社会経済研究 №57 2009.6

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原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価―参加住民は何を重視するのかー
Evaluating Risk Communication Activities of Nuclear Energy Utilization:
Participant-Based Criteria and Practical Implications
キーワード：リスクコミュニケーション、原子力リスク、参加者による評価
土

屋

智

子

谷

口

武

俊

盛

岡

通

2000年以降、我が国においても様々なリスクコミュニケーション活動が行われるようになってきた。原
子力問題のように、従来、専門的知識が必要とされていた領域でも、市民・住民が参加する活動が行われている。しかし、市民や住民の参加の形態として何を留意すればよいかについては、米国等のマ
ニュアルやガイドラインに依存している状況である。本稿では、原子力リスクを扱う2つの実践事例を取り上げ、住民参加の場がどのように設計され、運営されているかとともに、参加者自身が住民参加の場をどう評価しているかを分析した。
その結果、①参加者は立場よりも議論の場における意見の多様性を重視していること、②立場の違いを重視すると議論の場は対立的になりやすく結果の評価が低くなること、③成果は限定的でもよい
が、プロセスや決定に関与することが求められること、が示された。これらの参加者評価は、マニュア
ルやガイドラインが示す方法に固執することなく、地域社会の事情に合わせて参加者を選定すること、
目的設定や運営に参加者が関与する必要があることを示唆している。
１．はじめに
２．原子力技術リスク問題と参加手法
３．分析手法
４．事例の概要

５．参加手法の比較
６．参加住民による評価
７．市民提案手法適用上の課題
８．まとめ

１．はじめにーションへの期待が高まっている。原子力政策大綱（2005）をはじめ、原子力安全委員会（2007）

2000 年以降、我が国においても、様々な分野

や総合資源エネルギー調査会（2008）の報告書

で“リスクコミュニケーション”と銘打った対にリスクコミュニケーションの実施が謳われ、話活動が行われるようになってきた。化学物質

従来の原子力広報とは異なるコミュニケーショの分野では、環境省や地方自治体が先導的な役

ン活動の必要性が主張されている。

割を担い、モデル事業や表彰制度を用いて企業

今日のリスクコミュニケーションは、1989の実践活動を促進している。食の安全に関する

年に National Research Council （NRC）が「個リスクコミュニケーション活動は、国自らが全人・機関・集団間での情報や意見のやりとりの国で説明と意見交換の場を設けている。電気事

相互作用的過程」と定義した考え方に基づいて業活動に関わる分野でも、化学物質関連で、火おり、人々の原子力に対する不安感や態度を変力発電所でのリスクコミュニケーションが実施

容させることを目的としていない。日本にリスされた。

クコミュニケーションの考えを最初に紹介した

原子力分野では、温暖化対策として原子力の木下冨雄は、リスクコミュニケーションの考え重要性が高まる中、90 年代以降の事故・トラブ

方を「共考」と表現し、その目的を「関係者がル・不祥事により低下した社会からの信頼を回問題解決に向けてより良い解決法を模索すると復する方策のひとつとして、リスクコミュニケ

いう点にある」としている（木下、2008）。

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原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－

共考やより良い解決法を模索する状況を生み評価したかを分析し、原子力問題を扱う住民参出すためには、従来情報の受け手であった市民

加の場のあり方や設計及び運営上の留意点につや地域住民が、より積極的に関与する場を設けいて考察する。

ること、すなわち住民参加が求められる。逆に、取り上げる事例は、原子力立地地域の住民を環境問題や都市開発などの住民参加の中で、リ対象とした継続的なリスクコミュニケーション

ス ク 問 題 が 扱 わ れ る こ と は 多 い (Creighton,

活動を行っている「柏崎刈羽原子力発電所の透1994)。このように、住民参加とリスクコミュ

明性を確保する地域の会」（以下、「地域の会」）

ニケーションは表裏一体の関係にあり、リスクと「東海村の環境と原子力安全について提言すコミュニケーション活動の実践には住民参加の

る会」
（以下、
「提言する会」）である。どちらも、場の設計が欠かせない。

2003 年春に設立され、「地域の会」はほぼその住民・市民が主体的に関与するリスクコミュ

ままの形態で、「提言する会」は NPO 法人とな

ニケーション活動としては、日本原子力研究開って現在も活動を続けている。経緯、目的、参発機構リスクコミュニケーション室によるリス

加者、活動内容を表 1 に示す。主催者が異なる

クコミュニケーション素材の住民との協働作成

ものの、いずれの会も原子力施設の安全対策やがある(高下他、2008)。また、八木ら(2007a、

防災について、原子力事業者や行政に対する提2007b)は、原子力専門家と立地地域住民の対話言を行っており、住民が主体的に関与するリスの場（対話フォーラム）を設計・運営した。八クコミュニケーション活動である。なお、表 1

木らが対話フォーラムを“新しい原子力コミュの内容も含め、両事例については 4 章で詳述す

ニケーションスキーム”として提案しているよる。

うに、これらの活動は、従来の戸別訪問や説明会、モニター制度などの広報活動とは一線を画
表１ 比較事例の概要しており、より住民が主体的に関与する活動となっている。
今後リスクコミュニケーション活動が原子力「地域の会」
設置のきっかけと目的「提言する会」

東京電力の点検記録の不正 ＪＣＯ臨界事故
発覚
住民の参画により、発電所の安全性・透明性確保の取組を継続的に確認・監視し、提言を行うことで 発電所の安全を確保するリス クコミュニケーションの社
会実験・自発的参加者による・自主的な活動で・住民意見による変化を示す

