『道路事業に伴う発掘調査の位置づけと発掘調査費用について』（報告）

令和３年１１月３０日

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会

文

化

庁

目

次

はじめに ......................................................................................................................... 1
１ 「公開プロセス」の指摘 ......................................................................................... 2２ 埋蔵文化財保護の考え方 ......................................................................................... 4
３ 発掘調査の実施方法 ................................................................................................ 7
４ 発掘調査費用の算出と執行 ................................................................................... 10
５ 発掘調査の成果と活用........................................................................................... 13
６ まとめと課題 ......................................................................................................... 15
資料１

国土交通省行政事業レビュー公開プロセス議事録（抄） ........................................... 17２発掘調査の手順（工程） ............................................................................................. 22３

埋蔵文化財発掘調査費用の積算等に関する実態調査結果と分析 ................................ 24

参考資料
１

国土交通省が行う道路事業の建設工事に伴う埋蔵文化財の取扱いについて............... 31

２

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会委員名簿 .................. 34

３

調査研究委員会における審議経過 ............................................................................... 35

４

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会による検討............... 36

はじめに埋蔵文化財は，国や地域の歴史及び文化を知る上で欠くことのできないものであり，地域における記憶を残す大切な資産である。文化庁は，埋蔵文化財を適切に保存し活用するため，行政上必要とされる事項の基本的な方向について検討することを目的に，平成６年１０月に「埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会」を設置した。
本委員会では，埋蔵文化財の保護を目的とした行政に関する諸課題，具体的には，埋蔵文化財の保護を担当する行政機関における組織や都道府県・市町村の役割分担の在り方，埋蔵文化財発掘調査の実施にあたっての考え方，発掘調査の費用を積算する際の考え方，埋蔵文化財の保存と活用についての考え方や方法，発掘調査の資格，デジタル技術の導入，専門職員の育成等について，１３編の報告と１編の中間まとめを取りまとめた。文化庁は，これらの報告等を，都道府県文化財保護部局をつうじて全国の地方公共団体に周知し，それを受けて各地で埋蔵文化財保護行政（以下「埋蔵文化財行政」という。）の充実が進められている。
このたび本委員会では，大規模公共事業に先立って実施される発掘調査の実態についての調査・検討を行った。これは令和元年６月に行われた国土交通省行政事業レビュー公開プ
ロセス（以下「公開プロセス」という。）において，外部有識者から「埋蔵文化財調査に多額の費用を要しており，費用の削減に向けてより効率化できるよう検討すべき」との指摘があり，それを受けて国土交通省令和２年度予算概算要求への反映内容において「文化庁と連携し，埋蔵文化財調査費用の縮減に向け検討を行う」との方針が示されたことによる。そのため，本委員会での検討に際しては，国土交通省道路局国道・技術課にもオブザーバーとしての参加を得た。
公共工事に伴い実施される発掘調査の費用は，事業者側で予算措置されている。そのため，発掘調査そのものが当該工事の一部として見られることもある。「公開プロセス」における指摘も，用地補償費との比較を出発点としたものであり，発掘調査の内容に及んだものではない。このことは，公共工事に先立って実施される発掘調査の目的，方法，意義等が正しく理解されていないことを示すと考えられ，まずはこれら基本的な事項について本報告で整理する。
また，発掘調査を実施する地方公共団体及び地方公共団体が設立に関与した公益法人等調査組織（以下「公益法人等調査組織」という。）においては，調査対象となる遺跡の内容，
作業方法，調査費用の算出方法を丁寧に事業者側に説明する必要があり，本報告は，その際の資料としての利用も意図して作成したものである。

1

１「公開プロセス」の指摘（１）「公開プロセス」とは○国の約５，０００のすべての事業について，Plan（計画の立案） － Do（事業の実施） －Check（事業の効果の点検） － Action（改善）のサイクル（「ＰＤＣＡサイクル」）が機能するよう，各府省が点検・見直しを行うものである。
○各府省は，毎年４～６月ごろにかけて，各事業について予算が前年度に最終的にどこに支出され，どのように使われたかといった実態を把握し，事業の自己点検を行う。そのうち，「外部の視点」を活用して「公開の場」で行うのが「公開プロセス」である。
○その結果は，外部有識者の共通意見である「取りまとめコメント」として課題や改善点が示され，各府省はその内容を次年度の予算の概算要求に反映することとされている。
（内閣官房行政改革推進本部ホームページより）（２）発掘調査に係る質疑の概要と分析○「公開プロセス」における道路事業（直轄・交通安全対策）に関する議論で「埋蔵文化財調査に多額の費用を要しており，費用の削減に向けてより効率化できるよう検討すべき」というとりまとめコメントが示された。
○このコメントに至る経緯については，当日の議事録及び国土交通省が提出した資料（資料１）によると，以下の議論を経ていることが確認できる。
①説明者側（国土交通省）が提示した資料は，神奈川県（公益財団法人かながわ考古学財団）と群馬県（公益財団法人群馬県埋蔵文化財調査事業団）の平成３０年度契約実績である。
②外部有識者は，神奈川県において，契約実績額が用地補償費より高額であることから，発掘調査費が過大ではないかという疑義を呈した。
③加えて，契約先が教育委員会による推薦先に限定されていること，神奈川県と群馬県で単価に違いがあることを指摘した上で，上記のとりまとめコメントが示された。
○この議論が示すように，外部有識者の問題意識は，発掘調査費の金額が高いということか
ら出発しているが，遺跡の内容（調査対象とする遺構面の数，遺構の密度，遺物の量などの遺跡個々の属性）によって作業内容や費用が変動するという発掘調査の性質に対する説明1やそれに関する議論を経ていない。

1

今回，資料として提示された公益財団法人かながわ考古学財団による発掘調査地は，通常の遺跡よりも保存状況がよく，かつ複数の遺構面が確認されたため，調査期間が通常の約３.５倍となることが示されていたが（国土交通省関東地方整備局横浜国道事務所調査課『厚木秦野道路～道路事業における埋蔵文化財調査』平成２９年１０月），議事録ではその点について説明した形跡は認められない。

2

（３）本報告で示す内容について○本報告は，「公開プロセス」において説明されなかった，以下の基本的な事項について整理することを目的とする。
①埋蔵文化財保護の考え方（なぜ，発掘調査を実施するのか）②発掘調査の実施方法（どんな方法で実施するのか）③発掘調査費用の算出と執行（積算はどのような考えに基づき，どのように計算し，執行されているのか）④発掘調査成果の利活用（発掘調査成果はどう活かされるのか）○上記事項の整理にあたっては，文化庁及び例示された神奈川県と群馬県が定める発掘調査の実施等に係る文書，文化庁が国土交通省事業を受託する地方公共団体及び発掘調査
組織に対して行った実態調査結果（資料３）などを主に用いることとする。

（４）本報告の利用について○開発事業に先立って行われる記録の作成のための発掘調査（以下「記録保存調査」という。）の経費については，発掘調査の趣旨と手法に着目して，適正性の検証を行うべき性質のものである2。
○発掘調査費用は調査対象となる遺跡の内容等により，変化するものである。埋蔵文化財とは，例えば地形や地質などと同様，開発を行おうとする土地がもともと有している属
性のひとつであり，開発事業費用に占める発掘調査費用の割合により多寡を論じられる性質のものではない。
○一方，「公開プロセス」のように，事業者には予算確保と執行に係る説明責任が生じる
ので，埋蔵文化財行政側は事業者に対し，１－（３）①～④について十分に説明し，理解を得る必要がある。
○本報告は今回の指摘に限らず，事業者に対して発掘調査の実施に関して説明する場合に利用することを想定して作成した。
○なお，一般的な土木工事でも検討が進められているＩＣＴの導入等，作業全体の効率化や低廉化につながる可能性がある技術導入については，令和２年２月の『埋蔵文化財保
護行政におけるデジタル技術の導入について３（報告）』で触れている。この点については今後も技術の進展に応じて検討を続ける予定である。

