市民参加に対する自治体職員の評価

（

四

（

（

三

二

一

市民参加型事業の経験とその影響

自治体規模・部局による市民参加型事業の評価

自治体規模・部局による職員意識の相違

市民参加に対する行政職員の目的合理性

はじめに）部局による相違）自治体規模による相違

はじめに）部局による相違一

金

市民参加に対する自治体職員の評価

（
おわりに

1

――自治体の規模・部局による相違を中心に――

五2）自治体規模による相違

六

1

宗

郁

）
。
一般に市民参加は、行政組織の透明性と責任性を強化する手段として認識されてきた （ King and Stivers 1998

203

2

204

さらに、近年ではガバナンスの進展とともに政策過程における市民参加の拡大が不可欠なものとなっている。これらの現実的な要請に対して市民参加は民主主義の質的な向上のため、政府がもつ当為的な責務ともいえる。すなわち、「 good processes produce good people」（ Hart 1972: 613）のように市民参加は市民的能力を向上し公共への志向性を促すので、政府は参加志向の政策過程を図らなければならないという規範的な側面が強調されるのである。このように現実的かつ当為的な要請を背景とした市民参加は、すべての政府レベルに対して勧められて多様な試みが展開されてきた。

しかし、現状では市民参加の導入・実施に対して多くの行政関係者が懐疑的な認識を示している。筆者は、以前「市民参加に対する行政組織の認識と態度」（二〇一七）を通して市民参加に対する自治体職員のもつ認識構造を明らかにした。その分析結果をまとめると、次の三点である。

第 一 に 多 く の 行 政 職 員 は 市 民 参 加 の 必 要 性 を 認 め な が ら も 実 際 の 業 務 上 で は た め ら う と い う、 相 反 し た 態 度）を示しており、いわば「規範賛成・現実控え目」もしくは「条件付き賛成」という態度が
ambivalent attitude

進に関わるコスト・ベネフィットの評価によって相反した態度を示しているといえる。そこで、本稿ではこれら

これらの結果からすれば、多くの行政職員が市民参加に対して関心と努力を払っているものの、市民参加の推に対して条件付きもしくは控え目となるのである。

的ベネフィットが小さく、行政的コストが高いと評価している職員ほど、「目的合理的志向」が強く、市民参加的志向」に対して市民参加に関わる行政的コストとベネフィットの評価が大きく影響している。すなわち、行政志向が存在する。第三に、「価値合理的志向」と「目的合理的志向」に対する回帰分析を行った結果、「目的合理に対する調査データの分析によれば、市民参加に対する「価値合理的志向」と「目的合理的志向」という二つの多い。第二に、市民参加に対して行政職員の相反した態度には官僚制の目的合理性が関わっており、自治体職員（

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

市民参加に対する自治体職員の評価の結果を踏まえながら、市民参加に対する組織間 （自治体間・部局間）の相違について検討することにしたい。

本稿で用いられる調査データは、二〇一五年に香川県の高松市とさぬき市の職員を対象として行ったものである。
（（

調査では各市の局部に調査依頼を行い、最終の回収率は高松市が八六・〇％ （二五〇部配布）で、さぬき市が八市民参加に対する行政職員の目的合理性（しながら達成される側面をもつことに対して、官僚制は行政の目標を達成するため、最も効率的な手段及び方法る （ Gawthrop 1997: 205; Nabatchi 2010: 377）。すなわち、参加志向の民主的な手続きは、行政の効率性を犠牲にきく左右すると考えられる。なぜなら、もともと参加志向のデモクラシーと官僚制は異なる軌道をもつからであ存在するが、そのうち官僚制的な特徴を有する行政組織の姿勢は、公共政策過程における市民参加の実効性を大能力的な限界 （ Kathlene and Martin 1991: 4‌―7 4‌）、
8 市 民 参 加 に 対 す る 行 政 組 織 の 懸 念、 参 加 ツ ー ル の 限 界 な ど が状の市民参加の多くは象徴的もしくは形式的なものといわざるをえないかも知れない。その背景には市民のもつしかしながら、政策過程における権力の配分と共有を強調したアーンステイン （ Arnstein 1969）によれば、現ても重要な教育的効果をもつと考える （ Neshkova and Guo 2012: 269）。

市民参加に関して多くの研究者は公共政策過程に対する市民の関与が規範的に望ましく、市民と共同体におい志向について述べることにしたい。

（

まず、本稿が着目した、市民参加に対する行政職員の目的合理性について論じる上で、行政職員がもつ二つの二九・三％ （一五〇部配布）である。

（

を求める、いわゆるＭ．ウェーバーの目的合理性に基づいて動かされるからである。

205（

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

目的合理性に関してウェーバー （一九七一：一一五 ―一一八）は社会的行為の類型として論じており、社会的行為にはその動機によって感情的、伝統的、価値合理的、目的合理的という四つの行為があるとした。そのうち、合理的行為となるのは価値合理的行為と目的合理的行為であるが、倫理、審美、宗教のような固有価値や信念によって規定される価値合理的行為に対して目的合理的行為は、外界の物事や他の人間の行動を期待することによって規定される。また、その期待を結果として合理的に追求され、自分の目的を達成するための条件や手段として利用するような行為とした。したがって、目的合理的行為は目的、手段および随伴結果との兼ね合いでその行為が方向づけられるのである。このような目的合理的行為が典型的に現れるのが官僚制である。

