資料１
原子力災害時の屋内退避に関する論点
令和６年２月 14 日
原 子 力 規 制 庁
１．趣旨
本議題は、原子力災害時の屋内退避に関する論点について、委員間で討議をいただくものである。
２．経緯
第 59 回原子力規制委員会（令和６年１月 17 日）において、令和６年１月 13 日に女川地域において開催された地元自治体との意見交換の場での意見を踏まえた屋内退避の課題、及び能登半島地震の状況から見た自然災害と原子力災害による複合災害時の屋内退避の対応について委員間で討議が行われ、原子力規制庁に対して屋内退避に関する検討の論点を整理するよう指示があった。
３．討議いただきたい論点
第 59 回原子力規制委員会での議論を踏まえ、今後の議論における共通の認識となりうる項目を（１）と（２）に、屋内退避についての今後の論点を（３）に、以下のとおり整理したので、これらについて討議をしていただきたい。
（１）複合災害への対応
能登半島地震のような家屋倒壊が多数発生する自然災害と原子力災害との複合災害に対しては、防災基本計画にあるとおり、人命最優先の観点から自然災害に対する安全が確保された後に、原子力災害に対応することが基本である。このため、各地域の地域防災計
画・避難計画においては、家屋倒壊が多数発生する場合には、地震に対する避難行動を最優先で行い、地方公共団体が開設する近隣の指定避難所で屋内退避するほか、当該指定避難所への屋内退避が困難な場合には、ＵＰＺ外に避難することとしていることから、複合災害時の基本的な対応は示されている。
原子力災害対策指針（以下「原災指針」という。）では、複合災害時の屋内退避の対応に関する具体的な記述がないものの、住民等の被ばく線量を合理的に達成できる限り低くすると同時に、被ばくを直接の要因としない健康等への影響を抑えるとの基本的な考え方を示しており、これを変更する必要はないとしてよいか。
（２）防護措置の考え方
東京電力株式会社福島第一原子力発電所事故では、避難計画や資機材等に係る準備不足等により避難行動に伴う多くの災害関連死が発生したという教訓等がある。これを踏まえれば、避難行動等の防護措置により被ばく線量は低減するが、一方で住民への健康リスクが増大するという側面があることを認識して対応しなければならない。
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こうした点も踏まえて、原災指針は、全面緊急事態に至った時点で、ＰＡＺ内で放射線被ばくによる重篤な確定的影響を回避し又は最小化するための避難を実施するとともに、ＵＰＺ内で確率的影響のリスクを低減するための屋内退避を実施し、放射性物質の放出後には空間放射線量率等から判断して避難や一時移転を行うことを基本としている。
原災指針における防護措置の考え方は、避難と屋内退避等を適切に組み合わせることにより、被ばく線量の低減と被ばく以外の健康等への影響を抑えることができるものであり、引き続き有効であると考えてよいか。
（３）屋内退避の運用
屋内退避は、主にプルームからの被ばく低減を目的とする防護措置であることから、屋内退避を効果的に運用するには、放射性物質が放出されるタイミングにおいて確実に実施する必要がある。
一方で、屋内退避は、長期にわたる継続が困難であり恒久的な措置ではなく、いずれかの時点で解除や避難への切替えを判断しなければならないものであるが、原災指針では、放射性物質の放出後に空間放射線量率を踏まえた避難や一時移転の実施が定められている
ものの、屋内退避の解除や避難への切替えの判断の考え方は示されていない。
以上を踏まえ、屋内退避という防護措置を最も効果的に運用するため、主に以下を論点として検討することが適当ではないか。
◯ 屋内退避の対象範囲及び実施期間◯ 上記の対象として想定すべき事態の進展の形◯ 屋内退避の解除又は避難・一時移転への切替えを判断するにあたって考慮する事項
なお、想定すべき事態の進展の形の検討に当たっては、平成 30 年に原子力規制委員会の見解を取りまとめた「原子力災害事前対策の策定において参照すべき線量のめやすについて」で示している「事故等について極端な場合を想定することは、放射線対策に偏重した緊急時計画の策定につながり避難行動等防護対策の弊害を拡大する可能性がある」という見解を踏まえる必要があると考える。
４．今後の予定
本日の委員間討議を踏まえて、原子力災害時の屋内退避に関する検討の進め方（例：検討期間、体制、参加者等）について案を作成し、原子力規制委員会に改めて諮ることとしたい。
＜参考＞
参考１参考２
参考３
参考４
参考５

