前々回及び前回で規制的手法及び非規制的今回のポイント

項、第に該当する土地（水面を含む。以下このている地域における次の各号のいずれか

域及びこれと一体となって景観を形成し

条第２項において同手法のうち、多くの法政策に盛り込まれて成に関する計画（以下「景観計画」といじ。） の 区 域 に つ い て、 良 好 な 景 観 の 形

条及び第い る 義 務 設 定 手 法、 許 可 手 法、 届 出 手 法、補助手法といった基本的行政手法の立法例

う。）を定めることができる。

条

市町村防災会議（市町村防災会議

標を達成するために必要となる計画を定めるこ

課題に対処するための目標を設定し、当該目計画手法とは、国又は自治体が一定の政策市町村の地域に係る市町村地域防災計画

じ。） は、 防 災 基 本 計 画 に 基 づ き、 当 該町村の市町村長。以下この条において同【計画手法の例③】に抵触するものであつてはならない。

括する都道府県の都道府県地域防災計画

画は、防災業務計画又は当該市町村を包の場合において、当該市町村地域防災計は、これを修正しなければならない。こを作成し、及び毎年市町村地域防災計画

景観行政団体は、都市、農山漁村その他市街地又は集落を形成している地

第８条（景観計画）

景観法【計画手法の例①】があります。とです。景観法、災害対策基本法、廃棄物のを設置しない市町村にあつては、当該市

第（市町村地域防災計画）

災害対策基本法【計画手法の例②】を紹介しました。今回から３回にわたり、応14

用的行政手法の立法例について紹介します。

11に検討を加え、必要があると認めるとき

1

処理及び清掃に関する法律など多数の立法例

計画手法

42

連載

自治体職員のための政策法務入門〜公共政策立案に必要な法的知識の修得を目指して〜

第21回

応用的行政手法①

鹿児島大学教授

宇那木正寛

自治体法務研究 2016・秋◆ 106

京都市環境基本条例（一般廃棄物処理業）〈中略〉

住民参加手法に応じ、環境の保全に関する施策を総合合にあつては、一般廃棄物の積卸しを行とする区域（運搬のみを業として行う場して行おうとする者は、当該業を行おうおける住民の参加を促すものです。

り民主的なものにするため、政策決定過程に住民参加手法とは、自治体の政策決定をよ

一般廃棄物の収集又は運搬を業と的かつ計画的に推進するため、環境の保う 区 域 に 限 る。） を 管 轄 す る 市 町 村 長 の住民参加は自治体経営に欠かせない手法で

第７条

全に関する基本的な計画（以下「環境基許 可 を 受 け な け れ ば な ら な い。 た だ し、あるとの考えから、ニセコ町まちづくり基本

市長は、本市の自然的社会的条件（環境基本計画）
第９条

本 計 画 」 と い う。
）を定めなければなら事業者（自らその一般廃棄物を運搬する条例のように住民参加を当該自治体の基本理（１）住民参加手法の意義ない。

場合に限る。）、専ら再生利用の目的とな念として定める例もあります。

項について定めるものとする。

環境基本計画は、次の各号に掲げる事る一般廃棄物のみの収集又は運搬を業と２（１）環境の保全に関する長期的な目標

本条例は基本理念や自治体運営の基本方針を本条例の先駆けとなった条例です。自治体基

ニセコ町まちづくり基本条例は、自治体基して行う者その他環境省令で定める者については、この限りでない。

（ ２） 環 境 の 保 全 に 関 す る 個 別 の 分 野 の施策の大綱〈中略〉定める規定が多く、具体的な権利義務に関す（３）環境の保全に関する配慮の指針

市町村長は、第一項の許可の申請が次る事項はほとんどありません。このため、地５の各号に適合していると認めるときでな

方自治法上、条例という規範形式で定めるこ（ ４） そ の 他 環 境 の 保 全 に 関 す る 重 要 なければ、同項の許可をしてはならない。とが必ずしも求められているわけではありま事項
廃棄物の処理及び清掃に関する法律は、行（ １） 当 該 市 町 村 に よ る 一 般 廃 棄 物 の 収（ ２） そ の 申 請 の 内 容 が 一 般 廃 棄 物 処 理ているのでしょうか。それは、長期的な対応ではなぜ、条例という規範形式で定められせん。

