論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤

減災・縮災および災害の被害を決める
災害文明と災害文化の葛藤
関西大学理事・社会安全学部・社会安全研究センター長・特別任命教授（チェアプロフェッサー） 工学博士
１．新たな減災・縮災の推進

河田惠昭

リカ合衆国では、大統領府直属の科学委員会が設置され1.1 レジリエンスとはているが、その中に、減災小委員会（Sub-Committee

レジリエンス（Resilience）の内容を表す言葉として、on Disaster Reduction）があり、具体的な検討項目のつぎの8つが指摘されている。
すなわち、① Flexibility（柔

一つに縮災（Disaster Resilience）が挙げられている。

軟性）、② Adaptability（適用性）、③ Innovation（革新性）、

減災には時間的に変化するという要素は直接入ってい④ Robustness（強靭性）、⑤ Responsiveness（応答性）、

ないことに気づく。でも、縮災には、政府から家庭まで⑥ Redundancy（冗長性）、⑦ Resourcefulness（人材の大小の共同体（コミュニティ）による抵抗力の増大とのゆとり）および⑧ Rapidity（即応性）である。つま復旧・復興時間の短縮が新たに入る。災害発生前の減災

りレジリエンスは一語で言い表すことが不可能な言葉な対策による被害減少をもたらすのは予防力と名付けた。

のである。
もともと心理学用語として「精神的回復力」「抵

これは日常防災によってもたらされる。一方、復旧・復

抗力」
「復元力」
「耐久力」などとも訳されてきたが、訳興時間が短くなることは、回復が早いということである語を用いず、そのままレジリエンスと表記して用いるこから、回復力と名付けた。

とが多い。筆者は、2015年に Disaster Resilience を

ここで気を付けなければいけないことは、縮災とは、縮災と訳した。これは図１に示すように、被害の大きさ

災害が起こることを前提にした、大変現実的な対策であを表す ABC の三角形を小さくすることであると考える

るということだ。この前提があるから、縮災が有効なのとわかりやすい。災害が起こった時の被害 AB を少なくである。従来の防災や減災は、被害が起こらない、大きする減災と復旧・復興時間 AC を短くすることによって、くならないことを目指しているから、努力すればするほ

総被害額を表す ABC の面積を小さくできることがわか

ど被害が単純に小さくなると錯覚するのである。

る。
したがって、縮災は減災の一つの具体例である。アメ

それでは、国土強靭化とはどこから出てきた言葉なのだろう。実は、国土強靭化は National Resilience の訳である。日本政府はこれまで、この national という単語をいつも「国土」と訳してきた。たとえば、国土の
グランドデザイン、国土形成計画がそうである。国土とは英語で national land という。もともとの意味は国を構成する“みんなの土地”ということである。国土
強靭化とは、national land resilience の訳だから、みんなの土地のレジリエンスであって、決して national
resilience ではない。国土強靭化と聞いた時、多くの国
民は、建物がすでに建ち、施設がすでに建設されている
土地そのものを強くすると誤解している。過去の「国土改造計画」はその最たるものである。

図１ 縮災対策（Disaster resilience）の概念図

National Resilience とは、“みんなで協力して進める2018 No．2

調査研究情報誌

9

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤

縮災”である。だから国民運動として進めることが大切る。筆者は、2012年ハリケーン・サンディ災害の調査で、である。もっとわかりやすくいえば、国土交通省が中心

劇的に人的被害が減少したのはタイムラインであることになってハード施設の整備や維持管理をやりながら、防を見出し、帰国後、国土交通大臣に災害報告を行った折、災力を高めるという政策ではなく、国民生活に直結して、是非、わが国でも導入していただきたいと願って実現し生活を豊かにする総合的な政策であるということを忘れたのがこれである。2015年3月末に、国土交通省が一てはならない。

級河川109水系にこれを導入した。ハザードマップとタ
イムラインの活用によって、災害時に住民や利用者に適

２．縮災の主な内容

切なサービス提供が可能となることが期待されている。

2.1 予防力（言い換えれば日常防災）としてのタイムライン

図２は、わが国に台風が上陸する時刻をゼロアワーとして、その前後に災害対応として、自治体や消防団、自図1の BB’の左側の三角形に相当する部分である。

主防災組織などがどのような準備をしなければならない

これを実現する方法として、アメリカ合衆国では、ハリかを示したタイムライン（防災行動計画）である。緊急

ケーン・カトリーナ災害の後で実施した検証（私たち

支援機能ごとに各ステージでやるべきことを事前に決めは、検証（After Action Review, AAR）を“ふりかえり”ておけば、役に立つのである。洪水や土砂災害、高潮のと和訳した。責任を追及するのではないという意味を込ようにリードタイムがある災害だけでなく、地震のようめている。
）によって、タイムラインを導入した。そのに突然起こる災害についても有効であると考えられてい経緯とは、次のようである。

