国立大学の「行法化」と教育基本法10条ある。というのも、教基法そのものが「教育勅語体制」

日本教育法学会事務局担当理事「天皇制教学体制」と呼ばれる戦前の国家主義的・軍国成嶋隆（新潟大学法学部）主義的な教育法制を否定し、日本国憲法に示された個人の尊重・平和主義・民主主義などの原理に基づく新しい文部科学省が今国会に提出を予定している「国立大学法人法案」(仮称）の「概要」が公表され、国立大学を「独立行政法人化」しようとする動きが本格化している。こ教育のありかたを提示するために制定されたからである。
そこで否定されたのは、教育勅語に盛りこまれた天皇制イデオロギーを、勅令（＝天皇の命令）に基づく中央集の動きが、90年代半ば以降、《新自由主義・市場原理主権的かつ官僚主義的な教育行政を通じて国民に植えつけ義》と《新国家主義・新保守主義》の絡みあいのもとにるという教育のありかたであった。戦前における教育の進行している国家構造の全面的な再編、とりわけ憲法・官僚統制の弊害については、教基法の立法事務にたずさ

教育基本法（以下、教基法）のもとで営まれてきた公教わった文部官僚らが執筆した『教育基本法の解説』(国立育の「改革」の動きの重要な一環であることは、つとに書院・1947年、以下『解説』）において、次のように指指摘されてきた。また、この教育「改革」が明らかに教摘されている。

基法の明文改正を射程に入れていることも周知のとおりである。最近の動きをみると、教基法改正という《戦略「わが国では、明治5年に学制をしき、全国の教育制度目標》を達成するために《外堀を埋める》作戦がとられを統一するとともに、教育行政上の権能を中央政府に統ているのが明瞭に読みとれるが、国立大学の行法化もそ括するの主義を確立した。これは教育の普及を国民の自の一つである。それは、教基法の規範とは全く相いれな発的努力にまつ余裕がなく、国家的保護によって、いわい要素を《楔》として打ちこむことにより、同法の改悪ば上からの力によって実現しなければならなかった事情を実質的に《先取り》し、明文改正への《露払い》を行に基づくものというべく、事実又、この制度は、教育のおうとするものである。文科省が今国会に提出を予定し普及と振興に貢献するところが多大であった。しかしなている法案のリストにおいて、国立大学等の「独立行政がらこの制度は、地方の実情に即する教育の発達を困難法人化」に関連する10本の法案の後に、「検討中」としならしめるとともに、教育者の創意と工夫とを阻害し、て「教育基本法案」(仮称）が挙げられている（文教速報

ために教育は画一的形式的に流れざるをえなかった。又6415号）のは、その意味で実に示唆的である。（なお、

この制度の精神及びこの制度は、教育行政が教育内容の「教育基本法の一部改正法案」ではなく「教育基本法案」面にまで立ち入った干渉をなすことを可能にし、遂にはとなっている点に注意を要する。「公害対策基本法」が時代の政治力に服して、極端な国家主義的又は軍国主義93年に「環境基本法」にとって代わられた例のように、的イデオロギーによる教育・思想・学問の統制さえ容易現行法とは全く異なるものが提案される可能性があるかに行われるに至らしめた制度であった。《中略》このよらである。）

うな教育行政が行われるところに、はつらつたる生命をもつ、自由自主的な教育が生まれることは極めて困難で現行教基法の条項のうち、国立大学の行法化によってあった。」

最も大きく変質・歪曲されるのは、教育行政について定める同法10条である。そこで本稿では、この条項が本来以上が、教基法10条の《立法者意思》である。そこにいかなる規範的意味を有しているのか、そして国立大学は、なによりも教育行政が「教育の自主性」をふまえたの行法化がなぜこの条項に背反し、これを変質させるこものでなければならないとの規範が示されている。実際、とになるのかを検討したい。

