研究活動

地域交通の維持確保に向けて必要なこと―ドイツの事例にみる日本への示唆 ―

えんどう

遠藤

しゅん た ろう俊太郎

交通経済研究所主任研究員

はじめに域（州や市・郡等） が地域公共交通にかかる包括的な計画を策定し，交通事業者と輸送契約を締結

1987 年に国鉄が民営化されたことで，我が国することによって輸送サービスを提供しており，の公共交通を民間の交通事業者が支えているとい

我が国における地域公共交通計画についてもこれう現実がはっきり浮かび上がることとなった。要と同様の役割を担うものと期待される。

するに，この問題に主体的に取り組む地域や自治

しかし，ドイツでは地域公共交通を社会基盤と体はほとんどなく，国も事業法に基づく規制や監位置付け，連邦法および州法に基づき関係者間の督を行うのみにとどまっていたといえよう。その役割分担と財源措置が明確に規定されたうえで公

一方で，とりわけ地方部の交通事業者の経営は厳共交通サービスが確保されている。一方，我が国しさを増すばかりで，提供する交通サービスは

では，地域と事業者の間で地域交通は誰が担うの質・量ともに低下し，存続が困難となる路線が相かという責任の所在が未だ不明確で，自治体や住次いできた。

民の意識，その計画を輸送サービスに繋げるためそのような背景のもと，2007 年に地域公共交の体制，人材，財源等が不充分であることが指摘

通活性化再生法（以下，活性化再生法）が制定され， できる。今後，我が国においては，自治体・住民・地域公共交通について市町村の主体的な関与が求利用者の理解，契約輸送の導入と安定的な制度・められることとなったが，状況は厳しさを増した。 財政措置，専門人材の確保等が必要であると考え同法はこれまで数度の改正を経て，今回（2020年５月） の改正で地域公共交通網形成計画（以下，網形成計画）が地域公共交通計画に改称されるとともに市区町村においてその作成が努力義務化され，都道府県の役割の強化等が盛り込まれたところである。
フランスやドイツ等，国外に目を転じれば，地られる。

1．ドイツにおける地域公共交通運営のしくみ（1）法律で意義・役割分担を明文化
ドイツでは，地域化法 １） において，鉄道をは93

じめとする地域公共交通は基礎的な社会基盤 ２）

図1

地域交通運営にかかるイメージであり，これを確保することは公的な責務であると位置付け，地域公共交通の運営・取扱方法については州法（公共交通法。名称は州によって異なる）で規定することとしている。州では，①自動車交通も含めた総合交通体系における公共交通の意義，②地域公共交通に関して責務を負う主体（州・市・郡等の役割分担） ，③地域交通計画３）４）の策定義務やその内容等を定め，地域化法による財源とその他の財源（州の自主財源を含む） をあわせて支出している。この仕組みは 1990 年代中盤の鉄道改革の際にできたもので，およそ四半世紀にわたり基本的な構造は変わっていない。
なお，旅客運送法 ５） では，路線バス等の事業認可の基準として地域が策定した地域交通計画に即したものであることとする規定があり，地域交通計画がある場合，これに沿わない事業が認可される可能性は低い。

（2）明確な責任の所在と事業者との輸送契約

図表はすべて筆者作成

体的には，地域鉄道輸送や市・郡をまたぐ広域の各州の状況をみると，地域の実情に応じ，地域路線バス等６） については州が，市・郡内の公共交通の運営に責任を負う主体や地域交通計画の策交通（市内軌道・路線バス等） については市・郡定にかかる義務化の程度等が異なっており，連邦がその責任を負うこととしている例が多い。それ

