土木学会論文集F6（安全問題）, Vol. 76, No. 2, I_201‐I_210, 2020.

平成 30 年 7 月豪雨における宇和島市内の保育園の災害対応と保育継続
中野
1 正会員

晋 1・金井純子 2・高橋真里 3・中内正和 4

徳島大学教授 環境防災研究センター（〒770-8506 徳島市南常三島町 2-1）
E-mail: nakano.susumu@tokushima-u.ac.jp (Corresponding Author)

2 正会員

徳島大学助教3 非会員

香川大学技術補佐員 地域強靭化研究センター（〒760-8521 香川県高松市幸町 1-1）
E-mail: dcmkikikanri2@jim.ao.kagawa-u.ac.jp

3 非会員

大学院社会産業理工学研究部（〒770-8506 徳島市南常三島町 2-1）
E-mail: junko.kanai@tokushima-u.ac.jp

徳島県農林水産部農林水産基盤整備局（〒770-8570 徳島市万代町 1-1）

平成 30 年 7 月豪雨において，宇和島市内では中小河川の氾濫や土砂災害により，複数の保育園が深刻な被害を受けた．この災害では出勤途上の職員が危険にさらされた他，被災した保育園では，市役所の会議室，近隣の保育園などを利用して，必要最小限の保育環境を整備した上で，応急保育が実施された．自治体の担当課や保育園職員を対象としたインタビュー調査から，災害発生時の避難行動，被災直後からの業
務継続過程で生じた課題（施設の復旧と環境整備，給食，衛生管理，応急教育方法，園児と職員を対象とした心理的ケア，行政との連携など）について整理した．さらに，河川氾濫状況について氾濫シミュレー
ションを実施し，職員の証言内容についても検証を行った．これらを通して，豪雨災害に対する保育所の業務継続を行う上での課題が明らかとなった．

Key Words: disaster response, nursery school, Uwajima City, the heavy rain event of July 2018

1. はじめに

その他急迫の事情があるとき又は感染症の予防上必要があるときにそれぞれ学校教育法施行規則第 63 条又は学

平成 30 年 7 月豪雨では，広島県，岡山県，愛媛県など西日本を中心に死者 224 名，行方不明者 8 名（消防庁

校保健安全法第 20 条の規定に基づき，臨時に「授業を1），2018年 11月 6日時点）の人的被害が生じた．この災業を行うことができる」とされている．これに対し，認害では行政から災害情報や避難情報が住民に適切に伝達

可及び認可外保育施設はその施設長又は設置者等が自然されたのか，避難情報を聞いた住民がどのように避難し

災害発生時に臨時休園を行うことができる旨を定めた法

たか，浸水危険性のある地区に住んでいることを事前に令はなく，ほとんどの保育所は自然災害の危険性が迫っ

どの程度理解できていたかなど，住民の危機意識と避難た中でも原則的に開園・開所するものとして対応されて行動が改めてクローズアップされている．また，深刻なきた．その結果，登園後に職員や園児が緊急避難を余儀浸水被害と土砂災害により，学校，保育施設，高齢者施なくされるような事例が発生している．
著者らはこれまでに 2011 年紀伊半島豪雨，2012 年九行わないことができる」又は「学校の全部又は一部の休設などが被災し，施設の復旧工事に時間がかかるため，災害から半年後の 2019年 1月の時点でも他の施設や仮設

州北部豪雨，2013年京都滋賀豪雨，同山口島根豪雨（以の施設を使用して教育，保育，介護等の業務が行われた． 上は文献 2)），2014年台風 12号・11号 3)，2015年常総水学校，保育施設はいずれも児童・生徒を預かり，教育害 4)，2017 年九州北部豪雨 5)，平成 30 年 7 月豪雨 6)を対又は養護を行う施設であり，自然災害時の安全管理と被象に保育所の被災や災害対応について聞き取り調査を行

災後の早期再開と業務継続が重要である．しかし，学校と保育施設では災害時の臨時休業については制度的な違い，保育所の安全管理や業務継続について考察している．
文献 2)と 3)で対象とした豪雨災害は被害が休日や夜間にいがある．幼稚園型認定こども園及び幼保連携型認定こ発生し，豪雨の中で職員が緊急参集することや園児の避ども園を含む教育機関の施設長又は設置者は，非常変災

難行動は行われていない．そこで，主に被災後の応急対
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応と保育継続の上で必要な資源について分析している．
文献4)の 2015年常総水害では園児が在園している日の午前中に浸水が発生したため，保育中に保護者への引き渡
しや児童の避難誘導等が必要であった．自治体からの避難情報の発令と各園の対応状況を分析し，休園判断のあり方について考察した他，自園が使用できない場合に近隣の施設を用いた合同保育を実施する上で生じる課題について整理した．2017 年九州北部豪雨 5)では平日の 12 時
～18 時の数時間に 400mm を超えるような集中豪雨により，多地点で通行止めが発生し，迎えに来れない保護者が出るなど，保護者への引き渡しで問題が発生した．その結果，複数の保育園で園児と職員が翌朝まで待機するなどの対応があった．また，複数の施設が被災したため，長期にわたり，隣接する保育園で応急的な合同保育が続図-1 調査対象の保育園と洪水氾濫解析領域