同条の立案過程では、文言上もそのことが明確であった。
例えば、最初の案である「教育基本法要綱案」

教基法10条の規定は、次のとおりである。

(1946.12.21、以下「要綱」）では、同条の内容は次のよ10条（教育行政）

うに示されていた。「(1)(1)教育は、不当な支配に服することなく、国民全体に服することなく、国民に対し独立して責任を負うべきに対し直接に責任を負って行われるべきものである。

ものであること。学問の自由は、教育上尊重されなけれ(2)ばならないこと。(2)

教育行政は、この自覚のもとに、教育の目的を遂

教育は、政治的又は官僚的支配

教育行政は、右の自覚の下に教育の行するに必要な諸条件の整備確立を目標として行わ目的を遂行するに必要な諸条件の整備確立を目標としてれなければならない。

行われなければならないこと。」一見して明らかなように、2項が現行規定とほとんど変わらないのに対し、1項

本条は、教基法のすべての規定のなかでもとくに重要なの文言のいくつかはその後の過程で修正・削除されていものであり、この法律全体の規範精神を代表する規定で1る。「学問の自由の尊重」規定は、現行法では2条（教育る責任と権限がある。国民の教育意思は選挙を通じて国の方針）に移されている。しかし、この当初の条文が、会に反映され、国会の制定する法律に具体化されるから、現行規定を解釈するうえで重要な指針となることは否定

法律に基づいて教育行政を担当する行政機関こそ国民のできない。そのことをふまえて同条を解釈すると、次の教育意思を最もよく体現している。一方、教育行政機関ように重要な規範が示されていることが確認できる。

はその行政権の行使について、国会をとおして、国民に第1は、「不当な支配」の禁止規定にみられる「教育の対して責任を負っている。》この論法は、憲法前文1段の自主性」原理である。この規定は、憲法23条および教基「そもそも国政は、国民の厳粛な信託による」との文言

法2条における「学問の自由」の保障・尊重という趣旨をを手がかりとし、《国民−選挙−議会−法律−行政》と受け、教育が自主的・自律的に行われるべきことを定めいうカテゴリー系列で示される国民代表制の論理をストたものである。この規定をめぐっては、「不当な支配」レートに教育の領域に持ちこんだものである。また「責の主体はだれかという点が論争の的となってきたが、先任」の問題については、いわゆる「民主的責任行政」のの『解説』の趣旨や「要綱」の文言からは、「不当な支法理（憲法66条3項）を、同じく教育の領域に当てはめた配」の主体として筆頭に挙げられるのは、ほかならぬ教ものである。教育行政機関は、国民代表たる国会に対し育行政当局であることが確認できる。『解説』の別の部て責任を負うことを通じて、国民全体に対して責任を負分では、「教育に侵入してはならない現実的な力として、うことができるという理屈である。この論理から導かれ政党のほかに、官僚、財閥、組合等の、国民全体でない、るのは、「国民に対して行政が責任を負うことができる一部の勢力が考えられる」としているが、これを現代風ためにも、下級行政機関の行為に対する上級機関の監督・に読み替えるならば「政権与党、文部官僚、財界団体」統制が要請される」との論法であり、これが学習指導要による「不当な支配」が同条により禁止されていること領に「法的拘束力」を付与して《下級行政機関》と位置になる。

づけられた学校現場の教育実践を統制したり、同じく教育行政機構の《末端》に位置づけられた教育公務員に職ところで「不当な支配」禁止規定をめぐっては、以上務命令を発して「日の丸・君が代」を強制するという、のような解釈と、政府による行政解釈とが対立している。

現在の教育行政のありかたを支えているのである。しかその行政解釈とは《法令に基づく教育行政機関の教育へし、この論理はいくつかの点で誤りを含んでいる。まず、の関与は、それが教育内容に及ぶものであっても「不当この論理が国民の精神的・文化的な営みである教育を国な支配」に該当しない》というものであり、政府・文科政一般と同列におき、その国政一般についての法理であ省は、この《解釈》に基づいて、例えば学習指導要領にる「国民の厳粛な信託」を語っていることが問題となる。

