現代社会研究

論第 4 号（2018 年）

文

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言～都市計画業務実践の視点から～
中山
要

久憲

約

2018 年は（新）都市計画法が 1968 年に大改正され定められて 50 年目である．1919 年に制定された（旧）都市計画法が 49 年後に大改正されたものである．改正の大きな目的に，都市計画決定権限の委譲と住民参加を新たに規定した．もう一つは，経済成長で増え続ける産業と人口を都市が計画的に受け入れる目的で，市街化区域と市街化調整区域の区域区分の制度を導入したことであった．法制定から 50 年間を，担当した都市計画業務の実践経験から，それぞれの政策実施上の課題について振り返り，法改正に向けた方向性を提言をした．
Key words：市街化区域，区域区分（線引き），宅地並課税，生産緑地地区，住民参加

はじめに2018 年は（新）都市計画法（以下は，「都市計画法」または「現法」という）が 1968 年に定められて 50 年目という節目の年である．
私は現法制定の翌年の 1969 年に，将来は都市計画プランナーになりたいと大学の工学部（土木工学科）に入学した．そして，日本の高度成長期が終わる 1975 年に大学院を修了し，神戸市役所に採用され，あこがれの都市計画局に配属となり，その後の人生のスタートを切った．
その役所人生は奇しくも 2 つのパートに分かれることとなった．前半の 1993 年までの期間は，都市計画法制定から 4 半世紀の間で，法制定の大きな目的となった都市計画区域を市街化区域と市街化調整区域の区域区分（通称：線引き）の形骸化とそれを是正する政策を順次担当することとなった．市街化区域内農地の宅地並課税，市街化区域内農地の宅地化事業，過大な市街化区域をスリム化する市街化調整区域への編入（逆線引き），市街化区域内農地の宅地化か保全化（生産緑地地区）への 2 区分に関する業務のそれぞれを地権者の意向を把握しながら実践した．
もう一つのパートは，1994 年から始まる．1995 年 1 月 17 日の阪神・淡路大震災の発生による被災市街地の復興事業の初動期から 2011 年の完成期まで様々な仕事に携わった．その過程で，法制定の 1 つの柱になった「住民参加」が機能せず，神戸市のまちづくり条例により「住民の主体的」な活動で復興事業が推進されるプロセスを実践を通じて知ることとなった．
2008 年にはショッキングな事実が発表された．日本ではじめて人口が減少した．少子高齢化が叫ばれてきたが，いよいよ人口減少社会に突入した．『地方消滅』の題名の著書も話題となった．
1）

神戸学院大学現代社会学部社会防災学科― 25 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）「拡大の時代から縮退の時代へ」が新たな都市問題のテーマに浮上してきた．
私自身が大学で学び始めてからほぼ半世紀，様々な形で都市のあり方を学び，現実の政策を実践してきた．2018 年には都市計画法が定められて 50 年を迎える．現在の法律が誕生して以来，社会は絶え間なく変化し，時代に応じた政策が常に問われてきた．そこで，本論では現法の基礎となっている市街化区域のあり方，住民参加の進め方を中心に，制度および法律が時代の潮流にどのように適合していかなければならないか，実践を通じた見解を述べるものである．

1．プロローグ―市街化区域内農地への宅地並課税猶予の政治過程
1.1

市街化区域内農地への宅地並課税

私は 1981 年に，埼玉大学大学院政策科学研究科（現：政策研究大学院大学）に国内留学 1）した．
修士論文のテーマに選んだのは，1981 年に市街化区域内農地の宅地並課税実施の政治的妥協の解決手法として創設された 10 年間の「長期営農継続農地」制度の政治過程であった．
詳細は修士論文 2）に譲り，ここではその概要だけを述べる．1968 年に都市計画法が全面改正された．都市への人口集中に対して秩序ある市街化の形成のため，都市計画区域を市街化区域と市街化調整区域に「区域区分」する「成長管理」とも言える制度が明文化された．1970 年から 1975 年にかけて（神戸市は 1970 年），全国的に区域区分の都市計画が決定された．一方で，1970 年には地方税法の改正で，市街化区域内の農地 3）には土地評価額の 1000 分の 17 の宅地並課税が 1972 年より課税されることとなった．
しかし，市街化区域になってすぐに宅地並課税になることに，営農者，政府与党の自民党および野党，さらに農業団体などから大きな抵抗（反対の声）があり，とりあえず 1 年間延期となった．
1973 年にも，前年同様に団体や与党・野党から反対の動きが起こったが，2 年連続延期はできないという政治判断から，宅地並課税が実施されることとなった．しかし，課税主体である地方
自治体は，課税の実施で宅地化が急速に進むと，小中学校の新増設やミニ開発によるスプロールの進展で，将来の居住環境整備の財政負担ができない心配から，都市における緑地確保や都市近郊農業の保護の名目の下に宅地並課税を減額（3 大都市圏の 183 市の内，174 市（95％）で実施）することとなり，宅地並課税は実施されたが現実的には実効とはならなかった．
1.2

生産緑地法の制定（1974 年）と 1981 年の地方税法改正

こうした状況下，1974 年に市街化区域内農地を，1）都市の緑地空間，2）長期的展望に立った良好な市街化を図るための公共公益用地に供する多目的保留地の確保を目的とした「生産緑地制度」を明文化した「生産緑地法」が制定された．生産緑地地区の指定になれば，宅地並課税の適用ではなく農地並課税が適用される．生産緑地地区は 2 種類あり，「第 1 種生産緑地」は概ね 1 ha 以
上で，10 年経過後あるいは農業従事者が死亡したときは自治体に買い取りを請求することができる．一旦指定されると有効期限の定めがないので市街化区域内で農地として存続できる．
「第2種生産緑地」は 0.2 ha 以上で，有効期間は 10 年間，1 回に限り期間を延長できる．5 年経過し，買い取り請求ができるが，請求から 1 ヶ月経過して不成立の時は，種々の制限は解除され宅地化できる．
しかし，この生産緑地地区の指定をほとんどの農家は受けることがなかった．それは，宅地並課税の減額やその後の納税猶予で必要が生じなかったからである．生産緑地地区の制度が現実に活用されることとなるのは，1992 年まで待たなければならなかった．その経緯は後述する．
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都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

その後，1976 年と 1979 年の地方税法改正で，農地の宅地並課税の実施の問題は政府内に浮上したが，農業関係者を大きな票田とする与党自民党内から，選挙への影響を懸念して，問題を顕在化しないよう，宅地並課税が減額によって実質的に骨抜きとなっている現状を容認することとなった．
こうして，1981 年の地方税法の改正を迎えることとなった．1970 年の地方税による宅地並課税を課税することを決めてから 10 年が経っていた．その間，都市計画の抱える問題は新たな展開を迎えていた．以下の 3 点に概要を整理することができる．
1）都市（特に東京圏）への人口流入が続き，市街地拡大の需要が高まり，当初（1970〜75 年）に区域区分した市街化区域について，5 年後（1975〜80 年）の見直しで，市街化区域面積が44,235 ha（内市街化農地 10,335 ha）拡大となった．
2）1980 年の土地公示価格が 6 年ぶりに 2 桁急騰し，宅地供給の必要性が高まった．
3）宅地化を促進するが農業を一部継続もしながら基盤整備のできる法制度が制定された．1975
年制定の「大都市法（大都市地域における住宅および住宅地の供給の促進に関する特別措置法）」による「特定土地区画整理事業」で区域内に 30％まで集合農地を確保できることとなった．1980 年制定の「農住組合法」により市街化区域に農地を持つ 3 人以上が農住組合を結成
し，農業継続の意思を尊重して，土地区画整理事業等で基盤や敷地を整序して，農地を 30％
未満（1991 年改正で 50％）残すことができる事業手法であった．
また，1980 年度の税制調査会で，1982 年には，固定資産税の適正化（宅地並課税の実施）が要
請された．
1.3

長期営農継続農地制度の創設（1982 年）

このような政治経済状況下で，当時の建設省と国土庁（合併して現在は国土交通省）は，上記の条件が整ったこともあり，1982 年は宅地並課税を完全実施する姿勢を明らかにした．それに対して，自治省（現：総務省）も，「農地の宅地並課税の減額措置特例」を廃止する方針も明らかにした．また，大蔵省は（現：財務省）は，宅地等に売却される場合の土地譲渡所得税の緩和というアメの施策を用意した．一方で，建設省の 9 月の通達では「当分の間営農が継続されることが確実
な 5 ha 以上の農地は，積極的に市街化調整区域に編入する」というムチの対応策も明示された．
政府側各省もこれまでにない強い方針の下で進めようとしたが，それまでと同様に，農地所有
者と農協を含む農業団体から強い反対の声が上がった．それに呼応する形で，3 大都市圏選出の国会議員は議員連盟を発足させ（137 人が加盟），政府に対する反対運動が展開された．さらに，課税を実施する自治体からは，宅地化農地が一気に開放され，開発行為が増大化すれば，それに伴う教育施設や上下水道の施設の増設で，財政負担が大きくなりすぎるとの 1973 年と同様に反対の意見も各地から出された．
こうした動きの結果，宅地並課税の実施の具体的内容は与党である自民党に委ねられた．しかし党内の賛成または反対の意見をまとめられず，結果的には「両論併記」の形で収められた．すな
わち，1）全ての市街化区域内農地の宅地並課税に対する自治体の減額措置は廃止する．ただし，
2）一定期間営農を希望し，農地保全が適当と認められる場合課税を猶予する．猶予される農地の条件は，①一団の農地で 990 ㎡以上の農地，② 10 年以上営農を継続することが適当と市長の認定を受けた農地で，減額は 5 年ごとの営農継続の事実で宅地並課税分の減額が確定する，とした．
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現代社会研究第 4 号（2018 年）

要するに，宅地並課税は完全実施となったが，「長期営農継続農地」と認定を受けたものは，課
税は 10 年間猶予される玉虫色の方針で決着が図られたのである．
これらの措置によって，3 大都市圏の市街化農地の内，80％が課税猶予制度の適用を受けることとなった．
結果的には，10 年以内に市街化を促進する，すなわち良好な宅地供給を図るための市街化農地の宅地化は，1992 年まで持越しという状況を迎えることとなった．1968 年の都市計画法成立で目指した大きな目的は，ほぼ四半世紀実現できない事態となった．
法の目的を果たせなかったのは，単に税制の問題だけではないと考え，あらためて，次章では，
法改正当時の法律の政策決定過程について言及する．さらに，現時点から見た課題等についても付加して論じることとする．

2．（新）都市計画法の制定時の矛盾
2.1

都市計画法改正の背景

1945 年の敗戦で，大都市の産業施設は空襲で壊滅的に破壊された．しかしながら，1947 年に始まった米ソの冷戦構造下で，米国側の自由主義・資本主義陣営の一員として，朝鮮戦争特需と米国の財政的技術的支援の下で，ほぼ 10 年で復興を遂げ，1956 年の経済白書では「もはや戦後でない」とまでいわれた．その後は，1966 年から 1973 年まで 9.1％という経済の高度成長を達成した（図 2-1）．
産業構造の高度化の急速な進展と相いまって，労働者として雇用される人口が，大規模かつ急

