

Ⅲ．フェローシップ最終報告

COVID- 19 の影響による交通事業者支援施策のレビューおよび効果International Review of Measures and Their Effects for Public Transport Operators in Response to the
COVID- 19 Pandemic
柴山多佳児 1
By Takeru SHIBAYAMA●

1 はじめにいう医学的なコンセンサスは筆者の知る限り今のところ新型コロナウイルス感染症（Coronavirus disease

が高いかどうかに関する議論は、パンデミック初期からないが、その一方で公共交通機関における感染のリスク

2019、COVID- 19）は、2019 年末に中国で最初に確

世界各地で起こっている 例えば 1）。

認された SARS コロナウイルス 2 を病原体とする気道こうした COVID- 19 の対策と乗り合いの相容れな感染症である。2020 年初頭から世界中で感染が拡大さがある一方で、公共交通機関には徒歩や自転車でのし、パンデミック（世界的流行）をもたらしている。せ移動距離帯を超えた距離の移動を自動車なしで可能ときやくしゃみからの飛沫感染や、ウイルスに触れた手する公益的役割がある。在宅勤務が推奨されたモビリなどが粘膜に触れることなどによる接触感染が主な感

ティの制限下においてさえ、エッセンシャルワーカー

染経路とされている。

と呼ばれる出勤が必要な職種の人々の通勤などには、

世 界 的 な 感 染 拡 大 の 初 期 に あ た る 2020 年 前 半 に

公共交通機関は欠かせないものである。こうした公益は、各国の政府が様々な措置を講じたが、多くの国で性を背景に、パンデミックにおける行動制限下であっ中心に据えられたのは、人々の接触を最小限とするたてもサービス提供を継続する要請が公共交通機関に対めの、外出や行動の制限といった市民のモビリティ

して存在する。

（移動可能性）に対する制限と、食料品の購入といったこのように公共交通機関は、その特性である「乗り合「エッセンシャル」なもの以外の財やサービスを提供すい」の前提がモビリティの制限下で崩れ、物理的距離をる店舗や施設の閉鎖を組み合わせた、いわゆるロック

保つことによる感染対策も難しい中で、公益的な役割

ダウンであった。ロックダウンの実施状況は国や地域を担い続けねばならないという、矛盾した状況に陥っごとに異なるが、多くの国では初期のロックダウンのた。様々な形での公的な支援を必要とすることとなっ

みならず、感染状況の推移や、後のデルタ株やオミクたが、その支援の方法や内容、そして効果は、国や都

ロン株といった変異種の登場による再度の感染拡大で市ごとに異なるものであった。

も実施された。また、感染者からの飛沫が 1 . 5 ～ 2 m

本研究は、公共交通機関における対応がどのようなも程度の範囲に広がるとの知見から、「ソーシャルディスのであったか、各国の対応状況や支援策をレビューするタンス」と呼ばれる物理的距離の確保も推奨された。

とともに、その効果を整理し、得られた知見を日本におモビリティの制限により経済活動が縮小し、交通需要ける対応と比較することで、その特徴や課題を見出すこそのものが大きく減少したが、公共交通機関はとりわけとを目的とした。さらに、それを基にして、わが国の公甚大な影響を受けた。公共交通機関には、鉄道車両やバ

共交通政策に対する示唆を得るべく考察した。

スなどを「乗り合い」で利用するという重要な特性がある。この乗り合いの特性が発揮される前提は同時的かつ同方向のまとまった移動需要であるが、交通需要の大幅

2
●

調査の方法

COVID- 19 は新しい感染症であり、各国で行われな減退はそれを覆した。また空間面から考えると、「乗

たモビリティの制限や、ましてや公共交通への支援策

り合い」とは本質的には見知らぬ者同士が車内の狭い空については、政府機関やメディアの断片的な情報が多間を高密度で共用することであるが、これは上述の物理

い上に、重要な情報はほとんどが現地語のみでまとめ的距離の確保がそもそも困難な環境である。公共交通機られていると考えられるが、筆者自身が読み書き可能

関が COVID- 19 の主要な感染拡大の場となっているとな言語には限度がある。その一方で、現地の専門家

1 ウィーン工科大学交通研究所

上席研究員

博士（工学）IBS Annual Report 研究活動報告 2023

37



Ⅲ．フェローシップ最終報告
であれば一定程度は状況を網羅的に把握していると推
測 さ れ る。 そ こ で、 世 界 交 通 会 議 WCTRS の 分 科 会

ニュージーランドのオークランドではロックダウン

SIG G 2 National and Regional Transport Policy

中の公共交通利用者は 80 % 程度減少し、2022 年中ご

and Planning と筆者自身の個人的な専門家のネット

ろの時点では 2 / 3 程度の回復に留まる。週末ダイヤなワークを通じて、各国の研究者に文章で整理した形でどを利用した減便がおこなわれたが、国のアンケートの情報提供を呼び掛けた。ただし、単なる情報提供の調査では、28 % の回答者が減便によって利便性が損な呼びかけではうまく集まらないことが容易に想像されわれたために公共交通を利用しなくなったと回答してる一方で、まとまった情報がないことは英語でも同様いる。公共交通ネットワークは豪州と同様に CBD とのであり、英文で公表することも学術的知見として重要往来に向けたものとしてできており、在宅勤務や他所と考えられる。そこで、これら協力者らからの成果をに居住するリモート勤務が増加したことで CBD への通

