中山間地域を市民全体で守り、支えていくために条例制定に至った背景と経緯

域振興快速道路などのプロジェクトが進行し使用される用語で平地の周辺部から山間地に一般的に中山間地域とは、主に農業分野で（１）中山間地域の現状２大な面積を有しています。

上越市議会事務局
また、当市は古くから交通の要衝として栄～上越市中山間地域振興基本条例～

はじめに複数の主要鉄道（ＪＲ北陸本線、ＪＲ信越本

１
このたびは、上越市議会の中山間地対策特線、ほくほく線）が市内で結節するほか、平え、現在も 北陸自動車道と上信 越自動車道、別委員会が主体となって検討し、上越市議会

成

中山間地域振興基本条例」についてご紹介した議会事務局として、特別委員会の検討経過ては、条例制定の取り組みをサポートしてき

なお、本稿中の制定の経緯や効果等につい全国最多となる都市として誕生した後、平成が合併し、人口約

市制は、昭和

成年法律第１０６号）第としています。

条（中山間地域的条件が悪く、農業の生産条件が不利な地域」

等 の 振 興 ） で は、「 中 山 間 地 域 等 」 を「 山 間区万人の特例市に移行

地及びその周辺の地域その他の地勢等の地理35
市町村による合併を経て、年４月に人口約（東京の約１・５倍） であり、日本海に 面した海岸しました。市域は、９７３・
上越市は、新潟県の南西部に位置し、重要23部から長野県との県境に至る山間部までの広61km2

2114

年１月に当時とを指しており、食料・農業・農村基本法（平至るまとまった平坦な耕地が少ない地域のこ等を踏まえた上での見解であることをあらか

平成万人（面積２４９ ）のじめご了承いただきたいと思います。

11461217km2

年４月に高田市と直江津市ています。

年春開業予定の北陸新幹線や上越魚沼地として初めて制定した政策的な条例「上越市上越市では、中山間地域が市民生活に果たしている役割に鑑み、市民全体でこの地域を支えていくことが、市民の安全安心な暮らしを守ることにつながるとして、中山間地域の振興に関する施策を継続的に推進するため、施策の基本理念や市の責務、指針等を明らかにした基本条例を議員発議で提案し、制定した。

ます。

2719

港湾である直江津港を有する地方都市です。

57 ◆自治体法務研究 2011・冬

上越市
先進・ユニーク条例【解説】年の農林業センサスの農業地域類型

当市の中山間地域の面積は、６６３・（平成・２％を占め、平町村と合併前上越市の一68

こ の 地 域 に は、 約 １ 万 ７ ０ ０ ０ 世 帯、 約

５ 万 人 が 暮 ら し て い ま す が、 平 成

年２月

集 落 に お け る 過 疎 化 や 高 齢 化 の 進 展、 地 域の コ ミ ュ ニ テ ィ の 衰 退、 農 林 業 の 後 継 者・・４％と市全体の高齢

年第６回（月）定例会

今 後、 後 継 者 が 帰 郷 す る 可 能 性 が あ る と 回

そ の 総 世 帯 数 が 減 少 傾 向 に あ る こ と に 加 え、

質問に対する 当時の市長答弁 は、「中 山間地対策特別委員会副委員長）であり、その一般から選出された議員（現上越市議会中山間地に提言したのが、合併した中山間地域の町村現状を懸念し、振興に向けた条例制定を市長の一般質問）において、最初に中山間地域の当市議会（平成（２）条例制定に至る市議会の動き（経過）【表１】ることが伺えます。

