ANÁLISISN O 9/2017

fesamericacentral.org

La respuesta jurídica ante el fenómeno delas pandillas en El Salvador: derecho penaldel enemigo versus enfoque de derechos
humanos (1992-2016)
Noemy Molina
Noviembre 2017
Para analizar las transformaciones del derecho penal salvadoreño en las últimas
décadas, es preciso incluir en el análisis de los acontecimientos, los principales
problemas en lo que se ha enfocado la política criminal y de seguridad, que
hacen volver inexorablemente la mirada al fenómeno de las pandillas juveniles ysu accionar criminal.
Este documento analiza los cuerpos legales que han devenido de la evolucióndel fenómeno pandilleril en El Salvador, visibilizando la configuración de un“derecho penal del enemigo”, que ha mitificando la figura del pandillero como el“otro”, el ciudadano de segunda categoría que debe ser combatido y aniquilado.
Este artículo no pretende ser una apología al accionar y las miserias del fenómeno
pandillero, sino más bien una revisión histórica contundente de que hemos
errado (el político, el legislador, el ciudadano que legitima la represión) en elabordaje de las pandillas, constituyéndolos en el enemigo, el otro, el problema
a combatir.
De cómo abordemos este fenómeno en delante dependerá lo que tengamos
que enfrentar en el futuro. Es necesario repensar la represión como la salida
de siempre, y conviene ensayar nuevas alternativas que, para variar, superen lavisión instrumental del derecho y las políticas e inviertan en medidas de largo
plazo, que atiendan los problemas que hacen regresar a la sociedad salvadoreña
siempre a la violencia.

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

2

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Contenido

1. Puntos de partida...........................................................................................................5
2. El fenómeno de las pandillas: ¿Desde cuándo las maras se volvieron
el principal “problema” de seguridad en El Salvador?....................................................6
3. La respuesta estatal salvadoreña al fenómeno de las pandillas: hechos,políticas, leyes................................................................................................................7
3.1. Noventas: primeros síntomas del crecimiento del fenómeno pandilleril
ignorados por el Estado.............................................................................................. 10
3.2. 2000-2010: la década del manodurismo legitimado por ministerio de Ley.................. 10
3.3. 2011 al presente: Entre la tregua y el manodurismo velado.......................................... 13
4. Las leyes de cara a la Constitución...............................................................................144.1. El primer antecedente: Ley Transitoria de Emergencia Contra laDelincuencia y el Crimen Organizado (1996)............................................................ 16
4.2. Las leyes del manodurismo: Ley Antimaras y Ley para el combate
de las actividades delincuenciales de grupos o asociaciones ilícitas especiales.............. 174.3. Legislación vigente: Ley de proscripción de maras, pandillas,
agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal (2010),
Ley Especial contra Actos de Terrorismo (2006) y Medidas extraordinarias (2016).... 19
5. Balance del enfoque del derecho penal como respuesta al fenómeno
de las pandillas: pistas de la configuración del derecho penal del enemigo..................23
5.1. Preocupaciones actuales de derechos humanos: legitimación de lalimpieza social y las prácticas del pasado.................................................................... 25
6. Conclusiones ...............................................................................................................26
Bibliografía .................................................................................................................28

3

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

4

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

1. Puntos de partida

ha ido desde la apertura del Estado para dialogar
con las pandillas, hasta el regreso a la represión ylas prácticas arbitrarias de los agentes de autoridad
en nombre de la seguridad –que han redundado en
amplios señalamientos de violaciones de derechos
humanos para el Estado salvadoreño–.

Es un principio aceptado en las ciencias jurídicas quela costumbre es fuente de derecho. Por tanto, para
entender las transformaciones en los ordenamientos
jurídicos de un país o región, es necesario entendersu historia y el devenir de los acontecimientos
que han configurado la respuesta del Estado ante
determinadas circunstancias, ya sea a través depolíticas o a través de leyes –en la materia que sea–.
En este caso, al analizar las transformaciones delderecho penal salvadoreño en las últimas décadas,es preciso incluir el análisis de los acontecimientos,
los principales problemas en lo que se ha enfocado
la política criminal y de seguridad, que hacen volver
inexorablemente la mirada al fenómeno de laspandillas juveniles y su accionar criminal.

Al analizar los cuerpos normativos que se hangenerado para lidiar con fenómeno de las pandillas–a lo largo de todas estas etapas– se puede entrever,como un continuum –salvo pequeños momentos
excepcionales–, una adscripción a la figura que losalemanes llamaron “derecho penal del enemigo” o“derecho penal de autor”. Tradición que privilegia
ampliamente la represión, el estado de “emergencia”
para algunas garantías fundamentales y, sobre todo,
la utilización de la ley como un placebo que puede
mandar un mensaje y tranquilizar a las grandes
mayorías, que viven directamente el impacto de laviolencia social en la vida cotidiana. Además, desde
esta concepción del derecho se genera o se construye
ese “otro”, que es el enemigo del “buen ciudadano”
y, para combatirlo, se legitima –en muchos casos–
el uso de prácticas autoritarias, que pasan por
encima de los principios más fundamentales de laConstitución.

En este sentido, un análisis histórico de los últimos
25 años –por centrar el abordaje en el desarrollo
legislativo de El Salvador posconflicto, a partir dela firma de los Acuerdos de Paz de 1992– permite
entrever tres etapas o momentos importantes en eldesarrollo legislativo en respuesta al fenómeno delas pandillas o maras. La primera etapa se fecha
entre 1992 y 2001, casi una década en la cual elfenómeno de las pandillas empezó a crecer sin que
se le prestara atención, y frente a la mirada apática
de las instituciones. En esta etapa, la respuesta delEstado fue más bien tímida y limitada en cuanto alabordaje integral de las maras y/o pandillas, y solo
se registra un decreto normativo especial relativo
a este fenómeno (aunque se reconoce que este
fue el germen de las políticas y leyes posteriores).
Una segunda etapa, fue la era del manodurismo,que incluye el gobierno de Flores y el gobierno de
Saca, donde las políticas de “mano dura” y “súper
mano dura” implicaron el abordaje del fenómeno
pandilleril desde un enfoque altamente represivo,
que se legitimó en leyes antipandillas (2003 y 2004),
que atentaban ampliamente contra numerosos
principios constitucionales en pos de la seguridad.
Y, una tercera etapa, de la que emanan la mayoría
de decretos legislativos vigentes, que se puede
fechar con el inicio del gobierno de Mauricio Funes
e incluiría los dos gobiernos de izquierda, etapa
que incluye desde el período de la tregua (2012),
hasta la Ley de Proscripción de Pandillas (2010), el
Plan El Salvador Seguro (2015), la declaratoria delas pandillas como grupos terroristas (2015) y las
Medidas Extraordinarias (2016). Esta última etapa

En nombre de la contención de este “otro” quese construye desde las políticas, las leyes y lajurisprudencia –el marero, el deportado, el tatuado,
el pandillero, el terrorista–, se ha justificado que
el Estado exceda su cuota de uso de la fuerza, lo
que ha llevado a violaciones de derechos humanosy señalamientos por la recurrencia de casos deejecuciones extralegales; además, de la saturacióndel sistema penitenciario y judicial en la que seencuentra El Salvador.
Tan solo al hacer un balance numérico de losresultados de esta respuesta estatal basada en la
represión de los últimos 25 años deberíamos
darnos cuenta que, salvo en pequeños momentos
que parecen más bien una ilusión, la tradición delderecho penal del enemigo ha sido un rotundo
fracaso en El Salvador. Que ha empezado a
regresarnos a prácticas autoritarias del pasado, ycolocar la mirada internacional sobre este país porreiteradas violaciones de derechos humanos no solo
de los “enemigos”, sino de otros ciudadanos que seencuentran al paso de la implementación de estas
políticas y prácticas estatales. Sin ser apologistas ni
5Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

ingenuos –y sin ignorar la dimensión de violencia
criminal que ejercen las pandillas y la envergaduradel fenómeno en el que se que han transformado–,deberíamos juzgar el estado de las cosas al que nos
han llevado estas prácticas, y empezar a pensar
respuestas, que si bien no olviden la contención dedelito, si empiecen a balancearla con más leyes ypolíticas de prevención y reinserción.

Las maras no son un fenómeno reciente, ni
tampoco son –como suele mencionarse– resultado
exclusivo de la transnacionalización del fenómeno
pandilleril californiano –como resultado de un girode la política de inmigración de los Estados Unidos
respecto a los centroamericanos a mediados delos años noventa–. El fenómeno pandilleril puede
rastrearse a principios de la década de los ochenta(Amaya, 2013; Cruz y Carranza, 2005), donde
ya existían grupos de jóvenes que se integraban
a estructuras que les proveían un espacio desocialización y pertenencia que no encontraban
de otra manera, siendo la pandilla un medio deoposición a las normas aceptadas por los grupos
dominantes en la sociedad (Rua, 2012):

2. El fenómeno de las pandillas:¿Desde cuándo las maras se volvieron
el principal “problema” de seguridad
en El Salvador?
El Salvador es uno de los países más desiguales yviolentos del mundo. Por décadas, el Estado estuvo
tomado por elites militares, políticas y económicas
que desplazaron la política social en pos de sus
propios privilegios, generando condiciones deinjusticia y violencia estructural que llevaron a unconflicto armado interno entre 1980 y 1992. Con
la firma de los acuerdos de paz, que cerró uno delos episodios más violentos de la historia del paísa principios de los 90, se abrió la puerta para elestablecimiento de una democracia real por primera
vez en la historia de El Salvador; sin embargo, laselites políticas y económicas no estaba dispuestas
a girar sus políticas hacia la construcción de un
país más equitativo, disolviéndose muy pronto lailusión de la paz, y volviendo a las viejas dinámicas
de marginalización y olvido de las grandes mayorías
en el país.

En líneas generales coincidimos que las pandillas
nacen de la unión de jóvenes con intereses y
problemas afines que, tras compartir vivencias
comunes, especialmente de discriminación y/ode imposibilidades de desarrollo o bienestar, que
generan pautas propias que obedecen e inculcan
a sus ingresantes (p.39).
Lo que no se puede negar es que la deportaciónde jóvenes de las pandillas rivales de Los Ángeles,a partir de las primeras deportaciones en grandes
volúmenes de la década de los noventa desdelos Estados Unidos, reconfiguró la estructura yfuncionamiento de las pandillas en El Salvador,
dando inicio a la evolución del fenómeno tal comose conoce en la actualidad (Cruz y Carranza, 2005).
Aquellos grupos de jóvenes que buscaban un espaciode socialización han mutado –dada la concurrenciade múltiples factores– hacia estructuras criminales
sofisticadas, donde el uso de la violencia y la comisiónde diversos ilícitos se han elevado exponencialmente
en tan solo dos décadas.

Entre los marginados de siempre, los sectores
juveniles populares han sido especialmente
olvidados de manera histórica en las políticas
sociales destinadas a reducir la pobreza estructuralque, desde hace décadas, enfrenta el país. La pobrezay la desigualdad, la falta de oportunidades para
desarrollarse profesional y laboralmente, la falta dereferentes familiares y comunitarios que orientarana los jóvenes en la búsqueda de un proyecto de vida,
un tejido social comunitario débil que no ofrecea los jóvenes espacios para adscribirse y encontrar
sentido de pertenencia e identidad, y un contexto
adverso y violento (Cruz y Carranza, 2006; Rua,2012), han configurado el caldo de cultivo perfectopara la evolución del fenómeno pandilleril en El
Salvador.

La deportación de emigrantes salvadoreños deprimera y segunda generación, que habían poblado
una comunidad que se habían estado yendo por
décadas a los Estados Unidos (que se agudizó en
1996 a partir de la “Antiterrorism and Effective
Death Penalty Act”y la “Illegal Immigration Reformand Immigrant Responsibility Act” (IIRIR)), afectó
también a jóvenes que se encontraban vinculadosa las pandillas rivales de las calles 18 y 13 de LosÁngeles, propiciando la importación a las pandillas
locales de las acérrimas rivalidades entre ambos
grupos, el uso de la violencia como recurso para
6

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

protegerse, la política de expansión y reclutamientode nuevos miembros y la incursión en negocios
ilícitos como economía de sobrevivencia (Rua,2012).

figura del pandillero como el “otro”, el ciudadanode segunda categoría que debe ser combatido yaniquilado.
Sin ser apologista de los hoy catalogados como“organizaciones terroristas” sería interesantepreguntarse qué hubiera pasado con las pandillas,
si cuando empezaron a expandirse como expresiónde la exclusión y abandono históricos de la juventud
de El Salvador, se hubiera dado igual o mayor pesoa políticas sociales y cuerpos normativos para dotara los jóvenes de reales oportunidades de desarrollo
dentro de este país.

