PPP推進への第三者機関の在り方
英韓の教訓と示唆

わが国では、官民連携事業（PPP）や民間資金を活用する社会資本整備（PFI）の推進に向けた制度全体の企画立案などが政府によって行われている一方、事業手法選定に係る統一的な基準の策定や、三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
官民協働室 研究員

森下美苗

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
官民協働室室長 主任研究員

川﨑昌和

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
官民協働室 兼日本2020戦略室 主任研究員

本橋直樹

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
経済政策部 兼官民協働室 研究員

馬場康郎

PPP ／ PFI手 法 ） を 選 定 す る

調達・事業管理に当たっての発注者への支援は、必ずしも十分とは言えない。諸外国では発注者でも受注者でもない第三者的な立場でPPP ／ PFIに関与する組織・機関（第三者機関）が設けられており、

際 に は、「 導 入 可 能 性 調 査 」 と 呼 ばれる手続きを踏むこととなる。ここ

統一的な基準の設定や発注者への支援を行うケースがある。
本 稿 で は、 発 注 者 で も 受 注 者 で も な い 第 三 者 機 関 に 焦 点 を 当 て、 英 国 の「

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る。導入可能性調査においては、事でも、より専門的な知識が求められ（PIMAC）やソウル市版のPIMACに該当するS PIMsの役割を紹介する。さらに、この第三業 範 囲 や 事 業 条 件 の 整 理、PPP」（LP）、韓国の公共投資管理センター

者機関の設置により実現される効果、設置に関する留意点を導出し、わが国における第三者機関の在り／ PFI手 法 を 採 用 す る 場 合 に 担」（IPA）および「方について提言を試みることとする。

い手となり得る民間事業者の意向把握に加え、リスク分担についての検発注者（事業官庁、
地方公共団体）

事業内容についても、画一的な内容

な専門的知識が求められる。また、と比較して、会計、法律などの広範で実施されてきた従来型の公共事業

門家を活用する場合が多い。

組織の体制拡充、あるいは外部の専

そのため、発注に当たっては、これら発注者を支援する機関として、第PFI事業を実施することが難しく、 業の実施に当たり、専門的な知見か

ま で と 同 様 の 体 制 で PPP ／三者機関の設置が進められているケ

諸 外 国 で は、PPP ／ PFI事

比較（VFM算定）も求められる。

討、事業手法ごとの公共の負担額のが、 公 共 事 業 に お い てPPP ／（ 仕 様 ） で は な く、 民 間 事 業 者 か ら

第三者機関の役割

PFI手法を採用する場合（同手法

見たリスクなどの事業特性に応じた最適な事業手法（従来型の公共事業、 では、発注者の職員への研修などのースもある。なお、当該第三者機関を 採 用 す る こ と で「PPP ／条件設定が必要となるケースが多い。

また、公共事業の実施に当たり、PFI事業」となる）には、これま42018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可

説解

実施に当たっての統一的な基準の制

理 解 促 進、PPP ／ PFI事 業 のに収集する役割も期待される。先行

おり、先行事例に係る情報を一元的有を行うことも重要なものとなってったのではないかと指摘されている。 （PFI推 進 機 構 ） が2013年 にでPFI手法が採用された事業もあたことから、会計上のメリットだけ

