『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

日本版ＮＥＣの検討－安全保障と経済の「あべこべ」を正し、中国を封じる行政システムの提言－
藤森智博
要旨
ますますグローバル化が進む昨今、安全保障に立脚する経済政策の実現が求められる。他国の経済に依存すれば、その国家の意向に逆らえなくなる。つまり、経済安全保障なしに国家の安全は保障されないのだ。逆に言えば、経済戦略次第で外交を有利に進めうる。米国は既にこうした視点を持っており、その実現を国家経済会議（NEC）が担う。NEC が適切
な省庁間調整を行うことで、大統領の理念を具体化するのだ。他方日本では、政・官・財が鉄のトライアングルとなり、日中友好に腐心し安全保障を損なっている。従って、安全保障の視点に立つ経済戦略の実現には、こうした既得権益とも調整を図る日本版 NEC が不可欠だ。さらに国防意識が弱い日本で、NEC が安全保障に反しないよう、国家安全保障会議（NSC）の権限を強化すべきである。その一案として、NEC に対して安全保障の観点から経済政策を検討させる調査請求権を NSC に確立させるべきと考える。
【キーワード】グローバル化、経済安全保障、国家経済会議（NEC）、鉄のトライアングル、
国家安全保障会議（NSC）

目次
はじめに
Ⅰ 「あべこべ安倍政権」の親中の本心
Ⅰ-１ 安全保障と経済で真逆を展開する「あべこべ」政策
Ⅰ-２ 大企業依存から親中姿勢を強める安倍政権
Ⅰ-３ 日本が中国依存を強めることの危険性
Ⅰ-３-１ 危険性① 中国の覇権拡大と米国の日本不信の助長
Ⅰ-３-２ 危険性② 長期的な日本の国力衰退
Ⅰ-３-３ 危険性③ 中国による実質的な占領体制の構築
Ⅱ 安全保障と経済のあべこべを正す、米国家経済会議
Ⅱ-１ 減税で基盤を作り、後に米中貿易戦争に踏み込む国家戦略
Ⅱ-２ トランプ政権下の国家経済会議（NEC）の調整的役割
Ⅱ-３ 国家経済会議（NEC）の仕組みとスタッフの人材像
Ⅱ-４ 国家経済会議（NEC）の運用上の注意点
Ⅲ 安全保障と経済の統合戦略を示す日本版 NEC
Ⅲ-１ 日米間の政治システムの違いに NEC は対応できるか
Ⅲ-２ 安全保障重視の NEC 実現のために必要な日本独自の工夫

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

Ⅲ-３ 日本版 NEC 構想の具体的提言
おわりに

はじめに
米中貿易戦争の進展にもかかわらず、日本政府の安全保障と経済政策は一貫していない。
安全保障では、集団的自衛権や宇宙部隊の創設など国防強化を進める一方、経済では、一帯一路への協力など中国依存を強める。習近平国家主席を国賓待遇で招くのもその一環だ。
経済の中国依存は日本の安全保障の障害となる。中国は日本に対し、多数のミサイルを向け、さらには領海侵犯を常態化させ、いつ軍事衝突してもおかしくない状況下にある。
敵になりうる国家に依存すれば、有事の際に日本は干上がってしまう。また、中国の急速な軍事拡張を支えるのは、経済的繁栄だ。その繁栄を、日本は中国との貿易を通して支えている。これは、日本人が自ら働いた汗で自身を狙うミサイルを買っているようなものだ。
一方、同様の事情を抱えるアメリカは、貿易戦争を通して中国に是正を求めている。こうした姿勢を貫けるのは、トランプ減税などで国内経済が好調だからだ。貿易戦争は、双方に痛みが伴う。しかしトランプ政権は、1 年目に減税などの経済政策を実施したことで、貿易戦争を遂行できる国力をつくり出したのだ。
こうした戦略を遂行できたのは、トランプ大統領の個人的資質のみならず、大統領を支える組織があったからだ。それは、国家経済会議（NEC : National Economic Council）というものである。NEC は大統領の考えを各省庁等との調整を通じて細部に落とし込み、政策実現に結びつける。例えば、米中貿易戦争の際、アメリカの主要農産物である大豆への中国の報復関税が課された。NEC はこの影響の緩和に動いた。ガソリンのバイオエタノールの比率を引き上げ、大豆の国内消費量を増やしたのだ。こうしたとき、NEC は自動車業界からの反発を予想する。そして、エネルギー省や商務省を動かし、「以前見直した健康保険制度
は、自動車業界と他業界を比較して、手厚い内容となったから、今回は呑んでほしい」という調整まで担当する1。
他方、日本には、こうした NEC のような組織はない。米中冷戦の新時代には、首相の強いリーダーシップを支える NEC が必要不可欠だ。日本は伝統的に省庁官僚の力が強いと言われてきたが、そうした反省を踏まえ、現在の安倍政権は、官邸主導を進めている。しかしその結果、官邸は肥大化し、省庁の調整機能が衰えた。例えば、外交においては、官邸
が外務省を飛び越えてしまい、外交のパイプがうまく機能しないケースも報告される2。
加えて、NEC を日本に導入するにあたり、米国の NEC より安全保障を重視できるような制度設計にすべきだ。なぜならば、日本は憲法 9 条を初めとして、アメリカより安全保障を軽視する傾向が強いからだ。実際、「安倍一強」とも言われる強い権限を持つ総理大臣のも1
2

村田編（2018）68－70 頁。
森（2019）208 頁。

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博とで、「一帯一路への協力」といった日本の安全保障に相反する政策が進められている。
なお、NEC については、19 年に、自民党のルール形成戦略議員連盟（甘利明会長）が提言を行っているが詳細は明らかとなっていない3。しかし同提言は、経済安全保障を掲げながらも、国家の安全保障を守るための経済政策という視点より、単に日本の経済力を守り、強めるという意味合いが強いように見える。よって、既存の産業政策との差異はなく、本稿で提言する「安全保障の視点を入れた NEC」とは明確に異なると考える4。
一方、経済専門の NEC が安全保障を軽んじる可能性も指摘されている。「安全保障と経済をきれいに分けることができなくなっている時代において、日本でも国家安全保障会議とは別の経済組織を作ることは必ずしも好ましくない」という国際政治学者のブラッド・グ
ロッサーマンらの意見だ5。彼らは、既に日本に存在する、安全保障の司令塔である国家安全保障会議（NSC）に NEC の役割を持たせるとしている。しかし、経済政策まで NSC に委ねるのは、権限の肥大化を招き、好ましくない。
また、20 年には安倍政権が、NSC の事務局に経済班を新設するが、これも日本版 NEC の代わりにはならない。確かにサイバー防衛や投資規制などの問題に NSC が対応するのは有益だ。しかし、トランプ減税を成立させた米国 NEC のように、積極的な経済政策まで NSCの経済班が策定するのはやりすぎである。経済問題では「守りの NSC」と「攻めの NEC」を基本としつつも、共通した、安全保障重視の国家ビジョンのもとで両組織の協調が求められる。
こうした論点も踏まえ、本論文では、安全保障を阻害することなく経済を発展させ、さらには、その発展をてこにして自国に有利な安全保障環境を整える仕組みとしての日本版
NEC の設立を模索した。
Ⅰでは、いかに現在の日本政治が「あべこべ」の安全保障と経済政策を進めているのかを説明し、安倍政権の姿が、安全保障軽視の親中政権であることを明らかにする。
Ⅱでは、そうした「あべこべ」の状態を解消するために、アメリカの NEC について紹介する。トランプ政権下での NEC の在り方から、その機能を明らかにするとともに、NEC 創設期を中心に評価することで具体的な組織像を明らかにする。
Ⅲでは、そうした NEC を日本に導入するために、日米の相違点を踏まえ、日本におけるNEC のあり方を検討する。そして、日本政府がより安全保障を重んじながら、力強い経済成長を進めることができる仕組みづくりを提言する。
3

甘利（2019）。
本論文での経済安全保障の定義には「安全保障のための経済的手段」を採用する。自民党の提言では「エコノミック・ステイトクラフト(経済外交策)」という言葉が多用される。これは経済安全保障に極めて近い概念だが、エコノミック・ステイトクラフトの目的は必ずしも安全保障でないことや、自国に向けられる自己努力が想定されていないことが指摘されている。長谷川（2013）17－18, 33－35 頁。すなわち、自民党案の NEC が安全保障以外の目的で運用されることや、減税や規制緩和等を通して国内の経済力の向上を軽視することが懸念される。
5 東洋経済オンライン（グロッサーマンら）（2018）。
4