計画に適合するものであること。

が 必 要 な 政 策 や 都 市 経 営 の 基 本 理 念 な ど は、集又は運搬が困難であること。

政計画の内容に適合することを許可条件としている立法例です。この場合、許可における行政庁の裁量の範囲は、計画の内容によって大きく左右されることになります。

（ ３） そ の 事 業 の 用 に 供 す る 施 設 及 び 申

条例化し、団体意思として示すことが必要だ

廃棄物の処理及び清掃に関する法律

請者の能力がその事業を的確に、かつ、からです。また、条例として定めることによ（一般廃棄物処理計画）

継続して行うに足りるものとして環境り、条例が改廃されるまでは、首長が交代し市町村は、当該市町村の区域内の省令で定める基準に適合するものであても自治体の基本理念を示す規範として存続

第６条

一般廃棄物の処理に関する計画（以下「一ること。

し続けることができるからです。

般 廃 棄 物 処 理 計 画 」 と い う。
）を定めなければならない。

107 ◆自治体法務研究 2016・秋2

ニセコ町まちづくり基本条例という規範形式を選択する必要はありませ

出を義務付けるものではありませんから条例

ところで、この手法は、住民からの意見提定めている自治体も少なくありません。

ント手法は重要な制度であることから条例でしかし、住民参加においてパブリックコメ次の鹿児島市の市民参画を推進する条例

条 町は、町の仕事の計画、実施、評（計画過程等への参加）第ん。したがって、各行政機関が、各々、規則、は、政策の決定過程において、原則、パブリッ（価等の各段階に町民が参加できるよう配規程あるいは要綱といった行政規則により定（慮する。

クコメント手続を実施することを定めるとと【パブリックコメント手法を要綱で定めている例】
岡山市パブリックコメント手続実施
要綱（目的）催、ワークショップ方式などの手法も追加的に行うことを努力義務として定めています。

鹿児島市の市民参画を推進する条例（市民参画手続の実施）な参加の機会を確保し、多様な意見を反とにより、広く市民 等の市政への積極的続の実施に関し、必要な事項を定めるこ（２）審議会等への付議（１）パブリックコメント手続の実施は、次に掲げるとおりとする。

（以下「市民参画手続」という。）の方法

この条例における市民参画の手続映させた政策形成を行うとともに、市政（３）意見交換会等の開催

第６条の運営における公正の確保と透明性の向（ ４） ワ ー ク シ ョ ッ プ 方 式（ 市 民 と 市 又条にお民 参 画 の た め の 手 続 を い う。） そ の 他

より案を作り上げていく手法で行う市は市民同士が、相互に議論することに上を図ることを目的とする。

第１条 この告示は、パブリックコメント手もに、審議会等への付議、意見交換会等の開めることも可能です。

町は、まちづくりに対する町民の参加において、前項の各段階に応じ、次に掲げる事項の情報提供に努めるものとする。
（ １） 仕 事 の 提 案 や 要 望 等、 仕 事 の 発 生
源の情報（２）代替案の内容（３）他の自治体等との比較情報（４）町民参加の状況（５）仕事の根拠となる計画、法令（６）その他必要な情報
以下、住民参加の具体的な手法を見ていきましょう。代表的なものとして、①パブリッ
クコメント手法、②協議会・審議会手法、③〈中略〉（対象）（２）住民参加の具体的な手法

実施機関は、次に掲げる市の基本の市民参画のための手続（第いて「ワークショップ方式等」という。）

掲げる市民参画手続の方法のうち、いず施策を行おうとするときは、前項各号に実施機関は、次条第１項各号に掲げる立案に係る意思決定を行うに当たっては、２の実施〈以下略〉ものとする。

より、パブリックコメント手続を実施する

次条から第７条までに規定するところに的な政策等（以下「政策等」という。
）の第３ 条

住民投票手法があります。

（①パブリックコメント手法
まず、パブリックコメント手法についてです。パブリックコメント手法とは、行政が一定の政策を策定しようとする際に、政策案を住民に公表し、これに対する住民からの意見提出を受け、提出された意見とこれに対する行政の考え方を公表する一連の手続です。

19２36

自治体法務研究 2016・秋◆ 108

れかの方法により市民参画手続を実施するものとする。この場合において、実施機関は、原則としてパブリックコメント手続を実施するものとし、施策の内容に応じ他の市民参画手続の方法を用いるこア

市の基本的な方針又は制度を定め市民に義務を課し、又はその権利るものイ（ ４） 前 ３ 号 に 掲 げ る も の の ほ か、 特 に 市

市民生活に重大な影響を及ぼすもを制限することを内容とするもの
ウ

リックコメント手続の実施に代えて、同民参画手続を実施する必要があると認めの項第２号から第４号までに掲げる市民参られるものとが適当と認める場合にあっては、パブ画手続の方法のうち、いずれか適当と認

