地区防災計画の策定プロセスについて

防災学習会の事例を通して考える
地域戦略研究所 杉原正樹

はじめに
国土交通省は、令和元年 5 月に「土砂災害に対する実効性のある避難を確保するための6 つの施策」を公表した。これは平成 30 年 7 月豪雨災害を踏まえて設けられた「実効性ある避難を確保するための土砂災害対策検討委員会」においてまとめられた報告書に記載されている。
その中で取り上げられている地区防災計画に基づく警戒避難体制の構築という項目で『避難計画を準備していた地区において円滑な避難がなされていたことに鑑み』とあり、地区防災計画の有効性に着目されていることから、今回、内閣府が作成している「地区防災計画ガイドライン」及び「地区防災計画モデル事業報告－平成 26～28 年度の成果と課題－」を参考に、特に地区防災計画策定プロセスについて弊社で実施している防災学習会の事例を通して考えてみたい。
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地区防災計画について
1-1 地区防災計画制度策定の契機
内閣府から出されている地区防災計画ガイドラインによると、平成 7 年 1 月に発生した阪神・淡路大震災、平成 23 年 11 月に発生した東日本大震災を経験して、地域のきずなの大切さや地域における自助・共助による防災活動の重要性が認識されてきた。そうした状況を踏まえて、平成 25 年 6 月に災害対策基本法が改正され、市町村の一定の地区内の居住者及び事業者による自発的な防災活動に関する「地区防災計画制度」が創設されたということである。(地区防災計画ガイドライン P2 より)
平成 26 年度から施行。
1-2 計画の基本的考え方
1）地域コミュニティ主体のボトムアップ型の計画
地区防災計画は、地区居住者等により自発的に行われる防災活動に関する計画であることを基本として、あくまで、地区居住者等が主体となって策定した計画（素案）であり、それを上位計画である地域防災計画の一部として提案できる。
2）地区の特性に応じた計画
地区防災計画の範囲は、自治会、町内会、小学校区、マンション単位等様々な範囲を想定し、活動主体の居住者としては、地域住民、自主防災組織、企業、学校、病院等多様な人、組織が想定されている。また、沿岸部、内陸部、山間部等地区の地理的特性、都市部、郊外部等の社会特性及び、想定される災害特性等に応じて多様な形態を取ることができる。
故に、地区防災計画を計画策定するにあたり、作成する主体、防災活動範囲、活動レベル等も地区の実情に沿って自由に設定することができる。

3）継続的に地域防災力を向上させる計画
地区防災計画を策定することにより、地域の防災力を向上させるためには、計画が形骸化しないために、地区居住者が力を合わせ定期的に計画の評価、見直しすることが必要とされている。
故に、実効性のある計画として維持できる仕組みを、当初より計画の中に入れておく必要があるとともに、継続性が一番難しいことであると思われる。
2 地区防災計画の策定についてはじめに「地区防災モデル事業報告書」にまとめられている計画策定のプロセスを参考資料として紹介し、弊社で実施した防災学習会の内容（地区防災計画の策定を目的として行ったものではないが、）と照らし合わせ、地区防災計画策定に向けての課題等を考えた。
2-1 計画準備（ステップ 1）
1）主な担い手を決める（中心となって活躍する人や組織を決める、自治会、職場）
2）幅広い主体の参画を促し組織化する。
（民生委員、保健師、学校幼稚園、保育園、高齢者施設等の参画を促す）
3）地区の範囲や活動の目的を決める（町内会単位、町内会連合会、小学校区、職域等
地区範囲の設定は自由）
4）アドバイザーやサポーターを探す（市区町村の防災担当部署に専門家、防災・まちづくり等に知見のある人の紹介を受ける、防災士等の防災意識のある人を探す）
5）市区町村の関係者と連携する（市町村からハザードマップを入手、防災、福祉等の関連部署と取り組みの目的を共有）
6）計画策定の重要性や防災意識を共有する（参加者全員が共通認識、市区町村の防災担当者に相談、防災ワークショップ、防災イベント等で意識共有）
7）身近なリスクを理解する（ハザードマップ、国・都道府県の災害被害想定を参考、アドバイザーの指導のもと災害図上訓練、防災街歩き等で確認）
8）地区の課題を抽出して共有する（地区の自然特性、社会特性を踏まえ災害リスクに対する課題抽出、グループワークのワークショップを通して多様な参加者の共有感、一体感を高める）
2-2 計画骨子作成、実施、検証（ステップ 2）
1）課題を共有し、特定する（ワークショップ等を開催し広く意見を集める）
2）課題に対する対策を検討する（地区の特性を踏まえて対策を検討する）
3）計画骨子をまとめる
4）計画骨子に基づく訓練等を企画し、実施する
5）計画骨子を検証する
2-3 計画素案策定・運用（ステップ 3）1）計画素案を策定する（ステップ 2 でまとめた骨子をもとに訓練の検証成果を踏まえて計画素案を作成）

