パワハラのない職場をめざす ！

特集〜今、改めて考えたい、原因と対策〜

年６月 日から、パワハラ防止法（改正労働施策総合推

地方自治体にとってパワハラ対策は、メンタルヘルス不調の予防をはじめとする職員の心身の健康という観点はもとより、人権擁護や住民サービスの質の担保といった観点も含め、必須の取組みである。にもかかわらず、地方自治体の公務職場でのパワハラ事例は後を絶たない。２０２

1

地方自治体におけるパワハラ対策の視点

人事院公務員研修所 客員教授 高嶋 直人

筆者は、国家公務員のセクハラルールを策定した当事者である。

きにもかかわらず、管理職に対し禁◦厳しい指導とパワハラ防止は両立すべ論されている。この二つの言葉も日本語

今、メンバーシップ制とジョブ制が議根ざした問題である」ことを意味する。

「パワハラは日本固有の雇用慣行に深く止事項だけを教え、問題行動を改めである。日本人に、日本人の働き方が世をミスリードしている。

ない部下に対する適切なマネジメン◦ハラスメント相談員を指名してはいるである。日本人の働き方を示すメンバー

やすく説明するためにつくられた造語

界的に見て例外的であることをわかりが、必要な研 修を実 施せず、形 だけシップ制とパワハラは深く関係している。

トを教えていない。

で機能しない、またはセカンドハラス

法制化されたマタハラ、パワハラの公クハラルールとなった。また、その後の内容には、いくつかの疑問点が存在す策を講じている。しかし残念ながら、そ地方自治体は今、頑張ってパワハラ対間違った情報が流布されている。

遭ったら労働局に相談せよ」といったらえないにもかかわら ず 、「 被 害に働局に行っても相談を受け付けても◦パワハラ被害に遭った自治体職員は労次のような事態が出来する。

決めるというのが特徴である。そのため、ており、「どこで何をするか」は組織が属するという包括的労働契約で結ばれメンバーシップ制とは個人がその組織に務員に対する法体系は、このルールのる。まずはそれを指摘したい。

メントを発生させている。

体系を模して策定された。結果として◦公務 組 織と民間 組 織ではパワハラ発

後にこのルールは、自治体職員のセ

筆者は、公務員全体のハラスメント防生の背景が異なるにもかかわら ず、自治体職員のためのパワハラ防止を語

本稿では、民間との違いに着目したら、研修では民間ルールを教え、職員に準じた）部 内 規 定を定めていなが◦民間より厳しい（国家公務員のルールた和製英語（造語）である。このことは、に日本のコンサルティング会社がつくっパワハラは日本語である。２００１年

持っていない者をあえて就け、◦就いたポストが求めるスキルを内異動が多い◦組織間異動が少ない一方、組織ころで決まる◦自分の人事は自分の知らないと止に関する、基本的な方向性を定めた

民間と同じ対策を講じている。

りたい。

日本人自ら書くほかないパワハラ防止の処方せん責任者となった。

地方自治体のパワハラ対策
いくつかの疑問点

マネジメント上の課題としてとらえ、持続的に取り組むべきパワハラ対策

提言１進法）が施行され、官民を問わずパワハラ防止の機運が高まっている今、パワハラが起こる原因、そしてその対策について、識者の見解や現場の事例から改めて考えてみたい。

04

地方公務員 安全と健康 フォーラム 2022.1

Special Issue仕事の経験を通じて育成を図る

ことから、年功序列人事になり早々に離脱する

ワハラを受けたら組織から就けない）

いる（そ う でな け れば 管 理 職にのマネジメントスキルを学んで◦管理職就任時には皆一定レベルめ、救出が期待できない◦組 織 主 導 の 定 期 異 動 が な い た

やすい

クが高くなるため、組織に留ま派となり、社会的、経済的リス◦組織「間」異動をする者が少数といったＯＪＴ中心の人材育成が行われる

一方、欧米人の働き方を示すジョブろうとする◦パワハラを受けていても定期異制は、「どこで何をするか」が予め定められた労働契約で、個人と組織がつ動により、一定期間耐え忍べば以上のことから、パワハラは日本固有ながっている。そのため日本とは対照◦ 管 理 職 も そ の ポ ス ト につ け ての雇用 慣 行と深く関 連していることが救われるという期待を抱く（ 部 下 を 持 た せ て）、経 験 によっ