A lo largo de dos décadas y media, las pandillas
juveniles salvadoreñas mutaron de grupos juveniles
a estructuras con características propias de crimen
organizado –“grupos bien estructurados con una
clara motivación criminal que viven de una especie
de economía ilegal a través de acciones comola extorsión, el secuestro, el robo de vehículos
y mercancías y el asesinato por encargo” (Cruzy Carranza, 2005:144)-. Ante esta evolución el
Estado reaccionó –a destiempo– casi siempre para
tranquilizar el reclamo popular ante el problemade la inseguridad. En este proceso, la legislación
penal (de la mano con los acontecimientos y las
políticas) ha sido un instrumento simbólico para
generar la idea de que se está atendiendo de frente
el fenómeno pandilleril y la escalada de violencia
que se le atribuye. No obstante, este abordaje
acotado a la represión, insuficiente en la mayoría delos casos, ha dado pobres resultados en contener laagudización de la violencia pandilleril y la expansióndel fenómeno. Las famosas políticas de manodura,
y sus resabios en el tiempo, han tenido un efecto
contraproducente en la forma en que el pandillero
se concibe y se conduce respecto a la sociedad en
general.

3. La respuesta estatal salvadoreña alfenómeno de las pandillas: hechos,políticas, leyes
No se puede entender plenamente el giro de lalegislación penal salvadoreña de los últimos años,
a lo que hemos señalado como una adscripción alderecho penal del enemigo, sin hacer referencia alos hechos que pautaron la respuesta estatal y a las
políticas mismas, que derivaron en iniciativas de leyque buscaban legitimar la actuación del gobierno.
Por tanto, el presente apartado presenta en una
línea de tiempo y describe los principales hechosy políticas, que se relacionan con los principales
cuerpos legislativos que se analizarán con más
detenimiento en la sección posterior. Para dar una
mirada cronológica a lo sucedido y a los móviles
que han estado detrás de esta reconfiguración delfenómeno pandillero y el correspondiente desarrollo
legislativo.1

Este documento analiza los cuerpos legales que han
devenido de la evolución del fenómeno pandilleril
en El Salvador, visibilizando la configuración de un“derecho penal del enemigo”, que ha mitificando la

Año
Décadade los
80s
1992
1993
1994
1995

HechosSurgimiento del fenómeno
pandilleril en LA, EEUU

1

Cuadro 1. Línea de tiempo
Política

Ley

Firma de los Acuerdos de Paz
Surgimiento de la “Sombra
Negra
TH1: 139.13

1 Jun. - Inicia gobierno CalderónSol

1 Tasa de Homicidios (TH)= (NTH/TP)*100 MIL Habitantes.
NTH: número total de homicidios por año o por período de tiempo
TP: población total

La TH se calcula para un año o para un período de tiempo
específico.

7

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)1996

TH: 117.27

1997

TH: 112.57

1998
1999
2000
2001

TH: 95
TH: 65.05
TH: 40.3
11 Sep. – Ataque Torres
GemelasTH: 37.8
TH: 37.9
Alza % de homicidios
asociados a pandillas
Aumento de privados delibertad
TH: 37.2
21 Mar.: Elecciones
presidenciales
19 Ago.: Motín de pandilleros
en Centro Penal La Esperanza
deja 31 muertos y 30 heridos
TH: 46.8

2002
2003

2004

2005
2006

TH: 63.5
22 Mar. – 6 muertes encárceles
5 Jul. – Protestas y muertes,
reviven la LECAP

8 Ene. – Nace el CNSP
24 Abr. - EEUU “Antiterrorism andEffective Death Penalty Act”
30 Sep. - EEUU “Illegal
Immigration Reform and ImmigrantResponsibility Act” (IIRIR)

19 Mar. - Ley Transitoria
de Emergencia Contra laDelincuencia y el Crimen
Organizado
14 Feb - Sala declara
inconstitucional 7 artículosde la Ley Transitoria

1 Jun. - Inicia gobierno Flores
26 Oct. - EEUU “USA Patriot Act

23 Jul. - Plan Mano Dura
Operación Puño de Hierro

9 Oct. - Ley Antimaras por
180 días de vigencia (D.
158)

15 Ene. - “Declaración Conjunta
de los Presidentes de El Salvador,
Honduras, Guatemala y Nicaragua
sobre las Pandillas ‘Mara
Salvatrucha’ y ‘Mara 18’”
Plan Nacional de Juventud, SNJ
Mar. – Operación Puño de Hierro
1 Jun - Inicia gobierno Saca
Jun – Jul – Mesas de concertación
Agosto – Inclusión de ejército enlabores de seguridad
30 de Sep. - Plan Super Mano Dura
-21 operativos Puño de Hierro derepresión-Creación de Grupos de Tareas
Antipandillas (GTA) y en algunos
lugares de Secciones Antipandillas(SEAP)-Programa Plan Mano Amiga
a cargo de Sec. De Juv. (deprevención)-Programa Plan Mano Extendidaa cargo de Sec. De Juv. (parareinserción y tratamiento)

16 de feb. – Se presentaproyecto de LCADGAIE
para entrar en vigencia
al vencimiento de la Ley
Antimaras
1 Abr. – Sala declara
inconstitucional en su
totalidad la Ley Antimaras(52-2003/56-2003/572003)
2 Abr. - Ley para el
combate de las actividadesdelincuenciales de losgrupos o asociaciones
ilícitas especiales (90 días)(D. 305)
28 Jul. – D.L. 393(Reformas al C Pn)
28 Jul. - D.L. 395(Reformas a la Ley Penal
Juvenil, donde cambia
la denominación de laanterior Ley del Menor
Infractor)
Jul. – Reformas a Código
Procesal Penal-14 operativos Puño de Hierro
21 Sep. – Ley especial
contra actos de terrorismo,
LECAP

8

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

2007

2008
2009

2010

2011
2012

2013
2014

2015

2016

12 Jul. - Allanamiento Ilegal ala Capilla de la Iglesia Católica
de la Cima I
TH: 65.8
6 Ene. – Muerte de 21 reosen penal de Apanteos
9 Ene. – CIDH se pronuncia
sobre las condiciones de lascárceles en ESA
TH: 58.4
TH: 52.9
Plan Antidelincuencial Sarissa
TH: 72.8
1 Jun - Inicia gobierno Funes
Plan batalla por la paz
6 Nov. – 2,500 militares desplegados
en 29 municipios
21 Jun. – Muerte de 17
personas en quema de bus en
Mejicanos
20 Oct. Observaciones
preliminares sobre la visita dela Relatoría sobre los Derechosde las Personas Privadasde Libertad de la CIDH a El
Salvador
TH: 66

20 Dic. - “Ley contra el
Crimen Organizado y
Delitos de Realización
Complejos” (D. 190)

24 Jun - Reforma del art.
15 de LECAT sobre actos
de terrorismo en lugares
públicos
1 Sep. - Ley deproscripción de maras,
pandillas, agrupaciones,
asociaciones ilícitas
y organizaciones denaturaleza criminal(D. 458)

TH: 72.2
Marzo: Divulgación de “Latregua”
TH: 42.7

Plan de protección del transportepúblicoAbr. – Se crea Subdirección
Antipandillas PNC / Unidad élite
antipandillas
TH: 41.3
Plan Casa Segura
TH: 64.2
1 Jun - Inicia gobierno Sánchez
Cerén
11 de Ago. – Modelo de Policía
Comunitaria
5 Ene – Obituario de la tregua Plan El Salvador SeguroMar. - Dennis Alexander
Fuerzas Especiales de Reacción
Martínez Hernández / Sonia(FER) de la FAES
Esmeralda Guerrero(San Blas EEJ)
17 Jul. – Inicia paro detransporte público por
amenazas de pandillas (9choferes mueren)
TH: 103
3 Mar. – Masacre de Opico
Feb. – Desaparece Unidad
28 Jul. – Operación Jaque
Antipandillas - PNC
TH: 81.2 (Insightcrime)
1 Abr. – Aprobación de medidas
extraordinarias (Hasta 30 de abril de2017)
924 Ago. – Sala declara alas pandillas como grupos
terroristas

21 Abr. – Reforma LECAP
27 May. – Declaratoria deinconstitucionalidad delestado de las cosas en elsistema penitenciario
de ESA

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)2017

9 Feb - Aprobación deprórroga de medidas
extraordinarias (Hasta abril de2018)

Fuente: elaboración propia

3.1. Noventas: primeros síntomas delcrecimiento del fenómeno pandilleril
ignorados por el Estado

la pertenencia a grupos que por su descripción
podían ser las maras.
Es en ese momento en que las deportaciones deCentroamericanos a sus países de origen empiezana cobrar importancia. Si bien, la mayoría de losdeportados eran personas sin historial criminal o, si
al caso, con faltas menores, un buen número de losdeportados en los primeros años estaba adscrito a las
pandillas de Los Ángeles. A su llegada a El Salvador,
como se ha dicho, estos jóvenes pandilleros hallaronel escenario perfecto para reproducirse a una
velocidad vertiginosa, y supieron filtrarse en losvacíos de poder de las pandillas locales para hacer
mudar sus prácticas hacia el proceso que los llevaríaa la situación actual (Rua, 2012).

Por muchos años, las pandillas juveniles no fueron
un problema ni en Estados Unidos, ni en El
Salvador, puesto que se mantenían circunscritas aterritorios específicos y tenían poca influencia fuera
de los mismos. Sin embargo, durante los primeros
años de la década de los noventa, estos grupos -al
paso que aumentaban en tamaño- empezaron a
ser visibles por su accionar criminal en los barrios
fuera de los territorios donde habían nacido.
Ante esto, Estados Unidos tomó rápidas medidas
destinadas a combatir su accionar, dando lugar, en
1996 a la sanción de dos piezas: la “Antiterrorism
and Effective Death Penalty Act” y la “Illegal
Immigration Reform and Immigrant Responsibility
Act”, que abrieron la puerta a las deportaciones
masivas de jóvenes pandilleros, y no pandilleros,
hacia países de origen (Rua, 2012). Mientras tanto
en El Salvador, los gobiernos de Alfredo Cristiani(1989-1994) y Armando Calderón Sol (1994-1999)
hicieron escasos esfuerzos en responder de manera
integral a un fenómeno que empezaba a crecer enlas colonias y barrios populares de las zonas urbanasdel país. Durante la década, no se registran políticas
enfocadas en atender el, ya para entonces, creciente
fenómeno de las pandillas juveniles o maras (Cruz y
Carranza, 2006):

3.2. 2000-2010: la década delmanodurismo legitimado por ministeriode LeyLa primera década del nuevo ciclo vería una
respuesta estatal diametralmente distinta a laactuación gubernamental salvadoreña de los años
noventa respecto al fenómeno de las pandillas.
Los primeros diez años del nuevo ciclo serían
recordados como la década del manodurismo. Bajo
los gobiernos de Francisco Flores (1999-2004) y
Elías Antonio Saca (2004-2009), que impulsaron
una serie de políticas de represión contra el crimen,
que vendrían aparejadas con la creación de leyes
especiales tendientes a sancionar, entre otras cosas,
la pertenencia a las maras mayormente diseminadas
en territorio nacional: la MS-13 y el Barrio 18.

Durante varios años, los distintos gobiernosde la región norte de Centroamérica no leprestaron atención al problema, de tal manera
que el fenómeno siguió creciendo de forma
relativamente lenta y silenciosa (p. 144).

Hay que recordar que a inicios de los años 2000 se
dio un cambio radical en la política de inmigraciónde los Estados Unidos a raíz de los atentados deseptiembre de 2001 (Cruz y Carranza, 2006;
Rua, 2012). Esa serie de eventos cambiarían laestrategia de seguridad de ese país y justificarían
el recrudecimiento de su política antiinmigrante,que incluía el crecimiento exponencial de lasdeportaciones de centroamericanos a los países deorigen, que se normó en el “USA Patriot Act” (26de octubre de 2001).

No obstante, ya se empezaban a sentir las tensiones
de la conflictividad social que desbordaba losterritorios tomados por pandillas. Y, durante
el mismo 1996, surge en El Salvador el primer
cuerpo normativo que hace una referencia cercanaa las pandillas: Ley Transitoria Especial contra laDelincuencia y el Crimen Organizado (D.L. Nº668, del 19 de marzo de 1996), que ya sancionaba

10LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Mientras tanto en El Salvador, el uso de la violencia
por parte de las pandillas iba en incremento en esos
años. Según las estadísticas oficiales los homicidios
atribuidos a las pandillas iban en aumento para
2003. En ese contexto, justo en el año preelectoral,
el gobierno de Francisco Flores lanza el “Plan ManoDura” en julio de 2003, que iba acompañado deoperativos especiales como la “Operación Puño de
Hierro”, que buscaban la persecución y privaciónde libertad (aunque fuera por cortos periodos detiempos) de pandilleros. En octubre de ese mismo
año, en relación con las referidas políticas delúltimo año de Flores, es aprobado el primer cuerpo
normativo explícitamente destinado al combate
de las pandillas en El Salvador: la Ley Antimaras,
con una vigencia prevista de 180 días a partir de su
publicación (D.L. 158 del 9 de octubre de 2003).

la denominada “Puño de hierro” a principios demarzo de ese año, volviéndose la bandera política
del partido de gobierno para mantener el poderdurante las elecciones que se realizaban a finales deese mismo mes.
En términos legislativos, la Ley Antimaras (cuyavigencia era de seis meses) había recibido amplias
críticas por violación a principios constitucionales,a garantías del debido proceso y a los principios de lalegislación dirigida a niños y niñas en conflicto con laley. En razón de estos señalamientos, a finales de 2003
fueron presentados recursos de inconstitucionalidad
que buscaban su impugnación, pero entrado el año
2004 dichos recursos aún no había sido resueltos, yya el 1 de febrero se había presentado una iniciativa
de ley que daba continuidad al enfoque de la Ley
Antimaras, y que se esperaba entrará en vigencia
posterior al vencimiento de la primera ley.