けられた．本研究が対象とする今次豪雨についてはすでに文献 6)で，肱川沿いの大洲市と西予市の保育園を対象

条件下での経験値の蓄積と情報共有は意義のあることとに調査を行っている．避難勧告等が発令される中で早朝考える．

出勤した職員の避難行動について考察した結果から，豪雨災害時に施設長等が休所・休園判断を行えるようにす

2. 調査方法

るための環境整備が必要であることを指摘した．
本研究ではこれまでに行ってきた研究と同様，平成30 年 7 月豪雨により，浸水被害や斜面崩壊の影響を受け調査対象の保育園を図-1 に示す．この内，U1，U2，
U3 は床上浸水被害を受け，U4 は近くで発生した斜面崩た愛媛県宇和島市内の 4 つの保育園を対象にして，保育して実施された．災害発生時の職員の危機回避行動，被壊の結果，園庭に土砂が流入した．U5 は無被害であったが，全壊となった U3 の園児を受け入れて合同保育を

災後の復旧と保育継続方法について，行政職員と保育園実施している．なお，U2 の近隣に立地する U6K は私立職員から聞き取り調査を行った他，浸水痕跡調査，中小幼稚園で，床上浸水被害を受けた．この施設でも夕方と河川の氾濫解析なども併せて実施した．

土曜日に預かり保育を行っているが，教育機関と分類さ園の安全管理と保育継続の実態を把握することを目的と（平日，休日）と時刻（登園時，在園時，夜間）が重要れるため，本研究では対象としていない．
2018 年 11 月 8・9 日に宇和島市保健福祉部福祉課職員，である．さらに，避難情報や気象情報等の災害情報の発保育園職員を対象にインタビュー調査を実施し，保育園

表状況なども重要な要素となる．在園時に被害が発生しの緊急対応と保育再開に向けた取り組みについて聞き取たのは九州北部豪雨の朝倉市 5)で，登園時及び午前中にりした．また，浸水被害の発生状況と保育園職員の緊急被害が発生したのは常総市 4)，大洲市及び西予市 6)，本

対応に関する証言内容を確認するため，U1，U2，U3，
U6K の施設周辺の洪水氾濫解析を図-1 の中で示す領域 1，
領域 2 について実施した．

豪雨災害時の安全管理の観点からは災害の発生曜日研究が対象とする宇和島市である．その内，常総市，大洲市及び西予市は登園時間帯に避難勧告または避難指示

解析は故岡部健士氏が開発した XOKABE をエンジンとするソフトウェア「AFREL Ver.3」（㈱ニタコンサル（緊急）の避難情報が発令されていたのに対して，宇和島市では土砂災害の危険性の高い地区には避難勧告が出タント）を用いた．計算格子は10mメッシュで標高値は国土地理院 5mDEM のメッシュ内最低値を与えた．領域

されたものの浸水被害を受けた地区には避難情報は発令されていない．

1 では雨量を奥南（県）と吉田（県）の降水量の平均値

一方，保育継続の観点からは保育施設や調理室の被害状況やライフラインの復旧状況などが関係する．特に重を与え，領域 2 では宇和島（気）の降水量を用いた．海要である「職員」，「施設・設備」，「情報・通信」，「ライフライン」，「協力者」の 5 項目の準備状況や代境界には．宇和島港の潮位を与えた．さらに，領域１では御殿内（排水量102m3/min），橋北（同40m3/min），魚棚（同 30m3/min），川口（同 15m3/min），鶴間（同8.04m3/min）の 5 カ所の雨水ポンプ，領域 2では大浦（排替資源の確保状況について整理・分析することが大切である．

水量 89.4m3/min）の雨水ポンプの運転状況を考慮した計保育所の確実な安全管理と保護者の就労機会確保のた算を行った．

めに被災後の速やかな保育継続を実現するために種々の
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3. 調査結果
100

453.0mm の降水量となっている．四国の中では温暖で比

372mm

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20
0

較的降水量の少ない南予で多量の雨が降ったため，稀に見る大きな災害となった．また，降水のピークは 7 日 6

0
0
80

12

0

時間雨量(mm/h)

