土地総合研究 2018年冬号 147

特集

人口減少社会と法

人口減少社会と都市法―立地適正化計画の制度と実態―
早稲田大学大学院 法務研究科 教授
吉田 克己
よしだ かつみ１ はじめに――人口減少社会における都市法

ように、都市法の理念レベルに傾斜しており、具の課題と本稿の目的

体的法制度の検討という点にまでは、踏み込むこ

人口減少社会の到来を迎えて、都市法は、どのとができていなかった。本稿は、都市法の新たなような課題に直面しているか。この問題について理念であるコンパクトシティの実現を目指す具体

1

は、別に概括的な検討を行う機会があった 。そこ的な法制度を取り上げて、旧稿を補充することをでは、大きくは、人口減少社会の到来に伴って、目的としている。取り上げるのは、2014 年の都市都市法は、拡大型都市法から持続型都市法へ、さ再生特別措置法等の改正によって、「多極ネットワ

らには縮退型都市法へと移行していくという認識

ーク型コンパクトシティ」を構築することを標榜が示された。そのような移行の下で、都市法の新して創設された「立地適正化計画」である。本稿

たな理念が登場する。それは、コンパクトシティ

では、その制度の考え方と制度運用の現実のありであり集約型都市構造化である。この新たな理念方を探ってみたい。

の下で、計画策定への市民・住民参加が要請され、市民によるまちづくりとその制度的支援が求めら

２ 立地適正化計画の政策目的と実現手法れる。そこには、市民の意思を重視する都市計画（１）コンパクトシティの実現と立地適正化計画

制度の展開と、契約的手法を活用した都市環境重（ⅰ）コンパクトシティという新たな政策理念の視型のまちづくりという 2 つの問題領域が見出さ登場れる。また、財政難と地価低迷時代における都市

近時、都市法の新たな理念としてコンパクトシ

基盤整備事業についても、長期未着手事業問題へティが登場したことに上で触れたが、これをもうの対処など、不要になった事業廃止という新たな少し詳しく見ておこう2。審議会レベルで人口減少問題が生じている。さらに、地価低迷を前提とし問題に正面から向き合い、縮退型都市法の必要性た新たな都市基盤整備事業の考え方の深化が求めを明確に打ち出したのは、2009 年 6 月 26 日の社られる。人口減少社会における都市法の課題を扱

会資本整備審議会報告である3。この報告は、今後う旧稿においては、ほぼ以上のような論点を検討の都市政策の基本的方向を「課題対応・問題抑制した。
旧稿の検討は、以上のまとめにも示されている

1

吉田克己「人口減少社会と都市法の課題」吉田克己・
角松生史編『都市空間のガバナンスと法』（信山社、2016年）5 頁以下。

2

以下については、吉田・前掲注（1）6-12 頁により詳細な検討がある。
3
社会資本整備審議会都市計画・歴史的風土分科会都市計画部会『都市政策の基本的な課題と方向検討小委員会
報告』（http://www.mlit.go.jp/common/000043480.pdf）。
この文書からの引用頁は、以下、本文中に直接に記す。

148 土地総合研究 2018年冬号

型」の都市政策から「ビジョン実現型」の都市政持つコンパクトシティを目指すべきである」（14

策への転換に求める。その上で、都市の将来ビジ

頁）。

ョンに関する方針の第一として、「エコ・コンパク

この文書が語るように、集約型都市構造化あるトシティ」の実現が掲げられた。その方策の 1 ついはコンパクトシティの実現は、一定の集住地域として提示された「スマートシュリンク」は、縮を選択し、都市機能の整備をそこへ集中するとい退型都市法をよく表現するものである。次のようう方向（選択と集中）を不可避的に伴う。それは、に説かれる。
「郊外部における新市街地整備をはじ

人口減少と地方自治体の財政難を踏まえた今後のめとする都市開発を抑制するとともに、虫食い状

都市経営としては、避けられない方向であろう。

に発生した低未利用地を適切に利活用し、又は管立地適正化計画は、まさにこのような新たな政策理する取組、農地への転換、再自然化を積極的に

理念を具体化する制度として創設された。

推進したり、地域の実情に応じて計画的に集住を（ⅱ）立地適正化計画による選択と集中

進めたりするなど、いわゆる賢い縮退（スマート立地適正化計画は、都市計画区域内の一定の区

シュリンク）の具体的な方策についても、都市計域を対象にして、市町村を主体として作成される、画や市街地整備手法の活用のみならず、公・民協

住宅および都市機能増進施設（医療施設、福祉施

働、経済的手法等の新たな視点からのまちづくり

設、商業施設など）の立地を適正化する計画であや都市活動の誘導・推進手法も視野に、検討してる（都市再生特別措置法 81 条 1 項。
以下、
同法は、

いくべきである」（17 頁）。

単に「法」と表記する）。住宅立地の適正化につい「コンパクトシティ」の理念は、その後、行政ては、「居住誘導区域」が設定され、都市機能増進

用語としては、「集約型都市構造化」と言い換えら

施設立地の適正化については、居住誘導区域をされつつ、今後の都市法改正を主導すべき理念としらに限定する形で「都市機能誘導区域」が設定さて位置づけられてくる。たとえば、「エコ・コンパ

れる（法 81 条 2 項）
。この 2 つが「選択」された

クトシティ」の具体化のための都市計画法制総点区域であって、この 2 つの区域に「集中」して、検の場と位置づけられた社会資本整備審議会の都公共投資による施設整備や住宅・都市機能の誘導

市計画制度小委員会は、2011 年 2 月 17 日に公表を図るための財政上・金融上・税制上の支援施策

4

された文書 において、次のような認識を提示して等が講じられる。

いる。
「（従来型の－－引用者）拡散型の都市構造

他方で、居住誘導区域の外側では、一定の開発

では、道路やライフライン、教育・医療福祉や廃行為や建築行為について、市町村長への届出が義棄物処理といったハード・ソフト両面の都市の公務づけられる（法 88 条）。この届出義務を通じて共サービスの効率が下がり、病院、商業施設、文「行政指導」が行われ、土地利用に関するソフト化施設等の都市機能の分散により自動車に過度になコントロールが実施されることになろう5。
さら

依存せざるを得ない」（14 頁）。しかし、「人口減に、居住誘導区域の外側では、「住宅地化を抑制す

少・超高齢化、地方に加え大都市郊外部での過疎べき区域」として「居住調整地域」を定めること

化、財政制約に伴う都市経営コストの効率化の要ができる（法 89 条）。居住調整地域は、住宅等に請に応えるには、地域の特性を踏まえた選択に応じて一定程度集まって住み、そこに必要な都市機
能と公共サービスを集中させ、良好な住環境や交流空間を効率的に実現する『集約型都市構造』を
4『都市計画制度小委員会のこれまでの審議経過について（報告）』（www.mlit.go.jp/common/000137240.pdf）。
この文書からの引用頁は、以下、本文中に直接に記す。

