ISSN 0289-0232 Toshi to Kōtsū

通巻 107 号


巻頭言：防災・減災を考える～国土交通省 大臣官房技術審議官

特廣瀬 隆正 1

集：防災都市づくり
1.	防災都市づくりにおける
魅力資源創発型アプローチの可能性
～首都大学東京大学院 教授 市古 太郎 

2

2. 東京都の防災まちづくりの取組みについて 

7

3. 密集市街地整備における UR 都市機構の取組み 

9

4. 地下街防災推進事業の取組み事例 ～（株）エスカ 

11

5.	平成 26 年 8 月広島豪雨災害被災地の復興まちづくり～広島市 
13

公益社団法人 日本交通計画協会

トピックス 編集協力  国土交通省都市局街路交通施設課



【整備前】

防災整備を推進するエスカ地下街入口（名古屋駅太閤通口）

防災街区整備事業（東京都・荏原町駅前地区）

15

【整備後】

UR 都市機構による根岸三丁目地区の土地区画整理事業（東京都）

安佐南区八木・緑井地区の被災直後の様子（広島市）＜写真：国土地理院＞

練馬区での時限的市街地バンブーシェルターワークショップ＜写真：市古太郎＞

防災・減災を考える
国土交通省
大臣官房技術審議官

廣瀬 隆正
平成 7 年 1 月 17 日 6 時のニュースで長田の街から多建築物は、焼け残っており、最近の住宅性能を実感で数の煙が立ち上るのを見て、建設省（当時）に急いだ

きました。この復興においても、これまでの経験を生

記憶は、未だに鮮明のままです。以前、兵庫県に勤務

かし、被災者などの関係者の意向の尊重と早期の復興していたこともあり、都市計画課で「被災市街地復興の実現を心がけて、お手伝いしています。

特別措置法」の制定や具体の復興計画のお手伝いをしこのような経験を元に再確認され、広く国民の共通ました。当時は、「これほどの災害は、自分の役人人認識となっていると思うのが、地震、それに伴う津波、生の中で二度とないだろう。
」と思い、日々深夜まで

風水害、土砂災害などの自然災害は、避けることはで仕事していました。

きないこと。一方で、事前のソフト・ハードの準備に

その後、中越地震があり、平成 23 年 3 月 11 日に東より、被害を軽減できることです。さらに、近代化が日本大震災が発生しました。東京に出張中だったため、進んだ現在、被災後の市街地の復興は、被災規模が大大きな揺れを体験し、その年の 4 月に独立行政法人都きいほど長期間を要し、被災者の方々に被災前の生活

市再生機構に異動になり、再び、復興計画・復興事業に戻っていただくことが困難になることも分かってきのお手伝いをしました。16 年前の経験を少し活用でました。被災後の復興を迅速かつ円滑に進める必要がきたかもしれません。
「三陸津波に因る被害町村の復あり、事前に関係者とともに復興計画の検討や不動産

興計画報告書」（昭和 9 年 3 月の所有状況の把握などを行っておくべきです。

内務大臣官房都市計画課）には、こんな記述があります。少し長くなりま

ところで、平成 23 年 3 月に閣議決定された「住生すが、引用します。
「浪災予防法として最も完全なる

活基本計画」において、地震時に著しく危険な密集市は敷地を造成して部落を高地に移転せしむことである。

街地は約 6,000ha あるとされ、この計画的改善を進め（中略）湾奥に位するが如き部落に於ては、之を防護ることとしています。平成 28 年度末で残り約 4,039ha

するに如何なる土木工作物を似てするも、尚安住の地となっています。この対策として、例えば、東京都はたるを得ざるものと考えらるゝを似て、萬善の方策と延焼遮断帯となる都市計画道路を特定整備路線としてしては高地移転あるのみである。
」さらに、
「然して津

整備を進めています。このようなハードな対策だけで浪の所謂危険区域をして、永久に危険区域たる認識をなく、復興の事前準備として、ワークショップ形式で得せしめ、高地移転をなせる住宅群をして、永久に安復興まちづくりのイメージトレーニングを実施してい住の地に留まらしむる為には、法令に依る住宅禁止区ます。この他にも、様々な制度や活動を通じて、地方域の設定等は、津浪災害予防に対する側面的方策とし公共団体等の関係者と一緒に防災・減災の取組みを進て、必要のものとなるであろう。
」と記されています。

めています。

多くの市町村の復興計画・事業にこの報告書の思想が生かされています。

寺田寅彦の言葉といわれている「天災は忘れた頃にやってくる。
」ではなく、「天災は忘れないうちにやっそして、平成 28 年 4 月 14 日・16 日に熊本地震が発てくる。
」のが最近の実感です。東北地方や広島・熊本・

生し、大きな被害が出ました。3 度目の復興計画・事糸魚川など、現在も復興に取り組んでいる地域は、国業のお手伝いすることになりました。さらに、年末に内に多数あります。これらの復興が早期になされるとは、糸魚川市で大火が発生しました。強風下での木造

ともに、防災・減災対策の充実、支援を進めていきま

密集市街地の脆弱性を改めて認識するとともに、耐火す。

1 ● 巻頭言特 集

防災都市づくり 災都市づくりにおける
防
魅力資源創発型アプローチの可能性

1

首都大学東京大学院

1. 防災都市づくり =延焼しない都市＋市民の災害不安に応える

都市システム科学域

教授

市古 太郎

ここで「再生産」と表現したが、それでも地震と火災に対して脆弱な都市空間に対し、働きかけの努力がなされてこなかった訳ではない。本稿では東京の防災都市づくりの主要展開をレビューしつつ、広域避難拠点整備を嚆矢とす

わが国における「防災都市づくり」は、「市街地大火にる行政主導＋みち・いえ・ひろば整備型に加えて、民間主強い都市をつくること」が出発点であり、それは今日にも導＋まちの魅力資源創発型が連携する可能性について、事続く課題である。すなわち、わが国初出の都市計画事業で例も踏まえて考えてみたい。

