（66）2004 年７月新潟・福島豪雨水害における住民行動と災害情報の伝達① 総括データ
発行年月：2005 年
報告書のタイプ：豪雨水害における住民行動と情報伝達
災害タイプ：豪雨水害
現地調査：アンケート調査
執筆者： 廣井 脩（東京大学情報学環）
中村 功（東洋大学社会学部）
田中 淳（東洋大学社会学部）
中森広道（日本大学文理学部）
福田 充（日本大学法学部）
関谷直也（東京大学情報学環）
森岡千穂（東京大学大学院人文社会系研究科）
報告書の概要：1.災害概要と問題の所在
2.被害状況 −アンケート調査より−
3.決壊前の対応
4.避難
5.情報ニーズ
6.通信
7.災害に対する意見・認識
8.災害弱者
9.行政施策への要望
添付資料：アンケート調査票（調査地域別単純集計結果）② 災害の概要
2004 年 7 月 12 日から 13 日にかけて、新潟県中部(長岡・三条地区)から福島県（会津地方）にかけて記録的な集中豪雨となった。この豪雨をもたらしたのは、13 日朝から当該地域に発生した「にんじん状雲(テーパリング・クラウド)」であるため、狭い地域に激しい雨を長時間降らせた。この豪雨により、信濃川水系の 5 河川の 11 箇所が決壊して洪水となり、また各地で土砂崩れも発生した。その結果、死者 16 名、ケガ 4 名、家屋の全壊 70 棟、半壊5354 棟、一部破損 94 棟等の被害をもたらした。
③ 調査の内容
本研究は、2004年7月の新潟・福島豪雨水害時に、どのような情報伝達の問題が発生したかを、現地聞き取り調査と住民に対するアンケート調査から考察することを目的として実施したものである。特に、三条市、見附市、中之島町のうち、今回の豪雨災害で、床上浸水被害を受けた町丁の住民が対象である。このアンケート調査の概要は以下の通りである。
調査方法：個別面接聴取法
調査対象地区：三条市、見附市、中之島町

調査対象者：20歳以上の男女 (三条市、見附市、中之島町)
サンプル数：900件(三条市450人、見附市300人、中之島町150人)
有効回答数： 639 件 回収率 71％(三条市320件、見附市209件、中之島町110件)
調査時期：平成16年10月1日〜平成15 年10月12日④ 主な結果
被害状況：三条市の床上浸水住宅は 1336 棟、見附市が 880 棟、中之島町が 496 棟である。
さらに、三条市や中之島町では２割強の世帯が、見附市では１割弱の世帯が床上浸水以上の被害にあった。調査対象者の被害状況をみると、三条市では半壊が 8.1％、一部損壊が10.9％、床上浸水が 36.3％と、合計して 55.3％が床上浸水以上の被害を受けていた。見附市では一部損壊が 1.4％、床上浸水が 12.4％と、13.8％が床上浸水以上の被害だった。そして中之島では全壊が 4.5％、半壊が 20.9％、一部損壊が 10.0％、床上浸水が 3.6％と、合わせて 39.0％が床上浸水以上の被害を受けていた。一方、家屋被害に比べると、けがなどの人的被害を受けた人は、それほど多くなかった。けがをしたのは三条市で 3.1％、見附市で 1.0％、中之島町で 4.5％だった(いずれも被調査者本人の場合)。住宅以外の被害としては、家財道具、畳、戸や壁、衣類、自家用車などが多かった。
決壊前の対応：
水害発生前の住民の状況：
水害発生前の住民の居所：水害が発生した７月 13 日の朝から午後にかけて、どの地域でも約８割前後の住民が、市内や町内におり、市外や町外にいた住民も全体で 15.6％いるが、その多くは市外や町外の職場にいたと思われる。
河川決壊前に警報を認知していた住民：全体で約３割であり、約７割の住民が知らなかった。特に三条市民の認知率が低い。この警報を認知した３割の住民のほとんどは、独自にテレビやラジオなどのメディアからこの警報を知った。
水害発生前の住民の心理状態：水害によって自宅が被害を受けるという不安がなかった住民が 6 割いる一方、水害の被害を受ける不安を感じていた住民は 4 割であった。