Las políticas de mano dura, ampliamente
legitimadas por la Ley Antimaras, dieron la pauta
para el encarcelamiento masivo de pandilleros,
contribuyendo al ya existente hacinamiento deprivados de libertad en las cárceles salvadoreñas.
Aunque muchos de los encarcelados nunca fueron
enjuiciados y menos declarados culpables en
el marco de esta ley, si se sabe que la reunión depandilleros en las principales cárceles del país tuvo
un doble efecto: por un lado, el incremento de laviolencia al interior de los centros penitenciarios(violencia provocada en su mayoría por la rivalidad
entre las dos principales pandillas); y, por otro
lado y posterior a la primera, la segregación de lospandilleros por afiliación a la pandilla. Esto último
reunió en prisión a jefes de estructuras pandillerasde distintos lugares del país, que hasta ese momento
operaban de manera local bajo la estructura de las
clicas, y pautó la organización de las pandillas como
estructuras de carácter nacional, donde los líderes
en prisión se organizaron para reconfigurar el
funcionamiento de las pandillas fuera de las cárceles(Cruz y Carranza, 2005).

Fue hasta el 1 de abril del año 2004 que la Sala deConstitucional resolvió los recursos presentados en
2003 declarando inconstitucional en su totalidad
la referida Ley Antimaras (52-2003/56-2003/572003). No obstante, un día después, el 2 de abril deese mismo año fue aprobada la Ley para el combate
de las actividades delincuenciales de los grupos oasociaciones ilícitas especiales (D.L. 305 del 2 deabril del año 2004), con una vigencia de 90 días;
una ley con un espíritu similar a la anterior con
pequeñas variaciones de forma.
En este escenario, Elías Antonio Saca ganó laselecciones presidenciales manteniendo en elpoder a la derecha conservadora salvadoreña por
cuarto periodo consecutivo. A su llegada al poder,
Saca emprendió la construcción de sus políticas
de seguridad con las denominadas Mesas deConcertación, donde se hizo un amplio proceso deconsulta para escuchar las demandas de los distintos
sectores respecto al tema. Para ese momento, la
políticas de represión (y prácticas autoritarias porparte de fuerzas de seguridad) habían desencadenado
aún más la violencia fuera y, ahora también, dentro
de la cárceles. Estadísticamente, “llama la atención
encontrar una especie de concurrencia entre laaplicación de los planes de Mano Dura (…) y elincremento de la violencia homicida” (Cruz y
Carranza, 2006:159)2.

Mientras los pandilleros eran capturados en
los barrios marginados de San Salvador y otras
ciudades del país, los líderes que se mantenían
bajo arresto fueron reunidos al interior de lascárceles, propiciando sin buscarlo el refinamientode las estructuras verticales de las pandillas fuera
de prisión. Ya durante 2004, los esfuerzos del Plan
Mano Dura continuaron a paso firme durante elprimer trimestre del año con operaciones como

2 Entre 2003 y 2005 se reportó que la violencia homicida
atribuida a pandillas paso de alrededor del 8% a alrededor del
40% (Cruz y Carranza, 2006)

11

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Para agosto de 2004, en las calles se desplegaba elejército para ejercer labores de seguridad y dentro
del Centro Penal La Esperanza se daba un motínde pandilleros que dejó 31 muertos y 30 heridos.
El mes siguiente a esta escalada de violencia, el 30
de septiembre, Saca anuncia su Plan Super ManoDura, que –a diferencia de la Mano Dura deFlores– daba alguna cabida a políticas de prevención(Programa Plan Mano Amiga) y a la reinserción
y tratamiento (Programa Plan Mano Extendida),
además de las medidas de combate frontal de laviolencia pandilleril (21 operativos Puño de Hierro,creación de Grupos de Tareas Antipandillas –GTA–y Secciones Antipandillas –SEAP–). Sin embargo,en la práctica, los componentes de prevención,
reinserción y tratamiento fueron pobremente
implementados3. No obstante, estas políticas
dejaron como precedente la necesidad de atenderel fenómeno de la violencia juvenil también desdeestrategias de prevención y rehabilitación (Cruzy Carranza, 2006). Al tiempo que se ejecutaba la
Súper Mano Dura, se daban reformas a la legislación
penal para coincidir con algunos de los preceptos dela legislación antipandillas.

de su aprobación. Ese mismo año, en diciembre,
se aprueba la Ley contra el Crimen Organizado y
Delitos de Realización Complejos.
El 2007 inició con una revuelta en el penal deApanteos, donde murieron 21 privados de libertad.
Esta noticia levantaría el polvo y la alerta internacional
respecto a los centros de internamiento en el país,
que habían sido saturados en los últimos años comoconsecuencia de las políticas de mano dura de Flores
y Saca. Dos días después de la revuelta, el 9 de enero,la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
se pronunciaba sobre las condiciones de las cárceles
en El Salvador, demandando al Estado salvadoreño
tomar medidas al respecto. Los años consecutivos
no variaron significativamente ni las políticas, ni lasleyes destinadas a combatir las pandillas en el país.
En junio de 2009 llegó al poder el primer presidente
de izquierda en la historia del país, Mauricio
Funes, que gobernaría bajo la bandera del FMLN
hasta junio de 2014. Aunque con un enfoque más
moderado, durante los primeros años de su mandato,
Funes mantuvo la presencia de las fuerzas armadas
en labores de seguridad. En noviembre de su primer
año en el poder, mandó desplegar 2,500 efectivosde la Fuerza Armada para tareas de seguridad.
No obstante, las medidas de sus predecesores y su
arranque en las políticas de seguridad habían sido
infructuosas en reducir la escalada de violencia.
El año 2009, y el primer semestre de la izquierda
en el poder, fue uno de los años más violentos delas últimas dos décadas, cerrando con una tasa dehomicidios de 72.8 por cada 100 mil habitantes.

El año 2004 cerró con una tasa promedio 46.8
homicidios por cada 100 mil habitantes, muy por
encima de la tasa promedio de 37 que se habíamantenido durante los años previos a la entrada envigor del manodurismo. Dando, desde el principio,
altas evidencias del fracaso de dichas políticas parael manejo de la violencia en país (Cruz y Carranza,2006). Durante el año siguiente, mientras
aumentaba la tasa de homicidios (que pasó de 46.8
a 65.8 homicidios por cada 100 habitantes entre
ambos años) se mantenían las medidas de combate
frontal de las pandillas, sumando 15 operativos
puño de hierro durante esos años.

El año 2010, aun cuando los índices de violencia
fueron menores que el año anterior, tuvo
momentos de tensión para población salvadoreña.
Particularmente, se recuerda el 21 de junio de ese
año por la quema de un microbús del transportepúblico en el municipio de Mejicanos, donde 15
pasajeros murieron calcinados. El hecho, junto con
otros eventos cercanos, fue ampliamente cubierto
por los medios y atribuido a las pandillas de la zona,
provocando gran indignación entre la población.
Tres días después de los hechos, el 24 de junio, sedarían reformas a la Ley Especial contra Actos deTerrorismo-LECAT, que tenían amplia relación con
esos eventos y que agravaron las penas para hechos deesta naturaleza, particularmente en lugares públicos.
También en relación con esta nueva escalada de

El 5 de julio de 2006, dos policías murieron en
una marcha popular en protesta por el alza de latarifa de transporte público que se había anunciado
a finales de junio de ese año. Estos hechos, queno estuvieron lejos de dimes y diretes entre losprincipales partidos políticos, dieron pauta a laaprobación, el 21 de septiembre de ese año, a la Ley
Especial contra Actos de Terrorismo, LECAT,
que pasaría engavetada por casi una década después
3 En 2005, se calculaba que existían 39 mil pandilleros en El
Salvador, de los cuales, 10 mil querían rehabilitarse, por lo que
cualquier esfuerzo resultaba insuficiente (Cruz y Carranza,
2006)

12

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

violencia asociada a las pandillas, en septiembre de ese
mismo año, sería aprobada la Ley de proscripciónde maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones
ilícitas y organizaciones de naturaleza criminal(D.L. 458).

pandillas del país. Proceso que se señalaba estaba
siendo facilitado por importantes actores en el país,
entre ellos funcionarios del gobierno de Mauricio
Funes. Como lo publicó El Faro en una serie decrónicas y en reportajes que documentaron todo elproceso, muy cerca de las elecciones de alcaldes y
diputados de marzo de 2012, se empezó a registrar
una reducción significativa de homicidios, que ensu momento el gobierno atribuyó al despliegue deseguridad en ocasión de las elecciones, pero que
muy pronto en el camino se supo respondían a lasórdenes que habrían salido de las cárceles por partede líderes de las principales pandillas –que mandarona sus estructuras “calmarse”–. Todo a cambio deprivilegios facilitados por el gobierno, que incluían
el traslado de sus integrantes del penal de máxima
seguridad en Zacatecoluca a otros penales.

Así, la primera década del siglo XXI, no solo fue
testigo del recrudecimiento de la violencia pandilleril
y la sofisticación de las estructuras internas de estos
grupos, sino también de una lucha frontal contra
las pandillas, y no de la manera más eficaz que se
diga. Entre el año 2000 y el año 2010, se aprobaron
al menos 4 cuerpos normativos de naturaleza penal
destinados, directa o indirectamente, al combate
de las maras; sin embargo, estas leyes (que se
acompañaron de políticas) estuvieron lejos dedetener la escalada de violencia que se propinó a lolargo de esos años, y que afectó, como suele suceder,a las clases populares e históricamente excluidas enel país.

Así, entre 2012 y 2013, a la par de la baja dehomicidios, el gobierno –sin aceptarlo abiertamente–habría cambiado la forma de relacionarse desde las
políticas y la ley con las pandillas, logrando bajar
de 14 homicidios diarios a la histórica cifra de 2
homicidios el 12 de marzo de 2012.

Además de su efecto, estos cuerpos normativos se
encontraban claramente afiliados a la estructuradel derecho penal del enemigo enfocado
mayoritariamente en la represión, que ha tenido
un efecto contraproducente en el desarrollo de laspandillas en el país, obligándoles a repensar sus
formas de funcionamiento y expresión y propiciando
su sofisticación en un fenómeno con características
de crimen organizado (Cruz y Carranza, 2006; Rua,2012).

Estos “números” allanarían el paso para un nuevo
periodo presidencial del partido de izquierda,
que en junio de 2014 empezó su segundo
mandato consecutivo en el gobierno a la cabezade Salvador Sánchez Cerén. En el primer semestre
en el Ejecutivo, Sánchez Cerén no plantearía una
posición tan tajante respecto al tema. No obstante,
el 5 de enero de 2015 el presidente Sánchez Cerén
ponía punto final al proceso llamado “tregua” (queparecía ya estar sin fuerza) mediante declaraciones ala prensa donde se aseveraba “Nosotros no podemos
volver al esquema de entendernos y de negociar
con las pandillas”4. Con estas declaraciones, que elreferido periódico digital denominó “El obituario
de la tregua” dio inicio de nuevo proceso de lucha
frontal contra las pandillas, que incluyó el retorno
de los máximos líderes de las pandillas a la cárcel
de máxima seguridad de Zacatecoluca, y diversas
políticas y cambios legislativos.

3.3. 2011 al presente: Entre la tregua yel manodurismo velado
La segunda década del siglo XXI inició con una
tasa promedio de 72 homicidios por cada 100
mil habitantes. Como se ha dicho, la década delmanodurismo (con sus leyes y políticas) estuvo lejosde hacer descender los indicadores de violencia
social en El Salvador, entre ellos la tasa global de
homicidios, que es la que mayormente se analiza.
No obstante, para inicios del año 2012 se dieron
una serie de acontecimientos que reconfiguraron elescenario del abordaje de la violencia pandilleril en
el país en relación con el Estado.