ある市区改正計画事業（1888年〜）でも、市街地大火防止、伝染病対策（としての上下水道整備）、道路モビリティ確

2. 東京の防災都市づくりの系譜

保（当時は路面電車を通すための幹線街路整備）、の 3 分野が主要対策であった 1 ）。そして今日、後者2課題は一定以上の水準に達しているのに対し、市街地大火対策につい表－1は1960年以降の東京における都市防災対策手法のては、その後の関東大震災（1923 年）、戦災（1945 年）、推移を示したものである 2）。表－1の見方として、「手法推移」

そして阪神･淡路大震災（1995年）で、火災延焼被害が繰と述べたが、スイッチしていくのではなく、新たな手法がり返され、また東京においては、その後の都市復興の中で、実装され、折り重なって体系化が図られたことを意味する。

「火災に対して脆弱な」都市空間を再生産してしまったと

すなわち、東日本大震災後の今日においても、広域避難場いう側面を有している。

所確保や防災まちづくりが継続され成果があがっている。

表－ 1

東京における都市防災対策整備方法論の拡充推移

市街地防災空間整備

1960 年代〜

都市

の
スケール

地区

の
スケール

改造型都市防災事業（クラシカルな）

レジリエントな関係づくり

2015 年〜

都市×事前復興 ?!

【主な取組み】1969 年 東京都江東区再開発基本構想
1975 年 事業化：白鬚地区／亀大小地区
1983 年 事業完了（白鬚東：都市防災不燃化促進事業）
2005 年 事業完了（亀大小：市街地再開発事業、98.6ha）【主な取組み】2001年 東京都 都市復興グランドデザイン（早すぎた？）
2017 年 池袋防災ブランディングワークショップ

1980 年代〜

2000 年代〜【主な取組み】1981 年 防災生活圏構想
1995 年 防災都市づくり推進計画※ 2000 年代以降も継承（2012 年の不燃化特区など）【主な取組み】1997 年 東京都 都市復興マニュアル
2003 年 震災復興まちづくり模擬訓練（貫井、向島）
2015 年 東京都 市街地の事前復興の手引き

防災まちづくり事前復興まちづくり

その期間で事業が終了するのではなく各時期の取組みが「折り重なる」イメージで。
たとえば広域的防災拠点整備は 2000 年代に入っても継続中の事業もある。

［特集］防災都市づくり ● 2

図－ 1

東京都によるいえ・みち・ひろば渾然一体のデザイン提案

出典：逃げないですむまちづくり、東京都都市計画局、1985 年

3 ●［特集］防災都市づくり［特集］防災都市づくり ● 4

東京の都市計画事業としての都市防災対策は、表－1左

なやかに対処していくイメージである（もちろん災害時要上の都市スケール×防災空間整備、すなわち地震大火時配慮者などへのサポートは別枠で対応した上で）。

に逃げ込む場所となる広域防災拠点整備と広域延焼遮断の「仮置き」と表現したように、未だ体系化されているとための都市防火区画化（延焼遮断帯整備）事業でスタートは言えないが、1つの萌芽事例として池袋での取組みを紹した。密集市街地を大手術していく都市改造型事業である。

介しておきたい。中心に池袋駅が位置する豊島区では、東

東京都は 1969 年に隅田川と荒川に囲繞される江東デルタ

日本大震災発災前から帰宅困難者対策訓練を実施していた。

地域をターゲットとした江東再開発基本構想を策定、白鬚

東日本大震災後、2015年3月に池袋エリア防災計画、2016

東地区（27.6ha、1983年事業完了）、亀戸・大島・小松川

年 12 月に都市安全確保計画を鉄道事業者や百貨店事業者

地区（98.6ha、2005年事業完了）など、広域避難のためのをメンバーとする委員会で審議された（筆者もアドバイザー

オープンスペース整備と火炎・輻射熱を遮断するための高として関わる機会をいただいた）。この池袋駅安全確保計

層住宅建設による防災拠点整備事業が実施されていく。

画の基本方針に、行政や事業所が人員を割いて避難誘導す1980年代に入ると白鬚東など広域防災拠点が完工し「地るのではなく、来街者が SNSや災害時情報掲示板（デジ

震時にあそこまで逃げれば大丈夫」という安心感が醸成さ

タルサイネージ）、区が設置する駅前 2 箇所の情報提供ス

れていく、と同時に「遠くに逃げなくてよいまち、できる

テーションからの情報を元に、主体的に判断し対処する、だけ被害を出さないまち」という提案が、地域防災役割意という方向性がある。そして都市安全確保計画を踏まえ、識をもった地元リーダーから発意される。1970年代後半か

2017年度は「池袋駅ブランディング・ワークショップ─まらの「自主防災組織結成」も背景とした地域からのイニシ

ちの安全をブランドに─」を民間企業スタッフを主参加者

アチブであり、このイニシアチブも受けて 1980 年頃からとして開催している。安全確保計画が施設管理者ないしオ開始されたのが「防災まちづくり」である。墨田区京島地

ペレーション側の視点だったのに対し、ユーザー視点で、区や世田谷区太子堂といった地区がよく知られている。こかつ災害を意識しつつも防災対策に留まらず、池袋の魅力の防災まちづくり計画は、①生活道路計画、②すまい・み向上に結びつけてプロモーション戦略を組み立てていこう、

せ・こうばの耐火・耐震改善計画、③ひろばの計画、の3という取組みである。

つを柱とし、さらにこの生活道路整備は、その多くを現道拡幅を基本方針としている。また図－1に示すように、
みち・
いえ・ひろばの渾然一体まちづくりデザインが東京都から

