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土地総合研究 2020年冬号

特 集  土 地 基 本 法 30 周 年  

広域・マクロの土地利用誘導の新たな方向性について考える―ドイツの国際建築展（ＩＢＡ）の近年の取組を参考に―

東京大学大学院 工学系研究科 准教授  瀬田 史彦
せた ふみひこ

１．ミクロの問題に対応する土地制度の改変 年  月  日に閣議決定され、国会に提出された「土地基本法等の一部を改正する法律案」には、防災・減災や地域への外部不経済の発生防止・解消が新たな目的として定義されている。そして土地所有者等の責務を明確化し、土地の適正な「管理」を確保する旨が、基本理念として定められている。今般の土地基本法の改正をはじめとした近年から今年にかけての土地制度の見直しは、主に個々の敷地や地区といったミクロスケールでの
写真１：スポンジ化した開発団地（三重県伊賀市）

様々な問題に注目し、それらへの対応を促すものが中心となっていると筆者は理解している。

している自覚すらなくしたりする状況も、ミクロその考え方の一端を示すのが、国土交通省も用スケールの問題である。所有者不明土地問題は、いている「都市のスポンジ化対策」という表現でそれが九州や北海道の面積と同じになったといっある。例えば開発団地において、スポンジの穴のた報道からその規模に圧倒されるばかりであるが、ように個々の敷地ごとに空き地や空き家が増えて問題はあくまで個々の敷地・区画単位で生じる。

いく。土地は、細分化された区画ごとにそれぞれこうした個々の問題への対応も、やはり個別にの所有者の事情によって変化していく。このようミクロスケールで解決していくような取組が主体な状況は、都市化の過程で農地や森林が市街化しとなる。米国の衰退地域で始められ、日本でも山ていくよりもはるかに小規模・ミクロの単位で生形県鶴岡市で行われているランドバンクのようなじ、しかもランダムに近い形で進んでいるように土地活用制度も、将来の全体目標が設定されるこ見える。とはあるかもしれないが、実行していく上でより将来の土地の資産価値がこれまでのように期待重要なのは、バンクが蓄積している利用可能な土できなくなり、土地の所有に意味を見出せなくな地（の情報）をどのように活用できるかを個別にった所有者やその相続人が、管理を怠ったり所有検討し可能なところから進めていく、インクレメンタル（累積的）な取組になると考えられる。
こうしたミクロスケールの問題や対策に対し、

国土交通省ウェブサイト「都市のスポンジ化対策」
KWWSVZZZPOLWJRMSWRVKLFLW\BSODQWRVKLBFLW\
BSODQBWNBKWPO

都市全体、あるいは広域・国土というマクロスケールでの土地制度の課題への対応はどのようにな

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21っているのだろうか。本稿では、主に都市部にお導区域という「新たな線引き」を行うこの制度も、けるマクロスケールでの土地利用の制度の課題に都市をマクロスケールで捉え、都市全体から各地ついての筆者の認識を示した上で、筆者が昨年ま区のあり方を誘導しようと試みるブレイクダウン

で、長期海外研修で滞在したドイツにおける近年的な発想が強い取組であるといってよい。の傾向を報告し、今後の国土・広域の制度の新たな方向性について私見を述べてみたい。


しかし現状では、こうしたマクロスケールでの取組の成果が出ているとは言い難い。ほとんどの中心商店街は依然としてシャッター街のままであ２．マクロ・広域の土地制度をどうするのかる。買物難民や交通弱者の問題は、全国でますま

マクロスケールの土地制度の課題は、現代日本す深刻になっていると思われる。また人口減少がの都市部に限っても少なからずある。
例えば商業施設の立地の問題は、マクロ的な課顕著になる一方で、小規模な住宅開発によるスプロールは依然として起こっている。

題の一つといえる。商業施設配置は民間事業者のそして、上述したミクロスケールでの今般の土競争の結果として需要者・供給者にとって最適な地制度の改変に比べると、マクロスケールでの対立地となるという自由主義的な考え方がある一方応の動きは鈍いと感じられる。立地適正化計画ので、実際には、公共の介入のない状況が最適とは効果を測るのは時期尚早であるが、居住誘導区域言い難い状況が各地で見られる。 年代には、の外での開発の抑制の内容を考えると、大きな効

大規模小売店舗法の改正によって郊外に大規模店果は期待しがたい。より広域のスケールを担う都舗が多く進出し、多くの都市で中心商店街が急速道府県には、地方分権によって誘導の権限が十分に衰退してシャッター街が出現した。こうした状に与えられておらず、逆に線引きを廃止するなど況に対して、 年代半ばに都市計画法は中心市マクロスケールでの誘導を放棄したとみなせるよ

