Deutscher Bundestag
4. Wahlperiode

Drucksache IV/617

Bundesrepublik Deutschland
Der Bundeskanzler

Bonn, den 22. August 1962

6 — 61010 — 5891/62

An den Herrn
Präsidenten des Deutschen Bundestages

Unter Bezugnahme auf Ihr Schreiben vom 29. Juni 1961 übersende ich hiermit den von der Bundesregierung beschlossenen

Bericht über Änderungen des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen.
Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium fürWirtschaft hat in mehreren Sitzungen Vorschläge für eine
Reform des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen erarbeitet. Sein Gutachten füge ich als Arbeitsunterlage bei.
Ich bitte, das Gutachten des Beirates zusammen mit dem Bericht
der Bundesregierung zu veröffentlichen.

Der Stellvertreter des Bundeskanzlers
Ludwig Erhard-Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Drucksache IV/617

Bericht der Bundesregierungüber Änderungen des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungengemäß Bundestagsdrucksache 2886 der 3. Wahlperiode

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Inhaltsverzeichnis
Seite
Erstes Kapitel
Vorbemerkung und allgemeiner Überblick8

1. Vorbemerkung

8

2. Allgemeiner Überblick8

Zweites Kapitel
Normen- und Typenkartelle (§ 5 Abs. 1 GWB)

10

1. Einleitung10

1.1. Die Begriffe: „Normen" und „Typen"

10,1.2. Normung und Typung in der Wettbewerbsordnung

10

1.3. Warum braucht die Wirtschaft Normen- und Typenkartelle?

12

2. Die Erfahrungen mit § 5 Abs. 1 GWB

122.1. Der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 GWB

122.2. Die Anwendung des § 5 Abs. 1 GWB in den Jahren 1958 bis 1961

13

2.3. Änderungswünsche der interessierten Kreise der Offentlichkeit

14

3. Die kartellrechtliche Problematik der Normen- und Typenempfehlungen15

3.1. Zum Empfehlungsbegriff

15

3.2. Empfehlungsverbot und Rationalisierungsverbände

15

3.3. Änderungswünsche der interessierten Kreise der Offentlichkeit

16

4. Änderungsvorschläge zu § 5 Abs. 1 GWB
4.1. Erleichterung des Verfahrens bei Normen- und Typenkartellen

16
16

4.1.1. Vorschlag: Übergang vom Anmelde- und Widerspruchsverfahren
zum Anmeldeverfahren im Sinne des § 6 Abs. 1 GWB

16

4.1.2. Ohne Anmeldung wäre eine wirksame Mißbrauchsaufsicht nicht
möglich16

4.1.3. Auf das Anhören der betroffenen Lieferanten und Abnehmer
könnte verzichtet werden, wenn jeder Anmeldung die Stellungnahme eines Rationalisierungsverbandes beizufügen wäre

17

4.2. Freistellung von Empfehlungen, die lediglich die einheitliche Anwen
dung von Normen oder Typen zum Gegenstand haben

17

4.3. Gebührenminderung18

5. Bemerkungen zu den Änderungswünschen der Verbände betreffend das Verfahren bei Spezialisierungskartellen nach § 5 Abs. 2 GWB

18

Drittes Kapitel
Preisbindung der zweiten Hand (§§ 16, 17 und 38 Abs. 2 GWB)
1. Einleitung-

2. Die Anwendung der §§ 16 und 17 GWB
2.1. Die Zahl der Preisbindungen (und Preisempfehlungen)

21
21
21
21

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Seite

2.2. Registrierung und statistische Auswertung der Preisbindungsanmeldungen22

2.3. Die Mißbrauchsaufsicht nach § 17 GWB

23

3. Die wirtschaftsordnungspolitischen Wirkungen der Preisbindung für Markenwaren
24
3.1. Die Preisbindung mindert die Intensität des Wettbewerbs und fördert
die Preiserstarrung

24

3.2. Tendenz zu horizontalen Absprachen in der Herstellerstufe infolge derPreisbindung25

3.3. Die Preisbindung als Grundlage für weitere vertikale Bindungen25

3.4. Der Ausgleich zwischen Produktion und Nachfrage wird durch die Preisbindung erschwert

25

3.5. Die Preisbindung führt meist zur Preis- und Spannenüberhöhung

26

3.6. Die Preisbindung trägt zu einer Verfälschung der Einkommensverteilung
bei

27

3.7. Die Preisbindung schafft konjunkturelle Disparitäten

27

3.8. Vorteilhafte Auswirkungen der Preisbindung für den Hersteller
3.9. Nachteilige Auswirkungen der Preisbindung für den Hersteller

27
28

3.10. Vorteilhafte Auswirkungen der Preisbindung für den Handel29

3.11. Nachteilige Auswirkungen der Preisbindung für den Handel29

3.12. Die mittelstandspolitischen Wirkungen der Preisbindung

30a) Auswirkungen in der Herstellerstufe

31b) Auswirkungen in_ der Handelsstufe31

3.13. Folgen der Preisbindung für den Verbraucher

32

4. Die Bedeutung der Preisbindung für Verlagserzeugnisse

33

4.1. Vorbemerkungen33

4.2. Verlagserzeugnisse sind wirtschaftlich sonstigen Waren gleichzuachten

33

4.3. Vertriebs- oder abrechnungstechnische Besonderheiten des Buchgeschäfts
rechtfertigen nicht die Preisbindung

34

4.4. Die Erfüllung der Aufgaben des Buchhandels ist nicht von der Preisbindung abhängig

34

5. Folgerungen aus den Erfahrungen mit den Vorschriften über die vertikale
Preisbindung

35

5.1. Strengere Wirksamkeitsvoraussetzungen und Mißbrauchsvorschriftenwären keine wirksamen Mittel zur Verhütung von Mißbräuchen

36

5.2. Eine partielle Beschränkung des Preisbindungsprivilegs ist wettbewerbspolitisch nicht vertretbar und rechtlich bedenklich37

5.3. Ersetzung vertikaler Preisbindungen durch vertikale Preisempfehlungen38

5.4. Umfang der Aufhebung des Empfehlungsverbots

39

5.5. Sicherung gegen Mißbräuche bei vertikalen Preisempfehlungen40

Anlage 1 Ubersicht über die Erfahrungen mit der vertikalen Preisbindung im
Ausland42

Anlage 2 Gemeldete Preisänderungen von preisgebundenen Markenwaren

50

Anlage 3 Zahl der bestehenden Preisbindungen und Preisempfehlungen51-

Anlage 4 Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren

53

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Seite

Viertes Kapitel
Ausschließlichkeitsverträge (§ 18 GWB)

56

1. Erfahrungsbericht zu § 18 GWB

561.1. Erfahrungen mit § 18 Abs. 1 GWB

56

1.2. Erfahrungen mit § 18 Abs. 2 GWB

56

2. Folgerungen aus dem Erfahrungsbericht zu § 18 GWB

57

3. Die Auffassungen der interessierten Kreise der Offentlichkeit

57

4. Stellungnahme zu den Auffassungen der interessierten Kreise der Offentlichkeit

58

Fünftes Kapitel
Marktbeherrschende Unternehmen (§§ 22 bis 24 GWB)

59

1. Einleitung59

1.1. Die §§ 22 bis 24 GWB im System des Gesetzes gegen Wettbewerbs59
beschränkungen1.2. Der Anwendungsbereich der §§ 22 bis 24 GWB

59

1.2.1. Der Anwendungsbereich des § 22

59

1.2.2. Der Anwendungsbereich der §§ 23 und 24

60

1.3. Aus der Vorgeschichte der Entschließung des Deutschen Bundestages
vom 29. Juni 1961

61

1.3.1. Die Große Anfrage betreffend „Wirtschaftskonzentration" der61
Fraktionen der CDU/CSU und DP
1.3.2. Das Gesetz über die Untersuchung der Konzentration in der
Wirtschaft

61

1.3.3. Die Anträge der Fraktion der SPD laut Drucksachen 1279 und 2293

62

2. Die Erfahrungen mit den §§ 2.2 bis 24 GWB

622.1. Die Erfahrungen mit § 22 Abs. 1 und 2 (Definition des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen")

62

2.2. Die Erfahrungen mit § 22 Abs. 3 bis 5 (Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen)

642.3. Die Erfahrungen mit den §§ 23 und 24 (Zusammenschlüsse von Unternehmen)
64
3. Vorschläge zur Änderung der §§ 22 bis 24 GWB

653.1. Allgemeine Bemerkungen65

3.2. Bemerkungen zu § 22 Abs. 1 und 2

68

3.3. Vorschlag zur Erweiterung des § 22 Abs. 3

70

3.4. Weitere Vorschläge zu § 22

70

3.5. Vorschläge zur Verbesserung des § 23

71

3.6. Vorschläge zur Verbesserung des § 24

73

4. Sollten die vorgeschlagenen Änderungen der §§ 22 bis 24 GWB eingeleitet
werden, bevor die Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft auf
Grund des Gesetzes vom 31. Dezember 1960 (Konzentrationsenquete) abgeschlossen ist?

73

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Seite

5. Ist die Bundesrepublik durch den Vertrag zur Gründung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) gehalten, bei einer Änderung der§§ 22 bis 24 GWB bestimmte Grundsätze zu beachten?

73

6. Die Auffassungen der interessierten Kreise der Offentlichkeit

74

6.1. Überblick74

6.2. Darstellung der Auffassungen75

7. Stellungnahme zu den Auffassungen der interessierten Kreise der Offentlichkeit

84

7.1. Allgemeine Bemerkungen84

7.2. Stellungnahme zu einzelnen Anregungen der Verbände

84

Sechstes Kapitel
Schiedsverträge (§ 91 GWB)

87

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ERSTES KAPITEL

Vorbemerkung und allgemeiner Überblick
1. Vorbemerkung
Der Deutsche Bundestag hat am 29. Juni 1961 folgenden Antrag der Abgeordneten Schmücker, Brand,
Kurlbaum, Lange (Essen), Dr. Atzenroth und Genossen — Drucksache 2886, 3. Wahlperiode — einstimmig angenommen:„Der Bundestag fordert die Bundesregierung
auf, bis spätestens 1. April 1962 einen Bericht
darüber vorzulegen, welche Änderungen desGesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungennach den bisherigen Erfahrungen notwendig
sind. Der Bericht soll insbesondere auch folgende Fragen behandeln:
1. Welche Folgerungen müssen aus den Erfahrungen mit den Vorschriften des Zweiten
Abschnitts (Sonstige Verträge — Preisbindung der zweiten Hand, Bindungen anderer Art und Lizenzverträge —; §§ 15 bis 21)
des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gezogen werden? Welche Erfahrungen aus anderen Ländern liegen hierzu vor?
2. Welche Folgerungen müssen aus den bisherigen Erfahrungen der Kartellbehörde mit
den Vorschriften des Dritten Abschnitts(Marktbeherrschende Unternehmen — §§ 22
bis 24) des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gezogen werden?
Der Bericht soll sich auch mit den Auffassungender interessierten Kreise der Öffentlichkeit zu
den im Bericht behandelten Fragen auseinandersetzen.
Die Regierung wird aufgefordert, gegebenenfalls zusammen mit ihrem Bericht einen Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen vorzulegen."
Da die Bundesregierung sich in dem Bericht auchmit den Auffassungen der interessierten Kreise derOffentlichkeit zu den im Bericht behandelten Fragenauseinandersetzen soll, hat das Bundesministerium
für Wirtschaft die in Betracht kommenden Wirtschaftsverbände und anderen Organisationen überdie Entschließung des Bundestages unterrichtet undsie gebeten, ihre Auffassung bis zum 31. Oktober
1961 mitzuteilen; soweit einzelne Verbände ihrInteresse an einer Beteiligung erst später bekunden,
wurden ihnen jeweils angemessene Fristen zur Stellungnahme eingeräumt. Insgesamt wurde 54 Wirtschaftsverbänden und Organisationen Gelegenheit
zur Äußerung gegeben. Die Äußerungen sind jedoch,trotz wiederholter Erinnerungen, sehr schleppend
eingegangen und ermöglichten erst Anfang Februar
den für die weiteren Arbeiten erforderlichen Überblick über die Auffassungen der interessierten Kreiseder Öffentlichkeit; auch zu diesem Zeitpunkt lagenjedoch von 14 der unterrichteten Organisationen
noch keine Stellungnahmen vor. Infolgedessen
konnte der Bericht nicht zu dem vom Bundestag angegebenen Termin vorgelegt werden. Der Bundesminister für Wirtschaft hat den Präsidenten desDeutschen Bundestages mit Schreiben vom 23. März
1962 über diese Verzögerung und ihre Gründe
unterrichtet. 1 )Im übrigen läßt auch der verspätete Eingang derÄußerungen erkennen, daß die zu behandelnden
Vorschriften grundsätzliche Fragen von erheblicher
Bedeutung aufwerfen, die eingehende Überlegungen
erfordern. In mehreren Fällen dürfte der späte Eingang der Äußerungen außerdem darauf zurückzuführen sein, daß sich bei der Meinungsbildung inden verschiedenen Organisationen größere Schwierigkeiten ergeben haben und daß einige Verbände
bestrebt gewesen sind, mit anderen Verbänden abgestimmte Äußerungen abzugeben.

2. Allgemeiner Überblick
Die bisherigen Erfahrungen mit dem am 1. Januar
1958 in Kraft getretenen Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) haben bestätigt, daß dieses
Gesetz einen wesentlichen Beitrag zur Förderung
und Erhaltung der sozialen Marktwirtschaft darstellt
und grundsätzlich geeignet ist, diese wirtschaftspolitische Konzeption zu verwirklichen. Es hat sich aberauch gezeigt, daß nicht alle Regelungen des Gesetzes
ausreichen, die Freiheit des Wettbewerbs und damit
die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft in möglichst weitgehendem Umfange sicherzustellen. In
diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die Vorschriften über die Preisbindung der zweiten Hand(§§ 16 und 17), die Ausschließlichkeitsverträge (§ 18)
und die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (§ 22) hinzuweisen.
Die Bundesregierung und die Kartellbehörden
haben das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen auch daraufhin überprüft, ob es nach den bisherigen Erfahrungen ohne Gefährdung der Ziele desGesetzes vertretbar ist, eine Vereinfachung desGesetzes vorzuschlagen.
In den folgenden Abschnitten wird über die bisherigen Erfahrungen bei der Anwendung desGesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unddie sich daraus ergebenden Folgerungen berichtet,
1) vgl. Anlage 2 zum Stenographischen Bericht über die
23. Sitzung des Deutschen Bundestages am 5. April 1962,
S. 899Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
soweit durch die Praxis bereits eine ausreichende
Beurteilungsgrundlage gewonnen werden konnte. Es
handelt sich dabei um die Vorschriften überNormen- und Typenkartelle (§ 5 Abs. 1),
die Preisbindung der zweiten Hand (§§ 16 und 17),
Ausschließlichkeitsverträge (§ 18),
marktbeherrschende Unternehmen (§§ 22 bis 24)
und Schiedsverträge (§ 91).
Darüber hinaus werden auch einige andere Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen im Hinblick auf eine Änderung überprüft
werden müssen. Auf einige dieser Vorschriften haben die Bundesregierung und das Bundeskartellamt
bereits in den jährlich veröffentlichten Berichtenüber die Tätigkeit des Bundeskartellamtes sowieüber Lage und Entwicklung auf seinem Aufgabengebiet und in den Stellungnahmen der Bundesregierung zu diesen Berichten hingewiesen 1 ). Indessen
reichen die Erfahrungen, die bei der Anwendung
dieser Vorschriften bisher gesammelt werden konnten, noch nicht aus, um bereits jetzt berichten undgegebenenfalls Änderungen vorschlagen zu können.
Dies gilt insbesondere für die §§ 20 und 21 (Lizenz1) vgl. insbesondere den Tätigkeitsbericht für 1960 Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2734, S. 4

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verträge) sowie § 103 GWB (Bereichsausnahmen
für Versorgungsunternehmen). Ob die in § 103 geregelte Freistellung der Versorgungsunternehmenvon den Vorschriften der §§ 1, 15 und 18 GWB in
diesem Umfange notwendig ist und welche Folgendiese Regelung gehabt hat, läßt sich im Augenblicknoch nicht abschließend beurteilen. Deshalb sollten
die bereits vor längerer Zeit aufgenommenen Arbeiten zunächst fortgesetzt werden. Zu den Erfahrungenmit der Anwendung des § 104 GWB (Mißbrauchsaufsicht) auf Versorgungsunternehmen ist darauf
hinzuweisen, daß bisher weder die Grenzen derMißbrauchsaufsicht gemäß § 104 GWB noch die
Auswirkungen der nach dieser Vorschrift zulässigen Mißbrauchsverfügungen eindeutig aufgezeigt
werden können, da erst wenige Mißbrauchsverfahren gegen Versorgungsunternehmen durchgeführt
worden sind und höchstrichterliche Entscheidungen
zur Klärung von Zweifelsfragen auf diesem Gebiet
nicht vorliegen.
Die Bundesregierung beabsichtigt, auf der Grundlage dieses Berichtes zu gegebener Zeit einen Entwurf zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen einzubringen. Dabei wird sie
dann auch prüfen, welche weiteren, ebenfalls änderungsbedürftigen Vorschriften in diese Novelle einbezogen werden können.

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ZWEITES KAPITEL

Normen- und Typenkartelle(§ 5 Abs. 1 GWB)
1.

Einleitung§ 5 Abs. 1 GWB behandelt Verträge und Beschlüsse, die lediglich die einheitliche Anwendung
von Normen oder Typen zum Gegenstand haben.
1.1. Die Begriffe: „Normen" und „Typen"
Die Vereinheitlichung durch Normung und Typung
ist eines der wichtigsten Mittel der Rationalisierung.
Zahlreiche Unternehmen, vom Staat geförderte
Rationalisierungsverbände, nationale und internationale Organisationen befassen sich damit, Normen und Typen auszuarbeiten, aufzustellen undselbst anzuwenden oder zur Anwendung in der
Wirtschaft herauszugeben (je nach dem Umfang derAnwendung unterscheidet man Werksnormen, Verbandsnormen, nationale Normen und internationale
Normen). Die bedeutendsten Rationalisierungsverbände in Deutschland sind das Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft e. V. (RKW)
und der Deutsche Normenausschuß (DNA). Das
Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft ist eine gemeinnützige, weitgehend von deröffentlichen Hand finanzierte Organisation zur
Pflege und Förderung des Rationalisierungsgedankens, die aus dem im Jahre 1921 von Verbänden
der Wirtschaft mit Unterstützung des Reichs gegründeten Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit
hervorgegangen ist. Es bearbeitet den gesamten
Bereich der Rationalisierung. Von den in § 5 Abs. 1
GWB behandelten Bereichen befaßt es sich insbesondere mit der Typenbeschränkung. Der im Jahre
1917 gegründete Deutsche Normenausschuß, ebenfalls ein gemeinnütziger eingetragener Verein, ist
die umfassendste Normungsorganisation in Deutschland. Der Deutsche Normenausschuß legt wie es
in seiner Satzung heißt — durch Gemeinschaftsarbeit aller Beteiligten Normen fest und veröffentlicht sie und vertritt die Deutsche Normung in
Deutschland und dem Ausland gegenüber. Dem
Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und dem Deutschen Normenausschuß entsprechende Organisationen gibt es in allen Kulturstaaten. Im internationalen Bereich ist unter anderen die Internationale Organization for Standardization (ISO) tätig. Neben dem Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und dem
Deutschen Normenausschuß bestehen zahlreiche
Fachorganisationen für Rationalisierung, die inenger Zusammenarbeit mit den beiden großen Verbänden jeweils auf ihren Fachgebieten Normungsund Typungsfragen bearbeiten.
Im technischen und betriebswirtschaftlichen Sprachgebrauch wird als „Normung" die Vereinheitlichungeinzelner Teile, als „Typung" die Vereinheitlichungdes ganzen Produktes bezeichnet. Von Normung
und nicht von Typung wird auch bei der Vereinheitlichung solcher Produkte gesprochen, die nur aus
einem einzigen Teil bestehen. Der Deutsche Normenausschuß behandelt die Typung als Unterfall
der Normung und nennt sie „Typnormung". Er definiert den Begriff wie folgt 1) :„T y p n o r m e n betreffen die Stufung — Typnormung, Typung (früher Typisierung), Typenbeschränkung — bestimmter Erzeugnisse nach
Art, Form, Größe und sonstigen gemeinsamen
Merkmalen. Beispiele: Arten von Exzenterpressen; Baugrößen von Luft- und Dampfhämmern;
Größen von Bügelsägen."
Normen im weiteren Sinne sind auch die sogenannten nichttechnischen Normen. So gibt zum Beispiel der Deutsche Normenausschuß außer den von
ihm so bezeichneten Planungsnormen, Konstruktionsnormen, Stoffnormen, Abmessungsnormen, Arbeitsverfahrensnormen, Prüfnormen, Sortierungsnormen, Verständigungsnormen (zur Vereinheitlichung zum Beispiel von Begriffen, Benennungen
und Bezeichnungen, Bildzeichen, Kennzeichen, Berechnungs- und Abrechnungsverfahren), Sicherheitsnormen und Typnormen unter anderen auch Lieferund Dienstleistungsnormen (Lieferbedingungen,
Verdingungsordnungen) heraus. Im Schriftlichen
Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik(21. Ausschuß) über den Entwurf eines Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen 2 ), zu § 3, istaber klargestellt, daß unter Normen im Sinne des§ 5 Abs. 1 „nur technische Normen, nicht aber
Rechtsnormen oder Bindungen (gelegentlich ebenfalls als DIN-NORM-Bedingungen bezeichnet) zu
verstehen sind". Zum Beispiel Vereinbarungen überdie einheitliche Anwendung von -- genormten wie
nicht genormten — Lieferbedingungen fallen unter§ 2 GWB.
1.2. Normung und Typung in der Wettbewerbsordnung
Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungenwill die Freiheit des Wettbewerbs sicherstellen
und wirtschaftliche Macht da beseitigen, wo sie die
Wirksamkeit des Wettbewerbs und die ihm innewohnenden Tendenzen zur Leistungssteigerung beeinträchtigt und die bestmögliche Versorgung derVerbraucher in Frage stellt.
1) Normblatt DIN 820 über Grundbegriffe, Grundsätze undGeschäftsgang der Normungsarbeit, Blatt 1, Seite 2 zu
2.1.3.
2) Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, zu Drucksache 3644

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Teilen in den Fertigungsprogrammen der Unternehmen.

Verträge und Beschlüsse über die einheitliche
Anwendung von Normen oder Typen beschränken
die Freiheit des Wettbewerbs. Noch keine Einschränkung des Wettbewerbs liegt in der Ausarbeitung und Aufstellung von Normen oder Typen, auchwenn sich mehrere Unternehmen kooperativ damit
befassen. Wenn aber Unternehmen oder Vereinigungen von Unternehmen vereinbaren oder beschließen, Normen oder Typen einheitlich anzuwenden, ist die in § 1 GWB geforderte objektive
Eignung gegeben, die Erzeugung oder die Marktverhältnisse für den Verkehr mit Waren oder gewerblichen Leistungen durch Beschränkung desWettbewerbs zu beeinflussen. Die Wettbewerbsbeschränkung besteht in diesen Fällen zum Beispiel
darin, daß eine sonst mögliche Vielfalt des Angebots
und die Möglichkeit, auf spezielle Kundenwünsche
einzugehen, beschränkt werden.

Seit der Währungsreform ist es auf dem Markt zu
einer erstaunlichen Differenzierung des Angebots
gekommen. Diese Differenzierung resultiert aus
einer ebenso außergewöhnlichen Verbreiterung
und Differenzierung der Sortimente der einzelnen
Unternehmen, namentlich der mittleren.
Im Anfang kam diese Tendenz zur Ausweitungdes Angebots sicher den Wünschen aller Verwender und Verbraucher entgegen. Die jetzige
Breite der Sortimente der Industrie ist jedoch nur
auf wenigen Gebieten Ausdruck des tatsächlichen
Bedarfs. Sie hat für alle Marktbeteiligten — fürdie Erzeuger ebenso wie für Handel und Verbraucher — nachteilige Folgen und kann nach den
Untersuchungsergebnissen nur als Verschwendung
bezeichnet werden. Sie bewirkt eine überproportionale Steigerung der Kosten und muß Tendenzen zur Preissteigerung verstärken. Deshalb betrachtete das RKW diese Entwicklung bereits in
ihren Anfängen mit großer Sorge.

Die mit einer Wettbewerbsbeschränkung durch
Normen- oder Typenkartelle verbundene Nachteile
wiegen jedoch meistens nicht schwer und werden
im allgemeinen durch den eintretenden Rationalisierungserfolg ausgeglichen. Im einzelnen ist dazu zu
sagen:
Der Preiswettbewerb wird durch Normen- undTypenkartelle vertraglich nicht beschränkt (§ 5
Abs. 1 Satz 1 GWB). Es wird sogar geltend gemacht,
daß die bessere Marktübersicht, zu der eine Verringerung der Zahl der angebotenen oder verlangten Teile, Arten, Größen, Muster, Modelle usw.
führt, den Wettbewerb auf die wichtigsten Faktoren,
auf Preis und Qualität konzentriere. Normen- undTypenkartelle wirkten sich daher - so wird gesagt — sogar wettbewerbsfördernd aus. Es kann dahingestellt bleiben, ob das zutrifft. Jedenfalls ist
ein Wettbewerb zum Beispiel mit Sortimenten, dienach dem Stand der technischen und betriebswirtschaftlichen Erkenntnisse und unter Berücksichtigung der Interessen der vor- und nachgelagerten
Wirtschaftsstufen als zu breit oder sonst als unzweckmäßig anzusehen sind, von geringem volkswirtschaftlichem Nutzen.
Demgegenüber hat die technische Rationalisierung
durch Normung und Typung in der Regel erhebliche
volkswirtschaftliche Vorteile. Normung und Typungsind geeignet, eine ökonomisch nicht gerechtfertigte
Vielfalt von Teilen, Arten, Größen, Mustern undModellen auf ein vernünftiges Maß zurückzuführen.
Dadurch können zum Beispiel Produktionskosten
gesenkt, kann die Lagerhaltung vereinfacht, die
Austauschbarkeit von Teilen der Erzeugnisse verschiedener Hersteller oder von Erzeugnissen selbst
gefördert und — wie bereits oben erwähnt worden
ist — das Angebot eines Wirtschaftszweiges überschaubarer gestaltet werden, Das Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft hat in seiner
Stellungnahme zu § 5 Abs. 1 GWB auf das gesamtwirtschaftliche Interesse an Normung und Typung
hingewiesen. Es hat unter anderem ausgeführt:„Es hat sich erwiesen, daß Vereinbarungen vonUnternehmen über Rationalisierung außerordentliche Reserven zur Produktivitätssteigerung aktivieren. Dies gilt in erster Linie für alle Maßnahmen der Vereinheitlichung von Erzeugnissen und

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Anlaß zu dieser Sorge sind nicht nur die volksund betriebswirtschaftlichen Nachteile des Typenwirrwarrs, sondern auch die Ergebnisse jener
extremen Maßnahmen, die die Planwirtschaftendes Ostblocks ergriffen haben, um die Vorteile
der Vereinheitlichung zu nutzen. Wenn auch jene
Maßnahmen für unsere Wirtschaft keinesfalls als
Maßstab dienen können, so sollten sie dennocheine Warnung sein. Die freie Wirtschaft sollte
dieses Mittel zur Leistungssteigerung nicht außer
acht lassen . . ."Indessen ist es nichts stets so, daß die volkswirtschaftlichen Vorteile eines Normen- oder Typenkartells seine Nachteile überwiegen. Normung und
Typung sind nicht unbedingt volkswirtschaftlich
vorteilhaft. Damit ist nichts gegen die technische
Rationalisierung durch Normung oder Typung ansich gesagt. Vom Begriff her gesehen ist die technische Rationalisierung nur positiv zu beurteilen.
Die Verwirklichung des Rationalisierungsgedankens
in der Praxis birgt jedoch Gefahren in sich. Siewerden treffend gekennzeichnet durch eine Bemerkung, die der damalige Direktor des Vereins Deutscher Ingenieure (VDI) im Jahre 1917 in einer
Sitzung im Königlichen Fabrikationsbureau in Spandau, der Keimzelle des Deutschen Normenausschusses, gemacht haben soll 1) :„Ich habe eine große Scheu, mit großen Plänen an
die Industrie zu gehen; das Normalisieren ist eineheikle Sache. Die Interessenten kämpfen nämlich
häufig nicht mit rein sachlichen Gründen, sondern
vielfach auch aus wirtschaftlichen."Bei jeder Vereinheitlichung müssen außer den
technischen bestimmte kommerzielle Gesichtspunkte
berücksichtigt werden, wie zum Beispiel die Herstellmenge und kosten, der Personalbedarf, die
Lagerhaltung und die notwendigen Umstellungszeiten. Das gilt insbesondere für die Typung unddie damit verbundene Typenbeschränkung, die nicht
1) Die Deutsche Normung 1917-1957, herausgegeben vorn
Deutschen Normenausschuß zu seinem vierzigjährigen
Bestehen, S. 26.

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wie die Normung ein vorwiegend technisch bedingtes Aufbau- und Festlegeverfahren ist, sondern bei
der die Auslese aus der technisch möglichen Typenvielfalt in erster Linie unter kommerziellen Voraussetzungen getroffen wird. In dieser engen Verbindung von technischen und kommerziellen Aspektenliegen die Gefahren der Normungs- und Typungspraxis. So ist zum Beispiel denkbar, daß es einzelnen starken Herstellern gelingt, in ihrem Bereichsolche Normen oder Typen durchzusetzen oder aufrechtzuerhalten, die zwar den wirtschaftlichen Interessen dieser Hersteller am weitesten entgegenkommen (etwa weil sie keinen oder keinen hohen
Umstellungsaufwand erforderlich machen), abernicht oder nicht mehr dem letzten Stand der Technik
entsprechen. Normung und Typung können auch als
Mittel aggressiver privater Marktpolitik benutzt
werden. Wettbewerber können zum Beispiel in der
Weise behindert werden, daß ein von einem Außenseiter hergestelltes Modell bewußt ausgeschlossen
wird. Schließlich ist an die mannigfaltigen Wirkungen zu denken, die von einer Normung und Typung,zum Beispiel von einer Vereinheitlichung bestimmter Produkte, auf die vor- und nachgelagerten Wirtschaftsstufen ausgehen können. Gewisse Unbequemlichkeiten für einzelne Liefranten, Verwender undVerbraucher werden stets entstehen. Es ist aberauch denkbar, daß eine Normung oder Typung ohnejede oder ohne ausreichende Berücksichtigung derwirtschaftlichen Gegebenheiten und Möglichkeiten
auf seiten der Lieferanten, Verwender und Verbraucher erfolgt und sich deshalb als — gesamtwirtschaftlich gesehen — überwiegend nachteilig erweist.
1.3. Warum braucht die Wirtschaft Normen- undTypenkartelle?
Ohne eine wettbewerbsbeschränkende Zusammenarbeit der Unternehmen eines Wirtschaftszweiges
vermag sich technische Rationalisierung durch Nornung und Typung, insbesondere durch Typenbeschränkung, oft nicht durchzusetzen.
Eine der Ursachen dieser Erfahrung hat das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft
in seiner Stellungnahme zu § 5 Abs. 1 GWB erwähnt:„Die Ursachen für diese Entwicklung (Anmerkung:gemeint ist die Entwicklung zu dem vom Rationalisierungs-Kuratorium so bezeichneten „Typenwirrwarr") sind hauptsächlich im Wettbewerb derUnternehmen zu suchen, den wir sonst allen
Grund haben zu schätzen. Er ist die Ursache dafür,
daß die Unternehmen fast aller Branchen mit immer neuen Variationen ihrer Erzeugnisse ihren
Umsatz zu erweitern suchen. Diese Variationen
bieten den Verbrauchern nur selten wirkliche
Vorteile und lassen ebenso häufig realen technischen Fortschritt vermissen. Nach betriebswirtschaftlichen Gesetzen ist eine solche Erweiterungdes Angebots mit Kosten verbunden, die häufig
genug sogar höher sind als der durch den erhöhten Umsatz erzielte Erlös."
Angesichts der erheblichen Bedeutung, welche die
Wettbewerbsfaktoren „Vielfalt des Angebots" und„Erfüllung auch spezieller Kundenwünsche" selbst
in den Fällen haben, in denen dieser Wettbewerb
zu einer technisch und wirtschaftlich unzweckmäßigen Sortimentsbreite führt, nimmt es nicht wunder,
daß einzelne Unternehmer regelmäßig nicht
mit einer Sortimentsbeschränkung vorangehen
wollen.
Hinzu kommt folgender Grund, der sich aus den
Rückwirkungen einer Normung oder Typung auf die
Lieferanten und Abnehmer ergeben kann: Eine Beschränkung der Anzahl der angebotenen Arten,
Größen, Muster oder Modelle eines Erzeugnisses
verursacht häufig auch in den Unternehmen der vorund nachgelagerten Wirtschaftsstufen Umstellungskosten. Dies betrifft insbesondere diejenigen Lieferanten und Abnehmer, die bestimmte von ihnen
bisher gelieferte oder bezogene Waren oder gewerbliche Leistungen nun nicht mehr absetzen oderbeziehen können. Wenn in einem solchen Fall nur
ein einzelnes oder nur einige Unternehmer desWirtschaftszweiges ihr Produktionsprogramm einschränken, besteht für sie die Gefahr, daß ihre Lieferanten und Abnehmer zu den Unternehmen abwandern, die nach wie vor das volle Sortiment
herstellen.

2.

Die Erfahrungen mit § 5 Abs. 1 GWB

2.1.

Der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 GWB

Der Regierungsentwurf eines Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen sah keine Privilegierung der Normen- und Typenkartelle im Verhältnis
zu den übrigen Rationalisierungskartellen vor. Demgegenüber traten während der Beratungen des Gesetzes Rationalisierungsverbände wiederholt dafürein, daß Normung und Typung überhaupt nicht dem
Gesetz unterworfen werden sollten. Bereits der Ausschuß für Wirtschaftspolitik des 1. Deutschen Bundestages schlug folgenden § 3 Abs. 1 vor 1 ) :„§ 1 gilt nicht für Verträge und Beschlüsse, dieausschließlich die Verpflichtung zur Anwendung
von Normen und zu Typisierungen zum Gegenstand haben, soweit Rationalisierungsverbände,die der Bundesminister für Wirtschaft bestimmt,
diesen Normen und Typisierungen zugestimmt
haben."
Ergänzend sah § 5 c Abs. 1 dieses Vorschlagesvor:„Verträge und Beschlüsse gemäß § ... 3 Abs. 1 .
bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung
zur Eintragung in das Register für Marktabsprachen.".

Der Bundesrat regte folgende Fassung des § 3
Abs. 1 des Entwurfs an 2) :„§ 1 gilt nicht für Verträge und Beschlüsse, auf
Grund deren keine anderen als die von anerkannten Rationalisierungsverbänden aufgestellten oderempfohlenen Normen und Typen anzuwenden
1) Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucksache 1158,
Anlage 1.
2) Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucksache 1158,
Anlage 2.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
sind. Die Rationalisierungsverbände können vom
Bundesminister für Wirtschaft anerkannt werden,
wenn sie die Gewähr dafür bieten, daß sie die
Belange der Gesamtwirtschaft wahren."
Zur Begründung führte der Bundesrat aus:
„Die Rationalisierung kann zur Leistungssteigerung führen. Dieser Beurteilung unterziehen sichsachkundige Rationalisierungsverbände. Kartelleüber die von ihnen aufgestellten oder empfohlenen Normen und Typen können daher kraft Gesetzes zugelassen werden. Voraussetzung mußsein, daß die Rationalisierungsverbände die Belange der Gesamtwirtschaft wahren."
Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik des 2. Deutschen Bundestages stellte die jetzige Fassung des§ 5 Abs. 1 GWB her:„§ 1 gilt nicht für Verträge und Beschlüsse, dielediglich die einheitliche Anwendung von Normenoder Typen zum Gegenstand haben. § 2 Abs. 2
und 3 finden entsprechende Anwendung. Der Anmeldung sollen auch die Stellungnahmen vonRationalisierungsverbänden beigefügt werden."
Er begründete sie wie folgt 1 ) :„Die in den §§ 3 und 4 der Regierungsvorlage enthaltene Ausnahme für einfache Rationalisierungskartelle ohne Preisregelung (§ 3) und höherstufige
Rationalisierungskartelle mit Preisbildung (§ 4)
wurde bei grundsätzlicher Anerkennung der wirtschaftlichen Notwendigkeit solcher Kartellverträge
gegenüber der Regierungsvorlage in folgenden
Punkten geändert:a) Die nach der Regierungsvorlage notwendige
Empfehlung von Normen und Typen durch anerkannte Rationalisierungsverbände entfällt
für die ohne besondere Erlaubnis zulässigen
technischen Rationalisierungskartelle des § 1
Abs. 1. Dafür soll der Anmeldung solcher Kartellverträge zum Kartellregister (§ 5 c Abs. 2)
die Stellungnahme von Rationalisierungsverbänden beigefügt werden. Der Ausschußwünscht, klarzustellen, daß unter dem Ausdruck „Norm" nur technische Normen, nicht
aber Rechtsnormen oder Bindungen (gelegentlich ebenfalls als DIN-NORM-Bedingungen bezeichnet) zu verstehen sind.
b)§ 5 Abs. 1 GWB ist das Ergebnis der Bemühungen,zwischen dem Interesse an der Freiheit des Wettbewerbs und dem Interesse an technischer Rationalisierung durch Normung und Typung einen
rechts- und wirtschaftspolitisch vertretbaren Ausgleich zu finden. In § 5 Abs. 1 in Verbindung mit§ 2 Abs. 2 und 3 sowie § 9 Abs. 2 GWB ist die
Freistellung eines Normen- und Typenkartells voneinem Anmelde- und Widerspruchsverfahren abhängig gemacht. Die Verträge oder Beschlüsse sindbei der Kartellbehörde anzumelden und werden nur
1)

Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik (21. Ausschuß) über den Entwurf eines Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, zu Drucksache 3644.

Drucksache IV/617

wirksam, wenn die Kartellbehörde innerhalb einer
Frist von drei Monaten seit dem Eingang der Anmeldung dem Kartell nicht widerspricht (§ 5 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 Satz 1). Bei derAnmeldung ist nachzuweisen, daß die Lieferanten
und Abnehmer, die durch das Kartell betroffen
werden, in angemessener Weise gehört wordensind. Ihre Stellungnahmen sind der Anmeldung beizufügen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 2
Abs. 2). Der Widerspruch der Kartellbehörde kann— abgesehen von der Vorschrift in § 12 Abs. 1
Nr. 2, die im vorliegenden Zusammenhang außer
Betracht bleiben kann — nur darauf gestützt werden, daß die Verträge oder Beschlüsse oder die Art
ihrer Durchführung einen Mißbrauch der durch Freistellung der durch § 1 erlangten Stellung im Markt
darstellen würden (§ 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindungmit § 2 Abs. 3 Satz 2 und § 12 Abs. 1 GWB). Auchnachdem sie wirksam geworden sind, unterliegen
Normen- und Typenkartelle der Mißbrauchsaufsicht
durch die Kartellbehörde nach § 12 GWB. Danachkann die Kartellbehörde Verträge oder Beschlüsseüber die einheitliche Anwendung von Normen oderTypen für unwirksam erklären oder dem beteiligten
Unternehmen aufgeben, die Vereinbarungen zu ändern oder einen beanstandeten Mißbrauch abzustellen, soweit die Verträge oder Beschlüsse oder die
Art ihrer Durchführung sich als mißbräuchlich erwiesen haben.
Normen- und Typenkartelle werden somit verfahrensrechtlich ebenso behandelt wie die Konditionen- und Rabattkartelle (§§ 2 und 3 GWB). Einnoch weiter erleichtertes Zulassungsverfahren gilt
lediglich für die sogenannten Exportkartelle ohne
Inlandsbindung nach § 6 Abs. 1 GWB. Diese Kartelle werden bereits mit der Anmeldung des Vertrages oder Beschlusses bei der Kartellbehörde
wirksam Auch sie stehen aber unter der Mißbrauchsaufsicht nach § 12 GWB.
2.2. Die Anwendung des § 5 Abs. 1 GWB in den
Jahren 1958 bis 1961
In den Jahren 1958 bis 1961 sind nur zwei Verträge nach § 5 Abs. 1 GWB bei der Kartellbehörde
angemeldet und in das Kartellregister eingetragen
worden. Im ersten Fall handelt es sich um eine Vereinbarung zwischen Spinnereien des Fachverbandes
der Hartfaserindustrie über den Wegfall einiger bis
dahin hergestellter Qualitäten bei Sisalgarnen,
kordeln und -schnüren für Verpackungszwecke sowie über weitere Vereinheitlichungsmaßnahmen indiesem Bereich. Der zweite Fall ist die Rationalisierungsgemeinschaft betreffend die Verwendung genormter Bierflaschen. Das eine Kartell ist im Jahre
1958 das andere im Jahre 1961 in das Kartellregister
eingetragen worden.
Angesichts der wachsenden Bedeutung der technischen Rationalisierung durch Normung und
Typung und der intensiven Aufklärungsarbeit der
Rationalisierungsverbände auf diesem Gebiet ist die
Zahl der seit dem Inkrafttreten des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen angemeldeten Normen- und Typenkartelle erstaunlich niedrig. Das
Bundeskartellamt hat im Bericht über seine Tätig-Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

keit im Jahre 1958 sowie über Lage und Entwicklunc
auf seinem Aufgabengebiet die Vermutung ausgesprochen, „daß wegen der beratenden Tätigkeit de
RKW auf dem Gebiet der Typisierung und Normunc
der Wunsch, Kartellvereinbarungen über Normenund Typenbestimmungen abzuschließen, stark gemindert worden ist" 1 ). Demgegenüber führt di€
Wirtschaft die geringe Anzahl der Vereinbarungennach § 5 Abs. 1 darauf zurück, daß das Widerspruchsverfahren zu umständlich und die dafür vorgesehenen Gebühren zu hoch seien.

len überprüft werden sollte '). Lediglich der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands schlägt eine
Verschärfung des § 5 Abs. 1 GWB vor; er regt an,in § 5 Abs. 1 Satz 3 („Der Anmeldung sollen auchdie Stellungnahmen von Rationalisierungsverbänden beigefügt werden.") das Wort „sollen" durch
das Wort „müssen" zu ersetzen.
In der Frage, wie w e i t Vereinbarungen überdie einheitliche Anwendung von Normen und Typenkartellrechtlich erleichtert werden sollten, sind die
Meinungen der interessierten Kreise der Offentlichkeit geteilt. Alle Verbände, die sich in diesem Sinne
geäußert haben, sind damit einverstanden oderwünschen es sogar, daß die Mißbrauchsaufsicht überNormen- und Typenkartelle nach § 12 GWB beibehalten wird. Im übrigen unterscheiden sich die Vorschläge wie folgt:

2.3. Änderungswünsche der interessierten Kreiseder Öffentlichkeit
Die Rationalisierungsverbände und weite Kreiseder Wirtschaft halten es für erforderlich, daß Normen- und Typenkartelle soweit wie möglich erleichtert werden. In diesem Sinne haben sich außer dem
Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und dem Deutschen Normenausschuß die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft, die Arbeitsgemeinschaft der Lebensmittelfilialbetriebe, die
Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer,
der Bundesverband der Deutschen Industrie, derGesamtverband des Deutschen Groß- und Außenhandels, der Deutsche Industrie- und Handelstag
und der Zentralverband des Deutschen Handwerks
ausgesprochen. Das Bundeskartellamt unterstützt
diese Anregung. Es hat bereits im Bericht über seine
Tätigkeit im Jahre 1960 sowie über Lage und Entwicklung auf seinem Aufgabengebiet ausgeführt 2) :Das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen
Wirtschaft, die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger
Unternehmer und der Bundesverband der Deutschen
Industrie treten dafür ein, daß das in § 5 Abs. 1 in

Verbindung mit § 2 Abs. 2 und 3, § 9 Abs. 2 GWBvorgesehene Anmelde- und Widerspruchsverfahren
ersatzlos wegfällt und daß Normen- und Typenkartelle in Zukunft ohne weiteres mit dem Abschluß
der Verträge oder der Beschlußfassung durch die
Beteigten wirksam werden. Zur Begründung machen
sie geltend:a) Vereinbarungen über die einheitliche Anwendung von Normen und Typen verbesserten die
Bedarfsdeckung, erleichterten die Marktübersicht
der Verwender und intensivierten den Wettbewerb der Hersteller in bezug auf Qualität undPreis.

„Verträge, die die einheitliche Anwendung vonNormen oder Typen zum Gegenstand haben (§ 5
Abs. 1), sind auch im Jahre 1960 nicht angemeldet
worden. Zu der im Tätigkeitsbericht 1958 (Seite 47)
geäußerten Vermutung, daß wegen der Maßnahmen der Rationalisierungsverbände ein Bedürfnis
für diese Kartellformen nicht bestände, ist vonseiten der Wirtschaft geäußert worden, daß das,schwerfällige und umständliche' Verfahren des§ 5 Abs. 1 dazu geführt habe, die rationalisierungswilligen Unternehmen von dem Abschlußsolcher Verträge abzuhalten. Bei Vereinbarungen,die lediglich die einheitliche Anwendung vonNormen oder Typen zum Gegenstand haben, werden die nachteiligen Wirkungen der Wettbewerbsbeschränkung im Regelfall durch die erreichte Rationalisierungswirkung aufgehoben;
Normen- und Typenabreden sollten zur weiteren
Rationalisierung der Wirtschaft gefördert werden.
Für eine Ergänzung des Gesetzes wird daher vorgeschlagen, vom Widerspruchsverfahren zum
reinen Anmeldeverfahren, wie in § 6 Abs. 1 geregelt, überzugehen. Die Mißbrauchsaufsicht dürfte
ausreichend sein, störende Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern."
Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme
zu diesem Bericht ebenfalls zum Ausdruck gebracht,
daß das Verfahren bei Normen- und Typenkartel1) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 1000,
Seite 47.
2 ) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2734,
Seite 11.

b) § 5 Abs. 1 geltender Fassung hemme die gemeinschaftliche Rationalisierung und behindere damit
insbesondere die mittelständische Industrie, die
oft nur durch technische und betriebswirtschaftliche Kooperation ihre Leistungsfähigkeit und
Wettbewerbskraft steigern könne.
c) Die Vergrößerung der Märkte, vor allem durch
die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, führe
zu einem wesentlich verstärkten Wettbewerb
und mache eine zwischenbetriebliche Zusammenarbeit gerade im Bereich der mittleren Unternehmen notwendig, schon damit diese in derLage seien, gegenüber der Großwirtschaft bestehen zu können.
d) Für die wenigen Fälle, in denen Normen- undTypenkartelle wettbewerbspolitisch bedenklicherscheinen könnten, genügte die Mißbrauchsaufsicht nach § 12 GWB. Sie setzte nicht voraus, daßNormen- und Typenkartelle angemeldet würden;
denn jeder, der sich durch ein Normen- undTypenkartell beeinträchtigt fühlte, könnte eine
Untersuchung durch die Kartellbehörde anregen.
In einem Hilfsvorschlag regt das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft an, wenigstens solche Kartelle im Sinne des § 5 Abs. 1
GWB ohne Anmeldeverfahren zuzulassen, denen
1) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2734,

Seite 4.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Normen oder Typen zugrunde lägen, die der Deutsche Normenausschuß oder das Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft empfohlen
oder aufgestellt hätten. Diese Organisationen böten
die Gewähr dafür, daß ihre Empfehlungen die Belange der Gesamtwirtschaft wahrten. Sie könnten
das Bundeskartellamt ständig über solche Empfehlungen unterrichten.
Die übrigen Verbände, die zu § 5 Abs. 1 GWBErleichterungen für die Wirtschaft vorgeschlagen
haben, wünschen— wie das Bundeskartellamt —eine Angleichung des Verfahrens bei Normen- undTypenkartellen an das Verfahren nach § 6 Abs. 1
GWB. Das bedeutet insbesondere, daß nach diesen
Vorschlägen Normen- und Typenkartelle, damit sie
wirksam werden, weiterhin bei der Kartellbehördea n g e m e l d e t werden müssen. Die Ansichten
unterscheiden sich hier jedoch darin, wie weit § 5
Abs. 1 an § 6 Abs. 1 GWB anzupassen sei.
Der Deutsche Industrie- und Handelstag will imwesentlichen nur die Widerspruchsmöglichkeit entfallen lassen. Die betroffenen Abnehmer sollten
nach wie vor gehört und ihre Stellungnahmen derAnmeldung beigefügt werden. (Auch die Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels, der Zen-

tralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen desHandels und der Rat des Deutschen Handels haben

in allgemeinen Bemerkungen zu den §§ 2 ff. GWB
gefordert, daß sämtliche Vorschriften, in denen eine
Anhörung betroffener Lieferanten und Abnehmer
vorgesehen ist, beibehalten werden.) Die Stellungnahmen der betroffenen Abnehmer — so meint der
Deutsche Industrie- und Handelstag zu § 5 Abs. 1
GWB weiter — würden ein Verfahren bei etwaigen
Mißbräuchen erleichtern. Darüber hinaus solle erwogen werden, ob es den am Kartell Beteiligten freigestellt werden könnte, statt der Stellungnahme derAbnehmer die befürwortende Stellungnahme eines
Rationalisierungsverbandes wie des Rationalisierungs-Kuratoriums der Deutschen Wirtschaft oderdes Deutschen Normenausschusses vorzulegen.
Der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels und der Zentralverband des Deutschen Handwerks schlagen vor, auf jegliche Erschwerung gegenüber dem reinen Anmeldeverfahren im Sinne des § 6 Abs. 1 GWB, das heißt sowohl
auf das Anhören der Lieferanten und Abnehmer als
auch auf die Stellungnahme von Rationalisierungsverbänden zu verzichten. Ebenso hat sich die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft geäußert.
Nach Ansicht der zuerst genannten Verbände könne
darüber hinaus erwogen werden, Vereinbarungenüber Erzeugnisnormen und Typisierungen, die auf
Grund einer Empfehlung des Deutschen Normenausschusses oder des Rationalisierungs-Kuratoriums derDeutschen Wirtschaft getroffen würden, noch weiterzu erleichtern. Beide Institutionen hätten das Gesamtinteresse der Wirtschaft zu wahren, und ihre
Objektivität und Neutralität würden allgemein anerkannt.
Die Arbeitsgemeinschaft der Lebensmittel-Filialbetriebe hat sich ohne nähere Erläuterung der An-

regung des Bundeskartellamtes angeschlossen, bei
Normen- und Typenkartellen vom Anmelde- undDrucksache I V/617

Widerspruchsverfahren zum Anmeldeverfahrenüberzugehen.
Außer der Änderung des § 5 Abs. 1 GWB fordern
das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen
Wirtschaft und ein Teil der Wirtschaftsverbände
eine Herabsetzung der Gebühren für die Zulassung
von Normen- und Typenkartellen.

3.

Die kartellrechtliche Problematik derNormen- und Typenempfehlungen

3.1.

Zum Empfehlungsbegriff

Um die Freiheit des Wettbewerbs sicherzustellen,
verbietet das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht nur die Anwendung von Kartellverträgen und Kartellbeschlüssen, sondern auch —rechtlich unverbindliche — E m p f e h l u n g e n,sofern sie eine Umgehung der im Gesetz ausgesprochenen Verbote bewirkt haben (§ 38 Abs. 2
Satz 2 GWB). Das Empfehlungsverbot richtet sichan jedermann. Wer also Unternehmen zum Beispiel
die Einhaltung einheitlicher Warenpreise empfiehlt
und damit Erfolg hat, macht sich ebenso einer Ordnungswidrigkeit schuldig, wie sich diese Unternehmen schuldig machen würden, wenn sie ein entsprechendes Preiskartell praktizierten. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes liegt eineEmpfehlung bereits vor, wenn „jemand etwas als
für einen anderen gut oder vorteilhaft bezeichnet
und es ihm deshalb anrät, nahelegt oder vorschlägt" 1 ). Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sieht keine Möglichkeit vor, Empfehlungen,die unter § 38 Abs. 2 Satz 2 GWB fallen, zulässig zu
machen.
3.2.

Empfehlungsverbot und Rationalisierungsverbände

Soweit das Verbot nach § 38 Abs. 2 Satz 2 GWB
sich gegen Empfehlungen zur einheitlichen Anwendung von Normen oder Typen im Sinne des § 5
Abs. 1 GWB richtet, berührt es insbesondere die
Tätigkeit der Rationalisierungsverbände. So hat zum
Beispiel der Deutsche Normenausschuß nach seiner
Satzung den Hauptzweck, Normen festzulegen undzu veröffentlichen. Er hat sich in diesem Zusammenhang auch zur Aufgabe gesetzt, „darauf hinzuwirken, daß sich die DIN-Normen gut einführen" 2).
Unter diesen Umständen könnte angenommen werden, daß der Deutsche Normenausschuß seit Inkrafttreten des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen fortgesetzt den Tatbestand des Empfehlungsverbotes erfüllt. Denn in der Veröffentlichung der
DIN-Normen und der bewußten Förderung ihrer
abge1) Beschluß vom 14. Januar 1960 — KRB 12/59
druckt in: Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in
Strafsachen, Band 14, Seite 55 ff. Eine Zusammenfassung
der Ausführungen des Bundesgerichtshofes über den
Empfehlungsbegriff befindet sich im Bericht des Bundeskartellamtes über seine Tätigkeit im Jahre 1960 sowie über Lage und Entwicklung auf seinem Aufgabengebiet, Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2734, Seite 45 f.
2) Normblatt DIN 820, Blatt 1, S. 11, zu 7.
—

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Anwendung dürften — im Sinne der Rechtsprechungdes Bundesgerichtshofs — Äußerungen liegen, durchdie „jemand etwas als für einen anderen gut odervorteilhaft bezeichnet und es ihm deshalb anrät,
nahelegt oder vorschlägt". Die Normenempfehlungen des Deutschen Normenausschusses sind auch ursächlich dafür, daß zahlreiche Unternehmen einzelne
Teile, Produkte, Arbeitsverfahren oder dergleichen
einheitlich herstellen, beziehen, liefern oder anwenden. Insoweit dürften die Empfehlungen bewirken,
daß eines der im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ausgesprochenen Verbote, nämlich
das Verbot, ein unwirksames, nicht im Anmeldeund Widerspruchsverfahren nach § 5 Abs. 1 Satz 2
in Verbindung mit § 2 Abs. 3 GWB zugelassenes
Normen- oder Typenkartell zu praktizieren, durch
gleichförmiges Verhalten der Empfehlungsempfänger umgangen wird. Vorausgesetzt, daß der Deutsche Normenausschuß mit der Veröffentlichung undVerbreitung der DIN-Normen Empfehlungen nach
§ 38 Abs. 2 Satz 2 GWB ausspricht, könnte unter
Umständen die ehrenamtliche Mitarbeit der Vertreter der Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und derBehörden bei der Aufstellung der Normen als Teilnahmehandlung nach § 10 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (Anstiftung, Beihilfe) angesehen
werden. Die Tätigkeit der anderen Rationalisierungsverbände, zum Beispiel die Herausgabe vonEmpfehlungen zur Typenbeschränkung durch das
Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft, ist unter denselben rechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen.
3.3. Änderungswünsche der interessierten Kreiseder Öffentlichkeit
Die Kartellbehörden haben zwar weder das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft
noch den Deutschen Normenausschuß wegen Verletzung des Empfehlungsverbots verfolgt. Die genannten Rationalisierungsverbände und die Wirtschaft
wollen aber, daß die Tätigkeit dieser Organisationen, soweit sie — wie bisher — in der Herausgabe
von Normen und Typen sowie von Empfehlungen
zur Typenbeschränkung besteht, kartellrechtlich
nicht nur nicht verfolgt wird (§ 81 Abs. 2 GWB),
sondern als gesetzmäßig angesehen wird oder wenigstens zulässig gemacht werden kann. Empfehlungen zur einheitlichen Anwendung von Normen oderTypen — so machen sie geltend -- förderten die
Rationalisierung in ähnlicher Weise wie Normenund Typenkartelle. Das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und der Deutsche
Normenausschuß böten die Gewähr dafür, daß ihre
Empfehlungen die Belange der Gesamtwirtschaft
wahrten; ihre Objektivität und Neutralität seien unbestritten.

4.

Änderungsvorschläge zu § 5 Abs. 1 GWB

Die oben dargestellten Erfahrungen mit § 5 Abs. 1
GWB veranlassen die Bundesregierung zu folgendenÄnderungsvorschlägen:4.1. Erleichterung des Verfahrens bei Normen und Typenkartellen

4.1.1. Vorschlag: Übergang vom Anmelde- undWiderspruchsverfahren zum Anmeldeverfahren im Sinne des § 6 Abs. 1 GWB
Die Bundesregierung schlägt vor, bei Verträgenoder Beschlüssen, die lediglich die einheitliche Anwendung von Normen oder Typen zum Gegenstandhaben, von dem in § 5 Abs. 1 GWB vorgesehenen
Anmelde- und Widerspruchsverfahren zu einem
Anmeldeverfahren im Sinne des § 6 Abs. 1
GWB überzugehen. Die Erfahrungen mit der geltenden Fassung des § 5 Abs. 1 GWB und die Stellungnahmen der interessierten Kreise der Öffentlichkeitüberzeugen zwar nicht davon, daß die Wirtschaft
nur deshalb von Normen- und Typenkartellen so
wenig Gebrauch gemacht hat, weil sie das Anmeldeund Widerspruchsverfahren für zu umständlich hält.
Diese Frage braucht aber nicht weiter erörtert zu
werden. Wettbewerbspolitisch läßt es sich vertreten,
bei Normen- und Typenkartellen auf die Widerspruchsmöglichkeit nach § 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 GWB zu verzichten. Solche
Kartelle beschränken den Wettbewerb meist nicht
wesentlich, und der durch das Kartell ermöglichte
Rationalisierungserfolg gleicht die Nachteile derWettbewerbsbeschränkung im allgemeinen aus 1 ).
Da die Rationalisierung dadurch gefördert werden
könnte, sollte die auch von der Wirtschaft gewünschte Änderung vorgenommen werden.
4.1.2. Ohne Anmeldung wäre eine wirksame Mißbrauchsaufsicht nicht möglich
Das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen
Wirtschaft, die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger
Unternehmer und der Bundesverband der Deutschen
Industrie haben angeregt, Normen- und Typenkartelle ohne Anmeldung wirksam werden zu lassen.
Diesem Vorschlag kann nicht gefolgt werden. Wiein der Einleitung zu diesem Kapitel ausgeführt ist 2 ),können auch Normen- und Typenkartelle den Wettbewerb gefährden. Die Mißbrauchsaufsicht nach § 12
GWB sollte daher beibehalten werden, womit auchalle Verbände, die sich dazu geäußert haben, einverstanden sind. Eine wirksame Mißbrauchsaufsichtüber Kartellverträge und Kartellbeschlüsse oderüber die Art ihrer Durchführung ist aber kaum möglich, wenn die Verträge oder Beschlüsse nicht anzumelden und damit der Kartellbehörde zur Kenntnis
zu bringen sind. Die Ansicht der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, daß bei Normenund Typenkartellen eine Anmeldung unnötig wäre,
weil die von einem Mißbrauch betroffenen Unternehmen erforderlichenfalls bei der Kartellbehördeeine Untersuchung anregen könnten, überzeugt
nicht. Es erschiene nicht zweckmäßig, die Initiative
zur Bekämpfung von Mißbräuchen allein den Betrof1) Siehe dazu die Ausführungen im Abschnitt 1.2. Auchin Artikel 4 der Verordnung Nr. 17 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 6. Februar 1962sind für Normen- und Typenkartelle Erleichterungenvorgesehen. Hierfür war der Gedanke leitend, daßNormen- und Typenkartelle den Handel zwischen den
Mitgliedstaaten weniger stark beeinträchtigen als andere horizontale Bindungen.
2) Siehe oben Abschnitt 1.2.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
fenen aufzuerlegen. Erfahrungsgemäß bestehen dort
oft große Hemmungen, insbesondere, wenn auf deranderen Seite ein starker Lieferant oder Abnehmer
steht. Schon aus diesem Grunde, aber auch, damit
der offensichtlich mißbräuchlichen Gestaltung oder
Durchführung eines Normen- und Typenkartellsmöglichst frühzeitig entgegengetreten werden
könnte, sollte auf die Anmeldung nicht verzichtet
werden. Die Kartellbehörde könnte dann bereits anläßlich der Anmeldung eine Prüfung nach § 12 GWB
vornehmen. Darüber hinaus würden die Anmeldung
und die damit zu verbindende Eintragung der Verträge und Beschlüsse in das öffentliche Kartellregister die Mißbrauchsaufsicht insofern erleichtern, als
die Unternehmen dadurch veranlaßt werden würden, auf klar formulierte sowie technisch (in bezug
auf die zugrunde gelegten Normen und Typen) und
kartellrechtlich einwandfreie Vereinbarungen bedacht
zu sein. Aus diesen Gründen ist im Gesetz gegen
Wettbewerbsbeschränkungen — von einigen Fällen
in den sogenannten Ausnahmebereichen nach § 99 ff.
abgesehen — überall dort, wo eine Mißbrauchsaufsicht angeordnet ist, auch vorgesehen, daß diedavon betroffenen Verträge und Beschlüsse anzumelden sind. Die enge Verbindung zwischen Mißbrauchs- und Anmeldeprinzip ist allgemein anerkannt und findet sich auch in vielen ausländischen
Kartellgesetzen, soweit sie auf dem Mißbrauchsprinzip aufgebaut sind.

4.1.3. Auf das Anhören der betroffenen Lieferanten

und Abnehmer könnte verzichtet werden,
wenn jeder Anmeldung die , Stellungnahmeeines Rationalisierungsverbandes beizufügen
wäre

Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 geltender Fassung in Verbindung mit § 2 Abs. 2 GWB ist bei der Anmeldung
nach § 9 Abs. 2 GWB nachzuweisen, daß die Lieferanten und Abnehmer, die durch ein Normen- oderTypenkartell betroffen werden, in angemessener
Weise gehört worden sind; ihre Stellungnahmensind der Anmeldung beizufügen. Einige Verbände
haben vorgeschlagen, diese Vorschrift zu beseitigen.
Im Hinblick auf die nachteiligen Wirkungen, die vonNormen- und Typenkartellen gerade auf Abnehmer
und Lieferanten ausgehen können 1 ), erscheint es
nicht unbedenklich, ,auf deren Stellungnahmen zu
verzichten. Das Rationalisierungs-Kuratorium derDeutschen Wirtschaft meint zwar, daß das Anhören
der betroffenen Lieferanten und Abnehmer bei Normen- und Typenkartellen schlechthin „überflüssig"
sei. Das ist aber nicht richtig. Das RationalisierungsKuratorium begründet seine Auffassung damit, daß„Normen- und Typenvereinbarungen, die einen (fürdie Gesamtbeurteilung) wesentlichen Bedarf ungedeckt lassen, nur eine theoretische Möglichkeit"
seien und daß „von der Ausschaltung ungängiger
Sorten und Typen . . . immer nur ein kleiner Teilder Abnehmer und ein noch geringerer Teil der
Lieferanten betroffen sein" werde. Damit räumt das
Rationalisierungs-Kuratorium ein, , daß Nachteile fürAngehörige vor- und nachgelagerter Wirtschaftsstufen möglich sind. Das könnte ohnehin nicht be-

zweifelt werden. Auch der Deutsche Normenausschuß hebt in seiner Satzung und im Normblatt
DIN 820 über Grundbegriffe, Grundsätze und Geschäftsgang der Normungsarbeit hervor, daß Normung eine „Gemeinschaftsarbeit" sei, die „unter
Beteiligung' aller jeweils interessierten Kreise"
durchzuführen sei 2 ). Wenn Normen oder Typendurch Kartell für alle Beteiligten, unter Umständen
für einen ganzen Wirtschaftszweig, verbindlich eingeführt werden sollen, erscheint um so größere Aufmerksamkeit geboten.
Gleichwohl meint die Bundesregierung, daß das
Anhören und , die Stellungnahmen der von einem
Normen- und Typenkartell betroffenen Lieferanten
und Abnehmer im Anmeldeverfahren unterbleiben
könnten. Das erscheint jedoch nur unter der Voraussetzung möglich, daß — im Gegensatz zur Sollvorschrift in § 5 Abs. 1 Satz 3 geltender Fassung — in
Zukunft jeder Anmeldung eines Normen- undTypenkartells die Stellungnahme eines Rationalisierungsverbandes beizufügen wäre, der nach seiner
Satzung verpflichtet und nach seinen personellen
und sächlichen Mitteln in der Lage ist, ein Normungs- und Typungsvorhaben objektiv zu prüfen
und 'die betroffenen Lieferanten und Abnehmer inangemessener Weise zu beteiligen. Dadurch könnte
sichergestellt werden, daß nur Verträge und Beschlüsse über solche Normen und Typen angemeldet
würden, die hinreichend geprüft und deren einheitliche Anwendung erwünscht wäre. Eine der Rationalisierung hinderliche Erschwerung des Anmeldeverfahrens träte durch diese Einschaltung der Rationalisierungsverbände nicht ein ; denn diese Verbände haben die nötige Sachkunde, damit sie ihre
Stellungnahmen ohne großen zeitlichen und finanziellen Aufwand abgeben könnten.
Besonders einfach wäre ,die Stellungnahme der
Rationalisierungsverbände bei Absprachen, durch
die sich die Beteiligten nur verpflichten würden, dievom Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen
Wirtschaft empfohlenen Typen oder die Normen
des Deutschen Normenausschusses einheitlich anzuwenden. Daher bestände kein Anlaß, in diesen Fällen auf die Stellungnahme zu verzichten. Die Kartellbehörde würde sonst gezwungen sein, sich zur Nachprüfung der angemeldeten Verträge oder Beschlüsse an diese Rationalisierungsverbände zu wenden
oder in einem unter Umständen zeitraubenden Verfahren selbst festzustellen, ob der Vertrags- oderBeschlußinhalt mit den empfohlenen Normen oderTypen übereinstimmt.
4.2. Freistellung von Empfehlungen, die lediglich
die einheitliche Anwendung von Normen oderTypen zum Gegenstand haben
Nach Ansicht der Bundesregierung sollte es im
Interesse der Gesamtwirtschaft an Normung und
Typung ferner zugelassen werden, Empfehlungenüber die einheitliche Anwendung von Normen und
Typen auszusprechen. Dadurch würde insbesondere
erreicht werden, daß die Rationalisierungsverbände
21) Siehe oben Abschnitte 1.2., letzter Absatz, und 1.3.

