School Mexico 2010

スクール「メキシコ2010」2013年以降の気候変動新枠組み交渉合意に向けたシリーズ勉強会

第１回：コペンハーゲン会議の評価と温暖化交渉の展望と課題
高村ゆかり

制作：ＷＷＦジャパン

龍谷大学法学部教授 （2010 年 2 月 開催）

気候変動プログラム

2010 年 2 月〜 2010 年 12 月
http://www.wwf.or.jp/climate/climatechange@wwf.or.jp®WWF Registered Trademark Owner©1986 PANDA symbol WWF -World Wide Fund For Nature（formerly World Wildlife Fund）

コペンハーゲン会議の評価と温暖化交渉の展望と課題

スクールメキシコ(2010年2月10日)
高村 ゆかり（龍谷大学）
E-mail: yukarit@law.ryukoku.ac.jp
1• コペンハーゲン会議の決定と評価• 今後の交渉の展望

2これまでの温暖化交渉の進展••
•
•••
•
••
•

１９８８年 ＩＰＣＣ（気候変動に関する政府間パネル）設置
１９９２年 国連気候変動枠組条約採択（１９９４年発効）
１９９５年 第一回締約国会議（ＣＯＰ１）：ベルリンマンデート
１９９７年 ＣＯＰ３（京都会議）：京都議定書採択
２０００年 COP6：京都議定書実施規則案に合意できず
２００１年３月 米国の離脱表明
２００１年１０−１１月 ＣＯＰ７：マラケシュ合意採択
２００５年２月 京都議定書発効
2005年11-12月COP11・COP/MOP1（モントリオール会議）
2006年11月 COP12・COP/MOP2（ナイロビ会議）• 2007年12月• 2008年12月

COP13・COP/MOP3（バリ会議）

COP14・COP/MOP4（ポズナン会議）• 2009年12月ン会議）

COP15・COP/MOP5（コペンハーゲ• 2010年11-12月

COP16・COP/MOP6（カンクン会議） 3

モントリオール会議以降の交渉の流れ
2005年�

KP3.9条
(先進国約束)枠組条約
長期協同行動

2006年�

2007年�

交渉開始

AWG-KP�

「対話」
開始

バリ行動計画

2008年�

2009年�

コペンハーゲン合意？

グリーンイーグルズ
プロセス�

AWG-LCA�

洞爺湖サミット�

ラクイラサミット�

APP�
MEM�

MEF� 4

直面する課題(1)••

世界全体の排出量を現在の排出量の少なくとも50％といった規模で大幅に削減できなければ、大気中濃度の安定化＝温暖化の抑制はできない「2050年50％削減」の持つ意味–•

遅くとも2020年頃までには世界全体の排出量を頭打ち長期目標を可能とする中期目標とそれを実現する国際制度の合意の重要性
5合意されつつある温暖化抑制目標• 2008年洞爺湖サミット– G8首脳は、UNFCCCの他のすべての国と共有し、交渉で検討し採択すべき目標として「世界全体の排出量を2050年までに少なくとも50%」という目標を支持• 2009年ラクイラサミット– この目標を再確認し、そのためには、世界全体の排出量をできるだけ速やかに頭打ちにする必要があることを確認– 先進国は総体として2050年までに80％以上削減するという目標を支持
6

「2050年50％削減」の意味

7

将来の排出予測

Source: IEA, World Energy Outlook 2009�

8

直面する課題(2)••

先進国のより一層の削減
途上国、とりわけ排出量が多い途上国と経済発展水準の高い途上国の相応する削減努力–•

国別排出量目標は難しいにしても、成り行き（BaU）排出量よりできるだけ大きな排出削減を可能としうる制度

市場メカニズムを含む、資金供与や技術移転などの国際的な支援の制度
9

10
全国地球温暖化防止活動推進センターHPより�

先進国と途上国のエネルギー関連二酸化炭素排出量

Source: IEA,�World Energy Outlook 2004�

11

Source: IPCC,2007�

12

450ppmシナリオの削減の場所

Source: IEA, World Energy Outlook 2009�13

コペンハーゲンでの交渉（1）•

第一週目：2つの作業部会が交渉再開––••

AWG‐LCA：Non‐paperをもとに
AWG‐KP：京都議定書改正案などをもとに11日（金）：2つの作業部会の議長から議長案提示
12（土）、13日（日）：限られた数の国による非公式閣僚級協議

