（40）災害時の避難・予警報システムの向上に関する研究①総括データ
発行年月：1993 年 3 月
報告書のタイプ：各種災害における避難・予警報システムに関する調査
災害タイプ：水害、火山噴火、津波、地震火災
現地調査：アンケート（水害：全国市町村、火山噴火：島原市、深江町、津波：有明海沿岸、三陸沿岸、相模湾沿岸、駿河湾沿岸、地震火災：手記体験集収集）
執筆者：
東京大学社会情報研究所・教授 廣井脩
京都大学防災研究所・教授 今本博健
京都大学防災研究所・助手 石垣泰輔
北海道大学理学部・助教授 岡田弘
文教大学情報学部・教授 吉井博明
東北大学文学部・教授 船津衛
東洋大学社会学部・教授 三上俊治
東京大学工学部・教授 藤村貞夫
神戸大学工学部・教授 室崎益輝
駒沢大学文学部・教授 山本康正
報告書の概要：１．水害時の避難・予警報システム
２．火山噴火災害時の避難・予警報システム
３．津波災害時の避難・予警報システム
４．地震火災時の避難・予警報システム
５．不特定多数収容施設における避難の実態②災害の概要【水害】水害時の人的被害を防止・軽減する方法として、災害発生前の危険地からの避難が最も重要であることが近年の大水害の教訓として得られており、避難を円滑かつ速やかに行うためには充実した避難・予警報システムの確立が望まれ、それを具体化するには現状の把握と分析が急務である。
【火山噴火】1990年11月17日に噴火活動をはじめた雲仙普賢岳は、91年6月3日、地獄跡火口に形成された溶岩ドームから発した火砕流によって、死者・行方不明者43名という大被害を生み、その後も6月8日と9月15日に起こった火砕流、6月30日に起こった土石流によって家屋や田畑に横寺を与た。

この事仙普箕岳噴火では、災害が長期化したこともあってさまぎまな社会問題が噴出し、もっとも深刻なのは、大災書直後の6月7日以来、現在まで1年半以上も続いた「警戒区域」の設定で、この措置によって書戒区域内の多数の住民が長期避難を余儀なくされ、生活もままならぬまま災害への不安におびえる日常を送ることとなった。
【津波】雲仙普賢岳は、1991年5月から大規模な火砕流を含む活発な火山活動が続き、島原半島では大勢の住民が長期避難生活を強いられるという、かつてない緊迫した事態が続いたが、一方では1792年の普賢岳噴火活動は、最後に眉山の崩壊とそれに伴う大津波を引き起こし、島原半島と肥後地方に合わせて死者1万5千人という未曾有の被害をもたらした。今回の火山活動はそのとき以来のものであり、最悪の場合には山体崩壊や大規模火砕流に伴う津波発生という事態も予想されている。熊本県の沿岸部をはじめとして、有明海沿岸の多くの市町では、1991年6月の火砕流災害をきっかけとして、津波防災対策に取り組んでおり、本調査研究においても、普賢岳の火山活動に伴って津波発生した場合の津波情報伝達、避難計画について検討したものである。
【地震火災】地震時の避難・予警報システムの構築をはかり、かつそのシステムに実効性あるいは現実性をもたせるためには、その内容を大規模地震時の人間の対応行動特性を踏まえたものとする必要がある。このため、既存の震災事例より対応行動の特性を把握することが推奨されるが、地震時の広域火災に対応する行動特性については、広域火災の発生を伴った事例が、関東大地震（1923）、南海地震（1946）、福井地震（1948）等わずかな事例に限定されるため、そこから可能な限り貴重な教訓をひきだす努力が求められ。本研究では、行動特性把握のための事例解析の一環として、大都市型として関東大震災、小都市型として福井地震をとりあげ、災害体験者の手記や体験記録を収集し、分析したものである。