3. 魅力資源創発型アプローチの可能性

提案されていたことは、今日、改めて注目したい。
密集市街地を対象とした防災まちづくり計画の柱は、み
表－1右下、阪神・淡路大震災以降に新たに手法化されち・いえ・ひろば、が共通事項であると述べたが、個々のた方法論として事前復興まちづくりがある。ここで表右列

計画にはそれに留まらない「＋α」が存在する。この＋の「レジリエント」とは「しなやかに、すみやかに回復す

αは大きくまちの「生活ニーズ」と「生活文化」から構成る能力」を意味し、よって事前復興まちづくりとは、回復される。生活ニーズ視点から、たとえば東京都（1997年）

力のあるコミュニティをつくる営み、と定義される。その木造住宅密集市街地域整備プログラムでは「商店街活性化」

成立経緯と達成水準については文献2）を参照いただきたい。

および「福祉施設整備」が施策項目化されていた。また生

ここで付言しておきたいのは、東京の事前復興まちづくり

活文化の視点として台東区谷中では、1993年から「谷中芸は、それ以前の防災まちづくりの蓋然的延長として成立し工展」が開始され、荒川区、文京区にも広がって現在も継たという点である。言い換えれば、木造密集市街地におい続している。寺社まち、商店街、坂と緑の斜面階段、へび道、て、事前予防策としての「防災まちづくり」だけでは不十路地のまちを場として営まれる「生活文化」が谷中の魅力分であり、阪神・淡路大震災の被害と復興まちづくりの教であり、昨今は海外観光客にも人気である。さらに墨田区

訓である「減災」をキーワードに、事前事後トータルな対の密集市街地で地域防災意識も高い向島地域では、1990年

策を組み立て、方法論化されていった成果である。

代後半に「向島博覧会」が開催され、商家町屋、長屋住宅、

最後に表－1右上は、都市×事前復興と仮置きしてある。

作業場などをまちの資源として見出し、国際デザインワー

右下「事前復興まちづくり」から分岐点となるのは、SNS

クショップなども通して、空き家活用、コミュニティアー等を活用して個人がハザードおよび防災資源情報を主体的ト、内外のネットワークづくりが展開された。こういったに収集判断し対処行動をとる、言い換えれば、防災まちづ

1990年代からの取組みは、まちの建築ストック評価や空きくりの主体を担う自治町会を中心とした「顔の見える関係」

家活用など、近年の「リノベーションまちづくり」にも共を介さずとも、都心など不特定多数の空間において、公助通する視線を有していよう。

に過度に依存することもなく、災害情報をクロールし、し

5 ●［特集］防災都市づくり

加えて谷中や向島の経緯からは、地域の紐帯としての防災活動および、救出救助や初期消火など地域防災のためのからスタートし、資源リストと自然災害ハザードとの関係

いざという際の場を確保する防災まちづくりが基底となり性を議論し、必要な災害対策に組み込んでいく、というワー

つつ、「生活文化」の視点からのまちの空間および社会資

クショップ手法を提案している。行政スタッフ、地域リー源を活用した営みがあり、この営みがまた、いざという際

ダー、警察消防組織、NPO、生活支援事業家といったステーの地域の人々の（大災害後の復興を想定すれば、地域外もクホルダーを参加者とするワークショップが実施検証され含めて）関係性を豊かにする営みにもつながっていく、そている。これは東京を中心に展開されている事前復興まち

んな循環の構図が浮かびあがってくるのではないか、と考づくり訓練の取組み 5 ）とも共通する点が少なくない。

えられる。言い換えれば、1980年代からの行政主導型防災
まちづくりの方法論が体系化され、東京においては不燃化
特区など新たな展開も図られている状況も踏まえ、防災まちづくりにおいて、行政主導＋みち・いえ・ひろば整備型

4. 多重防災論に基づく
官民「理解と連携モデル」をを基底としつつも、民間主導＋まちの魅力資源創発型へ展開していく可能性が開かれつつある、ということを意味していよう。

本稿では、1960年代に事業化された都市計画事業としての都市防災施設整備と 1980 年に開始された防災まちづく

民間主導という面からは、事業主体としてのまちづくり

りの展開を踏まえ、行政主導＋みち・いえ・ひろば整備型

会社や、まちづくりNPOの2000年代以降の経験が活かせを基底としつつ、民間主導＋まちの魅力資源創発型が展開る面があろうし、米国における 1990 年アフォーダブル住

していく可能性について言及してきた。表－1の説明でも宅法を根拠とするコミュニティ住宅開発組織（Community

述べたとおり、これは単純な行政主導から民間主導へとい

Housing Development Organization）、通称 CHDO の活動がう言説に該当するものではない。大震災への備えは「多重参考になる点を有しているように思われる 。また、まち防災」が基本であり、それぞれの主体が、予定調和型でなく、の魅力資源創発型という視点は、近年の防災復興研究にお理解と連携を基軸に取り組んでいくことが欠かせない。特ける中心概念となっているレジリエンシーやソーシャルに木造住宅密集市街地においては、都市計画事業調査としキャピタル論の展開といった、学術的思考からも、導入さて実施される、敷地や細街路・生活道路の実情、土地家屋

れうる視点である。たとえば、ソーシャルキャピタル論もの所有と利用状況を丹念に調査し、公正の視点で地域へのベースとなったワシントン大学チームAsset-basedプラン

