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社会組織の防災力に関する研究① 総括データ
発行年月：1990 年 3 月
報告書のタイプ：各地域の災害対策の現状調査
災害タイプ：火山噴火、地震、水害等
現地調査：アンケート（１０都県、秋田、宮城、島根、長崎、熊本、静岡、東京、神奈川、兵庫、群馬 ）執筆者：

水野欽司（統計数理研究所 調査実験解析研究系 教授）
廣井 脩（東京大学 新聞研究所 助教授
吉井博明（文教大学 情報学部 教授）
倉林義正（一ツ橋大学 経済研究所 教授）
宮崎益輝（神戸大学 工学部 教授）
宮村 忠（関東学院大学 工学部 教授）
山本康正（帝京大学 文学部 助教授）
大町達夫（東京工業大学 総合理工学研究科 教授）

報告書の概要：
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行政組織の防災力-市町村調査にみる実情と課題
行政組織の防災力-ケース研究の観点から
防災関係法令の制定過程と防災力向上のメカニズム
民間企業の災害防備の実態
アンケート調査に観る自然災害に対する企業のデータベース保護
地域社会における水防組織の現状とその問題点
学校防災体制の現状とその課題② 災害の概要
本調査は自然災害を経た被災地域を選び、被災前の計画と実施計画ずれなどの実態を調べたものであり、例えばケース研究と準備的小調査として、以下のようなものを行っている。
1)伊豆大島噴火における公共機関の防災対応、千葉県東方沖地震の市町村の対応、日本海中部地震後の学校防災の実状、自主防災組織（ボランタリー集団など）の活動状況、水害にみる都市型（長崎）と農村型（小見川）の差異と水防組織の問題など。
2)その他、過去の被災記録や資料を収集し、災害関係法令の制定過程、民間企業の蓄積データベースの安全保護、復旧過程の事例などについての検討。
③ 調査の内容

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主たる研究対象として行われた調査は以下のとおりである。
1)方自治体における防災対策の実態調査。自然災害の経験のありなしに関わらず、各市町村の地域防災の方針・経費・防災要点の実状、情報メディアの整備などの事項を細部にわたる。網査対象地域は、秋田、宮城、群馬、東京、神奈川、静岡、兵庫、島根、長崎、熊本の10都県の全市町村。
近年災害を経験した地域や今後被災の可能性が高い地域のみならず、比較対象のため過去にさしたる災害がなく将来もその可能性が乏しいと見られる群馬地域の防災休制の実状も含めている。
2)小・中学校調査。地域社会においては、いざ災害が発生した場合、経験や知識の乏しい児童・生徒を守る任務が生じてくる。そのてめ、日頃の準備・対策が必要であり、各地域の国公私立小・中学校における防災対策の現状を調べるため、上記区市町村の中から、学校を抽出し、その防災対策の実情を調査した。
3)民間企業調査。区市町村で操業している各種企業体（工場、事務所など）は、大規模な災害が発生した場合、有毒な薬品や爆発物などの危険性に十分配慮しているかどうかの現状を調査。また、自社防護のみならず、自治体と連携しつつ地域住民に対する援助活動について、各地民間企業がどう災害に対処しているのかの実状について、上記区市町の中から選び調査した。
4)災害時のデータベース保護に関する企業調査。情報化時代といわれ、民間企業が蓄積したデータの災害保護をどう対処しているかについて、東京証券取引所1部および2部上場企業を対象に実施（本調査はデータベースの喪失は、国家経済への大危機となるため。特殊な課題として別途の調査として加えられたものである）。
5)その他の補助調査として、小規模の小田原住民の市民組織を対象とする補助調査を実施するとともに、伊東の市民組織についても小規模な調査を行い検討した。
以上の調査は、いずれも質問紙郵送調査によっている。
なお、上記の調査のほか、補助的な追加調査として、特定地域を選定し、住民の防災意識などに関する若干の小調査を実施している。
本研究で実施した主要な詞査●自治体（区市町村）調査j(1)対象地域（10都県）
秋田、宮城（近年に地震経験）島根、長崎、熊本（集中豪雨多し）静岡（大地震の予想）、東京、神奈川、兵庫（過密な大都市）、群馬（自然災害乏しい）(2)調査対象 地方自治体（区役所、市役所、町役場、村役場）(3)調査方法 全数調査、質問紙郵送方式(4)回収状況 質問紙配布数
716自治体 回収数377自治体（回収率52.7％）●小・中学校調査(1)対象地域（10都県） （自治体調査の都県ごとに対象地域を決め、地域内の学校を抽出）(2)調査対象 国公私立の小学校、中学校(3)調査方法 標本調査（単純等間隔による）、質問紙郵送方式(4)回収状況
質問紙配布数615校（小学校300、中学校315）
回収数 298校（小学校150、中学校148）
回収率 48.5％（小学校50.0％、中学校47.9%））●民間企業調査(1)対象地域（5都県）(2)調査対象 宮城、東京、静岡、兵庫（神戸）(3)帖佐方法 有意抽出による帖佐、質問紙郵送方式

