（54）2000 年三宅島噴火における災害情報の伝達と住民の対応① 総括データ
発行年月：2002 年 12 月
報告書のタイプ：災害時の住民対応の現地調査
災害タイプ：噴火、2000 年三宅島
現地調査：アンケート（三宅島）
執筆者：廣井 脩 HIROI Osamu 伊藤 和明 ITOU Kazuaki
田中 淳 TANAKA Atsushi 木村 拓郎 KIMURA Takurou
宇田川真之 UDAGAWA Saneyuki 小林 知勝 KOBAYASHI Tomokazu
関谷 直也 SEKIYA Naoya 辻本 篤 TSUJIMOTO Atsushi
報告書の概要：1 2000 年三宅島噴火災害の概要
2 三宅島噴火災害における火山情報の問題点−緊急火山情報と臨時火山情報
3 住民調査4 噴火災害における被災者支援のあり方に関する一考察
添付資料：三宅島住民調査単純集計結果② 災害の概要
2000 年三宅島噴火災害の推移と火山情報： 2000 年 6 月 26 日の夕方から地震活動が始まったため、気象庁は同日 19 時 33 分「噴火の恐れがありますので厳重に警戒して下さい」という緊急火山情報第１ 号を発表した。三宅村では、21 時に阿古地区を皮切りに避難勧告を発令した。27 日朝には、三宅島の西の沖合約１㎞で海水の変色が観測され、今後の警戒が呼びかけられたが、29 日 18 時には、気象庁は「噴火の可能性はほとんどなくなったと考えられる」という火山噴火予知連絡会のコメントを発表し、全地区の避難勧告が解除された。
しかし、7 月 8 日夕刻、三宅島雄山の山頂から突然噴火が発生し、さらに７月 14 日、15 日には、やや規模の大きい山頂噴火が発生した。また７月末になると、三宅島近海で地震活動が活発化し、8 月 10 日には、山頂噴火を再開、噴煙柱は約 8000ｍにまで達し大量の火山灰が降り注いだ。8 月 29 日にも噴火が発生し、このときには低温の火砕流（30℃ 前後）が北東側と南西側に流下した。気象庁は 8 月 31 日 21 時 45 分、火山噴火予知連絡会の「将来より強い火砕流になる可能性がある」という検討結果を発表し、東京都と三宅村は、9 月 1日、防災関係者を除く全島民に島外避難を指示した。9 月 2 日から 4 日までの間に全島民の避難が完了した。
全島避難以後の被害状況：全島民の島外避難後も、三宅島の火山活動は続き、島内全域に降り積もった大量の火山灰は、大雨のたびに泥流災害を引き起こした。多数の住宅が泥流に埋まり、島の一周道路も寸断された。雄山山頂部にはカルデラが出現した。山頂火口の陥没とともに火山ガスの大量放出が始まり、二酸化硫黄の放出量は、ピーク時には１日あたり３万〜５万㌧にも達していた。以後、依然として火山ガスの放出は続いており、2002年４ 月現在、その放出量は１日あたり１万㌧前後となっている。

③ 調査の内容

本調査の概要：
調査時期： 2001 年 3 月 24 日（ 土）〜3 月 31 日（ 土）
調査対象者： 島民電話帳掲載者のうち集合住宅に居住する世帯主 600 名
回答者数： 425 人（ 回収率 71%）
調査方法： 個別面接聴取法
標本抽出法： 層別無作為抽出
調査委託： サーベイリサーチ
調査事項1：回答者の属性、避難行動、避難生活④ 主な結果
三宅島噴火災害における火山情報の問題点：
三宅島噴火災害において火山情報の発表は適切だったか： 8 月 18 日には噴石落下のその後各機関にて確認され住民の生命や身体に関わるかもしれない火山活動であるが、気象庁
は、8 月 18 日、緊急火山情報ではなく、臨時火山情報をだした。
8 月 18 日三宅島噴火の危険性の事実：8 月 18 日の噴火では噴石の落下があったが、気象庁ではそれを豆粒程度の大きさだった火山灰が大気中で固まったもの、と認識していたようである。その後、伊ヶ谷の都道に直径約 50ｃｍの石があることが確認され、8 月 18 日の噴火は、それまでの噴火より格段に危険だったといえよう。
