広島大学教育開発国際協力研究センター『国際教育協力論集』第 12 巻 第 2 号（2009）203 ～ 209 頁

マラウイの初等教育無償化後の現実―学校レベルの質的改善―澤村信

英（大阪大学大学院人間科学研究科）

１．はじめにに始まったわけであるが、その始まりが発展の停滞のスタートでもあった。このムル

マラウイ共和国（以下、マラウイ）は、ジ政権時代の 1994 年から 2004 年は「マラサブサハラ・アフリカ（以下、アフリカ）ウイの失われた 10 年」と呼ばれ（Muula &諸国の中でいち早く 1994 年に初等教育のChanika 2005）、この間の一人当たり GDP は、無償化を導入した。今でこそ無償化は珍し

ほぼ 120 ～ 160 ドルで低迷している。

くないが、1980 年代から 1990 年代初頭に

本稿では、無計画な初等教育無償化実施

かけての構造調整期は、経済改革努力としが 15 年以上経過した今も学校現場にどのて初等教育においても保護者はユーザーような影響を及ぼしているか、予備的に考フィー（User fees）を負担すべきとする察してみたい。このようなマラウイの事例考え方があり、それからすると国家財政逼は、その後無償化した少なくない国で近い迫の折、唐突な政策であった。マラウイで将来発現する可能性があり、2015 年までは、1982 年にこの受益者負担の政策が世界の 初 等 教 育 の 普 遍 化（Universal Primary

銀行の助言により実行され、最も影響を受Education: UPE）を目指す国際社会に対しけたのが貧困層の人々であった（Thobaniて警鐘を鳴らしているように思える。

1984）。その結果、1990 年代初頭までの就２．初等教育の暴発学率は低迷を余儀なくされた。
この無償化の契機になったのが 1994 年 5月に行われた大統領選挙である。これは、

初 等 教 育 の「 拡 大 」 や「 爆 発 」 で は な

それまでの一党独裁から複数政党制に移く、まさに「暴発」である。マラウイ人は行した初めての選挙であり、統一民主戦線

概して温和な人々であり、それまでのカム（United Democratic Front: UDF）バキリ・ズ・バンダ終身大統領の独裁体制に慣らさムルジ候補が当選し、大統領に就任した。

れた多くの国民にとって、国家の政策は「命いわゆる民主化が行われたわけであるが、令」に近いものであった。無償化は歓迎も教育が選挙公約として使われ、何の計画もされたが、子どもを小学校へ送らなければ財政的裏づけもなく、政治的な意味合いだ逮捕されるという噂もあったほどである。

けで初等教育の無償化が進められた。この就学率の年次推移を見ると無償化実施の前ように初等教育が大統領選挙の争点にされ後（1993 年と 1994 年）では就学者数は 190

るのは、マラウイ以外でも多くのアフリカ万 人 か ら 286 万 人 に 急 増 し、 純 就 学 率 は諸国で起きている。

99％までに達している（表 1）。しかし、よ民主化の次に始まるのが地方分権化であり注意深く見ると、1992 年から世界銀行やるが、これは現在まで遅々として進展してUSAID（米国国際開発庁）による授業料の一いない。一党独裁体制から民主化が 1994 年

部免除制度が計画的に導入され、就学率は－ 203 －

澤村

表1

信英

マラウイの初等教育就学率の年次推移（1990 ～ 2007 年）
94

9091

92

93

GER

6866

84

89 134 134 131 --- 140 137 137 139 133 --- 123 120 119 116

NER

50 --- 55

68

95

96

97

98

99

99 --- --- --- ---00（単位：％）

年

0102

03

04

98 --- --- --- ---

94

05
93

06

07

9187

凡例：GER: 総就学率、NER: 純就学率、---：データなし
出所：世界銀行 EdStats

表２

マラウイの初等教育純就学率・総就学率（2004 年）
区

初等教育純就学率

分

住居

都市部

初等教育総就学率

男女

計

男女

計

89.0

89.4

89.2

112.7104.8

108.7

地域
所得階層

農村部

78.7

83.0

80.9

108.3

102.4

105.3

北部

91.4

93.0

92.2

129.1

117.2

123.2

中部

77.6

83.4

80.6

105.1

102.3

103.7

南部

79.2

81.7

80.5

106.6

99.0

102.8

最下位

71.8

75.0

73.5

97.1

89.3

93.1

下位

73.8

79.5

76.6

101.0

97.5

99.3

中位

80.9

84.0

82.5

113.0

104.6

108.7

上位

83.1

88.2

85.7

114.6

110.8

112.6

最上位

92.2

93.8

93.0

120.5

113.2

116.8

計

80.1

83.8

82.0

108.9

102.7

105.8

出所：National Statistical Office and ORC Macro (2005)

