本書作成にあたって
2011 年 3 月 11 日に発生した東日本大震災において、民介協は宮城県石巻市や女川町といった被災地に対して介護職員や訪問入浴車両などを派遣し、同年 3 月末から 8 月下旬まで、全国の会員事業者が協力して避難所での介護サービスの提供など継続的な支援活動を行いました。こうした民介協の支援活動は、災害発生直後から復旧期における被災地の在宅介護サービス提供体制の維持、ひいては被災した要介護者等の QOL（生活の質）の維持・改善に一定の役割を果たしたと考えております。
その一方、支援事業者と支援を受け入れる被災事業者、地域行政、社会福祉協議会などとの連携や在宅介護事業者の事業再開と経営再建に対する支援など、組織間での調整面等で課題があったと認識しております。また、現場で支援に携わった各事業者の職員の方々からも、今後の大規模災害に備え、今回の支援活動の内容を教訓とし、被災地で求められるスタッフのスキルや在宅介護サービス利用者に対して支援を行ううえでの課題や留意点について具体的な指針を整理すべきとの意見が多数寄せられています。
東日本大震災の発生を受け、これまでに「被災地の介護事業者や高齢者に対していかに支援を行うべきか」、あるいは「平時から災害に対してどのような備えをしておくべきか」といった視点などか
ら多くの調査が実施され、当該テーマについては一定の知見の蓄積が進んだものと理解をしております。しかしながら、被災事業者側の混乱に配慮した支援のあり方や人材等を派遣する支援の送り手側で生じた課題、被災地と支援の送り手側との間に立ちコーディネーターとして機能することが期待される行政や地域の社会福祉協議会などの内部で発生した問題点等については、十分な検証が行われていないのではないでしょうか。
併せて、上述のような課題の洗い出しを行ったうえで対応策を整理し、支援を受け入れる被災事業者や支援の送り手となる事業者などにとって、現場で実際に活用可能なレベルにまで情報を落とし込んだ具体的な指針などは作成されていないと思われます。
そこで、民介協では、本年度の厚生労働省「老人保健健康増進等事業」の補助金を活用し、被災地の在宅介護の現場で支援を行った経験と全国的なネットワークを有する強みを活かし、「災害発生時における在宅介護サービス事業者に対する支援のあり方に関する調査研究」を実施いたしました。本書は、当該調査研究事業の成果を、『3.11 を忘れない！ 東日本大震災の教訓を生かす〜災害発生時の介護事業者必携マニュアル』として取りまとめたものです。万が一、将来において大規模な災害が発生した際に、本書の内容がその被害の最小化と迅速な復旧に少しでも貢献をすることができれば幸いです。
最後になりましたが、アンケート調査にご回答をいただいた事業者の皆さま、ヒアリング調査において貴重なお話をいただいた皆さま、ご多用のところヒアリング先のご推薦・ご紹介をいただいた皆さま、そして、本事業のために組成され、事業遂行のためにさまざまなご助言を頂戴した有識者検討
委員会およびワーキンググループの皆さまに厚く御礼申し上げます。
2013 年 3 月「民間事業者の質を高める」
一般社団法人

全国介護事業者協議会
理事長

馬袋 秀男

3

目 次

本書作成にあたって ･･････ 3
委員長挨拶 ･･････ 6

第1部

東日本大震災後の介護現場・生の声･･････

迅速な意思決定と行動力、民間事業者の力はそこにある ･･････ 8
民介協の支援経緯 ･･････ 10
体験を活かし、どう再生するか？ 被災・支援事業者が語る課題とヒント ･･････ 12

第2部

災害対策マニュアル･･････

19

災害対策マニュアルの見方 ･･････ 20
事前対策

Q_01 日ごろから準備しておくべきことは？ 22
Q_02 備蓄は、何をどれだけ用意すればよいか？ 24
Q_03 災害時のサービス復旧・継続のプロセスをシミュレーションしているか？
Q_04 地域のなかで、どのような関係づくりが必要か？ 28
Q_05 災害時に備えた広域的なネットワークを構築するには？ 30･･････････････････

26････････････

応急期

Q_06 利用者・職員の安否確認は？ 34
Q_07 災害後、事業を再開するうえで必要なことは？
Q_08 自宅にとどまった高齢者への支援については？
Q_09 ボランティアなどの支援を要請するには？ 40････････････

36･･････

38･･････復旧・復興期

Q_10 本格的経営再建にあたり、発生する課題は？ 46
Q_11 スタッフの確保・離職を防ぐために何が必要か？ 48
Q_12 応急期・復旧期の混乱のなかで提供したサービス報酬はどのように払われるのか？
Q_13 仮設住宅で発生する問題は？ 52
Q_14 仮設住宅から復興住宅への移行期に生じる問題は？ 56････････････････････････

支援時

Q_15 被災地への支援を行う際に、どのような心構えが必要か？
Q_16 支援先をどうやって決定するのか？ 60････････････

59･･････

50

7

Q_17 被災地支援のために派遣する人材の選び方は？ 61
Q_18 人的支援を行う場合の体制づくりをどうするか？ 62
Q_19 職員を派遣する場合、何を準備すればよいのか？ 63
Q_20 支援側のスタッフが現地で直面する課題とは？ 64
Q_21 派遣を終了するタイミングはいつか？ 65･･････････････････････････････

在宅介護事業所における災害対策ノート ･･････ 68◆ 地域包括支援センターとサポートセンターの動き
福島県いわき市地域包括支援センター ･･････ 32
岩手県釜石市平田地区サポートセンター ･･････ 54◆ 震災ドキュメント 3.11 あのとき、そしてその後……
自宅は流され、家族とは 3 日間離れ離れに ･･････ 42
渡波小学校 2,000 人の避難所に医療が来るまでの長い時間 ･･････ 43
介護に近い生活の視点からアプローチしていきたい ･･････ 44
ボランティア派遣はニーズの発掘が肝 ･･････ 45
仮設住宅や在宅生活者へのシームレスな支援 ･･････ 58
支援のニーズは日常の小さなことにも潜んでいた ･･････ 66
神奈川の「ケアマネ隊」。切れ目のない支援の秘訣 ･･････ 67

第3部

今後に向けて･･････

75

自治体レポート

宮城県女川町 ･･････ 76
岩手県釜石市 ･･････ 78
福島県いわき市 ･･････ 80
委員長インタビュー

東日本大震災で見えてきた介護システムの問題点 ･･････ 82
問題提起 ･･････ 86

東日本大震災への対応に関するアンケート結果概要･･････

91

委員長挨拶

2011 年 3 月 11 日に発生した東日

建した自宅にもどったりと、時間の本大震災は、岩手、宮城、福島の 3経過とともに変化してきています。

県をはじめ、広範囲にわたり多大な

こうした生活環境の変化に対応しつ被害をもたらしました。その被害は、つ、地域のなかで高齢者の身体と心生活基盤の壊滅、行政機能の不全、を一体的に支えていくことも、被災日常生活機能の断絶等、最も重篤度

地におけるこれからの重要な課題とが高い「catastrophe」に分類されなっています。

るものであり、私たちは未曾有の大災害を経験したことになります。

こうしたなかで、本委員会では、被災地において災害発生直後から復東日本大震災の被災地では、介護旧期において生じた、被災介護事業の担い手が被災するなかで地域の介者および支援事業者の実態を把握す

護をだれが担うのか、医療から介護るとともに、実態を踏まえた課題等への橋渡しをどうするのか、あるいへの対応策を整理し、被災事業者、は被災地においてだれがそれらを支援事業者、行政などの具体的な行

コーディネートするのかなど、介護動指針を取りまとめたマニュアルをの分野でもさまざまな課題が顕在化

作成することを目的として調査研究しました。一方、被災地の介護の現を実施しました。

場では、被災後の混乱のなか、これらの課題に対応しながら高齢者を支未曾有の大災害を経験したわが国

えるさまざまな取り組みが行われてにおいて、被災地の介護の現場で何おり、それらの経験は今後に向けたが起きていたのかを記録として残す

教訓として非常に貴重なものになるとともに、そこで得られた教訓を今と考えられます。

後の災害対策に活かしていくことはとても重要であると思います。

また、震災から 2 年が経過しましたが、その間、被災者の生活の場は、

本調査研究の成果が、東日本大震

避難所から復旧仮設住宅、さらには災被災地の復興と介護現場における復興住宅へと移ったり、あるいは再災害対策の一助になれば幸いです。

有識者検討委員会 委員長
東北福祉大学大学院総合福祉学研究科 教授・経済学博士

小笠原 浩一6

１部

第東日本大震災後の介護現場・生の声
東日本大震災における在宅介護の現場はどうだったのか ?

実際に被災した、あるいは被災地に支援を行った民介協の活動の模様、そして同会員事
業者へのインタビューや座談会の掲載を通じて、生の声を届けます。

7迅速な意思決定と行動力、
民間事業者の力はそこにある
東日本大震災の際、民介協はいち早く被災地に入り、過去の震災での経験と全国ネットワークの力を活かしながら支援にあたった。
大規模災害時に民間介護事業者ができることは何か？ そして今後の課題は何か？
民介協理事長で㈱ジャパンケアサービス代表取締役社長の馬袋秀男氏に話を聞いた。

入浴と専門的ケアによる被災地支援
民介協では、東日本大震災の発生直後に対策本部を設置、震災支援にについて多くのノウハウを持つ
前副理事長の安藤幸男氏（㈱福祉の街 代表取締役会

8ます。避難所では、介護、治療、精神的なケアの必要な方々をきちんと分け、それぞれに必要なサポートを提供できる体制づくりが求められると思います。

支援活動で見えてきた課題と問題点

長）にリーダーをお願いしました。道路状況が改善

今回の活動で、全国の会員事業者の人的派遣や介した 3 月 20 日から、㈱ジャパンケアサービス東北本

護資材搬送など人材と物資の両面で支援することが部で備蓄していた水や食料などをぱんぷきん㈱の女でき、また義援金でもご協力いただけたのは大きな川事業所に届けました。比較的早い時期に被災地へ成果でしたが、課題も数多くあります。

入れたのは、厚労省と連携していち早く緊急支援車両

たとえば被災地に人員を送りたくても人手不足で用のパスを入手できたことと、避難所の取りまとめ出せないとか、サービス提供責任者などが抜けると役の方々と連携できたことが大きかったと思います。

コンプライアンスに引っかかるといった場合は、一安藤氏の陣頭指揮のもと、4 月 1 日からは女川総

定期間は法的にも例外を認めるなどの特例措置があ合体育館とぱんぷきんのウェルハイツ青葉の 2 ヵ所ると助かります。また、時間経過とともに支援のあに入浴車両を持ち込み、入浴支援を開始しました。

り方が変わります。人命救助や負傷者救護・治療の阪神・淡路大震災や中越沖大地震での支援経験から、段階で必要なのは主に医療ですが、その後の避難所

お年寄りや障がいのある方々、移動困難な方々、乳生活では、医療とともに私たち介護サービスが必要

幼児などにとって、まずは入浴が大切であることをになり、福祉施設で働く方々の支援も大切です。医学んでいたからです。身体をあたため、清潔に保ち、療と介護サービスが役割と機能を理解しつつ、より心身の緊張を和らげるうえで入浴の効果は大きく、緊密に連携していくことの重要性を感じています。

これに専門的なケアを組み合わせることが有効です。

さらに、災害時の対応や長期に及ぶ避難生活につ避難所では大勢のボランティアの皆さんが高齢者

いてはふだんからシミュレーションし、訓練しておなどの身のまわりのお世話をしていましたが、私た

くことが重要です。たとえば地域包括支援センター

ちの役割はあくまでケアの提供であり、要介護者のなどが中心となって、地域ごとに備蓄量や必要物資自立を支援することで、ボランティア活動とは違い量の把握と支援物資の配分方法などを決めておくこI nterview「民間事業者の質を高める」
一般社団法人 全国介護事業者協議会 理事長㈱ジャパンケアサービスグループ 代表取締役社長

馬袋 秀男㈱ダスキン ホームヘルスケア事業部長を経て 1996 年 4 月（医財）河北総合病院入職（現 社会医療法人 河北医療財団 河北総合病院）、在宅ケアセンター副センター長、介護老人保健施設シーダ・ウォーク施設長などを担当。2006 年 4 月クロス・ロード代表取締役社長。08 年 8 月㈱ジャパンケアサービスグ
ループ代表取締役社長に就任（現任）。
08 年 5 月一般社団法人「民間事業者の質を高める」全国介護事業者協議会 理事長に就任（現任）。2012 年 4 月まで、社会保障審議会介護給付費分科会委員等を歴任。

とや人材の交流、ネットワークづくりが難しいグ

釜石市平田地区の仮設住宅地にサポートセンターのループホームや小規模多機能などの施設の人的支援

運営を受託し、入居者の介護や生活支援、交流の拠のあり方を工夫することで、避難所とは別の機能を点として、文字どおり地域包括ケアを実現していま果たしていける余地がまだまだあると思っています。

すが、これも被災地で民間事業者がどう貢献できる

民間の力を活かせるしくみづくりをのかの好例だと思っています。
行政に対しては、もっと民間に支援のための資金

民介協は民間の介護事業経営者のネットワークでが回りやすいしくみづくりを考えていただきたいですから、人材や資源の支援についても判断が早い。

すし、民間の活力を活かせるしくみが整えば、それ迅速に対応できるのが民間事業者の利点です。

が災害時に効いてくるのです。介護事業者の経営再復興資金は、国から県、市区町村という行政のラインでしか流れませんし、意思決定も遅れがちになり建に向けた融資についても、保証費用は自治体が持ってもよいのではないでしょうか。

ます。たとえばそこに民間版の支援基金や機関など

ヘルパーなどの資格取得支援を通じた介護職員の別のしくみがあれば、早い動きができるでしょう。

雇用の維持・促進など、私たちにできることはまだ

民間の知恵と工夫が入れば行政のラインとは別の機

まだあります。民間事業者が参入しやすい環境のも能が生まれます。もっと民間の力が発揮できる、柔とでより多くのチャンスを与えていただきながら、軟な支援活動のあり方を考えていきたいと思います。

地域社会の一員として私たちの力を最大限に発揮しジャパンケアサービスとしても、2011 年 8 月、ていきたいと考えています。

9民 介 協の支 援 経 緯2011 年 3 月 11 日 に 発 生 し た 東などで、入浴が困難な方を対象に入力により、のべ 196 台の入浴車と日本大震災では、一般社団法人「民浴支援を開始した。以後、5 月 31

778 人のスタッフを現地に派遣し、間事業者の質を高める」全国介護事日までの 61 日間、会員事業者は交1,315 人の方に入浴支援を提供する業者協議会（以下、民介協）の会員

代で入浴車とスタッフを現地に派遣ことができた。

企業においても、石巻市や仙台市をし、入浴支援を提供し続けた。
入 浴 支 援 の 実 施 に あ た っ て は、日～ 31 日には、被災したぱんぷき

第 1 陣として現地に入った（株）福祉ん（株）への支援として（株）福祉の里民介協では、震災発生直後からの街（埼玉県）の安藤幸男会長が、（愛知県）が社員 7 名を現地に派遣

電話やメールで会員事業者の安否確

過去の災害支援の経験を活かし、支し、ぱんぷきん（株）のグループホー認を行うとともに、3 月 17 日には援基地の開設など現地における支援

ム、高専賃において介護支援を行っ

震災対応理事会を開催し、被災地支体制の立ち上げを行った。また、そた。入浴支援が始まった4月以降は、援について検討を開始した。

の後２ヵ月間にわたり、支援側の取訪問介護事業者からの支援もあり、その後、3 月 23 日、会員事業者

りまとめ役として、支援の申し出の入浴支援と併せて介護支援を行っのぱんぷきん（株）（ 宮城県石巻市）

あった会員各社と派遣する入浴車のた。また、入浴支援が終了した 6 月から民介協へ、避難所に対する入浴

台数やスタッフの人数の調整を行う

以降も、会員事業者がスタッフを派支援要請の連絡が入る。だが現地で役割を担うこととなった。

遣し、ぱんぷきん（株）の施設を中心

中心に、地震や津波による多大な被害が発生した。

は電気や水道が復旧しておらず、ガ一方、現地では、ぱんぷきん（株）に介護支援を 11 月まで継続した。

ソリンの入手も困難であったため、の渡邊智仁常務が、支援先となる避支援物資についても、3 月 20 日

民介協として即座の対応はできな難所等と支援チームとの間の調整役に（株）ジャパンケアサービス（東京い。理事会では電気や水道等が復旧としての役割を担うこととなった。

都）が自社事業所向けに用意してい入 浴 支 援 の 対 象 と な っ た の は、た支援物資をぱんぷきん（株）に搬入

女川町や石巻市の避難所、入居施設したのを皮切りに、会員各社からぱぱんぷきん（株）は、津波によりが被災した高齢者が避難している高んぷきん（株）を現地側の窓口として複数の事業所が被災し、社員や利用

齢者施設等で、それらの施設に入浴支援品の提供が行われた。3 月 25

者にも被害者が出るなど、民介協会

車で訪問し、入浴支援を行った。例

日には（株）福祉のひろば（山形県）

員事業者のなかで最も被害の大きえば、800 人が避難し女川町で最大が会員各社からの支援物資を取りまかった事業者である。その一方で、の避難所となった女川町総合体育館

とめて現地に搬入した。同社では、

震災以降、民介協の支援活動においでは、体育館に隣接するテニスコー

その後も会員各社からの支援物資をて全国より会員事業者のボランティ

トにテントを張って入浴所を設営取りまとめ、計 3 回にわたり、現地アを再三にわたり受け入れるベース

し、入浴する人を体育館から車椅子への搬入を行っている。また、入浴

キャンプ的役割を担った。

で移動して支援を提供した。また、支援に参加する会員が現地に入るの

3 月 28 日に、電気や水の確保が支援に入った地区のなかには水道やに合わせて支援品を搬入したり、津可能となり、4 月 1 日から石巻市等

電気が復旧していない地区もあり、波によるぱんぷきん（株）の車両流出

での入浴支援をスタートさせるべ

そうしたところでは支援スタッフがの報を受けて会員から軽自動車が寄く、会員各社に協力依頼を開始した。

ポリタンクで水を運んだり、発電機

贈されるなど、会員各自による支援

4 月 1 日には、第 1 陣の会員事業を持ち込むなど、現地の状況に対応も行われた。また、民介協では、全しながら支援活動を行った。

国の会員から寄せられた義援金を取し次第、支援に入ることを確認・決定した。

者がスタッフと入浴車 3 台を派遣し10

また、入浴支援開始前の 3 月 27て現地入りし、ぱんぷきん（株）の研こうしたなかで民介協では 2 ヵ修センターに滞在拠点（支援基地）

月にわたり入浴支援活動を展開したを開設し、石巻市と女川町の避難所が、その間、会員事業者 24 社の協

りまとめ、被災した会員に寄贈した。

民介協の支援経緯■ 民介協支援活動の流れ
2011 年3 月 11 日【地震発生】

3 月 17 日◦震災対応理事会開催（会員各社の被災状況報告と被災地支援について）3 月 20 日◦（株）ジャパンケアサービスが自社事務所向けに用意していた支援物資を被災地の会員企業（ぱんぷきん（株）（宮城県石巻市））に搬入3 月 23 日◦被災地の会員事業者（ぱんぷきん（株））から避難所への入浴支援要請

3 月 24 日◦震災対応理事会開催（現地の受け入れ体制が整い次第支援を開始することを確認）

3 月 25 日◦（株）福祉のひろばが、会員事業者からの支援物資を取りまとめ被災地の会員事業者（ぱんぷきん（株））に搬入

3 月 27 日◦（株）福祉の里の社員が、被災した会員企業（ぱんぷきん（株））のグループホーム、高専賃の利用者に対する介護支援を実施（～3月31日）

3 月 28 日◦避難所の水道・電気が復旧したとの連絡が入り、4月1日より入浴支援の実施を決定◦東北地区の会員各社の安否確認を実施（電話、メール）◦（株）福祉の街の安藤会長が現地を訪問し、ぱんぷきん（株）の研修施設を支援基地（支援スタッフの滞在施設）にするとともに、避難所となっている女川町総合体育館を訪問し現地状況を把握、担当者打ち合わせを実施
4月 1日◦高専賃ウェルハイツ青葉（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計17回、190人に支援を提供）◦（株）福祉の街が支援物資をぱんぷきん（株）に搬入

4月 2日◦女川町総合体育館（女川町）において入浴支援を実施（入浴支援第1陣）（以後、同施設において5月31日までに計10回、50人に支援を提供）◦（株）福祉のひろばが、会員事業者からの支援物資をとりまとめぱんぷきん（株）に搬入

4月 3日◦女川町福祉避難所（女川町）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計27回、560人に支援を提供）

4月 4日◦（有）ノバネットワークスが津波で車両の流失したぱんぷきん（株）に対して軽自動車を寄贈

4月 6日◦（株）福祉のひろばが、会員事業者からの支援物資をとりまとめぱんぷきん（株）に搬入

4月 7日◦（株）虹の街が支援物資をぱんぷきん（株）に搬入◦グループホームねむの木（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計7回、33人に支援を提供）

4月 8日

4 月 12 日
4 月 13 日
4 月 17 日
4 月 18 日
4 月 20 日◦デイサービスセンターさくら（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計2回、13人に支援を提供）◦女川勤労センター（女川町）において入浴支援を実施（4人）◦女川第3小学校（女川町）において入浴支援を実施（3人）◦石巻市蛇田公民館（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計4回、55人に支援を提供）◦民介協 佐藤副理事長、扇田専務理事がぱんぷきん（株）を訪問（御見舞、現地活動費を渡す）◦（株）日本医療事務センター（現・（株）ソラスト）が、支援物資をぱんぷきん（株）に搬入◦（株）福祉の街が、支援物資をぱんぷきん（株）に搬入◦給分浜避難所（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計6回、29人に支援を提供）◦女川保福寺（女川町）において入浴支援を実施（1人）

4 月 26 日◦（株）やまねメディカルより支援物資をぱんぷきん（株）に搬入

4 月 27 日◦牡鹿半島地区のデイサービスセンター（石巻市）において入浴支援を実施（8人）

4 月 30 日◦民介協 馬袋理事長がぱんぷきん（株）を訪問（今後の活動の打合せ、支援基地の激励）

5月 2日◦石巻市避難所遊楽館（石巻市）において入浴支援を実施（以後、同施設において5月31日までに計23回、357人に支援を提供）

5 月 14 日◦（株）ひまわりの会より支援物資を被災地の会員企業（ぱんぷきん（株））に搬入

5 月 31 日◦61日間にわたる入浴支援を終了、（株）福祉の街 安藤会長が支援基地を訪問し撤収（4月1日～5月31日の間に会員企業24
社が、のべ196台の入浴車と778人のスタッフを派遣し、1,315人に対して支援を提供）

6月1日～◦（株）新生メディカルがぱんぷきん（株）の施設を中心に在宅支援を継続（～11月）

11体験を活かし、どう再生するか？

被災・支援事業者が語る
課題とヒント

被災しながら即座に立ち上がる事業者
建物復旧と同時に支援、再開へ動く
佐藤

用者とスタッフも避難途中で津波にのまれ、21 名が亡くなりました。当日、即座に対策本部を立ち上げ、状況に応じて 4 段階の態勢をとりました。

き合い、教訓を得たのか。さまざまな問題提起があまずは 4 月までは「いのちを守る支援」として必

ろうかと思います。きょうは、罹災しながらも支援

需品の確保と、当社のタクシー事業部門で医療機関にあたった介護サービス事業者として宮城県石巻市への緊急搬送。次に集団避難場所への訪問入浴支援。

にあるぱんぷきんの渡邊智仁さん、岩手県釜石市な

その後、自宅避難者には支援物資が届きづらいとのどで事業所を展開するジャパンケアサービスの大向声があり、個別支援にシフト。自宅避難者が要望す

一成さん、そして石巻に赴き現地で尽力された支援

る支援物資をヘルパーが聞き取りをして、取りまと事業者として、岐阜県岐阜市にある新生メディカルめたリストを民介協本部へ連絡し、全国の会員からの今村あおいさんのお三方に話をお聞きします。ま集まった物資を当社ヘルパーが訪問時に届けるといず被災状況と支援内容を教えてください。

う、必要なものが必要とされるところへ行き届くよ渡邊

12

あの未曾有の災害で私たちはどんな課題に向業所があり、６ヵ所が被災。うち 2 ヵ所は全壊。利

当社は石巻広域圏の 2 市１町で 11 拠点の事

うなマッチング支援を行いました。ボランティア支R o u n d - t a bl e t a l k
大きな悲しみと試練をもたらした東日本大震災から 2 年。
被災事業者と支援事業者は、その過酷な現実との闘いのなかで、どんな課題に向き合い、教訓を得たのか。
利用者本位のサービス向上を阻む“壁”とは。
事業者三者による生きた提言に耳を傾けたい。

司会

佐藤 優治

「民間事業者の質を高める」
一般社団法人全国介護事業者
協議会 副理事長
株式会社ソラスト取締役
今回の震災で株式会社ソラストは
医療部門の事業所が被災。また、自身の親戚・縁者も気仙沼をはじめ被災地におり、おじ・おばを亡くすという経験をしている。民介協の副理事長としても、石巻や東北に赴き、被災各地を回る。

渡邊 智仁

大向 一成

今村 あおいぱんぷきん株式会社
常務取締役 事業本部長

株式会社ジャパンケアサービス
東北本部 シニアマネージャー

株式会社新生メディカル取締役部長

宮城県女川町の事業所は津波により、職員と利用者が亡くなった。
他の関連事業所も全壊するなど大きな被害をこうむったなか、石巻の地元の事業者として、震災当日
より地域の人々の支援を続け、長きにわたり、民介協のサポートを受けながら復興に尽くす。

岩手県釜石市平田地区仮設住宅にあるサポートセンターの立ち上げ
より運営に携わる。地震当日は東北本部の事業所を回っており、仙台にもどってデイやグループホームの利用者の安全確保に努めるか
たわら、従業員の安否確認にも奔走する。

新生メディカルとして、震災当初より長期にわたり、石巻にボランティ
アを送り続ける。2011 年秋までヘルパーはじめ、介護職のボランティ
ア派遣を続け、24 時間巡回型訪問介護のノウハウをぱんぷきんに伝えたり、女川町・牡鹿半島などにも訪問を続け、多くの被災者に支援を送る。その陣頭指揮に立つ。

13

援も始め、秋からは仮設住宅エリアで 24 時間対応の定期巡回・随時対応サービ
スのモデル事業として、ケアと見守り支援を組み合わせたものを新生メディカルの今村さんの指導のもと、年度末まで行いました。
大向

私どもは東北 5 県で事業所を展開しています。
一番の被害は、岩手県の大船渡市と宮城県の七ヶ浜町の事業所が津波をこうむったことでした。833 名の職員は幸い無事、でも家族や家をなくした者も大勢います。そんななか津波で浸水してヘドロをかぶった事

せメンバーはのべ 77 名ほど。５月の末で民介協の業所の机などを全部外に出し、プールから運んだ水

入浴支援はいったん打ち切りになり、6 月からは、を流して洗浄しました。やはりオフィスですから自ぱんぷきんの渡邊さんと相談して、訪問介護を主とずと職員が集まってくる。そこで情報交換しながらする在宅支援に移りました。

利用者の安否や職員の状況も確認しました。建物の私たちが支援できるのはせいぜい数ヵ月、ずっと

復旧も同時に行い、東北管内のデイサービスは 3 月

被災地にいることはできない。本当の支援とは何か。

25 日にすべて開所。グループホームと小規模多機

そこで生き残る（もしくはその地で地域を支えてき能は、震災により認知症の症状が悪化した家族のた）事業所が、その後も事業が継続できるよう支援

方々の要望があり、市にかけ合って 4 月 1 日に予定

しようと決めました。

どおり開設。震災直後は支援物資の供給とデイサー

佐藤

安否確認はどのように行いましたか。

ビス、訪問介護事業所再開に向けての動きが同時に渡邊

地震直後、最初に困ったのは連絡を取り合う進みました。

方法がなかったこと。初日は電話もつながらない。

またサポートセンターでの支援を宮城、福島、岩

足で稼ぐしかない。道路が寸断された地域とは、タ

手の 3 県に提案しました。最初は相手にされません

クシー事業部のタクシーを走らせ、生き残った各拠でしたが、当社で長年培った 24 時間対応の定期巡点に車を配備し、電話の代わりにアナログ無線を回・随時対応サービスのノウハウを活かし、釜石市

使って拠点間の状況確認を行いました。

から委託事業を受託しています。

大向

初日、仙台市内も電話がまったくつながらな

民介協から「ボランティアで支援に行ける人い。職員の安否確認は、実際に現場に行き「生きてはいないか」との連絡を受け、石巻へ第 1 陣を送っいたか」と目で確かめるかたちです。3 日目にパソたのが 4 月 4 日。片道 800km、新潟を経由して現地コンがやっとつながり、確認不明だった数 100 名のに向かいました。訪問入浴の支援に始まり、継続し職員リストを順に消していく。「見つかった！」「あてボランティアを送り続けました。施設介護と合わ

あ！」って。本当にそんなやり方でした。

今村

14

被災後間もない石巻市内にて。

R o u n d - t a bl e t a l k
利用者は在宅系サービスの方が多く、内陸部ではり、勉強会や個別面談に取り組んでいます。６ヵ月

近隣の回れるところから順次訪問です。しかし大船から 1 年の “ サバイバルモード ” を過ぎると、不眠

渡と釜石の沿岸部とのやりとりは困難をきわめた。

や頭痛、涙が止まらないといった症状が出る。それ

ひたすら携帯電話で連絡をとり続け、最終的に完了を「あたり前だよ」と受け入れられるよう、支援側

したのは 9 日目。職員とメールも活用し、「誰々はは勉強会を絶対受けたほうがいい。私も一緒に受け生きているか、確認できたか教えてくれ」と。

ています。

今村

大向さんのまわりは口伝えの安否確認ですか。

大向

ええ。仙台市内、宮城県内はそうです。

佐藤自らも被災するなか、いち早くデイを開けて民間の力を利用してこそ地域に寄り添うコーディネートが可能に事業所へ赴くのは、被災時想定で予めそういう取り佐藤

決めがあったのですか。

に際して一番頼りにしたいのは「自治体」との回答

本事業のアンケート調査結果によると、災害ないです。当社の理念は「自ら考え、行動すが最も多いですね。しかし当然、混乱も起こる。避る」。とにかく自然に動いた。考えている暇もなかっ

