災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

豪雨災害の多発が市町村の防災体制改善に及ぼす影響
牛山
1 岩手県立大学

素行 1

総合政策学部(〒020-0193 岩手県岩手郡滝沢村滝沢字巣子 152-52)

和文要約2004 年の日本列島では多くの豪雨災害が発生し，これらの災害の被害や教訓は，繰り返し報道などで伝えられた．このような情報が，市町村の防災体制にどのような影響をもたらしたかを，
市町村の防災担当者を対象としたアンケート調査によって調べた．調査票は，2004 年 11 月に，全国の 737 市町村に配布し，364 市町村から回答を得た．豪雨災害の頻発は，防災担当者の豪雨
災害に対する関心を高めていると見なしてよい．たとえば，Yahoo!天気情報の参照頻度について，35%の市町村が「2004 年の豪雨災害の前よりよく見るようになった」と回答している．また，豪雨災害による避難勧告の可能性を予想する市町村は，災害前後で 10%増加している．しかし，このような関心の高まりは，具体的な対策にはつながっていない．たとえば，災害前，39%の市町村が指定避難場所の選定に浸水の影響を考慮していなかったが，災害後，見直しを行ったのはそのうち 12%にすぎない．また，2003 年に熊本県水俣市で発生した土石流災害では，夜間休日の市役所における初動対応についての多くの教訓が報道されたが，これらの教訓をもとに水俣市
が行った対策は，ほとんど他の市町村に波及していなかった．体系的な防災研修には，15%の回答者が参加していたが，21%の回答者は研修参加経験が全くなかった．体系的研修参加者は，研修非参加者より，2004 年の豪雨災害後に指定避難場所の見直しを行う率が高いなど，研修参加は一定の効果を上げている可能性がある．個々の市町村による独自の防災体制の改善，教訓の収集には限界がある．被災市町村の教訓の整理や発信とともに，国などによる教訓を生かした制度の構築が重要であろう．
キーワード : 豪雨災害，市町村防災担当者，災害教訓，防災対策．

１．はじめにsubculture)が形成されることも知られている(野田，

大規模災害の経験地域では，災害に対する関心や

1997，日本リスク研究学会，2000 など)．しかし，備えが他地域に比べ高まることは，災害研究の分野

こういった災害に対する関心，教訓の，防災対策にではよく知られている．たとえば，Victoria(2001)

対する反映は，被災地域などに限定され，他地域には，1989 年のアメリカ Loma Prieta 地震後に，地波及しにくいことが，定性的にではあるがよく指摘

震の被害を多く受けた地域では周辺に比べ地震保険

されている．たとえば，高橋ら(2004)は，1997 年 7

加入者の増加率が高かったことを紹介している．あ月 10 日の鹿児島県出水市における土石流災害(死者

るいは，日本の自治体では，被災後に地域防災計画

21 名)を教訓に，同市の地域防災計画は大幅な見直を大幅に改訂する例がしばしば見られる(たとえばしが行われたが，隣接し，気候・地形・地質的にも江口，2004)．また，同種の災害が頻発する地域でほとんど変わる所のない，熊本県水俣市の地域防災

は，過去の災害経験にもとづく知恵，技術などが伝計画には特に変化は見られなかったことを指摘して承され，「災害下位文化」(あるいは災害文化，disaster

いる．災害の教訓は，限定的な条件下での誤った学災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

習効果を与える危険性もあるが，防災対策を改善すので除外した．

る重要な材料の一つであることは間違いない．災害(B)1983 から 2002 年の 20 年間の豪雨による災害がの教訓を生かしていくためには，教訓の波及などに少なかった県の市町村．

ついて，実証的な調査研究を進める必要がある．

滋賀，山形，鳥取，秋田，石川，富山，青森，

2004 年は，7 月から 10 月にかけて全国各地で豪

山梨，岩手．気象庁資料をもとに，この間の死者

雨や高潮などの水災害が頻発し，230 名の死者行方

数，全半壊家屋数，床下床上浸水家屋数が少ない

不明者を生じた(消防庁，2004)．これは長崎豪雨な方から１，２と順位をつけ，順位を合計し，合計どの発生した 1982 年以降最大の被害である．また，値の少ない県を，(A)グループと市町村数が同程度

前年の 2003 年にも，水俣土石流災害などの顕著なとなるように抽出した．(A)グループに含まれる県

豪雨災害が発生している．大規模な災害時には，マも抽出されたが(香川，愛媛，福井，京都)これら

スメディア等で被害状況や，いわゆる「教訓」などは除外した．

が活発に伝えられるので，被災地以外の地域でも，(C)上記の県以外で 2004 年の豪雨災害で洪水または

擬似的な災害体験が行われる可能性もある．ことに土砂災害による死者を生じた市町村．

2004 年のように，繰り返し大規模な水災害が発生し岡山県玉野市，同倉敷市，岐阜県高山市，同国府た場合，非被災地域にもなんらかの影響をもたらし，町．

防災体制や防災に関わる行動に変化が生じたことも考えられる．そこで本研究では市町村の防災担当者

上記の(A), (B)グループの各県内でも，市町村によを対象に，以下の観点から，頻発した豪雨災害の前って災害経験の程度は差があるものと思われる．災後における変化を調べ，これらの災害による影響が，

害経験の定義は様々に考えられ，確立したものは存

具体的にどのように現れたかを計測することを試み在しないが，ここでは，それぞれの地域における比た．

較的激しい現象が発生した事を示す目安として，「昨a)リアルタイム雨量・水位情報の参照頻度は変化し年(平成 15 年)および今年(平成 16 年)，貴市町村にたか．

