直後避難-島外避難-帰島といったトータルな避難シナリオの解明と世帯避難計画策定手法の構築＜D1＞
代表者：市古太郎，分担者：平木繁

D1 研究目標と 4 つの実施サブ研究の概要

島への全島避難をおこなった（2015/12/25 に避東京島嶼部は，火山災害を中心に，気象水害，難勧告が解除されるまで 7 ヶ月間，屋久島での地震津波といったいくつもの災害ハザードと共生避難生活が続いた）．当日の直後避難行動およしてきた社会である．本研究は「事前準備と直後

び全島避難の経緯，また屋久島での避難生活，対応により被害を軽減し，災害後もすみやかにし帰島までのプロセスについて，2015 年 7 月，なやかに回復する」という災害研究におけるリジリ

2016 年 2 月，2016 年 11 月に現地訪問調査を実エンシー理論を軸に，町村や東京都，大学や関施し，2017 年度に関係機関からの報告書や統計連機関の重層的かつ緊密な連携サポートの元，を参照して考察を行った．

島民自らの避難行動判断力と災害後の帰島や生活再建力を向上させていく方法論を構築する(2) 2013 年大島台風 26 号避難行動と生活回復ことをめざす．

調査（2017 年度〜継続中）

研究は大きく，①近年の都域外の自然災害に

2013/10/15 の深夜，台風 26 号接近に伴う風おける避難対処生活および生活回復実態調査，雨により三原山カルデラ付近から土砂崩れが発②大島での 2013 年台風 26 号土砂災害におけ生し，大金沢を通って土砂は元町集落まで到達る避難行動と生活回復推移調査，③広域避難支し，人的被害は死者 37 名，行方不明者 2 名に援と多様な災害時支援活動資源に関する調査，のぼった．発災当時の関係機関および島民の避で構成され，これらをつなぎ合わせ，比較するこ

難対処行動，翌日以降の避難生活と生活回復とを通して，島外避難-帰島といったトータルな避経緯について，定点的に現地訪問調査により考難シナリオの解明と世帯避難計画策定手法の考察を深めている．また 1986 年大島三原山噴火，察を進めている．

2000 年三宅島，2015 年口永良部島の 3 つの火研究チームとして 2017 年度からの 3 ヶ年で主山災害に伴う全島避難行動の比較考察をおこなとして次の 4 つの調査研究を実施した．それぞれい，2018 年 5 月の地域安全学会で成果を報告しの概要を述べた上で，次節以降，各調査の方法た．

や実施経緯，得られた知見について報告する．
(3)災害時広域避難対策の検討（2017-2018 年度）(1)2015/5 月口永良部島噴火からの全島避難-帰島実態の分析考察（2017 年度）

2017 年度に東京都総合防災部と研究会を立ち上げ，自然災害時の広域避難者への公的支

2015/5/29 に口永良部島新岳で爆発的噴火援策について，東日本大震災での 2 県 2 市（岩が発生，直後に気象庁は噴火警戒レベル 5 に引手県，宮城県，宮古市，仙台市）の取り組みにつき上げ，屋久町は町営フェリーで全島民の屋久いて現地訪問調査を実施し，研究会での議論を踏まえて考察をおこなった．2018/6/4 に都庁関とパネルディスカッションのコーディネーター．そ係組織に向けた研究報告会を実施した．

して 2019 年度は，アクションプラン推進会議へのアクションリサーチに加えて，広域連携訓練(4)市区部から島嶼部への多様な災害時支援活動

WG に参画し，広域連携訓練（2020/2/4）にて，のあり方検討（2017 年度〜継続中）基調報告とコーディネーターを務めた．

自然災害発生時，市区町村レベルで災害ボランティアセンター（災害 VC）が開設されると同時に，東京都は東京都域の「東京都災害ボランティ

2015 年口永良部島噴火からの全島避難-帰アセンター」を東京都社会福祉協議会を中心とし島実態の分析考察た市民支援活動団体と共同で開設することが東(1)口永良部島の地勢京都地域防災計画に記載されている．一方で都域の災害 VC はこれまでに 2013 年台風 26 号