街地活性化法と連動して改正され、都市全体の土うな県も出てきて久しい状況にあり、今日まで大地利用の誘導の観点から大規模店舗の郊外立地のきな変化がない。

抑制を試みた。また同じ時期に各都道府県はガイドラインを出して商業立地の誘導を試み、特に福３．ドイツにおけるマクロの土地利用への対応

島県は条例を制定して県内の中心的な自治体へのそれでは、マクロスケールからのブレイクダウ

大規模商業集積（特定小売商業施設）の誘導を民ン型の制度が有効に機能しているドイツでは今日間事業者に義務付ける取り組みを行った。こうしどのような状況なのか、少し見てみたい。

た一連の働きかけは、マクロスケールでの対応といえる。

ドイツの土地利用計画は、明示的で厳格なシステムで運用されていると評価されている。都市・ 年代になると、農山漁村や郊外住宅地にお地区のスケールでは、知られているように土地利いて人口減少が顕著となり、いわゆる買物難民・用計画（) プラン）と地区詳細計画（% プラン）で交通弱者の問題が注目されるようになった。住民構成される建設管理計画が、土地利用を厳しくコ組織で商店やガソリンスタンド、また移動交通をントロールしている。他方、 自治体を超えるマ維持するミクロスケールでの取組が多く紹介されクロの計画では、州によって制度が異なるもののる一方で、都市全体で商業や公共サービスの機能多くの州では州全体の総合計画とそれをいくつかと市街地の配置をより適正な方向に誘導することに分割し詳細化した広域計画が、人口動態・交通の必要性が主張された。 年に定められた立地アクセスなどの基本的な条件から「中心地」を明適正化計画の制度は、一定の地区への都市機能と確に定めてインフラ整備や民間開発を誘導する

市街地の集約を進め、各種サービスの供給効率を（図１）。この中心地の設定は、整備やサービスの高めようとしている。都市機能誘導区域と居住誘水準によって大・中・小などの段階が定められて

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
図１：州計画における中心地の設定の例
出典：/$1'(6(17:,&./81*63/$1%$'(1:Ü577(0%(5*

おり、インフラ・住宅開発の規模や、商業床の内導型、４．都市サービス・土地利用の平等性重視、容（小売店か飲食店か、最寄り品か買回り品か、の制度であるとする一方、現在は、周辺都市や (8またさらに詳細な内容）を規定する。

諸国間での都市間競争に対応した、より戦略的なしかしこうした明示的、論理的でシステマティ制度が求められているとする。

ックなドイツのプランニングの概念も、 世紀にこのような考え方の変化の背景を、筆者が 入り、当のドイツ国内で再考する動きがあるよう～ 年の  年間のドイツ滞在中に、何人かの専門だ。スプロールが進んだ日本の地方都市に比べる家から聞いた話や私自身が住んでみて体験したことはるかにコンパクトで中心市街地に賑わいがあとからまとめると、以下のようである。

るように見えるドイツの都市も、ドイツのプラン

まずモビリティの進展にしたがって、中心地のナーにとっては、すでにかなり郊外化が進み、も設定が前提とする近接性に基づく市民の需要が、はや中心がないように感じられるらしい。このこあまり意味をなさなくなってきている現状がある。

とは『間にある都市』という言葉で日本の訳書 か

多くの人々は、中心地の設定とは関係なく、魅力らもすでに知られたところとなっている。そしてのある商業施設を見つければ遠くまで買い物に行土地利用の誘導の手法も、次第に見直しが考えらく。最低限の商業集積しかない小さな中心地は、れているようだ。6WHSKDQ6FKPLGW は、ドイツの車だけでなく公共交通の利便性も高いドイツの多建設管理計画や中心地の設定などの従来の都市計

くの住民にとって、魅力がないものに映る。また画を１．明示的で厳しい規制、２．極めて構造的制限速度のない区間が多いアウトバーンの利用もでリジッドな制度設計、３．事前確定的・供給主トマス・ジーバーツ著・蓑原他訳  『「間にある都市」の思想拡散する生活域のデザイン 文化とまちづくり叢書 』水曜社

6WHSKDQ6FKPLGW/DQG8VH3ODQQLQJ7RROVDQG
,QVWLWXWLRQDO &KDQJH LQ *HUPDQ\ 5HFHQW'HYHORSPHQWV LQ /RFDO DQG 5HJLRQDO 3ODQQLQJ(XURSHDQ3ODQQLQJ6WXGLHV  SS