内でいくつかのパターンが存在するが，大枠のイ

ぞれの地域の事情に応じて，州または市・郡が出

メージは図１に示すとおりで，州，市・郡等と資する企業・団体に一部の役割を委任している例

交通事業者の役割・責任が明確になっている。具もある。

１）1993 年 12 月，ドイツ連邦鉄道（旧 DB。旧西独）とドイツ国鉄（DR。旧東独）の統合をはじめとする鉄道改革にあわせて制定された連邦法。地域公共交通の運営を州の責務とし，連邦から各州に対して財政措置を行うことを定めている。
２）「生存配慮」などと訳されることがあるが，住民生活に不可欠な社会基盤施設およびサービスを意味し，エネルギー，上下水道，通信，学校・幼稚園，医療機関，公共交通，道路等がこれに含まれる。
３）「任務担当者」などと訳されることがあるが，個人を指すものではなく，州法により地域公共交通の計画・運営にかかる責務を委任される市・郡等の団体・組織をいう。
４）公共交通に関する現状，ネットワークを含む施策・計画を記載。我が国における地域公共交通計画に相当する。策定義務がなく計画がない地域もある。
５）軌道・バス・タクシー等の旅客運送事業について規定する，我が国における軌道法や道路運送法に相当する連邦法である。
６）市・郡をまたぐ路線バス等が該当。我が国における地域間幹線系統に相当する。
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図2本稿で扱う地域表1

ドイツにおける行政区分（ヘッセン州の例）（3）計画策定・輸送契約の実務と財政措置
例えば，我が国において LRT（トラム）の整備や TOD（公共交通指向型開発）の事例として取り上げられる機会の多いフライブルク市（バーデン＝ヴュルテンベルク州） では，フライブルク市および同市に隣接する２つの郡が１市２郡の広域連合８）を設立し，この広域連合が１市２郡に代わって地域交通計画を策定している。市や郡は，この計画に基づき交通事業者と輸送契約を締結して住民に交通サービスを提供しており，運賃収入等で州や市・郡においては，自ら（または自らが委賄えない費用については，市・郡および州の負担任した機関）が策定した地域交通計画に基づき，として，広域連合と運輸連合９） をそれぞれ経由バス等の交通事業者と輸送契約を締結して住民にして交通事業者に分配される。なお，地域交通計輸送サービスを提供している。輸送を担う交通事

画作成の実務は市外の専門機関（交通コンサルタ

業者の選定は，基本的に入札により行われるント）が受託している。

７）

ことが求められるが，市・郡内の公共交通等，一一方，市内交通を対象として市が単独で地域交部については入札によらずに事業者を選定するこ通計画を策定しているカッセル市（ヘッセン州）は，とが可能である。

その作成を市内で軌道（トラム）・路線バス事業を行っている事業者（市の実質 100％子会社 10））に７）ドイツが加盟する EU の規則により，公共交通の事業者選定にあたっては，競争政策の観点から基本的に入札を行うこととされているが，市・郡内交通等一部の輸送サービスについては入札を経ずに事業者を選定することができる。
８）複数の市・郡で構成する，特定の行政事務等を担う広域行政組織。我が国における広域連合や一部事務組合に類似する。
９）運輸連合には，①交通事業者により構成されるもの，②州・市・郡等の公共団体が設立主体となり公共団体の責務を担うもの，③その混合型，が存在する。フライブルク地域の運輸連合は①（18 事業者で構成），カッセルを含む北ヘッセン地域の運輸連合は②（市・郡等で構成）の形態である。
10）市公社（市 100％出資）が 93.5％，市が 6.5％出資する株式会社である。
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委託している。路線バスに関しては一部に地元の写真 1

計画策定にあたっての住民フォーラム民間事業者等が参入しているが，軌道事業についてはこの事業者以外に輸送を担える者は存在せず，市はこの事業者と 2042 年までの輸送契約を締結している。また，運賃収入等に対して超過する支出（年間約 15.5 百万ユーロ）については収支均衡分として市会計から繰り入れている。これは日本的な感覚でいえば欠損補助であるが，欠損に対して補助するのではなく輸送契約に基づき支出の超過分を公的負担で収支均衡させるという考え方に基づいて行われる措置であり，これを「赤字」とは表現しない点が日本と大きく異なる。

