PHP Policy Review
Vol.2－No.11

2008.12.10

防衛大綱をどう見直すか
か ね こ

まさふみ

金子 将史
ＰＨＰ総合研究所 主任研究員

Talking Points
ＰＨＰ総合研究所

３．第二に、現在及び将来必要な防衛力の規模や形を規律する「兵力PHP Policy Review

反映するだけでなく、体系的な評価基準を確立することが望ましい。

Vol.2－No.11 2008.12.10

１．次期「防衛計画の大綱」の策定にあたっては、直近の変化や経験を

２．第一に、「脆弱性」「可能性」といった軸で安全保障課題を整理し、戦略上の優先順位を明確にすべきである。

整備概念（force planning construct）」を確立しなければならない。
４．第三に、国内外のパートナーとの連携・協力関係の方向性を明示する必要がある。ただし、防衛大綱で政府全体としての取り組みを規定することには限界もある。
５．第四に、関係機関、政治、国民といった様々なステークホルダーからの支持を調達するよう策定過程を見直す必要がある。

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綱をどのような観点で見直すのか、また見直された大綱をいかに評価すればよいのかにつ

１．はじめにいて、これまで十分検討されてきたとは言え来年にかけて、わが国の防衛力整備や運用ない。16 大綱で 5 年ごとの見直しが明記され、に関する基本方針を定める「防衛計画の大綱

防衛大綱が、日本の防衛・安全保障政策を定（以下防衛大綱）」が見直される予定になって期的にアップデートしていく政策アイテムといる。2008 年 9 月 17 日、防衛省内で、第 1なっている今日、防衛大綱を見直し、評価す回の「防衛力の在り方検討のための防衛会議」

る体系的な基準を確立する必要があるのではが開催された。年内に官邸に関連の有識者会ないか。
そこで本稿では、16 大綱後の主要な変化や議が設置されるとの報道もある。
防衛大綱が最初に策定されたのは、冷戦中動きを概観した上で、米国における防衛大綱の 1976 年（昭和 51 年：以下 51 大綱）のこに相当するQDRを評価したミッシェル・フロ

とである。 1 その後 20 年近くを経て、1995

ーノイの分析枠組みを取り上げ、防衛大綱の年（平成 7 年）に改定をみた（以下 07 大綱）。

評価に応用することにする。以前筆者は、16

現在の防衛大綱は、小泉政権下の 2004 年（平大綱発表直後に、地理的焦点が曖昧であるこ

成 16 年）12 月 10 日、安全保障会議と閣議と、防衛大綱によっては防衛庁・自衛隊を超を経て決定されたものである（以下 16 大綱）。

えた政府全体での安全保障政策を規律し得な

同時に、新たな中期防衛力整備計画（2005－

いことなどを問題として指摘したが、本稿は2009 年度）も決定されている。 2より一般化した評価基準を確立するための試

16 大綱は、「この大綱に定める防衛力の在論である。 3

り方は、おおむね 10 年後までを念頭においたものであるが、5 年後又は情勢に重要な変2．16 大綱後の動き化が生じた場合には、その時点における安全保障環境、技術水準の動向等を勘案し検討を

まず、現大綱策定以降の内外の主要な出来行い、必要な修正を行う」としており、この事や環境変化、蓄積された経験を簡単に振り見直し条項が、政府内での動きの直接の契機

返っておこう。

である。

グローバルな国際政治環境に関しては、イ

防衛大綱の見直しが、内外の変化や様々なラクやアフガニスタンにおける対テロ戦争の経験を踏まえて行われることは当然であるが、戦況や金融危機をうけて、米国の超大国とし防衛政策の変革や防衛力の整備は、直近の出ての地位が揺らぎ、中国、ロシア、インド、

来事に反応するだけではなく、より広く長い

欧州などが独自の立場を強める多極化の基調

視野で行なわれる必要がある。だが、防衛大が鮮明になってきた。 4

1 51 大綱制定の経緯については、田中明彦『安全保障』（読売新聞社、1997 年）瀬端孝夫『防衛計画の大綱と日米ガイドライン』（木鐸社、1998 年）参照。
2 07 大綱制定の経緯については、秋山昌廣『日米の戦略対話が始まった』（亜紀書房、2002 年）参照。

3

拙稿「新防衛大綱を読む」2004 年 12 月 22 日
（http://research.php.co.jp/column/s_08/briefing/0
01.html）。
4 多極化の趨勢については、例えばNational
Intelligence Council, Global Trends 2025: A

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日本周辺では、とりわけ 2006 年のミサイ

され、地方協力局、装備施設本部、防衛監察

ル実験・核実験以降、北朝鮮の核・ミサイル本部、地方防衛局が新設された。そして、2007

問題が深刻の度を増したことが特筆される。

年１月に、防衛庁が防衛省へと移行したこと

六者協議は期待された成果を上げるにいたっ

は、象徴的意味合いが強いとは言え、重要なておらず、近年では金正日氏の健康不安も伝節目である。併せて、従来付随任務とされてえられるなど、北朝鮮をめぐる情勢は不確実

きた国際平和協力活動等が自衛隊の本来任務である。また、中国の台頭が確たる現実となとして改めて位置づけられた。

り、経済を中心とした機会としての側面に加だが、防衛省移行と同じ年、その推進役でえ、近代化著しい軍事力や環境問題への取りもあった守屋前事務次官が収賄容疑で逮捕さ組みの遅れなど脅威となりうる側面も目立つ

