政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）

論説

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？
（一）
アメリカ連邦議会における政党指導部の発達と分極化

松

本

俊

太

目次
第1節

はじめに

第2節

議会内政党とは何か

2−1
2−2
第3節

議会内政党の基礎知識
議会内政党の発達
議会内政党をめぐる理論

3−1

議会内政党の 3 つの理論

3−2

最近の理論動向3−3
第4節

実証分析上の課題 （以上、本号）
政党指導部の属性のデータ分析

第5節

下院議長の比較事例研究

第6節

おわりに

第1節

はじめに

アメリカ合衆国（以下、「アメリカ」と略記）において 1970 年代頃から始まったとされる「二大政党の分極化」は、近年のアメリカ政治、ひいてはアメリカ社会全般における、おそらくは最重要の現象である。この現
象は、公職に就くエリート（議員・大統領・裁判官・知事など）
・利益団体・
専門家・一般有権者といったあらゆるレヴェルのアクターに共通してみら1

れるものであり、それだけに膨大な量の研究が蓄積されている 。分極化
（名城'20） 69－3－79

論

説の研究自体は今でも進められているが、今やそれだけでなく、アメリカの何を論じるにせよ、分極化という現象を所与として議論が進められることが当たり前になっている。
中でも、連邦議会で生じている分極化は、それが起こっていることについてはほぼ異論がないことと、それが始まった時期が相対的に早かったことなどから、最も研究が進んでいる。その議会の分極化は、議会を構成する議員のイデオロギー的分極化（両党の政党内のイデオロギー的凝集性の拡大と、政党間のイデオロギー距離の拡大）と、議会指導部の権限強化による政党規律の強化の 2 つの側面からなる（ただし、後述のように後者の存在を否定する説も一部存在する）。両者の関係は、「鶏と卵」、すなわち、分極化した政党所属議員がイデオロギー的・党派的に極端な指導者を選んで強い権限をあたえ、極端な指導者が党指導部の方針に忠実な議員の再選
2や出世を促すために権限を行使しているとされる 。
ここで生じる問いは、この「鶏」と「卵」のどちらが主なのか、である。
科学的な政治学の目的は因果関係の検証であると捉えるならば、この問い
は実証分析によって明らかにされるべきものである。ところが、これまでの研究の主流は、この「鶏」と「卵」の主従関係について、実証分析上の課題とするのではなく、議員を「主」・指導部を「従」とすることを理論

1

分極化については、先行研究が膨大であるばかりでなく、それをまとめたリヴュー論文も数多く存在する。これらを紹介することはここでは省略する。かわりに、日本語によるリヴューとして、松本（2017，第 1 章；第 7 章）を参照。
この拙著以降の論考では、McCarty（2019）が、分極化の全体像を、一般読者向けにわかりやすくまとめている。
2 筆者は、2017 年に刊行した拙著の結論部で、今後の研究課題の 1 つとしてこの問題に言及した（松本 2017，258-259）。この問題に焦点を絞り、かつ最新の状況までフォローしたのが、松本（近刊）である。これを「総論」とすれば、本稿はその「各論」にあたるものである。総論と各論との関係、および実際に松本（近刊）の方を先に脱稿していることから、本来は本稿の方が後に刊行されるべきであるところ、順序が逆になってしまった。そのため、読者の理解を妨げないよう、本来は総論部で論じられるべき事柄についても、本稿の議論の前提となる部分については本稿で言及しておくべきと判断した。このような執筆と刊行の経緯があるため、本稿の記述の一部（主に第 2 節第 2 項）は、松本（近刊）と重複することをここでことわっておく。
69－3－80 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）

上の前提としてきた。アメリカ連邦議会研究、とくに議会内政党の研究の主流をなす理論は、「合理的選択制度論」の中でも「本人・代理人論」に基づくものであり、「本人」である所属議員の忠実な「代理人」として議会指導部をとらえてきた。本稿はこの前提が 2019 年現在でも成り立っているのかを疑う。もし、「代理人」が「本人」の選好を越えて影響力を行使するようになっているならば、それは代理人の役割からの逸脱行為である。さらに言えば、もし一時的な逸脱行為を越えて日常的に指導部の方が主になっているのであれば、近年のアメリカ議会を理解するためには、指導部の属人的な要因や指導部と一般議員の日常的な権力関係といった、従来の合理的選択制度論に基づく枠組みを越えた理論と方法論に基づくこと
3

が有意義であると論じることにつながる 。本稿は、党所属議員と議会指導部の間の主従関係が実際に逆転してきていることを理論的に説明し、それを実証することを課題とする。
以下、本稿の構成を紹介する。まず第 2 節で、アメリカにおける政党
および議会内政党に関する基礎的な知識と、1970 年代以降の議会内政党の発達の歴史を、より変化が顕著な下院を中心に紹介する。つづく第 3 節
では、この議会内政党の役割に関する理論について、研究の動向をリヴューする。このリヴューに基づき、上述の「鶏」と「卵」の問題こそが、従来の理論と新しい理論との間の主たる論点であることを指摘する。以上を踏まえて、本稿は分極化が進行するにつれて指導部が主になっている面があることを理論的に述べる。

3

本稿および筆者は、分極化の規範的な是非について論じるものではないことを
ここでことわっておく。ただ、本稿が論じる「鶏」と「卵」問題は、分極化を問題視する規範的あるいは実践的な立場にも示唆をあたえる。つまり、もし分極化という現象を解決されるべき課題とみなすならば、どちらが主であるかによって、処方箋が変わってくるであろう。もし議員のイデオロギー的分極化の方が主であるならば、その原因は議員を選んでいる社会の側や、社会と議会をつないでいる政党組織や選挙制度に求めねばならない。逆に、本稿が論じるよ
うに、議会指導部の権限が強すぎるということであれば、それは個々の指導者の問題に帰着したり、議会指導部に関連する制度を改めるべき、という結論が導かれたりしうる。
（名城'20） 69－3－81

