Freiburger Informationspapierezum Völkerrecht und Öffentlichen Recht
Ausgabe 4/2020

Vergesellschaftung von Wohnungskonzernen in Deutschland?
Eine (kritische) Betrachtung an der Schnittstelle vonGrund- und Menschenrechten
Isabella Beck, Carina Brendl & Gabriella Kinefss

Silja Vöneky (Hrsg.)
Freiburger Informationspapierezum Völkerrecht und Öffentlichen Recht
Ausgabe 4/2020

Vergesellschaftung von Wohnungskonzernen in Deutschland?
Eine (kritische) Betrachtung an der Schnittstelle vonGrund- und Menschenrechten
Isabella Beck, Carina Brendl & Gabriella Kinefss

V. i. S. d. P.: Silja Vöneky
Institut für Öffentliches Recht, Abteilung 2
Rechtswissenschaftliche Fakultät, Alberts-Ludwigs-Universität Freiburg
Werthmannstraße 4, 79098 Freiburg im Breisgau
voelkerrecht@jura.uni-freiburg.de
www.fiponline.de
ISSN 2192-6077
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Anfragen richten Sie bitte an die genannten Kontaktdaten.

Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020

InhaltA.
B.

C.

Einleitung ....................................................................................................................................... 5
Verfassungsmäßigkeit der Sozialisierungen nach Art. 15 GG unter besonderer
Berücksichtigung der EMRK ....................................................................................................... 6
Anwendung und Auslegungsmaßstab .................................................................................... 6
I.
1.
Verfassungsrechtliche Vorgaben .................................................................................. 6a.
Kein “Obsoletwerden” von Art. 15 GG .............................................................. 6b.
Keine verfassungsrechtliche Ausschließlichkeit der Marktwirtschaft ................ 7
2.
Bedeutung der EMRK bei der Auslegung von Art. 15 GG.......................................... 8
II. Die Voraussetzungen ........................................................................................................... 10
1.
Art. 15 S. 1 GG........................................................................................................... 10a.
Gegenstand von Art. 15 S. 1 GG ...................................................................... 10i.
Grund und Boden .................................................................................... 10
ii.
Produktionsmittel .................................................................................... 10b.
Zum Zwecke der Vergesellschaftung ............................................................... 112.
Anwendung von Art. 1 I Prot. 1 auf Fälle der Vergesellschaftung ............................ 12a.
Schutzbereich von Art. 1 I Prot. 1..................................................................... 12b.
Eingriff (3 Regeln) ............................................................................................ 13
III. Sozialisierungsschranken ..................................................................................................... 141.
Maßstab nach Grundgesetz und EMRK ..................................................................... 14
2.
Erfordernis eines Parlamentsgesetzes? ....................................................................... 14a.
Bundestreuepflicht ............................................................................................ 14b.
Kein Fall des zivilrechtlichen Mietrechts (Art. 74 I Nr. 1 GG) ........................ 15
3.
Verhältnismäßigkeit unter besonderer Berücksichtigung der EMRK....................... 15a.
Anwendbarkeit auf Art. 15 GG......................................................................... 15i.
Verfassungsrecht ..................................................................................... 16ii.
Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips unter
Berücksichtigung der EMRK .................................................................. 17b.
Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf die in Berlin beabsichtigte
Sozialisierung .................................................................................................... 18i.
Legitimes Ziel bzw. öffentliches Interesse .............................................. 18ii.
Geeignetheit ............................................................................................. 19
iii. Gesamtabwägung .................................................................................... 20(1) Erforderlichkeit als Abwägungsfaktor ........................................... 20(2) Angemessenheit ............................................................................. 22(a) Verstoß gegen weitere Grund- bzw. Menschenrechte: Art. 3 I GG
bzw. Art. 1 Prot. 1 i.V.m. Art. 14 EMRK ...................................... 22(b) Abwägung und Ergebnis ................................................................ 22
IV. Entschädigung ...................................................................................................................... 23
1.
Verfassungsrechtliche Grundsätze ............................................................................. 23
2.
Auslegung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR ........................ 25
Fazit .............................................................................................................................................. 27—3—

Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020

Vergesellschaftung von Wohnungskonzernen in Deutschland? – Eine (kritische) Betrachtung an der Schnittstelle von Grund- und Menschenrechten
Eine Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ in Berlin fordert, dass in Zeiten von steigenden Mieten und Wohnungsnot große Wohnungsbaugesellschaften vergesellschaftet werden. Der vorliegende Aufsatz untersucht die Zulässigkeit der geplanten Vergesellschaftung(en) anhand von Art. 15 GG
unter besonderer Berücksichtigung der relevanten Menschenrechte. Art. 1 Prot. 1 EMRK gibt für dennoch nie angewendeten Art. 15 GG einen sinnvollen Rahmen vor, der bei der Bewertung der geplanten
Vergesellschaftung zu beachten ist.

Socialization of Housing Companies in Germany? – A Critical Analysis at the Interface between the German Basic Law and the Human Right to Property
In times of rising rents and housing shortage an initiative in Berlin is now crying for large housing
companies to be socialized. This paper examines the legal legitimacy of the planned socialization(s) on
the basis of Article 15 of the German Basic Law with special consideration of the applicable humanrights. It argues that the human right to property guaranteed by Art. 1 Prot. 1 of the ECHR provides fora helpful framework to understand and apply Art. 15 of the German Basic Law, which has never been
applied so far, and thus can contribute to evaluate the planned socialization in Berlin.

—4—

Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020

Vergesellschaftung von Wohnungskonzernen in Deutschland? – Eine (kritische) Betrachtung an der Schnittstelle von Grund- und Menschenrechten
A.

Einleitung

In Berlin gibt es heute Forderungen, dass in Zeiten von steigenden Mieten und Wohnungsnot große
Wohnungsbaugesellschaften vergesellschaftet werden. Nun hat der Berliner Senat ein Gesetz zum sogenannten „Mietendeckel“ mit einer Beschränkung des Quadratmetermietpreises auf den Weg gebracht1.
Dennoch besteht weiterhin ein Volksbegehren „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“2, das im April 2019
startete und bis zum 14.06.2019 von 77.001 Personen unterzeichnet wurde3. Ziel ist, dass der Berliner
Senat ein Gesetz erlässt, nach dem „alle Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht, gleich welcher
Rechtsform“, die mindestens 3.000 Wohnungen in ihrem Bestand haben, vergesellschaftet werden. Die
Wohnungen sollen durch Übertragung auf eine neue Anstalt des Öffentlichen Rechts in kommunales
Eigentum überführt werden. Dabei soll vorwiegend das Immobilienunternehmen „Deutsche Wohnen“
erfasst werden, aber – wie dem Namen der Initiative und Beschlusstext vom 23.11.20184 zu entnehmen

1

2
3
4

Abrufbar unter: https://www.berlin.de/rbmskzl/aktuelles/pressemitteilungen/2019/pressemitteilung.820537.php;
https://www.tagesspiegel.de/berlin/gueltig-ab-maerz-2020-berliner-senat-beschliesst-gesetzentwurf-zum-mietendeckel/25270308.html ; https://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/wohnungsnot-in-berlin-senat-beschliesst-mietendeckel-a-1298306.html (Stand aller zitierten Internetquellen ohne weitere Angaben: November 2019).
Abrufbar unter: https://www.dwenteignen.de/.
Abrufbar unter:
https://www.dwenteignen.de/2019/06/77-001-unterschriften-pro-enteignung-an-senat-uebergeben/.
Abrufbar bis November 2019 unter: https://www.dwenteignen.de/2018/11/19/beschlusstext-fertig/; durch Umgestaltung der Website der Intiative seit Dezember 2019 online nicht mehr verfügbar. Der Beschlusstext lautet wie folgt(Auszüge):„Beschluss zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs durch den Senat zur Vergesellschaftung der Wohnungsbestände großer Wohnungsunternehmen (Vergesellschaftungsgesetz)
Eine soziale Wohnungsversorgung in Großstädten wie Berlin setzt in der Fläche dauerhaft sozial gebundene Wohnungen zu leistbaren Mieten voraus. Wer auch Haushalten mit geringen Einkommen Wohnungen zur Verfügung stellen will, muss unterdurchschnittliche Mieten sicherstellen. Dieses Ziel ist mit privaten Wohnungsunternehmen mit
Gewinnerzielungsabsicht nicht zu erreichen. Die Erfahrung zeigt, dass auch mit Steuerungsinstrumenten wie der Mietpreisbremse oder durch Vorkaufsrechte zugunsten der öffentlichen Hand die Wohnungsversorgung für Haushalte mit
geringem Einkommen nicht hinreichend sichergestellt werden kann.
[…] Daher wird der Senat von Berlin zur Erarbeitung eines Gesetzes zur Überführung von Immobilien sowie Grundund Boden in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung nach Art. 15 Grundgesetz aufgefordert. Das Gesetz soll für Wohnimmobilien in Berlin sowie die Grundstücke, auf denen sie errichtet sind, gelten. Es findet Anwendung, sofern Wohnungen durch einen Eigentümer in einem Umfang gehalten werden, der im Gesetz als „vergesellschaftungsreif“ definiert wird. Alle Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht, gleich welcher Rechtsform, die Wohnungen in einer Anzahl über dieser Schwelle in ihrem Bestand haben, werden von der Vergesellschaftung erfasst. […]Als Schwelle für die Vergesellschaftungsreife schlagen wir einen Umfang von 3000 Wohnungen pro Unternehmen
vor. Durch diese Höhe werden die Grundrechte auf Eigentum und Berufsfreiheit geschützt, gleichzeitig erfasst dieser
Wert genug Unternehmen, um Gemeineigentum in einer Größenordnung zu schaffen, die den Begriff Vergesellschaftung rechtfertigt. […]Vorgeschlagen wird daher eine neu zu schaffende Anstalt öffentlichen Rechts. In ihrer Satzung soll festgehalten sein,
dass die Bestände der AöR nicht privatisiert werden.
Die Höhe der Entschädigung ist im Gesetz zu regeln. Sie ist nach Sinn und Zweck des Art. 15 des Grundgesetzes
deutlich unterhalb des Verkehrswerts anzusetzen“.

—5—Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
ist – auch alle anderen privaten Unternehmen, die mindestens 3.000 Wohnungen in ihrem Bestand haben5. Dies betrifft derzeit ca. zehn Wohnungsbaukonzerne6. Die Höhe der Entschädigung soll dabei„deutlich unterhalb des Verkehrswerts“ 7 mit 30 – 40 % des Marktwerts angesetzt werden.
Die zentrale rechtliche Frage ist, ob dies mit dem Grundgesetz (GG) vereinbar wäre. Die Initiatoren berufen sich auf Art. 15 GG. Ob die geplanten Sozialisierungen diesem aber tatsächlich entsprechen,
ist fraglich. Dabei stellt sich auch das bisher kaum behandelte Problem, wie die Sozialisierung im Lichte
der völkerrechtlichen Menschenrechtsstandards zu beurteilen ist. Das Völkerrecht, insbesondere die Europäische Konvention für Menschenrechte (EMRK), kann für den während seines 70-jährigen Bestehens
in der deutschen Geschichte noch nie angewendeten Art. 15 GG einen sinnvollen Rahmen vorgeben und
bei der Beurteilung der von der Initiative beabsichtigten Vergesellschaftung Klarheit schaffen.

B.

Verfassungsmäßigkeit der Sozialisierungen nach Art. 15 GG unter besonderer
Berücksichtigung der EMRK

I.
1.
a.

Anwendung und Auslegungsmaßstab
Verfassungsrechtliche Vorgaben
Kein “Obsoletwerden” von Art. 15 GG
Verfassungsrechtlich stellt sich zunächst die Frage, ob Art. 15 GG überhaupt noch anwendbar ist8,
da er seit 1949 noch nie zur Anwendung gekommen ist9. Rechtstheoretisch könnte man vertreten, dassin bestimmten Fällen „eine gesatzte Rechtsnorm im Wege der Gewohnheit, das heißt durch dauernde
Nichtanwendung aufgehoben wird“10. Mit anderen Worten könnte es möglich sein, dass „eine einzelne
Norm durch lange Nichtanwendung zunächst ihre soziologische und irgendwann in der Gesamtschau
auch ihre Geltung schlechthin verlieren kann“11.
Insofern ging Ridder 1951 davon aus, dass Art. 15 GG eine quasi-revolutionäre Eigenschaft besäße, wodurch die Möglichkeit bestünde, dass sie „bei Nichtbenutzung in verhältnismäßig kurzer Zeitobsolet“ würde12. Diesen „quasi-revolutionären“ Charakter13 maß Ridder Art. 15 GG deshalb zu, weildieser zur Vergesellschaftung von Gütern wie Grundstoffindustrien, Bodenschätzen sowie Grund und
Boden ermächtigt. Seinen Gedanken untermauerte er durch einen Rechtsvergleich mit Frankreich, wo
die meisten Überführungen in Gemeineigentum dieser Art in der revolutionsähnlichen Periode zwischen
der Befreiung von der deutschen Besatzungsmacht und dem Beginn der Vierten Republik stattgefunden
hätten.
Damit würde jedoch der Umstand, dass eine Parlamentsmehrheit zur Schaffung von Sozialisierungsgesetzen nie zustande kam, der positiven Entscheidung des Verfassungsgesetzgebers in Art. 15 GG

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8
9

10
11
12
13

https://www.dwenteignen.de/warum-enteignen/.
Abrufbar unter: https://www.tagesspiegel.de/berlin/es-geht-um-mehr-als-die-deutsche-wohnen-zehn-unternehmendroht-in-berlin-die-enteignung/24184054.html.
Beschlusstext vom 23.11.2018 a.E. (vgl. Fn 4).
Thiel, DÖV 72 (2019), 497.
Schede/Schuldt, ZRP 2019 (78); das BVerfG beschränkte sich in BVerfGE 12, 354 (363 f.) – Volkswagenprivatisierung auf den Hinweis, dass Art. 15 GG keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung enthalte, ohne aber die Normals solche anzuwenden.
Kelsen, Reine Rechtslehre, 1. Aufl. (1934), S. 73.
Wittreck, Geltung und Anerkennung von Recht (2014), S. 39.
Ridder, VVdStRL 10 (1966), 124, 147.
Ridder, VVdStRL 10 (1966), 124, 146.

