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コミュニティ・ポリシ
ングの脱西欧化―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―Ⅰ

研究の背景と目的

1．セキュリティ・ガヴァナンスにおける非国家アクター
コミュニティ・ポリシングとは、警察と住民が協働によって地域の防犯対策を講じた
り、地域内の諸問題の解決を図ったり、治安の改善や紛争リスクの軽減を目指す取り組みである。もともとは 1970 年代の米国で、貧困や差別に起因する治安の悪化、都市住民運

木場
安富

紗綾 *
淳 **

動の激化への対応策として導入された経緯があるが、のちに世界各地で実践され、近年では、地域紛争や内戦後の国家建設および和解、紛争予防のプロセスとしても注目されてい る（Trojanowicz 1998, Bureau of JusticeAssistance 1994 など）。
コミュニティ・ポリシングは、コミュニティ
住民や市民社会の役割を重視しながらも、国家機構としての警察（あるいは、ときには軍）が秩序の維持や回復の役割を担うことを前提としている。しかし、現実的にはさまざまな課題がある。
足立研幾編著『セキュリティ・ガヴァナン
ス論の脱西欧化と再構築』（2017）は、非西欧諸国では、自警団、準軍事組織、マフィア、民兵などが安全保障上の役割を担うケースがあることを指摘する。従来のセキュリティ・
ガヴァナンス論は、西欧諸国を念頭に置き、中央政府が安全保障上の役割を独占していた状態から、次第に、国際機関や非政府組織＊公立小松大学国際文化交流学部准教授、神戸大学大学院国際協力研究科非常勤講師。
＊＊宮崎国際大学国際教養学部講師、一般財団法
人平和・安全保障研究所客員研究員。

Journal of International Cooperation Studies, Vol.26, No.1（2018.7）（Non-governmental Organization：NGO）、
民間軍事会社などの多様な主体が国家と役割を共有するようになってきた現象を念頭に置

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集

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いて展開されてきた。しかし実際には、中央

南アジアのフィリピン、インドネシア、タイ

政府が暴力を独占することなく、いわゆるなどでは、警察の能力不足と、武装集団の蔓ギャングやマフィアといったインフォーマル

延という 2 つの問題が同時に存在している。

なアクターが軍や警察の役割を肩代わりしていかに警察に予算が割かれ、警察組織の能力きた国も少なからず存在する。セキュリティ・

向上や意識改革が成功しても、私兵、マフィ

ガヴァナンスは、国家機構と非国家アクター

ア、分離派グループといった、中央政府と秩との間の不安定な均衡と協調、あるいは対立

序観を共有しない武装集団がにらみをきかせのなかで保たれてきた。

ているかぎり、セキュリティ・ガヴァナンス

政府主導によるセキュリティ・ガヴァナン

は安定しない。

スにしばしば従わないアクターをどのように扱えばよいのか。政府が彼らと秩序観を共有

2． 援 助 プ ロ ジ ェ ク ト と し て の コ ミ ュ ニ

して協力し、セキュリティ・ガヴァナンスのティ・ポリシング担い手として参画させることはできるのか。

日本を含む西側諸国は、東南アジア諸国の同書はまた、中央政府が安全保障を提供す

セキュリティ・ガヴァナンスの安定のためにる能力の不足も指摘している。いくつかの国

さまざまな援助プロジェクトを実施してきでは、政府は単独で国民の安全を確保するこた。それらはほとんどが、国家機構である警とができないために、正当性をもたない多様察への能力構築を目的としている。日本政府

なアクターと協力せざるを得ない。それは、は各国の国家警察に対し、初動捜査・鑑識・破綻国家あるいは失敗国家（failed state）と指紋を組み合わせた犯罪現場能力向上、銃器されているシエラレオネやマリ、中央政府が管理並びに銃器対策の能力向上のための支援

いったん崩壊した旧ユーゴスラビア諸国、アを実施する 1 と同時に、インドネシアに対しフガニスタン、イラクなどだけでなく、国家ては 2002 年から、コミュニティ・ポリシンの治安機構がある程度機能しているアジアやグを定着させる「市民警察活動促進プロジェ

ラテンアメリカなどの非西欧「近代国家」にクト」を継続して実施してきている 2。シン

おいても同様である。

ガポールに本部を置くアジア欧州財団（Asia-

本稿も、同じ問題意識に基づきながら、特Europe Foundation） や ド イ ツ の 政 党 財 団にコミュニティ・ポリシングを通じたセキュであるハンス・ザイデル財団（Hanns-Seidel-

リティ・ガヴァナンスに焦点を当てる。政府

Stiftung）も同様に、東南アジアの警察組織にの法執行のキャパシティが低く、非政府の武コミュニティ・ポリシングの概念を普及させ

装集団（armed groups）が政府に代わってようとしてきた 3。

住民に安全を提供してきた新興民主主義国にすでに中所得国の仲間入りを果たし、警察おける実態を、どのように理解すべきか。東組織も機能している東南アジア諸国においコミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―77て、コミュニティ・ポリシングが国家や地方

ミクロレベルで見れば、「安定」していると政府による独自の政策としてではなく、西側言えるかもしれない。しかし、それらの勢力

からの「援助プロジェクト」として導入・実が警察と対立 5 していたり、表立った対立に施されてきたことは注目に値する。これらの至らないまでも、国家とは別の秩序観、権力、

国々の警察の能力の問題は、単純に国家の予利益を追求していたりするかぎり、市民の安算不足や個々の警察官の士気の低さによって全は不安定のままである。また、仮に、それ引き起こされているのではなく、効率性、説らの非国家アクターが武装していなかったと

明責任、透明性といったガヴァナンス概念のしても、彼らが警察の介入なしに安全を確欠如にも起因する。そのため、近年の東南ア保することは不可能である。David Thacher

ジアのコミュニティ・ポリシングは、各国のは、貧困地区の公共交通機関の従業員や露天自発的な政策というよりも、西側諸国からの商といった人々が「警察を抜きにしたコミュ

民主化支援という形で導入されてきたのであニ テ ィ・ ポ リ シ ン グ（Community Policing

る。

without the Police）」を実現できるかどうか

よって本稿でも、援助プロジェクトとしてを分析した結果、そうした人々は、一時的にのコミュニティ・ポリシングを研究対象とす

犯罪を抑止したり弱者を助けたりすることはる。コミュニティ・ポリシングを通じ、西側あっても、警察と同程度に説明責任や正当性

ドナーと、東南アジアの国家機構はどのようが要求されることはないので、コミュニティ・

な関係を築いてきたのか。インドネシアには

ポリシングの目的を達成することはできない

プレマンと呼ばれるごろつき集団が存在しと結論づけている（Thacher 2009）。

（岡本 2015 など）、フィリピンには共産主義

よって本稿では、非国家アクターが警察よ

ゲリラやイスラーム分離派の武装組織だけでり優位に立つ形で安全保障を提供するようななく、武器を所持した私兵やギャングなどが状態は、コミュニティ・ポリシングに含めてコミュニティで権威を振りかざしている。タいない。

イでも、私兵や「非番の警察官」が銃を所持している（Trocki 1998）。コミュニティ・ポ

３．リサーチ・クエスチョンと仮説

リシング事業は、こうした非国家武装アクセキュリティ・ガヴァナンスや治安部門改ターをどのように扱ってきたのだろうか。

革（Security Sector Reform：SSR） の 分 野

なお、伝統的な非国家アクターが住民に安で「脱西欧」のアプローチが議論されるなか全を提供し、コミュニティの秩序が保たれてで（足立 2017）、コミュニティ・ポリシングいる状態が、土着型の、あるいは地域独自のもまた、現地の事情に即し、武装集団を統合

コミュニティ・ポリシングであると解釈されした形での応用が求められているのではない

ることもある 4。確かにそのような状態は、

だろうか。

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東南アジアのような新興民主主義国のコ
ミュニティ・ポリシング事業において、ドナー集

