論 文

自治体経営における問題構造の解明―DEMATEL 法による分析―

佐 藤

徹*

（高崎経済大学地域政策学部准教授）

１．はじめに今日，多くの自治体が地方分権時代における自治体経営のあるべき姿を模索し，種々の改革に取り組んでいる。
そもそも行政の「経営」への関心の高まりは，1990 年代以降の政府の政策への失敗や国際的な影響が大きい。だが，包括的な経営システムへの志向は，まず地方自治体で始まった（古川 2002）。財政危機を背景とする無駄な事務事業の見直しや行政職員の意識改革の手法として，1990 年代半ば以降，行政評価シス
テムが全国の自治体に波及した。その後，自治体政策の根幹である総合計画の政策体系や進行管理システ
ムと連動させる動きが広がった。さらに，従来は個別に運用されてきた予算編成や定数管理などの諸シス
テムとの統合を図り，総合的な行政経営システムを構築しようとする自治体も珍しくなくなった。
一方で，地域における公共的課題の解決や公共サービスの供給を行政だけが担うのではなく，市民・NPO・事業者・大学等の多様な主体と連携して行うことが不可欠となっている。このため，自治体ではローカル・ガバナンスの視点から，新しい公共空間の形成をめざし，自治基本条例等の制定や協働事業提案
制度の創設など協働型地域経営システムの構築に向けた取組みが行われている 1)。
しかし，様々な制度やシステムを導入しても，それらを有効に機能させ十分な効果を発揮しているとは言い難い。多くの自治体では，期待通り改革の効果があがっていないのが現状ではなかろうか。こうした*1967 年生まれ。大阪大学大学院国際公共政策研究科修了。大阪府豊中市政策推進部，高崎経済大学地域政策学部地域政策学科専任講師，同助教授を経て現職。内閣府官民競争入札等監理委員会専門委員，岩手県政策評価委員会委員，東京都狛江市行政評価委員会委員長，埼玉県川口
市自治基本条例策定委員会副委員長（行政経営部会長）など公職多数。所属学会：日本計画行政学会，日本公共政策学会，日本地域政策学会，
日本行政学会等。著書：『行政経営のための意思決定法』（共著，ぎょうせい，2006 年），『市民会議と地域創造』（単著，ぎょうせい，2005 年），『新説 市民参加』（共著，公人社，2005 年）等。
1) 例えば，磯村英一監修・坂田期雄編集(1983)や自治省行政局振興課監修(1992)などでは，組織機構の見直し，外部委託や OA 化，職員定数の縮減・適正化，財政分析などに多くの紙面が割かれているのに対し，総務省(2005)や関西社会経済研究所(2006)では，自治体経営に住民参加や地域協働をも含めた内容となっている。

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背景には，政策実務の現場では全国的な潮流に乗り遅れまいとして，趣旨やねらいを十分に理解しないま
ま手法やシステムを導入しがちであったり，その結果として導入自体が自己目的化してしまったりといった要因も少なからずあるだろう。
また先進自治体の事例に目を奪われ，形だけの模倣に終わってしまっているケースも散見される 2)。そもそも地域や組織の初期条件が異なるのであれば，他自治体での成功事例が自己の自治体にそのまま妥当する保証はないのである。むしろ新たな手法やシステムの導入以前に，自己の組織や政策現場にどのような種類の問題が存在し，それらの原因が何であるかを明らかにするなど，自治体経営に関する問題構造を分析することが先決である。とはいえ，問題の構造化を行うことは容易ではないのも事実である。なぜならば，自治体経営に関する諸問題は多岐に亘り，複雑に関連し合っていることが予想されるからである。
そこで本研究では，構造モデル（structural model）の一つとして知られているデマテル法（Decision Making
Trial and Evaluation Laboratory，以下 DEMATEL 法とする）を用いることによって，自治体経営における複雑な問題の全体構造を把握するとともに，問題発生のメカニズムと問題の本質を解明することを目的とする。
なお，本稿の構成は以下のとおりである。まず，問題の構造化とその手法について検討したうえで，調査分析の対象と手法について述べる。つぎに，DEMATEL 法による分析結果を明らかにし，その考察を示す。最後に，全体のまとめを行う。