れ、防衛省の改革が焦点となってしまう。そようになっている。近年は安倍政権以降の戦れをうけて設置された防衛省改革会議は略的互恵関係が進展する日中関係であるが、2008 年 7 月に提言をとりまとめており、次小泉政権期の政治的緊張や反日感情の高まり

期大綱にはその内容も反映しなければならなに見られるように、今なお大きな触れ幅を残い。 6

してもいる。
３．米国ＱＤＲの評価基準

対テロ戦争やイラクへの自衛隊派遣により、米国との同盟関係は著しく強化され、小泉政権期、日米関係は「世界の中の日米同盟」と米国において、日本の防衛大綱に概ね相当

再定式化された。他方で、近年では、米国のするのは、4 年ごとの防衛見直し（QDR：

テロ国家指定解除など北朝鮮政策をめぐってQuadrennial Defense Review）である。クリ

隙間風が吹いており、日米当局が合意を見た

ントン政権でQDR策定に関わった米国の安はずの米軍再編についても進展が遅れている。

全保障専門家、ミッシェル・フローノイが、

52006 年 2 月 に 公 表 さ れ た QDR （ 以 下

オバマ政権誕生を受けて、両国関係に再調

QDR2006）を検討しているが、その際に用い整が必要な時期でもある。

た 4 つの評価基準は、日本の文脈でも参考に

防衛省・自衛隊自体も、この 4 年間で大きな変化を経験してきた。16 大綱成立以前からなる。 7の活動であるが、何よりもインド洋での補給第一の基準は、QDR が国防省にとっての活動やイラク復興支援活動は、自衛隊の今後

戦略的な優先順位を決めるための適切な枠組の国際平和協力活動の在り方に示唆を与える

みを提示しているかどうかである。そうした経験だった。組織面では、2006 年 3 月には、

枠組みは、上位の意思決定者が困難な選択を

統合幕僚監部が発足し、自衛隊は本格的な統する際の助けとなるものでなければならない。

合運用体制に移行したことが大きい。20066

年に発生した防衛施設庁幹部の談合事件への防衛省改革会議「報告書」2008 年 7 月 15 日。

7 Michèl A. Flournoy, “Did the Pentagon Get the

対応では、2007 年 9 月に防衛施設庁が廃止

Quadrennial Defense Review Right?,” The
Washington Quarterly, Spring 2006, pp.67-84.

Transformed World, November 2008 を参照。

QDR2006 についての邦文での解説は、『平成 20 年
版防衛白書』；福田毅「QDR2006 と 2007 年国防予算案」『調査と情報』第 512 号、2006 年 2 月。

5

ケント・E・カルダー『日米同盟の静かなる危機』（ウェッジ、2008 年）。

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QDR2006 では、9.11 後の安全保障課題をについて長期的なビジョンを発展させ、そう「脆弱性」と「可能性」を軸に整理し、脆弱したビジョンの実現に必要な投資シフトを特性高・可能性高の破滅型（大量破壊兵器やそ定する概念（construct）を構築する必要があれに似た効果の手段を用いるテロリストやなる。

らず者国家）、脆弱性高・可能性低の妨害型（米QDR2006 では、それまでの「1-4-2-1（本国の軍事的優位性を相殺する技術・手段を用

土防衛、4 つの重要地域での侵略抑止、2 ついる競争相手）、脆弱性低・可能性高の非正規の大規模紛争における迅速な打倒（うち 1 つ型（テロや反乱など国家に対抗するために非で決定的な勝利）、限定的な数の小規模緊急事

通常手段を用いる非国家・国家主体）、脆弱性態への対処）」という兵力整備概念は後景に退低・可能性低の伝統型（従来型の軍事競争・

き、
「通常戦」
「本土防衛」「非正規戦」の三分

紛争で軍事力を用いる国家）という 4 象限図

野について、通常時（steady-state）と非常を提示した。

時（surge）で必要な戦力を求める兵力整備概念を提示した。

図 1 出典：QDR2006, p.19
図 2 出典：QDR2006, p.38

4 象限図は、伝統型から破滅型、非正規型、妨害型への力点のシフトを示しつつ、特に優なおフローノイは、QDR2006 は、この兵先される課題として、「テロリスト・ネットワ

力整備概念を実際の戦力を再配分する上で活ークの打倒」「徹底した本土防衛」「戦略的分かしきっておらず、長期的な戦略ビジョンを岐点にいる諸国の方向づけ」「敵対的国家や非十分示していないと批判している。

国家主体による大量破壊兵器獲得・使用の阻第三の基準は、QDR が、国内関係機関や止」をプロットしている。ただし、フローノ

国際的なパートナーの能力を増進するためのイは、何に優先順位をおくかについて国防当

イニシアティブを推進しているかどうかであ

局内で明確なコンセンサスがあるわけではなる。今日の安全保障課題の解決には、軍事力いと指摘している。

だけではなく、外交力、経済力、情報力など

第二の基準は、QDR が、21 世紀の脅威とを統合することが不可欠である。QDR2006

機会に適合するような形で、米軍を再形成すでは、国家安全保障戦略策定ガイダンスの確るものかどうかである。QDR は、短期・中立、文民の展開能力支援、省庁横断的な教育期における米軍の規模や形を規定すると同時訓練といった関係機関の一体的な努力に、米軍が将来必要な能力のポートフォリオ（interagency unity of effort）を強化し、他