Drucksache IV/617) Siehe oben Abschnitt 1.1. sowie das Normblatt DIN
820, Blatt 1, Seite 1, zu 1.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

ihre Aufgaben wahrnehmen könnten, ohne gegendas Gesetz zu verstoßen. Die Möglichkeit, Normenund Typenempfehlungen rechtmäßig auszusprechen,sollte indessen nicht nur den Rationalisierungsverbänden, sondern jedermann gewährt werden; dennsie könnte nicht nur von Rationalisierungsverbänden zweckentsprechend ausgenutzt werden. Gleichwohl dürfte in der Praxis das Schwergewicht bei diesen Verbänden, vor allem beim Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und beim
Deutschen Normenausschuß, liegen.
Da Empfehlungen zur einheitlichen Anwendung
von Normen und Typen, die von den Empfehlungsempfängern befolgt werden, faktisch wie ein Normen- und Typenkartell wirken, sollten auch sie inbezug auf Inhalt und Durchführung einer Mißbrauchsaufsicht entsprechend § 12 GWB unterstellt
werden. (Eine Mißbrauchsaufsicht über Empfehlungen wäre im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht ohne Vorbild; vgl. § 104 Abs. 1 Nr. 1
GWB.) Dazu wäre aber erforderlich, daß auch Normen- und Typenempfehlungen bei der Kartellbehörde anzumelden wären, wobei indessen auf die
Eintragung in ein Register entsprechend § 9 Abs. 2
GWB verzichtet werden könnte. Ferner sollte aus
den gleichen Erwägungen wie bei den Normen- undTypenkartellen vorgesehen werden, daß der Anmeldung die Stellungnahme eines Rationalisierungsverbandes beizufügen ist. Dieses Erfordernis könnte
entfallen, soweit Rationalisierungsverbände ihre
eigenen Empfehlungen anmelden.
Weiter sollte vorgesehen werden, daß insbesondere folgende Vorschriften, die für Normen- undTypenkartelle gelten, auf Empfehlungen zur einheitlichen Anwendung von Normen oder Typen entsprechend anzuwenden sind: § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
GWB, wonach die Anmeldungen von Normen- undTypenkartellen im Bundesanzeiger bekanntzumachen sind (für den Fall, daß Rationalisierungsverbände ihre eigenen Empfehlungen anmelden, könnte
auf die Bekanntmachung der Anmeldung verzichtet
werden, soweit diese Verbände durch laufende Veröffentlichung ihrer Empfehlungen selbst für die
erforderliche Publizität sorgen); § 10 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 4 Nr. 8 und § 58
Nr. 4 GWB, wonach Verfügungen der Kartellbehörde nach § 12 Abs. 2 GWB (Mißbrauchsaufsicht)
im Bundesanzeiger bekanntzumachen sind.
Nach alledem könnte § 5 Abs. 1 GWB wie folgt
neu gefaßt werden:„§ 1 gilt nicht für Verträge und Beschlüsse sowie
für Empfehlungen, die lediglich die einheitliche
Anwendung von Normen oder Typen zum Gegenstand haben. Der Anmeldung nach § 9 Abs. 2 ist
die Stellungnahme eines Rationalisierungsverbandes beizufügen; das gilt nicht, wenn ein Rationalisierungsverband seine Empfehlungen anmeldet."
4.3. Gebührenminderung
Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren der Kartellbehörden und die Erstattung der durch
das Verfahren vor den Kartellbehörden entstandenen Kosten vom 23. Januar 1958 (Bundesgesetzbl. I

S. 61) werden für die Tätigkeit der Kartellbehörden
Kosten (Gebühren und Auslagen) nach dem derVerordnung anliegenden Tarif erhoben. Zu den laufenden Nummern 2 a) und 3 a) des Gebührentarifs
ist für die Anmeldung eines Vertrages oder Beschlusses nach § 5 Abs. 1 GWB (Anmelde- undWiderspruchsverfahren) eine Gebühr von 3000 bis
30 000 Deutsche Mark und für die Anmeldung eines
Vertrages oder Beschlusses nach § 6 Abs. 1 GWB(Anmeldeverfahren) eine Gebühr von 1000 bis
10 000 Deutsche Mark vorgeschrieben. Falls bei
Normen- und Typenkartellen vom Anmelde- undWiderspruchsverfahren zum Anmeldeverfahren im
Sinne des § 6 Abs. 1 GWB übergegangen wird, sollte
durch entsprechende Änderung des Gebührentarifs
gebührenmäßig die Hälfte des für Kartelle nach § 6Abs. 1 GWB geltenden Satzes vorgesehen werden(500 bis 5000 Deutsche Mark statt — wie bisher —3000 bis 30 000 Deutsche Mark). Die Unterschreitungdes für Kartelle nach § 6 Abs. 1 GWB geltenden
Gebührensatzes wäre gerechtfertigt, weil die Stellungnahme eines Rationalisierungsverbandes, dienach dem Vorschlag der Bundesregierung der Anmeldung eines jeden Normen- und Typenkartells
beizufügen ist, der Kartellbehörde die Arbeit erheblich erleichtern würde. Für Normen- und Typenempfehlungen sollte eine Gebühr in Höhe von 250
bis 2500 Deutsche Mark eingeführt werden. Die
Vorschrift in § 9 Abs. 3 der Gebührenverordnung,wonach aus Gründen der Billigkeit die Gebühr bis
auf ein Zehntel der Mindestgebühr ermäßigt werdenkann, bliebe unberührt.

5.

Bemerkungen zu den Änderungswün
schen der Verbände betreffend das Verfahren bei Spezialisierungskartellen nach
§ 5 Abs. 2 GWB

Einzelne Verbände haben auch angeregt, die Bildung der in § 5 Abs. 2 GWB unter anderen behandelten Spezialisierungskartelle zu erleichtern. Sie
führen an, daß Normung, Typung, Typenbeschränkung und Spezialisierung — betriebswirtschaftlich
gesehen— gleichartig seien und daß Spezialisierungskartelle ebenso die Rationalisierung förderten wie Normen- und Typenkartelle. Nur durch
Spezialisierungskartelle könnten auch die kleineren
und mittleren Unternehmen sich die Vorteile derSerienproduktion verschaffen und dadurch ihre
Konkurrenzfähigkeit und wirtschaftliche Unabhän
gigkeit auf dem europäischen Markt stärken underhalten. Das Erlaubnisverfahren nach § 5 Abs. 2
GWB sei zu schwerfällig und zu kostspielig. Im
einzelnen wird gefordert:
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer geht am weitesten. Sie meint, daß bei Spezialisierungskartellen ein reines Anmeldeverfahren genüge, wie es nach geltendem Recht für die Kartellenach § 6 Abs. 1 GWB vorgesehen ist. Zwar werde
durch Spezialisierungsabsprachen — so meint die
Arbeitsgemeinschaft weiter — die Zahl der Anbieter
verringert; diese Beeinträchtigung des Wettbewerbs
werde aber durch den Zuwachs an Unternehmen,der mit der Vergrößerung der Märkte verbundenDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiodesei, mehr als ausgeglichen. Es sei nicht gerechtfer
tigt, wegen der wenigen Fälle, in denen eine Spezialisierung zu einer gefährlichen Wettbewerbsbeschränkung führen könne, alle Spezialisierungskartelle einem Erlaubnis- oder Anmelde- undWiderspruchsverfahren zu unterwerfen. Ein reines
Anmeldeverfahren in Verbindung mit einer Mißbrauchsaufsicht nach § 12 GWB reichte aus.
Demgegenüber fordern das Rationalisierungs
Kuratorium der Deutschen Wirtschaft und der Bundesverband der Deutschen Industrie bei Spezialisierungskartellen lediglich den Übergang vom Erlaubnisverfahren zum Anmelde- und Widerspruchsverfahren. Das Rationalisierungs-Kuratorium räumt
ein, „daß eine extreme Spezialisierung zu Monopolbildungen führen könnte", und regt an, „das Gesetz
so zu gestalten, daß Monopolbildungen oder erhebliche Wettbewerbsbeschränkungen mit Sicherheit
verhindert werden".
Der Deutsche Industrie- und Handelstag schlägt
vor, bei solchen Spezialisierungskartellen vom Erlaubnisverfahren zum Anmelde- und Widerspruchsverfahren überzugehen, die den „Nachweis eines
verhältnismäßig geringen Marktanteils" führen.
Zu diesen Vorschlägen ist zu sagen:Es mag zutreffen, daß Spezialisierungskartelle ingleichem Maße wie Normen- und Typenkartelle der
Rationalisierung dienen können. Als eine Vorstufeder Mechanisierung und Automatisierung kann die
Spezialisierung auch geeignet sein, die Wettbewerbschancen kleinerer und mittlerer Unternehmen gegenüber den Großunternehmen zu verbessern. Sie mag ferner in Fällen als erwünscht erscheinen, in denen eine Rationalisierung durchTypenbeschränkung nicht in Betracht kommt.
In der öffentlichen Diskussion wird jedoch oft
nicht beachtet, daß in wettbewerbs politischer
Sicht ein großer Unterschied zwischen den
Kartellen nach § 5 Abs. 1 und den Spezialisierungsabsprachen nach § 5 Abs. 2 GWB besteht. Während
die Normen- und Typenkartelle den Wettbewerb
unter den Kartellmitgliedern weitgehend unberührt
lassen, in manchen Fällen sogar verstärken mögen,wird durch Spezialisierungskartelle der Wettbewerb unter den Kartellmitgliedern vollständig
oder zumindest teilweise ausgeschlossen.
Wenn keine oder nur unbedeutende Außenseiter vorhanden sind, kann ein Spezialisierungskartell den Wettbewerb auf dem gesamten Markt
für die von ihm betroffenen Waren oder gewerblichen Leistungen beseitigen. Es kann zu einer Aufteilung des Marktes unter die am Kartell beteiligten Unternehmen und zu Monopolbildungen auf
den einzelnen Teilmärkten kommen. Spezialisierungskartelle können daher schwerwiegende
Wettbewerbsbeschränkungen sein. Das kommt auchin § 5 Abs. 2 Satz 3 GWB zum Ausdruck, wonach eine Erlaubnis zur Rationalisierung durch
Spezialisierung nur erteilt werden darf, „wenn
die Spezialisierung den Wettbewerb auf dem
Markt nicht ausschließt". Das Gesetz sieht also dieGefahr, daß der Wettbewerb auf einem Markt ausgeschlossen wird, bei Spezialisierungskartellen als

Drucksache IV/617

besonders naheliegend an. Angesichts dieser großen Nachteile für den Wettbewerb, die von Spezialisierungskartellen ausgehen können, vermag die
Bundesregierung auf das in § 5 Abs. 2 GWB vorgesehene Erlaubnisverfahren und die daraus sichergebende Möglichkeit sorgfältiger Prüfung nicht zu
verzichten. Eine dreimonatige Widerspruchsfristwürde oft nicht ausreichen, um über die in § .5
Abs. 2 aufgeführten Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zu entscheiden.
In den Stellungnahmen der Verbände ist auchnicht dargetan, daß § 5 Abs. 2 geltender Fassung
Spezialisierungskartelle unnötig erschwert oder gar
verhindert hätte. Der Grund, aus dem es verhältnismäßig selten zu Spezialisierungskartellen kommt,
dürfte in erster Linie darin liegen, daß die Unternehmen sich oft nicht dazu entschließen wollen, auf
Teile ihres Sortiments zu verzichten. Das Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft hat
in seiner Stellungnahme auf dieses Hemmnis der
Rationalisierung in anderem Zusammenhang selbst
hingewiesen 1 ). Hingegen läuft die Regelung in § 5
Abs. 2 GWB dem Interesse der Wirtschaft an Spezialisierung nicht zuwider. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1
GWB h a t die Kartellbehörde auf Antrag die Erlaubnis zu einem Kartellvertrag oder -beschluß zu
erteilen, wenn die Regelung der Rationalisierung
wirtschaftlicher Vorgänge dient und geeignet ist,
die Leistungsfähigkeit oder Wirtschaftlichkeit derbeteiligten Unternehmen in technischer, betriebswirtschaftlicher oder organisatorischer Beziehung
wesentlich zu heben und dadurch die Befriedigung
des Bedarfs zu verbessern. Der Rationalisierungserfolg soll in einem angemessenen Verhältnis zu
der damit verbundenen Wettbewerbsbeschränkung
stehen (§ 5 Abs. 2 Satz 2). Eine Erlaubnis zur Rationalisierung durch Spezialisierung darf zwar nur
erteilt werden, wenn die Spezialisierung den
Wettbewerb auf dem Markt nicht ausschließt(§ 5 Abs. 2 Satz 3). Diese Einschränkung ist
aber wettbewerbspolitisch notwendig und wird
auch von den Verbänden anerkannt, die füreine erleichterte Zulassung von Spezialisierungskartellen eintreten. Gleichwohl ist eine Rationalisierung durch Spezialisierung möglich. Das gilt
insbesondere für die sogenannte „Randsortenspezialisierung" (Spezialisierungsvereinbarungen, diesich lediglich auf einen bei allen Beteiligten umsatzschwachen Teil der Produktionsprogramme beziehen), die das Rationalisierungs-Kuratorium derDeutschen Wirtschaft in seiner Stellungnahme hervorhebt; denn der im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 3
GWB relevante Markt dürfte regelmäßig weitersein als eine Randsortenspezialisierung reicht. In
diesem Zusammenhang ist noch auf § 56 GWB hinzuweisen, wo vorgesehen ist, daß die Kartellbehörde unter anderen auch in Fällen nach § 5Abs. 2 GWB bis zur endgültigen Entscheidung übereine Erlaubnis „einstweilige Anordnungen zum
Zwecke der Regelung eines einstweiligen Zustandes
treffen" kann. Die Kartellbehörde kann also unter
Umständen zulassen, daß eine Spezialisierungsabsprache bereits v o r der endgültigen Entschei1) Siehe oben Abschnitt 1.3.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

dung über einen Antrag nach § 5 Abs. 2 GWB praktiziert wird.
Nach alledem hält es die Bundesregierung gegenwärtig nicht für geboten, eine Änderung des § 5
Abs. 2 GWB in bezug auf Spezialisierungskartellevorzuschlagen.
Das gilt auch für die oben bereits erwähnte Anregung des Deutschen Industrie- und Handelstages,
für Spezialisierungskartelle mit nur geringem
Marktanteil ein Anmelde- und Widerspruchsverfahren einzuführen. Der Grundgedanke dieses Vorschlags kommt den wettbewerbspolitischen Bedenken der Bundesregierung zwar entgegen. Es ist aber

aus Gründen der Rechtssicherheit nicht möglich,
Unterschiede im Verfahren bei ein und derselben
Kartellart von einem so schwierigen und — wie
zum Beispiel die Erfahrungen mit den §§ 22 und 23
GWB gezeigt haben — umstrittenen Merkmal wie
dem Marktanteil abhängig zu machen. Insbesondere
Verfahrensvorschriften müssen klar und eindeutig
sein.
Gegen eine Auflockerung des in § 5 Abs. 2 vorgesehenen Erlaubnisverfahrens haben sich auch derGesamtverband des Deutschen Groß- und Außenhandels und der Zentralverband des Deutschen
Handwerks ausgesprochen.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Drucksache IV/617

DRITTES KAPITELPreisbindung der zweiten Hand(§§ 16, 17 und 38 Abs. 2 GWB)
1.

Einleitungrungsmaterial vorhanden. Die Auswertung dieses
Materials ermöglicht auch die Feststellung bestimmter Wirkungen der Preisbindung (z. B. Tendenz zurÜbersetzung des Handels in einigen Branchen), diezwar deutlich erkennbar sind, die aber nicht als
ausschließliche Folgen des Preisbindungsprivilegs
dargetan werden können. Daß in derartigen Fällen
die Preisbindung nicht als alleinige oder überwiegende Ursache einer festgestellten Wirkung nachgewiesen werden kann, liegt daran, daß ein Vergleich
mit dem Zustand ohne Preisbindung nur seltenmöglich ist.

Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen am 1. Januar 1958 ist die
Diskussion über die Berechtigung der vertikalen
Preisbindung gemäß § 16 GWB nicht verstummt.
Die Preisbindungsdebatte ist ebenso durch die Vielfait der verwendeten Argumente wie 'durch die Unterschiede in der Bewertung der mit der Preisbindung verbundenen Wirkungen gekennzeichnet. In
den Diskussionen des vergangenen Jahrzehnts sinddiese Wirkungen der Preisbindung in der Volkswirtschaft immer klarer herausgearbeitet worden.
Es ist vor allem deutlich geworden, daß die vertikale Preisbindung zum Teil in den verschiedenen
Branchen gleiche, zum Teil aber auch in ein undderselben Branche ganz verschiedene Wirkungenzeitigen kann und daß diese Wirkungen je nachden konjunkturellen Schwankungen unterschiedlich
sind. Ebenso deutlich hat sich ,gezeigt, daß die vertikale Preisbindung nicht unabhängig von den Funktionen der beteiligten Wirtschaftsstufen und — auf
der gleichen Wirtschaftsstufe — nicht unabhängig
von der Größe der beteiligten Unternehmen und
den Vertriebsformen beurteilt werden kann.

Im folgenden werden zunächst die Erfahrungendes Bundeskartellamtes mit den Preisbindungsvorschriften dargestellt. Dabei wird nicht nur über die
Ergebnisse der angefallenen Verfahren nach §§ 16,
17 GWB, sondern auch über 'das aus der Sammlung
und Aufbereitung der Meldungen nach § 16 Abs. 4
GWB gewonnene Material berichtet. Weiter wird
anhand der vorliegenden Verfahrensergebnisse auf
die Schwierigkeiten bei der Anwendung der wesentlichen Normelemente der §§ 16 und 17 GWB
eingegangen. Außerdem sind überall die allgemeinen Erfahrungen des Bundeskartellamtes aus der Beobachtung der Märkte berücksichtigt. Beigefügt sindeine Übersicht über die Erfahrungen mit , der verti—kalen Preisbindung in einigen anderen Ländern
insbesondere auch nach ihrer Aufhebung — (Anlage 1) und drei Tabellen (Anlagen 2 bis 4).

Aus der Unterschiedlichkeit der Wirkungen dervertikalen Preisbindung ergeben sich sowohl für
die wirtschaftspolitische Wertung der beobachteten
Tatsachen und Entwicklungen als auch für die Beurteilung der Stellungnahmen der interessierten
Wirtschaftskreise mehrere Erfordernisse: Bei derFestlungdAayerWikungdPsbindung ist hinreichend deutlich zu unterscheiden
zwischen den in der Regel verschiedenen Wirkungen auf die einzelnen von der Preisbindung betroffenen Wirtschaftsstufen. Auch für die wirtschaftspolitische Beurteilung der 'beobachteten Folgen derPreisbindung sind von Wirtschaftsstufe zu Wirtschaftsstufe unterschiedliche Überlegungen anzustellen. Ferner müssen die für einzelne Gruppen
festgestellten Folgen in jedem Falle gegen die gesamtwirtschaftlichen Interessen und ,die Erfordernisse unserer Wirtschaftsordnung abgewogen werden. Schließlich ist das Interesse an einer möglichst
gesunden Struktur 'der von der Preisbindung berührten Branchen und Wirtschaftsstufen wie auchdas Ziel der Erhaltung und Vervollkommnung der
Wettbewerbsordnung genügend zu berücksichtigen.
Für die wirtschaftspolitische Prüfung und Beurteilung der Preisbindungswirkungen ist nach nunmehr vierjähriger Anwendung der §§ 16 und 17 GWB
durch 'das Bundeskartellamt ausreichendes Erfah

Die Auffassungen der interessierten Kreise oderÖffentlichkeit sind jeweils 'bei den einzelnen im
Bericht behandelten Fragen dargelegt. Soweit diese
Auffassungen mit den dargestellten Erfahrungen
und Schlußfolgerungen nicht übereinstimmen, setzt
sich der Bericht bei jeder Einzelfrage mit den vorgebrachten Gegenargumenten auseinander.

2.

Die Anwendung der §§ 16 und 17 GWB

2. 1. Die Zahl der Preisbindungen (und Preisempfehlungen)
Nach § 16 Abs. 4 GWB bedürfen vertikale Preisbindungen für Markenwaren zu ihrer Wirksamkeit
der Anmeldung 'beim Bundeskartellamt und derschriftlenBägudsEiaerAnmldung. Die folgende Tabelle zeigt die Zahlen derpreisbindenden Unternehmen, der insgesamt angemeldeten Preisbindungen und der für Kraftfahrzeugersatzteile angemeldeten Preisbindungen am Endeder Jahre 1958 bis 1961.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

StichtagPreisbindende
Unter
nehmenAngemeldetePreisbindungen*)darunterPreisbindungen
für Kraftfahrzeugersatzteile

31. Dezember 1958

949

168 808

78 942

31. Dezember 1959

1 056

203 109

94 254

31. Dezember 1960

1 095

191 762

85 175

31. Dezember 1961

1 109

198 059

87 196

Diese Tabelle gibt insofern ein unvollkommenes
Bild, als sie nicht die Zu- und Abgänge der Preisbindungen während der drei genannten Jahre erkennen läßt. So ist z. B. die große Differenz zwischen der Zahl der Preisbindungen , am 31. Dezember
1958 und der Zahl am 31. Dezember 1959 vor allem
darauf zurückzuführen, daß die Zahl der angemeldeten Preisbindungen für Kraftfahrzeugersatzteile am
31. Dezember 1958 wegen Zurücknahme von ca.
20 000 später zum Teil wieder angemeldeten Preisbindungen erheblich niedriger als sonst lag.
Im ganzen zeigt sich eine auffallende Konstanz
der Gesamtzahl der Preisbindungen und eine gewisse Steigerungstendenz bei der Zahl der preisbindenden Unternehmen. Das Absinken der Zahl derPreisbindungen vom 31. Dezember 1959 bis zum
31. Dezember 1960 ist durch gewisse Änderungenin der Zählmethode entstanden; tatsächlich habensich Zugänge und Rücknahmen im Jahre 1960 etwa
die Waage gehalten: 23 594 Zugänge gegenüber
23 240 Rücknahmen. Die relativ große Fluktuation
im Zu- und Abgang von ca. 12 v. H. innerhalb der
etwa gleichgebliebenen Gesamtzahl ist jedoch nur
zum kleineren Teil darauf zurückzuführen, daß weitere Unternehmen Preisbindungen angemeldet haben. Vielmehr haben zahlreiche Unternehmen —vor allem aus Branchen, deren Erzeugnisse laufend
modischen und technischen Neuerungen unterliegen— lediglich große Teile ihrer Sortimente der einen
Periode gegen die Artikel der folgenden durch
Rücknahme und Neuanmeldung sozusagen ausgetauscht. Die dabei vorgenommenen Preis- und Qualitätsänderungen sind nicht gesondert erfaßt worden.
Bei den gemeldeten Preisänderungen für bestehende Preisbindungen handelt es sich hauptsächlichum Preiserhöhungen. Für den Zeitraum von Januar
bis Dezember 1961 hat das Bundeskartellamt ein
Verhältnis der Preissenkungen zu den Preiserhöhungen von 1 zu 12 ermittelt.
Nach den Kraftfahrzeugersatzteilen liegen preisgebundene Verkaufseinheiten aus der Textil- und
aus der Bekleidungsindustrie ,der Zahl nach an
zweiter Stelle mit einem knappen Zehntel aller
Preisbindungen. Größere Zahlen (über 5000 Verkaufseinheiten) erreichen ferner elektrotechnische
Erzeugnisse, feinmechanische und optische Erzeugnisse einschließlich Uhren, Musikinstrumente und*)Preisbndugw zähltnacpreisgbud
Verkaufseinheiten, d. h. Waren in den tatsächlich gehandelten Abmessungen, z. B. eine Garnitur Bettwäsche; 20, 50, 100 Tabletten; 485 g, 940 g Waschmittel usw.

Spielwaren aller Art, Pharmazeutika, chemisch-technische Erzeugnisse, Kunststoffe, Eisen-, Blech- undMetallwaren, Gummi- und Asbestwaren, Erzeugnisse der Ernährungsindustrie (vgl. Anlage 3). In
vielen Fällen deutet die Zahl der Preisbindungenfür einzelne Spezialbranchen darauf hin, , daß für sie
die preisgebundenen Artikel besonders charakteristisch sind.
Die seit Mai 1960 durch die Bekanntmachung Nr.
4560 des Bundeskartellamtes ermöglichte Anmeldung vertikaler Preisempfehlungen für Markenwaren haben 276 Unternehmen für 18 759 Verkaufseinheiten vorgenommen (Stand 31. Dezember 1961).
Davon betreffen 4934 Empfehlungen wiederum
Kraftfahrzeugersatzteile, für die bis dahin Preisbindungen angemeldet waren. Sonst waren Ummeldungen von Preisbindungen in Preisempfehlungen
nur in geringem Umfang zu verzeichnen. Die Verteilung der Preisempfehlungen auf einzelne Branchen gibt wegen der absolut geringen Zahlen keinebesonderen Aufschlüsse (vgl. Anlage 3).
2.2. Registrierung und statistische Auswertung
der Preisbindungsanmeldungen
Die Entgegennahme, Registrierung und Bestätigung der Preisbindungsanmeldungen haben eine zunächst erhebliche, später jedoch sich vermindernde
Verwaltungsarbeit verursacht. So mußte im Jahre
1958 noch mehr als die Hälfte der Anmeldungen aus
formellen Gründen beanstandet werden. Im Jahre
1959 konnten schon etwa zwei Drittel der Anmeldungen ohne Rückfrage bestätigt werden. Aberauch in den Jahren 1960 und 1961 waren noch viele
Hinweise und Beanstandungen aus formellen Gründen erforderlich.
Als Anhang zu diesem Bericht erscheint eineÜbersicht über die durchschnittlichen Minimal- undMaximalhandelsspannen bei den preisgebundenen
Markenartikeln, nach Einzelhandelssparten gegliedert, soweit in diesen Sparten für 1000 und mehr
Verkaufseinheiten Preisbindungen angemeldet worden sind (vgl. Anlage 4). Diese Spannen werden in
der Tabelle mit den durchschnittlichen Roherträgen(d. h. Betriebshandelsspannen) verglichen, die das
Statistische Bundesamt für 1960 veröffentlicht hat.
Der Vergleich zeigt, daß in neun der angeführten 17
Einzelhandelsbranchen über 90 v. H. der jeweils
angemeldeten Minimalspannen schon den jeweiligen Durchschnittsrohertrag erreichen oder z. T. erheblich überschreiten. In weiteren drei Branchen ist
dies bei über 60 v. H. aller angemeldeten Mindestspannen der Fall.
Über den Anteil der Reingewinne aus Umsätzen
von preisgebundenen Markenartikeln am Gesamtreingewinn läßt sich ohne Kenntnis der Umsatzgrö
ßen und Kosten nichts aussagen. Die in der Tabelle
ausgewiesenen, über dem Branchendurchschnitt liegenden Handelsspannen bei preisgebundenen Markenartikeln erhöhen aber wahrscheinlich die Gewinne noch mehr, als sich aus dem bloßen Vergleich
mit den — niedrigeren — branchendurchschnittlichen Spannen ergibt. Denn erstens spart der Einzelhandel bei den vom Hersteller bereits „vorverkauften" Markenartikeln Kosten. Zweitens ist die Um-

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
schlagshäufigkeit wenigstens bei einigen Markenartikeln größer als bei vergleichbaren markenlosen
Erzeugnissen; insoweit entstehen geringere Verteilungskosten je Stück. Bei der Beurteilung der Tabellenwerte darf ferner nicht übersehen werden, daßder Abstand der Mindestspannen bei den preisgebundenen Markenartikeln zum Durchschnitt derübrigen (nicht gebundenen) Spannen tatsächlichnoch größer sein dürfte, als die Tabelle erkennen
läßt. Denn der vom Statistischen Bundesamt errechnete Durchschnittsrohertrag ist durch die erkennbar höheren Spannen der preisgebundenen Artikel bereits je nach dem Anteil der Markenwaren
in unterschiedlichem Maße nach oben verschoben.
Ein charakteristisches Beispiel hierfür ist der Wirtschaftszweig Foto und Optik. In diesem Wirtschaftszweig sind die Preise eines großen Teils der Erzeugnisse gebunden (7583 Verkaufseinheiten). Die vorn
Statistischen Bundesamt errechnete Rohertragsziffer wird hier dementsprechend weitgehend von den
Handelsspannen der preisgebundenen Markenartikel bestimmt. Daraus ist es auch zu erklären, daßvon den dem Bundeskartellamt gemeldeten Mindestspannen über 95 v. H. unter der Ziffer des Statistischen Bundesamtes liegen (vgl. Anlage 4).
2.3. Die Mißbrauchsaufsicht nach § 17 GWB
Bei insgesamt 198 059 am 31. Dezember 1961 angemeldeten Preisbindungen sind 440 Verfahren wegen Verdachts eines Mißbrauchs nach § 17 eingeleitet worden; davon haben bisher 23 zu Aufhebungsverfügungen gegen preisbindende Unternehmen geführt. Elf dieser Verfügungen sind unanfechtbar geworden. Zehn Verfügungen wurden nach dem Ab
schluß eines Muster-Rechtsmittelverfahrens vor dem
Kammergericht wieder aufgehoben. Am 31. Dezember 1961 befanden sich noch 197 Verfahren im Stadium der rechtlichen und wirtschaftlichen Prüfung.
Von den übrigen 220 Verfahren sind 52 eingestellt
worden, nachdem der beanstandete Mißbrauch abgestellt worden war; 168 Verfahren sind aus anderen Gründen, z. B. weil der Mißbrauch nicht nachgewiesen werden konnte, eingestellt worden.
Bei diesen Mißbrauchsaufsichtsverfahren handelt
es sich entweder um Mißbräuche, die durch einzelne
Bedingungen der angemeldeten Preisbindungen ausgelöst wurden, oder um mißbräuchliches Verhalten
gegenüber einzelnen Abnehmern bzw. Abnehmergruppen oder um sonstige mißbräuchliche Handhabung der Preisbindung. In einer Reihe von Fällen
mußte geklärt werden, ob das Tatbestandsmerkmal
der Vereinbarung bestimmter Preise (§ 16
Abs. 1 GWB) vorliegt, ob die im Preis gebundenen
Waren mit denen anderer Hersteller als g leich
artig (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 GWB) anzusehen sind(sachliche Marktabgrenzung) und ob sie im Preiswettbewerb miteinander stehen. Zahlreiche Verfahren wurden wegen vermuteter D i s k r i m i n i er u n g von Abnehmern oder wegen Mißbrauchs vonPreisbindungen im Zusammenhang mit lückenhaften Preisbindungssystemen eingeleitet. Einzelheiten
solcher Verfahren sind aus den Tätigkeitsberichtendes Bundeskartellamtes zu ersehen (vgl. insbesondere Tätigkeitsbericht für 1960, S. 40 ff.).

Drucksache IV/617

Fragen der bisher erwähnten Art treten nur bei
einzelnen Preisbindungen auf und sind nicht zwangsläufig mit dem Institut der Preisbindung
verbunden. Sie können in der Regel im Rahmen derMißbrauchsaufsicht gelöst werden. Bestehen bleibt
jedoch das grundsätzliche Problem, wie mit den
Eingriffsmöglichkeiten des § 17 wettbewerbspolitischunerwünschte Folgen von Preisbindungen verhindert werden können, die schlechthin mit dem In
stitut der Preisbindung verbunden sind.
Es ist deshalb die Frage zu beantworten, ob das
Erfordernis des Preiswettbewerbs in § 16 Abs. 1
Nr. 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
und die allgemeine Mißbrauchsklausel des § 17
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, vor allem aber die Vorschrift
des § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 für das Bundeskartellamt ausreichen, marktkonforme Preisreaktionen bei
gebundenen Markenwaren herbeizuführen und einemißbräuchliche Ausnutzung des Preisbindungsprivilegs zu verhindern.
Maßstab für die Mißbrauchsaufsicht nach § 17 sollder Marktpreis sein. Der Gesetzgeber hat deutlich
gemacht, daß nur die Bindung von Preisen zugelassen werden soll, welche sich nicht zu lange und zu
weit von den Preisen entfernen, die sich ohne Preisbindung, also bei Preiswettbewerb — nicht nur zwischen den Herstellern, sondern auch zwischen den
Händlern — bilden würden. Sowohl das Erfordernis
des Preiswettbewerbs als auch die Eingriffsbefugnis
der Kartellbehörde im Falle ungerechtfertigter Warenverteuerung durch die Preisbindung weisen auf
die Aufgabe des Bundeskartellamtes hin, dafür zu
sorgen, daß sich die gebundenen Preise nach Möglichkeit an die jeweiligen Marktgegebenheiten anpassen.
Begriff und Ausmaß des nach § 16 Abs. 1 Nr. 1
in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 erforderlichen Preiswettbewerbs konnten jedoch bei dem
gegenwärtigen Erkenntnisstand der Wirtschaftswissenschaft noch nicht abschließend geklärt werden.
Zudem bleibt es selbst bei vollständiger Klärung
dieser Voraussetzungen schwierig, das Vorliegeneines nicht ausreichenden Preiswettbewerbs im
konkreten Fall nachzuweisen. Häufig wird sich zwar
feststellen lassen, daß bei Änderung der Marktverhältnisse ein Preisanpassungsvorgang stattfindet;
es wird aber fast immer streitig sein, ob die Anpassung an eine veränderte Angebots-NachfrageSituation sich mit ausreichender Schnelligkeit undin adäquatem Ausmaß vollzieht, wie es bei ausreichendem Preiswettbewerb zu erwarten wäre.
Statt wegen Fehlens des als Zulässigkeitsvoraussetzung geforderten Preiswettbewerbs nach § 17
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 vorzugehen, kann die Kartellbehörde in solchen Fällen aber auch versuchen, an
die mangels Preiswettbewerbs eingetretenen Wirkungen auf dem Markt anzuknüpfen und die Preisbindung unter dem Gesichtspunkt des § 17 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 zu überprüfen.
In solchen Verfahren ist in der Regel dem Einwand zu begegnen, aus dem Recht, überhaupt Preise
zu binden, folge die Freiheit, die Preise und Spannen in der Höhe zu binden, die der Preisbinder im
Rahmen des Preiswettbewerbs für vorteilhaft halte.
Solange Preiswettbewerb zwischen dem preisbin-

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

denden Unternehmen und Herstellern anderer
gleichartiger Waren bestehe, könne die Preisbindung nicht die in § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 vorausgesetzte Eignung haben. Dieser Einwand ist kaum
zu widerlegen. Hier wird der innere Wi de r
spruch in der Konstruktion des Preisbindungsprivilegs deutlich. Er zeigt, daß bei der Interpretation des § 16 in Wirklichkeit gar nicht von voll
funktionsfähigem Preiswettbewerb ausgegangenwerden kann, sondern nur von einem — den Umständen gemäß unvollständig funktionsfähigen
Preiswettbewerb. Mit dem Instrument des § 17
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 kann praktisch nur eingegriffen
werden, wenn der Preiswettbewerb so abgeschwächt
ist, daß es zu Preis- und Spannenhöhen kommt, die
offensichtlich über das systembedingte Maß hinausgehen. Es ist also der Maßstab zu suchen, mit dessen Hilfe der Grad der unzulässigen Uberhöhung
festgestellt werden kann. Entweder muß diese anstets umstrittenen Als-Ob-Wettbewerbspreisen und-spannen oder aber an den Kosten und Gewinnen
gemessen werden. Bei der ersten Möglichkeit gelingt es nur, in besonders krassen Fällen einzugreifen, weil der Vergleich mit Als-Ob-Wettbewerbspreisen nur dann möglich ist, wenn die Uberhöhung
ganz außergewöhnlich ist und sich etwa auf einem
breiten „grauen Markt" schon ausreichende Anhaltspunkte für die Bestimmung dieser fiktiven Wettbewerbspreise ergeben haben. Das Bundeskartellamt hat bisher auf dieser Grundlage nur in einem
Falle Preisbindungen für unwirksam erklären können. Bei der zweiten Möglichkeit kann nach § 17
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 nur dann eingegriffen werden,
wenn nach umfangreichen Kostenuntersuchungen,die das gesamte Produktionsprogramm des preisbindenden Unternehmens umfassen müssen, festgestellt worden ist, daß die Gewinne ein ungewöhnlich hohes Maß erreicht haben. Diese Feststellung
wird dadurch erschwert, daß es in einer im Prinzip
marktwirtschaftlichen Ordnung kein ausreichendes
Kriterium für die Höhe des „angemessenen" Gewinns im Einzelfall gibt. Trotzdem mull die Kartellbehörde aber Entscheidungen über die Angemessenheit von Preisen, Rabatten und Gewinnen treffen.
Damit werden der Kartellbehörde praktisch quasi
preisbehördliche Interventionen auferlegt. Das Bundeskartellamt hat bisher ein Mißbrauchsverfahren
wegen zu hoher Gewinne noch nicht durchgeführt.

3.

Die wirtschaftsordnungspolitischen Wirkungen der Preisbindung für Markenwaren

Die Erfahrungen mit der Anwendung der §§ 16
und 17 zeigen, daß die Preisbindungsvoraussetzungen des § 16 (Preiswettbewerb der Preisbinder,
Qualitätsgarantie, Anmeldung) und die Mißbrauchsvorschriften des § 17 nicht geeignet sind, zahlreiche
Nachteile verschiedener Art zu vermeiden oder auszugleichen, die mit dem Institut der Preisbindungzwangsläufig verbunden sind und nicht nur in Einzelfällen auftreten. Die wichtigsten der wirtschafts-ordnungspolitisch relevanten Wirkungen der vertikalen Preisbindung sind nachstehend aufgeführt.

3.1.

Die Preisbindung mindert die Intensität desWettbewerbs und fördert die Preiserstarrung

Nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 müssen die zu bindenden
Markenwaren im Preiswettbewerb mit gleichartigen Waren anderer Unternehmen stehen. Diese einschränkende Bedingung ist um so wirkungsloser, je
weiter die Preisbindung in einer Branche verbreitet
ist. In Branchen, in denen die Preisbindung vorherrscht, können die einzelnen Hersteller darauf
vertrauen, daß ihre preisbindenden Konkurrenten
auf wechselnde Marktlagen nicht oder nur zögernd
mit Änderungen der gebundenen Preise reagieren.
Daraus ergibt sich häufig -- zumindest für längere
Fristen — eine faktische Beschränkung des an sichmöglichen Preiswettbewerbs, die aber nur in seltenen, krassen Fällen zur Rechtfertigung eines Verbots der Preisbindung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1(Fehlen einer Voraussetzung des § 16 Abs. 1) ausreicht. Ein eindeutiger Beweis für solche mangelnde
Intensität des nach dem Gesetz erforderlichen Preiswettbewerbs ist das Bestehen jahrelang unverändert bleibender Preisklassen in Branchen mit weitverbreiteter Preisbindung (z. B. Preisklasse von 1,30
DM für Tafelschokolade). Sind Markenartikelmärkte
wie oft — gar durch oligopolistisches Angebot
gekennzeichnet und sind sich die Hersteller derInterdependenz ihrer absatzpolitischen Maßnahmenbesonders deutlich bewußt, führt die Preisbindungin der Regel zur Erstarrung des Preisgefüges.
Bei dieser Sachlage kann auch kein Vorteil darin
gesehen werden, daß eine weite Verbreitung vonPreisbindungen die „Transparenz" des betreffenden
Marktes, d. h. die Marktübersicht, verbessert. Diese
Art von „Transparenz" erweitert nicht die Möglichkeiten wirksamen Preiswettbewerbs und seiner
Nutzung durch die Verbraucher, sondern entsteht
im Gegenteil erst aus der Erschwerung oder Beseitigung des Preiswettbewerbs.
Die Erfahrung, „daß die Preisbindung tendenziell
auch den Ausschluß des Preiswettbewerbs auf der
Produktionsstufe begünstigt," wird besonders vonder Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände(AGV) hervorgehoben. „Erschwerend" tritt dazu,
wie die Arbeitsgemeinschaft feststellt, „das Bestreben der Preisbinder, die Endverbraucherpreise überlange Zeiträume hinweg zu stabilisieren, so daßauch bei steigendem Angebot die Preise starr aufüberhöhtem Niveau verharren."Ähnlich äußert sich auch der Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften (ZdK). „Die vertikale

Preisbindung erschwert und verzögert" nach seiner
Ansicht „eine rechtzeitige Anpassung der Preise andie Marktverhältnisse".

Von der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft wird vor allem auf die nach den Erfahrungender letzten Jahre zunehmende Gefahr hingewiesen,
daß wirtschaftlich überholte Bindungen durch kollektive Zwangsmaßnahmen der Hersteller aufrechterhalten werden. Die Aktionsgemeinschaft erwähnt
in diesem Zusammenhang „Testkäufe durch Spitzel,
Einschüchterung der unterbietenden Händler, Unterwerfungsverhandlungen", abgestimmte „Schiedsvereinbarungen", „Liefersperren und Boykott".

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
3.2. Tendenz zu horizontalen Absprachen in derHerstellerstufe infolge der Preisbindung
Die vertikale Preisbindung verhindert nicht nur
den horizontalen Preiswettbewerb in den Handelsstufen, sondern löst auch Tendenzen zu horizontalen Wettbewerbsbeschränkungen auf der Herstellerstufe aus. Da den Händlern durch die Preisbindung die Möglichkeit genommen ist, ihrerseits mit
dem Preis auf wechselnde Marktlagen zu reagieren,
versuchen sie meist, dadurch ihren Gewinn zu erhalten oder zu vermehren, daß sie von den einzelnen
Herstellern höhere Rabatte oder günstigere Konditionen verlangen. Die Hersteller aber würden den
Erfolg ihrer Preisbindung gefährden, wenn sie den
gebundenen Endverbraucherpreis häufig ändern. Sie
können sich daher bei starker Marktposition desHandels gegen dessen Druck nur dadurch schützen,
daß sie untereinander Rabatt- und Konditionenregelungen sowie weitergehende „Marktordnungen"vereinbaren. Diese Tendenz zu horizontalen Wettbewerbsbeschränkungen bei den Herstellern ist um
so stärker, je weiter verbreitet die Preisbindung ineiner Branche ist und je weniger die Händler daher
auf Waren ausweichen können, deren Preise sie
selbst bestimmen können. Sie zeigt sich um so nachhaltiger, je wirkungsloser der Nebenleistungswettbewerb ist, d. h. je geringer die Möglichkeiten für den
Handel sind, die Umsätze durch eigene Anstrengungen auszuweiten. Die Preisbindung führt deshalb
vielfach zu Kartellen und kartellähnlichen Einrichtungen (z. B. bei Rundfunk- und Fernsehgeräten,Kfz-Reifen, Ofen, Kühlschränken, Glühlampen, technischen Gummiwaren).
3.3. Die Preisbindung als Grundlage für weiterevertikale Bindungen
Neben den Tendenzen zu horizontalen Wettbewerbsbeschränkungen infolge der Preisbindung zeigt
sich — besonders bei marktstarken preisbindenden
Herstellern — die Neigung, dem Handel noch weitere Bindungen aufzuerlegen (z. B. Ausschließlichkeitsklauseln, Kundendienstverpflichtungen, Sortimentsauflagen, Lieferverbote, Teilzahlungsvorschriften, Regelungen der Nachlässe bei Sonderverkäufen u. a.). Teilweise beeinflussen solche Bindungen,wie etwa Preisbestimmungen für in Zahlung genommene Gebrauchtwaren (z. B. Kraftfahrzeuge), sogar
die Verhältnisse auf anderen Märkten. Die Marktgeltung führender Markenerzeugnisse ist oft sogroß, daß die Händler mit wenigen Ausnahmen gezwungen sind, auch starke Eingriffe in ihre wirtschaftliche Betätigungsfreiheit hinzunehmen, weil
sie auf den betreffenden Markenartikel in ihrem
Sortiment nicht verzichten können. Klagen darüber
werden oft deshalb unterdrückt, weil die Händler
den Ausschluß von der Belieferung fürchten. Systeme vertikaler Ausschließlichkeitsverträge, die vonmarktstarken Unternehmen parallel zu Preisbindungssystemen errichtet werden, behindern bisweilen auch den Zugang anderer — meist kleiner undmittelständischer — Hersteller oder Großhändler zu
den Absatzwegen.

-

Der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels beklagt u. a., „daß marktstarke Preis

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binder ihre Marktstellung dazu benutzen, um mit
Geschäftspartnern trotz jahrelanger guter Verbindungen nicht mehr über den Abschluß und die Anderung von Konditionen zu verhandeln, sondern um
ihnen die Bedingungen zu diktieren . . ."3.4. Der Ausgleich zwischen Produktion und Nachfrage wird durch die Preisbindung erschwert
Mit dem Ausschluß des Preiswettbewerbs im Verteilerbereich wird dem Handel für die gebundenen
Waren seine wichtigste volkswirtschaftliche Aufgabe entzogen: Er kann die Abstimmung von Verbraucherwünschen und Herstellerplänen nicht mehrüber eine freie Preisbindung in die Wege leiten.
Schädliche Wirkungen auf die Anpassung von Angebot und Nachfrage sind unvermeidlich. Das preisbindende Unternehmen selbst kann die Preise nichtoder nicht so vollkommen den kurzfristigen und örtlichen Nachfrageschwankungen anpassen, wie diesden Händlern bei fehlender Preisbildung möglich
wäre. Seine Preisbindung muß auf lange Sicht undmöglichst ohne regionale Unterschiede berechnet
sein. Auch seine Markterforschung — vor der Bestimmung des festen Preises — kann die von ungebundenen Händlern vermittelten Impulse nicht ersetzen. Die Störung des vertikalen Preiszusammenhangs durch Festsetzung nicht marktgerechter Preise
und Spannen führt immer wieder zu falschen Produktionsentschlüssen (z. B. Rundfunk- und Fernsehgeräte, Kühlschränke, Ofen und Herde). Tatsächlich
hat die partielle Überproduktion preisgebundener
Waren infolge falscher Unternehmererwartungen inder Hersteller-, aber auch in der Handelsstufe bisher schon vielfach zur Vergeudung anderweitig
dringend benötigter Produktivleistungen geführt.

Nach Auffassung der Centralvereinigung Deutscher Handelsvertreter- und Handelsmakler-Verbände „dürfte die praktische Auswirkung der jetzigen gesetzlichen Regelung vor allem deswegen unbefriedigend sein, weil sie zu einer Inflation vonMarkenartikeln geführt hat und außerdem die Entstehung und Vergrößerung des sogenannten grauen
Marktes gefördert wurde".
Der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels bemängelt, „daß einzelne Hersteller
Marken und Preisbindungen einführen, ohne sichzuvor ein klares Bild über die tatsächlichen Marktgegebenheiten gemacht zu haben oder ohne ausreichenden Kontakt mit den Abnehmern zu suchen".
Nach Ansicht des Zentralverbandes des genossenschaftlichen Groß- und Außenhandels „bestehen bis-her keine konkreten Vorstellungen über das wirkliche Ausmaß nicht marktgerechter Preise bei preisgebundenen Markenartikeln". Der Verband betontaber, „daß die Preisbindung mit und nicht gegenden Markt gesteuert werden muß. Gebundene
Preise müssen dementsprechend marktgerecht gebildet und in ihrer Höhe veränderten Gegebenheiten angepaßt werden". Diese Auffassung hat sichauch der Deutsche Genossenschaftsverband zu eigen
gemacht.

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

3.5. Die Preisbindung führt meist zur Preis- und
Spannenüberhöhung
Die in § 16 Abs. 1 Nr. 1 geforderte Voraussetzung, daß die gebundenen Markenwaren im Preiswettbewerb mit gleichartigen Waren anderer Hersteller stehen müssen, stellt keine wirksame Sicherung gegen Preis- und Spannenüberhöhungen dar.
Das geht einmal aus der diesem Bericht angefügten
Tabelle (Anlage 4) hervor, die zeigt, wie weit ineinzelnen Branchen bereits die durchschnittlichen
Mindestspannen preisgebundener Markenartikelüber den durchschnittlichen Betriebshandelsspannen(vgl. Abschnitt 2.2.) liegen. Das folgt aber auch aus
einigen weiteren Erfahrungen und Überlegungen.
Die Handelsspannen müssen vom Hersteller so festgelegt werden, daß genügend Spielraum für Absatzund Kostenschwankungen auch bei den schwächsten
Handelsunternehmen bleibt, die zum Absatz des betreffenden Markenartikels noch für nötig gehalten werden. Ferner müssen die Preise von vornherein so bemessen werden, daß über längere Zeithin ein ausreichender Spielraum zum Auffangen
von Kostensteigerungen vorhanden ist. Deshalb
sind viele gebundene Preise schon seit mehr als
10 Jahren unverändert geblieben, was nicht allein
mit Hinweisen auf die Rationalisierung der Produktion und die Mengenkonjunktur erklärt werden
kann. Schließlich darf nicht übersehen werden, daßnach Ausschaltung des Preiswettbewerbs derHändler um die Konsumenten sich häufig ein Rabattwettbewerb der Hersteller um die Händler entwickelt. Es bedarf keiner besonderen Darlegung,
daß dieser Spannenwettbewerb der Produzenten die
Handelsspannen immer nur nach oben treiben oderaber eine etwa beabsichtigte Senkung der Spannen
immer nur hemmen kann, solange der Endverbraucherpreis fest bleibt. Alle diese Umstände verstärken den im System der Preisbindung wirksamen
Trend zur relativen Überhöhung der gebundenen
Preise, und z war auch dann, wenn Preiswettbewerb zwischen den gebundenen Markenartikeln und gleichartigen Waren anderer Hersteller
besteht.
In welchem Ausmaß Preise und Spannen preisgebundener Markenwaren tatsächlich überhöht sind,ergibt sich u. a. daraus, daß in vielen Branchen die
Einhaltung der gebundenen Preise nur noch mit
Hilfe der Gerichte erzwungen werden kann und daß
die Verbraucher trotzdem ein breites Sortiment vonWaren auf „grauen Märkten" zu Preisen einkaufen
können, die teilweise beachtlich unter den gebundenen Endverbraucherpreisen liegen. Die dadurch
beim regulären Einzelhandel eintretenden Umsatzeinbußen veranlassen diesen oft, bei den Herstellern auf Erhöhung der Stückspannen zu drängen.
Dies verstärkt die Tendenz zur Preis- und Spannenüberhöhung noch weiter.

Der dargelegte Zusammenhang zwischen Preisbindung und Preisüberhöhung wird ausdrücklich bestätigt vom Deutschen Städtetag. Die Städte empfinden die vertikale Preisbindung bei „der bekanntlichsehr umfangreichen, außerordentlich vielfältigen
kommunalen Auftragsvergabe als erhebliche Beein

trächtigung des Wettbewerbs" und erblicken „darin
einen wichtigen Grund für das relativ hohe Niveau
der Marktpreise der Wirtschaft der Bundesrepublik". „Die Feststellungen des Bundeskartellamtes
in seinem Jahresbericht 1960 . . . zu den Preisbindungen für Markenwaren (Teil B) werden durch die
Erfahrungen" der Städte „voll bestätigt". Den Städten erscheint daher die vertikale Preisempfehlung„eher als die Preisbindung erträglich ...".
Nach Ansicht der Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels können Preisunterbietungen bei
gebundenen Markenwaren „nicht als Beweis dafürangesehen werden, daß Preise oder Handelsspannen nicht marktgerecht seien. Die Ursachen desUnterpreisverkaufs liegen in der Regel darin, daßdie Hersteller einem Teil ihrer Abnehmer im Handel . . . Rabatte geben, die ihrer Leistung nicht
entsprechen. Diese Erscheinung hat mit der Angemessenheit der Einzelhandelsspanne beim gebundenen Markenartikel nichts zu tun, sondern beweist
lediglich eine falsche Rabattgewährung durch den
Hersteller". Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Da der Hersteller die Handelsrabatte
festsetzt und diese Rabatte stets in dem ebenfalls
von ihm festgelegten Endverbraucherpreis enthaltensind, kann dieser bei „falscher Rabattgewährung"erheblich überhöht sein und ist es in vielen Fällen
tatsächlich. Überdies gibt es einen Maßstab fürrichtige oder „falsche" Rabatte außerhalb des Wettbewerbs nicht. Unzutreffend ist auch die von derHauptgemeinschaft aufgestellte Behauptung, „volkswirtschaftliche Schäden" könnten „nicht eintreten",„da nicht marktgerechte Preisbindungen durch den
Markt von selbst korrigiert werden". Auch einenicht marktgerechte Preisbindung bleibt rechtlich solange wirksam, wie das preisbindende Unternehmen sie aufrechterhalten will und gegen Preisunterbieter zivilrechtlich vorgeht. Eine automatische Korrektur überhöhter gebundener Preise „durch den
Markt" gibt es nicht. Entschlüsse zur Senkung solcher Preise aber werden erfahrungsgemäß nur selten und zögernd gefaßt.
Der Markenverband räumt zwar ein, „daß Artikel,
die mit höheren Handelsaufschlägen vertrieben
werden, gegen Unterbietungen anfälliger sind alssolche mit niederen, besonders wenn es sich um
hochpreisige Waren handelt". Er ist jedoch der Ansicht, daß „nicht die Preisbindungen", „sondern die
vielfältigen Gelegenheiten, Handelsgewinne einzustreichen, ohne die hierfür geforderten Funktionen
voll zu erfüllen", „der Nährboden" der grauen
Märkte sind. „Die Lieferanten" dieser Märkte „sind
hauptsächlich bestimmte Grossisten, die sich unter
der Vorspiegelung, nur Einzelhändler zu beliefern,
den Großhandelsrabatt erschleichen". Selbst soweit
diese Erklärung des Entstehens grauer Märkte zutrifft, wird dadurch nicht die Feststellung entkräftet,
daß die gebundenen Preise meist zu hoch sind. Nur
weil dies der Fall ist, können nämlich Markenwaren
zu niedrigeren Preisen in die Hände der Verbraucher gelangen und kann der „graue" Handel dennoch zufriedenstellende Gewinne durch ihren Absatz erzielen. Daß dabei, wie der Markenverband
erklärt, irgendwelche „geforderten Funktionen"nicht voll erfüllt werden, wird offensichtlich vonDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiodeden am grauen Markt beteiligten Händlern undVerbrauchern in Kauf genommen.
„Weil mit Hilfe der Preisbindung überhöhte
Preise vom Verbraucher gefordert werden," tritt
auch die Käufer-Interessen-Gemeinschaft für die
Abschaffung des Preisbindungsprivilegs ein. Sie
weist darauf hin, „daß bei Aufhebung der Preisbindung sich die Preise bisher in allen Füllen sofort
erheblich niedriger einpendelten."

3.6. Die Preisbindung trägt zu einer Verfälschung
der Einkommensverteilung bei
Die bei preisgebundenen Markenwaren festzustellende Preisstarre hindert nicht nur den Handel,sondern hemmt auch die Hersteller, Kostenminderungen oder Rationalisierungserfolge in ausreichendem Maße und rechtzeitig in den Verkaufspreisenzu berücksichtigen. Denjenigen Produktions- undHandelsunternehmen, die Kosteneinsparungen erzielen, fließen auf diese Weise im Verhältnis zu
den kostenungünstiger arbeitenden Unternehmen —z. T. sehr beachtliche zusätzliche Erträge zu, die bei
freier Preisbildung in der Regel nicht erzielt werden
könnten. Insofern verfälscht die Preisbindung auch
die Einkommensverteilung im Verhältnis zu dentatsächlich erbrachten produktiven Leistungen.
Diese Tatsache hat vornehmlich die Kritik von
Händlern hervorgerufen, die aufgrund ihrer größeren Leistungsfähigkeit bereit wären, sich mit niedrigeren als den gebundenen Preisen zufriedenzugeben. Die durch den zwangsweisen Verzicht auf
Umsatzausweitung oder sogar durch eine Umsatzeinbuße hervorgerufene Benachteiligung in der Einkommensverteilung widerspricht dem Grundsatz derleistungsgerechten Entlohnung aller produktiven
Leistungen. Das Fortbestehen zahlreicher Kleinbetriebe, insbesondere im Handel, die im Verhältnis
zu ihrer geringen Umsatzleistung zu hohe Stückentgelte erhalten, aber trotzdem ein unbefriedigendes
Gesamteinkommen erzielen, zeigt, wie die durch die
Preisbindung verfälschte Einkommensverteilung
auch die Bestrebungen zur Förderung existenzfähiger mittelständischer Unternehmen behindern kann.

3.7. Die Preisbindung schafft konjunkturelle Disparitäten
Die Preisbindung wirkt sich auf die konjunkturbestimmenden volkswirtschaftlichen Globalgrößen(Investition, Beschäftigung, .Volkseinkommen usw.)
nicht oder nur entfernt mittelbar aus. Grundsätzlich
sind die Preise eine Folge der jeweiligen Konjunkturphase und werden in ihrer Gesamtheit(Preisniveau) durch die wirksame Gesamtnachfrage
bestimmt. Diese aber wird durch die Bindung einzelner Preise überhaupt nicht beeinflußt. Verändert
wird durch die Preisbindung allenfalls die Verteilung der Nachfrage. Halten z. B. einige Unternehmen an — relativ zur Angebotssituation — zu
hohen Preisen fest und ist die Nachfrageelastizität
gering, so absorbieren diese Unternehmen zuviel
Kaufkraft. Dementsprechend wird sich die Nachfragenach anderen Gütern vermindern müssen. Die Folge
davon ist, daß bei den überteuerten preisgebundenen Waren die Produktionsanreize fortbestehen und

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dadurch eine „Scheinkonjunktur" vorgetäuscht wird,
während bei anderen Warengruppen rezessive Tendenzen auftreten.
Eine Verbraucherschutzwirkung gebundener Preise
ist praktisch niemals festzustellen; sie kann sich
nur ergeben, wenn im Konjunkturaufschwung eine
preisgebundene Ware geraume Zeit trotz der Produktionsanstrengungen so knapp angeboten wird,
daß bei Wegfall der Preisbindung eine Preiserhöhung wegen unzureichenden Angebots zu befürchten wäre. Bei dem tatsächlich fast stets reichlichen Angebot an Markenartikeln tritt jedoch durch
die Bindung der Markenwarenpreise nahezu ausschließlich ein Stabilisierungseffekt nach unten ein.
Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI)
nimmt einen „stabilisierenden Einfluß von Preisbindungen bei starken Konjunkturveränderungen" an.
Er bezeichnet die Feststellung des Bundeskartellamtes, daß stabilisierte Preise in einzelnen Bereichen unter Umständen ein überproportionales Ansteigen oder Absinken anderer Preise bewirken unddamit — gesamtwirtschaftlich — keineswegs zur
Dämpfung der Konjunkturausschläge beitragen (vgl.
Tätigkeitsbericht 1960, S. 115, Nr. 11), als „eine
rein theoretische Erwägung, die sich anhand derPraxis nicht nachweisen hißt". Es ist richtig, daß die
erwähnten Nachfrageverschiebungen im einzelnenweder in ihrem Ausmaß noch in ihrer Richtung statistisch erfaßt werden können. Trotzdem kann ernsthaft nicht bestritten werden, daß nach der Erfahrung viele Haushalte und Unternehmen ihre Nachfrage nach verschiedenen Erzeugnissen entsprechend der jeweiligen Preisentwicklung variieren.
3.8. Vorteilhafte Auswirkungen der Preisbindung
für den Hersteller
Das Preisbindungsprivileg ermöglicht es dem Hersteller (oder dem preisbindenden Großhändler), die
Preise beim Absatz seiner Markenwaren über alle
Vertriebsstufen hin zu bestimmen. Der Preisbinder
kann damit eine Absatzpolitik betreiben, die alleMärkte bis zum Verbraucher umfaßt. Insbesondere
ist es dem preisbindenden Unternehmen auf diese
Weise möglich, eine langfristige Preis- und Mengenpolitik zu verfolgen, die nicht durch individuelle
Maßnahmen seiner Abnehmer (Händler) durchkreuzt werden kann. Dies ist besonders wichtig,
wenn wenige führende Hersteller (Oligopol) nicht
in Preiswettbewerb miteinander treten wollen. Da
zwischen dem Preis einer Ware und der nachgefragten Menge eine wechselseitige Abhängigkeit
besteht, kann der Hersteller über die gebundenen
Preise die Nachfrage und damit die zu produzierende Menge seiner Markenerzeugnisse weitgehend
selbst beeinflussen. Auf diese Weise kann das
preisbindende Unternehmen Preis und auszubringende Menge jedes preisgebundenen Erzeugnisses
leichter in dasjenige Verhältnis bringen, das denhöchsten Ertrag gewährleistet. Die Chancen, einen
relativ hohen Preis bei großem Umsatz durchzusetzen, sind dabei für den Hersteller um so günstiger, je größer die Marktgeltung seiner Waren undje weniger abhängig er daher von den Preisen

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

vergleichbarer konkurrierender Erzeugnisse ist. Das
Streben nach Marktgeltung, nach Förderung und
Erhaltung des good will zwingt das preisbindende
Unternehmen in der Regel, durch intensive Einführungs- und laufende Erinnerungswerbung seine
Markenwaren so gut wie möglich „vorzuverkaufen".
Markenwarenhersteller, die dies nicht tun wollen
oder können, müssen normalerweise versuchen, den
Handel durch Gewährung besonders reichlicher
Spannen nachhaltig am Absatz ihrer Produkte zu
interessieren. Mit Hilfe der Preisbindung erstrebt
der Hersteller jedenfalls eine Vereinfachung der Unternehmensdispositionen durch möglichst kontinuierliche Gestaltung seiner Wirtschaftspläne.
Als „entscheidenden Gesichtspunkt" stellt der
Zentralverband des Deutschen Handwerks heraus,„daß der Hersteller einer Markenware . . . ein berechtigtes Interesse daran haben kann, selbst zu
entscheiden, welcher Preis marktgerecht ist und auf
welchem Absatzwege seine Ware an den Verbraucher gelangt. Denn der Hersteller trägt dasvolle Investitions-, Produktions- und Absatzrisiko
und tritt mit der Kennzeichnung seiner Ware gegenüber dem Verbraucher selbst in Erscheinung. Besonders bei Markenwaren mit einer bedeutenden
Marktgeltung ist vielfach weniger das Verkaufsgespräch oder die Werbung des Einzelhändlers alsvielmehr der Name der Ware ein ausschlaggebender Faktor für den Absatz. Auch deshalb muß derMarkenartikel-Hersteller die Möglichkeit haben, denPreis selbst festzusetzen ...".
Demgegenüber weist der Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels darauf
hin, daß „mit demselben Recht ... vorn Handelgeltend gemacht werden" könnte, „daß dieser auf
die Industriespanne Einfluß nehmen muß, da er jaschließlich derjenige ist, der die Ware an den Letztverbraucher absetzt und damit das letzte Absatzrisiko trägt".
Der Markenverband ist der Ansicht, daß ohne
Preisbindung „manche Handelsbetriebe bekannte
Markenartikel zu stark herabgesetzten Preisen als
Lockartikel verwenden" würden „in der Erwartung,der Käufer werde noch andere Waren einkaufen,
die gewinnbringend kalkuliert sind. Derartige befristete Sonderangebote, die vor allem in Diskonthäusern üblich sind, schädigen den Goodwill derMarken."Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG)
weist demgegenüber darauf hin, daß der Vertrieb
von Markenwaren auch ohne Preisbindung denkbar
ist 1 ) und Markenartikel ausländischer Hersteller
auf dem deutschen Markt tatsächlich zu unterschiedlichen Preisen angeboten werden. Dies hat „weder
dem Ansehen der Produkte, noch dem Ruf der
Händler und erst recht nicht, worauf es letztlich ankommt, dem Wohl der Verbraucher geschadet".
Nach Auffassung des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) würde „eine Aufhebung der1) Bekannte deutsche Markenartikel werden tatsächlichohne Preisbindung zu unterschiedlichen Preisen vertrieben.

