日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7

一般論文

複合連鎖災害を考慮した事前復興とレジリエンスのあり方の検討－佐賀県武雄市を事例に－
A Consideration of Pre-Disaster Recovery and Resilience Given Cascading Disasters－ Through A Case Study of Takeo City, Saga Prefecture －土田亮*1、清水美香*2
Ryo TSUCHIDA*1, Mika SHIMIZU*2
本論文の目的は、複合連鎖災害が発生した地域におけるレジリエンスを民間規模、特にNPOや民間ボランティアセ
ンターのなかで事前に強化するための教訓を具体的に引き出し、それを事前復興にどのように組み込むかを検討することである。本論文では令和元年および令和3年九州北部豪雨により水害を被災した、佐賀県武雄市で活動している民間ボランティアセンターおよび高齢者福祉施設を対象にしたフィールドワークをもとに、現地での観察やイン
タビュー、現場の人との対話から教訓を引き出した。システムズアプローチの視点から分析を行うことで、アクター、組織、時間軸のつながり（リンケージ）や関係性を考慮に入れた現状の評価の重要性を明らかにした。また、
これらのリンケージの確立を妨げる要因を特定し、それらを克服するための協働的な教訓と場のあり方を提案した。
キーワード: 複合連鎖災害, 事前復興, システムズアプローチ, レジリエンス．
Keywords: Cascading Disaster, Pre-Disaster Recovery, Systems Approach, Resilience.

１．はじめに複合連鎖災害の特徴は、気候変動の影響が顕在化し、地域を取り巻くリスクと環境が劇的に変化するあ

少子高齢化や地域社会の衰退など地域の脆弱性に関りさまに疑いの余地はない。その変化を具体化した

連する要因が絡み合い、これまでにない大規模な洪局面として、私たちを取り巻く自然・社会・経済環

水や土砂災害などの水害が起きている状況に大きく境のダイナミックな変化を起因とした、複合連鎖災

映し出されている。

害（cascading disaster）がある。だが、複合連鎖災害

こうした変化を概観すると、（a）様々な要因が極を取り上げる際、その定義は未だ議論が熟していな

めて複雑に相互作用し、影響しあう傾向にあること

い1)。先行研究が提示する代表的な定義を挙げると、（b）都市沿岸地域の人口の激増や山間部地域の人口「時間経過とともに連鎖し、予期せぬ強力な影響をの減少・貧富の格差などの社会経済リスクが要因と2)

もたらす二次的な出来事」 、「自然、技術、およびなって、リスクが連鎖し、特に脆弱な人びとに多大

社会経済といった様々なシステムを横断して複雑にな影響をもたらすことが危惧される 4)。このため、連鎖する災害」3)、「短期・中期・長期にわたり、予日本社会・地域においては少子高齢化、地域の過疎見されないまたは予期されない態様で人間、社会、化、縮退社会、それに伴う住環境や土地利用などの

自然システムを横断する生態的、社会的、経済的リ

あり方など個別の人や環境の変化についても、大きスクを含む、多様なリスクと影響の相互作用によっく考慮していくことが求められる 6)。この点において生じるもの」4)、「コミュニティにとって障害となて従来では、地震・津波・火山・洪水・土砂災害とる初期の出来事が直接的または間接的な原因となっいったように災害はハザード別に捉えられることが5)て連鎖的に発生する出来事の影響」 などがある。

多かった。しかし、上述の複合連鎖災害の特徴に見以上を土台にしてその特徴を述べると、複合連鎖

られるように、地域を取り巻くリスク環境が劇的に

災害は、1）自然リスクと社会・経済・技術的リスク

変化している近年の状況を踏まえると、従来のハザ要因が複雑に絡み合い大規模災害に至るケースが多ードやリスクごとの対応や議論だけでは不十分であく、2)リスクが実際の災害になって現れたときにそる。上述を踏まえ本論文では複合連鎖災害を「災害の影響が直接・間接的に及ぶ地理的・物理的範囲おによってもたらされる自然リスクに加え、社会・経

1)

よび時間的な幅が広くなる傾向にある 。こうした済・技術のリスクが複合的に絡まり、かつリスクが日本学術振興会特別研究員 PD（東京大学大学院総合文化研究科）・博士（総合学術）
Research Fellowship for Young Scientist PD, Japan Society for Promoting Science (Graduate Schoolof Arts and Science, The University of Tokyo), Ph.D.
*2 一般社団法人地球社会レジリエンスセンター
代表理事/センター長・博士（国際公共政策）
Director, Global Community Resilience Center, Dr. International Public Policy.
*1

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直接・間接的にも地理的・物理的・時間的範囲に相その災害の特質の考察を踏まえて、3節で紹介するシ

互作用が及ぶイベント」と定義して議論を進める。

ステムズアプローチの方法論を提示・適用している

もう1つ論点を挙げるならば、仙台防災枠組で2030

ところで新規性と有用性がある。本論文ではフィー

年までの行動目標の1つに盛り込まれた“Build back

ルドワーク（FW)を土台にして、観察やインタビュ

better”についてである。これは災害後の復興段階

ー、現場の人との対話などを踏まえ、システムズア

において次の災害発生に備えてよりよい地域づくり

プローチの視点から教訓を引き出し、分析する。

を行うことや「よりよい復興」と捉えられている。

本論文は具体的な地域の文脈に沿って、事前にレ

さらに、「よりよい復興」は災害後に急に実現できジリエンスをいかに機能させていくかという観点かるものではないことを踏まえ、事前復興、あるいは

ら取り組みを促進させることに焦点を当てる。ここ“Build back better even before”、すなわち、災害がで例証する事例は決して特殊なものではない。気候

起きる前からよりよい復興を目指すという考え方が変動の影響に伴う異常気象の影響、各地域が置かれ7)ある 。そこでは事前復興に向けた実践と社会実装た状況とが絡みあって起こり得る典型的な実情が現のために、参加者がオープンに集い、計画し、行動れている。つまり、今後異常気象と様々な生態・社する対話の場を設定し、場を育て、繰り返し活性化

会・経済を含む様々なリスクが絡み合い、短・中・した実践が必要であると指摘されている。事前復興

長期的な影響が様々な地域で散見されうる。本研究については2節でみるように様々な解釈があり、本では具体的に地域で何の問題が構造化されているか、

7)

