生活保護制度とはセーフティネットの正しい理解と活用方法
２０１２年９月１日
尼崎市 介護保険事業担当
社会福祉士
西田 和夫

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１ 生活保護制度について•

日本国憲法第２５条 は、「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。（第１項）」と規定し、更に「国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない。
（第２項）」と規定
日本では、「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」と規定する日本国憲法第２５条第１項が生存権の根拠となっており、これを根拠として制定された。（昭和25年5月4日法律第144号）•• (1) 制度の沿革•
我が国の公的扶助制度は古くは大宝律令(７０１年)に萌芽が見られ、江戸時代の御救金・御救米といった難民救済制度から、近代的公的扶助は明治７年の「恤救規則」、昭和４年の救護法で確立し、昭和１２年母子保護法、昭和１６年医療保護法と、一連の社会福祉立法はイギリスの救貧法を参考につくられたが、この法律は国家責任の規定を欠く不十分なものであった。昭和２０年終戦後は、戦災者、引揚者、失業者が急増し、臨時的措置として「生活困窮者緊急生活援護要綱」が制定され、昭和２１年９月旧生活保護法、昭和２１年に生活保護法は各種救貧立法を統一する形で成立したが、その後に成立した日本国憲法の下では受給権の面など、不十分な点があり、昭和２５年に全面改正して現行の生活保護法が制定され、我が国の公的扶助の中核をなす生活保護制度が確立した。

• (2) 法的根拠と公的扶助•
生活保護法第１条は「この法律は、日本国憲法第•25条に規定する理念に基き、国が生活に困窮するす• べての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保• 護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、• その自立を助長することを目的とする。」と規定している。
• 公的扶助とは、国等の公的機関が主体となって、一般租税を財源にして、貧困者に最低限の生活を保障するために行う経済的援助をいい、社会保険とともに社会保障制度の大きな柱の一つであり、生活保護などの制度を指す。
• 生活保護は、資産（預貯金・生命保険・不動産等）、能力（稼働能力等）や、他の法律による援助や扶助などその他あらゆるものを生活に活用してもなお、最低生活の維持が不可能なものに対して適用される。

• (3) 生活保護制度の基本原理は、４原理と４原則• ① 国家責任による最低生活の保障• ② 保護請求権の保障及び無差別平等原理の適用• ③ 健康で文化的な最低生活の保障• ④ 保護の補足性• ア 無差別平等の原則（生活保護法第2条）•
生活保護は、生活保護法4条1項に定める補足性の要件を満たす限り、全ての国民に無差別平等に適用される。生活困窮に陥った理由や過去の生活歴等は問わない。この原則
は、法の下の平等（日本国憲法第14条）によるもの

1• イ 補足性の原則（生活保護法第4条）•
生活保護は、資産（預貯金・生命保険・不動産等）、能力（稼働能力等）や、他の法律による援助や扶助などその他あらゆるものを生活に活用してもなお、最低生活の維持が不可能なものに対して適用される。 また、民法に定められた扶養義務者の扶養、その他の扶養は生活保護に優先して実施• 【基本的な考え方】•保護は、生活に困窮する者が、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限 度の生活の維持のために活用することを要件• ウ 申請保護の原則（生活保護法第7条）• 生活保護は原則として要保護者の申請によって開始されます。申請権は、要保護者本人はもちろん、扶養義務者や同居の親族にも認められています。ただし、急病人等、要保護状態にありながらも申請が困難な者もあるため、法は急迫保護（職権保護）が可能な旨を規定• エ 世帯単位の原則（生活保護法第10条）• 生活保護は世帯を単位として要否を判定し、その程度を決定する。
例外として、世帯分離という制度がある（大学生など）。

• 2 生活保護制度の概要•
資産や能力等すべてを活用してもなお生活に困窮する方に対し、困窮の程度に応じて必要な保護を行い、健康で文化的な最低限度の生活を保障し、その自立を助長する制度です。
• (1) 制度の趣旨•
生活保護制度は、生活に困窮する方に対し、その困窮の• 程度に応じて必要な保護を行い、健康で文化的な最低限度• の生活を保障するとともに、自立を助長することを目的として• います。
• (2) 相談・申請窓口•
生活保護の相談・申請窓口は、現在お住まいの地域を所• 管する福祉事務所の生活保護担当です。福祉事務所は、市（区）部では市（区）が、町村部では都道府県が設置しています。
•••• ３．生活保護を受けるための要件及び生活保護の種類• (1)保護の要件等• ・生活保護は世帯単位で行い、世帯員全員が、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用することが前提でありまた、扶養義務者の扶養は、生活保護法による保護に優先します。
• [1] 資産の活用とは•
預貯金、生活に利用されていない土地・家屋等があれ•
ば、売却等し生活費に充ててください。
• [2] 能力の活用とは•働くことが可能な方は、その能力に応じて働いてください。
• [3] あらゆるものの活用とは•年金や手当など他の制度で給付を受けることができる場合は、まずそれらを•活用してください。