これには地域差が大きく、三条市の住民の場合は不安を感じていた住民が 32.2％、中之島町の住民の場合は不安を感じていた住民が 24.1％と少なく、見附市の住民の場合は、不安を感じている住民が 57.7％に達している。
住民が豪雨に対して水害の不安を感じなかった理由：不安を感じなかった理由として回答が多かったのが、「まさか川が決壊するとは思わなかったから」（85.5％）という回答であった。また、予測ができなかったことの理由として、「この程度の雨はこれまでもあり、そのとき被害がなかったから」（34.8％）、「そのうち雨がやむだろうと思っていたから」（35.7％）、「これまで水害を経験したことがなかったから」（33.5％）の３つが大きい。これは３市町ともほぼ同じような傾向が見られた。
水害発生前の住民の対応行動：住民が、水害に備えて行った行動を見ると、全体で55.5％の人が何も行っていないことがわかる。特に、中之島町では７割近い住民が何も対応行動を行っていない。なお、対応行動の中身をみると、「家財道具を２階など高いところに上げた」住民が２割程度で一番多かった。
避難勧告の認知：避難勧告の状況：三条市では 1 回目 13 日午前 10 時に 2300 世帯に対して、2 回目 11 時に 2239 世帯に対して、3 回目 11 時半にその他の 6016 世帯に対して発令した。その後、

13 時に川が決壊している。また、見附市では河川の水位、ダムの「但し書き操作」、ウェザーニュースからの情報による判断で 11 時に発令し、その後 14 時半に川が決壊している。中之島町では川が越水した 12 時半に発令され、13 時に川が決壊して水害が発生している。
住民が避難勧告を聞いた場所：13 日の避難勧告が発令された昼頃、全体の 69.4％が自宅にいた。また、職場にいた人が 13.7％、その他の場所を含めて、避難勧告地域内に９割の人がいたことがわかる。
行政から出された避難勧告に対する住民の認知度：地域内にいた住民で、行政から出された避難勧告を全く聞いていない住民が全体で 61.6％いたことがわかる。しかし地域差が大きく、避難勧告を全く聞かなかった住民は、三条市で 70.5％、中之島町で66.7％、見附市で 47％であった。
住民が避難勧告を聞いた時間：全体では、21％の住民が「水害が発生する前に聞いた」と回答しているが、「水害が起こった直後に聞いた」住民が 9.4％、「水害が起こってから後になって避難勧告が出ていたことを聞いた」住民が 7.3％となっている。見附市では 30.7％ の住民が水害前に避難勧告を聞いているが、三条市では 20.5％の住民に過ぎず、中之島町にいたっては、水害前に避難勧告を聞いた住民は 3.4％にすぎなかった。
住民が避難勧告を聞いた媒体： 13 日当日に避難勧告を聞くことができた住民 180 名（全体の 37.7％）を対象に、一番多かった回答が、「町内会や消防団の方から直接」聞いた（41.7％）という人である。続いて多かったのが「近所の方、親戚・知人から直接」聞いた（26.1％）という人である。また少数では、テレビの NHK（8.3％）や民放（6.1％）
で避難勧告を知った人がいる。
避難：
避難率と最初の行動：災害当日に避難した人は、三条市で 23.2％、見附市で 18.7％、中之島町で 35.6％だった。水害当日の住民の最初の行動は、見附市では、「水が低く、特に対応はしなかった」という人が約半数に達する。一方、三条市と中之島町は、最初の行動として「そのとき居た建物の２階以上にあがったという人がもっとも多かった（中之島町 29.9％、三条市 37.4％）。
