「高速道路事業と道路公団民営化」
2006.11.06 経済同友会 構造改革レビュー委員会
独立行政法人 日本高速道路保有･債務返済機構 理事長 勢山 廣直
本日は、お招きいただきましてありがとうございます。
日本高速道路史はいま第二幕を開けたところにあります。端的に言えば、有料道路制度による建設拡充を重点とした第一幕から、高速道路の利便性･効率性の向上と債務の確実な返済に重点を置く第二幕へ移行するということです。
今日は、まず高速道路がどう整備され、どんな役割を果たしてきたのか、諸外国との比較なども入れてご説明し、次に、道路公団改革とは何であったのか、どんな枠組みになったのか、そして最後に私自身が感じているいくつかのことをお話したいと思います。
お手元の資料は、パワーポイントのコピーと資料集ですが、できるだけセルフ・エクスプラナトリーに作ったつもりですので、なるべく本筋だけを要領よくお話したいと思います。
資料集の２ページ目
６つの会社の営業テリトリー図でありますが、今回の民営化により、昨年の 10 月に、日本道路公団が東、中、西という３会社に分割され、首都高速、阪神高速、本州四国連絡橋のそれぞれの公団も株式会社化された結果、６つの株式会社と１つの独立行政法人が生まれました。
本文に戻っていただいて、P.3
機構が保有し、各会社が運営管理している高速道路は、６つの会社合計で、道路の長さは 8,975Km、年間利用台数は実に 30 億台、年間料金収入は 2 兆 49 百億円（１台１回あたりでは８００円）に達しています。
未償還残高は、2006 年 4 月 1 日現在で 41.6 兆円ですが、これにはいわゆる借入債務（37.1 兆円）だけでなく、政府や地方公共団体からの出資金も返済すべきものとして含まれています。
この残高は、総建設額に対しておよそ７割が残っているイメージです。
P.4
高速道路がどのように整備され、利用されてきたかをご覧頂きますと、
1970 年を１とした時、日本の自動車保有台数が約４倍に増えてきた中で、高速自動車国道（首都高や阪神高速などを含まない幹線国道）の延長距離が 11 倍になり、利用台数は 15 倍になりました。逆に言えば、日本の高速道路整備は遅れてスタートしたとも言えます。
最近１０年を見ますと、道路の延長増も寝てきておりますが、利用台数の増加状況も鈍化してきております。
P.5
５ページを見ていただきますと、高速国道は全道路の 0.6％、幹線道路 39 万 Kmに対しても 2％という実態ですが、輸送寄与度で見ると、貨物輸送では全道路の44％、飛行機や鉄道･船を含めた全モーダルに対して 24％という寄与ですし、旅客1

輸送では全道路の 9％、全モーダルに対して 6％と、大きな寄与をしています。
P.6
６ページは、高速道路だけでなく全道路への投資額の状況ですが、地方予算も含めて平成１８年度予算で総額は 8 兆 2 千億円。外側の円グラフの事業主体で見ると、国が 25％、地方が 57％、道路会社や道路公社が残り 17％という状況です。
事業主体と財源は必ずしも１対１になっているわけではありませんが、財源別に見たのが内側の円グラフで、道路会社は原則として料金収入で賄っています。税金を使っているのが、7 兆円で、地方も含めた「道路特定財源」が 5 兆 2 千億円弱、「一般財源」はほとんどが地方財源で、1 兆 8 千億円といった状況です。
特定財源が余っているという表現が使われることがありますが、これは国費の道路支出にシーリングをかけた結果スキマができているという意味であって、道路への投資がもう必要ないかどうかとはまったく別の次元の話です。
国費、つまり税金の投入状況をまとめておきました。まず、日本道路公団ですが、昭和 31 年の設立以来の累計で、補給金 168 百億円、出資金 228 百億円という金額で、いずれも 2000 年あるいは 2001 年が最後になっています。これは建設資金を負担したというより、いずれも支払利息の負担を一定以下の水準に維持するための投入です。補給金は利息が高かった時代に 3～6.5％を超える利息部分を補給したものですし、出資金は無利息貸付という機能を持つもので返済すべきものです。
一方、本四連絡橋公団では、債務返済の目処が立たないという状況に直面しましたので、国は平成 15 年に 1.3 兆円の債務を肩代わって切り捨てたほか、国と地方公共団体の無利子貸付に当たる出資を 10 年間延長することとし（今後分も含め 2.5兆円の予定。これについては 45 年後にどのように扱うかを別途検討することとされている）、あわせて料金の引き下げも実施しました。
P.7