おわかりいただけたと思う。

的な次のような結果をもたらす。
◦空いたポストに自分で応募し、て 管 理 職 に育 て る（マネ ジメ ン

パワハラは日本人の働き方、日本の雇用慣行に深く根ざした病理現象である。パワハラ防止のための処方せんは日本人自らが書くほかない。

公務員に特化したパワハラ防止対策の必要性

次に、公務員に特化したパワハラ防止対策の必要性と、その理由を挙げていきたい。

民間とはパワハラの背景が違う

民間は「マネジメントの過剰」が、公務組織は「マネジメントの欠如」が最適任者と認められれば異動でそれに加え、職場の上司部下関係を私それぞれパワハラ発生の背景に多く存

トスキルを経験で身につけさせ生活にもそのまま持ち込み、四六時中意かり もない外 国 直 輸 入の「 研 修 」が 今ように宣 伝し、本 来パワハラとは縁もゆにもかかわらず 、パワハラを外 国 語のネジメントが無いのではなく、間違っいわゆるブラック企業の多くには、マ司、そしてそれをむしろ組織的に行う目標をクリアするために部下を壊す上厳しい競争に晒されて目の前の必達（とりわけ自治体に）流行している。しかたマネジメントが過剰なのである。

を潰してでも目標を達成しようという一方自治体組織には、組織を挙げ、人し、時 間 軸も地 域 軸も異なるものが、パ化も、パワハラの背景となる。

在する。

きる（よって自分の預かり知ら行錯誤するほかなく、その最中識 することが求められる日 本の社 会 文る）に事故（パワハラ）を起こすリ◦管理職に就いた直後は誰もが試ないところで人事は動かない）◦組織「間」異動を繰り返し、自スクがある◦組織主導の定期異動が無い分でキャリアをつくるエリート

一方、ジョブ制の下では、次のような理が存在する◦管理職ポストに就くには、予め由からパワハラは起こりにくい。

ワハラ防止対策として効果がある可能性は低いと言わざるを得ない。

早稲田大学政治経済学部政治学科卒。
外務省在ウイーン日本政府代表部一等

マネジメントスキルの有無が検くなる （パワハラ上司の部下

たかしま・なおひと証され、不適格者は予め排除さそして日本人は、メンバーシップ制のポストが空いても誰も応募◦パ ワ ハ ラ を す る と 部 下 が い なの下でパワハラを発生させやすい。そしない）
日の部下は明日の上司」の可書記官、人事院総務課長、立命館大学大学院教授、人事院公務員研修所主任教授、財務省財務総合政策研究所研修部長などを経て2019年3月退官。同年4月より研修講師に専念。財務省、法務省、国交省、農水省、裁判所、警察のほか、自治大学校、市町村アカデミー、ＪＩ
ＡＭ、宮城県、千葉県、岐阜県、福岡県、佐賀県、大分県、名古屋市、金沢市、大阪市、京都市等多くの自治体において研修講師を務める。
主著に『公務員のための人材マネジメントの教科書』、『 公務員のためのハラスメントゼロの教科書』(ぎょうせい)、月刊ガバナンスに『働きがい改革』を連載中。
URL:http://naohito.biz

れるの理由は次のとおりだ。
◦パ ワ ハ ラ を し て も 部 下 が い な能性があり報復が怖く抑止力◦年 功 序 列 で は な い た め 、 「 今くなることは無い（必ず組織が働く◦組 織 「 間 」 異 動 は 一 般 的 で 社が埋めてくれる）◦仕事を経験させることを通じて会的、経済的損失も無く、パ地方公務員 安全と健康 フォーラム 2022.1

5

組織が計画的に人材育成を図る

Profile希薄となる例が多い。どのようなマネジされ、組織全体としてのマネジメントはしにし、バラバラなマネジメントが許容マネジメントを現場の上司に任せっぱなマネジメントは滅多に存在しない。逆に、速やかに整備することが求められる。

必要な改 正が放 置されている場 合は、ワハラに関する部内規定をチェックし、自治体の人事担当者には、現 行のパしまっているでの言動に限定されない。職場以外でのし、人事院規則が定めるパワハラは職場社員 同 士でも職場に限 定される。しかパワハラ防止法が定めるパワハラは、職場以外での言動もパワハラになり得るとなる。

い」旨をより一層周知することが重要「指針に示された言動に限定されない 場 合 は 、パワ ハラ と な る 言 動 は 、いルールを定めた人事院規則が適用さ国家公務員には適用されず、より厳し労働者と同じく原則適用される。一方、ワハラ防止法）は、自治体職員には民間

