DXと地方自治体（日本国内の動きのこれまでとこれから）早稲田大学政治経済学術院教授

ICT 化と DX ～これまでの流れ裕昭
特別寄稿

１

稲継

（１）1994 年から 2003 年～インフラ整備の時期
行政情報化推進基本計画の閣議決定の後も、日本

自治体現場では、2000 年代前半ごろまでは一人は、世界規模で進められている「IT を活用した社会、一台 PC のことが議論になったり、総合計画で ICT経済の大きな変革」に乗り遅れている状態だった。

化について言及したりすることはあっても、大きなそこで、2000 年には、内閣の情報通信技術戦略本うねりを実感することは少なかった。しかし、ここ部が「IT 基本戦略」を決定するとともに、国会で「高数年の動きは極めて急激で、コロナ禍でそれは大き度情報通信ネットワーク社会形成基本法（略称：ITく加速してきている。

基本法）」が成立している。当時、韓国やシンガポー

1994 年 12 月、「行政情報化推進基本計画」が閣議

ルに比べて IT の利活用が遅れていた日本が、世界決定され、初めて「電子政府」という単語が用いら最先端の IT 国家になるべく立法されたものである。

れた。この年の６月には細川連立政権が崩壊して自「すべての国民が、インターネットその他の高度情社さ連立の村山政権が成立し、翌年１月には阪神・報通信ネットワークを容易にかつ主体的に利用する淡路大震災が、３月には地下鉄サリン事件が起きた機会を有し、その利用の機会を通じて個々の能力時期、今から四半世紀前に「電子政府」は政府の公を創造的かつ最大限に発揮することが可能となり、式文書に登場している。

もって情報通信技術の恵沢をあまねく享受できる社

その後、日本では 20 年以上にわたって行政の情会が実現されることを旨として」（同法第３条）高報化による事務・事業及び組織の改革を推進してき度情報通信ネットワーク社会を形成することが目指た、と政府の白書などでは書かれてきた。だが、新された。その実現のために「世界最高水準の高度情型コロナウイルス感染症が蔓延した 2020 年に明ら報通信ネットワークの整備」（同法第 17 条）、「電子かになったのは、特別定額給付金の支給においても、商取引等の促進」（同法第 19 条）、「行政の情報化（電ワクチン接種における接種券の発送等においても、子政府、電子自治体）の推進および公共分野の情報「電子政府」が機能したとは到底いえない現状だっ化」（同法第 20・21 条）などが掲げられていた（残た。この点をとらまえて、当時のデジタル改革担当・念ながら、これらのお題目は 20 年後もまだ「目指す」

情報通信技術（IT）政策担当大臣は「デジタル敗戦」として掲げられているものだ）。という言葉を用いて、日本における取組の遅れを率この IT 基本法に基づき、2001 年には内閣に「高直に認めた。エストニアや韓国といった国々がいつ度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部（IT 戦の間にか日本を大きく引き離した「電子政府」を確略本部）」が設置され、IT 国家戦略として「e-Japan立しているのに対して、日本の現状はあまりにもお戦略」が公表された。そこでは、５年以内に世界最寒い状態だった。1990 年代から現在に至るまでの先端の IT 国家になることが目標に掲げられていた。

流れを少し詳しく見ておこう。

e-Japan 戦略の下、まずはオンライン手続の基盤となる行政内部の電子化やネットワークインフラ整備、Think-ing No.239図１

日本における電子政府・電子自治体推進経緯特別寄稿
資料出所：『情報通信白書』各年版から筆者作成。

法やルールの整備等が推進された。

そこでは、IT 基盤を活かした社会経済システム

e-Japan 戦略は、
「高速インターネットを 3,000 万の積極的な変革を目指し、「社会全体が元気で、安世帯に、超高速インターネット（30M 〜 100M）を心して生活でき、新たな感動を享受できる、これま1,000 万世帯に」という「利用可能環境整備」の数で以上に便利な社会」を実現することを基本理念と値目標を掲げていたが、これは、すぐに、目標以している。先導的な取組として 7 分野（①医療、②上のスピードで達成された。2001 年に「当時の料食、③生活、④中小企業金融、⑤知、⑥就労・労働、金水準を大きく下回る低廉な料金での ADSL サービ⑦行政サービス）の推進と、新たな IT 社会基盤をス『Yahoo!BB』が開始されたことをはじめ、様々整備するための方策などが盛り込まれていた。電子な事業者間の競争により料金の低廉化と高速化が進

