土木学会第 34 回土木計画学研究発表会 2006.12.1-3（配布版）
名古屋大学 加藤博和

市町村のバス政策の方向性と地域公共交通会議の役割に関する一考察*
The Direction of Local Government Policies Regarding Bus Systemand the Roles of “Local Public Transport Council”*
加藤博和**・福本雅之***
By Hirokazu KATO**・Masayuki FUKUMOTO***
１ はじめに運賃収入を基本とした採算事業としての成立が困難とな

日本では近年、乗合バスを中心とする地域公共交通のる状況は着実に進展してきた。一方で、路線バスがいち変化が激しくなっている。多くの路線バス事業者が、従早く衰退した過疎地域における生活水準確保の必要性に来の路線網の見直しを進め、何十年も走り続けてきたバ始まり、モータリゼーションの恩恵を享受できない移動ス路線からの退出や見直しが活発化している。その一方制約者のモビリティ確保や、モータリゼーションに対応で、自治体の企画や補助によって運行されるバスの増加できず衰退を深める旧来の中心市街地の活性化といったも著しい。いわゆる「コミュニティバス」は、退出路線観点から、地域公共交通を政府部門によって確保する必の代替手段としてだけでなく、従前からの公共交通不便要性が認識されてきた。その方策は、既存公共交通事業地域も含めて地域内をくまなくカバーする路線網となる者による採算確保を原則とした地域独占を大前提に、事ことも多い。需要の少ない地域では、バスより小型のタ業者自身の内部補助、さらには公的補助を充当して地域クシー車両を導入したり、デマンド運行とする例も一般全体の路線網を維持するというものであった。しかしな的に見られる。地域公共交通確保策は通常、市町村が主がら、この方法は公的補助の効率を高めるインセンティ体となって行われることから、その財政負担は年々増加ブを持たない。このことが 2002 年の規制緩和の一因としており、財政的な制約から十分な予算を手当てできななったと言える。同時に、公的補助も、事業者への補助くなる場合も多い。その流れを受けて、地域住民が自らによって路線網を総括的に維持する考え方から、路線ご主体となって運行を確保する事例も出てきている。以上とにその存在必要性や運行事業者の妥当性を検討した上の結果、過去数年間で、地域公共交通の路線図が完全にで補助する考え方に大きく転換した。

描き換わってしまったところが少なくない。

需給調整規制緩和と補助制度見直しは、地域公共交通

本稿では、このような状況が生じたメカニズムについに新たな問題をもたらした。バス路線の退出が許可制かて整理するとともに、2006 年 5 月 12 日に国会で可決・ら届出制に緩和され、事業者は廃止届を出して 6 カ月経成立し、10 月 1 日に施行された「改正道路運送法」が今てば廃止ができることになったのである。セーフティネ

後及ぼすであろう影響を考察するとともに、地域公共交ットとして、都道府県が「地域協議会」を設置し、路線通を充実させるためにどのような活用が可能かについての退出・補助に関する議論を多くの場合は 1 年程度かけ解釈を試みることを目的とする。て行う制度が整備されたものの、それまでは市町村内路線も対象となっていた国庫補助（生活交通路線維持費補２ 地域公共交通が激動している理由と制度の不備助金）が原則として複数市町村をまたぐ広域・幹線的路（１）需給調整規制緩和への市町村の対応の遅れ線に限定され 1)、さらに多くの都道府県では、市町村内地域公共交通を巡る動きが激しくなっている理由とし路線を地域協議会での協議対象としないこととしているて一般によく挙げられるのは、国によるバス・タクシーために、市町村自身による公共交通確保策の実施必要性

事業の需給調整規制が 2002 年 2 月の改正道路運送法施が飛躍的に高まった。ところが、大半の市町村は十分な行に伴って緩和されたことであるが、それは１つのきっ財源や組織、人材、権限を持ち合わせていない。一方で、かけに過ぎず、事はそれほど単純ではない。

一般の路線バスは、大都市部を除き、大半の路線が赤字

既に 1970 年代から、モータリゼーションの進展に伴という状況にあり、道路運送法第 4 条に基づく「一般乗い、移動手段としての乗合バスや鉄道の競争力が低下し、合自動車運送事業（いわゆる 4 条バス）」の新規参入は*キーワーズ：公共交通計画，地域公共交通会議**正会員，博(工)，名古屋大学大学院助教授
環境学研究科 都市環境学専攻（〒464-8603 名古屋市千種区不老町，
TEL:052-789-5104，E-mail: kato@genv.nagoya-u.ac.jp）*** 学生員、修(工)、名古屋大学大学院