気象庁の「緊急火山情報」の発表基準：
ケース１火山活動終了後（ 噴火活動による危険性がない）と判断される場合：現在、気象庁が緊急火山情報を発表するときの解釈は、「現在および短期的将来に対する危険性」があるとき発表する、というものである。そして、「近い将来において、より大きな被害を及ぼし得ると判断したとき」も、緊急火山情報を発表することを否定していない。
ケース２ 火山活動発生前と判断される場合：「火山活動発生前」における緊急火山情報の発表については、その社会的影響力が 2000 年有珠山噴火の事例で確認されている。しかし、噴火活動の発生前に緊急火山情報を発表するのは、火山活動の将来的推移に見通しがついている場合であり、他の多くの火山噴火では噴火予知的な情報発信の実行可能性は乏しく、このようなケースは事実上きわめてまれであると思われる。
ケース３：火山活動発生中と判断される場合：緊急火山情報は火山活動が観測されている中で、それらが「生命・身体に関わる」と判断されるか否かが大きな発表基準となる。火山現象による災害から人の生命及び身体を保護するため状況2必要と認めるときに発表される。
なお、三宅島では今回の噴火前にも、噴火災害に関する住民調査が行われている。すなわち、平成 3 年 9 月と 11 月の 2 回にわたって、東京都が調査を行っている。
本調査の問 26.2、問 34、問 35 などの結果を、この東京都調査の結果と対比する。
12（ア）火山の噴火に伴う溶岩、噴石、火山れき、強酸性の湧水及び有毒ガス等の噴出により、直接人体に被害が生じ、又は生じるおそれがある場合（イ）火山の噴火に伴う溶岩、噴石及び降灰等により、人が居住し、又は滞在する建物等に損傷を加え、そのために人体に被害が生じ、又は生じるおそれがある場合（ウ）火砕流、溶岩流及び泥流を伴う火山噴火により、人体に被害が生じ、又は生じるおそれがある場合（エ）前各号のほか、火山性地震、地殻変動及びその他火山活動の推移により、人体に被害を生じ、又は生じるおそれがある場合

8 月 18 日噴火で緊急火山情報が出されなかった理由:8 月 18 日の噴火は、全体の活動として終息に向かっているという判断が重視され、さらに噴火時に危険認識が少なかったために、緊急火山情報は発表されなかった。また、気象庁が、緊急火山情報が避難を促すという社会的影響力を考えたことも、8 月 18 日噴火の情報が緊急火山情報ではなく、臨時火山情報にとどまった一因であるとみなすことができる。
8 月 18 日噴火において「緊急火山情報」が出されてしかるべき妥当性：緊急火山情報は生命および身体を保護する目的を担っており、また、社会的に火山活動の危険性を認知させる必要性もあるため、火山活動終了と判断された後であっても、緊急火山情報を出すことは、緊急火山情報の発表に妥当性をもつと考えられる。
噴火体験･認知：噴火体験：アンケート調査のほとんどの回答者は、今回の噴火以前にも噴火を体験していた。
噴火予測：また、ほとんどの回答者は、噴火が近いうちに起こると予期していた。
噴火に関する伝聞：「約 20 年周期で噴火していた」と聞いていた回答者は 9 割を越えている。しかし、「地震が起き始めてから 2〜3 時間以内で噴火する」と聞いていた人は約 3 割にとどまっている。また、「3,000 年前にカルデラを生成する噴火があった」と聞いていた
回答者は 2 割にすぎない。その一方で、「山頂で噴火すれば山は静まる」と聞いていた人は半数近くに達する。
火山活動への反応と火山情報：
6 月 26 日の火山活動に対する火山情報と避難勧告の住民の評価：回答者の 85％ 以上が「緊急火山情報を出して良かったと思う」と回答している。また、「避難を勧告してよかったと思う」という回答が全体の約 8 割にのぼっている。
