Ⅲ．フェローシップ最終報告

ボストン ビッグディッグ プロジェクトの事後評価
Ex-post Evaluation of Boston Big Dig Project
日比野直彦 1
By Naohiko HIBINO●

1 はじめにでの事後評価には、プロジェクト過程における事業費既存の都市内高速道路の地下化事業として実施されと考える。特に、これらの正負の効果が発生した理由た米国・ボストンの大規模事業である「ビッグディッを、政治的経緯の視点から考察し、それを踏まえた事

グ プロジェクト」が終了してから 15 年が経過した。本後評価をしていることが本研究の特徴である。

増加に焦点を当てた評価とは異なる価値を有している

プロジェクトは、建設技術、建設工事中のミティゲーション、高速道路跡地利用、ウォーターフロントやサウスボストン等の周辺地区再開発と住宅開発等で着目された一方で、事業費の増加や事業期間の延長、天井板落下事故等といった問題も多く、米国だけではなく、日本においても多くの関心を集めたメガプロジェ
クトである。

2●

ボストン ビッグディッグ プロジェクトの概要（1）ボストンの概要
ボストンは、アメリカ東海岸の北部、ニューヨークの北東約 370 km に位置しているマサチューセッツ州

本研究では、ビッグディッグ プロジェクトが、ボスの州都である。人口約 70 万人のニューイングランドのトンの都市、交通、経済等にどのような影響を与えた最大の都市であり、古くから栄えたアメリカを代表すのかを調べ、それを基にした事後評価を行う。具体的る都市の一つである。観光客も多く、新型コロナウイには、これまでに着目されてきた事業費の増加、事業

ルス感染症拡大前は、年間 1 , 400 万人を超える外国人期間の延長といったマイナスの部分だけでなく、最新が訪れていた。のサウスボストン再開発状況等といったプラスの部分

写真－ 1 に、ボストン市およびケンブリッジ市の鳥にも焦点を当て、さらには、政治的な経緯を会計検査

瞰写真を示す。チャールズ川を挟んで南側がボスト報告書、監査報告書等の政府の公式文書を基にして考ン、北側がハーバード大学やマサチューセッツ工科大察をし、それらを踏まえた総合的な事後評価を行うこ学（Massachusetts Institute of Technology : MIT）とを本研究の目的としている。のあるケンブリッジである。チャールズ川を埋立てたプロジェクトが終了し、問題点が、会計検査院、監狭いエリアにオフィスや住宅が密集していることが見査室等による詳細な調査により明らかにされ、また、て取れる。ボストンでは、オフィス、住宅の不足から都市再開発が進み、影響が表れ始めたこのタイミング賃料が高くなっており、他の都市圏との競争力の視点では課題となっていた。
また、ボストンは、アメリカで初めてのものが多いのも一つの特徴である。初めての公立学校（ボストン・ラテン・スクール）、初めての大学（ハーバード大学）、メジャーリーグの球場（フェンウェイ・パーク）、自転車の製造等、様々なものがあり、都市計画、交通計画に関するものでは、初めての公共公園（ボストンコモン）、初めての地下鉄（パークストリート駅、パブリックガーデン駅間）がある。ボストンコモンは、ニュー写真－ 1
1 政策研究大学院大学

ボストン中心部（筆者撮影）
教授

ヨークのセントラルパークを設計したことでも有名

博士（工学）IBS Annual Report 研究活動報告 202255

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Ⅲ．フェローシップ最終報告

Zakim
BridgeCentralArtery

図－ 1

Ted Williams
Tunnelビッグディッグ プロジェクトな都市計画家、Frederick Law Olmsted が計画し、1634 年に創立された面積 20 万 m 2 超の大きな公園である。都市全体を貫く緑の都市構造（エメラルド・ネックレス）の一部となっており、週末となれば多くのイベントが開催され、市民の憩いの場になっている。このように、もともと緑の多い都市であったこともあり、ビッグディッグ プロジェクトにより、高速道路跡地が公園になったことは、多くの住民から高く評価されて