5

もっとも、ソフトとはいえ、それにはかなりの実効性が期待できるであろう。五十嵐敬喜「近代と現代――都市法の架橋と対峙」楜澤能生ほか編『現代都市法の課題と展望・原田純孝先生古稀記念論集』（日本評論社、2018年）16 頁は、この「行政指導」には法的拘束力がないとはいえ、行政から事実上の中止勧告を受けた場合、それに逆らって強行するのはきわめて困難であろうと指摘している。

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関する一定の開発行為については、市街化調整区（２）立地適正化計画の法的・政策的特徴

域とみなされる（法 90 条以下）
。このようなきわ（ⅰ）従来のコンパクトシティ政策との差別化

めて強い利用規制も制度化されているわけである。

ところで、コンパクトシティの実現を目指す政いわゆる線引きが行われている都市計画区域に策の展開は、立地適正化計画が最初のものではな

ついては、居住誘導区域を市街化調整区域に設定

く、それに先行する試みが存在した。2006 年の改することはできないとされているので（法 81 条

正中心市街地活性化法に基づく中心市街地活性化

10 項）、居住誘導区域は、最大限で市街化区域に事業である。しかし、この事業は、必ずしも十分

等しい範囲となる。現実には、災害リスク等を考な成果を収めていない。立地適正化計画制度は、

慮して居住誘導区域から外されるべき区域もある

この不振を意識しつつ、この事業との差別化を図から、居住誘導区域は市街化区域よりも狭い区域って制度化された8。その顕著な特徴は、中心市街になる。政策的には、居住誘導区域をさらに絞る

地活性化事業が特定区域に優遇措置を集中する単べきことが求められている。市町村における立地心型であるのに対して、立地適正化計画は、「多極適正化計画の実際の作成に際して必ず参照される

ネットワーク型」であることである（「コンパク文書である国土交通省『都市計画運用指針（第 8ト・プラス・ネットワーク型」とも言われる）9。

版）』は、「今後、人口減少が見込まれる都市におその内容は、「端的に言えば、都市内に複数の地域

いては、現在の市街化区域全域をそのまま居住誘拠点を設定した上で、その各所へ居住や商業・医導区域として設定するべきではな」いと指示する

療・福祉等の様々な都市機能を誘導し、あわせて、のである6。実際、コンパクトシティの実現を志向

それらの拠点間のアクセス性を確保するための公するのであれば、当然に、現行の市街化区域より

共交通網の整備を行う」とまとめることができる10｡

も範囲を狭く限定して居住誘導区域に設定し、そこ従来のコンパクトシティ政策は、政策内容ではに居住を誘導すべきということになるはずである。

なくそれが与えるイメージという点でも、市民にこの限定的な居住誘導区域の設定は、市街化区

誤解を与えるところがあった、というのが政策当域内において居住の「誘導」と「調整」（規制）の局の認識である。そこで、さらに次の 2 点に関し区域を再線引きするという性格を帯びてくる。居て、立地適正化計画は、従前のコンパクトシティ

住誘導区域外に居住調整地域が設定されるならば、その性格はより明瞭なものとなる。居住誘導区域
外では、たとえ市街化区域内であっても、土地利用のコントロールを実施して新たな開発・建築を抑制する。他方で、居住誘導区域内では、財政・金融・税制上の優遇措置等を通じて居住の誘導を図る。居住誘導区域内外でのこのメリハリの効いた対策で、コンパクトシティの実現を目指す。都
市再生特別措置法が立地適正化計画を通じて描く
シナリオは、このようなものである7。
6

国土交通省『都市計画運用指針（第 8 版）』
（2017 年 6月）（http://www.mlit.go.jp/common/001193793.pdf）
37 頁。この文書は、以下、『運用指針』と略すとともに、
その参照頁は、本文中に直接に記す。
7
亘理格「立地適正化計画の仕組みと特徴――都市計画
法的意味の解明という視点から」吉田・角松編・前掲注（1）113-114 頁、121 頁も参照。

8

なお、念のために確認しておくと、立地適正化計画制
度の創設によって中心市街地活性化事業が廃止された
わけではない。両者は、位置づけが異なる制度として併存している。
9
中心市街地活性化事業との対比での立地適正化計画の特徴については、畠山直「立地適正化計画制度における地域商業の位置づけに関する考察 : わが国のコンパ
クトシティ政策の変遷をとおして」熊本学園大学商学論
集 21 巻 1 号（2017 年）67 頁以下参照。本稿は、この論文から多くを学んでいる。
10
畠山・前掲注（9）68 頁。このような公共交通による
地域拠点間のネットワーク形成という視点は、従来の都市計画法上の都市計画には存在しなかったものである。
亘理・前掲注（7）117 頁参照。この視点は、制度的には、「地域公共交通の活性化及び再生に関する法律」（2014 年）に基づく「地域公共交通再編実施計画」は、
立地適正化計画との連携が求められるという点に現れている。国土交通省『地域公共交通網形成計画及び地域
公共交通再編実施計画作成のための手引き詳細編〔第 3版〕』（2016 年 3 月）76 頁参照（http://www.mlit.go.jp/
common/001089844.pdf）。

150 土地総合研究 2018年冬号

政策との差別化を図られることになった11。
第 1 に、コンパクトシティ政策がすべての居住（ⅱ）居住誘導区域の基本的位置づけ：人口密度の維持

者を一定のエリアに集約することを目指している

先にも引いた『運用指針』は、居住誘導区域のというのは、誤解である。コンパクトシティ政策

基本的考え方を次のように述べている。
「居住誘導

は、すべての人口の集約を図るものではない。た区域は、人口減少の中にあっても一定のエリアに

とえば農業等の従事者が農村部に居住することはおいて人口密度を維持することにより、生活サー当然である。集約で追及するのは、一定エリアのビスやコミュニティが持続的に確保されるよう、

人口密度の維持である。第 2 に、コンパクトシテ

居住を誘導すべき区域である」（35 頁）。ここに明ィ政策は強制的に短期間で居住者や住宅を集約す

確に示されている《人口密度の維持》という考え

ることを目指しているというのも誤解である。イ方が重要である。これが打ち出される背景には、ンセンティブを講じながら、時間をかけて居住の「拡散した市街地のままで人口が減少し居住が低集約を図るというのがコンパクトシティ政策の内密度化すれば、一定の人口密度に支えられてきた容である。

