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ウクライナ難民危機から見る
今後の難民支援のあり方

錦田研究会ＢⅠ

はじめに

Ⅱ

プーチン大統領を人道に対する罪で訴追することは可能か
1

2 つの訴追可能な観点

2

実際に訴追することができるのか―過去の事例と比較して

3

国際刑事法の適用可能性と安保理の改革について

4

国際刑事裁判所の実効性と履行確保

5
Ⅲ

国際刑事法の責任と処罰
ヨーロッパ諸国の難民受け入れ―ヨーロッパ諸国における宗教的・人種的難民受け入れ基準1

難民問題についての導入

2

過去の事例とヨーロッパ諸国の対応について3

2015年欧州難民危機を踏まえた見直し

4

ウクライナ難民の受け入れ対応

5

難民差別の背景要因

6
Ⅳ

難民受け入れの宗教的・人種的基準
日本の難民受け入れ―日本に滞在するウクライナ避難民は今後どうなってい
くのか1

日本の難民受け入れの現状

2

ウクライナ避難民への日本政府の対応

3

日本政府の対応に対する反応

4

例外的な事例となるウクライナ避難民

Ⅴ

人道的支援としての難民受け入れとその正当性

Ⅵ

おわりに

182

政治学研究68号（2023）

Ⅰ

はじめに

ロシアによる軍事侵攻により、2022年 2 月に始まったウクライナ難民危機では、
多くのウクライナ国民が難民となり、また難民受け入れ時の差別や、難民受け入れ制度の違いなどで受け入れ人数の差が生じ、国際的に問題となった。本研究では、ウクライナ難民危機の事例としての特異性と、それを踏まえた今後の難民支援のあり方について多角的な検討を行う。まず第Ⅱ節で、ウクライナ難民危機が勃発する要因の 1 つとなったロシア・ウクライナ間の戦争とそれによる影響を分
析し、ロシアの国家元首であるウラジミール・プーチン大統領に対する人道的観
点からの犯罪の訴追可能性について検討を行う。それを踏まえ第Ⅲ節では、ウクライナ難民危機における各国での難民受け入れの現状について考察する。このよ
うな各国での難民受け入れ状況の違いが生じた背景について分析を行い、難民が平等に支援を享受するにはどのような環境や要因が必要か、検討する。これらの議論を踏まえ、第Ⅳ節では、大国である日本が、国際的なプレイヤーとして、難民支援に果たすべき使命と役割について、学術的観点から分析を加え、今後ウクライナ難民に対して求められる支援について提示する。
このような 4 部構成の考察を通じて、本稿ではウクライナの現状の難民危機と、日本の支援のあるべき姿とその正当性について分析を試みる。各節での考察で明らかにしようとする点は以下の通りである。
第Ⅱ節では、まず国際法規上、訴追可能とされる論点を確認したうえで、プー
チン大統領の主導下で行われたウクライナ侵攻での人権侵害の事例をもとに、それぞれどのような犯罪に該当するかを検討する。そのうえで、プーチン大統領のような国家元首を刑事訴追することが可能なのか、過去の事例を参照しながら考察する。特にローマ規程と、国連安全保障理事会、国際刑事裁判所との関わりか
ら分析を加える。
第Ⅲ節では、ヨーロッパ諸国において、難民差別にはどのような要素や事柄が関わっているのか検討する。2022年のウクライナ侵攻では多くのヨーロッパ諸国
がウクライナ難民を受け入れたが、これと過去の難民受け入れの際とでは対応にどのような変化があったのか。また、今回との相違が生まれた理由は何かについて考察する。こうした違いについて検討をするために、本稿ではヨーロッパの難民受け入れ事例と現在のウクライナ侵攻の事例を比較し、相違点／共通点を指摘183した。また各国の反応において考えられる要因からこの問題を読み解いていく。
第Ⅳ節では、欧州における難民対応の違いを踏まえ、日本に滞在するウクライ
ナ避難民の今後について論じている。今回のウクライナ難民危機に対する各国の対応が注目される中、難民認定率が 1 ％以下と他の先進国と比べても低い日本が、どのようにこの危機に対応しているのかについて着目する。また、ウクライナ難民に対する日本政府の対応についての海外からの反応や、日本国内に滞在する移民・難民からの反応にも触れながら、日本政府の対応の妥当性やウクライナ避難民に対する今後の対応の可能性について述べていく。
第Ⅴ節では各国が問題の本質に立ち返り、難民支援に取り組むべき理由と必要性について論じる。今回のウクライナ危機では各国が難民の受け入れに対して積極的な姿勢を示したが、本節ではこの危機に限られず全ての事例において難民保護が必要なのはなぜかについて、人道的観点から焦点を当てる。世界人権宣言をもとに難民条約が制定された経緯などから、制定にあたり重視された根拠に注目する。またこれをもとに、なぜ国々が、難民を保護する義務を背負っているのかについて考察していく。

Ⅱ

プーチン大統領を人道に対する罪で訴追することは可能か

1

2 つの訴追可能な観点

2022年春に開始したウクライナ侵攻では、当初よりロシア軍によるウクライナ人への人権侵害が指摘され、非人道的侵略を含むプーチン政権の軍事行動は、以下の 2 つの観点から訴追が可能と考えられる。 1 つ目は人道に対する罪であり、2 つ目は戦争犯罪である。
まず人道に対する犯罪だが、これは国際刑事裁判所で裁かれる 4 つの罪である、集団殺害犯罪、人道に対する罪、狭義の戦争犯罪、侵略犯罪の 1 つに挙げられている（NHK 2022）。人道に対する罪とは、1998年に採択された国際刑事裁判所ロー
マ規程（以下、国際刑事法）によれば、「文民たる住民に対する攻撃であって広範又は組織的なものの一部として、そのような攻撃であると認識しつつ行う次のいずれかの行為をいう。」とあり、殺人や奴隷化、強制移送、拷問、強姦、アパル
トヘイト、その他複数の非人道的行為が、国際刑事裁判所ローマ規程第 7 条に列挙されている。

184

政治学研究68号（2023）

それではこうした非人道的行為は、常に裁かれる対象となるのか。この点に関して国際刑事法における刑事責任原則には、 1 ．
罪刑法定主義、 2 ．
共同犯罪企図、
3 ．上官責任、 4 ．
公的資格無関係の原則の 4 つがあり、これらに基づき法に違反した場合には、国際刑事裁判所（ICC）で裁かれると定める。 1 の罪刑法定主義とは、人を犯罪者として処罰するには、民主主義の過程で制定された法律によって、予め罪（構成要件）と罰を明確にしておかなければならないという原則である。 2 の共同犯罪企図とは、実行犯以外であっても犯罪計画を共有する集団の一員であるなら同じ責任とするもので、ICC ではこれを共同犯罪実行と呼ぶ（ICC規程25条 3 項）
。 3 の上官責任とは、部下によるジェノサイドなどを防止しなかったり、処罰しなかったりした上官を訴追できる仕組みである。
刑事責任原則の中でも、もっともウクライナ危機との関連が深いと考えられるのは、4 の公的資格無関係の原則である。これは ICC 規程27条で定められており、国家元首、政府の長、公務員などの公的資格は個人の刑事責任から逃れる理由とはならないという内容である。国際法には、現職の国家元首や外務大臣など、一定の公的地位を持った人に他国は刑罰権を行使できないという「免除」の取り決めが存在するが、国際刑事法では人道に対する罪について、「国際法上最も重大な犯罪を処罰する」という理念の下、「公的地位による免除は認めない」という立場を取っており、身柄さえ確保できれば国家元首であっても訴追することができるとしている。
次に、戦争犯罪の観点からウクライナ侵攻におけるプーチン大統領の訴追可能性について考える。歴史的な経緯をたどると、上記の国際刑事法が確立する以前
から、人道に対する軍事行動の規制は行われてきた。1971年には国際人道法（別名 : 戦時国際法） という概念が登場している。これは国際赤十字委員会が初めて公式に提唱した国際法の分野名だが、実際には「国際人道法」という名前の特定の条約はなく、様々な条約と慣習法を含めた総称である（RECNA 2012）。主要な文書には、1949年の「戦争犠牲者の保護のためのジュネーブ諸条約」や、1977年のジュネーヴ諸条約に対する 2 つの追加議定書、2005年の第 3 追加議定書が挙げられ、それらジュネーブ諸条約と国際慣習法の定める罪に違反する行動は戦争犯罪（ICC 規定27条）に該当し、処罰対象となる（日本赤十字社 n.d.）。内容を端的に言えば、「仮に戦争という極限状態にあったとしても、人間としてこれだけは許されないだろう」という最低限の規範を遵守することが求められている。これらは人道を基本原則として掲げ、武力紛争の際に適用される原則や規則を網羅し、

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戦闘行為に一定の制約を課すため、文民、負傷者や病人、戦争捕虜のような人々の保護を求め、また軍事作戦を行う際の手段や方法を規制している（国連広報センター n.d. a）。

