2010/01

EASTICA2009

カントリーレポート

危機とアーカイブズ
ー日本における公文書管理法の制定とその背景ー
国立公文書館
1．はじめに経済・社会変動、自然災害、戦争・国際紛争など、現代には様々な危機が存在する。我々

2．公文書管理法の背景
2．1

日本における文書管理及び公文書館制度の未成熟

アーカイブズに携わる者は、万全の危機管理

従来から、日本では文書管理及び公文書館

対 策 を 講 じ、 こ れ ら の 危 機 に 際 し て 記 録 と制度が諸外国に比べ立ち遅れており、本来なアーカイブズ（records and archives） が受ら公文書館に移管されて永久保存されるべきける散逸・消滅を予防し、被害を最小限に食歴史資料として重要な公文書等が体系的に保い止め、被害に遭った記録とアーカイブズの存されていない、という指摘があった。特に、修復・復元に力を尽くさなければならない。

第二次世界大戦前後の記録の喪失は、国内のこのような問題意識から、日本の国立公文みならず近隣アジア諸国の近現代の歴史の書 館 で は、2008 年 7 月 に ク ア ラ ル ン プ ー ル

検証に関わる問題であり、戦後 60 年を経て、で開催された ICA 大会において、「危機とアー

失 わ れ た 記 録 を め ぐ る マ ス メ デ ィ ア・ 関 係

カイブズ」（Crisis and Archives）と題する学会等における議論に関心が高まっている。

セッションを主宰した。倒産した証券会社のEASTICA でも何度か紹介しているアジア歴史企業記録の保存、衰退した石炭産業に関する資料センターが 2001 年に国立公文書館の管記録の保存、原子力産業における重要記録の轄下に設立されたのも、 外務省外交史料館、保存、第二次世界大戦時に失われた沖縄地域防衛省防衛研究所図書館、国立公文書館に分の記録の再構築の試み、の 4 本の発表から構散されて所蔵されている戦前から終戦前後ま成し、日本の大学や企業、地方公文書館の取でのアジア歴史資料をデジタルアーカイブ化り組みを紹介した。これらのセッション発表

し、 広 く 国 内 外 に 情 報 提 供 す る た め で あ っ

原稿及びパワーポイント（英語版）は当館のた。 セ ン タ ー で は、 約 1,842 万 画 像、119 万

英文 HP にアップしているので参照されたい件（2009 年 6 月 現 在 ） の 目 録 デ ー タ を 公 開（http://www.archives.go.jp/english/

するとともに、国内外に現存するアジア歴史

news/080820_04.html）。

資料の所在調査を進めている。

今回の報告では、上記セッションとは視点

公文書館制度の拡充強化のため、2003 年、を変えて、 ここ数年の間に日本で起こった、内閣官房長官の主導により懇談会が設置さ文書管理に端を発した様々な危機に対する政れ、具体的な検討が始まった。検討の過程で、府の対応を紹介する。

国立公文書館法の規定の下では、国立公文書館の業務は保存期間満了後の歴史公文書等に18アーカイブズ 38

限定され、政府の現用文書の管理に関与する管理のあり方については、省全体として外部ことができないしくみになっていることが、の意見も取り入れながら抜本的に見直す必要問題点の 1 つとして挙げられた。また、有識がある。」と記している。

者や議員グループ、関係学会等から、文書の同じ 2007 年 10 月、インド洋における国際作成から保存期間満了後の移管又は廃棄に至支援としての船舶燃料供給のための補給艦のるまでの、ライフサイクルを通じた文書管理

航泊日誌の一部が、誤って処分されていたこを規定する法律の制定が必要、との意見が相とが判明し、防衛省では公文書の管理に関す次いで出された。

るチェック体制の強化及び教育の徹底等の改善措置を講じた。

2．2

政府における不適切な文書管理が招いた危機

これらの問題に対する国民の憤りに直面して、政府は抜本的な組織改革や特例措置を含

公文書館制度をめぐる改革の機運が高まる

む業務改革に取り組んだが、いずれも問題をのと機を同じくして、近年、政府機関におけ解決することは困難であり、文書管理の重要るずさんな文書管理が招いた、個人の権利に性を政府及び一般国民に広く認識させる事例関わる危機的状況が次々と明るみに出て、社となった。