主催者（資金源）
および事務局

柏崎市・刈羽村・西川町（新潟県）
柏崎市原子力広報センター

研究プロジェク トチーム（原子力安全・保安院の公募研
究費）

参加者

立地地域の主要団体代表
２４名

公募で参加した住民１６名

に関する情報の多くは、米国等で開発されたガ会合形態

月１回の定例会のほか、運営委員会などがある

月１回の定例会のほか、視察活動あり

イドラインやマニュアルである。それらが提案

事業者との関係

国や自治体、事業者はオブザーバー、活動内容の説明を行う

視察プログラ ムを通じてコ
ミュニケーションを実施

分野において展開されるためには、他分野での住民参加手法から学ぶとともに、原子力分野の事例研究も踏まえて、住民参加手法の特徴を把握した上での実践支援が必要である。残念ながら、国内に実践例が少ないこともあって、手法

する手法には、個々の原子力問題が抱える具体的な状況にそぐわないものや、日本社会の状況に合わないようなやり方がある。したがって、
数少ないとはいえ、国内の実践例を分析し、設計に必要な指針や留意点を把握する必要がある。
本稿は、国内で行われている原子力技術リス
ク問題に関するリスクコミュニケーション活動
2 事例を取り上げ、住民参加手法の比較に加え、それぞれの参加者が住民参加の場をどのように社会経済研究 №57 2009.6

2．原子力技術リスク問題と参加手法

5の合意としたため、その後の論争が経験や信頼のレベル、つまり原子力施設のリスク管理や情リスクコミュニケーションが扱う問題は多種報公開へ移ったと評価されている。

多様である。National Research Council は、我が国においては、国民全体に原子力利用のリスクコミュニケーションが扱う問題を社会的是非を問う制度的しくみがないため、スウェー論争の事態と個人的選択の事態の２つに大きく

デンのような問題レベルの変更は当面困難であ分類している（吉川、1999）。Rayner & Cantor

ろう。しかしながら、例えば立地地域においては、技術的問題、診断的問題、世界観の問題の「発電所の安全管理」に焦点を絞り、複雑さの3 段階に分類した（吉川、1998）。Renn et al.

程度を緩和することは可能である。例えば、英(1995)は、環境リスク問題の性質を「複雑さ」

国で行われた Stakeholder Dialogue は、推進・と「対立の度合」によって大きく 3 段階（知識反対の立場で議論するのではなく、共通の関心と専門性、経験と信頼、世界観と価値観）に分事を探して議論の場を成立させる手法である

類し、それぞれの段階に適合すると考えられる（土屋、2003）。特に、立地地域においては、参加手法を整理している。これらの分類によれ

施設の安全は住民共通の関心事と考えられる。

ば、原子力リスク問題は、社会的論争の事態で以上のことから、我が国の立地地域においては、あり、“複雑かつ対立的”で、世界観もしくは価住民が共通の関心事について提案をする

値観に関わる論争の段階に位置づけられている。

Citizen Initiative が望ましい住民参加手法のRenn らは、各段階に適した手法を提案して一つと考えられる。また、提案をするためには、おり（図１）、世界観や価値観の論争になる問題

参加者が主体的に取り組み、継続的なコミュニには、市民自らが解決策を提案する市民提案手

ケーションをする必要があり、市民と事業者と法(Citizen Initiatives)や、幅広い市民が参加可の知識や情報・リスク認知に差がある原子力問

能 な 手 法 (例 え ば オ ラ ン ダ で 行 わ れ た Study

題のリスクコミュニケーションとしても、有効Groups)をとることが望ましいとした。特に、な手法と考えられる。

原子力発電や大規模水力開発のような複雑かつ対立的な問題には、Study Groups が適してい対立の強さると評価している。しかしながら、オランダのStudy Groups を評価した Mumpower(1995)は、

世界観と価値観

Study Groups

Citizen Initiative

国民全体を対象とするため、この手法はオラン
ダのような人口規模の小さい国でなければ実現不可能であると批判している。
一方、吉川（1998）は問題のレベルと信頼との関係を論じる中で、Renn & Levine(1991)の分析を取り上げ、1）人々は技術的な問題に関経験と信頼Mediation

Planning Cells
Citizen Juries
CACs

知識と専門性
Compensation

Regulatory Negotiation

複雑さの程度Renn, Webler, & Wiedemann(1995）より作成

与することが難しいため、論争レベルを技術問
題から価値観の問題に上げようとすること、2）問題のレベルが高いほど社会的合意を得ることが難しくなるので、対話や合意のためには問題のレベルを下げることが必要であることを示している。例えば、スウェーデンでは、国民投票を行って原子力利用の範囲や開発の限度を国民

図１ 扱う問題の特性と住民参加手法

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原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－

3．分析手法クコミュニケーションの成功を参加者の満足によって定義していることから、Santos & Chess

様々な社会問題への住民参加は、環境問題や(2003)の評価軸を用いる。まず、公表されてい都市開発に関して数多くあり、それらの事例をる文書等から、参加の公平性と議論の有用性お評価する研究が重ねられてきている。古くはよび結果の評価を行う。参加の公平性や議論のArnstein(1969)の“参加のはしご”が有名であ

有用性については会則や運営方針、議事録を、り、市民参加の実践者により公衆参加レベルの結果については提言書に対する返答の分析を行整理も行われている（IAP2，2008）。これらのう。次に、どちらの会も活動開始から 2 年目の事例研究や手法評価は、住民参加によって達成段階で参加者に対するアンケート調査や活動にしようとした特定の目的の達成度を評価するも参加した感想をたずねているので、これらのデのである（Beierle & Cayford, 2002）。Arnsteinータを用いて、参加者が公平性や活動の結果をのように結果に対する市民の影響力を評価対象