改正労 働 施策 総 合 推進法（以下、パ

民間とはルールが異なる織風土がつくられる。

希薄なため、パワハラが見過ごされる組も大きい。このように、マネジメントがメントをされるかは上司次 第で個人差社会的責任を厳しく追求されたりする。と厳しい懲戒 処分を受けたり、道義 的くない。また、公務員はパワハラをする

人事院規則の内容を知らない人も少な間労働者を相手にしていることもあり、多い。しかし、弁護士の多くは日ごろ民ラスメント防止研修講師には弁護士がには講師選定を見直すことが必要だ。ハているかをチェックし、そうでない場合と齟齬のない、公務員向けの内容になっ研修についても、その内容が部内規定ハラとなり得るが、それは法が定めるパ害する言動」はパワハラ防止法でもパワ広い。たとえば「相手の尊厳や人格を侵義は微妙に異なり、人事院規則の方が義と人事院 規則が定めるパワハラの定

パワハラ防止法が定めるパワハラの定されているいう言葉がパワハラの定義として明記「相手の尊厳や人格を侵害する言動」とに限定していない）。

人事院規則では、職員間の言動は職場言動も対象となる（セクハラについても主なものは、次に挙 げる同 質 性・独 占

性格を理解しておかねばならない。その組織が共通に持つ組織構造がもたらすい診断が必要である。それには、自治体

正しい処方せんを書くにはまず、正しよっては手術）をすることが求められる。

処 方せんを書 き、必要 な措 置（場 合に理現象、症状である。その内容に沿ってれているマネジメント」が引き起こす病

ハラスメントを引き起こす
自治体組織の構造的性格れる。自治体組織が国家公務員より甘これも民間と大きく異なる点だ。
次の二点を求めることが肝要だ。

中に置かれ、解釈の余地は無い。

人事院規則では明確にこの言葉が定義

ワハラの定義の解釈に委ねられる。一方、同質性性・無謬性の三点である。

ハラスメントは、その組織で「実践さいパワハラ防止ルールを定めても、法律では自治体職員をパワハラから守ること◦裁判の勝敗ラインではなく、公務員と◦民間のルールではなく、公務員のルーハラとなる具体的言動の典型例を類型ルのほうが厳しいことを意味する。パワのほうが広いということは、公務員ルー

人事院規則が定めるパワハラの定義

い 環 境 下 で 長 く 働 く と 互いに 影 響 しれるためだ。加えて、人の出入りが少な員 試 験が入口となり、同じ基準で選 ば性が求められるほか、公開 平 等な公務似たもの同 士で多 様 性に乏しい。専 門

弁護士に講師を依頼する際は、必ずができないばかりか、パワハラに甘い自して求められる行為規範として語っ違反というわけではない。しかし、それ治 体として批 判される。総 務 省の技 術てもらう
ル（部内規定で定めているルール）を化したいわゆるパワハラ指針についても、同質性が高い集団が悪いというわけ

語ってもらう指針では内容が異なる （類型の数まで合ってますます似てくる。

民間ルールとの違いとは？

厚生労働省が示す指針と人事院が示す自治体組織の構成員は同質性が高い。

的助言もあり、ほとんどの自治体が、国家公務員と同じルールを定めている。
しかし、わずかながら、次のような自治体も存在する。
◦パワハラ防止法と同じ内容のパワハラの定義を置いている。そのため、国家

筆者は、混乱を回避するために、定義境がつくられるおそれがある。ハラスメ

力が高まり、少 数 意見が言いにくい環

ではないが、多数派が形成され、同調圧
詳しくは拙書『公務員のためのハラスメと整合的な人事院が示す指針のほうをント防止には「おかしいことをおかしい異なる）。
ントゼロの教科書 』（ぎょうせい）を参照

職員に周知することを薦める。しかし、と言 える風通しの良い職 場 風 土」が必

それでは、民間のルールと何が違うか。

◦より厳しい国 家 公務員と同じルールしていただきたい。ポイントだけ解説すどうしても厚生労働省の指針を使いた公務員や他の多くの自治体職員よりを 定 め て い な が ら 、研 修 で は 民 間ると次の二点が異なる。