雨を記録している．
愛媛県 9)によると宇和島市の死者は 11 名（災害関連死を除く）でいずれも吉田町内で 8 日早朝に発生した土砂

7/6

0

7/7

12

0

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800

7/7（6-7h）
74mm

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600
453mm

40

400

20

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0
0

災害による被害者である．住宅も全壊 60 棟，大規模半壊 102 棟，半壊 781 棟の被害が報告されている．土砂災

12

0

12
7/5

吉田（県）

時～7 時の間で，奥南と吉田では 1 時間 96mm，74mm の

400

40

80

12
7/5

累積雨量（mm)

時間雨量(mm/h)

図-2 は対象地区周辺で観測された降水量の時間変化
で 7 月 5 日～8 日の間に宇和島では 381.5mm，吉田では

600

60

0

12
7/6

0

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0

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7/8

0

累積雨量（mm)80(1) 宇和島市内の被害概要

800
7/7（6-7h）
96mm

奥南（県）

0

800

害により国道 56 号を始め，主要な道路が通行止めになり，物資輸送や通勤に支障が生じた．また，土石流により，吉田・三馬地区における浄水施設が被災し，浄水・給水機能が失われたため，長期間にわたって断水するな

60
381.5mm4020
00

どライフライン被害も深刻であった．

600
7/7（6-7h）
49mm

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累積雨量（mm)

時間雨量(mm/h)

宇和島（気）

0

図-2 宇和島市内の降水量(2) 保育園の緊急対応と保育継続
表-1 に宇和島市の気象・洪水警報，避難情報の発表

表-1 防災情報の発表・発令状況と保育園の緊急対応

状況と水害発生当日の保育園での緊急対応状況をまとめた．また，表-2 に被災後の保育継続の取り組みを整理している．
宇和島市では 7 日 7 時に土砂災害の危険性の高い地区を対象に避難勧告が発令されている．U4 保育園は土砂災害警戒区域（土石流）に含まれているため，7 日 7 時の時点で避難勧告対象地区となっている．一方，U1～
U3 及び U5 保育園は土砂災害警戒区域に含まれていない
ため，避難勧告対象地区には含まれていない．
各保育園では早くから登園してくる園児に対応するため，早出の職員が早朝から出勤を試みている．しかし，
図-2，図-3 に示すようにこの時間帯（7 日 6 時～7 時）の大雨と多数の土砂災害の発生により，調査対象の保育園では困難な状況に直面した．以下では保育園ごとに緊急対応と保育継続の状況について述べる．
a) U1 保育園（被災時の園児数 66 名）
この園は近くを流れる広見川の氾濫により，保育室が床上 0.15m，調理室が床上 0.5m の浸水被害を受けた．この地区では浸水対策として 2015 年に大浦雨水排水ポンと近い浸水深になっている．この地区では写真-1 に示す保育園前の1箇所で路面上約 0.7mの浸水が確認されてプ場が設置されたが，今回の豪雨ではポンプ排水が追いいるが，他の地点での浸水痕跡は得られていない．検証付かず，ポンプ場も浸水し，排水ポンプが停止している． データが少ないため，解析結果の妥当性は確認できていない．登園時（7 日 6 時 50 分～7 時 10 分）は深い所で膝
7 日 7 時 10 分に早朝出勤の職員 2 名が出勤したが，道路冠水のため，園に近づけず，浸水域の手前（A 点付近） 上くらいまで冠水していたとの職員の証言がある．図-7
では保育園前の道路の浸水深は 0.74～0.94m であり，実で停車して徒歩で登園した．図-4 は7日7時の時点のU1
際の浸水深より 0.2～0.3m 程度は計算値が過大であると保育園周辺の氾濫解析結果を示す．解析によると浸水のピークは 7時 30分であるが，図に示す 7時にはほぼこれ考えられる．なお，計算で用いた標高値は10mメッシュ
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表-2 被災した保育園の保育継続の状況

写真ｰ 1 U1 保育園（2018 年 11 月 9 日撮影写真に市提供の被害状況写真を元に浸水ラインを加筆）
図-3 土砂災害の発生状況（国土地理院 10)に加筆）

市役所の地下会議室を利用することが決定された．また，内の最低値を用いているため，標高変化がある場所では市役所会議室では調理等の対応ができないため，U2 保

浸水深は大きめに計算される．図-4 は保育園周辺の浸育園と同様，給食は市内の別の認定こども園で調理したものを配送することについても決定され，翌 8 日には保水危険度を表すものであり，地区内でも保育園が最も浸育の再開方法について保護者への連絡が行われた．なお，配送方式による給食提供は 7 月 9～21 日の約 2 週間，続