医療・福祉・子育て支援・商業等の生活サービス

誤解を解くためとして提示された以上の政策のの提供が将来困難になりかねない」（32 頁）とい

方向は、まことに適切なものである。先に言及しう認識がある。人口が減少する中で人口密度の維た居住誘導区域外における規制、すなわち届出を持を志向するのであれば、密度を維持すべき区域

通じたソフトな土地利用のコントロールや居住調の限定が必要であることは当然であるし、他方で、整地域を通じたより強いコントロールは、あくまその区域に当該市町村の人口のすべてを集中するで新規開発の抑制を図るもので、現にそこに居住ということにはならないことも当然である。

する住民の生活に対する否定的な評価を伴うもの

人口密度の維持という理念はさらに、「都市の魅ではない。しかし、居住誘導区域の設定は、自治力」の向上を通じた「攻め」の都市経営に結びつ体による各種の公共サービスの提供について、区けられる。
「『コンパクトシティ』については、こ域内外で格差をつけるという論理を内在させていれまで人口減少、財政事情の悪化等への対応としる。この論理が前面に出る場合には、居住誘導区て『守り』の側面を強調して説明されてきました

域の設定は、その区域外の住民の生活環境維持とが、『賢い』土地利用により人口密度を維持するこいう観点との間で、一定の緊張関係を孕むことにとで生産性向上など『稼ぐ力』の引き出しや『健なる。居住誘導区域外における規制を強調するこ

康寿命延伸』など都市の課題解決に対して『攻め』とは、論理的には別物であるはずであるが、このの対応で貢献する施策であることに着目すること格差助長に結びつく可能性もある。このような問が重要です」12というわけである13。

題状況の中で、誘導と規制とのバランスをどのように取っていくかが、現実の制度運用の中で問われることになろう。この一端は後に触れることにして、ここでは、従来の政策との差別化が、実際に、立地適正化計画の制度内容に現れていることを見ておこう。

11

畠山・前掲注（9）85 頁。なお、そこでは、出典として、国土交通省中国地方整備局都市・住宅整備課「立地適正化計画制度によるコンパクトなまちづくり」（2016年７月）が引用されている。しかし、本稿では、遺憾ながらこの資料を直接に参照することができなかった。

12

国土交通省都市局都市計画課『立地適正化計画作成の手引き（1）（2017 年 4 月 10 日改訂）』（http://www.mlit.
go.jp/common/001181578.pdf）4 頁。この文書は、以下、『手引き（1）』と略す。
13コンパクトシティ構想も、このように、生産性向上という経済政策と結びつけられる。これは、かつての高度経済成長時代から一貫した政府の都市政策の基調である。国交省が、「我が国は人口減少時代を迎えているが、それを上回る生産性の向上があれば、経済成長を続けていくことは十分可能」という認識の下で、「生産性革命」運動を展開していることについては、
尾上祐介（国土交通省都市局都市計画課課長補佐）「立地適正化計画制度によるコンパクトなまちづくり――コンパクト・プ
ラス・ネットワークの形成」（https://www.zenken.com/

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人口密度が持っているこのような重要性からすとなるべきことが強調される。ここでは、規制がると、市町村における将来の人口予測が恣意的に主で、誘導がそれを補完するという位置づけにな行われてはならない。そこで、『運用指針』は、「人ろう。

口等の将来の見通しは、立地適正化計画の内容にこれに対して、立地適正化計画においては、こ大きな影響を及ぼすことから、国立社会保障・人の位置づけが逆転する。ここでまず強調されるの口問題研究所が公表をしている将来推計人口の値

は、誘導という性格なのである。
『運用指針』は、を採用すべきであり、仮に市町村が独自の推計を

この点について、立地適正化計画は、「都市全体を行うとしても国立社会保障・人口問題研究所の将見渡しながら今後の都市像を描き公共施設のみで

来推計人口の値を参酌すべきである」（37 頁）とはなく住宅及び医療・福祉・商業等の民間の施設

客観的な人口推計を求めている。過大な出生率予も対象としてその誘導を図るための制度である」

測や地域住民の希望等を前提とした主観的な将来（4 頁）として、立地適正化計画を基本的には誘14

人口予測を行うべきではないのである 。
立地適正化計画は、おおむね 20 年後の都市の姿を展望し、さらにはその先をも考慮した計画文書

導措置として位置づけている。
誘導的手法として具体的に想定されているのは、
次のようなものである（『運用指針』273 頁）。

である（『運用指針』34 頁）。そこでは、その都市①住宅開発の届出に際して、市町村が、届出者が抱える最も懸念される課題を明らかにし、目指に対して、居住誘導区域内での支援措置を紹すべきまちづくりの方針（ターゲット）を確定す介したり、当該区域内の土地のあっせんを行る15。それは、市町村マスタープランの一部と位ったりすることによって、誘導を図る。

置づけられるマスタープランであって（『運用指針』②居住誘導区域において、民間事業者等が都市44 頁。法 82 条）、人口予測は、その中の 1 つの要

計画や景観計画の提案制度を活用し、良好な素にすぎない。しかし、人口減少という現実の下居住環境の創出を図ることによって、居住をで、それは、きわめて重要な要素と位置づけられ誘導する。

るわけである。
（ⅲ）立地適正化計画における誘導と規制③居住誘導区域外の公営住宅を区域内に建て替える際の除却費に対する国の支援制度や、当『運用指針』は、人口減少の下での都市計画の該区域内における緑化や景観形成に資する取性格について、規制とともに誘導が重要になって組や公共交通の利用環境の整備等に対する国いると指摘している。つまり、「特に人口が減少にの支援制度を活用する。

転じ、地域によっては新たな建築行為等が行われ④さらに、市町村の独自の施策として、居住誘にくくなっていることを踏まえれば、規制に加え導区域内の住宅立地に対して支援を行う。

て、民間の活動や投資を誘導するという観点が必⑤都市機能誘導区域に都市機能の誘導を図るこ要であり、規制と誘導策とを一体として講じていとによってその周辺の居住誘導区域におけるくことが重要である」（4 頁）というわけである。

居住者の利便性が向上することも、誘導的手

このようにして、都市計画法上の都市計画についても、規制を確保するとともに、誘導策の基礎法として有効である。
他方で、立地適正化計画における規制の可能性も指摘されている。用途地域における特別用途地

kensyuu/kousyuukai/H28/632/632_omoue.pdf）10 頁参照。
14国土交通省都市局都市計画課『立地適正化計画作成の手引き（2）（2017 年 4 月 10 日改訂）』（http://www.mlit.
go.jp/common/001181064.pdf）42 頁。この文書は、以下、『手引き（2）』と略す。
15『手引き（2）』40 頁。