（4）現場を担う専門人材と住民の参加

筆者撮影

縦覧や説明会が行われるといった一方的なものではなく，地区ごとにワークショップ等が実施され，住民からの意見が集められて計画に反映される。

制度，財源に加え，自治体等において公共交通

地域住民は単にバスや鉄道の増便や車両の更新，をはじめとする地域交通にかかる実務が専門の職

運賃値下げ等を自治体に要望する存在ではなく，として位置付けられ，公共交通の専門家が各自治自治体とともに計画策定の担い手となる存在でも体に存在する点も日本と異なる。小規模な郡や市ある。

であっても，通常，担当職員のポストは公募され，これらの職に就くには交通計画や都市計画の専門教育を受けて学位を取得していること等が条件となる。人材の流動もあり，事業者，自治体，運輸

2．日本にこれから必要なこと（1）自治体・住民・利用者の理解連合，大学，専門機関等の間での移籍（転職）は視点を我が国に戻すと，2014 年の活性化再生珍しくない。加えて，ドイツでは事業者や地域が法改正後に全国で 100 件の作成を目標としていた行う計画策定や各種実証実験事業等を民間のコン網形成計画は 2020 年４月末までに全国 592 件サルタントだけでなく大学の研究室に委託して行を数えるまでになり，今般の法改正では地域公共い，その予算で学術職員（研究員）を数年間雇用交通計画の作成が努力義務化されるに至った。国することも一般的に行われている。そういった仕から地方公共団体に対する計画等の策定義務付け事をした経験のある若手実務者・研究者は，自治については，地方分権改革推進委員会の第３次勧体等の関係機関に職を得てキャリアを重ね，地域告において，「計画等の策定及びその手続の義務の公共交通を支える人材となっていく。

付けの見直しは，「できる」規定化 11），例示化等

交通にかかわる計画の策定には，当事者の一員により単なる奨励にとどめるということが検討さである地域住民も参加する。これは計画案の公告れるべきである。
」とされていることに鑑みれば，11）例えば法令により「策定しなければならない」としている規定を「策定することができる」に改めること。
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地域公共交通計画の作成を努力義務化したことは， に財源の裏付けが薄く，双方の負担が増大する事国から地方への最大限の要請であると受け止めることができる。

態が生じている。
公共交通の経営はますます厳しくなることが予

全国には 1,718 市町村があり，広域で網形成測され，鉄道やバスといった既存の輸送モードや計画を作成している自治体があるとしてもまだ半路線にとらわれず，必要なサービスを必要なサイ数以上の自治体が計画の作成を行っていない状況

ズで提供するための計画づくりとその担い手であであり，計画の作成が努力義務化されたこのタイる交通事業者の経営基盤を安定化するしくみを構

ミングで，より法改正の趣旨を浸透させることが築することが重要である。今後，地域が作成する必要である。

地域公共交通計画をいかに実現していくかという現実には，上越市のように各地区で住民からの観点から，地域と事業者の責任の所在を明確にし，意見を聴いて計画の作成と事業者との調整が行わ路線ネットワーク単位での長期的な輸送契約に基れている地域がある一方で，地域が主体性を欠くづく運行の仕組みや，地域が費用負担を行う枠組ばかりか，地域が公共交通を自らのものとして考みを用意することで，事業者が過度のリスクを負えず，鉄軌道事業者やバス事業者に路線の存続やわずに運行を継続できるような施策を講じること

サービス向上を「要望」するような地域も未だみが必要である。各地ではこれまでにコミュニティられ，法改正の趣旨が広く浸透し，地域が主体的バスやスクールバスをはじめ，自治体から事業者に公共交通を考え関与するまでは相当の時間を要への委託路線が多く存在しており，運行委託のノするものとみられる。

