災害列島の作法
第1回

災害列島に住む作法
工学博士

つち や

土屋のぶゆき信行

公益財団法人リバーフロント研究所

技術審議役

一般社団法人全日本土地区画整理士会

理事

した。震災から約 4 カ月後の同年 6 月 30 日，宮1.

かいしょうり  さい ち

はじめに

城県は「海嘯罹災地建築取締規則」を公布・施行しました。この条例は，津波被害の可能性がある

2011 年の東日本大震災から 12 年が過ぎ，東北地区内に建築物を設置することを原則禁止。住宅

地方の太平洋沿岸部を車で走ると，岩手県宮古市を建てる場合には知事の認可が必要であるとし，の田老地区にある「万里の長城」と呼ばれた防潮工場や倉庫を建てる場合には「非住家・ココニス堤をはじめ，青森県から千葉県まで全長 432 km

ンデハキケンデス」の表示看板を掲示することをにわたり，最大で 16 m もの高さの巨大な壁が姿義務付けたのです。違反者は拘留あるいは科料にを現します。この震災地域沿岸の道路をどこまで処すとの罰則も規定されました。大津波で犠牲者

走っても，建設された防潮堤の形はいろいろですが出た危険な場所には今後二度と住まわせない，が，その共通点は海辺を走っているのに「海が見という宮城県の覚悟の規則です。この「海嘯罹災えない」ということです。

地建築取締規則」は今までに廃止の手続きがなさ

この東北から関東に至る太平洋岸地域は何千年れていないので，法的には今でも立派に生きていもの間，何度も大きな津波を受けてきました。こる有効な規則です。この規則を守り続けていれ

れらの津波がその都度大きな犠牲者を数えている

ば，今回のような大きな犠牲者を出さずに済んだのは，この地域の復旧・復興が「安全なまちづくはずなのです。

り」になってはいなかったためです。津波のリス

実は，私が 2011 年の震災後に調べた範囲では，クをそのままに，危ない場所に危ない高さで危な

東北地方の神社仏閣の多くは東日本大震災の被害

いままで，それまでと同じまちを再建したためを免れていました。津波が到達しない十分な高さに，その後何度も大きな被害を繰り返すことになに立地していたのです。なぜ無事だったかと言うってしまったのです。と，三陸沿岸部では過去の大きな地震津波のたび

しかし，これまでに一度だけ，「作法」にのっに，神社仏閣を安全な高台へと移してきた歴史がとった安全な復興まちづくりを目指したことがああったからです。記録をさかのぼることができる大りました。昭和三陸津波の時です。昭和三陸地震

きな津波としては，1960 年チリ地震津波，1933

は，1933（昭和 8）年 3 月 3 日午前 2 時 30 分に，

年昭和三陸地震，1896 年明治三陸地震，もっと岩手県（現）釜石市の東方沖約 200 km を震源とさかのぼれば，1611 年慶長地震津波，869 年貞観して発生し，死者・行方不明者 3,064 名を数えま

地震津波……，と被災は繰り返されてきたので

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す。そのたびに，神様をお祭りする社は絶対に波をかぶらせてはいけない，ご先祖様に安心して眠っていただくお墓は二度と濡らしてはいけない，という先祖へ敬意を払う「作法」です。まさに，宮城県の「海嘯罹災地建築取締規則」の精神が具体化されてきていたのが神社仏閣だったのです。
東北地方の被災エリアには，津波のたびに後世に津波の脅威を伝えるたくさんの「海嘯記念碑」が建立されています。津波により，多くの犠牲者

写真− 1‌岩手県宮古市姉吉地区大津波記念碑①‌（写真：筆者）

写真− 2‌岩手県宮古市姉吉地区大津波記念碑②‌
碑文部拡大（写真：筆者）がいたことを記しています。二度と津波が到来するような低い所へは住まないでほしいという先人の申し伝えです。岩手県宮古市姉吉地区の「大津波記念碑」には「高き住居は児孫の和楽，想へ惨
禍の大津浪，此処より下に家を建てるな」と刻まれています（写真− 1，2）。
これらの記念碑は，津波の到達した高さを石により明示することで，この石よりも下に家を建てれば，津波に襲われてまた犠牲者が出るかもしれない，この石よりも下には住んではいけないとの，後世の人々に対する先人からの「作法」を守れという強烈な啓示です。これらの石が語る真意（数百年から千年に 1 回ほどのレベル 2 津波）では，これからの子や孫の世代にはもう二度とこのはなく，今回よりも低い高さ（数十年から百数十災害に遭わせたくない，将来の後世の人々には安年に 1 回ほどのレベル 1 津波）の防潮堤基準でし