も甘いルールとなっている

ルールを教え、職員をミスリードして6

地方公務員 安全と健康 フォーラム 2022.1

Special Issueをつくる必要がある。

要で、それには心理的安全性の高い職場策」に重点が置かれ、「間違う前提での求められる。そのため、「間違わない対べきだ。

たとえ成果を出していても低く評価すとパワハラ被害を相殺するのではなく、職員パワハラに関する知識 が欠如している

上強 要するような研 修を行うと、心理そのコミュニケーションスタイルを事実ことはあり得ないとの前提で対策を講

いが、同時にハラスメントがゼロになる

ハラスメントゼロをめざすことは正し

シャーをかけると、その人を追い込み、しかし意外にも弱い人に過 剰な プレッ

パワハラをする人は強い人に見える。

目に研修を受講した職員の中にもこの定義を語る研修講 師も多いため、真 面

上のパワハラの定 義とは大きく離れた該当しないと思っていないタイプ。制度

正しいパワハラ定義を知らず、間違っ対策」が疎かになりがちとなる。

的安全性を高めたつもりが同質性の高じておく必要がある。アンケートを実施

他人を壊しても自分が楽になろうとすタイプの職員が存在する。

しかし、「対話」というものを掲げ、い組織では同調圧力をさらに高める結して被害が報告されないからといって決る。

「良い部下」が、下からみれば「パワハたく 思えない人がいる。上から見 れ ば順で、上からはパワハラをするとはまっ

パワハラをする人の中には、上には従も手段を間違うとパワハラとなる。このて理解してしまう。仮に動機が正しくとラの定義を理解するとパワハラを間違っイプである。動機だけに着目してパワハた言動」など、動機の正しさを訴えるタ

たとえば、「相手のことを思ってやった知識によって自分の言動がパワハラに果となり、ますます少数 意見が言えなして安心してはならない。声を上げるこ

上からは見えにくいラ上司」というのは決して珍しくない。

タイプの職員は、研修で正しい知識を付弱い人もパワハラをするくなるという逆転現象が発生するおそとさえできない深刻な状況となっている

上司の眼力に期待するしかないが、真の与することで、パワハラの行為者で無く民間の場合は比較的当事者意識を持うことが必要となる。

が当事者意識を持って問題に立ち向かンスのためには、組織構成員一人ひとり果を出しているので異動させにくい、とに就いているので誰も手を出せない、成たりできないケースも多い。すでに要職なのに、当 事 者を処 分したり異 動させパワハラをしていることは周知の事実い人が狙われたりする。

まう。実際、パワハラは立場の逆転が無ワハラができるという環境をつくってし列人事は、報復を心配することなく、パ立場が逆転する可能性が低い年功序に多い。

過去の上司がパワハラ上司であった職員

下に接し、パワハラをしてしまうタイプ。

自分の限られた経験だけを頼りに部マネジメントスキルが欠如している職員

次に、見落としがちなパワハラの発生見落としがちな
パワハラ発生原因原因について指摘したい。

姿は見えにくい。

可能性も否定できないからだ。

れもある。
また同 質 性の高い集団は、自分たちの常識が社会の常識と違っていることに気づきにくい。積極的に外部とつながり自分たちの常識をチェック す る 必 要 がある。
独占性

パワハラをする人が成果を出しているすことが可能だ。

ちやすい。ハラスメントが明るみになるいうのが、その理由だ。

ハラスメント防止を含めコンプライア

年功序列人事の存在と消費者が離れ市場から追放されてし一方、自治体組織は地域独占であり、自分ごととして理解することにつながる。

るというリスクの存在がハラスメントをまうからだ。競合他社にとって代わられしても短期 的には成果を出すことがでラをしてしまいがちだ。また、他人を壊を他人に当てはめる傾向にあり、パワハで成果を出してしまい、自分の高い基準プレイヤーとして優 秀な人は、自分増やすおそれもある。

逆パワハラと呼ばれる形態のパワハラを抑制が働くかもしれない。しかし同時に、り、立場の逆転の可能性が高くなるので導入が決定している役職定年制によ部の職員にとってはパワハラになってしても同じ対応しかできないとなると、一タイルの実践が必要となるが、誰に対し能 力に合わせた多 様なマネジメントス

パワハラ防止には、相手の知識、経験、競合他社はおらず、倒産の危機はない。

きる。

いて、三つの類型を示したい。

持ち、相手によって使い分けられるだけ自分の中に多様マネジメントスタイルを応を含め厳しく指 導を行うためには、まう。問 題 行 動を繰り返す職員への対

このことが当事者としてハラスメントにパワハラをしている場合はたとえ成果を上げていても厳しく評 価することが必要となる。パワハラをした場合、成果次にパワハラをする職員のタイプにつパワハラをする職員のタイプ向き合う気持ちを弱めてしまう。
無謬性
公務員には「間違わない」ことが強く

