(32）1988 年 12 月の十勝岳噴火をめぐる自治体・住民の対応 -「見えない」危機との戦い①総括データ
発行年月：1989 年 12 月
報告書のタイプ：火山噴火災害の住民対応の現地調査
災害タイプ：噴火災害
現地調査：アンケート（北海道上富良野町）
執筆者：田崎 篤朗（東京大学大学院情報学環）
風間 亮一（東京大学大学院情報学環）
報告書の概要：Ⅰ 十勝岳噴火災害
１． 過去の噴火災害
２． 今回の噴火の特徴
Ⅱ 火山活動の推移と地元役場の対応
１． 火山活動の推移
２． 上富良野町の対応
３． 美瑛町の対応
Ⅲ 住民の対応
Ⅳ 防災対策への教訓と残された課題
添付資料：１．記録：火山活動の推移と地元役場の対応
２．調査票及び地区別結果②災害の概要昭和63年（1988年）末に噴火した十勝岳は、千島火山帯、大雪山系の−火山で、北海道の中心旭川市より南へ約35キロに位置しており、標高は2077メートルである。今回の噴火では山麓下の一部地域で住民の避難が行われたが、直接的には人的・物的被害をもたらしてはいない。しかし、昭和37年（1962年）6月の噴火では、水蒸気爆発、火山岩塊などで硫黄採掘作業員が5名死亡、11人負傷という惨事を生んでおり、今なお活発に活動している火山の一つである。十勝岳は、火山弾の落下、火山灰、山休崩壊、火砕流、溶岩流、泥流などの多種、多様な火山災害をもたらす危険性を持っているといわれているが1989年4月末以降、その活動は静かである。3カ月余も避難生活を強いられた白金温泉地区住民への避難命令組も解除され、地元空知郡上富良野町、上川郡美瑛町の住民生活は一応平常に復している。
③調査の内容調査対象地域：上富良野町日新、草分、日の出地区内の緊急避難地域及びその周辺地域
調査対象者：上記地域の120世帯の世帯主
調査日：1989年2月20日
調査方法：調査員による個別面接法
回収数（回収率）：112（99.3％）

④主な結果今回の十勝岳噴火で渦中におかれた上富良野町と美瑛町は、地域防災計画の修正・充実や，災害予測図を住民に公表した。災害予測図の作成・公表は、そのような防災計画の基礎を持つということだ
けでなく、それ以外にも副次的効果をもたらすことを、今回の十勝岳噴火をめぐっての町・住民の対応からも明かになった。その一つは，自治休や住民の災害に対する関心を高めるということであり、自治体の側は、災害予測図の公表に踏み切ることで，防災対策に一層責任感を強くし，また、住民の僻も、自治体の防災広報により，防災への関心が高まるものと考えられる。そのような効果を裏付ける事実は，今回の住民調査の結果にもみることができる。調査結果によれば、「緊急避難図」の公表には93.8％の住民が賛成し，反対しているものは皆無であり、賛成の理由として「噴火のときにどうしたらよいかわかる」を上げた人が75.9％いると同時に，「防災への関心が高まる」と回答している人が50.0％いる。1986年に上富良野町で行った前回調査では，「緊急避難図」の公表に賛成の人が79.3％，賛成理由に「噴火のときにどうしたらよいかわかる」を上げた人が47.8％，「防災への関心が高まる」を上げた人が24.7％であったが，今回の噴火を経験することで，災害予測図公表の効果は一層はっきりとした。