政府・電子自治体に関してみると、国に対する申請・み、ADSL サービスの契約数が増加していった」１

届出等手続についてオンライン利用拡大に向けた取結果である。政府（郵政省、のちに総務省）による組が推進された。例えば、不動産登記事項証明書の「ルールの整備」（様々な事業者が ADSL サービスを取得や、特許庁電子出願などが次第に可能となって提供するに際して NTT 東西に支払う諸条件等に関いった。しかしながら、これらは特定業種の人にとっするもの）がその背景にあった。ては便利さを実感できるが、一般の市民の利用はほとんどない。せいぜい所得税の確定申告をする国民（２）2003 年～ 2019 年―ICT の利活用・デジタルデータの利活用

10が e-Tax を利用する程度だ。日本では行政サービスのかなり多くの部分が地方自治体に委ねられている。

このようにネットワークインフラ基盤が早いス

地方自治体の自治事務である住民記録関連事務など

ピードで整備されたのに比べ、その利活用の方は十は自治体窓口で、国の事務である戸籍事務も法定受分でなかったため、2003 年に e-Japan 戦略Ⅱが策定託事務として地方自治体に委ねられていて自治体窓されている。

口で手続きをすることになる。福祉関連諸手続きやThink-ing No.23

子供関連の教育や福祉手続きも地方自治体が窓口だ。

営と改革の基本方針 2020 〜危機の克服、そして新国（中央政府）レベルの国民向け e-Gov の取組の恩しい未来へ〜）」では、感染症対策で顕在化した様々恵を受ける一般国民はごくわずかであって、地方自な課題を受け、データの蓄積・共有・分析に基づく治体の取組なくしては、「電子政府」の取組は国民不断の行政サービスの質の向上こそが行政のデジタの実感にはならない。

ル化の真の目的であるとした。「骨太の方針」は翌年度の予算編成の基本方針でもある。また、同日閣体推進指針」（2003 年）、
「新電子自治体推進指針」

議決定された「世界最先端デジタル国家創造宣言・（2007 年）が発出されており、共同アウトソーシン官民データ活用推進基本計画」（2017 年の宣言と表グの推進等が進められはしたが、新指針の目標であ

題が極めて類似しているが、「デジタル国家」となっる「2010 年度までに利便・活力を実感できる電子ている点で「IT 国家」としていた先の宣言と異なる）自治体を実現」するという状態は目標年度までに達では、IT 基本法の全面的な見直しにより新たな基成されることはなかった。

本理念や方針を規定し、社会全体のデジタル化の取2008 年にはリーマンショックを契機とする金融特別寄稿

もちろん、地方自治体に関するものも「電子自治組の抜本的強化を図るとしている。

危機に伴う経済失速があり、またデジタル技術の急

これ以降、12 月の政府予算決定まで様々な動き

速な進展を背景として、2009 年頃から、国民に開があり、12 月「デジタル社会の実現に向けた改革かれた電子政府・電子自治体を目指す取組が推進さの基本方針」が閣議決定された。「誰一人取り残された。IT ガバナンス強化（政府 CIO 制度導入等）がない、人に優しいデジタル化」を進めることを掲げ進められるとともに、オープンガバメント確立におるとともに、５項目の取組事項が示された。また、ける重点施策として、オープンデータ化推進の取組改訂版の「デジタル・ガバメント実行計画」も閣議も開始された。そして、データ大流通の時代の到来決定された。新たな司令塔の下で計画的かつ実効的を迎えて、「官民データ活用推進基本法」が施行さに進めるとしている。