避難した契機と避難時刻：避難したきっかけは、中之島町では「避難勧告を聞いたから」（45％）が多かった。一方、三条市では「自宅が浸水する危険を感じたから」（35％）という人が多く、「避難勧告を聞いたから」という人は 3.3％と圧倒的に少ない。見附市では、「家族や近所の人に勧められて」（29％）、「消防団や自治会の役員などにすすめられて（23.5％）」という人が、他の地区とくらべて多かった。避難時刻は、おおむね、避難勧告に応じた避難を行ったものと考えられる。そして、破堤時刻よりも後に避難した人が少なかった。
避難までにかかった時間：10 分程度で比較的すばやく避難した人が多い一方で、避難するまでかなりの時間を要した人もいる。三条市と中之島町では、破堤から時間が経過するほど時間がかかった人が多い。
避難手段と避難所までの時間・距離：多くの人が乗用車を使って避難し、水につかりながら歩いて避難した人が多かった。出水しているにも関わらず、しかも避難所までの距離が近いのに車で避難している人がいた。比較的近い距離であるにも関わらず、かなり時間がかかっている人も多かった。

避難しなかった（できなかった）理由：「突然水がおそってきて、避難する余裕がなかった」という人が非常に多く、避難しなかった人のうち、三条市では 30.5％、中之島町では 41.1％に達していた。また、全体の２割が「避難が必要なほど大きな災害ではないと思った」と回答し、３割が「いざとなれば、二階に逃げればなんとなかなると思ったから」と答えている。
突然の水位上昇と河川情報の重要性：三条市で 28.5％、中之島町で 32.3％の人が「突然浸水したため、身の危険を感じた」と答えている。また、三条市で 32.3％、中之島町で 27.5％の人が「突然浸水したため家族の安全が気になった」と答えている。
情報：
情報ニーズ：全体では「越水や堤防の結果情報」が 56.6％と最も多く、次いで「川の水位についての情報」が 46.6％、そして、「どの地域が浸水しているかに関する情報」が44.5％、「自分の住む地域が大丈夫かという災害予測情報」が 41.6％、「市・町の避難勧告や避難指示」が 36.5％の順で、被害や被害の要因となる現象や避難に必要な情報が上位を占めた。
災害当日に役に立ったメディア：全体で最も多かったのは「ＮＨＫテレビ」の 42.5％、次に多かったのは「直接の会話」で 30.2％、以下、「民間放送テレビ」（24.7％）、「コミュニティＦＭ」（9.8％）の順となり、「役に立ったものはなかった」と回答した人は 22.3％を占めていた。
災害発生から数日後に役に立ったメディア：一番多く回答があったのは「ＮＨＫテレビ」の 54.7％、次いで「民間放送テレビ」の 36.7％、以下、「直接の会話」（27.8％）、「新聞（全国紙・県域紙）」（24.3％）、「コミュニティＦＭ」（19.1％）の順であった。メディアについて地域別に見ていくと、各市町とも、「ＮＨＫテレビ」が役に立ったと回答した人の数が最も多い。
有効だったコミュニティＦＭ放送「燕三条エフエム放送」：「コミュニティＦＭ放送」は、平成 4 年に制度化された、超短波（ＦＭ）を使ったラジオ放送である。
「コミュニティＦＭ放送」は、市区町村といった比較的狭い地域を単位とする放送局として開設するもので、放送局設置のための条件等もいくつか緩和され、放送も毎日行う必要はなく、ある期間やある季節に限って放送を行うことも可能であった。実際は、「コミュニティＦＭが役に立った」と回答した人はほとんどなかった。
マス･メディア報道に対する評価：最も多かった回答は、「川の越水や決壊についていち早く詳細に伝えてほしかった」の 41.7％で、以下、「外向けの報道ではなく被災者に役に立つ情報を流してほしかった」（28.6％）、「避難勧告についていち早く伝えてほしかった」(28.0％）、「大雨・洪水警報は、その意味や予想される事態も伝えてほしかった」(28.0％）、「もっと自分の住んでいる地域の情報を伝えてほしかった」(18.6％）の順番であった。
通信：疎通の実際：固定電話を利用しようとした 468 人のうち、32.1％の人が停電や水没で使えなくなっていた。電話は、41.0％の人が機械的には使えたがつながりにくかったと回答