３

当たっては、あらかじめ、協議会の意見を聴くものとする。

協議会は、人権尊重の社会づくりに関する事項に関し、知事に意見を述べることができる。

住民投票制度の意義③住民投票手法ア

自治体の運営について、住民の直接投票により、その方向性を決する住民投票制度

票制度には、特定事項について問う個別型

は、地域住民の政策形成への参画手段の一協議会・審議会手法とは、協議会・審議会

住民投票制度と特に対象を定めないであら〈以下略〉

３ 実施機関は、前項の規定に基づき市民を地方自治法上の附属機関として設置し、当かじめ定めた自治体運営の重要事項についめる方法により市民参画手続を実施する参画手続を実施する場合においては、必該附属機関の構成員として住民を委嘱するこて問う常設型住民投票制度があります。

つとして大変重要な制度です。この住民投要に応じて当該市民参画手続以外の市民とにより、政策形成過程への住民参加を定め②協議会・審議会手法参画手続を実施するよう努めなければなるものです。

ことができるものとする。

らない。

【協議会・審議会手法の例】

例

鳥取市庁舎整備に関する住民投票条【個別型住民投票条例の例】（市民参画手続の対象等）

鳥取県人権尊重の社会づくり条例

市民参画手続の対象となる施策

（目的）

第７条

（鳥取県人権尊重の社会づくり協議会）

この条例は、本市の庁舎整備について、住民の意思を確認することを目的

第１条

は、次に掲げるとおりとする。

人権施策基本方針その他人権施策

第７条に県内に暮らすすべての者の意見を反映とする。

前条の目的を達成するため、次の（住民投票）
第２条

各号の選択肢について、住民による投票（以下「住民投票」という。）を行う。

（ １） 旧 市 立 病 院 跡 地 へ の 新 築 移 転 に 賛

109 ◆自治体法務研究 2016・秋（ １） 市 の 基 本 的 な 政 策 を 定 め る 計 画 及び個別行政分野における施策の基本的させるため、地方自治法（昭和号）第１３８条の４第３項の規定に年法律な事項を定める計画の策定又は変更

第基づき、鳥取県人権尊重の社会づくり協

知事は、人権施策基本方針を定めるにする。

施設の建設等に係る計画の策定又は変は改廃（ ３） 次 に 掲 げ る 条 例、 規 則 等 の 制 定 又議 会（ 以 下「 協 議 会 」 と い う。） を 設 置（ ２） 公 用 又 は 公 共 用 に 供 さ れ る 重 要 な22

更２67

成
（ ２） 現 本 庁 舎 の 耐 震 改 修 及 び 一 部 増 築に賛成
２ 住民投票は、住民の自由な意思が反映されるものでなければならない。
【常設型住民投票条例の例】（ ４） 市 の 組 織、 人 事 又 は 財 務 の 事 務 に義務を負わせるにとどまるものも諮問型住【諮問型住民投票条例の例】

民投票のカテゴリーで論じられます。

（ ５） 前 各 号 に 定 め る も の の ほ か、 住 民

大竹市住民投票条例

関する事項

投票に付することが適当でないと明ら（投票結果の尊重）

市民、市議会及び市長は、住民投かに認められる事項

イ

住民投票制度と憲法（（票の結果を尊重しなければならない。

条第条 ）、 市 町 村

こうした住民投票制度については、特別法 に 係 る 住 民 投 票（ 憲 法 第合併に係る合併協議会の設置（市町村の合条 は、「 議 事 機 関 と し て 議 会 をづ き、 市 政 運 営 上 の 重 要 事 項 に つ い て、域における特別区の設置に関する法律第７

別区の設置についての住民投票（大都市地が、同規定は直接民主制のシステムである民主制により運営されることとしています

設置する」とし、自治体の統治機構は間接

憲法第市民の意思を問う住民投票の制度を設条第１項）など、ごく限られた事項以外に住民投票制度を許容しない趣旨なのでしょ項）（住民投票に付することができる重要事必ずしも条 例で行う必要はあ りませんが、を 行 う 必 要 が あ り ま す。 こ の 制 度 設 計 は、う場合には、住民投票についての制度設計

