論稿

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ
実践的対応
─ディスクロージャーの適時性と信頼性─

Practical method to prevent secondary disaster and identify unexpected risk
～ Timeliness and reliability of disclosure ～

本


間

基

照（株式会社インターリスク総研）

Motomitsu Honma, InterRisk Research Institute & Consulting , Inc
論文要旨「情報」に基づいて災害対応は行われる。その情報が間違っていた場合、または無い場合、どのような状況になるのであろうか。「想定外」とは具体的には何を基準に考えたらよいのであろうか。そして情報がない、または想定外の場合、組織として被害を最小化するためには、どのような態勢が相応しいのか。本報告では、「災害対応の鍵となる「情報」「想定外を見極める」「被害を最小化するための要素」をテーマとして考える。

Summary
The disaster response is required information. If that information is wrong, the case or not, can not be sufficient support.
The handling of information, organization of the system, the definition of the unexpected risk, the elements of the order tominimize the damage, described in this paper.

本大震災の状況を検証してみたい。

１．災害対応の鍵となる「情報」
災害発生時、
情報は正確なものから曖昧なもの、

1.1. 被害を最小化するために情報を活用する

不正確なものまで溢れかえる。このなかから必要

災害の全体像を把握することの難しさを示す事

な情報のみを選択して発信することが被害拡大防例として、東日本大震災直後の状況を検証してみ止の鍵となる。

たい。震災直後、少なくても３日間は連絡がとれ「情報」はその取扱いによって被害を抑制する

ず、どのような状況になっているのかわからない

こともできれば、被害を拡大させてしまうことも自治体が複数あった。図１は警察庁が取りまとめある。この「被害」を「二次的災害」と定義した

た東日本大震災による被害者の公表数値の推移で

うえで、「被害を最小化するために情報を活用すある。数値が安定するまで約20日もの時間を費やる」「曖昧な情報は被害拡大に繋がることもある」

している。

「情報の空白を想定しておく」の３点から、東日情報収集は災害対応の基本項目の１つである。

付記：本報告は2013年に発表した特別プロジェクト中間報告（柴・太田・本間（2013））に加筆・修正を行ったものである。
連絡先：本間 基照 〒101-0063 東京都千代田区神田淡路町2-105ワテラスアネックス
TEL：03（5296）8917 FAX：03-5296-8942 motomitsu.honma@ms-ad-hd.com– 43 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

30,00025,000

被害者数（人）20,00015,00010,0005,000

死者・不明者の合計
行方不明
0
0311

0313

0315

0317

0319

0321

0323

0325

0327

0329

0331

0402

0404

0406

0408

0410

把握日

（出所）日本経済新聞に掲載された警察庁発表の数字

図１

東日本大震災による被害者数

その活用目的は、被害者の状況を把握して救助・第１報を聞いた多くの住民は、堤防の高さを考救援に向かう、危険な場所を把握して近づかせな慮したうえで安心と判断して避難しなかった。津

いことで被害拡大の防止を図る、の２点である。し波の高さが上方修正された第２報以降の情報は、

かし災害発生時の、特に初期の段階では、大きな被通信回線の遮断により、多くの住民には伝わらな害が生じている場所、火災が発生している場所なかった。結果、多くの住民が被害にあうこととな

ど、断片的な情報しか把握することはできない。

った。

災害発生時には対応する要員も限られる。情報

津波情報は地震発生から約３分を目標に発表すの正確さを評価し、使用可能な情報から全体像をることになっている。しかし情報の発表が早けれ推測し、最悪を想定した対応を行うとともに、新ば早いほど、乏しい情報に基づいて津波の高さをたな情報によって全体像が修正される場合は速や推計せざるを得ない。今回、推計結果が過小に評

かに対応方針を変更することが、被害を最小化す

価されたことが被害拡大に繋がった。
被害拡大防止のためには情報の発信が不可欠でるためのポイントとなる。

ある。しかし、不正確な情報はかえって被害拡大
1.2. 曖昧な情報は被害拡大に繋がることもある

を招くことにもなる。
速報性を重視すべきなのか、

東日本大震災発生の３分後の14時49分、気象

正確性を重視すべきなのか、過小評価されたとき

庁は大津波警報の第１報を発令した。その内容との悪影響を考慮したうえで、情報発信を行うこと

は「宮城県６メートル、岩手県と福島県は３メーが求められる。

トル」であった。その25分後の15時14分に「宮城県は10メートル以上、岩手県と福島県は６メー

1.3. 情報の空白を想定しておく

トル」に上方修正、さらにその16分後の15時30

情報収集のために使われる主な情報源は、テレ

分に「３県とも10メートル以上」に上方修正されビ、ラジオ、インターネット、携帯電話などであた。

る。しかしテレビとラジオは電気が必要であり、– 44 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）インターネットと携帯電話は電気と通信回線が必聞いたかどうか、また、その時の停電状況はどう要である。

