北 陸の視 座
vol.272013.4

特

集

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集

国土と日本人行政のあり方と役割
対談：これからの国土づくりと行政のあり方

今、日本社会のシステム、それ自体が大きな構造変革を求められている。
地域においても、新しいニーズに対応し、加えて、地域自らが新しい社会システムの再構築を心掛けなければならない時代を迎えている。
それゆえに、「新・地方の時代」を迎えている今こそ、「地方」の視点と、「地方」の知恵が重要となってくる。

特集 1

国土と日本人【視座】大石特集 21

行政のあり方と役割【視座】田村
特集 3

久和

秀

9

対談：これからの国土づくりと行政のあり方【視座】大石 久和・田村【データクリップ】

秀

16
25

特集

国土と日本人視座

27

どのような国土を次世代に引き継ぐのか。
国の戦略や将来の姿を明確にし、着実に国土づくりを進めることが重要だ
国土に働きかけることで国民は豊かになる
新潟にしても北陸にしても、あるいは日本のどの地域においてもそうだが、我々が国土に働きかけなければ、国土は私たちに恵みを返してくれることはな
い。安全な暮らし、快適な暮らし、豊かな暮らしを実現・向上していくためには、国土に働きかけて恩恵を引き出す努力が必要だ。
例えば先人たちは、信濃川に対して「もうこれ以上は氾濫しないでください。
※１

お お い しひ さ か ず

大石 久和
（京都大学大学院特命教授）
1945（昭和20）年兵庫県生まれ。京都大学
大学院工学研究科修士課程修了。建設省（現・国土交通省）に入省。大臣官房技術審議官、
道 路 局 長、 国 土 交 通 省 技 監 等 を 歴 任 し、2004（平成16）年に退官。現在は（一財）国土技術研究センター理事長、京都大学大学
院経営管理研究部特命教授、東京大学大学院
情報学環ユビキタス情報社会基盤研究セン
ター顧問等を兼務。専門は国土学、国土計画、
社会資本政策。
著書に『国土学事始め』『国土学再考』『日本
人はなぜ大災害を受け止めることができるのか』『国土と日本人』などがある。

そのかわり私たちは大河津分水を用意しますので、行き場を失った水はここを流れてください」とお願いして、流れやすくなるように開削工事（大河津分水路工事）を行った。
かつての新潟平野は、湿地や潟が多い水はけの悪い平野で、腰まで泥に浸かり、船に乗って稲刈りをしなければならないような湿田が広がる平野だった。
そこを流れる信濃川は、恵みをもたらす豊かな水量を持つがゆえに、たびたび氾濫し大きな水害をもたらしていた。
この新潟平野を子々孫々のためにも水害の起こらない豊かな地に変えていこうと、江戸期に発案されてから完成するまでおよそ200年の長きにわたって、先人たちは大河津分水路工事に取り組んだのだ。
国土に対するこうした働きかけによって、私たちは信濃川の氾濫を防ぎ、乾田化することで米どころ新潟を生み出し、新潟平野を安全かつ効率的に使うことができるようになった。そういう恩恵が得られたわけだ。自然のままに任せておいて現在のような新潟平野ができたのではない。先人や先輩たちが営々と国土に働きかけてくれたから、我々は国土のもたらす恩恵にあずかることがで

※１

大河津分水

新潟県燕市（旧分水町）で信濃川から分流し、日本海へ注ぐ全長9.1kmの分水路。1909（明治42）年に本格的な工事が始まり1922（大正11）年に通水した。５年後の1927（昭和２）年に、洪水により分水路の川底が掘られたことで、信濃川本川と分水路の流量を調整する
自在堰が陥没、倒壊した。復旧のために可動堰、床固、床留などを造る補修工事を行い、1931（昭和６）年に完成した。当時は東洋一の大工事といわれ、工事に関わった人は延
べ1,000万人とされている。

きている。
そうであるならば、今を生きる私たちもこの国土に働きかけてもっと良い国土の形にして、次の世代に引き継ぐ責任がある。私たちは過去の世代にお世話になった。だからこそ次の世代に対して責任があるというのは当たり前のことだ。
過去の努力が次の世代に受け継がれていく、その歴史の流れの中で、私たちが責大河津分水 写真上部が大河津分水路、右側が信濃川本線
任を果たさなくてよいという理由がある（国土交通省北陸地方整備局信濃川河川事わけがない。
務所提供）平成 24 年 10 月 16 日撮影

1

次世代に伝えるべき国土を考える「国土学」という考え方
私たちの住む日本という国土のあり様を詳しく知る。国土に働きかけてより良い国土を造ってきた先人たちの取り組みを学ぶ。また国土に働きかけるための技術や手法を学ぶ。さらには諸外国の取り組みを知り、比較・分析しながら日本のあり方を考えるなど、「国土」を中心において日本の将来像や戦略・施策を考えることが必要だ。
これを私は「国土学」と名づけた。そしてより安全に、より快適に、より効
率的に、より豊かな日本へ。日本の国土をより良くし次世代に引き継ぐという責任を果たすために、国土にどのような働きかけを行っていくべきかを、国家的な視点で総合的かつ体系的に考えていくことを提唱している。
※２

道路特定財源や道路特別会計

第二次世界大戦後の復興から高度経済成長へと向かうために、早期の道路整備が必要となり、1953（昭和28）年に田中角栄議員らの議員立法で「道路整備費の財源等に関する臨時措置法」がつくられ、「揮発油税」が道路特定財源となった。以降、自動車取得税や重量税などが創設され、自動車の利用者が道路の維持・整備費を負担する目的税として運用された。2009年に「改正道路整備事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律」が成立したことにより2008年度限りで廃止、一般財源化された。
道路特別会計（道路整備特別会計）は、道路整備に関する事業に要する費用について、政府の経理を明確にするため、特別会計を設置し、一般会計と区分して経理したもの。

※２

かつて道路特定財源や道路特別会計をめぐって、「ほとんど利用されない無駄な道路を造っている」、あるいは「道路特定財源でマッサージチェアを買っている」といった批判が巻き起こった。残念だったのは、その時に道路そのものの役割や必要性、あるいは道路ネットワークのあり方を論じるのではなく、議論が予算やお金の使い方に終始していたことだ。
一国における道路とは国土を支える背骨であり、国土に活力をもたらす動脈である。それゆえどのような国づくりを進めるのかを左右する存在と言っても過言ではない。また世界と競争する時代において、道路は国際競争のためのツールでもある。道路が十分に整備されていなければ物流コストが高くなり、結果として国際競争力は低下する。このように見る時、道路計画とはまさに国家戦略に基づくものでなければならない。
例えば、アメリカはどのような道路整備をしているのか、ヨーロッパは、韓国はどうか、中国はどのようなスピードで造っているのだろうかといったように、それぞれの国が国土にどのような働きかけを行っているのかを知ることで、各国のめざすビジョンや戦略が見えてくる。
一方で日本はどの程度の道路やネットワークを持っているか。それは諸外国と比べてどうなのか。海外との競争力を持つツールとなりうるかなどを十分に分析・検討していく必要がある。その上で、日本はどのような道路ネットワー
クを形成し、次世代に継承していくのかを考え、合意を形成していく。これが国土学の視点である。
残念ながら日本では国土学の視点からの議論はなかなか行われることがな
い。国会もマスコミも、各国と比較した時に日本の道路は十分なのか十分でな

※３

公共事業

いのか、という本質的な議論は行わない。どのような社会資本整備であろうが※３

国や自治体が、不特定多数が利用する社会 「公共事業」という言葉で一くくりにして、経済効果が薄いとか、財政状況が資本（社会インフラ）等を整備することの意
厳しいので整備水準を下げようというように、経済性や短期的な視点から議論
味で使われることが多いが、その内訳は交通インフラ、治山・治水、公共施設、公園等のほか、情報通信網や農山村整備、まちづくり、 されているのが現状なのだ。
雇用や福祉など多岐にわたる。
河川や道路に代表される社会資本整備とは、国土に働きかけ、国土を改善す
国や自治体が事業を行う（投資する）こと
で、地域に経済波及効果を生み出すとされてることで、私たちの暮らしや社会を豊かにするものだ。そしてそれはより良いおり、その経済的側面ばかりが強調され、景気対策の手法として位置づけられることも多国土を次世代に残すことに他ならない。公共事業ではなく国土学の視点から、い。

2

社会資本整備のあり方を見直していくことが今こそ必要だろう。

国土の使い方は国家の責任で戦略的に※４

かつてアメリカのアイゼンハワー大統領は、これからのアメリカを強く、元※４アイゼンハワー大統領※５

アウトバーン

ドワイト・デヴィッド・アイゼンハワー
気なものにしていくために、「インターステート・ハイウェイ（州間高速道路網）」 （1890年-1969年）はアメリカの第34代大統領。第二次世界大戦中はヨーロッパ戦線の連合軍最高司令官を務め、戦後はコロンビア大という、全米を高速道路でネットワークする計画をスタートさせた。
学の学長に就任した。
1952年に共和党候補として大統領選に出
この計画が始まるまでは、高速道路の計画決定は州単位で行われていた。州
馬し当選。1956年には再選され、冷戦下の政府が計画するから、優先順位や整備水準が均一ではない。州と州の境目で道 アメリカ大統領を２期８年間務め、朝鮮戦争の停戦などを実現した。

路が途切れたり、車線が減少したりといったような食い違いができてしまう。
全米で見た時に、州の境目のところで食い違っているような高速道路網は危険
だし使いにくい。また州の事情が優先されるから、内部の整備が優先され州の境目の高速道路は後回しになりがちとなる。
そこで、インターステート・ハイウェイは計画や権限を、州政府から連邦政府に吸い上げることにした。連邦政府が推進役となることで、均一な水準の高速道路ネットワークが、アメリカ全土に、しかも早期に形成されることになった。
「これまでの権限が損なわれる」と州政府の抵抗があったが、連邦政府は「インターステート・ハイウェイは『ナショナル・ディフェンス･ハイウェイ』だ」と、その位置づけを明確にすることで、国（連邦政府）の主導を認めさせた。
有事の際には軍の車両や戦車が通行する、国を守る（国防の）ための道路だか
ら、その計画・整備は国の責任において進める、というわけだ。
※５

ヒトラーが推進したアウトバーンも軍用輸送の目的があったと言われていアウトバーンはドイツ語の「自動車の専用る。このように国土に働きかける高速道路ネットワーク計画は、まさに国の戦 路」の意味で、高速自動車道のこと。ドイツ
では第一次世界大戦（1914―1918）の頃から
自動車専用道路の構想があったが、アドルフ・略・責務として進められるべきものなのだ。
ヒトラーが首相に就任した1933年に、ドイ
では日本はどうか。国家戦略や国土のあり方の視点から高速道路ネットワー ツ全体をネットワークする高速自動車網「帝国アウトバーン」計画を発表。失業者の雇用対策事業としても位置づけられ、急ピッチでクの計画や整備が行われているだろうか。
建 設 が 進 め ら れ、 第 二 次 世 界 大 戦 の 開 戦「三陸縦貫自動車道（三陸道）」という高規格道路（自動車専用道）がある。 （1941年）までに3,860kmが整備された。戦後 も 建 設 が 続 け ら れ、 現 在 の 総 延 長 は 約
宮城県仙台市から岩手県宮古市までを結ぶ延長約224kmの道路で、開通区間は 13,000kmに達する。

約113kmとまだ半分程度にとどまっている。計画・着工は30年くらい前から始まっているのだが、なかなか整備が進まず、分断された状態が続いているのだ。
しかしその分断された道路が、今回の震災では津波襲来時には避難道路として、津波が去った後は救援や復旧活動に大きな力を発揮した。このため被災地
では「命の道」と呼ばれた。
被災地ではこれからの長い復興の歩みを支えるために、三陸道のミッシングリンク（未整備で途切れている区間）の早期解消を望む声が多い。
この道路は沿線にそれほど多くの人が住んでいるわけではなく、交通量は見込めない、ということで遅れてきた。
しかし、この道路を、交通量を処理する道路として考えるのが良いのか。
今、東京から青森まで高速道路で行くルートは、東北自動車道を使用する一つしかない。東京から福島県・郡山までは24通りのルートがあるものの、そこ
3