る。要は、情報がなくて自治体の長にとって意思決定がアメリカ合衆国のニューオーリンズを中心として、難しい場合を想定し、あらかじめ何をやるかを決めてお2005年ハリケーン・カトリーナ災害は広域災害となり、き、関係者間で情報共有することである。これをやらず

死者約1,800名、被害額1,250億ドルとなり、同国の歴に、実行すると効果が発揮されない。とくに、実際に住史上最悪となった。その教訓から生まれたシステムであ民が避難行動する地域コミュニティがどのように受け止

図２ 台風接近時に適用するタイムラインの例

102018 No．2

調査研究情報誌

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤

めるかは重要である。この関係がうまく進めば、現在、被災州であるテキサスでは、州都のオースティンに合同

円滑に進んでいない地区防災計画の策定にまで進むこと

復興事務所（Joint Field Office）を設置し、当初2年間が予想される。

は5千人態勢で、3年目からは2千人態勢で復興事業を推したがって、タイムラインを有効に活用するには、事進している。このようなスケジュールの強制には異論も前に関係機関、関係者でワークショップなどを実施し、あろうが、被災地の行政組織に、コスト感覚やスピード

十分な準備の下で実行し、利用者にとって長所がわかる

感覚が必要なことが否が応でも理解されるという長所もようにすることが必須である。

あるのだ。

2.2 回復力（言い換えれば、早期復旧・復興）に必要なコスト感覚とスピード感覚

３．被害の出方と災害文明と災害文化の葛藤
現代の災害による被害を考えるとき、災害文明と災害

東日本大震災が発生して、2019年3月で8年を経過す

文化の問題を議論せずに、減災や縮災を検討することはるが、復旧・復興は必ずしも順調には進んでいない。す不可能である。なぜなら、南海トラフ巨大地震は、わがでに、30兆円を超える国費が投入されているが、10年国の災害文明の現状の欠点を攻めてくるのであり、平成間では復興はかなわない。その中で、比較的順調に進ん

30年7月豪雨は、災害文化の現状の欠点を攻撃しているでいるのは、東松島市と岩沼市である。その最大の要因からである。そこで、被害を考えるとき、このような想は市長のリーダーシップの下で、コスト感覚、スピード

定条件をまず理解しなければならない。

感覚をもって復旧・復興に取り組んでいることである。
もちろん被災住民の協力もあっての話であるが、合意形

3.1 被害の想定条件

成過程がほかの被災自治体に比べて円滑に進んでいるこ

想定条件通り災害が起こってくれれば、被害想定結果とも挙げられよう。これによって、復興事業の最終目標

は大変精度がよくなる。ところが実際には、想定条件通である被災者の生活再建が達成できるのである。被災者

り災害は起こってくれない。だから両者の相違は大きく

は、早く生活再建できなければ、被災地を離れて、可能なる。ただし、現状ではオーダーが合わないような悪さ性の大きいほかの地域に移住することが自然に発生する。

ではなく、数倍から数分の一と考えていただいてもよい

したがって、人口流出を食い止めるには、早期の生活再と考えられる。一番身近な例が避難指示と勧告であって、建が達成できなければならない。

平成30年７月豪雨では、全国で860万人に避難指示・

アメリカ合衆国では、水害保険は強制保険となってい勧告が出たが、実際に避難した住民は0.47％、人数にる。100年確率で洪水や高潮の浸水被害に見舞われるコ

して約4万人に過ぎなかった。これを改善しようとして、

ミュニティ（ほとんどは市単位）はこれに加入すること情報を出す側は、精緻化を試みるわけである。
しかし、“すが義務付けられている。そうすると、もし被害が発生す

べての防災に関する言葉の意味するところは、あいまい

れば、保険金がいくら支払われるかが事前にわかっていである”ということが忘れ去られている。それは防災にる。そうなると、コミュニティに入ってくる保険金を担関する言葉の意味は、私たちの経験・体験を通して理解保にして、事前に防災対策を実施することが可能なのでしているからである。だから、精緻化が必ずしも有効である。いずれの市を訪ねても、復興基金があるという答