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ニティ、そしてドナーの役割はどのようなものなのか。

は、武装集団をどのように扱うべきなのだろ

本稿ではこれらの問いを検討するため、まうか。無視、排除、参加、取り込み、説得なず、コミュニティ・ポリシング研究および、どさまざまな選択肢が考えられるが、そもそ

平和構築や SSR の先行研究が、武装集団をも、外国のドナー、特に外国の国家が、武装どのように位置づけてきたかを概観する。

集団と直接、接触を持つのは効果的なのだろそのうえで、フィリピン・ミンダナオ島のうか。セキュリティ・ガヴァナンスを撹乱す

バンサモロ地域（Bangsamoro）において英る可能性のあるような個人や団体に援助資金

国ドナーが 2015 年から支援してきたコミュが届くような事業は、果たして、援助プロジェ

ニティ・ポリシング事業の事例を、現地調査

クトとして正当性を持つのだろうか。

をもとに分析する。同事業には少なくとも 2

これらのテーマを検討するため、本稿は、

つの武装集団が参加している。ドナー、中央

2 つのリサーチ・クエスチョンを設定する。

政府、地方政府、そして現地 NGO は、武装第一に、従来、援助プロジェクトとしての集団とどのような関係を構築し、その結果、コミュニティ・ポリシングは、非西欧国の土どのような結果が生まれたのだろうか。

着の非国家武装集団をどのように扱ってきた結論を先取りすれば、事例から浮かび上のか。援助の対象を国家機構に限定し、非国がった教訓や課題は、いずれも、破綻国家や家主体であり、かつ非合法に武装しているア

脆弱国家を対象とした SSR の先行研究で指クターの存在は完全に「無視」してきたのか、摘されてきた、武装集団をセキュリティ・ガ

それとも、コミュニティの成員がギャングに

ヴァナンスに参加させる際の諸条件との共通取り込まれないように、警察や住民に、武装項を持っていた。このように、SSR の先行研

集団の「排除」を促してきたのか。その根拠

究をコミュニティ・ポリシングに応用するこはなんであったか。

とで、新興民主主義国に対してどのような「脱第二に、仮にコミュニティ・ポリシングの西欧」のセキュリティ・ガヴァナンス支援がプロセスに武装集団を参加させる場合、ど望ましいのかを理論的に検討することが可能のような条件が必要なのか。コミュニティ・

となる。

ポリシングの進展によって、警察への信頼が相対的に高まり、武装集団が弱体化し、Ⅱ コミュニティ・ポリシングと非国家武装

彼らが暴力行為をやめて社会に再統合（re-集団

integrate）されていくことはありうるのか。

本章では、新興民主主義国家の武装集団のありうるとすればどのようなメカニズムが想問題を概観するとともに、従来のコミュニ

定され、その場合の、当該国の国家とコミュ

ティ・ポリシング理論がそれらをどのようにコミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―位置づけ、扱ってきたのかを説明する。

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教的な問題など）を解決してきた、地域独
自の伝統的組織がある。平和構築の研究にお1．武装集団

いては、これらのアクターは、スポイラーと「暴力を使用する唯一の権限は国家にある」

いうよりもむしろ、警察などの政府機関の潜と い う Max Weber の 定 義（Weber 1968）

在的な協力相手と位置づけられてきた。たに反して武力を使用し活動する非国家アク

とえば Bruce Baker は、アフリカの社会にターは、大きく 3 種類に大別することができ安全を提供する非公式な組織を 11 種類に分る。

類し、非公式な犯罪対策グループ、宗教的

第一は、紛争後の平和構築の文脈において、な警察グループ、宗教組織に属する民兵組

紛争後の和平プロセスやその後の SSR 活動

織、部族や氏族が所有する民兵組織、などをに対する妨害や住民への暴力を試みる、スポ挙げている（Baker 2009）。経済協力開発機

イラー（spoiler）として位置づけられる集団

構（Organization for Economic Co-operation6

である 。彼らは、国の正規軍とは異なり、and Development：OECD）は、ラテンアメ

公的な国家組織として統合されていないまま

リカ、東南アジア、アフリカの各地で地域のに武装し、自らの目的を達成する手段として安全・治安問題を解決することを目的として武力を使用する。資金、武器、人員などの独組織され機能してきた伝統的、宗教的、非公自の活動資源を有し、通常は国家の作戦に参式のメカニズムを「非国家司法機関」（non-加することはないが、場合によっては、国

state justice systems）と称している。そこ

家アクターによって公式あるいは非公式に、には、犯罪防止集団、宗教組織に属する宗教

または直接・間接的に支持されたり利用さ

警察、部族・氏族警察、政党警察などが含まれたりすることもある（Schneckener 2009：

れる（OECD 2007）。彼らは、「スポイラー」

9）。 非 国 家 武 装 集 団（non-state armedを排除する役割すら担うこともある。

groups）、不正規武装集団（irregular armed

第三に、第一と第二の中間に位置する、あgroups）などと称されるこうした集団には、

るいはどちらとも判別困難な集団がある。

ゲ リ ラ 集 団（rebels/guerrilla fighters）、民OECD が「非国家司法機関」と呼ぶような

兵 組 織（militias）、 犯 罪 集 団（criminals）、

アクターは、地域の治安の維持や問題の解決

傭 兵 部 隊・ 民 間 軍 事 会 社（mercenaries/に貢献する一方で、武器の使用によって殺傷

private security/military companies）、軍閥

や人権侵害を引き起こすこともある。逆に、（warlords）、 テ ロ 集 団（terrorists） な ど が武器使用による人権侵害や殺人、売春や違法含まれる（同掲書：9-14）。

ビジネスを繰り返す武装集団であっても、地第二に、伝統的に地域の治安確保や地域

域住民を保護したり、地域に独自の住民間ので起こりうる問題（窃盗や家庭内暴力、宗もめごとの解決に寄与したりしている場合も

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多く存在する。

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代替手段として、自警団やギャングなどの武つまり、どのような武装集団も、政府の機装集団に依存せざるを得なくなる。武装集団

能を代替・補完する形で治安の供給者としての影響力が増加すると、国家機関としての警機能する可能性と、国家機構の活動を阻害す

察の正当性が弱体化し、警察不信が生まれるるリスクの両方をはらんでいる。このことかという悪循環が継続することになる（Davis

ら、武装集団を「スポイラー」と「それ以外」

2010：399）。武装集団と、それを抑制しように区別することは、現実的には不可能である。

とする警察の間に競争や抗争が激化すると、地域は不安定化し、住民はますます武装集団

2．警察の能力の不足と信頼の欠如に依存することになる。武装集団と警察との正式なデータは存在しないものの、開発途間で癒着関係や汚職関係があり、対立構造が上国や紛争後国においては、住民が自身の安曖昧である場合も多く、住民が、どちらに保全保障や地域の治安に関する問題解決を、非護を求めるべきかと混乱するケースもある。

国家アクターに託すケースが、全体の 8 割をまた、警察官の汚職、乱雑な捜査手順、住民占めると言われている（Albrecht and Kyed

に対する高圧的な態度は、しばしば、脅迫を

2011）。OECD も同様に、地域で発生する治常套手段とする武装集団のそれに類似してい安問題が公的法執行機関である警察に持ち込る。逆に、武装集団が警察と似た制服・戦闘

まれるケースは全体の 1 割程度で、その他は服を着用していることも多い。こうした状況

非国家のアクターに持ち込まれているとしてはすべて、住民を混乱させ、住民の警察機構

いる（OECD 2007）。住民にとっては、非国に対する信頼性を低下させる原因となる（同家アクターへのアクセスは容易であり、比較

掲書：409）。

的短い時間で、安価に問題を解決することが期待できる。
では、なぜ住民は警察を利用しないのだろうか。

住民が警察よりも武装集団に依存してしまう第二の理由は、社会・経済的な背景にある。
多くの開発途上国では、CD・DVD などのコピー販売や違法な性産業などが大きなビジネ

第一の理由は、警察の能力の欠如である。

スとなっており、これが貧困層の収入源に大警察署のリソースの不足や警察官への教育・きな割合を占めている。武装集団はこのよう

訓練不足は、警察の法執行能力に直結する。

なビジネスの従事者から収益を得る見返り

地域の犯罪行為を抑制することができない警に、政府による取り締まりや他の武装集団か察に対し、住民は不満や疑心を増幅させ、警らの攻撃から彼らを保護してきた。また、行察活動の正当性が弱体化する。また、警察官政に代わって公園建設や就職斡旋などの社会の汚職が深刻な国や地域も多い。このような福祉サービスを提供したり、住民間のトラブ状況において、住民は自分の身の安全を守る