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Ⅰ

「あべこべ安倍政権」の親中の本心

Ⅰ-１ 安全保障と経済で真逆を展開する「あべこべ」政策
安倍政権下で、安全保障政策と経済政策は相矛盾している。日本の安全保障にとって、最も脅威である国の一つは、急速に軍事力を拡張させる中国だ。安倍政権は、安全保障政策で中国に対する防衛強化を進める一方で、経済政策では、むしろ中国の経済成長を助け、ひいては中国の軍事力を高めている。
安全保障における同政権の成果は、特定機密保護法や集団的自衛権の法制化、実質的な空母の導入、サイバー・電磁・宇宙分野の強化など多岐にわたり、多くの保守層から評価されている。19 年 11 月の NHK が行った調査では、安倍政権で最も評価する実績として、「外
交・安全保障（23%）
」が挙げられている6。
一方、経済政策はそうした動きと逆行し「日中蜜月」が進む。17 年 6 月には、中国の「一帯一路」政策に協力を表明。18 年 10 月には、国際会議への出席を除き、7 年ぶりに中国での首脳会談を行った。首脳会談では、一帯一路に協力する形で第三国にて 52 件で総額 200ドルに達する事業を合意7。さらに、20 年春には習近平国家主席を国賓待遇で迎える。安倍
政権は政治と経済が歩調を合わせる形（政経一致）で中国との関係改善を加速させている8。
以上の通り、安倍政権の安全保障政策と経済政策は相矛盾した結果、数年前と比べ、我が国の安全保障環境は一層厳しくなっている。安倍政権の発足前の 12 年と 19 年の日中両国の国防費を比較してみよう。1.12 倍の日本の伸び率に対し、中国は 1.83 倍であった9。
確かに安倍政権は国防を強化したが、中国との軍事費の相対的な格差は広がったのだ。背景には中国の強力な経済成長がある。日本企業が中国経済を支え、生み出された富が日本への銃口を作り出す。どうして政府はこれを止められないのだろうか。

Ⅰ-２ 大企業依存から親中姿勢を強める安倍政権
現在の日本は、政府が大企業を無視できず、また、大企業は中国を無視できない構図となっている。安倍政権にとって、経団連中心の企業群は、自身の政権維持に無くてはならNHK（2019）。次点で「少子化対策や子育て支援」（16％）、「働き方改革」（13％）が続く。
7 日本経済新聞（2018. 10. 27）。
8 首相官邸（2019）。19 年 12 月には、安倍首相は中国の成都での日中韓ビジネスサミットに李克強 中国首相と文在寅 韓国大統領と共に出席した。
「経済分野において、我々はすでに切っても切れない重要なパートナーであり、多くの分野で協力の潜在力が秘められています。」「新しい三国時代を築くために、政府と経済界と二人三脚で協力することが不可欠です。
」と語っている。
9 2019 年の国防費は防衛省（2019）、2012 年の国防費は防衛省（2013）を参照されたい。
6

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ない集団であり、企業群にとって、中国は自社発展のために必要不可欠な市場なのだ。
7 年以上の長期政権となる同政権は、看板政策「アベノミクス」によって支えられている。
政権支持者は、アベノミクスそのものを評価する者が多い10。成果に否定的な層もアベノミ
クスが支持率維持に用いられると指摘する11。首相自身も「アベノミクスは『やってる感』
なんだから、成功とか不成功とかは関係ない。やってるってことが大事」と述べたとされる12。このようにアベノミクスという「演出」の成功は、広く合意されるだろう。では、経済政策としてはどう作用したであろうか。
アベノミクスの大きな成果の 1 つは、「株価上昇」であった13。民主党政権下では、1 万円
台を下回っていた日経平均株価は、安倍政権発足とほぼ同時に上昇を始め、20 年初頭には、
長期の目安となる 200 日移動平均も 2.1 万円を超えて安定している。
しかし、こうした株価上昇の恩恵は主に大企業にもたらされるものだ。また、消費増税など、大企業に有利な政策も進められている14。政府とこうした企業の結びつきは強まるばかりだ。経団連は 14 年から 6 年連続で会員企業・団体に政治献金を呼びかけ15、自民党の政治資金団体「国民政治協会」への企業・団体献金が 18 年には 7 年連続で増加し、24 億 6千万円に達したことがこれを裏付ける16。
しかし、アベノミクスによって、国内の景気は必ずしもよくならなかった。その結果、経済成長を求めて、政府も企業もますます国外に活路を見出したわけである。その一例が、政府が掲げる観光立国であり、先述の一帯一路への協力である。
アベノミクスの最大の失敗原因は、2 度にわたる消費増税にある。19 年における増税の最終的な影響は、まだ明らかになっていないが、14 年の増税では、消費は確実に冷え込んだ17。その結果、実質 GDP の伸びは 12 年の 499 兆円から 18 年の 533 兆円で 6.8％増にとど日本経済新聞（2018. 8. 27）によれば、18 年 9 月の自民党総裁選に向けて、安倍首相支持と答えた人のうちアベノミクスを「評価する」割合は 72%とされる。
11 石井（2017）1－20 頁。松田（2014）50－51 頁。
12 日本経済新聞（翁 著）（2019）。
13 アベノミクスの成果として、失業率の改善も挙げられるが、2009 年 7 月をピークにして減少傾向であり、議論が分かれる。アベノミクスによって、失業率に含まれない、求職意
欲喪失者が、労働市場に復帰できたとする、Newsweek（野口 著）（2017）。株価上昇も含
め、アベノミクス懐疑派として、谷口（2015）8 頁を参照されたい。
14 一般に消費増税の目的は、少子高齢化により膨張する社会福祉費用に対応するためと説明されることが多い。しかし、増税手段は消費税以外にも法人税と保険料がある。グロー
バル企業にとって、法人税は、世界で稼いだ利益を圧縮させる。また、社会保険料は会社が半分を負担する「労使折半」なので、これの引き上げは企業への負担となる。結局、海外での販売に励む企業にとって、一番影響が少ないのが、消費税である。実際、経団連が更なる消費増税について「有力な選択肢の一つとし、国民的な議論を喚起する必要がある」と提言している。日本経済新聞（2019. 11. 11）。
15 日本経済新聞（2019. 10. 15）。
16 日本経済新聞（2019. 11 .30）。
17 増税直後の 19 年 10 - 12 月期の総世帯の消費支出は前年同月比で 4.7％減少（総務省2020.2）。14 年の 4 - 6 月期は 5.7％減少であった（総務省 2015）。後者では消費者物価指10

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まる18。同時期で 14.9％増という米国19と比較すれば、その低迷ぶりがよくわかる。また、上場企業は、18 年に 2 年連続で過去最高益を更新したが、中小企業の環境は厳しい20。
企業にとって、中国依存を進める理由に、これらのほか、中長期的なものも加わる。不況と少子高齢化により将来のマーケットを縮小させる日本と、13 億人を越える人口を擁し、所得水準を伸ばす中国と比べたとき、企業が中国市場を生き残りに必要不可欠と見なしても不思議ではない21。
さらに、人権保護意識の低い中国は新技術を試し放題の「実験場」としても注目される。
ハイテク産業では、データを蓄積するほど精度が高まる、ディープ・ラーニングという技術が、ロボットや自動化などに利用されている。この新技術はデータを利用し、しばしば
個人情報も収集する。これは、プライバシー意識が強い先進諸国では頭痛の種だ。しかし、中国では「ユーザーはプライバシーに対して敏感ではない。プライバシーと効率を喜んで交換する」22。だから、企業はこぞって中国に進出したがる23。アメリカでは、自動運転車の死亡事故が大問題となるが、中国では、新幹線事故で 40 人の死者を出しても、すぐに埋め立て、後に「いまだかつて高速鉄道の死亡事故は起こしていない」と述べることができるのだ24。さぞ自動運転等の新技術が試しやすい国であろう。
数（総合 CPI）も急落し、回復基調に戻るには 16 年末頃まで時間を要した（総務省 2020.1）。
一方で、アベノミクスはそもそも景気回復に貢献しておらず、消費増税が失敗原因ではないという石井（2017）の指摘もある。仮にそれが正しくても国内景気が不調であること事
態は変わらないため、本論文の趣旨からは外れないと考える。
18 内閣府（2020）のデータから筆者が算出した。
19 JETRO（2020）より、実質 GDP 成長率から筆者が算出した。
20 吉田（2015）1－7 頁。アベノミクスの円安で輸出は伸びず、むしろ中小企業は原価高に悩まされた。一方、大企業はグローバル化を完了させ、生産拠点を海外に移転していた。
その結果、「円安マジック」と言われる現象も生じ、景気の二重構造が鮮明化したとされる。
円安マジックとは、海外に多数の現地法人を持つグローバル企業が、それぞれの国での利益を日本に送還するとき、売上高が同じでも、ドル高・円安であれば、日本に利益を戻すとお金は膨張するという現象である。例えば、１ドル = 100 円から 200 円になれば、同じ１万ドルの自動車を売っても、売上は 100 万円から 200 万円の 2 倍になる。なお、13 年上
半期の自動車主要８社の国内生産は対前年同期比で、11.3％減、輸出は 7.9％減であり，海外生産のみが 1.2％の増加となっている。
21 国際協力銀行（2018）の日本の製造業に関する「2018 年度 海外直接投資アンケート」によれば、将来の中期的な投資先として、中国の得票率は 52.2％であり、首位であった。
単なる「世界の工場」としての中国ではなく、「現地マーケットの今後の成長性」（72.9％）「現地マーケットの現状規模」（63.8％）が有望理由の上位を占めている。一方、中国市場の課題の第 1 位は「他社との厳しい競争」（62.6％）である。
22 日経ビジネス（2018）。2018 年 3 月、百度の董事長兼 CEO、李彦宏の発言である。
23 日本経済新聞（2019. 10. 12）によれば、イオンは 20 年春に顔認証の無人レジや撮影による仮想試着のシステムを導入予定だ。モール内の飲食店のスマホ予約など日本店未導入の技術も試す。日本経済新聞（2019. 8. 27）では、トヨタも、19 年 9 月以降、中国新興企業の小馬智行（ポニー・エーアイ）開発の自動運転システムをレクサスに搭載し、公道で実証実験を開始する。
24 産経新聞（2015）。