写真－ 2

地上部の公園（筆者撮影）いる。
境が悪化したこともあり、ビッグディッグ プロジェク（2）ビッグディッグ プロジェクトの概要
ビ ッ グ デ ィ ッ グ プ ロ ジ ェ ク ト の 正 式 名 称 は、地下化により、通過交通を分離でき、地域の分断も「Central Artery/Tunnel Project」といい、図－ 1 になくなり、たいへん良いスペースが生まれたことは間示す 3 つの事業のことである。具体的には、1）ボスト違いない。I 93 の上の公園は、全体で約 11 万 m 2 であン南部のダウンタウンを走る Interstate 93（I 93）のり、写真－ 2 のように緑のコリドーを作っている。日

約 2 . 5 km を地下化し、6 車線から 8 ～ 10 車線への拡本では、ビッグディッグ プロジェクトの成果として、

幅、2）Interstate 90（I- 90）を延伸し、空港に繋がる

この公園整備がよく取り上げられるが、むしろ関連イ

Ted Williams Tunnel の新設、3）Leonard P. Zakim

ンフラ事業の成功がかなり大きな成果である。特に、Bunker Hill Memorial Bridge（Zakim Bridge）の新サウスボストンの再開発は、目を見張るものがある。

設である。現在 MIT の教授である Fred Salvucci がマ

サウスボストンには、ニューイングランド最大のコンサチューセッツ州の運輸長官だったときに、推し進めベンションセンター、ワールドトレードセンター、たプロジェクトである。

フィッシュマーケットが建設され、地域活性化に大きプロジェクトに至るまでの経緯を以下に簡単に記

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トが立ち上がった。

く影響しており、企業誘致も盛んである。

す。I 93 は交通量の増加に伴い、1950 年代に高架化さビックディック プロジェクトは、良いところばかりれた。しかしながら、1950 年代には 75 , 000 台 / 日

ではなく、問題点も多くあり、現地ではプロジェクトであった交通量も、1970 年代には 9 万台 / 日となり、の評価は賛否両論あった。特に事業費に関しては、開2000 年には 20 万台 / 日を超え、このままでは 14 時

始当初は、1998 年完成で約 26 億ドルであったもの間を超す渋滞が発生すると推計されていた。また、高が、結果として 2007 年完成で約 148 億ドルとなり、架道路により地域コミュニティーが分断され、生活環約 10 年の遅れで約 6 倍に膨れ上がった。また、連邦政

IBS Annual Report 研究活動報告 2022

Ⅲ．フェローシップ最終報告

府からの拠出額は約 85 億ドルで全体の約 60 % になっ政府機関の中に設置されている。て い る。 総 延 長 12 km で 約 1 . 7 兆 円 と な り、15 km

これらにおいて、ビッグディッグ プロジェクトに関で約 1 . 5 兆円の東京アクアラインよりも高くなっていすることが書かれており、WEB で全文を閲覧可能なもる。高くなった理由に、インフレ、地域対策費、設計のは 58 件（1994 ～ 2017 年）あった。本研究ではこミス、ネズミの発生、工事の遅れ等が挙げられているの 58 件をレビューし、その結果を踏まえた考察を行が、それに加えて、デザイン、工事管理会社に不適切う。

な支出が発覚したことが問題になっていた。また、新設された Ted Williams Tunnel において、2006 年 7月に天井のパネルが落ち、自動車を押し潰すという事故が発生し、被害者が出たことも大きな問題となった。

4●

ビッグディッグ プロジェクトの評価（1）事業費の増加と事業期間の延長
ビッグディッグ プロジェクトのマイナス評価の大部●分が、事業費の増加によるものである。ここでは、そ3 調査方法の詳細を説明する。

