論文

トランプ大統領のパリ協定脱退表明をどう捉えるか
On President Trump’s Announcement of Intended Withdrawal from the Paris Agreement
キーワード：パリ協定、トランプ政権
上

野

貴

弘

トランプ大統領は、2017年6月1日にパリ協定から脱退する意向を表明したが、協定の規定上、2019
年11月4日までは脱退を正式通告できず、米国は2018年3月末時点で未だ協定の締約国である。また、
トランプ大統領は、条件次第では協定に残留する可能性を示唆している。本稿では、トランプ大統領
による脱退表明演説とヘイリー国連大使による脱退意向の通告を分析した上で、今後に残された論点を検討し、①大統領が示した脱退理由は協定に残留していても対応可能なものであったこと、②米国が正式に協定を脱退するかどうかは未だ不透明であるが、2018年2月から3月にかけて残留支持の政権有力者が相次いで退任し、残留への道筋が一層見えにくくなったこと、③協定残留のための条件が明らかにされていないが、オバマ前政権による削減目標（2025年に2005年比で26～28%削減）の撤
回は最低限必要であることなどを論じた。また、脱退表明による影響についても考察し、現時点では正式脱退していないことや、州・都市・企業の取組みへの関心が高まったことで、悪影響は限定的なものに留まっているが、今後の展開次第では、悪影響が拡大する可能性もあれば、逆に打ち消される可能性（例えば2020年の大統領選挙で政権交代する場合）もあることを指摘した。日本を含む他国にとっては、脱退の正式通告が可能になる2019年11月頃から米国が議長国となる2020年のG7サミットまでの時期が、米国にパリ協定残留を働きかける重要なタイミングとなる。
1. はじめに
2. 脱退表明演説までの経緯と演説の概要

3.6 法的責任の問題
3.7 小括4. ヘイリー国連大使の通告とその内容に関する考察
4.1 通告の概要
4.2 通告内容に関する考察
5. 今後に残された論点
5.1 脱退方法と脱退通告時期
5.2 パリ協定残留の条件
5.3 将来のパリ協定復帰の可能性
5.4 脱退表明演説の影響
6. 結論と示唆

2.1 脱退表明演説までの経緯
2.2 脱退表明演説の概要
3. トランプ大統領の脱退表明演説で示された主張・論点の分析
3.1 パリ協定残留時における NDC の変更と GCF
への拠出停止の可否
3.2 再加入交渉発言の真意
3.3 脱退方法の選択肢
3.4 パリ協定実施停止宣言の意味
3.5 憲法上の問題

1. はじめに

国はパリ協定を正式脱退しておらず、依然としてその締約国であり続けている。

2017年6月1日、トランプ大統領は大統領府で

本稿では、大統領の脱退表明演説と国連大使演説し、パリ協定からの脱退を表明した（以下、の通告の内容を整理し、その意味合いを読み解この演説を「脱退表明演説」と呼ぶ）。その後、

きつつ、今後の論点を整理する1。

8月4日に、米国のヘイリー国連大使はパリ協定

以下、2章では、脱退表明演説までの経緯をの寄託者である国連事務総長に脱退の意向を振り返った上で、その演説の概要を整理する。

通告した。他方、2018年3月末時点において、米

3章では、脱退表明演説で示された主要な主張

1

本稿は、著者が 2017 年に発表した論文や論考（上野, 2017 a,て、新たな考察を加えたものである。

b, c, d）に基づきつつ、2018 年 2 月末時点での情報を踏まえ－ 67 －

電力経済研究No.65（2018.4）

や論点について分析する。4章では、ヘイリーに着手したが、パリ協定の扱いについては、ト国連大使による通告について考察を加える。5

ランプ大統領は明言を避けていた4。

章では、今後に残された論点を議論する。最後に、結論と示唆を6章で述べる。

政権内部では、残留派と脱退派の間で対立があったようだ。イヴァンカ・トランプ大統領補
佐官、クシュナー大統領上級顧問、コーン国家

2. 脱退表明演説までの経緯と演説の概要

経済会議委員長（2018年3月6日に辞任の意向を発表）、ティラーソン国務長官（2018年3月31日に退任）といった政権幹部はパリ協定残留を支

2.1 脱退表明演説までの経緯
トランプ大統領は、大統領選挙中の2016年5持していたが、無条件の残留ではなく、オバマ

月にノースダコタ州で演説を行い、「パリ協定前政権が提出した2025年目標（2005年比で26～をキャンセルして、国連の温暖化プログラムへ

28%削減）を撤回した上で、可能であれば、他の全拠出を止める」と発言した。
「キャンセル」

国から何かの譲歩（化石燃料・石炭関連）を引が意味するところは不明ではあったものの、パき出すことを求めていた5。残留派は、2017年4

リ協定脱退を公約したものと受け止められた。

月中旬までに、石油・ガス業界と石炭業界の一他方、当選後は、パリ協定の参加継続につい部から、この考え方に沿った協定残留への支持て明言を避けるようになった。2016年11月22日を取り付けていた6。

のNew York Times紙とのインタビューでは、パ

しかし、4月27日に関係閣僚等（ティラーソ

リ協定を脱退するかどうかについて、「これかン国務長官、プルイット環境保護庁（EPA）長ら見てみるつもりだ（I’m going to look at it）」と官、イヴァンカ・トランプ補佐官、クシュナー

発言した2。また、12月11日のFox Newsとのイン上級顧問、バノン首席戦略官（当時）ら）の会

タビューでは、協定脱退について、「いま検討合が開催され、その直後の5月1日に大統領府としているところだ。これを言っておきたい。協

関係省庁の法律家の会合が開かれると、状況は定が他国との競争上の不利にならないように一変した。脱退派であるバノン氏とプルイット

したい。協定には様々な時間、時間制限がある。

長官が、パリ協定のもとでは目標を引き下げら

そういったものが、中国や他の署名国に、我々れず、協定に残っていると、前政権による規制に対する優位性を与えないようにしたい」と発（発電部門の排出規制であるClean Power Plan