国際人道法には重要な 2 つの概念が提示されている。 1 つは軍事目標主義であり、もう 1 つが害敵手段の制限である。まず軍事目標主義とは、武力の行使は相手の軍事力を破壊するという目的にのみ限定されるべきという考え方である（RECNA 2012）。次に害敵手段の制限とは、武力行使の際に使っても良い武器や兵器と、使ってはいけない武器を区別する原則である。この背景には、武力の行使は相手の戦う能力や意思を奪うことを目的としているのであり、最初から相手を殺すこと自体を目的としたり、相手に苦痛を与えることを目的としてはいけな
いという考え方がある。
これらの規程や理念からは、国際法の禁止事項として以下の 2 つが挙げられていることが分かる。 1 つ目は、軍事力の一部分であるとは普通考えられない人や施設、一般市民、女性、子ども、病院、宗教施設、文化施設、民家、降伏した兵士などを攻撃目標にすることである（RECNA 2012）。ただし民間の施設あるいは市民生活のために必要な施設であっても、軍事的にも利用価値の高い目標を攻撃した場合については議論の余地がある。 2 つ目は相手の苦痛の拡大や、確実に相手の生命を奪うことを目的とした兵器を使用すること、また過度の傷害を与えた
り、無用の苦痛を与えるように作られた武器を使用することである（RECNA
2012）。各国は、人道的理念や、上記で確認したような軍事目標主義の考え方に基づいて、最小限の攻撃に止めることが求められている。以上より、戦時に守られるべき事項として、（ 1 ）軍事目標と一般市民を分ける「区別」、（ 2 ）一般市
民に被害が及ばないようにする「予防措置」、（ 3 ）軍事作戦と住民への配慮とのバランス「均衡性」の 3 つがあると言うことができる。
しかし、今回のプーチン政権によるウクライナ侵攻において、 3 つの原則は守られていない。 1 つ目の原則違反の証拠として、首都郊外ブチャの路上に残された市民の遺体が発見されていること（BBC 2022a）、 2 つ目に、ロシア軍が包囲している南東部マリウポリ市内での産科病院等が攻撃されていること（BBC 2022b）、
3 つ目に、ウクライナ南部へルソン州においてインフラ施設破壊の影響で停電が起き、住民の生活が困難になっていることが挙げられる（読売新聞 2022a）。ロシ
ア軍の撤退後、ロシア軍が占領していた地域では、住民の大量殺害が起きた証拠とみられる痕跡についても報道されている。さらにロシア軍は、ウクライナで殺186

政治学研究68号（2023）

傷能力の高い燃料気化爆弾を使用したり、非人道的とされるクラスター弾を使ったとも指摘されている（読売新聞 2022b）。このように、これら戦時の人権保護に関する原則に反した軍事行動を行った痕跡があるため、プーチン政権を訴追できる可能性はあると考えられる。
ロシアは ICC に加盟していないため、ロシア国内にいる指導者に逮捕状を出すことはできても、実際に逮捕することは物理的に困難である（東京新聞 2022）。
しかし、逮捕を実行できないとしても、捜査を行い、逮捕令状が出されることで、国際社会に対しては国際法の価値観を示し、ロシア政権がそれらに反する戦争犯罪を行った可能性が高いことを主張することは可能である。

2

実際に訴追することができるのか―過去の事例と比較してこれまで述べてきた国際法上の観点を踏まえ、以下では実際にプーチン大統領を訴追することができるのかを検証する。過去の事例と比較すると、これまでに人道に対する罪が適用され、判決が下された代表的な例として、タディッチ事件とアカイェス事件が挙げられる。
まずタディッチ事件についてであるが、これは1991年以降に旧ユーゴスラヴィ
ア連邦（以下、旧ユーゴと表記）内で行われた国際人道法の重大な違反についての裁判事例である。タディッチは旧ユーゴの政治家であり、国連安全保障理事会は
彼のような旧ユーゴでの戦争犯罪など責任を負う者を訴追する権限を有する機関
として、国際裁判所（ICTY）を設置していた。本事例は1992年 5 月23日頃から同年12月31日頃までの間に、ボスニアの収容所内外においてボスニア・セルブ人であるタディッチが、ボスニア・ムスリム及びボスニア・クロアート人住民に対する攻撃、抑留、殺害、虐待を行ったことについて起訴された事件である（大西1998）。訴追の理由としては人道に対する罪をはじめ、戦争の法規又は慣例に対する違反、集団殺害などが挙げられた。
判決では、人道に対する罪の構成要件として、一審で次のような基準が提示された。すなわち「当該罪が行為者の純粋に個人的な動機により犯されたものであってはならないこと、そして差別的意図はこの罪に属する全ての行為類型について必要な要件であること」である。また二審では、「あらゆる文民たる住民に対して、国際的、政治的、民族的、人種的及び宗教的理由から、意図的殺害、拷問及びレイプ（強姦）といった、広範かつ組織的攻撃の一部として行われた、非常に深刻な性質を有する非人道的行為」に該当する犯罪として、これを定義する

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ICTY 規定第 5 条の趣旨が提示された（Security Council Report 1993）。国際裁判所
はこのような基準のもとで被告人タディッチに対して有罪判決を下し、この判決に従って20年の禁固刑を求刑した（大西 1998）。
次にアカイェス事件についてであるが、これはジェノサイド条約が採択されて以来初めて適用され、有罪となった判例である。この判決に従って、被告人アカイェスには終身刑が宣告された。アカイェスは1994年にフツ族によるツチ族に対する虐殺行為が行われた際の、ルワンダ国タバ市の市長であった。彼は市役所敷
地内やその付近で行われた拷問、強姦、殺人といった行為を黙認しただけでなく、助長し、ツチ族の難民で構成される武装集団との戦いを市民に呼びかけ、ツチ族への加害行為を促した。そのためアカイェスはジェノサイド罪、ジェノサイドの
共犯、人道に対する犯罪、ジェネーブ諸条約共通 3 条の違反により、ルワンダ国
際刑事裁判所に起訴された。ここでは人道に対する罪に問われた内容として、
1．
非人道的行為、 2 ．広範または組織的な攻撃の一部、 3 ．
一般人に対するもの、
4 ．国民的、政治的、民族的、人種的あるいは宗教的理由に基づく差別が挙げられた。
これらの事例は、政治家であっても人道に対する罪で国際法廷で裁くことができることを示すものである。だがここで 1 つ新たな疑問が生じる。それはタディッチもアカイェスも国家元首ではないから逮捕することができ、起訴まで持ち込むことができたのではないかという点である。
そこで以下では、国家元首の訴追という点について考察を進める。これまでの事例で国家元首で訴追されたことがあるのは 3 名のみで、それは旧ユーゴ大統領のスロボダン・ミロシェビッチ、スーダンのオマル＝アル・バシール元大統領、
リベリアのチャールズ・テーラー元大統領である。彼らはいずれも国家元首として、国際法上の違反行為や非人道的行為を行ったか、もしくは扇動した罪に問われた政治家であった。しかし訴追された後に身柄が拘束されて、国際法廷に移管され、起訴されたのは、そのうちのミロシェビッチとテーラーの 2 人のみであった（AFP 2007）。ミロシェビッチは判決を受ける前に獄中死したため、結果的にはテーラーだけが判決を受けた国家元首ということになる。
なぜこんなにも事例が限られているのか。それは国家元首の逮捕自体が難しいからである。 3 人の事例について詳細を確認すると、まずミロシェビッチは大統領を退いた後に逮捕されたことが分かる。しかしその過程では政府側とミロシェ
ビッチ支持者との銃撃戦が行われるなどして、逮捕は難航した。このような状況

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政治学研究68号（2023）の後、両者の間で交渉が行われ、ミロシェビッチ自身が投降を認めたため逮捕に至った（新潮社 2001）。バシールとテーラーについても、大統領を退いた後に逮捕された点は共通する。テーラーに関しては、亡命先のナイジェリアが国際社会の圧力を受けて逮捕を決断したという経緯がある。これらの例からは、国家元首の場合は本人が逮捕を受け入れるか、かくまう国家が国際圧力に屈するといったきっかけが必要なことが分かる。またいずれも国家元首を退いた後に逮捕されていることから、現職大統領の逮捕が非常に難しいことも推察される。
以上を踏まえると、任期が2036年まであるプーチン大統領の訴追がいかに難し
いかがうかがえる。具体的な訴追可能性についてはまた節を改めて論じる。