—6—

Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
gleichsetzt14. Zwar gab es bislang keine Parlamentsmehrheit für eine Anwendung des Art. 15 GG, aberebenso gab es keine qualifizierte Mehrheit für dessen Abschaffung: Zwei gesetzgeberische Initiativen
200115 und 200616 zur Streichung der Norm scheiterten17. Man könnte sogar andenken, der Bundestaghabe so seinen Willen für die weitere Geltung der Norm kundgetan. Zudem erfüllt Art. 15 GG trotz
seiner Nichtanwendung weiter eine verfassungsrechtliche Funktion: Er ist Ausdruck der Offenheit desGrundgesetzes für marktalternative gemeinwirtschaftliche Wirtschaftsformen und ein Angebot an den
Bürger, sich im Rahmen des Grundgesetzes für eine Umgestaltung der Eigentumsordnung einzusetzen(„Ventil“)18. Insofern kann nicht von einem „Obsoletwerden“ der Norm ausgegangen werden19.
b.

Keine verfassungsrechtliche Ausschließlichkeit der Marktwirtschaft
Nichts Anderes ergibt sich aus der Tatsache, dass die derzeitige Wirtschaftsordnung eine marktwirtschaftliche ist. Manche wollen zwar das verfassungsrechtlich vorgegebene wirtschaftspolitische
Spektrum aufgrund der unternehmerischen Grundrechte wie Art. 14 I 1 oder Art. 12 GG auf die Marktwirtschaft beschränken20, aber diese Vorschriften werden wiederum durch Art. 14 I 2, Art. 14 II undeben auch durch Art. 15 GG eingegrenzt21. Deshalb ist das Grundgesetz der Neutralitätsthese des
BVerfG zufolge wirtschaftspolitisch neutral22. Normativ gesehen könnte sich die deutsche Wirtschaftsverfassung also z.B. dem Sozialismus zuwenden. Aus einer faktischen und politischen Perspektive wäre
dies allerdings nur schwer vorstellbar, da sich die wirtschaftspolitische Entwicklung seit 1949 vom Sozialismus entfernt hat23. Nicht zuletzt hat Art. 1 III des Vertrages über die Schaffung einer Währungs-,
Wirtschafts- und Sozialunion vom 18.5.199024 die soziale Marktwirtschaft zur Grundlage des wiedervereinigten Deutschlands gemacht25 und so die „Konstitutionalisierung der sozialen Marktwirtschaft vorangetragen“26. Europarechtlich macht zwar Art. 345 AEUV deutlich, dass die EU die Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten unverändert lässt. Es mag aber schwerfallen, sich einen Binnenmarkt außerhalb eines grundsätzlich marktwirtschaftlich organisierten Wirtschaftssystems vorzustellen, auchwenn Teilbereiche, wie der Agrarsektor, davon weitgehend ausgenommen sind27. Zudem wird die soziale Marktwirtschaft ausdrücklich in Art. 3 III 2 EUV verankert. Eine grundsätzliche Orientierung an dersozialen Marktwirtschaft auf europäischer Ebene schließt aber einzelne Möglichkeiten der Vergesellschaftung auf mitgliedstaatlicher Ebene, wie sie z.B. Art. 15 GG gibt, nicht aus 28.

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Ramm, JZ 1972, 142 (143).
Deutscher Bundestag, Drs. 14/6962.
Deutscher Bundestag, Drs. 16/3301.
Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 1.
Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 3.
So auch Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 2; GG/Depenheuer/Froese, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15
Rdnr. 3; Ramm, JZ 1972, 142 (143); Schliesky, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar GG, 153. Aktualisierung (2011), Art. 15 Rdnr. 12; Leisner, JZ 1975 (272); Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1658).
So z.B. Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 9; vgl. auch Wendt, in:Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 6; Jörn Ipsen, Staatsrecht II. Grundrechte., 20. Aufl. (2017), Rdnr. 715;
Jörn Ipsen, NVwZ 2019, 527.
Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 14 Rdnr. 2.
BVerfGE 4, 7 – Investitionshilfe.
Vgl. Geulen/Klinger, Rechtliche Stellungnahme 21. November 2018, 1 (6).
BGBl. 1990 II, 518 ff.
Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 10.
Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 14 Rdnr. 2.
Art. 38 – 44 AEUV.
Beckmann, Gutachten 22.11.2018, 1 (23 ff.).

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
2.

Bedeutung der EMRK bei der Auslegung von Art. 15 GG
Bei der Auslegung von Art. 15 GG hat auch das Völkerrecht, namentlich die EMRK, Relevanz.
Die EMRK als völkerrechtlicher Vertrag ist zwar normenhierarchisch nicht Bestandteil des deutschen
Verfassungsrechts. Anders als z.B. in Frankreich29 steht die EMRK in Deutschland auch nicht im Rangüber den einfachen Gesetzen. Vielmehr hat sie nach Art. 59 II S. 1 GG durch Vertragsgesetz den Rangeines einfachen Bundesgesetzes inne30. Zwar ist der EMRK zumindest für bestimmte Rechte überArt. 25 GG als Völkergewohnheitsrecht Verfassungsrang bzw. „Gesetzesvorrang“31 zuzusprechen.
Auch mag man beim Recht auf Eigentum an dessen Schutz in Art. 17 der Allgemeinen Erklärung der
Menschenrechte als Völkergewohnheitsrecht denken; ob dieser zum Völkergewohnheitsrecht zählt, istaber umstritten32. Jedenfalls fehlt es daran beim Eigentumsschutz von Inländern33. Auch über den lex
posterior-Grundsatz kommt es nicht zu einem Vorrang der EMRK, auch wenn die verfassungsrechtliche
Vorschrift – wie hier – vor Inkrafttreten der EMRK erlassen wurde, da eine Anwendung dieses Grundsatzes nur innerhalb derselben normenhierarchischen Ebene möglich ist34.
Dennoch ist das Grundgesetz im Lichte der EMRK auszulegen. Wie sich aus den Art. 1 II, 23-26,
59 und 115a ff. GG ergibt, ist das Grundgesetz auf einen Einklang mit dem Völkerrecht ausgerichtet.
Daraus lässt sich der Grundsatz der völkerrechtskonformen oder völkerrechtsfreundlichen Auslegung
der Verfassung herleiten35. Insbesondere hat das BVerfG Art. 25 GG zum normativen Anknüpfungspunkt für einen völkerrechtlichen Mindeststandard des Menschenrechtsschutzes erklärt 36. Dies folgt für
die EMRK aus ihrer besonderen Bedeutung37 als menschenrechtlicher Vertrag (vgl. Art. 1 II GG, derdie Parallelität äußerer und innerer Staatszwecke demonstriert38). Mit anderen Worten: „Das BVerfG ist
damit in die Lage versetzt, zwar im Rahmen des grundrechtsdogmatischen Gebäudes und Prüfungsschemas des deutschen Grundrechts, aber bei gleichzeitiger Hereinnahme der Wertungen der EMRK-Garantie und der einschlägigen EGMR-Rechtsprechung – gegebenenfalls unter Einsatz des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – vorzugehen“39. Dies wurde vom Bundesverfassungsgericht bestätigt40. Die in der
EMRK verbürgten Rechte fließen damit mittelbar bei der Prüfung von Art. 15 GG ein. Dasselbe gilt für
die in Kraft getretenen und von Deutschland ratifizierten Protokolle der EMRK, die ebenfalls völkerrechtliche Verträge sind (Art. 59 II GG) und zudem die EMRK erweitern und ergänzen. Auch das
BVerfG setzt in seiner Argumentation die EMRK und ihre Protokolle gleich41. Damit gilt der Grundsatz
der völkerrechtsfreundlichen Auslegung des GG auch in Bezug auf das (erste) Zusatzprotokoll der

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Grundlegend: Conseil d'Etat, Ass. v. 20.10.1989 – 108376 (Nicolo) – Nicolo.
BVerfGE 141, 1 (18) – Völkerrechtsdurchbrechung.
Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 6. Aufl. (2013), S. 371.
Hierzu: Alvarez, University of Miami Law Review 2018, 580 (587 ff; vgl. insbes. 687).
Vgl. BVerfGE 112, 1 (34) – Bodenreform III; anders bei der hier nicht vorliegenden Enteignung von Ausländern:
Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 11. Aufl. (2017), § 20, Rdnr. 1 ff.
Vgl. Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. (2016), Teil 1, § 3, Rdnr. 14.
Röben, Außenverfassungsrecht, 2007, S. 207.
Schorkopf, Grundgesetz und Überstaatlichkeit, 2007, 168 m.w.N.
Vgl. hierzu Röben (o. Fußn. 35), S. 29 Schorkopf (o. Fußn. 36), 185 f.
Röben (o. Fußn. 35), 197 f.
Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), Teil 1, § 3, Rdnr. 10.
Vgl. BVerfGE 128, 326 (374 ff. u 397 ff.) – EGMR Sicherungsverwahrung; BVerfGE 111, 307 (324) – Görgülu.
Z.B. BVerfGE 111, 307 (316 ff.) – Görgülu; BVerfGE 148, 296 = NJW 2018, 2695 (insbes. 2699) – Beamtenstreikrecht.

—8—Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
EMRK (Prot. 1). Dadurch, dass Art. 15 GG in der EMRK kein Pendant findet42, muss auf den allgemeinen Eigentumsschutz rekurriert werden, der in Art. 1 des (ersten) Zusatzprotokolls der EMRK (Prot. 1)
garantiert ist43. Die Vergesellschaftung ist damit aus Sicht der EMRK eine – dort nicht gesondert hervorgehobene – Eingriffsart44. Dass der Eigentumsschutz nicht in der EMRK selbst verortet ist, findetseinen historischen Grund unter anderem darin, dass man sich bei der Redaktion der EMRK über „Nationalisierungen“ (d.h. Verstaatlichungen, meist sogar von ganzen Wirtschaftszweigen) uneinig war45.
Ein Kompromiss zum Eigentumsschutz konnte erst mit Art. 1 Prot. 1 erzielt werden.
Art. 1 Prot. 1 kann so heute einen wesentlichen Beitrag zum Verständnis von Art. 15 GG leisten:
Erstens ist die EMRK mit ihren Zusatzprotokollen ein living instrument, das anhand der gegenwärtigen
Situation zu verstehen ist46 (sog. dynamische Auslegung). Art. 1 Prot. 1 kann damit Art. 15 GG in den
Kontext der tatsächlich vorherrschenden (sozialen) Markwirtschaft einordnen47.
Zweitens gibt es keine Anwendungsbeispiele von Art. 15 GG; der EGMR hatte aber bereits mehrfach „Nationalisierungen“ anhand von Art. 1 Prot. 1 zu beurteilen. Dabei ging es in einigen Fällen direkt
um die Konventionskonformität der jeweiligen Nationalisierungen48: Anwendungsfälle waren dabei z.B.
die Verstaatlichung von Flugzeugwerften oder Banken49. Eine bedeutende Anzahl an Entscheidungendes EGMR beurteilte darüber hinaus indirekt Nationalisierungen, die aufgrund von Gesetzen während
kommunistischer Staatsführung erlassen worden waren. Gegenstand der Beurteilung durch den EGMR
waren dabei nicht die Sozialisierungsgesetze selbst, sondern der durch diese geschaffene Zustand bzw.
die Maßnahmen, die diese rückgängig machen sollten: Sei es die Nicht-Restitution der aufgrund kommunistischer Gesetze nationalisierten Grundstücke/Immobilien50, seien es unzureichende Entschädigung(smöglichkeit)en51 hierfür oder sei es, dass den Folgen der Nationalisierung durch Gerichte nicht
abgeholfen wurde52. Dabei sind auch letztere Entscheidungen des EGMR für die Auslegung von Art.
15 GG und den vorliegenden Fall von Bedeutung, da die vom EGMR beurteilten Zustände gerade auf
Nationalisierungen von Immobilien zurückgehen. Eine aufgrund von Art. 15 GG erfolgte Vergesellschaftung darf dabei nicht zu ähnlichen Zuständen führen, wie diejenigen, die der EGMR als Konventionsverletzung qualifiziert hat.