ウハウが全くないわけではない。既存の知見を活各地の状況をみると，宮崎県の日向・東臼杵地

用して，クリームスキミングが行えないような対域のように，県を含めて地域が生活圏をベースと策を講じたうえでネットワークごとまとめて事業した広域連合の枠組みを活用して路線の再編を者に委託する方向性も考えられる。

行った例もある。行政単位にとらわれず，事業者と一体となって地域公共交通の利便増進等に取り組むことは非常に有用であると考えられる。

（2）契約輸送の導入と安定的な制度・財政措置（3）安定的な制度運用と柔軟性の確保
今般の改正では，地域公共交通計画に８つの地域公共交通特定事業が位置付けられ，それぞれ大臣認定を受ければ上乗せの支援が受けられること我が国の地域公共交通は，基本的に民営事業でが見込まれるが，改正前の活性化再生法において運行しているバス路線に対してその欠損を補助す再編実施計画の大臣認定を受けていた地域の担当る仕組みで，多くの路線バスは補助を受けても赤者からは，①数年に一度大きな制度改正があり，字が出る構造となっている。さらに，地域が公共その都度新しい法制度に対応する必要が生じる，交通のネットワークとサービス水準を計画しても②現行制度がいつまで継続されるのか見通せず長それを実行するのは事業者であり，関係者間で責期的な計画が立てられない，③計画が硬直的で適任の所在が不明確であるといえる。加えて，地域時適切な変更ができない，④事務作業が煩雑，と間幹線系統やそのフィーダー系統に位置付けられいった声が異口同音に聞かれる。予算制約や周辺ていない一般の路線については地域・事業者とも環境の変化等，その背景にある事情は充分に理解
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できるが，国においては，地域および事業者が長多く，幅広い行政経験も必要ではあるが，都市計期的な視点から腰を据えて地域公共交通の確保に画や交通計画等，プランナーとしての基礎的な専取り組めるような対応を期待したい。

門教育を受け，交通事業にかかる知見を備えた専

なお，大都市圏と地方圏で地域公共交通を取り門家を確保し育てるため，公募等により必要な人巻く環境は大きく異なっており，公共交通が民間材を確保することも必要である。また，そのよう事業者のビジネスとして成立する地域と，すでにな人材が業界の中で籍を移しステップアップする事業として成立し得ない地域を同列に扱い，全国キャリアパスをつくることは，長期的な人材の育一律の仕組みを適用することは難しいと考えられ成・確保の面から重要であると考えられる。

る。この点，連邦制のドイツは各州にその役割を委任することにより地域特性に合わせた制度設計

3．新しい課題への対応が可能となっているが，道州制をとらない我が国

2020 年に入り猛威を振るっている新型コロナ

で，市町村への分権も求められる都道府県がドイウイルス感染症（COVID -19） は，国，地域，交ツの各州と同じような役割を担うことは困難であ通事業者に対し，これまでの地域公共交通の事業り，国レベルで地域特性を考慮した対応が求めら構造の再考を突きつけている。ドイツにおいても，れる。

運輸収入が大きく失われる一方，ドライバーをは（4）専門人材の確保
地域公共交通にかかる計画・運営の実務を担う専門人材の確保・育成が不可欠であるものの，我がじめとする担い手の健康維持，旅客のソーシャルディスタンスを確保するための増便・増結等の対応が求められ，費用負担はむしろ増加する傾向にある。

国では地方公共団体における地域公共交通分野の輸送契約に基づいて収支均衡のために事業者が人材や組織体制が不足しており，市町村の約８割支払を受けられる額にも限度があり，地域によるで公共交通の専任担当者が不在（第 201 回国会国追加の支援・負担が求められる中で，地域側がそ土交通委員会での政府参考人答弁）という事実があの財源をどのように措置するかという課題は未だる。人数ばかりでなく，公共交通がどの部局に位解決していない。交通事業者でつくる業界団体で置付けられているか，担当者の職位と権限も含めある VDV（ドイツ交通事業者連盟）が 2020 年６月て現状を把握し必要な対応をとらなければならな