難所には食事があふれ、在宅には届かないなどの問たんです。

題を、トータルでうまくコーディネートする機能が大向佐藤

家族や家をなくすなどの苦しみを抱えながら絶対不可欠ではないでしょうか。

他の被災者のケアにあたる方もいらっしゃる。「ケ渡邊

アをする人自身へのケア」についてはいかがですか。

いっせいに集まりました。でも、残念ながら地元自半年を過ぎたころから緊張の糸が切れるの

治体も、社協さんもボランティアセンターも、それか、心が折れてしまう職員が複数名いました。震災を差配する機能を持てないことが原因で混乱が生じ時にはあれほど頑張ってくれていた職員が時間ととた部分もある。専門職の方が泥かき役に振り分けらもにどんどんマイナス思考になり、スタッフとのトれたり、倉庫には物資が山のように余っているのに、ラブルが多発する。そこでメンタルヘルスの会社と一方で足りない足りないと困っている方がいらっ

契約し、相談できる “ ガス抜きの場 ” を外部に設けしゃったり。我々は民間事業者としてスケールは小ました。社内に相談窓口を設けても現場の人間は利さいですが、地域の事情に合わせた何かしらのコー用しづらいと思いましたので。

ディネート機能を持っていると考えます。ですから渡邊

石巻にも全国から支援物資とマンパワーが私たちのところは全国心理業連合会の浮世満

地元の「必要なところに必要な手をさしのべていく」

理子先生を中心としたグループがボランティアで入というスタンスでやっていました。今回、そうした

大向

調整役の機能をより広域に、スムーズに発揮できればなおよかったと思いますね。
佐藤

動くためのしくみとして何が必要ですか。

渡邊

事前の役割分担だと思います。大向さんが最初サポートセンターの提案をしても相手にされなかったと言われましたが、たしかに自治体には、公的な支援をいきなり民間事業者にはさせられない、という思惑があったと思います。被害が大きければ大きいほど、行政は大混乱のなかで業務に忙殺されるので、民間事業者を吟味する時間もなかった。私
女川町での入浴支援は屋外でテントを張り行った。

たちの経験を今後に活かすとすれば、民間の活力も15活用することを前提に、災害時のそれぞれの役割を「何をするか？」の基本ラインがないと現場任せに予め決めておいていただくように働きかけていくこ

なってしまう。LSA（生活援助員）の資格要件も不とが、大切ではないでしょうか。

明瞭。仮設住宅を回る支援員を、未経験で挨拶もでき佐藤

行政も事業者もダメージを受けるなかで、本来はやれるところがやらないと一番弱いところに大佐藤

きくのしかかる。株式会社や有限会社だからダメと政の壁、組織の壁 ” も阻害をきたしている。どうすいう神話みたいな障壁を排して、民間でも力を発揮

れば支援が被災者までシームレスにつながるのか。

できるようなしくみが行政のなかにあってよいので今村はないでしょうか。ところで、支援側に必要なスキか、例えば石巻の全域に一定の細かい指示を出すのルについてはどうですか。

は無理です。災害時に支援がシームレスに機能する“動く人の質”も各団体の動きもバラバラ。“行行政職の方も大勢亡くなるなど大混乱するな

現地で状況判断しながら差配できる者と、そためには、公と民の立場を越え、「そこの地域はあの場でケアが実際にできる者でペアを組む。まったなたたちで考えて」といった大枠を予め設け、行政く知らない所で現地の方と一緒にやっていくのに一が提案を受けるかたちにしておく。ふだんからやっ人ではちょっと弱い。仲間で相談できるよう、うちておかないと混乱時には絶対対処できない。また連はチームで出しました。

絡会があれば「ここの地区は今これが問題」などの情今村

佐藤受け入れた人をどう使うか、難しい面もあり

ますね。
渡邊

ボランティア支援で私が関わったのは、支援報を随時、行政に上げることができると思います。
佐藤

その点で「地域包括ケアシステム」には期待できそうなイメージがあります。

の手が必要な場所と内容、頻度などの指示だけです。

渡邊

今村さんが言うように、自分で差配できる人と技術地域差が出たことから、復興計画に各地域の自治会職的な人たちに来てもらうと、しっかり機能します

単位のプランを盛り込む動きが市の計画で始まってので、正直言ってたいへん助かりました。

いる。災害支援も、厚生労働省で検討している地域

そうですね。今回、石巻では支援のあり方に

被災地には当然、医師会や看護協会も支援に

包括ケアシステムと同じ方向にあり、必要なしくみ入る。さまざまな立場の団体やチームも入ってきまとして一つの答えにまとまっていくのではないですから、エリア全体でコーディネートする機能は、しょうか。

どこが持つべきですか。

佐藤

佐藤

30 万人以上の方がいまだ避難生活を強いら

渡邊

本来であれば自治体だと思います。

れています。現在、復興住宅や仮設住宅で抱える問佐藤

やはりそこに期待しますよね。行政は住民を題についてお話しください。

守るという最大の使命がある。市区町村、都道府県、

渡邊

最終的には国がかかわるしくみをもっと整えるべきている。売買額の折り合いがつかずに難航したり、でしょう。

権利関係が複雑ですぐには収用できない。また仮設

多職種連携のよい機会だが横に串刺しした情報共有の場がない

16

ないような人がやっている現状もあるようです。

復興住宅建設用地の確保にどこも非常に困っ

で 1 年半を過ぎたころから軽度者で体調をくずす方が急増した。石巻も同様、“ 雇用の確保 ” の結果、見守り支援員に無資格者が目立つ。まったくの素人

佐藤サポートセンターの現況はどうですか。

さんなので適切な手当てができない。要介護状態が大向開設にあたり運営の中身が標準化されておら悪化するのではないでしょうか。
支援員のなかには、支援をきっかけにしたビ

ず、あとは自分たちで提案してくれというかたちで大向す。そこでは巡視が必要なのか配食が必要なのか、

ジネス目的の人もいる。被災者の生活の場なのにあR o u n d - t a bl e t a l k
たり前のように土足で足を踏み入れる。
渡邊

これも縦割り行政にかかわる課題ですが、市の巡回チームと、我々の地域包括支援センターチームと、
地元社協の見守り支援員の業務がどれも個別で動いている。横に串刺しした情報共有の場がないのです。
佐藤 医療機関はそこにどうかかわっているのですか。
渡邊

見守り支援員の医療版のようなものがあります。石巻では市立病院の看護チームが情報を集めていたと思いますが、我々にそ

釜石市平田地区サポートセンターの仮設住宅。
高齢者棟はデッキが敷きつめられ、隣近所の交流の場に。また、雨の日も洗濯物が干せるようになっている。

の情報は流れてこない。
へい た

渡邊

当社では生き残った管理者を全員集め、「う一方、釜石市の平田地区では東大の先生を中

ちの会社はつぶさん。皆さんの雇用も確保する。4

心に、市の担当者、臨床心理士会、サポートセンター

月 1 日から復旧できるものはすべて復旧する」と社

併設の診療所の医師、さわやか財団、支援員が連携長から宣言してもらいました。早い段階での復旧をを取り合い、月に 2 〜 3 回集まってまちづくり協議

めざしたのは、職員に「安心」という思いを伝えた

会を開いています。そういう動きが水平展開できなかったから。一番困難だったのは、ヒト、モノ、カ

いものでしょうか。

ネの調達。銀行では、自分の持っているお金も引き

大向渡邊

規模によるかもしれません。同じ規模感の女出せない。我々会社も一般人と同じく 10 万円まで川町だと連携が取れるんです。住居が 7 割津波で流と言われましたよ。

され、人口は約 8,000 人。医療機関は元の町立病院

佐藤

それはちょっとおかしい。

が地域医療センターに代わり、あとは地元社協と特渡邊

現在も引き続き、マンパワー不足が解消でき養を持つ社会福祉法人と、民間の介護事業者は我々ません。全事業を復活させるのに 50 人ほど必要でだけ。この4 ヵ所しかない。4拠点で８ヵ所のサポー

すが、まだ 35 人しかいない。スタッフがそろわない

トセンターを運営し、全体の調整役を女川町役場のので完全稼動には至っていないのが現状です。

人が担っています。

大向

私たちにとっても事業復旧の原動力となった

そのぐらいの規模で固い連携が取れれば、地のは雇用の継続です。職員にお給料を払うこと。そ域住民をきちっと守っていけるということですね。

して地域に対しては必要な人に必要なサービスを提佐藤

人材不足をどう解消する？
非常時でも“通常どおり”の資格要件
佐藤

なにより再生の力となるのは「人」ですね。

供する。この 2 点が大きかった。人的、物的支援を受けることで被災者的な気持ちもありましたが、「自分たちは再開したのでもう被災者ではない」という“ 気持ちのシフトチェンジ ” も含めた復旧になった

17

と思います。
現時点での課題はやはり人材の不足。被災直後はなコミュニティが形成されつつある。“高齢者イコー

仕事を失った方の採用ができましたが、今は特に沿ル介護される人 ” でなく、元気な高齢者は “ 介護を岸地域が厳しい。事業の継続にかかわる人員基準に必要とする人を支える担い手 ” になれないか。こん抵触しそうな事業所も出ています。訪問介護は、な提案を女川町の役場にもちかけ、来年度ボラン

2012 年度にサービス提供責任者の配置に関する基

ティア育成の事業を行うことを町からも了解をいた

準が改正されたこともあり、岩手沿岸と福島は退職だきました。70 歳のおばあちゃんがヘルパー養成者が出ても補充できない。来年どうしよう……とい講座を修了し、ボランティアとして活動を始めた事

う不安もあります。

例もある。震災を機に地域のネットワークが強まる。

渡邊

たしかに今の介護保険制度は「質」を高める

こうした萌芽をゆくゆくは地域包括ケアシステムにために条件を上げている。その一方で、従業者をど集約できるよう自治体も動き始めています。

う確保するのか。被災地にはダブルパンチで重くの大向しかかる。職員の育成も思うように進まない。基準

自治会の動きも活発になってきた。補助金から時給

ひっぱく

サポートセンターを運営する仮設住宅では、は上げられる。沿岸地域の人材不足は逼迫していまを払って運営するカフェに取材や視察が入れば、気す。

持ちにも張りが出る。震災前は独居で閉じこもりが初めのころ、失業した人を雇用しながらヘルちだった人が仮設住宅に住み、声をかけ合うことでパー２級が受けられるという便宜も図れたのに、書逆に ADL（日常生活動作能力）が向上している例

類（資格要件）のハードルが高くて、申請まで至らもある。「仲良くなった人たちと一生ここで終えた

なかった。

い」という方もでてきています。

今村

佐藤

被災した非常事態でも通常どおり、全国一律

ともに被災したことで連帯感が生まれる。
「時

渡邊の条件をそのまま適用する。先ほど話に出た銀行の計の針はもどらない、自分たちで地域コミュニティ

手続きと同じですよね。

をつくっていこう」と前向きになる方々もいらっ今村

職がないとなればみな都会へ行ってしまう。

しゃるんです。
再生へ向けてうまく回り出した成功事例を、続けていれば知識や技能が身についたのに、育成の佐藤

道をみすみす閉ざしている。準備できる期間も短い。

いろいろなメディアが発信してほしいですよね。最人口が流出するなか、新たな人材をつくって後に、中小規模の民間事業者がふだんから取り組め

育てなければ事業の継続も難しい。それなのに既定る「防災への備え」についてアドバイスをお願いしの資格要件が行く手に大きく立ちはだかっていま

ます。

す。

渡邊

渡邊

簡単なものでいいので BCP（事業継続計画）

被災地は尋常でない事態なのだから、現状にを立てること。これは私の体験からの実感です。必即して資格要件を緩和するなどの措置は取れないも要物品は、特に訪問系は水と食料と通信手段の確保。

のか。切に願っています。

目安は 3 日ぐらいもてば、あとは公的なものが入り

大向

震災を機に強まるコミュニティ意識
元気な“70 歳のヘルパー”も誕生
佐藤

住み慣れた地元に残るのは高齢者が多い。再生へ向けた萌芽のような、明るい話題はありませんか。

18

郷土愛でしょうか。より地元に執着するよう渡邊ます。また今後、各地域の小さな自治体と事業者同士の連携が取れるような集まりが、ぜひ必要だと思います。
佐藤

本日は皆さん、貴重なお話をありがとうござ

いました。

２部

第

災害対策マニュアル
今回行ったアンケート調査結果を踏まえ、大規模災害時に在宅介護の現場で発生する問題点とその対応について Q&A 方式でまとめました。
災害発生時の備えから復旧・復興期まで時系列で掲載し、支援事業者
サイドの留意点についても言及しました。
実用版として、災害対策ノートも補足していますので、ご活用ください。

事前対策

Ｑ 1

日ごろから準備しておくべきことは？

ｐ22

Ｑ 2

備蓄は、何をどれだけ用意すればよいか？

ｐ24

Ｑ 3 災害時のサービス復旧・継続のプロセスをシミュレーションしているか？ ｐ26

応急期

被災対応

復旧・復興期

Ｑ 4

地域のなかで、どのような関係づくりが必要か？

ｐ28

Ｑ 5

災害時に備えた広域的なネットワークを構築するには？

ｐ30

Ｑ 6

利用者・職員の安否確認は？

ｐ34

Ｑ 7

災害後、事業を再開するうえで必要なことは？

ｐ36

Ｑ 8

自宅にとどまった高齢者への支援については？

ｐ38

Ｑ 9

ボランティアなどの支援を要請するには？

ｐ40

Ｑ 10

本格的経営再建にあたり、発生する課題は？

ｐ46

Ｑ 11

スタッフの確保・離職を防ぐために何が必要か？

ｐ48

支援時

支援実施

Ｑ 12 応急期・復旧期の混乱のなかで提供したサービス報酬はどのように払われるのか？

ｐ50

Ｑ 13

仮設住宅で発生する問題は？

ｐ52

Ｑ 14

仮設住宅から復興住宅への移行期に生じる問題は？

ｐ56

Ｑ 15

被災地への支援を行う際に、どのような心構えが必要か？

ｐ59

Ｑ 16

支援先をどうやって決定するのか？

ｐ60

Ｑ 17

被災地支援のために派遣する人材の選び方は？

ｐ61

Ｑ 18

人的支援を行う場合の体制づくりをどうするか？

ｐ62

Ｑ 19

職員を派遣する場合、何を準備すればよいのか？

ｐ63

Ｑ 20

支援側のスタッフが現地で直面する課題とは？

ｐ64

Ｑ 21

派遣を終了するタイミングはいつか？

ｐ65

災害対策マニュアルの見方■ 本マニュアルを作成した背景
本章は、一般社団法人「民間事業者の質を高める」全国介護事業者協議会（略称：民介協）が実施した東日本
大震災における被災自治体および被災介護事業者、ならびに被災地に対して支援を行った事業者を対象とする調査の成果を、災害対策マニュアルとして取りまとめたものです。
在宅介護事業者や行政関係者の皆さま方が、防災体制の強化・見直しに取り組まれる際の参考資料としてご活用
いただければ幸いです。

■ 作成プロセス
この災害対策マニュアルは、全国の事業者に対するアンケートならびにヒアリング調査、文献調査等の結果をベースに、委員会（委員長：東北福祉大学大学院 小笠原浩一教授）とワーキンググループにおける議論を通じて作成しました。
（※委員およびワーキングメンバーは巻末参照）◉ 災害対策マニュアルの作成プロセス
在宅介護事業者アンケート

被災事業者等ヒアリング（被災地含む全国 1,320 事業所）

（自治体含む 15 件程度）

文献調査

本

委員会
ワーキンググループ

書第 2 部 Q&A、ドキュメンタリー等■ 特徴❶ 現場のノウハウ、教訓に基づく情報の掲載
東日本大震災で被災した事業者への調査から得られた、実体験に基づく教訓、
ノウハウ、生の声を情報として掲載しています。

❷ 被災地に対して支援を行う側の留意点を整理
事業者団体として東日本大震災で被災した事業者へ組織的な支援を行った経験を踏まえ、被災地に対して主に人的な支援を行ううえでの留意点、効果的な支援を行うためのポイントを整理しました。

❸ Q&A 形式などコンテンツの読みやすさに配慮
Q&A 形式、事例研究、ドキュメンタリー記事などを組み合わせ、多くの方々に興味を持っていただけるようバラエティに富み、かつ、読みやすいコンテンツ構成となっています。

20

■ 本マニュアルの構成
災害対策マニュアルの構成は以下のとおりです。災害時に在宅介護の現場で問題になる点とそれに対する対応策を、
主に Q&A 形式で整理しています。
◉ 災害対策マニュアルの構成
事前対策

発災

Q1 日ごろから準備しておくべきこ
とは？

被災対応

Q2 備蓄は、何をどれだけ用意すればよいか？
Q3 災害時のサービス復旧・継続のプロセスをシミュレーション
しているか？

応急期

復旧・復興期

Q6 利用者・職員の安否確認は？
Q7 災害後、事業を再開するうえ
で必要なことは？
Q8 自宅にとどまった高齢者への支援については？
Q9 ボランティアなどの支援を要請するには？

Q4 地域のなかで、どのような関係づくりが必要か？

Q10 本格的経営再建にあたり、発生する課題は？
Q11 スタッフの確保・離職を防ぐために何が必要か？

Q13 仮 設 住 宅で発 生する問 題
は？

Q14 仮設住宅から復興住宅への移行期に生じる問題は？

Q12 応急期・復旧期の混乱のなかで提供したサービス報酬はどのように払われるのか ?

Q5 災害時に備えた広域的なネッ
トワークを構築するには？

支援時
支援実施

Q15 被災地への支援を行う際に、どのような心構えが必要か？
Q16 支援先をどうやって決定するのか？
Q17 被災地支援のために派遣する人材の選び方は？
Q18 人的支援を行う場合の体制づくりをどうするか？
Q19 職員を派遣する場合、何を準備すればよいか？
Q20 支援側のスタッフが現地で直面する課題とは？
Q21 派遣を終了するタイミングはいつか？

■ お読みいただく際の留意点①

次ページ以降では、アンケートやヒアリングの結果を踏まえて内容を作成している部分が多数あります。また、アンケートに基づいて作成したグラフ等も掲載しています。本文中で言及しているアンケートやヒアリングとは、特にことわりがある場合を除き、今回の研究事業のために実施した調査のことをさしています。
②

本文中「Q&A」内に見られる「SUMMARY」部分では、本文の要約を掲載しています。お時間のない方でも、質問（Q）とその回答（ ）、および「SUMMARY」部分だけを読んでいただければ、在宅介護事業に関連する
災害対策の基本情報が得られるようになっています。
③

各 Q&A の内容については、基本的に個別に完結しています。そのため、興味のあるコンテンツから読んでいた

だいても差し支えありません。
④

第２部の P68 〜 P74 には、各事業所が災害対策を検討される際に活用いただけるよう「在宅介護事業所における災害対策ノート」を掲載しています。最寄りの避難所や安否確認の方法、緊急時連絡先などをご記入いただき、事業所内での情報共有にお役立てください。

21

Q

01

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期日ごろから準備しておくべきことは？

災害発生時を想定した初期対応のシミュレーション、 利用者
や職員の安全を確保するための備え、 事業継続・復旧に向けたＢＣＰ（Business Continuity Plan ＝事業継続計画）の策定などを行っておくことが大事です。
自然災害、とりわけ地震災害については、いつ、接的な被害を受けています。また、直接的な被害がどのくらいの規模で発生するかを事前に予測するこなかった事業者でも、ライフラインの途絶や移動用とは困難です。また、災害発生時には、電気、ガス、燃料の不足、利用者や職員の避難等により、平常時

水道等の供給が停止したり、自法人の事業所や職員、のようなサービス提供が困難となり、それが長期に利用者が被災する可能性があるなど、介護事業者がわたった事例もみられました。

サービスを提供するうえで人的、物的な制約が発生

災害に対する事前の備えを考える場合、東日本大し、平常時のようなサービス提供が困難になること

震災をはじめとする過去の災害で発生した課題を踏も想定されます。

まえながら、災害時に起こり得る被害をあらかじめそのため、災害が発生した場合を想定して日ごろから対策を講じておくことが重要です。

想定して対策を講じておくことが重要です。
また、災害発生後の時間の経過に伴い、必要とな

東日本大震災の被災地では、介護事業者が、地震る対応は変化します。例えば、災害発生直後には利や津波による事業所の損壊や職員の被災といった直用者や職員の安全確保や避難等への対応が主となり■ 被災した事業所が受けた影響（複数回答）

利用者の家族への人的被害

在宅介護事業所（Ｎ＝99）

28.3%

利用者本人への人的被害

13.0%

在宅以外の介護事業所（Ｎ＝23）
24.2%

8.7%
16.2%
17.4%

スタッフへの人的被害

20.2%

スタッフの家族への人的被害

13.0%
57.6%

利用者本人の自宅が損傷

26.1%
59.6%

事業所の建物が損傷

69.6%
89.9%
87.0%

事業所のライフラインが停止
56.6%

事業所周辺の交通インフラが損傷
その他 0.0%

0

22

47.8%
7.1%

20

40

60

80

100（％）

災 害 対 策マニュアル

ますが、復旧・復興に向かう段階では事業の再開、法人の経営を行うという観点から、復旧・復興を見

経営の再建への対応が求められます。事業者として据えた対応についても検討しておく必要がありま

は、持続的に利用者へのサービスを提供したり、自す。

対応策①災害対応マニュアルの作成など、災害発生時に的確に対応するための準備をしましょう

事前に定め、情報収集しやすいような体制を構築しておきましょう。

災害時に発生する混乱や環境の変化のなかで的確

また、災害時には、職員や利用者が事業所内や近な対応をするためには、あらかじめ被災直後の初動

隣の避難所に一定期間とどまることが必要になるこ

体制について検討しておくことが必要です。具体的とも想定されます。そうした状況を想定して、飲食には、利用者や職員等の連絡方法、職員の参集や役料品や衛生用品、その他必需品を備蓄しておく必要

割分担、避難する場合の避難場所や誘導方法、帰宅があります（「非常用物資の備蓄」についてはｐ困難者の対応方法等について検討するとともに、そ24、25 を参照）。

れを災害時の対応マニュアルといったかたちで明文化し、自法人内で共有しておくことが重要です。

③事業継続・復旧のための事前準備を怠らずにまた、それに基づいて職員が的確に行動できるよ

災害への事前の備えとして、災害発生直後の利用

うに、ライフラインの途絶状況や休日・夜間、送迎

者や職員の安全確保の取り組みだけでなく、事業者時、訪問時等のさまざまな状況を想定し、訓練を行うとしていかに事業を継続・復旧していくかについてことも必要です。訓練を通じてマニュアルが実践的も事前に対策を講じておくことが重要です。具体的なものとなるように見直すことにもつながります。

には、災害発生時の初期対応から完全復旧までの手順を定めるＢＣＰ（Business Continuity Plan ＝事業継続計画）を策定しておくなどするとよいでしょう。

②利用者や職員の安全を確保するための備えが必要です

また、大規模災害時には、自法人のみで早期に事

災害発生時には、職員および利用者の安否を確認

業復旧することが困難な状況になることも想定されするとともに、その人たちの家族の安否も確認するます。そうした状況を想定し、日ごろから地域内やことが、職員や利用者の精神的安定を維持すること

広域でのネットワークづくりに取り組むことで、そにもつながります。災害時の安否確認を円滑に行うれらの連携先と災害時においても相互に支援し合う

ためには、職員や利用者、家族等と迅速に連絡がとことができる関係づくりが望めるでしょう。

れるような連絡体制を確立することが重要です。そ（「ＢＣＰの策定」「地域内の連携」「広域連携」につのため、職員、利用者、家族間における連絡方法をいてはｐ 26 〜 31 を参照）

SUMMARY

まとめ○災害発生時に的確に行動できるように災害対応マニュアル等を作成するとともに、マニュアルに基づく訓練を行うことが必要です。
○災害発生時の安否確認のための連絡体制の確立や非常用物資の備蓄など、利用者や職員の安全を確保するための備えが必要です。
○ＢＣＰの策定や地域内・広域連携体制の構築など、事業継続・復旧のための事前準備が必要です。

23

Q

02

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

備蓄は、何をどれだけ用意すればよいか？

職員の分だけでなく利用者の分も含めて、 一定期間生活を維持できるだけの飲食料品、 衛生用品、 医薬品、 燃料・電池
その他必需品を蓄えておきましょう。
災害発生時には、電気、ガス、水等の供給が停止
し、復旧に時間がかかることが想定されます。

大規模災害の被災地では、生活を維持するために必要な物資が十分に入手できるとは限りません。日

また、全国から送られてくる支援物資についても、ごろから非常用物資を備蓄し、一定期間自活できる道路などの交通基盤が被害を受けると、供給がス

ような準備を整えておくことが必要です。一般に、トップする可能性があります。また、平常時のよう

非常用物資については、最低 3 日程度の水、食料なに小売店で商品を購入できるまでに時間もかかりま

どを備蓄することが求められています。

す。

特に、デイサービス等の通所系事業所では、被災

東日本大震災では、ライフラインの復旧に数日～時に利用者がいる場合、利用者が職員と一緒に避難

数週間を要し、支援物資についても公設避難所に届することが想定されます。また、訪問系サービスのくものの、事業所や自宅など、公設避難所以外にい場合でも、利用者によっては、必要な物資を自ら入た人たちに対しては必ずしも行き渡らなかったとい

手することができない人もいることから、利用者にわれます。そういった場合、自らの備蓄品で対応し物資を提供することも想定されます。

たり、訪問介護事業者が自宅にとどまる利用者に必要な物資を提供する事例もみられました。

したがって、職員のみならず、利用者用の物資についても備蓄しておくことが必要です。

対応策①水・食料の備蓄が必要となります

より、調理ができない事態が想定されます。また、災害時には、供給範囲や道路状況などによっては食材の調達が困難になることも想定されるため、そ自法人の立地する地域で即座に給水が実施されない

うした状況を踏まえた食料の備蓄が必要です。備蓄

可能性もあるため、飲料水を備蓄しておくことが必する食料については、調理が不要なものや、利用者要です。飲料水の備蓄については、一般に１人１日 3の身体状況に合わせて、咀嚼、嚥下しやすいものな

リットルが目安とされています。また、飲料水以外のどを備蓄しておくことが必要です。

そしゃく

えん げ

生活用水について、受水槽の水や井戸水、河川など、断水時に使える水源を確認しておくことも重要です。
被災地では、断水、停電、都市ガス供給停止等に

24②衛生用品や医薬品なども準備しましょう
電気、ガス、水道の供給が止まることで、洗濯や災 害 対 策マニュアル

入浴ができない、水洗トイレが使用できないなど、器、簡易トイレなど、利用者に応じた衛生用品を用

衛生面での問題の発生が想定されます。東日本大震

意しておくことが求められます。

災被災地の避難所等では、衛生対策として、以下のような取り組みが行われました。

③代替エネルギー源や停電に備えた照明なども・避難所を土足禁止にする。

用意しておきましょう

・当番制でトイレ掃除を行い、清潔を保つ。

停電や都市ガスの供給が停止することを想定する・トイレが水で流せない場合、便器におむつをかと、代わりとなるエネルギー源の確保が課題となります。停電に備えた発電機および燃料・電池式の照けて使用し、使用後に捨てる。
・食器を衛生的に繰り返し使うため、食器にラッ明・ラジオ等および電池、都市ガスの供給停止に備えたプロパンガス調理器具やカセットコンロなど、プをかけて使用し、使用後に捨てる。
特に、こうした状況に対応するため、紙おむつや
ウエットティッシュ等の衛生用品や、ポータブル便

ライフラインの途絶時に、すぐに使用できる機器を用意しておくことも必要です。

■ 物資の不足の有無（N ＝ 41 複数回答）
（％）
100

85.4%

80
60

51.2%

61.0%

53.7%
41.5%

40
20

29.3%

24.4%

17.1%

14.6%

24.4%

24.4%
2.4%

その他

調理器具
︵カセットコンロ︑
食器等︶

照明器具
︵懐中電灯︑ランタン等︶

輸送用機械器具
︵自転車︑
自動車等︶

教養娯楽用品︵文房具︑電池等︶

教養娯楽用耐久財
パソコン︑
カメラ等︶
︵テレビ︑

燃料︵自動車用ガソリン等︶

医薬品︑
医療用品
︵医薬品︑
おむつ等︶

衛生用品
消毒液等︶
︵ ウエットティッシュ︑

衣類等
︵衣類︑
履き物等︶

家具・家事用品
︵家具︑
ベッド︑
布団等︶

飲料

食料品

0

14.6%

■ 非常用備蓄リスト（例）

種
類
飲食料品
医療品等
医療機器
調理器具
衛生用品
介護用品
情報機器
生活用品
防災用品
作業器具

内
容
アルファ米、カロリービスケット、インスタント食品、レトルト食品、ペットボトル飲料水
包帯、ガーゼ、マスク、絆創膏、消毒薬、傷薬、鎮痛剤、胃腸薬、風邪薬、解熱剤
ＡＥＤ、血圧計、体温計
カセットコンロおよびボンベ、使い捨て食器、ラップ、割り箸
石けん、トイレットペーパー、ウエットティシュ、簡易トイレ、紙おむつ、ナプキン、防虫用品
車いす、担架、ストレッチャー
携帯ラジオ、携帯テレビ、トランシーバー、アナログ無線機、笛、携帯電話、携帯電話充電器
発電機、燃料、毛布、寝袋、懐中電灯、電池、ローソク、ライター、タオル、カイロ
ヘルメット、防災ずきん
かなづち、のこぎり、スコップ、ブルーシート、ガムテープ、ロープ、ナイフ

SUMMARY

まとめ○職員だけでなく利用者への提供も想定した飲料水や食料品の備蓄をしておきましょう。
○ライフラインの途絶に伴い衛生面の問題が発生することを想定し、衛生用品を準備しておくことが必要です。
○停電や都市ガスの供給停止に備え、代替エネルギー源とそれにより使用できる機器を用意することも必要です。

25

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

災害時のサービス復旧・継続のプロセスをシミュレーションしているか？

03

災害発生後の初期対応から完全復旧して事業実施が可能になるまでの手順を定めた、「ＢＣＰ（Business Continuity
Plan ＝事業継続計画）」 を策定しておくことが有効です。
大規模災害時には、事業所や職員の被災、ライフ
ラインの途絶などによって、介護サービスの提供が困難になることが想定されます。

