日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1

一般論文

関東大震災時に制定された特別都市計画法の法的検討－法案制定経緯、他の法律との適用関係、その後の法律への継承関係を中心にして－Legal review of the Special City Planning Law Enacted after the Great Kanto Earthquake－ Focusing on the process of enactment of the law, its applicability to other laws,
and its succession to subsequent laws －佐々木晶二*1
Shoji SASAKI*1

本研究では、復興法制の評価のための基礎資料を得るため以下の研究を実施する。第一に、関東大震災時に制定された特別都市計画法の制定過程を分析し、その経緯を明らかにする。第二に、特別都市計画法について、一般法である都市計画法、耕地整理法との適用関係を整理し、震災被災地に不可欠な部分に関する特例規定のみが整備されたことを明らかにする。第三に、関東大震災時の特別都市計画法の規定が、関東大震災時の特別都市計画法から、戦前における都市計画法改正による一般化、さらに戦災復興時の特別都市計画法を経て、戦後の土地区画整理法に、一定率まで無償減歩をする規定以外は継承されたことを明らかにする。
キーワード: 関東大震災、特別都市計画法、都市計画法、土地区画整理、耕地整理
Keywords: Great Kanto Earthquake, Special City Planning Law, City Planning Law, Land readjustment,
Arable land readjustment

1．はじめに①の帝都復興院等の復興組織関係については、越本稿は、日本の近代法体系の中での最初の復興法

澤明をはじめとする先行研究(1)が存在し、また、帝制である、関東大震災時に制定された特別都市計画

都復興院が短期間で廃止された要因など政治学から法について、法的分析を行うことを通じて、その後の重要な論点はあるものの、国民の権利義務に関わに講じられた復興法制を評価するための基礎資料等るものではないことから法的な論点は乏しい。一方を提供することを目的とする。

で、③の借地借家関係については、多くの法的論点を含むものの、既に、小栁春一郎など先行研究(2)が関東大震災時に制定された法律のうち、特別都市計画法を分析対象とした理由は以下のとおりである。

豊富である。

関東大震災が発生した1923年9月1日から翌年8月②の都市計画関係(3)については、特別都市計画法

31日までの間に法律又は勅令（明治憲法第8条又は第の特例内容となっている土地区画整理事業の観点か

70条に基づく緊急勅令及び現代法での行政組織法にら、工学者による先行研究 (4)が複数存在する。ただ該当する官制勅令を対象とする。以下同じ。）は合し、これらの研究は、具体の事業内容を分析する前計で86本が制定されている。このうち、土地、建物提としての制度分析が中心であり、特別都市計画法に関係のあるものとしては、の法案作成経緯や成立した法律と一般法との関係、①帝都復興院等の復興組織関係（表1の赤のセル）

さらに、特別都市計画法の内容が現行法にどのよう②都市計画関係（表1の緑のセル）に受け継がれたかという点を、条文レベルまで分析③借地借家関係（表1の青のセル）したものではない。このため、本研究では特別都市である。詳細は表1参照。なお、関係する表は以後、計画法を法的観点から分析する。

表4を除き、すべて文末に掲載する。

また、特別都市計画法に関する、これらの法的論*1 （一財）土地総合研究所専務理事 （公財）都市計画協会審議役 博士（社会工学）
Executive Director, Land Research Institute Councilor, City Planning Association
Doctor(Policy and Planning Sciences) Ph.D.in Policy and Planning Sciences
13日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1
点を個々の条文に則して分析する点に、本稿の独自

その理由として、事業誌170頁によれば、以下のと性、新規性がある。

おりとされる。

なお、本稿は一次資料を一つ一つ読み込んで分析

この法案は、その後法制局の審議の結果、本法はをしている。具体的な一次資料は、条文について国

むしろ、都市計画法の特例規定として、都市計画

会図書館デジタル資料中の官報に、帝国議会議事録法と併行して適用せられるべき性質を有するもは帝国議会会議録検索システムに、検討中の法案にのと解し、該法案中都市計画法と重複するもの