水しやすい場所に立地していることがわかる．
登園を試みた職員から浸水状況を電話で連絡してもらけられている．

った園長が休園を決定して，福祉課に連絡した上で，職員で手分けをして，保護者に休園の連絡をした．浸水被当日，11 時過ぎに水が引き始めたので職員を参集さ

害を受けて，自園で再開することは困難と判断し，午前せて，保育に最低限必要な物品を市役所に運んでいる．
このように素早い対応で 7 月 9 日（月）から，市役所地の内に福祉課が中心となって代替場所の検討が行われ，
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図-5 U2 保育園周辺の浸水状況再現結果

図-4 U1 保育園周辺の浸水状況再現結果（7 月 7 日 7 時）

（7 月 7 日 7 時）

下会議室で最低限の設備を整えて，休園することなく保育業務が再開された．なお，市役所は断水がなかったので，トイレが普段どおり使えるなど，衛生面では問題が少なかったが，子どもにとって慣れない場所であるため，トイレには職員 1 名が付き添うなどの対応が必要であった．業者による清掃・消毒作業などを経て，7 月 23 日から自園で保育が再開された．
b) U2 保育園（被災時の園児数 83 名）
この園は吉田町中心部の吉田支所のそばに立地しており，近くで立間川と河内川が合流する．住民の証言では河内川が溢れて，7 時過ぎから浸水したそうである．園長と職員 1 名の 2 名が吉田支所の駐車場に車を止め，消図-6 吉田町中心部での最大浸水深と浸水痕跡値（愛媛大学調査結果）の比較

防団の誘導で冠水した道路を膝上まで濡れて徒歩で 7 時半に登園した．図-5 には 2名の職員が登園した時間帯の
7 日 7 時の浸水状況の計算結果である．一方，図-6 はこの地区を対象に愛媛大学調査団（森脇ら 9)）が行った浸水痕跡データと図-1 の領域 1に対する氾濫解析による最大浸水深を比較したものである．両者の整合は概ね良好であり，図-5 の結果も職員が登園した 7 時の浸水状況を概ね表現できていると考えられる．図-5 からすでに吉田支所付近も浸水が始まりつつあり，この時には吉田地
区の中心部が広範囲に浸水していたと考えられる．職員
は 0.5m 以上道路が冠水する中を登園したことがこの図からある程度裏付けられる．
浸水のピークは 9 時半頃で，保育室は浸水を免れたが，

写真ｰ 2 U3 保育園の被害状況（2018 年 11 月 8 日に著者撮影した写真に浸水ラインを加筆）

調理室が約 0.3m 浸水した．園児の受け入れは無理であると判断し，登園直後に休園を決定し，福祉課と保護者長より，連絡網で伝えられた．吉田地区はほぼ全域で断c) U3 保育園（被災時の園児数 20 名）
園長が U3 保育園のある喜佐方地区に居住しているの水となったが，保育室が浸水しなかったので，この園はで，7 日 6 時に降雨と河川水位の状況から休園を決定し休むことなく，9 日から保育を再開している．しかし，18 名の職員の内 3 名が被災し，勤務できなかったため，て，保護者会副会長に休園の連絡を依頼した．当保育園

会長に休園にすることを連絡した．保護者には保護者会

15 名で保育と園庭などの清掃・消毒作業を分担して実は隣を流れる河内川の氾濫により，写真-2 に示すように床上 0.75m の浸水被害を受けた．保育園に隣接する公施した．

民館で待機していた消防団長の撮影写真と証言から，6
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時半過ぎに河内川からの氾濫が始まり，7 時には公民館の浸水が始まっている．図-7 は保育園付近の浸水が始まりだした 6 時半時点の解析結果で保育園前の道路ではすでに 0.5m 以上冠水していたことがわかる．なお，上述したようにこの地区を含む領域 1 の計算結果は吉田町
中心部については計算値と実測値が概ね整合している．
U3 保育園周辺での両者の整合性を検証するにはデータが少ないものの大きな相違はないものと考えている．
床上 0.75m という深刻な被害を受けたことで，ここでの再開は困難と判断し，翌8日中には被害のなかったU5
保育園との合同保育として再開することを決定し，保護者に連絡し，7 月 9 日からは通常保育として再開してい図-7 U3 保育園周辺の浸水状況再現結果（7 月 7 日 6 時 30 分）

る．なお，U5 保育園で合同保育を行うことになった理
由は U3 保育園に車で約 5 分と最も近いこと，近年の園児数の減少で，両保育園の園児を保育するための保育ス
ペースが十分確保できることが挙げられる．保育再開にあたり，両保育園の園児を年齢ごとにクラス分けを行い，完全合同保育を実施することができた．しかし，断水が続く間（8 月 4 日生活用水利用可，8 月 10 日飲用水利用可）は備蓄品と軽食による自園給食を行った．
d) U4 保育園（被災時の園児数 33 名）
U4 保育園の園庭入口付近の土砂流入状況を写真-3 に周辺の土砂災害の発生状況と災害直後の通行止めの状況
を図-8 に示す．特に園から 50m 程度しか離れていない