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このように中国は日本にとって非常に魅力的なビジネスパートナーであるが、それは他の先進諸国も同様であり、激しい競争下にある。18 年に日本の対中貿易輸出額は 15.9 兆円となり、日本の世界に対する輸出額のうち 20％を占める。アメリカを抜き、中国が 1 番の貿易相手国となった。一方で、中国は日本への輸入依存度を 90 年代の 20％超えから大幅に減少させ、18 年にはわずか 8.5％だ25。
このような魅力的だが、競争も激しい中国で、日本企業は、海外勢以上にビジネスの好条件を北京政府から引き出したいのだ。18 年 10 月には、北京での「日中第三国市場協力フォーラム」に、日立やパナソニックなどの日本企業トップ陣が 500 人規模で参加。19 年 4月に自民党の二階俊博幹事長が「一帯一路」に関する国際会議に出席した際、経団連の中西宏明会長などが同行しており、グローバル企業群の中国ビジネスへの高い関心が伺える。
安倍政権の親中姿勢の裏側にはこのような財界の思惑が強く働いているのだ。

Ⅰ-３ 日本が中国依存を強めることの危険性
Ⅰ-３-１ 危険性① 中国の覇権拡大と米国の日本不信の助長
中国が経済を成長させ、国力を増大させることが危険な理由は、現代版中華思想にある。
中国は、公然と民主主義や自由主義を否定し、中国共産党を頂点とした国際秩序を描く。
「一帯一路」は単なる経済協力ではない。中国支配圏の拡大である。現在も、都市のいたるところに監視カメラを整備し、国民の監視を強めているが、中国はこれを「スマートシティ」という名目で世界中に輸出しようとしている。また、航空宇宙分野でも他国への関与を進め、将来は中国版 GPS や中国航空網の拡大を企図する。
こうした中国のハイテクインフラは一見便利である。しかし、その裏側の中国での人権弾圧を見過ごしてはならない。人権弾圧の代表例がウイグルの「再教育キャンプ」だ。再教育キャンプでは、少数民族であるウイグル人への苛烈な弾圧が行われる。300 万とも言われる人が強制収容され、「教育」の名目で思想・信条が矯正されているのだ。まさに現代版
アウシュヴィッツである。
中国のこうした人権を軽んじる姿勢にもかかわらず、日本は伝統的な親中姿勢を改める
様子はない。1989 年の天安門事件の際も、日本は当時の陛下を「訪中」という形で政治利用し、中国への国際的な包囲網をいち早く崩した。それが裏目となり、現在の情勢へと繋がる。奇しくも香港で天安門事件の再来が危ぶまれる中、日本では習近平の国賓待遇という形で政治利用が再び画策される。このままでは、30 年前と同じ過ちを繰り返しかねない。
そればかりか、そうした親中姿勢は、日米同盟に亀裂を入れかねない。実際に、アメリカでは日本の親中姿勢を危険視する声も挙がっている。18 年 10 月末に、トランプ政権で国25

日本の輸出状況について、日本貿易会（2019）、中国については、JETRO（2019）、二国間の輸出入依存度は、関（2015）270 – 273 頁を参照さんしょうされたい。

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務省の上級顧問を務めたクリスチャン・ホイトンが「日本の中国接近はなぜ失敗するのか」というレポートを発表26。日中蜜月が米中貿易交渉の障害となっており、アメリカが日本へ
高関税を課す可能性を指摘している。一見、安全保障と貿易を切り分け、中国と付き合え
ば、日本経済にとって、大きな恩恵があるように見える。しかし、それは民主主義国家として日本がつくり上げてきた国際的な信用を崩壊させることになるだろう。

Ⅰ-３-２ 危険性② 長期的な日本の国力衰退
加えて中国市場の巨大さに心奪われ、中国の不公正な貿易を正さなかったとき、技術が流出し、日本の国力は衰退する。中国は、日本の技術をさまざまな方法で強奪していく。
米ホワイトハウスが 18 年 6 月に発表した報告書によれば、「窃盗、国内規制、経済的圧力、情報収集、買収」の 5 つの手口で中国は技術を奪っているとされる27。
中国がこうした動きを強めるのは、「中国製造 2025」28の号令のもと、アメリカを技術力で追い抜くことで総合的な国力を高めたいからだ。この政策によって、現実に中国の工業力は向上している。例えばパソコンや車載用リチウムイオン電池、太陽光パネルなどは日本勢を抜いて、世界一位のシェアとなっている。特に太陽光パネルは日本国内でも中国製シェアは 5 割を越える29。このように既に日本の技術的優位性は崩れ始めている。
日本が技術的に脅かされる背景には、補助金等の中国の不公平な経済体制がある。そして、米中貿易戦争以降は、「中国の投資が（米国から）日本に向かっている」30。つまり、日本が標的とされる危険性が強まっているのだ。これを放置すれば、日本の技術的優位性が一層薄れ、国家の衰退を招くことになるだろう。
もちろん日本企業自体は、事実上の中国企業となることで、企業の衰退を回避できる。
中国に、その技術力ごと企業を献上すれば、世界最大の市場と人権軽視でも追及されない
広大な実験場が約束される。こうした魅力に企業が抗うことは難しいだろう。実際、日本の大手自動車メーカーは、EV や自動運転の協業を相次いで中国で打ち出している。もちろん、企業がすぐに完全な中国側になるとは考えづらいが、最近のハイレベル技術の共同開発が、それもありうることを物語っている。
THE NATIONAL INTEREST（2018）。民主党系のシンクタンクも同様に、こうした対中姿勢のギャップが日米対立を引き起こすと指摘している。The Brookings Institution（2019）。
27 WhiteHouse（2018）。
28 2015 年 5 月に発表された習近平が掲げる産業政策。建国 100 周年の 2049 年に「世界の製造強国の先頭グループ入りすること」を目的とする。第一段階として 25 年までに「世界の製造強国の仲間入り」を目指す。具体的には、半導体や産業用ロボットの国内市場シェ
アを 25 年までに 7 割に引き上げるなどの目標を掲げる。
29 日本経済新聞（2019. 9. 2）。
30 シリコンバレーに本拠を置く米ベンチャーキャピタル（VC）の最高経営責任者（CEO）の発言である。日本経済新聞（2019. 9. 30）。
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Ⅰ-３-３ 危険性③ 中国による実質的な占領体制の構築
中国依存は最終的に、日本の独立を保てない事態も招く。たとえ日本が消費大国になり、数字上は経済的に繁栄しても、その消費を支える財やサービスが中国に大きく依存するものであれば、中国の意向によって、その繁栄は一瞬で滅び去る。そうなれば、賢明な政治家たちは中国の言葉に決して逆らえなくなる。中国との対立によって、国家が壊滅することを避けざるをえないからだ。
さらに、デジタル技術が発展している現代においては、そうした経済的支配の意味が一層強固なものとなる。例えば、自動運転技術が中国のものに完全に依存すれば、人々の車内での会話や行動履歴がすべて筒抜けになるかもしれない。たとえ標的となる要人がそうした自動車を使わなかったとしても、周囲の自動運転車などがその要人を撮影し、行動履歴が詳らかにされるだろう。デジタル決済の問題も同様の事態を引き起こす。
つまり、たとえ自動運転や決済などの一つのデジタル技術であったとしても、中国への過度な依存は、日本の独立を大きく損なう危険性があるのだ。さらに言えば、それはより目に見えない形でもたらされうる。自動運転車がたまたま誤作動し、反中姿勢の政治家が事故死するかもしれないし、なぜか反中姿勢の政治家の決済情報がリークされ、政治生命が絶たれるかもしれない。舛添元都知事が湯河原の別荘地へ公用車で通っていたという問題で辞任に追い込まれたことを考えれば、よほど清廉な政治家（もしくは汚れきった政治家）以外、こうした攻撃から身を守ることは難しいのではないだろうか。
結局、中国への過度な依存は、中国の覇権主義を助長するのみならず、日本の国力そのものを長期的に弱め、最終的に中国による日本の実質支配を招き入れる危険性がある。国家存続のために経済成長はもちろん大事だが、その前提には安全保障があって然るべきだ。
そうでなければ、日本国民の人権が踏みにじられ、自由や民主主義などの人類に不可欠な価値観を守ることもできない。

Ⅱ 安全保障と経済のあべこべを正す、米国家経済会議
Ⅱ-１ 減税で基盤を作り、後に米中貿易戦争に踏み込む国家戦略
第一期トランプ政権は、「米中貿易戦争」に先立ち、「大規模減税」を成立させたことで、国内景気を活性化させ、中国との交渉を有利に進めた。同政権は 1 年目の 2017 年での最大の仕事として 12 月末に「トランプ減税」法案を可決させた。これはレーガン大統領以来の大減税であり、この結果、アメリカの景気は大きく活気づいた。一方、トランプ政権が米中貿易戦争を開始したのは、18 年春からであり、同政権を象徴する 2 つの事柄は同時に行
われていない。トランプ政権は減税を完了して後、米中貿易戦争に踏み出した。