論

説

この「鶏」と「卵」問題を実証的に検証するために、本稿は 2 種類の分析を行う。第 4 節では、第 95 議会（1973-75 年）以降の上下両院の全議
員のデータ・セットを用いて、指導部に選出される議員の特徴およびその変化に関する簡単なデータ分析を行う。第 5 節では、長期にわたり下院
民主党トップ（議長・少数党院内総務）の地位に就いているナンシー・ペロシ（Nancy Pelosi; D: CA）と、一部共和党議員からの強い反発を受けたジョン・ベイナー（John Boehner; R: OH）下院議長、その後任で早期に議長のみならず議員を引退したポール・ライアン（Paul Ryan; R: WI）
下院議長それぞれについて、党所属議員との関係に関する短い事例研究を行う。最後に、本稿で論じたよりも大きな視点から、今後の研究課題を提
示する。
第2節

議会内政党とは何か

2−1

議会内政党の基礎知識

本節では、アメリカ、とくに連邦議会における政党に関する教科書的な知識を紹介する。まず、政党なるものを定義することは、簡単なようで非常に難しい。アメリカの政党も例外ではない。アメリカの政党に関する標
準的な教科書である Hershey（2014, 4-9）や、政党の存在意義を理論的に考察した Aldrich（1995; 2011）によれば、アメリカにおける政党は、政党の公式な組織である「政党組織」（party organization）、政党に所属する公職者による「政府の中の政党」（party in government）、有権者の政党支持や投票行動など「有権者の中の政党」（party in electorate）の 3
つの独立した側面をもつ（see also 松本 2017; 19-22）。言い換えれば、それぞれの側面は緩やかにしか連動しておらず、党全体の意思決定を行う機関も、党の最高責任者である党首も、さらには党の根幹を定める綱領も、存在しない（松本 2017; 20）。それは、この 3 つの側面は、それぞれについてイデオロギー（あるいは政策）に関わる面と選挙（政策と対比するな
ら権力）に関わる面をもつにせよ、アメリカの政党は後者を基調としたものであることによる。アメリカの政党は、その発生の経緯からして、複数
69－3－82 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）の政治エリートが権力を得るために結成した長期的な連合と位置付けられることが常であり、イデオロギーあるいは政策面での結びつきに関しては、それを強調する立場はあるにせよ（e.g., シャットシュナイダー 1972;
Bawn et al. 2012）、そういった立場からであっても、様々な社会集団の連合体、といった程度のまとまりでしか論じられていない。
4

本稿が論じる議会内政党 は、この政党の 3 つの側面でいえば、後述のように「政党組織」の形態を次第に整えてきているが、第一義的には「政府の中の政党」である個々の党所属議員が緩やかに結びついた集団ととらえられるべきものである。議員の本来の役割は、選挙区（上院の場合はすなわち州）を代表することであり、責任を負うべき対象は選挙区の有権者である。議院内閣制の国とは異なり、議員は議会内で党議拘束を課される
こともなければ、他の多くの大統領制の国のように、大統領が党内で人事権や選挙での公認権を握っているようなこともない。政党は、あくまでも、議員が個々人で行動することに伴って生じる諸問題の解決を手助けするための組織である（e.g., Aldrich 2011）。この基本線は現在でも変わらない。
アメリカは成り立ちからして特殊な国であり、万事において他国（とくに日本）との類推で考えてはいけない、ということは、議会内政党について、
とくにいえることである。
その議員個々人の集団である議会内政党の最高意思決定機関は、議員 総 会 で あ る（ 名 称 は、 下 院 民 主 党 で は Caucus、 そ れ 以 外 で はConference5）。2 つの院に 2 つの政党の議員総会が存在するので、その数は 4 つである。民主党あるいは共和党の候補として当選した議員は、自動的にその院のその党における議員総会のメンバーとなる。かつては下院多数党の議員総会の権限は非常に強いものだったが、1930 年代には、議員総会の役割は指導部の選出に限定されるようになった。議会内の政党組

4
5

議会内政党に関する教科書的な知識は、Hershey（2014, Chapter 13）、Hetherington and Larson（2010, Chapter 5）などを参照。
上院民主党では、通称として Caucus と呼ぶこともある。
（名城'20） 69－3－83

論説

織に変わって強い権限をもつようになったのは、党内の組織ではなく院内の公式な組織である、委員会（Committee）である。とくに多数党の委員長が法案の生殺与奪を握るようになった。当時の委員会人事はシニオリ
ティ・システム（当選回数に基づく年功序列の人事システム。多数党の6

最古参の委員が自動的に委員長を務める） に基づくものであった。また、この時代は民主党がほぼ一貫して多数党であり、過半数を大きく超える議席を得ることも珍しくなく（とくに下院）、委員長職に就くのは、安定した選挙基盤をもつ南部の保守的な民主党議員が多かった。そのため、多数
党はイデオロギー的なまとまりが弱く、議案に対する賛否のパターンとして、保守的な民主党議員と共和党議員との「保守連合」が頻繁にみられた。
弱い議会内政党と強い委員会・党をまたがった多数派形成と委員会による特殊利益の配分などを特徴とする、この時代の議会は、しばしば「教科書的議会」（Textbook Congress。Shepsle 1989）と呼ばれる。
議員総会で選出される役職を「議会指導部」（Leadership）と総称する。
これは狭義には、下院議長（Speaker of the House of Representatives：
通 称 Speaker。）・ 院 内 総 務（Leader ま た は Floor Leader）・ 院 内 幹 事（Whip）のみを指す。以下、順に紹介する。
下院の多数党における議会内政党のトップは、下院議長である。その権限は、独裁的に権限を行使した（たとえば、規則委員長を兼職し、委員会
人事の決定権を独占していた）ジョゼフ・キャノン（Joseph Cannon; R：IL）議長が 1910 年に失脚した際に、大きく制約されることになった。それでも、下院議長は日本の国会のように中立的に議事運営を行うのではな
7