から先は東北自動車道しかない。各地に高速自動車道は整備されているが、残念ながらつながっておらず途中で途切れてしまう。ネットワークになっていな
い。
ちなみにあと800kmほどの整備を行えば、２本の縦貫道や東西を結ぶ高速道路がすべてつながり、東北の高速道路ネットワークが完成する。その時、東京から青森までのルートは、なんと１万4,240通りに増えるのだ。
災害大国日本では災害時に救援や支援するためのルートが複数必要だ。リダ
ンダンシー（多重性、補完性）である。また災害に限らず、新潟や金沢が仙台や盛岡といった拠点都市同士と直接結ばれることで、新たな連携や可能性が生まれる契機となる。
沿道人口や交通量、量的な整備効果といった判断材料だけで道路整備を考えることでよいのか。日本全体の戦略や国土のリダンダンシーの観点から道路
ネットワークを考えるべきではないか。そしてそれを考えるのは誰なのか。東北のことは東北に任せるということでよいのか。それで国家全体としての、あるいは東日本全体としてのリダンダンシーがどれだけ確保されるかということが決められるのか。アイゼンハワーのように国の責務という考え方を持たなくてよいのだろうか。
東北地方の高速道路ネットワークの現状

青森
鯵ヶ沢
大館北

浪岡

青森東

青森
八戸北

小坂

琴丘森岳

八戸
安代

久慈

河辺
本荘

横手

遊佐

花巻

新潟中央

輪島

小矢部
砺波

尾花沢
東根
山形

山形上山
南陽高畠
米沢北

長岡

富谷
利府

村田
福島

上越

遠野
釜石

鶴岡

温海
朝日まほろば
神林岩船港

宮古

東和
北上

酒田みなと

山元
相馬

郡山

常陸富岡

名古屋

高崎

増穂

鶴ヶ島

八王子

◆田東
河口湖

吉原
引佐

沼津

岩舟
久喜白岡

藤岡

長坂
双葉

大月

飯田
山本

海老名

伊勢原
御殿場

下田

佐野田沼

美濃関
土岐

佐久小諸

栃木都賀

松本
八千穂

岡谷

太田桐生

更埴
飛騨
清見

いわき
友部
茨城南

水戸南

茨城空港北
川口
つくば
三郷
練馬 三郷南 大栄
高井戸 成田
潮来
東京
鴬谷
新空港
海老名
宮野木

大泉

木更津
木更津南
富津竹岡
館山

三陸縦貫自動車道の整備状況
平成23年３月末区

分全体（km）

宮城県内（km）

岩手県内（km）

計画延長

224

224

103

供用済み

112.6

50％

74.4

33％

38.2

37％

事業中

51.5

23％

25.4

11％

26.1

25％

【資料】三陸国道事務所HPより作成

4

東京から青森まで移動する際のルート数■現況

青森（2011年3月末現在）

花巻
河辺

横手

24

北上
富谷

24

24
山形

鶴岡

釜石

花巻

24
24

24

24

24

9

9

栃木都賀
岩舟
久喜白岡
川口

6
3

3

3

3

（７５％）

2523 km
24 ルート

2720
2720
横手
北上
1120
富谷

800

800
山形

鶴岡

新潟
中央

いわき
友部

160

高崎
つくば
三郷

800

1
1

大栄
高谷

東京

鶴ヶ島
大泉

32
16
4

3840

1120

320

160

160

栃木都賀 64

64

磐越道
郡山
北関道
圏央道

岩舟

久喜白岡

32
16

川口

4

釜石

利府

村田

320

福島

相馬

八戸

相馬
いわき
友部

16
つくば
4
三郷

（１００％）

東関道

ｰｰｰ

3840

2720

利府

村田

24

北関道

河辺

7680

3840

常磐道

大泉

3

ｰｰｰ

24

関越道

3

鶴ヶ島

小坂 6560

八戸

東関道

高崎

郡山

青森 14240

安代

常磐道

6

関越道

新潟
中央

24

24

24

福島
24

■14,000km整備時

小坂 24
安代

24

24

16
4

大栄
高谷

東京

3361 km 【+ 838km（+25%）】14240 ルート 【593倍】

25％の道路の延伸で、600倍ものリダンダンシーが得られる。

日本の将来像を見据えた道路インフラの検討が必要
日本全体の戦略、あるいはどのような国土を目指すのかについては、高齢化社会が進展する中で、医療分野の観点からも考えていく必要がある。
医療の分野では、身近な医療から高度で最新の医療まで、医療サービスを一次から三次までの３つに分けている。このうち三次医療は、脳外科や臓器移植などの高度で最先端の医療を行う役割を担う。
しかし医療機器や病床などの施設に最先端かつ高額のものが求められることもあり、高次医療へのニーズを持つある程度の患者数が必要なことから、三次医療施設は大都市圏に多く集中し、地方には一か所しかないということも多い。
そうすると高度医療を受けようとした時に、都市部はすぐに医療施設にアクセスできるのに、地方では何時間もかかるという地域格差が起こる。
高速道路ネットワークは、こうした地域格差をカバーするという役割や効果を期待できる。こうした効果を踏まえながら、災害時とは違う平時においても、国民の命をどう守るかという戦略に基づいて道路計画を考えていく必要があるだろう。
経済・流通の分野でも同様だ。宮崎と熊本の農産品の東京市場の扱い量を比較してみると、熊本県の農産品は東京市場での扱い量が多いことが分かる。
ほうれん草をみると収穫量は熊本が5,000トンで宮崎が１万4,500トン。ところが東京市場の扱い量では、熊本が21トンで15位なのに宮崎は１トン未満で順位も32位となっている。スイカやトマトをみると、熊本県は収穫量も多く東京
市場での扱いも多い。気象条件などもあまり変わらないはずなのに、なぜこのような違いがあるのか。
※６

実は熊本は九州縦貫自動車道から中国自動車道等を経由して東京の築地市場と結ばれている。ところが宮崎県は、未開通区間が多く、北九州市ともつながっていない。そのため新鮮な状態を保ったまま、東京市場で競（せり）にかかる
ような時間に荷物を運ぶことができない。東京市場に出荷して競争することが※６

九州縦貫自動車道

福岡県北九州市から鹿児島市と宮崎市を結ぶ、九州を南北に縦貫する路線。全区間が高速自動車道で整備され、北九州から鹿児島まで（九州自動車道）は総延長346.4km、分岐する宮崎県えびの市から宮崎市まで（宮崎自動車道）は80.7km。

難しいから、宮崎はスイカやトマトの収穫量が少ないのだ。
5

つまり社会資本（インフラ）の整備格差が、地域間格差を生んでいる、あるいは宮崎県の力を損ねているのだ。高速道路を整備して宮崎と熊本が競争できる環境を整えれば、東京の消費者にメリットが生まれるだけでなく、宮崎県にもメリットとなる。今までにないスイカやトマトが生まれ、日本の食卓がもっと豊かになるだろう。
地方がその力を発揮できるようにすること、また地方が切磋琢磨する環境を整えること、これもより良い日本を実現していくために求められる視点だ。
※７

首都圏中央連絡自動車道

神奈川県横浜市金沢区から東京都・埼玉県・茨城県を経由し千葉県木更津市に至る、都心からおおむね半径40-60kmの位置を環状に結ぶ高規格幹線道路（一般国道の自動車専用道路）である。圏央道（けんおうどう）と略される。
中央環状線、
外環道とともに、首都圏の「３環状９放射」道路のうちの一番外側の環状道路である。混雑の激しい都心部を迂回して、東北道や関越道、中央道、東名高速道路などの放射道路と接続し、東西を結ぶ高速道路
ネットワークを形成することが期待されている。

※７

首都圏中央連絡自動車道（圏央道）が部分的に開通したことで道路沿いに新規工場の立地が進み地域経済が活性化した。
北関東自動車道の完成により北関東と茨城港が結ばれた。沿道に「インランドデポ」（内陸部にある貿易貨物輸送基地。貨物の集配、通関業務、保管等の機能を担う施設）が次々に誕生し、物流の拠点エリアが生まれている。
高速道路ネットワークを利用して、茨城港から輸出するということができるから、横浜港や東京港のように交通渋滞するところに持っていかなくてもすむ。
これで企業は物流コストを下げ競争力が高まるし、地方は雇用や経済波及効果
で活性化していく。
社会インフラや地域間の連携を高めることで、地方の活性化が可能になるわけであるが、ここにもどのような国土を目指すのかという視点がなければならない。
熊本県と宮崎県の農産品の流通状況
熊本県・宮崎県の振興品目野菜の生産量、東京卸売市場での取扱順位（2009年）
品
熊本県
宮崎県

目

ばれいしょ

はくさい

ほうれんそう

すいか

トマト

収穫量

12,700ｔ

14,100ｔ

4,980ｔ60,600ｔ

93,100ｔ

東京卸売市場での8位
取扱順位（取扱量） （750ｔ）

21位
（12ｔ）

15位
（21ｔ）

3位
1位
（8,860ｔ）（12,571ｔ）

12,300ｔ6,870ｔ14,500ｔ

東京卸売市場での16位
取扱順位（取扱量） （26ｔ）

25位
（2ｔ）

32位
30位
15位
（1ｔ以下） （1ｔ以下） （1,438ｔ）

収穫量

1,159ｔ16,700ｔ

出典：熊本県・宮崎県内生産量－農林水産省「平成21年産野菜生産出荷統計」（ただし、宮崎県内のすいかは、宮崎県農政水産部農産園芸課「平成21年産野菜生産出荷実績」より抜粋）
東京卸売市場での取扱順位－東京都中央卸売市場

九州地方の高速道路ネットワークの現状
下関
北九州
苅田
北九州
空港
鳥栖

武雄

豊津

山口南

椎田南
宇佐
日出

長崎
嘉島

矢部

佐伯
北川

八代

鹿児島

延岡
日向

えびの

加治木

清武
曽於
弥五郎
志布志

6

美祢

日南

高鍋
宮崎

世界の国々と対峙して日本と国土のあり方を考える
今、世界の主要国は道路を中心とする交通インフラの整備を重点政策と位置
づけ、次代に向けた国土づくりを進めようとしている。
オバマ大統領は最初の就任演説（2009年）において、「道路や橋を造り、電線やデジタル通信網を敷き、商業を支え、我々を一つに結びつける」と述べている。さらに2011年の一般教書演説では「全米中の道路や橋はひどく傷み、高速道路が渋滞している。これは、許されない状況である」と、道路整備への取り組みを語っている。しかし、日本ではこういった発言部分についてはほとん
ど報道されていない。
イギリスのブレア元首相は「わが国の交通システムは過小投資が続き、損害をこうむってきた」と述べ、キャメロン首相は2012年に「社会資本（インフラストラクチャー）は国のビジネスの競争力に影響し、またビジネスを成功へと導く見えない糸だ。我々のインフラストラクチャーが二流になれば、我々の国も二流になる」と演説した。
フランスのコペ予算担当大臣もイタリアのプロディ元首相、スペインのソル
ベス経済財務大臣も同様に、交通インフラや社会資本の拡充によって国の競争力を高めると表明している。
こうした世界のすう勢に対して、日本では財政再建の名の下に、長らく社会資本整備の抑制（公共事業費の削減）を続けてきた。
20兆円から30兆円のデフレギャップがあると言われているのに、さらに内需を縮小してきた。各国の首相が、経済成長に影響力があると言っているインフ
ラストラクチャーの整備を抑えてきた。この間マスコミが「社会資本整備＝公共事業」という言葉の使い方を続けてきたことも問題だ。短期的な経済効果（フロー効果）を狙う公共事業と、地域に根付いて長期的に社会や生活にさまざまな効果（ストック効果）をもたらす社会資本整備は、本来別な視点で議論すべきものだろう。
ところが公共事業費の使い方や削減をめぐる議論が、いつの間にか社会資本（インフラ）不要論や悪人論になってしまう。そうした風潮が広がっている。
目的や効果をきちんと見定めて使い分ける必要があるだろう。
道路や鉄道などの交通インフラや安全・安心を守る治山・治水施設などの社
会資本整備によって、日本の社会や生活は高度化してきた。生活レベルが向上
すると新しいニーズが生まれ、それに応える社会資本整備が行われ、さらに生活レベルが向上し社会も高度化する。同じところを回るのではなく、螺旋（らせん）階段を上がるように時代にふさわしい社会や生活を実現してきた。
日本人はあらためて国土と社会インフラについて議論し、今後めざすべき国
土の形を明らかにしていく必要があるのではないだろうか。
※８