論文ではこのOkada の考え方を事前復興の基本と既存の防災対策の何に隙間があるかを明らかにする。

して位置付ける。この位置付けから事前復興が事前

本論文の進め方として、まず既存の文献や研究を(2)にレジリエンス をどのように機能させていくかともとに事前復興に関する基本的な概念を整理し、問いう視点に関わる1)。一方“Build back better”や事題点を指摘する（2節）。次に、複合連鎖災害と事前

前復興の概念は広く周知される傾向にあるものの、復興をつなげ、事前にレジリエンスをいかに機能さ

複合連鎖災害と復興との関連で未だ学術的議論や具せ、検討していく上でシステムズアプローチの枠組

体的な実践の理念化には至っていない。

みを紹介する（3節）。そして、佐賀県武雄市の復興

本論文では佐賀県武雄市で活動している民間ボラ

活動状況や被災した人や地域に対する配慮と葛藤を

ンティアセンターおよび高齢者福祉施設を対象にし示し、2・3節の事前復興やシステムズアプローチにている。当該地域は、①令和元年および令和3年に立照らすことで、既存の災害対応だけでは何が見落とて続けに豪雨によって被災した、②山間地域が抱えされているかを浮き彫りにする（4節）。最後に、そる社会経済的な課題に直面している、③脆弱な人やの分析結果を踏まえて既存の防災対策ではどこに隙

災害リスクの高い地域への配慮と災害の再来により、間があるかを明らかにし、特に事前復興の側面から

地域の災害支援コミュニティや人びとに葛藤が垣間

どのような検討が必要かを考察する（5・6節）。

見える、といった特徴を有する。詳細は4節で述べる
が、この①～③の要素が複雑に絡み合って、複合連

２．先行研究の整理と問題点の指摘

鎖災害の様相を呈した。複合連鎖災害について、と

本節では事前復興の概念とその関係性に重点を置

りわけ災害事象が連鎖して発生したイベントに関すき、主要な概念の導入と先行研究を整理する。

る調査や考察はこれまで多く実施されてきており、事前復興について日本で実際に取り上げられるよ

8,9,10ほか)

多くの研究成果や示唆が提示されてきた。一うになった背景には、阪神・淡路大震災以降、新潟方で、実際の地域を取り巻く状況や社会経済リスク

中越地震や東日本大震災などの大震災で顕在化してを含む複雑な人間・社会・環境の変化を踏まえた上

きた、復興事業の合意形成の難航や被災による地域での研究はこれまで十分に行われてこなかった。

コミュニティの崩壊、個人の住宅再建の困難さ、復本論文の目的は、複合連鎖災害が起きている地域

興の長期化の問題がある11)。実際に公式に事前復興のなかで事前にレジリエンスを民間規模、特にNPOという概念が使用されたのは「阪神・淡路大震災をや民間ボランティアセンターのなかで機能させてい踏まえての防災基本計画の緊急改定」（1995）と挙くための教訓を具体的に引き出し、それを事前復興げられている12)。阪神・淡路大震災前には、災害時のあり方にいかにつなげるかを検討することである。

の応急救助を中心とした対応に焦点が当てられてい本論文は上記に示した複合連鎖災害の定義から武雄たが、その後、被害予測や復興の道筋を事前復興と市の状況や被災実態を事例として捉えて位置付け、して具体化させる計画概念や考え方に移行したこと
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は、近代防災や都市計画、住宅計画史上大きな転換

ドは、被災地コミュニティ内外の刻々と変化する現13)

場の状況の変化を重視することが求められる20)。

であると似田貝 は位置付けている。この経験から事前復興の取り組みは、建物の耐震化、防波堤の整第2に人と人、第3に組織と組織、第4に県と市と備などの減災まちづくりと、復興手引きやマニュアの境界である。これらについて、示唆的な研究としル作成などの復興準備に大別される事前復興の実践て挙げられるのは、アメリカのルイジアナ州・ヴァと研究が進んでいるとレビューしている14)。この動ージニア州含む沿岸部州における事前復興計画の実向に加え、事前復興の概念がより具体的な施策を通態を調査したBerke et al.21)である。Berke et al.によれ

じて明確になり、東日本大震災以降の既存の法や対ば、復興計画策定において住民の参与と決定を巻き策の根本的な見直し、例えば2011年12月の津波防災

込んでおらず、加えて、ほとんどの地方自治体にと地域づくり法の公布や2013年12月の南海トラフ法のって策定が初めての試みであるがゆえに、地域全体

施行、さらに国土強靭化基本法や大規模災害復興法の復興計画、総合的な土地利用計画、緊急事態管理

15)などの法整備が進んだと田中 は考察している。

計画、小地域の復興計画を含む地域全体の復興計画

16)

さらに、大津山・牧 は、日本国内における事前を策定することが最も効果的であると指摘する。続

復興計画に関する既往研究を踏まえ、事前復興計画

けて、時間、労力、資源の捻出に労を割いてまでも、を「被災後のスムーズな復興を可能にする復興準備」

災害の影響に大きな関心と復興の際に責任を持ちうと「災害待ちにならずに事前に脆弱性を減らしレジるステークホルダーのネットワーク構築に集中させリエンスを高める減災促進」という2つの概念の混合

る計画策定プロセスが含まれることが望ましいと示であるということを提示している。この考え方に対唆する。さらに、国内において示唆的な論文として、15)して田中 は発災の場面だけでなく、中長期の復興

宮本ら22)が行った広島県坂町の事例から、外部支援過程を見据えた取り組みでもあると指摘している。

や行政による限定的な災害対応や災害復興を支援す

事前復興の計画検討には行政職員や民間の関与もるとき、住民組織のあり方にどのような課題が生じ

17)

欠かせない。小倉ら は和歌山県田辺市の事前復興るかを考察した研究がある。また、頼政23)は佐賀県

計画策定の検討段階において、市職員と情報・意見

武雄市で行った調査から、持続的なかかわりを持つ交換を進めるうちに、「事前復興まちづくりの具体ことが利用者とニーズを探り認識を共有していく支的な取り組みイメージができない」、「どのように援の必須条件であるとすると、どのように被災者を進めるべきか分からない」等の行政職員の立場での支えることが望ましいかを考察している。どちらも課題を指摘する。特に、行政職員がそもそも復興事

