第２章

復興計画のレビュー

１．復興計画の全体概要（１）コンパクトシティの観点からみた復興計画の内容整理①秩序ある市街地の形成
被害が小さかった一部の都市では現位置再建が可能なため、現行の都市構造を維持する
ことが復興計画の基本方針となっている。しかし、大半の都市では現位置再建がかなわず、
高台や郊外部への大幅な市街地拡張を復興計画に盛り込まざるを得ない状況にある。とはいえ、宮古、山田、釜石、大船渡、名取等の都市に見られるように、できる限りコンパク
トな都市構造を実現しようとする計画意図が各都市の復興計画にうかがわれる。

②街なか居住の推進
街なか居住の方針を明確に打ち出している都市は少ないが、石巻では中心市街地の再開発と連動して街なか居住への取り組みが明確に見て取れる。

③街なかの都市機能の強化
多くの都市において、もとの中心市街地に共同店舗を整備するなど、生活拠点を再整備、確立する方針が打ち出されている。しかし、中心部が被災し浸水危険区域となった陸前高
田、女川、南三陸等では新市街地にも主な都市機能を集約整備する計画となっている。

④市街地の快適な移動の確保
公共交通のあり方や主要施設間を連絡するバス路線の整備推進等について、検討の方針が示されている都市が多いが、まだ具体的な計画がまとまっている所はない。

⑤都市と農山漁村地域の連携
いずれの都市の復興計画においても、都市部と農山漁村地域との関係について具体的な記述を行うには至っていない。

⑥近隣市町村間の連携
被災した幹線道路や鉄道等の復旧をうたっている復興計画は多いが、広域連携の視点か
ら都市機能の補完関係を構築する提案はまだ見られない。

（２）高台移転や現位置再建への取り組み方針の状況①平地にまとまった市街地が存在する都市
石巻、東松島、陸前高田等、市街地内の比較的標高が高いエリアや調整区域等において、
区画整理などによる大規模な市街地整備が計画されている都市がある。市街地の行き過ぎた拡大が生じないように計画フレームは設定されているものの、地形条件や事業条件等から過大な市街地整備とならないようなコントロールが必要である。

②平地と高台に市街地が分かれる都市及び斜面が海に迫り平地が少ない都市や集落
南三陸、気仙沼、大船渡等では、高台にまとまった移転用地を確保する計画になっている。一般的には、用地確保の難しさ、コミュニティの分裂、生活利便性の低下、大造成による環境への影響等の問題が懸念される。一方で、石巻、女川等の離半島部の沿岸集落地
域では、湾ごとに立地していた少数の住宅が高台の主要道路沿いに移動し、むしろ集約化がすすみ、交通ネットワークの向上が図りやすくなるという効果も期待される。
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③海岸平野に立地する都市
名取・岩沼等では都市の無秩序な拡張が進行しないように、地盤の嵩上げ、人工地盤の導入、住宅や施設の中層化等が計画にうたわれているが、事業性の確保が課題である。

（３）コミュニティの維持・育成についての取り組み方針の状況
復興計画の内容や仮設住宅の状況から、各都市においてコミュニティへの配慮が重視されていることがわかる。例えば、下記のような取り組み方針にそのことが表れている。しかし、コミュニティの維持・育成は継続的な課題であり、行政のみならず大学、コンサルタント、ＮＰＯなどに将来に向けた持続的な関わりが求められる。
・高台移転等の新規開発を最小限にとどめ、被災前のコミュニティの維持に配慮すること
・住民の仮設住宅への移転に際して、行政が自治会、NPO、ボランティア組織等との連携を図り新たなコミュニティ形成を支援すること
・高齢者や障害者等の災害弱者に配慮した仮設住宅地を整備すること
・地域のコミュニティ活動の拠点となる施設を計画的、先行的に地域に配置すること
・小学校区等の従前のコミュニティに配慮した住宅地形成を推進すること・地域を支える人材を育成し、地域交流活動の活発化を図ろうとしていること
震災復興計画を俯瞰すると、このような大状況が基本的に見て取れる。さらに詳細な状況を押さえるために、次節において、典型的な土地条件の違いに基づいてモデル自治体(地区)を選定し、課題の整理を行うことにする。
モデルとしては、次の３自治体、４地区を対象にする。
・平地にまとまった市街地が形成されており、周辺への展開にも余裕のある石巻市
・平地にまとまった市街地が形成されているが、海岸部から離れた後背地の市街化をすすめるためには、大規模な造成とインフラの整備を必要とする陸前高田市・平地と高台に市街地がはっきりと分かれることになる南三陸町
・典型的なリアス式海岸地形で斜面が海に迫り平地が少ない石巻市雄勝地区（離半島部）

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<参考資料>「日本都市計画学会・日本地域福祉学会連携による復興まちづくり研究会」と共同して、当協会の東北地区協議会の会員にアンケート調査を行った(2014 年 2 月実施)。その結果を以下に示す。
多くの都市で会員が復興まちづくりに携わり、コンパクトシティに向けた取り組みの必要性が認識されているにもかかわらず、現実には地形条件や事業の迅速性等、切迫した課題に阻まれて検討の進展や具体的な成果についてはまだ不十分であり、今後の課題となっていることが分かる。

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２．モデル自治体の状況とコンパクトシティ実現への課題の整理
今次津波は、被害範囲が広範囲にわたることが特徴の一つであり、従来の市街地構造や被災状況等に地域間で大きな違いが存在することを踏まえ、以下の対象都市をモデル自治体として、
コンパクトシティ化の課題について整理する。
対象としたモデル都市の概要は、以下のとおりである。