2019 年から新型コロナウイルス感染症が世界的にプラスの評価として、交通では「高速道路およびト流行したことにより、ボストンに行き、現地調査、関ンネルにおける交通量と走行速度の上昇により、プロ係者への対面によるインタビュー等が困難な状況でジェクト前のレベルと比較して渋滞が大幅に改善しあったため、本研究では、国内においても実施できるた。これは、1990 年の環境影響報告書の予測よりも方法にし、1）ビッグディッグ プロジェクトに関する改善されている。高速道路における移動時間短縮効果

既往文献（書籍、論文、報告書、記事等）のレビュー、は、年間約 1 億 6 , 700 万ドルであり、ボストンおよ2）関係者（Fred Salvucci ら）へのオンライン・メール

びケンブリッジの一般道、チャールズ川に架かる橋にインタビュー調査、3）連邦政府、マサチューセッツ州おける改善を考慮するとさらに大きな効果となってい等の WEB で公開されている政府の公式文書のレビューる。
」と報告されている。また、都市再開発では「新しを行った。

い公園、造園エリア（約 315 エーカー）による都市景

こ こ で の 政 府 の 公 式 文 書 と は、米 国 会 計 検 査 院観の改善がなされ、公園やオープンスペースへの近接（Government Accountability Office:GAO）、監 察 総性と眺望を際立たせる新しい住宅開発がなされた。

監 室（Office of Inspector General:OIG）、連邦高速サウスボストンへ高速道路が延長され、新しいイン道路局（Federal Highway Administration : FHWA）、ターチェンジが建設されたことにより、新しいオフィ

マ サ チ ュ ー セ ッ ツ・タ ー ン パ イ ク・オ ー ソ リ テ ィス、住宅、ホテルの開発が起こり、7 , 700 戸の住宅、（Massachusetts Turnpike Authority : MTA）、

1 , 000 万平方フィートの商業スペース、2 , 600 室のホマサチューセッツ州監察総監室（Office of Inspectorテルを含む約 70 億ドルを超える民間投資、43 , 000 人

General of Massachusetts）、マサチューセッツの雇用の創出があった。
」とされている。このように高州 運 輸 局（MassDOT）、マサチューセッツ州監査役

い評価がある一方、あまりにも事業費が増加したこと（Auditor of Massachusetts）、マサチューセッツ州もあり、プロジェクト終了間近の 2005 年あたりから

司 法 長 官（Attorney General of Massachusetts）、の評価は、「渋滞問題、都市環境問題等の多くの問題は

マ サ チ ュ ー セ ッ ツ 州 上 級 裁 判 所（Superior Court of

解決したが、事業費に見合うものかは疑問である。
」とMassachusetts）の9 つ の 組 織 等 に お け るAuditorの厳しいものが大多数を占めていた。

Report 等の Official Document のことである。なお、

ここで、具体的にどのように事業費が増大していっGAOは、行政府から独立した立法府付属型の最高会計

たかを、表－ 1 に示す。マサチューセッツ州が、1980検査機関であり、検査の約 90 ％は連邦議会からの検年代初期に連邦道路局に提出した最初の提案書では、査要請に対応したものである。OIG は、連邦監察官法

事業期間は 1988 年から 1996 年までの 9 年間で、事（Inspector General Act）により独立かつ客観的な監業費は約 26 億ドルとされていた。しかしながら、プロ督機関として設立されたものであり、監察官は各連邦ジェクトが開始されたのは 1991 年であり、事業終了