すでに上昇傾向にあったことがわかる。

等教育の「危機」以外の何ものでもない。

UPE は数値上ではほぼ達成されたことにUPE の「目標の達成」に近づいたなどと喜なるわけであるが、当初の「熱」が冷め、んではいられない（実際にそのように理解生活者の立場から小学校に行く価値はないする人はほとんどいない）。学校現場の混乱と思えば、子どもたちは学校へ行くことをは容易に想像できるし、その混乱が 15 年経やめ、実際に純就学率は低下傾向にある。

過した今も続いている。大規模クラスが普さらに、この数値はインフレしていると考通であり（図１）、青空教室も珍しくない（図えたほうが良く（人口統計の信頼度が低い）、２）。教科書は事務室（倉庫）には存在して保健関係で行われた世帯調査（サンプル調も（図３）、一方的に授業をすることに慣れ査）によれば、純就学率は 82％（2004 年）ている教師には教科書の必要性も低い（図であり 12％も低い（表２）。所得階層が低４）。教師に対する外部からの支援はその場いほど就学率も低く、最貧困層の学齢期児限りのものが多く（図５）、机やいすがない童の未だ 4 人に 1 人は非就学であり（同表）、のも普通である（図６）。ある教員は、無償量的な面だけからでも UPE を達成したとは化は「教師いじめ（Teacher abuse）」だと言えないのが実情である。

表現していた。

計画的な「爆発」であれば対応の仕方も教師が不足することは明らかであり、無あるが、「暴発」したわけであり、これは初償化の宣言から 9 月の新学期までの準備－ 204 －

マラウイの初等教育無償化後の現実―学校レベルの質的改善―

期間はわずか 4 ヶ月であったが、約 2 万人

地方分権化の精神に反するように、結果との無資格教員が 2 週間半の研修を経て学校して国は最も脆弱なコミュニティに責任をへ 配 属 さ れ た（World Bank with UNICEF

転嫁したのである（Rose 2003）。無償化政

2009, p.167）。このような緊急避難的な教策は意図的ではないにしろ一部コミュニ員「養成」であったが、その後、養成期間ティから学校を奪い取った。それまで自立の短縮、および学校現場での実習を中心と的にコミュニティの協力を得ながら運営しした養成、「入学」資格要件の引き下げへとていた学校が突然「国有化」されたような制度自体が移行し、短期間で低コストの「有ものである。特に従来から効果的な運営を資格 ｣ 教員を養成することを可能とした。

してきた学校にとっては、「無償化の本当

現在、初等教員の過半数は教員養成カレッの狙いは、教員、生徒、コミュニティの無ジではなく、学校現場での「研修」だけを秩序な関係を促進し、教育システムを破壊経て養成されている（川口 2009）。この二し、結果として、学校と社会の質と規律をつの教員養成システムが並存しているが、だめにすることであった」（Kendall 2007,

カレッジを経て教員になった者のほうが学p.291）と考えられているほどである。本校での実習のみで教員になった者より教授来、分権化すればその逆に作用するはずで能力は高いものの、逆に教職に対するモティあるが、住民の意識としてはこれに近いもベーションが低いことがわかっている（同のがある。これは政府の期待と保護者や住発表）。

民の役割に対するギャップがあることに由来していると考えるのが適当である（荘所

３．初等教育無償化の功罪

2009）。国が責任を持って初等教育を提供すると宣言したものの、そのための学校現場無償化は確かに貧困層の子どもたちに教育の新たな機会を提供した。世界銀行関係に対する積極的支援は、実質何もしていないのである（後述）。

者が著した論文には、自らの支援を正当化

教育の質に関し、学校現場での事例研究するために無償化の貧困対策としての「成によれば、無償化は初等教育へのアクセス果」が記されているが、それでも質の改善を向上させたが、それは質を犠牲にしたもが急務であることは指摘されている（Al-ので、この状況では就学から得られるはず

Samarrai & Zaman 2007）。現在、提供されの便益はなく、小学校をただ通過しただけているのは、最低限の質も保証されていなである（Chimombo 2005）。このような形でい教育である。ここでは、教育の質が何での初等教育普遍化は誰も望んでいないはずあるかの具体的議論はしないが、学校施設である。また、私立学校の新設や正規教員や教材、教員だけに限っても低下しているが有償で行う課外授業などは、保護者が教ことは明白である。前出の論文は経済的側

育の質の低下を恐れての結果である。

面だけから無償化の効果を実証しているが、当然の帰結として、生徒の学習到達度のマラウイを長くフィールドにする研究者の低下に歯止めがかからない。SACMEQ（東・多くは、貧困削減には寄与していないと分

南部アフリカ教育の質測定のための連合）

析 し て い る（ 例 え ば、Kadzamira & Roseによる 6 年生を対象とした読解力の調査で2003; Chimombo 2005）。

は、1998 年に最低限の読解力に達している

無償化はこれまでの良好なコミュニティ

生徒は 19.4％、望ましいレベルに達していと学校の関係性を崩壊させてしまった。民るのは 1.3％でこれ自体がすでに SACMEQ に主化と同時に起こった無償化、それに続く参加する国の中で最低であるが、2002 年－ 205 －

澤村

信英のこれら数値はさらに大きく低下し、それ現実に、マラウイ政府および教育省の予ぞれ 8.6％、0.3％である（Milner et al.