写真-3 U4 保育園の土砂流入被害（宇和島市提供）

急傾斜地（図-8 中の写真）が崩壊し，ここでは 1 名が亡くなっている．保育園周辺で深刻な土砂災害が発生し，長期間にわたって，通行制限がなされた地区に位置する．
7 日は早朝出勤の職員から裏山が崩れそうなので避難するため，出勤できないと連絡があったほか，園長が出勤直前にも土砂災害の発生で園に行く道路が通行できなくなっているとの連絡を受けて，自宅待機とすることを決定した．その旨を保護者会長に連絡をして，連絡網で連絡を依頼している．保育園周辺の被害状況については，園に近づけないためにほとんどわからなかった．8 日に登園し，被害状況と園児の安否確認を行った後，再開方

図-8 U4 保育園周辺の土砂災害発生状況（○が崩壊地
で，赤線は影響範囲を示す．国土地理院・平成
30 年 7 月豪雨崩壊地等分布図を元に主な通行止
め地点を×印で加筆）

法について検討したが，地区の危険性が高いため，9～11 日は休園とし，12 日から再開することで連絡をしている．
園の被害は土砂の園庭への堆積だけで，室内の浸水などはなかった．園周辺は車が通れない状況が続いていた

度の給水タンクを設置してくれるなど，清掃活動や保育ため，徒歩で登園できる園児だけが来る状況であったが， 運営に地域の方の多大な協力があった．
12 日には 33 名中 8 名が登園した．保育業務と土砂撤去
玉津地区も断水のため，衛生面，給食面で問題が生じの業務を職員で分担したが，宇和島市内方面からの通行
た．給食面では近隣の保育園で調理した食事の配送を中が斜面崩壊等で制限されているため，職員は西予市を経心にして，備蓄品や軽食で 7 月 12 日～18 日の間は対応した．7 月 18 日から飲用水として水道が使えるようにな

由する迂回路を使って，1 時間以上かけて通勤した．
土砂撤去の際には消防団とみかん栽培の振興のためにったため，7 月 21 日より自園調理をすることが可能とな結成されている中山間集落協定会員が建設機械を持ち込んで手伝ってくれた他，みかん栽培で使用する 500ℓ 程

った．
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４．考察

社会福祉法人を対象としたもので公立保育所の実態を知るものではないが，保育園では BCP が普及していない

2016 年 8 月に東北・北海道を襲った台風第 10 号ではことを表している．

岩手県岩泉町の高齢者グループホームにおいて利用者 9

保育園の安全管理や保育継続の高度化を検討する上で名全員が犠牲になるという痛ましい被害が発生した．これを受けて，2016 年 9 月 9 日に厚生労働省雇用均等・児重要となる対応状況を安全管理の観点，保育継続の観点から，整理考察する．

童家庭局は総務課長名で，各都道府県等の児童福祉主管
部局長宛に「児童福祉施設等における利用者の安全確保(1) 豪雨時の安全管理の課題

及び体制整備の強化・徹底について」として水害や土砂

総務省行政評価局が全国の 149 の保育施設を対象に行災害などの非常災害時の体制強化に関して通知文を発出った安全対策に関する現状調査 11)では「乳幼児を預けたしている 10)．これでは主管部局長に対して，児童福祉施いとする保護者がいる限り休園できない」「臨時休園を設等の職員が気象情報や避難情報の把握に努めて利用者するという発想がなかった」「臨時休園は制度上できなの安全を確保すること，すでに定めている非常災害対策

いと思っていた」「保護者からのクレームが心配で休園計画について水害や土砂災害にも対処できるよう整備しできない」など，臨時休園に否定的な意見が有効回答
98 件中 62 件（63.3％）も出されている． 一方，厚生労直すこと，風水害時の避難訓練を計画的に実施することの 3 項目について，主管する児童福祉施設等に対し，点働省は，「保育施設等の役割が家庭において必要な保育

検，指導・助言を行い，年末までに状況を把握し，報告を受け難い乳幼児を預かるため，臨時休園の判断は教育するよう求めている．

施設よりも慎重に行わなければならないものの，保育施

この通知では避難を開始する時期や判断基準，避難経設等であっても乳幼児の安全の確保のため，施設長，設

路や避難方法など，緊急時の行動計画を具体的に作成す置者等の判断で臨時休園を行うことは妨げられていな

ることについては提示されているものの，災害発生時のい．」と説明している 11)．しかし，多くの保育施設は災

休所・休園判断に関する事項，被災後の保育継続に関す

害時でも臨時休所または休園することを想定していない

る事項は含まれていない．

状況にある．

また，近年の災害の頻発を受けて，2018 年 11 月に総この豪雨で浸水被害が発生した 2018 年 7 月 7 日は土曜

11)

