2013 年度
番外編④

公益社団法人 日本経済研究センター

Japan Center for Economic Research2013 年 7 月 1 日公表

本当にやっちゃうの？軽減税率― 消費税増税を実現するための妥協の産物－
2013年度研究生軽減税率班

1＜要旨＞
政府は、消費税率 10％への引き上げ時に軽減税率適用を検討するとの方針を表明している。
しかし学界等では、軽減税率を導入しても逆進性は解消しないなどの理由から否定的な意見が多い。確かに税制調査会の答申においても、軽減税率導入は可能な限り避けた方が望ましいという基本的な考え方が一貫して示されてきた。ただし、同時に、消費税率が欧州諸国並みにまで引き上げられる場合には検討も必要、との見解も示されている。
軽減税率を適用しているイギリスでは、国民はどの品目に軽減税率が適用されているかな
ど普段はさほど関心を持っていないが、例えばある特定の商品に対して軽減税率の適用を外すべきかどうかを検討した際は、国民全体を巻き込んだ大きな議論に発展した。またカナダ
では、消費税の逆進性を緩和するために理論上合理的な給付付税額控除を適用しているが、実態として国民は軽減税率あるいはゼロ税率に対して恩恵を感じているようだ。
このように、理論的には合理的な説明が難しい軽減税率だが、実際に消費税を負担する国民にとっては、負担軽減につながる緩和措置として受け入れられやすいという傾向がある。
したがって、消費税率引き上げの実現を最優先に考える場合には、国民の理解を得るための妥協策として軽減税率を利用するということは理解できなくもない。
ただし、その際には、①軽減税率適用品目は必要最小限にとどめること、②所得捕捉能力を高め、効率的な制度運用を行うこと、③国民への理解度を高めること、などを念頭において慎重に議論を進めるべきであろう。

【 消費税増税は不可避なのだが・・・ 】⇒プレゼン資料 4～6 頁
2013 年 5 月 10 日、財務省より同年 3 月末時点での国債と借入金残高の合計額が 991 兆円であることが公表された。これは名目 GDP の 2 倍を超える規模であり、そうした膨大な借金が我々若者世代にツケ回されていることを示している。しかも、今年度一般会計予算における基礎的財政収支（プライマリー・バランス）が約 23 兆円の赤字であることや、今後も容赦なく高齢化が進展して行くことなどを踏まえれば、このツケはますます拡大して行くと予想される。
こうした中、消費税率の引き上げが 2014 年 4 月（5%→8%）と 2015 年 10 月（8%→10%）の2 度にわたって実施される予定だ。上記の厳しい財政状況を踏まえれば引き上げは当然、と2いうのが若年層の本音だろう 。しかし、景気次第では見送りもあり得るとの声が聞かれるほ1

中井孝（東日本銀行）、山根 絢子（丸紅）、加藤義章（日本たばこ産業）。愛宕伸康（主任研究員）が監修。

2

経 済百 葉箱 2012 年度番外編②「日本はなぜ消費税増税に苦労するのか」（ 2012 年 6 月 29 日公表 、
http://www.jcer.or.jp/report/econ100/pdf/econ100bangai20122.pdf）を参照。

http://www.jcer.or.jp/

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

か、「平成 25 年度税制改正大綱」では税収増に逆行する軽減税率について、消費税率の 10％への引き上げ時に導入を検討すると表明されている。なぜここまで消費税率引き上げに慎重になるのか。特に軽減税率に関しては、学界などからその合理性に対する疑念の声が多く出ているにもかかわらず、なぜ導入を検討するのか。本稿では軽減税率に焦点を当て、導入の目的や効果、さらには政治的な意義などについて、海外での適用事例も参考にしながら検討してみた。

【 税制調査会の答申から読み取れる二つのポイント 】⇒プレゼン資料 8～9 頁
我が国において消費税は 1989 年 4 月より導入されたが、その導入当時より軽減税率については議論されてきた。その議論の過程で政府が指摘してきたポイントを、これまでの税制調査会の答申から読み取ると、大きく 2 点ある（BOX1）。一つは税の三原則、「公平性」、「中立性」、「簡素性」の観点から軽減税率の適用は可能な限り避け、極力単一税制の維持が望ましいと考えてきたという点 3。もう一つは、逆進性緩和の観点から、欧州諸国並みの税率となった場合は軽減税率導入を検討していかなければならないと考えている点である。
図表 1 EU 加盟国の消費・軽減税率（2011 年 1 月現在）
％
30