あるとは住民側に受け止められていない。このことを忘えが返ってくるが、この保険金がそのように扱われていれてはいけない。これは災害文化が衰退している証拠でるのである。

ある。

そのほかに、同国では2017年に発生した史上最大の一方、南海トラフ巨大地震のような国難災害の被害で経済被害をもたらしたハリケーン・ハーヴィ災害に際し、は、災害文化というより、災害文明が問題となる。なぜ連邦政府は5年以内の復興を被災地に義務付け、これをなら、最悪（過酷事象）の被災シナリオを考えなければ

超えた場合は、連邦政府の財政支出を停止することを被ならないからである。筆者が最悪の被災シナリオと名災州、市に通告し、復興事業を推進している。したがって、付けて被害想定を発表したところ、政府は「過酷事象」

2018 No．2

調査研究情報誌

11

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤と名付けて同様の試みを実施した。英語では the worst

地下街はつながっており、地上で床下浸水程度が起こっ

scenario と呼ぶので、そのように和訳したわけであるても地下空間が水没するだけの津波氾濫水は十分ある。

が、過酷であれば severe となってしまって、意味が変

そこが怖いのである。しかも、ラッシュアワー時に大阪わるのである。そこで、朝のラッシュアワー時（7時かメトロの乗客のうち、多くは大阪周辺の京都、神戸、奈ら8時30分）に国難災害が起こると仮定しよう。そうす良、和歌山からの通勤・通学客が多く含まれている。彼

ると、昨年6月18日の朝7時58分に発生した大阪府北部

らは大阪の津波事情は知らないといってよい。まさか水地震で発生した事象が大変参考になることがわかる。こ没する危険があると理解していない。

の地震では、人的被害は大きくはなかった。死者は6人、大阪府北部地震では、大阪メトロの乗客は全員、地上

負傷者は369人である。しかし、社会経済被害は、まだに誘導された。そこで問題が発生した。あまりに多い人

速報の段階であるが、最大約1兆２千億円とされている。

数だったので、歩道だけでは駄目で車道も乗客で溢れざ

最大の原因は、高速道路と鉄道ネットワークの支障の発るを得ず、そこで大渋滞が起こった。南海トラフ巨大地生である。前者は、阪神高速道路の５時間20分の通行

震時には全市停電するから、交通信号がないのと同じ状

止めによって、大阪市内中心の道路渋滞が14時間継続

況であり、全市的に自動車交通もマヒすると考えなけれしたことによって起こった。後者は、JR 西日本や在阪ばいけない。そうすると、救急車や消防自動車などの緊

私鉄の運行停止によって引き起こされた。

急自動車も身動きできないのである。大阪市内には津波避難ビルが約138万人分指定済（2018年10月現在）で

3.2 南海トラフ巨大地震の被害～災害文明としての葛藤ることすら知られていない。したがって、地上に出た乗(1) 人的被害

12あるが、ビルの近所の住民以外は、そのような措置があ
客が円滑にそこに移動するとは考えられないのである。

政府の発表は32万3千人である。内訳は22万人が津

一方、高知県や和歌山県などの沿岸部では、一体、ど波、8万人が住宅の全壊・倒壊、残りは火災と土砂崩れのようなことが心配されるのだろう。これらの地域では、などである。この数字が劇的に変わるのは大阪市と名古例外なく震度6弱以上の揺れが1分以上（M8程度）から屋市である。政府の想定では、大阪府は9,800人である

3分程度（M9程度）である。だから、すべての沿岸住が、筆者が委員長となって実施した大阪府の委員会では、

民は、避難しなければならないと考えるだろう。しかし、

約13万4千人となった。なぜこのような10倍以上も大このような強くて長い揺れの場合、屋内の家具は転倒し、きくなる結果となったのか。それは、用いたデーターの足の踏み場もない状況になると容易に想定される。要は、精度が違い、大阪府の場合がはるかに高いのである。政高齢者は住宅の玄関に早急にたどり着けないという問題

府の結果は、もっともデーターが少ない地域に合わせてが発生する。避難しようにもすぐに避難できないのであおり（地域によってデーターそのものの粗密が結果に反る。これは災害文化の問題ではなく、災害文明の問題

映しない工夫がなされている）、精度の高いデーターがである。とくに高知県では3万６千人近い重傷者が発生多くある大都市の被害想定はより正確なのである。しかし、県外に運ばなければならないことがわかっているが、し、13万4千人でも少なすぎると考えられる。

