プラザ、サテライトの設置によって、文部2011年に各地で閉鎖を余儀なくされた。経済

科学省はより地域と接点を持つことができるよ

産業省の事業である「産業クラスター計画」にうになった。

ついても、2010 年以降は国からの直接的な支

JSTの活動は、大学や研究機関の技術を地

援は打ち切られた。

域の企業に移転し実用化することであったが、突然の廃止に対して、両省庁、および各県

その中で重要な役割を果たしていたのがプラ

市町村、大学、研究機関は混乱し、同事業継

ザ、サテライトに配置されていた「科学技術コ

続を求める声明が多方面から出された。しかし、ーディネーター」であった。彼らは担当地域の行政刷新会議からは、「地域科学技術について研究シーズを発掘し、大学や公設試にいるコー

は、地方自治体がやるべきであり、国がやるべ

ディネーターらと連携しながら、研究者と企業きことではない」とされ判断は覆らなかった。

をマッチングし、予算を確保し、技術の実用化

科学技術を商業化するには時間がかかるこを図っていた。さらにコーディネーター間のネと、地方自治体で科学技術政策に割ける財源とットワークが形成されたことによって、地域内人材を有する団体がどれだけあるのかというこ外のプレーヤー間のコミュニケーションは格段と、また科学技術が自治体の枠に収まらず地域に良くなった。また全国のプラザ、サテライトを超えた活動になっていること、また2001年の館長らは定期的に集まりベストプラクティス

以来構築してきた地域内外における人的ネットを共有し、地域とのネットワーク形成に尽力しワークを一夜のうちに崩壊させたことなどを考てきた。さらにプラザ、サテライトは地域の科

えると、事業仕分けの判断は近視眼的であった学教育にも貢献した。

と言わざるを得ない。この一件は当時の与党で

５．
「事業仕分け」による挫折
産業クラスター計画と知的クラスター創成事あった民主党が、いかに地域産業、科学技術、
イノベーションについて理解が不十分であったのかを露呈するものであった。

業の両政策は、3 期、10 年以上の継続をめざし

事業仕分けを受けて、省庁はこれまで積み上たものであった。ところが両計画は第 2 期の途

げてきた成果を継続できるような案を講じた。

中で突然幕を閉じた。政権が 2009 年末に自民

まず文部科学省は、これまでのクラスター関連

党から民主党に交代したことにともなって、「第事業を「地域イノベーションクラスタープログ

3 期科学技術基本計画」途中の2009 年、内閣

ラム（イノベーションシステム整備事業）」（2010

府に設置された行政刷新会議の「事業仕分け」

年）として再構築し、2013 年度までの延命をにより、文部科学省の知的クラスター創成事業図った。また各省庁は、民主党に対しては、省および都市エリア産学官連携促進事業は「必庁横断的な施策を提案することによって対応し要性を認めていないわけではないが、国としてた。具体的には、2011年に、文部科学省、経やる必要がない」と判断され廃止決定が下され済産業省、農林水産省及び総務省が共同で「地た。JSTのプラザ、サテライトも廃止となり、域イノベーション戦略支援プログラム」を策定

2020.813

した。これは各地域が提案する優れた地域イノ援を強化するという判断がなされたのである。

ベーション戦略を選定し支援するという事業でこれは、具体的な成果を生み出すための実行者

あり、研究段階から事業化に至るまで連続的なとして地域中小企業が指定されたと推測される。

支援を関係省庁が連携して行うというものであ「地域中核企業」への注目は、他のいくつかった。

の政策からも読み取れる。2016 年に中小企業

６．産業集積の概念の変化：地域中核
企業を中心とした政策へ

庁は「地域中核企業創出・支援事業」を開始し、地域中核企業候補が新分野・新事業等に挑戦する取り組みを支援したり、支援人材を活用し2011 年 3 月11日に東日本大震災が発生し、たりして、全国にある外部リソース（大学、協この災禍は日本が抱えていた人口減少、少子高