2 開発事業に係る予算全体の低廉化の観点からは，記録保存調査のための費用を要する場所を開発事業の範囲から除外したり，開発事業と発掘調査とで作業が重複する内容について，二度手間を避けるなどとして作業全体の効率化を図ったりすることが考えられる。これらは発掘調査単独の問題ではなく，開発と埋蔵文化財保護の調整に係る部分であり，本報告で示す内容とは別に，事業単位で事業者側と埋蔵文化財行政側との間で十分な協議を行う必要がある。

3

２

埋蔵文化財保護の考え方（１） 埋蔵文化財の法的な位置づけと対象○文化財は「わが国の歴史，文化等の正しい理解のため欠くことのできないものであり，且つ，将来の文化の向上発展の基礎をなすものである」（文化財保護法第３条）。
○文化財の所有者その他の関係者は，文化財が貴重な国民的財産であることを自覚し，これを公共のために大切に保存するとともに，できるだけこれを公開する等その文化的活用に努めなければならない（文化財保護法第４条第２項）。
○埋蔵文化財とは「土地に埋蔵されている文化財」で，文化財をその存在形態により類型化したものであり（文化財保護法第９２条），所在や内容，価値の厳密な把握が困難であるという特質がある。
○埋蔵文化財の取扱いについては文化財保護法第６章で定められており（文化財保護法第９２条～第１０８条），「周知されていること」によって埋蔵文化財を包蔵する土地（埋蔵文化財包蔵地）において土地を発掘する場合には事前の届出（第９３条）もしくは通知（第９４条）の義務が課せられている。また，周知されていない場合も，遺跡を発見した場合には届出（第９６条）もしくは通知（第９７条）の義務が課せられている。
○なお，埋蔵文化財として扱うべき遺跡の範囲については，「埋蔵文化財の保護と発掘調査の円滑化等について」（平成１０年９月２９日付け庁保記第７５号 都道府県教育委員会
教育長あて文化庁次長通知）（以下「平成１０年通知」という。）で示されており，これに基づき各都道府県や各地方ブロックがそれぞれ基準を設けている。
・神奈川県「神奈川県内における開発事業等に伴う埋蔵文化財の取扱基準」（平成１１年３月３１日，平成２３年３月２３日改正）

・群馬県「群馬県埋蔵文化財発掘調査取扱い基準」（平成１１年６月１日，平成１７年１２月１日改正）※埋蔵文化財は，文化財保護法により保護される文化財であり，その取扱いに関する基本的な考え方は，文化庁による平成１０年通知で示され，それに基づき都道府県や地域ブ
ロックごとに基準が定められている。

（２） 埋蔵文化財保護の考え方－現状保存と記録保存○埋蔵文化財包蔵地において工事等の目的で発掘を行う場合には事前の届出又は通知を要することとされている。そのことを前提に，事業者に対して事前の届出又は通知を求めるとともに，埋蔵文化財の保護上特に必要があると認めるときは，事業者に対して「記録の作成のための発掘調査の実施等」を指示することができるとされている。このことは埋蔵文化財保護の見地からみて適切な措置とされている（東京高等裁判所昭和６０年１０月

4９日民事三部判決）。
○実際の運用では，まずは埋蔵文化財包蔵地の現状保存を事業者に対して求め，やむを得ず現状保存できない場合に記録保存調査の実施が指示されている。この考え方は，昭和３９年に文化庁の前身である文化財保護委員会から関係省庁に通知されている（昭和３９年
２月１０日付け文委庶第１４号「史跡，名勝，天然記念物および埋蔵文化財包蔵地等の保護について（依頼）」）。具体的な内容は以下のとおりである。
・埋蔵文化財包蔵地については原則として事業計画から除外し，現状保存を図ること。
・やむを得ない場合は，次善の策として事業者の負担で記録保存のための発掘調査を実施すること。
・当該発掘調査については，都道府県教育委員会に委嘱すること。
○この通知に基づき，当時文化財保護委員会と各公社・公団との間で覚書が締結されており（昭和４０年：日本住宅公団，昭和４１年：日本鉄道建設公団，昭和４２年：日本国
有鉄道，昭和４２年：日本道路公団），関係省庁では通知に基づく取扱いについて通達を発出している。
○この時，覚書で確認された，開発を担当する部局と埋蔵文化財保護部局による事前協議については昭和５０年の文化財保護法改正により，文化財保護法第９４条（改正当時は第５７条の３）として法制化された3。
○国土交通省は平成２６年に地方整備局宛に発掘調査の実施に係る通知を発出しており，埋蔵文化財包蔵地については事業計画において極力回避し現状保存すること，やむを得ず現状保存できない場合には事業費による費用負担により発掘調査を実施することを確認している（平成２６年１２月１日付け国道国防第１５８号「直轄道路事業の建設工事施行に伴う埋蔵文化財の取扱いの一部改訂について」）（参考資料１）。
○また，文化庁は公共事業においては関係部局との定期的な連絡調整の場の設置等，連携強化を促し，埋蔵文化財の保存を含む協議を綿密に行うことなどを求めている（平成９年８月７日付け庁保記第１８３号「公共工事の実施と埋蔵文化財の保護に係る連絡調整体制の整備について」等）。具体的な協議内容は以下のとおりである。
（１）事業計画等の情報交換
教育委員会は，公共工事担当部局に対し，埋蔵文化財に関する情報提供を行うとともに，公共工事担当部局の今後の事業計画について情報収集を行い，当面の予定のみなら

3

昭和５０年９月３０日付け庁保管第１９１号「文化財保護法の一部を改正する法律等の施行について」（文化庁次長から各都道府県教育委員会教育長あて通知）抜粋
第５ 埋蔵文化財関係
３ 国の機関，地方公共団体又は国若しくは地方公共団体の設立に係る法人で政令の定めるもの（以下「国の機関等」という）が周知の埋蔵文化財包蔵地において土木工事等を行おうとするときは，法第５７条の２の規定を適用しないものとし，協議等の特例的取扱いをすることとしたこと（法第５７条の３）。
（注３）本条の規定による国の機関等の行う土木工事等についての特例的取扱いは，従来の各種公団等との覚書等による慣行を前提として制度化されたものであるので，従来の覚書等による慣行のうち今回の改正によって制度化されなかった協議の具体的方法等の細目に係るものについては，従前どおり運用することとなっているので，留意されたい。

5

ず，計画の初期段階にあるものも含め，できる限り長期間にわたっての事業の計画を把握するよう努めること。
（２）埋蔵文化財の取扱い等に関する協議
教育委員会は，把握した事業予定地のうち，必要なものについては，できる限り速やかに現地踏査，試堀調査，確認調査により埋蔵文化財包蔵地の有無及びその内容を確認し，その結果を公共工事担当部局に示すこと。
事業予定地に埋蔵文化財包蔵地の存在が確認された場合は，当該埋蔵文化財の保存の要否，発掘調査を要する場合の発掘調査範囲，期間や経費の見積もり等を含め，その取扱いについて協議を行うこと。
（３）次年度調査体制等に関する調整
公共工事担当部局の事業実施計画を踏まえ，発掘調査を実施する日程・体制について調整を行うこと。
○「公開プロセス」で取り上げられた厚木秦野道路建設に伴う発掘調査については，調査対
象地に遺構が何層にもわたり存在することが，埋蔵文化財行政側と事業者側との間で共有されており，そのことは横浜国道事務所作成のパンフレット『厚木秦野道路』に示されている（１－（２）脚注参照）。
※埋蔵文化財包蔵地については，まずは開発事業地からの除外を求め，「記録保存調査」
は，事業者側と埋蔵文化財行政側との協議を経て，やむを得ず現状保存できない場合に，それに代わる次善の措置として実施される。
※公共工事においては，事前に工事担当部局と協議を行い，その際に発掘調査に要する経費・期間についても共有される。

