インドネシアにおける REDD プラス制度と森林減少抑制
久保英之について報告したい。

1． はじめに
インドネシアでは，2013 年の大統領令第 62 号に2． REDD＋実施のための制度構築

よって REDD プラス（REDD＋）庁が設置された。

2013 年の大統領令は，REDD＋庁の付属機構とインドネシア政府による REDD＋（森林減少・劣して REDD＋基金及び MRV（温室効果ガス排出量化の抑制による温室効果ガスの排出削減）への取りの測定，報告及び検証）制度の創設を規定している。

組みは，林業省が 2007 年に立ち上げたインドネシ

この枠組みに基づいて REDD＋庁は REDD＋実施

ア森林気候委員会によって本格的に開始された後，のための制度構築を進めており，現時点（2014 年 72010 年にはインドネシアとノルウェーの間で 10 億月中旬）での状況は図 1 に示すような状況となってドルの REDD＋支援に係る合意（以下，インドネいる。なお，業務内容に関わる REDD＋庁としてシア−ノルウェー合意）がなされた。インドネシアの公式文書はまだ発表されておらず，以下に記す内

政府は，この合意を踏まえ，大統領によるイニシア容は筆者の観察によるものであることを最初にお断チブの下で省庁横断的な枠組みである REDD＋タりしておく。

スクフォースを時限的に設置した。タスクフォース

まず，REDD＋庁の組織体制であるが，長官の下は 2012 年 9 月 に REDD＋ 国 家 戦 略 を 発 表 し た ほに副長官が 4 名配置され，それぞれの職掌は業務担か，REDD＋に関わる制度構築に取り組み，その業当，計画・基金担当，技術・システム・モニタリン

務は REDD＋庁へと引き継がれた。筆者は 2013 年

グ担当，ガバナンス・連携担当となっている。他省

9 月より UNORCID（国連インドネシア REDD＋調庁と異なり，組織機構としての局や課は存在しな整事務所）スタッフとしてインドネシアにおけるい。実務は，事業・活動毎にチームを立ち上げ，副REDD＋の政策過程に関わっている。UNORCID は，長官及び関係スタッフをメンバーに加えて実施する

インドネシア政府と国連本部との間で締結されたという体制になっている。このため，スタッフの多MoU（覚え書き）に基づき，2011 年 9 月に設置さくは複数のチームに属し，活動毎に異なる副長官のれた国連機関（本部はジャカルタ）で，インドネシ下で仕事を進めている。なお，業務担当及び計画・アにおける REDD＋政策・施策の形成過程支援を

基 金 担 当 の 副 長 官 ポ ス ト に は REDD＋ タ ス ク

主な任務とする。本稿では，高原氏・山内氏が本誌

フォースの主要メンバーが就任し，技術・システ

82 号で報告した「インドネシアにおける REDD＋ム・モニタリング担当副長官には民間企業出身者，の動向と政策」のその後について，REDD＋庁を中ガバナンス・連携担当副長官には林業省からの出向心に進められている制度構築及び森林減少抑制施策者が就任している。

Kubo, Hideyuki. REDD＋ Institutional Framework and Measures for Reducing Deforestation in Indonesia
国連インドネシア REDD＋調整事務所（UNORCID）
海外の森林と林業

No. 91（2014）3

REDD＋制度に関する基本的な方向性について

GHG 排出削減が対象となっている。2005 年時のは，図 1 に示す通り，（1）MRV 制度，（2）REDD＋データ1） によれば，全分野の排出量 2.1 GtCO2e/yr

基金，（3）セーフガード制度，（4）事業登録制度（レ（年間 CO2 換算排出量）のうち泥炭地からの GHG

ジストリ），をそれぞれ立ち上げ，これらを連携さ排出量は 0.8 GtCO2e/yr で，全排出量の 38% とかなせるという方向性で進められている。MRV 制度は，り大きな割合を占めている。

国レベルで一つの方法論を特定するものの，排出係REDD＋基金（Fund for REDD＋ Indonesia :数については州毎に数値を設定するという方向であFREDDI）の設計は，信託基金設置に関する大統領り，州レベルの REDD＋委員会はこの州独自の排令（2011 年第 80 号）に基づいて進められている。

