欧州森林条約策定交渉の現状とその内容について
服部浩治

筆者は，2013 年 6 月にワルシャワ（ポーランド）

1． はじめににおいて開催された，欧州森林条約第 4 回政府間交1990 年に，欧州各国の森林・林業に関する共通渉委員会にオブザーバーとして参加する機会を得た

課題に対処することを目的として，欧州森林保護閣

ので，今次交渉委員会を中心に現時点までの交渉の僚会議が発足

注1

した。欧州評議会加盟国及び欧州委員会（EC）のほか，オブザーバーとして日本，米国，カナダなど域外の各国や国際機関・NGO などが参加し，約 5 年ごとに定期的開催されている。
2007 年にワルシャワ（ポーランド）で開催され状況と検討されている条約案について，以下のとおり報告する。

2． これまでの交渉状況と本交渉委員会での課題

た第 5 回会議において，欧州森林条約創設について

これまで第 1 回交渉委員会が 2012 年 2 月にウィー提案がなされたことを受け，2011 年にオスロ（ノン（オーストリア），第 2 回交渉委員会が 2012 年 9ルウェー）で開催された第 6 回会議において，欧州森林条約政府間交渉委員会を設立し，2013 年 6 月末までに 4 回の交渉委員会を開催，条約案を検討して，同年 11 月にマドリッド（スペイン）で開催予定する第 7 回特別閣僚会議に提出するよう決議注 2が行われた。
欧州森林条約が締結されれば，「1983 年国際熱帯木材協定（ITTA）注 3」に継ぐ，2 つめの森林に特化した国際条約となり，1992 年にリオデジャネイロ（ブラジル）で開催された国連環境開発会議（地球サミット）以降，国連が開催した「森林に関する政注4府間パネル（IPF）」，「森林に関する政府間フォーラム（IFF）注 5」，国連森林フォーラム（UNFF）注 6
における全てのタイプの森林を対象とした条約（森林条約）締結の議論を含む 2015 年以降の森林に関する国際的な枠組注 7 についての議論に影響を与えるものと推察される。

注 1）

1990 年当時は欧州評議会加盟の 24 カ国が参加していた が，現在では 47 カ国に拡大している。
注 2）
本決議はオスロ・マンデートと称されている。
http://www.forestnegotiations.org/sites/default/
ﬁles/oslo2011̲mandate̲14-16june2011.pdf
注 3）International Tropical Timber Agreement in1983。1985 年に発効した国際熱帯木材機関（ITTO，本部 : 横浜市）の根拠協定。1994 年，2006 年に協定が更新され，2014 年 5 月現在生産国 32 カ国，消費国 36 カ国と EC が加盟。
注 4）
1995 年〜1997 年に開催され，IPF 行動提案を採択。
注 5）1997 年〜2000 年に開催され，IFF 行動提案を採択。
注 6）2001 年に国連総会決議で，国連経済社会部に設立された常設フォーラム。
注 7）
International Arrangement on Forest（IAF）。
IPF，IFF における IAF の議論において，それぞれIFF，UNFF が設立されている。UNFF における現在の 2015 年以降の IAF の議論では，UNFF のあり方，世界的な森林条約，世界森林基金の必要性など
が 議 論 の 対 象 と さ れ，2015 年 5 月 の UNFF 第 11回会合において，決定される予定。

Hattori, Koji. A Legally Binding Agreement on Forests in Europe under Negotiation and Its Content
林野庁 計画課 海外林業協力室
海外の森林と林業

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月にボン（ドイツ），第 3 回交渉委員会が 2013 年 1

材分野の共同事務局が既に設置されているジュネー月にアンタルヤ（トルコ）で開催されてきた。オスブ（スイス）が適切である。（本条約事務局をホスロ・マンデートに従えば，2013 年 6 月末までに交トしたい考え。）

渉委員会を 4 回開催して条約案を確定させることになお，結論からいえば，本交渉委員会では，事務なっていたが，それまでの議論が収束にほど遠い状局の役割を担うことを期待される国連機関との調整態であったために，2013 年 4 月に第 3 回委員会の不足，条約の履行を通じて森林政策についての加盟再開という形でセント・ペテルブルグ（ロシア）に国，条約事務局からの内政干渉を避けたいロシアなおいて追加会合が開催された。このため，今次第 4どの意見対立が精鋭化し，最終的に条約の成案を得回政府間交渉委員会が最終の委員会となる（はず）ることができなかった。このため，2013 年 11 月にであり，条約の成案を得る必要があった。

