ひょうご防災減災推進条例

兵庫県では、阪神・淡路大震災の記憶を風化させることなく、その経験と教訓を活かして今後の災害に備えることが責務であると考え、「ひょうご安全の日を定める条例」を改正し、県・市町・自主防災組織等の防災減災の取組を一層推進するため、「ひょうご防災減災推進条例」を制定した。

特集

１

条例制定の背景するもので、防災対策を総合的に網羅した、いわゆる防災生し、６４００名超もの尊い命が奪われまし共助・公助の取組を尊重するありません。自発的な自助・基本条例に相当するものではた。直下型地震で、比較的高齢化が進んだ密という立場から、県民等に新年前、阪神・淡路大震災が発集市街地域で発生したことから、県内死者のたな義務を課すものではな

兵庫県では歳以上の高齢者でした。まうち、約半数がく、また、法の規定を上乗せ・横出し（塩野２０１５）する年）を改正するという形式異なるものの、宮城県では障害者の死亡率がを採りました。

る条例」（平成

ものでもないため、新たな条例を制定するの年７月豪雨災害

全体の死亡率の約２倍強に達しています（立する傾向は変わらず、平成ではなく、既存の「ひょうご安全の日を定め野田木２０１ ５）。高齢者や障害者に 犠牲が集中た、東日本大震災では、地域によって状況は政裕

兵庫県企画県民部防災企画局
防災企画課防災企画班長

地域で暮らす高齢者や障害者の数は今後も増障害者支援施設等からの地域移行が進む中、

験 と 教 訓 を「 伝 え る 」「 活 か す 」 こ と と、 今

長重視の考え方を反省するとともに、その経明らかになった都市生活の脆弱さや効率・成防災減災の取組を推進することを宣言していえていくことが予想されます。避難行動要支

本稿で取り上げる「ひょうご防災減災推進

ま す。 こ れ を 受 け る 形 で、 第 １ 条 に お い て、条 例 」（ 平 成いう。）は全 ６条で構成するコン パクトなも日を「ひょうご安全の日」に定めると規定しています。続く第２条から災が起きた１月を受け、市町村長に作成が義務付けられた避第６条において、県・市町・事業者・自主防年）

難行動要支援者名簿について、避難支援等関

17

災組織等・県民等の取組を各々列挙するといのです。災害 対策基本法の改正（ 平成

安全安心な社会づくりを期する日として、震年 ３ 月 施 行。 以 下「 条 例 」 と後の災害に「備える」ことの重要性を自覚し、前文において、阪神・淡路大震災によって

２ 条例の内容

17

援者の防災対策は、喫緊の課題です。

（中央防災会議２０１８）。在宅医療・介護や数の高齢者が亡くなったと報告されています

自宅で２階に上がる垂直避難すらできず、多に お い て も、 岡 山 県 倉 敷 市（ 真 備 町 ） で は、

30

災害時の避難行動要支援者等への支援

41 ◆自治体法務研究 2019・春24

係者に事前提供を促すこと等を主たる目的と

25

兵庫県

CASE STUDY6529

CASE STUDY【条例制定の事例】

第２項ただし書により、「当て、被登載者の同意が必要ですが、災害対策行動要支援者名簿を提供するには、原則としに備え、あらかじめ避難支援等関係者に避難を定めた第３条及び第５条です。災害の発生ポイントは、市町と自主防災組織等の取組います。なお、改正前の条例では、県と県民動等（第６条）について、それぞれ規定して民等の取組として、災害時のボランティア活策定や物資提供協定の締結等（第４条）、県条）、事業者の取組として、事業継続計画のの 整 備 や 創 造 的 復 興 の 成 果 の 発 信 等（ 第 ２

県の取組として、防災減災の取組推進体制

そこで、第５条において、自主防災組織等はら、全国的にも作成状況は芳しくありません。

計画の作成には相応の作業量を要することかるに過ぎません（内閣府２０１３）。加えて、はなく、内閣府の指針で作成が推奨されていについては、災害対策基本法上の法定事項での た め の 個 別 計 画（ 以 下「 計 画 」 と い う。）