出係数を算出する能力を構築していくことが求めら

具体的な運用規定については，大統領令 2013 年第れる。また，参照レベルについては，基本は過去の62 号の中で別途法規によって定められるとしてい排出量の平均値を用いる方針であるが，パプア州なるが，現在は，a）緊急事態への対処及び国家レベ

ど過去に大規模な森林減少が生じておらず，また今ルの大規模事業，b）準国レベルの排出削減事業，c）

後の森林開発が見込まれる州については，将来の開プロポーザルによる事業，d）コミュニティーレベ

発計画を考慮に入れたうえで設定することも検討さ

ルの小規模事業を対象として，事業実施資金の供与れている。なお，大統領令では環境省が検証（V）及び結果に基づく支払いを行う方向で議論が進んでを担うとしており，この部分に関する具体的な議論いる。また，基金の規模については目標を 100 億ドは ま だ 始 ま っ て い な い。 イ ン ド ネ シ ア に お け る

ルとし，原資として公的資金 3 割，民間資金 7 割とREDD＋の MRV 制度が持つ特徴として，泥炭地にの計画を持っているが，具体的な資金調達方法及びおける GHG（温室効果ガス）排出量を計測対象とクレジット発行に関する議論は進んでいない。むししていることが挙げられる。UNFCCC（気候変動ろ，実質的には，インドネシア・ノルウェー合意のに関する国際連合枠組条約）の定義では森林減少抑もとで供与される資金を十分な説明責任を伴う形で制など森林に関わる 5 つの活動を REDD＋として使用するためのメカニズム作りであるという側面が位置づけているが，インドネシアにおける REDD＋強いように思われる。

はインドネシア・ノルウェー合意の中で記載されてセーフガードの枠組みとしては REDD＋タスク

いる森林減少・劣化及び泥炭地劣化の抑制によるフォースが策定した PRISAI（Principles, Criteria
and Indicators for REDD＋ Safeguards in Indonesia）と林業省が策定した SIS-REDD＋（System forInformation Provision on Safeguards）が存在する。
この両者を統合するのがセーフガード制度構築における当面の課題であるが，基本的には SIS-REDD＋の枠組みを採用し，指標に関わる具体的内容については PRISAI を応用したものとする，という考え方が示されている。
事業登録制度については REDD＋国家戦略及び大統領令に記されている訳ではないが，現在のところ，MRV 制度・REDD＋基金・セーフガード制度を統合し得る手段として議論が進められている。基
本的には，REDD＋基金に対して資金供与を求める

図 1
4

REDD＋制度構築の現況
海外の森林と林業事業実施主体がプロポーザルを提出し，REDD＋庁
No. 91（2014）

がこれを審査する際に使用する Web 上のシステム

しながらも着実に進展しているが，森林減少の抑制であるが，すべての REDD＋事業は MRV 制度及びについては現時点ではまだ成果が見られていない。

セーフガード制度に依拠したモニタリング活動を行

以下，2000 年以降の森林減少の原因を参照した上う必要があることから，必然的に，各制度との統合で，現在取り組まれている森林減少抑制施策についが 視 野 に 入 り つ つ あ る。 ま た， 登 録 対 象 と す るて概要を述べる。

REDD＋事業についても，REDD＋基金からの資金（1）森林減少の推移と原因支援を得た事業のみならず，全 REDD＋事業を登

インドネシアにおける森林減少面積については，録する制度として位置づけることも検討されている。

政府林業省のデータに加え，昨年来，米国メリーラ

こ れ ら の 制 度 構 築 活 動 以 外 に，REDD＋ 庁 はンド大学チーム及びスイス連邦工科大学チームが学

REDD＋ 優 先 11 州 に お け る 州 戦 略 策 定・MoU 締術誌に論文を発表している。表 1 は，これらの情報

結，早生樹植林・オイルパーム農園・鉱山などの開源から 2009 年以降のデータを引用したものである。

発許可情報の統一的な管理，違法事業者の取り締まそれぞれ森林減少の定義が異なるため数値も大幅にり，先住民地域の権利保障などの活動に取り組んで異なっているが，林業省及びメリーランド大学チーいる。なお，REDD＋庁の事業予算はインドネシ

