N I R A オピニオンペーパー
no.45/2019.Oct

整合性のある政策論議を財政の長期検証なき社会保障論議への警鐘
現在の日本社会が直面している、低成長・人口減少という転換期を乗り越えるためには、整合性のある政策を実施することが必要不可欠である。しかし、公表されている政府試算を見るだけでは、経済社会の望ましい将来像を描き、その実現に必要な政策を整合的な形で検討することは極めて難しい。
内閣府が公表している「中長期試算」では2028年度までの経済財政状況の展望を示しているが、歳出内容や、個別歳出の性質に応じた抑制の程度について明示的に議論されていない。また、内閣官房など 4 府省による「社会保障見通し」も、その裏付けとなる財政の展望が示されていない。厚生労働省の「年金の財政検証」では、2115年度までの年金財政を検証しているが、それと密接な関係にある財政や社会保障全体の展望は示されていない。
本来であれば、財政や社会保障全体について、その将来像や持続可能性の分析が一体的に行われなければならない。そこでわれわれが政府の経済前提を用いて将来の財政状況を試算したところ、政府の債務残高対名目GDP比は上昇を続け、財政収支の長期的な持続可能性が十分に確保されていないことが明らかとなった。中長期的な社会保障制度の見直しを検討する上で、今の政府の各試算では不十分であり、マクロ経済や財政状況に与える影響を定量的に分析し、長期的な視野で整合的に議論することが不可欠である。

小塩隆士

宮尾龍蔵

一橋大学経済研究所教授

東京大学大学院経済学研究科教授

T akashi O shio

協力

神田慶司

Ryuzo Miyao

協力

横山重宏

K eij i K anda

Sh i g e h i r o Y o k o y a m a

大和総研経済調査部
日本経済調査課長

三菱UFJリサーチ&コンサルティング
経済政策部長整合性のある政策論議を
財政の長期検証なき社会保障論議への警鐘

現状の課題：材料不足の政策論議

図1

3 つの政府試算の関係

現在の日本社会は、明治維新、戦後に続く 3 番目の転換期にある。今回の転換は、過去 2 回とは異なり漸進的である。戦後の出生率低下により人口構成はピラミッド型から逆ピラミッド型へとゆるやかに移行し、1960年代の高度経済成長を経て1970年代には低成長に推移した。
21世紀に入ると、人口は拡大から縮小に転じた。

（注）年 金の財政検証では、2019～2115年度の国民年金・厚生年金の財政収支を検証しているが、一定の経済モデルに基づいて作成されているのは2058年度までとなっている。

この転換期を日本が乗り越えるにはどうすればよいのだろうか。その第一歩は日本社会の将来像を政策関係者であれば、財政や社会保障全体について、その将来像や間で速やかに共有し、着地点を目指して整合性のある政持続可能性を一体的に検討する必要があるが、現状を見策を実施することである。しかし、公表されている政府る限り、一部の政府機能についての持続可能性を確認す試算を見るだけでは、経済社会の望ましい将来像を具体るだけにとどまっている。財政や社会保障全体の分析を的に描き、その実現に必要な各種政策を整合的な形で検行うための材料が提供されていない状況である。

討することは極めて難しい。
現在、政府が中長期的な経済社会の将来の姿を示したアベノミクスで掲げたデフレ脱却・経済再生という目標主要な試算としては、次の 3 つが存在する。第 1 は、内に向けて、政策効果が過去の実績も踏まえたペースで発閣府による「中長期の経済財政に関する試算」（以下「中現する姿を試算した「成長実現ケース」と、（ 2 ）経済長期試算」という）であり、2019～2028年度の経済およが足元の潜在成長率並みで将来にわたって推移する姿をび財政状況についての展望を示している1。第 2 は、内試算した「ベースラインケース」の 2 通りの経済前提が閣官房など 4 府省による「2040年を見据えた社会保障の置かれている。それぞれのケースにおいてどのような財将来見通し」（以下「社会保障見通し」という）であり、政運営を想定するのか、例えば、物価や賃金の伸びに対年金・医療・介護等の社会保障の給付・負担を2040年度して、どの程度の歳出抑制を行うのか、その具体的な内2まで推計している 。第 3 は、厚生労働省による「将来容は何かといった点についての想定次第で、結果が大きの公的年金の財政見通し」（以下「年金の財政検証」といく変わる可能性がある。しかしながら、財政・社会保障う）であり、2115年度までの国民年金・厚生年金の財政全体の姿が提示されている2028年度までの期間において3収支を検証している 。その経済前提は、2028年度までも、その試算の中でどのような政策が想定されているのは内閣府の中長期試算、2029～2058年度は一定の経済モかについて、人々の間で理解が十分に共有されているとデルから作成された長期的な経済成長の見込み等に基づは言い難い。