第 4 回委員会を再開する追加会合がジュネーブ（スこのため，開会に当たり，政府間交渉委員会のヘイス）で開催されたが，事務局をどこが担うかで各イノ議長（前 FAO 林業局長）は，今次会合での懸国の思惑 注 9 が一致せず，条約案は現在（2014 年 5案を，①本条約を国連傘下の条約とするかどうか，月現在）もなお最終合意に至っていない。更に，こ②条約を運営するための資金をどのように捻出するの状況を予見し，ジュネーブでの会合の直前にマドか，③未合意の条文案の合意を得ることとし，参加リッドで予定されていた第 7 回特別閣僚会議は国に協力を要請した。①については，前回までの交2014 年の前半に開催することとされたが，現時点渉委員会において，国連の地域機関である欧州経済でまだ開催の目処は立っていない。

委員会（UNECE）及び国連の専門機関である国連農業食糧機関（FAO）に事務局の機能を担わせる

3． 条約案の概要と各国の思惑ことが効率的であり，またそのような条約の例もあ

今 次 交 渉 委 員 会 で は， こ れ ま で 交 渉 官 合 意ると指摘されていた。また，その実現を容易なもの（Agreed ad ref. と呼ばれる）がされている条文にとするためには，条約を国連傘下のものとする方がついては議論のリオープンをせず，未合意文書の合よいとの意見が支配的となっていたことに基づいて意に集中することとされ，また意見が対立する場合いる。しかし，事務局を担うことを期待される国連には少人数のコンタクトグループを設立して，合意

機 関 と は 具 体 的 な 調 整 は 何 ら 行 わ れ て お ら ず，を図り，全体会合でその結果を報告することによ

UNECE，FAO 共に困惑と反対を表明していた。

り，条約案の合意が図られた。条文毎の条約案注 10

これに対し，EC，スイス，NGO，欧州森林所有の概要と特筆すべき各国の意見は以下のとおりで者連合，欧州フォレスター協議会などから今次会合あった。なお，特段の記述がない限り，ほとんどのにおける期待が表明されたが，特にスイスの意見は条文は交渉官合意されている。

以下の 4 点について端的に課題を指摘していたの（1）条約名で，ここに紹介する。

EC が条約名の前に「欧州」を入れ，「欧州森林①森林条約を国連条約として位置づけ，森林に関条約」とすべきと主張したが，多くの国は「森林条する強く，信頼性の高い発信を行っていくべき。

約注 11」とすべきと主張し，最終的に合意に至らな②かった。これには，スイスなど参加国からの聞き取事務局について，UNECE と FAO が共同でそ
注8の役割を担うべき③。

注 8）

任意拠出金のみで運営している条約はなく，活動の持続性，最小限の事務局の維持のために義務的な分担金が必要である。
④

事務局の場所は，UNECE と FAO の林業・木20

海外の森林と林業

現在ヘルシンキ基準・指標に基づくフォレスト・
ヨーロッパ森林資源評価は，UNECE と FAO が共同で実施している。
注 9）
スイスは，UNECE（ジュネーブ）が事務局を担うべきと主張し，ドイツはボン市がホストしたいと主張している。
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りによると，本条約の欧州での発効が遅延した場合明記された。には，UNFF における IAF の議論の受け皿として，（5）原則（第 3 条）

本条約を欧州のみならず世界規模の「森林条約」に本条約の原則（Principles）として，①自国の領発展させる可能性を持たせる思惑があるとのことで土における SFM に各国がそれぞれに責任を負うこある。しかしその場合には，欧州以外の国々は，本と，②良好な統治と SFM を可能とする条件，③利条約交渉に参加しておらず，また，後述するように害関係者との積極的な参加と柔軟な対話，④分野横途上国支援の規定や枠組を持たない，欧州各国のみ断的な協力と調整，⑤ SFM の持続可能な発展へので合意した条約への批准の現実性は低いものと思料