だったかを、ヒアリングを通じて調査した結果で今回の東日本大震災では、電力の遮断に加え、ある。これによると、第２報の停電状況は62.2％

津波の影響で通信会社の施設が被災してインターと、第１報の49.4％から上昇する一方で、大津波

ネット回線が使えなくなったほか、基地局のバッ警報を聞いたとする住民は第２報が48.1％と、第テリー切れで携帯電話が使用不能になるなど、住１報の60.9％から減少している。第２報の修正さ民は情報収集手段を全て失うこととなった。

れた津波警報が停電によって届かない人がいたこ

情報は被害を最小化するための重要な要素であとを裏付けている。

る。しかし今回のように情報が一切、入手できな

表２は、津波警報の第１報から第３報までの発いケースもあり得る。このような場合にはどうす

表時間と発表内容、第１波の山・谷出現時刻、最べきなのか、想定すべき１つの状況として、今後、大波の発現時刻と高さを一覧化したものである。

検討しておく必要がある。

これによると釜石沖と気仙沼広田湾沖の２か所では、そもそも第２報の発表が最大波の到達までには間に合わなかったということがわかる。その他

２．ディスクロージャーの適時性と信頼性の地域では数値上、全ての地域で間に合っていることになるが、発表から最大波の到達まで宮城金

本章では、前章で示した「第１報を聞いた多く

華山沖では２分、大船渡では４分であり、避難まの住民は、堤防の高さを考慮したうえで安心と判でに要する時間を考えると、これらの地域でも実断して避難しなかった。津波の高さが上方修正さ

質的には間に合わなかったと判断することができれた第２報以降の情報は、多くの住民には伝わらる。

ず、多くの住民が被害にあった」についての検証

住民に情報が届かなかった理由として、停電以を行う。

外の要素である情報の出し方（少ない情報で取り

表１は、第１報から第３報の津波警報を住民が敢えずの第１報を速報として出し、多くの情報が

表１ 2011.3.11 東日本大震災・津波情報の伝達
自治体

住2011年３月11日

14:49
津波警報（１報）
15:14
津波警報（２報）

15:30
津波警報（３報）

14:46

大津波警報の情報入手先【停電に依存せず】
・防災行政無線：40.5%
・広報車：14.9%・ワンセグ放送：6.7％
・携帯 web：1.8%【停電に依存】・TV：64.0%
・ラジオ：11.6%
・PC-web：8.8%

民地震発生
大津波警報を聞いた：60.9%
・揺れている間停電49.4%
大津波警報を聞いた：48.1%
・停電62.2%※揺れのあと停電12.8%
津波来るまで停電3.6%
大津波警報を聞いた：71.2%

出所：内閣府「東日本大震災時の地震・津波避難に関する住民アンケート調査」H24.12。データは実浸水域のものを使用– 45 –

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2016年３月

第15号

表２ 津波警報、津波の観測、緊急地震速報の発表状況※地震発生は３月11日14時49分

第１報
14：49
＋０分

岩手

宮城

福島

３m

６m

３m

津波警報
第２報
15：14
＋25分

６m

10m 以上６m

津波の観測値

第３報
15：30
＋41分

10m 以上10m 以上10m 以上

第１波
山谷時間

最大波
到達時間

最大波
高さ

宮古

15：13
+24分

8.5m 以上

大船渡

─

釜石沖

14：57
＋８分

15：26
＋37分
15：18
＋29分
15：11
＋22分
15:26
＋37分
15:14
＋25分
15:16
＋27分
15:51
＋62分

石巻市
鮎川
気仙沼
広田湾沖
宮城
金華山沖

14:55
＋６分

相馬

15:32
＋43分

─

─

8.0m 以上
6.7m
8.6m 以上
5.7m
5.8m
9.3m 以上

出所：津波警報等の発表状況：内閣府 ,H23.3,「平成23年防災白書」表1-1-3,
津波の観測値：気象庁「気象庁技術報告第133号2012年」第2.2.1表 ,緊急地震速報：気象庁「緊急地震速報の発表状況について（平成23年３月１日〜31日）」
参考資料を元に筆者作成集まった段階で第２報として確報を出す）が誤っために、更なる情報を集めたり精査したうえで、ていたことも原因の一つであったと考える。

発表の内容やタイミングなどを考慮したうえで発表するパターンである。これを「意思決定型」と

2.1. 「認識の遅れ」と「判断の遅れ」

する。

災害対応の主体である行政（災害対策本部など）行政が正しい状況を把握するまでの時間を「認が情報を発信するまでのプロセスは、
「状況を把

識の遅れ」
、把握した情報を元に対応方法等を発握し、その情報を分析し住民に発信する」
である。

信するまでの時間を「判断の遅れ」とし、縦軸を例えば津波警報の第１報から第２報までに要した

危険度（人的被害や物的被害の発生レベル）、横

時間は、この「プロセスに要する時間」であると軸を時間経過で表したものが図２、３である。な考えることができる。そこで本章では、この時間

お「認識の遅れ」において、情報が少ない状況をの生成プロセスの検証を行う。

「情報空白」、情報が多い状況を「情報爆発」とし、検証は次の２つのパターンがあることを前提に「判断の遅れ」において、「情報隠ぺい」と「情報行う。１つは大きな被害（人命被害や建物の損壊

