2022 年 3 月 1 日「新疆ウイグル自治区の人権問題に関する米国の対中制裁措置」(米国政治外交研究会）
皇學館大学准教授
中曽根平和研究所客員研究員

村上政俊
1.

はじめに

ウイグル問題は、現在の米中関係において、重要な対立点の一つとなっている。２０２１年２月に初めて実施された米中電話首脳会談では、バイデン大統領が習近平国家主席に自ら提起した。このことからも、ウイグル問題が米中間で首脳レベルの争点となっていることが理解できよう。
ワシントンにおいては、ウイグル問題に対する関心が、トランプ政権期に急速に高まった。２０
１９年秋からは、ウイグル関連の人権侵害を理由に、連邦政府による制裁措置が発動されていった。
政権の任期終了前日には、ウイグル問題について、ジェノサイド及び人道に対する罪と認定し、ワシントンにおける関心の高まりの一つの到達点となった。
ワシントンにおけるウイグル問題の争点化プロセスについては、先行研究1によって、中国問題に関する連邦議会・行政府委員会(Congressional-Executive Commission on China, CECC)関連の報告書や議員、あるいはエイドリアン・ゼンツによる議論が、影響を及ぼした可能性が指摘されている。
本稿では、ウイグル問題に関連して、主に二つのテーマについて論じていく。一点目として、ウイグル問題、とりわけ最初に大きく取り上げられた強制収容問題が、ワシントンで争点化されたプロセスについて検討する。その際に、連邦政府の動向に加えて、これまで焦点が当てられることが少なかった CECC にも注目する。二点目として、米政府によるウイグル関連制裁が第三国、特に日本の企業に影響を及ぼす可能性について考察する。また、連邦政府によって発動された制裁について、整理分析した資料を、参考として文末に掲載する。

2.

ワシントンにおけるウイグル問題の争点化

ワシントンでは、2018 年半ば頃から新疆ウイグル自治区における人権問題が広く議論されるようになったが、それに先立って、CECC がこの問題にスポットライトをあてていた。この問題は、いかにしてワシントンで争点化されたのだろうか。

（１）連邦政府
ペンス副大統領は、２０１８年７月の宗教の自由を促進する閣僚会合で、数１０万、あるいは１1

たとえば、以下の論考がある。森聡「米国の対中政策における競争と交渉（後編）」『東亜』、２０２０年１月、７１～７２ページ
1

００万を超える人々の拘束に言及し2、同年１０月のハドソン研究所での中国演説3でも、強制収容問題に触れた。２０１８年１２月には、国務次官補代理が上院外交委員会で、８０万から２００万というより具体的な数字を示し、これは米政府としての評価であり、情報機関や公開情報によって裏付けられていると述べた4。強制収容問題に対する連邦政府の問題意識は、具体的な規模感を伴いつつ、２０１８年半ば頃から高まっていったといえる。

（２）CECC
一方、連邦政府よりも早い段階で、ウイグル問題への関心の強めていたのが、CECC だった。２０
１８年１月には、CECC 委員長のルビオ上院議員（共和党、フロリダ州）と共同委員長のスミス下院議員（共和党、ニュージャージー州）が、新疆での人権侵害に警鐘を鳴らした5。２０１８年５月には、エイドリアン・ゼンツの報告書6が、ジェームズタウン財団から公表され、強制収容の規模について、数 10 万から１００万人超という推計が示され、これをルビオ議員が画期的と評した。連邦政府による強制収容問題への関心が、規模に言及しつつ示されていったのは、この報告書の公表以降だった。
２０１８年７月には、ウイグル問題にテーマを絞った公聴会が、２００１年の CECC 設置以来初めて開催された。２０１８年８月には、CECC 所属議員らが、国務、財務両長官宛に書簡を送り7、陳全国・新疆ウイグル自治区書記（当時）らに対する制裁発動を求めた。同書簡には、CECC 所属のルビオ議員、メネンデス上院議員（民主党、ニュージャージー州）ら超党派の上下両院議員１７人が署名している。
２０１８年１０月に公表された CECC 年次報告書8では、前年版では言及のなかった強制収容問題がウイグル関連のトップテーマに据えられ、既述のゼンツのレポートも紹介された。このように、ワシントンでウイグル問題とりわけ強制収容問題が争点化されたのは、実質的には２０１８年前半で、CECC が重要な役割を果たしていたといえよう。
“Remarks by Vice President Pence at Ministerial To Advance Religious Freedom,” July 26, 2018,https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-penceministerial-advance-religious-freedom/
3 “Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” October 4, 2018,https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-penceadministrations-policy-toward-china/
4 “Testimony of Deputy Assistant Secretary Scott Busby,” Senate Foreign Relations Committee
Subcommittee On East Asia, The Pacific, And International Cybersecurity Policy, December 4, 2018,https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/120418_Busby_Testimony.pdf
5 “Chairs Raise Alarm About Deteriorating Human Rights Situation in Xinjiang,” CECC, January 8,
2018, https://www.cecc.gov/media-center/press-releases/chairs-raise-alarm-about-deterioratinghuman-rights-situation-in
6
Adrian Zenz, “New Evidence for China’s Political Re-Education Campaign in Xinjiang,” Jamestown
Foundation, May 15, 2018, https://jamestown.org/program/evidence-for-chinas-political-re-educationcampaign-in-xinjiang/
7 “Chairs Lead Bipartisan Letter Urging Administration to Sanction Chinese Officials Complicit inXinjiang Abuses,” August 29, 2018, https://www.cecc.gov/media-center/press-releases/chairs-leadbipartisan-letter-urging-administration-to-sanction-chinese
8 “IV. Xinjiang: Congressional-Executive Commission on China Annual Report 2018,” October 10,
2018,https://www.cecc.gov/sites/chinacommission.house.gov/files/documents/2018AR_Xinjiang_1.pdf
22