これは高速道路の整備状況を国際比較したものです。人口（Population）と面積（Area）の平方根（ルート PA）と GDP に対する道路延長距離を指数化したものです。
どちらの指標をとっても、日本の指標は最下位（中国の PA 比を除いて）で、とりわけ GDP 対比の指標が相当低いのが実態です。
先ほど高速道路の利用分担率の指標を見ていただきましたが、国際的に比較しますと、走行台キロ（走った延べキロ数）ベースで見ると、日本の高速道路走行分担率が 10％以下であるのに対して、欧米では２割、３割という状況であります。
マスコミ等の論調は、「道路はもう要らない」という論調 1 色ですが、日本の国際競争力や Quality of Life を考えた場合、本当にそうなのかどうか冷静に考える必要があると思います。
もちろん日本には、人口減少、高齢化、財政不均衡のなかで年金、医療、教育、防衛、社会安全などの国民課題を乗り越えていかなければいけないので、課題全体を見渡したバランスの取れた政策選択とそれぞれに実効性ある課題解決手法を見出
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さなければならないと思います。
P.8
高速道路を整備することによって得られる効果をまとめてみました。
高速道路の持つ特性･価値のなかでなんと言っても際立っているのが、時間短縮効果です。しかもネットワークを構成することによってその価値は倍増し、経済圏の拡大や生活交流圏の拡大をもたらします。また、交通事故の減少や環境負荷の減少をもたらします。
阪神大震災や新潟中越地震の経験から、大災害時の緊急支援道路あるいは代替道路の重要性も強く認識されるようになりました。
資料集をさっとごらん頂きたいと思います。
資料P5（１-１）：東京卸売市場での野菜は、今や 300Km以上遠いところから運ばれてくるものが 46％に達しています。
資料P6（１-２）：愛媛県産の真鯛は、本四連絡高速道路の開通につれて、東京市場への入荷が激増しています。
資料P７（２）：これは日立那珂港のコンテナ量が非常に増えたという例です。
資料P８（３）：高速バスがどんどん整備されて、利用者は系統バスだけで年間 8千万人を超え、貸し切りバスを含めると年間 3 億 7 千万人を超えています。10 年
前は 3 億人でしたから相当に増えています。
資料P９（４-１）：国際競争力の観点で重要な指標の１つが重要空港･重要港湾へのアクセス性です。インターチェンジへ１０分以内かどうかで国際比較していますが、日本の場合とりわけ港へのアクセス率が、相当に改善されてなお 55％と極端に低いのです。
資料P１０（４-２）：アクセス性の良し悪しでの貨物量の伸びがまったく違います。
このアクセス性の悪い原因は、近くに高速道路が来ていないということもあります
が、むしろ港から高速へのアクセス道路が不十分という例も多いようです。このあたりも経済界から声を大きく出していただく必要があろうと思います。
資料P１１（５-１）：高速道路の価値はスピードと定時性ですから、渋滞は解決しなければならない最大の課題の１つです。解決策の１つはネットワークの充実による交通分散です。
首都高では、１０年計画でネットワークの充実を計画していますが、渋滞の解消は、同時に環境対策にも大きくつながります。
資料P１２（５-２）：もう一つの大きな渋滞解消策はETCの普及です。ETCの利用率 60％で、渋滞は１４分の１に減っています。また、首都高の延長距離の増加に伴って均一料金制は限界に来ています。短い距離の人と長く走る人との負担の公平性が著しく崩れています。ETCを利用して負担の公平性の改善と時間帯割引などきめ細かな料金体系を実現しようとしています。
資料P１３（６-１）：中越地震のときには、幸い橋が落ちたりしませんでしたので、土嚢を積むなどして、罹災後 19 時間で緊急車両の通行が可能になりました。構造物さえもっていれば、道路と車の組み合わせというものは相当自由が利いて、緊急時の機動性には優れたものがあります。
資料P１４（６-２）：もうひとつよく言われることは、代替路の確保、リダンダン
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シーの確保ということです。中越地震のときには、上信越道と磐越道が活用されました。
資料P１５（７）：緊急医療のカバー率が上がることも住民にとっては大きな安心につながっています。
資料P１６（８）：交通事故等の面で安全なのも高速道路の特色です。また、通過交通等を生活道路から高速道路等へ誘導することによって、生活道路の交通事故が激減するのも事実です。速く走れることによる環境改善も顕著です。