地域の日常生活から捉えた被災後の復興の難しさ、

前順位の必要性や効果、被災後に直面する困難な状

住民組織の再編、ニーズ支援のありよう、次の災害

況等を十分に認識・理解できていないことがその要に対する不安定さ、地域資源の価値をエスノグラフ

因だと分析した。一方、復興事前準備および復興にィに基づいた記述から分析している。

関する取り組みにおいて行政職員の視点からみた実

第5に、現場と政策の境界である。特に大津山・

効性の高い事前復興計画の策定に関わる研究はほと

牧24)は、現在の日本の事前復興に関する計画策定はんど行われていないことを小倉らは指摘する。民間

あくまで地震・津波災害に特化しており、台風、洪による事前復興の事例については、南海トラフ巨大

水、高潮などの水害に関する対策は同様レベルで実地震による被害が想定される漁村集落において、住施されていないという政策上の大きなギャップがあ

民参加型による地域の営みの継続を重視した事前復ると指摘する。他にも、近年アメリカでは気象系災18)

興計画策定 、計画立案組織を立ち上げる際のコン

害の影響を受けやすい人びとや場所に対して居住地

19)

フリクトとその対策 などが挙げられる。いずれもの撤退を選択肢に入れるために政府や機関が管理を多様な主体や世代による思いに注視する必要がある

行い25)、一方で撤退の言説と実践をめぐって住民がことがポイントになっている。

抵抗するような集団的な運動といった事例がある26)。

上記を踏まえ、事前復興やレジリエンスを駆動さ現場と政策の境界におけるギャップに意識を向け、せるための鍵が5点ある。第1に時間である。予想さいかに地域のニーズを拾い、政策側がそれを施策にれる甚大な被害が人口減少社会における長期的な復繋げていくかにも目配せを忘れてはならない。

興過程に与える影響の具体的なイメージの障壁とな以上の事前復興をめぐる議論と5つの点から、本論

り、行政による事前復興の検討を困難にさせる。特文では事前復興を大津山・牧16)の指摘を援用し「中に、災害の長期的な影響に対処するために政策サイ

長期の過程を見据えた、被災後のスムーズな復興を
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日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7可能にする復興準備に留まらず、災害待ちにならず

問い3．災害では脆弱な人びとを考慮する必要があに事前に地域や個別の脆弱性を小さくし、各アクタ

るが、乖離がどのように脆弱な人びとに影響を与えーや現場とのつながりの連携をもってレジリエンスているか？具体的な教訓はどのように引き出されるを高める減災を促進すること」と措定し、本論文のか？

事例分析を進める。

問い4．乖離を小さくするためには、どのような協働が必要になるか？システムズアプローチの視点か

３．分析視角・方法論・対象地域

ら、どのように既存の制度やシステム、主体、そし

本論文では、前節の問題提起に対する方途として、てアクターを繋ぎ合わせる必要があるか？そこに関システムズアプローチを本論文の分析視角に設ける。

わる可能性と課題にはどのようなものがあるか？

以降では、その概要と方法を概観し、また、1節で指３．２摘した複合連鎖災害と地域や対応・政策の現状がど

研究方法

本論文はシステムズアプローチの視点から、複合のように結びついているのかを記述する。

連鎖災害の事例として令和元年および令和3年九州

３．１ 分析視角：システムズアプローチ

北部豪雨により被災した佐賀県武雄市に光を当てる。

レジリエンスを機能させる観点に関わる視座とし

本論文ではこのアプローチを参照し、FWやワークシて、システムズアプローチ（systems approach）が挙ョップ（WS)「地域コミュニティレジリエンスを育げられる。2011年東日本大震災直後、世界の学術会

むための隙間デザイン」(3)で得られた視点、現場と議（G-Science Academies）は「システムズアプロー

政策などをもとに、上記システムズアプローチの視チがレジリエンスを構築する上で鍵の要素となる」

点からギャップを分析する。そして、分析結果を照27)とする共同声明を発出した 。近年日本で毎年起こらし合わせ、次に繋げるように政策導出を試みる。

る水害に見られるように、様々なリスク要因やそれFWは、筆者Tが2020年2月14日〜18日、2022年6月に関わる社会・経済システムが極めて複雑に絡み合

10日〜12日に佐賀県武雄市A町、K町、T町を中心にっている。これに対してシステムズアプローチは複行った参与観察および会話形式のインタビューがも雑系の問題に向き合うために重要な示唆を提供する。

とになっている。災害ボランティアとして短期的にシステムズアプローチの定義や議論は様々存在す

イベント支援や補助に携わるなかで、他のボランテる。とりわけレジリエンスの機能との関連であれば、ィアや地域住民とともに被災した地域や住宅の清システムズアプローチは、要素やシステムごとの視掃・修繕を行うこと、ボランティアセンター主催の点ではなく、要素と要素の関係性、システムとシス

イベントへの参加、防災教室の開催補助、センター

テムの関係性を見ることが不可欠になるという考え

訪問者やスタッフと会話が主なFWの内容である。第方だといえる28)。具体的には、1）各システムの機能、4節では会話内容を織り交ぜ、被災者でありながら地

2）そのシステムを取り巻く環境の変化、3）各シス域を支える人たちの語りから地域や場所が直面したテム間の境界の分析により、俯瞰的にシステムを繋経験や葛藤から見える現状を明らかにする。

1)

ぎ、総体を見ることができる 。システムズアプロー

また、筆者らが関わる京都大学レジリエント社会

チの重要性は学術レベルや国際防災政策で指摘され創造研究会が2022年11月4日に開催した「地域コミュてきたものの、システムズアプローチを防災対策のニティレジリエンスを育むための隙間デザイン」WS

中にいかに組み入れるか、レジリエンスをいかに事において、分野や専門を超えて多様な知をもとに近29)

前に機能させるかといった議論が不足していた 。

年複合・激甚化する災害を背景に現状や教訓を俯瞰

特に、システムズアプローチが複合連鎖災害を背的に振り返り、学術的な知見や現場の声も参照する

景とする地域の防災にどのように関わるかという観ことで隙間のために何ができるかを対話した。のち

点から、以下の4つの問いが浮かび上がる。

に登場する法人Oの代表Sに加え、他地域で看護や福問い1．複合連鎖災害、またそれに関わるリスクは祉を専門にする大学教員や実践者、多文化共生を目
指す公益財団法人の代表者などが登壇した (4)。

