環境正義の視点からみた環境法・立法過程・住民運動―米国サンフランシスコ市ベイビューハンターズポイントにおける環境汚染を事例として―●奥田美紀

背景の旧海軍の軍港などが、BVHP の特に貧困層が住んでいる北東部に位置し、周辺住民の健康状態を著しく害＊2

カリフォルニア州（以下加州）サンフランシスコしている。乳がんや子宮ガン患者が多く 、特に胎児市・郡（以下 SF）の一部であるにもかかわらず、SF死亡率は途上国なみに高く 、喘息患者の割合は表 1の住民のほとんどが足を踏み入れたことがない地域がのとおり非常に多い 。

Bayview Hunter s Point（以下 BVHP）というコミュニティであり、筆者の調査先である。旅行者向けのガイドブックには、犯罪が多くBVHP は危険＊3＊4

本研究では、数ある住民運動のうち、特に活動が盛んな発電所問題をとりあげる。という＊1

警告が載っている 。住民の 9 割は有色人種でありア100%

フリカ系米国人が大部分を占めている（図 1）。そのた80%め、BVHP はアフリカ系米国人のコミュニティだと認60%識している人も多い。

40%

市の人口の4 ％にあたる約3 万4000 人が暮らすBVHP

20%には、市の2/3 の 迷惑施設 が集中している（図 2）。

0%老朽化した発電所、市の汚水の 8 割が流れてくる下水処理場、有害廃棄物や放射性物質が投棄されたまま■奥田MixOther race
Native American
Asian Pacific
AfricanWhiteSF

図1

B VHP

人種別人口構成（Census2000）

美紀（おくだ・みのり）

金融系企業に就職。一般職に限界を感じ退職、米国へ留学。2000 年、サンフランシスコ州立大学社会学部卒業。米国 NPO に勤務。2005 年、東京大学大学院新領域創成科学研究科環境学専攻国際環境協力コース修士課程修了。現在、消費者問題を扱う専門紙の新聞記者。
【業績】・Environmental Justice Movement and Precautionary Principle: Case study of
thepower plant issue in a community of people of color in San Francisco（05 年修士論文・東京大学大学院）
・「キューバの環境教育〜自給自足を目指して〜」「世界社会フォーラム 2004

〜国境を越えた民集の連帯〜」「足尾鉱毒事件〜被害地を訪れて〜」（04 年

4 ・ 5 ・ 6 月号『環境と正義』）
・「フィールドワークから学ぶ環境問題の捉え方」（04 年 8 月『田中正造大学ニュース』）【受賞暦】・プレゼンテーション賞受賞（05 年東大大学院国際環境協力コース）【連絡先】 fay@hal.ne.jp●助成事業申請テーマ（個人研修）●助成金額

環境正義の視点からみた環境法・立法過程・住民運動

2003 年度

20 万円―米国サンフランシスコ市ベイビューハンターズポイントにおける環境汚染を事例として―＊ 1 SF 日本領事館のホームページでは旅行者に呼びかけられている注意を読むことができる。SF 日本領事館 www.cgisf.org/jp/m05̲04̲03.htm＊ 2 SF Dept. of Public Health（1995）. Comparison of
Incidence of Cancer in Selected Site between BVHP, SF,

and the Bay Area.
＊ 3 Todd Trumbull,（2004, Oct. 3）SF Chronicle,
Too
Young To Die＊ 4 Trust for America s Health.（2003）. Case Study of
Asthma in BVHP.