図 2-1

日本の経済成長率の推移（出典：内閣府 SNA サイト）
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都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

図 2-2

3 大都市圏への人口集中の推移（出典：総務省統計局）

速に大都市地域に集中した（図 2-2）．増え続ける人口と住宅宅地の供給で，大都市外延部では道路や排水施設の都市基盤整備はほとんど追いつかず，不良住宅地が形成され，無秩序で散状的なスプロール現象が生じた．農業サイドからは農地の破壊，宅地排水による農業用水の汚濁，農地
価格の騰貴による営農意欲の減退など都市近郊農業の崩壊の問題にも発展した．
それは，（旧）都市計画法（以下「旧法」という）及び建築基準法がスプロール的な市街地を抑止するに充分でなかったことと，都市郊外での農地の宅地転用が緩やかで広範囲で，散状的であったこと示している．
このような都市問題に対処するため，大都市におけるスプロール防止及び健全な宅地の大量供給を図るための制度，大都市の既成市街地内における再開発び設備の整備を図るための諸策が論じられた．
特に，無秩序な都市の膨脹とスプロールを防止するために，都市計画区域内を市街化すべき区域とその他の区域を区分し，前者では適切な開発を誘導するための開発許可や，細分化した用途
地域制による規制，後者では開発禁止などの土地利用規制を行う必要が論じられた．そのために，
1964 年の宅地審議会第 5 次答申，1965 年の地価対策閣僚協議会の方針及び 1967 年の宅地審議会第6 次答申を経て，1968 年に旧法は全面的に改正され，新たな都市計画法が誕生することとなった
のである．
2.2

理想的な地域区分の提案（第６次宅地審議会案）

現法では新たに都市計画区域の創設とその中を市街化区域と市街化調整区域に区分することとなった．市街化区域とは，既成市街地とおおむね 10 年以内に優先的かつ計画的に市街他を図るべき区域であり，市街化調整区域は，市街化を抑制するべき区域で，鉄道・道路・河川その他の整備状況からみて当分の間は市街化が不適当な区域，溢水，洪水などによる災害の発生の恐れのある土地，優良な集団農地，自然緑地や景観のすぐれた地域を含むものである．
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現代社会研究表 2-1

第 4 号（2018 年）

1967 年の宅地審議会答申における地域区分の概要

出典：1967 年宅地審議会『都市地域における土地利用の合理化を図るための対策に関する答申』

しかし，この 2 つの区域区分の仕組みは，旧法改正の検討当初から想定されたものではなかった．現法の制定の基本を論じた1967年3月の宅地審議会の第6次答申『都市地域における土地利用の合理化を図るための対策に関する答申』では，都市計画区域が，既成市街地，市街化地域，市
街化調整地域，保存地域の 4 つに区分する案が提示されていた．これら 4 区分の概要については，
表 2-1 に示している．
答申の特徴は，地域区分と開発許可制度を基軸としながら，農地，農業の施策，税制上の措置を含んで極めて徹底した形をとっており，特に注目すべきは，いわば全面的な計画制限をかける
ことにより，少なくとも新市街地では，確実に計画的市街化が行なわれ，建築はこのような一定の都市施設水準を備えた宅地においてのみ可能となる仕組になっていた．
「既成市街地」は，連たんして市街化が現実的に進行する地域として，個別の建築行為や開発行
為は一定の施設水準に適合する行為が認められる．当然農地には宅地並課税が課されるため，宅地開発時には農地転用許可は不要であった．
「市街化地域」は，一定期間（概ね 10 年程度）内に市街化すべき地域として，相当の規模の計画
的開発以外は規制される．開発が許可される場合には，農地転用は許可され，宅地並課税も開発状況に合わせて課税される理にかなったものであった．
「市街化調整地域」は，一定の期間は市街化を抑制または調整する地域として，その限りにおいて農地転用は許可とならず，課税は当然農地の課税が適用される．
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都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言「保存地域」は，都市的条件から市街化を完全に抑制（禁止）するものである．
すなわち，「既成市街地」「市街化地域」「市街化調整地域」の 3 地域区分については，都市の成長過程の中で完全に固定した考え方ではない．都市への人口や産業のさらなる集中を前提にして，市街化地域の開発が進めば既成市街地となり，さらに，宅地や産業用地の需要が認められれ
ば，市街化調整地域の一部を市街化地域に変更することを前提に，開発許可，農地転用許可，宅地並課税の一体性が担保されるものである．まさに，都市計画は「100 年の計」と呼ばれるように，長い期間の視点に立って，都市を計画的に発展させることをイメージしたものであると言えよう．
2.3

紆余曲折で誕生した市街化区域と市街化調整区域の区分制度

1967 年の宅地審議会答申で地域区分が 4 区分であったものが，1968 年の都市計画法改正時には，
都市計画区域と市街化区域と市街化調整区域の 2 区分になった．その関係を表 2-2 に示している．
単純に見ると，「既成市街地」と「市街化地域」が現法では統合されて「市街化区域」に，そして「市街化調整地域」と「保存地域」が「市街化調整区域」になった．
では，何故，答申の 4 区分が現法制定段階で 2 区分になり，しかも若干ルーズな規制内容になったのであろうか．
第一には，当時の法制度下にあって，答申内容の特徴である「保存地域」での全面的な計画制限
を法技術的に詰め切れなかったことである．旧法では開発は原則自由に行うことができた．しかし，日本国憲法が制定され，憲法第 29 条の所有権（使用，収益，処分）の保障が基本的人権の一つとして掲げられた．そのため所有権は否定できないが，市街化（宅地造成，建築行為）を禁止す
る社会的制約を課すことには地権者等の同意を得るか，買い取り請求権などの補償なしで許されるかどうかの判断がつかなかった点である．結果的に「保存地域」の考え方を取り下げ，市街化調整区域として一本化し，土地の売買や取引の自由，開発もー定規模以上は認めるという緩い内容にすることで，都市計画制限と憲法の関係を調整したのである．
第二には，当時の計画的開発による市街化を推進する建設省と農業振興を図る農林省との意見調整で区域区分に応じて農地転用許可をどのようにするかで調整が難航したと考えられる．農林省は市街化区域では農地転用を不要とする地域として農業投資を行なわない方針であった．市街化調整区域では農業従事者が農業経営を推進するために，形態が農地である限り農業投資を進め

表 2-2

宅地審議会第 6 次答申と 1968 年都市計画法の比較

出典：日笠端編『土地問題と都市計画』p256― 31 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）

る立場から農地転用を逆に厳しく審査するという基本姿勢のため，「2 区分」の方法しかとり得なかったのではないかということである．
第三には，区域区分の線引き作業上からの理由が考えられる．都市計画法の改正で，都市計画の決定権限が国から知事又は市町村に委譲された．その結果，区域区分の線引きは都道府県知事が決定することになった．そのために，線引きの明確な決定基準をどうするかが，大きく問題化した．つまり，当時の法制定の担当者すらもが，区域を区分する「1 本の線を引くのも大変なのに，2 本も 3 本も引けない」というように，作業手続き上の配慮から「2 区分」が採用されたということである．
それぞれの理由とも現実面で理解できる背景があり，法条文のすりあわせの段階や，細かな省令や政令を打ち出す段階で両省庁が綿密に調整をした結果とも理解できよう．
2.4

２つの区域区分ゆえに生じた新たな課題

都市計画区域を市街化区域と市街化調整区域の 2 区域区分とすることが，1968 年の都市計画法の改正で確定した．3 大都市圏を含む全国の都市では 1970 年より区域区分が実施されることとなった．
しかし，実際の線引き作業の際に宅地審議会答申での 4 地域区分の考え方との間に混乱が生じた．市街化調整区域の意義に，将来は市街化の可能性はあるが，当面は市街化を抑える「市街化調整地域」の性格と，永久的に市街化できない「保存地域」の性格の 2 つの解釈が生じたからであった．地権者にとって，市街化調整区域になると永久に市街化が抑制されることを恐れたため，当面は市街化を推進する気がないのに，市街化区域に指定されることを望み，陳情等の政治活動を各地で行った．
こうした農業関係者の声を聞いた農林省の地域部局は，将来的に市街化を望む農地には農業投資を進めたくないため，都市側の領域である市街化区域に含まれることに特に反対もしなかった．
このために，区域区分の都市計画決定手続きが終わると，市街化区域の設定面積が当初将来人
口のフレームから想定していた 80 万 ha（内農地 18 万 ha）の予定が，結果的に 120 万 ha（同 30 万ha）の，1.5 倍に膨張することになってしまった．つまり 10 年以内に市街化を促進できない，ある
いは市街化する意図のない膨大な農地を市街化区域に含めることになったのである．
2.5

過大な市街化区域を抱えることとなった都市側の新たな課題

都市計画法の目指す都市づくりとは，財政などを考慮した整備プログラムに基づく計画的なものでなければならない．市街化区域は自治体が道路，上下水道，公園等の都市基盤の整備を 10 年以内に可能とするのが原則である．そのために必要となる財源として，「都市計画税」を市街化区
域内の土地所有者から徴収することが地方税法の中に明記された．1970年の地方税法改正で位置づけられた宅地化できる農地にも「宅地並課税」として，一般宅地と同様に土地の評価額の 1000分の 14 を「固定資産税」，1000 分の 3 を「都市計画税」として徴収するものである．
しかし，設定していた人口フレームに応じた計画以上に過大に市街化区域を設定してしまった
ため，開発に必要な道路基盤等を 10 年以内に整備できない農地を膨大に含むこととなり，当面は農業を継続しなければならない状況が明白となった．これがそもそもの原因となって，前章で述べたような経過で「宅地並課税」が表向きは実施されても，減額措置や長期営農継続農地指定で納― 32 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

税猶予により，市街化区域内に農地として制度的に認められて 1992 年までは残存できるという結果になったのであった．
これらの結果，現法によって都市を計画的かつ適性に広げていくとした理念が当初から崩壊した．それは，一部の区域において計画的に市街化をする責任すら放棄したことである．現法が求めようとした大きな意義の一つが，宅地並課税の実質骨抜き化の事実を重ね，法制定から四半世紀で失われたと考えるのも決して大げさなことではないといえよう．

3.

