特 集

自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

特 集

減災 の取組で目指す安心・安全のまち
川口市市民生活部川口駅前行政センター

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淑子

今回の震災を受け、地震をはじめとする自然災害はじめには、ある程度の予測は可能であるが、災害そのもの東日本大震災で被災され、今もなお困難な状況にから逃れることはできず、一度災害が発生すると地おかれている皆様に謹んでお見舞い申し上げるとと域に深刻な被害をもたらすことが改めて浮き彫りにもに、災害対応及び復興支援活動に従事されているなった。このため、自治体は日ごろ安全に配慮した全ての皆様に心より敬意を表し本論文を始めさせてまちを整備し災害に備え、もし災害が発生した場合頂く。

は被害の軽減と発生後のまちの回復に努めなければ平成23年３月11日午後２時46分、国内観測史上ならない。

最大の地震、東北地方太平洋沖地震が発生した。こ

こうしたことを踏まえ、今回の震災を教訓とし、の地震は三陸沖を震源とし、震源域が岩手県沖からあらかじめ災害による被害の発生自体を想定した上茨城県沖までに及び、マグニチュード9.0を観測しでその被害を低減させるた。そして大規模な津波を伴い、被災区域が東日本が備えとして取り組むこと、そして災害時に何をす全域に及ぶ未曾有の大災害となった。これにより埼べきかについて、本論文において考察していきたい

玉県南部では震度６弱、本市においては震度５強がと思う。

観測された。
東日本大震災は、防災対策において想定された事態を超えた大災害となり、被災者支援・復興に係る諸取組がなされたほか、震災に係る検証や教訓の抽１出が取り組まれている 。こうした中で、国の中央

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久田

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減災
減災

減災の視点から自治体とはとは、災害後の対応よりも事前の対応を重視し、できることから計画的に取り組んで、少しでも被害の軽減を図るようにすることである２。

防災会議専門調査会は平成23年９月17日、国の防東日本大震災復興構想会議は、復興ビジョンをま災における基本方針を定める「防災基本計画」の見とめた「復興への提言〜悲惨の中の希望〜」を平成直し案を提言した。これは、今回の震災を受けて新23年６月25日に内閣総理大臣に提出した。この中たに津波対策や広域の避難への対応を盛り込んだもで、「大自然災害を完全に封ずることができるとのので、計画は同調査会の議論を踏まえて改訂される思想ではなく、災害時の被害を最小化する『減災』予定となっている。このような動きは、今後、全国の考え方が重要」と指摘されたことから、災害対策の自治体が策定する「地域防災計画」の見直しに影においてキーワードとなる概念とされる。

響を与えることになると思われる。すなわち、国は予防保全の観点から災害そのものではなく、地域もちろん自治体においても行政による災害対応力に防災計画や日々の災害に対する備えに重点を置き、ついて再検討し、東日本大震災の災害の検証とその災害が発生した際に被害規模を減少させるための施教訓を踏まえ、地域防災計画について必要な見直し策が災害現場で現実的かつ有効に実行されれば、災をしなければならない。

害による被害の程度や危機的側面が軽減されると考テーマ論文えられる。

災害に強いまちづくり〜まちを知る、まちを良くする〜

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強化しなければならない。平時において水道管・下水道管の老朽管の点検や交換を行い、災害時のライフラインの保持もしくは早期復旧を目指すことが重要である。

自治体は、災害に強い地域社会の形成に日ごろよ

なお、造成が進んでいない地域については、区画り取り組む必要がある。これは災害発生時に被害を整理事業等による基盤整備の一環で避難場所として少しでも多く食い止め、そして平常時も住民にとっ役立つ緑地公園や安全な幅員を確保した道路の整備て快適で住みやすい安心・安全のまちを整備するこを行っていくことが望ましい。とを指している。一方、自治体の財政難及び単年度そして、住民が自ら住んでいるまちの災害に対す予算主義の背景のもと、「次にいつ起こるか」わかる危険性への認識を深めることを目的とし、ハザーらない災害に対して、計画的かつ特化した予算を設ドマップなどで災害時に予想されうる被害の可能性けることや、人員計画を策定すること等において実を周知することも重要である。本市においても、『川行が難しい面もある。しかし、地域防災計画策定と口市地震防災ハザードマップ』及び『荒川洪水ハザー

