まちづくり研究

まちづくり条例〜どこから来て、何処へ行くのか〜
Ｃ-まち計画室 代表

柳沢 厚

今、まちづくり条例という妖怪が建築界を徘徊してい地開発に伴う自治体と事業者の負担関係は一応整理される！ というほど大袈裟に捉える必要はないかも知れなたことになったが、いくつかの制度的不備のため主要ないが、開発・建築に携わる実務者にとってまちづくり条課題（宅地開発に伴う自治体財政圧迫と低環境水準の宅例は今や無視できない大きな存在となっている。事業者地供給）は継続され、宅地開発指導要綱は全国の主要都側から見ると、自治体ごとに少しずつ基準や作法が異な市に拡大した。この指導要綱は1980年代初頭の建設省のり、駆け引きの間合いが読みにくい制度という受止め方「行過ぎ是正」指導を受けつつも、周辺住民への周知・が一般的であろう。本稿では、この種のまちづくり条例協議などの規定を充実させ、しぶとく継続した。

がどのようにして登場し、今後どのような方向に向かうのかについて、私見を述べたいと思う。

一方、建築行為に関しては、1970年代中頃のマンションブームを背景とする日照紛争の頻発の中で、建築行政担当部局が「中高層建築指導要綱」と総称すべきものをまちづくり条例の発祥編み出し、事業者に対して周辺住民との協議・調整を要請した。これについては最も紛争が多かった東京都が先

ここで取上げるまちづくり条例とは、開発行為や建築行したが、1976年建築基準法に日影規制が導入され、2行為に対して、都市計画法や建築基準法の基準及び手年後それを受けた東京都の日影条例が定められた後、都続きを超えて、自治体独自の基準及び手続きを強制力をの指導要綱は「中高層建築物紛争予防調整条例」へと伴って課している条例のことである（したがって、名称衣替えされた。に「まちづくり条例」が使われていないものも含まれる

この条例は、高さ10m超の建築物に対して、①建築敷一方、住民自治関連条例など「まちづくり条例」と謳わ地への標識設置→②近隣関係住民に対する説明会実施

れていても視野の外に置かれているものもある）。

→③申出により斡旋→④申出により調停、という構成に法令の規定を超えた基準や手続きを事業者に課す方なっており、いずれの措置も強制力を持たない「行政指式をこの分野において最初に採用したのは、兵庫県川西導条例」である。行政指導条例であるという気軽さもあ市（1966年の宅地開発指導要綱）である。その主たる狙ってか、このスタイルの条例はその後全国に普及する。

いは、押し寄せる宅地開発圧力による自治体財政圧迫のこのように、多くの自治体で開発行為（一部建築行為回避と供給される宅地の環境水準のレベルップにあっを含む）に対する指導要綱と建築行為に対する行政指導た。都市計画法による開発許可制度がまだ登場していな条例とが並立する状況に転機をもたらしたのが、1990年

い段階で、いわば自治体の自己防衛として発動されたも代末からの次の3つの変化である。のである。

①1993年行政手続法が成立し、これを受けて2000年ころ

1968年の線引き制度及び開発許可制度の発足により宅

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家とまちなみ 69〈2014.3〉までに大半の自治体で行政手続条例が整備された。これ

により、行政指導の性格が明確化され、行政窓口での「指していた「自治体の独自ルールによる開発・建築誘導」

導」の効果が大きく減退する。

がひとつの姿として結実したものである。これ以降、多②これに追討ちをかけるように1998年の建築基準法改正

くの自治体が後に続くことになり、手続き中に「調整会」により2000年以降建築確認事務が民間機関で行いうるこ等（事業者と周辺住民との意見の調整を図るための会議ととなり、建築行政の窓口指導はその有力なチャンスをの場であり、これを経なければ条例上の行政協議手続き失う。

が進まない）を位置付けている自治体も少なくない。周③一方、1999年の地方分権一括法により地方自治法が改

辺住民が一定の手続きを経て要請すれば、事業者は調整正され、自治体の条例制定環境が大きく改善する。いわ

会等の場に同席しなければならず、歩み寄りがなく調整

ゆる法律先占論が影を潜めたのである。

が繰り返されるとその期間は数ヶ月に及ぶことになる。

これらの変化を受けて、まちづくり条例が登場する。
先鞭をつけたのは、「秦野市まちづくり条例」（1999年）である。その特徴は、①手続きの義務付け（開発・建築まちづくり条例の苦悩と新たな展開行為に対して市長への事前協議、周辺住民への周知、大規模な行為に対する意見書・公聴会などの追加的措強制力のある手続きと技術基準の義務付けにより、ま置）、②独自の技術基準の採用（緑の確保と道路・排水