言し、パリ協定を国際競争力への悪影響という等）の見直しに際して、環境団体等からパリ協3定違反として訴えられるという法律論を提起

観点から捉えていることを示唆した 。
2017年1月20日に発足したトランプ政権は、3し、大統領府顧問（White House Counsel）のマ

月28日の大統領令を契機として、オバマ前政権

クガーン氏がこの懸念に理解を示したことかが定めた国内のエネルギー環境規制の見直し

ら、脱退派が急速に勢いを持ち始めた7。

2

5

下記リンクを参照。
https://www.nytimes.com/2016/11/23/us/politics/trump-new-york-である。その経緯に関する報道記事として、Chemnick（2017a,

times-interview-transcript.html（アクセス日：2018.4.9）.
3b）を参照。
6

下記リンクを参照。
http://www.foxnews.com/transcript/2016/12/11/exclusive-donaldtrump-on-cabinet-picks-transition-process.html（アクセス日：

当時の経緯に関する報道記事として、Restuccia（2017）、
Valdmanis（2017）、Egan（2017）を参照。

7

2018.4.9）.
4

ただし、具体的にどのような譲歩を求めていたのかは不明

この経緯に関する報道記事として、
Restuccia and Wolff（2017）
及び Chemnick and Holden（2017）を参照。

選挙戦中から大統領就任直後までの動きの詳細については、
上野（2017a）を参照。

－ 68 －

こうして5月上旬以降、米国のパリ協定脱退の観測が広まる中、トランプ大統領はG7サミ

いくつか例示することで、トランプ大統領のパリ協定観を示す10。

ット直後の5月27日に「来週、パリ協定についての最終決定を行う」とTwitterに投稿し、実際・雇用を強調
脱退表明演説全般にわたって、‘job’という単に、6月1日に脱退表明演説を行った。

語を17回使用した。また、National Economic Research Associate（NERA）による試算を引用し、2.2 脱退表明演説の概要
トランプ大統領は、大統領府のRose Gardenに

パリ協定によって270万人の雇用が損なわれ、て演説を行い、「パリ協定を脱退し、米国・米国

そのうち44万人が産業部門における雇用であ

企業・米国労働者・米国民・米国の納税者にとると指摘した。

って公平な条件で、パリ協定または全く新しい取り決めに再加入（reenter）するための交渉を・米国が多くの面で不公平に扱われていると開始する」と表明した8。また、6月1日をもって、の確信前政権が掲げた国別目標（nationally determined

パリ協定は、気候変動に関するものというよ

contribution, NDC）と途上国支援のための緑のりは、他国が米国に対して金融面での優位を得

気候基金（Green Climate Fund, GCF）への拠出るためのものであると発言した。トランプ大統

停止を含む、パリ協定の全ての実施を停止する

領によれば、「パリ協定は米国経済を不利な状

9

況に追い込み、そうすることで外国の首都やグと宣言した 。
その上で、パリ協定の問題点として、雇用がローバルな活動家の賞賛を得た。彼らは米国を損なわれること、製造業が悪影響を受けること、犠牲にして富を得ようとしている。
（中略）協

化石燃料の使用が妨げられること、米国に不利定に残るように求めてくる国々は、貿易の慣行であること、米国の主権が弱まること、許容でや、多くの場合、重要な軍事同盟への弱い貢献きない法的リスクが生じることなどを繰り返によって、米国に全体で何兆ドルものコストをし述べたが、これらの主張を整理すれば、脱退生じさせている国である」とのことである。

理由は、①目標が中国・インド等に比べて不公平であること、②GCFに拠出していない国が多・化石燃料、特に石炭を重視する姿勢
パリ協定を化石燃料開発の阻害要因と捉え、

いこと、③憲法上及び法的責任の問題があるこ「協定はアメリカのクリーンコール開発を阻害との3点に集約できる。
3章でこれらの理由を分析する前に、以下でする。中国は何百もの石炭プラントの建設が許は、脱退表明演説の中で強調されたポイントをされている。インドは2020年までの石炭生産の8

脱退表明演説の全文は下記リンクを参照。

“[A]s of today, the United States will cease all implementation of thehttps://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-presi-

non-binding Paris Accord and the draconian financial and economic

dent-trump-paris-climate-accord/（アクセス日：2018.4.9）.

burdens the agreement imposes on our country. This includes end-

この部分の原文は以下。

ing the implementation of the nationally determined contribution“[T]he United States will withdraw from the Paris Climate Accord

and, very importantly, the Green Climate Fund which is costing the— (applause) — thank you, thank you — but begin negotiations toreenter either the Paris Accord or a really entirely new transaction on

9

United States a vast fortune.”
10

大統領の協定観を示すことを目的として、トランプ大統領

terms that are fair to the United States, its businesses, its workers, itsの発言内容をそのまま紹介するが、発言の中には誤解、曲解、

people, its taxpayers”

誇張が多分に含まれているものと思われる。メディアによ

この部分の原文は以下。

るファクトチェックとして、香取（2017）を参照。

－ 69 －

電力経済研究No.65（2018.4）

倍増が許されている。
（中略）欧州でさえ石炭をとっている。NDCを不公平と考えるのであれ

プラントの建設継続が許されている。協定は石ば、（あまり奨励されるべきことではないが）

炭雇用を奪い、米国の雇用を外国に移すだけ

自ら目標を緩めることは可能である。途上国へだ」、「協定の下では、エネルギー資源を効果的の資金支援についても、支援提供の一般的義務に閉じ込めることになり、我が国の偉大な財産はあるものの、具体的な金額や拠出先を義務付を手放すことになる」、「1%成長ならば、再生可

けてはいない。このため、協定に残ったまま、能エネルギー資源は国内需要の一部を満たせ自国の拠出を減らすことは可能である。

るが、私が予期する3～4%成長ならば、利用可

なお、報道によれば、政権内部の脱退派は、

能なアメリカの全エネルギー源が必要になる」

パリ協定の下ではNDCの引き下げが禁じられと発言した。

ていると主張していた。その根拠は明らかではないが、パリ協定4条11には、協定の締約国会合

・パリ協定は温暖化をほぼ止めないとの主張が採択したガイダンスに従い、野心レベルの強脱退表明演説の中で「パリ協定が全ての国の化を目指して、いつでも既存NDCを調整できる

