研究No．9506

住宅総合研究財団
研究年報No．231996

住民コミュニティを活用した防災住区システムの構築に関する研究鈴木克彦

一阪神・淡路大震災による被災地区を事例として一4）まちづくり協議会，
キーワード 1）コミュニティ， 2）防災まちづくり， 3）阪神・淡路大震災，
6）建築協定， 7）震災復興， 8）環境誘導， 9）住環境

5）住民参加，1．研究の目的
1995年1月に発生した阪神・淡路大震災では，地域住としての各種地域施設の利用実態を把握し，避難者の圏域や避難行動の特徴を明らかにした。調査対象は，住民
民による組織づくりや長年の住環境改善への取り組みの 主体のまちづくりが展開され，コミュニティ意識が育成
成果が，様々な局面で証明された。こうしたことが教訓 されていると言われる神戸市長田区真野地区とした（調となって，大震災からの復興・再生にあたっては，住民 査時期：1995年2月と4月）。
コミュニティを活用した防災まちづくりを推進していくことが求められている。一方，大震災で被災を受けた阪 2．2住民コミュニティによる復輿まちづくり活動
震災後，被災地各地では住民主体のまちづくりに向け
神地域では住民主体のまちづくりが活発であり，震災後にも多くの地区でまちづくり協議会等が組織されている。て新しい立ち上がりが始まっており，まちづくり協議会
また，良好な住環境形成に向けて，地区計画制度や建築 等による震災復興まちづくりの動向が注目されている。
協定制度を策定している地区も多い。本研究は，こうし そこで，協議会を中心とした復興まちづくり活動の現状
た実績を持つ地区の被災・復旧実態を記録・分析すると と課題を明らかにすることとした。そのために，被災地
ともに，市街地特性や住民活動及びコミュニテイ形成等 で組織された協議会等を確認するとともに，まちづくり
が復興過程に与えた影響を明らかにし，住民コミュニテ 協議会の代表者を対象にヒアリング調査を実施した。調ィを活かした防災住区の計画・誘導手法のあり方につい 査時期は第1次調査を1995年9月（22団体）に，第2次調査を1996年3月（42団体）に実施した（表2−1）。
て検討するものである。
表2−1

2．研究の方法

まちづくり協融会の嗣査対象協議会

1次嗣査（1995年9月）2次鯛査（1996年3月）
調査対象数
調査率
獺査対象数
鵬査率協講会数
区名 協謝会数
3
4
3
東灘
フ5．O％
75．0％ 4
6
2
10
灘
31−6％
20．0％ 19
5
6
2
中央
62．5％
33．3％ 866
6
4
兵庫
100．0％
66．7％
領域を扱うこととし，更に，住民主体でまちづくりを進 長田
19
26
10
50−O％
38，5％ 38
3
4
1
33．3％
25．0％ 9める住民組織（まちづくり協議会，建築協定運営委員会） 須磨
42
22
56
合計
50．O％
39．3％ 84
も調査対象とした。

阪神・淡路大震災による被災地区を事例として，住民コミュニティを活用して災害時にも安全な防災住区への計画・誘導手法を検討するために，本研究では小学校区単位での広域な範囲から地区特性を持つ街区単位までの調査項目は，第1次調査が①組織づくりの経緯，②協
2．1被災案態と避難・復旧行助
小学校区単位として神戸市東灘区本山第三小学校区，
芦屋市芦屋浜シーサイドタウン潮見町地区，西宮市高木小学校区を調査対象として，物的・人的被災の実態や避難状況を事例的に記録・分析した。そして，震災直後に住民コミュニティや地域ストック等がいかなる役割を果たしたのかを，ヒアリング等により把握した。更に，街区単位では，建築協定地区を対象として，建物の破損状
況や外部空間の被災状況を，現地調査と被災度別建物分

議会運営活動の実態，③震災直後の行動等を中心に，第2次調査では①協議会活動の進展状況，②協議会が抱えている問題点等を中心とした。
2．3建築協定地区における制度運用効呆と住意識
建築協定制度等を活用して，住民合意による建築ルールに基づいた防災住区づくりを進めていく手法を検討するために，建築協定地区を対象としてアンケート調査を実施した。被災地域に指定された兵庫県下10市3町での布状況図集文1）により把握した。調査時期は震災2ヵ月 建築協定の認可状況は1994年12月現在，図2−1の通りである。このうち神戸市が全体の4割を占めているが，分後の1995年3月と約半年後の8月に行った。
また，避難所において避難者名簿を入手し，避難拠点 布は北区・西区が中心である。

－127－

■神戸布
帽
［芦！市
「！o一騒宝垣市
rllト㎜川肺oo ■明肺〔ニコ淡齪＾ω川
哩司年
図2−1建築協定地区数の経年的変化（兵庫県）
表2−2建築協定地区の嗣査対象地区
自 治 体神戸市西宮市尼崎市京都市竺二生
38 13823
協定地区数 6878220
配 布 数 46
562
16
回 収 数 35
回 収 率76．1％
80．O％
1三≡・6％
66．7％
71．4％

0
10
20
；；；1：：ギ∴二］130

西帥（・・岬］■1 −llllllll「111l1籔111＋

1

40

50地区

l

注＝調査対象外の地区数は101地区（〕内は建築t窃定地区の件数
図3−1建築協定地区の被災状況（兵庫県下）に分布する分譲住宅地に多く見られた。火災の発生はほとんど見られなかった。また，被災を受けた建物は木造の建築物の被害が著しく大きいが，塀・囲い等について
は，生垣の被害の少なさが目立っている文2)。
3．2震災後の協定運営間題