どのように評価したかを比較する。さらに、参にしているものが多いが、Sewell et al.(1979)

加者が考える課題を整理するとともに、その後は事例の担当者の意識や組織に対するイメージ

課題解決のためにどのような取り組みが行われを評価した。

ているかを示し、手法適用上の留意点を考察す

Beierle & Cayford(2002)は、個々の目的の達る。

成度ではなく、住民参加の評価の一般化を目指して、５つの社会的意義を設定し、300 事例近4．事例の概要

くのデータを用いて評価を行った。同様に、共通の指標によって事例を評価しようとしたのが4．1

Renn, Webler, & Wiedemann(1995)の研究で

柏崎刈羽原子力発電所の透明性を確保す
る地域の会

ある。
Renn らは、ハバーマスのコミュニケーショ(1)設立の目的と参加者

ン理論に基づき、参加の公平性(Fairness)と議

柏崎刈羽原子力発電所の透明性を確保する地論の有用性(Competence)という評価軸により域の会（「地域の会」）は、2002 年 8 月末の東

様々な参加手法を評価した。リスクコミュニケ

京電力株式会社による点検記録の不正発覚を受ーションはプロセスを重視しており、参加者間

けて、「立地地域住民の参画により、発電所の安の知識や情報・考え方の多様性を踏まえた手法

全性・透明性確保に関する事業者の取り組み、が必要であり、Renn らの評価手法は環境リス

並びに国及び関係自治体の活動状況等を、継続

ク問題の事例研究に適用されてきた。Santos &して確認・監視し、提言等を行うことにより、Chess(2003)の研究も Renn らの評価軸を用い発電所の安全を確保すること」を目的として、て 2 つの市民助言委員会を分析したものである。

新潟県の予算で 2003 年 5 月に設置された（注1）

Santos & Chess はさらに参加者自身がリスク（地域の会、2008）。

コミュニケーションの場をどのように評価した「地域の会」会員は、柏崎市、西山町、刈羽かを分析し、リスクコミュニケーションの研究

村に在住し、会が認める各種団体の推薦を受け者が参加の公平性というプロセスを重視し評価た 25 名を定員としている。準備会の議事録に軸としているのに対して、市民らは結果を重視

よれば、当初、東京電力からフランスの地域情したことを示した。
本稿の分析では、地域住民が原子力リスク問
題に関与する事例を比較すること、NRC がリス

1「地域の会とは」（http://www.tiikinokai.jp/area/index.html）
及び「地域の会会則説明（当初）」（http://www.tiikinokai.jp/area/kaisoku_setumei.pdf）

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報会議(Commission Locale d’Information)に

月に「地域の会準備会に参加されなかった委員

類似の組織として提案されたものに対して、柏と事務局の懇談会」が行われ、早い時点から委

崎市が「行政が主体となり、『発電所に批判的な員の意見を反映しようと試みている。2004 年 5

考えの人たちを含む住民参加型の会』」を逆提案

月には今後の進め方などについての第 1 回意見したものである（注2）（地域の会、2008）。2005

交換会を実施、第 1 期終了前の 2004 年 12 月、

年 4 月までの第 1 期の会員は、行政側が原子力2005 年 1～3 月は連続して会のあり方を議論、発電の推進派、反対派、中立派を同割合で参加

委員へのアンケート調査も実施して、委員の意

団体を選出し、各団体から推薦された 24 名で見を反映した運営方法を模索した過程が窺える構成された。東京電力、地方自治体、国はオブ（地域の会、2008）。

ザーバーまたは説明者として会議に出席する役割を担っている。

(3)結果

会の任務は、(1)原子力発電所の運転状況及び第 1 期における提言は、2003 年 12 月に出さ影響等の確認・監視、(2)事業者等への提言、(3)

れた「原子炉圧力抑制室内の異物問題に対する会での議論、活動等の住民への情報提供、(4)

意見のまとめ」と、2004 年 6 月に東京電力及委員の研修、(5)その他である。(3)の役割を果たび国に対する「1 年間を総括しての提言」（注3）

すこと、及び「地域の会」自身の透明性を担保である（地域の会、2008）。これらの提言に対する必要性から、定例会と臨時会は公開で行わする東京電力及び国等の回答は公式には求められ、それらの議事録も発言者名入りですべて公れていない。

開されている。また、隔月刊で「視点」という広報誌を発行し、立地地域住民へ全戸配布し、

4．2

する会

会議での議論の内容を情報提供している。
(2)議論の場

東海村の環境と原子力安全について提言(1)設立の目的と参加者

会議の進行は、当初柏崎市の行政職員が行っ

東海村の環境と原子力安全について提言するていたが、2004 年 3 月に会長と副会長を選出

会（「提言する会」）は、リスクコミュニケーシ

し、以降は会長が進行役を担っている。定例会

ョンの社会的定着を目指した研究プロジェクト

は月 1 回の頻度で開催されたが、これは最初か「原子力技術リスク C３（シーキューブ）研究：ら計画されたことではなく、東京電力側でトラ社会との対話と協働のための社会実験」（注4）

ブルや不祥事が続いたことによる。定例会以外

において、東海村を社会実験地としてリスクコに、臨時会や発電所見学、他の立地地域への視

ミュニケーションを行うために設けられた（谷察研修も行われている。予算や事務局機能を行口、2003； 土屋・谷口、2003a）。研究プロジ

政に依存しているとはいえ、2003 年 6 月下旬

ェクトチームでは、設計にあたって東海村とそには運営委員会を設置して活動の進め方を会員の周辺住民の意識調査を行うとともに、原子力自ら計画し、広報誌も広報委員会が紙面内容の事業への依存度が高く「原子力問題を率直に語確認に関与するなど、会員自らが運営に携わっれない」地域社会の事情を考慮して、1）原子ている（地域の会、2008）。

