第1章

行政手続の意義1

行政処分に着目する理由

税務課にでも所属していない限り、ほぼ経験することはないと言ってよい（課税処分は個別法で行政手続法の適用が除外されていることがほとんどであるが、その性質は紛れもなく不利益処分である）。それなのに、なぜ立法者は行政手続法だけでなく行政不服審査法や行政事件訴訟法といった争訟制度まで整備し、行政法の授業では、この実務でほとんどお目にかからない行政
何についてもいえることだが、行政手続の解説は、その意義に関する説

処分について一生懸命説明されるのだろうか。

明が一番難しい。行政手続は、行政処分だけではなく、行政立法、行政計画、それは、行政処分が、私人の権利を制限し、あるいは義務を課すという、行政契約、行政指導など、行政のあらゆる活動に関係するのだが、その核非常に強力な権限の行使だからである。
「取扱い注意」の権限であると言い心部分が行政処分に関する事前手続であるため、以下では、行政処分にお換えてもよい。行政庁がこのような権限を行使することが認められている

4

4

ける事前手続の意義に着目して、説明を行う（行政処分の事後手続として用（1）意されている行政不服申立てについては、本書では割愛する） 。のは、公共の福祉を確保するために必要だからである。こうした強力な権限は本来的にヨイコトをするために認められているのではあるが、禁止、行政処分に着目する理由については、もう少し丁寧に説明しておく必要

許可、命令は、取扱いを少し間違えると私人の権利を著しく侵害することがあろう。行政手続は、それぞれの行政活動（行政作用ともいう）ごとに存にも繋がりかねない。また、権力は容易に腐敗することも、歴史が広く教在する。その典型が、行政処分である。具体的には、道路交通の安全のためえるところである。この文脈における法律は、権力の行き過ぎを抑えるたに自動車の運転を一般的に禁止した上で、運転免許を付与された者に限っめのルールとしての役割を演じる。したがって、こうした強力な権限の行て運転を認めるとか（許可──一般禁止の特定解除）、固定資産税の賦課決定

使は法律の根拠が存する限りで（法律の留保）、目的達成のために必要な限によって10万円の納税義務を課するといったことが（命令）、行政処分に属度においてのみ認められる（比例原則）。

する。平成５（1993）年に行政手続法が制定されたとき、立法者は、禁止、許可、命令など、それまで講学上様々に分類されていた行政処分を、「申請に対する処分」と「不利益処分」の２つへと分類した。前者の典型が許可であり、後者の典型が命令である。これはわが国の立法実務において極めて画期的な出来事であった。筆者は、行政争訟法の理解においても「申請に対する処分」と「不利益処分」の２区分を前提に説明を行うことが適切であると考えている。
しかし、現実の自治体職員にとって、行政処分を行うということは、部署にもよるが、それほど日常的な事務ではない。不利益処分に至っては、（1）
 行政手続の沿革について、宇賀克也『行政法概説Ⅰ〔第８版〕』（有斐閣、2023年）469頁。

2

第１章

行政手続の意義１

行政処分に着目する理由3

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行政処分に着目する理由

税務課にでも所属していない限り、ほぼ経験することはないと言ってよい（課税処分は個別法で行政手続法の適用が除外されていることがほとんどであるが、その性質は紛れもなく不利益処分である）。それなのに、なぜ立法者は行政手続法だけでなく行政不服審査法や行政事件訴訟法といった争訟制度まで整備し、行政法の授業では、この実務でほとんどお目にかからない行政何についてもいえることだが、行政手続の解説は、その意義に関する説

処分について一生懸命説明されるのだろうか。

明が一番難しい。行政手続は、行政処分だけではなく、行政立法、行政計画、それは、行政処分が、私人の権利を制限し、あるいは義務を課すという、行政契約、行政指導など、行政のあらゆる活動に関係するのだが、その核非常に強力な権限の行使だからである。
「取扱い注意」の権限であると言い心部分が行政処分に関する事前手続であるため、以下では、行政処分にお換えてもよい。行政庁がこのような権限を行使することが認められている

4

4

ける事前手続の意義に着目して、説明を行う（行政処分の事後手続として用（1）意されている行政不服申立てについては、本書では割愛する） 。のは、公共の福祉を確保するために必要だからである。こうした強力な権限は本来的にヨイコトをするために認められているのではあるが、禁止、行政処分に着目する理由については、もう少し丁寧に説明しておく必要