区の設定、非線引き都市計画区域のうち白地地域
における特定用途制限地域の設定、居住調整地域の設定、開発許可制度の運用の厳格化などである（『運用指針』284 頁）。重要なのは、先にも触れた居住調整地域の制度である。ここでは、市街化

152 土地総合研究 2018年冬号

調整区域に準じた形で開発規制が行われるからで
16

ある 。

31 日の時点で立地適正化計画を作成公表している都市は 15 市であり、そのうち居住誘導区域まで

問題は、先にも触れたように、人口密度の維持

公表している都市数は 9 市である（札幌市、新潟という目的の下で、誘導措置という基本的性格と市、富山市、金沢市、長野市、岐阜市、高知市、規制としての性格とのバランスをどのように取る

熊本市、鹿児島市）20。日本の都市の人口上位 10かである。以下、この点を念頭に置きつつ、立地

位までに入っている都市は札幌市だけである。全

適正化計画の現実の姿を眺めてみることにしよう。

体的には、立地適正化計画の作成は、中規模の県庁所在都市に集中していると言ってよい。人口減

３ 立地適正化計画運用の実態

少への対応の緊急度は、相対的にはこれらの都市（１）概要

で大きいということであろうか。

立地適正化計画の作成状況については、2016 年

居住誘導区域の設定については、市街化区域と

6 月 1 日時点で作成公表済みが 4 自治体（箕面市、の関係で、そのほぼ全域を対象に設定している自熊本市、札幌市、花巻市）、これら以外の都市のう

治体と、ある程度の絞り込みを行っている自治体

ち107 都市が2016 年度に作成公表する予定と報告とに大別される。前者を非限定型、後者を限定型

17されていた 。約１年後の 2017 年 7 月 31 日になとして、それぞれの考え方等を見ていこう。

ると、作成公表済みの自治体が 112 と大きく増加
し（2 区域とも指定ずみの自治体が 66 で、まだ都（２）非限定型の居住誘導区域の設定

市機能誘導区域の指定だけに止まっている自治体

非限定型の居住誘導区域を設定した県庁所在都

が 46 ある）、これ以外に検討中の自治体が 245 あ市は、新潟市、長野市、高知市、鹿児島市の 4 都

18

る（合計が 357 自治体になる） 。いわゆる平成市である。非限定型と言っても、工業専用地域やの大合併後の全国の基礎自治体数が 1,718 である

災害危険地区などは居住誘導区域から排除される。

ことからすると、すでに相当数の取組みであり、したがって、市街化区域の文字通りの全域ではな

19

また、普及のスピードが早いことが注目される 。

くて、「ほぼ」全域をカバーする形で居住誘導区域

本稿でこのすべてを見ていくことはできないので、の設定を行うのが、非限定型ということになる。

都道府県庁所在都市を中心に、かつ、立地適正化計

これらのうち、以下では、高知市と長野市のケ画の核心である居住誘導区域に焦点を合わせる形

ースを取り上げる。非限定型の居住誘導区域の設で、計画のポイントを見ていくことにしたい。

定を正当化するための根拠という点に関して、対47 の都道府県庁所在都市のうち、2017 年 7 月

照的な態度を見出すことができるからである。
（ⅰ）非限定型の居住誘導区域設定の正当化

16

ただし、対象となる開発行為の範囲が、市街化調整区域よりも若干狭い。
17
吉田英一「『立地適正化計画』の作成状況について」（http://www.minto.or.jp/print/urbanstudy/pdf/res
earch_38.pdf）頁指定なし。
18
国土交通省「立地適正化計画の作成状況」（http://
www.mlit.go.jp/common/001208821.pdf）。
19
先行制度である中心市街地活性化事業と比べても、普及度が早く、かつ、普及数が大きい。その理由について、畠山・前掲注（9）84-85 頁は、次のような点を挙げている。①何よりも、多極型コンパクトシティというコンセプトが、今後縮小していく社会動態に即していること。②補助金等の予算規模が大きく、市町村にとって財政上のメリットが大きいものになっていること。③国によって積極的な周知活動が行われたこと。

（ａ）高知県高知市の立地適正化計画
高知市は、市域 30,922ha に対して都市計画区域
20
これに対して、現時点で都市機能誘導区域だけの公表に止まっている県庁所在都市は、福島市、水戸市、宇都宮市、福井市、静岡市、和歌山市の 6 市である。このような事態が可能であることについては、次の解説を参照。
「居住誘導区域と都市機能誘導区域は、同時に設定することが基本となるが、都市機能誘導区域の法律上の効果を早期に発揮させる必要性が高く、かつ、住民への丁寧な説明等のために居住誘導区域の設定に時間を要する場合等には、都市機能誘導区域の設定が居住誘導区
域の設定に先行することも例外的に認められる」（『運用指針』39 頁）。

土地総合研究 2018年冬号 153

を 16,805ha（市域の約 54％）設定しており、市街に居住地が広がっているなどの都市構造も踏まえ、化区域と市街化調整区域への線引きを行っている。

居住誘導区域については市街化区域を基本としま

市 街 化 区 域 が 5,072ha 、 市 街 化 調 整 区 域 がす」。

11,733ha である。高知市の立地適正化計画は、都まとめると、人口密度が高いことと、もともと市計画区域の全域を対象として、20 年後の 2035

コンパクトな都市であるということが、高知市に年までの期間を予定して定められている。居住誘

おける非限定型の立地適正化計画を正当化する理導区域の面積は 4,652ha であり、市街化区域の面由である。この 2 点は、かなり汎用性のある正当

積 5,072ha に対して 92％を占める。
『運用指針』

化理由であり、他の非限定型の立地適正化計画には、工業専用地域等については居住誘導区域へのおいてもしばしば登場する。この 2 つは、メダル編入を慎重に考えるべきだとしている（37 頁）。

の両面とも言えるが、そのいずれが前面に出るか

これに従って市街化区域から工業専用地域等を排は、
自治体の具体的あり方によって異なってくる。

除した結果、8％縮減した区域となったもので、基ここでは、県庁所在都市以外から、2 つほど具体

本的には、市街化区域全域を居住誘導区域に設定

例を採り上げておく。

するという考え方である。

（ｂ）北海道上川支庁鷹栖町の立地適正化計画

先に確認したように、『運用指針』においては、

その 1 つは、北海道旭川市に隣接する小規模都

人口減少が見込まれる都市においては、市街化区市である鷹栖町のケースである。鷹栖町の現在の域全域をそのまま居住誘導区域に設定することは人口は 7,000 人程度、それが 2040 年には 5,443