く、党のトップとして党派的に議事運営を行う役職とされている 。議長

67

ただし、下院の場合は、日本の自由民主党におけるシニオリティ・システムと異なり、一度落選した議員が再選した場合の当選回数は 1 回目からカウントし直される。
ちなみに、上院議長（President of the Senate）は憲法の規定上、副大統領（VicePresident）が就くが、副大統領は重要な案件を除き議長の職務を行わない。
かわって、多数党の最古参の議員が仮議長（President pro tempore）の職に選出され、実際の議事進行は、多数党が指名する多数党の若手議員が行う。ま
69－3－84 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）の選出過程は、まずは院内総務以下の役職と同様に、（通常は議会選挙の直後に行われる）党の議員総会で選出はされるが、それは党として推薦する議長「候補者」の選出である。形式的には、次の会期の冒頭に下院本会議で行われる議長選挙で、全議員による点呼投票によって選出される。各党の所属議員は、議員総会で決められた候補者に投票することが常であり、異なる候補に投票したり欠席したりすることは、政策の内容や議事手続に関する採決に比べて重大な「造反」と見なされる（Green and Bee 2017,43-44）（ところが、直近の議長選挙ではこの造反を行う議員が増加している。詳しくは第 5 節で述べる）。
院内総務は、下院多数党では議長に次ぐ役職であり、下院少数党および上院では議会内政党のトップの役職である。院内総務の主たる仕事は、党の立場を代表して表明するスポークス・パーソンとしての役割と、院内の政党内および政党間の調整役である。大統領与党の場合は、さらに大統領との調整が加わる。院内総務は、党所属委員を統制するための各種の非公8式な権限を有する 。とはいえ、それらは制度上の根拠をもたない権限であるので、院内総務が頼るべきは、こうした非公式な権限を用いながら他9者を説得する力である 。
院内幹事は、それより上の指導部と一般議員の間に立って、Whip（佃）た、下院議長のような議事手続に関する事柄を党派的に差配する役割は、多数党の院内総務が担うが、上院は議員の数も少なく議員個々人を尊重する規範が強いので、下院議長よりは大きな役割を果たさない。
8 たとえば、議員の委員会所属の決定過程への影響・議員個人が関心をもつ立法の支援・委員会等への予算配分の支援・議会内での討論・大統領や執政部と議員との仲裁・議員への情報提供・選挙資金の差配の支援・議員の選挙運動の支援・議員の貢献をメディアにアピールすることなどである（Hetherington
and Larson 2010, 172）。
9 「説得する力」というのは、Neustadt（1990［初版 1960］）の大統領研究で提示された、大統領の権力の源泉に関する概念である。院内総務と大統領の共通
点は、公式な権限に基づく権力に乏しいことである。したがって、院内総務の行動を論じる際には、既存の大統領研究の知見を何らかの形で応用することはできるだろう。ただ大統領と議会指導部では、その行動の目的も、元々与えられている各種のリソース（影響力資源）も異なるため、安易な類推で両者を語ってしまうことには気をつけねばならない。
（名城'20） 69－3－85

論説という名称が示すように、党にとって重要な立法に対する党所属議員の支持を動員することが役割である。議会内政党は、議員総会で選出される院
内幹事の他、その下に Whip Organization と呼ばれる組織をもち、指導部の判断や地域ごとの配分ルールにのっとって、この組織に所属する議員10を指名する 。
議会指導部は、広義には、この Whip Organization に所属する議員のほか、院内幹事のそのすぐ下の序列にあたる役職である議員総会委員長・議員総会の中に設けられている政策委員会の委員長・そして、選挙資金と選挙運動を司る委員会の長の役職も含む（これらの委員会の名称など基礎的な情報は、表 1 を参照）。いずれも、組織がつくられたり現在のような機能を拡充させたりしてきたのは、1970 年代からである。この時代以降の議会指導部の変化は次の項の関心事であるので、これら広義の議会指導部の詳細は次項で紹介する。
2−2

議会内政党の発達

さて、その議会内政党が、主に党内部のルールの変更によって発達し始めたのは、1970 年代に入ってからである（詳しくは松本 近刊。See also
廣瀬 2004, 127-132; 待鳥 2009b; 松本 2017, 57-59）。その直接的な契機
は、民主党内部で起こった、シニオリティ・システムに基づく委員会支配への批判であり、したがってその当初の目的は、議員個々人の権限を強くすることであった。現に、議員個人の権限の強化を目指す制度変更は、一
時的にはそのとおりに機能したが、その後議員のイデオロギー的分極化が進むにつれて、議員が議会指導部に権限を委譲する形で、次第に議会指導部が強化されるようになってきたといわれる（e.g., Rohde 1991; 待鳥

10 Whip Organization の役職をあたえられる議員の数は年々増加しており、下院
では、民主党が多数党であった 2000 年代には、1/4 以上の議員が所属していた。その理由は、できるだけ多くの議員を組織内に抱え込むことで政党規律を保とうとする議会指導部の戦略であるといわれる（Hetherington and Larson
2010, 177）。
69－3－86 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）
表 1：上下両院の政策委員会・選挙委員会
a. 政策委員会
下

民主党

共和党

名

称

院

上

院

House Democratic Steering Senate Democratic Policy
and Policy Committee
Committee**

設立年

1974 年1947 年

名House Republican Policy
Committee*

Senate Republican Policy
Committee

1949 年1947 年

称

設立年
b. 選挙委員会

下

民主党

共和党

名

称

院

上

院

Democratic Congressional
Democratic Senatorial CamCampaign Committee
paign Committee（DSCC）***（DCCC）