行政組織における意思決定と行為は、何かの価値や意義を重視する価値合理的なものも考慮されるが、官僚制的な属性を有していることから、手続きの正当性とともに目的達成度に応じてその妥当性が問われ、費用と効果によって選択行為が行われる、手段としての目的合理性に傾斜しているといえる。このことからすれば、行政組

織のもつ目的合理性は、価値合理的な性質を有する参加志向との緊張関係をもち、場合によっては実質的な市民参加を妨げる可能性を含んでいる。

実際、行政組織では、政策過程における市民参加はそれ自体が望ましいということから実行するという価値合理的な態度とともに、政策 （行政）目的の達成において市民参加がどの程度効果的な手段となるかという目的合

理的な態度が混在されるといえる。たとえば、政策過程に対して素人の市民の積極的な関与を求めるには、関連の手続きを含めて情報提供と教育が必要となるので行政的コストが増加する。それに対して市民参加の実施によって得られる政策的な効果は不確実なものである （関谷二〇一一：一六〇 ―一六一）。 さ ら に、 市 民 参 加 に よ る 意

思決定の遅延、参加の低調、参加バイアスなども市民参加に対する行政の懐疑的な態度をもたらすものと考えられる。その結果、市民参加に対して行政職員がその規範的な価値を認めるとしても、実際の業務では、目的合理

206

市民参加に対する自治体職員の評価

第一主成分

第二主成分
目的合理的志向

価値合理的志向
－.162

.765
－.026

.844
.646

－.071
.684

－.234
.731

.142
.625

－.217
30.6

23.7

項目

市民参加はできるかぎり多くの政策領域や部署で採用されるべきである
より多くの市民を行政に参加させることに、自分の業務時間を使いたい
専門的な知識が必要であるため、市民参加は政策実施に限定すべきである
市民参加は形式的なものにならざるをえない
時間やコストの制約上、利害関係をもつ特定の集団を中心とする市民参加が望ましい
市民参加は仕事の効率性を損なわない範囲で実施されるべきである寄与率（％）

性を重んじて市民参加に関わるコストとベネフィットを考慮す

る行動が取られがちである。このように相反した態度が混在する現状は、本稿の調査データからもみてとれる。そこで、これ（（らの二つの相反する認識構造について本稿では、主成分分析を

表の主成分分析の結果からすれば、「政策を形成するには通しても見出される。

（

る。また、第二成分については「市民参加は、できる限り多くえ、市民参加に対して条件付きもしくは控え目という態度とな

員は、行政的コストに比べてその効果について懐疑的であるゆ性から導かれる「目的合理的志向」とする。この志向が強い職

稿ではウェーバーの議論を踏まえて第一成分について目的合理

市民参加が望ましいという姿勢がみてとれる。したがって、本の制約、効率性等に関わる現実的な考慮を行う上で、限定的な関わっており、市民参加に対して市民の専門性や時間・コストを損なわない範囲で実施されるべきである」などが第一成分にを中心とする市民参加が望ましい」、「市民参加は仕事の効率性

くない」、「時間やコストの制約上、利害関係をもつ特定の集団

専門的な知識が必要であるため、直接的な住民の参加は望まし

1の政策領域や部局で採用されるべきである」と「より多くの市

207

市民参加に対する二つの志向（主成分分析、バリマック回転）
表1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

自治体規模・部局による職員意識の相違）自治体規模による相違（（

れる （ Peters 1996: ）5‌。
8 一方、規模の大きい自治体ほど、市民参加が生じやすいという分析結果もみられており、それは政府からの距離が離れている市民の方が政策過程に参加しようとする強い意志を持つからである （ Wang）
。これに対して市区町村職員のガバナンス意識について実証分析を行った山本 （二〇一〇ｂ）の分析によれ
2001

ば、人口規模と職員の参加志向との関係は明らかでない。また、自治体の環境、とりわけ市民的リソースは市民参加に対して行政職員がどのように受け入れるかに大きく関わると思われる。たとえば、豊かな市民的リソース

は 市 民 参 加 に 対 す る 行 政 職 員 の 受 容 性 （ bureaucratic tolerance）を 高 め る （ Kweit and Kweit 1980）
。 す な わ ち、（（

市民参加に関わる制度設計を行う際、行政職員は効果的な市民参加に相応しい条件として市民的リソースを考慮

これらの先行研究をからすれば、自治体の規模と職員態度との関係は一概にいえない。ただし、規模の大きいしながら、市民参加を受け入れるのである。

（

208

民を行政に参加させることに、自分の業務時間を使いたい」といったものが関わっており、市民参加それ自体を三重視するという態度であることから、市民参加がもつ固有価値に同意する「価値合理的志向」とする。

（

について検討する上、各市の部局間における相違を分析することにしたい。

これらの二つの志向は、自治体の規模と部局によって相違がみられるだろうか。ここでは、高松市とさぬき市（

一般に市民参加は中央政府よりも、さらに広域自治体より規模の小さい自治体において有効に機能するといわ1

市民参加に対する自治体職員の評価

（

（

（

（

と （図 と表 ）、「価値合理的志向」に関する両市の平均値は、さぬき市のマイナス〇・〇〇七に対して高松市が「価値合理的志向」と「目的合理的志向」に関する主成分得点の平均値から両市の職員の志向を比較してみるる。