おいて，豪雨による災害によって避難勧告または避b)浸水を考慮した避難場所の見直しは行われたか．

難指示を出した事例はありますか．」という設問を設c)発令者として避難勧告に対する認識は変化したか．

け，これに「はい」と回答した市町村を「最近豪雨d)豪雨災害被災地の教訓(2003 年水俣土石流災害を災害によって被災した市町村」(以下では被災市町例とする)を生かした防災体制の変化が見られるか．

村)とみなすこととした．回答のうち，この定義によ

また，これらの観点と，近年の豪雨災害経験の有る被災市町村は 88(24%)，非被災市町村は

無，防災担当職員の研修経験の有無などとの関係に

263(72%)，不明 13 であった．以下では，必要に応ついても検討した．

じて，被災市町村と非被災市町村の回答の差について論ずることとする．

２．調査手法

なお，市町村合併が進行中であり，市町村数が大調査対象の市町村は，最近豪雨災害を経験した地きく変化しているが，本調査では 2004 年 11 月 1 日

域と，あまり経験していない地域から，なるべく均

現在の市町村単位を用いた．調査は，郵送送付，郵等に回答を得るために，まず都道府県を単位として送回収(料金受取人払い)方式で行った．なお，回答

グループを選定した．

者の希望に応じて，電子ファイルへの回答入力および電子メールによる回答も受け付けることとした．

(A)2003 年および 2004 年に，まとまった豪雨災害

調査票の送付は，2004 年 11 月中旬に行い，2004を受けた府県の市町村

年 12 月末までに得られた回答を対象とした．配布

福井，三重，愛媛，熊本，京都，兵庫，香川．
2003 または 2004 年に，死者 10 名以上もしくは総数は 737 通であり，364 通が回収された(回収率49.6%)．

床上浸水 1000 棟以上の被害を生じた府県．ただし船舶沈没による死者はのぞく．また，主な被害

３．結果

が高潮によるものであった県(岡山)は除いた．ま３．１

た，新潟は 2004 年 10 月の新潟県中越地震によるの変化

インターネット防災情報に対する認識とそ

影響をより強く受けており，災害の経験として豪豪雨災害に関わる主なリアルタイム豪雨防災情報

雨災害とは異質な経験を持っている可能性があるとしては，気象警報，雨量・河川水位等の観測・予

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測値などが挙げられる．これらの情報は現在すべて開されているリアルタイム雨量・水位情報は，自前インターネット上で得られる他，市町村役場に対しの雨量計の情報よりも幅広い情報を得ることができては，都道府県からの FAX，専用情報端末等でも伝ることは議論の余地がない．情報公開システム整備

えられることが一般的である．しかし，筆者の 2002

者から，利用者に対する，具体的かつ継続的な普及，年の調査では，調査対象市町村の約 1 割が，リアル教育がますます望まれる．

タイム雨量・水位情報を入手する手段がないと認識していた(牛山ら，2003)．当時すでにインターネッ
ト上での雨量・水位情報の公開は始まっていたので，

35%

県の雨量水位サイト

37%

21%

情報が公開されていることが十分認知されていない可能性が考えられた．インターネットでの雨量・水位情報は，特に市町村役場での利用を考慮したもの

川の防災情報(携帯版)

8%

川の防災情報

15%

23%

61%

28%

15%

41%

ではないが，住民に対する防災情報の普及啓発をはかるべき立場の市町村防災担当者には，最低でもその存在を認知して欲しいものである．
そこで，ここでは，2002 年の調査時より直接的に，
インターネット上で公開されている雨量・水位情報に対する認知度を尋ねてみた(図− 1)．なお，県の雨量水位サイトは県によって整備状況が異なるため，「このアンケートでその存在を初めて知った」の選

52%

Yahoo!天気
0%

39%

20%

40%

60%

80%

100%

日常的によく見ている
見たことはある
存在は知っていたが，見たことはない
今回のアンケートで初めてその存在を知ったわからない・その他

図− 1 リアルタイム豪雨防災情報の認知度

択肢は設けていない(そのような回答者は「わからない」に含まれているものと見なす)．ここで，全回答に対する，「日常的によく見ている」「見たことはあ専用端末(非被災市町村)

43%

57%

る」
「存在は知っていたが，見たことはない」の回答

専用端末(被災市町村)

51%

48%

県の雨量水位サイト(非被災市町村)

43%

55%

もっともポピュラーだと思われる「Yahoo!天気」の県の雨量水位サイト(被災市町村)

48%

52%

認知率は，97%と，ほとんどの回答者がその存在を

川の防災情報(非被災市町村)の合計の比率を，それぞれの情報に対する「認知率」
であると考える．雨量などの気象情報サイトとして認知していた．
「日常的によく見ている」という回答

30%

68%

川の防災情報(被災市町村)

46%

54%

2004 年 7 月に情報内容の充実が図られており(横Yahoo!天気(非被災市町村)

36%

64%

内・池田，2005)，特に短時間降水予報の参照が容Yahoo!天気(被災市町村)

39%

60%

もほぼ 5 割以上となっている．
「Yahoo!天気」は，易になるなどとしている．市町村防災担当者におい0%ても圧倒的に認知度の高い，このようなページに，
豪雨防災上必要な情報を集約することができれば，より効果的ではないかと思われる．
国土交通省「川の防災情報」は，他サイトにはな