２．問題の構造化とその手法
本研究では，自治体経営に関わる複雑多岐に亘る問題をいかに構造化するかが大きな課題である。ここでいう問題の構造化（problem structuring）とは，特定の政策課題を解決するための問題点の本質がどこにあるかを認識し，問題の抱える要素を組み立て，その持っている性格を認識することである（宮脇 2003）3)。
ところで，一般的に政策過程は，①課題設定（agenda setting），②政策立案（policy making），③政策決定（policy decision），④政策実施（policy implementation），⑤政策評価（policy evaluation）といった 5 段階モ
デルで説明されることが多い。問題の構造化は，アジェンダ・セッティングの準備作業であると考えられる（真山 1998，2001）。
それでは，問題の構造化手法にはどのようなものがあるのだろうか。真山(1999)によれば，従来の政治学・行政学では，行政官僚制や利益団体が繰り広げる交渉や取引を対象とした政治分析に加えて，政策作
成構造の緻密な分析・解明を得意とするが，良質な政策を作成するための技術や技法の開発については怠ってきたという。
これに対し，実務上は KJ 法などが用いられることも多い。だが，KJ 法などによって仮に自治体経営に関する諸問題を適切に抽出できたとしても，それらがどのように関連し合い全体を構成しているのか，あるいは最も根源的な問題や中心的な問題が何であるかなどを明確化することはそう容易なことではない。
なぜならば第 1 に，自治体経営を構成する「総合計画」「行政評価」「予算編成」「人事管理」「組織マネジメント」「市民協働」などの諸システムは相互に影響を及ぼし合っているからである。第 2 に，これらが2) 大阪府市町村振興協会(2004)によれば，経営手法（ツール）の導入時にありがちな「過ち（罠）」は，①「形式主義」の罠（あいまいな目的
設定の問題），②「部分最適化」の罠（目的設定が限定的過ぎる問題），③「管理主義」の罠（導入・推進の体制の問題）の３つに分類できるとしている。
3) 政策問題の構造化（Structuring Policy Problems）は公共政策研究の代表的なテキストの一つである Dunn(2004)においても一つの章として扱われるほど，政策研究における重要な関心事となっている。

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自治体経営における問題構造の解明

複雑なネットワーク型構造を形成しているからである。各システムに内在する問題やこれらシステム間のリンケージに関する問題があり，さらに，こうしたシステムの背景にはその運用ルールに関する問題，シ
ステムの運用者である自治体職員の意欲や行動に関わる問題，行政の組織風土に関する問題，住民の価値観や意識に関する問題などが複雑に絡み合っている。第 3 に，自治体経営に関わる問題は規模が大きく，
大半はアルゴリズム化が困難だからである。
つまり，問題の構造があらかじめ明らかであれば，問題解決に向けてオペレーションズ・リサーチやシステム工学などのハードシステムによるアプローチが有効であるが 4)，そうではない悪構造（ill-structured）の問題に対しては，分析者がまず問題自体の性質を明確にすること，すなわち問題の構造化に積極的に関わらなければならないのである（宮川 1994）5)。
こうした状況下において，何が問題なのかを明らかにすることを目指したものとして，構造モデル（structural model）を用いた分析法がある。椹木・河村(1981)によれば，代表的なものとして認知マップ法（cognitive map）
，ISM 法（Interpretive Structural Modeling），DEMATEL 法などが知られている。KJ 法がシ
ステム構成要素間の関連を主として主観的に整理するのに対して，これらはグラフ理論を応用して多階層の有向グラフ（後述の図１参照）として把握する点に最大の特徴がある。このうち，DEMATEL 法は米国のバテル研究所が，世界各国が現在直面している困難かつ複雑な問題の解決方向を模索するプロジェクトにおいて問題構造把握のために開発した方法として知られており，要素間の関係の有無だけでなく，要素間の関係の強弱をも表現できるものである（門間 1996）。
そこで本研究では，複雑かつ不明瞭な問題構造を有することが予想される自治体経営に関して，自治体
職員の専門的知識や問題に対する認知度をアンケート調査により集約することで，問題群のうちどれが重要であり原因なのか，また最終的にどのような結果を引き起こしているかを把握するための分析手法として，DEMATEL 法を用いることにした。
なお，DEMATEL 法に関する既往研究としては，わが国では農業振興や地域開発問題などへの適用が主であり（諸・星野 2004，村上 2003，山田 2002，木俣 2001 など）6)，本研究のように DEMATEL 法を自治体経営に適用した研究は見当たらない。