た、人口規模の違いからすれば、さぬき市に比して高松市の方が多くの市民的リソースを有していると推察でき核市である一方、さぬき市の場合、二〇〇二年に五町の合併によって市制となった五万程度の小都市である。ま

対象となる高松市とさぬき市は、人口規模において大きな違いがある。高松市は約四一万の人口を有している中

そこで、まず本稿の調査データを用いて自治体の規模による志向の相違について検討することにしたい。調査

職員の意識と態度に影響を与えると考えられる。

自治体の方が多くの市民的リソースを有していることからすれば、自治体の規模は市民的リソースを経由し行政（

さらに、規模の小さい自治体ほど、一人の職員にかかわる負担は高まっており、特定の職員が仕事を丸抱え状態

では、市民参加にかかる行政的コストに比べて政策的効果が高くないと考えている職員が多く存在するのである。

リソースの違いによる結果ともいえる。つまり、高松市に比して相対的に市民的リソースが欠けているさぬき市

んじながら市民参加によるベネフィットよりコストが大きいとする傾向が強い。この相違は、両市のもつ市民的二三の値を、さぬき市が〇・一九六の値を示しており、高松市職員に比べてさぬき市職員の方が目的合理性を重われる。これに対して「目的合理的志向」に関しては、両市の有意な違いがみられた。高松市はマイナス〇・一

市民参加の当為性に対する職員の意識と態度は、自治体の特性というよりも、他の要因によって規定されると思類似したものである。すなわち、自治体職員の「価値合理的志向」は自治体の規模によって相違がみられなく、〇・〇〇四でやや高いものの、統計的な有意な違いはない。この結果は、前述の山本 （二〇一〇ｂ）の分析結果と2となるので、市民参加にかかわるコストに敏感な反応をする可能性が高い。つまり、小さい自治体における「個

209

（

1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

.40
.20

目的合理的志向

－.20

－.10

df

p
－.179

337

.858
－.178

276.136

.859
2.945

337

.003
2.998

298.212

.003

.118
2.452

ある」、
「業務においてＮＰＯとの協働経験がある」という特徴をもつという。また、企画・総務に関わる職

210

人 割 行 政 」（ 大 杉 二 〇 一 五 ； 一 一 ）ともいうような職員状況が職員の）部局による相違「目的合理的志向」を促すといえる。

（

多い」、「 事 業 部 門 系 職 歴 が 長 い 」、高い職員は「住民サービス系部署によれば、自治体において協働意欲が小 田 切・ 新 川 （ 二 〇 〇 七 ）の 分 析 にて も 当 て は ま る だ ろ う。 た と え ば、参加に対する行政職員の意識におい摘される。このような主張は、市民）によって異なると指and John 2010

機 関 （ Dunleavy 1991）
、 職 務 （ Gains

一般に行政職員の選好は、組織・

2「私的にＮＰＯ活動への参加経験が目的合理的志向.850

等分散が仮定されている
等分散が仮定されていない.036
価値合理的志向p

2 つの母平均の差の検定
等分散性のためのLevene の検定

tF

等分散が仮定されている
等分散が仮定され
ていない

.00
.00

さぬき市
高松市
さぬき市
高松市

.20
.10

価値合理的志向T 検定
表2

両市における価値合理的志向と目的合理的志向の平均値（95％信頼区間）
図1

－.20

市民参加に対する自治体職員の評価

図 2 高松市部局別の平均値（95％信頼区間）
1.50

.50

－.50

目的合理的志向

－1.00
－.50

.00

価値合理的志向

グループ間
グループ内
合計

8.325
192.755
201.080

7
198
205

1.189
.974

1.222

.292

目的合理的志向

グループ間
グループ内
合計

7.710
205.431213.141

7
198
205

1.101
1.038

1.062

.390

員は、行政過程の安定・合理性を求める傾向と表く、 都 市 整 備 局 （ 0.31）
、創造都市推進局

）
0.002

）
、市民
0.33

）
、 健 康 福 祉 局（
0.02

－

p
F

があるので、市民参加に対して消極的な姿勢を 示 す と い う 指 摘 も あ る （ Moynihan 2003:）。 こ の こ と か ら す れ ば、 業 務 の 特 性 に
174

よって住民と接する機会や市民参加型事業の経験が異なり、部局の特性は市民参加に対する職員の意識と行動に小さくない影響を与えるとみなすことができる。

、図

3）で は 市 民0.04－（ 0.06）、 総 務 局（

）
、財政局（
0.24

が続く。これに対して環境局 （政策局（－

市民 総務局財務局 健康 環境局創造都市 都市 教育局
推進局 整備局
政策局
福祉局
市民 総務局財務局 健康 環境局創造都市 都市 教育局
政策局
福祉局
推進局 整備局

平均平方
df
平方和

そこで、両市の部局別に各志向の平均値を比較してみると、部局による違いが多少みらと表れるものの、統計的には有意な水準でないことが明らかになった （図3）。まず、「価値合理的志向」に対する高松