奥田美紀

27

下水場

発電所

旧軍港

写真 1 発電所と隣接する住宅（向こうに見えるのはベイブリッジ）
表1

統計でみる BVHP
SF

図 2 環境マップ（BVHP 地区）
出典：米国環境庁 EnviroMapper

発電所を停止させようと団結した住民は、環境正義の概念の中心である「健康な環境を享受する権利を誰もが等しくもっていること」を主張してきた。環境正義の概念は、1994 年の環境正義に関する大統領令で公BVHP

失業率5％

10 ％

年収/一人＄34,556＄14,200

貧困家庭

7.8 ％

21.6 ％

住宅価格
家賃＄396,400＄254,100＄928＄554

胎児死亡率4（10000 人中）

11

全米

喘息患者

5.6 ％

BVHP
10 ％

（CENSUS 2000; Trust for America s Health 2003;
SF Chronicle 2004, Oct. 3）式に発表され、全ての連邦機関は、環境正義の達成に寄与すること、そして環境正義を政策の実施にあたっ調査について＊5て実現することが命じられた 。しかし、2005 年になった現在でも、発電所は運転を続けており、周辺住民●文献調査

は大気汚染と健康被害に苦しんでいる。

・書籍、論文、新聞、インターネットなど

BVHP の発電所は毎年、600 トンの汚染物質を大気＊6中に放出している 。3 つの NPO の共同研究による報＊704 年〜＊9●現地調査＊ 10・評判法

04 年 7 〜 8 月（1カ月）

による聞き取り調査がメイン

告書「Air of Injustice」 によると、一般的に発電所・現地視察

から排出されるチッソ酸化物は太陽光の下で、他の汚・関係団体の公聴会、理事会、デモに参加染物質とともにオゾンを生成する。人がオゾンにさらされると、息切れ、軽い喘息、せきなどが発生する。

調査の目的

緊急救命室にぜんそくもちの子どもが運ばれるのは、＊8

オゾンのレベルと関係している 。
BVHP の発電所周辺住民の明らかな健康被害が報告

BVHP における発電所問題を、他地域で起こっている環境正義運動と比較しながら明らかにし、解決の糸されているのに、なぜ発電所は閉鎖されないのか？

口を探る。

なにが障害になっているのか？

●比較のポイント

一定のグループに（この場合はアフリカ系米国人）に集中して環境負荷

1．運動の発展の経緯が課されるのは 環境レイシズム （環境人種差別）で2．環境負荷集中の要因はないのか？

3．運動の戦術

これらの問いに答えるため筆者は調査を開始した。

4．予防原則＊ 5 米国環境保護庁 http://www.epa.gov/fedsite/eo12898.htm＊ 6 米国環境保護庁（1999）Facility Search Report-Criteria Air
Pollutions Facility Detail, Air Data.
＊ 7 Keating, Martha H. and Felicia Davis.（2002）. Air ofInjustice: African Americans and Power Plant Pollution.
Orland: LaBerge Printers, Inc.

＊828

高木基金助成報告集 Vol.2（2005）＊ 11が環境正義運動に与える影響

ちなみに全米全体では、喘息の発作によって、緊急救命室を訪れるアフリカ系米国人は白人よりも 3 倍も多い。
＊9
訪問先は末尾の表を参照。
＊ 10 「あたな以外に、地域の環境問題において最も重要なリーダーは誰ですか？」と最初にインタビューを受ける人に聞き、名前が挙がった人を次にインタビューしていく方法。

調査結果（1）運動の発展の経緯
米国では、社会的弱者である有色人種や少数民族の居住地域が迷惑施設の建設地になりやすい傾向がある
ことが 1980 年代頃から報告されてきた＊ 12。この結果、有色人種や少数民族に健康被害が集中していることが＊ 13

調査により明らかになっている。このように、環境汚染のおそれのある迷惑施設が、有色人種や少数民族の居住地域に立地され、その結果、環境負荷や健康被害が有色人種や少数民族に集中する傾向は「環境レイシズム」あるいは「環境差別」と呼ばれ、逆に、人種、民族的な背景、性別、経済力に関わらず、良好な環境を享受する権利を人々が平等に有するという概念は「環境正義」と呼ばれる＊ 14。環境正義の実現（環境レイシズムの撲滅）に向けた運動を「環境正義運動」と呼び、それまで住民運動などに参加したことがない有表2