貢献，⑥ SFM に関係する他の協定に基づく既存のされる。

権利と義務を相互に補完することが明記された。

（2）前文（6）総則（第 4 条）

前文は，森林の経済・社会・文化及び環境的な便総則（General provisions）として，加盟国は各益の認識，他の様々な政策との統合的なアプローチ

国の森林状況，政策的優先順位を考慮の上，SFMの重要性，透明性，利害関係者の参画の奨励，違法のための以下の基準に基づき，SFM を保証するた

伐採対策のための消費と生産の重要性，リオ宣言以めの措置を講じなければならないこととされた。

降の様々な森林に関する成果文書の再認識など包括①的な内容とされた。

び適切な強化（第 5 条）

（3）用語と定義（第 1 条）②

森林生態系の健全性と生命力の維持（第 6 条）

次の用語について，定義が規定された。「森林」，③

森林の生産的機能（木材及び非木材林産物）の森林資源とその世界炭素循環への貢献を維持及「 持 続 可 能 な 森 林 経 営（Sustainable Forest Man-維持及び奨励（第 7 条）

agement : SFM）」，「SFM のための基準」，「国家森④林計画」，「商品」，「森林生態系サービス」，「違法伐全及び適切な強化（第 8 条）

採」，「森林劣化」，「森林回復」，「森林の断片化」，「地⑤域経済統合機関」。の維持，保全及び適切な強化（第 9 条）

（4）目的（第 2 条）⑥

本条約の目的（Objective）として，① SFM の実

10 条）

森林生態系における生物学的多様性の維持，保森林経営における保護的役割（特に土壌と水）その他社会・経済的機能及び条件の維持（第施の強化と森林の多面的機能の長期的な保証，②世

これらは，その順番を含め，フォレスト・ヨー界的な課題に貢献する森林と林業の役割の強化，③

ロッパのヘルシンキ基準そのものであることから，国の活動及び国際協力の助長，④森林の多面的な役

本欧州森林条約は，欧州各国の任意の取組である割の維持，強化，⑤森林の経済・環境・文化・社会

SFM の進展を評価するための「基準・指標」プロ的便益の提供による持続可能な開発への貢献などがセスを，条約に基づく取組に昇格させ，各国のコ

注 10）

第 4 回政府間交渉委員会終了後の条約案は，下記①の URL で入手可能である。また，第 4 回委員会再開会合後の最新の条約案は下記②の URL で入手可能であるが，2 者にはほとんど違いはなく，交渉が混沌としていることが伺える。
① http://foris.fao.org/static/forestnegotiations/DOC2̲EN̲end̲of̲INC4̲Warsaw.docx② http://foris.fao.org/static/forestnegotiations/INC4̲
REPORT̲ANNEX̲F.pdf
注 11）
しかし，Forest Convention 又は Convention on
Forests で依然意見が分かれている。
海外の森林と林業ミットメントを強化させる狙いがあるものと理解することができる。
（7）森林資源とその世界炭素循環への貢献（第 5条）
本条では，炭素の吸収源，貯蔵庫である森林・木材の能力を強化すること，森林回復により森林の断片化による負の影響を抑制することなどが求められるとされた。
（8）森林の健全性と生命力（第 6 条）
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本条では，森林・森林土壌の健全性・生命力・保いる。

護及び生産的潜在能力を維持，強化すること，森林（14）締約国会合（第 12 条）

病虫害・火災を監視，防止すること，気候条件の変交 渉 条 文 案 で は， 第 1 回 締 約 国 会 合 に お い て化に適応した森林施業を実施することなどが求めら

SFM・報告の実施など遵守制度をはじめとする本れるとされた。

条約における制度設計，手続規定，財務規定を採択（9）森林の生産的機能（第 7 条）することとされていたことから，本条を検討する前

本条では，持続的に経営された森林から生産されに，事務局より主要な支出要素と可能性のある資金た木材の利用促進，違法伐採及び関連する貿易の根源・措置について以下の説明があった。

絶と森林法の執行の保証又は強化，持続可能な消費本条約では，自国の SFM の実施には加盟国が自及び生産のための措置を統合的に実施することなどら責任を負うこととされているが，国により資金が求められるとされた。

的，技術的能力に差があるため，SFM の実施には，（10）森林生物多様性（第 8 条）

国際協力の枠組みの活用が必要であり，そのための本条では，生物多様性の喪失を停止させ，森林生手段としては，①信託基金，②アンイヤーマークの物多様性を保護し，回復させること，保護林ネット

多国間信託基金，③ GEF などの国際的資金機関のワークや制度の維持又は更に発展させること，絶滅活用の可能性がある。またそれとは別に，締約国会の恐れのある樹種の保全と外来種の負の影響を抑制

合の開催，加盟国の報告書の審査など条約を運営すすることなどが求められるとされた。

る事務局が必要な費用を捻出するため，①加盟国に（11）森林の保護的機能（第 9 条）よる分担金，②加盟国等による任意拠出金，③①と本条では，水土保全などの森林の保護的機能を維②の組み合わせの可能性があり，それらを第 12 条