2

市 部 局 の 平 均 値 で は 教 育 局 （ 0.47）が 最 も 高4

参加の規範的側面に対して消極的な職員が多211

高松市部局別の分散分析
表3

.00
.50

価値合理的志向

1.00

－1.00

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

1.00

.50

.50

－.50
－.50

－1.00
－1.00

.00

p
F
平均平方
df
平方和

教育
委員会
事務局
上下
水道部
建設
経済部
健康
福祉部
市民部
総務部
教育
委員会
事務局
上下
水道部
建設
経済部
健康
福祉部
市民部
総務部

.00

目的合理的志向1.00

価値合理的志向

さぬき市部局別の分散分析
表4

さぬき市部局別の平均値（95％信頼区間）
図3

6.138
130.750
136.888

5
127
132

1.228
1.030

1.192

.317

目的合理的志向

グループ間
グループ内
合計

2.998
113.379
116.377

5
127
132

.600
.893

.672

.646

（－ ）の 値 を み せ て い る。 こ の 結 果 は、 高

みられ、上水道部 （ 0.22）
、教育委員会事務る。

都 市 整 備 局 （ 0.05
）な ど が 高 い 値 を み せ ており、行政的コストに比べてその効果について懐疑的である職員が多い。それに対して市民政策局、総務局、財務局、健康福祉局、教育局では （－）の値が示された。このことからすれば、概ね企画・総務系と教育福祉系の部局が市民参加に対して肯定的な姿勢を有しており、都市整備関係の部局で目的合理性が大きく関わっているといえ次に、さぬき市の部局別の平均値をみると、「 価 値 合 理 的 志 向 」 で は 多 少 の 違 い が局 （ 0.18）、 健 康 福 祉 部 （ 0.09）の 職 員 は 市

民参加に対して規範的賛成の態度を示しているが、市民部、建設経済部、総務部では212い。 一 方、「目的合理的志向」の平均値で

グループ間
グループ内
合計

は、環境局 （ 0.10）
、創造都市推進局 （ 0.09）、

価値合理的志向市民参加に対する自治体職員の評価

松 市 の 企 画・ 総 務 系 が （ ＋ ）の 値 を 示 し た 結 果 が 異 な る も の で あ る。 ま た「 目 的 合 理 的 志 向 」 で は 総 務 部 （四（

自治体規模・部局による市民参加型事業の評価（

特性によって違いがみられないが、自治体の規模においては、「目的合理的志向」に関して相違が示された。

以上の分析結果をまとめてみると、市民参加に対する職員の志向は、自分が関わっている政策的または業務のである。

）を除いてすべての部において （＋）の値が示されており、行政的コストに比べてその効果について懐疑的
0.19

－

（

（

その中、行政側の道具的ベネフィットについては、市民選好の反映、民主的な正当性の強化、政策決定の受容性、の効果であり、市民・コミュニティ・公共政策における道具的なベネフィットが挙げられる （ Nabatchi 2010）。

効果は不透明なものが多い。一般に市民参加型事業を通じて行政が得られるベネフィットには、期待される事業が負わなければならない。しかしながら、投じられる行政的コストに比べて得られるベネフィットないし政策的く、市民に対する呼びかけ、情報提供ならび事前説明、参加過程でのマネジメントなどすべての負担は行政職員

市民参加型事業の推進のため、行政は小さくない行政的コストを投じることになる。参加制度の設計はともか（に対する評価となり、「目的合理的志向」に大きく関わっている。

検討していきたい。市民参加型事業に対する職員の評価は、市民参加の実施に伴う行政的コストとベネフィット

に対してここでは、実際自治体が展開している市民参加型事業に対してどのように評価しているかを取り上げて（前述、市民参加に対する職員の志向は、市民参加の一般論に関する職員の意見から導かれたものである。それ（協働による公共サービスの提供、市民への権限移譲など （ Moynihan 2003: 173）に加えて、行政への関心と信頼

213

（

（1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

市民参加型事業に対する職員の評価（主成分分析、バリマック回転）
表5

第一主成分

第二主成分
市民参加型事業のベネフィット評価

市民参加型事業の
コスト評価
.041

.824
.131

.720
.789

.168
.845

－.121
.597

.309
34.2

26.7

項目

市民参加型事業の実施のため、時間・エネル
ギーのコストが高い
市民参加型事業の場合、意思決定が遅延されることが多い
時間とエネルギーに比して政策の効果は高くな
い
行政と市民、市民同士の討議は実際にほとんどみられない
参加者は常に限定的であり、偏っているのが現状である

寄与率（％）の向上 （ Wang 2001: 323― 324
）がある。

（

（

そこで本稿では、以上の先行研究を踏まえながら現状の市民らの評価を用いて主成分分析を行った結果が表 である。

参加型事業に対する職員の評価を回答してもらった。またこれ（1

検討することにしたい。

は、これらの主成分値を用いて自治体・部局間の相違について

市民参加型事業によるコストが大きいと評価している。以下で「 市 民 参 加 型 事 業 の コ ス ト 評 価 」 と し、 主 成 分 値 が 高 い ほ ど、

市民参加型事業の推進による行政的コストが関わっているので、民参加型事業の場合、意思決定が遅延されることが多い」など、事業の実施のため、時間・エネルギーのコストが高い」と「市定的な評価となる。それに対して第二主成分では「市民参加型