生活を営む上で生じる費用

扶助の種類

支給内容

日常生活に必要な費用（食費・被服費・光熱費等）

生活扶助

基準額は、(1)食費等の個人的費用(2)光熱水費等の世帯共通費用を合算して算出。特定の世帯には加算があります。(母子加算等)

アパート等の家賃

住宅扶助

定められた範囲内で実費を支給

義務教育を受けるために必要な学用品費

教育扶助

定められた基準額を支給

医療サービスの費用

医療扶助

費用は直接医療機関へ支払(本人負担なし)

介護サービスの費用

介護扶助

費用は直接介護事業者へ支払(本人負担なし)

出産費用

出産扶助

定められた範囲内で実費を支給

就労に必要な技能の修得等にかかる費用

生業扶助

定められた範囲内で実費を支給

葬祭費用

葬祭扶助

定められた範囲内で実費を支給（注）・福祉事務所を設置していない町村にお住まいの方は、町村役場でも申請の手続を行うことができます。
・一部、福祉事務所を設置している町村もあります。

• [4] 扶養義務者の扶養とは、親族等から援助を受ける•ことができる場合は、援助を受けてください。
• ・ そのうえで、世帯の収入と厚生労働大臣の定める基• 準で計算される最低生活費を比較して、収入が最低生• 活費に満たない場合に、保護が適用されます。
• (1) お住まいの地域の級地を確認• (2) 生活扶助基準額について• (3) 支給される保護費•
厚生労働大臣が定める基準で計算される最低生活費と収入を比較して、収入が最低生活費に満たない場合に、最低生活費から収入を差し引いた差額が保護費として支給されます。

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205万人
突破

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１ 制度面
生活困窮を理由とした制度であるため、生活困窮に至らしめた根本理由を解 決しなければならない諸制度による救済を見えにくくしている。
生活保護世帯の分類

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(1) 高齢世帯(2) 母子世帯•【生活保護に陥る原因】

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高齢世帯の問題 ⇒ 高齢で生活に困窮する。⇒ 働く体力・能力がない。
働く場所がない。
介護サービスを受けることができない。
年金がない。又は 年金が少ない。
援助してくれる身内がいない。
母子世帯の問題 ⇒ 離婚、配偶者の死亡 ⇒ 働いても生活ができる賃金を得で生活に困窮する。
られない。
※ 病気・障害で働けない。

⇒ ６５歳以上の世帯⇒ １８歳未満のこどもと親の世帯で、両親のうちの一方が欠けている世帯(3) 傷病・障害世帯 ⇒ 傷病または障害を原因として働くことができない世帯(4) その他世帯⇒ (1)から(3)のいずれにも属さない世帯で、ここ数年は失業により生活困窮となった世帯（単身世帯の場合が主）が分類される。

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女性・こどもの貧困問題••••••••••••••

保育所に入れない。
女性の収入が少ない。
こどもに対する社会的援助が少ない。
傷病・障害世帯の問題 ⇒ 傷病または障害で生活に困窮する。

⇒ 医療費を支払えない。
働くことができない。

健康保険に加入していない。
療養時の生活保障がない。
障害年金だけでは生活できない障害の場合、受け入れる施設や働き口がない。
その他世帯の問題（失業世帯に特化）⇒ 失業により生活に困窮する。 ⇒ 医療費を支払えない。
働きたくとも働けない。
若年失業の問題
雇用保険が切れた、雇用保険がない。
雇用先がない。

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厚生労働省の施策としては、被保護者のうち、こどもと失業者に対する施策を打ち出している。
こどもに対する学習支援（貧困の連鎖の防止）
社会的居場所づくり（自立助長の促進）5

• ２ 運用面•
ある女性週刊誌の報道をきっかけとして、片山さつき参議院議員が国会で、お笑いコンビ「次長課長」の河本準一氏の個人名を挙げて追求する異例の事態があった。
• これは、扶養義務の問題（生活保護制度では、補足性の原則が優先されるため）が取り上げられた。
高額所得の芸人を息子に持つ実母が生活保護を受けていた問題• 世間的反応 ⇒ 親子間のモラルの問題•⇒ 生活保護バッシング• 扶養能力の問題• 生活保護費の支給額が高い。
• 不正受給が横行している。

• ３ マスコミが取り上げている問題の分析• このようにわが国の生活保護制度の特徴として• 保護率が低い、（2）捕捉率が低い、（3）扶養義務の範囲が広い。
• 不正受給の問題としては、• 収入の無申告、過少申告がほとんど• 高校生のアルバイト収入、高齢者の年金の遡及受給• ※ 暴力団員の受給、大きな収入を隠す、偽装離婚 ⇒ 全体のごくわずか• 不正受給も過去最多となっており、10年度では２万５000件程度、金額では128億円となっているが、支給金額全体に占める割合で見ると0.4％弱と近年ほとんど変化はない。