ルを解決したりもしてきた（前掲書：406）。

コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―81

こうした武装集団は、地方自治体や警察と癒は、一般住民の警察との信頼醸成のプロセス

着していることも多く、正当性を持たない庇を複雑化してしまうと考えられる。

護活動はさらに助長される。この結果、住民

実際、ギャングをはじめとした武装集団やと武装集団との間に治安と経済の互恵関係が犯罪組織をコミュニティ・ポリシングに参加

定着し、警察は、住民からの信頼性と正当性させるような取り組みはきわめて限定的であを失う（McIlwaine and Moser 2001）。

り、したがって、先行研究も未発達のようである。米国では、コミュニティ・ポリシング

3．コミュニティ・ポリシングと武装集団の実施団体である教会などが、町内の少年

さて、従来のコミュニティ・ポリシングのギャング組織（youth gangs）との対話や協理論は、武装集団をどのように位置づけられ同活動によって、治安改善の一助とする取りてきたのであろうか。

組みもみられるが（Chaskin 2010）、その目

本稿の冒頭に記したように、コミュニティ・

的はギャングの活動の抑止や少年の更生教育

ポリシングとは、地域の住民が、現地の警といった地域限定的なものであり、本論の射察と協同により、地域の防犯対策を講じた

程とは異なる。

り（control）、地域の治安・安全に関する諸問 題 を 解 決（problem-solving） し た り す るⅢ 武装集団のセキュリティ・ガヴァナンスへ活 動 で あ る（Trojanowicz 1998, Bureau ofの参加の可能性：平和構築の先行研究から

Justice Assistance 1994 など）。よって、犯

コミュニティ・ポリシングが武装集団を抑罪予備軍である武装集団は、抑止（deter）、止、抑制の対象としてきた一方で、平和構築、

抑制（control）の対象として位置づけられ

特に SSR の先行研究においては、非公式なてきた。

非国家アクターを放置・回避せず積極的にア

また、コミュニティ・ポリシングは、住民

プローチし、積極的に SSR の諸プログラム

組織と警察による協同作業によって互いのコに参画させることで、より現実に即した改革

ミュニケーションを深化させ、信頼を醸成すが促されるとの指摘がなされている 7。西側

ることにも重きを置いている。紛争後国や開諸国は従来、紛争後国の警察・軍の民主的改発途上国など、警察の汚職や横暴が大きな問

革と能力構築を実施してきたが、それだけで題となっている国や地域では、まず住民の警は不十分であるとの見方が拡充している。本察に対する敵対心や懐疑心を低下させること

章では、特に SSR の既存の文献のなかで議が警察機構の民主化に寄与すると理解されて論されてきた課題を整理したうえで、コミュいる（Neild 2001 および Fielding 1995）。こ

ニティ・ポリシングへの援用の可能性を探る。

の文脈においては、警察と敵対する非正規の武装集団の存在を社会的に認めてしまうこと

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1．武装集団の参加の是非をめぐる議論とした SSR への批判を展開している（Wulf（1）過去からの教訓

2007）。Bruce Baker と Eric Scheye も、 多紛争後国の住民が警察よりも武装集団に依くの場合、地域の武装集団のほうが住民の心存しているという現実に直面したドナー諸国

情や必要性について的確に理解し、警察よりの間では、2000 年代から、武装集団を含むもはるかに高い信頼を得ているため、この非国家アクターにどのようにアプローチすべ

現実を踏まえた平和構築の戦略を立てるべきかという議論が行われてきた。武装集団をきであると述べている（Baker and Scheye

可能な範囲で SSR のプログラムに参画させ2007）。Baker はさらにプラグマティックなようとする取り組みはすでに世界中で進行し視点から、たとえばアフリカの現状に鑑みるている。たとえば、先述の Baker や OECD は、と、住民にとって大切なのはいかに効果的に

警察や司法機関などの改革を進める「国家レ地域の治安が保たれるかであり、安全や保護ベルでの SSR」と同時並行で、コミュニティの提供者が国家機関であろうと武装集団であの伝統的な「非国家司法機関」を積極的に利ろうとあまり関心を持たないため、ドナー諸用していく「多層的アプローチ（multi-layer

国は、両アクターを積極的にかつ戦略的に協approach to justice and security delivery）」

調させるプログラムを形成していくべきであを提唱している（OECD 2007 など）。

るとも強調する（Baker 2010）。

Robert Ricigliano は、武装集団を和平交渉
や SSR の阻害要因として排除することで平（2）パワーシェアリングの理論

和構築プロセス全体が失速してきた過去を振多民族国家のパワーシェアリング（power

り返り、武装集団を平和構築の初期段階から

sharing）の議論も、武装集団へのアプロー

あえて交渉に積極的に参加させることの重チと参加の必要性が論じられてきた。

要性を強調している（Ricigliano 2005）。Lisa

Arend Lijphart は、多民族社会においては、

Denney も同様に、ドナー諸国は武装集団が国家が、各勢力による連合体それぞれに自治地域において果たしてきた役割を現実的に受権を付与し、政治的資源を比例配分し、少数け止めたうえで国家建設にも積極的に利用派に対しては拒否権を付与し、数の理論におすべきである、ドナーにはその戦略を立案

いて政策決定が行われないように制御するこする責任があると強調する（Denny 2012）。

とで、民族間対立が解消されると指摘した（多Herbert Wulf は、さらに大胆に、そもそも極共存型民主主義モデル、Lijphart 2012）。

国家組織が暴力権力を独占すべきであるとす

また、複数の勢力の大連立による政権運営は、

る Weber の理論が世界中で普遍的に通用す

単純多数決による決定よりも正当性を確保するわけではなく、武装集団の役割にも着目することができ、政治的・社会的な寛容を生み、べきであるとしており、国家機関のみを対象

信頼醸成を促進し、ひいては民主主義的文化

コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―を促進するとも提唱した。

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来は武装集団を警察の実効能力によって抑止

Matthew Hoddie らは、第二次世界大戦以する現実主義的（realist）アプローチが主流

降の各地の紛争後和平交渉のデータをもとであったが、今後は、制度論的（institutional）に、パワーシェアリングが行われたケースアプローチも行うべきである。Lijphart の主のほうがより長く平和が維持されると結論張するようなパワーシェアリングを実現する

づ け て い る（Hoddie and Hartzell）。 ま た、ことで、武装集団も、他の勢力と同様に、外Barbara Walter は、武装集団が紛争後の選国ドナーによる仲介に基づいて公式な合意を挙で敗北して敵側の独裁的な政治勢力の占領遵守せざるを得なくなる。他の勢力との同盟下に置かれることを避けるために、できるだ

や連立を形成するなかで、法規範に基づく秩

け早くから交渉に参加するインセンティブを序が根付き、武装集団の行動や態度が変化有している、よって武装勢力はパワーシェア

し、他の勢力と協力的になり、地域の治安のリングに積極的な態度をとると説明している形成に寄与することができる。彼はまた、武（Walter 2002）。

装集団は国家機関や他の勢力との協同活動を

他 方 で、Anna Jarstad は パ ワ ー シ ェ ア

通じて「社会化」し、規範遵守の文化が醸

リングのモデルに否定的である。彼女は、成され、長期的には、武装集団に対する国

Lijphart が提唱する多極共存型モデルは紛争

際ドナーや住民の否定的なイメージの解消を終結させる初期ステージとしては有効であにも寄与する、という社会構成主義（social

るが、その後の民主主義体制の形成には逆効

constructionism）に基づくモデルも提唱し果であり、長期的な安定には寄与しないと論ている（Schneckener 2009）。

じている（Jarstad 2008）。その根拠は次のとおりである。多数派の勢力が譲歩を強要さ

2．援助プログラムとしての正当性をめぐるれることで、勢力間の相互の信頼性は逆に低議論

下し、暴力が行使されるリスクがある。ま上記のように、武装集団の SSR への参加

た、武装集団が和平交渉に参加すると、和平が民主化や和平の定着にどのような帰結を生に協力的な穏健派の影響力が弱体化してしま

むのかという議論が活発に行われてきたのとう。さらには、外国のドナーが介入してパワーは裏腹に、実際に武装集団を平和構築のため

シェアリングを促進することはローカル・の援助プログラムに参画させることには困難

オーナーシップを弱めてしまうし、武装集団が付きまとう。

を和平プロセスに含めると、代表性が曖昧になる。

ドナーは、納税者／寄付者に対し、援助が適切な方法で実施されたことを説明する責Ulrich Schneckener は、国際関係理論を和任を有している。ドナーが武装集団を正式

平プロセスに応用し、次のように述べる。従なカウンターパートとして認めてしまうと、

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援助プログラム自体の正当性が危ぶまれるものが、民主主義の理念とは相容れないので、（Donais 2017：50）。武装集団の多くは、人ドナーが国際社会や納税者への説明責任を果権侵害、殺人、違法行為、違法ビジネスに関たすうえで問題が生じる。さらに、当事国の与している。ドナーがこのような組織と接点

