現代社会研究

論第 6 号（2020 年）

文

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯―阪神・淡路大震災の復興事業担当者の見聞録―
中山

要

久憲 1）

約

2011 年 3 月 11 日に東日本大震災が発生した．4 月には名取市より復興支援を要請された神戸市長よりの依頼で，初動期の復興計画策定のため現地に派遣され，1 週間作業をした．7 月から国
土交通省の直轄調査の名取市の作業監理委員を委嘱され，年度末まで 10 回名取市に出張した．これらの出張を契機として，東日本大震災の被災地を視察をすることとなって，現在まで9年間続いている．被災直後の悲惨な状況に，復興まで長期間かかると想定したが，現実にはわずか9年で復興まちびらきができるところが多くの地区で確認できた．私の専門分野は土木で特に都市計画を担当し，阪神・淡路大震災の復興にも 16 年間関わってきた．東日本大震災の復興がなぜ 9 年というスピードで進められたのかの経緯を，現場主義をモットーに，私自身の見聞の中から解説した．
Key words：東日本大震災，阪神・淡路大震災，復興計画，工事手法，国の支援

1．東日本大震災の復興事業への関わり
1.1

震災発生直後の関わり

東日本大震災が 2011 年 3 月 11 日午後 2 時 46 分に発生した．神戸市の元町にある「こうべまちづ
くりセンター」の 5 階で勤務している時であった．震度 2 または 3 程度の揺れが，3 分間ぐらい続いた．不思議な感触であった．長周期の揺れが長く続いたので，これはプレート境界型の地震で，かなり距離の離れたところで発生したと直感した．南海トラフ地震の発生かと疑い，情報を集めると，東北地方の太平洋沖の海底で起こったと報じられていた．
自宅に帰り，テレビニュースを見て，戦慄を覚えた．凄まじい津波が東北地方の沿岸部を襲い，住民が命からがら逃げている状況が生々しく伝えられたからであった．これが「東日本大震災」と後に名付けられた震災との最初の関わりとなった．
大震災の発生から 3 週間がたった 4 月 3 日に神戸市から電話があった．神戸市長が 4 月 2 日に宮城県名取市を訪問し，復興支援の要請を受け入れた．私に4月6日からの神戸市からの東日本大震
災被災地支援の第 5 陣（それまでに，第 1 陣 3/14，第 2 陣 3/19，第 3 陣 3/25，第 4 陣 3/31，すべて仙台市へ）に市役所 OB（前年 2010 年 3 月末で市役所を定年退職していた）として参加してほしいという依頼であった．具体的には，私と現職の係長（現：都市局公共交通課長
名取市の初動期の復興計画案策定の支援という指示であった．
1）

神戸学院大学現代社会学部社会防災学科― 56 ―

白井真太郎氏）に，

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

図 1-1

名取市閖上地区の復興まちづくりイメージ図

4 月 6 日から 13 日まで 1 週間，仙台市から名取市役所に通った．名取市の臨海部を案内された．
大津波の凄まじい力で跡形もなくなった現状を見て，被災した市街地をどのように復興すればいいのか．遠大な命題を与えられた気がした．支援するべく名取市に通ったが，現実は名取市の都市計画課の職員が多忙すぎて，打ち合わせをする時間もなかった．
閖上地区の復興はどのようにするのか，ようやく話が聞けた名取市の都市計画課長からは，できれば従前人口5,500人が戻って安心して住める街にしたいというのが基本的な答えであった．支援の拠点となった仙台市青葉区役所の部屋で，係長と 2 人で得られたデータを根拠に復興計画のたたき台を依頼もされていないのに作成した．それには，防潮堤を新たに築いた上で，津波が来襲しない高さまで嵩上げ，すなわち盛土をする．盛土すれば，従前の宅地の境界がわからなくなるので，土地の形状を整地して，その上で，従前の面積の一定割合を返す．それに適した手法が土地区画整理事業であり，交換分合を基本に，新たに宅地や業務系用地を再配置する土地利用計
画を可能にするものであった．この考え方を基本にたたき台として絵にしたのが図1-1の復興まちづくり計画案であった．
神戸に帰る 13 日の朝に，神戸市側の支援作業の全体報告を名取市の（前）佐々木市長，副市長等に実施した．2 人で作成した土地区画整理事業による閖上地区の復興計画のたたき台の案として説明，提案して，支援作業を終えることとなった（中山，2012: 8）（中山，2016: 8-9）．
1.2

阪神・淡路大震災との奇縁

阪神・淡路大震災は 1995 年 1 月 17 日に発生した．以来，神戸市役所を退職するまでの 15 年間，
そして退職後も 1 年間の計 16 年間，震災復興事業の様々な進捗の局面に直接関わってきた．大規
模な被災地の面的な復興土地区画整理事業の神戸市内 11 地区と阪神・淡路地区内の 7 地区の計 18
地区がすべて完了（換地処分）したのは，2011 年 3 月 28 日であった（最終完了地区は神戸市の新長田駅北地区）．
― 57 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

16 年間を費やした阪神・淡路大震災の復興事業が完了する 17 日前に，東日本大震災が発生した．それから 1 ヶ月を経過する前に，私は東日本大震災の復興事業に関わることとなった．奇縁
なのか，運命的なのか，その縁がその後も 9 年間続くことになった．
1.3

名取市の復興事業との関わり

名取市への復興支援の業務を終え，神戸に帰った後に，神戸市長等へ報告をした．その後，名取市での避難所関連や応急仮設住宅関連など復興支援の方策が検討された．復興事業支援の職員
派遣をどのようにすればいいのかについて，6 月に再度名取市を訪問した．どのような職種の職員を派遣すればいいのか具体的な方策を名取市側と話をして，帰神後神戸市に報告して，私の役
割は終わることとなった．具体的な派遣は，6 月より区画整理事業や都市計画事業の経験のある係長クラスと職員の 2 名が 2 週間程度毎に派遣され，第 3 四半期より長期派遣（初年度半年間
1 人，その後は常時 2 人の派遣で，2019 年度まで計 14 人が派遣された）が後に決まった．
しかし，それで終わりにならなかった．
大震災が発生当時は，民主党政権下にあり，「コンクリートから人へ」のキャッチコピーで示されるように，大規模土木事業による景気対策から脱却して，福祉を重視した財政に見直す方向性が議論されていた．そのため，復興の基本方針を定めるに難産した．ねじれ国会であったため，当初の政府案が撤回され，修正され，「財源なければ復興なし」とする議員立法の形で，2011 年 6月に「東日本大震災復興基本法」が制定され，ようやく復興対策本部が発足した．7 月に「東日本大震災からの復興の基本方針」が策定され，復興期間を 2020 年度までの 10 年間と定め，復興需要が高まる当初 5 年間を「集中復興期間」として総力を挙げて取り組むこととなった．（後の 2015 年に政府は残りの 5 年間を「復興・創生期間」と位置づけている．）
これを受ける形で，国土交通省は大規模に被災した 43 市町村に復興事業のパターン整理（現地
復興か嵩上げかの検討整理）の「津波被災市街地復興手法検討調査」（国の直轄調査）を 7 月に発注した．私は名取市の直轄調査に，国土交通省から作業監理委員（学識経験者・都市整備に関わった行政職員 OB）を委嘱されることとなった．宮城県下には，名取市のほかにも，阪神・淡路大震
災の復興に関わった神戸市 OB 2 人（岩沼市，亘理町）と，兵庫県 OB 2 人（東松山市，南三陸町）
が，震災復興経験アドバイザーとして，作業に対して意見を述べる役割が与えられた．7 月 11 日
を第 1 回目として，それから 2012 年 3 月までに，名取市に 10 回出張をし，国土交通省主導の下の復興のパターンの調査に，経験を踏まえた意見やアドバイスを行った．
1.4

東日本大震災による津波被害からの復興まちづくり検証委員会委員として

東日本大震災の発生から 4 年目を迎えた頃に，津波の被害から復興を進める被災自治体の復興のまちづくりの特徴的な課題と教訓を整理し，今後の南海トラフ地震等の事前準備に利用することを目的に「東日本大震災による津波被害からの復興まちづくり検証委員会（委員長：日本大学理工学部岸井隆幸教授）」が組織された．福島，宮城，岩手県庁，UR 都市機構の職員，国土交通省の作業監理委員をした学識経験者等，さらにオブザーバーとして各県の代表する自治体としていわき市，女川町，宮古市の職員と主催者側として国土交通省の関係各課で組織された．私は名取市の作業監理委員を委嘱されていたことと，阪神・淡路大震災の復興事業の総括責任者をしていたこともあり，関西から唯一の学識経験者として委嘱され参加した．2014 年 10 月の第 1 回から，― 58 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

2016 年 2 月まで計 7 回，東京で開催された．
太平洋岸南北500 kmにわたる広域的な津波被害に対して津波防災のあり方や，復興後の都市構造，事業手法の採択や組み合わせの方法，基幹産業や地域産業の再建の方策など多種多様な課題
を，具体的な被災地域での事例をベースに議論が重ねられた．被災地の視察を続けていたこともあり，課題の認識と阪神・淡路大震災との復興の違いを認識する機会となった．この委員会の内
容は，2016 年 5 月に国土交通省都市局より「津波被害からの復興まちづくりガイダンス」としてまとめられた．また，会議を介して女川町と宮古市の職員と話す機会ができ，その後の現地視察の際には，復興現場の案内までしていただくことができた．

2．東日本大震災被災地の定点観測
2.1

東日本大震災の被災地の現況視察

国土交通省の直轄調査作業監理委員として名取市出張は，基本は1泊2日の工程であった．名取
市は仙台空港が立地する至便の地であったことから，神戸を朝早く発てば，昼からの作業に間に合い，翌日は 19 時過ぎの帰路の飛行機までフリーになることができた．当初は市役所の部課長等との意見交換や，宮城県庁あるいは UR 都市機構の職員との情報交換に時間を使った．1 日フリーになる日には，列車を乗り継いだり，レンタカーを利用して，他の被災地を視察することとした．
2011 年 10 月には UR 都市機構岩手県震災復興支援局長にヒアリングをした後で，「万里の長城」と言われた宮古市の田老堰が津波で崩壊した事実に対して，土木技術者の視点からその現実を捉えたいという思いを果たすため，盛岡からレンタカーで，片道2時間の行程を休みなく運転し，凄
まじい津波に無残な姿になっている現実を見ることができた．
このように，名取市出張の機会を通じて，東日本大震災の津波被害を受けた岩手県，宮城県内の被災地の瓦礫の山と化した現場を自分自身の目で見ることができた．その際に，被災直後のTVや YouTube のリアルな映像が撮られた地点（例：宮古市田老地区，宮古市役所，釜石市役所，気仙沼市鹿折地区，南三陸町志津川地区，女川町，仙台市荒浜地区，名取市閖上地区）を探り，その撮影現場に立つことで，迫り来る津波の勢いを想像し，あるいは壊され消失する前の建物の姿や街の姿を脳裏に刻むことができた．
2.2

2012 年の東日本大震災の被災地視察

2012年3月で国土交通省の直轄調査作業監理委員の職を解かれた．2年目を迎えた東日本大震災の被災地の状況を訪ねる機会がなくなると思われた．しかし，2011 年 9 月に拙著『神戸の震災復興事業―2 段階都市計画とまちづくり提案―』を上梓したことと，翌年の 3 月に日本都市計画学会賞を受賞したことで，講演会や研修会の講師として招聘を受ける機会が増えた．2011年12月に岩手県技術士会，2012 年 6 月に福島県土地区画整理協会，8 月に福島県庁，11 月に福島大学からの招聘の後で，それまで視察する機会がなかった福島県の原発被害の避難指示区域以外の南部のいわき市や，北部の新地町，相馬市，南相馬市等の被災現地を視察することができた．
加えて，9 月には私が所属する「神戸防災技術者の会 1）」によって，神戸市から被災地の自治体（岩手県大槌町，宮城県石巻市，名取市）に派遣されている職員と OB の励ましを兼ねた視察とヒ
アリングツアーが企画され，参加することとなった．大槌町，釜石市，大船渡市，南三陸町（中山，2013: 39-47），女川町，石巻市，名取市を訪問することができた．
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現代社会研究2.3