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Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), § 25, Rdnr. 2.
Zur Integration von Art. 1 Prot. 1 in den grundgesetzlichen Eigentumsschutz siehe: Michl, JZ 68 (2013), 504.
Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), § 25, Rdnr. 2.
CEDH, Travaux Préparatoires CDH (76) 36 - 13.08.1976, S. 85 ff.
EGMR, Urt. v. 25.04.1978 – 5856/72, § 31 – Tyler/Vereinigtes Königreich, siehe dazu z.B. auch Letsas, SSRN (14.
März 2012).
Zur Berücksichtigung des Übergangs von Staaten zu einer sozialen Marktwirtschaft siehe z.B. EGMR, Urt. v.
03.07.2018 – 74087/10, § 22 – Volokitin e.a./Russland.
EGMR, Urt. v. 08.07.1986 – 9006/80; 9262/81; 9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81 – Lithgow u.a./Vereinigtes Königreich; Urt. v. 11.01.2000 – 29813/96 u. 30229/96 – Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão u.a./Portugal;
Urt. v. 08.07.2008 – 1411/03 – Turgut u.a./Türkei; Entsch. v. 10.07.2012 – 34940/10 – Grainger u.a./Vereinigtes
Königreich.
Zemke, Chicago Journal of International Law 2016, 591; Calamita, The International and Comparative Law Quarterly,2009 (2009), 119 (insbes. 128 ff.).
EGMR, Urt. v. 28.10.1999 – 28342/95 – Brumarescu/Rumänien; Urt. v. 02.07.2002 – 33912/96 – Budescu u. Petrescu/Rumänien; Urt. v. 07.04.2005 – 62988/00 – Uzkureliene u.a./Litauen; Urt. v. 21.07.2005 – Strain u.a./Rumänien; Urt. v. 26.07.2007 – 29294/02 – Hirschhorn/Rumänien; Urt. v. 13.12.2007 – 26521/05 – Suciu Werle/Rumänien.
EGMR, Urt. v. 12.02.2009 – 60805/00 – Miteva/Bulgarien; Urt. v. 13.07.2010 – 16651/05 – Czajkowska u.a./Polen;
Urt. v. 05.04.2016 – 24199/07 – Lukats/Rumänien; Entsch. v. 10.09.2012 – 28490/03 – Ogorek/Polen.
EGMR, Urt. v. 01.12.2005 – 63252/00 – Paduraru/Rumänien; Urt. v. 02.11.2006 – Radovici u. Stanescu/Rumänien;
Urt. v. 15.02.2007 – 21740/02 – Bock u. Palade/Rumänien.

—9—Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Der bedeutende Beitrag der EMRK zum Verständnis von Art. 15 GG ist zuletzt auch darin begründet, dass Art. 1 Prot. 1 über eine durch den EGMR entwickelte Dogmatik verfügt, die Lücken und
Unsicherheiten bei der Anwendung von Art. 15 GG zu beseitigen vermag.
II.
1.

Die VoraussetzungenArt. 15 S. 1 GG
Um die geplante Vergesellschaftung an Art. 15 GG zu messen, müssten die Voraussetzungen dieser Norm vorliegen. Für den Berliner Senat haben sich mehrere Gutachten mit dem Vorliegen der Voraussetzungen aus verfassungsrechtlicher Sicht auseinandergesetzt. Sie kommen zu unterschiedlichen
Ergebnissen53. Zudem hat der wissenschaftliche Parlamentsdienst des Berliner Abgeordnetenhauses ein
Gutachten54 verfasst, das zu dem Ergebnis kommt, dass eine Vergesellschaftung verfassungsgemäß
wäre55. Keine der Stellungnahmen nimmt aber auf die EMRK Bezug. Die nachfolgende Analyse solldaher Art. 1 Prot. 1 besonders berücksichtigen.
a.

Gegenstand von Art. 15 S. 1 GG
Art. 15 S. 1 GG regelt, dass Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke
der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden können.
i.

Grund und Boden
Grund und Boden erfasst Grundstücke aller Art nebst Bestandteilen und Zubehör56. Gemäß§ 94 BGB, der zumindest als Auslegungshilfe herangezogen werden kann, gehören zu den wesentlichen
Bestandteilen eines Grundstücks die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen, insbesondere
Gebäude57. Somit sind die Grundstücke und Wohnungen der Wohnungsgesellschaften unter Grund und
Boden zu fassen.
ii.

Produktionsmittel
Die Wohnungsgesellschaften als solche könnten andererseits unter „Produktionsmittel“ fallen. Die
Initiative fordert, die „Wohnungsbestände“ der Unternehmen in Gemeineigentum überzuführen58. Das
bedeutet, dass alle Wohnungen der betroffenen Wohnungsbauunternehmen vergesellschaftet werdensollen, nicht die Unternehmen als solche.
Damit stellt sich die Frage, ob die Wohnungsgesellschaften Gegenstand der Sozialisierung nach
Art. 15 S. 1 GG sein können. Einige Stimmen fordern, dass die Zulässigkeit der Sozialisierung von

53

54
55
56
57
58

Geulen/Klinger, Rechtliche Stellungnahme 21. November 2018, 1 (21 f.); Beckmann, Gutachten 22.11.2018, 1 (29ff.); Vorwerk, Stellungnahme 16.11.2018, 1-77 (77)., abrufbar unter: https://www.stadtentwicklung.berlin.de/wohnen/wohnraum/vergesellschaftung/download/Rechtliche-Stellungnahme-Vergesellschaftung-02-SenSW.pdf.
Wissenschaftl. Parlamentsdienst des Abgeordnetenhaus von Berlin, Gutachten zur rechtlichen Bewertung der Forderungen der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" 21. August 2019 S. 37.
Wissenschaftl. Parlamentsdienst des Abgeordnetenhaus von Berlin, Gutachten zur rechtlichen Bewertung der Forderungen der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" 21. August 2019.
Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 Rdnr. 16.
Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019), Art. 15 Rdnr. 17.
Fußn. 4 bzw. nunmehr https://www.dwenteignen.de/warum-enteignen/.

— 10 —

Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Grund und Boden für diejenigen Fälle einzuschränken ist, in denen das eigentliche Ziel der Sozialisierung die Unternehmen und diese einer Sozialisierung als Produktionsmittel nicht zugänglich sind59. Was
unter Produktionsmittel zu verstehen ist, ist umstritten: Die engste Auslegung60 des Begriffs „Produktionsmittel“, die die Wohnungsbauunternehmen nicht umfasst, ist dabei nicht überzeugend. Allein in der
Tatsache, dass der Parlamentarische Rat in erster Linie die zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes
wichtigen Schlüsselindustrien im Auge hatte61, ist keine normative Voraussetzung zu sehen. In
Art. 156 I WRV wurde zudem ausdrücklich gefordert, dass es sich um „für die Vergesellschaftung geeignete private wirtschaftliche Unternehmungen“ handeln muss. Der Umstand, dass Art. 15 GG anders
formuliert wurde, deutet darauf hin, dass unter Art. 15 GG eben keine „Eignungsprüfung“ stattfindensoll. Daher könnte man, selbst wenn man davon ausgehen sollte, dass die Wohnungsbaugesellschaftenals solche vergesellschaftet werden sollen, zu dem Ergebnis kommen, dass ein tauglicher Vergesellschaftungsgegenstand im Sinne von Art. 15 GG vorläge.
b.

Zum Zwecke der Vergesellschaftung
Die Überführung in „Gemeinwirtschaft“ soll nach Art. 15 S. 1 GG nur „zum Zwecke der Vergesellschaftung“ erfolgen. Der Begriff der Vergesellschaftung „bezeichnet den Übergang von einer auf
private Gewinnerzielung gerichteten Organisationsform des Wirtschaftens in eine gemeinnützige“62. Die
Initiative fordert, dass zur Verwaltung der Wohnungsbestände eine Anstalt des Öffentlichen Rechts geschaffen wird, was eine Überführung in eine gemeinnützige Organisationsform darstellt. Umstritten ist,
ob der Formulierung „zum Zwecke der Vergesellschaftung“ ein eigenständiger, über den Inhalt von„Gemeinwirtschaft“ hinausgehender Gehalt beizumessen ist.
Eine Ansicht geht davon aus, dass Vergesellschaftung „eine gewisse wirtschaftliche Bedeutung
der sozialisierungsfähigen Unternehmen (Sozialisierungsreife)“63 voraussetzt. An dieser „Sozialisierungsreife“ von Grundstücken fehle es, „wenn die von ihm ausgeübten Nutzungen nicht sozialisierungsfähig sind64. Einen ähnlichen Ansatz wählt Sodan: Die durch das Unternehmen bereitgestellten Produkte

59

60

61
62
63
64

Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 31; zustimmend: Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 15; Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art.
15 Rdnr. 7.
Eine Ansicht beschränkt Art. 15 S. 1 GG auf Mittel, die der Erzeugung von Gütern dienen. Hiernach seien Unternehmen des Dienstleistungssektors einer Vergesellschaftung von vornherein nicht zugänglich (Dietlein, in: Stern/Becker,
2006, Sozialisierung (Art. 15 GG), 2006, S. 2301 (2316), Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.
(2018), Art. 15 Rdnr. 33; Sodan/Ferlemann, LKV 2019, 193 (194 f.)). Da weder aus den Unternehmen, noch aus ihren
Grundstücken oder Wohnimmobilien Produkte hervorgehen, sind diese auch nicht unter Produktionsmittel zu fassen(Sodan/Ferlemann, LKV 2019, 193 (195)) Aus den Beratungen zum Grundgesetz lasse sich der Schluss ziehen, dass
der Parlamentarische Rat nur die zu dieser Zeit wichtigen Schlüsselindustrien und nicht den gesamten Dienstleistungssektor im Auge hatte (Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 17; Wendt,
in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 11; Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019),
Art. 15 Rdnr. 22.). In der Nicht-Übernahme des Wortlauts des Art. 156 WRV von der „privaten wirtschaftlichen
Unternehmung“ wird eine Abkehr von dessen weiten Anwendungsbereich gesehen (Axer, in: Epping/Hillgruber,
BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 17; Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 11;
Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019), Art. 15 Rdnr. 23; Art. 15 Satz 1 GG sei „insgesamt offenbar bemüht, den Kreis der möglichen Sozialisierungsobjekte zu begrenzen“ (Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl.
(2018), Art. 15 Rdnr. 12.)).
So eine weitere Begründung für die enge Auslegung, vertreten z.B. durch Hummel, JuS 2008, 1065 (1068 f.).
Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 Rdnr. 7.
Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 40.
Ebd.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
seien „sozialisierungsreif“, wenn es insoweit einer gemeinwirtschaftlichen Bedarfsbedeckung überhaupt
bedarf, d.h. bei elementar notwendigen Gütern; dazu zähle auch Wohnraum65.
Schede und Schuldt sehen dieses Merkmal in Bezug auf Berlin nicht erfüllt, da nur etwa 12,5 %des Gesamtwohnungsbestands in Berlin betroffen seien und daher zweifelhaft sei, ob von der geplanten
Vergesellschaftung spürbare Auswirkungen auf den gesamten Berliner Wohnungsmarkt ausgehen werden66. Der Zweck des Erfordernisses der Sozialisierungsreife bzw. -eignung wird darin gesehen, „Sozialisierungen zur Zerstörung wirtschaftlicher Aktivitäten auszuschließen und ihre (funktionierende) gemeinwirtschaftliche Fortführung in den Vordergrund zu stellen“67 .
Nach einer anderen Ansicht ist keine Sozialisierungsreife bzw. -eignung erforderlich. Die Gemeinwirtschaft sei bereits durch die Orientierung am Gemeinwohl gekennzeichnet, was gleichzeitig das wesentliche Merkmal der Vergesellschaftung darstellt. Der Begriff diene lediglich „der deutlichen Fixierung des verfassungsmäßigen Überführungsziels“68. Für diese Ansicht spricht auch der Wortlaut desArt. 15 S. 1 GG, der nur vom „Zwecke der Vergesellschaftung“ spricht und eben kein bestimmtes „Maß“
an Vergesellschaftung fordert. Ein Vorschlag, die Sozialisierung mit dem Vorbehalt „zum Wohle derAllgemeinheit“ zu versehen, hat der Parlamentarische Rat gestrichen69.
Damit kommt es auch nach hier vertretener Ansicht auf eine „Sozialisierungsreife“ nicht an. Allerdings kann sich die Frage, ob spürbare Wirkungen von der Maßnahme ausgehen, im Rahmen derGeeignetheit bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung stellen (dazu sogleich).
2.
a.