し、いつものように使えたと回答した人は 26.9％であった。携帯電話やメールは、水没や停電で使えなかった人はそれそれぞれ 11.2％、17.2％と少ない。逆にパソコンメールは73.6％が停電で使えなかったと回答している。停電などがなく使えた人だけでは、携帯電話、固定電話はいつものように使えた人が３割に対し、携帯メールとパソコンメールが７割とつながりやすかった。全体で 18.0％が、誰にも連絡できず孤立したことがあったと答えている。地域的には、三条市で 24.4％、中之島町で 25.3％と４分の１の人がそうした経験を持っていた。家族や友人・知人などと連絡がとれず、安否が心配になった人は、全体で 33.0％、三条市では 40.0％に達した。
災害に対する意識・認識：
過去の災害被害経験：河川氾濫・土砂災害・地震について人的被害および物的被害（家屋や家財の被害）の経験は、三条市・見附市の 8 割強、中之島町の 7 割弱の回答者がいずれの被害経験ももっていなかった。一方、物的被害の経験がある人は河川氾濫による被害が全体の 11.6％、次いで地震による被害が 3.0％であった。
水害以前の危険認識：全体の 7 割近くの住民が「まさか川が氾濫するとは思っていなかった」と回答した。
「もしかしたら川が氾濫するかもしれないと思っていた」あるいは「川が氾濫する危険性は高いと思っていた」というように、危険認識をもっていた住民の合計は、三条市・中之島町ではそれぞれ 27.2％、24.5％であったのに対し、見附市では 38.8％とやや高めであった。
指定避難所の周知：「知っていた」と回答した住民の割合は全体の 55.1％であった。市町別に見ると、三条市（62.2％）と見附市（56.9％）は 5 割以上であったのに対し、中之島町では 30.9％とかなり少なかった。
災害時避難に対する意見：「たとえ空振りになる可能性があっても、避難勧告・指示は早めに出してほしい」という意見に対しては、全体の 97.7％が「そう思う」と回答しており、どの市町もほぼ全員が同意している。
「遠くに避難するより近くのビルの高いところに逃げた方が良い」という意見に対しては、全体の 88.1％が「そう思う」と回答し、3 市町間で顕著な差は見られなかった。
共助の実態と可能性：
高齢者の被害：豪雨災害による 20 名の死亡状況から見ると、65 歳以上の高齢者、なかでも 75 歳以上の後期高齢者が多く、11 名に達している。
家族内の要援護者と支援を受けられる可能性：調査対象者の３人に１人が、回答者自身あるいは家族の中に「災害時に避難するときなど、援助あるいは支援」を必要としている。これは、地域的に差がなく、要援護者は少なくなかった。ただ、これらの人たちには、おおむね「援助あるいは支援ができる人」が同居しており、同居家族からの支援を期待できない人たちは３％前後である。さらに、そのうち 13％の人が「すぐに助けに来てくれる人がいないので、不安」だと感じている。
水害時の支援実態：３分の２の人は「手助けを得られて無事に」避難している。また「避難するように声をかけて貰った」人も全体で 10％いる。なかでも、見附市では 22％と比率が高い。その一方で、三条市では 5％が「必要としていた手助けを得られず危険な状況に置かれた」と回答している。また手助けは得られたが「遅かったために危険な状況に置かれた」人も中之島町では 16％、三条市では 5％いた。
避難支援システムに対する意向：「高齢者や障害を持つ人など災害時に援助や支援を必要とする人をあらかじめ登録しておき、いざというときにこのような人たちの避難を支援する人を、近所の人のなかからあらかじめ決めておく仕組み」について住民の意向を調べた結果、市町による差は少なく、全体敵にみて６割が「非常に賛成」、３割が「やや賛成」と回答している。否定派は１割にも満たない。