■ BCP の作成状況（在宅介護事業者 N ＝ 185）
東日本大震災以前に作成
5.4%

東日本大震災の被災地でも、事業所が地震や津波で損壊して使用できなくなったり、職員が被災して

東日本大震災以降に作成
15.1%

サービスに従事できないといった状況が発生しました。また、事業所や職員に被害がなかった場合でも、
電気、ガス、水道といったライフラインが数日～数週間途絶したり、燃料の調達が困難となったことで職員の通勤や利用者の訪問・送迎に支障をきたすな

作成していない
79.5%

ど、通常どおりのサービスが提供できない状況が続きました。
事業の中断は、自法人の経営のみならず、利用者■ 事業継続計画（ＢＣＰ）の概念
操業度︵製品供給量など︶

現状予想復旧曲線
事前

ＢＣＰ実践後の復旧曲線

事後（初動対応＆ＢＣＰ対応）②許容される期間内に操業度を復旧させる

100%

復旧

目標
許容限界
目標
③許容限界以上のレベルで事業を継続させる★内閣府「事業継続ガイドライン

26

第二版」より時間軸

許容限界①目標と現状の復旧時間乖離

災 害 対 策マニュアルの生活に対しても大きな影響を及ぼすため、早期に完全復旧までの事業実施の手順を定めておくことが事業を復旧する手段を考える必要があります。

必要となります。その手順書となるのが「ＢＣＰ

一方、自法人の被害が大きい場合、すべての機能（Business Continuity Plan ＝事業継続計画）」です。

を被災直後から完全復旧させることは困難であるこ

在宅介護事業者のなかでも、東日本大震災後に一とが予想されます。そうしたなかで、事業継続・復部 BCP を策定する動きがみられますが、多くの事

旧を円滑に行うためには、あらかじめ初期対応から業者でいまだに策定されていない状況にあります。

対応策①ＢＣＰの策定にあたり、被害を想定しために必要な経営資源を洗い出します。また、想定重要事業を選定しましょう

される被害も考慮に入れ、目標復旧時間を決定しま

ＢＣＰを作成する際は、まず、地域のハザードマッ

す。

プや防災計画などから、自法人営業エリア内で想定

目標復旧時間を達成するために必要な対応策につされる災害の種類や影響を調べ、法人内における被いて、自法人の経営資源、外部のネットワーク等を害を想定します。

踏まえながら具体的な取り組みを検討することが必次に、自法人が実施する事業を棚卸しし、当該事業の途絶による利用者への影響度を考慮に入れながら、事業継続の必要性を検討します。その際、代替事業者の有無などを考慮に入れ、自法人が事業を停止する際の利用者や地域への影響度を調べることが
重要です。

要です。
■ ＢＣＰの構成（例）1. 基本方針
2. ＢＣＰの運用体制
3. 中核事業と復旧目標
4. 財務診断と事前対策計画
5. 緊急時における BCP 発動②重要事業を業務単位に分解し目標復旧時間を決定します
ＢＣＰでは、重要事業について被災後いつまでに（1）発動フロー（2）避難（3）情報連絡（4）資源復旧するか（目標復旧時間）を設定することが必要（5）地域貢献となります。

6. 自己診断結果

重要事業が決定した後は、事業ごとに事業継続の

SUMMARY★中小企業庁「中小企業ＢＣＰ策定運用指針」より

まとめ○災害時に事業継続・復旧を円滑に行うため、その手順書である「ＢＣＰ（Business Continuity Plan ＝事業継続計画）」を策定しましょう。
○ＢＣＰでは、自法人が実施している事業を棚卸しし、そのなかで重要事業を選定するとともに、その重要事
業を被災後どれくらいの期間で復旧させるか（目標復旧時間）、目標復旧時間を達成するために必要な対応策を定めます。

27

Q

04

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

地域のなかでどのような関係づくりが必要か？
大規模災害被災時には、 自法人の力のみでは復旧が困難な事態が発生する可能性があります。そのため、日ごろから地域のなかで事業者や関係機関等との顔の見える関係づくりを図っておくと、 非常時にも相互協力が円滑になります。

大規模災害では、災害発生直後から一定期間は外求められてきます。

部から支援が得られない状況が発生することが想定

災害発生時に地域内の相互協力が円滑に行われるされます。その間は地域のなかで、人的・物的資源ためには、日ごろから地域のなかで他の事業者や関を活用して対応することが必要です。また、事業所

係機関・団体等との間に協力体制を構築し、相互理の損壊や職員の被災などにより、サービスの提供が解を深めておくことが必要です。

困難な状況が発生すると、利用者を他の事業者に受東日本大震災被災地の事業者ヒアリングでは、震け入れてもらったり、応援を求める事態が発生する災以前から何らかのつながりがある事業者間の支援ことも想定されます。

が主であり、支援を行う側と受ける側のいずれも災害時には、このように地域のなかで他の事業者をはじめ、地域団体、行政機関等にさまざまな支援・協力を仰ぐ局面もでてくることでしょう。

まったく関係のないところとの協力は困難であるという声が聞かれました。
一方で、必ずしも地域内の事業者の連携ができてまた、災害発生時における事業者にとっての最大ないという指摘もあり、災害時を想定した場合、地の課題は自法人の職員や利用者の救護と安全確保で域のなかでいかに事業者間の関係づくりを進めておすが、加えて、地域内の被災者の救援を行うこともくか、が課題です。

対応策①日ごろから地域内の関係主体と顔の見える関係づくりを心がけましょう

地でも、介護事業者が利用者の安否確認をする際に、災害時に介護事業者が地域のなかで相互に連携・民生委員や近所の高齢者を手助けしている地域住民

協力を考えるべき主な主体に、地域内の介護事業者と話をするなかで、利用者を含め地域の高齢者の状のほか、行政機関（市区町村）、医療機関、民生委員、況を把握した例も見られました。

住民自治組織（自治会等）など、地域にかかわるさ

災害時だけでなく、平常時から地域内の情報を得

まざまな機関が考えられます。例えば、地域内の独るためにも、こうしたさまざまな地域内の各関係主

居高齢者や高齢者のみ世帯については、地域の民生体と関係づくりを進める必要があります。

委員が情報を把握しており、災害時にもそうした世28

帯の安否確認を行っています。東日本大震災の被災

こうした顔の見える関係を構築するきっかけとし災 害 対 策マニュアルて、例えば地域の事業者協議会や行政の設置する各

リストなど地域のなかで共有することが必要だとい種委員会といった関係主体と接点が持てる会合など

う意見が多くなっています。例えば、本調査のヒアに、積極的に参加しましょう。

リングでは、東日本大震災の被災地において、介護事業者が地域のなかで要援護者の支援をしようと②災害時に備えた関係主体間の思っても、個人情報保護の関係で、どこに要援護者情報共有を図りましょう

がいるのかを把握できなかったといった課題も指摘

災害時に、自法人の利用者をはじめとする地域内

されています。

の被災者の救護を行うには、地域内での福祉・医療

災害発生時には、情報が錯綜したり、情報入手の関係情報を関係主体間で共有しておくことが必要でために活用できる手段が制約されるなどの可能性もす。

あることから、平常時から被災時に必要となるこれ

本調査のアンケート結果によると、災害時に受けらの情報について、関係者から収集するとともに、入れ可能な医療機関リスト、災害時に受け入れ可能

地域の関係者間でも情報を共有しておくとよいでな社会福祉資源リスト、要援護者の医療・福祉情報

しょう。

■ 地域内で共有すべき情報（N=333）

要援護者の医療・福祉
情報リスト（利用者台帳等）

67.6%

災害時に受け入れ可能な
社会福祉資源リスト

76.6%

災害時に受け入れ可能な
医療機関リスト

79.3%

避難所の避難者リスト

61.6%

特に必要ない

0.9%

その他

2.7%

0

SUMMARY

10

20

30

40

50

60

70

80（％）

まとめ

○災害への備えとして、地域の各種会合等への参加を通じて、行政機関（市区町村）、医療機関、民生委員、住民自治組織（自治会等）など、地域内の関係主体と日ごろから顔の見える関係づくりを心がけましょう。
○災害時に地域内で円滑にケアができるように、受け入れ可能な医療機関や社会福祉資源、要援護者の医療・福祉情報等、災害時に必要となる情報を関係主体間で共有しましょう。

29

Q

05

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

災害時に備えた
広域的なネットワークを構築するには？
地域の被災に備え、 地域内のみならず、 近隣市区町村レベ
ルの広域的な連携体制を構築しましょう。 一方、 介護事業者を支援する担い手として、 全国規模の事業者団体、 専門職団
体等の枠組みを活用することも有効です。

東日本大震災では、広域にわたり大規模な被害が発生し、地域のなかの連携だけでは自法人の利用者

範囲として、隣接する市区町村レベルでの連携を望む意見が大半を占めていました。

をはじめとする地域の高齢者に対するケアを十分に一方、東日本大震災では、事業者団体や専門職団

提供することが困難となりました。今回のような大体を通じて全国各地の介護事業者や医療・福祉系専

規模災害に対応するためには、自治体の枠を超えた門職等が被災地の介護事業者を支援する動きがみら

広域での連携が必要となります。

れました。例えば、民介協では、会員が交代で被災

しかし、災害により、道路等の交通基盤や、電力、地に入り支援を行うしくみづくりを行い、２ヵ月にガス、水等のライフラインが途絶すると、移動手段

わたって切れ目ない支援を実施しました。また、あが得られず、遠方からの支援が期待できなくなるこる専門職団体では、全国から会員の専門職を被災地とも予想されます。そのため、災害に備えるというに派遣し、現地の介護の担い手となる人材の育成を観点からみると、近隣自治体などとの、より身近な支援する取り組み事例もみられました。このように、範囲での広域的相互協力関係が構築されていくこと

全国規模の団体のネットワークを活用することで、が望ましいと考えられます。本調査のアンケートに近隣地域だけでなく、全国からの支援を受けること

おいても、大規模災害に備えた望ましい広域連携のも可能となります。

対応策①近隣自治体など比較的身近な地域との日ごろより構築していることが望ましいと考えられ広域連携を図りましょうます。なお、本調査のアンケート結果から、広域連

東日本大震災のような大規模で広域にわたる災害

携時の中核組織として望ましいのは、市区町村や都では、地域全体が被災した例も多いので、地域のな

道府県という答えが多くなっています。

かの連携だけでなく、より広域からの支援も必要となってくるでしょう。
その際に、災害に備えるという観点からみると、

30②事業者団体や専門職団体等の支援の枠組みを活用しましょう

地理的に近接し比較的連携のしやすい、近隣自治体

今回の震災では、事業者団体や専門職団体が被災のような身近な範囲での広域的な相互協力関係を、地支援で活躍する事例が見られました。これらの団

災 害 対 策マニュアル

体による支援は、一般のボランティアと違い、実務能であることが特徴であると考えられます。

で培った専門性の高い支援が可能であること、また、

災害時に事業者団体、専門職団体等の支援の枠組

全国規模の団体の場合、会員が交代で被災地に支援

みを活用するため、これらの団体への加入を検討しに入ることで一定期間、継続的に支援することが可てもよいと思われます。

■ 大規模災害を想定した望ましい広域連携の範囲（N ＝ 323）

隣接する市区町村レベル

57.6%

同一県内レベル34.1%

隣接する都道府県レベル

35.3%

地方レベル
（北海道、東北、関東等）

15.8%

全国レベル

18.0%

10

0

20

30

40

50

60（％）

■ 広域連携時にどういう組織や中核を担うべきか（N=238 複数回答）
厚生労働省

9.2%

地方厚生（支）局

3.4%

その他中央官庁

0.4%

都道府県

34.5%

市区町村

37.0%

事業者団体

3.4%

専門職団体

2.9%

社会福祉協議会（都道府県）
ボランティア団体

5.0%
0.4%

医療機関

1.7%

民間の介護福祉事業者

2.1%

0

SUMMARY

5

10

15

20

25

30

35

40（％）

まとめ

①災害に備え、
近隣自治体等との、より身近な範囲での広域的な相互協力関係を構築することが望ましいでしょう。
②災害時には、専門性の高い支援が可能となる事業者団体や専門職団体等の支援の枠組みを活用しましょう。

31

日ごろから取り組んできたことは災害時に役立ったか？

いわき市地域包括支援センター［ 福島県いわき市 ］

いわき市の地域包括支援センターは、2006 年度、
市直営で 7 ヵ所に設置された。翌 07 年に NPO 法人

ルパーさんが不足していたので、私たち包括の職員
が、おむつ交換や排泄介助などに入りました。

地域福祉ネットワークいわきを立ち上げ、業務委託

また、病院や施設に入っている方たちが、水や電を市から受けるかたちで、行政から独立。市内７つ

気などのライフラインがストップしたことで、一時の地域包括がすべて同じ NPO 法人という全国的に的に退院や外泊というかたちで外に出されることも見てもまれなケースである。

多く、その方たちの受け皿を探して調整することも

東日本大震災と原発事故という二重苦を味わい、必要となってきました。

地元の介護保険事業者が一時的に撤退して介護保険

やがて、避難所も落ち着き、他県やいわき市の被サービスが滞った時期も、地域包括支援センターが害の少なかった地域からの応援もあって、私たちは縁の下で各地区の利用者を支え続けた。なかでも津

避難所支援から撤退し、「ローラー作戦」といって波の被害が大きく福島第一原発にいちばん近かった

自宅に残って生活し続けている高齢者の方を支援し四倉地区と、市のなかで２番目に広いエリアの小名ていく包括独自の本来の動きに変わっていきまし浜地区の介護担当者に当時の話を聞き、日ごろの連た。担当している要援護者の方の世帯をしらみつぶ

携のあり方を問うた。

しに訪問して歩くのです。高齢者の方は、どんなにライフラインが途絶えても、寝起きさえできれば自吉田善子 さん
四倉・久之浜大久地域包括支援センター

社会福祉士・介護支援専門員

32

分の家のほうがいい、という方が多く、実態把握と支援は必須でした。
原発に近いため、町全体で避難を決めた久之浜大四倉はいわき市のなかでもいちばん北部に位置久地区でも、避難しないで残ってしまった高齢者がし、沿岸部であったため、津波の大きな被害にあいいらしたので、実態把握につとめ、DMAT や JMATました。地震直後、津波から逃れた方たちは、高台で支援に来てくださった医療チームと各お宅を訪問に集まったので、私たちの仕事は、安全な避難所にし、ニーズがないかを調査しました。

移っていただくことから始まりました。初動体制と震災直後は、さまざまなことを同時進行で進めな

しては、こういった避難所の運営支援と、安否確認、ければならず、混乱を極めました。次第に落ち着き

そしてケアマネさんや介護事業所からの相次ぐ問いを取り戻してからは、行政・社協さんなどと役割分合わせに対する対応の３つの側面がありました。

担ができるようになり、2012 年 11 月現在は、自宅

市内の包括のなかで最も大きかった津波の被害にに残る高齢者の方を継続的に支援し続けています。

加え、福島第一原発にいちばん近いロケーションで仮設や一時提供住宅には公的支援は入りやすいのでもありました。そのため介護保険事業者がほとんどすが、在宅の方はなかなか支援や情報が行き届かな

避難していなくなり、避難所にいる要介護状態の方い。そこを埋めていくような役割をこれからも担ったちを支援することが、緊急課題となりました。ヘ

ていければと思っています。

早川明美 さん小名浜地域包括支援センター

社会福祉士・介護支援専門員

小名浜地区は、いわき市のなかでも２番目に大きなエリアなので、津波の被害があったところと、まったくなかったところでは、場所によって震災への思

左

早川さん

右

吉田さん

いに温度差があります。地域包括のある場所は海かさる施設などを探し、移っていただいたりしました。

ら少し離れており、当初は被害状況がつかめず、外小名浜でも、民間の介護事業者が一時撤退をしまし

で待機していました。

たので、介護支援が必要な方のサポートも行いまし

翌日より地区保健福祉センター主導で避難所が立た。日ごろより地区の居宅介護支援事業所とは定例ち上がったので、私たち包括の職員も安否確認を含会を開き、利用者さんの情報を共有し、要介護者のめた支援に入りました。おむつの手配をしたり、集把握をしていたので、それが役に立ちました。また、まってきた支援物資を避難所に運んだり、そこで必水道水が出なくなったことで、透析を受けられない要な支援を把握してサポートしていましたが、小名患者さんが続出する困難な状況でしたので、受け入浜地区では、基本的には本当に被害が大きかった沿

れてくださる病院を地区保健福祉センターとの連携・岸部の方をのぞいて、１〜２泊で家にもどってしま

情報共有により、紹介することも多々ありました。

う高齢者も多かったので、当初から在宅の方の安否７つの地区の包括では、常に情報を共有し合って確認・実態把握が中心でした。1 階は浸水し、ヘドいるので、人員的に手薄になったところへサポート

ロが入ったままのおうちでも２階で生活されていたできる体制がありました。地区の区長さんや民生委り、物置だけ残ったので、そこで生活されているよ

員さん、消防団の方とか、いざというときにキーパー

うな方、家の片づけのために自宅にもどった方が多ソンとなる方たちと日ごろから連携を強めていくこ

かったです。そんな方々へは支援物資が届きにくいとも大切ですね。また、パソコンがすぐに立ち上げ

ので、社協さんの災害救援ボランティアセンターとられないことを想定し、紙ベースでふだんから情報協力し物資を分けてもらったり、全国へ呼びかけてを整理しておく必要性も感じました。

もらいました。

この震災を通じて、既存の地域コミュニティが崩避難所で、介護が必要な人や認知症が進んでし

れてしまい、昔からの隣近所がバラバラになってしまった方がいらっしゃると、地区保健福祉センター

まった。そうした方たちをどう支援していくかが今から包括に連絡が入るので、避難所に訪問してその後の課題です。地区の民生委員や区長はもちろん、方をこれからどうサポートしていくかを考え、別の介護保険事業所ともっと連携を持てるように定期的

地区の福祉避難所や近隣の自治体で受け入れてくだに集まって情報を交換していきたいです。

33

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

利用者・職員の安否確認は？

06

災害時には通常の通信・連絡手段が使用できないことを想定して、 複数の通信・連絡手段を用意するとともに、 利用者、職員、 その家族などの間で事前に確認手段を話し合っておくことが大切です。
災害時には、職員や利用者の安否を確認し、同時に迅速に連絡がとれるような連絡体制を確立してお災害時には、例えば、訪問系サービスの場合、職員は利用者を訪問するために外出しているケースがくことが重要です。
職員の安否が迅速に把握できると、サービス提供

多いでしょう。また、通所系事業所では、被災時にの再開に向けた人的な体制づくりにいち早く着手す

施設に利用者がいる場合、利用者の安否報告と引きることが可能となりますし、顧客である利用者の安渡しの調整のため利用者の家族との連絡が必要とな否確認がスムーズに行えると、利用者の状況が把握ります。さらに、在宅の利用者のなかには、自身ででき、今後のサービス提供を行ううえでの必要な情移動手段をもたなかったり、家族や事業者に連絡が報収集の機会となります。また、利用者の家族にも取れない方がいることも想定されるなど、安否確認■ 災害発生後に優先的に取り組んだ項目（在宅介護事業者

N ＝ 99■ 利用者の安否確認に役立ったツール

複数回答）（在宅介護事業者

利用者の安否確認

97.0%

職員の安否確認86.9%

移動用ガソリンの
確保
飲料の確保

58.6%

食料の確保

57.6%

27.3%

自法人の本部又は他拠点への報告

24.2%

その他

80.0%

固定電話

43.3%
40.0%
17.8%

避難所の掲示板

14.4%

ラジオ

14.4%

テレビ
パソコンのメール

10.0%
7.8%
2.2%

ソーシャルメディア 1.1%
その他

20

5.6%

安否確認を
1.1%
していない

6.1%

0

職員の直接訪問

携帯電話のメール

32.3%

介護用品、
機材の確保

複数回答）

近隣住民との情報交換

45.5%

関係行政機関への
報告

N=90

携帯電話

64.6%

暖房用燃料の確保

34

安心感を与えることにつながります。

40

60

80

100（％）

0 10 20 30 40 50 60 70 80（％）

災 害 対 策マニュアルの方法としてはさまざまなケースが考えられます。

ます。したがって、災害時のこうした状況をあらか

また、
大規模災害時には、携帯電話や固定電話といっじめ想定して、安否確認の方法を事前に用意しておふく そう

た日常の通信手段が、輻 輳 によりつながりにくくく必要があります。

なったり、停電により使えなくなる場合も考えられ

対応策①事前に安否確認の方法を確認しておきましょう
いざ災害が発生したときには、利用者や職員にス
ムーズに連絡が取れ、その安否や被災状況を迅速に正確に把握することが重要です。そのためには、平常時から安否確認の方法や体制を検討し、定期的に訓練をしておきましょう。また、利用者やその家族、職員との間の連絡方法を事前に定め、周知することで、情報収集がしやすいような工夫をすることも必要です。

用方法を事前に確認しておくことが必要です。
・安否確認システム（警備会社等が提供）
・災害用伝言板サービス（携帯電話）
・災害用伝言ダイヤル
伝言録音：171-1- 電話番号
伝言再生：171-2- 電話番号
・Ｊ - ａｎｐｉ安否情報まとめて検索
・ＳＮＳ・直接訪問による確認

等〈体験利用できる日〉②複数の通信・連絡手段を用意しておきましょう

・毎月 1 日、15 日

安否確認のための通信・連絡手段には、日常的に・正月三が日 1 月 1 日～ 1 月 3 日

使われている携帯電話や固定電話のほかに複数の選

・防災週間（8 月 30 日～ 9 月 5 日）

択肢を用意しておくことも重要です。携帯電話や固・防災とボランティア週間（1 月 15 日～ 1 月 21 日）

定電話は、災害発生直後、非常につながりにくく、
リアルタイムに相手との連絡がとれない状況が発生③優先順位を決めておくことも必要です

しがちです。東日本大震災の際にも、携帯電話や固安否確認を実施する際には、対象者の優先順位を

定電話がつながらず、安否確認が遅れたケースが多決めておくことも必要です。例えば、利用者に対す

くみられました。携帯電話や固定電話以外の安否確

る安否確認の場合、相対的に支援の必要度が高い方認の方法としては、右記のようなものが挙げられま（自力での歩行や連絡が困難な利用者、独居またはすので、参考にしてください。

高齢者のみ世帯の利用者等）を対象に、優先的に確

なお、災害用伝言板サービス ( 携帯電話 ) と災害

認するというやり方も考えられます。また、職員に用伝言ダイヤルは、体験利用できる機会が右記（下）ついては、非常時の参集体制の発動と併せて安否確のように提供されているので、災害発生に備えて利認を実施することも考えられます。

SUMMARY

まとめ○利用者や職員とスムーズに連絡が取れるように、利用者やその家族、職員との間で事前に安否確認の方法を確認しておきましょう。
○固定電話や携帯電話がつながりにくくなることを想定して、安否確認のために複数の通信・連絡手段を用意しておく必要があります。
○利用者の状況に合わせて、安否確認を実施する際の優先順位を決めておくことも必要です。

35

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

災害後、 事業を再開するうえで必要なことは？

07

物資の不足やインフラの損壊、利用者や職員の減少など、平常時とは異なる環境のなかで、 利用者ニーズに応えることが求められます。
大規模災害に見舞われた被災地で、介護事業者が自動車の利用が制限されるといった問題が発生しま

事業を再開するには、平常時とは異なる環境のなかした。

での対応が求められます。

また、インフラの復旧について、電気や都市ガス、

東日本大震災の被災地でも、事業を再開するにあ水道の供給が停止したことでサービス提供に支障をたり、以下のような問題が生じました。

きたしたり、道路の復旧に時間を要した地域では通一つは、物資の不足です。例えば、東日本大震災

常利用していた移動ルートが使えず移動時間のロスの被災地の一部地域では物流インフラが混乱し、が発生するといった問題が生じています。

サービス提供の際に必要な物品の調達に時間を要し事業の再開にあたり、人の面でも課題が生じていたり、ガソリン不足に伴い、訪問介護を行ううえでます。一つは利用者の減少です。災害の発生により、■ 最も短時間で再開できたサービスを再開した際の問題点（在宅介護事業者 N ＝ 98 複数回答）
（％）
50

49.0%
44.9%

40
30.6% 30.6% 29.6%

30
20

14.3%

10

8.2%

10.2% 10.2%
6.1% 6.1%

特に問題はなかった

その他

ボランティアとの調整︑
役割分担︵利用者負担のある︶
介護保険サービスへの移行

二重ローン問題

事業用地の確保

行政との調整

社会福祉協議会との調整

4.1% 4.1% 4.1% 3.1% 3.1%
2.0% 1.0%

事務局人材の不足

復旧プラン決定の遅さ

瓦礫の撤去

職員の退職

職員のモチベーションの低下

事業資金の不足

事業の将来性への不安

施設の損傷

ケアスタッフの不足

利用者の減少インフラの復旧の遅さ

36

必要な物資の不足

012.2% 11.2%

災 害 対 策マニュアル

自法人の事業エリア内の利用者が避難したり、入院

一方、本調査のアンケートから被災後に事業を再や施設へ入所等をしたことにより、利用者数が減少

開した理由をみると、利用者のニーズが多かったた

するケースがみられます。一方、職員についても、め、という回答が多くなっており、上記のような制

職員自身や家族の被災に伴う離職・休職などにより、約条件下でも利用者のニーズに対応するため、事業

ケアスタッフの不足が生じています。

が再開されたことがうかがえます。

対応策
開するかについて優先順位を明確化していくことが①再開する事業の優先順位を明確にしましょう

必要です。

災害時には、自法人の事業所や職員の被災状況によって、すべての機能を一律に復旧させるのは難し
いことが想定されます。また、物流の途絶によりサー②外部との連携を図りましょう

ビス提供に必要な物資の確保が困難になることや、災害時には、自法人の被害状況によっては、自力

電気、ガス、水道、道路等のインフラの損壊によるでの事業再開が困難になることも想定されます。そサービス提供への影響が生じることも考えられ、平のため、ふだんから他の事業者や事業者団体、行政常時とは異なる環境のなかでの事業再開が予測され機関等との関係づくりを図り、非常時に支援を受けます。

られる環境整備をしておくなど、地域内や広域の連

あらかじめ、
自法人の経営資源や外部環境の制約、携体制を構築しておくことが有効です。

利用者のニーズ等を踏まえたうえで、どの事業を再■ 被災後にサービスを再開した理由（在宅介護事業者 N ＝ 95 複数回答）

利用者のニーズが多かったため

73.7%

事業運営に必要な人材がそろっていたため

51.6%

自法人の主力事業であるため

47.4%

外部からの支援が受けやすかったため

7.4%

その他

10.5%

0

SUMMARY

10

20

30

40

50

60

70

80（％）

まとめ

○経営資源や外部環境の制約、利用者ニーズ等を踏まえ、どの事業を再開するかについて優先順位を明確にしましょう。
○被災により自法人の力だけでは事業再開が困難な場合、地域内や広域の連携による支援を活用した再開も視野に入れましょう。

37

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

自宅にとどまった
高齢者への支援については？

08

被災によって、 在宅高齢者（利用者）の生活環境が大きく変化することが想定されるため、 個々の生活状況などを踏まえた自宅での生活維持が求められます。その際には、 心理面や体調面の変化に配慮したいものです。
大規模災害の発生時、あるいはその後の避難生活損壊したり、地震による自宅内の家具転倒や家財道において、在宅高齢者にはさまざまな問題が生じて具の散乱により避難所への避難を余儀なくされた高きます。

齢者も数多くみられました。また、自宅内の家財道

東京都健康長寿医療センター研究所の「東京都内具の散乱によるケガなども発生しています。

における在宅サービスの災害対応に関する調査」で一方、自宅が被災して避難所に避難した高齢者が、は、
東日本大震災で地域の高齢者に生じた事態を「建ふだんとは異なる環境下で精神的に不安定になった物・室内の被害（例：家屋の損壊）」「心理的影響（例：り、トイレの問題等が生じたりして、被災した自宅に地震や家屋損壊による不安、パニック）」「生活へのもどることを余儀なくされたケースもみられました。

影響（例：食料など生活必需品の不足、停電、ガス

生活物資の確保についても、自宅避難の場合には停止、断水）」「健康への影響（例：認知症の周辺症

救援物資が届かないといった問題や、ライフライン状の悪化、うつ症状の悪化）」という４点に分類しの途絶による断水下で、高齢者が給水所まで水を取ています。

りに行くことができないという事態が生じていまし東日本大震災の被災地でも、津波で自宅の家屋がた。

■ 東日本大震災で地域の高齢者に生じた事態（一部）

項

目

主な事例

建物・室内の被害

家屋の損壊、火事、エレベーターの停止、家具転倒、家財道具散乱（ケガの恐れ、移動困難、余震によるさらなる被害の可能性）

生活への影響食料品など生活必需品の不足、停電、ガス停止、断水。停電等に伴う入浴困難、オール電化による停電時の調理困難

心理的影響

地震、家屋損壊、家具転倒などによる不安やパニック、被災地の悲惨な映像の繰り返しによる不安、計画停電による不安（在宅医療機器使用含む）、電話がつながらず孤立、不安による自殺企図

健康への影響

転倒による骨折、家具転倒や家財道具散乱によるケガ、認知症の周辺症状の悪化、うつ症状の悪化、健康状態の悪化★東京都健康長寿医療センター「東京都内における在宅サービス災害対応に関する調査」より

38

災 害 対 策マニュアル

津波のあとに残された民家（石巻市内）

写真・藤牧徹也

対応策①利用者の生活状況を把握し居の高齢者に対しては、被災による生活環境の変化

的確なサービス提供と支援を行いましょうを考慮し、平常時以上に心理面や体調面の変化に配災害発生時には、在宅高齢者にとって、生活環境

慮することも大切です。特に災害発生直後は、心理が大きく変化するようなさまざまな事象が生じま面や体調面を急激に低下させる事象が多いため、特す。そういった高齢者を支援するには、平常時以上別な配慮が必要です。

に利用者の生活状況を踏まえたきめ細やかなサービ
ス提供や支援を行う必要性があります。

②利用者の状況に応じて水道や電気、ガス等の供給が一定期間停止すると、在宅ケア以外の支援に移行することも考慮します

在宅高齢者の日常生活レベルが一時的に低下するこ

在宅生活で、心理面や体調面が著しく低下した利とが予想されます。特に、高齢者の場合、給水所ま用者に対しては、施設や病院への移行も検討する必で給水に行けず飲料水が確保できなかったり、長時要が出てきます。自法人において施設がない場合に間並ばないと食料品等を購入できないような環境下

