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隆夫「港湾の危機管理と防災」についてのコメント
筧隆夫＊       ＊

道路や河川など他の社会資本と異なりごく一部の例

１．はじめに外を除いて、国自らが港湾の経営や施設（たとえば、本稿は、「港湾の危機管理と防災」と題する北山・岸壁、防波堤、荷捌き地、上屋・倉庫など）の管理池田両氏による報告（以下、北山池田報告）についての任にあたることはない。国は危機管理のうち、長のコメンタリーである。

期的な観点からのリスク評価と全国的な影響評価な

北山池田報告では港湾に関して、比較的最近に取どをもとに、予算・税制などの支援措置や直轄事業り組みが開始されたテロ対策などの港湾保安対策をによって（予防的）施策の展開（たとえば耐震強化岸（多分狭義の）危機管理政策として、また、他の社会壁の整備など）は進めているものの、個別港湾の日資本と同様に大規模地震対策や津波高潮対策などを常の維持管理や発災時の危機管理については、制度防災政策として、大きく二分して取り扱っている。

的に責任主体としての直接的取り組みは行ってこな各々について、現状における対策の概要と今後にかった。しかしながら、阪神・淡路大震災で証明さ向けた取り組みまで広範に紹介されている。具体的れたように耐震強化岸壁整備の有効性（さらに言えな政策の担当組織や根拠法令がそれぞれ異なることば、応急復旧・支援輸送ルートとしての海上輸送となどを考慮すると妥当な分類と執筆担当分けと考え港湾施設活用の有効性）と救援活動・施設復旧におられるが、その半面で港湾行政における広義の危機ける国の実効的役割の大きさは積極的に評価されて管理政策の基本理念や政策の枠組み（施策の環境条よいし、港湾の危機管理における国の制度的役割を件および制約要因を含む）などの全体像についての検討すべき時期に来ている。北山池田報告で紹介さ紹介が手薄になった点は惜しまれる。この観点かられている川崎港東扇島地区基幹的広域防災拠点の事は、たとえば『港湾』第８１巻７号（２００４年７月）、第例についても、このような視点からの取り組みの方８３巻７号（０６年７月）における「みなとの危機管理」

向に言及した方がよかったのではないか。

特集を参照されたい。

一方で、津波・高潮ハザードマップ作成支援事例

本稿では、北山池田論文へのコメントとして、①が紹介されているが、住民の避難計画など具体的な港湾管理と危機管理の関係について、②港湾保安対

地域防災計画の策定主体となる地元市町村には住民策における国際枠組みとの関係について、③危機管感情や利害関係を含めハザードマップ作成公表への理における人材育成の重要性についてを、以下に取抵抗や、被災予測シミュレーションなど高度な技術り上げる。

評価を必要とすることの困難性などが課題となっていると聞く。もちろん国は実際の危機事態対処の責２．港湾管理と危機管理について任主体ではないが、一定水準の危機管理対策が全国

わが国の港湾法に基づく港湾管理制度においては、含め制度面での国の関与充実を望みたい。

＊ 社団法人日本港湾協会専務理事

ＥｘｅｃｕｔｉｖｅＤｉｒｅｃｔｏｒ， ＴｈｅＪａｐａｎＰｏｒ
ｔａｎｄＨａｒｂｏｕｒＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ
原稿受理 ２００７年２月１５日
１９４８年生まれ。社団法人日本港湾協会専務理事。７４年東京大学大学院工学系研究科修了。同年運輸省入省。その後運輸省、大分県、経済企画庁、国土交通省などで港湾、社会基盤関係行政に従事。０３年５月から日本港湾協会勤務。０３年１０月特定非営利活動法人港湾保安対策機構理事長にも就任、わが国およびＡＳＥＡＮ各国の港湾保安対策関係調査研究および人材育成などを実施。

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２的に保障されるように、財政的・技術的支援措置を危機管理においては想定すべき（被災の）事態について、発生確率と被害影響予測とを考慮するリスクマネジメントの視点が特に重要である。港湾のように、広範な経済活動を担う船社やロジスティクス関連企業が機能集積し利用されている社会資本では単に公物としての港湾施設の機能保全・回復のみでは、危機管理の実効性は保障できない。予防、事態対処、事後措置のどの段階をとってもステークホルダー間（４８）