国民の間から政府に対して、なぜ武装集団にを持つことは、民主主義の根幹をなす基本的

妥協するのかといった疑念が高まり、政府

人権の保護やグッド・ガバナンスの理念と矛に対する正当性の弱体化（de-legitimization）

盾する（Denny 2012：2）。

に繋がる可能性がある。

3．参加の条件（2）十分な情報収集

しかし、紛争後国において武装集団が SSR

当然のことながら、武装集団すべてが協力に参画した事例は存在しており、どのような的であるとは限らない。ドナー諸国は、現地条件下でそれが可能となるのか、ドナー諸国

NGO などからの協力を得ながら、情報を収はどのような点に留意すべきであるかを検討

集し、どの地域にどのような武装集団がどのした先行研究も散見される。それらのなかでような役割を果たしているかを熟知したうえ

述べられている条件は、以下の 4 点に整理でで、協力の可否を判断すべきである。協力可きる。

能な武装集団を「開拓」するためには、地域に根ざした住民間ネットワークや現地 NGO（1）リスクの認識からの詳細な聞き取り調査に基づくミクロレ

シエラレオネで、SSR における国家アクベルの知識が重要であり、また、協力の価値

ターと非国家アクターの協力を観察してきたがないと判断した際は、武装集団との協力

Lisa Denney は、ドナーが平和構築のプロセを断念する決断も同様に重要である（Denny

スに武装集団を参加させる際のリスクを以下2012：4）。

のように指摘する（前掲書：2）。
第一に、武装集団の行動はしばしば予測不（3）国家機関と非国家アクターとの間の調整可能である。もし協力が失敗すれば、彼らはメカニズムの確保

暴力を行使して和平交渉を妨害し、内戦が再正当性の問題を解消するため、ドナーは、発するリスクがある。

当該国の国家機関に、非国家アクターの活動

第二のリスクは、武装集団との協力行為そを監視（monitor）するよう促すべきである。

のものに付随する正当性の問題である。すでこれによって、武装集団の行動や規範がどれに述べたように、違法に武器を所持し、違法だけ遵守されているか追跡することが可能とビジネスを活動基盤とする集団が政府やドなり、プロジェクトの主体としての国家機関

ナー諸国と公式に協力する、という行為そのの正当性も確保される（Baker and Scheye

コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―85

2007：520）。ドナー諸国は、武装集団の役割

集団との対話や交渉を円滑に進めるために、とその責任範囲を明確にしたうえで、被援助ドナーは、ローカル NGO に仲介者としての国の国家アクターにその管理を徹底させる体役割を期待する。欧米諸国による SSR 支援

制を整える必要がある（Baker 2009：21）。

は、現地住民や武装集団からは、「介入」でまた、協力対象となりうる武装集団に対してあると解釈されることが多い。ドナーは SSR

も、説明責任を果たすよう促し、そのためのの過程に直接関与するのではなく、被援助国能力向上を支援すべきである（Denny 2012：のアクター同士の対話の促進、調整メカニズ

3, Lawrence 2012：15）。

ム構築の支援に注力し、緊張を回避するべき

Michael Lawrence は、政府機関と武装集である（Scheye 2009：12）。

団との「調整」の度合いは一律に決められる

ナイジェリア、ブルンジ、スリランカ、ミャ

ものではなく、地域の状況や武装集団の特徴

ンマーなどの各地で国際 NGO による対人地

によって柔軟に変化させるべきであるとして雷の撲滅運動の調査を行った Hofmann らは、いる。すなわち、政府機関が常に非国家アク国際 NGO は、武装集団を「敵」ではなく「協ターの行動を管理、監視、指導し、武装集団力者」として位置づけるために、まずはそのの活動状況を把握できる状況を維持すべきで地域で活動する現地の NGO やそれに類似すある場合もあるし、より拘束度の低い調整がる住民組織に仲介役を期待し、住民の信頼を必要とされる場合もある（Lawrence 2012：

得てから対話を始めていることを指摘してい10）。重要なのは、当事国の政府機関と武装る（Hofmann and Schneckener 2011：3-8）。

集団との調整メカニズムを維持することであ

また、武装集団に対する監視においても、国り、そのためにドナーは、被援助国の国家家だけではなく現地 NGO の役割がきわめてアクターと非国家アクターの両方と、継続重要であるとも述べている。そのため、多く的に交渉を行う努力が必要である（Scheyeのドナーは、現地 NGO に対し、武装集団に2009：12）。その際、ドナーは、国家アクター

よる人権侵害やその他の規範からの逸脱行為と非国家アクターが正当性をめぐって争うのがあった際にどのように報告し、対処するかでなく、機能的な役割分担が可能となるよといった訓練、教育を提供している（同掲書：

うに支援しなくてはならない（Wulf 2007：

33-31）。

19）。
4．武装集団のセキュリティ・ガヴァナンス（4）現地 NGO からの協力
上 記 3 点 を 実 現 さ せ る た め に は、 現 地への参加：新興民主主義国のコミュニティ・
ポリシングへの理論の応用

NGO の支援が不可欠である。協力の可能性

これらの先行研究は基本的に、紛争後国でのある武装集団を見極め、当事国政府と武装の SSR を前提としている。東南アジアのよ

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第 26 巻 第 1 号

うに民主主義の制度がすでに定着しているであり、今後、他の東南アジア地域でも類似

国々において、いまだに社会に残存する武装のアプローチが採用される可能性も予見させ集団をどう扱うかという問題は、さらに複雑

る。

である。
しかし、足立（2017）が指摘するように、新興国には新興国なりの「脱西欧」型のセキュ
リティ・ガヴァナンスが見られる。紛争後国Ⅳ 武装集団とコミュニティ・ポリシング：
フィリピン・マギンダナオ州の事例から
1．調査手法の教訓を応用しつつ、コミュニティ・ポリシ

すでに述べたように、本章で扱う事例は、ングの現地化は可能なのか、ドナー、国家、

西欧ドナーが、紛争後国ではない新興民主主

そして現地 NGO にはどんな役割が期待され義国家においてコミュニティ・ポリシングをるのかを探っていくことは可能なのではない

支援し、そこに武装集団を参加させた数少なか。

い事例である。筆者は同事業が開始された

本稿では、新興民主主義国でドナーが武装2015 年より、実施主体である現地 NGO から集団をコミュニティ・ポリシングに取り込んの情報収集、意見交換を行ってきた。2016

だほぼ唯一の事例として、フィリピン・ミン

年 3 月に最初の成果物としての「ツールキッ

ダナオ島のバンサモロ地域での事業を取り上ト」が出版された際には、マニラ首都圏で開げる。この事業には、包括和平合意の調印後催された記念セミナーに出席し、ドナーであもまだ武装解除を行っていない 2 つのイス

る英国の非営利団体 British Council、事業に

ラーム武装集団が部分的に参加した。

関わった現地の住民、来賓の内務自治省職員、本事例では、英国ドナー、紛争地での勤務

国家警察職員に聞き取りを実施した。また、経験を有する英国人のチームリーダー、そし2016 年 12 月には、現地 NGO の理事長で政てフィリピンの現地 NGO は共に、「バンサ

治 学 者 の Jennifer Santiago Oreta 氏 を 京 都

モロ・モデル」という表現を用いて、西欧型大学に招いて公開研究会を開催し、事業およの手法がどの程度、ミンダナオに当てはまる

びその課題について学術的なディスカッショのかを意識し、コミュニティ・ポリシングンを行った。

の「現地化」を具体的に議論している。次章

さ ら に、2018 年 2 月 か ら 3 月 に か け てで述べるように、3 年間の事業の後、暴力やは、 筆 者 は パ イ ロ ッ ト 地 区 で あ る マ ギ ン