ま と め た も の を WCTRS-Elsevier Book Series の勤者が減少し、公共交通のみならず土地開発の計画に

英 文 書 籍“International Perspectives on Public

も影響を及ぼした。ただし報告時点では長期的見通し

Transport Responses to COVID- 19”として刊行すは不透明である。

ることとし、協力者へのインセンティブとした。最終ソウル（韓国）は地下鉄とバスで組織形態が異なり、的には 38 名から 20 の国や地域、都市に関する情報を対応も異なった。地下鉄は基本的に公企業であるが行得た。協力者の一覧は最終報告書に付する予定である。

政からの特段の財政的支援は行われておらず、事業者

なお、上述の英文書籍は各国からの情報提供を基盤

自らが副駅名の命名権販売によって増収を図るなどのとする部分と、本レビューの枠外とはなるが WCTRS

工夫をしているものの、従前からの累積赤字がさらに分科会のイニシアチブとしてテーマ別に国横断的に分膨らむ事態となり本質的解決には至っていない。また

析する部分から構成している。2023 年中の刊行を目

運転手らの給与削減を試みた結果ストライキに発展す指して編集を進めている。

るなど、解決の努力が別の問題を生み出した。バスは

3●

国・地域単位の支援策の概略

本節では各協力者から提供された情報を基に、筆者後述する欧州の PSO と似たソウル市政府とバス会社の間の契約制による「準公共」の組織形態であり、この枠組みの中でバス会社への財政的支援が行われた。

が収集した情報を併せつつ、各国での支援策の概略を北京とその他の中国本土の都市における公共交通はすまとめる。国全体をカバーするケースと特定の地域やべて公営であり、財政的な面では特に大きな課題が生じ都市にフォーカスしているケースがあるが、これは協てはいない。しかし「ゼロコロナ」の方針のもとで感染

力者の情報提供の枠組みに対応したものである。

が急増する都市の一部分を完全に封鎖する方策が採られ（1）アジア太平洋地域たために、それに応じて封鎖地域を避けた運行のためのオーストラリアは、パンデミック初期は国境の封鎖によって COVID- 19 感染者を抑制したが、南半球の38なった。財政面では主に州政府が支援した。

経路変更をしばしば迫られるなど、厳格なロックダウンに付随する課題に事業者がしばしば直面した。

冬にあたる 2020 年半ばになって感染者数が増えロッ

台北と高雄をはじめとする台湾の諸都市では、行動

クダウンなどが行われるようになった。豪州の都市は制限は行われなかったものの、2002 年の SARS の教

全体に低密で、公共交通は CBD（中心業務地域）から訓などを背景に人々が自発的に行動を抑制したこと

郊外に向けて放射状に延びる形で、公共交通の重要性

で、公共交通需要も大幅に減少した。2019 年 6 月とは相対的に低い。公共交通関連の主な権限は州政府に

2021 年 6 月を比較すると、台北や高雄の地下鉄とバあり、共通してパンデミック前のサービス水準で継続

ス、高速鉄道、都市間バス、空港連絡鉄道のいずれもする方策をとった 。ただし国全体を統括する組織や事が 80 ～ 90 % の乗客減であった。民間事業者には特に前の対応計画はなく、クイーンズランド州ではサービ支援がなかったが、自己資本の半分を超える赤字を計

スを増強して対人距離の確保をしやすくした一方で、上する事業者が多数現れ、この状況が銀行等からの資ニューサウスウェールズ州ではコスト削減のため運行

金調達をさらに困難とした。なお、感染経路同定のた

本数を減らすなど、州政府により対応が異なる結果とめに IC カード乗車券と個人情報の紐づけが推奨された

IBS Annual Report 研究活動報告 2023



Ⅲ．フェローシップ最終報告
義務を背景に運行が継続され、全体では 2020 年の対のは他からの報告にはない特徴である。
マ レ ー シ ア の ク ア ラ ル ン プ ー ル 首 都 圏 で は、 対2019 年比での供給量（車両キロ）の減少は 6 . 6 % にと2019 年比で 2020 年の公共交通の乗客はモードを問