働きかける視点と、民間の視点で、ある意味「宝探し」のニングは、わが国の事前復興まちづくりとも比証しうる点

ようにまちの魅力を効果的に向上させていくための働きかを有している 。ワシントン大学チームは、復興フェーズ

けの両輪が求められよう。

3）

4）も含む自然災害への備えを、まちの魅力資源リストづくり

参考文献
1）石田頼房，日本近現代都市計画の展開，自治体研究社，2004
2）市古太郎，事前復興まちづくりの現在，特集 東日本大震災 5 周年，日本不動産学会誌，No.115,Vol.29No.4, pp.54-60，20163）岡田徹太郎，アメリカの住宅・コミュニティ開発政策，東京大学出版会，2016
4）Robert C. Freitag, Daniel B. Abramson, Masnish Chalana and Maximilian Dixon, Whole Community Resilience An Assed-Based Approach to Enhancing
Adaptive Capacity Before a Disruption, Journal of the American Planning Association，Vol.80，No.4，2014
5）市古太郎，讃岐亮，吉川仁，中林一樹，大都市郊外の未密集市街地域を対象とした自治体事前復興まちづくりの展開に関する研究，日本都市計画
学会論文集 Vol.51，No.3，pp.415-422，2016

［特集］防災都市づくり ● 6

2

東京都の防災まちづくりの取組みについて
東京都

1. 防災都市づくり推進計画の改定

都市整備局

市街地整備部

防災都市づくり課

図− 1

防災都市づくりのイメージ図

図− 2

延焼遮断帯・整備地域・重点整備地域図（1）計画改定の背景
東京都は、阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、「防災都
市づくり推進計画」を平成７年度に策定（平成 15 年度、
平成 21 年度改定）し、市街地の防災性向上に取り組んできました。その後の首都直下地震発生の切迫性の指摘、地域危険度測定調査 ※の最新の調査結果等を踏まえ、災害に強い東京の早期実現を目指し、平成 28 年３月に計画を改定しました。
（2）計画の目的・構成
本計画は、東京都震災対策条例第13条の規定に基づき、震災時の被害拡大の防止や、都市構造の改善に関する諸施策の推進を目的として定めています。その内容は、施策の基本的な方向や整備地域等を定めた「基本方針」と、具体的な整備計画等を定めた「整備プログラム」で構成されています。
（3）対象区域・計画期間
本計画は、東京都内の市街化区域（23区28市町）の中で、木造住宅密集地域が連なる地域を中心とした23区及び多摩地域の７市（武蔵野市、三鷹市、府中市、調布市、小金
井市、西東京市及び狛江市）を対象区域として設定しています。計画期間は、基本方針が平成28年度から平成37年度までの10年間、整備プログラムが平成28年度から平成
32年度までの５年間となっています。

2. 防災都市づくりの基本的な考え方

また、地域危険度が高く、かつ、老朽化した木造建築物が特に集積するなど、震災時に特に甚大な被害が想定される地域、28地域・約6,900haを整備地域として指定してい防災都市づくりの基本的な考え方は以下のとおりです。

るほか、整備地域のうち、特に防災都市づくりに資する事

1）延焼遮断帯の形成及び緊急輸送道路の機能確保

業を重層的かつ集中的に実施する地域、53地区・約3,200ha

2）安全で良質な市街地の形成を重点整備地域として指定しています（図−２）。

3）避難場所等の確保（図−１）

3. 防災都市づくりの整備目標

延焼遮断帯とは、地震に伴う市街地火災の延焼を阻止する機能を果たす道路、河川、鉄道、公園等の都市施設及びこ高度な防災都市の実現に向けて、延焼遮断帯の形成や木れらと近接する耐火建築物等により構成される帯状の不燃空造住宅密集地域などにおける防災性のさらなる向上を図る

間で、対象区域全体で1,681kmを設定しています（図−２）。

とともに、地域の特性に合わせた良質な市街地の形成を図


※地域危険度測定調査：東京都震災対策条例第 12 条に基づき、おおむね５年ごとに地震に関する地域の危険度を科学的に測定調査するもの

7 ●［特集］防災都市づくりり、安全で住み続けたくなるまちづくりを進めていく必要

関係権利者の生活再建に向けた支援策を強化しています。

があります。東京都では防災都市づくりの整備目標を定め、◦民間事業者等を活用した全件意向調査・相談窓口の開設

その達成のための事業に取り組んでいます。

◦優遇金利による移転資金の貸付、代替地・都営住宅のあっ

1）延焼遮断帯形成率

せん

整備地域内の延焼遮断帯75％（H37年度）
2）不燃領域率
整備地域内の不燃領域率70％（H32年度）

5. 道路整備と沿道まちづくり

3）避難場所
区部における、避難有効面積が不足する避難場所、避難距離が３km以上となる避難圏域の解消（1）都市計画道路の整備と沿道の取組み
都市整備局では、平成 16 年から都市計画道路の整備と一体的に進める沿道まちづくりに着手しています。

4. 木密地域不燃化 10 年プロジェクト

この事業では、骨格となる都市計画道路の整備に併せて、民間活力を誘導しつつ、地域住民との協働による沿道まちづくりを進め、沿道の効率的な土地利用を促進するととも首都直下地震の切迫性や東日本大震災の発生を踏まえるに、建物共同化などの不燃化に取り組んでいます。

と、都民の生命と首都東京の都市機能を守るため、東京の事業地区においては、地元意向調査を実施し、地元協議

最大の弱点である木密地域の改善を一段と加速しなければ会を立ち上げ、地区計画など沿道のまちづくりについて話なりません。そのため、従来からの取組みに加え、特に改し合いながら事業を進めています。

善を必要としている地区については、区と連携しながら、

現在８路線が事業中、１路線が完了しており、このうち、従来よりも踏み込んだ整備促進策を重点的・集中的に講じ

目黒本町地区では、平成21年から補助46号線の整備を進ることが必要です。こうした背景を踏まえ、「木密地域不めています。

燃化10年プロジェクト」を策定しました。

（2）都市計画道路沿道の共同建替えの取組み（1）「木密地域不燃化 10 年プロジェクト」の目標
震災時に特に甚大な被害が想定される地域を対象に「木都市計画道路の用地買収に伴い、狭小残地となり建替え再建が困難な状況が生じる場合があります。