ム（ハンセン氏ら2），マルゴノ氏ら3））のデータとア・ノルウェー合意のもとで供与される資金を原資も 2009 年以降森林減少率が増加傾向にあるというとし，UNDP（国連開発計画）を通して REDD＋庁点では一致している。

が執行している。州レベルの REDD＋組織につい一方，表 2 は産業コンセッション（開発権）毎のては，REDD＋国家戦略では州政府が REDD＋機関森林減少割合を島別に示したものである。全国的にを創設し REDD＋戦略・行動計画を実施するとし見ると，早生樹植林及び商業伐採のコンセッションているが，現在のところ，独立した州 REDD＋機における森林減少が 13% と最も高く，次いでオイ

関 を 設 置 し て い る 州 は な く， 州 知 事 令 に よ っ て

ルパームが 11% と続く。島別に見ると，カリマン

REDD＋委員会を立ち上げ，州政府内の関係各局がタン島ではオイルパーム，スマトラ島では早生樹植

REDD＋業務を兼務する形式で進められている。

林，ニューギニア島では商業伐採コンセッションにおける森林減少が最大となっている。なお，商業伐

3． 森林減少の原因と抑制施策

採コンセッションにおける森林減少の要因として

REDD＋制度の構築ついては，上述の通り遅々と

表 1

2009 年以降の年平均森林減少面積の推移
林業省注 1）

2009 年〜2010 年
2010 年〜2011 年
2011 年〜2012 年

は，伐採後の入植による農地転用や森林火災などが45 万 ha
61 万 haハンセン氏ら注 2）

マルゴノ氏ら注 3）

130 万 ha

56 万 ha

150 万 ha

64 万 ha

200 万 ha84 万 ha

注 1）天然林の人工林転換は森林減少に含まれない。
注 2）天然林の伐開のみならず，人工林の伐開，小面積の樹木帯やオイルパームなど木本性植物の伐開も森林減少に含まれる。
注 3）天然林の人工林転換も森林減少に含まれる。
出典 : 第 3 回気候変動サミット（2013 年 12 月 4 日）における発表資料，Hansen. (2013)2），Margono. (2014)3）を基に筆者作成
海外の森林と林業

No. 91（2014）5表 22000 年〜2010 年の島別・産業コンセッション別森林減少面積の割合
カリマンタンスマトラ

ニューギニア

全国

482,000 ha

474,000 ha

243,000 ha

1,467,000 ha

パームオイル

23%

9%

2%

11%

商業伐採

15%

4%

23%

13%

早生樹植林

9%

25%

8%

13%

鉱山開発

4%

2%

重複領域

注 4）

15%

4%

1%

6%

（コンセッション外）

34%

55%

66%

55%

年平均面積（コンセッション）

2%注 4）重複領域とは 2 つ以上のコンセッションが重なっている領域を指す。
出典 : Abood. (2014)4）を基に筆者作成

表 3

森林減少の主要因・主要アクター及び森林減少抑制施策

主要因

主要アクター

早生樹植林

企業

オイルパーム企業

鉱山開発企業

小規模農地転用農民

森林火災

農民・仲介業者・企業

森林減少抑制施策
モラトリアムの実施
法執行体制の強化
土地スワップの導入
天然林伐開「ゼロ」方針の導入
モラトリアムの実施
法執行体制の強化
森林管理ユニットの強化

出典 : 筆者作成考えられる。また，全体としてみるとコンセッショ開発を二年間凍結する大統領令を公布した（当該政ン外における森林減少割合が最も高いが，主要因と策は一般に「モラトリアム」と呼ばれる）。当初のしては商業伐採コンセッションと同様に中小規模のモラトリアム対象地域は約 6900 万ヘクタールで，農地転用や森林火災などが考えられる。

対象地域を記したモラトリアムマップは林業省のウ（2）森林減少の抑制エブサイト上で公開されている。このモラトリアム

表 3 は，上述した森林減少の要因に対する対応策

マップは，関係者からの助言等を基に半年ごとに修として特に重要と考えられる施策を記した表であ正され，2014 年 5 月に公開された最新版（第 6 次る。以下，各々の施策について概要を記す。

