2022年度河川技術に関するシンポジウム
6月16日・17日

自治体の水防災まちづくりに関する法律・制度から見た検討とその課題〇中央大学大学院
中央大学研究開発機構

福岡龍

福岡捷二

1.研究背景と目的

２◆近年では，豪雨の頻発化や強度の増加に伴い，計画をはるかに上回る洪水災害が各地で多発している．

◆河川整備の加速とともに，流域・地域として氾濫にどのように備えるのか，流域関係者と協働の下で流域治水の実践が進められている．

◆流域治水では複数の検討項目が挙げられているが，本研究では特に自治体の担う水防災・減災まちづくりについて着目し，令和3年の流域治水関連法を含む近年の法律改正を踏まえて，関係する法律・制度の整理及び事例の検討から水防災・減災まちづくりの全体像とそれらの有する課題について考察する．

◆また，水防災・減災まちづくりは技術と法律・制度が両輪となって進められるものであるが，本研究では法律・制度を視点として，今後の水防災・減災まちづくり全体の考え方や理念について検討することを目的としている．

2-1.従来の治水とまちづくり

３●都市部を中心に氾濫原や集水域における宅地開発が進行し，雨水流出量の増加により従来の治水対策の限界が生じた．
昭和55年
総合治水対策特定河川事業の導入●低地地区・保水地区・遊水地区といった河川区域外の対策を検討するが水防法の他に河川区域外の対策の根拠となる法律がなく効果的な対策を行うことが難しい状況にあった．
平成15年
特定都市河川浸水被害対策法の制定●都市河川を対象に，雨水浸透阻害行為の許可制や保全調整池の指定等に法的根拠を持たせ，流域水害対策計画を作成し河川・下水道・自治体等の連携強化が図られた．
（開発規制型の法律であったため，既成市街地へ使用しづらい，地方部への適用ができない等の課題を有していた．）

平成29年
水防法の改正河川管理者，水防管理者，関係自治体等の多様な関係者の中で避難や水防体制等について協議する大規模氾濫減災協
議会の創設

令和2年
都市再生特別措置法等の改正
令和3年
特定都市河川浸水被害対策法等の改正

氾濫を抑制する治水と被害を軽減する地域の水防を両輪として対策が行われている．
水防については，避難や水防活動等のソフト対策を中心として対策が検討されてる．

2-2.従来の治水とまちづくり

４

地域の担う水防については，地先第一主義のソフト対策が中心となっているが氾濫の抑制対策，氾濫に強いまちづくり・住まい方の工夫によるリスクを軽減し，流域・地域の安全性をいかに高めていくのか，各種の法律を基に検討していくことも必要である．

図−1:大規模氾濫時の被害軽減ー次世代に向けての水害共生社会制度𝟏)

図-1は，2-1で整理した法律を含め複数の法律及び地域の慣習や特性を踏まえたハード・ソフト対策の双方の充実化によって壊滅的な水害を避け，水害と共生する水害共生社会の制度化の必要性を示している．
一方で，まちづくりや地域づくりと協働して対策を検討する際には，自治体をはじめとする地域を視点としてより広い視野で法律・制度を捉えることが求められる．
１）福岡捷二：「大規模氾濫時の被害軽減のための水害共生社会制度の構築に向けてー治水施設のストックと水防法等の発展を融合させた流域治水」,法律時報91巻,12号,pp72-78,2019.11.3.水防災に関するまちづくりとの関係性

52で示す法律・制度等を基に自治体（県等）は治水に関する法律・制度を総合的に運用するため，総合治水条例や流域治水条例を定める流域政策の補完や地域における治水安全度の向上を図っている．

「滋賀県流域治水の推進に関する条例」(H27.12.25施行)𝟐)𝟑)

滋賀県では，これまで多くの洪水氾濫を経験しながらも水防組織の強化や土地利用を通じて被害軽減を図ってきた．しかし，近年の豪雨の激甚化や地域住民の水防災意識の低下受けて，従来の河道を中心とした治水の限界を考慮し，治水対策（ながす対策）と並行して貯留対策（ためる対策）や土地利用（とどめる対策），防災体制の強化（そなえる対策）を通じた減災まちづくりが条例を基に推進されている．
●図-3のように，河川や水路で張り巡らされた地域特性を踏まえて，住民の生活の場に近い中小河川や農業用水路等の氾濫を考慮した地先の安全度マップが作成されており，確率規模に応じた浸水想定が示されている．
⇒これを基に浸水警戒区域を指定し，建築制限や避難が検討される．
●浸水警戒区域内にある既存住宅地については，宅地の嵩上げの費用補助等を行っている．

●住民を含む地域関係者との議論の場として水害に強い地域づくり協議会が設けられ，浸水警戒区域や被害軽減策の検討が行われる．

等
図−3:地先の安全度マップ𝟑)2)：滋賀県HP：滋賀の流域治水政策より（https://www.pref.shiga.lg.jp/ippan/kendoseibi/kasenkoan/19554.html）
3)：滋賀県HP：地先の安全度マップ(最大浸水深図)より（https://www.pref.shiga.lg.jp/ippan/kendoseibi/kasenkoan/310956.html）

4.近年の流域治水関連法を含む治水の展開

6２で述べたように，これまで自治体は避難や水防活動等のソフト対策を中心に氾濫の被害軽減に向けた対策を講じてきた．一部の自治体では３で示すように住まい方や土地利用について法律・制度を総合的に運用することで条例や計画等を基に地域の治水安全度を高めている．
都市再生特別措置法等の一部を改正する法律（令和2年法律第43号）
・災害レッドゾーンにおける新規開発の厳正化
・居住誘導区域から災害レッドゾーンの除外と居住誘導区域内の防災指針の作成