遵守で完全に実施されたとしても、2100年の全との規定11があり、このことを指しているのか

球気温は0.2℃しか減らない」と指摘した。ただもしれない。

し、このことは人為的な気候変動の存在を認め

しかし、この条文をよく読むと、野心レベルているとも見ることができるかもしれない。

（≒目標水準）の「強化（enhancing）を目指して」と記載されているが、引き下げを禁じると

3. トランプ大統領の脱退表明演説で示された主張・論点の分析は書かれていない。COP21でのパリ協定採択に至るまでの交渉過程では、後退禁止（no backsliding）を義務化すべきとの主張があったが、このようにトランプ大統領は、パリ協定脱退

採用されずにこの文言になった。こうした経緯の意向をいくつかの理由に基づいて説明したからも、奨励されるべきことではないが、引きが、以下では、脱退表明演説で示された主張・下げが禁じられているとまでは言い難い12。

論点について検討を加える。
3.2 再加入交渉発言の真意
3.1 パリ協定残留時におけるNDCの変更とGCF
への拠出停止の可否

トランプ大統領は「米国にとって公平な条件
で、パリ協定、または全く新しい取り決めに再トランプ大統領は、国別目標（NDC）の不公加入すべく交渉を開始する」と宣言したが、そ平性とGCFへの拠出を脱退の理由としたが、この交渉によって何を得たいのかを全く示さな

れらの懸念への対応はパリ協定に残ったままかった。また、3.1で述べたように、提示されたでも可能であった。

懸念はパリ協定に残留しても対応できるもの

パリ協定は、各国がNDCを自ら決める仕組み
11

であり、再加入交渉で何を得たいのかが不明で原文は以下。

も同様の見解を示している。他方、トランプ政権は 2017 年“A Party may at any time adjust its existing nationally determined

5 月の G7 の際に、目標引き下げが可能であることを他国にcontribution with a view to enhancing its level of ambition, in ac-認めさせたいとの意向を持っていたと報じられている

cordance with guidance adopted by the Conference of the Parties（Shear and Davenport, 2017）。

serving as the meeting of the Parties to this Agreement.”
12

パリ協定の法律的側面に詳しい Biniaz and Bodansky（2017）－ 70 －

ある。トランプ大統領は、脱退表明演説の中で、3.4 パリ協定実施停止宣言の意味「公平な合意を出来るかを見ていく。できるな

トランプ大統領は、正式脱退を待たずに、6らば、素晴らしい。できないのなら、それでも月1日限りで、NDCの実施終了とGCFへの拠出構わない（that’s fine）」13とも述べており、真剣停止を含むパリ協定の全ての実施を停止するに合意を目指す意図があるのかについても疑と宣言した。
脱退手続きが正式に終了するまでは、米国は問が残る。
なお、政権内部の協定残留派は、他国から化

パリ協定の締約国であり、（現時点で実施すべ

石燃料・石炭関連の何らかの譲歩を引き出すこ

きことはほぼ何もないが）協定で定められた義とを求めていたが、トランプ大統領は再加入交務を負う。一方的な宣言だけで義務は解消され渉でこうした譲歩を得ようとしているのかもない。
ただし、NDCの実施やGCFへの拠出は義務でしれない。

はない。パリ協定4条2は、NDCの準備、提出、保持と、NDCの目的の達成を目指して国内措置

3.3 脱退方法の選択肢
パリ協定は、28条に脱退規定を設けている。

を追求（pursue）することを締約国の義務としそれによれば、協定発効時から3年後（2019年

たが、NDCそのものの実施や達成を義務付けて11月4日）以降に脱退を通告でき（28条1）、そのはいない。また、9条1は、先進国がUNFCCCの1年後に正式に脱退となる（28条2）。ただし、パ下での資金提供義務を継続することを定めた

リ協定の親条約である気候変動枠組条約

が、GCFへの個別拠出は義務付けていない。

（UNFCCC）を脱退すれば、パリ協定からも脱正式脱退までには時間を要するであろうこ

退したものと見なされる（28条3）。UNFCCCはとを踏まえれば、手続き完了を待たずに、これ

いつでも脱退を通告可能であり、通告から1年

らの停止を宣言することは、米国にとって意味

後に脱退が完了する。

があったと言える。他方、3.1で述べたように、

トランプ大統領は脱退表明演説の中でどのこの宣言で懸念が解消されるのであれば、こと

方法で脱退するのかについて言及しなかった

さら「脱退」を表明するまでの必要はなかった。

が、脱退派の急先鋒であったプルイットEPA長
官は、2017年6月2日に行われた大統領府での記3.5 憲法上の問題者会見において、「我々はUNFCCCの一員であトランプ大統領は、脱退表明演説の中で、「深り（中略）今後も関与を続け、合意に取り組み、

刻な法的問題と憲法上の問題もある。欧州、ア

米国の利益を第一とする成果を達成するよう

ジア、世界の首脳は、米国市民やその選ばれた14に努める」と発言し 、UNFCCC脱退は選択肢

代表以上に米国経済について発言権を持つべに含まれていないことを示唆した。とは言え、きではない。協定からの脱退は米国の主権の回この発言だけでUNFCCC脱退という選択肢が復だ」と発言した。この主張は、オバマ前大統

完全に排除されたとまでは言い切れない。

領が議会に諮らずにパリ協定を締結したこと

13

原文は以下。

https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/daily-press-“[W]e will start to negotiate, and we will see if we can make a deal

briefing-press-secretary-sean-spicer-epa-administrator-scott-pruitt-that’s fair. And if we can, that’s great. And if we can’t, that’s

060217/（アクセス日：2018.4.9）.

fine.”
14

会見の全文は下記リンクを参照。

－ 71 －

電力経済研究No.65（2018.4）

他方、行政府のトップであるトランプ大統領と関連している。
合衆国憲法は、「大統領は、上院の助言と承が既に脱退の意向を表明している中で、改めて、認を得て、条約を締結する権限を有する。但し、パリ協定を上院に送付する可能性は高くはな

この場合には、上院の出席議員の3分の2の賛成い。なぜならば、大統領による脱退という判断15を要する 」（第2条第2節2項）と定めているが、を上院に再度判断してもらうことを意味し、上オバマ前政権は、パリ協定は上院送付という手院に決定権を渡してしまうことになるためで続きが不要な「行政協定（executive agreement）」ある。なお、本稿執筆時点において、パリ協定であるとして、上院に諮ることなく、2016年9を上院に送付する動きはない20。