政府と民間企業の共同出資によって法を採用するインセンティブがあっ

定、事業の推進に係る企画立案など
事例の共有に加え、先行事例の経験

また、わが国においては、地方公共設立された（年間の時限的な機関。

は、 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 機 構

また、政府外の第三者機関としての役割も担っていることが通例であを生かした統一的なガイドラインや団体が起債制限や地方債同意基準の応している。

る。
ルール設定を行うことも有効である。

が、その際には先行事例を参考とし応じた細かな条件設定が必要である

たっては、先述の通り、事業特性に諸外国では、特に導入可能性調査

る経験を生かすことが期待される。

検討に当たっては、先行事例におけVFM算定やリスク分担の在り方の例 え ば、 導 入 可 能 性 調 査 に お け る

全化や長期的な視点からの公的負担

このことは、地方公共団体の財政健PFI手法を採用するケースもある。 のPFI事業のリスクマネーを拠出

つ い て、 延 べ 払 い を 行 う 目 的 で

制約により延べ払いが難しい費用に得〈 融 資 〉） す る こ と で あ る。 わ が（優先株の取得〈出資〉、劣後債の取構の最大の役割は、独立採算型など

根 拠 法 はPFI法 ）。PFI推 進 機

PPP ／ PFI事 業 の 実 施 に 当ながら適切な条件を検討することもを延べ払いするために民間資金を活国でこれまで実施されてきたPFI

関与するケースが通例である。第三

もPFI手法が採用されることが懸ブがあり、適切でない事業においてPFI手法を採用するインセンティ

るいは財政上の理由から、発注者にし、そうでない場合でも、会計上あPFI手法の採用が望ましい。しかの 向 上 に つ な が る 場 合 に は、 当 然

真に財政負担の軽減やサービス水準が危惧される。PFI手法の採用がの基準を、事業ごとに設定することが自らの事情に合わせた「お手盛り」

める「PFI推進会議」の窓口機能

政府全体としての取り組み方針を定

ま た、PPP ／ PFI推 進 に 向 け／ PFI推進室）が設置されている。

間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 室（PPP

機能する組織として、内閣府には民ン策定、個別事業の相談窓口として

PFI推進のための各種ガイドライ

れているが、このPFI法の改正や関 す る 法 律 」（PFI法 ） が 制 定 さによる公共施設等の整備等の促進に

1999年に「民間資金等の活用ている。しかし、英国や韓国の第三業に対する相談を受ける機能も有しまた、PFI推進機構は個別の事できない恐れがあった。

のみではリスクマネーを十分に供給

スクの事業がなく、民間の金融機関

いものの、これまではこのようなリ事業では民間事業者のリスクが大きとが想定されている。独立採算型の得る独立採算型の事業が増加するこが利用者からの利用料などで収益をこれからは、受注者たる民間事業者

リスクが非常に小さいものであった。

用するものであったため、事業者の念される。

も果たしている。他の省庁において者機関が果たしているアドバイザー

者機関が関与しなければ、発注機関

例えば、英国においては、公会計

も、自治体からの相談などに随時対

わが国の現状事業では、発注者が公共施設整備費の軽減の観点からは、望ましいもの･事業手法選定に当たってのガイドラ
イン等の統一的な基準の制定
財政規律の抜け穴として用いられる可能性があるとは言えない。

における統一的なガイドラインやル

第三者機関に求められる役割
PPP/PFI事業の特徴

ール設定においては、第三者機関が重要である。このため、先行事例か

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上のルールから、発注者がPFI手

2018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可5ら得られたベストプラクティスの共〈図表1〉
第三者機関に求められる役割
発注･事業管理に当たり官民双方の知識が求められる･専門家による発注者への支援･発注者への研修等の理解促進･ベストプラクティスの共有･その他PPP/PFIの推進に係る企画事業に合った事業条件の設定が求め 立案
られる（出所）三菱UFJリサーチ&コンサルティング

業務に相当する程度の支援は行っていない。また、両国の第三者機関において実施されている研修などの理解促進や、中立的な立場を生かした

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（民

ガイドライン策定なども担っていな（公共）とい。従って、本来第三者機関に必要とされる間）の連携支援が十分とは言い難い。

英国の現状

英 国 で は、PPP ／ PFI事 業の 推 進 に 当 た り、PPP ／ PFI

事業の統一的な事業評価や調達機関に対する支援を行う機能をIPAが担っている。また、地方公共団体が調達する事業の支援についてはLPが担っている。

IPAは、財務省の傘下でPPP／ PFI事 業 を 含 む イ ン フ ラ 事 業

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」と、内閣府傘の評価や企画立案を実施していた「下でインフラ事業以外の大規模事業（システム関連事業など）の評価や

企 画 立 案 を 実 施 し て い た「
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」 が 2016 年1月に統合して設置されたものであり、財務省と内閣府の共管となっている。