対象都市

都市の概況

市街地部の被災状況の概要【人口は 2010/10/1→2013/10/1（推計値）】（国交省ＨＰより）

宮城県【面積：555.78km²｜人口：160,826→147,860 人】 被災前の用途地域 3,159ha のう

石巻市・2005 年に旧石巻市と雄勝、牡鹿、北上、河北、中心部

河南、桃生の６町の合併により誕生。
・平地部を中心に、まとまった規模の市街地が形成されている。また、従来より、蛇田地区等を

ち 1,178ha（37.3％）が建物全壊区域、751ha（23.8％）が半壊区域となっており、市街地の広範囲が壊滅的な被害を受けた。

中心として、郊外型商業が集積傾向にある。
・既存市街地の周辺部において、新市街地の展開が可能な余地が一定程度ある。

宮城県【面積：555.78km²｜人口：160,826→147,860 人】

石巻市・2005 年に旧石巻市と雄勝、牡鹿、北上、河北、

離半島部
・雄勝
・鮎川浜

河南、桃生の６町の合併により誕生。
・典型的なリアス式海岸地形であり、山地が沿岸部まで迫り、平野部は限定的である。
・集落は、湾毎を基本とした分散型であり、新市街地は、集落単位での高台部への移転が基本と
なる。

宮城県

【面積：232.29km²｜人口：17,429→14,406 人】

浸 水 区 域 面 積 1,142ha の う ち

南三陸町

・2005 年に旧志津川町と旧歌津町の合併により誕

445ha（39.0％）が建物全壊区域

生。

となっている。町全体の面積・志津川、伊里前等の一部低平地に市街地が集積。 （16,374ha）のうち、従前の用途
全体的に丘陵地が沿岸部に近接する地形となっ地域面積（175.7ha）が占める割ており、分散して集落が形成されている。

合は約 1％であるが、用途地域に・新市街地の形成にあたり、高台での居住を基本

占 め る 浸 水 範 囲 は 150haとしつつ、平地部においても、一定の新市街地（85.4％）となっており、既存市の形成を図る。

街地の大部分のエリアが壊滅的

・2010 年 3 月末時点の高齢化率が 29.3％と全国・ な被害を受けた。
県平均を上回る。
・2005 年時点の就業人口は、1 次産業従事者が26.0％と高い割合を占める。従業先は、町外が

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対象都市

都市の概況

市街地部の被災状況の概要【人口は 2010/10/1→2013/10/1（推計値）】（国交省ＨＰより）

21％となる。

岩手県【面積：232.29km²｜人口：23,300→19,509 人】

被災前の用途地域 288ha のうち

陸 前 高 田 ・気仙川河口（左岸）の低平地を中心にまとまっ 241ha（83.7％）が建物全壊区域
市

た市街地が集積。

となっており、市街地の大部分の・沿岸から遠隔地となる後背地で新市街地を形成エリアが壊滅的な被害を受けた。

するためには、大規模な造成とインフラの整備が必要となる。
・2005 年時点の就業人口は、2 次産業従事者が31.7％を占め、全国平均・県平均を上回る。従業先は、市外が 28％を占め、県平均（22.6％）よりも高い。

＜コンパクトシティ形成上の課題の整理＞
復興におけるコンパクトシティ形成を検討する上では、被災地の地域特性を踏まえることが重要である。
■地形要素：宮城県北部から青森県南東部にかかる全国でも特徴的な地形として、リアス式海岸が連なっている。短い区間で繰り返される湾を基本として、地域のコミュニティや産業（漁業等）が形成・醸成されてきた経緯がある。また、河口部等には一定の平野が広がっており、市街地が集積する傾向が見られる。
■人口動向：国勢調査の結果※から、沿岸市区町村の人口は、平成 12 年から平成 22 年にかけて、岩手県の全 12 市町村、宮城県の 9 市町が減少傾向を示している。（増加は、仙台市を中心とした 6 市町。
）■高齢化状況：沿岸部の高齢化は、岩手県の全 12 市町村、宮城県の 9 市町で 65 歳以上人口の比率が全国平均（23.1％）を上回っている。特に岩手県は久慈市を除く 11 市町村、宮城県は気仙沼市、山元町、松島町、女川町、南三陸町の 5 市町の 16 市町村において 30％を超えている。
■産業構造：沿岸部は、第一次産業の比率が高く、農業従事者は、岩手県の 9 市町村、城県の7 市町で全国平均（3.8％）を上回っている。同様に、漁業従事者は岩手県の全 12 市町村、宮城県の 10 市町で全国平均（0.3％）を上回っている。中でも、岩手県の山田町、普代村、
宮城県の女川町、南三陸町の 4 町村は漁業従事者率が 10％を超えている。

※被災３県（岩手県、宮城県及び福島県）の沿岸地域の状況－ 平成 22 年国勢調査人口等基本集計結果及び小地域概数集計結果から－ http://www.stat.go.jp/info/today/041.htm