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省庁の能力を構築するための措置が挙げられ

16 大綱にも明記されているように、現在のている。同様に、他国の協力も不可欠であり、国際情勢では、日本に対する本格的な侵略の

QDR2006 では、国内治安能力の向上など国

蓋然性はきわめて低い。中期的にも、日米同際的パートナーの意図と能力を高めることを盟の信頼性が確保されている限り、その可能強調した。

性は低いだろう。ただし、中長期的には国際第四の基準は、QDR が、軍や司令官、議情勢は大きく変化しうるし、日米同盟の持続会、同盟国やパートナー国といった国防省内性が絶対に保証されるわけではない。また、外のステークホルダーの支持を得るための政本格的な侵略事態に対処するための防衛力を治的戦略をつくり出しているかどうかである。

短期に整備することは不可能でもあるため、フローノイは、QDR2006 の策定過程につい16 大綱は、本格的な侵攻事態に対処する防衛て、軍の指導者との調整や同盟国やパートナ

力について、「最も基盤的部分を確保する」と

ー国との協議は行われたが、議会指導者や産している。

業界との協議は低調だったと指摘している。

「日本防衛」という戦略目標に関し、16 大防衛大綱と QDR の位置づけは完全に同一綱の力点は「新たな脅威や多様な事態への実というわけではないが、以下では、フローノ

効的な対応」にあり、弾道ミサイル、ゲリラ・イによる 4 つの基準に従って 16 大綱を評価

特殊部隊、島嶼攻撃、領空侵犯・武力工作船、し、今後の大綱見直しに際しての論点を挙げ

大規模・特殊災害など、具体的な課題を挙げていくことにしたい。

ている。問題は、これらがそれぞれどの程度重要なのかはっきりしないことである。次期大綱では、こうした個別課題を「新たな脅威

４．戦略上の優先順位／多様な事態」といった指示性に乏しい言い16 大綱では、（QDR2006 の４象限分類に回しの下で列挙するだけではなく、QDR2006

あたる）戦略的な優先順位をつけるための枠の「脆弱性」「可能性」のような軸で整理する

組みは明示されていない。あえて挙げるとすことが期待される。

ると、我が国の安全保障上の戦略目標を「日「国際的な安全保障環境の改善」という戦本防衛」と「国際的安全保障環境改善による略目標（と防衛力の役割）については、国土

脅威予防」とした上で、防衛力の役割を、「新防衛以外にも注力するという以上の記述ではたな脅威や多様な事態への実効的な対応」「本

なく、海上輸送路の安定を除けば、どのよう格的な侵略事態への備え」「国際的な安全保障な分野や場所に力点を置くか明示されている

環境の改善のための主体的・努力」という 3

わけではない。冷戦期の日本が、専守防衛のつの領域に整理していることであろう。大ま

名の下で国土防衛に徹し、国外の安全保障問

かに言えば、防衛力の役割の 1 つ目と 2 つ目

題については、専ら米軍への基地提供や三海の領域は「日本防衛」という戦略目標、3 つ峡封鎖等を通じて間接的に関わっていたこと

目の領域は「国際的安全保障環境改善によるを考えれば重点のシフトは明らかだが、日本脅威予防」という戦略目標にそのまま対応すがどのような国際安全保障上の課題に取り組る。

むべきかを方向づける枠組みではない。

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一つの切り口は、かつて筆者も論じたよう・ 平和、安定、活力ある東南アジアの支援に、地理的な焦点を明確にすることだろう。8・ 開放性、包含性、透明性を重視した地域協「アジア太平洋」の重要性を打ち出した樋口

力発展レポートと比較して、16 大綱や荒木レポート

・ 不安定化を招く武器移転に反対

では、地域安全保障が前面に出ることはなか・ 海上交通の安全った。しかし、日本の領土や国民の生命を直接脅かす可能性のある外的脅威は、一義的に＜世界における戦略目標＞

は日本周辺部に存在しており、またアジア太・ 人権、民主主義、法の支配といった基本的平洋地域には経済的利害や海上輸送路をはじ

価値推進めとする日本の死活的な国益がかかっている。

・ 国際平和協力活動や開発支援でのパート

アジア太平洋地域の平和と安定が、我が国のナーシップ強化

安全保障政策の優先課題であることは確認し・ WMN/M の削減と不拡散推進ておく必要があるだろう。

・ テロの防止と根絶

日本にとっての戦略上の優先課題を防衛大・ 日本の常任理事国入りによる国連安保理

綱以上に明確に示している公式文書は、2005の実効性向上年 2 月 19 日の日米安保協議委員会（通称：2・ エネルギー供給の安定化＋2）で合意された共通の戦略目標である。 9
その中で、「地域」と「世界」における共通戦

これらは日米の共通目標であるため、日本

略目標が下記のように整理されている。

単独での戦略目標の重点とは、重なりが多い
ものの力点はおのずから異なる。また、どち＜地域における共通戦略目標＞

らかといえば政治的・外交的色彩が強いもの

・ 日本の安全確保とアジア太平洋地域におも入っており、安全保障・防衛政策を優先順

ける平和と安定強化。日米に影響を与える

位づける枠組みとしてはやや羅列的である。

事態への対処能力

繰り返しになるが、次期防衛大綱では、これ・ 朝鮮半島の平和的統一支持らの戦略課題を、QDR2006 における「脆弱・ 核計画、ミサイル、不法活動、拉致等北朝性」「可能性」のような軸で整理すべきであろう。

鮮の諸懸案の解決、追及
・ 中国の責任ある建設的役割歓迎と中国とこうした作業が、安全保障課題が中長期的の協力にどうなっていくかという情勢判断に基づい・ 台湾海峡の平和的解決て行なわれるべきことは言うまでもない。問・ 中国の軍事的透明性