IPAでは、インフラの整備・運〈図表2〉
第三者機関の比較
日本
正式名称
（通称）

韓国

民間資金等活用事業推 公共投資管理センター
進機構（PFI推進機構） （PIMAC）

英国【地方部における第三者 Infrastructure and機関】
Projects Authority【地方部における第三者機関】

ソウル公共投資管理セン
ター（S-PIMs）

Local Partnerships

所属

外郭団体

外郭団体

外郭団体

中央政府
（財務省･内閣府）

沿革

2013年10月に設置
50年間の時限的機関

1999年に設置

2012年5月に設置

2016年1月に設置
2009年に設置（Infrastructure UKとMajor Projects
Authorityの統合）

支援対象

全国の主に独立採算等 全国の事業
事業

ソウル市の事業

中央政府が実施する事 地方政府が実施する事
業
業
地方政府が実施する事
業（ただし、詳細な支援
はLocal Partnerships)

主な機能

出融資により独立採算
事業の拡大を図る
個 別 案 件のアドバイザ
リー機能

一定規模以上（独立採 一定規模以上のソウル
算は約200億円以上、 市事業について妥当性
サービス購入型は100 調査
億円以上）の妥当性調査 民間事業者の行う可能
ガイドライン･標準協約 性調査に対する検証
策定
ガイドライン策定
個 別 案 件のアドバイザ 市内個別案件のアドバ
リー機能
イザリー機能インフラ計画に関する政 地方政府が実施するイ
府横断的な計画の企画 ンフラ事業について、計立案
画、調達、事業実施の各
PPP/PFI事業に関する 段階について助言
妥当性調査
個別案件のアドバイザ
個別案件のアドバイザ リー機能
リー機能

PFI案件に対す セミナー等の開催による セミナー等の開催による 市 民のためのセミナー 中央省庁の担当者に対るその他の機能 教育機能
教育機能
等の実施
する教育機能PFIの案件創出のために、検討前の案件についても相談に乗る場合もあり
人員体制

16名。
（ 出向者が多く、 官民連携分野は30名程 19名程度。
150名程度日本政策投資銀行から 度。
統括チーム、部門ごとのの出向者多数。
官民連携部門について 三つの調査チームの4セ事業支援部、投資1部、2 は、VFM、契約書確認、クター部、経営管理部、財務管 リファイナンスの3セク ソウル市、政府から独立
理部の5セクター）
ター
して運営

専門家への
再委託の有無不明

組織運営費用

政府＋民間企業の共同 政府から3分の1程度の 独立して運営
出資あり
出資により設立

特記事項

有（法務など）

PFI案件以外の公共の直接実施する事業についてもB/C分析を行っている。

有（委嘱研究員あり）

外郭団体

地方政府の担当者に対する教育機能有（法務など）有（法務など）

政 府（ 財 務 省と内閣 府の共管）

政府（財務省と自治体協議会の共管）PFI案件以外の公共の直接実施する事業についてもB/C分析を行っている。

（出所）未来投資会議構造改革徹底推進会合（2017年11月9日）
内閣府民間資金等活用事業推進室 資料1を基に三菱UFJリサーチ&コン
サルティング作成

2018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可

6政 府 が 調 達 す るPPP ／ PFI事

改定は行っていない）。 ま た、 中 央

し、IPA発足後はガイドラインの

ドラインの制定を行っている（ただ技術面、サービス水準など）やガイ

営事業の評価（VFM、資金調達、

財政部民間投資事業担当課が中央政府の組織として、企画／ PFI推 進 室 に 相 当 す る

韓 国 で は、 日 本 のPPPての支援を行っている。

る請求権の適切な行使につい契約相手方である民間事業者に対す激減していることから、業務の主眼

れ るPPP ／ PFI事 業 の 件 数 がいる。ただし、近年は新規に実施さ業務、契約手続き支援などを行ってPFI事業に対するアドバイザリー

公 共 団 体 が 実 施 す る PPP ／が共同で設立したものであり、地方別案件の検討においても非常に強い

地方公共団体や事業官庁における個

インや標準契約のひな型については、は、PIMACの策定するガイドラ

は、評価すべき点がある。具体的にる各種ガイドラインの策定についてで、このPIMACの主な役割であした第三者機関とは言えない。他方

用が半分あることから、完全に独立た、人員についても国家公務員の登業の管理に移ってきている。例えば、 費用は企画財政部が賄っている。まは 契 約 期 間 中 のPPP ／ PFI事