ちづくり条例は大きな威力を発揮し、「この場所でこんな等に関する多様な基準）、③手続きと技術基準を守らな開発はないだろう」と人々の顰蹙を買うような事案は、い行為に対する懲役を含む罰則の適用、の3点である。

大幅な計画変更を余儀なくされるか、計画内容が変更さこれは長年、意欲的な自治体関係者がその実現を切望れない場合には行政調整・近隣調整の手続きにより着工までの期間が大幅に延長されることとなった。このような事態は、まちづくり条例の制度設計上予定されていたＡ【開発･建築計画の事前周知】
・予定地での告知板等の設置・近隣住民等への説明会等の開催ことであり、何ら問題ないという見方もできる。
しかし、事業者・近隣住民・担当行政、三者三様にこの事態をめぐる苦悩がある。
事業者にとっては、事前明示されている技術基準へのＢ【住民･事業者応答機会の確保】
・住民による意見書等の提出
・それに対する事業者からの見解書
・必要に応じて公聴会の開催
・必要に応じて首長からの指導書交付

適合はさほど問題ないとして、協議手続きの中でどのような要請が出てくるか予測が付き難く、事業収支に大きな影響の出る要請は拒まざるをえない。その場合、調整会等により事業スケジュールが大幅に遅延する危険が出てくる。

Ｃ【首長による処分】
・事業者による申請書の提出・承認基準等に照らした審査

近隣住民から見ると、一連の協議手続きの中で計画変更の要望を繰り返し出しても、聞く耳を持たない事業者（一連の住民との応答実施は承認基準）が相手の場合、歩み寄りがまったく実現せず、「皆で議・首長による承認等論してまとめた我々の意見は何だったのか」ということになりかねない。

Ｄ【違反是正措置等】
・承認等を得ない工事の着手禁止
・違反着工に対する工事停止命令等
・命令違反に対する懲役を含む罰則

図1 まちづくり条例の開発協議手続きの構成

そして担当行政の立場からは、多様な協議手続きを制度的に用意しても、対立の激しい案件ほどそれらの手続きが実質的に機能せず、事業者にも近隣住民にも不満の残る結末に成りがちである点が懸念材料となっている。
この一種の閉塞状態を打開しようと試みたのが、埼玉

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県八潮市の「みんなでつくる美しいまちづくり条例（2011

準、建築基準法集団規定、まちづくり条例の技術基準な年制定）」である。この条例の最大の特徴は、事前に明ど）は、どのような計画が出てきても必ず守ってもらわ示されている技術基準のほかに、大規模開発事業（区域なければ困る基本的な事項に限定されているのである。

規模が5,000㎡以上の開発事業、戸数が100戸以上の共同さて、八潮市で地域特性基準を定めた実績は８件（2013

住宅、高さが25mまたは床面積が10,000㎡以上の建築物）

年12月末現在）である。事業者との事前の接触方法も含に対しては、事業者からの土地利用構想の提示を受けてめいまだ試行期間の中にあり、まだ総括できる段階では後、当該事業の行われる地区の特性を考慮して「地域特ないが、この基準の集積を待って、その策定実績を詳細性基準」を市長が定めるとしている点である。市長が地に分析することにより、今後に有益な示唆が得られるも域特性基準を定めるにあたっては、事前の市民・事業者のと考えられる。

間で交わされる意見書・見解書の内容を斟酌しつつ、専建築学会建築法制委員会の提言門家を含む第三者機関の同意を得なければならないことになっている。そうした手順を踏んで決定されたこの基準は、事業者の開発計画に反映されなければならないと

昨年8月、日本建築学会編によるこの話題に関連の深されており、いわば強制力のある基準として位置付けらい書籍（『成熟社会における開発・建築規制のあり方』

れる。

技報堂出版）が出版された。これは、学会内の建築法制

地域特性基準は、見方によれば「後出しジャンケン」委員会（協議調整型ルール検討小委員会）が取りまとめの基準ではないかと受止められるかも知れない。事業者た提言であり、現行の事前明示基準を補う方法としてのが事業区域を定めそこでの土地利用の構想を市長に提出

協議調整方式（八潮市条例以前のまちづくり条例で採用し、それを見て「その場所でそういう土地利用をするのされてきた方式）に対して、八潮市条例とは幾分異なるであれば、これこれの基準を守って欲しい」として、市形でその苦悩の解決を試みたものである。

