CASE STUDY【条例制定の事例】

宇土市

CASE STUDY

宇土市文書管理条例について全国初の文書管理条例として2001年に制定された「宇土市文書管理条例」。制定の発端は情報公開制度について調査･研究を重ねる過程で、その必要性が認識されたことであった。本稿では条例の概要を解説するとともに、条例制定の留意点をまとめた。

ることを前提に行政視察等を重ねながら検討

２００９年第１７１回通常国会に提出さし、翌年１月から導入を開始することとなる。

ファイリングシステムを導入することを決定を行った。その結果、フォルダー方式である

れ、可決、成立した公文書等の管理に関する一方で、情報公開の制度化は、これと並行す条例制定の背景

法 律（ 以 下「 公 文 書 管 理 法 」 と い う。） は、るかたちで立案作業を進めており、１９９９

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同年７月に公布され、２０１１年４月に施行

年４月に情報公開条例を制定し、同年 月か清孝された。宇土市文書管理条例（以下「文書管田尻宇土市総務企画部総務課主幹の２００１年の制定であり、全国初の文書管理 条 例 」 と い う。） は、 公 文 書 管 理 法 成 立 前注ぐこととなった。

ファイリングシステム導入に全職員が精力をら施行する こととなるが、それ までの間は、織として利用し得るものでなければならない

時の現状をみると、文書は組織で管理し、組であるという結論に達した。その理由は、当公開の制度化には、適正な文書管理が不可欠を開始したが、内部検討を重ねる中で、情報化が盛り込まれた。これを受けて調査・研究

市行財政改革大綱」の中に、情報公開の制度１９９６年２月に策定した「第４次新宇土持管理の段階に入ると、それだけでは押さえ何とか職員を説き伏せることができたが、維みであるということで、導入が完了するまでは政策判断による取組みであり、全庁的な取組とと思う。この文書 管理の見直しは、首長のついて、私的に管理していた職員は困惑したこみであった。特に、手元から文書を離すことに職員にとっては大きな意識改革を求める取組

フォルダー方式へと管理方式を変えることは、当市においては、長年続いた簿冊方式から、が、実際、そのほとんどが担当者個人で管理法による解決しかないと判断するに至った。

ることができなくなった。ただ、その根拠が、文書管理 の見直しを全庁的に進 めるため、ちょうど時を同じくして、第１次地方分権されており、デスクの周囲を文書が取り囲む

１９９８年７月に全庁横断的な組織として文改革により地方分権一括法が施行され、行政法 令 等に基づくものではなく、国・県の指 導書管理委員会を設置し、調査・検討を開始しシステムが従来の中央集権型から分権型へ転など、担当者でなければ簡単には取り出せなた。文書管理委員会では、文書管理の方式と換された 直後であった。このこと を踏まえ、によるものだということが分かった段階で、立して大きく簿冊方式とフォルダー方式とがあい状況であった。

背景について述べることとする。

理に関する条例となったが、その制定に至る

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が、行政機関情報公開法案の提示以後、全国である訓令として定めるケースが多かった書管理は、首長がその補助職員に発する命令規則か条例かという議論になった。従来、文方法を用い、情報公開の目的達成を目的の一する情報（文書）は市民の財産」という規定方自治の本旨」から導き出す理念「市が保有の目的は、情報公開条例の制定根拠である「地化に至ったわけであり、その観点から、条例義に入るものとして取扱っている。

所」に保管されているものは、すべてこの定ることから、「組 織として共有する専 用の場は、私的メモであっても歴史的資料になり得という表現を採用することとした。具体的にまた、当市では、文書管理システムとしてファ文書管理を行ううえで重要になるのが、文の地方公共団体で法令上の法規である規則に織を統率するには、規則でも構わないが、対イリング システムを導入する に際し、目的、書を保管する単位（以下「保管単位」という。）（３）ファイル責任者及びファイル担当者（第外的に政策案件として示す場合においては、目標を設定している。それは、事務処理能力であり、通常は、意思決定の集中する単位でつに掲げている。