値が高いほど、市民参加型事業によるベネフィットに対して肯主成分を「市民参加型事業のベネフィット評価」とし、主成分型事業の効果に対する評価が主なものである。したがって第一あり、偏っているのが現状である」が関わっており、市民参加の討議は実際にほとんどみられない」、「参加者は常に限定的でギーに比して政策の効果は高くない」、「行政と市民、市民同士

主 成 分 分 析 結 果 を み る と、 第 一 主 成 分 で は「 時 間 と エ ネ ル

5214市民参加に対する自治体職員の評価

両市における市民参加型事業のベネフィット・コスト評価の平均値（95％信頼区間）.20000

市民参加型事業のコスト評価

市民参加型事業のベネフィット評価

図4.10000.00000－.10000.00－.20－.20000－.40－.30000
高松市

表6

.20

さぬき市

高松市

T 検定
等分散性のためのLevene の検定
F

p

.015

.904

4.955

2 つの母平均の差の検定
t

.027

p

－1.313343.190－1.302270.418.194－2.190343.029－2.091

237.372.038（ ）自治体規模による相違

ま ず、「 市 民 参 加 型 事 業 の ベ

ネフィット評価」と「市民参加型事業のコスト評価」に関する

4

主成分得点の平均値を通して両市を比較してみると （図 と表

6

df

）
、
「市民参加型事業のベネ

フィット評価」においては、高松市が〇・〇五六でマイナス〇・〇八九のさぬき市より高く、市民参加型事業によるベネフィッ

トについて肯定的に評価している。しかし、Ｔ検定の結果の結な い。 ま た、「市民参加型事業

果、その違いは統計的に有意で市民参加型事業によって生じるのコスト評価」においてはさぬ等分散が仮定されている
等分散が仮定されていない

き 市 の マ イ ナ ス 〇・一 四 九 に 対

市民参加型事業のコスト評価して高松市が〇・〇九二で高く、市民参加型事業のベネフィット
評価

等分散が仮定されている
等分散が仮定され
ていない

215

さぬき市

1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

1.00
1.50000.50000.00000－.50－.50000

1.00－.50000－1.00－1.00000）、健康福祉局（
0.456

）
、財政局
0.170

事業のベネフィット評価」に関する高

（

）
、総務局（
0.120

）
。これに

5

そ れ に 続 い て 総 務 局 （ 0.248）、都市整

よ る コ ス ト が 大 き い と 評 価 し て い る。

く （ 0.416）、市民参加型事業の推進にト評価」では創造都市推進局が最も高な い。 ま た、「市民参加型事業のコスるベネフィットをそれほど評価してい局は （－）の値で市民参加型事業によ対して都市整備局、市民政策局、環境

進 局 （ 0.037）が 続 く （ 図）、創造都市推0.043（

松 市 の 部 局 で は、 教 育 局 が 最 も 高 く

部 局 別 の 違 い を み る と、「 市 民 参 加 型

次に市民参加型事業の評価に対する

2

216

コストが大きいと評価しており、統計（ ）部局による相違

的にも有意な違いをみせる。

教育
委員会
事務局
上下
水道部
建設
経済部
市民部

健康
福祉部
総務部

健康
建設
上下
教育
福祉部 経済部 水道部 委員会
事務局
総務部 市民部－.50

市民参加型事業のコスト評価－1.50－1.50000.00.00000

市民参加型事業のベネフィット評価

1.00000.50.50000

市民 総務局 財務局 健康 環境局 創造都市 都市 教育局
政策局
福祉局
推進局 整備局
市民 総務局 財務局 健康 環境局 創造都市 都市 教育局
推進局 整備局
政策局
福祉局

.00

市民参加型事業のコスト評価－1.00－1.00000.50
1.00000

市民参加型事業のベネフィット評価

さぬき市部局別の平均値（95％信頼区間）
図6

高松市部局別の平均値（95％信頼区間）
図5

市民参加に対する自治体職員の評価

備局 （ 0.209）、財政局 （ 0.044）、環境局 （ 0.010）が 高 い。 一 方、 教 育 局 （）
、市民政策局 （0.480）は市民参加型事業に伴うコストについてそれほど大きくないと評価している。
0.068

－

）
、建設経済部 （0.104）
、上下水道部 （0.228）
、教育委員会自部局 （
0.371

－

）
、健康福
0.138

）
、健康
0.119

第二に、両市では職員の志向 （目的合理的志向）と市民参加型事業の評価 （行政的コスト）に関して統計的に有務による職員意識は薄く、部局間の相違がみられにくい。

れるわけである。したがってほとんどの職員が多くの部局を経験している現状からすれば、政策分野もしくは業

くの自治体職員はいわゆる特定の行政分野のスペシャリストというよりも行政全般のゼネラリストとして育成さ～七程度の異なる仕事を経験しながら能力開発とキャリア形成に資するような人事システムが定着しており、多程度を目途に人事異動を行い、異なる職務に関わるようにしている。これにより採用後一五年から二〇年で、五自治体の人事システムと関連すると思われる。多くの自治体では、一般事務職や一般技術職等について概ね三年

これらの結果に関して次の二つを指摘しておきたい。第一に、部局による相違がみられない理由については、各市の部局別において統計的な違いはみられなく、前述の市民参加に対する職員の志向と同様な結果となった。