よる教育実践の統制や、教科書検定による教科書の記述

この点、前出の『解説』は、「民主主義に則る政治は、内容の統制を《合法》と強弁してきた。しかし、この主政党の発生を必然的に伴い、政党間の競争と妥協によっ張は失当であり、教基法の趣旨を曲解するものといわざて運営されるものであるが、教育はたとえ民主主義下にるをえない。この点、60年代初頭に全国いっせいに行わおいても、そのような現実的な力によって左右されないれた学力テストの適法性や学習指導要領の法的性格などことが必要なのである」と説いている。教育が国民の精が争われた、いわゆる「学力テスト事件」の最高裁判決

神的・文化的な営みであることをふまえるならば、これ（1976.5.21）が、次のように判示しているのが注目されを国政一般と同列におくことは妥当ではない。教育法学

る。−「教育行政機関は教育関係法律を運用する場合にの第一人者である兼子仁も、次のように述べている。−

も教育基本法10条1項にいう『不当な支配』とならないよ「国民が子どもたち一般の人間教育に参加していくことうに配慮しなければならない。その意味で、同条は法令は、いかに広い社会性を示していようとも、近代憲法下にもとづく教育行政機関の行為にも適用がある。」

ではあくまでも人間社会の文化的活動にほかならず、主教基法10条における重要な規定として、次に1項後段の権者国民による政治的活動・参政行動とは別であると見「直接責任性」の原理がある。そして本規定をめぐってなければならない。」「近代憲法下において、子どものも、行政解釈と教育法学界における通説的解釈とが対立学習権を保障すべき人間教育であると確認されている学している。この規定の行政解釈を、筆者は「間接的行政校教育そのものは、国民主権と議会制民主主義による『国責任論」ないし「議会制民主主義論」と名づけているが、政』の一部ではなく、国民の個人的自由をふまえた人間

それは次のような論法である。−《今日の公教育は、福社会の文化的活動にほかならない。」以上のように、行祉国家たる現代国家が国民からの信託を受けて組織的に政解釈がとる「間接的行政責任論」「議会制民主主義論」行うものであり、国はその信託に応えて公教育を実施す
2

は、教基法10条の解釈論としては妥当でない。

全体としては、なお全国的な大綱的基準としての性格をもつものと認められ、また、内容においても、教師に対では、教基法10条1項の「国民全体に対し直接に責任を負う」との文言はいかなる法理を示しているのか。それし一方的な一定の理論ないし観念を生徒に教え込むことは、《子どもの教育につき第一次的な責任を有する親かを強制するような点は全く含まれていない。それ故、教らの付託を受けた学校教員（集団）が、免許制度により育政策上の当否はともかくとして、少なくとも法的見地公証された専門的職能の発揮をとおして、直接的に信託からは、教育における機会均等の確保と全国的な一定水に応答する》という責任法理であると解される。教基法

準の維持という目的のために必要かつ合理的な基準の設が2条で「学問の自由を尊重」するとし、6条で学校教員定として是認できる。」このように同判決は、教育の内の「身分の尊重」と「待遇の適正」が期せられなければ的事項の最たるものである教育課程の基準を定めた学習ならないと定めているのは、教員の専門的職能が十全に指導要領について、それが細目に至らない大綱的なもの発揮され、国民の信託に応えることができるようにするである限りにおいて、また教育実践に対する強制の要素ためである。

を含まない限りにおいて、その適法性を認めたことになる。実際の学習指導要領が、この限界を超えていないと教基法10条2項は、先にみたように教育行政の任務を条いえるかどうかは大いに疑問であり、また下級審の判例件整備に限定している。これが同条における第3の重要規には、学習指導要領の法的拘束力を否定するものもある定である。同項はいうまでもなく、1項の「自主性」原理が、最高裁が理念的に示した学習指導要領論はそれなりおよび「直接責任」原理を受けたものである。つまり、に重要である。

