（14）1983 年 5 月日本海中部地震における災害情報の伝達と住民の対応① 総括データ
発行年月：1985 年 3 月
報告書のタイプ：災害情報の伝達と住民の対応
災害タイプ：地震
現地調査：アンケート（秋田県能代市）
執筆者：池田謙一、岡部慶三、後藤将之、後藤嘉宏、橋元良明、廣井脩、三上俊治
報告書の概要：1 部 日本海中部地震における災害情報の伝達① 秋田県における津波警報の伝達② 放送局の対応と災害放送の実態
２部 日本海中部地震における住民の対応
１章 秋田県能代市民の対応
２章 秋田県八森港における住民の反応
添付資料：
附録１
附録２
附録３
附録４
附録５
附録６

若美町における同報無線放送の内容
飯田川町における有線放送の内容
日本海中部地震における NHK 秋田放送局の放送記録
ABS 秋田放送の災害放送の内容
能代調査の単純集計
八森港におけるインタビューの概要② 災害の概要
昭和 58 年 5 月 26 日に発生した日本海中部地震は、秋田、青森、北海道を中心に家屋の全半壊、道路の決壊、ガス・水道施設の破損など各種の被害を与えたが、特に地震直後に北海道、東北、中部、および北陸地方の日本海沿岸に来襲した津波による被害は甚大であり、死者 104 人のうち 100 人がその犠牲となった。とりわけ秋田県の人的被害は大きく、能代港において港湾作業員 40 人、男鹿市加茂青砂海岸において遠足中の児童 13 人など、県内死者総計 82 人、うち津波による人的被害は 79 人にのぼっている。
③ 調査の内容
秋田県能代市民の対応：
調査対象地域：能代市旧市内、上町、万町、日吉町、御指南町、富町、畠町、東町、大町、川反町、浜通町、清助町、大手町、盤若町、末広町、景林町、西通町、柳町、住吉町、栄町、通町、若松町、追分町、元町、南元町、明治町、中和 1 丁目、中和 2 丁目、緑町、出戸本町、花園町、青葉町、昭南町、松美町
調査対象者：上記の能代市旧市内に居住する 20 歳〜69 歳の男女 1,000 名
標本抽出法：選挙人名簿により層化二段確率比例抽出法調査方法：調査票による個人別面接調査法
調査実施期間：1983 年 7 月 15 日〜22 日
有効回収数：調査期間内に面接できた 814 名のうち、日本海中部地震発生当時能代市内

にいた 723 名
回収率：72.3%
秋田県八森港における住民の反応：
調査対象者：日本海中部地震にともなう津波来襲時、八森港周辺において何らかの形で津波被害に遭った住民 20 名を対象、男性 15 名、女性 5 名ですべて漁業関係に従事。
調査期間：調査実施期間は、発災後 50 日を経た昭和 58 年 7 月 12 日から 16 日までの 5日間である。調査には東京大学新聞研究所「災害と情報」研究班 3 名があたり、1 人につき約 1 時間個別面接を行ない、その様子をテープに収録した。
面接では自由な形式で語ってもらうことを原則としたが、本調査の目的にそい状況に応じて調査者のほうからいくつかの質問を発した。
④ 主な結果
津波警報の伝達実態：
日本海中部地震における津波警報の発令：日本海中部地震は 1983 年 5 月 26 日 12 時 00分に発生したが、その 10 数分後、日本海沿岸各地に津波警報あるいは津波注意報が発令された。
行政機関による津波警報の伝達：仙台管区気象台が発令した津波警報は、秋田県では、秋田地方気象台、各種関係機関を経て住民に伝達された。津波警報を 12 時 15 分に入電した秋田地方気象台は NHK 秋田放送局、県消防防災課、ABS 秋田放送、東北電力給電指令所、秋田海上保安部、県警本部、建設省東北建設局秋田工事事務所、秋田さきかげ新聞社に通知した。秋田県消防防災課は県下 69 市町村および消防本部に対し、「第 2 次災害の防止」、「避難救助体制の確立」、「災害情報の収集」を一斉指令したが、津波警報が発令されたという事実は通知されなかった。県内の 15 市町村は「気象業務法」の規定にしたがって電話局から警報の通知を受けた。各市町村は、津波警報についての広報を速やかに行い、各放送局も津波警報の発令を放送した。