密地域不燃化10年プロジェクト」を立ち上げました。平

補助第 46 号線の沿道では、街路事業に係る地権者と隣成 32 年度まで重点的・集中的な取組を実施し、整備地域

接地権者らが協力し、防災街区整備事業による面整備手法

を「燃え広がらない・燃えない」まちにします。

により、現地での居住継続の実現と、地域の住環境及び防◦延焼をゼロにする不燃化の推進

災性の向上に資する街づくりが取り組まれました。

（不燃領域率70％の実現）◦延焼遮断等に資する「特定整備路線」の整備（28区間約25km 全線整備）「目黒本町五丁目24番地区防災街区整備事業」の概要
地区面積

約590㎡

所 在 地

目黒区目黒本町五丁目24番地内

集中的に改善を図るべき重点整備地域を「不燃化特区」に

地 権 者

19名

指定し、区と連携しながら、不燃化に向けた取組みを推進

公共施設

区画街路A号（幅員４ｍ、延長16ｍ）
区画街路B号（幅員４ｍ、延長32ｍ）

建築物

共同住宅（20戸）、店舗（１区画）ＲＣ造、地上５階

施行期間

平成27年１月～平成29年３月（２）不燃化特区
整備地域のうち、防災都市づくりに資する事業を重層的・しています。
◦老朽建築物の除却費の助成◦老朽建築物からの住替え助成◦建替えに伴う建築設計費等の助成◦除却後の土地、建替え後の住宅の固定資産税・都市計画
税の減免（最長５年間）◦建替え等に必要な専門家の派遣（建築士・弁護士等）（3）特定整備路線
整備地域において延焼を遮断し、市街地の燃え広がりを防ぐとともに、避難路や緊急車両の通行路ともなる防災上効果の高い幅員15m以上の都が施行する都市計画道路です。
早期整備に向け、用地取得のスピードアップを図るため、
従前


従後［特集］防災都市づくり ● 8

密集市街地整備における UR 都市機構の取組み

3

独立行政法人都市再生機構

1. はじめに

都市再生部

事業管理第 1課

大野新五

33.2ha）において、区は、平成 14 年度より、地区の骨格道路である防災区画道路の整備実現を目指し、密集市街地整備に取り組んでいます。特に防災区画道路B路線は、沿独立行政法人都市再生機構（UR）は、民間事業者や地道に高齢者借家人の多い木造アパートが存在する幅員３m

方公共団体との適切な役割分担のもと、国際競争力の強化、

未満の道路で、かつ、その南端は木造アパートがあり行き

地域の活性化、防災性の向上等に資する都市再生を推進し止まりとなっていました。

ています。

URは、借家人の生活再建策として区有地を活用した従密集市街地整備は、公共施設の整備や老朽木造住宅等の前居住者用賃貸住宅の整備について、区より事業協力の要

建替えを促進し、防災性の向上を図る取組みです。URは、請を受けました。これをきっかけにURは、従前居住者用

地方公共団体の進めるまちづくりのプロセスに応じて適切

賃貸住宅整備（34戸）だけではなく、道路整備スキームにな連携・役割分担のもと、総合的な支援を行っています。

ついても検討し、区有地を活用した土地区画整理事業によURの密集市街地整備は、地区において緊急度の高い取組

り土地の再配置を提案しました。そして、その施行（個人

みを先導的に事業として短期間で集中的に実施することで、

施行：H21～24年度）も担っています。

波及効果として連鎖的な動き（個別建替えや面整備等）に繋げることを目指して取り組んでいます。
本稿では、居住者等の生活再建に配慮し、さまざまな手法を組み合わせた取組みについて紹介します。
図－ 1

東京 23 区における UR の取組み状況

2. 根岸三丁目地区
台東区の北部に位置する根岸三・四・五丁目地区（約9 ●［特集］防災都市づくり

図－ 2根 岸三丁目地区の土地区画整理事業と従前居住者用賃貸住宅の整備

当事業は、住民等の生活再建に配慮して進めています。

とが必要不可欠です。その再建策の一つが従前居住者用賃

土地所有者については、区有地に再配置することで再建に貸住宅です。URは区からの要請に基づき、当該住宅を都配慮しています。課題であった借家人については、URが営アパート跡地に整備しています。前述の地区と同様に、区有地を取得し、従前居住者用賃貸住宅を建設・管理する

必要戸数を区が借り上げ、区と従前居住者が直接契約し、こととし、それを区が必要戸数を借り上げることで区と従

応能応益家賃で住宅を提供することで生活再建を可能とし前居住者が直接契約し、応能応益家賃で住宅を提供するこています。

とで借家人の生活再建ができる仕組みとしたことが、円滑な事業推進につながっています。

また、URは、平成25年度より、地区内の土地を機動的に取得し、代替地等に活用していく「木密エリア不燃化促進事業」を開始しています。当地区においてもこの事業を

3. 荒川二・四・七丁目地区

導入し、道路整備による再建困難な残地の取得や代替地確保等を行っています。
このように総合的な取組みにより、住民等の生活再建の荒川区のほぼ中央に位置する荒川二・四・七丁目地区（約選択肢を充実させ、主要生活道路整備を促進しています。