題は、誰がそうした中長期的なインテリジェ・ ロシアの地域への建設的関与

ンスを提供するかである。近年官邸のインテ・ 日ロ関係の正常化

リジェンス機能強化が図られているが、防衛大綱策定作業に、官邸のインテリジェンス部

8

拙稿「新防衛大綱を読む」前掲。

門がどれだけ寄与できるか疑問である。 109http://www.mofa.go.jp/Mofaj/area/usa/hosho/2+2_0
5_02.html

1066

官邸のインテリジェンス機能強化については、拙PHP Policy Review

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る「防衛力の役割」、そして中期防の「自衛隊５ ． 兵 力 整 備 概 念 （ force planningの能力等に関する主要事業」で言及されていconstruct）

るが、個別の能力を位置づけ、重みづける全体像は見えにくい。他方、大綱本文で陸海空防衛大綱の第一の役割は、前項で述べたよ

三自衛隊への言及をなくし、統合運用を大前

うな戦略上の優先課題と整合的な兵力整備概提としていく方向を明確にしたことは高く評念を提示することだろうが、16 大綱ではこの価できる。

点で今一歩物足りない。

次期大綱が新たな兵力整備概念を構築して1976 年に最初の防衛大綱（51 大綱）が策いく際、上述した共通戦略目標を達成するた

定されて以降、長らく採用されてきた兵力整めの日米両国の役割・任務・能力を整理した

備概念は、自らが力の空白となって我が国周

2005 年 10 月の 2＋2 の共同文書「日米同盟：

辺地域の不安定要因とならないよう、独立国

未来のための変革と再編」が土台となるだろとしての必要最低限の基盤的な防衛力を保有う。12 同文書は、日本防衛、周辺事態、国際するという「基盤的防衛力構想」であった。11

的安全保障環境改善といった場面において、

なお、51 大綱では、基盤的防衛力構想は、限防空、弾道ミサイル防衛、人道救援、復興支

定小規模侵略に独力対処する防衛力という、援など、日米が協力すべき 15 の具体的項目

目安となる概念と結びついていた。これに対を挙げた。これらを整理することが、兵力整し、冷戦後の 07 大綱では、基盤的防衛力構

備概念構築の第一歩となろう。13 日本に必要

想そのものは維持されたものの、限定小規模な防衛力は日米協力の文脈に限定されるわけ

侵略独力対処という整備目標は放棄され、替ではないので、上記 15 項目に限らず、米国わりとなる目安も示されなかったことから、以外の国々との協力場面や日本単独での活動

兵力整備概念としての規律力は弱まることに場面に必要な項目を含む総合的な検討が必要

なった。

である。

16 大綱は、基盤的防衛力構想の有効部分を日本が防衛力整備を構想する場合、軍事的継承するとしつつも、「多機能で弾力的な実効超大国である米国と異なり、特に国際的な活性のある」防衛力という新概念を提示したが、動では、日本が単独で対処することはまずな

この概念自体は「多機能・弾力的・実効的」いということに留意しなければならない。換という形容詞の羅列以上の内容に乏しい。ど言すれば、日本の防衛力は、米国との同盟関のような種類の任務を達成する能力を目指す

係やその他の国々との共同行動を念頭に置いかについては、すでに触れた 16 大綱におけて構想することが不可欠である。16 大綱では、

稿「官邸のインテリジェンス機能は強化されるか」『PHP Policy Review』Vol.2-No.6,2008 年 2 月(http://research.php.co.jp/policyreview/vol2no6.php)。
11 基盤的防衛力構想については、道下徳成「戦略思想としての『基盤的防衛力構想』」石津朋之・ウィリ
アムソン・マーレー編『日米戦略思想史―日米関係の新しい視点』（彩流社、2005 年）第 8 章を参照。

http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/hosho/henka
ku_saihen.html
13 示唆的な論稿として、山口昇「『変革』後の日米同盟を考える：国際平和協力活動を中心に」『防衛研究所ニュース』2006 年 1 月号、同「平和構築と自衛隊」『国際安全保障』第 34 巻第 1 号、2006 年 6 月、17－34 頁。

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ＰＨＰ総合研究所「我が国自身の努力」「同盟国との協力」「国紛争後も含めて、政治的・軍事的な意思決定

際社会との協力」という三つのアプローチをに影響を与えることを目指すとしている。そ統合的に組み合わせて二つの目標を達成する

して、そのためには、米国の指揮構造と相互としているが、もはやアプローチを分類する

運用的であること、米軍の作戦テンポについだけでは十分ではないだろう。14 防衛大綱でていけること、米国と行動する場合に最大のは、米国やその他のパートナー国との共同行