歪曲」が生じることを想定したうえでの検証であなど）が発生する前の予兆や僅かな情報を捉え、る。

不確実な情報であっても直ちに発表することで大2.1.1 速報型

きな被害の回避や軽減を目指すパターンである。

図２は速報型である。津波警報の発令や緊急地

これを「速報型」とする。もう１つは大きな被害

震速報などが該当する。理想は大きな被害が発生が既に発生し、被害の拡大や２次被害を回避する

する前の「被害回避」である。しかし、判断の誤– 46 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）りや遅れがあった場合には「被害」が生じることも被害の拡大は続いている（判断の遅れ）
。この

になる。

ため発表したときには既に手遅れになっているこ

2.1.2 意思決定型ともある。

図３は意思決定型である。地震発生時の対応な
2.2 速報型の対応検証

どが該当する。行政（災害対策本部など）が把握速報型として、東日本大震災発生当時の津波警している情報は既に過去の情報であり（認識の遅報発表時の対応を検証する（図４）。

れ）、更に対応策を検討して発表するまでの間に

(4)被害
危険度
危険レベル

(3)被害回避

（実際）

（把握）

★対応
★発表

★対応
★発表

情報隠ぺい
情報歪曲

(1)認識の遅れ
情報空白(2)判断の遅れ
・伝達
・意思決定

時間

図２ 速報型の「認識の遅れ」と「判断の遅れ」

（実際）

危険度

（把握）

★対応
★発表
危険レベル
情報隠ぺい
情報歪曲

(1)認識の遅れ
情報爆発(2)判断の遅れ
・伝達
・意思決定

情報空白

時間

図３ 意思決定型の「認識の遅れ」と「判断の遅れ」– 47 –

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2016年３月

第15号

津波警報
★２報
津波は
6～10m以上

危険度
確報：危険

速報：危険

★１報
津波は
3～6m

(1)認識の (2)判断の遅れ
遅れ（+25m）
（+0m）

（実際）

（把握）

時間

図４ 津波警報の対応検証
第１報が発表されるまでの時間である「認識の2.3 意思決定型の対応検証

遅れ」は０分、第２報が発表されるまでの時間で意思決定型として、東日本大震災発生当時の福ある「判断の遅れ」は25分であった。
「認識の遅れ」

島県第一原発に関連する政府の対応を検証する。

については、システムによる自動計算結果の配信

検証したのは、2.3.1. 原子力緊急事態宣言の発が確立されているためである。
「判断の遅れ」は、

表（３月11日、19時３分）、2.3.2. 避難範囲を原発

より多くの情報を元により精緻な津波の高さを計の半径３ km から10km に拡大すると発表（３月

算した結果を配信するまでの時間である。

12日、５時44分）、2.3.3. 原発１号機が爆発、避難

緊急地震速報についても、同様の考えに基づく範囲を同原発の半径10km から20km に避難する仕組みである。住民はこの情報をもとに、逃げると発表（３月12日、18時25分）、2.3.4. 原発３号機

か、逃げないかの判断を行うことになる。地域ご爆発（３月14日、11時40分）の４つの場面である。

とに細かい計算結果を発信することは情報の速報

2.3.1 原子力緊急事態宣言の発表

性、住民の認識を損なうことにもなるため、予想

図５、表３は、福島第一原発１号機の非常用炉される津波の高さを示して、あとは住民に判断を心冷却装置の注水が出来なくなったことを受け委ねるという方法は、理にかなっている。しかし、て、首相が３月11日19時３分、原子力緊急事態

推計には誤差を伴う。また今回のように実際より宣言を行ったときの対応状況である。

小さい数値が発表された場合には逆に被害が生じ

本ケースの場合、「認識の遅れ」は５分、「判断ることにもなる。従って、推計結果の採用にあたの遅れ」は１時間51分であった。
「認識の遅れ」っては、より大きな数値が出るような計算式を構については、現場で状況を把握したのち、東京電築しておく必要がある、

力が原子力安全・保安院に状況を報告するまでの時間である。
「判断の遅れ」は東京電力から状況– 48 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）

原子力緊急事態宣言

危険度★緊急事態宣言（+1h56m）
危険レベル

図５ 原子力緊急事態宣言
情報隠ぺい
情報歪曲

（実際）

(1)認識の遅れ(2)判断の遅れ

現場→
保安院に報告（5m）※+1h51m

SPEEDI結果
宣言、一旦撤回（+1h19m）（把握）

時間

図５ 原子力緊急事態宣言

表３ 2011.3.11 東日本大震災・福島第一原発の対応（１）住民

東電
2011年３月11日

14：46

政府
地震発生

１号機、非常用炉心冷却装置注水不能と判断＝起点

17：00
SPEEDI（緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシステム）、原子力安
全技術センター→文科省