3

国際刑事法の適用可能性と安保理の改革について

続いて以下では、国際刑事法のプーチン大統領への適用可能性について論じる。
ウクライナ侵攻において指摘されている国際刑事法に違反する該当項目としては、「殺人」や「拷問」等が挙げられる。まず 1 ．残された市民の遺体が示す「殺人」が、続いて 2 ．無差別殺人の横行による外出困難の発生と人道回廊への非協力性から「絶滅させる行為」が、さらに 3 ．遺体に残る拷問の痕跡から「拷問」が、また4 ．ロシア兵に強姦されたとの複数の証言から「強姦」や、 5 ．
ウクライナ市民の無差別殺害から「特定の集団又は共同体に対する迫害」といった 5 点が挙げられる。
だがプーチン大統領は、「特別軍事作戦」の名のもとに、これらの行為を含む
ウクライナ侵攻を正当化している。この正当性は、第二次世界大戦の独ソ戦でのドイツへの勝利を記念する重要な「勝利記念日」式典でも強調されている。このような経緯からは、直接的な行為に加担していなくとも、プーチン大統領に最高責任者としての責任は存在すると考えられる（毎日新聞 2022）。しかしロシアはローマ規程に批准しておらず、また国際法は明確な強制力を持たない。このことから、ロシアが捜査に協力するかは不明である。
国連との関係でも、ロシアのウクライナ侵攻は議論を呼んでいる。ロシアは国連加盟国であるから当然に国連憲章が適用される。また一方で、国連憲章は国連
司法国際裁判所規程程と不可分である。今回のウクライナ侵攻を通して、ロシアの行為は、国連憲章51条をはじめとする国連憲章に明らかに違反しているといえる。だが、戦争開始後は一般に、戦時国際法に重点が切り替わるため、国連憲章
がプーチン大統領を裁く根拠になり得るかは不明である。

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ウクライナ侵攻を機に、安保理改革についても議論が再燃している。とりわけ今回の侵攻では、非難決議に対してロシアが拒否権を発動させたことが注目を集めた。このような事件当事国の拒否権行使に対しては、多くの国が否定的な態度を取り、拒否権の見直しについても提案が出されている。ウクライナのゼレンス
キー大統領は、ロシアによるミサイル攻撃をテロ行為と捉え、安保理でロシアのようなテロ国家には拒否権を与えるべきでないと主張し、権限剝奪を訴えた（朝日新聞 2022）。しかしアメリカなど拒否権を有する国は、拒否権の行使に対する制約に反対の立場である。
安保理理事国の数や拒否権発動に関する安保理改革の議論は30年以上継続しているが、各国の立場が異なることから、これといった成果を出すことはできていない。ウクライナ侵攻を機に議論が進む可能性もあるが、改革反対派の反発が見込まれるため、大きな改革には至らないと考えられる。

4

国際刑事裁判所の実効性と履行確保

ここからはプーチン大統領が犯したローマ規程の定める犯罪について、国際社会はこれを裁くことができるのかという問題について述べる。以下では 4 つの論点について、 1 ．ローマ規程非締約国であるロシア、 2 ．手続き的側面、 3 ．国際的な圧力、 4 ．
ICC 自体の課題の順に論じる。
まず、 1 のロシアがローマ規程の非締約国であることについては、先に述べたように、国際刑事裁判所の管轄権を認めないことに繫がる。しかし、行為地国であるウクライナが同意すれば、管轄権を行使することは可能である（ローマ規程
2 条）。ただし、侵略犯罪については厳格に ICC 規定の締約国のみに対して適用されると定められているため、ロシアをこの罪に問うことはやはり困難となる。このように、国際規約については締約という仕組みがあるために、侵略犯罪以外の他の犯罪からの訴追に絞られてしまう点は今後検討されていく必要があるだろう。
2 の手続き的側面に関しては、国際刑事法では捜査開始について、 3 つの手続きを定めている。 1 、締約国が事態を検察官に付託。 2 、国連憲章 7 条に基づき安保理が事態を検察官に付託。 3 、検察官が自発的に捜査手続きを行う（予審裁判部がこの捜査手続きを許可）である。今年の 2 月28日に ICC の検察官はウクライ

ナ領域における戦争犯罪を捜査する意向を表明した。しかしながら、現時点でウクライナは ICC 設立規程の締約国ではないことから、立件のために検察官が捜査を開始すること自体が不可能であった。そのため、欧州諸国を中心とする39の190

政治学研究68号（2023）

締約国は共同で、ICC にウクライナ国内における戦争犯罪の捜査を付託し、ようやく捜査が開始されることになった（中島 2022）。
そして本稿執筆現在もなお、プーチン大統領に有罪の認定をするための証拠集めが行われている。当該証拠として想定されるのは、指揮命令系統のやりとりを解明するための、捕虜となった兵士や、軍や政府からの離反者の証言、さらには命令や教唆の通信や文書の記録、会議の議事録などがある。
しかし、このように手続きが開始されたとしても、大きな懸念が残る。それは、ICC が大国ロシアに対して、有罪という否定の評価を与えることができるかである。すなわち 3 ．の国際的圧力に関しては、仮にプーチン大統領が有罪となった
場合に、実際に彼の身柄を ICC に対して引き渡すことができるか、またはロシ
ア国内でプーチン大統領に対する訴追を国際社会が促し得るのかという点が懸念される。また政治的な可能性としては、ロシア国内で反体制派によるクーデターを促し、プーチン大統領を失脚させるなどのアプローチも考えられる。実際に、2 ．で述べたように、比較的規模の小さい国の国家元首がこのような圧力に基づいて、その所属する政権により身柄が拘束され、処罰された例は存在する。仮にロシア国内でプーチン政権に対する支持率が低ければ、このような圧力を行使し得る可能性もあるだろう。しかし、ロシア国内でのプーチン政権の支持率は依然として80％以上と高い（2022年 5 月時点）（読売新聞 2022）ため、国内の政治勢力や国民に対してプーチン大統領更迭を働きかけることは困難と考えられる。
4 ．これまで行われてきた ICC の捜査は、国際刑事裁判所の訴追対象として特定の地域や国のみを対象としたものだった。現在 ICC に付託されている事案は、スーダンのほか、コンゴ民主共和国、ウガンダ、中央アフリカ、ケニアなど、対象がすべてアフリカの国家となっている（安藤 2010）。これらの地域が安全保障の観点から不安定とみなされていることも理由の 1 つだと考えられるが、このような特定の地域のみが対象とされていることは、ロシアのような大国への有効性の限界をうかがわせる。そのため、国際社会が影響力を行使しても、ICC での訴追可能性がどの国に対しても平等であり、その決定の信憑性が高いと言えるかど
うかといった点で、懸念が今後発生する可能性がある。
以上、 4 つの論点からプーチン大統領が犯したローマ規程の定める犯罪を、国際裁判で裁く可能性について検討したが、そこからは実際に訴追することが困難である様子が読み取れる。「ロシア」という大国を裁くということに対する恐怖
心や、ICC が与える国際的圧力に対し臆する国が多いこと、ロシア国内のプーチ

191

ン大統領の支持率が圧倒的に高いことなどからは、プーチン大統領を実際に裁くことは困難であると結論づけられる。

5

国際刑事法の責任と処罰

これらの検討を通して浮かび上がってきたのは、国際刑事裁判所の大国に対する機能不全である。国際刑事法上ではすべての国に対して法を執行し、判決に拘束力をもたせることのできる中央集権的な機関が存在しない。そうした不在により、犯罪を犯した個人に対して違法の評価を与えることはできるが、その後、確実に制裁を行うことはできず、そうした手続きも存在しない。このような背景からは、プーチン大統領に国際刑事法の責任を問い、処罰を科すことは不可能であるとの結論が導かれる。ウクライナの惨禍を目の前にして、国際社会は今後、生じた国際犯罪を確実に処罰するという法的安定性をいかに確保するのか、検討を重ねていくことが求められる。
国連安保理常任理事国 5 カ国のうち、本稿執筆時で国際刑事裁判所（ICC）に加盟しているのはイギリスとフランスのみである。また、国連安保理常任理事国ではないヨーロッパ諸国も多数国が加盟をしている。欧州連合（EU）は ICC が実行しうるよう様々な面から強く支援を行ってきており、今回のウクライナ侵攻
ではウクライナ戦争犯罪の調査に協力をし、ICC 非加盟国ロシアのプーチン大統
領の非人道的な行いに対し対策を行った。また、ICC は国連のウクライナに対する支援活動に2000万ユーロの資金を拠出することも確約した（Reuters 2022）。ここから読み取れるように、ヨーロッパ諸国は国際裁判など国際刑事裁判所が担当する集団殺害犯罪、人道に対する罪、戦争犯罪等に関わる事件について積極的な参加を見ることができるが、実際に国際事件から難民が受け入れ国内に逃げ込んだ際に、国民と同様な対応を難民の方々にするのであろうか。国民と同様、平等な受け入れをするのであろうか。こうした点を踏まえ、次節では、2015年欧州難民危機と今回のウクライナ侵攻に対するヨーロッパ諸国の難民受け入れ政策の違いを提示し、そこで生じた受け入れ基準の変化などについて考察を加える。