③調査の内容【水害】平時における市町村の防災活動に関するアンケート調査を全国 3,261 の全市町村（東京都特別区を含む）を対象として行ったものである。各市町村長宛に回答を依頼したが、実際の記入は防災担当者が行った。調査用紙の発送および返送はいずれも郵送によることとしたが、一部は FAX で返送された。総回収数は 2,46l、全国での回収率は 75.5％である。また都道府県別の回収率をみると、回収率が最も高いのは愛知県の 93.2％であって、次いで神奈川県の 91％、奈良県の 87.2％となっている。逆に回収率が最も低いのは鳥取県の 61.5％であって、大分県の 62.1％、山口県の 64.3％となっている。

【火山噴火】筆者らが本調査報告とは別途、1991 年 8 月に島原市、深江町の住民 1300 人に対して行ったアンケート調査の結果による。

【津波】有明海沿岸の 47 市町の防災担当者に調査票を発送し、郵送回収したものである。このうち33 市町から回答を得、回収率は 70%であった。調査期間は、1991 年 11 月 1 日〜30 日であった。

【地震火災】墨田区、品川区、福井市および防災図書館の協力を得て、関東大地震、福井地震に関する手記体験集を収集した。掲載された手記体験記録から、避難行動等の行動記録が読み取れるものを159編、39編取りだし、分析の対象とした。

④主な結果【水害】調査結果から、自然災害の状況および防災活動の状況を明らかにするとともに、偏差値の手法により防災活動の度合いを評価し、都連府県ごとの比較を行った結果、以下のような主な成果が得られた。
1）昭和20年以降に何らかの自然災書が発生したという市町村は89％の多くに上るが、最も多いのが台風や手雨による風水害で、次いで豪雪、地震の順となっている．また自然災書を対象として避難勧告・指示を発令した市町村は55％と半数以上であるが、殆どが風水書を対象 としたもので、伝達には広報車、口頭、電話といった種々の方法が用いられている。
2）水書危検地は全市町村に存在するはずであるが、危険地を指定している市町村は80％であり、指定した危換地を住民に知らせているのはそのうちの65％に過ぎす、周知・徹底を欠いていると言わざるをえない。
3）避難場所を指定している市町村は97％に上るが、住民に知らせているのはそのうちの56％に過ぎず、周知・徹底を欠いている。
4)避難勧告・指示の伝達方法として最も多く用いられようとしているのは広報車であって、83％の市町村が利用するとしている．次いで防災無線が51％、警鐘・サイレンが42％となっている。なお警鐘・サイレンによる避難借号の方法を知らせているのはそのうちの58％に過ぎない。
5）住民を参加させた防災訓練を実施している市町村は14％のみで、住民の参加率および実施回数からみても有効な防災訓練が行われているとはいえず、何らかの改善が必要である。
6）災害時には自主防災組織が大きな役割を果すが、自主防災組織があるという市町村は55％と半数を超え、住民の参加率も高く、自主防災組織の育成はかなり進んでいるといえる。
7）偏差値の手法を用いて評価した防災活動の度合いの比較より、長も高いのが三重県で宮城県、山梨県が次いでいる。また最も低いのは沖縄県で、佐賀県、茨城県が低位である．
【火山噴火】
雲仙岳噴火では、大火砕洗と爆発による噴石という予想外の事態にショックを受け、今後は何が起こるかわからない、という不安をもつ住民が非常に多く、そうした感情が充満しているところに、あいまいで誤解を招きかねない情報が流れたため、混乱が起こった。人々が強い不安にとらわれている状
況であいまいな情報が流れると、不安や恐怖の心理がそれに投影され、情報は深刻な内容に変化していく。心理学では、あいまいな図形をを解釈させて患者の心理を読みとる「ロールシヤハ検査」というものがあるが、あいまいな情報もまた、人々の心理によってさまぎまに解釈されてしまう。数多くの流言が広がったのも同じ理由であり、災害のただなかで流言を生み出したり、これを伝えたりする