どまったが、輸送人員は 40 % の減少であった。乗車券

わず半減した。2021 年には公共交通利用にはワクチ等からの収入は 22 % の減少にとどまったが、輸送人ン接種が義務付けられるなど、利用の制限が大きい。

員ほどの減少でないのは年間パスなどのサブスクリプ

タイでは夜間外出制限や地域間の移動制限がおこな

ション型乗車券の所有者が多いためであり、大都市ほわれたほか、公共交通機関では乗客数や駅での滞留人

どこの傾向が顕著である。プラハのケースでは運賃収数の制限が政令によって行われ、バンコク都市圏では入の減少が 29 % であったのに対して、利用者は 53 %政令より先行して実施する場合もあった。都市部ではも減少している。

ロックダウン中は乗客がパンデミック前の 25 % 程度まハンガリーでは、初期は PSO 契約を担う各自治体ので落ち込んだが、各種制限解除後の 2022 年 9 月時点

判断に任されたため事業者や都市により異なる対応とでは都市鉄道は 90 % 程度に回復している。バスは半分なったが、週末ダイヤなどを利用した供給の調整が行程度までしか回復していないが、一部での路線変更やわれた。同国での第 2 波・第 3 波の際には、対人距離確

民営化に伴う値上げの影響が大きいとみられる。

保を容易にすべく増発を行った例もある。また国鉄も（2）ヨーロッパ

エッセンシャルワーカーや工場労働者など出勤が必要

欧州では EU 規則 1370 / 2007 で定められた「公共な業種の従業員の通勤利用が多い路線を中心に増結やサービス義務」（Public Service Obligation, PSO）に増発を行ったが、逆に利用者の落ち込みが激しい地方

よって州や市といった権限を持つ行政が計画策定と運部の鉄道路線ではバス代行輸送に切り替え、2021 年

営上の資金調達を行い、契約関係かそれに準じる形でになってから順次鉄道に戻したケースもある。輸送量

公共交通事業者が運営を担う形態が一般的である。

（人キロベース）では 50 ～ 70 % の一時的な減少があっトルコからの報告では、2020 年の 3 ～ 4 月の感染拡たが、2022 年半ばまでには長距離の鉄道利用はおお大初期に、公共交通需要が 2019 年比で約 70 ～ 90 %むね回復し、地方部のバスや都市交通はパンデミック減少した。同年夏には半分程度に持ち直したが、冬の前の 80 % 程度の水準に回復している。運賃収入の減

感染拡大で再び 1 / 3 程度まで減少した。特に自動車利少分を補うために事業者に公的資金の投入がなされた用への転換が顕著であり、首都のアンカラでは公共交が、これは PSO 契約を所管する自治体と事業者の間の通と自動車の交通手段分担率がパンデミックを機に逆交渉によって決められた。

転し、その状況が 2021 年半ばまで継続している。自ドイツの首都ベルリンとオーストリアの首都ウィー

動車利用へ転換した乗客が戻らずに固定化することがンの公共交通事業者は、いずれも市内交通は市の下に懸念されている。

ある公営事業者、郊外鉄道 S-Bahn は連邦政府の傘下

クロアチアはパンデミックの初期にあたる 2020 年にある公営事業者の運営である。パンデミックの初

3 月 21 日に、その 2 日後からのロックダウンに先立っ期のみ、両市とも週末ダイヤ（ウィーン）や 10 分間て国レベルで一時的に公共交通を完全に停止した。

隔（ベルリン）といった減便対応を行ったが、深夜帯

首都のザグレブ市では、出勤が必要なエッセンシャル

はウィーンでは減便・運休、ベルリンでは夜勤の通勤

ワーカー専用に通勤用のバスが設定された。その後のなどを勘案して運行が継続された。対 2019 年比での緩和段階でも定員の 40 % までしか利用を認めないなど

2022 年中頃の乗客数は、ベルリンでは 2019 年と同大幅な利用制限を行った。人口 4 万人以上の都市にお水準まで回復した。ウィーンでの回復は 80 % 程度にける従業員 10 名以上の事業者の公共交通の輸送量（人とどまるが、交通手段分担率でみると徒歩と自転車へキロ）や輸送人員の統計を 2019 年と 2022 年で比較すの移行が大きい。両国とも事業者に対して公的資金がると、輸送量では 8 % の減少にとどまるが、乗客数は投じられたが、パンデミック前における運賃収入での33 % の減少となっており短距離の利用の減少が多いと運営費用のカバー率がベルリンは 47 %（2020 年）、

みられるが、その理由は不明である。

ウ ィ ー ン は 60 %（2015 年 ）で、PSO の 枠 組 み で もチェコの主要都市では、PSO によるサービス提供

ともと一定程度の公的な費用負担がなされており、こIBS Annual Report 研究活動報告 2023

39

Ⅲ．フェローシップ最終報告

40の枠内で公的負担を増額する手法が主に採られた。な

なされ、橙や赤の地域では他地域への移動制限など行

お土方 2） のまとめでは、2020 年だけでドイツ全体の動制限が課せられる状況が 2022 年 3 月末まで続き、都市・地域公共交通の運賃収入減が 31 億ユーロであ