務省行政評価局 は内閣府と厚生労働省に対して，「地日であり，登園予定児童は平日より少なかったものの，方公共団体等における臨時休園の実施基準を参考に，保園周辺の被害状況確認や保護者への連絡のため，早朝出育施設等の臨時休園の実施基準の設定に係る国の考え方

勤担当の職員や園長が猛烈な雨の中で登園した．U3 保を整理し，地方公共団体に提示するとともに，臨時休園

育園のように園長が地区内に住んでいたことで，自宅かの実施基準の設定を検討することについて地方公共団体

ら周辺の状況を確認して，休園を決定した事例もあるが，に要請する必要がある．」との勧告を行っている．これほとんどの園で冠水する中で登園し，園または園周辺がを受けて，厚生労働省では国の考え方を整理するため，
2019 年 10 月に地方自治体の保育所主管部局に対して，危険であることを確認して，休園を決定し，保護者や他非常時の休園基準や指導の現状についてのアンケート調査を実施し，2020年度中には国としての考え方を地方自職員の安全確保の点から見ると職員が少なからず危険にさらされた点は看過できない課題である．平成 30年 7

治体に提示予定とのことである．このように豪雨時の安月豪雨では愛媛県大洲市，同西予市でも保護者への連絡

全管理については非常時の休園判断の基準づくりに前進のために，早朝に登園し，河川氾濫で保育園が浸水するしつつある．

直前に緊急避難を余儀なくされた事例があった 6)．また，の職員に連絡している．

一方，被災後の保育継続に関しては，社会福祉施設を

高梁川水系小田川などが氾濫して，2 階の天井付近まで対象にして BCP の策定気運が高まりつつあるものの，浸水するような被害を受けた倉敷市では避難準備情報や他の業種に比べるる事業継続に向けた取り組みは進んでいない．2019 年 9 月～10 月に全国社会福祉法人経営者協

避難勧告が出された場合には休所，休園にすることとして，公立，私立の区別なく，2018 年 9 月 1 日に保護者宛議会に加入している 7,986 施設（有効回答：2,924 件）を対象に BCP の策定の有無と有用性に関するアンケートに通知している．
宇和島市の事例では園児の登園がない早朝に被害が生12)が実施された ．社会福祉施設全体での BCP策定済みの施設は 717 施設（25.7％）である．この内，保育事業をじたため，園児の避難行動や保護者への引き渡しの必要

中核事業と回答した 552 施設では，BCP 策定済の施設は95 施設（17.2％）と社会福祉施設の中では高齢者施設，には，気象情報や避難情報を元に休園を決定するプロセはなかったものの，深刻な災害の発生が懸念される場合
スを持っておくことが大切である．今回の事例では対象となる 5 つの保育園の内で避難勧告対象地区は U4 保育

障害者施設に比べて，低くなっている．この調査結果は
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園のみである．避難情報は自治体が発令するため，仮に危険性が高まっている場合であっても出されない可能性「ライフライン」の点では吉田浄水場が被災したため，吉田地区では 3 週間から 1 カ月程度，断水状態が続いた．

がある．気象情報や河川情報など，保育園自らで収集で衛生環境を守るために，給水タンクの準備，職員や保護きる情報でも判断できるようにすでに作成済みの避難確者による水道水の運搬などが行われている．一方，電力保計画の修正や休所・休園の判断基準を作成することがや通信の途絶はなかったため，災害時の休園連絡など必要である．

「通信・情報」の点では特に影響は生じていない．しかさらに，「臨時休園は制度上できないと思っていた」

し，U2 保育園の職員からは緊急時の連絡手段が電話のなどの誤解を生まないように災害時の臨時休園のあり方みであったことから，緊急連絡用のメールシステムの導を明確にすることや「保護者からのクレームが心配で休入の検討を始めていた．災害時の連絡や情報共有は特に園できない」とならないように，就労支援施設と言えど重要な事項であり，通信が途絶することを仮定し，代替も，非常災害時には児童・職員の安全面を最優先に臨時手段の確保は必須事項である．

休園が行われることの理解が進むような取り組みが必要

保育継続の場合でも行政，地域内の他施設，関連事業である．

者，地域の団体や住民などの「協力者」の役割は重要で具体的には総務省行政評価局の勧告に見られるように， ある．特に認可保育園では自治体の主管課の協力が最も重要である．今回の災害でも浸水が収まっていない 7 日

国が保育施設等の臨時休園の実施基準の設定に係る国の考え方を整理し，地方公共団体に提示する．次いで，地午前中から福祉課職員と園長らが協議し，保育場所の確方公共団体は地域特性に応じて臨時休園の実施基準を作保や必要資材の調達に奔走している．その結果，被災を免れた U5 保育園での合同保育や市内の認定こども園の成して，保育施設や地域住民に公表することが望ましいと考える．