人々の心の底にあるのも、恐怖と不安の感情である。災書の被害を誇張したり、大災害の再来を予言したりする流言は、頻繁に出現するが、こうした流言飛語はすべて人々の恐怖や不安の投影と考えることができる。しかも、恐怖や不安から生まれた流言は、今度はこれを強化する役割を果たす。恐怖によって形成された流言が、ふたたびその恐怖を増幅するわけである。
【津波】
アンケート調査の結果、市町村長から発令される避難指示は、どのように入手すると予想されているか、について、三陸沿岸では、屋外同報無線・有線放送から入手するという回答が60％ともっとも多く、サイレン・半鐘からという回答が58％でこれに続いている。相模湾沿岸では「サイレン・半鐘」から知るという答が56％でもっとも多く、「消防署・消防団など」がこれに次いで多い。同報無線等から入手するという回答の割合は、他地域にくらべると低い。これに対して、駿河湾沿岸では、同報無線等から入手するという回答が76％にも達した。これは、同報無線の設置率が高いという地域的特性を反映した結果といえる。次に多かったのは「サイレン・半鐘」である。津波書報の場合とは違って、「テレビ・ラジオから」という回答の都合は、どの地域でも3割台にとどまっている。避難指示を入手してからの対応行動についてみると、「テレビやラジオなどの情報に注意する」という情報行動をとると予想する施設が全体としてもっとも多い。とくに駿河湾では95％にも達している。これに次いで多かったのは、「従業貞に避難の準備をさせる」という避難準備行動、「火気や危険物の点検をする」などの防災行動である。これらの行動のいずれをとっても、駿河湾沿岸の施設の回答率がもっとも高いという共通の傾向がみられる。 次に、避難指示を入手したとき、施設内にいる従業員および利用客にどのような手段で伝達するかをたずねたが、全体としてみると、従業貞に対しても、利用客に対しても、「口伝て・メガホン」または「施設内の放送設備」を使うという回答が比較的多かった。しかし、回答にはかなりの地域差がみられる。「口伝て・メガホン」で伝達するという回答は駿河湾沿岸でもっとも多く、三陸沿岸でもっとも少ない。逆に、「施設内の放送設備」を使って伝達するという回答は、三陸沿岸でもっとも多く、駿河湾沿岸でもっと少ないという対照的な結果となった。
【地震火災】
避難の見切りや避難経路の選択等においては、火災の動向や避難地の状況についての情報の有無や内容が大きな役割をはたす。避難行動に影響したと思われる情報元（情報伝達者）を、関東大東災の場合について整理してみると、警察や軍隊などの公的情報と不特定多数からの私的情報が、それぞれ約3割と相半ばする。また、それに次いで家族や親戚からの情報に影響を受けている。一方、情報を渇望している時には、通りすがり人からの不確かな情報にも容易に左右されることが、手記等の内容からも読み取ることができ、くの人は、不確かな情報に踊らされて、逃げ遅れたり、危険な目に出会っている。他方、自分の日で状況を確かめながら避難した人が、比較的危険に遭遇することもなく安全に避難していることを考えあわせると、的確な情報を迅速に伝えるシステムがあれば、相当数の人の命が救われたものと判断される。
⑤提言・結論【水害】災害時に適切な対応を選択し、被書を防止・軽減させるには、平時の対応が基本となる。このため、市町村などの防災組織は防災計画を確立し、住民個人に周知・徹底しておく必要がある。本
調査によると、とくに周知・徹底の面で十分とはいえず、改善すべき点が少なくないことが指摘されている。
【火山噴火】
災喜に対する人間の心理には 2 つの面がある。 その 1 つは、災書を軽視して無防備になること、
もう 1 つは、災害を過度におそれて混乱することで、パーソナリティとして危険を軽くみる楽観的な人と、危険を過大視する悲観的な人がいるのはもちろんだが、多くの場合、1 人の人間にこの 2 つの心同居している。すなわち、災害の直前までは、まさか災害が起こるはずはないとこれを軽視する心理が働き、逆に、災害発生後は、また災害が起こるのではないかとこれを過度におそれる心理が働く。