（３） 記録保存の指示○記録保存調査は，埋蔵文化財を現状保存できない場合に，次善の措置として実施されるものであり，「平成１０年通知」等で，現状保存できない場合として以下を示している。
ａ

工事等による掘削が地下遺構等に及ぶ場合ｂ

恒久的な工作物（道路・建築物等）を設置する場合

ｃ

盛り土，一時的な工作物の設置であっても地下の遺構・遺物に影響を及ぼす場合○各都道府県や各地方ブロックでは，「平成１０年通知」に基づき発掘調査の実施に関する基準等を定めている。
・神奈川県「神奈川県内における開発事業等に伴う埋蔵文化財の取扱基準」（平成１１年３月３１日，平成２３年３月２３日改正）

・群馬県「群馬県埋蔵文化財発掘調査取扱い基準」（平成１１年６月１日，平成１７年１２月１日改正）※記録保存調査の実施の指示・勧告は，都道府県又は地域ブロックが策定した基準に基づいて行われている。

6

３

発掘調査の実施方法（１） 記録保存調査の目的○記録保存調査では，遺跡のもつすべての情報を適切に得る必要がある（『発掘調査のてびき－集落遺跡発掘編－』）。また，調査に当たっては，発掘作業から整理等作業に至るまで，遺跡に関する有用な情報の記録を可能な限り客観的で正確かつ必要十分な形で実施しなければならない。
○作成した記録類は，後世に残すと同時に，広く公開・活用する必要がある。
※記録保存調査は調査対象となった遺跡の情報を正しく記録し，その成果は広く公開・活用する必要がある。

（２） 発掘調査の標準化○記録保存調査は，法令に基づき全国で共通して執られている措置であり，調査の方法・内容が地域により異なることで，事業者の負担に多寡が生じることは適切ではない。
○そのため本委員会は，平成１６年に『行政目的で行う埋蔵文化財の調査についての標準（報告）』（以下「調査標準」という。）を作成し，発掘調査にかかる経費や期間，発掘調査の方法・内容や報告書作成の精度にばらつきが生じないよう，全国各地で行われている発掘調査の実態調査を踏まえて，その標準的なあり方を示した。
○さらに，文化庁ではこれまでに発掘調査の標準的な作業手順と方法を『発掘調査のてびき』としてまとめ，刊行している。
・昭和４１年

文化財保護委員会事務局『埋蔵文化財発掘調査の手びき』

・平成２２年

文化庁文化財部記念物課『発掘調査のてびき－集落遺跡発掘編－』『発掘調査のてびき－整理・報告書編－』

・平成２５年

文化庁文化財部記念物課『発掘調査のてびき－各種遺跡調査編－』○「調査標準」や『発掘調査のてびき』で示した発掘調査の手順は，おおむね資料２のとおりである。

（３） 例示された発掘調査について○各都道府県は，「調査標準」に準拠した内容で，地域における遺跡の在り方等の実情を踏まえた発掘調査基準（以下「調査基準」という。）を作成している。
○神奈川県と群馬県においても文化庁が示した「調査標準」に基づき，各地域の実情を踏まえた「調査基準」が策定されている。
・神奈川県「神奈川県内における開発事業等に伴う埋蔵文化財発掘調査の調査基準」

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（平成１９年３月２９日，令和元年６月１２日最終改正）
・群馬県「群馬県埋蔵文化財発掘調査基準」（平成１９年１２月２８日）○神奈川県の「調査基準」では，「遺構調査は発掘作業の中核をなす工程なので，漫然と上層から遺物を検出しながら掘り下げるのではなく，解明すべき点を意識しながら，一定の見通しをもって適切な方法により十分な時間を充てて慎重に行う。」と明記している。また，旧石器時代については，「本県においては包含層となるローム層が厚く堆積しているため，原則として発掘作業工程を層位ごとに繰り返して調査する。」「ローム層
中に土坑やピット等掘込みを有する遺構が発見される場合があるので，調査に当たってはこれらの検出に努める。」とある。
○群馬県の「調査基準」では，（ウ）遺構調査①遺構検出の「作業方針と留意事項」として「降下火山噴出物や洪水層直下の旧地表面は重要な情報を含む可能性が高いので，通常の遺構面以上に慎重に扱う必要がある｡」と明記している。
○例示された発掘調査では，いずれも各地域，各時代の土層の特徴を捉え，適切な検出面で慎重な遺構検出と遺構掘削を行い，目的に即した発掘作業方法により必要十分な調査が行われている。
※記録保存調査は，文化庁が示した「調査標準」や『発掘調査のてびき』に準拠して，都道府県や地域ブロックがそれぞれの地域の埋蔵文化財の特性に応じた「調査基準」を作成し，それに則って実施されている。

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発掘調査の方法と成果の例
発掘調査において重要なことは，検出された遺構や遺物の時期を正しく把握することである。そのためには，調査地内の土層を正しく把握し，堆積した単位毎に掘り下げる必要がある。「公開プロセス」で議論の対象となった神奈川県の発掘調査の事例は次のとおりである。神奈川県伊勢原市の糟屋館跡は，太田道灌が暗殺された扇谷上杉氏の館跡と伝えられるが，糟屋館跡及びその周辺にある遺跡の発掘調査を行ったところ，場所によっては厚さ約４ｍになる土壌の堆積から，中世の遺構だけではなく，旧石器時代から江戸時代にいたる各時代の遺構・遺物が発見された。
旧石器時代では，21,000 年前の石器製作跡を検出し，黒曜石の砕片が出土した。また，
25,000 年前の地層から凝灰岩や黒曜石のナイフ形石器が出土したことにより，この地域における人類の活動が更に遡る可能性が高まった。縄文時代においては，配石遺構など精神生活に関わる遺構が展開する祭祀域，竪穴建物を中心とした居住域が検出され，当時の集落の構造を解明するうえで重要な成果が挙げられている。弥生時代の竪穴建物も複数棟検出され，なかには焼け落ちて炭化した木材や焼土が発見されたものもあった。古墳時代か
ら奈良・平安時代にかけても複数の竪穴建物が断続的に営まれたことが確認されている。
また，平安時代末には糟屋荘という荘園が置かれ，鎌倉時代には堀で囲まれた大規模な掘立柱建物群が立ち並んでいたことが判明している。鎌倉幕府滅亡後は足利尊氏に与えられ，15 世紀の半ばに相模守護となった扇谷上杉持朝が守護所を置き，太田道灌の父，道真が拠点としたことが知られる。
糟屋館跡を中心とした遺跡の発掘調査により，扇谷上杉氏が拠点を構える遥か以前から
人々の営みがあったことが明らかになった。
古来より人が住み続けた糟屋の地が，中世になって足利氏，関東管領上杉家との関わりを持ったことにより，相模地域で中核的な場所へと発展した可能性が考えられるようになった。このように，層位ごとに調査することにより，各時代の土地利用の違いを確認することができ，それによって地域社会の実態や変化を読み解くことができる。

9

４

発掘調査費用の算出と執行（１） 発掘調査の作業量の算出－積算標準について〇文化庁は，平成１２年に『埋蔵文化財の本発掘調査に関する積算標準について』（平成１
２年１２月１４日付け庁保記第７８号