環境的不正義のメカニズム①産業施設の立地：・反対運動の起こらない政治力の弱い地域
・補償金額を請求された場合に、安くすむ地域を選ぶ傾向が強い。
②施設の立地後：
・他の地域に移動できる能力のあるものは移動し、移動する能力のないものはそこに残る。
・不動産価値の低下、貧困層の流入、高所得者の他地域への流出が起こる。
③結果：その地域は更に貧困化が進み、有色人種の流入が促進される。
④新たな施設の立地：
・同じ論理で、反対運動の起こらない、補償金額の低い地域を選ぶ。
・すでにコミュニティに産業施設がある地域は、新たな産業施設の立地に対しても反対しないと捉えられる傾向が強く、一層立地先になりやすい。
↓

新たな施設が立地され、悪循環のサイクルを繰り返していく。

色人種・少数民族・女性が運動をリードしてきたことが特徴の 1 つである。
BVHP ではコミュニティの環境問題を住民が直視す招待しなかったことがあった。

るようになったのは 1991 年頃だった。当時の新聞記事

BVHP 内のどの辺りに住んでいるかによっても受けによると、これまでコミュニティの問題点から住民のる環境被害の種類や度合いが違うことも対立の要因の関心をそらそうとしてきたリーダーたちが、環境問題一つと考えられる。草の根の団体に配分される行政や＊ 15の改善を主張し始めたと記述されている。伝統的な規模の大きな環境団体は、BVHP の環境問題には関与企業からの助成金の配分先をめぐる意識の違いがイン
タビューからうかがえた。

してこなかった。BVHP の運動の担い手はアフリカ系米国人であり、 母親のグループと称する母親中心調査結果（2）環境負荷の要因のグループが積極的に活動していた。
他地域と BVHP での環境正義運動の発展の経緯を比較してみると、伝統的な環境団体からのサポートを得

一般的な環境正義の論理で環境的不正義のメカニズムを説明してみると表 2 のようになる＊ 16。

ることがなかった点が共通している。一方、BVHP で行政や企業は、地価や補償金額が安い、病院や学校特徴的だったのは、住民運動内での政治的な対立関係が付近にない、といった「人種と関係のない基準」、あの存在だった。同じ発電所の閉鎖を目標に活動しているいは「技術的」「商業的」な基準で産業施設の立地る人々のなかには、微妙な政治的立場の差があり、企先は決定されたと説明し、意図的に有色人種のコミュ業や行政から活動資金を支援してもらっている団体をニティに施設を立地したのではないと発言してきた。

非難する人もいれば、発電所問題についての会議のテ

しかし、こうした一見人種と関係のない基準は、実は、ーブルに、BVHP の住民がメンバーであるグループを人種に基づいている＊ 11 SF では 03 年に予防原則条例が制定されている。
＊ 12 Commission for Racial Justice.（1987）. Toxic Wasteand Race in the United States, New York:United Churchof Christ.
＊ 13 Id.
＊ 14 米国環境保護庁による環境（的）正義の定義参照。
＊ 15 Dalal, Shashi.（1991, May 1）（no title）. The Sun
Reporter.
＊ 16 Been. Vicki.（2002）. Locally Underirable Land Usesin Minority Neighborhoods: Disproportionate Siting orMarket Dynamics ？ In Environmental Justice: Law, Policyand Regulation, Clifford Rechatchaffen and Eileen Gauna,
Durham: Carolina Academic Press. Pp.42-44.）

Cerrel Association, Inc.（1984）. Political Difficulties Facing
Waste-to-Energy Conversion Plant Siting. California Waste
Management Board, Technical Information Series.
Prepared by Cerell Association, Inc. for the California
Waste Management Board. Los Angeles, CA: Cerrell
Association, Inc.
Lavelle, Marianne. Marcia Coyle and Claudia MacLachlan.
（1994, Sept. 21）. Unequal Protection: The Racial Dividein Environmental Law, The National Law Journal.
＊ 17 Cole, Luke W. and Foster, Sheila R.（2001）. From theGround UP: Environmental Racism and the Rise of theEnvironmental Justice Movement. New York:New York
University Press.