日本のインフラストックはもう十分なのか、国民の安全や安心を守れるのか、
国内の不均衡や地域間格差は解消されているのか、現在のインフラは世界の国々との競争に勝てる水準・ツールとなっているかなど、確認すべきことは多い。

※８

インフラストック

ある時点で社会が保有している整備済み社
会資本のことであり、その総量を差すこともある。社会資本ストックとも言う。内閣府では日本の社会資本の整備状況や整備水準を正しく把握・確認するために、1960年代から
定期的に社会資本ストックの推計を行い、「日本の社会資本」という報告書を取りまとめている。
「日本の社会資本2012」では、日本の社会資本の特徴を次のように説明している。
「国土の特徴や厳しい自然環境を踏まえ、わが国では、諸外国と比較して防災面での社会資本の重要性が高くその整備に多くの費用を要すること、その他の社会資本整備に関しても高度な耐震性の確保や軟弱地盤対策が必要であること、道路、鉄道等ネッ
トワーク型社会資本の整備においても、急峻な地形に対応するためトンネルや橋梁等の構造物が多くなること等の特徴がある。
」

7

生活の高度化を支える社会資本整備⬆

365日通院できるようになったが、もっと早く行けるようになりたい

⬆

生活の
高度化
（生産・消費）

改善事項

トンネルが掘られる⬆

雨量通行規制区間をなくしてほしい
365日通院できるようにしてほしい⬆

改善すべき 実現
事柄

通院できるようになる

生活・生産・消費のつきることのない
高度化要求への対応

橋をかける

⬆

何より、次世代にどのような国土を残すのか、そのためにどのような社会資
本整備が必要なのかという議論を進めて、これからの日本のあり方を明確にし、着実に国土づくりを進めていく必要がある。
そして同時に、国土のデザインを考える役割は誰が担うべきなのか、ということもよく考えていかなければならない。
世界のリーダーたちの主な発言
発

8

言

者

発

言

オバマ大統領（アメリカ、2009年）※就任演説

道路や橋を造り、電線やデジタル通信網を敷き、商業を支え、我々を一つに結び付ける。太陽、風や土壌を利用して自動車を動かし、工場を動かす。
我々はすべてのことを成し遂げられるし、行っていく。

オバマ大統領（アメリカ、2011年）※一般教書演説

新たなビジネスを誘致するには、高速道路や高速インターネット網により、
ヒトやモノの移動と情報の伝達を実現する、最速かつ信頼性の高い手段を確立する必要がある。壊れかけた道路や橋を修復する仕事に、さらに多くのひとをあてるようにする。そのための給与や民間投資を保証し、政治家のためでなく経済にとって最適な事業を選択するようにしたい。

オバマ大統領（アメリカ、2011年）※上下院合同議会演説

全米中の道路や橋はひどく傷み、高速道路が渋滞している。これは、許されない状況である。
（中略）今、我々はただ座って、中国が新しい空港や高速鉄道を建設しているのを見ているだけで良いのか？今こそ職につけていない
数百万の建設労働者が、ここアメリカにそれらを建設する時ではないか？

トニー・ブレア首相（イギリス、2004年）

優れた交通システムは、経済及び社会の繁栄に欠くことのできないものである。（中略）我が国交通システムは何十年にもわたって過少投資の状態が続き、損害を被ってきた。

ゴードン・ブラウン
財務大臣（イギリス、2006年）

公共部門純投資額は1997年度予算のわずか50億ポンドから、2005年度
予算は５倍の260億ポンドに増えた。こうした投資により経済の活力を保つことができる。

デーヴィッド・キャメロン首相（イギリス、2012年）

社会資本は、現代生活を支え、経済戦略の重要な要素であることから、後回しにできる課題ではない。社会資本は、国のビジネスの競争力に影響し、またビジネスを成功へと導く見えない糸である。（中略）社会資本は、今日では想像できないような明日を実現する力を持っている。もし、我々の社
会資本が二流になれば、我々の国も二流になる。

フランソワ・コペ
予算担当大臣（フランス、2006年）

2005年にフランス交通関係社会資本整備基金（ＡＦＩＴＦ）を設置した
ところであるが、その額を引き続き増額する。インフラ関係の支出額は、2007年予算において２.６％増額する。

ロマーノ・プロディ首相（イタリア、2006年）

インフラストラクチャーへの投資を怠っては、グローバル化に伴う競争の中でイタリアは生き残ることができなくなる。

ペドロ・ソルベス
経済財務大臣（スペイン、2006年）

交通インフラへの投資を増額させることで、我が国の経済を活性化し、競争力を強化し、国内および欧州諸国との連絡を改善することができる。

特集

行政のあり方と
役割
視

座

27

「地域主権」や道州制は正しい道か。
国と地方の役割とあり方を
今こそ問い直し議論すべきだ。
質の低下と制度破壊が進む
日本の政治システム
最初に政治や行政をめぐる最近の動きから話を始めたい。
国民の政府や官僚に対する不信がピークに達しているように感じる。政治家の年金未納問題や社会保険庁による年金記録のずさんな管理など、年金をめぐる様々な問題の発覚に始まり、省庁でも予算（税金）の不適切な使用、相次ぐ

た

む ら

田村

しげる

秀

（新潟大学法学部学部長・教授、学術博士）
1962（昭和37）年生まれ、北海道出身。東京大学工学部卒業後、自治省（現・総務省）に入省。香川県企画調整課長、三重県財政課
長、自治大臣官房国際室課長補佐等を歴任。
2001（平成13）年に新潟大学法学部助教授に就任。現在は新潟大学法学部学部長・教授。
専門は行政学、地方自治、公共政策。
自治省時代から全国各地の地域おこし活動に関与し、最近ではＢ級ご当地グルメによる地域活性化活動を応援している。
『ランキングの罠』『道州制・連邦制』『政策形成の基礎知識』『自治体ナンバー２の役割』『データの罠－世論はこうして作られる』『自治体格差が国を滅ぼす』『B級グルメが地方を救う』『暴
走する地方自治』などの著書がある。

官僚の不祥事などによって、この10年ほどの間に政治家や官僚、省庁に対する国民の不信感や不満は大きなものになっていた。
※１

そうした状況下で登場した「政治主導」という言葉に大きな期待が集まった
ものの、決められない政治、進まない政治が続き、何が政治主導なのか分からないままだ。これからの動きに期待しつつも、政治家や行政に対する不信感や不満はなかなかぬぐえないようだ。
最近感じるのは政治家の質の低下ということ。何とかチルドレンとか何とかガールズなどに象徴されるように、どうも政治的な志や見識、能力のあまり高くない人たちが国会議員になっているように感じる。本当に天下国家のことを考えているのか、あるいは日本のために何をしたいのか、良く分からない政治家が政党に関係なく増えているような気がする。
政治家だけではない。官僚批判が続く中で国家公務員になろうという若者が減っている。これは日本にとって大きなマイナスだ。イギリスやフランス、ド

※１

政治主導

国の政策や予算などを決めるにあたって、従来は官僚がイニシアチブを持っていたが（官僚主導）、政治家がより強いリーダーシッ
プを発揮して決めていこうとすること。

イツ等をみると、今も非常に優秀な人たちが国のことを考え、国を良くしよう、あるいは国の未来に関わりたいということで、国家公務員をめざしている。世
界中のほとんどの国がそうだ。それに比べて日本は大丈夫なのか。
最近「脱藩官僚」と呼ばれる人たちをテレビやマスコミで良く見かける。勤めていた省庁を辞めてフリーになっていることを、明治維新の際に多くの志士が脱藩して活躍したことになぞらえて「脱藩官僚」と呼ばれているわけだ。

※２

コメンテーター

テレビやラジオのニュース番組やワイドショーなどにおいて、ニュースに対して解説やコメント（意見）を述べる人のこと。報道
機関の解説委員やジャーナリスト、研究者や専門家などが依頼されることが多い。

※２

彼らの多くはコメンテーターとしてマスコミに登場。官僚時代の経験や人脈を活かして、省庁や政治の動きの解説や批判をしたり、政党や政治グループなどの知恵袋として活躍したりしている。公務員として国を支える、動かすのではなく、野に下って国を動かそうとしていると見ることができるが、一方で省庁批判を痛烈に行い、他方で省庁で勤務していたことを己の「売り」にしてい9る。このようなやり方には疑問を持たざるを得ない。
政治家も官僚も省庁も、日本の政治システムはまさに制度疲労というか、制度破壊が起きているのではないか、危機的状況に陥っているのではないかと思っている。

国と地方の関係を見直す
地方分権改革の進展
今、「地方分権」に代わって「地域主権」という言葉があちこちで飛び交っている。それだけを見ると国と地方の役割や関係性など、そのあるべき姿が問われているかのように感じる。ここであらためて日本における地方分権をめぐる動きを整理してみる。
日本では1960年から70年代にかけて、日本社会党（現・社会民主党）や日本
共産党など革新勢力の支持を受けて当選した首長が次々に登場した。蜷川虎三
京都府知事、美濃部亮吉東京都知事、黒田了一大阪府知事などである。彼らが治めた自治体は、反公害や福祉政策・憲法擁護等を訴えて住民の支持を集めるとともに、当時の政府（自民党政権）と対立しながら、中央政府とは異なる革新的政策を展開したことで「革新自治体」と呼ばれた。
その後1970年代後半に、長洲一二神奈川県知事や畑和埼玉県知事、宮澤弘広
島県知事等が、財政や政治システムを国中心の集権性から地方中心の分権性に切り替えるという「地方の時代」を提唱した。
これは国が財政や政策の権限を握って地方自治体に委任する「委任型集権制」
から、地方自治体に財政や権限を委譲して独自の政策展開を認める「参加型分権制」に転換しようというもので、国と地方の関係性や役割の見直しを提唱するものだった。この「地方の時代」の考え方はその後の地方分権への取り組み※３ 「一村一品運動」

大分県で1980年から始まった地域復興運動。当時の平松守彦知事が提唱したもので、全市町村がそれぞれ一つの特産品を育て販売するなどによって活性化していこうという取り組みのこと。運動から関アジや関サバ、カボスなどの特産品が大分のブランド品として全国に流通するなど大きな成果を生んでいる。
運動は現在も続いており、また運動のしくみは海外にも紹介され、台湾やタイ、カンボ
ジアなど世界に広がっている。

※４ 「日本一づくり運動」

当時の細川知事の提唱で、1984（昭和59）
年にスタートした地域活性化運動。どのような分野でも良いから日本一を創ろう、目指そうを合言葉に全県で展開された。

※５

小さな政府

経済活動などに対する政府の介入や関与を可能な限り小さくしようとする考え方や政策のこと。国の事業を減らし、民間でできることは民間にまかせるという方針をとり、規制緩和や国営企業の民営化等が実施される。
日本では、小さな政府をめざして、中曽根政
権では国鉄、電電公社、専売公社などの民営化が、小泉政権では郵政民営化が実施された。