以上駆け足で、高速道路の特色と効果を見ていただきました。
本体へ戻っていただいて、P.９
今見ていただいたように、高速道路はさまざまな大きな効果を持つのですが、一方で、建設するのにも、維持管理するのにも大きな費用が掛かります。
これはアメリカの例なのですが、1960 年代の後半から道路への投資を大きく削減した結果、全米で橋が落ちたり、通行止めにせざるを得ない橋が出たりという状況になり、「荒廃するアメリカ」といわれるような状況が出たのです。そしてその後、予算を大きく増やして今日にあるわけですが、やはり整備にかけるお金はきちんとかけないと却って高いものにつく、Life Cycle Cost Management をしっかりやって、早めに小修理を行うことがライフサイクルを長くし、ライフサイクル全体での投資額を最小化する必要があるということです。
P.10
日本の高速道路の場合には、1965 年ころから橋が増えてきましたので、2020 年以降に高齢化した橋が増えるということになります。高速道路各社では Life Cycle
Cost Management を強化しています。
以上、高速道路の整備状況、国際比較、特色と効果、今後の課題などを見ていただ
きました。
いよいよ、なぜ高速道路事業を民営化し、どうなったかということに入ります。
P.11
これが小泉総理が国会で答弁した内容です。見ていただきますと、これまでご説明してきた高速道路の特色や機能の発揮という面が問題になったわけではありません。
特殊法人等整理合理化計画の一環として行われたものであります。
１番目にあるのは、一体どれだけ高速道路を作るのか、歯止めがないということです。これは、国の政策の問題であって民営化そのもので解決できる問題ではありません。
効率化の必要性とファミリー企業問題、さらには言及していませんがその後出てきた談合問題などは、民営化という過程の中で並行的に解決すべきテーマという位置づけだと思います。
なお、郵貯等資金の出口であった「財政投融資」については、平成 13 年の特殊法
人等整理合理化計画の一環として財投改革が実施され、道路公団については平成4

16 年を最後に政府による融資、財投債の引き受けは一切なくなり、すべて市場調達となっています。
（政府保証債という保証行為は残っていますが）P.12
改革の骨格その１は、償還期限が後ろにずれて歯止めがない仕組みであったものを断ち切って、期限を固定したということです。
表にあるように、これまでは新たな道路の整備をするたびに、償還期限が後ろにずれ、しかも償還期間自体も 50 年にまで延びてきていました。悪く言えば、後ろに延ばせばいくらでも作れるという構造だったのです。
それを今回は、民営化後 45 年以内、2050 年 9 月までに償還しなさいとリミットを法定したのです。そしてこの償還期限を守れる範囲で今後の有料道路建設を進めるべしということになりました。その結果、いわゆる 9342Km という整備計画すべてを有料道路で作ることはできなくなりましたので、国として必要があるのであれば、有料道路方式の範囲外で、税金で作る「新直轄道路」方式を民営化の仕組みとは別の仕組みとして導入したのです。
マスコミなどから 45 年というのはあまりに長いですね、という質問を受けますが、使ってもらえる料金水準で債務を返済していくにはどうしても長くなるので、諸外国でもどこも長い、シカゴでは 99 年、インディアナでは 75 年という例があると答えています。
なお、日本として高速幹線自動車国道をどう整備するかという仕組みは、従来どおり国土開発幹線自動車道建設会議（国幹会議）の議を経て国土交通大臣が基本計画、整備計画を定めることとされています。各会社が新築改築計画を作るときには、国の計画に沿ったものでかつ４５年以内償還可能なものである必要があります。国幹会議には、道路毎のベネフィットとコスト（いわゆるＢバイＣ）、採算性、その他の効果等が提出され、透明性高く必要性や優先順位が総合判断されます。
P.13
骨格の 2 点目は、高速道路の建設について、「施行命令」方式から、主体的判断による「協定と申請･許可」という方式に変わった点です。
従来は、いわゆる国幹会議を経て大臣から「施行命令」を受けて公団が建設を担うわけですから、いわば建設請負業者であったわけです。今回は、将来の料金収入の動向、管理に必要な費用の見積もり、建設費の見積もり、工事完成時期の見通し、将来の金利リスクなどを会社と機構が協力し、またチェックアンドバランサーとなって、いわば長期事業計画に基づく期限内償還可能性を自主的に判断して機構/会社間で協定を結び、会社がそれに従った新築改築、料金の徴収を大臣に申請し、許可を得る仕組みとなりました。