ついては、国会図書館デジタルコレクション中の復と認められる規定は全部これを削除し、条文を興事務局編『帝都復興事業誌

わずかに十カ条とし、その名称も帝都復興計画

緒言・組織及び法制編』（1931年）（以下「復興誌」という。）に、その法と改め（た）他の公文書は国立公文書デジタルアーカイブに、当

ただし、この説明は、復興計画、土地利用規制、時の書籍は国会図書館デジタルコレクションに基づ収用事業を削除した部分については該当するとしていている。また、当時の法令、文献については、旧も、表2行24から28の費用負担に関する部分を削除

字体は現在の字体に変更し、適宜、下線及び句読点した点の説明としては不十分であり、財政支出に係を追加する。

る部分について財政当局との調整ができなかった可能性は否定できない。

2．検討中の法案及び議会提出法案
2-1

一方で、帝国議会に提出された帝都復興計画法案

帝都復興法案の内容となった土地区画整理に関しては、以下の対復興誌162頁-170頁によれば帝都復興院では当初応がとられている。

は、帝都復興法案という名称の法案を作成していた。

①組合施行に関する規定の削除（表2行13，14の列

この法案の条文として、復興誌記載のものを前提にB）論じる(5)。

②土地区画整理に関する移転命令、道路等の公共

帝都復興法案の内容としては表2の列Aに記載のの用に供する土地の公共編入、1割以上の宅地とおりである。具体的には、面積減少の場合の補償など多数の特例規定の追①復興計画関係（表2行2，3の列A）

加（表2の行15から20の列B）②復興のための土地利用規制関係（表2の行4から

これらの修正は、法制局の指摘として想定される7の列A関係）③-1

法理論から追加されるものとは想定しにくく、実質事業のうち土地区画整理関係（表2の行8か的な政策判断から追加等をされたと推測されるが、ら14の列A関係）③-2

短期間にこれらの規定が追加された理由は確認でき事業のうち収用事業関係（表2の行21から23ない。ただし、上記②のうち、宅地面積減少1割までの列A関係）

は無償としそれ以上は補償をするという規定につい④費用負担関係（表2の行24から28の列A関係）ては、別途、帝都復興院評議会決議事項報告の件 (6)である。

（1923年（大正12）年12月22日）20頁において、希法律の内容としては、上記のとおり、復興計画と望決議事項として、以下のとおり定められたことがいう上位計画から、土地利用規制、事業、費用負担

確認でき、これが法案に反映されたものと解される。

までを含んでおり、他の法律とは独立した復興事業

13のための独自の法体系を目指したものと理解できる。

を少なからしむるがため、焼失区域全体にわた

土地利用の増進を図り、保安衛生上の支障り土地区画整理を徹底的に断行すること。ただ2-2

帝国議会に提出された帝都復興計画法案とそ

し、道路公園その他公用に供するため土地整理の案に修正された理由

関係上、土地の約 1 割を無償提供せしむること

1923（大正12）年12月14日に国会に政府提出された法案は、（1）に述べた検討中の帝都復興法案とは2-3

大きく異なり、帝都復興法案で存在した復興計画関画法と議会修正の背景

帝国議会の審議によって成立した特別都市計係、土地利用関係、収用事業関係、費用負担関係

帝国議会の修正を受けた上で、1923（大正12）年（公共団体に一部負担を求めることができる規定を

12月24日に公布された法律は、表2の列Cに記載し除く）の規定をすべて削除して、土地区画整理の特たとおりである。

例に特化した内容となっている。

公布された法律では、政府提案の帝都復興計画法14日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1
案の特例規定の大枠は維持されたものの、以下の項

区画整理に関して第13条の規定において施行主体と目について、帝国議会（衆議院で修正され貴族院はして、組合と公共団体施行は位置付けられている。

その案を承認）で追加修正されている。

しかし、行政庁施行については明らかではない。た

①法律の名称を「帝都復興計画法」から「特別都だし、都市計画事業全体を定めた第5条で行政庁施市計画法」に変更し関連して「復興計画」の用行の規定があることから、結果として、一般法の都

語を「特別都市計画」に変更（表2の行1の列C）

市計画法の側に施行主体が位置付けられていると解②組合施行の土地区画整理を前提とした規定を追することができ(8)、このため、特別都市計画法上は施加（表2の行11，14の列C）