会的に各方面からの批判が高まる事態となった。最も大きな問題となったのは、何千万人

2．3

政府の対応もの国民の生活に直接関わる年金記録問題で本来国民共有の財産であるべき公文書が、あ る。2007 年、 国 会 審 議 や マ ス コ ミ 報 道 に不適切に管理されていた事例が続出したこと

よ っ て、 国 民 が 納 め た は ず の 保 険 料 の 納 付を受け、2007 年 12 月、 当時の福田康夫首相

記 録 が 確 認 で き な い と い う「 消 え た 年 金 記は内閣官房に各府省の官房長から構成する録」問題、納付者が特定できない納付記録が「行政文書・公文書の管理・保存に関する関5,000 万件に上るという「宙に浮いた年金記係省庁連絡会議」を設け、行政文書の管理の録」問題等、制度の根幹をゆるがす事実が発徹底を指示した。この会議では、文書の作成、覚したのである。この問題は、年金記録の適保存、管理台帳、管理体制についての改善策

切な管理、すなわち記録に関するデータの管を申し合わせ、文書管理状況についての報告理や正確性の確保、長期間にわたる記録の確を各府省が作成することになった。この報告

実な引継ぎと保存が、制度を正しく運用し、結果はその後内閣官房のホームページで公表

国民の安心や生活基盤を保証するために不可された。

欠であることを改めて示すことになった。

2008 年 1 月、福田前首相は施政方針演説で、

C 型肝炎ウイルスに汚染された血液製剤「ずさんな文書管理は言語道断」「行政文書のフィブリノゲンの投与に起因する薬害問題で管理のあり方を基本から見直し、法制化を検は、2002 年 に 製 薬 会 社 か ら 厚 生 労 働 省 に 提討する」と述べ、具体的な改革と法制化に取出された患者に関する重要な情報を含むリスり組んだ。

トが、2007 年 10 月に発見されるまで地下の2008 年 2 月 に は、 我 が 国 で 初 め て 公 文 書

倉庫に放置されていたことが明らかになっ管理担当大臣が任命され、初代上川陽子大臣た。この問題を調査したプロジェクトチーム

は各府省に対し文書廃棄の一時凍結を要請すの最終報告書は「職員に隠蔽の意図はなかっるとともに、 大臣自ら 19 ある政府各府省のたと考えられるが、倉庫の保管や、文書管理視察・ヒヤリングを行った。この大臣視察にの状況は、極めて不十分」「今後、文書の保管・は公文書館の職員も同行した。一時凍結され
192010/01

た廃棄予定文書は、改めて公文書館職員が見てきた。

直して各府省と協議し、一部の文書は廃棄処

今回の 21 世紀における全国的な市町村合分が取り消され公文書館に移管された。これ

併の動きを受け、地域の記憶を伝える公文書らの多くは、現状の制度では廃棄か移管かのが未来の地域社会とその住民に対する貴重な決定権が公文書館側に無いため、公文書館が遺産として保存されるよう、各関係団体とと移管を求めていたにも関わらず、最終的に廃もに国立公文書館も積極的にその保存に向け棄処分とされていた文書であった。このようた 対 応 を 進 め た。 国 立 公 文 書 館 で は 2005 年

な政府のハイレベルな意思決定者の積極的な

5 月に地方公共団体の公文書館、都道府県文取り組みは、文書管理の重要性に対する公務書主管課及び合併市町村に対して「合併時の員の意識改革の第一歩となった。

公文書保存に関するアンケート」を行い、そ同 じ 2008 年 2 月 に 内 閣 官 房 に 民 間 の 各 分の実態を調査したが、合併時に公文書等が的野の専門家を集めて設けられた「公文書管理確に引き継がれているとは言い難い状況にあの 在 り 方 等 に 関 す る 有 識 者 会 議」 は、11 月ることが明らかになった。館では毎年行ってに最終報告「時を貫く記録としての公文書管いる全国公文書館長会議において、この問題理の在り方－今、国家事業として取り組む」を議題として取り上げ、各地方公文書館に対をまとめ、麻生太郎首相に提出した。この報し、合併市町村への適切な指導、助言を行う

告には、「公文書管理法制に盛り込むことをことなど、地域の自主的な取組みを働きかけ検討すべき事項」が明記され、その後の法案た。また、国立公文書館長から市町村合併を立案作業の基礎となった。

