総説

温暖化対策はどうあるべきか―本特集号の概要と政策課題への示唆―
Current Topics on Climate Change Policy
Outline of This Special Issue and its Policy Implications

キーワード：温暖化対策、カーボンプライシング、パリ協定、長期低排出発展戦略
上

野

貴

弘

本特集号は、電力中央研究所で実施している温暖化対策に関する政策研究の成果を所収し、温暖化対策を巡る政策課題に対して知見を提供することを狙いとしている。この総説では、本特集号に所収した文献やその執筆者の関連研究などに基づいて、国内政策、国際枠組み、長期低排出発展戦略という3つの政策課題に対する示唆を検討した。国内政策については、明示的カーボンプライシン
グであれ、暗示的カーボンプライシングであれ、政策を効率的に動員すべきであること、国際枠組みについては、米国のパリ協定脱退表明の悪影響は、現時点では、ある程度抑制されている一方、協定の実効性を担保するためにはその実施指針の設計が重要であること、長期低排出発展戦略については、今世紀後半の超長期的なゼロ排出化の実現に向けて、需要側の電化促進と、供給側の多様な技術の組み合わせが重要な役割を担うことと、科学的知見の進歩や目指すべき姿に向けた進捗度合いに応じて、戦略を逐次更新すべきことを論じた。
1. はじめに
2. 国内政策－カーボンプライシングを巡って

3.2 所収論文の概要
3.3 政策課題への示唆
4. 長期低排出発展戦略－ゼロ排出の将来に向けて
4.1 政策課題の社会的背景
4.2 所収論文の概要
4.3 政策課題への示唆
5. おわりに－温暖化対策はどうあるべきか

2.1 政策課題の社会的背景
2.2 所収論文の概要
2.3 政策課題への示唆
3. 国際枠組み－パリ協定の行方
3.1 政策課題の社会的背景

1. はじめに

温暖化対策に関する政策研究の成果を所収し、温暖化対策を巡る政策課題に対して、有益な知パリ協定が2015年12月に採択され、世界の温見を提供することを狙いとしている。当所では、暖化対策は新たなフェーズに入った。米国のト社会科学を扱う社会経済研究所と、環境に関す

ランプ大統領が2017年6月1日に協定からの脱る自然科学を扱う環境科学研究所が連携して、退意向を表明したものの、他の多くの国は2030

温暖化対策に関する政策研究を遂行しており1、年、さらには2050年に向けた取組みを強化しつ両研究所の研究員が本特集号の論文を執筆しつある。日本においても、2030年目標（2013年

た。著者の専門分野は、環境経済学、技術政策、

比で26%削減）の達成に向けた施策や、2050年

気候科学、エネルギーシステム分析、統合評価に向けた長期低排出発展戦略が検討されていモデル、国際関係論と多様であり、その結果とる。

して、本特集号は温暖化対策を多角的に捉えた

本特集号は、電力中央研究所で実施している
1

ものとなっている。

対策技術の検討・開発や温暖化影響の評価を含めた当所の関連研究の全体像については、電力中央研究所（2015）を参照。

－1－

電力経済研究No.65（2018.4）

この総説では、「国内政策」、「国際枠組み」、引といった明示的なカーボンプライシング「長期低排出発展戦略」という3つの政策課題（炭素排出量と比例的にコストを課す政策手について、本特集号に所収した論文・研究ノー段）には、気候変動、経済成長、地方創生、ト・研究トピックス紹介2、特集号著者による他エネルギー安全保障といった諸課題の同時の研究、その他の関連研究から示唆されること解決に重要な役割を果たす可能性があり、早を整理し、特集号の全体像を提示する。以下、期の検討が必要であると提言した（中央環境2章～4章において、それぞれの政策課題につい審議会地球環境部会, 2017）。環境省は、同年て、①社会的背景、②所収論文の概要、③政策

6月にカーボンプライシングのあり方に関す

課題への示唆を述べ、最後に、5章において、る検討会を設置し、2018年3月に取りまとめ「温暖化対策はどうあるべきか」という本特集を公表した。その中で、GDPをCO2排出量で号の主題に対する見解を簡潔に述べる。

割った値として定義される「炭素生産性」が、日本よりも実行炭素価格 4が高い国において

2. 国内政策－カーボンプライシングを巡って向上し、日本を上回ったと指摘しつつ5、制度検討の方向性として、①炭素税、②排出量取引と炭素税の組み合わせ、③直接規制（①ま2.1 政策課題の社会的背景

たは②との併用を含む）という3案を提示し温室効果ガスの排出は、人口の減少やエネ
ルギー利用の効率化などによって自然に抑た（カーボンプライシングのあり方に関する検討会, 2018）。

制される部分があるが、2030年目標や2050年

他方、経済産業省が設置した長期地球温暖目標（条件付き・基準年なしで80%減3）の達化対策プラットフォームは、2017年4月に報成のためには、政策による介入が不可欠であ