いている。

no.45

2問題はそれにとどまらない。中長期試算では、（ 1 ）中長期試算の財政の想定に関しては、「現在の政策を以上 3 つの政府試算の関係を示した図 1 からも明らか継続した場合」に、将来の姿がどうなるかを政府が示しなように、政府が示す各試算は対象期間が異なるだけでたものと説明されることも多い。しかし、「現在の政策なく、財政に関する試算が存在しない期間がある。社会を継続する」ことが、具体的に何を指すのかは自明では保障見通しでは2040年度までの社会保障が、年金の財政ない。「これまで行ってきた歳出削減努力を続ける」と検証では社会保障の一部分である年金について100年間いう考え方もあれば、「現在の歳出水準を維持する」とにわたり、それぞれ持続可能性が分析されている。本来いう考え方もあるが、意味するところは全く異なってく

本稿における試算はNIRA総研の川本茉莉、関島梢恵、渡邊翔太が担当した。

る。こうした点を曖昧にせず、歳出の中身をどう考えるは対名目GDP比一定としている。また、2028年度までべきか、どの程度の歳出抑制が個別に必要とされるのかの推計を行っている大和総研も、同様に仮定している5。

を明示的に議論していくことが必要である。

そこでわれわれは、中長期試算の「成長実現ケース」

そこで以下では 2 つの問題、すなわち第 1 に、各政府の経済前提を用いて、2021年度以降の非社会保障歳出が試算が十分に体系化されていないこと、第 2 に、政府試対名目GDP比一定と想定した場合の基礎的財政収支を算の前提となる歳出の想定の置き方次第で結果が大きく試算した（方法はコラム 1 を参照）。その結果を図 2 に変わる可能性があることから、歳出内容や、個別歳出の示す。ここからもわかるように、国・地方の基礎的財政性質に応じた抑制の程度について明示的に議論していく

収支の対名目GDP比は、2028年度に1.9％の赤字となり、必要があることを指摘する。そして公表されている政府0.5％の黒字を見込む中長期試算の「成長実現ケース」

試算の経済前提を用いて財政の将来像を推計し、財政のとは大きく異なっている6。内閣府が示す中長期試算は、持続可能性が十分確保されていないことを明らかにする。

われわれの試算に比べて基礎的財政収支の改善がかなり円滑に進む姿を描いている。この差は歳出に関する想定改革論議の共通基盤：中長期試算における「歳出削減」の具体的内容
まず、 2 番目の問題、すなわち、歳出削減の意味が必の違いを反映している。このように、政府歳出の想定は、対名目GDP比で見た政府歳出や基礎的財政収支のトレンドに大きな影響を与え、財政の持続可能性に関する評価を大きく左右する7。
かいずしも明確でないという問題を取り上げる。経済社会の加えて、社会保障歳出の想定の違いも 2 つの試算の乖

将来の姿を試算する際には、経済や財政などについて一離を生む要因となっている。社会保障歳出における医療・定の前提を置く必要がある。その前提の置き方次第で、介護の単価について、中長期試算では物価・賃金上昇率試算結果は大きく異なってくる。ここでは、内閣府の中を反映させているのに対し、われわれの試算では、医療長期試算における政府歳出の想定を変えた場合に、どのは 1 人当たり名目GDP成長率、また、介護は賃金上昇

