（37）平成 3 年雲仙岳噴火における災害情報の伝達と住民の対応① 総括データ
発行年月：1992 年 3 月
報告書のタイプ：研究報告書
災害タイプ： 噴火
現地調査：アンケート（長崎県島原市、深江町）
執筆者：廣井 脩、吉井 博明、山本 康正、木村 拓郎、中村功、松田美佐

報告書の概要：Ⅰ部 災害情報はどう伝達されたか
１．それは普賢岳の噴火からはじまった
２．火砕流発生す！
３．大惨事が起こった！
４．警戒区域が設定された５．（補論）雲仙岳噴火と電気通信
Ⅱ部 雲仙岳噴火と住民の対応（アンケート調査より）
１．土石流か火砕流か
２．非難はどう行われたか
３．流言蜚語と情報混乱
４．警戒区域設定と非難生活
５．1991 年 8 月現在での危険度認識と警戒区域継続への考え方
６．マスコミへの評価と情報ニーズ
７．行政等の対応評価と要望
８．転居希望９．まとめ−災害情報の伝達・受容に関する今後の問題
添付資料：1991 年雲仙岳噴火調査資料② 災害の概要
1990 年 11 月 17 日に噴火活動をはじめた雲仙普賢岳は、91 年 6 月 3 日、地獄跡火口に形成された溶岩ドームから発した火砕流によって、死者・幾重不明者 43 名という大被害を生み、その後も 6 月 8 日と 9 月 15 日に起こった火砕流、6 月 30 日に起こった土石流によって家屋や田畑に損害を与え、92 年に入ってもなお危険は続いている。
③ 調査の内容
調査対象地域：長崎県島原市・深江町
調査対象者：上記市町に居住する 20〜69 歳の成人男女で警戒区域の居住者。調査時点で、避難所・仮設住宅および親戚・知人宅に住んでいる住民 300 人(島原市 800 人:深江町 500 人)。
標本抽出法：系統抽出法
調査方法：避難所・仮設住宅の住民は留置法(600 人)、親戚・知人宅の住人は郵送法(700 人)。
調査期間：平成 3 年 8 月 5 日から 10 日までの 6 日間。ただし・郵送分は 8 月 31 日で締め切った。
回収数と回収率：回収数 942 票(島原市:654、深江町:288)、回収率 72.5%

④ 主な結果
災害情報はどう伝達されたか：
それは普賢岳の噴火からはじまった：雲仙岳の主峰・普賢岳がはじめて噴火したのは1990 年 11 月 17 日だった。そして、91 年 2 月 12 日には 2 度目の噴火が発生し、その後も、3 月 29 日、4 月 9 日、4 月 30 日と小噴火をくり返した。島原市では、最初の噴火直後、最悪の事態にそなえて「避難計画」の検討をはじめた。最初の計画では、島原市中心部をふくむ眉山の東側を避難地域とし、その対象人口は 26,000 人。島原市全体の人口が約 45,000 人だから、半分以上が避難するという大規模な計画である。避難先は、隣接する国見町や有明町・深江町などの公共施設で、バス会社のバス 1,000 台を使って避難者をピストン輸送する、というものであった。この大避難計画は市民に公表されることなく、結局、日の目を見ることはなかった。
火砕流発生す！：1991 年 5 月 15 日、水無川上流で最初の土石流が発生し、島原市と深江町は周辺住民 117 世帯、461 人に避難勧告を出した。5 月 19 日 13 時、2 度目の土石流が発生し島原市と深江町は避難勧告を発令し、午後 9 時までに 416 世帯、1,326 人が避難した。この土石流によって、筒野人道橋と筒野 2 号橋が流失。また 5 月 20 日 7 時 20分、3 度目の土石流が発生したが、これは規模が小さく被害もなかったため、14 時 46分には避難勧告を解除した。さらに 5 月 21 日にも、2 時 52 分と 4 時 45 分の 2 回にわたって土石流が発生、15 日から数えて 5 回目の土石流となったこうした土石流災害では住民の避難がスムーズに行われ、人的被害はゼロだったのである。5 月 20 日、雲仙普賢岳に、溶岩ドームが出現したのである。この溶岩ドームはさらに成長を続け、5 月 21 日午
後には大小 5 つに割れ、22 日にはそれがバラバラに砕けていく。24 日には最初の火砕流が発生した。