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トランプ減税の規模は、10 年で 1.5 兆ドルにおよび、企業の税負担を大幅に軽減させた。
それ以外にも、グローバル企業の国内回帰を促すと同時に、特別な中小企業への減税措置も盛り込み、大企業と中小零細企業の格差是正も図った。
減税の結果、米経済は確かな恩恵を受けた。18 年 1 月の段階で既に米企業は、100 社を超えて賃上げを実施し、260 万人が恩恵を得た31。19 年 10 月の段階では米失業率は 3.6％で、1 年半以上 4％を下回り、1969 年以来の低水準を推移している。
「1 カ月当たり 3 万 5 千人分の雇用が生まれ」、白人と黒人の就業率格差は記録的に縮小したのだ32。
さらに、米中貿易戦争を受けて、世界の景気が減速しても、アメリカはなお成長を続けている。19 年の世界成長率がリーマン・ショック以降最低の 3.0％と予測された一方で、米国成長率は 2.4％であった33。オバマ政権下で 10 年から 16 年まで米国年平均成長率が2.1％だったこと34を考えれば、トランプ政権の健闘ぶりが伺える。
米国内の好景気をテコにトランプ政権は、20 年 1 月に米中貿易交渉の「第 1 段階の合意」
を成立させた。2 年で計 2000 億ドルの中国側の輸入拡大に加え、模造品の取り締まりや技
術移転要求禁止も盛り込まれたほか、履行検証の仕組みも導入された。大幅な譲歩を迫られた中国に比べ、米側は 19 年 9 月に発動した第 4 段の税率を半分にした以外、後は据え置きであり、一方的勝利を収めた。
こうした背景には、トランプ減税や規制緩和があるのは間違いない。トランプ政権は、政権１年目で減税等を実施し、中国と本格的な貿易戦争を進めるだけの基礎づくりをしたのだ。幸福の科学グループの大川隆法総裁は 16 年 11 月にトランプ大統領が「まずはアメリカ経済を再建し、次いで外交面で覇権を握るでしょう」35と述べているが、現実の政権の動きもそのように展開されている。

Ⅱ-２ トランプ政権下の国家経済会議（NEC）の調整的役割
トランプ政権の「減税」と米中の「第 1 段階の合意」には、国家経済会議（NEC：National
Economic Council）という大統領府内の組織が果たした役割は大きい。NEC は、戦略実現のために省庁等との調整役を担い、大統領の意向を細部にわたり詰めた。
NEC を率いる委員長は、それらの経済戦略を実現するまとめ役として役割を果たした。ト
ランプ政権では、減税と貿易戦争の局面において、ゲーリー・コーンとラリー・クドロー
がそれぞれ NEC の委員長を務めた。
コーンは、米金融大手ゴールドマン・サックスの社長経験があり、自由貿易を推進する
日本経済新聞（2018. 1. 18）。
日本経済新聞（2019. 11. 8）。
33 国際通貨基金（2019）。
34 ムーアら（2019）115 頁。減税や規制緩和などのトランプ政権の経済政策の詳細は同文
献を参照されたい。
35 大川（2016）33 頁。
31
32

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

立場だ。対して、トランプ大統領や彼の側近の多くは、いわゆる保護主義を唱える。上下両院の過半数を占めていた共和党主流派は自由貿易や小さな政府を推進するリバタリアンであり、彼らとの交渉はいわゆる保護主義者よりコーンが適任だ。実際、議会にもパイプをつくり、上下両院の重要人物と協力関係を築き、減税法案可決を主導した36。また、政権初期には、そうした事情からか国際協調や自由貿易に重きを置く閣僚が中核を占めていた。
その意味でも、コーンは調整役として役割を果たせていたのだ。減税法案可決に向けて、トランプが彼を重視していたことは、17 年 8 月にコーンがトランプに辞意を表明したとき、トランプが税制改革を理由に彼を引き止めたことが裏付けている37。
第 2 段階の貿易戦争において、クドローが NEC 委員長に選ばれたのも、調整役としての能力が期待されたからだ。トランプ減税成立以後、中国と貿易戦争をするにあたり、コーンの強固に自由貿易を推進する姿勢は、政権の外交姿勢と合わず、彼は辞任する。後を継いだクドローは、レーガン大統領の経済革命の仕事に参加した生粋の共和党保守派だ。つまり、クドローは自由市場を重視する人物である。しかし、彼は、極端な自由貿易主義に走らず、相反する意見を持つ経済チーム38をまとめ上げ、中国へ一致団結して臨んでいる39。
NEC の役割として、経済への精通が挙げられる一方で、それ以上に立場の違う人達の意見をまとめ上げて一つの形へと創り上げる力が必要だ。NEC は、「経済安全保障の司令塔」と言われることもあるが、これは役割の反面しか見ていない。
「司令塔」は、トップダウンの命令をして、あるべき方向づけをするという意味合いが強いと言える。もちろん NEC は大ウッドワード（2018）407 – 416 頁。コーンは、議会の党指導部を黄金のようにあがめて扱った。それは、ゴールドマン・サックス時代の「常に顧客が 1 番、顧客が重要」という精神に由来する。他方、同じくトランプ減税を主導したムニューシン財務長官の役割も大きいが、共和党下院議員の一部と関係が悪化したため、彼一人では減税法案の可決が困難だったと言える。同政権のマルバニーOMB 局長は「税制改革を実現したいのなら、ムニューシンを議会に近づけるな」というメモをコーンのデスクに投げつけたという。
37 ウッドワード（2018）355 – 359 頁。
38 対中強硬派の最右翼は、ピーター・ナバロ大統領補佐官である。彼は「大統領の直感を裏付けるような根本的分析を提供するのが、私の経済学者としての役割」（ウッドワード（2018）200 頁）と自認する。また、「「経済安全保障は国家安全保障」という旗印のもと、トランプ政権の法人減税は投資を促し、イノベーションを促進している。規制緩和の波は、
アメリカ企業の世界的な競争力を高めている」 （RealClear Politics 2018）とも語り、大統領の経済政策の本音を代弁していると言える。一方、自由貿易推進派としてゴールドマ
ン・サックス出身のムニューシン財務長官がいる。為替等の金融分野で絶大な権力を誇る
財務長官も貿易交渉における重要人物である。同時に、彼のようなハト派の存在も現実的な交渉の落とし所を探す上において必要な存在だ。
36

日本経済新聞（2019. 10. 11）。
「戦術に関しては意見の相違があり、要求を高めようとす
る幹部とじっくり進めていこうとする幹部がいるが、戦略は全員が支持している」「たとえ一部の補佐官がある作戦行動に 100%同意していなくても、決定が下されればそれを尊重する。離反して政策の足を引っ張ろうとすることはない」「コミュニケーションがとてもうまく取れていて、ばらばらになるようなことはない。中国側が彼らを分裂させることはできない」などと元関係者が述べている。
39

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統領に必要な選択肢を示し、決定されたものを忠実に遵守する役割も持つ。一方では決定プロセスにおいて、徹底的に省庁間の調整を行い、必要な意見や情報を洗い出し、偏りのない総合的な判断材料を組み立てることが求められる。そのためには、自分の意見を強固に主張しすぎることはむしろ障害となる。NEC 委員長は適切な仲介者でなければならないのだ。
コーンが米中貿易戦争で NEC 委員長の役割を果たせなかった原因もまさにそこにある40。
NEC はトランプ政権下において、1 年目は「トランプ減税」、2 年目以降は「米中貿易戦争」の中核を担ってきた。NEC という存在があったからこそ、対立する利害関係を調整し、本当の国益のための施策をトランプ政権は進められたのだ。
また、NEC はこれらの主要テーマ以外にも、国家の根幹に関わる経済問題にも対処している。例えば、パリ協定の離脱にも役割を果たし、金融規制の緩和にも大きく関わった。他にもインフラ投資の問題なども取り組んでいる。そして、最近では、トランプ政権の 2 期
目に向けて、中所得者向けの「トランプ減税 2.0」の検討にも乗り出した。

Ⅱ-３ 国家経済会議（NEC）の仕組みとスタッフの人材像
経済の適切な調整役を果たす NEC の仕組みは、軍隊式のヒエラルキー構造を取ると同時に、民間的な手法で融通がききやすく、意見を公平に扱うものだ。この構造は、クリントン政権下で、「巨大な成功（an enormous success）」41と NEC が評されたロバート・ルービ
ン初代委員長の時代に形成された。こうした NEC の基本形は後の政権にも引き継がれている。
NEC はヒエラルキー構造によって、詳細を詰め、綿密な政策決定が行えるようになった。
その構造は、最高意思決定機関としての長官級会議（principals）と長官級会議を補佐す
る副長官級会議（deputies committee）の 2 つの階層からなる42（Figure 1 を参照）
。長官とは、日本での大臣に相当する。副長官は、副大臣あるいは事務次官などにあたる。多忙により少ない開催頻度にならざるをえない長官級会議に対し、副長官級会議は機動力があり、NEC のエンジンのような役割を果たす。下部組織が必要な資料や議論を整えることで、政権トップが十分な情報のもと判断でき、細部に渡る問題にも対応できるようになる。
こうした 2 層構造の NEC を支えるのは、約 30 人のスタッフだ43。彼らの頂点として委員
長（director）
が存在し、大統領補佐官の経済担当を兼ねる。この下に 2 人の副委員長（deputy40