犯罪が減少したという犯罪学的なデータはな

ダ ナ オ 州 パ ラ ン 町（Parang Municipality,

いので、このケースを「成功例」と呼ぶこと

Maguindanao） と コ タ バ ト 市（Cotabato

はできない。しかし、ドナーが現地 NGO とCity）において実際に事業を視察し、パラン

綿密な調整を図り、地方自治体の協力のもと

町長、パラン町に出向している内務自治省のに武装集団の参加を進めたプロセスは先駆的

中央官僚、現地の住民などにインタビュー調コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―87

査を実施した。また、マニラ首都圏において

装闘争のほか、ミンダナオ全域では、国軍のも、SRI の理事ら、事務局長、およびプログ

補助部隊である予備役市民部隊、警察の補助

ラム・オフィサーに聞き取り調査を実施した。

部隊である市民ボランティア組織、その他自警団（vigilantes）、政治家や有力一族の私兵

2．事業の背景ミンダナオ島、特にバンサモロと呼ばれ団などが武器を違法に所持・使用している（山根 2016）。

る住民の多数派がムスリムである地域におそれでも、最大の武装集団である MILF

いては、政府とさまざまな非国家アクターが 2012 年 に、 広 範 な 自 治 権 を 持 つ バ ン サとの間での武力衝突が続いてきた。モロ民族

モロ 9 自治地域の設立を目指す枠組み合意

解放戦線（Moro National Liberation Front：に調印し、さらに、2014 年 3 月には包括和MNLF）、 モ ロ・ イ ス ラ ム 解 放 戦 線（Moro

平合意に調印したことは大きな前進であっ

Islam Liberation Front：MILF）の二大勢力た。枠組み合意の後、政府と MILF の両方はフィリピン政府との和平合意を締結していの代表者から成る「バンサモロ移行委員会

る 8 が、武装解除が完了したわけではない。

（Bangsamoro Transitional Committee）」 がミンダナオ地域の非政府武装集団の実態構成され、バンサモロ基本法（Bangsamoro

は、山根（2016）に詳しい。二大勢力から

Basic Law）の草案が取りまとめられた。

分 離 し た バ ン サ モ ロ・ イ ス ラ ム 自 由 戦 士

すでに大統領府に提出され、議会審議を（Bangsamoro Islamic Freedom Fighters：

待っている段階にあるバンサモロ基本法の草BIFF）、 ア ブ・ サ ヤ フ・ グ ル ー プ（Abu

案には、バンサモロが自治区として独自の警Sayaf Group：ASG）、ラジャ・ソレイマン運察を持つことが定められており、11 条「公動（Rajah Solaiman Movement：RSM） な

共の秩序と安全」の 2 項においてバンサモロ

どのイスラーム反政府勢力は、無差別爆弾事

警察（Bangsamoro Police）の創設が規定され、件、身代金目的誘拐事件等のテロ活動や「宗11 項において、「バンサモロ警察は、平和と教税」を徴収するとの名目で恐喝行為等を秩序を維持する本質的なメカニズムとして、行ってきている。また、東南アジアの地域テ

コミュニティ・ポリシングを採用する」とさロ組織であるジェマ・イスラミヤ（JI）は、れている 。

フィリピン南部にも拠点を有して軍事訓練やテロ活動を行ってきているとされているし、3．なぜ武装集団を参加させようとしたのか

2017 年 5 月には「イスラミック・ステイト

こうしたなか、英国の公的な非営利の国際（Islamic State：IS）」に忠誠を誓う過激派が文化交流機関である British Council は、バ

南ラナオ州マラウイ市を占拠し、数ヶ月にわ

ンサモロ警察の能力向上とバンサモロ自治地

たって市街戦が繰り広げられた。こうした武域のガヴァナンス改善を視野に入れてきた。

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英国政府はかねてより、「国際コンタクト・

Reform）」をもとに設立された。現在の理事

グ ル ー プ（International Contact Group：

長は、アキノ政権下で和平プロセス担当大統

10ICG） を通じて、ミンダナオ和平当事者へ領顧問室（Office of the Presidential Adviserの助言を実施してきたほか、北アイルランド

on the Peace Process）の次官補に任用され、における経験をフィリピンに伝えたいとし

国軍と市民団体との対話、協力を促進してきて、MILF 構成員、警察官僚、軍人、ミンダた 政 治 学 者 の Jennifer Santiago Oreta 氏 でナオで活動する NGO 職員などの英国訪問なある。

どを支援してきた経緯がある 11。

ミンダナオ和平の特徴として、フィリピ

British Council は、在フィリピン英国大使

ン政府と MNLF、MILF との包括的和平合館などとの情報交換の末、2015 年 4 月から意が、武装解除（disarmament）
、動員解除

12

本事業を開始した 。British Council はナイ（demobilization）を経ずに締結され、まだ武ジェリアなど他国でも類似の事業の経験を有装している MILF 兵士らに対しても社会復している。チームリーダーに選定されたのは、帰（reintegration）の支援が実施されてきた

英国の警察で 35 年間勤務したのちに、中東

こ と が 挙 げ ら れ る（Makinano and Alfredoや東南アジア、アフリカで内務省や警察コ

2001, Lala 2012, Estrera and Lai 2017 な

ンサルタントを務めてきた Philip Thompson

ど 14）。Oreta 氏らは「欧米ドナーは DDR を氏であった。

直線的（liner）に考えるが、ミンダナオ和平

国家の安全保障機能を合法的な NGO や市

プロセスは直線的ではない」として、武装集民団体が共に担っていくという「西欧型セ団は必ずしも「スポイラー」ではないので、キュリティ・ガヴァナンス」の考えに基づときには政府機構と協力が可能なパートナー

き、British Council は当初から、住民組織やとして扱うべきであると主張してきた。SRINGO のキャパシティ・ビルディングに積極は 2012 年にオーストラリアの政府開発援助的であった。しかし、武装集団を事業に組みで国軍近代化の事業を実施したことがあり、入れる計画はなかったという 13。

その際にも MILF、MNLF を国軍とのセミ武装集団の参加を主張したのは、フィリ
ピン側のパートナー NGO、Security Reform

ナーに招いて対話を促してきた経緯があり、ドナー側もこの提言を受け入れた。

Initiatives（SRI）であった。マニラ首都圏に本部を置く SRI は、フィリピンの SSR を

4． コミュニティ・ポリシングの「現地化」推進するアドボカシー NGO で、ベニグノ・の様相

ア キ ノ（Benigno S. Aquino III） 政 権 時 代

事業は、2015 年 4 月から 2018 年 3 月にかに結成された「SSR のためのワーキンググ

けて実施された。最初の 1 年間は住民との関ループ（Working Group on Security Sector

係構築、コミュニティ・ポリシングの基本概コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―

念の普及、実態把握が主眼とされ、2 年目以

89834,000 名に上った。

降は、そこで収集された住民の声をもとに、その後、SRI の職員と調査員は、マギンダ

警察への教育・訓練および住民と警察との協

ナオ州、コタバト州、北ラナオ州、南ラナオ

働による活動が企画された。

州、バシラン州、スールー州、タウィタウィ
州の 7 州において紛争が多発しているコミュ（1）住民の認識：武装集団は機会でありリスク

ニティを対象に、フォーカス・グループ・ディである

スカッション形式でコンサルテーションを実

まず、住民が地域の安全にどのような意識施した。また、上記 7 州の警察官、PPSC のを持ち、どのような潜在的なリスクが存在す

学生、MILF キャンプのなかにある 10 のコ

るのかを明らかにするために、ミンダナオのミュニティでも同様のコンサルテーション

7 つの州において、住民や警察に対する実態が実施された。合計 3,000 名が参加し、うち調査が実施された。調査を現地の言語でより47% が女性であった。

精緻に実施するため、British Council と SRI

その成果物として、活動から得られた住は、すでに各地で活動している現地 NGO の民の声をもとに、英国型のコミュニティ・

職員や住民組織のボランティアを「調査員」

ポリシングをよりバンサモロ地域の現実にとして育成する研修を実施した。研修を受即したプロジェクトをデザインするためのけたのは、NGO、地方警察官、フィリピン「ツールキット」（小冊子）が作成された。

公共安全専門学校（Philippine Public Safety

国 家 警 察 本 部、ARMM 警 察、PPSC、 国 家College：PPSC）の学生、MILF 構成員など

警 察 委 員 会（National Police Commission：

118 名であった。

NAPOLCOM）、 国 軍、 内 務 自 治 省、MILF

調査員らは、自分たちの居住・勤務するコなどからの代表から成る作業部会（Technical

ミュニティで、現地の言語や映像を用いて、Working Group）が設置され、調査員らが地ベースライン調査、啓発活動、コンサルテー

域住民から聞き取った警察への意見や治安にション、戦略の作成、振り返り、の 5 つの活

関するニーズを「ツールキット」として取り動を実施した。

まとめ、2016 年 3 月に発行した。

啓発活動は、コミュニティ・ポリシングの基本概念を普及させるためにビデオ教材を使用したセミナー形式で実施された。参加した
人数は 23,623 名に上り、うち 40.13% は女性であった。また、コミュニティ・ラジオなどの現地のメディアを通じてコミュニティ・
ポリシングに関する情報を得た住民は合計