また、大規模災害の度に注目を集める避難規定を根拠とする技術的助言を行っています。

せることは技術的にも難しく、市町にはこのめ、条例制定の義務付けまでの強制力を持た判断・実施するもの（宇賀２０１８）であるた

ただし、個人情報の取扱いは各市町において措置を行うものとする」と規定しています。

例を制定する等法制上の措置その他の必要な組として、第３条に「特別の定めを設ける条

また、何らかの事情で家族関係が破綻し、族だけでは対応できないケースがあります。

ケアを要する重症心身障害児者等、同居の家しょう。しかし、老老介護の家庭や、医療的の依頼をしておくということが必要になるで家族が近隣住民にいざという時に備えて支援について検討しておくことが、別居の場合はとは確かで、同居の場合は家族で避難方法等るには家族の支援を含む自助が欠かせないこないかという意見がありました。災害に備え別居を問わず、家族の責任を強調すべきでは代表的なものでは、保守的な視点から、同居・会議員等から様々な意見が寄せられました。

条例の検討過程では、県民や関係団体、県という点に、制定（改正）の狙いがあります。

主防災組織等に個別支援計画の作成を促す、が、①市町に条例制定等の措置を促す、②自う構造になっています。

該市町村の条例（以下「市町条例」という。）「個別の支援計画の策定及び当該計画に基づ示がない者が３割強に及んでいます。名簿登照会を行ったところ、同意・不同意の意思表が要支援者に対して名簿情報の提供についてありません。本県の調査によると、県内市町合い、自主的に取り組むものであることから、ただし、要支援者の避難支援は地域で協力し援に取り組むべきことを明確にしています。

文を入れ、計画の作成を始め、地域で避難支く防災訓練等に取り組むものとする」との一条）にある「人と人とが支え合う地域社会づい概念にはなりますが、県民等の取組（第６分・想定した記述が必要になることから、広の責任を問うことは難しく、様々な場面を区しをしているケースもあります。一概に家族時間の重度訪問介護を利用しながら一人暮ら条の万 人 を 超 え る 中、 意 思 表 示 が な

この規定にも強制力はありません。計画の作くりに資する活動」という文言で包含させる基本法第の取組だけを取り上げていました。に特別の定めがある」場合は、この限りではかった一人ひとりに改めて確認を行うことは成を条例で喚起することに、意義があると考ことにしました。

このただし書の活用を促すため、市町の取と推定できることは大きな意味があります。

各プレイヤーの役割規定を列挙する条例です

このように、大枠上は防災減災に取り組むう論点もありました。自治会長や民生委員だ

また、避難支援者をどう確保するのかとい

載者数が非現実的です。市町条例の制定等を行うことえています。

11

で、意思表示がない者を、提供に「同意した」

2449
43

自治体法務研究 2019・春◆ 42

こと、②障害者差別解消法により行政によるよりインクルーシブ防災の概念が明示されたています。支援指針では、①仙台防災枠組に集を作成し、市町や自主防災組織等に配布して、支援指針と計画作成の手引き、取組事例

本県では条例の規定を具体化するものとし地域に応じた支援方法を検討しています。

する特別な規定は設けず、事例を幅広く集め、い等の意見もあります。条例上は支援者に関ることにつながらない、不在時に対応できな任を負わせることになり、地域全体で支援す図ることが重要ですが、特定の者に過度な責けでなく、意識啓発を通じて支援者の拡大をみ合わせたハイブリッド型の条例はありませ限り強制的に提供するという、両タイプを組