Herstellerpreisbindung . . . zu einer Ungleichbehandlung der Wirtschaftsstufen" führen, ,,... weil
damit die ,Handelsmarken', soweit sie von Zusammenschlüssen vertrieben werden, besondere Wettbewerbsvorteile erlangen würden". „In den Handelszusammenschlüssen bestehen auf Grund derEigenheiten der von ihnen geübten Kooperation
starke faktische Preisbindungen . . ." „von einer
Aufhebung der Preisbindung wäre die kollektive
Handelsmarke nicht berührt; die individuelle Herstellermarke würde dagegen in den Handelsstufen
zu einem Spielball der jeweiligen Wettbewerbskonstellation werden." Von Unternehmen und Zusammenschlüssen des Handels wird demgegenüber seit
Jahren darauf hingewiesen, daß die Handelsmarke
im Verhältnis zur Herstellermarke, der ganz überwiegend das Preisbindungsprivileg zugute kommt,
benachteiligt sei. Diese Benachteiligung wird in dem
fehlenden Preisschutz und den — bei niedrigeren
Spannen und Verbraucherpreisen — geringeren
Möglichkeiten gesehen, eine große Marktgeltung zu
erlangen.
Schon die Gegenüberstellung der sich widersprechenden Argumente zeigt, daß der Anspruch, die
Preisbildung von Unternehmen einer anderen Wirtschaftsstufe beeinflussen zu dürfen, innerhalb desmarktwirtschaftlichen Systems nicht gerechtfertigt
werden kann. Den Vorteilen für die intervenierendeWirtschaftsstufe entsprechen stets Nachteile für die
von der Intervention betroffenen Unternehmen (undHaushalte) der anderen Wirtschaftsstufen. Eine
gleichmäßige Berücksichtigung der Interessen aller
Wirtschaftsstufen ist grundsätzlich nur bei freier
Preisbildung möglich.
3.9. Nachteilige Auswirkungen der Preisbindung
für den Hersteller
Da der Markenwarenhersteller in der Regel dafürsorgt, daß seine Produkte überall und zu möglichst
langfristig stabilen Preisen erhältlich sind, muß erseine Kalkulation auf relativ hohe und starre Preise
einstellen. Diese aber schränken die Möglichkeiten
zu einer flexiblen Marktstrategie erheblich ein. Der
Hersteller muß zum Ausgleich dafür nach einem
Höchstmaß von Marktstärke streben. Eine marktstarke Position setzt aber große Marktgeltung derpreisgebundenen Ware voraus. Erwerb und Erhaltung von Marktgeltung erfordern normalerweise,wie bereits erwähnt, eine wirksame Großwerbung,die hohen Kostenaufwand mit sich bringt. Sehr oft
beeinträchtigen sich die Werbemaßnahmen verschiedener Hersteller für vergleichbare Markenartikel in ihrer Wirkung gegenseitig (z. B. Spirituosen, Fotoerzeugnisse, Waschmittel usw.). Die
Werbung führt so häufig nur zu einer vorübergehenden Mehrnachfrage nach dieser oder jener
Markenware.
Die Einführung der Preisbindung ist nach den
Angaben namhafter preisbindender Unternehmenregelmäßig mit „enormen Kosten" verbunden. Auchder Aufwand für die Durchsetzung der Preisbindung
dürfte beträchtlich sein, insbesondere wenn diese,
wie in vielen Branchen, mehr und mehr lückenhaft
wird. Die Verfolgung preisunterbietender Händler

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
vermindert in der Regel nur deren Umsatz, vermag
jedoch nicht, ihre Kunden zur Entrichtung als überhöht empfundener gebundener Preise zu veranlassen. Statt dessen wenden sich die Konsumenten erfahrungsgemäß vielmehr anderen billiger verkaufenden Händlern zu oder bevorzugen nicht preisgebundene Erzeugnisse.
Im Falle schrumpfender Nachfrage erklären sichpreisbindende Hersteller unter dem Druck des Handels oft bereit, die Handelsspannen zu erhöhen,statt die Endverbraucherpreise ihrer Produkte herunterzusetzen. Zur Umsatzeinbuße tritt dann nocheine Schmälerung der Stückerlöse hinzu, so daß sichbeim Hersteller eine empfindliche Ertragsminderung
ergibt. Ist jedoch ein Hersteller bereit, etwa durch
Rationalisierung erzielte Kostenersparnisse zu einer
Senkung des Konsumentenpreises zu verwenden,
wehrt sich in der Regel der Handel dagegen, weil ereine entsprechende Kürzung seiner prozentual berechneten Spanne fürchtet.
3.10. Vorteilhafte Auswirkungen der Preisbindung
für den Handel
Die Preisbindung garantiert Groß- und Einzelhändlern über längere Zeit hinweg eine gleichbleibende, im Vergleich zu den nicht preisgebundenen
Waren meist reichliche Artikelspanne und schaltet
für sie das sich sonst aus möglichen Preisveränderungen ergebende Risiko aus. Die Händler brauchen
sich beim Absatz preisgebundener Waren nicht dem
Preiswettbewerb auszusetzen. Allerdings können
sie auf Umsatz- und Gewinnverluste nicht mit selbständigen Preissenkungen reagieren, sondern sindzum Ausgleich auf erhöhte Rabattforderungengegenüber den Produzenten angewiesen.
Soweit den Handelsunternehmen Preiswettbewerb
bei ungebundenen Waren möglich ist, wird auchdieser je nach der Verbreitung preisgebundenerMarkenartikel in einer Branche faktisch gemildert,weil die gebundenen Preise der Markenwaren oft
als Anhalt für die Preiskalkulation bei Nichtmarken
waren dienen. Nach im Handel weit verbreiteter
Meinung werden so durch Ausschaltung jedes alsruinös empfundenen Wettbewerbs die traditionellen Vertriebswege geschützt und die Handelsunternehmen in ihrer bisherigen Struktur erhalten.
Manche Einzelhändler begrüßen gebundene Preise,insbesondere bei Niedrigpreisartikeln, als erwünschte Kalkulationshilfen. Als Vorteil wird auchdie Vereinfachung des Verkaufsgesprächs durch gebundene, überall gleiche Preise herausgestellt.
Gegenüber Vorwürfen, daß die Handelsspannen
bei preisgebundenen Markenwaren oft nicht marktgerecht seien, weist die Hauptgemeinschaft desDeutschen Einzelhandels darauf hin, daß der Einzelhandel „nicht einzelne Waren, sondern Sortimente"verkauft. „Das bedeutet, daß er die einzelnen Waren je nach ihrer Marktgängigkeit und nach ihrer
Umschlagsgeschwindigkeit mit verschieden hohen
Aufschlägen versehen muß, um zu der Durchschnitts-Handelsspanne zu kommen, die seine Ge-

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samtkosten deckt." Dieses Verfahren ist tatsächlichweithin üblich; es setzt allerdings weder die Preisbindung voraus, noch kann es zu ihrer Rechtfertigung dienen. Die Sortimentskalkulation erfordert
im Gegenteil eine möglichst weitgehende unternehmerische Entscheidungsfreiheit des Händlers, insbesondere bei der Preisbildung. Zudem ist es auchdem Verbraucher nicht zuzumuten, daß er durch den
Kauf von preisgebundenen Markenwaren (z. B.
Waschmittel) den Absatz anderer Artikel (z. B. Reis)
subventioniert.
3.11. Nachteilige Auswirkungen der Preisbindung
für den Handel
Im Handel führt die vertikale Preisbindung zu
dem gleichen Effekt, wie ihn Preiskartelle auf den
gebundenen Handelsstufen hervorrufen würden.
Die Wirkung der Preisbindung auf den Wettbewerb
ist dabei um so restriktiver, je weiter verbreitet
preisgebundene Markenartikel in der betreffenden
Branche sind. Gegenüber einem Preiskartell in der
Handelsstufe wird die wettbewerbsbeschränkende
Wirkung der vertikalen Preisbindung noch wesentlich dadurch verstärkt, daß die Rechtsprechung unterdem Gesichtspunkt des unlauteren Wettbewerbs
Preisbindungsverträge nur dann als wirksam anerkennt und Verstöße gegen diese Verträge nur dannuntersagt, wenn die Preisbindungssysteme lückenlos
sind. Unter dieser Voraussetzung begeht nach ständiger Rechtsprechung auch derjenige unlauteren
Wettbewerb, der einen fremden Vertragsbruch ausnutzt, um dadurch einen Wettbewerbsvorsprung vor
vertragstreuen Mitbewerbern zu erlangen. Bei dieser Sachlage ist die Duldung von Außenseitern mit
dem Wesen eines Preisbindungsvertrages nicht vereinbar. Wer einen Preisbindungsrevers nicht zu unterschreiben bereit ist, muß deshalb aus Rechtsgründen auf den Verkauf preisgebundener Warenverzichten. Der Ausschluß aller - darunter häufig
besonders leistungsfähiger - Außenseiter beeinträchtigt somit auch den Wettbewerb außerhalb desvom Preisbindungssystem erfaßten Kreises derHändler.
Die Qualität der Handelsleistungen ist je nach
Art und Umfang der Handelsfunktionen, welche
die verschiedenen Handelsunternehmen entsprechend der Branche, der Lage, der Einrichtung, dem
Personal, dem Sortiment und der Vertriebsmethodeihres Geschäfts erfüllen, sehr unterschiedlich. Durch
die vertikale Preisbindung wird dem Handel jedoch
die Möglichkeit genommen, Spannen und Preise
entsprechend der individuellen Leistung zu variieren. Unterschiedliche Handelsleistungen werden mit
einer vom Hersteller festgesetzten Einheitsspanneabgegolten. Aus diesem Grunde wenden sich viele
Händler nachdrücklich gegen die Einengung ihrer
unternehmerischen Funktionen und fordern im Interesse ihrer Absatzbemühungen die Wiederherstellung der Möglichkeit zu freiem Preiswettbewerb.
Tatsächlich mindert die Garantie gleicher Handelsspannen bei gebundenen Endverkaufspreisen häufig
das Leistungsstreben der Händler und verleitet sie
zu dem von Herstellern oft — und an sich nicht mit
Unrecht — beklagten Spannendenken. In vielen

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag

Fällen bewirkt sie, daß sich der Handel auf kostensteigernden Nebenwettbewerb, wie Ladenausstattung, spezielle Werbung, Service usw., verlegt. Eine
Auslese der Handelsunternehmen, die derjenigen
durch den Preiswettbewerb vergleichbar wäre, kannjedenfalls nicht stattfinden, und das Aufkommen
neuartiger, rationeller Handelsformen wird behindert.
Dazu kommt die Übersetzung des Handels, die invielen Markenartikelbranchen infolge der lukrativ
erscheinenden Handelsspannen eingetreten ist.
Alle diese Umstände sind ursächlich für das Fortbestehen eines vielfach noch unrationellen und leistungsschwachen Verteilerapparates, der allzu viele— bei geringem Stückumsatz — ertragsschwache
Betriebe 1) umfaßt und damit die Verbraucherversorgung unnötig verteuert. Die als direkte Folge
der Preisbindung entstandenen sogenannten „grauen
Märkte" bewirken oft einen zusätzlichen Absatzschwund, insbesondere im regulären Einzelhandel,dem dieser nicht durch absatzbelebenden Preiswettbewerb begegnen kann.

Die nachteiligen Wirkungen der Preisbindung im
Handel bestimmen vornehmlich auch die ablehnende
Haltung des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB).
Nach seiner Ansicht erschwert die Preisbindung „die
Produktivitätssteigerung in der Volkswirtschaft,indem sie den Wettbewerb auf den Handelsstufen
hemmt, ein Sinken der Verbraucherpreise behindert
und eine Übersetzung des Handels fördert. Darüber
hinaus gefährdet die vertikale Preisbindung" nachAuffassung des DGB „die Entscheidungsfreiheit desHandels wie des Verbrauchers. Beide können ihre
unverzichtbare volkswirtschaftliche Funktion, zwischen den einzelnen Anbietern auch unter Preisgesichtspunkten zu wählen, nicht erfüllen, weil sie
sich einem einheitlichen Preis gegenübersehen. Da
1

4. Wahlperiode
durch werden anstelle des Preises Nebenleistungen
zum entscheidenden Element des Wettbewerbs.
Diese Verlagerung ist volkswirtschaftlich unerwünscht".
Gegen die vertikale Preisbindung wendet sichauch die Hauptvereinigung des ambulanten Gewerbes und der Schausteller in Deutschland. „Die festen
Endverbraucherpreise hindern", wie die Vereinigung ausführt, „den kleinen Händler daran, nachseinen eigenen betrieblichen Notwendigkeiten zu
kalkulieren und gegebenenfalls zu niedrigeren Preisen zu verkaufen. Der Kleinhandel ist wohl oderübel den Markenartikelfirmen ausgeliefert, wird
dadurch abhängig und verliert weitgehend seine
eigene Entschlußkraft und Initiative".
Der Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften (ZdK) hebt besonders hervor, daß die
Preisbindung „die Steigerung der Produktivität"
hemmt, „indem sie den Wettbewerb auf den Handelsstufen beeinträchtigt". „Insbesondere führt sie
dazu, daß anstelle des Preises Nebenleistungen zum
entscheidenden Element des Wettbewerbs werden.
Diese Verlagerung führt zu volkswirtschaftlich unerwünschten Aufwendungen und Investitionen."
3.12. Die mittelstandspolitischen Wirkungen derPreisbindung
Bei der Frage, wie weit strukturpolitische Interessen an der Erhaltung mittelständischer Herstellerund Handelsunternehmen und an der Eindämmung
der Konzentration durch die Preisbindung berührt
werden, ist von zwei Grundvorstellungen auszugehen:(1) Das gesellschaftspolitisch erstrebte Ziel der wirtschaftlichen Selbständigkeit kann für um so mehr
wirtschaftende Menschen realisiert werden, jemehr Chancen die Wirtschaftsstruktur für mittlere und kleinere Unternehmen bietet.

) Nach veröffentlichten Zahlen des Statistischen Bundesamtes ergibt sich für das Jahr 1960 folgendes Bild:
Anzahl der Steuerpflichtigen und Umsatz im Groß- und Einzelhandel 1960
Großhandel
Umsatzgrößenklassen

Zahl der
Steuerpflichtigen

Einzelhandel

Umsatz in
Mio DM

Zahl der
Steuerpflichtigen

Einzelhandel

Großhandel

Umsatz in
Mio DM

Steuerv H. *)

Umsatzv. H. *)

Steuerpflichtige
v. H. *)

Umsatzv. H. **)

8 500 bis unter 20 000 DM

9 967

141

58 364

816

7,3

0,1

13,0

0,9

20 000 bis unter 50 000 DM

17 142578

106 930

3 642

12,5

0,3

23,8

4,2

50 000 bis unter 100 000 DM

18 8791 378

115 764

8 394

13,8

0,8

25,4

9,6

*) v. H. der Gesamtzahl der Steuerpflichtigen im Groß- bzw. Einzelhandel**) v. H. des Gesamtumsatzes im Groß- bzw. Einzelhandel
Quelle: Statistisches Bundesamt, Wirtschaft und Statistik, 1961, Heft 12, S. 758/759
Aus vorstehender Übersicht läßt sich errechnen:
durchschnittlicher Jahresumsatz eines Einzelhändlers in der Umsatzgrößenklasse 8 500 bis unter 20 000 DM also
13 980 DM; bei einem Erfahrungssatz des durchschnittlichen
Reingewinns von 6,2 v. H. somit ein durchschnittlicher-pflichtige
jährlicher Reingewinn von 847 DM;
durchschnittlicher Jahresumsatz eines Großhändlers in der Umsatzgrößenklasse 8 500 bis unter 50 000 DM also
26 520 DM; Angaben über den durchschnittlichen Reingewinnsatz des Großhandels (insgesamt) liegen nicht vor.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Drucksache IV/617

waren angeboten werden. Die durch solche Methodeder Mischkalkulation geschickt genutzten, durch die
hohen gebundenen Spannen jedenfalls erheblichvermehrten Ertragschancen versetzen gerade die
Großunternehmen des Handels in die Lage, durch
weitere Investitionen ihren Einflußbereich auszudehnen. Insofern begünstigt die vertikale Preisbindung vornehmlich das Wachstum der großen Handelsunternehmen.

(2) Der Wirtschaftsablauf kann mit um so größerer
Aussicht auf Erfolg sinnvoll durch Wettbewerb
geordnet werden, je mehr Wettbewerber auf deneinzelnen Märkten auftreten.
Im Hinblick auf diese Vorstellungen lassen sich die
Erfahrungen mit der vertikalen Preisbindung wie
folgt zusammenfassen:a) Auswirkungen in der Herstellerstufe

Im Lebensmitteleinzelhandel wird demgegenüber
die Preisbindung z. T. als mittelstandsfördernd angesehen, weil die bei preisgebundenen Markenwaren hohen H andelsspannen gerade hier zum Ausgleich der niedrigen Spannen bei den sogenannten„sozial kalkulierten" Waren verwendet werden
müßten. Selbst wenn ein solcher Ausgleich notwendig wäre, könnte dieser Umstand überhöhte Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren
nicht rechtfertigen. Denn der Grundsatz der freien,
marktgerechten Preisbildung muß gleicherweise füralle Waren und Leistungen gelten. Abgesehen davon spricht eine Vermutung dafür, daß das angeführte Argument wesentliche Umstände des in Frage
stehenden Sachverhalts außer Betracht läßt. Die
Umschlagsgeschwindigkeit der „sozial kalkulierten"
Erzeugnisse (z. B. Butter, Eier, Brot, Milch, Frischfleisch u. a.) beträgt nämlich oft ein Vielfaches derjenigen preisgebundener Markenwaren. Trotz geringerer Stückerlöse dürfte sich daher bei vielen
lebenswichtigen „sozial kalkulierten" Waren ein
vollkommen ausreichender Gesamtgewinn ergeben.
Es ist bisher noch niemals nachgewiesen worden,
daß „sozial kalkulierte" Waren subventioniert werden müssen. Angesichts der Tatsache, daß zahlreichekleine Fachgeschäfte existieren, deren Sortiment zu
einem bedeutenden Teil aus derartigen Produkten
besteht, ist auch nicht anzunehmen, daß ein solcher
Nachweis jemals geführt werden kann.

Die Preisbindung beeinflußt die Unternehmensstruktur auf der Herstellerstufe durch die Anforderungen, die sie an die Markenartikelproduzenten
stellt. Nach dem GWB muß der preisbindende Hersteller die gleichbleibende oder verbesserte Güte
seiner Markenwaren gewährleisten. Zur Sicherstellung solcher Eigenschaften sind Anlagen für eine
hinsichtlich des Produktionsergebnisses genau kontrollierbare Serien- oder Massenfertigung mit meist
beachtlichen Kapitalinvestitionen erforderlich. Ferner bedarf es als Vor- und Dauerleistung in derRegel einer weitgespannten Werbung, um die fürden Preisbinder unerläßliche Marktgeltung seiner
Erzeugnisse zu sichern. Beide Voraussetzungen können regelmäßig nur größere Unternehmen erfüllen,die über eine hinreichende Kapitalkraft verfügen.
Auch die Durchsetzung der Preisbindung auf dem
Markt erfordert eine starke Marktposition, die normalerweise nur größere Produktionsunternehmen
erringen können. Insoweit ergeben sich aus dem
Institut der Preisbindung für die großen Unternehmen gegenüber den kleinen und mittleren erhebliche Wettbewerbsvorteile.
b) Auswirkungen in der Handelsstufe
Soweit die Preisbindung Handelsunternehmen
dem Preiswettbewerb entzieht, kann sie das nur
dadurch, daß sie den Grad der Selbständigkeit desUnternehmers mindert. Der Handel wird für preisgebundene Waren gleichsam zum verlängerten Arm
des preisbindenden Herstellers ohne ausreichende
Handlungsfreiheit. Das Ziel der wirtschaftlichen,nicht nur rechtlich-formalen Selbständigkeit möglichst vieler Unternehmer mit eigener initiative ist
daher mit der Preisbindung nicht zu vereinbaren.
Auch das weitere strukturpolitische Ziel der sinnvollen Ordnung des Wirtschaftsablaufs durch Wettbewerb zahlreicher Konkurrenten kann nur erreicht
werden, wenn diesen tatsächlich wirksame Wettbewerbsmittel zur Verfügung stehen. Die Preisbindung
reduziert aber gerade die Wettbewerbsmöglichkeiten der Händler entscheidend und verschiebt
wichtige Funktionen von der Handels- zur Herstellerstufe.

Eine Beeinträchtigung kleiner und mittlerer Unternehmen gegenüber großen ergibt sich schließlich
auch daraus, daß ein Ausweichen auf Händlermarken nur Großunternehmen und Mitgliedern großer
Handelsorganisationen (z. B. Lebensmittelgenossenschaften, freiwillige Handelsketten) möglich ist. Ein
Teil der mittelständischen Händler, insbesondere
soweit sie überwiegend preisgebundene Markenartikel führen, ist demgegenüber völlig von derPreis- und Vertriebspolitik der Hersteller abhängig,
auf deren Markenwaren sie angewiesen sind.
Hinsichtlich der weiteren u. U. mittelstandspolitisch relevanten Wirkungen der vertikalen Preisbindung kann auf die Abschnitte 3.3., 3.6. und 3.11.
verwiesen werden.

Aus den relativ hohen Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren ergeben sich in vielen
Fällen Vorteile für die Großunternehmen des Einzelhandels. Da diese auch beim Bezug preisgebundenerMarkenartikel die höchsten Rabattsätze erzielen ;Nach Ansicht des Bundesverbandes der Deutschen
Industrie (BDI) wirkt die Preisbindung der zweiten
könesiNchtmarwnusoleichtz

konkurrenzlos niedrigen Preisen anbieten und auf
diese Weise zusätzliche Kunden an sich ziehen. Dies
zeigt sich besonders augenfällig dann, wenn Waren
der gleichen Gattung (z. B. Schokolade, Spirituosenusw.) neben überteuerten preisgebundenen Marken

Hand „sich konzentrationshemmend im Handel aus".
„Wenn man allerdings", so meint der BDI, „die
Auslese im Handel mittels eines uneingeschränkten
Preiskampfes betreiben will, können auf die Dauer
nur Großbetriebe oder straff geführte Zusammenschlüsse überleben." Es ist verständlich, daß die Industrie, die aus Gründen des Kräfteverhältnisses

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

am Markt an einer möglichst wenig konzentrierten
Nachfrage interessiert sein muß, einer Zunahme
größerer Handelsunternehmen und -organisationen
mit Besorgnis entgegensieht. Vom Standpunkt derIndustrie aus gesehen, muß jede Belebung desPreiswettbewerbs durch expansive Handelsunternehmen deren Streben nach günstigeren (d. h. fürdie Produzenten ungünstigeren) Bezugspreisen verstärken. Die Sorge, daß nach Abschaffung der Preisbindung „auf die Dauer nur Großbetriebe oder
straff geführte Zusammenschlüsse überleben" könnten, wird von der Herstellerstufe aus ihrer Interessenlage heraus verständlicherweise betont. Tatsächlich ist zu erkennen, daß die Großunternehmen
und Zusammenschlüsse des Handels fast durchweg
danach streben, sich von der Preispolitik der Markenwarenhersteller unabhängig zu machen. Es besteht daher die begründete Vermutung, daß es gerade die vertikale Preisbindung gewesen ist, die
das Aufkommen neuer Handelsformen und die Ausbreitung größerer Unternehmen und Gruppen im
Handel mit begünstigt hat. Die Abschaffung derPreisbindung würde diese Entwicklung voraussichtlich nicht wesentlich hemmen, aber auch keinesfalls
fördern, denn Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum
leistungsfähiger kleiner und mittlerer Handelsunternehmen wären dann nicht mehr in der bisherigen
Weise beeinträchtigt (vgl. die Darlegungen imersten, zweiten und vierten Absatz).
Ebenfalls mit Überlegungen, die den Handel betreffen, argumentiert der Markenverband. Nach seiner Meinung „betrachten viele kleine und mittlere
Händler die gebundene Handelsspanne als eine unentbehrliche Kalkulationsstütze im Wettbewerb mit
den Großbetrieben, deren Überlegenheit auf andere
Weise kaum auszugleichen wäre". Mit diesem Hinweis auf die Meinung vieler kleiner und mittlerer
Händler können jedoch die tatsächlichen Erfahrungen mit der Preisbindung, wie sie zuvor im zweiten
Absatz sowie unter Abschnitt 3.11. im zweiten und
dritten Absatz dargelegt worden sind, nicht bestritten werden.
Daß die Preisbindung „durchaus nicht ausschließlich im Interesse der Mittel- und Kleinbetriebe"
liegt, wird vom Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels betont. Wenn„durch die einheitlich vorgeschriebenen Verkaufspreise keine Konkurrenzierung durch die Großbetriebe erfolgt, wird sich dieser Preiskampf auf
dem nicht preisgebundenen Sektor um so stärker
auswirken, nicht zuletzt durch etwaige größere
Überschüsse der Großbetriebe im gebundenen
Warensektor".

3.13. Folgen der Preisbindung für den Verbraucher
Von allen Wirkungen der vertikalen Preisbindung ist die für den Verbraucher bedeutsamste die
langfristige Warenverteuerung [vgl. Abschnitt 2.2.,
Abschnitte 3.1., 3.5. und 3.12. b)]. Sie wiegt um soschwerer, als gerade diejenigen Waren des täglichen Lebensbedarfs und diejenigen langlebigen
Gebrauchsgüter von ihr betroffen werden, die reichlich angeboten sind und daher — bei niedrigeren
Preisen — zur Verbesserung der Lebenshaltung bei

tragen könnten. Da die gebundenen Preise bei dieser Angebotslage sich praktisch nur als Mindestpreise auswirken (vgl. Abschnitt 3.7.), ist außerdem
eine Verbraucherschutzwirkung nahezu niemals
festzustellen.
Die Ausnutzung der Marktgeltung mancher Markenartikel durch die sogenannte Preisspaltung, bei
der Waren von objektiv gleicher Beschaffenheit zugleich als Markenwaren zu erheblich überhöhten
gebundenen Preisen wie auch als anonyme Erzeugnisse zu Wettbewerbspreisen verkauft werden, ist
ein Anzeichen für die quasimonopolistische Preisverfälschung bei einigen Markenwaren. Sie führt,ähnlich wie der Tatbestand der sogenannten„grauen Märkte", dazu, daß die Verbraucher nur
durch Zufall oder nach Aufspürung entsprechender
Gelegenheiten ihren Bedarf zu niedrigeren Preisen
decken können.
Die nachteiligen Folgen der Preisbindung zeigen
sich weiterhin in den falschen Produktions- und Investitionsimpulsen, die von den überhöhten Preisen gebundener Waren ausgehen. Die dadurch häufig verursachte Überproduktion (z. B. Rundfunk- undFernsehgeräte, Kühlschränke usw.) veranlaßt die
Hersteller dann zu kostspieligen Reklamefeldzügenoder zur Gewährung überhöhter Spannen, welche
die Absatzbemühungen des Handels forcieren sollen. Die aus solcher Spannenpolitik folgende Übersetzung des Handels verursacht weitere — vornehmlich die Verbraucher belastende — Verschwendung durch unzureichende Ausnutzung der Leistungskapazitäten und durch meist als nutzlos
empfundenen Nebenleistungswettbewerb, wie Ausstattungs- und Verpackungsluxus, oft nicht gewünschten Service, und dergleichen mehr.
Zu der dauernden Überhöhung der gebundenen
Preise für Markenwaren tritt in Branchen mit vorherrschender Preisbindung noch ,die Verteuerung
vergleichbarer anonymer Erzeugnisse, die im Schatten der Markenartikel ebenfalls zu — wenn auchweniger — überhöhten Preisen (vgl. Abschnitt 3. 10.,
letzter Absatz) abgesetzt werden (z. B. Spirituosen,
Seifen, Badeanzüge u. a.). Das volle Ausmaß derÜberhöhung gebundener Preise entzieht sich aus
diesem Grunde vielfach der exakten Feststellung(vgl. z. B. Fußnote 10 zu Anlage 4).
Bei gebundenen Abgabepreisen des Handels ist
es dem Verbraucher nicht möglich, eine bestimmte
Markenware ohne , die vom Hersteller einkalkulierten Leistungen des Handels und deshalb billiger
als bei größeren Ansprüchen an den Händler zu erwerben. Die vom Hersteller vorgesehenen Handelsleistungen — Beratung, Service, Ausstattung, Sortimentsbreite u. a. — müssen in jedem Fall bezahlt
werden (vgl. Abschnitt 3. 11.).
Die tatsächlichen Wirkungen der Preisbindung inder Verbraucherstufe zwingen zu sorgfältiger Abwägung insbesondere mit den festgestellten mittelstandspolitischen Wirkungen. Wie dargelegt (vgl.
Abschnitt 3. 12.), dient die Preisbindung nicht den
von der Bundesregierung verfolgten strukturellen
Zielen. Dennoch wird das Verlangen, die durch die
Preisbindung garantierten überhöhten Handels-Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
spannen weiter zu erhalten, von manchen Kreisendes Handels mit mittelstandspolitischen Argumenten begründet. Dieser Forderung ist ,das Interesse
des zahlenmäßig überwiegenden nichtgewerblichen
Mittelstandes entgegenzuhalten, dessen Angehörige
als Verbraucher auf Versorgung zu marktgerechten
Preisen Anspruch haben. Darüber hinaus sind die
Belange der Bezieher kleiner und kleinster Einkommen zu berücksichtigen. Das Versorgungsinteresse
dieser breiten, nicht selbst gewerblich tätigen Bevölkerungsschichten wird durch die Aufrechterhaltung zu hoher gebundener Preise bei vielen lebenswichtigen Waren erheblich beeinträchtigt.
Die gelegentlich bei Umfragen von Verbrauchern
geäußerte Meinung, einheitliche Preise erleichterten
den Einkauf, beruht auf mangelnder Einsicht in die,

wirtschaflenZumäg.Ddiebfraten Verbraucher wissen nicht, wieviel sie — mit
der überhöhten Handelsspanne (vgl. Anlage 4) —für diesen Vorteil in der Regel zahlen müssen. Es
kann angenommen werden, daß ihre Antwort anders ausfallen würde, wenn ihnen dies bekannt
wäre. Auch nach Abschaffung der Preisbindung ist
kein Verbraucher gezwungen, zeitraubende Preisvergleiche anzustellen, sondern kann auf die Suchenach dem preisgünstigsten Angebot verzichten undeinen höheren Preis zahlen, sofern er dazu willens
und in der Lage ist. Dieser kann bei dem normalerweise reichlichen Angebot an Markenwaren in derRegel nicht höher als der bisherige gebundene Preissein. Im übrigen leistet die durch die Preisbindung
herbeigeführte Preisgleichheit bei gebundenen Markenwaren der Kritiklosigkeit beim Einkauf Vorschub, fördert den gedankenlosen Rückschluß voneinem höheren Festpreis auf bessere Warenqualität
und mindert die Neigung ,der Verbraucher, Preisezu vergleichen und erst nach sorgfältiger Auswahl
zu kaufen. Richtige Kaufentschlüsse können unter
diesen Umständen vom Verbraucher nicht erwartet
werden. Die Folge davon ist schließlich, daß die ineiner marktwirtschaftlichen Ordnung Produktion
und Handel bestimmende Rolle des Verbrauchers
mehr und mehr zurückgedrängt wird. Dieser Wirkung der Preisbindung kann mit allgemeinen Mitteln der Verbraucheraufklärung kaum wirksam begegnet werden.
Auf dieselben Erfahrungen, wie sie zuvor dargelegt worden sind, weist die Arbeitsgemeinschaft
der Verbraucherverbände (AGV) hin. Besonders betont die Arbeitsgemeinschaft, daß der vom Gesetz„als Wirksamkeitsvoraussetzung für die Preisbindung geforderte Preiswettbewerb auf der Stufe derpreisbindenden Unternehmen" nicht ausreicht, „den
Verbraucher vor Übervorteilungen zu schützen".
„Der Zusammenbruch der Preisbindungssysteme inzahlreichen Branchen beweist das gewaltige Ausmaß der auf die Preisbindung zurückzuführenden
Preisüberhöhungen."Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) fordert
die Abschaffung der Preisbindung u. a., weil diese„ein Sinken der Verbraucherpreise behindert", weilsie es dem Verbraucher unmöglich macht, „zwischenden einzelnen Anbietern auch unter Preisgesichts-

Drucksache IV/617

punkten zu wählen," und weil „anstelle des Preises
Nebenleistungen zum entscheidenden Element desWettbewerbs" werden.
Der Deutsche Beamtenbund hält das Preisbindungsprivileg für mit der Zielsetzung der sozialen
Marktwirtschaft unvereinbar und fordert, daß die
Bundesregierung dem Bundestag „umgehend" Vorschläge zu ihrer Beseitigung unterbreitet. Er erwartet, daß „im Mittelpunkt aller Maßnahmen zur Reform des Kartellgesetzes der verstärkte Schutz desVerbrauchers steht".
Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft (DAG)
ist im Hinblick auf den Tätigkeitsbericht des Bundeskartellamtes für 1960 der Ansicht, daß „die Nachteile der Preisbindung für Markenwaren ... eindeutig" überwiegen und die Preisbindung „daher abzulehnen" ist.
Im Ergebnis seiner Erwägungen neigt auch der

Zentralausschuß der Deutschen Landwirtschaft zu
der Auffassung, daß „die Nachteile der Preisbindung der zweiten Hand die Vorteile überwiegen".

4.

Die Bedeutung der Preisbindung für Ver
lagserzeugnisse

4.1. Vorbemerkungen
Die vertikale Preisbindung für Verlagserzeugnisse
ist vom Gesetzgeber in § 16 GWB aus ähnlichen
Erwägungen wie die Preisbindung für Markenwaren vom allgemeinen Preisbindungsverbot des§ 15 GWB ausgenommen worden [vgl. amtliche
Begründung zu § 11 des Gesetzentwurfs, Nr. 1 c)].
Für die Preisbindung gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 kommen in Betracht z. B. Presseerzeugnisse, die Werke
der Literatur, der Tonkunst, Kunst und Photographie, die durch ein graphisches oder photomechanisches Verfahren vervielfältigt sind, wie Bücher,Zeitschriften, Musikalien, Kunstblätter, Atlanten,
Landkarten, Globen und entsprechend hergestellte
Lehrmittel.
Im Unterschied zur Preisbindung für Markenwaren beschränken die Verleger sämtlich die Bindung auf den Ladenpreis. Soweit dem Ladenbuchhandel Zwischenhändler vorgeschaltet sind, werden
deren Spannen nicht gebunden. Preisbindungen fürVerlagserzeugnisse bedürfen nach der geltenden
Regelung des § 16 GWB — anders als Markenwaren — nicht der Anmeldung beim Bundeskartellamt.

4.2. Verlagserzeugnisse sind wirtschaftlich sonstigen Waren gleichzuachten
Eine wettbewerbspolitische Sonderbehandlung desBuches — als Repräsentanten für alle Verlagserzeugnisse — wird mit der Begründung gefordert,
daß es wegen seines geistigen Inhalts ein Kulturgut
sei. Da die geistige Substanz sich jedoch im Buchzu einer Ware konkretisiert und diese Gegenstanddes wirtschaftlichen Tauschverkehrs, d. h. des Ge-

Drucksache

IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

schäftsumsatzes der Verlage und Buchhandlungen,wird, läßt sich die Subsumierung des Buches unterden Warenbegriff nicht vermeiden. Bücher werden
in der Regel in einer größeren Stückzahl produziert.
Sowohl Herstellung als auch Vertrieb unterliegenkaufmännischen Erwägungen. Das Angebot wird inaller Regel nach ökonomischen Grundsätzen auf die
erwartete Nachfrage abgestellt, und auch die Preisbildung richtet sich wie bei sonstigen Waren nachden gegebenen Marktverhältnissen. Die Tatsache,
daß bei Verlagserzeugnissen die Produktion zunächst jeweils auf eine bestimmte Auflage begrenzt
werden muß, bringt lediglich einige kalkulatorische
Modifikationen mit sich, wie sie auch in anderen
Wirtschaftszweigen, insbesondere mit vorherrschender Serienfertigung, auftreten.
Die auf dem Büchermarkt umgesetzten Bücher
lassen sich in zwei Gruppen einteilen:a) Bücher, die weitgehend durch andere vertretbar
sind; zu ihnen zählen die sog. Zweckbücher (z. B.
Gesetzestexte), wissenschaftliche und belletristische Werke, bei denen die Verlagsrechte bereits abgelaufen sind. Diese Bücher können vonsämtlichen Verlegern herausgebracht und vonsämtlichen Buchhandlungen vertrieben werden.
Ferner gehört zu dieser Gruppe noch ein großer
Teil der einfachen Unterhaltungsliteratur, bei
der es keine wesentliche Rolle spielt, ob das Erzeugnis von diesem oder jenem Autor stammt;b) Bücher, die ihren eigenen, d. h. — vom Verlag
aus gesehen — monopoloiden Markt haben.
Hierher gehören die sog. esoterischen Werke(Fachliteratur) und Werke, bei denen entweder
der Name des Autors oder der Name des Verlages oder der Titel oder auch die Aufmachungdes Buches eine besondere Nachfrage schaffen,
die nicht durch ein anderes Buch befriedigt werden kann.
Die übrigen Verlagserzeugnisse, wie Werke derKunst, der Tonkunst und der Photographie, lassensich ähnlich einteilen.
Die erste, unter a) genannte Gruppe von Erzeugnissen entspricht den relativ homogenen Waren dersonstigen gewerblichen Wirtschaft; die zweite,
unter b) genannte Gruppe ist den auf (monopoloiden) Märkten heterogener Waren, insbesondere denMarkenartikelmärkten, gehandelten Produkten vergleichbar. Die Erzeugnisse der ersten Gruppe sind
innerhalb einer Art (z. B. Gesetzestexte) hinsichtlich
Verwendungszweck und Gebrauchsnutzen austauschbar. Sie stehen insofern unmittelbar in Wettbewerb
miteinander, und zwar sowohl bei 'den Verlagen als
auch bei den Buchhändlern. Die Erzeugnisse derzweiten Gruppe können nur auf der Stufe des Buchhandels, nicht jedoch bei den Verlegern (Herstellern) unmittelbar miteinander in Wettbewerb stehen. Ein Preiswettbewerb der Buchhändler ist aufgrund ihrer unterschiedlichen Betriebskosten durchaus möglich. Durch die vertikale Preisbindung desVerlegers wird jedoch für die Buchhändler derPreiswettbewerb ausgeschlossen, ähnlich wie für die
Einzelhändler der anderen Wirtschaftszweige durch
die Preisbindung der Warenproduzenten.

4.3. Vertriebs- und abrechnungstechnische Besonderheiten des Buchgeschäfts rechtfertigen
nicht die Preisbindung
Der Sortimenter kauft in beträchtlichem Umfang
nicht „fest", er wird nicht Eigentümer des gelieferten Buches, sondern dieses bleibt Eigentum des Verlegers; der Sortimenter erhält es nur „bedingt".
Bedingtlieferungen an seine Geschäftsfreunde führt
der Verleger vielfach ohne vorherige Bestellungaus. Für diese besondere technische Methode desGeschäftsverkehrs zwischen Verlegern und Sortimentern ist der feste Ladenpreis nicht, wie oft behauptet wird, Voraussetzung. Sie kann auch bei
Zugrundelegung des Verlagsabgabepreises ohnejede Einbuße angewendet werden.
Der feste Ladenpreis des Buches ist häufig Bezugsgrundlage für die Berechnung des Autorenhonorars. Diese Tatsache wird bisweilen als Argument dafür angeführt, daß die vertikale Preisbindung für Verlagserzeugnisse unentbehrlich sei. Es
gibt jedoch noch zahlreiche andere Arten der Honorarberechnung. Zu den bisher schon üblichen Möglichkeiten der Autorenentlohnung gehören u. a. dieprozentuale Beteiligung an den tatsächlichen Einnahmen, das Pauschalhonorar für die Gesamtauflage, die Honorarbemessung nach dem Bogenpreis.
Die Preisbindung ist demnach nicht erforderlich, um
den jeweils gewünschten Autorenanteil am Ertragfestzulegen.
4.4. Die Erfüllung der Aufgaben des Buchhandels
ist nicht von der Preisbindung abhängig
Der Handel mit Verlagserzeugnissen erfüllt eine
Reihe von Aufgaben, die kulturell bedeutungsvoll
sind. Die mit Hilfe der Preisbindung gewährleisteten relativ hohen Handelsspannen werden in manchen Kreisen des Buchhandels als Voraussetzung
zur Erfüllung dieser Aufgaben angesehen. In diesem Zusammenhang wird auf das allgemeine Interesse an einem gut geschulten, leistungsfähigen undgebildeten Sortimenterstand hingewiesen, ferner
auf die Wichtigkeit der Unterhaltung eines möglichst breiten Sortiments, in dem auch wertvolle
wissenschaftliche Werke ihren Platz haben müßten,und schließlich auch auf die buchhändlerische Katalogarbeit, insbesondere die Bibliographie.
Nach den bisherigen Erfahrungen ist die vertikale Preisbindung nicht Bedingung für die Entwicklung oder Existenz eines leistungsfähigen Buchhandels, der den an ihn gestellten Anforderungengerecht wird. Auch gegenwärtig — bei erlaubter
Preisbindung — gibt es sehr viele Buchhandlungen,die nur ein unzureichendes Sortiment haben und
praktisch nur zur Übersetzung des Buchhandels beitragen, ohne eine kulturelle Aufgabe zu erfüllen.
Wissenschaftliche Bücher werden auch jetzt in beachtlichem Umfang nur von den größeren Buchhandelsunternehmen geführt. Gerade bei der Fachliteratur aber ist die Preisbindung infolge der Gewährung von Vorzugspreisen, z. B. für Studenten,
Hörer, Volksbüchereien, wissenschaftliche Bibliotheken usw., weitgehend durchbrochen. Im Buchhandel — bei dem im übrigen durchaus auch Mög-

Deutscher Bundestag —4. Wahlperiode
lichkeiten zur Spezialisierung bestehen — kommt
es unter kulturellen Gesichtspunkten vornehmlich
auf das intellektuelle Niveau des Buchhändlers undin wirtschaftlicher Beziehung auf das von ihm eingesetzte Kapital an. Die Zulässigkeit gebundener
Preise ist in diesem Zusammenhang von untergeordneter Bedeutung. Was die Katalogarbeit angeht, so
erstreckt diese sich vornehmlich auf den Bereich desAntiquariats, wo es Preisbindungen nicht gibt. Es
ist üblich, daß die einzelnen Buchhandlungen für ihr
Antiquariat eigene Kataloge und Preislisten herausgeben. Verschiedene Buchhandlungen fertigen
darüber hinaus auch für ihr übriges Sortiment, insbesondere soweit es sich um Neuerscheinungenhandelt, Kataloge an. Für die Herausgabe dieser
Kataloge ist es ohne Belang, ob dabei die vom Verleger festgesetzten oder die vorn Buchhändler selbständig kalkulierten Preise eingesetzt werden. Die
Bibliographie dient vornehmlich dem Buchhandel.
Ihr eigentlicher Zweck ist, einen Überblick über das
erschienene Schrifttum zu verschaffen. Die Angabenüber die festen Ladenpreise sind kein unentbehrlicher Bestandteil der Bibliographie. Soll dem Buchhandel für den Einkauf auch eine Übersicht überdie Preisverhältnisse gegeben werden, genügt auchdie Angabe von Verlagsabgabepreisen oder vonempfohlenen Verkaufspreisen (vgl. Abschnitt 5.3.).

*

Der Börsenverein des Deutschen Buchhandels
weist auf den Zusammenhang zwischen der Verkehrs- und Verkaufsordnung (VVO) und der vertikalen Preisbindung hin. „Die VVO verankert das
System der festen Ladenpreise im Buchhandel."„Wesentlicher Bestandteil der VVO ist die einheitliche Regelung einer Anzahl von Preisvergünsti-

gungen, wie Serien , Staffel und Subskriptionsprei--sen," ferner von Vorzugspreisen für Studenten sowie Sonderpreisen für „Behörden, Organisationen
und Unternehmen" in bestimmten Fällen. Da die
VVO auch nach Auffassung des Börsenvereins kartellrechtlich problematisch ist und das Bundeskartellamt insbesondere gegen die Einheitlichkeit
der Preisbindungsverträge der Verleger Bedenken
erhoben hat, „erstrebt .der Buchhandel eine Gesetzesänderung, .die ihm ausdrücklich erlaubt, Sammelreverse zu verwenden, in denen die Verlagsunternehmen ihre Preisnachlässe und Vorzugspreise
gemeinschaftlich und einheitlich festsetzen". Zur
Frage der Rechtfertigung des Instituts der Preisbindung selbst bemerkt der Börsenverein lediglich,
daß „ohne sie die Mehrzahl der Sortimenter, vor
allem in der Provinz, nicht existieren kann, damit
aber auch den Verlegern, den Autoren und dem
Publikum schwerster Schaden zugefügt wird". Gegenüber den Feststellungen im zweiten Absatz vermag diese — nicht näher begründete — Behauptung
des Börsenvereins nicht zu überzeugen.

5.

Folgerungen aus den Erfahrungen mit
den Vorschriften über die vertikale Preisbindung-

Nach den bisherigen Erfahrungen stellt die im
geltenden Recht zugelassene vertikale Preisbindung

Drucksache IV/617

ein so erhebliches Hindernis für eine konsequente
Wettbewerbspolitik dar, ,daß eine Gesetzesänderung geboten erscheint. Die Preisbindung beseitigt
für die betroffenen Waren den Preiswettbewerb inder Handelsstufe und schließt dort eine freie, marktgerechte Preisbildung aus. Zugleich beeinflußt sie
auch die Preisstellung bei gleichartigen, ungebundenen Waren in der Handelsstufe, wie dies in Abschnitt 3.10. ausgeführt worden ist. Schließlich sindauch Rückwirkungen auf die Preisbildung der preisbindenden Produzenten zu verzeichnen, es wird in-soweit auf die Abschnitte 3.1. und 3.5. verwiesen.
Da bei erlaubter Preisbindung auch die Festsetzungüberhöhter Preise und Handelsspannen möglicht ist
und eine Preis- und Spannenüberhöhung tatsächlichweithin festgestellt worden ist — vgl. Abschnitte

2.2. und 3.5.

—

, muß das Institut der Preisbindungselbst, zumal angesichts des ständig reichlichen Angebots an preisgebundenen Markenwaren, alsursächlich für die aufgetretenen Mißstände angesehen werden. Schon im Hinblick auf diese Auswirkungen des Preisbindungsprivilegs erscheint es geboten, die Ausnahme (§ 16 GWB) von dem grundsätzlichen Verbot vertikaler Preisbindung (§ 5
GWB) sowohl für Markenwaren als auch für Verlagserzeugnisse generell aufzuheben.

Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI)
ist der Ansicht, daß ein etwaiges Verbot der Preisbindung „gegen eines der grundlegenden marktwirtschaftlichen Prinzipien verstoßen" würde. Es ist
nicht erkennbar, welches Prinzip damit gemeint sein
könnte. Da gerade die Preisbildungsfreiheit das
hauptsächliche Unterscheidungsmerkmal der Marktwirtschaft gegenüber dem konträren Typ der Zentralverwaltungswirtschaft darstellt, ist zweifellos
die gegenteilige Feststellung der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (AGV) richtig, daß„die vertikale Preisbindung . . . gegen den fundamentalen Grundsatz der Marktwirtschaft: die freie
Preisbildung" verstößt. Auch nach Meinung desZentralverbandes gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels stellt „die Behauptung des BDI"

„die Dinge auf den Kopf". „Selbstverständlich wird
die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit des Handels
durch die Markenartikel-Preisbindung einfach aus
der Sache heraus in ganz erheblichem Umfange eingeschränkt. Dies trifft auch dann zu, wenn zwar
konkurrenzierende Preise und nicht preisgebundene
Artikel auf dem Markt sind, durch den ungeheuren
Reklameaufwand des Herstellers der Handel aber
. . . de facto gezwungen wird, die Ware zu führen."
Entsprechend haben sich auch die Konsumgenossenschaften „bei ihren Überlegungen von dem Gedanken leiten" lassen, „daß eine Revision des GWB den
Schutz der wirtschaftlichen Entscheidungsfreiheit
der Verbraucher und der Unternehmen zu sichernhat. Daraus ergibt sich . . . als notwendige Folgerung das Verbot der nach § 16 GWB erlaubten
Preisbindung." Eine ähnliche Einstellung bekundet
der Christliche Gewerkschafts-Bund Deutschlands(CGB). Nach seiner Auffassung ist § 16 GWB „mit
den Grundsätzen einer freien und sozialen Marktwirtschaft unvereinbar und beschränkt das Wett-Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

bewerbsprinzip in nicht vertretbarem Umfange zugunsten einer möglichst weiten Ausschaltung desUnternehmerrisikos auf Kosten der Verbraucher".
Der Zentralverband des Deutschen Handwerks
meint, daß „bei einem Verbot der Preisbindung"„sich die Tendenz zum Absatz über ein eigenes
Vertriebsnetz, also der Drang zur vertikalen Konzentration, möglicherweise verstärken könnte".
Diese in ähnlicher Form auch vom Bundesverband
der Deutschen Industrie (BDI) geäußerte Besorgnis
erscheint nicht begründet. Eine „Tendenz" zum
Eigenvertrieb durch Herstellerunternehmen konnte
bisher nicht festgestellt werden. Der Absatz überein eigenes Vertriebsnetz ist in der Regel nur bei
Waren lohnend, die — als Monoprodukte oder inbegrenztem Sortiment — in speziellen Vertriebsstätten eine ausreichende Umschlagsgeschwindigkeit
erzielen können (z. B. bei Mineralölen, Schuhen,
Haushaltswaren und Süßwaren). Dies würde, wiebisher, auch nach Abschaffung der Preisbindung nur
selten der Fall sein. Ein „Drang zur vertikalen Konzentration" ist daher nicht zu befürchten.

5.1.

Strengere Wirksamkeitsvoraussetzungen undMißbrauchsvorschriften wären keine wirksamen Mittel zur Verhütung von Mißbräuchen

Eine Beseitigung der eingetretenen Mißstände
kann nach den bisherigen Erfahrungen nicht etwa
von strengeren Wirksamkeitsvoraussetzungen (§ 16
Abs. 4 GWB) erwartet werden. Weder dadurch noch
durch eine Verschärfung der Mißbrauchsvorschriften des § 17 GWB könnte der innere Widerspruchüberwunden werden, der darin liegt, daß einerseits
eine vom Wettbewerbspreis abweichende Preisfestsetzung erlaubt ist, andererseits aber diese Preisfestsetzung von einer unbestimmten Preishöhe ab
mißbräuchlich sein soll. Es sollte nicht Aufgabe der
Kartellbehörde sein, durch quasi-preisbehördliche
Eingriffe eine Art öffentlich-rechtlicher Preisbildung
zu praktizieren. Auf die diesbezüglichen Ausführungen in Abschnitt 2.3., letzter Absatz, wird verwiesen.
Die Ansicht, daß „die bei § 16 aufgetretenen
Mängel . . . sich auch nicht durch eine Verschärfung
der Anmeldevoraussetzungen oder der Mißbrauchsaufsicht beseitigen" lassen, vertritt auch der Christliche Gewerkschafts-Bund Deutschlands (CGB).
Der Rat des Deutschen Handels (RAT) fordert
demgegenüber einen gesetzlichen Zwang für „diepreisbindenden Hersteller", „sich bei der Anmeldung ihrer Preisbindung gegenüber der Kartellbehörde und den Unterzeichnern der Reverse zu verpflichten, die Lückenlosigkeit der Preisbindung zuüberwachen". „Gleichzeitig muß vorgesehen werden, daß die Hersteller glaubhaft machen, daß sie
in der Lage sind, diese Überwachung durch Einrichtung eines entsprechenden Kontrollapparates auchsicherzustellen." „Die Verletzung dieser Verpflichtung" müßte nach Auffassung des RAT „die Voraussetzung für einen Eingriff der Kartellbehörde
nach § 17 schaffen". Weiter schlägt der RAT vor,„die Mißbrauchstatbestände des § 17 dadurch" zu
ergänzen, „daß eine Preisbindung für unwirksam

erklärt werden kann, wenn der betroffene Markenartikel innerhalb eines gewissen Zeitraumes nachder Anmeldung (beispielsweise zwei Jahre) keine
Verkehrsgeltung gewonnen hat". In § 17 „Absatz 1
Satz 1 sollte die Kann-Vorschrift (,... kann von
Amts wegen ...') in eine Muß-Vorschrift geändert
werden". Darüber hinaus sollte nach Ansicht desRAT „die Berechtigung zur Stellung des Antrags"
auf Unwirksamerklärung einer Preisbindung „auch
den Wirtschaftsvereinigungen von gebundenen Abnehmern eingeräumt werden". Den Vorschlägen desRAT haben sich im wesentlichen angeschlossen:
Die Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels, der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels, der Zentralverband des genossenschaftlichen Groß- und Außenhandels, der Bundesverband des Deutschen Versandhandels, die Cen-

tralvereinigung Deutscher Handelsvertreter- undHandelsmakler-Verbände (CDH) sowie — mit Abweichungen — der Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels und der Zentralverband des Deutschen Handwerks, der für Handwerker Stellung genommen hat, die auch Einzelhandel betreiben. Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT), nach dessen Auffassung ebenfalls„jede Lückenhaftigkeit eines Preisbindungssystems
zu dessen sofortiger Aufhebung" führen soll, meint,für die Aufhebung „sollte es . . . genügen, daß ein
Hersteller die ihm mitgeteilten Verstöße . . . nicht
ausreichend verfolgt hat" oder „daß sich für einebestimmte preisgebundene Markenware ein grauer
Markt entwickelt hat". Einige Großhandelsverbände
treten für eine gesetzliche Anhörungspflicht zugunsten der von der Preisbindung betroffenen Wirtschaftsstufen ein, wie sie z. B. bei Konditionenkartellen (§ 2 GWB) bereits besteht. Der Zentralverband des Deutschen Handwerks weist auf die Möglichkeit hin, die Preisbindung nur für zulässig zu
erklären, „wenn der Hersteller die Einhaltung desWiederverkaufspreises bei Abgabe der Ware anden Verbraucher für alle Verteilerstufen einheitlich
vorschreibt, also z. B. auch den Großhändlern fürden Fall des Verkaufs an den Verbraucher". Der

Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels hält es für erforderlich, im Gesetz zu
bestimmen, „daß eine mißbräuchliche Ausnutzung
gemäß § 17 GWB dann vorliegt, wenn (1) derselbe
Artikel preisgebunden und nicht preisgebunden auf
dem Markt erscheint, (2) etwaige Rabatte nicht leistungsgerecht sind, z. B. Mengenrabatte zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung von Großbetrieben
gegenüber Mittel- und Kleinbetrieben führen oder
Funktionsrabatte ohne eingehende vorherige Prüfung auch an ,Rucksack-Grossisten' gewährt werden". Die sogenannte Preisspaltung sollte auch nachAnsicht des DIHT „ausdrücklich" „als besonderer
Mißbrauchstatbestand" „festgelegt werden".
Alle diese Vorschläge lassen das Bestreben erkennen, die Wahrscheinlichkeit von Preisunterbietungen durch Einführung strengerer Wirksamkeitsvoraussetzungen und eine Erweiterung der Mißbrauchstatbestände, verbunden mit einer Verschärfung der Mißbrauchsaufsicht über Preisbindungen, zu
vermindern. Einige Änderungsvorschläge zielen
ferner darauf ab, bestimmte Auswirkungen derDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Preisbindung, die besonders vom Handel als unangenehm empfunden werden, abzustellen (Anhörungspflicht für preisbindende Unternehmen, Zwang
zur Bindung auch der Großhandelsstufe, Verbot derPreisspaltung, Verhinderung „nicht leistungsgerechter" Rabattgewährung). Die Erfahrungen sehr zahlreicher Händler und Hersteller in der gesamten
Bundesrepublik haben bestätigt, daß die nachteiligen Auswirkungen der Preisbindung nicht durcheine Perfektionierung der Preiskontrolle beseitigt
werden können, sondern unvermeidlich mit dem Institut der Preisbindung selbst verbunden sind. Siewürden nur dann nicht auftreten, wenn die gebundenen Preise stets gleich den frei gebildeten Marktpreisen wären. In diesem Falle entfiele jedoch das
Motiv zur Preisbindung, durch die in der Regel ein
höherer Preis gesichert werden soll. Die Verbände
des Handels sind auf diese Zusammenhänge in ihren
Stellungnahmen nicht eingegangen. Sie haben sichdaher auch nicht mit dem inneren Widerspruch(vgl. die Ausführungen im ersten Absatz) auseinandergesetzt, der die geltende Regelung kennzeichnet.
Der Vorschlag des Rates des Deutschen Handels,vom preisbindenden Unternehmen eine besondere
Verpflichtung zur Lückenloserhaltung des Preisbindungssystems gegenüber dem Bundeskartellamt
zu verlangen und die Verletzung dieser Verpflichtung als Mißbrauchstatbestand zu statuieren, begegnet im übrigen schwerwiegenden rechtlichen Bedenken. Bei Verletzung eines Preisbindungsvertrages kann das preisbindende Unternehmen gegenden preisunterbietenden Händler gegenwärtig auf
Grund des bürgerlichen Rechts, insbesondere desGesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG),
vorgehen. Nach den Vorstellungen der Handelsverbände soll künftig bei Vertragsverstößen preisgebundener Händler die Kartellbehörde im Wege derMißbrauchsaufsicht mit öffentlich-rechtlicher Sanktion eingreifen können, wenn der Preisbinder gegen
ihm bekanntgewordene oder von ihm zugelassene
Verstöße seiner Revershändler nicht einschreitet.
Es sollen also öffentlich-rechtliche Maßnahmen vorgesehen werden, um letztlich die Erfüllung privater
Verträge zu sichern, deren Einhaltung allein im Interesse des der vorgeschlagenen Mißbrauchsaufsicht
unterworfenen Preisbinders liegt. Eine derartige
Regelung wäre rechtspolitisch und wettbewerbspolitisch nicht vertretbar. Die vertragswidrige Preisunterbietung als solche ist eine für die kartellrechtliche Betrachtung irrelevante Handlung. Das Erfordernis der Lückenlosigkeit eines Preisbindungssystems ergibt sich aus der zivilrechtlichen Rechtsprechung zum Vertragsrecht und zum Recht gegenden unlauteren Wettbewerb. Es besteht kein Anlaß, die Preisunterbietung bei preisgebundenen
Markenwaren als einen Verstoß gegen das Kartellrecht zu qualifizieren. Zweck des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen ist es gerade, Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern oder im
Falle ausnahmsweise zulässiger Wettbewerbsbeschränkungen deren Voraussetzungen zu bestimmen und Auswirkungen zu begrenzen. Es müßte
daher auch widersinnig erscheinen, wenn geradeder Behörde, welche die gesetzmäßige Handhabungausnahmsweise zulässiger Wettbewerbsbeschrän-

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kungen überwachen soll, die Aufgabe der Aufrechterhaltung und Sicherung wettbewerbsbeschränkender Praktiken übertragen werden würde.
5.2. Eine partielle Beschränkung des Preisbindungsprivilegs ist wettbewerbspolitisch nicht
vertretbar und rechtlich bedenklich
Im Hinblick darauf, daß Mißstände besonders bei
den Preisbindungen für höherwertige langlebige Gebrauchsgüter offenkundig geworden sind, ist vorgeschlagen worden, das Preisbindungsprivileg nur
teilweise abzuschaffen. In diesem Falle soll die
Preisbindungsmöglichkeit erhalten bleiben entweder für alle Verbrauchsgüter (nicht jedoch Gebrauchsgüter) oder für alle Markenwaren bis zu
einer bestimmten Preisgrenze von beispielsweise
10 DM oder nur für Markenartikel bestimmter
Branchen, etwa Drogeriewaren und Lebensmittel.
Der Fortbestand einer besonderen Kategorie von„bindungsfähigen" Markenwaren gegenüber einer
anderen Gruppe „nicht bindungsfähiger" Markenartikel wäre wettbewerbspolitisch nicht zu vertreten. Denn der Ausschluß der freien Preisbildung
bei dieser Kategorie würde die festgestellten Preisüberhöhungen noch bei einem großen Kreis vonWaren des täglichen oder lebensnotwendigen Bedarfs weiterbestehen lassen. Dies wäre insbesondere
unter dem Gesichtspunkt des Verbaucherschutzes
nicht zu rechtfertigen, zumal die daraus folgende
Belastung die Angehörigen der unteren Einkommensschichten verhältnismäßig schwerer treffen
würde als die Bezieher höherer Einkommen.
Eine differenzierende Regelung würde auch praktischen Schwierigkeiten begegnen. Sie lägen z. B.
in der Abgrenzung zwischen Gebrauchsgütern undVerbrauchsgütern, in der Trennung von Lebensmitteln und Genußmitteln und in den Manipulationsmöglichkeiten hinsichtlich der Preisgrenze (Abpakkung oder Trennung von Waren in Einheiten, dieweniger als 10 DM kosten). Überdies wären endlose Kämpfe um die Aufnahme von Waren in die
Gruppe der privilegierten „preisbindungsfähigen"Markenartikel zu erwarten.
Eine partielle Beschränkung des Preisbindungsprivilegs wäre unter diesen Umständen auch im
Hinblick auf Artikel 3 des Grundgesetzes nicht unbedenklich. Ob es überhaupt gelingen kann, „bindungswürdige" Markenwaren so zu definieren, daßfür ihre Privilegierung der nach der Rechtsprechungdes Bundesverfassungsgerichts zu fordernde „sachlich einleuchtende Grund" dargetan werden könnte,
muß ernstlich bezweifelt werden. Zumindest würdeeine der verfassungsrechtlichen Prüfung standhaltende Differenzierung dieser Art auf sehr erhebliche gesetzestechnische Schwierigkeiten stoßen.
Der Rat des Deutschen Handels (RAT) und andere
Verbände des Handels fordern, das „Artikel, dienach ihrer Wesensart kurzfristigen modischen odertechnischen Veränderungen oder kurzfristigen Veränderungen in Form und Aufmachung unterliegen,von der Preisbindung ausgeschlossen bleiben". Nach
Auffassung der Hauptgemeinschaft des Deutschen
Einzelhandels sollte dies dadurch bewirkt werden,

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

daß „der Begriff der ,gleichbleibenden Güte' in § 16"
entsprechend „erläutert" wird. Auch der Deutsche
Industrie- und Handelstag (DIHT) regt an, die Fragezu prüfen, ob Preisbindungen für derartige Markenwaren „in § 16 GWB" oder — hilfsweise — „in § 17
GWB" ausgeschlossen werden können". Darüber
hinaus sollten nach Ansicht des RAT und einiger
anderer Handelsvereinigungen „Preisbindungen...
vom Preisbindungsprivileg des § 16 . . . ausgeschlossen bleiben", die „nur für eine begrenzte Zeiterfolgen".
Vom Zentralverband des genossenschaftlichen
Groß- und Außenhandels wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß bei solchen partiellen Beschränkungen des Preisbindungsprivilegs„erhebliche Abgrenzungs- und Auslegungsschwierigkeiten bestehen". Es ist daher „zu bezweifeln,
ob es gesetzestechnisch möglich und praktikabel
wäre, in § 16 GWB entsprechende Unterschiede zu
fixieren".
Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT)
hält es ebenfalls „für sehr schwierig, den Begriff
der preisbindungsfähigen Markenwaren direkt einzuengen". „Das gilt für eine nach dem Verbraucherpreis festgesetzte Obergrenze, aber auch für einenach Warenarten gegliederte Positiv- oder Negativliste und für die Unterscheidung nach Verbrauchsund Gebrauchsgütern."
Gegen Bestrebungen, „die Preisbindung wenigstens bei bestimmten Warengruppen (etwa Lebensmittel und Drogerieartikel) zuzulassen", wendet
sich auch der Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften (ZdK). „Eine Trennung angeblichbindungsfähiger und nicht bindungsfähiger Artikel
ist sachlich nicht zu begründen und überdies praktisch undurchführbar."
Zusammenfassend ist festzustellen, daß keines
der für eine partielle Beschränkung des Preisbindungsprivilegs vorgeschlagenen Kriterien eine
Regelung erlaubt, ,die den zuvor im zweiten, dritten
und vierten Absatz dargelegten Erwägungen und
Bedenken gerecht werden könnte. Insbesondere derVorschlag, Markenwaren, die kurzfristigen modischen oder technischen Veränderungen unterliegen,mit Hilfe des Tatbestandsmerkmals der gleichbleibenden Güte (§ 16 Abs. 2 GWB) vom Preisbindungsprivileg auszuschließen, erscheint unpraktikabel.
Denn ein allgemein gültiger Maßstab für die Kurzfristigkeit und für den modischen Charakter vonÄnderungen dürfte kaum zu finden sein. Dazu
kommt, daß die Gewährleistung „gleichbleibender
oder verbesserter Güte" vom Gesetzgeber als ein
Korrelat für das Preisbindungsprivileg gedacht ist.
Die Ausnahme vom allgemeinen Preisbindungsverbot soll wenigstens teilweise durch die Forderung
einer Qualitätsgarantie des preisbindenden Unternehmens aufgewogen werden. Mit diesem gesetzgeberischen Gedanken wäre es nicht zu vereinbaren, zwar Markenartikel von gleichbleibender
Güte in den Genuß der Preisbindung gelangen zu
lassen, solche, die ständig in ihrer technischen Qualität oder modischen Gestaltung verbessert werden,
aber hiervon auszuschließen.

5.3. Ersetzung vertikaler Preisbindungen durch
vertikale Preisempfehlungen
Im Hinblick auf die lange Gewöhnung der Wirtschaft an die Möglichkeit vertikaler Preisbeeinflussung erscheint es bedenklich, die Preisbindung sofort
ersatzlos zu beseitigen. Es sollten daher vertikale
Preisempfehlungen, die bisher nach § 38 Abs. 2
Satz 2 GWB Ordnungswidrigkeiten darstellen, füreine angemessene Übergangszeit zugelassen werden. Damit könnte auch dem Bedürfnis, Verlagserzeugnisse mit Preisaufdruck zu versehen, Rechnung
getragen werden.
Wettbewerbspolitisch können auf diese Weiseviele Nachteile vermieden werden, die sich für die
betroffenen Händler und Verbraucher aus der Preisbestimmung durch das preisbindende Unternehmen
ergeben. Zwar wird auch durch Empfehlungen derPreiswettbewerb sowohl unter den preisempfehlenden Herstellern oder Großhändlern als auch im Einzelhandel faktisch mehr oder weniger abgeschwächt.
Immerhin erlaubt jedenfalls die vertikale Preisempfehlung einen Preiswettbewerb in den bisher
gebundenen Handelsstufen. Damit kann sich derHandel wieder auf die Erfordernisse einstellen, diesich aus Nachfrageänderungen ergeben, insbesondere soweit sie örtlich und zeitlich begrenzt auftreten.
Die Interessen der Hersteller werden von der Ersetzung der Preisbindung durch die Preisempfehlung unterschiedlich berührt. Den Produzenten sogenannter echter Markenartikel mit meist bedeutender Marktgeltung bietet die Preisempfehlung
größere Möglichkeiten, die Endverbraucherpreise
ihrer Waren zu beeinflussen, als anderen Herstellern. Soweit die Preisbindung dem Handel, wie behauptèt wird, die Kalkulation erleichtert, bleibt dieser Vorteil auch bei der Preisempfehlung erhalten;
kleinere Handelsunternehmen ohne ausreichendes
Rechnungswesen können sich bei ihren — dannallerdings mehr auf die jeweilige Marktsituation
abzustellenden — Preisüberlegungen an den empfohlenen Preisen ausrichten. Für die Verbraucher
bringt die vertikale Preisempfehlung gegenüber derPreisbindung beachtliche Vorteile mit sich. Es ist zu
erwarten, daß die Konsumenten schneller und in
größerem Ausmaß in den Genuß der Preissenkungen kommen, die der Angebotslage entsprechen.

Mit einer allgemeinen Erlaubnis vertikaler Preisempfehlungen anstelle von Preisbindungen würde
sich „im Hinblick auf die Verlagserzeugnisse unddie in vielen Branchen üblichen Bruttopreissysteme"(vgl. folgenden Abschnitt 5.4., ersten Absatz) auchdie Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände(AG V) abfinden.
Ebenso erscheint dem Deutschen Städtetag „diesogenannte vertikale Preisempfehlung ... gesamt-

wirtschaftlich eher als die Preisbindung erträglich,
weil sie für die eigenverantwortliche freie Preisbildung bei Bietern und Kaufinteressenten einen er-

heblich breiteren Spielraum läßt".