＊ 17。これらの基準は、有色人種の奥田美紀

29

・十分な電力供給のため、必要な設備（SF 市所有の新たな発電所の建設、電力会社（PG ＆ E 社）が建設中の送電線）が整うまでは、BVHP の発電所の運営を続ける。
・この協定は、州内に十分な電力供給ができるよう管理・指揮をしている Independent System Operator（以下 ISO ： NPO ではあるが、主な役員は加州知事により任命される）、SF 行政、PG ＆ E 社間で結ばれている。
住民が「発電所の稼動は、環境的に不正義で、健康被害を起こしている」と、発電所の閉鎖を要求しても、協定を結んでいる 3 者は、「RMR 協定」を盾にして十分な電力供給をするためには発電所の稼動は必要だと主張する。PG ＆ E 社や SF 行政は、「我々も発電所を写真 2閉鎖したいのだが、（協定を順守するためには）閉鎖

筆者が現地調査を行っていた 2004 年夏に、BVHP の目抜き通りで見かけたポスター。アフリカ系米国人に対する嫌がらせや差別に立ち向かおうと呼びかけていた。「ヌース」と呼ばれる首吊りに使われる輪になったロープが、アフリカ系米国人が働く職場に吊るされる事件があった。ヌースはアフリカ系米国人に対する人種差別を象徴するアイテム。

ができない」とコメントをしつつ、発電所周辺の住民への環境被害は黙認にしている。なお、筆者は PG ＆E 社の社員から聞き取り調査を行おうと試みたが、未だに返事がもらえていない＊ 19。

もし協定が、誤った基準に基づいて結ばれているにもかかわらず合法だとされていたら、誤った基準を順守しようとする全てのアクションは＊ 20

コミュニティが当てはまる傾向の強い特徴であり、これてしまうの結果、有色人種コミュニティが立地先になってきE を相手にした申し立てた。

＊ 18

合法とさ。実際に、住民や環境団体がISO とPG ＆＊ 21によると、協定で定められている「十分な電力供給量」は、州の電力供給量が故意に操作された 2000 年を基準に設定されていて適切でBVHP の現状ないという。さらに、最もこの協定から影響を受ける
BVHP の住民が、協定の内容を決定する過程に参加でこのような論理を使って、BVHP に環境負荷が集中する一般的な要因を説明することは可能である。

きなかったとし、協定の正当性に疑問を投げかけている＊ 22。

しかし、BVHP の発電所問題のように具体的な問題になると、説明しきれない部分がでてくる。現地調査

調査結果（3）運動の戦術による聞き取り調査や文献調査などから、発電所が閉鎖できないのは、「Reliability Must Run Agreement」

BVHP の住民運動がとった戦術は、他の地域と同じ（以下 RMR 協定）が障害になっていることが明らかにように直接行動だった。数多くの環境レイシズムと戦なった。ってきた経験をもつ活動家は、最も重要なことは「人々● RMR 協定の主な内容をまとめ、教育し、状況を変える力を彼ら自身がもっ・SF のみならず、より広範なGreater Bay Areaという地域単位で電力を管理する。

＊ 18 BVHP には病院がなく、あるのは小さなクリニックだけ。
SF 市公衆衛生課ディレクターは、「BVHP は SF で最も多く高校生が住んでいる地区であるが高校が一つもない」と社会的資源の乏しさを指摘した（04 年 8 月インタビュー）。
（正確には、他の地区との境界線沿いに高校が 1 校ある。
）
＊ 19 米国環境庁の環境正義担当者から紹介してもらった PG ＆E 社の社員に何度が伝言を残したが、一度も返事がもらえず、インタビューは行えなかった。
＊ 20 Brown and others（2003）. Administrative complaint letter30