ウッドワード（2018）210 頁。大統領令などの大統領回りの書類作成を業務とする大統領秘書官のロブ・ポーターは、プリ―バス首席補佐官との会話で通商問題の調整について「ゲーリー・コーンにはできません。」「グローバリストを自負していますからね。ピータ
ー・ナバロとウィルバー・ロスは、どんな問題であろうと、コーンを中立的な仲裁者や調整役にはしないでしょう。コーンの出した案も尊重しないでしょう」と語っている。
41 Destler (1996) pp.15.
42 Destler (1996) pp.27.
43 クリントン時代の人数。政権によって人数は上下する。トランプ政権下では、約 13 人となっている。THE WALL STREET JOURNAL（2018）。

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director）がおり、大統領次席補佐官を専ら兼ねる（現在も兼職）。それぞれが国内と国際経済の政策を担当し、副長官級会議を主催する。
一方で、民間出身で初代委員長のルービンは NEC を上意下達の階層構造ではなく、フラットで流動的な組織とすることを目指した。下位のスタッフにも直接的に係わり、自分にアクセスできるようにしたのだ。また、月曜夕方に定期開催されたスタッフ・ミーティン
グでも彼らに発言を求めた。国際経済担当の次席補佐官であったカッターも優先順位の変化に対応できるよう、緩い「問題のまとまり（issue clusters）」でスタッフをまとめた44。
トランプ政権下では、エネルギーや環境、インフラなどの政権の関心分野に応じて、上級
スタッフ（Senior Staff）を任命し、彼らを中心として問題解決に取り組んでいる45。
会議の階層構造自体も固定化されたものではなく、議題に応じて必要な人物が集められた。参加者が増えることで、会議の効率性や迅速性が失われないようにしたのだ。また、会議そのものも明確に長官級と副長官級が分離されることはなく、しばしば混合されたものが開催され、副長官級以下の者が最低 1 人は出席する「長官級＋1 会議（principals plusone）」が共通の基本原則とされた。このような長官級会議として「定例会議（weekly
meetings）」と呼ばれるものが、平均隔週で開催された。定例会議では、すべての閣僚がよばれることは珍しく、財務、労働、商務長官、OMB（行政管理予算局）46局長、CEA（経済諮問委員会）47委員長が主たる参加者であった。国際問題に関しては、国務長官や USTR（米国
通商代表部）48代表が加わった。一方で、副長官級会議は、1 週間に 2、3 回開催されることが多かった49。
NEC が機能するためには、政府の人間に対し、迅速かつ効率的に反応することが必要だ。
ルービンの時代には、ホワイトハウスの人間がどんな経済の情報が必要になったときでも、NEC が「行き場所（the place to go）」にならなければ、NEC は軽視され、調整機能としての役割を果たすことができないと考えられていた50。
つまり、NEC の仕組みは以下の 2 つのものを満たさなければらない。1 つ目は「ホワイトハウスの政策決定にとって有意義な諮問機関」となること。2 つ目は「大統領と経済政策担
当メンバーと協調して、適切で賢明な経済政策を打ち出さなければならないということ」
Destler (1996) pp. 24-25.
White House（2017）。
46 Office of Management and Budget の略称。議会の予算編成の基礎となる予算教書を作成する大統領府内の組織でもある。日本の財務省主計局に相当すると言える。税制や規制評価も行う。浅川（2016）41 頁を参照されたい。
47 Council of Economic Advisers の略称。1946 年にトルーマン政権下で設立された。エコノミストを中心とする専門家が大統領に経済政策を助言する。構成員は 3 人で上院の承認を必要とする。浅川（2016）40－41 頁を参照されたい。
48 United States Trade Representative の略称。貿易政策全般に関して、行政府内部や議会、利益団体の 3 つのレベルで「中立的な仲介者」の役割を果たすとされる。有賀ら編（1998）
226 – 228 頁を参照されたい。
49 Destler (1996) pp. 24-28.
50 Destler (1996) pp.25-26.
44
45

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である51。つまり、NEC にはいわゆる「シンクタンク」的機能は重要ではない。それならば、学者が集う CEA（経済諮問委員会）で十分である52。
一方で、NEC が軍隊式の組織構造も採用していたため、安全保障を司る NSC（国家安全保障会議）53との連携も円滑に行うことができた。NSC の取り扱う安全保障分野は幅広く、国際経済も範疇に入る。これに関しては正副委員長レベルでの情報共有が必須とされた。また、NSC の国際経済担当のスタッフは、NEC の国際経済担当を兼務する「ダブルハット（double-hatted）」とも呼ばれる原則が適用された。さらに、これらのスタッフは、NEC と
NSC の双方の担当副委員長への報告が義務付けられる。また、両組織の副委員長は関係する双方の副長官級会議に参加し、両組織の連携を図った54。
NEC のトップである委員長の役割は、強力なリーダーシップで自らの意見を押し通すことではない。重要なすべての経済問題に対し大統領に進言する一方で、「私心のない調整役」に徹し、「大統領決定事項の覚書を作成」。その「実行の監視者」となり、行政府の経済分
野の「オーガナイザー」となることが求められるのだ55。また、同等の地位と見なされる NSC
トップの安全保障担当大統領補佐官と国際問題についての連携が求められる。
そのような NEC 委員長に求められる素質は、チームプレーの精神とあらゆる影響を想定した上での決断力である。初代委員長のルービンは以下のような考え方を持つ。
「ビジネスの世界でも政府にあっても、私は、確実だと証明できることは何もない、という根本的な世界観に従ってキャリアを重ねてきた」「数え切れないほどの対立する考え方がある場合、できる範囲で最良の決定にたどり着くのに最も重要なのは、それらをすべて見きわめ、それぞれどんな勝算と重要性があるかを判断すること、つまり蓋然的意思決定を行うことだ。
それはとりもなおさず、自分たちの知識は、完全でも完璧でもない」56と認めることである。
そうした素質を持った上で NEC 委員長は以下のような仕事が求められる。
「中立的な司会
進行役と実際の会議参加者という、2 つの立場の使い分け」「それらのどちらの立場の発言
かの明確化」「清廉潔白な議事進行」「メンバーの信頼の勝ち取りおよび維持」である57。
51

ルービンら『ルービン回顧録』（2005）162 頁。
NEC 発足にあたり、副委員長となるボウマン・カッターはルービンに対して、「「シンクタンク」構想は決してうまくいかない。経験から言えば、4、5 人の大統領に近い人を除き、大統領府で影響を持つ唯一の方法は問題への対策が決定される過程をまとめ上げ、運営していくことだ」と述べている。Destler (1996) pp.9.
53 National Security Council の略称。
NSC は安全保障に関する最高レベルの議論を行う場であり、政府内の政策調整と大統領への助言を行う。運営が最も円滑だったと評されるブッシュ・シニア政権時の NSC が現在まで雛形にされている。クリントン大統領もブッシュ政権下の NSC をモデルに NEC を創設したとされる。松田編（2009）32 – 35 頁を参照されたい。
54 Destler (1996) pp. 11-12. The Congressional Research Service（2011）.
55 ウッドワード（1994）77 頁。
56 ルービンら（2005）18 – 19 頁。
57 ルービンら（2005）164, 187, 199 頁。具体的には、次のような動きである。オフィスや
ミーティングでは、他の閣僚は、我先にと大統領の近くに座りたがったが、末席を指定席
52

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NEC のスタッフについては、専門性や鋭い言論力以上に、チームワークを重視し、意見の異なる人たちを公平に扱い調整することが必須条件となる。採用時には、他者を犠牲にしてまで、攻撃的・野心的に動くタイプの人間ではないことを条件とする「ノー・シャープ・エルボー（no sharp elbows）」の原則が特に重視された58。更には、一つの意見に凝り固まることなく、多種多様な事態や影響を想定して、その上で最良の答えを決断することが求められる。その一方で、必要な情報は常に不完全で、答えも常にまた不完全であるリスクも想定しなければならない。NEC の人材には、このような「蓋然的意思決定」ができる人物が望ましい。

Figure 1：NEC の構造と NSC との関係

Ⅱ-４ 国家経済会議（NEC）の運用上の注意点
NEC の運営にあたっては、主に 3 つの注意点がある。第一には、NEC の方向づけである。
NEC の最大の機能は省庁間調整であり、日々の業務に追われると中長期的な視点の取り組みができなくなる。そのようなボトムアップ機能が中心となるので、NEC に方向づけを適切にするためのトップダウン的要素を加えなければならない59。

とし、距離を置くことで、大統領の人々への接し方を観察した。反対意見を持つ人々もできる限り公平に扱い、自身の大統領との面会時間はむしろ少なくした。同僚には、チーム
ワークとフェアプレーの精神で、NEC の枠内で仕事をするように説得を重ねた。こうしたことが、かえってルービン自身の大統領に対する立場を高めると同時に、1993 年の財政改革や日本との貿易交渉をなど、政策の発展と内部での支持に大きく寄与した。
58 Destler (1996) pp.10.
59 トランプ政権下では、通商担当の大統領補佐官であるピーター・ナバロが方向づけを行『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