告書を取りまとめ、カーボンプライシングにる。そして、長年にわたって、望ましい政策

関しては、エネルギー本体価格やエネルギーのあり方が議論されてきたが、日本における諸税、その他の施策による暗示的カーボンプ

最近の中心的な論点は、政府での議論に表れ

ライシングという形で、既に大きな負担が発ているように、カーボンプライシング（炭素

生しており、この時点では追加的なカーボン

価格付け）の是非である。

プライシング施策は必要ではないとした（経たとえば、環境省が設置した長期低炭素ビ

済産業省長期地球温暖化対策プラットフォ

ジョン小委員会は、2017年3月に「長期低炭素

ーム, 2017）。また、電力部門については、2030ビジョン」を取りまとめ、炭素税や排出量取

年目標の土台と なったエネルギーミックス

2

3

本特集号には、「論文」、「研究ノート」、「研究トピック

開発・普及などイノベーションによる解決を最大限に追求

ス紹介」という 3 つのカテゴリーの文献が掲載されている

するとともに、国内投資を促し、国際競争力を高め、国民にが、本稿では、便宜上、これらの総称を「所収論文」とする。

広く知恵を求めつつ、長期的、戦略的な取組の中で大幅な排日本政府の地球温暖化対策計画には以下の記載がある。

出削減を目指し、また、世界全体での削減にも貢献していくこととする」（日本政府, 2016）。

「パリ協定を踏まえ、全ての主要国が参加する公平かつ実効性ある国際枠組みの下、主要排出国がその能力に応じた排4

炭素税率、排出量取引の価格及びエネルギー課税を CO2 排

5

ただし、その因果関係については留保している。

出量あたりの値に換算したものの合計値。

出削減に取り組むよう国際社会を主導し、地球温暖化対策と経済成長を両立させながら、長期的目標として 2050 年までに 80％の温室効果ガスの排出削減を目指す。このような大幅な排出削減は、従来の取組の延長では実現が困難である。したがって、抜本的排出削減を可能とする革新的技術の－2－

の達成に向けて、資源エネルギー庁が非化石の2篇では国内政策の事後検証を行い（若林・価値取引の制度設計や省エネルギー法の下

木村, 2018a及び木村, 2018）、残りの2篇ではカでの火力判断基準の共同達成方法などを検ーボンプライシングの効果に関連する論点討している。

を扱う（若林・木村, 2018b及び西尾ほか, 2018）。

従来、日本においても、諸外国においても、

木村・若林（2018a）は、東京都による排出炭素税や排出量取引の導入を主張してきた量取引制度を、規制対象となる事業所へのイのは、主としていわゆる環境派と呼ばれる人

ンタビュー調査に基づいて分析し、標準的なたちであったが、最近は、そうではない団体

対策を促す一定の効果があったと考えられや識者から、カーボンプライシング（特に炭る一方、排出量取引を活用した費用効果的な素税）の導入を提唱する意見が出てきている。

削減という点については、現時点では十分な

その象徴的な事例が、米国共和党の重鎮によ効果を上げていないことを確認した。

る大型炭素税導入提案である。2017年2月に、木村（2018）は、政府の温暖化対策関連経

ベーカー元国務長官、シュルツ元国務長官、費の推移と費用対効果を分析し、温暖化対策

ポールソン元財務長官といった過去の共和税の導入前と比べて、経費が1,000～2,000億党政権における有力閣僚が炭素税導入を提円程度増加している一方、効果の事後検証が言した。その内容は、オバマ前政権が導入し不十分であることを明らかにした。
西尾ほか（2018）は、環境負荷が経済成長

た火力発電部門へのCO2 排出基準（Clean
6Power Plan） や自動車への燃費基準といったから切り離される「デカップリング」を指摘

規制的措置の撤廃と引き換えに、排出1トン

した既往文献をレビューし、国や地域の固有あたり40ドル7の炭素税を導入し、その税率を事情とデータの定義・算出方法に依存する面

徐々に引き上げつつ、税収を米国民に等しくがあることや、政策効果の寄与は必ずしも明還元し、輸出入に対して炭素含有量に基づく確ではないことを指摘した。なお、
「炭素生産

8

国境税調整を行うというものであった 。保守性」の向上は、CO2排出量とGDPのデカップ派の多くは炭素税に反対であり、トランプ政リングと同じ意味であり、ここでの議論は、権下の米国でこの提案が成立する可能性は

炭素生産性という概念にも当てはまる。

極めて低いが、今後も米国の中で炭素税を巡

若林・木村（2018b）は、炭素税には、排出る議論は続くものと考えられ、注視が必要で削減を促す環境改善効果（第一の配当）以外

9に、税収を活用した歪みのある既存税の軽減

ある 。

（第二の配当）や、低炭素技術の普及とエネ
2.2 所収論文の概要

ルギー効率の改善に必要な投資の促進（第三本特集号の第1部は、国内政策とその理論の配当）という効果も期待できるとする議論的背景に関する論文4篇を所収し、このうち（三重の配当論）10について、関連文献をレビ

6

Clean Power Plan については、若林・上野（2016）を参照。

持していたが（例えば、2007 年頃の状況を分析したものと

7

オバマ前政権が採用した炭素の社会的費用（social cost of car-

して、上野（2007）を参照）、2010 年に連邦議会上院で排出bon）に基づく。

量取引法案が廃案になってからは、共和党における支持層

8

Climate Leadership Council（2017）を参照。

が目立たない状況が続いていた。共和党重鎮の提案はこう

9

米国では、かなり以前より、民主党の政治家がカーボンプラ
イシングを支持し、共和党の政治家が反対するという意見した状況を変えるものであった。
10の対立が根底にありつつも、共和党の一部は条件付きで支－3－

環境省の「長期低炭素ビジョン」においても、この議論が参照されている。

電力経済研究No.65（2018.4）

ューし、普遍的に成立する強固な仮説ではな極める必要がある。理論的には、CO2排出にく、成立は条件次第であるとの示唆を導いた。

価格が付けば、排出量は価格に対する弾力性に応じて抑制されるが、現実の世界において、そうした効果の検出は容易ではない。エネル

2.3 政策課題への示唆
以下では、所収論文を踏まえつつ、カーボン

ギー消費・CO2排出と経済成長の間に存在しプライシングに関する政策課題を考察し、示唆ていた正の相関が切れるデカップリングがを述べる。

観察されるようになっているが、西尾ほか(1) 明示的カーボンプライシングと暗示的（2018）が論じたように、デカップリングに

カーボンプライシング寄与する要因は様々である上に、指標定義や環境省の長期低炭素ビジョンでは、カーボ

分析手法の課題が大きく11、個別要因の効果

ンプライシング、特に明示的な炭素価格付け（例えば、カーボンプライシングによる効果）

が、様々な社会的課題の同時解決に資するこを確定的に論じることは困難であるためでとが可能な政策と位置付けられていたが、当ある。

然のことながら、そのような万能な政策ツー

加えて、個別制度のケーススタディにおいルは存在しない。諸課題の間にトレードオフても、排出削減効果の見極めは難しい。例えが存在する場合、同時解決が困難になるため

ば、東京都の排出量取引制度では、若林・木である。若林・木村（2018 b）が整理したよう村（2018a）が分析したように、東日本大震災に、二重の配当、あるいは三重の配当は無条