所管する総務大臣に対して、市町村合併時における公文書等の散逸や安易な廃棄を防止

3．地方自治体における公文書管理の状況し、公文書等の的確な引継ぎと適切な保存が図られるよう、アンケート結果を添えて要請

3．1

市町村合併による公文書散逸防止の働

きかけ
ここで、地方自治体における状況に目を転じてみたい。2006 年の EASTICA で「日本の地した。国、地方それぞれの公文書館がリーダーシップをとり、市町村合併による記録の危機を乗り越えるための取り組みが続けられている。

方自治体公文書館」について報告したが、近年、地方においても深刻な公文書の危機が生

3．2

地方自治体における新しい取り組みじている。地方自治体の多くは未だに公文書このような動きの中で、地方財政の逼迫等

館 を 有 し て お ら ず、2009 年 7 月 現 在、 県 レ

から、地方公文書館の中には規模縮小や存続ベル・市町村レベルを合わせた地方公文書館が危ぶまれるケースも出てきた。他方、厳しの数は、 全国で 53 館にとどまっている。 一

い状況に置かれている中でも様々な工夫によ方、「 市 町 村 の 合 併 の 特 例 等 に 関 す る 法 律 」

り新たに公文書館を設置し、合併した市町村

等 の 施 行 に よ り、2000 年 前 後 か ら 市 町 村 合

全体の記録の保存と利用の計画を進める地方併が進み、2000 年に約 3,200 あった自治体が自治体が現われている。九州では日本で初め2009 年には合併により約 1,800 までに減少して県と市町村が共同で設置・運営する公文書た。日本では時代の大きな流れのなかで何度館の計画を進めている。新博物館建設に公文か基礎的自治体の合併が推進されてきたが、書館機能を盛り込む計画を立てている県、旧そのたびに各地域に長く伝えられて来た多く庁舎等の既存の建物を活用して公文書館を設の公文書等の散逸や安易な廃棄が繰り返され立した市町、図書館・博物館との複合施設と20アーカイブズ 38

して公文書館運営を開始した町等がある。

いることについては、ICA クアラルンプール

一 方、 日 常 の 記 録 管 理 の 問 題 と 関 連 さ せ大会において日本セッションで紹介した。
「記た、新しい文書管理システムや歴史公文書保録なくして、歴史なし」この言葉の持つ意味

存の体制整備に取り組んでいるところもあを今新たにしたいと思う。

る。
東京都内のある区では、これまでの現用文4．公文書管理法の制定－文書管理の徹底書を中心とした文書管理システムに、新たに公文書館機能を付加した総合的な文書管理シ

4．1

公文書管理法の成立ステムを構築し、将来構想として公文書館開これまでに述べてきたような国及び地方に設につなげる試みを検討している。この区における不適切な文書管理や公文書散逸の危機

おいては、（1） 保存年限の満了した文書は、の事例が、新たな法律制定への流れを一気にその歴史的資料価値を見直すことなく一律に加 速 し た と 言 え よ う。2008 年 6 月、 政 府 は廃棄されていた、（2） 長期保存文書の中で、「経済財政改革の基本方針（骨太の方針）」を1923 年 の 震 災 を か い く ぐ っ て 残 さ れ た 戦 前

閣議決定したが、その中に公文書管理法案のの文書等に一部劣化が見られる、（3）保存年次期通常国会提出、国立公文書館制度の拡充

限満了後の文書、印刷物等で現在各課又は各を含めた体制整備、の 2 点を盛り込んだ。有職員が保管しているものの中に重要な資料が識者会議の提言を土台にした法制化作業が急多く含まれているが、散逸等を防止するため

ピ ッ チ で 進 み、2009 年 3 月 3 日 に 法 案 が 国の統一的な管理保存に関するルールがない、会に提出された。国会審議においていくつかといった問題点が指摘されていたので、専門の修正が加えられたのち衆議院・参議院とも職員を雇用して、区の公文書保存・管理体制に 全 会 一 致 で 採 択 さ れ、6 月 24 日 に「 公 文の充実と有効活用を図るための調査、検討を書等の管理に関する法律」（以下、「公文書管行っている。公文書保存・管理体制の充実は、理法」） が成立した。 長らく日本のアーカイ職員の利便性を向上させ業務の効率的、効果ブズ関係者が待ち望んでいた我が国で初めて的な運営に貢献するばかりでなく、将来の区の記録管理に関する法律の制定である。情報民の利用に供することで、区の歴史的資産の公開と文書管理は車の両輪、 と言われるが、活用と行政運営の透明化が推進される機能を今年は日本で行政機関情報公開法（1999 年 5果たすとの認識が広まっている。電子文書に