インパクトを与えうる能力を提供することが動の中で、効率的、効果的に成果を上げ、存求められるとの認識を示している。

在感を発揮する防衛力の在り方を提示しなけ

加えて、次期防衛大綱では、当面の安全保ればならない。

障課題に対処する防衛力を示すだけではなく、

また、次期大綱では、各役割に必要な防衛

将来的な防衛力の姿を明示し、その実現のた力の規模の目安となる指標化が望ましいだろ

めにどのような工程でどれだけのリソースをう。米国では、QDR2006 では後景に引いた

配分していくかというロードマップを明示す

ものの、必要な兵力の前提として、近年ではる必要がある。現在における優先順位と将来

1-4-2-1、かつては 2MTW（2 つの大規模戦争

的な優先順位をいかにバランスさせるかは、で勝利しうる兵力）といった指標が提示され

兵力整備概念に不可欠の要素である。

てきた。自衛隊の海外活動についても、最大限どの程度の規模のどのような活動を行なう

６．国内外のパートナーシップ強化

ことを念頭においており、ローテーションを含めてどの程度の兵力投入が可能かつ必要か

フローノイの論稿では、国防省や米軍が主を明確にすべきである。

導して、関係機関協力の能力や国際的なパー

この点、英国の 2003 年防衛白書の記述が参考になる。15

トナーの能力を増進しようとしているかが評

同白書は、軍事力整備の目標

価基準となっているが、圧倒的な資源を持つを、湾岸戦争のような１つの大規模作戦とボ

米国国防省・米軍と日本の防衛省・自衛隊を

スニアやコソボにおける紛争のような 2 つの同列にはできない。本稿では、防衛省・自衛

中規模作戦を同時に遂行する能力とした。そ隊と国内外の諸アクターとの連携・協力関係

して、大規模な外征作戦では米国の参加が前強化という観点で論じることにしよう。

提であり、英国はそうした作戦に参加する場

まず国内における他の関係機関との協力関合、重要な軍事的貢献をすることによって、係強化について、16 大綱は、関係機関が連携して政府全体として対応することの重要性を
これまでの大綱以上に強調している。具体的

14

防衛大綱改定作業を意識して近頃発表された東京財団の報告書は「多層強調的安全保障戦略」の「4つのレベル」として、「日本自身の防衛力」「日米同盟の信頼性・実効性の強化」「国際平和協力の強化」と並んで、「地域安全保障協力の強化」を挙げ、アプローチの分類をより精緻化している。東京財団安全保障研究プロジェクト「新しい日本の安全保障戦略－多層協調的安全保障戦略」2008 年 10 月。
15 UK Ministry of Defence, Delivering Security in a
Changing World: Defence White Paper (December
2003), p. 8.

には、特に、日本に脅威が及んだ場合に日本
自身が行う努力について、「安全保障会議等を活用して、政府として迅速・的確に意思決定を行い、関係機関が適切に連携し、政府が一体となって統合的に対応する」とし、政府の情報能力向上とならんで、自衛隊・警察・海88

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なく今にいたっている。 17

上保安庁等の関係機関の連携、そして国と地方公共団体の連携を明記した。また、新たな以前指摘したように、こうした政府全体と脅威や多様な事態への対応についても、警察しての取り組みを、防衛大綱によって規定す等関係機関との協力が明記された。国際安全

ることには無理がある。18 大綱決定後の細田保障環境の改善での国際社会との協力につい官房長官談話は、16 大綱は、防衛力のあり方ては、ODA の戦略的活用が挙げられた。

のみでなく、その前提となる我が国の安全保

実際、安全保障分野での機関横断的協力に障の基本方針を示すとしたが、防衛大綱は、ついては前進がみられる。例えば、情報機能

基本的には今後の防衛力整備の方向性を示す

強化に関しては、2008 年 2 月に情報機能強ための文書であり、防衛力以外の手段につい化検討会議が「官邸における情報機能の強化て指針を示すには限界がある。

の方針」をまとめ、内閣情報分析官によるオ

安全保障の基本方針については、公開非公

ール・ソース・アナリシスに基づく情報評価

開は別として、防衛省・自衛隊にとどまらな書の作成や情報保全強化が進められている。

い政府全体として取り組みを方向づける公式

16

警察と自衛隊の協力も、16 大綱策定に先文書を防衛大綱とは別に策定することが望ま立つ 2002 年 4 月には都道府県警と自衛隊のれる。それに基づいて、防衛大綱では、防衛各師団等との間で現地協定が締結されており、省主導で関係機関連携（interagency）を強化

以後共同の図上訓練や実動訓練が行われていする方策に言及する、ということが本来あるる。国民保護法成立以降、武力攻撃やテロ攻べき姿であろう。ただし、国家安全保障戦略

撃などにおける国民保護に関して、地方自治－国家防衛戦略－QDR／国家軍事戦略とい体、警察・消防・自衛隊を含む対処機関、内う戦略文書の体系が存在する米国においてす

閣官房などの連携が、計画策定や訓練を通じら interagency は大きな課題であり、人事交て進んできた。ODAについても、2006 年に流や共通予算など、省庁間協力を促進する制

海外経済協力会議が設置され、外務省、経済度的工夫が必要である。

産業省、財務省の調整が進展している。

他国との協力関係について、同盟国である

しかし、機関横断的な取り組みが十分でな

米国との関係が最優先課題であることは改め

い分野もある。特に国際平和協力分野では、て言うまでもないが、本稿では簡単に触れる

荒木レポートでも指摘されたように、警察のにとどめる。次期大綱では、何よりも 16 大

消極的態度が持続し、内閣府、外務省、防衛

綱策定後本格化した米軍再編協議の結果を反省、NGOなどの連携や役割分担は十分とは言映させていくことが必要である。既述のようい難い。また、国家的見地から外交・安全保に、2005 年 2 月の 2+2 で共通戦略目標が明障分野での戦略的方向性を決める官邸レベル確にされ、2005 年 10 月の 2+2 で両国の役のメカニズムも弱く、安倍政権で日本版NSC

割・任務・能力及び在日米軍と関連する自衛の設置が試みられたものの、実現をみること

隊の態勢についてとりまとめている。よく整
17 安倍政権のNSC構想については、拙稿「いよいよ動き出した『日本版NSC』構想」『ワールド・インテリジェンス』Vol.5、2007 年 3 月号。
18 拙稿「新防衛大綱を読む」前掲。