後の節電努力やLED照明の普及による削減件に成立するものではなく、排出削減と他の効果が大きく、取引制度による価格付けの役

課題の間にシナジーが存在する場合、例えば割は限定的であったと推定される。諸外国の二重の配当であれば既存税に相当の歪みが排出量取引制度においても、取引価格が低迷

あり、炭素税収でその歪みを取り除くことがし、その削減効果が限られる一方、そうしたできる場合などに成立する。他方、トレード

国・地域では、排出量取引以外の施策の併用

オフが存在する場合には、他の課題を悪化さによって、低炭素投資が促されている（若林・せることになる。例えば、カーボンプライシ

上野, 2017）。また、温暖化対策税収は政府事ングによってエネルギーコストが上昇すれ業の財源となるが、木村（2018）が分析した

ば、経済に悪影響を及ぼす可能性がある。もように、その費用対効果の検証は不十分であちろん、諸課題の同時解決は目指すべき理想る。

であり、制度設計によってシナジーを高める、

他方、排出量取引や炭素税と対置される暗あるいはトレードオフの間でバランスをと

示的カーボンプライシングにも課題がある。

ると言った工夫も可能ではあるが、単一の施

まず、暗示的価格も排出量取引や炭素税と同策に広範な社会的課題に対する同時解決へ

様にエネルギーコストの上昇をもたらす。その寄与を望むのは、現実には難しいだろう。

の典型例の1つが、再生可能エネルギーの固また、明示的カーボンプライシングの本来定価格買取制度（FIT）による賦課金であり、の目的である排出削減への効果も、慎重に見2030年には年間3.6兆円に達すると見込まれ

11

貿易に体化した CO2 排出量の扱いは、そのような課題の 1
つである（星野ほか, 2010）。

－4－

ている（朝野, 2017）12。他分野の暗示的価格

り、明示的カーボンプライシングを追加する

施策も同様にコストを発生させる。英国では、必要はなくなる。他方、これらの施策の実効オックスフォード大学のHelm教授が、同国政性が不十分であるならば、追加施策が必要に府の依頼で、エネルギーコストに関する報告なる。また、米国のベーカー元国務長官らの書を2017年に執筆したが、その中で、明示的・提言のように、多数の政策措置の重畳を非効

暗示的なカーボンプライシングが分野別に率的と捉え、規制的措置を撤廃して炭素税に複雑に並立した結果、エネルギーコストが不一本化すべきとする考え方もあり、この視点

必要に高まっている恐れがあり、部門間で共に立てば、暗示的プライシングが先行する中通な価格となるように、様々な炭素価格間ので明示的プライシングを導入する際には、先調和化を図るべきと提言した（Helm, 2017）。

行措置を全面的に見直すべきと言える。

また、暗示的価格が注目された契機の1つは、第2に、エンドユースのエネルギー（電力、

温暖化対策の努力水準を定量化する際に、排ガス、石油）間の競争を歪めないことである。

出量取引や炭素税以外の施策によるコスト

エネルギーミックスの達成に向けた諸施策も反映することであったが、その定量化はテ

は、実際のところは電力ミックスの達成を目

クニカルな面で容易ではなく、また推計され的としており、結果として、電力部門に政策た指標の解釈も注意を要するものであったが集中している。本特集号の第3部で取り上（木村・上野・若林, 2017）。

げるように、2050年に向けた長期の大規模削(2) 今後の政策論議で考慮すべき論点

減には、エンドユースの電化促進が重要な役

このように、明示的であれ、暗示的であれ、割を果たすが、エネルギーコストの中で電気カーボンプライシング施策には大きな課題

料金だけが高騰すれば、電気利用の比率が大があるが、温室効果ガスの排出削減のためにきい需要家に負担が傾斜し、電化促進への障は何らかの政策介入が不可欠であり、今後も壁となりうる。明示的カーボンプライシング

望ましい政策を巡る議論や試行錯誤が必要であれ、暗示的カーボンプライシングであれ、であろう。以下では、その際に考慮すべき3つ

公平な競争条件の下で大規模削減を進めての論点を指摘する。

いくためには、エンドユースのエネルギー間

第1に、暗示的カーボンプライシングが先で排出コストを揃えるべきである。

行する中で、明示的カーボンプライシングを第3に、政策によって生じるコストである。

追加すべきかどうかである。2030年の削減目

暗示的カーボンプライシングは、概して、分野標の土台となったエネルギーミックスの達別に政策を使い分けるものであり、それらの政成に向けて、再エネFIT、エネルギー供給構造

策間で炭素価格が不均一になる。このことは排高度化法の下での非化石価値取引、省エネル

出削減という単一の目的だけに照らせば、非効ギー法の下での火力判断基準、産業界の自主率性が存在することを意味するが、エネルギー的取組み、エネルギー需要側での省エネルギ

政策の3つのE（経済成長、エネルギー安全保障、ー対策などの施策が同時並行的に追求され環境保全）のバランス達成という観点からは必ているが、これらの施策が想定通りの効果を

要なコストとも言えよう。ただし、暗示的なも上げれば、2030年目標が達成されることになのであっても、炭素価格が政策間であまりにも

12

FIT 賦課金の低減を目的の 1 つとする非化石価値取引市場－5－にも課題がある（朝野・野口, 2017）。

電力経済研究No.65（2018.4）

大きく乖離する状況は好ましくない。木村・上各国に対する透明性を高めるこの方式は、野・若林（2017）が論じたように、暗示的炭素

2020年までのカンクン合意におけるボトム

価格の定量的把握にはテクニカルな困難が伴

アップアプローチと京都議定書第1約束期間

うが、対策コストを適正な水準に保ち、政策をにおけるトップダウンアプローチを組み合効率化するためにも、コスト把握の努力を続けわせた「ハイブリッドアプローチ」と特徴付

