土地総合研究 2016年春号

特集

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新しい国土形成計画、国土利用計画をめぐって

新しい国土形成計画の特徴

明治大学農学部 教授
小田切 徳美おだぎり とくみ

１．新しい国土形成計画の概要

質を持つ地域を相補的に刺激し合う構造がイメー

国土形成計画（全国計画）（以下、「計画」とすジされている。つまり、「対流」は異質の個性が接ることもある）は 2015 年 8 月に閣議決定された。

触する時に生まれるエネルギーを象徴する言葉でこの新しい計画は、「全国総合開発計画」から「国あろう。その点で、多様な地域の併存を示唆する

土形成計画」への名称変更後、2 回目となるものワーディングでもある。

であるが、いくつかの点で、第 1 次計画よりも注これを実現する手法が、しばしば話題となる「コ目される状況にあった。第 1 に、周知の「地方消ンパクト＋ネットワーク」である。ここでは、「『コ滅論」（増田寛也編『地方消滅』2014 年、中公新ンパクト』とは空間的な密度を高める『まとまり』書）を契機として、人口減少問題に国民の関心がを、『ネットワーク』とは地域と地域の間の「つな高まる中での計画策定であった点である。
第 2 に、がり」を意味する」としており、また「この『コ政権が「アベノミックス」による経済成長を追求ンパクト＋ネットワーク』は、人口減少社会に向する中で、それが計画にどのように反映したのかけた適応策としても重要である」と論じられていも注目されている。

る。

作成された計画では、特に前者を多分に意識し、要するに、多様な「コンパクト＋ネットワーク」この計画期間（2015 年から概ね 10 年）を「日本の地域構造を国土に敷き詰め、国土全体をヒト、の命運を決する 10 年」と位置づけている。政策文

モノ、カネ、情報の双方向の流れをつくり出すこ書としては異例の表現であり、特に人口減少社会とにより、人口減少問題に対応するのが、この計に立ち向かう決意を論じている。

画の基本的スタンスと言える。

また、前身の全国総合開発計画を含めて各計画にはスローガンが付けられていたが、今回計画の２．新しい国土形成計画の特徴－地域の個性とそれはとりわけユニークで、「対流促進型国土の形内発的発展－成」とされた。
その意味は、「多様な個性を持つ様々こうした国土形成計画に対して、その手法であな地域が相互に連携して生じる地域間のヒト、モる「コンパクト＋ネットワーク」の「コンパクト」

ノ、カネ、情報の双方向の活発な流れである『対という面だけを取り上げ、それを農山村からの撤流』を全国各地でダイナミックに湧き起こし、イ退と理解し、その賛否が論じられている。
一方は、ノベーションの創出を促す」ものと説明されてい人口減少下ではそのような撤退は不可避だと言い、る。東京圏への人口一極集中の傾向を是正するこ

他方ではコンパクト化とは地方の切り捨てに他なとを意識しつつも、それだけではなく、異なる特らないと計画を批判する。あたかも、この「コン16

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パクト＋ネットワーク」が計画をめぐる論点であはその頻度は 23 回に過ぎず、そのワーディングはるかのような議論もある。

今期計画で意図的であることがわかる。

しかし、現実には、今回の計画では、農山村につまり、今回の国土形成計画は、「地方消滅」のおける「コンパクト化」とは、生活サービス機能危機や「成長」の必要性が声高に言われる中でも、等の集約や確保を意味しており、「防災上の必要性それぞれが個性を持つ地域により形成される国土や地域における合意がある場合等は別として、居づくりに力点がおかれているように思われる。こ

住機能の集約までを本来的な目的とするものではうした、地域の個性やそのベースとなる地域資源ない」と明確に論じている。その点で、行き交うを重視する地域形成は、一般に「内発的発展」と論議と実際の計画はずれている。