どのように地域や住民に影響を及ぼしているか？それは要素と要素の関係性、システムとシステムの関これらの局面ごとのシステムの視点、特につなが係性や境界と、どのように関連しているか？そのより（リンケージ）の視点から何がいかに欠けている

うな視点から見てどのような課題が見られるか？

かという分析的視点を挙げ、その隙間をデザインす問い2．組織と組織の関係性、現場と行政の関係性るための実践可能な政策を考察する。

や境界に乖離はどのように見られるか？

３．３
59

対象地域の概要

日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7（１） 地域の基本情報と社会経済状況

囲に大雨の領域が広がり、長崎県・佐賀県・福岡県

武雄市では2015年の高齢化率は28.0%だったが、を中心に大雨となり、各地で大きな被害が発生した

2020年には31.1%と増加し、この5年で人口は1,344人

33)減である一方で、65歳以上の高齢者は1,129人増であけて秋雨前線が九州地方付近で停滞し、前線に向かった。若年人口、生産年齢人口の減少と老人人口のって太平洋高気圧の周辺から温暖で湿った空気が流増加といった少子高齢化と人口減少の同時進行を背れ込んだ影響により、局地的に猛烈な大雨が発生し景に、武雄市では介護保険制度を含めた社会保障制

た34)(6)。武雄市および付近の町内を蛇行して流れる度の持続的運営が危惧されている。また、単身高齢

六角川の氾濫を防ぐために設けられたポンプは稼働者や高齢者のみの世帯の増加、核家族化の進展、認させたものの、降り続く雨の影響で六角川の水位が知症高齢者の増加など、地域社会における高齢者を下がらないことから、断続的に停止しなければなら取り巻く環境も大きく変容してきた30)。

ず、支流やクリークなどからあふれた水は田畑を越産業と人口の関係について、当該地域は杵島炭鉱、。また、2021年には8月11日から19日の9日間にかえ、住宅地へと流れ込んだ。

西杵炭鉱が開坑して以来、炭鉱の町として昭和37年

武雄市の住民にとって、2019年からの復興に向けまで隆盛をきわめ、人口も昭和30年頃は1.8万人を超て進みはじめていた最中に、2021年に2度目の被災とえる勢いだった。しかし、エネルギー革命の翳りでなった。第1節冒頭の先行研究で指摘してきたように、石炭産業は衰退し、昭和44年には炭鉱の閉山と同時

複合連鎖災害は災害事象の連鎖だけに限定されない。

に過疎し、昭和50年には8,434人と急激な人口減に見

前節との関連から、武雄市では少子高齢化や地域社舞われた。当該地域は産炭地域振興臨時措置法およ会の衰退など地域の社会経済リスクや脆弱性に関連

び過疎地域対策緊急措置法以来の過疎法を活用し、する誘因が災害事象とがもつれ合い、結果としてこ

道路や公共施設整備などの社会基盤整備、人口の流れまで起こった被災状況とは異なる水害が発生した

出防止のために公営住宅の建設に努めた。中央の平ことが指摘できる。このように地域を取り巻くリス坦地には、旧長崎街道が走り、古くからの交通の要

ク環境が劇的に変化しており、佐賀県武雄市を事例

衝として発展し、現在では流通産業などの企業誘致として複合連鎖災害の実態を見ることができる。
図1. 武雄市の地図（頼政23）を参照に土田作成）の推進に伴う雇用拡大や民間活力導入による住宅地
31)の開発が進んだ 。平成18年3月1日に旧武雄市、旧杵島郡山内町、旧同郡北方町の1市2町が合併し、現在の武雄市に至っている。しかし、当該地域の人口は少子化の影響や長引く経済不況による雇用力の低下などで減少し続け、さらに相次ぐ水害の影響による人口流出も懸念されている30)。
（２） 自然環境と被災状況
自然、特に河川について、佐賀県武雄市の山地から平坦部にかけて蛇行しながら有明海に注ぐ六角川（図1）は、有明海の干満差による海水の遡上や緩やかな河床勾配により、降雨時における災害常襲地帯となっており、治水の難しい河川である。近年では8４．複合連鎖災害をめぐる地域防災の現状分析

月に前線の影響で大雨が続き、また台風も熱帯地方

本節では、FWやWSで得られた観察やインタビュに発生した低気圧が発達することで発生し、暴風雨

ー、語り、フィールドノート（FN)をもとに、現場を伴い風水害を起こしている。そのため、これまでごとのシステムの視点から何がどのように欠けていも大雨が降ると排水が追いつかなくなることで内水るか、その隙間からいかなる実施可能な政策を提示

氾濫を引き起こし、水害として発生してきた。

できるかを考察する。まず4．1で、武雄市の地域防

これまで多様な対策を講じて、1990年以降30年近災の現状を浮き彫りにし、4．2以降で分析を進める。

くは大規模な水害は発生してこなかった同地域では

特に、3．1で示したシステムズアプローチが複合連あったものの、2019年に記録的な大雨により内水氾

鎖災害を背景とする地域防災にいかに関わるかにつ濫が起き、大規模な浸水被害を受けた32)(5)。2019年8

いて4つの問いに対応する事例を参照し、レジリエン

月27日から活発な気象前線の影響で、九州の広い範スのありようを検討する（表1）。
60日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
画」を策定し、新・創造的復興プラン37)を提示した。

表1.本論文の問いと構成の展開

それを引くと、「気候変動に対応した、水と共に生
きるまちへ

2年で2回の災害を受け、被災された方々への生活再建を最優先とし、一日も早い復旧に全力で取り組みます。また、抜本的な治水対策に加４．１ 水害を通じた武雄市の変化

え、さらなる気候変動を見込んで、被害を最小化す（１） ボランティアセンターから一般社団法人へる取り組みを進め、「床上浸水ゼロ」をまず目指し

2019年の水害を受けた武雄市の状況から、災害支ます。子や孫の代まで大切なふるさとを守り、「や援の経験を持つ武雄市民の有志と県内外の民間ボラっぱり武雄」と安心して住み続けられるよう、創造ンティア団体が協力し、民間の災害ボランティアセ