調理室を用いた給食提供などに目途がつき，周辺道路が通行止めになった U4 保育園を除き，休園することなく，(2) 災害時の保育継続の課題

7 月 9 日から保育が再開された．

調査対象の保育園において，災害時の危機管理マニュ

今回は被災を前提として保育継続方法を事前に検討しアルは用意されていたが，被災後に速やかに保育再開を行うための BCP は策定されていなかったため，被災直ておく BCP なしでも早期の保育継続に成功しているが，これは保育室まで被災したのが公立の 2 施設だけであり，後に宇和島市の担当課と協議をして，利用しうる資源と近隣の市有施設で対応できたことが幸いしたとも考えら

職員の経験を活かして短期間で保育再開が行われた．

れる．

保育継続に重要な資源としては，「職員」「施設・設備」「ライフライン」「通信・情報」「協力者」の 5 つ「協力者」として，地域住民の協力も保育継続に重要な役割を果たした．特に園庭に土砂が流入した U4 保育の資源が挙げられる．この内で最も優先的に考慮されたのが，「施設・設備」であり，保育室が床上 0.75m 以上

園では地域住民と消防団が建設機械を使って土砂撤去にとなった U3 保育園，床上 0.15m の U1 保育園は代替施設
として，それぞれ U4 保育園，宇和島市役所会議室が選

給水タンクとして提供した．U4 保育園周辺は有数の柑定された．また，調理室と厨房設備が被災した U1 と U2

援活動が行われたことに加えて，農村集落特有の濃密なの保育園は市内の認定こども園で調理したものを配送することで対応した．保育園にとっては園庭も重要な保育

コミュニティが健在で，地域に必要な業務継続に良い影
響をもたらしていた．また，U3 及び U4 保育園では知り施設であり，U1，U2，U4 保育園では土砂の撤去や消毒合いの消防団員に保育園周辺の被害に関する情報提供を作業などが行われた．

依頼している．事前に地域のの持つ人的・物的資源の把協力した他，みかん農園で使用している散水用タンクを
橘類の産地で農業従事者が多く，業務経験を活かした支「職員」については周辺道路の通行止めの影響を受け

握や活用方法の検討を行うことや災害時に協力を得られるように協力要請をしておくことは BCP を作成・運用て，通勤時間に長時間かかる職員や通勤できない職員が生じた．その結果，U4 保育園では退職者も発生したが， する上で重要な事項である．
残された人員で勤務シフトをやりくりして対応した．なお，U4 保育園周辺の集落は斜面崩壊と土砂で埋まった

５．おわりに小河川の氾濫による浸水でほとんどの世帯が何らかの被害を受けた．その影響もあり，一部の地区では公民館で園児が少なかったことも幸いしている．保育園では普段