設立年

1866 年

1975 年

名

National Republican Congressional Committee（NRCC）

National Republican Senatorial Committee（NRSC）

1866 年

1916 年

称

設立年* こ れ と は 別 に、House Republican Steering Committee が 設 け ら れ て お り、
1994 年より議長または院内総務が委員長を兼ねる。
**1999 年までは院内総務がその職を兼ねていた。1989 年〜 1999 年までは院内
総務と共同委員長の 2 名が委員長。
***1948 年までは Republican Senatorial Campaign Committee
出典：松本（2014, 128）を一部修正

2009b）。その内容は多岐にわたるが、以下の 3 つに大別できる。
第 1 に、役職人事のしくみの変更である。当時の多数党であった民主党では、議員総会規則が改正された。まず、議員総会で委員長候補者の秘密投票を行うこととなり、実際に 1975 年民主党議員総会で常任委員長 3名が解任される事件が起こった。また、下院議長に、規則委員会（Rules
Committee。本会議における法案等の議事手続を決定する権限をもつ。
）に所属する民主党議員の選定の権限をあたえ、これによって、規則委員会（名城'20） 69－3－87

論

説は多数党指導部の意向をより反映することになったといわれる。共和党
指導部もまた、指導部の強化と委員長の弱体化を志向する改革を行った。
1994 年に、ニュート・ギングリッチ（Newt Gingrich; R: GA）院内幹事
率いる指導部が選挙向けに作成・公表した政策文書「アメリカとの契約」（Contract with America）の中で、シニオリティ・ルールの全廃と委員長の任期制限（3 期 6 年）が盛り込まれ、同年の中間選挙で共和党が多数党となった後に、こちらは党内のルールではなく下院議事規則の改正の形で
11

実行に移されている 。この改革は、2009 年に当時の多数党の民主党主導で一度撤廃されたが、2011 年に多数党が共和党に交代した際に復活している。
第 2 に、党内の議事手続ルールの変更である。同じく 1970 年代の下院
民主党の改革の一環として、下院民主党議員総会の中に政策運営委員会
12（Steering and Policy Committee） が設けられた。この委員会の権限は、委員会配属の決定と、指導部に対する政策提言を 2 つの柱とするものである。さらに、下院議長（少数党の場合は院内総務）がこの委員会の委員長に就任し、さらに 2 人の共同委員長を指名することになった。すなわち、議長または院内総務をトップとする党指導部が、院内政党の基本的な政策方針を決定するだけの制度的な根拠が与えられたのである（松本 2014,
128-129）。
第 3 に、選挙運動と候補者選定への影響である。ヒル・コミッティー（HillCommittee）と総称される、議会選挙を差配する委員会（以下、「選挙委員会」と表記する）が、かつてより上下両院の両党に設けられていたが、11 同じく 1995 年に共和党に多数党が交代した上院でも、委員長の任期制限が導入され（Hershey 2014, 270）、2004 年議員選挙直後の議員総会では、半数の常任委員長をシニオリティ・ルールではなく多数党院内総務が指名できるようなルール変更が行われた。上院でも多数党は議事手続上有利な立場にあることを論じる研究の例として、Den Hartog and Monroe（2011）12 下院民主党以外の 3 つの党組織では、政策方針を決定する政策委員会（Policy
Committee）と、議員の委員会配属を決定する運営委員会（Steering Committee）が、別々に設けられている。
69－3－88 （名城'20）政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）
13

その役割が拡大・変化している（詳しくは松本 2014, 129-131） 。この委員会の現在の役割は、第 1 に、議会指導部主導で決定された政策方針を、
主に選挙において候補者を経由して有権者に伝えることである。第 2 に、候補者に対する資金の提供である。とくに、候補者にかわって選挙委員会
が支出する「調整支出」（coordinated spending）の配分や使途を決定することと、逆に、選挙委員会への献金、とくに現職議員にノルマを課して献金を行わせる権限を有するようになった。この献金の額や誰に対して配分するかによって、議員の院内政党における影響力や議会指導部との関係が規定されるようになっているとされる（e.g., Herrnson 2012; Bernhard
and Sulkin 2013; Pearson 2015）。
第3節

議会内政党をめぐる理論

3−1

議会内政党の 3 つの理論

このような経緯で、指導部の強化を中心とする議会内政党の組織化が進行してきた。これとは別に、あるいはその観察を踏まえながら、議会内政党の役割やその重要性に関して、様々な理論的な説明が試みられてきた。
その理論の潮流は、大きく 3 つに分けられる。詳細は別のリヴューに譲り（Strahan 2011; 廣瀬 2004, 第 7 章 ; 松本 2017, 附論 A）、ここではそれぞれの理論の定義と重要な論点のみを紹介する。以下、科学的な政治学における理論の中でも、様々な下位分類を指す用語が登場する。図 1 は、それぞれの関連について簡単に図示したものである。
誤解が生じないよう本稿の議論を先取りすると、以下で批判の対象とする従来の 3 つの政党理論に該当するものは、「合理的選択制度」の中でも、「空間理論」を用いている部分に限られるのであり、本稿は合理的選択制
14

度論全般を批判しているわけではない 。また、本稿が支持する「新しい13 ヒル・コミッティーと、おなじく選挙資金の調達と管理を行う党の全米委員会（national committees）とは、非公式に連携はしているが、両者はそれぞれ独立した組織であり、前者は議会選挙・後者は大統領選挙に専ら従事している（Hetherington and Larson 2010, 22）。
（名城'20） 69－3－89