修正）では対象地域が約 6400 万となっている。面（ア）モラトリアムの実施

積が減少しているのは，修正の際に対象地域が逐次インドネシア政府は，2011 年 5 月に天然一次林削減されてきたためである。なお，政府は 2013 年及び泥炭地におけるオイルパームや人工造林などの5 月にモラトリアムの二年間延長を決定している。

6

海外の森林と林業

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モラトリアム対象地域では，早生樹植林・オイル行ったため，裁判所は当該企業の違法行為に対してパーム・鉱山開発等の新規コンセッション許可が一約 30 億円の支払いを命じた。

切認められないため，大規模な森林開発は抑制され（ウ）土地スワップの導入ることが期待された。実際，若干の違法行為は報告

ユドヨノ大統領は，農園開発による森林減少を抑されているものの，基本的にはモラトリアム対象地制するため，2010 年 5 月にオイルパーム農園開発

域の森林・泥炭地は保全されているものと考えられは劣化地において推進するという政策を発表した。ている。一方で，本モラトリアムの森林減少抑制にこれを受けて，REDD＋国家戦略では土地スワップ対する有効性については当初より重要な問題点が指施策の実施を森林減少抑制戦略の一つとして位置づ

5）摘されてきた 。すなわち，（a）対象となる 6900けた。

万ヘクタールの大半は既に保全・保護対象地域であインドネシアでは全土の 7 割程度が国有森林地とり，モラトリアムによる新たな開発凍結対象地は全して林業省の管轄下におかれているが，実際に森林体の 26% に過ぎない，（b）天然二次林は対象とな被覆があるのはこのうちの 7 割にも満たず，残りのらないため，モラトリアム実施後も新規コンセッ3 割強は森林被覆のない劣化地等である。一方，国ションは二次林で発給され，全体としての森林減少有森林地以外の土地にも原生林や天然二次林は分布抑制にはつながらない可能性が高い，（c）既に許可しており，これらの森林地域においてオイルパーされた開発計画については，たとえ森林が残っていム・コンセッションが許可された場合，企業は合法てもモラトリアムの対象外となる，（d）森林ガバ

的に天然林を伐開しオイルパーム農園に転換するこ

ナンスが脆弱なため，モラトリアム対象地におけるとができる。従って，森林減少を抑制するためには，違法行為を抑制することが難しい，などである。そ実際の森林被覆地域を保護対象とし，農園開発は森して，表 1 のデータが示す通り，モラトリアムの実林被覆のない劣化地で推進するのが望ましい。土地施は 2011 年 5 月に開始されたものの，2011〜2012

スワップとは，コンセッション内の天然林地域を保年の森林減少面積は 2010〜2011 年を上回っており，全する代替として劣化地において農園開発を行い，モラトリアムによる森林減少抑制効果を現段階で観森林減少を抑制しようとするものである。

察することは出来ない。

土地スワップは，複数の NGO 及びドナーが実施（イ）法執行体制の強化を計画しているが，実際に取り組んでいる事例は数

検察庁・警察庁・林業省など 6 つの政府機関は，が少なく，成功事例はまだ報告されていない。国際2012 年 12 月に森林・泥炭地における違法行為取りNGO が西カリマンタン州において試行した事例で締まりのため法執行体制を強化する合意書を締結しは，コンセッション許可を持つオイルパーム企業，た。これは，REDD＋タスクフォースも関わって進めスワップ対象となった国有森林地内の劣化地を占拠てきたもので，署名に際してはタスクフォース長がしていた農民，県政府の三アクターは土地スワップ立会人となった。これと平行して，タスクフォースに合意したが，最終的に，国有森林地を管轄する林はアチェ州をはじめ地方政府の裁判官や検察官など業省が手続き上合意できず，土地スワップは成立しを対象とした研修を実施しており，現在は REDD＋なかった。なお，早生樹植林コンセッションの天然庁が関連業務を引き継いでいる。

林を対象とした土地スワップについては，現在のと法執行体制が実際に強化されたと考えられる事例
として，2014 年 1 月 8 日にアチェ州ムラボ県の裁ころ具体的な取り組み事例は報告されていない。
（エ）天然林伐開「ゼロ」方針の導入