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今次津波の被災地は、三陸海岸を中心とした狭小な地形に市街地が集積する地域と、河口部等を中心とした比較的低平地が広がる地域に市街地が集積する地域が混在しており、市街地の配置や規模において、独特の制約等が存在しており、コンパクトシティ形成の検討を進める上では、それらの特性を踏まえた課題の整理が重要である。
また、一般に、コンパクトシティの形成においては、行政コストの最適化の観点等から、中心部への市街地の集約が基本的な方向性として示されやすいが、上述の地形特性等を背景に、単純な中心部への集約において、独特の課題の存在も想定される。甚大な被害が発生した沿岸部において、これからの居住地選択は重要な課題であることから、コンパクトシティ形成論の一つとして、街なか居住の進め方に関する課題を整理することは重要と考える。
未曾有の被害規模となった今次津波の被災後の特徴的な対応の一つは、大規模な仮設住宅の配置と新市街地（高台移転等）の整備がある。阪神・淡路大震災の際にも、仮設住宅入居に際しての既往地域コミュニティへの配慮への必要性が指摘されており、特に、仮設住宅から新市街地へという段階的なプロセスを踏むこととなる被災地において、地域コミュニティの視点から、新たな都市形成上の課題を整理することも有意義と考える。
さらに、上述のとおり、従前より人口減少傾向にあることや、即地性の高い生業（農漁業）の従事者が多いという特徴、また、地域によっては地形的に分散型の市街地を形成せざるを得ない
場合もありえること等を念頭に、将来の都市構造としてのコンパクトシティ形成を検討する上では、地域交通ネットワークが担う役割は大きいものと考えられる。

【石巻市市街地形成に係る計画状況図】
可住地⇒非可住地
新市街地（市街地拡大エリア）

あけぼの北地区
5.6ha

非可住地面積新市街地面積新蛇田地区
46.5ha

計 311.9ha
計 108.7ha

不動町他地区 11.6ha
住吉他地区 6.8ha

中瀬 5.3ha

新蛇田南地区
27.4ha新渡波西地
区 11.2ha

新渡波地区
18.0ha湊西地区 43.8ha

釜・大街道地区
72.1ha南浜地区 53.7ha
魚町地区 108.4ha

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渡波地区 10.2ha

【石巻市

雄勝地区

【石巻市

鮎川浜地区

復興計画図】

復興計画図】

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【南三陸町【陸前高田市

志津川地区

復興計画図】

高田・今泉地区

復興計画図】

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以上を踏まえ、各市町のコンパクトシティに関するレビューとして、復興計画におけるコンパ
クトシティ形成に関する記述を整理したうえで、コンパクトシティ形成上の課題について、以下の視点から整理する。
＜コンパクトシティ形成上の課題整理の視点＞
視点１：市街地の配置及び規模の計画から見た課題
視点２：街なか居住推進の面から見た課題
視点３：地域コミュニティ形成の面から見た課題
視点４：交通ネットワークに係る現状と課題（１）石巻市（中心部）①復興計画におけるコンパクトシティ形成に係る記述
 石巻市震災復興基本計画（平成23年12月）では、復興の基本的な考え方として、下記内容が示されている。
・ 今後のまちづくりについては、本市が甚大な被害を被った地震後の津波の襲来を最重視し、津波の直接被害や間接被害、避難所等防災上の課題を踏まえるとともに、これまで本市が抱えてきた課題である人口減少や高齢化の進行、コミュニティ機能の低下、経済活動の低迷や環境問題を鑑み、各地域の個性を活かし、また、ネットワークを強化し、市内全域の均衡ある発展を図るため、災害に強く安全・安心でコンパクトなま
ちづくりのための土地利用を定めます。
・ 中瀬を含めた旧北上川の河口に位置する中心市街地については、再開発事業等の促進を図るとともに、水辺と親しめる空間づくりや、安全で安心して歩き、暮らすことのできるコンパクトなまちづくりを推進することにより、たくさんの人が住み、集い、楽しみ、買い物ができる中心市街地の活性化に努めます。

②コンパクトシティ形成上の課題整理
a 市街地の配置及び規模の計画から見た課題
 被災住民等の受け皿となる新市街地は、現行用途地域の縁辺部に接する形で新蛇田地区、新渡波地区が配置されている。
 市街地の規模について見ると、現行用途地域外への新市街地として、新蛇田地区46.5ha、
新蛇田南地区27.4ha、あけぼの北地区 5.6ha、新渡波西地区11.2ha、新渡波地区18.0haの計108.7haが計画されているが、壊滅的な被害を受けた沿岸部等のエリア311.9haが可住地から非可住地となることから、全体としての可住市街地規模は増えてはいない。
⇒市街地を無秩序に拡大する計画とはなっていないものの、中心市街地から距離を有する箇所に新市街地が形成されることから、コンパクトシティの形成に向けては、新市街地
内での一定の都市機能の確保や、市中心部等との公共交通ネットワークの構築等が必要
である。