192

政治学研究68号（2023）

Ⅲ

ヨーロッパ諸国の難民受け入れ―ヨーロッパ諸国における宗教的・人種的難民受け入れ基準

1

難民問題についての導入

2022年の紛争を受けてウクライナから多くの難民が出ると、その受け入れをめぐっては、2015年の欧州難民危機のときとは異なる対応が東欧諸国で採られることとなった。多くのウクライナ難民が同胞として受け入れられた一方、一部の難民については受け入れを拒絶するような態度がとられるなど、差別の問題も浮上した。こうした問題を分析するにあたっては、難民問題が起きる根底の理由について理解する必要がある。そもそもなぜ難民が発生するのか、本節ではまず、その理由と起源について考察する。
そもそも難民とは国連の難民条約に締結されている難民の地位に関する1951年の条約の第 1 条に記載されている通り、「人種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するために、国籍国の外にいる者であって、その国籍国の保護を受けられない者またはそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受けることを望まない者」とされている（UNHCR 2022a）。これは難民となる理由が必ずしも戦争ばかりではなく、また認定の際には個人単位で判断されることを意味する。
現在の難民、移民の状況について、その人数も把握しておく。国連難民高等弁
務 官 事 務 所 に よ る と2021年 現 在 の 難 民 数 は8930万 人 で あ る と 言 わ れ て い る（UNHCR 2022b）。これはウクライナ危機を考慮する前の事態であり、現状の数はそれ以上のものであると言われている。このうち、ヨーロッパに避難した難民の数は10％超である1106万人とされている。難民の出身国のトップ 5 はシリア660
万人、ベネズエラ370万人、アフガニスタン270万人、南スーダン220万人、ミャンマー110万人とされている（JICA n.d.）。この 5 カ国に68％の難民が集中していることがわかる。このことからも、難民問題というのは一部地域で突発的に生じるものであり、今回のウクライナ問題も同様の問題であると言える。

2

過去の事例とヨーロッパ諸国の対応について

今回のウクライナ侵攻での難民への対応を理解するために、ヨーロッパ諸国の193

対応について過去の難民問題の事例を振り返ってみたい。過去数年の中でヨーロッパ諸国と難民の関わりが最も大きな議論を呼んだ事例としては、2015年欧州難民危機を挙げることができる。2015年欧州難民危機とは中東や北アフリカで断続的に起きる民主化運動や内戦（イエメン内戦など）を受けて、多くの人々がヨー
ロッパへ移動した事例である。2015年の中東・北アフリカのアフガニスタンなど
では資源価格の低迷や治安情勢の不安定化が見られ、高いインフレ率や国内政治の不透明さも情勢が悪化する要因となった（JETRO 2014）。中東や北アフリカの
避難民はまずヨーロッパ諸国への南地中海ルートでの移動経路となっている地中
海に面している経由地リビアに逃げ込んだが、リビアも決して安全な国ではなく、暴力行為や誘拐が頻繁に行われたことから命の危険を感じ、遠くのヨーロッパ連
合への逃亡を目指した（World Vision 2019a）。
EU の統計局によると、前年の2014年は EU 加盟国28カ国に対し、庇護申請者
は 約63万 人 で あ っ た が、2015年 に は130万 人 を 超 え る ま で に 増 加 し た。 ま た
UNHCR の発表によると2015年には国内避難民860万人、難民180万人と残りの庇
護申請者合わせて避難民の総数は全体で1240万人にのぼり、前年度と比較して約580万人多い結果となった（EU MAG 2016）。中東からの難民の受け入れに力を入れていたのがドイツであった。ドイツには2015年に約89万人が流入したが、その内約44万人の難民を受け入れるとともに、SNS 上で反移民発言などの取り締まりを強化した（総務省 2020）。2017年 6 月にドイツは難民に対するヘイトスピー
チへの対応として、ネットワーク執行法を成立させた。
このようにドイツが難民受け入れに協力的であった背景には、 4 つの要因が考えられる。 1 つ目に、ドイツ国内の高齢化とそれに伴う労働人口の減少である。
ドイツの失業率は EU 加盟国の中でも 2 番目に低く、各地の企業では人手不足が深刻化していた。そこで中東などからの高学歴移民を採用することにより人材の確保を行っている。また、移民が 5 年間以上ドイツ国内で就業を継続すれば無期限滞在許可を得ることができ、帰化のための手続きも他国と比べて簡易的である
ことからドイツに難民申請をする人々が増えた（山田 2019）。 2 つ目に、当時の首相であったメルケル首相が難民受け入れに力を入れていたことが挙げられる。
メルケル首相は「イスラーム国」の勢力拡大などでの中東情勢の悪化や、シリア難民の増加を受けて、難民を積極的に受け入れる意思を示していた。実際にスロ ー ガ ン と し て2016年 9 月19日 の 難 民 受 け 入 れ に つ い て の 記 者 会 見 で“Wirschaffen das!”（私たちはやり遂げる！） と声明を発表していた。 3 つ目に、ドイ

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政治学研究68号（2023）

ツの憲法では難民受け入れについて定義されているからである。第二次世界大戦
でドイツは、ユダヤ人だけでなく身体障害者や幼い子供をも含めた虐殺をホロコーストで行っていたことが歴史的に証明されている。この結果、過去の自らの犯罪を繰り返さないために高校の歴史では自国の負の歴史について詳しく学習をし、強制収容所への見学が教育プログラムに取り入れられるほど、過ちを繰り返さないことを心がけている。自国から多くの難民を出した過去を反省し、戦後のドイツ憲法基本法16条 1 項では「政治的に迫害された者は庇護権を有する」と定められ、難民への庇護権が保障された。最後に、ドイツ国内の人口に占める異民族の規模が大きいため、異なる民族である難民の受け入れに対し違和感を持たなかったことが考えられる。
このように政府側は難民受け入れに寛容的であったが、実際国民の反応はどうだったのか。ドイツをはじめとするヨーロッパ各地では欧州難民危機当時、難民を歓迎するムードが非常に盛り上がりを見せた。食事を提供するボランティアや、自分の家に難民を受け入れる家庭が急増するなど、到着したばかりの難民への支援体制が構築された。また、難民を含めた日常的な交流も見られ、ドイツのボラ
ンティアが難民の人たちに必要最低限のドイツ語をカフェで教えるなど、国民の間でも難民受け入れに対してとても協力的な雰囲気がみられた。しかし、ドイツで見られたこの難民歓迎ブームは 1 年足らずで終了することになった。
ここまでは難民受け入れに積極的であったドイツについて詳しく述べたが、以下では反対に難民受け入れに消極的であった国々について述べる。ヨーロッパ諸国でも特に消極的であった国はポーランド、ハンガリー、チェコである。そのため多くの西洋メディアはこの 3 カ国のことを保守的な国と呼んでいる（カスプ
シュイック 2020）。EU 閣僚理事会は2015年 9 月、イタリアとギリシアのキャンプにいた移民約16万人を受け入れることを決定し、EU 加盟各国に対し受け入れる人数を制定した。しかし、チェコに50人の受け入れを命じたのに対して、実際には12人のみを受け入れ、ポーランドとハンガリーはそれぞれ100人の受け入れを命じられたものの、実際には受け入れのための具体的な措置を何も行わなかった（Sustainable Japan 2020a）。東欧の 3 カ国は非 EU 移民の受け入れに積極的な対応を取らず、その理由としてこうした受け入れが安全保障を脅かすのではないかと主張していた（BBC 2020c）。
なぜ受け入れを拒否したか、理由は明かされていないものの、その要因は 4 点考えられる。まず、宗教観の違いである。東欧 3 カ国内ではキリスト教が主な宗