算配分を調べると、無償化した 1994 年度

2001）。学校に対する教材などの支援が定期と 1995 年度こそ政府歳出に占める教育経常的に行われることもなく、生徒数だけが増

経費は 27％程度あるが、その後は下降し、えているのであるから、効果的な授業を行

2000 年度には 10％近くまで減少しているう工夫もできないし、教員のモティベーショ（Chimombo 2006）。さらに、初等教育に支出ンもあがらない。

される予算割合（2005 年度）は、中等教育および高等教育が増えている分、前年度比４．小学校に対する補助金36% も減少している（同論文）。すなわち、初等教育から中等、高等教育へと、すでに1998 年に国家地方分権化政策が「民主主優先分野は明らかにシフトしているのであ義の強化」と「貧困削減の実現」の方策とる。教育セクター計画（MoEST 2008a）を一して、閣議で承認された。小学校での教育読すれば、初等学校教育を最優先する政策

サービスの提供は、県議会に委託されるこはすでに転換されていることは確かである。とになった。しかし、この教育の分権化は第 1 フェーズの DSS では、2006 年に 200計画（design）としては存在するが、中央ドル相当額が各公立校に教材購入用として政府は権限の維持に固執し、その進展は非一律提供されている。これも自動的に補助常に遅く、その不履行（default）の結果と金が配分されるわけではなく、県議会に申して、私立校が増加し、逆に政府の統制が請する手続きが必要なので、すべての学校緩んでいる（Rose 2005）。

がこの補助金を実際に得ているわけではな

分 権 化 宣 言 か ら 10 年 近 く が 経 過 す る

い。第 2 フェーズ（2007 年）では学校規模2006 年、ようやく各小学校に対する県議会により補助金額を調整している。第 3 フェーからの補助金（Direct Support to Primaryズ（2008 年）では教材費に加え、校舎の維持・Schools: DSS）の配分が試行的に始まった。

改修費用が補助金として付加されることにこの補助金の目的は教育の質を改善するたなっているが、2009 年 1 月現在、まだ執行めであるが、そのためにはあまりに少額でされていない（表３）。

ある。さらにこのための資金は DFID（英国

この補助金額をケニアなど無償化実施中国際開発省）が提供しており、政府の自主の国と比較すると、桁違いに少額（1,000財源ではない。これ以外、教育の質を改善

人規模の学校で MK 85 = 0.5 ドル／人・年）しようとする努力がほとんど行われていなであることがわかる。たとえば、ケニアはい。教科書はもちろん、教材を定期的に供

