日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

基礎自治体における持続可能性アセスメントの導入可能性‐千葉県八千代市の図書館整備計画を事例に‐
桑原洋一、原科幸彦（千葉商科大学）
1. 研 究 の 背 景 と 目 的	  少子高齢化による税収減に直面する多くの地方行政は、政府の債務増加による交付金減少のリスクも予見しながら、国への依存体質からの脱却を図るための財政規律の強化に取り組んでいる。本稿で着目するのは、情報公開と参加を柱とし、住民にも財政規律徹底の一翼を担う期待の高まりである。中川(2013)は、単純な費用削減一辺倒の改革から、住民との恊働による政策・事業の最適選択と有効性追究を主題としたコスト・エフェクト段階に入るべきであろうとしている。松本(2013)は、単に数値目標を中心とした条例を定めるだけではな
く、計画的かつ透明な行政運営に資する仕組みを構築し、これを議会や住民の参画により着実に実施し、財政運営の当事者としての住民へと変貌させる必要性に言及している。
今後、多くの自治体は歳入不足に直面し、公共施設の合理化も視野にいれ、住民サービスと財政バランスに配慮した意思決定を住民参加型で行なう必要性が高まっている。	  この住民参加の必要性の高まりとともに多くの基礎自治体が住民自治条例を制定、住民参加を推進してきたが、情報公開と住民参加に関するシステマティックなプロセスを定義した参加規定を



+& 1(!0/3/-% $!
• %024+)"/.!
• %5;76:891'++/.!

もつ例は調査中であるが現時点では確認できず、図１の破線部分の意思決定における住民参加は、個々の基礎自治体の運用裁量に委ねられているのが実態であり、優れた運用と、改善が必要な運用が混在し、自治体間でばらつきがあることが推定される。





 !

!
#1,4%!
%*1,4%

!
	  一方、現時点で参加の規定をもつ制度としては、環境影響評価制 図 1 行 政 意 思 決 定 と 既 存 参 加 規 定
度と都市計画制度が代表的であり（図１の外側）、同制度を採用している自治体では運用実績の一定の情報公開と可視化は実現されている。ただし環境影響評価制度の対象となるのは影響の著しい一部の大規模な事業に限定され、評価閾値より小規模な行為に関しては仮に近隣住民に環境影響がある場合でも対象とはならないケースもある。加えて周知方法にも課題があることが運用実績の分析より明らかになっている。	  都市計画制度に基づく地区計画決定においても参加規定があり、運用されているが、事業主体と近隣住民の間での意味ある応答が担保されているかには課題があり、司法の場でも争われるケースがある。その一事例において‘参加システムが充全’という表現が、H20 年 9 月 28 日の浜松市区画整理事業計画決定取り消し請求事件の最大判において使用されている。この判決では拙速な行政計画の意思決定を行った市に対する、関係住民の取り消し請求は認められることはなかったが、藤田裁判官が下記補足意見をしている。
‘一般的に言って、行政計画については、策定後に個々の利害関係者が個別的な訴訟によってその取り消しを求めるという権利救済システムには、そもそも制度の性質上多少とも無理が伴うものと言わざるを得ないのであって、立法政策的見地からは、決定前の事前手続きにおける関係者の参 加 シ ス テ ム を 充 全 なものとし、その上で、一度決まったことについては原則として一切の訴訟を認めないとう制度を構築することが必要というべきである’としている。既存制度の参加規定の運用もばらつきがあり、玉石混合であることを示唆している。	  本研究では、情報公開を機軸とした住民参加型の意思決定と財政規律遵守を効率的に実現する支援ツールとしての、持続可能性アセスメント(SA)のひとつのプロセスを提示し、既存の参加規定の運用課題をこのプロセ日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

