論 文

防災まちづくり（財）
えひめ地域政策研究センター特別研究員

柏谷

愛媛大学名誉教授

１ 東南海・南海地震

増男

成 22 年度に国土交通省四国地方整備局の「災害に強い四国では、東南海・南海地震が、今後 30 年間に 60まちづくり検討会」が発足した。

〜 70％の確率で発生すると言われている。四国で最も検討会では東南海・南海地震の発生による津波及び土大きい被害を受けるのは高知県、次いで徳島県であり、砂災害を想定し、市町村が災害に強いまちづくりを計画・この両県に比べれば愛媛県の被害はやや少ないと考え実施する際に参考となるガイドラインをまとめることをられている。高知県や徳島県南部では震度 6 強と想定目標とした。津波災害に関しては、徳島県美波町、高知されている地域がかなり広く分布しており、津波高さも県香南市、中土佐町、愛媛県愛南町、また土砂災害に関10m に達すると予想されている。愛媛県では強いとこしては高知県大豊町をモデル地域として取り上げ、これろでも震度 6 弱、津波高さも 5m までに止まっているが、らの市町に対する地域モデルを作成するなかで、避難場それでも東海地震も含めた 3 連動地震のもとでの愛媛所や津波避難タワー等の整備について具体的に検討する

１）

県下の死者数は 200 人と予想されている 。

こととした。

四国地方南部には、リアス式海岸が多く、急峻な地形のところが、検討会のとりまとめをしていた矢先に東日ため海岸の限られた平地に人口が密集し、幹線道路も海本大震災が発生したのである。従来の想定をはるかに上岸線に沿っているなど、津波に対してきわめてもろい自回る大津波による甚大な被害が発生し、従来の津波避難然的、社会的条件に置かれている。

タワーで津波波高に対応できないばかりか、被災者を集めることによって、逆に被害者を増大させる施設になり

２ 災害に強いまちづくり検討会
国土交通省では、須崎港防波堤など高知県を中心にこれまで津波災害防護施設の整備に努めてきたが、地震発かねないことがわかった。こうして、「災害に強いまちづくり検討会」は、今回の大震災を踏まえたうえで 23
年度に再度検討を深めることとなった。

生までに残された時間と施設整備状況とを勘案すると、いわゆるハード整備中心の防災対策は困難であることを

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３ 東日本大震災

ふまえ、むしろ避難に重点を置き、2 次災害の防止や被今回の震災と津波被害については多数のマスコミ報道

災後の救援も含めて、ハードとソフトを一体化した防災があり、言及は避ける。筆者も被災地を見てまわったが、対策に切り替え、できることから進めてゆく地域防災の今回クラスの災害に対しては、四国も三陸と同様あるいあり方を目指すこととした。このような背景のもとで平はさらに凄惨な災害に見舞われること、また防護施設に

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防災まちづくりよって施設や財産を守ることはできず、我々のなしうる

４ 基本施策ことは一人でも死者の数を減らすことでしかないと思い検討会での議論をふまえた「東南海・南海地震への備知らされた（写真１、釜石市内、写真２、大槌町）。しえ体系図」２）を図− 1 に示す。
「まちづくり」、つまり都かしながら、今後 30 年間に 60 〜 70％の確率で発生市計画や施設整備計画などの「フィジカルプランニングすると言われている地震と津波とが東日本大震災と同程（物的計画）」に関係の深い項目に焦点を当てたつもりで度のものであるとは限らない。昭和 21 年には東南海・はあるが、施策の範囲は広く、網羅的である。しかしな

南海地震が数日をおいて発生したが、過去の同様な地震がら、この図の中の個別施策（導入メニュー）のひとつに比べると被害は軽かったと言われている。冷静に考えすら実行が極めて困難なことは容易にわかるであろう。

れば、安政クラス（マグニチュード 8.3）、さらに大きこれまでにも各市町村は「地域防災計画」を策定していい地震としても宝永クラス（マグニチュード 8.6）までる。そこでは、対応すべき地域防災対策が、この図よりの可能性のほうが大きいのではないだろうか。従来からもさらに網羅的に取り上げられている。しかし、それら想定されていた震度や津波高さに対応して整備された施の対策が本当に実施できているのか、あるいは実行可能設の効果が必ずしも無になるものではない。ただ、最悪なのかという計画の実効性に着目すると、「地域防災計の場合には、東日本大震災クラスの津波が来るかもしれ画」がどれほど役に立つのかは疑わしい。既存の「地域ないことは、頭においておく必要がある。