他国よりも厳しい措置が採られた。高速鉄道など商業るが、そのうち 25 億ユーロは連邦政府からの追加的的に運行されるものは、一時はほぼすべてが運休した

財源で、権限を持つ州政府を経由して補填された。まが、行政との契約下で運行される公共サービスは一定たオーストリアでは商業運行される長距離列車に対し水準が維持された。公共交通機関は定員の 50 %（のちて、乗客急減によるサービス停止の可能性を根拠に EUに 80 %）での利用とされ、それと需要に応じて供給の PSO 規則で定められた緊急避難措置が適用され、随を調整するよう通達がなされた。2021 年の対 2019

意契約による直接的資金投入がおこなわれたのが特徴

年比での旅客需要は 30 ～ 42 % の減少と推計され、的である。なお両国とも日本の雇用調整助成金と同様

2021 年、2022 年ともにイタリア全体の公共交通に対の措置が全産業対象に取られ、公共交通事業者も活用

して 10 億ユーロ程度の追加的支援が必要と見積もられしていたとみられるが、この数字は含まれない。

ている。2019 年水準までの回復には 2024 年頃まで

なお、ハンガリー、ドイツ、オーストリアのいずれかかるとみられているが、インフレなど利用者数を押も、COVID- 19 のパンデミックの最中から、全土の公し上げる要因もみられる。また人口密度の低い地域ほ共交通サブスクリプション制度を導入したことは付記にど移動需要全体の減少が著しい傾向が報告されている。

値するであろう。オーストリアは 2021 年 10 月より、ベルギーには公共交通事業者は公営のものが全土にハンガリーとドイツは 2023 年 5 月より導入しており、4 社あるのみで、パンデミック前同様に運行を継続しオーストリアは全土の長距離列車や高速鉄道を含むほぼたり、事前に策定されたストライキ対応ダイヤで路線

すべての陸上公共交通機関、ドイツは快速・普通列車やを絞って運行するなどしたが、2021 年初頭までに元路線バスなどの全土の近距離公共交通機関、ハンガリーのサービスに戻した。対人距離確保のため最前部のドは路面電車のような市内で完結するもの以外の全土の快アを締め切った運行としたことでバスでの不正乗車が速・普通列車と路線バスが対象となっている。

増えたとの報告がある点が興味深い。乗客の戻りは週

フランスはパンデミック前から交通税などを財源

末の方が早く、週末の鉄道利用客数は 2022 年前半にに公共交通への公的負担がおこなわれており、パリはパンデミック前の水準に戻った。通勤客は、バスでなど大都市でも運賃収入で賄うのは運営費用の 40 ～は 10 ～ 12 %、鉄道では 20 % 程度減った状態が継続

50 %、 小 都 市 で は 10 % 以 下 の こ と も あ る。 都 市 圏

するとみられている。なお協力者が筆者からの依頼にごとに合計 330 の AOM と呼ばれる交通政策当局がああたって事業者すべてにヒアリングを実施しており、り、同国の面積の 25 %、人口の 75 % が AOM の域内

その成果は英語論文 3）としてすでに公開されている。

となる。ロックダウン中も公共交通の運行は継続されイギリスでは、2020 年 3 月にはロンドン以外のバ

たが、フランスでは学校の閉鎖時に親が在宅の権利をス の 旅 客 が 90 %、 鉄 道 の 旅 客 が 96 % も 減 少 し た。

得たため、人員面での工面は特に事業者にとって課題

2022 年 11 月時点でバスはパンデミック前の 81 %、であった。パリを含むイルドフランス地域圏に 19 億

鉄道は 71 % まで回復しているが、在宅勤務の普及な

ユーロ、その他の地域圏に合計 12 億ユーロの資金供給

どでこれ以上の回復は鈍い。バス事業の場合、2018 -が中央政府からなされ、運賃収入の減収分と、休業措

2019 年のイギリスの費用負担は 40 % が公的資金、置などに起因する交通税の減収分の補填がされた。さ60 % が運賃収入であり、運賃収入の割合が高いところ

らに公共交通への政府による投資も、パンデミック前

ほどパンデミックの影響が大きい。中央政府が手厚くの 2009 年の計画の 4 . 5 億ユーロから倍の 9 億ユーロ

資金支援をし、2020 年 3 月に失われた収入への補填へと増額された。

として 14 億ポンド、さらに 8 月に 2 . 6 億ポンド、さイタリアはパンデミック初期に欧州で最も甚大な影らに 2021 年には 2 . 3 億ポンド、そして 2022 年には響が出た国であり、2020 年の GDP が前年比マイナス