れ（2016 年）、翌年には、「世界最先端 IT 国家創造

この実行計画における各施策について地方自治体宣言・官民データ活用推進基本計画」が策定された。

が重点を置いて取り組むべき事項や内容を具体化し、これらの計画を行政サービス分野に展開し、行政また、総務省など関係省庁による支援を示した「自サービスにおいても官民データの利活用を推進する治体 DX（デジタル・トランスフォーメーション）ために、「デジタル技術の活用による利用者中心サー推進計画」が総務省から発出された。従来の計画とビス」および「官民協働によるイノベーションの創大きく異なる点として、各項目ごとに予算が示され出」を掲げた「デジタル・ガバメント推進方針」（2017ていることがあげられる。単なる空論ではなく、金年）、「デジタル・ガバメント実行計画」（2018 年）銭的なサポートを示しつつ方向性を示しているとこが策定された。

ろに特徴がある。総務省の通知では、「各団体におかれては、本計画を参考に全庁的な推進体制の整備、（３）2018 年以降－デジタル社会の構築に向けて外部の専門人材の活用、早期からの計画的な取組とこれらの取組を経て、ようやく基盤整備や利活用いった推進体制を構築するとともに、情報システムの方針等がととのったが、コロナ禍でそれは十分での標準化・共通化、行政手続のオンライン化などデはないことが判明した。
「デジタル敗戦」という大ジタル社会構築に向けた各施策に取り組んでいただ

臣の言葉にそれが集約されている。

くようお願いします。」（総行情第 158 号、令和 2 年

そこで、2020 年 7 月の「骨太の方針（経済財政運12 月 25 日付総務省大臣官房地域力創造審議官『「地Think-ing No.2311方自治体デジタル・トランスフォーメーション（DX）

企業が外部エコシステム（顧客、市場）の劇的推進計画」の策定について（通知）』）と、各自治体な変化に対応しつつ、内部エコシステム（組織、の取組が要請されており、各自治体においてもそれ文化、従業員）の変革を牽引しながら、第３のプぞれの DX 計画が策定されてきている２。

ラットフォーム（クラウド、モビリティ、ビッグ特別寄稿

2021 年に入ってから、これらを実現するためのデータ / アナリティクス、ソーシャル技術）を利

デジタル改革関連 6 法案が閣議決定され、5 月に国用して、新しい製品やサービス、新しいビジネス会で可決・成立した。「デジタル社会形成基本法」は、モデルを通して、ネットとリアルの両面での顧客デジタル社会の形成に関して、基本理念や施策策定

エクスペリエンスの変革を図ることで価値を創の基本方針、国・地方自治体・事業者の責務、デジ出し、競争上の優位性を確立すること。（https://

タル庁の設置、重点計画の作成について定めた法律

cio.go.jp/node/2413。「用語集」）

である。
「デジタル庁設置法」が新設のデジタル庁について定めている他、官・民・独立行政法人で分

こ こ で、「 顧 客 エ ク ス ペ リ エ ン ス 」(customer

かれていた個人情報保護制度を一本化する「デジタexperience) とは、「顧客が企業やブランドとの取引ル社会形成整備法」や、地方自治体ごとの「ご当地」を開始してから終了するまでの間に、顧客が得る体仕様が効率性を阻みシステム更新に多額の費用がか験や価値、メリット」を指す。行政サービスで考えかってきたことにかんがみ、情報システム標準化のれば、国民や住民が得る体験や価値、メリットなど基準を策定する「地方公共団体情報システム標準化のことである。それをネットとリアルの両面で変革法」などが定められた。いよいよ行政における DXすることを目指すものだ。

が本格化していくことになる。

定義をよく見ると、データやデジタル技術（第３総務省からは 7 月に「自治体 DX 全体手順書（第 1.0のプラットフォーム）は、それ自体が目的ではなく、版）」が示されるとともに、先進事例などの情報を「自あくまで手段である。変革の対象は、内部エコシス

治体 DX 推進手順書参考事例集」や「地域社会のデテム（組織、文化、従業員）である。デジタル化にジタル化に係る参考事例集」として公表して地方自よって企業文化が変わるというよりも、企業文化を３治体の取組を支援している 。