防災計画」を越えて、「防災まちづくり」に取組むことは、現実に制度や施設として個別施策（導入メニュー）を実現して初めて意義を持つものである。実現しうる個別施策（導入メニュー）はこのうちのごく少数に限られ、つまみぐい的になることは避けられない。また、対象地域全体に施策を導入できず、施設整備が特定地区に限定されることも十分ありうる。すべての地区に行き渡り、総合的な対策が取られることが理想ではあるが、できることは何からでも手をつけねば仕様がない。やらねばならぬことは余りにも多く、今出来ることは余りにも少ないのである。

写真̶１

釜石市の被災状況（7 月７日）
５ 地域の現状
個別施策の具体的な検討の前に、モデル地域に焦点を当てて、地域の現状を整理しておこう。
まず第 1 に、リアス式海岸の湾奥に位置し、急峻な山地に囲まれた地形条件である。第 2 は、集落は高密度に密集しており、しかも老朽家屋が多い。第 3 に、基幹交通路線はただ 1 本の国道であり、しかも海岸線に沿っている。第 4 は、人口が減少する一方、高齢化が進行している。第 5 は、地域の産業基盤が弱く、したがって財政力も脆弱である。

写真̶2

大槌町の被災状況（7 月７日）

美波町、中土佐町、愛南町にはいずれもリアス式海岸2011 No.1 調査研究情報誌

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防災まちづくり図̶１ 東南海・南海地震への備え体系図

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防災まちづくりが多く、特に美波町、中土佐町では中心集落が湾奥に

政力指数は美波町 0.19、香南市 0.38、中土佐町 0.19、あって津波来襲時には大きな被害を受けると心配されて大豊町 0.17、愛南町 0.27 であり、愛媛県の値 0.42、いる。海岸沿いの集落は狭い平地いっぱいに広がり、背全国の都道府県平均値 0.52 に比べてかなり低い。地域後はすぐ急峻な山になっている。これらの山には緩傾斜

経済の疲弊は人口流出を促し、過疎化をより一層進行さ地は少なく、まとまった避難地を設けることや十分な避せるとともに、財政力の低下により、防災投資をさらに難経路を確保することは困難である。大部分の市街地は、困難にさせる。

もともと漁村集落として発足したもので、漁村集落特有

今回被災した三陸沿岸と南四国を比較すると、リアスの狭い路地の周辺に建物が密集し、建蔽率は高い。建物式海岸と密集市街地とは共通しているが、海岸に迫る山年齢は高く、新耐震基準を満たさない建物が多い。老朽は、南四国のほうがより急峻であり、高台平坦地もほと化したまま放置されている建物も見られ、地震が起こっんど見られない。また、四国山地は北上山地に比べて険た時には容易に倒壊すると危惧される。道路は狭隘で、しく、地質的にももろいため、今回のような「くしの歯自動車の離合は困難であり、自動車が通行できない路地作戦」の実施は困難である。社会・経済的条件についてもたくさん見られる。震災時には狭隘道路は倒壊建物では統計数字で見る限りでは両地域の相違は少ないが、三塞がれ、通行できなくなる。

陸沿岸の都市は南四国の市町に比べて規模が大きく、経南四国沿岸部の基幹道路は国道 55 号線及び 56 号線済的な活力も強いと推察される。同程度の災害に対してであるが、両国道ともに海岸線に直接隣接している区

は、南四国のほうが三陸沿岸に比べてより壊滅的な被害間がかなりあり、津波来襲時に道路が損壊する危険が大を受けることは十分考えられる。その上、三陸沿岸にはきい。このため、相当な数の市町村が震災時には長期間わが国でもっとも大規模な津波防護施設が作られ、また孤立状態に置かれると予想されている。

地域住民は津波災害に対する防災意識がわが国でもっと

平成 22 年国勢調査によれば、モデル地域各市町の人も高い地域であったのである。南四国地域は、物理的に口増加率は平成 17 年に比べて、美波町− 11,0％、香も、精神的にも、三陸に比べてはるかに無防備であるこ南市＋ 0.9％、中土佐町− 8.75％、大豊町− 14.1％、とを肝に銘じておかねばならない。

