回

連載
第行政通知の読み方・使い方
大規模地震に係る災害発生時における避難所運営を想定した指定管理者制度の運用についてしていただきます。

ついては、被災地の評価を得たものもある一

熊本地震における応急対策や生活支援策ににわたって地域経済へ大きな影響を及ぼした。

れた状態が続き、熊本県のみならず九州全域の役割分担について予め協定等で決めておく

定している場合もあるが、災害時の市町村となる施設の中には、市町村が指定管理者を指摘 さ れ、 実 施 す べ き 取 組 と し て、「 避 難 所 とこれを踏まえ、総務省において「大規模地とともに、発災後も必要に応じて話合いを行
中央防災会議防災対策実行会議に「熊本地震月号）内容を紹介することとしたい。なお、文中意言した。本稿では、この通知の検討経緯及びを発出して、地方公共団体に対し留意点を助

日付け総行経第震に係る災害発生時における避難所運営を想
年

回中央防災会議

月を踏まえた応急対策・生活支援ワーキンググ

日開催の第年

定 し た 指 定 管 理 者 制 度 の 運 用 に つ い て（ 通ループ」が設置され、平成本地震を踏まえた応急対策・生活支援策の在年４月

り 方 に つ い て（ 報 告 ）」 が 取 り ま と め ら れ、平成知）」（平成日に「熊方で、課題 が指摘されたものも 少なくない。

多大な負担が生じる場合もあった」ことが指難所運営を想定していなかった指定管理者に役割分担等が共有されていなかったため、避者、指定管理者の間で避難所運営を想定した伴う課題 の一つとして、「市町村 と施設管理や読み方、使い方などを解説うことが必要である」とされた。

総務省自治行政局
吉村 顕 （ 行）政経営支援室課長補佐

関わる行政通知を取り上げ、このため、 今後の震災対策にい かすために、解説 ・（ 平成 年４月 日総行経第 号、各都道府県知事、各指定都市市長、 ）各都道府県議会議長、各指定都市議会議長宛 総務省自治行政局長通知

年 月に発生した熊本地震では、益１ はじめに平成

城町を中心に被災地は震度７に２回見舞わ日の地震後約棟を数える甚大な被害れ、死者（震災関連死などを含む）１４９名、全壊・半壊家屋４万（注）以上の余震が４０００回をが発生した。その上、４月か月の間に震度

この連載では、自治体法務に見にわたる部分については筆者の私見である

89 ◆自治体法務研究 2018・夏通知の発出元に、発出の背景25超えるなど、住民がこれまで経験したことのない恐怖を長期にわたって経験してきた。
万人にも及んだほ

その結果、８５５か所に開設された避難所への避難者の数は、最大

25

2962125にて報告された。

420

125

報告においては、関係者間の連携の不足に

2928

37

4か、九州新幹線の運休や九州自動車道の通行1128

止めに加え、東西の幹線道路や鉄道が分断さ

2916181212ことをあらかじめお断りする。

２ 現地ヒア リ ン グ の 実 施・ 熊本産業文化振興株式会社（熊本産業展

えて災害対策基本法上の指定避難所を指定すと思うが、災害は想定されたとおりに発生するなど、それぞれ対策を講じられていること

・ 熊 本 県 ス ポ ー ツ 振 興 事 業 団・ ミ ズ ノ グ

るわけではない。特に自治体の指定管理制度

示場「グランメッセ熊本」）

ル ー プ（ 熊 本 県 民 総 合 運 動 公 園、 熊 本 県

見を自団体の状況と照らし合わせながら読ん担当の方には、是非とも対応の実態・主な意

・ 株式会社はくすい（阿蘇白水温泉瑠璃）立総合体育館）合運動公園、益城町総合運動公園など多数のでいただきたい。

・ 公益財団法人熊本ＹＭＣＡ（益城町総合企業体（御船町スポーツセンター）・ 御船町スポーツセンター等管理運営共同

い う。 以 下 同 じ。
） が、 避 難 所 又 は 事 実 上 避難者が集まる場所として利用された。こうし・ 指定管理施設災害時対応検討連絡協議会ではなく、指定管理者による運営協力は必

ついて、行政職員のみによる実施は現実的には、指定管理施設における避難所運営にるために設置されているものであるが、大規（熊本都市圏内の主要施設の指定管理者運動公園）

模地震発生時の避難所運営を想定した指定管要不可欠。

関係）【対応の実態・主な意見】（ヒアリング結果１７社・財団で構成）

年

熊本地震を踏現地ヒアリングの結果概要は、平成日に開催された「第４回○行政職員も発災後速やかに施設に配置さ

月

まえた応急対策・生活支援策検討ＷＧ」におれ、 本 庁 と の 連 絡 調 整 等 に 従 事 し た が、月に現地ヒアリングを実施いて報告した。報告ではヒアリング結果を８