その結果は、9342Km の整備計画の今後の区間約 2 千キロのうち、有料道路方式
では 1131Km、新直轄方式で 822Km となったわけです。
（なおそれぞれの計画には抜本見直し区間としてペンディングになっているものも含まれています。
）
P.14
骨格の３点目は、各種コストの削減と利用料金の引き下げが実現したことで。
昨年 10 月に民営化が発足する前にすでに、建設費の削減（道路構造の見直しや新5直轄への切り出しで 20 兆を 10．５兆へ半減）、管理コストの削減（平成 14 年対比
平成17 年で30％削減）、道路利用料金の引き下げ（ETC 割引･夜間割引などで10％）が先行実施されています。
P.15
これが会社と機構の役割の模式図です。道路資産と負債は機構が持ち、会社は建設･修繕、維持管理、料金徴収を行うもので、会社は機構に対して協定で締結した道路の「貸付料」を支払うのです。機構では、この貸付料から利息を支払い、元本を返済することになります。新規路線の建設は、会社が市場から資金を借りて建設を行い、完成したら道路と債務を機構に渡すことになります。
会社にしてみれば、機構の債務引き受けに限度額が設けられていますので、その範囲内で効率的に作ることと、仮に完成が遅れても完成を前提とした貸付料を払い始めなければなりませんので、プロジェクトマネジメントが非常に大事になってきます。もっとも早く完成すれば、貸付料負担のないうちに料金収入が得られますので、早期完成にインセンティブが働くことになります。
このほか機構に特有の業務として、道路管理者権限の代理行使という仕事---通行止めにしたり、解除したり、特殊な車両の通行基準を定めたりといった仕事---がありますし、会社には、道路事業と切り離された（区分経理）収益事業として、いわゆるパーキングエリア･サービスエリアの経営そのほか、いろいろな収益事業にチャレンジできる定款になっています。
P.16
今ご説明したように、機構と会社という構造にしたこと、協定という仕組みをとったことも改革の骨格であります。
その効果･役割ということですが、まず前提として、高速道路も公物であって民間保有にはなじまないという考え方があります。諸外国でも同様の考え方を採っていますが、高速道路の建設･維持管理契約---コンセッション契約という形の契約が多い---期間中は、民間に保有を移し、期間満了や解約に伴って所有権を戻すという例もあります。
経済効果として大きいのが税金の問題---所得税と固定資産税---と資金調達の容易性です。元本償還原資は利益と減価償却額ですから、所得税をかけたのでは償還が遅くなりますし、固定資産税負担も償還には大きな障害になります。諸外国ではコンセッション委託した場合でも、これらの税負担を免除する仕組みにしていますが、日本の場合には、機構の利益に法人所得税をかけないことと、料金設定に利潤を織り込んでいないことから固定資産税を非課税とする仕組みとしています。
チェックアンドバランスという機能も重要ですし、情報公開法の適用対象も独立行政法人までとなっていて、会社は任意開示という位置づけになります。
P.17「協定」は、チェックアンドバランスと透明性の確保という観点から大きな役割を担っています。つまり 45 年間の事業計画とその根拠をすべて含んでいますので、計画･実績対比を行い、差異の分析を公表することで高速道路事業がどう行われて6

いるかの実態が国民･利用者にオープンになります。これは本当に大きな前進だと思います。
協定の根幹は 45 年間での債務の確実な償還にありますので、需要予測やコストの見込み等は合理的･保守的に行いました。
まず需要ですが、少子高齢化社会の到来や人口減少をも考慮し、2049 年時点では道路延長が 2006 年対比 14％強伸びる中にあっても料金収入は 13％弱にとどまるという予測としました。
一方最大のコストである金利負担は、実質経済成長が 1.5％から 0.4％にとどまるであろうと予測し、その中にあっても新規調達金利が 2009 年度以降は 4％になる前提で予測しています。
建設工事費関連も債務引き受け限度額という歯止めをかけ、一方で、老朽化に伴う修繕・更新設備投資も 7.６兆円規模の必要額を見込んでいます。
維持管理費の効率化も進めることとしています。
これを積み上げる過程では、会社との間でチェックアンドバランスの良い議論ができたと思います。
P.18