許可、命令は、取扱いを少し間違えると私人の権利を著しく侵害することがあろう。行政手続は、それぞれの行政活動（行政作用ともいう）ごとに存にも繋がりかねない。また、権力は容易に腐敗することも、歴史が広く教在する。その典型が、行政処分である。具体的には、道路交通の安全のためえるところである。この文脈における法律は、権力の行き過ぎを抑えるたに自動車の運転を一般的に禁止した上で、運転免許を付与された者に限っめのルールとしての役割を演じる。したがって、こうした強力な権限の行て運転を認めるとか（許可──一般禁止の特定解除）、固定資産税の賦課決定

使は法律の根拠が存する限りで（法律の留保）、目的達成のために必要な限によって10万円の納税義務を課するといったことが（命令）、行政処分に属度においてのみ認められる（比例原則）。

する。平成５（1993）年に行政手続法が制定されたとき、立法者は、禁止、許可、命令など、それまで講学上様々に分類されていた行政処分を、「申請に対する処分」と「不利益処分」の２つへと分類した。前者の典型が許可であり、後者の典型が命令である。これはわが国の立法実務において極めて画期的な出来事であった。筆者は、行政争訟法の理解においても「申請に対する処分」と「不利益処分」の２区分を前提に説明を行うことが適切であると考えている。
しかし、現実の自治体職員にとって、行政処分を行うということは、部署にもよるが、それほど日常的な事務ではない。不利益処分に至っては、（1）
 行政手続の沿革について、宇賀克也『行政法概説Ⅰ〔第８版〕』（有斐閣、2023年）469頁。

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第１章

行政手続の意義１

行政処分に着目する理由3

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実体規定と手続規定の相違めばよい。
要件規定（Ⓐ）に該当するのは、地方公務員法29条１項１号～３号の規定に該当する場合であり、法令・条例違反（同項１号）、職務義務違反・懈怠（同項２号）、全体の奉仕者たるにふさわしくない非行（同項３号）へと分かれる。このように、懲戒処分のような不利益処分の根拠であれば、Ⓐに行政処分について定める法律の条文のことを、実体規定と呼ぶ。実体規は相手方が何か悪いことをした事由（原因事実→第３章110頁）が書き込ま定は、要件規定と効果規定へと分かれる。
「行政庁は、ⒶのときはⒷをするれている。最も争いになりやすいのは２号該当性であり、昔ならばリボンことができる」という具合である。このときのⒶを要件規定、Ⓑを効果規定闘争を行った労働組合員の行為が「職務を怠つた」といえるのか（大阪高判と呼ぶ。抽象的に説明してもピンとこないと思われるので、皆さんが最も昭和51年１月30日判時804号３頁）、最近だと教職員が卒業式で国歌を斉唱恐れる職員の懲戒処分（地方公務員法29条１項）の規定を例に、説明を加える。

しないことが「職務上の義務に違反し」たといえるのか（最判平成24年２月

自分が行政処分を発する側ではなく、その相手の側に立ってみるのが、行９日民集66巻２号183頁）といったことが激しく争われる。

政処分の「取扱い注意」であるゆえんを最もよく理解できるからである。

次に効果規定（Ⓑ）については、戒告、減給、停職又は免職というように、相手方に与える制裁的な処分として、いくつかの選択肢（オプション、メ○地方公務員法（昭和25年法律第261号）ニュー）が示されている。このとき、Ⓐの要件が充たされていないのにⒷの（懲戒）処分を行うことが許されないのは、すぐに理解できることと思われる。た第2 9条とえば、有給休暇を取得した者に対し、「職務を怠つた場合」に該当すると職員が次の各号のいずれかに該当する場合には、当該職員に対し、懲戒処分として戒告、減給、停職又は免職の処分をすることができる。

して懲戒処分を下すことは許されない。有給休暇の取得は「職務を怠つた」

一 この法律若しくは第五十七条に規定する特例を定めた法律又はこれらとはいえないからである。次に、Ⓑにおいて選択肢に入っていない処分をに基づく条例、地方公共団体の規則若しくは地方公共団体の機関の定め下すことも、当然認められない。横浜市の職員が収賄など重大な非行を犯る規程に違反した場合した場合であっても、プライベートにおいて、横浜市から向こう20年間の二職務上の義務に違反し、又は職務を怠つた場合追放を命ずるなどということは禁じられる。できるのは、法律で定められ三全体の奉仕者たるにふさわしくない非行のあつた場合た戒告、減給、停職そして免職の４種類の処分に限られる。これは行政法

２～４

略の基本原理の１つである「法律の留保」とも関係してくる話であり、裏を返せば、法律で認められていない「厳重注意」などはある種の行政指導と地方公務員法29条１項では、行政庁に関する言及がない。ここには任命4して、事実上の効果しか有しないのである。