10に大きな影響を与えている。
※３

1990年代には「一村一品運動」を展開した平松守彦大分県知事、「日本一づ※４くり運動」を進めた細川護煕熊本県知事が登場。さらに増田寛也岩手県知事、
浅野史郎宮城県知事、橋本大二郎高知県知事等、「改革派知事」と呼ばれるグループが、「地域から変わる日本」を合言葉に独自の地域政策を展開し、地方分権を進めようという声が高まる。そして1993（平成５）年の細川連立政権の誕生とともに、地方分権へのうねりはさらに大きなものになっていく。
1995（平成７）年には「地方分権推進委員会」が発足し４次に渡る勧告を行う。これを受けて、機関委任事務の廃止や地方自治体の権限を大幅に拡大する「地方分権一括法」が成立し、2000（平成12）年に施行。国と地方は上下から対等の関係へ、主従から協力の関係へと変わったとされている。
さらに2001（平成13）年に誕生した小泉内閣は「地方にできることは地方に、※５

民間にできることは民間に」をキャッチフレーズに、小さな政府をめざして「聖域なき構造改革」を推進した。その一環として進めたのが、国と地方の財政シ

ステムを改革する、いわゆる「三位一体改革」である。
地方に権限を委譲するにあたって、それを行うための財源も移譲しようという考え方に基づいて「税財源の移譲」が行われた。一方で「国庫補助負担金（い※６

わゆる補助金）の廃止・縮減」「地方交付税の一体的な見直し」で、地方の裁量を大きくしつつ、国から地方への支出を減らして財政再建を進めるという改革も行われた。この改革への評価は分かれるが、財源移譲が十分に進まなかった点や、補助金や地方交付税が思った以上に抑制されたことで、財政運営が苦しくなった地方自治体も多い。

※６

地方交付税

全国の地方公共団体の税収は、地理的条件
や、地域産業の動向などの社会的環境によって差があり、財政規模の格差がインフラや福祉などの格差を生むこともある。それを防ぐために、徴収した国税の一部を地方交付税として国から地方公共団体に交付することにより、税収入（財源）の格差や不均衡、過不足等を調整し、均衡化を図っている。

こうした地方分権の動きの中で、地方自治体は独自性の発揮や自立した地域
運営を求められていくことになる。
三位一体改革の構図「地方にできることは地方で」・地方公共団体が行う仕事について、自ら決定し、自らが責任を持つ体制を確立
・国の関与を縮小し、地方の権限・責任を拡大して、地方分権を一層推進【三位一体改革】
税財源の移譲→所得税の一部（個人住民税）を地方の財源化（都道府県４％、市町村６％に配分）

地方が自由に使える独自財源の拡大
３つの改革を同時に（セットで）実施
国庫補助負担金の廃止・縮減

地方交付税の一体的見直し→補助金を一般財源化して地方が使いやす→地 方財政計画や算定方法の見直し等にくする。一方で約１兆円をカット

地方が自由に使える独自財源の拡大

よって、地方交付税の総額を抑制

国の財政負担の縮減

国の財政負担の縮減進展する「地方分権」と声高に叫ばれる「地域主権」
ヨーロッパ、アメリカは非常に地方分権が進んでいる、と言われている。しかし、少し調べると、イギリスは分権の国ではないということが分かる。今でもまだ、イギリスの自治体は条例を作るのに各省庁の認可がいる。日本はそん
なことは昔からない。そういうことをやっているのに、分権の国だ、分権の国だと言われている。海外の良いところだけを取り出して日本はだめだ、だめだと。もっと言えば、本当に日本はそんなに中央集権国家なのか。むしろ私は比較の上においては欧米に匹敵するくらい分権は一応進んでいるのではないかということを著書で問題提起した。もちろん、研究者の中などでもいろいろ議論
11

はある。
そもそも地方分権とは、国（中央政府）と地方（地方自治体）との関係を見直し、国の関与を縮小し、地方自治の領域を広めることによって、国の仕事を減らすというのが基本的な考え方だ。また東京一極集中の日本では、経済活動等において地盤低下や活力の低下への危機感をもつ地方自治体が、地方分権によって活力を取り戻したいという側面もある。
問題を抱えつつも地方分権は進展しているようで、昨今の動きをみると、どうも知事や市長など地方の首長さんの元気がいい。中にはいささか暴走ではな
いかという首長さんもいらっしゃるようだ。そうした首長さんは一様に「地域主権」を主張している。では「地域主権」とは何なのか。
※７ 「行革国民会議」

臨調や行革審の会長を務めた土光敏夫氏（故人）を中心に、各界の有識者の参加により1983（昭和58）年に発足した組織。「民間の立場から、政府の行革推進の実行状況を監視するとともに行革の議論をさらに深化・発展させる活動」を行っている。（1989年に社
団法人化）

※７

1990年頃に「行革国民会議」が、地域主権に先立って「地方主権」という考え方を提唱している。「地方には自分たちの問題を自分たちで解決する権利と義務（＝地方主権）がもともと存在する」として、国の権利をあたかも地方に分け与えるかのような「地方分権」ではなく、「地方主権」という言葉を強く打ち出すべきという考え方だ。
その後、同様の考え方が「地域主権」という言葉で語られるようになるが、※８ 「内閣府道州制ビジョン懇談会」

道州制の導入により実現される地域社会、経済社会等の姿や道州制の下における新しい
国・地方の政府像など、道州制の導入に関する基本的事項を議論し、「道州制ビジョン」の策定にむけた提言等のとりまとめを行うた
めに内閣府に設けられた懇談会。2007（平成19）年に第１回会合を開催し翌年中間報告を公表した。座長は江口克彦氏（PHP総合研究所代表取締役社長（当時））※８

政府関係の文書では、2008（平成20）年「内閣府道州制ビジョン懇談会」の中間報告に「地域主権」という言葉を見ることができる。そして民主党政権が2009（平成21）年に「地域主権戦略会議」を設置し、翌年には「地域主権戦略大綱」を閣議決定。地方分権改革は地域主権改革と呼ばれるようになるなど、「地
域主権」という言葉を積極的に政策に取り込んだことで、日本全体へと広まっていったようだ。
ところで各種の資料等から地域主権の定義に関わる記述を整理すると、以下のようなものが浮かんでくる。
①地域のことは地域に住む住民が責任を持って決められる社会の実現が目標②国が地方に優越する上下関係から、対等なパートナーシップの関係へ転換③明治以来の中央集権体質から脱却し、この国のあり方を大きく転換
これを見るかぎりは地方分権の考え方とあまり違いがないように思われる。
行革国民会議の「地方主権」と同様に、「地方分権」では国が主導して地方に権利を与えるというイメージがぬぐえないが、「地域主権」ならば地方が主体的に取り組む、あるいは地方が一番で国が二番といったイメージを強く訴えることができるという、一種の言葉遊びのようなものかもしれない。

12

「地域主権改革」の意義と定義（「地域主権戦略大綱」（2010 年）より）（１）地域主権改革の意義
地域主権改革は、明治以来の中央集権体質から脱却し、この国の在り方を大きく転換する改革である。国と地方公共団体の関係を、国が地方に優越する上下の関係から、対等の立場で対話のできる新たなパートナーシップの関係へと根本的に転換し、国民が、地域の住民として、自らの暮らす地
域の在り方について自ら考え、主体的に行動し、その行動と選択に責任を負うという住民主体の発想に基づいて、改革を推進していかなければならない。
（２）地域主権改革の定義「地域主権改革」とは、「日本国憲法の理念の下に、住民に身近な行政は、
地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにするとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことができるようにするための改革」である。「地域主権」は、この改革の根底をなす理念として掲げているものであり、日本国憲法が定める「地方自治の本旨」や、国と地方の役割分担に係る「補完性の原則」の考え方と相まって、「国民主権」の内容を豊かにする方向性を示すものである。

疑問の多い「地域主権」
その先にある日本とはただ少し違うかもしれないと思うのは、地域主権の先には連邦制や道州制の姿が見え隠れすることだ。
そもそも主権とは国家の最高独立性を示すものである。国内的には、自らの※９領土を治めるという意味での統治権であり、国の最高法規である憲法を制定し、 ※９ 統治権
国政のあり方を最終的に決定する力が主権である。国外的には、国家間の対等な関係を担う独立した国家であることを示す力ということになる。

統治権は国土や国民など国家を治める権利のことで、主権や国権とも呼ばれる国家の最高権力。日本では主権者である国民の負託を受けて、政府が統治権を代行する機関となっている。

日本は国民に主権（主権在民、国民主権）があり、国民の選挙によって選ばれた国会議員が内閣総理大臣を指名し、内閣が組織され中央政府として国政が行われる。つまり現在の日本は、主権者である国民の負託を受けた政府が国政を行うことで「国民主権」を体現しているのだ。
地方分権は、国家の存在や最高権威性を前提として、政策の効果や効率性を最大限にするために、財源や権限を地方に委ね、地方経営の自由度を高めることを主眼にしている。国（中央政府）と地方（自治体）とは互いに補完する関係であり、日本がめざす姿や大きな方向は同一である。
しかし地域主権がめざす「地域のことは地域で決める」という考え方を突き※10

詰めていくと、連邦制国 家 のように、連邦を構成する州や邦、共和国も主権や憲法をもつことになる。なによりも最高法規であるべき憲法が、州や邦ごと

※10

連邦制国家

複数の国や州が連盟や同盟して、一つの主権国家を形成している国のこと。アメリカや
ロシア、ドイツ、スイスなどが該当する。

に違っては国がめざす姿や方向が一つにならない可能性がある。日本は本当にそうした連邦制国家をめざすのだろうか。
13

道州制についても同様だ。日本の道州制論議は依然続いており、その行く先はまだ見えないが、国と道州の関係がどうなっていくのかによっては、連邦制と同様な問題が懸念される。
そもそも地域主権における主権者とは誰なのか。地域住民が主権者でありその負託を受けた地方政府が主権を代行するのか。その時、国民という憲法に定められた主権者はどうなるのか、また国民と地域住民はどう違うのかなど、地域主権という考え方に対する疑問は多い。しかしそれらに関する本質的な議論は十分行われていない。
先に述べたように、現在進められている「地域主権改革」とは「地方分権改革」と大差がなく、地方主導で改革を進めるというイメージを強調するために「地域主権」という言葉が使用されている可能性は大きい。そうであるならば、いたずらに混乱を助長する「地域主権」という言葉を使うべきではないと考える研究者は少なくない。

今こそ問われている国と地方のあり方
地域主権とセットで語られることが多いのが道州制だ。各政党がこぞって道州制の推進を政策として掲げており、時間はかかっても実現に向かうのではな
いかと予想される。
「道州制ビジョン懇談会」が2008（平成20）年にまとめた中間報告では、時
※11

分権型国家

1996（平成８）年に地方分権推進委員会
が公表した中間報告は、「分権型社会の創造」というサブタイトルがつけられ、そのめざす
分権社会像を次のようにまとめている。
「「国と地方」「国民と住民」、、「全国と地域」、「全と個」の間の不均衡を是正し、地方・住民・地域・個の側の復権を図ることを目的に、全国画一の統一性と公平性を過度に重視してきた旧来の「中央省庁主導の縦割りの画一行政システム」を、地域社会の多様な個性を尊重する「住民主導の個性的で総合的な行政シス
テム」に変革する。
」※11

代に適応した「新しい国のかたち」とは分権型国 家 であるとして、「地域主権型道州制」をめざすとしている。あわせて道州制導入のメリットとして以下の５点を挙げている。
①政治や行政が身近になり受益と負担の関係が明確化②東京一極集中の是正により多様性のある国土と生活の構築③重複行政の解消などによる行財政改革の実現④道州の地域経営による広域経済文化圏の確立⑤国家戦略や危機管理に強い中央政府の確立
道州制をめぐる論議の中で大きな論点の一つに、道州制における都道府県の位置づけがある。道州制をめぐる議論は、古くは明治期にはじまり現在に至るまで続いているが、区域の枠組みと並んで都道府県をどう扱うかの議論が今な
お続いている。一般的には47都道府県を廃止して、10前後の道州（広域自治体）を設置するというものだが、都道府県を残してその広域連合のような存在として道州を設置するという意見もないわけではない。
平成の大合併で、市町村が広域化し自治体数が減ったことや政令指定都市が増えたこともあり、都道府県の役割の空洞化が進んでいることは否めない。他方、都道府県単位で構築されてきた様々な地域社会のシステム（地方新聞社や放送局、金融機関等）や慣れ親しんだ県名への愛着等もあり、都道府県名が消14