第二に、省庁間調整機能の維持である。これは、NEC にとっての生命線であるが、最も困難なものの 1 つでもある。政権運営にあたって、閣僚が影響力を行使するために「抜け駆け」を謀ることも多い。例えば、クリントン政権下では、USTR（米国通商代表部）が NECの枠組みを超えて独自の動きを取ることがしばしばあった。これをある程度予防するためには、それぞれの立場の者に NEC を利用するメリットを感じさせなければならない。つまり、NEC を通すことで、情報が確実に行き渡り、また必要な情報が確実に得られること、更には、主義主張にかかわらず、公平に扱われることを実感させ、組織としての信頼感を醸成していくことが必要不可欠となる。
第三は、類似機能を持つ他組織との折り合いだ。例えば、学問的見地からあるべき経済政策を提言する CEA と NEC は一見すると役割は全く同じに見える。そのため、ルービンの場合は NEC のスタッフを比較的に小規模に止めるとともにエコノミストの採用も抑え、マ
ネジメント機能に集中した60。また、NSC とは、安全保障の観点から対立する可能性もある。
そのため、関係するスタッフを NEC と NSC の「ダブルハット」にするなどの工夫が存在するが、スタッフへの負荷が 2 倍以上になりうる等のデメリットが伴う。
このように NEC の導入によってすべてが上手くいくわけではない。合意形成の場としての機能維持にも困難が伴う。さらに、既に存在する組織や仕組みとも調和したものとしなければならない。加えて、そうした省庁間の調整機能を整えても、トップダウン的な方向づけを適切にできなければ、中長期的に誤った判断を犯すリスクも高くなる。
以上のような注意点があり、その完全な解消は難しいが、それでも NEC の有用性は大きい。それは歴代の政権が実績において示してきた61。現在のトランプ政権においても、中核となる政策実現のために、大きな働きをし、安全保障と経済成長をともに力強く推進している。従って、今日それらがバラバラでまとまりがつかない日本においては、NEC を導入することは一考に値するのは間違いない。

Ⅲ

安全保障と経済の統合戦略を示す日本版 NEC

Ⅲ-１ 日米間の政治システムの違いに NEC は対応できるか
アメリカにおいて大きな役割を果たす NEC であるが、日本で有効に機能するのであろうか。結論を言えば、現在の日本にこそ、NEC は必要である。日本の政治は官僚の力が非常に強かったが、近年はその傾向が見直されつつある。特に安倍政権では、官邸主導の旗印のもと、働き方改革や消費増税など様々な政策が実現した。一方で、強すぎる官邸の力が、っていると考えられる。
60 Destler (1996) pp.12.
61 クリントン政権下以外でも、ブッシュ政権下では、FTA 交渉で NSC とともに決定権を握った（滝井 2007）。オバマ政権下ではリーマン・ショック対応での NEC の発言力は極めて強かった（浅川 2016）。

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従来の省庁官僚の力を十分に引き出せず、政策が場当たり的で精緻さを欠いたものとなっている。従って、トップの意見のもと省庁間調整を行う NEC の果たせる役割は大きい。
日本の戦後政治の在り方は「官僚内閣制」「省庁代表制」「政府・与党二現体制」と説明される62。官僚内閣制とは、戦前の構造63を引き継いだ「弱い内閣」のもと、各省庁の官僚が行政を事実上、取り仕切ることを指す。そうした省庁に諸団体が利益を求めてぶら下がることで、各省庁がそれぞれの業界の利害を代表する「省庁代表制」へと繋がる。さらに、議院内閣制の特徴として、行政と立法が非常に近くなる。その結果、弱い内閣を飛び越えて与党の有力議員が行政の意思決定を行う「政府・与党二現体制」へと繋がった。そして、そうした有力議員に取り入る「政治的官僚」や、本来の役割である大局的な法律を打ち出さない、ただの御用聞きの「行政的政治家」が大量生産された。加えて、自民党政調会は、各省庁の官僚を事実上のスタッフとして使い、政策決定に大きく関わってきた。閣議に諮られるものは全て政調会が事前審査したのだ。政調会の中の税制調査会の権限は特に大きい。現在でも税制改革の発信は、内閣や財務省ではなく、税調会が行っている。このような官僚と政治家、既得権益団体が「鉄のトライアングル」となり日本の改革を阻んできたとされる64。
他方、こうした「日本型の政治」には変化の兆しもある。それは 1982 年から 87 年までの長期政権を築いた中曽根内閣に端を発する。中曽根康弘の強力なリーダーシップのもと、行政改革を図り、官邸主導型政治を実現した65。鉄のトライアングルを崩すべく規制改革にも取り組み、土光臨調66のもと、国鉄などの三公社の民営化を実現した。一方で官僚制改革は限定的で、十分な道筋を示すには至らなかった67。90 年代に橋本内閣の行政改革が始まると、内閣機能の強化が一層進み、小泉内閣で 1 つの集大成を見る。その 1 つの結実が「経済財政諮問会議」である。しかし、この会議も小泉純一郎首相と竹中平蔵担当大臣という組み合わせの属人的要素が強く、現在では、当時ほど機能しているとは言い難い。
一方で、第 2 次安倍政権という長期政権が始まると、「強すぎる内閣」が指摘されるようになる。
「弱すぎる内閣」から官邸機能強化を進めた反作用と言える。その結果、一部の「官邸官僚」による属人的な政治68が目立ち、政策が精緻さを欠くものとなっている。例えば、

62

飯尾（2008）36 – 42 頁。

63 「天皇の官吏」「官尊民卑」という思想が根強く、国民から選ばれる帝国議会議員は各省課長と同列に扱われることもあったという。原（2015）77 頁を参照されたい。
64 規制改革会議（2009）。
65 飯尾（2008）9 – 10 頁。
66 第 2 次臨時行政調査会（1981 – 1983）。経団連会長である土光敏夫が会長を務めた。規制改革の源流とされる。規制改革会議（2009）を参照されたい。
67 原（2015）178 – 179 頁。
68 安倍政権の最高意思決定機関は「正副官房長官会議」と言われる。これは非公式会議で、首相、官房長官、官房副長官（3 人）、首席秘書官の 6 人で構成される。時間はたいてい 10分程度だが、ほぼ毎日顔を合わせることで確かな連携を行っているという。首席秘書官（政務担当秘書官）とは、元来、首相の家族を含む私生活の世話を行い、議員事務所のトップ

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新アベノミクス69の「GDP600 兆円」や「一億総活躍」「出生率 1.8 達成」などは官邸がわず
か 2 日程度で盛り込んだと言われる。原発輸出も官邸官僚が旗振り役となったが70、19 年 1
月段階での日立の英国事業中断をもって全て頓挫した。
「官邸官僚」が影響力を強める一方で、「官庁官僚」や「大物議員」、「利益団体」の鉄のトライアングルも、昭和期ほどではないが未だ健在である。さらに、小泉政権下で権勢を振るった「経済財政諮問会議」もある。官邸官僚に加え、これら 5 つが、現在の政権運営の鍵となるグループと言えるだろう。
これらの要素を総合すると、NEC の果たせる役割は大きい。現状の安倍政権の大きな問題
点の 1 つは「トップダウンの弊害」にある。すなわち、「衆知を集める経営」71が足りていないのだ。NEC は、衆知を集めるプラットフォームとして機能を果たす。首相の意向を示しつつも、NEC を通して、従来の官僚機構の強みを活かすのである。
つまり、NEC を通して「鉄のトライアングル」も「官邸官僚」も「経済財政諮問会議」も国家戦略のための調整を行うのだ。鉄のトライアングルはある種の既得権益であり、改革の弊害でもあるが、彼らの協力なくして、改革が実行し難いのも事実である72。中曽根内閣
以降、日本の行政改革はトップダウン型政治を志向してきた。しかし、それが極端に偏れば、トップの独断や改革の抵抗による失敗を招きかねない。現代日本の政治システムに求められる仕組みは、改革者と既得権益者が同じ土俵で、より大きな国家戦略達成に向けて協同できるものだ。その実現には、NEC こそ大きな役割を果たすだろう。

Ⅲ-２ 安全保障重視の NEC 実現のために必要な日本独自の工夫
一方で、我が国では、単純な NEC の導入は避けるべきだろう。その理由は、憲法 9 条などに起因する日本の安全保障軽視の風潮だ。官邸主導の安倍政権も、一帯一路などに関してそうした傾向は指摘できる73。従って、トップダウン自体も、安全保障的視点を取り入れ秘書が就任してきた。しかし、第 2 次安倍政権では、経済産業省出身の今井尚哉を指名し、異例の人事を行った。安倍政権では「核心の事柄を安倍、菅、今井の三人で決めている。
この三人から直接、あるいは間接的に聞いた話なら書いてもいいが、その根拠が三人以外からの話なら信頼性に欠ける」とまで言われている。田崎（2014）26 – 40, 57 - 58 頁。
69 一億総活躍社会の実現に向けて、「希望を生み出す強い経済」「夢をつむぐ子育て支援」「安
心につながる社会保障」からなる「新・三本の矢」を一体的に推進し、成長と分配の好循環を目指す。内閣府（閲覧日 : 2020. 1. 14）
70 森（2019）20 – 23, 34 – 35, 209 頁。新アベノミクス、原発輸出はともに今井秘書官が担当したとされる。
71 松下幸之助の言葉に由来する。
「一人の知恵というものは、所詮は衆知に及ばないのである。人の意見を聞かない指導者はともすれば独断に陥り、あやまり易い。
」松下（1989）89
頁。
72 中曽根康弘は、第 1 次臨時行政調査会の失敗原因として「官僚は説得すべきで敵に回してはいけないということ」を挙げている。中曽根（2004）183 頁。
73 二階俊博幹事長の訪中に際し、外務省が用意した首相の「親書」を今井秘書官が「総理『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