津波警報に対する住民の対応：能代市全体では津波警報を聞いて避難した人は 36%にすぎなかった。青森県では鰺ケ沢町、岩崎村、深浦町、市浦村の 2'町 2 村に避難指示が発令され対象者総数 26,753 人のうちその 70%にあたる 18,717 人が実際に避難している。秋田県では男鹿市、仁賀保町、および八森町の 1 市 2 町に避難指示が発令されたが、対象者数 18,300人のうち避難者は 931 人とわずか 5.1%である。
津波警報の聴取実態：地震当日津波による被害が報じられる前に警報を聞いた能代市民
は回答者の 54.2%、聞かなかった人は 45.8%であり、津波警報は約半数の人しか聴取していなかった。また津波警報を聞いた 392 人のうち、12 時 30 分までにこれを聞いた人が 57.3%と.半数以上を占めているが、残りは「1 時まで」が 23.0%、「2 時まで」が 6.4%となっている。さらに津波警報をどこから聞いたかという問いに対しては、テレビが57.1%、ラジオが 21.9%と、放送から聞いた人があわせて 8 割近くに達している。他方、人づてに聞いた人は 17.3%、また広報車から聞いた人は 2.0%ときわめて少ない。
津波警報に対する能代市民の対応行動：津波警報を聞いて、「大きな被害をもたらす津波がくると思った」人が 9.9%であり、「それほど大きな被害をもたらすとは思わなかった」人が 50.0%、「津波がくるとは思わなかった」と警報を信じなかった人が 39.5%に達している。警報を軽視した 351 人の回答者にその理由をたずねたところ、「津波のことなど考えてもみなかった」という人が 49.9%とほぼ半数を占めており、「自分の経験から」(14.5%)、「まわりの状況から」(11.7%)、「人の話から」(10.8%)、「地理的にみて能代市は津波に強いから」(10.3%)などがこれに続いた。津波警報を聞いた人の対応行動としては、「テレビ・ラジオの情報に注意した」(50.5%)、「家族や近所の人と話しあった」(21.7%)など情報行動が多く、「いつでも避難できるように準備した」という避難準備が14.0%、「安全な場所に実際に避難した」という避難行動は 3.6%だった。また、「何もしなかった」人は 33.9%いた。
・放送局の対応と災害放送の実態：
災害放送の実態：
情報源：「地震・津波の規模、発生場所、今後の見通し」などの災害因情報については、どの局も気象台を主たる情報源として利用している。「地震・津波の被害や行方不明者の救出・捜索状況」や「道路交通情報」については、どの局も「警察」が第 1 位の情報源になうている。第 2 位にあげられているのは、NHK が「現場」であるのに対し、秋
田放送の場合には「消防」である。一方、「水道・ガス・電気の復旧状況」、「食糧・生活物資の供給状況」など「県庁および市役所」を主たる情報源として利用した放送局が多い。
情報別にみた報道活動の実態：NHK 秋田放送局では、地震当日も翌日以降も、テレビ、ラジオとも「地震・津波の被害」および「行方不明者の救出捜索状況」を最重点に報道したと答えている。これに次ぐ重点項目となったのは、地震当日のラジオを除くと、「災害因」関連情報であったラジオの場合は、地震の当日「市民の安否」が 2 番目の重点を置いて報道された。秋田放送では当日のラジオを除くと、「行方不明者の救出・捜索状
況」の報道に最も大きな重点が置かれ、「地震・津波の被害」がこれに次ぐ。これに対して、当日のラジオの場合には、「市民の安否」を最重点に報道が行なわれ、「地震・津:波の規模や発生場所」がこれに次いでいる。