IBS Annual Report 研究活動報告 202257

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Ⅲ．フェローシップ最終報告
表－ 1

ビッグディッグ プロジェクトに関する主なイベントと事業費の増加の推移

ることが計画されている。近年は、特にシーポート地区の開発が著しく進んでいる。
（3）政治的経緯a）着眼点「なぜ、このようなコスト増が起こってしまったのか？なぜ、都市再開発が成功したのか？」を紐解くために、プロジェクト成立の経緯から事業終了後の高評価までを政治的な視点も踏まえて考察する。誰が、どのタイミングで関わったのかを整理し、問題と成功の要因を考察する。マサチューセッツ州は、もともと民主党が強い州であり、歴代のボストン市長も民主党である。大きな政府による公共事業を望む土地柄であったことも重要な点である。ここでは、大統領、知事の政党（民主党、共和党）、大物政治家の振る舞い、適用された法律等と、ビッグディッグ プロジェクトとの関わりについて記述する。
b）プロジェクト成立の経緯
Salvucci、Michael Dukakis、Tip O’Neill と い っも 2002 年まで先延ばしされることになった。また、た具体的な人物名を挙げ、彼らがどのようにプロジェ

1995 年時点で事業費は約 80 億ドルまでに膨れ上がっクトに関り、成立させたのかを説明する。て い た。1996 年 に は 100 億 ド ル 超、2000 年 に はビッグディッグ プロジェクトを牽引した Salvucci

140 億ドル超の金額となり、事業期間も延期を繰り返

は、当初から I 93 の悪化する交通渋滞や都市環境をし、2007 年完成になってしまった。

問題に感じていたものの、長期間に及ぶ工事と事業費の大きさから不可能なものと捉えていた。また、マサ（2）都市再開発
ビッグディッグ プロジェクトを契機としたウォー事である Dukakis も巨額を投じる事業には賛成をしてターフロント、サウスボストン等における都市再開発いなかった。Dukakis は、最も長くマサチューセッツは、たいへん高く評価されている。先にも述べたが、州知事を務め、また、1988 年の大統領選挙に出馬をI 93 の地下化よりも、I 90 の延伸、空港接続、それに伴した民主党の大物政治家である。

う都市再開発の方が、評価すべき点である。

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チューセッツ州は経済状況が良くない時期であり、知Salvucci が、ビッグディッグ プロジェクトの実現

特に、General Electric（GE）本社のコネチカット可能性を見出したのは、I 93 の地下化と I 90 の延伸をからサウスボストンへの移転に、州も市も優遇措置を組合せて一つの事業とし、連邦政府からの補助金を充とり、1 億 2 , 000 万ドルの補助金と 2 , 500 万ドルのてることを考えついたからである。当時、州間高速固定資産税免除を約束したことは、大々的に報じられ道路の整備は、経済発展や国防の観点から連邦政府ていた。その後、GE の経営の悪化により、移転、新社が 90 ％の負担をし、戦略的に整備するということが屋の建設は中止になったが、建設が計画された場所に進められていた。なお、財源はガソリン税による道路は、製薬会社の Eli Lilly and Company が入ることが信託基金が充てられていた。このアイデアを基に、決定している。当初のサウスボストンの再開発は、製Dukakis を説得し、また、マサチューセッツ州選出の造業の集積、大手企業の誘致を目指したものであった

下院議長である O’Neill を説得した。下院議長を 10 年が、現在は、ディベロッパーが建設するビルに、医療務めた O’Neill も民主党の大物政治家である。O’Neillやライフサイエンスを中心とした多くの企業を誘致すは、工事により、ボストンの交通、経済活動が滞るこIBS Annual Report 研究活動報告 2022