力リスクのみならず環境リスクも含めた問題を「地域の会」の進め方については、2003 年 6
3地域の会ＨＰの「活動状況／意見・提言／第１期」より
この研究プロジェクトは、経済産業省原子力安全・保安院（2003 年 10 月からは独立行政法人原子力安全基盤機構に移管）が原子力安全研究にも社会科学分野の研究が必要として設けた提案公募型研究として、2002 年度に採用され、2004 年度まで実施された。

4

第 2 回準備会資料「第 1 回準備会での質疑およびその後寄せられた意見等に対する行政からの提案（議論のたたき台として）」による。

2

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原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－

扱う、2）住民が自発的に参加し、議題設定か

会議は公開であったものの、研究プロジェクら主体的に関与する、3）住民の意見を目に見ト関係者以外の参加はほとんどなかった。議事

える形で実現させることに配慮して、リスクコ

録は、プロジェクトで設けたホームページにおミュニケーションの場を設計した（土屋・谷口、いて、参加者の意向により発言者名を伏せて公2003a; 土屋他、2009）。

開された。研究プロジェクトチームが活動状況

設計方針 2）に従って、「提言する会」のメンなどを知らせるニュースレターを不定期に発行

バーは、自発的応募者 16 名によって構成されし、新聞折込での全戸配布により、参加していていた。参加者の募集は、アンケート調査回答

ない住民への情報提供を行った（C3 プロジェク

者への呼びかけを中心に、村内主要個所に募集

ト、2005）。

チラシを配布、東海村の広報誌やプロジェクト

会の進め方について参加者から出された提案で発行した広報誌・ホームページでの募集によは、2003 年 12 月に行政（東海村原子力対策課）って行われた（土屋・谷口、2003b; 土屋他、との議論の場をもったこと、2004 年 10 月には2009）。参加者の内訳は、男性 14 名、女性 2 名、参加住民だけの時間帯を設けたことである。

参加時点で男性 11 名が 60 歳以上の退職者であ2004 年度に入ってからは、研究プロジェクト終った。

了後の活動形態についての議論が重ねられ、「提言する会」の任務は、設計方針 2）にあ2005 年 2 月に NPO 法人化を決定している。

るように、参加者自身が考えることになっており、設置時点で活動目的は定まっていなかった。

(3)結果「提言する会」の運営方針(案)（注5）に示され提言は、視察を行った原子力事業所に対してた参加者の役割は、活動内容や運営方法に意見2004 年 2 月と 9 月に実施、東海村には原子力が言えることや参加者の提案ができること、運総合防災訓練に関連して 2004 年 11 月に提言書

営方針の改訂ができることなどであり、具体的を提出した。これらの提言について、原子力事な活動目的は書かれていない（谷口、2003; 土業所には文書もしくは口頭での回答を求め、さ屋・谷口、2003b）。会発足後の 2003 年 7 月に、らに回答についての議論の場をもっている。東

初期の参加者によって「住民による原子力事業

海村からの正式回答はなかったものの、提言内

所の安全対策の視察プログラム」が決定された。

容は 2004 年 12 月に開催された防災訓練の反省会（注6）の資料として用いられ、村から提案(2)議論の場への対応方針が説明された。

会議の進行は、研究プロジェクトチームの 1
名がファシリテーターを行った。代表者は設け

5．参加手法の比較られなかった。毎月会合を開き、「提言する会」
メンバー間の議論をする他、前述の視察プログ「地域の会」と「提言する会」は、いずれもラムにおいて、原子力事業所の関係者と議論を市民の提言を可能とする継続的なリスクコミュ

行っている。視察プログラムは、視察実行委員

ニケーションの形態であるが、4 章に示したよ会を設け、「提言する会」メンバーが計画から実

うに実施方法は少し異なっている。ここで、

施、提言書案作成まで中心的役割を担った（谷Santos & Chess (2003)に従って、参加の公平性

口、2004）。

と議論の有用性及び結果について、2 事例の比較を行う。参加の公平性については、①参加者

5

プロジェクトチームが提示した運営方針案は、初回に参加者の確認を経て正式な方針となり、その後の参加者にも説明が行われたが、修正意見は出されなかった。

6「提言する会」メンバー数名が会議に出席し、提案の補足説明をし、意見を述べた。

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9

表 2 2 つのリスクコミュニケーション活動の参加手法としての比較「地域の会」①参加者の範囲「提言する会」

オープン・参加意欲重視
限定的・バランス重視
行政が選出した団体の代 ○すべての村民が対象
表者○原子力発電について推 原子力発電についての意
進・反対・中立派が含まれ 見は考慮されていない
ている

参
加
の
公 ②議題設定○参加者主体平性 ③議論のルールと 会長が進行
進行○柔軟○参加者主体メンバー以外が進行○柔軟

議論の有用性④議論への参加○個々の意見を尊重
意見が対立しやすい⑤情報へのアクセスが可能だったか○行政や事業者から十分 △視察時には十分な資料・な資料・説明あり
説明あり⑥メンバー内の信頼や協力関係△原子力発電への主張が異なっており，対立的○安全確保という点で一致しており，協力的提案２件，回答は得ず

提言書３件，原子力事業者，村から回答を得ている

結果○個々の意見を尊重
比較的対立しにくい注）○は要求事項に沿っていることを、△は課題があることを示す。

の範囲、②議題（論点）設定、③議論のルールている。⑥参加者間の関係は、原子力発電に対や進行、④議論への参加の観点で比較する。議して立場の異なるメンバーが公開の場で議論す論の有用性については、市民提案に必要な⑤情