以上の検討を経て、協定に纏め上げて、大臣の認可をいただいた事業計画を一表にまとめたものがこれです。
2006 年 4 月期首の有利子債務は、36.4 兆円ですが、今後の道路建設に伴って増える債務と修繕等の投資や出資金等を合計すると、返済すべき債務は 62.5 兆円となります。
これを 128 兆円の料金収入を原資として返済するわけですが、会社で必要とする維持管理費 27.7 兆円を差し引いた残金 100.6 兆円を貸付料として機構が受け取り、35.7 兆円の利息を払い、4 兆円の消費税を払って、残りの 62.5 兆円で債務返済に充てるというのが、45 年全体の財務構造です。
P.19
料金収入を 100 とした時のコスト等の構造を時系列にしたのがこのグラフです。
平成 33 年のグラフを見ていただきますと、支払利息負担が実に 44％に達しています。これはこの年くらいまでは道路建設が続いて債務がほとんど減らない中で、金利水準は４％になっているためにこのような姿になっているということです。この年に元本返済へ回せるのは 26％に過ぎないような状況です。
もう一つの特徴は、どの年度でも、維持管理費、修繕･更新投資、消費税までの基礎的管理コストは 3 分の１で済んでいることがご覧いただけます。逆に言えば、高規格道路の維持には 3 分の１くらいは掛かるということです。
P.20
諸外国の有料道路料金と日本を比べたものです。日本は 1Km あたり 22 円と、外国の倍以上しています。しかしながら先ほどご説明したように、日本の料金の 3 分の 2 以上は元本返済と利息に充てていて、基礎的コストは 3 分の 1 以下ですから一概に高いとは言い切れないと思います。
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有利子債務残高の推移をご参考までに付けておきました。
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P.22
機構として、計画段階では先ほどご説明のとおり合理的･保守的な計画策定を行いましたが、実行段階として債務の確実な償還に寄与できることとして「ライアビリティマネジメント」に取り組んでいます。
これまで道路の資金調達はほとんど 10 年もので資金調達してきました。ですから計画想定どおりに金利水準が４％に上昇すると、平成 33 年のグラフで見ていただ
いたとおり支払利息負担が大きく跳ね上がってしまいます。
そこで機構では、金利の低いうちにできるだけ長期の資金調達をして将来の金利上昇リスクに備えておくべきだと考えて、昨年 12 月に日本で始めての 40 年債を発行しました。日本の超長期債マーケットは国債の 30 年ものを中心として 10 兆円に満たないという状況ですが、世界ではおよそ 100 兆円という超長期債マーケットがあります。
昨年の 12 月から今年の 10 月までに円建て固定金利の 40 年債を 1850 億円調達しましたが、平均金利は 2.98％でしたので、10 年債で調達してその間の金利は 2％程度であっても 10 年後以降 4％の金利になることと比べると、40 年間を通算すれば毎年 0.5％低い金利で調達（40 年合計で 370 億円のメリット）できたこととなります。
これがライアビリティマネジメントですが、昨年 10 月以降の財投機関債の総調達額 6650 億円のうち、20 年債以上の長いもので 3 分の 2（4400 億円）を調達しました。
P.２３
改革の骨格の 5 点目は「民間活力の発揮」であります。
まず道路事業ですが、建設コストの合理化努力に対する「助成金」。これは経営努力による削減額の半分を機構から助成金として支払う制度です。二つ目が維持管理業務について、計画額に対して削減した場合は 100％会社の利益にするという制度。
3 つ目が料金収入売り上げに対する努力で計画値の上下 1％の範囲内は全額会社の損益とする仕組み。
この 3 点で会社が民間活力を発揮した成果を会社の利益にできる制度としました。
建設投資額は 20 兆円を超えていますし、計画管理費も毎年５千億円を超える規模ですし、料金収入は毎年 2 兆 5 千億円以上ですから、経営努力次第では相当の額になる話であります。
また、SA/PA 事業等収益事業の損益は当然１００％会社の損益となります。
話題のファミリー企業については、これまで出資規制があったために株主関係が持てない会社との間で OB の人的結合のもとに業務委託関係があったという、不透明な状況が続いていたわけですが、今回出資ができることとなりましたので、各会社ともコア事業については子会社化をすることとし、非コア事業は競争入札に移行することとしています。子会社については親会社として当然経営監督することとなりますので、コストと品質両面において透明性高く民間活力が発揮されることになるだろうと思います。