以前よりよく見るようになった

20% 40% 60% 80% 100%
以前と変わらない

図− 2 2004 年 7 月以降のリアルタイム豪雨防災
情報利用頻度の変化

い河川水位情報を参照することができるが，認知率
は 6 割程度にとどまっている．また，出先でも参照

2004 年の豪雨災害をきっかけとした変化を見るできる携帯版については認知率が 3 割強程度で，「よ

ために，それぞれの情報を「日常的によく見ている」

く見ている」は数%にすぎない．

「見たことはある」とした回答者を対象に，「今年のこのような結果から，市町村側が一方的に不勉強

7 月頃以降，そのページを見る頻度は変わりましたであるといった指摘を行うことは建設的ではない．

か」という設問を設けた．また，都道府県から市町

どのような立派な情報公開システムも，使われるべ村に配備されている雨量等情報の専用端末や，気象き利用者にその存在や使い方が正しく理解されてい協会，河川情報センター等の端末を所持している市

なければ，機能するものではない．市町村では，独町村に対しても同様な質問をした．結果を図− 2 に自に設置した雨量計の観測値を避難勧告などの判断示す．いずれの情報に関しても，４〜５割の回答者に利用している例が多いが(牛山ら，2003)，既に公が，「以前よりよく見るようになった」と回答してい災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

る．被災市町村の方が，非被災市町村よりもおおむ

そこで，まず 2004 年の豪雨災害以前の時点におね「以前よりよく見るようになった」の比率が高い

ける指定避難場所の選定に当たっての，浸水の影響

が，「川の防災情報」以外はそれほど大きな差ではなの考慮状況について調べた．「今年 7 月より前の時

い．

点で，指定避難場所は，水害による浸水の影響を考

すなわち，豪雨災害の頻発は，被災の有無にかか慮して選定されていましたか」に対する回答が，図わらず，インターネット上をはじめとした身近なリ− 3 である．以前から何らかの考慮を行っていた市

アルタイム豪雨防災情報に対する関心を高め，その町村(「浸水の危険がある地域には指定避難場所を置利用を活発にさせることにつながるが，変化の生じかないことにしていた」，「浸水の危険がある地域のる割合は 5 割以下であると見なしてよさそうである．

指定避難場所は地震など他の災害時にのみ使用することとしていた」，「浸水の危険がある指定避難場所

３．２ 浸水を考慮した避難場所の見直し

では浸水時の対応策を決めていた」の合計)が 61%

2004 年 7 月の新潟・福島豪雨災害では，避難所とだったが，39%の市町村は「指定避難場所の選定になった学校や公共施設自体が各地で浸水し，避難者

は浸水の影響は特に考慮していなかった」と回答しが孤立した状況が新聞等で数多く報じられた．これている．土砂災害に関しても同様な質問を行った所，まで，指定避難場所や，初期の避難先としてよく利「考慮していなかった」が 37%と，ほぼ同様な結果用される公民館等の豪雨災害に対する危険性は，必が得られた．

ずしも十分検討されていない．国土交通省社会資本整備審議会河川分科会(2005)の「総合的な豪雨災害対策の推進について（提言）」のなかでも，「これまで主に地震災害を想定して指定されている避難場所

指定避難場所選定に浸水の影響は考慮していなかったを総点検し、水害・土砂災害等に適合した避難場所

53%

35%

46%

43%

51%

38%

12%

浸水時の対応策を決めていた 11%の指定等水害等に対する安全確保対策が行われるようにする。」との記述があり，避難場所の耐災害性が地震など他の災害時にのみ使用することとしていた11%

課題となりつつある．頻発した豪雨災害が，浸水を考慮した避難場所の見直しを促進しうるかについて

指定避難場所を置かないことにしていた 10%

関心が持たれる．

0%

28%
20%

62%
40%

60%

80%

100%

具体的な検討，変更作業に入っている
具体化していないが，担当者間での話題にはなっている
特にそのような話は出ていない

図− 4
33%

39%

避難場所の浸水への考慮
N=360

指定避難場所の浸水に対する考慮と 2004
年豪雨災害以降の対策のクロス集計

2004 年の豪雨災害を経た後の対策状況を見るために，「では，今年(2004 年)7 月頃以降，水害や土砂災害の影響を考慮して，指定避難場所の位置や建物，管理方法を変更することを検討されましたか」と質

8%

20%

問した所，「具体的な検討，変更作業に入っている」
が 11%，「具体化していないが，担当者間での話題にはなっている」が 44%，「特にそのような話は出

浸水の危険がある地域には指定避難場所を置かないことにしていた
浸水の危険がある地域の指定避難場所は，地震など他の災害時にのみ使用することとしていた
浸水の危険がある指定避難場所では，浸水時の対応策を決めていた
指定避難場所選定に浸水の影響は考慮していなかったていない」が 45%であった．この結果と，指定避難図− 3 2004 年 7 月より前の時点における指定避は特に考慮していなかった」という市町村において難場所の浸水に対する考慮

場所の浸水に対する考慮についての回答をクロス集計した結果が図− 4 である．指定避難場所の浸水に対する考慮状況にかかわりなく，指定避難場所の変
更などの具体的対策に着手している市町村は 1 割程度であった．
「指定避難場所の選定には，浸水の影響も，ほぼ 4 割の市町村では，指定避難場所の再検討