行政施策への要望：

水害時の行政対応への不満：半数以上の回答者が、「川の決壊情報が伝達されなかった」
ことを選択した（53.5％）。次いで「避難勧告が伝達されなかった」（45.1％）、「避難勧告が遅かった」（40.1％）という項目をあげている。市町別に見ると、三条市では 7 割以上の人が決壊情報を、また、6 割の人が避難勧告が伝達されなかったことを問題視している。中之島町では、「避難勧告が遅かった」という人が 71.8％と最も多く、見附市では、「おおむね十分だったと思う」という肯定意見が最も多かった（ 42.6％）。
今後充実してほしい行政の防災対策：8 割以上の人が「河川の堤防の改修や整備」といったハード的対策をあげている。次に多かったのは「市や町が住民に一斉に防災情報を伝える同報無線の整備」であり、避難勧告が適切に伝達されなかった三条市と中之島町の住民は、半数以上がこの項目を選択している。また、居住地域の災害特性を把握するために、「浸水想定区域等を示したハザードマップ」や「堤防の危険箇所等の公表」を全体の 30％前後の人が要望しており、「防災市民組織の充実」もほぼ同程度であった。
今後の防災対策・生活再建・地域復興等に対する意見：情報伝達に関する意見は最も多く、全体の４分の１にのぼった。小項目は災害時の情報伝達に関する内容が多く、早く確実に伝達してほしいと要望している。さらに、「河川・堤防の整備」を求める意見（21.7％）、「生活支援」に関する意見（12.4％）と続いた。
⑤ 提言・結論
決壊前の対応：住民における水害の発生予測を阻害した要因は「未経験・未体験」「正常化の偏見」「経験の逆機能」という自然災害において普遍的に見られる心理が働いている。また、情報伝達の媒体としては、テレビやラジオのようなマスコミに頼るのにも限界がある
ため、自然災害の対策のためには、同報無線のような住民への一斉同報機能を持つ媒体の導入が不可欠といえる。
情報ニーズ：情報を得るために役に立った手段の特性について以下のことが言える。災害時には、視聴が可能であれば「テレビ（特にＮＨＫ）」から情報を得ようとする人が多く、ラジオから情報を得ようとする人は少ないという傾向がある。災害の当日は、緊急性や速報性が求められる情報が多いため、「新聞」から情報を得ようとする人は少ないが、数日経つと、詳細性や記録性に長けている「新聞」が有効なメディアとなってくる。三条市は、とくに「コミュニティＦＭ」が役に立ったという評価が多かった点はこれまでの災害において例がない顕著な特性である。被災地の住民は、町丁目もしくはそれよりも狭い地域単位での詳細な情報へのニーズが高い。しかし、これはマス・メディアにとって不得意な部分であり、県域をエリアとする報道機関でも十分に取材や情報伝達ができないことがある。
「ホームページ」から情報を得る人は、まだまだ少ない。
通信：災害用伝言ダイヤル、災害用伝言板利用などのサービスの知名度の低さと利用率の低さが題であるといえる。これらの促進のためには、マスコミは、より早く、より頻繁に、より広範囲にこれらのサービスを告知することが望まれる。
共助の実態と可能性：住民避難の共助には、住民同士の顔の見える付き合いを活性化していく必要がある。要援護者が集中している地域では、要援護者を把握しておき、発災が予想される場合には早めに避難準備情報を確実に伝達し、日頃から介護に従事している福祉関係者や消防団によって避難させる体制の整備が急がれる。
行政施策への要望：被災者の行政に対する特徴的なニーズとして、避難の意思決定を行う
契機となる情報を早く確実に伝達すること、ダム・河川改修による洪水防止効果とその限界を周知しておくこと、水害時に安全な避難所を確保すること、および浸水危険のある学校施設から児童を適切に避難させること、生活支援の査定基準を明確化し、住宅の改築補修費を費目として認めること、災害弱者対策における共助の限界を、公助で補うこと、の 5点をあげることができる。