行主体を明記する規定をおいていないと整理できる。

③工事完了前の換地処分を可能とする規定を追加

上記の趣旨を表3の行1，2の列Aと列Cに記載してい（表2の行12列C）

る。

この修正理由を帝国議会議事録（1923（大正12）第5条

年12月20日）3頁から確認すると、衆議院で修正提案

都市計画事業は、勅令の定めるところにより行政庁、これを執行す。（第 2 項略）を行った小橋委員は以下のとおり説明している。
第 12 条（法律の名称について）

都市計画区域内における土地について

帝都復興計画というように大きな名前のもとには、その宅地としての利用を増進するため、

こ の 法 案を 表 す 必要 は 少し も 無 いの で あ り ま

土地区画整理を施行することを得。

す。

前項の土地区画整理に関しては、本法に別段の定めがある場合を除くのほか、耕地整理法（組合施行を追加したことについて）を準用す。
第 13 条土地区画の性質上また所有者という関係、所有

都市計画として内閣の認可を受けたる者の利益を増進するという関係からして、これ

土地区画整理は、認可後一年内にその施行にはもともと、所有者、地主の自治自由の組合に着手するものなき場合においては、公共団体

その精神はできているのであります。ゆえにまをして都市計画事業としてこれを施行せしむ。（第 2 項略）

ずもって土地所有者の区画整理をなすように途を開いたのであります。

（旧字体は現在の字体に、カタカナはひらがなに（換地処分の特例について）

変更、下線及び句読点は筆者追加）

換地処分についても、特別なる場合を適用する途を開いたのであります。

3-2

事業内容と手続き

いずれの説明もそれほど強固な説得力は持たない

土地区画整理については、3-1で引用した都市計

ものの、政府も、当初の帝都復興法案では組合施行

画法第12条の条文により耕地整理法を準用しており、を想定した条文を検討していたこと（表2の行13，14

それ以外の具体的な土地区画整理の事業内容等につの列A参照）などを踏まえると、政府側も、特に、いて特段の規定を都市計画法で置いていない。

事業実施に支障がなく修正に強く抵抗する必要がな

特別都市計画法においては、耕地整理法第43条でいと考えた可能性が高い。

は建物のある宅地について土地所有者、借地人の同意なしには施行区域に含むことができないという制

3．制定された特別都市計画法の他法との適用関係限について、震災被災地である都市部の実態を踏ま3-1

え、特別都市計画法第3条の規定によって土地所有

施行主体

特別都市計画法は土地区画整理に関する特例に特者等の同意なしに建物のある宅地を施行区域に編入化した内容となっているが、表3の行1，2の列Cにできる特例を設けている。同様に、耕地整理法第31記載のとおり、行政官庁、行政庁、公共団体 (7)及び条で工事完了までは換地処分ができないという制限

組合施行を前提とした規定があるものの、これらのを、特別都市計画法第3条第2項で緩和している。

主体が施行できるという権限を明記した規定は存在

また、特別都市計画法第6条で換地予定地にあるしない。

工作物の所有者への移転命令の規定を創設している

一方で、1919（大正8）年公布で関東大震災以前か

が、これは、耕地整理法第27条に基づき施行者が工ら施行されており、特別都市計画法の一般法にあた作物等を除却できる規定を補充する性格のものである都市計画法においては、以下に示すとおり、土地る。

15

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なお、特別都市計画法第4条で組合設立のために

償にてこれを整理施行者の所有者に交付す。

耕地整理法では求めていなかった借地権者に関して、耕地整理の施行により開設したる道路、堤塘、その保護の観点から同意を求めたものである。

溝渠、溜池等にして前項廃止したるものに代わこれらの耕地整理法との関係については、関係するべきものは無償にてこれを国有地に編入す。

(9)

る耕地整理法の条文 を以下に示すとともに、表3のまた、震災被災地で新たに公共施設を整備するこ行4から7の列BとCにその適用関係を示している。

とを進めるため、特別都市計画法第8条において、1

第27条 整理施行者は、耕地整理施行のため必要

割までの減歩は無償、それ以上の減歩については補あるときは、整理施行地区内の工作物または木

償金を交付する規定を創設した。これらの耕地整理石等を移転し、除却し、または破棄することを法との関係については、表3の行8，9の列BとCに記得。ただしこれにより生じる損害はこれを補償載している。