ともに通常業務においてできる限りの取組を考えてドマップ』を作成し、希望者に配布している。

いくことが望ましい。今後、自治体は、まちを知る、まちを良くするという姿勢で減災対策についてより一層取り組むことが賢明である。
では、災害に強いまちはどのようにしたら実現するのだろうか。まず、第一に主に防災性の低下及び災害時の被害拡大の要因となる木造家屋及び老朽建築物、接道不良を改善することである。こうした地域においては災害時の出火による延焼を防ぐための耐火性の強化や、倒壊による圧死・生き埋めの可能性を減らすため建物の耐震性の強化を行うことが急【図１】川口市発行のハザードマップ(本市災害対策室発行）務である。これには住民に対する相談窓口設置や助成事業のような促進を目的とした施策が必要になる

これらは、地震発生時の建物倒壊危険度や台風等と考えられる。また、倒壊や出火、交通渋滞、道路で荒川の堤防が破堤した場合の浸水想定区域、避難混雑により避難経路が封鎖・寸断されることによる先、緊急連絡先等が記載されており、東日本大震災

消防車・救急車等の緊急車両の通行困難の事態を避直後や台風上陸前後において住民からの問い合わせけるため、道路幅員の拡幅及び災害時の道路交通規及び配布希望が多数あったものである。こうしたハ制の検討も必要になる。

ザードマップは「その場所が危険であること」を明

そして、毒劇物を取り扱う工場や倉庫が集中する示することになるため、住民の不安や地価下落を招地域についてはこれを把握し、災害時に延焼や有毒く恐れがあるが、まちのウィークポイントを住民にガスの発生、火薬類・爆発物等の不適正な保管によ公表し住民もこれを把握することは、災害発生時のり誘因される爆発事故を未然に防ぐ方策を災害対策

避難活動や被害軽減の一助となるだろう。の側面から配慮する必要があるだろう。
また、災害に対するライフラインの耐性も今後、このように、自治体は、建物倒壊や火災の危険性、消防及び避難の妨げとなる可能性があり、かつ防災

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自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

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上整備が必要な地域・要素を明確にし、対策を講じる。こうした動きを受け、内閣官房（情報セキュリる必要があると思われる。また、ハザードマップにティセンター、情報通信技術（ＩＴ）担当室）、総より住民に危険情報を周知することも重要である。

務省、経済産業省は共同で、国民に情報を提供する

こうした取組により、災害発生時の初期段階での避手段として、公式サイトと民間ソーシャルメディア

難活動や消防活動の円滑化を図るとともにまちにおを併用することを推奨した３。また、なりすましをける被害の軽減も可能になるのである。

防止し、運用者である自治体からの正式な情報であ４

新しい情報提供の形〜民間ソーシャルメディアによる情報提供〜

体のTwitterアカウントであるための認証スキームの提供も行っている。

自治体が、災害に係る予報・警報、災害発生時のTwitterの国・自治体等の行政機関の公式アカウ

避難指示や安否情報、各種ライフラインの復旧情報

ン ト 数 に つ い て は、 震 災 前 の 平 成23年 ３ 月 で はを住民に提供することは、災害による被害を軽減し、121件、同年４月４日現在で148件となっており、住民の安全を確保する上で有効な手段である。今回

今後さらに増加していくと思われる４。の震災に際し、被災地の自治体が保有する公式サイトの復旧に時間を要したことを受け、公共機関からの情報提供が従来の手法だけでは十分でなかったこ

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ることを利用者に明示するため、経済産業省が自治

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災害発生時の業務体制〜自治体の事業継続計画（ＢＣＰ）の策定〜とが判明した。今後、自治体は公式サイト、メール