El 2014 cerró con un alza significativa de loshomicidios respecto a los dos años de la tregua yel 2015 sería recordado como uno de los años másviolentos de la historia reciente de El Salvador,

En marzo de 2012, el periódico digital El Faro
hizo pública una investigación relacionada con elproceso denominado “La tregua”, que implicaba
un acuerdo de pacificación entre las principales

4 Declaraciones tomadas del periódico El Faro: https://elfaro.
net/es/201504/opinion/16835/Obituario-de-la-Tregua.htm

13

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

cerrando con un promedio de 103 homicidios por
cada 100 mil habitantes. Las pandillas, por su lado,habían tomado también una posición de lucha
frontal contra el gobierno. El 17 de julio de ese año
las pandillas promovieron bajo amenazas un paro deautobuses a nivel nacional, afectando a la población
por varios días y dejando un saldo de nueve choferesde autobuses asesinados. El 24 de julio de ese año,
en respuesta a estas y otras acciones de las pandillas,
la Sala de lo Constitucional resolvería una serie derecursos de inconstitucionalidad que había sidointerpuestos años atrás contra artículos de la Ley
Especial contra Actos de Terrorismo-LECAT (2006)y, además de resolver los recursos interpuestos en
función del petitorio de los solicitantes, aprovecharía
la coyuntura para declarar a la pandillas salvadoreñas
como “grupos terroristas”.

establecía que el accionar delictivo de las pandillas
justificaba las medidas siempre y cuando serespetaran los límites constitucionales), se considera
que –junto con el Plan El Salvador Seguro– son lacausa de la reducción de las tasas de homicidios en
2016 y 2017.
En la actualidad, además de las cifras que no dejan
de ser preocupantes, hay un serie de señalamientos –nacionales e internacionales– en torno a la situaciónde los derechos humanos en El Salvador, en relación
al incremento de desapariciones forzadas y a larecurrencia de muertes que responden a patrones
de ejecuciones extrajudiciales, atribuidas en buena
medida a miembros de las fuerzas públicas deseguridad –tanto policías como militares–. Ya en
2014 la PDDH se había pronunciado sobre muertes
que respondían a este patrón5 y, en actualidad, se
han documentado casos probados de ejecuciones
extrajudiciales (V. Gr. Caso San Blas y Caso
Panchimalco6). Lo que se señala con preocupación
por expertos en derechos humanos, en el sentidodel retorno de prácticas del pasado, donde algunos
derechos entran en estado de excepción en razónde la seguridad pública, y donde se podría estar
provocando una aceleración de la escala de violencia
que ya vive el país.

Ese mismo 2015, arranca la implementación del“Plan El Salvador Seguro” (que estipuló cinco
ejes de acción: prevención de la violencia, control
y persecución penal, rehabilitación y reinserción,
protección y atención a víctimas y fortalecimiento
institucional, y 124 acciones prioritarias a corto,
mediano y largo plazo) que era una apuesta con
distintos pilares para el abordaje de la violencia en
los municipios con mayores índices de criminalidad
en el país, que parecía ser más integral en el abordaje
de la violencia.

Como se dijo al principio, el análisis de los hechos
nos permite entrever los factores que han empujado
la respuesta del Estado, que se ve reflejada en
políticas expresas o tácitas, que traen aparejada
una afectación al ordenamiento jurídico. Comose verá a continuación, la respuesta legislativa alfenómeno de las pandillas ha tenido una fuerte
carga simbólica, que ha justificado la actuación dediferentes gobiernos en la búsqueda del manejo delos principales indicadores de violencia social –o másbien en razón de la reducción de los homicidios-,
pero que parecen estar lejos de tener los efectos
esperados.

No obstante, las tasas de hechos de violencia semantenían en números alarmante y empujaron
nuevas respuestas al gobierno. Siendo así como el 1ºde abril de 2016 –justificándose como respuesta a laMasacre de Opico, donde murieron 11 personas yque fue atribuida a pandilleros ahora condenados por
el hecho– se da la aprobación de las “Disposiciones
especiales transitorias y extraordinarias en loscentros penitenciarios, granjas penitenciarias,
centros intermedios y centros temporales dereclusión” (D.L. 521/2016), que buscan reducir
la influencia de los líderes pandilleros privados delibertad, sobre sus estructuras, para ser aplicadas alinterior de las 7 cárceles más peligrosas del país con
una vigencia de 1 año, que sería ampliado por dos
años más el nueve de febrero de 2017. Medidas que,se ha mencionado, buscan hacerse permanentes;
puesto que, a pesar de las críticas que ha generado
en algunos sectores (En pronunciamiento públicode agosto de 2016, el entonces Procurador para
Defensa de los Derechos Humanos David Morales,

4. Las leyes de cara a la Constitución
Como se vio en el apartado precedente, existen almenos seis cuerpos legales especiales, casi todos decarácter transitorio –4 de 6–, que se han aprobado
5 Recuperado de: http://www.pddh.gob.sv/menupress/573posicionamiento-del-procurador-para-la-defensa-de-losderechos-humanos-sobre-inseguridad-en-el-pais-y-politicasimplementadas
6
Recuperado de: http://www.pddh.gob.sv/menudocs-7/
send/2-docs/192-caso_panchimalco

14

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)–o reformado en el caso de la LECAT– para lidiar
con el fenómeno de las pandillas en El Salvador(Ver Cuadro 1). A continuación, se describen estos
cuerpos normativos, resumiendo su objeto y su

contenido y haciendo un análisis de su enfoque decara a los principios de la Constitución.

Cuadro 2. Cuerpos normativos relacionados con el fenómeno pandilleril
Decreto Legislativo
ObjetoVigencia
Ley Transitoria deLograr mayor eficacia en la aplicación de las
2 añosEmergencia Contra
sanciones penales, y regular el procedimiento Hasta el 21 de marzo de 1998
la Delincuencia y elespecial aplicable en la investigación
Declarada inconstitucional en
Crimen Organizado
y juzgamiento de los hechos punibles
1997
D.L. 668 del 19 deprevistos en la misma, con la finalidad demarzo de 1996
combatir eficientemente el incremento de ladelincuencia y el crimen organizado.
Ley Antimaras
Establecer un régimen especial y temporal
180 días
D.L. 158 del 9 depara el combate legal de las agrupaciones
Declarada Inconstitucional eloctubre de 2003
conocidas como maras o pandillas.
1 de abril de 2004
Ley para el combate
Establecer un régimen especial para el
90 díasde las actividades
combate de las actividades delincuenciales
Hasta el 1 de julio de 2004
delincuenciales dede los grupos o asociaciones ilícitas
grupos o asociaciones
especiales, conocidos como Maras oilícitas especiales
Pandillas.
D.L. 305 del 2 de abrildel año 2004
Ley Especial contra
Prevenir, investigar, sancionar y erradicar
VigenteActos de Terrorismo
los delitos que se describen en ésta, así
D.L. 108 del 21 decomo todas sus manifestaciones, incluido
Reformada en 2010, 2014 y
septiembre de 2006
su financiamiento y actividades conexas, y
2015
que por la forma de ejecución, medios ymétodos empleados, evidencien la intención
de provocar estados de alarma, temor o terror
en la población, al poner en peligro inminenteo afectar la vida o la integridad física omental de las personas, bienes materiales designificativa consideración o importancia, elsistema democrático o la seguridad del Estado
o la paz internacional; todo lo anterior, conestricto apego al respeto a los Derechos
Humanos.
Ley de proscripción
Son ilegales y quedan proscritas lasVigentede maras, pandillas,
llamadas pandillas o maras tales como lasagrupaciones,
autodenominadas Mara Salvatrucha, MSasociaciones ytrece, Pandilla Dieciocho, Mara Máquina,organizaciones deMara Mao Mao y las agrupaciones,
naturaleza criminal
asociaciones u organizaciones criminales tales
D.L. 458 del 1 decomo la autodenominada Sombra Negra; por
septiembrelo que se prohíbe la existencia, legalización,de 2010
financiamiento y apoyo de las mismas.

15

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Disposiciones
especiales transitorias yextraordinarias en loscentros penitenciarios,
granjas penitenciarias,
centros intermedios ycentros temporales dereclusión
D.L. 521 del 1 de abril
de 2016

Asegurar la eficacia del régimen penitenciario
y proteger a la población de las acciones
delictivas que se originan desde dichos
lugares, debiendo para el efecto realizar
las adecuaciones a la infraestructura
penitenciaria, adoptar las medidas delpersonal y tecnológicas que fueren necesarias,
para asegurar la eficacia del régimen
penitenciario.

Vigentes
1 año que fue prorrogado hasta
1 de abril de 2018.

Fuente: Elaboración propia a partir de los decretos legislativos.

4.1. El primer antecedente: Ley
Transitoria de Emergencia Contra laDelincuencia y el Crimen Organizado(1996)

tercera parte del máximo de las establecidas en lalegislación ordinaria, agravantes en caso de que losimputados sean funcionarios públicos, entre otros).
Además, la Ley estipulaba una serie de disposiciones
relativas al juzgamiento de menores de 18 años deedad, permitiendo la “habilitación” de menorespara ser juzgados como adultos a criterio de juez y,
por tanto, convirtiéndolos en sujetos de dicha Ley.

En los análisis relativos a la legislación antipandillas,
la Ley Transitoria de Emergencia Contra laDelincuencia y el Crimen Organizado de 1996
pasa un poco desapercibida, quizás porque en ese
momento el fenómeno de las pandillas aun no teníala importancia que tiene hoy para las políticas deseguridad.

Como se ha dicho, el 14 de febrero de 1997 la Sala
de los Constitucional resolvió una serie de demandas
de inconstitucionalidad acumuladas, cinco que
habían sido interpuestas por ciudadanos y una porla Procuradora para la Defensa de los Derechos
Humanos, resolviendo declarar inconstitucionalidad
varias de las normas contenidas en esta Ley (15-96 y
Ac. Decreto Legislativo N° 668). En la sentencia, laSala estimó que artículos de la referida Ley violaban
los siguientes preceptos de la Constitución de 1983:
lo relativo a la finalidad de la pena de privación delibertad, que debe tender a la readaptación socialdel delincuente (Art. 27 de la Constitución), puesto
que la ley no establecía límites temporales máximos
para los delitos contenidos en la misma; el derecho
a la libertad como derecho fundamental (Art. 2
de la Constitución), puesto que no se respetaba el
precepto de la privación de libertad como último
recurso, aparte de que contenía disposiciones
que prohibían la excarcelación; el principiode legalidad (Arts. 8 y 15 de la Constitución)
mediante la creación de tipos penales abiertos que
dejaban al arbitrio del juez la tipificación del delito;
el principio de presunción de inocencia (Art. 12de la Constitución); la potestad constitucional dela Fiscalía General de la Republica en lo relativo
a la dirección de la investigación del delito (Art.
193. Ord. 3ro Cn.), en tanto que autorizaba a la
Policía Nacional Civil para ejercer esta función;y, finalmente, se consideraba que se violentaba el
principio de igualdad (Art. 3 Cn.) y el mandato deComo su nombre lo dice, esta ley fue aprobada
con carácter de transitoria y de emergencia,
con una vigencia prevista de dos años. En losconsiderandos este cuerpo normativo fue justificado
por el legislador diciendo que por “el alarmanteincremento de la criminalidad la mayoría de la
población está demandando que se dicten medidasurgentes y especiales” (Considerandos de la Ley); yestuvo pensada, por su naturaleza, para normar unprocedimiento especial, para investigar y juzgar, yestablecer penas más graves a los responsables de los“grupos criminales” definidos en ella. Casi un año
después de su entrada en vigencia, buena parte delarticulado de la Ley fue declarado inconstitucional(art. 22 inc. 2 y 4, 4, 6, 12, 14, 15, 22).
Después de precisar su objeto, la Ley contenía una
serie de disposiciones relativas a los delitos que
buscaba regular (homicidios, lesiones, violación,
rapto, secuestro, amenazas, hurto, robo, extorsión,
tenencia ilegal de armas de fuego, peculado,negociaciones ilícitas, cohecho y organizaciones
internacionales ilícitas, agrupaciones delictivas, riña
tumultuaria, fraude procesal especial, proposición
y conspiración) y una referencia a las disposiciones
penales ordinarias que se modificaban en virtud deella (por ejemplo agravar todas las penas hasta una

16

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

pena de prisión entre los 2 y 6 años (pertenencia
a mara o pandilla, riña tumultuosa, solicitar
dinero de forma intimidatoria, exigir dinerocomo impuesto) y faltas (intimidación grupal,
agrupación con escándalo, irrespeto en grupo,
exhibiciones deshonestas en grupo, tocamiento
en grupo, desfiguración de paredes, portación dearma blanca, portación de objetos contundentes,
identificación con maras o pandillas, permanencia
en lugares abandonados, presencia de menores enlugares para adultos, consumo público y tenencia
de drogas para consumo, permanencia ilícita en
cementerios, permanencia de escolares en centros
de juego, venta de elementos actos para la violencia,
elementos lesivos en espectáculos, perturbación deespectáculos, obstrucción de salida, no portaciónde documentos de identidad); estipulando además
un serie de disposiciones relativas al juzgamiento ynormas procesales penales aplicables a las personas
juzgadas por delitos contenidos en esta ley.

conservar un régimen especial para los menoresen conflicto con la Ley, puesto que el artículo 22del cuerpo normativo en cuestión estipulaba una
habilitación de los menores que cometieran losdelitos mandados por ella.
Como se ha dicho, esta Ley pasa poco advertida en
los análisis al respecto de la legislación antipandillas,sin embargo, en este cuerpo legal se encontraban
ya algunos de los principios y vicios que serían
reproducidos en los cuerpos legales antipandillas dela década posterior. En su momento, organismos
multilaterales enfocados en la protección de losderechos de la niñez y adolescencia señalaron esta
ley como un gran retroceso en la Legislación penal
juvenil y como una franca violación al artículo 35
de la Convención de los Derechos del Niño, vigente
en El Salvador desde 1990.