48.5ha）において、区は、平成 17 年度より、主要生活道路（幅員６m）の整備実現や不燃化建替えの促進を目指し、密集市街地整備に取り組んでいます。
図－ 3

荒 川二・四・七丁目地区の主要生活道路整備とその促進策

4. おわりに
荒川二・四・七丁目地区では、密集市街地整備を主体的に取り組む区、それを支援するUR、そして地区内の都市計画道路を整備する東京都、それを支援するコンサルタン
ト等、多様な主体が役割分担しながら連携して取り組むため、連絡調整会議を開催しています。そのなかでURの従前居住者用賃貸住宅や木密エリア不燃化促進事業は、公共事業の促進に寄与することが目的でもあり、総合的な視点
で他主体との横断的なコーディネートを実施していく役割も担っています。また、まちづくり協議会等の住民組織や地元住民との連絡や協力も事業推進には不可欠です。当地
区では、「荒川二・四・七防災まちづくりの会」が10年以上も活動し続けており、公と民との情報共有の場、協働体
制の下地となっています。密集市街地の整備は、このように多様な主体が、それぞれの立場や強みを生かすため、連携できるような体制を整えて進めることが大切であると考えています。
それから、２つの事例で述べたとおり、密集市街地整備にあたっては、住民等の生活再建への配慮が事業推進の鍵を握ります。密集市街地整備は、防災性向上のための取組
みですが、その視点だけでは、長年暮らし続けてきた住民等の協力を得ることは難しく、住民目線で取り組んでいくことが必要です。個々の生活再建の視点はもとより、地域

URは、地区内の都営アパート跡地を活用した従前居住の居住環境向上の視点を持ち、住み心地の良い市街地に変者用賃貸住宅の整備について、区より事業協力の要請を受えていくという考え方やアプローチが大切であると考えてけました。これをきっかけに、URは、区の計画する主要います。建替え更新が鈍化しているがゆえに、若年層の流生活道路を道路事業として積極的な整備へと切り替えて進出や高齢化の進捗が顕著な密集市街地において、早期の防めていくことを区に提案しました。そして、その権利者調

災性向上に向けた取組みと併せ、地域に応じた住宅市街地

整業務をURが受託して進めることになりました。

の再生という視点で居住環境向上に向けた取組みも一層推

密集市街地は、狭小な敷地が多く、主要生活道路の拡幅

進していきたいと考えています。

にあたっては、沿道権利者の生活再建策を用意していくこ［特集］防災都市づくり ● 10

4

地下街防災推進事業の取組み事例
株式会社エスカ1. はじめに
エスカ地下街は、昭和46年12月１日に開業し、昨年12月に45周年を迎えた地下街です。JR名古屋駅の西側に位

宮木哲也・成澤 守

成 30 年度は天井点検を実施した結果を受けた整備改善と避難啓発活動を実施する予定です。

3. 耐震補強工事

置し、地下１階に80店余りの店舗と公共通路を構え（図－１）、地下２階には296台収容の駐車場があります。JR新平成 26 年度に躯体の耐震診断を実施した結果、第２種

幹線名古屋駅に近く、旅行者やビジネス出張者が多く一日構造要素となる極脆弱性柱が多く、靭性能不足による下階あたり３万人～５万人の利用がある地下街です（写真－１）。

壁抜け柱の補強が必要であることが判明しました。

図－ 1

エスカ地下街平面図

主に地下２階の18箇所の柱と壁の補強や13箇所の耐震
スリット補強が必要となり、平成 27 年には具体的な補強方法についての設計を実施しました。なお、診断及び補強
設計は（一財）愛知県建築住宅センター（耐震構造委員会）
で評定を受け「結果は妥当なものである」ことを確認しています。
耐震補強工事は平成 28 年から２年度に分けての施工を計画し、柱の補強については施工性・経済性・仕上がり（納まり）などの項目を総合評価し、主に炭素繊維巻き工法（写真－２）や鋼板巻き立て工法（写真－３）を選択しました。
補強工事は、地下街利用者の安全を第１優先とし、店舗や駐車場の営業に支障がないよう詳細にわたる作業手順を検写真－ 1

エスカ地下街通路の状況討するなどして施工計画を作成しました。また、営業時間
外の工事となるため実質の作業時間は４～５時間程度とな
り、効率よく作業することが必須でした。昨年度末にⅠ期工事は完了し、今年度はⅡ期工事として主に耐震スリット
補強工事を予定しています。
写真－ 2

炭素繊維巻き工法

写真－ 3

鋼板巻き立て工法

2. エスカの地下街防災推進事業計画
平成 26年国土交通省により制定された「地下街の安心
避難検討ガイドライン」に基づき、平成 28 年９月に国土交通大臣の同意を得た「エスカ地下街防災推進計画」により、耐震補強工事［Ⅰ期］と避難検討を平成 28 年度に実施しました。本年度（平成29年度）は耐震補強工事［Ⅱ期］と天井点検（非構造部材）を実施する予定です。また、平11 ●［特集］防災都市づくり

4. 避難検討

5. 天井点検

大規模災害の発生を想定した避難シミュレーションは、

平成 29 年度は非構造部材の通路天井材及び支持材、防日本建築センター発行の「新・建築防災計画指針」1995年

火シャッター、大型サイン、設備機器等の固定状況や躯体版に準拠して実施しました。その結果、避難階段が数箇所の漏水状況などを点検し、大規模災害時に安全な避難経路

使えなくなった場合のシナリオでは階段付近で過剰な滞留として使うことができるかを確認します。点検の方法は、「地が起きることが判明しました。この避難検討では地下街を

下街の安心避難ガイドライン」に基づき、点検作業は、エ

３次元モデル化（図－２）したシミュレーションにより、スカの地下街通路の天井が半スケルトン（ルーバー）になっ

階段直近部で群衆化した状態を可視化することができ、災ていることを利用し、全方位カメラ（360度カメラ）を使っ

害時の状況をわかりやすくすることができました。今後、た点検を実施する予定です（写真－５）。

地下街の防災訓練や店長会などを通じて避難啓発活動に活用していく予定です。また、浸水対策については、近年多写真－ 5

360 度カメラ撮影画像

発しているゲリラ豪雨などによる浸水対策も検討しました。
検討の結果、内水氾濫の場合、エスカ地下街には急な浸水の危険はないことがわかりました。一方で、大型台風時の河川破堤による外水氾濫の場合の検討は国土交通省庄内川
河川事務所の協力をいただき、
庄内川タイムライン検討デー
ターを解析した結果、庄内川破堤後３時間程度でエスカ地
下街北側の階段で浸水が始まることが判明しました。止水板などで一定の対策を実施しても５時間後には確実に地下街への浸水が始まるため、「いかに地下街利用者や店舗従業員を安全に避難させるか」が課題となりました。地下街