やすい仕組みの導入が必要不可欠である。
そのためには、日本における国家安全保障会議（NSC）の役割を強化すべきだ。NSC は、日米双方で同名組織が存在するが、その役割の重みは歴史的に全く異なる。
アメリカの NSC は戦後まもなく設立され、米ソ冷戦でのアメリカの勝利に大きく貢献したが、それ故にその組織と権限の肥大化を煙たがられた。NEC 設立の経緯には、少なからず、
安全保障にしか頭にない NSC から経済を独立させたいという思惑もあった。しかし、それでもアメリカの NSC は、そもそも巨大であったため、NEC が安全保障を無視し、NSC を軽ん
じることはない。むしろ、複雑化する経済に対応し、国益を追求することで安全保障に資する結果となる側面が大きい。
対して日本の NSC の設立は 2013 年 12 月であり、歴史はかなり浅い。なおかつ、アメリ
カの NSC がエネルギーや国際経済まで幅広い権限を持つのに対して、日本版 NSC の権限ははかなり限定的だ。そもそも憲法 9 条によって、軍事を絶対悪とする風潮も根強い。従って、日本の場合、単に NEC を創ったとしても、安全保障の観点から経済を正すより、経済によって安全保障が犠牲になるリスクは高い。
こうした事態を避けるためには、NEC の効率性や迅速性を失わない程度に NSC に手綱を握らせる必要がある。Ⅱでは、NEC は調整機能が主であり、方向性を定めるトップダウン的要
素が要ると述べた。つまり、NEC へのトップダウン機能を NSC に持たせるのである。
我が国の NSC の歴史は浅いものの、防衛大綱や集団的自衛権を認める安保法制の設立に関わり、一定の評価を得ている。また、日本の NSC の事務局となる国家安全保障局（NSS：
National Security Secretariat）のスタッフ 70 名のうち、30 数名が防衛省（うち 10 数名が自衛官）で、20 数名が外務省で構成されているため74、安全保障を犠牲にする判断を意図的に行うことはないだろう。
もちろん、強権的に上から方向づける機能を NEC 内に持たせる方法もありうるが、NEC は
NSC と違い軍隊的性格は馴染まず、より協調的な調整機能が求められる。言い換えれば、安全保障という統一された目的が存在する NSC よりも、より慎重な振る舞いが求められる。
例えば、労働者重視の厚労省と経済成長重視の経産省などで、真っ向から意見が対立することもありうる。よって、NEC には調整機能に集中させ、トップダウン要素は、外部の NSCに持たせるのが適切と考える。
具体的には、NSC に NEC への調査請求権を持たせる。NSC が NEC に安全保障の文脈から経の意向」と言って独断で書き換えて騒動になった。後に今井は「親書の原案を見たら、一帯一路について、あまりにもうしろ向きの内容しか書かれていませんでした。だから、こんな恥ずかしい親書を二階幹事長に持たせるわけにはいかないと、相当修正を加えたんです。
『これを機に日中の経済外交を発展させ、友好を安定的なものにし、一帯一路についても可能であれば協力関係を築いていきたい』という文言をいれました。そこが肝です。」と語っている。これは経団連の意向に沿った、いきなりの政策転換であった。当然、国家安全保障局局長の谷内正太郎は激怒し、一時は辞表まで書いたとされる。森（2019）51 – 52、64 – 65、209 頁を参照されたい。
74 PHP 総研（2015）。

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

済政策を検討させる仕組みとするのだ。これに関連して、アメリカの国家安全保障研究覚書（NSSM：National Security Study Memorandom）が参考になる。NSSM とは、ニクソンおよびフォード政権において使用された政策文書である。両政権を大統領補佐官として支えたヘンリー・キッシンジャーがトップダウン的に NSC を利用した。それを実務面で支えた 1
つが、NSSM とである75。NSSM は、あくまで調査や研究を求めるものであり、これにより何に取り組むべきかを示した。一方、NSSM の調査内容は、必ずしも大統領や閣僚の意向に沿う選択肢だけにはならない76。つまり、まずはあらゆる可能性を模索しようとしたのだ。
NSSM のような政策文書を日本の NSC において、作成・通知する権限を与えるべきと考える77。NSSM の通知対象についてだが、NEC のみを対象としたい。純粋な安全保障に関する事
柄は、既に省庁間連携を行っている。従って、直接的ではないが安全保障に関連する領域
を NEC に対して取り組むように指示出しできるようにする。このように NEC の優先事項を
NSC が設定できるようにする一方、NEC と NSC は対等な関係とし、議論の中身と最終結論は、
NEC は NSC の意向に必ずしも沿わなくてもよいものとしたい78。
NSSM の検討および作成の実務を行うのは、NSC の事務局である NSS となるが、NSS もまた、
短期的な仕事に追われ、中長期的な戦略策定が難しいのが現状という指摘もある79。既に NSS
内には、「戦略企画班」が存在するが、当面の業務に追われているという。従って、戦略企画班が本来の役割を果たせるように制度を改める必要がある80。
このように NSC と NEC で協同する仕組みを整えることで、例えば「中国との貿易摩擦によって予想されるリスクの緩和、および代替となる貿易相手国の検討」に対応する。まず、NSC が NSSM で調査内容を決定し、NEC に通知する。NEC 側は、経産省や財務省、農水省などと連携しながら、財やサービス、邦人の流れを分析し、中国側の行動によって、どのような被害が生じうるかを詳らかにする。その結果を受けて、損害を緩和するために税制の検討や規制の見直し、通商戦略等について幅広く議論を深め、NEC で 1 つのパッケージ（選択NSSM のほか、NSDM（National Security Decision Memorandum：国家安全保障決定覚書）もある。NSSM で研究したことを踏まえて、NSDM で最終的な意思決定を通知した。
76 Destler (1996) pp.32 - 33.
77 NEC への NSDM の権限まで NSC に持たせると、権限が強くなりすぎる可能性がある
ので、NSSM のみに留める。
78 法律では、国家安全保障会議設置法第 6 条（資料提供等）を改正する。この条文によって、既に NSC は必要情報について関係省庁から収集する権限を有している。これを更に強化する形で、国家安全保障研究覚書を四大臣会合の決定によって、NEC に対して作成・通知する権限を第 3 項として明記する。既に第 2 項によって「国家安全保障に関する資料又は情報の提供及び説明その他必要な協力」をすることが定めらているが、第 3 項において「その他必要な協力」の中から、さらに「調査および研究」を具体的に明記し、NEC の方向性を定める権限を法律によって賦与する。
79 PHP 総研（2015）。
80 NSS の主要な設置根拠である、内閣法第 17 条第 2 項第 3 号を改正し、NSS が NSSM
作成の事務にあたること、また、NSS が NSSM を決定するための補助を行うことを明記する。これにより、中長期的な戦略策定を進める人材確保のための法的根拠を整えることができると考える。
75

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

肢は 1 つにとどまらず、いくつかのオプションも可）を構築する。
これらの結果から、内閣は強硬外交に踏み込み、中国への是正を求めるか、勝算なしと見て別の手を考慮するか検討できる。NEC の働きにより、内閣は自信をもって、総合的な安全保障政策を進めることができる一方で、無謀な戦いに突き進むリスクも減少する。
他方、NEC の内部がハト派に占拠されて、安全保障に必要な議論がなされないリスクも指摘されよう。しかし、これは NEC で、国家安全保障局長の出席を義務づけることによって、回避しうる。また、当然ながら、NSC には総理大臣や官房長官も参加しているので、NSC の決定を NEC は無下にはできないはずである。さらに、アメリカの NEC のように「ダブルハットシステム」を採用することで NEC と NSC の連携は問題なく機能していくだろう。