る「地域の会」では、共通点を探しにくく、対報へのアクセスと、提案を生み出すために必要立が顕在化しやすい。一方、「提言する会」では、な⑥参加者間の信頼や協力関係の観点で評価す

原子力施設の安全確保という点で議論の方向性

る（注7）。

が一致しており、対立はほとんどない（注8）。

表 2 に、「地域の会」と「提言する会」の比住民参加の結果については、「地域の会」が提較を示す。4 章でも示したように、「地域の会」

言に対する返答を得ていないのに対して、「提言

は行政が支援している活動であるため、①の参する会」では事業所や行政に対して住民提案へ

加者範囲における参加者選定では意見のバランの返答を求めている点が異なっている。特に、スが重視されている。一方、実験的なリスクコ

正式回答をした事業所の場合は、住民提案の何

ミュニケーションである「提言する会」では参を採用し、何を採用しなかったが明白になって加者の意欲が重視された。しかし、②議題設定，いる。しかし、住民提案の採否が明確になるこ③議論のルール，④議論への参加については，とは、なぜ採用されなかったかについて、事業

参加者主体で議題を設定し、議論の進行を柔軟

所と住民側との対立を招く可能性がある（土屋に行い、個々の意見を尊重する対話の場となっ他、2009）。

ており，共通している。
有用な議論となるための⑤情報へのアクセス
は、ほぼ毎回東京電力や自治体から詳細な情報が提供された「地域の会」に対して、「提言する会」は視察対象事業所からの情報提供に止まっWebler (1995)は、活動とその要求事項とのマトリックス
によって、参加の公平性と議論の有用性の評価フレームワークを提案している。本稿では、市民提案手法の特性を考慮し、議論の有用性に関する評価軸を 2 点に絞った。

78「提言する会」が実現できなかった提案として、インタープリター育成プログラムがある。これは、JCO 事故時に「臨界」などがよく分からなかったという住民の経験を踏
まえ、原子力について解説できる人を育成しようというものであった。目的自体は合意を得たものの、緊急時におけるインタープリターの役割の範囲で意見が分かれ、第 4 回、第 5 回定例会で集中的に議論したものの、実施には至らな
かった。

10

原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－

６．参加住民による評価

った柏崎市商工会議所の委員が、会議所役員としての任期が終了したことを受けて退任した後、参加住民が、参加の公平性や議論の有用性、商工会議所は委員を推薦していない。

結果についてどのように評価したかを比較する。

議論の進行やルールについては、「会長は平等「地域の会」については、2004 年 12 月に「今に委員一人一人の意見を尊重されていますが」

後の地域の会のあり方について」会員 23 名かという自由記述に見られるように、進行におけら寄せられた自由記述式の調査結果(注9)、およる公平性は担保されていたと評価されている。

び 2005 年 2 月の定例会時に配布され、その後

ただし、個別意見の重視は進行を困難にしがち集計された「今後の地域の会のあり方についてである。自由記述によれば、かなり定例会の時（アンケート）」（注10）を用いる（地域の会、間が延長されることから 4 名が時間短縮もしく2008）。
「提言する会」については、2004 年 12

は時間どおりの運営を要望している。逆に、時月と 2005 年 1 月に行われた参加者による活動

間制限のため十分会員間の議論ができなかった

評価と、2005 年 2 月に実施した参加者アンケという意見もある。

ート（注11）を用いる（谷口、2005；土屋・谷口、2005）。

議論の内容については、「相互の意見交換会を設けたほうが良い」11 名、「相互の理解を深めるため、非公開の意見交換会を設けたほうが良6．1「地域の会」参加者の評価

い」5 名と、委員間の議論が不足していたとの評価結果になっている。これは、東京電力のト

まず、参加機会の公平性について、委員の定ラブルが継続したことや設立経緯から、毎回東数や選任方法に対するアンケート結果を示す。

京電力や行政から報告が行われ、事業者と行政定数については、「現行通りの人数で良い」10の説明の時間が長くなったことに起因している名に対して、「若干、減らした方が良い」6 名、と考えられる。また、このような説明会の状況「半数くらいで良い」4 名となっている。

では、反対派が発言しやすく、その内容も専門「地域の会」のひとつの特徴である選任方法的なものになりやすいため、前述した市民の目については、「人選は行政で行ったほうが良い」

線の重視を求める意見が生じる要因ともなって11 名、「一定数（2～4 名程度）公募したほうがいる。自由記述で「市民レベル」の議論の必要良い」7 名、「現委員が大幅に変わらないほうが性を明記したのは 5 名であった。

良い」7 名、「総入れ替えをしたほうが良い」5

議論の有用性については特に調査結果がない

名と意見が分かれている。自由回答には、一部が、議事録には毎回事業者や行政から多くの資の委員の発言時間が長すぎることや、市民の目料が提供されたこと、時間をかけた説明もあっ

線を重視すべきとの意見がある。委員構成の変たことが示されている。ただし、前述したよう更を求める背景には、しばしば原子力反対派がに、委員全員の理解レベルは同じではなかった

時間をとりすぎて、議論の中身が専門的になる、と考えられる。

批判的な意見が多くなりやすい、という実態が住民参加の結果の評価については、「存在価値あったと考えられる。実際、推進派の中心であはある」「続けていくべき」という意見がある一方、「達成感や充実感は実感できていない」「無第 20 回定例会資料「今後の地域の会の在り方について」（http://www.tiikinokai.jp/meeting/teirei20.html）
10 第 17 回運営委員会及び第 18 回広報委員会資料「今後の地域の会の在り方について（アンケート）」（http://www.tiikinokai.jp/meeting/etc24.html）
11 詳しくは谷口（2005）参考資料 2 を参照。
http://tokaic3.fc2web.com/body/report/report_h16/H16fu
ll.pdf9