この点検方法は、点検者が天井内に上がる必要がないこ

利用者などを積極的に安全な避難階段へ誘導する必要があとや、設備機器や配管・ダクトなど障害物などで目視できり、整備改善策のひとつとして、全停電時の避難誘導に有ないところも写真データーで確認・保存することができる

効な高輝度蓄光材の実証実験（写真－４）を行い視認性・利点があります。今回の点検結果をデーターベースとして誘導性・表現力等について検証しました。

保存し、継続的な点検にも活用する計画です。

図－ 2

なお、今年度実施する天井点検の結果により不具合箇所

地下街の３次元モデル化が判明した場合は個所ごとに優先順位をつけ、平成 30年度に整備改善を実施する予定です。

6. 名古屋駅前地区再開発と防災力の向上
現在、名古屋駅周辺では、JR リニア中央新幹線名古屋
駅の建設工事や名古屋市によるスーパーターミナル構想な
写真－ 4

ど大規模プロジェクトが進み、今後ますます地下街利用者

高輝度蓄光材実証実験が増えることが予想されます。公共地下通路などを有し公共性の高いエスカ地下街は、「地下街防災推進事業」制度を有効活用したハード整備に加え、防災訓練や店長会を通じて避難啓発活動を実施するなど防災力の向上に努め、利用者にとって「安心・安全な地下街」を目指していきたいと考えています。

通常照明時



全停電時

［特集］防災都市づくり ● 12

5

平成 26 年 8 月広島豪雨災害被災地の復興まちづくり
広島市

都市整備局

都市整備調整課

復興まちづくり係

1. はじめに3. 復興まちづくりビジョンの取組み

平成 26年8月20日の豪雨災害によりお亡くなりになら

広島市では、災害発生後、被災地の早期の復興と地域のれた方々に謹んで哀悼の誠を捧げますとともに、ご遺族の将来を見定めた安全・安心なまちづくりを着実に推進する

皆さまに心からお悔やみ申し上げます。また、怪我や住宅ため、中長期的な視点に立ち、防災・減災のための施設整の損壊などの被害に遭われた皆さまにも衷心よりお見舞い

備など被災地域のまちづくりの骨格と、その実現に向けた申し上げます。

実施方針を示す「復興まちづくりビジョン」を平成 27年３月に策定しました。現在、ビジョンに掲げるさまざまな復興事業に、国・県と連携し、鋭意取り組んでいるところ

2. 豪雨の状況と被災状況です。
（1）対象地区

広島県地方では、平成26年8月19日夜から20日明け方

対象地区は、このたびの災害で貴重な人命が失われ、家にかけて、日本海に停滞する前線に南から暖かく湿った空屋等が広範囲にわたって被害を受けた安佐南区の「八木・気が流れ込んで、大気の状態が不安定となり、大雨が降り

緑井地区」「山本地区」、
安佐北区の「可部東地区」「三入南・

やすい状況となっていました。広島市上空では、次々と発

桐原地区」「大林地区」の５地区としています。

生した積乱雲が一列に並び、集中的に雨が降る「バックビ（2）対象期間（図－１）

ルディング現象」によるものと推測される局所的な豪雨が対象期間は、
災害発生から概ね10年間（平成36年度まで）

20 日未明から続き、安佐北区においては、１時間最大としており、この 10 年間を「復興まちづくり期間」と位

121mm、24時間累計最大287mmという観測史上最大の集置付け、地区ごとの防災・減災まちづくりの実現に、市民

中豪雨が発生しました。また、安佐南区においても、１時と行政の協働により取り組むこととしています。

間最大87mm、24時間累計雨量247mmという集中豪雨が観測されました。

対象期間のうち、災害発生から５年間を「集中復興期間」
として位置付け、被災家屋等の再建支援及び防災・減災の

この集中豪雨に伴い、安佐南区山本地区から安佐北区大ための骨格的な基盤施設の緊急整備に取り組み、その後の林地区に至る帯状の範囲において、多くの土石流や急傾斜

５年間を「継続復興期間」として引き続き施設整備等を進

地崩壊（がけ崩れ）が発生し、甚大な被害をもたらしまし

めることとしています。

た（写真－1）。主な被害の状況は、人的被害については、（3）基本方針

死者77人（災害関連死３人を含む）、負傷者68人、建物（住ビジョンでは、被災した地域を今後とも、安心して住み家）
被害については、
全壊179棟、半壊217棟を含む合計4,749

続けられるまちとするため、防災・減災のための施設整備棟に上りました。

や被災住宅の再建支援などの行政の取組み（公助）と、住

写真－ 1

安
 佐南区八木・緑井地区の被災直後の様子

出典：国土地理院ウェブサイト

13 ●［特集］防災都市づくり

図－ 1

復興まちづくりビジョンの対象期間

民一人ひとりの自らの行動（自助）を基本としつつ、地域

ため、貯留機能を持った内径５メートル程度の雨水渠約１

社会で住民が主体的に取り組む防災活動（共助）により、kmを整備することとしており、今年度から工事に着手す

災害に強い安全なまちによみがえらせることとしています。

る予定です。なお、この雨水渠は、下水道と河川の共同施

そのための基本的な施策として、土石流から市民の生命設として整備するもので、このうち河川事業については、と財産を守るための『砂防堰堤等の整備』、災害発生時に平成 27 年度に創設された国の「河川・下水道一体型豪雨機能する『避難路の整備』、豪雨の際の出水から市街地を対策事業」制度が全国で初めて適用されました。