長の言葉で書く規則と住民の言葉で書く条例の向上（目標）を通じた意思決定の最適化（目ある「課」が基準となる。

格上げするケースが増える状況にあった。組とでは、その効果に大きな違いがあると判断的）である。文書は情報であり、情報を活性

文書管理条例案は、２００１年３月に市議寄与するというものであった。そのため、そ化することで、職員の政策形成能力の向上にし、実際の事務を担う係長をファイル担当者位の責任者である課長をファイル責任者とそこで、文書管理条例では、文書の保管単５条・第６条）した。
会に提出し、全会一致で可決、同年４月からのことをもう一つの目的として掲げている。とし、その処理すべき事務の内容を規定して施行することとなった。

（２）対象文書（第２条）に沿って配置している。以下、主要な条文の総則的部分等を除き、文書のライフサイクル

条例の対象文書を組織共用文書とすれば、情の対象文書は組織共用文書であり、文書管理

文書とは定義を異にしている。情報公開条例

範囲について、情報公開条例の対象となる公専門部会を設置し、毎年２回の監査を実施し確認するとともに、その下部組織として監査管理委員会を設置し、定期的に取組み状況をするため、副市長及び各部長で構成する文書また、文書管理を組織的かつ効率的に維持いる。

内容について解説する。

報公開条例の対象となる公文書はすべて管理ている。

文書管理条例では、管理対象となる文書の（１）目的規定（第１条）対象となるため、両制度の関係を考えると問（４）ファイル基準表（第２条・第７条）

２ 条例の概 要文書管理条例では、文書管理の目的として題はない。しかし、それでは、歴史的資料と条で構成されており、２つのことを定めている。一つが「情報公開して保存されるべき文書の一部が管理対象か
そこで、文書管理条例では、組織共用文書フサイクルを一元的に管理するためのツール保管、保存又は廃棄に至るまでの文書のライのがファイル基準表である。文書の発生から当市では、当時すでに情報公開条例を施行よりもさらに広げた「職員がその職務に用いとなる。検索を容易にするため、データベー

文書管理条例は、全の目的達成」であり、もう一つが「職員の政ら抜け落ちてしまう可能性があった。

文書管理を行ううえで重要な役割を果たす策形成能力の向上」である。
しており、情報公開制度と文書管理は車の両ることを目的として作成し、又は取得した」

自治体における公文書管理輪であるという考え方から、文書管理の条例

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ス化することも忘れてはならない。
また、ファイル基準表は、情報公開条例にることとなる。

文書である。そこに、文書作成義務が発生す要がある。この水平分類が、事務の効率化を高めるために一定の順序に沿って配列する必ん重要な要素となっている。

高め、最適な意思決定を行ううえで、たいへ基づく公文書の検索資料としての役割も有し文書の整理は職員の義務であり、文書ファ（６）文書の分類（第 条）ており、行政と市民との情報共有のために必作成は義務規定となっているが、２００１年されないことである。公文書管理法では文書文書作成上の最大の問題は、公文書が作成（５）文書の作成（第 条）することとなる。

拒否情報などの情報の有無について注意を要作成に当たっては、非開示情報、存否応答

ツミアゲ方式と呼ばれるものある。

を超えると新たな分類が作られる。いわゆるこれらの分類には、数の制限があり、一定数られ、その中分類を集めて大分類が作られる。

分類となり、その小分類を集めて中分類が作作成・取得段階で作られる文書ファイルが小認しながら行う。分類は３階層とし、文書のなる。分類作業は、文書を担当者が実際に確イルの作成から分類まで担当者が担うことと担当課ごとに集められ、ファイル基準表を整を終え、活用頻度が低くなった文書は、事務おいて保管され、処理される。その後、処理得された文書は、整理・分類のうえ執務室に原則として、事務担当課において作成・取使い分けている。

存 」 に つ い て、「 保 存 」 と「 保 管 」 と 用 語 を文書管理条例では、公文書管理法でいう「保（７）保管と保存（第 条・第 条）の各省庁事務連絡会議申合せによる「行政文要なツールとなるものである。

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作成義務規定を設けている場合とそうではなも地方公共団体の機関において異なり、文書により行われてきた。したがって、規定内容これまでの文書管理は、訓令等の内部規程成義務について明示している。

条例では、公文書管理法に先立って、文書作文書作成は原則規定とされていた。文書管理（ 以 下「 旧 ガ イ ド ラ イ ン 」 と い う。
）
」 で は、書の管理方策に関するガイドラインについてすることにより、新たな事務が発生した場合慮するケースがあった。ツミアゲ方式を採用発生した場合、どの分類に当てはめるのか苦浅くなる部分とが発生し、特に新たな事務が項目次第では、階層が深くなる部分と階層がばれるもので、この方式で分類すると、分類を整理していた。いわゆるワリツケ方式と呼書分類表を用い、その分類に当てはめて文書