過大に設定した市街化区域の是正努力の実践事例

3.1

市街化区域内の宅地需要の停滞・安定期

私は 1983 年の春に埼玉大学大学院を修了して，神戸市北区の丘陵地を開発する土木局北神開発
事務所の計画課主査として配属となった．神戸市では，既成市街地では「戦災復興土地区画整理事業」，背後の新市街地では，1960 年代後半から，一般の宅地開発事業のほか，公団施行や組合
施行，民間施行の土地区画整理事業を展開し，多聞，新多聞，白川，落合，鈴蘭台等の地区で膨大な数の宅地供給を進めてきた実績があった．それらに続く形で，北区の藤原台と北神戸 3 地区
（鹿の子台，上津台，赤松台）で住宅都市整備公団（現：UR 都市再生機構）施行による「特定土地区画整理事業」による住宅団地整備が進められてきた．その事業調整業務を担当した 3 年間の中で，藤原台の工事が進み公団保有の宅地を分譲することとなった．しかし，時代は既述の図 2-1に示した安定成長期に入り，図 2-2 からも東京都市圏以外では流入人口がほとんど増えない時代になっていた．70 年代当初のような地価の上昇，宅地需要ブームによる「売り手市場」は収束し，開発が進んでも宅地分譲地では争って取得するのではなく，家族の生活に適した物件を探す「買い手市場」になり，個々の物件を差別化し，魅力で需要者を惹きつける売り方が求められた．
そのため，プレハブ住宅メーカーとの共同建売による多様な住宅の供給や，まちのシンボル・モ
ニュメントの作成，来客時に親子が楽しめるイベント等の企画を工夫した．さらに，団地名の浸透を図りながら，個々の需要に応じた着実な分譲を続けた．私はこうした宅地需要が停滞しつつ安定してきた時期の 3 年間を経験したのである．
3.2

市街化区域内農地の宅地化事業の壁

つぎに私が 1986 年から 3 年間就いたのが，市街化区域内の農地所有者が土地区画整理組合を結成して，農地を良好な宅地に造成する「特定土地区画整理事業」の補助金等の窓口と技術指導等の組合指導係長としての仕事であった．1970年に西区の伊川谷町や岩岡町で市街化区域を都市計画決定する際に，アンケートや説明会等で事業手法の説明をして，土地区画整理組合による事業を前提に市街化区域にした経緯があった．この事業は市街化区域の農地の宅地化事業を推進するために，農地所有者がまとまって事業化できるアメの施策として 1975 年に「大都市法」（1-2 参照）の制定で新たな事業手法として登場したものであった．基盤となる道路整備の費用等の補助金枠を拡大し，農地所有者の負担となる減歩率を抑えることを目的とした．「減歩」には，道路や公園等の公共用地に充当するために所有者から土地の一部を供出する「公共減歩」と，事業の工事ための費用を借入金で実施するが，工事完了後それらの借入金を支払うために所有者から土地の一部を供出する「保留地減歩」がある．減歩率はその 2 つを合算したもので，30％台前半であれば地権者には受け入れられるが，それを越えると抵抗感が増し，事業化に反対の意向が強くなり，事業― 33 ―

現代社会研究表 3-1

第 4 号（2018 年）

区域区分直後の特定土地区画整理事業の地区（出典：神戸市）

としてまとまらないことが多い．事業化は将来の住宅地，商業地，集合農地等の土地利用計画と必要となる道路と公園の公共施設の配置プランをつくり，それによる減歩率の算定を行い，地権者と借地権者の 2/3 以上の同意で事業化の手続きに進む．表 3-1 に示す 4 地区（計 284 ha）は，1975
年の大都市法の制定と同時期に事業認可に至ったものであった．
1986 年に業務についた時期には，4 地区の内 2 地区で事業が完了（換地処分）を行い，まちとして成熟していたが，面積規模の大きい 2 地区では，保留地の売却処分が宅地需要の後退で苦労（処分ができないと借入金の返済が進まず，借入金金利がかさんでくるため）が続いていた．
一方で，安定的で良好な宅地供給を維持するために，新たに市街化農地の所有者による土地区
画整理事業を誘導することも重要な業務となった．その業務の進め方は，西区や北区に残る市街化農地の所有者に，西農協および北農協（現：JA 六甲）を通じて，基盤整備と宅地化の事業化の働きかけを積極的に行ってもらう．そして，事業化を求める有志に事業手法の説明をして理解を深めてもらう．事業化のニーズが高い地区では，市街化の波が近くまで迫っている．農業従事者の年齢が 50 代以上になり，収益率は高いが手間と時間がかかるハウスでの花卉や軟弱野菜（ネギ，ほうれん草，チンゲンサイなど）栽培の労働が体力的にきつく，さらには後継者がいない
要因が重なっていた．そのため，農作業ができる間に，基盤の整った良質の宅地化を進め，土地の売却やマンション経営等で収入構造を変えたい意図を持った者が多かった．事業化の理解が進むと有志で準備組合を設立し，市に技術援助申請を出してもらう．市はそれらを根拠に，事業計画案を策定するための事業調査費を国に要望する．調査費が認められると，コンサルタントを決め，以降，市と農協とコンサルタントで，事業計画の案を定め，必要に応じて住民・地権者に説明会を実施した．そして，大きな反対がなければ，地権者及び借地権者の事業計画案に対する同意として印鑑をついてもらう．それぞれの権利者数の 2/3 以上の同意が取得できれば（基本的には90％程度を目標として同意を取得する），それを市に提出して，事業計画案の縦覧を行う．90％近
い同意がとれていれば，地権者からの意見書の提出はほとんどない．もし，意見書が提出されれば，市の都市計画審議会で意見内容の受理または否決の判断を受ける．
私がこの業務にかかわった地区は西区で 7 地区，北区で 3 地区を数えた．しかしながら，神戸市
施行を除いて，組合施行の場合には，宅地需要が一段落した現状や，先行組合が保留地売却処分に苦労している話の伝聞や，営農継続農地認定による宅地並課税の納税猶予が続いていたこと，さらに当初計算上の減歩率が40％前後になる問題が重なり，残念ながら1989年までの3年間では，事業認可に至った地区は無かった．
ただし，その後，地元有志の熱意や後任の係長，さらに農協職員の説得，さらには後述する区域区分の見直しや宅地並課税の完全実施のプロセスを経て，若干時間はかかったが表 3-2 に示した地区で事業化に至っている．表の中で，西区では全て地権者による組合施行であるが，北区の全― 34 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

表 3-2

特定土地区画整理事業の立ち上げに関わった地区（出典：神戸市）

3 地区は神戸市の施行になっている．北区も市街化区域内農地がほとんどであるが，地区の中に鉄道の駅前広場や駅への幹線道路があるなどの理由で市が施行者になった．
この 3 年間を通じて私は，過大に設定した市街化区域の農地に宅地並課税が実質的に骨抜き状態
でも，後継者がいないとか，農業を継続できる体力の限界を感じる農家にとって，自分たち自身で将来のまちの姿を考え，基盤の整った宅地で土地経営をする．あるいは，30％未満であれば農業を継続する農地も換地で取得でき，課税は農地並も可能となり，生業としてきた農業を続けることを望んでいることを理解できた．結果的には，宅地並課税の実施に伴う施策として創設された特定土地区画整理事業の制度を活用して，基盤の整った市街地ができた面積として，計547 ha となった．
要するに，市街化区域内の農地の宅地化は，宅地並課税というムチによる政策によってではな
く，農業を取り巻く環境の時間の変化を待てば，宅地化が進む地区もあるのではないかというのが，実践を通じた感想でもあった．
3.3

組合土地区画整理事業に「住民主体型まちづくり」の原型を発見

組合土地区画整理事業は，農地所有者である地権者が法人格を有する土地区画整理組合を設立
し，選挙で選ばれた理事の互選で法人の代表権を持つ理事長が選ばれ，工事の契約行為や保留地の売却行為の責任者として事業を進めることができる．事業計画や予算の執行は，組合員で構成する総会（組合員が 100 人を超える場合は，10 名に 1 名の総代による総代会を構成）に組合員または総代の過半数の出席で成立し，その過半数の議決で決定される．会社でいえば，理事会は役員会で，総会または総代会は株主総会と同様のものである．
事業は，市街化区域内農地の地区に，道路・公園・下水道を整備し，宅地化計画や工事の設計を理事会で進めなければならないが，現実に理事等には宅地開発やまちづくりの経験がない．そのため，具体的な設計や工事の発注は神戸市の公社（神戸市都市整備公社または神戸市緑農開発公社）に委託し，補助金以外の必要となる事業費は，理事等の持つ土地を担保に農協から融資を受けるなどの支援を受ける．事業計画案は最終的には総会（または総代会）に図り決められる．
あくまで主体は，土地所有者と借地権者であり，行政は完成後に道路や公園を公共施設管理者として引き継ぐために十分な基準を満たすかについては意見を述べ，是正してもらう時にかかわる．
公共施設の面積や規模が増えると，子供や孫にとって過ごしやすい素晴らしい街になるが，それらの面積は地権者負担（減歩）となるため，その度合いは，自分たちで決めなければならない．
組合施行の土地区画整理事業は，組合員自身の手で，公共施設の規模や配置を決め，そのため― 35 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）に必要な用地を「減歩」という形で自分たちで負担・提供して，農地が主であった地区を基盤の整った良好な住宅地に変える事業である．基本的には，そこには当初は地権者以外の「住民」はほ
とんどいないが，未来の「住民」のために，良好なまちを創り出す最も基本となる「住民主体型のまちづくり」であるとも言えよう．この事業手法のほかに，地権者であり，住民である人が主体（施行者）になって進めることができる手法はない．
後述することと重なるが，私は阪神・淡路大震災が発生した際に兵庫区役所で，被災した区民の方と，復興のための事業やまちづくりにかかわることとなった．大規模に被災した地区（兵庫区では松本地区）では，神戸市が施行者となる復興土地区画整理事業で，復興のまちづくりが進められた．大規模なものではないが 1.5 ha を消失した「湊川町 1・2 丁目」地区では，市街地部では希少な土地所有者による組合を結成し，土地区画整理事業を復興事業を誘導して，復興を成し遂
げた 4）．専門家から聞かれたのは「なぜ，市街地で組合方式か？」という疑問であった．私は「残存した建物の移転を組合員が負担して建物移転補償金を負担するのであれば不可能だが，消失して建物がなければ，田畑と同じだから，自分たちでできる唯一の手法として考えた」と回答した．
また，神戸市施行の復興土地区画整理事業では，施行者は神戸市であったが，詳細計画をまちづくり協議会で作成して進める手法が編み出された．被災した「住民」を組合方式の「組合員」，「まちづくり協議会」を「総会（総代会）」と理解すれば，住民主体型の復興まちづくりの原型は，組合土地区画整理事業の進め方にあったことを実践経験から読み解くことができた．
その後私は震災復興の業務で復興土地区画整理事業の総括責任者（区画整理部長・市街地整備部長）を担当した経験を通じて，神戸市まちづくり条例による「まちづくり提案」による事業の進め方を「住民主体型」として紹介する著書 5）や論文 6）を著してきた．さらに，その原型が組合方式の事業の進め方に相似している点を発展させ，「住民主権型」のまちづくりになっていることも著
書 7）等で紹介している．
市街化区域内農地で将来は農業を継続できない，あるいは維持しないと判断した農地所有者や農業従事者の意向を反映した上で良好な市街地整備を目指した組合方式によるまちづくりの手法
は，都市計画法による鳥瞰的（あえて言えば「上から目線」）な土地利用計画による制限や誘導だ
けでは決して到達できない手法であることもあらためて自覚することとなった．

４.