滅することへの抵抗感も大きい。今後の議論が注目されるところだ。
しかし真に注目すべきは道州制に伴う日本の行政システムの変化であり、この国のかたちである。
例えば道州制が導入された場合、直接選挙で選ばれたトップ（州知事）の権
限や影響力は、現在の東京都知事をしのぐ大きなものになることが予想される。
また複数の州知事がスクラムを組めば、国に対する発言力は非常に大きなものとなり、国の政策や時には外交・防衛にも影響力を発揮できる存在となる。
つまり単なる地方自治の構造を変えるにとどまらず、国と地方の関係を変え※12るという統治機 構 全体の大変革につながる可能性を秘めているわけだ。そう
考えると道州制については、国会という場で議論し法律によって定めるだけではなく、国民全体で議論し憲法で明確に位置づける必要があるのではないだろ

※12

統治機構

国家を統治する仕組、組織、機関のこと。
日本では日本国憲法において、裁判所・国会・内閣（三権）が統治機構として規定されている。

うか。
地方分権を進めれば地方がみんな元気になる、道州制を導入すれば国も地方の抱える問題がすべて解決する、というのはあまりに単純化された主張ではな
いか。もちろん改善されることもあるだろうが、一方で新しい課題や問題が深刻化することもあるだろう。議論の結果によっては道州制の導入を見送るという決断があっても良いはずだ。
温故知新とか不易流行といった言葉があるが、変えなければいけないこともあるけれども、やはりこれまでの歴史や文化ややり方というものを一切、一気に否定してしまうというのは非常に危険ではないか。
地方自治というのはもっと身近なところに光をあてる、住民とともに歩む道
のりなのではないか。地味なことかもしれないけれども、それをしっかり継続
して続けること、それが本来の地方自治のあり方ではないか。
今こそ国と地方の役割や関係性を再確認すべきではないか。そこから日本の国のかたちやこれからのありようを見通し、国民全体で合意・共有していかな
ければならない。その先に新潟をはじめ北陸や地方の未来が見えてくるだろう。

15

特集

対談：これからの国土づくりと行政のあり方
視

座

27

地方分権や道州制ありきではない。
国民が安全・安心かつ豊かに暮らすこと、その視点から国と地方のあり方を議論すべきだ。
日本の針路を誤らせる「地域主権」という誤解（大石）
私も「地域主権」という言葉を安易に使う最近の風潮をいささか憂いている。田村先生がご指摘のように、ややもすると「地域で行う行為や事業は、どのようなものでもその地域で決めてよいのだ」と短絡的に考えかねない。主権というの

お お い し大石久和

（京都大学大学院特命教授）

た

む ら

田村

はそのくらい強い言葉だ。

ひ さ か ずしげる

秀（新潟大学法学部学部長・教授、学術博士）

最近話題になっている基地や原子力関連施設などは、国にとっては不可欠の施設だが、地方・地域にとっては無くても良い施設だ。できることならよそにと考える首長さんも多いだろう。そうすると、国家戦略や国を運営していく上で必要な施設なのに、どこに作るかどこが引き受けるか、なかなか決まらない。
決めることができない。それは日本にとって良いことではないだろう。
※１

1648年に当時のヨーロッパのほとんどの国が「ウェストファーレン条約」に参加・署名した。この条約によって、ヨーロッパ全土で繰り広げられた三十年戦争が終結し、同時にヨーロッパの支配者が神聖ローマ帝国からそれぞれの国※１

ウェストファーレン条約

ヨーロッパ全土で展開された三十年戦争を終結させる講和条約。ドイツ北西部のウェス
トファーレン州で締結されたことからウェス
トファーレン条約と呼ばれる。カトリックとプロテスタントによる宗教戦争に終止符が打たれ、条約締結国は相互の領土を尊重し内政への干渉を控えることを約束した。
教皇や皇帝がヨーロッパを支配する構図か
ら、各国が国家として覇権を競う構図へと変化し、ウェストファーレン体制と呼ばれる新たなヨーロッパの秩序が形成されるに至った。

家に移行した。
この条約締結を契機に、地域（領土）と国民を定めて国家を形成し、他の権力では侵すことのできない絶対的な権力として、「国家主権」という概念が登場したとされている。ウェストファーレン条約は世界初の国家間条約であり、それ以降、国家が主役となって歴史が進むが、それを支えたのが国家主権という概念だ。
主権というのはそれほど大きくまた重要な力だが、日本は今それを地方に何かを分担するといった用語に使用している。「地域主権」とは、世界的に見ると理解できない意味不明の言葉なのだ。
（田村）
新潟県内でもあるいは県外でも、どうしても地方や地域では決められないもの、決めるべきではないものがある。それらは国が地方の声をきちんと聞きな
がら国が決めればよい。本来、そういうところが主権だと思う。
そもそも主権というのは国家の三要素である、主権と国民と領土の一つにあげられるものだ。それなのに国の運営に関わるような重要事項でも、何でもかんでも地方に任せようという風潮が広がっているように感じる。

16

（大石）
国家から完全に独立した主権などというものが地方にあるわけがない。地方分権の動きは進行しているのに、国と地方の関係や役割、意思決定の方法などが曖
昧なままだ。それゆえに「地域主権」という問題の大きい言葉が独り歩きしている。言葉にインパクトがあるだけに国民もそちらを向いているようだ。
こうしたことは初めてではない。地方分権、構造改革、規制緩和や規制破壊※２など、「青い鳥」を見つけたかのように、制度を変えると日本は良くなるという言葉に惑わされてきた。市町村合併や広域連合、これから議論が活発になるだろう道州制もそうならないかと心配している。

※２

青い鳥

※３

手段の目的化幸福の象徴とされる青い鳥を捕えようと過去や未来の国を捜し歩くという、フランスの作家メーテルリンクの童話劇「青い鳥」にちなんだ表現。

手段が目的化している「改革」
本質的な議論が必要（田村）
ご指摘のように、日本はまさに改革という名の下に「青い鳥」を追いかけている状態だ。制度をいじれば何かバラ色の未来が待っている、そういう幻想にとらわれたままもう20年くらい改革論議を続けている。教育改革しかり司法制
度改革しかり、そして分権改革もそうだと思う。
（大石）
デフレをどうするか、財政をどう建て直すか、少子高齢化社会のビジョンをどう描くか、といった本質的な議論を避けている。最も困難だがまず行うべき「中身」の議論を避けて、代わりに「容れ物」（＝制度）の議論にすり替えてきたのだ。中身がない分、インパクトのある言葉を使って国民やマスコミの関心や期待感を煽っていると言えなくもない。
（田村）
地方分権も規制緩和も良い点は多いし、進めるべきことは多々ある。間違ってはいけないのは、分権や規制緩和はあくまでも手段であり、目的になってはいけないということだ。
めざすべきは豊かな生活であり、あるいは日本全体がどのような国をめざし、どのような素晴らしい国になるかというところだ。そのための地方分権であり※３

規制緩和であるはずだ。しかし実際は「手段の目的化」に陥っているような気がする。
規制緩和が常に正しいわけではないし、地方分権が常に正しいわけではなくある目的を実現するために手段を選択した
はずなのに、その手段を実行すること自体が目的化してしまうこと。

て、その先にある国民生活がどうなるか、そこのところが最も大切だ。場合によっては、地方分権に逆行すると言われても国が引き受ける領域や分野があってもいい。規制を緩和しすぎて良くないことが起こるのならば、やはり規制を厳しくしていくべきだろう。
17

（大石）
※４

国土庁

1974年、田中角栄内閣の時に誕生した、
国土利用に関する総合行政を行う中央省庁。
2001年の中央省庁再編によって国土交通省に移行した。

※４

私はかつて旧国土庁に勤務したが、その国土庁の政策機関誌のタイトル（誌名）が「人と国土」だった。
国土に働きかけないと日本人の暮らしは良くならない、というのが私の持論だ。国民が安全に暮らせなければならない、そのために基盤である国土がしっ
かりしていなければならない。国土は大事なのだが、最終目標はもちろん日本
国民の幸せであり、日本全体が豊かになることだ。究極の目標は人なのだ。だから私にとって「人と国土」という誌名は大きな誇りでもあった。
地方分権も所詮は手段でしかないという意見には同感だ。要は国民がより豊かにより安全に暮らすための手段として、行政のあり方とか行政の大きさはどの程度が適当かという、方法論を議論し実行するのが地方分権だからだ。
ところが、地方分権を推進するのが正義で、地方分権に逆行することは間違いだというような短絡的な風潮が広がってしまった。地域の方々の幸せや安全につなげるという議論がなければならないのに、そうした議論は置き去りになっているかのようだ。なんとなく正論が言いにくい状況にある。

今こそ問われている国と地方の関係（田村）
地方分権の流れは今後も変わらず進むのだと思うが、重要なのはそもそも国と地方のあるべき姿、あるいはそれぞれの役割はどのようなものかということだ。言葉を変えれば、国土や国、地方のそれぞれに関して誰が責任を担うべきか、というところだ。
私はとても地図が好きなのだが、地図には鳥瞰図と虫瞰図というものがある。
鳥瞰図は、文字通り鳥が高いところから下を見下ろす視点で描いた地図等で、俯瞰図ともいう。虫瞰図は逆に虫の視点、
すなわち地面から上を見上げる視点で描
くもので仰瞰図ともよばれる。
比喩的に言うならば、地方分権の進行によって地方が担うべきは虫瞰図のところなのではないか。地域経営は一律ではなく、地域の実情に応じて変えるべ
きところや独自に決めるべきところがあると思う。そこを担うのは住民の暮ら
※５

地方政府

一国を統治・代表する中央政府（連邦政府）に対して、国内の一定地域（地方、州）において政治・行政を行うことを法によって認められた団体のこと。アメリカやドイツのような連邦制国家でよく使用されるが、最近の日本でも地方公共団体を地方政府と呼ぶことがある。

※５

しに近いところにいる地方政府である。
他方、基幹的な交通網や情報通信、エネルギー施策などは、一地方が決める
べきではないし、決められるものでもない。全体（全国）を見渡してどうすべ
きか、という鳥瞰図の視点が求められる。それは地方政府や広域連合でも担えない、中央政府の役割だ。
（大石）
最近いくつかの事故が重なったこともあって、通学路の安全対策が社会的な

18

課題になっている。少し前までは、国土交通省も交通安全の予算を持っており、安全対策の指針を定め、全国の事業を推進・支援する取り組みを行っていた。
※６

今はその予算が一括交付金化され地方自治体に委ねているそうだ。各県や各市町村で独自に安全指針を定め、ばらばらに対策を進めているのが現状だ。しかも各自治体が交通安全にどのくらいの予算で、どのような事業を行っているかは、年度が終わるまで分からないという状況になっている。
また国土交通省が緊急重点施策として各自治体に取り組みを依頼しても、地域によって優先順位や重点事業は異なるという理由で行われないケースもあ

※６

一括交付金

省庁が細かく使い道を決める補助金（ひも付き補助金）を、地方が自由に使える交付金にしよう、政府が一括して地方自治体に渡すという財政上のしくみ。民主党政権の提唱で2011年 度 か ら ま ず は 都 道 府 県 を 対 象 に 始まった。
自治体の裁量が広がるという評価がある一方で、申請手続きの複雑さや使い勝手の悪さを指摘する声も多い。