365

ポルトガル

ポーランド

オランダ0
ルクセンブルク

ハンガリー

ドイツ0フィンランド

エストニア

デンマーク

チェコベルギー

50 0（資料）内閣官房「社会保障改革に関する集中検討会議

キプロス

68.5 8

イギリス

70 0

軽減税率

12

スロバキア

5.5

20 20

18

15

106

オーストリア

20 20

1915

10

5020

13

アイルランド

1018

ギリシア

1013

21

消費税率

ブルガリア

1519.619

スペイン

2025

23 23

スウェーデン

2025

イタリア

21

フランス

20

20

23

23

スロベニア

2525

参考資料」

図表 1 は、EU加盟国の標準税率と軽減税率をグラフにしたものである 4。これを見ると、主要な欧米諸国の消費税率は概ね 15%～25%、軽減税率は 5%～10%といったところである。
したがって、消費税率が 2015 年に 10％へ引き上げられる段階で軽減税率を検討すべきとした政府の方針に違和感はない。
3 公平性とは経済力が同等の人に等しい負担を求める水平的公平と、経済力のある人により負担を求める垂直的公平。中立性とは税制や個人が企業の経済活動における選択を歪めないこと。簡素性とは税制の支払いを出来るだけ簡素にし、理解しやすいものにすること。
4 グラフにおける軽減税率は食料品に適用されているものである。

http://www.jcer.or.jp/-2-

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

しかし、そもそもなぜ答申では税の三原則（「公平性」、「中立性」、「簡素性」）の観点から軽減税率の適用が望ましくないと考えているのか。この点、確かに学界等でも軽減税率導入に対しては否定的な意見が多い。それならば、なぜ消費税率が 10%になるとその考え方が覆ってしまうのか。以下では、それらについて詳しく見て行く。最初に三原則に沿って軽減税率を評価してみたい。

【 「公平性」からみた軽減税率 】⇒プレゼン資料 11～13 頁「公平性」という観点からは、消費税が負っている宿命とも言える「逆進性」、つまり低所得者ほど負担が重いという問題が軽減税率によって解消できるのか、を考える必要がある。
図表 2 所得に占める消費税割合
消費税５%

7.0%

消費税８％

6.0%

消費税１０％

5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
Ⅰ区分

所得Ⅱ区分

低Ⅲ区分

⇔Ⅳ区分

Ⅴ区分

所得高

（資料）総務省「家計調査報告」
図表 2 は、「家計調査報告」（平成 25 年 2 月分）の消費支出から簡易的に所得階層別の消費税負担割合を算出したものである 5。これを見ると、すべての消費税率において所得が高いほど負担割合が低下しており、明確な「逆進性」が見て取れる。こうした傾向が、軽減税率導入によって多少なりとも解消するのだろうか。
図表 3 は、消費税率が 10%のときの所得階層別負担割合について、すべての消費項目に標準税率（10％）を適用した場合と、食料品に対する支出に軽減税率（5％）を適用した場合とを比較したものである。これを見ると、両者の間で特に「逆進性」が解消している様子はうかがえない。これは、高所得者層も食料品に対して支出をしていることから、低所得者と同じように軽減税率の恩恵を受けるためである。むしろ、支出額で見た場合には、軽減税率によるメリットは高所得者の方が大きくなるとの議論すらある。理論上はカナダのような低所
平成 25 年 2 月分「家計調査報告」の消費支出に消費税率を掛け合わせて算出。なお、非課税品目や消費税増税が消費支出に与える影響については考慮していない。

5

http://www.jcer.or.jp/-3-

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

得者に対する給付付税額控除を導入する方が合理的と言えるのだが、金融所得を含め正確に所得を把握するための制度設計がない我が国においては、カナダ方式の運用は難しい。
図表 3 逆進性はなくならない
7.0%
標準税率のみ6.0%