教育行政は、親を中心とする国民と専門職としての学校

なお、教育行政の任務について定める10条2項との関連教師（集団）との間の信託関係の内部には介入すべきではなく、自主的・自律的な教育実践の展開に必要な諸条で、戦後改革後に改めて設置された（旧）文部省の権限件の整備確立にその任務が限定されるということを定めがどのように定められたかを確認しておく必要がある。

たものである。いいかえれば、教育行政は、教育の内容・1949年制定の旧文部省設置法の6条2項は、次のように規方法などのいわゆる内的事項（interna）に関与すること定していた。−「文部省は、その権限の行使に当って、は許されず、学校設置・施設設備の整備・教職員の配置法律（これに基づく命令を含む。）に別段の定がある場といった外的事項（externa）の整備に専念しなければな合を除いては、行政上及び運営上の監督を行わないものらないということである。とする。」この規定は、1999年に制定された文部科学省
設置法では削除されているが、中央教育行政機関の本来この10条2項についても、その本来の趣旨を歪める行政の職分を定めるものとして、繰り返し想起されるべきも解釈がある。先に紹介した、《行政による教育内容へののである。

関与であっても、それが法令に基づくものであれば「不当な支配」には当たらない》との論法である。この点、以上、教基法10条の検討を行ってきた。これをふまえ

前出の学力テスト事件最高裁判決も、「教育に対する行て、以下では、国立大学の行法化が、いかなる点で教基政権力による不当、不要な介入は排除されるべきである

法10条の規範と相いれないものであるかを検証したい。

としても、許容される目的のために必要かつ合理的と認

昨年3月の文部科学省調査検討会議「最終報告」や、最められるものは、たとえ教育内容および方法に関するも近示された「国立大学法人法案」の「概要」などによれのでも必ずしも同条〔＝教基法10条〕の禁止するところば、大学における研究・教育の基本計画は各大学においではない」と判示し、行政解釈を追認しているようにみて策定するものとされている現行方式を改め、法人化後える。しかし、同条の立法者意思や規定の沿革などからは、文部科学大臣が各大学の「中期目標」を定め、またすれば、かかる解釈が許容されないのは明らかである。

その「中期計画」を「認可」することになっている。こ百歩譲って、教育内容への行政の関与つまり「教育内容れらの「中期目標」「中期計画」の達成度は、「独立行行政」ないし「教育課程行政」が成立するとしても、そ政法人大学評価・学位授与機構」などによる「評価」にこには厳格な要件が課されなければならない。そして、かけられ、その評価結果に基づいて運営費交付金の交付学力テスト事件最高裁判決が問題としたのも、まさにそ額や組織そのものの改廃が決定されるという。このようの点であった。同判決が学習指導要領を「適法」つまりなシステムは、戦前の大学制度においてさえ存在しなかっ教基法10条違反ではないとした部分を引用する。−「本たものであり、諸外国にも例をみない、極めて国家統制件当時の中学校学習指導要領は、ある程度細目にわたり、色の強い制度である。もちろん、教基法10条に真っ向かかつ、詳細にすぎ、適切でないものが含まれているが、ら反する。とくに指摘したいのは、このシステムが、こ3

れまで教基法10条との関係で問題とされてきた教育の国や国民の信託・要求との関連は異なった筋道をとる。つ

家統制のありかたとは比べものにならないほど、国家統まり、大学における学問研究が社会や国民の信託・要求制の度合いが強いということである。例えば、先に問題に応えるといっても、それは学問研究が社会や国民の要とした学習指導要領による教育内容統制の場合だが、学求に即自的に対応すべきものではない、ということであ習指導要領は、文部科学大臣が教育課程の基準として公る。学問の自由に関する論文のなかで、高柳信一は、こ示する文書であり、学力テスト事件最高裁判決の解釈での点につき次のように論じている。−「専門的職能は、は、先に紹介したように、それが大綱的基準にとどまるすべての職能と同様に、結局において、社会に奉仕すべ限りで、かつ特定の教育実践を強制するものでない限りきものであるが、その奉仕は、物的価値の生産・提供ので、法規としての性格をもつにすぎない。最近では、文ばあいのように、顧客（ないしその総体としての社会）部科学省自身が、同要領の《弾力的運用》を語るようにの具体的指揮命令のもとにではなく、まさにみずからのさえなっている。また、この文書が教育現場の実践を拘専門的知識にもとづく精神的創造力の発揮によって−自束しているのは事実であるが、それも個々の学校におけ由に−行われなければならない。」(高柳信一「学問の自るパフォーマンス（＝学習指導要領の達成度）が外部機