防災基本計画（令和５年５月 30 日一部修正）（抜粋）
原子力災害対策指針（令和５年 11 月１日改正）（抜粋）
平成 30 年度第 36 回原子力規制委員会 資料２
原子力災害に対する関係法令・指針・計画
複合災害への対応の考え方2

参考１
防災基本計画（令和５年５月 30 日一部修正）（抜粋）
第１２編 原子力災害対策編
第２章 災害応急対策
第２節 避難、屋内退避等の防護及び情報提供活動
１ 避難、屋内退避等の防護措置の実施○複合災害が発生した場合においても人命の安全を第一とし、自然災害による人命への直接的なリスクが極めて高い場合等には、自然災害に対する避難行動をとり、自然災害に対する安全が確保された後に、原子力災害に対する避難行動をとることを基本とする。
○地方公共団体は、国が、原子力災害の観点から、屋内退避指示を出している中で、自然災害を原因とする緊急の避難等が必要になった場合には、人命最優先の観点から、当該地域の住民に対し、地方公共団体独自の判断で避難指示を行うことができる。その際には、国は、地方公共団体と緊密な連携を行うものとする。

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参考２
原子力災害対策指針（令和５年 11 月１日改正）（抜粋）
第１ 原子力災害（４）放射線被ばくの防護措置の基本的考え方
原子力災害が発生した場合には、前記（３）で述べた原子力災害の特殊性を踏まえた上で、住民等に対する放射線被ばくの防護措置を講ずることが最も重要である。基本的考え方としては、国際放射線防護委員会等の勧告、特に Publication１０９、１１１やＩＡＥ
ＡのＧＳＲ Part７等の原則にのっとり、住民等の被ばく線量を合理的に達成できる限り低くすると同時に、被ばくを直接の要因としない健康等への影響も抑えることが必要である。
第２ 原子力災害事前対策（２）緊急事態における防護措置実施の基本的考え方② 緊急事態の初期対応段階における防護措置の考え方（ⅰ）緊急事態区分及び緊急時活動レベル（ＥＡＬ）（イ）基本的な考え方
全面緊急事態：全面緊急事態は、原子力施設において公衆に放射線による影響をもたらす可能性が高い事象が生じたため、重篤な確定的影響を回避し又は最小化するため、及び確率的影響のリスクを低減するため、迅速な防護措置を実施する必要がある段階である。
この段階では、原子力事業者は、全面緊急事態に該当する事象の発生及び施設の状況について直ちに国及び地方公共団体に通報しなければならない。また、原子力事業者は、原子力災害の発生又は拡大の防止のために必要な応急措置を行い、その措置の概要について、報告しなければならない。国は、全面緊急事態の発生の確認を行い、遅滞なく、地方公共団体、公衆等に対する情報提供を行わなければならない。国及び地方公共団体は、ＰＡＺ内において、基本的に全ての住民等を対象に避難等の予防的防護措置を講じなければならない。また、ＵＰＺ（（３）②（ⅰ）（ロ）で述べるＵＰＺをいう。以下同じ。）内においては、屋内退避を実施するとともに、事態の規模、時間的な推移に応じて、ＰＡＺ内と同様、避難等の予防的防護措置を講ずることも必要である。
（３）原子力災害対策重点区域② 原子力災害対策重点区域の範囲（ⅰ）発電用原子炉施設（イ）予防的防護措置を準備する区域（ＰＡＺ：Precautionary Action Zone）
ＰＡＺとは、急速に進展する事故においても放射線被ばくによる重篤な確定的影響を回避し又は最小化するため、ＥＡＬに応じて、即時避難を実施する等、通常の運転及び停止中の放射性物質の放出量とは異なる水準で放射性物質が放出される前の段階から予防的に防護措置を準備する区域である。発電用原子炉施設に係るＰＡＺの具体的な範囲について
は、ＩＡＥＡの国際基準において、ＰＡＺの最大半径を原子力施設から３～５ｋｍの間で設定すること（５ｋｍを推奨）とされていること等を踏まえ、「原子力施設からおおむね半4径５ｋｍ」を目安とする。