16

拙稿「官邸のインテリジェンス機能は強化される
か」前掲。

99

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理された内容ではあるが、普天間移設問題は低く、日ごろ軍事的な交流のない国についてじめ、その後あまり進捗がみられないものがその能力や意図について信頼することも難しあり、防衛大綱改定をきっかけに実行へのモい。そこで、平時から、訓練・演習の実施、メンタムを回復する必要がある。 19

共通の標準運用手続き（Standard Operating

来年 1 月には民主党オバマ政権が誕生する

Procedures : SOP）の策定、軍事情報の共有ことから、米国の外交・安全保障政策がどの等を通じて、共同行動する能力を高め、信頼ように軌道修正されるかも注視する必要があを培っておくことが必要になる。

る。ただし、軍事力偏重の対外関与からの転日本にとっても、国際的な平和協力活動に換を図ってきたゲーツ国防長官が留任するこ

おいて、米国以外との共同行動の可能性が高とから、今年 6 月に発表された国家防衛戦略

くなっており、パートナーとなりうる非同盟の方針が継続するとみて大過ないだろう。 20

国との共同対処能力を高めることが望ましい。

むしろ日本としては、次期大綱のプロセスを

防衛省・自衛隊の行う防衛交流は、長らく政通じて同盟国としての観点をオバマ政権にイ

策対話や信頼醸成の域を出ていなかった。 23

ンプットしていく必要がある。 21 加えて、近だが近年では、多国間演習への自衛隊の参加

年米国では、議会を中心に、米軍の任務役割など、他国との共同対処能力の向上をめざしについて、第二次大戦後の再編期以来最重要た動きが見られるようになっている。

ともいわれる再検討が行なわれており、その米国以外の国とのパートナーシップとして、
16 大綱以降最も重要な動きは、豪州との安全動向にも着目すべきだろう。 22
米国との同盟関係の重要性については多言保障協力の強化である。日本と豪州との間でを要しないが、国連 PKO や対テロ戦争、イは、近年イラクにおける協力や災害人道支援

ンド洋における地震・津波災害救援を見ればなど、安全保障分野における協力実績を重ね分かるように、国際的な平和協力活動の分野ており、2007 年 3 月には、当時の安倍総理

では、有志諸国が協力して対処することが常とハワード豪首相が「安全保障協力に関する態化している。他方で、事態ごとにアドホッ

日豪共同宣言」を発表し、包括的に安全保障

クに有志国が集まるだけでは、成功の確率は協力が進められることになった。24 日豪間の防衛首脳会談や、米国を加えた日米豪の高官

19

例えば、AEIのオースリン研究員らは、今後日米が共同作戦能力を向上すべき重点領域として「ミサイル防衛」「制空権の維持」「海洋安全保障」「打撃力」
を挙げる。Michael Auslin and Christopher Griffin,

会談も頻繁に行なわれるようになっており、豪州との関係は準同盟国とも言えるまで強化されてきた。他にも安倍政権で開始されたSecuring Freedom: The U.S.-Japan Alliance in a
New Era (AEI, 2008).

NATOとの関係強化などが注目される。

20

16 大綱では、平素から、各種の二国間・多http://www.defenselink.mil/news/2008%20nationa
l%20defense%20strategy.pdf
21 筆者が委員として参加した、日米同盟に対する最近の提言として、松下政経塾政経研究所・日米次世
代会議プロジェクト「日米同盟試練の時－『広範でバランスのとれた同盟』への進化が急務－」（http://www.mskj.or.jp/lab/index.html#teigen）。
22 Panel on Roles and Missions, US House ofRepresentatives Committee on Armed Services,“Initial Perspectives,” January 2008.

国間訓練を含む安全保障対話・防衛交流を推23

佐島直子「東アジアの『地域化』と日本の『安全保障対話・防衛交流』」山影進『東アジア地域主義と日本外交』（日本国際問題研究所、2003 年）第三章。
24

http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/australia/visit/0
703_ks.html

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進するとあるだけだが、次期大綱では、こう関する懇談会（荒木懇談会）」が 2004 年 4 月

した米国以外の諸国との平時の防衛協力を積に発足し、同年 10 月には報告書を発表した。

極的に位置づけるべきだろう。例えば、日本

同懇談会は、荒木座長など財界人、五百旗が、米国と共同でこうした防衛協力を推進し、

頭真氏、田中明彦氏らの有識者に加えて、佐欧州において「平和のためのパートナーシッ

藤謙元防衛事務次官、西元徹也元統幕議長とプ（PfP）」が果たしてきた機能をアジア太平

いった防衛庁・自衛隊 OB、更に古川貞二郎

洋地域において果たしていくことを考えても

元内閣官房副長官、柳井俊二元外務次官が委よい。25

更に言えば、安全保障関連での他国員となっている。樋口懇談会では、官僚 OBとの協力関係は、防衛省・自衛隊にとどまらの委員は防衛、外務、大蔵省、通産省であっない。海上保安庁や警察、インテリジェンス

たことを考えると、古川氏の参加には橋本行組織などを含め、相手国との関係に応じて柔革による官邸機能強化の影響を見て取ること

軟に参画することが求められる。

ができる。懇談会会合では、防衛省だけでなく、警察等の関係機関からの説明も行なわれている。

７．大綱策定過程はこのままでよいかだが、前項でも述べたように機関横断的な防衛省・自衛隊以外のステークホルダーか取り組みが拡大している今日、懇談会に官僚らの支持を得ていく上で、防衛大綱策定過程

