デンマークにおける持続可能なエネルギー政策――電力市場自由化と再生可能エネルギー普及政策比較を中心に●朝野賢司（京都大学大学院地球環境学舎博士課程）

1. プロフィールもかねた研究テーマへの問題意識の原点マーク国立環境研究所）に留学したのも、このような問題意識があったからでもある。
第 2 の個人的な経験は、エネルギー政策の決定過程

この研究テーマに対する私の問題意識の原点は、次で垣間見た非合理性や非論理性の横行である。私自身の 2 つの個人的な経験がある。第 1 は 1997 年の京都でが 1999 年からデンマークに留学する 2001 年 5 月まで環開催された気候変動枠組条約第 3 回締約国会議（地球境 NGO、「自然エネルギー促進法」推進ネットワーク温暖化防止京都会議いわゆる COP3）に参加したこと（GEN）の事務局スタッフとして関わった経験で言えである。当時、法政大学にて非常勤で科学史などを教ば、2003 年度から施行されている「新エネルギー特別えておられた山口幸夫さん（現・原子力資料室共同代措置法（新エネ特措法、いわゆる RPS 法）」の制定過表）の紹介があり、京都での原子力資料情報室が主催程で特に印象的だ 。その時、経産省は 2 つの制度案したシンポジウムや、その他 NGO による様々なものが出ていたにも関わらず、算定根拠を明記せず強い疑に参加した。初めて高木仁三郎さんとお会いしたのも問が残るシミュレーション結果にもとづいて新エネ特

この時である。この京都での経験から、地球温暖化防措法の原案を採択し、法案策定の作業に入る。しかも、止においてエネルギー問題が中心的な役割を果たすこ出てきた法案は、RPS が最も優位にある費用効率性をとを確信する。当時、スウェーデン・ルンド大学に留ほとんど放棄したと言ってもよいものだった。なぜ審学しておられた飯田哲也さん（現・高木基金代表理事）

議会で議論し合意した制度といつの間にか異なり、しの影響や指導もあり、何度か北欧やドイツなどの欧州

かも費用効率性の達成が極めて難しい法律が提出されに調査旅行に行く機会をえた。持続可能な社会をめざるのだろうか。そもそも私は RPS が理論上の利点を実すために合意形成していく地域を訪ね、現地の人のお際の運用で発揮できるかということにも懐疑的な立場宅に居候しつつ、1998 年から 2001 年まで約 3 ヶ月の放だ。しかしそれ以上に、政策決定過程でのこのように浪を毎年続けた。その中で強く思うようになったのが、合理性や論理性の欠如した法案が、合意形成もおざな「なぜ北欧やドイツなどは野心的な二酸化炭素削減やりに粛々と制定・施行されていく様に苛立ちと虚脱感

再生可能エネルギー導入の目標値を掲げ、一定程度達を覚えた。

＊1

成しているのか」という極めて素朴な、しかし根源的これら 2 つの問題意識を原点に、私は特に再生可能な問題意識だった。その後、研究を進めるうちに各国エネルギー政策を対象にして、環境経済学で発展して環境政策のパフォーマンスの違いを分析するエコロジ

きた政策分析を中心におこないたいと考えるようにな

カル・モダニゼーション論などの比較政治経済学と呼った。2002 年 4 月に京都大学大学院地球環境学舎博士

ばれる研究分野があることを知る。2002 年 6 月から約課程に入学し、デンマーク国立環境研究所に 2004 年 3

2 年間、欧州各国の環境税について比較政治経済学的月まで約 2 年留学したのもそのためである。にあきらかにしたミカエル・アンデルセン教授（デン●助成事業申請テーマ（個人研修）●助成金額

2001 年度

170 万円エネルギー市場再編下の持続可能なエネルギー政策＊ 1 詳しくは「自然エネルギー促進法」推進ネットワークのブックレットやホームページ、もしくは飯田哲也さんの論考等

26

高木基金助成報告集 Vol.1（2004）

を参考にされたい。http://www.jca.apc.org/˜gen/index.html

2. 研究成果：デンマークとドイツを事例とした費用負担の公平性の観点から制度発展史
2.1. 固定価格制度と RPS（再生可能エネルギー割当基準）のか、それらの費用負担原理を正当化する根拠は何か、についてあきらかにした。
まず本研究でとりあげる「費用負担原理」について簡単に説明しておく。本研究では①汚染原因者負担原則、②電力消費者共同負担原則、および③納税者共同負担原則（公的負担）に区別した。第 1 の「汚染原因