拘束力を持っており、政府がPFIいう位置付けで、組織運営のための本機関は、企画財政部の外郭団体とという第三者機関が設置されている。

研 究 院 」（KDI） 内 にPIMAC

政府が100％出資する「韓国開発は担当していない。

相談窓口機能について、企画財政部

度 ）、 あ る い は 大 都 市 に お い て 第 三（ 日 本 で い う8地 方 レ ベ ル の 単 位 程だけでなく、地方部にもエリア単位

また、韓国には中央の第三者機関る。

は、文書での質問・回答も行っていの解釈などで疑義のある点について談機能も有している。ガイドライン

勉強会開催や個別の事業に対する相かに、ガイドラインの普及のための年度のガイドライン策定・更新のほもあるようである。PIMACは毎印鑑を押すだけ」とやゆされること

おり、民間事業者からは「契約書はせた条件設定が困難なものとなって定めていることから事業特性に合わ

当該ガイドラインが詳細な項目をラインに沿うよう処理を進めれば施した経験のない発注者も、ガイド

企画財政部（財務省相当）

財務省
関係省庁

関係省庁

関係省庁
KDI

IPA
PFI推進機構

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内閣府PFI推進室

PIMAC

ができるといわれている。

PFI事業をスムーズに進めること

業について、アドバイザリー業務、ある。これは、日本の財務省

手法の採用の妥当性を判断する際に英国政部が担当している部分は、業の受注者たる民間事業者が設立す

このガイドラインでは、PFI事

つき、その事業の実施の有無、事業

けるPFI事業、および公共事業にっ た。S PIMsは ソ ウ ル 市 に お-

PFI法に類似する法令の改る特別目的会社（SPC）の資本金手法の選定を行っており、ソウル市-

正と政府全体の方針策定であ比率や期待利回りなどの詳細な基準

版のガイドラインも策定している。

中央政府以外の第三者機関として、契約手続き支援などを行っている。

の一つの課に相当する組織で者機関が設置されている。われわれ

LPは、 財 務 省 と 地 方 政 府 協 会

あり、PFI以外の公共事業

もPIMAC策定のガイドラインには、ソウル市版のPIMACとも言

個別事業支援（金銭面）

ガイドライン策定
ガイドライン策定
事業性評価
事業性評価
個別事業支援（技術面） 個別事業支援（技術面）
研修等の教育機能研修等の教育機能
第三者機
関の有す
る機能

韓国

（

の在り方に関する方針も定め従っているか否かが大きな判断基準

え るS PIMsへ ヒ ア リ ン グ を 行

中央政府

日本

第三者機関

韓国の現状

て い る。PPP ／ PFI事となっている。

る。他方で各種ガイドラインも定められており、PFI事業を実（出所）三菱UFJリサーチ&コンサルティングの策定や個別の案件に対する2018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可

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業に関する政策関連で企画財

〈図表3〉
第三者機関
（地方部における第三者機関を除く）と中央政府の関係性

サービス向上と財政健全化の実現

検討の進捗

公共事業としての是非

OK

官民連携事業としての是非

注機関から独立した第三者機関を設を行うことができ、ヒト、カネが発基準策定、事業の妥当性の検証まで

援や研修などの理解促進、統一的なとしては、専門家集団による案件支3）。わが国における将来的な課題ついて比較を行ってきた（図表2、ここまで、3カ国の第三者機関にOK機関であるPFI推進機構は法関の設置に関し、現状の第三者を移管し、各省庁が発注者となる事

す る 省 庁 にPPP ／ PFI推 進 室

そこで、予算配分の可能性を検討

者の意向が強く働く可能性もゼロとハウに基づき設定をしており、発注

民間のコンサルタントが自社のノウ態としても発注者から委託を受けたがポイントとなる。しかし、日本で令上も時限的な期間の組織であ業について予算と連動しながら、「そは言い切れない。