過大な市街化区域の調整業務

4.1

市街化区域と市街化調整区域の区域区分の変更業務

私は 1989 年から新しい職務として，都市計画局計画部計画課土地利用係長を拝命した．主な仕事は，神戸市の総合的な土地利用計画に関する調査や，基礎となる 1/2500 のデジタル地図の作成（神戸市ではじめて）及び，区域区分，用途地域，地区計画，公園・緑地施設，市街地開発事業等の都市計画手続きを進めることであった．
最初の大きな仕事は，1990 年の第 3 回全市の市街化区域と市街化調整区域の区域区分の見直しであった．この仕事は市街化区域をどうするかであって，運命的な異動であった．前述したように，神戸市では，都市計画法の制定による新たな制度である区域区分（いわゆる線引き）が 1970年に行われた．その後の経済社会の変化による都市の成長や産業の構造の変化及び人口の増加に合わせて，1980 年に全市の第 1 回の区域区分の見直しが実施され，その後は 5 年ごとに全市見直しが行われることとなって，その第 3 回目の変更であった．
― 36 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

区域区分の見直しの都市計画決定権者は兵庫県知事であるため，県全体で進める見直し方針が知事名で発表された．その中に当初から過大に設定された市街化区域について，「計画的な市街地整備の予定がなく，当分の間市街化が見込めない区域については暫定的に市街化調整区域に編入する」という暫定市街化調整区域への編入（以後「逆線引き」とする）の方針 8）が掲げられた．
私は大学院での研究や，その後の開発に関する業務を通じて，市街化区域での宅地化が進んでいない現状を実践を通じて学んできた．そのため，思い切った見直しは必要と考え，その仕事に前向きに挑むこととした．
このような「逆線引き」の仕事は，開発できる土地の権利を活用できなくし，個々の利害関係に踏み込むこととなるため，できたらやりたくないのが本音のところであった．現実的には，「逆線引き」の案の提出は，神戸市以外の市等からなされなかった．
しかも，大規模な逆線引きは，兵庫県下でも前例が少なく，ある意味でそれを進めるロード ･
マップはなかった．ただし，先例として，埼玉県では当初の区域区分から 10 年が経つ 1983 年の見直しで，宅地化される見込みのない一団の農地を，一気に市街化調整区域に編入するのではなく，暫定的な市街化調整区域として変更した．「埼玉方式」と呼ばれる「暫定逆線引き方式」で，編入
後 5 年の期間内で土地区画整理事業等の開発の意向がまとまれば市街化区域に再編入できる条件付きであった．既述した 1982 年の建設省の「宅地化しない農地の逆線引き化」通達を受けて，1983
年の第 2 回から 1990 年の第 3 回の見直しの間に，具体的には 6 地区で 943 ha の暫定市街化調整区域への編入を実施していた（埼玉県調べ）．この「暫定的市街化調整区域」と呼ばれる事例が参考になると考え，埼玉県庁にヒアリングを実施して，進め方や課題を学んだ．
線引きの見直しでは，一般的に市街化区域への編入を望む要望が多い．利害にかかわるため，要望に対しての可否の判断理由を明確にする必要から，大変な労力がかかる業務である．まして，それまで境界調整以外の大きな逆線引きの事例もなく，案を提示すれば様々な分野や組織からの逆風（反対）に対応しなければならないという厳しい業務が想定された．担当者には，前述した都市計画法の成立当時のいきさつから，過大に市街化区域の設定がなされたことの経過を説明し，萎縮せず，まずは思い切ったたたき台の案を考えるよう指示をした．特に，権利の制限や利害（損得）関係につながるため，第 1 段階として，地権者のその時点での意向をアンケートで調べることとした．農協等との協力を得て，所有者を調べて，アンケート票を配った．その際に農地を持つ地権者から，市街化調整区域への編入の意味，アンケートの回答の反映の仕方や質問がある場合には，農協を通じて各地区の農会に職員を派遣して，説明し，質問に答えた．基本方針は，地域がまとまって農業継続の意向の回答が得られない限り，市は一方的に逆線引きはしないとした．
アンケートの結果から，5 ha 以上の面積のあるいくつかの地域で，農業継続意欲が強く，「逆線引きでよい」という回答が得られた．それらの意見を集約すると，「市街化区域への編入を元々要望したことはない．ふたを開けてみたら，いつの間にか市街化区域になっていた」という声が多く聞かれた．すなわち，線引きの前のアンケートで土地区画整理事業による基盤整備をして宅地化を希望した地域に含まれていなかったが，既成市街地に近い側の土地であった場合や，境界線を第 2 神明道路（国道 2 号バイパス）や大きな町界としたため，引かれた境界線の既成市街地側に農地があった場合などである．要するに，当初の線引きでは良好なまとまった農地を穴抜きにする考えがなく，市街化区域か市街化調整区域かの二者択一による区分線の設定を採用したため，市街化区域側に自分たちの農地が属したということである．ある意味で荒い設定の結果であった．
― 37 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）

区域区分変更の都市計画素案では，市街化区域内農地の暫定市街化調整区域への編入は，次の考え方で作成した．1）まとまった一団農地の大半の所有者等から暫定市街化調整区域への編入要望があった地域．2）一定の区域の中の過半の農地が暫定市街化調整区域への編入要望を持っているが，一部で宅地開発の意向がある農地も混じり合っている区域で．開発をしたいが，既成市街地に接続するための必要な道路を確保するには営農希望農地と抵触するため，現実には事業化が難しいと想定される区域であった．そのため，一旦暫定市街化調整区域に編入し，5 年の期間
内で，まとまって開発を現実化できるなら市街化区域に戻すことができることとした．
素案を発表した後，地元説明会を実施したが，2）に該当する地域の地権者から反対の意見が出された．この際，宅地開発するか，農業継続するかを地域全体で議論して，5 年間で結論を出してほしいと説明し納得していただ
いた．この結果，都市計画変更の決定告示が 1991 年 10 月に行われ

表 4-1

暫定市街化区域に編入

した市街化農地地区と面積積た．表 4-1 に示すように，西区では 4 地区 130.2 ha，北区では 3 地
区 71.7 ha，計 201.9 ha の農地を暫定市街化調整区域に編入した．
このほか，神戸市には六甲山系とその背後の山地の山麓部が当初線引きで市街化区域になっていた．アンケートを実施した結果，開発意向の回答がなかった地域 616 ha については，暫定市街化調
整区域に編入し（本題とは異なるためその過程や詳細は省略する），合計で 818 ha の市街化区域を暫定的ではあるがスリム化することができた．市街化区域全体
で，見直し前の 19,798 ha の 4% ではあるが，あえて言えば，1970 年に過大な設定をしたことに対して，20 年を経てはじめて是正をしたということであった．
なお，これらの暫定市街化調整区域になった地区の中から，潤和・水谷地区の大半，新方地区の一部，今津・丸塚の大半は，隣接する市街化区域内農地の宅地化事業を望む地権者等と話し合
いを進め，既述した表 3-2 に示した白水地区，丸塚地区等の特定土地区画整理事業区域に含まれることとなり，市街地開発事業に合わせて，市街化区域に再編入された．一旦，暫定市街化調整区域に編入したことで，なかなかまとまらなかった基盤の整った市街地開発事業への動機付けになったと言えよう．
4.2

バブル期の地価上昇による市街化農地を巡る問題の再提起

1989 年から 1991 年の区域区分見直しの作業を終え，次の大きな作業となる 5 年ごとの全市の用途地域の見直しの準備にかかろうとした頃，全く想定していなかった新たな仕事が降ってきた．
1992年中に全市の市街化区域内の農地の「生産緑地地区」指定を終えろとする国からの通達であった．この作業は地域地区の 1 種類であるため，私の係の仕事であった．
それは，私個人にとっては青天の霹靂の業務命令であった．なぜなら，1-1 で述べたように 1982
年の宅地並課税の完全実施が，長期営農継続農地認定による 10 年間の課税猶予で骨抜き化されてきた．そのプロセスを私は修士論文のテーマとして取り上げた．その後 9 年間，不思議な縁で市街化区域内の農地に関する仕事にかかわってきた．その集大成でもないが，1982 年から 10 年間モラトリアムしてきた宅地並課税の完全実施の時が再度来て，宅地化か，農地保全のために「生産緑地地区」の都市計画決定かという総仕上げをする仕事にかかわることとなったのである．
その背景となった，土地問題が新たな局面を迎えていたことを述べなければならない．
― 38 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

日本経済は 1971 年のドル・ショックと 1973 年と 1979 年の 2 度にわたるオイル・ショックによって，既述の図 2-1 で示したように，1970 年代前半で平均 9.1% を達成した高度経済成長期が終焉した．その後は自動車産業に代表される省エネ技術を世界に先駆けて確立し，輸出量の拡大で 70 年
代後半から 80 年代終わりまで平均で 4.2％の中規模な成長を達成した．また，80 年代のアメリカやイギリスで始まった規制撤廃（緩和）と民営化の潮流の中でも，消費者から評価される良質な製品を供給できたことで，様々な分野で，世界の中の高いシェアを獲得して，さらなる輸出量の増大によって黒字を続け外貨を蓄積したことで，円高が急激に進んだ．
アメリカは，ドル・ショック以降も貿易赤字が蓄積し，ドル安が進み，経済の不安定な状態に陥ることとなった．そのため，ドル安阻止，すなわち為替の安定化を目指すために 1985 年に先進5 カ国の蔵相と中央銀行総裁会議で「プラザ合意」が取り交わされた．日本は内需の拡大努力を迫られた．そのための政策が金融緩和であり，銀行からの低金利の資金は株式に，少し遅れて土地に向かった．図 4-1 に示すように公示平均地価が 1985 年から 1990 年にかけて急騰していることが分かる．株式と土地の両者の関係は，東京金融市場が世界の 3 大市場の 1 つになり，金融にかかわる事業のオフィスビル建築のための土地である商業用地を中心に需要が起こり，それが土地価格の値上がりとして現れた．さらに，値上がった土地を担保に銀行からさらなる融資を受け，それで土地を購入する投機型の投資が全国に拡散した．地価高騰は商業地から住宅地へ，東京から全国へ，都心から郊外にまで波及した．その影響で住宅地は 1970 年代の「日本列島改造」ブームによる地価高騰の再来（第 1 回目は 1956〜65 年）となり，一般勤労者には住宅取得が難しい時代となった．土地の騰貴によって，内需拡大のための公共投資を進めようにも，用地費が事業費の大半を占めることとなり，効果的な社会基盤の整備を遅らせることとなった．
このため，政府は効果的な土地対策の実施が求められた．1988 年の土地臨調で「地価等土地対策について」をまとめた．6 月に閣議決定された「総合土地対策要綱」では，大都市地域の市街化
区域内農地については「宅地化するもの」と「保全するもの」との明確化を図り，「保全すべき農地」については，生産緑地地区の指定を行うか，市街化調整区域への編入（いわゆる「逆線引き」）
を行い，それ以外の農地については計画的な宅地化を推進することとした．
こうした事態になると，宅地並課税の完全実施が政治の舞台に引き出され，様々なアクターが登場し，賛成・反対の声で喧々囂々の議論になるはずであったが，実際にはどうしたことかそれが起こらなかった．

