2012/11

日本における公文書管理と標準
国立公文書館統括公文書専門官室公文書専門官

大澤 武彦 おおさわ・たけひこ
はじめに（以下、「ISAD（G）」とする）と深い関わりを持つ、国立公文書館及びアジア歴史資料センターの目録

今回のモンゴルにおける EASTICA のテーマ記述のあり方について報告したい。最後に現在進は「アーカイブ管理と ICA 標準」と設定されて行形で我が国の公文書管理の標準にも大きな影響いる。
我々がなぜアーカイブ管理と標準について、を与えている東日本大震災における国立公文書館考えねばならないか、それは以下のように言えよの対応について報告する。

う。そもそも我々は日常的な業務においても、その成功や失敗の経験から、常にどのような標準で業務を行うべきかを考えている。その個々の積み1. 日本における公文書管理の標準―評価選別作業を中心として上げた経験が、やがて多くの人間に共有されるこ

2011年 4 月 1 日に全面施行された公文書管理法とで正式な標準となり、場合によっては、法律やは、我が国の公文書管理に抜本的な変革をもたら規則という形となると考えられる。我々は、標準したものであった。まず、その第一条で、国及びを学ぶことによって、他者の経験と成果を効率的独立行政法人等の諸活動や歴史的事実の記録であに学び共有化することができる。

る公文書等が、国民共有の知的資源とされ、そのEASTICA においてセミナーを開催し、東アジ保存及び利用等が、現在のみならず、未来の国民アの国・地域のアーキビストが集まることの意義に対する説明責任を果たすものとして位置づけらは、個々が積み上げた新たな経験を交換することれることになった。現在、そして将来の日本国民で、自身の標準を再考するきっかけとし、またおへの説明責任を果たすために、新たな制度に基づ互いにとって共有すべきものがあれば、共有し新き、公文書等の作成・管理及び評価選別等が行わたな財産とすることにあると考えられる。

れるようになった。そのポイントは、次の通りで

EASTICA から与えられたテーマに則り、今回ある。

は 3 つの論点について、報告したい。第一に、日第一のポイントは、統一的な文書の管理ルール

本では、2011年 4 月に「公文書等の管理に関するを法令で規定したことである。これによって行政法律（以下、「公文書管理法」という）」が施行さ機関等における現用文書の管理と国立公文書館等れたことにより、公文書管理・評価選別の統一的における非現用文書の管理について、同一の法律なルール、標準が設定された。本報告では、評価をもとに管理することとなった。また、行政文書選別という側面を中心に、その現状について紹介に関する統一的な管理ルールが法定化された。そしたい。これによって、EASTICA 参加国・地域の具体的な基準は、外部の有識者・専門家によっの評価選別作業に何らかの参考となることを意図て構成される公文書管理委員会で調査・審議のしている。第二に、ICA が提唱する目録記述の上、政令及び「行政文書の管理に関するガイドラ

標 準 で あ る「 国 際 標 準 記 録 史 料 記 述（Generalイン」で規定された（以下「ガイドライン」とすInternational Standard Archival Description）」る）。ガイドラインは、行政文書の作成から廃棄・60

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移管までの行政文書の管理全体を規定するものでに関して十分なチェックが行われなかったというある。そして、このガイドラインに基づき、各行問題点があった。

政機関等の文書管理規則が設けられた。

こうした点を踏まえた上で新たな制度では、そガイドラインでは、将来、国立公文書館等に移の保存期間の満了前のできるだけ早い時期に、そ管すべき文書として、以下の基本的な考え方を定れぞれの機関が保存期間満了時の措置（レコードめている。

スケジュール）を定めなければならないとされた。
レコードスケジュールを付与する時期のおおよそ【Ⅰ】国の機関及び独立行政法人等の組織及び機能並びに政策の検討過程、決定、実施及び実績に関する重要な情報が記録された文書【Ⅱ】国民の権利及び義務に関する重要な情報が記録された文書【Ⅲ】国民を取りまく社会環境、自然環境等に関する重要な情報が記録された文書【Ⅳ】国の歴史、文化、学術、事件等に関する重要な情報が記録された文書の目安として、行政文書の作成・取得の次年度以内に付与することが求められている。
このレコードスケジュールの付与状況は、それぞれの機関から内閣府に報告され、その後、内閣府から国立公文書館に対し、提出されたレコードスケジュールに対し専門的・技術的な助言が求められることになった。これまで述べた制度は、記録の処分計画（レコードスケジュール）を事前に策定する米国の制度を参考にしたものである。
第三のポイントは、行政機関は、保存期間が満上記の考え方を踏まえた上で、各行政機関等の了する行政文書ファイルを廃棄しようとする時