Anwendung von Art. 1 I Prot. 1 auf Fälle der Vergesellschaftung
Schutzbereich von Art. 1 I Prot. 1
Der autonom auszulegende70 Art. 1 I 1 Prot. 1 schützt – trotz der verschiedenen Formulierungender englischen und französischen Fassung – unter Berücksichtigung der Materialien das „Eigentumsrecht“ als Recht, über sein Eigentum zu verfügen71. Davon umfasst sind – im weiten völkerrechtlichen
Sinne72 – nicht nur die Fälle des Eigentums an Sachen beweglicher oder unbeweglicher Art, sondern
auch an erworbenen vermögenswerten Rechten73. Dazu gehören jedenfalls privatrechtliches Grundeigentum und die damit zusammenhängenden Rechte74, wie sie den Wohnungsbauunternehmen vorliegend an den Immobilien zustehen.

65
66
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69
70
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73
74

Sodan, in: Sodan, GG, 4. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 8.
Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78 (79).
Dietlein, in: Stern/Becker, 2006, Sozialisierung (Art. 15 GG), 2006, S. 2301 (2318).
Frotscher/Kramer, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 5. Aufl. (2008), S. 119; zustimmend
Dietlein, in: Stern/Becker, 2006, Sozialisierung (Art. 15 GG), 2006, S. 2301 (2311) und Sodan, in: Sodan, GG, 4.
Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 7.
Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019), Art. 15 Rdnr. 31.
EGMR, Urt. v. 29.06.2004 – 8803-8811/02, 8813/02 u. 8815-8819/02, § 138 – Dogan u.a./Türkei.
EGMR, Urt. v. 13.06.1979 – 6833/74, § 63 – Marckx/Belgien.
Peukert, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3., vollst. neu bearb. Aufl. (2009), Art. 1 des 1. ZP, Rdnr. 2.
EGMR, Urt. v. 26.06.1986 – 8543/79; 8674/79; 8675/79; 8685/79, § 41 – Van Marle u.a./Niederlande.
Vgl. z.B. EGMR, Urt. v. 09.01.2007 – 40217/02 u. 40218/02, § 22 – Moğul/Türkei.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020b.

Eingriff (3 Regeln)
Art. 1 Prot. 1 enthält nach ständiger Rechtsprechung des EGMR drei verschiedene „Regeln“75(Norminhalte). Während Art. 1 I 1 Prot. 1 das Prinzip des Eigentumsschutzes enthält, bestimmt Satz 2
die Voraussetzungen, unter denen eine Eigentumsentziehung zulässig ist. Die dritte Regel in Art. 1 II
nennt dagegen die Bedingungen für eine staatliche Nutzungsregelung76. Eine Differenzierung ist dabei
wichtig, da I 1 und II unterschiedliche Rechtfertigungsmöglichkeiten vorsehen.
Eigentumsentziehungen nach Art. 1 I 2 Prot. 1 sind dabei formelle Enteignungen77. Dazu zählen
nicht nur Enteignungen im klassischen Sinn, sondern auch „Nationalisierungen“78: Im Fall Lithgow
u.a./Vereinigtes Königreich ging es beispielsweise um die Verstaatlichung von privaten Werften und
Flugzeugherstellern durch Gesetze. Hier wurde ganz unstreitig angenommen, dass es sich um eine Eigentumsentziehung handelte79. Der EGMR urteilte auch über die – durch Gerichte aufrecht erhaltenen –Folgen bzw. Rückgängigmachung von unter dem kommunistischen Regime erlassenen rumänischen Regelungen zur Nationalisierung von Immobilieneigentum80. Art. 1 des rumänischen Dekrets Nr. 92/1950
besagte beispielsweise, dass Immobilien nationalisiert werden könnten, „[…] um Ausbeutern ein wichtiges Mittel zur Ausbeutung zu entziehen; Die in den Anlagen... im Anhang zu diesem Dekret aufgeführten und zu diesem gehörenden Immobilien werden verstaatlicht. Die aufgelistete Eigenschaft umfasst: 1. Immobilien von ehemaligen Industriellen, Großgrundbesitzern, Bankiers, Besitzern großer Handelsunternehmen und anderen Vertretern der wohlhabenden Kapitalistenklasse; 2. unbewegliches Eigentum von Immobilienverwertern..."81. Die durch ein nationales Gerichtsurteil aufrechterhaltenen
Folgen einer Enteignung auf Grundlage dieses Artikels wurden ebenfalls unter Art. 1 I 2 Prot. 1 subsumiert82. Vergleichbar zu der im rumänischen Gesetz gewählten Formulierung „unbewegliches Eigentum
von Immobilienverwertern“ („immovable property belonging to real-estate exploiters“83) erscheint –wenn natürlich in abgeschwächter, weniger kommunistisch geprägter Form – die vorliegend nach
Art. 15 GG beabsichtigte Vergesellschaftung von Wohnungen von großen Wohnungsbaugesellschaften
mit Eigentum an über 3.000 Wohnungen.

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79

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82
83

Cremer, in: Dörr/Grote/Marauhn u. a., EMRK/GG Konkordanzkommentar (2013), Eigentumsschutz Rdnr. 65;
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 37 – James u.a./Großbritannien; EGMR, Urt. v. 23.09.1982 – 7151/75;
7152/75, §§ 61-65 – Sporrong u. Lönnroth/Schweden; Urt. v. 28.07.1999 – 22774/93, §§ 44-46 – Immobiliare
Saffi/Italien.
Meyer-Ladewig/Raumer, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/Raumer u. a., EMRK, 4. Aufl. (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll
EMRK, Rdnr. 2 f.
Peukert, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3., vollst. neu bearb. Aufl. (2009), Art. 1 des 1. ZP, Rdnr. 21.
EGMR, Urt. v. 08.07.1986 – 9006/80; 9262/81; 9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81 – Lithgow u.a./Vereinigtes Königreich.
Urt. v. 08.07.1986 – 9006/80; 9262/81; 9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81, § 107 – Lithgow u.a./Vereinigtes Königreich.; ähnlich Urt. v. 28.10.1999 – 28342/95 – Brumarescu/Rumänien; Urt. v. 11.01.2000 – 29813/96 u.
30229/96 – Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão u.a./Portugal; Urt. v. 02.07.2002 – 33912/96 – Budescu u. Petrescu/Rumänien; Urt. v. 21.07.2005 – Străin u.a./Rumänien; Urt. v. 01.12.2005 – 63252/00 – Păduraru/Rumänien;
Urt. v. 15.02.2007 – 21740/02 – Bock u. Palade/Rumänien; Urt. v. 26.07.2007 – 29294/02 – Hirschhorn/Rumänien;
Urt. v. 08.07.2008 – 1411/03 – Turgut u.a./Türkei; Urt. v. 12.10.2010 – 30767/05 u. 33800/06 – Maria Atanasiu
u.a./Rumänien.
Hierzu ausführlich: Bónis, Acta Juridica Hungarica 55 (2014), 384.
EGMR, Urt. v. 28.10.1999 – 28342/95, § 34 – Brumarescu/Rumänien (frei übersetzt aus dem Englischen).
EGMR, Urt. v. 28.10.1999 – 28342/95, § 77 – Brumarescu/Rumänien.
EGMR, Urt. v. 28.10.1999 – 28342/95, § 34 – Brumarescu/Rumänien.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Nicht zuletzt ist zu betonen, dass Art. 1 Prot. 1 laut dem EGMR nicht nur das Grundeigentum alssolches, sondern auch (ausländische) Investitionen schützen kann84.
Mithin liegt vorliegend eine Eigentumsentziehung im Sinne von Art. 1 I 2 Prot. 1 vor. Nach der
EMRK sind Eigentumsentziehungen im Sinne von Art. 1 I 2 Prot. 1 und damit Verstaatlichungen jedoch
nicht per se eine Menschenrechtsverletzung. Sie bedürfen aber einer besonderen Rechtfertigung.
III. Sozialisierungsschranken
1.
Maßstab nach Grundgesetz und EMRK
Bei den Schranken einer Vergesellschaftung ist nach Art. 15 GG zunächst das Erfordernis einer
gesetzlichen Grundlage85 und das Verbot eines Einzelfallgesetzes zu erwähnen. Umstritten ist die Frage,
ob es weitere Sozialisierungsschranken gibt.
Eine Eigentumsentziehung nach Art. 1 I 2 Prot. 1 ist ihrerseits nur gerechtfertigt, wenn sie durch
Gesetz vorgesehen ist, das öffentliche Interesse sie verlangt, sie gesetzmäßig durchgeführt wird und –was aber nur Ausländer betrifft – die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts beachtet werden.
2.

Erfordernis eines Parlamentsgesetzes?
Nach Grundgesetz und EMRK muss die Vergesellschaftung bzw. Enteignung gesetzlich vorgesehen sein. Strenger als bei der EMRK, die kein Gesetz im formellen Sinn erfordert, muss die Überführung
in Gemeinwirtschaft von Verfassung wegen durch ein Parlamentsgesetz erfolgen86. Sie ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung, Art. 74 I Nr. 15 GG. Nach Art. 72 I GG haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund vonseiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Der Bund hat noch keinen Gebrauch
von seiner Zuständigkeit gemacht87. Somit hat das Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz88.
a.

Bundestreuepflicht
Die Länder könnten bei Erlass von Sozialisierungsgesetzen aber der Bundestreuepflicht89 unterliegen. Sozialisierungsmaßnahmen durch die Länder90 können nur auf Art. 15 GG gestützt werden, da
jegliche Sozialisierungsbestimmungen in den Länderverfassungen nach Art. 31 GG hinter Bundesrecht
zurücktreten91. Die Verfassung von Berlin erwähnt eine Sozialisierung jedenfalls nicht.
Die Weimarer Reichsverfassung räumte in ihrem Art. 12 II der Reichsregierung ein Einspruchsrecht ein, sofern Landesgesetze „das Wohl der Allgemeinheit“ berührten. Das Grundgesetz enthält kein

84
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89
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91

EGMR, Urt. v. 25.07.2002 – 48553/99, § 91 – Sovtransavto Holding/Ukraine; Siehe dazu auch: Emberland, in: Tietje,
2008, The ECHR as a means of the Protection of Foreign Investment, 2008, S. 107 ff.
Soweit man dies dogmatisch nicht schon als Voraussetzung ansehen will; so prüfen dies z.B. Schede/Schuldt, ZRP
2019, 78 (79).
Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, 3. Aufl. (2013), Art. 15 Rdnr. 30; Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42.
Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 18; GG/Bryde, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 GG Rdnr. 20.
Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 18; Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG Mitarbeiterkommentar (2002), Art. 15 Rdnr. 47.
So auch Haaß, LKV 2019, 145 (149).
Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG Mitarbeiterkommentar (2002), Art. 15 Rdnr. 47.
Vgl. Art. 61 LV Rheinland-Pfalz; Art. 27 LV Nordrhein-Westfalen; Art. 42 ff. LV Bremen; Art. 53 LV Saarland; Art.
160 LV Bayern.
Ahlers, Die Sozialisierung von Grund und Boden, S. 197; Schröder, Verfassungsrechtliche Grenzen der Sozialisierung, Dissertation, 1978, S. 211.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
solches Einspruchsrecht92. Doch zeigen die Homogenitätsklausel des Art. 28 GG93 sowie Art. 31 GG,
dass das Grundgesetz von einer gewissen Homogenität ausgeht. Mithin müssen sich die Länder bei Erlass von Sozialisierungsgesetzen in gewisser Weise bundesfreundlich verhalten94. Es erscheint sinnvoll,dass „eine Sozialisierung durch ein Land dann unzulässig ist, wenn sie Industrien erfassen will, dieüberwiegend auf die Wirtschaft des gesamten Bundesgebietes ausgerichtet sind“95. Vorliegend sind die
betroffenen Wohnungsbaugesellschaften im Wesentlichen auf den gesamtdeutschen Markt ausgerichtet;
vergesellschaftet werden soll aber nur der Wohnungsbestand in Berlin. Jedoch könnte man argumentieren, dass infolge einer Vergesellschaftung in Berlin Investoren abgeschreckt würden96 – auch in anderen
Bundesländern und insbesondere aus dem Ausland. Hier könnte man aber entgegenhalten, dass dies nur
eine mittelbare Folge ist. Unmittelbare Nachteile durch eine Vergesellschaftung von Wohnungsbeständen ausschließlich in Berlin für andere Bundesländer oder den Bund sind nicht ersichtlich.
b.