図 4-1

公示平均地価の変遷― 39 ―

現代社会研究4.3

第 4 号（2018 年）

日米構造協議による長期営農継続農地制度の撤廃

政治の舞台に注目が集まる前に，日米構造協議の場に舞台が移されていたのである．
構造協議で，アメリカが取り上げたテーマの 1 つとして，高い地価が流通コストにつながり，
それがアメリカ製品の価格を引き上げ，また外国企業のオフィス設置の妨げになっているとして，土地税制の改革が求められた．その最大のポイントは，市街化区域内農地の宅地並課税の納
税猶予によって，土地の供給が滞っており，公平公正の土地税制の理念を逸脱し，宅地化と都市化を阻害する要因になっているという点にある．さらに，これが日本の極端な農業優遇策の一環
であり，農業の視点からもその改革が強く求められた．さらには農地に対する相続税の猶予措置についても是正を求められた．
宅地並課税と相続税猶予は，これまで，国内では利害関係が輻輳し，地権者，業界，政治の場
で賛否が交錯し，改革をまとめられなかった不公平税制であった．日本と米国の官僚機構が連帯して，国内での解決が困難な内政問題を，日米構造協議の場でのアメリカの外圧によって，日本全体の経済の発展のための解決策に利用したのであった．これなら，都市や農業の立場や，与野党間の駆け引きを表面化せずに面子は維持できるという判断も働いたに違いない．
日米構造協議を受けて 1991 年 1 月に「総合土地政策推進要綱」が閣議決定され，市街地区域内の農地の相続税と宅地並課税の徴収猶予制度の見直しが決まった．
この結果，まず，1991 年 4 月に「保全する農地」を都市計画に位置づけるための「生産緑地法」の改正が行われた．同法は 1974 年に制定されたが，本質的には宅地並課税が骨抜きになっていたため，生産緑地地区の指定を受ける農地は限定的となってきた．宅地並課税が実効化されることとなり，指定を受けやすくするために，指定要件を，それまでの第 1 種生産緑地地区（面積 10,000 m2
以上）と第 2 種（同 2,000 m2 以上）の区分（1.1 参照）を廃止し，面積要件を 500 m2（運用で 5 畝＝495 m2）以上に大幅に緩和した．期間については，主たる農業従事者の死亡等の特別の事情がな
い限り，30年間の営農義務が課せられる．30年経過後または主たる農業従事者が死亡した場合に，市町村に買い取り請求ができる．市町村が買い取らない場合には，宅地化や売却が自由にできるが，宅地並課税が課されることとなる．
1992 年度税制改正で，市街化区域内農地の課税の根本的見直しが行われ，三大都市圏の特定市の市街化区域内農地については，土地に対する負担の適正化をはかる見地から，農地にかかる固定資産税の特例である長期営農継続農地制度を 1992 年 1 月より廃止とすることとなった．
相続税の納税猶予の特例も廃止された．保全すべき農地としての生産緑地地区内で営農を継続する農地は，転用制限の強化などの措置が講じられるが，引き続き納税猶予の特例適用は認められるが，相続後 20 年営農を継続しても，猶予された税額が免除される特例措置が廃止され，被相続人は終生営農継続が条件となった．
これによって，1972 年来の論争に終止符が打たれた．市街化区域内農地は「宅地化する農地」
か「保全する農地」に 2 区分することが確定した．保全すべき農地は 1992 年末までに都市計画において生産緑地地区の指定が必要になった．生産緑地地区の指定のない農地においては，1992 年以降に宅地並課税が完全実施となった．
4.4

1992 年生産緑地地区の指定作業

1992 年地方税制改正後の，3 月に国からの突然の通達で「生産緑地地区」の都市計画決定の手続― 40 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

きを 1992 年内に完了すべきことが提示された．通常，全国的な業務を行う場合，国は数年前から関係する自治体を集めて説明会や勉強会が実施し，自治体はそのための予算や人員の確保などの準備をするのが通常である．しかし，今回はそのような助走のプロセスはなく，突然本番に突入するという形になった．
神戸市は対象となる 3 大都市圏の西の端にあり，これまで述べたような特定土地区画整理事業の事業化や，暫定市街化調整区域への編入によって，少しはスリム化したとは言え，未だ 500 ha
を超える市街化区域内農地が存在していた．地域地区の 1 種である生産緑地地区の指定になると開発が制限されることになるため，財産権等の侵害に対して所有権者等（担保権利者，差し押さえの登記名義人 9）の同意が必要となる（生産緑地法第 3 条 2 項）．そのためには，対象となる農地の所有者から，保全する農地を希望するか否かの判断を確認しなければならない．仮に希望があっても，500㎡以上という条件を満足するかを判定しなければならない．さらに，1992 年の年内に都市計画決定の告示を完了（地方税は 1 月 1 日現在の評価のため）しなければならないため，上記の作業は 9 月頃までに終えていなければならなかった．
私は 4 月から作業に取りかかった．最初は作業を進める上での農政部局（農政局や農業委員会
等）の協力を得ることであった．しかし，協力要請の冒頭で，「生産緑地地区は都市計画の仕事で，農政部局の仕事ではない」という素っ気のない返答があった．当時，国の組織の縦割りで，農林省から自治体の農政部局まで指示が下りてきていなかったと考えられる．その返答に対して，「生産緑地地区の指定は保全する農地を選択する農業従事者の営農継続のために必要となる．条件については本来は農政部局が整理して，得られたデータに基づき都市計画の手続きをする．これ
は，農政のお手伝いの仕事だ」と説明して，責任の所在を理解してもらった．このような見解からも，市街化調整区域内の農業が農政部局の本来の「主」の業務で，市街化区域内農地は「従」の仕事として対処してきた実態を感じざるを得なかった．西区と北区の農協とは，それまでの特定土地区画整理事業や暫定市街化調整区域への編入の作業を通じて協力関係が進んでいたので，積極的かつ主体的に業務を分担するとの回答を得た．
そして，上記の関係部局と団体が集まり，生産緑地制度の内容や条文の意義を勉強会で理解してもらい，都市計画部局からの手続きのスケジュールとそれに伴う必要な作業を確認した．
次に，営農関係者（従事者や地権者等）への説明は，説明用のチラシを農会等で配布してもらい，西区と北区の農協の大ホールで関係部局と団体が一堂に会して，希望者への説明会と質疑応答が行われた．生産緑地法の意義や指定の条件，さらに営農継続義務，利用や開発制限など，不安を感じる営農関係者から質問が相次ぎ，質問がなくなるまで淡々と説明をした．
最後に，地区指定を希望する営農関係者からの同意と位置の確認は，農協支所に場所の提供を受けて，何日もかけて行った．農地として維持し営農が可能なのかの判断は農協関係者が，権利関係（一部で農地法上の借地権（小作権）がある）は農政部局が，そして農地の場所の確認は都市計画部局が担当した．この中で，課題としては農地面積が 500 m2 以下の場合には指定できないた
め，隣接地の申請の可否を含めて農協関係者と権利者とが調整をした．最も難航したのが農地の位置の確認で，1/2500 の図面上では，建物がない場合には，位置関係が地図上ではわからない営
農関係者もいて，農協の担当者と，「道路から何枚目の田圃」とか，「誰々さんの田圃から何枚目」
かを，産業地図も参考にして確認した．この作業が必要となったのは，都市計画決定告示は登記簿に決定事項が明記されず，1/2500 の地図上での表現だけであるため，誤って申請されて，指定― 41 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）してしまうと指定された農地に開発の制限がかかることになるため，申請された農地の場所を第3 者の目でも確認もしなければならなかったからである．現実に，生産緑地地区指定直後に誤りが判明して，都市計画の変更の手続きを行った例もあった．
このような作業を続けた末，11 月に開催された神戸市都市計画審議会に諮り，12 月中に生産緑地地区の都市計画決定告示が行われた．神戸市内の市街化区域内農地 564.5 ha の内，663 地区，
144.1 ha が生産緑地地区となり，宅地化農地は 420 ha となった．参考までに，兵庫県下では阪神間の 8 特定市（神戸，芦屋，西宮，尼崎，伊丹，宝塚，川西，三田）で，1992 年の市街化区域内農地
2,327 ha のうち，616 ha が生産緑地地区となり，1,711 ha が宅地化農地となっている 10）．
そして神戸市内では，10 年後の 2002 年には宅地化農地が 317 ha，現在（2016 年）では 216 ha と減少し，着実に宅地化が進んでいることがわかる（神戸市調べ）．宅地並課税の効果が浸透してきたと言えよう．
4.5

都市計画法制定からの 25 年間に関係して（総括）

都市計画法が制定された 1968 年から 1993 年までの私にとっての 25 年間は，新たに導入された市街化区域と市街化調整区域の「区域区分」にかかわる仕事と共に過ぎた．1982 年に市街化区域
内の宅地並課税の骨抜き化の政治過程を研究したことを皮切りに，1983〜89 年まで，市街化区域
内の農地の宅地化事業にかかわった．一方で，宅地化が進まずに，農業を継続する地域の暫定市
街化区域編入というスリム化に 1990〜91 年に携わった．そして，1992 年には市街化区域設定の意義である「宅地化する農地」と，想定していなかった農業継続を認める「保全する農地」に 2 区分するための生産緑地地区の都市計画決定業務にかかわった．その結果，30 年間であるが宅地並課
税の完全実施効果が期待できる一つの到達点にたどり着くこととなった．
都市計画法の基本は，規制・誘導・事業にあると言われる．それらについて，上記の仕事の実践を通じて，法制定の大きな目的となった「区域区分」の意義と課題の現状を観ることとなった．
本来それは，都市をコンパクトに成長できるよう管理する目的のものであった．しかし，現法制定直後に，建設省と農林省との縦割り的認識の違いから，市街化区域を過大に設定してしまったことで，都市は 10 年以内に，開発許可や市街地開発事業などによって道路や公園，下水道の整備と併せて，市街化するという都市計画の明確な目的を見失ってしまったといえよう．
その経過は，過大に設定した市街化区域内の農地を「宅地化する農地」と「保全する農地」という別の「地区区分」と言う皮肉な線引きを，その都度，先送り型の決着を図ってきた．これにより，確かに宅地化を推進した一方で，一定期間のモラトリアムにより論争は沈静化したに過ぎなかった．1992 年の「生産緑地地区」の都市計画決定による解決策も，30 年後の 2022 年にはその効力が失われる．近年，新たな「2022 年問題」という宅地化農地が一挙に放出される影響への懸念
が 3 大都市圏の自治体で広がった．そのため，2017 年 5 月に「生産緑地法」が一部改正となり，30年を経過した際に，生産緑地を「特定生産緑地」として指定し，その後 10 年ごとに指定を見直せる制度で対処できるとする．詳細は割愛するが，これも決して抜本的な対策ではなく，これまでのモラトリアム政策の一種で，市街化農地が無くなるまで続くことになるだろう．
まさに，現法の柱であった「区域区分」制度は，誕生した時から問題を抱え，その場しのぎの対処療法でしか解決できない都市計画法の矛盾を示した制度だったと総括したい．