文化庁次長から各都道府県教育委員会教育長あて通知，以下「積算標準」という。
）を作成し，遺跡の内容に応じて適切な作業量を積算する通則的な考え方と一定の数値基準を示した。
〇発掘調査の中心となる作業は土の掘削であるので，その作業量は掘削土量により変動する。よって，作業量の算出は，国土交通省「土木工事標準歩掛」と同様，土量を掘削方法や土質等の違いにより設定した「歩掛」の数値で除することにより算出する方法を示し
ている。
〇歩掛は，
「調査標準」で示した各工程，すなわち機械掘削と人力掘削とに大別し，さらに人力掘削を作業内容の違いにより，①表土等掘削作業，②遺物包含層の掘削，③遺構検出作業，④遺構掘削作業とに細分し，それぞれに対し設定した。
○また，上記の各工程における歩掛は，調査地の地形や土質，出土する遺物量等により変化するので，それに応じた補正係数を設定した。
○上記の考え方に基づき，発掘調査の作業量は以下の計算式で算出される。
機械掘削の員数（a）＝対象土量÷（標準歩掛〈使用する重機の大きさ等により設定〉
×補正係数〈地形や土の移動距離等により設定〉）
表土等掘削作業の員数（b）＝対象土量÷（標準歩掛〈土質等により設定〉×補正係
数〈作業員の熟練度等により設定〉）
遺物包含層の掘削の員数（c）＝対象土量÷（標準歩掛〈掘削用具により設定〉×補正
係数〈土質，遺物量等により設定〉）
遺構検出作業（d）＝対象土量÷（標準歩掛〈地形により設定〉×補正係数〈遺構密度，難易度等により設定〉）
遺構掘削作業（e）＝対象土量÷（標準歩掛×補正係数〈土質，難易度等により設定〉）
人力掘削に要する総員数4（f）＝b＋c＋d＋e○また，発掘調査に要する期間は，以下により算出される。
発掘調査に要する期間＝a÷１日当たりの重機台数＋f÷１日当たりの作業員数（発掘調査員が監督可能な作業員数）＋記録作成に要する期間○このように，発掘調査の作業量の算出方法は一般的な公共土木工事と同様，標準的な考え方が示されており，これに則って都道府県や地域ブロックで積算基準が設けられている。

4c～e の作業は遺構面の数に応じて繰り返し実施されることになるので，遺構面の数が増加すれば作業量も増加することになる。今回，例示された公益財団法人かながわ考古学財団の事例はこれに相当し，遺構面が５面ある範囲では c～e の工程を５回，繰り返すことになる。

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・「神奈川県内における開発事業等に伴う埋蔵文化財発掘調査の積算基準」（平成１１年３月２１日）
・「群馬県内における埋蔵文化財発掘調査の積算標準について」（平成１７年１０月１９日）※発掘調査の内容と作業量は，一般的な公共土木工事における設計と同様の考え方で設計されている。

（２） 発掘調査費用の算出と執行○発掘調査費用は４－（１）により算出された作業員数を基に算出されることになるが，その発注方式は以下の方法がある（資料３－２－②）。
①掘削作業のすべてを一括して発注する「一括発注方式」②掘削作業を種別毎（機械掘削と人力掘削）に区分して発注，又は，人力掘削の発掘作業員を直接雇用する「分割発注方式」
・神奈川県は一括発注方式
・群馬県は分割発注方式○①の方法を執る組織は，４－（１）による員数に，国土交通省が示す普通作業員労務単価，
又は，普通作業員労務単価以下の独自に決定した単価を乗じて費用を算出している。その費用を基に，一般的な公共土木工事と同様，競争入札による業者選定を実施することにより，費用の低廉化を図っている（資料３－２－②）。
○②の方法を執る組織は，４－（１）による員数に，各組織が定める単価を乗じて費用を算出している。単価は，地方公共団体が定める給与表を適用あるいは参照する場合が多く，その場合の作業員単価は国土交通省が示す普通作業員労務単価の１/２程度であるものがほとんどで，組織が独自に決定している場合でも普通作業員労務単価以下に収まっている（資料３－２－①）。
※国土交通省と発掘調査組織の発掘調査の契約は随意契約であるが，機材，人員の確保にあたっては４－（１）の設計に対する競争入札あるいは「土木工事標準歩掛」よりも安価な額での契約であり，透明性の確保と低廉化が図られている。

（３） 発掘調査費用に関するまとめ○発掘調査は，「調査標準」と『発掘調査のてびき』によって示された記録保存という目的を達成するために必要な作業を「積算標準」により，作業量として数値化し，それに基づき，それぞれの組織が直接，あるいは外部発注して実施している。
○つまり，発掘調査は一般的な公共工事と同様，事業計画，設計，積算，発注という手順を踏んでおり，客観性，透明性は確保されていると考える。
○一方，「公開プロセス」では，地方公共団体あるいは地方公共団体が指定する法人以外の

11

発注先がないのかという疑義が呈されたが，この点については発掘調査には一般的な公共工事とは異なる以下の特性を考慮する必要がある。
①予測の困難性
・対象となる埋蔵文化財は，通常地下に埋蔵されているため，発掘作業着手前に内容の詳細を正確に把握することが困難である。
・発掘調査の設計（積算）は過去の発掘調査の実績や試掘・確認調査で得られた情報をもとに行われるため，事前の情報の多寡によりその精度に違いが生じる。
・そのため，発掘作業の着手後に発掘調査の目的を達成するため設計（積算・工程）等の変更が必要となることもあり，その中には重要な遺構の現状保存等，埋蔵文化財の保存に係る取扱いについての行政判断を伴うことも多い5。
②不可逆性・検証の困難性
・発掘作業は学術的な手法を用いて行う一種の解体作業であり，解体の対象となる埋蔵文化財について再現可能な精度の記録を作成する必要がある。
・発掘作業の成果は写真や図面などの記録類と出土遺物からなり，一般的な公共工事のように竣工検査の対象となる構築物がない。
・そのため特に記録類については，適切に作成されなかった場合，埋蔵文化財は存在しなかったものとして取り扱われることとなる。また，作成された記録類から発掘作業そのものが適切に行われたかを検証することは困難である。
○以上のように，発掘調査においてはその諸工程が適切に実施されているかを確認し，また状況の変化に応じた適切な措置を執る必要があることから，地方公共団体が日常的に監理する必要がある。このことは，『今後の埋蔵文化財保護体制のあり方について（報告）』（平成２０年３月３１日）や『適正な埋蔵文化財行政を担う体制等の構築について（報告）』（平成２６年１０月３１日）等でも，既に示してきたところである6。
※発掘調査は埋蔵文化財の解体作業であり，そのプロセスを適切に行うことが事業目的となる。そのため，公平中立な立場の者にある地方公共団体による監理が最低限，必要である。

5

発掘作業着手後に掘削土量の増減が明らかとなった場合や，遺構面の増減が生じた場合，当初設計から
土質の内容に変化が確認された場合は改めて当初契約の設計内容の見直しを行い，変更契約を締結する。例示された発掘調査では，いずれも作業の進捗にあわせて複数回変更契約が締結されており，調査の目的を達成するための適切な設計変更と執行管理がなされていることを確認した。
6 両報告では，記録保存調査の実施要件について考え方を整理し，地方公共団体が発掘調査主体となることが埋蔵文化財行政上望ましいことを示している。その際，大規模公共工事に対応するため地方公共団
体が設立または設立に関与した公益法人等の発掘調査組織が設置されている場合には，当該組織が発掘調査主体となることとなる。また，平成 26 年 12 月 1 日付け国道国防第 158 号「直轄道路事業の建設
工事施工に伴う埋蔵文化財の取扱いの一部改訂について」（国土交通省道路局国道・防災課長から各地
方整備局道路部長あて通知）でも発掘調査が必要となった場合は，「関係地方公共団体（関係地方公共団体が指示する公益法人等を含む。）と協定もしくは契約を締結すること。
」と明記されている。