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(4)甲斐周状況 質問紙配布数644校（神戸286、その他356）
回収数205校（神戸105、その他100）
回収率
31.8％（神戸36.7％、その他27.9％）●企業のデータベース保護調査（1）対象地域 主として関東地区の民間企業体（2）調査対象 東京証券取引所1部、2部上場企業、および非上場のJR各社など（3）調査方法 標本詞査（産業別、単純等間隔で1／2抽出）、質問紙郵送方式（4）回収状況
質問紙配布歎 820、回収数395社、回収率48.2％④

主な結果(1)行政組織の防災力-市町村調査にみる実情と課題
調査対象とした市町村の防災機関の防災力をみると、資源構造、組織の体制とも都市規模が大きくなるにつれて、また災害経験が豊富になるにつれて防災力が一層充実する傾向がはっきりしており、こうした市町村ほど防災力が高いようである。しかし、このことは、災害が発生したとき他にくらべてこれらの市町村の被害が少ないということを意味しておらず、大都市であればあるほど、施設的脆弱性や経済的脆弱性、社会心理的脆弱性などが大きく、行政機関の防災力がかりに高くても、総合的にみれば大都市のほうが危険なのは明らかである。また災害経験市町村の多くは、災害多発地域あるいは災害危険地域のなかにあり、それゆえ高い地理的脆弱性をもっているので、その防災力が高くても必ずしも災害に強いとはいえない。すなわち、社会組織の防災力とその地域のもつ各種の脆弱性の総合が、被害の大小を決める。そして大都市や災害経験地域は、脆弱性が高いがゆえに防災力を高める努力をしている地域であると考えられる。
(2)行政組織の防災力-ケース研究の観点から
伊豆大島噴火などの火山活動に対する防災対策として行政機関が実施してきた対策への評価として、とくに情報伝達体制の整備、防災訓練の実施、防災市民組織の結成について、住民はそれぞれ以下のように評価している。
・情報伝達体制の整備
情報伝達体制の整備の結果、大噴火の前に比べて町からの情報がどのくれいよく聞こえるようになったか、という問いに対して、「ほとんどすべて聞こえるようになった」という回答が 65%と大多数を占める一方で、聞こえない場合がある、聞こえない場合のほうが多いという回答も 32%あり、地域によってはより一層の整備が必要である。
・防災訓練の実施
大島長で実施している「総合防災訓練」の参加者は住民の 74%が参加するなど参加率が高く、防災訓練の内容としては、「避難訓練に参加した」が 64%ともっも多い。
・防災市民組織の結成
全島で結成された防災市民組織に対して、「非常に役立つと思う」「かなり役立つのではないかと思う」の合計が 73%にのぼり、情報伝達体制の整備とともに、行政機関の実施してきた対策として、住民は高い評価をしていることがわかった。
また、昭和 63 年 7 月の浜田災害後に導入された防災無線に対しての住民へアンケート調査を行った結果、地域によっては、聞こえ具合に差異があるなど、ばらつきがあることがわかった。また個別受信機の設置については、「１、２万円を負担しても戸別受信機を設置したい」という人は調査対象の 4 町で 30%台であり、負担したくないというも同程度であり、負担したいという人としたくないという人の両者が拮抗している。
なお、神奈川県西部地震説が新聞等で報道されたことに対して、住民の多くがこの地震説