愛南町− 9.7％であり、香南市を除いて大きく減少している。また、平成 17 年の 65 歳以上人口割合は、美波

６ 徳島県美波町でのケーススタディ

町 36.7％、香南市 26.6％、中土佐町 37.2％、大豊

美波町は度々南海地震の被害に遭っており、日本最町 53.1％、愛南町 29.4％であり、全国の 20.1％、愛古の津波碑といわれる 1361 年の正平南海地震津波供媛県の 24.0％をかなり上回っている。高齢化、過疎化

養碑を始め、安政地震津波の碑、昭和南海地震津波最高は今後ますます進行し、避難時要援護者の数は若年・壮潮位の碑などが残されている。昭和南海地震では、地震年者の数に比べて急激に増加する。地域防災のための人発生後約 12 分に津波が到達、津波高さは日和佐地区で的資源は絶対的にも大きく減少するが、ひとりひとりの4.0m となり、9 名が亡くなられ、重軽傷者は 63 人で抱える負担は限度を越えてしまうのではないかと心配あった。徳島県地震動被害想定調査では、津波による死される。平成 20 年一人当たり市・町民所得は、美波町

者は早朝で 512 人、昼間で 466 人、建物倒壊や火災1795（千円）、愛南町 1784( 千円 ) で全国の 2754（千等による死者は 77 人と予想されている。また、美波町円）の 65％程度の水準でしかない。なお、高知県下に地域防災計画では、津波高さは日和佐地区で 7m 以上、ついては市・町のデータを得られなかったが、県平均値

津波到達時間は、10 分〜 20 分と想定され、地震後のが 2046（千円）であるのでモデル地域の値は美波町、精神的動揺を考慮すると、間髪を入れずに避難する必要愛南町とさほど変わらないと推察される。また市町の財がある。中心集落の日和佐地区、由岐地区を始めほとん2011 No.1 調査研究情報誌

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防災まちづくりどの集落が湾奥にあり、密集した集落は急傾斜の山に囲まれ、避難所に適当と思われる丘陵地やゆるやかな高台は近くに見られない。

７ 防災まちづくりへの取り組み
物的計画としてのまちづくりに関わる個別事業の完了には、計画策定後数十年を要するのがふつうである。

津波防波堤のような大規模施設はなく、防災対策は個

美波町の場合にも、避難路や火災延焼遮断帯にもなりう

別、応急的な小規模施設の整備とソフト対策に限定される都市計画街路（幅員 15m）が計画決定されて 30 年

る。施設整備については、津波避難タワーの整備（高さ以上になるが、ほとんど手が着けられていない。防災対

5.8m、2 件）、避難路・避難階段の整備、公共施設の改策については実施可能性が十分検討されていなければな

修・耐震化、災害時備蓄倉庫、既存公共施設の屋上避難らない。一方では、東南海・南海地震は、今後 30 年間場や外付け避難階段設置など、個別、小規模ではあるがに 60 〜 70％の確率で発生すると言われている。いつこまめに努力している。高齢者福祉施設を地区内で標高起こるかも知れない地震への準備を怠ってはならない。の高い地区に立地させること、また津波浸水区域内の幼しかしながら、東日本大震災クラスの巨大津波もありう稚園や保育園の移転計画など、津波被害を想定した公共るのである。系統的な対策は困難であるが、いくつかの施設整備にも取組んでいる。ソフト対策については、津提案をしてみたい。

波ハザードマップを既に作成しており、自主防災組織の（イ）避難路組織率も 100％を達成している。タウンウォッチング

短期的には、今の避難路をもっと使いやすくするべや避難訓練等住民の活動も活発で、これらの活動を町職きであろう。美波町には急傾斜事業を利用した避難路・員がボランティアで支えている。

避難階段がある。事業費の有効活用として苦心された

町当局はまじめに防災対策に取組んでいるが、問題施設ではあるが、急傾斜事業が適用される斜面である。

は多い。第 1 は、避難場の数や広さが十分でないこと、お年寄りや幼児が楽に登れるものではない。東日本大

しかもそこに到達する避難路や避難階段に急傾斜のもの

震災で役に立った避難階段は幼稚園の子供でも楽に登が少なくないことである。その要因は地形的条件によるれるほど緩やかであった。緩傾斜、広幅員で、階段でものであるが、足腰の悪い高齢者や障害者の方々がこれはない斜路の避難路が望まれる。この条件に合う公共らの避難路を利用することは非常に困難である。