ラジオと新聞の報道内容：
地震当日のラジオ放送の内容：地震当日各放送局の災害関連放送は、NHK ラジオでは「地震時の注意・心構え」に関する放送(防災放送)が最も多く、その他は「地震・津:波による人的な被害」(22.9%)、「地震・津波による物的な被害」(20.2%)、「市民の安否情報」(16.5%)がかなり多く、次いで「余震情報・津波注意報・警報など」(8.3%)となっている。秋田放送ラジオでは、「市民の安否情報」(29.6%)、「地震・津波による物的な被害」(17.6%)の順になっている。次に「その他」が続いているが、その大部分は「道路交通情報」である。「余震情報・津波注意報・警報など」の放送は 3.9%であった。
地震後一週間の新聞報道：災害関連記事を内容別にみると、秋田魁新報では、「地震・津波による物的な被害」についての記事が最も多く(25.1%)、次いで「地震・津波による人的な被害」(17.5%)、「国や県や市町村の対策について」(13.3%)、「その他」(13.3%)、「行方不明者の救出・捜索活動について」(8.8%)と続いている。また北羽新報でも、「地震・津波による物的な被害」が最も多い(34.0%)が、第二位以下は「国や県や市町村の対策について」(21.6%)、「水道・ガス・電気以外の施設の復旧状況」(9.1%)、「行方不明者の救出・捜索活動について」(8.7%)、「災害の補償や復旧資金の融資など」(8.7%)、「被害者や助かった人の体験談など」(8.7%)となっている。
災害放送と住民の情報ニーズ：日本海中部地震の当日に能代市民が知りたかった情報で最も多かったのは「余震や津波の今後の見通しについて」(54.8%)で、以下、「水道・ガス・電気の復旧の見通しについて」(53.3%)、「地震・津:波の規模や発生場所について」(42.5%)、[家族や知人の安否について」(40.9%)、「地震・津波の被害について」(34.3%)と続いている。また、地震後一週間の情報ニーズとしては「水道・ガス・電気の復旧の見通しについて」(66.3%)が最大であり、次いで、「余震や津波の今後の見通しについて」(50.8%)、「行方不明者の救出・捜索活動について」(32.5%)、「地震・津波の被害について」(28.6%)となっている。多くの能代市民は、はたしてこれ以上余震や津波があるのかどうか、ガスや水道はいつ復旧するのか、といった事柄に関心を抱いていたわけである
ご前述のように、災害時のラジオや新聞の災害情報としては物的・人的被害の報道が多かったが、こうした情報内容は少なくとも被災地域の住民の情報ニーズとは若干のズレがあったようである。
情報ニーズと情報源：住民の情報ニーズを満足させた情報源は、地震当日については情報源ニーズが比較的大きかった「地震・津波の規模や発生場所について」、「余震や津波の今後の見通しについて」、「地震・津波の被害について」、「家族や知人の安否について」、および「水道・ガス・電気の復旧の見通しについて」の 5 項目をあげているが、いずれにおいても NHK テレビが第 1 位、北羽新報が第 2 位となっている。また、地震後一週間の「地震・津波の規模や発生場所について」、「余震や津波の今後の見通しについて」、「地震・津波の被害について」、「水道・ガス・電気の復旧の見通しについて」の 4 項目についてみても順位は同様であった。
秋田県能代市民の対応：
地震時にいた場所・していたこと：日本海中部地震が発生したとき、自宅にいた人が41.1%、自宅以外の建物のなかにいた人が 45.5%、建物の外にいた人が残りの 13.4%であった。被災時に家族と一緒だった人は割強であった。被災時に、仕事に従事していた人が 35.8%、食事をしていた人が 20.6%、くつろいだりテレビ・ラ'ジオの視聴をしていた人が 12.6%であった。