月 14 日 公 布、2001 年 4 月 1 日 施 行） が 成 立

変わりつつある文書管理システムのなかで、してちょうど 10 年目にあたり、 政府のアカ作成から廃棄に至る一連の文書管理を電子文ウンタビリティを支える文書の作成から管書時代においても充実させていくため公文書理、保存、公文書館への移管、その後の閲覧館を位置づける構想である。

利用までの一貫した公文書等の保存・利用体

九 州 の あ る 県 で は ダ ム 建 設 を 決 定 し て 10制が確立することとなった。

数 年 が 経 過 し た が、 治 水 事 業 の き っ か け となった洪水の記録が存在しなかったことなど

4．2

から、全ての文書の廃棄を一時凍結すること

4．2．1

公文書管理法の内容
目的を決め、外部委員会を設置し文書管理の改善

公文書管理法は、その第 1 条で、国及び独策を検討している。第二次世界大戦で記録の立行政法人等の公文書等は「健全な民主主義喪失に直面した沖縄県が、県公文書館を核との根幹を支える国民共有の知的資源」としして記録を再構築する試みにチャレンジしてて、主権者である国民が主体的に利用しうる212010/01

ものであることを明言し、行政の適正かつ効よりなされていたのに比べ、内閣総理大臣の率的な運営と、国及び独立行政法人等の有す権限が一段と強化されたと言える。中間書庫るその諸活動を現在及び将来の国民に説明すを想定した、現用の行政文書の集中管理の推る責務を目的に掲げている。新しい制度の開進及びその事務を国立公文書館が担うことに始にあたって、公文書等の重要性と文書管理ついても規定が設けられた。の目的が、このような形で法律に明記されたことの意義は大きい。

4．2．4

文書管理の適切性を確保する仕組

みの整備
統一的な文書管理体制の構築

文書管理の適切性を確保する新たな仕組み

本 法 律 で は、 適 切 な 文 書 管 理 の 実 施 の たとして、各府省は文書管理状況を毎年度、内め、いくつかの具体策を定めている。第一に、閣総理大臣に報告することを義務づけられ、これまで情報公開法の施行令及び国立公文書内閣総理大臣が必要と認める場合には、内閣館 法 で 定 め ら れ て い た 公 文 書 等 の 作 成、 整

府・国立公文書館による文書管理状況の実地理、保存、管理、移管、廃棄等について、新調査が行われることになった。また、内閣総たに法律レベルで規定し、文書作成基準、保理大臣は行政機関の長に対し、必要な場合に存期間基準、移管基準、管理簿の記載事項等は公文書等の管理について改善すべき旨を勧の統一的管理ルールを政令で定めることとし告するとともに、勧告の結果とられた措置にた。また、各府省の文書管理規則の作成・更ついての報告を求めることができるように新にあたり、内閣総理大臣の同意を義務づけなった。

4．2．2

た。公文書管理の管理については、これまで行政機関内で組織の統合、廃止等が行われ保存期間満了前の現用文書管理は総務省、保る場合や、独立行政法人等の民営化等の組織存期間満了後の歴史公文書等の管理は内閣府変更が行われる場合の、当該組織の文書の適及び国立公文書館、と所管省庁が分かれてい正な管理の確保についても条文が設けられたが、本法の規定事項については保存期間のた。

満了前か後かを問わず、内閣府及び国立公文書館が一元的に所管することになった。

4．2．5

収集対象の拡大本法律には、行政機関のみならず、独立行
4．2．3

移管の義務化とレコードスケジュールの導入

政法人等、立法・司法機関の歴史公文書等の移管についての規定が設けられ、国立公文書行政機関が作成する行政文書については、館がこれらの行政機関以外の機関からも移管北米等諸外国で実施されているレコードスケを受けることができることを定めている。まジュール制を導入し、保存期間満了後の移管た、民間の個人や団体から国立公文書館に寄か廃棄かの措置を作成後できる限り早い段階贈・寄託を受けることも定められ、これまでで定め、管理簿に記載することが義務づけらよりも国立公文書館が収集できる歴史公文書れた。歴史公文書等については国立公文書館等の対象が広がった。