心して暮らせる所に住んでほしいという，切なるた。多くの沿岸住民が望んだ，後世の人たちがま願いだったに違いありません。この姉吉地区ではちを守り安心できる防潮堤にしてほしいという願

この「大津波記念碑」が建立されて以来，この教いはかなわなかったのです。先人が「海嘯記念碑」

えを守ってこの記念碑よりも低い場所へは家を建を建立して伝えてくれた「作法」は守られなかってず，住むことがなかったため，東日本大震災でたのです。
めい び

被災した家は一軒もありませんでした。しかし，風光明媚な三陸沿岸は今，コンクリートの防潮なぜそれが他の地区では守られなかったのでしょ堤で覆われてしまいました。建設した人たちも忸うか？なぜ，「作法」を冒してまで低い土地に降怩たる思いがあるでしょうが，仕方ないと言えばりてしまったのか…？

仕方ない。残念と言えば残念です。

じくじ

東日本大震災では，津波で被災した場所を今後

東日本大震災の復興では，二度と命を失ったりどうやって守るかが，復興まちづくりの大きな課財産を失ったりするような土地の使い方は避けま題でした。沿岸自治体が復興計画を立てた時，多しょうと，被災エリアを防潮堤で囲った上で，内くのまちの沿岸住民が，安全なまちづくりを望み陸側を非居住エリアにしました。それは人々が住ました。少なくとも，再び東日本大震災級の津波む上で，海を疎遠にしてしまいました。海から遠が襲来しても，まちを守り安心できる防潮堤にしざけられてしまった結果，逆に海の怖さを縁遠いてほしいと願ったのです。しかし，定められた復ものにしてしまうし，海の恵みも，景観という気興基準は，東日本大震災の津波と同じ高さの津波持ちのいい場所も失ってしまっています。私たち
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はもう一歩，防潮堤のつくり方やどこへ配置するりをもたらすお殿様が，藩を栄えさせることがでかといったことを考えるべきではなかったでしょきたのです。

うか。

女川町の「防潮堤のない復興まちづくり」は，日本人が有史以来継承してきた洪水とうまく付き2.

女川町の「海が見えるまちづくり」

合う先人の知恵に立ち戻ったものです。国は流域治水を実現し，日本全体から洪水や高潮，津波なそんな中で女川町は，「防潮堤のない町」と評

ど水害で命をなくす人が一人もいなくなるような判になりました。本当はあるのですが…。かさ上国土の形成が将来の目標です。そのためには，私げした盛り土の中に防潮堤を隠し込んで，防潮堤たちが自らのわずかな体験だけに頼るのではなが見えない「海の見える町」を完成させました。

く，先人たちの命の犠牲の積み重ねという歴史を女川湾に沿う国道の下に防潮堤を配置し，そこに学ばなければなりません。自然と共に安全に未来余裕高を加えた高さで，内陸へ向かって地続きにを生きる「作法」を守った「高台まちづくり」に地域全体をかさ上げしたのです。さらに，女川駅取り組んだ女川町のまちづくりは，大切な道しるへ向かって盛り土をゆるやかに高くしていきプロべとなるものです（写真− 3，4）。

ムナードをつくり，商店街や駅舎を再建しました。居住地は，さらにその上に「絶対安全高台（レベル 2 高台）」を造成して移転したのです。
防潮堤をつくらずに将来の津波のリスクを受け入れたのではないのです。海をどこからでも見ることができるという復興まちづくりで，住民の命を守ることができる未来永劫安全なまちを完成させたのです。
「宮城県海嘯罹災地建築取締規則」という先人の定めた「作法」を守ったのです。今，「女川町の復興まちづくり」を学ぶことは，災害列島に住む私たちの守らなければならない「作法」

写真− 3 海‌ が見えるまちづくりを実現した女川町①‌（写真：女川町）を知ることでもあります。
近年，「流域治水」という水害対策が叫ばれています。山間地域の最上流部から，田畑が広がる中流部，都市が発展し人口が密集する下流部まで，その地域の特徴に合わせた方法で治水対策を行おうというものです。これは，河川を流域全体で捉え，一滴の水から始まる源流地域から，海に注ぐ河口部までを運命共同体として協力し合おうという意識改革です。しかし，この考え方は新しいものではありません。
江戸時代に日本は約 300 の藩に分かれ，殿様がいて，それぞれ自治を行っていました。藩の境は

写真− 4 海‌ が見えるまちづくりを実現した女川町②‌（写真：女川町）3.

