大規模水害に対する広域避難の考え方
内閣府 （防災担当）

１を越えた広域避難の課題が明らかになり、同災はじめに害を踏まえ、中央防災会議の「水害時の避難・2017 年にハリケーン・ハービーやハリケー応急対策検討ワーキンググループ」報告においン・イルマが相次いで米国に上陸するなど、近て、人口稠密地域における大規模かつ広域的な年世界的に大規模な水害が多発しています。

避難の在り方について具体的な方策を示すことの必要性が提言されました。

一方、我が国においては、近年、カスリーン台風や伊勢湾台風などの巨大台風の上陸・接近

これを受け、中央防災会議の「洪水・高潮氾はないものの、地球温暖化により懸念される台濫からの大規模・広域避難検討ワーキンググ

風の激化等も考慮すれば、今後、いつ、大規模・ループ」（以下、「ＷＧ」という。）において、広域避難が必要となる大規模水害が発生して①浸水区域の居住人口が膨大で数十万人以上のも不思議ではありません。平成 27 年９月に発立退き避難者が発生すること生した関東・東北豪雨災害では、市町村の区域②浸水面積が広範に及び、行政界（市町村・都道府県）を越える立退き避難が必要となること③浸水継続時間が長期に及び、二次的な人的被害リスクが高いことといった大規模かつ広域的な特徴を有し、従来の避難勧告等に関するガイドライン（平成29 年１月内閣府）等をそのまま適用することができない避難形態を「大規模・広域避難」と呼び、大規模・広域避難の計画（以下、「広域避難計画」という。）策定に必要となる基本的な考え方を示すことを目的として議論が行われ、平成 30 年３月に報告がとりまとめられま

図１

三大都市圏のゼロメートル地帯

1８

した。

２

【視点①】避難対象者全体を考えた大規模・広域避難の全体像の構築

報告の概要

避難対象者全体を考えた避難行動の最適化を目指して避難行動の全体像の構築が必要です。

（１）大規模・広域避難の課題
大規模・広域避難に対する事前の計画がない

また、大規模・広域避難の基本的な考え方や、場合、浸水区域内に留まる多数の居住者等の救広域避難計画を策定するための具体的な計算手助の難航等による二次的な人的リスクの増大が法が必要です。

懸念されます。

【視点②】複雑に絡み合う課題の分類と段階的な検討

また、大規模・広域避難の検討にあたっては、自市町村内に避難することが基本となる一般的様々な要素が関係するため、相互影響の少なな避難と異なり、浸水区域外への立退き避難（以いように課題を分類して手順毎に検討を進め、下、「域外避難」という。
）や浸水区域内での立フィードバックを繰り返しながら段階的に検討

退き避難及び屋内安全確保（以下、「域内避難」することを前提としつつも、可能な限り手戻りという。
）について、次に示す課題を抱えおり、が少なくなるよう検討を進めることが必要でこれらの適切なバランスを考える必要があります。

す。

【視点③】広域避難計画の実効性の確保
避難対象者が多く、避難行動も複雑となるこ①域外避難に関する課題とから、避難行動等の不確実性等を考慮した実

多くの人が域外避難を行った場合、避難に要する時間が長時間となり、避難途中で氾濫に巻効性のある計画とすることが必要です。

き込まれたりするおそれがあります。

（３）大規模・広域避難の具体的な検討手順

また、域外避難者が集中する駅や橋梁におい上記の視点を踏まえ、広域避難計画策定のたて大混雑し、大事故が発生するおそれがありまめに必要となる検討手順を記載します。

す。

計画の策定を検討する地域では、以下の手順

さらに、災害発生の蓋然性が低い、早い段階

１～７により、広域避難計画（案）を策定し、で避難を開始する必要があることや、避難行動フィードバックを繰り返しながら段階的に検討中に状況も変化すること等により、居住者等のを実施します。

避難行動が計画通りとならないおそれがありま【手順１】基本となる対象災害と対象地域の設定

す。
②域内避難に関する課題検討の対象とする地域を絞り、災害について浸水継続時間が長期間に及ぶことが予想さも既往最大災害を参考とした基本的なケースをれ、その間はライフラインが途絶し、二次的な設定し、検討を開始します。

人的被害が発生するおそれがあります。

その後、地域における災害特性に習熟した上また、多くの人が域内避難を行った場合、警で応用ケースを検討するという手順を踏むこと

察、消防、海上保安庁、自衛隊等による救助がが考えられます。

難航し、数日内では救助しきれないおそれがあ【手順２】域外避難・域内避難のバランスります。

対象地域と対象災害を決定することにより、大規模・広域避難対象者数を特定することがで（２）検討にあたり重要な視点きます。

上記の課題を踏まえ、以下の視点に基づき、

ここでは、域外避難のリスクと域内避難のリ各地域の地域特性を踏まえて広域避難計画を策

スクを比較し、域外避難者と域内避難者の量的定することが重要です。

９なバランスを検討します。

だけ避難時間を短縮することを視野に、域外避【手順３】移動困難者の避難先の確保

難者にも理解されやすい避難手段・経路を設定し算出することが考えられます。

域外避難の対象者の中には要配慮者も含ま【手順６】避難勧告等の判断基準の設定れており、移動そのものに大きなリスクを抱え強風雨や周辺の中小河川の氾濫等による鉄ている者もいるため、その避難行動については道等の避難手段への影響を把握するため、避特に考慮する必要があります。
特に大規模・広域避難における域外避難につ