プッシュ型の支援が期待できないのである。

なぜなら、大阪市域には広大なゼロメートル地帯が広

一方、愛媛県沿岸では、豊後水道の豊予海峡で周期のがり、そこに約100を数える地下鉄の駅がネットワーク

短い津波が反射されるために、海峡の南の地域では大き状に広がり、それに接続するように、キタとミナミのな津波が、北の瀬戸内海では約５m を超えない津波がターミナルには地下街が広がっているからである。そこ来襲すると想定されている。ただし、いずれも第１波のに関係する人的被害については、大阪市は試算していな

ピークが来襲するまでに30分以上の時間がある。つまい。これらの駅は原則、地上浸水深がおよそ70㎝以下

り、住民は避難すれば助かるのである。問題は避難指示であるなら、大規模な地下浸水は起こらないと考えてよや勧告が出ているにもかかわらず、無視して避難しないい。しかし、公共地下道や地下街と百貨店や商業ビルのというようなことが起こると、災害文化の問題が浮上す2018 No．2

調査研究情報誌

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤る。このことは、地震発生前に日常防災として避難の問に達することを考えると、計画停電をどのように構成す題を検討しておかなければ、とんでもない悲劇が起こりるかによって被害額は大きく変動すると考えられる。ま得るということである。つまり、人的被害の大きさは、た、わが国の原油処理能力は地震直後に16.8% に激減

災害文明の問題ではなく災害文化の問題に帰着してしますることがわかっており、この影響が道路輸送や製造業

うということである。

にどのように波及するのかについては、油種の割合やナフサの量によって大きく変化するので、事前に推定する(2) 社会経済被害ことは不可能と言ってよい。

被害額の大きさから言えば、わが国の最大の GDP

さて、現状では定性的にしかわからないが、被害が確を稼いでいる愛知県の被害が心配である。ここだけで実に甚大になる項目を列挙し、それがさらに詳しく検討

40兆円を超えており、その内約15兆円は豊田市であり、できるようになることを期待したい。

この市だけで大阪府全体の GDP とほぼ同じである。と

①東海地方、紀伊半島沿岸部、四国太平洋沿岸部におくに自動車産業の被害が心配である。それは製造ライン

ける道路ネットワークの寸断：地震時の液状化や地盤変が大規模に被災するというようなものではなく、ロボッ

状、津波浸水被害、震災・津波被害のがれき処理の遅れ

トとセンサーで受け持っているポイントが稼働しなくななどによって、これらの地域の道路ネットワークや鉄道るという被害である。何故かといえば、震度6弱から6

ネットワークが長期にわたって寸断する。救援物資は、強の揺れが1分から3分程度継続し、それらの固定位置

海上輸送が主となるが、港湾地区から避難所などへの輸が変わるからである。どの程度動いたのかは、もともと送は、直後から1カ月程度は不可能に近くなる。

の位置が正確に評価できないと不可能である。まさに②わが国では、被災地の外から支援に駆け付ける人をIC パーツの製造現場でクリーンルームが被災するよう

ボランティアと定義しているために、被災地ではボラン

なものである。長い製造ライン上に複数台のロボットとティアが極端に不足する。しかも、①に示した道路ネッ

センサーが位置しており、これらが少し、たとえばミリ

トワークや鉄道ネットワークが寸断するため、被災地に単位で動いただけで精密な組み立てや加工が行えなくな

容易に近づけない。自衛隊の大型ヘリによる空輸しか期る。IC パーツなどはモノが小さいだけに、地震の強い待できない。

ゆれに晒されるだけで製造不可能になる。

③現在、被災地になると予想されている地域の医療施

また、東名高速道路に沿って大規模な製造拠点が立設に入院中の患者が約62万人いる。彼らの安全確保や地しているが、中部電力の停電が最低でも1か月継続し、治療継続が不安である。とくに、発災直後の DMAT（災かつ社員・従業員とその家族が大きく被災するから、た害派遣医療チーム）が極端に不足し、助かるべき負傷者とえ製造現場で物理的被害が起こらなくても稼働できなが死亡する例が急増する。たとえば、高知県では震災直い。製造拠点が東海地方にしかない場合は倒産を免れな後に約3万６千人の重傷患者が発生するが、量的に県外いだろう。

に移送することは困難であるが、プッシュ型の医療支援被害額としては、第二次産業が大きいが、再起不能状の目途がたっていない。また、透析患者は、被災地で約態となるのは漁業である。その被害は東日本大震災どこ12万人存在するが、在宅治療も含めて治療が確実に実ろではない。まず、西日本の太平洋沿岸と瀬戸内海の漁行できる環境にはなっていない。

