持続可能な地域社会の形成に資する

官民連携による公共空間の整備・運営のマネジメントに関する研究

東海林 伸篤〇研究の背景・問題意識・目的〇検証事例の抽出

人口減少・超高齢化と大量のインフラの老朽化等により国及び地方自治体の財政状況は逼迫している。公共サービスの質がより高く求められる中で、官民が連携し持続可能な地域社会を形成していく必要がある。PFI においてはサービス購入型が 8 割以上を占め民間事業者の創意工夫が限定的である点や、ノウハウの少ない地元事業者の参画が困難であり地域内の経済循環につながりにくいなどの課題がある一方、近年では、官民がともに取り組むことによる付加価値の創出効果が期待されるようになっている。
本研究の問題意識は、こうした付加価値の創出を持続的に可能とする官民連携事業を実現するために何が必要かを明らかにしたい、ということにある。
本研究の目的は、持続可能な地域社会の形成の実現に向け、官民連携による公共空間の整備・運営手法に着目し、そのために有効な仕組み（マネジメント手法）を明らかにすることである。

国土交通省および内閣府等が公表する官民連携事業に関する報告書において掲載している95事例を対象に6つの抽出の視点を設定し、第一段階として15事例を選定し、各15事例の事業フローの整理・分析を行い、さらに新たな6つの抽出の視点を設定し第7章以降で検証するための１事例として岩手県紫波町「オガールプロジェクト」を選定した。（第6章）〇研究方法＜論文の構成と調査・検証の方法＞

事業名称

1 大阪府営吹田高野台（１丁目）住宅民活プロジェクト
2 大阪府営吹田竹見台住宅民活プロジェクト（大阪府）
3 吹田市（仮称）南千里駅前公共公益施設整備事業 （大阪府）·
4 県営上安住宅（仮称）整備事業
5 小松市営川辺町住宅建替事業
6 オガールプロジェクト（岩手県中央駅前町有地活用事業）
7 海の中道海浜公園海洋生態科学館 改修・運営事業
8 大阪城公園パークマネジメント事業
9 大濠公園飲食店設置管理者公募
10 豊島区南池袋公園
11 鹿沼市創エネルギー・廃棄物処理事業
12 箕面市立箕面駅前駐車場・駐輪場等再整備運営事業
13 富山市グランドプラザ整備運営事業
14 指宿市地域交流施設整備等事業 （鹿児島県）
15 函南「道の駅・川の駅」PFI 事業
16 八木駅南市有地活用事業
17 松戸市サウンディングﾞ型市場調査
18 岡山市出石小学校跡地整備事業
19 東村山市本町地区プロジェクト
20 愛知県安城市中心市街地拠点整備事業
21 流山おおたかの森駅前市有地活用事業
22 (仮称)国立女性教育会館公共施設等運営事業
23 我孫子市提案型公共サービス民営化制度
24 流山市ファシリティマネジメント施策事業者提案制度施策
25 豊島区新庁舎・旧庁舎活用事業
26 武雄市図書館
27 横浜市公民連携によるサウンディング型市場調査
28 中央合同庁舎第 7 号館整備等事業（国土交通省／文部科学省等）
29 埼玉県浦和地方庁舎 ESCO 事業
30 横浜市瀬谷区総合庁舎及び二ツ橋公園整備事業
31 東京都竹芝都市再生ステップアップ・プロジェクト
32 江戸川区篠崎駅西部地区駅前街区公益複合施設整備プロジェクト
33 東京都練馬区練馬駅北口区有地活用事業
34 横浜市鶴見中央一丁目土地有効活用事業
35 戸塚駅西口第 1 地区第二種市街地再開発事業に伴う公益施設整備事業
36 大阪府営豊中新千里東住宅民活プロジェクト
37 大阪府水と緑の健康都市第 1 期整備等事業
38 北海道立噴火湾パノラマパークビジターセンター等整備運営事業
39 埼玉県川越市なぐわし公園温水利用型健康運動施設等整備運営事業
40 東京都認定民設公園「萩山四季の森公園」
41 横浜市アメリカ山公園整備及び管理運営事業
42 藤枝駅周辺にぎわい再生拠点施設整備事業
43 神戸市新神戸ロープウェー再整備等事業
44 鹿児島市新鴨池公園水泳プール整備・運営事業
45 佐原広域交流拠点 PFI 事業（国土交通省・香取市・千葉県）
46 大阪市河川空間活用事業（道頓堀遊歩道における管理運営事業）
47 東京都（仮称）芝浦水再生センター再構築に伴う上部利用事業
48 東京都青梅市下水道管路施設包括的民間委託
49 横浜市南部汚泥資源化センター下水汚泥燃料化事業
50 富山県黒部市下水道バイオマスエネルギー利活用施設整備運営事業