避けるべきものとされていた。
高知市においても、人に減少すると推計されている。それに伴い、人2035 年の目標時点では 5.9 万人の人口減少が予測

口密度も低下が推測されている。鷹巣町には、北されている。それにもかかわらず市街化区域のほ野、鷹巣の 2 つの市街地が存在するが、2033 年度

ぼ全域を居住誘導区域として設定する正当性は、には、北野については約 61 人/ha、鷹巣について

人口密度の予測に求められた。すなわち、DID 地

は約 54 人/ha の推計となっている。その結果、地区における人口密度は、
2010 年で 62.0 人/ha の水

域の賑わいが失われるとともに、地域経済の衰退

準にあり、これは、三大都市圏並みの人口密度でや都市機能の低下が危ぶまれる。しかし、「本町のあるとされる。そして、2035 年の目標年次におい市街地は、すでにコンパクトに形成され、鷹栖及ても 52.0 人/ha と推定され、依然として高い状態

び北野市街地ともに中心地から 800ｍの範囲におが保たれるというのである。人口密度が高いといさまっており、都市施設も徒歩圏内に集約されてうことは、現状ですでにコンパクトな都市が形成い」ることを理由に、居住誘導区域は、準工業地

されているということである。このようにして、域等を除外した市街化区域のほぼ全域を対象に設

高知市の立地適正化計画は、次のように非限定型定された。ここでは、既存の都市がすでにコンパ

21の居住誘導区域設定を正当化することになる 。
「本市の人口密度は、他都市と比べても将来にクトであることが、非限定型の居住誘導区域設定の正当化根拠とされている22。

わたって高いことや、都市構造評価ハンドブック
による類似都市との比較においても、現状で比較的コンパクトな都市が形成されていることがうかがえます。また、都市の骨格である幹線道路沿線
21

この正当化がなりたつためには、DID 地区＝市街化区域という等式が成り立つことが必要である。両者は常に等号で結ばれるわけではないが、多くの場合には､この等式が成り立つ。

22

この正当化は、比較的小規模な都市において有効である。他の例として、埼玉県毛呂山町の立地適正化計画
を挙げておく。ここでは、「今後、人口減少が見込まれる都市においては、現在の市街化区域全体をそのまま居住誘導区域として設定すべきではない」という『運用指針』の指示を引きつつ、災害危険地などを除いた市街化
区域の全域を居住誘導区域に設定することでそれに応えるものとしている。その根拠とされるのが、20 年後の目標年次においても、市街化区域における人口密度の維持が予想されること、その意味で、「本町の市街化区

154 土地総合研究 2018年冬号（ｃ）大阪府箕面市の立地適正化計画
他の 1 つは、大阪府の中規模都市である箕面市のであれば、どのような理由から非限定型を採用するかの説明が求められよう。

のケースである。箕面市は、近時に至るまで堅実

長野市が上記のような居住誘導区域を設定するな人口増加を経験しているだけではなく、今後に際の方針は、次のようなものである。市街化区域

ついても人口増加が見込まれるという、全国的には、（ⅰ）市街地中心部である①中心商業・業務複見ても稀有な都市である。2015 年現在の人口は

合地、（ⅱ）周辺市街地である②複合市街地と③一135,063 人であるのに対して、目標年次である

般住宅地、（ⅲ）市街地縁辺部である④専用住宅地

2035 年の総人口は 139,942 人で、4,879 人の増とと⑤工業地に分けられている。
これを前提として、なると推計されているのである。その結果、人口⑤の工業地を除く全区域を居住誘導区域とする。

密度についても、高い水準が維持されることにな

人口と人口密度の減少という推計を踏まえれば、る。人口密度は、2015 年 3 月末現在の市街化区域①はともあれ、②～④については、その全域を居における人口密度を町別に見ると、ほとんどのエ

住誘導区域として設定することが当然に正当化さリアで 50 人/ha から 120 人/ha の高い値を示してれるわけではない。人口密度の予測を踏まえた個いる。この人口密度が、2035 年の目標年次におい別的具体的な検討が望まれるところである。しかても、ほぼ維持されるのである。
このようにして、し、そのような検討はなされていない。
要するに、箕面市は、現在の市街化区域面積 1,985ha から緑

ここでは、非限定型を採用する正当化はなされてを保全すべき面積等 305ha を除外するだけで、いないと言わなければならない｡

1,680ha を居住誘導区域として設定することにな（ｂ）茨城県土浦市の立地適正化計画

った。ここでは、高い人口密度が非限定型の立地
23

非限定型の居住誘導区域を設定しながら、この適正化計画の正当性を支えている 。

ようにその正当化を行っていないケースは、十分（ⅱ）非限定型の正当化の不在な調査を尽くすことはできていないが、それほど（ａ）長野県長野市の立地適正化計画

多くはないようである。それでも、いくつかの例

県庁所在都市の別の例としては、長野市の立地を見出すことはできる。ここでは、県庁所在都市

適正化計画（2017 年 3 月）を取り上げる。ここで以外の類似の例として、茨城県土浦市を挙げておも、居住誘導区域の設定がほぼ市街化区域全域をこう。

対象とするという非限定型の立地適正化計画が設

土浦市においては、次の条件のいずれかを満た

定されている。具体的には、市街化区域 5,948ha

す地区を居住誘導区域とするとの方針が採用されから災害特別警戒区域や工業専用地域等を除いたた。①将来人口（2040 年時点で人口密度が 40 人

5,432ha、市街化区域面積の約 91.3％が居住誘導/ha 以上となる見込みの範囲など）、②基幹的公共区域として設定されている。

交通軸の徒歩圏（鉄道駅から 800ｍ圏の範囲や重ところで、長野市の人口は、2040 年には現況

要度の高いバス路線の停留所から 300ｍ圏の範囲（2010 年）の 21％の減少と予測されている。そのであること）、③日常生活サービス施設の徒歩圏

結果、人口密度については、市街化区域内でも 40（医療施設、高齢者福祉施設、商業施設全ての徒人/ha を下回る地区が増加することが予測されて歩圏に含まれる範囲）、④都市基盤整備の状況（市いる。そのような状況の下で非限定型を採用する

街地開発事業等により都市基盤が整っている地区）。なお、⑤工業専用地域や工業地域など居住に域がすでにコンパクトにまとまっていること」である。
また、富山県入善町の立地適正化計画も、同様の正当化を行う例である。
23
将来の人口と人口密度が維持されることを理由に非限定型の立地適正化計画を作成している他の例としては、たとえば神奈川県藤沢市を挙げることができる｡