地震時の心理ととっさの行動：地震の最中の能代市民の心理状態としては、「あまりに揺れが激しく非常に危険だと思った」人が 63.8%を占めていた。地震の最中「非常に不安だった」人が 58.9%おり、「非常におそろしかった」人は 55.9%、「非常に緊張した」
人は 52.7%といずれも半数を超えていた。さらに、「非常にあわてた」人が 30.0%、「非常に身の危険を感じた」人が 32.8%となっている。地震の最中のとっさの行動をたずねると、最初の行動としては、「じっと様子をみていた」という人が最も多く 20.3%を占め、次に「火の始末をしたり、ガスのもとせんを締めたりした」人が 19.6%だった。日
本海中部地震において、回答者自身を含めて家族のなかで地震のために身体的な被害を受けた人の割合は 24%であった。
被災直後の対応行動：能代市民は被災直後の対応行動で多いのはテレビ・ラジオに接触する「情報行動」であった。電話をかけた人は全体の約 3 割となっている。情報行動と同様に多かったのは「帰宅行動」であった。次いで多かったのは、火の始末をしたり、ガスのもとせんを締めたなどの「防災行動」である。
津波警報への対応：日本海中部地震の当日 12 時 14 分に発令された津波警報を聞いた住民は、回答者の 54.2%と半数をわずかに超えたにすぎなかった。この警報を 12 時 20 分
前後には 2 割 5 分の人々が受け取り、12 時 30 分には 5 割近く、また 1 時には 6 割以上が聞き、以後はほぼ飽和状態となった。の津波警報を聞いたとき、「大きな被害をもたらすような津波がくる」と思った人はわずか 9.9%にすぎず、「津波がくるとは思ったが、それほど大きな被害をもたらすとは思わなかった」人がちょうど 50.0%、さらに津波警報を聞いたにもかかわらず「津波がくるとは思わなかった」人が 39.5%となっていた。
情報ニーズと情報接触：日本海中部地震の当日能代市民が最も知りたかった情報のうち、多かったのは「余震や津波の今後の見通したついて」の情報で、54.8%と過半数に達していた。次に「水道、ガス、電気の復旧の見通しについて」が多く、これも過半数の人(53.3%)が知りたかったと答えている。地震の翌日から 1 週間のあいだに知りたかった情報としては、「水道・ガス・電気の復旧の見通しについて」の情報が 1 位を占めており66.3%、次いで多かったのは「余震や津波の今後の見通しについて」の情報で、50.8%が知りたかったとしている。
災害症候群：地震当日に、頭痛、吐きけ、肩こりなど身体的な災害症候群が出現した人は 29.3%、不眠、いらいらなど精神的な災害症候群が出現した人は 40.5%であった。また、一週間後には身体的、精神的症候群ともに 2〜3%の増加を示した。
ライフラインの被害：都市ガスの回復にどのくらいの日数がかかったかについては、「一週間以内」で回復したと答えた人はわずかに 7.5%、「二週間まで」に回復した人は 42.8%、「三週間まで」が 69.7%、「四週間まで」が 77.2%であり、それ以上かかったという人も21.4%あった。上水道については、地震により断水したと答えた人が 80.4%を占め、断水しなかった人は 4.4%、水道施設がない人が 15.2%あった。このうち断水した人が困ったことで最も多かったのは「炊事の困難や飲料水の不足」であり、断水した人の 79.5%がこれをあげている。水道に関しても回復日数をたずねたが、「一週間以内」で回復したと答えた人が 24.3%、「二週間まで」に回復した人は 52.8%、「三週間まで」が 85.5%、「四週間まで」が 89.3%であり、それ以上かかったという人も 9.2%あった。
流言の伝播と住民の反応：日本海中部地震後、流言を聞いた能代市民は 69.7%に達していた。流言の内容としては、単に「地震が来る」というものが 53.6%で最も多かった。