都市環境学専攻

環境学研究科

ほとんど見られず、地域独占の状況は続いている。そのため、市町村は公共交通事業者に対して非常に弱い立場に置かれているのが現状である。
この状況に伴って生じた混乱の典型例を以下に示す。
西日本のある中核市では、2005 年 3 月末にバス事業者が市内の十数路線の廃止届を提出した（つまり、半年後土木学会第 34 回土木計画学研究発表会 2006.12.1-3（配布版）
名古屋大学 加藤博和の 9 月末には廃止が可能となる）。この県では市町村内条バスによって行われている。これは、4 条バスに比べ路線の退出は地域協議会への申出対象とはなっていない。 て許可の基準が緩くなっているためであり、狭い道路をバス事業者は提出についてその直前に市に通知していた

走ることが多く路線やダイヤの見直しも頻繁に行われるが、廃止が公に明らかになったのは 6 月に入ってからでコミュニティバスにとって好都合である。特に近年、21あり、市が対策検討を本格的に開始したのはさらにその条によるコミュニティバス運行が全国的に増加してきて後となった。バス事業者は廃止届提出の半年以上前に補いるが、これは、貸切バス事業の参入・退出が乗合バス

助金交付要件緩和の要望を市に出していたが、市はそれに先駆けて 2000 年 2 月に規制緩和され、タクシー・トに応じられない旨回答を行っていた。結果的に、市は 10

ラック業界等からの参入が相次いだ結果、競争が激化し、月から半年間、欠損全額補助によって路線を存続させる受託コストが低下したことが原因である。すなわち、コこととなり、2006 年 4 月からは検討結果を踏まえ、新ミュニティバス普及には、乗合バスの規制緩和よりむししい路線網に移行することとなった。

ろ貸切バスの規制緩和が大きな影響を与えたという皮肉

市議会やマスコミ等では「バス事業者の廃止計画は性な状況をもたらしているのである。また、乗合タクシー急」という議論も見られたが、本来であれば、市は補助や DRT に関しては、4 条による運行が不可能となって見直しに応じられないという回答を行った時点で、路線いた（このような方法による乗合運行を道路運送法が想退出は避けられないという認識を持ち、対策検討を始め定していない）ことから、21 条によるほかなかった。

るべきであり、必ずしも性急であるとは言えない。とこ

ところが、既報 2)でも整理しているように、これら「例ろが、実際はそうしなかった結果、半年間の欠損全額補外規定」「ただし書き」による自治体運営バスの運行形態助を余儀なくされたことになる。更に、市内のバス路線には多数の制度的な問題が指摘される。特に 80 条につ網の状況について以前から十分に把握していれば、このいては、「有償運送＝緑ナンバー車＝第 2 種免許所持者ような退出が起こることがさらに前から予測でき、それが運転」という大原則に外れるものであり、安全輸送確に変わる新しいシステムを早くから準備できたかもしれ保の観点からも問題が大きい。国土交通省が 2004 年 3ない。そのためには、事業者と市とがバス路線に関する月に定めたガイドラインによって、福祉輸送や過疎地輸情報交換を行う場が常に準備されていることも必要であ送をタクシー車両によって実施する NPO 法人等に対しるが、この場合には両者の間に信頼関係が形成されていて 80 条許可が出るようになり、後述する改正道路運送るとは言えない状況にあった。

法ではこれが正式に位置づけられることとなったが、タこの都市の事例は、乗合バス需給調整規制緩和後 2 年

クシー業界からは通常の有償許可を大幅に緩和するもの以上過ぎてからであることを考えると、対応がやや稚拙であるとして根強い批判がある。また、4 条路線と 21であるという感は免れないが、規制緩和直後までは全国条・80 条路線との競合についても、多くの自治体で問題どこの市町村でも同様の対応となったであろう。地域住となっている。

民が最も便益を受けるはずの地域公共交通が、バス事業者の地域独占によって支えられ、それを国が許認可する（３）市町村の地域公共交通施策実施ツールの不備形態が長く続き、住民や利用者が関与する方法は、要望以上のように、規制緩和に伴って市町村が地域公共交書の提出や少額の公的補助しかなかったためである。