適さない地域および⑥防災上考慮すべき地域は居住誘導区域から除かれる。
土浦市の立地適正化計画においては、設定された居住誘導区域面積がどの程度かの数値が示され

土地総合研究 2018年冬号 155ていないので、この方針の下での居住誘導区域のとして設定し、一定の人口密度を維持することが設定が、市街化区域の何％に当たるかを示すこと求められる。これが熊本市の立地適正化計画の認はできない。しかし、土浦市の立地適正化計画に識である。人口減少下での人口密度の維持というおける市街化区域と居住誘導区域との範囲を示す

問題意識が明確であることに注目しておきたい。

地図を参照すると、市街化区域から⑤などを除外

このような問題意識に基づいて、居住誘導区域

したほぼすべての範囲が居住誘導区域としての設は、①都市機能や居住が集積している都市の中心

定を受けているようである。①～④は、かなり広拠点および生活拠点ならびにその周辺の区域、②い範囲を含みうる基準設定である。
『運用指針』が都市の中心拠点及び生活拠点に公共交通により比示す考え方からすれば、居住誘導区域設定の基準

較的容易にアクセスすることができ、都市の中心としてそのような緩いものを採用するという方針

拠点及び生活拠点に立地する都市機能の利用圏とそのものを、人口密度の予測から正当化することして一体的である区域を対象に設定するという方が望まれる。しかし、その正当化は、十分には行針が採用された。①は、都市機能誘導区域に対応

われていない。

する。②は、より具体的には、全ての鉄軌道（JR、市電、熊本電鉄）の半径 500ｍ圏および運行本数（２）限定型の居住誘導区域の設定

75 本以上のバス路線の半径 300ｍ圏とされた。先限定型の居住誘導区域を設定している道県庁所の土浦市などと比較すると、範囲が相当に限定的在都市は、札幌市、富山市、金沢市、岐阜市、熊である。なお、市街化調整区域および工業地域や本市の 5 市である。市街化区域の半分程度が居住災害リスクが高い地域を除くことは当然である。

誘導区域として設定されているケースが多い。しこのようにして、市街化区域面積 10,795ha のかし、札幌市は、それよりもさらに厳格な態度を54.7％に当たる 5,904ha が居住誘導区域に設定さ示している点で、他の県庁所在都市とは区別されれた。

る。前者を普通限定型、後者を厳格限定型と名付（ｂ）岩手県花巻市の立地適正化計画
県庁所在都市以外からも 1 例挙げておきたい。

けておく。
（ⅰ）普通限定型の居住誘導区域

ここでは、岩手県花巻市を取り上げる。同市は、（ａ）熊本県熊本市の立地適正化計画

対象を都市計画区域、計画期間を 20 年間の 2035

普通限定型の例として、ここでは熊本市を取り年までとする立地適正化計画を、熊本市と同様に上げる。同市では、都市計画区域を対象とし 2025

全国に先駆けて 2016 年 6 月に作成公表した。
花巻

年までを期間とする立地適正化計画を、全国でも市の市域面積は 90,832ha であるが、線引きは行わ早い 2016 年 4 月に作成公表した。熊本市では、高れていず、用途地域が 2,246ha（市域面積の約度経済成長期を通じて着実に人口が増加し、増加2.5％）指定されている。

傾向はごく最近まで継続している。この人口増加

花巻市では、すでに人口減少が始まっており24、の過程で、人口集中地区のエリアが拡大して人口将来についても厳しい人口減少が予測されている。

密度が低下してきたことが指摘されている。人口

また、DID 地区についてすでに顕著な人口密度のは、しかしながら、今後は減少傾向に転じ、2015

下落が生じていることが特徴的である。2010 年の年には 74 万人であった人口は、2050 年には 64 万

DID 地区人口は約 13,110 人で、DID 面積は 389ha、人に減少することが推定されている。

1970 年と比較すると、DID 人口が約 0.8 倍に、DID

このような人口減少下においても日常生活サー

面積が約 1.9 倍となっており、その結果、人口密

ビス機能や公共交通を維持していくためには、こ度が約 75 人/ha から約 34 人/ha に減少しているのれらの利用者を確保する必要がある。そのため、都市機能誘導区域や公共交通沿線を居住誘導区域

242000 年の 107,174 人（ピーク）から 2010 年には
101,319 人と、ピーク時の 94.5％まで落ち込んでいる。

156 土地総合研究 2018年冬号である。この傾向は、将来についてさらに深刻化るため、土地の高度利用を基本とした集合型の居すると予測されている。

住機能が集積することを目指すというわけである。

このような状況を踏まえて、サービスやコミュ

この「集合型居住誘導区域」が、都市再生特別措

ニティが持続的に確保してためには、市街地にお置法に規定する「居住誘導区域」に位置づけられける一定の人口集積が必要だという強い問題意識る。このようにして指定される「集合型居住誘導が生まれている。そこから導かれるのが、用途地

区域」面積は 5,833ha であり、これは、市街化区域の中でも特に人口密度の低い地域、将来的に人域 25,017ha に対して、23.3％の割合となる。限定

口密度が低くなると想定される地域は居住誘導区の度合いが大きな居住誘導区域である。

域から外すという方針である。この方針の下で、なお、このほか、市独自の区域として、「持続可

明確な数値は記されていないが、図面から判断す

能な居住環境形成エリア」が設けられる。
これは、

ると、用途地域を相当に絞り込む形で居住誘導区

開発時期の古い郊外住宅地の一部で、今後も生活域が設定されている。

利便性・交通利便性を確保しつつ、持続的な地域（ⅱ）厳格限定型の居住誘導区域

コミュニティの形成を目指す区域である。この面（ａ）北海道札幌市の立地適正化計画

積は明示されていないが、市街化区域の残余部分

札幌市は、現在立地適正化計画が作成されていがすべてこれに含まれるわけではなく、市街化区

る都市の中で、最大規模の都市である。同市は、域であってこれら 2 種の区域に指定されない区域

2016 年 3 月に、都市計画区域を対象区域とし、2035も相当程度に残るようである。

年を目標年次とする立地適正化計画を作成公表し札幌市の「集合型居住誘導区域」は、「居住誘導ている。その人口は、これまで一貫して増加して区域」として通常想定される区域とは異なっていきたが、2015 年頃の 194 万人をピークに、その後る。
「居住誘導区域」という制度には、特に集合型