なお、この目安については、主として参照する事故の規模等を踏まえ、迅速で実効的な防護措置を講ずることができるよう検討した上で、継続的に改善していく必要がある。
（ロ）緊急防護措置を準備する区域（ＵＰＺ:Urgent Protective Action Planning Zone）
ＵＰＺとは、確率的影響のリスクを低減するため、ＥＡＬ、ＯＩＬに基づき、緊急防護措置を準備する区域である。発電用原子炉施設に係るＵＰＺの具体的な範囲については、
ＩＡＥＡの国際基準において、ＵＰＺの最大半径は原子力施設から５～３０ｋｍの間で設定されていること等を踏まえ、「原子力施設からおおむね半径３０ｋｍ」を目安とする。
なお、この目安については、主として参照する事故の規模等を踏まえ、迅速で実効的な防護措置を講ずることができるよう検討した上で、継続的に改善していく必要がある。
第３ 緊急事態応急対策（５）防護措置及びその他の必要な措置② 屋内退避屋内退避は、住民等が比較的容易に採ることができる対策であり、放射性物質の吸入抑制や中性子線及びガンマ線を遮蔽することにより被ばくの低減を図る防護措置である。屋
内退避は、避難の指示等が国等から行われるまで放射線被ばくのリスクを低減しながら待機する場合や、避難又は一時移転を実施すべきであるが、その実施が困難な場合、国及び地方公共団体の指示により行うものである。特に、病院や介護施設においては避難よりも屋内退避を優先することが必要な場合があり、この場合は、一般的に遮蔽効果や建屋の気密性が比較的高いコンクリート建屋への屋内退避が有効である。
具体的な屋内退避の措置は、原子力災害対策重点区域の内容に合わせて、以下のとおり講ずるべきである。
・ＰＡＺにおいては、原則として、施設敷地緊急事態に至った時点で施設敷地緊急事態要避難者に対して、また、全面緊急事態に至った時点で全ての住民等に対して、避難を実施するが、避難よりも屋内退避が優先される場合に実施する必要がある。
・ＵＰＺにおいては、段階的な避難やＯＩＬに基づく防護措置を実施するまでは屋内退避を原則実施しなければならない。
・ＵＰＺ外においては、ＵＰＺ内と同様に、事態の進展等に応じて屋内退避を行う必要がある。このため、全面緊急事態に至った時点で、必要に応じて住民等に対して屋内退避を実施する可能性がある旨の注意喚起を行わなければならない。
前記の屋内退避の実施に当たっては、プルームが長時間又は断続的に到来することが想定される場合には、その期間が長期にわたる可能性があり、屋内退避場所への屋外大気の流入により被ばく低減効果が失われ、また、日常生活の維持にも困難を伴うこと等から、避難への切替えを行うことになる。特に、住民等が避難すべき区域においてやむを得ず屋内退避をしている場合には、医療品等も含めた支援物資の提供や取り残された人々の放射線防護について留意するとともに、必要な情報を絶えず提供しなければならない。
なお、地域防災計画（原子力災害対策編）の作成に当たっては、気密性等の条件を満た5

す建屋の準備、避難に切り替わった際の避難先及び経路の確保等について検討し、平時において住民等へ情報提供しておく必要がある。

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平成 30 年度第 36 回原子力規制委員会 資料２

参考３

原子力災害事前対策の策定において参照すべき線量のめやすについて
平成３０年１０月１７日
原子

力

規

制

庁

原子力災害時の事前対策における参考レベルについて、これまで４回に渡り原子力規制委員会において議論がなされてきたが※、これらの議論を踏まえ、別紙のとおり、原子力規制委員会の見解を取りまとめる。
本見解は、原子力災害事前対策の策定において参照すべき線量のめやすについて、原子力災害発生初期（１週間以内）の緊急時を対象に、その考え方を示したものである。また、現行の原子力災害対策指針の適切な理解に資するためのものである。