Kein Fall des zivilrechtlichen Mietrechts (Art. 74 I Nr. 1 GG)
Es könnte aber der Bereich des zivilrechtlichen Mietrechts berührt sein, der nach
Art. 74 I Nr. 1 GG Teil der konkurrierenden Gesetzgebung ist. Der Bund hat von dieser Zuständigkeit
mit Erlass des BGB Gebrauch gemacht, sodass die Länder hier keine Gesetzgebungskompetenz mehrhaben (Art. 72 I GG)97. Jedenfalls bei der vorliegenden Vergesellschaftung geht es nicht unmittelbar um
Mietrecht, sondern um Beeinflussung des Mietmarkts durch landesspezifische Vergesellschaftung; unmittelbares Ziel der Vergesellschaftung ist die Überführung von Wohnungen in Landeseigentum. Anders als bei dem vom Senat beschlossenen Mietendeckel, wo dies diskutiert wird98 (s.o.), liegt somit
unstreitig kein Fall des zivilen Mietrechts vor.
3.

Verhältnismäßigkeit unter besonderer Berücksichtigung der EMRKIm Rahmen der sog. Schranken-Schranken stellt sich schließlich die zentrale Frage, ob die geplante Vergesellschaftung verhältnismäßig ist.
a.

Anwendbarkeit auf Art. 15 GG
Dabei ist bei Art. 15 GG – versteht man diesen als eigenes, von Art. 14 GG unabhängiges Rechtsinstitut99 – bereits strittig, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit überhaupt Anwendung findet.

92
93
94
95
96
97

98
99

Ahlers (o. Fußn. 91), S. 199.
Ahlers (o. Fußn. 91), S. 200.
Schröder, Verfassungsrechtliche Grenzen der Sozialisierung, Dissertation, 1978, S. 212.
Schröder, Verfassungsrechtliche Grenzen der Sozialisierung, Dissertation, 1978, S. 214.
Schmidt, DÖV 2019, 508 (510) Auf die europarechtliche Dimension dieses Aspekts, die nicht Thema dieses Aufsatzes
ist, soll hier nur hingewiesen werden.
Diese Problematik wird derzeit auch virulent bei der Diskussion um einen Mietpreisdeckel; vgl.
https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/berliner-mietendeckel-eckpunkte-umstritten-verfassungswidrig-klagen-angekuendigt/.
Hierzu z.B. Putzer, NVwZ 2019, 283; Schede/Schuldt, NVwZ 2019, 1572; Papier, Landeskompetenzen zur Einführung eines sog. Mietendeckels - Rechtsgutachtliche Stellungnahme im Auftrag des GdW.
So z.B. Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 14; Wendt, in: Sachs, GG,
8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 3; Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 4;
Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1657f.); Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 Rdnr. 6.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
i.

Verfassungsrecht
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage nicht geklärt100. Eine Ansicht folgert aus dem Wortlaut, dass Art. 15 GG nur durch die genannten sozialisierungsfähigen Güter und das Sozialisierungsziel
begrenzt sei und daher keine weiteren Grenzen kenne101. Ein weiteres Argument hierfür könnte sein,
dass das Fehlen einer Verhältnismäßigkeitsschranke gerade der wesentliche Unterschied des Art. 15 GG
zu Art. 14 GG sein könnte.
Eine Ansicht stellt darauf ab, dass der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 15 GG einen weiten Ermessensspielraum102 habe. Andere argumentieren, es sei eine Geeignetheitsprüfung der Vergesellschaftung für das Gemeinwohl gar nicht möglich, da Ziel und Mittel der Sozialisierung letztlich identischseien103. Ipsen vertritt, dass die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips (er bezeichnet es als„Übermaßverbot“) auf Sozialisierungsgesetze dogmatischen Schwierigkeiten begegne104. Das gesetzgeberische Ziel sei bereits mit den Worten „zum Zwecke der Vergesellschaftung“ festgelegt105. Die Frage
der Erforderlichkeit beantworte sich daher – ebenso wie die der Geeignetheit – von selbst, da das Grundgesetz dies vorgebe106. Die Angemessenheit könne dann zu keinem anderen Ergebnis mehr führen107.
Es überzeugt allerdings nicht, ohne Prüfung im Einzelfall alle Voraussetzungen aus dem spärlichen
Wortlaut von Art. 15 GG heraus als gegeben anzusehen.
Eine andere, überzeugende Ansicht geht daher davon aus, dass schon verfassungsrechtlich einevolle Verhältnismäßigkeitsprüfung geboten sei108. Dafür spricht, dass auch bei den meisten Grundrechten, bei denen das Verhältnismäßigkeitsprinzip unstreitig gilt, diese Eingriffsgrenze im Wortlaut nicht
ausdrücklich genannt wird. Vielmehr ergibt sie sich systematisch je nach vertretener Ansicht entweder
aus der Menschenwürde des Art. 1 I GG, aus der Wesensgehaltstheorie des Art. 19 II GG, aus dem
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 I GG, aus den Grundrechten als solchen bzw. aus dem in Art. 20 GG
verankerten Rechtsstaatsprinzip109. Das muss auch bei Art. 15 GG gelten, zumal das Rechtsstaatsprinzip
von Art. 79 III GG umfasst ist110. Nicht zuletzt erscheint das Verhältnismäßigkeitsprinzip als universelles Verfassungsprinzip111, das als solches vom BVerfG und weiteren obersten Gerichten wie dem
BVerwG112 anerkannt ist.

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BVerfGE 12, 354 (363) – Volkswagenprivatisierung.
Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 Rdnr. 10.
Sachs, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 14. m.w.N.; Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1660).
Durner, in: Maunz/Dürig, GG, 87. EL (2019), Art. 15 GG Rdnr. 95.
Jörn Ipsen, NVwZ 2019, 527 (528).
Ebd.
Ebd.
Ebd.
Sodan/Ferlemann, LKV 2019, 193 (196); Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78; Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78 (80); Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1660).
Vgl. Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1660) Wissenschaftl. Parlamentsdienst des Abgeordnetenhaus von Berlin, Gutachten
zur rechtlichen Bewertung der Forderungen der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" 21. August 2019.
Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78 (80).
Dazu ausführlich Klatt/Meister, Der Staat 51 (2012), 159.
BVerwG, Beschl. v. 28.01.2010 – 1 WDS-VR 11/08.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
ii.

Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips unter Berücksichtigung der EMRK
Eine Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips wird auch vom Völkerrecht gestützt. Jedenfalls sollte im Menschenrechtsbereich das Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht auf eine bloße Plausibilitätskontrolle113 reduziert werden.
Bei der Frage der Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf Art. 15 GG handelt es sichim Kern um eine Auslegungsfrage. Daher sind bei der Bestimmung von Inhalt und Reichweite114 desArt. 15 GG auch die Wertungen der EMRK, insbesondere des Art. 1 Prot. 1 sowie die zugehörige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu beachten115.
Zwar hat das BVerfG die konventionsfreundliche Auslegung dahingehend eingeschränkt, dassdiese nur gelten soll, „solange im Rahmen geltender methodischer Standards Auslegungs- und Abwägungsspielräume eröffnet sind“116. Vorliegend kann aber nicht argumentiert werden, eine Anwendung
des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf Art. 15 GG gehe über eine methodisch vertretbare Auslegung hinaus117, sodass eine Herleitung aus der EMRK – selbst dann, wenn dies einen Konventionsverstoß darstellte – von vornherein nicht in Frage käme. Denn verfassungsrechtlich ist es gerade nicht unvertretbar,
dass das Verhältnismäßigkeitsprinzip anwendbar ist (s.o.). Zudem stellt eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips keine unzulässige Minderung118, sondern gerade eine Erweiterung des grundrechtlichen Individualschutzes dar.
Die EMRK setzt im Rahmen von Eigentumsentziehungen, insbesondere auch Nationalisierungen,eine Verhältnismäßigkeitsprüfung voraus119: Im Rahmen der EMRK verbirgt sich der Grundsatz derVerhältnismäßigkeit bei vielen garantierten Rechten hinter der Formulierung, dass der Eingriff „notwendig in einer demokratischen Gesellschaft“ (Art. 8-11 EMRK) sein muss120. Zunächst prüft dabei der
EGMR das Vorliegen eines öffentlichen Interesses (legitimen Ziels) sowie die Verhältnismäßigkeit imengeren Sinn, in die auch die Frage der Erforderlichkeit Eingang findet. Diese Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist dem gesamten System der Konvention inhärent121. Daher wird der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei Art. 1 I Prot. 1 ebenfalls angewendet122. Dieser wird dort aus der Gesamtstruktur123 desArt. 1 I und II Prot. 1 hergeleitet, aus der sich das Bemühen ergibt, einen gerechten Ausgleich („fairbalance“) zwischen den widerstreitenden allgemeinen Interessen der Gemeinschaft und den Anforderungen an den Grundrechtsschutz des privaten Eigentümers zu finden124. Hierbei werden die besonderen
Umstände des Einzelfalls berücksichtigt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt für Eigentumsentziehungen nach Art. 1 I Prot. 1 („deprivation of property“) wie auch für die mildere Maßnahme einer Nutzungsregelung im Sinne des II („use of property“). Er besagt, dass ein gerechter Ausgleich zwischen

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Grundlegend zu den dahinter stehenden rechtstheoretischen Erwägungen Poscher, Ratio Juris 2009, 425 (435 ff.).
BVerfGE 111, 307 (317) – Görgülu.
S.o. unter I. 2, insbes. Fußn. 30 ff.
BVerfGE 111, 307 (324) – Görgülu; BVerfGE 128, 326 (364 f.) – EGMR Sicherungsverwahrung.
BVerfGE 111, 307 (317) – Görgülu.
BVerfGE 111, 307 (317) – Görgülu.
Cremer, in: Dörr/Grote/Marauhn u. a., EMRK/GG Konkordanzkommentar (2013), Eigentumsschutz Rdnr. 116.
Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), Teil 1, § 18, Rdnr. 14.
Peukert, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3., vollst. neu bearb. Aufl. (2009), Art. 1 des 1. ZP, Rdnr. 52.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, §§ 50 ff. – James u.a./Großbritannien; Urt. v. 18.02.1991 – 12033/86, §§ 51 ff.
– Fredin/Schweden (Nr. 1).
EGMR, Urt. v. 19.06.2006 – 35014/97, § 167 – Hutten-Czapska/Polen; Urt. v. 12.06.2012 – 13221/08 u. 2139/10, §119 – Lindheim u.a./Norwegen.
EGMR, Urt. v. 23.02.1995 – 1375/89, § 62 – Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH/Niederlande.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
dem beabsichtigten Ziel und dem angewandten Mittel bestehen muss125, wobei dem Beschwerdeführer
keine unverhältnismäßigen Lasten auferlegt werden dürfen126.
Aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes127 ist es geboten, diese Wertungender EMRK auch bei der Auslegung von Art. 15 GG zu berücksichtigen. Demnach ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip schon wegen der gebotenen völkerrechtsfreundlichen Auslegung auf Art. 15 GG anwendbar.
b.
i.

Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf die in Berlin beabsichtigte Sozialisierung
Legitimes Ziel bzw. öffentliches Interesse
Zunächst ist ein öffentliches Interesse erforderlich. Bei der Bestimmung des öffentlichen Interesses haben die Vertragsstaaten nach der EMRK einen weiten Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum(„margin of appreciation“)128, da sich die nationalen Autoritäten in einer besseren Position befinden, um
dies zu beurteilen als der internationale Richter129. Der EGMR überprüft dabei nur, ob es offensichtlich
an einer vernünftigen Begründung fehlt130.
Zum Teil wird schon bezweifelt, dass in Berlin ein Eingriff in den Mietmarkt mit dem Ziel, die
Mietpreise zu senken, ein berechtigtes öffentliches Interesse sei. Der qm2-Mietpreis in Berlin liegt immer noch weit unter demjenigen anderer deutscher Großstädte wie München oder Hamburg. Berlin befindet sich nicht einmal unter den teuersten zehn Städten Deutschlands131. Noch weiter zurück liegt Berlin im Vergleich mit anderen europäischen oder weltweiten Hauptstädten132. Jedoch sind die Mieten inden letzten Jahren auch in Berlin – wenn auch von einem niedrigen Niveau ausgehend – stark gestiegen133. Auch ist der staatliche Ermessensspielraum besonders groß bei Maßnahmen der Sozial- undWirtschaftspolitik bzgl. Wohnraum. Dazu meint der EGMR konkret (freie Übersetzung aus dem Englischen):„166. Der Begriff des "öffentlichen" oder "allgemeinen" Interesses ist notwendigerweise weitreichend. Insbesondere Bereiche wie der Wohnungsbau, die von den modernen Gesellschaften als ein
vorrangiges soziales Bedürfnis angesehen werden und die eine zentrale Rolle in der Sozial- undWirtschaftspolitik der Vertragsstaaten spielen, können oft eine staatliche Regulierung erfordern. In
125
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132

133

EGMR, Urt. v. 19.06.2006 – 35014/97, § 167 – Hutten-Czapska/Polen.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 50 – James u.a./Großbritannien.
Röben (o. Fußn. 35), S. 207 S.o. unter I.2.
Cremer, in: Dörr/Grote/Marauhn u. a., EMRK/GG Konkordanzkommentar (2013), Eigentumsschutz Rdnr. 136;
EGMR, Urt. v. 19.06.2006 – 35014/97, §§ 165 f. – Hutten-Czapska/Polen. Zum weiten Beurteilungsspielraum desnationalen Gesetzgebers in anderem Zusammenhang siehe auch: Vöneky, Das Recht der Biomedizin auf dem Prüfstand des EGMR - Grundrechtseingriffe und die Lehre vom weiten Beurteilungsspielraum des nationalen Gesetzgebers, MedR 32, 2014, S. 704-711.
EGMR, Urt. v. 19.06.2006 – 35014/97, § 165 – Hutten-Czapska/Polen.
EGMR, Urt. v. 28.07.1999 – 22774/93, § 49 – Immobiliare Saffi/Italien.
Quelle:https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1885/umfrage/mietpreise-in-den-groessten-staedten-deutschlands/ (Januar 2020).
Bzgl. des durchschnittlichen Quadratmeterpreises lag Berlin 2017 im Mittelfeld europäischer Hauptstädte:https://www.dw.com/de/so-teuer-sind-die-mieten-in-europa/a-39856849; mit einer durchschnittlichen Monatsmietevon 1.032 € (Stand Herbst 2018) fällt Berlin nicht unter die 14 teuersten Hauptstädte Europas: Hedda Nier, Teure
Hauptstädte, https://de.statista.com/infografik/16381/teure-hauptstaedte/; Statista Research Department, Entwicklung
der Angebotsmieten für Wohnungen in Entwicklung der Angebotsmieten für Wohnungen in Berlin von 2004 bis zum
1. Quartal 2019 (in Euro pro Quadratmeter), https://de.statista.com/statistik/daten/studie/535119/umfrage/mietpreiseauf-dem-wohnungsmarkt-in-berlin/.
Statista Research Department, Entwicklung der Angebotsmieten für Wohnungen in Entwicklung der Angebotsmieten
für Wohnungen in Berlin von 2004 bis zum 1. Quartal 2019 (in Euro pro Quadratmeter), https://de.statista.com/statistik/daten/studie/535119/umfrage/mietpreise-auf-dem-wohnungsmarkt-in-berlin/.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
diesem Bereich sind Entscheidungen darüber, ob und wann sie vollständig den Kräften des freien
Marktes überlassen werden können oder ob sie der staatlichen Kontrolle unterliegen sollten, sowie
die Wahl der Maßnahmen zur Sicherung des Wohnungsbedarfs der Gemeinschaft und der Zeitpunkt
ihrer Umsetzung zwangsläufig mit der Berücksichtigung komplexer sozialer, wirtschaftlicher undpolitischer Fragen verbunden“134.

Damit ist nicht generell ausgeschlossen, dass die geplante Vergesellschaftung in Berlin ein legitimes öffentliches Interesse darstellt135. Vorliegend ist die Initiative bezüglich ihres Ziels allerdings nichtganz klar: Einerseits sollen die Mieten in den jeweiligen Häusern unter den Marktpreis gesenkt werden– jedoch ohne, dass daraus unter Entmietung der bisherigen Mieter Sozialwohnungen werden136. Wie
diese neue Form der „Gemeinwohlwohnungen“ behandelt werden soll, bleibt offen137. Andererseits sollüber die konkreten Wohnungen hinaus ein Sinken der Mieten in ganz Berlin und eine Entspannung desWohnungsmarkts hin zu „leistbaren Mieten“ bewirkt werden138.
Dass die Vergesellschaftung im ersteren Fall nur zum Vorteil weniger Personen geschieht, schadet
nicht unbedingt139, jedenfalls dann nicht, wenn der dahinterliegende Grund die soziale Gerechtigkeit
ist140. Damit können vorliegend sowohl das Nahziel als auch das dahinterliegende Fernziel als öffentliches Interesse im Sinne von Art.1 I 2 Prot. 1 anerkannt werden. Ein legitimes Ziel, namentlich ein öffentliches Interesse, besteht bezüglich beider Ziele der Initiative.
ii.

Geeignetheit
Fraglich ist allerdings, ob die beiden genannten legitimen Ziele überhaupt generell durch die Vergesellschaftung erreicht werden können.
Betrachtet man zuerst das Fernziel, wonach ein Sinken der Mieten in ganz Berlin und eine Entspannung des Wohnungsmarkts erreicht werden soll, ist dies bei der Vergesellschaftung großer Wohnungsbauunternehmen nicht der Fall. Zwar besitzt beispielsweise die Deutsche Wohnen, die von der
Vergesellschaftung betroffen sein würde, um die 111.000 Wohnungen in Berlin141. In diesen vergesellschafteten Wohnungen würde dann die Miete sinken. Nicht aber in den restlichen Wohnungen in Berlin,
wo die Nachfrage – und damit die Mieten – weiter steigen würden. Denn in Berlin fehlen nach Schätzungen eine Million Wohnungen142. Die Vergesellschaftung würde aber keine einzige neue Wohnung
schaffen143. Ganz im Gegenteil würden Investoren durch die Vergesellschaftung davor abgeschreckt
werden, in den Neubau von Wohnungen in Berlin zu investieren144.

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144

EGMR, Urt. v. 19.06.2006 – 35014/97, § 166 – Hutten-Czapska/Polen; Urt. v. 12.06.2012 – 13221/08 u. 2139/10, §96 – Lindheim u.a./Norwegen.
Vgl. für Wohnraum auch das Staatsziel in Art. 28 I BV.
Dies wäre zivilrechtlich auch nur schwerlich möglich, vgl. § 566 I BGB.
Lörler, NJ 2019, 273 (276).
Vgl. Fußn. 4.
Meyer-Ladewig/Raumer, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/Raumer u. a., EMRK, 4. Aufl. (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll
EMRK, Rdnr. 37.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, §§ 41, 45 – James u.a./Großbritannien.
Quelle: https://www.rbb24.de/wirtschaft/beitrag/2019/02/deutsche-wohnen-mieten-berlin-miete-macht-rendite.html(Februar 2019).
Quelle:https://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/branchengipfel-in-berlin-eine-million-wohnungen-fehlen/21023948.html (März 2018).
Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1660); Wolfers/Opper, DVBI 2019, 542 (550).
Schmidt, DÖV 2019, 508 (510).

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Die Vergesellschaftung würde lediglich Mieter unterstützen, die bereits eine Mietwohnung haben
und die dortige Miete bezahlen können, nicht aber solche, die nach einer für sie bezahlbaren Wohnung
in Berlin suchen und keine finden. Auch auf den Mietspiegel hätten die geringeren Mieten keinen Einfluss, da dieser nur solche Wohnungen umfasst, die nicht der Sozialbindung unterliegen145. Sinkende
Mieten bei Neuvermietungen sind in ganz Berlin durch die Maßnahme daher nicht zu erwarten. Dass
die Anzahl der vergesellschafteten Wohnungen zu einer spürbaren Absenkung der Mieten in Berlin
führt, wird bezweifelt146.
Zu beachten ist auch, dass selbst sozialisierte Wohnungen den für den Staat geltenden Zwängen
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unterliegen, sodass auch nach der Sozialisierung kostendeckend
vermietet werden müsste147. Allerdings kann das Nahziel, dass in den von der Vergesellschaftung betroffenen Wohnungen die Mieten sinken werden, durch die Vergesellschaftung zumindest gefördert werden, da diese zumindest eine gewisse Absenkung der Mieten darin ermöglichen wird.
iii. Gesamtabwägung
(1) Erforderlichkeit als Abwägungsfaktor
Im Rahmen der Erforderlichkeit ist grundsätzlich zu prüfen, ob es mildere, gleich effektive Mittel
zur Erreichung der genannten Ziele gibt. Zwar vertreten Stimmen in der Literatur die Auffassung, dasses im Rahmen der Gesamtabwägung bei Art. 1 Prot. 1 keine Bedingung für die Zulässigkeit von Enteignungen darstelle, dass die Enteignung erforderlich sei, m.a.W. dass es kein gelinderes Mittel zur Erreichung des Ziels gebe148. Warum eine Erforderlichkeitsprüfung in der Sache bei Art. 1 Prot. 1 nicht erfolgen soll, ist aber nicht ersichtlich, wenn eine Gesamtabwägung erfolgt, um eine faire Balance zwischen den Gemeinschaftsinteressen und den Individualinteressen zu schaffen. Denn ein Gemeinschaftsinteresse kann die Individualinteressen nicht überwiegen, wenn es durch mildere, gleich effektive Mittel
erreicht werden kann. So meint auch der EGMR in der Entscheidung James: „Die Verfügbarkeit vonalternativen Lösungen an sich macht die Rechtsvorschriften zur Reform des Pachtrechts nicht ungerechtfertigt; sie stellt zusammen mit anderen Faktoren einen Faktor dar, der für die Entscheidung ausschlaggebend ist, ob die gewählten Mittel als angemessen und geeignet zur Erreichung des angestrebten legitimen Ziels angesehen werden könnten, wobei die Notwendigkeit eines "fairen Gleichgewichts" berücksichtigt wird“149. Freilich könne der EGMR selbst nicht bestimmen, was die „beste“ Lösung gewesen
wäre150. Vielmehr hat der nationale Gesetzgeber nach der EMRK einen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum bei der Wahl der Mittel151.
Für das Fernziel, die Mieten in Berlin allgemein zu senken, sind hier allerdings eine Reihe vonMaßnahmen denkbar, die milder und effektiver sind als eine Vergesellschaftung. Lässt man einmal den
Mietendeckel – wie er vom Berliner Senat beschlossen wurde, der aber womöglich mangels Landeskompetenz nach Art. 74 I Nr. 1, 72 I GG für das Mietrecht verfassungswidrig ist – außer Acht, so kommt
145
146
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148
149
150
151

Vgl. https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/bauen/wohnen/arbeitshilfemietspiegel.pdf?__blob=publicationFile&v=3, S. 13.
Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78 Siehe dazu das ausführliche Zitat oben Fn 66.
Hien, ZfIR 2019, 226 (229).
Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), § 25 Rdnr. 20.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 51 – James u.a./Großbritannien (freie Übersetzung).
Ebd.
EGMR, Urt. v. 7.12.1976 – 5493/72, § 48 – Handyside/Vereinigtes Königreich; Urt. v. 08.07.1986 – 9006/80; 9262/81;
9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81 – Lithgow u.a./Vereinigtes Königreich.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
als effektivste Maßnahme eine vermehrte Bautätigkeit des Landes oder ein Kauf von Wohnungen durch
dieses in Betracht.
Des Weiteren wäre eine stadtweite Strategie zur Nachverdichtung denkbar, um die Schaffung
neuen Wohnraums durch private Bauträger zu vereinfachen. Zu weiteren möglichen baurechtlichen
Maßnahmen gehören der Abschluss städtebaulicher Verträge (§ 11 BauGB)152 mit Quoten für einkommensschwache Mieter oder Festlegung einer niedrigen Maximalmiete. Zudem könnten Maßnahmen der
Wohnungszwangswirtschaft einschließlich einer preisrechtlichen Mietpreishöchstgrenze durch die Stadt
Berlin angestrengt werden153. Zusätzlich kämen Einschränkungen der sog. Luxussanierungen in Betracht154. Jedenfalls aber müsste vor einer Vergesellschaftung von Wohnungen ein ernsthaft gemeinterVersuch eines rechtsgeschäftlichen Erwerbs durch das Land Berlin unternommen werden155.
Auch bei dem Nahziel der Senkung der Mieten im Einzelnen stellt sich die Frage, ob eine ausgewogene Zweck-Mittel-Relation besteht. Denn hier steht schon in Frage, warum staatlich Mietern, dieeine durch das Spiel des Markts bestimmte Miete begleichen können, eine geringere Miete verschafft
werden soll, nicht nachvollziehbar. Man könnte freilich das Argument ins Feld führen, dass es vor allemum einen Schutz vor künftigen Mieterhöhungen geht156. Warum gerade die Mieter von Wohnungen privater, großer Wohnungsbaukonzerne besonders betroffen von hohen Mieten sein sollen, erschließt sichaber nicht. Zwar sind Wohnungsbaukonzerne besonders auf Gewinnmaximierung ausgerichtet, auchweil sie oft als Aktiengesellschaften ihren Aktionären gegenüber dazu verpflichtet sind. Allerdings erhalten große Unternehmen bei der Finanzierung von Projekten und Unterhalt der Gebäude auch günstigere Konditionen. Vergessen wird oft, dass nicht nur die Mieten, sondern die Immobilienpreise in den
letzten Jahren extrem gestiegen sind. Das bedeutet gerade für Kleininvestoren, dass sich der Kauf einer
Mietwohnung oft erst nach langer Zeit amortisiert und es in manchen Großstädten langfristig schon
günstiger ist, zu mieten, als eine Wohnung zu kaufen157.
Freilich kann man hier Wien als Gegenbeispiel bringen, wo die Mieten trotz Zuzugs noch moderater sind; allerdings zeigt gerade Wien, dass eine reine Ausrichtung auf kommunale Wohnungen nicht
ausreicht, sondern zudem in großem Umfang neue Wohnungen gebaut werden müssen158.
Auch wenn man argumentiert, dass die Wohnungen in den Gebäuden insgesamt und in Zukunft
günstiger vermietet würden, stellt sich zum einen die Frage, nach welchen Kriterien der Zugang zu diesen Wohnungen, die keine Sozialwohnungen sind, geregelt werden soll. Zum anderen gibt es eine ganze
Reihe effektiverer und weniger eingriffsintensiver Maßnahmen, die sich auch auf die Mieten in den
besagten Wohnungen auswirken.
Damit wäre die Vergesellschaftung nicht erforderlich. Da eine Vielzahl geeigneterer Mittel bestehen, um das Ziel zu erreichen, hätte der Landesgesetzgeber damit auch seinen ihm nach der EMRK
eingeräumten Ermessensspielraum überschritten.