判所が下した判決が挙げられる。この事例では，オ本方針は政府の施策ではなく，企業が独自に実施イルパーム企業が保護区域である泥炭地においてオしているものである。インドネシアで最大面積のイルパーム農園開発のために森林を伐開し火入れをパームオイル農園を経営するゴールデン・アグリ企

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No. 91（2014）7

業グループは，2011 年 2 月にオイルパーム農園開当該施策の必要性を既に認識しており，これらの天発に際しては天然林伐開を行わない方針を掲げた。

然林を国有林地に組み入れた上で FMU の管轄下にまた，インドネシアにおける最大の紙パルプ企業で置くという選択肢を含め，当面は NGO やドナーのあるアジアパルプ＆ペーパー（APP）社は，2013協力を得て現場レベルでのパイロット事業を進めな

年 2 月に天然林伐開を即刻停止することを発表しがら具体的な管理施策を検討していく意向である。

た。他にも，これらの方針を採用するオイルパーム農園及び早生樹植林企業は増えており，ここ 1〜2年の傾向となっている。

4． おわりに
インドネシアにおける REDD＋は，ユドヨノ大これらの企業は同時に，天然林伐開「ゼロ」方針統領のイニシアチブの下でノルウェー資金に支えらを第三者である NGO が監視する方針も打ち出してれながら制度構築を中心に諸活動を実施してきた。

おり，最近では，APP 社が 2014 年 2 月に過去一年

しかし，現在のところ，これらの活動は森林減少の間の企業行動についてグリーンピースや環境ジャー抑制には結び付いていない。今後，REDD＋制度のナリストを招いた公開報告会を実施している。但本格的な実施によってインドネシアの森林減少を抑し，依然としてこれらの企業または傘下企業によるえていくためには，2014 年 7 月の選挙で次期大統天然林伐開は報告されており，天然林伐開「ゼロ」領に選出されたジョコ・ウィドド氏が，各省庁を統方針が実現している訳ではない。

率し，森林減少抑制施策を着実に実施していくこと（オ）森林管理ユニット（Forest Management Unit :が極めて重要である。

FMU）の強化

なお，本稿の執筆に際しては，JICA 専門家の高FMU の導入・強化は持続的森林管理を推進する原氏から大変に有益な助言を頂きました。ここに記林業省の施策であり，REDD＋とは関わりなく導入して謝意を表します。また，本稿はすべて個人の見されたものであるが，REDD＋国家戦略では，FMU解であり，筆者が所属する組織の見解ではないことをランドスケープレベルにおいて持続的森林管理をを注記しておきます。

推進する主体として位置づけ，導入・強化の必要性を強調している。
国有森林地は，機能別に大きく生産林・保護林・保全林と三区分されるが，このうち現場での森林管理を担う行政主体が存在するのは保全林のみであり，過去，生産林・保護林については実質的に森林
行 政 に よ る 管 理 が 行 き 届 か な い 状 況 で あ っ た。
FMU は，この状況を改善し，持続的森林管理を進めていくために導入された施策である。しかし，国有森林地外に分布する天然林は FMU の管轄対象とはならないため，森林減少を抑えるためには国有森林地外の天然林を管轄する行政主体として FMU を導入し，強化していくことも重要課題となる。現時点 で は， ま だ 国 有 森 林 地 外 の 天 然 林 を 管 轄 す る〔引用文献〕 1）DNPI (2010) Indonesiaʼs Greenhouse
Gas Abatement Cost Curve. 52pp.

Forest Cover Change. Science 342 : 850‑853.
Margono B.A.

海外の森林と林業

3）. (2014) Primary forest cover loss inIndonesia over 2000‑2012. Nature Climate Change 4 :730‑735.

4）Abood, S. A.

. (2014) “Relative contri-butions of the logging, ﬁber, oil palm, and mining industries to forest loss in Indonesia.” Conservation Letters,DOI : 10.1111/conl.12103

5）Austin, K.

. (2012)“Indonesiaʼs Moratorium on New Forest Concessions :Key Findings and Next Steps”. WRI Working Paper.
World Resources Institute, Washington DC. (http://www.wri.org/publication/indonesia-moratorium-on-newforest-concessions)

FMU は存在しないが，林業省の FMU 担当部局は82）Hansen M.C.

. (2013) High-Resolution Global Maps of 21st-Century

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