12

５

発掘調査の成果と活用（１）発掘調査成果の活用に対する文化庁の考え○本委員会は，平成１９年に『埋蔵文化財の保存と活用（報告）』を取りまとめ，蓄積された既往の調査成果に基づく「埋蔵文化財の保存・活用に関する方針・計画」の策定や，地域づくり・ひとづくりに向けての諸施策として，国民・地域住民のニーズに応じた公開・活用事業の実施の必要性を示した。
○また，文化庁が行っている埋蔵文化財担当職員等講習会においては，毎年，全国各地の様々な活用事業を紹介することをつうじて，各地方公共団体に発掘調査成果の積極的な活用を求めているところである。「地域の特色ある埋蔵文化財活用事業」の補助金などにより，発掘調査成果の公開，その成果に基づく体験学習会等の取組が積極的に進められている。公開・活用に係る補助事業件数は年間１７０件前後で推移しており，文化庁もこのような取組を推奨している。

（２） 発掘調査成果の様々な活用○記録保存調査の年間件数は，令和元年度は８，５６４件実施され，直近５年では年間８，０００～９，０００件で推移しており，これらの中には一般向けに現地公開を行うものもある。
○発掘調査においては現地での発掘作業の終了後，作成した記録類や出土遺物などを整理し，発掘調査報告書が作成される。発掘調査報告書は，記録保存調査においては失われた遺跡に代わり，後世に残す記録の中で最も中心となるものである（『発掘調査のてびき－
整理・報告書編－』）。
○発掘調査報告書では，調査対象となった遺跡の評価や価値づけがなされ，そこで記されたことは調査成果の活用の際にも利用されることになる。
○発掘調査の結果，価値が判明した重要な遺跡や出土遺物は地域の活性化に貢献し，産業の育成や観光等，地域づくりを進めるうえで様々な活用がなされている。
○学校教育においても社会科の副読本等の中で，地域の歴史についての親しみやすい教材として活用されている他，博物館等が実施する地域住民を対象とした生涯学習活動の中でも発掘調査成果を活用した体験学習や講演会など，様々な取組が行われている。
○公益財団法人かながわ考古学財団では平成３０年度に，以下の見学会等を開催している。
平成３０年度発掘調査成果発表会，平成３０年度発掘調査成果展示会，公開セミナー「遺跡が語る天変
地異－災害と歩んできた記録－」，考古学特別研究講座「大山が紡ぐ歴史遺産－東名から新東名－」，調査成果展示会「遺跡・遺物が語る！かながわ・秦野の歴史」，戸川諏訪丸遺跡見学会，稲荷木遺跡見学会，
子易・中川原遺跡見学会，ミニ講座「伊勢原の後期古墳」，横野山王原遺跡見学会，神成松遺跡見学会，

13

夏休み考古教室

体験考古学（下線は厚木秦野道路関係）※記録保存調査は，現地での発掘作業終了後，発掘調査報告書等により，その成果が公表されるとともに，展示会や講演会など様々な活用事業をつうじ，国民にその価値の発信がなされている。
発掘調査成果から分かった新たな歴史像
記録保存調査をはじめとする発掘調査の蓄積により，ここ十数年間だけでも日本史や世界史の通説や教科書の記述に影響を及ぼす成果があげられている。以下，そのいくつかを例示する。
日本列島への人類の到達：日本列島に現生人類がやってきたのは，現在のところ約３万８千年前とされる。これを明らかにしたのは静岡県井出丸山遺跡（平成１７・１８年調査）や熊
本県石の本遺跡から出土した石器（平成６～９年調査）であり，これらはいずれも記録保存
調査による成果である。ほぼ同時期の遺跡は列島のほぼ全域に存在し，大陸からやってきた
人類は瞬く間に列島全域に拡散したことを示す。
世界最古級の土器：青森県大平山元Ⅰ遺跡（平成１２年調査）や東京都御殿山遺跡（平成１６年調査），長崎県福井洞窟（平成２３～２７年調査）等から出土した土器は，付着した炭化物等の年代測定結果から１６，５００～１６，０００年前に遡ることが明らかにされており，現時点で確認されている世界最古級の土器である。また，これらに次ぐ１５，０００年前の土器が，西日本を中心に広く確認されるなど，日本列島では世界に先駆けて土器が普及し，展開した可能性が指摘されている。
縄文文化の世界史的評価：令和３年に世界文化遺産に登録された「北海道・北東北の縄文遺跡群」は，「北東アジアで長期間継続した採集・漁労・狩猟による定住の開始，発展，成熟の過程及び精神文化の発達をよく示しており，農耕以前における人類の生活の在り方と，精緻で複雑な精神文化を顕著に示す物証」と評価された。遺跡群の価値づけにおいては各地で行われた発掘調査成果と大陸新石器文化との比較研究が重要な役割を果たした。構成資産の中には開発事業に伴う記録保存調査ではじめて重要性が判明した遺跡が複数含まれており，継続的に行われてきた発掘調査成果が活かされている。
文献史料に記されなかった記録：文献史料が存在する時代についても発掘調査成果が歴史像の解明に果たす役割は大きい。飛鳥時代や奈良時代の特別史跡藤原宮跡や特別史跡平城宮跡等からは継続的に実施してきた発掘調査で多量の木簡が出土しているが，これらの出土文字資料は『日本書紀』等の当時の文献史料の真偽を明らかにするだけでなく，文献史料にはみられない多くの情報が古代史の復元に欠くことのできない資料となっている。例えば記録保存調査で発見された長屋王邸宅跡は出土した木簡によってその位置が確定した。
また，律令制の行政システムの整備の実態を明らかにする官衙遺跡や官道跡の発掘調査はほぼ毎年新たな発見が続いており，地域の宝として史跡指定され，公開・活用される例も少
なくない。

14

６

まとめと課題（１）「公開プロセス」の指摘について○「公開プロセス」の指摘は，道路事業費のうち用地補償費に対する発掘調査費が高額であるというものであって，国土交通省が提示した資料で例示された発掘調査そのものの内容や方法等について指摘されたものではない。
○本報告では，発掘調査の目的，方法，設計，積算について例示された組織の実態も取り上げつつ，これらの点について文化庁がこれまで示してきた方針や考え方を整理することをつうじて，例示された発掘調査が一定の基準に則って実施されており，費用も適切な方法で算出されていることを確認した。
○すなわち，埋蔵文化財の発掘調査は，①文化財保護法で定められた埋蔵文化財の保護措置として実施②その要否判断は文化庁が示した「平成１０年通知」を準用した各県の基準に則って判断③調査方法は文化庁が示した「調査標準」と『発掘調査のてびき』に準じた，各県の「調査基準」に基づき決定④上記の内容を対象となる遺跡に照らし合わせ，行うべき作業内容を数値化（設計）し，それを基に入札等を行うことによって適正性を確保した上で実施されている。
○神奈川県の発掘調査費用は群馬県の約５倍となっているが，例示された神奈川県の発掘
調査地は遺構確認面が５層確認されており，延べ面積は群馬県の発掘調査地の約５倍である。調査に要した発掘作業員の延べ人数は，群馬県の約３．８倍であり，発掘調査費用
は４－（１）の手順に基づき，土質や出土する遺物量等に応じた補正を加え，適切に算出されていることを確認した（資料１）。
○発掘作業員単価については，神奈川県，群馬県ともに独自の単価設定がされているが，いずれも地方公共団体が定める積算基準に基づき，国土交通省が示す普通作業員労務単価未満に設定されていることを確認した。
○神奈川県，群馬県で国土交通省が発注する記録保存調査については，昭和３９年２月１０
日付け文委庶第１４号「史跡，名勝，天然記念物および埋蔵文化財包蔵地について（依頼）」及び平成２６年１２月１日付け国道国防第１５８号「直轄道路事業の建設工事施工に伴う埋蔵文化財の取扱いの一部改訂について」（参考資料１）に基づき，国土交通省が地方公共団体と協議を行い，各契約先が確定している。
○「公開プロセス」で，例示された公益財団法人かながわ考古学財団及び公益財団法人群馬県埋蔵文化財調査事業団の発掘調査についても，上記の手順を経て実施されたものであるので，適切な方法と金額で実施されたと思料される。