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ｂ街なか居住推進の面から見た課題（中心部）
 蛇田地区への需要超過。半島からの移転希望も多数。偏りを生じている意向については、
H25.9頃より開始予定の事前登録制度を導入し、倍率を公表することにより均衡を図る予定。
 被災市街地復興推進地域のうち、可住地の一部で基盤整備を実施。自力再建用の戸建住
宅用地、災害公営住宅用地、非可住地からの移転用地（防集事業）などの整備を実施。
しかし、再建済みの住宅がまばらに存在し、事業化に向けた合意形成が難航。いまだに事業区域が定まっていない。
 被害の少なかった既成市街地内の空き地について、売却を希望する所有者を募り、防集事業で用地買収と必要な基盤整備を行う制度を創設（空地バンク登録制度）。新市街地
よりも早期の宅地供給、既成市街地内の未利用地の有効活用を見込む。しかし、被災者が望む用地（日和山などの高台や、浸水範囲外、商業集積地など、主に市街地西部）は
民間事業者により分譲済み。結果、条件の悪い土地（主に市街地東部の浸水範囲）しか残らず、被災者の登録状況も低調。
 既成市街地内で一定規模を有する用地において、災害公営住宅を建設。民間活力も取り込み、市街地供給予定量の3/4を既成市街地内で供給。特に高齢者に多い「住み慣れた地域」「負担の少ない住宅」ニーズへの対応を図る。しかし、H25.4～6に入居可能な先行物件40戸の募集が低調に終わった（40戸中15戸の応募。募集制限をかけたこと、新蛇田地区への期待などが要因と想定されている）ため、今後は募集制限を撤廃し、広く募集を募る予定。
 市民病院については、中心市街地（市役所隣接地）に移転が決定。主要公益施設の集約により中心市街地の活力再興を図るとともに、災害時の連携性を高める。一方で、「集客の目玉」であった市民病院が市街地西部に立地することにより、かねてから格差を生じていた市街地東部の活力低下の懸念が高まる（新渡波地区の希望が少ないが、浸水実績と並んで病院の不足を挙げる声が多い）⇒被災者の抱く既成市街地へのイメージは、安全性・利便性の点において大きく劣っており、それが街なか居住への回帰を妨げている（特に津波浸水地域というイメージが根強い）。津波防御施設や区画整理等による現地再建工事の早期着工などを通じ、既成市街地の安全性、利便性をアピールすることが必要となる。

ｃ地域コミュニティ形成の面から見た課題
 既存コミュニティの維持を望む声も多く、特に自治会単位で要望を挙げる地域が多い。
 仮設住宅内における新たなコミュニティも構築されつつある。
 公営住宅や新市街地への移転において、一定人数以上による応募が可能な「グループ入居方式」や被災時の居住地域単位が優先される「地域優先枠」などの設定を予定。既成
コミュニティや仮設住宅コミュニティを継承しながらの生活再建を目指す。
 一方で、避難先の離散などにより早々に自治会を解散した地域もあり、既存コミュニテ
ィが維持できない地域が多い。また、災害危険区域の設定において町字界（既存コミュ
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ニティ単位）は考慮されておらず、危険区域を境としたコミュニティの分断が生じている。
 一時的な居住地として市外に居住した被災者も多いが、その場所のコミュニティに属することで石巻市に戻る意思を喪失するケースも徐々に増加。要因として多くあげられるのは、石巻市における住宅再建の見通しが遠いこと、既存コミュニティとの接点を失っていること、新たなコミュニティに馴染んだこと などが該当する。
⇒既存のコミュニティや新たなコミュニティに配慮した住宅再建制度を構築中であるが、一部地域に人気が集中しており、公平性を保つための運用が課題。併せて、生活再建の見通しを適宜提示し、特に遠方避難者への情報提供を欠かさない、遠方避難者同士の交流の場を設けるなど、石巻市での生活再建イメージを手助けするような取り組みが必要である。

ｄ交通ネットワークに係る現状と課題
 当初の復興計画検討段階では、ＢＲＴやＬＲＴ導入の話もあったが、現時点では立ち消えとなっている。
 バス交通については、宮城交通株式会社が中心となって、市内全般を対象に路線バス再編の取り組みを進めていく方向。現状では、宮城交通が市に売り込んでいるようである
が、具体化はこれから。
 ＪＲ仙石線については、石巻市内は復旧済。新市街地である新蛇田南地区に新駅設置の方向性で検討が進んでいる。
 隣接する女川町との繋がりを見ると、女川駅の手前の浦宿駅までが来年度中に復旧予定。
女川駅は、土地区画整理事業の進捗と合わせて復旧予定。
 石巻中心部（石巻駅前）と女川町は、バス路線（ミヤコ―バス女川線（指浜）、女川線（女川日水））で連絡している。
⇒市街地整備の進捗等に合わせ、官民連携のもと以下のような公共交通の確保を図ってい
く必要がある。
・新市街地と中心市街地等を連絡する幹線交通の確保（鉄道、幹線バス）
・中心市街地の活性化に資するエリア内交通の確保（域内バス） 等

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（２）石巻市（離半島部）①復興計画におけるコンパクトシティ形成に係る記述
 離半島部については、コンパクトシティ形成に関する記述は特にない。

②コンパクトシティ形成上の課題整理
a 市街地の配置及び規模の計画から見た課題
 雄勝地区・牡鹿地区等では、従来からの集落を基本に、後背地に位置する高台への集団移転等による市街地形成と道路ネットワークの構築が基本となっている。
⇒従来の分散型の集落を基本としており、中心部に位置しやすい都市機能との位置関係や集落の持続可能性等の視点において、課題があると考えられる。

ｂ街なか居住推進の面から見た課題（離半島部）
 離半島部については、街なか居住推進に関する記述は特にない。
⇒離半島部は、従前より、市中心部に比較して生活サービス機能の配置密度は低く、街なか居住を進める上でも一定の課題がある。ただし、今後の生活サービス施設の新設にも課題があることから、離半島部における効率的・効果的な生活サービスの提供のあり方に関する検討が重要である。