決 定 を 行 い（ 憲 法 第の直接投票により当該自治体の団体意思のとし、地方自治特別法の制定について住民憲法は、地方自治において住民自治を柱うか。

第２条 住民投票に付することができる市

住民投票という自治体にとって重要な制度

ともに長も住民の直接公選制としています

そのため、自治体で実際に住民投票を行政 運 営 上 の 重 要 事 項（ 以 下「 重 要 事 項 」を構築するものであるため、条例で制度を条 ）、 議 会 の 議 員 とと い う。
） は、 現 在 又 は 将 来 の 市 民 の 福条）。こうした重要な問題につい（１）市の機関の権限に属しない事項

く。
）とする。

型住民投票といい、議会又は長その他の執行機関の行動を法的に拘束するものを拘束

自治体の団体意思、議会又は長その他の執住民投票制度のうち、投票の結果が当該導入を拒否するものではないと解されていいて住民投票など直接民主制のシステムの度からして、憲法は自治体の意思決定におて住民の意思決定を重視している憲法の態

条 ） な ど の 直 接 民 主 制の（ ２） 法 令 の 規 定 に 基 づ き 住 民 投 票 を 行（地方自治法第ます。こうした解釈から、地方自治法ではうことができる事項

民投票といいます。投票結果について尊重

行機関が意思を決定する上で、住民の多数（憲法第定めることが一般的です。

95

条例の制定改廃における住民の直接請求

93
意見を知るために行われるものを諮問型住（ ３） 専 ら 特 定 の 市 民 又 は 地 域 に 関 係 する事項

74

そ れ の あ る も の（ 次 に 掲 げ る も の を 除

祉に重大な影響を及ぼし、又は及ぼすおの向上を図ることを目的とする。

け、これによって示された市民の意思を（広島市住民投票条例（目的）併の特例に関する法律第４条第23は、法律に定めがありません。

14

市政に的確に反映し、もって市民の福祉項）、特第１条 この条例は、地方自治の本旨に基9395

自治体法務研究 2016・秋◆ 110

システムが定められています。
なお、自治体が住民投票制度を立案するました。
住民投票制度と外国人めています。参政権という統治参加の権利

ウ
条第１項は、国民の参政権を認かかわらず、地方自治法に反して制度設計は選挙権、被選挙権及び公務就任権が主な憲法第を行うことはできません（地方自治法第２内容ですが、住民投票制度は住民が統治参場合、その制度を条例で定めるかどうかに項）。 こ の た め、 地 方 自 治 法 の 議 会や長の権限を定めた規定に抵触する可能性ゴリーに入ります。

加する手法なので憲法上は、参政権のカテ条第のある拘束型住民投票制度は地方自治法ん。次の川崎市住民投票条例のように、永住外国人など一定の定住外国人を住民投票における投票権者とする立法例は少なくありません。

川崎市住民投票条例

住民投票の投票権を有する者（以（投票資格者）第３条

年以上の下「 投 票 資 格 者 」 と い う。） は、 本 市 の区域内に住所を有する年齢満者であり、かつ、本市に住民票が作成さ外国人が参政権の享有主体となり得るか否かについては、参政権が前国家的権利でれ た 日（ 他 の 市 町 村（ 特 別 区 を 含 む。）

上、問題があると解されています。

はないこと、統治は国民主権のもと国民のから本市の区域内に住所を移した者で住が承認した後、住民投票を実施し、住民投例で定める大規模な公の施設の設置を議会るとするものでした。この制度案では、条るところにより住民投票に付すことができし、地方レベルの選挙権に関しては、地方法上許容されないと解されています。しか権に関しては、国民主権に反するとして憲題になります。この点に関し、国政の選挙与を積極的に禁止しているのかどうかが問

次に、憲法は外国人に対して参政権の付（２）日本の国籍を有しない者であって、（１）日本の国籍を有する者かに該当するものとする。

れている者であって、次の各号のいずれ３箇月以上本市の住民基本台帳に記録さては、当該届出をした日）から引き続き

年９月、総務大臣の下「大規模な公の施設に係る住民投票制度の自律的意思に基づいて行われること、を理票で過半数の同意がなければ当該公の施設自治は「住民」の意思によって行われるも日本国との平和条約に基づき日本の国ところで、平成導入」が検討されました。この制度は、大民基本台帳法（昭和号）第由に否定的に解されています。の設置ができないとするものです。この住条第１項の「国年法律第規模な公の施設の設置について条例で定め民投票制度案は、住民投票の結果が自治体のであること、憲法は第されました。しかし、この制度案について止していないと解されています。このため、けていることなどの理由から積極的には禁条第２項の「住民」とを使い分は、 な ぜ、 大 規 模 な 公 共 施 設 に 限 る の か、