は、地域内の医療機関や入所施設を持つ事業者に依では必要な物資を調達できないケースも想定されま頼する必要性がありますので、平常時から医療機関

す。そうした場合、訪問介護事業者が、利用者に飲等との連携を行うことが大切です。

食料等を提供するといった支援も必要でしょう。独

SUMMARY

まとめ○被災による生活環境の変化を踏まえ、利用者の生活状況を把握し、自宅での生活を維持しましょう。加えて心理面や体調面にも配慮し、的確なサービス提供と支援を行うことが必要です。
○利用者の状況に応じて、入院や施設入所など在宅ケア以外の支援への移行も必要となってきます。地域内の医療機関等との連携を日ごろから図っておくことも重要です。

39

Q

09

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

ボランティアなどの支援を要請するには？

自法人の持つネットワークを活用し、 事業者団体や他の事業者に支援要請を行ったり、 行政や社会福祉法人を窓口とした支援の依頼も考えられます。
災害発生後に事業を再開する際の問題点の１つと余裕がないことも想定されます。

して、人材や物資の不足が挙げられます。本調査のそのため、支援を要請する先を地域外に求めるこアンケートでも、東日本大震災被災地の事業者の事とも必要となります。東日本大震災の被災地でも事業再開時の問題点として人材や物資の不足が上位に業者団体や専門職団体が被災地の介護事業者を支援

挙がっています。

する動きが見られました。

これらの問題を解決するためには、他の事業者等

外部から人的支援を受け入れ、利用者へのサービに支援を要請し、人材や物資の支援を受け入れるこス提供が可能になることで、事業の再開や復旧、さとも対応策として考えられます。しかし、災害の影

らには災害発生前のサービス水準への回復の早期化

響が大きい地域においては、地域内の事業者は自法につながることが期待されます。

人の対応に追われ、他の事業者と連携や協力を行う■ 人的支援の有無（Ｎ＝ 108）

また、人材支援に合わせて、職員や利用者の生活■ 人的支援を受けなかった理由（Ｎ＝ 99 複数回答）支援を受けた 7.4%

自組織の体制で十分対応可能であった

82.8%

支援要請のしかたがわからなかった

支援を受けていない
92.6%

11.1%

自法人のサービス提供方法を変えることへの不安

5.1%

派遣される人材の
能力の不安

3.0%

事業所の再開のめどが立っていなかった3.0%

地域性を理解していない人材を2.0%
受け入れることへの不安
利用者、利用者家族からの要望

2.0%

支援の条件が0.0%
折り合わなかった
その他

4.0%

0

40

20

40

60

（％）
80 100

災 害 対 策マニュアルの維持や事業再開に必要となる物資についても支援ズを把握して必要な支援物資を搬入する動きも見ら要請を行うことが考えられます。東日本大震災の事

れました。

例では、
支援人材が現地入りする際に、支援先のニー

対応策①地域の公的機関に相談することも有効です
災害時に地域のなかで最も情報が集まる場所は、
市区町村レベルの行政機関です。東日本大震災でも、者団体や専門職団体、日ごろから関係のある介護事業者等に支援要請を行うことが有効であると考えられます。

例えば女川地域では、町役場が窓口となり、専門職事業者団体や専門職団体は、東日本大震災をはじ団体からの支援の受け入れを行っています。行政のめ、過去の大規模災害でも被災地支援で活躍した実担当窓口に支援要請を相談することも一つの方法と績があり、被災地支援のノウハウの蓄積を有していいえるでしょう。また、ボランティアについては、ます。単発的な支援ではなく、会員である事業者（法

社会福祉協議会が災害時にボランティアセンターを人）が連携して組織的に対応することで継続的な支開設し、登録されたボランティア人材を必要な地域

援を行うことも可能です。

等に派遣するコーディネート機能を持つことになります。そのため、自法人に必要な人材や物資の支援を要請する窓口としては有効に利用できると考えら③自法人の支援ニーズを明確に伝えましょう
外部に支援を要請する場合、単に人や物資を要請するだけでは、実際に来た支援人材・支援物資と自れます。
一方で、東日本大震災の被災地では、行政や社会法人のミスマッチが生じることも考えられます。そ福祉協議会が他の業務に忙殺され、ボランティアののため、支援を要請する際には、どのような人材に受け入れ態勢が整わずボランティアセンターの立ちどのような支援をしてほしいのか、どのような物資上げ等が遅れざるを得なかったケースも見られましが必要なのかを明確に示すことが重要です。
また、自法人以外にも、周辺で同じように支援をた。

欲している事業所がある場合には、支援人材や物資②自法人の持つネットワークを通じてのニーズを集約したうえで支援要請することも必要と考えられます。

支援要請を行いましょう
支援要請を行う場合、自法人が加入している事業

SUMMARY

まとめ○自法人が加入している事業者団体等や日ごろ関係のある事業者など、法人の持つネットワークを通じて支援要請を行いましょう。
○地域の行政機関や社会福祉法人等の公的機関に相談することも有効です。
○支援を要請する場合は、人材や物資に関する自法人の支援ニーズを支援先や支援のコーディネートを行う窓
口に明確に伝えることも重要です413.11あのとき、そしてその後……

自宅は流され、家族とは 3日間離れ離れに
株式会社ジャパンケアサービス
釜石市平田地区デイサービス勤務

津波を見てしまった子どもが不安定に

2 人に会えたのは、地震発生 3 日後のことでした。家族と再会してから

介護福祉士

岩㟢

優 さん

特別養護老人ホーム・訪問介護の仕事を経て現職のデイサービス勤
務。釜石市に住み、訪問介護の勤
務中に地震にあう。ご主人、5 歳と 3 歳の子どもと 4 人家族。自宅が流され、アパートに暮らしながら転居を検討中。

地震が起きたのは、ちょうど私避難所で生活していたとき、子どもが、サービスを終えて利用者さん宅が夜になると痙 攣 を起こしたので、を後にした 5 分後のこと。主人から

1 週間くらいして盛岡の実家に行きすぐに携帯に電話が入ったので無事ました。子どもは主人と車で逃げるがわかり、子どもたちを保育園に迎ときに、後部座席に乗っていて波がているときから知っている方も多い

えにいってもらいました。会社とは後ろから押し寄せてくる恐怖を体験

ので、地震前と後の ADL の比較が電話がまったく通じない状態だった

したんですね。その後、すぐに主人できます。避難生活を始めて、いまので、まずは大槌地区にある、これが会社から呼びもどされ、再び釜石

まで健康で活発に仕事をしていた方から行く予定の利用者さんとその近に。余震のたびにいまだに子どもはが無気力になったり、認知症が進ん辺に住んでいらっしゃる別の利用者

おびえています。

でしまった方が多い。介護職として

おおづちさん宅まで安否確認に向かいました。２軒のお宅に伺った後、そこから自宅が遠くなかったので、車でもどろうとしたら津波警報が発令され、それ以上動けず、やむを得ず車のなかで一夜を明かしました。道路

けい れん

デイでは1日笑って楽しく過ごしていただきたい
私が介護の仕事を再開したのは、2011 年 7 月からです。
最初の 1 ヵ月は訪問の仕事をしてへい た

接していて、気をつけているのは、
津波や地震のことをあまり話さない
ようにという点です。開設から 1 年経った 8 月現在（2012 年）、笑顔がもどり、よく喋るようになって、食事も摂れる方が増えてきました。こはあっちこっちで通れない。主人といましたが、平田地区のサポートセ

こにデイサービスがあることで、ケはその後、音信不通。子どもたちのンターが 8 月に開設されると聞き、ア棟の方同士がお話しする機会がで保育園は海抜の低いところにあった

そこで新しく開始されるデイサービ

き、お互いの家を行き来するようにので、津波が来ていないか心配でしス勤務を希望して移ってきました。

なっています。せっかく 1 日来ていた。ニュース等は携帯のワンセグで高校を卒業してから特別養護老人

ただくのだから、笑って楽しく過ご確認していましたが、地元のきめ細ホームに勤め、その後訪問介護。デしていただければと思っています。

やかな情報は一向に流れてきませイサービスだけはやったことがな

いま、利用者さんたちの不安は、ん。ましてや街が全面的に流されてかったし、家族からも、今回のよう今後のことです。仮設から復興住宅

しまった大槌地区の情報はまったくな大規模な災害があったときに連絡に移行するときに、自分がどうなる

わかりません。

がつきにくいので、居場所のわかるか見えない方も多い。せっかく仮設

夜明けとともに、自宅めざして

デイサービス勤務がいいと言われで仲良くなったから離れたくないと歩き始めましたが、自宅があったはて。サポートセンター開設の 8 月かいう方もいらっしゃいます。同じ境ずの場所にはすでに何もない状態。

らデイオープンの 10 月まで巡視、遇の者同士が肩寄せあって暮らして

その後地区の避難所で親戚とは会え

10 月からは本格的にデイのスタッ

いきたいと。皆さんがなるべく望むましたが、主人と子どもはそこにはフとなりました。

ようなところに移れるといいな、といませんでした。大槌の高台にあっ42た会社に避難していた主人と子ども利用者さんは、私が訪問をやっ思っています。

3.11あのとき、そしてその後……

わ た の は渡波小学校 2,000 人の避難所に医療が来るまでの長い時間
一般社団法人キャンナス東北
石巻事務所

渡波小学校の校庭は海のようになった

コーディネーター長もどった直後に地震にあっていま

山田葉子 さんす。次の透析予定は３日後でした

地元渡波地区で生まれ育った。地
震の以前は家業の商売を手伝っていたが、被災。家も店もすべて流された。避難先の渡波小学校で行
きがかり上 2,000 人の避難者たちの相談役を務めたことが縁で、キャンナスで支援を行うようになる。

が、津波で道が分断されて日赤まで

私の家は、父の代から渡波地区での足がありません。やっと 3 日目に商売を営んできました。家は海から近くに住んでいた女川町立病院の看150 メートルくらいでしたので流さ

護師長さんと、石巻日赤病院の看護

れてしまいました。地震が起きたと師さんが来てくださったので、兄をきは、渡波小学校のすぐ近くに仕事どうしたらいいか相談に行ったら、で来ていました。その後すぐに津波

手がまわらないので、透析が必要な情報が入り、母と兄を連れに一度家

人がどのくらいいるか、2,000 人いにもどりました。隣の独居のおばある避難所から聞いてきてもらえない

ようやく 1 週間目に医療チームがちゃんと 3 人を車でピックアップしかと、頼まれたんです。それがきっ入るようになって、2 週間目には看て、渡波小学校に向かいました。

かけで、お手伝いをすることになり

護協会や介護福祉士会も入りましました。

た。介護の方たちが 24 時間体制で、そこに着いたらいとこの息子と嫁介護の手が入って落ち着いた避難所の夜に連絡がつかないというので、急い看護師さんにもやれることは限ら対応してくれたので、寝たきりの方

で家まで行って連れ出し、学校近くれていて、傷の消毒とか、火傷も日やおむつ交換、トイレの付き添いのの交差点で振り返ったら、水がすぐ赤まで行く足がないので、ラップ療手ができ、みんな心が落ち着いてき

目と鼻の先のところまで来ているの法のような形で対応したり、破傷風たのです。

を目撃しました。急いで走って逃げがこわい傷の場合だけ救急搬送して看護協会が 4 月に撤退したので、て、まだ校舎や体育館の外にいた人いました。水も食べ物もほとんどな

キャンナスがその後に入り、看護のに「津波がすぐそこに来てるから早い状態で、周辺の在宅の方の分も含支援を継続してくれたので助かりま

く逃げて！」と声をかけたときは、めるとすべてが不足していました。

した。それが縁で、私はキャンナス

すでに校庭に水が入ってきて、どん薬がないといわれても薬局も流さで支援の仕事を手伝うようになった

どん増えていました。体育館の扉をれ、ドクターもいないのでどうしよのです。

閉めるのが遅かったら、と思うとうもありません。それを看護師さん

いまはこの地で生まれ育ったこ

ぞっとします。

が一人一人に説明していると次の方とを活かして、コーディネートをや

学校の体育館は 2001 年に建てらに順番がまわらないので、なぜ手にらせていただいています。牡鹿半島

れ、津波や原発災害を想定して、密入らないかを説明する役を私が行っにも健康相談の支援をキャンナスで封性が高くつくられていました。おていました。

していて、皆さんの悩みを聞き、医かげで２メートルの高さの津波が来ましたが、水が入らなかった。

医療が入ったのは1 週間後
兄は透析患者で、ちょうどその日に石巻日赤病院で透析を受け、家に足りなかったのは糖尿病や血圧の療や介護につなげます。

薬。そして精神安定剤、睡眠薬など。

私自身、いまも仮設に暮らして慢性疾患を抱えた方が多かったのいますが、何かやっていないと気がで、水も食料も少ない避難生活が続

休まらない。だからこの仕事は私自

くと、不安で体調をくずす方も多く

身の生きがいにもなっているんで見られました。

す。

43

3.11あのとき、そしてその後……

介護に近い生活の視点からアプローチしていきたい
一般社団法人キャンナス東北

看護師リーダー

カゴの鳥のナースからのパラダイムチェンジのない、世間知らずのカゴの鳥の看護師でした。病院だと看護師と患者

佐々木あかね さん（写真左）
震災時はワーキングホリデーでオーストラリアに滞在していたが、帰国。何か自分にできることはない
かと、震災 2 ヵ月後より気仙沼や石巻にボランティ
アナースとして入る。現在も石巻に住み、仮設住宅に移った人たちへの継続的支援に取り組んでいる。

私は、震災のときはオーストラリという関係があって、お互いの役割アにいたので、いちばん大変な時期

認識のなかで接し方が成り立っていに何もできなかった自分に自責の念るのですが、避難所ではまったくそがありました。

ういうことは通用しない。

いちばんたいへんな避難所だったと

2011 年 5 月に日本にもどって、「看護師さんは、何か指導っぽい思います。

たまたまキャンナスの HP を見てボから嫌いなんだよ」って言われたり同じ石巻でも避難所によってず

ランティアを申し込み、６月からましたこともあって、変に看護師っぽいぶん違いました。住民のリーダー

ず気仙沼に入りました。気仙沼市総くしていないほうが、みんな話してとなる方と、私たち支援側がどうい

合体育館（通称 K ウエーブ）の避難くれるかもしれないと思ったのでう関係を築いていくかによって、支所で、地震発生当初 2,000 人くらいす。

援のかたちが変わる。協働・連携しいた方たちが 600 人くらいに減っ

最初は病気のことや、「お身体いやすいのはリーダーが、困っているてはいましたが、当時はまだ混沌のかがですか？」って聞き方をしていことを整理整頓してまとめあげてくなかでした。

ましたが、なかなか全体像が見えてださる場合。私たちも押しつけの支引き継ぎして次の日には、あとこない。そういうアプローチって浅援はしたくないので、話し合える土はよろしく！とすべて任されたの

いし、踏み込めない。だから歩いて壌ができることがよい支援をめざすで、自分でニーズを見つけて活動し回ることで、少しずつお話していた

うえでは、大事なことなのだと思いなければならないな、って身の引きだけるようになりました。

ます。

しまる思いでした。
待ってても何も起こらないので、まずは皆さんのいらっしゃるスペー

石巻では３ヵ所を支援
居ついてしまう2011 年 10 月から牡鹿半島への支援を委託され、現在に至るまでそこで支援を続けています。23 あるスに行って、だれとでもいいからお気仙沼に 1 週間いて、一度実家に仮設の談話室で健康相談を行い、個話ししようと思い、体育館のなかをもどり休んでまた、キャンナスに申別に相談の必要な方には保健師と協ぐるぐる回って歩きました。とはいし込みました。そして、活動の流れ、力してアプローチしています。

え、そこが生活スペースになっていタイミングのなかで看護師リーダー

2013 年 2 月にやっと、看護師１

るわけですから、どこまで入り込んという立場を引き継ぐかたちとなり人からの訪問看護の事業化が認めらだらいいのか、正直迷いもありましました。

れたので、これからは地域で安心した。顔を覚えてもらって困ったとき

最初は石巻の事務所に寝泊まりみなとに相談してもらえるようにと。
日中、しながら湊中学に入りました。あと避難所に残っている方は、高齢の人

は中央公民館では泊まり込みで支援や身体が不自由な方たちが多かったする仕事。渡波小学校にも日中支援ですね。

に行きました。湊中学は最後まで水キャンナスとしてボランティア

44に入るまで、私は病院勤務しか経験

わたのはも電気もなくて発電機を使っていたて暮らせる資源づくりにかかわっていきたいと考えているところです。

3.11あのとき、そしてその後……

ボランティア派遣はニーズの発掘が胆き も原発問題で遅れた
一般ボランティアの受け入れにありました。安全性などの情報が社会福祉法人いわき社会福祉協議会

ボランティアセンターリーダー

つかめないなか、一般の方の受け入

草野

れ時期の確定に憂慮しました。受け

震災直後、３月 16 日にいわき市

入れ時期が決定したときは、すでにと社協、民間のボランティアグルー

各地区で区長さんや民生委員さんたプ「災害ボランティアいわき」の三ちが、各地域に個別訪問をしていて者で協議し、いわき市災害救援ボラ

ニーズを拾ってきてくださっていた

ンティアセンターを立ち上げましので、スムーズに支援先を決定するた。
当初は、施設等で水が出なくなっことができ、たいへんに助かりまし

たことから温泉入浴車の貸し出し、

た。

淳 さん

震災直後より、いわき市災害救援
ボランティアセンターを立ち上げ、日本各地から申し込まれるボランティア受け入れに奔走した。
一度いわき市に来た人たちに、また来てほしいという思いを込めて説明会に工夫を凝らし、対応に誠意をもってつとめている。時間の経過とともに変化するニーズに合わせたボラン ティアのマッチング等に全力を注ぐ。

そして介護ボランティアを募集してまた、九州・関東を始めとする全

すが、実際にボランティア活動とな

福祉施設へ送り出しました。また、国の社協からのべ 300 人の応援がかなか結びつかず、家屋内外の片付

社協の介護保険事業部門の職員は、あったので、その人たちの協力を仰

けや清掃を行いながら、傾聴もでき

避難所のサポートに入りました。

ぎながらボランティアセンター運営

る人を見つけるのに苦労しました。

それまで、いわき市市民協働課とともにボランティアの受け入れを行ってきましたが、４月４日には、社協にボランティアセンターの機能に携わりました。

ニーズと支援のバランスに苦労した時とともに変わる支援の形態
震 災 後 時 間 が 経 過 し た 2012 年
11 月現在、遠隔地に避難していたをすべて移し、そこで全国から来る

ボランティア斡旋でいちばん苦労方でいわきにもどってくる方のお宅

一般のボランティアの方の受け入れしたのは、ニーズの把握です。避難の清掃、家の解体日に合わせての片をスタートさせ、7,000 件を超える所にいる方たちに、御用聞きのよう付け作業、仮設住宅等からの引越し

世帯に 5 万人以上を送り出して、被なかたちでニーズを聞きに行くのでの手伝い作業が多くなってきていま

災者支援、家屋内外等の片付けと清すが、どういう支援が必要なのかます。

掃活動をしていただきました。

とめあげるのに腐心しました。当初

社協としては今後、市内におい８月８日からは、復興支援ボラ

は、瓦礫の撤去や家屋の清掃が主なて被災者を受け入れている地域にもンティアセンターに名称と機能を変ニーズでしたが、８月くらいになり、目を向けて、新しい方たちが入ってえ、災害復旧活動とともに被災者の避難所から仮設住宅へと移り始める

きて揺らいでいるコミュニティーの生活再建活動に取り組んできましころになると、次第に心の問題も多再生にも目を向けていきたいです。

た。 当 初 生 活 支 援 相 談 員 は ８ 名、

く出てきて、傾聴ができるボラン

サロンなどの交流スペースを設け、2012年11月現在25名体制になり、ティアのニーズが高まりました。

ボランティアによるイベント等を企

仮設住宅や民間アパート、自宅を再ボランティアを支援してくださる

画して、移住した方たちが新しい地建した方の個別訪問とともにさまざ方のなかでは、津波のイメージが強域にうまく馴染めるようなしくみづ

まなイベント活動を企画し活動してく、ガテン系の活動をしたい方は多くりも考えています。支援の形態はいます。

かったのですが、傾聴活動をしたい

刻々と変わっていく必要がありま

一般ボランティアの受け入れが人が少なく、その辺の調整がなかなす。そんななかでニーズをその都度、震災後約３週間と遅れてしまった原か大変でした。社協としても傾聴ボ

模索しながら支援に結びつけていき

因は、福島第一原子力発電所の事故

ランティアの養成講座を行っていまたいですね。

45

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

本格的経営再建にあたり、発生する課題は？

10

大規模災害を受けた被災地において、 介護事業者が事業を本格的に再建するうえで、問題となるのが、「職員の不足」「利
用者の減少」「資金調達」 です。また、「事業の将来性への不安」も顕在化しています。
現状と課題
災害発生時には、自法人の事業所や職員、利用者①スタッフの離職等による人材不足が被る直接的な被害に加え、自法人が事業を展開しスタッフやその家族も被災する可能性があり、被ている地域の被害が自法人の経営に大きな影響を及害の状況によっては地域外への避難を余儀なくされぼします。

ます。東日本大震災では、沿岸部で津波被害を受け

被災地において本格的な経営再建をめざすうえた地域から内陸部に避難したスタッフがもどらず、

で、具体的には以下のような問題が発生することが事業を再開したくても人手不足により再開が困難な想定されます。

事例もありました。また、再開しても震災前の人員体制にまで回復しない事例も見られます。

■ 現在、在宅介護事業を行ううえでの課題（在宅介護事業者 N ＝ 94 複数回答）
（％）
60

53.2%

50
40
30

25.5%

24.5%

21.3%

20

12.8% 12.8% 12.8%
8.5%

10

特に問題はない

その他

瓦礫の撤去

︵利用者負担のある︶
介護保険サービスへの移行
ボランティアとの調整︑役割分担

社会福祉協議会との調整

事務局人材の不足

必要な物資の不足

事業用地の確保

施設の損傷

二重ローン問題

復旧プラン決定の遅さ

行政との調整職員のモチベーションの低下

職員の退職

インフラの復旧の遅さ

事業資金の不足

利用者の減少事業の将来性への不安46

ケアスタッフの不足

05.3% 4.3% 4.3% 4.3%
4.3%
3.2% 3.2% 2.1%
1.1% 1.1% 1.1% 0.0%

災 害 対 策マニュアル

被災地では、被災後の応急・復旧期の激務からバー築が必要となる場合、既存の債務に加えて、新たなンアウトしてしまい、離職するスタッフの例も見ら債務を抱える、いわゆる二重ローン問題も発生してれます。

きます。東日本大震災では、二重債務のため、金融

介護サービスでは、サービス提供の担い手となる機関から新たな資金を調達することが困難な中小企人材の確保が重要な経営課題となります。

業等もでてきました。
金融機関から資金を調達するためには、融資の可否を判断してもらうための「事業再生計画」を提示②利用者の減少
被災地では、利用者が他地域へ避難してしまい、する必要がありますが、介護報酬の請求事務が繁忙

復旧や復興が進んでも元の場所にはもどってこないであることなどから「事業再生計画」を立案する時ケースもあります。また、災害後のADL悪化により、間が取れないケースも多々見受けられます。

施設への移行や入院を余儀なくされ、利用者数が減少することも考えられます。

④事業の将来性への不安

介護サービスでは、利用者の減少が法人の収益に本調査のアンケート結果では、上記の課題に加え、大きな影響を及ぼすこととなります。

「事業の将来性への不安」が課題の上位に入っています。これは、利用者の減少や人材不足等、自法人の経営に大きく影響を及ぼす問題が顕在化している③事業資金の確保
地域が復興するにつれ、ようやく本格的な経営再こと、また、事業を展開する地域におけるインフラ

建に進む段階となります。その際に、事業所建物の復旧や地域の復興の遅れなどが背景にあると考えら

修繕や運転資金の確保など、資金面での問題が発生れます。

するでしょう。事業所が被災し、施設の改修や再建■ 事業を実施する際の課題に対して、行政に期待する支援（Ｎ＝ 91 複数回答）
（％）
50

45.1%

41.8%

40

38.5%

30
18.7%

20

17.6%

15.4%

17.6%
13.2%

9.9%
3.3%

特に支援は
必要ない

2.2%

その他

4.4%

支援ボランティア
との仲介

5.5%

利用者との調整

情報提供の強化

資金調達支援

物資調達支援

規制緩和

インフラの
早期復旧

SUMMARY

各種手続きの簡素化

報酬水準の改善

人材調達支援助成金・補助金の
支給

0

9.9%

街の復興の
スピードアップ

10

まとめ○介護事業者が事業を本格的な経営再建をめざすうえでの課題は、「スタッフの離職等による職員の不足」「利用者の減少」「事業資金の資金調達」に加え、こうした厳しい環境下で「事業の将来性への不安」がクローズアップされています。

47

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

スタッフの確保・離職を防ぐために何が必要か？

11

まずは介護の魅力を伝えることが重要です。また、既存スタッフに対しては、メンタルケアの実施等によるモチベーション
向上への配慮も必要です。

現状と課題
東日本大震災の沿岸被災地では内陸部に避難した

止を余儀なくされ、その後、事業再開の際に、人員スタッフがもどらず、その結果、経営再建を実施しが不足することが考えられます。また、道路や建物

たくても人手不足により、再建が困難な事例があり

等の建築特需が発生するため、建設業を中心にそのました。また、再建したとしても、震災前のサービ

地域の労働市場は人手不足になりがちです。
東日本大震災のケースでみると、被災３県（岩手、ス水準までには至らない事業者もあるようです。
アンケート調査でも、事業を行ううえでの現在の宮城、福島）の労働市場は震災前に比べ、需給が逼課題として、「ケアスタッフの不足」が最も多く、迫している状況です。有効求人倍率（新規学卒を除

人材不足が経営課題になっていることがわかります。

き、パートを含む）の動きをみると、東日本大震災

地域の被害が甚大な場合、企業や事業所も事業停が生じた直後から３県とも上昇基調にあります。宮■ 被災３県の有効求人倍率の動き（倍）

1.2
東日本大震災発生

1.0
0.8
0.6
福島
宮城

0.4
0.2

岩手
4

5

6

7

8

9 10 11 12 1

2010

2

3

4

5

6

7

2011

8

9 10 11 12 1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11

2012
（月／年）

★厚生労働省「一般職業紹介状況」より

48

災 害 対 策マニュアル

城では 2012 年 4 月に、福島では 6 月に有効求人倍

対的に人材確保が難しくなると考えられます。

率が１倍を超え、求人が求職を上回りました。岩手

実際に、介護事業者のヒアリングでは、震災直後

では 2012 年の夏以降、低下に転じていますが、そは、職を失った人が求人に応募する動きがみられま

れでも震災前に比べると依然として高水準を維持ししたが、復旧が進むに連れて、建設業等の他の業種ています。

を希望する人が多くなり、医療・介護の人材確保が復旧・復興期の被災地では人手不足が発生し、人難しくなったという声も聞かれました。

材の取り合いになるため、介護業界でも災害後は相対応策①「ひと安心」のあと、スタッフのモチベーション

仕事によりいっそうやりがいを見出すスタッフもいが低下することがあります

た一方で、激務が続き、疲労がたまってモチベーショ

大規模災害が発生した直後、多くの介護事業所のンが低下したスタッフも存在した模様です。

スタッフは、安否確認や利用者へのケア状況の対応に追われます。また、水道等のライフラインが復旧②メンタルケア実施等によりスタッフのモチベー

するのに時間を要する場合、食料や水の確保といっ

ションアップを図ることも必要です

た業務も発生する可能性があり、平常時とは異なる介護事業でスタッフの存在は特に重視すべき項目

対応を強いられることになります。東日本大震災のです。それゆえ、スタッフの確保や離職防止は非常際には、何日も帰宅できず、事業所に泊り込みが続に重要な課題です。

いたスタッフも大勢いたと考えられます。そうした

スタッフの確保についていえば、全国レベルにお激務が何日も続くと、ストレスからスタッフのモチいても非常に難しい状況にあります。スタッフの離ベーションが下がることもあります。

職防止については、激務が続くと疲弊して、モチベー

また、ライフラインが復旧し食料等の物資の供給ションが低下することが考えられます。それゆえに、が回復、避難所が閉鎖されるのに伴い、介護サービ

メンタルケアに力を入れることにより、スタッフのスも非常時から通常業務にもどります。スタッフのモチベーションを向上させることや、ストレス解消

緊張感が和らいでいくと、それにつれて仕事に対すを行うことが、離職あるいは休職防止の一つの策とるモチベーションも低下することがあります。こういえるでしょう。

した状況が一時期であれば問題はありませんが、長また、中長期的には、介護の仕事のやりがいや魅

期間続く場合は、うつ病の発生や離職にもつながり力を学生等にＰＲすることも必要になると考えられかねません。実際、この度の震災を通じて、介護のます。

SUMMARY

まとめ○介護人材の流出によって、雇用ニーズは増加している現状があります。人材確保が困難を極めるなか、介護の仕事の魅力を地道に伝えていくことが大事です。
○震災後は、発生直後の激務の反動でバーンアウトの状況になる人が増えています。スタッフのモチベーショ
ンが下がらないように、メンタルケアやストレス解消ができるよう配慮が必要です。

49

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

応急期・復旧期の混乱のなかで提供したサービス報酬はどのように払われるのか？

12

請求手続き等について特例措置が取られることがあるので、通達等の情報を確認して対応することが必要です。 そして、被災による混乱のなかでも可能な限り記録を残しましょう。
ご存知のとおり、介護報酬は国保連に対して毎月もありました。

請求申請する必要があります。

こうした状況を踏まえ、厚生労働省では 2011 年

しかし、大規模災害が発生した場合、事業所が被4 月 5 日付の事務連絡「東日本大震災に関する介護害を受けたことで介護サービスの提供記録等が紛失

報酬等の請求等の取扱いについて」により、被災地する可能性もあります。

におけるサービスの申請方法を通達しました。

東日本大震災では、事業所が津波による被害を受

この事務連絡により、被害が甚大で通常の申請をけ、サービス記録が滅失した事業者も見られました。

行うことが困難な事業所については、特例措置とし

また、災害発生後に利用者へのサービスを提供したて、概算による請求を行うことが可能である旨が示としても、例えば、停電の影響でパソコンが利用でさ れ ま し た。 概 算 請 求 の 算 出 は、2010 年 11 月 ～きず、
サービス量等を記録できないケースも見られ、2011 年 1 月の介護報酬等支払額をベースとした過平常時と同様の請求申請手続きが困難だった事業者

