内部統制ガイドラインの検討状況について

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吉川 浩民

჊ય

Ⅰ˽൯ုહ઱ေ๕р‫ڒ‬࿈Ѥ‫఻ݠ‬ЫѝေᅑⅡ˽内部統制・監査に関する研究会

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5

Ⅱ．内部統制・監査に関する研究会

6地方公共団体における内部統制・監査に関する研究会
 地方自治法等の一部を改正する法律（平成29年法律第54号）により、① 都道府県、指定都市に内部統制制度を導入（その他の市町村は努力義務）するとともに、② 全地方公共団体に監査基準に従った監査等が義務づけられた。（改正法の施行日：平成32年4月1日）
 これらの実務のあり方等について詳細な検討を行うことを目的として、「地方公共団体における内部統制・監査に関する研究会」を設置。
監査制度

内部統制制度・内部統制に関する方針の策定・公表
・内部統制体制の整備

内部統制体制の運用

長等・内部統制体制の評価
・監査委員の審査・報告書の議会への提出〇本研究会では、地方公共団体における内部統制制度のあり方及び導入プロセスを議論。
⇒最終的には、各地方公共団体において、内部統制をスムーズに導入できるようにするための「手順書」として、ガイドラインを策定することを想定

監査基準に従った監査の実施※監査基準は全地方公共団体が策定、国は指針により助言〇本研究会では、地方公共団体の監査の現状を把握・分析し、あるべき姿をゼロベースで議論⇒最終的には、地方公共団体の監査における基本原則及びそれに沿った実務のあり方を監査に関する指針として策定することを想定

スケジュール

構成員
〔座長〕

宇賀

監査委員

克也

東京大学大学院法学政治学研究科教授〔座長代理〕山本爲三郎

慶應義塾大学法学部教授○ 研究会を平成29年10月に立ち上げ。

〔委員〕

修一郎
雄一
恵子
浩二
順二
涼子
洋生
宗治
祥弘
清貴
美江

公認会計士
税理士
日本大学経済学部教授
愛媛県砥部町代表監査委員
大阪市代表監査委員
関西大学大学院会計研究科教授
宮城県総務部行政経営推進課長
東京都代表監査委員
青山学院大学大学院会計ﾌﾟﾛﾌｪｯｼｮﾝ研究科教授
弁護士
大阪市総務局監察部内部統制担当課長〇 平成３２年４月の施行を見据え、

秋山
池田
石川
影浦
貴納
清水佐藤
友渕
町田
宮原森井

地方公共団体の準備期間に配慮した上で、研究会として、「内部統制に関するガイドライン案」及び「監査に関する指針案」
をとりまとめ。

7

「内部統制ガイドライン」策定について

地方公共団体における内部統制・監査に関する研究会
資料（平成２９年１０月１７日）

前提■ 平成29年地方自治法改正により、都道府県及び指定都市において、内部統制に関する方針の策定及び必要な体制整備が義務付けられたが（その他の市町村は努力義務）、具体的な内容については各地方公共団体が、それぞれの実情を踏まえ検討することとされている。
■ 本研究会においては、国会審議等の状況を踏まえ、各地方公共団体において内部統制をスムーズに導入できるようにするための「手順書」として、ガイドラインを作成することとする。
※国会審議において、「今後、先行的モデル事例の紹介などによりまして支援していく、あるいは、必要に応じて、国においてガイドラインの策定などについても検討してまいりたい」としている。

議論の進め方
■ 研究会においては、地方公共団体における内部統制制度のあり方及び導入プロセスについて、ご議論いただくことを想定。
■ 特に、「長による内部統制の評価及び報告」及び「監査委員による内部統制評価報告書の審査」について、重点的にご議論いただき整理する。
■ これまでの研究会及び今回の研究会での議論・整理等をもとに、具体的に、各地方公共団体で、①どの主体が、②どのような手順で、③どのような作業を行い、④どのような点に留意する必要があるのかを示し、ガイドラインとする。