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無料ということもあって、人々は勤務地に縛られず魅力ある居住地を選定し、長距離通勤もいとわない。同時に、人を様々な形で惹きつけるまちの魅力を、中心地の設定のように標準を定めるような規範的な考え方で示すことが難しくなってきた。
床面積の量的な大きさ・密度や、販売している品目、産業部門などで分類・ランク付けすることが、昔ほど都市の魅力や勢いに直結しなくなってきたということだろう。
中心地の設定は、商業・業務・住宅といった機

能の立地をリジッドに誘導・制御することが相変わらず可能であり、建設管理計画は、乱暴な開発を抑制して各種の機能をあるべき配置に導く機能を発揮し続けている。しかし都市の魅力はそうし

写真２：ヴァイセンホフ団地に現存するコルビジェの住宅
出典：,%$6WDGW5HJLRQ6WXWWJDUW*PE+'LH,%$ ,0Ü%(5%/,&.

た誘導による立地や配置ではなく、今やその枠内で展開されるアクティビティに依存している。そされた建造物・設備や関連する事業・取組などをしてそうした人々の移動や活動までを、これらの集めて、展示会方式で公開する取組の歴史は、ド計画手法でコントロールすることはできない。

イツにおいてすでに長く行われている。
かつては、さらに、州などの広域自治体によって行われる

欧州において都市化が進む  世紀前半に、コルビ中心地の設定は、少なからず各基礎自治体の自主ジェ、グロピウス、ミースファンデルローエ、タ性をそぐことになり、そのことへの批判も地域にウトといった著名な建築家が、住みやすいリーズよっては年々強まってきているという。明示的なナブルな住居のスタンダードを構築するため、シ基準を踏まえて設定される中心地の設定を、各基ュトゥットガルトのヴァイセンホフ団地にそれぞ礎自治体の利害を調整しながら、人口動態の変化れの住宅を設計・建設し、 年に展示会を行っや上述のようなモビリティをはじめとする生活スたことなどが歴史的に有名である。

タイルの変容に合わせて改正することは難しくな

しかしこうした展示会方式の取組をさらに有名っており、実態に合わない状況が悪化しているとにしたのは、 年代のルール工業地帯の経済衰いう。
図１の州計画における中心地の設定も、退地域で 年にわたって開催された,%$ エムシャ

年に公表されてから今日までに改正が試みられたーパークである。かつて炭鉱や製鉄で栄え、そのものの、自治体間の調整が難しく現在まで有効な後、産業構造の転換とともに衰退していたルール計画となっている。

工業地帯のエムシャー川沿いの  自治体にわた

る地域を対象に、建築、土木インフラ、住宅、ラ４．,%$によるインクレメンタルな広域の取組

ンドスケープなど、建設に関連する様々な事業やこのような状況の中、近年、こうしたリジッド取組を、この地域を改善しアイデンティティの構な役割分担とは別に、よりやわらかく、水平的で築に貢献する ,%$ 認定のプロジェクトと認め、インクレメンタルな土地利用の誘導を含んだ取組様々な支援を行った。

が各所で導入されているようである。ここでは、この取組が日本で紹介された当初は、どちらか日本でもすでに有名な国際建築展（,%$）の近年のといえば衰退地域の再活性化の文脈で、同じく旧取組について紹介したい。
国際建築展やそれに類する、実際に建設・整備

永松編著・澤田監修  『,%$ エムシャーパークの地域再生』水曜社

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産炭地域である北海道中部や九州北部などの地域づくりの参考とされた。しかし、太田らに よ れ ば 、 ,%$ は都市・地域計画かそれに近いツールとして、,%$が終了した後も、他の広域の圏域で地域計画のツールとして用いられているという。現在
は、ドイツ国外も含め

図２：,%$シュトゥットガルト都市圏の運営方法
出典：,%$6WDGW5HJLRQ6WXWWJDUW*PE+'LH,%$ ,0Ü%(5%/,&.より筆者訳て数か所で同時に ,%$が開催され、そのほとんどが、広域的な圏域を対の組織で運営する。事業の認定やその際の助言な象とするものであり、 か国以上の越境地域で設どの際には、運営会社に加えて、地域を代表する定されているところもある。

産官学の組織の中心人物が集まる評議会や、各分

広域計画、
または計画に類するものとしての ,%$野の専門家が集うワーキンググループなどが、認の手法を、エムシャーパークと後述のシュトゥッ定に応募する事業主体や認定された事業主体を支トガルト都市圏の例を踏まえて筆者なりに特徴づ援をする（図２）。そして認定された事業に対し、けすると、以下のようになる。