* )."+(%3スにより解決することを狙う。

た実務研究はまだ少ない。そこで本研究では、現行制度では参加規

法提言を中心としたものに分類できる。だが、対象行為を明確にし*5
6


アセスメントの対象範囲を社会、経済の評価にも拡げる戦略的な方

てのもの（例えば便益分析と多軸評価手法の比較）、あるいは環境

度事例を紹介するもの、持続可能性をアセスメントする方法に関し	  日本におけるこれまでの SA に関する研究は、米国における先行制'34#  $2

&1
!-
!-,0/

定がまだ適用されていない意思決定に着目し、現行制度の参加規定

*の運用上の課題の回避策も配慮しつつ実用的なプロセス構築の可能

図 2	  あるべき横断型プロセス性を、千葉県八千代市における図書館整備計画を事例に検討するこ+ &-:4%3とを目的とする。

+6
9

#18 ;0!,

ント手続きと都市計画手続きが並走し、住民の視点では行為の全体像の可視化が劣り、実質的な参加機会が担保されない根回し型事業決定の回避が可能となる（図 3 参照）。これを前提として、横断型プロセスのあるべき要素を探索するために、初期仮設を設定する。
そこで図４に示されるように、8 段階の要素を仮設定した。このプロ

+9"17"$ (60')*5<2 /.
+

図 3	  従来型縦割り制度運用構造
0セスを起前提として図 5 の手順により研究を段階的に進めて行くものである。また研究は段階的に進行中であり、今回は研究の一断面を共有し、継続研究への助言、指針を関係研究者の皆様から頂く事を目的とする。
2.1 持 続 可 能 性 ア セ ス メ ン ト プ ロ セ ス	  この要素毎にあるべき方法を検証し、全体のプロセスを構築する目論見である。図 4 で設定したプロセスが公汎な行政意思決定群に適合させるためには、行政運営サイクルと同期させることが鍵となる。特に行政の PDCA サイクルの同期が必須であり、Planと(4)周知、(5.)参加の同期、Check と(2)公開情報のである（図 2 参照）。これにより例えば一つの行為に環境アセスメ



断的に適用されうるユニバーサルなプロセスとして位置づけること

個別の制度に紐づいた縦割り型の手続きとはせず、全ての制度に横

	  本研究で重視したいのは、持続可能性アセスメントという方法を:<652"
365
;
=
7:

<65()
*+,.
/$!%
&  2
1%$!2 
#'498=5

図 4 持続可能性アセスメントプロセス  A
<+9-:*8!
5$
5$
A/(:(<1?

粒度の決定、(8)効果測定との同期が、最終的に決定(<1?!
(6)!4@7!

2,!
".!

された選択肢と、住民サービスと財政に与えるイン40

パクトを測定し持続可能性を継続的に検証して行く上で重要となる。また行政サイクルの時間軸に沿った (4)周知、(5)参加、(6)意見収集の運用を低コストで実行する仕組みの構築が不可欠となる。同プロ
セスの品質が担保されているかは、図 5 のモデルにある参加システムの充全性の測定指標（新国立計画の例を添付）が運用可能かで判定するものとする。

 
3:!
#
<-

-;
=>!
/'
!
%

!
&<-

図 5 参加システムを充全とする持続可能性アセスメントプロセスの品質評価モデル

日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

2.2 研 究 の ス テ ッ プ	  本研究は、図 6 で示される A から E までの手順により仮設定

5!

したプロセスの要素を検証していく。1-8 の要素毎に、既に参加$%&'(9B :C  @A
 " >  <;

規定が存在し先行事例分析が実施できる場合は B、C の手順をスキップするパターン I.を適用し、新たな方法を検証する場合にはパターン II.を適用する。アンケート結果から部分仮説構築に至るロジックは図 5 の評価モデルに即してプロセス品質が論理的に担保されるかを根拠とする。
3. 本 稿 の 研 究 対 象 と 検 証 範 囲?
=B/-7)# 5, +5
248))#*
13.06
5++

図 6 持続可能性アセスメントプロセス
研究の手順
開業に伴う既存 4 図書館と統合した運用に関する意思決定を研(初期仮説)究対象として選定した。同対象に対して、図 4 に示す(1)対象行為選定、(2)情報詳細度の決定を、図 5 で示す	  本稿では、千葉県八千代市における新たな中央図書館の建設とパターン II.の手順 B：部分実証試験、C：アンケート調査、D：部分仮説構築を検証の範囲とする。
3.1 対 象 事 例 の 背 景	  H27 年度の八千代市財政は大幅な歳入不足に直面することが予測されている。中央図書館のオープンによる新規歳出と、既存施設への現状レベルの歳出の双方を持続することは困難である。反面、数字併せで、老朽施設からの廃止していくやり方も市民サービスの地域格差を産むリスクが伴う。このような局面では、行政ならびに議会が意思決定した計画を事後に市民に通知する従来型の方法より、課題自体を市民にまず情報公開し、多様な視点の選択肢を検討し、住民サービスと財政のバランスに配慮した意思決定と財政規律を住民参加型で実施する方法が有効と考えられる。この点に着目し、市民団体（みんやち）と恊働で 5 月 25 日に八千代市民28 名の協力者とワークショップを開催し、持続可能性アセスメントプロセスの部分実証試験を実施した。
3.2 実 証 試 験 用 資 料 の 作 成	  運用試験で使用した資料は、全て市のホームページで開示されている公知な情報を引用、参照して作成し、資料のコア部分は以下となる。同資料は、情報公開と参加型の方法としての有効性と、公開されている情報が、資料 1