参政権の一つである住民投票権を自治体の（あるいは、なぜ拘束型にする必要があるの住民である外国人に付与することについて（かといった問題点が指摘されるなど地方六（憲法が禁止しているとは解されていませ（（る特例法（平成３年法律第号）に定籍を離脱した者等の出入国管理に関す

22年政令第３１９号）

在留資格をもって在留し、かつ、本邦別表第１若しくは別表第２に規定する

民 認 定 法（ 昭 和める特別永住者又は出入国管理及び難7115条の規定により届出をしたものについの意思決定を拘束する拘束型住民投票制度

民」と第81であることから、法律で定めることが検討

422693

団体との調整がつかず、法案化は見送られ

111 ◆自治体法務研究 2016・秋

15231816（

き続き３年を超えて住民基本台帳に記において住民票が作成された日から引利害を反映した柔軟な解決が困難になるこわざるを得ず、議会の議決のように多様なこそが先決問題といえます。

いて最も重要とされる議会の機能の活性化

熟議を重ね結論に至るという民主主義にお（ １） 地 方 自 治 法 第注とです。
【二者択一方式の投票を定める住民投票の例】
岸和田市住民投票条例（住民投票の形式）

条 第 ２ 項 は、「 普 通 地 方 公録されているもの（同表の永住者の在留 資 格 を も って 在 留 す る 者 に あ っ ては、３年を超えて住民基本台帳に記録されていることを要しない。
）

住 民 投 票 制 度 は、 適 切 に 運 用 さ れ れ ば、エ 住民投票制度と議会改革

２６１条第３項、第２６２条第１項）。

人 は 投 票 権 を 有 し ま せ ん（ 地 方 自 治 法 第についての住民投票では、未だ、永住外国の地方公共団体のみに適用される特別法」のではないかという失望感や危機感がその頼や議会の持つ本来的機能が失われている

住民投票制への期待は、議会に対する信よることができる。

複数の選択肢から一つを選択する形式に長 が 必 要 と 認 め た と き は、 事 案 に よ り、一で賛否を問う形式とする。ただし、市

国知事会、全国市長会、全国町村会の三団体（執（３）地方六団体とは、首長の連合組織である全か、条例によらなければならない」と定める。には、法令に特別の定めがある場合を除くほ共団体は、義務を課し、又は権利を制限する

間 接（ 代 表 ） 民 主 制 を 補 完 す も の と し て、根底にあるように思われます。確かに、間住民投票に付する事案は、二者択

有 用 な 手 法 で あ る と 評 価 で き ま す。 ま た、

接民主制を補うものとして住民投票制度を第５条

住民投票の実施が間接民主制を活性化し、充実するという方向性は、否定されるもの（４）選挙人名簿不登録処分に対する異議の申出条に基づき行われる「一住民の政治的関心を高めるといった効用をではありません。しかし、住民投票はどの却下決定取消請求事件最高裁判決（最判平２６３条の３に定める全国的連合組織である。

であり、これらの団体はいずれも地方自治法第村議会議長会の三団体（議会三団体）の総称

府県議会議長会、全国市議会議長会、全国町行三団体）と議長の連合組織である全国都道する機関である。

（２）議事機関とは、地方公共団体の意思を決定考えれば、住民投票は、間接民主制と相反ように制度設計しても、既に提示された方･関係に立つものではなく、これを活性化す向性に対する二者択一的表決の手段でしかめの道具として使われてきた歴史もありま等により、民意を自己に有利に利用するた度は、権力者による結果誘導的な宣伝広告

うした議会の機能は、住民投票では得られ議論を通じて合意形成を行うものです。こたる個々の議員が一堂に会し、自由闊達な

これに対して、議会の議決は住民の代表挙権を付与する措置を講ずることまで憲法がて 自 治 体 の 長、 そ の 議 会 の 議 員 等 に 対 す る 選

た も の と は い え な い と し た 上 で、 法 律 を も っに対して自治体における選挙の権利を保障し所を有する日本国民を意味するもので外国人ありません。

す。特に問題なのは、住民投票は、そのとない機能です。住民の代表者である議員た

21

いう制度上、多くの場合、二者択一方式の93

禁止しているわけではないと判示した。

53

ちが、それぞれの理念、考えの下で議論し、10結論をあらかじめ住民に提示し、投票を行他方で、住民に直接意を問う住民投票制るという効果を生じさせる場合もあります。

なお、憲法第14７ ･判時２０５８号 頁）は、憲法第 条第２項にいう「住民」とは自治体の区域内に住95

自治体法務研究 2016・秋◆ 112