もし、災害が発生し自治体が被災したら、災害に配信サービス、防災無線、ラジオ放送に加え、ミニ係る応急活動を優先的に行い、その後、必要な市民ブログのTwitterやSNS（ソーシャルネットワーキサービスを提供しながら住民の安全確保とまちの機ングサービス）であるFacebook等の民間ソーシャ

能回復に対応しなければならない５。

ルメディアによる情報提供の導入を検討し、複数の災害発生時においては、避難指示、被害状況の把ものを組み合わせることにより、住民に対し確実に握、死傷者数の確認、救護救援活動、避難所の開設、情報提供を行うことができるよう取り組む必要があ

物資の運搬、ライフライン等の復旧計画、情報発信る。

を円滑に行い、少しでも被害を軽減し、早急な復旧

今回の震災において、民間ソーシャルメディアがを目指すために自治体及び消防・警察・医療機関等注目されたのは、その災害への耐性の高さである。

がそれぞれの役割と責任のもとに相互に連携するこ

被災自治体の庁舎内に設置された公式サーバーは、とが肝要である。

地震や津波、その後の停電により機能不全に陥り、また、災害応急活動とともに地域の住民の生活を復旧及び公開に数日を要してしまった。こうした中、支え、社会経済活動が存続するよう、自治体の事業被災地の外の地域にサーバーがある民間ソーシャ

継続計画（BCP･･･Business Continuity Plan）をルメディアのサービスは震災時も停止することな平時に策定しておくことも重要である。これは、災く、携帯電話のパケット通信サービスが利用できれ害時であっても継続する必要のある一般業務（例：ば閲覧が可能であった。被災地の自治体における民各種届出の受理、生活保護の受給等）をあらかじめ間ソーシャルメディアの情報提供は、震災前は地域選定しておくほか、非常参集した職員用の食糧等物の情報発信といった地域活性化を主たる目的として資が一定期間備蓄されていること、庁舎が被災したいたが、地震発生直後より被害情報の提供や安否確場合又は消失した場合の代替施設の選定及び決定認といった緊急性の高い情報の発信を行ったとされを行っておくことが望ましい６。このような体制は、

テーマ論文ため、災害が発生した際の非被災自治体による応援療施設その他公共施設についても、災害に係る予防活動―被災地の住民の避難とその受け入れ、負傷者保全を中心とした計画的な施設管理の中でそれぞれの広域搬送、物資の搬送、職員の被災した自治体へ構築する必要があると思われる。の派遣等といった自治体間の連携や支援活動は、災また、被災した場合、自治体職員自身も被災し、特 集庁舎はもちろん水道及び下水道施設、教育施設、医害応対業務において必要不可欠である７。

参集規模も十分ではない可能性がある。さらに、連続勤務や、非常時の勤務形態の負担が大きくなることも考慮し、業務遂行のための職務代行を考慮した指揮命令系統の確立、職員の労務管理及び健康管理が必須になるだろう。こうしたことから、災害発生時は地域防災計画を取りまとめている担当部局はもとより自治体全体の問題としてとらえ、場合により権限の集中化の決定や危機管理に関する組織の設立等、所管部局の組織体制の見直しを行い、非常時に機能が発揮できるよう考えうる実効性を付与すべき【図２】東日本大震災緊急消防救助隊の活動(本市消防本部提供）である。
なお、庁舎ほか各施設が被災し、直接被害を受けた場合は事業継続自体に不確定要素が生まれるため、非被災地からの応援は、支援を受ける被災地の自平常時に建物の耐震化、各システムのバックアップ

治体における被害の縮小化及び自治体機能の早期回体制、停電時の自家発電の確保等、ハード面におい復の一助となる。このため、既存の災害協定や広域て十分な配慮が必要になる。今回被災した自治体の災害派遣等の様々な取り決めについて、今回の震災中には、庁舎内の保有するシステムが消失したが、の経験を活かし、平常時に連携すべき事項とその内委託先のバックアップが存在しこれを復元すること容を再考・見直しをした方がよい。また、今後、非によって一部でデータが回復した例や、住基ネット