大惨事が起こった！：6 月 3 日午後 4 時頃、普賢岳東斜面の地獄跡火口からいままでで最大規模の火砕流が発生し、43 人もの死者・行方不明者を生じてしまった。火砕流は、6 分間ほど続いたと考えられ、天をつくほどの黒煙とともに、ものすごい勢いでかけ下って、約 5 キロ離れた島原市白谷町まで達し、北上木場町の民家 30 軒を焼いたほか、一瞬にして警察・消防関係者や住民、報道陣などの命を奪った。このような大被害となった要因としては、火砕流の規模が予想をはるかに超えていた、火砕流に対する知識が不十分、危機感の欠如、無防備なマスコミ取材方法、緊急情報伝達の齟齬、などがあった。
警戒区域が設定された：3 日の大惨事は非難勧告が出されている地域でのことであり、人命保護のためより強制力のある警戒区域の設定を 6 月 7 日に行った。警戒区域が設定されると立ち入り禁止となるため、地域の経済活動を阻害するため市長が躊躇したためその説得に時間を要した。警戒区域の線引きはハザードマップに基づいて行われた。1万人が居住する区域が警戒区域に設定され、大きな影響を地域に与えた。
雲仙岳噴火と住民の対応（アンケート調査より）：
土石流か火砕流か：7 割の人が、土石流の方が危険だと思っていた。火砕流の方が危険が大きいと思っていた人は 15%に過ぎない。住民が土石流の方がより危険と思っていた
最大の理由は、これまでの体験や 5 月 15 日以降の土石流の発生によってよく理解できた(人間の背丈以上もある石が下流まで流れ、コンクリートの橋も流された)のに対して、火砕流はピンとこなかったようである。火砕流という言葉をよく知らなかった人が 54%もいたのに対して、火砕流を見て、非常に危険だと思っていた人は、わずか 9%に過ぎなかった。半数以上の人が「臨時火山情報」の方が「火山活動情報」より緊急性が高いと思っており、正確に認識している人は 2 割以下であった。
非難はどう行われたか：大火砕流が発生した月曜日の午後 4 時過ぎに、自宅にいた人は37%と少なく、勤め先(31%)、田畑(8%)、車(9%)などに分散していた。上木場の住民の35%は、避難所にいた。大火砕流発生を最初に知ったのは、「直接見て」が 6 割と最も多く、テレビ・ラジオが 2 割となっている。大火砕流の発生を知った直後、7 割以上の人が、「これは大変だ、大きな被害が出ているに違いない」と思った。しかし、この段階でも、4 分の 1 の人は被害を軽視していた。8 割の人が非難した。避難の決め手は、市町からの避難勧告であった。
流言蜚語と情報混乱：今回、流言を聞かなかった人は 4％であった。流言の情報源としてマスコミをあげた人が 15％あった。流言のうち「眉山が崩れる」と「留守宅の空き巣」が 3 割ほどであった。半数の人が流言に対し半信半疑であったが、信じた人も 29％いた。
23％の人が流言を聞きとても不安になった。6 月 12 日の午後は流言により避難騒ぎが起こった。
警戒区域設定と非難生活：12,000 人が住む地域を警戒区域に指定し立ち入り禁止とした措置について、90％の人が「やむを得ない」と支持している。最初に避難したところは、親戚の家（46％)、公民館・体育館（42％）であった。第 1 の避難先で滞在日数が 6 日以内の暗記非難（37％）
、4 週間以上の長期避難（33％）が多く、平均で 20 日前後であった。避難先を変えた人は 81％で親戚宅から公民館・体育館への変更と別の公民館・体育館への変更が多い。公民館・体育館など市町が用意した避難場所では「落ち着かない(65％)」、「プライバシー(59％) 」、「風呂(44％)」、「人間関係(38％)｣、「騒音（35％)」、「洗濯(34％)」、「食事(34％)」など多くの問題があった。避難生活が心身に及ぼす影響について、不眠：52％、イライラ：41％、肩こり：39％、便秘：28％、頭痛：27％、となっている。震災前と同じ仕事を継続している人は 36％しかおらず、42％の人の収入が 5割以下となっている。
1991 年 8 月現在での危険度認識と警戒区域継続への考え方：1991 年 8 月時点で 6 割の人が火砕流がいつ起きてもおかしくないと思っていた。警戒区域の再延長については、56％の人が「部分的に解除」という意見であり、40％の人が「継続はやむを得ない」であった。
マスコミへの評価と情報ニーズ：噴火の初期の段階ではマスコミ関係者の評判は極めて悪かったが、6 月 3 日以降は報道の姿勢が興味本位の構成を自粛し、災害実態を正確に伝えようとするものに変わり住民から期待されるようになった。住民の情報ニーズは「火山活動の見通し」と「警戒区域の設定・解除」に関するものが多く、その情報源はテレビと新聞であった。
