（30）津波注意報・警報に対する自治体及び住民の対応−１９８９年１１月２日三陸沖地震−① 総括データ
発行年月：1990 年 10 月
報告書のタイプ：津波警報への住民の対応に関する住民アンケート調査
災害タイプ：津波
現地調査：アンケート（岩手県）
執筆者：田崎篤郎（東京大学）
吉井博明（文教大学）
船津衛（東北大学）
田中淳（群馬大学）
報告書の概要：はじめに
第Ｉ部 津波注意報･警報への自治体の対応
１．岩手県における津波対策と 10 月 29 日津波注意報、11 月 2 日津波警報への対応､及び教訓
２．市町村の対応
３．11 月 2 日津波警報−注意報対象市町村の津波対策と応急対応実態
第ＩＩ部 津波警報への住民の対応
添付資料：
１．自治体調査調査票
２．住民調査調査票② 災害の概要
11月2日午前3時半頃､三陸沖で発生した地震に伴って､関東地方から北海道にかけての広い地域に津波警報又は津波注意報が発表された。この警報･注意報への市町村、住民の対応はさまざまであった。
津波警報･注意報を受けて直ちに避難の指示を出したり住民への広報を行った市町村もあれば、静観した市町村もあった。また、避難指示が出された地域でも、住民の避難率に大きな差が見られた。
③ 調査の内容
市町村調査：
1.調査地域：津波警報及び津波注意法が出された千葉県から北海道にかけての太平洋沿岸及び東北地方の日本海沿岸の市町村
2.調査対象及び標本数:178 市町村
3.標本抽出法：全数調査.
4.調査方法：郵送調査法
5.調査期間：平成 2 年 3 月 5 日〜3 月 20 日
6.回収数及び回収率：136(回収率 76.4%)

住民調査：
1.調査地域：宮城県志津川町､岩手県田老町・岩泉町・宮古町・三陸町・陸前高田町・大船渡市の７市町村の津波危険のある地区
2.調査対象及び標本数:20 歳以上の男女 3,000 名
3.標本抽出法：選挙人名簿から無作為抽出.
4.調査方法：留置調査法（大船渡市）、郵送調査法
5.調査期間：平成元年 12 月 19 日〜平成 2 年 1 月 8 日
6.回収数及び回収率：2,098(回収率 69.9%)④主な結果
岩手県の 10 月 29 日津波注意報への対応と 11 月 2 日津波警報発令までの対応：
10 月 29 日 14 時 26 分の地震の後に出された津波注意報の際の県の対応は、(i) 職員の非常参集、(ii)津波注意報の入手と伝達、(iii) 警戒本部の設置、(iv)その後､初動体制についての確認をした。
岩手県の 11 月 2 日午前 3 時 25 分の地震に伴う津波警報への対応：
11 月 2 日午前 3 時 25 分の地震の後に出された津波警報への県の対応は、(i) 職員の非常参集、(ii)津波警報の入手と伝達、(iii)災害対策本部の設置、(iv)沿岸市町村の対応状況などの情報入手、であった。
11 月 2 日津波警報時の対応に関する教訓：
1)

避難指示を出さなかった市町村が多かった。今後は市町村の自主判断を助けるような避難指示を出す。

2)

避難指示に従わなかった住民がいた。

3)

沿岸住民が避難しなかった理由：津波の伝承が不十分で怖さを知らず、警報くらいでは被害が出ないと思っている。

4)

海面監視：警報発令が夜だったため、海面の様子が良くわからず、監視の効果が不十分だった上、監視に携わる人の安全確保に問題があった。

5)

早期予知

6)

市町村からの情報収集の遅れ

7)

自主防災組織の必要性

8)

津波防災意識の昂揚

9)

衛星などを使った直通（気象台→市町村）一斉通報システムの設置

11 月 2 日津波警報･注意報対象市町村の津波対策と応急対応実態：
地震発生後、津波警報･注意報発令までの市町村の対応：
地震発生直後に職員を非常招集したのは 23%、揺れが大きく津波意識の高い市町村では 43%と高かった。非常招集の範囲は防災担当の職員のみ（第１次招集）が約６割と多く、第２次招集は 16%であった。非常招集に要した時間