通確保に大きな責任を負うようになったにもかかわらず、市町村にはいまだその体制はととのっていない上に、活（２）旧 21 条・80 条バスとその問題点用可能な施策ツールも未成熟な状態にある。4 条バスか

従来、市町村がイニシアティブを発揮して公共交通確らの退出に歯止めがかからず、それがバス事業者のペー保策を実施するために有効であった方法として、旧 21スで行われてしまう一方で、自治体運営バスについては、条バスや 80 条バスが挙げられる。21 条バスとは、道路法律上は例外扱いであるはずの旧 21 条バス・80 条バス

運送法第 21 条（貸切バス事業者による乗合事業の禁止による運行が一般化している。ところがそれらは 4 条バ規定）の例外規定を適用して、自治体等が借り上げた貸スを阻害しない範囲でしか運行できないため、路線網分切バスを有償の乗合バスとして運行するものであり、「貸断や自治体運行バスの利便性低下の一因となっている。

切乗合」と呼ばれることがある。また、80 条バスとは、また、市町村や住民などによる新たな取り組みを阻害す同 80 条（自家用自動車による有償運送の禁止規定）のる要因となっている面もある。もちろんこの状態でも、ただし書きを適用して、自治体所有の自家用自動車を有様々な先進的取り組みは行われているが、いずれも道路償の乗合バスとして運行するものである。

運送法の枠組みから見れば「裏ワザ」的な方法で実現さこれらの運行形態は、1970 年代以降少しずつ普及し、現在ではコミュニティバス運行の多くが 21 条バスや 80れていることに注意が必要である 2)。
結局のところ、道路運送法が、もともと道路運送事業

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者の管理を第一目的とするものであって、既に事業として存立し得なくなっている地域公共交通の活性化策を推進すること自体がその想定からかけ離れたものになってしまったことが根本的問題であると言える。この法体系をそのままにして実情に対応するために、各種省令や通わらない扱いであり、会議設置のメリットがなかった。
b) 4 条バスの見直しに活用するという発想にまで至る市町村やバス事業者がまれであった。
c) 運輸局(支局)もこの会議の活用方法についてほとん
ど情報発信をしていなかった。

達を出してきたものの、それが限界に達しているのであd) 多くの市町村で「福祉有償運送運営協議会」に代表る。その典型がまさに、後述する 2006 年の道路運送法されるように多くの協議組織を抱えており、これ以上増改正の大きなきっかけとなった NPO ボランティア有償やしたくないという思いが強かった。

運送の問題であった。
４ 2006 年 10 月の改正道路運送法施行の内容と３ ほとんど活用されなかった「地域交通会議」制度「地域公共交通会議」

内閣の直属機関として 2003 年 10 月 24 日に設置され国土交通省では、従来の道路運送法の限界を認識し、た「地域再生本部」は、2004 年 2 月 27 日に決定した「地特に課題となっていた a)NPO 等による自家用自動車を域再生推進のためのプログラム」の中に、「地域交通の再用いた有償運送の法的位置づけの明確化、b)コミュニテ生」という項目を設け、「地域住民の足の確保、観光振興

ィバス等の新たな乗合旅客運送形態に係る規制の適正化、等の観点から、地域における多様なニーズに対応した『地を行うべく、「地域住民との協働による地域交通のあり方域・利用者でつくりあげる地域交通』を支援」することに関する懇談会」を 2005 年 9 月に設置（著者も参加）を目的として、地域の関係者が議論する「地域交通会議」して検討を行い、その結果を踏まえて 2006 年 2 月に道の設置や、コミュニティバス・乗合タクシーの許可に関路運送法改正案を国会に提出、無修正・全会一致で成立する基準の弾力化等の実施を進める必要性を示した。に至った。

これに基づき、国土交通省は 2005 年 3 月 30 日に出し

この改正法では、第 1 条の目的に「道路運送の分野にた通達で、「地域交通会議」の枠組を規定した。主宰者はおける利用者の需要の多様化及び高度化に的確に対応し単一市町村または複数市町村共同（都道府県との共同主たサービスの円滑かつ確実な提供を促進する」という表宰も可）とし、地域協議会の分科会とすることも可能と現を加え、まさに各地域の実情に応じた「適材適所」のした。メンバーとして、地域協議会と同様の市町村・都公共交通を提供するという視点が盛り込まれた。