アンケート調査は，建築協定運営委員会委員長に対し震災によって長期間避難したり，他地区へ移転した世て，震災時における居住者の対応や防災面での建築協定 帯があった協定地区は，最も多い時期で21．7％あり，震制度に対する評価・意向等について実施した。調査対象 災後約1年でも13．0％となっている。建築協定地区の被地区は，被災が著しかった神戸市，西宮市，尼崎市及び 災度が低かったこともあり，震災の影響が現在ない地区
被災のほとんどなかった京都市の建築協定地区としたは65．2％であったが，物的・人的被害のあった地区では（表2−2，調査時期：1995年12月〜1996年2月）。調査対協定運営問題を生じている地区が多く，半数近くが協定
象地区のうち，住民発意で締結された合意協定地区の割 活動に何らかの支障をきたしている。問題を生じている
合は45．2％（被災地のみは37．O％）であるが，神戸市で地区は，治安の悪化（17．4％）や住環境に対する不安は一人協定地区が約8割を占めている。尼崎市はすべて（13．0％）を訴える地区が目立っている。また，協定運が合意協定地区であり，京都市でも7割と多い。
営上で支障となっている点は，協定の更新や工事届出の受理・審査などの活動に影響が出ている地区が21．7％あ3．建築協定地区の被災状況と協定効呆った。
住環境を良好に保持するためのルールづくりが震災時にどのような効果をもたらしたのかを把握するために， 3．3被災時における建築協定の効果
主として建築協定地区での被災状況を報告する。
元来，建築協定制度は住環境を良好に維持するために運用されてきたが，建築協定地区として震災時に有効で3．1建築協定地区の被災実態あった点は，住環境を良好に保持していたことを挙げる
兵庫県下の建築協定地区での被災実態を図3−1に示す 地区が最も多く，次いで制限内容が守られていたこと，が，神戸市では六甲山地の北側に立地する地区が多いた 住環境に対する意識が高かったことが続いている。また，
め，被災の少なかった地区が多い。ただし，東灘区の森 被災のあった地区ほど役．立った点を挙げる地区が多く，建築協定の必要性が認知されている（図3−2）。
南地区（元協定地区）では，木造建築物の大半が倒壊し，家屋の倒壊による犠牲者が多く生じた。芦屋市の芦屋浜
また，建築協定の制限項目注1〕ごとの防災上の効果は，
シーサイドタウンの人工島では建物の倒壌は見られなか 建物用途に関する制限，塀・囲いに関する制限（ブロッ
ったが，地盤の液状化により家屋が傾斜し，半壊と認定 ク塀の禁止・生垣の義務化など），敷地・地盤変更の制限，されるものが6割以上にも達している。西宮市では市の 建物高さの制限，建て込みの制限（建蔽率・容積率等）
南部の平坦地に立地した協定地区で被害が大きく見られ など，住宅廻りや建築密度に関する項目で役立ったと評た。尼崎市では全地区が既成市街地で古い木造家屋が多 価している割合が高くなっている（図3−3）。被災のあった地区では，特に建物の形態・高さ・用途に関する制
かったことから，すべての地区で被災があった。
建築協定地区の被災状況を全体的に見て，家屋や人の 限項目の評価が高い。また，全般に分譲住宅地の一人協
被害は既成市街地で多く，こうした地区では高齢者の構 定地区で，各項目とも役立ったと評価されており，とり成比率が高くなっていた。道路や擁壁の被害は，傾斜地 わけ協定更新地区で高くなっている。

－128－

凡例：①町内集会所（逓難者＝②南尻池公園（△）③真身保育④集合住宅集会所（○）⑤老人

住環境を良好に保持
刷限内容の違守奪住環境への意職の高さ
協定迎営委1員会を組織
1；；斗1；1；か口竈［ヨ唖1コ
圃［1口口口『

●
□
●
警川口□・
！

図3一一2建築協定地区として役立った点■●

口目目口焼戸区竺

a．真野小学校（⑳）の場合
b．町内集会所等の場
図4−1避難所別の避難者の居住地分布（神戸市長田区真野地
100％
80
累

建て込みの制限
避20
積
避
60積 難
60百
難
壁面後退距離の
世15
分
世
制限
・・事 帯
40率
建物高さの制限数10
数
20
住宅設備の制限
敷地・地幽変更
0の制限
1000以上100
500
1000以上増改築の制限避難所からの直線距離（m）
避難所からの直線距離｛㎜）
緑化の義務づけa．〕野小学校の場合
b．企業体育館の場合
建物用途の制限塀・囲い1二関する制限
建物形態の制限累
累
建物椚造一材料
避
避4難
琶
60積
の制限
難3
百
世
世3
分
分
■とても役立った蘭役立たなかった 数2
40率
帯
40率
数2
騒麗麗一応役立った□該当する制限がない
図3−3建築協定の制限内容別の防災効果
500
100
500
避難所からの直線距離（m）
避難所からの
4．避難・復旧行動における住民コミュニティの役割
c．：野住宅集会所の場合
d．町内集会所の場合
4．1避難所への避難行動
図4−2避難所から居住地までの距離の分布
大都市部で発生した阪神・淡路大震災での避難者の数（神戸市長田区真野地区）
は巨大であり，そのために，避難所に使えそうな施設はほとんどが利用された。神戸市長田区真野地区では小学校，企業の体育館，町内集会所，老人福祉施設，保育所，旧活動が行われているが，全般的に震災前から設立され集合住宅付設集会所，公園など，日常的に親しまれてい ている協議会の方が活発に行っていた（図4−3）。特に，た地域施設が避難所として利用されている。避難者は全 地域住民への情報の伝達や市との情報交換，食料の手配・
体的に高齢者が多かったが，避難者世帯（219世帯）のう 配給などが活発に行われており，震災直後の混乱期に迅ち，地区外の避難所へ避難したのはわずか8．2％であり，速かつきめの細かな対応がなされていた。
一方，建築協定地区ではあまり被災を受けなかったた
ほとんどの世帯が地区内の避難所を利用していた。
め，人命救助や消火活動等は行われていないが，物資のこれらの避難者の住所を地図にプロットしてボロノイ図を描いた結果，自宅により近い避難所を選択している 確保・分配や食料の炊き出しなどの活動が行われている。
ことがわかった（図4−1）。更に，避難者の住所と避難所震災時に活動がうまく行われた地区では，日常的に広報の直線距離を集計した結果（図4−2），累積率が80％にな活動や福祉・防犯活動，親睦活動などのコミュニティ活
る距離は，真野小学校が300〜400m，企業体育館と真野 動が活発に展開されており，日頃から生活管理面での取り組みが行われていた文3）。また，建築協定の更新経験
住宅集会所が200〜300m，町内集会所が100〜200mになり，規模の小さな避難所ほど避難圏域の半径が小さくな の有無別で比較したところ，更新経験のある地区の方が活発な活動が行われており，住民共同で行った活動が多っていた。
く見られた（図4−4）。このように，建築協定の継続（更新）が，結果として地域コミュニティを育成し，災害時
4．2震災後の救援・復旧活動
まちづくり協議会が発足した地区では甚大な被災を受 の多様な救援・復旧活動につながっている。
けた地区が多く，震災直後や避難時には様々な救援・復－129－震災前（N＝9）
70％60
50
40