OB を参加させ、関係機関からヒアリングすにはどのような配慮が必要だろうか。同盟国るというやり方で果たして十分なのであろうである米国との協議など他国との相互作用もか。既述のように、本来であれば、安全保障重要であるが、以下では主として国内の関係に関する政府全体としての取り組みについて

機関、政治、国民との関わりについて述べる。

の文書を策定することが望ましいが、防衛大

まず 16 大綱の策定過程を振り返ってみよ

綱にその機能を担わせるとすれば、その策定う。防衛庁内では 2000 年 12 月に新中期防が過程自体に十分関係省庁を巻き込む必要があ策定されたことをうけて 07 大綱の見直しがるだろう。内閣官房の企画立案機能強化を背始まり、2001 年 9 月から防衛力の在り方検景に、16 大綱の策定過程は、内閣官房の安全討が始まっていた。その後、巨額の費用を要保障・危機管理担当の官房副長官補が取り仕する弾道ミサイル防衛の導入を決定するに際切ったが、そのスタッフは事態対処要員が中して、防衛力全体を見直すことになり、2003

心で、戦略立案担当者はごく少数である。関年 12 月、弾道ミサイル防衛の導入と新しい係機関とのリエゾン役となりうる有能な戦略

中期防・防衛大綱の策定を盛り込んだ閣議決

立案スタッフを相当数配置することが不可欠

定が行なわれる。その後、防衛庁にとどまらである。
16 大綱策定過程を、政治との関係で見ると、ない立場から安全保障・防衛力について議論

荒木懇談会設置に先立つ同年 3 月 30 日、自する総理大臣の懇談会「安全保障と防衛力に

民党政務調査会の国防部会・防衛政策小委員
25 Michael E. O'Hanlon and Mike M. Mochizuki, “A

会が「提言・新しい日本の防衛政策」を発表

Liberal Vision for the US-Japanese Alliance,”
Survival, Vol. 40, No. 2 (Summer 1998) pp
127-134.

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していることが注目される。26 自民党提言は、提出されたのは自社連立の村山首相に対して防衛・安全保障政策についての包括的な内容である。社会党首班の村山政権は 07 大綱をを含んでおり、荒木懇談会の議論でもかなり策定するが、同大綱は、その後の自民党首班の程度参照された。27でも、また社民党が政権を離脱してからも長実際、両者を比較すれく維持された。

ば、その重なりの大きさは明瞭である。
荒木レポートをふまえて、内閣官房を中心

こうした 07 大綱の経緯は、（55 年体制下のに防衛大綱策定作業が行なわれ、6 回の安保対立にもかかわらず）防衛、安全保障におけ会議を経て、2004 年 12 月に 16 大綱が公表

る超党派的コンセンサスが存在することを示された。この過程では、武器輸出三原則の緩したものとも言えるが、防衛・安全保障政策

和等をめぐって、自民党と公明党との間で与における政治の主導性の欠如を物語るものと党内協議も行われている。

も言える。次期大綱策定の過程で政権交代が以上のように、16 大綱では、早期に、与党起きた場合、政治主導を強調する民主党が 07（特に自民党）のまとまった見解が示され、大綱時のパターンに従うとは考えにくい。防その後の議論を方向づけた。今回の大綱見直

衛大綱策定にあたりどのような形で政治が関しでは、報道の通り今年 12 月に有識者懇談

与する検討を要しよう。

会が設置されるとすると、与党側からのイン

この点、米国 QDR と日本の防衛大綱にはプットはよりアドホックに行われることにな

大きな違いがある。QDR は文字通り 4 年ご

るかもしれない。16 大綱に比較して防衛省内とに見直されることになっているが、これはでの検討開始から懇談会設置までのリードタ

大統領任期と符合しており、QDR は政権のイムは相当短く、与党、防衛省、官邸／懇談

防衛力形成の方針を示すことになる。フロー

会での検討が同時並行的に進むことになりそ

ノイは、二期目の大統領には QDR は不要でうである。そのことで無用の混乱をもたらさはないかと主張しているが、いずれにせよ、ないよう注意が必要だろう。

政権の交代と QDR の改編は同期している。

16 大綱は比較的政権基盤が安定した小泉

それに対し、日本の場合、首相の在任期間

政権下で策定されたが、1 年以内に総選挙がは一定ではなく、しかも多くの場合 1－2 年行なわれ、政権交代の可能性もある現在の政ときわめて短い。したがって、仮にある首相

治状況では、自民党色の強い大綱見直しは、が自らのビジョンを大綱に反映させたとして政権交代後すぐ再見直しを迫られるリスクもも、それを実行に移す前に退任していることある。無論、必ずそうなるということではなが通例ということになる。こうした現状では、い。樋口懇談会は、冷戦後の国際情勢の中で防衛大綱がある種最大公約数的な内容になる

安保政策の転換を目指した非自民連立政権ののもやむをえず、継続性は一定程度担保され細川首相の発意でスタートしたが、報告書がる一方で、迅速かつ大胆に政策を転換することは難しい。

26

これらは、防衛大綱だけに限らず、日本のhttp://www.jimin.jp/jimin/seisaku/2004/pdf/seisak
u-006.pdf
27 このあたりの経緯は下記の講演録を参照。田村重信「安全保障政策形成における自民党政務調査会の役割」（http://research.php.co.jp/etc/027/)。

統治機構そのものにまつわる課題であるが、それ以前の問題として、首相はもちろん、防12PHP Policy Review

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衛閣僚であっても、防衛大綱にそれほど強い

日本でも同様の試みが検討されてもよいので関心を持っていないことも指摘できよう。16はないか。

大綱策定にあたり、オールジャパンでの安全保障政策の見直しを促した福田官房長官、基以上、フローノイの QDR 評価基準に沿っ盤的防衛力構想の見直しにこだわった石破防て防衛大綱を検討してきた。日本の防衛予算