れており、さぬき市職員に比べて高松市職員の方が市民参加型事業によるコストが大きいと評価している。一方、以上の結果をまとめると、自治体間の相違では「市民参加型事業のコスト評価」において統計的な違いがみら）といったすべての0.279－

務局 （ 0.001）を除いてすべての部局が （－）の値を示して市民参加型事業の効果についてそれほど評価していな

続いて「市民参加型事業のベネフィット評価」に関するさぬき市の部局では、総務部 （ 0.347）と教育委員会事祉局 （－い （図 ）。これに対して「市民参加型事業のコスト評価」では、総務部 （ 0.174）以外、市民部 （福祉部 （－部局が市民参加型事業に伴うコストについて大きくないと評価している。

－

意な違いがみられた。しかし、高松市に比べてさぬき市の職員が「目的合理的志向」を示しながらも、市民参加

217

－

6

－

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

218

型事業の行政的コストが大きくないと評価している。つまり、市民参加に対する一般的な意見に関しては行政的コストに比べてその効果について懐疑的な姿勢を示している一方、実際の市民参加型事業に関しては行政的コス

トがそれほど大きくないとしているわけである。この結果に関しては、両市が展開している市民参加型事業と、それに関わった各職員の経験に関連すると考えられる。市民参加型事業は行政的コストが大きいものから手軽に実施できるものまで多様であり、各事業によって期待される効果も様々である。したがって、各職員がいかなる

市民参加型事業に関わっているかにより、その評価も大きく異なっていく。そこで以下では、過去五年間におい市民参加型事業の経験とその影響て各市の職員が関わった市民参加型事業の内訳を通して詳しく検討することにする。

五

まず、各市の職員が過去五年間で関わったことがある市民参加型事業の内訳をみると、さぬき市の職員に比べて高松市の職員がすべての市民参加型事業において多く関わっていることがわかる （図 ）。両市の職員が関

わゆる行政と市民の協働関係のものであり、事前準備から推進に関わる行政的コストが大きいが、得られる行政

ティ協議会 （地域委員会）との協働」と「地域団体・ＮＰＯ団体との協働」である。これらの二つの事業は、い一定の行政のベネフィットが得られるものである。一方、両市において大きな差がみられるのが「地域コミュニ

これらの二つの事業は、すべての自治体において実施されているもので割と行政的コストが大きくないものの、る学識経験者や利害関係者による「審議会」であり、高松市職員の三四・四％、さぬき市職員の二四・六％である。

あり、高松市職員の三九・一％、さぬき市職員の二八・四％となる。その次となるのは、行政への諮問を目的とす

わった市民参加型事業の中、共通に最も多いのは住民の意向、ニーズ、満足度等に関する「アンケート調査」で

7

市民参加に対する自治体職員の評価

過去 5 年間関わった市民参加型事業（複数回答）
図7のベネフィットは不透明なものといえる。高松市職員会）」に、二七・〇％が「地域団体・ＮＰＯ団体との協の 三 一・二 ％ が「 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィ 協 議 会 （ 地 域 委 員働」に関わったと回答していることに対して、さぬき

市職員は一一・二％と一四・二％にとどまっている。また、手紙、はがき、ＦＡＸ、Ｅメールなどによる「意見・アイディア募集」においても高松市職員が二五・一％、さぬき市職員が一二・七％でその差がみられる。

さらに、「公聴会・住民説明会」と「地域別の懇談会」

では高松市職員が二六・〇％と一五・三％であり、さぬき市職員が一七・二％と八・二％である。その他、「市

政モニター」と「市民会議・市民委員会」では、両市の割合が低くその差が小さい。

この結果からすれば、前述、高松市職員に比べてさぬき市職員が市民参加型事業の行政的コストが大きくないと評価していることに対して一定の説明が可能で（（あろう。つまり、さぬき市職員の多くは、それほど市

民参加型事業を経験しておらず、関わったとしても行（1

政的コストが小さい「アンケート調査」と「審議会」

219

さぬき市

40.0

45.0
35.0
高松市

34.4
24.6

審議会

30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0

31.2
11.2

地域コミュニティ協議会（地域委員会）との協働

27.0
14.2

地域団体・NPO
団体との協働

7.4
8.2

市民会議・市民委員会

15.3
8.2

地域別の懇談会

26.0
17.2

公聴会・住民説明会

n=251
n=134
高松市
さぬき市
2.3
0.0

市政モニター

25.1
12.7

意見・アイディア募集

39.1
28.4

アンケート調査

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

最も成功的と評価できる市民参加型事業（複数回答）
図8

6.9

10.9
11.5

地域別の懇談会

6.3
6.9

市民会議・市民委員会

さぬき市

35.0
30.0

（

て共通に「アンケート調査」の割合が最も高く、住民の意向、ニーズ、満足度等に関する情報取得という側

面 か ら 多 く の 職 員 が 高 く 評 価 し て い る こ と が わ か る。

それに対して次の割合が高い事業から両市の違いがみ

ら れ る。 高 松 市 で は、
「地域コミュニティ協議会 （地域 委 員 会 ）と の 協 働 」（ 三 〇・三 ％）、「 審 議 会 」（ 二 九・七％）、「地域団体・ＮＰＯ団体との協働」（二五・一％）、る。これに比してさぬき市では、「審議会」と「地域団体・ＮＰＯ団体との協働」が二〇・七％であり、そ220が多いことによって、実際の市民参加型事業の行政的コストに対してそれほど大きくないと評価しているのである。