程度財政状況が影響を受けるのかを具体的に示す。

率を反映させていることから、国の一般会計の社会保障と「それ以外の一般歳出（以下「非社会保障歳出」とい歳出の対名目GDP比で見て2028年度時点で0.6％ポイン
トの乖離が生じる8。

う）」の 2 つに分け、2021～2028年度における姿をそれ

政策運営に関して、中長期試算では、大和総研やわれぞれ異なる方法で想定している。前者の社会保障歳出は、われの試算に比べて抑制的な歳出の経路が想定されてい年齢階層別人口に連動させた高齢化要因や物価・賃金上ることになる。政府試算の前提となる歳出の想定の置き方

昇率等を反映して増加し、後者の非社会保障歳出は、物次第で結果が大きく変わる可能性があることから、歳出内価上昇率分だけ増加すると想定している。

容や、個別歳出の性質に応じた抑制の程度について明示

このうち、非社会保障歳出について「物価上昇率分だ的に議論していく必要がある。さらに、政府は2025年度でけ増加する」と想定することは、その増加率を名目GDP成長率より低く抑制することを意味する。名目GDP成長

図2

国・地方の基礎的財政収支見通しの比較率は、実質GDP成長率と物価上昇率の和だからである。
従ってこの想定は、非社会保障歳出の対名目GDP比が実質GDP成長率分だけ毎年低下することを意味する4。
ところが、他機関の推計では、非社会保障歳出について、政策変更がないと想定する場合、その対名目GDP比は一定で推移すると仮定することが多い。例えば、欧3

州委員会（European Commission）が 3 年に 1 度行っている財政全体の長期推計「財政サステナビリティ報告（Fiscal Sustainability Report）」では、社会保障歳出は人口構造変化に連動させる一方、非社会保障歳出と税収整合性のある政策論議を……「財政の長期検証なき社会保障論議への警鐘」

中長期試算は、政府の歳出を大きく「社会保障歳出」

り（注）両試算とも経済前提は、中長期試算の「成長実現ケース」を用いた。ただし、非社
会保障歳出について、中長期試算では物価上昇率分の増加、NIRA試算では名目GDP成長率分の増加を想定するなど、歳出の前提が異なる。

の国・地方の基礎的財政収支の黒字化を公約としている

図3

国・地方の基礎的財政収支の長期見通しが、その実現のためには、中長期試算で想定されるペースを上回る歳出改革を行うことが求められている。そのための具体的な施策の議論を早急に進める必要がある。
2021年度

改革論議の共通基盤：年金の財政検証や社会保障見通しと整合的な財政の長期検証
次に、第 1 の問題、政府試算間の体系化の問題を取り上げる。ここで特に注目するのは、2029年度以降について、財政の持続可能性を検証するための材料が存在しな（注）年金の財政検証の各ケースと同じ経済前提を用いて（コラム 2 を参照）、NIRAが試算を行った。

いことである。その点は、とりわけ年金財政について指摘できる。年金財政は、厚生労働省が 5 年に 1 度、年金試算の結果は、年金財政の持続可能性の議論が、基礎の財政検証を公表している。最新の2019年の検証におい的財政収支の悪化を暗黙のうちに想定してしまうことをては、今後おおむね100年先（2115年度まで）の収支均意味する。この点は、2040年度までの社会保障見通しに衡を想定した年金財政の姿が示されている。しかし、そついても指摘できる。同見通しにおいても、社会保障給こで対象になっているのは、あくまでも年金財政である。

付費および公費負担が対GDP比で増加するが、その財政年金の財政検証では国庫負担を想定しているが、その前的な裏付けはない。

提となるべき財政の持続可能性は議論されていない。そのため、検証作業の前提となっているマクロ経済前提が、財政の持続可能性と整合的になっているかどうかが議論の対象外となっている。

② 政府債務残高も長期的に拡大
次に、図 4 に示した政府債務残高の対名目GDP比の結果を見てみよう。2028年度までは、想定する経済成長率の違いを反映して、ケースⅠおよびⅢでは低下するが、① 拡大する基礎的財政収支の赤字ケースⅤではほぼ横ばいとなる。しかし、それ以降はい