高木基金助成報告集 Vol.2（2005）ていることを認識させること、その結果、人々をエンパワーさせることだ」と言う。状況を変えるためには、

to Poli Marmolejos, Director of the U.S. Department ofEnergy, Office of Civil Rights and Diversity.
＊ 21 米国公民権法 6 条により、連邦政府から資金援助を受けている ISO と PG ＆ E は、有色人種の低所得者に差別的な影響を与えるアクション（事業など）をとることが禁じられている。住民と環境団体は、公民権法下の administrativecomplaint（行政不服）を利用して公的に申し立てをした。
（2003 年 6 月）
＊ 22 Id.

法的手段に頼り過ぎないことが重要である。法的手段とは批判の対象として考えにくいが、なかには社会的に訴えると弁護士に頼りすぎしまうからだ。には正しくないことがある。発電所が法を順守してい住民たちは定期的に集まり、自分達のコミュニティるかいないかは、排出の程度の違いだけであり、どちの環境負荷について学習している。そして発電所を閉らも有害物質を周辺地域に排出していることには違い鎖するために直接行動（デモなど）を続けている。

はない。この視点に立ち、我々は予防的な行動を取っ筆者は現地に滞在した 1 カ月の間に、ISO 本部オフていくべきだろう。

ィスへのロビー活動や、理事会に BVHP の住民とともSF 行政からは、化石燃料（天然ガス）に頼った発に参加した。住民が発電所前で閉鎖を求めるデモを行電から抜け出そうとしない政治性を感じた。SF では太う際は、日本から E メールで複数の草の根ネットワー

陽発電や風力発電を促進する動きが行政レベルで認めクに参加を呼びかけた。デモの様子は SF で最も読まられているにもかかわらず、BVHP の発電所の閉鎖後＊ 23。新聞記事になることで、には、同じようなタイプの新たな発電所の建設が計画

SF の人に問題の所在を知ってもらい、閉鎖を拒んでいされている。市は新しい発電所は現状のものより小型る 3 者のアカンタビリティ（説明責任）を求める世論でを形成することが目的だ。

境被害を受けることは避けられない。せめて BVHP 以

れている新聞に掲載されたクリーナーだと説明しているが、周辺住民が環外の地区への設置を考慮するべきだが、同地域が有力調査結果（4）予防原則が環境正義運動に与える影響候補に上がっている。住民は、すでにたくさんの迷惑施設がある BVHP に、更に別の発電所が立地されようとしているのは環境レイシズムだと主張している。計

RMR 協定をクリア出来ないだけでなく、環境的な「差別」が存在することを証明すること、発電所から画を阻止するには、反対する住民運動の広がりが必須だろう。の排出物が直接周辺住民の直接の健康被害の原因にな本来であれば、予防原則の概念が促進・実践されるっていることを証明することは非常に難しい。たとえことは、環境正義の促進・実践にもつながる。法的拘これらが証明されたとしても、「RMR 協定を順守して束力が予防原則にはないが、市の職員や市民を啓蒙すいるか？」という部分がクリアできず、発電所を閉鎖るツールとして、BVHP の住民や環境団体が活用してすることは出来ないのが現状である。

いくことで、国として予防原則を支持するようになる

そこで 2003 年に条例となった SF の「予防原則条例」

ことも期待できる。に注目した。条例の主なポイントには、環境正義の概念と共通する点がいくつかある。

本研究が示唆すること①人間の健康と安全な環境を何よりも中心に捉えてい1．本研究は、日本国内の社会の格差（例として、ジる。

ェンダー、人種・民族、経済格差など）と公害の②これまで被害者に課されていた立証責任を、排出者ような環境問題が無関係でないことを示唆していや提議者に転換する。

る。

③政策によって影響を受ける市民を、対等なパートナーとして意思決定過程へ参加させる。

2．日本の公害運動は各地方（地域）の問題として見られがちだが、米国の環境正義運動が地域を越えて、有色人種・少数民族・貧困層とった人々で連聞き取り調査からは、予防原則条例は発電所問題に帯をしているように、日本各地の公害問題の被害は全く影響を及ぼしていないことが分かった。活動家者たちが地域の違いを超え連帯できることを示唆のなかには、予防原則の促進のために時間を割くことしている。