月3日に締結した。オバマ前政権は行政協定とみなせる理由を詳細には明かさなかったが、一3.6 法的責任の問題

部の法学者らは、パリ協定の義務は憲法や既存

トランプ大統領は、脱退表明演説の中で、「協法の下で大統領や行政府に与えられた権限で定脱退によって、米国の主権に対する将来的な実施可能であることなどを、その理由として挙侵害と巨大な将来の法的責任（legal liability）を16

げていた 。

回避できる。協定に残ると、巨大な法的責任を

他方、パリ協定からの脱退運動を主導した保負う」と主張した。

守系団体（Heritage FoundationやCompetitive En-

法的責任という言葉で何を指しているのか

terprise Institute）の関係者は、協定の「上院送付」

は不明であるが、この主張の直前には「米国のという方法を提案していた。これらの団体の関

豊富なエネルギー源への制約を取り除くプロ

係者は、オバマ前大統領が締結する前の段階でセスを強力に始めたところだが、協定に残るとも17、トランプ大統領の就任後も18、そしてトラ

深刻な障害になる」とも述べており、国内政策

19

ンプ大統領の脱退表明演説後も 、パリ協定をの自由度が奪われることを指している可能性

上院に送付し、パリ協定締結承認の可否を採決がある。既に述べたように、協定脱退派は、パに付すことを主張してきた。

リ協定に残ると、前政権が定めた規制の見直し

トランプ大統領自身は上院に提出すべきでに際して、環境団体等からパリ協定違反としてあったとまでは言及しなかったが、プルイット

訴えられると主張しており、トランプ大統領のEPA長官は6月2日の記者会見で、「批准のため発言は脱退派の論理とも符合する。

に上院に提出されるべきであった」と発言してしかし、協定残留が国内政策の見直しを阻む

おり、憲法上の問題とは、オバマ前政権によるのかは疑問である。パリ協定4条2は、締約国に締結手続きを念頭においたものと考えられる。

対して、「貢献の目的の達成を目指して、国内15ており（例えば、Goldsmith, 2016）、また、そのことが議会

和訳の出典は、アメリカンセンターJapan のウェブサイト。
https://americancenterjapan.com/aboutusa/laws/2566/（アクセス16（特に共和党議員）の強い反発を招いてきた。

日：2018.4.9）.

17

例えば、Groves（2016）。

例えば、Bodansky and Spiro（2016）。また、オバマ前政権で18

例えば、Horner and Lewis（2017）。

国務省のリーガルアドバイザーであったイェール大学のコ

19

協定脱退運動で主導的な役割を果たした Competitive Enter-ー教授は 2017 年 1 月に発表した論考の中で、大統領は憲法

prise Institute の Ebell 氏はトランプ大統領の脱退表明後に、と既存法の下で協定実施に十分な権限を与えられており、将来の復帰を防ぐために協定を上院に送付すべしと主張している（Competitive Enterprise Institute, 2017）。

行政協定として扱うことは「議会が当該問題に対して憲法上の権限を強く主張したとしても、議会の承認は高いと言20えるため、合憲（constitutional）である」との見解を提示した（Koh, 2017）。他方、オバマ前政権はパリ協定だけではなく他分野についても大統領の権限を拡大してきたと評価され－ 72 －

仮に上院に送付された場合の論点については、上野（2017c）
を参照。

削減措置を追求しなければならない21」との義については妥当な主張とも言える。しかし、115務を課したが、貢献の目的（＝削減目標）を緩条の実際の適用はハードルがかなり高く、パリ

めれば、Clean Power Plan等の既存政策の見直し

協定の存在だけで適用するのは容易ではない。

は、この義務の違反には当たらないものと思われる。また、気候変動分野に精通した一部の法

3.7 小括

学者は、パリ協定には国内法としての法的効力
22

このように、パリ協定脱退という結論も、そはなく 、訴訟において規制見直しの反対理由

れを正当化するロジックも、基本的には政権内に用いるのは、かなり無理がある主張ではな

部の脱退派の主張に沿ったものであったが、いかと指摘している（Biniaz and Bodansky,

UNFCCC脱退という極端な選択を採用してい232017） 。

ない点や、真意は不明だが「再加入交渉」を持

他方、パリ協定残留は、将来の規制の呼び水

ち出した点に、残留派への微妙な配慮も見える。

になりうる。オバマ前政権は大気汚染対策の法律であるClean Air Actを用いて各種の規制を制定してきたが、同法の115条には「国際的な大気

4. ヘイリー国連大使の通告とその内容に関する考察汚染」の規定があり、一定の条件24を満たす場
2017年8月4日に、米国のヘイリー国連大使は、合に、EPAがかなりの裁量をもって当該物質の排出を規制できる。

パリ協定の寄託者である国連事務総長に対し、パリ協定脱退を主張する上院議員22名（全員協定脱退の「意思」を通告した。これは脱退の共和党）による大統領宛てのレター（5月25日

正式通告ではなく、その意思を持つことの通告付け）は、脱退すべき理由として「環境派は、である。

協定が定める透明性枠組み（13条）で115条適用の要件が満たされると主張するだろう」と指摘

4.1 通告の概要

25

した 。実際、2016年の大統領選挙戦でクリン通告の内容は、米国にはパリ協定脱退の権利

トン陣営のエネルギー環境政策を担当した関を行使する意図があり、再関与の適切な条件を係者が、115条を用いる可能性に言及した内部特定できない限り、パリ協定28条1に沿って、ペーパーを執筆し26、また、環境系の法学者も脱退通告が可能になり次第、正式な書面で通告

115条の可能性についての論考を2016年に発表するというものであった27。

している（Burger et al., 2016）。こうしたことを

また、同日に国務省がこの通告についてのリ踏まえると、レターの指摘は環境団体等の意図

リースを行い、通告内容に加えて、
「米国の利

21

25

原文は、“Parties shall pursue domestic mitigation measures, with

レターの全文については、下記リンクを参照。

the aim of achieving the objectives of such contributions”である。

https://www.epw.senate.gov/public/_cache/files/fe7835f9-4774-

22

自動執行的ではない（non self-executing）という。

43ee-98aa-e4c9bd2802dd/05.25.17-paris-letter-to-trump.pdf（アク23

主著者の Biniaz は長年、国務省で気候変動分野の法的問題

24

セス日：2018.4.9）.