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国内の９５の官民連携事業を対象に１５事例を選定

１５事例の事業フローを作成しス
テークホルダーのかかわりを整理

岩手県紫波町オガールプ
ロジェクトを選定

関連する分野の先行研究調査をはじめ、事例研究として岩手県紫波町「オガールプロジェクト」に関するフィールド調査とヒアリング調査を行った。また、マネジメントモデルの開発には P2M（プロジェクト＆プログラムマネジメント）理論を応用した。

＜P2M理論の適用による検証＞
・Ｐ２Ｍ（プロジェクト＆プログラムマネジメント）は、経済産業省の指導により1998年に生まれた新たなプロジェクトマネジメン
トの概念及び理論であり、国際Ｐ２Ｍ学会において提唱されている。
・特定使命に向けた複数のプロジェクトを統合しマネジメントする視点を「プログラムマネジメント」と呼び、当学会における先行研
究では、地域活性化におけるマネジメント手法も対象に論じられている。
・地域活性化に資する官民連携事業のマネジメント手法を考察する
うえでも適した理論であることから選択する。
図 1 論文の構成■結論（検証結果）①：市民参加等により、施設目的が明確化し、開かれた施設整備につながる■結論（検証結果）③：「一般的な官民連携事業」にはイノベーションが起こりにくい構造がある公共性には、common、open、officialの３つの意味合いがある。従来の公共空間は「official（国家の、公的管理）の概念が先行しており、社会に有効に活用されていないものが多く存在した。オガール
プロジェクトにおける紫波町情報交流館の整備プロセスの検証を通して、事業プロセスにおいて市民意見を取り入れることで、公共性の3要素のうちのcommon（共有の目的となる）とopen（開かれた）が顕著にみられることを確認し、市民参加に加え、行政職員及び専門家の適切な関与により、施設目的が明確になり、開かれた施設整備につながることを明らかにした。（第2章、第6章、第7章）

国内で取り組まれているPFI事例の検証を通じて、コスト削減やサービスの質の向上等の効果を既存のPFI事業が実現できていることを確認した。しかし、公共プログラムマネジャーの下に民間プロジェクトマネジャーが配置される構図としての連携と捉えられ、民間プロジェクトマネジャーは、行政が決めた枠組みの中で「コストダウンや効率化」を果たすことが役割となりやすく、行政の思考の枠組みを超えるイノベーションが起こりにくい、という点（図５左）を明らかにした。（第4章、第8章）

図２

公共性の３要素と定義の概念整理

斉藤純一(2000)が示す公共性の３つの大別と、遠藤薫（2016）らが示す公共性の動的概念に、官民のコミュニケーションの視点を加え整理。

■結論（検証結果）②：社会的価値と経済的価値のバランスした事業プロセスが重要である
公共事業の持続性の担保の観点から社会的価値と経済的価値の両方の創出バランスを図った事業プロセスが重要であることを明らかにした。
オガールプロジェ
クトの事例検証により、社会的価値の先行創出による経済的価値の創出の妥当性を改めて確認した。(第2章、図３ オガールプログラムにおける共通価値概念図
第3章、第８章）■結論（検証結果）④：付加価値の創出を可能とする「地域活性化に資する官民連携事業の体制」を明確化

官民のプログラムマネジャーを並列に据え、民間プログラムマネジャー（民間PM）が「経済自立性の担保」の視点から、公共プログラムマネジャー（組織体：公共PMO）は「公共性の担保」の観点から各役割を果たすことで、付加価値の創出を可能とする官民連携事業が実現されやすくなること（図５右）を明らかにした。特に、民間PMは、自治体組織の外に設置することが、民間側の柔軟な発想を引き出しやすい点、公共PMOは、首長直轄組織として企画政策部門内に設置されることが効果的である。（第6章、第8章）
行政の思考の枠組みを超えるイノベーションが起こりにくい