ることが不可欠である。また、政策だけではなけられる（上野, 2016）。

く、政府が税収を投じて実施する事業の費用対

しかし、2017年に米国でトランプ政権が発効果の把握も、同様に重要である（木村, 2016;

足すると、同年6月1日に、トランプ大統領が木村, 2018）。

協定からの脱退意向を表明した。協定の規定
上、脱退の正式通告が可能になるのは、協定

3. 国際枠組み－パリ協定の行方

発効から3年後の2019年11月4日であり、通告から脱退までには、さらに1年の時間を要する。そのため、米国は現在でもパリ協定の締

3.1 政策課題の社会的背景
温暖化対策はグローバルな課題であり、一約国であり、トランプ大統領自身も、2017年

国だけで排出削減を進めても効果に乏しい

6月1日の脱退表明時に、条件次第では残留ため、世界全体での協調が必要とされる。

（大統領の言葉では再加入）する可能性に言2015年に開催された気候変動枠組条約第21及した。

回締約国会議（COP21）では、2020年以降のパリ協定を巡る第1の政策課題は、トラン国際枠組みであるパリ協定が採択され、翌プ政権にとっては、パリ協定を正式に脱退す2016年11月4日に発効した。

るのかどうか、残留のための条件は何かを検

パリ協定は、国別の排出目標である 「自国討することであり、日本を含む他国にとってで 定 め る 貢 献 （ nationally determined

は米国による脱退意向表明の影響を最小化

contribution, NDC）
」を、2020年から5年毎にタし、世界全体での取り組みを進めていくこと

イミングを揃えて提出することを各国に義である。

務付けた。ただし、NDCの達成は義務ではな

もう1つの政策課題に、協定実施指針の国い。また、2018年から5年毎に、締約国間で世際交渉がある。5年毎のNDC提出サイクルや界全体での取り組み状況の総括（stocktake）

隔年での報告といった協定の骨格は、COP21を行い、各国はその結果を踏まえて、NDCをで明確に定められたが、協定実施方法の詳細検討して提出することになった。NDCの実施を定める指針（以下、実施指針）については、

13段階においては、全ての国 に対して、排出量

2018年12月に開催されるCOP24（及び協定第と吸収量の実績を示すインベントリと、NDC

1回締約国会合第3部（CMA1-3））を合意期限の実施・達成状況に関する情報を、隔年で報として、国際交渉が行われている。米国も「米

告することを義務付けた。さらに、隔年報告

国の利益を守り、将来の政策オプションを閉に対して、専門家レビューと締約国間での検ざさない」ようにするため、トランプ大統領

討が行われることになった。事前段階での総の脱退表明後も、実施指針の交渉に残ってい括や実施段階での報告・レビューを通じて、る。

13

ただし、後発開発途上国と小島嶼国を除く。

－6－

2017年11月に開催されたCOP23では、指針あると言われてきた。

交渉の土台を作ることが目指され、議題別にトランプ政権の脱退意向表明は、ただ乗り非公式の文書が作成された。その内容はあらの典型例とも考えられ、従来の理解に沿ってゆる提案をとりあえず文書化したといった考えれば、他国もこれに追随し、努力水準をもので、COP21でも合意できなかった案が一引き下げたり、協定からの脱退を検討したり

部途上国から再提示されて掲載されるなど、するかもしれなかった。それゆえ、脱退表明

COP21以前の状況に戻ってしまったようなの悪影響を最小化することは、重要な政策課分野もあった。ただし、合意期限の前年に混題となる可能性があった。

沌とした状況に陥るのは毎回のことであり、しかし、現在までのところ、米国の脱退意

このことだけをもって、COP24の帰結を予断

向は、そうした負の連鎖を引き起こしていな

するのは、時期尚早である。

い。上野（2018a）が詳しく論じたように、トランプ政権が本当に正式脱退に踏み切るのかは未だ不透明であり、そのような状況では

3.2 所収論文の概要
本特集号の第2部は、パリ協定に関連する以連鎖が起こりにくい。また、パリ協定が目標を自国で決める（nationally determine）という下の論文2篇からなる。
上野（2018a）は、トランプ大統領のパリ協定

仕組みをとっていることから、他国（この場

脱退表明を分析し、米国が正式に協定を脱退す

合は米国）を理由に自らの取り組みの後退をるかどうかは不透明であることや、協定残留の正当化することは、論理的に困難であるともためにはオバマ前政権による削減目標（2025年

考えらえる。
さらに、こうした側面に加えて、ただ乗りに2005年比で26～28%削減）の撤回が最低限必の誘因が国際協調を阻害するという構造自要であることなどを論じた。
上野（2018b）は、中国を事例として国別目標

体が変わりつつある可能性にも注意を払うの進捗捕捉を試行し、パリ協定の実施指針へのべきかもしれない。2009年にノーベル経済学

示唆として、温室効果ガスのインベントリと目賞を受賞したエリノア・オストロムは、共有標の進捗捕捉に必要な他の情報が高頻度かつ資源管理に関する長年の研究成果を踏まえ短いタイムラグで提出されることが望ましい

つつ、気候変動対策においても、ローカル、ことなどを指摘した。

リージョナル、ナショナルといった多層のス
テークホルダーが相互の取り組みを積極的

3.3 政策課題への示唆に監視することを通じて、ただ乗りの誘因が(1) 米国の協定脱退意向表明の影響抑制されうると主張し、この考え方のことをこれまで、温暖化対策の国際協調を難しくしているのは、ただ乗りの誘因であると考え

多中心的アプローチ（a polycentric approach）と呼んだ（Ostrom, 2010）。

られてきた（Keohane and Victor, 2016）。すな

多中心的アプローチによって問題構造がわち、ある国の削減努力による温暖化防止の変わってきているのか否かは、学術的にはま効果は世界全体で享受されることから、他国だ研究途上であるが（Dorsch and Flachsland,の努力にただ乗りする誘因が働きやすく、ゲ