女川町の高台まちづくり計画

分水嶺という山の頂上をつないだ線か，または大きな河川になっていました。
「水を治めるものは

女川町の場合は，防潮堤の内側は防潮堤と同じ国を治む」，まさに水害を防ぎ，田畑に豊かな実高さまで高く盛り土して，非居住エリアは防潮堤

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の外側，海側に配置しています。震災遺構の旧女川交番も，次の津波が来れば波をかぶる場所にあります。でも，その後背地の高い盛り土の上に再建された商店街は，レベル 1 対応の高さになっています。もし，商店街が波をかぶるほどの東日本大震災級の津波が再来しても，背後の「絶対安全高台」につくった小中学校などはみんな助かるわけです。ここに素早く逃げられるのです。住宅やお寺，神社はさらにその背後に建てられていて，命を失うことはない。1 年 365 日，安心して枕を写真− 5‌人がにぎわうプロムナード商店街①‌（写真：女川町）

写真− 6‌人がにぎわうプロムナード商店街②‌（写真：女川町）

高くして寝られるわけです。
防潮堤をつくって内側を非居住エリアにする東北復興計画について，「人が住まない土地に防潮堤をつくって，何を守るのか」という議論がありました。レベル 1 でつくられたコンクリートの防潮堤には，老朽化でいずれは建て直さなければならない耐用年数があります。津波を受けて破壊されるかもしれません。しかし，高台盛り土は適切に管理すれば寿命はありません。定期的に更新し続けなければならないコンクリート構造物よりも，ライフサイクルコストははるかに低廉です。
女川町の高台まちづくりは，その一つの解答だったと思います。

ると，昭和三陸津波も明治三陸津波も発生直後は女川町の復興まちづくりは全く無駄のない事業

非居住エリアとして人々が暮らしてはならないになっていて，背後の山をめちゃくちゃ削ったわと，先人たちが「ここより下に家は建てるな」とけでもないし，海岸線の位置もほとんど変えてい警鐘を鳴らした場所です。しかし，時の経過に合ない。
「防災集団移転促進事業」によって設置さわせ，再び被災した場所に人々が集まって暮られる「非居住エリア」を極めて小さく設計しまし

し，まちを再建してしまったのです。

た。震災遺構の旧女川交番のある公園部分しかな

この平成の大災害後，これまでの失われた先人いのです。このことで，毎晩枕を高くして寝ていたちの犠牲を無駄にしないためにも，もう二度とられる安全な高台に住み，どこからも海が見える

危険な形で河口部や海岸線に町を建設するわけに町になり，港町にとって一番大切な海辺を，安全はいかないのです。それがこの地域に住む「作法」でにぎわいのある場所に再生できたのです（写真です。一番便利で誰もが住みたい海岸に近い場所− 5，6）。

を安全にして，誰もが海を見て暮らせるまちづくりを実現したのが「作法」にかなった「女川町方4.

被災地に住むための決断式」です。
レベル 1 では絶対安心できない，との思いが女

そもそも，海岸部や河口部は人々が集まって暮川町民の総意でした。女川町の防潮堤はレベル 1

らす一番良い場所です。だから集落もそこに集まです。でも，住宅は「千年に 1 度」と言われたこってしまうのです。過去の津波をさかのぼってみの度の東日本大震災級の「レベル 2」の津波にも建設マネジメント技術

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安全な高さでつくりました。
「絶対安全高台」で進事業（防集事業）」と，防潮堤をつくる計画です。町民の皆さんの希望です。このレベル 1 とレした。その後，みんなで話し合って，結局最後

ベル 2 という高さの根拠は，震災から 4 カ月後のは，全てを組み合わせました。「土地区画整理事

2011 年 7 月，国土交通省，農林水産省，水産庁業」をベースに，「防集事業」もやり，「漁業集落の 3 省庁の課長名で出された通知によって示され防災機能強化事業（漁集）」もやり，「グループ補た，防潮堤の高さを決める方法に基づいています。

助金」もやり，「カタールフレンドシップ基金」

通知では，津波の発生頻度に応じて，「数十年もいただきました。まさに，総合的まちづくりでから百数十年に 1 度」襲来すると考えられる「レす。全体像を俯瞰し，到達点を予想して，まちづベル 1」の津波に対応する「Ｌ 1 堤防」と，「千くりのビジョンをつくったのです。