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer (ASU), die zur vertikalen Preisbindung nicht
Stellung genommen hat, vertritt zu dem bisher geltenden Empfehlungsverbot die Meinung, daß „vertikale Empfehlungen, soweit sie unverbindlich sindund kein Druck zu ihrer Durchsetzung angewendet
wird, ... keine Ordnungswidrigkeiten darstellen"
sollten.
Dagegen ist die Hauptgemeinschaft des Deutschen
Einzelhandels „der Ansicht, daß die Nennung eines
unverbindlichen Richtpreises durch den Hersteller
gegenüber dem Verbraucher verboten werden
sollte". „Der unverbindliche Verbraucherpreis führt

zu einer Irreführung des Verbrauchers, zu unlauterem Wettbewerb innerhalb des Handels und zu
seiner Diffamierung gegenüber dem Verbraucher."Er „gaukelt dem Verbraucher vor, er sei der wirkliche Marktpreis und die billiger anbietenden Händler böten besondere Leistungen". „Bei höherwertigen Artikeln, wie bei Elektrogeräten, Kühlschrän-

Drucksache IV/617

sprechung des Bundesgerichtshofs" geschaffenen
Rechtslage, d. h. die Zulässigkeit von Verbraucherpreisempfehlungen mit Unverbindlichkeitsvermerk
und deren Anmeldung beim Bundeskartellamt, aus.
Der Vorschlag, bei Aufhebung des Preisbindungsprivilegs für eine Ubergangsperiode vertikale Preisempfehlungen zuzulassen, beruht u. a. auf der Erwägung, daß viele Unternehmen an die vertikale
Preisbeeinflussung gewöhnt sind. Diesen Unternehmen sollte die Preisempfehlung als eine weniger
wettbewerbsbeschränkende Beeinflussungsmethodezur Erleichterung der Umstellung noch eine Zeitlangzugestanden werden. „Die vertikale Preisempfehlung ... kann', wie der DIHT zutreffend feststellt,„wirtschaftlich wie eine Preisbindung wirken". „Sie
setzt zwar psychologisch eine obere Grenze für die
Preisbildung des Handels, im übrigen aber ist ihre
Einhaltung von der Marktlage abhängig und gibt
damit einen größeren Spielraum für die Preisbeweglichkeit." Wenn die Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels sogar Verbraucherpreisempken, Waschmaschinen, Uhren, Rundfunk- und Fernsehgeräten, ist der Einzelhandel der Ansicht, daß-fehlungen und Preisempfehlungen fürhier auch die Händlerempfehlung, also auch die soden Handel bei höherwertigen Artikeln verboten
genannte Bruttopreisliste, verboten sein sollte."
wissen will, so entspringt dies der Besorgnis, daßDie Bruttopreisliste wirkt hier nach Auffassung derdie Verbraucher — ausgehend von dem empfohHauptgemeinschaft „ähnlich wie die Verbraucherlenen Preis — versuchen könnten, diesen Preis mehr
preisempfehlung, weil der eigentlich nur für denoder weniger „herunterzuhandeln". Die HauptgeHändler bestimmte empfohlene Preis vielfach dochmeinschaft hält offenbar nur überall gleiche unddem Kunden mitgeteilt" wird, „um die eigenen
rechtlich erzwingbare Preise für erstrebenswert, wie
Preise in um so rosigerem Licht erscheinen zu lassie bisher durch die Preisbindung garantiert wersen". Um diesen Erwägungen Rechnung zu tragen,den. Ausnahmen von diesem Grundsatz will sie nur
andererseits jedoch Bruttopreislisten bei Niedrigim Rahmen des von ihr vorgeschlagenen Erlaubnispreisartikeln nicht auszuschließen, hält es dieverfahrens für Bruttopreislisten bei geringerwerHauptgemeinschaft für „zweckmäßig", „das Verbot
tigen Artikeln in Betracht ziehen. Durch die vonder vertikalen Preisempfehlung zwar allgemein ausder Hauptgemeinschaft dargelegte Konzeption
zusprechen, aber eine Ausnahmemöglichkeit vorwürde der Preiswettbewerb im Handel teils weiterzusehen, etwa in der Form, daß das Bundeskartellhin ausgeschlossen bleiben (Preisbindung), teils
amt auf Antrag eines Wirtschafts- oder Berufsvernoch mehr als bisher in seinen Ausdrucksmöglichbandes Bruttopreislisten zulassen kann. Die Ankeiten beschränkt werden (Verbot empfohlener
hörungspflicht der Betroffenen müßte dabei in gleiRichtpreise). Es bedarf keiner besonderen Darcher Weise gewährleistet werden, wie das in den
legung, daß damit die in diesem Erfahrungsbericht§§ 2 und 3 GWB vorgesehen ist".
festgestellten schädlichen Auswirkungen der vertikalen Preisbindung sich noch mehr verstärken wür„Keine Bedenken" „gegen ein Verbot der Verden. Die Preisempfehlung soll gerade die Preisbinbraucherpreisempfehlung bestehen" aus nicht näher
dung ersetzen, um einen Preiswettbewerb in den
Arbeitsgemeindargelegten Gründen auch bei der
Handelsstufen zu ermöglichen und damit die aufgeschaft der Lebensmittel-Filialbetriebe.
tretenen Mißstände zu beseitigen. Sollte diese ErDer Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT)
wartung durch die Praxis nicht bestätigt werden,
weist auf das Interesse des Einzelhandels an einem
müßte allerdings als weiterer Schritt zur WiederVerbot von Verbraucherpreisempfehlungen hin. Er
herstellung des Preiswettbewerbs ein Verbot auchbemerkt andererseits jedoch, „daß die Verbraucherder vertikalen Preisempfehlung in Betracht gezogen
preisempfehlungen ein oft notwendiges Werbemitwerden.
tel des Markenwarenherstellers sind". „Insbesondere mittlere oder neu am Markt auftretende Unternehmen, die eine vertikale Preisbindung für ihre
Erzeugnisse nicht einführen oder durchsetzen können, legen darauf Wert." In seiner Stellungnahme
zu einem etwaigen Verbot der Preisbindung vertritt
auch der Bundesverband der Deutschen Industrie(BDI) die Ansicht, daß „eine unmittelbare Werbungdes Herstellers beim Endverbraucher ... nur dannerfolgversprechend" ist, „wenn sie die Angabe desVerbraucherpreises enthält". Nach Abwägung dieser
Argumente spricht sich der DIHT für eine gesetz-liche Festlegung der bestehenden „durch die Recht-

5.4. Umfang der Aufhebung des Empfehlungsverbots
Die Aufhebung des Verbots für vertikale Preisempfehlungen sollte nicht auf Markenwaren und
Verlagserzeugnisse beschränkt, sondern auch auf
markenlose Waren ausgedehnt werden. Dies erscheint zweckmäßig, weil andernfalls die in vielen
Branchen üblichen Bruttopreislisten, die dem Handel
bei Kleinpreisartikeln als Kalkulationshilfe dienen
sollen, weiterhin gesetzwidrig bleiben würden. Die
Herausgabe von Bruttopreislisten stellt nämlich

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

praktisch eine Preisempfehlung dar, die an sich nach
§ 38 Abs. 2 GWB unzulässig ist. Bisher hat das Bundeskartellamt, soweit es ein wirtschaftliches Bedürfnis für derartige Bruttopreisempfehlungen anerkannt
hat, sich damit geholfen, daß es ein öffentliches
Interesse an ihrer Verfolgung nicht bejaht hat (§ 81
Abs. 2 GWB). Die Neuregelung würde die Herausgabe von Bruttopreislisten legalisieren.
Vertikale Preisempfehlungen können — etwa bei
oligopolistischen Märkten — ähnlich wie Preisbindungen auf den Preiswettbewerb wirken. Es mußdaher gefordert werden, daß diejenigen Waren,
für die eine Preisempfehlung beabsichtigt ist — mit
Ausnahme der überwiegend nicht miteinander vergleichbaren Verlagserzeugnisse -, im Preiswettbewerb mit gleichartigen Waren anderer Herstelleroder Händler stehen. Dies entspricht dem Grundsatz, daß Unternehmen einer Wirtschaftsstufe in die
wirtschaftliche Entschlußfreiheit von Unternehmen
einer anderen Wirtschaftsstufe nur dann eingreifen
dürfen, wenn die beschränkenden Unternehmenselbst sich nicht willkürlich verhalten können, sondern vom Marktverhalten ihrer Konkurrenten abhängig sind. Nur für derart im Preiswettbewerb stehende Unternehmen dürfen vertikale Preisempfehlungen zugelassen werden.
Nach Ansicht der Centralvereinigung Deutscher
Handelsvertreter- und Handelsmakler-Verbände(CDH) sollte „im Gesetz Klarheit darüber geschaffen
werden, daß Empfehlungen innerhalb der Handelsstufen vom Kartellgesetz unberührt bleiben". Die
CDH verweist hierzu auf „die Preislisten, nach denen Erzeugnisse den Abnehmern in der nächsten
Handelsstufe angeboten werden und in denen inmanchen Geschäftszweigen üblicherweise der Verbraucherpreis genannt bzw. der Verkaufspreis nacheiner Rabattstaffel ... berechnet wird". „Diese Art
der Berechnung des Verkaufspreises ... hat sich inmanchen Branchen eingebürgert und seit Jahrzehnten bewährt. Sie erleichtert auch den kleineren
Abnehmern die Kalkulation und dient damit dem
mittelständischen Gewerbetreibenden."
Auch der Gesamtverband des Deutschen Großund Außenhandels weist darauf hin, daß „im Großund Außenhandel ... seit jeher mit Bruttopreislisten
gearbeitet" wird, „in denen oft mehrere tausend
Artikel ... für den Wiederverkauf und für die Weiterverarbeitung zur betriebswirtschaftlichen Hilfestellung ... kalkuliert sind, ohne daß ein irgendwie
gearteter Druck auf die Einhaltung der empfohlenen
Preise ausgeübt wird". Der Gesamtverband schlägt
vor, solche „Empfehlungen zu gestatten, wenn zu
ihrer Durchsetzung kein wirtschaftlicher, gesellschaftlicher oder sonstiger Druck angewendet oder
angedroht wird". (Vgl. folgenden Abschnitt 5.5.,
ersten Absatz.)„Unverbindliche Handelsempfehlungen für Marken- und Nichtmarkenwaren" sollten auch nach Auffassung des Deutschen Industrie- und Handelstages(DIHT) „uneingeschränkt zugelassen werden". „Es
ist selbstverständlich'', daß zu ihrer Durchsetzung„keinerlei Druck angewandt werden darf und daßsie einer allgemeinen Mißbrauchsaufsicht unterliegen". (Vgl. folgenden Abschnitt 5.5., ersten undzweiten Absatz.)
5.5.

Sicherung gegen Mißbräuche bei vertikalen
PreisempfehlungenUm den Empfehlungscharakter vertikaler Preisempfehlungen zu sichern, erscheint es erforderlich,ihre Zulässigkeit davon abhängig zu machen, daßzu ihrer Durchsetzung kein wirtschaftlicher, gesellschaftlicher oder sonstiger Druck angewendet wird.
Auf diese Weise soll vermieden werden, daß z. B.
marktmächtige Markenartikelhersteller, auf deren
Lieferungen viele Unternehmen angewiesen sind,indirekt die Beachtung ihrer Preisempfehlungen er
zwingen. Nicht als unzulässige Druckausübung indiesem Sinne sind Einwirkungen auf die Entscheidungsfreiheit des Empfehlungsempfängers anzusehen, die aufgrund anderer Rechtsvorschriften
mittelbar von der Preisempfehlung selbst ausgelöst
werden. So gilt z. B. ein in der Preisauszeichnung
für das Publikum genannter empfohlener Preis als
im Sinne des § 1 Abs. 2 des Rabattgesetzes allgemein geforderter Preis. Solange der Händler in seiner Preisankündigung von diesem — etwa auf derWarenpackung aufgedruckten - Preis nicht abweicht, darf er ihn nur unter den Voraussetzungendes Rabattgesetzes unterschreiten. Diese aus rabattrechtlichen Gründen eintretende Bindung an den
angekündigten empfohlenen Preis beruht aber nicht
auf unzulässiger Druckanwendung des empfehlenden Unternehmens. — Der bisher gemäß Bekanntmachung Nr. 45/60 des Bundeskartellamtes (Bundesanzeiger Nr. 81 vom 28. April 1960, S. 2) geforderte
Unverbindlichkeitsvermerk bei Preisempfehlungenfür Markenwaren erscheint künftig entbehrlich. Ein
solcher Vermerk würde zwar die Verbraucher ausdrücklich darauf hinweisen, daß der Händler den
empfohlenen Preis allgemein herabsetzen darf unddaß andere Händler das gleiche Erzeugnis möglicherweise billiger anbieten. Dieser wettbewerbspolitische Nutzen würde jedoch den durch einenobligatorischen Unverbindlichkeitszusatz verursachten Aufwand kaum rechtfertigen. Das gilt um somehr, als die schon nach dem Wortsinn unverbindliche Preis e m p f e h 1 u n g nach Abschaffung derPreisbindung nicht mehr mit dieser verwechselt
werden dürfte (vgl. Ziffer II/3 der BekanntmachungNr. 45/60).
Um sämtliche Mißbräuche im Zusammenhang mit
vertikalen Preisempfehlungen verhindern zu können, sollte für die Eingriffsbefugnis der Kartellbehörde eine Generalklausel vorgesehen werden.
Diese sollte alle Fälle erfassen, in denen die Freistellung vom Empfehlungsverbot mißbräuchlich ausgenutzt wird, sei es, daß der Mißbrauch im Aufbau
des Empfehlungssystems oder im Inhalt der Empfehlungen liegt, sei es, daß ein preisempfehlendes
Unternehmen die durch die Empfehlungen erlangte
Stellung im Markt mißbraucht. In allen diesen Fällen muß die Kartellbehörde die Preisempfehlungenfür unzulässig erklären und neue gleichartige Empfehlungen verbieten können. Es erscheint jedochzweckmäßig, der Kartellbehörde außerdem das Recht
zu verschaffen, dem preisempfehlenden Unterneh-

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
men die Abstellung eines einzelnen beanstandeten Mißbrauchs aufzugeben. Auf diese Weisekann sich die Kartellbehörde, ohne das gesamte
System der Preisempfehlungen zu beseitigen, aufeinen punktuellen Eingriff beschränken. Die Möglichkeit der Unzulässigerklärung von Empfehlungenund des Verbots neuer gleichartiger Empfehlungen
muß auch für den Fall vorgesehen werden, daß die• Voraussetzungen für die vertikale Preisempfehlung(Preiswettbewerb — vgl. Abschnitt 5.4., Absatz 2 —;keine Druckanwendung - vgl. vorstehenden Absatz 1 —) nicht oder nicht mehr vorliegen. Dies
entspricht der bisherigen Regelung des § 17 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 für vertikale Preisbindungen.
Die Notwendigkeit, bei einem Verbot der Preis-

bindung auch „vertikale Preisempfehlungen, die mit
einem wirtschaftlichen oder sonstigen Druck verbunden sind, grundsätzlich zu verbieten", wird besonders vom Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften (ZdK) betont.
Auch die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (AGV) hält es für unerläßlich, „durcheine besondere Vorschrift" sicherzustellen, „daß die
Anwendung jeglichen Zwanges zur Beachtung solcher Empfehlungen als Verstoß gegen das Gesetz(Ordnungswidrigkeit) verfolgt wird".
Weiter tritt der Deutsche Gewerkschaftsbund(DGB) dafür ein, „die Entscheidungsfreiheit der Abnehmer dadurch zu schützen, daß Empfehlungen,die unter Anwendung von wirtschaftlichem odersonstigem Druck ausgesprochen werden, ... unterbunden werden ...". „Gegenüber einfachen Empfehlungen genügt" nach Ansicht des DGB „die bloße
Mißbrauchsaufsicht".
Sicherungen gegen die Anwendung von Druck bei
vertikalen Preisempfehlungen fordern schließlich
der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) undder Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels (vgl. Stellungnahmen unter vorstehendem Abschnitt 5.4.).
Der Deutsche Industrie und Handelstag (DIHT)
hält ferner eine allgemeine Mißbrauchsaufsicht überPreisempfehlungen für „selbstverständlich" (vgl.
-

Stellungnahme unter vorstehendem Abschnitt 5.4.)
und fordert, daß „ein Unverbindlichkeitsvermerk

ausdrücklich vorgeschrieben" wird.

Die Frage, ob bei vertikalen Preisempfehlungenein ausdrücklicher Hinweis gefordert werden soll,
der die Unverbindlichkeit der Empfehlungen klarstellt, ist eingehend geprüft worden. Die Prüfung
hat ergeben, daß auf einen Unverbindlichkeitsvermerk verzichtet werden kann. Einmal sind Empfehlungen ihrer Natur nach unverbindlich (vgl.
ersten Absatz, Ende), zum anderen dürften sich
Händler wie Verbraucher dieser Tatsache nacheinem etwaigen Verbot der Preisbindung wohl bald
bewußt werden. Ferner dürfte der Empfehlungscharakter vertikaler Preisempfehlungen dadurch
ausreichend gesichert sein, daß zu ihrer Durchsetzung kein wirtschaftlicher, gesellschaftlicher odersonstiger Druck angewendet werden darf (vgl.
ersten Absatz, Anfang).

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Anlage 1Übersichtüber die Erfahrungen mit der vertikalen Preisbindung
im Ausland

InhaltSeite

1. Entwicklung und Bedeutung der vertikalen Preisbindung in anderen Ländern

43

2. Die rechtliche Situation in einzelnen Ländern

43

2. 1. Frankreich

43

2. 2. Italien43

2. 3. Belgien43

2. 4. Niederlande44

2. 5. Luxemburg

44

2. 6. Großbritannien

44

2. 7. Schweden

44

2. 8. Norwegen44

2. 9. Dänemark

44

2.10. Schweiz

45

2.11. Österreich

45

2.12. USA45

2.13. Kanada

46

3. Ausländische Erfahrungen mit der vertikalen Preisbindung46

3.1. Wirkungen der vertikalen Preisbindung46

3.2. Erfahrungen nach Aufhebung der Preisbindung47

4. Verhältnis der ausländischen Regelungen und Erfahrungen zur
Situation in Deutschland

49

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

1.

Entwicklung und Bedeutung der vertikalen Preisbindung in anderen Ländern

Bis zum ersten Weltkrieg war die Preisbindung
der zweiten Hand in den Industriestaaten beim Vertrieb von Markenartikeln weithin üblich und wurde
fast allgemein hingenommen. Zwischen den beiden
Weltkriegen machte sich jedoch ein gewisser Widerstand einzelner rationell arbeitender Handelsunternehmen bemerkbar, die ihren Umsatz durch
Preisermäßigungen erhöhen wollten. Sie beschafften
sich als Außenseiter preisgebundene Waren, ohnesich vertraglich zur Einhaltung bestimmter Preise zu
verpflichten. Da sich die Preisbindung praktisch
nur durchsetzen läßt, wenn auch die Außenseiter
zur Beachtung der gebundenen Preise gezwungenwerden können, verlor die Preisbindung überall
dort an Bedeutung, wo dies nicht möglich war. Als
Beispiel hierfür sind Italien und diejenigen Staaten
der USA zu nennen, in denen gesetzliche Nichtunterzeichnerklauseln — sogenannte non signer-Klauseln—, die auch die Außenseiter binden, für verfassungswidrig erklärt und aufgehoben worden sind.
Nach dem zweiten Weltkrieg wurde die Einstellung
zur vertikalen Preisbindung allgemein kritischer. In
keinem Land war daher eine Initiative in Richtung
auf Beseitigung bestehender gesetzlicher Verbote
oder Erleichterung der Preisbindung festzustellen.
Dagegen wurde die Preisbindung in einer Reihe von
Ländern gesetzlich verboten oder einschränkenden
Bedingungen unterworfen. Wo dies noch nicht geschah, machten sich dahin zielende Bestrebungengeltend.

2.

Die rechtliche Situation in einzelnen
Ländern .

ausdrücklich bestimmte — erschöpfend aufgezählte
— Praktiken verboten. So ist es u. a. jedermann
untersagt, „Mindestpreise für Waren oder Dienstleistungen oder Mindesthandelsspannen zu vereinbaren, aufrechtzuerhalten oder zu erzwingen, sei es
mit Hilfe von Preislisten, Preisschemata oder privatrechtlichen Verträgen irgendwelcher Art". Es können befristete Ausnahmegenehmigungen erteilt
werden, jedoch nur durch gemeinschaftlichen Erlaßder beteiligten Ministerien. Nach den zuletzt erteilten Genehmigungsbescheiden dürfen Händler
die gebundenen Preise um 3 v. H. bis 6 v. H. unterschreiten. Die Zahl der genehmigten Preisbindungenist unbedeutend. Selbst in der Parfüm-Industrie,
deren Auslandsabsatz begünstigt werden soll, werden Bindungsgenehmigungen nur erteilt, wenn die
Handelsspannen einen bestimmten Prozentsatz vom
Endpreis nicht übersteigen. Darüber hinaus besteht
die Möglichkeit, ohne Rücksicht auf etwaige Preisbindungen Höchstspannen festzusetzen.

2.2.

In Frankreich wie auch in Belgien war die vertikale Preisbindung stets zulässig, beschränkte sichjedoch auf Markenartikel. Die Bindung der Außenseiter an die vom Markenwarenhersteller festgesetzten Preise wurde vor dem ersten Weltkrieg als
herrschendes Prinzip angesehen. Sie wurde zu dieser Zeit sowohl von der Judikatur in Frankreich
als auch in Belgien bejaht. In der Folgezeit ändertesich daran zunächst nichts. Erst nach dem zweiten
Weltkrieg wurde in Frankreich die Festsetzung
von Mindestpreisen — vorerst noch nicht für Markenwaren — durch das Gesetz vom 18. Juli 1952verboten. Von den im Einzelhandel vertriebenen
Erzeugnissen waren jedoch schon damals nur
10 v. H. bis 20 v. H. der Markenartikel preisgebunden. Viele Einzelhändler hielten sich auch bei diesen Waren nicht an die vorgeschriebenen Preise.
Durch Rechtsverordnung vom 9. August 1953 wurden schließlich alle Vereinbarungen, die das „freie
Spiel des Wettbewerbs behinderten", indem sie der„Herabsetzung der Herstellungs- und Verkaufs-preise im Wege stehen oder eine künstliche Erhöhung der Preise begünstigten", verboten. Darüber
hinaus wurden durch das Dekret vom 9. August 1953

Italien

In Italien sind Preisbindungsverträge nur in einigen wenigen Branchen üblich. Die gebundenen
Preise werden zudem überwiegend nicht beachtet.
Eine Möglichkeit, Außenseiter zur Einhaltung gebundener Preise zu zwingen, besteht nicht. Der
Gedanke, die Unterbietung durch Außenseiter als
unlauteren Wettbewerb hinzustellen, wird insbesondere von der herrschenden Rechtslehre strikt abgelehnt. Es würde nach weit überwiegender Meinung einen Mißbrauch des Unlauterkeitsbegriffs
darstellen, Dritte zu zwingen, sich Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, die ein Unternehmen in seinem Interesse durchzusetzen versucht.
2.3.

2.1. Frankreich

Drucksache IV/617

BelgienBei grundsätzlich zulässiger Preisbindung wurde
die Bindung des Außenseiters vor dem ersten Weltkrieg überwiegend bejaht (vgl. Abschnitt 2.1., Anfang). Zwischen den beiden Weltkriegen war die
Entwicklung uneinheitlich. Teilweise wurde die
Außenseiterbindung von den Gerichten mit der Begründung abgelehnt, sie lege dem Handel ungebührliche Fesseln an und stelle einen direkten Angriff
auf die Interessen der Verbraucher dar. Diese Auffassung setzte sich jedoch bis heute noch nicht
durch. Der Vorbeugung gegen Mißbräuche dienen
gegenwärtig die Vorschriften des Gesetzes gegenden Mißbrauch wirtschaftlicher Macht vom 27. Mai
1960 und ein Erlaß vom 8. Oktober 1959, der fürbeabsichtigte Preiserhöhungen bei preisgebundenen
Markenwaren eine Vorankündigung vorschreibt.
Danach muß die Preiserhöhung mindestens 21 Tagevor dem geplanten Inkrafttreten der Preisbehörde(Wirtschaftsministerium) gemeldet werden, die
innerhalb dieser Frist Widerspruch erheben kann.
Erhöhungen gebundener Preise müssen bei einer
Anzahl besonders wichtiger Artikel veröffentlicht
werden. Im übrigen kann die Regierung für Warenund gewerbliche Leistungen auf preisrechtlicher
Grundlage Höchstpreise festsetzen. Im Jahre 1959

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

ist dem belgischen Parlament ein Gesetzentwurf
vorgelegt worden, der neue Möglichkeiten bietensoll, gegen Beschränkungen oder Verfälschungendes normalen Wettbewerbs und gegen Einschränkungen der Freiheit von Produktion, Handel undVerbrauchern vorzugehen. Als Mißbrauch im Sinne
dieses Gesetzes soll auch die Preisbindung gelten,
sofern sie die Entwicklung der Produktion oder desWarenaustausches beeinträchtigt und die Konkurrenz verfälscht.

2.4. Niederlande
In den Niederlanden war die Preisbindung schon
vor dem ersten Weltkrieg bekannt und mangels besonderer gesetzlicher Regelung geduldet. Die holländische Rechtspraxis schloß sich zwischen den
Weltkriegen teilweise der deutschen Judikatur an,
d. h. sie sah in einzelnen Fällen auch Preisunterbietungen durch Dritte als unlauteren Wettbewerb an.
Nach dem am 14. November 1958 in Kraft getretenen Gesetz über wirtschaftlichen Wettbewerb unterliegt die vertikale Preisbindung einer Mißbrauchsaufsicht. Bei Gefährdung des öffentlichen Interesses
kann die Regierung Preisbindungen ganz oder teilweise für unverbindlich erklären. Kollektive Preisbindungen sind beim Wirtschaftsministerium anzumelden. Aufgrund des Preisgesetzes vom 1. Juli
1961 kann die Regierung für bestimmte Branchen,
Waren oder Dienstleistungen Höchstpreise festsetzen. Über die Wirkungen der Preisbindung liegen ausführliche Untersuchungen vor. Sie werden
von der Regierung im Hinblick auf eine etwaige
Aufhebung der Preisbindung geprüft.

2.5. Luxemburg
Etwaige Mißbräuche der Preisbindung können mit
Hilfe des allgemeinen Preisrechts bekämpft werden(z. B. Festsetzung von Höchstpreisen in bestimmten
Fällen). Erhöhungen gebundener Preise müssen bei
der Preisbehörde angemeldet werden und werden
nur nach Bestätigung durch diese Behörde wirksam.

2.6. Großbritannien
In Großbritannien wurde die vertikale Preisbin-dung schon vor Mitte des vorigen Jahrhunderts geübt. Bis zum Inkrafttreten des Restrictive Trade
Practices Act vom 2. August 1956 wurde jedoch inder englischen Rechtsprechung — erstmalig im
Jahre 1835 — die Bindung des Außenseiters an bestimmte Preise nach dem Grundsatz abgelehnt „conditions do not run with goods". 1) Nach dem zweiten
Weltkrieg machten sich Bestrebungen geltend, Preisbindungen überhaupt zu erschweren. Anknüpfend
an ein Weißbuch über die Preisbindung vom
10. Juni 1951, wurden durch das erwähnte Gesetz
von 1956 die bis dahin üblichen kollektiven Maßnahmen zur Einführung und Durchsetzung der Preisbindung untersagt. Wohl als Ausgleich für dieseErschwerung der Preisbindung gewährte der Gesetzgeber dem preisbindenden Hersteller oder Importeur — nicht aber Händler — einen Anspruch auf
1)Geschäftsbedingungen folgen nicht der Ware.

Preiseinhaltung gegenüber nicht vertragsgebundenen Dritten, die bei Erwerb der Ware die Bindungkannten. Der im Gesetz vorgesehene Restrictive
Practices Court kann Preisbindungen mit einschneidenden Rechtsfolgen für den Preisbinder als gegendas öffentliche Interesse verstoßend erklären. Im
Hinblick auf den Zusammenbruch der Preisbindungin vielen Branchen, insbesondere im Lebensmittelhandel, und auf zahlreiche scharf kritisierte Mißstände (z. B. mutwillige Beschädigung von elektrischen Geräten zur Rechtfertigung von Preisnachlässen) soll sich der britische Handelsminister dem
Vernehmen nach im Frühjahr 1962 gegen eine Aufrechterhaltung der Preisbindung ausgesprochen haben und beabsichtigen, das britische Kabinett füreine Anderung der einschlägigen Gesetze zu gewinnen.
2.7. Schweden
Durch das Antikartellgesetz vom 25. September
1953 ist die vertikale Preisbindung in Schweden
verboten worden. Die vertikale Preisempfehlung ist
nur zulässig, wenn das empfehlende Unternehmenseine Abnehmer ausdrücklich darauf hinweist, daßder empfohlene Preis unterschritten 'werden darf.
Ausnahmegenehmigungen für Mindestpreisbindungen kann ,der Wirtschaftsfreiheitsrat erteilen. Vondieser Möglichkeit wird äußerst selten Gebrauch
gemacht.
2.8. Norwegen
Nach einem Erlaß vom 18. Oktober 1957 ist Herstellern und Großhändlern die Festsetzung vonWiederverkaufspreisen und bedingungen sowievon Handelsspannen verboten. Die vertikale Preisempfehlung wie auch der bloße Aufdruck eines Preises auf die Warenpackung ist nur erlaubt, wenn fürjedermann ersichtlich ist, daß , der empfohlene Preis
unterschritten werden kann. Empfehlungen vonGruppen oder Vereinigungen von Unternehmen bedürfen in jedem Falle einer Genehmigung der Preisbehörde. Die direkte und indirekte Ausübung
irgendeines Druckes zur Durchsetzung von Empfehlungen ist ausdrücklich verboten.
2.9. Dänemark
Nach dem zweiten Weltkrieg forderten vor allem
die Verbraucherorganisationen nachdrücklich ein
Verbot der Preisbindung. Bis zum Erlaß eines diesbezüglichen 'Gesetzes hob die dänische Preisbehörde
die Preisbindung für verschiedene Waren oder Warengruppen auf. In einigen dieser Fälle hatte der„Rabattwettbewerb" der Hersteller die Handelsspannen auf eine nicht mehr vertretbare Höhe hinaufgetrieben. Durch das Gesetz 'betreffend die UÜberwachung von Monopolen und Wettbewerbsbeschränkungen vom 31. März 1955 ist seit 1. Juli 1956
die Durchsetzung von Mindestpreisen und -handelsspannen grundsätzlich verboten. Die Monopolüberwachungsbehörde kann jedoch Preisvereinbarungengenehmigen, wenn wichtige Gründe dafür sprechen.
Solche Genehmigungen sind für einzelne Waren erteilt worden. Auch für Markenartikel, die mit preis-Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
gebundenen ausländischen Erzeugnissen in Wettbewerb steen, können Genehmigungen erteilt werden. Die Wirkung genehmigter Preisbindungen erstreckt sich — im Gegensatz zu der früher geübten,
aus Deutschland übernommenen Praxis — nicht auf
Außenseiter.
2.10. Schweiz
Die vertikale Preisbindung war stets fast unangefochten zulässig. Jedoch gibt es keine Bindung
für Außenseiter. Diese sind auch dann nicht an dievorgeschriebenen Preise gebunden, wenn sie sich
die Ware durch Ausnutzung des Vertragsbruches
eines anderen verschafft haben. Unter dem 18. September 1961 hat der Bundesrat der Bundesversammlung einen Entwurf eines Bundesgesetzesüber Kartelle und ähnliche Organisationen zugeleitet. Danach soll die Aufrechterhaltung der Preisbindung der zweiten Hand, soweit sie durch Kartelle und ähnliche Organisationen auferlegt oderdurchgesetzt wird, vor allem in jenen Fällen durch
das Kartellgesetz erschwert werden, in denen Abnehmer die Preisbindung nicht freiwillig akzeptieren. Werden diese deshalb nicht beliefert, so sollen sie, gestützt auf Artikel 4, die Liefersperre
zivilrechtlich anfechten können. Als kartellähnliche
Organisation sollen dabei auch schon mehrere* Unternehmen gelten, die ohne Abrede ihr Verhalten gegenseitig abstimmen (Artikel 3). Gemäß
Artikel 19 soll das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement ferner die Kartellkommission beauftragen können, im Rahmen einer Sonderuntersuchung abzuklären, ob eine Preisbindung derzweiten Hand volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen hat. Zu dem Gesetzentwurf
sind inzwischen vom Ständerat Änderungen beschlossen worden. In welcher Fassung der Entwurf
als Gesetz in Kraft treten wird, läßt sich zur Zeitnoch nicht übersehen.
2.11. Österreich
Preisbindungsvereinbarungen waren im Rahmen
des allgemeinen Vertragsrechts immer erlaubt. Von
der österreichischen Rechtsprechung wurde jedochschon zwischen den beiden Weltkriegen die Unterbietung gebundener Preise durch Dritte als zulässig
angesehen. Es galt der Grundsatz: Wer nicht durch
Vertrag gebunden ist, braucht .Maßnahmen zur Erhaltung des Preisbindungssystems nicht zu beachtenoder ,zu fördern; wenn er solche Maßnahmen vereitelt, handelt er weder gesetzwidrig noch grundsätzlich gegen die Sitten. Nachdem durch die dritte
Novelle zum österreichischen Kartellgesetz (Neufassung bekanntgemacht am 10. November 1959)
die vertikale Preisbindung nahezu prohibitiv wirkenden Beschränkungen unterworfen worden ist,spielt die Frage der Bindung von Außenseitern
keine Rolle mehr. Nach dem Gesetz müssen Preisbindungsvereinbarungen (für Markenwaren undanonyme Waren) gesamtwirtschaftlich gerechtfertigterscheinen; die gebundenen Spannen dürfen dieüblicherweise gewährten durchschnittlichen Sätze
nicht überschreiten und auch nicht „an sich" überDrucksache IV/617

höht sein. Alle Preisbindungen und Erhöhungengebundener Preise müssen gemeldet und in das
Kartellregister eingetragen werden. Das Eintragungsverfahren, zu dem ein Gutachten des „Paritätischen Ausschusses für Kartellangelegenheiten"
beigebracht werden muß, ist im Vergleich zu dem
Anmeldeverfahren nach dem deutschen Gesetz
gegen Wettbewerbsbeschränkungen sehr zeitraubend. In der Zeit vom 1. Juli 1958 bis Ende 1961sind daher nur insgesamt drei Preisbindungen eingetragen worden. Vertikale Preisempfehlungenwerden wie Preisbindungen behandelt, es sei denn,sie werden ausdrücklich als unverbindlich bezeichnet, und es wird keinerlei Druck zu ihrer Durchsetzung angewendet. In einem Bericht des österreichischen Bundesministeriums für Justiz, der unter dem
6. Oktober 1961 dem Präsidenten des Nationalratesübermittelt wurde, ist vorgeschlagen worden, alle
Preisbindungen der zweiten Hand zu untersagen;denn solche Vereinbarungen sind nach Ansicht desJustizministeriums für die Allgemeinheit schädlich,
weil sie den Wettbewerb von den Preisen auf die
Handelsspannen verlagern. Entsprechend einer Regierungsvorlage vom 16. Mai 1962 hat das österreichische Parlament gegen Ende des Monats Juni
1962 die vierte Kartellgesetznovelle verabschiedet.
Danach können Preisbindungsvereinbarungen nur
eingetragen werden, wenn sie unter besonderer Bedachtnahme auf die Interessen der Letztverbraucher
volkswirtschaftlich gerechtfertigt erscheinen.
2.12. USA
Durch den Sherman Act von 1890 wurde die vertikale Preisbindung als „restraint of trade" qualifiziert und damit verboten. Nach dem ersten Weltkrieg wurden in einzelnen Staaten sogenannte Fair
Trade-Gesetze erlassen, die innerstaatliche Preisbindungsvereinbarungen für zulässig erklärten.
Später wurden Preisbindungen für Markenartikel,
die im Wettbewerb mit anderen Waren gleicher Art
standen und nach einem der Fair Trade-Gesetze zulässig waren, auch imzwischenstaatlichen Warenverkehr gestattet (Miller Tydings Amendment vom
17. August 1937). Das heißt, preisgebundene Waren
konnten in jedem Staat verkauft werden, in dem ein
Fair Trade-Gesetz galt. Die Bindung von Außenseitern blieb zunächst umstritten, wurde jedoch vom
Bundesgericht 1951 in einem Falle verneint. Durch den
McGuire Act vom 14. Juli 1952 wurde dann bestimmt,
daß auch Außenseiter (non signer) an die Fair TradeGesetze gebunden sein sollen. In vielen Staaten
wurden daraufhin entweder die Fair Trade-Gesetzeüberhaupt oder wenigstens die sogenannten non
signer-Klauseln für verfassungswidrig erklärt. Gegenwärtig sind bereits in etwa der Hälfte der amerikanischen Staaten die non signer-Klauseln aufgehoben, so daß die Preisbindung praktisch nicht mehr
durchgesetzt werden kann. In sieben Staaten, im
District of Columbia (mit , der Bundeshauptstadt
Washington) und auf dem Territorium Porto Rico
ist die Preisbindung verboten. Infolge dieser Entwicklung und im Hinblick auf die der Preisbindung
ungünstige Einstellung der Antitrustbehörden undder meisten Wissenschaftler geben viele Unternehmen die Preisbindung auf.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

2.13. Kanada
Nachdem ein vom Justizminister berufener Ausschuß zum Studium der Gesetzgebung über Zusammenschlüsse im Jahre 1951 die Untersagung dervertikalen Preisbindung empfohlen hatte, wurde sie
durch Gesetz vom 28. Dezember 1951 verboten.
Ausnahmemöglichkeiten sind in dem Gesetz nicht
vorgesehen. Auch die nichtvertragliche Einflußnahme auf Wiederverkaufspreise durch Drohungen,
Versprechungen und ähnliches ist untersagt. Sogar
der Versuch dazu ist strafbar.

3.

Ausländische Erfahrungen mit der verti
kalen Preisbindung

3.1.

Wirkungen der vertikalen Preisbindung

Der vom Justizminister der USA eingesetzte
Nationalausschuß zum Studium der Antitrust-Gesetze äußerte sich in seinem Bericht vom 31. März
1955 (eine Übersetzung wurde vom Bundesminister
für Wirtschaft veranlaßt und dem Wirtschaftspolitischen Ausschuß des Bundestages im Jahre 1955überreicht) ,auf den Seiten 153 1. wie folgt:„Sieht man einmal von dem Interesse 'der Hersteller ab, Marke und good will zu schützen, so
setzt die vertikale Preisbindung die Händler in
den Stand, den Preiswettbewerb völlig auszulöschen. Ein Händler, dessen Warenbestände zumüberwiegenden Teil preisgebunden sind, kannseine Geschäfte frei von dem Druck und 'den
Leiden des Preiswettbewerbs betreiben. Folglich
empfehlen Händler in einigen Wirtschaftsbereichen eine vertikale Preisbindung durch die Hersteller, um auf legale Weise der Segnung einerhorizontalen Preisabsprache teilhaftig zu werden,
die die Antitrust-Gesetzgebung verbietet ... Jedes wirksame Preisbindungssystem erleichtert
horizontale Preisabsprachen auf 'der Ebene derHersteller und auf jeder nachfolgenden Verteilerstufe."
Der gleiche Gedanke findet auch Ausdruck ineinem früheren Bericht der Federal Trade Commission über die Preisbindung aus dem Jahre 1945, derzusammenfassend über die Einführung der vertikalen Preisbindung unterrichtet. Danach wurde zwar
die Einführung der Preisbindung ursprünglich vonden Herstellern befürwortet,„als sie aber endgültig durch den Kongreß unddurch die Einzelstaaten verabschiedet wurde, waren die Fürsprecher fast nur noch wenige wohlorganisierte Händlerverbände, die darauf abzielten, den Preiswettbewerb zwischen den Händlern
zu unterdrücken, und zwar sowohl zwischen solchen, die sich gleicher Vertriebsmethoden bedienten, 'als auch zwischen solchen, die neue und abweichende Methoden anwandten. . . . in derPraxis dient die Preisbindung als Brennpunkt fürkollektive Anstrengungen des Handels, auf die
Hersteller einen Druck auszuüben, damit diesedie Preise ihrer Produkte binden und dabei Handelsspannen einkalkulieren, die den Händlervertretungen zusagen ...".

Nach den im vorerwähnten Bericht dargelegten
Erfahrungen finden sich die Hersteller zur Einführung eines Preisbindungssystems nicht bereit, wennhinreichend Wettbewerber vorhanden sind, die ihre
Produkte weiterhin ohne Preisbindung vertreiben.
In Fällen dieser Art können sich die preisbindungswilligen Hersteller die durch , die Preisbindung herbeigeführte Uniformität der Preise nicht leisten,
weil sie durch den Wettbewerb mit nicht gebundenen Waren Umsatzverluste erleiden würden. Daraus folgt, daß die vertikale Preisbindung in derPraxis regelmäßig nur durchführbar ist, wenn unterden Wettbewerbern eine Einigung oder zumindest
eine Abstimmung über die Preise erfolgt. Die Preisbindung schafft somit einen starken Anreiz zu Verstößen gegen das Verbot horizontaler Absprachen(vergl. Report of the Federal Trade Commission on
Resale Price Maintenance, 1945, Nr. 5, 6, 12, 15, 20).
Hinsichtlich des Einflusses der Preisbindung auf
die Preishöhe wird in verschiedenen Berichten auf
folgende Tatsachen hingewiesen:a) Die Preisbindung führt zu höheren Preisen als
sie sich ohne Preisbindung ergeben würden (soUSA, Kanada, Irland, Schweden, Dänemark).
Diese Folge wurde nachgewiesen sowohl durch
Preiserhöhungen nach Einführung der Preisbindung (so USA) als auch durch Preissenkungen infolge eines Verbots der Preisbindung (soKanada und Irland).
b) Die Preisbindung trägt den unterschiedlichen
Vertriebskosten der verschiedenen Handelsformen nicht Rechnung (so Dänemark und USA)und hindert rationeller arbeitende Handelsunternehmen, die eingesparten Kosten dem Verbraucher zugute kommen zu lassen (so USA).
c) Die feste Handelsspanne beseitigt zum Schaden
des Verbrauchers jeden Impuls zur Verbesserung der Warenverteilung (so Irland). Statt desPreiswettbewerbs wird eine kostspielige Werbung getrieben, welche die Vertriebskosten noch
erhöht und das Verlangen des Handels nachhöheren Spannen verstärkt (so Dänemark).
Nachdem die Preisbindung in den USA etwa drei
Jahre nach Erlaß des Miller Tydings Amendment
von 1937 praktiziert worden war, äußerte sich deramerikanische Commissioner of Labor Statisti cs
dem Temporary National Economic Committee gegenüber wie folgt zur Preisbindungsgesetzgebung(Monography No. 1 vom 20. Juni 1940) :„Dieser Bericht läßt gewisse gewichtige Erstarrungen der Einzelhandelspreise erkennen, dieeiner freien Preisherabsetzung im Wege stehen
und denen das Committee seine Aufmerksamkeit
zuwenden möge. Ich beziehe mich auf die sogenannten Fair Trade-Gesetze, die von 44 Einzelstaaten erlassen worden sind, sowie auf den Miller Tydings Enabling Act, der die Preisbindung
der zweiten Hand im zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehr legalisiert. Ich beziehe mich auch
auf die Unfair Practices-Gesetze, die . . . zu
höchst wettbewerbsbeschränkenden Aktivitäten
ausgenutzt werden."Deutscher Bundestag — 4. WahlperiodeÄhnliche Erfahrungen wurden auch in anderen
Ländern gemacht, die sich zur Aufhebung der Preisbindung entschlossen, so z. B. in Dänemark, Schweden und Kanada. Die von ihnen zur Begründung angeführten Überlegungen entsprechen im wesentlichen der französischen Auffassung, die in einer
Entscheidung des Court d'Appel de Paris vom 7. Februar 1961 wie folgt zum Ausdruck kommt:„Nach einer langen Periode, in der die Ereignisse
eine Verknappung und zugleich Verteuerung derErzeugnisse sowie eine genaue' Bewirtschaftung
ihrer Herstellung und Verteilung hervorgerufen
hatten, erschien es — nachdem die wirtschaftlichen
Bedingungen wieder einen normalen Charakter
angenommen hatten — erforderlich, die Freiheit
des Wettbewerbs wiederherzustellen, um die anhaltende Hausse zu bekämpfen und zu einer Baisseoder zumindest zu einer Preisstabilisierung zu gelangen."
Daß andererseits gerade bei normalem Preiswettbewerb ruinöse Preisunterbietungen unwahrscheinlich sind, ergibt sich aus einem Bericht der irischen
Fair Trade Commission (Enquiry into the Conditions which Obtain in Regard to the Supply andDistribution of Radio Sets and Accessories, Dublin,
1954, Nr. 93). Danach verstärkt vor allem die bei
preisgebundenen Erzeugnissen fehlende Möglichkeit, auf Preisherabsetzungen bei anderen Warenin gleicher Weise zu reagieren, das Interesse anderartigen Unterbietungen. Die Intensität derartiger
Verkaufsbemühungen ist nicht so stark, wenn Preissenkungen durch gleiche Maßnahmen der Wettbewerber ohne weiteres in ihren Wirkungen neutralisiert werden können.
In den USA hat sich herausgestellt, daß die Preisbindung — zumindest in einigen Wirtschaftsbereichen — geeignet ist, die Stellung der kleinen Händler im Wettbewerb mit den großen zu verschlechtern. Da preisgebundene Artikel feste Handelsspannen garantieren, regt die Preisbindung zur Gründung neuer Handelsunternehmen und zur Vergrößerung des Warensortiments, insbesondere bei den
Supermarkets und Filialunternehmen, an. Diese
Entwicklung führt zu einer Übersetzung des Handels, die einen Rückgang der bisherigen Umsätze
und damit ein Ansteigen der Vertriebskosten (zumNachteil der Verbraucher) zur Folge hat (vgl. Fair
Trade, The Problem and the Issues, Report of theSelect Committee on Small Business, House of Representatives, 82d Congress, 2d Session, 1952, S. 59;
Fair Trade, 1959, Hearings before the Committee on
Interstate and Foreign Commerce, House of Representatives, 86th Congress, 1 st Session, S. 255). Die
Preisbindung für bekannte amerikanische Markenartikel hat überdies die Stellung der großen Filialunternehmen, Kaufhäuser, Supermarkets und Versandhäuser gegenüber den anderen Einzelhandelsunternehmen auch dadurch verstärkt, daß die Großunternehmen eigene Hausmarken zu erheblich herabgesetzten Preisen vertreiben können; denn die
großzügig kalkulierten Gewinnspannen bei preisgebundenen Erzeugnissen gleichen den dadurch entstehenden Gewinnausfall aus (Fair Trade, The
Problem and the Issues, S. 57; Fair Trade, 1959,

Drucksache IV/617

S. 255, 510 — an dieser Stelle weist der damalige
Leiter der Antitrust Division, Robert A. Bicks, darauf hin, daß die großen New Yorker Kaufhäuser
von ein und demselben Hersteller stammende, derSubstanz nach identische Erzeugnisse (insbesondere
Pharmazeutika) unter Verwendung einer eigenen
Hausmarke weit billiger als zum gebundenen Preisverkaufen —).
3.2. Erfahrungen nach Aufhebung der Preisbindung
Soweit aus den Ländern, die ein gesetzliches Verbot der Preisbindung erlassen haben, Erfahrungsberichte vorliegen, zeigen diese, daß die pessimistischen Prophezeiungen der Verteidiger der Preisbindung nicht eingetroffen sind. Weder die erprobten Absatzwege, noch der gute Ruf des Markenartikels sind zerstört worden. Statt dessen habensich als positive Auswirkungen des Verbots eine
Belebung der Initiative im Bereich des Handels sowie eine Verbesserung und Fortentwicklung der
traditionellen Vertriebsmethoden gezeigt.
So schreibt z. B. Gammelgaard über Dänemark(Resale Price Maintenance, Paris, 1958, S. 104) :„Die Wirkungen des Verbots auf die Preise undHandelsspannen sind noch nicht untersucht worden, doch ist es in einigen Bereichen augenfällig,
daß wesentliche Herabsetzungen der Handelsspannen durchgeführt wurden, besonders für die
am weitesten verbreiteten Markenwaschmittel
und Kaffee-Extraktsorten, bei denen die Einzelhandelsabgabepreise jetzt in der Regel weit unterden von den Herstellern empfohlenen Preisenliegen. Ein vor 'dem allgemeinen Verbot entschiedener Fall verdient besonderes Interesse: Im Dezember 1948 hatte die dänische Preisbehörde alle
Preisbindungen für Rundfunkempfänger aufgehoben. Die Behörde hatte festgestellt, daß der
Rabattwettbewerb zwischen den Herstellern die
Spannen auf ein nicht mehr vertretbares Niveau(unreasonably high level) hinaufgeschraubt hatte
und daß die Preisbindung der zweiten Hand die
Verbraucher daran hinderte, Nutzen aus dieser
Wettbewerbsentwicklung zu ziehen. Ein Sinken
der Verbraucherpreise um 15 bis 20 % — etwas
mehr in der Hauptstadt, etwas weniger in anderen Teilen des Landes — scheint das unmittelbare
Ergebnis des Verbots gewesen zu sein."
In einigen Staaten der USA ist die Preisbindung,
wie erwähnt, zulässig, in anderen Staaten ist sie
verboten oder wegen Unzulässigkeit der sogenannten non signer-Klausel nicht durchsetzbar. Diese
Situation erlaubt vergleichende Beobachtungen.
Bowman setzt sich in einer Untersuchung (The
Prerequisites and Effects of Resale Price Maintenance, University of Chicago Law Review, 1955,
S. 825 ff.) ausführlich mit den Preisvergleichen auseinander, die von Verbänden angestellt wordensind und beweisen sollen, daß in Staaten ohne
Preisbindung die Preise etwas höher liegen als in
den Staaten mit Preisbindung. Am Beispiel derZahnpasta beweist er jedoch, daß in Zeiten allgemeinen Preisanstiegs bestimmte preisgebundene
Artikel zwar an der Preissteigerung nicht in vollem
Umfange teilnehmen, daß es aber gerade dieselben

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Artikel sind, die auch an einer allgemeinen Preissenkung den geringsten Anteil haben. Es fehlen
Beweise dafür, so erklärt Bowman, daß die erstarrten Preise denjenigen entsprechen, die sich in wirklich freiem Wettbewerb bilden.
Da in Frankreich das Verbot der Preisbindung zu
einer Zeit in Kraft trat, in der noch viele Erzeugnisse der amtlichen Festpreiskontrolle unterlagen,konnte sich die Aufhebung der Preisbindung nichtüberall sofort auf die Preise auswirken. Es entwikkelte sich jedoch ein schärferer Wettbewerb, vor
allem bei Haushaltsmaschinen, Elektro-, Phono- undPhotoartikeln. Diskonthäuser wurden gegründet
und zahlreiche Preissenkungen setzten sich bis zum
Fachhandel durch. Bei Lebensmitteln und Textilien
kamen rationellere Vertriebsformen auf.
Für Großbritannien rechnet Yamey (Der Markenartikel, 1960, S. 417) damit, daß bei Freigabe dergebundenen Preise die betroffenen Waren um
5 v. H. billiger werden. Diese Schätzung wurde durcheine Untersuchung der Londoner Werbeagentur
Garland-Compton betreffend den Lebensmittelhandel in der Stadt London (Der Verbraucher, 1961,
S. 809) bestätigt.
Die irische Fair Trade Commission hat nach Erlaßvon Verboten der Preisbindung für einzelne Wirtschaftszweige deren Situation überprüft und darüber in ihrem Jahresbericht für 1960 berichtet. Bei
Kinderwagen waren danach die Preise früher gebunden und werden jetzt empfohlen. Einzelne Händler hatten sich über Unterbietungen durch andere
beschwert. Die Kommission fand,„daß die große zur Verfügung stehende Einzelhändlerspanne (27,5 v. H. vom Verbraucherpreis)
Möglichkeit genug für Nachlässe auf den empfohlenen Preis gewähre und daß die sich ergebende
Wettbewerbslage zweifellos dem kaufenden Publikum zugute komme".
Zu ähnlichen Beschwerden betreffend Baumaterial
erklärte die Kommission, daß auf das Verbot derPreisbindung ein zunehmender Preiswettbewerb gefolgt sei und dieser für die Gewährleistung eines
wirtschaftlicheren Warenflusses vom Hersteller zum
Verbraucher nützlich gewesen sei. Bei Rundfunkgeräten wurde fast allgemein auf den Einzelhandelsverkaufspreis ein Nachlaß von 10 bis 12 1/2 v. H.
gewährt, was einer entsprechenden Preissenkung
gleichkommt.

und 482), wieweit die zuvor gebundenen — nunmehr empfohlenen — Preise gehalten worden waren. Aus den darüber erstellten Tabellen läßt sichablesen, daß mehr Unterschreitungen als Überschreitungen vorgenommen sind, daß also insgesamt eine
— wenn auch geringe Verbilligung eingetreten
ist.
Auch in Schweden wurden nach Mitteilung desVorsitzenden des Rates für die Sicherung der Wirtschaftsfreiheit ähnliche Untersuchungen durchgeführt. Die Ergebnisse zeigen stärkere Preissenkungen als in Norwegen. So wird die Reduktion
der Handelsspannen amtlich auf 1,5 v. H. vom Umsatz der betroffenen Wirtschaftszweige geschätzt.
Bei elektrischen Geräten, Radio- und Fernsehempfängern werden hohe Umsätze zu Preisen unterhalb
der empfohlenen Preise getätigt. Sehr erhebliche
Preissenkungen wurden auch für Waschmittel (biszu 10 v. H). und für Seife und Zahncreme (bis zu
8 v. H.) festgestellt.
In vielen Berichten ist weiterhin erwähnt, daß die
Aufhebung der Preisbindung im Handel allgemeinzu einer Belebung der Umsatztätigkeit und Rationalisierung geführt hat. Die Verfechter der vertikalen
Preisbindung haben diese Folge niemals bestritten.
Sie hatten aber sehr häufig befürchtet, daß das Verbot der Preisbindung zum Ausscheiden unwirtschaftlicher Unternehmen und damit zu mehr oder minder
schweren Schädigungen der mittelständischen Gewerbetreibenden führen könnte. Diesen Befürchtungen wurde in einigen Fällen nachgegangen. Sie erwiesen sich jedoch z. B. in Kanada und Irland als
durch die Erfahrungen nicht gerechtfertigt. So enthält
der kanadische Bericht (S. 137 ff.) eine Untersuchungüber die Entwicklung der Insolvenzen nach dem
Verbot. Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, daßeine geringe Zunahme der Insolvenzen im Bereichdes Einzelhandels auf allgemeine Faktoren zurückzuführen ist und nicht auf das Fehlen der Preisbindung der zweiten Hand. Zu einem ähnlichen Ergebnis ist die irische Kartellbehörde gelangt (Bericht
PR 3722 „Grocery Goods and Provisions", Dublin,
1956, Randziffer 180).

„Nach den der Kommission zugänglich gemachten
Informationen ist festzustellen, daß in einigen
Marktgebieten bei bestimmten Produkten, besonders bei elektrischen Haushaltsgeräten und Zigaretten und Kolonialwaren, in einem beträchtlichen
Teil des Handels ein Absinken der Handelsspannen eingetreten ist, letztlich zugunsten des Verbrauchers."

Manche Befürworter der Preisbindung hatten ferner befürchtet, daß nach Aufhebung der Preisbindung „Lockvogelverkäufe" die gesamte Absatzstruktur gegen den Willen des Herstellers erschüttern könnten. Der kanadische Bericht beschäftigt
sich hauptsächlich mit diesem Problem. Schon darüber, was überhaupt unter einem „Lockvogelverkauf" zu verstehen ist, bestehen jedoch nach dem
Bericht erhebliche Meinungsverschiedenheiten. Bestimmte Wirtschaftskreise glauben, daß jeder Verkauf zu einem Preis, der nicht ihrer Empfehlung
entspricht, unter diesen Begriff fällt. Die Händler
jedoch, die solcher Praktiken beschuldigt werden,
machen geltend, daß von einem eigentlichen „Lockvogelverkauf" erst gesprochen werden könne, wenn
sie ohne Gewinnaufschlag oder gar unter den Beschaffungskosten anböten. Hierzu heißt es im Bericht (S.261):

In Norwegen wurde etwa zwei Jahre nach Erlaßdes Verbots der Preisbindung untersucht (Pristidende 1959, Nr. 17, S. 480/81, nebst Tabellen S. 472„Angesichts der Vielfalt von Sachverhalten, auf
die der Begriff Lockvogelverkäufe angewendet
wird, und angesichts der Unmöglichkeit, die ver-In einem nach Aufhebung der Preisbindung in

Kanada erstatteten Bericht (Report on an Inquiry

into Loss-Leader Selling, Ottawa, 1955, S. 263) heißt
es zusammenfassend:Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiodeschiedenen Merkmale, die man dem Begriff zuordnet, auf einen Nenner zu bringen, ist die Kornmission zu dem Ergebnis gekommen, daß es
unnütz wäre, eine Definition anzustreben, die dochwillkürlich bleiben müßte."Über die Wirkungen von einzelnen Preisherabsetzungen wird im Bericht an anderer Stelle (S. 151)
ausgeführt:„Der Kommission konnten keine beweiskräftigen
Beispiele für Umsatzeinbußen vorgelegt werden,
die von einem auf Preisunterbietungen beruhenden Nachlassen des Kundenvertrauens ausgelöst
worden waren . . . Andererseits wurde ihr eine
Reihe von Beispielen vorgelegt, in denen die
Preisherabsetzungen für bestimmte Markenartikel
zu erhöhten Einkäufen durch die Verbraucher geführt hatten."
Weiter hat die kanadische Kommission geprüft,ob Preisunterbietungen etwa als Mißbrauch vonMarktmacht aufgetreten sind. Hierfür fand sie jedoch keine Anhaltspunkte. Derartige Preisherabsetzungen sind nach dem Bericht (S. 262)
„in der Regel das Ergebnis eines lebendigen Wettbewerbs zwischen Händlern von vergleichbarem
Status und nicht einer marktbeherrschenden Stellung eines Händlers oder einer Händlergruppe".
Die amerikanische Federal Trade Commission, dieder gleichen Frage nachgegangen ist, hat folgendes
festgestellt (Resale Price Maintenance, S. LIX) :„Die Bücher von Filialunternehmen, Warenhäusern und Supermarkets, die im Rahmen dieser
Untersuchung überprüft wurden, zeigen, daß vor
Einführung der Preisbindung die Preise dieser
Großunternehmen erhebliche Durchschnittserträge
erbrachten, obgleich sie niedriger als die derselbständigen Einzelhändler waren."...

In Zusammenhang mit der Aufhebung der vertikalen Preisbindung für Radios im Jahre 1955 hat
die irische Kommission (Enquiry into the Conditions
which Obtain in Regard to the Supply and Distribution of Radio Sets and Accessories, Dublin, 1955,
Randziffer 96) erklärt, daß für langlebige Konsumgüter ein Loss-Leader-Problem nicht existiere. Die
Anschaffung solcher Waren ist nach ihrer Meinung
in der Regel vorgefaßter Entschluß des Kunden,

Drucksache IV/617

wenn er einen Laden betritt. Der Kunde werde
kaum — nur durch das „billige" Radio in das Geschäft gelockt — auch noch eine Waschmaschineoder einen Staubsauger kaufen. Die Kommission
teilt demgemäß nicht die Besorgnis, daß einzelne
Geschäfte mit sehr geringen Verdienstspannen einensehr großen Anteil des Umsatzes bestimmter Warenan sich ziehen könnten, während andere Geschäfte
diese Artikel aufgeben müßten. Die Befürchtung,
daß solche Erzeugnisse deshalb nicht mehr überall
erhältlich sein könnten, hält die irische Kartellbehörde für unbegründet. Sie kommt vielmehr zu
dem Ergebnis, daß nur auf Märkten, die durch Preisbindungen geschützt sind, Preisunterbieter solche
Einbrüche mit Aussicht auf Erfolg versuchen können.
Sind Preisbindungen. verboten, werden nämlich
solche Versuche zur Umsatzausweitung durch entsprechende Preissenkungen der Konkurrenten aufgefangen. Damit läßt die Anziehungskraft dieser
Art von Verkaufsbemühungen nach.

4.

Verhältnis der ausländischen Regelungenund Erfahrungen zur Situation in Deutschland

Die in den meisten der vorerwähnten Staaten fürdie Preisbindung geltenden Regelungen lassen dem
Wettbewerb mehr Spielraum, als in der Bundesrepublik besteht. Entweder ist die Preisbindung verboten, oder sie ist sehr einschränkenden Bedingungenunterworfen, oder die preisbindenden Unternehmensind in der Bemessung der gebundenen Preise durch
preisrechtliche Eingriffe oder die Möglichkeit dazu
beschränkt, oder die Preisbindung ist gegenüber
Außenseitern nicht durchsetzbar.
Im überwiegenden Teil des Auslands ist eine Tendenz zur Abschaffung oder Einschränkung der vertikalen Preisbindung festzustellen. Die Möglichkeit,
Preisbindungen auch gegenüber nicht vertragsgebundenen Dritten durchzusetzen, wie sie in Deutschland aufgrund des Rechts gegen den unlauteren
Wettbewerb (unter dem Gesichtspunkt der Ausnutzung eines fremden Vertragsbruchs) besteht, ist nur
noch in wenigen Ländern gegeben. Auch in diesen
Ländern brechen die Preisbindungssysteme in vielen
Branchen zusammen.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Anlage 2

Gemeldete Preisänderungen von preisgebundenen Markenwaren
in der Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1961

Waren

suppe

Preisänderun gen
Preis
Preiserhöhungen
Preissenkungeninsgeamt
gebun
dene
Ver
Ver
Ver
Ver
v. H. vonv. H. vonv. H. von
kaufs
kaufs
kaufs
kaufs
Spalte 3
Spalte 3
Spalte 3
einheiten einheiten
einheiten
einheiten

Bezeichnun g

1

3

4

2

22
25
30

'32
33

36
37

38
39

40

51
52
54
55
56
57
58
59
62
63
64
68

Mineralölerzeugnisse und Kohlenwertstoffe
Steine und Erden
Erzeugnisse der Ziehereien und
Kaltwalzwerke und der Stahlverformung
Maschinenbauerzeugnisse
Landfahrzeuge
davon
Fahrzeuge und Fahrzeugteile
Kfz.-Ersatzteile und -Zubehör
Elektrotechnische Erzeugnisse
Feinmechanische und optische Erzeugnisse; Uhren
davon
Mikroskope, Lupen u. ä.
Eisen-, Blech- und Metallwaren
Musikinstrumente, Spielwaren,
Turn- und Sportgeräte, Schmuckwaren, bearbeitete Edelsteine
Chemische Erzeugnisse
davon
Organische Chemikalien
Pharmazeutika
Kunststoffe
Chemisch-technische Erzeugnisse
Feinkeramische Erzeugnisse
Glas und Glaswaren
HolzwarenHolzschliff, Zellstoff, Papier undPappe
Papier und Pappwaren
Druckereierzeugnisse, Lichtpausund verwandte Waren
Kunststofferzeugnisse
Gummi- und Asbestwaren
Lederwaren und Schuhe
Textilien
Bekleidung
Erzeugnisse der Ernährungsindustrie

5

6

7

9

8

142
21

10
1

7,0
4,8

5
-

3,5
-

15
1

10,6
4,8

1 340
3 277
87 665

14
2 072
39

1,0
63,3
0,04

7

0,01

14
2 072
6 700

1,0
63,3
7,6

469
87 196
8 097

39
.
452

8,3
.
5,6

7
.
85

1,6
.
1,0

46
6 654
537

9,8
7,6
6,6

13 049

660

5,1

58

0,4

718

5,5

1 029
5 283

.
1 620

.
30,6

.
44

.
0,8

1 029
1 664

100,0
31,5

6 808
19 891

924
528

13,6
2,7

13
148

0,2
0,7

937
676

13,8
3,4

21
5 758
7 414
6 690
1 196
2 604
650

232
92
204
919
1 632
216

4,0
1,2
3,0
76,8
62,7
33,2

1
24
94
29
14
20

4,8
0,4
1,3
0,4
0,5
3,1

1
256
186
233
919
1 646
236

4,8
4,4
2,5
3,5
76,8
63,2
36,3

882
1 379

746
49

84,7
3,5

20

1,5

746
69

84,7
5,0

138
1 212
13 6012 490
18 020
2 565

1
14
72
9
416
54

0,7
1,2
0,5
0,3
2,3
2,0

28
143
171
3

2,3
1,1
1,0
0,1

1
42
215
9
587
57

0,7
3,5
1,6
0,3
3,3
2,1

7 422

299

4,0

136

1,8

435

5,9

Im Jahre 1961 wurden folgende Preisänderungen angemeldet:
Preiserhöhungen wurden für 9,7 v. H., Preissenkungen für 0,8 v. H. der preisgebundenen Verkaufseinheiten(VE) 1) angemeldet. Außerdem wurden für 0,9 v. H. der VE 1) Preisänderungen angemeldet, bei denen infolge vonGlobalmeldungen nicht ermittelt werden konnte, ob es sich um Preiserhöhungen oder -senkungen handelte. Das
gleiche trifft für Preisänderungen bei Kraftfahrzeug-Ersatzteilen
und -Zubehör zu, die für 7,6 v. H. der für diese
Warenart preisgebundenen VE angemeldet wurden.
1) jeweils ohne Kraftfahrzeug-Ersatzteile und -Zubehör

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Anlage 3

Zahl der bestehenden Preisbindungen und Preisempfehlungen, aufge
schlüsselt nach Warengruppen unter Verwendung der Meldenummern
des Systematischen Warenverzeichnisses für die Industriestatistik
Stand 31. Dezember 1961
Preisbindungen

Waren

Bezeichnung

Unter
nehmenVerkaufs
einheiten

PreisempfehlungenUnter
nehmenVerkaufseinheiten

21

Bergbauliche Erzeugnisse

4

5

3

5

22

Mineralölerzeugnisse und Kohlenwertstoffe

13

142

3

168

21

—

—

25

Steine und Erden

527

Eisen und Stahl

—

—

—

—

28

NE-Metalle und -Metallhalbzeuge

—

—

—

—

29

Gießereierzeugnisse

—

—

—

—

30

Erzeugnisse der Ziehereien und Kaltwalzwerke undder Stahlverformung

1 340

2

6

—

721
—

31

Stahlbauerzeugnisse

7
1

32

Maschinenbauerzeugnisse

33

3 277

8

4 876

Landfahrzeuge

27

87 665

2

5 008

17

87 196

2

4 934

33

davon
Kfz-Ersatzteile und -Zubehör
34

Wasserfahrzeuge

—

—

—

—

35

Luftfahrzeuge

36

Elektrotechnische Erzeugnisse

—
78

—
8 097

—
18

—
210

37

Feinmechanische und optische Erzeugnisse; Uhren

70

13 049

22

1 487

38

Eisen-, Blech- und Metallwaren

92

5 283

12

449

39

Musikinstrumente, Spielwaren, Turn- und Sport
geräte, Schmuckwaren, bearbeitete Edelsteine

59

6 808

4

60

40

Chemische Erzeugnisse

278

19 891

37

851

davon
anorganische Chemikalien und Grundstoffe

2

8

2

7

Organische Chemikalien

8

21

1

5

101

5 758

11

253
30

Pharmazeutika
40

Mineralfarben und Teerfarbstoffe

—

—

1

Kunststoffe

20

7 414

2

168

Chemisch - technische Erzeugnisse

183

6 690

30

388

—
1

—
2

—

Feinkeramische Erzeugnisse

10

1 196

52

Glas und Glaswaren

6

2 604

53

Schnittholz, Sperrholz und sonstiges bearbeitetes
Holz

4

6

54

Holzwaren

27

650

5

—
76

55

Holzschliff, Zellstoff, Papier und Pappe

9

882

56

Papier- und Pappewaren

28

1 379

—
7

—
442

57

Druckereierzeugnisse, Lichtpaus- und verwandte
Waren
Kunststofferzeugnisse

9

138

—

47

1 212

7

—
54

Gummi- und Asbestwaren

36

13 601

2

7

51

grupe
58
59

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Preisbindungen

Waren

Preisempfehlungen—Bezeichnung

Unter
nehmenVerkaufs
einheiten

Unter
nehmen

61

Leder

—

—

62

Lederwaren und Schuhe

22

2 490

8

428

63

Textilien

103

18 020

14

1 616

64

Bekleidung

43

2 565

6

214

68

Erzeugnisse der Ernährungsindustrie

281

7 422

136

2 073

69

Tabakwaren

15

219

—

—

78

Küken, Honigerzeugnisse, Saat- und Pflanzengut .