2017）、トランプ大統領の脱退表明後に、そのーム理論の用語を用いれば、「囚人のジレン兆候が目立つようになった。例えば、上野

マ」や「共有地の悲劇」といった問題構造に（2018a）でも取り上げたように、米国の一部－7－

電力経済研究No.65（2018.4）

の州、都市、企業等は、We ARE Still Inや摘したように、長期間にわたって米国が支援

America’s Pledgeといったネットワーク組織を行わなくなれば、一部途上国は取り組みをを形成して、パリ協定を支持し、国際社会と強化しなくなるだろう。

ともに温暖化対策を進めていくという姿勢

以上のように、米国の脱退意向表明の悪影を示した。また、2017年に開催されたCOP23

響は、多中心的アプローチの台頭によって一では、交渉そのものよりも、様々な主体によ

部は軽減されても、完全には穴埋めされない。

る取り組みのアピールに関心が集まった。近

悪影響をこれ以上拡大させないためには、米年のCOPでは、議長国の主導の下、テーマ別

国に正式脱退を思いとどまらせることが重のイベントをシリーズ化して、中央政府、地要である。トランプ政権は残留の条件を明ら

方政府、民間団体など多様な主体の間での議

かにしておらず、さらに残留支持の有力者が論を促し、経験の共有を進めている。COP23

2018年2月以降に続々と政権を去るなど、日では、こうした場から発せられるメッセージ本を含む他国によるアプローチが難しい状

が、トランプ政権による脱退表明後もパリ協況が続いているが、2018年11月の中間選挙で定の下での世界的な流れが止まらないこと

共和党が敗北する場合、米国の政治状況が変を示すものとして、メディアなどで頻繁に取わって、残留へと判断を変える契機となりうり上げられた。

る。また、米国が議長国を務める2020年のG7

ただし、多中心的アプローチは、トランプ

サミットも残留表明の機会になるかもしれ政権による温暖化対策の後退の悪影響を完ない。米国の政治情勢を予測することは困難

全に穴埋めするものではない。オバマ政権がであるが、2019年11月4日には脱退の正式通掲げた2025年目標（2005年比で26%削減）は、告が可能となるため、その頃から翌年のG7サ

もともと達成が困難であったが、トランプ政ミットまでの時期が、米国のパリ協定残留に権下での施策後退の影響で、その達成は一層向けて重要なタイミングとなる（上野,

困難となった（Larsen et al., 2017; Belenky,2018a）。

2017）。もちろん、米国の州政府や都市・企業(2) パリ協定の実施指針

レベルの取り組みによる穴埋めを期待でき

こうした努力によってパリ協定が求心力

るが、排出量が大きい州の多くは、オバマ政を維持する場合、その実施指針は、協定の実権期から火力発電所への排出規制等に反対

効性を高める上で重要な役割を果たす。パリ

してきており、これらの州における排出削減

協定は目標達成を義務としない一方、NDCのを加速させるためには、連邦政府による政策策定と実施に対する社会的圧力を強めるこが不可欠である。しかし、トランプ政権下でとで、締約国による取り組みの強化を促そう

はそうした政策を期待できない（上野, 2018a）。

としている。実施指針は、締約国が晒される

また、米国以外の国がトランプ政権による透明性の強度を左右するものであり、協定の後退を穴埋めすることも容易ではない。たと実効性に影響する。

えば、トランプ大統領は脱退表明時に、オバ

例えば、新興国・途上国は、パリ協定の下

マ政権によるNDCの停止に加えて、途上国支で、GDPあたり排出量の削減率、レファレン

援のための緑の気候基金への拠出停止も宣スシナリオ比の排出削減率、一次エネルギー

言したが、他国が米国の拠出分を穴埋めするや電力における非化石比率といった指標にのは困難である。さらに、上野（2018a）が指基づく目標をNDCとして掲げているが、こう－8－

したNDCの進捗状況を捕捉するには、排出イ

国 に 対 し て は 、 協 定 4 条 19 と COP21 決 定ンベントリで報告される排出量だけでは不（Decision 1/CP.21）を通じて、今世紀中頃に向十分であり、GDP、レファレンス排出量、エ

けた長期低排出発展戦略（以下、長期戦略）を、

ネルギーに関する統計といった情報が追加

2020年までに提出するように招請した。パリ協的に必要となる。

定は、長期戦略に含めるべき項目を具体的には

しかし、上野（2018b）が中国の事例分析を示していないが、留意すべき点として、長期目通じて明らかにしたように、そうした情報を標と原則14を定めた協定2条を挙げた（4条19）。

国際的に正確に把握することは容易ではな

COP21における合意を踏まえ、日本では、い。協定実施指針を通じて、NDCの進捗捕捉

2016年5月に閣議決定された地球温暖化対策計に必要な情報ができる限り正確に締約国か画の中で、全ての主要国の公平な参加や経済成ら提出されるようにすべきと言える。

長との両立を前提としつつ、2050年までに温室協定の実施指針は、NDC実施に対する透明効果ガスの排出を80%削減するという目標を性確保だけではなく、5年毎の世界全体での掲げ、その実現に際しては、イノベーションに取り組み総括の方法や削減クレジットの国

よる解決を最大限追求するとした（日本政府,

際移転のルールなど、多岐にわたる内容を扱

2016）
。

う。指針はパリ協定の実効性を高めるために

そして、既に述べたように、経済産業省が長不可欠な要素であり、COP24で合意を得た後期地球温暖化対策プラットフォームの報告書

も、運用を通じて得られた経験をもとに、随を、環境省が長期低炭素ビジョンを2017年春に時改善を加えていくべきである。

取りまとめた。
経済産業省の長期地球温暖化対策プラット

4. 長期低排出発展戦略－ゼロ排出の将来に向けてフォームの報告書は、2050年の80%削減は従来の取り組みの延長では実現が難しいことに言及しつつ、国際貢献、グローバルバリューチェーンでの削減、イノベーションという3本の矢4.1 政策課題の社会的背景
気候変動対策は、グローバルな課題であるとによるカーボンニュートラル化を提唱した（経同時に、長期的な課題でもある。パリ協定は、