文書管理規則では、自身の業務の内容を区分し、は、内閣総理大臣の事前同意が必要であることがそれぞれの行政文書ファイルについて「保存期間明記されたことである。これによって、行政機関満了時の措置」の設定基準を定めている。措置とは、各自において勝手に行政文書を廃棄することは、すなわち歴史資料として重要な公文書等に該ができなくなり、内閣府と廃棄同意に係る協議を当するものにあっては国立公文書館等への移管、行わなければならなくなった。公文書館は内閣府それ以外にあっては廃棄と定めることである。例の求めに応じ、廃棄同意に係る協議について、専えば、法律の制定及びその経緯に関する文書や閣門的・技術的な助言を行っているところである。

議の決定及びその経緯等々が移管すべきものとして示されている。各行政機関は、この設定基準に2. 国立公文書館における目録記述基づき、行政文書の評価選別を行うことになった。

次に、国立公文書館のデジタルアーカイブにお第二のポイントは、移管制度の改善である。移ける目録記述と ICA 標準との関わりについて紹管の円滑化を図るため、文書管理者（実質的には介したい。国立公文書館には、二つの大きなデジ文書作成者、行政機関の職員）が専門家（国立公タルアーカイブが存在する。

文書館等）のサポートを受けながら、歴史資料と一つは、「国立公文書館デジタルアーカイブ（以して重要なものの評価選別をできるだけ早期に行下「DA」とする）」である。2005年 4 月に、イうレコードスケジュール制を導入した。

ンターネットを通じて所蔵資料の目録データベー

この制度が導入された理由として、公文書管理スを検索し、資料のデジタル画像が利用可能な法の施行前は、行政文書ファイルの保存期間満了

DA の運用を開始した。2012年 3 月末現在、受け時に、移管や廃棄の評価選別が短期間で行われて入れた所蔵資料の全てにあたる約129万冊の目録いたという状況があった。そこでは、最も内容をデータ、約 8 ％にあたる約10万冊（画像コマ数は熟知している当該ファイルの作成者が評価選別作1,235万コマ）の画像データを DA を通じて提供業に関与できなかったことや、移管や廃棄の判断している。
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インターネットからデジタル画像を利用できる無い物理的資料の管理情報等をまとめる構成とし主な資料としては、新旧憲法、詔書、法律、勅令、た。これによって、文書資料整理の国際的な規則政令等の公布原本である「御署名原本」、主に法となっている「原秩序尊重の原則」を壊すことな律及び規則の原議書を綴った「公文類聚」、内閣

く異なる所蔵機関や種類の目録データの横断検索法制局移管の「法令案審議録」などのほか、国指が可能となった。

定の重要文化財である「吾妻鏡」や「天保国絵図」などがある。

ただ、二つのデジタルアーカイブで上記のように共通している部分もあれば、異なっている部分

もう一つは、DA に先駆ける形で、国立公文書もある。まず、二つのデジタルアーカイブの階層館に設置されたアジア歴史資料センター（以下、構造を説明しよう。DA では、第一階層を移管元「JACAR」とする）がある。JACAR は、「近現省庁、fonds と位置づけ、その下に最大、 4 階層代における我が国とアジア近隣諸国等との関係にまでの Series を置き、第六階層を簿冊（ﬁle）、第関わる歴史資料として重要な我が国の公文書その七階層を件名（item）と位置づけている。他方で他の記録」である「アジア歴史資料」をインター

JACAR では、第一階層を所蔵機関名、fonds とネットで利用できるデジタルアーカイブとして、位置づけ、第二階層を出所、Sub-fonds、第三階2001年11月30日に国立公文書館に設置された。以層を Series、第四階層を Sub-series とし、第五階降、国立公文書館・外務省外交史料館・防衛省防層を簿冊（ﬁle）、第六階層を件名（item）と位置

衛研究所が所蔵公開している「アジア歴史資料」づけている。

をデジタル化し、データベースを構築して提供し次いで、具体的に二つのデジタルアーカイブにている。2012年 3 月末現在、公開資料は174万件、おける目録を見てみよう。ここで紹介するのは、2,440万画像を公開しており、インターネットで1923年の関東大震災の発生をうけて、同年 9 月 4公開されている公文書の画像データベースとして日に山本権兵衛内閣が閣議決定した応急措置の方は、世界最大級のものである。