港に係留中の漁船は何らかの被害を受け、かつその周辺④被災地に立地する製油所は全国の約半数をしめ、そ海域の養殖いかだはすべて被災する。なぜなら、津波にの製油能力は44％を占める。したがって、重油、軽油、よる流れがこれらの海域で毎秒50㎝を超え、係留索がガソリン不足が日を追って深刻となる。とくに高速道路

切れて流失するからである。なお、製造業の操業停止にの給油所では、需要増に対処できず、燃料不足のためによる被害は、電力供給量に比例すると考えると、関西

走行できなくなった車両が道路上やパーキングエリア、

電力では震災発生から1か月後でも電力需給ギャップはインターチェンジで放置され、通行障害を起こす。

400万 kW、また中部電力では2か月後まで1,000万 kW

一方、愛媛県における社会経済被害を概観してみよう。

2018 No．2

調査研究情報誌

13

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤

まず、四国電力は水力、火力発電施設が大きく被災するンが全国各地で記録された。しかし、現在はもっと複雑ため、長期にわたって停電せざるを得ない。施設に大きな形で、川の上流から下流にかけて連滝災害が表れるよな被害が発生しなくても、石油類や LNG の供給が寸断うになった。平成30年7月豪雨災害による被害は、それする危険性が大きい。そうなると JR 四国や私鉄、市電

ぞれのタイプの災害が全国的に発生したが、その被害のも通常運行は困難となる。高速道路は、仮に構造的被害

特徴とは、まさに表１のような7種類の連滝災害であっがなくても、緊急輸送道路として一般車両の通行が規制た、ということである。発生した各種連滝災害の特徴をされるほか、給油が制限され、非常に不便になる。した詳しく説明する。

がって、製造業やサービス業は軒並み大きな支障にさらされることになろう。中山間地における農業は、この震表１ 発生した7種類の連続滝状災害（略称：連滝災害）の例

災前後にどの程度の降雨があるかどうかに左右される。
地震の前後に大雨があれば、複合災害になることが避けられない。なぜなら、土砂災害が頻発するからである。
2004年新潟県中越地震が好例である。地震が発生する
2日前に台風23号が被災地近くを通過し、200㎜程度の降雨があった。そのために、地震時に約4千カ所で土砂災害が発生した。とくに中山間地の集落は農業だけでなく、日常生活の維持すらできなくなった。一方、漁業も大きな被害を受ける。養殖いかだは、南海トラフの地震①土石流による洪水氾濫：洪水の中に大量の土砂が含が M8以上になれば、瀬戸内海全域で流速が毎秒50cm

まれ、高速で流下し、下流で市街地に溢れるというもの

を超え、係留索が切れて浮遊し、津波とともに沿岸部をである。広島市や宇和島市などで発生した。土砂災害特

来襲することになる。漁港に係留中の漁船は、津波の高別警戒区域や警戒区域に指定された地域で多数起こった。

さが約1.7m を超えると被害が出始め、3、4および5m起こる前に避難することが鉄則であるが、多くの住民はと大きくなれば、被害率は16、28および40% になる

未経験なので、避難が遅れてしまう。

ことが経験的にわかっている。津波来襲前に沖出しをす②砂防ダムの破壊に伴う洪水氾濫：砂防ダムは、土砂れば漁船は助かるが、訓練を重ねなければ難しく、東日をダムの上流に堆積させることによって、高速で流れ下

