■東日本大震災から10年

特別企画

東日本大震災から10年

津波被災市街地における住まいとまちなみの復興から得られた知見
宮城県気仙沼市内湾地区における 10 年の復興プロセスより

阿部俊彦（立命館大学理工学部建築都市デザイン学科 准教授）

はじめにの住民は、海とまちが一体となった難しかった。

宮 城 県 気 仙 沼 市 内 湾 地 区（19.1

美しい港町のまちなみが失われてしこれを契機として、内湾地区復興ha）は、近世は浜街道の宿場町・漁まうことを危惧し、防潮堤計画に反まちづくり協議会が設立され、住民主師町として発展し、魚市場の立地す対した。

体の復興まちづくりが始まった。私は、る水産都市気仙沼の中心地だった。

一方、レベル2の津波がレベル1のその協議会のコーディネーター、景観1956年に魚市場の移転後、産業や商防潮堤を越えた場合に浸水するエリ

デザインの全体統括者、商業施設や業は新市街地への移転が進み、人口ア、すなわち内湾地区のほぼ全域を、災害公営住宅の設計者として関わっも減少傾向にあった。しかし、海と気仙沼市は災害危険区域に指定してきた。本稿では、震災から10年をまちが連続する美しい港町の景観はた。また、土地区画整理事業による経て、それらの経験から得られた知顕在であり、観光客も訪れる魅力に宅地の嵩上げや都市計画道路などの見を記したい。なお、詳細なプロセなっていた。

事業に着手することを決定した。当スについては、阿部論文を参照して東日本大震災の津波による被害を初、これらの計画についても、多くいただければ幸いである（文献1・2）。

受け、今 次 津 波 最 大 浸 水 深7.0mにの地域住民にとって理解することがよって、2011年（被災前）の住民基本台帳による410世帯のうち、全壊336世帯、大規模半壊5世帯、半壊3世帯の建物棟数が流出した。内湾地区では、津波によって亡くなった方はわずかであったが、多くの建物が流失したため、次の津波に備えた防潮堤を建設する計画が示された。
宮城県から示された計画は、津波シミュレーションの結果をもとに、レベル1の津波を防ぐための防潮堤を被災地の沿岸に建設するものであった。
その防潮堤の高さはTP6.2m（TP：東京湾平均海面）であり、計画嵩上げ地盤面（TP1.8m）から4.4mの高さとなるため、まちから海への眺望は遮られてしまう。震災前は防潮堤が無かったまちに住み続けてきた多く

写真1

目の前に広がる空き地や防潮堤

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基盤整備よりも、住民の要望に基づいた住まいやまちなみの再建を先に考えることの住まいや働く場をどこにどのよう行政が基盤整備の計画を調整しながに再建したいのかを考えた。その上ら復興事業を進める必要がある（図2）。

で、「なぜ観光施設の前に海への眺望大規模な被害を受け、家や仕事をを遮る高さの防潮堤が必要なのか」失った被災者を多く抱える地区では、「渋滞しているわけでもないのに、な急いでいても、丁寧なプロセスで復興まちづくりを進めること復興のスピードが優先される。そのぜ広い幅員の道路が必要なのか」「津とは言え、内湾地区の復興まちづため、地域住民の意見や要望をじっ波に耐えたビルで事業を継続できるくりは、他地区と比べ、復興に長いくり聞き取りながら、平時のまちづくのに、土地区画整理事業では、なぜ時間を要したことは否めない。内湾りのように進めることが許されない。

取り壊さないといけないのか」など、地区では、まちづくり協議会が設立

国から県と市に復興事業のメニュー

基盤整備に対する疑問を行政に投げされ、防潮堤・建物再建・土地利用と交付期限が示された。今やらないかけ、納得できるまで協議を続けた。などについて、地域住民と行政とのと、復興期間の終了後に必要だと思っそして、建物再建や土地利用につい協議が行われた。その内容を「復興てもできない、という思いが先立って要望した。ただし、被災者のそれまちづくり提言書」としてとりまとめ、た。それゆえ、防潮堤・道路・宅地ぞれの要望は時間とともに変化した。