４日に発表した情報によれば，今回のコロナ危機

い。

により交通事業者に計約 50 億ユーロの損失が発そもそも，採用時点の職種が一般行政のほか土生することが見込まれており，連邦が各州に対し木，建築等の区分しかなく，一方で，土木・建築てその 1/2 にあたる 25 億ユーロを支援する方職の職員が必ずしも交通計画や公共交通事業に明針を固めている。しかし，残る 25 億ユーロの部るいわけではない。さらに，数年で別の部署に異分については地域側の負担となっており，バーデ動してしまうことでノウハウが蓄積されにくく，ン＝ヴュルテンベルク州で交通大臣が公共交通の人材が育ちにくいという状況の中で，担当者が大維持に必要な資金を用意する旨を発表するなど公変な苦労をして計画の作成や事業者との調整を共交通の維持・確保に向けた措置が各地でとられ行っている。庁内には公共交通と関連する部局がはじめているものの，州により財政状況や政治情

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勢が異なり，今後の各州の対応が注目される。
本稿執筆時点（2020 年６月初旬） では，各州において随時学校が再開され，小売店の営業が再開されるなど経済・社会活動が戻りつつあるようにも見えるが，感染リスクを懸念して公共交通の利用を控えて移動を自動車や自転車に切り替えた［６］ Stadt Kassel（2015）: Verkehrsentwicklungsplan
Stadt Kassel 2030 Abschlussbericht［７］ Stadt Kassel（2014）: Fortschreibung des Nahverkehrsplans der Stadt Kassel Kurzfassung［８］ Verband Deutscher Verkehrsunternehmen e.V.
（VDV）
（2020）: Bund stellt 2,5 Milliarden Euro fürden Nahverkehr bereit, Pressemitteilungり，テレワークを継続したりする等の動きもあり， ［９］ Zweckverband Regio-Nahverkehr Freiburg
公共交通についても従前の需要水準には戻らない可能性が示唆されている。
翻って，我が国においても，今後，地域交通に「健康」「感染防止」の観点が付加されることは不可避であろう。自動車も含めた総合交通体系の中で地域公共交通の位置付けを明確にし，地域にとって必要な措置は何かを地域が主体的に考える必然性はますます高まっている。人々の生活スタ（ZRF）（2014）: Nahverkehrsplan 2014–2017［10］Zweckverband Regio-Nahverkehr Freiburg（ZRF）（2019）: DRUCKSACHE ZRF-bA/VV 2019.006,

BREISGAU-S-BAHN 2020 -Fortschreibung Nahverkehrsplan［11］国立国会図書館（2020）：国会会議録検索システム
第 201 回国会 衆議院 国土交通委員会 第８号 令和２年４月 14 日［12］総務省・国土交通省（2018）：地域公共交通の活性化及び再生の促進に関する基本方針

イルはコロナによる危機を経て変化する。
「コロ［13］地方分権改革推進委員会（2009）：第３次勧告 ～自ナ前の状態に戻す」ことを目的とせず，今般の法治立法権の拡大による「地方政府」の実現へ～改正を機会と捉え，地域公共交通にかかる事業構造の再編と地域による費用負担のあり方を考えることが求められる。

［参考文献］［１］ Bundesministerium für Verkehr und digitale In（2016）: Regionalstrategie Dafrastruktur（BMVI）

seinsvorsorge -Leitfaden für die Praxis［２］ Deutsches Institut für Urbanistik（Difu）gGmbH（2020）: Rad-verkehr im Verkehrsentwicklungsplan,Forschung Radverkehr［３］ Kasseler Verkehrs-Gesellschaft Aktiengesellschaft（KVG）（2019）: Neue Bus- und Straßenbahnkonzessionen［４］ Kasseler Verkehrs- und Versorgungs-GmbH（KVV）（2018）: Geschäftsbericht 2018

［５］ Stadt Freiburg（2016）: Beschreibung des gefordertenÖPNV-Angebotes und der Aufgaben der VAG99