152
153
154
155
156
157
158

Wolfers/Opper, DVBl. 2019, 542 (551).
Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1661).
Wolfers/Opper, DVBl. 2019, 542 (551).
Wolfers/Opper, DVBl. 2019, 542 (550).
Wissenschaftl. Parlamentsdienst des Abgeordnetenhaus von Berlin, Gutachten zur rechtlichen Bewertung der Forderungen der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" 21. August 2019.
Vgl. hierzu Wirtschaftswoche vom 12.02.2018; abrufbar unter https://www.wiwo.de/finanzen/immobilien/haeuserund-wohnungen-warum-mieten-guenstiger-als-kaufen-ist/20943146.html.
Vgl. hierzu Die Zeit online vom 28.03.2017; abrufbar unter https://www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/201703/wohnen-wien-preise-gentrifizierung-probleme.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020(2) Angemessenheit(a) Verstoß gegen weitere Grund- bzw. Menschenrechte: Art. 3 I GG bzw. Art. 1 Prot. 1 i.V.m. Art. 14
EMRK
Als Schwelle für die, wie die „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ es nennt, „Vergesellschaftungsreife“, wird ein Wert von 3.000 Wohnungen vorgeschlagen. Ist diese Schwelle erreicht, sollen alle
Wohnungen des jeweiligen Unternehmens in Berlin vergesellschaftet werden („Bestand“). Die Tatsache,dass damit der Bestand von Wohnungsbaugesellschaften mit 3.000 Wohnungen ganz vergesellschaftet
werden soll, solche mit einem Bestand von "nur" 2.999 Wohnungen aber nicht betroffen sind, stellt eine
Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem dar. Eine solche Ungleichbehandlung kann zulässig sein,
sofern es einen sachlichen, rechtfertigenden Grund für die Ungleichbehandlung gibt159. Man kann sichdabei aber fragen, ob der Wert von 3.000 Wohnungen nicht als „willkürlich“ erscheint160. Jedenfalls
dann, wenn man wie oben einen Einfluss auf den Mietmarkt in Berlin für nicht gegeben sieht161 wäre
von einer solchen willkürlichen Differenzierung nach Art. 3 I GG bzw. Art. 1 Prot. 1 i.V.m. Art. 14
EMRK auszugehen.
(b) Abwägung und Ergebnis
Nach einer Gesamtabwägung unter Berücksichtigung der Wertungen von Art. 1 I 2 Prot. 1 erscheint die geplante Vergesellschaftung als unverhältnismäßig. Die durch die Vergesellschaftung geschaffenen Nachteile für die Wohnungsbauunternehmen sind weitreichend, während die angestrebten
Ziele nur teilweise oder nicht erreicht werden können, wobei sie auf einem anderen Weg leichter zu
erreichen wären.
Außer Acht bleiben muss im Übrigen das Argument der Initiative, dass die Wohnungen der „Deutsche Wohnen“ früher im Eigentum der Stadt Berlin gestanden und soziale Funktionen erfüllt hätten: Im
Fall Holy Monasteries162 verwarf der EGMR explizit das Argument, dass die Tatsache, dass die betroffenen Klöster bei Erwerb des Grundeigentums Funktionen der sozialen Fürsorge übernommen hätten, dienunmehr dem Staat oblägen, eine praktisch entschädigungslose Enteignung rechtfertigen könne. Der
EGMR votierte für eine Unverhältnismäßigkeit der Enteignung zum Zweck der Umverteilung auf die
dürftige Landbevölkerung bei einer Entschädigung von nur einem Bruchteil des Marktwerts. Dann kanndie Tatsache, dass die Grundstücke früher im Staatseigentum standen und dann privatisiert wurden, auch
im vorliegenden Fall keine Rolle spielen, zumal hier gar keine Übertragung öffentlicher Aufgaben stattgefunden hat.

159
160
161
162

Gröpl, in: Gröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GG, Art. 3 Rdnr. 43.
Kloepfer, NJW 2019, 1656 (1661); Knauthe, in: https://www.tagesspiegel.de/berlin/wohnungspolitik-in-berlin-einenteignungsgesetz-waere-verfassungswidrig/24007506.html.
So auch Schede/Schuldt, ZRP 2019, 78 (79).
EGMR, Urt. v. 09.11.1994 – 13092/87; 13984/88, §§ 70 ff. – The Holy Monasteries/Griechenland.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
IV.

Entschädigung
Das Ob und Wie einer Entschädigung wird nach dem EGMR bereits im Rahmen der Rechtfertigung berücksichtigt163, während dies nach verfassungsrechtlicher Dogmatik auf Rechtsfolgenseite relevant wird. Unabhängig von der dogmatischen Einordnung ist die beabsichtige Entschädigungshöhe vorliegend problematisch.
1.

Verfassungsrechtliche Grundsätze
Hier stellt sich die Frage der Entschädigungshöhe, bezüglich der Art. 15 S. 2 GG auf Art. 14 III 3,
4 GG verweist. Auch im Rahmen von Art. 14 GG ist streitig, wie hoch die Entschädigung sein muss164.
Das BVerfG hat in seinem sog. Deichordnungsurteil klargestellt, dass die Entschädigung zwar nicht
bloß nomineller Natur sein dürfe, gleichzeitig aber – im Widerspruch zur Auffassung des BGH165 –nicht zwangsläufig an den Verkehrswert gebunden sein müsse. Art. 14 III GG gebiete nämlich eine
Abwägung zwischen den Interessen der Beteiligten und denen der Allgemeinheit, d.h. die Entschädigung
dürfe nicht einseitig die Interessen nur der Betroffenen anerkennen. Da die Entschädigung die situationsbedingten Besonderheiten des Falls berücksichtigen müsse, verbiete sich eine starre, schematischvorgeschriebene Ausrichtung der Entschädigungshöhe am Verkehrswert166. Die Literatur hat sich dieser
Auffassung angeschlossen167. In der Regel führt die Abwägung zum vollen oder nahezu vollen Wertersatz168, obwohl im Einzelfall eine darunter liegende Entschädigung möglich ist169.
Im Rahmen der Vergesellschaftung wird trotz des Wortlauts des Art. 15 S. 2 GG teilweise vertreten, die Entschädigung des Art. 15 GG richte sich nicht nach den gleichen Maßstäben wie bei
Art. 14 III GG170. Diese Meinung scheint sich entweder auf den Fall zu beziehen, dass Art. 14 III GG,
wozu auch der BGH tendiert („wirklicher Wertausgleich“)171, eine schematisch bindende Verkehrswertentschädigung verlangt172 oder, dass die vom BVerfG im Rahmen des Art. 14 III GG geforderte einzelfallbezogene Abwägung, wie hier vertreten, in der Regel zu dem Erfordernis eines äquivalenten Ausgleichs führt.
Vertreter dieser Ansicht nehmen eine Interessenabwägung vor, kommen aber zu dem Ergebnis,
dass im Rahmen des Art. 15 GG kein äquivalenter Ausgleich gefordert werden könne173. Dies läge be-

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Grabenwarter/Pabel (o. Fußn. 34), § 25, Rdnr. 2; EGMR, Urt. v. 09.11.1994 – 13092/87; 13984/88, § 71 – The HolyMonasteries/Griechenland.
Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, 87. EL (2019), Art. 14 Rdnr. 707 ff.
Wieland, in: Dreier, GG, 3. Aufl. (2013), Art. 14 Rdnr. 131.
BVerfGE 24, 367 (421) – Hamburgisches Deichordnungsgesetz.
Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 449; vgl. Wendt, in: Sachs, GG,
8. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 169; Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, 87. EL (2019), Art. 14 Rdnr. 699 f.; Becker,
in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019), Art. 14 Rdnr. 271.
Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 14 Rdnr. 129; Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl.
(2018), Art. 14 Rdnr. 169.
Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 14 Rdnr. 169.
Vgl. Hans Peter Ipsen, VVDStRL 10, 74, 174 (Schlusswort).
Vgl. BGHZ 26, 373 (374); BGHZ 29, 217 (221); BGHZ 39, 198 (200); BGHZ 41, 354, 198 (358); der BGH ist inzwischen aber zurückhaltender geworden, vgl. z.B. BGHZ 67, 190 (192).
Vgl. Bryde, in: Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 Rdnr. 22.
Vgl. Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG Mitarbeiterkommentar (2002), Art. 15 Rdnr. 95 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 4; GG/Bryde, GG, 6. Aufl. (2012), Art. 15 GG Rdnr. 22.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
reits daran, dass das Erfordernis eines äquivalenten Ausgleichs die Vergesellschaftung faktisch unmöglich mache174 und Art. 15 GG nutzlos würde, was dem Zweck der Norm nicht entsprechen könne175.
Dogmatisch scheint dies damit begründet zu werden, dass in der Abwägung bei Art. 15 GG andere Interessen beachtet werden als bei Art. 14 GG. Zum Beispiel soll der Umstand, dass sich der Staat die
Vergesellschaftung bei einem äquivalenten Ausgleich nicht leisten könne, in der Abwägung als Teil desAllgemeininteresses berücksichtigt werden176. Im Ergebnis bedeutet dies also, dass die Interessenabwägung über dasselbe Eigentumsobjekt im Rahmen der Sozialisierung zu anderen Ergebnissen führen kannals im Rahmen der Enteignung, weil das öffentliche Interesse variiert.
Gegen eine solche nichtäquivalente Entschädigung spricht allerdings, dass das Sozialisierungszielkeinen entschädigungslosen Zugriff auf das Eigentum Privater gestattet177 und insbesondere keine staatliche Konfiskation erlauben möchte178; wäre die Entschädigung aber weit unter dem Marktwert, sowürde die Sozialisierung einer Konfiskation sehr nahe kommen. Dass Art. 15 GG durch das Erfordernis
eines äquivalenten Ausgleichs zur „Sozialisierungsbremse“ würde, ist kein valides Argument, denndiese sozialisierungshemmende Eigenschaft ist vom Grundgesetz funktional gerade so gewollt179. Letztlich ist auch der klare Wortlaut des Art. 15 S. 2 GG zu beachten, wonach die Sozialisierungsentschädigung wie die Enteignungsentschädigung zu bestimmen ist180. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Abwägung im Rahmen des Art. 15 GG nach den gleichen Maßstäben wie im Rahmen des Art. 14 III GG
zu erfolgen hat, in der Regel also ein äquivalenter181 oder zumindest ein „vom Äquivalenzmaßstab nicht
völlig losgelöster“182 Ausgleich gewährt werden muss. Allerdings wird dem Gesetzgeber ein größerer
Spielraum gewährt als bei Art. 14 III GG183.
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass zwar nicht zwingend zum Marktwert entschädigt
werden muss, aber die Entschädigung auch nicht unverhältnismäßig unterhalb diesem liegen kann. Die
Initiative will – vor allem aus Gründen des Staatshaushalts – z.T. bis weit unter den Verkehrswert (etwa
30 - 40%, dazu sogleich) entschädigen. Dies würde Art. 15 S. 2 iVm Art. 14 III GG wohl nicht genügen.
Da es aber auch hier an Rechtsprechung zur Entschädigung bei Art. 15 GG fehlt, aus der sich konkretebelastbare Grenzwerte für den vorliegenden Fall ergeben würden184, kann wiederum die Rechtsprechungdes EGMR einen wichtigen Beitrag zur Auslegung leisten.