7 月 8 日の山頂噴火に対する住民の反応：7 月 8 日噴火の陥没の様子を見て、「非常に不安を感じた」が 67%、「ある程度、 不安を感じた」が 20％と、両者を加えると 8〜9 割もの回答者が不安に思った。
8 月 18 日の噴火に対する住民の反応と火山情報への評価：7 月 8 日から開始した山頂噴火
中に「非常に不安を感じた」、もしくは「ある程度、不安を感じた」回答者が、それぞれ約 80%、約 9%と全体のほぼ 9 割に達している。また、噴石の落下に気づいた回答者は、
阿古で 97 人（71％）、伊ヶ谷で 25 人（83％）
、伊豆で 21 人（36％）
、神着で 31 人（45％）、坪田で 105 人（81％） おり、ほぼ島全体で認知された。8 月 18 日の噴火に対して、「生命や身体へ危険な火山現象が発生したことを伝える緊急火山情報を出すのが良かったと思う」が 67％、
「とくに危険はないけれども異常な火山現象が発生したことを伝える、臨時火山情報を出すのが良かったと思う」が 17％ であった。
8 月 29 日の火山活動に対する住民の理解度：｢低温の火砕流｣が起きたとき、「おそわれると生死に関わる、とても危険なものだと思った」、「おそわれたら少し怪我をするような、やや危険なものだと思った」がそれぞれ 55％、9％、「おそわれても怪我などをすることはない、危険のほとんどないものだと思った」が 2％となっている。
「どの程度に危険なものなのか、わからなかった」人が 29％存在した。
島外避難：約半数の回答者が都が島外避難指示の方針を示した 9 月 1 日より前に避難した。
8 月 22 日以降とその後の 8 月 29 日以降に避難者数が著しく増加している。約半数の回答者は自主的に島外避難していた。2 人以上の世帯では、家族が分かれて避難した世帯が６ 割と過半数を占めていた。また乳幼児のいた世帯では、2 回以上に分かれて避難した割合が高かった。かなり多くの人が、島外の親族･知人のもとに避難していた。多くの回答者は、主に島内に住む家族や島民同士と話しあいながら、島外避難を決めていた。多くの回答者は噴火に対する危険を感じていた。しかしその多くは、三宅島やそのコミュニティへの愛着のために島から離れることを躊躇していた。今後、何らかの災害で遠地への避難を促す施策をたてる場合には、避難先でも従来のコミュニティが可能な限り維持されるように勘案することが、施策をより効果的にするために必要なことであろう。
島民のコミュニティ：コミュニティの弱体化は、避難生活においてもまとまって行政へ働きかけることを困難にしているし、慣れない土地で中途半端な状態におかれている避難者の適応を阻害したり孤独感を高めかねない。さらに、帰島後の生活再建にも支障を与える。
すでに、帰島後のコミュニティの姿を懸念し、それが避難生活の不安を高めている側面も見られる。長期避難生活では、コミュニティの維持に配慮した対策が求められる。
島民の経済状況：東京都は、都内避難世帯の 75％ を公営住宅に入居させ公営住宅の無償提供を行い、各種の就労対策を講じ、また生活支援全般では被災者生活再建支援金の支給、義捐金の配分（2 人世帯で 218 万円）、災害復旧資金融資および利子補給措置、また医療費等の一部負担金の減免、上下水道料金の減免ほか、さまざまな被災者対策をとってきている。我々が調査した結果では、年齢別および島で世帯の主な収入源となっていた職業別に見ても、被災者の要請を「よく受け入れている」と「ある程度は受け入れている」と、東京都の支援を肯定的に評価している割合は半数以上を占めている。全体としては 82％ にのぼる。半数の人が預貯金をとりくずして避難生活を送り、かつ、65％ が生活支援を要望している実態にもかかわらず、東京都の対策に対する評価は高く批判的な人は少ない。
三宅島「帰島」に関する住民意識：