去のサービス報酬の実績で行なわれることとなりま■ 岩手・宮城・福島３県の介護費の推移
（億円）

380
360
340
320
300
280
260

50

/7
12

/6

20

12

/5

20

12

/4

20

12

/3

20

12

/2

20

12

/1

20

12

20

/1
2

11

/1
1

20

11

/1
0

★国民健康保険中央会「認定者・受給者の介護給付費の状況」より

20

/9

11

20

11

/8

20

11

/7

20

11

/6

20

11

/5

20

20

11

/4
11

/3

20

11

/2

20

11
20

20

11

/1

240

災 害 対 策マニュアル

含めてもよいという点や、震災により、事業者の利した。
また、厚生労働省は、介護報酬の請求事務のみな用定員が超過し、一時的に人員基準を満たさない場

らず、その他の項目についても特例措置を取りまし

合でも減額を行わないことを可能とする点などでた。例えば、避難所等において生活している高齢者す。

等に対するサービスに関しても、介護報酬の算定に■ 東日本大震災に関する介護報酬等の請求等の取り扱いについて（2011 年 3 月サービス提供分）（１）被災前（2011 年 3 月 11 日以前）にサービス提供を行なった場合の概算請求
項

目

内

容

概算請求が可能な対象

今回（東日本大震災）の地震によりサービス提供記録等を滅失又は棄損した介護サー
ビス事業所

概算請求の算出方法（2010 年 11 月～ 2011 年 1 月介護報酬等支払額／ 92）× 11（２）被災後（2011 年 3 月 12 日以降）にサービス提供を行った場合の概算請求
項

目

内

容

概算請求が可能な対象

災害救助法適用地域（東京都の区域を除く）に所在する介護サービス事業所等であって、当該事業所等の状況に鑑み通常の手続きによる請求を行う事が困難な事業所

概算請求の算出方法（3 月 12 日～ 3 月末分）

（2010 年 11 月～ 2011 年 1 月介護報酬等支払額／ 92）× 20 ×（1+0.022）★厚生労働省資料より

対応策①通達等の情報を的確に入手しましょう

まった事業所にとって、介護報酬の算出は非常に難

東日本大震災のケースのように、災害の状況にしいものでした。このような事態を避けるために、よって特例措置が取られることも想定されます。国

介護報酬のデータ等については慎重に保管する必要の通達等の情報を的確に入手し、通達に沿った手続があると考えられます。今回の東日本大震災では、き等の対応を行うことが必要です。

津波等により事業所が流されてしまい、すべての情報が滅失するケースもありましたので、サービス提②記録の保管方法を工夫しましょう
被災によって過去の実績分データがなくなってし

SUMMARY

供データについては、バックアップを確保するなどの対応が求められます。

まとめ○特例措置等に関する、国の通達等の情報を的確に入手し、通達に沿った手続き等の対応を行います。
○介護報酬のデータ等については事業所の被災も考慮に入れて、慎重に保管する必要があり、バックアップを確保するなどの対応が求められます。

51

Q

13

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期仮設住宅で発生する問題は？

生活環境の変化により身体的な健康が損なわれたり、コミュ
ニティの崩壊等に伴う心理的ストレスによる問題も生じる可能性があります。

現状と課題
自宅が被災した住民は、避難所から応急仮設住宅

する高齢者のＡＤＬ（Activities of Daily Living、日に避難生活の場を移すことになりますが、仮設住宅

常生活動作）の低下などが発生することが考えられはバリアフリー等の対応が十分でないものも多く、ます。

新しい暮らしに慣れるためにかかるストレスや、避さらに、これまで介護が必要でなかった高齢者が、難所生活の長期化からくる疲労、そしてこれからの慣れない生活環境の変化によって、要介護度が悪化

生活に対する不安などが積み重なり、避難者の心身するケースもあります。東日本大震災の被災地ではの健康が損なわれることも懸念されます。また、避震災後の要介護認定率が震災前と比較して上昇した難所で培われたコミュニティから、知り合いがいなという声も聞かれました。加えて、アンケート調査

い仮設住宅に移ると、さまざまな問題が発生してきにおいても、在宅介護事業者のうち、１割の事業所ます。以下、仮設住宅において発生する主な問題にが利用者の重度化が進んでいると回答しているほついて記載していきます。

か、利用者の施設への移行や入院と回答した事業所もみられます。

①仮設住宅の設備や立地の問題により身体的な健康が損なわれることがあります
標準的な仮設住宅では、例えば、玄関に段差があ

心理的ストレスが原因で起こる問題も深刻です

る、風呂やトイレに手すりがないなど、設備面でバ

また、利用者にとって、仮設住宅の暮らしは、身リアフリーへの対応が十分でなく、高齢者の住まい

体面のみならず、精神面でも負担が大きくなります。

としての対応が必ずしも十分でないケースがみられ

いざ仮設住宅に入居となると、これまで親しかった

ます。

近隣者や知り合いと遠く離れることもあり得るた

また、地域によっては、商店や病院、福祉施設かめ、買い物や通院以外はほとんど家の中で過ごす人

ら離れている仮設住宅もあり、その際には、買い物が多くなる可能性があります。特に、周囲との交流や通院が不便になることから、外出する機会が減少を持とうとしない利用者、あるいは、そうしたくてする傾向が強まります。

もできない利用者は、なかにはひきこもるケースがこうした生活環境の変化により、仮設住宅で生活

52②コミュニティの崩壊等に伴う多く、その結果、仮設住宅内での孤立死などの問題

災 害 対 策マニュアルにつながるおそれがあります。また、被災前には独人や料理が困難な人にとっては、十分な食事を摂取

り暮らしだった利用者が、被災後に家族と一緒に住することが困難になる可能性が出てきます。

むことにより、慣れない生活で家族のストレスが高このように、さまざまな課題があるなか、仮設住

まり、虐待が生じることも問題となっています。

宅で生活する高齢者に対しては、ソフト面での支援も重要でしょう。利用者の孤立を解消するために声かけを頻繁に行ったり、イベント等に参加してもら③経済面や生活環境面も課題です
仮設住宅の生活では、水道光熱費等の発生といっうことなどの配慮が必要です。

た経済的な面でも負担が生じます。避難所で実施さまた、健康面においては、利用者の状況をよく把れていた食料等の物資配給も、仮設住宅では行われ握したうえで、身体機能のアセスメントを実施し、なくなることから、入居者自らが対応することが必

福祉的なサポートだけで対応できない場合は、医療要となります。高齢者などで自ら買い物に行けない

機関への連絡を取ることも必要です。

■ 震災前と震災後での利用者の状況の変化（在宅介護事業者 N=93 複数回答）
38.7%

（％）
40

35
30
25

25.8%

23.7%

20

24.7%

16.1%

15

12.9%

10
5

その他

利用者の入院

利用者の施設への移行

利用者の軽度化

利用者の重度化

SUMMARY

利用者の減少利用者の増加

0

2.2%

まとめ

○住宅内での生活や外出等の制約など、生活環境の変化に伴い ADL の低下が考えられます。
○避難所から仮設住宅へ移ることで、従来のコミュニティから切り離されたという感情が芽生え、心理的スト
レスに伴うさまざまな問題が生じるおそれがあります。

53

仮設住宅におけるサポートセンターの事例

平田地区サポートセンター
へいた［ 岩手県釜石市 ］

釜石市平田総合公園仮設住宅
は、東京大学高齢社会総合研究機構の提案により、高齢者の孤立防止や地域との交流に配慮した「コミュニティケア型」仮設住宅として建設された応急仮設住宅です。
その特徴は、ケアが必要な人たちのための住戸ゾーン（ケアゾーン）を設定し、ウッドデッキで住戸とサポートセンターや商店街等をつなぎバリアフリー化している
こと、入居者同士が顔を合わせる機会をつくるため、が行っており、総合相談支援として、介護保険の申居室を玄関向かい合わせに配置していること、診療請方法、健康相談、高齢者等の見守りに関する相談、所を併設したサポートセンターや商店街も配置し、仮設住宅の環境に関する相談等幅広く相談に応じる

生活に必要な機能を備えた「まち」として整備してほか、仮設住宅入居者に対して、以下のような支援いること、商業者、医療・福祉事業者、住民自治会、を行っています。

行政等からなるまちづくり協議会を設置し、弱者の見守りや居住者の共助活動を持続的に展開していることなどが挙げられます。
釜石市では、この仮設住宅のなかに、仮設住宅入居者の孤立や要介護度の悪化を防止するとともに、高齢者が気軽に訪れることのできる居場所づくりを目的とし、「平田地区サポートセンター」を開設しています。サポートセンターは、仮設住宅の中心部に、総合相談、介護保険事業（訪問介護・デイサー
ビス）、地域交流、診療等の機能を有する、総合的なサービス拠点として整備されており、安心つながるコールというケアコールシステムを活用して 24
時間体制での見守りを支援しています。
サポートセンターの運営は、釜石市から委託を受けた民間事業者（株式会社ジャパンケアサービス）

54

支援の種類
・総合相談 … 生活相談・介護相談など
・生活支援 … 買い物・配食サービス
・地域交流事業 … イベント開催・情報発信
・訪問介護
・デイサービス
・介護予防 … 体操教室
・仮設住宅巡視・コミュニティサロンの開催 等

平田地区サポートセンターの概要◦開設場所：釜石市平田総合公園仮設住宅内◦開 設 日：2011 年 8 月 10 日
◦施設概要：延床面積 317㎡
（構成）集会室（133.17㎡）事務室（9.82㎡）、
生活相談コーナー（5.39㎡）、
診療所（24.67㎡）、
厨房（18.75㎡）、
多目的ルーム（19.77㎡）、浴室（一般、介助用）、便所（男女別、
多目的および子ども用）、会議室◦人員体制：生活支援員 14 名（介護福祉士等 11 名、看護師 3 名）サポートセンター運営になくてはならない住 民の力て、「じゃ、私たちも座ろ！」みた

うと信頼関係にひびが入りかねませ

いなムードができてきました。センんから、スタッフやボランティアな仮設に住む皆さんが何をしたい

ターにはいつでも自由に来ていただ

ど住民にかかわる人には情報を共有のかを聞いて、それを実現するため

いて、ここに来るのはちょっと抵抗するようにしています。心理の先生に私たちにできることを、いつも考があるっていう方には、談話室も用とか訪問看護師の方にも全部伝えてえます。サポートセンターができる

意しています。それと当初は支援物います。

こと、ボランティアさんができるこ資が配られることが多かったので、まちづくり協議会で自治会を設と、住民の方たちができること。そそれもセンターに来ていただくきっ

立したことも大きく、皆さんの意見れを少しずつ企画のかたちにして、かけとなっていました。あとは、回を吸い上げるのに機能し始めていま手分けしてみる。私たちだけでやる覧板。これを回すことで、人と人とす。この平田地区は、さわやか財団

んじゃなくて、住民の方たちの手をのかかわりをつくり、安否確認としや東大の高齢社会総合研究機構の借りてやるっていうことがいちばんても役立ちました。

チームを始め、自治会、サポートセ

住民の力を借りたセンターづくり

大事で、そこで意見を吸い上げていくプロセスを大切にしたいです。
そもそも、皆さんが「ああするべ、

現役バリバリのお年寄りが再び元気を取りもどす

ンター含め、みんなで連携して情報を共有しているところが特徴的です。行政の方々もかかわってくださこうするべ」っていうところから始現在高齢化率は約 30％。ここにる。なるべく多くの方たちを巻き込

まった気がします。例えばそれぞれいらっしゃるのは比較的お元気なおんでやっていければいいですね。

の通りで「テーブルを置きたいね」

年寄りです。もともと皆さん70歳代、当初は知らなかったご近所同士

とか「椅子置きたいね」
とか。
「いや、80 歳代といった高齢の方でも漁業が寄り合って、コミュニティみたい

何にもいらない」
なんて通りもある。

でバリバリ現役で働いていらした。

なかたちができつつある。これもこテーブルも１つじゃ足りなくて２つ

それが津波で仕事ができなくなっういった多くの人たちと住民との連置きたいとか。そういう準備から皆て、当初お会いしたときは、下肢筋携のおかげと思っています。

さんと力を合わせてやってきまし

肉の衰えが見られました。これは早た。

めに改善しなくてはと思い、まずは

開設当初は、私たちサポートセ

身体を動かしていただく活動を重点

ンターのスタッフが、毎日皆さんに的に考えました。逆にもともと独居声をかけて回りました。
「お変わりでひきこもりがちだった方がここにないですか？」から始まって、話す

来て、元気になったというケースも相手ができてくるとひきこもりがちありますが…。

だった方もちょっとずつ外に出始め

私たちがいちばん気をつかってる。そんなときはご近所同士がなる

いるのは、ご家族を亡くされた方もべく顔合わせができるようにおうち多いので、こちらから震災の話はなのなかじゃなくって、外で立ち話をるべくしないということです。ただ、するようにしていました。そうする

たまに話がしたい方もいるので、そと結構みんな集まってくる。椅子がの辺の見極めをして、その方に合わ置かれるとそこに座る人が出てきせた会話を心がけます。そこを間違株式会社ジャパンケアサービス
釜石市平田地区サポートセンター

センター長・看護師・介護支援専門員

上野孝子 さん自身も釜石市出身で、被災している。ケアの視点をしっかり持った看護師として長年介護にかかわり、
ケアマネの資格も取得。やわらかい物腰とあたたかな人柄で住民たちの心を開いてきた。自らのネット
ワークを活かして、多くの職種、団体を巻き込んでサポートセンター運営に携わっている。

55

Q

応急期

−

事前対策

−

被災
対応

復旧・復興期

仮設住宅から復興住宅への移行期に生じる問題は？

14

コミュニティの分断により、利用者の孤立化が進むことや外出が減ることによる、ＡＤＬの低下が問題です。

東日本大震災から 2 年が経過し、復興住宅（災害特に、仮設住宅で形成されたコミュニティが、復公営住宅）の建設が進められており、地域によって

興住宅に移行する段階で再度リセットされることには、入居者を募集しているケースも見られます。

より、以下のような影響が懸念されます。

復興住宅とは、災害により住宅を滅失し、自分の力での住宅再建が難しい人のための公的な賃貸住宅をいいます。一般の公営住宅と比較すると、所得に高齢者の孤立化が問題となります

よる入居制限が緩和されており、低所得者に対して仮設住宅から復興住宅へ移行する場合、仮設住宅

は数年間の家賃の低減が図られます。家賃についてで親密になった人たちと離れてしまう可能性があは、住居タイプや地価、収入にも応じて決定されまり、コミュニティの分断に伴う孤立化の進展が問題す。

となります。特に移動が困難な利用者などは、仮設「復興の現状と取組（2013 年 1 月 10 日）」（復興庁）

住宅に住んでいた際は元気でも、復興住宅に移行しによると、2012 年 12 月 25 日現在、7 県（岩手、宮た後に孤立化することが懸念されます。

城、福島、茨城、栃木、千葉、長野）で 48,310 戸

実際、1995 年に発生した阪神・淡路大震災では、の仮設住宅に 112,330 人が入居しています。一方、仮設住宅から復興住宅への移行において、従来の地

復 興 住 宅 ( 災 害 公 営 住 宅 ) の 整 備 状 況 を み る と、域コミュニティを考慮せずに、高齢者や障害者を入2012 年 11 月末時点で各県が公表している復興住宅

居させることを優先したため、復興住宅における高の必要戸数は約 21,000 戸、うち整備に着手した戸齢者の孤立化が問題となりました。

数は 5,651 戸 となっており、残りの戸数について応急的に被災者の一時的な居住の安定を図る仮設も、順次整備が進められていくものと考えられます。

住宅と異なり、復興住宅は、入居者個人の生活、さ※福島県分は全体計画未定のため必要戸数、整備着手戸数のいずれも含まれていない。

らには地域の本格的な復興に向けた基盤となるもの

ようやく仮設住宅から復興住宅に移行する段階にで身心の健全性を損なうことがないように、身体面入り、介護保険の利用者も復興住宅へ入居する動きだけでなく、精神的、社会的な健康にも配慮した継が強まることが予想されますが、この時期において続的なサポートが求められます。

※

も、高齢者を取り巻く生活環境が大きく変化することに伴い、さまざまな問題が生じると考えられます。

56①生活環境の変化に伴うです。復興住宅に入居する高齢者が孤立化すること

災 害 対 策マニュアル■ 岩手・宮城・福島３県の要介護認定者数の推移（人）

270,000

260,000

250,000

240,000

20
11
/1
20
11
/2
20
11
/3
20
11
/4
20
11
/5
20
11
/6
20
11
/7
20
11
/8
20
11
/9
20
11
/1
0
20
11
/1
1
20
11
/1
2
20
12
/1
20
12
/2
20
12
/3
20
12
/4
20
12
/5
20
12
/6
20
12
/7

230,000★国民健康保険中央会「認定者・受給者の状況」より

では、災害復興公営住宅に入居する高齢者の課題と②生活環境の変化に伴い身体的な健康が損なわれることがあります

して、認知症やＡＤＬの低下等による自立生活が困

仮設住宅から復興住宅への移行に伴い、高齢者を難な高齢者の増加、そして、同一の高齢者が複合的取り巻く生活環境は大きく変化することが予想されな課題 ( 経済的困窮、肉親との断絶、依存症、精神ます。こうした生活環境の変化により、高齢者が外疾患等 ) を抱えている例が多いことなどが指摘され出を控える可能性が高くなり、ＡＤＬの低下や要介ています※。

護度の重度化につながることが懸念されます。さら東日本大震災の被災地では、今後、復興住宅へのに、これまで介護が必要なかった高齢者が慣れない移行が進んでいくことが見込まれますが、過去の大生活環境のなかで体調をくずし、要介護度が悪化す

規模災害におけるこうした課題を踏まえた対策が必ることも考えられます。

要となります。

過去の大規模災害でも、復興住宅における高齢者の健康状態の悪化は課題として指摘されています。

※兵庫県「阪神・淡路大震災
より（2011 年）

今後の復興施策の推進方針」

例えば、阪神・淡路大震災の被災地である兵庫県

SUMMARY

まとめ○仮設住宅から復興住宅への移行に伴い、仮設住宅で形成されたコミュニティが再度リセットされることにより、高齢者の孤立化が発生する可能性があります。
○生活環境の変化により、高齢者が外出を控える可能性が高くなり、ＡＤＬの低下や要介護度の重度化につながることが懸念されます。

57

3.11あのとき、そしてその後……

仮設住宅や在宅生活者へのシームレスな支援
医療法人社団東北福祉会

せんだんの丘ケアチーム
言葉の壁を
ボランティアの存在で埋める
震災直後、全国老人保健施設協

入ってくれるだけで、緩衝材になって１つも２つもハードルが下がった
感じがします。

会が老人保健健康増進等事業で受託

ケアの内容は、仮設の集会所にした巡回型通所リハビリテーション

集まってもらい、そこに私たちが出したいので宮城県から健康支援事業

事業（通称：モバイルデイケア）を向いて行って、運動や体操をやるとを受託して、いまでも継続して支援

宮城・岩手・福島 3 県で受け、そのいうものです。リハビリ職・看護職・を続けています。私たちはケアチー

なかの宮城県をせんだんの丘で受け介護職・ソーシャルワーカーが 4 人

ムですから、リハビリだけでなく生実施しました。これは 2011 年の 9

1 組で回ります。

活面もチェックできる利点がありま

月から 12 月までの期間に 16 回仮設

当初、仮設の方たちはやることす。ですから健康支援では、リハビ住宅で行うもので、北上地区にまずがないと訴えていました。以前は漁リテーション相談会で運動指導の集最初に入りました。なぜこの地区ををしたり畑仕事が日課だったのにす

団支援、個別訪問で地域・仮設に出選んだかというと、同じ石巻市でもべてを失って、やるべきことが見つ向くという２つの軸を考えています。

旧市街地で広域に支援が入った場所

からない状態でひきこもりっぽく

今回の私たちの支援の大きな目と、まったく取り残された場所があなっている方が多くいらっしゃいま

的は、これらを地域の方たちの自主

り、北上は後者であったためです。

した。

的な活動に置き換えていくという点

石巻市の仮設住宅のなかでも市街地

北 上 は 細 か い 湾 に な っ て い て、です。一昨年は北上地区でうまく活からいちばん遠いロケーションのと湾ごとに集落があり、お互いまった

動できたので、昨年からはものお地ころでした。

く交流がないんです。湾が隣り合っ区でも、同じ目的で支援をスタート

北上地区は、津波でほとんどが流ていてここに同時に避難してきてもさせています。ここも支援が手薄なされ、亡くなられた方も多かった。

つながらない。だけど行政の区分と地域ですが、北上とはまた住民性が沿岸部で家が流された方が高台の仮して一緒なので同じ場所にいる。そ違います。その地域に合わせながら、設に移っていらしたという状況のなんな感じです。だからみんなで一緒

ここでも継続支援も視野に入れて進か、巡回型のデイケアを行いました。

に何かをするっていうような空気でめています。

当初は、集会所は一度も使われていもありません。でも、ボランティア

そのなかで感じたのは、月日がない状態。地元にボランティア団体の人たちのおかげで交流が生まれ、経つと支援のニーズも変化する。今はなく、周辺地域の NPO の団体に16 回を終わるころにはだいぶ和や後は経済不安とか、住宅問題とか人

ボランティアとして参加をお願い

かになりました。それで地元の運動

それぞれに状況が変わってくるのし、一緒に回ってもらいました。い

サークルに活動を委譲して事業を終で、個別的に支援していく必要があ

ちばんの懸念は、言葉が違うのでい了しました。

るでしょう。メンタル面でのケアもきなり我々が仮設におじゃましても、若い兄ちゃんたちが来たけど何？ みたいに受け入れてもらえな
いのではないか、ということでした58

から。ボランティアの人たちが間に宮城県仙台市にある介護老人保健施設。定員100床、延床面積 6,800 平方メートルと民間の医療法人の老健の建物としては日本一の規模である。「人が辞めない職場をつくることが、介護の質を上げる」という考えで運営。職員の配置率・定着率も日本一高い。
「自立支援」「在宅復帰」に注力し、職員は原則施設内勤務を経てから在宅の現場に出ている。

多職種連携のケアチームが本領発揮
その後も、この地域の継続支援を

どんどん必要になってくるでしょう
し、そういう意味でも多職種が連携したこのケアチームが本領を発揮す
ることと思います。

支援
実施

支援時

Q

15

災 害 対 策マニュアル

被災地への支援を行う際に、どのような心構えが必要か？

被災地の負担を最優先に考慮することが重要です。さらに、支援先の復旧に伴うニーズの変化を受け止め、「求められる役割を果たす」という心構えを持ち、支援活動を行いましょう。

対応策①被災地の負担を最優先で考慮しましょう
災害発生時、被災地の行政機関は、救急救命等を②先方が求めるかかわり方、支援ニーズを理解したうえで行いましょう

優先し、介護まで手が回らない可能性があります。

被災地では、状況が刻々と変化し、それにより必また、被災地の介護事業者も既存利用者のケアが手要となる支援の内容やかかわり方が大きく変化しま

いっぱいで、新規に発生した要援護者などの支援ます。発生直後は応急期としてすべての被災者を対象

では手が届かないことでしょう。さらに、介護に関に安否確認、救援・救護活動、要援護者の避難生活する行政の職員や介護事業者のケアスタッフも被害

支援、瓦礫の撤去などあらゆる作業が必要となりまを受けていることが予想されるため、多くの分野です。この時期に介護の専門職であるという理由で業

人的資源不足に陥っています。

務を選んでいては、被災地の足手まといになりかね

そのような状況下で、被災地に支援受け入れのたません。そのため、応急期に支援を行う際は、どのめの事務的な負担を求めることは、他の優先的業務

ような業務であっても可能な限り柔軟に対応するこを妨げてしまう可能性があり、絶対に行ってはいけとが求められます。一方、復旧・復興期には、被災地ません。特に、連絡、調整をせずに被災地に赴くこ

での介護機能の復旧が進んできます。この時期には、とや、被災地の事業者や自治体に支援先との調整を

介護の専門職としての経験を活かし、被災地の介護依頼することは、被災地の負担を大きくしてしまう

サービスの維持・発展への支援が求められます。単ため、控えなければなりません。

に介護の人手としての役割を果たすことのみならず、被災地における介護体制の構築のために、被災地に適した新規事業の提案や実践なども求められます。

SUMMARY

まとめ○災害発生時に支援を行う際は、被災地に負担をかけないことを最優先に考慮し、活動を行う必要があります。
○被災地のニーズは刻々と変化します。効果的な支援を行うためには、そのニーズの変化を捉え、それにあったかかわり方や支援内容を選定する必要があります。

59

支援
実施

支援時

Q

16

支援先をどうやって決定するのか？

大規模災害発生後、被災地は大混乱に陥っている場合が多く、新規に支援先を見つけることは非常に難しい状況にあります。
そのため、 既存のネットワークや事業者団体、 専門職団体、行政機関等などを通じて支援先を探しましょう。
対応策①既存のネットワークを活用し②事業者団体、専門職団体、行政機関等から支援先を決定しましょう

被災地の情報を入手しましょう

大規模災害発生時に被災地に支援を行う場合、支被災地では、近隣の事業者からの支援が期待でき援先の選定は重要な問題です。東日本大震災では、ない可能性があり、そのような場合、被害のない遠被災地への支援を希望しても、うまくマッチングが方の事業者からの支援が必要となります。しかし、できず実際の支援を行うことができなかった事例も介護事業者の日々の活動のなかで、独力で遠方の事ありました。

業者と知り合いとなり、協力関係を構築するのは難このような事態を防ぐためには、被災地の介護事しいことです。そのため、日ごろから付き合いのあ業者や団体と連絡を密に取り、ニーズや支援先を選る、事業者団体や専門職団体、地元行政機関等を活定することが重要です。しかし、いざ災害が発生し用し、被災地の支援ニーズの情報を得ることも必要てから支援先を見つけることは非常に難しく、被災です。

した側も日ごろから信頼関係を構築している事業者

例えば、民介協では、被災地への支援経験を有しでなければ、支援の受け入れに抵抗感があります。

ていた民間介護事業者が被災地の事業者と連絡を取

実際に、今回支援を行った事業者の多くは、震災前

り合い、被災地の事業者がケアの現場で吸い上げたから関係のある先への支援を実施していました。そニーズを、事業者団体へつなぐ橋渡し役を担うことのために、大規模災害時は、既存のネットワークをで、その後の事業者団体全体からの支援を可能にし活用し、支援先を選択することが重要です。

たケースもありました。

SUMMARY

まとめ○被災事業者であっても、付き合いがない相手からの支援には、不安を感じることがあります。そのため、支援を行う場合は既存のネットワークのなかから対象先を選定することが重要です。
○被災地のニーズを単独事業者のネットワークで把握することは非常に難しいと考えられます。そのため、事業者団体、専門職団体、行政機関等を活用しながら、被災地の情報を入手することが有用です。

60

支援
実施

支援時

災 害 対 策マニュアル

Q

被災地支援のために派遣する人材の選び方は？

17

現場で臨機応変に判断が下せ、かつケアができる人材が求められます。また、 被災地の介護事業の復旧状況によって、 求められる人材が変化するため、 それに合った人材を派遣することが重要です。
対応策①現場で臨機応変に判断が下せ、かつ専門性の高い②応急期、復旧・復興期と、時間の経過に合ったケアができる人材を派遣しましょう

能力を持つ人材を派遣しましょう

大規模災害の被災地に対して人材を派遣する場

インフラの復旧や各種団体からの支援、地元事業

合、考慮すべきことは、その人材の「経験と資格」

者の復旧に伴い、支援する人材に求められる能力もです。被災地では、カルテのような要援護者の状態変化します。

を客観的に示したものがないため、スタッフがその東日本大震災においても、コミュニケーション能場その場で利用者の状態を確認しながらケアを行う

力やリーダシップがある人は、支援人材として時期ことが要求されます。

に関係なく派遣され、現地で活躍していました。復このような状況下では、多様なケアを行った経験

旧・復興期へと時間が経過するにつれて上記の能力やケア技術への知識等が問われることになり、現場に加え、利用者との関係構築能力がある人や介護技で判断しながらケアを提供できる経験豊富な人材が術がある人、現場経験が豊富な人などが被災地に派求められます。

遣され、現地の介護事業の再構築に資する活動が見実際に、被災地では、介護福祉士の需要が高まり、られました。

支援した事業者からも現場リーダークラスの人材や施設長クラスの人材が被災地に送られ、活躍するといった状況も見られました。

SUMMARY

まとめ○大規模災害発生時には、介護記録等、要援護者に関する情報がないなかでのケアとなるため、現場で判断しながらケアを行うことができる経験豊富な介護職を派遣する必要があります。
○被災地の介護事業の復旧状況に応じて、必要となる人材の要件は異なります。そのため、支援人材を派遣する際は、現地の復旧状況に応じて必要な能力を持った人物を派遣することが重要です。

61

支援
実施

支援時

Q

18

人的支援を行う場合の体制づくりをどうするか？
被災地に職員を送り出す場合、 送り出した職員の負担を軽減するために、１人の派遣期間が短くなるようにローテーション
を組んで対応しましょう。また、送り出した事業所のサービス提供体制を維持するための工夫も重要です。

対応策①支援にはローテーションを組んで②支援に送り出した事業所のサービス提供体制を

複数の人材を派遣しましょう

維持するための工夫も重要です

大規模災害の被災地に支援人材を送り出す際、特被災地に職員を送り出すと、送り出した側の事業定の人材を長期間派遣するのは、非常にリスクを伴所の職員も不足します。そのため、被災地に赴いたいます。現地でのケガや病気、家族と一定期間離れ職員の不足分をカバーする体制を構築することも必てしまうことによる精神的負担など、さまざまな問

要です。
東日本大震災で支援のために人材を派遣した事業題に直面します。
このようなことを回避するため、ローテーション
を組み、被災地に送り出す人材一人一人の負担を軽者では、被災地に送り出した人材の不足分をカバーする活動を、組織を挙げて行っていました。

減することが必要です。また、交代で派遣すること

また、被災地に派遣しない職員にも、被災地の支によって、多くの職員に「被災地での支援」という援をしていると感じてもらうため、実際現地に行っ貴重な体験を積ませることができるため、人材育成た職員が写真やその日の経験をまとめ、全社のインの面での効果も期待できます。