は人口減少に転じると予想されている。

の居住機能を集積させるという位置づけはないか

札幌市は、住宅市街地については、市マスターらである。札幌市では、居住誘導区域の解釈・位プランにおいて、①「複合型高度利用市街地」、②

置づけが他とは異なっているというべきである。

「一般住宅地」、③「郊外住宅地」という区分で都

この点が、札幌市において居住誘導区域の設定が市づくりを進めてきた。①は、おおむね環状通のきわめて限定されていることの理由になっている

内側と地下鉄の沿線、地域交流拠点に位置づけらように思われる。

れている JR 駅などの周辺である。③は、低層住宅（ｂ）小括地を主として計画的に整備してきた地域である。

札幌市のような居住誘導区域の厳格な運用は、②は、①③を除外し、さらに工業地等を除いた地

他の自治体においてはまず見出すことができない。

域である。

それは、札幌市における居住誘導区域の位置づけ

札幌市の立地適正化計画の特徴は、居住誘導区がきわめて独自なものであることと関係している域を上記の①に限定したところに求められる。今ように思われる。コンパクトシティ実現を目指し後予想される人口減少は、交通利便性の高い①にて居住誘導区域を市街化区域よりも限定して設定おいても例外なく生じることが予想される。それする場合に限定率がどのようになるかは、市街化が地下鉄駅周辺でも都市機能の低下をもたらし、区域がどの程度「過大に」指定されているかにもそのような①における「人口分布の偏在」が持続よるので、一般的な形では語りにくい。しかし、的都市づくりに弊害をもたらすことが懸念される。

札幌市を例外として除外して考えると、限定率

そこで、この①複合型高度利用市街地の区域を基50％程度というあたりが標準的な数値となるであ

本に「集合型居住誘導区域」を設定し、人口分布

ろうか。

の偏在を是正しつつ、人口密度の維持・増加を図

土地総合研究 2018年冬号 157（３）居住調整地域

標は、人口密度の維持で、「本市では、今あるまち（ⅰ）居住調整地域運用の実態概要

を維持しながら市民の生活利便性の向上を目指す

先に触れたように、法制上は、居住誘導区域外

ことから、将来も現状と同程度の人口密度を維持において、開発許可制度が適用される居住調整地することを目標とし、目標値は現状の用途地域内域を設定することが可能とされている（法 89 条以の人口密度（43.9 人/ha）とする」とされている。

下）。この地域の設定は、非限定型では問題とならそのような視点から、用途地域の内側に居住誘導ない。これが問題となるのは、限定型においてで区域が設定される（面積 905.2ha）。特徴的なことある。限定型の居住誘導区域を設定した上で、そは、「ひかりのアゲハ」として著名な同市の夜景をれだけではなく居住誘導区域外での規制を設けてさらに豊かにすることが、立地適正化計画の狙い

こそ、居住誘導区域への居住の実効的誘導が可能の１つとされていることである28。

になるという評価もありうる25。

居住調整地域の設定も、その延長線上にある。

しかし、現実には、居住調整地域の設定は、ほ

むつ市立地適正化計画の表現によれば、「居住調整

とんど存在しない。本稿でこれまで紹介してきた地域については、住宅地開発抑制エリアのうち、立地適正化計画において、これを設定したものは

特に用途地域周辺の箇所やむつ市を象徴する『ひ1 件もなかった。先に触れたように、立地適正化

かりのアゲハ』が維持されるようひかりのアゲハ

計画の実現は、
基本的には誘導によるものとされ、以外の箇所について指定していくことが考えられ規制の契機は後景に退いている。さらに言えば、る」とされるのである。夜景における光の輪郭を

実際の立地適正化計画においては、規制の契機が確保する上で、開発行為を規制する居住調整地域

26

明示的に否定されることが少なくない 。そのよの指定は、たしかに有効であろう。

うな言説が支配的であるという状況においては、

むつ市の居住調整地域は、居住誘導区域外の開居住調整地域が設定されることがないのは、むし

発建築行為の抑制を居住誘導区域内への居住誘導

27

ろ当然のことということになろう 。

への 1 つのテコとするという居住調整地域の本来（ⅱ）青森県むつ市における居住調整地域の設定の論理とはややずれている観もある。
その意味で、

しかし、居住調整地域を定める立地適正化計画

それが全国的な汎用可能性を持つとは言いにくいが皆無というわけではない。青森県むつ市の立地

ところがある。しかし、都市の特性を活かす土地

適正化計画（2017 年 2 月作成公表）がそのような利用コントロールを可能にするというのは、立地

例外を提供している。同市では線引きが行われて適正化計画制度のメリットと言うべきである。居いず、用途地域制によって土地利用のコントロー

住調整地域を個性的なまちづくりの手法として活ルが行なわれている。むつ市立地適正化計画の目用することは、そのようなメリットを活かすもの
として、評価に値するであろう。

25

亘理・前掲注（7）121 頁も参照。
1 例として、富山県富山市の立地適正化計画を挙げておく。そこでは、富山市の立地適正化計画の理念の 1
つが、次のように記載されている。
「規制強化ではなく、誘導的手法が基本／都市が拡大成長する時代に有効であった規制によるまちづくりではなく、人口が減少し、都市が縮退する局面では、駅等を中心とした徒歩圏における街の魅力を高めることで、そこに住みたいと思える
市民を増やしていく誘導的手法を基本とします」
。
27
たしかに、
『運用指針』は、「居住調整地域」についての詳細な解説を含む（90 頁、273-274 頁）。しかし、『手引き』は、「居住調整地域」についての説明を一切含まない。国交省自身が、この地域の指定について必ずしも積極的ではないのである。
26

４ まとめに代えて
以上、立地適正化計画制度の考え方の特徴をまとめ、制度運用の一端を垣間見てきた。不十分な考察であるが、そこから得られた知見を踏まえて、まとめに代えて 2 点を述べておきたい。

28

隈元信一「夜景も意識してむつ市が立地適正化計画
公表」朝日新聞 Digital（2017 年 2 月 25 日）（https://www.asahi.com/articles/ASK2P7D10K2PUBNB012.html）

158 土地総合研究 2018年冬号（ⅰ）市街化区域と居住誘導区域

得しうる理由を述べる非限定型の立地適正化計画

本稿では、居住誘導区域の設定の仕方について、も存在した。しかし、非限定型の立地適正化計画

市街化区域との関係で整理したが、そこには、非を採用するすべての自治体が、そのような正当化

限定型と限定型とを見出すことができた。指摘しを行っているわけでもなかった。

なければならないのは、非限定型の居住誘導区域

立地適正化計画の内容は、その都市とその住民

が、コンパクトシティ実現という立地適正化計画の将来に直接に関係する。その作成に際しては、制度の目的と必ずしも整合的ではないことである。

人口減少社会の到来とコンパクトシティ実現の必

高度経済成長時代における人口の都市集中を背要性に真摯に向き合い、地域の実情に即した具体景に制度化された市街化区域は、基本的には開発的検討を尽くすことが望まれる。そして、検討のを志向する区域である。それは、多くの場合には､結果が非限定型というのであれば、どのような検地価上昇を求める土地所有者の意向に妥協して、討に基づいてそのような結論を採用したかを明示