第 6 号（2020 年）

大学での研究テーマとして被災地の視察とヒアリング2013 年 4 月から神戸学院大学に就職し，防災を中心に教鞭活動することとなった．研究のテーマとして，大規模災害からの復興のあり方を実践的に捉えることとした．阪神・淡路大震災からの復興のプロセスを体系化するだけではなく，東日本大震災の今後の復興のプロセスについての現状と両者の比較を取り上げることとした．
そのために，東日本大震災の復興を直接自分の目で確認し，また，その進め方を直接担当する人から聞くことが欠かせない．幸いにも，発災直後から名取市の復興に関わってきただけではな
く，他の被災地についても，現状を視察・確認する機会を得てきた．
大学では，夏期と春期に長期休暇がある．また，個人研究費が与えられ，交通費と宿泊費等に活用できる．そこで，東日本大震災の被災地の復興状況を夏期休暇の期間内の毎年一定の時期に現地で観測と写真で記録に残すことを研究のテーマとした．春期休暇の期間内には，復興の計画
や予算，まちづくりの現状を，とりまとめ役である県庁と，事業支援を国から求められた UR 都
市機構 2）に新たに設置された宮城県と岩手県の震災復興支援局にヒアリングを実施することとも決めた．後者について，宮城県と岩手県の支援局局長には，震災発生前に東京の国の外郭団体が主催する研究会のメンバーとして，何度も意見交換をしてきた知人が任命されたので，アポイン
トは容易に取ることができ，本音に近い話が聞けた．
2.4

定点観測場所について

夏期休暇中に，復興事業の進捗が具体的に捉えら

表2-1

観測地の人的被害状況と津波遡上高さ

れ，写真に変貌ぶりが記録できる場所を定点としての観測場所に選ぶ必要が生じた．それには，できるだけ周辺より高い場所で，工事の進捗で，できればなくならない地点が望ましい．さらに，自動車で容易にアクセスできることも必須である．過去 2 カ年間の視察の結果と，私自身が土木技術者としての経験を生かして，次に示す地点を定点観測地として選択した．北から紹介する．参考までに，表2-1に定点
観測地の市町の人的被害状況と津波遡上高さ（津波2016 年データの来襲時の高さは測定できないため，最大の到達点の地表の高さで表現）を示している．また，本論での被災地の被災状況の諸元は省略し，必要あるときは明記することとする．
①宮古市田老地区田老堰（防潮堤）

大震災が発生する前に，「万里の長城」とたとえられた X 字型に整備された高さ 10 m の防潮堤
（田老堰）があった（第 4 章の図 4-5 参照）．後から整備された外側の防潮堤は津波で無残に倒壊していたが，最初に整備された防潮堤は津波に耐えて現存していた．
②大槌町町方地区城山公園

大震災の津波で役場の庁舎が倒壊したため，仮の庁舎として，元の大槌小学校の建物を利用している．その背後は小高い山になっており，城山公園があり，町方地区の市街地が一望できる．震災後の 2012 年に神戸市役所の南にある東遊園地に設置された阪神・淡路大震災からの慰霊と復興のモニュメントの「希望の灯り」のガス灯から分灯された「大槌 希望の灯り」が設置されている．
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東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯③釜石市役所北の津波避難場所

釜石市役所の北側の背後は急勾配の地形になっている．斜面の崩壊を避けるために，擁壁が建設されている．国道 45 号の釜石バイパスの北側にある擁壁の上部には 4〜10 m程度の平地がある．標
高が20 m程度あり，津波避難所に指定されていた．その場所から釜石港を囲む市街地を一望できる．
④旧 JR 大船渡駅

津波で駅施設や線路が被災した JR 大船渡線の盛駅から気仙沼駅の間を 2012 年 12 月からバスによる運行（BRT：Bus Rapid Transit）に振り返られた．旧大船渡駅周辺は盛土地区で先行的に嵩上げされたので，周辺を見通しすることができた．
⑤気仙沼市プラザホテル玄関前

気仙沼湾の最深部の高台に建つ気仙沼プラザホテルの玄関は海抜10 m以上の位置にあり，津波で被災した船着き場とその背後の商業エリアを視認できた．
⑥女川町地域医療センター（町立病院）駐車場

女川町の女川港の背後に立地する女川町地域医療センターは海抜 16 m の高台に位置している．
津波避難所になっていたが，津波で病院の1階天井付近まで浸水した．女川湾の深奥部にあり，湾や女川港の漁業関連施設，津波で大きな被害を被った市街地を一望できた．
⑦石巻市日和山公園展望台

石巻市を流れる北上川は，上流で岩手県の盛岡市までつながる河川で，河口の石巻港は江戸時
代の東回り航路の重要な港として発展してきた．日和山は北上川南にある孤立性の丘陵地で，鹿島御児神社に接する公園の展望台は海抜54 mあり，そこから北上川に沿って広がる市街地や河口部の港湾・工業地域の市街地が一望できる．
⑧名取市閖上地区日和山

名取市閖上地区は名取川の河口で太平洋に開けた名取港を中心に江戸時代より漁村として発展してきた平坦な土地が広がる地区である．海抜がわずか 6 m 程度の小山にすぎないが，周辺が平地であるため，その頂上から名取港や，貞山堀と呼ばれる運河（南の阿武隈川から名取川の間に
江戸時代に掘られた運河），そして閖上地区として親しまれてきた市街地が一望できる．
⑨その他の観測地点

これらの地点以外に，陸前高田市の奇跡の一本松を見学するための休憩施設，南三陸町の旧防災庁舎前，亘理町の荒浜港などを必ず訪ねることとしてきたが，復興工事の進捗で，定点とする
ことができなかった．また，津波の来襲で多くの児童と先生を失った石巻市の大川小学校の跡地
は，ほとんど当時と変わることがなくその姿を現在までとどめており 3），犠牲者に対する鎮魂と災害への備えの戒めのため，毎回訪問させていただいてきた．
2.6

定点観測の間に訪問した自治体

定点観測を続ける地点のある自治体には，事業展開の節目には，必ず訪問し，担当者から復興計画や工事計画の概要を聞かせていただいた．訪問は，出張の準備段階で事前にアポイントを取って訪ねるほか，レンタカーを運転しての慣れない土地での走行と，工事で道路が付け替えられ，時にはナビのシステムが役に立たないなど，時間の約束ができないため，アポイントも取らず飛び込みで対応をお願いしたことも多かった．訪ねた自治体を列挙すれば，岩手県の久慈市，宮古市，山田町，大槌町，釜石市，大船渡市，陸前高田市，宮城県の気仙沼市，南三陸町，女川町，― 61 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

石巻市，東松山市，仙台市，名取市，岩沼市，山元町，福島県の相馬市，南相馬市，浪江町，大熊町，富岡町，いわき市である．ほぼ津波が襲来した太平洋岸の自治体を 9 年間で網羅したことになった．
これらの被災市町の中で，福島県の南相馬市，浪江町，大熊町，富岡町は原発事故で「帰還困難区域」「居住制限区域」等に指定され，個人では自由に訪問することができなかった．しかし，先に紹介した「神戸防災技術者の会」が企画・調整を行い，2012 年に引き続き，2015 年と 2018 年にも「視察団」が結成され，会員として参加する機会を得た．暫定利用の浪江町役場（2015 年）・
富岡町役場（2018 年），いわき市の中に仮設の大熊町役場（2018 年）に訪問し，発災からの困難な行政のあり方をヒアリングすることができた．さらに，立ち入り許可を取り，富岡町の除染事業
地（2015 年）や，大熊町の中間貯蔵工事現場（2018 年）も視察する貴重な体験をすることができた．
基本は「百聞は一見にしかず」ではないが，ヒアリング等で知ることができた復興の計画案を，復興事業の進む現場に立ち，自分自身の目で確認を続けたと言っても過言ではないであろう．また，それを通じて，阪神・淡路大震災の復興事業を担当してきた者から見た東日本大震災の復興事業の進め方の違いを実感することとなった．

3．震災復興事業実施のための課題解決のための国の支援策の展開
3.1

復興事業計画立案のための最初の疑問とその対応策

2011 年 4 月 13 日に名取市長等に説明した閖上地区の復興計画のたたき台の案について，この案を事業化するには当然課題があった．
その課題の第 1 は，阪神・淡路大震災と同様に，土地区画整理事業区域を「被災市街地復興特別措置法」による「被災市街地復興推進地域」を被災から 2 ヶ月以内に都市計画決定できるのか．
第 2 は事業費のうち，被災者である地権者の負担，さらに，名取市の財政負担を減らす方法であった．阪神・淡路大震災の復興事業との大きな違いは，安全な高さまで盛土を全面的にすることである．この盛土にかかる事業費に国の補助金を導入する理由が，従来の手法からは見当たらなかった．補助金が導入できなければ，宅地の地権者の負担として，「減歩率」が大きく増える．
すべてを失っている被災者は理解しないであろう．また，市側の負担も増え，人口 7 万人の都市
では税制上から事業化は無理であろう．国からの新たな支援策が無ければ，「絵に描いた餅」である．
第 1 の疑問は，それからまもなく解決されることとなった．
宮城県では，名取市の閖上地区をはじめ，気仙沼市，東松島市，女川町，南三陸町の被災地域に，4 月 8 日に建築基準法第 84 条に基づく発災から 2 ヶ月間の建築制限（原則禁止）の適用をした．
石巻市は特定行政庁のため，独自に適用した．
しかし，同法第 84 条は発災から 2 ヶ月しか建築制限が出来ないため，宮城県知事は期間の延長を要望した．これを受けて政府は「東日本大震災により甚大な被害を受けた市街地における建築制限の特例に関する法律」を議決し，4 月 29 日に公布した．この特別法により，発災から 6 ヶ月
間，さらに，2 ヶ月の延長ができるため，実質 11 月 10 日までの 8 ヶ月間建築制限が継続できることとなった．阪神・淡路大震災の際，神戸市からの延期要望は実現できなかった（中山，2011: 45,46）が，経験が生かされた．
第 2 の問題は国に補助の仕組みの考え方を変えてもらう以外に手はない．そこで，6 月の 2 回目
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東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯の名取市訪問後に，国土交通省本省の都市局の幹部の知人を訪ね，名取市の土地区画整理事業の事例として盛土に関する補助金の相談をした．しかし，時期尚早であったためか，回答は，現状の制度からは難しいが，何らかの支援策は必要という見解であった．
この問題は，やがて国が展開する新たな法制度や現場からの実証調査で杞憂に終わることとなった．そのプロセスは，次節以降の国の東日本大震災に対する基本体制の確立の中で説明する．
3.2

東日本大震災の復興のための基本体制の確立

表3-1に東日本大震災の発生から，被災地の復興に関わる新たな制度を創設し，それを実現するためにとられた（本論に関わる）取組の概要について，各種資料から整理した．
東日本大震災による津波被害は，約 535 km2 にわたって浸水するというこれまで経験をしたことのない超大規模災害となった．関東大震災に匹敵する災害との認識で，従来の災害対策では役に立たないとして，新たな復興の基本方針を定める基本法が必要となった．しかし，民主党政権下で，ねじれ国会のため，議員立法という形で，2011 年 6 月 24 日に「東日本大震災復興基本法」が制定された．この法律の制定で，復興事業が正式に動き出すこととなった．
「財源なければ復興なし」の合い言葉から，復興のために必要となる 5 カ年 19 兆円の財源確保のため，同年 12 月 2 日に制定された「復興財源確保法（東日本大震災からの復興のための施策を実施するために必要な財源の確保に関する特別措置法）」によって，所得税，法人税，たばこ税の増税（付加税）としての「復興特別税」を創設し，10.5 兆円を捻出することとなった．
また，同年12月26日に，土地利用規制の窓口を一元化し，規制緩和や各種税制の免除や減税を
表 3-1