15

（２）課題○一方で，今回の検討に伴う実態調査（資料３）の結果，国土交通省に調査の内容や費用の支出について十分な資料を示していないと思われる例も散見する。
○今回のように，公共事業に先立つ発掘調査については，予算の確保等をはじめとする対外的な説明責任を事業者側が担っているので，事業者側に対し，埋蔵文化財行政側は６－（１）で示した各段階での根拠や，執行管理，実績について必要な資料を提示し，十分な説明を行う必要がある。
○また，発掘調査の実施に伴う付帯工事（仮設作業道の設置，樹木の伐採や施設等の撤去）をはじめ，事業者側との調整により，発掘調査費用の低廉化を図ることができるものがあるとともに，用地取得との調整により効率的な発掘調査を実施できる可能性も高いので，事前調整において，工事全体の低コスト化を目的とした検討も必要になる7。
○土木建築分野において作業員や機材不足が指摘される一方，その打開策としてＩＣＴの効果的な導入が検討されている昨今においては，発掘調査もその例外ではなく，これらの新技術を導入し，発掘調査として必要な質を保持しながらも作業の効率化を図る必要がある。
○発掘調査費用を削減するためには，調査に多額の費用を要する場所をあらかじめ工区から除外することが効果的である。そのため，重要遺跡を的確に把握し，工事業計画段階から除外の方向で調整を行う方法についても検討する必要がある。

7

国土交通省関東地方整備局ホームページ www.ktr.mlit.go.jp/ktr_content/content/000105671.pdf
牛木敬一・望月 聡之「埋蔵文化財調査の効率化について」
ここでは，発掘調査の効率化のための方法として，①発掘調査対象範囲の絞り込みのために試掘調査を早期に実施する。②発掘調査の支障となるライフラインの早期撤去，③用地買収の計画の考慮があげられている。

16

資 料 １
国土交通省行政事業レビュー公開プロセス議事録（抄）17国土交通省行政事業レビュー公開プロセス議事録（抄）令和元年６月１３日（木）１３：３０～１７：２０

中央合同庁舎第３号館４階特別会議室（前略）【上山委員】 前回，事前勉強会でもお聞きした埋蔵文化財のところをちょっと教えていただきたいんですけど，資料の１３ページ，まず，前提として神奈川とか群馬県のそれぞれの財団が行っているのは複数箇所ということでよろしいんですか。
【 説 明 者 】 それぞれ２つか３つの事業の面積の部分だと考えていただければと思います。
【上山委員】 用地買収の最大の金額というのがたしか１億６，１００万と。それに比べると，相当大きいと。仮に３つだとしても，最大限，１億６，０００万の３倍としても４
億８，０００万という話なので，埋蔵文化財の発掘調査のほうが用地買収費よりも大きくなってしまうというのはいかにもおかしいんじゃないかなという気がするんですが，どうなんでしょうか。
【 説 明 者 】 ちなみに，神奈川のほうでございますけれども，この事業に係る地権者は１０６件でございます。ですので，一戸一戸の地権者に関しては１０６件分の用地補償費を払っておりますので，金額としては大きくなっているということでございます。
【上山委員】 仮に１０６件としても，１件当たり平均しても６００万円以上かかっているという数字になりますよね。かなり多い金額だと思うんですけれども，それはほんとうに適切な数字なんでしょうか。
【 説 明 者 】 そこのところは，文化庁と国交省のほうでどれぐらいの調査をどうするかということをきちんと議論して，積算の基準みたいなものを文化庁のほうから各県に出していただきまして，県のほうでどういう調査をするかということを我々と協議をいたしまして，契約して実施しているということでございます。
【上山委員】 契約の仕方について教えていただきたいんですけれども，これは例えば神奈川でも群馬でもいいんですけど，どういう契約になっているんですか。どういうというのは，そういった用地買収が出るごとに契約を一つしているのか，例えば年間の基本契約みたいなものを結んで，１件当たり幾らみたいな形にしているのか，どういった形になっているんでしょうか。
【 説 明 者 】 実際は，用地買収がある程度，１００件なら１００件整い，文化財調査がある一定，まとまった段階で契約をするというふうに考えていただければと思います。
【上山委員】 まとまったところでするとなると，事業としては随分おくれるんじゃないのかなと思うんですけど。例えば１００件とかになると，必ずしも全ての用地に埋蔵文化財があるわけではないと思うので，それがある程度，まとまるまで待ってやっていると，要は事業としてはかなりスローになってくるんじゃないのかと思うんですけ
れども，その辺のところはいかがなんですか。

18

【 説 明 者 】 埋蔵文化財の調査でございますけれども，埋蔵文化財のところの土をとりまして，
あと，調査員のリーダーの方が２人ずつぐらいおられる中に作業員という方が五，六人ついて，１つの班として，その班を何班か入れてやるわけでございますけれど
も，ある一定，まとまった範囲で調査をいたしませんと，逆にかえって非効率になるということで，用地をある程度，一定，まとまった段階でやっていただくということになります。また，道路事業をやるに当たっても，確かに文化財調査のところはございますけれども，一定まとまらないと工事の発注もできませんので，実際，事業上はまとまらないと，なかなか工事はできないということでございます。
【上山委員】 ごめんなさい，多分，ややミスコミュニケーションなのかなと。まとまるというのは，要は１カ所の場所を数人から買うようなときに，それがまとまった段階でというようなお話ですか。
【 説 明 者 】 そのとおりでございます。
【上山委員】 そうすると，もう一回，ちょっと聞きますけど，この６億７，３００万というのは，契約としては何個なんですか。
【 説 明 者 】 契約としては１件でございます。
【上山委員】 １件で６億７，３００万。
【 説 明 者 】 そのとおりでございます。
【上山委員】 ごめんなさい，１カ所ということですか。用地買収の相手方は何十人もいるのかもしれないですけど。
【 説 明 者 】 この神奈川の件については，神奈川県内の２つの事業の契約を１件でやっております。
【上山委員】 ２カ所で６億７，３００万。
【 説 明 者 】 そのとおりです。
【上山委員】 やっぱりちょっと大き過ぎないですか。先ほどいろんな基準があるというようなお話はありましたけど，先ほどのご説明の中で，教育委員会が推薦する先というところだったわけですよね。これって，ちなみにほかには選択肢はないという感じなんですか。
【 説 明 者 】 我々からすると，選択肢はないと思っております。
大き過ぎるところについては，
１３ページのところを見ていただきますと，調査面積が１万１，６２８ございまして，備考のところに５層と書いてありますけれども，年代が５層分出てきています
ので，おおむね１万１，６２８の５倍分の調査をするというふうに理解していただ
ければと思います。それに要した人間の数が１万８，０００人・日ということでございます。
【上山委員】 適正さは誰が検証しているんですか。
【 説 明 者 】 文化庁と我々のほうで合意したルールに基づいて，県，あるいは神奈川の財団から資料が出てまいりまして，我々のほうとしてチェックをさせていただいているところでございます。