衛庁長官などは例外的存在である。だが、次が 5 兆円弱に上ることを考えれば、防衛大綱

期大綱の見直しでは、今年 7 月にまとまったを体系的に評価するための努力がこれまで十防衛省改革会議という先行懇談会の報告書も分なされてこなかったこと自体問題であろう。

存在する。防衛調達の一元化などかなり難し

日本の防衛政策についての議論はともするとい内容を含んでおり、政治の明確なコミット

神学論争に明け暮れし、防衛力の内実まで十

メントがなければ、組織利益に左右されて迷分議論が行われないきらいがあった。もはや走する可能性が高い。

防衛問題についての政策論を成熟させていく

最後に、最大のステークホルダーである国べき時期であり、そのためには防衛大綱を評民との関係について述べておこう。防衛政策

価する基準を確立することが不可欠であろう。

については長らく国民の中に抵抗感が強く、そうした中、「防衛を考える会」「防衛問題懇談会」「安全保障と防衛力に関する懇談会」といった有識者懇談会が、政府が一方的に防衛政策を決めているのではないとの姿勢を示す、
言わばクッション役を果たしてきた。
だが、有識者懇談会には、ある種のお墨付きを与える効果はあっても、安全保障・防衛
政策形成過程に国民が参加する機会であるわけではない。安全保障・防衛政策が広く国民的基盤を持つようにする上で、有識者懇談会というメカニズムには限界がある。
そこで参考になるのが、豪州の試みである。
豪州では、防衛力整備を方向づける防衛白書の策定に先立って、主要論点をまとめたディ
スカッション・ペーパーを国民に提示し、主要都市で国民からの意見聴取のための会合を開催するcommunity consultation programを実施している。28 並行して、地方政府、専門家や産業界との協議の機会も設けられる。
28ⒸPHP Research Institute, Inc 2008

http://www.defence.gov.au/whitepaper/consultatio
n.htm

13

『ＰＨＰ Policy Review』
Web誌『ＰＨＰ Policy Review』は、弊社研究員や国内外の研究者の方々の研究成果を、各号ごとに完結した政策研究論文のかたちで、ホームページ上で発表する媒体です（http://research.php.co.jp/policyreview/）。

2007 年～既刊テーマ一覧：
グローバリズムの急展開、ＢＲＩＣＳ諸国の台頭、エネルギー資源の高騰、金融市場の混乱、絶え間なく続くテロや地域紛争など、２１世紀の世界は混迷を極めています。国内に眼を転じれば、少子高齢化社会、増え続ける公的債務、東京一極集中、地域の衰退、教育の荒廃など、将来に向けて解決すべき課題が山積です。
これらの問題の多くは、従来からの発想だけでは解決できないものです。官民の枠を超え、様々な智恵が求められています。
『ＰＨＰ Policy Review』では、「いま重要な課題は何か。問
題解決のためには何をすべきか」を問いながら、政策評価、政策分析、政策提言などを随時発表してまいります。

2007 年～既刊テーマ一覧：
Date／No

分野

タイトル・著者

2008.10.08(Vol.2-No.10)

地域政策

公共施設の有効活用による自治体経営改革－廃止をタブー視するな－
佐々木陽一

2008.7.22(Vol.2-No.9)

地域政策
教育

主任研究員

国土形成計画を道州制の練習問題とせよ！
荒田英知

2008.5.9(Vol.2-No.8)

ＰＨＰ総合研究所

ＰＨＰ総合研究所

主席研究員

多様な選択肢を認める「教育義務制度」への転換
就学義務の見直しに関する具体的提案
亀田2008.3.31(Vol.2-No.7)

地域政策

徹

ＰＨＰ総合研究所

主任研究員

自治体現場業務から展望する道州制
窓口業務改善と指定管理者制度の波及効果
南2008.2.29(Vol.2-No.6)

外交・安全保障学

ＰＨＰ総合研究所

客員研究員

官邸のインテリジェンス機能は強化されるか鍵となる官邸首脳のコミットメント
金子将史

2008.1.24(Vol.2-No.5)

外交・安全保障

ＰＨＰ総合研究所

主任研究員

中国の対日政策－ＰＨＰ「日本の対中総合戦略」政策提言への中国メディアの反応－
前田宏子

2007.12.13(Vol.1-No.4)

地域政策
地域政策

研究員

地方分権改革推進委員会『中間的な取りまとめ』を読む
佐々木陽一

2007.11.28(Vol.1-No.3)

ＰＨＰ総合研究所

ＰＨＰ総合研究所

主任研究員

ＰＨＰ総合研究所

主席研究員

政府の地域活性化策を問う～真の処方箋は道州制導入にあり～
荒田英知

2007.10.24(Vol.1-No.2)

外交・安全保障

日本のインテリジェンス体制「改革の本丸」へと導くPHP総合研究所の政策提言
金子将史

2007.9.14(Vol.1-No.1)

地域政策

ＰＨＰ総合研究所

主任研究員「地域主権型道州制」は日本全国を活性化させる
江口克彦

ＰＨＰ総合研究所『PHP Policy Review』（Vol.2-No.11）2008 年 12 月発行
発行責任者 永久寿夫14制作・編集 PHP 総合研究所〒102-0075 東京都千代田区三番町 5-7 ３F
Tel：03-3239-6222 Fax：03-3239-6273 e-mail：think2@php.co.jp

代表取締役社長