1 . 3 億ポンドの支援など、総額 20 億ポンドを超える

12 . 4 % を記録するなど経済的影響も甚大であった。

資金的支援がバス事業者に対して行われた。鉄道はフ感染リスクに応じて地域ごとに黄、橙、赤の区分けがランチャイズ制であるが、2020 年 3 月から 9 月まで

IBS Annual Report 研究活動報告 2023



Ⅲ．フェローシップ最終報告はフランチャイズ契約を一時的に変更して総費用契約あった。同州では公共交通の財源として地方消費税にに移行し、資金面と運行継続の支援を行った。以後はあたる Local Operation Sales Taxes（LOSTs）が平

National Rail Contracts という新しい枠組みに移行

時の公共交通への公的支出の主要な財源であったが、したが、配当の支払いを禁止するなど条件付きの総費

経済活動の縮小により大幅な減収となった。同州で用契約という点では同じである。イギリスの公共交通

は、対 2019 年比ではパンデミック初期は 8 割の需要は規制緩和下で運賃収入の依存度が高いサービス提供

減であり、その後も 5 割減程度で推移し、2021 年月が特徴であるが、これを根本的に見直すべきとの主張でも約 45 % の需要減となっており、全米平均よりも落がすでに出ている点は注目に値する

ち込みが大きい。これは IT 企業のような在宅勤務に転。

例えば 4）

換しやすい業種が他州より多いためと考えられている。

（3）アフリカ・北米
南アフリカの公共交通はミニバス・タクシーと呼ばれる定員 15 名のパラトランジットのシェアが高いことが特徴である。アフリカ諸国でみられる、決まった

４●

日本の公共交通のCOVID- 19対応の特徴

我が国の感染症対策は、法的枠組みの観点では主出発点で満員になると発車するタイプのもので、経路に、「感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関は定まるが停留所はなく、旅客の希望に応じた場所でする法律」（いわゆる「感染症法」）による医療面からの乗降可能なものである。2020 年時点では公共交通利措置、「検疫法」を軸とした水際対策による国外との往用者の 83 % がミニバス・タクシーの利用者である。貧来に関連する措置、「予防接種法」によるワクチンの接困層が多く公共交通に依存する市民が多いのも特徴で

種関連の措置、そして 2012 年に成立・公布され翌年ある。鉄道利用者はパンデミック前から架線などの施に施行された「新型インフルエンザ等対策特別措置法」

設や部品の窃盗や放火、さらに経営問題や汚職などで（以下「特措法」）による社会的な対策から構成されていもともと低下傾向であったが、パンデミックが追い打る。特措法が COVID- 19 を対象とするかは初期には議ちをかけた。2020 年 3 月末～ 5 月末まで全面運休し論があったが、2020 年 3 月 13 日の法改正で明示的にたが、これにより以前からの問題が悪化しただけでな対象とされた。その後も COVID- 19 対策のために同法

く、運休中に貧困層の住民が線路上にスラムを構築しの法改正が幾度かおこなわれている。

てその後移転に応じず再開不能となる例もあるなど、

この特措法は緊急事態宣言や施設の使用停止等の要全体に回復の目途が立たない。バス事業はパンデミッ

請（いわゆる「休業要請」）などの法的根拠となるもの

クにより車両の更新が停滞し、故障の頻発や維持修繕であり、COVID- 19 の社会的な対策との関連では非常

費用の増加などの悪循環を招いている。それにもかかに重要なものである。公共交通との関連での重要な点

わらず 2022 年 9 月には 2019 年の水準まで利用者はは、特措法の下で JR 各社や多くの大手民鉄などの鉄道回復しているが、これは上述の鉄道の問題と自動車の事業者が「指定公共機関」として国から指定されている

燃料価格の急騰が主因と考えられている。

ことである。また都道府県レベルでも、それぞれの域

アメリカでは、全米公共交通協会（APTA）による試
算では 2020 年 4 月から 2021 年末までの 21 か月間で内で営業する鉄道事業者やバス事業者が指定されているケースが多い。

488 億ドルの減収と見積もられたが、連邦政府による特措法の規定では、指定機関は新たな感染症発生時

特別予算措置により公共交通事業者への支援が報告時の対策の業務計画を策定する義務を負う。特措法制定点までに 3 回に分けて行われた。2020 年 3 月の最初の後、かつ COVID- 19 よりも前に策定された各社の業

Coronavirus Aid, Relief and Economic Security

務計画も基本的にはこの方針に則ったものとなってい（CARES）法では向こう 4 ～ 6 か月分の運営費用総額る。2012 年に JR 東日本が政府に提出した資料 5） で250 億ドルが供給され、その後 2020 年 12 月に 2 度目