8

「内部統制ガイドライン」(案)のフレーム（Ⅰ）

地方公共団体における内部統制・監査に関する研究会第１回内部統制部会資料（平成２９年10月24日）

Ⅰ 地方公共団体における内部統制の基本的枠組み（１）地方公共団体における内部統制とは地方公共団体における事務が適切に実施され、住民の福祉の増進を図ることを基本とする組織目的が達成されるよう、事務を執行する主体である長自らが、行政サービスの提供等の事務上のリスクを評価及びコントロールし、事務の適正な執行を確保すること。
（２）地方公共団体における内部統制の４つの目的及び６つの基本的要素
４つの目的：①業務の効率的かつ効果的な遂行、②財務情報等の信頼性の確保及び適切な開示③法令等の遵守、④資産の保全
６つの基本的要素：①統制環境、②リスクの評価と対応、③統制活動、④モニタリング⑤情報と伝達、⑥ITへの対応（３）内部統制の留意点・限界・長の意識が「統制環境」に最も大きな影響を与える重要なものである。［H26報告書P34］
・業務の効率化やリスクの減少等を通じて職員にとってもメリットがある取組とすべきである。［H21報告書P35］［H26報告書P17］・リスクを完全にゼロにすることを可能とするものではない。［H21報告書P40］［H26報告書P3］
・既に存在している統制を可視化することを基本とし、費用対効果の高いものに優先的に取組み、過度な文書化・過度な統制を防ぐべきである。［H21報告書P76］※関連箇所
H21報告書：地方公共団体における内部統制のあり方に関する研究会報告書（平成21年公表）
H26報告書：地方公共団体における内部統制の整備・運用に関する検討会報告書（平成26年公表）

9「内部統制ガイドライン」(案)のフレーム（Ⅱ）

地方公共団体における内部統制・監査に関する研究会第１回内部統制部会資料（平成２９年10月24日）

Ⅱ 内部統制に関する方針の策定・公表（１）内部統制推進部局の決定・長のリーダーシップを適切に発揮できる部局が担当すべき。
・制度が軌道に乗るまでは、内部統制を推進する専門の部署を設置することが望ましい。
（２）対応すべき主要なリスクの検討
・団体の運営方針・政策課題・過去の不祥事等を踏まえ、対応すべき主要なリスクを検討する。
・財務に関する事務以外の事務に関するリスクも対象とすることは可能。
（３）内部統制に関する方針の検討・決定
・対応すべき主要なリスク等をもとに、団体における取組の方針を検討。
・長を含めた幹部の内部統制に関する責任・役割の分担や意思決定の仕組み等全庁的な体制の整備についてのあり方を検討。
・以上の内容を、長の下に決定し、文書化したものが内部統制に関する方針。
・下位規程に分けて記載している場合には、それも公表、評価・審査の対象。
（４）内部統制に関する方針に基づく決まりごと・指針等の検討・決定（５）内部統制に関する方針等の公表

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研究会及び内部統制部会の内部統制に関する主な議論①【議論の方向性について】○内部統制は既に各地方公共団体において存在するものであり、これまで明確でなかった枠組みを整理すること、長の責任を明確にすること、現時点で足りない仕組みをモニタリングも含めて整備することが今回の改正の意義。
○内部統制に求められるレベルは、その時々の社会の認識に応じて変化していくものである。すでに民間や我が国社会における内部統制の認識は相当程度高くなっており、そのことをある程度踏まえて議論する必要がある。
○内部統制において、根本的に一番大事なのは評価ではなくて、現場での業務をもっと省人化し、効率を上げていくというような業務の構造改革。あまり金商法や会社法にとらわれる必要はなく、形骸化しないようにすることが重要。
○内部統制とは、行政目的を達成するための一番良い仕組みを作っていくこと。内部統制は単なる手段であるから、行政目的の達成に向かって、ガイドラインに沿った自分仕様の内部統制を各地方公共団体が作り上げていくということではないか。
○改正法による内部統制の対象は財務事務とされているが、内部統制の目的を検討するにあたっては、地方公共団体の業務の継続可能性や効率性を向上させるために、財務事務の適正性だけに限らず全体の業務の質を向上する目的となるよう検討することも重要。
○今後、内部統制のガイドラインを策定するにあたっては、地方公共団体に共通して起こり得るリスクを類型化して明示していくことが有用ではないか。
【総論】○内部統制を何のために導入するのかというところをガイドラインの冒頭に打ち出すことがいいのではないか。