長が事後的に基準を提示するのであるから、外見的には解決案として提示されたのは、以下のような裁量性を事後に追加リクエストが出されるものである。しかし、伴う基準の採用である。八潮市の場合は地域特性基準をこれが法的には許されないとされる「不意打ち的規制」定める観点と事項が条例で事前明示されているに留まるに当たるかとなると必ずしもそうとはいえない。①事業が、この提案では、表現は定性的・包括的ではあるが基者の計画の段階が「構想」段階であること、②条例上で準の形で事前に示され、その基準が個々の建築計画に対地域特性基準の観点と項目が明示されていること（93条

して何を具体的に要求するかは、個々の敷地状況に応じ1項）、③基準決定にいたる運用において事業者の意見をて関係者の協議により「基準の解釈」として確定させる、踏まえていること、の3点により事業者側での準備の余としている。ここで問題となるのは、裁量性基準を現実裕があり「不意打ち」的要素は小さいと考えられる。にどのよう規定すればよいのかである。この点で参考と一方で、なぜ事前に地域特性基準が提示できないのかという疑問もあろう。後から示すものを事前に地区ごとにつくっておけば八方丸く収まるのではないか、という疑問である。
しかし、開発・建築行為を行う場合の周辺への配慮は本来個別性が高く、そこでなされる土地利用の改変や建てられる建築物のスケール、そこで営まれる行為内容等と周辺の土地利用状況との応答関係の中でキメ細かい配慮事項が見出されるべきものである。現行の事前明示基準（開発許可基
図2 性能規定のノルディックモデル

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なるのは1998年の建築基準法改正により単体規定に性能規定を導入した際に参照された「性能規定のノルディックモデル」である。それは、図2のように基準を目的レベルから具体仕様レベルまで4段階に区分して構成する考え方である。
単体規定では、図中レベルⅢの「保持すべき性能」が規定されている。このレベルで基準を示すことができれば、個々の建築計画が基準を満たすか否かは工学的に判定可能である。そこには裁量的判断が必要とはされない。
しかし、前述のような個別性の高いキメ細かな配慮事項

写真1 芦屋市の北側に山を背にした落ち着いた屋敷町の佇まいは、このレベルで規定することは難しく、レベルⅡの「機能的要求」に留まらざるを得ないと考えられる。
ではレベルⅡとしてどのような表現があり得るだろう

方式を採用した場合の社会的影響は甚大である。そのたか。この点については、対象が「景観」に限定されてはめ、提言ではこうした提案が実現するための基本的な条いるが、兵庫県芦屋市の景観地区に有力なモデルがある。

件として、①行政及び事業者の負担軽減、②事業者の同市では市域全域を景観地区として定め、その制限内容予測可能性確保、③行政の恣意性の排除、の3点をあげ、（制限基準）は全市共通の定性的基準として定められてそれぞれについて試案を提示している。

いる。具体的にその基準の一部の表現を見てみよう。
「位八潮市のチャレンジを注視するとともに、この提言の置・規模」という項目では次の3点が規定されている。

可能性についても自治体行政現場において試行的実験を①芦屋の景観を特徴づける山、海などへの眺めを損ねな試みることにより、この領域の行政施策の行方がハッキい配置、規模及び形態とすることリしてくるのではないかと思う次第である。

②現存する景観資源を可能な限り活かした配置、規模および形態とすること③周囲の景観と調和した建築スケールとし、通りや周辺との連続性を維持し、形成するような配置、規模および形態とすること
この定性的基準が個々の建築敷地において何を要求していることになるかは、事業者（建築主）が敷地と建築概要を市に提出した後に、専門家の意見を聞きながら「配慮方針」として事後的に示され、市長の認定・不認定の処分は建築計画が基準と配慮方針に即しているか否かで決定される。2010年2月某不動産会社の建築計画（共同柳沢住宅）が上記の位置・規模の基準に合致しないとして不1969年建設省入省、主に都市計画･建築行政分野に在籍。1992年同省退官後、民間設計事務所勤務を経て、2001年(株)Ｃ-まち計画室開設、その後、個人事務所とし現在に至る。
NPO法人日本都市計画家協会理事、慶応義塾大学（SFC）非常勤講師。
小田原市都市計画審議会会長、三浦市都市計画審議会会長など。著書：『都市・農村の新しい土地利用戦略』
学芸出版社、共著、『自治体都市計画の最前線』学芸出版社、編著など認定処分がなされたのは有名な話である。この処分は強制力があるので仮に建築確認が済んでいたとしても建築不可となる。
芦屋市の例は対象が建築物の景観に限定されているが、学会提言はそれを参考にしつつ、同様の方式を開発・建築行為全般に拡大するとしたものである。このような厚（やなぎさわ・あつし）

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