13

86

2

12

—

198 059—

18 759Insgesamt

gruppen-—Verkaufs
einheiten—

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Anlage 4

Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren und Roherträge
im Einzelhandel

Vorbemerkung
Zum Vergleich wurden mit Rücksicht auf die
statistische Repräsentation nur die Geschäftszweige
herangezogen, in 'denen die Preisbindung 1000 undmehr Verkaufseinheiten
umfaßt. Der Kfz-Ersatzteil
und Reparaturdienst wurde in die Übersicht nicht
aufgenommen, weil er mit den aufgeführten Geschäftszweigen besonders wegen des großen Anteils
von handwerklichen Dienstleistungen nicht vergleichbar ist. Den vom Statistischen Bundesamt errechneten durchschnittlichen Rohertragsquoten liegen sowohl preisgebundene als auch nichtpreisgebundene Markenwaren wie auch Nichtmarkenwaren
zugrunde. Bei diesen Rohertragsquoten handelt essich um tatsächlich erzielte (Durchschnitts-)Spannen, ,bei den angemeldeten Minimal- und Maximalspannen für preisgebundene Markenartikel hingegen um mögliche bzw. erzielbare Spannen. Lediglich die Minimalspannen können als Ist-Zahlen
bewertet und insofern mit den Rohertragsquoten
des Statistischen Bundesamtes, die ebenfalls Ist-Zahlen sind, unmittelbar verglichen werden, denn jeder
Abnehmer kann wenigstens die Minimalspanne erzielen. Die Hauptbedeutung der Übersicht ist daher
im Vergleich der angemeldeten Minimalspannen derschnittlichen Rohertragsquoten des Statistischen
Bundesamtes zu sehen.
Im übrigen ist die Tabelle aufgrund verschiedener
statistischer Vorbehalte, die in den unterschiedlichen
statistischen 'Grundlagen der Rohertragsquoten und'der angemeldeten Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren liegen, nur 'als ein grober Vergleich zu werten und auch nur so gedacht.
Die Rahmensätze der Finanzverwaltung wurden
als weitere fakultative Vergleichsziffern aufgeführt.

preisgbundMakrtelmidnuch-

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

noch Anlage 4

Handelsspannen bei preisgebundenen Markenwaren
und Roherträge im Einzelhandel
1960

Geschäftszweig des Einzelhandels

1

Gewogenedurchschnitt
MinimalMaximalliche Mini
spannen 4 )spannen 5 )undmalDurchschnitt
Verkaufs (Durchschnitt
Maximal
liche
liche
Roh
einheiten
spannen bei
Handels
ertragsquote
die die Rohertragsquote
der preisPreisspannengebundenen in v. H. des gebundenen der Spalte 3 erreichen
bei preis
wirtschaft
Markengebundenen
lichen Um
waren 1 )waren
Markensatzes 2 )inEndver v. H. deswaren 6)in v. H. der in v. H. derSpalte2
Spalte2
braucher
preises 3 )2

3

4

Einzelhandel insgesamt

66 604

25,9

36,2

.

.

36,2

Nahrungs- und Genußmittel
insgesamt

6 214

19,7

30,0

70,3

91,7

davon:
Lebensmittel aller Art

30,0

1 263

18,9

24,6-28,0

96,7

97,2

26,3

Schokolade und Süßwaren

3 006

26,9

30,7-36,9

93,8

33,8

Wein und Spirituosen

1 510

27,1 10)22,9-32,0

5,2

98,0
83 , 3 10)

Bekleidung, Wäsche, Schuheinsgesamt

19 757

29,0

35,0

97,4

99,1

35,0

1 418

29,2

32,0-32,6

100

100

32,3

34,0-37,4

84,1

100

35,7

davon:
Oberbekleidung

5

6

7

27,5

Textilien aller Art

1 010

28,3

Wirk-, Strick- und Kurzwaren .

15 37329,834,3-35,3

98,9

99,5

34,8

Schuhwaren

1 368

27,1

33,7-45,5

100

100

39,6

Hausrat insgesamt

12 153

31,1

33,7

31,4

66,2

33,7

Eisenwaren und Küchengeräte
einschließlich Öfen

2 340

25,2

28,3-36,6

60,1

99,8

32,5

Porzellan und Glaswaren

1 098

35,9

46,1-47,8

91,2

99,8

47,0

Beleuchtungs- und Elektro
geräte einschließlich Glühlampen

5 922

37,6

28,1-36,4

-

31,9

32,3

Rundfunk-, Fernseh- undPhonogeräte

1 537

31,3

24,4-35,4

16,3

100

29,9

Möbel

1 115

31,1

35,2-35,8

97,1

97,1

35,5

Sonstige Waren insgesamt

28 48029,039,4davon:
Papier- und Schreibwaren

55,7

87,3

39,4

2 387

30,2

34,0-40,6

64,9

99,2

37,3

Uhren, Gold- und Silberwaren

6 111

40,9 12)40,8-45,948,674,0 12)43,4Drogerien, Farben- und Anstrich
bedarf sowie Seifen, Bürsten,
Parfümerien usw.

6 078

31,7

37,1-44,6

93,4

95,9

40,9

Photo und Optik

7 583- 39,3 13)

34,0-43,3

4,9

83,0 13)

38,7

Kraftwagen und

292

15,1-18,6

-

21,9

16,9

25,1-48,1

97,6

98,3

36,6

davon:

Zubehör

3 857

I

20,6

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Drucksache IV/617

1) Zahl der zum Vergleich ausgewählten Markenartikel(VE = Verkaufseinheiten), für die nach § 16 GWB die
Preise gebunden sind; Stand 31. Dezember 1960.
2) Statistisches Bundesamt, Wirtschaft und Statistik 1961,
Heft 12, S. 698. Den Berechnungen des Statistischen
Bundesamtes liegen die Ergebnisse der Jahreserhebungüber die Wareneinkäufe und die Lagerbestände imEinzelhandel für das Jahr 1960 zugrunde. Betrieblicher
Rohertrag = wirtschaftlicher Umsatz zu Verkaufspreisen abzüglich Wareneinsatz zu Einstandspreisen.

Anteil derpreisgebundenen
Markenwaren
am Gesamtumsatz
in V. H.

Rohertrags
Rahmensätze
Finanzverwaltung 7)81958 8)1960 9 )91013,0-24,0

15.

21,0-34,0.

.

20,0-35,0.

.

3) Mit der Zahl der gemeldeten Verkaufseinheiten gewogene durchschnittliche Minimal- und. Maximalspannen bei preisgebundenen Markenwaren; Standper 31. Dezember 1960.

Bemerkungen4) Von den in Spalte 2 aufgeführten Verkaufseinheiten
der preisgebundenen Markenwaren erreichen bzw.
überschreiten . . . v. H. mit ihrer Minimal spanne(Spalte 5) die in Spalte 3 genannte, vom Statistischen
Bundesamt errechnete Rohertragsquote.
5) Von den in Spalte 2 aufgeführten Verkaufseinheiten
der preisgebundenen Markenwaren erreichen bzw.
überschreiten . . . v. H. mit ihrer Maximal spanne(Spalte 6) die in Spalte 3 genannte, vom Statistischen
Bundesamt errechnete Rohertragsquote.

116) Vergleichsangaben zu den Rohertragsquoten in Spalte 3,
errechnet als ungewogenes arithmetisches Mittel aus
den gewogenen durchschnittlichen Minimal- und Maximalspannen der Spalte 4.
7) Niedrigst- und Höchstwerte der Rohertrags-Rahmensätze der Oberfinanzdirektionen der Bundesrepublik
Deutschland, Veranlagung 1959 bzw. 1960.
8) K. Mellerowicz, Der Markenartikel als Vertriebsform
und als Mittel zur Steigerung der Produktivität im
Vertrieb, 1959, S. 41 ff.

21,0-33,0.

21,0-31,05

21,0-31,0 .
16,0-30,0.

24,0-36,0
25,0

-

39,

.

18

.

18

.

6

kartell für Ofen
Gesamtumsatzrabattsystem für Glühlampen
Gesamtumsatzrabattkartell für Rundfunk
und Fernsehgeräte.
527,0-36,060/70 11)50

23,0-34,0.

.

.

25,0-40,0

40

535,0-51,0.10

15

22,0-42,027 12).

34,0-55,0

75

60

-

Gesamtumsatzrabatt

5
1

30

25,0

9) Markenwarenanteil und Anteil preisgebundener Markenartikel am Umsatz der Einzelhandelsgeschäftszweige
im Jahre 1960, veröffentlicht in der Stellungsnahme
des Markenverbandes zur Kartellgesetzenquete desBundeswirtschaftsministeriums vom 20. Dezember 1961,
S. 11 ff.

.

38,0

.
.

.

.

.

.

.

.

10) Es besteht die Vermutung, daß in diesem Geschäftszweig die preisgebundenen Markenwaren einen großen Umsatzanteil einnehmen, so daß die vom Statistischen Bundesamt errechnete durchschnittliche Rohertragsquote weitgehend von den preisgebundenen
Markenwaren bestimmt wird und deshalb die beim
BKartA angemeldeten Handelsspannen nicht allzuweit
von der Ziffer des Statistischen Bundesamtes abweichen können.
11) einschließlich Schallplatten12) Die vom Statistischen Bundesamt errechnete Rohertragsquote enthält neben reinen Handelsleistungenin erheblichem Umfange auch Uhren-Reparatur- undGoldschmiedeleistungen; demgegenüber beziehen sichdie angemeldeten Handelsspannen in der Hauptsache
auf reine Handelsleistungen.
13) In diesem Geschäftszweig besitzen die preisgebundenen Markenwaren den überwiegenden Umsatzanteil,
so daß die durchschnittliche Rohertragsquote des Statistischen Bundesamtes überwiegend durch die preisgebundenen Markenwaren bestimmt wird. Vgl. vorstehende Fußnote 10).

-

. = Zahl ist nicht bekannt oder nicht errechnet.

= In keinem Fall erreichen die Minimalspannen
die Rohertragsquoten in Spalte 3.

—

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

VIERTES KAPITEL

Aus schließlichkeitsverträge(§ 18 GWB)
1.

Erfahrungsbericht zu § 18 GWB

1.1. Erfahrungen mit § 18 Abs. 1 GWBNach der geltenden Fassung des § 18 Abs. 1 ist
ein Eingriff der Kartellbehörde nur möglich, wennsowohl eine unbillige Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit eines Vertragsbeteiligten
oder anderer Unternehmen als auch eine wesentliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs auf dem
Markt für die vom Vertrag betroffenen und andere
Waren oder gewerbliche Leistungen vorliegen.
Diese Häufung der Eingriffsvoraussetzungen macht
eine Unwirksamerklärung von Ausschließlichkeitsverträgen durch die Kartellbehörde in den meisten
Fällen unmöglich. Denn auch bei ausgesprochen unbilliger Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit eines Vertragsbeteiligten oder eines
Dritten ist eine wesentliche Beeinträchtigung desWettbewerbs sehr häufig nicht gegeben. Selbst wenn
im Einzelfall Anhaltspunkte für eine solche Beeinträchtigung bestehen, sind regelmäßig umfangreicheund langwierige Marktuntersuchungen notwendig,
wodurch die Anwendung des § 18 erheblich erschwert wird. Andererseits mag durch das Ausmaßvon Beschränkungen der in § 18 bezeichneten Art,
die in einzelnen Branchen systematisch angewandt
werden (z. B. Kraftfahrzeugersatzteile, Autoöle, Bierund alkoholfreie Getränke der Brauereien), derWettbewerb auf dem Markt oft wesentlich beeinträchtigt werden, ohne daß die Kartellbehörde nach§ 18 eingreifen könnte, da weder die wirtschaftliche
Bewegungsfreiheit eines Vertragsbeteiligten nochdie eines anderen Unternehmens unbillig eingeschränkt ist.
Die geltende Fassung des § 18 Abs. 1 erfüllt somit
ihren Zweck nicht, weil wegen der Häufung dergenannten Eingriffsvoraussetzungen weder ein vollständiger Schutz vor unbilligen Einschränkungen
der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit der Vertragsbeteiligten oder anderer Unternehmen gewährleistet ist noch sämtliche wesentlichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen für die vom Vertrag betroffenenoder anderen Waren oder gewerbliche Leistungenerfaßt werden. So sind alle zwar unbilligen, aberden Wettbewerb nicht wesentlich beeinträchtigenden Verträge sowie alle zwar den Wettbewerb
wesentlich beeinträchtigenden, aber nicht unbilligen
Verträge der Mißbrauchsaufsicht der Kartellbehörde
entzogen.
Tatsächlich hat die unzureichende Fassung des§ 18 Abs. 1 die Mißbrauchsaufsicht der Kartellbehörden bisher stark behindert. So ist beispielsweise

anläßlich eines an das Bundeskartellamt gerichteten
Auskunftsersuchens der EWG-Kommission betreffend Ausschließlichkeitsbindungen bei Kraftfahrzeugersatzteilen und -zubehör (B 5 — 331000 — R —150/60) folgendes festgestellt worden:
Die deutschen und auch die nach Deutschland importierenden ausländischen Kraftfahrzeughersteller
verpflichten vielfach die Vertragshändler und -werkstätten, alle einzubauenden Ersatzteile sowie Zubehör nur von ihnen zu beziehen, auch soweit essich um Erzeugnisse handelt, die sie nicht selbst
herstellen, sondern von Spezialherstellern beziehen.
Dabei wird oft auch nicht danach unterschieden, ob
es sich um für die Verkehrssicherheit des Fahrzeugs
notwendige oder sonstige Ersatz- oder Zubehörteile
handelt. Der Kraftfahrzeugersatzteile- und -zubehörHandel wendet sich gegen diese Bindung, soweit
sie für die Verkehrssicherheit unbedeutende Teile
erfaßt, mit der Begründung, daß durch diese Ausdehnung der Bindung der freie Handel sowie die
freien Reparaturwerkstätten in ihrer wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit unbillig eingeschränkt
würden. Selbst wenn diese Behauptung sich bestätigen sollte, könnte das Bundeskartellamt gleichwohl nicht nach § 18 einschreiten, solange die Häufung der Eingriffsvoraussetzungen in § 18 Abs. 1
besteht. Es müßte vielmehr noch untersuchen, ob der
Wettbewerb auf dem Markt wesentlich beeinträchtigt ist. Diese Untersuchung ist erfahrungsgemäßlangwierig und schwierig, insbesondere wenn davon
ausgegangen wird, daß sie sich nicht nur auf die
Wirkungen der konkreten Bindung, sondern auch
auf die Wirkung aller Bleichgelagerten Bindungenin dem jeweiligen Markt zu erstrecken hat.
1.2. Erfahrungen mit § 18 Abs. 2 GWBNach § 18 Abs. 2 ist bei Verträgen der in Absatz 1
bezeichneten Art auch eine solche Einschränkung
als unbillig anzusehen, der keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Diese Vorschrift gibt
eine Auslegungsregel zu Absatz 1 (unbillige Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit
eines Vertragsbeteiligten) ; sie bezieht sich nur auf
das Innenverhältnis der Vertragsparteien, nicht jedoch auf in ihrer wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit
etwa unbillig beschränkte Dritte. Wenn Rechte und
Pflichten der Vertragsparteien sich nicht entsprechen, mag dies unter bürgerlich-rechtlichen Gesichtspunkten als Kriterium für die Unbilligkeit angesehen
werden; im Hinblick auf den Zweck des GWB erscheint dieses Kriterium jedoch sachfremd. Da die
Bestimmung auch den Umkehrschluß ermöglicht, daßEinschränkungen als billig anzusehen sind, wenn

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
ihnen nur eine angemessene Gegenleistung gegenübersteht, kann sie, wie sich in der Praxis desBundeskartellamts gezeigt hat, sogar wettbewerbspolitisch unerwünschte Auswirkungen haben. Die
Vorschrift kann nämlich wie eine Aufforderung an
den beschränkenden Vertragspartner wirken, seinem
Kontrahenten die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit
mit Geld abzukaufen.

2.

Folgerungen aus dem Erfahrungsbericht
zu 18 GWBDie Erfahrungen mit § 18 Abs. 1 lassen es angezeigt erscheinen, die Häufung der Eingriffsvoraussetzungen zu beseitigen und Unwirksamerklärungen der Kartellbehörde zuzulassen, soweit entweder der Wettbewerb durch das Ausmaß dervertraglichen Beschränkungen wesentlich beeinträchtigt wird oder die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit d r i t t e r Unternehmen durch einen Ausschließlichkeitsvertrag unbillig eingeschränkt wird.
Der Schutz der Vertragsbeteiligten selbst
vor unbilligen Beschränkungen könnte ohne Schaden dem bürgerlichen Recht und damit den ordentlichen Gerichten überlassen werden, soweit nicht
die unbillige Beschränkung von einem marktbeherrschenden Unternehmen ausgeht. Damit würden auchdie möglicherweise zahlreichen Fälle, in denen ein
Vertragspartner die Aufhebung der Bindung wegen
einer unbilligen Beeinträchtigung seiner wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit erstrebt, die Kartellbehörde nicht belasten. Andererseits wäre der freie
Zugang zum Markt für dritte Unternehmen, dieübrigens durch Ausschließlichkeitsverträge nur
Nachteile und nicht Vorteile haben können, eher
gewährleistet als nach der jetzigen Rechtslage. Gewisse Schwierigkeiten, denen die Feststellung derUnbilligkeit in diesen Fällen begegnet, sind unvermeidlich. Sie bestehen jedoch auch bei der geltenden Fassung des § 18 Abs. 1. Um klarzustellen, daßim Falle wesentlicher Beeinträchtigung des Wettbewerbs auf dem Markt die Kartellbehörde dasgesamte System gleichartiger Ausschließlichkeitsverträge eines Unternehmens und nicht nur einzelne
Verträge für unwirksam erklären kann, erscheint
eine weitere Änderung zweckmäßig. Die Kartellbehörde sollte „Verträge für unwirksam erklären
und die Anwendung neuer gleichartiger Bindungenverbieten" können, „soweit sie die Vertragsbeteiligten" in den in § 18 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 genannten
Fällen beschränken. Nach dieser Klarstellung würde
die Eingriffsbefugnis der Kartellbehörde in den
Fällen des § 18 GWB mit der Regelung übereinstimmen, die in § 17 GWB für Mißbrauchseingriffe
gegenüber Preisbindungssystemen getroffen worden
ist.
Die Vorschrift des bisherigen § 18 Abs. 2, die sichbei der geltenden Regelung als wettbewerbspolitisch bedenklich erwiesen hat (vgl. Abschnitt 1.2.),
könnte entfallen, wenn die Kartellbehörde Ausschließlichkeitsverträge nicht mehr daraufhin zu
prüfen hätte, ob Vertragspartner unbillig behindert
sind.

3.

Drucksache IV/617

Die Auffassungen der interessierten
Kreise der Offentlichkeit

Die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft
schlägt vor, das Eingriffsrecht der Kartellbehörde
durch eine Unwirksamkeitsvorschrift zu ersetzen.
Danach sollen „Verträge zwischen Unternehmenüber Waren oder gewerbliche Leistungen" kraft
Gesetzes „unwirksam" sein, wenn eine der bisherigen Eingriffsvoraussetzungen (unbillige Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit eines
Unternehmens oder wesentliche Beeinträchtigung
des Wettbewerbs auf dem Markt) gegeben ist. „Die
Verbindung beider Erfordernisse wird" nach Ansicht
der Aktionsgemeinschaft „der selbständigen Bedeutung jedes Tatbestandsmerkmals nicht gerecht."
Gegen die bestehende Häufung der Eingriffsvoraussetzungen wendet sich auch der Verband der
Kraftfahrzeug-Ersatzteile- und -Zubehör-Großhändler. Er schlägt darüber hinaus vor, die Kannvorschrift in § 18 Abs. 1 durch eine Mußvorschrift zu
ersetzen. Zur Begründung weist der Verband darauf hin, daß „die Zahl der vertragsgebundenen
Kraftfahrzeug-Werkstätten ständig" zunimmt. Die
Ausschließlichkeitsverträge betreffen „nicht nur
Ersatzteile, sondern erstrecken sich ... auch schon
auf Zubehörteile und Werkzeuge. Wenn der bisherigen Entwicklung auf dem Kraftfahrzeug-Ersatzteile- und -Zubehör-Markt nicht bald Einhalt geboten wird, ist" nach Auffassung des Verbandes „derZeitpunkt abzusehen, von dem ab es auf diesem
Markt wegen der Ausschließlichkeitsbindungenüberhaupt keinen Wettbewerb mehr geben kann".
Der Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften spricht sich ebenfalls gegen die Häufung
der Eingriffsvoraussetzungen aus und setzt sich fürein Antragsrecht der Betroffenen ein. In ihrer gegenwärtigen Form hält er die Bestimmung des § 18
Abs. 1 für „nicht geeignet, mißbräuchlichen Praktiken wirksam entgegenzutreten".
Die gleiche Auffassung vertritt der Deutsche
Hotel- und Gaststättenverband, „weil in einem aus
185 000 Betrieben bestehenden Gewerbe kein Einzelvertrag den Wettbewerb auf dem Markt wesentlichbeeinflussen kann". „Bei der derzeitigen Fassungdes § 18 GWB wird das Bundeskartellamt niemals
wirksam in einen unbilligen Bierlieferungsvertrageingreifen können."
Auch der Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels tritt dafür ein, die Häufung der Eingriffsvoraussetzungen zu beseitigen.
„Die Formulierungen ,unbillig' und ,wesentlich' inden beiden Alternativmöglichkeiten setzen auchdann noch erhebliche Grenzen."
Ebenso hält die Arbeitsgemeinschaft der Lebensmittelfilialbetriebe die „einem freien Wettbewerb
mehr als notwendig zuwiderlaufende Bestimmung"des § 18 Abs. 1 „für reformbedürftig". „Den Interessen des bindenden Unternehmens dürfte auch danngedient sein, wenn die in Absatz 1 aufgestellten
Voraussetzungen nicht kumulativ, sondern alternativ verlangt werden."Drucksache 1V/617

Deutscher Bundestat — 4. Wahlperiode

Nach Auffassung der Arbeitsgemeinschaft der
Verbraucherverbände sollte § 18 Abs. 1 „dahingehend geändert werden, daß die Behörde eingreifen kann, wenn die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit eines Vertragsbeteiligten oder eines dritten
durch die Vereinbarung betroffenen Unternehmens
unbillig eingeschränkt wird". „Hauptzweck der vorgeschlagenen Neuregelung ist in jedem Falle die
Gewährleistung einer realen Möglichkeit für dritte
Unternehmen, sich Zugang zum Marktwettbewerb
zu verschaffen und damit dem Konsumenten ein
Minimum an Wahlmöglichkeiten zu sichern."
Den „Fortfall" der „wirtschaftsfeindlichen Beschränkungen" durch Verträge nach § 18 fordert die
Hauptvereinigung des ambulanten Gewerbes undder Schausteller in Deutschland. Sie ist der Ansicht,
daß es bei vielen Vertriebsbindungen „offenbar einfach darum" geht, „den Einzelhandel von einer nicht
unbedeutenden Konkurrenz zu befreien".
Gegen eine Gesetzesänderung spricht sich die Arbeitsgemeinschaft selbständiger Unternehmer aus.
„Insbesondere die Ausschließlichkeitsbindung ist
ein wesentlicher Bestandteil vieler heute üblicher
Absatzsysteme. Die Beschränkungen, die ein Lieferant seinem Abnehmer ... auferlegen kann, verschaffen ihm oft erst die Möglichkeit eines wirtschaftlichen Absatzes. Vielfach wird dem Abnehmer
dabei als Ausgleich ein Alleinverkaufsrecht gewährt." „Eine ... Gesetzesänderung würde aber vielen Unternehmen die Freiheit in der Organisation
ihrer Absatzwege nehmen ..."Nach Ansicht des Bundesverbandes der Deutschen
Industrie birgt „jede Verschärfung des Vorgehens
gegen vertragliche Vereinbarungen nach § 18 GWB... die Gefahr der (in diesem Falle) vertikalen Kapitalkonzentration in sich". „Für einen Eingriff in
Vertragsverhältnisse lediglich im Hinblick auf das
individuelle Interesse eines Vertragspartners sinddie ordentlichen Gerichte zuständig."
Der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels ist der Auffassung, daß es „nicht zu
den Befugnissen einer Verwaltungsinstanz" gehört,„auch dann zivilrechtliche Verträge nur aus dem
Gesichtspunkt einer Wettbewerbsbeeinträchtigung
für unwirksam zu erklären, wenn ein Vertragspartner gewillt ist, an dem Vertrage festzuhalten, undselbst keine unbillige Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit empfindet". Nach seiner
Ansicht muß „ein weiterer Tatbestand hinzutreten",„der die Beschränkung erst mißbräuchlich macht undals sachlich nicht gerechtfertigt hinstellt". Im übrigen meint der Gesamtverband, „daß sich bei einer
Erschwerung oder gar Versagung von Ausschließlichkeitsverträgen oder Vertriebsbindungen strukturell sehr unerwünschte Folgen ergeben können.
Die Hersteller werden veranlaßt, eigene Vertriebssysteme aufzubauen ... und sich von der Produktion bis zum Letztverbraucher vertikal zu konzentrieren".
Die Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels weist darauf hin, daß die „mehrfach geäußerten
Wünsche, in § 18 GWB die Voraussetzungen für das
Eingreifen der Kartellbehörde zu erleichtern, ... im
Einzelhandel verschieden beurteilt" werden. Sie ist

jedoch der Auffassung, „daß es bei der bisherigen
Regelung bleiben ... sollte".
Gegen eine Änderung des § 18 sprechen sich auchder Zentralverband des genossenschaftlichen Großund Außenhandels, der Markenverband und derZentralverband des deutschen Handwerks aus. „Die
Bewahrung der individuellen Freiheit vor unbilligenoder sittenwidrigen vertraglichen Beschränkungenobliegt" nach Ansicht des Handwerksverbandes„dem bürgerlichen Recht und den ordentlichen Gerichten, die dieses Recht anzuwenden haben".
Der Deutsche Industrie- und Handelstag äußert
sich ähnlich. Jedoch kommt es nach seiner Meinung„unter wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten ...
darauf an, daß durch ... Vertriebsbindungen die
Absatzwege nicht ein für allemal festgelegt werden
und daß auch neue Unternehmen am Markt auftreten können".
Zu § 18 Abs. 2 nimmt die Aktionsgemeinschaft
Soziale Marktwirtschaft kritisch Stellung. In Übereinstimmung mit den in Abschnitt 1.2. dargelegten
Erfahrungen hält auch sie die „Rechtfertigung von
Wettbewerbsbeschränkungen durch Entgelte" für„unter wirtschaftspolitischen und unter rechtlichen
Gesichtspunkten gleich sachfremd" . „Die Vorschrift
sollte deshalb" nach ihrer Ansicht „gestrichen werden".

4.

Stellungnahme zu den Auffassungen derinteressierten Kreise der Öffentlichkeit

Obwohl die Äußerungen der interessierten Kreise
in wesentlichen Punkten nicht übereinstimmen, lassen sich aus der Gesamtheit der Stellungnahmendennoch folgende Grundgedanken entnehmen, dieeiner wettbewerbspolitisch vertretbaren und im
Verhältnis zum geltenden Recht praktikableren
Neuregelung zugrunde gelegt werden sollten.
a) Verträge nach § 18 sollten grundsätzlich zulässig
bleiben, , da Ausschließlichkeitsbindungen auchgesamtwirtschaftlich sinnvoll sein können.
b) Die Eingriffsmöglichkeiten der Kartellbehörde
sollten verbessert werden.
c) Deshalb sollte die Kumulation der Eingriffsvoraussetzungen beseitigt werden.
d) Jedoch sollte der Schutz der Vertragsbeteiligten
vor unbilligen Beschränkungen den ordentlichen
Gerichten überlassen werden.
e) Um den freien Zugang dritter Unternehmen zum
Markt zu sichern und damit eine starre Festlegung der Absatzwege zu verhindern, sollte die
Kartellbehörde gegen unbillige Einschränkungen
der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit Dritter
durch Unwirksamerklärung von Verträgen vorgehen können.
f) Einer Umwandlung der Kannvorschrift in eine
Mußvorschrift oder der Begründung eines Antragsrechts für den Betroffenen bedarf es nicht,
weil die Eingriffsbefugnis der Kartellbehörde
wettbewerbspolitische Ziele hat. Die Verfolgung
dieser Ziele erscheint auch ohne Bindung der
Kartellbehörde gesichert.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Drucksache IV / 61 7FÜNFTES KAPITEL

Marktbeherrschende Unternehmen(§§ 22 bis 24 GWB)
1.

Einleitung

1.1. Die §§ 22 bis 24 GWB im System des Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen
Für die Aufnahme der §§ 22 bis 24 GWB in das
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen war die
Erwägung maßgebend, daß Wettbewerbsbeschränkungen nicht nur durch „Kartellverträge und Kartellbeschlüsse" (§§ 1 bis 14 GWB) und „Sonstige
Verträge" (§§ 15 bis 21 GWB) eintreten können.
Dem Wettbewerbsgedanken sollte auch in den Wirtschaftsbereichen Geltung verschafft werden, in denen die freie Konkurrenz wegen einer monopolistischen oder oligopolistischen Struktur des Marktes,
das heißt im Gegensatz zu den vertraglichen Wettbewerbsbeschränkungen: aus tatsächlichen
Gründen nicht wirksam werden kann. Im Bericht desAusschusses für Wirtschaftspolitik des Deutschen
Bundestages ist dazu unter anderem ausgeführt 1) :„Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik hatte ebenso
wie die Regierungsvorlage der Tatsache Rechnungzu tragen, daß in der wirtschaftlichen Wirklichkeit die Marktform der vollständigen Konkurrenz,
wie sie dem wirtschaftspolitischen Leitbild vonder Marktwirtschaft entspricht, sehr häufig nicht
gegeben oder nicht realisierbar ist. Selbst dort,
wo die formalen Voraussetzungen dieser Marktform vorliegen, ist mitunter ein wirksamer Wettbewerb tatsächlich nicht feststellbar. Ein bloßes
Kartellverbot, das lediglich die durch rechtliche
Vereinbarungen errungenen kollektiven Machtpositionen treffen kann, erschien daher als nicht
ausreichend. Ein Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sollte vielmehr auch die Voraus
setzungen für eine möglichst reibungslose Einordnung der Wirtschaftsbereiche in das marktwirtschaftliche System schaffen, in denen der Wettbewerb aus tatsächlichen Gründen nicht wirksam
werden kann. . . . Die Unabänderlichkeit derMonopolsituation beschränkt in diesen Fällen den
Gesetzgeber auf Maßnahmen der Monopolaufsicht und Vorkehrungen zur Korrektur des Marktverhaltens der monopolistischen Unternehmen."
In den §§ 22 bis 24 GWB sind diese Gedanken
verwirklicht worden
1) Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik (21. Ausschuß) über den Entwurf eines Gesetzesgegen Wettbewerbsbeschränkungen, Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, zu Drucksache 3644, Generalbericht des Abgeordneten Dr. Hellwig, Abschnitt C. II.

durch eine Mißbrauchsaufsicht überdas Verhalten marktbeherrschender Unternehmen (§ 22) sowie
durch Vorschriften, die der Kartellbehörde eineÜbersicht über bestimmte größere Zu
sammenschlüsse von Unternehmen verschaffen sollen (§§ 23 und 24).
1.2. Der Anwendungsbereich der §§ 22 bis 24 GWB
1.2.1. Der Anwendungsbereich des § 22(1.) § 22 Abs. 1 und 2 bestimmt den Begriff„marktbeherrschendes Unternehmen" ; in § 22 Abs. 3
bis 5 sind die Voraussetzungen der Mißbrauchsaufsicht (Absatz 3) und die Aufsichtsbefugnisse der
Kartellbehörde (Absätze 4 und 5) geregelt.
(2.) Nach § 22 Abs. 1 ist ein Unternehmen „marktbeherrschend", soweit es für eine bestimmte Art
von Waren oder gewerblichen Leistungen ohne
Wettbewerber ist oder keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetz ist (monopolistische Marktbeherrschung). Nach § 22 Abs. 2 gelten als marktbeherrschend auch zwei oder mehr Unternehmen, soweit
zwischen ihnen aus tatsächlichen Gründen ein wesentlicher Wettbewerb nicht besteht und soweit sie
in ihrer Gesamtheit für eine bestimmte Art vonWaren oder gewerblichen Leistungen ohne Wettbewerber sind oder keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt sind (oligopolistische Marktbeherrschung). Das Merkmal „Marktbeherrschung" drückt
die relative, nicht die absolute Größe eines Unternehmens aus. Auf räumlich oder sachlich kleinen
Märkten können auch kleine Unternehmen marktbeherrschend sein.
(3.) § 22 Abs. 3 nennt die Voraussetzungen, unter
denen die Kartellbehörde im Wege der Mißbrauchsaufsicht eingreifen darf. Danach hat die Kartellbehörde gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen die in § 22 Abs. 4 genannten Befugnisse, soweit
diese Unternehmen
1. bei Abschluß von Verträgen über diese
Waren oder gewerblichen Leistungen ihre
Marktstellung beim Fordern oder Anbieten von Preisen oder bei der Gestaltung
von Geschäftsbedingungen mißbräuchlich
ausnutzen, oder
2. durch mißbräuchliche Ausnutzung ihrer
Marktstellung den Abschluß von Verträgen über diese Waren oder gewerblichen
Leistungen davon abhängig machen, daßDrucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

der Vertragsgegner sachlich oder handelsüblich nicht zugehörige Waren oder Leistungen abnimmt (Kopplungsgeschäfte).
Bei der Beurteilung, ob die Marktstellung mißbräuchlich ausgenutzt ist, sind alle Umstände zu
berücksichtigen (§ 22 Abs. 3 Satz 2).
(4.) Nach § 22 Abs. 4 kann die Kartellbehörde
unter den in Absatz 3 genannten Voraussetzungenmarktbeherrschenden Unternehmen ein mißbräuchliches Verhalten untersagen und Verträge für unwirksam erklären. Soweit die Voraussetzungen desAbsatzes 1 bei einem Konzern im Sinne des § 15 desAktiengesetzes 1 ) vorliegen, stehen der Kartellbehörde die Befugnisse nach Absatz 4 gegenüber jedem Konzernunternehmen zu (§ 22 Abs. 5).
(5.) Die Mißbrauchsaufsicht nach § 22 Abs. 3 bis 5
GWB erstreckt sich mithin nur auf solche Mißbräuche einer marktbeherrschenden Stellung, die im
Zusammenhang mit dem Abschluß von Verträgen
stehen (§ 22 Abs. 3). Ergänzend neben § 22 Abs. 3
bis 5 GWB tritt aber § 26 Abs. 2 GWB, der unter derÜberschrift „Wettbewerbsbeschränkendes und diskriminierendes Verhalten" steht. Nach § 26 Abs. 2
GWB ist es marktbeherrschenden Unternehmen verboten, ein anderes Unternehmen in einem Geschäftsverkehr, der gleichartigen Unternehmen üblicherweise zugänglich ist, unbillig zu behindernoder gegenüber gleichartigen Unternehmen ohnesachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich zu
behandeln. Dieses sogenannte Diskriminierungsverbot erfaßt den Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch Verhalten, das nicht im Zusammenhang mit dem Abschluß von Verträgen steht(zum Beispiel durch gezielten Vernichtungswettbewerb oder durch die sachlich ungerechtfertigte Weigerung, einen Nachfrager zu beliefern). Die Rechtsfolgen sind hier: Geldbuße sowie zivilrechtliche
Schadensersatz-(Unterlassungs)-ansprüche (§ 38 Abs.
1 Nr. 8 und Abs. 3 Nr. 1; § 35 GWB).
1.2.2. Der Anwendungsbereich der §§ 23 und 24(1.) Nach § 23 ist der Zusammenschluß von Unternehmen der Kartellbehörde unverzüglich anzuzeigen, wenn die beteiligten Unternehmen durch den
Zusammenschluß für eine bestimmte Art von Warenoder gewerblichen Leistungen einen Marktanteil
von 20 vom Hundert oder mehr erreichen oder ein
beteiligtes Unternehmen einen Marktanteil dieser
Höhe bereits ohne den Zusammenschluß hat. Als
Zusammenschluß gelten:1) § 15 des Aktiengesetzes lautet:„(1) Sind rechtlich selbständige Unternehmen zu
wirtschaftlichen Zwecken unter einheitlicher Leitung zusammengefaßt, so bilden sie einen Konzern; die einzelnen Unternehmen sind Konzernunternehmen.
(2) Steht ein rechtlich selbständiges Unternehmen
auf Grund von Beteiligungen oder sonst unmittelbar
oder mittelbar unter dem beherrschenden Einfluß eines
anderen Unternehmens, so gelten das herrschende unddas abhängige Unternehmen zusammen als Konzern
und einzeln als Konzernunternehmen."

1. Verschmelzung mit anderen Unternehmen;
2. Erwerb des Vermögens anderer Unternehmen;
3. Erwerb des Eigentums an Betriebsstätten
anderer Unternehmen;
4. Betriebsüberlassungsverträge und Betriebsführungsverträge über Betriebsstätten anderer Unternehmen;
5. Erwerb von Anteilsrechten jeder Art ananderen Unternehmen, sofern diese Anteilsrechte allein oder zusammen mit anderen dem Unternehmen selbst oder einem
Konzernunternehmen im Sinne des § 15
des Aktiengesetzes bereits zustehenden
Anteilsrechten 25 vom Hundert des stimmberechtigten Kapitals des anderen Unternehmens erreichen.
(2.) § 23 sieht also nur eine Pflicht zur nachträglichen Anzeige von Zusammenschlüssen vor, die zu
einem Marktanteil von 20 vom Hundert oder mehrführen oder an denen ein Unternehmen mit einem
Marktanteil dieser Höhe beteiligt ist 2). Dagegen ist
die Kartellbehörde nicht befugt, Zusammenschlüsse
zu verhindern. Nach § 24 kann sie nach dem Eingang der Anzeige die Beteiligten nur zu einer
mündlichen Verhandlung oder zu einer schriftlichenÄußerung über den Zusammenschluß auffordern,wenn zu erwarten ist, daß die beteiligten Unternehmen durch den Zusammenschluß die Stellungeines marktbeherrschenden Unternehmens im Sinnedes § 22 Abs. 1 oder 2 erlangen oder wenn durch
den Zusammenschluß eine marktbeherrschende Stellung verstärkt wird. Diese Fassung der §§ 23 und 24
GWB geht auf den Ausschuß für Wirtschaftspolitik
des Deutschen Bundestages zurück. Im Regierungsentwurf war ein Erlaubnisverfahren für Zusammenschlüsse vorgesehen 3). Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik hat die Umgestaltung des Regierungsentwurfs in ,diesem Punkt wie folgt begründet 4) :„Der. Ausschuß ist nach reiflicher Überlegung zu
dem Ergebnis gekommen, daß die Einführung
einer solchen Erlaubnispflicht möglicherweise dievom volkswirtschaftlichen Standpunkt aus begrüßenswerte Tendenz zur optimalen Betriebsgröße an ihrer vollen Entfaltung hindern könne.
... Es erschien dem Ausschuß klarer, auf dies e m schwierigen Gebiet zunächst
volle Übersicht zu gewinnen und ein bloße
Anmeldepflicht bestimmter Zusammenschlüsse zu
stipulieren."2) Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik des Deutschen Bundestages nahm an, daß bei einem Marktanteil von
20 vom Hundert „zumindest die Vermutung gerechtfertigt erscheint, daß der Wettbewerb erheblich eingeschränkt und gegebenenfalls — bei Mißbrauch derMarktmacht — § 17 (§ 22 GWB) anwendbar ist"
[Schriftlicher Bericht, a. a. O., zu § 18 des Entwurfs(§ 23 GWB), Berichterstatter: Abgeordneter Illerhaus].
3) Entwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucksache 1158, Anlage 1, §§ 18 bis 22.
4) Schriftlicher Bericht, a. a. O., zu § 18 des Entwurfs (§ 23
GWB), Berichterstatter: Abgeordneter Illerhaus.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Zu § 24 GWB (Befugnis der Kartellbehörde, dieBeteiligten zu einer mündlichen Verhandlung oderzu einer schriftlichen Äußerung über den Zusammenschluß aufzufordern) ist im Ausschußbericht ausgeführt 1 ) :„Diese. Regelung ist die Konsequenz aus dem Entschluß des Ausschusses, gegenüber Unternehmenszusammenschlüssen kein über die allgemeinen Eingriffsmöglichkeiten des § 17 (§ 22 GWB)
hinausgehenden Eingriffe zu schaffen. Im eigenen
Interesse der Betroffenen ist es jedoch angezeigt,
der Kartellbehörde die Befugnis zu verleihen, diebeteiligten Unternehmer zur näheren Aufklärung
der durch den Zusammenschluß entstandenen Lagezu veranlassen, um sie über die möglichen Folgen
genau zu unterrichten."

1.3. Aus der Vorgeschichte der Entschließung desDeutschen Bundestages vom 29. Juni 1961
Ob und wie das Verhalten marktbeherrschender
Unternehmen wirksamer beaufsichtigt und der Neigung zu Unternehmenszusammenschlüssen mit wettbewerbsrechtlichen Mitteln oder auf andere Weise
begegnet werden könnte, war seit der Verabschiedung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen im Jahre 1957 mehrmals im Deutschen Bundestag erörtert worden. Folgende Vorgänge sind hervorzuheben:

6. Wie beurteilt die Bundesregierung die Konzentrationsvorgänge in ihrer Wirkung auf die
Mitbestimmung der Arbeitnehmer?
7. Wird die Konzentration nach Ansicht der Bundesregierung durch den Unterschied in der Belastung begünstigt, wie sie sich zwischen lohnund kapitalintensiven Wirtschaftszweigen
durch die Bemessung der gesetzlichen Sozialabgaben auf der Grundlage der Beschäftigung
und Lohnsumme ergibt?
8. Welche gesetzlichen Bestimmungen begünstigten nach Ansicht der Bundesregierung die
Konzentration? Wird die Bundesregierung Anderungen von Gesetzen vorschlagen?
Welche Änderungen hält sie für vordringlich?
9. Welche weiteren Maßnahmen hält die Bundesregierung für notwendig, um eine gesunde
Struktur der deutschen Wirtschaft im Sinne
ihrer Regierungserklärung vom 29. Oktober
1957 zu gewährleisten?
In seiner Antwort auf die Fragen zu 8. ging derMinister auf das Gesellschaftsrecht (Aktiengesetz,
Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Depotstimmrecht, Genossenschaftsrecht
Firmenrecht), das Steuerrecht (Umsatzsteuer, Organschaft, Schachtelprivileg, Erbschaft- und Schenkungsteuertarife) und das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ein 3).

1.3.1. Die Große Anfrage betreffend ,,Wirtschaftskonzentration" der Fraktionen der CDU/CSU
und DP
Um die Jahreswende 1958/59 richteten die Fraktionen der CDU/CSU und DP eine Große Anfrage
betreffend „Wirtschaftskonzentration" an die Bundesregierung 2 Die Anfrage wurde in der 82. Sitzung des Deutschen Bundestages am 15. Oktober
1959 vom Abgeordneten Schmücker begründet undvom Bundesminister für Wirtschaft beantwortet.
).

Es handelte sich um folgende Einzelfragen:1. Was versteht die Bundesregierung unter wirtschaftlich und gesellschaftspolitisch unerwünschter Konzentration?
2. Kann die Bundesregierung einen Überblicküber den Umfang solcher Konzentrationen in
der Wirtschaft geben oder was gedenkt sie zutun, um sich einen solchen Überblick zu verschaffen?
3. Inwieweit sind die Grundstoff- und Investitionsgüterindustrien mit der nachgeordneten
Verarbeitung und dem Handel verbunden?
4. Welche Einflüsse gehen von der Kreditwirtschaft auf die Konzentration aus?
5. In welchem Ausmaß beeinflussen die Maßnahmen der kommunalen Wirtschaftsförderung
die Konzentration?

An strukturpolitischen Maßnahmen (Frage 9) hob
der Minister hervor: die Förderung der Selbsthilfe
für die kleinen und mittleren Existenzen in der gewerblichen Wirtschaft durch öffentliche Kreditprogramme, berufliche Ausbildung und Fortbildung,
durch Steigerung der Rationalisierung, durch Verbesserung der Organisation mittelständischer Betriebe, durch Forschungsvorhaben und durch Vergabe öffentlicher Aufträge 4).

1.3.2. Das Gesetz über die Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft
Die Fraktionen der CDU/CSU und DP stellten gelegentlich der Konzentrationsdebatte die Anträge,
der Bundestag wolle die Bundesregierung ersuchen,a) den Entwurf eines Gesetzes für eine Enqueteüber den Grad der Konzentration in der Wirtschaft vorzulegen (Umdruck 391),b) zur Vermeidung unerwünschter Konzentrationin der Wirtschaft und zur Schaffung gleicher
Start- und Wettbewerbsbedingungen für Großund Kleinbetriebe Vorschläge zu machen,
1. welche Bestimmungen der geltenden Gesetze
und welche Maßnahmen die Konzentration
besonders begünstigen und daher geändert
werden müssen,
2. welche gesetzlichen Bestimmungen und welche Maßnahmen zusätzlich notwendig sind
(Umdruck 392).
3) Stenographischer Bericht über die 82. Sitzung des1) Schriftlicher Bericht, a. a. O., zu § 19 des Entwurfs (§ 24
GWB), Berichterstatter: Abgeordneter Illerhaus.
2 ) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 702.

Deutschen Bundestages am 15. Oktober 1959, Seite
4431 B ff.
4) Stenographischer Bericht, a. a. O., Seite 4434 D ff.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
2. die Erweiterung der Eingriffsmöglichkeiten des Bundeskartellamtes gegen marktbeherrschende Unternehmen (§ 22) und
gegenüber anderen, die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit einschränkenden Individualverträgen (§ 18);

Der Antrag zu b) wurde an den Wirtschaftsausschuß überwiesen, wo er nicht abschließend behandelt wurde. Auf den Antrag zu a) geht das „Gesetzüber eine Untersuchung der Konzentration in der
Wirtschaft" vom 31. Dezember 1960 1) zurück. In § 1
des Gesetzes ist der Zweck der Untersuchung wie
folgt umschrieben:

3. die Einführung einer Genehmigungspflicht
für Zusammenschlüsse von Unternehmen
und die Möglichkeit ihrer Auflösung durch
das Bundeskartellamt (§ 23).

„(1) Die Konzentration in der Wirtschaft ist zu
untersuchen.
(2) Die Untersuchung soll der Klärung derMarktstellung der Unternehmen und Unternehmensverbindungen in den verschiedenen Wirtschaftsbereichen dienen und sich dabei auch auf
die Frage erstrecken, welche Änderungen in den
Zahlen- und Größenverhältnissen von kleinen,
mittleren und großen Unternehmen eingetreten
sind sowie ob und inwieweit sich hierdurch unddurch Unternehmensverbindungen die Wettbewerbsverhältnisse wesentlich verändert haben.
(3) Im Rahmen der in Absatz 2 gekennzeichneten Zielsetzung der Untersuchung sind insbesondere zu ermitteln
1. die Entwicklung der Unternehmen nachkleinen, mittleren und großen Betriebsund Unternehmenseinheiten und die
Veränderungen innerhalb von Größenklassen,
2. Entwicklung, Art und Ausmaß von Unternehmensverbindungen,3. die hauptsächlichen Ursachen und Erscheinungsformen der zu Nummer 1 und
2 festgestellten Vorgänge,4. die Wettbewerbsbedingungen für verschiedene Unternehmensgrößen unter
Berücksichtigung des internationalen
Wirtschaftsverkehrs."§ 6 des Gesetzes lautet:„Das Bundesamt hat nach Ablauf von zwei Jahren seit Inkrafttreten des Gesetzes einen zusammenfassenden schriftlichen Bericht über das Ergebnis der Untersuchung zu erstatten. Der Bericht
ist dem Bundestag mit einer Stellungnahme derBundesregierung vorzulegen 2)."

1.3.3. Die Anträge der Fraktion der SPD laut Drucksachen 1279 und 2293

(1.) Kurz vor der Konzentrationsdebatte hatte die
Fraktion der SPD einen Antrag betreffend Maßnahmen zur Verhinderung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Macht eingebracht 3), wonach der Bundestag
die Bundesregierung beauftragen sollte, Entwürfe
zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen in folgenden Punkten vorzulegen:
1. Beschränkung der Preisbindung der zweiten Hand auf unverbindliche Preisempfehlungen (& 161:-

1) Bundesgesetzbl. 1961 I, Seite 9.
2) Das Gesetz ist am 1. Mai 1961 in Kraft getreten.
3) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 1279

Dieser Antrag wurde zusammen mit dem oben erwähnten Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und
DP 4) an den Wirtschaftsausschuß überwiesen undebenfalls nicht abschließend behandelt.
(2.) Am 7. Dezember 1960 legte die Fraktion der
SPD dem Bundestag einen weiteren Antrag vor, derden Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der §§ 18
und 22 bis 24 GWB enthielt 5). Der Entwurf sah eine
Verschärfung des § 18 GWB sowie eine Verstärkung der Befugnisse der Kartellbehörde gegenüber
marktbeherrschenden Unternehmen (Erweiterungdes § 22 Abs. 3 GWB um eine Generalklausel zur
Erfassung sämtlicher Mißbräuche einer marktbeherrschenden Stellung) und gegenüber Zusammenschlüssen von Unternehmen vor (Erlaubnisverfahren bei
Zusammenschlüssen in Anlehnung an den Regierungsentwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Er wurde am 19. April 1961 an
den Wirtschaftsausschuß überwiesen. Wegen desAblaufs der Legislaturperiode wurde er sachlichnicht beraten.

2.

Die Erfahrungen mit den §§ 22 bis 24
GWB

2.1. Die Erfahrungen mit § 22 Abs. 1 und 2 (Definition des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen")(1.) Der Begriff „marktbeherrschendes Unternehmen" im Sinne des § 22 Abs. 1 oder 2 GWB ist derAnknüpfungspunkt für die Mißbrauchsaufsicht übermarktbeherrschende Unternehmen nach § 22 Abs. 3
bis 5 GWB, für die Befugnisse der Kartellbehörde
nach § 24 GWB sowie für das Diskriminierungsverbot in § 26 Abs. 2 GWB, soweit es sich an marktbeherrschende Unternehmen richtet.
(2.) Die Befugnisse, welche der Kartellbehörde inden §§ 22 bis 24 GBW übertragen sind, nimmt nach§ 44 Abs. 1 Nr. 1 c) GWB ausschließlich das Bundeskartellamt wahr. In der Zeit vom 1. Januar 1958 biszum 30. April 1962 hat das Bundeskartellamt auf
Anregung von Marktbeteiligten, die sich durch stärkere Unternehmen mißbräuchlich behandelt fühlten,
67 Verfahren nach § 22 Abs. 3 bis 5 sowie eine
Reihe von Verfahren nach § 26 Abs. 2 eingeleitet.
Auch die Gerichte hatten Gelegenheit, § 22 Abs. 1
und 2 GWB anzuwenden, da für die Entscheidungüber die zivilrechtlichen Schadensersatz-(Unterlassungs-)ansprüche aus § 26 Abs. 2 in Verbindung mit§ 35 GWB die ordentlichen Gerichte zuständig sind4) Umdruck 392.
5) Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2293.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
und eine Reihe solcher Verfahren gegen marktbeherrschende Unternehmen durchgeführt worden
ist.
In den 41 Verfahren nach § 22 Abs. 3 bis 5, die
das Bundeskartellamt inzwischen abgeschlossen hat,
ließ sich eine Marktbeherrschung zumeist nicht feststellen. Soweit das Bundeskartellamt und die Gerichte in anderen Fällen marktbeherrschende Stellungen angenommen haben, handelte es sich um
Monopole der öffentlichen Hand (Beispiel: die Deutsche Bundesbahn als Anbieterin bestimmter Transportleistungen), um private Monopole, die auf gesetzlicher Vorschrift beruhen (Beispiel: Molkereigenossenschaft als einzige Abnehmerin von Milchin ihrem Einzugsgebiet; §§ 1 und 2 des Milch- undFettgesetzes), oder aber vorwiegend um örtliche
Monopolstellungen (Beispiel: Energieversorgungsunternehmen) .
(3.) Rechtliche Schwierigkeiten haben sich daraus
ergeben, daß § 22 Abs. 1 und 2 aus einer Häufung
unbestimmter Rechtsbegriffe besteht („für eine bestimmte Art von Waren oder gewerblichen Leistungen"; „ohne Wettbewerber"; „keinem wesentlichen
Wettbewerb ausgesetzt"). Das hat zu einer Reihe
von Fragen geführt, vor allem nach der Abgrenzung des Marktes „für eine bestimmte Art von Waren oder gewerblichen Leistungen" sowie nach konkreten Merkmalen für das Vorliegen marktbeherrschender Stellungen.
Zum Marktbegriff haben sich insbesondere folgende Fragen ergeben:
Welcher räumliche Markt ist zugrunde zu legen?
Wo liegen die Grenzen eines Marktes „für einebestimmte Art von Waren oder gewerblichen
Leistungen" in sächlicher Beziehung; inwieweit
sind sogenannte Substitutionsgüter (Güter, dievom Abnehmer nach Gebrauchswert oder Verbrauchswert sowie Preis als gleichartig angesehen
werden) zu berücksichtigen und kommt es für den
relevanten Markt auf die Export- und Importanteile an?
Ist für den Marktanteil eines Unternehmens der
Wert oder die Stückzahl seines Umsatzes oderseiner Produktion auf dem Markt maßgebend?
Zur Frage nach dem Begriff des räumlich undsächlich relevanten Marktes sind einige Entscheidungen ergangen:
Das Bundeskartellamt hatte in einem Verfahren
nach § 23 darüber zu befinden, wie der Markt fürKraftfahrzeuge abzugrenzen ist (das Merkmal„Marktanteil von 20 vom Hundert oder mehr" in§ 23 Satz 1 wirft auch die Frage nach den Marktgrenzen auf). Es hat dazu unter anderem ausgeführt 1):„In § 23 GWB wird der Begriff des Marktanteils
und damit auch der des Marktes näher bezeichnet
durch die Formulierung ,für eine bestimmte Art
von Waren oder gewerblichen Leistungen'. Die
systematische Stellung des § 23 GWB im Dritten
1) Beschluß vom 11. August 1961 — B 5 — 156/61 — , abgedruckt in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift„Wirtschaft und Wettbewerb" unter BKartA 425 ff.

Drucksache IV/617

Abschnitt des Gesetzes und der Zweck der Vorschrift, der Kartellbehörde Kenntnis über Konzentrationsvorgänge zu verschaffen ... zeigen, daßdas Gesetz in § 23 GWB den Begriff des Marktes
im gleichen Sinne versteht, wie in § 22 GWB. Es
kommt darauf an, ob für eine bestimmte Art vonWaren Wettbewerb besteht. Nur solche Produkte,
die im Rahmen von Angebot und Nachfrage hinsichtlich Verwendungszweck und Bedarfsbefriedigung austauschbar sind, können Gegenstand eines
Wettbewerbs sein und zu einer „bestimmten Art
von Waren" im Sinne des Gesetzes gehören.
... Die Abgrenzung und Bestimmung des Marktes
richtet sich also nach der funktionellen
Austauschbarkeit der auf dem Markt angebotenen und gefragten Produkte."
Auf Grund dieser Auffassung von der Abgrenzung des Marktes „für eine bestimmte Art vonWaren oder gewerblichen Leistungen" in sächlicher
Hinsicht hat das Bundeskartellamt den Markt für
Personenkraftwagen in besondere Märkte für verschiedene Wagenklassen gegliedert.
Das Oberlandesgericht Stuttgart hat in zwei Entscheidungen 2) bei der Abgrenzung der Märkte fürKohle und Bier im Verhältnis zu den Märkten fürandere Brennstoffe und andere Getränkearten ebenfalls auf die „funktionelle Austauschbarkeit" 3 abgestellt.
)

In dem einen Beschluß hat es dazu ausgeführt:„Für den Kohlenverbrauch im Kreise Saulgau,
vor allem für Privathaushaltungen, soweit für ihn
die Kleinverkaufspreise in Frage kommen, istnach wie vor eine bestimmte Verbraucherschichtda, die nicht ohne weiteres auf andere Heizmittel
zurückgreift und zurückgreifen kann. Zwar ist die
funktionelle Austauschbarkeit für Kohle, Holzund 01 generell und in abstracto als gegeben anzusehen, dagegen in concreto bei den derzeitigen Wirtschaftsverhältnissen für diesen Markt zu
verneinen."
In dem anderen Beschluß heißt es:„Danach ist für die Abgrenzung des Marktes einer
bestimmten Ware wesentlich auf die Verkehrsauffassung und die Gewohnheit der Durchschnittsverbraucher abzustellen."
Zur Frage nach den räumlichen Marktgrenzen hat
der Bundesgerichtshof entschieden 4), daß der An2) Beschlüsse vom 17. und 19. Mai 1961 — 2 Kart B 1/60
und 2 Kart B 1/59 —, abgedruckt in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift „Wirtschaft und Wettbewerb"
unter OLG 423 ff. und 411 ff.
3) Beschluß vom 17. Mai 1961.
4) Urteil vom 7. November 1960 — KZR 1/60 —, abgedruckt in der amtlichen Sammlung der Entscheidungendes Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Band 33, S. 259 ff.,sowie in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift„Wirtschaft und Wettbewerb" unter BGH 407 ff. Urteilvom 26. Oktober 1961 — KZR 1/61 —, abgedruckt inder amtlichen Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Band 36, S. 91 ff., sowie
in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift „Wirtschaft und Wettbewerb" unter BGH 442 ff.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

wendung des § 22 Abs. 1 und damit auch des § 26
Abs. 2 GWB nicht entgegensteht, daß eine Monopolstellung sich räumlich auf ein engbegrenztes Gebiet
beschränkt. So haben im Ergebnis auch das Oberlandesgericht Celle 1) sowie das Oberlandesgericht
Neustadt 2) erkannt.
In zwei Verfahren vor den ordentlichen Gerichten
war darüber zu entscheiden, ob die Vorschriften desGesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen übermarktbeherrschende Unternehmen angewendet
werden können, wenn die marktbeherrschende Stellung auf gesetzlicher Vorschrift beruht. Der Bundesgerichtshof 3) hat diese Frage ausdrücklich, dasKammergericht 4 hat sie inzident bejaht.
)

2.2. Die Erfahrungen mit § 22 Abs. 3 bis 5 (Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen)(1.) Das Bundeskartellamt hat — wie schon im
vorangegangenen Abschnitt angegeben worden ist— in ,der Zeit vom 1. Januar 1958 bis 30. April 1962
insgesamt 67 Verfahren nach § 22 Abs. 3 bis 5 eingeleitet, von denen in der Referenzperiode 41 abgeschlossen wurden. 26 Fälle werden noch rechtlich
und wirtschaftlich geprüft. 5 Verfahren sind eingestellt worden, nachdem die Unternehmen, gegen diesie sich richteten, das beanstandete Verhalten aufgegeben hatten; 36 Verfahren sind aus anderen
Gründen eingestellt worden.
Eine Verfügung nach § 22 Abs. 4 GWB. hat das
Bundeskartellamt bisher nicht erlassen. Meistens
konnte bereits das Merkmal „marktbeherrschenden
Unternehmen" nicht festgestellt werden (siehe oben,
Abschnitt 2. 1., zu 2.) .
(2.) Das Bundeskartellamt hält die Aufzählung
der Mißbrauchstatbestände in § 22 Abs. 3 GWB fürunzulänglich. Es befürchtet, daß viele Marktbeteiligte, ,die von einem marktbeherrschenden Unternehmen behindert worden sein mögen, sich nicht an die
Kartellbehörde gewandt haben, weil sie angesichts
der engen Fassung des § 22 Abs. 3 nicht mit Hilfe
rechneten.
2.3. Die Erfahrungen mit den §§ 23 und 24 (Zusammenschlüsse von Unternehmen)(1.) In der Zeit vom 1. Januar 1958 bis zum 30.
April 1962 sind dem Bundeskartellamt 73 Zusammenschlüsse von Unternehmen nach § 23 ,GWB angezeigt worden. In 46 Fällen haben die beteiligten
Unternehmen die Anzeige unaufgefordert erstattet;
in 27 Fällen hat das Bundeskartellamt sie zur Anzeige ,auffordern müssen. In diesen Fällen hatte das
1) Urteil vom 1. September 1958 — 3 U 114/58 —, abgedruckt in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift„Wirtschaft und Wettbewerb" unter OLG 254 ff.
2) Urteil vom 1. April 1958 — 1 U 57/58 (Kart) —, abgedruckt in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift„Wirtschaft und Wettbewerb" unter OLG 252 ff.
3) A. a. O.
4) Urteil vom 8. Dezember 1959 — 5 U (Kart) 1153/59 — ,abgedruckt in der Entscheidungssammlung der Zeitschrift „Wirtschaft und Wettbewerb" unter OLG 301 ff.

Bundeskartellamt von den Zusammenschlüssen durch
die Wirtschaftspresse erfahren.
(2.) Von seinen Befugnissen nach § 24 GWB (Aufforderung der Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung oder zu einer schriftlichen Äußerung überden Zusammenschluß, wenn zu erwarten ist, daß die
beteiligten Unternehmen durch den Zusammenschluß
die Stellung einesmarktbeherrschenden Unternehmens im Sinne des § 22 Abs. 1 oder 2 erlangen oderwenn durch den Zusammenschluß eine marktbeherrschende Stellung verstärkt wird) hat das Bundeskartellamt in keinem Fall Gebrauch gemacht.
Unter den Fällen, die es bisher abschließend geprüft
hat, war keiner, in dem sich erwarten ließ, daß die
beteiligten Unternehmen durch den Zusammenschluß
die Stellung eines marktbeherrschenden Unternehmens erlangen würden (§ 24 .GWB, erster Fall).
Lediglich in einem Fall (Übernahme zweier Verkehrsunternehmen durch die Deutsche Bundesbahn)
hat das Bundeskartellamt festgestellt, daß die marktbeherrschende Stellung .der Deutschen Bundesbahn,
die bereits ohne den Zusammenschluß bestand, verstärkt worden ist (§ 24 GWB, zweiter Fall). Eine
Reihe von rechtlich und wirtschaftlich schwierigeren
Fällen, in denen sich nach Ansicht ides Bundeskartellamtes herausstellen könnte, daß die in § 24 vorausgesetzten Erwartungen gerechtfertigt sind, werden noch geprüft.
(3.) Ebenso wie auch aus § 22 Abs. 1 und 2 GWB(Definition des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen") haben sich auch aus der Fassung des§ 23 Satz 1 GWB Anwendungsschwierigkeiten ergeben; denn auch das Merkmal „Marktanteil von 20
vom Hundert oder mehr" wirft die Frage nach derAbgrenzung des relevanten Marktes auf. Hierüber
hat es nicht selten Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Bundeskartellamt und den an Zusammenschlüssen beteiligten Unternehmen gegeben.
In den meisten Fällen ließ sich nicht sofort bestimmt
sagen, ob das Merkmal „Marktanteil von 20 vom
Hundert" erfüllt war. Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik des Deutschen Bundestages hat bei der Abfassung ides § 23 Satz 1 zwar angenommen, daß„jede Unternehmensleitung . . . sich wenigstens in
großen Zügen darüber klar sein (wird), welchen
Marktanteil das eigene Unternehmen besitzt" 5). Es
hat 'sich aber gezeigt, daß die Bemessungsgrundlage,
der jeweils relevante Markt, streitig sein kann. Das
Bundeskartellamt hat daher in seinem Tätigkeitsbericht für 1960 ausgeführt 6) :„Um Zusammenschlüsse ausreichend erfassen zu
können, müssen zu dem relativen Begriffsmerkmal Marktanteil noch absolute Kriterien hinzukommen, die sich leicht rund eindeutig bestimmen'lassen. Als solche bieten sich an: Kapital, Beschäftigtenzahl, Produktion und Umsatz."Über einige Teilfragen der Abgrenzung des Marktes „für eine bestimmte Art von Waren oder geSchriftlicher Bericht, a. a. O., zu § 18 des Entwurfs (§ 23
GWB), Berichterstatter: Abgeordneter Illerhaus.
6 Bericht des Bundeskartellamtes über seine Tätigkeit im
Jahre 1960 sowie über Lage und Entwicklung auf seinem Aufgabengebiet, Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 2734, Seite 112.
3))

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode„Die Anzeigepflicht des § 23 GWB hat nicht nur'den Zweck, 'die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (§ 22 GWB) zu erleichtern und \die Vorgänge aufzuzeigen, die eine
marktbeherrschende Stellung zu begründen oderzu verstärken geeignet sind. Sie soll darüber hinaus der Kartellbehörde Auskunft geben, in welche
fremden Wirtschaftsbereiche Unternehmen, die
für eine bestimmte Art von Waren bereits übereinen Marktanteil von 20 vom Hundert verfügen,vordringen und dadurch ihre wirtschaftliche Position erweitern.

werblichen Leistungen" hat das Bundeskartellamt inseinem Beschluß vom 11. August 1961 entschieden(siehe oben, Abschnitt 2.1., zu 3.).
Auch bei der Prüfung der angezeigten Zusammenschlüsse nach § 24 GWB stand das Bundeskartellamt
vor 'den Schwierigkeiten, welche die Frage nach dem
relevanten Markt sowie nach konkreten Merkmalen
für eine monopolistische oder oligopolistischeMarktbeherrschung im Sinne des § 22 Abs. 1 oder 2
GWB aufgibt.
(4.) In mehreren Fällen von Zusammenschlüssen
hat sich eine weitere wichtige Frage ergeben: Nach
§ 23 Satz 1 ist der Zusammenschluß von Unternehmen anzuzeigen, wenn 'die beteiligten Unternehmen
dadurch einen Marktanteil von 20 vom Hundert odermehr erreichen (erster Fall) oder wenn ein beteiligtes Unternehmen einen Marktanteil dieser
Höhe bereits ohne den Zusammenschluß hat (zweiter Fall). Im zweiten Fall sagt der Wortlaut nichts
darüber, ob die am Zusammenschluß beteiligten Unternehmen auf demselben oder einem gleichartigen
Markt tätig gewesen oder tätig sein müssen oderob es darauf nicht 'ankommt. Diese Frage ist aberfür die lückenlose Erfassung wettbewerbsbeschränkender Marktmacht aus folgenden Gründen wichtig:

Es besteht kein Anlaß, Fälle, in denen sich Unternehmen mit einem schon vorhandenen Marktanteil von 20 vom Hundert mit einem anderen Unternehmen geringeren Marktanteils zusammenschließen, bei der Anwendung des § 23 GWB danach unterschiedlich zu behandeln, ob das andere
Unternehmen an dem gleichen oder an einem anderen Markt beteiligt ist. Die Möglichkeit derGewinnung zusätzlicher Marktmacht ist nicht auf
den einen dieser beiden Fälle beschränkt; auchdurch den Zusammenschluß heterogener Unternehmen kann die wirtschaftliche Macht eines Unternehmens verstärkt werden, so 'daß es seine
Stellung am Markt festigen und ausweiten kann.
In beiden Fällen dient die Anzeigepflicht in gleicher Weise 'dem Zweck, Kenntnis von solchen
Konzentrationsvorgängen zu erlangen."