市民が意思決定に必要と考える‘情報粒度’を充足していかを確認する事を主眼に作成した。
資 料 １：H27 年度の八千代市図書館配置に関して、全体像を共有するための基礎的な立地関連情報の資料である。

日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

資料 2

資 料 2：市全体の財政制約があるなかで図書館サービスだけを特例として歳出増を決めてよいかを考える資料である。
資 料 3：H26 の 4 館体制に加えて、H27 に中央図書館の運用が開始した場合、市全体の図書館歳出が各館に運営資料 3費用とした配分される金額を試算した資料である。全体費用は各館の蔵書冊数に比例して配分されると仮定して計算している。
資 料 4： 各図書館が提供しているサービス機能を整理したものである。機能毎の統廃合を考察するための資料として作成した。

資料 4

日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

資料 5

資 料 5：H27 八千代市の図書館の運用の選択肢と H24 対比の財政インパクトを試算した資料である。資料 3の仮定のもと、資料 4 の機能集約と統合の可能性をベースに 6 種類の選択肢を設定した。選択肢①が現状の成り行きとなるシナリオ、⑦は中央図書館に限定せず、市内の図書館のありかたに関する全体最適化案を行政、市民が協働で検討するシナリオである。
4. 実 証 試 験 と そ の 結 果
4.1 対 象 行 為 選 定 に 関 し て の 実 証 試 験 結 果
B：部分実証試験で確認したこと。	  市政の課題を市民にまず情報公開し、幅広く選択肢の検討と意思決定に関与する機会を与える方法の有効性の確認
C：アンケート調査の結果	  参加者の多くは本対象行為に関して、市民の知恵、ボランティア、民活等に配慮した八千代市ならではの図書館サービスの全体最適化に関して知恵を絞る事に前向きである。

図 7	  情報公開や参加への関心• 89％は市による積極的な情報公開と市政への参加に関心を持っており、より直接的な機会を通じて市政に関与したいと考えている（図 7）。	 
• 89％は市や議会が事業に関する意思決定を行うより前からの参加を希望している（図 8）。	 
D：部分仮説構築	  図書館などの身近な住民サービス提供に関する意思決定行為に関しては、計画策定段階より情報公開を実施し、財政制約とサービス

図 8	  どの段階からの参加が必要か日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

レベルのバランスに配慮しつつ、市民が関与していく方法は市民視点において有効である。
4.2	 情 報 粒 度 に 関 し て の 実 証 試 験 結 果
B：部分実証試験で確認したこと。	  現在ホームページ上に公開されている図書館サービスに関する情報粒度で、市民が財政制約とサービスレベルのバランスに配慮した意思決定をする上で必要十分であるかの確認
図 9 現在の市による情報公開レベル
C：アンケート調査結果	  市民の多くは今回共有した資料に記載されている情報より、より詳細度の高い情報開示が意見を出す上で必要と考えている。
• 参加者の 100％が現在の情報公開のレベルが十分であるとは考えていない（図 9）。
• 参加者の 91％は今回の資料以上の情報開示を期待している（図 10）• 参加者からは、費用明細毎の支出額が適正であるかの確認も必要ではないかとの指摘もあった(資料３)。