※

平成３０年７月１１日

第１９回原子力規制委員会

議題４「原子力災害時の事前対策における参考レベルについて」
平成３０年７月１８日

第２０回原子力規制委員会

議題４「原子力災害時の事前対策における参考レベルについて（第２回）」
平成３０年８月２９日

第２４回原子力規制委員会

議題４「原子力災害時の事前対策における参考レベルについて（第３回）」
平成３０年９月１２日

第２９回原子力規制委員会

議題６「原子力災害時の事前対策における参考レベルについて（第４回）
」

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別 紙
原子力災害事前対策の策定において参照すべき線量のめやすについて（案）
平成３０年１０月１７日
原子力規制委員会
１． 原子力規制委員会は、原子力災害発生初期（１週間以内）の緊急時を対象に、原子力災害事前対策の策定において参照すべき線量のめやす（以下「事前対策めやす線量」という。）を設定する。
２． 事前対策めやす線量とは、その線量を上回る被ばくの発生がないように防護戦略を策定するための、被ばく線量についての水準を表すものである。事
前対策めやす線量は、一般公衆の被ばくがその水準以下に納まるように計画を立てることにより、原子力災害対策の基本的目標である、重篤な確定的影響を回避又は最小化する
確率的影響のリスクを合理的に達成可能な限り低く保つことを確実にする。
３． 事前対策めやす線量は、安全と危険の境界を表すものではなく、その設定に当たっては、以下の点に留意する必要がある。
上記２．の基本的目標を達成するために、重篤な確定的影響のしきい線量より十分に低く、また確率的影響のリスクが著しく増大することのないように設定すべきである。
事前対策めやす線量が意図するところは、備えておくことが合理的であると考えられる事故に対して、被ばく線量が一定の水準を超えないように計画を立てることであり、どんなに極端な事故においても、被ばく線量がその水準を超えないことを求めるものではない。
事前対策めやす線量を保守的に低く設定すること、事故、行動パターン、気象条件1等について極端な場合を想定することは、放射線対策に偏重した緊急時計画の策定につながり、避難行動等、防護対策そのものの弊害を拡大する可能性がある。
1例えば、各サイトの 1 時間データ 1 年分（8,760 個）の気象データを用いて被ばく評価を行った場合、8,760 個の被ばく線量値が算出される。このとき、算出された被ばく線量値の中から値の大きい側 5%の部分を除外し、残り 95%のうちの最大値を被ばく線量の評価値とする。これにより、当該サイトにおいて発生頻度がかなり低いような気象条件まで想定したものとなるが、極端な気象条件の想定は回避している。
8事前対策めやす線量の水準は、想定する事故に見合ったものでなければならない。
事前対策めやす線量は、あくまで放射線リスクに着目したものである。放射線以外の要因が大きな影響を及ぼす場合は、画一的な適用をすべきではない。
４． 事前対策において備えておくことが合理的であると考えられる事故は、深層防護における各層間の独立性にも留意し、適合性審査において評価された重大事故シナリオを超える Cs-137 の放出が 100TBq に相当するもの（ただし、希ガスは全量放出）とする2。
なお、その発生確率が極めて低く、具体的な緊急時計画を策定することが合理的であるとは考えられない極端な事故に対しても、当該事故が万が一発生した場合には、既に定められている防護措置に加えて追加の対策を実行するなど、その時点において取り得る最善の対策を講じることにより、可能な限り影響を緩和するよう取り組む。
５． 以上の点及び国際的に合意されている考え方を踏まえ、事前対策めやす線量は、実効線量で 100mSv の水準とする。なお、現行の OIL に基づく防護措置を適切に講じることにより、地域住民等の公衆が受ける被ばく線量は、事前対策めやす線量を十分下回ることとなっている。（【参考】①、②及び③参照）
６． 以上の考え方については、原子力災害の事前対策に関する防護措置の状況等を踏まえ、適宜見直していくものとする。