報告に先立ち，口永良部島の地勢を整理しておく．

大島土砂災害で設置された経験に留まってい・面積 35.8km2．全島が屋久島国立公園に指る．2000 年三宅島噴火時の全島避難と受入れ定．

において，市民レベルの支援活動の営みもあっ・137 人,80 世帯（2015 年国勢調査）．人口ピ

たように，公的支援に加えて，市民レベルの支援

ークは終戦後の 1950 年前後（1,970 人）と受援のあり方を検討しておくことは，本研究のミ・産業：和牛生産．イセエビ漁があるが，製氷ッションとも深い関係にある．

施設がないため活魚出荷のみ．かつては，そのような視点から，東京都災害 VC の立ち

黒糖生産，硫黄鉱業，莪蒁（カジュツ，恵命上げ準備を担う「東京都災害ボランティアセンタ堂，胃腸薬）が換金作物ーアクションプラン推進会議」が設置され，2014-

・4 カ所の温泉：本村，西之湯，湯向，寝待（本2018 年度の第 1 期アクションプランに基づく取村以外は 24 時間入浴可）

組みおよび第 2 期アクションプラン策定に向けた・金岳小・中学校で里親留学制度（家族留学検討の場に参与観察調査を実施した．以下，年も OK）を実施中．「南海ひょうたん島留学」

度ごとの調査内容を示しておく．なお今回の中・消防団計 23 名（消防団口永良部分団は定間報告では，調査内容の概要に留め，最終報告

員 24 名）．専任消防組織はなし．

において本内容も含めて，公的支援，市民レベ

・活発な火山活動：1931-34 年，1945 年，1968

ルの生活支援の方向性について，考察を行う予年，1969 年，1973 年，1974 年，1976 年，定である．

1980 年，2014 年，2015 年．また 1931-34 年

2017 年度は 2018/3/14 に開催された広域連の噴火では噴石により七釜集落が全滅．

携訓練への助言と当日コメンテーターを務めた．
2018 年度は，第 2 期アクションプラン推進会議(2)研究方法と実施概要策定作業への参画とアクションリサーチ，および2015/5/29 の新岳噴火災害後，3 回の現地調

第 2 期アクションプラン策定を踏まえた「東京都査を実施した．調査内容は次のとおりである．

域の防災・減災を考えるシンポジウム」【屋久島での発災直後調査】2015/7 月（2019/2/27,東京都庁大会議場）での基調講演

噴火から 1 ヶ月時点で屋久島での避難所生活

が続く時期，島民リーダー，三岳小学校校長，屋2）金岳小中学校の PTA も含めた避難対策の大強

久島町防災課職員へのインタビュー調査を実施

化（2014/8 月以来）

し，全島避難という選択を迫られ，有毒ガス濃度

・「1 秒でも早く避難する」小中学生 16 名を教の関係で帰島の見通しが立たない中での避難員の自家用車で同乗避難方式へ生活の様子について把握をした．

・2015 年度の学校経営方針：①子供の命を【避難生活と帰島に関する調査】2016/2 月

守る，②学力向上

噴火から 6 ヶ月，多くの島民が帰島を果たし・教頭が「噴火です，避難しなさい」と放送してた口永良部島を訪問し，前田集落および本村港いるとき，もうすでに子供たちは同乗していから番屋ケ峰への避難行動について現地検証た．