ｃ地域コミュニティ形成の面から見た課題
 既存コミュニティの維持を望む声も多く、とくに自治会単位で要望を挙げる地域が多い。
⇒離半島部では、従来からのコミュニティを基本としているため、従前・従後によるコミ
ュニティの形成には大きな課題はないと考えられる。

ｄ交通ネットワークに係る現状と課題
 離半島部の集落は分散しており、人口も多くないものの、バス路線は高齢者等の貴重な移動手段となっている。
⇒集落間、および地域と市中心部（行政機能や医療・福祉機能 等）とを連絡する持続可
能な交通サービスの確保が課題となる。

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（３）南三陸町①復興計画におけるコンパクトシティ形成に係る記述
 南三陸町の復興計画においては、既存の市街地・集落等の分布を踏まえた、近隣の高台への市街地移転が基本とされている。
 南三陸町では、復興構想ゾーニングの考え方として、以下を示している。（平成24年3月26日改定 南三陸町震災復興計画）
・住宅地や公共施設を高台に移転し、安全性の高い場所に機能を配置します。
・産業、商業・観光の機能、及び居住、公共公益等の機能をそれぞれ集約し、有機的な連携を促します。
・大きな被災を免れた高台の住まいや学校などと一体となった土地利用とします。
・志津川特有の自然地形や景観、東浜街道（気仙道）の宿場町、本吉郡の中心として栄えた港町の歴史・文化資源などを活かした土地利用とします。
・幹線道路や鉄道などの交通アクセス条件を有効活用した土地利用とします。
＜参考：復興計画における高台での宅地造成にあたっての留意事項＞
復興計画において、高台移転にあたっての配置や既存コミュニティ、生活動線等について、以下の留意事項が整理されている。一定の対応の方向性は示されていると考えられる。

②コンパクトシティ形成上の課題整理
ａ市街地の配置及び規模の計画から見た課題
 既存市街地として、志津川および歌津（伊里前）の二地区を中心に、土地利用等の検討が進められている。
 その他の地区では、従来の集落の踏襲を基本として、沿岸部の市街地・集落を近接する
内陸部（高台）に移転する方針となっており、町全体として従来の集落分布を継承するものとなっている。
 部分的に、複数の集落を集約する方向で移転先が検討されていることから、当該地区ではコミュニティの継続と醸成に課題がある。
 集落ごとに産業（漁業等）との近接性は一定程度確保されるが、小学校等の集約的な生活拠点施設への日常的なアクセスに依然として課題が残る。
⇒分散型の市街地なので、（震災前からの課題と想定される）人口減少期における限界集
落等の可能性が存置されていることが課題となる。またコミュニティ間のネットワーク
化や拠点機能へのアクセス対応等が課題となる。

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ｂ街なか居住推進の面から見た課題（志津川地区を対象）
 志津川地区の居住区は、（高台移転先となる用地確保の点から）2つの河川を挟んで大きく3地
区（西部・中央部・東部）に 分かれているが、行政核は東部に集約されており、アクセス等の確保が重要である。特に、東部地区については、
地区幹線となる道路が、一旦海岸部を通過する
配置となることから、地区へのアクセスについても課題がある。ただし、この点に関しては新たに中央部へアクセスする道路の整備計画が打ち出されている。
 当該地区は、南三陸町の中心市街地としての役
割を担う地区であるが、商業機能においては、
隣接自治体における大規模商業施設の商圏となり得る状況にある。
 日常買い回り機能と、福興（復興）を目指した
地元事業者（30店舗）による取組みとして、「南三陸さんさん商店街」が営業されている他、同様に、伊里前でも福幸商店街が営業されている。
 将来的な利用者（購買者）として、町民の人口自体は減少が想定される中で、利便性や効率性等の視点から、南三陸町に期待され、成立しうる商業機能に関する検討が重要と考えられる。
 検討にあたっては、将来の高齢化の更なる進展も念頭に、移動制約にも配慮した動線設定等が重要である。
 地域コミュニティの核的施設でもある小中学校は、志津川地区内に1校ずつ立地している。新規宅造地区（特に地区東部の高台）において、一定程度急勾配の道路を通学路として利用する必要があることから、児童（および集落内の高齢者等）の移動制約にも配慮した動線整備が重要である。
⇒志津川地区では、居住地を中心として市街地が大きく 3 区分されるが、行政機能や小中学校等の集約型施設が、それぞれ東部・中央部に立地している。市街地が無秩序に拡散している状況とは言えないが、今後の高齢化の進展等の社会情勢の変化も念頭に、利用者の移動特性に応じたアクセス性の向上等について、さらなる配慮が重要である。

ｃ地域コミュニティ形成の面から見た課題
 南三陸町では、既存集落の大部分が被災したことから、個別・集団移転等による新市街地の形成の動きが活発である。
 移転計画においては、既存の市街地・集落の分布を踏まえて形成する方向性としている
ため、新市街地の地域コミュニティ形成の課題は限定的と考えられる。
 ただし、低平地に集積していた従来市街地の大部分が被災しており、仮設住宅の設置が25