震災後（N＝12）l02030405060
30
201070％ 0

ルウォーター＞等が利用された。特に西宮市高木小学校
区では，＜井戸＞が最も長期にわたり利用された（図4−5）。利用が確認できた井戸は7件（住宅3件，農地4件）あったが，井戸が一定の間隔を置いて分散分布していたことが有効な活用を促していた。
④復旧・復輿活動に役立ったもの
復旧・復興活動の主なものはガス・水道・電気の復旧
工事，家崖の撤去作業，仮設住宅や仮設店舗の設営等である。これらの活動のために利用された場所は主に＜オープンスペース＞で，公共では＜小・中学校のグラン
図4−3震災直後の救援・復旧活動（まちづくり協訟会） ド＞，民間では＜農地＞＜テニスコート＞＜青空駐車場＞，家屋撤去後の＜宅地＞などがあった。
嚢旨1嚢1i∴器；；、…：＝、影1；争
馨；；早．■■一一鷹；ギ（a）協定更新地区（N＝13〕（b）協定未蔓新地区（N＝21）■うまくいった□うまくL、かなかった
図4−4震災直後の救援・復旧活助（建築協定地区）
4．3震災時における地域ストックの活用実態①建物の倒壊や火災の延焼防止に役立ったもの＜街路樹＞や住宅の＜樹木＞＜電柱＞が建物等の倒壊を支えた例が数多く観察され，避難経路の確保に貢献していた。ただし，＜電柱＞については倒れて道をふさいだ場合もあり，耐震性の検討が必要である。火災の延焼防止では，木造住宅で発生した火災が＜樹木＞や隣接する＜プレハブ住宅＞によって延焼をくい止められた。
②避難場所として役立ったもの
各地区とも地震発生直後から＜小・中学校＞を目指し

図4−5贋災時に利用された井戸の分布（酉宮市高木小学校区）て避難したケースが多い。その要因として，住民にとっ 5．住民主体による復輿まちづくり活動て心理的にも物理的にも小学校が身近な存在であったと 5．1 まちづくり協訟会の組織状況考えられる。この活用がうまくいったのは，教職員の職
住民参加のまちづくり行政を目指してきた神戸市で務外の活躍やボランティア活動によるところが大きく， は，1981年12月に「神戸市地区計画及びまちづくり協定
今後非常時の人的ストックの確保や運営システムづくり 等に関する条例」（まちづくり条例）を制定し，翌年2月が不可欠だと言える。また，小規模な避難場所としては，に施行している。この条例の際立った特色は，まちづく＜駐車場＞＜駐輸場＞＜公園＞等があり，その他にも＜ りを考える組織を地域住民でつくり，住民の総意を行政
マンション＞＜杜宅・寮＞など思わぬ民間施設が避難所 に反映しようとしている点にある文4〕。こうした住みよとして利用された。小規模であっても各施設が近接し， いまちづくりの推進を目的とした協議会は，震災の年の相互に機能を補完し合っている場合には有効に活用され 夏から秋にかけて多くの被災地で発足している（図5−1，ており，避難場所として民問の施設も含め，各施設のネ 図5−2）。1996年8月現在のまちづくり協議会の発足数
ットワーク化を考えていく必要があろう。
は，神戸市内では長田区が39団体と最も多く，半数近く③震災後の生活に役立ったものを占めている。続いて多いのが灘区の21団体で，この2被災地では水道が震災直後より長期間断水し，水道が 地区で全体の約7割を占めている。震災後1年以上を経復旧されるまでの間，給水以外の水源として，＜井戸＞ 過した最近は，隣接する協議会と合併したり，連合協議＜河川＞＜受水槽＞＜破損した水道管＞＜市販のミネラ 会を結成する動きが見られる文5）。

－130－

団体
神戸市内の89協議会のうち，重点復興地域に指定されている地区が76団体あり（うち都市計画事業が決定して㎜㎜0震災前（N＝9）
膿震災後（N：12〕4いる地区は62団体），協議会方式が都市計画事業による復2
1 多1
興まちづくりを支える重要なシステムとして定着してい
0〃
O O
○物
〃
童点復興市のまち市による市の施策自主的な市から働コンサることを反映している。施行が決定している都市計画事
地域に指づくり案まちづくに疑問を取2組みきかけがタント定されたが提示さり1こ協カもった が必要にあった 勧め
業は，震災前の協議会では密集住宅市街地整備促進事業
れた
する
なった
た
を中心に多様となっているが，震災後の協議会では土地区画整理事業及び住宅市街地総合整備事業をセットで導入している地区が大半である（図5−3）。

図5−4 まちづくり協言曇会を設立したきっかけ
団体1黒地区域（N＝24）
15
ぽ＝＝］灰色区域（N＝12〕1411［コ自地区域（N＝・5〕
10
二6、、、・、庄、・、・フ・5…、地区計画建築協定まちづ＜ ミニ土地共同建替協調建替ま
制度
制度
り協定
区画整理
事業
図5−5 まちづくり協言讐会で検討している事業手法・制度
東灘
図5−1