すべし。
第31条

前条の規定による処分は整理施行地の

3-4

小括

全部につき工事完了したのちにあらされば、こ以上のとおり、特別都市計画法では、一般法であれをなすことをえず。ただし規約に別段の規定

る都市計画法で規定されている施行主体についてはある場合はこの限りにあらず。

規定せず、また、準用法である耕地整理法の規定について、震災被災地の特性に合わせて適用除外、補第43条

左に掲ぐる土地はこれを耕地整理組合

充又は追加規定を設けている。

の地区に編入することをえず。ただし、第一号
ないし第三号の土地については主務官庁また

4．特別都市計画法の規定のその後の展開

は公共団体の認許、第四号ないし第八号の土地

4-1

第二次世界大戦までの追加修正については土地所有者関係人及び建物につき関東大震災時に制定された特別都市計画法の規定

登記したる権利を有する者の同意を得たるとのうち、震災被災地に限定せずに土地区画整理一般

きはこの限りにあらず。

に適用できるものとして、施行区域内に建物のある

一 御料地、国有地

宅地を土地所有者の同意なしに編入できる特例につ二 官の用に供する土地

いては、1931（昭和6）年改正で都市計画法に施行主

三 府県、郡、市町村その他の勅令をもって指体にかかわらず適用される内容に拡充して追加されている(10)。

定する公共団体の公共又は公共の用に供する土地

また、事業によって整備した公共施設を国又は地四から七（省略）

方公共団体に移管する特例についても、1940（昭和

八 建物ある宅地

15）年改正で都市計画法に一般則として規定されている。これらの点についてを示したのが表3列Dで3-3

公共施設の扱いと減歩ある。

公共施設の扱い等についても原則は3-2に述べたとおり耕地整理法の準用になるが、事業完成後の道

4-2

戦災復興時の特別都市計画法

路等の用地移管について、耕地整理法第11条第2項

第二次世界大戦の戦災復興のため1946（昭和21）では、以下に示すとおり、畦など小規模な公共施設

年9月11日、特別都市計画法（以下「新特別都市計画を前提としており、整備後は一律に国有地に編入す法」という。）が新たに公布されている。その内容

ることとしていた。しかし、震災被災地では公共施については、いわゆるグリーンベルトを構想した緑設の管理者等も複雑であることから、特別都市計画

地地域の規定もあるものの、大部分は、関東大震災法第7条において、行政庁又は公共団体施行を前提

時の特別都市計画法の規定を踏襲している。

にしてその費用を負担した国又は公共団体の所有地

関東大震災時と同種の特例として、とする規定を設けている。

①建物がある宅地に加え、公有地等も土地所有者

第11条

等の同意なしに区域編入ができること（新特別耕地整理を施行するために国有に属す

都市計画法第5条第1項）

る道路、堤塘、溝渠、溜池等の全部または一部②工事完了前でも、換地処分ができること（同条を廃止したるにより不用に帰したる土地は、無

第2項）

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日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1③工作物の除却命令に加え、立ち退き命令ができ後の新特別都市計画法、土地区画整理法に受け継がること（第15条）

れている。

④無償減歩の率について1割5分まで引き上げたこ

ただし、その例外として、特別都市計画法で措置と（第16条）された1割までは無償で減歩する規定については、

ただし、④の部分は制定直後に憲法第29条違反の現行憲法下での違憲のおそれがあることから、戦後議論がでて、1949年に新特別都市計画法を改正して、においては、事業施行前後で価格が減少した場合にこの規定を削除し、従前地と換地が等価であることは補償をするという減価補償の規定に置き換わってを前提にして価格が減価した場合には補償金を支払いる。

う規定が設けられた。
なお、新特別都市計画法では、施行主体に行政官

5．まとめ

庁がならないことが法文上明記されるとともに、関

本稿においては、関東大震災時に制定された特別

東大震災時の特別都市計画法には規定されていた組都市計画法の改正経緯、具体的な条文内容と他の法合施行を前提する規定は措置しなかった。これらの律との関係、その後の法改正の動きを明らかにする