一方、過去関わった市民参加型事業のうち、両市の職員が高く評価しているものはいかなるもので、両市（において違いがあるだろうか。そこで、両市の職員がと （図 ）、全体的に高松市職員の方が成功的と評価

最も成功的と評価できる市民参加型事業についてみる（1

できる事業に対する回答率が高い。また、両市におい8「 公 聴 会・ 住 民 説 明 会 」（ 二 〇・〇 ％）な ど が 挙 げ ら れ

高松市

25.1
20.7

地域団体・NPO
団体との協働

29.7
20.7

審議会

25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0

30.3
12.6

地域コミュニティ協議会（地域委員会）との協働

20.0
14.9

公聴会・住民説明会

n=175
n=87
高松市
さぬき市
0.6
0.0

市政モニター

13.7

意見・アイディア募集

32.2
30.3

アンケート調査

市民参加に対する自治体職員の評価

表 7 相関関係分析の結果

評価差－.014（n＝345）－.339***（n＝342）+.099（n＝342）

過去 5 年間関わった
市民参加型事業数－－－.017（n＝345）.166**（n＝345）
目的合理的志向－－－－
価値合理的志向

－

－

－

－

ネフィット・コスト

価値合理的志向

れ以外の事業に対する回答率は低い。この結果は、「市民参加型事業のベネフィット評価」に関して統計的に有意でないものの、さぬき市に比して高松市の平均値が高い （図 ）という結果と一致するものである。

以上の結果をまとめると、高松市職員に比してさぬき市職員は、過去五年間関わった市民参加型事業も少なく、関わったとしても行政的コス

トが小さい市民参加型事業が多い。それによって、実際の市民参加型事ながらも、事業から得られるベネフィットが多いと評価している。

業の行政的コストに対してそれほど大きくないと評価している。これに有していることはどのように説明できるだろうか。本稿では、「目的合理的志向」について行政的コストに比べてその効果について懐疑的であ次に、高松市職員に比べてさぬき市職員が「目的合理的志向」を多く対して高松市職員は、市民参加型事業に関わるコストが大きいと評価しるゆえ、市民参加に対して条件付きもしくは控え目となるとした。このことからすれば、市民参加型事業にかかるコストとベネフィットの計算

によってその志向が異なっていく。そこで、上記の市民参加型事業のベ

ネフィットとコストの差を用いて職員がもつ二つの志向との関係を検討（することにしたい。表 は過去五年間で関わった市民参加型事業数を加（（1

えて相関関係分析を行った結果である。

分析結果によれば、「市民参加型事業のベネフィット・コスト差」は、

221***p＜0.001

7

目的合理的志向のベネフィッ わった市民参加
ト・コスト評価型事業数

4**p＜0.01
Pearson の相関係数、 p＜0.1*p＜0.05+

過去 5 年間関市民参加型事業

市民参加型事業のベ

り、市民参加型事業のコスト評価に対してベネフィット評価が上回る職員は、「目的合理的志向」が弱く、「価値合理的志向」が強いのである。また、「過去五年間関わった市民参加型事業数」と「価値合理的志向」においておわりには正の相関をみせて、市民参加型事業に多く可方職員は、「価値合理的志向」が強いこと明らかになった。

六

本 稿 で は、 市 民 参 加 に 対 す る 自 治 体 職 員 の 志 向 と 評 価 に つ い て 自 治 体 間 な ら び に 部 局 間 の 比 較 分 析 を 行 っ た 。

その結果、各市の部局間において相違がみられなかったことに対して、自治体間においては職員の志向 （目的合理的志向）と市民参加型事業の評価 （行政的コスト）について統計的に有意な違いがみられた。具体的には、高松市に比べてさぬき市の職員が「目的合理的志向」を示しながらも、市民参加型事業の行政的コストが大きくないと評価していることが明らかになった。これに関しては、各市が展開してきた市民参加型事業の内容と、それに関わった職員の経験によって異なるという分析結果が得られた。

市民参加に関して多くの行政関係者が関心と努力を払っているものの、その成果もしくは効果について疑問が存在する。その背景には参加制度の設計・実施上での問題もあるが、たいていの行政過程が行政職員の専門的技

術 に 依 存 し て お り、 市 民 に 関 わ る 余 地 が 少 な い と い う 指 摘 が あ る （ Fischer 1993; King, Feltey, and Susel 1998）。

これに対して現状では、むしろ不確実な行政環境や市民ニーズの多様化・複雑化の中、行政組織が自らの行政シ

ステムだけで対応できなく、市民の視点と力が不可欠となることを実感している。このような変化は、近代民主主義の以降、政治・行政分野が常に試してきた市民参加という「社会的実験」（ Roberts 2008:）4‌が改めて注目さ

222「目的合理的志向」に対して負の相関関係を示しており、「価値合理的志向」に対して正の相関関係をもつ。つま法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