東日本大震災発生から復興庁発足までの法律制定や復興事業への取組

参考：国土交通省『津波被害からの復興まちづくりガイダンス』，2016 年，p 資 15
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現代社会研究第 6 号（2020 年）促進するために，「東日本大震災復興特別区域法（復興特区法）」が施行された．復興まちづくり推進，民間投資促進，水産業促進など 8 種類の「復興特別区域」を被災地域に適用し，地域の創意工
夫による復興の支援が図られることとなった．
そして，縦割り行政の統合や現地での迅速対応のため，各省庁より「上位」に位置づけられる特別の組織「復興庁」が創設され，2012 年 2 月 10 日に正式発足した．
この基本法により，財源，規制緩和，基本組織，窓口の一元化により事業化へ進むことになった．
3.3

津波からの安全な市街地に復興するための政策立案のプロセス

東日本大震災からの復興を進めるための国・政府の基本となる骨格が決まった．次は，その中の筋肉等の事業を動かす「理屈」，すなわち，復興事業の補助金を明確にするための作業の実施と方針が固められ，事業実現化への道筋が明確になった．
「東日本大震災復興基本法」が成立し，同日に「復興対策本部」発足する．少し遡るが 6 月 15 日に「津波被災市街地復興計画策定支援（被災現況調査・復興パターン検討・復興手法検討）調査」の国直轄の実施体制が組まれることが発表される．この中の復興手法検討調査で先に述べた私が名取市の作業監理委員に 7 月に委嘱されたことにつながっている．
7 月 8 日の農林水産省・水産庁・国土交通省から海岸管理部局への通達である「設計津波の水位の設定方法等について」は，津波シミュレーション作業による津波想定高さが算定され，中央防災会議等から報告される津波高さを基本に防潮堤等の設計を進めることが明確にされた．
8 月 4 日に，津波被災市街地復興手法検討調査の「第 1 次報告」として，「被災現況調査」の結果がまとめられた．
図3-1は，東日本大震災の津波来襲時に津波に対抗して建物が残存できたかを，津波高さに応じて整理したものである．概ね 2 m 以下の浸水深であれば過半の建物の全壊や流失しなかった結果が説明されている．これらを受けて，自治体側の規制として，概ね2 m以下の浸水深であれば，建物の 2 階以上に避難すれば命は守れるとして，居住を可能とする．すなわち，整備される防潮堤の高さを前提とする津波シミュレーションで，東日本大震災の津波が再度発生した際に，宅地と図 3-1

津波浸水深と建物被害状況の関係図（出典：東日本大震災の津波被災現況調査結果（第 1 次報告））― 64 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯する地盤の高さで津波水浸深が 2 m 以下となるまで盛土をする必要性を明示することとなった．写真3-1は釜石市で撮影した津波浸水深さの形跡を示すもので，矢印で示した「美容室」の表示の上まで（地上より 2 m）浸水していた．1 階の扉等の被災はあるが，建物は健在であることを現場で理解できた．
逆に，それ以上の想定浸水深の場合，大半建物が流失することとなるため「非可住地区」とし，産業系や公園・緑地系の土地利用ならば認めるとする考え方も打ち出した．
9 月 14 日に技術的な災害対策の中心を担う「土木学会」は，次のような方針を明確にした．具体的には，津波対策を 2 段
階で考える．数十年から百数十年程度に 1 回頻度の確率で発生する津波「レベル 1」（津波防護レベル）に対しては，単なる海岸部における防潮堤等の建設整備だけではなく，2 線堤（内陸側にも防潮機能を持たせた高盛土の道路整備や河川堤

写真 3-1

津波浸水の跡が残る建物（2011 年 9 月 9 日撮影）防整備）による多重防御で，津波を防御し，国民の生命と財産を守る．しかし，それを越える数
百年から千年に 1 回の低い確率頻度で発生する最大クラスの津波「レベル 2」（津波減災レベル）は完全に防御することを考えるのではなく，住民と行政で協働して，ハードとソフトを組み合わせた対策を講じ，越流する津波に対しては，「逃げる」ことを前提に「人命は守る」とした基本政策に転じることを決定した．ソフト策として，津波の浸水深に応じて，非可住地や条件付きの可住地とする土地利用計画の運用，ハード策として，土地の想定浸水深以上の高さまで宅地の嵩上げなどにより津波災害を防ぐことである．
言い換えると，被災者になるかもしれない住民が，安全な高さの土地に住むか，安全な高さの場所まで逃げるための避難道路や，避難ビルの整備といったハード対策と，住民自身が経験した災害の恐ろしさを次世代への伝承や，防災訓練を実践的に実施する住民側のソフト対策との総合力も欠かせないことを意味している．
3.4

名取市の震災復興計画の策定

被災から復興へのビジョンをどのように描くかが，被災地および被災者の関心であり，そのための検討が各地区で行われた．
名取市では，5 月 22 日に住民，学識経験者，行政機関の代表が参加した「名取市新たな未来会議」が開催され，8 月末に，「名取市震災復興計画」をとりまとめるまで全 8 回開催された．これと平行する形で市民の意見を聞くための会議として「市民 100 人会議」が 6 月 5 日（参加者 230 人），
7 月 3 日（同 130 人）に開催され，復興に関する意見や復興後の姿に対する要望が出された．また，未来会議でも 6 月中旬から 8 月上旬まで，地元の各種団体（水産・農業・商工業・PTA・生徒，まちづくり団体，仮設住宅入居者）と意見交換会やヒアリングが実施された．国の調査監理委員として，7 月と 8 月に名取市に出張した際に，未来会議を傍聴させていただき，厳しい意見の交換の場を体験することができた．
未来会議で検討された復旧・方向性をまとめると，①災害への対応力を高め，穏やかで安心感のある暮らしを回復させる．②コミュニティの絆を強化し，市民力を結集したまちづくりを展開― 65 ―

現代社会研究

図 3-2

第 6 号（2020 年）

名取市閖上地区の津波浸水高さ（出典：津波の浸水深調査（2011/4/27〜5/2 PCKK 調査））

図 3-3

名取市海岸部の津波シミュレーション（左：レベル 1

右：レベル 2，運河堤防がある場合）（出典：東日本大震災からの津波被災市街地復興手法検討調査（第 3 次報告）名取市概要 PDF 資料より）する．③産業基盤・地域資源のスピード感ある復旧と事業展開で活力と雇用を創出する．④チャ
レンジ精神に富んだ連携で，地域の新しい魅力や元気を次代に継承・発展させる．⑤次代の社会的要請に応え，多世代が安心して暮らす新たな生活舞台をつくる．
会議で，閖上地区に関して，図3-2の浸水高さ調査結果をベースにして，津波シミュレーション
による「レベル 1」と「レベル 2」の想定の津波の想定深が図 3-3 により説明された．対策として，L1レベルの海岸堤防はT.P.+7.2 m，さらに貞山運河堤防T.P.+6.0 m，宅地をT.P.+5.0 mとする多重防御を図る．結果 150 年に 1 回の津波高さである「レベル 1」（左図）では浸水被害はない．また，今回の津波高さの「レベル 2」（右図）では，宅地は貞山運河の西側の宅地で，大半が 1 m 以下の浸水，
一部の貞山運河近傍で 1.0〜2.0 m 程度の浸水になる想定（2 階に避難すれば助かる）であった．これらの説明を受けて，土地利用計画は，①（海岸堤防から貞山運河の堤防や道路の2次防護ラインの間のゾーン）地域産業の再生と新たな産業を誘導する．居住する場合は，耐浪建築物（津波避難ビル）として整備する．②（2 次防御ラインから西の仙台東部道路の間のゾーン）宅盤の嵩上げにより，津波や内水対策を講じながら居住機能を再建する．事業手法として，被災市街地復興土地
区画整理事業を採択する．
未来会議で議論された「名取市震災復興計画」は，8 月 22 日にとりまとめられ，市長に答申され，10 月に市議会で承認された．閖上地区は，図 3-4 に示すように，「現地再建」のパターンの採用する．
具体的には3案が提示され，貞山運河の西側を3 mの盛土によりT.P.+5.0 mに嵩上げした土地を，― 66 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

図 3-4

閖上地区の復興構想案（A・B・C 案）（出典：国土交通省『東日本大震災の被災状況に対応した市街地復興パターン概略検討業
務（その 19名取市）』，2012 年，p82）

A・C 案は東側は非居住として，A は戸建住宅中心，C は戸建と集合住宅の組み合わせ，B 案では
貞山運河の東側にも耐浪型の集合住宅案としている．宅地以外は水産業や商業，スポーツゾーンの土地利用計画になっている．復興事業の事業手法としては，災害時に必要な避難道路，避難公園を新たに設置し，宅地は盛土をして従前の形態ではなくなり，新たな宅地として権利者に渡すこととなるため，いわゆる土地区画整理事業事業による交換分合・換地の手法が選択されることとなった．（その後については，地権者・住民と市との話し合いの中で，具体的な事業手法が決まり，事業化された．最終の土地利用計画については第 5 章参照．）
閖上地区以外の市街化調整区域の農業集落は，防災集団移転促進事業として，内陸側の盛土で「レベル 2」でも安心できる嵩上げができる場所への集団移転する方法が採択された．
3.5

被災市街地の復興パターンのとりまとめ

6 月 15 日に「津波被災市街地復興計画策定支援（被災現況調査・復興パターン検討・復興手法検討）調査」の実施が発表され，8 月 4 日の「第 1 次報告」（被災現況調査）の結果報告に続いて，10
月 4 日に「第 2 次報告」（復興パターン検討）がまとめられた．
図3-5に復興構想案のパターンが5つに区分されたことを示している．定点観測地点の地区がどのパターンになるかを含めて説明する．
① A：移転津波シミュレーションで防潮堤等を整備しても，津波浸水高さが 2 m 以下とならない居住に適しないと考えられる地域は，安全が確実に保障される高台等の場所に全面移転する．
女川地区，南三陸町が該当する．
② B：現地集約

防潮堤を整備することで，安全性が高まった地区に居住地を設定して移転す

る．該当地区は名取（閖上地区一部）である．
③ C：嵩上げ防潮堤を整備することと，宅地を盛土して嵩上げすることで安全性が確保でき― 67 ―

現代社会研究

図 3-5

第 6 号（2020 年）復興構想案の 5 パターン図（出典：国土交通省市街地整備課

2011 年 12 月 26 日発表）

る地域に，居住に適しない地区からの移転をする．大槌町（町方地区），大船渡（中心地区），気仙沼地区（中心地区，鹿折地区），名取（閖上地区）が該当する．
④ D：移転＋嵩上げ

防潮堤を整備することと，被災した地区の近傍に丘陵地区があれば，そこを開発して，その削った土砂で安全な高さまで嵩上げして，高台地区か嵩上げ地区かを選択してもらい移転する．宮古（田老地区），陸前高田（高田地区）が該当する．
⑤ E：現地復興

防潮堤等を整備するだけで，宅地の安全性が確保できると判断して，盛土等をすることなく，従前と同じように居住する．釜石（中心商業地）が該当する．
これらのパターンの基本となるのは，防潮堤の高さである．高ければ津波に対する防御力を発揮するが，高い壁によって海との間を遮られれば，景観や漁業等の生業に支障が生じる．採用された考え方が，土木学会が提示したレベル 1（L1）とレベル 2（L2）の考え方である．防潮堤の高さは，数十年から百数十年に 1 回発生する津波高さとして，経験し記録として残る明治三陸地震
津波，あるいは昭和三陸地震津波の高い方を採用した（一部では1960年のチリ地震津波）．仙台平
野部分は，T.P.+7.2 mの高さとなった．それより北部のリアス式海岸部は，奥に深まるだけ波の高さが増長するため，T.P.+12 m あるいは T.P.+14 m が採用され，「津波防護レベル」として完全に被害を抑えることを前提とした．しかし，数百年に 1 回発生するより規模の大きな津波が来襲すると，L1 レベルの防潮堤を越える波が背後の市街地を浸水するので，水浸深が 2 m 以下になる高さまで盛土により嵩上げする．それが，津波シミュレーションで計算された嵩上げ高さ以上にする．
― 68 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