トラネットに掲載するなどの取り組みもみられまし

東日本大震災においても、多くの事業者がローた。

テーションを組んで複数の人員を派遣しており、職員 1 人あたりの支援期間を 1 週間未満に抑えていました。

SUMMARY

まとめ○被災地に支援人材を送る際は、職員各人の負荷を最小限にするため、1 人 1 週間未満の派遣となるようにローテーションを組んで対応しましょう。
○被災地に人材を派遣した場合には、送り出した側の事業所でも職員の不足が生じます。そのため、事業所をあげたバックアップも重要です。

62

支援
実施

支援時

Q

19

災 害 対 策マニュアル

職員を派遣する場合、何を準備すればよいのか？
被災地へ直接物資を送ることができるメリットを活かし、 被災地で不足する電灯やカセットコンロ等を持参しましょう。また、派遣する職員のリスクを軽減するため、 事前に旅行保険などに加入させましょう。

対応策①被災地に対しては電灯等、派遣する職員用として②被災地に派遣する職員を

は飲食料品、衣類などを持参させましょう

旅行保険に加入させましょう

東日本大震災では、被災地が広範囲にわたる大規

大規模災害の場合、被災地では、安全性が不十分

模災害であったことから、全国的にガソリンや電池であるため、派遣した職員がケガをするなどの二次などが不足しました。また、電気・ガス等が途絶し災害にあう可能性があります。また、インフラが復たため、電灯やカセットコンロなどが役に立ったと旧していない場合、衛生面が不十分となり、伝染病言われています。

などの危険性もあります。このようなリスクに備え、

このことから、被災地へ支援に赴く際は、電灯やボランティアで被災地に赴く職員に対して、支援活

カセットコンロ等を持参する必要があります。また、

動上有効となる保険に加入することが望ましいです。

現地の貴重な物資を消費しないように、派遣した職

しかし、社会福祉協議会が実施するボランティア

員用の飲食料品、衣類などは持参するとよいでしょ

保険は、個人で被災地への支援を行う場合にのみ加う。

入できるので、法人として支援する場合は、旅行保

一方で、救援物資と現地で不足する物資の需給の険などに加入することが望ましいでしょう。ただし、不一致があり、おむつなどの衛生用品、衣類、飲食

旅行保険は天変地異が免責事項となっていることに料品などは、大量に被災地に届き、余剰が出ていた

注意が必要です。もし事故等が起こった場合には、支ことが明らかになっています。

援先や支援機関と会社側が調整していれば、休暇中であっても労働災害の適用を受けることができます。

SUMMARY

まとめ○大規模災害の被災地では、さまざまなものが不足します。衛生用品や食料品は救援物資が行き届くことが多
いため、電灯やカセットコンロなどの支援が行き届かない物資を提供すると役に立ちます。
○支援のために派遣した職員が二次災害にあう可能性があります。そのため、旅行保険などに加入し、リスクを抑えることも必要です。

63

支援
実施

支援時

Q

20

支援側のスタッフが現地で直面する課題とは？
支援のために派遣された職員と被災地の要援護者や介護ス
タッフとの間にコミュニケーションの問題が生じる場合があります。また、被災地の惨状を見たことによる心的ストレスから、
支援スタッフに心の問題が起こる場合もあります。

①被災地の利用者、介護スタッフとの間に②被災地の現状や被災者の話からコミュニケーション問題が生じる場合があります

支援スタッフに心の問題が起こることもあります

東日本大震災の被災地では、支援を行っている職

被災地の惨状や被災者の体験談を見聞きすること

員と被災地の要援護者とのコミュニケーション問題

で、心的ストレスを受け、心的外傷後ストレス障害

や、現地の介護スタッフとの間にも同様の困難が生（PTSD）など心の問題に陥るスタッフが出てくるじる事例が見られました。

危険性があります。

これらコミュニケーションにかかわる課題を解決

ストレス耐性のある人物を選んでいても、過酷なするためには、ある程度時間をかけた信頼関係の構状況下で長く活動すると、精神的に大きなダメージ

築が必要となります。被災地にとっては、短期間でを受けることもあります。

交代するボランティアで、信頼関係を構築する間も被災地に派遣した職員が職場にもどってから軽いなく別の人材と交代してしまい、また一からのス

興奮状態になって、通常以上の業務をこなしたり、タートになった例も見られます。

活動が活発になるような兆候が現れた場合は、十分な休養を与え、また被災地で見聞きしたつらい状況を話す機会を与えるなどの配慮が必要です。それによって、PTSD を防ぐこともできるでしょう。

SUMMARY

まとめ○支援のために派遣した職員と被災地の要援護者や介護スタッフとの間にコミュニケーションの問題が起きることがあります。解決には、時間をかけた信頼関係の構築が必要です。
○大規模災害の被災地の惨状を見たショックから、心的外傷後ストレス障害（PTSD）にかかる危険性もあるため、派遣後の精神面でのフォロー等が必要です。

64

支援
実施

支援時

Q

21

災 害 対 策マニュアル

派遣を終了するタイミングはいつか？

支援先の通常業務体制が整った時点で支援人材の派遣を終了することが望ましいです。一方で、自社の負担の状況を勘案した撤退のタイミング決定も必要です。
①支援先の通常業務体制が整った後に②自社の負担の状況を勘案した支援を終了することが望ましいです

撤退のタイミングも考えましょう

実施した支援を引き揚げるタイミングの見極め

被災地に対して支援を行う事業者にとっても、支は、非常に難しい問題です。現地のケア体制が不完

援期間の長期化は、金銭面、人的資源面での負担が全な状態で、支援の手を止めてしまえば、現地の介増大し、自法人の通常業務に影響が出る恐れがあり

護サービスの継続が難しくなり、多くの要介護者がます。

ケアを受けられない状況に陥ります。
一方で、支援が長期化すると、被災地における地元介護事業者や要介護者本人にとっての自立の妨げとなってしまうことも想定されます。
東日本大震災においても、支援先となった被災事
業者の通常業務体制が整ってからの支援人材の派遣終了を決定した事例が多くなっています。

支援を行う際には、現地への交通費や派遣した職員の食費、活動費、必要な機材の費用など多くの経費が必要となります。
また、被災地へ派遣した入浴車輌などの機材はその期間自法人の業務で使えないため、機会損失が発生する可能性もあります。
東日本大震災での支援状況を見ると、支援の際の費用は、一部では、支援活動に対する費用補助などでまかなうケースも見られましたが、原則として、支援側が負担することになります。
そのため、支援を行う際は、自法人が対応可能な範囲の予算規模で行うことが継続的に支援を行ううえで重要です。

SUMMARYまとめ○被災地の支援を終了する際は、被災地の介護体制が通常の体制にもどってからにするなど、現地の状況に合った時期の判断が必要です。
○支援の際の費用負担は、原則として支援した事業者側の負担となります。そのため、自法人の対応可能な範囲内で予算を組み、支援することが継続的な支援を行うために重要です。

65

3.11あのとき、そしてその後……

支援のニーズは、
日常の小さなことにも潜んでいた
株式会社新生メディカル

介護支援専門員方言を理解することが支援の始まりだった
最初、とまどったのは、言葉の違いでした。特に牡鹿半島という地域
は、方言が強くて、
コミュニケーショ

大丈夫」って自分に言い聞かせていました。

仮設住宅では新型の電化製品がネックとなる

藤井尚子 さん
震災発生当初の 2011 年 4 月から
11 月までの長期にわたり、民介
協のボランティア支援に携わった
新生メディカルのケアチームのリーダー的存在。当初は石巻市内、のちに牡鹿半島にも支援に入る。

ンが難しかった。でも、私はもとも仮設住宅では、電化製品とかみんとよその方言がとても好きなので、な新しいので、高齢者の方は意外とると「あの人もこういうことで困っ知らない言葉をきくと書きとめて、

使い方がわからないんですね。だかとるらしい」って別の困っている人

岐阜で待機してくれていたスタッフ

ら使っていないというケースも多くのことを教えてくださったり。

たちにクイズ形式で送って、みんな見られました。それをヘルパーに「電と共有するようにしていました。た

源が入らないんだけど」と聞いてくとえば「ぶのと冷やす」って言われる方も多かったです。最近の製品ったとき何？？ですよね。でも、一緒てボタンが突起していないので、ど

自 分 に と っ て 知 ら な い 土 地 で、にまわってくれた地元のぱんぷきん

こが電源かわかりにくいんですね。

利用者さんのところにスタッフと一さんのスタッフにそれを聞くと、首しかも主電源がいつも赤くついてい緒に行って、支援する機会が持てたの後ろのことなんですね。

るから怖くて使えない。

ことは大きな経験でした。私は日ご

収穫は、いままでやってきたことを被災地で実践できたこと

牡鹿半島の方は、民謡が好きで実はお風呂の使い方がわからな

ろ大垣の事業所でケアマネとして勤よく歌われます。歌が始まれば、踊くて何日もお風呂に入っていなかっ

務していますが、私が職場をあける

りが出るみたいな感じで。私たち岐た、ということもありました。シャことで、残ったスタッフたちが綿密

阜の人間は、歌は歌っても踊りまで

ワーの使い方がわからなかったとにミーティングを重ねて、留守がでは出てこない。皆さんそういう意味

か、ガスのつけ方がわからなかった

きる環境が整うくらいに成長したこ

では解放的で、話しやすい方たちでとか。また、洗濯機も全自動になっとも、成果といえるでしょう。

した。海沿いの方たちですから、だているので、難しいという方も多くいたい漁に出ていたか、その奥様がいらっしゃいました。

ほとんどでした。

66「ここは津波で残ったところだからまた違う介護事業所のスタッフと横のつながりが持てたことも新鮮な

隣近所がバラバラになってし経験でした。弊社がずっと蓄積して訪問の時間がなんかの拍子にタイまったので、訊ねる相手に事欠いてきた巡回型訪問介護のノウハウを地

ミングがずれたことがあります。そいるということ。これは小さなこと

元のぱんぷきんさんに伝えながら、のときに「来んかと思った」と初めのようですが、家のなかではどれも利用者さんを支えていくことが実感て言ってくださったのには、感動しとても大事なことですね。それを私できたのも収穫といえます。

ました。

たちがおじゃました際にぽろっと

個人的には、いままでこんな長期

余震がずっと続き、牡鹿の場合、おっしゃることが多かった。それがで家をあけた経験はなかったのです

地震が来る前に「ごおー」っていう解決したら、おうちでふつうに暮らが、子どもたちをはじめとする家族

海鳴りのようなものが聞こえて、そせるようになって、前向きな気分にからの後方支援が得られたのも大きれがとても怖かった。そのたびに、なり外に出られるようになった。すかったと思います。

3.11あのとき、そしてその後……

神奈川の「ケアマネ隊」。
切れ目のない支援の秘訣
ＮＰＯ法人神奈川県介護支援専門員協会

理事長

査から入りました。地震発生後まだ

2 泊 3日の数珠つなぎの支援のしくみづくり

施設長

間もなかったこともあり、町民のだ

阿部充宏 さん（写真中央）

れがどこにいるかもわからない状況

藤沢の特養の施設長で、神奈川県ケアマネ協会の理事長として、自身も何度も被災地に足を運び、ボラ
ンティア支援が手薄だった女川町にシームレスな支援を送り続けるためのしくみづくりに専心した。支援する側は、受け入れ側に対する最大限の配慮が必要という。

神奈川県ケアマネ協会の支援活でしたので、まずは調査票を地域包動のスタートは、震災約 1 ヵ月後の括支援センターのスタッフと一緒に

4 月 15 日からで、当初は１週間ほつくることからスタート。自宅が半

みなと特別養護老人ホームラ・ポール藤沢

ど石巻市の湊地区に入りました。そ壊して依然自宅に住み続けている人の後、知人を介して、ぱんぷきんのの調査や仮設住宅に入っている人たも多い。心が重くなって帰ってきて

渡邊常務さんと知り合い、「女川町

ちの調査も行いました。

から精神科にかかっても責任は負えないので、それに耐える自信のないにはボランティアがいなくて困って実際に現地に行ってみるとわかっいるから」ときいて、4 月末より女たのは、「何してほしいですか？」と川町にボランティア派遣を開始しま

聞くよりむしろ、「こういうことがあとはボランティア保険に加入した。

私たちにできるけど、どうですか？」っするなどして自分の身は自分で守っ「ケアマネ隊」の活動は、2 泊 3て提案するほうがよいのだと。する

てくださいとも伝えました。余震に日を原則とし、数珠つなぎに支援をと「じゃ、やってください」となる。

ついても責任は持てませんので、家途切れさせないことを使命と考えま

実際役場の方だって被災しているわ

族とよく相談してください。もしそした。そのためのしくみをきちんとけで精一杯ですから、負担をかけれがだめなら、カンパというかたち

つ く れ た こ と が、2011 年 の 12 月

ちゃいけない。支援を受け入れる側や、物資で支援するかたちもありままで長きにわたり支援が継続できたの人たちの立場を配慮することが大す。自己満足だけで行くのはやめて事だということも学びました。

ください。また、何でもその場で必きも要因だと思っています。その際に胆となったのは、4 人 1 組となって神奈川発着でレンタカーを借りて行く

ボランティアの条件と覚悟

人はやめてくださいと。

要なことをお手伝いするのが仕事ですから、必要であれば泥かきだってありなんですということも話しましということ。お金も初期のカンパ

ケアマネ隊が初めての人には必300 万円とその後に出た赤い羽根ず事前説明会を行いました。どうい「 災 害 ボ ラ ン テ ィ ア・NPO 活 動 サ

う内容の支援をするか。調査のしか2011 年の 12 月で数珠つなぎのポート募金」をもとに参加者に持ちた。それからこれだけは守ってほし支援はいちおう終了しましたが、い出しのないかたちにしたことです。

いという約束事だったり。どんどん

まは継続支援として今年（2013 年）

実際、リピーターを含め 100 人

現地の状況も変わったので、もどっの 1 月より女川町の社会福祉協議会を超えるボランティアを継続して出て来たメンバーの話をもとに、綿密と連携して、ヘルパー研修をスターせたのは、協会としてひとつの成果に説明会を開きました。

トしています。町の 8 割が流れてしと思っています。

支援は請け負い型でなく提案型がベスト
ケアマネ隊は最初、避難所の調た。

その際にお願いしたのは、自分まったので、インフラの整備も大事のメンタリティーを担保してほしいですが、まずは「人」。人で闘いまということです。私たちが避難所としょうよ、と人材育成をめざしていか仮設に行くと、被災者同士では語るところです。

れないことをどーんと話されること

67

在宅介護事業所における災害対応策ノート
必ず事業所のスタッフとディスカッションを行い、下記の各項目を記入してください。また、記入後は事業所内への掲示やスタッフへの配布を通じ、情報の共有を進めてください。

■ 事業所周辺地域のハザードマップ
市区町村のホームページから事業所周辺地域のハザードマップをダウンロードし、添付してください。また、事業所の災害リスクをスタッフ間で共有してください。

○ハザードマップを添付■ 大規模災害発生時の避難場所
あなたの事業所の最寄りの避難場所を調べ、記入してください。
避難場所

内

容

一次避難場所

災害時の危険を回避するため一時的に避難する場所

広域避難場所

大規模公園や大学など大人数の避難者を収容できる場所

収容避難場所（避難所）

被災した住民が一定期間の避難生活を行う施設事業所から最寄りの避難場所■ 災害の種類に応じた避難先
それぞれの種類の災害が発生した際にどこに避難すればよいか調べ、記入してください。
災害の種類
地震
津波

68

事業所から最寄りの避難場所

■ 事業所以外の場所にいる際の対応
事業所以外の場所にいる際の対応を内部で議論し、事業所としての方針を定めてください。
状

況

行

動

ご利用者宅
移動・送迎中■ 安否確認の方法
事業所スタッフの安否確認の方法を記載してください。また、（携帯電話の不通など）想定していた安否確認方法が使用できなかった場合の確認方法を記入してください。
安否確認方法①

安否確認方法②：①で想定していた連絡方法が使用できなかったとき■ 安否確認ができなかった場合の対応
何らかの原因で安否確認ができなかった場合の対応方法を事業所内部で協議し、事業所全体の行動方針を定めてください。
（管理者など）安否確認を行う側の対応（ヘルパーなど）安否確認を受ける側の対応

69

■ 利用者関連の問題点
利用者の安否確認や自宅への送迎方法、利用者家族との連絡など、災害発生時に利用者に関連して問題が発生しそうな点について事業所内で議論し、その結果を記入してください。
検討事項

関連するサービス

発生しそうな問題点

		■ 利用者関連の問題への対応
上記の利用者関連の問題への対応策を記入してください。
検討事項

対応策

■ 事業所内の災害対応体制
事業所内の災害対応力を高めるために必要な小グループ（社内消防班、個人情報持ち出し班など）を検討し、各グループの体制と役割を記入してください。
班

70

名

リーダー

メンバー

役

割

■ 緊急時の主要な連絡先
災害発生時に連絡を取る可能性がある先について、電話番号等の連絡先を記載してください。
連絡先名

連絡先

市区町村の役所
最寄りの地域包括支援センター
最寄りの病院・診療所■ 防災対策に関するディスカッションの記録
実施年月日

ディスカッション内容

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

71

■ 災害備蓄品管理リスト
品目（飲食料品、
衛生用品など）72

品名（保存食料、水、おむつなど

収納・格納場所（○○のキャビネット
下段など）

消費期限
更新時期

購入年月日
年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

年

月

日

■ 被災事業所

訪問者向け伝言用紙（事業所の入り口等に貼付してお使いください）事業所スタッフ⇒事業所を訪問された方へ事業所にお越しの方へ
当事業所の職員および利用者は、・職

員：におります。

・利用者：におります。

職員・利用者の被害は、 あり ・ なし ・ 確認中
事業所の再開は、

年

月

です。

日の予定です。

（※再開時期が未定の場合は「未定」と記入）

お急ぎの方は、

まで（※携帯電話、メールアドレスなどの連絡先および連絡先氏名を記入）

ご連絡ください。

73

74

月

月

月

月

月

月

月

月

月

月

月

月

年

年

年

年

年

年

年

年

年

年

年

年

訪問日時

日

日

日

日

日

日

日

日

日

日

日

日

訪問者氏名・法人名

ご訪問の目的・伝言至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

至急 ・ 落ち着いてからで可連絡不要

事業所からの連絡の緊急度（原紙をコピーのうえ、事業所の入り口等に貼付してお使いください）事業所を訪問された方⇒事業所スタッフへ■ 被災事業所 訪問者用伝言用紙
ご連絡先／避難先

３部

第今後に向けて女川町、釜石市、いわき市といった被災自治体に対するヒアリングの概要と、本事業の委員長である東北福祉大学大学院・小笠原浩一教授へのイン
タビューを掲載。また、調査から得られた情報を踏まえ、在宅介護事業者の全国団体である民介協として、行政に対して被災地の復興および地域の福祉防災力の向上に向けた提言、問題提起を行います。

自治体レポート 1【 インタビュー実施概要 】

宮城県女川町
女川町の被災状況□ 日 時：2012 年 8 月 29 日
□ インタビュー協力：女川町 健康福祉課参事 佐藤 毅さん、同健康福祉課技術補佐 三浦 ひとみさん、女川町社会福祉協議会事務局長 佐々木 茂博さん

元にないことに不安を覚えはじめ救

た、民介協の訪問入浴サービスの提護所に殺到した。そのため、処方箋

供も、電気も水もない状態での支援薬が不足。その解消のため、町の職であったため助かった。

宮城県の沿岸部に位置する女川町

員が内陸の市町村へ市販薬の買い出

今回のような緊急時には、長期かは、津波による大きな被害を受けた。

しを行うなど対処したが、抜本的なつ組織的な支援が非常に有用だと感

震災前の人口は 10,014 人であった解決に至らず、最終的には、15 日

じた。事業者団体等の組織的によるが、震災後の人的被害は死者565人、に米軍のヘリコプターによる救援物

支援の場合、支援団体側で各自に人死亡認定者 256 人、行方不明者 6 人

資の投下が始まってから解決した。

員のローテーションを組み支援を進にのぼり、家屋への被害も 4,411 棟で発生している。
水道は 3 月中、電気は 4 月 7 日に要介護者の支援に向けて動き出した時期

くいったように思われる。
介護スタッフは、震災当初から不復旧したが、余震の影響で復旧が再

震災 4 日目の３月 14 日より、要足していたが、宮城県の介護福祉士

度遅れ、最終的な水道と電気の完全介護者へのケアを行うため、一般の会が 3 月 19 日以降、支援スタッフ

な復旧は 4 月中旬と、ほとんどのイ

避難者と同居が難しい要介護者を地を送り込んでくれた。その際、介護

ンフラの復旧が 5 月の連休明けまで

域福祉センターに移動させ、福祉避

福祉士の資格を持つ支援スタッフが延びてしまった。

難所の認定を行った。その他、町内夜勤を担当してくれたため、震災以

女 川 町 で は、 高 齢 者 の な か に

30 ヵ所の避難所にいた要介護者に降、働きづめだった町内の介護職員

1960 年のチリ津波の経験を持つ人

ついても、町が情報を集約し、適宜、がようやく休息を取れるようになっが多く、当初の津波情報の予想では

福祉避難所に集約してケアを提供したのは大きい。

波の高さも低かったため、18 メーた。

支援を受けるにあたっては、通信

トルの津波の襲来に対応できず、避福祉避難所の開設当初は、要介護手段が衛星電話しかなかったため、難所も被災してしまう悲劇となっ者 11 人、家族 2 人に対し、町の職町内の被害情報を外に発信することた。 結 果 と し て、 被 災 者 の 7 割 が員 5 人と社会福祉協議会のデイサーができず、十分な支援を得ることが65 歳以上で、特に 75 歳以上の被災

ビス職員 8 人がサービスにあたっ困難であった。他の自治体からは、者が多かった。

た。福祉避難所は 9 月まで設置され

FAX やメールで支援要望を送ってていた。

もらいたいと言われたが、これらの震災直後の対応

また、女川町内には障がい者のた機器が使えないため、情報を発信す

めの支援施設がなかったため、障がることができなかったという事情が町の中心部が大きな被害を受けた

いのある人は石巻の施設に搬送し、ある。また、あまりにも被害が大きため、東日本大震災当日の夜には、透析が必要な人については、町が車

く、被災者の捜索活動の妨げになる

約 2,500 人もの避難者が高台にあるを手配し石巻赤十字病院までの通院ことを防ぐため、個人のボランティ

総合体育館に押し寄せた。町では、を支援した。

ア募集を広く公にすることも不可能だった。

総合体育館内に救護所を設置し、歯科医師を中心に被災者の手当てにあ

外部からの支援の受け入れ

外部からの多数の支援の申し出に対して取捨選択をしている時間がな

たった。

76

めてもらったので、引き継ぎがうま

震災 3 日目の 13 日には、慢性疾

石川県や鹿児島県から長期にわたかったため、各部局で支援の必要性

患を抱える人たちが、持病の薬が手る支援があり、非常に助かった。まや受け入れの有無を判断する体制をReports of Self-Governing Bodies
自治体レポート■ 自治体、団体からの支援一覧
時

期

支援者

★女川町資料より作成

ルート

延べ人数

業

務

3/19
4/1 〜 5/31

宮城県介護福祉士会
日本介護福祉士会

事 務 局 長、 会 79 人
長、県
（介護福祉士）

福祉避難所避難者への見守り声掛け、移動介助、夜間の排泄・
歩行介助等

3/31

女川町立病院

直接

22 人（介護福祉士）

福祉避難所避難者への見守り声掛け、移動介助、夜間の排泄・
歩行介助等

4/5

石川県

宮城県

126 人
（保健師等）

避難所の感染症対策、健康情報の収集、保健指導

4/6

鹿児島県

宮城県

8 人（医師、保健師等）

住民の心のケア、保健指導、事業の企画

4/29 〜
11/18

神奈川県介護支援専
門員協会

ぱんぷきん株式会社

170 人

避難所における65 歳以上高齢者の実態把握訪問調査
津波被災のない地域の65 歳以上高齢者の実態把握訪問調査
仮設住宅入居者健康調査

4/30 〜 5/10
6/24 〜 7/31

日本介護支援専門員 日本介護支援専協会
門員協会理事240 人

避難所における65 歳以上高齢者の実態把握訪問調査
津波被災のない地域の65 歳以上高齢者の実態把握訪問調査
仮設住宅入居者健康調査

5/14

女川町立病院直接

22 人（PT ／ OT）

福祉避難所避難者への ADL 評価、集団リハビリ指導、個別リハビ
リ指導等

5/27

民介協

ぱんぷきん株式会社

236 人

避難者への移動入浴支援（個別入浴支援）

6/30

世田谷ボランティアセ
ンター

女川町社会福祉協議会

131人（看護師、 ○看護師⇒避難者の健康管理
介護福祉士）○介護福祉士⇒避難者の見守り、声掛け、移動介助、排泄介助等

7/2 〜 8/29

女川町ボランティアセ
ンター

女川町社会福祉協議会

58 人（看護師） 避難所避難者への夜間緊急対応

だ。

整えた。その結果、迅速かつ現場の本町の場合、支援物資の備蓄場所

ニーズに即した支援につながったととなる公共施設が町内の学校などにそのため町では「女川町地域ささ思う。

限られてしまう現状がある。そのたえあい体制づくり」として、新規にめ教育委員会等との調整が必要とな雇用したことから専門員および生活

り、今後の物資備蓄の実現には時間支援相談員により在宅高齢者を含めがかかるかもしれない。

た見守り支援を行っている。仮設住

震災から得られた教訓と
今後の課題

さらに、大規模災害に対処するた宅が設置されている地区を含めて町

東日本大震災以前から、要援護者

めには、行政、自治会、民間企業が内全地区で自治会がようやく復活しリストの作成に着手しており、予定

事前に協力関係を構築し、そのなかたが、復興公営住宅の完成後は、住では 2011 年の秋には完成すること

で行政は、連絡、意思の疎通、情報民が再度バラバラになってしまう可になっていたが、消防、警察などに共有などの支援を行うコーディネー

能性が高く、改めてコミュニティ再情報を開示する前に東日本大震災がターとしての役割を担う必要がある

生を進める必要がある。

発生してしまった。

と考えている。

町の再生には、「町民が支えあい

２）今後の課題

誰もが生涯いきいきと暮らせる町に

１）教訓

また、女川町独自の事業として、冷蔵庫に備蓄する緊急医療キットを

2011 年の 5 月から 11 月にかけてする」という共通の目的のもと、会各世帯に配布する予定だったが、発仮設住宅への入居が始まったが、震合を定期的に持ち、住民全員で地域

送前に津波により流出してしまった

災前の地域コミュニティが復活してづくりを行うことが重要だと考えてため備蓄はすべて失った。

いない状況が続いているのが現状

いる。

77

自治体レポート 2【 インタビュー実施概要 】

岩手県釜石市□ 日 時：2012 年 8 月 31 日
□ インタビュー協力：釜石市 保健福祉部 高齢介護福祉課課長補佐 臼澤 渉さん、同高齢介護福祉課 地域包括支援センター 川崎 達巳さん

れてしまい、避難してきた多くの市

釜石市の被災状況

民とともに、翌朝まで建物内に缶詰状態となった。

外部からの支援受け入れ

釜石市における地震と津波による通常、災害発生時には、市や地域

死者・行方不明者は 1,041 人にのぼ

包括支援センターの職員が高齢者な

震災翌日の 3 月 12 日には日本赤り、約 4,600 戸あまりの建物が全半

どの要援護者の状況把握を行うが、十字社の医療チームが入り、その後、壊するなど甚大な被害を受けた

今回は災害の規模が極めて大きく、順次、自衛隊などの支援が始まる。

（2012 年８月現在）。ピーク時には物資の調達や遺体の対応など行政と介護事業者団体や専門職団体からの市内に88 ヵ所の避難所が開設され、してやらなければならないことが多支援受け入れについては、市の社会約 4 万人の市民のうち要介護者を含かったため、安否の確認等を直ちに福祉協議会にボランティアセンター

む 1 万人近い人たちが避難生活を強できる状況ではなかった。

を立ち上げ、そこが窓口となって対いられた。
ま た、 今 回 の 震 災 で は 市 内 に
22 ヵ所ある介護事業所のうち約 3

要介護者の支援に向けて動き出した時期応した。2012 年８月現在でも青年海外協力隊や全国心理業連合会の人たちが、仮設住宅に住んでいる高齢

割が地震や津波により被災し、市北初動の対応が少し落ち着きを見せ者を対象に介護予防教室やカウンセ部にある鵜住地区の養護老人ホームた震災発生から 1 週間くらいが経過

リングを実施している。介護予防やでは 2 人の入所者の方が亡くなるなした時期に、被災をしていない市内

PTSD のケアなどの経験がある専門

ど、高齢者介護の現場も大きな影響の介護事業者ら関係者が集まり、情家を派遣してもらい、非常に助かっを受けた。

報共有のための会議を行った。そのている。

今から振り返ると、被災から１ヵ会議では、事業者の被災状況に関す

一般のボランティアの受け入れに

月間は目の前の問題対応に忙殺さる情報が交換され、利用者宅を訪問

ついては、これまで多くの団体かられ、その後、6 月ぐらいには少し落するためのガソリンの確保などが問支援の打診をいただいたが、特に必

ち着いてきて、お盆の時期には一段題として挙げられた。

要のないものに関しては支援を断っ落したという印象だ。現在は、復旧

また、3 月中旬には市の災害対策ている。災害ボランティア等の経験から復興に向けた局面にさしかかっ

本部からの指示に基づき、すべてのが豊富な人が中心となって活動するており、庁内も再び慌しくなってい避難所を訪問し、避難者のうち介護のであれば問題はないが、あまり支る。

が必要な方や精神的に不安定な方に援経験のない人の場合、こちらから関する情報の収集を行った。その後、いろいろと依頼するのは少し不安な

地域包括支援センターと居宅介護支面がある。また、支援に来ていただ

援事業者が協力をして、在宅の方をけるのは非常にありがたいのだが、含む高齢者全体の状況把握に向けた

その一方でコーディネート（場所の調査を実施した。

設定や必要な物資の調整、日程調整

震災直後の対応
震災当日は高齢介護福祉課や地域包括支援センターが入る保健福祉セ78

ケアを提供してきた。

ンターの 1 階部分がすべて津波の被なお、大規模な状況把握を進める等）をすべて行政に任せられても対害を受け、ライフラインも遮断され前に、庁舎の近隣に住む要援護者に応しきれないというのが現状だ。