軽減税率導入後

5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
Ⅰ区分

Ⅱ区分

所得Ⅲ区分

低Ⅳ区分

⇔Ⅴ区分

所得高（資料）総務省「家計調査報告」【 「中立性」、「簡素性」からみた軽減税率 】⇒プレゼン資料 15～16 頁
軽減税率を導入する場合、どの品目に適用するのかで問題を生じやすい。海外の事例を見てみると、例えば、フランスではキャビアには標準税率を適用しているが、フォアグラやトリュフには軽減税率が適用されている。いずれも高級食材として世界的にも有名であるが、キャビアだけが標準税率を適用される合理的な理由は存在しない。強いて挙げるとするなら、フォアグラとトリュフは国産品であるのに対してキャビアは輸入品であるため、国内産業保護のために前 2 者に対しては軽減税率が適用された、との解釈が可能である。また、マーガリンには標準税率が適用されているが、バターには軽減税率が適用されている。一般的な感覚として、低価格のマーガリンの方が低所得者による消費が多いと思われるが、むしろ高級なバターに対して軽減税率が適用されている。これも酪農家保護のためと言われている。
ドイツでは同じハンバーガーであっても、店内で食べるものについては標準税率を適用し、持ち帰りの場合は軽減税率が適用される。これは店内での飲食は外食扱いとなり、ぜいたく品とみなされるためである。他にも軽減税率適用品目の境界線があいまいなものが多い。
またイギリスにおいては、零細企業等が行う労働集約的な事業の場合には軽減税率を適用すべきではないかといった、本来の導入理由からかけ離れた議論にまで発展している。
このように、海外では実際に適用品目と非適用品目の間の線引きを巡って、中立性や簡素性が損なわれるケースが多く見られており、我が国でもそうした問題を生じる可能性は極めて高いと思われる。また、当然のことながら、軽減税率を導入すると、その分税収が減ることになるため、所期の税収増を達成させるためには標準税率を余計に引き上げる必要が生じ、「中立性」をますます損なうことになる。

http://www.jcer.or.jp/-4-

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1【 軽減税率は消費税増税を実現するための妥協の産物 】⇒プレゼン資料 18～19 頁
上で見たとおり、軽減税率の導入は税の三原則に照らして合理的な説明が可能な措置とは言い難い。にもかかわらず、なぜ消費税率の 10%への引き上げと同時に導入を検討するだろうか。結論から言うと、消費税増税を実現するための政治的な妥協の産物と考えられる。つまり、増税実現には国民の理解を得る必要があるが、「税負担は軽い方が良い」という極めてシンプルな国民感情に対して、理屈を超えた措置を提供せざるを得ないという政治的な配慮である。実際、消費税を負担する国民にとって軽減税率は負担軽減につながる緩和措置として受け入れられていることが、アンケート調査からもうかがえる。昨年 4 月に毎日新聞が行った全国世論調査によると、今回の消費税増税法案について「賛成」は 37％、「反対」は 60％であり、税率引き上げの際に軽減税率を導入すべきかについては、「導入すべき」が 79％にも上った。この結果からすると、消費税増税法案は軽減税率とセットでなければ許容され難いと推察される。そうだとすれば、消費税率引き上げの実現を最優先に考える場合、国民の理解を得るための妥協策として軽減税率を導入することは理解できる。
理論的な妥当性といった話ではなく、ごくシンプルに税負担の軽減措置として軽減税率を受け入れる傾向が強いのは、基本的に海外も同じである。我々は、駐日イギリス大使館を訪問し、カナダに対してはアンケート調査を行ったが、両国とも国民は軽減税率を何の疑問を差し挟むことなく受け入れているようだ。イギリスでは（BOX2）、普段、国民はどの品目に軽減税率が適用されているかなど関心を持っていないが、例えばある特定の商品に対して軽減税率の適用を外すべきかどうかを検討した際には、国民全体を巻き込んだ大きな議論に発展した。また、付加価値税について一律標準税率へ戻すことを提案した「マーリーズ・レビ
ュー」が発表された際も、国民の間に軽減税率撤廃の議論はまったく起こらなかった 6。カナダでは（BOX3）、消費税の逆進性を緩和するために理論上合理的な給付付税額控除を適用しているが、低所得者に対する税額控除制度はほとんど認識されておらず、むしろ軽減税率の方が主婦層を中心に高い支持を集めている。

【 軽減税率導入にあたって 】⇒プレゼン資料 29～30 頁
本稿では、軽減税率が税の三原則（「公平性」、「中立性」、「簡素性」）に照らして合理的な措置ではないこと、しかし、消費税率引き上げの実現を最優先に考える場合は、国民の理解を得るための妥協策として軽減税率導入は理解できること、を述べた。我が国の厳しい財政状況を踏まえれば、消費税率引き上げは不可避であり、その実現のためには軽減税率導入に踏み切らざるを得ないだろう。その場合、以下の点を意識すべきである。
① 軽減税率適用品目は必要最低限にとどめるべきである。イギリスの事例を見ればわかる
とおり、一度軽減税率を適用した品目を再び標準税率に戻すことは難しい。また適用する品目が多ければ多いほど、標準税率を高くする必要に迫られ、「公平性」「中立性」「簡素性」を著しく阻害することになる。
② 所得捕捉能力を高め、効率的な制度運用を目指すべきである。カナダの事例のとおり、所得捕捉能力を高めることができれば、軽減税率の適用と同時に「逆進性」解消につな
6