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が話題にすら上っていないという結果となった．

難勧告の可能性を考えていた市町村(「その可能性は2004 年の豪雨災害の被災市町村と，非被災市町村

ややある」と「その可能性はかなりある」の合計)の間では，2004 年豪雨災害後の対策に関して明瞭なは，おおむね 4 割程度であったことがわかる．当然差が見られた．被災市町村では「具体的な検討・変のことながら，この時点では被災市町村と非被災市

更作業に入っている」が 22%であるが，非被災市町

町村の間に有意な差は見られない．

村では 8%であり(図− 5)，これらの比の差の検定を

2004 年の災害を経験した後の見通しについての行った所，有意水準 5%で有意な差が認められた．

回答を見ると，被災市町村では，豪雨災害による避しかし，被災市町村でも，30%が「特にそのような難勧告の可能性を考えている市町村が 82%と，大き話は出ていない」と回答しており，指定避難場所のく変化しており，非被災市町村との間に明瞭な差が再検討を行っている市町村は多数派にはなっていな認められた(有意水準 5%で有意な比の差)．被災市町

い．

村では，多くの市町村が，実際に経験した避難勧告・

すなわち，「豪雨災害により避難所が浸水・孤立し避難指示を，今回限りの例外的な事象ではなく，今た」という事実が，報道等で繰り返し伝えられた結後も生じうる現実的な事象として認識したことが推果，半数以上の自治体が，避難所の豪雨災害に対す測される．一方，非被災市町村においても，豪雨災

る安全性に対して関心は持つものの，実際に再検討

害による避難勧告の可能性を考えている市町村が作業にまで進むのは，全体の 1 割程度，被災した自41%から 51%と，10%の増加が認められた(有意水準

治体でも 2 割程度にとどまるもののようである．

5%で有意な比の差)．しかし，この時点でもほぼ半数の市町村は，避難勧告・避難指示を，自分たちの市町村にとって現実的な事象としては認識していな
い．豪雨災害の頻発は，被災(この設問の場合は避難

非被災市町村

8%

49%

43%

勧告等を出したという経験)しなかった市町村に対しても，豪雨災害の発生可能性に対する見通しを高

被災市町村

22%

めることは確かであるが，その程度は限定的なもの

30%

49%

にとどまると考えてよさそうである．
0%

20%

40%

60%

80%

100%

具体的な検討，変更作業に入っている
具体化していないが，担当者間での話題にはなっている
特にそのような話は出ていない

図− 5 被災・非被災と 2004 年豪雨災害後の対策

7月より前(非被災市町村)

9%

7月より前(被災市町村)

14%

23%

27%

25%

25%

33%

7%

22%

15%

のクロス集計
３．３ 豪雨災害による避難勧告の可能性

現在の認識(非被災市町村) 5% 13%

31%

38%

13%

市街地のほとんどが沖積平野に立地し，かつ多数の土砂災害関係の危険地域が存在するわが国では，どの市町村でも，豪雨災害(浸水や土砂災害)の発生する可能性があると考えてよい．しかし，豪雨災害の可能性の見通しについては，市町村ごとに「温度差」があるものと思われ，この「温度差」が，実際の災害時の対応に影響することが懸念される．ここでは，市町村における豪雨災害の可能性の見通しの

14%

現在の認識(被災市町村)

0%

20%

その可能性はほとんどない
どちらとも言えない
その可能性はかなりある

44%
40%

38%
60%

80%

100%

その可能性はあまりない
その可能性はややある

図− 6 豪雨災害による避難勧告の可能性についての見通し程度を調べるために，避難勧告等を出す可能性についてどのように考えているかを尋ねてみた．

３．４ 2003 年水俣土石流災害教訓の波及状況「今年 7 月頃より前は，貴市町村において，豪雨

2003 年 7 月 20 日に，熊本県水俣市で発生した土による災害によって，避難勧告を出すような場面が石流災害(死者 19 名)の際には，特に市役所における生じる可能性についてはどのように思っておられま

初 動 対 応 に対 し て 様 々な 指 摘 が 行わ れ た ． 江口

したか」という質問に対する回答を図− 6 に示す．

(2004)，水俣市総務企画部(2003)，人と防災未来セ

2004 年の災害より前の時点では，豪雨災害による避ンター(2003)，高橋ら(2004)，筆者自身のヒアリン

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グ(一部は牛山，2004)などによると，市役所の対応

報発表時に「注意報警戒班」として最低 3 名が登庁に関する主な課題としては次の点が挙げられる．

し，警戒態勢に当たることがあらたに加えられた(江口，2004)．この調査では「初動対応」をなるべく(A)休日かつ夜間の発災であったことなどから，呼集

広い意味で捉えてもらうために上記のような質問とに手間取り，職員の登庁に時間がかかったこと．こしたが，それでも初動対応のトリガーを大雨注意報のため，結果的に初動対応が遅れた可能性があることしている市町村は 1 割弱にとどまっていることがと．

