行政課題研究会報告

分権時代における条例制定のポイント〜子育て支援に向けた条例の検討に当たって〜
関東学院大学法学部教授

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出石

稔

できたら、当該立法事実に対応する手段を検討する課題の発見と組織的共有ことになる。そこで考慮すべきことは、その立法事住民生活に支障を来たしている課題が生起してい実が自治体として対処すべき事項であるかどうかでるにもかかわらず、それに気づかなければ、課題解ある。その課題は国等で対応すべき事項である場合決に踏み出すことはできない。まして条例策定はおもあるし、住民自ら解決すべき課題である場合もあぼつかない。優先順位、政治的配慮をはじめとして、る。必要なことは、地方自治の本旨に基づき住民に様々な要素が絡み合うものの、課題として顕在化し身近な自治体として積極的に立法事実に立ち向かうていることそのものに着目し、その気付きを出発点前提に立ちつつ、本来の自治体の役割分担として適に、課題を行政組織内で共有化した上で、取り組ん切な判断をすることである。

でいくことが不可欠である。

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自治体が対処すべき課題と認識できたら、どう対処するかを検討することになる。その際、いきなり立法事実の精査条例に走るのではなく、法執行の改善による対応の課題の解決に向け、条例制定を要することが見込可能性を模索することが先決である。その際、自治まれる場合、その立法事実を精査することが肝要で体には法令の自主解釈権があることを忘れてはならある。立法事実とは、「立法の基礎となりそれを支えない２。
以上のような検討を行った結果、既存の法令等の１

執行による解決が困難、あるいは十分ではなく、特である。これを明確に立てられるかどうかが条例策に地域の実情から独自の解決策を講ずるべきと考え定に向けた要となる。

られるときは、条例制定を模索することになる。な

社会的、経済的、政治的、科学的な事実のこと」

立法事実を明確化するためには、まず、何が問題

お、この検討の際に既存法令を疑ってみることが肝となっているか、対応しようとする問題点を明確に要である。法令を無批判に運用するだけでは必ずし把握し、課題を設定した上で、その課題がなぜ発生も地域の課題を解決できないということは明らかでするか、その原因を究明し、明確化するというステッあり、むしろ地域独自の対応は、法令を批判するこプを踏むことである。とから始まるといっても過言ではないだろう。

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条例化の必要性の検討

立法事実を構成した上で、条例化の必要性を探ることが求められる。
まず、立法事実に関連する法令や条例を洗い出し、既存法環境を確認することである。関連法令を抽出

行政課題研究会報告る一般的事実、すなわち法律や条例を制定する際の条例の内容の検討（１） 条例類型の選択
具体的な条例の内容の検討に入るに当たって、定めようとする条例の類型を考慮することが政策法務の視点から重要となる。条例には、次の３つの類型

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条例に盛り込む行政手法が固まったら、最終的にが考えられる。
第１に、法令が規律していない分野へ条例を制定するものである。第２に、法令が規律している分野であるが、法令の基準が定められていなかったり、条例案の作成は、基本設計と詳細設計の２段階に区分できる。

法令の基準が地域の特性に必ずしも応じていなかっまず、基本設計として、条例に盛り込む項目をたりする場合などに、自治体の意思として条例を定具体的に挙げていく。核となる「行政手法」のほめて法執行をするものである。第３に、法令が規律か、立法事実への対処方針を掲げる「目的、基本理している分野で、なおかつ執行法務では対応できな念、責務」などが条例の主な構成要素となる。さらい地域特有の課題がある場合、法令が対象としていに、必要に応じて、審議会の設置、運用状況の公表、る同一事項について、自主条例を制定するものであ見直し、経過措置などが加えられる。

る。第２と第３を併せ持つ複合的・総合的条例を定基本設計がまとまると、詳細設計段階として条例める例もある。

案文を作成する。この段階では法規担当が関与し、（２） 行政手法の選択精緻な法制執務のルールにのっとり精査することと立法事実に対応する条例として最もふさわしい条なる。一般的・抽象的な条例を、立法事実を踏まえ例類型を選択したら、課題を解決する具体策の立案正しく解釈できるよう条文を調整し、適切な法秩序となる。条例に盛り込む内容（行政手法）を詳細にを維持するためにも法制執務の機能を適確に果たす検討する。行政手法とは、「公共的に解決することことは、政策法務を構成する必要な要素といえる。