平成１９年７月

１０９「港湾の危機管理と防災」についてのコメントの利害の相克が思わぬ阻害要因となるからだ。また、の港に脅威と化して危害を及ぼすことを防ぐことに現実の被災が、単一の行政界や港湾の範囲を超えて主眼をおくものであるという点だ。自らの港湾ある発生することや救援・復旧時の広域的取り組みが必

いは港湾施設そのものをテロリストなどからの攻撃要であることも忘れてはならない。このような観点から防御することから出発したものではないのであからの調整機能は国に期待する分野になるが、責任る。当然のことながら、主権国家の国内施設の治安権限と実務上の実効性の担保の面で、現状では満足維持、危機管理はどこの国においても法執行官庁の行く制度整備が行われているとは言い難い。北山池所管であることに大異はなく、この観点での取り組

田報告で紹介されている港湾における事業継続計画

みについては港湾も海上保安庁、警察などの所管領（ＢＣＰ）の取り組み事例はこのような問題意識から高域となっている。

く評価できるが、一方、実効性のある事態対処策がしかしながら、ＳＯＬＡＳ条約の枠組みでは本来海まとめられるか否かは、国の調整イニシアチブによ運自由の原則にのっとって維持されている海上貿易るところが大きい。各責任主体の範囲での危機管理システムの担い手である国際船舶が、不正侵入によ計画やマニュアルなどが比較的整備されてきた現状って脅威化する可能性が高いのは、外部からアクセに比べると、利害関係の相克を乗り越えて港湾ＢＣＰスしやすい港湾での接岸時であること、また、船舶としてまとめることの困難を指摘する声があるのも単独では接岸時における不正侵入対策に限界がある事実である。政府全体の危機管理の枠組みの中で明ことなどから、港湾施設側の協力が不可欠であると確な位置づけを与える必要があるかもしれない。の認識に立つものである。したがって、すべての対同様に、港湾保安対策で紹介されている港湾施設策は、①施設への立ち入り制限区域の設定、②管理の出入管理システムでも国の役割が注目されている。

された施設の出入（人・貨物）、③不正侵入の監視・

基本的には、各施設の出入管理は経営側のビジネス

通報、④事後検証の可能な記録の保管、に集約されプロセスの一環として行われるべきものであるが、る。世界中の港が、一定の許容水準以上の対策を施

たとえば東京港と横浜港に出入りするトラック業者

し、自らが船舶・貨物への不正アクセスを看過するなど物流関係者は単一の港や施設のみに出入りすることで、次の寄港地以降に「脅威を輸出すること」わけではないため、ＩＤカードにしても各施設でののないよう協力しあうことが本質となっている。し個別認証とともにある程度の広域的互換性を持たせたがって、自国の港湾保安対策を履行するのみでなることが実効性の確保上は不可欠になる。また、港く、海外諸国の、とりわけ貿易相手国などの履行状

湾オペレーションの効率性と両立する保安性の確保

況にも重大な関心を持ち、必要があれば国際協力をが重要であることは北山池田報告が指摘するとおり行うこともきわめて重要となる。

である。ＩＴ技術を活用した出入管理システムに関北山池田報告では紹介されていないが、わが国政し、規格の共通化や保安認証などについては国の果

府港湾専門家などによるＡＳＥＡＮ諸国に対する保安たすべき役割への期待は大きい。一方で、費用負担対策の導入と運用の充実に向けた二国間協力ならびや、既に投資済みの出入管理システムのコスト回収にＡＰＥＣを通じた多国間協力の実績は高く評価されや個別ビジネスの事情などの利害調整の困難さを指てよい。０４年にはインドネシアなど５か国で保安対摘する声もよく聞く。国の主導による社会実験を積策導入に主眼をおいたセミナーが開催され、０５年にみ重ねながら早期導入が図られることを期待したい。

は、導入後の保安対策の運用の充実に主眼をおいたセミナーやワークショップがタイなど６か国で開催

３．港湾保安対策と国際枠組みについてされている。保安対策の実施についても、インドネ

北山池田報告が紹介するとおり、国際船舶・港湾シア、カンボジアに対する無償協力（機材整備他）

保安法に基づいて０４年７月に施行された港湾保安対や開発調査、さらには、ＪＩＣＡ研修（港湾保安セミナ

策は、わが国も締結しているＳＯＬＡＳ条約（ＩＳＰＳコー）や専門家派遣（インドネシア、カンボジア他）ード）の枠組みに従うものである。この報告においの実施も含めて大いに国際貢献するとともに、先にて、必ずしも強調されていないために、港湾関係者述べたように、わが国港湾を含めた保安対策の実効以外の読者に誤解を与えるべき点があるとしたら、性の確保に寄与したことは特筆に値する。