等 に 原 則 移 管 す べ き こ と も 明 記 さ れ た。 一方、行政文書を廃棄する場合は予め内閣総理

4．2．6

研修の強化

大臣に協議し、その同意を得なければならな不適切な文書管理が続出した背景には、職いことになった。これまでの移管が、行政文員ひとりひとりの文書管理に対する認識の低書の作成元機関の長と内閣総理大臣の合意にさがある。法律では、行政機関・独立行政法22アーカイブズ 38

人等と国立公文書館のそれぞれに、職員を対案を推進する体制が整い、法案の国会提出後象とした公文書等の管理に関する研修を行も大臣等が与野党に積極的に働きかけた結い、必要な知識及び技能を習得させることを果、このようなスピーディな法律の制定が実定めている。

現したのである。

地方公共団体の文書管理

当館では、2009 年 4 月から新たに 11 名の政府は 2006 年に成立した地方分権改革推

公文書専門員を採用する等の体制強化を図り進法に基づいて、地方分権改革を推進しておつつ、内閣府と協力しながら法の施行に向けり、公文書館についても地方公共団体が個別ての準備を進めている。当面、レコードスケに条例等を設けて設置している。地方自治をジュール導入の指針として、どのような文書尊重しつつも、地域の貴重な公文書等の散逸を残すべきかの各府省共通の選別基準の作成を防ぐため、本法律では努力規定として「地に全力を挙げている。この他にも、中間書庫

方公共団体は、この法律の趣旨にのっとり、の設置及び運営、新しい研修のカリキュラム

その保有する文書の適正な管理に関して必要の作成、実地調査方法の検討等、今後国立公な施策を策定し、及びこれを実施するよう努文書館において新たに取り組むべき課題が山めなければならない」と定めている。

積している。デジタルアーカイブ化の一層の4．2．7

推進に努めるほか、電子公文書等の移管・保4．2．8

その他の規定存・ 利 用 の た め の 新 た な シ ス テ ム に つ い て

これまで紹介した公文書の管理及び移管にも、2 年後の導入に向けて準備を進めている。

直接関係する規定のほかに、本法律には国立2009 年 8 月 に は、 内 閣 総 理 大 臣 と 最 高 裁公文書館における公開のルール、内閣府にお判所長官との間で、裁判所の保管する歴史公ける公文書管理委員会の設置、国立公文書館文書の国立公文書館への移管に関する申し合等における展示その他の方法による積極的なせが締結され、これまで行われていなかった利用促進等の重要な規定が含まれるが、これ司法機関から国立公文書館への移管が新たにらの詳細についてはまた別の機会に紹介する始まることになった。これらの国立公文書館ことにしたい。に課された新たな責務を全うし、法律を円滑に施行していくためにも、また防災対策や個5．確実に記録を残すために人情報等の漏洩防止といった館のセキュリティ機能を強化していくためにも、国立公文

公 文 書 管 理 法 は 2 年 後 の 2011 年 4 月 に 施

書館における大幅な職員の増員や施設の拡充行される予定である。通常、全ての省庁の業が必須であり、現在政府に予算を要求してい務に関わるような法律は、成立までに 5 年かる と こ ろ で あ る。 日 本 で は、 政 府 機 関 に おら 10 年はかかると言われる。 情報公開法がけるずさんな文書管理が招いた危機を 2 度と検討段階から法の施行まで 10 余年を要した

繰り返さないために、まさに挑戦の日々が続のに比べ、公文書管理法は有識者会議によるく。 新制度の構築にあたっては、EASTICA 及本格的な検討の開始からわずか 1 年 4 ヶ月でび ICA の会員諸国・地域における公文書管理

成 立 し た。 当 時 の 福 田 首 相 の 強 い リ ー ダ ーの優良事例を参考にしたいと考えているのシップにより、公文書管理担当大臣の下で法で、この場を借りて支援をお願いしたい。

23