力感を感じる」という感想や、今後の課題として「提言」をあげる意見が出されている。Santos& Chess が見出したように、「地域の会」会員
もプロセスだけでなく結果も重視していたとい社会経済研究 №57 2009.6

11

えよう。また、立場の異なる参加者を集める設えており、原子力技術のリスクコミュニケーシ

計では、対立的議論になりやすく、リスクコミ

ョンにおける専門知識の重要性が示されている。

ュニケーションとしての成果を上げることが難

図 2 は、Renn et al.(1995)を参考に質問項目

しいことも示唆している。

を設計して、参加の公平性や議論の有用性に関わる項目をたずねた結果である。
「地域の会」と

6．2「提言する会」参加者の評価は異なり、メンバー間で十分な意見交換が行われていることが示されているものの、専門的な参加者を公募によって選定したことについて、議論が十分できなかったとの意見も多い。このアンケートに回答した 12 名中 10 名が「よかっ背景として、「提言する会」の主要な活動が、原た」と回答している。また、参加人数は、「少な

子力施設の安全対策を視察し事業者に対して提い」5 名、「ちょうどよい」6 名であった。第 1

言をすることであった点があげられる。原子力回会合時点の参加者が男性 6 名であったため、事業所の安全対策を理解する上でも、提言をす

人数が少ないことに加えて、偏っていて住民のる場合にも専門的技術的な理解が重要と感じて代表になっていないことを問題視するメンバー

いるといえよう。実際に「提言する会」が行っもいたが、構成については「偏っている」4 名、た提言の多くは、原子力事業所全体の安全対策「適切」7 名となった。会合に対する評価では、について労働安全衛生面を中心とした改善提案「これだけ違った人が集まって議論していたが、をしており、個々のメンバーが有している知識偏ることはなかった」や「違った人が一つひとや経験に基づくものであった。また、視察プロ

つのことを検討する際にこれだけまとまった」

グラムにおける住民提案の採用については、10など、意見の多様性を評価する意見が出されて名が「妥当な提案のいくつかを採用すべき」、8いる。ただし、代表性については 8 名が「住民

名が「今後の住民説明に役立てるとよい」と答を代表していない」、3 名が「住民を代表してい

えており、「すべての提案を採用すべき」との回る」と回答した。

答は 0 名であった。

「地域の会」とは異なり代表者が置かれなか

4.2 節に示したように、「提言する会」では活ったが、11 名が「代表者が必要」と答えている。

動内容そのものを参加者に決定するよう求めた。

また、12 名全員が知識をもつ人が「必要」と答

このことについて、「時間はかかったが参加者主体でよい」3 名、「とまどったが結果としてはよ

そう思わない1

どちらともいえない

2

3

そう思う

4

5

十分発言できている

3.75

全員 が議論に参加している

3.82

お互いの意見を聞いている4.08

専門的な議論ができている

2.92

多様 な意見が でている

3.92

かった」6 名、「事務局で決めてほしかった」1
名となっており、「事務局案を検討したにすぎない」との回答はなかった。
図 3 に進行役（ファシリテーター）に対する参加者の評価結果を示す。
「全員を議論に参加さ異なる意 見も大切にする

3.83

せる」
「全員を公平に扱う」など、参加の公平性

決定に全員が関わっている3.83

まとまるまで十分時間をかける

3.73

への努力は評価が高かった。しかし、「地域の会」

結果を受け入れられる

3.83

互いに信頼感がある

4.00

注）そう思わない 1 点～そう思う 5 点として加重平均した値と同様に、時間どおりの進行は難しかったことが示されている。さらに、事務局機能への要望
では、会合の定期的な開催のほかに、原子力事

図 2 「提言する会」参加者の議論の場に対する業者との調整が求められていた。プロジェクト

評価結果の評価の際にも、「自分たちだけではできなかった」との発言があり、住民と事業者を仲介する

12

原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－様な意見がでている」「意見がまとまるまで十分
そう思わ ない1

どちらともいえない

2

3

そう思 う

時間をかけている」の評価がやや低かった。実5

際の活動経緯をみても、視察プログラムが決ま

4
3.58

知識がある

った後では、原子力事業者や行政との議論が主

4.00

議論の方向を示す

体となり、活動のあり方などの議論は少なくな

3.58

時間配分を考えた進行
全員を参加させる

4.42

意見をよく聞く

4.42

全員を公平に扱う

4.25

発言しやすい雰囲気

4.33

議論を続ける雰囲気

4.25っている。活動内容決定後の参加者にとっては、成果が出てもプロセスへの関与が足りないという不満があった可能性が考えられる。

3.92

参加者中心の進め方

4.08

要望・提案への対応が早い

6．3

注）そう思わない 1 点～そう思う 5 点として加重平均した値

参加者評価の共通点と課題

図 3 「提言する会」参加者のファシリテーターに対する

表 3 に参加者評価の結果を示す。2 つの住民

評価結果

参加の場は、参加機会という点で異なるが、議題設定や議論の内容については公平性が考慮さ役割が求められていた。

れていた。特に、「地域の会」では会員が運営委「提言する会」は公募メンバーで構成されて員会を組織し、住民の主体的な活動としていっいるため、バランスを欠いていると判断されがた。進行役を会員の一人である会長が担っていちであるが、参加者自身はそう評価していない