可能な箇所について、ひとまとまりの面積として確保することが地形的にも極めて困難であったことを背景に、仮設住宅が分散化（地域によっては、市境を超えた範囲での仮設）した経緯がある。仮設住宅を、移転完了後の新市街地におけるコミュニティ形成までの移行段階と捉えた場合、移転までの期間が長期間化することによる地域コミュニテ
ィへの影響・課題も増大化する傾向がある。
 また、町全体での新市街地の整備において、漁村集落の移転等においては、必ずしも既存集落等の近隣とは限らない場合があるため、これらの移転に際しては、検討段階から地域コミュニティ形成への配慮が重要と考えられる。
 また、地域コミュニティにおける大きな命題の一つは、持続可能性の確保と考えられる。
高い高齢化率にある現況と、さらには将来的な人口減少を念頭に、町全体での居住地や生活機能の分布のあり方について継続的な検討が必要である。特に、高齢被災者は、災害公営住宅を選択する傾向が強く、当該施設を軸とした将来の住宅需要やリノベーショ
ン等の可能性も踏まえた検討の視点が重要と考えられる。
 高齢化・人口減少社会において、効果的な地域間の連携を実現することは、日常的な生活行動における地域内での閉鎖性を回避し、地域住民の生きがいの醸成等にも寄与する
可能性が期待される。
⇒既存市街地の大部分が被災したことで、将来の町民が新市街地に住まう割合も大きいことが町の特性の一つである。新市街地の形成においては、比較的、既存の集落の規模や位置関係を踏まえた移転が指向されているが、分散化した仮設住宅での生活が長期化することによるコミュニティへの影響が課題である。
また、新市街地の形成において、一部地域では、複数の離れた既存集落をひとまとめとする方針の区域も存在し、留意が必要である。
町全体として、高齢化率が高い傾向にあることから、コミュニティの持続には潜在的に大きな課題があると考えられる。特に、災害公営住宅は、その事業の特性上、高齢者がボリュームゾーンとなりやすく、将来の持続性に対する留意が必要である。
低平地以外で市街地を形成する流れにおいて、地形的に、町全体として市街地・集落がある程度分散化することは否めないが、地域の幹線道路等を軸として、コミュニティバ
ス等の有効な活用により、地域間の連絡・連携の強化を図ることで、南三陸町全体としての地域コミュニティを形成する方策が必要と考えられる。

ｄ交通ネットワークに係る現状と課題
 国道45号（戸倉地区においては国道398号）を軸として市街地が形成されているが、今後の地域間連絡で大きな役割を担うと考えられる三陸沿岸道路の（仮）志津川ICは、志津川の市街地とは特に近接していない状況にある。
 商業機能については、日常的な生活圏も考慮して配置することが重要と考えられるが、経済性・効率性や、災害発生時のリダンダンシーの確保等の視点から、産業機能等を中心として、高規格道路と市街地機能の連携についても検討する視点が重要と考えられる。
 行政機能や医療機能が、志津川地区の東部に位置することから、町全域からのアクセス
26

も念頭に、新志津川駅等の拠点を含めた公共的な交通ネットワークサービスの提供が課題である。
 また、小中学校等の拠点施設が、移転先によっては遠隔地となる場合があり、通学等の日常生活行動と連動した高越ネットワークの構築が課題である。
 小規模な既存集落は、地形（湾）を単位として分立する傾向があり、集落間を連絡する
ようなネットワーク構築の視点も重要である。特に、歌津地区の離半島部は、幹線となる国道45号から集落が遠隔となる傾向があり、集落の持続可能性とあわせて、防災も含めた日常的な生活サービスとしての交通ネットワークの構築が重要と考えられる。
 同様に、集落が散在する戸倉地区では、比較的国道398号を軸として、地形（湾）により分断はされるが、集落間の連絡性は一定程度確保されており、その動線のさらなる効率的・効果的な活用が重要と考えられる。
⇒行政施設等の地域核的な施設を中心に、公共交通ネットワークの構築が重要である。
特に、戸倉地区や歌津地区等、旧市街地から離れた地区では、小学校や医療施設等の生活利便施設が著しく遠隔になる集落に対して、日常的な生活サービスの視点から交通ネットワークの強化が重要である。

（４）陸前高田市①復興計画におけるコンパクトシティ形成に係る記述
 陸前高田市では、市街地の整備方針として、下記内容が定められている。（平成24年10月高田地区・今泉地区土地利用計画等説明会資料より）
・ 被災した市街地は、低地部が津波の浸水を免れるように高さを確保することを基本に、山側にシフトした新しいコンパクトな市街地の形成を図ります。また、被災した海岸
地域等の低地部は、本市の基幹的産業と連携した新産業ゾーン、公園、農用地等の活用を図ります。
・ にぎやかで活気のあるまちをつくっていくためには、まちの中心部に商店街を形成することが必要です。また、コンパクトなエリアの中に市役所や商店街があることは、市民にとって大変便利であり商業の活性化にもつながります。住宅地と中心市街地を結ぶ道路網やバスなどの公共交通網も整備し、便利でにぎわいのあるまちづくりを進
めていきます。

②コンパクトシティ形成上の課題整理
ａ市街地の配置及び規模の計画から見た課題
 高田・今泉地区土地利用計画図（案）では、両地区に高台区域と嵩上げ区域が設定されている。（高田地区：高台区域48.2ha、6箇所、嵩上げ区域92.9ha、今泉地区：高台区
域77.2ha、8箇所、嵩上げ区域30.9ha） 今泉地区は高台区域と嵩上げ区域が一団のエリアとして形成されているが、高田地区では高台が分散して配置されている。
 市街地の規模について見ると、新市街地となる高田地区及び今泉地区の高台区域は、現行用途地域外に計画されている。高田地区におけるＪＲ大船渡線以南や今泉地区の気仙27