被災自治体は、より円滑に派遣業務が遂行できるよのように住民記録の情報が都道府県や全国センター

うに、派遣手続の短縮、派遣に係る諸費用の取り決とネットワークでつながっており、データが残ってめ、地理不案内かつ被災地という厳しい執務環境でいた例が見受けられた。万が一、庁舎もしくは庁舎の職員の負担に対する適切な労務管理及び健康管理機能が消失した場合でも、このようなシステムの復等を考慮する必要がある。

元・移行により別の場所で安否情報や罹災証明発行

なお、近隣自治体間で災害協定等を締結している等、各種業務の継続が可能になる。今後、自治体は場合、一方の自治体が被災した際は、近隣ゆえ早急平常時にシステムの不正侵入や情報漏えい防止に努に被災現場へ駆けつけることができるというメリッめるとともに、非常時のバックアップ体制やメンテトがある。しかし、両者が共に被災した場合、支援ナンス等の配慮をより一層綿密に行う必要がある。

活動が双方不可能になってしまい、現実に今回の震６

被災地への災害派遣

被災した地域は、自治体自身も被災し十分な機能を果たさない、又は消失している恐れがある。この災でこのような事例が発生した。自治体間の災害協定は、近隣同士で締結するほか、今後、遠隔地の協定先を選定しかつ申込みを行うことも必要になるだろう。

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自治体の危機管理〜震災からの教訓〜

急搬送及び受け入れ先の手配、避難所におけるバリ自助・共助・公助

アフリーの配慮、多言語による案内等に係る対処策

災害時に自治体や消防、警察、自衛隊等の公的機関がまちを守る（公助）ために対策を講じることはをしておく必要がある。

もちろん、住民自らが自分の命を守り（自助）、地このように自治体が公助によってまちや住民を守域の人たちで力を合わせて助け合う（共助）こともるだけでなく、住民の自助によりそれぞれ自分の身重要である。こうした『自助・共助・公助』により、を守り、地域の共助で被災した人や自力で避難でき災害が発生した際に被害を最小にとどめることが可ない要援護者を助ける−こうした動きが、災害の被能になるとされる。

害規模を小さくしていくのである。

今後、既存の防災訓練における住民参加をより一層促すことはもちろん、震災の教訓を踏まえた防災

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おわりに教育の普及として「防災セミナー」や「防災講座」

災害対策の多くは、災害による被害を出さないたのような事業を学校の授業や社会教育その他事業のめの方策としてこれまで検討されてきたように思わ一環で行うこと等、住民の防災意識を醸成するようれる。しかし、阪神・淡路大震災や今回の東日本大

８な施策の強化を行う必要がある 。

震災において想定レベルを超える大災害の発生を経また、地域に住む住民同士が災害時に手を取り験したことにより、やはり自然災害そのものを完全合って自衛や避難、救援救護等に取り組むことがもになくすことは難しく、従来の対策では不十分であちろん理想だが、これは日ごろから近所付き合いがることが明らかになった。第２章で述べた東日本大成り立っていてこそ成功するものである。つまり、

震災復興構想会議における報告は、危機管理におけ日ごろ近所付き合いがないと、いざという時に災害る意識が「防災（災害を防ぐ）」から「減災（災害に対処する力を発揮できない。このため、自治体はによる被害を減じる）」へ、本格的に転換し始めた

地域コミュニティの活性化に今後より一層努めなけことの表れと考えられる。

ればならない。

こうした中、自治体は平常時に安全性に配慮した

これには、自治体が自治会や町内会、ＮＰＯ、ボまちを整備し、災害時に被害の最小化を目指した効

ランティア、ＰＴＡ、婦人会等の設立及び運営に係果的な対策を講じなければならないことは本文で述る支援を引き続き行うとともに、自主防災組織の結べたとおりである。さらに、住民自身が高い防災意成と活動内容をリンクさせる等、身近な付き合いの識を持ち、地域の住民同士のつながりが強化される