由と大学の自治」東京大学社会科学研究所編『基本的人関による《評価》にさらされ、それに基づいて教育予算権4』東京大学出版会・1968年）この指摘にあるとおり、が選別的に配分されるというシステムはない。このよう大学における学問研究は、産業界の主として経営者サイに、独立行政法人としての国立大学に対する国家統制は、ドからの注文や特定政府の体制的利益に基づく要請にス

これまでのものとは異質な、しかもより強化されたものトレートに応ずべきではない。学問研究に関して大学となのである。

社会との間には、ある種の緊張関係がなければならないのである。なぜなら、学問研究は現在の真理や体制的理国立大学法人にあっては、業績評価の場面のみならず、役員会・経営協議会・学長選考会議の構成の面でも、学念を疑い、より高次の知見を獲得する精神作用であり、外者の大幅な関与が予定されている。このことが、教基本質的に体制超越的機能を営むものだからである。

法10条の「自主性」「直接責任性」原理や、憲法23条の国立大学の行法化は、教基法10条2項の定める教育行政「学問の自由」の保障（およびこれを制度的に担保するの条件整備義務にも反する。この構想では、国立大学の「大学の自治」の保障）との関連で問題となりうる。な設置者は現行の「国」ではなく「法人」とされている。

ぜなら、学外者の関与の背景には、グローバリゼーショ

学校教育法5条には、教育財政について「設置者負担主義」ンのもとで日本企業の国際競争力を高めるために大学のの原則が定められているから、国はその財政責任を法人産み出す知的財産を産業活性化のために動員するというに転嫁し、本来国が負うべき負担を免れることができる戦略があり、それ自体、「学問の自由」や「自主性」原のである。現在でも、日本の高等教育への公財政支出は、理に反するものである。しかし他方、学外者の関与やい欧米諸国と比較して極めて低い水準にあるが、行法化後わゆる《産官学協同路線》は、表向きは《国民に開かれは、この傾向にますます拍車がかかることは必至である。

た大学》《大学の地域貢献》というまっとうな謳い文句

このことは、行法化が、教基法10条により教育行政に課を伴っており、その点で「直接責任」の法理と親和的にされた条件整備義務に反すると同時に、国民の高等教育みえるからである。

を受ける機会の不均等を招来することにより、同法3条（教育の機会均等）にも違反することを意味する。

この問題については、次のように考えるべきであろう。
−大学は、国民の高等教育を受ける権利を保障し、また以上、検討してきたように、国立大学の行法化の構想

そこでの研究の成果を社会に還元して人類の平和と福祉は、教基法の規範に対する全面的なアンチテーゼ（対抗の向上に貢献するという責務を担う。そして、その責務構想）となっている。これを許すことが教基法の明文改を十分に果たすことができるために学問の自由と大学の正に道を開くことになるのは明きらかである。その方向自治が保障されている。ところで、大学がその責務を果たす筋道、つまり大学が社会の要請や国民の信託に応えを遮断する闘いが急務となっている。
-----------------------------------------------る筋道は、教育と研究とでは若干の違いがある。教育に(本エッセイは「国立大学独法化阻止全国ネットワーク」への投稿です．03年2月8日受領)

ついては、大学が、その教員らによる教育作用により大学生の教育要求に応えることをとおして、国民に対する責任が果たされる。ここでは、先の「直接責任」の法理が妥当する。これに対し、大学における学問研究と社会4