研究活動

地域公共交通の無料化の是非―ドイツを事例として―

ひじかた

土方まりこ

交通経済研究所主任研究員

各国が順守すべき大気中の有害物質の濃度の上限はじめに値が定められている。

ヨーロッパにおいては，公共交通を無料化した

ところが，2017 年２月，ドイツとその他の４ヵ都市や地域が散見される。フランスでは，1970

国（フランス，スペイン，イタリア，イギリス） が年代以降，およそ 30 の自治体がバスを無料化し依然として同指令に違反している，との警告がてきた。2020 年には，ルクセンブルクで全国のEU の行政執行機関に相当する欧州委員会によっ鉄道，路面電車，バスが無料化された。てなされた。うち，ドイツに関しては，28 の都

これらの２ヵ国と国境を接するドイツにおいて市圏で二酸化窒素（NO2）の濃度が上限値（１立方も，近年，地域公共交通の無料化の実施が取り沙メートルあたり 40 マイクログラム）を上回ってい汰された。本稿では，その経緯を概観するとともるとした。ドイツを含む各国に対しては，汚染削に，地域公共交通の無料化という措置の是非をめ減に向けた措置として，窒素酸化物（NOx）の主要ぐる同国における議論についてまとめる 。

な発生源であるディーゼル自動車からの排出削減

１）1．地域公共交通の無料化に関する議論の生起
ドイツにおける地域公共交通の無料化に関する議論は，環境政策の文脈で発生した。などについても勧告が行われた（参考文献［１］など）。

欧州委員会より名指しで警告を受けた加盟国にとっては，義務不履行を理由とする欧州連合司法裁判所への提訴を回避するためにも，対策の実施

ヨーロッパでは，欧州共同体（EC） が発足しが急務となる。そうした中，2018 年２月，当時

た 1960 年代より，加盟各国に共通して適用さの環境大臣をはじめとする３名のドイツの連邦政れる環境政策が実施されてきた。その一環として， 府閣僚が差出人となった EU 環境大臣宛の非公開
今日，大気汚染については，欧州連合（EU） にの書簡において，自家用車台数の削減に向けて公よる大気質指令（2008/50/EU）において，加盟共交通機関の利用を促すべく，地域公共交通の無102 運輸と経済 第 81 巻 第 3 号 ’21. 3

料化の試行について複数の特定の州や自治体と協州議会において議席を確保していたが，その間，議している，との旨が伝えられたことが報道に

ベルリン市内の鉄道やバスの運賃の無料化などをよって明らかとなった。また，自動車交通が惹起主張した。同党は無料化の実現には失敗したが，する環境汚染を軽減するために，車両の走行禁止国内外からの注目を集めることには成功した。の措置を導入する都市には必要に応じて支援を行

もっとも，これらはいずれも少数の当事者によるうこと，さらには，地域公共交通の無料化と車両局地的な試みに留まるものであった。の走行禁止の双方の効果について，ボン市をはじ

ところが，2018 年に発生した議論においては，めとする特定の５都市において検証することなど連邦政府が火元となったことから，地域公共交通も述べられていたという（参考文献［２］など）。

に対する財政責任を担うすべての州や郡・市町村

この書簡の存在を契機として，地域公共交通のが，多少なりとも無料化というテーマに向き合わ無料化というテーマが全国的な議論の俎上に載せられるようになる。

2．関係主体による反発ざるを得なくなった。
なお，わが国でも広範に認識されている通り，ヨーロッパ各国は，地域公共交通の運営そのものを不可避的に不採算となる事業として定義した上地域公共交通の無料化に言及した連邦政府に対で，公的財源を充当することによってその継続をし，都市や地域においてその運営に携わってきた図っている。ドイツにおいても，鉄道改革の一環

地方政府や交通事業者は，驚きとともに総じて否として，近距離鉄道の運営に対する責任を各州へ定的な反応を示した。複数の論点がその根拠としと移管したことに伴い，連邦が継続的に補償を支て述べられたが，共通して聞こえてきたのは，費払っており，州や郡・市町村はこの財源を地域公用負担の行方に関する懸念であった。