19

【上山委員】 例えば，神奈川と群馬だけを比べても，単価も随分違うんじゃないですか。おそらくほかに比べる指標がないんで，相当，言い値というか，幅のある金額になるんじゃないかと思うんです。言われればそこしかないんで，その値段で仕方がないねという部分も多少あるのかもしれないんですけど，例えば神奈川のほうだって，群馬と同じぐらいまでの値引き交渉というのはおそらくできるんじゃないのかなと思
うんで，そういった意味でいくと，もう少しここの部分は金額的には全体的に絞れるような形になるんじゃないかと思うんですが，いかがなんでしょうか。
【 説 明 者 】 金額については，先ほど申し上げました２人の学芸員の方がリーダーで班を編成してやっていただいていまして，その方は財団の職員の方で，１日当たり給料をどれぐらいかというのを確定しているので，それはお支払いすると。それ以外の作業員の方というのは，どちらかというと人材を集めてこられるような方でございまして，地域ごとに集めてくるときの募集の単価が違うということもございまして，値段が変わっているということでございまして，ちょっと話がどうかわかりませんけ
れども，例えば型枠工みたいなときも，地域によって金額が変わっているということもございまして，都市部が高く，都市部でないところは若干安くなっているというのが傾向としてございます。
【上山委員】 学芸員の２人の方以外は，どちらかというと，ある程度，代えがきくというようなお話で聞いても大丈夫なんですか。
【 説 明 者 】 そのとおりでございます。
【上山委員】 だとすると，例えば土木工事とか類似の業種の工事に携わる人との単価というのは比較はされていますか。
【 説 明 者 】 土木工事の警備員であるとか，あるいは土木工事の作業員の単価に比べると，それほど高くないというか，安い値段だと認識している次第でございます。
【上山委員】 認識というか，実際に比べられているんですか。
【 説 明 者 】 はい。
【上山委員】 ああ，そうですか，わかりました。
（後略）【とりまとめコメント（抄）】●埋蔵文化財調査に多額の費用を要しており，費用の削減に向けてより効率化できるよう検討すべき。
【外部有識者の主なコメント（抄）】●埋蔵文化財発掘調査は１平米５８，０００円前後であってかなり高く，より効率的にできるはず。

20

国土交通省「公開プロセス」使用説明資料

21

資 料 ２発掘調査の手順（工程）22

発掘調査の手順（工程）
発掘調査は，現地における「発掘作業」に始まり，調査記録と出土品の整理作業から報告書作成までの「整理等作業」を経て，「報告書刊行」によって完了する。
１．発掘作業
土壌の特徴を見極めながら掘削し，そこに埋蔵された遺構と遺物の存在及びその相互関係を明らかにするとともに，それらの記録を作成する作業。遺跡を解体・破壊しつつ行われる作業であり，後にやり直すことや再検証することは不可能な性質のもの。以下の手順で進められる。
（ア）表土等及び遺物包含層の掘削
表土及び遺物包含層上面までの土，さらに包含層について土壌とその内容や性格を遺物の出土状況等から的確に見極めながら，場合によっては重機等を活用し，効率的に掘削を行う。また，包含層については，遺構との関連の強いものとそうでないものとを見極め，遺物量の多寡にも注意を払い，前者は基本的に小型の用具を使用し，後者については大型の用具を使用して掘削を行う。
（イ）遺構調査①遺構検出 土壌の色調・質・硬さ・混入物等を慎重に見極めながら遺構の所在を把握し，その規模・平面形を明らかにする。
②遺構掘削 埋土の基本層位ごとに，遺物の出土状況に留意しつつ小型用具により慎重に掘削を行う。漫然と上層から遺物を検出しながら掘り下げるのではなく，解明すべき点を意識しながら，一定の見通しをもって適切な方法で行う。
③遺構記録

遺構調査の過程及び完掘後に実測と写真撮影を行い，客観的かつ正確な記録として実測図と写真を残す。
２．整理等作業
発掘作業で取られた記録と出土した遺物について，考古学の手法を中心に既往の学術的な成果に基づいて整理，分析し，最終的には遺跡の内容をまとめた報告書の作成を目的としておこなうもの。さらに，遺跡に関する基本的な資料である記録類と出土遺物を将来にわたって保管し，公開と活用を図ることに備える作業でもある。
３．報告書刊行
現状保存を図ることができない埋蔵文化財に代わって後世に残す記録のうち最も中心的なもので，発掘調査の成果を周知し活用できるようにするもの。内容は行政的に講じた措置の記録と学術的な成果の記録からなる。

23

資 料 ３
埋蔵文化財発掘調査費用の積算等に関する実態調査結果と分析

24

埋蔵文化財発掘調査費用の積算等に関する実態調査結果と分析

１．調査の概要○調査対象
過去５年間に国土交通省から発掘調査の受託実績がある又は令和２年度に受託見込がある地方公共団体及び公益法人等調査組織。
○調査期間
依頼日時：令和２年４月９日
回答締切：令和２年６月１２日○実施方法
都道府県をつうじて，調査対象組織にアンケートを実施。各都道府県で回答取りまとめのうえ，データでの回答を依頼。
○実態調査回答数
４６都道府県

８４組織

２．調査の結果①発掘作業の積算単価（契約時に国土交通省側に提示する単価）について
ｎ＝７３

機械掘削設計単価
⑤
11%

ｎ＝７０

発掘作業員労務単価
⑤
15%

①
23%

➀
20%

④
10%

①③④
2%
②
7%

③④
3%
②

④
49%

26%

③
8%
③
26%

①国土交通省等建設機械等損料算定表基礎価格①国土交通省等公共工事設計労務単価②地方公共団体独自策定の建設機械等の賃料・損料等価格②地方公共団体独自策定の会計年度任用職員単価③物価資料掲載の建設機械等の賃料・損料等価格③地方公共団体文化財部局等独自策定の作業員単価④地方公共団体文化財部局等が独自で設定した単価④地方公共団体策定の作業員以外の単価の援用

⑤その他

⑤その他

25

〇労務単価（時給換算）※日額を日当り労務時間で除して時給単価を算出，月額を月当たり就労日数で除して日額を算定後，時給単価を算出〇参考（令和元年度労務単価）※普通作業員単価は，８時間で除して，時間単価を算出【設問①に関する傾向】○発掘作業員単価は，公共工事設計労務単価・会計年度任用職員・文化財部局で独自に設定した単価で，全体の３／４を占める。

26

・単価（時給）は，時給８１５～２，６１５円の間に分布。
・時給分布は，二つのピークが存在する。
ア．８１５～１，２１５円（４００円の幅）に，３７件（６５％）
イ．２，３１５～２，５１５円（２００円の幅）に，７件（１２％）○単価は，公共工事の単価を採用する場合と，地方公共団体が定める給与表等を適用する場合とがあり，作業員については，いずれを採用するかによって一人一日あたりの単価に著しい差が生じている。
○設計時の単価は，最も高額な場合でも国土交通省が示す普通作業員単価（単価についての回答があった６３組織中９組織）であり，３６組織は普通作業員単価の半額以下となっている。
○特に作業員単価においては，作業員を直接雇用することができるか否かにより差が大きくなっており，発掘調査主体が雇用に係る事務を行うことができるだけの事務体制を有しているか，必要な作業員数を直接雇用により確保できるかなど，組織的，地域的な事情の違いが大きく影響していると思料される。
②発掘調査に係る作業等の発注方法及び入札・契約制度について発掘調査実施体制
③④
③ 3%
3%
②④⑤
1%