年

熊本地震発災後の指定管理施設の管理運営に

日（火）、 日（水）当該施設の被害状況の確認や避難者誘

年９月（２、３）、行政 と指定管理者との 連絡調整の場合、自治会が避難所運営に協力する体○多数の地域から避難者が集まる避難所のた対応の実態・主な意見等と併せて掲載する。

以下に、ヒアリング結果とそれを導き出し経過後は罹災証明など、他の震災対応業

５～７名程度は配置されたが、一定期間○行政職員は、初期には常時１施設当たり制が構築されなかった。

各自治体においては、大規模災害の発生に備の必要性（６～８）である。

必要性（４、５）、費用負担に関するルール等が力を発揮した。

項目に整理している。その内容は、大規模災

平成

・ 熊本市
・ 益城町
・ 御船町
・ 南阿蘇村・ 熊本県（２）指定管理者（１）、役割分担等に関する事前調整の必要性

関するヒアリング概要

省では平成

況及び課題を把握する必要があるため、総務理者制度の運用という観点から、その利用状た施設は、公の施設として住民の利用に供す（ヒアリング結果１）大規模地震災害発生時

指定管理施設（指定管理者が管理する施設を

地震発生後、熊本産業展示場や熊本県民総10

導、安全確保に当たっては、常日頃から○実施日○対象13（１）指定管理施設設置自治体

2814した。

28

害発生時の指定管理施設における避難所運営

25

施設を管理運営している指定管理者職員

9に つ い て、 指 定 管 理 者 の 運 営 協 力 の 必 要 性

28

自治体法務研究 2018・夏◆ 90

行政通知の読み方・使い方

務もあり順次人数を縮小した。行政職員
３関係）【対応の実態・主な意見】（ヒアリング結果２、同 訓 練 も 行 っ て い た が、「 避 難 所 」 と し

資配給拠点）としての位置付けはあり共て利用することについては、町から要請～○指定避難所以外の施設に大人数の避難者はなく、そのための諸準備も行っていなのみで運営しようとした場合、常時が集まり、自然発生的に避難所になってかった。発生後、大人数の避難者が集ま名程度は必要となり、また、他の震災対応業務のための要員確保も必要であるしまうことは想定していなかった（例：の要請がなされた。

ことを勘案すると、行政職員のみで避難のうち、８施設のみが指定ることになり、追って町から避難所設置所を運営するのは現実的ではない。
○指定管理者によっては、災害対応や避難○特に、避難所の立ち上げ時期には、避難避難所として指定されていなかった。こ施設を対象に行われたため、あらかじめ○（県有施設） 避難所としての指定 は市のり、又はノウハウを有する者とのネット

所運営の責任の所在や市町村と指定管理のため、発災直後には市職員の派遣もな避難所等に指定されていた。）。

ワークを有しており、主体的に役割を果者の役割分担、情報共有や物資・人員のく、また、数日間市からの物資の配給も避難者が集まる場所となる。避難に適したず避難に適した施設は、避難所又は事実上には、指定避難所であるか否かにかかわら（ヒアリング結果２）大規模地震災害発生時な避難所立ち上げの手順や役割などまでとの文言を入れていた場合にも、具体的定などに「避難所になる場合があり得る」として位置付けられ、又は、指定管理協○地域防災計画に指定避難所や福祉避難所

スの配分や避難所内の安全管理、個人情報難者の数、避難者に割り当てる個人スペー理者が行う場合であっても、受け入れる避（ ヒ ア リ ン グ 結 果 ４） 避 難 所 の 運 営 を 指 定 管在が不明確になりがちである。このような避難所としての機能を果たす際の責任の所

域の境界付近に所在する施設については、（ヒアリング結果３）県有施設又は市町村区受入れも想定した上で、町において避難していなかった。大都市からの避難者のて大人数の避難者が発生することを想定

都市に隣接していたため区域をまたがっ避難所として指定していなかったが、大○町の縁辺部に所在する施設であり、指定難所運営において重要な役割を果たしてい（ヒアリング 結果５）特に、指定管 理者が避定めておく必要がある。