的復興に取り組みます」38)と示している。

ンター「おもやいボランティアセンター（以下、こうして佐賀県武雄市は度重なる水害を受けて、OVC）」を立ち上げることとなった(7)。OVCは、地

創造的な復興を目指して活動するまちを掲げるに至域の社会福祉協議会が主催するのではなく、地域のった。創造的復興という看板を掲げている一方で、一般ボランティアによって運営されているという点

資料中に直接事前復興の言葉は用いられてはいない

で、社会福祉協議会が運営する公的な災害ボランテ

が、このプランは2．1で述べた事前復興の方向性、ィアセンターと比較して非常にユニークである 35,36)。

つまり、「中長期の過程を見据えた、被災後のスム

OVCの中心的なスタッフは社会福祉協議会の職員

ーズな復興を可能にする復興準備に留まらず、災害ではなく、武雄市の地域住民や被災者で構成されて待ちにならずに事前に地域や個別の脆弱性を小さくおり、組織は災害直後から復旧時だけでなく、復興

し、各アクターや現場とのつながりの連携をもって期や災間時にわたって持続的に活動することを目指

レジリエンスを高める減災を促進すること」におおしている。また、高齢者が多いことやボランティア

むね合流する形になっているとみえる。また、まちを受ける経験が少なかった地域であったことから、の復興や被災された人びとへの生活再建の過重性を地域に寄り添いニーズを長い時間の中で受け取りな鑑みて、河川本体のハード整備だけに重点を置くのがら活動し、自治体や社会福祉協議会との連携体制ではなく、特に佐賀県武雄市においては二度の水害を形成するために、OVCを母体とした法人として令を受けた六角川流域において、河川管理者が主体と和2年3月に「一般社団法人O（以下、法人O）」としなって行なっていた対策に加え、河川流域のあらゆて立ち上げ、平時から地域のニーズに応える場所とる関係者が協働 39,40)し、流域全体で治水対策を実践して活動を大きく展開することになった。

していく流域治水の推進も市の方向性の特徴である。

しかし、法人Oの代表Sもこの度重なる被災を受けて「一昨年に武雄市で水害が起きて、そこから安心

４．２

問い 1：複合連鎖災害またはそれに関わるして住み続けられるまちづくりを合言葉にして活動

リスクはどのように地域や住民に影響を及ぼしていしてきた。でも2回目が起きてしまうと……正直心がるか？それは要素と要素の関係性、システムとシス

折れそうになった（代表SとのインタビューのFN、テムの関係性や境界と、どのように関連している

2022年6月10日）」と心挫ける声もあり、2回目の被か？そのような視点からみてどのような課題が見ら

災当時、地域の復旧や復興に翻弄され疲弊していく

れるか？

支援者や地域の姿が色濃く見られた。このように中（１）影響：災害に対する地域の脆弱性と心理的影

長期的な視点を持ったまちづくりや防災を目指す最響

中に再び被災したことは、地域社会全体にとって復令和3年九州北部豪雨から約10ヶ月後の2022年6月

興の諦めややるせなさを負うとともに、復旧復興に

10日、筆者Tは約1年半ぶりに佐賀県武雄市と法人O要する労働負荷や経済的負荷を抱えることとなった。

に訪問した。コロナ禍前に短期の災害ボランティア（２） 新・創造的復興プランとして訪問した2020年2月以来であった。代表Sと武度重なる災害を受けて、武雄市では近年における

雄市の被害・復旧復興の状況と近況についてお話し

台風の大型化や集中豪雨の多発など、災害発生リスすることができた。Sに対して、前回訪問した2020

クの高まりを踏まえ、大規模自然災害等に平時から年2月の復旧復興の状況から今の地域の現状はどの備え、強さとしなやかさを持った安全・安心な武雄ように変わっているのかと筆者が訊いた。
「特に高齢者のほとんどが『激しい雨音が聞こえ市を構築していくために「武雄市国土強靭化地域計61

日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
るたび怖い思いをする』とか『次はもう助からんの

そして、持続的に長期的に活動を目指すために法かもしれん』と答えた声を令和3年の時に多く聞いて。

人Oを立ち上げた。法人Oは暮らしの再建と地域の復

もちろん、僕たちもできる限りのサポートをするけ

興を大目標に、地域の人びとの声を聞きながらでき

ど、こんなに何遍も被災するとは思わなかったし、る活動を展開し、多様な人びとと連携した情報提供

次のために何をするか、動かないといけない。」

を行い、企画を実施した。例えば、罹災判定に基づ被災した個別の人たちとも向き合う中で、とりわ

いて使える制度と使えない制度があるため、その情

け高齢者は災害に対して不安やいつ来るかわからな

報提供を行うために、スタッフメンバーの中にいる

い状況のただなかにいて、これは地域住民の心理的建築士とともに、応急修理制度申請サポートをつく

影響が顕著であることを示しており、災害の度に精り、施工業者や大工と相談しながら、行ってきた。

神的負担が増していることがわかる。また、地域のしかし、そのサポートを行うなかで課題に向き合

脆弱性と対策の必要性を強調していた。こうした高

うこともあった。「罹災判定に基づいて使える制度

齢者にとっての復旧への取り組みが台無しになるとと使えない制度があるため、その情報提供を行うた

ころに代表Sが肩を落とす姿が見られた。（代表Sとめに、スタッフメンバーの中にいる建築士とともに、のインタビューのFN、2020年6月10日）

応急修理制度申請サポートを作ることが重要でした。

（２）課題：安心して住み続けるためのサービス（中略）また、令和3年8月豪雨の際、救助法に関連

2回目の被災を踏まえた地域の影響や課題の洗いする制度の運用で失敗したことを踏まえると、きっ出しに関して、法人Oと大分県日田市で活動していちりルール化して厳密化しリスト申請受付に当たる

るNPO法人Rが協力して武雄市内で調査を行なった

ときにかなり厳密になってしまうことを回避する必ところ、地域全体の中でも十分な生活再建ができた

要がありました。」（代表Sの発表、2022年11月4日とは言い難い状況にいる人たちがいることがわかっ

開催WS）た。Sはこの調査結果をWSで共有した。

ここで見えてきたことは、初めての被災と2度目の「前回（2021年）の被災から1年が経過し、未だ十被災の影響も相まって、被災者にとって手に追えな分に復旧が進んだとはいえない人も2割くらい存在