4.2. Las leyes del manodurismo: Ley
Antimaras y Ley para el combate de lasactividades delincuenciales de gruposo asociaciones ilícitas especiales

Además de lo anterior, llamó especialmente la
atención las disposiciones que contenía la Ley
Antimaras relativas a los menores de edad y a laspersonas deportadas, que por esas épocas llegaban
por miles al país, fruto del cambio de dirección enla política de inmigración de los Estados Unidos apartir de septiembre de 2001.

Un año antes terminar su periodo de gobierno y 8
meses antes de las nuevas elecciones presidenciales de2004, el gobierno de Francisco Flores lanza su “PlanMano Dura”. Esta política de Estado en materia deseguridad, enfocada en la represión del fenómeno
de las pandillas, abrió la puerta para una visión
reductiva del fenómeno de las pandillas juveniles. Y,
paralela a la visión del Ejecutivo, el legislador optó
por normas en correspondencia a la visión represiva
en la legislación penal y a la creación de cuerpos
legales “transitorios y de emergencia” para juzgar alas personas pertenecientes a estos grupos.

Respecto a los menores, la norma establecía: “Losinfractores de doce a dieciocho años de edad
miembros de maras o pandillas gozarán de trato yprocedimiento especial determinados en esta ley.
Cuando un menor comprendido entre las edades
de doce a dieciocho años de edad, cometa delitos
o faltas contempladas en esta ley o en el Código
Penal y la Fiscalía General de la República advierta
que posee discernimiento de adulto, solicitará alJuez de Menores que evalué esta situación; si elJuez de menores considera que está en capacidad dediscernir la ilicitud de las conductas e infracciones
cometidas como un adulto lo declarará como adulto
habilitado y se le aplicará la legislación pertinente.”(Art. 2), que violaba los principios constitucionales
y de derecho internacional respecto al tratamiento
especial de menores en conflicto con la Ley.

La “Ley Antimaras” (2003) tenía por objeto“establecer un régimen especial y temporal parael combate legal de las agrupaciones conocidas
como maras o pandillas” (Art. 1 D.L. 158/2003)
y, a lo largo de su articulado: daba una definiciónde “maras o pandillas”; establecía que el ámbito
de aplicación de la Ley era de carácter nacional, aadultos y a menores entre 12 y 18 años de edad
(cuando a criterio de juez los menores estuviesen“habilitados” para discernir); establecía la cuantíade las sanciones por falta (multa, trabajo de utilidad
pública, libertad condicional, arresto hasta 6
meses, y medidas reeducativas o de reinserción);
establecía los principales delitos, que tenían

Por lo que respecta a las personas deportadas, lareferida ley estipulaba la potestad para detenerdeportados cuando por “sus antecedentes oapariencia se dedujera su pertenencia a una mara
17

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)o pandilla” (Art. 29 inc. 2do), lo que estigmatizó alas personas deportadas y propició prácticas lesivasa la dignidad de estas personas en los centros deatención a migrantes retornados durante los años
posteriores.

deportada por su apariencia o conducta fuera
pandillero a criterio de “agente de autoridad”, elportar arma blanca “injustificadamente”; 3) El
mandato constitucional de que los menores enconflicto con la Ley sean juzgados a partir de un
régimen especial (Art. 35 de la Cn.) a través de lasdisposiciones de la LAM que permitían considerara las menores como “adultos habilitados”, aún
por debajo de los estándares internacionales; 4)
En relación con la anterior, se consideró que la“habilitación” de menores violaba los compromisosde derechos internacional relativos al régimen
especial para menores en la justicia penal (Art.
40 de la Convención sobre los Derechos del Niño),
considerándose en consecuencia vulnerado 144 inc.
2º de la Constitución, cuando establece la prevalencia
de los instrumentos internacionales sobre las leyes
especiales; 5) Violación del principio de legalidad
y de seguridad jurídica (Arts. 15 y 1 Cn.) en
virtud del cual nadie puede ser juzgado por normas
posteriores a los hechos que se le imputan, como lo
hacía la LAM al considerar delito la pertenencia apandillas, aunque fuera anterior a la promulgaciónde la Ley; 6) Violación de los arts. 86 y 193 dela Constitución relativos a las competencias dela Fiscalía General de la República relativa a latitularidad de la acción penal, puesto que la LAM laatribuía a la Policía Nacional Civil y otros agentes
de autoridad; y 7) Violación del principio de
igualdad (Art. 3 Cn.) puesto que la diferenciación
que hacia la LAM entre personas en conflicto conla ley pandilleros (a los que aplicaba la Ley) o no
pandilleros no obedecía a fines constitucionales.

Como se ha dicho, esta ley tenía una duración
prevista de 6 meses. Y, aunque se interpusieron
recursos de inconstitucionalidad por la violaciónde varios principios de la carta magna, que fueron
admitidos y resueltos a favor en buena medida, laley estuvo vigente prácticamente todo el período
previsto en un inicio, porque la declaratoria de la
Sala de Constitucionalidad llegó cuando casi sevencía el plazo de vigencia; apenas un día antes de laaprobación de una nueva Ley –que tenía el mismo
espíritu que la primera–.
No obstante llegar de manera tardía, la resolución
de la Sala de lo Constitucional (52-2003/562003/57-2003) resolvió los tres recursos
interpuestos en 2003 en contra de gran parte delarticulado de la Ley Antimaras (1 inc. 1ro, 2do
y 3ro; 2 inc. 3ro y 5to; 4 inc. 8; 6 inc. 1ro y 2do;
8 inc. 2do; 9, 16, 18, 19, 22, 23, 25, 29 inc. 1roy 2do, 30) y, en consecuencia, resolvió declarar
inconstitucional todo el cuerpo legal por conexión.
Sentando, de esta manera, importantes precedentes
para el abordaje desde la Ley de los temas deseguridad asociados a grupos específicos.
Sobre los argumentos vertidos por la Sala en
la sentencia, el tribunal estimó que se había
violentado los siguientes preceptos constitucionales:1) El principio de lesividad (Art. 2, inc. 1ro Cn.)puesto que la LAM penalizaba conductas que noconstituían un daño o peligro para bienes jurídicos
fundamentales o instrumentales (como pertenecer a
una pandilla, tener tatuajes o señas que identifiquen
con una pandilla, encontrarse en lugares abandonados
o deshabitados, encontrase en cementerios enhoras nocturnas, permitir que menores estén enlugares de juego en horas de estudio, deambular
sin documentos de identidad); 2) El principio deculpabilidad (Art. 12 Cn.) puesto que se violentaba
la presunción de inocencia en varios artículos de laLAM, por ejemplo: considerar delito la pertenencia
a un grupo particular (y no las conductas devenidasdel accionar del individuo) y cualesquiera señas
particulares que lo hicieran presumiblementemarero o pandillero, el presumir que una persona

Como se ha dicho, tanto las políticas como lasleyes antimaras de esa época fueron utilizadas
como bandera de campaña entre 2003 y 2004. La
inconstitucionalidad descrita salió a la luz cuando
la Ley ya había tenido sus efectos, saturando lascárceles y dando inicio a un proceso de profundatransformación de las pandillas que devendría en las
características que tienen en la actualidad. Y, como
si no hubieran abundado razones para pensar que unenfoque en extremo represivo no era lo mejor paraabordar el fenómeno, un día después de declarada
inconstitucional la LAM, fue aprobada la Ley parael combate de las actividades delincuenciales degrupos o asociaciones ilícitas especiales. Una ley que,con pequeñas modificaciones conservaba en granmedida el espíritu y los preceptos de su predecesora.

18

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

La Ley para el combate de las actividadesdelincuenciales de grupos o asociaciones ilícitas
especiales definió como objeto “establecer unrégimen especial para el combate de las actividadesdelincuenciales de los grupos o asociaciones ilícitas
especiales, conocidos como Maras o Pandillas”
introduciendo desde acá una modificación a la
LAM, en tanto que se dirigía no al combate de laspandillas, sino a las actividades delictivas de sus
miembros. No obstante, se considera que esta ley“contenía en su esencia, el objeto y los fines de la
declarada inconstitucional Ley Antimaras” (Cruz y
Carranza, 2005:150).

inducida era menor de 14 años de edad; y, en
cuanto a las penas, la nueva ley antimaras elevó
los límites para las penas de prisión en la mayoríade los delitos; además, de que, algunas faltas de laLAM se elevaron al nivel de delitos (como el casode los delitos de daños especiales y alteración al bien
público).
En conclusión, en la ley antimaras de 2004 se
cuidaron y matizaron algunos aspectos formales
que habían sido reiteradamente señalados como
contrarios a la Constitución, a tenor de la ley de
2003. No obstante, los principios violentados
en la primera, en opinión de la Sala, también seviolentaron en la segunda, fundamentalmente al
enfocarse en la pertenencia a pandillas y al ignorar losestándares internacionales respecto al juzgamientode menores mediante la figura de “habilitación”.

No obstante lo declarado en su objeto, el articulado
de esta ley seguía sancionado prácticamente
los mismos delitos (pertenencia a una mara opandilla, cuyo límite máximo de pena de prisión
fue elevado un año y se agregó la agravante paralos líderes; la inducción a la pertenencia a una
mara o pandilla; riña grupal; coacción en la vía
pública, donde se mantuvo el tipo pero se quitó
la referencia expresa a los tatuajes y las señas demanos; coacción al libre tránsito; coacción especial
por residir en determinado lugar; daños especiales;
la alteración del orden público) y en varios tipos
penales se aumentó la pena de prisión. Además
de que contenía en mismo espíritu en cuanto a lahabilitación de menores el conflicto con la Ley, que
había sido declarado inconstitucional por la Sala delo Constitucional con sobrados argumentos en elcaso de la LAM.

4.3. Legislación vigente: Ley deproscripción de maras, pandillas,
agrupaciones, asociaciones yorganizaciones de naturaleza criminal(2010), Ley Especial contra Actosde Terrorismo (2006) y Medidas
Extraordinarias (2016)
En la actualidad, hay tres decretos legislativos que seencuentran vigentes y que tiene una relación directa
con el fenómeno de las pandillas en El Salvador: La
Ley contra Actos de Terrorismo de la década pasada(pero que fue desengavetada gracias a una sentencia
de la Sala de Constitucional en agosto de 2015);
la Ley de Proscripción de pandillas de 2010; y las
Medidas Extraordinarias de 2016.

En específico, el legislador hizo un intento deque la “Ley para el combate de las actividadesdelincuenciales de grupos o asociaciones ilícitas
especiales” se cargara más hacia las conductas desdeel objeto y no en las personas por su apariencia. No
obstante, al interior de la Ley siguió sancionado
la pertenencia a las maras o pandillas, elevando
un año el límite superior de la pena de prisión,
violentando (como lo hacía la LAM) los principios
constitucionales de lesividad, culpabilidad, legalidad
e igualdad. Así mismo, la Ley cuidó la referencia
a distintivos como tatuajes o señas incluyendo laespecificación de que debían usarse como medio oidentificación a una pandilla.