図 10 情報粒度は十分だったか• 参加者からは図書館機能とサービスの内容に関してより粒度の高い情報の要求があった。また既存施設に関しては、各機能の年間利用者、利用実態、利用者の特徴等の実績情報、新設の中央図書館に関しては、想定しているサービス内容についての詳細情報を追加した方が、理解が深まるとの指摘があった（資料 4）
D：部分仮説構築	  上記確認を通じて、同市ホームページ上で公開されている情報の粒度は市民が意思決定に関与する上で必要十分ではないことが判明した。別の言い方では、ホームページ上の情報は行政パフォーマンスの PDCA のCheck 部分を、市民が実施する上で十分ではない。市民 Check が十分にできるレベルまで公開情報の粒度を上げる必要がある。
5. 結 果 の ま と め と 継 続 検 討 の 枠 組 み	  本稿の実証試験を通じ、図書館などの身近な住民サービスに関する意思決定行為に対して、持続可能性アセスメントプロセスを適用することは、住民の協力を得られる可能性があることが判明した。一方、市民に市の意思決定への関与を期待するには、ホームページで現状公開している情報の粒度では不十分であることも判明した。	  今後は、以上の知見に加え、図 11 に示す継続検討の枠組みにあるように、他対象事例も活用したうえで包括的に持続可能性アセスメントプロセスの全要素について検討し、全体プロセスを構築した上で、基礎自治体に導入の提案をしていきたい。

日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4
4r q8"ZO !pW L9 !qFn@r
7TIq*@A'L9ny|jir qW L9u=osqpotm)E
H#v{z|{z{zqJD_SI6U

`X$C!q2a:nU(G-+3bSI6q;c

d%KYew~}zf

.5

S

<?q&[gn]n@^n]n@^hijkV N vx| V Q
P\R/
1B{z1B,>,>,>,>,>,>]@^ll]y|jin
n@^]y|jin
n@^]y|jin
n@^]y|jinn@^]y|jin
@llllllllllllllll

0Nq+
3u0M


図 11 持続可能性アセスメントプロセスの継続検討の枠組み

参照文献
松本武洋（2013）財政規律と財政民主主義のモデルを地方から提案する.『地方自治職員研修』(641), 22.
西村陽三（2013）地方財政規律を欧州の経験に学べ.『週刊エコノミスト』, 91 (27), 54-55.
蔡佩（2012）持続可能な発展に向けての環境的意思決定論の現状と課題．『財政と公共政策』、34（2）中川幾郎（2013）地域コミュニティの政策実現力．『ガバナンス』(149), 30.
田中秀明（2014）日本版財政責任法の導入を. 公明(104).
参加と合意形成研究会（2014）『新国立競技場「情報公開と参加に関する調査」報告書』
小野聡、朝倉暁生（2014）持続可能性アセスメント導入に向けた市民対話のあり方．日本地域学会第 51 回年次大会学術発表論文集
原科幸彦（2014）持続可能性アセスメントの理念とその日本における実現可能．日本地域学会第 51 回年次大会
学術発表論文集

日本地域学会	  第 51 回年次大会	 
第 9 会場 2014.10.4

添 付 	  本 文 図 5 の 測 定 事 例（ 参加と合意形成研究会（2014）『新国立競技場「情報公開と参加に関する調査」報告書』からの引用）
アンケート質問項目の概要
Q1	  新競技場建て替えの認知（2012 年 11 月 16 日新国立競技場基本構想デザイン決定）
Q2	  建替案のデザインコンクール前に改修計画案が存在したことの認知Q3	  高さ規制の 15m から 75ｍへの引上げの認知（2013 年 6 月 17 日神宮外苑地区 地区計画決定）
Q4	  オリンピック後のコンサート利用計画があることの認知Q5	  コンサートの騒音に対する心配事項
Q6	  遮音可動性屋根設置により複雑化した構造のため、多額の公的資金援助があることの認知Q7	  新競技場周辺の環境アセスメント手続きが進められていることの認知Q8-1	  コンサート騒音がアセス対象でない
Q8-2	  環境アセス対象項目詳細に関して
Q8-3	  区による風致の協議、景観の審議実施
Q9	  計画や手続きについて、自身の意見を述べる機会はあったか。
Q10	  計画の決定について、さらに詳細な説明を希望するか。
Q11	  2014 年 6 月 13 日の JSC による新国立競技場計画説明会に参加したか。
Q12	  自由回答	  これらについて、Q1～Q8 については、さらに、その情報をいつ得たかを質問。また、どのような手段で（表 2 に示す、メディアや行政からの知らせなど）情報を得たかについても聞いている。