本大震災を上回る漁業被害となることは避けられないだる氾濫流を、階段状になった川底を落下する形で、運動

ろう。

エネルギーを減衰させるのである。このダムが壊れると、せっかく貯まった大量の土砂が洪水と一緒になって一気

3.3 水害・土砂災害被害～災害文化としての葛藤(1) 被害の特徴

14に流れ下り、広島県坂町では大被害が起きた。
③ため池の決壊：とくに瀬戸内海沿岸各地は年間の降

この広域災害では、特徴的な被害が発生した。英

雨量が少なく、農業用水としてため池を利用する方法が語でカスケ―ディング・ディザスター（Cascading

古くから採用されてきた。ところが、近年このため池がDisaster）と呼ぶ被害である。2015年頃からアメリカ

利用されなくなり、放置状態のものが多くなった。ため合衆国の研究論文に引用されるようになった。筆者はこ

池の水が溢れると粘土（刃金と呼ぶ）と土でできた土堰

れを連続滝状災害、略して連滝災害と訳した。山間部に堤（堤防）が一瞬にして決壊し、福山市などでは、想定雨が降ると、川に洪水が発生する。これが流れ下る過程

外の被害となった。

で、色々な種類の滝が出現する。つまり、大雨が降ると④橋脚の上流での水面上昇：川の中に橋脚があると、いろいろな種類の洪水氾濫被害が違った場所で、違った

それだけ洪水の流れる断面積が小さくなるので、橋の上時間に起こるのである。古い過去には、大雨が降ると川流部は必ず水面が高くなり、流れが遅くなる。したがっが増水し、堤防が決壊して氾濫するという単純なパターて、土砂がたまりやすく、流木などの浮遊物が橋に引っ2018 No．2

調査研究情報誌

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤かかって、いずれも洪水氾濫が起きやすくなる。府中市

壊れた重力式ダムを幾つも見る機会があった。下流のプの榎川では、雨がやんで安心した直後に発生した。

ラハ市内では、3.5m の浸水深になったが、市民からの⑤治水ダムの放流による氾濫：ダムが洪水で満水状態

ダム操作に対する糾弾は起こっていない。ダム管理者はになると、上流から流入する洪水をそのまま下流に流すゲートを開けなかったのである。
この件に関しては、もっ必要がある。そうしないと、ダムの放水ゲートなどの施と深い議論を重ねる必要がある。

設が破壊されるからである。この操作を実施すると、下⑥背水現象（バックウオーター）による氾濫：岡山県

流で洪水が堤防を越えることが起こる。ところが、下流

倉敷市を流れる高梁川と支川の小田川の合流部は、江戸

住民は洪水氾濫が起こることを必ずしも知らないのであ時代から氾濫常襲地であった。高梁川の河道が屈曲してる。愛媛県の肱川の野村ダム、鹿野川ダムで起こり、大いるため、水面が必ず上昇する。すると小田川から洪水

洲市と西予市で犠牲者が発生した。

を排水できなくなる。真備地区では深さ5m を超える市

この問題を本論で取り上げるには、あまりにも多くの字数が必要である。ただし、つぎのことは指摘しておか街地氾濫で、51人が犠牲になり、その約90パーセントが高齢者であった。

なければならない。これら2つのダムは重力式のダムで⑦排水施設の能力不足による氾濫：広島市安佐北区をある。そして、最大の目的は、流域住民の命と財産を守流れる矢口川では、これが原因で市街地氾濫が起きた。

ることである。ところが、ダムが満水位になった途端に、

そもそも河道の疎通能力の過小評価が原因であり、今回

今度はダムを守るためにゲートを開けて異常放水しなけのように異常出水があって初めて気づく例が多い。とくればならないことになる。ゲートを開けた途端に目的がに流域内に近年開発された新興住宅地があれば、頻発す変わるのである。このような極端を人間が連続的にコンる危険性がある。

トロールしようとするところに問題があることに、国土
交通省は気がついていない。2013年9月、京都の桂川(2) 人的被害を少なくする率先避難にある日吉ダムで同じことが起こりかけた。台風18号

この災害では、表２に示すように、240人を超える死の接近で大雨の特別警報がわが国で初めて発令され、日者・行方不明者が発生した。それでは、一体どのように吉ダムは満水になった。このときすでに下流の嵐山ではして被害を少なくすればよいのか。これは、平成30年

堤防から10㎝程度越水が始まっており、付近のレストに発生したすべての災害に適用できるのであり、前述しランや土産物屋では床下浸水になっていた。ダム操作規たように、減災の一つの現実的な対策である縮災を早急定通りにするなら、ゲートを開けなければならなかった。

に実施しなければならない。
そこで、住民避難に的を絞っ

しかし、そうすれば嵐山の堤防上50㎝越流し、当然破て検討してみよう。

堤して、住宅地では最大6.5m の浸水深さになることがわかっていた。そこで、当時の近畿地方整備局長は河川

表２ 平成30年7月豪雨の被害概要

部長と相談の上、枚方市にある淀川水系のダム統合管理
事務所を通して、「ゲートを開けるのを待て！」という指示を出した。幸いにもその後、雨が小降りになり，ダム周辺はもとより下流でも大きな被害にはならなかった。
この操作指示に対して、土木学会は平成25年度技術賞を贈呈した。ダムが壊れるというのは、放水ゲートなどの付帯施設が壊れるのであって、重力式ダムのコンク
リートの堤体が下流へひっくり返るわけではない。ダムの天端を越流するだけである。筆者は、2002年の西ヨー