運営会社の出資元である地方政府からの補助金もまず対象エリアは定められるものの、そこで詳あるが、むしろ国（連邦政府）、(8、各種財団への細な土地利用やインフラ整備の計画や構想を ,%$補助金の申請時における手厚いサポートが、認定の取組で詳細に提示するわけではなく、ガイドラを目指す事業主体の主なメリットとなる。また認インやメモランダムとしてその地域の大まかな方定された事業に対して、事業が行われる地区の自向性を示すにとどまる。エムシャーパークの場合治体が積極的にサポートする。さらにエムシャーは、エコロジカル、修復的手法、地域再生といっパークが成功を収めたと認識された後は、,%$ にたキーワードが示された。ただしこうした方向性よる事業の認定自体の価値が高まっており、認定は、対象エリアの様々な主体での度重なるディスによるブランド力向上が事業主体のモチベーショカッションに基づく合意を得ながら慎重に定めらンとなっている。

れ、圏域の総意と位置付けられる。そしてガイド

こうした ,%$ の取組が、製造業を中心とした産ラインなどに基づいて、圏域にふさわしい事業が業都市であるシュトゥットガルト都市圏で ,%$ の運営会社によって認定される。
,%$ の運営会

年から進められている。シュトゥットガルト都市社は、主に地方政府の出資（州、市、広域連合な圏は、エムシャーパークと異なり、ベンツ、ポルど）による公営企業であり、著名な建築家や都市シェ、ボッシュなどのグローバル企業を中心とし計画家をトップに招き、数十人という比較的少数て地域経済経済は底堅く、人口は継続して増加傾向にある。
人口約  万人のシュトゥットガルト市太田尚孝・有田智一・服部敦  「ドイツにおける時限型・プロジェクト型・非法定型の地域開発手法の仕組みと実態に関する研究：ノルドライン・ヴェストファ
ーレン州の 5(*,21$/(（レギオナーレ）に注目して」『都市計画論文集』  、SS

を中心に、数万～十万人程度の中小の衛星都市の多くに工場やオフィスが数多く立地し、圏域全体で産業集積を厚く形成している。また郊外部を中心に農業や林業も盛んであり、市街地のそばまで

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る都市圏経済開発公社に「,%$ プラットフォーム」を設立を要請することが全会一致で決議された。
その後、大小さまざまな会合、シンポジウム、セミナーなどで実務者、研究者を中心に都市圏の課題が議論され、 年  月にシュトゥットガルト
市と上記の広域連合が主な出資者として運営会社,%$6WDGW5HJLRQ6WXWWJDUW*PE+ 社が設立された。
シュトゥットガルト大都市圏の ,%$ で定められ写真３：,%$シュトゥットガルト都市圏の運営会社が入るビル（中央、年月現在）


たメモランダムには、 つのキーワード（新しい現代建築文化、地区の統合融和、圏域のための新技術の導入、圏域の共生）が定められ、また横断的に  つの観点（モビリティの進化、気候変動対応、社会問題（統合融和・多世代・多文化）、住民参加）を考慮することが謳われた。土地利用におけるこのキーワードの意味を少し具体的に紐解いていくと、「生活の質を高め、フレキシビリティを高め、無駄を省いて効率的にし高密化するという新しい住まい方」を実現する開発であるとされ、職住近接、混合用途が志向されるということになる。
 年  月には、この取組で初めて  事業が認定された（図３）。建設・まちづくり関連（社会
写真４：シュトゥットガルト市遠景
ワイン畑が広がっている。

基盤整備、（再）開発事業、ランドスケープ等）の事業が中心となっており、都市圏の主要な河川であるネッカー川沿いの総合的な地域づくり事業や、しかし将来を見据えると、アジア諸国などとの高速道路で分断された地区を人工地盤で接続してグローバル競争の激化や自動車産業の構造変化なその上部に住宅を建てる都市開発事業などが盛りど、少し遠い将来のドラスティックな変化に対し込まれている。

漠然とした不安がある。,%$ は、エムシャーパー

他方、特定の圏域に属さない実験的な取組とし

クでは地域の衰退という目の前にある深刻な問題て、％が木造の ｍ高層ビルの建設技術開発に対処していたが、シュトゥットガルトでは、長プロジェクトや、商業空き店舗を一時的な実験住期的な課題に備え不確実な未来を予見するアイデ