P.24
8わずか半年ですが滑り出しの半年で何ができたかをまとめておきました。これまでお話したことと重複しますので、後ほどご参考にしてください。
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諸外国の動き等を調べているうちに、上下水道、空港管理、高速道路といった「インフラ事業の国際競争力」というテーマを日本も真剣に勉強した方が良いということを強く感じましたので、すこしお話をしたいと思います。
インフラ事業、もっと正確に言えば、インフラマネジメント事業という分野の国際競争力は、アメリカでもイギリスでもなく、ヨーロッパにあるという事実にたいへんびっくりしました。
水道事業は、世界で 10％程度民営化していると言われているのですが、なんとその 80％がフランスの 2 社とドイツの 1 社に握られているのです。一説には、「20世紀は石油の時代、21 世紀は水の時代」とも言われているようですが、アメリカ最大の American Water もイギリスの Thames Water も独仏の 3 社に買収されています。
また、空港管理事業では、スペインの企業が躍進しています。具体的には、Heathlowなど 7 空港を管理する BAA（British Airport Authority）やイギリスの TBI、世界40 カ国170 空港を管理するSwiss Port 社などをスペインの2 社が買収しています。
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高速道路についても、ヨーロッパだけでなくアメリカのシカゴやインディアナ、バージニアの有料道路コンセッション契約ビッドでスペインの企業やオーストラリアの投資銀行（Macquarie）がビッドに勝っています。
何故こういうことになるのか。私見ですが、財政問題という世界共通の時代課題とインフラという事業の特殊性にあります。
世界のどの政府も、地方政府も含めて財政問題が深刻で、かっては税金で賄ってきたインフラ整備の需要を税金では賄えず、民間資金を導入して建設整備・維持管理せざるを得ない状況が生まれています。インフラに必要な資金は巨額ですから資金回収には当然長期間を必要としますし、インフラの安定的運営という観点からも長期の事業委託関係とインフラという公的な基盤に対する公的サイドからの一定の監督･コントロール権限の留保も必要になります。
そこで発達してきたのが、Public Private Partnerships という官民協調型の事業委託手法です。いわゆる建設請負委託や業務委託といった単発型の発注ではなく、超長期に亘る事業デザイン、資金調達スキームの構築、長期間にわたるビジネス運営リスクの評価と官民間のリスク分担契約、それを可能にする法制や税制の整備など官側にも民側にも超長期のビジネスを考え遂行する能力が求められます。
日本でも PFI が導入されていますが、一言で言えば「箱物プロジェクト」の域を出ず、またさまざまな法規制ががんじがらめで、しかも多くのひも付き条件などもあって、世界に競争力ある超長期ビジネスを育む土壌にはなっていません。
イギリスは、サッチャー改革からブレアへと PFI の活用が進化してきているのですが、根底には「ウインブルドン現象を辞さず」という考えがあるのか、スペイン企業などに買われてもそれほどの問題にならないようです。また、アメリカは絶対9

的な自信があるのか、産業育成型のアプローチを採らず、もっぱら規制緩和手法の是非を論議しているようです。
スペインやフランスの企業の Annual Report を読みますと、水道やインフラの建設では植民地でのそれも含めて、コンセッションの歴史と経験があり、インフラの総合マネジメント産業へと変身し世界に飛躍していること誇らしく語っています。
日本でもこれから、財政問題もあって官民協調型の需要が間違いなく増えてくるでしょうし、アジア等の地区ではすでに PPP 型のインフラ開発が主流になっています。
日本の企業が、超長期のマネジメントビジネス能力を早く身につけられるようにという、産業政策型規制緩和、国際競争力を持った企業が生まれるような規制緩和を進めていくことが極めて大事だと感じております。

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