施設は道路である。しかも道路の位置が高ければ、想第 2 は、市街地が密集しているため、避難路にも使え、定内の津波に対しても、また想定外の巨大津波に対し火災延焼遮断帯にもなりうる広幅員道路がないことであてもフレキシブルに対応できる。

る。また、老朽家屋が多く、地震によって倒壊すると、長期的には、地域の幹線道路を高台に通し、そこがれきが道路を覆いつくし、通行可能な道がなくなってから海岸集落へ降りるアプローチ道路に避難路の役割しまう恐れがある。道路を中核としたオープンスペースを持たせればよい。先に述べたように、南四国の基幹のつながりは避難や救援に欠かせないが、現在の市街地道路である国道 55 号線、56 号線はいずれも海岸線ではまったく期待できない。第 3 は、これまで町が取組に沿っており、津波に対して脆弱である。津波被害のんできた公共施設立地計画や防災関連施設の整備は、東ない高台に基幹道路を建設すべきであり、しかもアプ日本大震災クラスの巨大津波に対しては、ほとんど役にローチ道路を災害時には避難路として活用することが立たないと考えられることである。どの程度の規模の災望まれる。実は、本年 7 月に開通した日和佐道路に害を想定するかについての定見はないが、現実に東日本は緊急輸送進入路が既に設けられている。ここでの提大震災が起こってしまった以上、避難については巨大津案は、このような施設を集落の近くに設置してはどう波にも対応しうるフレキシブルな考え方が必要である。

かということである。道路は道路であって、正しい意味での避難施設ではないことは承知している。緊急時、162011 No.1 調査研究情報誌

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防災まちづくりやむにやまれぬ場合、一時的避難場所として道路空間多く見られる。これまでにも延べたように、老朽建物を活用できないだろうか。写真 3 は、三陸海岸でよは地震時に倒壊しやすく、周りの建物等に 2 次被害く見られた道路標識である。今回の震災で幹線道路がを及ぼすとともに、道路を閉塞して避難や救援の妨げどの程度避難施設として使われたのかは知らないが、となる。また、行政側がオープンスペースの確保に苦

この標識と実際の津波浸水高さとはわりとよく合致し心している傍ら、空家が多数放置され、老朽化によるていたといわれている。

危険が増えている。使用しない老朽建物がすみやかに取り壊され、跡地をオープンスペースとして利用することは、災害時の危険性の除去、避難空間の確保の両面で役に立つと考えられる。これらの老朽空家にも当然所有者がいるので、彼らの財産権を尊重しなければならないが、少なくとも空家や老朽建物については、市町村で管理台帳を作り、所有や利用の実態、老朽化水準の把握などに努めるべきであろう。そして、できれば何らかの財政的支援によりオープンスペースの確保、さらには防災空間整備につなげて行くことが望まれる。

写真̶3

国道 45 号線の津波想定区域標識（ロ）避難施設との関連を義務付けた公共施設

８ まちづくり運動としての「防災まちづくり」

東日本大震災での悲劇的事例のひとつが北上川河口

具体的な検討事項を実施することは容易ではない。上の大川小学校である。急峻な山が近くにあるものの山記７での提案についても、現時点で高台に幹線道路があ道は無く、想定を超える巨大津波にはなすすべもなく、れば、数年内での整備も可能であるかもしれないが、幹ほとんどの生徒と教職員が犠牲になった。今後、多数線道路整備から始めなければならないと、整備には 20の利用者が予想される公共施設に対しては、災害時に年から 30 年を要するであろう。また、国直轄または大避難が可能かどうかを、建築確認時の必要事項として規模な補助事業となると、道路事業が採択されるか否かはどうであろうか。このことにより、立地点選定や施が大問題であり、「防災まちづくり」の範囲内で取扱え設建設計画の段階で安全性が高められるとともに、そるものではない。公共施設の避難施設との連携義務付けの担保が困難な場合には、逆に行政に対して避難施設についても、多くの市町村にはそもそも十分な避難施設整備への要請の声が大きくなるという効果も考えられがなく、また、施設建設の可能な平地あるいは緩やかなる。さらに都市計画上の開発許可での検討事項とすれ丘陵地を見つけることは困難である。大規模な用地造成