たが、議論への参加機会の公平性に配慮した進ことが示された。時間をかけながら参加者自身め方をしている。ただし、立場の異なる会員間が決定した活動を実施したことが高く評価され、の議論は対立的になりやすく、これは議論の有提言内容の採否については事業者の選択に委ね

用性や結果の評価に影響を及ぼしている。このている。これは、Santos & Chess が示したよ

ため、「地域の会」では、立場の異なるメンバー

うに参加者が結果を重視しているというよりも、構成を維持しながら、いかにメンバー間の議論

結果に至るプロセスでいかに達成感を得ているを熟成させ、提言などの成果を出していくかがかが評価されているといえよう。自らが関わっ課題となっている。一方、「提言する会」は、協て決定し実施した活動であれば、その成果が限力的な議論の場を維持したため、議論の有用性定的であっても参加者は満足感を得ることがでや結果の評価が高い。しかし、多様な意見が出きると考えられる。

されていることは参加者にしか分からないこと「提言する会」は徐々にメンバーが増えていであるため、現在の協力的な議論の場を維持しったため、視察プログラムの実施が決まった後ながら、参加機会の公平性を高め、多様な意見に参加したメンバーもいる。アンケート回答者を反映した活動であることを示す必要がある。

を参加時期によって 2005 年 10 月以前と以後で2005 年 4 月以降、「地域の会」は公募メンバ

分類すると 6 名ずつとなった。参加時期によるーを加え，第 2 期の活動を開始した。5 月の第回答の差を検定した結果、有意な差があるとは

24 回定例会には行政からの趣旨説明において言えなかった（注12）が、活動決定後に参加し「地域住民の素朴な目線」が強調されている。

たメンバーは会合について「議論の中で十分発

また、2006 年 11 月には本稿で取り上げたもの

言できている」「全員が議論に参加している」「多と同様のアンケート調査を実施した（注13）。
これによれば、定例会の開催回数、開催時期、

12

分散分析による平均値の差の検定、ノンパラメトリック
検定による中央値や分布の差を検定したが、いずれも有意ではなかった。

第 42 回定例会資料より（http://www.tiikinokai.jp/meeting/PDF/42data_03.pdf）

13

社会経済研究 №57 2009.6

13

表 3 2 つのリスクコミュニケーション活動に対する参加者評価の比較①参加者の範囲参加 ②議題設定の公 ③議論のルールと平 進行
性④議論への参加
議論の有用性⑤情報へのアクセスが可能だったか

結果

参加の成果は得られているか⑥メンバー内の信頼や協力関係「地域の会」「提言する会」

人数・選択方法ともよいとする意見と変更を求める
意見が同数よい（ただし住民代表ではない）○運営委員会を設置○参加者が活動を決定○会員一人一人の意見が大切にされている○異なる意見が出せる，
偏っていない△一部の意見が強い／相互の意見交換会が必要○相互の意見をよく聞くと評価○十分（説明は難解）×専門的な議論はできてい
ない

×対立的

○異なる意見を大切にした，（会員構成から容認もしくは会 決定に関わっている，互い
員構成の変更を要望）に信頼感があると評価△存在意義はあった
達成感が感じられない
今後の課題は提言活動○住民で考えた活動が実現できた（提案の採否は事業者に任せている）

注）参加者評価で肯定的であったものに○、否定的評価あるいは問題点があげられたものに△および×をつけた

委員の定数は、7 割以上が「現行通りでよい」

している。

と回答している。また、公募メンバーを加える

NPO 法人となってからの活動は、原子力事業ことについても 22 名中 14 名が賛成している。

所の安全対策の視察活動に加え、広報誌による自由記述の中に「やっと委員相互が信頼しなが情報発信、勉強会や意見交換会を通じた住民意ら、各々の意見を言える環境になってきた。」と見の収集と会員拡大である。残念ながら、小規いう意見がある一方で、委員相互の意見交換に模な NPO 法人であるため、財源問題から広報

ついては、公開・非公開を合わせて 14 名が必誌の発行は不定期で配布範囲が限られている。

要と答えている。

会員の勧誘によって加入するメンバーがほとん

また、2005 年 5 月以降、2007 年 4 月までにどであり、多様な人材がいるとはいえない。住

3 つの意見書と 1 つの要望書が東京電力や国を民との気楽な意見交換を企図した原子力ティー

含む行政機関に対して提出されている。公開さタイムも参加者集めに苦慮している。しかし、れている議事録では、これらの意見書や要望書

公民館の市民講座を企画・実施したり、原子力に回答があったかどうかを確認できなかった。

事業者の冊子評価や東海村の広報事業支援業務

しかしながら、第 2 期の活動に対するアンケーを受けたり、徐々に社会的な認知を高めている

トの自由記述のほとんどが、会員間の議論の問

ところである。

題であることからも、提案活動によって一定の満足感が得られていることが窺える。

７．市民提案手法適用上の課題

他方、「提言する会」は研究プロジェクトの終了とともに解散し、新たに特定非営利活動法人

本稿では、市民提案手法を用いた 2 つのリス

HSE リスク・シーキューブの東海村支部としてクコミュニケーション活動を取り上げ、参加の活動を開始した（シーキューブ、2008）。NPO

公平性、議論の有用性、活動の結果について、法人となることで、リスクコミュニケーション

活動形態による評価と参加者自身による評価を活動に関心をもつ不特定の人の参加を可能とし、比較した。最後に、市民提案手法の適用上の課

行政や研究組織に依存しない組織の自立を目指

題を考察する。

14

原子力リスク問題に関する住民参加手法の評価－参加住民は何を重視するのか－

7．1

参加の公平性

リスクコミュニケーションのマニュアル等でに調査した上で決定する必要がある。
7．2

結果の重要性は、地域住民の意見を代表する参加者の選択や公平な議論をするための中立的な第三者による参加者自身はプロセスより結果を重視すると進行が推奨されている。これらのマニュアルにいう Santos & Chess の指摘は、どちらの活動