確認された．

(B)消防機関，警察，消防団員等と，市防災担当者の

水俣土石流災害時には，警報発表後の職員呼集が間の連絡体制が明確になっておらず，情報共有が十電話連絡のみで，かつ「宿直員→当番の総務班長→

分はかられなかったこと．

他の総務班員や他班」，という「連絡網型」となって(C)県から届く雨量等の情報(FAX)を，市役所側がほいたことから，班長に連絡が取れないと他の登庁対

とんど認知しておらず，かつ，県からの情報が途中

象者にも連絡が取りにくく，連絡に手間取るといっで断絶したこと．また，初動対応にも，災害発生前

た課題が挙げられた(水俣市総務企画部，2003)．災後の対応に，それらの雨量情報が活用されなかった

害後は，宿直員から直接全員に連絡を行うこととしこと．

たほか，大雨注意報等が発表された際の自動メール
配信システムの導入も行われた(江口，2004)．そこ

特に(A)，(C)については，報道等でも繰り返し指で，「夜間や休日の災害時の職員参集はどのような方摘がなされており，全国の他地域でも知り得た課題

法で行うことになっていますか．もっとも最初に予であると思われる．また，(B)と(C)は，市役所と外定されていること 1 つを選んでください」という質部公的機関の間の連絡体制についての課題という意問を設けた(図− 8)．災害前の水俣市の体制に近い味で，共通している．その後，水俣市はこれらの課「宿直員が電話で登庁者の一部に連絡し，以後は電題に対して積極的な検証，改善を行い，地域防災計

話連絡網」が 65%と最も多く，現在でも各地の市町画の見直しなどを行っている．ここでは，全国の自村における主流の体制となっていると見なしてよさ

治体における水俣豪雨災害以前のこれら具体的な課そうである．水俣市の災害後の体制に近い「宿直員

題への対応状況を把握するとともに，2004 年の豪雨

が電話で登庁者全員に直接連絡」は 12%，何らかの災害後の変化を調べ，全国他地域への波及状況を調自動的・機械的な呼集手段を利用しているという回

べることとした．

答は 7%にとどまっている．

その他・不明7%

大雨注意報が出た場合
9%

特に決まっていない12%

大雨警報が出
た場合
72%

消防署，消
防団などと同時に招集
3%

その他・不明13%

電話・ポケベル・携帯メー
ルなどに自
動的に送信
7%

宿直員が電
話で登庁者
全員に直接
連絡
12%

宿直員が電
話で登庁者
の一部に連
絡し，以後は
電話連絡網
65%

図− 7 夜間・休日の初動の目安
図− 8 夜間・休日災害時の職員呼集方法
まず，「夜間や休日に大雨に関する注意報や警報が出た場合，どの時点で初動対応関係者は登庁するこ

災害時の対応の中心となる市町村役場は，一般にとになっていますか」という質問に対しては，図− 7

24 時間態勢の勤務は行われていない．これに対して，のような回答を得た．災害前の水俣市では，大雨警

消防機関は全国どの地域でも 24 時間態勢勤務であ報発表時に第 1 号配備体制(12 名体制)とすることとり，災害時に 119 番通報等で住民から多くの被害情していたが，災害後はこの前段階として，大雨注意

報(救援要請)が行われるのも消防機関である．水俣災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

土石流災害時にも土石流災害現場となった集地区に害発生を想定した訓練を行ったことがありますか」おける異常な状況(当初は床上浸水)を最初に覚知しとの質問を設けた．その結果，図− 10 の回答を得たのは水俣芦北広域行政組合消防本部であり，現地た．役所の機能から考えた「平日の夜間」の時間帯を最初に確認したのも消防本部の車両であった．一を，17:30〜翌日 8:30 くらい(15 時間)と仮定すると，方，消防本部には気象警報などの防災情報は必ずし「平日夜間または休日」の時間帯は，1 週間(168 時も十分伝えられてはいなかった．水俣芦北広域行政間)の 73%に相当し，ごく単純に考えれば，災害が発組合消防本部では，土石流発生時点でも，2 時間以生するのは「平日夜間または休日」である可能性の上前に大雨警報が発表されていたことを覚知してお方がはるかに高いことになる．しかしながら，実際らず(水俣芦北広域行政組合消防本部，2003)，職員には過半数の市町村が，夜間または休日に災害を想の非常招集を行ったのは土石流発生後であったとさ定した訓練を実施していないという結果となった．

れている(高橋ら，2004)．災害後は，初動対応時の第 1 号配備による登庁者内で，消防本部等との情報

定期的に実施している12%交換に関して，担当者を明確化するなどの改善が図られた．このような，市町村役場と，消防機関の情報共有体制について，「初動対応時に，消防署，消防
本部と，相互に情報を交換する体制になっています
か」という質問を行った結果が，図− 9 である．
「連
絡先，市町村側の連絡担当者を決め，必ず情報交換をする」が 41%であり，「連絡先，市町村側の連絡

過去１度も実施したことはない
56%

担当者を決めている」も 21%となっており，合わせ実施したことはある(不定期に実施)
32%

ると 6 割程度の市町村では，災害後の水俣市の体制に近い体制がとられていると見なすこともできそうである．ただし，「情報交換」のさらに具体的な内容

図− 10 夜間・休日の災害を想定した訓練の実施や方法については，市町村によって違いがあると思
これら，水俣土石流災害の教訓とされる事項へのわれる．

対応方法の，他の市町村への波及状況を知るために，
その他・不明特に具体的 3%
なことは決められていない15%

それぞれの事項ごとに，現在の対応方法が，最近改
連絡先，市
町村側の連
絡担当者を
決め，必ず
情報交換を
する
41%

連絡先のみ
を決めている20%

訂されたものかどうかを尋ねた．たとえば，初動対応のトリガーに関しては，「上の夜間や休日の注意報，
警報への体制は，最近改訂されたものですか」という質問を設けた．結果を図− 11 に示す．これに見るように，どの事項についても，2003 年 7 月の水俣
豪雨災害以降，あるいは 2004 年の各豪雨災害以降に変更されたものであるとの回答はごくわずか(被