居として利用する技術の開発プロジェクト、またアを多く創出する「予防的構造改革」という方向

建築とは直接関係がないものとして、電化製品や性を踏まえて取組を進めようとしている。

食器など日常の様々なものをシェアする場を提供

シュトゥットガルト都市圏の ,%$ 開催への働きかけは、地域内の学識者が中心となる複数のキーパーソンによって、,%$ の開催を各所に呼びかけることによって  年代前半にはじめられた。
 年  月には、
 自治体で構成されるシュトゥットガルト広域連合の議会で、同連合が出資すする「物の図書館」事業など、将来のライフスタ
0HPRUDQGXP,%$6WDGW5HJLRQ6WXWWJDUW:RRGVFUDSHU KWWSZZZZHLQJDUWQHUDUFKLWHFWVFRPHODVWLFBZRRGVFUDSHULL
$'$37(5 KWWSDGDSWHUVWXWWJDUWGHZHUVLW]WLPJODVKDXVWHLOEDUKWWSVWHLOEDUHX

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図３：年に認定された,%$の事業の分布
出典：,%$ 1HW]/LVWHGHU9RUKDEHQ $XJXVW  KWWSVZZZLEDGH より筆者作成

イルを具現化するユニークなプロジェクトが多く選ばれている。

地区における目指すべき都市像を混合用途としている理由も、将来に最適の用途として確定的な最終年の  年までに数百のプロジェクトがことはまだ誰もわからないので、その場、その時選定される予定であるという。近未来の大都市圏に応じた改良や変化の余地を残しておくという意のアイデンティティのイメージが多くの認定事業図があるという。こうしたインクレメンタルな取によって具現化される。

組が、フラットな関係性とネットワークから数多上述のメモランダムや、ディレクターへのインタビュー（ 年  月に実施）を踏まえると、この取組を広域の土地制度としてみた場合、以下のような解釈ができると筆者は考えている。

く積みあがっていくことによって、結果として理想的な都市圏が具現化される。
５．日本への示唆

,%$ のメモランダムは圏域全体に対応するもの

このようなドイツにおける動きをどのように解であるが、中心～周辺、のように空間的な役割分釈すべきか、筆者も多少悩むところがある。都市担をアプリオリに与えていない。これまで単に郊計画の中心的な手法として、やわらかいインクレ外都市、縁辺集落、農村といった、周辺的な位置メンタルな取組が統合的なブレイクダウン型の計づけしか与えられていなかった地域・地区にも、画にとって代わりつつあると考えるべきなのか、それぞれ固有の新たな役割を見出してもらうことそれとも、批判はあれど中心地の設定や建設管理を意図している。その方法も、事業者にアイデア計画によって基本的な都市の骨格がすでに形成さを募るという、ボトムアップでインクレメンタルれているからこそ、このようなボトムアップの取なものだ。メモランダムでは基本的な原則だけを組がより活きるのか…。

示し、後は応募する様々な事業者の発想に期待し少なくとも言えそうなのは、日本への応用可能てその内容を評価し、見どころのある事業をサポ性の違いであると筆者は考えている。中心地の設ートして改良を促す。
「各地区一事業」といった網定や建設管理計画のような、中央・地方政府の権羅的な発想にはなっていない。

限配分や私有権の制限といった国の基本的な制度

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がその背後にある手法を、全く条件が異なる国・地域で取り入れるのは難しく、仮に導入しても効果は限定的にならざるを得ない。現在、主にミクロスケールで進められている土地制度の改正を、マクロスケールで同じように進めることは現状では難しいと思われる。
しかし ,%$ のような取組において、こうした国の制度の違いはそれほど大きな影響がない。むしろ、都市や都市圏でまちづくりを盛り上げようという機運や、それを高めていくようなボトムアップでインフォーマルなネットワークが重要になるだろう。
だからといってそうしたやわらかい取組の方が、より導入しやすいかといえば、それはわからない。
エムシャーパークやシュトゥットガルトの取組を少し垣間見るだけでも、日本ではほとんど見られないような、広域というマクロのまちづくりを全体で盛り上げる高いモチベーションが随所に感じられる。そしてそれを各主体の合意を得ながら具体的な形にする枠組みづくりに、ドイツ人はとても慣れているように感じられる。それが、中世の城塞都市の時代から培ってきた、都市を運営する民主的手続きの経験の賜物であるとすれば、むしろ応用のハードルは高いかもしれない。
それでも、ミクロの住民参加のまちづくりを独自に発展させてきた日本で、広域でもこうしたマクロのやわらかいまちづくりが行われる可能性は小さくないと筆者は考えている。ミクロの対策中
心の個々の土地利用への働きかけも、多くの人が都市全体、国土全体のよりよい未来像を想像し、緩やかに協力・連携しながら進める方が、個々の取組のモチベーションも高まるのではないだろうか。ネガティブな発想になりがちな人口減少局面
ではなおさらと思われる。
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