照らせば、「地域の会」も「提言する会」も理想にも当てはまったが、メンバー相互の議論が十的な設計とはいえない。しかしながら、参加者分できなかった「地域の会」第 1 期の会員の方評価によれば、「地域の会」ではバランスを重視

が結果の必要性をより強く認識していた。
「提言

した参加者選択が議論を対立的にする一方、会する会」の場合は、活動決定後の参加者がプロ員の中から中立的な進行役を生み出している。

セスへの関与の不足を感じていた。これらのこ「提言する会」参加者の評価は、立場のバランとから、単に成果をあげればよいのではなく、スよりも意見の多様性が重要であることを示し

参加者のプロセスへの関与が必要条件になってている。

いると考えられる。

では、「地域の会」は、「提言する会」のよう

また、結果を出すためには、参加者間の協力に協力的な参加者の会になるようにすべきであが欠かせない。
「地域の会」では、運営委員会を

ろうか？

産業廃棄物処分場建設に関する住民非公開とし、そこで提言案を作成・議論してい参加事例に関わった原科（2004）は、公募方式

る。非公開の会合による参加者間の信頼関係づでは賛成派しか応募せず、参加者選定に苦慮しくりは、参加者がそれぞれの立場を超えて合意た経験を紹介している。
「地域の会」が設置されを形成する一助になると考えられる。

た理由や柏崎・刈羽地域の歴史的社会的背景を考慮すると、少なくとも行政が主催する上では

7．3

継続もしくは定着のための課題

現状の形態しか選択できなかったと考えられる。
逆に、「提言する会」に原子力に反対の立場を

原子力施設の安全対策は、一度の提案で終わとる参加者を半数以上関与させることも難しいる問題ではなく、地域住民が継続的に事業者とと考えられる。そもそも東海村には、原子力に議論するものであろう。2 事例ともそれぞれの反対の立場をとる人はいるが、柏崎・刈羽地域

事情によって活動を継続しているが、活動の設のような反対団体は組織されていない。また、計においても継続への配慮が求められる。

50 年にわたって原子力事業とともに発展し、NPO 法人となった「提言する会」は活動継続

JCO 事故後も原子力との共生を選択した東海のための財源や組織の脆弱さが課題である。一村では、賛成派と反対派が議論を戦わせる「地方、行政が支援する「地域の会」でも任期が終域の会」のような形態は受け入れられなかった

わりに近づくと“いつまで継続するのか”といのではないかと考えられる。

う議論が出ている。行政支援の活動では、行政

このように、参加者の選択は、地域社会や扱担当者の交替による方針転換や活動の変化を防う問題に依存する。青山・澤田・藤井(2008) は、ぐ必要がある。
「地域の会」が活動方針を今後も「民主的に討論し、手続きの公正さを確保する

維持していくためには、運営委員会が一層重要には、批判派や反対派も含め、様々な立場や見な役割を担うと考えられる。

解のステークホルダーが関与する必要がある」

リスクコミュニケーション活動の維持や組織としているが、常に反対派を入れればよいといの強化のためには、住民、行政、事業者から、う単純な問題ではなく、地域社会の意見を慎重

活動の意義を認知されることも必要である。
「提社会経済研究 №57 2009.6

言する会」については、2004 年 10 月に東海村

15

たかも分析する必要がある。

と周辺市の住民 1600 名を対象にした意識調査を行った（谷口、2005）。回答者の 6 割は視察プログラムを知らなかったが、知っていると回答した住民のうち 65.3％が「住民の視点を原子力事業者に意識させるという点で意味がある」と答えている。このような住民の意見は参加者の意欲を高めると同時に、行政や事業者にリスクコミュニケーション活動の意義を示すものである。リスクコミュニケーション活動に対する住民の支援・支持を得るには、参加していない住民に対して情報提供と意見収集活動を継続・改善していくことが求められる。

８．まとめ
本稿では、原子力施設の安全対策について住民が意見を述べる形式での継続的なリスクコミュニケーション活動 2 事例について、参加の公平性、議論の有用性、結果の参加者自身による評価結果を比較した。その結果、①参加者は立場よりも議論の場における意見の多様性を重視していること、②立場の違いを重視すると議論の場は対立的になりやすく結果の評価が低くなること、③成果は限定的でもよいが、プロセスや決定に関与することが求められること、が示された。これらの参加者評価は、マニュアルやガイドラインが示す方法に固執することなく、地域社会の事情に合わせて参加者を選定すること、目的設定や運営に参加者が関与する必要があることを示唆している。
本稿では多様な住民参加手法に適用可能な評
価方法によって事例比較を行った。今後は、別の形態の住民参加事例においても同様の知見が得られるかについて検証を重ねていくことが必要である。また、本稿で取り上げた事例も含め、
リスクコミュニケーション活動が継続・発展もしくは定着していく過程を調査し、参加の公平性や議論の有用性、結果の提示が参加していな
い住民や行政、事業者にどのような影響を与え

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つちや

ともこ
電力中央研究所
たにぐち たけとし
電力中央研究所
もりおか とおる

社会経済研究所
社会経済研究所

大阪大学大学院（工学研究科環境・エネルギー工学専攻）（現）関西大学（環境都市工学部 都市システム工学科）