復興構想案の中の，A〜D のパターンの中で「居住に適さない区域」が描かれている．
「居住に適さない」の意味は，防潮堤を整備して，さらに盛土をしても L2 レベルの津波の発生に対して，浸水深が 2 m 以下にならないという意味である．A と D では高台を開発するために，そこに移住する人達の必要な宅地面積分が減少するので，その分は盛土をしないで，宅地ではなく，公園や工場や流通の用地に活用する．それらの土地の活用は，原則的に昼間時の利用であるので，津波に襲われても，昼間時なら安全な場所や避難ビルに避難ができ，夜は基本的に寝泊まりをしていないので，避難する人がほとんどいないと考えられる．では，B と C では新たな高台の土地がない
ので，必要な宅地が足りなくなる計算になる．ではどうするのか．答えは，防潮堤を作ることで，深水深が下がり安全な宅地となるか，盛土で安全な高さまで嵩上げする土地に，「集約」して住む．
すなわち，中高層の共同住宅を公営住宅として建て，居住してもらう．すなわち，密集して住む．
その結果，必要な施設が歩いていける範囲に立地するまちになる，これが「コンパクトシティ」である．もう一つは，津波の心配する地域から離れたいと考える人が一定の割合で出てくる．それを希望する人達から行政が土地を買い取る．当初どのように買い取るかが課題となったが，従来から制度化されていた「防災集団移転促進事業」を活用することとなった．それは，住民の生命等を災害から保護するために，居住に適当でない区域内の10戸以上の住居を集団で移転を促進する事業である．ただし，事業区域は，土地を買収する根拠として，建築基準法の「災害危険区域」に指定し，条例で住宅の建築を禁止することになる．この手法が適用可能になったことで，津波で被災し，そこに住みたくない人から土地を買収した結果，非居住地が大幅に出てくることとな
り，B か，C か，D かのパターン選択で，大量の非居住地を公園や緑地にするか，産業用地に利用をするかの課題を背負うことになる．
3.6 「被災市街地復興推進地域」の都市計画決定
津波シミュレーションを踏まえた震災復興の土地利用計画と復興パターンが明確になると同時に，「被災市街地復興特別措置法」に基づく「被災市街地復興推進地域」の都市計画決定手続きが震災から 8 ヶ月の 11 月 11 日にまでに行われた．
この作業は，3-1 で述べたように 4 月 29 日に施行された「東日本大震災により甚大な被害を受けた市街地における建築制限の特例に関する法律」により，発災の 3 月 11 日から 8 ヶ月間，すなわ
ち11月10日まで建築基準法第84条による建築制限が継続し，翌日からの失効に，11月11日に「被災市街地復興推進地域」を都市計画決定し，「被災市街地復興特別措置法」による建築制限を 2 年間継続することとした．実はもう一つの大きな意味があった．震災復興事業を被災した自治体が施行できるように，同法で国は通常より補助金等の枠や限度を拡大することができる．阪神・淡路大震災では，通常は 50％の補助率であるが，同決定を 3 月 17 日にしたことで，結果的に補助率を 86％にまで引上げを認め，かつ，事業執行を早期化できるよう事業認可なしで用地買収を可能にした．それは，補正予算の執行を後押しすることで，土地を売却できた被災者の生活再建や事業者の事業再開の道を開けるよう支援した．
表 3-2 は宮城県と岩手県の都市（全地区ではなく抜粋）の被災市街地復興推進地域の面積と当時の人口を示している．また，下に阪神・淡路大震災の神戸市等と比較した（中山，2015: 199-201）．
表の s/p 値は人口 1 万人あたりの面積比を示している．s/p 値の比較では，神戸市ではほぼ 1 に対して，東日本大震災の被災都市は 13 倍から 266 倍という数字になっている．神戸市では現実的に― 69 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

は被災市街地復興推進地域 150 ha の復興事業を完

表 3-2

被災市街地復興推進地域と人口比成するのに16年費やした．土地区画整理整理事業
はそのうち125 haで，事業に関わった職員数は120人程度であった．つまり，1 人 /ha という数字である．s/p が 4 の芦屋市では，市職員だけでは執行できないので事業地区を芦屋市と UR 都市機構で分けて担当し約 10 年で完成している．北淡町では，町の職員だけでは事業ができず，現在の UR 都市機構の支援を得て，15 年かけて事業を完成した．
阪神・淡路大震災の復興の方式と単純な比較は意味がないが，東日本大震災の被災地域の規模と都市人口すなわち職員数（人口の約 1％が職員数）

人口は 1995 年 1 月現在

北淡町は現在：淡路市*）後に変更あり

からみると，復興事業をするには職員の数に比較して，余りにも面積規模が大きすぎると言えよう．事業が進めば，土地に関わる権利の調整や審議会の運営，設計コンサルタントとの打ち合わせ等で，多くの職員がいなければ対応できない．
今後の本格的な事業の展開には，対応できる職員や他都市から専門知識を持つ職員の応援を確保，もしくは事業業務を UR 都市機構等への外部委託を考えなければ復興できないという課題が頭に浮かんだ．その課題の解決策はまさに当時の私の想像を超えたものであった．次章で説明する．
次の疑問は，被災市街地復興推進地域の面積そのものである．名取市で神戸市より小さく，南三陸町で同等で，それ以外は大きい．陸前高田市で，神戸市の 4 倍以上になっている．事業をするためには，事業費が必要になる．土木工事にはそれほど単価に大きな差が生じない．面積が大
きくなれば，当然莫大な支出費用が発生する．しかも，補助事業とはいえ，自治体の何らかの負担が求められる．
阪神・淡路大震災当時，被災自治体の財政負担を軽減するために，実質的な国の補助率を震災特例として引き上げた．具体的には，（旧）自治省から，自治体の補助金の裏負担に対する起債充
当を 90％の起債率（通常 50％）まで引き上げ，それに対する地方交付税による補填も 80％（通常0％）まで認める措置が通達された．これにより，復興土地区画整理事業の場合，実質の国の補助率は 86％（＝ 0.5 ＋ 0.5 × 0.9 × 0.8）の高い割合になった．しかし，それでも残りの 14％が自治体独
自の単独費（地方税等）が必要となった．
東日本大震災はそれまでの災害の経験を遙かに超える大規模な災害であった．しかも，被災した自治体は7割が人口5万人未満の自治体である．ほとんどが太平洋の臨海部の漁業を中心とする産業が中心である．しかも，自治体の中心市街地の建物等の施設のほとんどが津波で被災していた．
国は，財政力の脆弱な自治体の復興をどのように支援するのか．当然被災自治体から，全国の関連団体からも手厚い支援要請が求められた．
3.7

国の財政支援制度

その答えとして，既述したように，「財源なければ復興なし」の合い言葉から，復興のために必要となる 5 カ年 19 兆円の財源確保のため，同 2011 年 12 月 2 日に「復興財源確保法」が定められた．
― 70 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

表 3-3

具体的には，所得税，法人税，たばこ税の阪神・淡路大震災と東日本大震災の比較

増税（付加税）としての「復興特別税」を創設し，10.5兆円程度を捻出し，さらに歳出削減や税外収入等により8.5兆円程度の合計19兆円程度の復興財源のフレームを示した．
表 3-3 で阪神・淡路大震災と東日本大震災の災害の被害の概要を示している．阪神・淡路大震災の被害額の総額が 9.9 兆円（兵庫県推計）で，復興のために使われた事業費（国費と地方費の計）が 16.3 兆円といわれ，
東日本大震災の被害は 3〜5 倍（人口比では

出典：東日本大震災のデータは警察庁緊急災害警備本部 2019 年 6 月 10 日

過大）と推定される中で，妥当な復興の事業費と考えられた．
財源は確保するとして，問題は被災自治体や県の負担の割合である．私は，当初，阪神・淡路大震災の 14％の 3 分の 1 程度すなわち 5％とすれば，県が 2.5％，市町村が 2.5％の負担が必要にな
るのではないかと考えた．ただ，割合が下がっても，表に示したように，神戸市と同程度あるいは数倍の面積を事業化すれば，膨大な負担額になってしまう．常識的には事業化は難しいと考えざるを得ない袋小路に入ってしまった．
このような懸案に対して，国は思い切った政策を打ち出した．
「東日本大震災復興交付金」の創設により，被災自治体が積極的かつ自主的に復興プランの下に進める地域づくりや復興を加速するために 40 事業を一括し，補助金の地方負担の 1/2 を国庫負担することとなった．通常の補助率を 50％とすると，この措置で補助率が 75％と引き上げられ，地方負担は 25％となる．さらに，国庫補助の残りを地方交付税の加算，さらに基幹事業と関連する
自治体の独自の事業である効果促進事業も対象にし，自治体の負担を「0」にする前代未聞なる支援ができることとなった．
負担「0」は夢である．なぜなら，神戸市や他の自治体は軽減してもらって 14％であった．この違いは，震災復興事業が完了しても，地方負担分の借金返済のため財政が厳しく，次世代につながる新しい事業に着手できない現状があった．自治体にとっての夢である負担「0」が実現する．
過去と比較することではないが，正直に言えば，「不公平」という感想を持たざるを得なかった．
3.8

被災自治体への職員の派遣

被災自治体の財政負担が原則的に 0 になり，最後に残された課題が，復興事業は被災した自治体が実施するため，その事業の発注から，施工監理，そして完了のための様々な手続きを，いかにして自治体職員の手続きで進めるかであった．
その答えは，阪神・淡路大震災の北淡町（現：淡路市）の事例が示すように，外部の支援を受けて進める以外にはない．東日本大震災では，当初から被災した自治体単独では復興事業に対処できないことは自明として，国土交通省は UR 都市機構にどの程度の人員を確保できるのか打診をしており，UR 都市機構側から現職と OB を含めて対処する回答をしている．また，総務省は被災していない都道府県と指定市，さらに市町村に復興事業に必要な専門分野の職員を長期派遣できる体制を依頼している．震災復興事業が事業化後に被災市町村への他の市町村から派遣された人― 71 ―