県および市に提出した。その内容に造成などの大規模な基盤整備が先行

県と市は、それに対応しながら基基づいて、県は防潮堤の計画を変更した。その結果、一部の地区では、盤整備の計画を何度も変更した。そし、市は道路や公園などの基盤整備

住民の要望に基づいたまちづくりのの結果、基盤整備の完了した宅地にの計画を変更した。なお、震災から4計画が後回しになった。目の前にはは多くの被災者が、それぞれの希望年の間に、提言書は4回にわたって提巨大な防潮堤がそびえ立ち、将来の通りに住まいを再建することができ出され、そのたびに建物再建と基盤まちの行く末が見えない茫漠としたた。また、いくつかの被災者グループ整備の調整が図られた。

空き地を目の前にして、多くの被災は、まちづくり会社を組成し、集約換

その当時、震災から5年で復興集中

者は、もとのまちでの再建に戸惑い地によって確保した敷地に、商業施期間が終了することが、国から示さを感じた（写真1）。

設やコミュニティ施設などの小規模れていた。その終了時期が近づくに前述のとおり、内湾地区も同様に、なまちづくり事業を実現できた（図1）。

つれて、市内の災害公営住宅は完成

県から防潮堤、市から都市計画道路

以上のように、行政がやみくもにし、高台移転が進むことにより仮設などの基盤整備の計画が示された。

基盤整備を進めるのではなく、地域住宅は解体され、他市町村の中心市

しかし、その整備が着手される前に、住民が住まいやまちなみの再建の計街地に完成した拠点施設は観光客で地域住民や地元産業人たちは、自ら画を先に検討し、それを踏まえて、賑わい始めていた。しかし、内湾地

図140

建物再建の要望に基づいた復興まちづくり計画

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■東日本大震災から10年

域よりも人口減少率は低い。震災前（2010年12月）と比べて、現在（2020年12月）の内湾地区は26%減である。
それに対して、南気仙沼地区は52%減、鹿 折 地区38%減 で ある。また、土地区画整理事業を実施する際に定めた計画戸数と、実際の居住見込み戸数の差も、内湾地区が最も小さい。
図2以上のように、スピードが優先さ

小規模まちづくり事業の連鎖と都市基盤整備による複線型復興まちづくりれる中でも、決して焦らずに、地域区は、未だ基盤整備の工事で砂埃が害公営住宅として買い取った。その住民と行政とで納得できるまで協議舞い上がっており、早期の完成が求共同化事業に係る地権者の合意形成しながら、丁寧なプロセスで住まいめられていた災害公営住宅も建設途や市との調整に時間を要した。3つ目

やまちなみの復興を進めることが肝中だった。地域住民は「復興に長いに、地域商業の再生のために、まち要である。

時間がかかりすぎると、人が戻ってづくりのリーダーたちが商業施設のこない」という問題を懸念し始めて事業計画が立てたが、その関係者のいた。

合意形成とテナントの確保に時間を結局、内湾地区の災害公営住宅が住民主体の復興まちづくりを前提とする仕組みをつくること
阪神・淡路大震災の復興まちづく要した。

完成したのは、震災から6 ～ 7年後でしかし、上記は、内湾地区が復興りプランナー小林郁雄は、「まちづくあった。また、商店街が再建され、を遂げる上で必要不可欠なプロセスり協議会など地域住民主体の事業へ

新たな商業施設が完成したのは、7であった。もし、このプロセスを避の参画が都市計画事業に不可欠であ～ 8年後であった。その遅れの要因

けていたら、今頃、内湾地区には住ることを阪神・淡路の復興経験が明として、以下の3つがあげられる。

宅も商業施設も再建されず、空き地らかにしているのに、依然として都1つ目は、防潮堤の反対に始まり、が広がっていたことは間違いない。

市計画法は旧態のままなのは、なぜ協議会で復興まちづくりの計画につ幸いにも、共同化によって建設されか?」と指摘している（注1）。東日本大いて関係者が納得できるまで協議をた災害公営住宅やコミュニティ施設

震災の復興まちづくりでは、多くの続けたことである。2つ目は、地区内には、被災者の日常生活が戻り、商地区で行政主導による基盤整備が先に災害公営住宅を建設するにあたっ