17：12（＋５分）
１号機、非常用炉心冷却装置注水不能を保安院に報告

18：05（+58分）
防衛省、18：30首相が原子力緊急事態宣言出すと発表

17：07

18：26（＋１時間19分）
防衛省、同宣言の撤回発表
19：03（+ １時間56分）
首相、原子力緊急事態宣言
21：12
SPEEDI 計算結果、配信
21：37
半径３ km 住民避難開始

21：23
首相、原発半径３ km 避難、3-10km
屋内退避を指示出所：福島原発事故記録チーム編「福島原発事故タイムライン2011-2012」（注）原子力緊急事態– 49 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

報告を受けたのち、首相が原子力緊急事態宣言を

物質の、核種ごとの放出量の時間的変化）、施設

発表するまでの時間である。

の周囲の気象予測と地形データに基づいて大気中

このフェーズでは情報隠ぺいと、情報歪曲が見の拡散シミュレーションを行い、大気中の放射性られた。前者については、緊急時迅速放射能影響

物質の濃度や線量率の分布を予測するためのシス予測ネットワークシステム（SPEEDI）の予測結

テムで、文部科学省によって運用されているもの

果が事故発生当日に存在していたことである。計です」と記載されている。

算結果が初めて公表されたのは事故発生から122.3.2 避難範囲を半径３ kmから10km に拡大す

日が経過した３月23日である。後者については原ると発表

子力緊急事態宣言の発表を一旦、取り消したこと

図６、表４は、１号機の格納容器内の圧力が上である。同宣言を住民の避難を実施しなければな

昇、圧力を下げるために弁を開く（ベント）、そらず、重い判断であるがゆえ、結論を先送りしよれに伴い放射能漏れが起こる可能性があると判断うとした状況が窺える。

し、３月12日５時44分、政府が避難範囲を原発

なお首相（当時）が原発半径３ km の避難、３〜10km の屋内退避を指示したのは、原子力緊急事態宣言を行ってから、更に２時間20分後のことの半径３ km から10km に拡大したことを発表したときの対応状況である。
本ケースの場合、①認識の遅れは２時間16分、であった。

②判断の遅れは４時間24分であった。①認識の遅（注）原子力緊急事態

れについては、現場で状況を把握したのち、東京

原子力災害対策特別措置法

電力が原子力安全・保安院に状況を報告するまで

第15条２ 内閣総理大臣は、前項の規定による報の時間である。②判断の遅れは東京電力から状況告及び提出があったときは、直ちに、原子力緊急報告を受けたのち、政府が避難範囲を原発の半径事態が発生した旨及び次に掲げる事項の公示（以３ km から10km に拡大したことを発表するまで

下「原子力緊急事態宣言」という。
）をするものの時間である。
放射性物質を屋外に放出する行為が適正なのかとする。
一

緊急事態応急対策を実施すべき区域

どうか、対応にためらいが見られたことから、そ二原子力緊急事態の概要

れに伴い判断も遅れたものと推測される。

三

前二号に掲げるもののほか、第一号に掲げ

2.3.3 避難範囲を半径10km から20km に拡大する区域内の居住者、滞在者その他の者及び公私の団体（以下「居住者等」という。
）に対し周知させるべき事項ると発表
図７、表５は、１号機の原子炉建屋が爆発、これに伴い３月12日、18時25分、首相が避難範囲
を半径10km から20km に拡大したことを発表し（注）緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシ
ステム（SPEEDI）

たときの対応状況である。
本ケースの場合、「認識の遅れ」は０分、「判断

原子力規制委員会のホームページによると、「本の遅れ」は２時間49分であった。
「認識の遅れ」来は、原子炉施設から大量の放射性物質が放出さについては、爆発という明確な事象が発生したこれた場合や、あるいはそのおそれがある場合に、とから殆どなかったものと考える。
「判断の遅れ」放出源情報（施設から大気中に放出される放射性は、事象を政府が確認したのち、首相が避難範囲– 50 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）半径3→10kmへの避難拡大★半径3→10km
避難拡大（+6h30m）

危険度
危険レベル

(1)認識の遅れ(2)判断の遅れ

現場→東電※+4h24m→保安院（2h16m）
（実際）

（把握）

時間

図６ 避難範囲を半径３㎞から10km に拡大

表４ 2011.3.11 東日本大震災・福島第一原発の対応（２）
住民

東電

政府

３ /11 23：14
１号機格納容器内の圧力上昇を現場が認識 = 起点
３ /12 ０：06（+50分）
所長、圧力下げるためのベント（排気操作）の準備を指示
３ /12 １：30（＋２時間16分）
東電社長、ベントを了承

３ /12 １：36（+ ２時間22分）
首相、ベント実施を了承
５：44（+ ６時間30分）
政 府、 避 難 範 囲 を 半 径 ３ km か ら
10km に拡大を発表

３ /12 ９：00
警察官が防護服を着て交通整理。住
民不安報道– 51 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