守る『雨水排水施設の整備』、そして、住み慣れたコミュ
ニティの中での現地再建を基本とした『住宅再建の支援』といった４つの基本ツールを組み合わせ、国・県・市が連5. 地域の復興まちづくり活動への支援

携して取り組むこととしています（図－２）。
図－２

復興まちづくりのイメージ

復興事業が着実に進む中、被災地では、住民の方々が災害という逆境を乗り越え、地域を再生するための取組みが進められています。安佐南区の梅林学区社会福祉協議会や
安佐北区の新建自治会では、復興まちづくり協議会が設立され、行政が実施している防災・減災のための基盤施設整備を踏まえて、住民主体で「復興まちづくりプラン」の作成を進めています。本年３月には、新建自治会から「復興
まちづくりプラン」が本市へ提出されました。
復興まちづくりは、地域を安全・安心に暮らすことができるまちにすることはもとより、希望と愛着を持って、これからもそこで暮らせる元気なまちにすることが何よりも重要であると考えています。このため、本市では、被災地

4. 主な施設整備の取組み状況の町内会等からの要請に応じて、コンサルタント派遣等を行うとともに、市職員もワークショップに参画して運営をサポートするなど、地域主体のまちづくりプランの作成を『砂防堰堤等の整備』については、国及び県が進めており、支援し、地域と一体となったまちづくりに取り組んでいます。

このうち国が行う砂防堰堤整備では、このたびの災害により、特に著しい被害が生じた24渓流において、渓流に残っている不安定な土砂に対し安全性を確保する緊急事業とし

6. おわりにて、25基の砂防堰堤工事を進め、今年５月、最後の１基が完了しました。これにより、本市では、被災地において避本市では、被災した地域を一日でも早く、災害に強く安難情報の発令基準を他の地域より早めていた暫定運用をす

全なまちによみがえらせるため、限られた人員と財源で復べて終了することができました。国では、引き続き、渓流興事業を進めていますが、その中で、国や県からの力強いの保全工事など、安全性を確保するための砂防施設の整備

サポート、また、被災した地域の方々からのご理解・ご協を進められています。

力により、着実に被災地の復興が進んでいます。このよう『避難路の整備』に関しては、本市が都市計画道路４路に、復興まちづくりは、皆の「良いまちにしていこう」と線の整備を進めており、地域の方々からのご理解とご協力いう思いが一致して初めて成し得ることのできる事業であをいただきながら、平成 28 年度から用地買収を本格化しると実感しています。

ています。現在、移転対象となる物件のうち約８割の契約

近年、全国各地で、毎年のように豪雨や地震などによるを締結しており、今年度は残りの物件の契約を締結する予災害が発生しています。私たちは、平成 26 年８月の豪雨

定です。工事については、昨年 10 月から着手しており、災害で、多くのことを学びましたが、その中でもこのよう

今後も、まとまった用地が確保されたところから順次工事に“思いの一致”の重要性を再認識しました。

に着手します。
この４路線のうち、特に被害が大きかった安佐南区の八木・緑井地区の長束八木線及び川の内線の地下には、豪雨

本市では、引き続き国や県と連携するとともに、被災地の皆さまの暮らしに寄り添いながら、災害に強く、安全・
安心に暮らせるまちの実現を目指します。

時に山側から流下する雨水を安全に下流の河川へ排水する

［特集］防災都市づくり ● 14

都市と交通●トピックス ●

国土交通省

都市局

街路交通施設課

平成 年 月 日発行 通巻 号
発行人兼編集人／中田康弘 発行所／公益社団法人日本交通計画協会

連続立体交差事業の着工準備補助制度の創設について

29
7

31

（1）背景、目的、必要性（2）制度概要

連続立体交差事業は、これまで、社会資本整備総合交

地方公共団体における連続立体交差事業の着工準備 （※ ）付金等にて国として支援してきたところですが、当該事に対し、検討の熟度に応じて集中的に支援するため、補業は事業規模が大きく複雑な工事となるほか、関係者が助制度を創設する。

多数存在すること等により、多くの事業期間を要します。
そのため、工事の施行に必要な詳細設計や地方公共団体、

補 助 率

１／２ （道路法第56条）

鉄道事業者間での綿密な協議・調整等着工準備段階にお対象事業

都市計画法に定める事業認可に至るまでの着工準備段階の連続立体交差事業

事業規模

平成29年度予算：約５億円（国費）ける検討が特に重要となります。
しかしながら、既存の交付金の枠組みにおいては、集中的な支援が困難であり、地方公共団体における検討の熟度に応じた支援が十分にできていない状況にあります。

滑な事業の推進を図り、事業効果の早期発現を目指すた
めに地方公共団体の進捗度合いに応じた効果的な支援が図－ 2

着工準備補助制度のイメージ【現状】

必要となります。
図－ 1

踏切による渋滞の状況と高架化のイメージ

113
0033

– 東京都文京区本郷３ – １– クロセビア本郷

着工準備段階について、事業認可取得後の計画的かつ円〒そのため、都市計画法に定める事業認可に至るまでの※都市計画決定や事業認可取得及び工事の施行に必要な測量・試験・設計等の準備・計画に係る、事業認可に至るまでの期間。

107

23

【新規制度】

着工準備段階を個別補助化することにより、事業の初期段階において事業内容や将来の予算展開に関する検討の熟度を高められます。また、それによって事業認可後の計画的かつ円滑な事業の推進が図られることで、事業（4）その他の特記事項
着工準備を終え、事業認可を取得した後は、引き続き社会資本整備総合交付金等で支援を行います。なお、平成30年度以降で新たに社会資本整備総合交付金等で支援するものについては、本個別補助による着工準備段階の検討を経ていることを社会資本整備総合交付金等による重点的な支援の要件とすることになります。

印刷／有限会社エディット

効果の早期発現が期待されます。

電話０３（３８１６）１７９１（3）制度導入による効果