担い手不足等の課題を抱えている地域であ年に市が調査した「中歳以表１ます。

年との比較からも明らかになったように％ 以 上 で あ る 集 落 が 増 加 し、

12

上越市内の中山間地域の集落化率と比べ４・７ポイントも高い状況にあり

時 点、 高 齢 化 率 が22

答 し た 世 帯 が 減 少 し て い る 現 状 な ど か ら、上の住民が

18

【写真 】
2

また、平成

22

山 間 地 域 に お け る 集 落 の 実 態 調 査（ 表 １）」

183065

日本の棚田百選に選ばれた上越市大島区蓮野の棚田

69
km2

で中間及び山間農業地域として区分された面
年に合併した積）であり、市域全体の成1050

17部地域がそのエリアになっています。

17

自治体法務研究 2011・冬◆ 58

先進・ユニーク条例

域の役割をより明確に位置づけ、安全、安心計画において、市全体を見通す中で中山間地域の重要性は認識しているが、改定中の総合原型となる条文案の作成等を行いました。

どを市長に提言したほか、議員自ら本条例の間地域の担当窓口となるセクションの設置なの現状や課題の把握に努めるとともに、中山経て条例素案を取りまとめ、全議員への説明文案の検討に着手し、特別委員会での協議を員会の中に作業部会を設置して、本格的な条その後、条例制定までの１年半は、特別委な市民生活の確保、公益的機能の維持、確保年から全議員でを図っていくことでよい」というものでありました。
そこで市議会では、平成組織している上越食料農業農村議員連盟に平年２月から４のほか、市内９会場で「条例に関する市民の意見を聴く会」を開催（平成年第３回（６月）定例会に上程し、６日の本会議において全会一致で可決、即ているだけでなく、命の水を作り出す水源るために必要な恵みを作り出す機能を有し水・空気・食料など、人間や動植物が生き①中山間地域 は、豊かな自然環境に 恵まれ、スを図り、条例づくりを進めていきました。

次のように整理しながら委員間のコンセンサ地域の振興に 関する政策（条例）に ついて、の地域が抱えている課題等を踏まえ、中山間特別委員会では、中山間地域の重要性やこ例の必要性等）（３）条例制定 に至る特別委員会の 考え（条日公布となりました。

月平成パブリックコメントを実施した後、条例案をら条例案を策定しました。さらに議会として月）するなど、市民等の意見を反映させなが23

成 年５月、中山間地域対策特別部会を設置し、その部会が中心となって中山間地域の農業振興公社や地域住民との意見交換会を実施

年１月には、議するなど、中山間地域の振興策について積極的な調査研究を行い、平成員連盟として中山間地域振興対策に関する報

年４月には、
市議会の改選が行われ、告書を取りまとめました。
平成

耕作放棄地の増大など多くの課題を抱える中山間地域の再生を図るため、産業振興の促進や集落維持機能の強化など、安心・安定をもたらす基盤づくりの検討や条例制定について検討すること」を目的に中山間地対策特別委員会が設置されました。
特別委員会設置後の最初の１年半は、中山間地域の振興に取り組んでいる自治体への視察や直接中山間地域に出向き、そこに居住す

23

24

1220

５月に開かれた臨時会において「限界集落、20る市民との意見交換を行うなど、中山間地域

59 ◆自治体法務研究 2011・冬

条文案を協議する特別委員会
条例案（対象地域）を検討する作業部会

19

条例に関する市民の意見を聴く会

大島地区公民館（平成23年２月16日）
板倉区コミュニティプラザ（平成23年４月21日）

涵養、棚田などの農地が果たしている洪水防止等の多面的な機能を有し、下流域の住民生活を含む、多くの住民の財産、豊かな暮らしを守る公益的な機能を有する重要な地域であること。そしてその機能は、そこに暮らしている人々がいて、山林などの手入れや農地の管理などが行われてこそ機能するものであること。
②中山間地域の集落は、社会経済構造の変化の中で人口が減少傾向にあるとともに、高齢化により限界集落と呼ばれる集落が増加している。さらに、中山間地域の主な産業である農林業の後継者・担い手などの不足、耕作放棄地の増加も課題となっており、このままでは、集落の共同活動を含むコミュニティ機能の低下をも招きかねないこと。
③以上のように中山間地域の重要性や中山間地域における集落の現状を踏まえると、まずは、市民全体が中山間地域の重要性や市民全体で支えていくことを理解したうえで、中山間地域に焦点をあてた施策を総合的かつ計画的に行っていくことが必要であること。
④そのためには、これまで不明確であった基本理念や市の責務、市民の役割、施策の策定に関する指針、取組方針等などの基本的事項を明確にした中山間地域振興基本条例

自治体法務研究 2011・冬◆ 60

先進・ユニーク条例

ける農林業等の活性化のための基盤整備の域としています（ただし、都市計画法（昭を先に制定すること。その後、条例に基づ促進に関 する法律（平成５年法 律第号に規定する用途地域の区域は、中山間地