呼ばれおり、今回の計画でも「地域づくりに当たしかも、審議の過程などを振り返ってみると、っては、外部から画一的な取組を押しつけること計画のポイントは異なる点にこそあるように思えなく、たとえ時間がかかっても、地域住民等が合る。それは、端的に言えば、地域の主体性を重視意形成に向けて話し合いを繰り返し、自らの意思し、その個性に溢れる地域づくりを進めようとすで立ち上がるというプロセスが重要である。一人る計画の基本姿勢である。

一人が当事者意識を持ち、地域の産業、技術、人その点を説明するために、いささか形式的では材等の資源を活用しながら、地域の実情に応じたあるが、計画の本文の中で、キーワードとなる言内発的な発展を実現させることが期待される」（第葉を数え上げてみると興味深い（表１）。スローガ

2 部第 9 章）とそれを多分に意識した記述もある。

ンとなった「対流」は 205 回も登場し、おそらくもちろん、地域の内発性を重視するとしても、最頻出用語であろう。また、先に触れた「コンパ政策が不要であることを意味しない。むしろ、政クト」も 71 回と多い。しかし、実はそれを上回る府をはじめとする様々な外部主体と内部との連携回数、登場するのが「個性」（86 回）である。そが重要になり、そのための役割分担の明確化、その用法は「個性豊かな地域」「個性を際ださせる」の上での支援の充実が求められる。そして、その「個性を磨き」等として、「地域の性格」を表す言ポイントが、先の引用文が書かれている第 2 部第葉として使われている。ちなみに、第１次計画で9 章「多様な主体による共助社会づくりの実現に

表１ 国土形成計画のキーワード

用語
対流ネットワーク
（うち「コンパクト＋ネットワーク」）

成長
持続（うち「持続可能」）

個性人材コンパクト交流
新たな公第２次計画

<参考>
第１次計画

20520227212109992498685713235249262370212838

資料：計画本文より作成（目次を除く）向けた基本的な施策」で、様々な分野を横割り化する戦略として論じられている。
地域の内発的発展を基本とすれば、「計画」には、それに対して政策や他の主体がどのようにかかわりを持つべきかがひとつの鍵となる。
その意味で、今次計画の最大の重点はこのパートにあると考えられる。そこでは、①地域を支える担い手像やその育成のあり方、②地域づくり（地域みがき）と地域資源の情報発信、③資金循環とソーシャルビ
ジネスのあり方、④地域の内発的発展と行政との関係等が包括的に論じられている。
このように地域資源を活かした内発的発展を、今後の国土形成の重要な要素として位置づけている点に、今回の国土形成計画の最大の特徴があるように思われる。
周知のように、この計画の前身は「全国総合開土地総合研究 2016年春号

17発計画」（全総）であった。それが、「開発」とい言葉が持つ含意であり、そこには「革新性」が意う看板を「形成」に掛け替えたことについて、国識されている。いうまでもなく、地域振興を内発

交省は「量的拡大を図る『開発』を基調としたこ的エネルギーにより対応していくとなれば、従来れまでの国土計画から、国土の質的向上を図るたとは異なる状況や新たな仕組みを内部に作り出すめ、計画対象事項を見直し、国土の利用、整備及ことが必然的に必要となる。地域における意思決び保全に関する施策を総合的に推進する国土計画定の仕組みや行政との関係等を含めた地域革新のに改編した」（国土形成計画法に関する国交省の説ニュアンスがここには含まれている。

明資料）と解説している。この方向性を実質化したのが今次計画ではないだろうか。

つまり、農山村におけるリゾート開発の終焉という時代的文脈のなかで、多様な総合的目的を持ち、地域の仕組みを革新しながら、内発的に新た３．農山村における「地域づくり」と国土形成な地域をつくりあげていくことが、「地域づくり」

計画として意識されたのである。農山村をめぐる議論

今回の計画でも「地域づくり」という言葉が利用されているが、それは主に農山村で使われた用は、この言葉を中心にその後展開されることとなる。

語でもある。1970 年代にも、「地域おこし」（特になお、農山村における「地域づくり」が、バブ離島の「島おこし」）という名前で、その淵源を見ル経済崩壊以降の「失われた 20 年」と呼ばれる「ゼることができるが、意識的、継起的にこの用語がロ成長」の歴史と重なり合うのは偶然ではない。