３．調査分析の対象と方法（１） 調査分析の対象
本研究では，北海道帯広市を調査分析の対象とした。同市を選定したのは，①分権時代に対応した自治体経営のあり方に関する調査･研究に精力的に取り組んでいること，②単なる調査・研究ではなく次期総合計画の策定方針に反映させようとしていること，③筆者が自治体経営研究会にアドバイザーとして参画しているため実証分析が行えること等の理由による。
帯広市は，人口約 17 万人，面積約 618.94 平方キロメートルを有し，北は大雪山系，西は日高山脈に囲
4) 最適解をいかに見出すかを主眼とするハードシステム・アプローチに対して，問題の構造化のためのアプローチとしてソフトシステム・ア
プローチがある。ソフトシステム・アプローチのひとつにソフトシステム方法論（Soft Systems Methodology ;SSM）があるが，これは複数の関与者が関与する複雑な意思決定状況下において，ディベートや自由討論によって相互理解と学習を支援するためのガイドラインとしてチェックランド（P.Checkland）によって提案されている（木嶋 2002）。後述の構造モデルによる分析は SSM の一つである。
5) しかも，このとき問題解決が成功するためには正しい問題に対する解を求める必要があるが，それに失敗するのは正しい問題に対する誤っ。このような「第 3 種の誤り」（Raiffa 1968）を犯さた解を求めるというよりは，誤った問題を解くためであることのほうが多い（Ackoff 1974）
ないようにするためにも，問題の構造化には十分な注意を払わなければならない。
6) 近年の研究としては，農村女性起業グループの活動が地域社会へ与える多面的効果を解明したものとして諸・星野(2004)が，また地域開発構想の策定過程で地域が抱える問題構造の特性を解明したものとして村上(2003)などがある。

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まれた広大な十勝平野の中央部に位置している。このため，交通の要衝として産業･経済，教育･文化，行政などの都市機能が集結する十勝地方の中核都市として発展してきた。
現行の第 5 期総合計画（基本構想）は，目標年次を平成 21 年度（2009 年度）とする 10 ヶ年計画として
平成 12 年度（2000 年度）に策定されたが，地方分権の進展などにより自治体を取り巻く環境が大きく変化し，総合計画においても経営的視点がより一層求められることとなった。
このため，同市では平成 22 年度（2010 年度）を初年度とする次期総合計画（第 6 期総合計画）の策定にあたり，目指すべき自治体経営の姿を明らかにし，これをもとに新しい総合計画のあり方について調査･研究するため，平成 18 年（2006 年）2 月，自治体経営研究会を設置した 7)。研究会のメンバーは，総務部庶務課・職員課・行政改革推進事務局，財政部財政課，保健福祉部児童家庭課，学校教育部総務課，上下水道部総務課，企画部住民活動課・企画課に所属する実務担当職員（課長補佐，係長，係員）11 名で構成されている。

（２） 調査分析の手順
調査分析の手順は次のとおりである。
①課題認識の共有化②問題項目の抽出・分類③カテゴリー別の問題項目の一対比較調査④各カテゴリーの主要問題項目の発見・抽出⑤主要問題項目の一対比較調査⑥主要問題項目間の総合的影響関係の把握① 課題認識の共有化
自治体経営改革には，現場の第一線の自治体職員が自らすすんで問題を発見し，その解決に向けて有効な対策を講ずることが重要である。そこで，まず職員どうしがお互いの立場を超えて自治体経営のあり方について議論を深め，問題認識を共有化した。
具体的には，第 1 回研究会（H18.2.21）で NPM 論の第一人者でもある大住荘四郎氏（関東学院大学教授）を講師に招き，自治体経営に関する基礎知識の獲得に努めた。第 2 回研究会（H18.4.19）では「市民サービスや財政の視点から，現在どのような課題があるか」という問題意識のもと議論を深め，第 3 回研究会
（H18.4.28）では「自治体経営改革の基本的視座」というテーマで筆者が講話した後，研究会メンバーと討論した。
さらに，平成 18 年（2006 年）4 月から 6 月にかけて自主勉強会を開催した。これは研究会メンバーが交替で講師となり，実務担当者の視点から「市の台所（財政）事情」「総合計画の進行管理と政策･施策評価」「民間企業経営と人事管理手法」「市民意向把握のあり方」「余裕教室の現状と活用方法」「保育サービス，
子育て支援施策の現状と課題」「市役所組織の課題・問題点と今後の組織に求められるもの」「定数管理・
人事配置の現状とこれからの人材育成」「なぜ今市民協働なのか」「企業会計手法と上下水道ビジョン」というテーマで計 6 回開催された。