論説

政党理論」は、従来の政党理論との間では「本人・代理人論」の枠内で議論を行っている点では共通している。実はこの枠すら越えた方が、現代の強い政党指導部をよりよく説明できるのかもしれない（図 1 では「？」や「？？」で記した部分）。この点については、本稿の結論部となる第 6節で言及する。
科学的な研究⑼ቇ⊛䈭⎇ⓥวℂ⊛ㆬᛯ೙ᐲ⺰
合理的選択制度論

ⓨ㑆ℂ⺰
空間理論

ᧄੱ䊶ઍℂੱ⺰
本人・代理人論？
䋿䋿？？

従来の政党理論ᓥ᧪䈱᡽ౄℂ⺰䇸ᣂ䈚䈇᡽ౄℂ⺰ さらに新しい理論䈘䉌䈮ᣂ䈚䈇ℂ⺰䋿
さらに新しい理論？
「新しい政党理論」

出典：筆者作成಴ౖ㧦╩⠪૞ᚑ
図 1：アメリカ議会研究・理論同士の関連
15

第 1 の理論である「条件付政党政府論」（e.g., Rohde 1991; Aldrich
1995; 2011; Aldrich and Rohde 2000; see also Cooper and Brady 1981）によれば、議員は自らの再選を目指す行動を議会内で追求することと議会

14 ちなみに、この図では数理モデル（数学的に表現されたモデル）については言及していないが、数学は理論を表現するための道具であり、これを使うかどうかは、この図で示した理論の分類とは独立した事柄である。
15 大統領の立法活動を論じる拙著（松本 2017）は、議会内政党の影響力については直接の議論の対象とせず、かわりに、条件付政党政府論を「前提」としている。しかし、同書が分析の対象としたのは第 112 議会（2011 〜 2013 年）までであり、それ以降、議会―大統領関係だけでなく、議会についても、条件付政党政府論では説明がつかない可能性がある事象がいくつか見られている。
本稿は、松本（2017）の議論は 2013 年以降は成り立たなくなっている部分があることを指摘することも目的としている。さらに詳しくは松本（近刊）。
69－3－90 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）

全体で安定した多数派を形成することのジレンマを解消するために、自らの再選と齟齬をきたさない範囲で、自らの権限を党に委譲する。したがって、党に所属する議員同士のイデオロギーが同質化すればするほど、および政党間のイデオロギー距離が拡大すればするほど、議員はより多くの権限を党に委譲し、その結果政党指導部が強くなる。これとは全く逆に、第2 の「純粋多数派理論」（pure majoritarian theory）（Krehbiel 1998）は、政党の役割を積極的に否定する。議会内で議員が党派的に行動しているのは、議員（およびその背景にいる有権者）のイデオロギー的分極化のみに
よって説明されるのであり、議会指導部が党所属議員に影響力を行使しているということはない、と論じている。第 3 の「多数党カルテル理論」（Coxand McCubbins 2006［初版 1993］; Cox and McCubbins 2005）は、前 2者とは異なり、立法の実体面ではなく手続面を重視する。この立場は、多数党指導部には議事手続をコントロールする権限があたえられており、それによって、多数党指導部は、党にとって有利な議事手続を本会議で採用することができたり、党にとって不利な議題（とくに党内で賛否が分かれる議題）を審議させないことで党をまとめたりできると論じる。
3−2

最近の理論動向

さて、政治学における理論潮流は、下位分野ごとの差はあれども、絶えず変化しているのが常である。議会内政党の研究についても例外ではなく、以上 3 つの理論が併存、あるいは対立してきた状況は変化しつつある。
まず、Krehbiel（1998）の「純粋多数派理論」は、少なくとも「政党の影響力は存在しない」という論点については、否定されたと言い切ってし
まって、おそらく良い。何よりも、「政党」なるもの自体が影響力をもっていることを示す実証的な証拠が数多く提示されている（具体的には、松16

本 2017, 273-274） 。また、Krehbiel（e.g., 1993; 1999; 2000）は、とく

16 そもそも、あるものが「存在しない」ことを実証するのは、「存在する」ことを実証することに比べて極めて難しい。
（名城'20） 69－3－91

論

説に条件付政党政府論に対して、「イデオロギーと党派性を区別して観察することはできない」と批判しているが、その批判はむしろ自らの純粋多数
17

派理論に向けられるべきであろう 。やはり政党自体が議員に対して何らかの影響力をもっていることは、間違いない。真剣に論じられるべき問題
は、その性質や程度である。
残る 2 つの政党理論は、互いに批判しあう関係というよりも、とくに条件付政党理論からは、それぞれ立法の実体面と手続面を論じることで相補う関係であると述べられている（e.g., Rohde 2013）。加えて、これら
2 つの政党理論は、重要な理論上の共通点をもつ。ここでは 3 点しておく。第 1 に、どちらの政党理論も「本人―代理人理論」（principal-agent
theory）と呼ばれる理論枠組を前提としていることである。それはつまり、どちらの政党理論も、「本人」たる個々の議員が、「代理人」たる議会指導部に権限を委譲し、代理人は、本人の選好に沿って権限を行使すると捉えているのである。第 2 に、純粋多数派理論も含むこれまでの議会内政党の理論は、ダウンズ（1980［原著 1957］）以降の空間投票モデルに依拠している。ここで具体的に「本人」が指しているのは、その政党に所属する
議員を 1 次元のイデオロギー軸に並べた際に中位（メディアン）に位置す
る議員である。
「代理人」である議会指導部は本人であるメディアンの忠
実な代理人として行動することを、これら 2 つの政党理論は実証している。
第 3 に、従来の政党理論は、メイヒュー（2013［原著 1974］）以降の、「議員は再選を目的とする」ということを前提としている。したがって、なぜ議員は政党指導部に権限を委譲しているかという問いに対しては、それが現職議員の再選に資するから、という論理構成をとっているのである。
この従来の政党理論に対して最近になって登場してきたのは、議会内
17 とくに、Krehbiel（1998）は、自らの理論を実証するために、NOMINATE という指標（e.g., Poole and Rosenthal 1997）を使っているが、この指標は議員のイデオロギーを測定したものではなく、議員の本会議での投票行動のパターンを要約したものであり、そこにはイデオロギーの他には党への忠誠心が含まれていることは、この指標を開発した本人たち（Poole and Rosenthal 1997）
をはじめ、無数の研究が指摘している。
69－3－92 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）