④⑤ 発掘作業
1%

⑤
1%

④
6%

ｎ＝８２

ｎ＝７９

整理等作業
⑤
4%

①
29%

①
13%

④
20%

①②④
2%
②
9%

②④
22%

②③
2%

①②
1%
①②
③④
1%
②③④
7%

②③
3%

②
21%

①⑤
1%

②③④
4%
②④
46%

①

一括して請負又は委託②

作業内容ごとに請負又は委託又は借上③

作業内容ごとに単価契約④

作業員を直接雇用

⑤

その他

27

業者選定・契約方式
発掘作業
③
10%

③④ ④
1% 1%

ｎ＝７４

⑤
1%

②③④
3%

①
20%

③
9%
①②
3%

②③
11%

ｎ＝６４

整理等作業
④ ⑤
③④ 5% 2%
3%

①
17%
①②
1%
①②③
3%

②③④
2%

①③
3%

①④
5%

①④
2%

②③
20%
②
45%

②
33%

①

一般競争入札②

指名競争入札

③

随意契約

④

少額随契

⑤

その他

【設問②に関する傾向】○発掘調査の実施体制は，発掘作業に係る土工（機械掘削及び人力掘削）のすべてを一括して発注する「一括発注方式」と，種別毎（機械掘削と人力掘削）に分けて発注，あるいは人力掘削においては作業員を直接雇用する「分割発注方式」がある。
○なお，「一括発注方式」には，土量を発注単位とする「一括発注／土量単位方式」と，員数を発注単位とする「一括発注／員数単位方式」がある。また，「分割発注方式」には，機械掘削及び人力掘削をどちらも外部に発注する「分割発注／作業員外注方式」と，人力掘削に係る作業員については直接雇用する「分割発注／作業員直接雇用方式」
がある。
一括発注方式・採用組織数２７／８２

・一般競争入札か指名競争入札による業者選定

２６／２７

・当初設計と実績とが対応できる形で精算を示す組織

６／２７

分割発注方式・採用組織数

５５／８２

・作業員を直接雇用する場合と外注する場合とがある
・作業員外注の場合の業者選定方式

28

直接雇用３４

外注

２４

入札

随契

２

１６

発注方式別作業員単価（時給）

25

分割発注

一括発注

2

2

～1000

15

6

1001～1500

1501～2000

45

5

2001～2500

1

2501～ （円）○「公開プロセス」において指摘された，地域における発掘作業員の単価の差異等の要因は，発掘調査実施体制の構築の仕方と地域や組織の事情に応じた発掘作業員の安定的な確保のための方法の違いにあるが，いずれの場合も一般的な公共土木工事の積算・設計に用いられる普通作業員と同等か，より安価な単価である。

29

参考資料

１

国土交通省が行う道路事業の建設工事に伴う埋蔵文化財の取扱いについて

２

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会委員名簿

３

調査研究委員会における審議経過４

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会による検討30

１

国土交通省が行う道路事業の建設工事に伴う埋蔵文化財の取扱いについて

31

32

33

２

埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会委員名簿（敬称略，所属組織都道府県コード順）

新海 和広

秋田県教育庁生涯学習課文化財保護室

轡田 克史

福島県教育庁文化財課

深澤 敦仁

群馬県立歴史博物館

小島学

埼玉県教育局市町村支援部文化資源課

柏木

善治

副主幹

専門文化財主査
学芸係長
主査

公益財団法人かながわ考古学財団 調査研究部長（全国埋蔵文化財法人連絡協議会会長法人）

中鉢 賢治

静岡県埋蔵文化財センター

技監兼調査課長（全国公立埋蔵文化財センター連絡協議会副会長）
渡邊 裕之

新潟県教育庁文化行政課

埋蔵文化財係長

大﨑 哲人

滋賀県文化スポーツ部文化財保護課

石角 三夫

大阪府教育委員会文化財保護課

松本 和彦

香川県政策部文化芸術局文化振興課

吉田 東明

九州歴史資料館埋蔵文化財調査室

桑波田武志

鹿児島県観光・文化スポーツ部文化振興課

参事

副主査
課長補佐
参事補佐
主幹

【オブザーバー】
鳥澤 秀夫

国土交通省道路局国道・技術課

課長補佐

杉本 宣博

国土交通省道路局国道・技術課

計画調整係長34

３

調査研究委員会における審議経過

第１回（令和２年１１月１７・１８日）
・発掘調査の積算・精算の客観化・透明化について
・今回の検討の契機と趣旨について
・具体的な検討課題についての説明
・実態調査結果の報告と課題の抽出について
第２回（令和２年１２月１４・１５日）
・発掘調査の積算・精算の客観化・透明化について
・発掘調査主体に対する考え方について
・発掘調査の範囲（発掘調査費用と付帯工事費用の区分の考え方）について
・各地における積算・執行管理・精算の実態について（報告）第３回（令和３年１月１４日：持ち回り開催）
・「発掘調査の積算・精算の客観化・透明化（中間まとめ案）」について
第４回（令和３年３月１１日）
・「発掘調査の積算・精算の客観化・透明化（中間まとめ案）」について
・実証実験について
第５回（令和３年４月２０日）
・「発掘調査の積算・精算の客観化・透明化（中間まとめ案）」について
・実証実験について○本報告は，委員会における審議内容の一部と審議に至る契機となった「公開プロセス」の指摘に対する文化庁の考え方を取りまとめたものである。
〇委員会では，発掘作業の工程や予算の執行管理の在り方についても議論を行い，土量管理の実証実験についても具体的な実施方法を含めて検討したが，実施に至っていない。
〇上記も含めて，本報告に記載していない検討内容については，補足調査を行った上で改めて報告を行う予定である。

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４ 埋蔵文化財発掘調査体制等の整備充実に関する調査研究委員会による検討① 平成 ７年１２月 埋蔵文化財保護体制の整備充実について （報告）平成 ８年１０月 埋蔵文化財の保護と発掘調査の円滑化について （通知）※平成１０年９月通知に統合・廃止② 平成 ９年 ２月 出土品の取扱いについて（報告）平成 ９年 ８月 出土品の取扱いについて（通知）③ 平成１０年 ６月 埋蔵文化財の把握から開発事前の発掘調査に至るまでの取扱いについて（報告）
平成１０年 ９月 埋蔵文化財の保護と発掘調査の円滑化等について （通知）
④ 平成１２年 ９月 埋蔵文化財の本発掘調査に関する積算標準について （報告）平成１２年１２月 埋蔵文化財の本発掘調査に関する積算標準について （通知）
⑤ 平成１３年 ９月 都道府県における地方分権への対応及び埋蔵文化財保護体制等についての調査結果について（報告）⑥ 平成１５年１０月 出土品の保管について（通知）⑦ 平成１６年１１月 行政目的で行う埋蔵文化財の調査についての標準（報告）平成１６年１２月 行政目的で行う埋蔵文化財の調査についての標準（通知）⑧ 平成１９年 ２月 埋蔵文化財の保存と活用（報告）平成１９年 ３月 埋蔵文化財の保存と活用（通知）⑨ 平成２０年 ３月 今後の埋蔵文化財保護体制のあり方について（報告）平成２０年 ４月 今後の埋蔵文化財保護体制のあり方について（通知）⑩ 平成２１年 ３月 埋蔵文化財保護行政における資格のあり方について（中間まとめ）⑪ 平成２６年１０月 適正な埋蔵文化財行政を担う体制等の構築について（報告）⑫ 平成２９年 ３月 埋蔵文化財保護行政におけるデジタル技術の導入について１（報告）⑬ 平成２９年 ９月 埋蔵文化財保護行政におけるデジタル技術の導入について２（報告）⑭ 令和 ２年 ２月 埋蔵文化財保護行政におけるデジタル技術の導入について３（報告）⑮ 令和 ２年 ３月 埋蔵文化財専門職員の育成について（報告）36