灘

中央

兵竈

長田

須磨

5．3 まちづくり協識会の運営実態
まちづくり協議会等の発足数（1996年8月現在） 協議会の代表者や役員の選定方法は，震災後に発足した協議会では，各地とも住民総会で決定する手続きを踏まえている注3〕。役員会の開催頻度も，震災後の協議会では処理すべき課題が多く，2週に1回程度と頻繁に開催されている協議会が多い。また，協議会の規約は大半の協議会で作成しており，情報伝達の方法も協議会ニ
震災95年95年95年95年95年95年95年95年95年95年95年96年96年96年
前2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月1月2月3月 ュースをすべての協議会で配布している文6〕。まちづくり協議会が活動対象とする区域は，全般的に震災前の協図5一一2 まちづくり協言蔓会等の発足時期
議会では世帯数の多い地区が多いが，震災後の協議会でIc!
45 numul] i
l 44
o
50
は町丁目単位の小規模な地区が多くなっている。
zz
; f
40
c
協議会活動を支援する制度として，コンサルタント派; '30
o
遣は大半の協議会で受けている。また，協議会の運営費,, /;* ./
;;
,f
9 8
20
o
は神戸市からの助成金で賄っている協議会が大半である。
.
4 55
o
10
ol ol o
その助成金は原則的に地区規模に準じて交付されてお00＿㎜コ＿
土地区画市衛地再地区計画密集住宅住宅布街住宅地区衝路事業景観形成未定り，20〜30万円／年を交付されている協議会が多い（図整理事業開発事業制度
市街地整地総合整改良事業
地域
備促進事備事業5−6）。
集
図5−3都市計画箏業の手法
一方，地区住民による組織の認知度や支持率には，協議会の設立時期の影響が現れている。震災前の協議会で
5．2 まちづくり協訟会の活動目的
は，震災以前は一部の住民に認知されていないケースもまちづくり協議会を発足させたきっかけは，震災前の あったが，震災後の様々な活動により協議会の存在が認協議会では大半が 自主的な取り組みが必要になった
知され，支持率も高くなっている。一方，まちづくり事ためであるが，震災後に発足した協議会では 市から働 業が具体化していない灰色区域や白地区域では，まだ一きかけがあった
市のまちづくり案が提示された など部の住民に支持されていない協議会が多い（図5−7）。
発足のきっかけが多様である（図5−4）。協議会の母体となった組織は，震災前も震災後の協議会も自治会・町内 5．4協訟会活助の進展状況
会が中心であるが，震災前では各種団体連絡協議会が母協議会活動には様々な内容があるが，まず，「組織づ体となった協議会も目立っている文6）。また協議会活動 くり」からスタートする。また，住みよいまちづくりをの主な目的は，建物の協調・共同建替としている協議会 推進するための「ルールづくり」を進めることもまちづが最も多いが，重点復興地域以外のいわゆる白地区くり条例で定めている。そして，まちの将来像を決める
域注2)ではミニ土地区画整理事業や共同建替を予定して 「まちづくり」と建物の共同化や公園づくりと言った「もいる協議会が目立っている（図5−5）。

のづくり」へと展開していく活動の進展状況を把握した（1996年3月現在，表5−1，図5−8）。

－131－①組織づくりのための活動なし 〔二〕4
表5−1に示すように，協議会の承認や規約の作成，協10万円旧〔 〕j
20万円一〔二＿．．、一＿二二二二二1−1臼議会ニュースの発刊など，基礎的な組織づくりに関して
二1111÷∴は確立されている。ただし，きめ細かな対応に必要なブ

図5−6

まちづくり協訟会への助成金の額

ロックごとの小委員会や専門部会の設立に関しては，震災後に発足した協議会では震災前の協議会と比べて立ち
遅れが目立っている。特に黒地区域においては，市街地再開発事業区域と比べて土地区画整理事業区域での組織