力企業、金融機関等）とのネットワーク構築へ

齢化、過疎化などの問題を深刻化させた。他の支援策を打ち出した。

方で 2012 年に政権与党が民主党から自民党に

また経済産業省も2017年から、2007年の「企戻り、第二次安倍内閣がはじまり、2013年に日業立地促進法」を改定し、「地域未来投資促進

本再興戦略が発表された。その中で、産業クラ法」を制定した。そして地域経済に貢献し、地スターが言及され、「世界に冠たる産業集積を域外でも稼ぐ力がある地方の中堅企業を「地域構築するため、有望な産業クラスター候補地を未来牽引（けんいん）企業」として2,000 社を再定義した上で、地域中核企業を中心とした新選定し、これら企業が中小企業と一緒になってたなクラスターを創出し、地域企業群の活性化進める研究開発や設備投資に補助金を出す制を進める 5」とされた。

度を新たに策定した。この対象には、医療機器

ここで、産業クラスターに対して視点の変化

や航空機部品などの製造業のほか、観光・まちがみられる。これまでのように地域全般に対すづくりなど成長性の高い非製造業も含まれている支援する政策から、より一歩踏み込んで「中る。この申請にあたっては、都道府県と市町村核となる個別企業の支援とその取引先への支が基本計画を策定し、国が同意するという形援」に注力するようになった 6。ここで使われで申請される。

るようになった「地域中核企業」とは、「コネ

他方、文部科学省も2016 年に、「地域イノベクターハブ企業」とも言われ、特定の地域や業

ーション・エコシステム形成プログラム」を開

種内での取引が集中する度合いが高く、かつ外始した。プログラムは、地域の成長に貢献意欲

部との取引の割合も高い企業をいう。コネクタのある地域大学に「事業プロデュースチーム」

ーハブ企業は、域内と域外をつなぐコネクターを創設し、地域の競争力の源泉（コア技術等）の機能と、域内を束ねるハブの機能を併せ持つ。

を核として、地域内外の人材や技術を取り込み

これら企業の地域経済への影響力を考慮し、支ながら、グローバル展開を視野に入れた事業化

５ 日本経済再生本部「日本再興戦略 -JAPAN is BACK-」p53より抜粋。
６「地域中核企業」という概念は、東京大学教授かつ元経済産業省官僚であった坂田一郎教授の研究から着想を得ている。

14

2020.8

計画を策定し、リスクは高くても社会的インパ

アウトプットの内容も変わり、より経済的な成クトが大きい事業化プロジェクトを支援する 7

果が求められるようになっていった。イノベーというものである。平成30 年度までに全 19 地

ションや科学技術の活用にとどまらず、スター域が採択されている。これら事業は、事業化のトアップや起業がアウトプットとして見なされ成功モデルを創出するフェーズへと転換が求めるようになったのである。

られているとの認識に基づいている。

1998 年の「新事業創出促進法」以来、産業JSTも、「世界に誇る地域発研究開発・実証

集積は新事業創出の母体となるという考え方は拠点（リサーチコンプレックス）推進プログラ

前述したとおりである。2010 年代中盤となると、ム」（2015 年～）により、地域の将来ビジョン

新事業創出（スタートアップ）を促進するエコに基づき、国内外の異分野融合による最先端のシステムを創り出そうという動きがさらに加速研究開発成果の事業化、人材育成の一体的か化した。

つ統合的な展開に向けて、地方自治体、大学・

ここでエコシステムとは、「グローバルにイ

研究機関、企業が結集した拠点形成を支援しンパクトを生み出す起業家やスタートアップ、ている。

イノベーション企業が自律的、連続的に生み出さらに安倍政権は、東京一極集中を是正し、される仕組み」という意味で使われており、ス

地方の人口減少に歯止めをかけるため、2014

タートアップを生み出す手段として地域はとら

年に内閣府に「まち・ひと・しごと創生本部」

えられている。
「クラスター」が地域内のネッを設置し、同年「まち・ひと・しごと創生総合

トワークとその間でのインタラクションを強調

戦略」を策定した。この中には、地域経済・雇したのに対し、「エコシステム」は、新規事業用対策や少子化・人材対策が含まれており、特の創出に光を当てている。さらに国内外からプに「雇用創出」の一環として、地域政策に内閣