いほどの作業量であった。それが現場と行政処理とする。加えて、復旧状況と比較して暮らしの再建への乖離として浮き彫りになったといえる。

の評価に対して3割の人たちが十分に再建されてい（２）乖離２

協働のありようない状況にあるとアンケートで回答した。度重なる

上記の流れのなかで、新・創造的復興プランの詳

被災地において、このまま地域に住み続けられるか

細に加え、行政や民間、法人Oとの業務分担についを選択している人びともいる。地域でいかにそこにて話題が上がり、プランの方向性とその問題点につ住み続けるために、安心をどう確保できるのか、まいて尋ねた。
S：「これからの地域の防災や復興に対して、行政た、そのためにどういうサービス事業を私たちは提供できるのかを今後考えなければならない。」（代は「協働していきましょう」っていって」
T：「その協働って何ですかね？」

表Sの発表、2022年11月4日開催WS）
４．３

S：「……なんだろうね。よくわかんない。行政は問い２：組織と組織の関係性、現場と行政の関係性や境界に乖離はどのように見られるか？

民間に業務を押し付けてくる。それは行政が管理す（１）乖離１：手続きの煩雑さるにはもう限界だからっていうこと。もちろん引き

2019年被災時にOVCが活動しているなかで気づ受けるけど、いざという時に行政が何も動いてくれいた地域の課題として、水害にあった家屋の清掃方

ないのはストレスよね。だから、民間が手足動かし法や被災をされた人びとが罹災証明をもらうためのて拾い上げた地域のニーズや情報を行政に投げる。

やり方に加え、その情報の認識が低かったことが『こういうデータこそ行政が握っとかないかん』っ

OVCの代表Sから挙げられた。また、内水氾濫によて伝えないと、次の時に何もできないと思う。」

り家屋の半壊の判定が非常に多かったため、現行のSは、行政が唱える地域のアクターが協働するとい使える制度が応急修理制度のみという状況であった。

う方向性に対して、少なくともSのなかでイメージす地域全体に多大な影響を与えた水害に対して十分でる協働のありさまと異なることや実際の現場の動きはない公的な支援であった状況を考えると、地域のとの乖離に疑問を付しているように見えた。（代表S

ためにささやかでも持続的な支援が必要ではないかとのインタビューのFN、2022年6月10日）とOVCの中心スタッフは考えていた。

（３）乖離３：境界の位置付け
62

日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
WS内で、地域コミュニティのレジリエンスを育む

3〜4人稼働し、外部スタッフのサポートも加わりなために、例えば情報や人をどうつなぐかという論点

がらケアを行う。夜勤は1日1〜2名が日直となり泊まが出た。具体的には、県と市の間の業務、民間と団り込みでケアワークを行なっていた。

体やコミュニティの関係のあり方が防災のあり方や地域の概要について、事務所が立っているK地区

復興のあり方に直接影響をもたらすが、私たちのには60世帯190人ほどが住んでおり、約3割が高齢者

日々のありようを見直すために、制度を変えることである。令和元年の災害ではK地区は被災していなの難しさの中で、地域でいかに声をあげてそれが伝かった。一方、令和3年の時は被災した。その時は深わり、政策決定や意思決定を支援することができる

夜から雨が降り続いたため、Eで預かっている高齢のかといった問いである。それに対して、代表Sは以者6名を夜間から朝方にかけて、少し高台に位置する

下のように答えた。

デイサービスSへ避難させたため、怪我人・死者はい「民間と行政の切り分けというよりも、役割を地なかった。避難したあとには、宅幼老所Eの周辺の元のつながりの中でいかに境界をぼやかしていくの

道はすでに冠水した。地域の人はデイサービスに来か。それが地域の中で持続して地域の課題に対応したり、すぐ近くの高台にあるK公民館や寺に逃げたていくためには大事な部分だと思います。災害は結り、自宅の2階に避難する人もいた。避難が間に合わ

局いろんな制度を持ち込まれて、最終的に揉め事がなかった住民はボートでの避難を余儀なくされた。3残るのは地元です。地元にしか揉め事とか課題が残日ほど経って水が引いたあと、宅老所Eは床下浸水っていかないと思います。でも、地元で残っているだったが、上澄みの水で泥水のような汚い水ではな

課題をどうやって上の主体に提示していくのかといかった。

ったことを当然考えていかなければいけない。関係

地域の人たちとともに福祉と防災を進めていく際性の中でいかに境界をぼやかし、（筆者註：あいまの課題についてAに尋ねた。

いにする）なくしていくのかが大事だと思います。」「（筆者註：長年地域で福祉に携わりつつ、被災（代表Sの発表、2022年11月4日開催WS）支援を続けていくような）地道な取り組みを進めてこのように運営では地域や組織の自律性を壊さないく中で、どうやって地域の人びととともに生きるい取り組みの必要性が見られる。例えば、自助と公か、これからの災害に備えるかが難しいのよね…」

助をつなぐことや自律性と他律性の共通理解を踏まサービスのなかだけでケアを完結させず、むしろえて、それぞれの強みを活かすために、どのように地域のなかで住民とともにケアの形がつくるには長人を育てていくか、あるいは地域と人のつながりを

い時間の関わり合いと心配ごとを共有する場と組織強くしていくかが乖離を小さくするポイントになる。

が必要であると考えられる。（代表Aとのインタビ

４.４ 問い３：災害では脆弱な人びとを考慮する必要があるが、乖離がどのように脆弱な人びとに影響を与えているか？具体的な教訓はどのように引き出されるか？

ューのFN、2022年6月12日）（１）教訓：地道な地域包摂の取り組みの避難支援をさらに推進するために、何を行ってい（２）影響：個別の避難計画をいかに実行可能なものにするか？という難しさ
T：「今後複合災害を見据えた防災対策や緊急時

2022年6月12日の午前10時ごろ、筆者Tは武雄市Kく必要があると思いましたか？」町にあるNPO法人M（以下、法人M）が介護のホー

A：「やっと区長や民生委員とともに、これから

ムヘルプサービスを運営している宅幼老所Eおよびの地域のケアに関する話に入れるようになったよね。

デイサービスKを訪問した。法人Mの代表Aと挨拶し、この地区の要支援者リストはあるけれども、避難計

これら2つの施設の経緯について伺った。

画を作っていくのはこれからで。地域の担い手を上

まず、2004年に築100年以上の古民家を改装し、法から作るのではなく、下から作っていくことが必要

人Mがその古民家を宅幼老所Eとして開設した。また、で、その人たちと「一緒に何をしようか？」と声を2012年には法人Mの代表Aが株式会社Mを設立し、そ拾わない限り、前には進まないと思う……。一人ひれとともにEから10mほど離れた高台にデイサービ