3.

日本企業へのインプリケーション

米国によるウイグル問題関連の制裁が、第三国、特に日本の企業に影響を及ぼす可能性についても、検討しておきたい。国土安全保障省傘下の税関国境保護局(CBP)および商務省産業安全保障局(BIS)が発動する制裁は、日本企業にいかなるインプリケーションがあるのだろうか。

（１）強制労働関連での輸入差し止め
CBP は２０１９年９月に、引渡保留命令(WRO)をウイグル関連で初めて発出した。大統領選後にはWRO の対象が急拡大し、２０２０年１１月には、新疆生産建設兵団(XPCC)およびその下部組織製の綿花および綿花製品が、２０２１年１月には、新疆ウイグル自治区製の全ての綿花およびトマトが対象となった。
日本企業の関連では、２０２１年１月５日に、ユニクロ製品の輸入がロサンゼルス港で差し止められていたことが、２０２１年５月に明らかとなった9。差し止めの根拠となったのは、前年１１月の XPCC を対象とする WRO であった。そもそも WRO は、強制労働によって製造された製品の輸入を禁じる関税法第３０７条に基づいて発出されている。これに対してユニクロ側は、生産過程に強制労働は確認されていないとの見解を公表した10。また２０２０年８月に CBP は、Pure Circle U.S.A.
から 57.5 万ドルを徴収した。これは強制労働を理由とした罰金徴収の事例であり11、強制労働に関してさらなる注意が必要となろう。
さらにバイデン政権は２０２１年７月に、「新疆サプライチェーンビジネス勧告」を公表した。同文書は、トランプ政権が２０２０年７月に公表した文書のアップデート版だったが、強制労働がサプライチェーンに含まれるか否かについて、一層の精査が日本企業には求められるだろう。
２０２１年６月には、太陽光パネル原料を製造する中国企業に対して、WRO が発出された。太陽光パネルの重要部材である多結晶シリコンについては、新疆ウイグル自治区が世界シェアの約４５％を占めており12、太陽光パネルの輸入のうち８割近くを中国に依存13している日本にとっても、大きな問題を投げ掛けている。バイデン政権下で新たに、太陽光分野における強制労働が問題視されたといえ、制裁の対象産業の範囲について、引き続き注視する必要があるといえよう。

（２）人権問題による事実上の禁輸措置
BIS は２０１９年１０月に、エンティティ・リスト(EL)への追加をウイグル関連で初めて実施した。EL への掲載の理由として、ウイグルに限らず人権問題が挙げられたのは、これが初めてであっ“HQ H318182,” Customs Mobile, May 10, 2021,
https://www.customsmobile.com/rulings/docview?doc_id=HQ%20H318182&highlight=uniqlo
10 株式会社ユニクロ「米国における製品輸入差し止めに関する報道について」２０２１年５月２５日、https://www.fastretailing.com/jp/sustainability/news/2105251100.html
11 CBP は関税法に基づいて、法令に違反する輸入者に対して民事罰を科す権限を有している。
12 Laura Murphy and Nyrola Elimä, “In Broad Daylight: Uyghur Forced Labour and Global Solar
Supply Chains,” Sheffield Hallam University Helena Kennedy Centre for International Justice, May 14,
2021, https://www.shu.ac.uk/helena-kennedy-centre-international-justice/research-and-projects/allprojects/in-broad-daylight
13 馬場未希「中国製パネルに強制労働の疑い―新疆ウイグル問題が太陽光発電に落とす影」日経ＥＳＧ、２０２
１年７月５日、https://project.nikkeibp.co.jp/ESG/atcl/column/00005/070100095/
3
9