そこでわれわれは、年金の財政検証の経済前提に基づいて、2058年度までの今後40年間の財政収支の姿を試算

理由は、経済成長率と長期金利の関係にある11。基礎的が想定する 6 つのケースと同じ経済前提を用いて試算し財政収支が均衡している場合であっても、経済成長率よたところ、いずれのケースでも基礎的財政収支は悪化しり長期金利の水準が高ければ、政府債務残高にかかる利続けることが確認された。そのうち、年金の財政検証の払い費の増大により政府債務残高の対名目GDP比は上昇

ケースⅠ、Ⅲ、Ⅴと同じ経済前提を用いて、基礎的財政する。逆に経済成長率よりも長期金利の水準が低ければ、収支の推移を対名目GDP比で見たものが図 3 である 。

4が見られるのだろうか。

した。歳出の想定は前掲の通りである。年金の財政検証

9no.45ずれのケースでも上昇する。なぜ、そのような上昇傾向

政府債務残高の対名目GDP比は低下する。

ケースⅠは経済成長が最も高く0.9％、ケースⅢは0.4％、年金の財政検証では長期金利の見通しが示されていなケースⅤは0.0％の実質GDP成長率をそれぞれ想定していことから、われわれの試算で用いる長期金利の値は、いる（経済前提はコラム 2 を参照）。

年金の財政検証で用いられている運用利回りと整合的と

図 3 を見ると、基礎的財政赤字の対名目GDP比は2021なるように設定した。具体的には、GPIF（年金積立金年度以降、いずれのケースにおいても上昇することがわ管理運用独立行政法人）の運用利回りの実績と、過去のかる。これは、医療・介護を中心として、社会保障給付10年国債金利の実績との乖離幅が2.1％であったことかのための公費負担（国庫負担・地方負担）が、GDP成長ら、年金の財政検証の運用利回りから差分の2.1％ポイ10率よりも高い伸び率で増加するからである 。医療・介ントを差し引いて長期金利とした12。さらにケースⅤに護への公費負担の増加幅は、2018～2058年度にかけて対ついては、運用利回りと長期金利との差分を1.0％ポイ名目GDP比で2.4％ポイント（ケースⅢ）と見込んでいる。

13ントとした場合の試算も行った（ケースⅤ’）。いずれ図4

国 ・地方の政府債務残高の長期見通ししなくてもよいという意見がある。しかし、超低金利の背景には日本や先進各国が国債を大量に買い入れてきたことがあり、現在の金融緩和政策が30～40年にわたってずっと実施されるとは考えにくい。金利水準は、少しずつ、自然な水準に戻っていくと考えるのが一般的であろう。政策議論はどうしても近視眼的になりがちである。足元の経済状況に引っ張られた近視眼的な議論を回避する上でも定量的な長期試算を示すことは有用である。
将来推計にはリスクや不確実性が含まれ、事後的に検（注）年金の財政検証の各ケースと同じ経済前提を用いて（コラム 2 を参照）、NIRAが試算を行った。カッコ内は2029年以降の ①名目GDP成長率 と ②長期金利を示す。

証すれば見通しどおりにはならないことも多い。しかし、こうした定量的な分析を基に政策判断を行えば、予想と現実が異なったときの検証を客観的に行うことも可能のケースにおいても、長期金利の方が経済成長率よりもだ。財政を含めた長期的な検証に基づき政策課題を体系高くなる。その結果、2058年度までの政府債務残高の対的に把握したうえで、問題の分析、政策の立案、国民の名目GDP比は、すべてのケースで上昇することになる。

合意を得ていくという政策プロセスをたどるべきである。

このように、財政全体の将来像は、経済成長率と長期金利の前提にも大きく影響を受ける14。しかし、年金の注

財政検証の経済前提により財政の将来像が大きな影響を12019年 7 月公表。

22018年 5 月公表。

32019年 8 月公表。

受けるという認識は政府の議論からは読み取れない。今回行った試算は、政府試算が想定する経済前提および歳出についての仮定を置くと、政府債務残高の対名目GDP比が長期的に上昇することを明らかにしている。財政に質GDP成長率よりも、その乖離幅分だけ小さくなる。
5