道府県・運輸局(支局)・バス事業者に加え、住民代表・具体的な改正内容の要点とその狙いを以下にまとめる。

道路管理者・警察、そして必要に応じて、学識経験者・①乗合事業は 80 条（改正法では 79 条に変更）を除き 4

商工会議所・運転者の代表等も参加できる。また、主な条に一本化。乗合 DRT や乗合タクシー（プティバスと協議項目として、a)地域交通の確保・観光振興等の観点称する）も 4 条許可とする。21 条は臨時的運行の場合にから地域の住民のニーズに対応した交通のあり方、およのみ適用。バスとタクシーの境界となる定員についてはび b)地域の実情に即した輸送サービスの範囲及び形態法律規定から省令規定に改める。

（輸送目的及びその必要性、輸送サービスの具体的な範②地域（自治体･住民・NPO 等）が必要と考える公共交

囲及び形態、水準、提供主体、使用車両、運行管理体制・通については、地域交通会議を発展させた新たな協議組整備管理体制等）を挙げている。

織（地域公共交通会議）設置により、路線新設・変更等

地域交通会議設置の特典として、ここで協議が調ったの手続きに加え、運賃設定についても上限認可制から届案件については、許可等手続きの短縮化や、4 条許可に出制に弾力化。

おける最低車両数基準（通常は 5 両+予備車 1 両）の不③自家用自動車による有償運送を位置づけ（79 条）。登適用といった弾力化が用意された。以上については、録制とし、自治体だけでなく NPO 法人等にも認める。

2005 年 5 月 1 日以降の申請から適用となった。

従来はガイドラインで規定されていた「福祉有償」「過疎地域交通会議は、市町村が自らの公共交通政策を関係地有償」の法的位置づけも明確化。

者とともに議論し実施していく場として活用が期待されこれらのうち、②の地域公共交通会議が果たす機能はるものであった。また、4 条許可についての基準が緩和

図 1 の通りである。大まかには 3 章の地域交通会議と同されることから、バス事業者と市町村が協働して既存路じである。変更点としては、a)79 条バスの協議を行える

線バス網を見直すためのツールとしても活用できる内容

こと（従来は地域協議会）、b)4 条バスの運賃変更手続きであった。しかしながら、実際にはほとんど設置には至が緩和され届出化となること（従来は上限認可制）、が挙らなかった。その理由として次のことが挙げられる。

げられる。このように、地域公共交通会議での協議を経

a) 旧 21 条・80 条バスについては今までとほとんど変て運行される路線は、旧 21 条バスに近いレベルで運賃・

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図 1 地域公共交通会議の機能（文献 3)より引用）

は地域公共交通会議メンバーに加わることが想定される。

地域公共交通会議（新規）また、協議結果は関係住民・利用者に周知されることも必要であり、停留所や車内に掲示するなど、情報開示の【主宰者】
市区町村（複数市区町村共同、都道府県も可）システムもよく検討すべきである。

【構成員】

既存 4 条事業者としては、各路線の運行をその利用状

市区町村、住民代表、利用者代表、都道府県、地方運輸局（又は支局）、旅客自動車運送事業者（又はその団体）、道路管理者、都道府県警察、学識経験者 等（地域の実情に応じて）況に合わせて変更し、場合によっては DRT やタクシー（※事案によって構成員を変更して分科会形式とすることも可）【目 的】

車両運行に置き換えるといった活用が考えられる。極端・地域のニーズに即した乗合運送サービスの運行形態（市町村運営バスの必要性を含む）、サービス水準、運賃等について協議。必要に応じて、例えば地域の交通計画を策定
・輸送の安全、旅客の利便の確保方策等を説明（地方運輸局において審査）

新4条に基づく乗合事業者による運送（旧21条コミバス等含む）＜事業認可又は事業計画変更認可＞○運賃認可の届出化

事業者によることが困難な場合

79条（旧80条）に基づく自家用自動車による有償運送（市町村運営バス）＜登録（更新制）＞○輸送の安全・利便の確保○道路管理者・警察への意見照会の簡便化○標準処理機関の短縮
・路線変更認可の迅速化