年法律第１００号）第８条第１項第１第２条第１項に規定する特定農山村地域又域の区域から除く）図１（条例の対象区域）。

農林業センサスにより中間農業地域か山間定については、行政側との協議段階でも議

なお、条例で定める中山間地域の区域設

和

いた市の施策等の実施状況を議会がチェッ号）に基づく農業地域に分類されている地域を含んでい論がありましたが、この条例で基本理念や号）

クし、不十分な点があれば、市民の声を聴は統計法（平成る地域自治区の区域全域及び市長が中山間指針を定め、それに基づき振興策等を図る

同じです。

基本条例における市民の定義とす。 な お、 市 民 は、 上 越 市 自 治

域に居住する市民としていま③「 地 域 住 民 」 と は、 中 山 間 地す。なども含まれるものとしていまは中山間地域の文化の伝承機能ます。また、「その他の機能」にを産み出す機能のこととしてい産み出す空気や農産物等の資源の 機 能 や、 中 山 間 地 域 の 森 林 がな 機 能 」 と は、 水 源 涵 養 と し て②「 中 山 間 地 域 の 有 す る 公 益 的

その区域を明確に定義しました。

いになるおそれがあることから、確でないと施策の展開があいまた め に は、 対 象 と な る 区 域 が 明地域として認めることが適当と判断した区

年法律第きながら具体的な事業等を実施する政策提条例内容の解説案を行っていくこと。

３
この条例は、市民の分かりやすさ、馴染みやすさを考慮し、当市の条例等の通例である「である調」の文体ではなく、「です・ます調」の文体としています。
（１）前文
前文では、当市の自然環境や中山間地域のもたらす恵みを明らかにするとともに、現状に対する危機感を明らかにし、市民全体で中山間地域を支えていくことを決意しています。
（２）目的（第１条）
この条例は、中山間地域の振興に関する施策の基本となる事項を定めることにより、中山間地域の振興を総合的に推進し、安全に安心して住み続けることができる地域社会の実現を図ることを目的としています。
（３）定義（第２条）
条例で掲げる用語の意義を次のとおり定め

53

43

条例の対象区域
図1ています。
①「中山間地域」とは、特定農山村地域にお61 ◆自治体法務研究 2011・冬72

19

いて、山林や田畑の手入れがなされてこそ③中山間地域の機能は、そこに暮らす人々がの施策相互の有機的な連携を図りつつ、総合指針として、次に掲げる７項目を基本に各種（参考：上越市自治基本条例）的かつ計画的に行うことを定めています。

この条例において、次の各号に掲げ維持できるものであるとの考えの下に、中第２条
る用語の意義は、当該各号に定めるところ①中山間地域の有する公益的機能を維持する

前条に定める基本理念に従って、その実現していこうという意識を共有できるように②中山間地域の重要性を市民が理解し、維持であること。に向け、中山間地域の振興に関する施策を総③各集落の実情に応じて生活環境（例えば交すること。

な責務として定めています。とする産業の振興を図ること。

④地域住民の生活の糧となる農林業をはじめ向上を図ること。

通手段の確保、雪処理、通信環境など）のいても「責 務」とすることも考 えましたが、として定めています。なお、当初、市民につ次に掲げる２項目を市民が果たすべき役割（６）市民の役割（第５条）

合的かつ計画的に実施することを市の基本的（５）市の責務（第４条）

ため、中山間地域の自然環境の保全が重要

山間地域に住む市民が安心していきいきと次に掲げるもの及びこれに準市の区域内に居住する個人暮らし続けられるようにすること。

による。
（２） 市民ア
市の区域内に事務所又は事業所を有ずると認められるものをいう。
イ
市の区域内に存する事務所又は事業する個人及び法人その他の団体
ウ
市の区域内に存する学校に在学する所に勤務する個人
エ個人（４）基本理念（第３条）

います。

①中山間地域が果たしている公益的機能は市割」としました。

⑥中山間地域の公益的機能の維持についてから、定住の促進を図ること。

た場合、基本理念の実現が困難になること⑤中山間地域における定住人口が減少し続け①中山間地域が有する公益的機能は、市民全民共有の財産であり、安全安心な市民生活は、里山の管理などそこに人が住んでこそ市民から見て「責務」は重過ぎると考え、「役体の共有財産であり、市民の安全安心な暮との関わりから中山間地域の大切さを理解