Respecto a la Ley contra Actos de Terrorismo,
LECAT, esta es una Ley que fue aprobada en elcontexto de un debate respecto a los acontecimientosdel 5 de julio de 2006, donde murieron dos policías
y 10 personas más resultaron heridas en una protesta
pública por el alza de la tarifa del transporte público,que había sido anunciada pocos días antes de lamovilización. La alarma social producida por losacontecimientos aceleró el proceso de la aprobaciónde este cuerpo normativo en la Asamblea Legislativa.
No obstante, esta ley no cobraría mayor importanciasino hasta el 21 de junio de 2010, cuando despuésde la quema de un microbús de transporte público
en el municipio de Mejicanos –donde murieron

Otros cambios respecto a la LAM fueron: la
inclusión del delito de “inducción a la pertenencia
a una pandilla”, que se agravaba cuando la persona
19Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)15 personas–, se activó de nuevo la alarma social
por el fenómeno de las pandillas y se introdujeronreformas relativas a los actos de terrorismo en
lugares públicos (incluyendo el transporte público)tres días después de este hecho. De ahí, sería hasta
el 24 de agosto de 2015, cuando la Sala de lo
Constitucional (resolviendo recursos acumuladosde inconstitucionalidad relativos a la referida ley)
se tomaría espacio en la parte resolutoria de su
sentencia para declarar a las pandillas como “grupos
terroristas”, colocando de nuevo la ley en la primera
plana de las noticias, a propósito de las acciones
contra la delincuencia en aquellas semanas –que
se han llamado las más sangrientas de las últimas
décadas–. Esta última declaratoria conllevo a una
serie de reformas para agravar las penas cuando a
causa de los delitos contenidos en la ley se provocará
muerte o lesiones graves a las personas.

preparatorios; entre otros); 2) Las penas que podían
llegar hasta los 60 años de prisión en los casos enque hubiera muerte o lesión grave de personas; 3)
Disposiciones relativas a las medidas cautelares y el
comiso de bienes relacionados con grupos o actos
terroristas; 4) Las disposiciones penales y procesales
penales especiales para este tipo de delitos; y 5) Un
componente de prevención del terrorismo.
En agosto de 2015, la Sala de lo Constitucional
desempolvó el expediente más antiguo que tenía
en lista de espera, para resolver cuatro recursos deinconstitucionalidad y, en la resolución, desestimó
23 planteamientos de inconstitucionalidad y declaró
contrarios a la Constitución cuatro artículos dedicho cuerpo legal (Ref. 22-20007/42-2007/892007/96-2007). Esta declaratoria se da a pocomás de un mes de un paro de transporte público
provocado por presión de las pandillas en el país yun mes con altos de índices de violencia criminal.
En la sentencia, se resolvió que los cuatro artículos
impugnados violaban los principios de legalidad,
resocialización y proporcionalidad.

En cuanto a su objeto, la LECAT nace para
“Prevenir, investigar, sancionar y erradicar losdelitos que se describen en [ella], así como todas
sus manifestaciones, incluido su financiamiento
y actividades conexas, y que por la forma
de ejecución, medios y métodos empleados,
evidencien la intención de provocar estados dealarma, temor o terror en la población, al poner enpeligro inminente o afectar la vida o la integridad
física o mental de las personas, bienes materiales designificativa consideración o importancia, el sistema
democrático o la seguridad del Estado o la pazinternacional; todo lo anterior, con estricto apego al
respeto a los Derechos Humanos.” (Art. 1 LECAT).

Pero además de resolver lo pedido por lossolicitantes, la Sala resolvió “ultra petitio” -omás allá de lo solicitado- (Landaverde, 2015)
declarar a las pandillas como “grupos terroristas”(Marroquín, 2015), por las siguientes razones:“es un hecho notorio que las organizaciones
criminales antes mencionadas, realizan dentro
de su accionar, atentados sistemáticos a la vida,
seguridad e integridad personal de la población,
incluidos contra las autoridades civiles, militares,
policiales y penitenciarias; contra la propiedad,
mediante la ejecución de delitos de extorsión apersonas naturales o jurídicas; vulneraciones alderecho de todo ciudadano de residir en cualquierlugar del territorio, obligándoles a abandonar
sus residencias mediante amenazas; en contra delderecho a la educación, puesto que se obliga a ladeserción de estudiantes, debido al temor de servíctimas de aquellas organizaciones; contra ellibre tránsito, debido a que hay zonas específicas
donde ciertas personas no pueden circular, bajo
riesgos de sufrir atentados a su vida o integridad;
modifican la distribución territorial realizada por
el Tribunal Supremo Electoral, máxima autoridad
en la materia según el art. 208 Cn., para efectosdel voto residencial, y lo adecuan a la distribuciónde los territorios según es controlada por ellos;

Para lograr tal cometido, la LECAT regulaba: 1)
Lo que entendería como organizaciones y actos
terroristas (atentar contra personas protegidas o sus
familiares; ocupación armada de ciudades, poblados
y edificios; adulteración de sustancias; apología oincitación pública a actos de terrorismo; simulaciónde delitos; espionaje; delito informático; pertenencia
a organizaciones terroristas; actividades delictivas yactos de terrorismo relacionados con armas; toma derehenes; delitos y actos contra seguridad portuaria,
marítima, fluvial, lacustre, aérea, plataformas fijas
emplazadas en la plataforma continental o insular;
apoderamiento, desvío, utilización, atentando
o derribamiento de aeronaves o buques; actos
contra seguridad de aviación civil y aeropuertos;
interferencia a medios de tripulación área; amenazas;
financiación al terrorismo; encubrimiento; actos
20

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

paralizan el transporte público de pasajeros, incluso
a nivel nacional y con frecuencia atentan contra
la vida del personal de los servicios de transportepúblico; impiden la libre realización de actividades
económicas y laborales de amplios sectores de la
población; entre tantas acciones realizadas de manera
sistemática, planificada y organizada. Con base enello, la Sala concluye que son grupos terroristas las
pandillas denominadas Mara Salvatrucha o MS-13
y la Pandilla 18 o mara 18, y cualquier otra pandillau organización criminal que busque arrogarse
el ejercicio de las potestades pertenecientes alámbito de la soberanía del Estado, atemorizando,
poniendo en grave riesgo o afectando sistemática e
indiscriminadamente los derechos fundamentalesde la población o de parte de ella; en consecuencia,
sus jefes, miembros, colaboradores, apologistas
y financistas, quedan comprendidos dentro delconcepto de “terroristas” en sus diferentes grupos yformas de participación, e independientemente deque tales grupos armados u organizaciones delictivas
tengan fines políticos, criminales, económicos(extorsiones, lavado de dinero, narcotráfico, etc.), ode otra índole.” (Comunicado de prensa de la Sala
de lo Constitucional, CSJ, 2015).

Según el referido autor, en la sentencia de la Sala
“se advierte una actitud de legitimación de lo que
tratadistas alemanes denominan derecho penal delenemigo, entre cuyas características se encuentra
la de que determinadas garantías procesales son
relativizadas o incluso suprimidas” (Landaverde,2015), categoría recurrente en el desarrollo de lalegislación penal salvadoreña de las últimas décadas.

La resolución no pasó desapercibida, ni para losmedios de prensa nacional e internacional, ni paraexpertos en la materia. Los magistrados por su
parte, manifestaron estar siguiendo precedentes que
avalan con jurisprudencia a la Sala para pronunciarse
sobre “problemáticas reales a las que se enfrenta
la sociedad” (CSJ, Boletín Informativo, Octubre
de 2015). Mientras hay quienes opinan que, sinpretender hacer una apología a estas organizaciones,
puede considerarse que la Sala se extralimitó en sus
funciones al resolver un asunto que no le había sido
requerido; faltando así al principio de congruencia
procesal -que manda al juzgador atenerse a losrequerido por las partes- (Landaverde, 2015).

La Ley de proscripción de pandillas, a diferencia
de sus predecesoras, era brevísima y de carácter
fundamentalmente declarativo y contenía ensus disposiciones: la declaratoria de ilícitos y
merecedores de responsabilidad penal, civil yadministrativa, de los actos jurídicos que realicen las
pandillas; la pérdida de algunos derechos civiles ypolíticos de los condenados por esta ley; la extincióndel dominio de bienes, la inmovilización de fondos
y la posibilidad de incautación, secuestro y embargo
preventivo de bienes provenientes de las actividadesde estos grupos; la disolución de personas jurídicas
constituidas en relación con estas agrupaciones; y ladesignación de la PNC y la FGR como responsablesdel cumplimiento de la ley.

El segundo de los cuerpos legales de relevancia
vigentes y relativos al fenómeno de las padillas
fue aprobado el 1 de septiembre de 2010: Ley deproscripción de maras, pandillas, agrupaciones,
asociaciones ilícitas y organizaciones denaturaleza criminal (D.L. 458).
La referida ley definió como objeto declarar“ilegales y proscritas las llamadas pandillas omaras tales como las autodenominadas Mara
Salvatrucha, MS-trece, Pandilla Dieciocho, Mara
Máquina, Mara Mao Mao y las agrupaciones,
asociaciones u organizaciones criminales tales comola autodenominada Sombra Negra; por lo que seprohíbe la existencia, legalización, financiamiento y
apoyo de las mismas”.

En adición a lo anterior, se ha criticado la resolución
de la Sala en tanto invade las potestades del juez
natural, puesto que compete a juez penal determinarla comisión de los hechos delictivos normados enla legislación correspondiente. En este punto, la
Sala hizo descansar su resolución en un “hecho
notorio” –que excluye necesidad de probación por
su obviedad–, invadiendo las atribuciones del juez
correspondiente para determinar la configuracióndel tipo penal (Landaverde, 2015).

Es de hacer notar, un cambio importante de este
cuerpo normativo en cuanto a sus predecesores,
relativo a los niños, niñas y adolescentes
pertenecientes a pandillas. En su artículo 9º esta ley
mandaba el acatamiento de las leyes en la materia yel mandato de notificar a la Procuraduría Generalde la República para la respectiva protección delprincipio de interés superior del menor. Siendo
otra disposición interesante el artículo 10 de la21

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

misma que mandata crear una normativa destinada
a regular el retiro o deserción y rehabilitación demiembros de estos grupos, por primera vez en lahistoria de las leyes antipandillas.

obligatoria en actividades de índole reeducativa
y de formación de hábitos de trabajo; y, f ) Otras
que sean necesarias para el cumplimiento de la
finalidad del decreto. Dichas medidas, que entraronen vigencia el mismo día de su aprobación y se
mantienen vigentes hasta abril de 2018, incluían
la suspensión de traslado de reos, la suspensión
temporal de las audiencias, el corte del tráfico detelecomunicaciones y redes inalámbricas en centros
penitenciarios.

Como se ha dicho, esta Ley es brevísima y nocontiene disposiciones relativas a más delitos que lapertenencia a estos grupos, ni tampoco contienen
muchas disposiciones relativas al proceso penal
correspondiente. No obstante, se mantiene lavisión represora de la pertenencia, más allá de lasconductas, se ve de positivo el respeto al régimen
especial relativo a menores y la perspectiva derehabilitación consagrado, aun de manera muy
breve, en sus disposiciones.

Si bien a estas medidas han sido atribuidos muchos
de los logros del gabinete de seguridad en cuanto a
los indicadores de violencia social en el país en losúltimos meses, las medidas extraordinarias han sido
ampliamente criticadas por estar empeorando las,de por sí infrahumanas, condiciones de las cárceles
salvadoreñas, que en mayo de 2016 fueron declaradas
inconstitucionales por el máximo tribunal (Ref.
119-2014 ac) y que se señala contrarían el espíritu
de la naturaleza de la medida de internamiento en
la legislación penal.

Finalmente, vale hacer referencia al Decreto
Legislativo
321-2016
quecontienelas“Disposiciones Especiales Transitorias y
Extraordinarias en los Centros Penitenciarios,
Granjas Penitenciarias, Centros Intermedios yCentros Temporales de Reclusión” aprobadas por
un año el 1º de abril de 2016, y prorrogadas hasta el
8 de abril de 2018 el 9 de febrero de 2017.

En 2016, la Sala de Constitucional hacía eco delos múltiples señalamientos al Estado salvadoreño
por las condiciones en que (históricamente) han
vivido los privados de libertad en las cárceles delpaís. Que dicho sea de paso, se han visto más y
más abarrotadas gracias al enfoque represivo de las
políticas de seguridad que se agravo con las políticas
de mano dura.

Dichas disposiciones surgen en el contexto dela consternación nacional por una masacre enel municipio de San Juan Opico, donde once
trabajadores agrícolas fueron asesinados con lujo debarbarie por al menos siete miembros de pandillas,que fueron condenados a 385 años de pena deprisión en mayo de 2017.

En la referida sentencia la Sala resolvió: “Declárase
la existencia de un estado de cosas inconstitucional yordenase el cese de la condición de hacinamiento enque se encuentran los privados de libertad (…) enlos [recintos en] que se advierta dicha problemática,
debiendo las autoridades involucradas realizar losplanes estratégicos para ese efecto y llevar a cabo elseguimiento correspondiente”.

Las llamadas “medidas extraordinarias” definieron
como finalidad “asegurar la eficacia del régimen
penitenciario y proteger a la población de las acciones
delictivas que se originan desde dichos lugares,
debiendo para el efecto realizar las adecuaciones ala infraestructura penitenciaria, adoptar las medidasdel personal y tecnológicas que fueren necesarias,
para asegurar la eficacia del régimen penitenciario.”Así, se tiene claro que -a la entrada en vigencia delas medidas extraordinarias- las condiciones de lascárceles en el país ya eran contrarias al ordenamiento
constitucional, pues atentaban contra los derechos
fundamentales de los privados de libertad. Aunado
a lo anterior, las referidas medidas (con todas sus
virtudes para la reducción de la tasa global de
homicidios) han venido a empeorar el estado de lascosas respecto al sistema penitencia salvadoreño.