る。次代を担う子どもたちの命を守るのは国の責務でもあると思うが、その責務を丸ごと地方に委ねているわけで、十分に対応できているのだろうか。
一括交付金に関してはもう一つこんな話を聞いている。以前は各県の道路担
当者に霞ヶ関に来てもらい、道路整備や改修などについて優先順位等をヒアリングしていた。何が必要で、何を急ぐべきかについて、地域のことは地域の人に聞くのが一番いいからだ。
今のように一括交付金として地域に配分されるしくみになったことで、かえって優先順位がつけにくくなったり、施策の重点化が難しくなったそうだ。
その理由の一点目は、交付金を配分した最初の年のシェアを変えづらいということ。二点目は事業の優先順位を決めるのに、政策的な視点よりも地域内の力
学や声の大きさが重視されやすいということ。以前は国が認めてくれないという言い訳ができたが、今度はその手が使えない。
身近なものは身近なところで決めるという理念は良いのだが、その理念を実現するための一括交付金という手段がマッチしていない。また地域の選択が全国で取り組むべき優先順位に合致しているかについても、反映や検証のしくみが確保されていない。国も地方も何かぎくしゃくしているように感じる。
（田村）
地方分権改革における財源の移譲ということで、自由度の高い一括交付金化が進んでいるわけだ。本来であれば、それぞれの首長が最重要課題だと思うところに重点的に予算を配分できるので、事業や施策の重点化がやりやすくなったはずだ。しかしそれがうまくできていない自治体が多い。
さきほどのお話の通り、一括交付金というのはまさに理念としては理想的なのだけれども、様々なしがらみもあって、結果的に地方がなかなか使い方を決められないというわけで、地方も決められない政治に陥っている。
地方分権の先には道州制があるようだが、今こそ国と地方の役割や関係について、そのあり方を議論し確認しておく必要があるのではないか。

あらためて確認すべき
国と地方の適正な役割分担（大石）
各州の独立意識が高いアメリカでも、インターステート・ハイウェイ（全国
高速道路網）計画は、国（連邦政府）の仕事だとして進めた。ハイウェイ計画
19

はナショナル・セキュリティ（国家安全）のためであり、それは国（連邦政府）の責務だということからだ。
アメリカは常に国のセキュリティ、安全保障のことを考えるし、それが様々な判断の一つの基準となっている。連邦政府や州政府が行う政策や事業は、国の安全保障にとってプラスかマイナスかということが常にジャッジメントされている。分かりやすいし明解だ。
一方、ＥＵでは1993年にマーストリヒト条約が生まれた。その時に、我々は通貨統合の条約だとかそういう感覚でいたし、そういう報道が多かった。しかし実は、基幹交通と情報通信とエネルギーの三つの分野については一国主義を捨てて、ＥＵの利害を最優先するのだということに合意したということがマー
ストリヒト条約の内容だった。
例えば、ドイツの利益から考えるとここに新幹線を造るのはいいのだけれども、しかし、それはヨーロッパ全体のネットワークから言うと歪んだ交通体系ができることになるから、その場所に造るのはやめてくれと。ＥＵ全体のためになる場所に新幹線を造ってくれと、高速道路も同じ。そういう考え方で道路が延び、そういうようなＥＵプロジェクトにつながっていっている。社会資本整備、特に交通社会資本整備の一部の主権を各国はＥＵに委ねた。エネルギーも同じ。ＥＵという共同体ではあるが、そこには戦略やビジョンがあり、それに基づいて社会資本整備が実行されている。
日本にはそれがない。国民の安全を守るというのは国家の最大の責任だが、政策や事業を選択・評価する基準になっていないし、そのシステムも無い。だから高速道路網計画も地方に任せれば良いという議論が起こってしまう。
今の日本は、国民の安全なり豊かさをどう実現していくかというところで揺らいでいるし、努力が足りないというふうに思う。
（田村）※７

国の出先機関中央省庁がその業務を迅速かつ適切に進めるために、地方に置く地方支分部局のこと。
現在、地方整備局（国土交通省）、法務局（法務省）、経済産業局（経済産業省）など８府
省15系統の出先機関がある。

※７

最近では国の出先機関の統廃合をめぐる議論がある。権限を地方に移すのだ
から出先機関も都道府県など地方に移す、と言うものだ。私は国の出先機関の何が問題なのかが良くわからない。現状と移した時の長所短所を十分に比較しながら議論しているのか、疑問に思っている。
平成の大合併が進行して、市町村の規模が大きくなり数が減った。神奈川県※８

政令指定都市が３つ

神奈川県には横浜市（370万人）、川崎市（144万人）、相模原市（72万人）の３つの政令指定都市がある。

※８のように政令指定都市が３つの県もある。基礎自治体である市町村に比べて県の役割は空洞化してきている。一方で市町村も規模が大きくなったことで、光の部分もあるが陰の部分も相当あるのではと思う。
そうした現実を再確認しながらあらためて、国、都道府県、市町村の適切な※９

広域連合方式※９

役割分担を考えることが必要ではないか。都道府県あるいはその広域連合方式

複数の都道府県や市町村（地方公共団体）
が、行政サービスの一部を共同で行うことをで、治山や治水、高速道路などの社会資本整備が遅滞なく行えるのか、これは目的に設置する組織。特別地方公共団体と位置づけられる。2010年に関西圏の７府県（徳日本全体にとって重要な問題だ。
島県を含む）が設立した関西広域連合は、広域防災や広域観光等の事業連携を進めるとともに、道州制を視野にいれた地方分権を推進する取り組みも共同で行っている。
（大石）

連邦制の国では、外交、国防、通貨制度、交通インフラ、税法などが国（連20邦政府）の役割とされている。
生活に近い分野・領域に関することは、近い場所にいる自治体が行った方がいい。地域の実情に即したきめ細かい地域経営ができる。しかし日本全体の安全や外交に関わることなど、どうしても地方自治体では無理な分野・領域というものがある。それはやはり国（中央政府）の仕事になる。
治山や治水、交通インフラなど、国土に働きかけ、将来に向けて新しい国土を形成していくような分野・領域は国の役割であり責務だ。そこには日本全体の戦略や未来ビジョンがなければならない。

専門家集団と広域性、持続性国だからできる取り組みもある（田村）
国土の保全や整備というのは専門性や技術が必要な分野だ。地方分権や道州制などと言うものの、実際には地方にはそうした専門性や技術を備えた人材は少ないのではないか。
住民の安全・安心を考えた時に、国の出先機関は全て不要だと言う意見はあまりに無謀だと思う。大事なのは組織ではなく、いかに国民・住民の命や生活を守るかということであり、そのためにどのような組織が担当するか、どうい
うしくみが必要かということにならなければいけない。
（大石）
余談だが専門家の意見や専門家そのものがこんなに尊敬されない国は、世界でもあまり無いのではないかと思うことがある。
※10

※11

公物管理だとか災害対応の分野というのは経験知が重要であり、それをどの

※10

公物管理

判断力や組織力、対応に関する知識や知恵を高めていく。そうしたことを行い

※11

経験知

※12

属人的

国や地方公共団体が管理する
「道路」
「河川」
くらいの範囲で集積していくのが正しいのか、有効なのかということが問題と 「空港」「港湾」「都市公園」「下水道」「学校」などの社会資本や公共施設を「公物」と呼ぶなる。災害対応を例にとれば、毎年発生する自然災害の発生経緯や被害状況、 （私人が所有するという意味の「私物」の対義語）。それらを管理・運営することを公物対応策などを収集・分析・蓄積する。そうした蓄積の中から、防災機器や技術、 管理という。

知識や知恵を持つのが専門家ということだ。
自然災害は地形や自然条件に左右されるため、地域やブロックによって発生経験を通じて得た知識や知恵のこと。現場で培われた主観的な勘や感覚、ノウハウなども含まれる。暗黙知とも言う。

しやすい災害というのはある程度決まってくるが、逆にあまり発生しない災害については経験知がなかなか蓄積されないことになる。大規模な地震災害など
は、日本全体で見れば毎年のように発生していても、県単位で見ると、長期間発生していない県も多い。また災害のサイクルは一定ではないため、過去の災※12害の経験者の知恵に頼るといった属人的な対応を行うべきでもない。
どこかの組織が、できるだけ広い範囲の災害情報を、長期にわたって継続的かつ組織的に収集・蓄積・分析を行い、災害時に活用できる情報の共有化や機器開発、人材育成などの環境を整えていくことが必要となる。

知識やノウハウ、成果などが、組織ではな
く個人に依拠していること。個人の状況によって成果にばらつきが生まれるほか、その個人がいなくなったときに、知識やノウハウなどが組織に引き継がれない。

現在は国の研究機関等が出先機関を通じて全国の災害情報を広域に収集して、地方ブロックや都道府県にフィードバックする構造となっている。災害対策の専門家も育成し、国民を守るという責務をこうしたしくみや取り組みで果21

たしているわけだ。ではこうしたことを果たして都道府県や地方ブロックごとにできるだろうか。

「国土」という言葉を活用して国の役割や責務を発信すべき（田村）
地方分権や道州制が進展したとしても国の役割や責務にはかわらず大きなものがある。ただ政治家や地方の首長さんの動向に比べて、各省庁の取り組みはあまりに報道量が少ないように思う。東日本大震災でも国の果たした役割が、国民に見えていない。
また公共事業や公共投資という言葉のマイナスイメージが強くなり、公共事業というだけで国民やマスコミから反発されるという事態も生じている。社会資本整備に関わる機関にとってあまり好ましい状況とはいえない。
「国土事業」や「国土投資」のように、もっと国土という言葉を活用してはどうだろうか。日本にとって根幹に関わる事業だということが分かりやすいし、国の責務あるいは戦略としてしっかりやるのだということも国民に伝わるように思う。国の存在感も示せるのではないか。
（大石）
確かに東日本大震災でも、自衛隊とアメリカ軍が行った「トモダチ作戦」は一般紙にも取り上げられ一般の人にも知られるようになった。しかし、東北地方整備局と地元の建設業界が行った「くしの歯作戦」はほとんど一般紙には取り上げられず、一般の人にも知られていない。
「くしの歯作戦」によって道路が啓開され、その後「トモダチ作戦」が行われたという事実を客観的に多くの国民に知ってほしい。
社会資本整備にはフロー効果とストック効果の両面があるために、地域経済や生活などに大きな影響力を長期にわたって発揮できる。最近は短期的な経済投資効果であるフロー効果ばかりが強調され、社会の基盤として長期的に様々な効果を発揮するストック効果については、あまり報じられないし注目されないのは残念に思っている。
私も「国土基盤整備費」という言葉を考えたことがある。整備費はフローだが、国土基盤でストック効果を表している。この言葉に言い換えておけば今の状況は少し変わっていたかもしれない。
国土という概念や感覚は非常に大事だと思う。国土を慈しみ、絶えず働きか
けなければ私たちは幸せになれない。ところが日本の国土というのは、流域が狭く氾濫が起こりやすい河川、軟弱地盤、狭い可住地面積など、世界のどこの国土に比べてもひどいものがある。
しかし我々は、働きかけて、工場を建て、水の流れを良くし、都市や農地を造り、この国土に支えられて生活を営んできた。そうした当たり前のことを伝え、関心をもってもらうのに、国土というのは非常に良い言葉だと思う。それゆえ「国土学」を提唱している。
22

日本とヨーロッパ主要国の可住地比較
国

名

国土面積（万km2） 可住地面積（万km2）

可住地割合（％）

日

本

37.86

10.35

27.3

イギリス

24.38

20.63

84.6

フランス

54.79

39.72

72.5

ド イ ツ

35.67

23.79

66.7
【資料】大石氏より

（田村）
※13

私はＢ級ご当地グルメによるまちおこしに関わっているが、地方にはまだまだ美味しいものがあり、地元の皆さんに親しまれている。しかし知られていな
い。いくら美味しくても、知られていなければ無いのと一緒だ。存在しないの
と同じだ。

※13

Ｂ級ご当地グルメ

いわゆるご馳走や贅沢な食べ物ではなく、安価で日常的に食される庶民的なご当地飲食物のこと。新潟ではイタリアン、新潟タレかつ丼、三条カレーラーメン、糸魚川ブラック
焼きそば等がある。