195教であるのに対して、中東から逃れてきた人々の多くはイスラーム教徒である。
そして中世ヨーロッパの歴史では「宗教戦争」という言葉が存在するほど、宗教の違いというのはあらゆる問題の引き金となってきた。東欧 3 カ国は敬虔なキリスト教信者の多い国であるため、受け入れを拒否したと考えられる。 2 つ目に考えられるのは、「中東とはすなわちテロ」という事実とは異なる偏見が、当時ヨーロッパ諸国内で広がっていたことの影響である。2016年にヨーロッパ諸国内でのテロの実行及び計画を理由に逮捕された人は1002人であり、そのうち 7 割はイスラーム教徒であった（公安調査庁 2020）。この中には中東やイスラーム教徒に対する偏見に基づく不当逮捕が多く含まれている可能性もある。逮捕とは判決とは異なり、警察が一方的に怪しいと決めつけ不当逮捕などを行っている可能性が高い
ため、犯罪にイスラーム教徒が関わっているのかについては検挙の際には慎重な判断を取らなくてはいけない。だが、そうした事実自体が、欧米諸国が彼らを過激派テログループと結びつけて捉え、関わりがあると疑う人々の自国での受け入れ拒否につながったと考えられる。 3 つ目にロマ・ジプシー問題が挙げられる。
ロマとは北インド発祥とされている流浪の少数派民族で、多くの国々で迫害され、疎外されてきた。1971年の第 1 回世界ロマ会議以降ロマは政治的な側面を持つ名称として位置された。ジプシーという単語は現在物乞い、麻薬の売人などの代名詞のように使われる場合があり差別用語とされているため、ロマ・ジプシーと本論では呼ぶ。ロマ・ジプシー達は東欧を迂回し、中欧にたどり着いたがそこでも迫害され、疎外されてきた。中欧諸国は単一民族国家に近い社会を維持しており、異民族との共存の経験がないからこそ、宗教、民族、文化が異なる中東の難民受
け入れに対し不安を覚えたと考えられる（盛田 n.d.）。 4 つ目の要因はハンガリー
のみにあてはまるものである。ハンガリーは約150年間オスマン帝国の支配下にあった。オスマン帝国の主な宗教はイスラーム教であったため、ハンガリーにはイスラーム教への潜在的な恐怖が残っている。そうした経験から、難民のイス
ラーム教徒がハンガリーの国境線に迫ってきたとき、当時のオルバーン政権は当初、パニックに陥り、有刺鉄線と高さ 4 m のフェンスを国境線に設置した。またこのような対応を多くのハンガリーの国民は支持していた。
欧州司法裁判所はこの 3 カ国に対し、難民受け入れを拒否したことが EU 法に反するという決定を2015年に下した（Sustainable Japan 2020）。 3 カ国は迅速に義務を遂行することが求められ、この判決を無視した場合には制裁金が課せられると言われている。欧州司法裁判所は、 3 カ国が主張した安全保障上の問題は難民

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政治学研究68号（2023）

申請者全般に関わることであり、非 EU 移民であることとは関係ないとの判定を下し、彼らの主張を却下した。 3 カ国はこのような EU 関係機関による判断に不満を抱き、EU そのものからの脱退をほのめかし、EU に対する抗議などを行い、イスラーム教徒に敵意を抱く人々や国々（オランダなど）の間で多くの支持を集めた。

3

2015年欧州難民危機を踏まえた見直し

2015年欧州難民危機以降、このような大規模な難民の流入に対応する新たな解決策として、ダブリン規則の見直しが提案された。ダブリン規則は最初に難民が入国することになる EU 加盟国に大きな負担を強いてしまっていたからである。
具体的には、イタリアやギリシアなど地理的に EU 域外と国境で面する国が難民の受け入れ窓口になり、ドイツなどの経済的に豊かな国に向かうために欧州に逃れてきた難民への対応に追われることとなってしまっていた。そこで、難民処理の責任を EU 加盟国全体で分担することが、EU の難民受け入れの新しいメカニ
ズムの原則として提案された（日本経済新聞 2016a）。
欧州委員会によると、割り当て制度では、EU 加盟国の難民配当指標を定め、それに従って各国で受け入れられるべき移民／難民の割り当て人数を計算した。
その際に提示された配当指標としては、以下の 4 点が挙げられる（European
Commission 2015）。

a） 各国の人口規模（重要な項目であるため40％の重み付けが行われる）。
b） 国内総生産（40％の重み付け）。
c） 過去 4 年間の平均亡命申請数に基づく補正係数（公平性を考慮し、人口とGDP の効果をキーに30％の上限を設けて10％の重み付けをする）。

d） 失業率に基づく補正係数。不釣り合いな影響を避けるため、人口と GDP の影響を30％の上限として、10％の重み付けをする（European Commission 2015）。
しかし、この自動的な難民振り分けに対して、ハンガリー政府は反発し、提案を拒否した。ハンガリーのオルバーン首相は「欧州へやってくる移民の多くは難民としてではなく、経済的に豊かな生活を求めるためだ」、「ヨーロッパに来れば受け入れられるというイメージを与えてはならない」と公式に拒否を表明している（日本経済新聞 2015b）。
とはいえ、EU の金銭的支援を受けていながら、連帯して難民を引き受けることを拒否する態度は、他の加盟国から強い批判を受けた。2017年にはポーランド

197と、ハンガリー、チェコの 3 カ国が EU 法に違反するとして義務の履行を求められた。さらに欧州連合司法裁判所は、「法の支配」の原則に反した加盟国へのEU 予算の配分を停止できるという新ルールを EU が策定したことについて、「適切な法的根拠に基づいている」と認める見解を示した。また、適法性の疑義を唱えて割り当て制度の廃止を求めていた 3 カ国の訴えを退けている（時事ドットコ
ムニュース 2022）。

4

ウクライナ難民の受け入れ対応

2022年 2 月にロシア軍の軍事侵攻により始まったウクライナ危機は深刻な難民
危機を引き起こした。侵攻日に戒厳令が発出され、侵攻後 3 日後には50万人以上の難民が出国した。 2 週間後の 3 月 8 日には約200万人が出国し、資産や人脈をもたない人々を中心とした難民の急増である、いわゆる第二波が観測された。その後はロシアとウクライナが設置した人道回廊による脱出の試みが失敗したこと
により、事態は深刻化している。現状ウクライナ難民は約602万人である。ウクライナ国内では戒厳令が発出され、成人男性の出国が制限されたことにより、ウクライナ難民の 9 割が女性や子供であるとされている（UNHCR n.d.c）。
こうしたウクライナ難民への対応については、2015年の欧州難民危機における難民への対応と比較して、優遇されている状況が多く見受けられる。この優遇に関しては、以下の 2 つの側面が挙げられる。
1 つ目は、周辺 EU 諸国による積極的な難民の受け入れである。本稿では、2015年の欧州難民危機の際と比較して、特に待遇の差が大きかったポーランドとハンガリーに着目する。ポーランドは2022年 7 月 5 日時点で、約447万人のウク
ライナ難民を受け入れており、この数字は世界で最も多い。ウクライナ危機で発生した難民を積極的に受け入れたポーランドだが、2015年の欧州難民危機の際には受け入れを拒否していた。また、ポーランド国民は自国に住む移民に対して、彼らの出身国に基づく一定の価値基準を設けている。ポーランド国民に対する「どの国からの移民受け入れに利益を感じるか」というアンケートの調査結果で
は、アメリカやドイツ、近隣の工業国であるチェコからの移民に対しては利益をもたらすと考える割合が比較的高かった。これはポーランドの経済がこれらの国の企業による直接投資に依存していることが要因である。一方で、すでにポーラ
ンドに多くの移住者がいるウクライナやベラルーシなどの出身者に関しては意見が分かれている（市川 2020）。1999年の調査では、ウクライナとベラルーシから

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政治学研究68号（2023）の移民に対して「利益がある」と答えた人の割合はわずか15％にとどまった。
2015年になってその割合は「不利益がある」と考える人とおよそ半々にまで変化してきたものの、国民の感覚としていまだに不利益をもたらすという意識が根付いていることは推測できる。また、「移民外国人にお金を支払って仕事を頼んだ
ことがありますか（外国人を雇ったことがありますか）」というアンケートにおいては、「はい」と答えた割合を2008年と2015年で比較すると、 4 ％から 6 ％への微増にとどまっている（CBOS 2015）。これは、ポーランド国民に対して、「あな
たは個人的にポーランドに住む外国人を知っていますか」と尋ねたアンケートで、「はい」と答えた人数が2008年から2015年の間で26％から48％にまで増加した結果と比較すると増加率が非常に低い。このことから、必ずしも全ての移民に対して同じ価値を見出しているわけではないことが推察される。すなわち、ポーラン
ド国民は生活の中で移民の存在を知覚しつつも、そうした移民の多くを占めるウクライナやベラルーシ出身の移民に関しては、肯定的な立場ではないと考えられる。
ハンガリーもまた約90万人ものウクライナ難民を受け入れているものの、ポーランドと同様に欧州難民危機の際には難民受け入れに消極的であった。ハンガリーの移民受け入れに対するこうした否定的な立場の背景には、2012年に施行された「ハンガリー基本法」の影響が大きい。ハンガリー基本法とは、2011年 4 月25日にハンガリーが新たに公布した憲法であり、2012年 1 月 1 日に施行された（小野 2015）。この新憲法で重点が置かれているのは、ハンガリーの国家主権を脅かす存在に対しては、たとえ EU との方針のずれがあったとしても強硬姿勢をとっていくという点である（倉金 2018）。2011年に行われた、当時政権を握っていたオルバーン首相は演説の中で、「共産主義が欧州に侵入して以来、ハンガリー
人は欧州の他のいかなる国民以上に闘いを余儀なくされてきた。自由と独立のために多くの者が犠牲となった。（中略）誓いを立てた我々は、1848年、ウィーンによる支配を許さなかった。1956年、そして1990年、我々はモスクワによる支配を許さなかった。そして今日、ブリュッセルであろうが、どこの誰であろうが、我々を支配することは許さない。」と述べている（24.HU 2011）。この演説の中でオルバーン首相が言及した年号はそれぞれ、1848から1849年の革命および独立戦
争、1956年の革命および独立戦争、1989年のハンガリー共和国宣言という、ハンガリーにとって転機となった 3 つの出来事を指している。彼は、このように主権獲得のためにこれまで闘ってきたという歴史的経緯に基づいて、これ以上ハンガ