市民参加に対する自治体職員の評価れる背景となる。そこで、本稿の分析結果からすれば、市民参加に対する自治体職員の疑問を解消するためには、

多くの市民参加志向の事業に接する機会を与えることが望まれる。さらに、官僚制的な属性となる目的合理性をいかに肯定的な方向に変えていくかが課題であるが、行政が投じるコストは各事業によって様々であるが、いずれもコストの削減には限度があるので、得られるベネフィットに対する工夫が求められる。すなわち、各事業に対する期待ないし効果を明確にする上で、それに対して職員が理解・共有しながらベネフィットの増大を図っていくことが必要であろう。

［付記］ 本稿は、平成二六―二八年度文部科学省科学研究補助金（基盤Ｃ）の交付を受けた研究成果の一部である。

高松市
環境局

健康福祉局

財政局

総務局

市民政策局

30

50

20

30

40

215

32

39

24

40

19

25

27

さぬき市

9

建設経済部

健康福祉部

市民部

総務部

10

18

42

19

24

134

32

10

18

38

19

17

回収

上下水道部

37

配布

教育委員会事務局

部

総計

150

回収

創造都市推進局

40

配布

都市整備局

40

局

教育局

260 10総計

223（ ） 調査対象の部局と配布・回収数は、以下の通りであり、調査期間は二〇一五年八月三日―九月四日である。
1

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）（ ） 金（二〇一七）から一部引用。

（ ） 本稿の調査項目は、市民参加に対する都道府県職員の意識を分析した中谷（二〇〇八）の研究において用いられたものである。中谷（二〇〇八）の分析では、市民参加に対する職員の意識を「効率的側面」と「規範的側面」とし、それに関わる規定要因を考察した。これに対して本稿では、相反した認識構造を浮き彫りにするため、規範―現実と（） 各主成分の得点は反転した値を用いることにする。すなわち、各値が高いほど、その志向が強い。

（

4

いう二つの軸を用いることにより分析を試みる。

（

5） 金（二〇一七）から一部引用。

（（ 2003: 173） は、 市 民 参 加 の 制 度 設 計・ 案 内・ 促 進（ ） 市 民 参 加 に よ っ て 生 じ る 行 政 的 コ ス ト に つ い て Moynihan）と政策決定過程の遅延（ Decision process costs）、政策決定の質（ Decision outcome（ Direct administrative costs

会議・市民委員会⑧地域コミュニティ協議会との協働事業⑨地域団体・ＮＰＯ団体との協働事業諮問を目的とする、学識経験者や利害関係者等による審議会⑦公募市民を中心とする、地域の課題解決に向けた市民

民意見聴取のための公聴会・住民説明会⑤住民との意見交換のため、地区ごとに行われる地域別の懇談会⑥行政へのケート調査②手紙、はがき、ＦＡＸ、Ｅメールなどによる意見・アイディア等の募集③市民による市政モニター④住） 調査では、次の九つの市民参加型事業を示す上で回答を求めた。①住民の意向、ニーズ、満足度等に関するアン（的志向に関わる調査項目と類似したものである。

「市民の直接的な政治参加はもっと促進されるべきである」という二つの調査項目が用いられており、本稿での規範） 分 析 上 で の 参 加 志 向 は、
「 様 々 な 団 体 の 活 動 は、 国 民 の 要 求 や ニ ー ズ を 政 治 に 反 映 す る た め に 必 要 で あ る 」 と） 山本（二〇一〇ａ：四六）は、人口規模とＮＰＯ・市民団体は正の関係をもつとした。

） 彼らの研究は、市民参加に対して行政職員がもつ現実的な制約について指摘した点に注目に値する。

（

68）などを挙げる。また、関谷（二〇一一：一六〇―一六一）は、市民参加に関して行政組織が考慮するものとcosts
して参加のバイアス、コストと効率性、議会との関係とした。

224

2

3

7
9
10

市民参加に対する自治体職員の評価（ ） 各質問項目に対する集計結果は以下のとおりである。

53.2

24.0

38.7

54.4

30.7

14.0

6.2

31.1

17.1

6.4

4.4

2.1

6.7

3.8

0.9

0.3

341

341

340

342

342

そう思わない47.4

あまり
そう思わない市民参加型事業の実施のため、時間・エネルギーのコストが高い

20.9

どちらとも
いえない

市民参加型事業の場合、意思決定が遅延されることが多い

20.5

ややそう思う時間とエネルギーに比して政策の効果は高くない

51.6

そう思う

行政と市民、市民同士の討議は実際にほとんどみられない

28.2

項目

参加者は常に限定的であり、偏っているのが現状である

14.6（ ） 過去五年間で関わった市民参加型事業があると回答したのは、高松市が八一・四％、さぬき市が六四・九％である。

3.8

また関わった市民参加型事業数の平均値からみても、高松市職員が二・〇八事業でさぬき市職員の一・二四事業を上回る。

（ ） 最も成功的と評価できる市民参加型事業に関しては、各事業においてどのような要因から評価したかについて本稿のデータから明らかにすることができないものの、両市の職員が評価上での考慮する要因としては、「住民の関心」

が最も多く「協働・連携事業」、「日常的な経験や特殊な知識」、「政策の正当性」、「政策の効果（アウトカム）」など。
が続く（金 二〇一七：一二四）（ ） 値は「市民参加型事業のベネフィット評価」―「市民参加型事業のコスト評価」から求めており、値が大きいほどベネフィット評価が高い。

225

2.9

N

16.1

11

12

13

14

法学研究 93 巻 1 号（2020：1）

参考文献

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書店。

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