政党をより強いものととらえる議論である（e.g., Smith 2007; Theriault
2013; Pearson 2015; Lee 2016; Koger and Lebo 2017）。これら一連の研究を、本稿では「新しい政党理論」と総称することにする。もちろん、これら新しい政党理論の間にもヴァリエーション、とくにどの程度政党指導部の影響力が強いものと論じているかについて幅はあるが、概して従来の政党理論の何を継承し、何を批判しているのか、以下要約する。
まず、新しい政党理論も、広い意味での合理的選択制度論の枠組みの中で議論を構築している。すなわち、新しい政党理論もまた、最初にアクターの行動目的について何らかの仮定を置き、それに基づいて演繹的にアクターの行動の説明を試み、アクターの行動およびその多様性の原因として制度に着目するものである。その議論のスタート地点であるアクターの合
理性についても、新しい政党理論は、従来の政党理論のすべてを否定しているのではない。前節で「教科書的な説明」として述べたような、議会内
政党は議員個人を主体とした集団であるとの認識を大前提としているのは
もちろん、「議員は再選を志向する」という仮定も否定していない。つまり、新しい政党理論は、既存の政党理論を否定するのではなく、それだけでは十分に議会政治を説明しつくさないとして、これを修正することを目指すものである。Koger and Lebo（2017, 5）がいう、「ソフトウェアのアッ18

プグレード」という比喩がこの姿勢を端的に表現している 。
他方、新しい政党理論の「新しい」点は、まず、このアクターの合理性として、議員の再選や、議員の出世や議員個人の政策志向（Fenno 1973）
といった議員個人の目的とは別に、「政党」としての集合的な目的なるものも存在するという仮定を置いていることである。その目的とは、「権力」の追求、すなわち、選挙で勝利して多数党の地位を獲得すること（Lee18 既存の研究を全否定しないというのは、決して穏健な姿勢ではないと筆者は捉える。そこには、1980 〜 1990 年代ごろの合理的選択制度論に基づくアメリ
カ議会研究にみられた、異なる理論を競合する関係に置いて勝者を決めようとするスタイルを「ケージ・マッチ」（Koger and Lebo 2017, 5）（注：金網や鉄パイプなどで四方を囲って行われるプロレスの一形態）と呼び、それに対する否定がこめられている。
（名城'20） 69－3－93

論説2016）、あるいは自らの党の議席数を最大化すること（Koger and Lebo
2017）である。従来の政党理論も、政党は多数党の地位を目指すということを論じてはいたが（e.g., Cox and McCubbins 2006［初版 1993］）、
そこでいう政党とは、再選や政策といった個々の議員の目的に資する集合
財という位置づけであった。新しい政党理論は、そうした論理構成を必ずしもとらず、議会内政党自体が自律的に権力を追求するアクターであると捉える。
次に、この仮定に基づいて行われる従来の政党理論に対する批判は、「政党の影響力を過小評価している」という点に集約される。具体的には、第1 に、条件付政党理論に対しては、「議員のイデオロギー的分極化 → 議会
指導部の権限強化」という 1 方向の因果関係しかとらえていないことを批判している。党所属議員がイデオロギー的にまとまっていなくても議員は党派的に行動することがあること（Koger and Lebo 2017）や、そこにはやはり政党規律なるものが存在すること（Smith 2007）が主張される。
多数党カルテル理論に対しては、多数党と議事手続にしか着目しておらず、少数党の議員は自らの政策選好に忠実だとしている点を批判する（Lee2016, 12; see also 待鳥 2009a）。むしろ少数党（とくに統一政府における少数党）の方が、立法の生産よりも党派的にふるまうことを優先する動機をもつことが論じられる（Lee 2016, 61）。また、党指導部の権限についても、多数党指導部は、多数党カルテル理論が論じるよりも戦略的に（党の利益に資することを目的に、指導部主導で立法を党派的にするか超党派にするかを選択するなど）本会議でのアジェンダをコントロールしていること（Harbridge 2015）や、そもそも党所属議員に立法過程に関わらせないことで情報をあたえないこと（Curry 2015）など、これまでの政党理論が十分に説明していなかったような、党指導部による党派的な行動を論じている。
第 2 に、議会内外による議会指導部と議会選挙の関係への関心である。
これは、前節で述べたヒル・コミッティーの発達という議会自体の変化を反映したものである。従来の政党理論が、党ラヴェルの評判と議員の再選
69－3－94 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）との関連を指摘しておきながら党レヴェルの議会選挙を直接的な分析対象としなかったのとは異なり、新しい政党理論は、これを実証分析の中心に据える。議会指導部が議会選挙の資金の調達・配分や議会予備選挙の候補者選定に影響を及ぼしたり（Heberlig and Larson 2012; Herrnson 2012;
松本 2014）するだけでなく、議会内でも立場表明のために成立を度外視した立法が、かつての議員単位（e.g., メイヒュー 2013）だけでなく政党指導部が行うようになったりしている（Lee 2016, Chapter 6）。大統領については、絶えず世論をみながら政権運営を行う「永続的選挙運動」（permanent campaign）と呼ばれる現象が 1970 年代からみられるようになったが、同じようなことが議会指導部を中心とした議会内政党についても起こっていることを、新しい政党理論は論じているのである。
第 3 に、イデオロギーや政策しか論じない理論や方法論、すなわち空間モデルや、空間モデルに基づいて作成された議員の行動の指標（e.g.,
Poole and Rosenthal 1997）を用いることへの批判である。どこまでのレ
ヴェルの批判であるかは、新しい政党理論の間でも幅があるが、空間モデルに基づく指標を用いる立場からも、指導部は党のメディアンから選出されるというかつての通説（e.g., Kiewiet and McCubbins 1991）に対して、指導部はメディアンを代表しておらず（Jessee and Malhotra 2010）、その理由として、イデオロギー的に極端な議員の方がより議会内政党に選挙資金を提供していること（Hetherington and Larson 2010, 177）などが指摘されている。ここでは、「イデオロギー」（ideology）と「党派性」（partisanship）は別物であるという、一般有権者の政治行動の分野ではむしろ常識にあたる認識が、議会内政党や議員行動の分野においても共有
19されている 。それにかわって、新しい政党理論は、実証の素材として、
19 議会指導部と議会選挙の関係を直につないだ研究をする立場からは、有権者に対しては「政党帰属意識」（party identification）なるものを想定しているのだから、議会内部のアクターについても同じような党派的な動機というものを置くことは自然であろう。ちなみに、有権者の分極化についても、その実態は、イデオロギーではなく、社会的属性に基づいた党派的な分極化だと論じる立場もある（e.g., Kinder and Kalmoe 2017）。
（名城'20） 69－3－95