が求められる課題(行政課題)を処理するための、現（２） 条例案の評価

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実的で実用性のある手だて」 である。

政策法務を駆使して設計した条例案は、改めてそ行政課題研究会報告活用できると思われる行政手法のメリットとデメの運用を想定して事前評価を行い、全体的に齟齬はリットを比較検討し、最も有効な行政手法を１つまないか、立法事実への対応策として機能を発揮するたは複数選択する。なお、行政手法を検討する上でかどうかを点検に付することが必要である。

有用な手段として、ベンチマーク手法４が挙げられ条例案の事前評価の指標としては、①必要性、②有る。先進都市の条例や類似の法律などを検証し、条効性、③効率性、④公平性、⑤協働性、⑥適法性が例制定に生かすのである。ただし、先進条例が必ず挙げられる。事前評価により問題点、疑問点等が確しも最善であるとは限らない。条例は地域により立認できた場合は、必要な過程にフィードバックし、法事実が異なることから、そのままコピーすると効よりよい条例へブラッシュアップすることができる。

果を十分に発揮しない場合もあることを心得ておかなければならない。

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子育て支援条例検討への留意点

条例で活用できる行政手法としては、権力的な手子育て支援に関する条例の制定に向けても、基本法（規制的手法・実効性確保手法）、非権力的な手的に上記条例制定のポイントに即して進めることが法（誘導的手法・合意形成手法・民間活力活用手法

望ましいと思われるが、留意点を以下に挙げてみたなど）のほか、紛争解決手法などが挙げられ、各手い。

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法にはさらに様々な手段がある 。

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条例案の作成と事前評価（１） 条例案の作成

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条例案にまとめる段階に入る。

まず、子育てを含む福祉分野は、法令に基づき自治体が運用してきたこともあり、条例は不要、さらには、条例は制定できないという認識が自治体職員に強く植え付けられていると思われるが、条例は自行政課題研究会報告
治体のすべての事務について制定可能であることを位置づけられよう。当然、その実効性も高まる。子認識することが肝要である。確かに福祉は全国一律育て支援に向けた理念や基本原則、各アクターの責に公正に施されるものであるが、まったく同一でな務を設けて、市民や事業者も含む自治体全体で取りければならないということはない。あるいは他自治組むことを明らかにすることも、条例制定後の行政体と同様に対応する場合でも、重点的・計画的な実の対応を間違いなく後押しするものといえよう。

施や手厚い手続の確保など、この分野においても自治体の工夫により、様々な取組が可能である。

民間事業者に対して、従業員に対する子育て支援計画の策定や実施状況の報告を求めるなどの実効的

従来は、こうした取組は要綱を制定するなど、イな制度を創設することも条例であれば可能である。

ンフォーマルな制度によることが一般的であったが、国の地域主権改革により、義務付け・枠付けの見分権時代の今日、自治体のルールである条例をもっ直しと法令の基準等の条例による上書きが、不十分て制度を構築することの意義は大きい。

ながら進みつつある。こうした動きも法令の執行が例えば、自治体が子育て支援に向けた計画を策定中心だった福祉分野を含め、地域の対応の必要性がする場合も、これを条例に根拠を置き取り組むこと求められた結果であり、市町村を含む自治体の条例は、議会がコミットする、より民主的なものとして制定に向けた取組が期待される。

脚注
１

兼子仁＝北村喜宣＝出石稔編『政策法務事典』（ぎょうせい、2008年）58頁［山口］。

２地方自治法１条の２・２条11項・同条12項・同条13項は、明確に自治体の法解釈権を導出している。

３

鈴木庸夫監修・山本博史著『行政手法ガイドブック―政策法務のツールを学ぼう―』（第一法規、2008年）
１〜３頁参照。

４

田中孝男『条例づくりへの挑戦―ベンチマーク手法を活用して』（信山社、2002年）参照。

５

行政手法の区分、行政手法ごとの意義や効果等の詳細については、前掲注３書参照。

参考文献◎

出石稔監修・杉山富昭著『自治体職員のための政策法務入門３

福祉課の巻「保育所民営化が住民の大反対にあったとき」』

講

行政課題研究会報告（第一法規、2008年）

師

出石稔（いずいし みのる）

関東学院大学法学部教授
専
門：地方自治論・政策法務論
主な著書：『自治体職員のための政策法務入門1 〜 5巻』（監著 第一法規・ 2008 〜 2009年）、『自治体法務検定公式テキスト 政策法務編』（共著 第一法規・2010年）、『自治体政策法務−地域特性に適合した法環境の創造』（共編著 有斐閣・2011年） など多数

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