近年の法
律
改正等

特定都市河川浸水被害対策法等の一部を改正する法律ー流域治水関連法（令和3年法律第31号）
・特定都市河川に自然的条件により河川整備で被害防止が困難な河川を対象に加える⇒地方部への適用化
・流域対策及び土地利用対策について，河川管理者，下水道管理者，関係自治体等の協議の場となる
流域水害対策協議会の創設
・貯留機能保全区域や浸水被害防止区域を創設⇒保水・遊水機能の保全や浸水危険個所における土地利用の見直し
・雨水貯留浸透機能を目的とした特別緑地保全地区の指定・下水道の樋門・樋管等の操作規則の策定の義務化
・要配慮者施設の避難計画等への市町村の助言や勧告による避難体制の確保

等

流域治水では，地域の取組と一体的に検討し，多くの流域関係者との協働の下で人的被害や地域経済の壊滅的被害を軽減回避すること，つまりは治水の幅を広げ地域を守ることに焦点をあてている．
令和3年の流域治水関連法等を含む近年の法律改正では，法的な根拠の下でハード対策も含め，平時のまちづくりから緊急時を想定した減災まちづくりが推進されている．

5-1.水防災・減災まちづくりの法体系と課題

7

地域と協働し対策を検討するためには国土交通省の法律等に加え，より広い視野で法律・制度を捉える必要がある．これまでの検討を含め，水防災・減災まちづくり全体を俯瞰し，関係する複数省庁の法律・制度を体系化したもの図-3に示す．

図-3：水防災・減災まちづくりの法律・制度の多層体系

5-2.水防災・減災まちづくりの法体系と課題

8

自治体を視点として，水防災・減災まちづくりに関連する法律・制度の体系化から，流域治水関連法をはじめとする国土交通省の法律だけなく，総務省や農林水産省等の複数省庁が関係していることが分かった．
更に，複数の省庁の法律等により規定される対策をハード対策・ソフト対策等に大別し整理すると，防災理念を定めるものから避難や水防活動等のソフト対策，流域対策や住まい方等のハード対策等について，多層的な枠組みで対策を検討できることが分かる．
図-3：水防災・減災まちづくりの法律・制度の多層体系

流域治水関連法の施行により，治水の幅を拡げ，ハード対策も含め地域の減災まちづくりとともに検討する体
制が整いつつある中で，図-3に示すように複数省庁の法律・制度及び自治体の取組を一体的に検討することで地域防災計画や農用地・森林の活用，要支援者施設における避難体制の強化等を含めて水防災・減災まちづくりの幅を更に拡げて考えることが出来る．
これらを通じて，避難体制の確保や水害に備えた地域づくり，被害の軽減に向けた水防活動，氾濫リスク低減に向けた流域対策，リスクを考慮した住まい方の工夫等の対策を地域に沿った形で総合的に検討し，多重の対策によって氾濫の被害軽減や迅速な復旧・復興につながるものと考える．

5-3.水防災・減災まちづくりの法体系と課題

9

水防災・減災まちづくりの法律・制度の多層体系について●図-3では関係省庁の法律・制度で規定される対策を5つの視点から整理しているが，流域内でも地域ごとに地形特性，住まい方，水防体制は異なり，治水安全度も異なるため，その地域にとってどのような対策を講じることが適切なのか，地域の意見や取組みを反映しながら地域とともに検討する必要がある．
●その中で，河川，都市，農業，森林，医療，福祉，教育等の多様な分野における相互間の連携に基づく親和性のある対策実施の重要性を強調している．

水防災・減災まちづくりを進める上での課題●流域治水関連法の施行等により，地域の減災まちづくりを含めた対策が検討されているが，実際のまちづくりや地域づくりの担い手は自治体等の地域関係者となる．そこでは，関係省庁の法律が複数存在し，防災・減災の視点のみで進めることは簡単な事ではない．
●その中でも，図-3で示すような関係省庁や自治体との協働の下で，できる対策から1つずつ着実に進めてゆくことが重要である．
●更に計画規模を超える洪水については行政のみでは責任が追い切れないことから，地域住民や民間団体の意見や取組みを交えながら対策を検討することも重要な視点だと考える．
●社会の複雑化とともに関係する複数省庁の法律・制度が目的に応じて複雑に存在する中で，流域管理という大きな視点で氾濫の被害軽減に向けた水防災・減災まちづくりについて法律・制度の更なる充実化が求められる．

6.まとめ10●本研究では，法律・制度を視点として水防災・減災まちづくりの全体像とこれらを進める上での課題について考察した．

●図-3に示すように地域関係者との連携を前提として，国土交通省の流域治水関連法に加え，農林水産省の農地法や農振法等により規定される土地利用や緊急時の対応を規定する総務省等の法
律・制度，事業を一体的に捉えた地域を支える総合的・多層的な体系で検討することが重要だと考える●そして，自治体の担うまちづくりや地域づくりとの連携を強化する上では，河川整備状況や地域の取組状況に応じた氾濫リスクを踏まえて地域とともに対策を検討することが重要である．

●流域治水関連法を中心に河川を中核とした治水を進めるとともに，流域管理を視点として氾濫被害軽減に向けた自治体の水防災・減災まちづくりについて，法律・制度体系の更なる充実化の必要性を強調している．