エルワン

年に 1 度」とも言われた東日本大震災級の「レベエルツール 2」の津波に対応する「Ｌ 2 堤防」に大別され，6. 安全だと言われても，安心できないレベル 2 の頻度は極めて低いとして，震災後はＬ 1堤防の整備を進めることとされました。

震災後，私は千葉から茨城，福島，宮城，岩岩手，宮城，福島など被災各県は，この通知に手，青森まで，ずっと被災地を車で走って，でき基づいて防潮堤の高さを地域ごとに最大 16 m かるだけ人々に声をかけて，話を聞いてきました。

ら 2.1 m まで，さまざまな高さに決めました。こ

そこでわかったことは，誰もが持つ，自分が経験うして建設されているのが，東北沿岸部を海からした津波の怖さを絶対に子孫の代に引き継ぎたく隔てる巨大な「安全な壁」です。全長 432 km，ない，子孫たちは安心して暮らしてほしい，とい総事業費は 1 兆円を超えると言われます。

う切なる願いでした。女川町を例にとると，レベ女川町のレベル 2 の居住高さの選択は，見事なル 1 津波が 4.4 m で，東日本大震災のレベル 2 津判断だったと思います。つまり，全体を俯瞰して波が 18 〜 19 m です。あまりにも違うのです。

到達点を見通し，どう取り組むかみんなで協力し「安全だと言われても，安心できない」と言うのてまちをつくっていけば，どこにも無駄はないわです。

けです。それを，「防潮堤はこう」，「住宅地はこ女川町の復興をお手伝いするようになって，誰う」と担当部署ごとにばらばらにやると，それぞと話し合っても聞こえてくる住民の恐怖感がどこれの事業はよく考えられているかもしれなくてから来るかと言えば，今回の東日本大震災の津波も，まち全体として組み上がった時どうなるかがが頭に焼きついているのです。誰もが，あの津波わからないまま，道具立てだけをつくっているこが再来してほしくないと思っている。だから，住とになってしまいがちです。

民の気持ちの中では，あの津波に耐えられる防潮堤，あの津波を防げる高さの盛り土が望みなので5. 女‌ 川町も当初案には独立の防潮堤計画があったす（写真− 7 〜 9）。
もちろん，防潮堤の高さは「レベル 1」とする方針が国から定められています。それは，「い東日本大震災で国は当初，復興基幹事業としてや，国がいくら防潮堤は『レベル 1 でいい』と言「5 省 40 事業」と呼ばれる事業メニューの枠をはっても心配だ。だから「防潮堤」はレベル 1 でつめて，その中で選ばなければ復興交付金は原則出くるが，おれたちの住む場所は『レベル 2』でつしませんよ，というスタンスでした。その結果，くるんだ」という強い決意でした。逆らっている

10 年後の今，三陸沿岸は「金太郎あめ」のようのではなく，地域住民の選択でした。復興事業をに，同じようなまちの連続になってしまいました。

やっているのは，国ではない。自治体だからで女川町だって，最初の案では「防災集団移転促す。みんなで安全な高台をつくろうというのが，86

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高枕で寝られる町にしようと決めたのです。100年後ではない，未来永劫「安心が続くための」まちづくりです。耐用年数が短いコンクリートの防潮堤よりも，ずっと安全な盛り土方式の方が後の世代に求める経済的負担も軽いのです。
もちろん，この度の東日本大震災級なら，女川町駅や商店街といった産業の場所は水没してしま
写真− 7

被災後の女川町役場（写真：筆者）います。漁港施設も水没します。しかし，漁港施設を 20 m も上げるわけにはいかない。そんな施設ではサンマの水揚げなんてできないからです。
でも，住む家は，そこだけは絶対に水没しない「絶対安全高台」に再建する。それが女川町民の総意だったのです。そしてこれが，「既往最大対策」という，過去に起こった最大の災害に対応する，後世の子孫にこれまでよりも安全にした地域を受け継ぐ「作法」なのです。

写真− 82011 年 3 月 11 日①（写真：女川町）

7. 中学生たちが建てた「平成の津波石」
町立病院の敷地の片隅に，「女川いのちの石碑」という大きな碑が建っています。町立女川中学校の卒業生たちが，千年後の命を守ろうと建てたものです。震災直後の 2011 年 4 月に入学した生徒たちが始めたもので，住民の協力を得て町内に21 基が建てられています。