7) 自治体経営研究会（事務局は企画課が担当）は第 5 期帯広市総合計画の 21 世紀フロンティアプロジェクトとして位置づけられ，平成 19 年
（2007 年）1 月まで開催された。研究会の検討成果は，総合計画推進委員会（部長級で構成）が次期総合計画の策定方針を取りまとめる際に活用するものとされた。

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自治体経営における問題構造の解明② 問題項目の抽出・分類
前述の研究会や勉強会での発話記録から，自治体経営に関する問題点として約 170 項目を抽出した。しかし，これらは必ずしも体系的・包括的に提起されたものではなかったため，第 4 回研究会（H18.7.20）
では筆者がファシリテーターとなり，政策目標，予算編成，行政評価，定数・人事，市民協働などのテーマ別に 3 又は 4 の小グループに分かれて，KJ 法によるワークショップ形式で問題点の抽出を行った 8)。その際，(a)現場の視点でアプローチする，(b)自己の経験をもとに考える，(c)意識・行動・組織・制度などの広範な視野で検討する，(d)仮説や推測であってもかまわないものとした。第 5 回（H18.9.11）及び第 6 回
研究会（H18.9.21）においても同様に検討を行い，自治体経営に関する問題項目を抽出した。さらに，類似項目を整理・統合し，その他自治体経営に関し問題と考えられる項目を補足した 9)。
「C.予算編成」（20），「D.定数管理」（13），
そして，最終的に「A.総合計画」（19），「B.行政評価」（22）10)，「E.組織マネジメント」（19），「F.地域経営」（21）の 6 カテゴリー，計 114 の問題項目に集約・分類した。
③ カテゴリー別の問題項目の一対比較調査
114 の問題項目間の影響関係を一度の一対比較によるアンケート調査で把握することは，回答者に過度の負担を強いることになる。そこで，カテゴリーごとに DEMATEL 法を用いて主要な問題項目を発見・抽出し，そのうえでそれらの影響関係を把握するために再度 DEMATEL 法を用いて分析することにした。
まず，各カテゴリーの主要な問題項目を抽出するため，一対比較調査を実施した（H18.11.7～11.10)。実際には問題項目を縦と横に配列した行列タイプのアンケート調査票をカテゴリーごとに作成し，ある問題
項目 i が他の問題項目 j の発生に対してどの程度直接的な影響を及ぼしているか（aij）を，一対比較方式に
より 5 段階の基準（4：きわめて大きい，3：かなり大きい，2：大きい，1：やや大きい，0：影響なし）で尋ねた。
なお，調査対象者は上記の 6 つの各カテゴリーに精通している実務経験職員とした 11)。その内訳は各カテゴリーに関連する業務を実際に担当している研究会メンバー5 名，過去に関連業務を担当したことのある研究会メンバー3 名，研究会メンバー以外の担当職員 6 名の計 14 名である。
この際，調査票を配布するだけでなく，研究会メンバーには第 7 回研究会（H18.10.26）において調査目
的と調査票の記入方法を説明するとともに，研究会メンバー以外の調査対象職員には研究会メンバー又は企画課職員が別途説明を行い，回答を依頼した。後日調査票を回収した結果，13 名から有効回答を得た。
④ 各カテゴリーの主要問題項目の発見・抽出
上記の一対比較調査をもとに DEMATEL 法によって分析した 12)。まず一対比較調査の回答結果から直接的な影響のみを表した直接影響行列 A：〔aij〕を得た。これをもとに，各問題項目間の直接的な影響の強さを相対的に表した正規化直接影響行列 X：〔xij〕を次式(1)により算出した。すなわち，正規化直接影響行列
X は直接影響行列 A の各行の和を算出し，その中の最大値で A の各要素を割ることによって得た。

8) ここでは，佐藤(1984)を参考にして「発生型の問題」「探索型の問題」「設定型の問題」の 3 つの視点で問題を抽出した。
9) 佐藤(2005)で明らかになった問題項目のうち，帯広市にも該当すると考えられる項目を追加した。
10) 帯広市では平成 18 年度（2006 年度）から事務事業評価を廃止し，政策・施策評価システムを導入している。
11) DEMATEL 法における一対比較調査は回答者の直感的な判断によるため，一般的な統計調査とは異なり，問題に対して関心が深い者や精通している者を回答者にすることが有効とされている。
12) DEMATEL 法の数学的理論の詳細については，木下(1996)等を参照されたい。