連絡先，市
町村側の連
絡担当者を
決めている
21%

災，非被災合わせて 20 市町村以下)であった．
「夜間
休日の初動対応開始時期」以外の事項では，いずれも被災市町村の方が近年改訂した率が高くなっているが，近年改訂されたとの回答が少なすぎることか図− 9 初動対応時の消防機関との連絡体制

ら，被災市町村・非被災市町村間の相違は明確には議論できないと思われる．すなわち，報道等で伝え

水俣土石流災害における課題の背景としては，発られたはずの水俣豪雨災害の教訓は，その後，他の災当日が休日の夜間という，初動対応のとりにくい

市町村にはほとんど波及しなかったと見なしてよさ

時間帯であったことが挙げられる．このような災害そうである．

を擬似的に経験する方法の一つとしては，休日や夜大規模な災害を経験した市町村では，その事実を間など，役所が通常機能していない時間帯における受け止め，その経験を教訓として，積極的な検証・

何らかの訓練を実施することが挙げられる．このよ改善が行われることが多い．しかし，本調査の結果

うな訓練の実施状況を知るために，「夜間や休日の災は，そういった改善は，ほぼ当該市町村にとどまる

災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

ことを示唆している．大規模災害を経験した市町村

地域にも積極的に発信，普及することが望まれる．

には，その後の改善という貴重な経験・情報を，他

夜間休日の防災訓練の実施(非被災市町村)97%

夜間休日の防災訓練の実施(被災市町村)97%

消防本部との連絡方法(非被災市町村)98%

消防本部との連絡方法(被災市町村)91%

夜間休日の呼集体制(非被災市町村)97%

夜間休日の呼集体制(被災市町村)91%

夜間休日の初動対応開始時期(非被災市町村)97%

夜間休日の初動対応開始時期(被災市町村)

89%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

昨年(平成15年)6月以前から変わっていない
昨年7月〜今年6月の間に変更された
今年7月以降に変更された

図− 11 水俣土石流災害による教訓の他の市町村への波及状況
表− 1 防災担当者の研修参加経験
選択肢

回答数

開講期間数日以上の総合的・体系的研修会に参加したことがある

55(15%)

数時間程度の単発的な研修会に 2 回以上参加したことがある

197(55%)数時間程度の単発的な研修会に１回参加したことがある

33(9%)

特に研修は受けていない

76(21%)

３．５ 防災担当職員の研修とその効果

講座などを想定．以下では「体系的研修会参加者」

市町村の防災体制の中心的役割を担うのは，防災と呼ぶ)は 15%程度で，単発的な研修会等への参加が担当部署の職員である．しかし，防災担当職員とい主体であり，「特に研修は受けていない」(以下ではっても，他の部署と同様に数年程度で異動してしま「研修非参加者」と呼ぶ)という担当者も 21%いた．

い，防災に関する専門的スキルの蓄積・向上が難し

この設問は調査票記入者自身の経験を聞いているのい事がよく指摘されている(たとえば，高橋，2005)．

で，着任後の年数などとも関係するとは思われるが，このことが，防災体制の見直しや，災害情報に対す

年末の調査なので，一般的な異動時期を考えると，る認識，他地域の災害に対する関心などに，負の影

少なくとも着任後 1 年近く経過した時点での回答と響をもたらしていることも懸念される．

見なせる．

まず，
「貴市町村では，防災担当者は何年程度で異次に，このような研修の参加経験と，他の回答と動になりますか」と尋ねたところ，「２〜３年」がの相関をいくつか検討してみた．まず，国土交通省

62%，「４年以上」が 38%であった．仮に防災担当「川の防災情報」の認知状況との関係を見ると，図者が３名で，
毎年 1 名ずつ異動になると想定すると，− 12 のようになった．「体系的研修会参加者」と，過半数の自治体では 4 年目には全員入れ替わってし「研修非参加者」とでは，認知率に明白な相違が認まうことになる．また，防災担当に着任後の，防災められた．体系的研修会といっても，必ずしも「川関係の研修会等への参加経験について尋ねたところ，の防災情報」の周知が行われるとは思えないが，体表− 1 のようになった．「開講期間数日以上の総合系的な研修を受けた事による関心の差が現れている的・体系的研修会に参加したことがある」(人と防災のではないかと推測される．

未来センター等で行われている研修や，防災士資格

豪雨災害による避難勧告の見通しに対する認識の災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

変化にも差が見られる．7 月より前の時点で豪雨災

では 8%であり(図− 14)，前者の方が，頻発した豪害による避難勧告の可能性を考えていた市町村(「そ雨災害を教訓に具体的な行動を積極的に起こしていの可能性はややある」と「その可能性はかなりある」

ると言えそうである．

の合計)は，「体系的研修会参加者」で 44%，
「研修非

これらの差が，研修経験に全て起因しているかど

参加者」は 33%であった．一方，現在の認識ではそうかはわからない．しかし，単発的研修会への参加

れぞれ 72%，48%と，「体系的研修会参加者」の方者の回答傾向なども合わせてみると，研修経験の程が，大きく増加している(図− 13)．「体系的研修会

度と，防災情報等に対する認識や，認識の変化の間

参加者」は，頻発する豪雨災害に対する当事者意識には，何らかの関係があるものと思われる．

が高かったのではないかと想像される．
特になし 8%

特になし

9%

22%

43%

54%
36%

単発研修会1回参加

単発研修会1回参加

9%

30%

16%

26%

25%
0%

38%

20%

45%

45%

40%
26%

体系的研修会参加

体系的研修会参加

61%

48%
単発研修会2回以上参加 10%

単発研修会2回以上参加

49%

40%

25%
60%

80%

0%

100%

20%

50%
40%

24%
60%

80%

100%

具体的な検討，変更作業に入っている
具体化していないが，担当者間での話題にはなっている

日常的によく見ている
見たことはある
存在は知っていたが，見たことはない
今回のアンケートで初めてその存在を知った

特にそのような話は出ていない

図− 14 研修会等の参加と指定避難場所の見直し

図− 12 研修会等の参加と「川の防災情報」の認知
４．まとめ
2004 年の豪雨災害が，被災，非被災にかかわらず
特になし(現在) 11% 9%
特になし(7月より前)