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リーの国家主権の侵害をすることは許さないという強硬姿勢を示していることがわかる（倉金 2018）。オルバーン首相は、それを実現するための新体制としてハンガリー基本法を制定し、それに基づいて移民受け入れに対する断固とした拒否の立場を示した。このような経緯を確認すると、ウクライナ難民が優遇されている現状は、受け入れに対して歴史的・文化的観点から消極的な立場をとってきた
ポーランドやハンガリーが例外的に積極的な受け入れを行っているものだという特異性が指摘される。
優遇に関する 2 つ目の指摘は、受け入れ国での待遇に関するものである。これについては以下の 2 つの事例を取り上げる。まず、オーストリアに避難したウク
ライナ難民に対して「EU ブルーカード」が発行された事例である。「EU ブルー
カード」とは、本来、医師やエンジニアといった専門的知識を有する技術者に対して特別に発行される滞在許可証のことである。オーストリアはこの許可証を特別にすべてのウクライナ難民に発行し、スムーズに就労や滞在ができる環境を整えた。その一方、既にオーストリア滞在中の外国人が滞在延長を申請しても 1 年
以上滞在許可が下りなかったり、EU を離脱したイギリス国籍の人がそれまで
オーストリアで仕事をしていたのに帰国しなければならなかったりする例も多くみられた。このように、以前からオーストリア国内には滞在や就業にあたって困難を強いられてきた移民がいるにもかかわらず、ウクライナ難民だけ優先的に支援される状況に、オーストリア国民からは疑問の声も上がっている。
もう 1 つは、デンマークでウクライナ難民のための特別法が制定された事例である。元々デンマークは難民の受け入れに厳しい制限を設けてきたが、ウクライナ侵攻が始まると、すぐにウクライナ難民受け入れへの体制を整え始め、2022年
3 月17日には特別法を施行した。これにより、デンマークに避難したウクライナ
難民は、難民申請をすることなく一時的な滞在が許可された他、通常デンマークへの難民に課される財産没収法の適用除外とされた。財産没収法とは、難民申請をした人の現金や所持品が 1 万デンマーク・クローネ（約17万円） を超す場合、当局が超過分を没収できるとする内容である（CNN 2016a）。没収された財産は社会福祉などの経費に充当することが目的であり、難民も国民と同等に教育、医療、福祉の対象であるという考えに基づいている。しかし、今回のウクライナ難民はこの義務を負うことなくデンマーク国民と同等のサービスを受けられることから、
波紋を呼んでいる（日経 xWoman 2022）。
多くの地域で優遇が見られる一方で、逆に差別を受けているウクライナ難民も

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政治学研究68号（2023）

存在する。それは、ウクライナ以外の国からウクライナへ移住していた第三国出身の人々である。彼らは戦闘の開始を受けて同様にウクライナから国外へ逃れても、ウクライナ人と同様の受け入れ待遇を受けることができなかった。こうした人々が差別を受ける理由としては、彼らの多くが白人以外の有色人種であることの影響が考えられる。その背景として、ウクライナは物価が安く、かつ教育水準が非常に高いことから、インドをはじめとするアジア圏や、中東・アフリカなどの経済的に貧しい国の留学先として人気の場所であり、留学生を中心に、有色人種の人々が多く居住する国であるという点が挙げられる。彼らはウクライナから避難する際に、バスや電車に乗車することを警官から拒否されたり、差別的発言や暴言を浴びせられたりするなど数多くのトラブルに巻き込まれていたことが明らかになっている。

5

難民差別の背景要因

第三国出身者という地理的・人種的な要素に加え、宗教的な価値観の違いも、影響を与える要素として存在すると考えられる。宗教とは、その地域の特徴を語るうえで重要となる要素の 1 つであるからだ。下記の表 1 は、戦争などによる難民送り出し地域である中東（シリア・イラク）とウクライナ、また難民受け入れ
国である西欧諸国（上記のチェコ・ポーランド・スロバキアなどを含む）が、宗教や人種の面でそれぞれどのような特徴をもつか、筆者らの考えに基づき比較し整理したものである。
この表 1 が示すように、ウクライナと中東とでは、宗教や人種の面で大きく異なる。西欧諸国のひとつであるウクライナは、当然ながら受け入れ国との間で共通点が多いと言える。宗教の違いはその国の生活様式や文化、国の制度、法律までにも影響を及ぼすものであり、その国の人々の価値観を規定する。価値観が異なると、自分たちのものとそれ以外のものとの間で優劣をつけようし、歴史上に先例があるように宗教的背景に基づく戦争にまで発展することがある。同じキリスト教の中でも宗派の違いによって、戦争にまで発展した歴史がある。1618年から1648年までの間に現在のドイツを中心として勃発したヨーロッパ諸国間の大規模な戦争である三十年戦争が 1 つの事例だ。この戦争はハプスブルク家とブルボ
ン家の政治的対立という側面はあるものの、基本的にはカトリックである神聖ローマ帝国と、プロテスタントであるスウェーデン、デンマーク、オランダ等による宗教をめぐる戦いであった（石津 2020）。したがって、宗教というのは時に

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表1

各地域ごとの要素の比較

中東（シリア・イラク）

ウクライナ

西欧諸国（ 6 カ国）

宗教

イスラム教

キリスト教

キリスト教

人種

アラブ・クルド系

スラブ系

白人

はその違いが戦争にまで至るほど、重要な要素の 1 つであるのだ。人種の違いもまた、長い歴史のなかで優劣をつけられてきたものであり、現在も問題となっている黒人差別がまさしくその例である。そして、上記に述べたウクライナにおける第三国出身者への差別は、まさに大きくこの 2 点の相違が背景要因になっていると考えられる。

6

難民受け入れの宗教的、人種的基準以上で論じた通り、ヨーロッパ諸国での難民受け入れにおいては、宗教的、人種的基準が一部要因で差別が行われたことが本論で推察される。今回のウクライナ侵攻で生まれた難民は、人種や宗教といった 2 点から考えると他のヨーロッパ
諸国と類似した特色を持っているため、受け入れが有利に行われた。2015年欧州難民危機での中東難民は、これら 2 つの点で異なる特色を持っていたため受け入れを拒む国が多く見られたのに対して、ウクライナ難民は優遇されることになった。
このように、本稿ではここまででヨーロッパ諸国による難民受け入れ事例などを分析してきた。一方で、われわれが住む日本ではどのような体制が取られているのだろうか。以下でさらに考察を加える。
ロシアのウクライナ侵攻に伴い、ウクライナに暮らす多くの人々が祖国を去ることを余儀なくされ、難民となって海外への移動を強いられた。そして彼らの一部は安全な暮らしを求め、日本へやって来ている。難民の受け入れに積極的なドイツと、日本の2016年度の難民認定数を比べると、ドイツは約25万人のところ、日本は28人のみであった。日本の難民受け入れの事例としては、1981年の「ボード・ピープル」の受け入れが挙げられる（難民支援協会 2017a）。日本は1970年代後半からベトナム戦争終結前後に、ベトナム・ラオス・カンボジアの 3 カ国から逃れた「ボート・ピープル」の人々を 1 万人受け入れ、1981年に難民条約に加盟した（難民支援協会 n.d. b）。しかし、この 3 カ国からの「ボート・ピープル」の202

政治学研究68号（2023）

受け入れは2005年に終了し、先ほども述べた通り2016年にはわずか28人へと難民受け入れ人数が低下している（外務省 2019a）。ドイツも日本と同様、難民条約に
1953年から加盟している。つまり毎年大勢の難民を受けている難民条約加盟国と、数名しか受け入れていない難民条約加盟国が存在することになる。両国の間では、何が原因でこのような差が生じてしまったのであろうか。
今回のウクライナ避難民危機に対して、日本政府は積極的にウクライナからの難民を受け入れる方針を表明している。毎年難民認定数が 2 桁程度という状況が続いてきた日本であるが、今回の受け入れ表明でどのような体制の変化を確認することができるのだろうか。また、日本に滞在するウクライナ避難民は、今後どのようになってゆくのか。以下ではこれらの問いについて、日本政府の対応とそれに対する海外の反応などを交えつつ見ていく。