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X=

1

・A

n

max ∑｜a｜････････････…･･････････････…(1)ij1≦ j≦ni =1

つぎに，直接的影響だけでなく間接的影響も含めた総合影響行列 F：〔fij〕を，単位行列を I として次式(2)により算出した。
F ＝X ＋X2＋X３＋･…＝X（ I －X ）－1･･････････…(2)I は単位行列
さらに，DEMATEL 法による分析結果から，各カテゴリーにおいて中心度が大きい項目を重点に原因度も考慮しながら，6 つのカテゴリーごとに主要問題項目（合計 22 項目）を抽出した。
⑤ 主要問題項目の一対比較調査
前述の調査対象者 14 名全員に対し，22 の主要問題項目に関する一対比較調査を実施した（H18.11.21～
11.24）。
⑥ 主要問題項目間の総合的影響関係の把握
一対比較調査の回答結果をもとに DEMATEL 法による分析を行った。すなわち，問題項目間に存在する
直接的な影響関係に関する 14 名の回答結果を行列化し，それを総和することにより直接影響行列 A を算出した。つぎに，式(1)により正規化直接影響行列 X を算出し，さらに，問題項目間の影響関係の方向性を明らかにするため，式(2)により間接的な影響も含めた総合影響行列 F を算出した。

４．分析結果と考察
表 1 は DEMATEL 法によって得られた主要問題項目間の総合影響行列 F である。行列の縦の j 列は影響を受ける問題項目を，横の i 列は影響を与える問題項目を示しており，行を横にたどることで，当該項目
が他の項目から受ける影響の度合いを読み取ることができる。
総合影響行列 F の行和 D は，ある項目が他の項目に与えている影響の総和（影響度）を表しており，列和 R はある項目が他の項目から受けている影響の総和（被影響度）を表している。このとき D+R は影響
度と被影響度の和であり，問題となっている構造の中で当該項目がどの程度中心的な役割を果たしているか（中心度）を表している。これに対し，D－R は影響度と被影響度の差であり，この値がプラスの場合には他の項目に及ぼす影響の大きさを示し，原因としてどの程度作用しているか（原因度）を表している
13)。
図 1 は中心度（D＋R）と原因度（D－R）の各々を X 軸，Y 軸とする X－Y 直交座標系にプロットし，

中心度および原因度の大きな項目の影響度に着目しながら問題項目間を有向枝で結んだものである。ここでは X 軸の正方向が原因性を，Y 軸の正方向が中心性を表している。
13) 椹木・河村(1981)では，行和と列和の合計を「関連度」，行和と列和の差を「影響度」としているが，本稿では門間(1996)に倣い，行和を「影響度」，列和を「被影響度」とし，また行和と列和の合計を「中心度」，行和と列和の差を「原因度」と呼ぶことにする。

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自治体経営における問題構造の解明

これより，「19.行政職員と市民が総合計画の目標を十分に共有できていない」「22.市民は行政が何をやっているのかわからない」「4.総合計画が理念的で数値目標がない」「5.総合計画の全庁的な推進の仕組みが充分でない」が重要な要因であることがわかる。
また，「5.総合計画の全庁的な推進の仕組みが充分でない」が原因となって，「1.総合計画に掲げた政策目
標を職員があまり意識していない」や「2.予算編成過程において総合計画に基づく政策論議ができていない」という結果を生み出しており，最終的に，「10.予算編成過程では総合計画の政策目標が忘れ去られている」という結果をもたらしていることがわかる。
さらに，「12.市全体での政策の優先順位づけや予算配分が行われていない」ために，「8.政策・施策評価
が事業や業務の改善につながっていない」という結果を生み出すとともに，「2.予算編成過程において総合計画に基づく政策論議ができていない」という状況を生み出している。その結果として，やはり「10.予算
編成過程では総合計画の政策目標が忘れ去られている」という問題が生まれていることがわかる。
一方，自治体経営の最も中心的な問題は「2.予算編成過程において総合計画に基づく政策論議ができていない」という点であることがわかる。これは「1.総合計画に掲げた政策目標を職員があまり意識していない」という問題と相関関係にあることがわかる。また，「19.行政職員と市民が総合計画の目標を十分に共有できていない」や「4.総合計画が理念的で数値目標がない」などにも起因していることがわかる。