図４

付加価値の創出を可能とする
官民連携事業が実現されやすくなる

官民連携事業のプログラムマネジメント体制の比較■結論（検証結果）⑤：「公共空間整備・運営マネジメントの5つの要点と10の視点」を設定した■結論（構築・提案）⑥：施設や地域の全体最適化を見据えた「官民連携事業プロセス指針」を構築した

持続可能な官民連携事業を創出するためのマネジメントプロセスに 岩手県紫波町オガールプロジェクトの検証を通じて公共事業で課題おいて重視すべきものとして、5つの要点（①ビジョンの設定と共有、 となっている事業継続性と、共有価値の創出に着目した「持続可能②体制の構築、③価値創出に向けたプロセスの重視、④適切な人選 な官民連携事業創出のためのプロセス指針（官民連携事業プロセスと情報共有のマネジメント、⑤パブリックマインドの醸成）と10の 指針）」を構築した。なお、官民連携事業プロセス指針に対する、複数の自治体ヒアリングを踏まえ、当該指針の必要性や妥当性を明視点を提示した。（第９章）
らかにした。（第6章、第9章）
表１

５つの要点

公共空間整備・運営マネジメントの 5 つの要点と 10 の視点

内容
・社会的価値と経済的価値のバランス。特に、社会的価値の先行創出による
１）共通価値（公共空 経済的価値創出の視点を共有する。
１.ビジョンの間ビジョン）の設定と ・企画・構想段階から、市民意見・民間事業者との十分な対話を図り、専門設定と共有共有家による客観的知見、中長期的観点を踏まえた方向性に基づき共通価値（公共空間ビジョン）を設定する。
２）行政組織内の一元・財源にも関与する企画課等の部署に窓口（責任主体）となる公民連携室等的体制の構築・行政担を設置。当該職員はプログラムマネジャーとして、施設所管課と並走する。
当職員の継続的任用・スキーム（企画・構想）段階から、民（事業者・市民）の発想を柔軟に取り入れる仕組みを導入する。
３）官民対話・連携体・パートナーとなる民間側プログラムマネジャーを選定し、公共側のプログ
２.体制の構築 制の構築
ラムマネジャーと対等に連携できる体制を構築する。またそのための自治体法務の仕組みづくり。
・民意を的確に施策に反映させるために専門家の知見を活用する。
４）専門家の活用
・上記３）において、民間側に官との対等なパートナーの選出が困難な場合、専門家が官民共創をマネジメントする。
・移ろいやすい民意（市民意見）を、討議型（対話）により抽出し、事業の５）企画・構想段階か 早期の段階（企画・構想）から取り入れる。
３.価値創出に らの討議型民意の反映 ・討議型民意を取り入れる際には、専門家の知見と中長期的な視点での行政担当者の責任ある判断が必要である。
向けたプロセスの重視
６）運営段階を見据え ・整備終了後の運営段階を通して実現したい共通価値（公共空間ビジョン）
た企画構想・計画・設 を設定し、企画構想・計画・設計・運営までをシームレスに実行するための計体制整備等が必要である。
７）企画構想・計画・・企画・構想および計画・設計段階から、運営段階を見据え、スキームおよ
設計段階からの運営方
びシステム段階の意図を組んだサービスが展開されるよう、書面による意図法の検討と意図伝達・
４.適切な人選の伝達、および的確な専門家の人選・任命を図る。
専門家の人選・任命と情報共有の
８）サービス段階におマネジメント ける官民共創プラット ・官民連携事業のサービス段階において価値創出を持続的に図るために、関係者の官民の立場を超えた参画・情報共有・共創のためのプラットフォーム
フォームマネジメントを整備する。
体制の構築