第 1 表は、ツールキットからの抜粋である。

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第1表
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警察に対する住民の意見（2015-2016）

そもそも、コミュニティ・ポリシングの概念は警察機構のなかにまず存在すべきである。
警察のサービスを標準化すべきである。
コミュニティ・ポリシングには地域独自の価値観やニーズが反映されるべきである。
警察は地域の文化や多様性、紛争解決、仲介、倫理についての訓練を受けるべきである。
警察はサービス供給および顧客サービスの概念についての訓練を受けるべきである。
被害者に配慮した警察署を設けるべきである。
住民が警察署に向かうまでの物理的な身の安全が保障されるべきである。
警察署は、住民が身の危険を感じることのない環境であるべきである。
警察署の窓口の取扱時間が周知されるべきである。
被害者や証人が、警察署を訪れる一般の住民と顔を合わせなくてよい設備を整えるべきである。
警察署での事情聴取は仕切られた個室で行うべきである。
警察官は適切な制服を着て、適切な方法で装備を身に着けるべきである。
警察はコミュニティの現状に応じた適切なパトロールのシフトを組み、コミュニティから可視的な存在であるべきである。
紛争の解決においては、地域独自の文化と伝統に基づく代替的な方法についても考慮されるべきである。

出所：British Council 2016

いずれも基本的な項目ばかりであり、いから、ツールキットには掲載しなかったという。

に住民が警察に対して不信感と不満を抱いて

また、ツールキットには、武装集団の存在いることが読み取れる。作業部会のメンバー

についてはいっさい言及されていない。これは、「ツールキットにまとめる段階で専門的は、MILF や MNLF とその構成員らを刺激かつ適切な表現に直したが、実際のコンサル

しないためであるという。調査員らによると、テーションは、ほぼ警察の悪口と不満であっツールキットに書かれていない声として、第た」と述べる 15。特に警察の汚職についての

2 表のようなものがあったという。

懸念の声が多く聞かれたが、警察への配慮か

第2表
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地域の治安に対する住民の意見（2015-2016）

 ILF が支配的なコミュニティではなくても、バンサモロ地域では、住民のなかに MILF 構成員がいMることが普通であり、彼らはまだ武装解除していないので、武器の使用を伴う紛争のリスクが高い。
しかし MILF 構成員の多くは善良な一市民であり、コミュニティの治安を守ってくれる、警察より信頼できる面もある。
もめごとの多くは土地をめぐる紛争であり、そのきっかけを作っているのは住民ではなくて有力者一族の気まぐれや横暴である。MILF に武装解除を迫るのであれば、まず彼らが私兵を雇うのをやめた
ほうが良い。
紛争がヒートアップするとすぐに誰かが武器を持って解決にあたろうとするのは大きな問題である。
コミュニティ・ポリシングの概念を説明すると、異を唱える住民は皆無であり、ぜひ実現されるべきだとの期待が高かったが、内心では誰もが、警察だけを教育してもコミュニティに武装した成員がいるかぎり落ち着くことはできないと考えている。
よほど劇的に治安が改善し、武装集団の影響力が弱まらないかぎり、護衛のために武器を保持する住民の数は減らないのではないか。

出典：2016 年 3 月 15 日、調査員への筆者聞き取りコミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―91

ここで重要なのは、MILF の支配的な地域な支援が不可欠であった。フィリピンの多くで生活する住民が、武装集団に一定の共感やの自治体では、警察署の設備は劣悪であり、謝意を示しながらも、暴力のリスクを感じて被害者や証人のプライバシーを確保する部屋いることである。そして、作業部会のメンバー

や防犯カメラはもちろん、制服やログ・ブッ（MILF 構成員を含む）が、公になるツール

クさえも十分に整備されていないケースもあキットには武装集団の存在について言及すらる。

しないという「配慮」を行っていることであ

パラン町は 36 台の防犯カメラを町内の紛る。事業はこのように、警察と武装集団の両争多発地域に設置し、警察署と市長執務室に方を刺激しないよう、リスクを回避しながらモニターを設けて監視できるようにした。ま進められた。

た、2016 年には、25 万ペソ（約 50 万円）以上の資本金を有する商店は自費で防犯カメラ（2）政府機関と非国家アクターとの間の調整を設置することを義務付ける条例を制定し、の様態犯罪の抑止に努めた。また、自治体の予算で2 年 目 以 降 は、 チ ー ム リ ー ダ ー の

小型の無線機を警察官と警察補助部隊、町のThompson 氏が、パイロット地区の一つであ

法執行機関の職員に配布し、地域の治安状況

るマギンダナオ州パラン町の警察官 50 名にに関する情報を常時、共有できる仕組みを整対して、教育・訓練を実施した。パラン町がえた。

選定された理由としては、土地をめぐる紛争

パ ラ ン 町 警 察 は 現 在、 警 察 署 の 前 に コが多発しており、武装集団が多いこと、マギ

ミュニティ・ポリシングの垂れ幕を掲げ、ンダナオ州のなかでも商業の中心地として注Facebook ページで住民に対して防犯の呼び目を集める自治体であること、そして、2010

かけを行ったり、警察の訓練について情報を

年から町長を務める Ibrahim Ibay 氏が西欧発信したりしている。また、British Council

寄りの民主的な考え方を持つ人物であり、市と SRI は、警察と住民との合同セミナーや、

民社会組織にきわめて協力的であることが挙

警察を交えての治安に関するコンサルテー

げられる。

ションも実施した。

訓練の内容は、住民への接し方、警察署のパラン町で調査員を務めている市民防犯組

適切な運営、サービス供給の標準化、宗教・

織“Good Wednesday for Peace”のボラン

文化への配慮、押収した武器の扱い方、自治

ティアの女性たちは、警察への訓練が開始さ

体との役割分担およびコミュニケーションのれてから 1 年で警官の態度は大きく変化し、適正化などであった。

住民の警察に対するイメージも向上したと述

教育・訓練を受けた警察官がコミュニティ・
ポリシングを実践するには、市からの全面的べる。第 3 表は、筆者が彼女たちから間接的に聞き取った、住民の意見である。

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警察に対する住民の意見（2016-2017）●●以前は警察は住民を脅す「モンスター」のようであったが、最近では近づきやすくなった。
以前はそもそも、警察署には誰もいなかったが、現在はシフトが明確になっているようで、常に警官がいるので安心できる。
● 警察の専用の携帯電話番号があり、ショート・メッセージを送ると 5 分で駆けつけてくれるようになった。
● ドゥテルテ政権下での薬物対策の一環で警察は薬物常習者を殺害できるので、その意味では警察は住民から恐れられることがあるが、よくよく考えてみると、ドゥテルテ政権の前から警察は住民を脅す存在であったので、総合的に見れば、住民の警察への信頼は増しているのかもしれない。
● 武装集団と警察との関係はいまだに問題である。警察は僻地へ行くときは、身の安全のために制服を着ない。警察の姿を見かけると発砲する勢力がいるためである。ただ、武装集団と警察との間になんらかのコミュニケーション・ツールがあり、警察がその事前に「明日、そちらを訪問するが危害を加えるつもりはない」と説明することで対立が緩和されるケースもある。警察が武装集団に配慮するというのはおかしな話かもしれないが、ママサパノ事件 16 で明らかになったように、そのような調整は不可欠である。
● 警察が住民に高圧的な態度をとらないことはもちろん、武装集団に歩み寄り、携帯電話の番号を交換できるような関係を築くことが望ましい。国軍は心理戦などを通じてそうした人心掌握のノウハウを持っており、警察よりもスムーズにさまざまな勢力との調整をする能力がある。警察はその点において軍と協力すべきである。
● 治安を脅かしているのは警察の怠慢や武装集団の存在だけではないことに気づき始めた。電気代が払えないから盗電をする、家がないから私有地に住む、といった貧困層の抱える問題をもっとオープンに相談できる環境が必要である。多くのもめごとは、土地や公共サービスをめぐって発生している。
出典：2018 年 2 月 26 日、調査員らへの筆者聞き取り

Ibay 町長は、さまざまな問題はあるが、次の課題は、MILF を含む武装集団が武器

警察の法執行能力は向上し、住民からの信頼を放棄し、社会に再統合することであるが、17も向上したと述べる 。以前は、なにかもめ

これについても国家政府および自治体の役割ごとがあると住民はバランガイ・キャプテが不可欠である。Ibay 町長は、強制的に武18や町長に頼ろうとしていたが、現在は器を取り上げるのではなく、職業選択の自由