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5

6

7

B
8

9

10

11

C
12

13

14

D
15
16

17

E
18

19

20

F
21

22

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3.656

誰がどの段階で政策・施策評価の結果を活用するのかが
7
0.221 0.255 0.196 0.128 0.211 0.220 0.140 0.244 0.135 0.210 0.157 0.213 0.195 0.104 0.092 0.103 0.177 0.171 0.152 0.106 0.119 0.106
明らかでないF.地域経営

3.293
4.082
2.639

0.193 0.215 0.173 0.109 0.183 0.170 0.154 0.186 0.112 0.171 0.140 0.190 0.169 0.114 0.088 0.097 0.220 0.120 0.150 0.109 0.118 0.111

18 組織間の情報共有が十分でない行政職員と市民が総合計画の目標を十分に共有できてい19
0.263 0.265 0.225 0.163 0.219 0.222 0.190 0.235 0.149 0.225 0.169 0.217 0.191 0.107 0.093 0.108 0.191 0.185 0.145 0.170 0.182 0.166
ない

市民にとっては「協働」の必要性やメリットが理解しづ
20
0.147 0.153 0.143 0.104 0.133 0.128 0.115 0.136 0.100 0.131 0.104 0.130 0.121 0.073 0.069 0.090 0.116 0.121 0.155 0.076 0.161 0.133
らい

3.090

22 市民は行政が何をやっているのか知らない

0.24以上0.27未満

白抜き 0.27以上

0.176 0.184 0.163 0.123 0.160 0.157 0.143 0.172 0.115 0.157 0.122 0.161 0.144 0.085 0.080 0.087 0.149 0.142 0.175 0.154 0.158 0.082

2.630

市民がすべきこと、行政がすべきこと、ともにすべきこ21
0.151 0.159 0.143 0.105 0.137 0.128 0.125 0.142 0.093 0.128 0.107 0.132 0.120 0.083 0.072 0.094 0.120 0.115 0.137 0.147 0.080 0.111となど協働による役割分担が整理がなされていない

3.575

0.214 0.241 0.206 0.125 0.210 0.191 0.172 0.206 0.129 0.193 0.152 0.195 0.188 0.124 0.102 0.108 0.138 0.189 0.151 0.109 0.128 0.103

2.494

2.150

2.134

17 課題の多様化、横断化に組織が対応できていない

0.118 0.130 0.111 0.072 0.110 0.106 0.092 0.116 0.071 0.109 0.099 0.122 0.118 0.123 0.047 0.101 0.120 0.102 0.087 0.065 0.070 0.061

D.定数管理 15 仕事の内容･量と必要な人工数を客観的に把握することが難しい

E.組織マネ
ジメント

0.123 0.133 0.105 0.074 0.115 0.114 0.095 0.119 0.072 0.111 0.090 0.113 0.109 0.053 0.084 0.075 0.128 0.120 0.088 0.068 0.077 0.068

14 適切な人員配置（定数）がなされていない

3.228

0.140 0.156 0.134 0.095 0.132 0.131 0.112 0.139 0.088 0.129 0.115 0.143 0.141 0.116 0.112 0.060 0.119 0.105 0.095 0.078 0.084 0.070

0.187 0.218 0.171 0.122 0.184 0.180 0.155 0.183 0.113 0.187 0.167 0.202 0.134 0.099 0.089 0.104 0.156 0.149 0.130 0.099 0.105 0.093

13 政策・施策や部レベルでの予算配分基準の設定が困難

16 事業予算と人件費がリンクしていない

0.255 0.298 0.236 0.156 0.249 0.236 0.207 0.262 0.145 0.243 0.216 0.193 0.249 0.126 0.111 0.129 0.214 0.199 0.181 0.132 0.140 0.133

4.308

3.500

11 財源と予算要求の乖離が大きい

0.199 0.231 0.185 0.130 0.189 0.181 0.164 0.196 0.126 0.206 0.120 0.221 0.210 0.116 0.101 0.115 0.164 0.158 0.148 0.109 0.122 0.109