現代社会研究

図 3-6

第 6 号（2020 年）

被災市町村への自治体職員派遣のスキーム

数は 2012 年で，岩手県下 84 人，宮城県 267 人，福島県 105 人で計 456 人，翌年の 2013 年ではそれ
ぞれ，282 人，807 人，200 人と大幅に増加し，事業が本格的に稼働していった（総務省）．2016 年
度末までに延べ 9 万 3 千人を超える地方自治体の職員が全国から派遣された．図 3-6 に被災自治体からの要請で自治体職員が派遣される事務的な流れを示している．派遣される職員は現役職員のほか，退職した職員を再雇用して派遣，あるいは被災県が任期付き職員や再雇用の職員として雇用して，県から被災自治体に県職員として派遣する仕組みもある．自治体の派遣に関わる費用は総務省より特別交付税の形で補填される．岩手県大槌町を支援するために 2012 年 4 月から派遣された神戸市退職後の OB青木利博氏は，半年間は神戸市の外郭団体から派遣，その後の3年半は大槌町の任期付き職員として雇用（派遣）された．都市整備課長の職務を担当したが，その間の職員
は 25〜37 人の体制で，ピークの 2014 年は 37 人体制で，大槌町職員 5 人，町任期付 3 人，市町村派
遣 27 人，臨時職員 2 人であった．派遣職員は 3 ヶ月から 1 年間の期間で派遣されたため，慣れた頃に職務を解かれ，次の人に引き継ぐとのことであった．2013 年春には派遣職員の 8 割が入れ替わっていた（青木，2016: 11-17）．
最大の注目点は，阪神・淡路大震災の復興時には採用しなかった新しい方式が採用されたことであり，工事の効率的執行に機能した．設計の検討や工事発注方式の検討，工程管理，コスト管理などの各種マネジメント業務の全部又は一部を行う「CM（コンストラクション・マネージメント）方式」である．この手法は，1960 年代に米国で始まった建設生産・管理システムで，行政の業務を UR 都市機構やコンサルティング会社に委託し，そこで発注業務を技術的な中立性を保ちつつ発注者の側に立って，工事等を民間である建設会社に発注する方法，つまり，アウトソーシ
ング（外部委託）する方法である．職員数が絶対的に足りないことや，専門的知識を持つ職員がいないことなどから，業務遂行のための，資本力や専門的知識のある企業に外部委託する一つの方法である．ただ，行政にしかできない個人情報の取り扱いや，単価設定などの行政情報の取り扱
いに，慎重にチェックしながら業務遂行が必要となる，官民癒着の問題が発生する，職員に専門― 72 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯的知識が蓄積されなければ，より難しい局面の判断が受託者任せにならないとも限らない苦肉の策でもある．
参考までに，CM 方式や事業の監理と推進に大きく貢献することとなる UR 都市機構が，復興市街地整備事業の支援で関わったのは，岩手県の宮古市（2 地区），山田町（3），大槌町（1），釜石市（3），大船渡市（1），陸前高田市（2），宮城県の気仙沼市（2），南三陸町（1），女川町（2），石巻市（1），東松山市（2），福島県のいわき市（2）の計 14 市町 22 地区，面積で 1,300 ha に及んでいる．沿岸部での被災の大きかった自治体のほとんどの業務の一部を担っている．復興まちづくり関連で派遣された職員の数は，事業化が決まった 2012 年 4 月に 172 名，その後 2013 年 303 人，2014 年 400
人，最近の 2016 年で 460 人にまで登っている（UR 都市機構，2016）．
3.9

復興事業実施へ復興計画が定まり，財源確保の道が開け，他の自治体からの職員の派遣で事業実施の体制，UR
都市機構の支援等が固まると，次の課題は，復興事業に着手し，復興を加速させることとなった．
その理由として，被災自治体の財政負担を「0」とするために欠かせない復興交付金事業の計画
期間が 2011 年度から 2015 年度までの 5 年間が「集中復興期間」になっていたためであった．復興を加速させる一方で，できる事業から着手しなければならないという圧力が自治体にかかった．
そのために，復興事業を進めるために，都市計画（事業区域，事業手法等）の決定，事業計画の認可，事業予算確定のための復興庁への申請などの手続きが進められた．主な地区の事業計画の決定までのほとんどが震災発生から 1 年後の 2012 年に行われている．
被災地の現地では，被災直後は瓦礫の運搬のダンプトラックが主要道路を列をなして走行していたが，2012 年から 2013 年になると，資材や土砂の運搬が主力になり，全国各地のナンバープ
レートをつけたダンプトラックが走るようになった．
3.10

嵩上げ地区の埋立用土砂の確保

復興事業を進める上で最後の大きな課題が，復興の 5 つのパターンで紹介した「C：嵩上げ」地区のケースである．L1 レベル（過去 100 年内に記録された津波の高さ）の防潮堤が整備されるが，
L2 レベルの津波に対して，宅地を盛土して嵩上げして，浸水深を 2 m 以下にして安全性を確保する事業化地区である．大槌町（町方地区），気仙沼地区（中心地区，鹿折地区），名取（閖上地区）が該当すると紹介した．似た手法である「D：移転＋嵩上げ」の場合は，同時に高台移転のために，背後の丘陵地を削るため，削って排出される土砂を運送して，嵩上げ地の埋め立てに利用することができる．しかし，背後に丘陵地がない場合には，別のところから土砂を購入するか，工事で発生する土砂を運送する必要が生じた．購入や運送費用は，被災自治体の財政負担を「0」にできるが，運送距離が長いと，10 トンダンプトラックで 5〜6 m3（1.8 t/m3）程度しか積むことができな
いため，事業地と土砂の発生地の間を毎日数十台あるいは数百台のダンプトラックが往復しなけ
ればならない．距離が倍になれば，同じ量を確保するには倍の量のダンプトラックが必要になる．
事例として，当初大槌町では，宮古市田老地区から排出される土砂の搬入を検討したが，距離が約 54 km があることから断念した話を聞いた．
この課題の解決策として浮上したのが，2011年11月21日に第3次補正予算が成立し，三陸沿岸道路 359 km（三陸縦貫自動車道（仙台〜宮古市田老：248 km），三陸北縦貫道路（宮古市田老〜― 73 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

久慈：60 km），八戸・久慈自動車道（久慈〜八戸：51 km））が「復興道路」として 2020 年開通を目
標に緊急整備が決定したことであった．復興を推進すること，一般道路の交通の渋滞緩和，災害発生時の緊急物資や避難の促進等の理由で事業化された．被災地の背後の山間部をルートとする
ため，トンネルの整備などで，土砂が大量に発生する．その土砂を盛土を必要とする事業地に運搬することとなった．まさに，排出土砂の処理，埋め立て用土砂の確保，復興推進の一石三鳥であった．

4．震災復興事業の進捗状況と課題
震災発生からの現地視察を 9 年間継続できたこと振り返り，阪神・淡路大震災当時との比較を挟みながら，いくつかの特徴と課題を抽出して述べる．
4.1

復興初動期（2011 年〜2013 年：集中復興期間前半）

1）応急仮設住宅の建設

1 年目（2011 年）では，津波で被災した建物の倒壊状況や瓦礫化した建物の残骸が残された惨状が延々と続くだけではなく，それが河川のかなり上流部でも見られ，川面を遡上した津波がその破壊力を見せつけた状況をあらためて理解することができた．
各地では応急仮設住宅が完成し入居が始まっていた．阪神・淡路大震災では連棟式で，2K（約 29.7 m2 ＝ 9 坪）であっただけで，家族 5 人の入居では手狭であった．1947 年の災害救助法に定められた当初 5 坪の規定が若干改善されたが，基本的には 50 年後も同様の「生活保護」の姿勢は変わらず運用されたからであった．東日本大震災の応急仮設住宅においては，広さの基準が廃止となり，3K のタイプに親子 3 人が住んでいた．また，建設費も 2 倍以上で，防寒対策等で，戸当たり 700 万円を超えるものや，現地産の木材を使い基礎をコンクリートにすれば，恒久住宅となるようなものも見られた．コミュニティや地域毎の入居ができたことで，多様な世代が被災前と同様に生活でき，特に小さな子供達の声が活気に満ちた雰囲気を醸し出していた．
2）仮設店舗の建設と営業2 年目（2012 年）になると，瓦礫の山はある程度片付けられ，更地になった状況からではあるが，震災前当時のまちや地域象のイメージを想像できる状況になっていた．また，更地になった土地に仮設市場が建設され，営業を開始する地区が出現してきた．被災者にとって，「顔なじみの店主の店で買い物ができて前向きに生活ができる」とのことであった．店にとっては，長年続いた顧客との継続が確認でき，また，変化の激しい商品情報にアクセスが続けられ，本格開業につなげられるとの声が聞かれた．
3）復興公営住宅の整備と入居

3 年目（2013 年）に入ると，復興事業計画の認可により，本格的な防潮堤の復旧や新設，高台移転の団地の土取り作業の展開（樹木の伐採・工事用道路の造成等）され，切り出された土砂を宅地
嵩上げの用に積み上げる工事も着手されるところも出てきた．そのための土砂を運搬するダンプ
トラックが砂埃を立てながら走行していた．
復興公営住宅の建設で，応急仮設住宅からの転居が進んできた．庭付き 1 戸建てのタイプに単身高齢者が入居していた．阪神・淡路大震災での反省の上に立ち，画一的ではなく，多様な被災者それぞれの生活の仕方を重視する復興の仕組みになったと理解したい．
― 74 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

また，臨海部での復興公営住宅の中に，津波のL2 レベルに対して多重防御で浸水深が 2 m 以下となる場所に 1 階を非住居（ユーティリティ）とした
写真 4-1 のような津波避難ビルを兼ねた中高層住宅が建設され，2015年頃から入居が行われてきた（気仙沼市，石巻市，名取市等）．
4.2

復興本格期（2014 年〜2015 年：集中

写真 4-1

気仙沼市津波避難型公営住宅（2015 年 8 月 30 日撮影）

復興期間後半）
1）高台移転地区のへの入居や集団移転地区への入居

4 年目（2014 年）になると，高台の造成工事が本格化し，排出・搬入，資材の搬入のため道路は相変わらず土砂を運ぶダンプトラックが走行し，渋滞が慢性化するところもあったが，ダンプト
ラックが出入りする現場では，事業完成のイメージできる造成の形が見えるようになってきた．
共同住宅タイプの中高層の復興公営住宅の建設も進み，応急仮設住宅地区では公営住宅への転居が進んだ地区では，空き室が目立つようになってきた．
岩沼市の臨海部に分散していた 6 集落が被災し，1 つの団地（玉浦西地区）に集団移転することとし，内陸部の農地を嵩上げして造成やライフラインの整備も完了し，新たな居住が始まった（中山，2017: 15-16）．
2）防災集団移転促進事業等による高台移転地区での宅地販売

沿岸部の被災集落が高台へ集団移転する地区（10 戸〜20 戸程度）の事業が進み，入居が始まっていた．完成団地でのヒアリングで，1 戸あたりの敷地は 100 坪（333 m2）で，販売価格が 200 万円（坪単価 2 万円）と聞いて驚いた．しかし，その背景は，事業費に被災自治体の負担が 0，すなわ
ちすべてが国負担の公共事業でできるためである．高台移転のための土地は従前が山林の状態で購入価格はほとんど坪 1 万円以下であり，土取り工事や造成は公共負担ででき，道路や公園，公益施設用地が全体で 30〜40％，宅地にかかるライフラインとして水道，簡易下水道の負担を入れても，整地された宅地の単価は購入費の倍程度という簡単な試算ができる．自治体の裏負担 0 だからできたので，阪神・淡路大震災の復興では考えられなかった事業の仕組みであった．
また，沿岸部で津波で被災した場合，防災集団移転促進事業による宅地の買収価格は，概ね被災前の価格の 7〜8 割程度で評価されるため，それを売却して，高台の土地を購入すれば，被災者の負担はほとんど無いことになる．別の高台移転事例を紹介すれば，宮古市田老地区の高台移転
2のケースでは，従前の宅地の買い取り価格は，16,000 円 /m2，高台の売却単価 12,000 円 /m（400万円 /100 坪）のデータもある 4）．阪神・淡路大震災の場合には，大規模火災で家屋を焼失した場合で，土地区画整理事業が適用された地区では，道路や公園の公共施設が地区内の40％というニュータウン並みに整備され，従前の宅地は換地で土地が確保できるが，公共施設の割合の増えた部分の負担（公共減歩率）が宅地の 10％程度必要であった．制度の違いがあり，一概に比較は難しい
が，被災者の負担を軽減するための補助金の仕組みの違いとして評価は分かれることになろう．
3）空中回廊状の巨大ベルトコンベアの出現―神戸の埋立方式の再現か

2015 年（5 年目）に入ると，土砂を運搬するダンプトラックの姿はかなり減少し，大規模な高台
移転の団地の供用開始地区では自宅再建が進み，新たな土地で生活する住民の姿が目に見えるま― 75 ―