すると同時に，島民および屋久町口永良部支所

・番屋ケ峰でも両親は役割があるので，児童スタッフにインタビュー調査を実施し，帰島後の生徒は教員といっしょに．

生活状況について調査をおこなった．

・自明だが，両親が学校に迎えにきて番屋ケ【生活再建に関する現地調査】2016/11 月

峰へではなく，番屋ケ峰で落ち合う．

噴火から 15 ヶ月，口永良部島を訪問し，火砕

3）それでも「全島避難」は免れると思った

流の影響を受けた向江浜集落について現地調・火口から離れることで，島内に残れる集落が査すると同時に，消防団幹部へのインタビュー調あると考えていた．

査を実施し，帰島後の生活回復状況と火山ハザ・消防団員は残るもの，と町営船が出る 30 分

ードとの共生の取組について考察を深めた．

前まで思っていた．

(2)調査結果・ランドセルも置いてきた．中学生は制服も置

3 回の現地調査および気象庁や屋久町の報

いてジャージのみで船に乗った子もいる．

告書や公表資料，また京都大学チームの観測報

・1,2 週間で帰れると思っていた．

告も参照し，2015 年 5 月噴火の避難行動-全島

4）口永良部島こども会の活動：島に戻りたい

避難-帰島までのプロセスは表 D1-1 のようにまと・学校組織だけでなく，PTA や大人も知恵をめられる．

出し合う．

また調査から得られた知見と考察として次の点・口永良部島防災マップづくりそのものが，復が指摘できる．

興のプロセスであり，火山防災教育の大事

1）2014 年 8 月噴火-島内避難からの避難対策のなプロセス．

大きなバージョンアップ
・それまでは「本村港」が噴火時の避難場所だった．
・本村集落からみて火口より離れる場所で高台の番屋ケ峰を避難場所に指定．
・NTT の中継施設建屋（すでに使われていない）が残っていたので，避難施設として譲り受ける．鍵を島民が開けられるようにし，トイ
レ，水，非常食などを備蓄．

表 D１-1 2015 年 5 月口永良部島新岳噴火災害時の対応経緯

2015/5/23 の島民の避難行動

2015 噴火後に「子ども会」で作成された口永良部島防災マップ

2013 年大島台風 26 号避難行動と生活回復(a)降雨・土砂ハザード特性

調査

・総雨量 824mm（大島測候所，1938 年の観測

(1)調査研究方法
2013/10/15 の深夜，台風 26 号接近による土砂災害は「火山泥流災害」であり，気象災害という側面に加えて，火山島という特性により引き起こされた面もある．言い換えれば，火山噴火災害

開始以来最大）・ 平 均 降 雨 強 度 35.5mm/h 時 間 最 大 降 雨
122.5mm/h（2:54-3:53，／線状降水帯
・表層崩壊（三原山噴火による堆積物（スコリア・テフラ）と風成層（レス））に加えて，火山災害という視点から，降雨時の火(b)人的・物的被害

山灰の影響と被害回避，回復策を検討しておく

・死者 36 名，行方不明者 3 名

ことは火山災害研究上の意義を有しよう．

（男性 18 名,女性 21 名／30-49 歳で 7 名，50-

そのような視点から，2013 年 10 月の災害発生

69 歳で 13 名，70 歳以上で 19 名）

直後の被害調査を起点として，大島土砂災害復・全壊 50 棟，大規模半壊 11 棟，半壊 16 棟興計画策定委員会として関わり，その後も土砂(c)土砂泥流発生までの対応経緯

災害地域の再建と住民の生活回復，そして災害・気象庁を中心とした島内関係機関を対象としハザードとしての火山への島民の向き合い方について定点観測を続けている．
D1 の研究テーマとして，口永良部島の避難行動-全島避難-帰島と生活回復という調査分析も踏まえて，改めて 2013/10 月の土砂災害における避難対処行動の実態，すなわち住民の避難行動に加えて，災害情報発信や消防団等の避難支援活動がどう行われたのか，課題は何か，という点について島民および大島町役場や関係機関からのインタビュー調査を踏まえて考察を行った．
なお住民の避難行動調査結果については，すでに調査報告をおこない，また土砂災害からの生活と集落の再建についても報告をおこなっている．

(2)調査考察結果：火山泥流災害における避難行動と生活再建関係機関の対応含めた 2013 年 10 月台風 26号土砂災害での避難対処行動は表 D1-2 のようにまとめることができる．
以下，得られた知見と考察を指摘しておく．

た「台風説明会」（10/15,11:00）
・非常配備態勢決定（深夜 2:00 に幹部職員参集）
・気象庁による土砂災害警戒情報（18:05）

表 D１-2 2013 年伊⾖⼤島台⾵ 26 号⼟砂災害時の対応経緯

広域避難者対策に関する研究
島嶼部での自然災害時の「島外避難」を考える

阪神を含め三宅島，東日本大震災における上では，避難先での支援策の事前検討も必要で「広域避難」について調査を進めている関西学あると考えられる．本研究では，東日本大震災で院大学チーム主査の山中は広域避難を，避難の 2 県 2 市（岩手県，宮城県，宮古市，仙台市）

勧告・指示といった法的措置避難(= 強制避難)の取り組みについて現地訪問調査を実施し，研と法的措置に基づかない避難(= 自主避難)に区究会での議論を踏まえて考察をおこなった