２

DX（デジタル・トランスフォーメーション）

さて、そもそも DX（デジタル・トランスフォーメーション）とは何か。これはウメオ大学（スウェーデン）の E. ストルターマン教授が 2004 年に提唱した概念変えていかないとデジタル化についていけない、ということを意味する。デジタル化によって起こる企業の変化が DX だともいえる。地方自治体においても、まず組織文化を変えないと DX に進めない。
以上のことから、自治体 DX というものは次のよ
うに理解できる（筆者による定義）。

だが、教授は「ICT の浸透が人々の生活をあらゆる面でより良い方向に変化させること」と定義してい自治体が外部環境（社会経済動向、人口構成、る。日本では経済産業省がいち早く 2018 年に「DX住民ニーズ、市場構造）の劇的な変化に対応しつ推進ガイドライン」を作るなどしているが、ここでつ、自らの組織構造、組織文化、職員の能力・意は、先に触れた 2020 年７月 17 日の閣議決定「世界識の変革を牽引しながら、デジタル技術を全面的最先端デジタル国家創造宣言・官民データ活用推進に利用して、住民が得るメリットの変革を図るこ基本計画」を見ておこう。そこでは、DX を次のよとで、当該自治体の価値を創出し向上させること。

うに定義している。

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Think-ing No.23

DX には、①デジタイゼーション (Digitization)、その昔、写真はフィルムをフォトショップへ持ち②デジタライゼーション (Digitalization)、そして込み、現像、プリントしてもらい、アルバムに整理③デジタル・トランスフォーメーション（Digitalして保存した。子供が生まれた若夫婦は、写真をTransformation: DX）というフェーズがある 。

複数枚プリントしてもらって遠く離れた両親に送り、故郷の両親は孫の写真を見て喜びを得た。しかるアナログデータを、とりあえず PDF 化するなどし、そこにはある程度の時間的な遅れがあった。デデジタルデータにしていくことを言う。アナログ情ジタル写真が使えるようになると、メールに添付し報をデジタル化し、データを蓄積できる環境を整えて写真を送付するというフェーズが始まった。故郷るフェーズのことである。カメラでいうと、フィルの両親が PC を使える場合には、少ないタイムラグムカメラをデジタルカメラに変える段階である。自で、孫の写真が見られるようになった。

治体業務でみると、紙ベースで進められてきた「伺さらに、最近ではさまざまなアプリを通じて瞬時い書」などを電子化したり、供覧書類を PDF 化しに孫の写真が見られるようになっている。「みてね」てチーム内で共有したりすることはデジタイゼーという（株）ミクシィ社が提供するアプリは利用料ションにあたる。DX の前に、どの企業も地方自治無料。子供の写真を無制限にアップでき、瞬時に故体も、デジタイゼーションをする必要がある。

郷の両親がそれを見て、コメントを付けられるよう②デジタライゼーションとは、デジタイゼーショになっている。動画のアップも可能で、孫の日々のンによって生み出されたデータを利用して、業務フ行動や成長を手に取るように見ることができる。まロー・プロセスをデジタル化して、業務全体を効率さに、顧客エクスペリエンスの変革がもたらされた化することを言う。カメラでいうと、フィルムの現例だといえるだろう。このアプリを利用するために、像工程がなくなって、オンライン上で写真データを新たにスマートフォンや iPad を利用し始めたとい送受信する仕組みが生まれるようになる段階である。

う高齢者も多いという。

自治体業務について考えてみると、電子申請された申請書について電子決裁によって許可等の手続きを進め、最終的に申請者に対して e-mail などの電子媒体で結果を通知するといったプロセスになる。

３

特別寄稿

①デジタイゼーションとは、紙などで管理してい地方自治体と DX

地方自治体におけるデジタル化の動きは、大阪市に電子計算機が導入された 1960 年にさかのぼる。

自治体現場では、FAX でのやりとりや、押印した

その後、1967 年に住民基本台帳制度が始まった時

うえでの紙文書での決裁など、アナログ作業が多く期と、日本のデジタル産業の勃興期が重なり、富士残っているところも少なくない。そのような環境の通、日立、NEC といった企業が地方自治体の大型ところで、一足飛びに DX 化を進めるのは容易ではコンピューターに参入していった。以降、自治体業ない。上記の①②の過程を経て③の DX への下地を務への大型コンピューターの導入が加速し、業者間つくっていくこと、まずはスモールスタートから始の競争も激しくなる。地方自治体ごとにその希望をめることが実践的には有効な手段だと考えられる。