論

説

空間投票理論に基づいて作られた指標を使うよりも、直に観察可能な議員の行動を中心に観察・分析したり（Koger and Lebo 2017, 11）、議会内政
党のスタッフの主観を聞き取り調査で直に尋ねたり（Lee 2016）している。
それでは、新しい政党理論が、これまでの政党理論を修正する理論をつくってまで説明したがっている事象は何か。それは、その政党指導部の影響力、あるいは党派性の強さの原因である。その原因として挙げられるのは、多数党の交代が起こる可能性が高まったと議員や議会指導部が認識したことによってより党派的な目的に重きが置かれるようになったこと（Lee 2016）や、相手の党の党派的な行動への反応（Koger andLebo 2017）、あるいは、議員の中で、イデオローグとは違う党派的な「戦士」（warrior）が増えてきていること（Theriault 2013）などである（seealso Bernhard and Sulkin 2018）。今日的な関心である分極化に対しては、議員や有権者のイデオロギー的分極化の存在は否定しないが、それよりも、
こうした党派的な刺激こそが分極化の原因、あるいは党派性の方が分極化の起動因であるという主張になる。
3−3

実証分析上の課題

以上を大雑把に要約すると、従来の政党理論は、メイヒュー（2013［原著 1974］）以降の、議員の再選動機とそれに基づく行動というミクロな事象からマクロな議会政治を説明するスタイルを守るものである。これに対し、新しい政党理論は、議会内政党について、少なくとも、代理人である
議会指導部が本人である議会内政党の主流派（あるいはメディアン）の選
好から逸脱すること、あるいは議会指導部が、議会内政党の主流派の選好20に影響を及ぼすことまで論じている 。本稿の問いである「鶏」と「卵」

20 これに対する条件付政党政府論の反応は、イデオロギー的分極化が議会内政党が強くなる条件であるという基本的な論点は維持しつつも、Aldrich（1995）の改訂版となる Aldrich（2011, 5）で政党の定義に政党活動家（party activist）を加えたり、Rohde（2013）が、政党指導部の目的として多数党の地位を得ることを加えたりしている。
69－3－96 （名城'20）

政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）の問題になぞらえれば、イデオロギーと党派性の関係について、これまでの政党理論が前者を主とみなしていたのに対して、「新しい政党理論」は、後者の方が主、あるいは少なくとも両者は互いに影響しあうものであると主張するものである。これが新旧の政党理論間の主たる論点である。
問題は、ではどちらの政党理論の方がより現実をうまく説明するかである。これを判断するには、従来の政党理論が設定している基準と、「新しい政党理論」を成立させるために求められる基準の双方を見るべきであろう。
まず前者の基準について述べる。議会指導部が強くなりすぎる可能性
はこれまでの政党理論も認識はしており（Kiewiet and McCubbins 1991,
47-55; Cox and McCubbins 2006, 94-96）21、
従来の政党理論の立場からは、
こういった事態は、「本人」である議会内政党が、「代理人」である指導部を統制できていない状態であると表現される。Kiewiet and McCubbins（1991, 47-55）は、議会内政党が指導部をコントロールするメカニズムとして、（1）（権限を委譲する程度について）最適な契約の設計・（2）指導部の選別と選出の手続・（3）指導部の監視と活動報告を求めること・（4）
制度的なチェック（指導部の行動に対する拒否権。指導部同士の相互抑制を含む）の 4 つを挙げている。Kiewiet and McCubbins（1991, 47-55）は、
このうち有効に機能しうるのは（2）と（4）であると述べて、実際に（2）はイデオロギー的に穏健な指導者が概ね選出されていること、（4）は下院議長による委員会配属・委員長人事・議会内政党の役職人事の権限が、
20 世紀初頭と比べて縮小していることを論拠に、それぞれ機能している22と論じている 。これら 2 つの論拠が 2019 年現在では当てはまらないこ

21 ただし、この問題に関する議論にはあまり紙幅を割かれていない。これまでの政党理論の議論の相手が、元々は、政党の影響力はないと論じた純粋多数派理論やメイヒュー（2013［原著 1974］）だったからであろう。
22 Kiewiet and McCubbins（1991）は、歳出委員会（Appropriations Committee）の観察を通じて、議会内政党の政党指導部に対する委任は成功していることを実証している。ところが、歳出委員会は最も党派性のうすい委員会である。
同書が反論を試みている「政党の影響力はない」という議論に対しては、この（名城'20） 69－3－97