さて、今回助成を頂いた研修について紹介すること者負担原則（Polluter Pays Principle ： PPP）」とは、にしたい。紙幅の都合でその全てを紹介することはで周知のように OECD によって 1970 年代前半に提起さきないが、中でも本研究の主要な論点である、どのよれた概念であるが、再生可能エネルギー政策費用に関うな再生可能エネルギー政策手段が電力市場再編下で連する費用区分としては、エネルギー市場に反映され望まれるのか、ということをここでは紹介したい。特ていない環境負荷などの費用（いわゆる外部不経済）に固定価格制度と再生可能エネルギー割当基準の増大を事前に予防する費用にあたる。具体的には、（Renewable energy Portfolio Standards ：以下 RPS）

環境保全を政策目標とした環境・エネルギー税を想定

に関する制度選択について、ドイツ、デンマーク、そしている。第 2 の費用負担原理である「電力消費者共して日本の制度を分析した。

同負担原則」は、電力会社による再生可能エネルギー固定価格制度とは、再生可能エネルギーの発電電力普及制度の費用負担が、電力会社ではなく、電力消費量に電力会社が買取る最低限の価格を保障する制度で者が電力料金を通じて間接的におこなわれるものであある。一方、RPS とは（1）政策当局が電力供給事業る。ここで言う電力会社による普及制度とは、政府会者（需要家などの場合もある）に対して、供給量の一計を経由しない固定価格制度、および発電分野での再定割合を再生可能エネルギーによりまかなうことを義生可能エネルギー事業実施がある。第 3 の費用負担原

務付け、（2）再生可能エネルギー事業者に発電量に応理は「納税者共同負担原則」、いわゆる公的負担であじて「グリーン証書」の発行、（3）義務対象者（供給る。ここでは一般会計や特別会計を含む政府会計から事業者など）と再生可能エネルギー事業者による証書支出される再生可能エネルギーを直接的に補助するも売買、ことから成立している。米国 10 数州、豪、日のを指す。

本、欧州数カ国などが導入している。両政策手段は、再生可能エネルギー電源からの発電量を価格によって2.3. 本研究での結論評価し、導入のインセンティブをはかるという点では本研究では、デンマークとドイツの再生可能エネル同じである。しかし政策当局が規制する対象が、固定ギー制度史の側面に注目しつつ、費用負担原理につい価格制度は買取価格であり、RPS は導入量と異なる。てみてきた。そこからえられる主要な結論は以下 2 点

すなわち、RPS が「量的規制」ならば、固定価格制度になる。第 1 に、費用負担原理については、デンマーは「価格規制」とよぶことができよう。

クの例に見られるように電力自由化以前は公的負担とそこで本研究では、これらの制度選択をめぐって、電力消費者共同負担原則が成立していたが、自由化以費用効率性の観点による分析（2003 年度 環境経済政

降は公的負担の維持は困難となることである。その理策学会にて発表）と、費用負担の公平性の観点から制由は 2 つあり、第 1 は、公的負担では費用負担の透明度発展史（2004 年度 日本公共政策学会にて発表）に性が非常に確保しにくいことである。デンマークは欧ついて取り上げた。以下、その中から、後者の制度発州で最も古く 1979 年に固定価格制度を導入している達史について、その成果を紹介しよう。

が、費用負担の観点からみるとこれまでに 3 度の制度2.2. 再生可能エネルギー政策の費用負担原理変更をおこなっている。第 1 期と第 2 期の固定価格制度制度（図 1）では、政府からの発電補助金に加えて、電力会社による自主的な買電制度（1992 年以降は法制

再生可能エネルギー政策について既存研究では、い化）の 2 つから構成されていた。第 1 期（1979 〜 1991

くら補助金を与えるのかについて取り上げることが多年）の費用負担原理では、電気料金を通じた自主的なかった。この研究では、単に補助金額だけでなく、そ買取制度は電力消費者共同負担（図 1 左図の②）と、れを誰がどのように支払われているのかという「費用電力税を財源とした発電補助金は公的負担（図 1 左図負担原理」に着目した。中でもデンマークとドイツのの③）が並立していた。また電力税については家庭部再生可能エネルギー（特に風力発電）制度史の側面に門だけが負担している点に注意が必要である。第 2 期