14

コペンハーゲンでの交渉（2）14日（月）：作業部会の作業と並行して非公式閣僚級会合•–•

アフリカ・グループがAWG‐KPの数値目標に関するコンタクトグループ以外のグループでの交渉を止める。G77/Chinaも追随

15日（火）：閣僚級に諮る事項もまとまらないまま、AWG‐LCAからCOPへ、AWG‐KPからCOP/MOPへ作業中の文書を報告することを作業部会で確認
15

コペンハーゲンでの交渉（3）16日（水）：AWG‐KPからCOP/MOPへ報告•–

報告を受けて討議の直後、COP議長が、COP議長案を提示すると発言。AWG‐LCAからCOPへの報告がなされる前だったこともあり、議長案の取り扱いで非公式協議に

16

コペンハーゲンでの交渉（4）17日（木）：COP議長の下にコンタクトグ
ループを設置。同時に起草グループ設置•––

夜のコンタクトグループで議長はFriends ofthe chairの設置を提案。が、G77/Chinaの一部の国の反対で起草グループ継続
午前3時（18日（金））。コンタクトグループ再開。議長は、Friends of the Chairの持ち方が決定できないと報告。18日（金）会合再開を決める

17

コペンハーゲンでの交渉（5）18日（金）•–

午前11時過ぎから非公式閣僚級会合•–

国連事務総長、温家宝中国首相、オバマ米大統領、鳩山首相などがスピーチ

Backdoorで26カ国・地域代表による合意案
作り18

コペンハーゲンでの交渉（6）19日（土）•––––

午前3時過ぎCOP、続いてCOP/MOPでコペンハーゲン合意が議長から提案。地域/交渉
グループで討議後意見を持ち寄るよう提案
ツバル、ベネズエラ、ボリビア、キューバ、ニ
カラグア、スーダン、コスタリカなど数カ国が手続の不透明さを理由に反対。Misc.
documentにすることを要求
先進国、AOSIS、LDCの多数が支持
長い中断の後、COPが「take note（留意する）」するという決定を採択
19

COP15での決定事項•コペンハーゲン合意（CopenhagenAccord）を留意する（take note）COP決定
AWG‐LCAの結果に関するCOP決定•–

AWG‐LCAの報告とCOP15での作業をもとに、COP16で結果を採択することを目的にAWG‐LCAの作業を継続

AWG‐KPの結果に関するCOP/MOP決定•–

AWG‐KPの報告をもとに、COP/MOP6で採択することを目的にAWG‐KPが成果を出すよう要請20「留意する」決定の意味
COPが「採択」ではなく「留意する」決定の意
味•––––

Yvo de Boer事務局長：“a way of recognizing thatsomething is there, but not going so far as toassociate yourself with it.”
COPが正式に「コペンハーゲン合意」の存在を認める。しかし、COP（UNFCCCの締約国）をそれだ
けでは拘束しない
UNFCCCプロセスの中で生まれた合意だ
が、UNFCCCの締約国を拘束する合意ではない
この政治合意を支持する国は、事務局を通じて国名を「合意」冒頭に列挙
21

「合意」で何が合意されたか(1)••

気温上昇を2度未満に抑えるという科学的知見を長期行動の前提として認める（1項）
2度未満に抑えるためには大規模な削減が必要。できる限り速やかに世界全体の排出量をピークアウトするために協力。
低排出発展戦略が持続可能な発展に不可欠であることを留意（2項）

22

「合意」で何が合意されたか(2)•

附属書I国（先進国）は、2020年の国別排出目標を実施することを約束（4項）–––

2010年1月末までに付表Iの形式で事務局に提出
京都議定書締約先進国は、京都議定書で開始された排出削減をさらに強化
先進国の削減と資金の達成度は、COPが採択する現行及び今後の指針にしたがって測定、報告、検証（MRV）

23「合意」で何が合意されたか(3)•

非附属書I国（途上国）は削減行動を実施（will）（5項）––

2010年1月末までに付表IIの形式で事務局に提出。その後の行動と国別インヴェントリを、COPが採択する指針に基づいて国別報告書で2年ごとに提出。その後の行動は付表IIに追加
途上国の削減行動は、国内での測定、報告、検証の対象となり、その結果は国別報告書で2年ごとに報告。指針に基づき行動の実施の情報を報告し、国際的な協議と分析の対象となる
24