済産業省長期地球温暖化対策プラットフォー

全球の平均気温の上昇を産業革命以前と比べ

ム, 2017）。

て2℃未満（well below 2°C）に抑えつつ、1.5℃

環境省の長期低炭素ビジョンは、気候変動対以内に抑えるように努力を追求するとの温度策を契機として日本が直面する経済・社会的諸目標を定めた（2条1（a））
。また、この温度目標

課題を同時解決するとの理念を謳いつつ、2050を達成するために、温室効果ガスの人為的排出

年80%削減の方向性として、エネルギー消費量と吸収源による除去の均衡（a balance）を今世の削減（需要の削減と効率改善）、エネルギー

紀後半に達成すべく、急速な削減を実行するとの低炭素化（再エネ等の拡大）、利用エネルギの目標を定めた（4条1）。

ーの転換（熱から電気への転換）を提示し、そこれらは世界全体での長期目標であるが、各14の実現に向けた施策の総動員を提唱した（中央協定 2 条 2 に記載されている「異なる国別事情に照らした、

national circumstances）」の原則を指す。

共通だが差異ある責任と個別の能力（common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different－9－

電力経済研究No.65（2018.4）

環境審議会地球環境部会, 2017）。また、環境省

進と電力需要について、AR5で用いられたシナ

は、2018年3月に「長期大幅削減に向けた基本

リオデータベース等を用いて、世界全体を対象的考え方」を公表し、2040年頃までに、大幅削に分析し、排出制約が強いシナリオでは、電化減の基礎を確立するとの考え方を示した（環境率が高まることを示した。

省, 2018）。

西尾・大藤（2018）は、導入された技術が長資源エネルギー庁が2017年8月に設置したエ期にわたって固定化する「ロックイン」というネルギー情勢懇談会（経済産業大臣主催）は、概念に注目した既往文献をレビューした上で、2050年の長期目標を視野に海外情勢等を議論

日本の家庭用給湯器の技術選択を考察し、エン

し、2018年4月には、「エネルギー転換へのイニ

ドユースの電化を阻害する技術・組織・行動面

シアティブ」と題する提言を取りまとめた。再の課題が存在することや、集合住宅で利用されエネ、水素・炭素回収貯留（CCS）、原子力などる給湯器において、CO2の直接排出を伴う技術の多様な技術選択肢に基づく野心的なシナリがロックインされる傾向があることを明らか

オを複線的に想定した上で、世界のエネルギーにした。

情勢と技術革新の進展度合いを見極め、選択肢

坂本・上野（2018）は、既提出国の長期戦略

間の重要度合いを柔軟に修正するための科学の構成面を比較し、共通に盛り込まれている項

的レビューメカニズムを設けることを提言し目として、①IPCC評価報告書・パリ協定の解釈、た（エネルギー情勢懇談会, 2018）。

②温室効果ガスの排出・吸収の実績、③2050年

2017年11月に中川環境大臣は、2018年度の早の削減水準・目標、④部門横断的な対策、⑤部

い段階から政府全体での長期戦略の検討を開

門別の対策、⑥既存計画との関係、⑦気候変動

始できるように調整を進めると表明しており、緩和の便益、⑧国際的な文脈（経緯、国際協調

今後、検討の本格化が見込まれる。

の考え方、国際貢献）があることを、一部の国

諸外国では、米国15、ドイツ、フランス、カの戦略に盛り込まれた準共通項目として、⑨

ナダ、メキシコ等が現時点までに長期戦略を提2020年目標と2030年目標、⑩定量的なシナリオ

出済みであり、2020年に向けて、様々な国から分析の説明、⑪作成プロセス、⑫進捗のモニタの提出が相次ぐものと見込まれる。

リングと戦略の更新、⑬既存のシナリオ分析の整理があることを明らかにした。

4.2 所収論文の概要
本特集号の第3部は、長期戦略や長期の大規

4.3 政策課題への示唆(1) 協定の温度目標と長期削減の関係

模削減に関連する以下の4篇からなる。
筒井（2018）は、気候変動に関する政府間パ長期戦略を考える際にまず考慮すべきこと

ネル（IPCC）の第5次評価報告書（AR5）で示は、協定4条19にも書かれているように、長期された累積CO2排出量と温度上昇の比例関係

目標、特に協定2条に盛り込まれた温度目標でを解説しつつ、2°C未満などの温度目標と長期ある。
科学的知見の進歩に伴い、2°C未満など温度の排出削減の関係を考察した。
坂本（2018）は、排出制約下における電化促

15

目標に関する理解が日々、深まっている。そのオバマ前政権が提出したものであるが、本稿執筆時点において、トランプ政権は撤回していない。

－ 10 －

中でも最も重要であったのは、IPCCのAR5で示

ロ排出を実現するためには、需要部門において、された累積CO2排出量と温度上昇の比例関係

化石燃料の燃焼を止め、電化を促進することが16重要と言われてきた（Sugiyama, 2012; 杉山昌・である 。
この関係を踏まえると、温度上昇を止めるた

今中, 2011; 西尾・長野, 2008; 杉山大・今中,

めには、上昇値が何℃であれ、累積CO2排出量

2007）。既提出国の長期戦略でも、電化の重要の増加を止める、つまり究極的には全世界での性が提起され（例えば、米国やカナダ）、日本で排出を正味ゼロにする必要がある。パリ協定4は、環境省の長期低炭素ビジョンが電化による条1には「温室効果ガスの人為的排出と吸収源削減に言及した（中央環境審議会地球環境部会,