Ⅳ

日本の難民受け入れ―日本に滞在するウクライナ避難民は
今後どうなっていくのか1

日本の難民受け入れの現状

本項では、これまで論じてきた欧州における難民対応の違いなどを踏まえ、日本に滞在するウクライナ避難民の今後について、日本政府の対応と、海外の反応などを交えつつ検討していく。
まずは、日本が海外から移動してきた人々を、実際にどれくらい受け入れているのかという点について確認する。出入国管理庁の調査によると2020年 6 月時点
で在留外国人数は288万人を超え、その多くは中長期在留者となっている。国別で見ていくと、在留カード及び特別永住者証明書に表記された国籍・地域の数は196であり、現在日本が承認している国の数が195カ国であることをふまえると、
世界のほとんどの国々が含まれていることが分かる（外務省 2022b）。そのうち、全体の27.3％と最も多くを占めるのは中国出身の在留者であり、その他もほとんどはアジア出身の在留者である。近年では中国出身の在留者の数が減る一方で、ベトナム出身の在留外国人の数が驚異的に増え続けているといった傾向が新たに見られる（出入国在留管理庁 2022a）。
在留外国人の増加が続く日本であるが、彼らを受け入れるメリットは一体どんなところにあるのであろうか。想定可能なメリットとしては、労働力の確保や人手不足の解消、グローバル化の促進、イノベーションの創出、人口増加による経203

済の活性化、多様性のある社会の実現などが主に挙げられる。少子高齢化が進む
日本において、多様な文化やバックグラウンドを持つ人々を受け入れることは、労働力として確保するだけでなく、新たなイノベーションの創出という点においても非常に貴重な存在であると言える。
その一方で、受け入れによるデメリットも当然考えられる。例えば、文化や風習の違いによる誤解や偏見、治安の悪化や犯罪率の増加、外国人には国民と同等の保障や権利が認められていないという問題、外国人を雇うことで自国民の雇用機会が失われる可能性などが挙げられる。こうしたデメリットが存在する中でも、文化の衝突をどう解消するのか、彼らの権利をどう確保していくのかということが大きな焦点となる。文化や風習の違いによる誤解や偏見に向き合い、移民の人々を理解しようとする姿勢が求められている。

2

ウクライナ避難民への日本政府の対応

次に、日本におけるウクライナ避難民の受け入れについて説明する。出入国在留管理庁によると、2022年11月 9 日時点で合計2,108人の避難民を受け入れており、そのうち535人が男性、1,573人が女性だ。また、2022年 3 月から同年10月までの月別のウクライナ避難民入国者数を見ると、 4 月の受け入れ人数が471人と一番多いものの、その後は減少傾向へ転じ、10月は108人となっている（出入国在留管理庁 2022b）。

ウクライナから逃れてきてきた人々に対して、日本政府は特例措置として対応しており、これらの人々を難民ではなく「避難民」として受け入れる方針を示した。首相官邸 HP でも彼らのことを「evacuees（避難民）」と表記している。避難民として日本に来たウクライナの人々は、90日間の短期滞在を認める在留資格が与えられることとなっている。しかし、本人が希望する場合は就労が可能で、 1年間滞在できる「特定活動」の在留資格に変更することができるようになった。
また、日本に親族などの受け入れ先がない人への支援として、一時的な滞在先としてホテルを確保し、受け入れ先となる自治体や企業などを探す支援を行っている。さらに、政府から最大 6 カ月間は、日額上限2,400円が支給される。実際に住居等の支援を受けることができたのは113世帯179人となっている（2022年11月
9 日時点）。これに対して支援申込件数は1,810件となっており、日本に入国した

避難民のほとんどが支援を必要としていることが分かる（出入国在留管理庁
2022b）。

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政治学研究68号（2023）

このように、日本政府がウクライナの人々に「避難民」という地位を与えたのはなぜか。その理由を考える上では、まず日本での難民認定手続きと、避難民が得られる保障の内容について、確認しておく必要がある。外務省によると、日本
では1981年 6 月の通常国会において「難民の地位に関する条約」への加入が承認された。そして日本政府の難民認定は、この難民の定義にきわめて忠実に行われている点が特徴といえる。2019年にできた出入国在留管理庁は、これまでは「入国管理局」として法務省の内局として行っていた業務に、外国人渡航者の増加の影響や、外国人労働者の受け入れ推進という目的が加わったため、新たに担当部
署として創設された。そして現在、日本の難民認定制度では、難民としての認定判断もこの出入国在留管理庁が所管している。日本では難民認定制度のもと、認定判断については法務省（出入国在留管理庁）が所管している。だが今回のウクライナからの「避難民」について定めた法令等は見当たらず、定義が曖昧なものとなっている。本件に関しては、日本政府が主権に基づく裁量で、人道上の配慮として、避難民という形をとって受け入れているとみられる。日本で難民として認定されると故郷への送還はなされず、 5 年間日本で暮らすための在留資格が付与される（UNHCR n.d. d）。また、その後要件を満たすと、永住権が認められる。
児童扶養手当、福祉手当、年金の受給資格も得ることができ、ほぼ日本国民と同じ公的支援が得られる。そして、パスポートに代わるものとして難民旅行証明書も交付される。一方で、「避難民」は滞在期間が限られている上、このような手厚い支援は受けることができない。
そもそも今回のウクライナからの「避難民」については、明確に定めた法令等が見当たらず、定義も曖昧なものとなっている。これらの状況からは、ウクライ
ナの事例に対しては日本政府が主権に基づく裁量で、人道上の配慮として、避難民という形をとって受け入れているとみられる。
日本政府がウクライナから逃げてきた人々を「避難民」として受け入れた理由としては、以下の 2 点が考えられる。 1 つ目は、日本の難民認定のハードルが高いからだ。そのため、出身地が紛争地のウクライナであったとしても、通常の難民申請手続きでは、難民として認められない可能性が高い。世界各国を比較すると、難民認定の基準はどこの国でもおおむね「難民条約」に基づいて行われている。しかし、難民条約には難民の定義は示されているものの、解釈は各国に任されている。そして、日本政府による本条約の解釈は、とても厳格なものである。
例えば、日本は難民認定の際に「客観的証拠」を重視する傾向がある。つまり、

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母国に帰れない理由を難民本人が客観的証拠に基づいて証明することが要求される。しかし、迫害から逃れてくる難民が証拠を持って逃げてくること自体、不可能と思われる。このように厳格に解釈する背景には、就労目的による難民認定を防止するために門戸を狭めているという一面もある。
また、難民申請をした人々は申請中にも様々な問題に直面する。 1 つに言語の壁が挙げられる。難民申請の際に必要な書類は日本語で提出しなければならないのである。また必ずしも彼らの母語や彼らの国の公用語が話せる通訳が手配されているわけではなく、審査では誤訳が命取りとなる中で、真意を伝えることが難しい場合もある。また金銭面の問題もある。一度難民と認定されると、国民年金や児童扶養手当、福祉手当を受けることが可能になる。しかし、難民申請中はこれらの支援を受けることができず、国民健康保険にも加入できないので、病院も全て自費負担となってしまうのである。これらの理由から、途中で難民申請を諦めてしまう人も多い。
2 つ目の理由としては、日本の難民認定手続きに時間がかかるということが挙げられる。難民申請の手続きでは、まずは法務省入国管理局に登録し、入国審査官による審査を受ける必要がある。その際に、12枚の難民申請書を提出する必要があり、それを基に難民認定の可否が決定される。仮にここで認定されなかった
場合、再度審査を申し立てることができる。また、ここでも不認定になった場合
は、裁判所に提訴し司法に審査を委ねることとなる。このように、不認定となった場合でも、継続的に審議を求めることは可能だが、公式な難民認定手続きを通すなら、ウクライナ難民の場合でも認定が得られるには数カ月から数年の月日がかかることが予想される。とはいえ昨今の政治状況ではウクライナから逃れてきた人々の受け入れ認定に、数年を費やすのは現実的ではなく、国際的非難を浴びかねない。そのため今回限り、日本政府は特別措置として「避難民」という枠組みを設定したのではないか。
日本政府がウクライナから逃亡して来た人々を「避難民」として受け入れた理由としては、日本政府が厳しい基準を設けているため、出身が紛争地のウクライナであったとしても、難民として認められないということがある。また一度彼らを一斉に難民認定してしまうと、日本で難民として認められなかったウクライナ
国籍以外の人々から不満も生まれてくることが予想される。そのため今後も、日本政府がウクライナ避難民を「ウクライナ難民」とする可能性は低いと考えられ
る。