野県茅野市のような、一部組織（警察等）にドなもの になっています（事前 照会型）。長

かった場合に限り推定同意を行うスタンダーの市町は、事前照会で不同意の意思表示がな構成を行 っています（原則提供 型）。その他

名簿情報を提供するという強制力の高い条文

市のみが、拒否の申出がない限り、無条件です。特化条例を選択した８市町のうち、明石

議会から名簿提供を認める答申を得ていました条例を制定し、３市町が個人情報保護審

８市町が避難行動要支援者名簿の提供に特化

島根県、宮崎県に次ぐ全国４位）。内訳として、が９市町であったため、報告書上では秋田県、全国１位となります（調査時点では対応済み

名簿の精査を促すとあります。市町にはなっているところもけられない状態に名簿を前に、手が付し、過剰に膨らんだ口の２割以上を登載

行動障害者等、過不足が発生しています。人者、逆に、手を挙げ損ねて登載漏れした強度独居という理由だけで登載された元気な高齢していますが、手上げ方式によるものが多く、題です。本県では全市町で名簿の作成は完了第一に、避難行動要支援者名簿の精度の問ともに、特に高齢者

事前照会型

7

神戸市、三田市、加東市、加古川市、福崎町、豊岡市、香美町

ハイブリッド型

0

個人情報保護審議会等の答申

3

高砂市、たつの市、佐用町あると考えています。

もっとも、市町条例の制定等は、要支援者は状況の変化も大き明石市

計画作成が進まない理由には、次の三点が４ 課題と展望合理的配慮の提供が義務付けられたこと、③ん（図表参照）。

居場所を失い、車中泊等を強いられたことに対策を進めるための手段の一つに過ぎませ

1３ 条例に基 づ く 取 組 状 況

熊本地震において避難所での配慮不足等からよる関連死が多数発生したこと等を踏まえ、要請しています。

頻度を高めることをいため、名簿の更新・５％に過ぎず、全国順位ん。実際、改善してはいるものの、本県の名簿情報提供率は位 で す（ 消 防 庁 ２ ０ １ ８）。 ま た、 計 画

第二に、自主防災

は作成率も一割未満で、北関東から新潟にかけ組織等が名簿情報の市町名該当数

類型区分「要配慮者本位での支援の推進」「防災と福祉の連携強化」「『つながりで守る』支え合い社会の実現」等を、基本的な考え方として掲げての先進地域と比較し、見劣りしています（立受取を拒むという問ています。
なお、市町条例等の措置状況ですが、県内

木２０１８）。手段を整えて終わりではなく、介護度や障害支援区市町が対応を済ませていま市町のうち、あります。

災害時の避難行動要支援者等への支援

43 ◆自治体法務研究 2019・春

県内市町による措置状況

図表

27

題です。名簿には要年１月現在）。措置率は ・８％で、特集

原則提供型特化条例

40

明確なビジョンを持って施策展開する必要がす（平成2611

調査報告書（消防庁２０１８）を参照すると、

3141度が高いという問題です。条例上、計画作成第三に、実効性のある計画を作成する難易理解を得る必要があります。

るようです。粘り強く制度の趣旨を説明し、上の負担は引き受けられないという事情もあ

員の高齢化が進み、なり手不足の中、これ以嫁ではないかという疑念があるからです。役

名簿情報を受け取ることは避難支援の責任転め、その管理等に抵抗感があることに加え、分等のセンシティブな個人情報が含まれるたにその存在や支援方法が分からないという現援者を見守る機会が減少したことで、災害時が実現したものの、地域コミュニティで要支援 サ ー ビ ス の 成 立 に よ り、「 介 護 の 社 会 化 」ものです。介護保険と障害者自立（総合）支たが、本来は互いに切り離すことができない災害時の防災が非連続的に捉えられていましいうものです。これまでは、平常時の福祉と長上で、災害時の避難支援も考えていこうと仕上げることで、平常時の福祉サービスの延に、自主防災組織等も加わり、併せて計画もがら計画を作成し、防災訓練でその検証を行行政・社協職員等でワークショップを行いな援者本人、家族、自主防災組織、福祉関係者、キット」を用いてアセスメントを行い、要支ターが開発した「障害者の災害対策チェック