― 42 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

5．都市計画法制定から 50 年の後半の動向
5.1

阪神・淡路大震災の震災復興事業の完了まで

都市計画法制定から 50 年の後半部は，1995 年 1 月 17 日に阪神・淡路大震災が発生したことからであった．私は，震災で大規模に被災した地区の住民による復興事業の支援と復興事業を推進する職務にかかわることとなった．
簡単に述べると，1994〜96 年は，兵庫区役所まちづくり推進課長を務め，被災地の最前線の役所として，被災した区民の生活支援・再建支援の業務を担当した．詳細は省くが，その中でも火災で 1.5 ha を全焼した兵庫区湊川町 1・2 丁目で，住民が主体となっての組合施行の土地区画整理事業による復興まちづくり事業に，初動期の相談から，事業化への支援（完成までは異動後も様々な形で支援した 11））にかかわった．
1997〜2000 年には，都市計画局アーバンデザイン室まちづくり支援担当主幹として，1981 年に定められた「神戸市まちづくり条例」を所管運用し，震災復興事業の主役に躍り出た「まちづくり協議会」の活動支援（助成金）と，その活動を支援したコンサルタント等の専門家の派遣業務を担当した．
2001 年には，都市計画局計画部計画課長として，都市計画決定手続きを担当した．8 種類の用
途地域から 12 種類のより詳細な種別に変更する手続きのほか，震災復興事業を進めるために必要な道路や公園などの都市施設の都市計画変更手続きを担当した．
2002〜04 年には，
（財）神戸港埠頭公社工務部長として，震災で被災したコンテナ埠頭の復旧事
業で背負った負債の返済のために，水深が浅く大型化したコンテナ船の着岸ができなくなった埠
頭の再開発業務を担当した．新たな土地利用計画の策定に沿って，企業誘致に公社を挙げて奔走した．誘致が決まった地区に新たな道路やライフラインの整備のために，事業者と公社で施行する個人施行の土地区画整理事業を導入し，ウォーターフロントにふさわしい景観を活かした基盤整備事業を担当した．
2005〜09 年の 5 年間は，神戸市都市計画総局区画整理部長，市街地整備部長，市街地整備担当
参与として，震災復興事業の完了に向けての総括責任者として，順次完了を目指した事業の手続きを担当した．なお，神戸市施行で実施した震災復興事業は，2011 年 3 月 28 日に全地区で完成することとなった．
2010〜11 年は，（財）神戸市都市整備公社こうべまちづくりセンター長として，住民主体型まちづくりの支援事業のほか，震災復興事業の経過の記録の整理等の業務を担当した．
2011 年 3 月 11 日に東日本大震災が発生した．4〜6 月は，神戸市からの宮城県名取市への復興支援のため，被災地に入り，復興計画の策定を手伝った．7 月から 2012 年 3 月までは，国土交通省
直轄調査作業監理員として，引き続き名取市の復興計画の作業を支援した．2014〜15 年は「国土交通省東日本大震災による津波災害からの復興まちづくり検証委員会」委員として，震災発生から 5 年間の事業の進め方の検証と評価等を担当した．
上記に述べたように，都市計画法制定から 50 年間の後半部の期間に，私自身がかかわった仕事のほとんどが震災復興の初動期から完了までの様々な分野の業務を実践してきたと言える．しかも，阪神・淡路大震災の復興事業が終わった 2011 年 3 月には，東日本大震災が発生し，その復興事業にもかかわることとなった．これらの業務を通じて理解できた都市計画法の規制・誘導・事
業の柱の震災復興事業への適用の硬直さについて，以下に述べていく．
― 43 ―

現代社会研究5.2

第 4 号（2018 年）

露呈した都市計画法関連の大規模災害対応への硬直性

都市計画法は，通常時には長期的視点に立ち，国家全体を等質的に発展させることが目的の法体系であるが，大規模災害という非常時には，機能を発揮できない法体系であることがわかった．
まず，災害時に脆弱性を持つ密集市街地を，防災上の課題地区として明示することはできるが，その対策として，通常時には地権者や住民の合意が得られない場合には，規制や誘導の方策の一つも加えることができない．それは，憲法で保障された財産権に対して都市計画の権限だけで効力を発揮することができないからである．可能な規制は判例上，「受忍の限度内」と判断される場
合に限られる．
つぎに，災害発生後の非常時には，復興計画ができるまで，強い規制をかけて復興に支障となる建築行為の制限は，阪神・淡路大震災当時，1950 年に制定された建築基準法第 84 条 12）に基づく
最長で 2 ヶ月の建築制限だけであった．
そのために，阪神・淡路大震災の復興事業においては，建築制限のできる 2 ヶ月の期間内に，復興事業の内容（事業手法，区域，事業計画等）を策定し，それを被災した住民等に事前説明をして，通常の都市計画の手続きを進めようとしたが，図 5-1 に示すような手続きを終えるには，全く時間が足りなかったのである．

図 5-1

都市計画法で定められている都市計画決定までの必要な手続き

その背景には，1950 年に姉妹法と言われる建築基準法が定められた後に，1968 年に都市計画法が制定され，新たに「住民参加の手続き」が加えられた．しかしながら，建築基準法では，その点を考慮した建築制限の期間の変更の法改正が行われなかったことが考えられる．あるいは，1976
年に山形県酒田市で 32 ha 規模の大火災が発生したが，発生後 2 ヶ月の期間で復興のための土地区
画整理事業の都市計画決定と，同事業の事業認可の手続きを完了した実績 13）と経験で，法改正の必要性を認識できなかったことも考えられる．
以上の点から，阪神・淡路大震災のような大都市直下型の地震災害という大規模災害を想定できなかった都市計画法と関連法の災害対応への硬直性が問われるのである．

5.3

窮余の策で誕生した「2 段階都市計画」制度

わずか 2 ヶ月で復興事業の都市計画を決定するために，法解釈を広げ，従来の都市計画の手続
きを 2 つに分けた．2 ヶ月以内に，行政の責務を明確にするため，復興に必要な事業手法 ･ 区域と主要な道路と公園の大枠だけを「第 1 段階の都市計画」として定めた．これで形式的ではあるが，現法が必要とする都市計画案の縦覧と意見書の提出の手続きを行った．そして，その後に十分に時間をかけて事業地区内の住民や地権者の参加を図り，住民等の意見を反映した復興事業の詳細計画案を「第 2 段階の都市計画」として定めるというものであった．これが後に「2 段階都市計画」と呼ばれることとなった非常時の窮余の策の手法である．
しかし，現実的には「第 1 段階の都市計画」の手続きは，2 ヶ月の限られた期間しかなく，住民― 44 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

不在の状態で行政が一方的に決めるやり方は，住民や地権者の理解を超えたものであった．都市計画案の公表に対する反対の声や「暴挙」だとするマスコミの意見で被災地では大きな混乱が起きた．しかも，その時の「住民参加」の機会は，法で保証された 2 週間の期間しかなく，市からの事
前説明の機会がほとんどなかったため，神戸市の都市計画審議会には 2,367 通の意見書が提出され，その大半は反対意見であった．
都市計画審議会では意見書の採択はなされなかったが，ただし，第 2 段階の都市計画の策定までに，①住民との積極的な協議，②住民の合意を得る，③住民への情報伝達の体制を整える等の附帯意見が付けられ，都市計画案は全て認められた 14）．
5.4 「2 段階都市計画」を救った「神戸市まちづくり条例」
第 1 段階の都市計画と第 2 段階の都市計画の間における「住民参加」の仕組みは図 5-2 に示すようにいわゆる「ブラックボックス」になっていた．ブラックボックスとなっている内容を具体的に示さなければ，第 2 段階の都市計画手続きは，第 1 段階の都市計画以上に反発が出ることが予測される．場合によっては被災住民の都市計画への「住民参加」が収拾がつかない事態になることも想像できる．
つまり，都市計画法で規定する住民参加が，図 5-1 の都市計画案に対する縦覧と意見書の提出しかないが，住民自身が主体的に参加して，詳細なまちづくり計画を考え，それを第 2 段階に反映
させる補完的な制度が必要となるからである．
最大の被災都市であった神戸市には補完する制度が震災の 10 年以上前から活用されてきた．
住民が主体的にまちづくりにかかわることができる法的な仕組みとして，「神戸市まちづくり条
例 15）」（1981 年制定）と，それに基づいた住民主体型のまちづくりの事例である．そのプロセス
は，図 5-3 の通りである．図 5-2 のブラックボックスに該当する部分は，まちづくり条例による住民参加の過程とコンサルタント・専門家派遣と言える．
まず，「2 段階都市計画」方式の「第 2 段階の都市計画」の主役として住民が直接参加する「まちづくり協議会」を結成する．また，専門家派遣制度によって協議会が選んだ専門家が行政の費用で派遣され，協議会活動を脇で支え，住民の様々な意見を聞き素案を提示する．それをベースに
住民自身で考える安全で安心して暮らせるまちの案をまとめ，市長へ「まちづくり提案」として提出する．その案を受けた行政は，住民案を実現できるよう行政の案としての事業計画に反映して作成し，事業化に至るとするものである．実際には，各事業地区にまちづくり協議会が誕生
し，住民と行政の協働の二人三脚で，復興事業が実施され，創造的なまちへの復興が進められていった．
重要なことは，こうした進め方の根拠として，まちづくり条例第 8 条に「まちづくり提案」として，「市長は，住み良いまちづくりを推進するための施策の策定および実施にあたっては，まちづ

図 5-2 「第 1 段階の都市計画」から「第 2 段階の都市計画」への住民参加のブラックボックス― 45 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）