共交通の運営のために用いることも可能である。

（1）
地方政府

しかし，この補償が無料化に伴う収入の低下を補うほど増額されるという確約はなく，連邦政府

2018 年以前のドイツにおいても，地域公共交としても具体的な言及を避けたために，州や郡・市通の無料化が政策的な議論の対象となった局面は町村の不信感を惹起した。全国の市の連合組織であった。すでに継続は断念されているものの，あるドイツ都市連絡協議会（Deutscher Städtetag）

1990 年代に無料化へと踏み切った自治体の実例がいち早く疑問を呈したほか，個別の州や自治体もある 。また，2006 年に結党された新興の海も異口同音に財政の裏付けのない政策は受け入れ

賊党（Piratenpartei） は，2011 年以降，複数のがたいとの考えを示した。

２）１）本稿における「ドイツの地域公共交通」とは，同国の連邦法によって定義されている「公共近距離旅客輸送（Öffentlicher Personennahverkehr：ÖPNV）」と同義とする。すなわち，「公共近距離旅客輸送の地域化に関する法律（Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahvekehrs：RegG）」は，第２条において，「不特定多数の者の利用が可能な，定期路線輸送を行っている交通機関による旅客輸送で，主に都市，郊外，あるいは地方の交通需要を満たすためのもの。区別が困難な場合は，１つの交通機関の１回あたりの乗車距離が 50km，もしくは乗車時間が１時間をおおむね超えないもの」を ÖPNV として定めている。
具体的には，鉄道，地下鉄，路面電車・LRT，ならびにバスなどによる都市内・地域内における輸送が該当する。
２）ブランデンブルク州テンプリン市は，1998 年に市内の路線バスの運賃を無料化した。これによってバスの利用者数は 13 倍にまで増加したものの，車両の増備も必要となるなど，運営費用が拡大したことから，2003 年には再び有料化せざるを得なくなった。
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（2）交通事業者
600 社を上回る交通事業者が加盟する業界団体であるドイツ交通事業者連盟（Verband Deutscher

都であるウィーン市が，2012 年に導入した同種の年間定期券の例は良く知られているが，VDVはこの 365 ユーロ乗車券の導入にも反対している。

Verkehrsunternehmen：VDV）も，連邦政府によ

ちなみに，上述の左翼党による動議が否決される無料化構想が明るみになった当初から否定的なた日と同日に，VDV は無料化の実施と 365 ユー見解を示した。州や郡・市町村が財政責任を担っロ乗車券の導入に関する意見書を公開し，反対理ているとはいえども，無料化によって失われる収由を述べている（参考文献［３］）。これによれば，入が莫大な金額に上るならば，やはりこれが必ず仮にドイツ全土の地域公共交通を無料化すれば，補填されるとは限らないためである。

年間の総額でおよそ 130 億ユーロ（2018 年の実

なお，前出の EU 環境大臣宛の書簡で言及され績値）の運賃収入をすべて放棄することになる見ていた，ボン市など５都市における無料化の検証込みである３）。あるいは，全国の運輸連合が定期は，費用負担の問題を理由として実施が見送られ券を 365 ユーロ乗車券に切り替えたと仮定したた。ところが，2018 年３月，左翼党（DIE LINKE）場合にも，およそ 40 億ユーロもの減収となるとの議員により，地域公共交通の段階的な無料化に見積もられることから，連邦政府によって十分に関する動議が連邦議会において提出された。この補填がなされなければ，州や郡・市町村は少なか動議は，2019 年 10 月に否決される結果とはなっらぬ負担増を強いられる。

たが，同じく連邦議会に議席を有する緑の党（DIEあわせて，市内在住者を対象として，2013 年

GRÜNEN） などにとっても，親和性が高い政策より公共交通機関を完全に無料化したエストニアであるといえる。そうしたことからも，VDV はの首都タリン市における動向に基づき，無料化に無料化の実現を回避するためのロビー活動に邁進踏み切ったとしても，自転車や徒歩からの鉄軌道し，あらゆる節目を捉えて反対の意向を表明するやバスへの転移がさかんとなる一方で，自家用車こととなった。

利用者の公共交通機関へのシフトは低調となる可さらに，無料化そのものの検証は行われなかっ能性も指摘した。365 ユーロ乗車券の導入につたものの，当該の５都市が運賃の値下げを試みる