聞いてカスタマイズする「ご当地」仕様が一般的とカメラの例を再度出すと、写真データを使って新なっていった。かゆいところに手が届くので利用すたなサービスや新しいビジネスモデルが生み出される自治体職員は重宝するが、他自治体とは異なる仕る、SNS などを使って日本中の、いや世界中の人々様なのでメンテナンスをはじめ様々なコストが発生が写真データを共有できるようになり、さまざまなする。業者による囲い込み（ベンダー・ロックイン）恩恵を得られる段階が DX といえるだろう。

が起こって他の業者の新規参入が難しくなり、非効

Think-ing No.2313率な旧式システムに巨費が投じ続けられるといった化や共通化を国が進めようとすると、「地方分権に構図が生まれていった。システムの更新時には競争反する」という声も一部ではあがっていた。しかし原理が働かず多額の費用見積りを呑まざるを得ないながら、プラットフォームである基盤を構築するのという弊害を招いている。

は、インターネット網を構築するのと同じくインフ

このような反省を踏まえて、総務省の自治体 DX

特別寄稿推進計画では、地方自治体の情報システムの標準化・て、この舵切りは歓迎されるべきものだ。

共通化を重点取組事項としており、2025 年度を目整備されたインフラをいかに有効に活用していく標時期として、「（仮称）Gov-Cloud」の活用に向けかを考えるのが各自治体の創意工夫ということだとた検討を踏まえて、基幹系 17 業務システムについ考えられる。デジタル化やデジタル技術はあくまでて国の策定した標準仕様に準拠したシステムへ移行手段である。デジタル技術を導入したから自動的にするとしている。そのための国の支援として、シスDX が推進されるわけではない。過去の ICT 化の延テムの標準仕様を、デジタル庁が策定する基本方針

長では DX にはならない。真のトランスフォーメーの下、関係府省において作成し、自治体の情報シスション（変革）はそれぞれの自治体で組織体制や組テムの標準化・共通化を実効的に推進するための織文化の変革、人材育成を通じて進められるもので法律案を 2021 年通常国会に提出し（これは、5 月にある。この点において各自治体の取組姿勢と実行力「地方公共団体情報システム標準化法」として成立）、が問われている。

国において「( 仮称 )Gov-Cloud」を構築し、クラウド活用を原則とした標準化・共通化に向けた地方自治体の取組を支援すること（国費 10/10 で 1508 億円余り、2025 年度まで）などが掲げられた。
そのほかの重点取組事項としては、マイナンバー

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ラ整備である。その点は、分権の議論とは別であっ４

地方自治体で DX を進めるために

自治体 DX を進めるにはいくつかの段階がある。
それらは時系列的に前後することもあれば並行して進む場合もある。

カードの普及促進、自治体の行政手続きのオンライ

まず、業務プロセスのデジタル化である。これまン化、自治体の AI・RPA の活用促進、テレワーク

でも、税や住民記録などのシステムを導入して進めの推進、セキュリティ対策の徹底が挙げられており、たり、電子決裁を進めたりしてきたものである。しさらに、自治体 DX の取組とあわせて取り組むべきかしながら、特定のパーツでデジタル化されていて事項として地域社会のデジタル化、デジタルデバイも、それらが入口から出口まで貫かれている例は極ド対策が掲げられており、これらのそれぞれについめて少ない。窓口で住民が手書きで申請書を書いたて、予算措置される財源が明記されている。

ものを、職員が PC に手入力し、その後システムにこれまで、自治体における ICT 化の取組は、分野載せていくという場合がある。最終的に必要な証明ごとに別々に、それぞれの目的に応じて、独自の方書などを発行したのち、手数料の 300 円を現金で受式でなされてきており、汎用のものはカスタマイズけ取ったりしている。これを一貫してデジタル化すを繰り返して、いつのまにか迷路のようになってしるとどうなるか。受付段階で、住民にスマートフォまっている場合もある。