たが14、バイデン政権下でもウイグル問題による EL への追加が継続している。
掲載対象への輸出、再輸出そして国内移転にあたっては、事前許可が必要となる。ところが、実際には多くの掲載対象について、原則不許可(presumption of denial)となっており、EL への掲載は事実上の輸出禁止措置を意味し、掲載対象とのビジネスの道は実質的には断たれることとなる。
これまでに監視カメラ、顔認証、音声認識、遺伝子解析等の関連企業が対象となっている。北京が進める監視国家建設に対するワシントンの問題意識が反映されていると考えられ、今後も監視技術に関連する中国企業が対象となる可能性があろう。加えて、ウイグル問題以外の関連でも、ファーウェイ等が掲載対象となっている。ビジネスパートナーが掲載対象となっていないかの確認は、企業活動において必須だろう。
国家安全保障あるいは外交政策上の米国の利益に反する活動に、関与している、あるいは関与するおそれがある者が、EL の規制対象とされている。だが既述のように、人権問題も対象となるなど、EL のスコープは近年拡大傾向にあり、今後新たな分野が EL の対象となる可能性にも、注意を払っておく必要があるだろう。
（以上）【参考資料】
資料１ ウイグル関連制裁の主体、手段、根拠
主体

手段

根拠法令

国務省

ビザ制限
入国禁止

移民国籍法第 212 条等

財務省
外国資産管理局(OFAC)

資産凍結

グローバル・マグニツキー法

商務省

エンティティ・輸出管理規則

産業安全保障局(BIS)

リスト(EL)国土安全保障省
税関国境保護局(CBP)

引渡保留命令(WRO)

関税法

Amy K. Lehr, “The United States Blacklisted 28 Chinese Entities over Repression of Muslim
Minorities in Xinjiang. What Does This Mean for Human Rights?” Center for Strategic andInternational Studies, October 11, 2019, https://www.csis.org/analysis/united-states-blacklisted-28chinese-entities-over-repression-muslim-minorities-xinjiang
144

資料２ 国務省によるビザ制限、入国禁止
2019 年
10 月

ビザ 当局者(具体名非公表)
制限

移民国籍法第 212 条

2020 年
7月

入国 当局者 3 人(陳全国等)
禁止 ＋近親者

国務省対外活動関連
項目歳出法第 7031 条

2020 年
7月

ビザ ファーウェイ等の中国企業の従業員
制限 ウイグル問題に限らず人権侵害

移民国籍法第 212 条

2020 年
12 月

ビザ 当局者(具体名非公表)
制限 ウイグル問題に限らず人権侵害

移民国籍法第 212 条

資料３ 財務省外国資産管理局(OFAC)による制裁
2020 年 7 月①

1 団体 4 個人

陳全国（新疆ウイグル自治区書記［当時］）
公安当局＋公安関係者

2020 年 7 月②

1 団体 2 個人

新疆生産建設兵団(XPCC)
およびその幹部

2021 年 3 月（バイデン政権下で初）2 個人

XPCC 幹部、公安幹部

英加 EU が協調して発動資料４ 商務省産業安全保障局(BIS)によるエンティティ・リスト(EL)への掲載
2019 年 10 月

28 団体

人権問題での掲載は初

新疆ウイグル自治区公安庁
19 の下部組織
ハイクビジョン、ダーファ、センスタイム、メグビー、アイフライテック等 8 企業

2020 年 5 月

9 団体

中国公安部傘下の物証鑑定センター等
雲従科技、深網視界等

2020 年 7 月

11 団体

華大基因(BGI)の子会社
欧菲光(OFILM)等

2021 年 6 月（バイデン政権下で初）

5 団体

XPCC

2021 年 7 月

14 団体

ゲノミクスのファーウェイとの声も太陽光関連 4 企業（合盛硅業等）
情報技術関連企業5

資料５ 税関国境保護局(CBP)による引渡保留命令(WRO)の発出状況
1990 年代

1991 年 7 件、1992 年 13 件、1993 年 4 件
上記の対象はすべて中国
活用の背景には議会からの圧力が作用

2001 年～2015 年ゼロ2016 年～

再び活用

資料６ ウイグル関連の引渡保留命令
2019 年 9 月

ホータン泰達服飾2020 年 5 月

ホータン浩林髪飾品

2020 年 6 月

ロプ県美馨髪製品

2020 年 8~9 月

ロプ県第 4 職業技能教育訓練センター等 6 団体
大統領選後に急加速

2020 年 11 月

新疆生産建設兵団およびその下部組織製の綿花および綿花製品

2021 年 1 月

新疆ウイグル自治区製の全ての綿花およびトマト

2021 年 6 月

合盛硅業(Hoshine Silicon Industry)（バイデン政権下で初）6