ば、大規模な民間施設についても適用が可能となる。

が出来なければ、急勾配の避難路といった、かなり無理一般の建物に対しては、義務付けは困難であるが、建のある連携に甘んじざるを得ない。さらに、この提案で築確認時の注意事項として勧告ができるようになれは、公共施設を新設するときに適用されるため、大半のば、さらに徹底するであろう。

公共施設がこの条件を満たすようになるには数十年を要（ハ）空家と老朽建物するであろう。空家や老朽建物の管理については、施設津波被害が心配される湾奥の集落のほとんどは、建整備を伴うものではないが、地権者の全面的な協力が必物が密集しており、しかもその多くは老朽化してい要であり、各地の過疎地での同様な試みが難航しているる。また過疎化の進行とともに、居住者のない空家もことから見ても、やはり容易な事業ではない。

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防災まちづくりこのように、比較的取組みやすいと考えた提案も、具防災」を推進していきたい。

体的に検討してみると、長期の期間、相当な事業費、関徳島県美波町で 6 月に開催された「災害に強いまち係者の理解と協力を必要とする。ある程度のマスタープづくり検討会」で、既に「ばか者」と思われる美波町職ランを作ったとしても、整備が進む前に、想定される東員に会うことができた。この 8 月には高知県中土佐町

南海・南海地震が襲来する可能性は少なくない。失笑をと香南市で検討会が開かれるが、彼らも参加するので中買うのは承知しているが、 次の次土佐町や香南市の「ばか者」達との交流が期待される。には間にあわさの東南

10 月には愛媛県愛南町、また 11 月には高知県大豊町

海・南海地震に対しては、巨大津波には抗えないことをでの開催が予定されており、こうした検討会参加市町間承知しつつも、これまでの想定のもとでの対応を、個別や我々「よそ者」も含めた交流の輪が広がり、強められ的、断片的であっても、何からでも取組まねばならないることを大いに期待している。

ねばならない。いつ来てもおかしくない

次のが実情である。基本的な構想としては、きちんとしたマスタープランを作り、各種の対策をできるかぎりマスタープランに整合させつつも、多少場当たりであっても、不断の努力を怠ってはならないのである。

〔参考文献〕
1） http://www.bo-sai.co.jp/tounankainankai.htm
2)

国土交通省四国地方整備局、災害に強いまちづくりガイドライン（案）、平成 23 年 3 月

問題は、このような困難な仕事を、ほんとうに粘り強く推進できるのか、いったい誰がそれを担うのかである。
広く言えば地域住民全体の課題ではあるが、やはり中核的に推進すべきは市町村職員であろう。しかし、そういって市町村職員の奮起を期待したとしても、要請の無理強いでは実現は望めない。市町村職員としての義務を越えた、より主体的な取り組みがなければ、多くのプランは従来通りの書類に書かれた努力事項で終わってしまう。
この問題を乗り越えるためには、これまでの「まちづくり運動」に見られたようなばか者達の自発的な活動がぜひとも必要である。多くの合併前町村や集落内で、この指とまれ型の地縁型「まちづくり運動」が地域づくりを担い、財政に依存しない自主的な活動によって、一定の成果をあげてきた。「防災まちづくり」は施設整備や制度改革をともない、行政と密接な関係を持たねば実行できない。また運動組織は、地縁型ではなく行政業務に根ざしたものになるであろう。新しい「まちづくり運動」が必要である。「まちづくり運動」には、「ばProlile 柏谷 増男（かしわだにますお）か者、若者、よそ者」の連携が必要と言われてきた。地
現職

域防災に情熱をもって取組む「ばか者」達、また新しい自治体での活躍を目指す「若者」達、それから、中央官庁や県、大学人、コンサルタント技術者などの「よそ者」達がお互いに助け合い、励ましあって実効のある「地域182011 No.1 調査研究情報誌

学歴

愛媛大学名誉教授
愛媛大学防災情報研究センター客員教授
京都大学大学院工学研究科修了
四国東南海・南海地震対策戦略会議座長
災害に強いまちづくり検討会座長