次に掲げる３項目を基本理念として定めてらしに必要不可欠なものであるとの認識をできるものがあることから、地域住民が活できるようにするため、都市部に住む人々することなど、市が行う施策に協力するよ②中山間地域の公益的機能が安全安心な市民や同じように中山間地域に住む人々などと明らかにした上で、その機能の維持に努め②中山間地域の産み出す水・空気などの資源生活に必要不可欠であることを理解した上の多様な地域間交流を促進すること。

性化し、誇りを持って暮らし続けることがや洪水防止機能等は、中山間地域に住む市で、市民が主体的・自主的に中山間地域の⑦中山間地域の公益的機能の維持の重要性をう努めること。

民だけが恩恵を受けているのではなく、市振興を図ることを努力義務とすること。

ること。

民みんなが恩恵を受けているとの考え方の理解した市民が自主的かつ主体的に中山間地域の振興を図る取り組みを行い、活性化（７）施策策定等に関する指針（第６条）
中山間地域の振興に関する施策の基本的な下に、中山間地域が有する機能の維持の重要性を市民が理解すること。

自治体法務研究 2011・冬◆ 62

先進・ユニーク条例するよう支援すること。

役割を果たしている中山間地域の振興についこの条例の制定を受けて、行政側は中山間今後の取り組みの策定に関する指針、取組方針等が明確にな地域に関する施策や事業を洗い出し、取組方

５

市長が中山間地域の振興に関する施策の取り、本条例が目指している市民が安全に安心針等の取りまとめ作業等を行うものと思われて、これまで不明確であった基本理念や施策組方針等をまとめ、議会に報告するとともに、して住み続けることのできる地域社会の実現

ますが、特別委員会としては、平成（８）施策の取組方針等（第７条）それを市民に公表することを定めています。に向け、行政、市民、議会がそれぞれの役割年度の（９）推進体制の整備等（第８条）に行うため、市民意見や中山間地域の現況を市が中山間地域の振興に関する施策を的確予算措置等を講ずることを定めています。

し、円滑に実施するための体制整備や必要な市が中山間地域の振興に関する施策を策定

合 事 務 所 に 担 当 職 員 を 配 置 す る な ど、 市 のが明確になったことや合併前町村にある総その結果として中山間地域を担当する部署

討 を 進 め る 中 で、 市 長 に 向 け て 提 言 を 行 い、また、特別委員会が、条例制定に向けて検たことが大きな成果であると考えています。

を果たしながら進めていく枠組ができあがっ予定です。て い く こ と を 視 野 に 入 れ、 取 り 組 ん で い く

ズ を と ら え、 政 策 立 案 や 政 策 提 言 等 を 行 っして、不足等があれば、議会として市民ニーり、 行 政 側 か ら 提 案 さ れ た 施 策 を チ ェ ッ クの議論を本格化させていくことを考えてお事業等から中山間地域の振興に向けた施策等）市民の意見等の施策への反映（第９条）

把握するための措置をとることを定めていま体制が強化されたことも１つの成果ととら
さらに、その他の成果として、条例制定に（す。

えています。

市長が中山間地域の振興に関する施策の実向けて市民説明会を市内９会場で実施したとへの評価であるとともに、このような市民の声を反映させながら条例を制定したことは、議会基本条例で市民に約束した市民の信託に応える議会の推進となったと考えています。

cyuusankanchiikishinkoukihonjyourei.html

http://www.city.joetsu.niigata.jp/site/gikai/〈参考〉（ ）年次報告（第 条）
施状況などを取りまとめて、毎年、議会に報との意見を各会場でいただきました。このこ）委任（第 条）向けた条例を検討していることを評価する」

ころ、市民から「議会側が中山間地域に目を（とは、議会 が中山間地域の重要 性を認識し、年６月に制定されたもの

条例制定による成果

この条例は平成であり、現時点における具体的な成果は出てその地域に目を向けた政策に取り組んだこと

中山間地域振興の細目を市長に委任するこを定めています。

告するとともに、それを市民に公表すること1023

４とを定めています。

11いませんが、条例により、市民生活に重要な63 ◆自治体法務研究 2011・冬24

101112