を扱ってきた専門家である。

26

Holden, Hess and Lehmann（2016）を参照。

115 条には、“This section shall apply only to a foreign country27

既に述べたように、28 条 1 は協定発効時から 3 年後（2019which the Administrator determines has given the United States es-

年 11 月 4 日）以降に脱退を通告できるという規定である。

sentially the same rights with respect to the prevention or control of

通告の全文については、下記リンクを参照。

air pollution occurring in that country as is given that country by thishttps://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2017/CN.464.2017-section”という規定があり、他国が米国に同等の権限を与え

Eng.pdf（アクセス日：2018.4.9）.

る場合に適用可能となる。

－ 73 －

電力経済研究No.65（2018.4）

益を守り、将来の政策オプションを閉ざさないから、目標緩和は「適切な条件」の一部をなす

ようにすべく、COP23を含む気候変動交渉に継ものと考えらえる。

28

以上のように、脱退という結論は変わらない続参加する」と表明した 。

が、・パリ協定28条1に明確に言及し、UNFCCC脱4.2 通告内容に関する考察

退の可能性に触れなかった点

この通告からは、大統領の脱退表明演説から・「再加入」ではなく「再関与」という言葉を用の微妙なニュアンスの変化を読みとれる。

いた点

第1に、脱退方法である。パリ協定28条1に従うことを明確に示しつつ、同28条3に規定され・「交渉」ではなく「米国自身による条件の特たUNFCCC脱退には触れなかった。UNFCCC脱退が選択肢として完全に排除されたとまでは定」に表現を変えた点に残留派の論理が強まったことを読みとれる。

言えないが、その可能性は大きく下がったと見5. 今後に残された論点ることはできる。
第2に、残留の方法である。トランプ大統領
は、脱退表明演説の中で、パリ協定または全くトランプ大統領は、2017年6月1日にパリ協定

新しい取り決めに「再加入（reenter）」するためからの脱退意向を表明した。さらに、最近では、の交渉を開始すると述べたが、再加入は「いっ2018年2月23日に開催された保守政治行動会議

たん抜ける」ことを前提とした言葉である。他における演説で「パリ協定を倒した」、「（他国

方、ヘイリー大使は「再関与（reengagement）」

は）石炭を使うなと言ってくる」、「（協定は）他という言葉を用いたが、再加入と比べると、「い国に対する競争力を弱めるものだ」、「2030年まったん抜ける」というニュアンスが弱く、またで中国は合意したことを始めない」、「インドな「残留しつつ別の条件での関与」という可能性

ど他の大国に我々はお金を払わねばならなかを読みとりやすい。

った」などと発言し、トランプ大統領のパリ協

第3に、再交渉についてである。トランプ大統領の脱退表明演説では、再加入条件を他国と定に対する見方が基本的には変わっていない
ことが明らかになった29。

「交渉」することが明確に謳われたが、ヘイリ

他方、協定の規定上、現時点では脱退を正式

ー大使の通告では、米国自身が条件を特定でき通告できず、2018年3月末時点では未だ協定のるかが脱退を通告するか否かの条件となった。

締約国である。また、トランプ大統領も、ヘイ依然として、何が条件であるのかは明らかにさリー国連大使も、条件次第でパリ協定に残留すれていないが、協定残留派はオバマ政権が掲げる可能性を示唆している。このように、米国がたNDCの引き下げを残留の条件としており、ま正式に脱退するかどうかは依然として不透明

たNDCの変更は締約国が一方的に行えること

である。

28

リリースの全文について、下記リンクを参照。

きるように支援する」との言及があるが、これは後述する

https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/08/273050.htm（アクセス2017 年の G20 共同声明に記載された米国のポジションと同日：2018.4.9）.

内容である。

また、このリリースには「イノベーションと技術ブレークス

29

演説の全文については、下記リンクを参照。

ルーを通じて国内温室効果ガス排出を削減し、他国がよりhttps://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-presi-

クリーンかつ効率的に化石燃料にアクセスし、利用できる

dent-trump-conservative-political-action-conference-2/（アクセス

ように、また再エネや他のクリーンエネルギー源を活用で

日：2018.4.9）.

－ 74 －

以下では、今後を占う上で考えるべき論点をUNFCCC脱退という方法が模索されるかもし
れない。

整理する。

28条1に従って正式脱退する場合、いつ通告するかが論点となる。2019年11月4日以降に脱

5.1 脱退方法と脱退通告時期
ヘイリー大使の通告を踏まえれば、正式に脱退通告が可能となり、通告から1年後に脱退が退する場合、パリ協定28条1に従って、2019年完了するため、最速でも脱退完了は2020年11月

11月4日以降に脱退通告する方法をとるものと4日となる。奇しくもこの日は次の大統領選挙思われる。

の翌日である。

もちろん、トランプ政権は28条1以外の方法

2020年の選挙で政権が交代する場合、それまを明確に完全否定した訳ではないが、他の方法

でに脱退手続きが完了していなければ、次期大をとる可能性は低い。28条1以外の方法には、統領は脱退通告を撤回できる。また、仮に脱退①UNFCCC脱退と②協定の上院送付があるが、手続きを完了しても、民主党政権に交代すれば、①については、脱退派の急先鋒であったプルイ協定に復帰する可能性が高い。つまり、脱退をットEPA長官でさえ、UNFCCCへの関与を続け

どのタイミングで正式通告するにせよ、脱退とるとしており、政権内でこの方法を主張する声いう状態が継続するかどうかは、2020年の大統30が見当たらない 。②についても、既に述べた

領選挙の結果次第であると言える。

ように、保守系の団体が強く主張し続けている

そのため、トランプ政権は、脱退の意思を固が、大統領が判断したことを再度議会に委ねる

めた場合、第1期のうちに手続きを完了させることを意味するため、行政府としては躊躇するという観点ではなく、2020年の選挙対策の観点であろうことに加え、仮に上院に送付され、批から、通告のタイミングを検討するのではない