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Weber, NJW 1950, 401 (402); Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, 3. Aufl. (2013), Art. 15 Rdnr. 31; Jarass, in:Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 4.
Schell, Art. 15 GG im Verfassungsgefüge, 1996, S. 240.
Knoll, AöR 1956, 417 (419); Schell (o. Fußn. 175), S. 241.
GG/Depenheuer/Froese, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 46; ähnlich Schliesky, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner
Kommentar GG, 153. Aktualisierung (2011), Art. 15 Rdnr. 55.
Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 17.
GG/Depenheuer/Froese, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 46; Sodan, in: Sodan, GG, 4. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 6;
Wendt, in: Sachs, GG, 8. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 18.
Stern, in: Stern/Becker, 2006, Staatsrecht IV/1, 2006 (2318); Schliesky, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar
GG, 153. Aktualisierung (2011), Art. 15 Rdnr. 55.
Siehe Fußn. 167; Depenheuer/Froese, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. (2018), Art. 15 Rdnr. 46; Becker, in:
Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl. (2019), Art. 15 Rdnr. 34; Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG,
42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 22.
Hummel, JuS 2008, 1065 (1070).
Geulen/Klinger, Rechtliche Stellungnahme 21. November 2018, 1 (20).
Im Deichordnungsurteil (BVerfGE 24, 367) war die Höhe der Entschädigung z.B. kein Streitpunkt, sie wurde vom
Gesetzgeber von vornherein nach dem Verkehrswert berechnet. Auch in BGHZ 211, 88 wurde nur darum gestritten,
ob man für die Berechnung der Entschädigungshöhe die tatsächlich ausgeübte Nutzung oder die planungsrechtlichzulässige Nutzung des Grundstücks zugrunde legt.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
2.

Auslegung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR
Auch wenn der Wortlaut von Art.1 Prot. 1 eine Entschädigung nicht erwähnt, wird eine solche
wegen des Bedürfnisses nach gerechter Abwägung („fair balance“) vom EGMR verlangt; nur in ganz
besonderen Ausnahmefällen, wie z.B. der deutschen Wiedervereinigung185, kann eine Enteignung ohne
Entschädigung verhältnismäßig sein.
Nach dem EGMR muss die Entschädigung in sinnvollem Verhältnis zum Wert der enteigneten
bzw. vergesellschafteten Gegenstände stehen. Grundsätzlich ist dies der Marktwert186. Wenn aber besondere Umstände vorliegen, namentlich „Maßnahmen zum Zweck der sozialen Gerechtigkeit“ in Frage
stehen, ist nicht zwangsläufig eine Entschädigung nach dem Marktpreis erforderlich. Das betrifft insbesondere Fälle einer sozialen und wirtschaftlichen Reform187, die aber vorliegend nicht gegeben sind.
Eine Berufung auf mangelnde Haushaltsmittel ist jedenfalls nicht möglich188. Jedoch könnte als Grundfür eine verringerte Entschädigung angeführt werden, dass es sich bei der Enteignung zum Zwecke einer
Entspannung des Wohnungsmarkts um eine Maßnahme zum Zweck der sozialen Gerechtigkeit handele.
Im Fall besonderer Umstände wendet der EGMR dann den folgenden Maßstab an (freie Übersetzung):„die Wegnahme von Eigentum ohne Zahlung eines Betrags, der in einem angemessenen Verhältnis
zu seinem Wert steht, würde in der Regel eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung darstellen, dienach Artikel 1 (P1-1) nicht gerechtfertigt werden kann. Artikel 1 (P1-1) garantiert jedoch nicht unterallen Umständen ein Recht auf vollständige Entschädigung. Legitime Ziele von "öffentlichem Interesse", wie sie beispielsweise mit Maßnahmen der Wirtschaftsreform oder Maßnahmen zur Erreichung einer größeren sozialen Gerechtigkeit verfolgt werden, können weniger als die Erstattung desvollen Marktwerts erfordern. Darüber hinaus beschränkt sich die Überprüfungsbefugnis des Gerichtshofs darauf, festzustellen, ob die Wahl der Entschädigungsbedingungen außerhalb des weiten
Ermessensspielraums des Staates in diesem Bereich liegt [....]“189.

Wenn man diesen Maßstab einer „Missbrauchskontrolle“190 vorliegend anwenden will, ist zu prüfen, ob die für die Vergesellschaftung vorgesehene Entschädigung den Einschätzungsspielraum überdehnen würde, d.h. offensichtlich („manifestly without reasonable foundation“191) nicht mehr in einem
angemessenen Verhältnis zum Marktwert192 stünde.
Die Bürgerinitiative rechnet bei einer Vergesellschaftung nach den oben genannten Grundsätzen,
die ca. zehn Unternehmen in Berlin treffen würde, mit einer Summe von 7,3 bis maximal 13,7 Milliarden
Euro193 Entschädigung. Das stellt ca. 30 - 40 % des Marktwerts von insgesamt 36 Milliarden EUR194
dar.

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187
188
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190
191
192
193

194

EGMR, Urt. v. 30.06.2005 – 46720/99, 72203/01 u. 72552/01, § 117 – Jahn u.a./Deutschland..
EGMR, Urt. v. 29.03.2006 – 36813/97, §§ 99-104 – Scordino/Italien (Nr. 1).
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 54 – James u.a./Großbritannien.
EGMR, Urt. v. 07.05.2002 – 59498/00), § 41 – Burdov/Russland.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 54 – James u.a./Großbritannien.
Peukert, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3., vollst. neu bearb. Aufl. (2009), Art. 1 des 1. ZP, Rdnr. 72.
EGMR, Urt. v. 08.07.1986 – 9006/80; 9262/81; 9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81, § 122 – Lithgow
u.a./Vereinigtes Königreich.
Meyer-Ladewig/Raumer, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/Raumer u. a., EMRK, 4. Aufl. (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll
EMRK, Rdnr. 43.
Abrufbar bis November unter: https://www.dwenteignen.de/2019/02/27/entsch%C3%A4digungszahlung/ vgl. weiterhin
https://www.berliner-zeitung.de/mensch-metropole/berlin-kostenschaetzung-des-senats-zur-enteignung-vondeutsche-wohnen-und-co-li.25211 .
Abrufbar unter:
https://www.tagesspiegel.de/berlin/initiative-gegen-deutsche-wohnen-enteignen-fuer-milliarden/24159022.html.

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Ihre bevorzugte Berechnungsmethode ist dabei das von der Initiative so bezeichnete und noch nie
angewandte „Zweckentschädigungsverfahren“195, nach dem der Wert einer Immobilie anhand „leistbarer Mieten“ bestimmt werden soll. „Leistbar“ sei eine Miete, wenn ein Mieter 30% seines Nettoeinkommens für die Bruttowarmmiete der Wohnung bezahlt196. Ein solches Modell wäre aber schon wegen der
Willkür der Festsetzung der „Leistbarkeit“ und des damit undurchschaubaren Berechnungsverfahrens
nicht mit der EMRK vereinbar. Jedenfalls muss die Entschädigung nach ständiger Rechtsprechung des
EGMR am Wert der Immobilie197 ausgerichtet sein und nicht an den erzielbaren Mieten.
Bezieht man sich auf die vorgenannten Berechnungsmodelle mit Bezug zum Marktwert, ist fraglich, wie weit die Entschädigung im Fall einer Enteignung zum Zweck sozialer Gerechtigkeit unter dem
Marktwert liegen darf. Aus der Rechtsprechung des EGMR ergeben sich dabei die folgenden Richtwerte198:
Eine ausreichende Entschädigung bei Enteignung für den Bau einer Straße lag z.B. vor, wenn sie
1,621 Griechische Drachmen je Quadratmeter unter dem gutachterlich geschätzten Wert der Grundstücke lag199. Eine griechische Drachme wurde mit einem Wechselkurz von 1 EUR = 340,750 Drachmen
in den EUR umgetauscht200, sodass die Entschädigung bei weniger als 0,5 ct/m2 unter dem Verkehrswert
lag. Die Entscheidung James ist dagegen ein Sonderfall: Die Tatsache, dass nur der Grundstückspreis,
aber nicht der Gebäudepreis als Entschädigung zu zahlen war, wurde hier nur deshalb als ausreichende
Entschädigung angesehen, weil die Mieter, die von der Enteignung profitierten, so angesehen werden
konnten, dass sie die Gebäude selbst bezahlt hatten201.
Der Berliner Senat will anders als die Initiative zwar auch unter dem Marktwert, aber nur unter
Herausrechnung derjenigen Wertsteigerung entschädigen, die nicht auf der Eigenleistung der Wohnungsbauunternehmen beruht. Dabei kommt er auf eine Entschädigungssumme von 28 Milliarden Euro,d.h. ca. 77 % des Marktwerts. Die Initiative meint allerdings sogar, nach dieser Berechnungsmethodekäme man auf eine Summe von 18,1 Milliarden Euro202, also ca. 50 % des Marktwerts von 36 Milliarden
EUR.
Eine Entschädigung in Höhe von 30 - 40 % des Marktwerts liegt jedenfalls weit unterhalb der inden genannten Fällen erforderlichen Entschädigungssummen. Auch bei den genannten 50 % bestehenerhebliche Zweifel an der Angemessenheit der Summe, zumal vorliegend kein Sonderfall wie in Jamesvorliegt, der eine ganz besonders geringe Entschädigung rechtfertigen würde.

195

196
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198
199
200
201
202

Abrufbar bis November unter: https://www.dwenteignen.de/2019/03/29/kostensch%C3%A4tzung/ vgl. weiterhin
https://www.tagesspiegel.de/berlin/volksbegehren-deutsche-wohnen-enteignen-enteignungen-aktivisten-rechnenmit-kosten-von-7-3-milliarden-euro/24041456.html.
Abrufbar unter: https://www.tagesspiegel.de/berlin/volksbegehren-deutsche-wohnen-enteignen-enteignungen-aktivisten-rechnen-mit-kosten-von-7-3-milliarden-euro/24041456.html.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 54 – James u.a./Großbritannien(„amout reasonably related to its value“).
Überblick auch bei Cremer, in: Dörr/Grote/Marauhn u. a., EMRK/GG Konkordanzkommentar (2013), Eigentumsschutz Rdnr. 137 f.
EGMR, Urt. v. 25.03.1999 – 31423/96, § 47 – Papachelas/Griechenland.
Abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/euro/exchange/gr/html/index.de.html.
EGMR, Urt. v. 21.02.1986 – 8793/79, § 56 – James u.a./Großbritannien.
Abrufbar bis November 2019 unter: https://www.dwenteignen.de/2019/03/29/kostensch%C3%A4tzung/ ; vgl. weiterhin
https://www.tagesspiegel.de/berlin/initiative-gegen-deutsche-wohnen-enteignen-fuer-milliarden/24159022.html .

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Beck; Brendl; Kinefss – Vergesellschaftung von Wohnkonzernen in Deutschland – FIP 4/2020
Damit sind die Anforderungen der EMRK an eine gerechte Entschädigung nicht gewahrt. Aus
diesem Grund ist die geplante Vergesellschaftung auch wegen der zu geringen Entschädigung im Lichte
der EMRK als unverhältnismäßig anzusehen203.

C.

Fazit

Das Völkerrecht, namentlich die EMRK, trägt wesentlich zur Erfüllung des bisher nicht angewendeten Art. 15 GG mit Leben bei. Insbesondere bei der Verhältnismäßigkeit kann und muss auf die (Mindest-) Standards des Art. 1 I 2 Zusatzprotokoll EMRK zurückgegriffen werden. Eine Sozialisierung von
Wohnungseigentum, wie die Initiative sie derzeit verlangt, würde diesen Standards nicht gerecht werden.
Die Maßnahme wäre unverhältnismäßig und dies aus mehreren Gründen: Sie stellt sich teils schon
als ungeeignet heraus, die beabsichtigten Ziele zu erreichen; sie erscheint darüber hinaus nicht erforderlich; zuletzt ist sie auch wegen der geringen Entschädigung unangemessen. Würde ein Sozialisierungsgesetz wie von der Initiative gewünscht verabschiedet, stünde den Wohnungsbaugesellschaften nach der
Ausschöpfung des nationalen Rechtswegs ein Rechtsweg zum EGMR offen, dessen Erfolg nach hiervertretener Ansicht nicht ausgeschlossen wäre.
Daher sollten die Vorgaben der EMRK, in deren Licht Art. 15 GG zu lesen ist, in die aktuelle
Diskussion Eingang finden. Eine Lösung zur Regulierung der derzeitigen Probleme im Zusammenhang
mit Mietpreissteigerungen und Wohnungsknappheit kann nur Bestand haben, wenn sie auch den völkerrechtlichen Vorgaben gerecht wird.

203

iE so auch Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 42. Edition (01.12.2019), Art. 15 Rdnr. 1a.

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