各段階において実施すべき事項

１０の視点

重視すべき視点「社会的価値」創出の視点

重視
すべき
価
値感

「経済的価値」創出の視点「環境価値」創出の視点

５.パブリック
マインドの醸
・自治体職員は地域に絶えず飛び込み、市民あるいは事業者の立場に立って成１０）行政職員の民間視点の醸成

物事を考える視点が、行政組織内において横断的な思考をもたらす。例えば職務との兼ね合いも踏まえた、NPO法人活動への参画等が効果的である。

計画・設計（システム）

運営（サービス）

common、openに配慮
official した管理と公平性への配慮

単なる規制ではなく、どうしたらできるか？を念頭に代替え案も考慮した管理概念の精査

common

共通目的の明確化

民意（市民意見）を十分くみ取り、専門家の知見と、行政職員の中長期的視野を踏まえた公共空間の整備目的の明確化と、空間への落とし込み

open

共通目的を実現するための開かれた空間

openの概念の共有化

経済的価値の向上を見据えた開き方・設えの計画

経済的価値の向上を見据えた開かれた運営の推進【公共性のofficial】地域内経済循環の視点による地域プラットフォーム形成、規制・誘導

地元企業・金融機
関との対話の場の設定

企業の事業性、地域素材の活用への配慮

地元企業・地域素材の活用への配慮【公共性のcommon】経済的価値を見据えた、公共空間の「共通価値（公共空間ビジョン）」の明確化と共有と形への落とし込み

市民（ユーザー）・事業者ニーズの早期把
握と、専門家を交えたエリア価値向上戦略の策定と計画への落とし込み

共通価値の継続的な共有と実践【公共性のopen】経済的価値を見据えた、公共空間のOPEN化

経済的価値向上を見据えた、公共空間の機能・配置・設え等の検討

利用者の利便性向上に向けた取り組
み【公共性のofficial】デザイン・植栽配置の一体性、仕様・ルールの統一による環境価値の向上

マスタープラン、デザインガイドラインの策定と関係者（専門家・行政・事業者・市民）への理念・方策等の浸透【公共性のcommon】ビジョンの明確化と愛され長く使い続けられる公共空間の実現による長寿命・省資源化

広く市民ニーズを把握したうえで、ビジョン「共通目的」を明確化し、ビジョンの達成（運営）を見据えた、企画・構想、計画・設計の各プロセスの遂行【公共性のopen】地域の技術・素材等の積極的活用による自給力と持続可能性の向上

企画・構想段階からの地域素材・技術の活用を意識した計画づくり

共通価値（公共空間ビジョン）を意識した
パブリックマインドを有した事業参画意識common（共有の）の価値観を意識し、open（開かれた空間）の設え・関係性を重視し行政・専門家と対話

公共性の３要素『共社 通会 価
的 値
価 （値経公と済共
環的空
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行 見）
創据の出え明へた確の 化配 と慮 実
現』

民間事業者
事業企画者
テナント・運営者
行政
発注調整窓口
運営担当課役割・窓口の一本化（官民連携室等の専門部署の設置）・行政担当職員のプロジェクトの一貫した関与
・中長期的、多面的観点からの意思決定への方向づけ
・民間事業者、市民との事業の早期の段階からの対話

専門家（大学・大学関係者他）

専門的知見、客観的データに基づくアドバ
イス等

施設計画専門家（例）建築家、デザイナー、造園家、都市計画課ほか

施設運営専門家（例）図書館専門家、図書館司書、学芸員、音楽事業経営専門家（例）経営者、中小企業診断士等

金融機関９）パブリックマイン ・官民共創プラットフォームの形成等を通じて、行政と事業者等との対話・ドを持つ地域の担い手 情報共有の場を日常的に持ち、地域課題等について、官民がフラットな立場となる民間組織の育成 で意識の共有を図り、地域の未来を自分事として共に考える意識を醸成する。

企画・構想（スキーム）

・共通価値の設定
・運営段階を見据えた企画構想・専門家の選定

運営段階を見据えた計画・設計・専門家の選定

構想・計画を踏まえた関係者・専門家の選定と情報・資金的バックアップ

・中長期的・先進的・客観的知見の提供
・各段階に関わる専門家の切れ目のない連続的な情報・意図の伝達と、上位・下位段階の知見を踏まえた各段階の検討と実践・運営を意識した施設計画、施設計画を効果的にする運営の実施
・企画段階からの事業採算性の見極めと、施設の適正なコスト計
画

金融機関による事業計画・採算性の精査

事業の全体計画を踏まえた、事業採算性の精査

各種地域資源（人材、もの）に関する発掘と情報共有・提供

各段階における関係する公益団体との対話と情報共有

主体性ある公共参画意識「より早い段階から」かつ「継続的」・「討議型」の民意の反映

公益活動団体NPO・NGO
町会・自治会
市民（ユーザー）事業の各段階において情報共有を密にし、「人材」「もの」「資金」の地域資源の発掘と可視化、役割分担の明確化と実践

図５

持続可能な官民連携事業創出のためのプロセス指針

討議
プ
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対話ッ
トをフ
通しォ
ー
たム
共形
創成（に新よたるな
情価
報
値
共の有
創と造）