現代社会研究

写真 4-2

第 6 号（2020 年）

陸前高田市の被災地に設置されたベルトコンベア（2014 年 9 月 9 日撮影）

でになってきた．盛土地区では，土砂の搬入が進み，目標とする高さ近くまで嵩上げが進み，一部
では将来の地盤沈下を回避するための先行盛土（目標高さからさらに数 m 盛土をして土砂の圧密沈下を促進させる手法）も各所に見られるようになっていた．
この期の特異な埋立工事手法を紹介しよう．それは，陸前高田市の高台移転地区の造成工事と盛土による嵩上げ工事を同時に進めた土木工事の方

写真 4-3

気仙川を跨河してつながるベルトコ

ンベア式である．2013 年に定点観測地の「奇跡の一本松」（2012 年 5 月に枯死が確認され，炭素繊維強化樹脂により保存処理が2013年6月に完了）を視察した際，気仙川の対岸の山が掘削されており，川の両岸に橋脚の基礎ができていることを確認した．2014年9月の定点観測の際には，写真4-2のようなベルトコンベアが空中回廊のように設置されていた．1 年間で想像もしない風景の転換に息をのむほどに驚いた．
高台移転地区（今泉地区：20.5 m・112 ha）の宅地造成工事で発生する土砂を，10 m の盛土により嵩上げする（高田地区：12.2 m・186 ha）ために，全長 3 km に及ぶベルトコンベアを繋いで土砂を 2014 年 3 月末から運搬していたのだった．ダンプトラックによる土砂の運搬なら 8 年半を要する作業が 2015 年 9 月まで 1 年半に短縮して完了することができるゼネコンのアイデアが採用されたものである（『日本経済新聞』2015.9.15 朝刊）．この方式は神戸市が山を削り海を埋め立てる事
業の再現化だ感じた．震災復興に導入された設計，工事発注方式の検討，工程管理，コスト管理などの各種マネジメント業務の全部をゼネコンにアウトソーシングする「CM（コンストラクショ
ン・マネージメント）方式」によるものである．これは，表 3-1 を示した際に疑問を投げかけた，
人口23,000人の都市が300 haの面積の事業を遂行できる答えを現場で教えられたことでもあった．
具体的な事業ベースでは，図 4-1 に示した事業の高田地区 186 ha の事業費は約 555 億円，今泉地
区112 haは562億円，計298 haで約1,121億円である．ha当たりの単価で他の地区と比較をしても，
1.5〜2 倍程度高くなっているが，ダンプトラックで 8 年半も道路を渋滞させ，排気ガスを排出させることや工期が長期化し自宅や商業業務を再建する意欲が後退することなどを考慮すると奇策のようだが納得できる方式である．
このような CM 方式が可能になったのは，被災自治体の財政負担を「0」とした国の復興支援策のおかげである．もし，市の負担が 0 でなければ，割合によるが，規模を縮小しなければ施工できないはずである．
工期が短縮できたことで，津波で浸水した高田地区の地権者の中で，高田地区の総宅地数1,052― 76 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

図 4-1

陸前高田市の土地区画整理事業計画図（出典：UR 都市機構 復興市街地整備事業支援地区概要 p11）

筆の80.5％，今泉地区543筆のうちの63.9％が，区画整理後の仮換地の指定を受けて，自宅再建の準備や建築にかかっていると聞いた 5）．
CM 方式は，津波で広範囲が被災した地域には，生活者が 0 であることから，資金や資産を持つ企業が経験やノウハウを傾注して短期間に業務を完遂できる上では，最適な工事方法であるといえよう．ただ，もう一方で心配するのは，宅地として嵩上げせずに，軌跡の 1 本松に代表される景勝地を復元する「高田松原復興祈念公園（約 130 ha）」の工事が国，県，市によって進んでいるが，公園からの固定資産税は 0 になってしまう．逆に，完成した道路等の公共施設の維持管理費が将来増大することと，管理をするための職員の数が少ないことを含めた懸念である．負担 0 だから，都市の身の丈を考えず，過大に，しかも贅沢に作ってもらえばよいとする，議会も含め，先のことを考えずに計画したのだとすれば，「モラル・ハザード」といった問題が将来浮上しよう．
4.3

復興・創生期間（2016 年〜2020 年）

復興集中期間（2011 年〜2015 年）に事業に着手できた地区では，工事が計画通りに進み，復興のまちの形が具体化してきた．中には，新たな宅地ができて，入居し，新生活を始める地区も見られるようになってきた．
毎年定点を決めて現地視察をする中で，東日本大震災の復興ならではの特徴のある事象を紹介
すると主ともに，そこから浮かび上がってきた課題等について整理していくこととしたい．
― 77 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

1）多種多様な防潮堤の整備

臨海部ではL1レベルの防潮堤が整備され様々なタイプや形状が具体化してきた．仙台湾に面する海岸は基本的には高さ T.P.+7.2 m の従来型の緩傾斜式の防潮堤である．リアス式海岸では過去の津波（明治三陸地震津波，昭和三陸地震津波，チリ地震津波）の高さをベースにするため，宮古市田老は T.P.+14.7 m（自立式），同宮古港は T.P+10.4 m（同），山田町は T.P+9.7 m（同），陸前高
田市では T.P.+12.5 m（緩傾斜式），大船渡港海岸部 T.P+7.3 m（自立式）などの高さとなり，形状は様々で，自立型は地形等で用地幅が限られた地区で採用されている．
防潮堤は背後の土地利用者にとって命を守るが，海が見えなくなることに矛盾を感じる人も多くいる．海で生活する者にとって海の様子を観察したいという要望が強い．こうした要望を形状に工夫したものを紹介する．
写真4-4は防潮堤の一部を窓状にして，強化プラスティックをはめ込み，陸側から常時海が見えるように工夫したもの．大船渡（写真左）と宮古港（写真右）の海岸部で見られた．
大槌町の赤浜地区では，シミュレーションで示された防潮堤の高さ T.P+14.5 m を，従来の高さ（T.P.+6.4 m）まで下げる工夫を，「赤浜の復興を考える会」からの提案をベースに，防潮堤背後の宅地の高さを 2 線堤の高さ（T.P.+14.3 m）まで上げる
ことで，従来の防潮堤の高さにすることで決着し写真 4-4窓付きの防潮堤ている 6）．
気仙沼市の中心部の港のそばの魚町の嵩上げ地区の前の防潮堤（計画高さ T.P+6.2 m）は，通常
時に「コンクリートの壁で覆われるのはいやだ」とする住民側と，安全を確保したい行政側の長い話し合いの中から，妥協策が模索された．結果は，歩いている人からも海が見える堤防高さとして 4.1 m とし，それに図 4-2 に示す「自立式フラップゲート」（津波が来襲時に波の力を活用して，中が空洞のステンレス製の浮力壁（高さ 1 m）がテコの力で立ち上がる方式）で，L1 レベルの津波時には防潮堤が 5.1 m となることで決着した 7）．同様に，気仙沼市の漁港に通じる道路が防潮堤を越えためには急勾配になるため，道路に「フラップゲート」を装備して津波の浸水対策として
いた．

図 4-2

自立式プラップゲートの概要図（出典：気仙沼市）― 78 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

また，釜石港海岸部は T.P.+6.1 m（自立式）と高さが従前（T.P.+4.0 m）より 2 m しか高くなっていないのは，釜石湾には震災で崩壊した湾口防波堤の再整備（海面から 6 m，最大水深 63 m）が進
められており（完成は 2019 年 3 月 30 日），波高を減衰させたり，到達時間を遅らせることの期待があるためである．結果，市の中心商業地は嵩上げをしないで復興している．
2）女川町の防潮堤に頼らず地盤高さの変化で景観重視

女川町でも湾口防波堤の再整備（海面から 5 m，最大水深 36 m）が進められ（完成 2016 年 3 月 25日）たことで，湾内には 5.4 m の防潮堤が必要となるが，図 4-3 に示すようにそれ以上の地盤高さに嵩上げすることで，防潮堤は整備しなかったことは，特異なケースと言えよう．
防潮堤の整備をしない選択を住民の合意でによって進めたことで，L1 級の津波が発生すれば，図の「C エリア」で働く人達は逃げなければ命が守れない「減災」対策を理解し，しっかり絆を強めてコミュニティづくりが自主的に進められた．写真 4-5 は女川駅の 3 階のテラスから，女川町
住民の生活や生業の基盤となってきた女川湾を直接見下ろすことができる．プロムナード（遊歩道）の前方には巨大な防潮堤はなく，向こうの海上部に完成した湾口防波堤が写っている．駅から港までの「シンボル空間」のデザインは，専門家と住民のワークショップで作り上げられてきたものでもある．その結果として，海へと続くプロムナードを通して，水辺までの連続性を感じる
景観の素晴らしさを実感することができた．
そのための復興計画の基底に据えられたのが「コンパクトシティ」の理念であり，それを実現したのが復興の事業計画である（中山，2016: 11-14）．その中心となる JR 女川駅を中心に，半径 1 km
以内の歩いて行ける生活範囲に，住居・産業エリアや公共・公益施設，すなわち，唯一残った地
域医療センターのほか，新たに町役場，生涯学習センター，統合される小・中学校等がコンパク

図 4-3

写真 4-5

女川町の復興計画の中心部から女川港までの地盤高さの断面図

女川駅前のシンボル空間と駅前商業エリア（2016 年 2 月 25 日撮影）
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現代社会研究第 6 号（2020 年）

トに整備・配置された．事業手法も様々な工夫が凝らされ，女川駅周辺では町有地を津波復興拠点整備事業（女川浜地区：7.6 ha）として，商業エリアを配置し，国道沿線部と一体的に商業観光のにぎわいを創出する．うち 1.9 ha を土地区画整理事業から切り離し，先行買収による町有地確
保し，基盤整備により早期に供用開始を行った．
女川町の復興が目指すコンパクトな中心市街地の核となるまちづくりの考え方のもう一つの特徴として，「土地の所有と利用を分離」となっている．その手法は土地区画整理事業と津波復興拠点整備事業を組み合わせる形で，民有地（換地）には自立再建業者が自己の建物を建て，集約配置
した町有地には，プロムナードの整備と公民連携によるまちづくり会社「女川みらい創造株式会社」（女川町 24％，商工会 26％等の出資）がテナント型商業施設「シーパルピア女川」を整備し，
27 店舗のうち被災事業者が 14 店舗，町外から 13 の店舗の誘致が行われた．世界中からインター
ネットで製作を受注するギター工房や，スペインスタイルのセラミックタイルの制作と販売，段ボールで椅子などを制作販売する店舗など，通常見られないユニークな工房や店舗が女川という地の可能性を期待して入居しているのは驚きであった（女川，2019: 65, 69, 70）．
3）宮古市田老地区―「万里の長城」からの脱皮

宮古市田老地区は，1889年の町村制で田老村が発足し，1994年に田老町になり，2005年に宮古市に合併し現在に至っている．田老村は1896年の明治三陸，1933年の昭和三陸の大津波で壊滅的な被害を受け，その津波の常襲性から「津波田老」と呼ばれるほどになった．
昭和三陸の大津波からの復興に際して，国は高台移転を進めようとしたが，村長の関口松太郎
は，高台では漁業者の生活が不便になる．500 戸もの敷地を確保する宅地の造成は不可能であるとして，防潮堤を築いて現地復興で村を守る立場に立ち，国に反対し，当初海岸線に沿って直線の全長1,000 mに及ぶ巨大防潮堤の建設を求めた．しかし，建設費が膨大で認められなかった．そこで，考えられたのは田老村を守る形の図 4-4 に示す緩傾斜型の高さ 10 m の防潮堤の計画で，以前の津波を完全に食い止めるためではなく，流れ込もうとしている波を防潮堤で受けて，山あいを流れる 2 本の長内川と田老川に津波を誘導することで中心部への直撃を避けることを目的に設