は、
「社会機能維持の観点から…できる限り必要なサーの支援が行われた。2021 年 3 月までには American

ビスの継続に努めて参りたい」としており、事業者のRescue Plan により追加支援が行われている。報告が立場からも基本的なサービスを感染拡大時も維持する主眼とするカリフォルニア州の場合、それぞれ 37 . 5

方針が明確化されている。
「業務計画」では JR 東海 6）

億 ド ル、21 億 ド ル、40 億 ド ル の 追 加 措 置 の 配 分 でが「国民生活及び国民経済に及ぼす影響が最小となるよ

IBS Annual Report 研究活動報告 2023

41

Ⅲ．フェローシップ最終報告
う…旅客の輸送を適切に行うものとする」とし、小田急
電鉄 7）は「旅客および鉄道係員の感染拡大防止による安全を最優先に、輸送の確保に努める」としていることな

レビューから得られる知見の総合

本レビューから得られる主な知見は多岐にわたる

どからも、同様の方針が伺える。また前述の JR 東日本

が、特にわが国の対応との比較から重要であると思わの資料では、「感染リスクが高くなることから…交通需れる主な点を以下にまとめる。

要の減少や分散のため、外出の自粛や時差通勤を政府

第一に、COVID- 19 のモビリティ制限に対する公共において呼びかけていただきたい」としていることから交通の初動対応は各国で様々であったが、一部の中進も、事業者側はサービス水準は維持することが念頭に国で特有の事情に起因しつつパンデミックを契機とす

置かれていたことが読み取れる。

る中長期的なサービス水準の低下や公共交通離れがみ

このように、特措法の方針を背景に、日本の公共交られるものの、欧州各国など先進諸国ではサービス水

通事業者は、感染症発生時には運行を継続する方針を

準をパンデミック前の水準に戻すのが基本的な対応と事前に定めており、COVID- 19 の初期対応においてもして共通しており、サービス水準低下の方向へとシフ

基本的にこの方針が採られた。これは特措法の第一条トした具体例は、わが国を除くと見当たらない。

で「国民の生命及び健康を保護し、並びに国民生活及び第二に、通勤需要など、特定のトリップ目的による国民経済に及ぼす影響が最小となるようにすることを需要の利用の偏りが大きい公共交通システムほど、パ目的とする」と明示されていることと対応する。国土交

ンデミックによる中長期的な需要の変化に対して脆弱通省 8）も COVID- 19 対応として「やむを得ず外出するである点である。CBD への通勤需要による利用が主

方々…の移動ニーズに応えること」とするなど、この目であった公共交通の乗客の回復が遅い豪州などの例が的に沿った対応の方針を明示している。また車内でのこれを端的に表しているが、日本における公共交通機

感染予防策や混雑緩和策が実務的観点からの交通分野

関にも共通しうる脆弱性であろう。また、逆に多種多の研究で既に行われていたことは他国にはあまりみら様な需要が混在していると考えられる週末の乗客がれない特徴である 9）。

2022 年までには回復したベルギーの例などが、多様運営継続の明示的な方針がパンデミック前より明示な需要の取り込みによる脆弱性の回避を端的に物語っ的に定められていたのとは対照的に、それを財政面でている。またパンデミックからの回復にあたっては、裏付ける措置は事前に定められていなかった。これ

通勤需要は元の水準に戻らない可能性が高いようであは、特措法では新型感染症は最長でも 8 週間程度の流るが、週末など多種多様な移動需要が混在する時間帯

行期間と想定されていたことが背景にあろう。国土交には回復が早い傾向があることから、感染の懸念から通省の COVID- 19 関連の支援策をまとめた資料

での自動車など他のモードへの移行による減少によるもは、あくまで「財務面で事業存立基盤が揺らいでいる事のではなく、在宅勤務など働き方・通勤の仕方の変化に業者について」財政的に支援するとしており、その内主に起因するものであることが示唆される。

10）

容も感染拡大防止対策や既存の補助事業の要件緩和といったものに留まる。

42

5
●

第三に、公共交通における感染症対策は、SARS やMERS などの経験がある東アジアで先行していたが、し か し COVID- 19 の 影 響 は 本 稿 執 筆 時 点 で 既 に 3

これらは主に公衆衛生の観点からの公共交通における年以上に及び、その期間中には定期的なダイヤ改正も利用者や運行職員の感染対策であり、急激な交通需要行われた。2021 年にはダイヤ改正による終電時間のの変化とそれに伴う財政的措置の必要性は基本的には繰り上げによる深夜帯のサービス削減が行われ、さ想定されていなかった点である。

らに 2022 年には、東京都心といった高需要の地域でその一方で、第四の点として指摘されるのは、PSO

さえ、日中の時間帯におけるサービスの削減がされた制度などによる平時からの財政面での公的な関与を前ことは周知の通りである。こうした削減は緊急事態提とした公共交通システムの方が、その制度的基盤を宣言発令中の一時的な措置ではなく、特に 2021 年や用いることで財政面からの COVID- 19 対応を実行で2022 年に入ってからのダイヤ改正によって、準恒常