写真− 92011 年 3 月 11 日②（写真：女川町）

それぞれの碑には少しずつ違うものもありますが，こう刻まれています。

住民の選択でした。
「レベル 1」でもいいという‌ここは津波が到達した地点なので，絶対に動かのは，補助金を出す側の論理です。復興予算はこさないでください

こまでしか出せませんよ，と言う。それはそれでもし大きな地震が起きたらいいのです。

この石碑より上へ逃げてください

国は「レベル 1 より高いまちをつくってはなら逃げない人がいてもここまでない」とは言っていないのです。あくまで，レベ無理矢理にでも連れ出してください

ル 1 防潮堤までは復興予算を出しますよ，と言っ家に戻ろうとしている人がいればたのです。でも，自治体側の受け止め方も間違い絶対に引き止めてください

だったし，国の伝え方も中途半端だったと思います。

これは，子供たちの叫び声です。

女川町では，「国はレベル 1 でと言うけれど，女川中学校では，ブラスバンド部が演奏会を開

それで未来のためのまちづくりとしていいのか」

いて寄付をお願いしたり，たくさんの呼びかけのと，町長や町の人たちが議論したのです。その結活動をしたりして，お金を集めたと聞きました。

果，衆議一決でした。子々孫々がずっと夜中でも生徒のうち 15 人ほどは，中学卒業後も有志で活建設マネジメント技術

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動を続け，石碑の構想を考えたり，防災に役立つ教科書をつくったりしているそうです。まさに「平成の津波石」です。大人が頑張っていると，子供たちも頑張ってくれるのです。
多くの中学校が津波で楽器を失ってしまったので，一日も早く練習を再開できるように，かつてのブラスバンド部の仲間たちに声をかけ合って，使 っ て い な い 楽 器 を 集 め て 送 る「 宮 城 県 楽 器BANK」という組織ができました。NHK 交響楽団や多くの市民オーケストラの人たちも横のつな

写真− 10

女川いのちの石碑（写真：筆者）

がりで，楽器を寄贈する活動をしていたそうです。女川町の頑張っていた中学生たちへ届いたかもしれません。そして，石碑にはこうも刻まれています。
①‌ 非常時に助け合うために普段からの絆を強くする。
②

高台にまちを作り，避難路を整備する。

③‌ 震災の記録を後世に残す。を合言葉に，私たちはこの石碑を建てました。
今，女川町は，どうなっていますか？

写真− 11‌女川いのちの石碑を建立した中学生‌（写真：女川町）‌悲しみで涙を流す人が少しでも減り，笑顔あふれる町になっていることを祈り，い。自分たちで子孫の代まで世代をつないで共同そして信じています。女川中卒業生一同の負担にしたって，未来に向けて安全な高台がで中学生たちがつくった津波記念碑はレベル 2 のきるのならいいじゃないか。」，と子孫を説得すれ高さです。国や県が定めた防潮堤の基準高さであばよいのではないでしょうか。

るレベル 1 ではないのです。これが地域の沿岸住目先の利益より将来のため教育に投資した新民が求めた安心できる安全に対する偽らざる気持

潟・長岡藩の「米百俵」の話と同じです。地域全

ちなのです（写真− 10，11）。

体で覚悟して決まれば，時間をかけて負担を分け合えばいい。限度はありますが，本当にこれだけ

8.

地域住民が負担を覚悟したは地元にとって大切だという事業に絞って，今の世代，その子供の世代，孫の世代，3 世代かけて復興交付金は，100% の補助金が出る。でも，借金しても返せば良いと覚悟すればいい。女川町

その 100% にだけ目がいってしまい，その範囲内の場合，防潮堤を隠す盛り土だけは，何とかしたで事業を組み立てようとするから，「レベル 1 まかったのです。国に制度がないと言うなら，それでしか出せません」と言われたら困ってしまっに負けるな。知恵を絞れ。それが地方自治だと思て，「仕方ない。レベル 1 にしようか」となってうのです。でも最後は，国も認めてくださった。

しまったのです。

良かったと思います。

「そんな決まりのついた金なんか，いらねえ」

これからお話しする女川町の復興まちづくりとたんかを切って，「普通の区画整理事業をやれは，この地域の人々の心意気を学ぶことでもありば，補助金が 50% は出る。残りの半分は仕方なます。

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