一方で「構造改革」や「コンクリートから人へ」といったような言葉は、言葉の強さから印象に残り、マスコミが使いやすいので取り上げることが多くなる。結果的にそれが正しいこと、社会の方向になってしまう。大変残念なことだ。
言葉をもてあそぶよりも仕事を愚直にやることが大事なのだが、これからの国土行政を進めていく上で、国土や社会資本整備について国民や住民に知ってもらうことは重要なことだろう。もう少し一般の方に分かるようなフレーズや説明のしかた、プレゼンテーションの方法を見直すことも考えるべきだ。
「国土」という言葉を活用するのはその第一歩にならないだろうか。

今日本が取り組むべきはめざすべき未来像の議論（大石）現在日本の75歳以上の高齢者比率は20％。これが2055年には27％になる、65歳以上とあわせると高齢者が４割を超える社会になる。つまりほんの40年ほどで、現在の社会のしくみやシステムは全部機能しなくなる、そんな社会がやってくる。
それに備えて、75歳以上の元気な方が75歳以上を支える、そういう構造にしなければ日本はもたないということがはっきりしている。これこそまさに国家のビジョンや戦略に関わる重要なテーマだ。にもかかわらず、そうしたことに関するきちんとした議論は行われていない。
国も地方もまだ、道州制にすれば何とかなる、地方分権を進めれば何とかな
る、そういう議論を続けている。誰が住むのか、どのように住むのかを考えることなく、家の大きさばかりをいつまで議論しているのか。残された時間はそう多くない。もはやそういう場合ではないということを申し上げたい。

23

日本の人口構造の予測
2005年
（実績）

（歳）
100

総人口

90

2030年
（推計）

1億2,777万人

20%

70

総人口

90

1,160万人
（9％）

80

100

2,266万人
80 （20％）70

1,407万人
（11％）

60

60

50

50

2055年
（推計）

1億1,522万人

20%

100
90

70

1,401万人
（12％）

30

30

20

20

20

0

50

100

150

6,740万人
（59％）

10
200

250

0

27%

75歳以上

1,260万人（14％）65〜74歳

50

30

0

8,993万人60

40

1,752万人（14％）

2,387万人（27％）

80

8,409万人
40
（66％）

10

総人口

10

1,115万人
（10％）
0

50

100

4,595万人
（51％）

40

150

200

250

0

15〜64歳

0〜14歳

752万人
（8％）
0

50

100

150

200
（万人）

【資料】大石氏より（田村）
今まさに中身の議論が重要だ。
大学改革でも入学時期の変更やＵＣＬＡのような大くくりの大学にしよう、といった形に関する議論が多い。しかし本来的に行うべきは、どういう教育を提唱し、どのような人材を育成するのか、という中身の議論であるべきだろう。
地方分権や道州制というのは日本の国の形をめぐる議論だが、今の議論には日本がどのような国をめざすのか、地方と国がどのような関係と役割分担で日本を経営していくのか、といった中身の議論が欠けているように思う。
国も地方もそれぞれがどのような未来像をめざすのか、今こそ中身の議論を始めるべきではないか。

24

広域的な視点からの国土づくりをどう進めるか。
～地方分権とこれからの国土づくり～
行政改革から本格化した地方分権への動き

点として、国と地方の役割や行政

その後の地方分権への流れをつく制度の見直しを示唆した。

る き っ か け の 一 つ と な っ た。

1981（昭和56）年に発足し土光臨調の解散後、行政改革のた「第二次臨時行政調査会（土光

進捗確認と推進のために「臨時行

その後、細川内閣での地方分権

臨調）」は、その基本答申（第３政改革推進審議会（行革審）」がの推進に関する決議を経て、1995

次答申）において「住民に身近な設けられ、日本の行財政改革を主

（平成７）
年には
「地方分権推進法」

行政は可能な限り身近な地方公共導した。３次にわたる行革審はが成立。日本は地方分権の推進に団体において処理するとともに、様々な改革を提言したが、土光臨向けて大きく舵を切った。

併せて国全体としての行政の総合調の答申を引き継ぐ形で国と地方

地方分権推進法では、目的を「地性を確保する」と、行政改革の観の関係性についても提言を行い、方分権を総合的かつ計画的に推進

表１

（表１）

地方分権をめぐる動向

年

動

向

内閣

1989（H元） ・第二次行革審

答申

海部1992（H4）

・第三次行革審答申

宮沢1993（H5）

・地方分権の推進に関する（国会）決議

細川

1995（H7）

・「地方分権推進法」成立
・地方分権推進委員会 発足

村山1998（H10） ・地方分権推進計画
1999（H11）

閣議決定

橋本

・第二次地方分権推進計画 閣議決定
・
「地方分権一括法」成立（2000年施行）

2001（H13） ・地方分権改革推進会議

小渕

発足

小泉

2004（H16） ・「合併関連３法」成立

小泉2006（H18） ・「地方分権改革推進法」成立

安倍2007（H19）

・地方分権改革推進委員会 発足
・地方分権改革推進本部 発足

安倍2009（H21）

・地域主権戦略会議 発足
・地方分権改革推進計画 閣議決定

鳩山・地域主権戦略大綱 閣議決定
2010（H22） ・アクション・プラン～出先機関の原則廃止に向けて～※関西広域連合（７府県が参加） 設立

閣議決定

菅

・
「国と地方の協議の場に関する法律」 成立
2011（H23） ・「地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律」（第１次・第２次一括法） 成立

菅・国の特定地方行政機関の事務等の移譲に関する法律案 閣議決定
2012（H24） ・「国の出先機関の事務・権限のブロック単位での移譲について」 閣議決定
・地域主権推進大綱 閣議決定

野田【資料】内閣府資料より作成25

すること」として、「地方分権のに５次にわたる勧告を実施。勧告

できることは民間に、地方にでき推進は、国および地方公共団体がを受けて、地方公共団体の事務にることは地方に」という方針の下、分担すべき役割を明確にし、地方関する記述のある法律のうち、改地方分権にも積極的に取り組んだ

公共団体の自主性・自立性を高め、正が必要な475本の法律の改正が、特徴的なのは国の事業や権限

個性豊かで活力に満ちた地域社会

部分が、「地方分権の推進を図るの移譲とともに、財政再建の観点を実現することを基本として行ための関係法律の整備等に関するから国と地方の財政システムの見う」という基本理念を掲げている。

法律」という１本の法律としてま直しを図ったことだ。
「国庫補助

そして国と地方公共団体の役割分

とめられ（「地域分権一括法」と負担金の廃止・縮減」「税財源の担について以下のような基本方針呼ばれる）、1999（平成11）年

移譲」「地方交付税の一体的な見を示している。

に成立した。

直し」のいわゆる「三位一体の改（国の役割）

この法律によって機関委任事務革」である。

１．国際社会における国家とが廃止され、地方公共団体の事務

これまでの地方分権をめぐる動しての存立にかかわる事が再構成された。また農地転用のきや議論は、主に行政改革の観点

務権限等が国から都道府県へ移譲、からのものが中心だった。地方か同様に都市計画決定権限が都道府らは権限委譲に伴う財源移譲への県から市町村に移譲されるなど、期待や要望は大きいものの、国か権限の再編成が行われた。

ら財源移譲に言及することはほと

２．全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動、地方自治に関する
基本的な準則に関する事

中でも機関委任事務の廃止は、んどなかった。しかしこの三位一３．全国的な規模、全国的な国と地方の関係が大きく変化した体の改革によって、国から地方に視点に立って行わなけれことを示す象徴だった。機関委任

権限だけでなく財源も移譲するとばならない施策・事業の事務は、国が所管する行政事務をいう方針が示され、実行されたこ

実施

都道府県知事や市町村長に委任とで地方分権改革は新たな段階にし、「国の機関」として処理する

入った。

務

４．その他国が本来果たすべき役割を重点的に担う（地方公共団体の役割）
住民に身近な行政は、住民にことを求めるもので、パスポート

問題や課題は残っているものの発行や飲食店の営業許可などおの、３兆円規模の財源が国から地

よそ560件以上存在した。

方へ移譲されたことで、地方公共身近な地方公共団体において法令に基づいて国から地方公共団体からは「地方分権を進める上処理するとの観点から、地域団体の首長に委任するという性格

で大きな前進」という評価を得た。

における行政の自主的かつ総上、地方議会の関与は認められず、

一方で、全体として国の負担（歳合的な実施の役割を広く担う

また国が首長に対して監督指揮権出額）を軽減することが目的で、ここでは外交や防衛など国家のを持つなど、首長（＝自治体）を

国の財政再建の論理のみが先行存立に関わる事務のほか、全国的国の下部機関と位置づけるものとし、地方分権の推進の意味や意思に統一すべき事項や、全国的な規みなされてきた。この機関委任事が感じられないとの批判もあっ

模、全国的な視点が必要な施策や務が廃止されたことで、国と地方た。

事業は国の役割と明記されてい公共団体は対等の関係と位置づける。

られたとされる。

またこうした改革によって、国が主導する地方での施策や事業展開が減少、あるいは影響力が低下

地方分権と三位一体改革することになり、その後の出先機

地方分権推進法の成立に伴って2001（平成13）年に誕生しものと考えられる。

設置された、地方分権推進委員会

た小泉内閣は、小さな政府を目指は精力的に活動し、３年ほどの間して構造改革を進める。
「民間に「地域分権一括法」で機関委任事務が廃止

26

関の廃止議論にも影響を及ぼした

委員会の基調となる考え方を以下「地方政府」を勧告した
地方分権改革推進委員会のように示している。

2006（平成18）年に「地方構築し、元気があり多様な個性と創造力を発揮できる地域
社会の形成を目指す。

（理念と課題）分権改革推進法」が成立する。こ・地方分権改革の進展の度合い

・主権者、納税者、消費者でもの法律は、地方分権改革を推進すは道半ばであり、未完の改革

ある住民の視点に立って地方にとどまっている。

分権改革を推進することが重るための体制整備や施策を促すこ

・地域の豊かな個性と資源、そとを目的とするもので、「地方分のネットワークによって我が権推進計画」の作成や「地方分権改革推進委員会」の設置などが盛り込まれている。
この法律に基づいて設置された
地方分権改革推進委員会は、第１

国が支えられる新たな時代を（主な取り組み）切り開くためには、地方分権

・中央政府と対等・協力の関係

改革が不可欠であり、将来のに立つ「地方政府」の確立の道州制のあり方にも結び付く

ため、住民に身近な行政の地

重要な課題である。

方移譲、関連する国の法令の次勧告（2008年）で、「地方が・今次の改革では、地方自治体

主役の国づくり」
をめざすとして、の自由度を拡大する仕組みを

表２
名

称

要である。

見直し、地方自治体の組織形
態の自由化を進める。

主な審議会・委員会等の意見や答申
答

申

等

年

臨時行政改革推進 第二次行革審 答申 ・国と地方の関係等に関する答申

審議会（行革審） 第三次行革審 答申 ・国際化対応と国民生活重視の行政改革に関する第３次答申

1992（H4）

第二十四次地方 ・地方分権の推進に関する答申
制度調査会 答申 ・市町村の自主的な合併の推進に関する答申

1994（H6）

第二十五次地方・市町村の合併に関する答申
制度調査会 答申

1997（H9）

第二十六次地方・地方分権時代の住民自治制度のあり方に関する答申
制度調査会 答申

2000（H12）

第二十七次地方
・今後の地方自治制度のあり方に関する答申
制度調査会 答申

2003（H15）

地方制度
調査会

第二十八次地方
制度調査会 答申

地方分権
推進委員会

・地方の自主性・自律性の拡大及び地方議会のあり方に関する答申

2005（H17）・道州制のあり方に関する答申

2006（H18）

第１次勧告

・国と地方の新しい関係、新たな地方自治制度の枠組み

第２次勧告

・国と地方公共団体の新しい役割分担、新たなルールの創設

第３次勧告

・分権型社会の創造（地方事務官制度の見直し

第４次勧告

・分権型社会の創造（機関委任事務制度の廃止に伴う事務の取扱い）

1997（H9）

第５次勧告

・分権型社会の創造（公共事業のあり方の見直し

1998（H10）

最終報告

・分権型社会の創造：その道筋2001（H13）

意見・事務・事業の在り方―自主・自立の地域社会をめざして―

2002（H14）

・三位一体の改革についての意見

2003（H15）

・地方分権改革の一層の推進による自主・自立の地域社会をめざして2004（H16）

・生活者の視点に立つ「地方政府」の確立

2008（H20）

・「地方政府」の確立に向けた地方の役割と自主性の拡大

2008（H20）

・自治立法権の拡大による「地方政府」の実現へ

2009（H21）・自治財政権の強化による「地方政府」の実現へ

2009（H21）

地方分権改革 意見
推進会議
意見
第１次勧告
地方分権改革 第２次勧告推進委員会 第３次勧告
第４次勧告


1989（H元）等

1996（H8）等等）

1997（H9）
1997（H9）等）【資料】内閣府資料より作成

27

・自治立法権、自治行政権、自治財政権を有する「完全自治「地方分権」から「地域主権」へ縮小が懸念される国の位置づけげている。ここでは国と地方にはそれぞれ分担すべき役割があると2009（平成21）年に民主党