針の目録である。

どちらのデジタルアーカイブも、その基本方針として、「いつでも」「どこでも」「だれでも」「自由に」「無料で」を掲げており、インターネットで24時間自由に利用することができる。
この二つのデジタルアーカイブに登録される目
録 情 報 に つ い て は、 ど ち ら も ICA が 提 唱 す る
ISAD（G）の2002年に公表された第 2 版の定義による目録記述に基づき作成している。ISAD（G）

画像 1 DA 目録表示例（「震災ニ付テノ処置ヲ為スコトノ件」）

は資料全体をトータルで、全体から個別へ階層的に検索できるように構成すること及びその情報をDA による表示例を通じて目録を確認する。まタイトルや作成者名称等、計26の記述要素によっず②の「階層」が資料の階層位置を示しており、て記載していくことを定めている。

①が、ISAD（G）のタイトル（title）に該当し、その目録情報のデジタル化にあたって、国立公③「請求番号」がレファレンスコード（Reference

文書館は「国立公文書館EAD 定義」を作成し、code）、⑤「作成部局」が「作成者名称（NameXML 形式を採用した。
「国立公文書館EAD 定義」of Creator）」、⑥が「年月日」（Dates）、⑦「関においては、ISAD（G）の項目にあわせる形で連事項」が「資料内容（Scope and Content）」に章立てを行い、最後に「画像情報ファイルへのリそれぞれ対応している。

ンク情報」「資料固有情報」等々の ISAD（G）に
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この他に、ISAD（G）に無い項目でも、利用防衛省防衛研究所から提供された目録データを元者の利便性に必要な情報を整備して提供していに、JACAR が必要とするデータを作成しているる。④は簿冊内の件名番号であり、⑧はマイクロことによる。

フィルムのリール番号を示している。なお、⑨で表示されているオレンジのアイコンをクリックすると資料画像が表示される。
次に同じ資料の JACAR の目録を見てみよう。

3. 東日本大震災への対応
2011年 3 月11日、東北地方を中心とする東日本が、マグニチュード9.0という巨大な地震と大津波に襲われ、甚大な被害を受けた。そして、その地震と津波によって、福島第一原子力発電所では、非常に深刻な原子炉災害が発生し、現在でも多くの近隣住民が避難生活を余儀なくされている。
国立公文書館では、大震災発生後、様々な取り組みを行ってきた。まず、 3 月18日、被災者へのお見舞いと、被災した公文書館等関係機関の復興支援等に尽力する旨の館長メッセージをホームページに公開した。

画像 2 JACAR 目録表示例（「震災ニ付テノ処置ヲ為スコトノ件」）

2011年の 6 月に日本全国の公文書館館長が集まる「全国公文書館長会議」において、「東日本大震災への対応について」を議題の一つとして取り

ここでも、②「階層」が資料の階層位置を示し上げ、被災した公文書館等の協力を得て国立公文ている。そして、①が、ISAD（G）のタイトル

書館が行った被災状況調査の結果を紹介したほ（title）に該当し、以下、③は JACAR が独自にか、各館からの詳細な報告を受け、意見交換を実付 与 し て い る レ フ ァ レ ン ス コ ー ド（Reference施した。その後も、被災地域の実地調査を行い、code）、 ⑤ が「 使 用 言 語（Language/scripts of地方自治体において大量の公文書等が被災し、放material）」、⑥が「年月日」（Dates）、⑦が「規置された状態にあることを確認した。国立公文書模（extent）」、 ⑧ が「 組 織 歴 ま た は 履 歴館では、各自治体における被災公文書等の早急な（Administrative/Biographical history）」、 ⑨ は、修復を支援するため、政府や関係団体との調整を「ノート（note）」にそれぞれ該当している。⑨に行い、政府の予算措置を受けて、2012年 1 月からついては、JACAR 独自の原則として、各資料の「被災公文書等修復支援事業」に着手した。

先頭から300文字程度を原文のまま抽出している。

事業内容は、被災した自治体からの要請に基づ

さらに、④では各所蔵元機関における請求記号

き、国立公文書館が現地に修復技術に関する専門を示しており、こちらも DA と同じく、ISAD（G）家及び国立公文書館職員を派遣して実施した。具の項目に無い項目でも、利用者の利便性に配慮し体的には、派遣された専門家と職員が、修復研修必要な情報を整備して提供している。なお、一番生として国立公文書館が雇用した現地の人々に対左上にある、青色のボタンをクリックすると資料し、基本的な修復技術を習得させ、地域の公文書画像が表示される。の保存にあたる人材として育成することを行うもこのように、DA と JACAR は、ISAD（G）にのであった。2012年 1 月から 3 月までの 3 ヶ月間