32%

34%

22%

16%

体系的研修会参加(現在) 11% 17%

29%

14%
25%

37%

8%

市町村防災担当者の豪雨災害に対する関心を高めた
ことは，ほぼ確認されたと言えよう．これは，リア
ルタイム雨量・水位情報の利用頻度が上がっている
ことや，自分の市町村における避難勧告の可能性に35%

ついての評価が上がっていること，浸水や土砂災害
体系的研修会参加(7月より前) 6% 22%
0%

20%

28%
40%

31%
60%

80%

13%
100%

町村で少なくとも話題には上がっていることなどか

その可能性はほとんどない

その可能性はあまりない

ら示唆される．しかし，このような関心の高まりは，どちらとも言えない

その可能性はややある

防災対策の改善などの具体的な行動には必ずしも結その可能性はかなりある

図− 13を考慮した避難場所の再検討について，過半数の市

びついていないことも確認された．たとえば，2004

研修会等の参加と避難勧告に対する見通年豪雨災害より前の時点で，指定避難場所の選定にしの変化(「現在」は回答時点の認識，「7

当たって，浸水の影響を考慮していなかった市町村

月より前」は 2004 年 7 月頃より前の時が約 4 割に上っていたが，2004 年の豪雨災害後，指点での認識)

定避難場所の再検討作業を開始した市町村は，被災
市町村の約 2 割，「浸水の影響を考慮していなかっ2004 年の豪雨災害後の，指定避難場所の見直しとた」とする市町村でも 1 割程度であった．また，2003

いう行動に関しても差が見られた．7 月より前の時

年水俣土砂災害において厳しく指摘された，休日夜

点では，「指定避難場所の選定には，浸水の影響は特間の職員呼集の遅れに対する改善という教訓も，他に考慮していなかった」という回答が，「体系的研修の市町村にはほとんど波及していないことが確認さ会参加者」で 52%，「研修非参加者」では 57%と明れた．

確な差が見られなかった．しかし，現時点で「具体豪雨災害の頻発は，被災地域，非被災地域を問わ的な検討，変更作業に入っている」という回答は，ず，市町村防災担当者の豪雨災害に対する関心を高「体系的研修会参加者」では 26%，
「研修非参加者」

める効果は認められるものと考えられる．水俣市の

災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

例に見るように，個々の被災地域では，教訓にもと行為が合理的であるかなど，注意すべき点はあるが，づいた改善が積極的になされる可能性が高い．しか

本研究に見られたように，一定の成果が見られる以し，そのような取り組みは，被災市町村内にとどま上，積極的に推進する意義はあると思われる．

り，他地域の災害において指摘された教訓にもとづいた具体的な改善行動をとる市町村は，ごく限定的であると言わざるを得ない．

謝辞
本研究で実施した調査への回答にご協力いただい

もっとも，このような結果は，防災に関する専門た各市町村に，まずお礼を申し上げたい．本研究の的人材がほとんどいない市町村役場における，個別実施に当たり，群馬大学工学部の片田敏孝教授から的な対応が基本となっている，現在の日本の地域防は多大なご助言をいただいた．また，東北大学大学

災の現状を考えると，無理もないことであると考え

院工学研究科附属災害制御研究センターの保田真理

られる．また，６割の市町村では，防災担当職員は事務補佐員からは，資料整理の上でご協力をいただ

２〜3 年で異動となっており，これが過去の災害経いた．なお，本報告の一部は，平成 15 年度科学研

験の伝承や，他地域の災害事例を元にした学習，行究費補助金「インターネット時代の豪雨防災情報・動などを困難にしている面も否定できない．このよ

防災教育による効果の定量的評価に関する研究」(研

うな人事体制は，公的機関全体のシステムであり，究代表者・牛山素行)，平成 15 年度科学研究費補助

防災部門に限った改変を行うことは，あまり現実的金「災害情報による認知・学習機能と避難行動に関な方向とは思えない．次善の策としては，防災担当

する基礎研究」(研究代表者・今村文彦)，平成 16 年

者が入れ替わっても，防災に関する専門的判断や行度科学研究費補助金「平成 16 年 7 月新潟・福島、動を容易に行えるような体制を構築していくことか

福井豪雨災害に関する調査研究」(研究代表者・高浜と思われる．

信行)，平成 16 年度科学研究費補助金「IT を利用しその具体的な方法の一つとしては，全国規模でのた防災情報システムの構築に関する研究」(研究代表

ガイドラインの整備が挙げられる．2004 年の豪雨災

者・森山聡之)，平成 16 年度科学研究費補助金「東害を受けて，国土交通省や内閣府は，いくつかの提アジアの水害生起と異常気象現象の遠隔影響および言，ガイドラインの作成，公表を進めている(国土交

将来予測に関する調査研究」(研究代表者・寶馨)の

通省河川局治水課，2005 など)が，このような取り研究助成によるものである．

組みがますます重要になっていることはいうまでもない．しかし，洪水ハザードマップなどは，作成の参照文献

推奨，事実上の義務化(2001 年の水防法改正)などを

江口隆一(2004) : 水俣豪雨災害の検証と当面の対応，経ても，未だに作成率は高くない．本文中では触れ

SABO，Vol.79, pp.9-14.