１号機爆発、半径10→20kmへの避難拡大★半径10→20km
避難拡大（+2h49m）

危険度
危険レベル

(1)認識の遅れ(2)判断の遅れ

（+0m）
（実際）

※+2h49m（把握）
時間

図７ 避難範囲を半径10km から20km に拡大
表５ 2011.3.11 東日本大震災・福島第一原発の対応（３）住民

３ /12 15：40
福島中央テレビ、定点カメラの爆発
を放送

東電

政府

３ /12 15：36
１号機原子炉建屋爆発
＝起点

16：49
日テレ、爆発を放送

３ /12 18：25（＋２時間49分）
首相、避難を半径20km に拡大

を原発の半径10km から20km に拡大したことを本ケースの場合、「認識の遅れ」は０分、「判断の遅れ」は39分であった。
「認識の遅れ」につい発表するまでの時間である。
爆発の事象は確認することができたが、その要ては、爆発という明確な事象が発生したことから因が判明しなかったことで、対応が遅れたものと殆どなかったものと考える。
「判断の遅れ」は、推測される。

避難範囲の拡大等を伴わなかったためと推測され2.3.4. 原発３号機爆発る。

図８、表６は、３号機の原子炉建屋が爆発、ここのフェーズでは情報歪曲が見られた。１号機

れに伴い３月14日、11時40分、官房長官が「爆爆発時には避難範囲の拡大という意思決定を行っ発するも格納容器は安全」と、見解を表明したとたが、今回はその決定を行わなかったため（判断きの対応である。

の先送り、またはこれ以上の避難範囲拡大は不要– 52 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）３号機爆発★健全を公表（+39m）

危険度
危険レベル

情報歪曲

（実際）

(1)認識の遅れ(2)判断の遅れ

TV報道（+0m）※+39m

爆発するも格納容器
は健全（+39m）

（把握）

時間

図８ ３号機爆発
表６ 2011.3.11 東日本大震災・福島第一原発の対応（４）住民
３ /14 11：03
浪江町町長、爆発放映受け自主避難
を指示

東電

政府

３ /14 11：01
３号機、爆発を認識＝起点

３ /14 11：40（＋39分）
官房長官、爆発するも格納容器は健全との報告受領

３ /14 11：23
NHK ３号機爆発放映と判断）、何らかの理由を説明する必要があった

害は生じていた。避難勧告が出されたのは、基準ためであるものと推測される。

雨量超過から１時間〜１時間15分後であった。
問題点は２つ、そもそも雨量を把握することが2.4. 2014.8.20 広島県土砂災害発生時の対応
比較検証のため、対応検証報告書が作成されている2014年８月20日に発生した広島県土砂災害

15分遅れであったこと、対策本部の設置が基準雨量超過後であったことから、判断を行うための準備ができなかったことにある。

発生時の対応状況も検証した（図９、表７）。
８月20日、３時15分、土砂災害警戒基準雨量

2.5. 「認識の遅れ」と「判断の遅れ」に要する時間

超過を確認したときを起点に考える。通常、この「認識の遅れ」は、０分〜２時間16分という結時点で避難勧告等の判断を行う必要があったが、果となった。もっとも２時間16分というのは、避対策本部が設置されたのが基準雨量超過という危難範囲を半径３ km から10km に拡大したときの険な状態になってからであった。この時、既に被状況であり、大きな判断を伴うことから慎重な確– 53 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

広島県土砂災害（2014年）★避難勧告（+1h15～1h30m）※人的被害発生
+6m

危険度
危険

(1)認識の遅れ (2)判断の遅れ※15m※+1h～1h15m

（実際）

（把握）

時間

図９ 広島県土砂災害（2014年）
表７ 2014.8.20 広島県土砂災害
住民

自治体

２：00台

通報受電18

１：35

３：00台

通報受電108

２：50 防災無線で大雨の注意喚起（避難準備情報）３：21

子ども生埋めとの最初の
119番

４：00台

通報受電118３：25

警察より土砂崩れ発生の連絡

３：35

警察より人的被害発生の連絡

３：55

警察から区に避難勧告の進言

災害警戒本部設置

３：00※11名 /20名：安佐南区※29名 /53名：安佐北区
３：15
土砂災害警戒基準雨量超過確認※15分遅れで把握＝起点
３：30（＋15分）
災害対策本部設置
４：00※34名 /20名：安佐南区※52名 /53名：安佐北区
４：15（＋１ h）
安佐北区に避難勧告
４：30（＋１ h15m）
安佐南区に避難勧告

出所：8.20豪雨災害における避難対策等検証部会、「平成26年８月20日の豪雨災害避難対策等に係わる検証結果」H27.1– 54 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）認を行った結果であるものと考える。これを除くである。住民はこの情報をもとに、逃げるか、逃と０〜５分であった（表８左）。

げないかの判断を行う。速報型は信頼性が乏しい「判断の遅れ」は、39分〜４時間24分という結なかでの適時性を優先させた情報発信であるた果となった。39分というのは、３号機爆発の状況