による除去の均衡を今世紀後半に達成」と書か

2017）
。

れており、2050年頃をターゲットとする長期戦電化促進には、「電化率（最終エネルギーに略の肝は、今世紀後半の超長期的なゼロ排出化

占める電力の比率）の向上」と「電力需要の増に向けて、2050年時点での到達点を描くことで加」という相互に関連するが別個の2つの側面あると言える。

がある。坂本（2018）が分析したように、既存

ただし、筒井（2018）が分析しているように、の長期シナリオ19では、排出制約が強くなるほ温度目標を満たす累積CO2排出量の上限は、固ど電化率が高まる一方、電力需要については、定的な数値ではなく、目標の達成確率とCO2以

中央値では増加ペースが鈍化するものの、シナ外の温室効果ガスの要因に左右される。そして、リオ間のばらつきが大きく、約半数のシナリオ

確率を左右する科学的知見は観測データの蓄において、排出制約が強い場合の方が、電力需積とともに徐々に高まるものであり、その進歩

要増加のペースが速くなっていた。
これらのシナリオ分析は、最近の電気自動車に応じて、温度目標の下で許容される排出量は、
17

増える方向にも、減る方向にも変わりうる 。

シフトが起きる前に提示されたものであり、運2050年やその先の将来に向けた長期戦略は、輸部門の電化率が低いシナリオが多く含まれ現時点で一度だけ作るものではなく、大規模削ている。今後、運輸部門の電化が排出制約の強減の実現に向けて繰り返し更新すべきもので化に伴って進展するシナリオが増えれば、電力あり、長期戦略を提出済の国の中には、戦略の需要の伸びは、より高いものと想定されるだろ

随時見直しに言及している国もある（坂本・上う。

野, 2018）。協定4条1には「入手可能な最善の科
18

他方、燃焼機器から電気利用機器への転換は学（best available science ）」に従って、急速な

簡単には進まない。西尾・大藤（2018）は、家削減を実行すると書かれており、戦略更新の際

庭用給湯器を事例に、一度導入された燃焼機器には、温度目標に関する科学的知見の進歩を、が、技術的要因と組織的要因が絡まりあうこと

その都度、確認していくことが望ましい。

で長期間（集合住宅の場合、数十年間20）にわ(2) 大規模削減と電化促進

たってロックインされ、電化や高効率化が阻害

低排出、そしてその延長線上で超長期的にゼされるおそれがあると論じた。この分野での電16

この関係を解説したものとして、筒井（2014）を参照。

17

詳細については、筒井（2018）を参照。

19

IPCC AR5 のシナリオデータベースに所収されているもの。

18

本稿では、‘best available science’を各時点での科学の到達点

20

貯湯タンクや配管などの制約から、集合住宅では、給湯機のを参照。

という意味合いで捉えているが、政策における‘best available

寿命での技術代替を期待しにくく、住宅の寿命に至るまで

science’のあり方やその使い方については、様々な議論や論同じ技術が使われる可能性がある（西尾・大藤, 2018）。

争がある。例えば、Ryder et al.（2010）や Malakoff（2017）－ 11 －

電力経済研究No.65（2018.4）

化促進対策を速やかに進めなければ、数十年単込んでいくことがポイントになる。
経済産業省の長期地球温暖化対策プラット

位で長期固定化する燃焼機器のストックがフォーム報告書と環境省の長期低炭素ビジョ

日々積みあがっていくことになる。
また、電化促進によるゼロ排出化を実現するンに通底する考え方の1つに、低炭素技術の国ためには、坂本（2018）も指摘しているように、

際競争力を高め、その海外展開によって、世界電力供給のゼロ排出化を電化の進展に合わせ全体での低炭素化に寄与するという国際貢献て進めていくことが、当然のことながら不可欠の視点がある。この背景には、日本企業の活動である。供給のゼロ排出化には、再生可能エネ

がグローバルなサプライチェーンやバリュー

ルギー、
原子力発電、
炭素回収利用貯留（CCUS）

チェーンに組み込まれていく中で、低炭素製など多様な技術オプションが存在しており、こ品・サービスへの需要が温暖化対策の世界的なれらの技術を進歩させつつ、将来的にどのよう強化によって拡大すれば、日本企業の役割も広に組み合わせていくかがカギである。例えば、がるとの期待がある。他方、この分野は、既存

米国（オバマ前政権）の長期戦略は、再生可能技術の普及であれ、新たな製品・サービスの導エネルギー（特に風力と太陽光）、原子力発電、入であれ、欧米企業や中国をはじめとする新興

CCUSを組み合わせた発電電力量構成を4通り

国企業との競争が激しく、市場獲得は容易では21

例示した 。その上で、どの技術が将来にわたない。また、CO2排出の増加が見込まれる新興り進歩するのかを現時点で知ることができな

国・途上国での普及が、世界全体への貢献といいことから、多様な発電技術のポートフォリオ

う点では重要であるが、そのためには、導入市を支援することによって、長期的な脱炭素化の場にあわせた低価格化やイノベーション、現地コストを下げることが望ましいとした。また、企業との協業などが必要となる（上野・本部,

カナダの長期戦略は、水力発電と原子力発電を

2013）。
2050年という長期を視野に入れた政府の戦大幅拡大する複数のシナリオを提示した。
(3) 長期戦略の構成要素

略の中に、もっと短い時間軸で動く企業の役割

パリ協定は長期戦略のフォーマットを規定を組み込むことは、もともとチャレンジングでしていないが、坂本・上野（2018）が整理したある上に、期待される役割には国際貢献が含まように、既提出国の長期戦略には、全ての戦略れており、空間的な広がりもある。さらに、日に盛り込まれている共通項目や一部の国の戦本企業がこの市場で直面する競争環境は、既に略に盛り込まれた準共通項目があり、各国に独厳しい。しかし、長期の世界全体での大規模削