警察署に電話をするようになったのは大きなと自尊心を確保したうえで社会復帰してもら進歩である。

わないと、長期的な安定は得られないと述べン

町長はまた、自分を含むほとんどの住民はる。パラン町では 2016 年に、違法漁業を取の継続にり締まる警備隊 Bantay Dagad20 を自治体の賛成であり、戒厳令はコミュニティ・ポリシ

もとに創設し、MNLF の元司令官とその部ングに良い影響を与えたとも述べている。
「規下 16 名を期限付きで雇用した。ダイナマイ

律を重視する軍が上に立つことで、庁の職員

ト漁などの違法漁業を行う主体が武装していや警察官の勤務態度も改善された。西側の価ることから、武器の使用に慣れた元武装集団

値観とは相容れないかもしれないが、このよのメンバーにその役割を与えることは適材適うな現実があることもぜひドナーには理解し所であり、自治体が元武装集団を信頼して準てほしいと思っている」と彼は述べている。

公務員の職を提供するというのは、現在武装

ドゥテルテ大統領による戒厳令

19コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―93

している人々への強いメッセージにもなると層、慎重になるという。「現地 NGO として

町長は述べる。このような戦略は、すでに内の私たちの情報を信頼してもらうしかない。

21

務自治省でも検討されている 。

あとは、現場の状況をドナーに適切に伝える2017 年 5 月のマラウイ市街戦以降、MILF

こと、我々が西欧の価値観と現地の価値観とは、IS に忠誠を誓う過激派が各コミュニティの橋渡しをすることが重要である」と Oretaに浸透しないよう、地方自治体と協力関係を

氏は述べる。さらに、マニラに本部を置くア

結んでいる。武装解除に至る前にこうしたグカデミックな NGO 職員には理解できない現

ループと手を組むことは、自治体にとってリ地の習慣や空気があるため、できるだけ現地

スクもあるが、地域の事情に即したセキュリにすでにある地元 NGO や防犯組織、女性組

ティ・ガヴァナンスの構築の例と言えよう。

合などの住民組織にアウトリーチを委託することも重要であるとする。たとえば、住民は（3）NGO および住民組織の役割

武装集団への不安を口にすることに抵抗はな

本事業の実施主体であるマニラに本部を置

いが、武装解除や動員解除についてセミナー

くフィリピン NGO の SRI は、コミュニティ・

のような公の場で話すとコミュニティの構成

ポリシングに武装集団を参加させることは員の一部の心証を害することがあるなど、首きわめて自然かつ当然のことであり、欧米

都圏に住むキリスト教徒には想像できないよ

型のコミュニティ・ポリシングを「現地化」

うな文化的な違いがあり、住民自身に調査員することに大きな意味があると考えている。

として活動してもらいながら武装集団を監視2016 年に発行されたツールキットには“Theしてもらうことが望ましいとも指摘する。

Bangsamoro Model”というサブタイトルが現地 NGO の能力の高さと、武装集団に支つけられており、その考え方を体現している。

配される地域であっても既存の住民組織が活事業のために頻繁にバンサモロ地域に赴い

発に活動していることは、紛争後国には見らている SRI の理事長の Oreta 氏は、武装集れない新興民主主義国の特徴であろう。修士

団を招き入れることは必要だが、彼らが事業号や博士号を有し、西欧の学術動向やドナーに過剰に入り込んだり（penetrate）、操縦しの関心事項を理解し、英語に堪能な職員が勤たり（maneuver）するリスクには常に注意

務し、Oreta 氏をはじめ政治任用によって中を払わなくてはならない、現地 NGO はその

央政府や地方自治体の職にも就いたことのあ意味で、外国ドナーの「スパイ」として現地る理事が事業を監視できるような NGO の存を監視する役割も果たさなくてはならない、

在は、ドナーのリスクを軽減する。

と述べる 22。British Council は非営利組織だ

チームリーダーとして雇用されている英国が、政府開発援助の資金を使用する場合は、人の元警察官、Thompson 氏は、英国ドナー

ドナーは、武装集団へのアプローチには一側としては、事業費が直接、武装集団に流れ

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第 26 巻 第 1 号

ないように注意していると述べる。また、警民の情報を効果的に集める仕組みを整えてい察への訓練はすべて、警察機構改革の専門家

る（情報収集）。

である自分が担当するとも述べている。他方

第三に、本事業の裨益者である住民は、国で、住民の価値観は英国のそれとは大きく異家機構である警察、および地方自治体が、非なるので、現地 NGO および住民組織によっ

国家武装集団となんらかの形でコンタクトをてコミュニティ・ポリシングが「現地化」さ維持することを望んでおり、SRI はそれを支れていくのは望ましいことであると述べてい援していた（調整メカニズムの構築、維持）。

る 23。

パラン町長の Ibay 氏も、自治体が武装集団に対してメッセージを送り続けることの重要

5．事例の小括性を指摘していた 24。

武装勢力をコミュニティ・ポリシングに参第四に、すでに述べたように、本事業では、画させるための適切な条件とはなにか。本稿

首都に本部を置くフィリピン NGO の調整能

では単一の事例しか扱うことができないが、力と、すでに確立されたバンサモロ地域の住事例のなかで鍵となる事項は以下のとおりで民組織の協力が鍵となっていた。「現地 NGO

ある。いずれも、前章で見た SSR の先行研は外国ドナーの「スパイ」として現地を監視究で指摘されてきたような諸条件との共通項する役割も果たさなくてはならない」というが見て取れる。

SRI の視点は、ナイジェリア、ブルンジ、ス

第 一 に、 英 国 の 非 営 利 ド ナ ー British

リランカ、ミャンマーなどの事例を調査し、Council と、事業実施主体であるフィリピン

現地 NGO は武装集団による逸脱行為を監視

NGO の SRI は、コミュニティ・ポリシングする役割を果たすとした Hofmann らの指摘のプロセスに MILF をはじめとした武装集（Hofmann and Schneckener 2011：3-8, 33-

団を参加させることの重要性を認識しつつ31）と共通する。

も、公の場で武装集団の存在について言及することを避け、刺激しないように注意を払っⅤ

結論ている（リスクの認識）。MILF の支配する

本稿では、セキュリティ・ガヴァナンス

コミュニティが事業地に含まれ、MILF の構の「脱西欧化」の重要性が議論されているな

成員が啓発やコンサルテーションに参加してか、本稿では、従来あまり取り上げられてこいるが、住民たちは、「彼らは協力的にもななかった新興民主主義国のコミュニティ・ポ

るが、暴力を誘発する可能性もある」と認識

リシングの事例を検討した。警察や軍、内務している。

省といった国家アクターが機能しつつも武装第二に、SRI は、現地の住民組織などに研集団を抱える国々に対し、従来、西側ドナー修を行って調査員として養成することで、住は国家中心の能力構築支援を重視し、治安をコミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―

95

妨げるゲリラやギャング、私兵、自警団などな不安や要望をあぶり出すことに主眼を置いの非合法的で正当でないアクターに直接アプているからである。言うまでもなく、こうし

ローチすることはほとんどなかった。

たアプローチは非常に時間がかかり、かつ、

ミンダナオの事例は、現地の事情に即し、武装集団を条件付きで参画させるというユ成果が可視化されにくく、西側ドナーの価値とは相容れない可能性がある。

ニークな事例である。そして、英国ドナー

セキュリティ・ガヴァナンスの「脱西欧化」の側にコミュニティ・ポリシングを「現地に、地方自治体の果たす役割も興味深い。パ

化」して実施しようとする意図があり、現地

ラン町長の Ibay 氏は医師でもあり、ドナー

NGO が、住民とドナーとの橋渡し役となっとは英語で民主的な価値観に基づいて議論すて、コミュニティ・ポリシングを「脱西欧化」

るが、地元では自分自身もボディガードを雇する事例でもあった。

用してきた。しかし、そのような人物が現地本事例では、武装集団をどう扱うかという

社会の支持を集め、武装集団とのコンタクト

方法論だけでなく、コミュニティ・ポリシンを確立してきた様子は非常にユニークであグの価値そのものも脱西欧化されているのをる。

見て取ることができる。コミュニティ・ポリ

本稿では、治安部門改革の先行研究をコ

シングの究極の目的は警察と住民の協同によ

ミュニティ・ポリシングに応用することで、

るコミュニティの治安・安全に関する問題解

新興民主主義国に対してどのような「脱西欧決である。しかし同時に、コミュニティ・ポ

的」なセキュリティ・ガヴァナンス支援が望

リシングは、警察と住民が協働によって相互ましいのかをあぶり出そうとしてきた。

の信頼を醸成していくプロセスでもある。筆今後は、民族・宗教対立は薄いが伝統的な者が 2016 年 3 月に「ツールキット」の出版ギャングや有力者の私兵が正当な理由なく武記念セミナーに出席した際、事業の成果とし器を所持しているフィリピンの非ミンダナオて説明されたのが、犯罪率の低下や紛争の減地域、日本をはじめ西側ドナーから警察の能少ではなく、住民からの警察への要望リスト