レーヤーを呼び寄せるような、起業や事業活動

府がのりだすようになった。また2018 年には、に好ましい環境の構築も意図されている。

内閣府は「地域における大学の振興及び若者

内閣府は2019年6月に開催された「統合イノの雇用機会の創出による若者の修学及び就業

ベーション戦略推進会議」で、2020 年中にスの促進に関する法律」を制定し、「地方大学のタートアップが集積する「スタートアップ・エ

改革」と「地域産業創生事業」をかけ合わせ

コシステム拠点都市」を2〜3カ所選び、規制た政策を打ち出した。

緩和や起業家、投資家の招致などでそれら都

７．スタートアップを生み出す
エコシステム形成

市を集中的に支援することを決め、スタートア
ップ支援に積極的な自治体への支援を強化することを決定した。

平成の後期に入ってくると、産業集積政策の７ 文部科学省資料より。

2020.815

８．まとめ

第四に、支援対象の多様化と支援対象間のネットワークの構築が重視されるようになっ

以上、平成における地域産業集積政策につた。産業集積政策は、かつては中小企業を対いて概観してきた。昭和から平成において、グ象とした支援が中心であったが、平成に入るとローバル化の進展、技術革新の加速化といった大学、公設試、インキュベーター、産業支援機

環境変化は、産業集積とそれを取り巻く環境、関などに対象が拡大されていった。そして地域

および政策に変化を迫ってきた。以下、昭和とのあらゆる資源を活用するために、クラスターの比較においてその特徴を列挙する。

内の主体たちがネットワークを構築し、情報共有することが推奨された。ただし平成の末期に（１）「昭和の集積政策」
から「平成の集積政策」
へなると、アイデアや技術を事業化・商業化する

第一に中小企業政策が、中小企業の保護かために地域中核企業に焦点があてられるように

ら中小企業の自立・強化を目指すようになったなった。

ことに伴い、産業集積政策も「集積の保護、維第五に産業集積政策は経済産業省のみなら持」から「自立化、高度化」に向かった。そしず、内閣府、文部科学省、総務省、国土交通て集積は「目的」ではなく、地域産業の高度化

省等、多様な省庁の政策として考えられるようや新事業創出のための「手段」とみなされるよになった。この動きは、集積は単に経済活動のうになった。

みならず、人々の生活の場として様々な役割を第二に集積政策に求められる成果が変わっ果たしているため、省庁の所掌に引き付けた政た。平成の初期は、まさに「集積の存続、強化」

策がたてやすかったのであろうと推察される。

が成果であった。しかし徐々に、集積から生み出されるイノベーションや新事業などがアウト（２）集積についての概念の変遷

プットとみなされるようになり、それらが国の昭和から平成にかけて、「集積」についての競争優位につながることが期待されるようにな概念も変化を見せた。当初は、産業集積、工業った。

集積、地場産地、城下町という言葉が使われ、第三に、産業集積政策の主体が、中央主導

それらは「地域という限られた空間の中に林立から地域主導に移った。国が、地域の実情を無する関連する産業に属する企業群」を指し、そ視して全国一律に同じような政策を打つことにの中の主体の質や、その内部でのやり取りには、対する疑問が呈され、各地域が主体となるべし

それほど注目されず、むしろ量的な側面のみにという意見が採用されるようになった（例えば関心が向けられていた（渡辺、2011）。

寺岡（2005）など）。現在では、政策のフレー

しかし1990 年代後半以降、集積という言葉

ムワークは各省庁が作るが、その実行はあくま

より「クラスター」という言葉が使われるようで地域主導、特にイニシアティブは都道府県にになる。この時、地域のプレーヤーとして企業任されるようになった。

以外の多様な主体、例えば自治体、大学、公162020.8

設試、商工会議所、インキュベーターなどが組み込まれるようになり、これら主体の連携が推おわりに奨された。またクラスターがイノベーションや

平成の時代において、グローバル化の進展、競争優位を生み出す手段として機能することがデジタル化やコモディティ化を背景とした産業指摘され、その仕組みの構築が取り組まれた。