いても，ウィーン市の事例を参照して，もとより場合には，連邦が財政支援するとしたところ，地域公共交通を利用していた者が，普通乗車券よ2019 年１月からの１年間，ボン市が「365 ユーロりも割安な 365 ユーロ乗車券に切り替えるのみ乗車券（365-Euro -Ticket）」を販売するに至った。 で，利用者数そのものについては必ずしも増加が365 ユーロ乗車券とは，無料でこそないものの， 見込めるものではない，との見解を明らかにして文字通り，１日あたり１ユーロ相当という極めている４）。

少額の負担で地域公共交通の利用を可能とする１

そして，そもそも運賃は利用者にとっての交通年間有効な乗車券である。隣国オーストリアの首機関選択理由の１つに過ぎず，自家用車が提供す３）参考文献［４］によれば，およそ 30 の自治体で公共交通が無料化されているフランスにおいても，無料化の実施は，乗車券の販売に要する経費が運賃収入を上回るような場合には適している一方で，運賃収入が多額に上る大都市などでは不適であるとの認識がある。
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る利便性を捨てさせてまでも，地域公共交通の利連合によって新規に実施された 2018 年以降に用を促す上では，まずはそのサービス，キャパシおける運賃施策を確認すると，高校生以下の生徒，ティ，品質の拡充が図られるべきであると述べた。 職業訓練性，あるいは高齢者といった特定の属性

3．無料化の議論が運賃に及ぼした影響を有する利用者を対象として，365 ユーロ乗車券の販売を開始したという実例が急増しているこ

地方政府や交通事業者によって異議は唱えられとが分かる。VDV によってその意義が強く否定たものの，連邦政府が無料化について言及したとされたにも関わらず，ベルリン，ハンブルク，フいう事実は，相応の余波を残した。

ランクフルト，ミュンヘン，シュトゥットガルト

そもそも，運営財源の確保や需要拡大の効果なといった主要な都市を活動エリアに含む運輸連合

どの論点はあえて度外視し，環境保全や福祉拡充が，軒並み 365 ユーロ乗車券の取扱に着手してといった観点を重視するという立場を採るならば， いる６）。
地域公共交通の無料化という措置は，その政策的

このような展開に至った主因は，大気汚染を事な意義をむしろ積極的に評価すべきであると主張由とする欧州委員会による提訴を回避するために，するような者も，一定数は存在するであろう。こ自動車の走行禁止措置をさらに拡大，あるいは強のことを裏打ちするように，2018 年以降，単独化するという選択は受け入れがたいとの思惑をの自治体が域内の路線バスの運賃を無料化すると持った政治家などが，ウィーン市による実践例がいう事例が散見された 。

あり，かつ，世論からの同意も得られやすい，

５）

なお，すでに広く知られている通り，ドイツの365 ユーロ乗車券の導入を各地において強く要

地域公共交通を担う交通機関の多くには，ゾーン請したことであると指摘されている（参考文献

制 に 基 づ く 共 通 運 賃 に 代 表 さ れ る「 運 輸 連 合［６］）。

（Verkehrsverbund）」の運賃制度が適用されていすなわち，前出の EU 環境大臣宛の書簡の内容る。この複数の自治体を包含する空間を活動エリが明らかになってから２週間ほどが経過した

アとすることが通例となっている運輸連合に関し2018 年２月末日，連邦行政裁判所は，NOx のては，無料化に舵を切ったケースは見受けられな濃度が大気質指令の上限値を上回っている状況をい。ただし，各州の州都に所在する，主要な運輸是正すべく，ディーゼル車の走行禁止を要請して