206

政治学研究68号（2023）

3

日本政府の対応に対する反応

続いて、日本のウクライナ「避難民」受け入れに対する諸外国の反応に関して説明する。ウクライナ避難民に対する日本の支援の実態は先に述べた通りで、難民認定された人々に比べれば、相対的に待遇が低い。とはいえ実際には、ウクラ
イナ避難民は不自由なく生活を送れる水準の支援を受けている。日本政府は2022
年 3 月、避難民に対して 5 億2000万円の支援金を予備費から支出するとを閣議決定した。それらとは別の政策で行われた支援の内容として、住居の提供は木更津
ワシントンホテルや桜木町ワシントンホテルから、食料・生活必需品の提供はYahoo や戸田ライオンズクラブなどから、言語面での支援は出入国在留管理庁やコニカミノルタから、就労の支援は東京都や大和ライフネクストから、手厚い支援を受けている（田内 2022）。
このようなウクライナ避難民への優遇に対して、日本在住のあるアフガニスタ
ン庇護申請者は、「ウクライナ避難民受け入れはパフォーマンスだ」として不満の声を上げている（レジス 2022）。アフガニスタンでは2021年 8 月、イスラーム主義勢力であるタリバン政権が復権した。これにより外国との繫がりを持つ大使
館の職員は、タリバン新政権による報復の対象となった。自国に帰れば報復を受ける可能性が高く、帰国に大きな危険が伴うという点では現在のウクライナ避難民と状況は同じであり、日本がウクライナ避難民を受け入れている文脈と照らし合わせればアフガン難民も受け入れるべきであるが、実際はそうなっていない。
またタリバン復権時に難民申請した人々の間では、民間 NPO の元職員より、日本大使館関係者や JICA 職員のほうが優先的に日本に受け入れられた。また受け入れられたのは日本に関係があったり、そのために危険を感じたりしている人たちのごく一部であった。こうした実態については、「日本大使館に10年間勤務したが労働契約が 4 月で切れたアフガニスタン人は受け入れられなかった」という専門家の声や「タリバン復帰の 3 年前に退職した大使館警備員も受け入れられなかった」という NGO 代表からの指摘などもある（レジス 2022）。こうした状況からは、難民受け入れの基準に関して平等性の問題が生じていることがうかがえる。
仮放免者の間でも同様に不満の声が挙がっている。仮放免者よりも優遇されるのはウクライナ避難民ばかりだからである。例えば仮放免者には、国民年金や医療手当といった制度の受給資格がないが、ウクライナ避難民には国民権保険料や介護保険料の減免や国民権保険の加入ができる。仮放免者の多くは、支援者がい207

なければ経済的理由により医療手当を受けられない状況にある。しかし、日本政府はウクライナ避難民に対しては迅速かつ柔軟な支援を続けている。このような状況下でウクライナ避難民に対して、日本での生活に必要な宿泊費や食費などの支援が閣議決定されたため、仮放免者からは不満の声が挙がった。
「仮放免者」という名目で生活を送る可能性もある。仮放免者は移動が制限され、就労はできず、社会保障も一切与えられない。実際に仮放免者であるカメ
ルーン出身の女性（42）は経済的理由で医療手当を十分に受けられないままがんで死亡した（鵜塚 2022）。このような状況がウクライナ避難民に起こる可能性も
出てくる。

4

例外的な事例となるウクライナ避難民

これらを踏まえて、ウクライナ避難民の今後について 2 つの見解を述べる。 1
つ目は、今後日本がウクライナ避難民を難民と認める可能性は極めて低いということ、 2 つ目は、戦争が終結すれば彼らを積極的に祖国に帰す可能性が高いということである。また戦争が長引いた場合、「仮放免者」になる可能性は十分に考えられる。ウクライナ避難民は国際的にも関心が高く、日本政府は日本の対応が批判の的となることを恐れているため、政府は90日 + 1 年間の期間を伸ばすことや支援を拡大する可能性も考えられる。
この 2 つ目に見解付けた内容は難民条約に違反している。難民条約第33条のノン・ルフールマン原則には「難民を彼らの生命や自由が脅威にさらされる恐れのある国へ強制的に追放したり、帰還させてはいけない」と明記されているため、戦争が終結したばかりの祖国へ積極的に帰国を促すのは明らかに難民条約と反した行動である（UNHCRb n.d. e）。日本がこの難民条約の加盟国である以上このような行動は人道的に反していると捉えられる。難民は保護される対象であり、日本は加盟国としてその義務を果たす必要性がある。日本だけでなく、他の国々も難民を保護し、難民支援に積極的に乗り出すべきだと考えられる。各国での難民支援体制を整えることの正当性について詳しく追求していく。

V

人道的支援としての難民受け入れとその正当性

本稿では難民支援のあり方について、ウクライナ避難民やそれ以前の事例を踏
まえ、多角的に議論してきた。この節では、ここまでの内容の理解に基づき、各

208

政治学研究68号（2023）

国が難民支援に乗り出さなければいけない根拠について考察していく。
難民の権利を考察するにあたり、難民条約について改めて確認する必要がある。
そもそも難民条約とは1951年に外交会議で採決された「難民の地位に関する条
約」と、1967年に採決された「難民の地位に関する議定書」の 2 点を組み合わせたものである（World Vision 2020b）。難民条約が結ばれた背景には世界人権宣言がある。世界人権宣言は第二次世界大戦後の1948年に発出された。この条約が、人間の基本的な権利や自由を差別なく享受することを保障したことで、難民条約の制定の根拠に繫がった。
本稿で指摘したように、実際には難民には社会的背景により待遇の差が生じている。このような状況は、難民条約および世界人権宣言の理念が国際社会で実現されていない状況であるということが言える。
難民が受ける待遇に違いがあることに、難民条約の欠点があることが分かる。
難民条約は国際政治において形骸化されている。その理由は第33条にあるとされている。難民が入居を拒まれず迫害されないように保護をする義務を「ノン・ルフールマン原則」と呼ぶが、あくまで原則であり、罰則を有する条文が存在しないことが問題視されている（UNHCR 2019e）。世界各国は必ずしも難民支援に乗り出す必要がないため、形骸化されやすい状況となっている（川村 2017）。
難民条約が形骸化されない状況を作るためには、国際的社会がお互いに、難民問題に対する啓蒙活動を行う必要があるだろう。難民を受け入れることにより、受け入れ国の認知度や地位が向上し、長期的な信頼関係を国際社会の中で築くことができる可能性もある。難民と受け入れ国の双方に利点が存在する環境を構築することが、移動の制限のない、尊厳が守られる社会を実現することのできる唯一の方法であると考える。
ウクライナ危機を契機に日本にも、「難民保護」という難民条約の批准国として果たすべき役割が明らかになりつつあると言えるだろう。今後は難民と受け入れ
国双方にとって利害の一致する環境を構築する必要があり、受け入れ国の国民の意識の改善を行い、理解を求めていく姿勢を受け入れ国が示さなければならない。

VI おわりに
本稿では、2022年に始まった今回のウクライナ侵攻にまつわる様々な問題について分析し、その要因が各国や過去の事例に対してどのように作用しているのか

209について明確にすることができた。
第Ⅱ節の「プーチン大統領は有罪か」においては、国際刑事裁判所の大国に対する機能不全が、プーチン大統領の有罪、無罪を明確に実行する力がないことを提示することができた。タディッチ事件やアカイェス事件など、過去の国際人道法違反に対しては国際裁判が執り行われたにもかかわらず、ロシアの場合は大国としての圧倒的存在感や、プーチン自身が現職大統領であるという点から、訴迫が国際的にいかに難しいかということが明らかとなった。
第Ⅲ節の「ヨーロッパ諸国における宗教的・人種的難民受け入れ基準」では、ヨーロッパにおける難民受け入れの状況について、歴史的観点から分析した。
2015年欧州難民危機を踏まえ、今回のウクライナ危機における難民発生との経緯の違いや受け入れ状況における違いについて把握することができた。相違点として、ウクライナ避難民と欧州難民危機とでは、人種や宗教など難民自身のバックグラウンドに違いがあることから、待遇に違いが生じていた。こうした待遇の違
いは難民差別にも繫がっていることが判明した。
第Ⅳ節の「日本に滞在するウクライナ避難民は今後どうなっていくのか」では、日本政府がウクライナから日本へ避難して来た人々をどのくらい受け入れているのかということ、また彼らをどのように定義づけているのかということを指摘することができた。日本ではウクライナから来た人々を「難民」として認定はせず、あくまで「避難民」として承認することで、特別措置を採っている。こうした特別措置に対しては、日本国内にいるウクライナ避難民以外の移民や難民から反発の声も上がっていることが分かった。
第Ⅴ節では、難民支援において国際的協調が十分にとれていない中で、難民支援の根幹となる難民条約が制定された目的に立ち返り検討した。また難民条約の理念が必ずしも実現されていない中で、どのような方向に向かうべきが、提言を行った。
これら各節の議論をふまえて指摘が可能なのは、まず、ロシアの非人道的な行為については国際刑事法上の責任を問うことはできるものの、処罰を科すことは困難ということである。また、紛争によって生じたウクライナ難民に向けられた支援は、基本的に優遇されるものの、社会的背景が原因で一部では不利な扱いを受ける集団もいることが分かった。そしてこれらの状況から、日本としては大国の義務として人道的配慮を基礎とする支援が今後とも重要となってくるというこ

210

政治学研究68号（2023）とが確認された。

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政治学研究68号（2023）【注記】
本原稿は、2022年春学期に 3 ・ 4 年生を含めた錦田研究会の全員で執筆した論文を、本稿執筆メンバーの 3 年生が改めて編集したものである。

錦田研究会 B メンバー（50音順）
岩切 晴菜

大木

啓矢

岡野

亜美

鬼頭

高柳 真尋

塚挾

真紀

中島

彩花

松浦里佳子

吉元 翔吾

英都