帰島の意志：三宅島に愛着があるからとか、三宅島に持ち家があることなどは「帰島の意志」を決定する要因になっていることは当然のこととして、生活上つらいことが少ないから、また帰島後の生活に不安があるからなどの認知上の項目は「帰島の意志」に関してはあまり関係がなかった。それら以上に、年齢が若いほど、学童が家族にいるといった社会構成上の変数が重要であった。
帰島時期の予測、帰島への意志と住民心理：帰島の意志にためらいが生じているのは、単純に帰島後の生活（ 身体の安全など）に関して不安、現在の生活で辛いことが多いからではない。
「若い人」「学童児童がいる」という動かしようのない現実から、主観的な「避難が長期化する」具体的な見通しを持ち、帰島の意志に関してためらいが生じているという構図をこの調査結果からみることができる。
⑤ 提言・結論
噴火災害における被災者支援のあり方に関する一考察：
避難者の概要：
避難人口：2000 年 9 月 4 日までの三宅村の避難者数は 3,874 人であるが、 月中に既に半数以上の村民が自主的に避難した。避難から 1 年以上が経過した 2001 年 12 月 1 日現在の避難者数は 3,642 人で、避難者のうち 65 歳以上の高齢者は約 32％ である。
職業別人口：避難前の各世帯の主な収入源になっている職業は、年金生活者の 32％を除
くと公務員がもっとも多く、これに建設業とサービス業が続いている。また、就業形態は常時雇用者が約半数で、自営業者が約 3 割を占めている。

避難形態の特徴：
避難先：避難者は、当初全国 21 都道府県に分かれて避難しており、1 年を経過した時点でも 18 都県と国外にまたがっていて、まさに全国各地に分散しての避難が継続している。
避難先でもっとも多いのが東京都内の 3,291 人で、これは全体の 9 割にあたる。都内における避難先もバラバラで、23 区全域と多摩地区 27 市町、島嶼部の 5 町村に分散避難している。
避難先の住居形態：避難者の 7 割は公営住宅に入居し、2 割の人が縁故による避難である。
児童・生徒の避難先：避難前の三宅村には、小中高合わせて 7 つの学校と 444 名の生徒が在籍していたが、全島避難により島の子供たちには閉校予定の東京都立秋川高校の空き教室と寮を活用して、共同生活をしながら学校に通学するという方式がとられた。しかし、長引く避難生活で徐々に親元に引き取られる子供が多くなり、02 年 1 月現在、秋川高校で生活しながら通学している子供は全部で 146 名で、避難当初にくらべ半分以下にまで減った。
避難者の生活の変化：
コミュニティ：避難の長期化にともない住宅の集約化を否定する意向が減少し、迷っている人が相当数いることが把握できる。つまり、避難から 1 年以上が経過し、さらに帰島の見通しがまったくたたない現状において、島民の間に住宅を集約化することによってコミュニティを再構築する必要性がある、という認識が高まってきていると推測される。
職業および就業形態の変化：「世帯の中でのもっとも大きな収入源になっている職業」に関する質問で、避難前でもっとも多かったのは「年金」で 32％、以下、順に「公務員」が 16％、「建設業」が 12％と続く。避難後は「年金」が 40％ 、「公務員」が 15％、「その他」12％ 、「無職」が 9％であった。避難後を避難前と比較すると、「年金」「その他」「無職」が避難後に増加、それ以外の業種は大きく減少している。就業形態は、避難前に 18％あった「自営業」は避難後には 3％にまで減少している。同様に「常時雇用」も 33％ から 27％ まで減少している。一方、「臨時雇用」は 5％から 10％にまで増加している。
避難者の生計の状況：収入の変化：収入の変化を年代別にみると、とくに 60 歳代と 70 歳代の世帯で収入が激減している。この年代の多くは島にいたときから年金を受給しており、避難後も同額の年金をもらっていることになるが、収入が大幅に減少したと回答した背景には、前にも述べたように自営の農・漁業、民宿、小売りなどが休業に追い込まれ、結果的に収入は年金だけになり、収入が大きく減少したものと考えられる。