権者（同法６条１項）が入る。多くの場合、任命権者は長であるから、「長は、さらに、法文上はⒷとして認められている選択肢であったとしても、個Ⓐ職員が次の各号のいずれかに該当する場合には、当該職員に対し、Ⓑ懲別・具体的事情の下で行政庁が発令することは許されない場合もある。こ

戒処分として戒告、減給、停職又は免職の処分をすることができる」と読れが、裁量権の逸脱・濫用という問題である（行政事件訴訟法30条参照）。職

第１章

行政手続の意義２

実体規定と手続規定の相違

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実体規定と手続規定の相違めばよい。
要件規定（Ⓐ）に該当するのは、地方公務員法29条１項１号～３号の規定に該当する場合であり、法令・条例違反（同項１号）、職務義務違反・懈怠（同項２号）、全体の奉仕者たるにふさわしくない非行（同項３号）へと分かれる。このように、懲戒処分のような不利益処分の根拠であれば、Ⓐに行政処分について定める法律の条文のことを、実体規定と呼ぶ。実体規は相手方が何か悪いことをした事由（原因事実→第３章110頁）が書き込ま定は、要件規定と効果規定へと分かれる。
「行政庁は、ⒶのときはⒷをするれている。最も争いになりやすいのは２号該当性であり、昔ならばリボンことができる」という具合である。このときのⒶを要件規定、Ⓑを効果規定闘争を行った労働組合員の行為が「職務を怠つた」といえるのか（大阪高判と呼ぶ。抽象的に説明してもピンとこないと思われるので、皆さんが最も昭和51年１月30日判時804号３頁）、最近だと教職員が卒業式で国歌を斉唱恐れる職員の懲戒処分（地方公務員法29条１項）の規定を例に、説明を加える。

しないことが「職務上の義務に違反し」たといえるのか（最判平成24年２月

自分が行政処分を発する側ではなく、その相手の側に立ってみるのが、行９日民集66巻２号183頁）といったことが激しく争われる。

政処分の「取扱い注意」であるゆえんを最もよく理解できるからである。

次に効果規定（Ⓑ）については、戒告、減給、停職又は免職というように、相手方に与える制裁的な処分として、いくつかの選択肢（オプション、メ○地方公務員法（昭和25年法律第261号）ニュー）が示されている。このとき、Ⓐの要件が充たされていないのにⒷの（懲戒）処分を行うことが許されないのは、すぐに理解できることと思われる。た第2 9条とえば、有給休暇を取得した者に対し、「職務を怠つた場合」に該当すると職員が次の各号のいずれかに該当する場合には、当該職員に対し、懲戒処分として戒告、減給、停職又は免職の処分をすることができる。

して懲戒処分を下すことは許されない。有給休暇の取得は「職務を怠つた」

一 この法律若しくは第五十七条に規定する特例を定めた法律又はこれらとはいえないからである。次に、Ⓑにおいて選択肢に入っていない処分をに基づく条例、地方公共団体の規則若しくは地方公共団体の機関の定め下すことも、当然認められない。横浜市の職員が収賄など重大な非行を犯る規程に違反した場合した場合であっても、プライベートにおいて、横浜市から向こう20年間の二職務上の義務に違反し、又は職務を怠つた場合追放を命ずるなどということは禁じられる。できるのは、法律で定められ三全体の奉仕者たるにふさわしくない非行のあつた場合た戒告、減給、停職そして免職の４種類の処分に限られる。これは行政法

２～４

略の基本原理の１つである「法律の留保」とも関係してくる話であり、裏を返せば、法律で認められていない「厳重注意」などはある種の行政指導と地方公務員法29条１項では、行政庁に関する言及がない。ここには任命4して、事実上の効果しか有しないのである。

権者（同法６条１項）が入る。多くの場合、任命権者は長であるから、「長は、さらに、法文上はⒷとして認められている選択肢であったとしても、個Ⓐ職員が次の各号のいずれかに該当する場合には、当該職員に対し、Ⓑ懲別・具体的事情の下で行政庁が発令することは許されない場合もある。こ

戒処分として戒告、減給、停職又は免職の処分をすることができる」と読れが、裁量権の逸脱・濫用という問題である（行政事件訴訟法30条参照）。職

第１章

行政手続の意義２

実体規定と手続規定の相違

5

場のコピー用紙を１枚持ち帰った職員に対し、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」があったとして（Ⓐ）、免職の処分を下すことは（Ⓑ）、さすがにやりすぎということで、違法の評価を免れない（2）。

適正手続を遵守することの意義

3

実体規定への違反は、刑事罰で例えると分かりやすい。Ⓐの要件（構成要件）が充たされていないのにⒷを行うというのは、物を盗んでいないのに（Ⓐは充た窃盗罪で処罰するのと同じようなものなのである。これに対し、