で は、 国 立 障 害 者 リ ハ ビ リ テ ー シ ョ ン セ ン

でモデル事業を実施しています。モデル事業

助言を得て、篠山市（高齢）と播磨町（障害）組を実施する立木茂雄教授（同志社大学）のこれらを踏まえ、大分県別府市で同様の取なく、また、認知症高齢者や障害者に接したすが、必ずしも福祉に対する理解が十分ではよる協力の下、ケアマネジャー等に対する防県社会福祉士会及び人と防災未来センターにいました。この一連の業務を行うため、兵庫象が生じているのではないでしょうか。の担い手を自主防災組織等と位置付けていま経験がないということもあります。加えて、

災 対 応 力 向 上 研 修（ 計 画 作 成 ス キ ル 等 の 習は時間を要し ます。今後はこれらを 検証し、高い内容に仕上がりますが、その分、作成にまた、避難所生活にも引き継げるほどの質のることができ るのか、報酬をどうす るのか。の本来職務ではない中、どこまで協力を求め題もあります。計画作成がケアマネジャー等モデル事業の手応えは感じていますが、課しました。

つなぐコーディネート能力等の習得）を実施

務研修（自主防災組織とケアマネジャー等を害特性等の理解促進）、市町職員に対する実得）、自主防災組織に対する福祉理解研修（障仙台防災枠組で高齢者や障害者のエンパワメントの重要性が指摘されたように、要支援者の防災力（災害への対応能力や防災意識、平常時の備え等の総合的な自助）をアセスメン
トし、自分でできること・配慮を要することを把握した上で、適切な避難支援の在り方を検討し、計画に落とし込む必要があります。
特に第三の課題に関し、要支援者の心身状
況 等 を 熟 知 し た 介 護 支 援 専 門 員（ ケ ア マ ネジャー）や相談支援専門員が、自主防災組織等による計画作成に協力できる仕組みが構築できないか検討しています。具体的には、ケアプランやサービス等利用計画を作成する際ワークショップ（ケース会議）の様子

自治体法務研究 2019・春◆ 44

エビデンスを整えた上で、内閣府や厚生労働『国民生活２０１８年９月号』）

ない防災 をめざして」（国民生 活センター

年７月豪雨災害を踏まえた水害・土砂災害からの避中 央 防 災 会 議（ ２ ０ １ ８）「 平 成省に対する制度化の働き掛けを検討したいと考えています。
地域コミュニティの希薄化や高齢化が進む内閣府（防災担当）（２０１３）「避難行動要難のあり方について（報告）」

められています。高齢者の医療・介護連携だ

支援者の避難行動支援に関する取組指針」

斐閣第６版』有斐閣

塩 野 宏（ ２ ０ １ ５）
『行政法Ⅰ第六版』有

実現に向けて（当面の改革工程）」

厚生労働省（２０１７）「「地域共生社会」の条解説

宇 賀 克 也（ ２ ０ １ ８）
『個人情報保護法の逐【参考文献】

者の命を守ることにつながると考えています。

地域共生社会を創り上げていくことが、要支援丸ごと」（厚生労働省２０１７）の意識を持ち、せる必要があります。全ての者が「我が事・テムを、災害対応を含めたものとして発展さ

けが着目されがちですが、地域包括ケアシス

中、要支援者対策には分野横断的な取組が求

30

災害時の避難行動要支援者等への支援

45 ◆自治体法務研究 2019・春

消 防 庁（ ２ ０ １ ８）
「避難行動要支援者名簿の作成等に係る取組状況の調査結果等」
立 木 茂 雄（ ２ ０ １ ５）
「災害時の高齢者や障害者などへの対応」（ひょうご震災記念特集

立 木 茂 雄（ ２ ０ １ ８）
「誰ひとり取り残され７章）

世紀研究機構編『翔べフェニックスⅡ』第21