「合意」で何が合意されたか(4)•

国際的支援を求める削減行動（NAMA）––

支援とともに登録簿に記録。付表IIにも追加
COPが採択する指針にしたがって国際的に測定、報告、検証（MRV）

25

「合意」で何が合意されたか(5)•

途上国に対して、規模を拡大した，新規かつ追加的で、予測可能で十分な（adequate）な資金とアクセスの改善（8項）––

先進国全体で、2010‐2012年に300億米ドルの新規かつ追加的な財源を提供（国際制度を通じた投資も含む）
途上国の意味ある削減行動と実施の透明性を条件に、2020年までに年1000億米ドルの動員をめざす（民間資金，革新的資金調達も含む）
26

「合意」で何が合意されたか(6)COPの指導とCOPに対する説明を条件に、潜在的資金源の貢献について検討する閣僚級パネルを設置（9項）
コペンハーゲングリーン気候基金をUNFCCCの資金メカニズムの運営主体として設置（10項）••–

上記の資金の相当部分は、この基金を通じて資金移転（8項）

27

「合意」で何が合意されたか(7)•適応（3項）–••

先進国が途上国の適応行動の実施を支援する資金、技術、能力構築を提供

技術の開発と移転を促進する技術メカニ
ズムを設置（11項）
合意の実施の評価を2015年までに完了。
気温上昇1.5度未満目標を含む、長期目標の強化の検討を含む（12項）

28

コペンハーゲン合意の評価(1)•

課題は多い。が歴史的に見れば明らかな前進も先進国と途上国の約束が同じ文書（プラットフォーム）に書かれる•–•「削減する先進国」と「削減しない途上国」という二分法からの脱却

途上国の削減行動を具体的かつ制度的に担保––程度の多少はあるが、国際的な検討の対象になる。特に支援を受ける削減行動は国際的なMRVの対象となる新興経済国の削減行動を促進し，効果を高29める制度（指針）の構築が課題

コペンハーゲン合意の評価(2)
先進国全体としてのFast start fundingと中期的な資金目標の明確化•–––

その資金分担（日本150億米ドル、欧州107億米ドル、米国36億米ドル）必要とされる額とのギャップ
新たな資金調達方法を含む中期的な資金目標達成の方法は今後の検討

2013年まで待つことなく、”opera`onalimmediately”•–

しかし、本格的にopera`onalにするCOPの指針、ガイダンスはCOP16を待つしかない30必要な資金・投資のフロー• 大幅削減と適応に必要とされる資金・投資のフロー– 2030年に世界全体の排出量を2000年水準より25％削減するには、2030年の時点で、約2000〜2100億米ドルの追加的な投資と資金のフローが必要(UNFCCC, 2007). 2008年の試算では、この金額は170％以上高くなり、その半分が途上国で生じると予測した (UNFCCC, 2008).
– 必要な資金（約86％）の大半は民間部門の投資、資金フロー（UNFCCC, 2007）– 適応のための資金・投資フローのニーズは、毎年数百億から数千億米ドル（UNFCCC, 2008）31

31

What’s missing... (1)•

明確な長期目標の記載なし– 先進国は、G8で「2050年50％削減」といった目標に合意、ラクイラ・サミットでは、先進国全体の排出量は1990年または、より最近の複数年と比べて2050年までに80％以上を削減を合意– しかし、明確な記載はなし。中国による削除と伝えられる

32

What’s missing... (2)•先進国の約束–

中期目標は、先進国全体、国別目標いずれもなし
誓約と審査（pledge and review）への「後退」？

–

2009年6月の米国実施協定案にそうもの=京都議定書作業部会交渉中の削減目標との違い他の先進国とのcomparabilityは？

•
•
–

•

削減水準に加え、目標の審査と遵守のcomparability

長期目標達成に必要な削減を担保できるか？
33

34

2020年目標誓約の水準•

2020年（中期）目標の水準–

先進国の誓約の水準（LULUCF含む）••–

米国を除くと、1990年比で-16〜-23％
米国を含むと、1990年比で約-15〜-19％

IPCC AR4の「25-40%」とのギャップ••

25-40％は、国内削減のみ。吸収源、京都メカニズムのクレジットの利用は含まない
先進国が誓約した目標の多くは、吸収源、京都メカニズムのクレジット利用を含み、また、「条件付き」
35

Source: 外務省HP�

36現在の誓約水準は・・・

Source: Höhne et al. 2009

37

What’s missing... (3)••••

途上国における森林減少からの排出削減（REDD）、市場メカニズム、国際航空/国際海運からの排出（バンカーオイル）、適応、技術（ex.
IPR）については具体的な合意はない
先進国と途上国の約束が法的義務かどうか、次期枠組み合意の最終的な法的形式は決定されず
2010年のCOP16で作業部会の結果を報告し決定する予定だが、そのためのスケジュールは明確でない
COP/MOPから京都議定書作業部会の交渉へのガイダンスはなし
38