持又は強化すること，盆地管理の枠組の下で地下水の第 3 項に反映する必要があると説明した。

及び表面水源の保護を強化すること，意識啓発，政スイスは，任意拠出金のみで運営している条約は策決定のための情報提供を行うことなどが求められないこと，任意拠出にのみ頼っていると事務局の安るとされた。

定した運営に支障を来すので，義務的拠出金が必須（12）森林の社会的及び経済的機能（第 10 条）であることなどを主張し，コンタクトグループで議

本条では，森林の社会的，文化的な便益を保証す論されることとなったが，義務的拠出金は，第 1 回ること，SFM のための資金源を多様化・広範囲化

締約国会合で合意される財務規定において規定されすること，労働基準に従い健康で安全な職場を確保るものとして，条文から落とされることとなった。

すること，SFM における研修と教育を促進するこ

また，活動のための資金については，GEF 等の資と，全ての利害関係者との間のコミュニケーション金を活用することを念頭に，第 2 項（i）に「追加を促進することなどが求められるとされた。

的な活動を検討，勧告，実施する」こととされ，具（13）監視と報告（第 11 条）

体的な資金源は特定されていない。また意見が分か本条では，加盟国に対して，SFM のための基準れた締約国会合の開催頻度については 3 年に 1 回とを活用し，森林の現状を監視し，SFM の実施の進され，第 2 回会合は第 1 回から 2 年以内に開催する展を評価することを求め，定期的に締約国会合に報こととなった。

告書を提出することを求めることとされた。

最終的に本条では，締約国会合の役割として，効一方，基準毎に具体的な評価を行うための指標に果的な SFM の実施に必要な決議の採択，遵守制度ついても議論されたが，最終的に条約発効後に開催をはじめとする導入された制度の実施及び成果の普される締約国会合において開発されることとされ，及，ガイドラインの開発などの活動，加盟国の経験

ヘルシンキ基準・指標の指標の改訂が織り込まれてや措置についての情報交換，作業計画の策定，適切22

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な外部機関の活用と協力，条約の目的達成のために本条では，本条約の解釈又は適用に関して紛争が必要な追加的な活動を検討，勧告，実施すること，起こった場合に，①国際司法裁判所への提訴，又はまた，第 1 回会合において手続規定及び財務規定を②附属書に定める手続きによる仲裁の手段で平和的採択することなどが規定された。に解決を図らなければならないとされ，それでも解（15）投票権（第 13 条）

決できない場合には附属書に定める和解の手続きを本条では，各加盟国には 1 票の投票権を与えるこ経て解決されることとされた。とが規定された。ただし，地域経済統合機関の投票数についての規定の合意は留保された。
（16）事務局（第 14 条）（19）条約改正，附属書，議定書，発効手続きなどの最終規定（第 17〜26 条）
大部分で合意を得ることができたものの，いくつ本条では，事務局の役割として，締約国会合の開かの未合意箇所があり，合意が留保された。残りの催の準備，提出された報告書の編集と転送，必要な未合意箇所としては，署名の寄託機関，署名を開放

情報の連絡と加盟国の支援，事務局の活動の締約国する対象国の書きぶり，地域経済統合機関とその加会合への報告，関係する機関との協力，運営と契約

盟国の責任のあり方，発効させるための加盟国数に関する調整などの活動が規定された。などが挙げられる。

なお，事務局をどの機関に担わせるかについて規定する本条第 2 項は，その他の制度設計の合意結果を反映させることとされ，合意が留保された。
（17）遵守（第 15 条）
本条では，各加盟国が条約の規定に従い，国内での SFM のために適切な措置を実施するなど条約事項の遵守の確保のための以下の措置について規定された。

（20）仲裁及び和解に関する附属書
第 16 条の紛争解決において参照している仲裁及び和解の手続きについての規定が附属されている。

4． 欧州森林条約締結と世界的な森林条約への課題
欧州森林条約は，フォレスト・ヨーロッパに参加している各国の SFM に対するコミットメントを政加盟国は条約の遵守についての報告書を提出する治的により強化させることを目的としていると考え一方，他の国が提出した報告書についての質問を行られ，基本的には各国の SFM の推進は自国の予算うことができる。また，条約の遵守を監視し，そのにより実施することとされている。しかし，全ての促進と遵守していない場合に対処するため，遵守委国において，SFM の推進が他の政治的な課題と比員会を設置する。同委員会は，9 名の学識経験者に較して必ずしも優先されるとは限らず，SFM のたよって構成され，加盟国に求められる定期的な報告めの措置が十分でない加盟国は，条約の実施を通じを審査，遵守を促進するために加盟国への助言及びて他国や条約事務局から指摘や是正勧告をされる可支援し，また，遵守していない加盟国に対する勧告，能性がある。このため，これを心配したロシアなど委員会の活動を締約国会合へ報告などを行う。まの意見により，その予防線として前文に「自国の環た，委員会はいかなる信用でき，関連する（と思わ境と開発政策に準じて自国の資源を開発する主権的れる）情報についても検討の対象とするとされた。