過大に設定された。人口減少社会の下でこれをそし、結論を正当化する努力が必要である。

のまま維持することは、ほとんど不可能である。

（ⅱ）誘導と規制

コンパクトシティの政策理念を現実化するために

立地適正化計画の実現については、一般的には、は、市街化区域の再定義が不可欠である。居住誘

誘導とともに規制を組み合わせることが望ましい

導区域の制度は、まさにそのような狙いを具体化と説かれる。都市再生特別措置法の考え方も、居しうる制度として創設されたはずである。非限定

住調整地域の制度化に見られるように、そのよう型の居住誘導区域は、制度のこのような基本的考なものだと言ってよい。居住誘導区域外の区域でえ方を活かすものではない。コンパクトシティの規制が強化されるのであれば、居住誘導区域の設実現という立地適正化計画制度の目的との不整合

定は、まさに、前述のように、市街化区域内部に性を指摘しなければならない所以である。

おける誘導と規制の区域の再線引きという性格をもちろん、居住誘導区域の範囲という立地適正

帯びてくる。

化計画の核心部分をどのように決めるかは、各自

しかし、本稿での検討によれば、現実の適用は、治体が責任をもって、その自己決定で行うべきこ圧倒的に誘導に傾いている。規制という観点から

29とである 。その内容は多様であってよいし、む注目される居住調整地域も、むつ市における個性

しろ多様であるべきである。とはいえ、コンパク

的な活用以外には、その例を見なかった。

トシティの実現を目標に掲げながら非限定型の居その理由の 1 つは、日本特有の特殊に強大な土住誘導区域を定める場合には､目的と手段とが首地所有権観念に求められるであろう31。とりわけ、尾一貫していない可能性が大きい。それゆえ、そ一旦市街化区域に編入され、開発可能性を肯定さの点について、それなりの正当化が求められるでれた土地に対して利用コントロールを及ぼすこと30

あろう 。現に、そのようにして、それなりに納は、既得権侵害として大きな抵抗を招く危険がある。居住調整地域の設定に自治体が慎重である背29『運用指針』や『手引き』は、自治体による立地適
正化計画作成の際に重要な役割を果たすが、それはあくまで「指針」を示すものにすぎず、法的拘束力を持つわ
けではない。
30
この正当化は、まずもって原案提示の段階で求められる。立地適正化計画の作成に際しては、公聴会の開催など住民の意見を反映させるために必要な措置を講じることが求められている（法 81 条 14 項）。また、多様な関係者による議論を確保するために、「市町村都市再生協議会」という議論の場を設けることも可能とされている（法 117 条以下）
。これらの住民参加を実効的に行

後には、そのような配慮があるものと見て大過はないであろう。
しかし、おそらくはそれだけではない。この問うためにも、原案段階で居住誘導区域等に関する考え方の正当性の説明を行う必要性は大きい。
31
吉田克己「土地所有権の日本的特質」原田純孝編『日本の都市法Ⅰ構造と展開』（東京大学出版会、2001 年）
365 頁以下参照。

土地総合研究 2018年冬号 159

題において規制の論理を打ち出すと、居住誘導区

要するに、居住誘導区域への誘導と区域外の新域への強権的な居住機能集中を図っていると受け

規開発抑制という意味での規制とが、立地適正化

止められるのではないか。自治体がこのように危計画の車の両輪になるという構図は崩すべきでは惧している節があるのである。実際、先に指摘しない。それと区域外での住民の生活環境の維持とたように、立地適正化計画は、従前のコンパクトは、別問題である。居住誘導区域が市街化区域のシティ政策との差別化を図って制度化された。そほぼ全域を覆うという非限定型の居住誘導区域ののための重要なコンセプトは、長期間を予定する

設定は、このような立地適正化計画の車の両輪のソフトな誘導策である。そこでは、強権性の排除確保にとって阻害的に機能する。このことが、改が強調される。現実の立地適正化計画において、めて強調されてしかるべきである。

そのようなコンセプトを明示する例も少なくない32。このような配慮から、規制の契機をそぎ落とそうとしている可能性があるのである。
しかし、ソフトな誘導策と居住誘導区域外における新規開発の規制とは、対立するものではない。
むしろ両立するものであり、両立させるべきものである。この両立をはっきりさせるためには、居住誘導区域外の区域について、単に「区域外」として規制の場になるという消極的位置づけを付与するのではなく、生活環境を維持するという積極的位置づけを付与することが望ましい33。財政的には困難な問題もあるが、基本的な公共サービスも維持することも必要である。その上で、居住誘導区域の積極的な魅力形成を通じて長期的な集約を図るというのが、あるべき姿になるであろう34。
32

一例として、石川県金沢市の立地適正化計画を挙げておく。次のように述べている。
「誘導区域等は、各種誘導施策などにより緩やかな誘導・集約を目指すことを基本とする」。
33
そのような位置づけを試みている実例もある。ここでも金沢市の立地適正化計画を挙げておきたい。この計画では、居住誘導区域に入らない市街化区域を「一般居住区域」という金沢市独自の指定区域として位置づけ、そこでは「空き家や空き地を活かした市民農園の開設やゆとりある住まいづくり、家族との同居・近居、住民主体のまちづくりなどを進めることにより、地域コミュニ
ティの維持・活性化を図り、これまで通りの暮らしやすい環境を維持」するという方針が提示されている。
34
ここでは、立地適正化計画の事例ではないが、都心部における居住の再活性化を通じて中心市街地の活性化に成功した事例として、香川県高松市を挙げておく。
街なか居住の再活性化を支えたのは、都心部のライフ・
インフラの再整備と定期借地権を活用したアフォーダ
ブルな住宅の提供であった。吉田克己「エリアマネジメ
ントと定期借地権による土地所有権を土地利用権との分離――高松市丸亀町商店街の事例を素材として」土地

総合研究所編『明日の地方創生を考える』（東洋経済新報社、2015 年）253 頁以下参照。また、この延長線上で、居住誘導区域への移転を希望する者に対する支援策を講じることも検討に値する。この点に関する現状の不十分性を指摘する文献として、横張真「改正都市計画再生特別措置法と立地適正化計画について」土地総合研究23 巻 2 号（2015 年）34 頁がある。