当市では、当時、文書主管課が作成した文しては、保管単位ごとに共用の場所とするこ

また、保管場所について注意すべき事項とその後は保存に変わることとなる。ている。執 務室での保管は原則 ２年であり、いて管理される状態を「保存」と呼び区別しれる状態を「保管」と呼び、文書主管課におの保存について、事務担当課において管理さされて保存されることとなる。つまり、文書備のうえ、文書主管課が管理する書庫等へ移もう一つ大事なものが、序列と呼ばれる水と、文書の発生年度で置く場所を移すことのの観点から文書管理規程が定められてきたこ平分類である。担当者が作成した事務ごとの文書は、事務担当課で２年間保管されるが、でも柔軟に対応できるようになった。とによるものである。しかし、地方公共団体分類を保管単位として集め、どう配列するか。

その際、文書の発生年度で置く場所を移すた（８）移替えと引継ぎ（第19２点である。

は、情報公開条例を制定したことにより、そ文書は、組 織として共有化する だけでなく、め、この保管場所の変更を「移替え」と呼び、条・第 条）の諸活動を住民に説明する責務を全うする必活用しなければならない。そこで、検索性をい場合とがあった。これは、事務効率の向上

20要が生じた。その挙証責任の客体となるのが18

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のは、継続文書として移替えをしないことと続き現年度文書として利用する必要があるもととなるが、その際、使用頻度が高く、引き表を作成し、これに基づき保管場所を移すこ

１会計年度を経過した後は、ファイル基準呼んで区別している。

文書主管課へ文書を移すことを「引継ぎ」といこととした。に準じて整理保存し、管理しなければならな廃棄かを判断し、保存に際しては、首長部局部局は、その歴史的価値を基準にして保存か移管することとし、移管を受けた地方史編纂持たず、教育委員会が地方史編纂を担当）へある長から地方史編纂部局（当市は文書館を作成又は取得の段階でファイル基準表に登載に登載されないことに原因がある。そのため、組みとなっている。それは、ファイル基準表

文書については、そのチェックが働かない仕た後に廃棄されることとなるが、１年未満の管課に集められ、文書館等のチェックを受けした文書については、事務担当課から文書主25を管理する行政機関から非現用文書を管理す（ ）文書管理の日（第 条）

要がある。

するか、又は通知等により年度途中の廃棄をる国立公文書館等へ文書を移すことを指して文書管理をうまく機能させるためには、条なる。同様に引継ぎに関しても、継続扱いと引継ぎは、前年度に作成したファイル基準

いるが、文書管理条例では、事務担当課から例の運用を適切に行っていく必要があり、そ年度末に一括して行うなどの対策を講じる必表に基づき行うが、事務担当課の執務室での文書主管課への文書の移管と現用文書管理部のために「文書管理の日」の規定を設け、毎公文書管理法にいう「移管」は、現用文書保管から文書主管課の管理する書庫での保存門から非現用文書管理部門への文書の移管と（９）保存期間（第 条）準表が完成することとなる。

る。この場合において、保存期間が満了した資料となるか、又は廃棄処分されることとなの段階を終えると文書館等へ移管され歴史的

文 書 は、 現 用 文 書（ 半 現 用 文 書 を 含 む。）を適正に維持管理しようとするものである。

ことで、職員への動機付けを継続し、文書管理ついて、保管単位を中心として点検・評価する

具体的には、執務環境や文書管理の状況に月の点検を義務付けている。

保存期間を設定するうえで、参考としたのからといって直ちに移管又は廃棄という方向長の措置が必要かどうかを検討することとな

条例の運用上いくつかの課題があげられるは、永年という区分がなくなり、最長するいわゆる「最低保存期間」という考え方る。延長の措置が必要ないと判断されてはじが、特に次の２点について触れておきたい。

年を経過 した。

が採用された。この考え方に即して、永年保めて、移管又は廃棄という次の段階へ進むこ
移管又は廃棄の際に注意すべきことの１つ

子文書は、 紙や電子媒体等に記 録されれば、近年、文書の電子化が進められている。電（１）電子文書の管理

文書管理条例の施行から存という区分をなくし、保存期間満了となっととなる。
は、１年未満という保存期間を設定した文書紙ベースの文書管理において対応可能である10の取扱いである。保存期間を１年以上と設定