ンやタブレットで入力してもらえばどうなるか。住

それを、分野横断的に再構築して、統合的なもの

民にとっては手書きの手間が省け、職員は入力業とし、しかも全国的な共通方式を用いることによっ務から解放されミスもなくなる。手数料の徴収も、て、全体最適を図る方向へと、21 年の法律制定にキャッシュレス決済を導入して住民が QR コードにより大きく舵が切られた。以前は、システムの標準スマートフォンをかざすだけで完結するようにでき

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ないか。さまざまな工夫がそこには考えられる。
次の段階として、デジタル技術を前提とした、業本的な見直しが必要な時期に来ている。そしてそれは、2026 年３月までに進めなければならない。
第３の段階として、デジタル技術やデータを利テムの標準化にあわせて、業務の進め方そのものを活用して、地域課題を解決する段階である。自治BPR（ビジネス・プロセス・リエンジニアリング）

体 DX の最終目的は、デジタル技術も活用しながら、によって見直し、再構築する必要がある。これまで住民福祉を増進する（地方自治法第 1 条の２）こと永年にわたって前年を引き継ぐ形で進められてきたである。住民にとって便利になり、メリットが感じ継ぎはぎだらけの業務プロセスを根本的に見直す必られるようになることが必要である。そのために、要がある。上に見た 17 の基幹業務はノンカスタマ

DX の推進により地域課題が解決される、住民が便イズが基本なので、それに合わせて業務プロセスを利になる、住民の幸福が増す、ということにつなが見直さざるを得ない。それだけでなく、それ以外のる取組が必要となってくる。ここにおいて、各自治業務についても根本的に業務プロセスを見直す好機

体の創意工夫が求められ、また、発揮されるべき段である。各原課ではカスタマイズの要請や従来の進階となる。ここにおいてこそ、地方自治体の真価がめ方の継続の要請が強くあるに違いないが、それで問われることになる。

特別寄稿

務やサービスの再構築があげられる。上に見たシスは BPR は進まない。自治体における業務遂行の抜脚注

１ 『令和元年版 情報通信白書』第1章第1節１.（２）ア（ウ）。20頁。
２

例えば、金沢市では、2021年3月に「金沢市デジタル戦略」を策定した。固定化された計画ではなく、アジャイルなものと位置付けており、バージョン1.0とされていた。その後、11月にバージョン1.5へと改定されている。改定内容としては、ペーパーレス原則化（原則と例外の逆転）など。https://www4.city.kanazawa.lg.jp/13021/digital/index.html

３

総務省「自治体 DX の推進」https://www.soumu.go.jp/denshijiti/index_00001.html

参考文献◎稲継裕昭（2021年〜）「自治体 DX とガバナンス」連載『月刊ガバナンス』2021年4月号〜◎狩野英司（2020年）『自治体職員のための入門デジタル技術活用法』ぎょうせい◎総務省『情報通信白書』各年版

https://www.soumu.go.jp/johotsusintokei/whitepaper/index.html

寄稿者 PROFILE

稲継裕昭（いなつぐ ひろあき）

早稲田大学政治経済学術院教授
経著

歴：大阪府生まれ。京都大学法学部卒業後、大阪市役所勤務（総務局、人事委員会事務局、市長室）。その後、姫路獨協大学助教授、大阪市立大学教授、同法学部長等を経て、2007 年から早稲田大学政治経済学術院教授。専門は、行政学、地方自治論、公共経営論。
書：『AI で変わる自治体業務―残る仕事、求められる人材』( ぎょうせい）、『シビックテックー ICT を使って地域課題を自分たちで解決する』（勁草書房）、『地方自治入門』（有斐閣）ほか多数。近刊に『テキストブック地方自治（第３版）』（共編著、2021 年、東洋経済新報社）、『現場のリアルな悩みを解決する！職員減少時代の自治体人事戦略』（2021 年、ぎょうせい）など。

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