は９分以下と 10〜19 分がそれぞれ約４割であった。
津波警報･注意報の入手と連絡：
最初の情報源は「道県の防災行政無線」の 54%が最も多く、次に「テレビ･ラジオの放送」の 24%が続いている。この情報を最初に受けたのは「警備員」と「宿直の市町村職員」が約 1/3 ずつで。消防署の職員が約１割となっている。
津波警報･注意報入手後の対応：
入手後に非常招集を新たに行ったり、招集範囲を拡大したのは約３割、災害対策本部または災害警戒本部を設置したのは合せて２割であった。本部設置の理由は、８割が「警報が出た」ことを挙げ、設置しなかった理由としては、「注意報だったから」が 55%と最も多い。津波警報･注意報の入手後、関係者が集まって協議をした市町村は全体の３割で、協議の焦点は「津波警報･注意報の広報」をどうするかが大半であった。
津波警報･注意報の住民への広報：
広報をした市町村は 41%、伝達手段は防災行政無線と広報車が共に６割以上と多い。津波警報が出されたことが広報をした最大の理由であり、広報をしなかったのは、注意報だったから(49%)、海面に異常が見つからなかったから(36%)、という理由であった。
問題点と今後の課題：「どの程度の津波がくるのかわからず対応に戸惑った」が 45%、注意報を受けた地域では非常参集すら迷った市町村も多い。情報伝達面での問題はあまり無かった。海面監視の安全性が最も多く、問題としてあられている。
「どの程度の海面異常で避難指示を出すべきかわからない」とした市町村が 21%、
「津波警報が出ても被害発生の確率は低い」ことが 20%あった。避難の呼び掛けに対する態度として、「空振りを恐れず積極的に呼びかけるべき」との安全サ
イドにたつ市町村が 59%に上っているのに対し、「確実に津波の被害が予想される場合だけ呼びかけるべき」と考える市町村も 36%と多い。
津波警報への住民の対応：
避難の理由
避難率は全般に住民の不安に依存しており、津波警報を聞いて避難の必要性があると考えていた層では、実際の避難率も高くなっている。津波の発令が 45%と一番高く、次いで地震の揺れが 27%となっている。市町村の避難命令を聞いてという人は 16%と小さい。避難した人は自分の危機感からかなり早い時期に避難を決めていた。地震後５分以内で１割の人が、津波警報がテレビで放送された 15 分位には７割の人が非難している。
避難の状況
家族全員で避難した人が６割と多く、家族の一部と避難した人は２割となっている。指定避難場所に避難した人は４割程度であり、後は「すぐ近くの安全な所」や「安全なところに住む親戚･知人の家」も３割づづとほぼ３分されている。
避難しなかった人避難しなかった人は「避難はしなかったが準備はした」人が 43%、
「避難も準備もしなかった」人と合せて約７割に達する。また、準備内容は、「テレビ･ラジオに注意した」人が 86%、
「市町村の防災行政無線に注意した」人が 71%と情報収集活動が大半を占めている。避難しなかった人の理由は、「予想された津波くらいであれば自宅は安全」と判断した人が最も多く６割いた。
避難の呼びかけの基本的考え方
住民は、市町村の避難の呼びかけについては「少しでも津波の危険があれば空振りを恐れず、積極的に避難を呼びかけるべきだ」という考え方の住民が４分の３と圧倒的に多い。避難命令が出され、また実際避難も多かった４市町と、避難命令の出されなかった３市町を比べると、前者の方に「積極派」が多い。しかし、避難命令を出さなかった市町でも「積極派」が３分の２を占めており、「確実なときのみ」とする人は２割と少数派である。
⑤

提言・結論

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最も大きな教訓は､津波予報に伴う対応措置が地域防災計画で定められていたにもかかわらずそのとおり実行したところが少なかった点である。これは主として津波警報が災害予報としては不確実である点に起因すると考えられる。不確実性が高い場合の対応としては(i)安全サイドを取り､最悪の事態を想定して対応する、(ii)不確実性を減らすために海面監視などにより情報を集める。

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津波情報伝達面では判断をしやすくする環境の整備が求められる。ソフト面では予警報の広報基準の明確化が必要となる。ハード面では広報しやすい施設の整備が必要である。

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津波災害は地震の揺れの強さと必ずしも一致するものではない以上､都道府県ルートでの津波予警報伝達の一層の迅速化､確実化を測っていく必要がある。

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積極的な避難の呼びかけ：避難の呼びかけは積極的に行うべきである。これに対して住民の強い指示がある。また､空振りに対する住民の批判は行政サイドで予想しているほどに強くない。
「市町村は少しでも津波の危険があれば､空振りを恐れずに積極的に避難を呼びかけるべきだ」としている。

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基準の設定：市町村が地震発生や津波警報の発表の都度避難の呼びかけをするかどうか検討するのでは時間的に間に合わないので､事前に明確な対応を求め､担当者に訓練などを通じて徹底しておく必要がある。今回避難命令の発令が遅れた市町や､計画上では避難命令を発令することになっていたが検討の結果出さなかったところもあった。また､住民の言う「少しでも」津波の危険がある状況とはどのような状況であるのか､事前にある程度の合意と広報が必要となる。

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避難対象地区の階層化：現在､市町村の避難呼びかけを躊躇させている主な原因の一つは､既往最大津波の浸水域を避難対象としているため､範囲が広すぎる点である。２つの対策が考えられる。津波の「ツナミ」と「オオツナミ」で避難対象地区を変える。「ツナミ」と「オオツナミ」で呼びかけの具他的内容やトーンを変える。

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災害報道：放送機関の津波に関する報道は､沿岸住民の避難行動への影響をよく考慮してなされるべきである。災害時の情報伝達はできるだけあいまいな表現を避け､具体的に表現していくことが基本であるが､その適切な評価ができるような情報を強調しておくか､それが難しければ数字が一人歩きしないように慎重に報道するか､どちらかが求められる。

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津波災害の方法の充実：正しい津波イメージを持ち､津波の脅威に対して迅速に対応するためには地道に広報を行っていく必要がある。