それはこの国際枠組みが、港湾に係留中の国際船舶先にふれたように、保安対策は国家主権との兼ね（とその貨物）が不正な侵入者によって次に寄港予定合いもあり、国際枠組みの同時施行が必要である半

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面で、国際的な監査などにはなじまないため、各国

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ドを含めその背景となる海事保安知識や国際枠組み間の施策の実効性をチェックすることには技術的困の理解が不可欠である。ＩＭＯの策定したモデル講難性が残る。
（因みに、わが国の港湾保安法制では国習に準拠する「港湾保安職員講習」が日本港湾協会に監査権限があり、改善勧告や従わない場合の行政とＮＰＯ法人港湾保安対策機構との共催で提供され罰の規定があり、他の危機管理の制度的改善に当た２回で１，２００名を超えるており、０３年１２月以来延べ１っても参考にすべき点はある。）ＩＳＰＳコードの的確修了生が全国の港湾保安の第一線で活躍中である。

な運用指針となる各種ガイダンス類が国際海事機関

また、防災対策を含め危機管理においては実践的

海事安全委員会のサーキュラーとして公表されてい能力の涵養と不断の備えのために、定期的な訓練・るが、各国の担当者が自らの港湾保安対策を任意自演習が不可欠である。港湾行政の現場では、これま己監査するためのガイダンス（ＭＳＣ／Ｃ
ｉｒｃ．
１１９２、でに台風・地震時の防災演習としてシナリオ追随型

１１３１参照）については、そのとりまとめ段階からわの訓練演習が長らく行われてきたが、最近では、保安が国港湾当局専門家が大いに貢献した事実はもっと関係の演習訓練をきっかけにロールプレイイング・知られてよい。また、港湾全域における保安対策にゲーム（ＲＰＧ）方式の導入など、より実際的な事態対ついては国際海事機関と国際労働機関が共同でとり処能力の育成に有用な取り組みが増えつつある。広

まとめた実務基準（ＩＬＯ／ＩＭＯ Ｃｏｄｅｏｆｐｒａｃｔｉｃｅｏｎ

範な関係者を巻き込んだ訓練演習、たとえば港湾危ｓｅｃｕｒｉｔｙｉｎｐｏｒｔｓ，２００４参照）や国際標準化機構によ機管理演習などでは、海上保安庁、警察など多くのる保安対策策定のための公開仕様（たとえばＩ
ＳＯ／

関係機関調整や費用・時間制約などで、ややデモン

ＰＡＳ２０８５８；港湾保安設備を含む保安計画策定の参照

ストレーション的なものに傾きがちであるが、これ仕様）の検討などにおいても、わが国海事関係者がらを補う職場単位ごとの机上演習や情報伝達訓練な貢献している。

どでのＲＰＧ方式による実践的人材育成の取り組みが今後は、サプライチェーン全体を通した保安対策普及することで実をあげることに期待したい。と連携した港湾保安対策が要請されることになると阪神・淡路大震災の教訓を引くまでもなく、地域見られているが、これらについても国際枠組みの視防災や危機管理の第一線で活動するボランティアの点で取り組みを行うことが重要と思われる（ＩＳＯ／Ｐ

役割が重要視されるようになった。その潜在能力を

ＡＳ２８０００シリーズなどを参照のこと）。

最大限現場で活用するには、現場指導者の存在が不可欠であるが、こうした面での人材育成はＮＰＯ法

４．港湾危機管理における人材育成の重要性

人防災士機構の防災士制度がある程度にすぎない。

危機管理はプロセス管理型の取り組みを要するため、担い手の人材育成が本質的に重要となる。

や、港湾関係ＮＰＯ団体のネットワークなど人材育

港湾保安対策の第一線で保安計画を策定し、その運用の担当責任者となる者については、ＩＳＰＳコー

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港湾の現場を知悉したエキスパートの登録活用制度
成と活用についての施策への取り組みを大いに期待したい。

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