准が否決されたとしても、条約法に関するウィかと考えられる。また、脱退を通告すると、残ーン条約の規定上、オバマ前政権の締結を取り留という選択肢が無くなり、選挙戦におけるカ31

ードを失うことにもなるので、脱退の可否自体消すのは事実上不可能である 。
ただし、将来の政権による協定復帰を難しく

を選挙対策の視点で判断する可能性もある。

するために、これらの方法が模索される可能性は残る。5.3でも述べるように、2020年の選挙で5.2 パリ協定残留の条件

民主党が政権を奪取すれば、オバマ前政権と同トランプ大統領はパリ協定への再加入

様に行政協定という形式でパリ協定に再加入（reenter）を、ヘイリー国連大使は再関与する可能性が高いが、この方法による復帰のハ（reengagement）を示唆したが、ともにそのたードルを上げるために、上院送付して否決した

めの具体的な条件を明らかにしていない。

後に28条1に従って脱退するという方法や、

しかし、これまでに明らかになっている情報

30

万が一、トランプ政権が UNFCCC を脱退すると決意した場

局が上院外交委員会に対して作成した報告書（2001 年）に合、上院に諮らずに脱退することが可能かどうかが論点とよると、これまでの条約脱退では、議会・上院の事前同意あなる。UNFCCC は 1992 年に上院の大多数の賛成で承認されり、議会・上院の事後同意あり、事前同意も事後同意もない（ただし、賛成議員・反対議員の記録を残さない形で投票がといった類型があり、どれを選ぶかについては、重要性や大行われたため、賛成議員数の公式記録は存在せず）、当時のブッシュ政権が批准した。外交法のリステイトメント（法学

統領の考えによってきたとのことである。
31

この点の詳しい議論は、上野（2017c）を参照。

者や法曹実務家がまとめた文書）には、UNFCCC に限らず、上院が承認した国際条約全般について「大統領の権限で停止可能」と書かれているが、実際には論争がある。議会調査－ 75 －

電力経済研究No.65（2018.4）

た再生可能エネルギーや他のクリーンエネル

から、ある程度の推測は可能である。
まず、パリ協定そのものの再交渉を求める可ギー源を活用できるように支援する」と主張し能性はほぼない。トランプ大統領の脱退表明演ている。また、2017 年11 月に開催された説当日に、UNFCCC事務局が「単一の国の要請

UNFCCCの第23回締約国会議（COP23）では、だけで再交渉することはありえない」との声明

高効率化石燃料と原子力発電の役割に関するを発表した32ように、そもそも他国が再交渉にイベントを開催し、大統領府のバンクス特別補

応じない。また、ヘイリー国連大使の通告と同佐官（当時）35が講演した。こうした主張への時に発出された国務省の公電がメディアにリ支持は今のところあまり広がっておらず、また、ークされたが、それによれば、「協定自体の再

この取組みの成否とパリ協定への残留可否の交渉や新合意の交渉を求める計画はない」との関係ははっきりしないが、何らかの成果を求めことであった33。

ていることは明らかである。

次に、前政権による削減目標（NDC）の撤回

しかし、協定残留派の有力者であったティラと目標引き下げは、残留の必須条件と考えられーソン国務長官とコーン国家経済会議委員長

る。2017年春の時点で、協定残留派は、オバマ

が、2018年3月に相次いで辞任し、後任にはそ前政権が提出した2025年目標の撤回を残留のれぞれパリ協定に否定的なポンペオ氏とクド

条件の1つとしており、またトランプ大統領も、ロー氏が指名された。政権内に残留支持の有力

脱退表明演説の中で、NDCの実施中止を明言し者がいなくなったことで、そもそも、こうしたた。他方、パリ協定4条2は、締約国に対して、残留条件が深く議論されない可能性が高く、残NDCの保持（maintain）を義務付けており、前留への道筋はますます見えにくくなったと言政権のNDCを撤回する場合、別のものと置き換える。

える必要がある。トランプ政権がNDCを再提出

他方、こうした状況は、政治情勢次第で変わする場合、その目標は相当に緩いものになるだ

る可能性もある。例えば、ブッシュ政権は、2006

34

ろう 。また、現時点において、パリ協定は、年の議会中間選挙における共和党の惨敗後、温

NDCの目標年を5年刻みとするか10年刻みとす

暖化対策への姿勢を変え、積極性を見せるようるかを統一しておらず、2030年目標を掲げていになったが、2018年の中間選挙で共和党が惨敗る国も多い。そのため、前政権の2025年目標を、すれば、トランプ政権は、気候変動対策への態

2030年目標に置き換えるかもしれない。

度を変えるかもしれない。また、司法省に任命

最後に、化石燃料の利用促進に関する何らかされたモラー特別検察官が、2016年大統領選挙の成果である。トランプ政権は、2017年7月のにおけるロシア政府とトランプ陣営のかかわ

G20以降、「他国がよりクリーンかつ効率的にり等について捜査しているが、この捜査の行方

化石燃料にアクセスし、利用できるように、まも政治情勢に大きな影響を与えうる。

32

表明の全文については、下記リンクを参照。

発表することを提案した。その意図は保守派が抱くパリ協

http://newsroom.unfccc.int/unfccc-newsroom/unfccc-statement-

定への懸念に対処することである（Chemnick and Colman,

on-the-us-decision-to-withdraw-from-paris-agreement/（アクセス日：2018.4.9）.
332018）。
35

リークされた公電の全文については、下記リンクを参照。

2018 年 2 月に辞任した。在任中には、Clean Coal Alliance のhttp://live.reuters.com/Event/Live_US_Politics/1051797571（アク立ち上げを検討していると報道された（Colman, 2017）。

セス日：2018.4.9）.
34

大統領府で国際的なエネルギー環境対策を担当していたが、後述するバンクス氏は大統領特別補佐官を辞任した直後に、新たな NDC を先に議会で立法化してから、それを大統領が－ 76 －