図 5-3 「2 段階都市計画」への「住民参加」の手続きの流れ

くり提案に配慮するように努めるものとする」と明記されていたことであった．「第 2 段階の都市計画」の性質上，行政が住民の作成したまちづくり提案を具体化する努力義務が課せられることを法的に担保したからである．端的に言えば，まちづくり協議会が「まちづくり提案」を提出することを活動の目的にすることを明示し，ここに「第 2 段階の都市計画」のプロセスが明確に示されたことは，当初行政の進め方に疑心暗鬼であった住民と行政との信頼関係を再構築することができたといえよう．
振り返ってみれば，もし「神戸市まちづくり条例」が存在していなかったなら，「第 2 段階の都市計画」を進め方は，各地区毎の差異と混乱を生みうるものであり，復興の目標の設定や事業の進め方に大きな違いが出て，事業収束まで 16 年以上の時間がかかったかもしれない．都市計画
法の中に形式的ではなく実質的な「住民参加」を保証する法的根拠の必要性を痛感するところである．
5.5

人口減少社会への都市計画の展望

日本の総人口は 2008 年の 1 億 2769 万人をピークに減少となり，人口減少社会の到来が現実のものとなった．
人口減少は，女性が一生に子供を産む平均数である「合計特殊出生率」が 1975 年に 2.0 を割った
ことが契機となり，生まれる子供の数が，毎年減少していった．2016 年には同率が 1.44 となり，出生数が 976,979 人で，初めて 100 万人を割ることとなった．その結果として，高齢化率が上昇し，1970 年には高齢化率が 7.1% で「高齢化社会」に，1995 年には 14.5% で「高齢社会」に，そして 2007
年には 21.5% になり「超高齢社会」に突入することとなった（高齢化率は国勢調査の結果より）．
こうした統計上の現実を背景に，「日本創成会議」座長・増田寛也が試算・発表した内容をまとめた『地方消滅』（中公新書，2014 年）では，2040 年までに出産可能年齢の 95％にあたる 20〜39
歳の女性の人口が 5 割以上減少した場合を「消滅可能性都市」と定義し，全自治体のほぼ半数に当たる 896 市区町村がそれに該当することに言及し大きな話題となった．
経常的に人口減少が続く地方都市では，いかに人口減少を止めるかが行政課題となり，若者の雇用を確保し，結婚し，子供を産み育てられる環境づくりのための政策の立案に苦闘が続いてい― 46 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

図 5-4

日本の人口推計（出典：総務省統計局）

る．その地域活性化政策の一例として，兵庫県は都市計画法の委任条例によって，県が開発許可権限を有する 16 の市町（概ね人口 10 万人以下の市町）の市町土地利用計画に連携して，市街化調
整区域の概念を維持しつつ，開発許可を弾力的に運用できる「特別指定区域 16）」の指定を 2002 年度より運用している．この制度によって地価の高い市街化区域内の土地ではなく，地価の安い市
街化調整区域内で，新規居住者のための住宅の建設や，工場の拡張などが新たに認められることとなった．若者夫婦等が戸建住宅に住み，子供を産み育てられるような宅地供給をするためには，区域区分の厳格な運用だけではなく，より弾力的な政策を採用しなければ，都市の未来への対応ができない現実を迫られてきている．

6．都市計画法制定 50 年以降の法制度改正への提言
6.1

都市計画法改正への大胆な予測発言

1998 年 9 月に神戸で行われた（財）都市計

表 6-1

画協会主催の第 50 回都市計画全国大会で，「住民主体のまちづくり」をテーマとして
震災復興事業の事例紹介を発表する機会が与えられた．
その冒頭で，私は表 6-1 を会場で提示し，都市計画関連法の歴史的経過を説明した．
目的は都市計画の法律が，大きな周期で改正された事実に関する説明であった．不平等条約であった日米修好通商条約から 30
年で，東京市区改正条例，それから 51 年後― 47 ―

日本の都市計画法関連の制定経過と背景

現代社会研究第 4 号（2018 年）には（旧）都市計画法が制定された．そして 49 年後には（新）都市計画法に大改正された．
30 年や 50 年で歴史の転換が起こるのは，30 年が世代の交代，50 年が景気の転換点（コンドラ
チェフの波：55 年周期）にかかわると言われていること 17）を前提にしたものである．
その周期を前提として，私は都市計画法が制定されて 30 年後の 1998 年頃には，都市計画の決定
権限が都道府県知事より，主権者により近い市町村に委譲されるだろうと説明した．そして，50 年
後の 2018 年頃には都市計画法自体が社会情勢とは乖離して，新たな法体系へ大改正になり，名称も「○○のまちづくり法」になるという大胆な予測を，本題の事例紹介のイントロとして説明した．
その背景を補足的に説明する．1858 年の日米修好通商条約（いわゆる「不平等条約」）から，30年後に不平等条約を解消するために首都東京を欧米並みに近代化することを目的とした「東京市区改正条例」が定められた．その後，産業革命が起こり，大都市の工業化が進んだため，条例
から 30 年後の 1918 年に 6 大都市にも市区改正条例の適用を求める声が挙がり，1919 年には（旧）
都市計画法が定められ，大都市だけでなく日本全体の都市にも広がることとなった．その後は戦争への準備，太平洋戦争開戦，1945 年に敗戦を経験した．1947 年に日本国憲法が定められ，地方自治の本旨が掲げられ，知事や市町村長は住民の直接選挙で選ばれることとなった．戦災からの復興を成し遂げ，高度経済成長で産業や人口が 3 大都市圏に集中し，郊外の田園部に無秩序な市街地が膨張する都市計画のあり方が問われることとなった．
こうした時代の要求から，旧法から 49 年後の 1968 年に新たな法律である現在の都市計画法が誕生した．都市計画決定権限が大臣から知事に委譲され，住民参加を図るための縦覧や意見書の提出を明確にした．
その後の 1980 年には地区の詳細な規制をその地区の住民の合意で定める「地区計画制度」が誕生し，1995 年には「地方分権推進法」が定められた．
6.2

大規模災害に備えた「２段階都市計画」の都市計画法上での確立

大胆な予測の一つである 1998 年の都市計画決定権限の委譲については，実際には，1999 年の「地方分権一括法」制定に伴い都市計画法も一部改正され，2000 年より都市計画決定の権限は都道府県知事から，自治体の基礎単位である市町村に委譲された．ようやく地域，住民，ルールの 3 要素をもつ地方自治体が，都市計画を自らの都市像のもとで進めることができるようになった．これは，単に自治体の長に明日の都市を委ねるものではない．首長を選んだ市民自身が自分たちの足下を見つめ直し，まちづくりのあり方を考え，次世代に誇れる地域社会の形成を自己責
任で改善・維持していかなければならなくなったことの前兆と考える．
そこには，都市全体ではなく，限定された地域の都市計画，すなわち「まちづくり計画」のあり
方をその地域の住民等が主体的に考えることが欠かせない．その一つの方策は，阪神・淡路大震
災の復興事業で窮余の策として採用された「2 段階都市計画」の仕組みを都市計画法上で確立することである．
大震災直後の 2 月 26 日に「被災市街地復興特別措置法」（以下「特別措置法」という）が施行された．都市計画案の縦覧の始まる 2 日前であった．結果的に，縦覧手続きに間に合い，震災から 2 ヶ月で「被災市街地復興推進地域」（以下「推進地域」という）も決定された．重要なことは，都市計画法でこの「推進地域」を決定することで，災害発生から一定期限（2 年間）内に，推進地域の場
合は，復興事業に関する都市計画の決定が義務づけられることである．阪神・淡路大震災での― 48 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言「第 1 段階の都市計画」がそれに対応するものであった．
東日本大震災では，阪神・淡路大震災での復興事業の都市計画決定までの建築制限が建築基準法で 2 ヶ月しかなかった反省に立ち，国は 2 ヶ月を最長 8 ヶ月までに延長できる特別法 18）を震災
から 1 ヶ月と 18 日後に制定 ･ 施行した．宮城県下では震災から 8 ヶ月内で，津波により大きな被害を被った地域に「推進地域」が都市計画決定され，その後 2 年以内に復興事業に関する都市計画決定が実施された．
しかしながら，期限内に事業化が義務づけられているのは，市町村であり，特別措置法は住民や地権者についての参加の手続き等については言及していない．それは，特別措置法の制定と「2 段階都市計画」制度の創設が，時期が重なり整合がとれなかったからである．ある意味で，「第 1 段階の都市計画」は「推進地域」の決定後の災害から 2 年以内に市町村に義務づけられた 19）「行政の責務」としての，大枠の都市計画（事業手法や区域等）を都市計画決定権者として定めたものとも解することができる．つまり，ここまでが特別措置法の果たす役割と言えよう．
つぎに考えなければならないのが，被災した住民自身が参加して復興事業のための詳細計画を「第 2 段階の都市計画」として実施する方法である．それには，都市計画法で自治体の条例で手続きを決めて独自に進める委任条例を活用することである．幸いにも，「地区計画」制度を創設した
際に，都市計画法第 16 条第 2 項（1980 年改正），および，住民からの申し出を追加した第 3 項（2000年改正）で次のように規定がある．
都市計画法第 16 条
2．都市計画に定める地区計画等の案は，意見の提出方法その他の政令で定める事項について条例で定めるところにより，その案に係る区域内の土地の所有者その他政令で定める利害関係を有する者の意見を求めて作成するものとする．
3．市町村は，前項の条例において，住民または利害関係人から地区計画等に関する都市計画の決定もし
くは変更または地区計画等の案の内容となるべき事項を申し出ることを定めることができる

この条文の第 2 項で明記された委任条例の一つが「神戸市まちづくり条例」の一部であることを紹介した．その条例で神戸市独自の「まちづくり協議会」や「まちづくり提案」が規定され，住民主体の復興のまちづくりを進めることができた．2000 年の法改正で追加された第 3 項での「住民または利害関係人」が「まちづくり協議会」と解することが可能であり，「案の内容となるべき事項を申し出る」が「まちづくり提案」と解釈できよう．
つまり，自治体は住民等の意見を反映するための独自の条例を法からの委任の形で制定し，神戸市条例の「まちづくり提案」の主旨である「市長は，…施策の策定および実施にあたっては，…提案に配慮するように努めるものとする」と同様の条文を規定する．その条例により，被災した住民が住民参加を主体型に進め，住民と行政が協働による「第 2 段階の都市計画」が可能となる．
以上をまとめると，「2 段階都市計画」を今後，法的に担保することについては，姉妹法である
建築基準法の第 84 条の建築制限の期限 2 ヶ月を 6 ヶ月あるいは 8 ヶ月に変更改正することと，自治体が上記で説明した都市計画法に基づく委任条例の形で独自の「まちづくり条例」を定め，合わ
せて「専門家派遣制度」等の仕組みも確立することである 20）．
阪神・淡路大震災から地震の活動期に入ったと言われるように，マグニチュード 6 を超える地震が頻発している．南海トラフ地震の発生の懸念も高まっている．震災発生後の復興事業は被災― 49 ―

現代社会研究第 4 号（2018 年）した地域住民が被災経験を活かしたまちづくりを進めることで，災害に強い都市づくりも可能となる．そのためにも，都市計画法の中に住民が主体的に進めるプロセスを導入しておくことも，
災害列島の都市づくりとして必要ではないだろうか．
6.3