しており、どちらが主役というこ・基礎自治体に事務事業を優先への政権交代があり、地方分権ととはない。むしろ地方の自主性や的に配分し、地域における総いう言葉は原則として「地域主権」

自立性を高めるべきと激励してい合的な行政が実施できるように置き換えられた。地方分権改革

るかのようである。

にする。

推進委員会の後継組織として「地しかし三位一体改革から始まっ（下線は編集部）

域主権戦略会議」が発足（2009

た国の役割や直轄事業の縮小傾向

この勧告で注目されるのは、地年）。国の出先機関改革など、地は、地方分権改革推進委員会にお方自治体を「地方政府」と位置づ

方分権改革推進会議の勧告を踏まいて出先機関の見直しが加わり、けていることだ。

えた施策の実施や、地域主権を推ついには地域主権という言葉につ進するための施策に関する議論をながってしまった。地方（地方政行っている。

府）が主役ならば、国（中央政府）体」を目指す。

等

勧告では地方政府について、中央政府（国）と対等・協力の関係を持ち、自治立法権、自治行政権、2011（平成23）年に発生しは脇役ということなのだろうか。

自治財政権を有する完全自治体とた東日本大震災の影響もあって、これからの二国の役割はどのようしている。こうした考え方がその地方分権（地域主権）改革に関すにあるべきなのか、今一度考えて後の「地域主権論」につながってる動きはややスローダウンしたよ

みる必要は無いだろうか。

いったものと考えられる。
（表２）

うに思われる。また2012（平成

なおこの勧告では行政の重複

24）年の政権交代に伴い、今後（二重行政）を避け、簡素化を図の行方がやや不透明な部分もある

脆弱でコストのかかる国土
地方は国土づくりを担えるかるための検討課題として「国の出が、大きな流れは変わらず進むこ

細長い国土を2,000ｍ級の山先機関の抜本的改革」をあげ、第とが予想される。

脈が縦貫し、河川は急勾配で短く

２次勧告（2008年）では８府省

地方分権推進法を振り返ってみ

流域面積も小さい。国土面積の15系統の出先機関について、指ると、地方分権の基本理念として

70％は山岳地帯で、地震や豪雪、標を提示し委員会の試案としての「国及び地方公共団体が分担すべ

風水害など自然災害が多発する。

「仕分け」を行った。
（表３）

き役割を明確にし、地方公共団体

日本とはそうした脆弱な国土であの自主性・自立性を高め、個性豊

る。
（表４）

かで活力に満ちた地域社会を実現

この国土に働きかけて安全で豊することを基本として行う」を掲

かな暮らしや社会を実現していく

表３
地方支分部局

定員（H20年末）

府省庁

内閣府

沖縄総合事務局

996人

経済産業省

経済産業局※

1,886人

総務省

総合通信局

1,436人

国土交通省

地方整備局

21,567人

法務省

法務局

10,823人

北海道開発局

5,648人

厚生労働省

地方厚生局

1,520人

地方運輸局

4,418人22,245人

地方航空局

4,538人

府省庁

都道府県労働局
中労委地方事務局
農林水産省

30人

地方農政局

15,347人

森林管理局

4,796人

漁業調整事務局

28

主な国の出先機関

179人

環境省

地方支分部局

地方環境事務所

合計（８府省、15系統）


定員（H20年末）407人
95,836人※電力・ガス事業北陸支局を含む【資料】内閣府資料より作成

表４

脆弱国土・日本①国土形状

南北2,000km、東西2,000kmに及ぶ細長い国土（幅は最大で250km程度）②四島

海峡により陸地が分断。多数の島嶼部で構成③脊粱山脈

細長い国土を2,000ｍ級の山脈が縦貫し、日本海側と太平洋側に二分
河川は急勾配で短く、流域面積も小さい（国土は109の一級水系と2,722の二級水系が作る分水嶺で細かく分割）④地質

国土面積の70％を占める山岳地帯は、崩落しやすい風化岩や複雑な岩種で構成⑤平野

河口部か山間盆地にしか平野が無く、狭い平野が分散している上に、国土面積に対する比率が小さい（低地：13％、台地：12％）
全ての大都市は河川の氾濫区域に存在⑥軟弱地盤

大都市の地域のほとんどが軟弱地盤の上にある⑦地震・津波

国土面積が世界の地表面積の0.25％しかないのに、マグニチュード４以上の地震の約10％が日本で発生（マグニチュード６以上では全世界の20％）⑧豪雨

多雨：地球総平均（800㍉）の２倍以上の年間降雨（1,400～1,600㍉）があるが、梅雨末期と台風期に集中（⇒脆弱な水資源、大きな災害リスク）⑨強風

台風の通り道に沿うかたちで列島が展開⑩豪雪

国土面積の60％が積雪寒冷地域（年間累計降雪深４ｍ超の豪雪地帯に大都市が存在）【資料】大石氏よりには、他の国々よりもどうしてもコストがかかってしまう。例えば
脊梁山脈を越える高速道路は標高

600

いし、安全のためにはトンネルや400

用地取得や工事の費用は海外主要国と比べて２～３倍にも達するとを高めていく方向性や方法論を模索するものである。その底流にあるのは、日本という国のあり方や

長岡
50

図２

（億円/km）
60

けるためのコストを地方が負担できるのかという疑問である。都道

150

200

250 距離（km）【資料】大石氏より各国の用地費と工事費の比較（１kmあたり）

53.6

工事費
用地費

40

20

一点目は、脆弱な国土に働きか

100

50

いかけだろう。

つの大きな疑問がわいてくる。

ドイツ

練馬



30

時代の国土づくりを見通す時、二

湯沢
ハンブルク

ベルリン

0
0

国際社会における国家戦略への問
国土学の視点を借りて地方分権

ドイツ
【A24】

前橋

200

大石氏の提唱する「国土学」はえつつ、国民の幸福や国際競争力

日本【関越自動車道】

日本

いう試算もある。
（図１、図２）こうした日本の国土の特色を踏ま

日独の高速道路縦断比較

関越トンネル（延長約11km）

800の高い場所を通らなくてはいけな
橋梁等の構造物が不可欠となる。

図１

標高（ｍ）
1,000

42.3
22.6

19.7

10

18.8

14.2

11.3

0

19.8
15.0

2.9

日本

米国

0.8

フランス

1.0

ドイツ

出典：日本、米国：（社）国際建設技術協会 調査資料より
仏国、独国：（財）国土技術研究センター 調査資料よりGDP：「世界経済の潮流 2005年秋：（資料２）項目別経済統計」
（内閣府）
より



【資料】大石氏より29

府県にしろ道州にしろ、このまま地方に住む住民の安全や豊かさの③全国的な規模、全国的な視点に分権が進行していけばその事務量拡充となる。連邦制の諸国の動向

立って行わなければならない施は膨大なものになる。その中で国をみても、国全体よりもその地方策・事業の実施

土に働きかけるためのコストを適が優先され、中央政府と対立して減災社会の推進、統一された規正に評価し、予算配分できるのだ

いる事例は多い。分権や道州制が格やルール、全国ネットワークやろうか。また現状への投資は行い進展した時に国全体のことが本当

行政の境を越える事業など、国土やすいが未来への投資は難しい、に優先されるだろうか。

づくりはまさにこの３つの項目のそうした投資が可能なのだろうか。
二点目は日本という国全体のあり方を考え、日本全体のリダンダ

地域分権推進法では、国の役割

どれにも関わる取り組みといえを以下のように示している。

る。逆に言えば、地方がこうした①国際社会における国家としてのことを本当に実行できるのか、が存立にかかわる事務

これから問われている。

ンシー（代替性）や国際競争戦略②全国的に統一して定めることがあらためて国の役割とは何か、の視点から、国土づくりができる

望ましい国民の諸活動、地方自国と地方の役割分担について議論だろうかという疑問である。

治に関する基本的な準則に関すすべきではないだろうか。

地方政府の役割は、まずはその

30

る事務

編 集 後 記

今回の号は、平成24年11月26日、新潟市内で行われた、「これからの国土づくりと行政のあり方」をテーマとして、大石久和氏（京都大学大学院特命教授）と田村秀氏（新潟大学法学部副学部長：当時）の対談を元に編集したものです。
公共事業は悪、地域主権が実現すれば世の中は良くなるといった、いわば誤解や間違ったイメージに踊らされて、本質を見失うとわが国にとって未来へ悪影響を及ぼしてしまいかねないという警鐘を、対談を通して専門家のお二人からご意見を頂戴しました。
国の財政赤字を次代に回してはいけないという論調が一般的であるが、構造物が建設後40～50経ち老朽化することで危険が増している問題に代表されるように、今、しないといけないことを財源の問題にすりかえてしないことの方が将来にとって大問題である。使えない社会基盤や老朽化した構造物が残される方が将来世代に対しては無責任極まりないのではないか。
景気対策での公共事業は無駄や効果が期待できないと批判されるが、景気対策の為に公共事業をするのではなく、結果として景気対策にもなるというだけのことな
のに、景気対策のためだけに無駄な公共事業をしているというような誤った情報で国民を欺くのは間違っており、不幸に導いているだけのような気がする。
また、わが国は資源をほとんど持たない国で、過去から培ってきた品質の高い技
術立国でもある。特に土木技術は世界と比類ない品質であり、世界各国から一目置かれている。この伝承や世界へ貢献は重要である。東日本大震災のような大災害が発生した時に、わが国は世界からも驚かれたように、被災地が前向きに歩み始められるのも復旧技術によって確実に元に戻ることが確信できるからに違いない。この技術を途絶えさせてはいけない。
「ゆとり教育」は失敗、「余裕」「冗長性」「代替性」「豊かさ」「余力」など、わが国はいつからこの「ゆとり」を無駄なものと決め付けて削除してきたのだろうか。
今回の対談でも発言のあった防災の視点からのリダンダンシーは選択肢を増やし、同時に地域にゆとりをもたらす。それは中越地震が発生した時、関越自動車道や基幹道路の国道17号が不通になった時に磐越道や北陸道という別のルートで物資などを運んだことでその必要性・重要性は証明されている。
人はサービスレベルが上がってくるとそれが普通だと思ってしまい、より高いサー
ビスを望んでしまう。サービスの基礎となっているものを忘れてしまい、感謝する
ことも忘れて、ついつい要求がエスカレートしてしまうが、最低限の安全、セイフティ
ネットは着実に確実に継続・持続していく必要があり、その基礎・基盤となるもの
はきちんと維持していかなければならない。耳あたりの良い言葉や勢いだけの無責
任な暴言、一部のマスメディアが視聴率や購買数を意識して発信する偏った情報に左右されず、真に必要なものを見極め、理解することが、今後のわが国の将来には大切なのではないだろうか。
（北陸の視座・編集事務局）

31

北陸の視座vol.27●発行日

平成25年４月30日●発

一般社団法人行

北陸地域づくり協会〒950 － 0197 新潟県新潟市江南区亀田工業団地二丁目３番４号
TEL 025-381-1160
FAX 025-383-1205
http://www.hokurikutei.or.jp/

VOL.
27

北陸の
視 座