Ⅲ-３ 日本版 NEC 構想の具体的提言
日本版 NEC の使命は、国家安全保障に合致した経済戦略の実現にある。そのためには内閣の中枢で、NSC と連携しながら、様々な組織と調整を行っていく必要がある。
その説明にあたり、まずは、官邸直下の組織と言える内閣官房と内閣府について述べる。
これらは NEC に類似するような調整機能を持つとされるからだ。
内閣官房とは、内閣の議題を調整し、整理する組織だ。しかし、あらゆる問題に対応しなくてはならないため、経済等に特化はできない。安全保障問題に特化した NSC は内閣官
房内の組織である。NSC のように特定の問題に特化した「政策担当部署」（分室）も設置されている。内閣官房には、戦後日本の政策の総合調整を担うという建前があったが、90 年
代までは、実質的な調整業務を大蔵省が担っていたと指摘されている。内閣官房が強化されたのもやはり橋本内閣の行政改革に端を発する81。
内閣府も橋本行革を契機として 2001 年に新設された。内閣官房を補佐する目的で、特定の重要政策の調整機能を担う。先述の経済財政諮問会議など数多くの有識者会議が「知恵の泉」と期待され、設置されている。
しかし、官邸主導の弊害と対をなすように、内閣府・内閣官房が肥大化し、戦略的・機動的に重要政策に取り組めず、司令塔機能の役割を失いつつあると指摘されている82。つまり、本来は各省庁が担うべき仕事まで手を出すという「二重行政」の状態になっている。
従って、内閣府や内閣官房の分室を大幅に圧縮および集約し、重要な経済政策の総合調整の場として、NEC を設置すべきだ。もちろん、設置場所は安全保障会議（NSC）と連携しやすい内閣官房内が適切である（Figure 2 を参照）
。NEC の構造自体も連携確保のため、NSCと合致する構造とすべきである83。
高橋（2010）120 – 126 頁。
坂本（2019）。内閣官房や内閣府のそれぞれの人員の大幅増も言及されている。
83 NSC の構造については、PHP 総研（2015）を参照されたい。日本版 NSC では、閣僚レベルの会合として四大臣会合、局長級の幹事会、課長級会合、課長補佐級でアドホックに開催される担当者会合の多層構造となっており、日本版 NEC もこうした構造に倣うべきで
81
82

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

事務局については、国家安全保障局（NSS）に倣った国家経済局（NES：National Economic
Secretariat）を設置する。アメリカの NEC にも倣い、NSS と NES の兼務や、民間採用などを行う。なお、NES トップは国家経済局長とし、国家安全保障局長と同格の地位とする84。
一方、「鉄のトライアングル」と「官邸官僚」「経済財政諮問会議」の 5 つの権力グループのうち、官邸官僚には、総理の代理人として、必要な会議85への出席を義務づけ、基本原則として公的な場で影響を持つようにする。彼らへの不信感には意思決定のプロセスの不明瞭さや権限の不透明さがある。従って、公的な調整機能の場を通して、そうしたものを低減させ、少数による独善的な政権運営を防ぐのだ。また、会議は議事録を作成し、後年それを公開する86。一方、情報公開は慎重とし、特定秘密の対象にもしたい。公開制度で権力乱用を妨げるのと同時に、安易な情報公開によって国家の利益を損なわないようにする。
「大物議員」には、早い段階から87、必要に応じて与党と調整を図るようにする。その際、相手の格に合わせて、役職者が入るのもよい。これは、歴史的に与党の事実上の決定能力は大きいためだ。ただし、会議への参加者全員に守秘の徹底を義務づける。以上によって、「鉄のトライアングル」との調整を行えるようにする。
最後のグループである「経済財政諮問会議」については、アメリカの CEA と NEC のようにオピニオンリーダーと調整役という形で明確に線引きすることで共存共栄を図る88。経済財政諮問会議は、最も機能していた小泉・竹中時代において、竹中平蔵が意見発信と調整あると考える。NEC も、階層構造とすることで省庁間調整メカニズムを機能させる。会議
自体は、固定された出席者は最低限とし、必要に応じて招集するスタイルが適切である。
例えば、閣僚レベルの会合としては総理大臣、官房長官、経産・財務大臣の四大臣会合とし、NSSM に関連する会議に関しては、防衛大臣を加え、四大臣会合+1 とする。
84 NSS と NES 連携のため、両局長はそれぞれの関連する局長級会合の必須の出席者とする。なお、内閣官房での特別職の序列は、(1)内閣官房長官、(2)内閣官房副長官、(3)国家安全保障局長・内閣危機管理監、(4)内閣情報官・内閣官房副長官補（各省庁事務次官級）である。内閣副官房長官補は 3 名で、内政、外政、事態処理・危機管理をそれぞれ担当する。
NSS の局長に次ぐ地位の次長は 2 名おり、官房副長官補と兼務し、外政と危機管理担当を担当する。NES もこれに倣いたいが、官房副長官補と兼務するのは避けたい。次長は、NESの運営に集中することが望ましいと考える。次長の人員は 2 名とし、官僚出身と民間出身の者の双方を配置することで、既存の官僚的な調整手法と民間的な効率性を同時に発揮できる仕組みを模索したい。また、スタッフ数は省庁の出向者 30 名と民間出身 10 名の混成を案としたい。このうち、NSS においても経済班が新設され、10 名程度が配属される予定なので、アメリカの NEC に倣い、この 10 名を出向者 30 名の中で兼務としたい。一方、班については政策班の 4～5 班と安全保障班を設け、安全保障班を除き、官民混成チームとすることで、迅速かつ円滑、流動的に省庁間調整を行える仕組みがよいと考える。
85 局長級会合以上が望ましいと考える。
86 公開義務を負うものは、効率性の観点から、局長級会合以上など、上位の会議のみが適当であると考える。
87 担当者会合や課長級会合などの初期の段階が望ましい。
88 経済財政諮問会議は、内閣府の削減対象に含まなくてよいと考える。ただし、内閣府そのものを撤廃し、内閣官房内の分室に一元化することを検討すべきである。

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博の双方を行っていたと言われる。しかし、この両立は極めて難しいため、経済財政諮問会
議の存在感はそれ以後急速に失われた。従って、調整と意見発信の役割を分担することは合理的だ。それにより、経済財政諮問会議は意見づくりに集中できる。同会議の大きな役
割の 1 つであり、予算の基本方針を決める「骨太方針」は継続して同会議にてまとめるよ
うにし、さらに具体的な概算について「予算の全体像」として、NEC にて議論することを目指す。数字ベースの「予算の全体像」は小泉・竹中時代にも実現できなかったものである
が89、省庁間の調整機能を持つ NEC を活かすことで、この実現を図る。総じて言えば、諮問
会議にて意見を発信し、NEC にてそれを実現レベルまで各省庁に落とし込む。これにより、より実現可能な経済政策を策定できると考える。また、その際に NSS の局長なども同席することで、決定の方向性が安全保障と一致しないことも防ぐことができる。
このように、NEC は安全保障と連携し、経済の最重要課題に集中して調整を行うことを目指す。具体例として一部予算編成や税制改革、また、日本の通商戦略などが挙げられるだろう。日本版 NEC と NSC によって、実際的な安全保障と経済の統合戦略を実現するのだ。

Figure 2：新設する国家経済会議の組織図90

おわりに
本論文では、現在の日本が抱える安全保障と経済政策の不一致に統合的な戦略を策定できる機関として日本版 NEC 構想を提言した。また、国家安全保障会議（NSC）に NEC の優先検討事項を指定する権限を持たせることで、統合される総合戦略が安全保障に不利益とならない仕組みも示した。
Ⅰでは、安倍政権が安全保障政策を進める一方で、それとは真逆の経済政策を展開して

89
90

清水（2005）256 – 260 頁。
外務省（2014）の NSC 関連組織図を元に作成した。

『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

いることを示した後、そうした実態の背景に、安倍政権の支持基盤としてグローバルな経
済活動を行う企業群があり、さらに彼らが中国ビジネスをやめることができない理由を指摘した。加えて、そうした現状がいかに日本にとって危険であるかを示した。
Ⅱでは、トランプ政権が国内景気を強固にした後、中国との貿易戦争を開始し、交渉を有利に進めたこと、さらにその背後で、NEC が政策実施のための調整機能を果たしていたことを明らかにした。その NEC は、軍隊的なヒエラルキー構造と民間的な手法が混在した組織であり、これにより迅速かつ効率的に調整能力を発揮したことを示した。さらに、NEC と
NSC の連携によって安全保障と統一された経済政策を実施できることも説明した。
Ⅲでは、日本版 NEC の創設にあたり、日米の差異として、統治機構と国防文化の違いを指摘した。統治機構として省庁官僚、大物議員、利益団体の「鉄のトライアングル」が強固であること、さらに、近年の官邸主導の結果、「官邸官僚」や「各種諮問会議」の権限が増していることを指摘した。そのうえで、現在の官邸主導の弊害を説明し、トップダウンと調整機能の調和を図るため、NEC の創設が有意義であると提言した。他方、国防意識が希
薄な日本においては、単純な NEC の導入では不十分であると指摘した。国家安全保障研究
覚書（NSSM）として、NEC に対し NSC が検討する事柄の優先事項を設定できる仕組みを提言した。最後に、日本版 NEC として具体的な提言を行った。
一方で、これらの提言は、その機能が定量的に有効であるかどうか十分な検証がなされたとは言い難い。また、20 年春から新設される国家安全保障局（NSS）の経済班の実際の動きによっても、その役割を検討し直す必要も出てくるであろう。さらに言えば、安倍政権
後の官邸主導の変化によっても、提言の再考を迫られるかもしれない。
それでもなお、本論文を通して、統合戦略を策定する調整機能として日本版 NEC を示せ
た意義は大きいと考える。また、その戦略に関して安全保障の立場から経済の手綱を握る必要があることを指摘し、具体的な提言を行ったことで、議論の方向性を示すことができたと言えるだろう。

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『HS 政経塾政策研究』第 2 号 藤森智博

ロバート・E・ルービン、ジェイコブ・ワイズバーグ（古河林幸、鈴木淑美訳）（2005）『ルービン回顧録』日本経済新聞出版社