構造の変化など、中小企業を取り巻く環境は激やがて2010年代に入ってくると、クラスター

変した。その中において「地域」は産業政策のに代わって「エコシステム」という言葉が使用

キーワードの一つであり、地域の中で中小企業されるようになる。エコシステムという言葉には、の自立化、高度化を促進するための施策が図ら

地域が一つの生態系を形成し循環することによれていった。他方で、それに取り残されたものって、新しい技術、事業、企業などが次々と生をどう活性化するかというのは引き続き課題とみだされ、外部とやりとりしながら継続していくなるであろう。

ことが含意されている。地域をあたかも一つの令和の時代では、経営者の高齢化と事業承生命体のようにみなすメタファーである。中小継問題がますます深刻化し、産業集積そのもの

企業もその一部の役割を果たすというのである。

の存続は引き続き喫緊の課題となるであろう。

このようにアカデミアで作られた概念を、政他方で、情報通信技術の進展が、地域の在り策立案者は柔軟に取り入れながら、政策を立案

方を変え、地域に様々な可能性をもたらしてくし、その要求にあった地域への支援を活発に行れる可能性もある。このような時代の変化を取ってきた。

り込みながら、今後、地域集積政策の議論はなされなければならない。

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18

2020.8

表
西暦

平成

出来事

1989 平成元年
1990
2
1991
3
バブル経済崩壊

地域産業に関連する法令・施策
経済産業省・中小企業庁・
NEDO

内閣府

オフィス・アルカディア構想

4

1993
1994

5
6

1995

7

「科学技術基本法」施行
地域科学技術の「地域における科学技術「中小企業の創造的事業
活性化に向けて 活動の活性化に関する基 活動の促進に関する臨時の方針が打ち出 本指針について（科学技 措置法（中小企業創造活される術会議）」内閣総理大臣 動促進法）」制定
決定

8

グローバル化の 第1期科学技術基本計画
進展（～2000）

1997

9

1998

10

1999

11

2000

12

2001

13

2002

14

2003

15

2004

16

2005

17

2006

18

2007

19

2020.8

JST（科学技術振興機構）
新技術事業団設立「特定中小企業集積の活性 化に関 する臨 時 措 置法」（集積活性化法）制定「伝統的工芸品産業の振興に関する法律」改正

1992

1996

文部科学省

特殊法人科学技術振興
事業団（JST）設立
地域研究開発促進拠点支援事業（RSP）開始

地域新生コンソーシアム
研究開発事業開始「 特 定 産 業 集 積の活 性化に関する臨時措置法」
地域結集型共同研究事業（新集積活性化法）制定
地域新規産業創造技術
開発費補助事業開始「大学等における技術に「大学等における技術に関する研 究 成 果の民 間 関する研 究 成 果の民 間
事業者への移転の促進 事業者への移転の促進
大学技術の商業に関する法律」（TLO法）に関する法律」（TLO法）
化のための制度制定
制定
整備「新事業創出促進法」制定（SBIR（中小企業技術
革新制度）が盛り込まれる）「産業活力再生特別措置法」（日本版バイ・
ドール条
地域研究開発促進事業
項）制定
拠点支援事業（RSP）「中小企業基本法」改正
産学官連携活動高度化促進事業
文部科学省発足、「大学
研 究 成 果 活 用 プラ ザ
第2期科学技術基本計画 経 済 産 業 省 発 足 、産 業
を起点とする日本経済活（JSTイノベーション・プラ
中央省庁再編 （～2005）
クラスター計 画（ 2 0 0 1〜性化のための構造改革プザ、サテライト）設置開始
総合科学技術会議設置 2009）
ラン」提出
知的クラスター創成事業・都市エリア産学官連携促進事業（2002～2009）
地域再生本部を設置、地「知的財産基本
大学知的財産本部整備 独立行政法人科学技術
域の知の拠点再生プログ
法」施行
事業振興機構（JST）に変更
ラム開始
中小企業基盤整備機構
国立大学法人化
設立「地域再生法」制定
シーズ発掘試験を新設
地域イノベーション創出総第3期科学技術基本計「中小企業のものづくり基合支援事業、地域研究開
地方創生戦略発 画（～2010）
盤技術の高度化に関する
発資源活用促進プログラ
表「経済成長戦略大綱」を
法律」制定
ム、地域イノベーションフォ
閣議決定
ーラムを初開催「企業立地の促進等による地域における産業集積
イノベーションコーディネーの形成及び活性化に関ターフォーラムを初開催する法律（企業立地促進
法）」制定