き、財政上堅牢であった点である。もともと公的な負的な措置として行われた点は指摘される必要があろう。

担が運営に入る独仏などのケースのみならず、イギリ

IBS Annual Report 研究活動報告 2023



Ⅲ．フェローシップ最終報告

スのフランチャイズの一時的変更の例や、オーストリ法を背景に公共交通の社会の中での役割は強く認識さ

アで活用された商業的サービスに対する PSO の緊急避れ、事業者による運行の継続が事前に制度的に織り込

難措置は、平時からの公的関与が急激な交通需要減のまれながらも、公的な支援には総じて消極的であった

下でも乗客の減少と収入減による運行途絶のリスクをと評価されよう。この点は「交通弱者の足の確保」と補う仕組みとして機能したことが示される。

いった福祉的な意味合いは公共交通政策の文脈で強く第五に、英独仏などわが国と直接の比較対象となり認識されながらも、それと「事業」としての面以上の公得る先進諸国では、公共交通運営を継続するための直共交通の社会の中での役割があまり認識されず、政策

接の財政的支援措置は、円換算で総額数千億円規模ににも反映されることがあまりない平時の状況と、共通及ぶ点である。わが国でも 2020 年の第 2 次補正予算するものがある。

による 138 億円の「地域公共交通における感染拡大防福祉や事業の側面を超えた現代かつ平時における公止対策」や、総額 18 兆円もの「新型コロナウイルス感

共交通の役割には、様々なものがある。公共交通機関の染症対応地方創生臨時交付金」の創設などはあったが、人キロ当たりのエネルギー効率は自動車の 1 / 5 程度 11）

前者は感染対策、後者は PCR 検査体制の拡充から「子であり、エネルギー消費全体の約 2 割を占める交通分

ども食堂」や学生支援まで含めた他の全分野との合算

野全体の効率を高める点で、公共交通は戦略的な役割であり、他の先進諸国における公共交通の直接的な運を担いうる。これはエネルギー政策においても重要で行そのものの補助への資金投入は文字通り「桁違い」であるが、わが国が 2050 年までに実現するとしているあったことがわかる。

脱炭素目標にも直結する。また道路や駐車場による土6●

地被覆面積の減少は温暖化対策として有効だが、そのわが国の公共交通政策への示唆

ためには自動車への依存度を下げる必要があり、徒パンデミックによる急激な交通需要減退は、公共交

歩、自転車と並んで公共交通が重要な役割を果たす。

通システムを支える社会的・制度的基盤に対する、あまた公共交通の質を十分に高め日常の移動手段の選択

る種のストレステストであったと振り返ることができ肢に十分なり得る社会を構築することは、自動車に依る。わが国では特措法を背景に、たとえ緊急事態宣言

存せず暮らせる社会という点で、暮らしの質や住み心の下であっても、公共交通サービスの継続を基本方針

地（QoL）の向上に貢献する。これらはいずれも、交とすることが事前に明確化されていたことは、評価さ通弱者といった特定の利用者を対象としたものではな

れるべき事項であろう。その一方で、その継続を裏付

く、また「事業」としての公共交通をはるかに超え、エける財政面・制度面の枠組みは、平時から公的資金を投ネルギーや地球環境、暮らしの質や住み心地への貢献

じる制度的基盤のある国々と比べると脆弱であった。

といった、公共交通が持つ公益的な役割である。

公的な補助メニューがあったとはいえ、感染対策を名その実現の中心にあるのは、自動車以外の「モビリ

目としたものが多く、また経営基盤の脆弱な地方の公ティのための選択肢（Mobility Options）」として公共

共交通事業者の資金繰りに焦点を置いたものが多い。

交通を提供することにある。これは、福祉や事業として

これら自体は評価できない内容ではないが、本研究での存在を大きく超えて、エネルギー政策、環境政策、

レビューした他の主要国と比べると、収入減の補填は都市・地域政策などの目標から導かれる公益的な役割

原則として行えないなど制約が多く、運行の継続それを、公共交通機関が十二分に発揮できるようにするこ

自体は事業者の自助努力によった部分が大きい。結果と を 意 味 す る。EU が「NextGenerationEU」と し て的に、移動需要が急減した緊急事態宣言下などの時期

COVID- 19 からの「復興」、すなわち次の平時に向けには従前のダイヤを維持する一方で、移動需要が戻りて、社会のデジタル化と低環境負荷化に力点を置き、温つつある回復期に差し掛かった段階で、ダイヤ改正に室効果ガス削減目標のための施策パッケージである「Fitよる準恒久的なサービス削減が行われるという、矛盾for 55」と協調して、公共交通の大幅なテコ入れを図っともいえる状況が発生した。