川沿い低地部は、公園等の非可住地として計画されている。
 また、JR大船渡線の復旧を見込んだ低平地での商業機能等の配置も都市計画に位置づけられているが、将来の都市構造を考慮した市街地整備を検討し続けていくことが重要である。
⇒高台部に相当量の新市街地（主に居住地）が形成されるため、コンパクトシティの観点から高台と嵩上げ区域内商業地および平地部に再配置が計画されている市街地等との効率的・効果的な連携が重要である。

ｂ街なか居住推進の面から見た課題
 従来の市街地が広く被災したことから、居住地は、丘陵部の高台を中心に、相当規模で整備される。ただし、新たな市街地を、JR大船渡線の復旧も念頭に従来の陸前高田駅周辺（の山側）に位置づけ、海側には産業集積を図る位置づけとしている。街なか居住を含めて、新たなまちづくりの展開について内容を精査する必要がある。
 新たなまちづくりを推進する上では、道路・鉄道等の社会基盤の整備・復旧と並行して、将来の人口等にも留意して土地利用や都市機能等を検討することが重要である。
 また、町全体として、従業者数のうち、勤務先を町外とする割合が比較的高い傾向があることから、住民が求める「街なかの機能」への留意が重要と考えられる。
⇒従前の市街地（被災地）に新たに市街地を形成する中で、将来の市民の居住・就労等の傾向やニーズを踏まえて、地域として必要な都市機能と都市基盤の整備を進めることが必要である。
また、相当量の高台住宅が新たに造成されることから、高台地区と街なかとの連携にも配慮が必要である。

ｃ地域コミュニティ形成の面から見た課題
 市街地が大きく改変されることから、地域コミュニティの形成においても、十分な配慮が必要である。
 持続的な地域として展開する上では、従前のコミュニティへの配慮に加え、仮設住宅において醸成する（される）コミュニティへの配慮も重要と考えられる。
⇒従前と大きく異なる市街地構成・住民構成となることが否めない中で、これまでとこれからのコミュニティの双方に配慮したまちづくりを進めることが重要である。

ｄ交通ネットワークに係る現状と課題
 陸前高田市震災復興計画では、公共交通環境について以下の方針が示されている。「道の駅、ＪＲ駅、バスターミナル、学校、病院、商業施設等への利便性や快適性に配慮し、市域内の新しい交通環境や広域ネットワークの構築を図ります。」
 バス交通の現状としては、市内４路線の他、乗合タクシー２路線、乗合マイクロバス２
路線が運行されている。
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 ＪＲ大船渡線は、気仙沼～盛（大船渡）間が今なお全線不通となっているが、平成25年
春 気仙沼～盛間ＢＲＴ（バス）での運転再開予定となっている。
⇒高台部に分散して計画されている高田地区の市街地整備の進捗やＪＲ大船渡線陸前高田駅の復旧等と合わせ、市内の連携を確保するための公共交通を確保していく必要がある。また、気仙川を挟んで対岸に位置する今泉地区と高田地区中心部の連絡を確保する
公共交通の確保も重要である。

（５）課題のまとめ①市街地の配置及び規模の計画から見た課題
 一定の規模をもつ新市街地形成と、沿岸部を中心とした小規模な集落単位での移転とに大きく区分される。
 自治体全体として、各主生活サービスの提供等に関する検討と対応が重要である。特に、小規模な集落は人口減少の影響が顕在化しやすいと考えられることから、将来の持続性を踏まえた検討が重要である。

市街地の配置及び規模の計画から見た課題
石巻市

・中心部は都市規模が大きく、沿岸部は壊滅的な被害を受けたが都市機能は一定の中心部規模で残存しており、今後も地域の核的な都市として機能すると考えられる。
・新市街地予定地が、従来の中心部から一定程度遠距離の地点となることから、従来からの中心部と新市街地の連携や役割分担に関する検討・対応が必要である。

石巻市・離半島部は、小規模な集落を基本単位とした移転計画となっており、人口減少社

離半島部

会における将来の持続性や生活サービスの提供のあり方等に関する検討・対応が必要である。

南三陸町

・移転後の市街地の配置は、従前の市街地配置を基本とした配置となり、市街地の規模は、旧町の中心市街地周辺と、小規模集落とに区分される。
・旧町の中心市街地内では、集約型で新市街地を形成する方向性としているが、小規模集落は、一部で複数集落の集約が見られるものの、従来の集落を基本単位とした個別の移転となっており、町全体としては分散型の市街地となる。
・全体的に、山間部で居住する対応となるため、日常買い回りや医療、教育等の生活サービス機能の配置や提供に関する検討・対応が必要である。

陸前高田市

・沿岸低平地の市街地が非居住地となることで、高台部での大規模な造成による新市街地が計画されており、地形的に区分される複数のまとまりとなって市街地が形成される。
・造成による新市街地と、従来の山間部を中心とした居住地の存在、さらに低平地における新たな市街地の再配置計画等を踏まえ、市全体としての生活サービスの提供や効果的な連携のあり方に関する検討・対応が必要である。

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②街なか居住推進の面から見た課題
 従来の中心部を中心に、医療等の都市サービスの拠点施設の立地など、街なか居住を推進する方向性がある。
 一方で、従前からの中心市街地の求心力の低下や災害リスクとの関係、中心部内での円
滑な移動などの視点での検討と対応が必要である。
街なか居住推進の面から見た課題
石巻市
中心部