分し，長期化を余儀なくされている福島原発事(1)調査研究方法

故の一連の対応を踏まえ，法的措置避難も含めこれまでの「広域避難者」に関する対応策や調査報告書および，福島を含む東日本大震災
における対 応に関する文献調査て「長期避難に対する体系だった政策・制度はないに等しい」と指摘している.
加えて法の運用レベルにおいては 2014/8/4

岩手県庁/宮古市，宮城県庁/仙台市の訪問

付け復興庁被災者支援班からの「留意事項」事

インタビュー調査．研究チームによるディスカッシ

務連絡では，「避難者」を次のように表現している.

ョン(3 回ほど)

a.避難者とは，東日本大震災をきっかけに住(2)法的および運用実態からみた東日本大震

居の移転を行い，その後，前の住居に戻る

災における広域避難世帯の区分察

意思を有する方

広域避難に関する第 1 の法的根拠は 2012 年

b.原発事故による自主避難者も含む.

災害対策基本法の「広域一時滞在」である (第c.戻る意思があれば避難者とみなす

八十六条の八から十三).内閣府によれば，2013

d.住民票を移したを以て避難終了とはしない.

年 3 月末において，26 都道府県において「広また広域避難の定義を考える上で，仙台市の域避難に係る手順等」が策定済みとなっている.

「被災者生活再建推進プログラム」は，広域一時

なお，内閣府の資料でも「広域避難(広域一時滞滞在に限る対策ではないが，広域避難の定義を在)」という表現も散見され，現時点で現場で定着考える上でも重要な視点を提供している.

した用語ではないのかもしれない.また，この条項以上を踏まえて，岩手・宮城沿岸津波被災地の運用実態や短期・長期の対応イメージ等，多く域および福島事故被爆区域での広域避難世帯の研究課題がある.の区分を整理したものが図 D1-3 である.

図 D1-3 東日本大震災における広域避難の避難指示(法的措置)有無×住家被害による区分

表 D1-3 東日本大震災における広域避難を含む避難実態調査の一覧c図 D1-4 東日本大震災（宮城・岩手）の広域避難者の把握方法

表 D1-4 東日本大震災で実施された広域避難者への支援メニュー

(3)調査に基づく広域避難への公的支援に関ある．

する 4 つの論点と考察
2 県 2 市の広域避難対応を踏まえて広域避難対策に関する論点として，次の 4 点が抽出された.

【論点 3】広域避難者への支援
避難先での高齢福祉・子育て，コミュニティ，【論点 1】広域避難者の考え方

教育，買い物・手続き等の生活支援，または広

前節で述べたとおり，東日本大震災では津波域避難し自市町村から離れていることに起因す

被災による広域避難と原発災害による広域避難，る問題に対応するための支援を行う対象として言い換えれば不可分のものを合わせて公的支考えられるものは表 D1-4 に示す内容が考えられ援がなれている．この経緯を踏まえると，広域避る．

難者の定義を定めることが本質的な問題ではな
く，広域避難生活を送っていると自覚している住【論点 4】首都復興に向けた広域避難からの帰還

民の生活を把握し，どこまで公的支援が可能な促進策のか，繰り返し問うていくことが重要.また大規模

首都直下地震発生時においても，帰還を希望災害時は大量の広域避難者の避難元とも避難する避難者の帰還を促進するとともに，東京の都先ともなり，広域避難者支援を担うことが想定さ市の復興にも資する対策をとっていく必要がある．

れる都から国に対し，広域避難者のニーズ把握(a)帰還を考慮した住宅復興計画の策定と支援策を積極的に提案していく方針がもとめられよう.