次の大統領選挙が行われる2020年に、米国はG7サミットの議長国となる。バンクス氏は、賛成できないものになれば、将来の復帰が困難になる37。

2018年2月に特別補佐官を辞任した直後に、トランプ大統領が残留を表明するならば、選挙対

5.4 脱退表明演説の影響

策を意識するG7のタイミングではないかと指摘した36。

最後に、脱退意向表明演説がこれまでにもたらした影響と、今後起こりうる影響を考察する。
(1) これまでの影響

5.3 将来のパリ協定復帰の可能性
仮にトランプ大統領がパリ協定を正式脱退

温暖化対策では、ある国の削減努力によるしたとしても、将来の大統領が協定復帰の意思効果が世界全体で享受されることから、他国を持つ可能性は相当に高い。

の努力にただ乗りする誘因が働きやすいと

ただし、5.1でも述べたように、復帰のハードされてきた。トランプ政権の脱退意向表明演

ルは脱退の仕方次第である。28条1の脱退手続説はただ乗りの典型例とも考えられ、この理きに沿って脱退する場合、将来の大統領は、オ

解に沿って考えれば、他国も追随し、努力水

バマ大統領と同様、パリ協定を行政協定と見な準を引き下げたり、パリ協定からの脱退を検して再加入する可能性が高い。他方、その可能討したりするおそれがあった。

性は低いが、パリ協定が議会上院に送付され、しかし、現在までのところ、米国の脱退意否決された場合、将来の大統領がその権限で再向は、そうした負の連鎖をほとんど引き起こ

加入できるかは不明である。少なくとも、上院

していない38。米国の脱退表明演説の直後にの否決という事実があることで、政治的ハードは、日本を含む多くの国々がパリ協定への支ルは上がる。

持を表明した39。また、2017年7月に開催され協定実施指針の交渉の帰結も、将来の復帰にたG20サミットの首脳宣言では、米国の脱退影響を与えうる。米国は、大統領の脱退表明演意向を示すパラグラフと、他の19か国による説後も引き続き、2018年のCOP24を合意期限とパリ協定支持のパラグラフを書き分けるこするパリ協定の実施指針交渉に参加しているとで、米国以外の国々の結束を際立たせた40。

が、COP24で合意がまとまらず、2019年の脱退

さらに、大統領の脱退表明演説に対する米国通告後に、他国が米国抜きで指針に合意した場

内からの反作用として、一部の州、都市、企業

合、その合意内容が米国にとって党派を問わず等が、United States Climate Alliance41やWe ARE

36

Chemnik and Colman（2018）を参照。

http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_004682.html

37

たとえば、交渉の中で、中国やインドなどの一部途上国は、（アクセス日：2018.4.9）.

NDC 実施に対する透明性確保の枠組みを、先進国と途上国

40

https://www.g20.org/profiles/g20/modules/custom/g20_bev-

ものになった場合、民主党が政権奪取した際でも復帰のハ

erly/img/timeline/Germany/G20-leaders-declaration.pdf（アクセス日：2018.4.9）.

ードルは高くなるだろう。
38

G20 首脳宣言の全文は下記リンク。

で別個のものとすべきと主張しているが、仮にそのような

ただし、トルコのエルドアン大統領は 2017 年 7 月に、米国

41

超党派の州知事が設立した連合体。本稿執筆時点（2018 年の脱退意向を理由の 1 つとして、パリ協定を批准しない可2 月 13 日）で 15 州の知事とプエルトリコ知事が参加してい能性を示唆しつつ、パリ協定下で資金支援を受けることがる。United States Climate Alliance のウェブサイトは下記リンできないのであれば、パリ協定は議会で承認されないとも

ク。

発言した（Reuters Staff ,2017a）。同国は本稿執筆時点（2018https://www.usclimatealliance.org/（アクセス日：2018.4.9）.

年 2 月）において協定を批准していない。
39

日本政府のステートメントは下記リンクを参照。

－ 77 －

電力経済研究No.65（2018.4）

Still In42といったネットワーク組織を形成して、う動きは広がっていない。フランスのマクロン

パリ協定への支持を表明し、国際社会とともに大統領は、2017年12月にOne Planet Summitを開

温暖化対策を進めていくという姿勢を示した。

催したが、トランプ大統領を招待せず47、カリ

カリフォルニア州のブラウン知事は、Global

フォルニア州のブラウン知事が参加した。2017

Climate Action Summitをサンフランシスコで年のG20サミットの首脳宣言で、米国と他の192018年9月に開催すると表明し、世界中の地方

か国でパラグラフを書き分けたことは、既に述

政府、企業、市民のリーダーに参加を呼び掛け

べた通りである。トランプ政権は引き続きパリ

43ており、存在感を高めている 。また、ブラウ協定の実施指針交渉に参加しているが、他国がン知事とブルームバーグ氏は州、都市、企業な

米国を巻き込もうとする動きは現在までのとどの非国家主体による取組みを集計・定量化す

ころ弱い48。

ることを目的として、America’s Pledgeという取(2) 今後起こりうる影響

44

組みを立ち上げた 。

このように、現時点ではまだ正式脱退してい2001年にブッシュ元大統領が京都議定書かないことや、州・都市・企業の取組みへの関心

らの離脱を表明した後も、カリフォルニアや北が高まったことで、脱退表明演説の悪影響は限東部など一部州の取組みが注目されたが、他国定的なものに留まっているが、後の段階になっにとっての主たる関心事項は、ブッシュ政権をて顕在化しうる悪影響もある。

いかにして国際的なプロセスに関与させるか

第1に、途上国支援の縮小とそれが引き起こであった。米国の巻き込みを図る国々は、G8やす負の連鎖である49。トランプ大統領は脱退表

UNFCCCの下での対話など、様々な場を活用し、明演説で、GCFへの拠出を停止すると宣言した

ブッシュ政権自身もアジア太平洋パートナー

が、多くの途上国は、先進国などからの支援を

45

シップという取組みを立ち上げた 。

前提とする目標を掲げている。長い期間にわた

しかし、今回は、トランプ政権の関与よりも、一部の州、都市、企業のイニシアティブに関心って米国からの支援が得られなくなれば、それを理由に対策を見直す可能性がある。

が集まっている。COP23の会場では、America’s

第2に、2020年に行われるNDC提出への影響

Pledgeの特別パビリオンがブルームバーグ氏のである。パリ協定の下では、全ての締約国が資金提供によって設置され、同氏に加えて、ゴ2030年のNDCを2020年の1～3月までに（再）提ア元副大統領、カリフォルニア州のブラウン知出することになっているが、米国がこの時点ま事、COP23議長のBainimaramaフィジー首相らでに脱退を通告済みであれば、対策強化の機運が登壇し、メディア報道で大きく取り上げられが削がれるだろう50。ただし、この時期には、た46。他方で、トランプ政権を巻き込もうとい