てしまった。水が引いてから外に出

ついては職員が直接訪問して安否確て状況を把握しようとしたが、出入認を行っており、避難所の要介護者

口が押し流されてきた瓦礫でふさがに対しては市内の事業者と協力して

Reports of Self-Governing Bodies
自治体レポート

でいただくことではな
いか。また、近所でお互いに声をかけ合うことができるしくみづくりも必要と思われる。
支援体制については、介護版の DMATのようなものがあればよい。たとえば、災害発
生直後には（医療の）DMAT が 救 急 医 療 を提供し、その後、福祉避難所に移行した段階
で 介 護 版 DMAT が ケアを行うといった流れが構築できれば、要介
護 者 の ADL の 維 持 等に非常に有効であろう。
２）今後の課題
現在、仮設住宅から被災した釜石郵便局

復興住宅へと移行する
準備段階だが、復興住

要介護者を取り巻く状況の変化た。そうした問題に対応するため、
へい

本市では東京大学などと連携し、平た宅に移行した後の要介護者の見守り
体制や介護体制をどのように構築す田地区など一部の仮設住宅にサポーるかといった点が非常に難しい。こ

要介護の認定状況を見ると震災前

トセンターを設置している。仮設住れまでサポートセンターの職員や仮には認定率が 17％台であったのに対宅のなかに福祉拠点を構築するとい設住宅の住民と新しい人間関係を構し、震災後は 19％台まで上昇した。

う考えは、2011 年の 4 月からスター築してきた人が、復興住宅に入居す避難所等での不活発な生活により元トした。中越の地震の際に同センることによって地縁・人縁が失われ、気な高齢者が要介護状態になってしターが高齢被災者の孤立防止や

社会的孤立が進む可能性もある。孤まった可能性がある。しかし増加し

ADL の維持に役に立ったという話

立死や自殺等のリスクが高まると予た分すべてが介護保険サービスの利を研修等を通じて職員が共有してい想されるなかで、行政として切れ目用につながっているわけではなく、たことが、設置に向けた動きがスのない支援の必要性を感じている。

被災地に 1 人で暮らす親などを心配

ムーズに進むきっかけとなったので

また、これまで、ボランティアなし、介護が必要なときにすぐにサーはないか。

ビスが受けられるよう、家族が認定だけでも受けさせるというケースが増えているのではないかと思われる。
また、避難所から仮設住宅への移震災から得られた教訓と
今後の課題
１）教訓

どの多くの支援を受けて生活していた方たちが、支援がなくなった後に自立した生活ができるのかという点にも不安を感じる。本人のためにも今後の自立した生活を見据えた支援

行が進むにつれて、環境の変化に

今回の震災を踏まえて高齢者の津が必要であり、本市としては今後も伴って認知症が悪化したり、社会的波被害を防ぐために根本的に必要な高齢者の介護予防を重視した取り組

孤立の状態となる人が多く見られことは、高台などの安全な所に住んみを進めていきたいと考えている。

79

自治体レポート 3【 インタビュー実施概要 】

福島県いわき市□ インタビュー協力：いわき市 保健福祉部 長寿介護課介護予防係係長 大谷
奈美さん、同保健福祉部長寿介護課企画庶務係主査 青木 健一さん

高齢者のなかには、認知症の重不足が生じ、自動車で利用者宅まで度化や徘徊など、一般避難所での対訪問することが不可能となった。ま応が困難な人も出始めたため、市内

た、断水等の影響により、サービス

いわき市の被災状況は沿岸部とに 1 ヵ所、医療・介護専門のケアを提供の中断を余儀なくされた事業者

内陸部で大きく異なる。沿岸部は津提供する避難所を開設した（開設時があった。民間の在宅介護事業者の波による被害が大きく、多くの住民

期は 3 月 17 日～ 5 月 31 日の約 2 ヵサービス再開時期は、ガソリンが十が長期間の避難生活を余儀なくされ

月、
実利用人数は 34 人）。そこでは、分供給されるようになった後の 3 月た。一方、内陸部では、3 月 11 日

DMAT や JMAT、市医師会による医終わりから 4 月の初めが多かった。

のほか 4 月 11 日の余震の被害が大療提供のほか、介護ボランティアがこのような状況から、震災発生きかった。今回の震災により亡く

24 時間体制でシフトを組み、介護後から 3 月末までは、地域包括支援

なった方は 430 人、建物被害は全や医療が必要な避難者に対して支援センターと稼動可能な各種サービス

壊から一部損壊まですべて含めるとを行った。

事業所、居宅介護支援事業所のケア

いわき市の被災状況は？

本市では災害に対する地域防災マネジャー、地域住民を含むボラン

計画は策定されていたものの、東日

ティア等が連携を図り、在宅や避難

また、原発事故の風評被害に伴本大震災のような大規模な災害の発所の要介護者等の支援にあたった。

い、
市内の物流機能が大きく麻痺し、生を想定した具体的なマニュアルとさまざまな物資が不足した。特に困はなっていなかったことから、発災窮したのがガソリンである。国から直後は、避難等の状況について、その被災自治体に対するガソリンの供の全体像を把握することが困難で給はすでに 3 月 16 日より始まってあった。

90,482 棟に及ぶ（本市災害対策本
部週報、2011 年 12 月 5 日付）。

いたが、運搬先が郡山市とされたため、約 70 キロ離れた郡山市までガ
ソリンを受け取りに行かなくてはな

要介護者の支援はいつ開始したか？

外部からの支援をどう受け入れたか？
震災翌日の 3 月 12 日に DMAT お
よび JMAT が市内に入り、市の医師会と連携をしながら避難所を巡回し、診療を行った。
また、市、社会福祉協議会、市

らず、市全域にガソリンが供給され長寿介護課では、震災発生後か内の民間ボランティア団体（災害ボ

るには時間がかかり、その間、職員ら高齢者の安否確認と施設の状況確

ランティアいわき）の 3 機関で協議の通勤や在宅介護事業者のサービス認に追われた。在宅高齢者の安否確し、介護ボランティアの募集や避難提供に大きな支障が生じた。

認については、地域包括支援セン

所の支援、福祉施設に対する給水車

ターや居宅介護支援事業所等と連携の貸し出しなどを行うボランティア

して行った。

センターを 3 月 16 日に立ち上げた。

震災直後どう対応したか？

80□ 日 時：2012 年 11 月 6 日

民間の介護サービス事業者につ本来であれば震災の翌々日の 13 日

翌日にはすでに避難所が 127 ヵ

いては、地震・津波による被害のほに立ち上げる予定だったが、原発事所開設され、各避難所へ市職員を配か、原発事故による避難やガソリン故が生じたため、ボランティアへの置して、食料等の物資の提供を行う

不足によって、サービス提供を中止

安全配慮から、立ち上げ時期を延期とともに、避難者からさまざまな要

せざるを得なかった事業所が発生しせざるを得なかった。

望を聞き取るなどし、各地区の保健た。
原発問題が表面化するにつれて、

4 月 4 日、ボランティアセンター

福祉センターに情報を集約させ、被サービス事業者の職員が市外に避難機能を社会福祉協議会に移転し、一災者のニーズ把握に努めた。

したことによる人員不足やガソリン

般のボランティアの受け付けを開始

Reports of Self-Governing Bodies
自治体レポート（2012 年 11 月現在）。

した。現在までに、市内外からのべ援センターと社会福祉協議会、地域

60,000 人近いボランティアの支援

ボランティアが連携して、高齢者が地域づくり支援を担う行政や地を得て、約 8,000 世帯に対し、家屋積極的に参加できるサロン等を実施

域包括支援センター、社会福祉協議の片づけや清掃の手伝いを実施ししている。加えて、かつての沿岸部

会としては、従来からのコミュニた。大規模災害だったため、ボランの住民が市内各地の一時提供住宅等

ティ住民と被災者、市外からの避難

ティア数に対して被災者のニーズのに点在してしまっているため、交流者が地域で交流できるよう、連携し数が多く、マッチングに苦慮した。

サロンを立ち上げ、沿岸部に居住しながら調整の役割を果たしていかな

8 月 8 日には、それまでのボランていた人たちに集まってもらい、シければならないと考えている。

ティアセンターの機能を、生活再建

ルバーリハビリ体操などの介護予防

また、市外から避難してきてい活動を主目的とした復興支援ボラン事業と交流事業を開催し、ADL のる方のうち、介護サービスを必要とティアセンターへと変更した。現在維持や社会との関係づくりを支援しする高齢者については、避難元市町は 25 人の生活支援相談員を中心に、ている。

村と情報交換しながら、迅速かつ正仮設住宅や民間の借り上げ住宅、雇また、各地区の地域包括支援セ

確に状況を把握し、介護サービスに

用 促 進 住 宅 を 含 め た 2,177 世 帯

ンター、保健福祉センター、民生委

つなげていくことも重要だ。
加えて、（2012 年 10 月末現在）に対して戸員、社会福祉協議会で情報交換を行

高齢者の閉じこもり予防、介護予防

別訪問を行い、安否確認と生活相談

いながら、地域内の高齢者のみ世帯についても、今後も引き続き行わなを実施している。また、被災高齢者と高齢者独居世帯などの情報把握とければならないと考えている。

のみならず地域住民との交流の場と早期支援に心がけている。

して、仮設住宅等の集会所において交流サロンを定期的に開いている。
個別訪問を始めたころは、心の声を聴くことができなかったが、訪震災から得られた教訓と
今後の課題
１）教訓

問を重ねるにつれて、信頼関係がで今回のような大規模な震災におき、悩みや相談を打ち明けてくれる

いては、個人レベルの対応が非常にようになった。

難しいと感じた。行政が単独で支援を行っても、個人の生活部分までは要介護者を取り巻く状況は？

十分に対応できない面がある。そこ
で、行政と地域包括支援センター、本市では、いまだに多くの被災あるいは、地域包括支援センターと者が応急仮設住宅等一時提供住宅で民間事業者とのネットワークを強化の生活を余儀なくされている

し、個々の住民の課題にアプローチ（2012 年 11 月現在）
。一時提供住していくことが重要だ。

宅での生活長期化により ADL が低

２）今後の課題

下する高齢者も発生している。従来本市が他の被災地と大きく異は広い一戸建ての家に住んでいた高なっている点は、震災以降、人口が齢者が、１K 等のアパートに移るな

増加傾向にあることだ。これは原発

ど住環境や地域環境が変化したこと

事故により、市外から本市に避難す

により、活動量が低下していることる人が増大したことが大きな原因とが一因と思われる。要介護認定率も考えている。震災以降、市内から市

震災前に比べると上昇傾向にある。

外に避難した市民が 7,417 人である

現在、高齢者の地域での孤立やのに対し、市外から市内へ避難して閉じこもりを防ぐため、地域包括支

きた方々は 23,867 人となっている

81

東日本大震災に伴う被害は、従来の介護の概念を大きく揺るがした。

未曾有の大災害から浮き彫りになった

災害時介護のさまざまな問題点や、考え得るその打開策などについて、委員長の小笠原氏より話 をう か がった。

東北福祉大学大学院総合福祉学研究科

小笠原 浩一

教授・経済学博士

82

東日本大震災で見えてきた

介護システムの問題点

委員長
イン タビ ュ ー

I nterview

行政機能自体が消失するという未曾有の大規模災害のなかでました。日ごろから世帯内に余裕の備蓄をしておくことが重要です。
一方、全国から経験豊かなコーディネーターが集

災害・危機管理の権威 E.L. クァランテリは、災結しました。コーディネーターには、被災住民の状

害を被災の重篤度にそって「クライシス」「ディザ況やニーズを把握し、同じレベルの情報を全体に流スター」「カタストロフ」に区分しています。東日通させるなどのメディア機能が求められますが、本大震災は、地域基盤構造の壊滅、行政機能の不全、刻々変化するニーズや住民の心の状態の把握は容易

日常生活機能の断絶、隣接地からの支援不能を特徴

ではなく、外部コーディネーターには限界がありまとする「カタストロフ」に分類されます。1995 年した。今回のようなカタストロフ状況への対応は、の阪神・淡路大震災、2004 年の新潟県中越沖地震

まずは住民自身の相互協力の力が第一です。ふだんは「ディザスター」です。日本では空前の大災害がから地域住民のなかに育まれる相互支援の力の可能

今回起こったわけです。

性を災害対策でも十分検証する必要があると思いま

特に地元自治体では、基本的な施設や庁舎機能の損壊にとどまらず、首長はじめ多くの幹部職員の被す。中越沖地震の際も、結局は、集落ごとのまとまりが帰還への各段階で機能しました。

災、職員の犠牲などで、発災急性期に組織的な対応

全国から集まったボランティアに対するコーディが不能となったところもありました。もともと高齢

ネートについても、事前に深刻な被災の現実と向き

化・規制緩和・公共事業抑制などの流れで専門技術合うための心構えを教育するなど適切な事前情報の系職員が不足気味になっていましたが、この大震災

提供が大事ですし、ニーズに即した的確な人員配置でそうした偏りも浮き彫りになっています。

など、専門的な調整機能が重要なことを痛感します。

県行政も、被災現地の状況把握やそれに基づく国

発災急性期から移行期には社会の総がかりの力の結との迅速な対応調整などが十分ではなかった面もあ集が不可欠です。行政や社会福祉協議会が中心に仕るし、国の復興構想会議の性急な復興議論の進め方切ろうとしても、みんなの自発性を妨げるだけです。

が関係県を翻弄した面もあります。そのなかで厚生

なかには週末に休んでいる社協があったりして驚き

労働省は、相双地域で短期間に大量の入院患者を遠ました。行政・社協は事務局提供など後方支援に徹距離移送し、直接職員を派遣し支援拠点を構築する

し、活動の実際の手配・調整機能の中枢は民間の手など高度な対策を遂行してきました。復興過程では、に託すことが望ましいと感じました。

縦割り行政や硬直的手続きが、被災者の自律を阻む

すでに、国連専門機関常設委員会や国際赤十字・ことにもなっており、被災者に行政忌避心理さえ出

赤新月社が、世界的災害や危機管理の教訓に基づき、てきていることを、災害時の行政執行のあり方再検

大規模災害発生から３年経過時点までの経時工程的討の糧とすべきです。

な包括支援ガイドラインを、2007 年・2009 年に策支援については、被災沿岸部は国道の幹線が 1 本

定しています。わが国の災害対策は防災・減災中心しかなく、内陸とは肋骨状の肢道でつながる地形構です。「人間の安全保障」を中心に組み立てられた造のために、海路も使えないなかで、各被災地・集国際基準を、行政もボランティアを含む民間も、も落の分断孤立が深刻でした。災害備蓄も不十分でしう少し勉強する必要があります。

た。物資の拠点となるコンビニやスーパーも多くが流出し、内陸部でも流通不全などで、急性期はほとんど機能していませんでした。周辺農家の自然備蓄品や各家々の米野菜類が助け合いに意外に役に立ち｢介護版 DMAT｣ に求められる
災害急性期介護のあり方
発災急性期では、医療と介護の統合的対応や恐怖83

東日本大震災で見えてきた介護システムの問題点

緩和の心理対応など、介護保険法で定義される「介難しかったようです。無理もないことですが、全国護」の概念を超えた複合的なケアが必要になりましからの支援も低調でした。

た。処置と予防が同時進行します。日赤石巻病院な

介護専門職がどう動けばいいか、どの範囲まで動どのように医療は驚くほど頑張りましたが、医療かけばいいのかについての決まりや現場裁量がないた

ら介護への橋渡しが難しかったです。DMAT の介

めに、二の足を踏んでしまうケースが多かったよう

護版（災害緊急介護チーム）が必要で、DMAT とに思います。介護専門職のネットワークのあり方や一体連携で機動的に動くことのできる組織性が必要

専門技術の中身について、今後の検証と改善が必要です。なお、建物倒壊による負傷などを想定する
DMAT は、今回の津波被害にはうまく機能しなかったという評価を口にする人々もいますが、それはまったく実態を視ていません。DMAT には救命のプロのほかに衛生看護やロジスティクスの専門家が張り付いています。その機能は非常に強力でした。
例えば、宮城県には災害広域医療コーディネー
ターがいて、日赤（現東北大）の石井正先生のような活躍ぶりでしたが、これと連携できる災害広域介
護コーディネーターのような認証制度が必要だなと感じました。関連して、地域に張り付いた居宅サー
ビス系事業者のネットワーク化が重要です。介護保険に調整基金がありますが、災害時のコーディネー
ター活動費用はここから支出するというしくみをつくることは、政策技術的には難しくありません。
DMAT にあるロジスティクス機能と同様の機能を災害緊急介護チームにも備え、そこに、例えば民介協のような民間介護事業者の全国組織がかかわることができれば、強力なものになりますね。
一方、今回は、ケアマネジャーさんの多くが被災したり、あちこちに避難した利用者さんとの連絡がでしょう。簡単に言えば能力高度化と仕事裁量の拡なかなか取れず確認にとまどったりといった問題が大です。専門士、認定士についてはすでに関係方面深刻でした。医療圏に相当するような広域のケアマで議論が進んでいますが、災害時に必要となる能力

ネ調整センターのようなものを創設して、ケアマネ（知識と技能）はそういったものをすべて包含してジャーネットワークの強化が必要かと思います。

いますので、特別の研修・認証の制度を設けるといっ

潜在する介護専門職のポテンシャルを活かせるしくみづくりを84

牡鹿半島入り江にある集落・給分浜。津波により大きな被害があり、交通が途絶。一時孤立状態となった

た新たな取り組みが必要です。
涌谷町民病院のように沿岸部への後方支援で活躍した医師のなかでは、医療の次段階に介護が控えてもちろん個々の介護施設では、私の知るだけでもいるという態勢、医療を理解して介護ができるスタッ

定員の 2.5 倍といった受け入れ超過状況で懸命のケフの存在を求める声が多いです。引き継ぎとしてのアが行われました。それもあって施設外への活動は介護体制があればこそ、医療ももっと十全に機能しI nterview
ます。医療・介護連携は地域包括ケアの核心部です

ドとソフト、ソフトでも身体と「心のケア」を切りが、具体的に議論すべき課題が今回見えています。

離してしまいます。長期にわたって一体的にバラン

また、介護の有資格者は増加の一途です。社会的スよく支えていく手立てが必要です。長期的・継続制度に基づき、社会の費用負担も加わった形で、資的な包括ケアの視点です。

格認定された方々です。その資格がずいぶん眠って

もちろん医療と介護と生活支援、そして前提としいます。災害時にそうした身近な資格を活かすしくての相談援助が統合的に働くしくみが必要です。人

みづくりも必要です。社会が認定した資格は社会の生の突然の途絶、喪失による深い悲嘆と失望、そこから立ち直ろうとしている被災された皆さんの前に、専門職と呼ばれる皆さんが上から目線で立ちはだかってはいけません。本当の専門家は、一緒にていねいに問題解決に知恵を絞る仲間なのです。
瓦礫もまだまだ片づけられておらず、土地利用計
画もなかなか進まず、被災地・被災者生活の今後を展望した介護のあり方について議論するのは、正直なところ早すぎます。
ただ、復興への息吹きや期待感が報じられていま
すが、時間経過とともに「生きづらさ」は増していきます。被災者の自律への障壁を取り除き、環境整
備し、支え・支え合う実感を取りもどせるような心の共属の空間づくりを最優先にしたコミュニティー
推進が肝心です。釜石の平田サポートセンターの取り組みなど参考になる事例も見られます。被災者のニーズ実勢に敏感で、何が問題解決への糸口になるか、どうやって道筋をつけていくか、デザインし、胆力を持って行動できる人材が必須です。見渡せばあちこちにそうした人材がいます。
同時に、阪神・淡路大震災や酒田大火からの復興

ために活かす。単なるお飾りや個人資産ではないので得られた教訓は、焦燥感に駆られた外見優先の復です。例えば、資格取得時に地域介護データバンク

興では、必ず地域空洞化につながるということです。

への登録を勧奨するといったしくみをつくり、資格

人と暮らしの持続的復興という俯瞰的な地域将来像

保有者の職業意識や貢献意識の向上を促すといったを描きながら、そのなかで、介護や医療の役割と責取り組みも必要なのではないでしょうか。

任を位置付ける広い視野が大事ではないでしょうか。

地域コミュニティ再生のノウハウを取り入れたグランドデザインが必要
国際的には、生活環境の整備と心身一体の健全性維持を包括的に進める心理社会支援（psycho-social
support）モデルが確立しています。 日本では、ハー東北福祉大学大学院総合福祉学研究科
教授・経済学博士

小笠原 浩一東北福祉大学大学院総合福祉学研究科教授・経済学博士。ラウレア応用科学大学（フィンランド）国際諮問委員・研究フェロー。1985 年、東京大学大学院経済学研究科博士課程修了。埼玉大学経済学部助教授、同教授を経て、2005 年より 現 職。 こ の 間、 日 本 学 術 振 興 会 特 定 国 派 遣 研 究 者（Cardff Business
School,University of Wales）、タイ王国チュラロンコーン大学大学院労働・人的
資源管理国際コース招聘教授など歴任。

85

問題提起
本年度実施した調査研究事業の成果を踏まえ、 大規模災害発生時における要介護者の ADL なら
びに QOL の維持、および被災地の在宅介護サービス提供体制の迅速な復旧に資することを目的として、 いくつかの問題を提起したい。

１．被災地の現状にかかる提言です。

（１）要介護者の「住環境の変化」に即した
シームレスな支援の実施⃝⃝

その際には、行政による全体的なマネジメン

東日本大震災の被災地においては、住み慣れトのもと、「参画」「協働」をキーワードに民間た自宅から避難所へ、また避難所から仮設住宅

事業者を含めた多様なリソースを結集した支援

へと在宅の要介護者の住環境がめまぐるしく変を行うことが求められます。

化をしました。加えて津波被害や地域外への住⃝民の流出によって既存のコミュニティが崩壊し（２）在宅介護サービス提供体制のた地域も多く、旧来の地縁・人縁を失った要介

早期復旧に向けた支援の強化

護者も多数存在します。

①支援事業者の活動を

このような周辺環境の大きな変化のなかで、避難所などで不活発な生活状態を強いられるこ⃝

資金面で支えるしくみの必要性⃝

震災発生後の比較的早い段階から、事業者団とにより ADL が低下してしまったり、アルコー

体や専門職団体などによる被災地の介護事業者

ル等への依存や認知症が悪化する要介護者が散に対する人的、物的な支援が行われ、民介協で見されました。

も宮城県女川町の会員事業者に対して訪問入浴
車両と介護スタッフを派遣し、2011 年 8 月ま

また、仮設住宅においては、生活不活発病やで継続的に支援を実施しました。

認知症、依存症の問題に加え、旧来の地縁・人縁が失われてしまった方のひきこもりや社会的⃝⃝被災地支援のために派遣された人材のなかに孤立が進み、孤立死や自殺なども発生していま

は、被災事業者のスタッフに代わり、現地の要す。

介護者に対するサービス提供や在宅高齢者の見

将来的に仮設住宅から復興住宅への移行が進守りなどに従事したケースも多く、外部からのめば、今以上に要介護者の実態把握が難しくな

人的支援は被災地の要介護者の QOL 維持に貢ることが予想され、併せて、仮設住宅で新たに献したと考えられます。

構築されたコミュニティが再び崩壊してしまう⃝

しかし、支援事業者の人繰りや費用の問題か
ら、ボランティアスタッフが長期的に継続してリスクもあります。
⃝

被災地でサービスを提供することが難しい面が広域災害においては、避難所から仮設住宅、あることも事実です。

復興住宅・地域外への移転など高齢者や要介護者の住環境に大きな変化が生じることを踏まえ、シームレスな支援を進めていくことが必要

86⃝

そこで、介護保険料の一部を活用した災害時対応のための基金の設置、一定の要件を満たす

P r o bl e m I n s t i t u t i o n

事業者の基金運用対象事業者としての認定、認の家族も被災者であるにもかかわらず、現場に定事業者が被災地支援を行う際の活動資金に対とどまり利用者へのケアを継続した介護従事者する基金からのサポートなど、支援事業者の活が多数見られました。特に管理者クラスの職員動に対する経済的な負担を軽減する措置が必要のなかには、発災直後の混乱が収束するまでのと考えられます。

1 ～３ヵ月の間、ほとんど休まず、現場で指揮を取り続けた方もいらっしゃいました。

②被災事業者の経営再建を支えるしくみの必要性⃝⃝

発災直後の混乱期に介護に従事したケアワー

また、被災地の在宅介護サービス提供体制のカーについては、勤務が通常シフトにもどった

早期復旧のためには、外部からの支援のみなら段階でバーンアウトの状態に陥ったり、感情のず現地の事業者の早急な事業再開、経営再建が起伏が激しくなるなど精神面での問題が発生す必須となります。

るケースも少なくありません。また、バーンア⃝

しかしながら、今回の震災では、被災した事

ウトの状態から抜け出せず、介護の現場から離業者の多くが、施設の復旧やスタッフの確保、れてしまう方も多いとの声がヒアリングでは聞当座の資金調達などさまざまな問題に直面し、かれました。

独力での迅速なサービス提供の再開ができず、⃝併せて、津波による家屋流出などの被害を受そのために収入が途絶え、その結果さらに事業

けて他地域への転居を余儀なくされたり、復興の再開が遅れてしまうという問題が見られましが本格化するなかで、他の産業へ転職する介護た。

従事者も多数いると考えられます。

⃝

例えば、外部から受け入れた支援スタッフが⃝その結果、今回実施したアンケート調査によ提供したサービスについて、被災事業者によるれば、介護人材の不足が被災地域の介護事業者

介護報酬の請求を可能とするなど、大規模災害における最大の課題となっています。

発生時においては現行の介護保険制度の弾力的⃝

前述のとおり、被災した地域の福祉の復興をな運用を行い、被災事業者が事業を継続するた図るためには地域の事業者の経営再建、事業再めの収益機会の確保を通じて、現地の要介護者開が求められますが、労働集約型の産業であるに切れ目のないケアを支援していくことが必要

介護事業において、人材が確保できないなかで、と考えられます。

再建は極めて困難です。
⃝

そこで、被災地で働く介護従事者を対象とす③介護従事者の離職防止・事業者のる重点的な処遇改善やメンタルケアを進め、ケ人材確保に向けた支援の必要性

アワーカーの離職防止および事業者の人材確保⃝

今回のヒアリング対象のなかには、自身やそ支援を行うことが急務であると考えられます。

87２．将来の災害発生に備えた提言
治体や社会福祉協議会がコーディネーターの役（１）「必要なものやサービスを必要な場所に届ける」
ためのコーディネート機能の強化

割を担うのは現実的に難しいと考えられます。

⃝

東日本大震災では、行政や社会福祉協議会にそのため、複数の自治体が連携した、自治体横よる物資やボランティアなどの需給調整がうま

断的な取り組みによるコーディネーターの育成

く機能しなかったと言われています。例えば、や、福祉分野の需給調整における自治体と事業

被災者の支援ニーズは日々変化し、また、地域者団体等との役割分担なども検討する必要があごとにニーズは異なると考えられますが、そのると考えられます。

ニーズを集約して、効果的なロジスティクスに⃝つなげることができなかったため、一部の物資（２）要介護者の支援に向けた組織間連携の強化

は供給過剰であった一方、物によっては大幅な①急性期に対応する緊急介護対応チームの構築不足が発生したケースも見られました。

⃝

また、指定の避難所や特別養護老人ホームなない避難所において生活を送るなかで、肺炎などの施設には、支援物資やボランティアの手がどの感染症に罹患してしまう可能性がありま届く一方で、指定外の場所に避難していたり、す。仮に診療所等で急性期の治療を受けて避難

自宅にいる要介護者に対しては支援が届かず、所にもどったとしても、その後に衛生面や栄養個々の事業者のヘルパーが支援物資を受け取面に配慮したケアを受けることができなければり、利用者の自宅まで届けに行くようなケース

再発の危険性は高いと考えられます。

もあったとされます。
⃝

⃝

⃝

⃝

また、骨折などの外傷を負って急性期の医療

さらに今回のヒアリングでは、支援事業者なを受けた後、適切なリハビリテーションを受け

らびに被災事業者の双方から「どこに支援ニーられなければ、生活不活発病などに陥り、健康ズ（または支援提供意向）を伝えればよいのかな高齢者でも要介護状態となるリスクがありまわからなかった」との意見が聞かれました。

す。

こうした支援物資やボランティアの問題が生⃝

そこで、急性期における「避けられた災害死」

じた原因の 1 つは、被災地と外部とのヒトやモの み な ら ず、 中 長 期 的 な「 災 害 関 連 死 」 やノの流れを一元的に把握し、調整するコーディ

ADL の低下を防ぐためには、医療と介護の連

ネーターの不在にあったと考えられます。

携が重要となります。しかし、今回の震災では、

東日本大震災での状況を踏まえれば、大規模災害が起こった被災地において、単独の基礎自88

抵抗力の弱い高齢者の場合、衛生状態のよく医療とその後の生活を支援する介護との間の連携に問題が見られました。

P r o bl e m I n s t i t u t i o n⃝

こうした問題が生じた要因の 1 つとしては、③行政と事業者との連携構築・役割分担の介護側のマンパワーの不足が挙げられます。特に在宅介護事業者の場合、利用者の安否確認や明確化の必要性⃝

今回の震災においては、単独の市町村あるい目の前の利用者への対応に追われ、避難所や自は都道府県レベルでは対応できない広域かつ甚法人の利用者でない地域の要介護者へのケアに大な被害が発生しました。

手が回らない状況でした。
⃝⃝

一部では、被害規模が大きすぎて行政機能が介護の分野においては、医療分野の DMAT

一時的に麻痺してしまった基礎自治体も見られのように国レベルで災害時に備えて介護従事者

ました。こうした状況下では、地域内の被害のを組織化し、運用する試みがこれまで行われて全体像を把握することや目の前に殺到する住民

きませんでした。今回は個々の事業者団体や専への対応に忙殺され、自宅や避難所で生活する門職団体がそれぞれ個別に支援を行いました

要介護者の支援ニーズの把握やケアにまで十分が、医療と連携し被災地全体の要介護者に、まに手が回らないと考えられます。

んべんなく必要なケアを提供するまでには至ら⃝なかったと推察されます。

一方、すべてを行政が担うのではなく、「民⃝間事業者に任せられることは民間に任せる」とそこで、今回の反省を踏まえ、今後、急性期いう視点に立ち、行政と民間介護事業者との役