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Ⅲ．フェローシップ最終報告
表－ 2

ビッグディッグ プロジェクトの主なイベントとボストン市長、マサチューセッツ州知事、大統領

IBS Annual Report 研究活動報告 2022

59Ⅲ．フェローシップ最終報告とを心配しており、それをクリアすることを条件に納評価はかなり低いものになっている。

得したとされている。ミティゲーションコストが高額d）プロジェクト終了、和解、高評価になっているのは、この時点で既に想定されているもその逆に、プロジェクト終了後、和解が成立したのであった。これを踏まえて、連邦道路局に申請をし後、大統領も知事も民主党である 2009 年以降においた が、 共 和 党 の Reagan 大 統 領 に 名 指 し で 無 駄 な プては、本プロジェクトの評価は高くなっている。ミロジェクトと非難され、拒否権を行使されることになティゲーションをしていても至る所で行われていた工る。これに対して、O’Neill、さらには、下院の運輸・事の影響は大きく、それがなくなったことが高評価に公共事業委員会の委員長であり、O’Neill と親交の深つながっていることは納得できる。また、和解に関しかった民主党の James Howard やマサチューセッツては、当時の知事である Mitt Romney が大統領選出馬出身で元連邦運輸長官である共和党の John Volpe らのために、解決を急いだとされている。高額の和解金の力によって、民主、共和両党の支持を得て、上下が支払われたことは良いことであったが、その詳細を両院の合意を取り付けたのである。しかしながら、調べると、天井板落下事故に対するものが大部分を占Reagan 政権と議会との合意が得られるのに時間を要め、事業費増加、事業期間延長、さらには、不正支出し、プロジェクト開始が遅れることになる。また、民に対するものはわずかであった。別の見方をすれば、主 党、 特 に Reagan 政 権 と 繋 が り が 強 い ベ ク テ ル を不透明であった部分を詳細に追及される前に、和解金起用することが条件で合意に至ったともされている。

を払うことにより、うまく幕引きをしたと見えなくもこれらから、典型的な地元や特定企業への利益誘導がない。

あったとも言えなくはない。また、事業費、補助額にま た、 連 続 6 期 ボ ス ト ン 市 長 を 務 め た Thomas

ついても、プロジェクトを成立させることが優先さ

Menino が、サウスボストンの再開発を熱心に推進した

れ、それに合わせた調整がなされた可能性は高い。先こともあり、ディベロッパーによる開発、大規模施設にも述べたように、約 26 億ドルに対しての約 6 倍の増の建設、企業誘致が行われており、高く評価されてい加であるが、事業開始時には約 50 億ドルであり、そのる。

3 年後には約 140 億ドルの推計までされていることから、実質は、事業費の増加はほぼなかったと捉えることもできる。
c）事業費の増加、隠蔽、改ざん

60

5
●

おわりに

本研究は、米国・ボストンで行われたビッグディッグ

プ ロ ジ ェ ク ト が 開 始 さ れ た 1991 年 に、Salvucciプロジェクトについて事後評価をしたものである。本と Dukakis は、プロジェクトから離れることになり、プロジェクトは、非常に政治色が強く、単純に評価を一つのターニングポイントを迎える。共和党の知事のすることは難しい。政治権力の集中による実行力と手下、懇意にしているベクテルが事業費を増加させてい続きの不透明性については、さらなる議論が必要であくことになる。大きな問題とされたのは、CM（コンスる。ただ、マサチューセッツ、ボストンにとっては、トラクションマネジメント）方式のため行政が制御する渋滞がなくなり、オフィスや住宅が供給され、雇用もことができず、結果として不正が起きてしまったこと生まれ、また、今後の発展も期待できることから、増である。また、1994 年に既に約 140 億ドルの推計が加した事業費の一部の負担があるにせよ、良い事業あるにもかかわらず、連邦道路局の支局、州が一緒にであったと評価できる。天井板落下事故を除けば、なって隠蔽を行い、80 億ドル以下になるように改ざん

Salvucci の描いた通りの結果であったと思われる。

を行っている。後に会計検査院等の調査により不正が他方で、連邦政府の立場では、州間高速道路整備の明るみとなり、担当者が更迭されている。約 140 億ドための財源を、一都市の再開発に充てられ、約 85 億ルと発表されたのは、全体工事が 50 ％完了した後、まドルにもなっていることから成功であったとは言い難た、民主党の Clinton 政権の最後の年であった。このい。今後のサウスボストンの発展、特に医療やライフ問題が発覚し、大統領も州知事も共和党であり、公共サイエンス企業の成長により、国全体に利益を還元で事業反対の気運が高まっていたことから、この時期のきるかは重要なポイントである。

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