権利等を有する」としたリオ宣言第 2 原則が参照さ

しかし，遵守委員会における決定を全会一致とすれ，また第 4 条「総則」には「特定の森林の条件とるかどうか

注 12，また，遵守委員会が検討する情報国内の優先順位に考慮」することが盛り込まれるこの信頼可能性については合意に至っていない。とになった。これらの書きぶりは，加盟国に対し，（18）紛争解決（第 16 条）条約への遵守の不履行の場合の口実を与える役割を

注 12）担っているといえる。

ロシア，ウクライナは全会一致を支持し，EC，ノルウェー，スイスは反対している。
海外の森林と林業

実際，ロシアからは，西欧諸国に有利となる条約
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や手続きが決められてしまっては，「ロシアにとって条約参加に付加価値を感じ得ない」との主張が繰り返し行われ，欧州の森林の約 80% を占めるロシアが加盟しないことにより条約の価値を損なう可能性を示唆する場面が何度かあった。条約の本文には，こうした義務の履行を確保しようとする規定と，義務が不履行の際の影響を最小化するための規定が混在した妥協の産物としての側面が見え隠れしている。
ま た， 国 連 傘 下 の 条 約 と す る と の 考 え 方 は，UNECE や FAO に事務局の機能を担わせることを意図したものであり，条約事務局としては職員の新規雇用を含め，新たな組織を設立する必要がないた

欧州森林条約第 4 回政府間交渉委員会の様子（2013 年 6 月ワルシャワ）

めに効率的であると各国は考えている。しかしこれにより，事務局を担うことが期待される国連機関の自主的な活動により事務局の業務が行われることを世界的な森林条約化について想定していないことの想定し，各国が分担金などの義務的拠出を必要のな証左といえよう。このため，当面本条約は，地域森いものと捉え，分担金の議論に全く反応を示さない林条約として位置づけられ，また，条約案の合意や事態となっているのはいささか無責任に感じられ欧州森林保護特別閣僚会合の開催が延期されているた。 職 員 の 人 件 費 な ど は 事 務 局 を 担 う 機 関 の in

ことからも，UNFF での 2015 年以降の IAF についkind の貢献として扱われる可能性もあるが，締約ての議論への影響は限定的となると見込まれる。

国会合の開催経費，遵守委員会委員の旅費，謝金な将 来 の IAF に つ い て の 議 論 で は，1986 年 のど実際に追加的な資金が必要な活動が想定されておITTO 発足以来事務局をホストし，また，2007 年

り，これら分担金で賄われるべき予算の議論は，第以降モントリオール・プロセスの事務局を担う我が

1 回締約国会合までに決定される財務規定で扱われ国としては，ITTO，欧州森林条約を含む地域的なることとされたが，これは単に議論の先送りに他な法的拘束力のある枠組み，モントリオール・プロセらない。

スをはじめとする地域毎の「基準・指標」プロセス

上記のとおり，国連傘下の条約とするかどうかのなどの自主的な枠組みを含め，各地域の取組をネッ

議論は，本森林条約を世界的な森林条約に発展させトワーク化することを通じて，世界の全てのタイプる意図からの発想ではないことが判明したが，条約の森林の SFM 推進の枠組みを構築することが重要名や署名の規定（第 20 条）での議論から，本条約であるとの立場をとるべきであろう。これは，新たを世界的な森林条約に発展させる可能性に含みを持な全世界的な森林に関する枠組は，これら既存の取たせている点は注目すべきであろう。しかしなが組との重複をもたらし，かつ森林分野への振り向けら，世界的な森林条約とするためには，ロシアが主られる ODA 等の資金の断片化を招くことを回避す張するように経済・能力の面で格差のある途上国のることにも繋がる。このため，欧州各国や米加豪条約実施を支援する仕組みが不可欠であり，現在のNZ など我が国と考え方を同じくする国々との一層条約案が，その規定を含んでいないことは，直ちにの連携，意思疎通が不可欠である。

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