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によって新たな地震対策についての換気を促されたという結果が出ている。
(3)防災関係法令の制定過程と防災力向上のメカニズム
戦後の防災関係法令の制定過程を一言で述べれば、地域における災害対策のナショナル・プロジェク
ト化に向けての政治過程と言える。災害は、突発性、被害の大きさ、深刻さ、非日常性という特徴に加えて、被害の特定地域への集中という性格を有しており、災害対策は強い地域性をもっている。ただし、潜在的には、ほとんどの地域が大災害に袈われる危険性があるものの、実際に被害がでたり、災害発生の切迫性がない限り、地域住民、事業所の要求は顕在化しないのが一般的である。そこで、実際に大災害が発生したり、明確な予知がなされた段階で地域住民・事業所からの要求がでて、それらを集約する形で、地方公共団体が、政府に法令の制定または修正を働きかけることになる。その根拠としてあげられたのは、主に次の4点である。
Ⅰ）国民の生命、財産を守るのは国の責務であるⅡ）災害対策には莫大な費用がかかり、地方財政を破綻させる一国の関与が不可避である
Ⅲ）平等主義：地域によって安全という基本的価値に格差があってはならない
Ⅳ）科学技術の普遍性＝非地域性：防災科学技術研究や観測は、地域でやるよりも国でやるべきである。
この地方公共団体を中心とするナショナル・プロジェクト化への運動は、マスメディアの災害報道によって政治力を増幅すると同時に、地元出身代議士や全国知事会といった通常の政治ルートだけでなく派閥領袖への直接的働きかけなどを通じて展開された。この結果、中小災害の場合は既存法令の一部修正が、大災害の場合もしくはその予知の場合は、新しい包括的法令の成立が実現した。このように、災害対策に関する要求集約（ナショナル・プロジェクト化に向けての運動）は既存の政治・行政システムの中でかなりうまく実現し、現在ある防災関係法令の体系が成立したと言える。
この背景には、国民の災害観の大きな転換があったと考えられる。基本的には、災害を天災と把える考え方から人災あるいは政災（政治災害）と把える考え方への転換である。戦後の科学主義の中で、災害も人間の力で克服できる、という信念がこの転換を支えた、と言える。災害対策基本法にみられるように、予防対策、直前の警報と避難、発災後の応急対策と復旧をきちんとやれば災害の被害は確かに大幅に軽減できる。さらに、大規模地震対策特別措置法に規定されているように、これまで不可能であった地震予知ができれば、風水害と同様に大地震による被害も大きく減らすことが可能と考えられる。
(5)アンケート調査に観る自然災害に対する企業のデータベース保護「東海および相模湾地震などの広域災害」に対して、情報処理施設の移転等を含めての対応を、以下の6項目につき、関係地区の企業379社に訪ねたところ、最も多いのは、「計画はない」の314杜であり、そのうち、2社が項目6と合わせての回答であったため、純粋に計画がないのは、312杜となり、回答中の82.3％にのぼった。
1．すでに情報処理施設は他地域に移転済
2．すでに情報処理施設は他地域にも複数で推持するため併設済
3．域外に移転計画あり
4．域外にも複数で維持するために併設計画あり
5．計画はない
6．情報処理施設は当初より他地域に設置済
項目1．2．6の「すでに措置してある」会社は、全体で17杜に過ぎず、3．4．の「考慮中」も17社であるから、それを合わせても、8.9％である。このことから、こうした広域災害が、それ程真剣に対策をとる必要のあるものとして受け止められていない、と推定することも出来る。このように、調査対象の諸企業での対策はたかだか、データのバックアップと、短時間の停電に対する対策程度のものであり、それ以上のものが穣極的に配点されているとはいいがたい。大企業に対する調査結果がこのようであるとするならば、データベースの保護に対する企業全般の対応はすこぶる憂慮すべさ状態に4あると言わなくてはならない。
(7)学校防災体制の現状とその課題
学校の防災力、とくに地震防災休制に主眼をおいて、1都9県の小中学校へのアンケート調査により現状の把撞を行い、続いて、質問内容を、（A）学内の危険物の確認、（B）訓練、（C）地震直後の対応と留意事項、（D）通信連絡、（E）地震後の児童生徒の保護 の5項目に類別し、学校の防災体制の現況に対する影響要因の分析を行ったこれらによって得られた結論は以下のとおりである。
1）本棚や頭上照明器具などを固定したり、避難路や避難場所を掲示するなどは最も基礎的で容易な地震対策であるが、これらが実施されている学校は、せいぜい半数程度である。ただし、これの地域格差はかなり大きく、またテレビやピアノの安全対策を行っている学校は全般に非常に少ない。
2）東京都や神奈川県などの首都圏都市域の学校に比べて、地方部の学校では防災体制の整備が全般に遅れている。
3）学校の防災体制は、過去の被害経験や学校の規模などの要因よりも、都道府県単位で実施 されている防災指導の内容を強く反映している。この防災指導が、避難訓練に重点をおいていることから、公立学校では（B）訓練 に比重が偏った体制となっている。
4）東京都内の私立学校のように、都道府県の指導を直接うけない私立学校では、公立学校に比較して、避難訓練の実施率が低く、総合的な防災体制も見劣りする。
以上のような現状を打開し、学校の防災力を高めるためには、5）実施を前提にした具体的で詳細な内容の総合防災ガイドブックを早急に用意する必要がある、これを都道府県や市町村の教育委員会ならびに公立や私立の学校に広く配布し活用する。
ことが望まれる。
⑤ 提言・結論「(3)防災関係法令の制定過程と防止力向上のメカニズム」に関して
我が国においては、防災関係法令の充実と共に、防災力の底上げが急速に進んだが、様々な課題が残されたり、新たに生じた。今後の課題としては、第 1 に、これまでの防災関係法令の中で最も大きな弱点である大都市における地震防災対策、とりわけ大震火災対策の充実があげられる。1 昨年、公表された国土庁の被害想定からも明らかなように首都圏における大震火災は想像を絶する規模に達する恐れがあるが、これは大震火災を想定した防災まちづくりの観点がこれまでの法令に十分反映されていないことが原因である。この課題は、従来のような要求集約メカニズムでは解決方向を見出すことが困難であり、新しいメカニズムの創出が要求される。
第2に、防災関係法令の形骸化を防止し、中小災害時あるいは書報発令に伴い見い出された問題点や弱点をひとつずつ、つぶして行くことである。法令の中心をなす地域防災計画や業務計画の点検、見直しをはかると共に、訓練により実戦的体制を維持する必要がある。放置しておけば、防災担当者の交代や地域住民の関心低下と共に、計画の空文化が進行するのは明らかだからである。
第3に、防災、特に災害予学報等の情報面において国の役割が増大するにつれて、地方公共団体の情報疎外が深刻化しており、何らかの対策が必要とされる。災害予警報の理解とその活用は地方公共団体の防災にとって極めて重要であるが、そのための専門家がいないため、うまく利用できない例がいくつか見られる。現在の予測・予知技術では、あいまいな内容しか出せないこともあり、言外にあるものを読みとって対策をとる必要があるが、専門家と地方公共団体とのインタフェース役の不在が問題と考えられる。
最後に、防災関係法令の整備が全体として、行政の防災力を向上させた結果、住民あるいは地域住民組織の防災力が著しく低下している点が問題と言えよう。大災害になれば、行政中心の対応には大きな限界があり、この点からも住民の自助努力を促すための方策を充実させる必要がある。