自治体における公文書管理

また、非現用文書の管理主体も執行機関で整理した。

るか、廃棄文書として廃棄処分できる方向でた文書については、歴史的資料として保存す

３ 文書管理の課題が旧ガイドラインである。旧ガイドラインでに進むのではなく、前段として、保存期間延とから、引継ぎは行わない。に変わるため、文書ファイルごとに専用の箱いう２つの意味の使い方をしている。

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年と付されることとなる。この段階でファイル基に入れ、文書主管課において書庫の棚番号がなった文書は、現年度文書として扱われるこ（ ）移管又は廃棄（第 条・第 条・第 条）
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が、それでは電子化した意義がなくなる。ままれる。

れを保障するものが情報公開制度等であり、方自治の本旨が求める究極の目標であり、そ条は、地方公共団体に対それを担保するものが文書管理である。

（２）アーカイブズとの連携
文書管理条例は、公文書管理法に先行したた、省力化等を理由に文書管理自体を電子化するケースもあるが、いくら電子化しても紙公文書管理法第し、同法の趣旨にのっとり必要な施策を策定こともあり、現用文書の管理についての規定しかなく、非現用文書の保存・利用について文書がなくなることはない。したがって、電子文書は、現状の紙ベースの文書管理と連動し、及びこれを実施するよう努めることとし職場で使用するＰＣは、職員のデスクと同に当たる現用文書の管理に重点を置いてお保存・利用は川下に当たる。そのため、川上文書の発生から歴史的資料としての保存・活う。管理の実態なくして、条例の存在はない。

しかし、拙速な条例化は避けるべきであろている。これから多くの地方公共団体で条例じであり、そのハードディスク内のデータはり、川下に当たる非現用文書の管理は別の法用又は廃棄に至る一連の文書のライフサイク

現用文書の管理は文書のライフサイクルかは規定していない。

参考に、電子文書の管理に当たって注意すべ私的管理とみなす必要がある。なお、ハード制で考えるとしていた。また、情報公開の対ルを視野に入れたうえで、現状の文書管理に化の動きが活発化することが予想される。

ディスクがネットワークで接続され、保管単象となる公文書も現用文書に限定していたこ

ついて分析を行い、手直しが必要な部分は手き事項を紹介する。

位で共有されていれば、保管場所として利用ともあった。

措置である。同一の情報が紙又は電子のどち

最も注意すべき事項は、電子文書の廃棄のるサーバー等でなければならない。ては、情報管理部門が管理する全庁で共有すは疑問である。したがって、保管場所についのバックアップ等が確実に行われるかどうかの確保やデータ消失の危険性を回避するためアーカイブズの連携が欠かせない。

書 の 廃 棄 の 措 置 等 に 関 し て は、 行 政 機 関 とである。特に歴史的資料の評価選別、現用文管理と非現用文書管理の連携はたいへん重要る。公文書管理法の定めるとおり、現用文書現用文書の保存・利用にまで規定が及んでいフサイクルを踏まえ、現用文書の管理から非この点、公文書管理法は、公文書等のライにおいて明確な基準が示されている。

（２０１１年４月１日内閣総理大臣決定）等る「行政文書の管理に関するガイドライン」

管理の在り方については、その実務指針とな公文書管理法及び同法施行令に基づく文書の双方で保存されている。この場合は、どちかし、多くの場合は、同一の情報が紙と電子文書管理条例の改正に向けて検討を進める必当 市 に お い て も、 公 文 書 管 理 法 に な ら い、必要な部分もある。これから条例化を考えるあり、非現用文書に関する部分など手直しがも参考になれば幸いである。

地方公共団体にとって、当市の事例が少しでおわりに地域住民と行政機関との情報の共有は、地４要がある。

保存されている場所を特定しておくことが望理するために、ファイル基準表の作成段階で、怠らないということである。これを確実に処らかを廃棄処分するときにもう一方の確認を当市では、公文書管理法に先行したこともめて条例化の検討となる。

らか一方で保存されていれば問題はない。し直ししていく。この作業を行ったうえで、初することは可能である。
しかし、セキュリティらみれば川上に当たるもので、非現用文書のするものでなければならない。当市の事例を

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