流言を聞いたときの住民の心理反応としては、その話を「信用した」人が 17.3%、「半信半疑だった」人が 56.2%、「信用しなかった」が 26.6%となっている。
余震時の津波警報への対応：6 月 21 日の余震後午後 3 時半頃に発令された津波警報を聞いた住民の数は、全体の 67.6%に達していた。この警報に接触した人のうち、発令からおよそ 10 分以内にこれを聞いた人は 6 割以上に達し、30 分以内では 8 割がこれを聞いている。この津波警報を聞いた時の住民の心理反応としては、「5 月 26 日と同じように、大きな被害をもたらすような津波がくると思った」人は比較的少なく、5.5%であった。働津波警報への住民の対応行動としては、特にマス・メディアへの接触が増大したことがわかった。
日頃の地震対策と地震・津波に対する言い伝え・言い継ぎ：能代市民が日頃実行している災害準備としては、67.8%の人々が「何もしていなかった」と答え、比較的火災と関係の深い「消火器の購入や水のくみおきなどの消火の準備」でさえわずか 3.9%の実行率であった。特に地震と関係ある「建物の補強」(1.8%)、「家のなかの倒れやすい家具の固定」(4.8%)、「地震や津波が起きたときの家族め話し合い」(2.8%)などの実行率も非常に低くなっている。能代市における地震および津波の伝承をたずねたところ、地震については回答を寄せた人が 30.3%であり、その内容はごく一般的な「火を消す」(5.8%)、「戸・窓を開ける」(5.1%)、「テーブルや机の下にかくれる」(2.8%)、「トイレ・柱などにかくれる」(1.2%)もさほど多くなく、またやや特徴的な「砂地へ」(1.0%)、「堆肥置場へ」(2.4%)、「高台(寺)へ」(1.0%)、「戸板・畳の上に坐る」(2.6%)をあわせても 7%にすぎなかった。津波についてはさらに回答は少なく、わずか 6.8%の人が言及しただけであった。また、「大きな地震の後には津波に注意しなさい」という言い伝えを聞いたことがあるかどうかについても聞いたが、聞いたことがある人が 35.0%いたものの、その多くは日本海側は関係ないと思っており、「自分たちも気をつけねばならないと思っていた」人はわずか 9.4%にすぎなかった。
災害観：今回の日本海中部地震を「人災」であったとする人は少数であり、どちらかといえば人災だという人まで含めても 32.8%にすぎなかった。この人災説は若い人に多く、逆に「天災である」と考える人は年長者に多かった。
「災害に会って生きるか死ぬかは、ひとりひとりの定められた運命によって決まっている」という考え方(運命論)に強く共感する人はわずかだった(15.2%)。しかし、ある程度共感する人まで含めると 63.2%と過半数が運命論的考え方を肯定していた。災害によって「自分の身にも重大な危険が迫ったとしたら、神や仏に頼りたい気持になるか」という考え方(精神主義あるいは神仏依存意識)に共感する人は、かなりの数にのぼり、「きっとなると思う」人が 39.8%、「ある程度なると思う」人が 33.7%となっている。いくら対策をたててもやはり大きな被害がでると思うか」という考え方(防災の有効性感覚)については、防災対策の意義を認める人が 52.6%だった。
秋田県八森港における住民の対応：
昭和 58 年 5 月 26 日午後零時 21 分すぎ、北西方向より突如この港に、今まで誰も経験したことのないほどの大津波が押し寄せた。波は「水平線が白線上に高まった」ような状態で「ゴーッ」という音とともに来襲し、5 メートルの防波堤を越えて港湾内に流入した。津波来襲当時港には 20 名ないし 30 名の人々がいた。直前に、テレビから津波警報発令の情報を得た港湾内漁船修理工場(漁煽の附属施設)の女性職員が港内有線放送により、警報が出た旨を知らせるアナウンスを行なっており、かなりの数の人々がこれに接している。しかし、港の中にいた人の多くが実際に避難を開始したのは、現実に波を目のあたりにした後のことであった。その結果、彼らは文字通り命からがらの思いで逃げることを余儀なくされ、中には全身打撲を負って入院した人も出た。