人口減少社会における区域区分（線引き）制度の見直しの提言

1968 年に制定された都市計画法の柱は高度経済成長の過程で，産業や人口の都市への増加をいかに計画的に，かつ効率的に受け入れるかであった．そのために導入されたのが市街化区域と市街化調整区域の区域区分（線引き）は，一種の「成長管理」の制度である．そのために進められた政策を本論では実践的に述べてきた．また，様々な要因から，それが決して期待通りに進まなかっ
たことも述べた．
人口減少社会の本格的な到来で，都市は減り続ける人口を前提として持続可能性の対応が必要になって来ると言える．言い換えれば，増える人口への対応の柱として導入された区域区分（線引き）制度のあり方が問われることでもある．
さらに，問われることとなってきたのは「地球環境問題」である．都市活動で排出される CO2 の影響が，形を変えて災害へと繋がっている．地球温暖化で，巨大台風，線状降水帯による 1,000mm を超える集中豪雨での洪水の発生，土石流，竜巻の頻発，あるいは熱帯夜や真夏日の連続による熱中症患者の激増などで，多くの尊い命が奪われ，日常の生活や都市活動の停止といった新たなかつ大きな問題に発展する．その対策は急務であるが解決策が出てこない状況が続いている．もはや都市は人口や産業だけの受け皿だけではなく，環境改善に寄与する水面や樹林，さらにはまとまった農地といった自然との共生が求められる時代であると言えよう．
この点について，現法制定前の段階で検討された都市計画区域を 4 区分に分ける案の際に非採択となった「保存地域」の考え方は，その後都市緑地保全法による「特別緑地保全地区」の都市計
画決定，農業振興地域の整備に関する法律（農振法）による「農業振興地域」の指定等で，現在の市街化調整区域内での開発の抑制によって実現されることとなった．また，市街化区域は宅地並課税で宅地化を 10 年以内に促進するとしたが，市街化区域内農地は 1992 年に宅地化する農地と保全する農地に区分し，「生産緑地地区」に指定して保全する農地を守ることとなった．
ある意味で，市街化区域と市街化調整区域の 2 区分は形骸化し，都市計画が目指す 100 年後の姿は明示できていない．そこで，大胆な現法の改正提案のため，次のような項目で整理する．
1）今後，人口減少社会を迎え，自治体の「都市のマスタープラン」等で宅地化の圧力が減少する
ことを前提とする場合，区域区分を廃止する．
2）農業振興地域外の農地については，宅地化か保全するかを耕作者等に選択してもらい，保全する農地は「生産緑地地区」に指定する．その際，生産緑地法を改正して，地区指定後 30 年
間農地を維持する義務を廃止し，永久に農地利用を可能とする．可能ならば，新規に農業を目指したい人々に，農地法も改正して，例えば 5 反以上の農地保有をしていなくても農家として新規参入する道を開く 21）．
3）開発計画は，一定規模以上に限定し，インフラ整備を条件とする「開発許可制度」の運用によって認める．
4）将来的に宅地化する農地と，農業を継続しない農地，生産緑地地区を継続する農地を含む，一定規模（5 ha 程度）以上の区域で組合型の土地区画整理事業を実施する．ただし，現状の集― 50 ―

都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

合農地として保全する割合を 30％以下とする条件を撤廃する．事業は「段階型区画整理」手法で，当初は，宅地化農地，その予備軍，保全する農地を交換分合で大街区としてまとまってそれぞれに換地し，道路は配置するが，下水や水道は設置せず，道路の舗装もしない（圃
場整備と同程度）方法を採れば，減歩率は 10％程度も可能になる．工事が完了すれば，一旦換地処分をして，事業は終わる．宅地化する農地には宅地並課税，それ以外は生産緑地地区に指定する．宅地化する農地は，あらためて土地区画整理事業か開発行為により宅地と道路や公園，上下水道の公共施設を整備する．完了前に，地区計画案を住民提案によって定め，
行政はふさわしい用途地域へ変更する．その後に分譲や借地として新たな住民に定着してもらう．宅地化した地区の人口定着が進めば，当初宅地化予備軍とした農地を同様の手続きで宅地化する．
こうした「成長管理型」都市計画を，地域自身で考えて，責任をもって行動する，まさに「身の丈にあった」まちづくりを進めることを，人口減少社会の都市計画の 1 つの柱に据えるべきである．

おわりに1968 年に制定された都市計画法の柱として登場した区域区分の制度は，過大な市街化区域の設定と農地にかかる宅地並課税の骨抜き化の相矛盾する課題を持ち迷走しながらも，1992 年に宅地化か保全（生産緑地地区）の選択で一応の決着をみた．しかし，2022 年には同地区の制限の期間である 30 年を迎え，あらためて宅地化供給源として登場することとなった．一方で人口減少社会の中で，宅地需要があるのか，あるいは農業後継者が育っているのかで，新たな課題を突きつけられることとなる．地球環境問題を考えれば，市街地にも適度な緑地の存在は環境や災害を考えれば重要である．宅地化か農地保全かの二者択一的な方策ではなく，共生型で，かつ地域の住民も参加し，専門家も交えて未来を語り，地域が持続可能な形を維持していく仕組みを模索することが必要である．
本論では，区域区分の問題と住民参加の問題だけをテーマにして，都市計画法制定から 50 年の経緯を述べてきた．時代はグローバルの時代に入り，国と都市のナショナルな関係だけではなく，世界の都市や地域が瞬時につながるネットワークの時代になり，「グローカル」と呼ばれる時代である．また，地震列島日本で，地震の活動期に入った時代でもある．その意味で，都市計画法は，これからの時代の先を行く法律として，これまでの課題を吸収しながら，未来の方向性を指し示す形に改正されることを望みたい．
注記
1） 1981 年度より開始され，1995 年度まで埼玉大院 8 人，筑波大院 2 人，京都大院 1 人，神戸大院 1 人が派遣された．
2） 中山久憲，1983，『土地政策の政治過程―宅地並課税の実施における一考察―』，埼玉大学大学院
政策科学研究科修士論文
3） 市街化区域内農地は農地の評価に応じて 3 種類に区分され，宅地並課税の実施年度，負担の年次段階調整の内容が異なるが，課税の完全実施が納税猶予や減額になり実効にならなかったので，説明を省略した．
4） 事業の立ち上がりから完了までの詳細は，中山久憲，2008，『苦闘― 51 ―

元の街に住みたいんや！―神現代社会研究第 4 号（2018 年）

戸市湊川町・住民主体の震災復興まちづくり―』，晃洋書房に記述している．

5） 中山久憲，2011，『神戸の震災復興事業―2 段階都市計画とまちづくり提案―』，学芸出版社，
6） 例えば，中山久憲，1998，「コミュニティが主体となった都市の活性化の取り組み―まちづくり協
議会活動と支援」，（財）都市計画協会，『第 50 回都市計画全国大会報告書』，p145-154．中山久憲，
2012，「震災復興事業と神戸市まちづくり条例」，（財）神戸都市問題研究所，『都市政策』，第 147号，p27-34，等多数
7） 中山久憲，2015，『住民主権型の減災のまちづくり―阪神・淡路大震災に学び，南海トラフ地震に備える―』．ミネルヴァ書房
8） 兵庫県，1989，「市街化区域市街化調整区域に関する都市計画の見直し方針」
9） 建設省都市局都市計画課．公園緑地課監修，2001，『生産緑地法の解説と運用』，ぎょうせい，P64-67
10） 石塚肇，2014，「1990 年以降の東京都の都市における農業の変化」，『地球環境研究』，Vol 16，p25
11） 中山久憲，2008，前掲出
12） 建築基準法第 84 条（被災市街地における建築制限）
特定行政庁は，市街地に災害のあった場合において都市計画または土地区画整理法による土地区画整理事業のため必要があると認めるときは，区域を指定し，災害が発生した日から一月以内の期間を限り，その区域内における建築物を制限し，または禁止することができる *．
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特定行政庁は，建設大臣の承認を得た場合においては，さらに一月を越えない範囲内において前項の期間を延長することができる．
*）区域内で建設できるものは，①主要構造部が木造，鉄骨造，コンクリートブロック造等で，階数が 2 階以下で，かつ，地階を有しないもの．②地方公共団体が復興事業の一環として行うもの．③応急仮設建築物，工事用仮設建築物等．
13） 中山久憲，2015，前掲出，酒田市の火災復興事業の火災発生から 2 ヶ月間で土地区画整理事業の事業認可に至る過程，p40-41
14） 神戸新聞 1995 年 3 月 15 日記事
15） 正式名称は「神戸市地区計画およびまちづくり協定等に関する条例」
16） 兵庫県の特別指定区域には，居住者の定着または生活の安定に資する建築物を認め促進する「地域活性再生等区域」のほか 8 種類のメニューが用意されている．（兵庫県 HP より）
17） 単なる経済的な周期だけではなく，その周期が太陽活動の強さ（黒点の数等）の変化が人間の生産活動に影響することから，それが景気の形となると論じている．（嶋中雄二，1987，『太陽活動と景気』，日本経済新聞社）
18）「被災市街地復興特別措置法」第 5 条で「被災市街地復興推進地域」では，災害の発生した 2 年以内に，被災した市町村は具体的な復興事業の都市計画決定すること，および，第 6 条で市町村の復興事業施行の責務を定めている．
19） 正式名称は「東日本大震災により甚大な被害を受けた市街地における建築制限の特例に関する法律」
20） 中山久憲，2015，前掲出，p259-261 でモデルとなる条例案を提案している
21） 現実に，整形した農地 3,000㎡程度にハウスを建て，鮮度が問われる軟弱野菜を年間数回栽培し，豊作・不作でも価格の安定した近隣スーパ等との契約で納品する専業農家では，一般サラリー
マンと同等以上の収入が努力次第で確保できている．
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都市計画法制定から 50 年の振り返りと改正への提言

参考文献
小嶋俊洋，2007，「市街化調整区域における都市的土地利用と農業的土地利用の調整メカニズム」，『横浜国際社会科学研究』，第 12 巻第 3 号，p73-91（財）農業調査委員会，1988，『日本の農業

明日への歩み166

計画的農地転用の諸問題』

中田智之，2000，「生産緑地法の改正と住宅供給に関する一考察」，『立教経済学研究』第 54 巻第 1 号，
p91-112
長谷川徳之輔，2014，「あのバブルから4半世紀，再びバブルは起きるのか」，『土地総合研究』2014年春号
發地喜久治，2008，「都市化地帯における農地制度に関する研究」，酪農学園大学 2008 年審査博士論文）
樋口修，2008，「都市農業の現状と課題―土地利用制度・土地税制との関連を中心に―」，国立国会図書館『調査と情報』，第 621 号，p1-11
日笠端編，1981，『土地問題と都市計画』，東京大学出版会
箕原敬，2009，『地域主権で始まる本当の都市計画まちづくり―法制度の抜本改正へ―』，学芸出版社― 53 ―