生徒一人当たり Ksh.1,020 (14 ドル ) ／年給するシステムもない。

で あ る。 マ ラ ウ イ の 場 合、 教 科 書・ ノ ー

表３

学校規模ごとの補助金額（第 3 フェーズ学校直接支援経費）

費目＼学校規模

10-500 人

501-1,500 人

1,502-3,000 人

3,001-4,500 人

4,501 人以上

教材費

MK 24,000

MK 27,000

MK 30,000

MK33,000

MK36,000

維持改修費

MK 40,000

MK 48,000

MK 56,000

MK64,000

MK72,000

12,800

MK14,400

自由裁量費
計MK8,000

MK 72,000

9,600

MK 11,200

MK

MK 84,600

MKMK 97,200

MK 109,800

注：US$ 1 = MK 160
出所：MoEST (2008b)－ 206 －MK 122,400

マラウイの初等教育無償化後の現実―学校レベルの質的改善―

トは補助金とは別に政府が支給することに付記なっているので単純な比較はできないが、それにしても低額である。それにもかかわ

本調査の実施には、科学研究費補助金（平らず、すでに教育予算の 40 ～ 42％を外部

成 20 ～ 22 年度 基盤研究 (B)「教育の政策からの資金に依存している（2009 年 1 月 28

改革を質的改善につなげるための国際協力日、教育省計画局長インタビュー）。開発予のあり方に関する研究」研究代表者：広島

算に限定すれば、90％以上が外部からの支大学吉田和浩）を活用した。

援によるものである。

参考文献
５．おわりに川口純（2009）「マラウイの教員養成政策の変遷

マラウイでは初等教育無償化の導入からと教員のインセンティブに関する実証研究」日

すでに 15 年経過している。他のアフリカ

本比較教育学会第 45 回大会（東京学芸大学）

諸国に先駆けて無償化を実施したが、為政発表要旨集録．

者にとっては、初等教育を普遍化は、残念

荘所真理（2009）「マラウイにおける保護者の学ながら政治的な意味合いを持っていただけ

校参加 ― 効果的な学校運営に向けて ―」日本

で、国の発展を願っての政策では必ずしも比較教育学会第 45 回大会（東京学芸大学）発なかった。無計画な無償化は、低かった教表要旨集録．

育の質をさらに低下させてしまった。今もAl-Samarrai, S. & Zaman, H. (2007). “Abolishing

初等教育の質的改善はほとんど進展しておSchool Fees in Malawi: The Impact on Education

らず、その一方で政府（往々にして援助機関）

Access and Equity.” Education Economics, 15(3),の関心は中等教育や高等教育へと移っていp.359-375.

る。初等教育の無償化は、質をともなった

Chimombo, J. P. G. (2005). “Quality versus

UPE 達成に向けて反作用している。多くのQuantity in Education: Case Studies in Malawi.”

国民にとっては切実な問題である教育の質

International Review of Education, 51, p.155-172.

的改善は、政治的に魅力のないことである。

Chimombo, J. (2006). “Financing Free Primary

現在までに学校で効果のありそうな質的Education in Malawi. Can the EFA Goals Be

改善の努力がほとんど行われていないこと

Achieved?” Journal of International Cooperation

は驚くべき事実である。学校現場には政府

Studies, 13(3), p.1-24.

に対する不信感とあきらめが交錯している。

Davies, L., Harber, C. & Dzimadzi, C. (2003).

無償化は初等教育「登録率」を劇的に向上“Educational Decentralization in Malawi. A studyof process.” Compare, 33(2), p.139-154.

させたが、本来の意味での「就学率」には悪影響しか与えていない。裕福な家庭の子

Government of Malawi (2006). Malawi Growth andどもは私立校に通い、中間層の子どもは比Development Strategy 2006-2011. Lilongwe: GoM.

較的教育環境の恵まれた公立校に通い、貧Kadzamira, E. & Rose, P. (2003). “Can free primary

困層の子どもたちは質の悪い教育を受け続education meet the needs of the poor?: evidence

ける権利しか与えられない現実では、教育

from Malawi.” International Journal of EducationalDevelopment, 23, p.501-516.

格差は広がるばかりである。

Kendall, N. (2007). “Education for All Meets Political
Democratization: Free Primary Education and theNeoliberalization of the Malawian School and－ 207 －澤村

信英

State.” Comparative Education Review, 51(3),Malawi Demographic and Health Survey 2004.
Calverton, Maryland: NSO and ORC Macro.

p.281-305.
Milner, G., Chimombo, J., Banda, T. & Mchikoma, C.

Rose, P. (2003). “Community Participation in School(2001). The quality of primary education in Malawi:

Policy and Practice in Malawi: balancing local(an interim report) Some policy suggestions basedknowledge, national policies and internationalagency priority.” Compare, 33(1), p.47-64.

on a survey of schools. Paris: IIEP/UNESCO.
MoEST (2008a). National Education Sector Plan

Rose, P. (2005). “Privatisation and decentralization of2008-2017. Lilongwe: Ministry of Education,schooling in Malawi: default or design?” Compare,

Science and Technology.

35(2), p.153-165.

MoEST (2008b). Draft Supplementary Manual on theThobani, M. (1984). “Charging User Fees for Social

Implementation of Direct Support to Public PrimaryServices: Education in Malawi.” Comparative

Schools (Grant). Lilongwe: Ministry of Education,

Education Review, 28(3), p.402-423.
World Bank with UNICEF (2009). Abolishing School

Science and Technology.
Muula, A. S. & Chanika, E. T. (2005). Malawi’s Lost

Fees in Africa: Lessons from Ethiopia, Ghana,
Kenya, Malawi, and Mozambique. Washington,

Decade: 1994-2004. Balaka: Montfort Press.
National Statistical Office & ORC Macro (2005).

－ 208 －

D.C.: The World Bank.

マラウイの初等教育無償化後の現実―学校レベルの質的改善―

図１

2 教室を連結した大規模クラス（ド図４

ただ座って教師の話を聞く生徒（Ａマシ市に古くからあるＡ小学校）

小学校）

図２

図５

教室の不足による屋外での授業（ゾ援助機関により供与されたラジオとンバ市郊外に新設されたＢ小学校）

教員用テキスト（Ｂ小学校）

図３

図６

事務室兼倉庫にある未開梱の教材類（Ａ小学校）

机・いすのない高学年以外の教室（Ａ小学校）－ 209 －