現在の暮らし向きと今後の見通し：避難者の生計状態をみると、14％の人が生活が「非常に苦しい」、18％ の人が「苦しい」と答えており、3 世帯に 1 世帯が生活苦を訴えている。これを年代別でみると（表 4.14）、50 歳代、60 歳代、70 歳代で生活苦を訴えている世帯が多い。暮らし向きの回答別に、定期収入（給料+アルバイト+年金）を家族 1人あたりに換算した金額が図 4.4 である。「非常に苦しい」と回答した世帯の 1 人あたりの収入は 3.5 万円であり、「避難前とほぼ同程度の暮らし」と答えた世帯のほぼ 3 分の 1 である。今後の生計の見通しに関する質問に対しては、「苦しいが何とか暮らせそうだ」が 32％ともっとも多いが、24％の世帯、つまり 4 世帯に 1 世帯が「非常に苦しくなりそうだ」と回答している。これを年代別でみると、とくに 50 歳代、60 歳代の世帯で「非常に苦しくなりそうだ」と答えている人が多い。

生計の課題：避難の長期化は、多くの村民の生活に経済的な打撃を与えている。避難から 1年の間は、雇用保険や義援金、被災者生活再建支援法にもとづく支援金、預貯金など活用して生計を立ててきたが、もはやそれらのお金も限界にきているものと思われる。
避難者への支援の実態
住宅支援：三宅島島民の避難には、空き家となっていた公営住宅が提供されており、家賃は今のところ無料である。災害時に建設される仮設住宅の費用は 1 戸あたり 300〜400 万円といわれており、今回採用した手法は最終的には撤去する仮設住宅の建設をなくしたという点で評価できる。
生活費支援：
生活再建支援金3：01 年 9 月末までにこの制度を利用した人は 1,452 世帯であり、避難世帯の 73％が受給したことになる。三宅の場合、この制度の対象とならない世帯で、収入がなくなった人がいたことから、東京都は前例のない支援策として支援法に準じて独自に支援金を給付する制度を創設した。この制度に 01 年 5 月までに申し込んだ世帯は110 世帯である。
食費等の支援：災害救助法では、避難所を開設している期間は避難者に食事が提供されることになっている。三宅の場合、避難から早い時期にほとんどの島民が公営住宅に入居したが、入居時に受けた支援は日用品や家電製品などの 31 品目のみであり、食事などは入居の日からすべて自分たちで賄うことが必要となった。避難から 1 年を経過した
現在、避難者は生計の面できわめて深刻な状態に陥っているが、今の具体的な救済策は提示されていない。
義援金：三宅島の噴火災害にこれまで寄せられた義援金の総額は、01 年 11 月 14 日の三宅村の資料によると同年 10 月末現在で 24 億 5 千 7 百万円で、これまですでに 4 回の配分が実施されている。1 世帯あたりの配分は、第 1 回が 1 人あたり 2 万 8 千円で、第 2 回以降は、1 世帯に均等に 9 万円と 1 人あたり 12 万円が支給された。第 1 回から第 4 回までの配分の総額は、19 億 6 千 5 百万円で、これを単純に避難者数で割ると1 人あたりの支給額は約 50 万円になる。
自営業者が抱える災害前債務への支援：自営業者は避難当初、約 8 割の人が債務を「避難前と同じように返済している」「利息だけ払っている」と回答している。国において「既往債務に係る利子補給」が決定したのは、01 年 3 月 30 日のことであった。その内容は、政府系中小企業金融機関からの既往債務の元本については、01 年度一杯返済を猶予、同時にその間の利子については国や都等が補給するというものである。また、民間金融機関の債務についても、都などが利子を補給するという内容である。