平成 30年 7月豪雨では宇和島市内 4 カ所の保育園が床上浸水や土砂流入による被害を受けた．1 時間 50～

でも職員不足気味であり，保育継続の上で職員の確保は100mm の豪雨となった土曜日の早朝，土砂災害警戒情

深刻な問題である．

報が発表され，市内の一部で避難勧告が出される中，多自主的に共同保育を行っており，7 月末までは登園する

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土木学会論文集F6（安全問題）, Vol. 76, No. 2, I_201‐I_210, 2020.
害状況及び 消防機関等の対応状況（第 58 報），平成30 年 11 月 6 日，http://www.fdma.go.jp/bn/2018/ detail/1052.html, 2020 年 4 月 2 日閲覧．
2) 中野晋，鳥庭康代，武藤裕 則，宇野宏司，金井純
子：豪雨災害を対象とした保育所の業務継続のあり方，土木学会論文集 F6（安全問題），Vol.70，No.2，
Ⅰ_45-Ⅰ_52，2014.
3) 中野晋，鳥庭康代，三上卓，武藤裕則：2014 年台風
12 号・11 号による学校・保育所での浸水被害と復旧
対応，土木学会論文集 F6（安全問題），Vol.71，No.2，
Ⅰ_139-Ⅰ_146，2015.
4) 鳥庭康代，中野晋，金井純子，泉谷依那：2015 年関東・東北豪雨による常総市内での学校・保育所等の浸水被害と再開までの取り組み，土木学会論文集 F6（安全問題），Vol.72，No.2，I_47-I_52，2016.
5) 高橋真里，中野晋，金井純 子，山城慎吾，藤澤一
仁：2017 年九州北部豪雨における保育所の危機管理と保育継続の問題，土木学会論文集 F6（安全問題），
Vol.74，No.2，I_85-I_92,2019．
6) 中野 晋, 金井 純子, 高橋 真里 : 平成 30 年 7 月豪雨による肱川の氾濫と保育所での避難行動分析, 河川技術論
文集, Vol.25, 67-72, 2019.
7) 愛媛県：平成 30 年 7 月豪雨における被害状況等について（第 44 報），平成 30 年 7 月 14 日 12 時現在．
8) 国土地理院：平成 30 年 7 月豪雨崩壊地等分布図（ライン）,https://cyberjapandata.gsi.go.jp/xyz/201807H3007gouu_hokaichiline_1/{z}/{x}/{y}.png, 2020 年 4 月 2 日閲
覧．
9) 森脇 亮，今村 実，杉野瑠依，得能育孝，中平幸作，
栗原明彦：平成 30 年 7 月豪雨愛媛大学調査団アーカ
イブス，浸水痕跡調査，愛媛県宇和島市吉田町 河
内 川 ， 立 間 川 ， 2019. ， http://www.cee.ehime-u.ac.jp/
saigai/archive/， 2020 年 4 月 2 日閲覧．
10) 厚生労働省雇用均等・児童家庭局:児童福祉施設等における利用者の安全確保及び体制整備の強化・徹底について，2016 年 9 月 9 日，https://www.mhlw.go.jp/
file/05-Shingikai-12201000-Shakaiengokyokushougahoken
fukushibu-Kikakuka/0000153991.pdf，2020 年 4 月 2 日閲
覧．
11）総務省行政評価局：非常時における保育施設等の迅
速かつ適切な臨時休園の判断の推進，子育て支援に関する行政評価・監視－保育施設等の安全対策を中心として－結果に基づく勧告，pp.200-207，2019.
12）MS&AD インターリスク総研：社会福祉施設等におけるＢＣＰの有用性に関する 調査研究事業報告書，144p., 2020. https://www.irric.co.jp/pdf/reason/research/
2019_welfare_bcp_1.pdf.，2020 年 4 月 2 日閲覧．

くの職員が園舎周辺の被害確認や保護者への連絡のため出勤した．市内では土砂災害により 11 名が犠牲になっているが，幸いにも保育園関係者が人的被害を受けることはなかった．
保育園は就労支援施設として災害時にも原則，園児の受け入れが期待されており，宇和島市でも出勤時間前から休園が決定していた園はなかった．園児や職員の災害時の確実な安全を図る上でも風水害の危険性が強まった
時に自治体が出す避難情報や保育園自らが収集可能な気象や河川の情報を用いて施設自らで休園を判断できるための環境整備は必要である．
一方，被災後も土砂災害により道路が途絶した 1 園を除いて，代替施設等を利用して休園することなく，保育が継続された．浸水被害が続いている当日の午前中から主管課と保育園が一体となって保育継続の方法を検討した結果，早期の保育継続が実現している．被災したのは
公立 2 園のみであった．主管課と公立保育園は毎月開催される園長会議などで常に連携が取れていることや園長も転勤を通して，各保育園の状況を把握できていること
は早期再開する上で重要な要素となっている．一方，近年，人口減少と少子化の影響で，地方では保育園の統廃
合や民営化が進んでおり，公立の保育施設は減少し，私立保育園が増加傾向にある．私立の認可保育施設では公立に比べると自立的運営が行われているため，公立保育施設に比べると自主的な保育再開が必要となる．宇和島
市の保育園と同様な早期の保育再開を実現するためには
私立の保育園では行政との良好な関係作り，近隣の保育園や地域との連携を平常時から構築しておくことが必要である．
謝辞：インタビュー調査は災害から 3 カ月程度経過した時期から，宇和島市保健福祉部福祉課様，各保育園の園長または保育主任の皆様の協力の下，実施された．多忙な時期に貴重なお時間を頂くとともに，災害対応について整理された資料もご提供いただいた．宇和島市吉田地区の浸水痕跡データとして愛媛大学災害調査団により公表されたデータを活用させていただいた．ここに記して謝意を表します．

(Received July 10, 2020)(Accepted November 27, 2020)

参考文献
1)

消防庁，平成 30 年 7 月豪雨及び台風第 12 号による被

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DISASTER RESPONSE AND CONTINUED CHILDCAREAT NURSERY SCHOOLS IN UWAJIMA CITY, EHIME PREFECTURE
DURING THE HEAVY RAIN EVENT OF JULY 2018
Susumu NAKANO, Junko KANAI, Mari TAKAHASHI and Masakazu NAKAUCHI
Due to the heavy rain event of July 2018, several nursery schools in Uwajima City
were seriously damaged by river flooding and sediment-related disasters. The disaster
affected nursery school continued to use the conference room at the city hall and thenearby nursery school. We conducted an interview survey with nursery school staff
regarding emergency response and continuation of childcare in the event of a disaster.
Through this survey, issues related to safety management during a heavy rain disaster andcontinuation of childcare after a disaster were identified.

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