Mirrlees Review Reforming the tax system for the 21st century ( Oxford University Press,
http://www.ifs.org.uk/mirrleesReview)を参照。

http://www.jcer.or.jp/-5-

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

がる給付付税額控除も行うことができる。低所得層向けに税額控除を併用することで、軽減税率適用品目を削減することも可能になる。
③ 国民の理解度を高めるよう努力すべきである。我が国の財政が危機的状況であること、軽減税率の適用を安易に拡大すべきではないということを、広く国民に理解してもらうことが必要である。

【BOX1：税制に関する答申】➢今後の税制のあり方についての答申（平成 5 年 11 月 19 日）
税率構造については、制度の簡素化を図り、経済活動への中立性を確保する観点からは、単一税制を基本として検討が行われることが望ましい。
複数税率制度の導入は、（中略）政策的配慮の必要性と税制の中立性や制度の簡素化との間の比較考量によるものと考えるが、公平・中立・簡素といった消費税導入の趣旨からすれば、基本的には、これを設けることは望ましくない。
軽減税率については、その設定に伴って生ずる納税義務者の事務負担をはじめとする社会的経済的コスト等をも考慮すれば、その設定は、経済的合理性に反しており、適当でないと考えられる。
これに対し、税率が EC 諸国並みに高い場合には、逆進性に配慮して軽減税率を設けることも検討課題となりうるという考え方もある。

➢

税制改革についての答申（平成 6 年 6 月 21 日）
消費税の税率構造については税率の引上げ後においても、単一税率を維持すべきである。
すなわち複数税率制度の導入については、① 国民の消費態様が多様化している今日、対象品目を客観的な基準により選択することは、困難である② 対象品目とそれ以外の品目の価格に異なる影響を与えることとなる③ 納税義務者の事務負担をはじめ、国民全体で膨大な社会的・経済的コストを払うこととなる等の問題があり、一般的に公平・中立・簡素といった観点からみた消費税の特長を損なうおそれがあると考える。

➢

少子・高齢社会における税制のあり方（平成 15 年 6 月 17 日）
消費税の税率構造は、制度の簡素化、経済活動に対する中立性確保の観点から極力単一税率が望ましい。しかし将来、消費税率の水準が欧州諸国並みである二桁税率となった場合には、所得に対する逆進性を緩和する観点から、食料品等に対する軽減税率の採用の是非が検討課題となる。

➢

平成 17 年度の税制改正に関する答申（平成 16 年 11 月 25 日）
将来、消費税率の水準が欧州諸国並みである二桁税率になった場合には、食料品等に対する軽減税率の採用の是非が検討課題となる。しかしながら、消費税の税率構造の在り方については、制度の簡素化、経済活動に対する中立性の確保、事業者の事務負担、税務執行コスト

http://www.jcer.or.jp/-6-

日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

といった観点からは極力単一税率が望ましい。
（出典➢「住宅消費税のあり方研究会報告書」

社団法人住宅生産団体連合会）

平成 19 年度の税制改正に関する答申（平成 19 年 11 月 20 日）
いわゆる軽減税率は、ヨーロッパ諸国では食料品等に対して導入されているが、我が国の税率水準がヨーロッパ諸国と比べて低いことや高額所得者にもメリットが及ぶことを踏まえれば、再分配政策としての効果は乏しい。さらに、制度の簡素化、経済に対する中立性、事業者の事務負担、税務執行コストを考慮すれば、極力単一税率が望ましい。また、社会保障の安定的な財源として一定規模の税収の確保が求められる場合には、軽減税率による減収分だけ標準税率を高くせざるを得ないことにも留意する必要がある。消費税の税率構造のあり方については、高い税率水準の下で複数税率を採用しているヨーロッパ諸国の実態も参考にしつつ、引き続き検討を深めるべきである。