め、保守的な結果を加味したディスクロージャー

であり、大きな判断を伴わなかったケースであるが求められる。

ことから、短時間での公表が行われたものと考え

一方、意思決定型は、発表した時点で、「認識る。もっとも情報歪曲という状況は見られたケーの遅れ」と「判断の遅れ」によって、かなりの時スでもある。一方で４時間24分というのは、避難間（今回の検証では２〜３時間程度）が経過して範囲を半径３ km から10km に拡大したときの状いる。この時間経過を念頭に適時性と信頼性のバ況であり、同時に放射性物質を屋外に放出する行

ランスを考慮したディスクロージャーが求められ為が適正なのかどうか、対応にためらいが見られる。

たこともあり、判断までに長い時間を要した結果

今回、検証するにあたって作成した２つのパタであったと考える。この２つを除くと、１時間51

ーンは、危険度が右肩上がりに拡大することを前分から２時間49分であった（表８右）。

提にしている。しかし津波のように危険度が急激に高まるケースや（図10）、台風や大雨・洪水の

表８ 「認識の遅れ」と「判断の遅れ」の総括
ケース

認識の遅れ

判断の遅れ

ように天気予報の段階では危険度が低く、雨が降

2.3.1

５分

１時間51分

2.3.2

２時間16分

４時間24分

2.3.3

０分

２時間49分

2.3.4

０分

39分

行政からの情報発信で住民が誤判断し、被災す（参考）広島15分

１時間15〜30分

ることだけは避けなければならない。より一層のり始めるとともに危険度が高まるケースなど（図11）、そのパターンは災害ごとに異なる。

減災を達成するため、災害形態ごとの対応方法や
2.6. まとめ

時間を検証し、ディスクロージャーの適時性と信頼性に関する理論を確立していく必要があると考速報型は、危機事象はまだ発生していない、まえる。

たは目前に迫る危機事象に対して住民が直ちに避難行動を起こすことを促すための対応（仕組み）

危険度

危険度

危険

危険

（実際）

（実際）

時間

時間

図11 災害ごとの危険度のイメージ（2）

図10 災害ごとの危険度のイメージ（1）– 55 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

この領域の災害を管理対象外リスク（残余リス

３．想定外を見極める

ク、キャットロス〈Catastrophic Loss〉ともいう）
本題に入る前に、発生確率と標準偏差（またはという。どのような災害でも100％対応できるわ

シグマともいう）について説明したい。発生確率

けではなく、必ず対応できない領域があることをとは、１％では100年に１回発生する確率、５％認識しておきたい。

では20年に１回発生する確率のことを意味する。
「１年に１回発生する確率を100％とする」が基準

3.1. 管理対象外リスクが想定外に相当するとなる。一方、標準偏差とは確率で使う用語であ

図12はリスクカーブといわれるものであり、発り、データがどのようにバラついているかを示す

生頻度と影響度を組み合わせてリスクを表現した

目安である。１標準偏差は全体の68％、２標準偏図である。対応方針を考えるため、リスクを管理

差は95％、３標準偏差は99 ％を占めるデータと対象外リスク、非期待損失、期待損失の３つのゾ定義されている。定量的には１標準偏差以内とはーンに分割している。

標準的なケースで、10年に７回起こる場合（発生管理対象外リスクは（３）の領域に該当する。

確率68％）のことを意味する。２標準偏差を超え発生頻度はきわめて低いが、顕在化したときの影る場合とは稀なケースで、20年に１回起こる場合

響度は甚大となるケースである。一般的に想定外（同５％）のことを意味する。また３標準偏差をといわれる領域である。この場合には業務／事業超える場合とはきわめて稀なケースで、100年に継続の断念が選択肢に入る。
非期待損失は（２）の領域に該当する。発生頻１回起こる場合（同１％）のことを意味する。
本題に戻りたい。
災害対応を行うにあたっては、

度は中程度であり、影響度は中規模から大規模のまずは前提となる災害を想定する必要がある。そ

災害である。事前、事後ともに組織的に対応しなの際、標準偏差の考え方を目安にするとよい。２ければならない。リスクマネジメントの対象とな〜３標準偏差に相当する規模の災害、すなわち20

る領域である。この（２）と（３）の境目が対応

年から100年に１度発生する災害を基準とするの限界の目安となり、20年から100年に１度発生すが統計的には妥当である。

る災害を基準に設定するとよい。

では想定を超える災害が発生する場合にはどう

期待損失は（１）の領域に該当する。頻繁に発対処するのか。この場合は対応不可が選択肢とし生するものの、影響度は小さい災害である。通常て入ってくる。どのような災害でも対応ができな