図 4-41933 年津波後復興の田老村村落平面図― 80 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯計された．津波に立ち向かうのではなく，自然に逆らわずに「受け流す」という考え方で，勢いを減殺して，津波から逃げる時間を確保しようとするものだった（高山，2012: 145-157）．
しかし，膨大な工費を要する上，戦前の軍事予算が年々膨張している中で，途方もない工事費
用に，県は認可せず，計画は中止になった．関口村長は防潮堤の建造なくして村は存続できないとして，国や県をあてにせず，村独自で防潮堤を建造する決断をした．「事業主体」は「町村」となっているおり，宅地造成資金として国の預金部低利資金より借入し，防潮堤工事に充てること
として，1934 年に工事に着手した．合わせて粘り強く交渉を国や県と重ねた結果，2 度にわたる
恐怖の津波体験に基づく田老村民の強い防災意識と村の存続に関わると云うのであれば止むを得ないということになり，2 年目からは，全面的に国と県が工事費を負担する公共事業になった．
しかし，太平洋戦争の戦況悪化で，工事の資金や建設資材の枯渇で続行が不可能になり 960 m
完成したが，途中で打ち切られてしまった．しかし，戦後の 1952 年 3 月，小規模ながら十勝沖地
震による津波が襲来したのを機に，防潮堤工事再開の機運が盛り上がった．田老町をあげて関係官庁への陳情を繰り返した結果，1954 年に，14 年ぶりに工事が再開され，1958 年，高さ 10.65 m，
総延長 1,350 m の関口が描いた防潮堤が完成した．田老の中心部を海に向かって凸形で取り囲み，ずっしりと構えつつ，津波を受け流す防潮堤であり，地元では「防浪堤」と呼んだ．
防潮堤背後の市街地計画は，関東大震災以降の帝都復興院の後藤新平による「燃えない都市づくり」構想の考え方が土台となった「耕地整理法」に基づいた復興計画により，図 4-4 に示すように，県道に平行して区画整理を行い，山に直線状に延びる避難経路を確保した市街地が形成された．さらに，碁盤目状に整備した道路の交差点は人が曲がりやすくするため，直角にならないよ
うに「隅切り」を導入した．この防潮堤と市街地計画の思想は，今日の津波から「逃げる」ことで身を守る「減災」の先駆けともいえよう．
防潮堤が完成し，市街地の宅地の土地利用が進むと，新たな土地を求める動き，それは防潮堤の外側に市街地の拡大する時代へと変化した．それは，図 4-5 に示す第 2，第 3 の防潮堤を求める

図 4-5

防潮堤拡張の歴史（出典：宮古市ほか，2015: 17）― 81 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

圧力であった．田老町はなりふり構わず突進し，第 2 の防潮堤は，長内川をまたぎ，漁港の裏を通って，田老湾のいちばん東端にひろがる岬の崖の直下までつないだ．最悪なのは西の端を第 1
防潮堤の頂点としたことで，第 1 防潮堤の本来の津波を受け流す機能を奪ったことであった．第3 防潮堤も同様で，しっかりとした設計思想もなく全体で X 字型としたことであり，外側に完成した防潮堤は海に向かって凹形となり中心に力を集める結果になり，かえって脆弱性を増してしまったといえよう．しかしながら，これらの防潮堤建設は，当時の建設省，水産庁，岩手県，田老町が一体となった世紀の大工事となり，1978 年に第 3 防潮堤が完成した．町を取り囲むように「X 字型」の高さ 10 m，長さが 2,433 m にもなる大防潮堤で，世間から「万里の長城」としてもてはやされ，教科書にも紹介された．全国から見物客も訪れ，新たに町の誇りとなったのであった．
この町勢を拡大したいという思いは，関口村長の努力とそれまでの教訓を見殺しにすることになった．
それは東日本大震災の発生であった．18 m を超す津波が防潮堤を襲い，凹型で力で津波に対抗しようとした外側の防潮堤は，焦点効果で強まった自然の力の前に屈し，写真4-6のように崩壊してしまった．そして津波は，X 字型交点は 1 重のため，内側の防潮堤を軽々と越え，田老のまちを襲ったのであった．2 重の防潮堤を信じて逃げなかった多くの人が犠牲になった．旧防潮堤の内側
は，津波が海に戻る際に，ゆっくり水が排水され海まで流されるため行方不明になるケースが少な
かったが，新防潮堤は破壊されたため，水が激し
く戻り，犠牲者の多くが行方不明になった（畑村，2011: 37-44）．
田老地区の復興計画は図4-6で示すように，崩壊

写真 4-6した防潮堤に変わり L1 レベルの昭和三陸津波の写真 4-7

新防潮堤（高さ 14.7 m）（2017 年 9 月 5 日撮影）

津波で崩壊した外側に防潮堤（2011 年 10 月 15 日撮影）

図 4-6

田老地区の復興事業概要図（出典：UR 都市機構 復興市街地整備事業支援地区概要 p1）― 82 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

高さに匹敵する高さ 14.7 m の自立式の防潮堤を 1 線堤として建設中である．そして，津波を受け流す形の防潮堤は健在で 2 線堤の機能を担おうとしている．住宅地は，漁業者も減少したこともあり，高台移転ための団地（山王団地）が整備された．中心地区は国道から山側が3 m嵩上げされ，店舗や住宅が建設されている．国道の浜側は，非住居地区として，野球場や道の駅の店舗が立地している．2 線堤となった 10 m の防潮堤に上がったが，1 線堤が 4 m 以上も高く全く海は見えなくなってしまった（中山，2015: 195-197）．田老の町が海と切り離されてしまった．
復興の姿が確実になったが，田老地
区では，町の誇りであった「万里の長城」は過去のものになりつつある．居住地は高台へ移動し，避難路を含めた碁盤目状の道路網はなくなった．残ったのは，旧田老町役場の前に関口松太郎村長の銅像と，写真 4-8 に示す「津波防災の町宣言」の碑だけとなった．この文章を担当した元田老町の職員で，現在宮古市の職員である山崎正幸氏 8）から話を聞くことができた 9）．この宣写真 4-8 「津波防災の町宣言」の石碑

言は1933年の昭和三陸大津波から70年（2011 年 10 月 15 日撮影）になる 2003 年 3 月 3 日に，災害の記憶の伝承と，関口村長の強い意志で津波を受け流すための防潮堤のため，避難訓練を繰り返した町の歴史を刻んだものである．それは決して「安全宣言」ではなく，碑文にあるように「津波災害の歴史を忘れず，近代的な設備におごることなく，文明とともに移り変わる災害への対処と地域防災力の向上に努め，積み重ねた英知を次世代へと引き渡していく」という「防災宣言」を世界に発したものであると説明をされたことは印象的であった．今日的には，「津波減災の町宣言」でもある．14.7 m の L1 レベルの防潮堤でも，東日本大震災と同様の津波なら軽々と越えられてしまう．
しかし，越える波を受け流す防潮堤の残存で，時間を稼ぎ，その間に高い場所まで逃げることで命を守ることができる．防潮堤というハードだけではなく，避難訓練というソフトを繰り返すことをあらためて地域で続けてほしい．
4）鉄道路線の復旧と営業再開

6年目（2016年）になると，復興事業地区の中には復興の最終段階を迎える地区も出現してきた．
その中で，図4-7で示す区間で，津波で被災し不通になっていた鉄道も懸命の復旧によって，2015
年からJRや民鉄の各線で順次復興が完了し，新たな線路や駅施設の姿が披露されることとなった．
その経緯を振り返る．
2015 年 3 月 21 日に，JR 石巻線（石巻〜女川）の（新）女川駅が，200 m 高台に移動し全線運転を再開した．2015 年 5 月 30 日には JR 仙石線（あおば通〜石巻，49 km）が全線再開した．一部区間は内陸側へ約 500 m 移設され，東松島市の野蒜駅と東名駅は高台の開発地「野蒜ヶ丘」に移設された（2016 年 2 月 25 日仙台〜女川間乗車）．仙台〜石巻を結ぶ新路線「仙石東北ライン」も 6 月 8 日開業
し，同区間の所要時間は最短 52 分と，震災前より約 10 分短縮した．8 月には，女川から仙台までの直通運転が実現し，それまで 1 時間半を要した時間が 1 時間強で結ばれることとなった．また，― 83 ―

現代社会研究

図 4-7

第 6 号（2020 年）

被災した鉄道の路線と区間（出典：国土地理院 2014 年 12 月現在）

津波で被災した市民の防災集団移転先となった石巻市の虻田地区に，石巻市の請願駅として「石巻あゆみ野駅」が 2016 年 3 月 26 日に誕生し，新たな中心駅として期待される．
JR 常磐線の福島県相馬駅〜宮城県浜吉田駅間についても，線路を山側に 1.5 km 移設し，2016 年
12 月 10 日に運転を再開した．宮城県山元町の坂元地区や山下地区では，（新）坂元駅，（新）山下駅が姿を現し，駅前広場も完成して，仙台まで40分強で行けることとなった（中山，2017: 16-18）．
不通になり，代替バス等での輸送や運転で移動を余儀なくされてきたが，震災から 5 年を経過
し，路線が再開あるいは新たなルートで開業したことで，被災者の通勤や通学の足がようやく確保されることとなった．復興を実感できる大きな節目になったに違いない．
元は JR 線であった三陸鉄道リアス線は，開通時期が遅れたが，2019 年 3 月 23 日に全線（岩手県
大船渡市盛駅〜久慈駅間 163 km）が開通した．沿線地域にとって新たな力になったことを付け加えたい（2019 年 8 月 28 日乗車）．
震災前までは，岩手県内で北リアス線（久慈−宮古）と南リアス線（釜石−盛）を運行していた．
北リアス線は明治三陸大津波での経験を踏まえ路線の半分以上をトンネルとしたルート選定が幸いし，震災で線路や橋など被害箇所は5箇所，延長にして5.8 kmと局所的であったため5日後に再開し，2014 年 4 月に全線で運行再開した．一方南リアス線は本来は大船渡市の盛駅から宮古駅までは JR 線であったが，1984 年に盛−釜石間（36.6 km）が第 3 セクター三陸鉄道に譲渡されて運行されてきた．東日本大震災で被災して不通となった釜石〜宮古間（55.4 km）について JR は当初
バスによる BRT 路線の導入を提案したが，地元 4 市町は鉄道での復旧を粘り強く求めた．
2014 年には，JR は線路などの鉄道施設を三陸鉄道と沿線 4 市町に無償で譲渡，運行事業を三陸鉄道に経営移管する（北リアス線と同様に運行と施設保有を分ける「上下分離方式」となる）案が提案され，2015 年に三陸鉄道に移管が決定した．復旧費用 210 億円のうち JR 東日本が 140 億円を負担し，残りの 70 億円を復興交付金から支出することも決まり工事に着手し，2019 年に開通した．その結果，盛〜久慈間が紆余曲折はあったが，三陸鉄道が全線運行する民間の路線となった．
また，全線で津波で大きな被害を受け，あるいは原発事故で不通となった JR 常磐線は，2018 年
10 月に福島県楢葉町の竜田駅から富岡町の富岡駅の間が再開された．残すところは富岡駅から
浪江町の浪江駅間だけになっているが，2020 年 3 月に全線開通の報道がなされている．
以上のように被災者にとっての日常の重要な足となる鉄道の復旧について，状況を視察をし，開業を楽しみにしてきたが，1 点だけ残念と思わざることを書き留めておきたい．それは，JR 線― 84 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯の気仙沼市，南三陸町，陸前高田市，大船渡市を結んできたJR大船渡線が，津波で駅施設や線路が被災した JR 大船渡線の盛駅から気仙沼駅の間を2013 年 3 月から，鉄道路線として復興を行わず，バスによる BRT（Bus Rapid Transit）路線に移行されたことである．JR 東日本は不通区間の鉄路での復旧について，政府は経営が黒字の会社には復旧は自社で負担する原則を打ち出したため，原状復写真 4-9仮設の BRT 陸前高田駅（2015 年 8 月 30 日撮影）