保障を両にらみにした政策議論を行うべきである。

大和総研「日本経済中期予測」（2019年 3 月）では、国・地方の基礎的財政収支の赤字が対名目GDP比で2017年度の2.2％から2028年度には2.6％へ悪化する結果となっている。

6

本試算では、2021年度にかけて、2019～2020年度の「臨時・特別の措置」が終了し、2018年度以前の水準に戻ることを想定している。

7

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング（株）「マクロ経済モデルによる中長期の経済成長予測に関する調査研究」（2015年 3 月）では、非社会保障歳出が物価上昇率と同率で増加し、社会保障歳出が名目GDP成長率を反映するベースシナリオと、非社会保障歳出が名目額で続可能性や社会保障の給付と負担の在り方を議論することには大きな限界がある。財政と、年金制度を含む社会厳密には、名目GDP成長率＝実質GDP成長率＋GDPデフレータ上昇率であり、物価上昇率とGDPデフレータ上昇率の間には乖離があることから、対名目GDP比の低下幅は、実横ばい、社会保障歳出が実質GDP成長率を反映する削減シナリオを想定している。その結果、2028年度時点では、基礎的財政収支の対名目GDP比で見て約 4 ％ポイントの乖離がシナリオ間で生じる。
82028年度における国の一般会計の社会保障歳出は対名目GDP比で、中長期試算では5.9％、NIRA試算では6.5％である。

9ケースⅤの年金給付については、所得代替率50％を維持した場合を用いている。年金の財政検証におけるケースⅡとⅣは、ケースⅠとⅢ、ケースⅢとⅤの中間値となるためここでは省略する。

整合性、長期的視野、客観性を持った質の高い政策論議を以上、われわれは、政府試算の経済前提と同じ想定を用いて財政の将来見通しを行うことで、財政を含めた政策が体系化されて試算されていないことを示した。
長期的な検証を行うことの意味は、長期的な視野で整合的な政策決定が可能になることだ。他の政策の影響を強く受ける場合に個別政策を切り離して議論することは問題の解決につながらず、適切ではない。転換期にある日本ではなおさらのことだ。社会保障制度の見直しを検討する際に、マクロ経済や財政状況に与える影響を合わせて整合的に考えることが不可欠である。
昨今は、例えば、財政赤字が拡大しても国債市場での金利は安定していることから、財政規律をそれほど気に10 各ケースで大きな差がないのは、社会保障歳出の対名目GDP比が各ケースで大きく異ならないためである。
11 厳密には、長期金利ではなく、発行時の年限ごとの金利を反映した実効金利である。
12 2001～2018年度のGPIF 運用利回りが平均3.0％、10年国債利回りが平均1.0％であるため、その差分の2.1％ポイント（四捨五入）を乖離幅と仮定した。
13 年 金の財政検証のケースⅣ～Ⅵにおける2019～2028年度の実質運用利回りが平均0.9％、中長期試算のベースラインケースにおける同期間の実質長期金利が平均－0.2％となっているため、その差分1.0％ポイント（四捨五入）を乖離幅と仮定した。
14 なお、長期的には名目成長率と利子率は基本的には同じ水準になるという考え方もあるが、その場合には運用利回りの想定、もしくは金利水準を変える必要がある。

小塩隆士（おしおたかし）
一橋大学経済研究所教授

宮尾龍蔵（みやおりゅうぞう）
東京大学大学院経済学研究科教授

神田慶司（かんだ けいじ）
（株）
大和総研経済調査部日本経済調査課長／シニアエコノミスト
横山重宏（よこやましげひろ）
三菱UFJリサーチ＆コンサルティング（株）
経済政策部長／上席主任研究員

整合性のある政策論議を……「財政の長期検証なき社会保障論議への警鐘」

関するこうした長期的な見通しを欠いたまま、年金の持45

コラム 1 ：財政試算の方法について

本稿における財政試算の分析ツールは、財政収支、基礎的財政収支、国債残高などの長期的な財政指標を、人口動態の変化を反映して試算することを目的としたものである。試算方法は、欧州委員会において実施されている考え方にならっている1。