津波常襲地域の多くに「地震の時は、沖の人はさらに沖へ、陸の人は高いところへ」逃げうと言い伝えがあるが、八森港周辺の人々は、地震後すぐ避難するどころか逆に海岸線上にある港に集まって来た。彼らが最後まで避難を開始しなかった背景には、一時的な状況に左右される心理以上に、地域的特性から形成される一種の共通認識、すなわち我々のいう「災害文化」のようなものが存在したように思われる。
⑤ 提言・結論
津波警報の伝達および住民対応における特徴と問題点：
津波警報伝達上の特徴：行政機関相互の警報伝達は、同時送話装置や専用電話(秋田地方気象台→各種機関)、防災行政用無線(県→市町村および消防本部)、一般公衆電話(電報電話局→一部市町村)などの手段を用いて行なわれた。一部で津波警報が末端に通知されなかったという事態が生じた。警報の伝達にかなりの時間を要したこと、その結果警報が伝達される前にすでに津波の第一波が到達した市町村があった。第二の特徴は、秋田県の多くの地域では市町村や消防本部などから住民に津波警報が伝達される手段が広報車に限られており、それゆえこの過程で警報の伝達が円滑に運ばなかったことである。能代市では津波警報を広報車から知った人は 2%であり市町村→住民間の警報伝達手段が不十分だったことが秋田県における津波警報伝達上の大きな特徴といえよう。
行政機関としても情報伝達手段の確保と整備を行なう必要がある。
津波警報に対する住民反応の特徴：日本海中部地震における津波警報を聴取した能代市
民は 54.2%でありほぼ半数の住民は津波被害が報道されるまで津波警報を知らなかったのである。また、津波警報を聴取した人の多くはこれを軽視し適切な対応行動をとらなかった。
津波警報の伝達と住民対応における問題点：

津波警報の早期発令：日本海中部地震では、仙台管区気象台が地震発生後 14 分で津波警報を発令したが、青森県深浦町では津波警報が発令される以前に津波の第一波が来襲した。また、秋田県八森漁港のようにテレビで警報が放送されるのとほとん
ど同時に津波がきた地域'もあった。今後できるだけ速く警報を発令できるよう、地震の震源確定から津波警報発令までの迅速化、および所要時間の短縮をはかる必要がある。
津波警報文の再検討：仙台管区気象台が発令した津波警報は、「東北地方日本海沿岸に 3 メートル以上の津波が発生するおそれがある」であったが、秋田地方気象台から関係機関に通知されたのは、「ゴクオオツナミ」という略文であり、分かりにくかった。津波警報の通知形式をだれにもただちに理解できるものに変える必要がある。
住民への警報伝達体制の整備：能代市や男鹿市では、住民に津波警報を伝達するのに広報車を使用した。能代市民に対するアンケート調査では、広報車から津波警報を知ったという人はわずか 2 パーセントしかおらず、また、当日津波被害が報じられる前に津波警報を聞かなかった人が 45.8%もいた。
津波意識の啓蒙：能代市では「大地震の後は津波に注意する」という一般的知識をもちかっ津波を警戒していた人は 9.4%であり、また当日の津波警報を信じた人も9.9%だった。日本海側といえども津波に安全であるわけではなく、地震が発生したら津波に注意するという意識の徹底や避難訓練の実行など、住民の津波意識の啓蒙が必要といえる。
テレビ・ラジオ聴取の徹底：日本海中部地震では、迅速性を必要とする津波警報の伝達手段として、テレビ・ラジオなどの放送がきわめて有効であることが示され、これのさらなる有効活用が必要である。