とりの声を拾うことが次につながるし、時には私がスSを開設した。調査当時、Eに滞在している介護者

あえて地域のお節介おばあちゃんになるくらいに地はショートステイ2名、宅老6名、空き2名であり、そ域に根付いていくことが大事よね。あとは、地域のれをケアするスタッフはデイサービス7名、NPOの職

ケアや個別の避難計画は私たちのNPOや地区の人た員12名である。勤務スタイルとしては、日中は1日でちだけじゃなくて、外からやってくるボランティア
63日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
や法人Oの存在、あとSさんにとても感謝している。

ポイント 1 として、まちづくりや防災の方針と住（中略）あとは小さい規模で動かし、そこのリー

民の生活をいかに支え、支える行政と民間団体の役

ダーが把握していくことが大事よね。そして、ここ割の境界を見直すかという視点である。中長期の復のスタッフと区長、民生委員、ケアマネ（筆者註：興過程 15)を実現するために、地域が置かれた状況やケアマネージャーの略称）が協働して地域の高齢者

文脈を斟酌し、時間と人、空間のスケールの連続性をケアするという取り組み。令和3年の経験があってを軸にすることによって、災害が起きる前から様々

ようやくこの体制が作られて、地域の一人一人に声なシナリオを想定した、いざという時に実践可能なかけしてきたの。個別避難計画は2021年、令和3年洪（operational）な仕組みをつくることの重要性が、本水の後になってやっと動き出して。これまで民生委

論文から引き出される。その仕組みづくりは例えば、員と区長だけが計画作成に取り組んできたけど、こ行政と民間におけるアクターの二分法で考えられがれからやっと地域ケアの人たちが話に入って、具体

ちな災害支援や復旧復興業務をいかに捉え直すかを的なケアの計画作りに取り組むようになってきたの検討し、それぞれのアクター間や職責間での協働のよ。いつか地域共生カフェを行っているこの久津具境界をどのように捉えるかを問い直し、現場からの地区がモデル地区になるといいなと思っていて。最声を重視して、その問いに応答することでもある。

初はなかなか地域の高齢者がカフェに来ないけど、災害後から次の災害・未来の災害といった短期から地道に草刈りや祭りなど地域のイベントに参加し、長期にわたる時間軸で考えた時に、行政ができるこ

なるべく壁を作らないようにしてきた。」（代表Aと、民間ができることの間のグレーゾーンをどのよとのインタビューのFN、2022年6月12日）

うに折り合いをつけるが肝要になる。S 氏の発言を４.５ 問い４：乖離を小さくするためには、どのよ

借りれば、地元や関係性の中でいかに境界をなくし

うな協働が必要になるか？システムズアプローチのていくかが今後の事前にレジリエンスを機能させて視点から、どのように既存の制度やシステム、主体、

いく鍵になる。

そしてアクターを繋ぎ合わせる必要があるか？そこポイント 2 は、複合連鎖災害とそれに対する事前に関わる可能性と課題にはどのようなものがある

復興の実行に向けて、政策上軽視されがちなミクロ

か？

レベルで顕在化する問題について、点ごとのその場（１）可能性・課題：アクションを興す

限りの対応ではなく、その問題の構造やその先の展

WS 内では脆弱な人びとを考慮する際に、いかな開を見通して、直面している人びとの立場から調整る支援や切実な陳情を行なってきたのかを提示した。

する必要性である。先行研究 17-19,22)では事前復興計

武雄市でできることを組織や行政の壁を超えて行画や次の災害に向けて、既存あるいは新規の住民組なってきたものの、制度上によりその支援から漏れ織が持つ懸念が提示されていた。それらと比較する出る地域が存在することも、アクションを興す中でと、武雄市ではもともと事前復興計画も組織もなく、明らかになってきたと S は話していた。

民間レベルから応急修理制度申請サポートの体制を「令和 2 年 7 月豪雨で被災した武雄市に隣接して作ること、行政に陳情を働きかけること、制度外のいる佐賀県鹿島市は、令和元年の被災と似たような地域の実情に対応するためにクラウドファンディン

課題を抱えつつ、しかし災害救助法が適用されないグを活用すること、スタッフの専門性を活かした情自治体でした。そのために応急修理制度が使えず、報提供やサポート体制、支援拡充の要望などが行な

見舞金条例すら整備されていない状況でもあった。

われてきたという特徴が挙げられる。このような活独自にクラウドファンディングを活用し、民間で支動を施設やサービスなど個々の民間レベルで任せき

援金を直接配布することにしました。
」

りにするのではなく、その活動に自治体も含む多く（代表 S の発表、2022 年 11 月 4 日開催 WS）のアクターが自律的に連動する動きが不可欠である。
他方で、新・創造的復興プランや流域治水のように、

５. 考察

一度作った取り組みが持続的に対応可能であるとい以上の現場の状況を踏まえ、事前復興やシステム

う前提も再考する必要がある。災害が起きたときにズアプローチに照らし、既存の災害対応だけでは何一つのアクターでは捉えきれなかった課題を含めて、が見落とされているか、また、いかに事前にレジリ

多様なアクターが経験を共有し、協働で過去の教訓

エンスを機能させるかという観点から次の 3 点を検を振り返り、連携においてどこに隙間があったかを討する。

ともに考える場とプロセスが基本となる。
64

日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
ポイント 3 は、従来の防災で強調される対策の陥

レジリエンスの機能の視点から協働で振り返り、見穽として、いざその対策が機能するかという視点が直す場が肝要である。その場でこそ、4．3（3）にあ弱い点が挙げられる。先行研究

24)で指摘されていたるような、主体間やアクター間、組織間の境界、リように、現時点で日本における水災害に関する事前ンケージのありようを豊かにする。

復興計画のような対応は管見の限りほとんど見当た

本論文で取り上げた地域は、気候変動の影響と高らなかった。また、先の問い 3 の教訓や影響に見ら齢化などの社会経済的問題に直面する地域が置かれれるように、高齢者など要支援者に関する名簿はでる状況とが絡みあって起こりうる実情にある。したきているが、個別避難計画の作成はまだ十分に進んがって、本論文は具体的に地域で問題がいかに構造でいない状況にあった。防災上の既存の制度に沿っ化されているか、既存の防災対策ではどこに隙間がて形はできていても、それがいざ実際に災害が起きあるかについて、ミクロレベルから具体的な点を浮たときに機能するかというリンケージが要となる。