連絡調整の方法を行政と指定管理者の間でについての決定方法や、他の関係機関とのの取扱いなど、避難所運営の基本的な方針なかった。

施設では、あらかじめ、発災時の避難所立は、定めていなかった。

施設については、指定管理者と市町村のほをしておく必要がある。

管理に当たる指定管理者と十分な連絡調整る場合には、行政の判断に当たって、現場あった。

所運営を行うことを想定しておくべきでしておく必要がある。

ち上げに関するルールや役割分担を明確にたしていただけた。

配備等の観点で様々な混乱があった。

所運営についてもノウハウを有してお定管理施設

熊本市では、結果的に避難所となった指20か、県又は近隣市町村を含めた三者間で事前の調整が必要である。

○（ 県 有 施 設 ） 県 の 広 域 災 害 対 応 拠 点（ 物91 ◆自治体法務研究 2018・夏71

30

５関係）

【対応の実態・主な意見】（ヒアリング結果４、や意思疎通に困難が生じることがあった。

なり、行政と指定管理者の間の情報共有場の者が避難所運営業務を離れることと用料金等を請求することはないが、当施応用務等で活用した際、通常は施設の利機関が、県が直接管理する施設を災害対○避難者の部屋割りや他団体によるテント現場管理者としての考えを行政に伝達し項に関して、指定管理者からは避難所の求する場合の協議のルール（協議開始時期・用の負担の在り方、指定管理者が費用を請（ヒアリング結果６）避難所対応に要した費料により措置）。）。

に対して請求した（結局、県が指定管理から、一旦は、施設側から国の支援機関の取扱いについて定めていなかったこと

設が指定管理施設であり、その経費負担たが、十分に聞き届けられなかった場合手続、協議対象事項等）をあらかじめ定め村設置など避難所運営の最も基本的な事もあった。
もかかわらず、地域全体の避難所運営に指定管理者の業務の円滑な実施に支障を来（ ヒ ア リ ン グ 結 果 ７） 公 費 負 担 に 関 し て は、確にする観点から、事後的に指定管理業とになったが、費用負担や責任分担を明定管理者が避難所運営業務を開始するこ○当初何ら取り決めもなく、なし崩しで指関する意思決定プロセスに対し、避難所すことがないよう、指定管理者が担う役割務を一時凍結し、避難所運営業務を受託ておく必要がある。

からは、短期間で交代していく職員が代に相当する適切な範囲又は水準が設定され○指定管理者が避難所運営を行っているに表で参画し、指定管理者には決定事項のする契約を締結した。民間事業者からすると、不明確な責任分担での仕事の継続る必要がある。
（ヒアリング結果８）公費負担の支出の時期み伝達されたが、現場の実態が適切に反映できなかったのではないか。少なくとき通常の指定管理料や利用料金等の当面の担について協定を結んでいたが、活動に○福祉避難所として活動する場合の費用負は困難。

○避難所の運営に当たって、要援護者に関収入が得られない状況があり得ることを考当たって通常営業を停止せざるを得ないについては、指定管理者が本来得られるべする個人情報の取扱い、住民同士のトラ慮する必要がある。

も指定管理者側から見ると不安を感じた。

ブルの裁定、他の行政機関など各種団体○指定管理協定において「災害発生時の経となっている。また、避難によって生じ時より相当低廉な単価で手当されることにもかかわらず、避難者を受け入れた実があった。指定管理者が避難所運営を行費（又は、利用料金）の取扱いについてた施設の汚損についての原状回復は、当【対応の実態・主な意見】（ヒアリング結果６う場合でも、行政職員が現場にいることは別途協議して定める」と記載がある場

該避難者と指定管理者において解決するとの調整については、民間事業者たる指は大変重要。

合であっても、その都度協議して定めることとされている。このようなルールの績に応じて災害救助法の規定による通常○時間が経過するにつれ、行政職員は罹災ことは現実的ではなく、指定管理者側の下では、指定管理者側は福祉避難所とし～８関係）証明など他の震災対応業務に従事する必経営リスクとなった（例えば、国の支援定管理者では判断又は処理できない部分要が生じたため、行政として判断できる立

自治体法務研究 2018・夏◆ 92

行政通知の読み方・使い方

り、各種支払に必要な資金繰りに苦慮し○継続して避難所運営を行っていくに当たがある。

局が、防災担当部局等と緊密に連携する必要の指定管理制度所管部局及び施設管理担当部体をいう。都道府県の場合もある。以下同じ。）

難所等」 という。）の運営を市町 村が行うこ難所や事実上避難者が集まる場所（以下「避大規模地震に係る災害の場合には、指定避④避難所等の運営を市町村が行う場合ての対応に躊躇せざるを得ない。

た。特に利用料金制を前提にしている場②指定避難所である場合うなど、通常の施設管理以外の業務を行うこ

市町村による避難所等運営の支援の役割を担ととしている施設であっても、指定管理者がの財源とすることもできず、避難所運営指定避難所である場合、避難所運営の対応ともあり得ることに留意する必要がある。