3.410

2.931

現行の政策・施策評価の指標が総合計画の政策目標を評
90.187 0.198 0.162 0.127 0.159 0.168 0.144 0.180 0.086 0.170 0.115 0.153 0.146 0.088 0.075 0.087 0.135 0.125 0.137 0.094 0.105 0.092
価する指標としてふさわしくない

予算編成過程では総合計画の政策目標が忘れ去られてい10
0.232 0.257 0.198 0.127 0.201 0.188 0.160 0.203 0.127 0.157 0.147 0.192 0.178 0.095 0.085 0.099 0.154 0.143 0.145 0.103 0.116 0.103
る

4.024

8 政策・施策評価が事業や業務の改善につながっていない 0.242 0.272 0.228 0.142 0.225 0.249 0.215 0.189 0.150 0.224 0.179 0.232 0.205 0.119 0.100 0.119 0.195 0.186 0.174 0.123 0.135 0.122

12 市全体での優先順位づけや予算配分が行われていない

C.予算編成B.行政評価4.219

0.282 0.298 0.229 0.154 0.241 0.185 0.221 0.278 0.162 0.253 0.187 0.232 0.215 0.116 0.103 0.115 0.188 0.191 0.179 0.125 0.142 0.123

6 政策・施策評価を行う動機付けが職員にない

4.556

0.296 0.324 0.257 0.159 0.204 0.260 0.233 0.267 0.170 0.274 0.195 0.261 0.238 0.125 0.111 0.136 0.222 0.213 0.190 0.136 0.149 0.135

5 総合計画の全庁的な推進の仕組みが充分でない

3.424

0.225 0.242 0.184 0.101 0.198 0.190 0.165 0.199 0.142 0.210 0.136 0.189 0.175 0.092 0.085 0.094 0.148 0.145 0.163 0.111 0.119 0.113

4 総合計画が理念的で数値目標がない

1

2.451

2.769

2.532

3.369

3.466

3.684

2.275

2.015

2.317

3.933

4.237

3.263

4.289

2.788

4.437

3.616

4.131

4.238

2.814

4.102

5.090

4.649

行和D 列和R

4.237

4

4.647

A
3

A.総合計画 3 時代の変化や施策・事業の変更に総合計画が対応できな 0.276 0.295 0.181 0.165 0.251 0.230 0.202 0.253 0.169 0.240 0.178 0.225 0.225 0.116 0.101 0.109 0.206 0.187 0.193 0.141 0.153 0.140
い

2

4.239

1

予算編成過程において総合計画に基づく政策論議ができ2
0.312 0.251 0.251 0.174 0.274 0.256 0.216 0.284 0.172 0.298 0.194 0.276 0.249 0.128 0.114 0.130 0.220 0.208 0.192 0.147 0.162 0.138
ていない

問題項目

総合計画に掲げた政策目標を職員があまり意識していな
0.210 0.315 0.220 0.159 0.254 0.240 0.198 0.246 0.161 0.266 0.173 0.244 0.214 0.116 0.099 0.116 0.203 0.192 0.201 0.132 0.144 0.137
いカテゴリー No.

総合影響行列Ｆ（自治体経営における主要問題項目間の総合的影響関係）

表1 総合影響行列 F （自治体経営における主要問題項目間の総合的影響関係）

表１

0.041

0.088

0.318

0.610

0.134

0.143

0.072

0.237

0.219

0.134

0.106

0.713

5.541

0.639

5.399 -0.139

5.171

7.451

6.759 -0.172

7.259 -0.109

4.768

4.165

4.451 -0.183

7.161 -0.705

8.545

6.763

7.699 -0.880

5.719

8.460 -0.413

7.272

8.350

8.794

6.238

8.339

9.737 -0.442

8.888 -0.409

中心度 原因度(D+R) (D-R)