口地区埴（＾＝23〕
灰色区埴（｝・r r〕
腎辻j㎞1冒1一率が低い。
②ルールづくりのための活動
まちづくり協定の締結や地区計画の素案の作成等の■全■舳O的1・支持 蝉ほとん榊しτいない
ルールづくりの活動は，震災後に発足した協議会では約園竈O的でないが全口支持一一…」その他〔二二］支椿しない人が一部いる
半数がまだ何も実施していない状況である。特に，事業図5−7 まちづくり協訟会に対する地元住民の姿勢
計画が具体化している黒地区域での立ち遅れが目立ち，
表5−1協言曇会活助の進展状況
他の活動と比べて取り組みが著しく遅れている。
＿＿＿＿ 岬位｝．＿③まちづくりのための活動苧マ 口讐区域竈股ユ時蠣
口 協言鶉会の活動
o活廣■■■■■ i ⊥■■ ＾地区姑≡，災前
口災償
大半の協議会でまちづくりの勉強会を実施し，まちづ
寛竈1が住民総1で示黎された
ヨ1一
旦75
昌20
D 寛o会の規約をっくったくりの基本方針を決めている協議会も白地区域を除いて1000蔓5巴1
島日会ニュースを晃刊した
93目
o帽C 市から助成金をもらっている
昌20ヨ「］
づ
411
625
プロックごとの小曇■会をつくったo
半数以上を占めている。しかし，具体的な事業計画の推
くり目畠o会の卿個会をっくった
6皇5刎o
300 ヨ3ヨ一一11冒㌧一一q；し邊n会の邊舎組oきつくった
83■
■ ■
■
OP． 進に関しては各地とも立ち遅れが目立っている。特に，A⊥■二組止ユ上■一を殴立しナ■250一 一8り
まだ何も行っていないo 5o20 417 ．空9
D 活藺している爪まだ何も決まってい型、
白地区域では，勉強会は盛んに行われているものの，そ160■…
563 呈日oル
四2
1 ルールづくりの勉強会を行った
208
313 200
250
400
C ルール内容について醐寸中である
ル
づ
ルール内容についてアンケート0五を行った
呈o自 ■
1 の他の活動については，ほとんど手つかずの状態である。
く
ルール内容の＾薫を作成した
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「60
20且
り目ル ルの嘉黛を市1二提出した
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」 ■
1
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A ル■ルが布1一脇可1郁布酎画決定〕された↓、「61
g o．④ものづくりのための活動
1目8oo42
まだ何も行ってしなしo4…
oo
D 活藺Lているが、まだ何も決ま三て」ない
全般的に立ち遅れが目立ち，震災後の協議会では半数
日3
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まちづくりの勉莞1き行った
90日120640 1o日
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本方
十を決めた以上が何も決まっていない状況である。特に，白地区域
舶8
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まちづくりの本o患を竈定した州o
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333 u ■−o o では大半の協議会が何も決まっていない状況であり，活まちづくりの■二手法を剛寸中である
幽o
く
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2o o
6目8360 蝸島目■■1＋o稟を作成した
仙8■ ⊥
■
I 」
■二1＋口の郁制十〇手繍きが追んでLる
3−5目o 250
動の停滞状況を示している。
313 ＾o16一■則十〇が郁市1＋口決定した＾■則十〇の一部が真珊した
313
呈08■D また何も行っていない63 200 ！08
520 333
1舌與しているが、まだ伺も決まっていない
375 ；20075
6．住民主体の復輿まちづくり活動を支える要因
C ■本1＋口を作成したもB0■■手法き決定したの208 2ヨo
500■o ■■卿十n真き作成したづo
まちづくり協議会による住民主体の復興まちづくり活く目邊般竈金の竈剣十口や山o方法を舳寸した
313 40 1皇5り
土地所有看箒の桁利山蟹を行った
167
動は，各地で精力的に展開されているものの様々な問題
真施測十がむんでいる
柵5 4o
A ■■附口の一部が完成した
01ヨ40 125
ケース敷
1石 25 24
点を抱えており，活動の進展状況もまちまちである。一
方で，協議会活動に役立っている点も多々見られる。ここでは，それらの要因を明らかにし，復興まちづくり活一口地区o
・灰色区o 動の進展状況との関わりを分析する。
一・自地区り6．1協議会活動を促進する要因
震災前の協議会ではまちづくりの実績が長いこともあり，全般に協議会活動に役立っている点を多く挙げる協
○
ランクD
ランクC
ランクA
ランクD
ランクC
ランク8
ランク＾ ランクB①旭＾づくりの竈口状況 ②ルールづくりの竈口状況
議会が多く，特に役所との関係（熱心にバックアップ，

601■
ll＼・、

関係が緊密）を挙げる協議会が目立っている（図6−1）。
また，区単位で連絡会が組織されている協議会では，連絡会を通じた情報交換が役立っていると言う。それに対して白地区域では，住民のまとまりや協議会の組織力が弱く，担当コンサルタントを信頼している協議会も少な

ラ2ク。ランクC
ラニノクA い。
ランクB
ランクA ランクD
ランクC
ランクB
これらの様々な条件が協議会活動の進展に寄与してい③まちづくリの竈］状況⑳ものづくりの￡」状況
図5−8協融会活動の進展状況の比較る状況を把握するために，協議会活動の進展状況を目的－132－

変数とした数量化理論2類による分析を試みた。その結 その他，人口減少（特に若者世代）が著しいことや街区
果を表6−1に示しているが，各活動とも 長年のまちづ ごとの被災状況の差が障害になっていることが指摘されくりの実績がある協議会組織がしっかりしている
た。
他の協議会と情報交換している と言った組織づくり ③まちづくりの推進に関してに関わる要因フド大きく寄与している。ルールづくりやも 半数近くの協議会で 都市計画の規制が障害 を指摘のづくりでは 役所の熱心なバックアップ も関与して しており，現在の用途地域が障害になり矛盾を感じていいる。また，組織づくりでは 住民の中に専門家がいる る協議会が多い。 住民の合意づくりができない受けも関わりが大きく，まちづくり計画では リーダーが信 皿住宅が確保できない を指摘する協議会も多い。これ
頼できる人物 であることも関与している。
らの問題点の指摘は，震災後の協議会でより多くなっている。また，白地区域では住民の合意づくりができな

いまちづくりの知識が乏しい
専門家の支援が少な
1H地区軸（ ・四〕蘭灰色区域ω＝12〕□白地区心（咋5〕い を指摘する率が他区域よりも多くなっている。
④行政の支援体制に関して
全般的に震災後の協議会の方が行政に対する不満が多

％
＾ユπ
80

いが， 助成金の額が少ない を指摘する協議会が最も多協邊会の住民のま長旬・のま住民とのリーダー性民の申担当コシ役所が熟ポうンテ役所との他の協饒
く，特に活動区域が広い灰色区域で多くなっている。
組線がしとまりがちづくり情報交倹が何頼で1二まちづサルタン心にパッ
ィアの人関係が聚会と椚靱っかりし
強いの婁1細がをきめ細きる人物＜りの○トがしっクアップ邊ががん富である交倹してている
かi：してである
門寡がいかりしてしてくれぱってい
いる
いる ある
る いるる
る
また，白地区域では まちづくりの事業手法が未定

派遣コンサルタントに不満である の協議会も多い。
その他，役所の対応が遅いことや柔軟な対応を望む声も
表6−1協訟会活聰の促進要因（数■化理論2穎によるカテゴリー値）
多かった。
ものづくり
まちづ＜り
ルールづく工組細づ＜り協む会活藺の促進要因
以上のような様々な障害要因が協議会活動の進展にど協鋤会組むカ｛しっかりしている
O．633004114 04287 03527
住民のまとまりが強い
一03646一04390一04501
一〇．5894
長年のまちづ＜りの実細O．日632O，8054O，4398O，396フ
住民との旧報交換がきめ綱かい
1H地区u（＝24〕
O，1594O O066O，1813
一〇．η81、1」
1蛆⊥｛．
リーダーカ畑頼できる人物
O，3580一〇．1270
一〇．1122
一〇、1202
住民の中に■門家カ｛いる一04694 O，1331
O，6180■O．5425
担当コンサルがしっかりしている
O，234401434 01054 一〇069フ
03534 01仙8 O．3068
役所が熟心にパックアップ
一〇．9898
ボランティアが蘭艮っている
一〇0940O，2015一03096一〇．6364
活oのた不在住民活o地塙地元性民■務局を＾会する役則O0372 一01341
めの固痂が多く邊が広すき1＝十分鯉般けるス幻所がなカ
役所との関係カ槻密である
O．O091一〇．1567
が少ない箔が犬変る
いない ない 知されてぺ一スがいる
ないが他の協鋤会と仙報交換を実施
O，166204914 07885 05216
相 関 上ヒ O．4669O，32150491了 O，4738①協記会の逗営に関する問厘点
6．2 協議会満動の障害となる要因
各協議会がどのような問題点を抱えているのか，復興図6−1協邊会活ロカに役立っている点（箏集区域別）