【BOX2：イギリスの事例⇒プレゼン資料 20～24 頁】
イギリスでは当時の欧州共同体（EC）への加盟条件として、1973 年に付加価値税（Value AddedTax）が税率 10%で導入され、1980 年に 15%、1991 年には 17.5%となった。その後 2008 年の世界同時不況下の景気対策として一度は 15%に引き下げられたが、2010 年に 17.5%に引き戻され、2011 年 1 月には 20%まで引き上げられて現在に至る。標準税率のほかにゼロ税率、非課税、軽減税率等の措置があり、注目すべきは食料品、上下水道、書籍、新聞・雑誌、居住用建物、交通費（タクシーは課税）、医薬品（処方箋の無いものは除く）、慈善事業、衣服・履物等、日常生活に必須な品目について非課税でなくゼロ税率の措置が講じられていることである。なお、ゼロ税率と非課税の違いは事業者に負担が残るか否かであり、仕入税額が還付されるゼロ税率は文字通り消費者の負担がゼロとなる。また軽減税率に関しては、ガス・電気、衛生用品等に関して標準税率より軽減された 5%の税率が課される。



このように、イギリスでは 1973 年に付加価値税が導入されたが、イギリス大使館によれば、付加価値税が導入される以前の第一次世界大戦当時から、既に生活必需品に対する物品税の軽減税率やゼロ税率が適用されていた。つまり、イギリスでの生活必需品に関する税負担軽減措置は 1973 年の付加価値税導入時に新たに講じられた措置ではないということである。



また、イギリスでは販売店等での商品価格表示に付加価値税がすでに組み込まれている。我が国でいう総額表示と同じであり、どの物品にいくらの税率が課されているのか消費者が確認することはない。言い換えれば、消費者が全ての物品に関して複雑な税率を認識しているわけではないのだ。しかしながら、近年の消費税制の改正により、ファストフードの持ち帰りや電気料金等がゼロ税率から軽減税率へ移行する際には大きな議論が巻き起こった。訴訟に発展したケースもあるという。このことからも、一度下げてしまった税率を上げることの難しさがわかる。



イギリス税制につき政策提言したマーリーズ・レビュー（脚注 6）では、付加価値税について次の 3 つの理由から一律標準税率へ戻すことを提案している。第一に広範囲にわたる税負担軽減措置により税収が減少していること、第二に租税体系の複雑化により莫大な行政コストがかかっていること、最後に品目により適用税率に恣意的な歪みが生じていることである。
つまり、軽減税率やゼロ税率を撤廃する代わりに給付付税額控除等の社会保障を手厚くする

http://www.jcer.or.jp/-7-日本経済研究センター

経済百葉箱 番外編 2013.7.1

ことで現在の複雑な付加価値税のシステムを再構築すべきだと主張である。しかし、このマーリーズ・レビューが発表された際にも、国民の間に軽減税率撤廃の議論が起こることはなかった。

【BOX3：カナダの事例⇒プレゼン資料 25～27 頁】


カナダでは二つの消費税が導入されている。一つは連邦（国）が課税している財貨サービス税（Goods and Services Tax）であり、もう一つは州が課税している統合売上税（HarmonizedSales Tax）である。GST は 1991 年 1 月 1 日に導入されたが、導入当初は 7％であった。しかし、カナダは財政黒字国であったことから次第に税率の引き下げが行われ、現在では 5％にまで引き下げられている。GST は単一税率であり軽減税率や割増税率はないが、食料品に対してはゼロ税率が適用されている。



カナダ税制の最大の特徴は、GST/HST 税額控除制度であろう。これは、一定の所得以下の人に対して税額控除（所得水準や家族構成によって還付金額が異なる）を行うもので、その趣旨は生活必需品に対する税額の還付である。税額控除制度の基盤となるのは、高い所得捕捉能力であり、還付には社会保障番号が必要となる。受給者側は税務申告書の該当欄をチェックするだけで還付を受けられることから、非常に簡易な制度といえる。



我々はこの税額控除制度と生活必需品に対する軽減税率について、カナダ国民はどの程度認識しているのか確認するため、インタビューを試みた。対象は日本企業のカナダ現地法人で現地スタッフとして採用されているカナダ人 15 名ほどだが、そのほぼ全員が税額控除制度の存在を認識していなかった。これは税額控除制度の対象となる所得設定が 3 万カナダドルであることが理由と考えられる。一方、軽減税率については主婦を中心にほぼ全員が認識しており、高い支持を集めていた。商品を購入する際のレシートには商品ごとに課される税率が明記されており、低所得者を含むすべての一般消費者に平等に行き渡る軽減税率は、国民にとってはわかりやすく、税軽減効果を実感できるものと言えるだろう。

http://www.jcer.or.jp/-8-