合、通常見込まれる利用料金収入を当面の継続に不安があった。

マニュアルの作成、指定管理者との協定の締

現地ヒアリングを通して浮かび上がった課

避難所運営や、市町村による避難所運営の支しておく必要がある。その際、指定管理者が定管理者の間の役割分担をあらかじめ明確に情報の取扱い等運営の基本的な方針の決定方

は、受け入れる避難者の数、安全管理、個人避難所等の運営を指定管理者が行う場合に⑤避難所等の運営を指定管理者が行う場合結等を通じ、設置団体、施設所在市町村と指題を踏まえ、総務省は「大規模地震に係る災援の役割を担う場合にはその旨を明確にする

３ 通知の内 容害発生時における避難所運営を想定した指定

ついては、施設所在市町村と指定管理者の間法や、他の関係機関との連絡調整の方法等に） で、 そ の 通 知 事 項 を 紹必要がある。

） ～（また、指定管理者が避難所等運営においてで調整の上、定める必要がある。
大規模地震に係る災害の場合には、あらか重要な役割を果たしている場合には、運営の③指定避難所でない場合管理者制度の運用について（通知）」を発出し た。
（介する。

じめ指定避難所として指定されていないとし用や施設の通常利用ができないことによる利て利用することによって新たに必要となる費

指定管理者が管理する施設を避難所等とし用する場合の費用負担（２）指定管理施設を避難所等として利基本的な方針を決定する際、施設所在市町村定されることもあり得る。このような事態がても、周辺住民から見て避難に適しているとまず、指定管理施設における避難所等運営見込まれる施設では、避難者の受入れの可否と指定管理者との間で十分な連絡調整が行わについては、指定管理施設の災害基本法上のの判断方法 や、受け入れた場合 の設置団体、判断された施設は事実上避難者が集まる場所

指定避難所としての指定や果たすべき機能等

施設所在市町村と指定管理者の役割分担をあれることが望ましい。

について、条例、地域防災計画等において明らかじめ明確にしておく必要がある。となり、さらに事後的に指定避難所として指確にしておく必要がある。また、その過程に能等の明確化①指定避難所としての指定や果たすべき機営の役割分 担 の 確 認（１）指定管理 施 設 に お け る 避 難 所 等 運3

おいて、設置団体（施設を設置する地方自治93 ◆自治体法務研究 2018・夏1

用料金収入の補塡等の追加負担、また、不要となる費用の減額等の精算について、その方たからこそ、今後行政に求められる役割が明らかになった。今回の通知及びその前段階で連携を図りながら、指定管理施設の円滑な管用に当たって、日頃から指定管理者と充分な各自治体においては、指定管理者制度の運ではないかと考えている。

どまるものではなく、その射程はより広いの

課題は、単に避難所等の運営に係る課題にとおわりに費用の追加負担については、指定管理者の理に努められていることと思う。しかし、一４業務の円滑な実施に支障を来すことがないよ

旦大規模災害が発生すると、指定管理施設に本稿での熊本地震に係る数値は、「熊本地震をある現地ヒアリングによって明らかになったう、留意する必要がある。特に、費用の追加ついても災害対応を行う自治体の機能の一部踏まえた応急対策・生活支援策の在り方につ針や協議の方法（協議開始時期や手続、協議負担の支出の時期については、指定管理者がを担うことが求められ得ることから、その機いて（報告）」による。

対象事項等）をあらかじめ定めておく必要が本来得られるべき通常の指定管理料や利用料能を発揮し、円滑な運用を実現するため、指ある。

金等の当面の収入が得られない状況があり得

定管理者との役割分担による事前の調整と発このため、指定管理者を導入した自治体に注ることを考慮する必要がある。
市町村が避難所等として利用する場合には、は、大規模災害発生時の対応に関し、指定管災後の体制整備が重要になる。

新たに必要となる費用の負担者が不明確にな理者がどのような点に不安を抱き、あるいはまた、都道府県が設置する施設を施設所在ることがあるため、都道府県と施設所在市町問題を感じているのかを把握しておくことが自治体の役割を再構築する必要がある。行政

今後、本格的な人口減少を迎えるに当たり、求められる。

村の間で事前の調整を行う必要がある。

（３）その他） の 事 項 に つ い て、 条 例、のみがサービスを提供するという在り方か）、（

地域防災計画のほか、指定管理者との間で定ら、住民生活に必要なニーズを満たすサービ

上 記（める協定その他の書面において、可能な限り連携の必要性と課題を際立たせる状況にあっ知では、大規模災害発生時という関係者間のが求められるのではないだろうか。今回の通ラットフォーム・ビルダーへと転換することスの受け手と支え手とを行政が橋渡しするプ2

具体的に明記しておくことが望ましい。

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