査定を行う）とは密接な関連性がなることから、当該機構の人員体

もそも公共事業として」実施するこ

今後は①中央政府が一定のトラッは統一的・中立的な指標はなく、実制や役割を大幅に拡大することとの妥当性を検討した上で、手法論

クレコード（実績）を踏まえ割引率、い。

は難しいと考えられる。また、として官民連携事業の妥当性を検証

削減率といった指標を中立的な立場

こうした機能を持つ第三者機

別の第三者機関を構築する場合できると考える。

な事業検討フローを実現し、質の高改善策を提起し、図表4のようは以下の2点について、現状の時点では有効と考える。本稿でが強固な機関を設けることが現でもない「中立な第三者的立場」

府において、発注者でも受注者

このことから、まずは中央政（2）中立的機能の強化

ることが期待される。

の問い合わせにも一定程度対応できができる者を配置し、各自治体から継続できるかについて、一定の判断金融面からも個別の事業の安定性をいことも課題だろう。今後は、会計・持った省庁の職員がいるとは限らなについて必ずしも十分なノウハウを部分は国土交通省で、会計的な側面構成についても、官側の出向者の大ま た、PPP ／ PFI推 進 室 の他方で、このような業務を行う場

力が縮減できることが挙げられる。

保する必要がなくなり、発注者の労が個別に導入可能性調査の予算を確らに副次的な効果としては、発注者

普及性が一層担保できるだろう。さとすることで、①の指標の拘束力とに使用する指標を①の中立的な指標

この②統一的な導入可能性調査の際可能性調査を行う─ことが必要だ。

づき、中央政府により中立的に導入について、統一的な指標・基準に基から作成する②一定規模以上の案件

直し

VFM算定においては、民間活力を

例えば、導入可能性調査におけるく、人員数を拡大することが必要だ

管替え・体制再考の検討だけではな／ PFI推 進 室 の 見 直 し の 際 に 所

1点 目 はPPP ／ PFI推 進 室

採 用 し た 場 合 の 事 業 費 の「 削 減 率 」

ろう。

の組織改編である。
内閣府にあるが、財務省（各省庁がと現在価値換算する場合の「割引率」

現 在、PPP ／ PFI推 進 室 は
公共事業などを実施する場合の予算

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2018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可けることが挙げられる。

も相当程度の時間が必要となる

い官民連携事業が拡大することを期

2点目は、中央政府による統一的合は、現状の人員では対応することことが想定され、現実的ではな待したい。

な基準の策定などによる中央政府のが 困 難 で あ る た め、（1） のPPP

いと考える。

（1）PPP ／ PFI推進室の見中立的な機能の強化である。

（出所）三菱UFJリサーチ&コンサルティング

一定規模以上案件は統一的な組織による導入可能性調査（一定規模未満は発注者による導入可能性調査）
具体的な事業
条件の検討

わが国第三者機関の在り方〈図表4〉
見直し後の事業検討のイメージ─────────
【筆者紹介】
森下美苗（もりした・みなえ）京都大経卒。文部科学省で学校法人の税制改正、高校教育制度改革、文教施 設 に お け るPPP ／ PFI、 コ
ンセッション制度の導入に関する検討などに従事し、現職。専門は官民連携、教育制度、学校法人制度など。
川 﨑 昌 和（ か わ さ き・ ま さ か ず ）京都大大学院工学研究科修了。三和
総合研究所（現三菱UFJリサーチ＆コンサルティング）入社。以降、都市計画・まちづくり分野、官民連
携分野に従事。
本橋直樹（もとはし・なおき）京都大大学院工学研究科修了。国土交
通省、総合商社を経て、現職。国内
ンピック関係の調査研究・コンサルのPPP ／ PFIや 五 輪・ パ ラ リ
ティング業務のほか、海外の都市開発案件などにも従事。
馬場康郎（ばんば・やすお）京都大法卒。財務省で公会計改革、海外
経済調査などに従事した後、コンサルティングファームを経て現職。専門は、行財政改革、官民連携、税・財政・社会保障など。

2018.4.26［木］ 金融財政ビジネス 第 3 種郵便物認可9