自の項目も存在している。

減に向けて企業に期待される役割は、イノベー

日本の長期戦略の検討は、2018年度から本格ションとその普及の両面において本質的であ化するものと見込まれるが、提出済みの長期戦

り、この難題に挑むことは日本の長期戦略の際

略における共通項目や日本としての独自要素立った特徴となりうる22。

を、日本の状況や目指すべき姿を踏まえて盛り21

うち１つは CCUS を用いないもの。

立された気候関連財務情報開示タスクフォース（Task Force22

最近、企業に対しても、パリ協定の長期目標に沿ったシナリ

on Climate-related Financial Disclosures, TCFD）がその代表例

オ分析を通じて、機会とリスクを特定するように求める動である。こうした取り組みが広がる中で、政府と企業の長期きが活発になっている。主要国の金融当局と中央銀行から戦略がいずれ交差するのかもしれない。

なる金融安定化理事会（Financial Stability Board）によって設－ 12 －

暖化対策プラットフォーム, 2017）。

(4) 長期戦略という文書を作る意義
最後に、長期戦略という文書を作ることに、「予防原則」と「後悔しない政策」は考え方いかなる意義があるのかを論じる。長期戦略は、の両極であり、実際には、将来のオプションの協定の長期目標に留意して、2050年など今世紀

拡充やリスク管理戦略の追求など、様々な中間中頃の姿を示すものであるが、著者は、長期戦的考え方が存在するが、それぞれの考え方に伴略の策定には、2つの意義があると考える。

うリスクと便益を、気候変動対策を含む社会の第1に、協定の温度目標を取り巻く不確実性

諸課題の間のトレードオフとシナジーを考慮にどのように向き合うのかを、各国において検して多面的に検討し、取るべき態度を判断する

討することである。筒井（2018）が論じたようことが求められる23。

に、温度目標に関連する科学的知見は観測デー

第2に、今世紀後半の超長期的なゼロ排出化

タの蓄積とともに徐々に高まるが、現時点ではへの円滑な移行（transition）に向けた進捗管理

不確実性が依然として大きいことも事実であツールとして活用することである。ゼロ排出のる。不確実性が完全に消えることはありえず、実現には、エネルギー供給技術と需要側の利用

また不確実性の幅が狭まるまで政策判断を待技術の両面において、大規模な技術の入れ替えった場合、不可逆的な気候変動影響が生じてしが必要であり、またエネルギーを含む資源利用

まうおそれがあり、不確実性が残る中での政策の劇的な効率化が求められるが、その状態への判断が求められる。

移行には長い時間を要する。この長期プロセス

一般的に、科学的な不確実性下での政策決定

を、将来の目指すべき姿から逆算して、事前にについては、「予防原則（precautionary principle）」

設計するのは容易ではない。目指すべき姿へのと「後悔しない政策（no regret policy）」という道筋は1通りとは限らず、様々な分野における2種類の大きな考え方がある。前者は悪影響のイノベーションの可能性が多岐にわたること

リスクを重視して予防的な対応を行う考え方、を踏まえれば、そもそも、目指すべき姿を1つ

後者は結果的にリスクが現実化しなかった場に絞りきることも難しい。他方で、無計画に急合でも実施しておくべき対応のみをとるとい激な変化を起こせば、社会に対して混乱をきたう考え方であり、どちらを選択するかは「社会す。長期戦略に期待すべき役割は、長期的に目の政策選択の問題」である（城山, 2007）。そし

指すべき姿や方向性をいくつか示した上で、そて、環境省の長期低炭素ビジョンは「予防的なれへの移行に向けた課題を整理し、その解決に取組方法」を環境政策の原則として掲げ、経済向けて現時点でとるべき対応策24を洗い出すこ

産業省の長期地球温暖化対策プラットフォーとである。また、戦略を逐次更新する際には、

ム報告書は「後悔しようのない必須アクション」

目指すべき姿に向けた進捗をモニタリングし、を実施しつつ、「将来を見据えた戦略的オプシ

対応策の変更や追加を検討すべきである。坂

ョン」を追求すべきとしている（中央環境審議本・上野（2018）が整理したように、欧州主要会地球環境部会, 2017; 経済産業省長期地球温国（ドイツ、フランス、英国25）の長期戦略に

23

24

城山（2007）は規制や政策によるリスク管理に際して考慮すべきこととして、リスクと便益の明示化、リスクと便益の多面性、トレードオフ判断を挙げているが、その多面的な検討

予防原則をとるか、後悔しない政策をとるかで、現時点でとるべき手段は変わりうる。

25

本稿執筆時点で英国は長期戦略を未提出であるが、2017 年

における選択肢を提示することは研究セクターの使命であ10 月に長期戦略の基礎と見なせるクリーン成長戦略（Clean

り、本特集号もその一環である。

Growth Strategy）を公表している。

－ 13 －

電力経済研究No.65（2018.4）

は、進捗をモニタリングし、戦略を適宜更新すると記載されている。

5. おわりに－温暖化対策はどうあるべ
きか
この総説では、本特集号に所収した論文やその執筆者の関連研究などに基づいて、国内政策、
国際枠組み、長期戦略という3つの政策課題に対する示唆を論じた。
手短に要約すれば、国内政策については、明示的カーボンプライシングであれ、暗示的カー
ボンプライシングであれ、政策を効率的に動員すべきであること、国際枠組みについては、米国の脱退意向表明の悪影響はある程度、抑制されている一方、パリ協定の実効性を担保するためには、実施指針の設計が重要であること、長期戦略については、今世紀後半の超長期的なゼロ排出化の実現に向けて、需要側の電化促進と、供給側の多様な技術オプションの組み合わせが重要な役割を担うことと、科学的知見の進歩
や目指すべき姿に向けた進捗度合いに応じて戦略を逐次更新すべきことを論じた。
温暖化対策のあるべき姿は、公平な国際協調の下、効率的な政策動員と逐次の戦略更新を通じて、超長期的なゼロ排出化に円滑に移行していくことである。その実現のために、当所では引き続き、関連する政策研究を深めていく所存である。

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