まちづくりの動向に大きな影響がある「協議会の運営」「地域の住環境一「まちづくりの推進」「行政の支援体制」の4つの項目について把握した（図6−2）。
①協識会の運営に関して

万6看が5独い籔地が既存不竈棺仙地や仙口私道が多い8災
いζい 竃鵬が多が5い
コ三ユニ乏が弱い 多

全般に 役員に労力の負担が多すぎる
不在住民が多く連絡が大変活動のための財源が少ない を指摘する協議会が多く， 協議会に権限がない を指摘する協議会も目立っている。灰色区域や白地区域ではより問題点の指摘が多くなっており，白地区域では 協議会に権限がない ことが合意形成の支障になることを不安視する率も高い。その他，被災度の違いや，マンシヨン居住者・借家人等との間の問題意識のずれが，合意形成の障害になっていると言う指摘も目立っていた。
②地域の住環境に関して多くの地区の共通した問題点として，多い

高齢者が多い

借地や借家が狭い敷地が多い

私道が多いが指摘されている。灰色区域や白地区域では 既存不適
格の建築が多い を指摘する率が黒地区域よりも高い。

－133－②地填の住環境に関する問固点

．」］一

8饗で。ふ
住民の合意
受
りだしに艮
づくりがで 地桁看の蘭哩ができな 口市1＋回の幻mが阿o が嗜
rた
きない
い
ない
③まちづくリの推進1こ関する問固点％
40
20
ηoの鰍■■の協カ助舳のo蛇づくりまちづくり而のまちが不十分でが不十分でが少ないの｝，手法の■，手
ある
ある
が未定
に
る
る
④行政の支擾体制に関する問與点
図6−2

まちづくり協議会が抱えている問題点

のように影響を与えているかを把握するために，協議会

牛活動の促進要因の分析と同様に，協議会活動の進展状況

物的・人的被害あり（N土g〕

を目的変数とした数量化理論2類による分析を試みた。

物的被書あり・
人的被書なしその結果を表6−2に示しているが，全般的にりの事業手法が未定

源が少ない
満

1舌動のための財｝■ぜひ洛用すべき■￡嚢協定は防災効具が少ない

麗錘騒できれほ活用したほうがよい

二■」「邊曇協定は活用すべきでない

E1二］他の方法と併せて活用すぺき

は，寄与率が小さいものの各活動に影響を与えている。まちづくりでは−1ψ

鮒雌一∵I＿由と言った行政の支援に関する要因が大きく関与している。また．辺．．、．．・q（N＝10〕

まちづく

市のまちづく叶）計画案に不満

派遣コンサルタントに不満．卑

図7−1防災のための建築協定の活用

派遣コンサルタントに不まちづくりの事業手法が未定

災害1時にも安全な防災住区に誘導していくために協定が大きく関わっていも関与し地区住民が制隈を望む項目は，全体的には敷地分割の制ている。また，ルールづくりやものづくりでは派遣コン

限や建蔽率・容積率の制限などの基本的な制限内容が多サルタントとの関係が大きく関わりを持っている。

く，以下は塀・囲いの高さ・材料の制限や構造・基礎の表6−2協訟会活動の障害要因（数1化理論2類によるカテゴリー値）

耐震制限など，その効果が認識されやすい項目が続いて

るが，

私道が多い

専門家の支援が少ないいる。ただし，既成市街地では合意形成の困難さを経験
協劃会活動の障害要因
協劃会
の遺営

組撒づ＜り

ルールづくり

まちづ＜り

ものづ＜り

04フ61

02697

O．246603375

一02フ58一02228一〇0140

一03948

活聰地域が広すきる

一10273

一〇一〇0461

他の協副会の動向がわからない｛1：l1＋柑

活助のための財源が少ない
不在住民が多之迎絡が大変

高6者が多い66フ

一0125903455

102830
■

■

■

■

■

■

一〇0355

一〇0469地域の狭い政地が多い

o．0944

01241

O1178

住環幻

借地や借家カ｛多いO．1553

一一02040

一02036

02337
01994

私道が多い

O0159

一一0232905481

一〇0750

地桁者の確認ができない
都市計画の規制が障害

一〇、1661004フ1

一09Bgo103556まちづ一02052

一04251

一02876

くりの受け皿住宅カ悦保できない

一〇．0932

04868

一〇柵28

O0760
02050

推進

〕門家の支饅カ｛少ない

一06829一0766404294

一11762

仙報の提供が不十分

一〇一62603783

一〇0140一09316■■

行政のまちづ＜りの箏集手法カ｛未定1．6515

05871

13B09

一〇0301

支授

市のまちづくり一十画真に不清1．1314

○畠764

○フ549

03931

派遣コンサルタントに不清

16091

21498

14668

：〜2316

相

06249

05354

04113

05976

関

比

しているためか，制限内容の強化に対しては支持が少ない（図7−2）。被災度別に見ても，構造・基礎の耐震制限」

以外は，被災が少ない地区ほど制限を望む傾向にある。

■

これは，被災の少ない地区では住環境が良好に保たれた分譲住宅地が多く，既に建築協定で制限項目に加えられている地区が多いためであり，制限内容の強化に対しては被災度よりも建築協定に対する理解度の違いが現れている。