力向上のための支援を受けながらも「プレマを作り上げて「ツールキット」に記載したとン」が存続しているインドネシアなどを対象いう活動そのものであることに、驚きを禁じに、そうした武装集団がコミュニティ・ポリ

得なかった。2 年後の 2018 年 2 月と 3 月にシングにどのように関わる可能性があるの

現地で調査を実施した際も、犯罪や武力紛争

か、また、そこには西側ドナーの関与の余地が減少したという証言は得られず、警察と住があるのかなど、さらに分析を進め、コミュ

民との関係が改善したことのみが成果とされニティ・ポリシング研究に新しい視点を提供ていた。それは本事業が、現地に固有の文化したい。

や紛争解決のメカニズム、住民たちの潜在的

国

96

際

協

力

論

【謝辞】
本研究は、京都大学東南アジア地域研究研究所「東南アジア研究の国際共同研究拠点」
IV-10「東南アジアにおけるコミュニティ・
ポリシング−治安改善および警察改革へのイ
ンパクトの検討−」（2016-2017 年度）、JSPS
科研費基盤研究 B「コミュニティ・ポリシングの紛争予防効果」（2017-2019 年度）および、公益財団法人トヨタ財団 2016 年度研究
助成プログラム「東南アジアにおけるコミュ
ニティ・ポリシングの実践から学ぶ−治安改
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第 26 巻 第 1 号

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注
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国

際

協

力

論

事業詳細については、独立行政法人国際協力
機構公共政策部（2008）などを参照。
2 事業詳細については、独立行政法人国際協力
機構産業開発・公共政策部（2012）などを参照。
3 事 業 詳 細 に つ い て は、Asia-Europe
Foundation and Hanns Seidel Foundation
Indonesia 2011 などを参照。
4
たとえばアフガニスタン国家警察（Afghanistan National Police）は市民警察として 1960 年に創設されたきわめて非正規組織に近い団体であったし（Mukerjee, Doel and Rahim2013）、中国では毛沢東の Mass Line Policing がコミュニティ・ポリシングとして理解されていた（Wong 2009）。
5 仮に対立していたとしても、競争や競合によってサービスの質が洗練され、手続きの透明性が担保され、最終的に、もっとも効率的にサービスを提供できるアクターが残ることは望ましい。西欧のように、従来は軍や警察が担ってきたサービスが民営化されていくことは望ましい分業である。したがって本稿は、非国家アクターである民間軍事会社や民間警備会社の存在を否定するものではない。しかし、脅迫や強奪、権威によって治安を維持しようとするアクターによる安定は、長くは続かない。
6 ス ポ イ ラ ー に つ い て は、Stedman 1997,
Hoddie and Hartzell 2010 などを参照。
7 こ う し た 考 え 方 は、 元 戦 闘 員 の 動 員 解除（Disarmament, Demobilization, and Reintegration：DDR）の議論にも表れており、従来の元戦闘員を対象とした DDR のみならず、
コミュニティにおける武装集団の社会復帰を目指した活動などを含む「第二世代（secondgeneration）」、「 次 世 代（next generation）」 の
DDR のありかたについての検討が活発に行われている。たとえば、Molloy 2017, Shibuya 2012など。
8 MNLF は、96 年に最終和平協定（ジャカルタ
協定、Jakarta Accord）に調印し、ミスアリはムスリム・ミンダナオ自治地域（Autonomous
Region of Muslim Mindanao：ARMM）長官に就任した。新たな自治政府を設立する手続きなどについて折り合いがつかず、今日まで両者は合意の実施について協議を続けている。MNLFの離脱者らによって 1984 年に結成された MILF
は、2014 年 3 月に政府との包括和平合意に調印した。
9 バンサモロは「モロの土地」という意味。ム
スリムおよびその居住地域を指す。
10 英国、日本、トルコおよび 4 つの NGO（マニラを拠点とする人道対話センター（Center集

第 26 巻 第 1 号

for Humanitarian Dialogue）、アジア財団（Asia
Foundation）、 ロ ン ド ン を 拠 点 と す る コ ン シ
リ エ ー シ ョ ン・ リ ソ ー シ ー ズ（Conciliation
Resources）、インドネシアを拠点とするムハマ
ディア（Muhammadiyah））から構成された。
11 “PH law enforcers look at UK model for
Bangsamoro police,”Philippine Daily Inquirer,
December 24, 2015.
12 British Council は英国政府から補助金を得ているものの、政府とは一定の距離を保っている。
13 2016 年 3 月 15 日、筆者インタビュー。
14 “Disarmament to be most difficult part ofBangsamoro peace process” も 参 照 Philippine
Daily Inquirer, October 19, 2014. も参照。
15 2016 年 3 月 15 日、筆者インタビュー。
16 2015 年 1 月、 警 察 の 特 殊 部 隊 が、 マ ギ
ン ダ ナ オ 州 の MILF が 支 配 す る マ マ サ パ ノ（Mamasapano）地域に、停戦合意で定められている事前調整なしに進入し、銃撃戦の末、警察側に 49 名の死者が出た事件。
17 2018 年 2 月 27 日、筆者インタビュー。
18 バランガイ（barangay）は最小の地方行政単位。
その長であるバランガイ・キャプテンは全国一斉選挙にて選ばれる。
19 「イスラミック・ステイト」に忠誠を誓うマウテ（Maute）グループがマラウイ市を占拠した 2017 年 5 月 23 日、ドゥテルテ大統領はミン
ダナオ全土に戒厳令を発出した。憲法の規定により、当初の有効期間は 60 日であったが、戦闘が収束しないために 2017 年末まで延長され、さらに 2018 年末まで再延長された。
20 海を守る、の意味。
21 2018 年 2 月 26 日、パラン町へ出向している
内務自治省官僚への筆者インタビュー。
22 2018 年 2 月 28 日、筆者インタビュー。
23 2016 年 3 月 15 日、筆者インタビュー。
24 もちろん、どのような調整メカニズムが望ま
しいかはケース・バイ・ケースであり、普遍的な処方箋は存在しない。携帯電話番号の交換やホットラインの共有といった初期段階の交流にとどめておくのが望ましいのか、意見交換やコンサルテーションの機会を持つべきなのか、あるいはパラン町のように武装集団を町行政にまで取り込もうとするのが望ましいのかは、その都度、関係する政府・非政府アクターの間で調整され、決定されていく必要があろう。

コミュニティ・ポリシングの脱西欧化 ―ドナーは武装集団をどのように扱うべきか―99

Non-Western Approach to Community Policing:How should the Western donors treat non-statearmed groups in Community Policing
in Southeast Asia?
KIBA Saya* and YASUTOMI Atsushi**
Abstract
This article starts with a question, “How should the Western donors treat nonstate armed groups in Community Policing in Southeast Asia?” In the Western
literature of Community Policing（CP）, non-state armed groups（NSAGs）have beentreated as spoilers and thus isolated from various CP programs sponsored by Western
donors. However, NSAGs often play important roles in solving problems that are related
to local security inside their community, and their presence and functions cannot be
simply neglected in CP programs. Examining the existing studies related to engagementof NSAGs in the context of Security Sector Reform（SSR）, the authors suggest thatthey be also incorporated – under the suggested four conditions – in CP programs
sponsored by Western donors in Southeast Asia. The authors demonstrate the CP
project carried out by the British Council and its partners in Mindanao, the Philippines,
as an exemplary case and advocate that some useful lessons need to be drawn from it
for future CP programs that are tailored to specific local circumstances in the region.

＊ Associate Professor, Faculty of International Communication, Komatsu University. Adjunct Professor,
Graduate School of International Cooperation Studies, Kobe University.
＊＊ Lecturer, Faculty of International Liberal Arts, Miyazaki International College. Researcher, ResearchInstitute for Peace and Security.