注目しつつ、どのような費用負担原理を適用すべきなは 1992 年「電力生産に関する補助金法」の制定と炭素
朝野賢司

27

1979〜1991年までの固定価格制度
送電事業者①配電事業者

産業・業務

送電事業者

再生可能エネルギー
発電事業者

供給事業者
②

1992〜1998年までの固定価格制度③④供給事業者

政府会計

②

家庭

④b③b

産業・業務

電力消費者

図1

再生可能エネルギー
発電事業者①配電事業者

④a

政府会計

③a

家庭

電力消費者

デンマーク固定価格制度：費用負担の仕組み（1979 〜 1991 年型と 1992 〜 1998 年型）

税の導入により、主に次の 2 点で制度変更さ系統運営者(送配電事業者）れた（図 1 右図参照）。第 1 は発電補助金レベルの変更はないものの、その内容が電力税収による発電補助金（図 1 右図の③ a）と、炭義務対象者のクォータ量確定するための情報

電力生産に関する情報

情報
グリーン証書登録機構
証書口座の管理

素税還付（図 1 右図の③ b）とに分離された＊2ことである 。第 2 は、図 1 ①にあたる電力会

クォータ管理機構社による買取が、1992 年以前は電力会社と再情報
情報再生可能エネルギー
発電事業者

グリーン証書
取引市場

生可能エネルギー発電事業者間の自主的な協支払い支払い定であったものが、法的に義務付けられたことである。

義務対象者（全電力消費者）

第 3 期は、電力市場の完全自由化を織り込
んだ 1999 年の「新電力供給法」の成立に際し新規の市場機構て、固定価格制度の廃止と、2003 年からの既存の電力市場アクターグリーン証書の所有権RPS（グリーン証書制度）の段階的導入の時期である。RPS 導入の最大の理由は、デンマ

図2デンマークのグリーン証書取引

ーク型固定価格制度では電力税還付による公的負担による発電補助金が存在しており、再生可能エ電気料金を通じた電力消費者共同負担へ転換することネルギー量が増大するにつれて、財政を逼迫することが要請されていたといえる。にある。全ての再生可能エネルギーに対する電力税還

このようにデンマークでの自由化以前の費用負担原付による直接補助は 7 億 1500 万 DKK（1999 年、約 140

理は、「電力消費者共同負担原則」と、租税を通じて億円）にのぼる。図 2 はデンマークにおける RPS でのの「公的負担」と両者が混在化していた。デンマーク費用負担の仕組みを示したものである。再生可能エネ

固定価格制度での公的負担は、家庭部門の電力消費にルギー事業者には 1000 kWh あたり 1 枚のグリーン証書課税する電力税を財源とした発電補助金を実施していを発行する一方で、全ての電力消費者に 2003 年末までたが、家庭部門だけが負担する費用負担の不公平性、に電力消費量の 20 ％を再生可能エネルギーにより調達および発電補助金の補助水準設定に関するの透明性がすること義務付ける。事業者と消費者の間にグリーン欠如していた。デンマーク固定価格制度が RPS へと移証書市場が設置され、証書価格分は電気料金請求書に行したのは、公的負担が莫大になりつつあったことに明記される。したがってデンマークの電力自由化では、加えて、まさにこの公平性と透明性を向上させる必要

固定価格制度に関する費用負担原理が、公的負担から、性があったことにある。

＊ 2 1992 年の炭素税制定にともない、CO2 排出 1 トンにあたり100 DKK（約 1700 円）、電力分野に換算すれば消費電力量1 kWh に応じて 0.1 DKK（約 1.7 円）課税されることになった。電力税と同様に、この炭素税を財源として、再生可能エネルギーに対して発電 1 kWh に応じて 0.1 DKK の補助がされることになったのである。したがって、電力税を財源とした

28

高木基金助成報告集 Vol.1（2004）

発電補助金は 0.27 DKK/kWh（約 5 円）であったが、1992 年以降、炭素税還付部分の 0.1 DKK/kWh（図 1 右図の④ b）と、発電補助にあたる 0.17 DKK/kWh（図 1 右図の④ a）に分離されたということになる。これは政策目標として、それまでの石油代替に加えて、外部不経済の内部化が付け加わったといえる。

公的負担が困難である理由の第2は、ドイツ「電力買取3. 今後の展望＊3法（EFL ： Electricity Feed-in Law）
」 に対する欧州裁判所判断に示されたように、電力市場再編下のもと今回助成を頂いて、非常に有益なデンマーク研修がでは、再生可能エネルギーという特定産業への公的補できたと考えている。中でもルーヴァン・カトリック＊4助は基本的に認められないからである 。唯一認めら大学（ベルギー）のプロジェクト「欧州各国の電力市れるのは、環境保全に関する補助金（つまり外部不経場自由化と再生可能エネルギー電力政策の変遷と現状」済を内部化する「予防的費用」にあたる）と、萌芽的に参加し、デンマークを私が担当し、出版されること技術への研究開発である。