ているのも、まさにこの点が背景にあるからである。

本研究でレビューした他の先進諸国と比べると、わしかし、この公共交通の公益性ポテンシャルへのが国の公共交通分野の COVID- 19 への対応は、特措

認識は、平時のわが国では特に弱いように思われ、



IBS Annual Report 研究活動報告 2023

43

Ⅲ．フェローシップ最終報告
こ れ が 前 述 の ダ イ ヤ 改 正 な ど 平 時 の 枠 組 み で の、や公共交通事業者団体など合計 38 名の方々の協力を得

COVID- 19 回復期におけるサービス水準の準恒久的低た。これらの方々の協力がなければ本研究は成り立た

下を後押ししてしまっているようにも思われる。

なかった。紙幅の都合でここに全員の名を記すことは社会全体の持続可能性を高めることの重要さが増す
につれて、交通政策の立て方は従来の建設計画の立できないが、最終報告書中に記す予定である。この場を借りて改めて感謝申し上げる。

案、すなわち「どこに何を作るのか？」という問題設定
を中心に据える計画から大きく変化し、社会的目標か

参考文献

ら「逆算」して政策パッケージを立案するバックキャス

１）O’
Sullivan, S.“In Japan and France, Riding

ティング的な方式、すなわち「どんな社会を実現したい

Transit Looks Surprisingly Safe”, Bloombergのか？そのために何をすればよいのか？」という問い立（online）, 09 June 2020てを中心に据えた、目標指向型の計画策定へと変化している

２）土方まりこ：「コロナ禍に見舞われた地域公共交通に。EU ではこれを「持続可能な都市モビリティ

対するドイツの財政支援」，交通経済研究所，2022計画」（Sustainable Urban Mobility Plan, SUMP）

３）Tori, S. et. al. “Reactions of the publicとして都市交通計画分野で結実させ、さらに地方部をtransport sector to the COVID- 19 pandemic.

念 頭 に、Sustainable Regional Mobility Plan が 概Insights from Belgium”, Travel Behaviour and念として提唱されていて議論が進む。

Society, Vol. 31 , pp 244 - 253 , 2023

12）

こうした社会的目標から「逆算」されて導かれる公共

４）Vickerman, R.“Will Covid- 19 put the public

交通の役割は、上述のように多面的かつ総じて公益的back in public transport? A UK perspective”,

である。さまざまなモビリティのニーズに応えるため

Transport Policy, Vol. 103 , pp 95 - 102に公共交通の運行を継続することが COVID- 19 対応の

５）新型インフルエンザ等対策有識者会議 社会機能分

最も基本に据えられた点に、非常時にはこの多面性・科会（第 4 回）：「事業者等からの提出資料（事業継

公益性がわが国でも実は十分に認識されていることが続計画概要）」，2012

端的に表れている。ところが運行自体は民間事業者の自助努力に委ねられ、「ねじれた」状況が生まれた。公共交通が多面性・公益性のある役割を担うのが非常時のみということはなく、平時にも重要なのは言うまで

６）東海旅客鉄道株式会社：「新型インフルエンザ等対策業務計画」，2014７）小田急電鉄株式会社：「『新型インフルエンザ等対策
業務計画』要旨」，n.d.

もない。ところが、実は平時に公共交通がそれを発揮

８）長谷知治，中尾昭仁， 菊池香織， 加藤賢：
「公共交

しようとすると、この「ねじれ」が大きな足かせとな

通機関における新型インフルエンザ等対策に関するる。その「ねじれ」を解消しつつ公共交通機関が社会調査研究（報告）」国土交通政策研究所報 Vol. 55,の中で公益的な役割を果たすことができるようにする

2015

ためにも、これまで構築してきた公共交通のインフラ

９）国土交通省鉄道局総務課危機管理室：「事務連絡 -

や制度、民間の公共交通事業者も含めた組織といった新型コロナウイルス感染症対策における鉄道の運

アセットを活かしつつ、公的な関与により公益性を発行の考え方について」，2020揮することが可能な形に改めていくための制度的イノ

10） 国土交通省 :「地域公共交通に対する国土交通省のベーションが求められよう。各国からの報告にあるよ

支援策（新型コロナウイルス感染症拡大対応）」,

うに、これが結果的に非常時のレジリエンスにもつな2020

がる。本レビューによるわが国と各国の COVID- 19 対
応の比較は、こうしたわが国の平時の課題をも浮き彫りにしているといえる。

11） 国土交通省総合政策局情報管理部：「交通関係エネ
ルギー要覧 平成 19 年版」, 200712） B a n i s t e r , D . T h e s u s t a i n a b l e m o b i l i t yparadigm. Transport Policy, Vol. 15 . Issue 2 ,謝辞
第 3 節にまとめた内容は世界各地の大学・研究機関

44

IBS Annual Report 研究活動報告 2023

pp 73 - 80 , 2008