ところが、手続規定への違反が厳しく戒められる理由は、なかなか理解されていたとしても）Ⓑとして認められていない処分を下すというのは、法しづらいところがある。先ほどの例でいうと、手続規定とは、「行政庁は、定刑が10年以下の拘禁刑と定められている窃盗罪（刑法235条）で無期の拘Ⓐのときは【必要な手続を踏んだ上で】Ⓑをすることができる」というと禁刑とか死刑判決を下すようなものと理解できる。裁量権の逸脱・濫用にきの【

ついていえば、シャープペンシルの芯を１本盗んだ者に対して拘禁刑10年③基準の設定・公表、④理由の提示の４つが、適正手続の原則として紹介（たとえ条文上は拘禁刑10年という刑罰を科すことが認めの判決を下すのは、される。

】内の部分に相当する。一般には、①告知と聴聞、②文書の閲覧、られているとしても）犯した罪の重さと刑罰とがバランスを欠いている。このように、実体規定に違反した処分（これを処分の実体的違法と呼ぶ）が違法であって取り消されるべきことは、直感的に理解できよう。

① 告知と聴聞：処分を行う前に、相手方にその内容と理由を知らせ（告知）、言い分を聴くこと（聴聞）。
② 文書の閲覧：特に聴聞の際に、行われようとしている処分の根拠となる証拠（文書）の閲覧を認めることで、的確な意見を述べられるようにすること。
③ 基準の設定・公表：処分を行う際に依拠する基準（審査基準・処分基準）を事前に設定・公表すること。
④ 理由の提示：処分を行う際に、その理由を相手方に知らせること。

（2）
 本文の設例は、効果裁量として免職の処分は重過ぎる（比例原則違反である）という文脈で説明しているが、コピー用紙を１枚持ち帰ったという行為について、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」に該当すると判断する要件裁量も、同時に問題となる。なお、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」について要件裁量が認められるか否かについては学説上争いがあるが、本書では認められるという前提に立つ。

6第１章

行政手続の意義３

適正手続を遵守することの意義

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場のコピー用紙を１枚持ち帰った職員に対し、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」があったとして（Ⓐ）、免職の処分を下すことは（Ⓑ）、さすがにやりすぎということで、違法の評価を免れない（2）。

適正手続を遵守することの意義

3

実体規定への違反は、刑事罰で例えると分かりやすい。Ⓐの要件（構成要件）が充たされていないのにⒷを行うというのは、物を盗んでいないのに（Ⓐは充た窃盗罪で処罰するのと同じようなものなのである。これに対し、

ところが、手続規定への違反が厳しく戒められる理由は、なかなか理解されていたとしても）Ⓑとして認められていない処分を下すというのは、法しづらいところがある。先ほどの例でいうと、手続規定とは、「行政庁は、定刑が10年以下の拘禁刑と定められている窃盗罪（刑法235条）で無期の拘Ⓐのときは【必要な手続を踏んだ上で】Ⓑをすることができる」というと禁刑とか死刑判決を下すようなものと理解できる。裁量権の逸脱・濫用にきの【

ついていえば、シャープペンシルの芯を１本盗んだ者に対して拘禁刑10年③基準の設定・公表、④理由の提示の４つが、適正手続の原則として紹介（たとえ条文上は拘禁刑10年という刑罰を科すことが認めの判決を下すのは、される。

】内の部分に相当する。一般には、①告知と聴聞、②文書の閲覧、られているとしても）犯した罪の重さと刑罰とがバランスを欠いている。このように、実体規定に違反した処分（これを処分の実体的違法と呼ぶ）が違法であって取り消されるべきことは、直感的に理解できよう。

① 告知と聴聞：処分を行う前に、相手方にその内容と理由を知らせ（告知）、言い分を聴くこと（聴聞）。
② 文書の閲覧：特に聴聞の際に、行われようとしている処分の根拠となる証拠（文書）の閲覧を認めることで、的確な意見を述べられるようにすること。
③ 基準の設定・公表：処分を行う際に依拠する基準（審査基準・処分基準）を事前に設定・公表すること。
④ 理由の提示：処分を行う際に、その理由を相手方に知らせること。

（2）
 本文の設例は、効果裁量として免職の処分は重過ぎる（比例原則違反である）という文脈で説明しているが、コピー用紙を１枚持ち帰ったという行為について、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」に該当すると判断する要件裁量も、同時に問題となる。なお、「全体の奉仕者たるにふさわしくない非行」について要件裁量が認められるか否かについては学説上争いがあるが、本書では認められるという前提に立つ。

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第１章

行政手続の意義３

適正手続を遵守することの意義

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