は非常に大きな成果と考えている。ドイツ、イギリス

したがって再生可能エネルギー政策費用の費用負担などの担当は L ・ヴォルクマーや P ・コーナーといっ原理に関しての規範理論としては、次の 3 点が言える。

た有名な研究者であり、この研修を総括する意味でも第 1 に、RPS であれ、固定価格制度であれ、再生可能大きな成果であった。また、これらの研究者や他の若エネルギー政策費用の費用負担原理は、全需要家が均手研究者と顔の見えるつながりをもてたことは、非常等に費用負担する受益者負担的性格の強い電力消費者に貴重な経験だったと考えている。

共同負担原則によって公平性を確保すべきである。第それでは今後、私がどのように市民科学者として研2 に、その負担額を電力料金請求に明示させることで究活動を続けていくのか。私にとってこれは非常に大費用負担の透明性が向上させるべきである。第 3 に、きなテーマの一つである。日本のアカデミズムへの固ただし十分な説明責任があり社会的合意の存在する例

執は全くない一方で、このエネルギーというテーマでえば萌芽的技術に対する研究開発に関しては、技術開しばらく（最短でも3 〜 4 年）は研究に従事したい。し発のリスクが高い以上、公的負担も正当化されうる。

かし、第 1 節「問題意識の原点」に書いた欧州や日本

結論の第 2 は、RPS は理論上、確かに目標値に対すで私自身が経験してきたエネルギー政策の「現場」にる費用効率性という点で固定価格制度より優れている。

立脚し、常にこのような視点を持ち続けたいと考えてしかし、ドイツのように、政策目標を環境保全から産いる。

業育成とした場合、技術進歩に合わせて固定価格制度の買取レベルを再設定する「段階的固定価格制度」によってそれぞれの再生可能エネルギーに固定価格を設定することで、生産者余剰を抑えつつ、技術発展を促せる可能性はある。両国の比較から見えてくるのは、
1990 年代を通して、デンマークは再生可能エネルギー政策の透明性と費用効率性の追求を、ドイツは産業育成をと政策目標が変わったことである。したがって、【出版予定】● Asano,K.（ 2004） DENMARK : Early Promoter ofRenewable Energy , Lovinfosse, I.（eds） Renewable
Electricity Policies in Europe : Tradable Green Certificatesin Competitive Markets , the University Press of Louvain,
forthcoming● 2004 年度中 新評論より『デンマークのユーザー・デモクラ
シー ―福祉・環境・まちづくりからみる地方分権社会―（仮題）』（共著）出版予定

電力市場自由化による再生可能エネルギー政策への影響として、デンマークでは RPS 導入が決定され、逆にドイツは政策の変更という意味ではほとんど影響がなかったと言えるだろう。

＊ 3 1991 年から導入された EFL 法の特徴は、①電力系統会社に買取義務を課したこと、②対象電源を風力、太陽光、水力、埋立地と下水ガス（風力と太陽光以外は 5 MW 以下）とし、③連邦、州、公営電力そのものか、株式を 25 ％以上所有する子会社所有でないこと、④買取価格は最終需要家の電力価格（ドイツ全体の平均値）との相対値とすること（例：風力太陽光は 90 ％、それ以外は 80 ％）などである。
＊ 4 ドイツ固定価格制度は、電力会社に再生可能エネルギーからの買取り義務を課したことで、電力会社から非常に強い反発がある。中でも、プロイセンエレクトラ社が欧州裁判所へEFL 法は EU 法が規定する特定の産業に対する国家補助の禁止にあたるとして訴えた、いわゆる「プロイセンエレクトラ社訴訟」は最も有名である。しかし 2001 年 3 月欧州裁判所は次のような判決を出す。EFL は再生可能エネルギーに対する固定価格が政府財政からではなく電力料金から支払われているので国家補助ではない。ただし、このような電力国際取引の法的障害は、EU 域内電力市場が完全に自由化されるまでは、既成事実として存在し続けるものができる、とするものであった。ちなみに 2000 年からは「再生可能エネルギー法（REL）」が導入されている。

朝野賢司

29