60
建蔽率・容積率

の帝1」限

80％
］

塀・囲いの高さ
・材料の制限構造・基礎の耐7．建築協定を活用した防災住区への誘導手法

震制限

屋根形状・材料

地域住民の話し合い・白主的管理により，災害時にもの制限

建物外装材の面寸

火制限

安全な防災住区に誘導していくための手法の一つとして，生垣化の義務付

建築協定の活用に対しての住民意向を把握した。

緑化の義務付壁面後退距離の制限

擁壁椚造・材料

7．1建築協定の活用方針の制限

壁■バランスの震災の経験を踏まえて，今後住環境づくりにおいて重要視する点を明らかにした結果，全体的には地としての純粋さを保つ

防災に関する項目として制限

増改築の制限防火建具の設置戸建住宅

籟務

が75．0％と最も高かったが，住宅設備の設置制限

地震に強い構造にすること

太陽エネルギーも68．3％と高く，震災を体験したことの影響が現れてい難できること

1既成市街地（N＝14）
区二ニコ分譲住宅地（N＝42〕

井戸の整備や雨

た。また，全体的には分譲住宅地の方が重視する点が多く，既成市街地や合意協定地区では

の利用

水傭菩

図7−2

災害時に有効な建築協定の制限内容（住宅地形態別）

災害時に安全に避を重視する傾向が見られる立＝3〕。

8．住民コミュニティを活用した防災住区の構築

そして今後，災害に強い住環境づくりを進めるために
建築協定を活用する方針に対しては，物的被害のあった

神戸市震災復興住宅整備緊急3カ年計画においては協定地区の方が建築協定の積極的な活用を望む割合が高「市民との協働によるすまい・まちづくり」が唱えられくなっていた（図7−1）。同様に，分譲住宅地や建築協定ており，被災地の多くを占める白地区域では，地域住民が定着している更新地区（特に一人協定地区）でも，協による自助的努力が復興の動向を大きく左右している。

定の積極的な活用を望んでいる。

このような地域住民による自力復興を促進するためには，

震災の教訓を活かした復興まちづくりを住民達が協同で

7．2災害時の安全性を確保する協定内容

取り組めるような条件整備を行っていく必要がある。こ－134－

こでは調査結果をもとに，住民コミュニティを活用した 建築協定を運用しやすいように条件整備がなされている。
防災住区づくりのために重要な組織づくり，ルールづく
生活圏レベルでの地域防災が重要視されている中で，り，仕掛けづ一くりの3つの側面について述べる。
地域住民による日常的な住環境管理のもとで地域防災性
8．1組織づくり−住民組織のネットワーク形成
地域住民により組織された協議会による震災後の実績を高めていく必要性が高まっている。そのためには，地域の特性を反映しながら地域災害履歴情報や大震災で得られた教訓を反映できるようなルールづくりを促進しては，様々な側面でその役割が証明された。救援・復旧活 いくことが望まれる。白地区域のような何の手だてもな動においては迅速かつきめ細かな対応がなされ，まちづ い地区では，住民合意に基づくルールづくりが唯一の方
くりの情報交換は被災住民に勇気と希望を与え，孤独に 法と言っても過言ではないであろう。そして，建築協定
生活している人々の精神的なケアともなっていた。
や地区計画などに対しては，塀・囲いや建て込みの防止協議会活動の進展状況は，全般に組織づくりと他の活 など震災被害との関係がわかりやすい制限を中心に防災
動とは比例関係にあり，組織づくりが協議会活動の進展 モデルとして提案し，普及させていく必要があろう。
動向を左右している。また，今後事業の進展に伴い，協議会の活動区域も街区ごとの取り組みや他の地区と連合 8．3仕掛けづくり−地域ストックの活用したりする必要性も生じてくる。このような状況に対し 災害時に安全な防災住区像として，建築協定地区ではて，協議会相互の連絡組織として設立された「神戸まち 広場・公園等への防災施設の整備や公共施設の災害時活づくり協議会連絡会」注4）には，協議会活動を円滑に機 用のための整備を望む割合が半数近くを占めていた（図能させていくための組織強化の役割を担うばかりでなく，8−1）。一方，行政への要望事項は，緊急時の情報伝達
更には，協議会の発言権の拡大や広範囲なまちづくりの 体制の確立が最も多く，次に防災教育の普及や，耐火・調整役等も期待できよう。
耐震構造にする新・改築の助成金支給が続いている（図更に，住民主体のまちづくりでは協議会を中心に様々 8−2）。このような意見に反映されているように，災害な組織との関わりがあり，その関わり方には様々なタイ に強い防災住区づくりには，地域住民の意識啓蒙や行政プがある（表8−1）。このうち，コンサルタントや行政との関係が緊密な「住民＝コンサル＝行政のネットワーク型」の地区で，協議会活動が最も進展している。今後，協議会をまちづくりのネットワークの核として定着させるとともに，黒地区域では行政との「対立」から「知恵を絞りあう」関係への発展が必要であろう。また，灰色
区域では住民主導により，いかなるまちづくりビジョンを築いていくかが問われており，白地区域ではまちづくりの気運をいかに組織化していくかが重要となろう。
表8−1協言曇会活助を支援するネットワークの型
単位1％）
股立時期
箏薫区域
ネットワークの型
合 叶
震災前震災後
只地区域
灰色区域
白地区域
住民＝コンサル＝行政
37．5 16．0 16．7 50．0 O，O 24．4
コンサル＝行政 25．0 20．O 20．8 25．O 20．O 21，9
住民二行政12．5 4，O 8．3 O．O 20．O 7．3
住民ニコンサル 6．3 8．0 4．2 16．フ0．O 7．3
行政のみ
18．8 4．O 12．5 8．3 0．0 9．8＝1ンサルのみ o．o 28，0 25．O O．0 20．O 17．1
なしO．O 20．O 12．5 O．O 40．O 12．2
ケース数
5
16
25
24
12
41
注：住民＝r住民のまとまりが強い」と回答した団体
コンサル＝r担当コンサルタントがしっかりしている」と回答した団体
行 政＝1r役所との関係が緊密である」と回答した団体
8．2 ルールづくり一建築協定等の活用
阪神・淡路大震災の直後には建築基準法が改正され（1995年5月施行），建築協定制度に関する規定に関して
も，土地区画整理事業による仮換地に指定された土地で協定が締結できることや，協定区域の隣接地でも書面による意思表示で協定に加入できるようになったことなど，