Este decreto legislativo estipulaba que 7 centros
penales del país podrían tomar como medidas:a) Habilitar centros temporales de reclusión; b)
Trasladar privados de libertad entre los distintos
centros penitenciarios; c) Restringir o limitardel desplazamiento de los privados de libertad, a
través del encierro o el cumplimiento de la pena
en celdas especiales; d) Restringir las visitas de todaclase o suspensión de las mismas; e) Participación22

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Al respecto, en un pronunciamiento emitido en
agosto de 2016, el Procurador para la Defensa delos Derechos Humanos, David Morales, manifestó
que –después de las respectivas diligencias deinvestigación por denuncias de violación dederechos fundamentales al interior de las cárceles–
a tenor de las medidas extraordinarias y su
prolongación en el tiempo: a) Se están violentando
los fines legítimos del régimen de privación delibertad, que de acuerdo a la constitución es lareinserción; b) Que se han agravado las deficiencias
estructurales en los servicios de salud, las pésimas
condiciones de higiene, la escasez de implementos
para tomar alimentos, la deficiencia en el serviciode agua potable, la suspensión de audiencias
judiciales y el acaecimiento de incidentes violentos;c) Se ha dado la muerte de al menos 15 personas
por agravamiento de las condiciones carcelariasde hacinamiento extremo, insalubridad y falta
de atención medica; y d) Que se ha agravado lacondición de hacinamiento e insalubridad, apartede problemas conductuales por la falta de libertad
ambulatoria y la permanencia permanente en las
celdas. Constituyendo esta situación una violaciónde los principios de necesidad, proporcionalidad
y readaptación social del art 27 inc. 3º de laConstitución.

la prevención de los delitos y el ataque frontal delas causas que generan la delincuencia” (PDDH,
2016).

Si bien el Procurador Morales reconoce en su
pronunciamiento la importancia de este tipo demedidas, encaminadas a aminorar la influencia delos privados de libertad en la comisión de delitos
fuera de los recintos penitenciarios, hace también
un llamado a generar medidas complementarias
más sostenibles que privilegien los principios delas actuales políticas de seguridad ciudadana (PlanEl Salvador Seguro). El Procurador señaló que “laslimitaciones y las deficiencias históricas del sistema
penitenciario salvadoreño hacen que la falta demovilidad y el hacinamiento tengan un impacto
profundo en la salud física y mental de la población
penitenciaria”.

Como se ha visto, la producción legislativa
relacionada con el fenómeno de las pandillas guarda
una amplia relación con las políticas de seguridad
del gobierno de turno, que en el caso de El Salvador
han tendido a ser reactivas (mera respuesta aldevenir de los acontecimientos) y no preventivas,
además de contener un enfoque eminentemente
represivo (Amaya, 2013; Cruz y Carranza, 2006).

Uno de los efectos de estos vaivenes en políticas,
leyes y declaratorias de inconstitucionalidad, hasido la interlocución –y, a veces, contraposición (DeVarela, 2009) – entre los distintos poderes de Estado,
a veces a favor a veces en desacuerdo, que construyen
de manera conjunta el entorno político y legal enel cual se desarrolla el fenómeno social llamado
maras o pandillas. En el caso de El Salvador, se ha
llegado a estimar que la Sala de Constitucional seha convertido en un actor importante de la política
criminal del país, en tanto no solo se ha limitado
a resolver los recursos que le son presentados, sinoque además ha sentado precedentes para el abordajedel fenómeno pandilleril desde sus sentencias. En
este sentido, es válida la idea de que también elmáximo tribunal ha contribuido, por momentos, alestado de las cosas en el abordaje del fenómeno delas maras en El Salvador.

5. Balance del enfoque del derecho
penal como respuesta al fenómeno delas pandillas: pistas de la configuracióndel derecho penal del enemigo

En El Salvador, al analizar la legislación y el quehacer
político a la luz de los acontecimientos, se puede
notar claramente que estas leyes y políticas han
tenido un amplio poder simbólico, que ha servido
para tranquilizar a las grandes mayorías afectadas
y afligidas por la violencia social y accionar de laspandillas, en momentos de crisis y picos de violencia(Cruz y Carranza, 2006; Rua, 2012).

Además, agregó que “es necesario que el mensaje quela población perciba sobre el accionar institucionalen esta materia sea siempre de respeto al Estado
de derecho y la legalidad, que ninguna situaciónde violencia debe tenerse como justificante paraconsentir abusos de poder o actos arbitrarios yque la solución al problema de la delincuencia noes la violación a los derechos de los reclusos, sino,

Estas leyes han repetido una y otra vez los mismos
patrones: 1) Han sido temporales (en buena partede los casos) y de emergencia, respondiendo a
momentos particulares y no a visiones de largo
plazo para el abordaje del fenómeno pandilleril; 2)23

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Han tenido un enfoque mayoritariamente represivo(salvo contadas disposiciones que hacen una
mención vaga a la prevención y rehabilitación7); 3)
Han normado regímenes especiales para abordaje
de grupos específicos, en este caso las maras opandillas (propiciando la estigmatización de grupos
poblacionales, como los jóvenes o los deportados);
4) Han contenido definiciones o disposiciones que
sancionan al individuo y no sus conductas, porpertenencia a una mara o pandilla, y han hecho
alusión a su apariencia, generando estigma social
en torno a “signos distintivos” (como tatuajes oseñas de manos); 5) Han abundando en el aumentode conductas punibles de tipo abstracto; y 6) En
la mayoría de los casos, han querido establecerla figura de “habilitación” de menores para ser
juzgados como adultos (violentando los principios
constitucionales y la Convención de los Derechosde Niño, que mandan lo contrario); entre otros
aspectos que se han considerado (en más de una
sentencia de la Sala de lo Constitucional) como
atentatorios de los principios constitucionales delesividad, culpabilidad, legalidad, seguridad jurídica,reinserción y prevalencia del derecho internacional
sobre la legislación especial (De Varela, 2009; Rua,2012).

una identidad anónima: no se tatúan, no están
en las calles, no se manifiestan (Santamaría
Balmaseda, 2006:9).
Aparte de que, por años (a partir de 2003), las redadasde pandilleros juntaron en las cárceles a los líderes
de las pandillas de todo el país, propiciando que sus
tácticas y esquemas de organización se sofisticarangracias a su acercamiento dentro de las cárceles, quese convirtieron en sus cuarteles (Rua, 2012; Cruz y
Carranza, 2006), teniendo a partir de ese momento
incidencia a nivel de país. En la práctica, las leyes
antimaras saturaron el sistema penitenciario y elsistema judicial8 (Cruz y Carranza, 2006).
En este proceso de transformación, las “leyes
antimaras” fueron un instrumento que legitimaba
las políticas y daba aval a los funcionarios públicospara el combate frontal de las pandillas y uso dela fuerza, desde las propias leyes (Rua, 2012). Es
así como, los cuerpos normativos descritos han
sido consistentes en su enfoque represivo (desde elprimero de 1996, hasta las medidas extraordinariasdel año 2016), dando muestras de la filiación a lafigura del “derecho penal del enemigo” desde lalegislación penal salvadoreña (Landaverde, 2015;
Rua, 2012; Cruz y Carranza, 2006):

Hoy por hoy, se acepta abiertamente que las llamadas
políticas de “mano dura” de la primera década
del siglo tuvieron un efecto contraproducenteen el desarrollo de las pandillas juveniles, puesto
que –lejos de contener la incidencia de hechos deviolencia asociados a estos grupos– empujaron alas pandillas a replantearse sus formas de expresión
y funcionamiento (Cruz Carranza, 2006; Rua,2012):El Siglo XXI nos recibe inmersos en una
dicotomía que parece, de momento, insalvable
entre un Derecho Penal Garantista y un Derecho
Penal del Enemigo. Desde la caída de las “TwinTowers” el mundo agudizó el recurso a medidas
legales de “excepción” o de “emergencia” quemediante la restricción de derechos pretenden“combatir el terrorismo”. Tal actividad si bien
no resulta novedosa, se ha extendido hacia otrosámbitos como el narcotráfico u otras modalidadesde crimen organizado y se han empleado para
demarcar y criminalizar a determinados sujetos
o grupos sociales (V. gr. inmigración ilegal)(Rua, 2012:60).

No cabe duda que (…) las políticas de mano
dura han tendido su propia trampa. No sólo
es más difícil disuadir del uso de la violencia agrupos que están obteniendo ahora sí ganancias
importantes del crimen organizado, sino que losmás jóvenes, aquellos que se están integrando
más recientemente a estos grupos, poseen ahora

El derecho penal del enemigo se caracteriza por: la
proliferación de políticas y leyes de emergencia; laexcepcionalidad de libertades cívicas en pos de laseguridad; la multiplicación de los tipos penales;la sanción de los actos preparatorios; el aumento

7 En octubre de 2015, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública entregó a la Asamblea Legislativa una propuesta de“Ley de prevención, rehabilitación y retiro de miembros depandillas”, como una alternativa para jóvenes pandilleros que
aún no han cometido delitos graves y desean rehabilitarse. A
pesar de ser una iniciativa sin precedentes para balancear elabordaje del fenómeno desde otros enfoques, esta y otras leyes
similares no han logrado prosperar en el Legislativo por elmomento.

8 Cerca de 20 mil pandilleros fueron arrestados durante la
vigencia de las leyes antimaras pero, en la práctica, los jueces
se negaba a aplicar estas leyes de mano dura (Cruz y Carranza,2006).

24

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)de las penas; y la ausencia de leyes integrales
complementarias (Cruz y Carranza, 2006; Rua,2012). Todo esto con la idea “tranquilizar a laopinión pública mediante producciones legislativas
que de antemano son de imposible cumplimiento”(Rua, 2012:61). En resumen, el derecho penal delenemigo es esta combinación entre la emergencia
y el poder simbólico del derecho penal (Cruz y
Carranza, 2006).

extralegales. En este tema, existe evidencia en
investigaciones (periodísticas sobre todo) que
señalan, con cada vez mayor frecuencia, los casosde uso excesivo de la fuerza por parte de miembrosde policía y las fuerzas armadas9 en contra de la
población civil, el incremento de desapariciones
forzadas y ejecuciones extralegales (Amaya,
2013; IHRC, 2007). Medios independientes decomunicación, así como el anterior Procurador
para la Defensa de los Derechos Humanos, hanhecho públicos informes bien documentados depresuntas ejecuciones extralegales de civiles en
el marco de las nuevas miradas del ejecutivo alfenómeno pandillero (Casos Finca San Blas yPanchimalco).

En El Salvador, muchos de los cuerpos normativos
descritos eran innecesarios, puesto que los tipos
penales de la legislación ordinaria (Código Penal,
Código Procesal Penal, Ley Penal Juvenil) eransuficientes para regular los delitos contenidos enellas. Sin embargo, estas leyes fueron utilizadas
como una herramienta para aquietar la opinión
pública y, de paso, manipular las voluntades de lasgrandes mayorías con fines político-partidistas.

En contrapartida, las pandillas han recrudecido
en acciones violentas en contra de agentes
estatales. Como lo advertía Amaya Cóbar aldecir “Lo inmanejable del problema de laspandillas desde una óptica reduccionista
como la punitiva, ha generado nuevos brotes
anómicos tales como las ejecuciones sumariasde pandilleros y aparecimiento con mayor
fuerza de grupos de exterminio y por otro lado,
una mayor respuestas violenta de los pandilleros
hacia autoridades del estado.” (2013: 249).

5.1. Preocupaciones actuales dederechos humanos: legitimación dela limpieza social y las prácticas delpasadoEn opinión de Javier Rua (2012), el problema dela adscripción a los principios del derecho penaldel enemigo es que este “allana el camino para
prácticas autoritarias y avanza sobre elementales
libertades individuales para impedir la movilidad
entre los estratos sociales, acallar los reclamos de losmás desfavorecidos e intentar mantener medianteel terror un “orden social” o una “seguridad social”
fantástica” (Rua, 2012:38). Sin embargo, esto a lalarga no hace sino empeorar el estado de las cosas.