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研究会及び内部統制部会の内部統制に関する主な議論②○民間企業においては、内部統制が存在することによって、社長は安心して業務を遂行することができるものであり、その考え方は地方公共団体の首長も同様。
○内部統制体制を整備したとしても、業務を行う限りリスクは残るものである。その中でも、一定の水準にある内部統制を整備・運用している首長については、訴訟の場面などにおいて責任が免責又は軽減されるといえるのではないか。
○内部統制の導入には、職員の業務負担が減ることにつながるという視点もある。職員がメリットを感じられるような形で導入していくべき。
○内部統制の導入により業務負担が増えるという認識ではなく、内部統制の一環としてミスや不正を予防等するための手順書が整備されることにより実は職員側も守られるという考え方も必要であると思う。
○内部統制がうまくいくも、いかないも、長の覚悟があってこそ。長の役割、責任、期待などについてまとめて強調すべき。
【内部統制の基本的枠組みについて】○長の強固なコミットメントが必要となるということを、内部統制の基本的枠組みのフレームに入れてはどうか。
○内部統制によって、自分のやっている仕事をもう１回見直す、業務整理するということは非常に大事な工程である。

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研究会及び内部統制部会の内部統制に関する主な議論③○各地方公共団体において必ずしも十分な統制があるとは言えないので。既にある統制を可視化するだけで良いというわけではない。
○内部統制の導入は効率化の一面もある。現状行われている作業や手順を削減することも認められるということではないか。
○公益通報者保護法を踏まえた体制を整備するということを入れていただきたい。
○内部統制の整備、運用又は評価の作業はあくまで長がみずからの責任において判断する必要があるため、安易に外部の専門家に任せるべきではない。
○外部専門家を入れても良いと思うが、職員の内部統制に関する習熟度を向上させていくことの重要性を強調すべき。
【内部統制の整備について】○内部統制を導入するに当たり、一番大事なことは、内部統制に対する首長の意識であり、副知事・副市町村長や部局長などがこの意識と同じ思いを持って内部統制体制を整備していくことが重要である。
〇内部統制の推進については、プロジェクトチームを組成して、各部署から広く担当者を集めて実施するということも意義があるのではないか。

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研究会及び内部統制部会の内部統制に関する主な議論④○職員の負担を増やさないように、例えば、リスクの把握等に当たり業務フロー等を活用する場合は、既存のものを用いることができる旨も一言入れると良い。
○リスクの洗い出しのところでも、監査委員と連携した方が進めやすいのではないか。
【内部統制の評価について】○評価報告書を出すという以上、会社法の実務でおこなわれているような報告すればよい、というだけでは事足りないのではないか。一方、金商法における内部統制報告制度で利用されている、サンプリングからなる運用評価の作業まで求めると大変なことになるだろう。
○整備上の不備と運用上の不備について、何が整備上の不備で、何が運用上の不備かを明らかにする必要がある。整備状況は、基準日までに是正すれば重大な不備はなくなる。一方、運用状況については、民間で行っているようなサンプリングによって評価することを求める必要はなく、かなり思い切った整理ではあるが、実際に問題が起きたことをもって「運用上の不備」と判断することとすれば良いのではないか。
○内部統制評価報告書という制度を生かすためには、現場レベルからフォローアップできるような仕組みをつくっていかなければいけないだろう。まず現場の自分の業務の検証を職員自身で行う。その次にそこの部署の中で全体をまとめている担当が内部監査として検証を行う。そして、これらを踏まえて、首長が内部統制が機能しているか、いないのかという視点から内部統制評価報告書を作成する。これを監査委員が適切にできている、できていないと見ていくような仕組みをつくらないと機能しないと考える。

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研究会及び内部統制部会の内部統制に関する主な議論⑤【監査との関係について】○内部統制が整備されて、業務が効果的かつ効率的なものになれば、そのことを踏まえて、監査委員の監査、例えば正確性の評価、あるいは個々のサンプリングの件数といったものが、かなり効率化されていくはずである。
○監査委員が、内部統制評価報告書を審査することを考えると、業務フローを見える化する必要があると思うが、そのフローにどのような統制行為が組み込まれているかをはっきりさせることが重要。そこを意識しないと、監査委員が内部統制の有効性を評価した上で内部統制に依拠した監査をすることは難しいのではないか。
○監査委員との連携はできるだけ早い段階でできる方が有効ではないか。
○内部統制推進部局と監査委員との連携は大切だが、監査委員が内部統制の一角を担うようになってはいけないので、まず一線を引くことが必要だということを強調することが必要。
○内部統制推進部局と監査委員事務局を兼担してはいけないことを明記するべきではないか。監査委員の独立性を重視するのであれば、内部統制評価においても、監査委員事務局の評価の独立性自体は保っておかなければいけないと考える。
○監査での指摘や内部統制での不備の指摘について、全庁的に共有されるための仕組みが足りない。ある部局でのミスを他の部局でも起こさないようにすることは、トップの意識にかかってくると思う。

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