Die Konzentrationsbewegung in der Wirtschaft
geht nicht nur dahin, daß Unternehmen sich durch
den Zusammenschluß mit Wettbewerbern ausdehnen. Es kommen auch vor:
Zusammenschlüsse von Unternehmen, die zwar
auf derselben Wirtschaftsstufe, aber nicht auf
demselben oder einem gleichartigen, sondern
auf einem benachbarten Markt „für einebestimmte Art von Waren oder gewerblichen
Leistungen" tätig sind '(Beispiele aus ,der Praxis
des Bundeskartellamtes: Zusammenschluß zweier
Automobilhersteller, von denen der eine Kleinwagen und Wagen der Mittelklasse, der andere
große Wagen produziert; Zusammenschlußzweier Tabakwarenhersteller, von denen dereine Zigaretten, der andere Rauchtabak produziert); Zusammenschlüsse von Unternehmen, diezwar auf verschiedenen, im Verhältnis zueinander aber vor- und nachgelagerten Wirtschaftsstufen tätig sind (vertika1e Konzentration;
Beispiel aus , der Praxis des Bundeskartellamtes:
Zusammenschluß eines Schallplattenherstellers
mit einem Musikverlag) ;Zusammenschlüsse von Unternehmen, die weder
horizontal noch vertikal sachlich miteinander
verbunden sind (Konglomerate; Beispiel:
Zusammenschluß eines Unternehmens der Nährmittelherstellung mit einer Reederei).
Nach Ansicht des Bundeskartellamtes besteht die
Anzeigepflicht nach § 23 Satz 1, zweitem Fall, auchdann, wenn die am Zusammenschluß beteiligten
Unternehmen nicht auf demselben oder einem
gleichartigen Markt tätig waren oder tätig sind.
Über den eben als Beispiel genannten Zusammenschluß zweier Automobilhersteller hat das Bundeskartellamt in dem oben (Abschnitt 2.1., zu 3.) erwähnten Beschluß so entschieden. Zur Begründung
hat es ausgeführt:Drucksache IV/617

3.

Vorschläge zur Änderung der §§ 22 bis 24
GWB

3. 1. Allgemeine Bemerkungen
Auf Grund der oben geschilderten Erfahrungenhält die Bundesregierung eine Reihe von Änderungen der §§ 22 bis 24 GWB für notwendig. Die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen nach § 22 GWB sollte erweitert, und die
Möglichkeiten zur Beobachtung der Unternehmenskonzentration nach den §§ 23 und 24 GWB sollten
verbessert werden. Die einzelnen Änderungsvorschläge sind unten (Abschnitte 3.3. bis 3.6.) erläutert.
Von den Anregungen, bestimmte Zusammenschlüsse von Unternehmen von der Zustimmung der
Kartellbehörde abhängig zu machen, oder etwa vonpolisierung vorzuschlagen, hat die Bundesregierungkeinen Gebrauch gemacht. Sie verkennt nicht die
Erwägungen, aus denen zum Beispiel im Entwurf
eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungenein Erlaubnisverfahren für bestimmte Zusammenschlüsse von Unternehmen vorgesehen war 1), unddie von interessierten Kreisen der Offentlichkeit
jetzt wieder geltend gemacht werden (siehe unten,
Abschnitt 6.). Die Bundesregierung ist aber der Auffassung, daß im gegenwärtigen Zeitpunkt derartige
Regelungen nicht getroffen werden sollten. Die Erfahrungen reichen noch nicht aus. Zu einer über1) Siehe Abschnitt B.I.3. der Begründung zu dem Entwurf
eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen,Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucksache 1158,
nach Anlage 1.

derMöglichkt,namesVrbodMn-

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

eilten Entscheidung besteht kein Anlaß, da zunächst
die Möglichkeiten zu indirekten Eingriffen ausgeschöpft werden sollten und zudem wichtige Fragen,die das Konzentrationsproblem aufwirft, mit wettbewerbsrechtlichen Mitteln ohnehin nicht gelöst
werden könnten. Das ergibt sich im einzelnen aus
folgenden Überlegungen:(1.) Nach den Vorstellungen des Deutschen Bundestages bei der Verabschiedung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen sollen die §§ 23
und 24 GWB dazu dienen, auf dem schwierigen Gebiet der Unternehmenskonzentration „zunächst volleÜbersicht zu gewinnen". Im wesentlichen mit dieser
Begründung hat der Bundestag das im Regierungsentwurf vorgesehene Erlaubnisverfahren für Zusammenschlüsse abgelehnt und eine endgültige Ent
scheidung über die Behandlung der Unternehmenskonzentration im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen auf einen späteren Zeitpunkt verschoben (siehe oben, Abschnitt 1.2.2.). Die Bundesregierung ist der Ansicht, daß dieser Zweck der§§ 23 und 24 GWB noch nicht erfüllt ist. Das Bundeskartellamt hat in der Zeit vom 1. Januar 1958 biszum 30. April 1962 insgesamt 67 Verfahren nach§ 22 Abs. 3 bis 5 GWB eingeleitet; im gleichen Zeitraum sind bei ihm 73 Zusammenschlüsse nach § 23
GWB angezeigt worden (siehe oben, Abschnitt 2.2.
und 2.3.). Die Bundesregierung sieht sich nicht inder Lage, nach Ablauf eines Erfahrungszeitraumes
von nur vier Jahren seit dem Inkrafttreten des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen aus diesen verhältnismäßig wenigen Fällen, die zudem großenteils noch bearbeitet werden, einesichere, begründete Aussage darüber abzuleiten,
welche Rolle in der Bundesrepublik marktbeherrschende Macht im Sinne des § 22 GWB tatsächlichspielt. Bevor aber die tatsächlichen Verhältnisse
nicht hinreichend bekannt sind, läßt sich ein abschließendes Urteil über notwendige Änderungender §§ 22 bis 24 GWB nicht abgeben. Das wird erst
möglich sein, nachdem die bisherigen Erfahrungenmit den §§ 22 bis 24 GWB in einem längeren Beobachtungszeitraum erweitert und auch mit den Ergebnissen der Untersuchung über die Konzentrationin der Wirtschaft auf Grund des Gesetzes vom
31. Dezember 1960 (Konzentrationsenquete) verbunden werden konnten.
(2.) Die Beantwortung der Frage, welche Bedeutung in der Bundesrepublik marktbeherrschende
Macht hat, in welcher Richtung die Entwicklung voraussichtlich weitergehen wird und welche Änderungen der §§ 22 bis 24 GWB danach notwendig sind,
wird auch dadurch erschwert, daß die Einflüsse desGemeinsamen Marktes der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft wie überhaupt der zunehmenden Öffnung der nationalen Märkte auf die
Konzentrationsbewegung sich noch nicht übersehen
lassen. Die Entwicklung zu größeren, zwischenstaatlichen Märkten rückt auch das Konzentrationsproblem in ein neues Licht. Vermutlich wird es auf
den erweiterten Märkten weniger als bisher möglichsein, marktbeherrschende Macht zu bilden und zu
erhalten. Es mag aber auch zu neuen Formen wirtschaftlicher Zusammenarbeit kommen, welche die
Größenordnungen, in denen Marktmacht bisher aufgetreten ist, erheblich verschieben. Eine auch nur

einigermaßen sichere Voraussage läßt sich gegenwärtig noch nicht machen.
In dieser Übergangszeit sollten die §§ 22 bis 24
GWB nicht durchgreifend umgestaltet werden, zumal die Bundesrepublik mit einer Verbotsregelung
für marktbeherrschende Unternehmen in Europa
allein stehen würde. Eine Verbotsregelung auf dem
Gebiet der marktbeherrschenden Unternehmen wird
im wesentlichen nur in den Vereinigten Staaten vonNordamerika praktiziert. Auch dort besteht eine
Pflicht, Zusammenschlüsse von Unternehmen v o r
dem Vollzuge anzuzeigen, grundsätzlich nicht;
die Handhabung des Verbots liegt weitgehend inder Hand der Behörde. In den letzten Jahren sind
im Kongreß mehrere Gesetzentwürfe für Verfahren
zur Vorprüfung von Zusammenschlußvorhaben nach
Art eines Anzeige- und Widerspruchsverfahrens eingebracht worden. Sie hatten jedoch bisher keinen
Erfolg. Im übrigen westlichen Ausland, wo einschlägige Gesetze zumeist erst in neuerer Zeit entstanden
sind oder noch entstehen, wird gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen das Prinzip der Mißbrauchsaufsicht angewendet. Größere Erfahrungenliegen — ebenso wie in der Bundesrepublik — nochnicht vor. Die grundsätzliche Einstellung zur Unternehmenskonzentration ist im Ausland, insbesondere
in kleineren Ländern, die auf eine starke Exportindustrie Wert legen, weitgehend positiv. Im zwischenstaatlichen Bereich sieht der Vertrag über die
Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle
und Stahl (Montanvertrag) ein Genehmigungsverfahren bei Zusammenschlüssen vor. Der Vertrag zur
Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft(EWG-Vertrag) kennt nur eine Mißbrauchsaufsichtüber beherrschende Stellungen.
Die Bundesregierung ist gleichwohl der Auffassung, daß eine stärkere Betonung des Wettbewerbsgedankens in den Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmen geeignet wäre, die Leistungsfähigkeit der deutschen Wirtschaft auf lange
Sicht zu fördern. Indessen muß zunächst volle Übersicht auch über die Entwicklung der Konzentrationsbewegung auf den zwischenstaatlichen Märkten gewonnen werden. Starke Unterschiede zwischen derinländischen Regelung einerseits und den Regelungen im Ausland sowie auf dem Gemeinsamen
Markt andererseits würden eine Reihe rechtlicher
und praktischer Fragen aufwerfen, die besser beurteilt werden könnten, nachdem Gewißheit überdie tatsächlichen Verhältnisse besteht.
(3.) Ein Erlaubnis- oder Anzeige- und Widerspruchsverfahren für bestimmte Zusammenschlüsse
von Unternehmen, verbunden mit der Möglichkeit,
rechtswidrige Zusammenschlüsse zu entflechten,oder ein allgemeines Verbot der Monopolisierung
wäre ein sehr schwerwiegender direkter Eingriff. Es
ist nämlich zu bedenken, daß der Aufbau eines
Unternehmens und seine Verbindung mit anderen
Unternehmen Aufgaben sind, die ihrer Natur nachausgesprochen unternehmerische Entscheidungen erfordern. Es erscheint fraglich, ob diese, oft kurzfristig zu fassenden unternehmerischen Entschlüsse
durch eine Behörde in einem notwendigerweisebürokratisch geregelten Verfahren mit mehreren
Instanzen ersetzt werden können. Der in einem Er-

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
laubnis- oder Anzeige- und Widerspruchsverfahrenliegende direkte Eingriff sollte nach Auffassung der
Bundesregierung nicht vorgesehen werden, solange
die Möglichkeiten zu indirekten Eingriff e n nicht ausgeschöpft sind. Dabei wäre zuerst an
den Abbau solcher Interventionen im geltenden
Recht zu denken, welche die Konzentration geradezu
fördern, wie insbesondere im Bereich des Steuerrechts. Wesentliche Anreize zur Konzentration
gehen von den leistungsfremden Vorteilen und Vorsprüngen aus, die vor allem das geltende Umsatzsteuersystem, das Schachtelprivileg und die Organschaft einem vertikal oder auch horizontal integrierten Unternehmen bieten. Die zahlreichen indirekten Mittel, die als geeignet erscheinen, einer
Konzentration der Macht in der Wirtschaft entgegenzuwirken, können hier nur angedeutet werden; sie bedürfen im einzelnen auch noch sorgfältiger Prüfung.
Bereits der Ausschuß für Wirtschaftspolitik desDeutschen Bundestages hat es als „zusätzliche Aufgabe für den Gesetzgeber" bezeichnet, „das Steuer-,
Gesellschafts- und Werberecht möglichst wettbewerbsneutral zu gestalten" i). Im Regierungsentwurf
eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen
hieß es, daß die Aufgabe, den Leistungswettbewerb
zu fördern, nicht allein durch ein Gesetz gegen
Wettbewerbsbeschränkungen gelöst werden kann.
Die gesamte Wirtschaftspolitik muß vielmehr darauf
ausgerichtet sein, durch gesetzliche Maßnahmen auf
dem Gebiet des Gesellschaftsrechts, des Patentrechts,
des Steuerrechts, des Gewerberechts und durch sonstige wetbewerbstfördernde Maßnahmen der Entstehung wettbewerbsausschließender Marktgebilde
entgegenzuwirken". 2 ) Auch das Bundeskartellamt
hat in seinen Tätigkeitsberichten wiederholt bemerkt,
daß eine Reform des Steuer-, Gesellschafts
und Patentrechts als notwendig erscheine. Wie auchin der Konzentrationsdebatte des Deutschen Bundestages am 15. Oktober 1959 ausgeführt worden ist(siehe oben, Abschnitt 1.3.1.), kommen insbesondere
folgende Gebiete für eine nähere Prüfung im Hinblick auf die Beseitigung konzentrationsfördernder
Tendenzen in Betracht: das Steuerrecht (Schachtelprivileg, Organschaft, Umsatzsteuerrecht, Einkommen- und Körperschaftsteuerrecht), das Gesellschaftsrecht (Aktienrecht, Recht der Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Recht der Personalgesellschaftendes Handelsrechts, Firmenrecht) und die unterschiedlichen Möglichkeiten der Kapitalbildung bei den
Groß- und bei den kleineren Unternehmen. Fernerkommen zum Beispiel folgende Maßnahmen in Betracht: die weitere Förderung der Selbsthilfe für die
kleinen und mittleren Existenzen in der gewerblichen Wirtschaft durch öffentliche Kreditprogramme,
berufliche Ausbildung und Fortbildung, durch Steigerung der Rationaliserung, durch Verbesserung derOrganisation mittelständischer Betriebe, durch Forschungsvorhaben und durch Vergabe öffentlicher
Aufträge.
1) Schriftlicher Bericht über den Entwurf eines Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen, a. a. O., Generalbericht des Abgeordneten Dr. Hellwig, Abschnitt C. II.
2) Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen, a. a. O., Abschnitt A. V.

Drucksache IV/61 7(4.) Das Konzentrationsproblem besteht nicht nur
darin, daß durch den Zusammenschluß von Unternehmen — ebenso wie zum Beispiel durch Kartelle
der Wettbewerb beschränkt und dadurch ein
wirtschaftspolitisch erwünschter Marktmechanismus
gestört wird. Im Gegensatz zur Kartellierung führt
die Unternehmenskonzentration zu einer Verminderung des Bestandes an rechtlich oder wirtschaftlich selbständigen Unternehmen. Dadurch wird sie
zu einer Strukturfrage , deren Bedeutungüber die speziellen wettbewerbspolitischen Gesichtspunkte hinausgeht und im allgemeinen gesellschaftspolitischen Bereich liegt. Der Leitgedanke läßt sich
mit Worten aus der Regierungserklärung zu Beginn
der dritten Wahlperiode des Deutschen Bundestages
wiedergeben:„Wir wollen nicht, daß schließlich bei immer
größerer Konzentration der Wirtschaft zu Großbetrieben das Volk aus einer kleinen Schicht vonHerrschern über die Wirtschaft und einer großen
Klasse von Abhängigen besteht."
Dieses Ziel ist nur mit wettbewerbsrechtlichen
Mitteln nicht zu erreichen.
In der geltenden Fassung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen ist auf strukturpolitische Eingriffe, das heißt auf Maßnahmen zur Verhinderung des Zusammenschlusses von Unternehmen bewußt verzichtet worden. Im Bericht desAusschusses für Wirtschaftspolitik ist von der„Unabänderlichkeit der Monopolsituation" die Rede,welche den Gesetzgeber auf „Maßnahmen der
Monopolaufsicht und Vorkehrungen zur Korrektur
des Marktverhaltens der monopolistischen Unternehmen" beschränke (siehe oben, Abschnitt 1. 1.).
Nun könnten zwar aus der Erwägung, daß eine
Monopolisierung der Märkte durch Zusammenschlüsse von Unternehmen dem Wettbewerb eben
sosehr schade wie kartellmäßige Bindungen, mit
einem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungenauch wettbewerbspolitisch unerwünschte strukturelle Veränderungen bekämpft werden. Von diesem
Gedanken ging zum Beispiel der Regierungsentwurf
eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungenaus, in dem auch für Zusammenschlüsse von Unternehmen ein Erlaubnisverfahren vorgesehen war.
Gerade die Regelung im Regierungsentwurf zeigt
aber, wie begrenzt die Möglichkeiten einer Strukturpolitik mit Mitteln des Wettbewerbsrechts sind.
In § 18 des Regierungsentwurfs war vorgesehen,
daß Zusammenschlüsse, durch die eine markt
beherrschende Stellung erlangt oder verstärkt werden würde, einer Erlaubnis bedürfen
sollten. Die Verhinderung bestimmter marktbeherrschender Unternehmensverbindungenist auch das Ziel aller übrigen Vorschläge für ein
Erlaubnis- oder ein Anzeige- und Widerspruchsverfahren bei Zusammenschlüssen von Unternehmen, die in neuerer Zeit von interessierten
Kreisen der Öffentlichkeit gemacht worden sind(siehe unten, Abschnitt 6.). Der Anknüpfungspunkt„Marktbeherrschung", der durch wettbewerbspolitische Überlegungen bestimmt ist, liegt jedoch füreine wirksame Strukturpolitik gegenüber den Tendenzen zur Konzentration in der Wirtschaft viel
zu hoch. Er würde immer nur eine Korrektur in den

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

verhältnismäßig seltenen Fällen erlauben, in denen
die durch Zusammenschluß oder — bei einem allgemeinen Verbot der Monopolisierung auf sonstige Weise erlangte Marktmacht bis zur Marktbeherrschung reichen oder in denen eine marktbeherrschende Stellung verstärkt werden würde.
Eine Strukturpolitik zur Erhaltung einer Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung, die auf möglichst
vielen selbständigen Existenzen aufbaut, müßte
tiefer ansetzen. Sie dürfte überhaupt nicht auf die
durch einen Zusammenschluß erlangte, verstärkte
oder auch nur erstrebte Marktstellung abstellen,sondern müßte an die Konzentration
schlechthin anknüpfen und zum Beispielschon bestimmten Tendenzen zur Zusammenfassung
selbständiger Unternehmen entgegentreten. Füreine Strukturpolitik in diesem Sinne ist das Gesetz
gegen Wettbewerbsbeschränkungen ungeeignet.
Im Rahmen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen wären nur direkte Eingriffe in die
Unternehmenskonzentration möglich, wie zum Beispiel ein Zusammenschlußverbot mit oder ohne
Erlaubnisvorbehalt. Solche schweren Interventionen
könnten aber nur vorgesehen werden, wenndurch den Zusammenschluß der Wettbewerb erheblich beeinträchtigt wird oder beeinträchtigt werden
kann. Der Anknüpfungspunkt „Marktbeherrschung"in § 22 Abs. 1 und 2 GWB beruht auf der Vorstellung, daß es das Monopol und die dem Monopol
sich nähernden oder ihm ähnelnden Markstellungensind, die — wettbewerbspolitisch gesehen — derÜberwachung bedürfen und denen gegenüber direkte
staatliche Eingriffe in Betracht kommen. Diese Voraussetzungen werden aber bei vielen Zusammenschlüssen, die strukturpolitisch unerwünscht sind,nicht gegeben sein. Für eine Strukturpolitik sinddaher in erster Linie die oben (zu 3.) erwähnten
indirekten Mittel geeignet.
3.2 . Bemerkungen zu § 22 Abs. 1 und 2.

(1.) Die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung desMarktes „für eine bestimmte Art von Waren odergewerblichen Leistungen" sowie der Merkmale„ohne Wettbewerber" und „keinem wesentlichen
Wettbewerb ausgesetzt" (siehe oben, Abschnitt 2. 1.,
zu 3.) lassen die Frage entstehen, ob die Definition
des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen"in § 22 Abs. 1 und 2 GWB verdeutlicht werden
könnte.
Im Regierungsentwurf eines Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen 1 ) war der Begriff„marktbeherrschendes Unternehmen" konkreter gestaltet. Nach dem Entwurf sollte Marktbeherrschungangenommen werden,„soweit einem Unternehmen für eine bestimmte
Art von Waren oder gewerblichen Leistungenein wesentlicher Wettbewerb nicht gegenübersteht, insb es ondere soweit ein Unternehmen mit Rücksicht auf die Größe seines
MarktneilsdLg,Erzeun
für eine bestimmte Art von Waren oder die
Preise und Geschäftsbedingungen für einebestimmte Art von Waren oder gewerblichen
1) a. a. O., § 17 des Entwurfs (§ 22 GWB).

Leistungen ohne wesentliche Rücksichtnahme auf Wettbewerber zu
gestalten und dadurch den Markt fühlbarzu
beeinflussen".
Durch die Merkmale „Größe seines Marktanteils",„ohne wesentliche Rücksichtnahme auf Wettbewerber" und „in der Lage ist, ... den Markt fühlbar
zu beeinflussen" in dem mit „insbesondere ... "eingeleiteten zweiten Satzteil sollten die Grenzen
der vorangestellten Generalklausel deutlich abgesteckt werden 2). Der Ausschuß für Wirtschaftspolitik des Deutschen Bundestages hat sich jedochinsoweit dem Regierungsentwurf nicht angeschlossen. Er hat die von ihm beschlossene geltende
Fassung des § 22 Abs. 1 wie folgt begründet 3) :„Die vom Ausschuß für Wirtschaftspolitik beschlossene Fassung des § 17 (§ 22 GWB) unterscheidet sich von der Regierungsvorlage im Absatz 1 durch eine engere Definition des Begriffs
des marktbeherrschenden Unternehmens. Hierfür
ist die Überlegung maßgebend, daß als Ergebnis
des Leistungswettbewerbs Positionen im Markt
entstehen können, die einen Machtmißbrauch
zulassen und daß diese Positionen je nach Marktlage, also etwa im Käufer- oder im Verkäufermarkt sowie je nach Stufen und Branchen andere
Wirkungen haben können. Das Kriterium derMarktbeherrschung könne daher nicht der Marktanteil oder die Verhaltensweise sein, sondern
lediglich die Tatsache, daß solchen Positionen gegenüber ein wesentlicher Wettbewerb nicht oder nicht mehr vorhandensi.DmgäßwrdeMaktbhscung
dahin definiert, daß ein Unternehmen für einebestimmte Art von Waren oder gewerblichen
Leistungen ohne Wettbewerber ist oder keinem
wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist."
In der Tat erscheint es kaum möglich, erschöpfend alle Situationen zu beschreiben, die einem
Unternehmen übermäßige Macht im Markt gewähren und damit begründeten Anlaß geben, gegeneinen Mißbrauch dieser Marktstellung einzuschreiten. Dazu sind die Formen sowie die tatsächlichen
und rechtlichen Verhältnisse, unter denen wirtschaftliche Macht sich bilden kann, zu vielfältig.
Insbesondere auch das amerikanische Antitrustrecht,
das auf eine jahrzehntelange Praxis zurückblicken
kann, begnügt sich bis heute damit, Maßnahmen
zur Bekämpfung übermäßiger Marktmacht an einenoch allgemeiner gehaltene Generalklausel zu
knüpfen (Verbot des „Monopolisierens"). Dazu hat
sich allerdings eine ausgedehnte Entscheidungspraxis entwickelt. Auch in Artikel 66 § 7 des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanvertrag)
sowie in Artikel 86 des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGVertrag), welche die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen im Bereich der Montanunion sowie der Europäischen Wirtschaftsgemein2) So die Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen, a. a. O., zu § 17
des Entwurfs (§ 22 GWB), Nr. 2.
3) Schriftlicher Bericht, a. a. O., zu § 17 des Entwurfs (§ 22
GWB), Berichterstatter: Abgeordneter Illerhaus.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
schaft regeln, ist der dort jeweils verwendete Anknüpfungspunkt „beherrschende Stellung" nicht
näher erläutert. All das spricht für die geltende
Fassung des § 22 Abs. 1 GWB. Die Bundesregierung sieht daher gegenwärtig davon ab, eine Konkretisierung des Begriffs „marktherrschendes Unternehmen" in § 22 Abs. 1 und 2 vorzuschlagen.
(2.) Dabei geht die Bundesregierung aber davonaus, daß es dem Bundeskartellamt und den Gerichten
gelingen wird, konkrete Merkmale für die Marktabgrenzung sowie das Vorliegen marktbeherrschender Stellungen zu gewinnen.
Zur Frage nach den sächlichen Marktgrenzen ist
im Erfahrungsbericht der Gedanke erwähnt worden,
daß es bei der Beurteilung der „funktionellen Austauschbarkeit" der auf dem Markt angebotenenoder gefragten Güter nicht auf die abstrakte, son
dem auf die konkrete Betrachtungsweise (Verkehrsauffassung, Gewohnheit der Durchschnittsverbraucher) ankommt. ') Daraus können sich verhältnismäßig enge Marktgrenzen ergeben, was die Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung erleichtert.
Die Frage nach konkreten Merkmalen für das Vorliegen marktbeherrschender Stellungen versucht
eine Reihe ausländischer Gesetze und Gesetzentwürfe zur Bekämpfung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Macht zu beantworten. Auch diese Regelungen erfassen nicht nur das echte Monopol (§ 22
Abs. 1 GWB: „Soweit ein Unternehmen ... ohne
Wettbewerber ist"), sondern stellen bereits wettbewerbsbeschränkende Macht niedrigeren Grades
unter Mißbrauchsaufsicht (§ 22 Abs. 1 GWB: „Soweit
ein Unternehmen ... keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist"). So lautet zum Beispiel Artikel 1
des belgischen Gesetzes zum Schutz gegen den Mißbrauch wirtschaftlicher Machtstellung vom 27. Mai
1960:„Eine wirtschaftliche Machtstellung im Sinne dieses Gesetzes ist die Macht einer einzeln handelnden natürlichen oder juristischen Person odereiner gemeinsam handelnden Gruppe dieser Personen innerhalb des Gebietes des Königreiches,
durch eine industrielle, kaufmännische, landwirtschaftliche oder finanzielle Tätigkeit einen überwiegenden Einfluß auf die Versorgung des Waren- oder Kapitalmarktes oder auf
den Preis oder die Qualität einer bestimmten Ware oder gewerblichen Leistung auszuüben."Nach Artikel 3 des schweizerischen Entwurfs
eines Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche
Organisationen 2) sollen unter anderem Unternehmungen der Mißbrauchsaufsicht unterliegen, dieden Markt für bestimmte Waren oder Leistungen„maßgeblich beeinflussen". Nach der Begründungzu Artikel 3 „mag" dafür zum Beispiel „die Preis1Siehobn,Asc)t2.zu3inbeodr twiedergegebenen Ausführungen des Oberlandesgerichts
Stuttgart in seinen Entscheidungen vom 17. und 19. Mai
1961.
Botschafdeunr iBdesvamlungzum Entwurf eines Bundesgesetzes über Kartelle undähnliche Organisationen vom 18. September 1961, Bundesblatt Band II Nr. 40 vom 5. Oktober 1961, Seite 553 ff.
2)führerschaft ein Indiz sein"
Das belgische Gesetz
und der schweizerische Entwurf beruhen — ebenso
wie der oben wiedergegebene § 17 des Regierungsentwurfs zum Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen — auf dem Gedanken, daß von der Fähigkeit eines Unternehmens, sich auf Märkten in bestimmter Weise willkürlich zu verhalten, auf eine
beherrschende Stellung dieses Unternehmens
zurück geschlossen werden kann. Auch in der
Rechtsprechung zu den Monopolisierungsverboten
im amerikanischen Antitrustrecht hat der Gedanke
Ausdruck gefunden, daß der beste Beweis übermäßiger Marktmacht ihre Ausübung sei, Diese Betrachtungsweise verdient volle Aufmerksamkeit.
3 ).

Bemerkungswert ist auch § 36 d der österreichischen Regierungsvorlage vom 16. Mai 1962 zu einer
4. Novelle zum Kartellgesetz 1959 4). Hier wird —ähnlich den Regelungen in Großbritannien und Norwegen — versucht, die für die Mißbrauchsaufsicht
relevante marktbeherrschende Macht durch einenbestimmten prozentualen Anteil des Normadressaten an der Versorgung des inländischen Marktes
auszudrücken. Die genannte Bestimmung, in der aucheine besondere einfache Methode der Marktabgrenzung vorgeschlagen wird, steht unter der Überschrift „Erfassung marktbeherrschender Unternehmen" und lautet:„Als marktbeherrschend im Sinne dieses
Bundesgesetzes gilt ein Unternehmen, dessen
Anteil an der Versorgung des inländischen
Marktes mit einer Ware oder Warengattung, die
im Zolltarif als Tarifnummer oder eigene Unterposition aufscheint und die bei diesem Unternehmen kein Nebenprodukt bildet, nach dem in dem
betreffenden Wirtschaftszweig zur Erfassung der
Produktion üblichen Maßstab mehr als 30 v.H.,
wenn jedoch der inländische Markt durch mehrals drei Unternehmen versorgt wird, mehr als
50 v.H. beträgt."In diesem Zusammenhang ist auch der Bericht
des Ausschusses für Wirtschaftspolitik des Deutschen Bundestages zu § 18 des Entwurfs eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (§ 23
GWB) hervorzuheben. Dort heißt es, daß bereits„für den Fall, daß ein Unternehmen ... einenMarktanteil von mehr als 20 v. H. besitzt,
zumindest die Vermutung gerechtfertigt erscheint,
daß der Wettbewerb erheblich eingeschränkt undgegebenfalls — bei Mißbrauch der Marktmacht— § 17 (§ 22 GWB) anwendbar ist".
Aus dieser Bemerkung kann zugleich entnommen
werden, daß nach Ansicht des Ausschusses das
Merkmal „keinem wesentlichen Wetbewerb ausgesetzt" in § 22 Abs. 1 GWB bereits erfüllt ist, wenn
der Wettbewerb „erheblich eingeschränkt" ist.
Konkrete Merkmale für das Vorliegen marktbeherschender Stellungen finden sich auch in den Gesetzen anderer Staaten, zum Beispiel Dänemarks,
der Niederlande und Schwedens.
3) A. a. O., Seite 575.
4) 651 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen
des Nationalrates IX. GP. Die Novelle ist inzwischenvom österreichischen Parlament verabschiedet worden.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

3.3. Vorschlag zur Erweiterung des § 22 Abs. 3
In Übereinstimmung mit dem Bundeskartellamt
hält die Bundesregierung die Fassung des § 22
Abs. 3 Nr. 1 und 2 GWB für zu eng. Sie schlägt vor,
§ 22 Abs. 3 durch folgende Generalklausel
zu ersetzen:„Die Kartellbehörde hat gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen die in Absatz 4 genannten

Befugnisse, soweit diese Unternehmen auf dem
Markt für diese oder andere Waren oder gewerbliche Leistungen ihre Marktstellung mißbräuchlich
ausnutzen."ein Unternehmen den Monopolgewinn aus einer
marktbeherrschenden Stellung dazu benutzt, um auf
einem anderen Markt Wettbewerber — etwa durch
gezielte Preisunterbietung — auzuschalten, potentielle Konkurrenten fernzuhalten und so auch auf
diesem Markt eine beherrschende Stellung zu erlangen. Fälle dieser Art sollten in die Mißbrauchsaufsicht nach § 22 GWB einbezogen werden. Zu § 26

Abs. 2 GWB (Verbot des Mißbrauchs marktbeherrschender Macht durch tatsächliches Verhalten) liegt
bereits eine Entscheidung des Bundesgerichtshofs
vor, die in diesem Sinne verstanden werden kann.
Der Bundesgerichtshof hat ausgeführt I) :„Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungenverbietet in § 26 Abs. 2 den ... marktbeherrschenden Unternehmen ... um ihrer ... Machtstellung
willen gewisse Verhaltensweisen, die es anderen
Unternehmen grundsätzlich nicht verbietet. Aus
dieser Anknüpfung des Diskriminierungsverbots
an eine Machtstellung ist mit dem Bundeskartellamt zu folgern, daß das Verbot nur für den Marktgelten kann, auf dem die Machtstellung besteht
od er sich auswirkt. Das Diskriminierungsverbot wird also durch ein marktbeherrschendes Unternehmen nur dann verletzt, wenn die marktbeherrschende Stellung des diskriminierenden Unternehmens gerade auf dem Markt besteht odersich auswirkt, auf dem das betroffene
Unternehmen behindert oder unterschiedlich behandelt wird."

Dadurch würde der Anwendungsbereich des § 22
Abs. 3 GWB wie folgt erweitert werden:(1.) Ein Verfahren nach § 22 Abs. 4 mit dem Ziel,
ein mißbräuchliches Verhalten zu untersagen und
Verträge für unwirksam zu erklären, wären dannzum Beispiel auch bei Mißbräuchen möglich, dienicht im Zusammenhang mit dem Abschluß vonVerträgen stehen und die gegenwärtig nur dem § 26
Abs. 2 GWB und den daran geknüpften Rechtsfolgen (Geldbuße; zivilrechtliche Schadensersatzansprüche) unterliegen. Die Kartellbehörde könnte
also in derartigen Fällen daß mißbräuchliche Verhalten nicht nur — wie nach geltendem Recht —durch einen Antrag auf Festsetzung einer Geldbuße
ahnden; daneben wäre möglich, daß sie von ihrer
Befugnis zu unmittelbaren Eingriffen nach § 22
Abs. 4 Gebrauch machte. Das würde aus folgenden
Gründen zu erheblichen Erleichterungen für die voneinem Mißbrauch Betroffenen führen: Nach geltendem Re ch t kann der Betroffene andere als die in§ 22 Abs. 3 bezeichneten Mißbräuche, zum Beispiel
die mißbräuchliche Verweigerung der Belieferung,nur in einem oft langwierigen und kostspieligen
Zivilprozeß auf Grund des § 26 Abs. 2 in Verbindung mit § 35 GWB unmittelbar angreifen. Nachder vorgeschlagenen Generalklausel wäre es abermöglich, daß er beider Kartellbehörde ein (kostenfreies) Amtsverfahren mit dem Ziel eines unmittelbaren Eingriffs der Kartellbehörde nach § 22 Abs. 4
anregt. Auf diesem Wege könnte der Betroffene
rascher und ohne finanziellen Aufwand zum Zielgelangen, zumal die Kartellbehörde auch vom Mittel der einstweiligen Anordnung nach § 56 Nr. 3
GWB Gebrauch machen könnte.
(2.) Ferner würde durch die Generalklausel das
Verhalten marktbeherrschender Unternehmen auchauf Märkten erfaßt werden, auf denen die marktbeherrschende Stellung zwar nicht besteht, aber sicha u s w i r k t. In § 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 geltender
Fassung ist das Verhalten marktbeherrschender
Unternehmen auf anderen Märkten als denen, diesie beherrschen, durch die Worte „über diese Warenoder gewerblichen Leistungen" (nämlich über die
Waren oder gewerblichen Leistungen im Sinne derAbsätze 1 und 2) ausdrücklich aus dem Bereich der
Mißbrauchsaufsicht ausgeschlossen. Das ist wettbe-

werbspolitisch bedenklich. Ein Unternehmen, dasauf einem Markt eine beherrschende Stellung hat,kann die daraus sich ergebenden Vorsprünge auch
auf anderen Märkten gebrauchen und damit auch
mißbrauchen. So ist es zum Beispiel möglich, daß(3.) Der Begriff des Mißbrauchs, von dem§ 22 GWB ausgeht, bedarf nach Auffassung der Bundesregierung keiner gesetzlichen Regelung. Er kannaus dem Schutzzweck des § 22 GWB abgeleitet wer-

den. Zum Beispiel in Artikel 2 des oben (Abschnitt
3.2.) bereits erwähnten belgischen Gesetzes zum
Schutz gegen den Mißbrauch wirtschaftlicher Machtstellung ist der Begriff des Mißbrauchs wie folgt
umschrieben:„Ein Mißbrauch im Sinne dieses Gesetzes liegt
vor, wenn eine oder mehrere Personen, die eine
wirtschaftliche Machtstellung innehaben, dasallgemeine Interesse durch Verhaltensweisen verletzen, welche das normale Spiel des
Wettbewerbs verfälschen oder beschränken oderwelche die wirtschaftliche Freiheit. der Hersteller, der Händler oder Verbraucher oder
die Entwicklung der . Produktion oder des Wirtschaftsverkehrs behindern."
Eine der wichtigsten Aufgaben der Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen
liegt darin, den Zugang zum Markt für andere
Unternehmen offenzuhalten.

3.4. Weitere Vorschläge zu § 22(1.) Interessierte Kreise der Offentlichkeit haben

geltend gemacht, daß der Anknüpfungspunkt
1) Urteil vom 7. November 1960 — KZR 1/60 —, abgedruckt in der amtlichen Sammlung der Entscheidungendes Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Band 33,
S. 259 ff., sowie in der Entscheidungssammlung derZeitschrift „Wirtschaft und Wettbewerb" unter BGH
407 ff.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode„Marktbeherrschung" nicht ausreiche, um alle Fälle
einer für den Wettbewerb schädlichen Ausnutzung
wirtschaftlicher Macht zu erfassen. Es ist vorgeschlagen worden, Befugnisse der Kartellbehörde bereits für den Fall vorzusehen, daß Großunternehmen durch nicht marktbeherrschende„Wirtschafts- und Finanzmacht" eine den Wettbewerb verfälschende Situation auf den Märkten schaffen (siehe unten, Abschnitt 6.2.).
Wie bereits oben (Abschnitt 3.1., zu 4.) ausgeführt
worden ist, liegt dem Begriff „Marktbeherrschung"in § 22 Abs. 1 und 2 GWB die Vorstellung zugrunde, daß eine Kontrolle wirtschaftlicher Macht
in wettbewerbspolitischer Sicht an Positionen anzuknüpfen hat, denen gegenüber ein wesentlicher
Wettbewerb nicht oder nicht mehr besteht 1 ). An
diesem Grundsatz ist festzuhalten. Gleichwohl ergeben sich in diesem Zusammenhang folgendeÜberlegungen über eine Ergänzung des § 22 GWB:
Starke wirtschaftliche Macht neigt oft dazu, sichzu einer marktbeherrschenden Stellung im Sinnedes § 22 Abs. 1 oder 2 GWB auszuweiten. Der
Hauptfall ist die gezielte Unterbietung von Wettbewerbern zu dem Zweck oder mit der Wirkung,ein Monopol zu begründen. Er ist zum Beispiel in
Artikel 60 § 1 des Vertrages über die Gründung
der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl(Montanvertrag) berücksichtigt, wonach „auf dem
Gebiet der Preise" unter anderem verboten sind„die Praktiken unlauteren Wettbewerbs, vor
allem die nur vorübergehenden oder nur örtlichen Preissenkungen, die auf Erlangung einer
Monopolstellung innerhalb des Gemeinsamen
Marktes gerichtet sind".
Ein ähnliches Verbot findet sich unter anderem im
amerikanischen Antitrustrecht, in dem darüber hinaus jeglicher Versuch der Monopolisierung verboten
ist.
Unter der einschränkenden Voraussetzung, daßder Zweck oder die Wirkung der Monopolisierung
gegeben sein muß, könnte in § 22 GWB auch die
mißbräuchliche Ausnutzung nicht marktbeherrschender wirtschaftlicher Macht erfaßt werden. Die Bundesregierung hält diese Ergänzung für wettbewerbspolitisch erwünscht.
(2.) Es ist ferner angeregt worden, dem Gedanken der öffentlichen mündlichen Verhandlung in den Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmen mehr Geltung zu verschaffen.
In § 61 Abs. 1 GWB ist bestimmt, daß die Einspruchsabteilung über den Einspruch gegen eineVerfügung des Bundeskartellamtes „auf Grund öffentlicher mündlicher Verhandlung" entscheidet. Das
gilt auch für alle Verwaltungsverfahren nach den§§ 22 bis 24 GWB, weil für sie nach § 44 Abs. 1
Nr. 1 c) GWB ausschließlich das Bundeskartellamt
1) Siehe dazu den oben, Abschnitt 3.2., zu. 1., wiedergegebenen Teil des Schriftlichen Berichts des Ausschusses für Wirtschaftspolitik zu § 17 des Entwurfs(§ 22 GWB) sowie Abschnitt E. I. des Schriftlichen Berichts, a. a. O., Berichterstatter: Abgeordneter Dr. Hellwig.

Drucksache IV/617

zuständig ist. Eine öffentliche mündliche Verhandlung ist also insoweit, nämlich in der zweiten Verwaltungsinstanz, bereits vorgesehen.
Nach Auffassung der Bundesregierung empfiehlt
es sich, in den Fällen des § 22 GWB auch im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren vor den Beschlußabteilungen des Bundeskartellamtes eine öffentliche mündliche Verhandlung zu ermöglichen.
§ 53 Abs. 1 GWB („Die Kartellbehörde hat den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben
und sie auf Antrag eines Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung zu laden.") sollte entsprechend
ergänzt werden. Die Möglichkeit, daß durch eineöffentliche mündliche Verhandlung wichtige Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse gefährdet werden
könnten, wäre in § 53 Abs. 1 neuer Fassung zu berücksichtigen.
Auch im Ausland, insbesondere auch in den neueren Gesetzen gegen den Mißbrauch wirtschaftlicher
Macht, ist die Publizität, unter anderem in der Formeiner öffentlichen mündlichen Verhandlung („Hearing"), ein bevorzugtes Mittel der Mißbrauchsaufsicht.

3.5. Vorschläge zur Verbesserung des § 23(1.) Die Erfahrungen mit der Anzeigepflicht in§ 23 Satz 1 GWB haben gezeigt, daß es oft nicht
möglich ist, rasch und sicher festzustellen, ob das
Merkmal „Marktanteil von 20 vom Hundert odermehr" erfüllt ist. Ebenso wie bei der Ermittlung der
Machtstellung eines Unternehmens am Markt (§ 22
Abs. 1 und 2 GWB) muß auch bei der Anwendungdes relativen Begriffs „Marktanteil" in jedem Einzelfall die Bezugsgrundlage, der relevante Markt,
ermittelt werden (siehe oben, Abschnitt 2.3., zu 3).
Die Bundesregierung ist der Auffasusng, daß bei
den an einem Zusammenschluß beteiligten Unternehmen Rechtsunsicherheit vermieden und daß § 23
wirksamer gehandhabt werden könnte, wenn die
Pflicht zur Anzeige außer an den Marktanteil wahlweise an die absolute Größe der beteiligten
Unternehmen geknüpft werden würde.
Von den zahlreichen Anknüpfungspunkten, diesich denken lassen (Vermögen, Bilanzsumme, Grundoder Stammkapital, Zahl der Beschäftigten, Umsatz,
Zahl der Betriebsstätten), erscheinen die Merkmale:Umsatz, Zahl der Beschäftigten und Grund- oder
Stammkapital oder Bilanzsumme als am besten geeignet; diese Daten sind leicht zu ermitteln und geben am wenigsten Anlaß zu Zweifeln. Um der unterschiedlichen Umsatzleistung sowie Arbeits- und
Kapitalintensität der einzelnen Wirtschaftszweige
Rechnung zu tragen, sollte vorgesehen werden, daßes genügt, wenn nur eines der drei Merkmale erfüllt ist.
Die zahlenmäßige Größe des relevanten Umsatzes,
Personalbestandes und Grund- oder Stammkapitals
oder der Bilanzsumme wäre so zu bemesen, daßnur bedeutende Konzentrationsvorgänge erfaßt würden. Dabei müßte in Kauf genommen werden, daßZusammenschlüsse kleinerer Unternehmen nach wie
vor nur durch das Merkmal „Marktanteil von 20
vom Hundert oder mehr" erfaßt werden könten.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Wenn zum Beispiel die Grenzen wie folgt gesetzt
würden:Umsatz: 100 Millionen Deutsche Mark odermehr,
Zahl der Beschäftigten: 3000 oder mehr,
Grund- oder Stammkapital: 20 Millionen Deutsche Mark oder mehr oder Bilanzsumme: 75 Millionen Deutsche Mark oder mehr,würden dadurch alle Unternehmensverbindungenerfaßt werden, die größenmäßig nach dem gegenwärtigen Stand schätzungsweise den 500 bis 600
größten deutschen Unternehmen entsprächen. Die
Grenzen sollten eher höher als niedriger festgesetzt
werden.
Die Bundesregierung verkennt nicht, daß die absolute Größe der an einem Zusammenschluß beteiligten Unternehmen über deren Marktstellung ohne
weiteres nichts aussagt. Da jedoch auch im Interesse
der beteiligten Unternehmen praktikable Anknüpfungspunkte für die Anzeige gefunden werden müssen, da ferner die absoluten Größenmerkmale zahlenmäßig so bemessen werden sollten, daß sie nur
Zusammenschlüsse erfassen, an denen bedeutende
Unternehmen beteiligt sind und bei denen die Möglichkeit, daß sie zu einem hohen Marktanteil führen,
besonders naheliegt, und da schließlich die betroffenen Unternehmen durch die Pflicht zur nachträglichen Anzeige des Zusammenschlusses nicht wesentlich belastet werden, hält die Bundesregierung
die vorgeschlagene Regelung für gerechtfertigt.
(2.) Die Bundesregierung regt ferner an, in § 23Satz 1 neuer Fassung folgende K o n z e r n k 1 aus e 1 vorzusehen:„Ist ein am Zusammenschluß beteiligtes Unternehmen ein Konzernunternehmen im Sinne des§ 15 des Aktiengesetzes, so sind für die Berechnung des Marktanteils alle Konzernunternehmen
als einheitliches Unternehmen anzusehen."Dieser Vorschlag wiederholt einen Gedanken, derbereits in § 22 Abs. 5 GWB Ausdruck gefunden hat.
Im Konzern richtet das einzelne Konzernunternehmen sein geschäftliches Verhalten regelmäßig nachder Marktpolitik der Konzernleitung aus. Diese
Eigenart der konzernmäßigen Verflechtung rechtfertigt es, bei der Ermittlung der Marktstellung eines Konzernunternehmens auch die Stellung der anderen Konzernunternehmen auf diesem Markt zu
berücksichtigen. Bei dem Zusammenschluß eines
Konzernunternehmens mit einem anderen Unternehmen wäre also zum Beispiel bei der Prüfung,ob die beteiligten Unternehmen einen Marktanteil
von 20 vom Hundert oder mehr erreichen, derMarktanteil aller Konzernunternehmen und derMarktanteil des anderen Unternehmens zu berücksichtigen 1 ).
Für die vorgeschlagenen absoluten Größenmerkmale sollte jedoch auf die Einbeziehung der Kon1

) Nach dem Regierungsentwurf eines Aktiengesetzes,
der dem Deutschen Bundestag zur Zeit vorliegt, sollauch der Konzernbegriff in § 15 des geltenden Gesetzes umgestaltet werden. § 22 Abs. 5 und § 23 Satz- 2
Nr. 5 GWB sowie die hier vorgeschlagene Ergänzungdes § 23 Satz 1 GWB wären zu gegebener Zeit entsprechend zu ändern.

zernunternehmen verzichtet werden. Da es für dieseMerkmale nicht — wie für den Marktanteil — auf
die Tätigkeit der beteiligten Unternehmen auf einem bestimmten Markt, sondern auf ihre Größe
schlechthin ankommt, würde der Kreis der anzuzeigenden Zusammenschlüsse zu weit ausgedehnt
werden, wenn auch insoweit die Konzernunternehmen berücksichtigt werden würden.
(3.) In § 23 Satz 1 neuer Fassung wäre ferner
vorzusehen, daß bei der Berechnung des Umsatzes
die Innenumsätze zwischen den beteiligten Unternehmen nicht mitzuzählen und daß Umsätze in fremder Währung nach dem amtlichen Kurs in DeutscheMark umzurechnen sind.
(4.) Darüber hinaus sollte in § 23 ausdrücklich
bestimmt werden, w e r verpflichtet ist, die Anzeige
vorzunehmen. Das erscheint insbesondere im Hinblick auf § 39 Abs. 1 Nr. 2 GWB erforderlich, wonach eine mit Geldbuße bedrohte Ordnungswidrigkeit begeht, wer die Anzeige nach § 23 nicht unverzüglich vornimmt oder dabei unrichtige oder unvollständige Angaben macht. Zur Vornahme derAnzeige sollten verpflichtet werden,„1. in den Fällen der Verschmelzung mit anderen Unternehmen die Inhaber des aufnehmenden oder des neugebildeten Unternehmens oder deren Vertreter, bei juristischen Personen oder Gesellschaften die
nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung
berufenen Personen;
2. in den übrigen Fällen die Inhaber sämtlicher beteiligter Unternehmen oder deren
Vertreter, bei juristischen Personen undGesellschaften die nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berufenen Personen."(5.) Außerdem wäre durch eine entsprechende
Ergänzung des § 23 sicherzustellen, daß die Kartellbehörde zusammen mit der Anzeige das Mindest
maß an Auskünften erhält, welches sie füreine zweckentsprechende Auswertung der Anzeige
braucht. Die Bundesregierung hält für die am Zusammenschluß beteiligten Unternehmen folgende
Angaben für erforderlich:
1. die Firma oder sonstige Bezeichnung undden Ort der Niederlassung oder den Sitz;
2. die Art des Geschäftsbetriebes;
3. die Form des Zusammenschlusses;
4. den Marktanteil, soweit die Größe erreicht
ist, welche eine Anzeigepflicht auslöst;
5. die Zahl der Beschäftigten, den Umsatz
sowie das Grund- oder Stammkapital oderdie Bilanzsumme.
(6.) Zusätzlich sollte vorgesehen werden, daß die
Kartellbehörde von den beteiligten Unternehmen
Auskunft über ihre Umsätze auf e i n z e l n en
Märktenvlag ;dfürieEmtlung
der Marktstellung eines Unternehmens, das auf
mehreren Märkten tätig ist, reicht die Kenntnis desGesamtumsatzes nicht aus. Konzernunternehmen im
Sinne des § 15 des Aktiengesetzes sollten verpflichtet sein, bei der Erteilung der Auskunft auch die
Umsätze der anderen Konzernunternehmen auf die-

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
sem Markt mitzuteilen; die Kartellbehörde sollte
diese Auskunft auch von den anderen Konzernunternehmen verlangen können. Diese Anregung
entspricht der oben (zu 2.) vorgeschlagenen Konzernklausel. Im Interesse der von Auskunftsverlangen betroffenen Unternehmen sollte eine Regelung entsprechend § 46 Abs. 5, 8 und 9 GWB vorgesehen werden.
3.6. Vorschläge zur Verbesserung des § 24
Im Zusammenhang mit den zu § 23 vorgeschlagenen Änderungen erscheint es auch als erforderlich, die in § 24 GWB geregelten Befugnisse der
Kartellbehörde auszugestalten. In der geltenden
Fassung des § 24 ist vorgesehen, daß die Kartellbehörde die Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung oder zu einer schriftlichen Äußerung„über den Zusammenschluß" auffordern kann. Diese
Befugnis sollte in einer Neufassung des § 24 konkretisiert werden. Bei Zusammenschlüssen, die erwarten lassen, daß die beteiligten Unternehmen dadurch eine marktbeherrschende Stellung im Sinnedes § 22 Abs. 1 oder 2 GWB erlangen oder daßdadurch eine marktbeherrschende Stellung verstärkt wird, sollte die Kartellbehörde von den beteiligten Unternehmen Auskunft über Grund,
Zweck und wirtschaftliche Wirkungen des Zusammenschlusses sowie über die Entwicklung ihrer
wirtschaftlichen Verhältnisse nach dem Zusammenschluß verlangen können. Insbesondere die Entwicklung des Marktanteils, des Umsatzes und desVerhältnisses der beteiligten Unternehmen zu ihren
Lieferanten und Abnehmern müßte die Kartellbehörde beobachten können. Das wäre nötig, damit sie
auf dem Gebiet der Unternehmenskonzentration
volle Übersicht gewinnen könnte (siehe oben, Abschnitt 3.1., zu 1.). Außerdem sollte die in § 24 vorgesehene mündliche Verhandlung über den Zusammenschluß ö f f e n t l i c h sein. Auch in § 24 neuer
Fassung sollte im Interesse der betroffenen Unternehmen eine Regelung entsprechend § 46 Abs. 5,
8 und 9 GWB vorgesehen werden.

4.

Sollten die vorgeschlagenen Änderungender §§ 22 bis 24 GWB eingeleitet werden,
bevor die Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft auf Grund desGesetzes vom 31. Dezember 1960 (Konzentrationsenquete) abgeschlossen ist?

Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft vom
31. Dezember 1960 (siehe oben, Abschnitt 1.3.1.) soll
die Enquete „der Klärung der Marktstellung derUnternehmen und Unternehmensverbindungen inden verschiedenen Wirtschaftsbereichen dienen".
Im Rahmen dieser Zielsetzung sind insbesondere zu
ermitteln:„1. Die Entwicklung der Unternehmen nach kleinen, mittleren und großen Betriebs- und Unternehmenseinheiten und die Veränderungeninnerhalb von Größenklassen,
2. Entwicklung, Art und Ausmaß von Unternehmensverbindungen,

Drucksache

IV/617

3. die hauptsächlichen Ursachen und Erscheinungsformen der zu Nummer 1 und 2 festgestellten Vorgänge,4. die Wettbewerbsbedingungen für verschiedene Unternehmensgrößen unter Berücksichtigung des internationalen Wirtschaftsverkehrs."
Die Enquete wird das Erscheinungsbild der Konzentration aufhellen und Schlüsse auf zweckmäßige
strukturpolitische Maßnahmen erlauben. In wettbewerbspolitischer Sicht dürfte die Konzentrationsenquete — zusätzlich zu den Erfahrungen mit den§§ 22 bis 24 — Aufschluß über die Verbreitung
marktbeherrschender Unternehmen und Unterneh
mensverbindungen sowie über Tendenzen zur Monopolisierung von Märkten geben. Der Gedanke, dieersten Erfahrungen des Bundeskartellamtes mit dem
Ergebnis der Konzentrationsenquete zu verbinden(und zwar auch, wenn eine Umgestaltung der §§ 23
und 24 GWB im Grundsätzlichen zunächst nicht beabsichtigt wird), liegt daher nahe. Da indessen die
Frist für die Erstattung des schriftlichen Berichtsüber das Ergebnis der Konzentrationsenquete am
30. April 1963 abläuft (§ 6 in Verbindung mit § 13
des Gesetzes über eine Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft), dürfte auch dann noch
Gelegenheit dazu bestehen, das Ergebnis der Enquete zu verwerten, wenn die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Änderungen der §§ 22 bis
24 GWB sofort eingeleitet werden.

5.

Ist die Bundesrepublik durch den Ver
trag zur Gründung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag)
gehalten, bei einer Änderung der §§ 22
bis 24 GWB bestimmte Grundsätze zu beachten?

Die Wettbewerbsregeln in den Artikeln 85 und
86 des EWG-Vertrages 1 ) betreffen Wettbewerbsbeschränkungen, die geeignet sind, den Handelzwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Artikel 86 verbietet „die mißbräuchliche Ausnutzung
einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit
dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen". Insoweit wird das
Recht der Mitgliedstaaten vom zwischenstaatlichen
Recht überlagert.
Soweit für die Anwendung nationalen Rechts
Raum ist, sind die Mitgliedstaaten — vorbehaltlichdes Artikels 100 EWG-Vertrag — nicht verpflichtet,
ihre nationalen Gesetze den Vorschriften des EWGVertrages anzupassen. Artikel 100 EWG-Vertrag(Harmonisierung der Rechtsvorschriften) enthält
eine „Gemeinsame Regel" für die „Politik der Gemeinschaft", wonach der Rat Richtlinien für die Angleichung derjenigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen kann, die sich1) Siehe auch die Verordnung Nr. 17 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft — Erste Durchführungsverordnung . zu den Artikeln 85 und 86 desVertrages — vorn 6. Februar 1962.

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Die Auffassungen der interessierten
Kreise der Offentlichkeit

unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken.

6.

Gleichwohl mag es als erwünscht erscheinen, daßauf dem Gebiet der §§ 22 bis 24 GWB Regelungen,die vom Recht der Gemeinschaft wesentlich abweichen, nicht getroffen werden. Indessen könnte ein
Gegensatz zum deutschen Recht nur eintreten, wenn
im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom
reinen Prinzip der Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen abgegangen und zusätzlich zur Mißbrauchsaufsicht etwa ein Zustimmungsverfahren bei Zusammenschlüssen von Unternehmen eingeführt werden würde; denn sowohl
Artikel 86 des EWG-Vertrages als auch die entsprechenden nationalen Gesetze der Mitgliedstaaten derEuropäischen Wirtschaftsgemeinschaft sehen lediglich eine Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen vor 1 ).

Die folgende Darstellung beruht auf den schrift-lichen Stellungnahmen von 23 Wirtschaftsverbänden und anderen Organisationen (im folgenden:
Verbände), die sich auf Ersuchen der Bundesregierung hin zu den §§ 22 bis 24 GWB geäußert haben.

Hingegen würde das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen durch die zu § 22 Abs. 3 vorgeschlagene Generalklausel (siehe oben, Abschnitt 3.3.)
dem Artikel 86 EWG-Vertrag sogar angeglichen
werden; denn die Generalklausel entspräche dem
Anwendungsbereich des Artikels 86 Abs. 2 EWGVertrag mehr als die geltende Fassung des § 22
Abs. 3. Diese erfaßt nämlich zum Beispiel die in
Artikel 86 Abs. 2 Buchstaben b und c EWG-Vertragvorgesehenen Fälle eines mißbräuchlichen Verhaltens nicht; hingegen würde die vorgeschlagene Generalklausel auch sie erfassen. Die übrigen Vorschläge zu § 22 GWB (siehe oben, Abschnitt 3.4.)
laufen den Bestimmungen im EWG-Vertrag auchnicht zuwider.

6.1.

Die Äußerungen sind sehr vielfältig. Sie reichen
von der strikten Ablehnung jeglicher Änderung der§§ 22 bis 24 GWB (so vor allem der Bundesverband
der Deutschen Industrie) bis zu Vorschlägen, dieeine starke Erweiterung der Mißbrauchsaufsichtnach § 22 sowie ein Erlaubnisverfahren bei Zusammenschlüssen von Unternehmen vorsehen (so vor
allem die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft). Grob eingeteilt, lassen sich drei Gruppen
von Meinungen unterscheiden, denen die einzelnen
Verbände wie folgt zugeordnet werden können:
1. Die §§ 22 bis 24 sollten überhaupt nicht odernicht schon nach einem so kurzen Erfahrungszeitraum, insbesondere nicht vor Abschluß derKonzentrationsenquete, geändert werden:
Arbeitsgemeinschaft der LebensmittelFilialbetriebe,
Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittelund Großbetriebe des Einzelhandels,
Bundesverband der Deutschen Industrie,
Bundesverband des Deutschen Versandhandels,
Deutscher Genossenschaftsverband(Schulze-Delitzsch),
Deutscher Industrie- und Handelstag,
Rat des Deutschen Handels,
Deutsche Vereinigung für gewerblichen
Rechtsschutz und Urheberrecht 2),
Zentralausschuß der Deutschen Landwirtschaft,Zentralverband des genossenschaftlichen
Groß- und Außenhandels.

Die zu den §§ 23 und 24 GWB vorgeschlagenenÄnderungen (siehe oben, Abschnitte 3.5 und 3.6.)
werfen im vorliegenden Zusammenhang keine Fragen auf, weil es sich dabei nur urn Vorschriften zur
besseren Beobachtung der Konzentrationsbewegung
handelt.
1) Artikel 86 EWG-Vertrag lautet:„Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar undverboten ist die mißbräuchliche Ausnutzung einer
beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Marktoder auf einem wesentlichen Teil desselben durch einoder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen
kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

2. Meinungen, die im Gegensatz dazu stehen:
Die §§ 22 bis 24 sollten sofort gründlich verschärft werden, wobei auch vorgesehen oderwenigstens ins Auge gefaßt werden sollte, bestimmte Zusammenschlüsse von Unternehmenvon der Zustimmung der Kartellbehörde abhängig zu machen:

Dieser Mißbrauch kann insbesondere in folgendem
bestehen:a) der unmittelbaren oder mittelbaren Erzwingung
von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen;

Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft,Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer,
Deutscher Beamtenbund,Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels,b) der Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes
oder der technischen Entwicklung zum Schaden
der Verbraucher;c) der Anwendung unterschiedlicher Bedingungenbei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden;d) der an den Abschluß von Verträgen geknüpften
Bedingung, daß die Vertragspartner zusätzliche
Leistungen annehmen, die weder sachlich nochnach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertrags
gegenstand stehen,"Überblick2) Dieser Verband hat sich auf die Äußerung beschränkt,daß eine Änderung der Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmen „im Hinblick auf gewerbliche
Schutzrechte" nicht erforderlich sei.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
Deutscher Gewerkschaftsbund,
Zentralverband des Deutschen Handwerks,
Zentralverband Deutscher Konsumgenossenschaften.
3. Meinungen, die in der. Mitte liegen: Die §§ 22
bis 24 GWB sollten oder könnten schon jetzt
verbessert oder verschärft werden; jedochsollte über durchgreifende Änderungen, insbesondere die Einführung eines Zustimmungsverfahrens bei Zusammenschlüssen erst entschieden werden, wenn weitere Erfahrungenoder wenn die Ergebnisse der Konzentrationsenquete vorliegen:Deutsche Angestellten-Gewerkschaft,Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände,Centralvereinigung Deutscher Handelsvertreter- und Handelsmakler-Verbände,Christlicher Gewerkschaftsbund Deutschland,
Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels,Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels.

6.2. Darstellung der Auffassungen
Am weitesten auseinander liegen die Auffassun-

gen des Bundesverbandes der Deutschen Industrie

und der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft.

Der Bundesverband der Deutschen Industrie begründet seine ablehnende Haltung gegenüber einer
verschärfenden Novellierung der §§ 22 bis 24 GWB
im wesentlichen mit folgenden Erwägungen:
Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungenund mit ihm die Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmen seien nach siebenjährigen
eingehenden Beratungen verabschiedet worden.
Überzeugende Gründe, die eine Änderung schonnach vier Jahren Geltungsdauer rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Die bisher vorgebrachten
Novellierungsvorschläge schienen lediglich die im
Jahre 1957 mit der Verabschiedung des Gesetzes
abgeschlossene Debatte mit den damals ausgiebig diskutierten Argumenten wieder aufnehmen zu
wollen.
Dies sei auch aus der Begründung zu schließen,
mit der das Bundeskartellamt in seinem Tätigkeitsbericht für das Jahr 1960 1) eine „Genehmigungspflicht" für kapitalmäßige Zusammenschlüsse empfohlen habe. Das Vertrauen der Unternehmer, dielangfristig planen und investieren müßten, auf die
Beständigkeit der Wettbewerbsordnung würde abererschüttert werden, wenn der Gesetzgeber sich bereits nach so kurzer Zeit erneut mit dem Gesetz beschäftigen würde.
Die bisher bekanntgewordenen Vorschläge zur
Verschärfung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen beruhten vorwiegend auf einseitigen
1) a. a. O., Seite 8 und 107 ff.