【参考】① IAEA の安全要件である GSR Part7「原子力または放射線の緊急事態に対する準備と対応」の要件 5（原子力または放射線の緊急事態への防護戦略）Para 4.28には、防護戦略において含まれなければならない事柄の記載があり、参考レベルについての記載は以下のとおり。

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環境中に放出される放射性物質の量は、具体的な事故のシーケンスに関係なく、Cs-137については 100TBq とし、その他の核種については、米国 NRC の NUREG-1465 から得られた各核種グループ（ヨウ素類等）の格納容器への放出割合に応じて比例計算して算出する。希ガスは全量が放出されるものとする。また、原子炉停止から放出開始までの時間は 24 時間とする。
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(2) 残存線量*で表される参考レベルについて、すべての被ばく経路による線量の寄与を含めて、通常は急性又は年間の実効線量 20～100mSv の範囲で設定しなければならない。
* 残存線量：防護措置が完全に履行された後に（又は、いかなる防護措置もとらないという決定がなされた後に）被ると予想される線量。

② 100mSv について
100mSv よりも高い線量では、重篤ではないものも含めて確定的影響を生ずる可能性があり、また、がんのリスクが統計学的に有意に高くなることが知られている。なお、重篤な確定的影響は、100mSv よりも 1 桁程度高い線量において生ずるものであることが知られている。
事前対策めやす線量は、原子力災害発生初期（1 週間以内）を対象とし、避難行動などを伴う緊急防護措置に関するものである。このため、保守的に低く設定することによる弊害の可能性にも留意し、100mSv の水準とする。
③ 本年 4 月 11 日の第 2 回原子力規制委員会において示したとおり、IAEA 技術文書（EPR-NPP-OILs(2017)）で示された方法を踏まえて試算した結果、現行の OIL1、OIL2 の値は、一般公衆の被ばく線量をそれぞれ 50mSv／週程度以下、20mSv／年程度以下に抑える水準であることが確認された。

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原子力災害に対する関係法令・指針・計画
関係法令、指針、防災計画
原子力緊急事態を含む緊急事態対応方針の基本的な備え○ 災害対策基本法･第34条：国が防災基本計画を作成・公表･自然災害や原子力災害を含む事故災害への対応を規定

等

原子力施設緊急事態に対する特別な備え○ 原子力災害対策特別措置法

・ 第6条の2：原子力規制委員会は原子力災害対策指針を制定
・ 第7条：原子力事業者は原子力事業者防災業務計画を作成
・ 第13条：国は計画的に防災訓練を実施

防災基本計画（政府）
原子力災害対策編

技術的、専門的事項○原子力災害対策指針 (原子力規制委員会)
・住民の防護措置の判断基準：EAL/OIL
・防護措置を準備する区域の設定：PAZ/UPZ

組織
関係省庁

等.

緊急事態の準備と対応
防災業務計画

道府県、市町村

地域防災計画・避難計画

指定公共機関

防災業務計画
11等

参考４

複合災害への対応の考え方
防災基本計画 原子力災害対策編
自然災害による人命への直接的なリスクが極めて高い場合原子力災害に対する避難行動よりも、自然災害に対する避難行動を優先させ、人命の安全確保を最優先とする。

地域における複合災害時の考え方
１．複合災害により避難経路が不通となった場合に備え、あらかじめ複数の避難経路を設定するなどの対策をとる。
２．仮に、複合災害により陸路が制限される場合には、道路啓開に着手しつつ、海路避難や空路避難、屋内退避を継続するなど、状況に応じた多様な対応を行うことで、住民の安全確保に全力を尽くす。
３．さらに、不測の事態が生じた場合には、国や関係自治体からの要請により、実動組織が住民避難の支援を実施する。
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参考５