難行動の制約条件として設定した対象災害のいては移動距離が非常に長くなるため、遠方へ気象条件や交通条件を把握します。これらの条の移動が困難な者（以下、「移動困難者」とい件と、先に求めた避難時間を踏まえ、広域避難う。）については、移動距離が短くなる避難行勧告をどのタイミングで発令すべきか、どのよ動も考えておく必要があります。

うな情報が必要になるかを検討します。これにより、広域避難勧告の判断基準を仮で設定しま検討にあたり、はじめに移動困難者数（病院す。に入院している患者、福祉施設等に宿泊入所している入所者及び在宅移動困難者）を算出しま

その後、避難時間短縮の実現可能性や災害発す。そのうち、在宅移動困難者は近距離の避難生の予測精度の関係から、両者を向上させつ施設に立退き避難することを想定し、当該避難つ、判断基準を設定していきます。
災害の予測については、対象災害に応じて河施設の避難可能人数を算出します。

川管理者、海岸管理者、気象機関の助言を求め、【手順４】決壊後における浸水区域内からの救助可能性の検証

これらの関係機関とともに広域避難計画の策浸水後の救助可能性について検証します。

定と改善をしていきます。

移動困難者については、病院や福祉施設、避【手順７】大規模・広域避難の避難先の確保

難施設の許容量の範囲内で浸水区域内に留ま膨大な人数の広域避難場所を確保しようとることも選択肢としました。しかし、移動困難

すると、隣接する市町村よりもさらに遠くの市

者は避難生活において一般的な人より高いリ町村へ避難することとなり、避難距離が長くなスクを抱えているため、可能な限り短時間でのることにより、居住者等の域外避難に対する抵救助が必要となります。

抗感を高めてしまうおそれがあります。
このため、大規模・広域避難においては、域【手順５】大規模・広域避難に要する時間の算出

外避難者による自主避難先への避難を積極的大規模・広域避難が必要とされる地域においに推奨するとともに、住民調査等を基に自主避ては、全避難者が数時間内の域外避難は困難

難先への避難が困難な域外避難者数を把握し、であり、避難に要する時間（以下、「避難時間」

他市町村において広域避難場所の確保を図りという。
）を明確にする必要があります。

ます。

避難時間は交通手段・経路別の避難人口の配（４）広域避難計画の実効性の確保分によって変化するため、域外避難者が自らの広域避難計画の実効性を確保するためには、意志で交通手段を選択して浸水区域外を目指

域外避難者数（及び域内避難者数）等に一定のして最短距離で避難した場合の避難時間と、域増減を見込んだ幅のある計画とすることや避外避難者数と交通容量から算術的に避難時間難手段の確保等の不確実性も考慮して計画にを最短化した場合との２通りで算出すること柔軟性を持たせること、受入先自治体の視点やが考えられます。

広域避難勧告の発令等の運用面を考慮するこ広域避難計画で想定する避難時間は、できると等の検討を行うとともに、課題があれば必要

110■大規模水害に対する広域避難の考え方■

図２

広域避難計画の策定のための検討手順に応じて各手順に立ち返り、再検討を行うこと

おいて大規模・広域避難を具体的に実装した事が必要となります。また、排水対策やライフラ例がないことを踏まえると、報告で示した基本イン対策、技術開発等の中長期的な対策につい的な考え方の具体化に向けた取組を進める必要ても、大規模・広域避難の実効性を向上させるがあるとのご指摘もいただきました。

ための重要な要素であり、関係機関において取このことを踏まえ、今後、内閣府では東京都組を進めることが必要となります。

とともに関係機関からなる検討の場を設置し、また、策定した計画に基づいて避難行動等が大規模・広域避難の社会実装に向けた検討を行的確に実施されるため、実施の主体を明確化うこととしています。

し、救助の準備や交通事故を防ぐための対策等三大都市圏においては、既に協議会等によりについて具体の調整等を行うことが必要となり広域避難計画策定に向けた検討が行われているます。

地域もありますが、ＷＧの報告や内閣府におけさらに、地域の実情を踏まえた実効性のあるる取組も参考に、実効性のある広域避難計画策計画の検討体制について検討を行う必要があり定に向けた具体的な検討を進めていただきたいます。と考えています。

おわりにＷＧの報告では、広域避難計画を策定するための手順や計画の実効性を確保するために検討すべき事項等、大規模・広域避難の基本的な考え方をお示しいただくとともに、未だ我が国に11