COP15が示したもの (1)•

国際政治のアジェンダとしての気候変動問題の位置の変化––•

首脳レベルのアジェンダへ
それでも十分な合意ができない難しさ

国際政治力学の変化–––

合意を左右する圧倒的な中国の影響力と巧妙な外交戦略。米国と並ぶSuper powerとして中国の存在感
反米路線のALBA諸国がdeal breakerになる
途上国の中からの新興経済国の削減努力
強化への圧力39

COP15が示したもの (2)•

国際制度の交渉、合意の進展が、市場に影響を与え、国内政策の進展、私人の行動（投資）に影響を与える––

COP15の結果を受けて欧州市場は、14.7ユーロから12.4ユーロに
欧州電力業界からの中期的投資停滞と電力価格上昇の警告（The Guardian,December 21, 2009）40温暖化交渉の展望（1）•コペンハーゲン合意の意義
––

•
–
–

次期枠組み交渉を進める貴重なより所
とりわけ、途上国の削減努力と資金に関する合意は重要

COPとコペンハーゲン合意の相互依存
コペンハーゲン合意の実施こそがUNFCCCのの下での交渉を進める
コペンハーゲン合意は、UNFCCCの外の合意だが、UNFCCCによる指針、ガイダンスなしには運用できない
41

温暖化交渉の展望（2）•コペンハーゲン合意をどう枠組み交渉に取り込むかCOPが採択していない以上、UNFCCCとは別の同意する国の間の合意であり、UNFCCCの下で締約国、交渉プロセスを拘束しない
UNFCCC7条2（c）をめぐる意見の対立
コペンハーゲン合意が新興経済国を含む多数の国の支持を得るかどうか

–
––
•
•

目標・行動の提出国：米国、BASICを含む64カ国（世界の82％のエネルギー起源排出量）
賛同国：93カ国（2月5日現在）
42

提出された削減目標の誓約•米国–•

国内法案の行く末次第。誓約は国内法可決後最終の目標となる

カナダ
–
–

京都議定書作業部会に提出した目標より引き下げ
国際競争を理由に、米国と歩調を合わせる

43

提出された削減行動の誓約•

合意を支持しない国
––

•
•
•

キューバなどALBA諸国
産油国からの支持表明はまだ中印は、コペンハーゲン合意（支持）を言及せず。目標水準は昨年表明どおり
原単位改善目標：中国、インド
BAU比絶対排出量目標：ブラジル、南ア、韓国、メキシコ、シンガポール、インドネシ
ア
44温暖化交渉の展望（3）•（シナリオ1）コペンハーゲン合意が多数の国、特に新興国の賛同を得られない場合–•

UNFCCCプロセスとコペンハーゲン合意プロセスの二重化？交渉の拡散？

（シナリオ2）コペンハーゲン合意を新興国を含め多数の国が賛同する場合––––作業部会の交渉においてコペンハーゲン合意
がその基礎となる合意事項の恣意的選択は起こりうる
Comparability、MRV、資金、そして、未決着の約束の拘束力、最終合意の法的形式がその焦点
コペンハーゲン合意のフォローアップ課題（別紙）45主要国の評価と動向(1)
•米国
–––
•
•

“important breakthrough” “founda`on forinterna`onal ac`on in the years tocome”（President Obama, December 19, 2009）
国内法案は、早くて7月、遅ければ中間選挙後1月19日のMassachusefs shock
民主党が、共和党の議事妨害を止めることができる60議席を欠く
国内法案の通過のハードルは一層高く

46

主要国の評価と動向(2)
EU

•
–––

“ﬁrst step towards a legally binding global
climate agreement” “must now ensure that theCopenhagen Accord becomes opera`onal and assuch cons`tutes the core of a new climatetreaty” (Commissioner Dimas, December 22,2009)
英を中心に中国非難報道
1月16‐17日セビリア環境理事会非公式会合：
30％への目標引き上げは合意できず（英、仏、独、ベルギーなど多数が支持せず）（2010年1月18日報道）
47

主要国の評価と動向(3)BASICグループ会合（1月24日）共同声明

•
–––––

•

コペンハーゲン合意を支持し、合意がCOP16で交渉を成功裏に終えるよう2トラックの交渉を促進することを望む
2010年1月末までに削減行動を提出する意思を表明
UNFCCCプロセスが交渉の中心であると強調
AWGを3月に、COP16までに少なくとも5回開催することを要請
3ヶ月に一度定期的にBASICは閣僚が会合