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「 (4)民間企業の災害防備の実態」に関して①地震等の広域災害に対しては、防災計画の作成率や主要な防災資材の準備率が1−2割程度にすぎない、という峻厳な事実が存在する。このことに明らかなように、広域災害に対する防備状況は満足できる状態にない、といえる。それゆえに、企業体の自覚的な取り組みの強化を期待するとともに、それを群発する自治体等の積極的な行政指導の強化を促したい。
②地震等の広域災害に対しては、応急資材の確保や防護措置の施工といハードな対策もさることながら、応急対応マニュアルの整備や従業員数育の実践といったソフトな面での取り組みが非常に遅れている。広域災害に対する防災計画の内容の充実とあわせ、ソフト対策の強化をはかる必要がある。
③被災経験の差異や、地域の危険度認敵地域の防災活動乱さらには財産等に対する防護意識カが、企業の防備水準や防災力を規定している。また、企業規模や財政力、さらには行政の指導内容が、企業の防備水準や防災力を規定することも明らかとなった。このことは、防災活動の活性化には、その必要性の認識と可能性の獲得が不可欠であることを、教えるものである。必要性を認識させ、また可能性を与える、知識面、技術面、財政面にわたる総合的な指導と援肋が必要とされる所以である。分担関係を明確にし、また協力関係を促進することが望まれる。
④業種によって、また規模によって、防災への取り組みが困難な層、あるいは取り組みの姿勢が弱い層が、存在することが確認された。この「防災消極層」あるいは「対策困難層」の、防災への取り組みを如何に活性化するかが問われている。
⑤多くの企業は地域の防災活動に秋橿的に参画する意思と条件を持っている。この民間企業のエネルギーを積極的に活用する必要がある。そのために、地域防災における公共と民間の分担関係を明確にし、また、協力関係を促進することが望まれる。
「(6)地域社会における水防組織の現状とその問題点」に関して調査の結果からは、治水と水防の関係は、行政主導型の強い方向がみられるようになったことがうかがえる。この傾向は、水防の重要性と水防組織の弱体化を解消する方策として進められてきた結果であるが、その成果の一方で、治水と水防の構図が偏向し、水防が単なる治水施設の緊急的な補完的役割に限定されるようになった。その結果、水防組織は量的人員補完にのみ施策重点がとどまり、質的内容は大きく後退しているといえる。社会組織の防災力の観点からみれば、水防組織の課題はこの点に集約される。しかしながら、全国的規模でみれば、行政主導型の中でも、社会的背景を強く意識しながら、治水と水防の構図を自主的に再構築、あるいは維持していく実施事例もある。これらの事
例は、自然的特性と社会的特性をもととした水防の課題を解消していく可能性を提供しると思われ、その分析が必要とされる所以でもある。 また、社会組織の防災力として水防組織を追究する場合には、行政依存の強弱、コミュニケーションの良好性、水防意誠の内容、社会的地位の程度、水防活動の質的内容、水防出動態勢の判断能力と対応等が含まれていなければならないと考えられる。

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