医療の後工程を担う災害時派遣のための介護割分担を行うことで、行政における災害時行政チームを早急に組織化することが求められます。

の効率的なオペレーションと要介護者への支援の円滑化が実現できる可能性があります。事業②医療と介護をつなぐ人材の育成

者と行政との連携や役割分担のあり方について⃝検討を行うことも重要です。

なお、被災地での急性期、混乱期の介護を支える組織を構築するだけでは、連携は円滑には進まないと考えられます。

⃝⃝

なお、アンケート調査では、大規模災害時に介護サービスを提供するにあたり、災害時要援

DMAT 等の医療チームと介護版 DMAT の連

護者の医療福祉情報や避難者リストの開示、医携を進めるためには、「医療と介護をつなぐ人

療・福祉機関に関する情報の共有などが求めら材」を育成していくことも必要です。民介協のれていました。いざというときに効果的な役割

ような団体に蓄積された被災地での支援活動に分担を行うためには、災害時の個人情報の取り関するノウハウを、各地域で中核となって活動

扱いや情報共有の方法論など、平時より行政とする介護従事者等に伝え、「災害時医療・介護事業者が協議を進めておく必要があると考えら連携コーディネーター」などを育成していくこれます。

とも重要です。

89東日本大震災への対応に関するアンケート結果概要
2012 年 10 月から 11 月にかけて、無作為に抽出した被災地介護事業者と、全国の介護事業者を対象に行ったアンケート調査結果の概要です。
本書は、これらのアンケート結果を参考に作成されています。

東日本大震災への対応に関するアンケート結果概要◆ アンケート調査の目的
東日本大震災で被災された在宅介護事業者における支援の受け入れ状況や受け入れ時の課題を把握するとともに、被災された介護事業者に対して支援を実施した事業者の支援内容や支援時の課題等を広く把握することを目的に調査を実施。

◆ 調査実施概要◦実施期間：2012 年 10 月 24 日（水）～ 11 月 22 日（木）◦調査対象： 在宅介護サービスを実施している民間の事業者◦配布件数：1,320 件【内 訳】①民介協に加盟している事業者：439 件（全会員）②災害救助法対象地域（ただし、東京都を除く）に事業所を立地している民間の事業者：761 件※②の抽出方法•独立行政法人福祉医療機構が所有する「介護事業者情報」を基本データとした母集団名簿を作成したうえで、都道府県別の法人件数を集計。
•災害救助法対象地域に占める法人件数の割合を算出し、761 件を当該割合に応じて比例配分。
•なお、事業所の抽出においては無作為抽出を行い、併せて、民介協会員と非会員の名寄せ・重複の修正を実施。

③その他介護業界団体に所属している事業者：120 件◦調査手法：郵送法（郵送によるアンケート調査票送付および回収）◦調査の内容：・法人全体および在宅介護事業の状況について
・被災地立地事業者の支援の受け入れ状況について
・被災地立地事業者の支援を受けた際の課題について・被災事業者に対する支援を行った事業者の支援の内容について
・被災事業者に対する支援を行った事業者の支援実施時の課題についてなど◆ 回収状況
配布数

回収数

無効回答数

有効回答数

有効回答率

1,320 件

353 件

1件

352 件

26.7％

◆ 結果を見る際の注意点•図表中の構成比は小数点第２位を四捨五入し、表記していることから、表示上の構成比を合計しても 100％にならない場合がある。
•文中に出てくる「Ｎ」は回答数を示している。また、集計結果は無回答を除くベースである。

92

法人の属性Ⅰ◦ 法人本部機能の立地場所については、35.5％が被災地３県（岩手：8.8％、宮城：17.3％、福島：9.4％）に立地している。
◦ 介護サービス事業開始時期は、8 割以上の回答者が介護保険法の施行が開始された 2000 年度以降と回答。
◦ 常勤職員数については、「5 ～ 10 人未満」が 24.4％と最も多く、半数以上が「20 人未満」であった。
◦ 非常勤職員数については、「5 人未満」が 20.9％と最も多かった。

図表 1 ◦法人本部機能の立地場所（Ｎ＝ 342）

図表 2 ◦介護サービス事業開始時期（Ｎ＝ 338）
2012 年度以降 2.7%
青森

2.9%

北海道

13.5%

その他の地域2009 年度〜
2011 年度

1999 年度以前

18.0%

13.3%

20.2%

岩手 8.8%南関東（東京以外）

2006 年度〜
2008 年度

13.9%

7.0%

東京 6.1%

2000 年度〜
2002 年度

宮城 17.3%

北関東

29.6%

秋田

13.5%

2003 年度〜 2005 年度

22.5%

0.9%

福島

9.4%
山形 0.6%

図表 3 ◦常勤職員数（Ｎ＝ 328）

図表 4 ◦非常勤職員数（Ｎ＝ 325）

50 〜 100 人未満

4.6%

100 人以上

100 人以上

7.9%

５人未満 18.3%

11.1%

50 〜
100 人未満

５人未満 20.9%

8.6%

30 〜 50 人未満

13.4%

30 〜 50 人未満

11.4%

20 〜 30 人未満

５〜 10 人未満

7.9%

５〜 10 人未満

17.5%

24.4%

20 〜 30 人未満
10 〜 20 人未満

23.5%

10.8%

10 〜 20 人未満 19.7%

93◦ 介護保険事業の売上高については、「3,000 万円未満」が 25.8％と最も多く、また、「１億円未満」が半数以上を占めていた。
◦ 実施している介護保険サービスについては、「訪問介護」（61.7％）が最も多く、以下、「居宅介護支援」（59.9％）、「通所介護」（53.5％）と続く。

図表 5 ◦介護保険事業の年間売上高（前年度決算期 Ｎ＝ 325）

図表 6 ◦実施している介護保険サービス（複数回答 Ｎ＝ 342 上位 10 項目）

3 億円以上〜
5 億円未満訪問介護

4.9%

5 億円以上

居宅介護支援9.8%

3,000 万円未満

25.8%

1 億円以上〜
3 億円未満25.2%

3,000 万円以上〜
5,000 万円未満

14.8%

5,000 万円以上〜
1 億円未満

19.4%

59.9%

通所介護

53.5%

認知症対応型
共同生活介護19.9%

福祉用具貸与・販売

18.1%

小規模多機能型
居宅介護

11.7%

訪問入浴介護

10.2%

訪問看護

9.1%

認知症対応型
通所介護

8.8%

短期入所生活介護

7.3%

0％

Ⅱ

61.7%

10％

20％

30％

40％

50％

60％

70％

東日本大震災による被災状況◦ 東日本大震災による被災状況について見ると、「（法人本部が）被災地＊ 1 にあり、
（人的、物的、金銭的な）影響を受けた」と回答した法人が 37.8％であった。
◦「被災地にあり、影響を受けた」と回答した法人のうち、ほとんどが被災後に「事業再開を断念した事業所なし」と回答。

図表 7 ◦東日本大震災による被災状況（Ｎ＝ 349）

図表 8 ◦被災後、事業再開を断念した事業所の有無（Ｎ＝ 132）
断念した事業所あり

2.3%

被災地にはなく、影響を受けていない

被災地にあり、影響を受けた

37.8%

40.1%

被災地にあるが、影響を受けなかった
被災地にないが、影響を受けた 6.9%

15.2%

＊ 1 本アンケート上の「被災地」の場所は災害救助法適用地域（ただし、東京都を除く）をさす。

94

断念した事業所なし 97.7%

80

Ⅲ

被災した事業所で生じた影響◦ 被災した事業所で生じた影響については、「事業所のライフラインが停止」や「事業所の建物が損傷」との回答が多く見られた。
◦ 在宅介護事業所と在宅以外の介護事業所に分けてみると、在宅介護事業所では「利用者本人の自宅が損傷」
や「利用者本人への人的被害」といった回答が相対的に多く見られた。

図表 9 ◦被災した事業所の影響（複数回答）
利用者本人への人的被害

13.0%

利用者の家族への人的被害■ 在宅介護事業所（Ｎ＝99）■ 在宅以外の介護事業所（Ｎ＝23）

28.3%
24.2%

8.7%
16.2%
17.4%

スタッフへの人的被害

スタッフの家族への人的被害

13.0%

20.2%

利用者本人の自宅が損傷

57.6%

26.1%

59.6%

事業所の建物が損傷

69.6%
89.9%
87.0%

事業所のライフラインが停止

事業所周辺の交通インフラが損傷

その他

47.8%
0.0%

0%

56.6%

7.1%
20%

40%

60%

80%

100%

95

震災後の事業所の復旧状況についてⅣ

被災直後の行動◉ 地震の揺れや津波が収まった段階において、優先的に実施した取組◦ 優先的に実施した取り組みについては、事業内容にかかわらず、利用者や職員の安否確認を実施したと回答したところが多く見られた。
◦ 一方、「移動用ガソリンの確保」については、在宅介護事業者の回答割合が在宅以外の介護事業所よりも高い結果であった。反対に、「食料の確保」や「飲料の確保」は在宅以外の介護事業者の回答割合が在宅介護事業者よりも高かった。

図表 10 ◦地震の揺れや津波が収まった段階において、優先的に実施した取り組み（複数回答）
97.0%
91.7%
86.9%
87.5%

利用者の安否確認
職員の安否確認
移動用ガソリンの確保

45.8%
45.5%

暖房用燃料の確保
飲料の確保

64.6%
54.2%
58.6%
57.6%

食料の確保

27.3%

介護用品、機材の確保

32.3%
29.2%

関係行政機関への報告
その他

6.1%
8.3%

0%

20%

79.2%

45.8%

24.2%

自法人の本部または他拠点への報告

70.8%

41.7%
■ 在宅介護事業所（Ｎ＝99）■ 在宅以外の介護事業所（Ｎ＝24）

40%

60%

80%

100%

◉ 最も短時間で事業再開できたサービスの時期◦ 在宅以外の介護事業所は「震災当日」で再開できた事業所が 63.6％と半数以上を占めたものの、在宅介護事業所では、20.2％にとどまっていた。

図表 11 ◦最も短時間で事業再開できたサービスの時期（在宅介護事業所 Ｎ＝ 89）
4.5%

3.4%

14.6%

Ｎ＝ 22）

震災後半年以内

震災後 3ヵ月以内

震災後 1ヵ月以内（在宅以外の介護事業所

震災当日 20.2%

震災後
1ヵ月以内

9.1%

震災後
2 週間以内9.1%

震災後
2 週間以内

震災後翌日

11.2%

16.9%

震災後
1 週間以内13.6%

震災後 1 週間以内 33.7%

96

震災当日 63.6%

◉ 被災事業所の事業エリアにおける利用者と介護事業者との間の調整役◦ 被災事業所の事業エリアにおける利用者と介護事業者との間の調整役については、「自法人」が他の項目に比べると圧倒的に多かった。

図表 12 ◦サービス再開する前の被災事業所の事業エリアにおける利用者と介護事業者との間の調整役の担い手（複数回答）
83.3%
87.5%

自法人
自法人以外の福祉事業者（社協を除く）5.2%

市町村の職員

12.5%

2.1%
4.2%

都道府県の職員

7.3%
4.2%

社会福祉協議会（自市区町村）
社会福祉協議会（都道府県）

17.7%

4.2%

0.0%
0.0%

地域包括支援センター

13.5%
8.3%

誰も行っていなかった

4.2%
4.2%

その他

4.2%
4.2%

0%

■ 在宅介護事業所（Ｎ＝96）■ 在宅以外の介護事業所（Ｎ＝24）
20%

40%

60%

80%

100%

◉ 震災前と震災後での利用者の状況◦ 震災前後での利用者状況の変化について見ると、在宅介護事業所では「利用者の減少」と「利用者の施設への移行」の回答が多かった一方、在宅以外の介護事業所では「利用者の増加」の回答が多く見られた。
◦ 在宅以外の介護事業所の利用者増の背景には、震災前に在宅介護サービスを利用していた方が、震災後、ADL の悪化や自宅生活への不安、家族の勧め等により、施設や病院に移行した影響があると推察される。

図表 13 ◦震災前と震災後での利用者の状況（複数回答）
23.7%
25.0%

利用者の増加
利用者の減少

38.7%

20.0%
12.9%

利用者の重度化

20.0%

2.2%
利用者の軽度化
0.0%
利用者の施設への移行

10.0%

利用者の入院

10.0%

25.8%
16.1%
24.7%

その他
0%

■ 在宅介護事業所（Ｎ＝93）■ 在宅以外の介護事業所（Ｎ＝20）

10%

20%

45.0%
30%

40%

50%

97

◉ 事業再開時の課題と現在の課題◦ 在宅介護サービス事業を再開した時点での課題と現時点の課題について見ると、事業再開時においては、「必要な物資の不足」や「インフラの復旧の遅さ」を回答に挙げている事業所が多かった。反面、現在では「ケアスタッフの不足」や「事業の将来性への不安」といった課題を挙げる事業所が多く見られた。

図表 14 ◦事業再開時の課題と現在の課題（複数回答）（在宅介護事業所）
6.1%

瓦礫の撤去 0.0%
事業用地の確保

3.1%
3.2%
14.3%

事業の将来性への不安

25.5%

利用者の減少

21.3%
6.1%
4.3%

復旧プラン決定の遅さ

30.6%

ケアスタッフの不足
事務局人材の不足

4.1%
2.1%

必要な物資の不足

3.2%
12.2%
12.8%

二重ローン問題

3.1%
4.3%

施設の損傷

4.3%

29.6%

インフラの復旧の遅さ

行政との調整ボランティアとの調整、
役割分担（利用者負担のある）
介護保険サービスへの移行

4.1%
1.1%
4.1%
5.3%
1.0%
1.1%
2.0%
1.1%
8.2%

0%

98

12.8%

11.2%
8.5%

職員のモチベーションの低下

特に問題はない

44.9%

12.8%

職員の退職

その他

53.2%

49.0%

事業資金の不足

社会福祉協議会との調整

30.6%

4.3%

10.2%
10.2%
10%

■ 事業再開時の課題（Ｎ＝98）■ 現在の課題（Ｎ＝94）

24.5%
20%

30%

40%

50%

60%

◉ 現在の課題を解決するために望む行政からの支援◦ 現在の課題を解決するために望む行政からの支援については、「助成金・補助金の支給」や「報酬水準の改善」、「人材調達支援」など、「カネ」や「ヒト」に対する支援を要望する回答が多く見られた。

図表 15 ◦現在の課題を解決する際に望まれる行政からの支援（複数回答

Ｎ＝ 91）
45.1%

助成金・補助金の支給

41.8%

人材調達支援38.5%

報酬水準の改善

18.7%

各種手続きの簡素化

17.6%

インフラの早期復旧

15.4%

規制緩和

13.2%

物資調達支援9.9%

資金調達支援5.5%

街の復興のスピードアップ
利用者との調整支援ボランティアとの仲介

4.4%
2.2%
9.9%

情報提供の強化
その他

3.3%
17.6%

特に支援は必要ない
0%

Ⅴ

10%

20%

30%

40%

50%

東日本大震災後の他団体からの支援について◉ 人的支援について◦ 他団体からの人的支援を「受けていない」との回答が 92.6％であった。
◦ 人的支援を受けなかった理由＊ 2 としては、「自組織の体制で十分対応可能であった」が 82.8% と最も多く、次いで、「支援要請の仕方がわからなかった」が 11.1％と続いた。

図表 16 ◦他団体からの人的支援の有無（Ｎ＝ 108）
支援を受けた 7.4%

図表 17 ◦人的支援を受けなかった理由（複数回答
自組織の体制で十分対応可能であった支援要請のしかたがわからなかった

Ｎ＝ 99）
82.8%

11.1%

自法人のサービス提供方法を変えることへの不安

5.1%

派遣される人材の能力の低下

3.0%

事業所の再開のめどが立っていなかった3.0%

地域性を理解していない人材を2.0%
受け入れることへの不安
利用者、利用者家族からの要望 2.0%

支援を受けていない 92.6%

支援の条件が折り合わなかった 0.0%
その他

0%

4.0%
20%

40%

60%

80%

100%

＊ 2 他団体からの人的支援の有無について、「支援を受けていない」と回答した法人のみを対象。

99

◉ 物資、金銭面の支援について◦ 他団体からの物資の支援の有無については、「支援を受けた」が 47.2％、「支援を受けていない」が52.8％であった。
◦ 物資の不足状況について見ると、「燃料」が「不足した」との回答割合が高く、ガソリンや暖房用の燃料不足が介護の事業者でも深刻であったことがうかがえる。

図表 18 ◦他団体からの物資の支援の有無（Ｎ＝ 108）

図表 19 ◦不足したもの（複数回答

Ｎ＝ 41）

食料品

51.2%

飲料

61.0%

家具・家事用品

14.6%

衣類等

24.4%
41.5%

衛生用品

53.7%

医薬品、医療用品支援を受けていない

支援を受けた

47.2%

52.8%

85.4%

燃料
14.6%

教養娯楽用耐久財

29.3%

教養娯楽用品17.1%

輸送用機械器具

24.4%

照明器具

24.4%

調理器具
その他

0%

2.4%

20%

40%

60%

80%

100%

◦ 外部からの金銭的支援の受け入れについて見ると、61.2％が「金銭的支援は受けていない」と回答していた。
◦ 金銭的支援の内訳については、「行政からの補助金や助成金の受領」（23.3％）や「見舞金、寄付金の受領（12.6％）が多い結果となった。

図表 20 ◦外部からの金銭的支援の有無（複数回答

Ｎ＝ 103）

23.3%

行政からの補助金や助成金の受領

12.6%

見舞金、寄付金の受領

10.7%

地域金融機関からの低利貸付

6.8%

政府系金融機関からの低利貸付（独）福祉医療機構からの福祉関係融資

1.9%

社会福祉協議会からの低利貸付 0.0%
その他 0.0%

61.2%

金銭的支援は受けていない

0%

100

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80

東日本大震災後の他団体に対する支援の実施状況についてⅥ◉ 人的支援について◦ 東日本大震災の被災地に対する人的支援の有無については、「支援を行った」と回答した法人は 17.2％にとどまっていた。

図表 21 ◦東日本大震災の被災地に対する人的支援の有無（Ｎ＝ 352）

支援を行った

17.2%

支援を行なっていない 82.8%※

東日本大震災の被災地に対する人的支援の有無で「支援を行なった」と回答した法人を対象。

◦ 支援した法人数（のべベース）については、「１法人」が 46.3％と最も多く、以下、「２～３法人」（35.2％）と続いていた。
◦ 支援期間（のべベース）は「3 日以上～ 1 週間未満」が 25.4％と最も多い結果となった。

図表 22 ◦支援した法人数（のべベース）（Ｎ＝ 54）

図表 23 ◦支援した期間（のべベース）（Ｎ＝ 59）11 〜 20 法人 3.7%

3ヵ月以上〜
6 ヵ月未満31 法人以上 1.9%

6 〜１0 法人

5.1%

3.7%

1 年以上

8.5%

1、2日 11.9%

4 〜 5 法人

9.3%

1 法人 46.3%

2 〜 3 法人

35.2%

1 ヵ月以上〜
3 ヵ月未満3日以上〜
1 週間未満16.9%

2 週間以上〜
1 ヵ月未満

15.3%

25.4%

1 週間以上〜
2 週間未満16.9%

101

◦ 被災地に派遣されたスタッフの活動内容については、「一般避難者への生活サポート」が 37.5％と最も多く、以下、「福祉避難所の要援護者への直接介護」（33.9％）、「一般避難者へのメンタルケア」（26.8％）、「福祉避難所の要援護者への生活サポート」（26.8％）と続いていた。

図表 24 ◦被災地に派遣されたスタッフの活動内容（複数回答

Ｎ＝ 56

上位 10 項目）37.5%

一般避難者への生活サポート

33.9%

福祉避難所の要援護者への直接介護
一般避難者へのメンタルケア

26.8%

福祉避難所の要援護者への生活サポート

26.8%
23.2%

介護施設の要援護者への直接介護

21.4%

在宅の要援護者への生活サポート

17.9%

在宅の要援護者への直接介護
瓦礫の撤去などの支援

16.1%

現地住民の移動支援

16.1%
14.3%

福祉避難所の要援護者へのメンタルケア

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

◦ 支援を行った先について震災前から「知り合いだった」との回答が 68.4％と半数を超える結果であった。
◦ 被災地に派遣した職員の職位については、「現場リーダークラス」が 56.1％と最も多く、以下、「現場ケアスタッフクラス」（43.9％）、「施設長クラス」（40.4％）と続いた。

図表 25 ◦支援を行った先について震災前からの知り合いの有無（Ｎ＝ 57）

図表 26 ◦被災地に派遣した職員の職位（複数回答 Ｎ＝ 57）
40.4%

施設長クラス
現場リーダー
クラス

知り合いではなかった

31.6%

56.1%

現場ケアスタッフ
クラス
事務職リーダークラス

知り合いだった

68.4%

事務職スタッフ
クラス

43.9%
8.8%
7.0%
14.0%

その他

0%

102

10%

20%

30%

40%

50%

60%

◦ 支援人材が現地で直面した課題について見ると、「支援先の利用者とのコミュニケーション」が 41.2％と最も多く、以下、「支援先の地元スタッフとの役割分担」（37.3％）、「支援先スタッフとのコミュニケーション」（31.4％）と続いていた。

図表 27 ◦支援人材が現地で直面した課題（複数回答

Ｎ＝ 51）
41.2%

支援先の利用者とのコミュニケーション

37.3%

支援先の地元スタッフとの役割分担

31.4%

支援先スタッフとのコミュニケーション
支援スタッフの健康管理

23.5%

支援スタッフの移動手段の確保

23.5%
21.6%

支援スタッフの安全の確保

15.7%

地元関係機関との関係構築
支援スタッフの宿泊場所の確保

9.8%

支援スタッフの飲食料の確保

9.8%

支援スタッフとの連絡手段の確保

5.9%

その他

5.9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

◦ 支援先から引き揚げた理由について見ると、「支援先の通常業務体制が整った」が 46.3％と最も多くなっていた。
◦ 一方、24.1％は「自組織のスタッフが不足した」と回答しており、自組織の事情により支援を引き揚げている法人も見られた。

図表 28 ◦支援先から引き揚げた理由（複数回答

Ｎ＝ 54）
46.3%

支援先の通常業務体制が整った

24.1%

自組織のスタッフが不足した
支援先の事業所、避難所が縮小、閉鎖した

22.2%
3.7%

自組織の負担が想定を上回った
理想とする支援ができなかった

1.9%

地元関連団体との調整が難しくなった

1.9%

継続の条件が合わなかった 0.0%

18.5%

その他
0%

10%

20%

30%

40%

50%

103

※

東日本大震災の被災地に対する人的支援の有無で「支援を行なっていない」と回答した法人を対象◦ 被災地に対する人的支援を行っていない法人に対して、その理由を聞いたところ「被災地に送り出す人
材の数がいなかった」が 71.5% と最も多く、以下、「経済的に人的支援が難しかった」（27.5％）、「被災地のニーズに合う支援を用意できなかった」（16.9％）と続いた。

図表 29 ◦被災地へ人的支援を行わなかった理由（複数回答

Ｎ＝ 284）71.5%

被災地に送り出す人材の数がいなかった

27.5%

経済的に人的支援が難しかった

16.9%

被災地のニーズに合う支援を用意できなかった

13.4%

自法人が被災して他の支援どころではなかった

11.3%

被災地で活躍する能力を持つ人材がいなかった
被災地への派遣に立候補する人材がいなかった

8.5%

被災地への交通手段がなかった

7.7%

被災地のニーズがわからなかった

7.0%

被災地に知り合いがいなかった

7.0%

支援を申し出る窓口がわからなかった

6.0%

支援を申し出たが、実際の支援要請がなかった

4.9%

その他

0%

3.5%
10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

◉ 被災地に対する物的支援および金銭的支援の有無について◦ 被災地に対する物的支援については、29.8％が「支援を行った」と回答した。なお、支援の中身については、「おむつ、衛生用品」や「衣類、タオル」、「食料品」を支援した法人が多かった。
◦ 金銭的支援については、52.9％が「支援を行った」と回答しており、半数を超える結果であった。

図表 30 ◦被災地に対する物的支援の有無（Ｎ＝ 339）

図表 31 ◦被災地に対する金銭的支援の有無（Ｎ＝ 331）

支援を行った29.8%

支援を行っていない47.1%

支援を行っていない

70.2%

104

支援を行った52.9%

Ⅶ

災害時の支援のあり方について◦ 被災地にある法人において、「飲食料品の備蓄」や「安否確認手順の策定」「災害時対応の協議」などを、
3/11 後に実施しているケースが多く見られた。

図表 32 ◦災害に備えた防災・減災対策（複数回答）（法人所在地が被災地にあり）
災害時要援護利用者リストの整理
安否確認手順の策定

14.0%

飲食料品の備蓄30.3%

介護用品の備蓄（おむつ等）
医療用品の備蓄
衛生用品の備蓄（ティッシュ等）

5.6%

16.8%

9.2%

災害時対応の協議（対行政機関）

33.6%

7.0%

災害時対応の協議（対民間介護事業者）

26.2%
21.5%
21.8%
26.2%

5.6%

災害時対応の協議（対その他民間企業）
地域内のネットワークづくり

9.9%
10.3%

広域的なネットワークづくり

48.6%

30.8%
21.8%
30.8%
29.6%
16.8%

防寒用品の備蓄

52.8%

38.7%

21.5%

自家発電設備の設置

64.8%

43.9%

27.1%

建築物の耐震化■ 3/11 前より実施（N＝142）■ 3/11 以降に実施（N＝107）

17.8%

4.2%

ＢＣＰ策定

その他

47.2%

36.4%

避難訓練の実施

地震保険、火災保険への加入

42.3%

29.0%

66.2%

15.9%

0.7%
0.9%
10%

0%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

（法人所在地が被災地になし）
25.8%

災害時要援護利用者リストの整理
安否確認手順の策定
避難訓練の実施

13.5%

飲食料品の備蓄

33.3%
36.5%

介護用品の備蓄（おむつ等）
医療用品の備蓄

24.0%

衛生用品の備蓄（ティッシュ等）
防寒用品の備蓄

7.6%
6.3%
6.1%

自家発電設備の設置
災害時対応の協議（対行政機関）

地域内のネットワークづくり

その他

0.0%
2.1%

0%

34.1%

26.0%
21.9%

7.6%

広域的なネットワークづくり

53.8%

21.9%

2.3%

災害時対応の協議（対その他民間企業）

地震保険、火災保険への加入

13.5%

4.5%

災害時対応の協議（対民間介護事業者）

52.3%

30.2%
34.1%

24.0%
21.2%
25.0%

建築物の耐震化

62.1%

20.8%

3.0%

ＢＣＰ策定

■ 3/11 前より実施（N＝107）■ 3/11 以降に実施（N＝96）

36.5%
39.4%
36.5%

29.5%
32.3%

13.5%

78.8%

9.4%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

105

◦ 大規模災害発生直後から２ヵ月程度までの間に被災地での直接的な介護サービス提供を中心に行うべき団体については、被災の有無にかかわらず、「社会福祉協議会（市区町村）」との回答が最も多かった。
◦ 被災の有無による違いを見ると、「専門職団体」や「県内の民間介護福祉事業者」といった回答の割合が両者で異なる結果となった。

図表 33 ◦大規模災害発生直後から２ヵ月程度までの間に被災地での直接的な介護サービス提供を中心に行うべき団体（法人所在地が被災地にあり県外の民間介護福祉事業者

Ｎ＝ 113）（法人所在地が被災地になし
2.7%

3.5%

6.2%

その他 1.4%

ボランティア団体

その他

県外の民間
介護福祉事業者

専門職団体

9.6%

14.2%

専門職団体

20.5%

県内の民間
介護福祉事業者

県内の民間
介護福祉事業者

Ｎ＝ 73）

9.6%

16.8%

社会福祉協議会（市区町村）

27.4%

社会福祉協議会（市区町村）

地域包括支援センター

26.0%

20.5%

地域包括支援センター

22.1%

社会福祉
協議会
（都道府県）

ボランティア
団体1.8%

7.1%

社会福祉協議会（県外）0.9%

社会福祉協議会（都道府県）

社会福祉協議会（県外）2.7%

6.8%◦ 介護版ＤＭＡＴをつくる際の運用の中核となるべき団体については、被災の有無にかかわらず、「市区町村」や「都道府県」という回答が多い結果となった。

図表 34 ◦介護版ＤＭＡＴをつくる際の運用の中核となるべき団体（複数回答）
厚生労働省

7.4%

地方厚生（支）局

5.1%
2.6%

その他中央官庁

30.1%

23.7%
10.9%

44.3%
41.0%

都道府県

4.0%

政令指定都市

1.7%

中核市

7.7%

5.8%

57.4%
56.4%

市区町村

37.5%
36.5%

地域包括支援センター

15.3%

事業者団体

22.7%
25.0%

専門職団体

10.8%
12.8%

ボランティア団体

26.7%

医療機関

21.0%

民間の介護事業者
その他

0.6%
0.0%

0％

106

10％

30.1%

20％

34.0%
30.8%

30％

■ 法人所在地が被災地にあり（Ｎ＝176）■ 法人所在地が被災地になし（Ｎ＝156）
40％

50％

60％

［ 委員長 ］
小笠原浩一

東北福祉大学大学院総合福祉学研究科教授

［委

員］

馬袋

秀男

（株）ジャパンケアサービスグループ（民介協理事長）

佐藤優治（株）ソラスト（民介協副理事長）

扇田守

民介協専務理事［ ワーキンググループ ］
渡邊

智仁

ぱんぷきん（株）（民介協会員会社）

大向一成（株）ジャパンケアサービスグループ（民介協会員会社）

今村

あおい

（株）新生メディカル（民介協会員会社）

田口勝（株）ソラスト（民介協会員会社）

田中知宏（株）浜銀総合研究所

添野好一（株）浜銀総合研究所

森田茂生

年友企画（株）迫田三佳

年友企画（株）厚生労働省

平成 24 年度老人保健健康増進等事業

3.11を忘れない！
東日本大震災の教訓を生かす
災害発生時の介護事業者必携マニュアル2013 年 3 月発行
発行

一般社団法人「民間事業者の質を高める」全国介護事業者協議会〒 101- 0047 東京都千代田区内神田 2 - 5 - 3 児谷ビル 3F

TEL 03 - 5289 - 4381 ／ FAX 03 - 5289 - 4382
制作協力（株）浜銀総合研究所
年友企画（株）