き彫りにした。ここで得られたことは、人口減少が総じて、本論を通して上記の 3 つのポイントを重続く他の地域にも通じるものであり、相互扶助によ視した実践可能な仕組みを事前につくり、機能させるレジリエントな社会を模索する上で示唆的である。

ることが重要であることが指摘される。事例では、筆者らは、超高齢化社会への対応や大災害後の人口

いざという時にレジリエンスを機能させる仕組みを変動など、深刻な問題を抱える地域が生き残るため考える上で、様々な担い手がいないとできないといに、この事例を通じてよりよい事前復興のために前う地域内の配慮と防災の葛藤に向き合うなかにあっ進的に具体的な一歩を進めることができると考える。

ても、OVC/法人 O や法人 M との関係に見られるよ
うに、組織と組織、人と人との間における、日常的謝辞

なコミュニケーションとそれに基づく信頼関係が大本研究の調査にあたり、佐賀県武雄市の一般社団

きく見いだされた。この信頼関係を育むことが、3

法人O、NPO法人Mには調査や細やかなケア、原稿

つのポイントを踏まえた仕組みづくりを実行していの事実確認まで応じていただきました。ここに深謝く上で 1 つの鍵となると考えられる。したがって、を記します。なお、本論文は補註(3)の助成を受けた地域内の多様なアクターが関与しながら信頼と交流ものです。また、2名の匿名の査読者と学術委員によが得られる場所やプロセスをつくることからはじめ、る真摯な対話により、本論文の明確な位置付けが可

上記のような仕組みづくりへの道筋を立て、その仕能になりました。重ねて厚く御礼申し上げます。

組みづくりにあらゆる異なるステークホルダーが関与するリンケージが必須になるといえよう。

補注(1) この状況と非常に関連している用語として災間 41ほか)

６．おわりにとPersistent Disruptive Stressors（続発する社会を揺るがす

本論文はレジリエンスを事前に機能させるために衝撃力)42)が挙げられる。本論文ではこの2つの概念が複はいかなる要素が必要であるかを考察するために、

合連鎖災害を生き抜く上での着想の土台になっている。

システムズアプローチの視点を用いて、複合連鎖災(2) 本論文における基本的なレジリエンスの定義は『兵庫害下の民間規模を事例として令和元年および令和3

行動枠組み（Hyogo Framework of Action)2005-2015』に準

年九州北部豪雨により、立て続けに被災した佐賀県

じている43)。レジリエンスには様々な定義が存在するが、武雄市に焦点を当てた。インタビューやWSでの語り

本論文が防災および事前復興の文脈に焦点を当てるにから明らかになったことは、主体やアクターや組織

際して、兵庫行動枠組みにある「危機にさらされたシス

または時間軸のつながりや関係性や境界を含む、リテムやコミュニティおよび社会がその影響を受けながンケージの側面から現状を見直すことであった。

らも抵抗し、あるいはそれをうまく吸収・管理しながその要因を克服していくかを協働で検討するためら、早急かつ効果的に回復する力」は、不可欠なレジリには、どのような場が必要かという視点が重要であ

エンスの考え方であると考える。ただし、今日縮退する

7)

る。Okada が指摘する「参加者がオープンに集い、社会において元通りにすることの難しさ44)、元通りにな

計画し、行動するようなコミュニケーションを可能

らないことの光景45)に対して、復興や事前復興、レジリにするような場」を一歩前進させ、今までと異なる

エンスは重要だと一様に提唱することは憚られる。

アクターによる経験を集結させ、これまでのアクタ(3) このFWとWSは国立研究開発法人科学技術振興機構（Jーの実態や既存の制度や仕組みをいざというときのST）の国際科学技術協力基盤整備事業（SICORP）日本-

65

日本災害復興学会論文集 No.24, 2024.7
米国：SDGsや仙台防災枠組の優先行動に即し、人間中

8） 今村文彦 (2021) 東日本大震災での巨大津波の発生・心のデータを活用したレジリエンス（令和3〜4年度）の被害実態と今後の災害対応, 自然災害科学, Vol. 40,「レジリエンスに基づく事前復興のためのガバナンス

No. 2, pp. 151-162.

枠組みと実践モデル-複合災害に焦点を当てたシステム

9） 久田嘉章 (2016) 震災・水害等による都市型複合災害

ズアプローチ」（研究代表：寶 京都大学名誉教授、研の現状と課題, 日本地震工学会論文集, Vol. 16, No. 5,

究リーダー 清水美香特定准教授

pp. 12-21．

課題番号JPMJSC211

7）研究プロジェクトにより行われた。ここに深謝を記

10）Zijun, Q. & Lili, R. (2022) A scenario modelling method forす。詳細は以下サイトに記載。https://japan-us-resilience.c

regional cascading disaster risk to support emergency

om/activity/activity0003/https://japan-us-resilience.com/

decision making, International Journal of Disaster Risk

(4) FWであった会話の登場人物は次のように記載する。

Reduction, Vol. 77, 103102.

S：法人Oの代表、T：筆者（土田）、A：法人Eの代表。

11）竹本匠吾, 近藤民代 (2021) シナリオプランニングを

また括弧内の会話は『』で記載。

用いた事前復興空間計画の課題と方法論に関する研(5) 2019年の豪雨の概要および被害調査については山本ら
46)

究，和歌山県串本町を対象として, 都市計画報告集,
No. 19, pp. 495-500．

が詳しい。

(6) 2021年の豪雨の概要および被害調査についても山本ら
47)12）中林一樹 (2016) 事前復興の発想, 復興準備から実践する事前復興へ, その意義と可能性, 復興, No. 16, pp.

が詳しい。

(7) 民間ボランティアセンターから一般社団法人への経緯

3-14．

23)

13）似田貝香門 (2012) 「第 1 章

や具体的なメンバー、取り組みなどは頼政 が詳しい。

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14）公益財団法人ひょうご震災記念 21 世紀研究機構研究デザイン』, 京都大学学術出版会．
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metaphor,

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