行政等の対応評価と要望：今回の災害への対応でもっとも高い評価を得たのは「地元の消防団」であった。次に高い評価を得たのが「ボランティア」であり 4 割のひとが評価している。「火山学者・測候所」も同程度の評価を受けている。国に対しては期待はずれが 57％であった。行政に対する要望としては「計下記区域設定による被害補償」、「砂防対策の充実」、「市町県国の連携強化」の 3 つが 5 割以上、
「公的住宅建設」「情報連絡体制の充実」「災害予測図の作成」「災害復旧融資条件の改善」などは 4 割を超えている。
転居希望：警戒区域が解除され、自分の家に戻れることになった埠合・同じ場所に住むっもりかどうかをたずねたところ、「今の場所でずっと暮らしたい」という人は意外と少なく、65%にとどまっている。逆に「もっと安全な場所に転居したい人」は 14%、「どちらとも言えない」人も 16%とかなり高い。とくに、島原では転居希望・躊躇ともに高くなっている。また、この傾向は若い人で、居住年数が少ない人ほど高く自由業や勤め人に強い。これに対して、農林業従事者は、危険の認識は強いものの土地に縛られていることから、今の場所にこだわっている。
⑤ 提言・結論
正確な危険認識形成のためのコミェニケーション上の課題：6 月 3 日の被害発生前に、火砕流が頻発し、規模が大きくなってきたにもかかわらず、住民や地元市町は、専門家が発した警告を、本当に真剣には受け止めていなかった。地域住民や地元市町に災害の恐さを正しく理解してもらうには、さまざま工夫と努力が必要と考えられる。
火砕流という用語の問題：火砕流という言葉には、熱いガスが猛烈な勢いで押し寄せてくるというイメージが薄く、最も恐い災害の形態を想像させる力が弱いという欠点がある。科学的厳密さより、一般の人が災害のイメージを直感的に、正確に、しかも印象的に描けるような用語を選択する必要がある。`
伝達方法の問題：普段全く馴染みのない災害の危険性を実感し、対策の必要性を自覚するのは容易なことではない。災害の危険性や恐さを具体的に示し、人々の想像力をかき立てることが必要である。ビデオや専門家の迫力をもった直接的な解説(説明会など)が不可欠であろう。
専門家と防災機関とのコミュニケーションの改善：警報時の防災機関と専門家の間のコミュニケーションはきわめて重要であり、また、難しい面(ニュアンスの伝達など)がある。今回のケースでは、危険地域への住民やマスコミ関係者の立ち入りを許可するかどうか、あるいは 6 月 3 日の大火砕流発生直前の"警報的"情報を活用し被害軽減にっなげることに失敗する、など肝心の点で、今後の検討が必要であろう。
公的情報の名称と住民の受け止め方―臨時火災情報と火山活動情報：測候所が出す「臨時火山情報」と「火山活動情報」は、緊急性の程度について逆に認識している住民が多い。名称変更も含め、一般住民にわかるような修正を検討すべき時期にきているのではないだろうか。名称以外にも、火山関連情報の発表方法には、解除規定を不明確、危険度・危険内容が不明確、時間的見通し、危険地域の特定、などの問題がある。このような点を考慮し、より積極的な情報の提供が望まれる。
災害への長期的対策の必要性：火山災害に際しては、長期的な避難生活を余儀なくされることが少なくない。とくに、集団での避難所生活は、プライバシーや騒音などの問題が深刻であり、災害によるショックや経済的困難に加えて、避難生活によるストレスが加わり、不眠、イライラ、肩こり、頭痛といった心身障害等の災害症候群が発生しやすい。避難対策を規定している災害救助法や災害対策基本法が定められた時代背景と今日の状況の違いを見ると、避難対応の抜本的見直しが必要と考えられる。
安全確保と日常生活維持のジレンマを緩相する対策の必要性：住民は、現在、災害の危険を充分理解しているが、一方で、経済的問題や生活上の困難をかかえ、安全をとるか、日常生活の回復をとるか、のジレンマに悩んでいる。このようなジレンマを緩和する方
同としては、安全確保のための方策(情報伝達手段の整備等)をとりつつ、警戒区域の部分的解除を行い、日常生活の回復を図る、長期にわたり、警戒区域解除の見通しがないことを前提とし、半永久的移転のための低額賃貸住宅の整備と、代替農地の斡旋等を行う、の 2 つが考えられる。地域による違いもあり、この両方の対策の併用が望まれる。
とくに、多くの住民が望んでいる警戒区域の部分的解除にあたっては、情報伝達手段の整備や避難計画の充実など防災対策が前提にならねばならない。