業施設には多くの地域住民や観光客行し、地域住民の要望がないがしろて、まとまった公有地が無かった。

が訪れている（写真2・3）。にされた。気仙沼市はもとより、東そのため、集約換地した民地で、地さらに、復興に長い時間を要した

北の多くの被災自治体は、神戸市の域住民によるまちづくり会社が共同

内湾地区は、早期に基盤整備が完成

ようなまちづくり協議会の制度を持化ビルを建て、その上層階を市が災した市内の他の土地区画整理事業区ち合わせていなかった。そのような

写真2

災害公営住宅に併設するコミュニティ施設

写真3

まちづくり会社が運営する商業施設

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ることを復興まちづくりでできるようにしておくこと。そのためには、地域住民・行政・専門家（大学、コンサルタント、建設関係事業者など）が事前復興の取り組みを通じて、まちづくりの体制をつくり、経験を蓄積しておくこと。そして、浜々の住まいとまちなみの復興の理念を地域で共有しておいてほしい。
内湾地区の協議会の菅原昭彦会長
写真４は、以下のように述べている。
「復興緑地・建築と一体的にデザインされた防潮堤のために必要な手法や技術は創造的で新しいものを取り入れるべき。だが、中で内湾地区では、まちづくり協議者のグループから派生したまちづく

我々が忘れてはいけないのは、これ会による住民主体の復興体制を構築

り会社や、既存の商店街の有志によまで培ってきた気仙沼人の独特の気できたのはなぜか。その契機となっるまちづくり会社、地元産業人が中質や海と生きてきた精神性。これらたこととして、以下の2つがあげられ心となって結成したまちづくり会社をきちんと引き継いでいかなければる。などがあげられる。これらのまちづならない。それが復興の理念になる」。

1つ目は、防潮堤問題をきっかけとくり会社が共同化事業や観光商業施した「防潮堤を勉強する会」である。

設などのまちづくり事業を推進し、気仙沼市民のリーダーたちが、専門完成後の施設やまちのマネジメント家の協力のもと、県が示した防潮堤を担っている。

計画の全体像を把握するために、計14回の勉強会を開催した。そして、まとめ防 潮 堤の高さの根 拠となるシミュ

以上の3つの知見は、「復興」のまレーションや合意形成の方法についちづくりから得られた知見であるが、て、県に提言を行った。その提言に「住民の要望を聞く」「丁寧なプロセ基づいて、それまで県が浜々で開催スで進める」「住民主体で進める」としてきた一方的な住民説明会が、対いったことは、「平時」のまちづくり話型の防潮堤の検討会や参加型まちでは当たり前のことである。しかし、づくりに展開し、それらを専門家がなぜか復興ではそれが難しいことにサポートした。内湾地区のまちづくなってしまう。佐藤滋は、災害前のり協議会も、その一例であり、結果事前復興の取り組みから災害後のまとして地域住民が納得する形の防潮ちづくりへの連続性が重要であると堤が整備された（写真4）。

し、東日本大震災の復興まちづくり

2つ目に、小グループのまちづくりについて、「事前復興と言えるような会社による小規模まちづくり事業で取り組みは明確には存在しなかったある。東北の被災地では、水産事業ように見えるが、気仙沼内湾や石巻者や商業者が数名でグループをつく

市旧川港周辺地区などではさまざま

り、グループ補助金制度を活用してなまちづくりの伝統があった」と述再建を図った。その小グループのメべている（注2）。

ンバーがまちづくり会社を設立し、来るべき南海トラフ地震の備えと中心市街地の復興まちづくりの一翼して、何をすべきか。大規模な被災を担った。内湾地区では、上記のパが想定される西日本の浜々で、平時ターンに加えて、仮設商店街の出店のまちづくりで当たり前にやってい42

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参考文献
1. 阿 部俊彦「気仙沼市内湾地区における防潮堤の計画とデザインの合意形成プロセス」（『土木学会論文集 D1』第73巻、第1号、pp.37-51、2017年）
2. 阿 部俊彦、藤岡諒、佐藤滋「復興まちづくりにおけるまちづくり会社の組成プロセスに関する研究」（『日本建築学会計画系 論 文 集 』 第82巻、 第735号、pp.12211230、2017年）
注
1）2021年第1回都市環境デザインセミナー「災害復興：世代を繋ぐ、知の継承」（2021年1月26日、都市環境デザイン会議関西ブロック）
2）佐藤滋「連続復興まちづくりに向けて」（『造景2019』pp.82-87、2019年）

阿部俊彦（あべ・としひこ）

早稲田大学理工学部建築学科卒業、同大学院修了、博士（工学）。現代計画研究所で勤務後、LLC SMDW を共同設立。早稲田大学都市・地域研究所客員研究員を経て、現職。日本都市計画学会計画設計賞・論文奨励賞、日本建築学会作品選集入選、都市住宅学会長賞、これからの建築士賞など受賞。