－135－

0

20

40

60％

フェイル・セーフ・システムとなるものである。
の経済的・技術的助成が必要不可欠である。
また，災害時に有効に機能する地域ストックを活用した防災住区づくりが重要であることも証明された。地域 ＜注＞
ストックには＜空間＞＜もの＞としての地域ストックに 1）兵庫県下155地区の建築協定で制限を設けている項目は用途
97．4％，建物高さ：72．9％，壁面位置：58，1％，塀・加え，コミュニテイ活動などを含む＜人＞＜こと＞＜社43．9％等となっている。また，住民発意で締結された合会システム＞としての地域ストックもある。防災住区を
定地区は14，2％，協定期間の満了後に更新を経験した地区
構築するためには，現在既に存在する地域ストックを掘
33．5％となっている。
り起こすことや，更に，それらを継承し更なる活用を促 2）各地区で計画されている事 業手法により，以下の通り類た。
す施策も重要となる。こうした地域ストックを活かした①黒地区域：重点復興地域のうち土地区画整理事業や市街地
防災住区づくりには，地域の実情を十分に把握している再開発事業が計画されている区域②灰色区域：重点復興地域のうち密集住宅市街地整備促進事
住民参加型の計画プロセスが不可欠である。
業または住宅市街地総合整備事業のみが計画さ地域ストックの整備のあり方については，小・中学校
れている区±或は避難施設として，また復興の拠点として大いに活用さ③自地区域：都市計画事業が計画されていない震災復興促区域
れており，今後は非常時の機能転用も考慮した余裕空間
3）まちづくり協議会として神戸市から認定されるためには，の確保やコミュニテイ施設等の隣接整備などが必要であ
区の住みよいまちづくりの推進を目的とする，②地区の大る。また，今回の震災では水源の確保も注目されたが，数の住民が構成憤となり，その活動を支持している，③まづくりについて学識経験を有する者が構成員でいること等
非常時の水源確保としては，住宅や農地にある井戸の非条件を満たしている必要がある。
常時の共有化が有効である。そのためには，現在ある井4）1996年7月24日に33団体の協議会の参加を得て結成された。
戸の維持や位置を示すサイン，停電に備えた手押しポン
ンターネットのホ・一ムページ（http：〃www．marin．o
プや発電器の設置等の公的支援が必要となる。河川や水machiren／）も開設され，迅速な情報伝達のシステムも整れつつある。
路については，アプローチの整備や良好な水質の確保など日常の親水性と非常時の使用を考慮した近隣住民になじみある河川環境への再生が望まれる。更には，小・中 く参考文献＞
学校やコミュニテイ施設，既存の小公園等，公共の場に 1）震災復興都市づくり特別委員会：阪神・淡路大震災被害実
緊急調査−被災度別建物分布状況図集，日本都市計画学会関も親水性ある水源の整備が必要である。
西支部・日本建築学会近畿支部都市計画部会，1995．3
2）阪神・淡路大震災復興まちづくり調査報告研究会：生活被応急・立ち上がり過程にみる地区施設・地区環境・防災まち
9．結語
づくり，日本建築学会都市計画委員会・日本建築学会近畿支
まちづくり協議会や建築協定地区での復興住民活動の部都市計画系四部会合同研究会，1995．9
実態を把握した結果，住民コミュニテイの養成が多様な 3）鈴木克彦，斎藤広子他：地域コミュニティを活用した住宅に関する研究・その1−2，日本建築学会近畿支部研究報告
救援・復旧活動を促していた。また，復興まちづくり活第36号，1996．7
動を円滑に進める要因には，地域住民が主体となった協 4）神戸市都市計画局計画部計画課1住民参加によるまちづくり

議会活動の実績と緊密なコミュニケーション，及び行政の手引き，神戸市，1986，10
や専門家とのパートナーシップ等が重要であることがわ 5）日本建築学会近畿支部環境保全部会：まちづくり協議会にる復興まちづくりの課題と展望−まちづくり協議会のネッ
かった。更に，他の協議会との情報交換も協議会活動のワーク形成に向けて，日本建築学会近畿支部，1996．9
進展に大きく寄与していた。
6）日本建築学会近畿支部環境保全部会：住民参加の復興まち
くりをめざして−コミュニテイ活動が拓く個性ある都市環
また，防災住区づくりへの計画・誘導手法として，建下町の再生，日本建築学会近畿支部，1996．3
築協定の活用についての住民意識を明らかにしたが，被災のあった建築協定地区ほど協定の有効性が評価され，＜研究組織＞
協定運営によるコミュニテイ育成と良好な住環境形成の鈴木 克彦
主査
実績が，防災面でも建築協定の評価につながっていた。
材野 博司
委員
震災の体験を活かした防災住区づくりを展開していく
森田 孝夫〃
ためには，地域住民に親しまれるような地域ストックを
谷口 知弘〃
活用・整備していくとともに，住民コミュニティを活用
昇高田協力
し，住民主体のまちづくり活動やルールづくり等を支援
卓上山〃
していくような環境整備が必要である。被災度や居住形
斎藤 広子〃
態，住民階層等の違いによる様々な温度差を埋めるものとしても，住民コミュニティの役割は重要である。まさ
しく住民コミュニティこそが，あらゆる局面での最大の
－136－

一

京都工芸繊維大学工芸学部助教授
京都工芸繊維大学工芸学部教授
京都工芸繊維大学工芸学部教授
京都工芸繊維大学工芸学部助手
立命館大学産業社会学部教授
コー・プラン
岐阜女子大学家政学部助教授