４）VDV は，365 ユーロ乗車券の導入によるモーダルシフト効果の獲得については懐疑的ではあるものの，ウィーン市による地域公共交通政策は高く評価している。すなわち，同市は 365 ユーロ年間定期券の導入に先立ち，20 年以上の歳月をかけて地域公共交通の改善と拡張に取り組むとともに，自家用車の利用を抑制すべく，市内における駐車料金を段階的に引き上げるといった措置も実施してきた（1993 年のウィーン
市における旅客輸送分担率は，公共交通機関が 29％，自家用車が 40％であったのに対し，2011 年にはそれぞれ37％，29％へとほぼ逆転）。かつ，駐車料金の引き上げで得られた収入は，365 ユーロ年間定期券の販売によって失われた運賃収入を補填するための財源として用いている。なお，参考文献［５］は，ウィーン市による 365 ユーロ年間定期券の導入を含め，オーストリアにおける地域公共交通政策について体系的に解説している。
５）バイエルン州プファッフェンホーフェン市（Pfaffenhofen an der Ilm，人口２万 6,000 人），ノルトライン・ヴェストファーレン州モーンハイム市（Monheim am Rhein，人口４万 4,000 人）など。
６）例えば，ミュンヘン運輸連合は，2020 年８月１日より，エリア内のおよそ 36 万名にのぼる高校生以下の生徒と職業訓練性が利用可能な 365 ユーロ乗車券を販売している。その販売により，初年度は同運輸連合に 3,000 万ユーロの収入減少が生じると見積もられ，その３分の２はバイエルン州，残りの３分の１はミュンヘン市を含む９つの自治体（自治体間の負担配分は，それぞれの生徒数に比例）が補填するとされた。
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いた環境保護団体による訴えを支持する内容の判面は必ずしも十分に顧慮されるわけではない。そ決を下した。この判決は，ドイツの自動車業界をして，いったん実行に移された施策は，その妥当はじめとする関係各所に衝撃を与えた。

性の有無に関わらず，前例となって運賃のあり方

そうした中，国内で第２位の人口規模を誇るハンブルク市が，同年５月 31 日より，最新，かつそのものに変化を及ぼすことも十分に想定されよう。

最も厳格な排出ガス規制に対応していないディー

なお，財源論を伴わない政策としての運賃の低ゼル乗用車について，中心部２ヵ所の道路の通行廉化，ないしは無料化を推進しようとする各所の禁止に踏み切った。また，複数の世界的な自動車ベクトルは，依然として完全には消滅していないメーカーの本社が所在するシュトゥットガルト市

ことから，ドイツにおける議論の行方は，引き続も，2019 年１月 1 日以降，一定の排出ガス基準をき注視していく必要性が認められる。

満たしていないディーゼル車（乗用車と重量車）の市街地全域への乗り入れを禁じた。その後も，ベルリン市を含む複数の自治体が追随しており，件の書簡でも言及されていた走行禁止は，全国一斉というかたちではないものの，漸進的に実現されてきたことになる。
なお，365 ユーロ乗車券の導入を求める政治家からの要請の受け止め方は，地方政府の財政状況をはじめとする個別の事情に応じて，運輸連合ごとに相違しているものと推測される。もっとも，［参考文献］［１］ 土方まりこ（2020）「ドイツの交通行政による大気汚染規制への対応」『次世代モビリティ社会を見据えた都市・交通政策 ―欧州の統合的公共交通シス
テムと都市デザイン ―』pp. 110-111，公益財団法人日本都市センター .
［２］ Deutscher Bundestag （2020） Kostenloseröffentlicher Personennahverkehr inDeutschland（Dokumentation WD ５ - 3000 - 009/20）.

365 ユーロ年間定期券を全市民に販売している［３］ Verband Deutscher Verkehrsunternehmen

ウィーン市とは異なり，上述したいずれの運輸連（2019）Freifahrt oder 365-Euro-Tickets : Kosten

合においても，365 ユーロ乗車券の購入資格をund Wirkung für die Verkehrswende （VDV-

得たのは，一部の利用者（高校生以下の生徒，職業訓練性，高齢者など） のみに限定されている。

こうした対応に鑑みれば，運賃収入の極端な減少

Positionspapier）.

［４］ 西村茂（2020）『長寿社会の地域公共交通移動をうながす実例と法制度』自治体研究社．
［５］ 宇都宮浄人（2020）『地域公共交通の統合的政策により，各所の費用負担が大幅に拡大するという日欧比較からみえる新時代』東洋経済新報社．

事態は避けるべきである，との意向が広く共有さ［６］ Fockenbrock, D （2020） „365-Euro-Ticket :れていることが窺える。

おわりに地域公共交通の継続的な運営を可能とし，かつ受益と負担を一致させるという観点からも，その運賃は適正な水準に設定すべきであると考えられる。しかし，政治的な思惑の前では，こうした側
106 運輸と経済 第 81 巻 第 3 号 ’21. 3

Kommunen wehren ab,“ Handelsblatt（Mittwoch,29. Januar 2020）.