実質GDP成長率、物価上昇率、金利、賃金上昇率、失業率、年齢別人口を外生変数として与え、内生変数は以下のとおり試算している。
○年齢関係支出
医療：年齢階層別 1 人当たり医療費を 1 人当たり名目GDP成長率で延伸し、将来の年齢階層別人口を乗じて算出する。

年

金：2019年財政検証の結果を算入する。

介

護：年齢階層別 1 人当たり介護費を名目賃金上昇率で延伸し、要介護度に応じた65歳以上人口に対する利用者比率を一定として将来の年齢階層別人口を乗じて算出する。

生活保護：年齢階層別被保護者率を一定として将来の年齢階層別人口から被保護者数の推計をし、それに名目賃金上昇率で延伸した 1 人当たり給付額を乗じて算出する。

労災保険：名目GDP成長率で延伸する。

雇用保険：将来の労働力人口、失業率、賃金上昇率を用いて延伸する。
教育：教職員 1 人当たり給与を名目賃金上昇率で延伸し、教育段階区分における年齢ごとの人口に対する在学者比率と、在学者 1 人当たりの教職員数を一定として推計した教職員数に乗じて算出する。

○非年齢関係支出

名目GDP成長率で延伸する。

○税収

税収弾性値を 1 として、名目GDP成長率で延伸する。2019年度の消費税率の引き上げおよび軽減税率の導入を反映している。

なお、財政からマクロ経済、社会保障へのフィードバックはない。

European Commission（2006）“The long-term sustainability of public finances in the European Union,” European Economy No4 .

1

コラム 2 ：年金の財政検証の経済前提について

年金の財政検証では、経済前提について 6 つのケースを想定している。2028年度までの足元の経済前提については中長期試算に準拠し、ケースⅠ～Ⅲは成長実現ケース、ケースⅣ～Ⅵはベースラインケースを採用している。また、2029年度以降の経済前提については、長期的な経済情勢を見通すうえで重要な全要素生産性（TFP）上昇率を軸に、コブ・ダグラス型生産関数に基づいて経済成長率、物価上昇率、実質賃金上昇率、運用利回りなどの経済前提を設定している。

2029年度以降の主要な経済指標について、表にまとめた。なお、年金の財政検証には名目GDP成長率については明記されていないが、厚生労働省が財政検証の経済前提を設定する際に用いた数値を参考にした（表の注 2 を参照）。
表

各ケース（ケースⅠ、Ⅲ、Ⅴ）の主要な経済前提

（%）

ケース

TFP上昇率

物価上昇率

実質賃金上昇率（対物価）実質GDP成長率

名目GDP成長率

名目長期金利

Ⅰ

1.3

2.0

1.6

Ⅲ

0.9

1.2

1.1

0.9

2.7

2.9

0.4

1.4

1.9

Ⅴ

0.6

0.8

0.8

0.0

0.60.7（注 1 ）物価上昇率は消費者物価上昇率を示す。
（注 2 ）厚生労働省「年金財政における経済前提について（参考資料集）」（2019年 3 月）のP11より、賃金上昇率を算出するときに想定するGDPデフレータ上昇率と消費者物価上昇率の差（GDPデフレータは消費者物価よりも0.0～0.4％ポイント程度上昇率が低い）を参考に、ここでは、GDPデフレータ上昇率は消費者物価上昇率よりも0.2％ポイント低いとした。
（注 3 ）名目長期金利は、年金の財政検証の運用利回りから2.1％ポイントを差し引いて算出。
（出所）厚生労働省「2019（令和元）年財政検証のポイント」（2019年 8 月）

P D F はこちらからno.45

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N I R Aオピニオンペーパー［ n o.45］
2019年10月31日発行
発行所：公益財団法人 NIRA総合研究開発機構
発行人：牛尾治朗※本誌に関するご感想・ご意見をお寄せください。
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