業務の範囲内で対応する領域である。

い限界の規模がある。たとえば自治体の災害対応
態勢は、庁舎があり一定数の職員が確保できることを前提にしている。しかし今回の東日本大震災

3.2. 過小な見積りを超える「想定外」は避ける
べきでは、災害対応の拠点となり得る庁舎そのものが

東日本大震災以降、「想定外」という言葉が頻損壊したケースや、対応にあたる職員の多くを失繁に使われるようになった。大きく分けると２つったところもあった。すなわち前提がすべて崩れの意味がある。１つ目は、前述した「前提となるたのである。当然のことながら、この場合には事災害」を超える場合である。これは技術的に対応前に定めた災害対応のための計画書（地域防災計

可能な限界と、ほぼ同じ意味で捉えても差し支え

画など）はまったく意味をなさない。

ない。このケースを「本来の意味の」想定外と定– 56 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）

(1)
対応限界

←

大
(2)

→

発
生
頻
度
小

影響度=中～大発生頻度=中(3)
影響度=極大発生頻度=小影響度=小発生頻度=大小←影響度→大図12 リスクカーブ
義したい。

４．被害を最小化するための要素

２つ目は、過去に発生した災害をみるかぎり十分に想定することが可能な規模ではあるものの、

4.1. 共通項目として危機発生時の対応を統一する

敢えて想定を過小に見積るケースである。当然の災害発生時に対応すべき項目を、企業では地震ことながら対策も想定にあわせて過小になる。過発生時対応マニュアル、自治体では地域防災計画

去に発生したものと同規模の災害が発生した場として取りまとめているところが多い。しかし、合、十分な対策が講じられていないため、被害はどのマニュアルも多くのページ数で構成されてい大きくなってしまう。このケースを「人的な」想るため、災害発生時に、これらのマニュアルが十定外と定義したい。

分に機能するとは考えにくい。

地方自治体などで作成されているハザードマッ

災害対応には必ずしも十分な知識をもった社員

プを例に考えてみたい。これは地震や洪水が発生や職員が常に対応するとは限らない。また、詳細

した場合、どの地域に被害が及ぶ可能性があるのなマニュアルをその場で読むことや、事前に組織かを地図であらわしたものである。大きな被害が全体に周知することは非現実的である。

生じる可能性がある地域では、土地の評価額が下機能すべき災害対応の在り方の１つとして、災がる、企業が進出しづらいなど、経済的なデメリ

害対応マニュアル（危機発生時のマニュアル）はットを強く受ける。これを回避するため、敢えて骨格のみ、シンプルにすべきであるということを、被害を過小評価することがある。想定を過小に見

本節では提唱したい。

積るということは、災害に対する備えも過小にな

4.1.1 災害対応の基本は６項目るという意味である。これは、まさに「人的な」災害発生時の基本対応は、（１）
トップへの報告、

想定外であり、このようなケースはあってはなら

本部設置、社員や職員の招集、
（２）
事実確認、
（３）

ないことである。

情報の伝達、（４）
救助、救援、被害拡大の防止、（５）事業／業務継続、（６）広報対応、の６項目– 57 –

年報 経営ディスクロージャー研究

2016年３月

第15号

的となる。

のみである。
（1）「トップへの報告、本部設置、社員や職員の招集」とは、災害に関する情報を一元管

4.1.2 基本６項目はどのような危機事象にも対応可能理し、災害対応を統括する組織を構築する

この基本６項目は、災害のみならず、どのようことである。必ずしも組織のトップが本部な危機事象でも対応は可能である。たとえば組織長として指揮する必要はない。災害の規模の不祥事を例に考えてみる。

によって、部局単位、課単位で対応組織を

まずは（１）対策本部を設置して、当事者や関係者からの事情聴取等によって（２）事実関係を構築してもよい。
（2）「事実確認」とは、情報の収集である。ま把握する。この情報を（３）ステークホルダーにずは情報源を確保することが必要である。

伝え、被害を最小限に抑えるための行動をとってテレビ、ラジオのほか、現場に出向いて情もらうように要請するとともに、自らも（４）被報を直接収集することも必要である。あわ

害拡大の防止につとめるべく、不祥事が起きた業

せて情報が正確なのか、不正確なのかも意

務を当面中止（または縮小）する。一方で、
（５）

識する。

通常業務がなくなるわけではないので、すべての（3）「情報の伝達」とは、収集して取りまとめ

人員を緊急時対応に振り分けることはしない。また情報を必要なところに伝えることであた（６）マスコミには積極的に情報開示することる。企業であれば社員、取引先、顧客、株で、社会的な批判を回避する。以上が基本６項目

主など、自治体であれば市民、関係機関なを念頭においた不祥事への対応である。

どが情報の伝達先である。情報を受領した

基本６項目はシンプルであるため、理解しやすところは、これに基づいて、次の（４）救く、組織全体に周知することが容易である。また、助、救援、被害拡大に向けた行動をとるこ

災害のみならず、どのような危機事象にも共通しとになる。

た対応である。枝葉の部分を充実したマニュアル（4）「救助、救援、被害拡大の防止」とは、こを作成するより、シンプルな幹の部分のみを組織れ以上の被害を生じさせないための応急内に周知徹底することが、危機発生時の対応力を措置である。これを効果的、効率的に実現高めるための近道であると考える。