19

経済産業省・中小企業庁・
NEDO

JST
（科学技術振興機構）「科学技術・イノベーション
地域間連携シンポジウム
2008
20
リーマンショック 創出の活性化に関する法を初開催、地域ニーズ即
律」制定
応型を発足
研究成果最適展開（A-STEP）開始
地域卓越研究者戦略的
民主党に政権交
行政刷新会議による事業 結集プログラム
代
仕分けにおいて、知的クラ 地域産学官共同研究拠
民主党政権によ2009
21
スター創生事業および都 点整備事業
る行政刷新会議
市エリア産学官促進事業 行政刷新会議による事業による事 業 仕 分を廃止決定される
仕分けにおいて地域イノ
けベーション創出総合支援
事業は廃止との評決を受ける
JSTイノベーション・プラザ、
サテライト廃止、地域イノ
戦略的技術支援事業（地ベーション創出総合支援
地域イノベーションクラスタ
2010
22
域イノベーション創出研究
事業を研究成果最適展
ープログラム
開発事業）
開支援事業（A-STEP）に再構築し継続課題の支援を実施
地域イノベーション戦略支 地域イノベーション戦略支第4期科学技術基本計画 援プログラム（ 経 済 産 業 援プログラム
（経済産業
2011
23
東日本大震災（～2015）
省、文部科学省、農林水 省、文部科学省、農林水
産省、
総務省）
産省、
総務省）
大学発新産業創出プログ
自民 党 、与 党に
2012
24
ラム
（START）（ 平成27
復活
年度にJSTに移管）
地方産業競争力協議会
日本再興戦略閣を設置
スーパークラスタープログ「研究開発力強化法等」
2013
25
議 決 定、総 合 科
地域新産業戦略推進事業
ラムの一部改正
学技術会議発足「小規模企業活性化法」
制定
総合科学技術会議を「総マッチングプランナープロ
合科学技術・イノベーショ
地方オープンイノベーショ 地域科学技術実証拠点 グラムン会議」に改組
ン促進事業
整備事業
リサーチコンプレックス推
2014
26「まち・ひと・しごと創生法」
新産業集積創出基盤構 地 域 経 済 分 析システム 進プログラム
制定
築支援事業（RESAS）の整備
出資型新事業創出支援「まち・ひと・しごと創成総プログラム（SUCCESS）
合戦略」策定国立研究開発法人科学技術振興機構（JST）に
変更
2015
27
世 界に誇る地 域 発 研 究
開発・実証拠点（リサーチコンプレックス）推進プログ
ラム
地域科学技術実証拠点整備事業
第5期科学技術基本計画 地域中核企業創出・支援 地域イノベーション・エコシ
201628（～2020）事業
ステム形成プログラム「小規模企業振興基本法」制定「地域未来投資促進法」
2017
29
制定
地域未来牽引企業選定「 統 合イノベーション戦略」閣議決定、「地域における大学の振201830
興及び若者の雇用機会の創出による若者の修学及び就業の促進に関する法律」制定
スタートアップ・エコシステ スタートアップ・エコシステ スタートアップ・エコシステ
31
ム拠 点 形 成 戦 略（ 内 閣 ム拠 点 形 成 戦 略（ 内 閣 ム拠 点 形 成 戦 略（ 内 閣
2019
（令和1）
府、経済産業省、文部科 府、経済産業省、文部科 府、経済産業省、文部科
学省）
学省）
学省）
西暦

20

平成

出来事

内閣府

文部科学省

2020.8