災害の局面によって、危険を過小評価する心理と過大評価する心理が交互に現われてくるわけであり、これが災害心理のむずかしいところである。雲仙普賢岳噴火でもこうした心理がはっきりと現われており、6 月 3 日の大災害発生以前は、まさか災害など起こるはずはあるまいという楽観的な雰囲気が支配的であったが、「正常化の偏見」と呼ばれるこの心理が、大災害以後は 180 度転換する。今度は災害を庵度におそれ、おびえるようになるのである。要するに、雲仙普賢岳噴火でも、災害を軽くみる心理と、逆に災害を過度におそれる心理という、災害時の人間心理の 2 つの側面がはっきり現われたわけである。防災を考えるにあたっては、地震や噴火など自然災害のメカニズムを知り、被書を最小るための方法を考えるのはもちろんのこと、災害に出会ったときの人間心理について知識をもつことも重要である。とくに情報伝達においては、災害発生以後はなるべく具体的で誤解を招かないような表現を工夫し、情報の混乱を避けることが重要といえる。
【津波】
本調査の結果、調査対象の市町村における津波避難のための施設・設備の実施状況は、すでに実施または、実施予定と答えたのは、駿河湾沿岸が57％と過半数に達しているのに対し、三陸沿岸では33％、相模湾では28％にとどまっている。逆に、「津波の心配はないので何もしていない」という消橿的脚ところは、三陸沿岸が67％ともっとも多くなっている。具体的な実施内容をみると、避難場所や避難路の指定、避難標識の設置などが比較的多かった。 過去1年間における津波避難に関する防災訓練の実施率をみると、駿河湾と相模汚が33％、三陸沿岸が17％となっており、いずれの地域でもあまり高くない。実施した訓練の内容をみると、「従業員の避難訓練」がわずかに行われている程度であり、情報伝達訓練や利用客に対する避難訓練を行っている施設はほとんどない。避難訓練以外の防災対策についても、「実施したものはない」という回答がいずれの地域でも大半を占めている。 市町村が今後重点をおいて推進してほしい津波対策についての要望をみると、三陸沿岸では、「住民の防災意弘の向上」「自主防災組織の育成・強化」「防波堤・防潮堤・水門などの施設整備」「情報機器の整備」などへの要望が比較的多かった。相模湾沿岸では、全般的に回答率は低いが、「情報収集・伝達体制の見直し」「県や近隣市町村との連携の見直し」などへの要望が比較的強くみられる。駿河湾沿岸では、「住民の防災意弘の向上」に対する要望がいちばん強く、「避難路や避難関連施設の並備」への要望がこれに次いで多かった。以上のような結果をもとに今後の津波避難対策を検討することが有効と考えられる。
【地震火災】
1）関東大震災と福井地震では、地震動および火災の動隊態、あるいは地域の規模や形状の違いから、避難行勒をはじめとする対応行動に大きな違いがみられる。特に、福井地震ののように延焼範囲が限定された場合には、比較的余裕をもって安全に避難できることから、飛び火等による広域拡大を防止する手だてを講じることが非常に重要だといえる。
2）以下のような行動特性を踏まえた広域避難計画、あるいは避難誘導計画の策定が望まれる。
①外出中の人は、危険に逆らっても、あるいは遠距離であっても、帰宅しようとする傾向がある。
②火炎が迫り、緊迫した状態にならないと、避難を開始しようとしない傾向がある。
③家族が一緒になって避難しようとする、あるいは集団を形成して避難しようとする傾向がある。
④わずかな情報にも、すがるように従順に従う傾向がある。
⑤安全な経路であれば5kmを越す遠距離でも、いとわず避難する傾向がある。
3）そのほか手記体験記録の記述から、避難途中で情報を十分に仕入れ、火災の全貌を掴んで行動した場合や、裏道lなどの細街路を突破した場合、さらには退路を遮られる恐れのない郊外型の避難を志した場合に、比較的安全に避難できることがわかった。これらの知見を避難計画に反映させる必要がある。