させるためには、正確な情報の収集が不可
4.2 自助、共助、公助を基本に考える

欠となる。
（5）
「事業／業務継続」とは、災害発生時でも被害を最小限に抑えるためには自助、共助、公必要最小限の通常業務を継続することで助も考慮しなければならない。自助とは「自分である。このため、すべての人員を災害対応助かる」、共助とは「お互いに助け合う」、そしてに充てることは避けなければならない。

公助とは「公的機関が支援する」という意味である。

（6）「広報対応」とは、組織の現状、対応状況

4.2.1 自助をマスコミやホームページを通じて外部危険が迫ったら逃げる。まずは自助である。求に発信することである。株主、顧客、社員、められるのは、自らが行動し被害にあわないこと

職員など、いわゆるステークホルダー（利である。前述のとおり、避難するための情報が誤害関係者）に現状を知ってもらうことが目っているケースや、そもそも情報が入ってこない– 58 –

想定外リスクの見極めと二次的災害を防ぐ実践的対応（本間）

情報の取得を続けることが必要である。

ケースもある。
「個」に求められるのは、最悪を想定し、危険に対する切迫感をもつ、という意識である。この

５．まとめ意識をもつためには過去の経験が必要であるが、災害の経験から時間が経つほど、風化が起こる。

実践的な災害対応として、事前対応については

この経験を補う１つが「視覚」である。これは記「シンプルな災害対応計画を作る」「事業／業務の録映像でも、象徴的な建物でもよい。
「視覚」に断念も視野に入れる」が重要な要素となり、災害

よって情報を語り継ぐ、または教育することが必

発生時については「情報の収集、集約、発信」が要である。

対応の成否を左右する。以下にまとめる２つの要

4.2.2 共助

素をもって、本稿の締め括りとしたい。

災害発生時、当然ながら公的機関も被災する。
したがって、しばらくは公的機関の助けがないこ

5.1 想定外リスクへの対応の「限界」を認識するとを前提に対応しなければならない。自助だけで災害への備えを行うためには、まずは前提とな

は対応に限界がある。お互いに助け合うことが、る災害を想定する必要がある。この想定に対応す

自助に続いて意識しなければならないことであるため、ハード面とソフト面（マニュアル作成、る。

教育・訓練等）を組み合わせて、災害の発生によ

共助の最小組織は地域、地区である。そのポイる被害の最小化を図っていくことになる。

ントはお互いを「知る」ことにある。実現するた

この想定を超える災害が発生したとき、一般的

めには日常的な交流が不可欠となる。誰がどこにには「想定外」という状況となる。基本的には想いるのか、災害時にはどのような対応を行うのか、定した災害に対する対応計画を遂行することにな

情報を共有するだけでも十分な共助となり得る。

るが、災害の規模によっては技術的に対応の限界

4.2.3 公助

を超えることもある。この場合は業務／事業継続

公的機関による支援は自助、共助の後、一番、の断念（一部断念も含む）も視野に入れる必要が最後になる。公助には物的な支援だけではなく、ある。すべての災害に対応できるわけではないこ

情報の提供も重要な役割として求められている。

とを認識しなければならない。

公的機関には被災情報や支援情報など、災害に関するあらゆる情報が集約されているためである。

5.2. 「情報」で２次的災害を防ぐ

ポイントは、この情報が取捨選択されて発信さ情報はその内容や発信するタイミングによっ

れていることである。不正確な情報は基本的にはて、被害を拡大させてしまうこともある。このた発信されない。公的機関には正確な情報の発信がめ、「認識の遅れ」と「判断の遅れ」を意識した

求められており、発信前には情報の正確さを確認

うえで、適時性と信頼性を考慮したバランスの取するプロセスが入っているためである。逆にいうれたディスクロージャーが、被害の防止、２次被と、重要な情報にもかかわらず、情報の正確さが害の防止に必要であるものと考える。

確認できない場合には発信されないケースもあるということである。このため、住民や企業は、公的機関からの情報に頼るばかりではなく、自らも– 59 –

年報 経営ディスクロージャー研究

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年８月20日の豪雨災害避難対策等に係わる検証結果」《参考文献》

・福島原発事故記録チーム編，2013.8，「福島原発事故タイムラ
・気象庁，2011.3，「地震・火災月報（防災編）」

イン2011-2012」、第一刷、岩波書店，2〜79頁。

・内閣府，2012.8，「東日本大震災時の地震・津波避難に関する
避難支援者へのヒアリング調査の結果について（速報）」・小滝晃，2015.8，「緊急災害対策本部の90日」，第一刷，ぎょうせい，5〜29頁。

・内閣府，2012.12，「東日本大震災時の地震・津波避難に関する
住民アンケート調査」

・柴健次，太田三郎，本間基照編著，2013.3，「大震災後に考えるリスク管理とディスクロージャー」，同文舘出版，180〜191

・8.20豪雨災害における避難対策等検証部会，2015.1，「平成26– 60 –

頁。