地方公務員 安全と健康 フォーラム 2022.1

7

令し、強いプレッシャーを与えると他い職員に短期間に成果を上げるよう命は必ずしも強いとは限らない。心が弱前述したとおり、パワハラをする職員をとるため、誰かを犠牲にするタイプ。

自分の心が不安定で、そのバランス自分自身に問題を抱えている職員だ。

ジメントスキルを向上させることが有効受講させ、知識で経験を補い、人材マネした実践的な人材マネジメント研修をこのタイプの職員には、理論を背景ととなる。のマネジメントスキルを持つことが必要れないために、「承認欲求」も満たさすことも多い。「昇任欲求」が満たさバランスを崩し、対人トラブルを起こ

昇進ルートから外れるとますます心のこのタイプの多くは上昇志向が強く、くなれないという実態があるからだ。

ないと処遇できず、管理職でないと偉

場合、単線型で部下を持った管理職でというのは、現実の昇進管理は多くのる。しかし、ここであえて「理論上」らうということが「理論上」可能であ

牲者を出さず、かつ組織に貢献しても員は、適材適所な人事配置により、犠ジャーとしては失格だ。このような職成果を出す優秀な者もいるが、マネーなことは許されない。

公務員として厳しく罰する──。そんルを教え、公務員ルールに違反すれば公務員ルールを定め、研修で民間ルーしている自治体も少なくない。しかし、

ラ定義を語る講師を招いて研修を実施なる。にもかかわらず、民間のパワハ民間と公務員ではパワハラの定義が異

すでに何度も強調してきたとおり、修をすること❷自ら整備した規定に沿った内容の研がある。の専門家からアドバイスを受ける必要

公務員制度にも精通したマネジメント対策はマネジメント上の課題であり、ただきたい。

が発信している情報でぜひ確認していかった。拙書のほか、総務省、人事院

紙 面 の 制 約 か ら 述 べること がで き なに該当する言動の典型例については、パワハラの具体的な定義やパワハラきる。

を許さない意識を浸透させることがでに見せることで、組織全体にパワハラいて謙虚に学ぶこと。その姿勢を職員言すること。そして自らパワハラにつ「パワハラは許さない」と、職員に宣モラルの問題からコンプライアンスのできるものではない。パワハラ防止はパワハラはいかなる理由でも正当化

最後に人を潰してでも成果を上げてストレスれず、自分を認めてほしいという感情とは最低限のルールだ。

研修でも、公務員ルールを教えるこから逃れようとする。に突き動かされ、パワハラを犯してし来、法令遵守に留まらない。その真のまた、強い劣等感を持つ人の中には無記名アンケートにより、実態を定意味は、「公務員としての職責に忠実問題となった。コンプライアンスは本期的にチェックすること。またハラスであること」「悪いことをしないだけ❸対策は継続的にメント相談員は指名して終わりではなでなく、良いことをすること」も含まうのだ。

く、定期的に集めて常に機能する態勢まれる。

そのことを悟られまいと強い自分をあ以上を踏まえると、自治体組織のパにしておくこと。研修も一度で終わりえて演出し、それがパワハラとなるこ者もいる。しかし、怒りというものはワハラ防止対策には、次の点が重要とではなく、定期的に実施すること。

だ。

あっという間に形骸化しかねないから対策は、継続しなければならない。

メント上の課題と位置づけ、持続的防止は完成する。パワハラをマネジキルの向上によって初めてパワハラさせる必要がある。マネジメントス

怒りこそがパワハラの原因という識ともある。

自然発生するのではなく、特定の目的なる。

パワハラ防止対策
４つのポイントのために自らつくり出しているという❶自治体組織の性格、人事管理の実態
組織マネジメントの専門家の意見を❹全員がパワハラ防止に必要な知識に取り組むことが求められる。

パワハラ防止は厳しい指導と両立考え方もある。
すパワハラを防止することは、正直聞くこと。弁護士や法律分野の大学教を共有しておくことに即した対策であること言って困難だ（だから逆に、矯正可能

授は、マネジメントの専門家でもなけ

心のバランスを崩している職員が犯という触れ込みの研修は、それだけ魅れば、組織マネジメントの経験者でもない。
やはり「餅は餅屋」。パワハラ防止

首 長 の 言 動 も 問 題 と な る 。首 長 自 ら共有化しておくことが望ましい。今や首長以下、すべての者が同じ知識を力的に感じてしまうという罠もある）。
このタイプの職員の中には、劣等感をバネに頑張り、プレイヤーとしては

8

地方公務員 安全と健康 フォーラム 2022.1