2020年の大統領選挙の予備選挙が始まってい42

パリ協定支持を表明する We Are Still In 宣言に署名した都市、

45

当時の経緯については、上野（2006）を参照。

州、企業、大学等のリーダーのネットワーク。これらの主体

46

そのような報道の例として、Friedman（2017）を参照。

による具体的取組みを発信している。We Are Still In のウェ

47

Reuters Staff（2017b）による。

ブサイトは下記リンク。

48

様々な理由が考えられるが、トランプ政権が残留の条件を

https://www.wearestillin.com/（アクセス日：2018.4.9）.
43

具体的に示していないことは理由の１つと思われる。

サミットのウェブサイトは下記リンク。

49

Urpelainen and Van de Graaf（2017 online）も同様の点を指摘

50

Bordoff（2017）も同様の懸念を示している。

https://globalclimateactionsummit.org/（アクセス日：2018.4.9）.
44

America’s Pledge のウェブサイトは下記リンク。

した。

https://www.americaspledgeonclimate.com/ （ ア ク セ ス 日 ：2018.4.9）.

－ 78 －

る。温暖化対策が早い段階から選挙戦の争点に向を表明したが、条件次第では残留する可能性

なり、民主党候補が野心的な2030年目標51を掲にも言及しており、本当に脱退するのかどうか

げるなど積極姿勢を示し、それに対する支持がは未だ不透明である。図は、本稿の議論に基づ高まれば、悪影響が弱まる可能性もある。

き、脱退を正式通告するかどうかの判断に影響

第3に、トランプ政権が正式脱退し、2020年を与えうる要因と、判断後の展開を整理したもの選挙で共和党候補が勝利する場合、脱退が長のである。パリ協定の規定上、2019年11月4日か期化するおそれがある。この場合には、パリ協ら脱退通告が可能となるが、判断を取り巻く要

定の求心力が大きく損なわれるだろう。他方で、

因の不確実性は大きく、また判断後の展開の幅

民主党候補が勝利する場合には、新大統領は野も大きい。現時点では脱退表明演説による悪影

心的な2030年目標を掲げてパリ協定に復帰す

響は限定的であるが、今後の展開次第では、そることを目指す可能性が高く、トランプ政権にうした影響が拡大することもあれば、逆に打ちよる悪影響が相殺されるだろう。

消されることもある。

なお、温室効果ガス排出量については、今回

悪影響拡大の可能性を抑えるためには、米国の脱退表明演説よりも、進行中の国内対策の見に正式脱退を思いとどまらせることが重要で直しに強く影響を受ける。トランプ政権はオバある。トランプ政権は残留の条件を明らかにし

マ前政権による国内排出規制の撤廃を目指しておらず、日本を含む他国によるアプローチがているが、撤廃が完了する場合、2025年や2030

難しい状況が続いているが、2018年11月の中間

年の排出量は2005年比で17%減程度となると選挙で共和党が敗北する場合、米国の政治状況見通されている（Belenky, 2017; Larsen et al.,が変わって、残留へと判断を変える契機となり

2017）。この水準は、現在の排出量に対してはうる。また、米国が議長国を務める2020年のG7微減であり、前政権の目標（26%減）には遠く

サミットも、残留表明の機会になるかもしれな

及ばないものである。もちろん、州政府や都市・い。米国の政治情勢を予測することは困難であ

企業レベルの取組みによる穴埋めを期待できるが、2019年11月4日には脱退の正式通告が可

るが、排出量が大きい州の多くは、オバマ政権能となるため、その頃から翌年のG7サミット

期から火力発電所への排出規制等に反対してまでの時期が、米国のパリ協定残留に向けて重きており、これらの州における排出削減を加速

要なタイミングとなる。

させるためには、連邦政府による政策が不可欠である52。しかし、トランプ政権下ではそうした政策を期待できない。

6. 結論と示唆
トランプ大統領はパリ協定から脱退する意
51

52

オバマ前政権は 2025 年に 2005 年比で 26～28%削減、2050

る割合は49%、GDP では54%、
温室効果ガス排出量では35%

年に同 80%以上削減という目標を掲げたが、この 2 つの目という集計結果を示した（Bloomberg Philanthropies 2017）。

標を直線で結ぶと、2030 年には 36.8%～38.4%以上削減とな

このことから、パリ協定を支持する地方政府は、もともと一る。

人当たり排出量やGDP 当たりの排出量が小さいことが分か

America’s Pledge は COP23 においてレポートを発表し、パリる。

協定支持を表明した州・都市が米国の全人口に対して占め－ 79 －

電力経済研究No.65（2018.4）

2018

2019

上院送付
（する or しない）

2020

2021～

送付否決の場合、将来の復帰の制約になりうる
米国が同意できない指針になった場合、復帰の制約に協定実施指針交渉

満足する結果の場合、残留の後押しに復帰意思
野心的な30年目標
政権交代
の場合

脱退の
場合

⼤統領
選挙

政権
継続
の場合

脱退
継続

25年目標
弱い
脱退通告
撤回
政権
30年目標
中間選挙
（する or しない） 残留の 弱い30年 継続の
共和党惨敗
の継続
場合
場合
の場合、
目標
政治情勢変化

条件が満たされた
場合、残留

⼤統領
選挙

再加入・再関与に向けた条件の追求
UNFCCC脱退（する or しない）

政権
交代
の場合

野心的な
30年目標

脱退の場合、上院の再承認なしで復帰できるか不明

出典：著者作成

図 脱退通告の可否判断に影響を与えうる要因と判断後の展開【参考文献】
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上野貴弘（うえのたかひろ）
電力中央研究所 社会経済研究所

電力経済研究No.65（2018.4）