情報支援：三宅の避難は村民がバラバラになってしまったことから、村民らの情報の伝達やコミュニティの維持が大きな課題になった。このため三宅村は、「住民情報ネットワーク事業」「島民ふれあい集会」への支援、「村のホームページ」の開設を行っている。「住民情報ネットワーク事業」には、「三宅島民情報ネットワーク事業」と「島民連絡会への補助」がある。

3生活再建支援金は、被災者生活再建支援法にもとづく給付金である。この制度は、阪神・淡路大震災を契機に、1998年に被災者の生活再建のために作られた法律であり、今回の三宅の場合は法第 2 条第 2 号の「住宅全壊世帯と同等の被害を受けたと認められる世帯」が適用されたものである。具体的には政令の第 2 条で「火砕流等による被害が発生する危険な状況が継続することその他の事由により、居住する住宅が居住不能のものとなり、かつ、その状態が長期にわたり継続することが見込まれる世帯」と定めている。

被災者支援の課題と今後の対策の方向：
火山災害の特徴：噴火災害に共通している第一の特徴は、何といっても災害の長期化である。他の災害と異なり、長期化が物的・経済的被害の拡大をもたらし、また行政機関にとっては、土石流対策を実施しなければならず、また被災者対応もどのような支援をいつからいつまで実施するのかなど、対策の立案に非常に苦慮することが多い。第二の特徴は、噴火活動が長期化すればするほど、住宅などの物的被害が増大することである。次に、避難者は、噴火活動が活発に続いている限り先の見えない避難生活を余儀なくされる。そしてこの間、避難者にとっての最大の苦悩は、避難期間中の生活設計がまったく立てられないことである。このように生活そのものが成り立たなくなってしまうのが火山災害の大きな特徴である。
現行の支援制度の課題：噴火災害時の被災者支援でもっとも重要な対策は、職を奪われ収入が途絶えた人たちへの支援である。
「災害救助法」は、この法律の概念が災害が発生したときの初期の対応と現物支給を基本としていることから、噴火災害のような長期避難時の被災者が抱える経済的な問題には対応できない。
「被災者生活再建支援法」の適用にあたっては収入や年齢などの制約があり、きわめて福祉的色彩の強い救済策といえる。また、使途が限定されている上に支給額は最大で 100 万円であり、噴火災害時の長期化を余儀なくされる避難生活支援には限界のあることは否めない。このため現在は、噴火災害が発生するたびに被災者の要望によって暫定的な支援措置が取られるケースが多い。
被災者支援の今後の方向：
避難警報と被災者支援基準：噴火災害では警報と被災者支援の基準を連動させることも大きな課題である。住民に避難行動を促す基準としては、災害対策基本法による避難勧告、避難指示、警戒区域の設定による立ち入り禁止措置などがあるが、行政が出すこれらの法的措置と住民への支援策がまったく対応していないのが現状である。
住宅再建支援：噴火災害での住宅再建は、地震や風水害と異なり、時間の経過とともに住宅が使用不能になったり、また噴火の状態によっては宅地が消滅してしまい、資産価値がまったくなくなってしまう場合もある。このような特異な被害に対処するためには、被災した住宅の再建を公的に支援するための制度を事前に創設しておく必要があり、また使用不能となった宅地などについてはまったく新しく公的な買い上げ制度等の検討が必要である。
被災者支援のあり方：支援制度は、緊急避難期と避難生活期と復興期の 3 つのステージに区分して検討されるべきで、各ステージでとくに重要になる支援策は以下のとおりである
緊急避難期：・警報のレベル別の各種税や公共料金などの減免措置
・コミュニティを重視した応急住宅対策
避難生活期：・一時的生活困窮者への生活費支援
・被災者の職能を活かした就労の斡旋
・復興期を見据えた新しい産業の創出
・自営業者の災害前債務の救済策
・復興期に住宅再建支援がない場合は、住宅の保全のための定期的な帰宅復興期：・再使用不能になった被災宅地への支援
・火山ガスや昆虫などにより腐食した住宅や土石流などで被災した住宅の再建支援
・産業再開への支援
・復興段階の収入減の救済