・従来の中心部の都市機能が残存しており、中心部での住宅再建の動きや中心部への市民病院の移転決定など、街なか居住を推進する方向性である。
・ただし、従前より中心市街地の求心力が低下傾向にあった可能性や、浸水地域に対する懸念等も想定されることから、街なか居住の推進には、更なる施策が必要
である。

石巻市

・既存集落単位での小規模な移転が基本となっており、移転前後において、拡散的

離半島部

な市街地とはならないが、市全体としての視点から、居住地の配置等に関する継続的な検討が重要である。

南三陸町
志津川地区

・志津川地区では、高台を中心として、一定のまとまった範囲において、市街地が大きく３区分される。
・市街地は、無秩序に拡散する状況ではないが、志津川地区の行政機能や小中学校等の施設が、東部・中央部に立地しており、町全体としての機能配置も念頭に、今後の高齢化の進展等も踏まえて、街なか居住のあり方やそのためのインフラ・
交通サービスの整備等を検討することが重要である。

陸前高田市

・居住地は、高台を中心とした大規模造成地、及び従来からの山間地を中心に移転することとなっており、・被災範囲である平地において、鉄道駅舎の復旧を念頭に市街地形成が位置づけられている。新市街地の形成と併せて、将来の市民の居住・就労の傾向等を踏まえ、必要な都市機能等を構築していく視点が必要である。
・低平地であり、津波リスクも想定されるなかで、街なか居住を推進するうえでは、
リスク対応について、さらなる検討が必要である。

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③地域コミュニティ形成の面から見た課題
 3市町に共通して、新市街地の形成にあたっては、概ね、従前からのコミュニティへの配慮がなされていると考えられる。
 今次津波後の対応においては、広い範囲で仮設住宅が分散していることも特徴の一つである。災害直後から、限定的な土地条件を制約として、地域コミュニティへの十分な配慮が困難であった経緯の中で、長期化する仮設住宅特有の課題も踏まえる必要がある。
 仮設住宅では、現在進行系でコミュニティの形成・醸成が進められていることを前提条件として、将来のまちづくりにおけるコミュニティを再構築する視点が重要と考えられる。
地域コミュニティ形成の面から見た課題
石巻市

・壊滅的な被害となった沿岸部が非居住地となることで、一定の規模で移転が発生

中心部する。中心部では、従来のコミュニティを基本とした検討が進められているが、一部地域の人気が高いなど、今後は、地域内格差にも配慮した検討が必要。

石巻市

・従来からのコミュニティを基本としているため、従前従後によるコミュニティの

離半島部
南三陸町

形成には大きな課題はないと考えられる。
・既存市街地の大部分が被災したことで、新市街地に移転する町民の割合が高いことが特徴であるが、既存集落に配慮した移転が指向されており、新市街地におけるコミュニティ形成においては、大きな課題はないと考えられる。
・ただし、新市街地形成までの移行過程にあたる仮設住宅について、地形的な制約
から、分散化した配置とせざるを得ない中で、その長期化を背景に、仮設住宅における地域コミュニティの形成・醸成・持続が、特有の課題となっている。
・町全体として高齢化率が高いことから、高齢者のコミュニティ形成と集落の持続性等の視点からの対応が重要である。

陸前高田市

・従前に比べて、市街地構成・住民構成等が大きく異なることが想定され、コミュ
ニティ形成も現在進行系での困難さがあると想定される。
・仮設住宅でのコミュニティの醸成等も念頭に、丁寧な対応が重要と考えられる。

④交通ネットワークに係る現状と課題
 3市町に共通して、沿岸部を中心に、小規模集落が散在する傾向があり、日常的な生活
都市機能としての商業や医療、教育等のサービス授受も念頭に、地域内交通の効率的・効果的な構築が必要である。
 鉄道や三陸縦貫道路等の交通施設の復旧・整備の動きも念頭に、まちづくりと連動した
交通ネットワークの検討が重要である。
交通ネットワークに係る現状と課題
石巻市
中心部

・都市規模が大きいことから、中心部内外、離半島部間を連携する移動ニーズや移動距離は相応規模となることから、効果的な交通サービス網の検討が必要である。

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交通ネットワークに係る現状と課題
・とくにに離半島部では、幹線道路を介した他地域とのアクセスが脆弱であり、連携とともに、万一道路が被災した場合の地域としての対応等も検討することが重要と考えられる。
石巻市
離半島部
南三陸町

・集落間、および地域と市中心部（行政機能や医療・福祉機能 等）とを連絡する持続可能な交通サービスの確保が重要と考えられる。
・市街地が、志津川・歌津・戸倉等に大きく区分されるが、行政・医療機能等は志
津川地区に位置していることから、地域間を連絡する交通ネットワークの強化が必要である。
・また、新市街地について、小中学校等の拠点施設との位置関係が、従前よりも遠隔地となる場合もあることから、通学等の日常生活を考慮した交通ネットワークの検討が重要である。
・町内の市街地は、国道 45 号や 398 号などの幹線道路を軸として形成されてきているが、戸倉地域等では、幹線道路から離れて山間への移転等となることから、通学等の日常的な生活行動への影響が大きいと考えられ、留意が必要である。

陸前高田市

・低平地から高台への移転が進められており、高台間の相互移動の利便性や、JR 大船渡線の復旧の動き等と併せて、地域内・地域間の連絡・連携を向上する視点から、交通ネットワークを検討することが重要である。

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