Esta escalada de violencia, esta respuesta de uno
y otro lado que cuesta cada día más vidas, haceurgente la sinceridad y la voluntad política para
admitir la recurrencia de estos patrones y parasu esclarecimiento; así como el tomar medidas
tendientes a erradicar el abuso de la fuerza porparte de los agentes de autoridad que representan
al Estado.
2. Malas condiciones de centros de internamiento
en el país. Como se ha expresado en apartados
precedentes, el Estado actual de las cárceles
salvadoreñas es muy precario. Al punto deque han sido declaradas inconstitucionales lascondiciones en que se encuentran los privadosde libertad en el país. Esta situación había sido
ya señalada por organismos como la Relatoría
sobre los Derechos de las Personas Privadasde Libertad de la Comisión Interamericana

El Salvador es un país con una historia reciente deuso desmedido de la fuerza por parte de agentes
de autoridad que representan al Estado. Esto haceponer la lupa en las violaciones de derechos humanos
que emanan de la decantación de la justicia penal
hacia regímenes en extremo represivos y siempre en
estado de emergencia, que justifican la dispensa degarantías fundamentales en función de la seguridad.
Así, es importante advertir que en la actualidad hay
gran alarma amparada en investigaciones nacionales
y señalamientos internacionales, relativos avulneraciones recurrentes de derechos humanos
fundamentales en dos temas:

9 El mantenimiento de las fuerzas armadas en tareas deseguridad pública es en sí una contradicción y una intromisión
en las funciones propias de los cuerpos policiales, cuyas
mandato es proteger a la población civil, en lugar de abusar dela autoridad que les es conferida; para reproducir prácticas delimpieza social en contra de ciertos grupos de población, otrora
muy comunes en este país.

1. La recurrencia de uso excesivo de la fuerza porparte de agentes el Estado y las ejecuciones
25

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)de las profundas deudas de la sociedad y el Estado
salvadoreño con la juventud en condiciones deexclusión (Amaya, 2013). En este último sentido,
las maras o pandillas son “el resultado de lasdecisiones políticas, deliberadas o no, consientes ono, que los estados han hecho para lidiar con su
población joven y para enfrentar el problema de laspandillas.” (Cruz y Carranza, 2006:136).

de Derechos Humanos (CIDH)10, que ya se
han pronunciado al respecto haciendo unllamamiento al Estado salvadoreño para tomarlas medidas pertinentes. Entre las observaciones
preliminares de la visita de la referida relatoría seseñala la necesidad de encaminar medidas parasuperar las deficiencias estructurales históricasdel sistema penitenciario salvadoreño, que nopermiten a los centros de internamiento cumplir
su función de reforma y readaptación social delos privados de libertad.

Debe considerarse que estos grupos “nacen,
evolucionan y se transforman -para bien o paramal- en un entorno institucional, el cual tieneque ver con decisiones políticas, con un marco
jurídico establecido y con el comportamiento de lasinstituciones que deben lidiar con la problemática”(Cruz y Carranza, 2005:147).

Respecto a las causas por las graves condiciones
de vulneración de derechos para la población
privada de libertad, la CIDH señalaba “Otrofactor decisivo en el agravamiento de la situacióndel sistema penitenciario es la elaboración deuna política de seguridad pública orientada
preponderantemente a la represión” (CIDH,
2010). Agregando que todas las reformas
penales devenidas del enfoque represivo en lajusticia penal no han venido acompañadas de uncambio sustancial en las instituciones judiciales
y penitenciarias. Al punto de haber rebasado elsistema con un hacinamiento de más del 300
por ciento del sistema.

Este artículo no pretende ser una apología al accionar
y la miserias del fenómeno pandillero, sino másbien una revisión panorámica sobre en qué hemos
errado (el político, el legislador, el ciudadano que
legitima la represión) en el abordaje de las pandillas,
constituyéndolos en el enemigo, el otro, el problema
a combatir. Cuando quizás haya que apostar, como
siempre se recalca, al trabajo serio y sostenido
en las causas que han generado un entorno que
empuja a los jóvenes a las pandillas (como la mejor
opción de socialización, de ocupación y hasta desobrevivencia). Como dice De la Rua, la visión deltema pandillero como una fenómeno social (y nocomo un problema de seguridad) “permite mejores
puntos de partida al momento de buscar soluciones
positivas y no represivas al conflicto humano
subyacente en el fenómeno marero” (2012:4).

En actualidad, las de por si deplorables
condiciones de los centros de internamiento hansido agravadas desde la entrada en vigencia de lasmencionadas “medidas extraordinarias”; al puntode que se han atribuido al menos 15 muertes
de privados de libertad al empeoramiento delas condiciones de hacinamiento y restricciones
de libertad ambulatoria, que comprometen lasalud física y psicológica de los reos. En este
punto, conviene retornar el pronunciamientodel Procurador de Derechos Humanos de la
República, en función de encaminar medidas
más sostenibles, que no impliquen la violaciónde los derechos humanos de aquellas personas
bajo tutela directa del Estado, todo en pos de laseguridad.

Sin duda, “no existe ejemplo más claro sobre el
fracaso del Derecho Penal de Enemigo” (Rua,2012:70) que lo sucedido en el caso de las políticas
y leyes salvadoreñas para enfrentar el fenómeno
de las pandillas, puesto que –si bien puede dar
resultados de corto plazo– este enfoque se presta
para la exclusión y muta eventualmente en másviolencia, tenemos pruebas sobradas de ello.

6. Conclusiones

Por tanto, de cómo abordemos este fenómeno endelante dependerá lo que tengamos que enfrentar
en el futuro, ya han recomendado expertos que
si bien el enfoque de contención del delito es
importante y necesario, debe equipararse con loscomponentes de prevención y reinserción social(Cruz y Carranza, 2006). En este orden de ideas,

Hay dos formas de ver el fenómeno de las maras,
como un “desafío criminal” o como un síntoma
10 Observaciones preliminares sobre la visita de la Relatoría
sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad dela CIDH a El Salvador en octubre de 2010 (ANEXO AL
COMUNICADO DE PRENSA 104/10).

26

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

vale repensar la represión como la salida de siempre,
y conviene ensayar nuevas alternativas que, paravariar, superen la visión instrumental del derecho ylas políticas e inviertan en medidas de largo plazo,que atiendan los problemas que hacen regresar a lasociedad salvadoreña siempre a la violencia.

27

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Bibliografía-

Amaya Cóbar, Edgardo (2013). La persecución penal de las pandillas en el salvador-

Cruz, José Miguel y Carranza, Marlon (2006). Capítulo 4, pandillas y políticas
públicas: el caso de el salvador (2006) en Juventudes, violencia y exclusión: desafíos paralas políticas públicas / Javier Moro (editor). ISBN: 99939-69-80-X. Consultado por última
en mayo de 2017 en: http://www.codajic.org/sites/www.codajic.org/files/Juventudes,%20
Violencia%20y%20Exclusi%C3%B3n%20Desaf%C3%ADos%20para%20las%20
Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas.pdf-

De Varela, Karla (2009). Leyes antipandillas y adolescentes en conflicto con la ley enconflicto con la ley La experiencia salvadoreña, unicef El Salvador. En el Foro “Inseguridad
ciudadana. Justicia Penal Juvenil. Mitos y Realidades” Fundación Global Democracia yDesarrollo (FUNGLODE) Santo Domingo 15 de septiembre de 2009-

Dirección de Comunicaciones y Relaciones Públicas - Corte Suprema de Justicia(2015). Magistrado analiza efectos de la sentencia que declara terroristas a pandillas,
Boletín Informativo. Disponible en http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/2015/oct_15/
boletines/011015_bolterror.pdf, consultado por última vez en mayo de 2017.

-Landaverde, Moris (2015). La declaratoria de terroristas a las pandillas criminales
hecho por la sala de lo constitucional. Publicado en la Revista Jurídica Digital “Enfoque
Jurídico” el 07 de septiembre de 2015. http://www.enfoquejuridico.info/wp/archivos/376-

Marroquín, Efraín (2015). Analisis sobre la ley especial contra actos de terrorismo
y la sentencia que declara como grupos terroristas a las pandillas-

International Human Rights Clinic-IHRC, Human Rights Program of Harvard Law
School (2007). No Place to Hide: Gang, State, and Clandestine Violence in El Salvador-

Santamaría Balmaseda, G. (2006). Las maras centroamericanas, una identidad que ha dejado
de tatuarse: posibles lecciones para las pandillas mexicanas [en línea], Centro de Estudios yProgramas Interamericanos, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México, consultado:
1 de junio de 2017, en: http://interamericanos.itam.mx/working_papers/09GEMA.pdf-

Rua, Ramiro Javier (2012). El derecho penal del enemigo en la legislación relativa
a las maras en eeuu y el salvador en Revista Crítica Penal y Poder 2012, nº 3, (pp. 166)
Observatorio del Sistema Penal y los Derechos Humanos Universidad de Barcelona

Decretos legislativos-

D.C. Nº 38, del 15 de diciembre de 1983, Constitución de la República de El Salvador,
publicado en el D.O. Nº 234, Tomo Nº 281, del 16 de diciembre de 1983.
D.L. 668 de 19 de marzo de 1996, Ley Transitoria de Emergencia Contra la Delincuencia yel Crimen Organizado
D.L. 158, 9 de octubre de 2003, Ley Antimaras
D.L. 305, 2 de abril del año 2004, Ley para el combate de las actividades delincuenciales degrupos o asociaciones ilícitas especiales
D.L. 108, 21 de septiembre de 2006, Ley Especial contra Actos de Terrorismo
D.L. 458, 1 de septiembre de 2010, Ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones,
asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal
D.L. 521/2016, Disposiciones especiales transitorias y extraordinarias en los centros
penitenciarios, granjas penitenciarias, centros intermedios y centros temporales de reclusión
28

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

Sentencias de la Sala de lo constitucional-

Sentencia 15-96 y Ac. Decreto Legislativo N° 668 relativa a la inconstitucionalidad de la Ley
Transitoria de Emergencia Contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, emitida el 14 defebrero de 1997.
Sentencia 52-2003/56-2003/57-2003 relativa a la inconstitucionalidad de la Ley Antimaras,
emitida el 1º de abril de 2004.
Sentencia 22-20007/42-2007/89-2007/96-2007 relativa a la inconstitucional de la Ley
Especial contra Actos de Terrorismo y la declaratoria de las maras o pandillas como “Grupos
terroristas”, emitida el 24 de agosto de 2015.
Sentencia 119-2014 ac relativa a declaratoria de inconstitucional del estado de las cosas de lascondiciones de los centros de privación de libertad salvadoreños, emitida el 27 de mayo de
2016.

29

Noemy Molina | LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLASEN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)

30

LA RESPUESTA JURÍDICA ANTE EL FENÓMENO DE LAS PANDILLAS | Noemy Molina
EN EL SALVADOR: DERECHO PENAL DEL ENEMIGO VERSUSENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS (1992-2016)31

AutoraImpresión

Noemy Molina
Licenciada en Ciencias Jurídicas graduada dela Universidad Centroamérica José Simeón
Cañas UCA, Maestra en Desarrollo Regional
por El Colegio de la Frontera Norte en Baja
California, México. Ha trabajado desde2006 en proyectos de investigación con unénfasis en las migraciones internacionales
y la violencia contra las mujeres, contando
con varias publicaciones académicas
en estas temáticas. Entre 2008 y 2010
fue responsable para Centroamérica delProyecto de Investigación sobre migraciones
laborales “Encuesta de Migración de la
Frontera Sur de México” de El Colef. Entre2013 y 2015 fue investigadora asociada delCentro Internacional para Investigación de laViolencia de la Universidad de Bielefeld en
Alemania, donde desarrollo una investigación
llamada “Ni Paz Ni Tregua para las Mujeres
en El Salvador”. Ha trabajado para Partners
El Salvador desde el año 2015 en diferentes
proyectos, además de ser responsable deuna investigación sobre el “Continuum de laViolencia contra las Mujeres en el Triángulo
Norte de Centroamérica” en el marco delProyecto Infosegura de PNUD-USAID.
Actualmente, forma parte del staff de unproyecto de fortalecimiento de los sistemasde Derechos Humanos en El Salvador.

© 2017 Friedrich-Ebert-Stiftung FES(Fundación Friedrich Ebert)
Dirección: Pasaje Bella Vista No. 426, entre
9ª.Calle Poniente y 9ª. Calle Poniente bis,Colonia Escalón. San Salvador, El Salvador,
Centro América
Apartado Postal: 1419
Teléfonos: (503) 2263-4342 / 2263-4339 /Fax: (503) 2263-4347
e-mail:elsalvador@fesamericacentral.org
www.fesamericacentral.org
Responsable: Francisco Raúl Ortiz,
Coordinador de Programas

La Fundación Friedrich Ebert (en alemán Friedrich Ebert Stiftung, FES) es una
fundación política alemana que ofrece espacios de debate en más de 100 países delmundo y que tiene oficinas en todos los países de América Central. Su objetivo es
fortalecer la democracia y la justicia social y, para estos efectos, coopera con actorespolíticos, sindicales y sociales de diversa índole en todo el mundo.

www.fesamericacentral.org

Las opiniones expresadas en esta publicación noreflejan, necesariamente, los puntos de vista de laFriedrich-Ebert-Stiftung.

ANÁLISIS – ISSN: 2413-6611