点は表3の列Eに示している。

ことによって、①一般法である都市計画法の適用を原則としつつ、

4-3 1954（昭和29）年制定の土地区画整理法

特例のみを特別都市計画法に規定したこと

戦前からの土地区画整理に関する特例及び耕地整②既存の事業制度である耕地整理法を準用してい理法準用部分を統合して、1954年に土地区画整理法

た土地区画整理について、震災被災地の実態にが制定された。

即して必要な部分に限って適用除外などの規定

この制定当初の土地区画整理法に規定された、こを措置したことれまで論じた点に関係する事項は以下のとおりであ③その後、戦前の改正においても一般化が一部行る。

われ、土地区画整理事業に関する一般法として①施行主体について、個人、組合、公共団体、行

戦後に制定された土地区画整理法の中に、特例

政庁、行政官庁を明記したこと（第3条）

が恒久的な規定として位置付けられたこと②対象区域についても都市計画区域内と規定し、を確認した。これら点はその後の復興事業法制を評区域の対象となる土地の限定をなくしたこと価する上での基礎資料となりうると考える。

（第2条）

これをより一般化すると、復興立法政策論として③借地権者については、組合設立時に土地所有者「大災害後に復興事業法制を改善する場合には、全と同等の3分の2の同意要件としたこと（第18条）

く新しい事業制度を創設するのではなく、既存事業④工事完了前の換地処分も例外的に可能としたこ制度を改正する形式が適切である」という仮説（以と（第103条）

下「既存制度改正方針」という。）が提示できる。

⑤大臣又は知事による移転除却命令と施行者によちなみに、戦後の大災害に対応した復興事業法制のる移転除却権限を創設したこと（第76条、第77

対応状況は、表4のとおりであり、既存制度改正方針条）と整合的である(11)(12)。今後の大災害時の法改正にあ⑥事業によって整備された公共施設の土地の所有たっても、この既存制度改善方針に即して、全く新権を公共施設管理者とすること（第105条第3項）

しい事業制度を創設するのではなく、土地区画整理⑦施行後前後で価格が減価した場合には減価補償事業、市街地再開発事業等の既存事業制度の特例措金を交付すること（第109条）の規定が設けられ置を講じる可能性がある。

た。

翻って、既存制度改正方針は、理論的には次の二これらの点は表3列Fに示している。

点が優れている。第一に、復興事業は、財産権の内容を強制的に変更させる内容を有している。

4-4

小括

これを適切に実施するためには、住民参加等の手

関東大震災時に制定された特別都市計画法に基づ続き規定等が整備されている既存制度を活用した方

く土地区画整理の特例のうち、震災被災地に限定せが、権利制限内容を適正な範囲内に止める観点からずに一般的に適用すべき規定は、戦前において一部は優れている。第二に、復興事業はその実施にあたは都市計画法に一般則として規定され、さらに、戦って、行政と土地所有者等との十分な意見調整が必