• ４ 制度に内在する課題• 本当に必要な人に生活保護を出さず（漏給）、不必要な人間に生活保護を出す（濫給）問題は古くから存在するにもかかわらず、現在に至るまで有効な対策が打ち出されてはいない。
• 国際比較を行ってみると、生活保護費対GDP比はOECD平均が0.7％であるのに対して日本は0.3％、生活保護率は日本1.6％、フランス５％、イギリス・ドイツ9.7％、捕捉率（生活保護基準以下の世帯で、実際に生活保護を受給している世帯数の割合）は日本20％、ドイツ65％、イギリス90％、フランス91.6％。そして扶養義務に関しては、日本のみが別世帯の親・兄弟姉妹、その他の三親等内の親族に課している。
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高齢者福祉、障害者福祉、母子・児童福祉の社会福祉施策、年金、雇用等の社会政策の足らずがすべて困窮という名のもとで、生活保護制度が受け皿となっていること。

•貧困ビジネスといわれる生活保護者を利用した社会的搾取が行われていること。

• ホームレスを中心としていた囲込が、高齢者・障害者にも広がる傾向• 無料低額宿泊所などの位置づけ ⇒ 生活保護実施主体の指導強化• 高齢者向住宅の問題（管理費、生活の見守りの問題）• 医療扶助（医療・薬剤）、介護扶助（介護サービス）の問題

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景気の回復や産業構造の変化に対応できないなど、社会全体で起きていることが個々の生活に影響していること。
生活保護受給者の増減は、景気に左右されます。
グローバル化された世界的な諸事情による急激な円高、そしてアジアに製造業がシフトする中で、工場労働の雇用先やや小さな小売業、製造業が成り立たなくなったための失業が増加し、特にリーマンショックの後、失業した若者などが、生活保護の分野に進出し、相談が相次いでおります。２３年度後半は若干落ち着いておりましたが再び相談件数が増加しております。
このまま円高が続きますと、ますます国内での産業育成が困難になり、どうなるものかと思っておりましたが、１ドル＝８０円を超えてきておりますので、やや安定状態で、一方、貿易収支は、福島原発事故により、原子力発電所が稼動せず、そのために火力発電に利用する天然ガス等の燃料の輸入が増加し、赤字となっており、経済情勢は不安定なところです。
そのため、景気回復にはほど遠く、生活困窮する国民が減少に転じる情勢にはならないものと考えられます。

••••《 参考データ 》
24年３月○受給者数 210万8096人 ○受給世帯 152万8381世帯○世帯内訳 高齢者世帯43.4％ 傷病者世帯32.1％ 障害者世帯11.4％ 母子世帯7.4％
その他の生活困窮世帯17.1％（単身11.4％、２人以上世帯5.8％）– 支給総額（2010年度決算ベース）総額約3兆3000億円○支給内訳（2010年度決算ベース）「医療扶助」 1兆5,700億円（47.2%）「生活扶助」 1兆1,600億円（34.7%）「住宅扶助」
5,000億円（15.0%）※補正規模が大きい

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2012年度当初予算 ２兆８３１９億円（一般会計歳入歳出予算90兆３３３９億円）
うち国 ４分の３ 地方 ４分の１
こどもの貧困率 世界ワースト８位 ７人に１人が貧困
一人親貧困率 世界ワースト１位••

2011年：日本１億2650万人、フランス6270万人、イギリス6200万人
ドイツ8200万人、スエーデン938万人••

マスコミは生活保護の問題全体を取り上げるが、対応が必要となってくるのは被保護者が集中する都会であり、指定都市や中核都市の問題となっていること。

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生活保護受給者の急増でたいへんなのは大都会です。そもそも大都会には、経済的に困った人々が多く集まっております。

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更に、景気の波の直撃を受け、地方で生活に困窮した人々までもが大都会に集中的し、これら大都会に集まった人々の生活は、大都会を地域とする地方公共団体が保障することになります。ホームレスや刑務所を出所し、親族や友人を頼りに都会へたどり着く方々も同様です。出身地である大都会に戻る場合に加え、罪を犯すことにより郷里に帰れなくなる、また、借金や悪い仲間がいるため、出身地に戻れないといった理由で大都会にたどり着きます。

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安い家賃のアパートがある、空き缶等を買い上げてくれるリサイクル業者がある、従業員用の寮がある、医療機関や市場など生活圏が便利で、物価が安いといった地域に生活保護世帯は集中します。ちなみに大阪市の保護率（5.72％）は全国一です。私の勤務する尼崎市も兵庫県下で最も生活保護率が高い都市（3.94％）であります。（24年３月現在）•7