論

説とは、本稿がこれまで述べてきたとおりである。本稿第 4 節・第 5 節では、改めてこの基準に照らして、代理人である議会指導部は議会内政党（の主流派）からの逸脱を示していることを実証する。
逆に、「新しい政党理論」を積極的に支持しようとするなら、「党としての集合的な目的」という、アクターの目的に関する仮定を置くことの是非が問題になる。ところが、合理的選択制度論の枠内で議論をするのであれ
ば、理論は単純であればあるほど良いのだから、理論の土台となるアクターの目的に関する仮定も少ない方が望ましい。仮に現在、従来の政党理論が否定するような、議会指導部による党派的な権限の行使という現象が起こっているとしても、これが単に一過性の現象であるとすれば、それは理論に反する観察の例を提示するにとどまるものであり、従来の政党理論の理論枠組全体を壊すものではない。わざわざ新たな仮定を置くのならば、そうした方がより党指導部や議員の行動を正しく説明できることを実証せねばならない。ところが、たとえ議会指導部が党派的な目的のために権限を行使しているとしても、それは、従来の政党理論がいうように党の主流派のためなのか、「新しい政党理論」がいうように党の集合的な目的なのか、見分けがつかないことが多い。両者をうまく見分けられるような観察を行い、その観察について後者が勝っていることや、それが例外的なことではなく体系的に生じていることまで実証しなければ、「新しい政党理論」が「党としての集合的な目的」を新たに仮定として加えることは擁護されないのではないだろうか。これは実証の基準としてはたしかに厳しいが、「新しい改党理論」はこの基準をクリアしていないのかもしれない。
本稿ではここで、「新しい政党理論」の優位を主張するには、議会指導部個々人のパーソナリティや裁量に基づく行動を観察・分析すること（一般には議会指導部の「リーダーシップ」と呼ばれるものに着目すること）

事例選択は「難しい事例」（Hard Case）として有効に機能するが、逆に、同書が言うよりも政党指導部は強いことを主張する「新しい政党理論」に対しては、この事例は自説にとって最も有利な「易しい事例」（Easy Case）であり、有効な論拠となっていない。
69－3－98 （名城'20）政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか？（一）

が有意義であることを指摘したい。一般論として、強い権限があたえられている個人には、その権限をどう使うかについて裁量があり、そこに属人的な要因が入り込む余地がある。「新しい政党理論」も既に、党としての集合的な目的があるとしつつ、同時に党指導部は個々の議員の再選動機（主に選挙区事情）に配慮するとも論じている（Pearson 2015）。どの程度議員に自由な行動を許すのかは党としての戦略であり、そこには政党指導部の主観に基づく裁量が入り込む余地がある。とくに、政党指導部の主観として「党としての目的」を重視する意思をもっていること・実際にそちらに基づいた行動を行っていること・その意思と行動が、（「本人」である議会内政党の少なくとも主流派の意思に反して）実現することが観察されるならば、それは「新しい政党理論」がいう、「党としての目的」という仮定を置くべきことの論拠となる。
同じアメリカの政治指導者でも、大統領についてはパーソナリティも含めて行動を分析する研究が少なくないが、議会指導部についてはあまり多23「教くない 。従来、議会指導部の行動の分析が行われてこなかったのは、科書的議会」の下では議会指導部は弱いということが半ば自明視されていたからであろう。「新しい政党理論」が、現在の議会は教科書的議会とその姿を大きく変えていると論じるならば、実証の対象や方法もそれに応じて変化してしかるべきである。つまり、議会指導部が強くなっているというならば、議会指導部の行動を直に観察・分析することが最も素直な実証ではないだろうか。
パーソナリティを含めた議会の指導者の分析が少ないもう 1 つの理由
24

は、科学的に厳密な実証を行うことが困難なことである 。具体的には、

23 例外として、下院議長を分析した Green（2010）。もちろん、ジャーナリズムの立場からの指導部の属人的要因に基づく記録や、指導部に属した議員の自伝
は、かつてより存在している。
24 議会指導部の行動を直に分析する研究が少ない理由として他には、アメリカ本国で大統領制の研究が進んでいないのと同じく、計量分析になじみにくいからであろう。もちろん、計量分析を用いた研究は一般性と因果関係の検証の厳密性に長けているのだから、可能なかぎり議会指導部の定量的な研究も行うこと（名城'20） 69－3－99

論

説

第 1 に、「党としての目的」という仮定を置くとしても、「方法論的個人主義」に基づいて、この仮定を「党」という集団の動機から議会指導部個人の動機に置き換えないと、従来の政党理論との対話を成り立たせるのは困難になる。本稿が指導者個人の内面にまで立ち入って論じる理由はここにある。
第 2 に、一般に、パーソナリティを含めた属人的な分析は、「反証可能性」の点で難がある。どのような事実が観察された場合、パーソナリティに関する部分が反証されるのかを、仮説を設定する段階で、十分に論じておか
ねばならない。
次節（第 4 節）およびその次の節（第 5 節）は、議員のイデオロギー
的分極化と議会指導部の権限強化の「鶏と卵」問題について、「新しい政党理論」の立場から、議会指導部が党所属議員を党派的な目的のために統制していることを実証する。上記で挙げた実証分析上の問題をより詳細に検討することも、ここでの課題になる。

（附記）
本稿は、文部科学省科学研究費「アメリカ連邦議会指導部の強化と立法過程の行動論的分析」（2016-2019 年度

基盤研究（C） 課題番号 16K03496）による研究成果の一部である。また、本稿は、日本政治学会 2018 年度総会・研究大会報告「政党指導部は今でも所属議員の代理人なのか：アメリカ連邦議会における政党指導部の発達と分極化」の前半部を大幅に加筆修正したものである。この報告の場で有益なコメントをくださった方々、とくに 2 名の討論者に、この場を借りて感謝申し上げる。
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69－3－100（名城'20）

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