会計検査研究No.37（2008.3）

- 95 -

-1.0

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0.0

0.2

0.4

0.6

4.0

5.0

14適切な人員配置（定数）がなされていない

6.0

21協働によ る 役割分担が整理がなされていない

7.0
中心度（D+R）

8.0

忘れ去られている

9.0

8政策・施策評価が事業や業務の改善につながっていない

10.0

2予算編成過程において総合計画に基づく政策論議ができていない

1総合計画に掲げた政策目標を 職員があまり意識していない

12市全体での優先順位づけや予算配分が行われていない

3時代の変化や施策・事業の変更に総合計画が対応できない

10予算編成過程では総合計画の政策目標が13政策・施策や部レベルでの予算配分基準の設定が困難

17課題の多様化、横断化に組織が対応できていない

5総合計画の全庁的な推進の仕組みが充分でない

6政策・施策評価を 行う動機付けが職員にない

19行政職員と市民が総合計画の目標を 十分に共有できていない

7誰がど の段階で政策・施策評価の結果を 活用する のかが明らかでない

18組織間の情報共有が
十分でない

が大きい

11財源と予算要求の乖離

4総合計画が理念的で数値目標がない

有向グラフによる主要問題項目間の因果関係

9現行の政策・施策評価の指標が総合計画の政策目標を 評価する指標としてふさわしくない

22市民は行政が何をやっている のか知らない

20市民にとっては「協働」の必要性やメリットが理解しづらい

16事業予算と人件費がリン クしていない

15仕事の内容･量と必要な人工数を 客観的に把握する ことが難しい

原 （D－R）
因 0.8
度

図１

11.0

自治体経営における問題構造の解明

会計検査研究

No.37（2008.3）

５．おわりに
自治体経営における中心的問題や発生メカニズムは，おそらく自治体によって異なるだろう。だとすれ
ば，問題解決に有効なプロセスやアプローチもおのずと違ってくるはずである。
自治体経営改革にあたっては，どちらかといえば，従来は‘先進的’と称される事例の研究が中心であったが，そうした取り組みとあわせて，自治体組織の内外に存在する問題構造の実態解明が有効である。
そうした観点から，本研究では実際に自治体経営のあるべき姿を模索し，改革に向けて多様な取組みを展開している自治体に DEMATEL 法を適用することによって，自治体経営における問題構造の本質がどこにあるかについての解明を試みた 14)。
その結果，①自主勉強会やワークショップにより，参加メンバーの課題認識の共有化が図られ，スムー
ズに DEMATEL 法による一対比較調査へと移行できること，②DEMATEL 法の適用によって，問題相互の複雑な影響関係を定量的に抽出し，問題の全体構造を可視化できること，③自治体経営における中心的問
題や根源的問題，さらに，問題発生のメカニズム（どのようなパスを経て問題が生じているか）を発見できること，などが明らかになった。
ただし，いうまでもなく上記の分析結果はあくまで今回分析対象とした帯広市におけるデータによるものであって，ただちに一般化することは適切ではない 15)。しかし，自治体経営における複雑で多岐に亘る問題構造を解明するうえで，DEMATEL 法による分析は有効な手法の一つであると考えられる。また，今後経営改革を積極的に推進しようとする自治体に対して，有用な知見を提供しえたのではないかと思われる。
最後に，本研究は「分権時代における自治体経営とは何か」という問いかけから出発している。各種の経営改革ツールや先進事例に振り回されて，問題の本質を見失いつつある自治体の現場にしばしば遭遇することがある。システム思考の提唱者であるセンゲ（Perter M.Senge 1990 = 1995）によれば，レバレッジの原則，すなわち構造のどこに働きかけ，どこを変えれば，決定的かつ持続的な改善へとつなげられるかを把握することが重要だという。自治体経営における問題構造の本質が解明されれば，自ずとどのような改革が必要であるかが見えてくるのではないだろうか。

＜謝辞＞
本研究を遂行するにあたり，帯広市の本迫政策推進部長，
安達企画課長，
石井企画課主事他の多くの職員の方々にご助力頂きました。また，分析結果の公表についても御快諾頂きました。ここに記して，厚く感謝の意を表します。

14) 本稿では自治体経営全般に関する問題構造の分析を示したが，このうち政策の優先順位づけに焦点を当てた研究として佐藤（2007）がある。
15) 帯広市では，本稿で示した自治体経営研究会の分析結果などもふまえ，平成 19 年 8 月 3 日付けで政策推進部長名により「新しい総合計画の策定方針」を各部長・各事務局長に通知した。この方針の中で，(1)目標を明示した計画，(2)成果がわかる計画，(3)行政評価や予算と連動する計画，(4)社会経済情勢の変化に柔軟に対応できる計画という４つの考え方が示された。具体的には，たとえば総合計画策定審議会とは別に市民主体の検討組織（市民会議）として「おびひろ市民みらい会議」を設置したり，職員総参加による目的・手段型政策体系の構築や政策・施策レベルの成果指標・目標値の設定などに積極的に取り組んでいる。

- 96 -

自治体経営における問題構造の解明＜参考文献＞
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