平成30年7月豪雨では、全国で約860万人に避難指示・

ロッパ大水害で500年に一度の大出水を経験して、たと避難勧告が発令された。しかし、実際に避難した人は約

えばチェコのモルダウ川水系では、複数の放水ゲートが4万人、0.47% であった。これではこの仕組みは破綻し2018 No．2

調査研究情報誌

15

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤ていると言ってよいだろう。避難情報があってもなくて定されている。洪水氾濫のハザードマップで浸水深2mも変わらないということである。なぜ、住民は避難しな以上（木造平屋が流出・全壊する）の地域もほとんどわいのか。それは命を失うほど危険とは思っていないからかっている。該当する地域の自治体職員がそこに出かけだ。川が溢れるかもしれない、土石流が襲うかもしれなて行って、両災害の怖さや減災策を住民に説明する会をいという心配がほとんど感じられないので、無視するの

勤務時間中に設定して、自治体全職員で対応する。そのである。危険を肌で感じなければ、どのような情報も他ためには、事前に職員研修が必須である。いくら時間が人事になり行動に結びつかない。政府の内閣府防災でも、かかっても、数年かかろうと実行する覚悟がいる。これ「平成30年7月豪雨を踏まえた水害・土砂災害からの避によって、住民に水害・土砂災害の恐ろしさが理解でき難に関するワーキンググループ」を立ち上げ、具体的る端緒とする。自治体で長期にわたって実行できる体制な取組例が紹介されており、図3のような防災情報の提作りが必要で、決して日常業務に大きな負荷がかからな供も示されている。しかし、2019年の梅雨シーズンに、

いように進めることが大切である。

昨年と同じような集中豪雨が、たとえば過去20年から30年土砂災害が起こっていない広島県に降れば、同じ

２）避難指示や勧告が出た地域に消防自動車とパトカーような被害にはならないと断言できない。つまり、提言が出動する。

には速効性が期待できないのである。

119番や110番がかかってこなくても、避難情報が出そこで、筆者はつぎのような対策を考えたので、紹介したい。

れば、消防自動車やパトカーが赤色ランプを点滅させサイレンを鳴らして街中を走行し、住民に緊急事態の発生
危険性を訴えるのである。倉敷市真備地区の市街地氾

１）自治体職員が現場に出かけて住民と土砂災害につい濫では、約8時間も氾濫が進行したが、その間、倉敷消て話し合う機会をもつ。

防署には約2,500回も119番がかかってきたそうである。

土砂災害特別警戒区域は、全国に約37万9千区域が指孤立した住民を救命ボートで安全な地区に搬送した以外

図３ 水害・土砂災害時に発表される5段階の避難情報

162018 No．2

調査研究情報誌（内閣府による）

論

文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤の消防・警察の活動がどのようであったかは明らかでは

５）避難せずに犠牲になれば、残された者の悲しみは死ない。もちろん警察官や消防士らが危険にさらされるのぬまで続くことを知る。

は避けなければいけない。このあたりの議論をそれぞれ

東日本大震災では、小・中・高校生の親が約1,700の自治体で進めるべきであろう。住民に事前に活動状況

人犠牲になった。その多くは、避難すれば助かっていを知ってもらう意味では、タイムラインが有効であるとた。残された児童・生徒は、親がなぜ避難しなかったの考えられる。

か理解できず、一生その悲しみから逃れることはできない。死んだ親はそのようなことは考えなかったはずであ

３）一人住まいの場合、仲間と一緒に避難する。

る。考えたとすれば、避難した。避けることのできる死一緒に逃げる避難仲間を作っておくことである。助けの悲しみを、敢えて作ることは大罪である。自分の命は合い、励まし合って避難するのである。これを実行しな

自分だけのものと考えるから自己中心になるのである。

いと、避難行動要支援者を助けることはできない。車い福島第一原子力発電所事故が原因で、故郷を離れて広すが必要な人、在宅治療をやっている人、階段の上り下

域避難している人々の中には、故郷を離れたことに対すりができず、玄関にたどり付けない人は自力では避難でるある種の後ろめたさを感じている人は少なからずいる。

きない。平成30年7月豪雨による氾濫によって、真備地

しかし、新しい場所で新しい生活を始めるのは、傷つい区では51人が犠牲になった。その内46人が高齢者でした故郷に残るよりももっと勇気が必要なことを理解すれかも42人が避難行動要支援者だった。避難指示や勧告