中でお互いを守る体制を強化していくことが重要でことにより、地域防災力が高くなり、結果、人的・ある。こうした取組のもと、今後、もし災害が発生物的被害の軽減に大きく影響するのである。

したときは、みんなで協力して災害に立ち向かいま

こうしたものは、一見災害のためだけの取組に感ちを守ることができるよう地域社会を形成していくじられるかもしれないが、まちの安心・安全が確保ことが望ましい。

され、住民にとって住みやすい・住み続けたいまち

なお、自治体は、災害時に公共機関及び地域の助16を検討し、非常時にこうした対応ができるよう準備へと生まれ変わるための方策なのである。

けがとりわけ必要になる可能性が高い要援護者−高今回の震災は深刻な被害をもたらし、住民に大き齢者、障がい者、妊婦、乳幼児、外国籍の住民につな不安を残したことは言うまでもない。そして、自いてもきめ細やかな対処策を日ごろより考慮してお治体の危機管理に課題を残したことも事実である。

かなければならない９。例えば、既往症の把握、緊自治体はこれからこの経験を活かし、「いつかやっテーマ論文「そのとき」がいつ訪れるか分からない。それで害に立ち向かう力を発揮できるよう、住民のためにも震災の教訓が活かされ継承されていくことを心か不断の努力をし続けなければならない。

ら願いたい。

特 集てくるかもしれない」災害のときに被害を減じ、災脚注
１

内閣府 『平成23年版防災白書』 P1 〜 P3、P20、P22

２

内閣府防災担当 『減災のてびき〜今すぐできる7つの備え〜』平成21年3月

３

内閣官房（情報セキュリティセンター、情報通信技術（IT）担当室）、総務省、経済産業省

P15『国、地方公共団体等公共機関における民間ソーシャルメディアを活用した情報発信についての指針』
平成23年4月5日
４

P1 〜 P2

経済産業省 『公共機関向けのTwitterアカウントの認証スキーム構築について（ニュースリリース）』 平成23年4月5日

５ 『行政の危機管理−行政に求められる新たな視点−』 MRI自治体チャンネル+平成19年1月
６

平成19年1月号㈱三菱総合研究所

P2

内閣府防災担当 『中央省庁業務継続ガイドライン〜首都直下地震への対応を中心として〜』平成19年6月

P35、P55

内閣府防災担当、総務省消防庁 『「地震発災時を想定した業務継続体制に係る状況調査」結果の概要について』
P1 〜 P6
７ 『行政の危機管理−行政に求められる新たな視点−』 MRI自治体チャンネル+平成19年1月

平成19年1月号㈱三菱総合研究所

P8

８

中央防災会議『災害被害を軽減する国民運動の推進に関する基本方針』 平成18年4月21日

９

内閣府『平成23年版防災白書』 P63

P2

参考文献
◎

鍵屋一 『地域防災計画の課題と展望〜生ける計画をめざして〜』 マッセｏｓａｋａ研究紀要第13号

市町村振興協会◎

おおさか市町村職員研修研究センター財団法人大阪府

平成22年3月

榎並利博 『東日本大震災の日本経済に与える影響と教訓（2）住基ネットを活用した迅速な安否情報提供』 ㈱富士通総研経済研究所◎平成23年3月23日㈱三菱総合研究所 『東日本大震災を教訓として安全・安心社会を構築しよう〜行政・企業・学会そして一人ひとりが行動すべきこと〜』 平成23年6月9日◎

総務省自治行政局住民制度課 『東北地方太平洋沖地震等に際しての住民基本台帳ネットワークシステムの活用について』 平成23年3月23日◎ 『みんなで創ろう

安心なまち川口』 平成22年度川口市グループ課題研究17