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theoretischen Überlegungen, Annahmen und Vermutungen, dagegen kaum auf fundierten und breiten praktischen Erfahrungen. Eine Entscheidung desGesetzgebers setze aber eine umfassende Klärung
der Tatsachen voraus, die auf dem Gebiet der Konzentration noch fehle. Eine Ubersicht über die Konzentration in der Wirtschaft solle das Enquetegesetz
vom 31. Dezember 1960 erst schaffen. Dieses Gesetz
und die anlaufenden Untersuchungen würden sichweitgehend als überflüssig erweisen, wenn auf
Grund von — zumeist vorgefaßten — Meinungenein bestimmtes Untersuchungsergebnis bereits jetzt
unterstellt und zum Anlaß für die Einführung einer
behördlichen Interventionsbefugnis gemacht werden würde.
Besonderes Gewicht legt der Bundesverband derDeutschen Industrie auf die rechtlichen und praktischen Gesichtspunkte, die sich nach seiner Auffassung aus der Mitgliedschaft der Bundesrepublik in
der Europäisen Wirtschaftsgemeinschaft ergeben:
Eine Weiterentwicklung der §§ 22 bis 24 GWB
sei — so meint er zunächst — mit den Zielsetzungen und Erfordernissen der Integration der europäischen Wirtschaft unvereinbar. Das gelte in ganz
besonderem Maße wegen der Problematik, die sichaus der Konkurrenz zwischen Artikel 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) und den nationalen
Vorschriften gegen marktbeherrschende Unternehmen ergebe. Mindestens für Unternehmen, derenmarktbeherrschende Stellung sich nicht eindeutig
auf den Hoheitsbereich eines einzelnen Mitgliedstaates beschränken lasse, umfasse der Anwendungsbereich des Artikels 86 auch den von § 22
GWB geregelten Tatbestand. Darüber hinaus sei essehr zweifelhaft, ob nicht bereits eine Marktbeherrschung, welche sich ausschließlich auf den Hoheitsbereich eines einzelnen Mitgliedstaates erstrecke,
die Anwendbarkeit des Artikels 86 auslöse. Denn
Artikel 86 setze nicht eine beherrschende Stellung
auf dem gesamten Gemeinsamen Markt voraus,
sondern lasse eine partielle Marktbeherrschung genügen. Die völlige oder zumindest nahezu vollständige Überlagerung des § 22 durch Artikel 86 habe
zunächst die „rechtlich unvertretbare Folge", daßein und derselbe Tatbestand durch zwei verschiedene Gesetze geregelt werde und daß für seine
Untersuchung zwei verschiedene Behörden, die zu
widersprechenden Entscheidungen kommen könnten,
zuständig seien. Hiervon abgesehen, könne die
Durchführung von Entscheidungen der deutschen
Kartellbehörde unter Beschränkung auf den deutschen
Hoheitsbereich den Vertrag zur Gründung der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft verletzen, da
es dem marktbeherrschenden Unternehmen sowohl
nach dem allgemeinen Diskriminierungsverbot in
Artikel i als auch nach dem besonderen Diskriminierungsverbot in Artikel 86 Abs. 2 c) untersagt sei,in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Bedingungen bei gleichwertigen Leistungenanzuwenden. Die Entscheidung habe mithin übernationale Bedeutung und sollte deshalb der übernationalen Behörde vorbehalten sein.
Überdies - so meint der Bundesverband derDeutschen Industrie in diesem Zusammenhang wei-Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

ter — würden durch eine Verschärfung der §§ 22
bis 24 GWB die Startbedingungen der deutschen
Industrie im Verhältnis zu ihren europäischen Wettbewerbern weiter verschlechtert werden. In denübrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wie in der gesamten freien
Welt sei die wirtschaftliche Zusammenarbeit derUnternehmen gesetzlich entweder garnicht oderkaum erschwert. Zusammenschlüsse vollzögen sich
zur Zeit nicht nur in Deutschland, sondern überall
in der westlichen Welt, in besonders starkem Maße
in Großbritannien und in Frankreich. Sie verfolgten
vorwiegend den Zweck, Unternehmenseinheiten in
konkurrenzfähiger Größenordnung für die internationalen Märkte zu schaffen. Darüber hinaus hätten
einige Länder, wie Frankreich, Belgien und Italien,
sogar steuerliche und sonstige Erleichterungen geschaffen, um die vertragliche Kooperation sowie
kapitalmäßige Zusammenschlüsse zu fördern und damit die Produktivität und Wettbewerbskraft ihrer
Wirtschaft zu erhöhen. Die deutsche Kartellpolitik
wirke sich also schon jetzt nachteilig auf die internationale Konkurrenzfähigkeit der deutschen Industrie-

unternehmen aus. Um so weniger dürfe der Industrie die verschiedentlich erwogene Einführung
einer „Erlaubnispflicht" für Zusammenschlüsse zugemutet werden. Dabei dränge sich vor allem folgender Gesichtspunkt auf: Der deutsche Gesetzgeber habe konsequenterweise durch die Bestimmung des § 98 Abs. 2 GWB 1) das allgemeine Kartellverbot auch auf ausländische Absprachen erstreckt, soweit sie sich im Inland auswirkten. Einesolche Regelung sei in der Tat geboten, solange
der Schutz des deutschen Marktes in Frage stehe.
Es ergebe sich also die sehr naheliegende Frage,
wie der deutsche Markt vor Unternehmenszusammenschlüssen geschützt werden solle, die sich außerhalb der Deutschen Grenzen vollzögen. Glaubten die
Verfechter einer Erlaubnispflicht für Zusammenschlüsse, auf den Schutz verzichten zu können mit

der notwendigen Folge, daß nunmehr ausländischen

Großunternehmen die Beherrschung des deutschen
Marktes erleichtert würde? Oder glaubten sie, ihre
eigene Konzeption auf weltweiter Ebene verwirklichen zu können? Die Einführung einer Erlaubnispflicht für Zusammenschlüsse sei ferner deshalb
praktisch überflüssig, weil die angebliche „Konzentrationsgefahr" im europäischen Rahmen völlig
anders zu beurteilen sei als auf nationaler Ebene.
Der Bundesverband der Deutschen Industrie wendet gegen die Einführung eines Genehmigungsverfahrens bei Zusammenschlüssen von Unternehmen
ferner ein:
Der von manchen Volkswirten vertretene Standpunkt, daß ein erhöhter Konzentrationsgrad eine
Verminderung des Wettbewerbs zur Folge habe,
entspreche dem klassischen Modelldenken, werde
aber durch die Praxis nicht bestätigt. Die Bereitschaft zum Wettbewerb und die Wettbewerbsinten1) § 98 Abs. 2 GWB lautet:„(2) Dieses Gesetz findet Anwendung auf alle Wettbewerbsbeschränkungen, die sich im Geltungsbereich
dieses Gesetzes auswirken, auch wenn sie außerhalb
des Geltungsbereichs dieses Gesetzes veranlaßt werden."sität seien nicht von der Größe eines Unternehmens
oder der Zahl der Marktbeteiligten abhängig. Es
komme nicht auf die Marktform, sondern auf die
Verhaltensweise, die technische Entwicklung, die
Substitutionslage und so weiter an.
Es sei bisher nicht gelungen, auch nur annähernd
sichere Maßstäbe für die Konzentrationsmessung
zu entwickeln. Die Abgrenzung des räumlich undsachlich relevanten Marktes stoße jeweils auf unüberbrückbare Schwierigkeiten. Hilfslösungen, wie
die vom Bundeskartellamt vorgeschlagene Messung
der absoluten Größe von Unternehmen nach Kapital, Beschäftigtenzahl und Umsatz, gäben für einemonopolrechtliche Beurteilung keinen Aufschluß.
Erst recht fehle es an Maßstäben dafür, wo eineübermäßige oder volkswirtschaftlich unerwünschte
Konzentration beginne. Die optimale Unternehmensoder Betriebsgröße sei, da sie sich objektiv nicht
bestimmen lasse, kein geeignetes Kriterium.
Nach den marktwirtschaftlichen Prinzipien müsse
die Entscheidung über Zusammenschlüsse den Unternehmen selbst überlassen bleiben.
Ein Genehmigungsverfahren für Zusammenschlüsse würde die Behörde überfordern und wäre
auch mit Rücksicht auf die damit zwangsläufig verbundenen Verzögerungen unerträglich. Die Veräußerung oder der Erwerb eines Unternehmens odervon Anteilen an Unternehmen erfordere oft rasche
Entscheidungen, wenn Schäden, Verluste oder Spekulationen vermieden werden sollten. Bevor sicheine Behörde aber eine einigermaßen sachgerechte
Entscheidung zutraue, würden nach den bisherigen
Erfahrungen Monate und Jahre vergehen. Daswürde bedeuten, daß ein Genehmigungsverfahren
bei Zusammenschlüssen sich in der Praxis prohibitiv
auswirken würde.
Der Tendenz zu unerwünschter Konzentration
könne wirkungsvoller durch indirekte Maßnahmen,
insbesondere durch die bereits eingeleitete Reformdes Gesellschaftsrechts sowie durch Steuer- undkreditpolitische Eingriffe begegnet werden.
Im schärfsten Gegensatz zur Auffassung des Bundesverbandes der Deutschen Industrie steht die
Stellungnahme der Aktionsgemeinschaft Soziale
Marktwirtschaft.
Nach Ansicht der Aktionsgemeinschaft Soziale
setzt eine erfolgreiche Wettbewerbspolitik in besonders hohem Maße eine grundsätzliche, in sich geschlossene Entscheidung für die
Ordnungsprinzipien der Marktwirtschaft voraus.
Wenige Rechtsnormen wirkten so unmittelbar und
so tiefgreifend auf die Wettbewerbsfähigkeit derUnternehmen wie das Recht der Wettbewerbsbeschränkung. Das geltende Recht sei dadurch gekennzeichnet, daß es Wettbewerbsbeschränkungen durch
Kartelle grundsätzlich verbiete, Wettbewerbsbeschränkungen durch Unternehmenszusammenschlüsse hingegen überhaupt nicht und systemwidriges Verhalten von Unternehmen mit Marktmacht
nur unzulänglich erfasse. Eine solche Regelung müsse
den Erwerb und die Ausnutzung von Marktmacht
mit Hilfe der vom Gesetz nicht erfaßten Formen der
Wettbewerbsbeschränkung begünstigen und die-Marktwirtschaft

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jenigen Unternehmen benachteiligen, denen ein
Marktverhalten dieser Art unmöglich sei. Die
Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft sieht„die Aufgabe einer Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen im wesentlichen darin, dieses Ungleichgewicht des geltenden Rechts zu
beseitigen oder zu mildern". Dazu sei es erforderlich,
den Tatbestand der Marktbeherrschung neu abzugrenzen,
die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende
Unternehmen zu verschärfen undder Entstehung marktbeherrschender Unternehmen entgegenzuwirken.
Sie schlägt folgende Neufassung des § 22 Abs. 1
bis 3 und des § 23 GWB vor:„§ 22(1) Marktbeherrschend im Sinne dieses Gesetzes ist ein Unternehmen, das für eine bestimmte
Art von Waren oder gewerblichen Leistungenohne Wettbewerber oder keinem wesentlichen
Wettbewerb ausgesetzt ist. Marktbeherrschend ist
auch ein Unternehmen, das auf einem Markt den
Zugang neuer Unternehmer verhindern oder
Wettbewerber vom Markt ausschließen kann.
(2) unverändert(3) Die Kartellbehörde hat gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen die in Absatz 4 genannten Befugnisse, soweit diese Unternehmen
ihre marktbeherrschende Stellung mißbräuchlich
ausnutzen, insbesonderea) bei Abschluß von Verträgen ihre Marktstellung beim Fordern oder Anbieten
von Preisen oder bei der Gestaltung
von Geschäftsbedingungen mißbräuchlich ausnutzen oderb) durch mißbräuchliche Ausnutzung ihrer
Marktstellung den Abschluß von Verträgen davon abhängig machen, daß der
Vertragsgegner sachlich oder handelsüblich nicht zugehörige Waren oder Leistungen abnimmt.
§ 23(1) Ein Zusammenschluß von zwei oder mehreren Unternehmen ist der Kartellbehörde anzuzeigen, sofern eines der an dem Zusammenschluß
beteiligten Unternehmen in den letzten drei Jahren vor dem Zusammenschluß ein steuerpflichtiges Gewerbekapital (§ 12 Gewerbesteuergesetz)
von mehr als zehn Millionen DM oder einen Umsatz von mehr als fünfzig Millionen DM hatte.
(2) Der Zusammenschluß darf durchgeführt
werden, wenna) seit der Anzeige drei Monate verstrichen sind und das Bundeskartellamt innerhalb dieser Frist kein Verfahren
nach § 23 b eröffnet,b) das Bundeskartellamt der Durchführungvor Ablauf von drei Monaten zustimmt.

(3) Soweit die Voraussetzungen des Absatzes 1 bei einem Konzern im Sinne des § 15 desAktiengesetzes vorliegen, gilt diese Vorschrift
für jedes Konzernunternehmen.
§23a(1) Das Bundeskartellamt leitet ein Erlaubnisverfahren ein, wenn Grund zu der Annahme besteht, daß der Zusammenschluß die Voraussetzungen des Absatzes 2 erfüllt.
(2) Das Bundeskartellamt muß die Erlaubnis zu
einem Zusammenschluß erteilen, wenn es feststellt, daß die zusammengeschlossenen Unternehmen durch den Zusammenschluß nicht die Stellungeines marktbeherrschenden Unternehmens im
Sinne von § 22 Abs. 1 erhalten würden und derZusammenschluß aus überwiegenden Gründen der
Wirtschaftlichkeit und privatwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der zusammengeschlossenen Unternehmen geboten ist. Überwiegende Gründe derWirtschaftlichkeit der privatwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind nur anzunehmen, wenn ein
vergleichbarer Erfolg auf andere Weise nicht erreicht werden kann und dieser Erfolg die Nachtelle, die aus der marktbeherrschenden Stellung
zu besorgen sind, wesentlich überwiegt.
(3) Absatz 1 gilt entsprechend, falls ein an dem
Zusammenschluß beteiligtes Unternehmen bereitseine marktbeherrschende Stellung im Sinne des§ 22 Abs. 1 hat und diese Stellung durch den Zusammenschluß verstärkt wird.
(4) Ist eines der zusammenschließenden Unternehmen ein Konzernunternehmen im Sinne des§ 15 des Aktiengesetzes, so sind für die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 alle Konzernunternehmen
als einheitliches Unternehmen anzusehen.
§ 23 b(1) Als Zusammenschluß im Sinne der §§ 23
und 23 a gelten
1. Erwerb des Eigentums oder eines dinglichen Nutzungsrechts an Betriebsstätten anderer Unternehmen;
2. Miete und Pacht von Betriebsstätten anderer Unternehmen;
3. Betriebsüberlassungs- und Betriebsführungsverträge über Betriebsstätten anderer Unternehmen;
4. Erwerb des Vermögens anderer Unternehmen und Erwerb des Nießbrauchs ananderen Unternehmen;
5. Verschmelzung mit anderen Unternehmen;
6. Abschluß von Gewinngemeinschaftsverträgen mit anderen Unternehmen;
7. jedes Rechtsgeschäft, durch das sich ein
Unternehmen der Leitung eines anderen
Unternehmens
unterstellt(Beherr
schungsvertrag) ;8.derEwbvonAtilschejdr
Art, sofern diese Anteilsrechte für sichallein oder in Verbindung mit einem
Tatbestand der Ziff. 1 bis 6 die Möglich-

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

keit gewähren, das andere Unternehmen zu beherrschen oder sein Verhalten
im Wettbewerb maßgeblich zu beeinflussen.
(2) Der Erwerb von Anteilsrechten im Sinne
der Ziff. 8 ist unter der Voraussetzung des § 23stets anzuzeigen, wenn der Erwerb der Anteilsrechte ausreichende Stimmrechte gewährt, um
eine Satzungsänderung bei einem anderen Unternehmen zu verhindern."
Zur Begründung dieses Formulierungsvorschlages
führt die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft im wesentlichen aus:
Die Bestimmung des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen" in § 22 Abs. 1 GWB sei zu eng.
Das wettbewerbspolitisch wichtigste Element derMarktmacht sei die Fähigkeit eines Unternehmens,
den Zugang zum Markt zu beherrschen. Diesen Gedanken berücksichtige § 22 Abs. 1 Satz 2 der vorgeschlagenen Neufassung.
Nach § 22 geltender Fassung werde ein Unternehmen, das einen Markt für eine bestimmte Art
von Waren oder gewerblichen Leistungen beherrsche, nur insoweit als „marktbeherrschendes
Unternehmen" behandelt, als es auf diesem Markttätig werde. Auf anderen Märkten, auf denen es
nicht marktbeherrschend sei, unterliege es nicht derMißbrauchsaufsicht. Diese Regelung sei unbefriedigend; denn wenn ein Unternehmen auf einem Markt
marktbeherrschend sei, habe es auch auf den Konkurrenzmärkten leistungsfremde Vorsprünge. Das
gelte insbesondere für die vertikale Konzentration.
Diese ermögliche mißbräuchliches Verhalten im
Wettbewerb, wenn das integrierte Unternehmen auf
einer Stufe üiber Marktmacht verfüge, während auf
den anderen Stufen die Voraussetzungen des § 22
Abs. 1 nicht vorlägen. Gerade auf diesen Märkten
könne aber das integrierte Unternehmen die Wettbewerbslage seiner Konkurrenten willkürlich beeinflussen. Das gleiche gelte für Unternehmen, die auf
verschiedenen, miteinander nicht verbundenen
Märkten tätig seien (Konglomerate). Auch sei es
zweifelhaft, ob § 22 geltender Fassung ausreiche,wenn marktstarke Nachfrager, die das gelieferte
Vorprodukt weiterverarbeiten und erst auf dem
Markt für das weiterverarbeitete Produkt eine beherrschende Stellung einnähmen, ihre Macht gegenüber dem Lieferanten des Vorprodukts mißbrauchten. Die vorgeschlagene Neufassung des § 22 (Streichung des Wortes „soweit" in § 22 Abs. 1 und derWorte „über diese Waren oder gewerblichen Leistungen" in § 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 der geltenden
Fassung) würde in allen diesen Fällen dazu führen,
daß die Kartellbehörde gegen ein marktbeherrschendes Unternehmen auch einschreiten könnte,
wenn es seine Marktstellung auf einem anderen als
dem von ihm beherrschten Markt mißbrauche.
Die Aufzählung der Mißbrauchstatbestände in§ 22 Abs. 3 Nr. 1 und 2 sei unzureichend. Der Vielfalt der in der Wirtschaftspraxis möglichen Mißbräuche könne nur eine Generalklausel gerecht
werden, wie sie in dem Formulierungsvorschlag zu§ 22 Abs. 3 vorgesehen sei.

Zu § 23 schlägt die Aktionsgemeinschaft Soziale
Marktwirtschaft vor, ein Erlaubnisverfahren für Zusammenschlüsse einzuführen. Das sei notwendig,
weil— wie die Erfahrung zeige — die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen nur
geringen Erfolg verspreche. Daher müsse schon die
Entstehung marktbeherrschender Stellungen verhindert werden. Ein Erlaubnisverfahren für Unternehmenszusammenschlüsse werde zwar immer nur einegrobe Korrektur in Grenzfällen ermöglichen; inerster Linie sollten die Konzentrationstendenzen
durch mittelbar wirkende Maßnahmen der Wirtschaftspolitik auf ihr wirtschaftlich gerechtfertigtes
Maß zurückgeführt werden. Aber auch bei optimaler
Gestaltung der Wirtschaftspolitik würden stets Fälle
übrigbleiben, in denen der unmittelbare Eingriff des
Rechts der Wettbewerbsbeschränkung nicht zu entbehren sei. In der Entwicklung dieser Rechtsnormen
bilde das vorgeschlagene Erlaubnisverfahren nur
einen ersten vorsichtigten Schritt. Ausgeklammert
bleibe die praktisch wahrscheinlich wichtigere Unternehmenskonzentration im Oligopol. Auf diesen
Märkten mit wenigen sich gegenseitig unmittelbar
beeinflussenden Großunternehmen wirkten „Unternehmenszusammenschlüsse häufig ansteckend". Ob
und welche Maßnahmen hier geboten seien, werde
sich erst entscheiden lassen, wenn weitere Erfahrungen vorlägen, besonders wenn die- Ergebnisse
der Konzentrationsuntersuchung bekannt seien.
Rechtstechnisch seien zwei Fragen zu trennen:
Die Information der Kartellbehörde über Zusammenschlüsse und die materielle Entscheidung, ob
der Zusammenschluß zu untersagen sei. Die Pflicht
zur Meldung von Zusammenschlüssen müsse an absolute Größenmerkmale anknüpfen. Die Erfahrungen mit § 23 geltender Fassung hätten erwiesen,
daß eine Anzeigepflicht, die an ein relatives Merkmal anknüpfe (Marktanteil von 20 vom Hundert),
wirkungslos bleibe. Deshalb würden in der vorgeschlagenen Neufassung des § 23 die Voraussetzungen der Anzeigepflicht durch bewußt grob gegriffene absolute Größen umschrieben.
Die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft
tritt schließlich für eine Erweiterung der Liste derrelevanten Zusammenschlußformen in § 23 Satz 2geltender Fassung ein (§ 23b ihres Formulierungsvorschlages).
Die Auffassungen des Bundesverbandes der Deutschen Industrie und der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft sind zuerst wiedergegeben
worden, weil sie am weitesten auseinanderliegenund deshalb einen Überblick über die ganze Skalader Gedanken und Vorschläge ermöglichen, die inder öffentlichen Diskussion für und wider eine
Novellierung der §§ 22 bis 24 GWB vorgebracht
worden sind.
Folgende Verbände sprechen sich — in der gleichen Richtung wie der Bundesverband der Deutschen Industrie — gegen oder gegen eine sofortige
verschärfende Novellierung der Vorschriften übermarktbeherrschende Unternehmen aus:
Der Deutsche Genossenschaftsverband (SchulzeDelitzsch) meint, daß Markteinfluß als Folge desGrößenwachstums in der Wirtschaft in sehr vielen

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Fällen das Ergebnis besonderer Leistungsfähigkeit
sei. Er sei nach der Konzeption des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen nicht schlechterdings
unerwünscht, sondern unterliege nur der Mißbrauchsaufsicht. Der Deutsche Genossenschaftsverband fährt
fort: „Diese Behandlung des marktbeherrschenden
Unternehmens entspricht nach unserer Auffassung
den Grundprinzipien der Marktwirtschaft. Gerade
in der Handhabung der Mißbrauchsaufsicht nachdiesen Vorschriften stehen die Kartellbehörden nochin den Anfängen. Wir würden es für verfrüht halten, ohne einen längeren Erfahrungszeitraum Änderungen vorzunehmen, ehe die Möglichkeiten, die
die jetzige Gesetzesformulierung bietet, annähernd
abgesteckt sind."Der Deutsche Industrie- und Handelstag hält es
für erforderlich, daß vor gesetzgeberischen Maßnahmen zunächst ausreichende Erfahrungen gesammelt werden und das Ergebnis der Konzentrationsenquete abgewartet wird. Erst dann seien gezielte
Maßnahmen möglich, die auch schon den Gemeinsamen Markt berücksichtigen könnten. Eine Änderung der §§ 23 und 24 GWB allein zu dem Zweck,dem Bundeskartellamt den Überblick über Zusammenschlüsse zu erleichtern, sei im Hinblick auf das
Enquetegesetz unnötig.
§ 22 sei bisher kaum angewendet worden. Schwierigkeiten im Geschäftsverkehr mit marktbeherrschenden Unternehmen würden meist nur unter dem
Gesichtspunkt des § 26 Abs. 2 GWB behandelt.
Auch die Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittelund Großbetriebe des Einzelhandels ist der Auffassung, daß eine Änderung der §§ 22 und 23 erst in
Angriff genommen werden sollte, nachdem der Bericht der Enquetekommission vorliegt.
Der Rat des Deutschen Handels führt aus: Die
Unternehmen des Handels verfolgten die Entwicklung der großen Unternehmen mit besonderer Aufmerksamkeit. Der Rat des Deutschen Handels halte
daher eine Prüfung der Fragen, die sich aus den§§ 22 bis 24 GWB ergäben, für unbedingt erforderlich. Erst nach Beendigung der Konzentrationsenquete dürfte aber eine zutreffende Beurteilung
der Gründe, auf die Konzentration und Expansion
zurückzuführen seien, in vollem Umfange möglichsein.
Für den Handel würde eine Ausweitung der Befugnisse der Kartellbehörde gegenüber marktbeherrschende Unternehmen praktisch keine Bedeutung haben, da marktbeherrschende Unternehmen
im Handel kaum entstehen könnten.
Der Stellungnahme des Rates des Deutschen Handels haben sich die Arbeitsgemeinschaft der Lebensmittel-Filialbetriebe und der Bundesverband desDeutschen Versandhandels angeschlossen.
Die Deutsche Vereinigung für gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht sieht „im Hinblick auf gewerbliche Schutzrechte" keine Notwendigkeit, Vorschläge für eine Novellierung der Vorschriften übermarktbeherrschende Unternehmen zu unterbreiten.
Der Zentralausschuß der Deutschen Landwirtschaft
spricht sich gegen eine sofortige Novellierung der§§ 22 bis 24 GWB aus. Die damit zusammenhängenden Fragen bedürften noch einer gründlichen Klä

rung. Es sollte daher zunächst das Ergebnis derKonzentrationsenquete abgewartet werden. Im übrigen sei wohl eine Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen allein nicht geeignet,das Problem der Eindämmung der Konzentration zu
lösen.
Der Zentralverband des genossenschaftlichen
Groß- und Außenhandels hebt die Schwierigkeiten
einer Abgrenzung des Marktes „für eine bestimmte
Art von Waren oder gewerblichen Leistungen" sowie der Ausfüllung des Mißbrauchsbegriffs hervor
und meint weiter: „Die sog. Konzentrationsenqueteauf Grund des Gesetzes über eine Untersuchung
der Konzentration in der Wirtschaft vom 31. Dezember 1960 dürfte Anhaltspunkte geben, in welcher
Form die §§ 22 ff. GWB praktikabler fixiert werden
könnten. Eine wesentliche Bedeutung dürfte aucheiner wettbewerbsneutralen und nicht konzentrationsfördernden Gestaltung des Umsatzsteuerrechtes
und des Körperschaftsteuerrechtes zukommen. Wir
denken hierbei an eine Abschaffung oder Beschränkung der Organschaft und des Schachtelprivilegs."
Demgegenüber befürworten folgende Verbände— in der gleichen Richtung wie die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft — eine alsbaldige
gründliche Verschärfung der Vorschriften übermarktbeherrschende Unternehmen, insbesondere ein
Zustimmungsverfahren bei Zusammenschlüssen vonUnternehmen:
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer schlägt folgende Neufassung der §§ 22 und 23
GWB vor:„§ 22(1) Soweit ein Unternehmen oder ein Zusammenschluß von Unternehmen für eine bestimmte
Art von Waren oder gewerblichen Leistungenohne Wettbewerber oder keinem wesentlichen
Wettbewerb ausgesetzt ist, ist das Unternehmenoder der Zusammenschluß marktbeherrschend im
Sinne dieses Gesetzes.
(2) Als marktbeherrschend gelten auch zwei
oder mehr Unternehmen oder Zusammenschlüsse,soweit zwischen ihnen für eine bestimmte Art
von Waren oder gewerblichen Leistungen allgemein oder auf bestimmten Märkten aus tatsächlichen Gründen ein wesentlicher Wettbewerb nicht
besteht und soweit sie in ihrer Gesamtheit die
Voraussetzungen des Abs. 1 erfüllen.
(3) Als Zusammenschlüsse im Sinne der Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß die in § 23 Abs. 2
aufgeführten Verträge.
(4) Die Kartellbehörde hat gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen und Zusammenschlüssen die Befugnis, mißbräuchliches Verhalten
zu untersagen, soweit diese Unternehmen oder
Zusammenschlüsse
1. bei Abschluß von Verträgen über diese
Waren oder gewerblichen Leistungenihre Marktstellung bei Fordern oderAnbieten von Preisen oder bei Gestaltung von Geschäftsbedingungen mißbräuchlich ausnutzen, oder

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2. durch mißbräuchliche Ausnutzung ihrer
Marktstellung den Abschluß von Verträgen über diese Waren oder gewerblichen Leistungen davon abhängig
machen, daß der Vertragsgegner sachlich oder handelsüblich nicht zugehörige
Waren oder Leistungen abnimmt, oder
3. in sonstiger Weise, insbesondere durch
wirtschaftlichen Druck, ihre marktbeherrschende Stellung mißbrauchen.
Bei der Beurteilung, ob die Marktstellung mißbräuchlich ausgenutzt ist, sind alle Umstände zu
berücksichtigen.
(5) Die Kartellbehörde kann unter der Voraus
setzung des Absatzes 4 marktbeherrschenden Unternehmen und Zusammenschlüssen ein mißbräuchliches Verhalten untersagen und Verträge
gemäß Ziffer 1 und 2 für unwirksam erklären; § 19
gilt entsprechend. Zuvor soll die Kartellbehörde
die Beteiligten auffordern, den beanstandeten
Mißbrauch abzustellen.
(6) Soweit die Vorausetzungen des Absatzes 1
bei einem Konzern im Sinne des § 15 des Aktiengesetzes vorliegen, stehen der Kartellbehörde die
Befugnisse nach Absatz 5 gegenüber jedem Konzernunternehmen zu.
§ 23(1) Der Zusammenschluß von Unternehmen ist
der Kartellbehörde unverzüglich anzuzeigen,wenn für die beteiligten Unternehmen nach dem
Zusammenschluß zwei der folgenden Voraussetzungen gegeben sind:
1. eine Bilanzsumme von mindestens
200 000 000,DM—

2. ein Umsatz von mindstens 400 000 000,—DM

3. eine Beschäftigtenzahl von mindestens
10 000.
(2) Als Zusammenschluß gelten:
1. Erwerb des Eigentums oder eines dinglichen Nutzungsrechts an Betriebsstätten anderer Unternehmen;
2. Miete und Pacht von Betriebsstätten anderer Unternehmen;
3. Betriebsüberlassungsverträge und Betriebsführungsverträge über Betriebsstätten anderer Unternehmen;
4. Erwerb des Vermögens anderer Unternehmen und Erwerb des Nießbrauchs ananderen Unternehmen;
5. Verschmelzung mit anderen Unternehmen;
6. die Bildung von Interessen-, Einkaufs
Verkaufs- und Gewinngemeinschaften
mit anderen Unternehmen;
7. jedes Rechtsgeschäft, durch das Mitglieder der Geschäftsführung eines Unternehmens (Mitglieder des Vorstandes,
Geschäftsführer, Mitglieder des Auf

sichtsrates, leitende Angestellte) Mitglieder der Geschäftsführung eines anderen Unternehmens werden;
8.ErwebvonAtilschjder
durch Unternehmen, Zusammenschlüsse
oder Privatpersonen an anderen Unternehmen, sofern diese Anteilsrechte
allein oder zusammen mit anderen bereits vorhandenen Anteilsrechten einenbeherrschenden Einfluß auf andere Unternehmen oder ausreichende Stimmrechte gewähren, um eine Satzungsänderung bei anderen Unternehmen zu
verhindern.
Zur Begründung führt die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer im wesentlichen aus:
§ 22 Abs. 1 GWB erfasse nur marktbeherrschende
Unternehmen. Es gebe aber Zusammenschlüsse vonUnternehmen, die zwar nicht zu einer vollen Verschmelzung führten, deren Mitglieder aber so eng
zusammenarbeiteten, daß sie in ihrer Gesamtheiteine marktbeherrschende Stellung innehaben könnten. Das gelte unter Umständen auch für die Nachfragezusammenschlüsse, wie Einkaufsgenossenschaften und Einzelhandelsketten. Deshalb sollte die
Mißbrauchsaufsicht auch auf Zusammenschlüsse
ausgedehnt werden (§ 22 der vorgeschlagenen Neufassung). Dies würde dazu führen, daß auch vertikale Verflechtungen in einem gewissen Umfang derMißbrauchsaufsicht unterliegen würden, und zwar
insoweit, als ein vertikaler Zusammenschluß auf
einer integrierten Stufe eine marktbeherrschende
Stellung einnähme. Diese Erweiterung des Wirkungsbereichs des § 22 sei nötig, weil gerade vertikal oder diagonal konzentrierte Unternehmen die
Möglichkeit hätten, durch Verschiebung ihrer Gewinne aus einem Produktionszweig in einen anderen eine Strategie zur Erreichung größerer Marktanteile zu betreiben, die bis zum planmäßigen Vernichtungswettbewerb gehen könne.
Die Aufzählung der Eingriffsvoraussetzungen in§ 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 müsse um eine Generalklausel erweitert werden, damit auch der Mißbrauch
marktbeherrschender Macht unter das Gesetz falle,der sich nicht in Verträgen manifestiere (§ 22 Abs. 4
Nr. 3 der von der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger
Unternehmer vorgeschlagenen Neufassung) .
Über ihren Formulierungsvorschlag hinaus macht
die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer
geltend: Die Wirksamkeit des § 22 würde gesteigert
werden, wenn das Verfahren vor der Behörde mehrals bisher den Charakter der öffentlichen Verhandlung hätte, sich also dem in einigen Ländern, insbesondere in Schweden, üblichen „Hearing"-Verfahren anpaßte. Eine weitgehend öffentliche Verhandlung hätte die indirekte Wirkung, daß marktbeherrschende Unternehmen künftig aufmerksamer darauf
bedacht wären, ihre Machtstellung nicht mißbräuchlich auszunutzen.
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer regt ferner an, ein besonderes „Hearing"-Verfahren, in dem die Kartellbehörde keine Entscheidungsbefugnis zu haben brauchte, bereits für den
Fall vorzusehen, daß Großunternehmen durch Wirt-

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Schafts- und Finanzmacht eine wettbewerbsverfälschende Situation auf den Märkten schafften. Viele
Großunternehmen, die nicht auf einem bestimmten
Markt eine marktbeherrschende Stellung innehätten,seien dennoch auf Grund ihrer Wirtschafts- undvornehmlich ihrer Finanzmacht in der Lage, wirtschaftlichen Druck auf ihre Konkurrenten auszuüben.
Der Formulierungsvorschlag der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer zu § 23 unterscheidet sich von der geltenden Fassung zunächst
dadurch, daß die Pflicht zur Anzeige von Zusammenschlüssen statt an das Merkmal „Marktanteil
von 20 vom Hundert" an absolute Größenmerkmale
geknüpft ist. Diese sind so hoch angesetzt, daß —wie die Arbeitsgemeinschaft angibt — weniger als
die hundert größten deutschen Unternehmen erfaßt
werden würden. Dadurch soll eine Beschränkung
auf die wesentlichen Fälle erreicht werden. EineÜberprüfung aller Zusammenschlüsse, für die ein
Marktanteil von 20 vorn Hundert gegeben sein
könnte, hält die Arbeitsgemeinschaft für eine unerträgliche Belastung der Wirtschaft, die zu einem
gefährlichen Dirigismus führen würde.
Die Liste der relevanten Zusammenschlußformen
ist in der Neufassung, welche die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer vorschlägt, erweitert.
Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer tritt ferner für ein Widerspruchsrecht der Kartellbehörde gegen Zusammenschlüsse ein, durch dieeine marktbeherrschende Stellung erreicht, verstärkt oder auch nur angestrebt wird.
Der Deutsche Beamtenbund fordert unter dem Gesichtspunkt eines verstärkten Verbraucherschutzes,
ebenso wie die Kartelle auch die marktbeherrschenden Unternehmen dem Verbotsgrundsatz zu unterstellen.
Der Gesamtverband des Deutschen Groß- undAußenhandels führt aus: Der Groß- und Außenhandel betrachte mit Sorge die zunehmenden Konzentrationserscheinungen in der deutschen Wirtschaft, von denen er in besonderem Maße und aufverschiedenen Ebenen berührt sei.
Der Binnengroßhandel spüre einerseits die Tendenzen zur Konzentration seiner industriellen undlandwirtschaftlichen Lieferanten und andererseits
die nicht minder bedeutende Entwicklung zu marktstarken Zusammenschlüssen seiner Abnehmer inIndustrie, Landwirtschaft und Einzelhandel.
Dem Exporthandel werde das Betätigungsfeld
durch im Ausland errichtete Verkaufsorganisationen großbetrieblicher Industrieunternehmen eingeengt. Der Importhandel verliere seine großbetrieblichen Industrieabnehmer und werde Einkaufsagent.
Schließlich vollziehe sich im Groß- und Außenhandel selbst ein Prozeß der Umsatzkonzentration
mit einer weiteren Verschiebung der Marktgewichte
zugunsten einer kleinen Zahl von Unternehmen.
Damit sollte kein Werturteil über die Konzentration an sich gefällt werden. Sie sei in vielen
Fällen - auch im Hinblick auf die scharfe Konkur

Drucksache IV/617

renz innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft - technologisch und betriebswirtschaftlich
bedingt. Ebenso werde anerkannt, daß es schwierigsei, eine „marktkonforme Konzentration" von einer„strukturgefährdenden Machtzusammenballung" zu
unterscheiden, sowie wirtschaftstheoretisch einwandfreie und wirtschaftspolitisch brauchbare Definitionen zu finden.
Bedenklich und . unerwünscht erschienen jedoch
die Konzentrationsvorgänge dann, wenn sie entweder zu einer Einschränkung oder gar Beseitigung
des Wettbewerbs auf dem betreffenden Markt führten oder die Zahl der selbständigen Unternehmen
wesentlich und nachhaltig verringerten und damit
eine soziologisch und wirtschaftspolitisch unerwünschte Entwicklung einleiteten. Der Groß- undAußenhandel habe daher das Enquetegesetz begrüßt, sei jedoch der Auffassung, daß die Überlegungen einer Verschärfung der Vorschriften übermarktbeherrschende Unternehmen nicht bis zur Vorlage der Untersuchungsergebnisse zurückgestellt
werden sollten. In der Änderung der Bestimmungenüber marktbeherrschende Unternehmen und Zusammenschlüsse sehe der Groß- und Außenhandelein Hauptanliegen im Rahmen der Novellierung desGesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen.
Die Fassung des § 22 GWB reiche nicht aus, umwirksame Eingriffsmöglichkeiten gegen bestehende
marktbeherrschende Unternehmen zu geben. Es
fehle neben einer klaren Begriffsbestimmung fürmarktbeherrschende Unternehmen in § 22 Abs. 1
und 2 auch an der Möglichkeit, in allen Fällen einer
mißbräuchlichen Ausübung von Marktmacht mit Erfolg eingreifen zu können. Die Einführung einer
möglichst scharf umrissenen Generalklausel sollte
erwogen werden.
§ 23 GWB biete keine ausreichende Handhabe zur
Verhinderung personeller und kapitalmäßiger Zusammenschlüsse. Es erscheine angebracht, dem relativen Begriffsmerkmal „Marktanteil" absolute Kriterien an die Seite zu stellen. Neben den Daten„Kapital, Beschäftigtenzahl, Produktion und Umsatz" sollte als weiterer Maßstab „die Verhaltensweise am Markt" in Betracht gezogen werden. Ferner sollten über die in § 23 Satz 2 aufgezählten
Erscheinungsformen der Konzentration hinaus derErwerb von Anteilen durch Nichtunternehmen,
Rechtsgeschäfte, durch die Mitglieder der Geschäftsführung eines Unternehmens Mitglieder der Geschäftsführung eines anderen Unternehmens würden (personelle Verflechtungen), sowie die Bildung
von Interessengemeinschaften, wie Einkaufs-, Verkaufs-, Gewinngemeinschaften und Partnerverträge
mit ausländischen Kapitalgesellschaften, der Anzeigepflicht unterliegen.
Da eine Anzeigepflicht allein Zusammenschlüsse
zur Marktbeherrschung nicht verhindern könne,werde angeregt, erneut das ursprünglich in derRegierungsvorlage vorgesehene und vom Bundesrat gebilligte Erlaubnisverfahren wieder einzuführen. Hierbei könne auch ein öffentliches Verfahren
vorgesehen werden, bei dem geheimzuhaltende Tatbestände allerdings einer internen Verhandlung
vorbehalten bleiben müßten.

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Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

Auch der Deutsche Gewerkschaftsbund wünscht
sofortige Maßnahmen zur Verstärkung der Mißbrauchsaufsicht in § 22 GWB (bessere Erfassung desTatbestandes des marktbeherrschenden Unternehmens; Erweiterung der Eingriffsbefugnisse der Kartellbehörde) sowie die Verhinderung für den Wettbewerb schädlicher Zusammenschlüsse durch ein
Genehmigungsverfahren (§§ 23 und 24). Das Merkmal für die Anzeigepflicht in § 23 Satz 1 („Marktanteil von 20 vom Hundert") sollte daraufhin überprüft werden, ob nicht auch andere, absolute Größenmerkmale eingeführt werden könnten (insbesondere Umsatz, Kapitalausstattung sowie die Zahl derbeschäftigten Arbeitnehmer). Indessen dürfe nichtverkannt werden, daß der unerwünschten Konzentration nicht allein mit wettbewerbsrechtlichen Maßnahmen begegnet werden könne. Es müsse auchuntersucht werden, welche Maßnahmen auf anderen
Rechtsgebieten notwendig seien (zum Beispiel im
Gesellschafts-, Konzern- und Steuerrecht).
Der Zentralverband des Deutschen Handwerks
hält die Gefahren, die von einer Zusammenballung
wirtschaftlicher Macht ausgehen können, für so
groß, daß er beschleunigte konkrete Maßnahmen
noch in dieser Legislaturperiode fordert. Er bezeichnet eine „alsbaldige Inangriffnahme von Änderungen der §§ 22 ff." als die einzige Möglichkeit, auf
dem Gebiet des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen wirksame Maßnahmen gegen die Zusammenballung wirtschaftlicher Macht zu treffen.
Denn zu der Erkenntnis, daß das Kartellverbot ohne
eine wirksame Vorbeugung gegen die Entscheidung
von Marktmacht durch Zusammenschlüsse oder Aufkauf sehr unvollkommen sei, könne die Konzentrationsenquete nichts Neues beitragen. Es sei imübrigen damit zu rechnen, daß die Beratungen überÄnderungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen so lange andauern würden, bis die
Ergebnisse der Konzentrationsenquete vorlägen
und noch gründlich berücksichtigt werden könnten.
Die neue Legislaturperiode müsse auch dazu genutzt werden, das Steuer- und Gesellschaftsrecht
sowie die Sozialgesetzgebung darauf zu überprüfen,wie unerwünschte Konzentration eingedämmt undverhindert werden könne.
Zu § 22 GWB habe die Praxis gezeigt, daß verschiedene Begriffsbestimmungen in § 22 unzulänglich seien. Das Bundeskartellamt könne nur in ganz
speziellen Fällen des Mißbrauchs von Marktmacht
eingreifen. Auch dann sei ein Eingreifen noch erschwert, weil die Merkmale des Begriffs „marktbeherrschendes Unternehmen" zu unbestimmt seien(„bestimmte Art von Waren", „wesentlicher Wettbewerb"). Es fehle auch an einer Möglichkeit zum
Eingreifen, wenn ein Unternehmen oder Konzern
auf verschiedenen Märkten unerwünschten Einfluß
ausübe, ohne im Sinne des § 22 auf dem jeweiligen
Markt „ohne wesentlichen Wettbewerb" zu sein.
Bei einer Änderung des Gesetzes wäre zum Beispiel
auch daran zu denken, die Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung wenigstens für einen Teilder Fälle dadurch zu erleichtern, daß im Gesetz ein
bestimmter Mindestmarktanteil — von vielleicht
zwei Dritteln — festgesetzt würde, von dem an die

Marktbeherrschung bei einem Unternehmen odereiner obligopolistischen Gruppe von Unternehmenstets anzunehmen sei.
Abgesehen davon fehle es an einer ausreichenden
Möglichkeit der Kartellbehörde, in allen Fällen der
mißbräuchlichen Ausnutzung von Marktmacht tätig
zu werden. Das Handwerk halte es daher für erforderlich, in § 22 Abs. 3 eine Generalklausel aufzunehmen. Der Kartellbehörde müßte von Amts wegen oder auf Antrag eines Beteiligten das Einschreiten gegen ein marktbeherrschendes Unternehmen
ermöglicht sein, wenn es
bei Abschluß von Verträgen über Waren odergewerblichen Leistungen seine Marktstellung
beim Fordern oder Anbieten von Preisen, bei
der Gestaltung von Geschäftsbedingungen oderin sonstiger Weise mißbräuchlich ausnutzt, oderwenn esdurch mißbräuchliche Ausnutzung seiner Marktstellung den Abschluß von Verträgen über Waren oder gewerbliche Leistungen ablehnt oderdavon abhängig macht, daß der Vertragspartner
sachlich oder handelsüblich nicht zugehörige
Waren oder Leistungen abnimmt.
Auch zu § 23 sei darauf hinzuweisen, daß die Begriffe des Marktanteils und des Marktes nicht ausreichten, um alle Erscheinungsformen wirtschaftlicher Macht durch vertikale oder gestreute Konzentration zu erfassen. Der Kartellbehörde müßten zur
Beurteilung der Meldepflicht und der Eingriffs-

befugnisse auch absolute Kriterien für die Bemes-sung des Marktanteils und der Marktmacht zur Verfügung stehen. Ferner sei es nötig, auch den Anteilserwerb durch Nichtunternehmer, personelle
Verflechtungen und Interessengemeinschaften derMeldepflicht zu unterwerfen.
Schließlich sei die in § 23 vorgesehene Meldepflicht für sich allein nicht geeignet, für den Wettbewerb schädliche Zusammenschlüsse zu verhindern.
In einer Genehmigungspflicht, wie sie ursprünglich
die Regierungsvorlage vorgesehen und wie sie auchder Bundesrat gebilligt habe, sehe das Handwerk
eine unerläßliche Voraussetzung für die wirksame
Bekämpfung unerwünschter Konzentrationsvorgänge. Es sei wohl zweckmäßig, für die der Genehmigung vorausgehenden Verhandlungen das Öffentlichkeitsprinzip vorzusehen, wobei der Kartellbehörde allerdings freistehen müsse, von der öffentlichen Verhandlung abzusehen, wenn es sich um
Fragen des internationalen Marktes handele oderwenn Produktionsgeheimnisse verletzt werden
könnten.
Der Zentralverband deutscher Konsumgenossenschaften meint zu den §§ 22 bis 24 GWB, daß der
Kartellbehörde größere Befugnisse eingeräumt werden sollten, um einem Mißbrauch von Marktmacht
entgegenzutreten. In diesem Zusammenhang sei
auch an die Möglichkeit zu denken, Zusammenschlüsse von Unternehmen zu untersagen und aufzulösen, die sich in einer für die Verbraucherversorgung schädlichen Weise betätigten. Darüber hinaus
sollte versucht werden, den Begriff und den Tatbe-

stand der Marktbeherrschung durch UnternehmenDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
besser zu erfassen. Die einseitige Festlegung auf
einen bestimmten Marktanteil (§ 23) habe sich nicht
bewährt.
Die Bundesregierung sollte so rasch wie möglichalle Maßnahmen in Angriff nehmen, die zu baldiger
Verabschiedung einer Gesetzesreform führen könnten. Es bleibe zu wünschen, daß sie zusammen mit
dem in der Entschließung des Deutschen Bundestages vom 29. Juni 1961 angeforderten Bericht einen
Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen vorlege.
Folgende Verbände nehmen eine Mittelstellungein, indem sie zwar eine Verbesserung oder Verschärfung der Vorschriften über die Mißbrauchsaufsicht oder eine Ausgestaltung der Anzeigepflichtin § 23 befürworten, aber nicht darauf dringen, daßüberhaupt oder sofort ein Zustimmungsverfahren
bei Zusammenschlüssen eingeführt wird:
Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft regt an,
das von ihr als höchst problematisch bezeichnete

Merkmal „Marktanteil von 20 vom -Hunderte in§ 23 zu streichen und damit Zusammenschlüsse jeg-licher Größe der Anzeigepflicht zu unterwerfen.
Darüber hinaus schlägt sie vor, die Liste der relevanten Zusammenschlußformen in § 23 Satz 2 um
den An teilserwerb durch Nichtunternehmen, Zusammenschlüsse durch personelle Verflechtungen sowie
die Bildung von Interessengemeinschaften zu erweitern.
Die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände
meint, daß zur Frage der etwaigen Neugestaltung
der Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmen noch nicht abschließend Stellung genommen werden könne. Grundsätzlich verträten die
Verbraucherverbände die Auffassung, daß nicht nur
Machtstellungen auf vertraglicher Basis (zum Beispiel Kartelle), sondern auch solche rein tatsächlicher Art einer umfassenden Kontrolle unterworfen
werden müßten. Sie befürworteten daher hinsichtlich der bestehenden Machtpositionen eine Ergänzung des §§ 22 Abs. 3 durch eine Ziffer 3 (Generalklausel), wonach die Kartellbehörde auch eingreifen könne, soweit marktbeherrschende Unternehmen „in sonstiger Weise ihre Marktstellung mißbrauchen". Es sollte ferner geprüft werden, ob undinwieweit die nur negativen Gestaltungsbefugnisse
der Kartellbehörde nach § 22 Abs. 4 (Untersagung
mißbräuchlichen Verhaltens, Erklärung, daß Verträge unwirksam seien) durch positive Gestaltungsrechte ersetzt oder ergänzt werden könnten.
Im Zusammenhang mit § 23 seien die Vor- undNachteile einer kartellbehördlichen Vorzensur gegenüber denen einer nachträglichen Entflechtung
bei nachgewiesenem Mißverhalten abzuwägen. Die
Verbraucherverbände hielten es für richtig, vor Entscheidung dieser grundlegenden Frage zunächst empirisches Material über das Verhalten von Machtgebilden, die durch Zusammenschluß entstanden seien,zu sammeln. Um das zu ermöglichen, sollte die Anzeigepflicht in § 23 erweitert werden. Dabei sollte
das Merkmal „Marktanteil von 20 vom Hundert"
durch objektive Merkmale (zum Beispiel Jahresumsatz, Eigenkapital) ergänzt werden. „Eine laufende
Beobachtung des Preisgebarens der auf diese Weise

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erfaßten Unternehmen und Unternehmenskomplexe", so fährt die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände fort, „könnte in allmählich zunehmendem Maße Aufschluß über Zwecke und Wirkungen durchgeführter Zusammenschlüsse geben. Auf
Grund der so gesammelten Erfahrungen sollte
schließlich über die künftige gesetzgeberische Behandlung von Konzentrationsvorgängen entschieden
werden".
Der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands
regt an, die Kannvorschrift in § 22 Abs. 4 Satz 1 ineine Mußvorschrift umzuwandeln. Dadurch würde
die Kartellbehörde verpflichtet werden, in jedem
Falle eines Mißbrauchs einzuschreiten.
In § 23 Satz 1 sollte das Merkmal „Marktanteil
von 20 vom Hundert", das sich als unpraktikabelerwiesen habe, gestrichen werden. Da sichergestellt
werden müsse, daß sämtliche marktbeherrschenden
Unternehmen erfaßt würden, sei es erforderlich,eine Pflicht zur Anzeige von Zusammenschlüssen
jeglicher Größe vorzusehen.
Die Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels befürchtet, daß die zunehmende Expansion der
großen Unternehmungen den Lebensraum der kleinen und mittleren Betriebe immer mehr einschränke, auch wenn diese mit den Mitteln moderner Betriebsführung den Wettbewerb aufnähmen.
Einzelhandelsunternehmen würden allerdings nie
marktbeherrschend im Sinne des § 22 sein, weil sie
bei der Struktur des Einzelhandels immer eine genügende Zahl von Wettbewerbern haben würden.
Für das Problem der Marktmacht im Einzelhandelkönne daher durch eine Erweiterung der Eingriffsmöglichkeiten in § 22 GWB keine Lösung gefunden
werden. Auf welche Gründe Konzentration und Expansion zurückzuführen seien, werde sich wahrscheinlich erst nach Abschluß der Konzentrationsenquete beurteilen lassen. Die Hauptgemeinschaft
des Deutschen Einzelhandels hätte allerdings keine
Bedenken, daß die Anmeldevorschriften des § 23
GWB verschärft würden, da es nur im allgemeinenInteresse sein könne, wenn die Konzentrationsvorgänge genau beobachtet werden könnten.
Der Zentralverband gewerblicher Einkaufsvereinigungen des Handels bezeichnet die Vorschriftenüber marktbeherrschende Unternehmen als starkreformbedürftig und führt aus: Zwar gebe es marktbeherrschende Unternehmen im Sinne der Begriffsbestimmung in den §§ 22 ff. GWB im Handel zur
Zeit überhaupt nicht, in der Konsumgüterindustrie
nur in vereinzelten Fällen. Die starke Marktstellungeinzelner Firmen sowohl im Handel als auch in derIndustrie habe aber zu sehr nachteiligen Wirkungengeführt, ohne daß nach geltendem Recht Eingriffsmöglichkeiten vorhanden seien, da hierzu die Voraussetzungen in § 22 GWB fehlten. Eine Ergänzung
des Gesetzes in dieser Hinsicht sei notwendig. Die
Klärung der Begriffe „Markt", „marktbeherrschend",„marktbeeinflussend", „Konzentration" und so weiter sei vorweg erforderlich. Manche Auseinandersetzungen seien wohl auf die fehlende terminologische Abgrenzung zurückzuführen. Es sei zu hoffen, daß die Konzentrationsenquete eine solche
Klärung und darüber hinaus Tatsachenmaterial fürDrucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

eine letzte Entscheidung bringe. Diese sollte jedoch
nicht der Anlaß sein, die Behandlung dieser entscheidenden Frage, die keinen weiteren Aufschub
dulde, zurückzustellen. Bereits jetzt seien Anzeichen dafür zu erkennen, daß im Zuge des Europamarktes marktstarke Firmen im Industriebereich inverstärktem Umfang entständen.
Die Centralvereinigung Deutscher Handelsvertreter- und Handelsmakler-Verbände bringt zu den§§ 22 bis 24 . keinen konkreten Lösungsvorschlag,
spricht sich jedoch allgemein dafür aus, dem Bundeskartellamt weitergehende Befugnisse gegenüber
marktbeherrschenden Unternehmen, die ihre Marktstellung mißbräuchlich ausnutzten, einzuräumen.
Auch zur Erhaltung mittelständischer Unternehmensollte die ungerechtfertigte Unternehmenskonzentration erschwert werden.

7.

Stellungnahme zu den Auffassungen derinteressierten Kreise der Öffentlichkeit

7.1.

Allgemeine Bemerkungen(1.) Die Auffassungen der Verbände zu den §§ 22
bis 24 GWB bringen wenig Neues. Sie gehen vielfach auf den Regierungsentwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen oder auf Bemerkungen des Bundeskartellamtes in seinen Tätigkeitsberichten für die Jahre 1958 bis 1960 zurück.
Gemessen an der großen Variationsbreite, die sichaus den Auffassungen der Verbände — insgesamt
gesehen — ergibt, stellen die Änderungsvorschläge
der Bundesregierung sich als Mittellösung
dar.
(2.) Auf der einen Seite stehen die Auffassungenderjenigen Verbände, die eine Änderung der Vorschriften über marktbeherrschende Unternehmenüberhaupt ablehnen oder anregen, zuerst weitere
Erfahrungen und das Ergebnis der Konzentrationsenquete abzuwarten (siehe oben, Abschnitt 6.1.). Da
die Vorschläge der Bundesregierung nicht vorsehen,
daß Zusammenschlüsse von Unternehmen von derZustimmung der Kartellbehörde abhängig gemacht
werden sollen, nähern sie sich im Ergebnis zum Teildiesen Auffassungen; denn insbesondere der Bundesverband der Deutschen Industrie wendet sich inerster Linie gegen Maßnahmen zur Verhinderung
der Konzentration, etwa durch Einführung eines
Erlaubnisverfahrens bei Zusammenschlüssen im
Sinne des Regierungsentwurfs eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Soweit der Bundesverband der Deutschen Industrie unter Hinweis
auf Artikel 86 des Vertrages zur Gründung der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) auch eine Verschärfung des § 22 GWB ablehnt, ist zu bemerken, daß die Generalklausel,
welche die Bundesregierung zu § 22 Abs. 3 vorgeschlagen hat, dem Artikel 86 EWG-Vertrag mehr
entspricht als die geltende Fassung des § 22 Abs. 3(siehe oben, Abschnitt 5.).

(3.) Auf der anderen Seite stehen diejenigen Verbände, die auf eine alsbaldige durchgreifende Verschärfung der §§ 22 bis 24 GWB dringen, wobeinach ihrer Ansicht auch ein Zustimmungsverfahren

bei Zusammenschlüssen von Unternehmen vorgesehen oder wenigstens ins Auge gefaßt werden
sollte (siehe oben, Abschnitt 6.1.). Elemente dieser
Auffassungen enthalten insbesondere der Vorschlag
der Bundesregierung, durch eine Generalklausel in§ 22 Abs. 3 GWB sämtliche Mißbräuche einer marktbeherrschenden Stellung, auch auf anderen Märkten, zu erfassen, sowie die weiteren Vorschläge zu§ 22 GWB (siehe oben, Abschnitte 3.3. und 3.4.).
Auch die Vorschläge der Bundesregierung zur Verstärkung der §§ 23 und 24 GWB gehen in die Richtung dieser Auffassungen. Die Gründe, aus denen
die Bundesregierung gegenwärtig nicht auch Maßnahmen zur Verhinderung von Zusammenschlüssen
von Unternehmen vorgeschlagen hat, sind oben
(Abschnitt 3.1.) dargelegt; sie liegen nicht in einem
Gegensatz zu den gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Verbände, die bereits die Entstehung unerwünschter Marktmacht
verhindert wissen wollen.
(4.) Schließlich wird auch die Auffassung der Bundesregierung, daß unerwünschter Konzentration mit
indirekten Mitteln begegnet werden kann (sieheoben, Abschnitt 3.1., zu 3.), von einer Reihe vonVerbänden (Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft, Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, Bundesverband der Deutschen Industrie,
Deutscher Gewerkschaftsbund, Zentralausschuß derDeutschen Landwirtschaft, Zentralverband des genossenschaftlichen Groß- und Außenhandels, Zentralverband des Deutschen Handwerks) geteilt.
7.2. Stellungnahme zu einzelnen Anregungen der

Verbände

Die Stellung der Bundesregierung zu den meisten
Anregungen der Verbände ergibt sich bereits aus
den Abschnitten 3. bis 5. Zu den übrigen Anregungen ist zu bemerken:(1.) Die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände hat angeregt zu prüfen, ob die „negativen
Gestaltungsbefugnisse" der Kartellbehörde nach§ 22 Abs. 4 GWB (Untersagung mißbräuchlichen
Verhaltens; Erklärung, daß Verträge unwirksamsind) durch „positive Gestaltungsrechte" ersetzt
oder ergänzt werden könnten.
Dabei war zu überlegen, ob es sich mit dem Prinzip der Marktwirtschaft vereinbaren ließe, daß das
Bundeskartellamt einem Unternehmen ein bestimmtes Verhalten, zum Beispiel die Preise und Geschäftsbedingungen sowie die Lieferanten- und Kundenbeziehungen, vorzuschreiben hätte. Die Bundesregierung hat die Frage verneint. Indessen ist anzumerken, daß in einigen Staaten solche Möglichkeiten bestehen; zum Beispiel in Schweden (Festsetzung von Höchstpreisen) sowie in Dänemark, Norwegen und den Niederlanden (Festsetzung vonHöchst- und Mindestpreisen sowie von Konditionen; Anwendung von Kontrahierungszwang).
(2.) Nach Auffassung des Christlichen Gewerkschaftsbundes und des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks sollte in Fällen des § 22 GWB das
Ermessen der Kartellbehörde dadurch eingeschränkt

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

werden, daß die „Kannvorschrift" in § 22 Abs. 4 ineine „Mußvorschrift" umgewandelt (Christlicher
Gewerkschaftsbund) oder daß in § 22 ein Antragsrecht der von einem Mißbrauch Betroffenen eingeführt wird (Zentralverband des Deutschen Handwerks). Dazu ist zu bemerken:
Die bisherige Handhabung des § 22 GWB durch
das Bundeskartellamt gibt der Bundesregierung keinen Anlaß, diesen Vorschlägen zu entsprechen.
Nach § 22 Abs. 4 geltender Fassung ist das Bundeskartellamt gehalten, in allen Fällen, in denen die
Besorgnis eines Mißbrauchs marktbeherrschender
Macht besteht und die von Betroffenen an das Amt
herangetragen werden oder die ihm auf andere
Weise bekanntwerden, nach pflichtmäßigem Ermessen Ermittlungen einzuleiten, und gegen einen fest-

gestellten Mißbrauch einzuschreiten. Ein Bedürfnis
nach einer zusätzlichen Sicherung der von einem
Mißbrauch Betroffenen ist nicht ersichtlich, zumal
auch im Rahmen des § 22 GWB der Schutz desWettbewerbs ein öffentliches Anliegen ist.
(3.) Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft undder Christliche Gewerkschaftsbund meinen, daß in§ 23 Satz 1 GWB das „höchst problematische" (sodie Deutsche Angestellten-Gewerkschaft) oder „un
praktikable" (so der Christliche Gewerkschaftsbund)Merkmal „Marktanteil von 20 vom Hundert" ersatzlos gestrichen und eine Pflicht zur Anzeige
sämtlicher Zusammenschlüsse eingeführt werden
sollte.
Eine solche Regelung würde jeden — für die
Wettbewerbsverhältnisse auf dem betroffenen
Markt noch so unbedeutenden — Konzentrationsvorgang erfassen und eine unabsehbare Zahl vonAnzeigen auslösen. Sie ließe sich durch den Zweckder §§ 23 und 24 GWB kaum rechtfertigen. Die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, dieim übrigen für eine gründliche Verschärfung der§§ 22 bis 24 GWB eintritt, hält sogar schon die Anzeigepflicht nach § 23 Satz 1 geltender Fassung für
zu weit und tritt dafür ein, daß weniger als die
hundert größten deutschen Unternehmen erfaßt
werden. Der Vorschlag der Bundesregierung (sieheoben, Abschnitt 3.5., zu 1.) liegt in der Mitte.

(4.) Einige Verbände regen an, die Aufzählung

der relevanten Zusammenschlußformen in § 23

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3. Miete und Pacht von Betriebsstätten anderer Unternehmen (Aktionsgemeinschaft

Soziale Marktwirtschaft, Arbeitsgemein- schaft Selbständiger Unternehmer) ;4. Abschluß von Gewinngemeinschaftsverträgen mit anderen Unternehmen (Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft, Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, Gesamtverband des Deutschen
Groß- und Außenhandels, Zentralverband
des Deutschen Handwerks, Deutsche Angestellten-Gewerkschaft) ;5. jedes Rechtsgeschäft, durch das Mitglieder
der Geschäftsführung eines Unternehmens— Mitglieder des Vorstandes, Geschäftsführer, Mitglieder des Aufsichtsrates, leitende Angestellte — Mitglieder der Geschäftsführung eines anderen Unternehmens werden (Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, Gesamtverband
des Deutschen Groß- und Außenhandels,Zentralverband des Deutschen Handwerks,
Deutsche Angestellten Gewerkschaft).

Diese Tatbestände waren bereits im Regierungsentwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbe-

schränkungen enthalten (§ 19 Nr. 1, 2, 4, 6 und 7).
Außerdem schlagen die genannten Verbände vor,

folgende Tatbestände in eine Neufassung des § 23

GWB aufzunehmen:
6. über die Gewinngemeinschaften hinaus
sämtliche Interessengemeinschaften, wie
Einkaufs-, Verkaufsgemeinschaften, Partnerverträge mit ausländischen Kapitalgesellschaften (Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, Gesamtverband
des Deutschen Groß- und Außenhandels,Zentralverband des Deutschen Handwerks,
Deutsche Angestellten-Gewerkschaft) ;7. jedes Rechtsgeschäft, durch das sich ein

Unternehmen der Leitung eines anderen
Unternehmens unterstellt (Beherrschungsvertrag; so die Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft);
8. über § 23 Satz 2 Nr. 5 hinaus

Satz 2 GWB (siehe oben, Abschnitt 1.2.2.) um fol-a) den Erwerb von Anteilsrechten jeder

1. über den Erwerb des Vermögens anderer
Unternehmen (§ 23 Satz 2 Nr. 2 GWB)
hinaus den Erwerb des Nießbrauchs ananderen Unternehmen (Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft, Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer);anderen Zusammenschluß die Möglich-gende Tatbestände zu erweitern:

2. über den Erwerb des Eigentums an Betriebsstätten anderer Unternehmen (§ 23Satz 2 Nr. 3 GWB) hinaus den Erwerb
eines dinglichen Nutzungsrechts an Betriebsstätten anderer Unternehmen (Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft,Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer) ;Art, sofern diese Anteilsrechte für sichallein oder in Verbindung mit einem

keit gewähren, das andere Unternehmen zu beherrschen oder sein Verhalten im Wettbewerb maßgeblich zu beeinflussen (Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft);b) den Erwerb von Anteilsrechten jeder

Art an anderen Unternehmen, sofern
diese Anteilsrechte allein oder zusam-

men mit anderen bereits vorhandenen
Anteilsrechten einen beherrschenden
Einfluß auf andere Unternehmen gewähren (Arbeitsgemeinschaft Selbstänger Unternehmer);

Drucksache IV/617

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiodec) den Erwerb von Anteilsrechten durch
Nichtunternehmen (Einzel- oder Privatpersonen; so die Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer, derGesamtverband des Deutschen Großund Außenhandels, der Zentralverband
des Deutschen Handwerks und die
Deutsche Angestellten-Gewerkschaft).

Die Anregungen zu 5., 6. und 8.c) gehen auf Bemerkungen des Bundeskartellamtes zurück, das zuletzt in seinem Tätigkeitbericht für 1960 1) darauf
aufmerksam gemacht hat, daß diese Zusammenschlußformen von der Anzeigepflicht nach § 23Satz 1 GWB nicht erfaßt würden.
Die Bundesregierung hat sich die angeführten
Vorschläge nicht zu eigen gemacht. Dabei hat sie
sich von folgenden Erwägungen leiten lassen:In § 19 des Regierungsentwurfs eines Gesetzes
gegen Wettbewerbsbeschränkungen mußten möglichst alle Zusammenschlußformen genannt werden,
weil die Unternehmen sonst durch die Wahl einer
im Gesetz nicht erfaßten Form das im Entwurf vorgesehene Erlaubnisverfahern hätten umgehen können. Die Bundesregieurng hat jedoch gegenwärtig

keine Maßnahmen zur Verhinderung von Zusammenschlüssen vorgeschlagen. Unter diesen Umständen erscheint es nicht als erforderlich, alle Zusam-

menschlußformen, die sich denken lassen, in das
Gesetz aufzunehmen. Für den Zweck der §§ 23 und
24 GWB, auf dem schwierigen Gebiet der Unternehmenskonzentration zunächst volle Ubersicht zu
gewinnen, genügt es, wenn das Bundeskartellamt
die in § 23 Satz 2 geltender Fassung vorgesehenen
Formen der Konzentration beobachten kann.
Die Bundesregierung hält es gegenwärtig auch
aus folgenden Gründen nicht für zweckmäßig, § 23Satz 2 zu ändern:
Der Regierungsentwurf eines Aktiengesetzes, derdem Deutschen Bundestag zur Zeit vorliegt, regelt
in seinem Dritten Buch das Recht der Unternehmensverbindungen neu und eingehender als das
geltende Recht; er sieht weitere Formen der vertraglichen Unternehmensverbindung vor. Nachdem
diese Vorschriften in Kraft getreten sind, dürfte es
in jedem Fall notwendig sein, die Aufzählung vonZusammenschlußformen in § 23 Satz 2 GWB an die
neue Rechtslage anzupassen. Dieser Zeitpunkt sollte
abgewartet werden.