17

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論文集2013年48巻3号 711頁-716頁、簗瀬範彦「土地区画整理の制度形成に関する史的考察」土木学会論文集D2（土木史）2014年70巻1号 53頁-65頁参照。
(5)復興誌掲載の条文としてまとまる前の段階（公共団体が費用にあてるために特別税を賦課できるなどの条文が存在）の「帝都復興法案（未定稿）」が、国立公文書館デジタルアーカイブの昭和財政史資料第1号第132冊において確認できる。この条文から復興誌掲載の条文までの経緯は現時点では充分確認できないことから、本稿での検討は復興誌記載のものを用いる。
(6) 国立公文書館デジタルライブラリーの以下のURL参照。
https://www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/listP
hoto?LANG=default&BID=F0000000000000010355&ID=M00
00000000000265132&TYPE= (2023年6月14日最終閲覧)(7) 本稿では、戦前の通説的な解釈である美濃部達吉『日本行政法 上巻』（有斐閣、1940）373頁-379頁に基づき、「行政庁」とは、国家意思を国民に対して表示すべき権能を与えられている国家機関をいい、国家の機関と公共団体の機関を含むこと、そのうち、国家の機関のみを意味する場合に「行政官庁」という用語を用いることとする。また、知事は「公共団体の機関」であるとともに、国の機関としては「行政庁」と位置付けられるという用語法に従う。
(8) 戦前の内務省解釈を示している飯沼一省『都市計画』（常磐書房、1934）444頁-445頁では、都市計画法第12条
及び第13条の解釈として、土地区画整理のうち、任意的土地区画整理の施行主体として、一人、共同、組合施行を、強制的土地区画整理の施行主体として公共団体を記載している。しかし、これらの条の解説としては行政庁
施行について述べていない。一方で、同著300頁-301頁の都市計画法第5条に関する都市計画事業の施行者の記述において、行政官庁の施行する事例として「特別都市計
画法に基づいた東京横浜の焼失地域における復興事業」
をあげていることから、本稿の説明と同著の説明は整合していると考える。
(9) 耕地整理法は1899（明治32）年に公布されているが、1909（明治42）年4月13日に全文改正をしている。本文では、1909年に公布された耕地整理法の条文に基づいている。
(10) 1931年都市計画法改正は、抵当証券法を制定する際にその附則に規定して実現している（官報昭和6年3月30日第1272号、659頁左4段目参照）。戦前戦後を通じ、新法制定の附則は、新法制定に伴い改正が必要となる他の法律の改正事項を規定するのが本来の立法形式である。
戦前の法改正は、戦後と異なり改正経緯のデータベース
が未整備なため、官報の題名から一つ一つ法改正事項を確認していく必要がある。1931年改正は筆者が偶然に発見することができたが、このような異例な立法形式の結果、題名から改正事項を把握することが困難であったという問題点を指摘する。なお、戦前の都市計画法改正事
項は表3列D以外に存在しないことは確認済みである。
(11) 表4の行6の復興一体事業は実績がゼロであり、既存
制度改正方針の反証とはなっていないと整理している。
(12) 東日本大震災の際の復興制度の実績については、拙
稿「東日本大震災以降に発出された生命・財産に関係する法律及び超法規的通知の実態及び今後の改善のあり方に関する研究」筑波大学博士（社会工学）論文 2022年、
拙稿「東日本大震災時及びそれ以降の復興制度に関する内容及び課題について」都市計画2023年72巻4号通巻363
号 18頁-21頁参照。

要であり、その際には専門知識が不可欠である。新
しい事業制度の専門知識は現場の行政には存在しないことから、既存の専門知識を活用できる既存制度改正方針の方が、現場での意見調整が円滑に進む。
ただし、既存制度改正方針に対しては、「想定外の大災害に対応した十分な制度設計が、既存制度の枠組に制約されて困難になる」という批判もありえる。よって、既存制度改正方針は、今回得られた特別都市計画法の法的検討結果に加えて、より幅広く
事業制度を分析することによって、批判に耐えられるように説明能力を高める必要がある。この点については、今後の検討課題とする。
表4

戦後の大災害と復興事業に関する法改正

5．謝辞
論文審査過程において、査読の先生方に丁寧が指摘を頂き感謝申しあげます。
補注(1) 越澤明『復興計画』（中央公論新社、2005）、昌子住
江「震災推進計画の推進体制」日本土木史研究発表会論
文集1985年5巻 257頁-263頁参照。
(2) 小栁春一郎「関東大震災と借地借家臨時処理法（大正13年法律第16号）上中下」獨協法学1995年41号 235頁283頁、1996年42号 217頁-296頁、1996年43号231頁-300
頁参照。
(3) 都市計画関係では、1919（大正8）年に制定された建築基準法の前身である市街地建築物法に関するもの（表1のグレーのセルで示している）も存在する。ただし、仮設建築物等に対して適用除外とする、又は建築物の高さ制限等を強化する内容であって、法的な論点が乏しいため、本稿では扱わない。
(4) 石田頼房「日本における土地区画整理制度史概説
1890～1980」総合都市研究第1986年28号 45頁-87頁、岸井隆幸「土地区画整理事業の事業構造に関する研究」東京大学博士（工学）論文 1992年、大沢昌玄「災害復興土
地区画整理事業の施行者に関する基礎的研究」都市計画18

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表1

1923（大正12）年9月1日から1年間に制定された関東大震災関係の法律及び勅令19日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1

20日本災害復興学会論文集 No.23, 2024.1
表2

検討案であった帝都復興法案、提出法案である帝都復興計画法案、成立した特別都市計画法の比較

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表3

特別都市計画法の他法との適用関係及びその後の法律への継承内容

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