広域避難者意向調査による「帰還需要」の把握に基づく東京都住宅復興計画を策定する。
帰還支援に限らないが，高齢被災者が帰還す【論点 2】広域避難者の把握方法
2 県 2 市の広域避難世帯の把握のための調査をリスト化したものが表 D1-3，これらの調査を発災からの 時系列で広域避難元，広域避難先で経緯を整理したものが図 D1-4 である.
復興庁による避難者数把握は、当初担当してるには住まいそのもの，に加えて，福祉サービス拠点 整備など，生活環境も含めた内容として住宅再建支援策を組み立てる．
復興公営住宅に限定せず，民間ディベロッパ
ー，入居後の生活サービスの担い手が事業主体(社会 福祉法人や NPO など)に，など多様な供いた内閣府及び総務省消防庁が 2011 年 5 月 27

給を考えるべき．

日付で各都道府県に対して行った「避難者数調(b)住まいの帰還に関する多様な広報活動査に関する事務連絡」が根拠となっており、 避帰還を意識した広報の編集発行や情報発信。

難者の定義も行われている。その後、復興庁がSNS 等，双方向型 IT メディアの活用．

各都道府県あてに 2014 年 8 月 4 日「避難者帰還に関する説明会や相談会(出前型に加え数調査 についての留意事項」により把握の対象て，復興現地のセンター常設型の方法もありえを「前の住居に戻る意思を有する者」としている．

る)

復興庁では、各都道府県からの「避難者数調査」の報告で帰還意思のある県外避難者の人数の把握を しているが、帰還意思の把握が外形的に行いにくく，各都道府県間内でもばらつきが(c)職場・事業所の回復による雇用面からの帰還促進策
雇用・仕事の創出効果と関連づけた都市復興事業の計画段階からのマネジメント。

現在，都市再生緊急整備地域(丸の内，新宿，D1 研究における研究成果発表

池袋，渋谷など)で計画・事業が進められている

1）高橋拓宙，市古太郎（2018）活火山を有する離地下街のサイン計画やバリアフリー，空中デッキ島での災害を事例とした個人，地域の災害時対処といった「立体的な基盤整備」は震災後の都市復興方針として継承され，産業・職場の価値向行動に関す る研究—，地域 安全学会春季大会 ，2018/5/19
2）平木繁，市古太郎（2018）プライバシー空間上が図られることが想定される．そして，これら教確保を目的とした紙管間仕切と避難所生活環境-

育・公益施設や都市型産業の帰還に資する産

平成 28 年熊本地震での集約避難所運営を通して業業務基盤の再建は，広域避難者が東京に回-，地域安全学会論文集，pp.225-236，地域安全帰する「プル」の作用を発揮しよう．
間接被害が軽減され，回復しやすい産業への学会（査読有）3）小倉華子，市古太郎（2019）保育所・幼稚園等における災害対応力に関する研究-東京都町田

転換支援(自然エネルギー源への転換や重点復市を対象として-，地域安全学会論文集，pp.107-

興地区でのコジェネ導入といったハード面から，114，地域安全学会（査読有）バックアップサイト確保 BCP などソフト面を含め)についても，安心して学び働く場という効果から参考文献みて，帰還支援効果を有すると考えられる．

(1)牛山素行(2014)平成 25 年台風 26 号による伊豆大島豪雨災害の特徴，消防科学と情報，No.116(2014 春号)，pp.37-42

今後の研究計画
以上，サブ研究 D1 の中間報告を行ってきた．
口永良部島を中心に，火山等噴火災害の対応(2)小山真人，鈴木雄介(2014)伊豆大島の噴火史から見た 2013 年 10 月の火山泥流災害，地理 59-5，pp.34-41(3)井上公夫(2014)伊豆大島・元町の土砂災害史，から多くの教訓が，また 2013 年大島火山泥流災

地理 59-2，pp.10-19

害からの生活再建では島民の災害に向き合う力(4)市古太郎（2015）伊豆大島台風 26 号水害からの復強さと同時に人口減少高齢化による地域防災力

興計画について，消防科学と情報，pp.35-38，2015/2

低下に直面している．そしてそうであるからこそ，

月(5)高橋拓宙，市古太郎（2016）平成 25 年伊豆大島台

市区部からの平常時も含めた関係性づくりと島風 26 号水害における血縁・地縁の関係に着目した避外避難対応についての検討は意義を有している

難行動特性について，地域安全学会梗概集，No.38，と考えられる．
なお D1 研究チームとしては，すまい・くらし・まちの回復に関して，下記の調査も実施し，関連学会にて成果発表を行っている．
・2014 年 9 月の御嶽山噴火災害からの再建と地域としての火山との共生について，2019 年 5 月に現地調査
・火山ジオパークの取組みとして，有珠山ジオパークの取組について，2018 年 5 月に現地調査
・2016 年熊本地震からの集落再建実態調査

pp.79-82