を否定的にとらえている意見もあった。

3．SF 市・郡は全米の都市で初めて予防原則が条例化された都市であり、環境正義運動と予防原則につ考 察

いての研究は未だ扱われていない。また、SF での取り組みがカリフォルニア州および全米に普及す「合法である」あるいは「規制を順守している」こ＊ 23 Goodyear, Charlie.（2004, December 9）.
SAN
FRANCISCO Protest against PG ＆ E plant Hunters Point

る突破口となる可能性は否定できない＊ 24。

residents say it s sickening their kids. SF Chronicle.

奥田美紀

31

最近の活動
2005 年 6 月にサンフランシスコで国連主催の世界環境デーが開催され、世界の主要都市から市長が集まる。
これにあわせて、BVHP の住民や環境団体は、環境正義と、SF の環境レイシズムの現状を世界からの訪問者にアピールしようとシティホール前で集会を行う。
筆者は一人でも多くの人が集会に参加するよう、SFの草の根のネットワークと、この時期に日本から SFへ行く団体にアピールをした。日本から SF へ行く団
体については、筆者がまとめたものを資料として渡した。

【資料】現地調査中の活動記録およびコンタクト先●集会・会議・抗議活動など
1． Communities Speaks For Themselves （Milton MeyersRecreation Center）
2．環境正義サミット運営会議（Richmond Community Center）
3．環境正義トレーニングワークショップ（Wesley の小学校）
4．ロビー活動（ISO 本社）
5．スーパーファンドについてのワークショップ（Community
Window on the Shipyard）
6．ISO 理事会（ISO Sacrament オフィス）
7．SF 市・郡 選挙委員会（SF city hall）
8．SF 市・郡 発電所タスクフォース会議（SF city hall）●情報収集
1．SF メインライブラリー（図書館））
2．SF ライブラリー BVHP
3．米国環境庁 ライブラリー●コンタクト先〔住民運動体・ NGO/NPO〕
1．Literacy for Environmental Justice
2．Bayview Hunter s Point Mother s Committee
3．Community First Coalition
4．Women s Energy Matter
5．Greenaction for health and environmental justice
6．ARC ecology
7．Breast Cancer Foundation
8．SF community Power Cooperative
9．Communities for a Better Environment
10．Youth Law Center〔行政〕
11．米国環境庁
12．SF 環境課
13．SF 公衆衛生課
14．SF Public Utilities Commission
15．SF Municipal Railway
16．Human Right Commission（人権委員会）
17．Bayview Police Station〔その他〕
18．Golden Gate University（ロースクール）
19．SF Bayview newspaper
20．SF Frontline
21．SF 財団
22．BVHP の住民＊ 24 James O. Goldsborough, California s Foreign Policy,Foreign Affairs, March April 1993, p88 によると、1993 年においては、カリフォルニア州の経済規模は、中国やカナダを抜いて世界で 7 番目に大きかった。ポーター・ガレス、ウェルシュ・ブラウン・ジャネット（著）細田衛士（監訳）『入32

高木基金助成報告集 Vol.2（2005）

門地球環境政治』有斐閣、1998 年、50 頁では、カリフォル
ニア州の経済規模が世界的に大きいため、カリフォルニア州が温暖化ガスを減らすという戦略を決定した場合、温暖化に対する地球規模のレジームの成功に影響を及ぼすことにおいて G7 先進国と同じくらい重要となると言っている。