これは地域公共交通会議が従来の 4 条バスとコミュニテ
更新・変更事業者へ委託することとなった場合な場合、全路線を協議路線とすることさえ考えられるが、等・一定の講習の修了（運転者）
・運行管理体制、事故処理体制
・運送の対価の掲示義務 等○事後チェック
・事業改善命令、行政処分

等ィバスとの境界をなくす役割、言い換えると「総コミバス化」する機能を持っていると言うことができる。
2 章で例を挙げた単一市町村内 4 条路線の撤退について、現在は地域協議会で議論されない都道府県が多くなってきているが、これは地域公共交通会議で議論することが適当な事項である。
なお、地域公共交通会議は、福祉有償運送運営協議会と同様、必要と考える市町村が設置すればよい。複数市町村、もしくは都道府県単位での設定も可能である。ただし、旧 21 条バス・80 条バスを運行し、見直しを考え路線・ダイヤ設定の自由度が保証される。なお、DRTている市町村については、手続きの弾力化を得るために、やプティバスの運行にあたっては、地域公共交通会議で早急に設置するのが望ましいと考えられる。

協議が調うことが必須となっている。

以上のように、今般の道路運送法改正は、地域公共交改正法では 21 条によるコミュニティバス等の運行が通活性化策の進め方を大きく変える意味を持ち、2002不可能となることから、各種手続きの弾力化が図られる

年の規制緩和をはるかに越えるインパクトを有している

地域公共交通会議設置のメリットは地域交通会議の時ととも言える。規制緩和の段階では、自治体・住民・事業比べ飛躍的に高まる。4 条路線を含めた地域公共交通網者のいずれにもそれを活用するスキルが備わっておらず、全体を積極的に見直したいと考える市町村にとっては非それをサポートする制度も未整備であった。地域公共交

常に好都合な組織である。従来から、公共交通網計画や通会議はそのための中心的な検討の場であり、規制緩和コミュニティバス運行検討等に関する委員会を設置してを補完するシステムである。その意味で、このツールをいる市町村は多数あったが、それらは単に協議するだけどう活用するかで、市町村の質と意欲が試されるとともの組織であり、結果が円滑に実施される保証はなかった。に、地域公共交通改善意欲の高い市町村や地域を支援す地域公共交通会議の枠組に移行することでそれが実現しる立場にある都道府県・運輸局(支局)の質と意欲、そし「市町村によるやすくなる。これは、竹内 4)が主張する、て事業者のノウハウと信頼も試されると言えよう。当然公共交通のガバナンス」のための組織とも解釈できる。

ながら、その活用による地域交通ソリューション提供のさらに、地域住民組織や商工会といった自治体以外の公方策についても検討する必要がある。

共交通運営主体、および利用者（住民代表が必ずしも利用者でないことを想定し、図 1 であえて分けて示されている）も参加し、当該地域で必要な公共交通を関係者の協働により「考え」「創り」「守り」「育て」「生かす」組織として機能することが望まれる。
地域公共交通会議には旅客自動車運送事業者が参加するが、ここではコミュニティバス等の運行事業者選定作業は行わない。さもなくば、既に会議に参加している既存バス事業者が有利となってしまうためである。代わりに、自治体の事業者選定（入札等）におけるガイドラインが定められ、安全性など価格以外の要素についても考慮することが規定されている。新たに選定された事業者

本研究は、文部科学省の平成17-18年度科学研究費補助金・若手研究(B)「地域住民主体のボトムアップ型公共交通システム普及のための方法論に関する研究」（課題番号17760426）の一環として実施している。また、ご多忙な中情報提供をいただいた国土交通省自動車交通局旅客課の皆様に対し謝意を表する。
参考文献
1) 加藤・福本：広域・幹線的生活交通バス路線が抱える問題点に関する一考察、土木計画学研究・講演集 No.33、2006.
2) 加藤・福本：地域公共交通サービスの運営からみた日本の道路運送関連制度の問題点、
土木計画学研究・講演集 No.32、2005.
3) 国土交通省自動車交通局旅客課：地域住民との協働による地域交通のあり方に関する懇談会報告書、2006.
http://www.mlit.go.jp/jidosha/iinkai/tiikikoutu.pdf4) 竹内：市民の足を守るバスサービスの計画と行政 －バスの需給調整規制の廃止を受けて，運輸と経済 Vol.61，No.8，
pp.50-59，2001.