使われようになったのは、バブル経済崩壊以降のむしろ、この間に、「農山漁村は内発的にしか発展1990 年代後半である。

しない」という地域の覚悟が生まれ、それが「地そこには、次の 3 つの含意があると理解できる。

域づくり」の原動力となっている可能性がある。

第 1 に、バブル期のリゾート開発という時代的文

つまり、この 20 年間は少なくとも農山村において脈の中で、それへの否定的位置づけとしての「内は、「失われた」ではなく、「未来に向けた 20 年」発性」の強調である。大規模リゾート開発では、であった。

資金も意思も外部から注入され、地域の住民は土こうして農山村で先発した「地域づくり」を、地や労働力の提供者、さらには開発の陳情者に過国土レベルに拡張したものが、今回の計画である

ぎないものであった。そうではなく、自らの意思と理解することができる。

で地域住民が立ち上がるというプロセスを持つ取り組みこそが、重要であることがこの言葉では強調されている。

４．新しい国土形成計画の課題
しかし、この計画の目的には、「安全で、豊かさ

第 2 に、「地域活性化」には、当時は経済的な活を実感することのできる国（づくり）」に加えて、況を目指す意味合いがあった。そうした単一目的「経済成長を続ける活力ある国（づくり）」やグロを批判し、文化、福祉、景観等も含めた総合的目ーバル成長拠点をめざす「国際社会の中で存在感的がここに含意されている。また、そのような総を発揮する国（づくり）」も位置づけられているこ

合性は、地域の特性に応じた多様な地域の姿に連とも事実である。

動する。実際に、リゾートブーム下では、経済的そこから、むしろアベノミックスの影響を受け振興ばかりが各地で語られ、またどの地域でも同た開発主義的な要素をこの計画の特徴とすることじような開発計画が並ぶ「金太郎アメ」型の地域も可能であろう。実際、先の表に戻れば、「成長」振興が特徴であった。その反省の上に立つ地域づという用語は、「個性」よりも多く、またさらに「持くりには「総合性・多様性」が意識されている。

続（的）」よりも多く登場する。

そして、第 3 に地域づくりの「つくる」というとりわけ、「リニア中央新幹線」の開業を契機に

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土地総合研究 2016年春号形成されることが期待される「世界最大のメガリージョン（スーパー・メガリージョン）」構想はその典型である。ここでは、「リニア中央新幹線の開業により、・・・三大都市圏がそれぞれの特色を発揮しつつ一体化し、4 つの主要国際空港、2 つの国際コンテナ戦略港湾を共有し、世界からヒト、モノ、カネ、情報を引き付け、世界を先導するスーパー・メガリージョンの形成が期待される」と、高度成長期さながらのビジョンが語られている。
その意味で、この計画には、成熟社会を意識した地域の内発的発展を目指す要素とさらなる経済成長のための国土づくりという開発主義的な要素が混在していると理解することも可能である。
しかし、重要なのは、今後の実践である。当然のことであるが、成長路線を重視したとしても、かつての「全総」時代のように、潤沢な財政にあるわけではない。他方で、内発的発展路線といえども、そこに財政を含めた政策的支援が無用なわけではない。
つまり、開発主義的な要素を強調したとしても、あるいは内発的発展路線を重視したとしても、先にポイントとした「第 2 部第 9 章」で論じられている「多様な主体による共助社会づくり」が特に重要となる状況にある。別の言葉で言えば、政府や地方自治体を含めた多様な主体の役割分担こそが必要であろう。
人口減少社会の中で地域を持続していくためには、こうした体制を各地に地道に構築するしか道はない。国土政策の「マスタープラン」である今
回の国土形成計画が示したのは、このように平凡ではあるが、しかしきわめて骨太な戦略と言える。
そして、その実践こそが残された課題である。