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode

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Sechstes Kapitel

Schiedsverträge(§ 91 GWB)Nach § 66 Abs. 1 Satz 1 des Regierungsentwurfs
eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen(jetzt: § 91 Abs. 1 Satz 1 GWB) sollten Schiedsverträge über künftige Rechtsstreitigkeiten aus anderen als Exportkartellen schlechthin nichtig sein.
Schiedsverträge über künftige Rechtsstreitigkeiten
aus Exportkartellen sollten unwirksam sein, soweit
nicht die Kartellbehörde auf Antrag eine Erlaubnis
erteilt (§ 66 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs, jetzt § 91
Abs. 1 Satz 2 GWB). Auf Vorschlag des Ausschusses
für Wirtschaftspolitik ist der Regierungsentwurf
geändert und § 91 Abs. 1 Satz 1 GWB dahin gefaßt
worden, daß Schiedsverträge zu anderen als Exportkartellen nur nichtig sind, wenn sie nicht jedem Beteiligten das Recht geben, im Einzelfalle statt einer
Entscheidung durch das Schiedsgericht eine Entscheidung durch das ordentliche Gericht zu verlangen. Eine entsprechende Änderung des § 66 Abs. 1
Satz 2 des Entwurfs ist unterblieben. Nach § 91
Abs. 1 Satz 2 GWB sind also Schiedsverträge überkünftige Rechtsstreitigkeiten aus Exportkartellen —vorbehaltlich der Erlaubnis — auch dann unwirksam, wenn sie die Wahl des ordentlichen Rechtsweges zulassen. Dadurch wird die schon im Regierungsentwurf vorgesehene und mit § 91 Abs. 1
Satz 2 GWB bezweckte Besserstellung der Schiedsverträge zu Exportkartellen in ihr Gegenteil verkehrt; denn an Schiedsverträge zu Exportkartellen,
die die Wahl des ordentlichen Rechtsweges zulassen, werden strengere Anforderungen gestellt als
an gleichartige Verträge zu anderen Arten von Kartellab sprachen.
Es sollte daher durch Neufassung des § 91 Abs. 1
Satz 2 GWB klargestellt werden, daß Schiedsverträge über künftige Rechtsstreitigkeiten aus Verträgen oder Beschlüssen der in § 6 bezeichneten
Art (Exportkartellen) nur dann unwirksam sind,wenn sie nicht jedem Beteiligten das Recht geben,
im Einzelfalle statt der Entscheidung durch das
Schiedsgericht eine Entscheidung durch das ordentliche Gericht zu verlangen.
Daraus ergibt sich für § 91 Abs. 1 Satz 2 GWBfolgende Neufassung:„Schiedsverträge über künftige Rechtsstreitigkeiten aus Verträgen oder Beschlüssen der in§ 6 bezeichneten Art, die nicht jedem Beteiligten
das Recht geben, im Einzelfalle statt der Entscheidung durch das Schiedsgericht eine Entscheidung
durch das ordentliche Gericht zu verlangen, sindunwirksam, soweit nicht die Kartellbehörde auf
Antrag eine Erlaubnis erteilt."-

Drucksache IV/617

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Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundeswirtschaftsministerium
Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium hat sich in mehreren Sitzungen,zuletzt am 22./23. Juni 1962, mit derReform des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschrän
kungenbefaßt und ist dabei zu folgender Stellungnahmegelangt:
I.
1 Mit Fragen der Bekämpfung von Wettbewerbsbeschränkungen und der Förderung des Wettbewerbs hat der Beirat sich bereits in seinen
Gutachten vom 18. April 1948, 24. Juli 1949 und
2. Oktober 1954 befaßt.
Seither haben sich neue, für die Wettbewerbspolitik wichtige Tatbestände ergeben. Insbesondere ist am 1. Januar 1958 das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in Kraft getreten. Die
Erfahrungen mit der Anwendung des Gesetzes
in den vergangenen vier Jahren, die wettbewerbspolitisch relevanten Ergebnisse der Wirtschaftspolitik in dieser Zeit sowie der Fortgang
der öffentlichen Diskussion über Sinn und Methode der Wettbewerbspolitik geben Anlaß, die
Frage des gesetzlichen Schutzes des Wettbewerbs erneut zu durchdenken. Auch sind neue
wettbewerbspolitische Fragen daraus entstanden, daß aufgrund des Vertrages über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft bestimmte
Grundsätze für die Wettbewerbspolitik innerhalb der Gemeinschaft der Sechs rechtliche Geltung erlangt haben.
2. Nach wie vor ist der Beirat überzeugt, daß diemarktwirtschaftliche Ordnung mit Wettbewerb
der Anbieter und Nachfrager zu den Grundlagen unserer Wirtschaftspolitik gehört. Aufgabe dieser Politik und der Gesetzgebung ist es
daher, den Wettbewerb zu fördern und gegen

Beschränkungen und Verfälschungen zu sichern.

Angesichts der offenen und versteckten Angriffe, denen diese Politik ausgesetzt ist, sei an
die Gründe erinnert, die sie stützen.
3. Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sind als Ordnungsprinzipien unserer Gesellschaft die Freiheit der Person und die soziale
Gerechtigkeit festgelegt. Zu den Elementen dieser freiheitlichen Ordnung gehören auch die Vertragsfreiheit und das Privateigentum am Produktivvermögen. Beide lassen sich jedoch nur
vertreten, wenn zumindest sichergestellt ist,
daß der Gebrauch der Freiheit und die Nutzungdes eigenen Vermögens andere nicht daranhindert, sich gleicherweise dieser Rechte zu bedienen. Wollte man diese Sicherung in erster
Linie durch direkte staatliche Lenkungsmaßnahmen herbeiführen, so würden die individuelle Freiheit mehr als notwendig eingeschränkt
und unternehmerische Initiative an ihrer Entfaltung gehindert werden. Neben der öffent-

lichen Meinung als einem wichtigen Kontrollmittel bildet der Wettbewerb eine sehr wichtige
Garantie für die angestrebte Ordnung. Er spornt
die unternehmerische Aktivität an und setzt ihr
zugleich Grenzen. Aber diese Ordnung ist ständig durch die Tendenz der Wirtschaftssubjekte
bedroht, allein oder im Zusammenwirken mit
anderen wirtschaftliche Machtstellungen zu bilden und dadurch sich Vorzugsgewinne zu
sichern, sich dem mit dem Wettbewerb verbundenen Risiko für die eigene Existenz zu entziehen und freiheitsgefährdenden politischen
Einfluß zu gewinnen. Daher kann die marktwirtschaftliche Ordnung nicht dem freien Spiel
der Kräfte überlassen bleiben, sondern muß
rechtlich gesichert werden.
4. Aus dieser Einsicht ergeben sich zwei Folgerungen. Erstens: um der persönlichen Freiheit einenmöglichst großen Spielraum zu gewähren, sollte
der Wettbewerb überall da durchgesetzt werden, wo es die Art der gesellschaftlichen Aufgaben überhaupt zuläßt. Zweitens: um zu vermeiden, daß die Chancen und Risiken, die mit
der Freiheit und dem Wettbewerb verbundensind, zur Begünstigung oder Benachteiligung
einzelner Gruppen führen, muß der Wettbewerb
in allen Wirtschaftsbereichen gegen die Gefahr
geschützt werden, Vermachtungstendenzen zu
erliegen.
Soweit der Gesetzgeber den Wettbewerb auf
einzelnen Märkten durch öffentlich-rechtliche
Maßnahmen bisher ausgeschlossen oder beschränkt hat, sollte geprüft werden, ob Wettbewerbsbeschränkungen dieser Art und dieses
Ausmaßes wirklich unerläßlich sind, um die erstrebten öffentlichen Zwecke zu erreichen.
Keinesfalls darf aus öffentlich-rechtlichen wettbewerbsbeschränkenden Maßnahmen auf einzelnen Märkten geschlossen werden, daßgleichgerichtete private Wettbewerbsbeschränkungen auf diesen Märkten erwünscht oder zulässig seien. Ebensowenig können öffentlich
rechtliche wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen als Vorwand dafür dienen, private Wettbewerbsbeschränkungen als Gegenmacht aufzurichten.
Widerspruchsvoll wäre es vor allem, Branchen,die sich in Absatzkrisen befinden, Wettbewerbsbeschränkungen zuzugestehen, nachdem sie in
Zeiten guten Geschäftsganges die Chancen derwirtschaftlichen Freiheit in Anspruch genommen
haben. Anderenfalls könnten weder die unternehmerischen Dispositionsbefugnisse als konstitutives Element der Gesellschaftsordnung nochdie Gewinne als Wagnisentgelt gerechtfertigt
werden.
Wenn in diesem Gutachten vom Arbeitsmarkt
nicht die Rede ist, so deshalb, weil er gegenüber
allen anderen Märkten Besonderheiten aufweist,
die seine Einbeziehung in die allgemeine Betrachtung dieses Gutachtens verbieten.

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5. Was die einkommenspolitische Bedeutung desWettbewerbs angeht, so ist zu unterscheiden
zwischen der branchen- und firmenmäßigen
Verteilung der Gewinne und der Verteilung desSozialprodukts zwischen Unternehmern undNichtunternehmern.
Der Wettbewerb, insbesondere in der Form derPreiskonkurrenz, bewirkt eine gleichmäßigere
Verteilung der Gewinne auf die einzelnen Bereiche der Wirtschaft. Nur so können die Gewinne ihre wichtige Funktion der Steuerungdes Investitionsprozesses ausüben, auf welche
sich unser marktwirtschaftliches System stützt.
Sind jedoch einzelne Branchen nicht dem Preiswettbewerb ausgesetzt, weil marktbeherrschende Unternehmen, Kartelle und bestimmte
oligopolistische Verhaltensweisen in verhinn so wird aufgrund erhöhter Gewinne undder,Selbstfinanzierungsmöglichkeiten die Gefahr
von Fehlinvestitionen, die stets eine Unterlassung dringlicherer Investitionen in anderen
Bereichen bedeuten, erhöht. Solche Fehlentwicklungen verlangsamen das Wachstum des Produktionspotentials, sofern sie nicht zu Lasten
des Konsums gehen. Die partiellen Überkapazitäten können aber auch Branchenkrisen auslösen, die unter Umständen sogar einen allgemeinen Konjunkturrückschlag zur Folge haben.
Die Verteilung des realen Sozialprodukts zwischen Unternehmern und Nichtunternehmern ist— bei gegebenen Geldlöhnen — abhängig vonder öffentlichen und privaten Investitionstätigkeit, dem Sparen der Nichtunternehmer und derPreispolitik der Unternehmer. Der Spielraum
für eine solche Preispolitik ist um so größer, jehöher der Monopolisierungsgrad der Wirtschaft
ist, d. h. je mehr Wirtschaftsbereiche eine monopolistische Struktur aufweisen und je höher derGewinnaufschlag ist, den die Unternehmer,
selbst auf die Gefahr zeitweiliger Absatzrückgänge hin, auf die Dauer glauben durchsetzen
zu können. Welche Verteilung zustandekommen
wird, läßt sich ohne weitere Annahmen überdas Verhalten der Tarifpartner, der Notenbank
und der öffentlichen Hand nicht aussagen. In
jedem Fall aber ist bei Wettbewerb der preispolitische Spielraum der Unternehmungen, soweit überhaupt vorhanden, erheblich geringer.
Der Preiswettbewerb wirkt daher darauf hin,den Anteil der Gesamtgewinne am Volkseinkommen auf jenes Maß herabzudrücken, dasfür die Funktionsfähigkeit einer von der Unternehmerinitiative getragenen Wirtschaft nicht
entbehrt werden kann.
6. Maßnahmen, die den Wettbewerb verschärfen
und damit den preispolitischen Spielraum derUnternehmungen einengen, wirken auch derTendenz ständigen Auftriebs der Kosten undPreise entgegen. Da es immer Bereiche mit geringen Chancen der Produktivitätssteigerung
geben wird, in denen bei steigenden Löhnen
die Preise steigen, kann die gewünschte Stabilisierung des Preisniveaus nur dann erreicht
werden, wenn in Branchen, deren Produktivitätüberdurchschnittlich steigt, die Preise entspre

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chend sinken. Aber gerade dies wird durchmonopolistische Praktiken wie „administrierte
Preise" und Preisbindung der zweiten Handunmöglich gemacht oder zumindest sehr erschwert; das Preisniveau wird nach unten starr.
Sind durch Wettbewerb die Gewinne gleichmäßiger verteilt, so entfallen auch die in einzelnen Branchen durch augenfällig hohe Gewinnraten und Effektivlöhne herausgefordertenübermäßigen Lohnforderungen, die sich überden Gesamtbereich der Wirtschaft ausbreiten
und einen allgemeinen Preisauftrieb auslösen.
7. Wettbewerbsbeschränkungen gestatten zudem
den Unternehmern bei rückläufiger Konjunktur,
ihre Investitionen stärker zu beschränken. Daswürde den Staat, der die Beschäftigung auf
hohem Niveau stabilisieren will, zu viel massiveren Eingriffen nötigen als bei uneingeschränktem Wettbewerb.
8.EinwrksameWtbiuchnowedg
für eine im Sinne der Verbraucher mehr befriedigende Steuerung der Produktion. Streng genommen wäre sie nur gewährleistet in einer
Wettbewerbsordnung, in der auf allen Märkten
sehr viele Anbieter und Nachfrager miteinander
konkurrieren. Da hier kein Anbieter (Nachfrager) in der Lage ist, von sich aus das Gesamtangebot (die Gesamtnachfrage) merklich zu beeinflussen, und der Wettbewerb die Absatzpreise den Tiefpunkten der Stückkostenkurven
am meisten annähert, würde der Einsatz der ineiner Volkswirtschaft verfügbaren Produktionsfaktoren den Nachfragerwünschen in der bestmöglichen Weise angepaßt. Diesem Zustandkann man sich jedoch nur annähern. Man sollte
in dieser Richtung aber so weit gehen, wie esmöglich und mit Rücksicht auf optimale Betriebsgrößen vertretbar ist. Jeder geringere
Grad von Wettbewerb bedeutet eine Verschlechterung der Güterversorgung, einmal weil
die Betriebe weniger unter Kostendruck stehen,
zum andernmal weil der Verbraucher nur die
Wahl zwischen Gütern, deren Preise verschieden stark manipuliert sind, und daher keine
wirklich freie Konsumwahl hat.
9. In einer mit Monopolen und Kartellen stark
durchsetzten Wirtschaft verliert der Preis als
Lenkungsinstrument auch deshalb erheblich an
Wirksamkeit, weil ein solches System ungleich
größere Möglichkeiten bietet, Verluste an dereinen Stelle durch Gewinne an anderer Stelle
auszugleichen oder trotz Änderung der Marktlage eine Zeitlang das bisherige Angebot unverändert beizubehalten, Etwaige Vorteile dieser
größeren Trägheit dürften in einer wachsenden Wirtschaft, die durch einen ständigen
Wandel in der Nachfragestruktur und in den Erzeugungsbedingungen gekennzeichnet ist, durch
den Nachteil verminderter Reagibilität desvolkswirtschaftlichen Produktionsapparats bei
weitem übertroffen werden.
10. Der Tendenz des Gesetzes, Kartelle und marktbeherrschende Unternehmen zu bekämpfen,
wird heute oft entgegengehalten, daß es geradeDrucksache IV/617

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solche Wettbewerbsbeschränkungen sind, dieden beteiligten Unternehmen erlauben, Forschungen großen Ausmaßes zu finanzieren, dentechnischen Fortschritt zu fördern und damit das
wirtschaftliche Wachstum zu beschleunigen.
Dem sind folgende Argumente entgegenzuhalten: Solche Wettbewerbsbeschränkungen können gerade das Gegenteil bezwecken, nämlich
den technischen Fortschritt hemmen, indem z. B.
Patente erworben werden, um ihre Ausnutzung
zu verhindern, oder indem die Lebensdauer derGüter bewußt verkürzt wird. Aber selbst wenndies nicht der Fall wäre, vermindert gerade die
Wettbewerbsbeschränkung den Zwang, die
Monopolgewinne in vollem Umfang und möglichst wirkungsvoll für den technischen Fortschritt zu verwenden. Hierzu sind die Unternehmen nur dann gezwungen, wenn sie unterdem Druck aktueller oder zumindest potentieller
Konkurrenz stehen. Dafür sprechen auch die
Erfahrungen in der Bundesrepublik. Gewiß gab
es starke Monopolisierungs- und Kartellisierungstendenzen, trotzdem war ein erheblicher
Wettbewerbsdruck vorhanden, u. a. weil weite
Bereiche der westdeutschen Wirtschaft zuerst
durch den Abbau der Importrestriktionen unddann durch die Zollsenkungsmaßnahmen im
Rahmen von GATT und EWG einem wirksameninternationalen Wettbewerb ausgesetzt wordensind.
11. Auch auf unvollkommenen Märkten und im
Oligopol gibt es Wettbewerb, der die Anbieter
zu Leistungen anreizt, auch wenn er seine Lenkungsfunktion im Sinne einer verbraucherorientierten Marktwirtschaft nicht mehr zufriedenstellend erfüllt. Die Intensität dieses Wettbewerbs hängt wesentlich davon ab, in welchem
Maße die einzelnen Anbieter die tatsächlicheund rechtliche Möglichkeit haben und sich Erfolg davon versprechen, durch Preisabschläge,
höhere Rabatte u. dgl. sowie durch Qualitätsverbesserung und Nebenleistungen ihre Marktstellung zu stärken oder zu verteidigen. Einem
lebhaften Wettbewerb auch dieser Art stehenmanche Koordinierungspraktiken einzelner Verbände und eine verfehlte Auslegung des Be
griffs „unlauterer Wettbewerb" nicht weniger
entgegen als offene oder stillschweigende Kartellabsprachen.
12. Wo der Wettbewerb mangels unternehmerischer
Aktivität oder infolge einer übergroßen Nachfrage keine lebhaften Formen annimmt, kommt
es entscheidend darauf an, die Märkte rechtlich
und tatsächlich offen zu halten, so daß Außenseiter eindringen können. Diese potentielle Konkurrenz kann von neuen Unternehmungen, vonanderen Branchen oder aus dem Ausland kommen. Sie verdient im Rahmen einer aktiven
Wettbewerbsförderung vor allem dann Beachtung, wenn die bisherigen Anbieter sich oligopolistisch verhalten und aus Furcht vor einer
ruinösen Konkurrenz allzu sehr aufeinander
Rücksicht nehmen. Dieser Gesichtspunkt sollte
auch im Zusammenhang mit der Betriebs- und

Unternehmenskonzentration berücksichtigt werden, weil allein schon das Vorhandensein vonGroßanbietern den Zutritt zum Markt wesentlich erschwert. Technische und privatwirtschaft-liche Vorteile der Konzentration können auf
diese Weise durch eine langfristige Minderung
der Wettbewerbsintensität mehr als aufgewogen
werden.
13. Gegen den Wettbewerb wird eingewendet, daßdie Rivalität der Anbieter häufig Formen annimmt, die gesamtwirtschaftlich verschwenderisch seien; sie äußerten sich vor allem inübertriebenem Reklameaufwand, belanglosen
Neuerungen an den angebotenen Gütern undeiner aus dem Bedürfnis nach Produktdifferenzierung resultierenden Typenvielfalt sowohl
bei Fertigerzeugnissen als auch bei Halbfabrikaten.
Diese nicht zu bestreitende Verschwendung darf
jedoch nicht dazu verleiten, dort, wo ein vollkommener Wettbewerb nicht hergestellt werden kann, auf den Wettbewerb völlig zu verzichten. Die Vorteile des selbst auf unvollkommenen Märkten immerhin noch vorhandenen
Wettbewerbs überwiegen diese Mängel bei
weitem. Der Typenvielfalt, wo sie wirklich verschwenderisch ist, läßt sich vielfach auch auf
anderem Wege als durch Kartelle begegnen,z. B. auch durch Normungsempfehlungen.
14. Unter Oligopolisten pflegt ein Ausscheidungskampf nur dann auszubrechen, wenn einer vonihnen eine reale Chance sieht, eine dauerhafte
Monopolstellung zu erringen, die er nachher
ausnutzen kann. Deswegen bedarf es zum
Schutz gegen einen ruinösen Wettbewerb der
Oligopolisten nicht ihrer Kartellierung; vielmehr empfiehlt sich eine möglichst wirksame
Monopolkontrolle, die Monopolpositionen wenig
erstrebenswert erscheinen läßt.
15. Die Meinung, eine Politik des Laisser faire führeüber spontan sich bildende gegengewichtige
Marktmacht zu einem Ausgleich der Monopolisierungsgrade, bei dem sich die Verzerrungen
im Preissystem und in der Produktionsstruktur
gegenseitig aufheben, überzeugt schon darum
nicht, weil ein solcher Zustand zwar denkmöglich ist, aber kaum jemals Aussicht hat, sich zu
verwirklichen. Wo sich gegengewichtige Marktmacht bildet, pflegen die Partner nach aller Erfahrung sich auf Kosten Dritter zu verständigen, die nicht in der Lage sind, ihrerseits wieder
Gegenmacht gleicher oder ähnlicher Stärke aufzubauen; das sind neben schwer kartellierbaren
Gruppen von Anbietern vor allem die Verbraucher. — In diesem Zusammenhang sollte
nicht übersehen werden, daß die Auslesefunktion des Wettbewerbs mit zunehmender Konzentration verloren geht.
16. Grundsätzlich hält der Beirat an der Auffassung
fest, daß die Aufgabe, den Leistungswettbewerb
zu fördern und zu schützen, nicht allein durcheine Spezialgesetzgebung gelöst werden kann.

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Wie der Beirat bereits in seinem Gutachten vom
24. Juli 1949 über Grundsatzfragen der Monopolgesetzgebung zum Ausdruck gebracht hat,
handelt es sich hier vielmehr um ein Teilstück
der gesamten Wirtschaftsverfassung. Im besonderen sollte alles geschehen, „was dazu beitragen kann, die freie Beweglichkeit von Arbeit,
Waren und Kapital zu fördern. Alle Selbsthilfekräfte sind zu ermutigen, sich an der Ausweitung des Wettbewerbs und an der Beseitigung wirtschaftlicher Machtstellungen zu
beteiligen. Die öffentlichen Unternehmen sollensich der preislichen Ausnutzung etwaiger Monopolstellungen enthalten und sollen überall, wo
dies angängig ist, ihrerseits als Instrument derSicherung des Leistungswettbewerbs in den betreffenden Wirtschaftszweigen verwendet werden".
17. Die Wettbewerbsordnung wurde hier zunächst
im Hinblick auf die Ordnung des wirtschaftlichen Geschehens betrachtet; ein geordneter
und gesicherter Wettbewerb wirkt aber weitüber den Bereich der Wirtschaft hinaus underweist sich als eine Angelegenheit von verfassungspolitischer Bedeutung. Wirtschaftliche
Machtstellungen sind dazu angetan, eine „Verfassungswirklichkeit" zu schaffen, die der geschriebenen Verfassung demokratischer Staaten
zuwiderläuft und dahin tendiert, die Funktion
der verfassungsmäßigen Organe zu beeinträchtigen. Indem der Wettbewerb wirtschaftlichen
Machtstellungen entgegenwirkt, sie entweder
gar nicht entstehen läßt oder schon bestehende
durch immer wiederholte Angriffe schwächt,unter Umständen sogar auflöst, trägt er dazu
bei, das gesellschaftliche und staatliche Lebenvor eigennützigen Einflüssen unkontrollierter
Macht zu schützen und das Walten der allein
legitimen, demokratisch kontrollierten Macht zu
sichern; damit sichert er zugleich den Rechtsstaat.

II.
Aus der grundsätzlichen Stellungnahme und aus
den bisherigen Erfahrungen bei der Anwendungdes GWB ergeben sich folgende Empfehlungen fürdie Änderung des Gesetzes.
A. Kartelle
18. Die Anwendung der Ausnahmevorschriften fürKartelle- hat ganz allgemein gezeigt, daß die
Wirkungen der Kartellverträge nicht aus ihrem
Inhalt allein abgeleitet werden können. Vondieser Voraussetzung ist aber der Gesetzgeber
bei der Formulierung der Ausnahmevorschriften
ausgegangen. Vielmehr hängt die Wirkung der
Kartelle in gleichem Maße von der Eigenart derMarktverhältnisse ab, in die sie eingreifen. Es
sollte ausdrücklich klargestellt werden, daß das
Bundeskartellamt grundsätzlich einer Wettbewerbsbeschränkung zu widersprechen odereine Erlaubnis zu versagen hat, wenn die Ab

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sprache die letzten noch wirksamen Wettbewerbsfaktoren ausschalten würde.
19. In seinem Gutachten vom 2. Oktober 1954 vertritt der Beirat die Auffassung, daß grundsätzlichkeine Bedenken gegen die Erlaubnis von Konditionenkartellen bestehen, die nur den technischen Ablauf des Geschäftsverkehrs regeln
und sich nicht auf Preise oder Preisbestandteile beziehen. Dabei ist jedoch vorausgesetzt,
daß der Begriff „Preisbestandteil" weit ausgelegt wird. Beispielsweise ist eine kollektive
Regelung der Behandlung und Berechnung vonFrachtkosten auch dann als Festlegung vonPreisbestandteilen aufzufassen, wenn die Nachfrager einen merklich anderen Preis zu zahlen
hätten oder die Anbieter einen merklich anderen Nettostückerlös erhalten würden, als es
ohne eine solche Regelung der Fall wäre. Um
die Wirkungen von Konditionenkartellen auf
den Wettbewerb zu erfassen, reicht die in § 2
GWB enthaltene Unterscheidung nach dem Inhalt des Kartellvertrages nicht aus. Auf
Märkten, auf denen der Wettbewerb ohnehin
erheblich eingeengt ist, können Konditionenkartelle zu einer weiteren nachhaltigen Wettbewerbsbeschränkung führen, indem sie bestimmte Nebenleistungen dem Wettbewerb entziehen.

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20. Geschäftsbedingungen, soweit sie nachgiebiges
Gesetzesrecht abändern, geben oft zu erheblichen
Bedenken Anlaß; es wäre zu wünschen, daß die
Kartellbehörde unter Inanspruchnahme ihres
Widerspruchrechts auf die Beseitigung solcher
Bestimmungen hinwirkt, wenn die Abweichungvom nachgiebigen Gesetzesrecht nicht rechtspolitisch zureichend begründet werden kann.
21. Rabattkartelle hat der Gesetzgeber in § 3 als
Anmeldekartelle zugelassen, weil er in ihnen
eine der leichteren Formen der Wettbewerbsbeschränkung erblickte. In den Beratungen desGesetzes ging man davon aus, daß Rabattkartelle geeignet seien, die Markttransparenz zu
erhöhen, mißbräuchliche Preisdiskriminierungenauszuschalten sowie mittelständische Unternehmen auf der Angebots- und auf der Nachfrageseite des Marktes zu schützen. Dabei wurde jedoch übersehen, daß auf oligopolistischen
Märkten der Wettbewerb mit Rabatten oft die
einzige Form des Wettbewerbs ist, die sich gegen Preisführerschaft und Parallelverhalten
durchsetzen kann. Die Erfahrungen mit der Anwendung der Vorschrift zeigen überdies, daßRabattkartelle meist tiefgreifende und nachhaltige Wettbewerbsbeschränkungen hervorrufen.
Nicht selten hat die Kartellierung der Rabattesogar zum Ausschluß des Wettbewerbs im
Grundpreis geführt. So wird der Bruttopreis, vondem die Rabatte abgesetzt werden, leicht zu
einem effektiven, von den Unternehmen einheitlich angewendeten Preis. Dies gilt in erhöhtemMaß, wenn das Rabattkartell, wie es häufig
der Fall ist, mit der erlaubten Preisbindung
zweiter Hand für Markenartikel verbundenwird.

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22. Besonders deutlich treten die schädlichen Wirkungen der Rabattkartelle hervor, wenn Gesamtumsatzrabatte oder Funktionsrabatte vereinbart werden. Der Gesamtumsatzrabatt vergütet den Umsatz eines Abnehmers mit derGesamtheit der Kartellmitglieder. Dieser Rabatt
weist keinen Zusammenhang mit der Kostenersparnis auf, die sich daraus ergeben kann, daßein Lieferant große Mengen liefert; er kanndarüber hinaus die Großunternehmen der Nachfrageseite begünstigen, weil der Gesamtumsatz ohne Rücksicht auf die Art und Weise desBezuges und ohne Rücksicht auf die im einzelnen Fall oder von einem einzelnen Lieferanten
bezogenen Mengen vergütet wird. Schon aus
diesem Grunde ist die Annahme, daß Gesamtumsatzrabattkartelle den Mittelstand schützen,
jedenfalls nicht generell zutreffend. Im übrigen
hält der Beirat Kartelle grundsätzlich für ungeeignet, gesellschaftspolitische Aufgaben zu
lösen. Das gilt auch für den Schutz des Mittelstandes.
Bei kollektiver Regelung von Funktionsrabatten besteht obendrein die Gefahr, daß die
Struktur des Handels auf dem Stand einfriert,
den sie im Zeitpunkt der Kartellierung aufweist. Dies gilt vor allem dann, wenn das
Kartell die Qualifikation für die Rabatteinstufung im einzelnen festlegt.
Das zur Rechtfertigung der Kartellierung vonFunktionsrabatten vorgebrachte Argument, derHandel erbringe mit dem Vertrieb der Warelediglich eine Leistung für den Hersteller undstelle somit ein reines Absatzorgan dar, verkennt die eigenständige unternehmerische
Funktion des Handels und geht von der Vorstellung aus, den Herstellern stehe das Recht
zu, kollektiv den Markt zu ordnen.
23. Der Beirat empfiehlt deshalb, die Ausnahmevorschrift für Rabattkartelle im § 3 GWB zu
streichen. Diejenigen Rabatte, die zu einermonopolistischen Diskriminierung führen, lassen sich durch das im § 26 Abs. 2 GWB enthaltene Diskriminierungsverbot besser bekämpfen, als es durch die Zulassung von Rabattkartellen geschehen kann.
24. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 5Absatz 2 und 3 GWB Rationalisierungskartelleerlaubt werden können, haben sich als zu breit
und zu unscharf erwiesen. Die Vorschrift begründet in ihrer geltenden Fassung die Gefahr,
daß die in § 1 zugunsten des Wettbewerbs
getroffene Entscheidung auf dem Umweg überdie Rationalisierungskartelle zurückgenommen
wird. Der Begriff der „volkswirtschaftlichen
Rationalisierung", den man in die Auslegungdes § 5 einführen wollte, bietet hierfür ein
treffendes Beispiel. Mögliche volkswirtschaftliche Vorteile kollektiver Preis- und Produktionsregelungen dürfen nicht die Grundlage für
die Erlaubnis von Rationalisierungskartellenbilden, wenn man nicht dem Bundeskartellamt
für jeden einzelnen Fall die Entscheidung übertragen will, ob Kartelle im allgemeinen überwiegend nützlich oder schädlich sind. Ein
Rationalisierungseffekt im Sinne von § 5 ist nur
dann anzuerkennen, wenn in den beteiligtenUnternehmen selbst eine Verbesserung der betrieblichen Leistung erzielt wird. Eine zentrale
Aufteilung der Produktions- und Absatzmengensowie die Bildung von gemeinsamen Beschaffungs- oder Vertriebseinrichtungen mit Benutzungszwang (Syndikate) sollte in keinem Fallerlaubt werden. § 5 Abs. 3 GWB sollte indiesem Sinne geändert werden.
25. Die Praxis des Bundeskartellamtes hat darüber
hinaus einen in § 5 angelegten Konflikt offenbart, den zu lösen dem Gesetzgeber obliegt.
Der Umstand allein, daß das Kartell zu Kostenersparnissen führt, genügt nicht, um ein Rationalisierungskartell zu rechtfertigen. Es ist vielmehr der Nachweis zu fordern, daß ohne Kartell
ein gleichwertiger Rationalisierungserfolg nicht
erzielt werden kann. Die Unternehmen, die ein
Rationalisierungskartell beantragen, hätten das
zu beweisen. Diese Regelung der Beweislast
folgt unmittelbar aus dem vom Beirat vertretenen Grundsatz, daß eine Vermutung zugunsten
des Wettbewerbs und gegen Wettbewerbsbeschränkungen spricht. Ferner handelt es sichum Tatsachen, die im Erfahrungsbereich derbeteiligten Unternehmen liegen, so daß die
Antragsteller durch die Beweislast nicht unbillig
beschwert werden.
B. Sonstige Verträge
26. § 16 GWB erlaubt die Preisbindung zweiter
Hand für Markenartikel und Verlagserzeugnisse. In seinem Gutachten vom 2. 10. 1954 hat
der Beirat empfohlen, die Preisbindung zweiter
Hand schrittweise abzubauen. Er hat dabei die
Erwartung ausgesprochen, daß die praktische
Erfahrung mit der Mißbrauchsaufsicht Kriterienergeben werde, um das System vertikaler
Preisbindung künftig immer stärker einzuschränken und das Gesetz auch hier auf das
Prinzip des Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt
umzustellen. Die Befürchtungen, die der Beirat
als Begründung für seine Empfehlung angeführt
hat, sind durch die Erfahrungen mit der erlaubten Preisbindung weitgehend bestätigt worden.
27. Die notwendige Wirkung jeder Preisbindung
besteht darin, den Preiswettbewerb zwischenden Händlern auszuschalten. Diese Wirkung
unterscheidet sich nicht von derjenigen eines
Kartells der Händler untereinander. Grundsätzlich gelten für diese Wettbewerbsbeschränkung die gleichen Erwägungen, wie sie derBeirat für Kartelle im allgemeinen angestellt
hat.
28. Die Erfahrungen zeigen darüber hinaus, daßdie Preisbindung dahin tendiert, auch den Preiswettbewerb der Hersteller untereinander zu
beeinträchtigen. Das Erfordernis des § 16, daßPreisbindungen nur für solche Markenwaren

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zulässig sein sollten, die mit gleichartigen
Waren anderer Hersteller in Preiswettbewerb
stehen, hat sich als wirkungslos erwiesen. Der
Wettbewerb in den Abgabepreisen wird häufig
durch ergänzende Konditionen- und Rabattkartelle der preisbindenden Markenartikelhersteller ausgeschlossen. Außerdem bewirkt der
Ausschluß des Wettbewerbs im Vertrieb, daßdie Impulse zum Preiswettbewerb der Hersteller vermindert oder ausgeschaltet werden.
Auf Märkten mit oligopolistischer Preisstarrefördert die Preisbindung das Ausweichen derAnbieter in den Reklame- und Nebenleistungswettbewerb. Die restriktiven Wirkungen derPreisbindung werden noch dadurch verschärft,daß sie fast ausnahmslos mit Vereinbarungenüber die zugelassenen Absatzwege verbundensind.

Beirat in keiner Weise einsichtig, vielmehr
spricht vieles für das Gegenteil. Gesetzlich oderbehördlich vorgeschriebene Höchstspannenwürden zur Folge haben, daß die Preise noch
weniger dazu beitragen würden, Produktion
und Absatz mit den Wünschen der Nachfrager
in Übereinstimmung zu bringen. Die Gefahr,
daß die Händler, falls keine Preisbindung bestünde, in die Lage kämen, lokale Monopolstellungen auszubeuten, erscheint gering, wenn
man die Mobilität der Nachfrager und die Ausdehnung der Märkte durch den Versandhandel
berücksichtigt. Gegen die Annahme, Preise undHandelsspannen würden ohne Preisbindung
vergleichsweise höher sein, sprechen schließlich
die Erfahrungen, die mit der Aufhebung derPreisbindung in Kanada und in einzelnen
Staaten der USA gesammelt worden sind.

29. Diese Umstände wirken zusammen darauf hin,den Preiswettbewerb bei preisgebundenen
Markenartikeln auszuschalten, die Entwicklung
neuer Vertriebsformen zu verhindern, dem
Handel fortschreitend seine unternehmerischen
Funktionen zu entziehen und dadurch diesteuernden Wirkungen des Wettbewerbs weitgehend außer Kraft zu setzen.

32. Außer den wirtschaftlichen Bedenken sprechen
auch rechtliche Erwägungen dagegen, die Preisbindung zu erlauben. Die Rechtsprechung hat
vertraglich ungebundene Händler mit der Begründung in die Preisbindung einbezogen, daßdie Markenware nur durch Vertragsbruch erlangt
werden könne, so daß in dem Vertrieb gebundener Markenwaren unter Preis die sittenwidrige
Ausnutzung eines fremden Vertragsbruches zu
sehen sei. Die vielfältigen Überwachungsmaßnahmen des organisierten Einzelhandels, die
Testkäufe durch Spitzel und die Einschüchterung
der unterbietenden Händler durch die Androhung kollektiver Zwangsmaßnahmen sind
Begleiterscheinungen eines Systems, das nur im
Widerspruch zu den Kräften des Wettbewerbs
aufrechterhalten werden kann.

30. Die zur Begründung der Preisbindung vorgetragenen Argumente rechtfertigen es nach Auffassung des Beirats nicht, die aufgezeigten
wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen in
Kauf zu nehmen. Der Schutz der Marke desHerstellers vermag die Notwendigkeit derPreisbindung nicht zu begründen. Der Markenschutz ist von der Preisbindung rechtlich undtatsächlich unabhängig, wie die Erfahrungenin den Ländern zeigen, in denen die Preisbindung ganz oder teilweise verboten ist.
Das Argument, dem Hersteller müsse die
Preisbindung erlaubt sein, weil er durch
den Aufbau der Marke die Vertriebsleistung
für den Händler bereits erbracht habe,
bestätigt nur die Gefahr, auf die der Beirat
in seinem Gutachten vom 2. 10. 1954 hingewiesen hat, daß die Preisbindung dem
Groß- und Einzelhandel schließlich jede unternehmerische Aufgabe nehmen werde. Das preis
bewußte Verhalten der Verbraucher im sog.
Beziehungshandel zeigt, daß sie einen beweglichen Preis als unternehmerische Leistung
bewerten.
31. Die Preisbindung zwingt den Hersteller, in den
Festpreis das Entgelt für die Vertriebsleistungdes Handels einzukakulieren, und zwar ohne
Rücksicht auf die besondere Lage des einzelnen
Händlers. Daraus entsteht die Tendenz, d ie

Handelsp ozubmn,daßchie
unwirtschaftlich arbeitenden Händler noch auf
ihre Kosten kommen. Dafür, daß — wie gelegentlich behauptet wird — bei Preisbindung
die Handelsspannen erfahrungsgemäß geringer
seien als bei freier Preisbildung, fehlt jeder
Beweis; daß die Preisbindung dahin dränge,die Handelsspannen einzuengen, erscheint dem

33. Der Beirat empfiehlt, die in § 16 enthaltene Erlaubnis der Preisbindung zweiter Hand fürMarkenartikel aufzuheben. Dabei geht er davonaus, daß unverbindliche Kalkulationspreise dem
Empfehlungsverbot des § 38 GWB nicht unterliegen. Gegebenenfalls sollte das vom Gesetzgeber klargestellt werden.
34. Aus den gleichen Erwägungen, aus denen derBeirat die Preisbindung für Markenartikel ablehnt, empfiehlt die Mehrheit seiner Mitglieder,
auch die Preisbindung für Verlagserzeugnisse
aufzuheben. Der Beirat hat sich eingehend mit
den Argumenten beschäftigt, die angesichts derbesonderen Struktur der Büchermärkte für die
Beibehaltung der Preisbindung für Verlagserzeugnisse vorgebracht werden. Die Mehrheit
des Beirats teilt die Befüchtung nicht, daß ohne
Preisbindung die Erhaltung leistungsfähiger
Buchhandlungen mit breitgestreutem Sortiment
gefährdet wäre. Sie ist auch nicht der Auffassung, daß der Preiswettbewerb den Absatz minderwertiger Verlagserzeugnisse fördern
würde.
35. Gegenüber Ausschließlichkeitsverträgen reichen
die Befugnisse des Bundeskartellamts nicht aus.
Nach § 18 GWB kann es solche Verträge nur
für unwirksam erklären, wenn die wirtschaft-

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liche Bewegungsfreiheit eines Vertragsbeteiligten oder anderer Unternehmen unbillig eingeschränkt wird und wenn außerdem das Ausmaß
der Einschränkungen zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Wettbewerbs führt. Letzteres
allein sollte ausreichen, um Ausschließlichkeitsverträge für unwirksam zu erklären. Der Beirat
empfiehlt deshalb, die Voraussetzungen, unter
denen die Kartellbehörde diese Verträge fürunwirksam erklären kann, nicht kumulativ, sondern alternativ zu fassen. Die in § 18 Absatz 2
enthaltene Vorschrift, wonach eine Einschränkung der wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit
nicht unbillig ist, wenn ihr eine angemessene
Gegenleistung gegenübersteht, sollte gestrichen
werden. Das Gesetz sollte einem Unternehmen,
das die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit seiner
Abnehmer einschränkt, keine Möglichkeit eröffnen, sich von der Geltung des Rechts derWettbewerbsbeschränkungen freizukaufen.
C. Marktbeherrschende Unternehmen
36. Marktbeherrschende Unternehmen können sichim Gegensatz zu Unternehmen in schwächerer
Marktposition auch ohne jede Kartellvereinbarung ungerechtfertigte Vorteile im Wettbewerb verschaffen; erfahrungsgemäß stehen
ihnen vielfältige Verhaltensweisen offen, dieden Wettbewerb nachhaltig beeinträchtigen, dieaber nur schwer kontrollierbar sind und die
nicht ohne unmittelbare Eingriffe in die unternehmerischen Dispositionen unterbunden werden können. Ungeachtet der unverkennbaren
Schwierigkeiten, die sich einer wirksamen
wettbewerbspolitischen Behandlung marktbeherrschender Unternehmen entgegenstellen,
müssen den Maßnahmen gegen Kartelle undsonstige den Wettbewerb beschränkende Verträge entsprechende Bestimmungen über markt
beherrschende Unternehmen an die Seite gestellt werden. Eine einseitig gegen bestimmte
Arten von Wettbewerbsbeschränkungen gerichtete Politik verleitet die Unternehmen dazu, indie vom Gesetz nicht erfaßten Formen der
Wettbewerbsbeschränkung durch Unternehmenszusammenschlüsse auszuweichen.
Es reicht daher nicht aus, und es wäre auch in
Vertrag zu verbieten, wenn man nicht gleichzeitig auch dem Zusammenschluß zu marktbeherrschenden Unternehmen entgegenwirkt
und der Ausnutzung marktbeherrschender Stellungen Grenzen zieht.
37. Eine aktive Wettbewerbspolitik muß sich einmal mit den bereits bestehenden marktbeherrschenden Unternehmen auseinandersetzen; zum
anderen muß sie entscheiden, ob und wie dem
Entstehen solcher Unternehmen begegnet werden kann und soll.
Beide Fragen wären gelöst, wenn man sich ent
schlösse, das Monopolverbot des amerikani
schen Rechts zu übernehmen und marktbeherr

schende Unternehmen, die dennoch entstanden
sind, aufzuspalten oder zu entflechten. Gegenso weitgehende Eingriffe sprechen jedoch überwiegende rechtliche und wirtschaftspolitischeBedenken. Erst wenn sich alle anderen Versuche, das Problem der marktbeherrschenden
Unternehmen zu lösen, als unzulänglich erwiesen haben, wäre u. U. daran zu denken, auf einesolche Regelung zurückzugreifen.
Die erwähnten Bedenken gegen die Auflösung
bestehender marktbeherrschender Unternehmensind je nach der Art der Unternehmenskonzentration von sehr unterschiedlichem Gewicht. Soweit es sich um echte Unternehmenseinheiten
handelt, deren Auflösung güterwirtschaftlich
gesehen höhere Kosten zur Folge haben würde,kann es geboten sein, die vorhandene Unternehmenseinheit bestehen zu lassen. Anders verhält. es sich, ganz abgesehen von reinen Finanzkonzernen, bei Unternehmenszusammenschlüssen, die lediglich dazu dienen, das Marktverhalten der beteiligten Unternehmen zu koordinieren. Durch Auflösung solcher Zusammenschlüsse kann man der Monopolisierung entgegenwirken, ohne mit den Erfordernissen
zweckmäßiger und fortschrittlicher Unternehmensorganisation in Konflikt zu geraten. Es
wird eine wichtige Aufgabe der Konzentrationsenquete sein, zu ermitteln, in welchem Umfangesolche Formen des Zusammenschlusses bestehen.
38. Grundsätzlich besteht kein Anlaß, gegen Unternehmen einzuschreiten, die auf Grund besonderer betriebstechnischer und betriebswirtschaftlicher Leistungen in eine marktbeherrschende
Stellung hineinwachsen. Die Konzentration zu
Großunternehmen darf jedoch auf keinen Falldurch zusätzliche Antriebe oder Erleichterungengefördert werden. Das geltende Recht, insbesondere das Gesellschafts-, Steuer- und Patentrecht, um nur die wichtigsten Beispiele zu
nennen, tut das jedoch in erheblichem Umfang.
Es ist deshalb zu fordern, daß das geltende
Recht und die Gesetzgebung sorgfältig darauf
geprüft werden, inwieweit sie die Unternehmenskonzentration begünstigen. Fallen diese
Begünstigungen für die integrierten Großunternehmen fort, so dürfte das nicht nur den Fortgang der Unternehmenskonzentration merklich-konsequt,Wbwrchänkugedhemmen, sondern — namentlich wenn marktbeherrschende Unternehmen einer wirksamen
Kontrolle unterworfen sind — darüber hinaus
sogar Anlaß dazu bieten, manche bereits bestehenden Zusammenschlüsse aufzulösen.
39. An dem Aufstieg der meisten zu Marktbeherrschung gelangten Unternehmen haben Zusammenschlüsse einen entscheidenden Anteil. Der
Gesetzgeber hat daher Veranlassung, den Zusammenschluß zu marktbeherrschenden Unternehmen zu erschweren oder zu verhindern. Aufdiese Weise würde der Staat entlastet, weil die
Zahl der Fälle, in denen marktbeherrschende
Unternehmen aufzulösen oder der Mißbrauchsaufsieht zu unterstellen wären, erheblich kleinerDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
würde. Diese vorbeugende Verfahrensweise ist
jedoch nur anwendbar, wenn das Bundeskartellamt einen Überblick über alle Unternehmenszusammenschlüsse besitzt, die möglicherweise
zu einer marktbeherrschenden Stellung führen.
Darum sind beabsichtigte Unternehmenszusammenschlüsse meldepflichtig zu machen. Die Meldepflicht ist an eindeutige Merkmale anzuknüpfen, z. B. steuerpflichtiges Gewerbekapital,
Umsatz oder Beschäftigtenzahl bestimmter
Höhe. Liegt bei einem der an dem geplanten
Zusammenschluß beteiligten Unternehmen einesder vorgenannten Merkmale vor, so besteht
Meldepflicht. Der Marktanteil des zu bildenden
Unternehmens ist ein zu unbestimmtes Merkmal; die daran nach § 23 GWB geknüpfte
Meldepflicht hat sich daher als wirkungslos erwiesen.
40. Das Bundeskartellamt muß die Befugnis haben,
einem gemeldeten Zusammenschluß innerhalb
einer kurz bemessenen Frist zu widersprechen.
Der Widerspruch kann nur darauf gestützt werden, daß Grund zu der Annahme besteht, dasdurch den Zusammenschluß entstehende Unternehmen werde marktbeherrschend sein. Der
Widerspruch des Bundeskartellamtes hat aufschiebende Wirkung und leitet, falls die Anmeldung nicht zurückgezogen wird, das materielle Prüfungsverfahren ein. Läßt das Bundeskartellamt die Frist ablaufen, ohne Widerspruch zu erheben, oder erklärt es vorher, daßein Widerspruch nicht erhoben werde, so darf
der Zusammenschluß vollzogen werden.
41. Falls durch den Zusammenschluß eine marktbeherrschende Stellung im Sinne von § 22 Abs. 1
GWB entsteht, muß das Bundeskartellamt
Widerspruch erheben. Von diesem Grundsatz
sollte keine Ausnahme zugestanden werden.
Die Fälle, in denen durch Zusammenschluß einesolche Marktbeherrschung entsteht, werden jedoch verhältnismäßig selten sein. Häufiger führen Unternehmenszusammenschlüsse zu oligopolistischen Marktsituationen. Im Oligopol aberbesteht die Gefahr, daß Parallelverhalten, Verdrängungsstrategie oder andere wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweisen schließlich zur
kollektiven oder individuellen Marktbeherrschung führen. Deshalb kann es gerechtfertigt
sein, Unternehmenszusammenschlüssen entgegenzuwirken, die zu solchen Marktsituationen
führen. Daher sollte das Bundeskartellamt
Unternehmenszusammenschlüssen schon dannwidersprechen können, wenn sie dahin tendieren, den Wettbewerb wesentlich zu beschränken, oder wenn sie die Gefahr einer marktbeherrschenden Stellung vergrößern. Weisen
die beteiligten Unternehmen nach, daß durch
den Zusammenschluß wesentliche Ersparnisse
an Realkosten entstehen, so muß das Bundeskartellamt abwägen, ob dieser Vorteil den
Nachteil eines verstärkten Monopolisierungsgrades wirklich übertrifft. Der Gesetzgeber wird
diesen Tatbestand ähnlich formulieren können,

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wie es für Rationalisierungskartelle in § 5
Abs. 2 GWB geschehen ist.
Der Einwand, eine solche Regelung könne verhindern, daß die deutschen Unternehmen ineine den sich erweiternden Märkten angepaßte
Größenordnung hineinwachsen, trifft die hiervorgeschlagene Regelung nicht. Denn bei der
Beurteilung, ob ein Unternehmen seinen Marktbeherrscht oder ob der Zusammenschluß einewesentliche Wettbewerbsbeschränkung hervorrufen würde, müssen auch die Wettbewerbseinflüsse berücksichtigt werden, die aus der Ausweitung der Märkte, insbesondere aus der wirtschaftlichen Integration Europas, herrühren.
42. Die nach § 23 GWB meldepflichtigen Arten vonUnternehmenszusammenschlüssen erschöpfen
die in Betracht zu ziehenden Tatbestände nicht.
§ 19 des ursprünglichen Regierungsentwurfs zum
GWB enthielt in Ziff. 1-6 einen umfassenderen
Katalog von Unternehmenszusammenschlüssen,
auf den der Gesetzgeber zurückgreifen sollte.
Über § 23 GWB hinaus ist insbesondere an die
folgenden Formen des Zusammenschlusses zu
denken: Dingliche Nutzungsrechte an Betriebsstätten anderer Unternehmen, Nießbrauch ananderen Unternehmen, Miete und Pacht von Betriebsstätten anderer Unternehmen; Gewinngemeinschaften mit anderen Unternehmen;
Rechtsgeschäfte zwischen Unternehmen über die
einseitige oder gegenseitige Repräsentation in
ihrer Geschäftsführung oder im Aufsichtsrat;
Rechtsgeschäfte, durch die sich ein Unternehmender Leitung eines anderen Unternehmens unterstellt (Beherrschungsvertrag).
Über die gesellschaftsrechtlichen Kriterien zur
Beurteilung von Konzernen hinaus sollte das
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungeneinen Unternehmenszusammenschluß immer
schon dann erfassen, wenn er die Möglichkeit
eröffnet, das Verhalten eines der beteiligten
Unternehmen im Wettbewerb maßgeblich zu
beeinflussen.
43. Zusammenschlüsse, die unter Mißachtung derMeldepflicht vollzogen worden sind und zur
Bildung eines marktbeherrschenden Unternehmens geführt haben, sind aufzulösen. Diese
Sanktion ist unerläßlich, um die Kontrolle vonUnternehmenszusammenschlüssen wirksam zu
machen.
44. Besonders zu prüfen ist die Frage, wie den
wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen zu begegnen ist, die von gemeinsamen Tochtergesellschaften konkurrierender Unternehmen ausgehen. Diese anscheinend weit verbreitete Art
des Zusammenwirkens von Unternehmen kannzu kartellgleichen Wirkungen oder zur Marktbeherrschung führen, ohne daß das Kartellverbot oder die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen eine zureichende Abhilfe
bieten. Bevor der Gesetzgeber entscheiden
kann, wie diese und ähnliche Erscheinungen zu
behandeln sind, bedarf es jedoch genauerer

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Kenntnisse über ihren Anwendungsbereich,über die Organisationstechnik sowie über die
Wirkungen auf die beteiligten Unternehmen
und auf die in Mitleidenschaft gezogenen
Märkte.
45. Alle marktbeherrschenden Unternehmen, sowohl die bereits bestehenden als auch neu entstehende, sind einer wirksamen Mißbrauchs
kontrolle zu unterwerfen. Die Vorschriften des
GWB haben sich in dieser Beziehung als wenig
wirksam erwiesen. § 22 GWB umschreibt die
mißbräuchlichen Verhaltensweisen zu eng.
Marktbeherrschende Unternehmen können ihre
Stellung nicht nur „bei Abschluß von Verträgen" über Waren oder gewerbliche Leistungen mißbrauchen. Außerdem bezieht sich der
Mißbrauch nicht notwendig auf diejenigen
Waren oder Leistungen, für die das Unternehmen marktbeherrschend ist. § 22 Abs. 3 GWB
erfaßt aber nur diese Form des Mißbrauchs,
nicht dagegen den weiten Bereich des außervertraglichen faktischen Marktverhaltens. Das
gleiche gilt für den Mißbrauch der Marktbeherrschung durch integrierte Unternehmen, die sichauf den vor- oder nachgeordneten Märkten ungerechtfertigte Vorsprünge im Wettbewerb verschaffen können, indem sie ihre Konkurrenten
auf diesen Märkten behindern oder sie vonihnen verdrängen. Das Diskriminierungsverbot
des § 26 GWB bietet keine zureichende Abhilfe,
weil das Bundeskartellamt in diesen Fällen
nicht über die Befugnisse des § 22 Abs. 4 GWB
verfügt.
46. Der Vielfalt der möglichen Mißbräuche kannnur durch eine Generalklausel wirksam begegnet werden. Die in § 22 GWB genannten Verhaltensweisen sollten deshalb nur als Beispiele
für den Mißbrauch aufgeführt werden. Die
Maßstäbe, nach denen zu beurteilen ist, ob ein
Verhalten mißbräuchlich ist, sind aus den Ordnungsprinzipien einer Wettbewerbswirtschaft
abzuleiten. Die Kennzeichnung als mißbräuchlich behaftet ein solches Verhalten also nicht
mit dem Makel der Sittenwidrigkeit.
Die Mißbrauchsaufsicht kann und will den
marktbeherrschenden Unternehmen nicht ein
bestimmtes Verhalten vorschreiben; sie beschränkt sich darauf, solche Verhaltensweisenzu untersagen, die ihm allein auf Grund seiner
Marktmacht offenstehen, die einem einzelnen
Unternehmen bei Vorherrschen von Wettbewerb unmöglich wären oder durch die andere
Unternehmen in einer Weise behindert oderbenachteiligt werden, wie es bei wirksamem
Wettbewerb ausgeschlossen wäre. Die Mißbrauchsaufsicht richtet sich also gegen bestimmte, abgrenzbare Verhaltensweisen. IhrZiel sollte vor allem darin bestehen, den Zugang zum Markt des marktbeherrschenden Unternehmens offen zu halten und seine Konkurrenten gegen Schädigung zu schützen.
Neben den angeführten Merkmalen können
Anzeichen für einen Machtmißbrauch auch darin gefunden werden, daß fortlaufend ungewöhn

lich hohe Gewinnraten erzielt werden, wie sie
auf vergleichbaren Märkten mit wirksamer
Konkurrenz nicht vorzukommen pflegen.
Ein Mitglied ist der Meinung, daß Regelungengemäß Ziffern 39-46 nicht ausreichen, wennauch den verfassungspolitischen Bedenken Rechnung getragen werden soll, die marktbeherrschenden und zugleich überragend großen Unternehmen entgegengehalten werden müssen.
In diesen Fällen dürften nicht nur Maßnahmen
gegen mißbräuchliches Verhalten im Wirtschaftsleben getroffen werden. Nötig seien vielmehr auch Vorschriften über die willensbildenden Organe dieser Unternehmen bzw. Konzerne,
durch die politischer Mißbrauch der entstehenden sozialökonomischen Macht verhindert wird,oder gleichwertige Maßnahmen.
47. Die Erfahrung lehrt, daß die durch marktbeherrschende Unternehmen Geschädigten nur selten
bereit sind, das Bundeskartellamt auf Mißbräuche hinzuweisen oder eventuelle Schadenersatzansprüche gerichtlich durchzusetzen. Das
Bundeskartellamt sollte deshalb verpflichtet
sein, Untersuchungen in solchen Branchen
durchzuführen, in denen Anzeichen für den Mißbrauch marktbeherrschender Stellungen vorliegen.

D. Sonderregelungen
48. Gegenstand des GWB ist der Wettbewerb nicht
im Gesamtbereich der Wirtschaft, sondern nur
im Verkehr mit Waren und gewerblichen Leistungen. Aber auch den Wettbewerb in diesen
Grenzen regelt es keineswegs erschöpfend. Einmal gibt es außerhalb des GWB eine Vielzahl
gesetzlicher Vorschriften und wirtschaftspolitischer Maßnahmen, die sich auf diesen Bereichoder doch auf Teile davon wettbewerbsbeschränkend auswirken, so z. B. auf den Außenhandel oder die Wohnungswirtschaft. (In diesem Zusammenhang ist auch nochmals zu
erinnern an die in Teil II C behandelte konzentrationsfördernde Wirkung zahlreicher Bestimmungen unseres Gesellschafts- und Steuerrechtsusw.) Auch das GWB selbst enthält Bestimmungen, die wesentliche Teile seiner Vorschriften
auf Tatbestände und Vorgänge seines eigenen
Geltungsbereichs für nicht anwendbar erklären
und in erheblichem Umfang die Möglichkeit
anderweitiger, ja gegenteiliger Regelungenoffen halten.
49. Auf Grund solcher Sonderregelungen sind bestimmte Unternehmen Wettbewerbsbeschränkungen unterworfen und/oder zu einem nicht
wettbewerblichen Verhalten befugt, das anderen Unternehmen verwehrt ist. Ausmaß undGewicht der auf diese Weise herbeigeführten
Durchbrechung des Wettbewerbsprinzips sindso groß, daß sie eine ernste Gefahr für die
Wettbewerbsordnung überhaupt bilden. Diese
Gefahr hat ihre Ursache vor allem darin, daßbei dieser Sach- und Rechtslage ganze BereicheDeutscher Bundestag — 4. Wahlperiode
der Wirtschaft nicht sinnvoll in die Wettbewerbsordnung eingegliedert sind. Gewiß kanndie allgemeine Wettbewerbsordnung des GWB
nicht allen Wirtschaftsbereichen ohne Rücksicht
auf deren besondere Verhältnisse und Bedürfnisse schematisch aufgezwungen werden. Wennes aber für einzelne Wirtschaftsbereiche einer
Sonderregelung bedarf, dann kann diese nicht
darin bestehen, den Wettbewerb von ihnen
fernzuhalten oder ihnen den Wettbewerb zu
ersparen; vielmehr gilt es, für jeden von ihnen
Bestimmungen zu treffen, die einen ihnen gemäßen Wettbewerb herbeiführen. Nur dadurch
kann verhütet werden, daß die wettbewerbliche
Ordnung der Wirtschaft im ganzen an inneren
Widersprüchen scheitert.
50. Das grundsätzliche Anerkenntnis, daß Sondertatbestände vorliegen können, denen durch
Sonderregelungen Rechnung zu tragen ist,besagt in keiner Weise, daß in all den Bereichen, denen im GWB Sonderregelungen zugestanden sind, auch wirklich Tatbestände vorliegen, die ein solches Zugeständnis überhaupt
oder in diesem Ausmaß rechtfertigen. Insbesondere sollte geprüft werden, ob die getroffenen
Bestimmungen nicht den Wettbewerb, anstatt
ihn in der jeweils geeigneten Weise zu gestalten, mehr als notwendig ausschließen oder docherschweren.
51. Soweit es einer besonderen Gestaltung desWettbewerbs für bestimmte Wirtschaftsbereiche
bedarf, sollte diese nicht durch Sondergesetze
und noch weniger durch Gelegenheitsgesetzegeschaffen, sondern systematisch in das GWB
eingearbeitet werden. Eine solche Gesetzgebungspraxis würde wirksam davor bewahren,
die tragenden Grundsätze der Wettbewerbsordnung zu durchbrechen.
52. Diejenigen Sonderregelungen des Wettbewerbs,
auf die aus zwingenden Gründen nicht verzichtet werden kann, sollten im Rahmen des Möglichen Mißbräuchen vorbeugen; soweit trotzdem Mißbräuche sich einschleichen, muß die
Aufsichtsbehörde über ausreichende Befugnisse
verfügen, um ihnen wirksam entgegenzutreten.
53. Um die Einheitlichkeit der Wettbewerbsordnung
zu wahren, muß das Bundeskartellamt für die
Handhabung der Wettbewerbsvorschriften inallen Bereichen zuständig sein, also auch indenjenigen, für die Sonderregelungen getroffen
sind und/oder Sonderaufsichtsbehörden bestehen. Die im GWB für die Bereiche der Bankund Versicherungswirtschaft vorgesehene Art
der Zusammenarbeit sollte auf alle Bereiche mit
Sonderaufsichtsbehörden erstreckt werden.
III.
54. Zusätzliche Gesichtspunkte für die Ausgestaltung des deutschen Wettbewerbsrechts ergebensich, weil seit Erlaß des GWB der EWG-Vertragmit wettbewerbsrechtlichen Vorschriften (Artikel 85 ff.) in Kraft getreten ist und die jüngst

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ergangene erste EWG-Kartell-Verordnung einezunehmende Ausgestaltung und Anwendung
des EWG-Kartellrechts erwarten läßt. Das Nebeneinander von EWG-Recht und nationalem
Recht im Bereich des Wettbewerbs mag Wissenschaft und Praxis vor neue und noch nicht
gelöste Fragen der Rechtsanwendung stellen.
Soviel aber steht fest: für weiteren Ausbau nationalen Wettbewerbsrechts bleibt nicht nur
Raum, sondern besteht nach wie vor echtes
Bedürfnis.
55. Das EWG-Wettbewerbsrecht regelt nur Wettbewerbsbeschränkungen, die geeignet sind, den
Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Auf Grund der allgemeinen Interdependenz aller ökonomischen Größen trifft das
strenggenommen auf alle Wettbewerbsbeschränkungen überhaupt zu. Eine so extensive Auslegung dieser Klausel, die alle erdenklichen
mittelbaren Auswirkungen wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen einbezieht, ist jedoch nicht zu erwarten. Sie würde selbst überdie heute gebräuchlichste, gegenüber früher sehrviel extensivere Auslegung ähnlicher Formulierungen im amerikanischen Recht (Begriff desInterstate Commerce) noch weit hinausgehen.
Schon aus diesem Grund bleibt ein beträchtlicher
Spielraum für nationale rechtliche Regelungendes Wettbewerbs.
56. Darüber hinaus gibt es zahlreiche und wichtige
Fälle, in denen sich ein und dieselbe Wettbewerbsbeschränkung sowohl auf den Handelzwischen Mitgliedstaaten als auch auf den innerstaatlichen Handel eines Mitgliedstaatesauswirkt. Grundsätzlich kann auf Wettbewerbsbeschränkungen EWG-Recht und nationales
Recht nebeneinander angewendet werden, zielt
doch dieses auf die Sicherung des Wettbewerbs
im nationalen Raum, jenes aber auf die Erhaltung eines ungehinderten Wirtschaftsverkehrs
zwischen den Mitgliedstaaten.
57. Das deutsche Recht in Richtung auf eine Stärkung der Wettbewerbsordnung weiterzuentwickeln und auszugestalten, empfiehlt sichschon deshalb, weil die Auslegung, Ergänzung
und Anwendung der Wettbewerbsvorschriftendes EWG-Vertrages erst am Anfang einer inihren Einzelheiten notwendig ungewissen Entwicklung stehen. Diese Entwicklung wird sichnicht unabhängig von den nationalen Rechten
vollziehen. Die hier vorgeschlagene Fortentwicklung des deutschen Wettbewerbsrechts
steht in Übereinstimmung mit der durch die
Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrages im
Grundsatz normierten Wettbewerbspolitik.
58. Die empfohlenen Reformen des GWB könnten
vorübergehend die Unterschiede zwischen den
nationalen Rechtsvorschriften der EWG-Mitgliedstaaten vergrößern. Daraus brauchen sichjedoch weder für die EWG als Ganzes noch für
die deutsche Volkswirtschaft Nachteile zu ergeben. Soweit wettbewerbspolitische Maßnahmen einzelner Regierungen den Wettbewerb

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in ihrem Land verbessern und von Beschränkungen befreien, kann dadurch der Wettbewerb
im gesamten EWG-Raum nur gefördert werden.
Auf lange Sicht erfordert die Herstellung binnenmarktähnlicher Bedingungen im EWG-Raum,
daß gleiche Tatbestände und Vorgänge innerhalb der EWG auch gleich geregelt und behandelt werden. Zur Erreichung dieses Zieles bieten die Artikel 85 und 86 des EWG-Vertrages
der EWG die Grundlage zu einer eigenen aktiven Wettbewerbspolitik.
59. Das Bedenken, daß ein strenges Wettbewerbsrecht in Deutschland die deutschen Unternehmer benachteilige, ist insoweit nicht stichhaltig,
als dieses Recht auch dem Versuch fremder Unternehmer Schranken setzt, aus dem andersgearteten Wettbewerbsrecht ihres Landes bei der
Betätigung auf dem deutschen Markt Nutzen
zu ziehen, denn das deutsche Recht findet auf
das Verhalten ausländischer Unternehmen inder Bundesrepublik genauso Anwendung wie
auf deutsche Unternehmen. Soweit die deutschen Unternehmen auf den Märkten im EWGRaum tätig werden, werden sie durch die Wettbewerbsregeln der EWG geschützt. Deshalb
kommt der konsequenten Anwendung beider
Rechte große Bedeutung zu.
60. Im übrigen bestätigt die Erfahrung immer wieder, daß Volkswirtschaften, in denen die Unternehmer stärker dem Wettbewerb ausgesetzt
sind, davon nicht nur keinen Nachteil erleiden,sondern auf die Dauer bessere Erfolgschancen
haben. Die Behauptung, daß ein strenges Wettbewerbsrecht in einem Land nachteilige Wirkungen für dieses Land habe, stützt sich überwiegend auf die Vorstellungen, mit denen die
Vorteile von Wettbewerbsbeschränkungen überhaupt begründet zu werden pflegen. Mit diesen
Vorstellungen hat sich bereits Teil I dieses Gutachtens kritisch auseinandergesetzt.

Margaretenhöhe (Siebengebirge), den 23. Juni 1962

Der Vorsitzende
desWissenschaftlichen Beirats
beim Bundeswirtschaftsministerium

Prof. Dr. E. von Beckerath