なかったが，今回の回答市町村でも，62%の市町村

人と防災未来センター(2003) : 2003 年 7 月水俣市土が「洪水ハザードマップは作成していない」と回答

砂災害に関する調査報告書，DRI 調査研究レポーしている．具体的な災害経験のない地域が，ガイド

ト，Vol.1, 59p．

ラインなどをもとに，防災体制の改善行動を納得し国土交通省河川局治水課(2005) : 洪水ハザードマて推進するためには，制度構築だけではまだ不十分

ップ作成の手引き，http://www.mlit.go.jp/river/p

ではないかと思われる．

ress/200507_12/050705-2/050705-2_tebiki.pdf．

他の方法としては，防災担当者に対する研修体制

国土交通省社会資本整備審議会河川分科会(2005) :の充実が挙げられる．本研究の調査結果からも，「開

総合的な豪雨災害対策の推進について（提言），

講期間数日以上の総合的・体系的研修会」に参加経
験のある担当者と，特に研修を受けていない担当者

http://www.mlit.go.jp/river/index/0418gouuteige
n.pdf．

の間には，防災に関する認識や行動のいくつかに，

水俣芦北広域行政組合消防本部(2003) : 水俣芦北

明瞭な差が認められた．単なる講演会程度の中途半地区豪雨災害概況，水俣芦北広域行政組合消防本

端なものではなく，体系的な教育を行うことが重要

部作成資料．

だと思われる．防災士講習などは全国各地で行われており，すでに用意されているシステムの中で対応可能な方法は少なくないと思われる．研修さえ受ければよい，との認識も行き過ぎであり，また次々に異動していく担当者に研修を受けさせ続けるという

水俣市総務企画部(2003) : 水俣豪雨災害の検証と当面の対応

平成 15 年 10 月，水俣市作成資料．

日本リスク研究学会編(2000) : リスク学事典，TBS
ブリタニカ．
野田隆(1997) : 災害と社会システム，恒星社厚生閣．

災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

消防庁(2004) : 平成 16 年版 消防白書，http://www.fdma.go.jp/html/hakusho/h16/index.html
高橋和雄・河野祐次・中村聖三(2004) : 平成 15 年 7月水俣市災害における行政・住民の対応に関する調査，2003 年 7 月九州豪雨災害に関する調査研究(平成 15 年度科学研究費補助金研究成果報告書)，
pp.235-244．
高橋洋(2005) : 防災の実務ガイド，日本防災出版社．
牛山素行・今村文彦・片田敏孝・越村俊一(2003) : 豪
雨時の自治体における防災情報の利用，水工学論
文集，No.47, pp.349-354．
牛山素行(2004) : 2003 年九州豪雨時のリアルタイム
雨 量 情 報 の 利 用 ， 水 工 学 論 文 集 ， No.48 ，pp.439-444．
Victora, B (2001) : Hazards and Responses,
Collins, 160p.
横内絢子・池田洋人(2005) : インターネットにおける防災プラットホーム，災害情報，No.3, pp.73-77．

災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

災害情報(日本災害情報学会誌) No.4 2006 pp.50-61

Effect of frequency of heavy rainfall disasters
on improvements of disaster prevention
system in municipality offices
Motoyuki USHIYAMA1
1Faculty of Policy Studies, Iwate Prefectural University(Takizawa-aza-sugo,Takizawa, Iwate 020-0193, JAPAN)

ABSTRACT
Many heavy rainfall disasters happened in Japan on 2003 and 2004. Aspects and lessons
from disasters were reported by newspaper and other medias. The purpose of this study is
to examine the effect of information of these heavy rainfall disasters for municipality officer
for disaster prevention based on mail questionnaire survey. Questionnaires were sent to
737 municipalities in November 2004, as a result the survey has produced responses from364 municipalities. We may say that the interest in heavy rainfall disaster for municipality
disaster prevention officers was raised by frequency of heavy rainfall disasters.

For

instance, 35% of respondents answered "The frequency of browsing of the Yahoo! Weather,
the most popular meteorological information site, was increased after the heavy rainfall
disasters in 2004". Then the percentage of respondents of "An evacuation order of heavy
rainfall disaster may be announced from our office" was increased 10%.

However, theinterest was not connected with concrete measures. The main reasons are as follows: (1)Before the disasters, 39% of municipalities didn't considered inundation by flood on theoccasion of decision about location of public shelters, after the disasters, municipalities
which revised the location of shelter were only 12% of those. (2) The heavy rainfall disasteron Minamata city in July 2003 happened midnight of holiday. Minamata city office took
many lessons from the disaster, and these lessons were reported by major medias severely.
Minamata city improved several problems based on the lesson, however there were few
municipalities which did the similar improvement. 15% of respondent had experience ofsystematic training course about disaster prevention.

On the other hand, 21% of

respondent were not educated about disaster prevention. There is a limit in the measurefor disaster prevention by local municipality individually.

It is important that thesystematization based on lessons of disasters by national government.

Key words: heavy rainfall disaster, municipality officer for disaster prevention,
lessons from disasters, disaster prevention measures.