⑤提言・結論十勝岳噴火は，1988年末から今日までの町や住民の対応は，火山災害に限らず，全ての防災対策にとって貴重な教訓を残すものといってよい。大災害をもたらすかもしれない十勝岳は，麓の集落から25キロも離れた場所にあり、さらに，気象条件から麓から観察することもできず，町や住民の噴火時の対応は，まさに「見えない危機」との戦いであった。教訓の第一は，災害に備えての事前の防災対策の重要性である。今回の十勝岳噴火で渦中におかれた上富良野町と美瑛町は、地域防災計画の修正・充実や，災害予測図を住民に公表した点などから，「火山防災先進地域」といわれた。このような町であればこそ，昨年末からの具体的な対応が可能であったということができる。
両町の地域防災計画や災害予測図は，完全無欠のものであったとはいえないが、今回の噴火を経験することにより，それらにいくつかの欠陥があることが明らかになった。その欠陥を修正し、より十全なものにすることができたのも，事前の地域防災計画と災害予測図ができていればこそであり、被害想定や災害予測図は、それを一般に公表するかどうかは別としても・防災計画を立案する上で不可欠のものである。これがなければ，どのような防災計画も，具体的な防災対策の欠けた机上の空論に終わってしまう。今回の十勝岳噴火をめぐっての自治体・住民の対応から学ぶ教訓の第二は，町と住民が一体となって災害に対処したことである。そして，特に注目すべきことは，状況に応じて，町職員や住民からの提言を即座に実行に移していったことである。欠陥がはっきりした最初の「緊急避難図」の修正と，新しい「緊急避難図」の配布は，職員の提言後3日で実行したとか、避難者カードの作成・配布などの対応はかなり素早いものであった。また，避難命令の発令前から設置開始に取り組んだ泥流監視装置も・一住民からの提案を採用したものであったそうであり，防災無線が聞き取りにくい地域で，住民が自主的に放送車を仕立てて，町役場からの情報を町内を放送して回ったとか，町・民一休の対応を示す典型的事例は少なくない。昨年末の避難命令が，結果的には「空振り」に終わったにもかかわらず，先の住民調査結果にみられるように，大多数の住民が好意的に評価しているのも，こうした町・民一休の対応があったからと考えられる。
上富良野，美瑛の両町が，住民への情報伝達にきわめて積極的であったことも，高く評価すべきである。両町とも，防災無線，街頭放送，広報車，新聞への折り込み広告，ラジオ放送，アマチュア無線など，多種多様な伝達手段で，火山情報を住民に伝えた。また，町内会等の住民組織を通じて，防災対策の周知をはかるとか，住民の要望を把握しようとした努力も評価される。このような町の姿勢が，先の事例にみられるような「住民参加型」の防災対策を作り出したともいえる。
これまでの経過をみてくると，十勝岳噴火に対して，町や住民がやるべきことは既に尽くされたといってよく、今後に残された課題は，より抜本的な防災対策であると考えられる。上富良野町と美瑛

町は，「活動火山対策特別措置法に基づく避難施設緊急整備地域の指定」「火山噴火観測体制の強化」「泥流監視装置の充実」「防災行政無線の整備」「十勝岳火山砂防事業の促進」等を含む8つの要望書を国に対して提出した。これらはいずれも，財政規模の小さい地方自治体では解決できない問題であり，国の火山対策に待つところが大きい。 さらに今後の検討課題として上げておくことは，「避難命令」をめぐる問題である。「避難命令」は，災害対策基本法60条に基づいて市町村長が「指示することができる」避難勧告や避難指示であるが，それに従わないものに対する強制力がないにもかかわらず，発令解除も同条で法的に定められ，発令者の責任のみが強く問われるため，その発令が躊躇される場合が少なくない。事実，今回の十勝岳噴火でも，昨年末には，「避難命令」が両町長からだされたが，その後，数次にわたって火山活動情報が気象台から発表されたにもかかわらず，「避難準備指示」とか「待機指示」とかの法的根拠のない警報が出されただけであった。 この問題は難しい問題であるが，避難の意志決定は住民主体であるべきという立場からすると，発令者の責任が問われるような「避難命令」の考え方は，検討すべきではないかと思われる。避難勧告・指示の発令者である市町村長が防災専門家でなく，また，防災の面で市町村長を補佐する専門的人材や組織 制度を欠いている現実を考慮すると，避難の是非を市町村長のみに課せるのは極めて酷といえる。市町村行政の最高責任者である市町村長は，防災行政にも責任を持つことはいうまでもないが，その責任があるが故に発令が躊躇されるような「避難命令」の考え方は，現実の災害時にはマイナスに働くこともありえる。もう少し自由に避難勧告・指示が出せるような合意が，防災行政の中で醸成されていくことが必要ではないかと考えられる。