基づきつつ、採用する項目の相違と同じ項目でもに、 5 つの地方自治体で事業を実施し、館から職記述の仕方が異なっている。これは JACAR の目員延べ22人、268人日を派遣し、110名の研修生を録の作成が、国立公文書館・外務省外交史料館・育成、これと付随して公文書約1,200冊240,000枚
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等の議事内容の記録の未作成事案についての原因

そして、2012年の 6 月に開催された「全国公文分析及び改善策」として取りまとめが行われた。

書館長会議」において、「東日本大震災に関する同取りまとめにおいて、作成・保存すべき記録の記録の保存等について」と題したアピール文を採内容、それを確保するための仕組み、今後の検討択し、被災した記録の保存に対して、日本の全国課題等を含む改善策が示された。の公文書館が共に連携協力することを新たに誓いこうした状況を受けて、今回の報告で紹介した合った。さらに、国立国会図書館（NDL）ともガイドラインについても、現在、東日本大震災が長期間にわたるポータルアーカイブズ方式での保もたらした状況を踏まえた上での改正作業が行わ存など様々な提案がなされている。

れている。すなわち、我々が有しているガイドラ

なお、「被災公文書等修復支援事業」については、インや標準も、新たな社会情勢に対応すべく、常今年度も、昨年度の成果を踏まえた上で、新たにに変化の波に晒されている。本問題がどのような長期的な保存及び利用に必要な更なる措置を講ず

結末を辿るかについては、今後の内閣府や公文書るための人材育成も含めて引き続き行われてお管理委員会での議論等を待つ必要があるが、我がり、今日（ 7 月18日）も、館の職員が現地に赴き国立公文書館としても、ナショナルアーカイブと研修を行っている。

して果たすべき使命を深く認識した上で、これに以上、被災した公文書に対する国立公文書館の修復支援について、主に述べてきた。しかし、他方で館外に目を転じると、東日本大震災は、甚大積極的な関与・助言を行っていくつもりである。

おわりにな物的・人的な被害をもたらしただけでなく、公今次の東日本大震災の復興が本格化し、公文書文書の管理制度のあり方に対しても、深刻な反省管理法の施行とその運用システムが固まりつつあと改善を迫るきっかけをもたらした。

る現在、大震災の記録を永遠に残し、その教訓を2011年 4 月 1 日に閣議において、蓮舫大臣（当次世代に伝承し、国内外に発信する方途を様々な時）から公文書管理法の施行にあたって、「東日関係機関が検討することも喫緊の課題であろう。

本大震災への対応で多忙であるが、関係省庁におそうした中で、当然、どのような標準をもとに記いてしっかりとした文書管理を行っていただきた録を収集・保存・公開していくのかも新たに問わい」との発言があった。さらに、同月12日に被災れることになる。

者生活支援各府省連絡会議において、瀧野内閣官

そして、公文書管理法は、附則第13条において、房副長官（当時）から、「今般の震災の事実経過法律の施行後 5 年を目途として、その規定や運用の記録や資料等の保存について御留意願いたい」等について検討を行い、措置すべき事項があれば、趣旨の発言もなされた。

当該措置を講ずる責務を日本政府に課している。

しかし、翌年2012年 1 月、東日本大震災に関連公文書管理法施行後の公文書管理と東日本大震災する政府の会議体15のうち計10の会議において、における経験は、今後の日本における新たなモデ議事録が作成されていなかったことが明らかとルの策定に大きな影響を及ぼすことになるだろう。

なった。この問題は、公文書管理委員会が各会議

今 後 も 新 た な モ デ ル の 議 論 に あ た っ て は、の関係者等に聞き取り調査を行い、議事録が作成

EASTICA 及び ICA の会員諸国・地域におけるされなかった経緯等を検証するとともに、原因の優良事例も参考にしたいと考えている。この場を分析と改善策について検討を重ね、平成24年 4 月

お借りして、今後とも引き続き協力・支援をお願「東日本大震災に対応するために設置された会議いしたい。

原 題：Records Management and Standards in Japan
報告者：Takehiko OSAWA, Specialist for Archival Aﬀairs, National Archives of Japan64