2）運用に向けた組織をつくる（運用に向けた仕組みを作る 平常時の活動の仕組みの整備、定期的な訓練、器材の点検等を行う）
2-4 市区町村への提案（ステップ 4）1）計画素案を市区町村防災会議に提案する。（提案前に、市区町村の担当部署と素案の段階で相談し、地域防災計画の中での位置づけ等について検討する）
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地区防災計画の実践と検証
前項でみてきた地区防災計画策定過程について、弊社が業務として関係している A 町第一地区連合自治会の避難マニュアル策定を基に、地区防災計画策定時の課題を検討したい。
3-1 A 町第一地区連合自治会について
対象の A 町第一地区は、世帯数約 150 世帯、人口約 300 人、高齢化率約 40％という構成であり、7 つの町内会からなっている。本連合自治会には第一地区自主防災会（以下防災会と称す）があり自主防災計画が作られ、緊急連絡網が設定されている。

本部要員

図 第一地区連合自治会防災会連絡網
自主防災会は、7 町内会で構成され、自主防災会会長 1 名（連合自治会町兼務）、副会
長 4 名（連合会副会長及びその他）1 班が 1 町内から 4 町内で班長 1 名、班員 2 名、町内会長 4 名、町内班員 4 名、2 班が 5 町内から 7 町内で、班長 1 名、班員 2 名、町内会
長 3 名、町内班員 3 名、総員 25 名で自主防災会の執行部の役員としている。
（年度により数名の変動はあるらしい）
自主防災計画の詳細の説明はここでは省略するが、平時の活動として防災知識の普及及び防災意識の高揚活動が謳われており、その活動として弊社に防災学習会実施の依頼があった。
3-2 第一地区での防災学習会
第一地区での防災学習会は平成 27 年からほぼ毎年 1 回程度学習会等を実施している。
学習会の内容は、弊社が各所で提案している図上演習を取り入れたワークショップ方式で行い、最初は地域の危険箇所等の状況把握型から入り、次に災害が発生する前に避難することをシミュレートした時間対応型の図上演習を実施、それらの結果を基に地区の避難マニュアル作成、検証のための訓練へとステップアップしていくものである。本地区においては、地域の情報把握からスタートし、避難マニュアル策定、検証訓練まで実施している。
※学習会の内容については、第 39 回夏季研修論文集株藤井基礎設計事務所 P67-69
参照
3-3 地区防災計画の計画策定ステップとの比較
まず、計画準備ステップ 1 の、1）担い手、3）地区の範囲については、第一地区の自主防災会の計画であることから、明確となっている。そして役員の中に民生委員の方も入っておられたので、2）幅広い参画という点も満たしていた。
4）アドバイザーとしては弊社が関わり、5）ハザードマップ入手については役場から調達したことで連携も一応とれている。6）防災意識の共有、7）身近なリスクの理解、8）地区の課題抽出等はワークショップを通して実施しており、ほぼステップ 1 はできている。ただし、ワークショップ参加者が役員のみで実施しているため、地区全体で共有されているとは言い難いものとなっている。
次にステップ 2 の計画骨子作成、検証であるが、昨年度避難マニュアル作成、検証訓練を実施しておりこの段階までは達成できている。
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地区防災計画策定に向けての課題
弊社で実施している防災学習会は、明確に地区防災計画策定を謳って実施しているもの
ではないが、毎年定期的に実施を依頼されてくる地区に対して毎回同じことを提案して、実施することはできないため、回を追うごとに少しでもステップアップできるものを目指している。今回の地区防災計画策定のプロセスと、ステップアップ型の弊社防災学習会を照らし合わせることで感じた課題を以下に示す。
4-1 人材の手当
避難マニュアルを策定するにあたって、ガイドラインの活動体制の構築で示されているような班編成を示したところ、「そんなに人はいない」といわれ、もともと設定されていた情報班だけ明確にし、その他は今後の検討課題ということになった。本地区は、幸いにも執行役員は明確な任期がないため、防災会長はある程度の期間交代がないが、町内会長及び町内班長は、1 年任期で交代するため引き継ぎをスムーズに行うことが課題として上がった。こうした事例は他の自治会でも言われていることであり、活動の継続性を考えた時も人材確保は大きな課題である。
4-2 他の地区、機関等との連携
役場とのやり取りを通して連携はある程度とれていると考えられるが、指定避難所となっている小学校、同じ避難所を利用するであろう他の自治会、町内会等との連携は現時点ではとれていない。地区防災計画は地区が主体となってボトムアップ型として紹介されているが、平時の多様な団体、機関等との連携は、公助である役場が音頭を取ってもらうと地区としては計画を実施しやすくなる。
地区防災計画は、自助、公助がクローズアップされるが、公助も重要なファクターでありそれぞれがバランス良く機能することが重要であると考える。

※以下に弊社の防災学習会提案資料を示す。

◇参考資料◯地区防災計画ガイドライン 平成 26 年 3 月 内閣府（防災担当）◯地区防災計画モデル事業報告－平成 26～28 年度の成果と課題－ 平成 29 年 3 月
内閣府防災情報のページ http://www.bousai.go.jp/kyoiku/chikubousai/◯実効性ある避難を確保するための土砂災害対策検討委員会報告書 令和元年 5 月
国土交通省砂防 http://www.mlit.go.jp/river/sabo/committee_jikkousei.html