ばよい。何事もポジティブに考える習慣は、災害だけでが出た時点で避難仲間が駆けつけるのである。このようなくいろいろな不幸、不運に遭遇した時に人生そのもの

な人的資源の斡旋をボランティアとして社会福祉協議会

を、勇気をもって前向きに考えることにつながる。

や水防団・消防団が斡旋するのである。これができるよ
うになるのが災害文化の姿であり、現在はこれが衰退していると言ってよいだろう。仮にこのような斡旋を要支援者が断るとすれば、被災は本人の自己責任である。
４）近所の家族と一緒に避難する。
災害は起こって欲しくないから、起こらないと考えて、避難そのものを否定しがちである。避難するには勇気が必要である。言い換えれば、避難しないのは勇気がない証拠である。避難指示や勧告が出れば、隣同士の家族が誘い合って避難すれば、不安感が和らぐことは間違いがない。水害や土砂災害の場合、車を自宅に置いたままで被災すれば、廃車は免れない。それを考えると、車で高台に位置する避難所や避難場所に事前避難するのは合理的である。ただし、途中の道路上で駐車すると後続の車が前に進めなくなり、渋滞してしまうので、広場まで走【参考文献】
河田惠昭：我が国の国難災害対策のあるべき姿、応用地質、第59巻第5号、pp.283-293, 2018.
河田惠昭：生存への「逃げる勇気」と縮災対策の実践、躍（季刊「やく」、関西電力）、No.37, pp.21-22, 2018.
河田惠昭：避難に必要な災害文化と知恵、自治体防災の要諦、
第10回、日経グローカル、No.356, pp.38-39,
2019.
寅屋敷哲也・河田惠昭 : 南海トラフ巨大地震における中・長期的な電力需要ギャップ推計方法の一試案、社会安全
学研究、関西大学社会安全学部、No.4, pp.15-31,
2013.
橋富彰吾・河田惠昭：広域東海地震と南海地震の時間差発生による原油処理能力の低下と燃料生産量の不足について、災害情報、No.16-1, pp.61-72, 2018.
松尾一郎：タイムライン ~ 日本の防災対策が変わる、日韓建設
工業新聞社、pp.151, 2016.

行するのである。高齢者や乳幼児を抱えたまま徒歩で避難するのは無理である。ただし、津波のように時間的切迫性のある場合、車使用は渋滞が避けられず駄目である。
これらを円滑に進めるには事前に地域ごとの住民同士の話し合いが必須である。

2018 No．2

調査研究情報誌

17

論文

減災・縮災および災害の被害を決める災害文明と災害文化の葛藤

Profile 河田 惠昭（かわた よしあき）
関西大学理事・社会安全学部・社会安全研究センター長・特別任命教授（チェアプロフェッサー） 工学博士
阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター長
1974年京都大学大学院工学研究科博士課程修了。
工学博士。
1976年
京都大学防災研究所助教授を経て、93年教授、96年巨大災害研究セン
ター長。
2002年阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター長（兼務）、
2005年防災研究所長、2007年巨大災害研究センター長、2010年
関西大学社会安全学部長、2012年より現職。
京都大学名誉教授。
21世
紀COE 拠点形成プログラム「災害学理の解明と防災学の構築」拠点リーダー。
大都市大震災軽減化プログラム（文部科学省）
研究代表者。
日本自然災害学会および日本災害情報学会会長を歴任。
政府関係では現在、
中央防災会議防災対策実行会議委員。
2007年国連SASAKAWA
防災賞（本邦初受賞）、
2009年防災功労者内閣総理大臣表彰、2010年
兵庫県社会賞、2011年和歌山県知事表彰（防災）、2014年兵庫県功労者表彰（県勢高揚功労）、2016年土木学会功績賞、2017年アカデミ
ア賞、
2018年神戸新聞平和賞受賞。
著書：『これからの防災・減災がわかる本』（岩波ジュニア新書）『、スーパー都市災害から生き残る』（新潮社）『、12歳からの被災者学－阪神・淡路大震災に学ぶ78の知恵』（共著）（NHK 出版）『、津波災害』（岩波新書）『、にげましょう』（共同通信社）、『新時代の企業防災』（中災防）『、日本水没』（朝日新書）『、津波災害( 増補版)』（岩波新書）など。

18

2018 No．2

調査研究情報誌