中印とブラジル、南アの微妙な立場の違い–

誓約におけるコペンハーゲン合意への言及
48

温暖化交渉の展望（4）UNFCCCプロセス限界論•–

より効果的な意思決定を可能にするプロセスの改革や新たなプロセス、メカニズムの必要性の主張。手続規則（投票方式）の合意欠如からくるコペンハーゲン合意による「新たなプロセス」?
中期的にはUNFCCCの改革あるいは新たなプロセスの検討の余地あり
しかし、当座はUNFCCCプロセスが軸となる

–––
•
•
•

COP15の「事態」はUNFCCC「プロセス」の問題か
新興経済国はUNFCCCプロセスから他のフォーラムに交渉の場をうつすのか
次期枠組み交渉のタイミング
49

温暖化交渉の展望（5）UNFCCCとその他のbilateral、regionalなフォーラムとの連携と役割分担•–

最終合意の「場」と実質的な合意の形成を促進
する「場」
••

–

UNFCCCプロセスの成否は、COPで決まるものではな
いUNFCCCで議論すべき事項と少数の国のフォーラムで議論できる事項

最終合意まで「つなぎ」の役割

50ありうる交渉シナリオ
UNFCCCのもとでの次期枠組み合意がなされる多国間合意シナリオの追求•–

その他の先進国が京都議定書のもとで約束するインセンティヴ
京都議定書継続を強く主張する途上国–

2~3年の交渉にもかかわらず多国間合意ができない場合（米国と「2013年」）

•
––

•
•
•
•

“Falling apart”シナリオ“各国独自路線”シナリオ
一方的措置（貿易措置）
炭素市場の発展形態もボトムアップ
途上国支援も二国間ベースに？
コペンハーゲン合意プロセス？

51

温暖化交渉の展望（6）UNFCCCのWTO化？

•–

現状の評価として•–多国間交渉の行き詰まり。当面、二国間、地域間の合意に基づく国際レジームとなるあるべき選択肢として•多国間交渉よりは二国間、地域間の合意を積み重ねる国際レジームのほうがよい

52

温暖化交渉の展望（7）•–貿易レジームのアプローチは、効果的な温暖化レジームの構築に資するか（Charnoviz,2003ほか）
貿易レジームとの扱う問題の違い：負担と利益の非対応性•–––負担すれば利益が期待できる貿易交渉に対して、負担しても利益の見返りは期待できるとは限らない

温暖化抑制に必要な削減は担保できるか
お互いの削減努力の透明性と衡平性の確保
新興国のより積極的な削減努力を引き出せる可能性は？
53

結びにかえて（1）•低炭素社会への転換、迅速で大規模な排出削減に向けた明確な政治的意思
国際交渉は、各国の国内政治と国際政治の力学で前進もし停滞もする多国間交渉に伴う不透明さ。複数のシナリオを考え、対処する戦略が必要
次期枠組みの早期合意の追求

••
•
––
–

温暖化抑制の長期目標の達成のために“every year of delay adds $500bn to the energy
sector‘s mi`ga`on costs between today &2030” (IEA 2009）
国際競争への懸念、影響を緩和し、各国が安心して対策を進められる国際合意の必要性 54

結びにかえて（2）•当面UNFCCCプロセスでの交渉が中心となる。が、その課題は何か–––––

米国から今以上の目標の約束は早々出てこない。米国と他の先進国の努力の「同等性」
途上国の行動の法的性格（＝最終合意の法形式）と実施・効果の透明性（＝MRV）
より高い目標、資金の合意にはこれらが条件となる
新興国の温暖化対策の強化を求める途上国との戦略的連携関係「温暖化対策は発展を阻害する」というパラダイ
ムの転換：オゾン層レジームからの教訓
55

ご静聴ありがとうございました。
＊本報告は、
環境省地球環境研究総合推進費プロジェクト「気候変動の国際枠組み交渉に対する主要国の政策決定に関する研究」（研究代表者：亀山康子）
文科省科学研究費補助金特定領域研究「持続可能な発展の重層的ガバナンス」（研究代表者：植田和弘）のもとでの研究課題「温暖化防止の持続的国際的枠組み」（研究代表者：新澤秀則）
文科省科学研究費補助金基盤研究（B）「地球温暖化の費用負担論」（研究代
表者：高村ゆかり）の研究成果に基づくものです。

高村ゆかり（Yukari TAKAMURA）
e-mail：yukarit@law.ryukoku.ac.jp

56