旧費 130 億円，沿線自治体などの公的支援が必要
な安全面やまちづくりにかかる270億円の総額400億円の費用が必要になるが，復旧しても利用者数は減少続ける見込みから鉄道路線としての復旧を断念する意向表明した．鉄路復旧までの代替交通とするBRTによる仮復旧を沿線の大船渡市，陸前
高田市，気仙沼市が JR 東日本と 2012 年 8 月に合意した．一方，これまで求めてきた鉄道での復旧を「将来的に可能性を残したい」とする考えも合わせて示した．そのためか写真4-9は陸前高田市の高台に仮移転した市役所の近くにできた仮設のBRT陸写真 4-10

本設の BRT 陸前高田駅（2019 年 8 月 29 日撮影）

前高田駅は，津波で倒壊した駅施設機能の仮移転としてできたもので，みどりの窓口もあり，新幹線の指定券を買うことができた．南三陸の志津川駅の仮設も同様の使用であった．しかし，4年後の2016年1月に鉄道による復旧を断念してBRT
による本格復旧を沿線都市は受け入れることとなり，鉄道路線は消滅してしまった．その結果，現在は，写真 4-10 に示す高台移転地区として整備された「高田地区」の中心部に，線路のない「陸前高田駅」として本移転し，機能は従前と同じ駅として営業をしている．BRT の最終選択は住民の足の確保のため復旧を願う自治体の思いと現実の間で苦慮した結果として受け止めなければならないが，南リアス線が盛駅までつながった経緯の中で，その方針が2016年前だったらどうなっていたかと思う．もしという仮定の上でだが，線路さえつながっていたら，東京から列車に乗車すれば，被災地の復興の変化を見て，また，海岸の美しい景観を楽しみ，そしておいしい海産物などの特産物とその土地が創る酒をゆっくりと味わいながら旅ができるのにと考える．それは，9年間の視察の中から 5 官で知った感覚からである．決して私だけの感想ではないと考える．

5．9 年間の定点観測の総括として
5.1

復興まちびらきの開催

復興が進む地区では，日常生活の再建に必要なライフライン，道路や公園の都市基盤施設が整うだけではなく，新たに建て変わった小学校や中学校が生活の中心に立地し，震災前の生活ができるような，大型スーパーマーケット等の広域型の商業施設の立地が進んできた．さらに，中心地区には，復興のシンボルとなる公益施設を含むデザイン性のある建物が建設され，日常を離れたイベントへの参加も多世代にわたってできるようになってきた．このように新しい生活するた― 85 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）めの基盤がそろい，住民の数が一定の割合を超える時が，新たなまちの「まちびらき」を迎えることになる．被災した人々にとって，ようやく終の棲家に戻ってきた思いがする時でもある．
あの大規模被災をした状況を見た者から見ると，そこまでの期間は想像以上に短期間でできたことに感心する．国が目標とした期間を定め，財源を集中し，展開した事業手法が現場に合致したからであろう．
定点観測地点等のまちびらきについて順に紹介しよう．
1）女川町−「おながわ復興まちびらき 2015 春」が JR 石巻線全線運転再開と女川駅の開業に合わせて 2015 年 3 月 21 日に行われた．さらに，「おながわ復興まちびらき 2015 冬」が，シーパルピア
女川と女川まちなか交流館開業に合わせて 2015 年 12 月 23 日に行われた．
2）岩沼市−「玉浦西地区まちびらき」として，沿岸部で津波で被災した 6 集落が集団移転し，2014
年から居住を始め，食品スーパーなどもオープンした 2015 年 7 月 19 日にまちびらきを祝った．
3）石巻市−新蛇田地区（新町名：のぞみ野），新蛇田南・新蛇田南第 2（あゆみ野），あけぼの北（あけぼの北），新渡波・新渡波西（さくら町）の 6 地区が防災集団移転地区として入居が進んだ
ことを祝い，のぞみ野地区で「新蛇田地区まちびらき」が 2015 年 11 月 3 日に行われた．
4）宮古市−田老地区の高台移転団地「山王団地」で災害公営住宅の入居と宅地の住宅建築が開始されたことを祝って「田老まちびらき式記念」が 2015 年 11 月 22 日に行われた．
5）大船渡市−大船渡駅周辺地区では，JR大船渡線BRTの専用道の完成とバスの運行開始，駅前交
通広場の完成を記念して 2016 年 3 月 13 日に「第 1 期まちびらき」が行われた．
6）山元町− 2016 年 12 月 10 日に JR 常磐線の移設と駅の開業を前に，山下駅前の「つばめの杜地区」
及び坂元駅前の「新坂元駅周辺地区」の完成による「新市街地」まちびらきの式典が 2016 年 10月 23 日に両地区で行われた．
7）石巻市−日和山公園の東側直下の「新門脇地区」の宅地供給がほぼ終了したのを記念して「かどのわき復興まちびらき」の式典が 2017 年 3 月 19 日に行われた．
8）陸前高田市− 10 m の盛土をした「高田地区」に 2017 年春に大型商業施設「アバッセたかた」の開業に引き続き，中心地区に権利者が戻り共同店舗「まちなかテラス」の開店や BRT 陸前高田
駅前の交通広場の完成を祝って「陸前高田まちびらきまつり」が 2018 年 9 月 29・30 日に行われた．
9）名取市−住宅地を 3 m 盛土して整備した「閖上地区」では，2018 年には閖上小中学校（一貫校）
が開校し，2019 年 4 月に商業施設「かわまちてらす閖上」，5 月に公民館と体育館が開館した姿を披露する「閖上地区まちびらき」が 2019 年 5 月 26 日に行われ，約 1,300 人が居住している．
5.2

名取市閖上地区の復興によせて私が東日本大震災に関わることになった名取市「閖上地区」の復興後の土地利用図を図 4-8 に示している．「まちびらき」ができるまでの復興の経過の概要と感想を述べておきたい．
2012 年 3 月末に被災市街地復興土地区画整理事業の都市計画決定（121.8 ha）後に，地権者の意
向調査が進められ，戻りたい地権者約 3 割，売却（転出）希望約 3 割，保留約 4 割の結果となった．
その後も売却希望者が増えたため，土地区画整理事業の換地では対応ができなくなり，「防災集団
移転促進事業」を適用して買収を進めた結果，その対象区域は災害危険区域である非居住区域となり，2013年11月に都市計画上の住宅系の利用前提を貞山運河西側とする土地区画整理事業の面― 86 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

図 4-8

名取市閖上地区震災復興事業土地利用計画図（出典：名取市）

積を縮小して約 70 ha として事業認可を受けた．しかし，その後さらに売却希望者が増えたため，
最終的には約 57 ha に縮小され，計画人口は 2,100 人になった．一方で防災集団移転促進区域が 65
ha となった（図の長い破線が境界線）．住宅系土地利用の区域も 2 分され，うち図の短い破線で囲った区域約 30 ha が，L2 レベルでも安全な宅地にするために T.P.+5.0 m まで嵩上げ（3 m 盛土）をした地区になっている．その西側の隣接地は多重防御で，L2 レベルでも 1 m 未満の浸水で（図 3-3
参照）あるため盛土をせず従前の高さとし，買収を希望せず地区に残った地権者へ換地した区域である．
閖上地区は島状の市街化区域である．新しい町に住めば閖上地区の同じ住民となるはずである．
安心して暮らせるまちとするなら，居住地は同じような高さにするのが未来志向の復興のまちづ
くりではないだろうか．隣接して流れる名取川が大雨で水位が上がれば，低い土地で内水氾濫が起こらないとも限らない．まさに，補助金の厳格な運用の結果である．
一つ残念に思ったことがある．被災者からの土地買収の要望をかなえるため「防災集団移転促進事業」を適用して買収手段として進めることには異論が無いが，この手法は将来のことを全く考えない点である．買収した土地は結果的に非居住区域にしなければならない．閖上地区は，仙台空港にも，新幹線の仙台駅にも近く，居住する利便性が高い地区である．L2 レベルの津波の心配があることは避けられないなら，5 m 程度盛土をし（陸前高田市は 10 m の盛土），避難ビルを兼ねた高層住宅を建てれば，本来の素晴らしい海岸景色を満喫できる土地にできる．このような条件のある土地は，一旦行政側で買収し，盛土ができて安全の確認ができれば，高層住宅用地に限定して，事業者を公募すればよい．そうすれば，被災前に5,500人居住していた閖上地区に戻すことも可能である．それが求めた結果ではなく産業系土地利用になってしまった．手法の手段と目的を再考して，将来も指向できる柔軟な事業手法の制度を今後検討するべきである．

― 87 ―

現代社会研究5.3

第 6 号（2020 年）

阪神・淡路大震災の復興事業の進め方との相違点

阪神・淡路大震災の復興事業に関わった者から東日本大震災の復興事業の 9 年間を視察した中から，進め方の大きな相違点をまとめる．
第 1 は，復興のまちづくりを進めるために，主な手法として土地区画整理事業が採用されたが，震災前からの住民や地権者が戻っていない点である．従前の地権者が換地先に戻るかどうかの判断の中心となったのは，想定津波に対する防潮堤の高さであり，結果的には「レベル 1」の「減災」による高さとなったため，居住の安全性確保を重視すれば，津波が到達しない高台への移転が合理的な選択となった．現地再建を目指す防潮堤と盛土による嵩上げによる居住地を求めた地権者は少ない結果になっている．そのため，土地区画整理事業の活用は，津波で建物や工作物がなくなった地域を嵩上げや盛土をしたため，隣地との境界確定ができなくなり，公簿上の面積を従前地面積として扱い，全く新しくなった地形上の宅地に従前の権利をそのままに換地する目的が主となった．
第2は，生活する地権者がほとんどいないことで，大規模宅地造成土木工事が可能となり，「CM方式」の導入で，工期の大幅な短縮ができたことである．
第 3 は，最大の相違点は，国の財政的全面支援が行われたことである．究極は被災自治体の財政負担を「0」にできた．そのために，被災市自治体の身の丈を超えた整備水準の土木工事が実施された．住民や地権者の負担もほとんどなくなったため，住民が負担と要望を調整する主体的なまちづくりの展開が見られなかったことである．そのために住民は要望が主体となり，定住人口
規模以上の施設が誕生している．今後は，できた施設の管理を人口が減少し，職員数も減少する
自治体側でいかに進めるかの課題を背負うことになってくる．
第 4 は被災者への支援金の額である．阪神・淡路大震災の時は，国家の個人の財産形成への支出はしない原則の下で，被災者には個人からの募金による義捐金のみであった．その住宅に関わる額は，世帯当たりでわずか 40 万円だけであった（中山，2011: 130）．これは，北海道南西沖地震（奥尻島）と長崎県雲仙普賢岳噴火災害の義捐金に比べてあまりにも少額で，生活支援にならないという声が全国から挙がり，「被災者生活再建支援法」が議員立法化され，最高 300 万円を国家として支援する道が開かれた．東日本大震災の義捐金の全壊の住宅の世帯当たり配分額は，宮城県で114万円，岩手県で180万円，さらに市町村と県からの住宅建設支援金が加えると，総額が600〜
700 万円程度になるとのことであった．すべてを失った被災者にとって，住宅の再建の個人負担を減らしたいのは自明であり，東日本大震災でその額が大幅に増えたことは望ましいことである．
2018 年の西日本豪雨災害，2019 年の台風 15 号，19 号災害の被災者に対しても，同等以上の支援が集まることを期待したい．

あとがき
東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯を，ある意味で傍観者の立場から見てきた．傍観者だからこそ，決して深入りすることはなく，浅くではあるが，広い視野で様々な面で比較をしながら見聞ができた．9 年という時間は長いが，現地に滞在したのは，せいぜい 80 日程度で，その意味では短いかもしれない．9 年間の視察を継続できたのは，今から振り返れば，初期のきっ
かけと，その後にいくつかの仕掛け（動機）が生まれていったからだと思う．もし，それらが無け
れば，続けられなかったと思う．
― 88 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

その第 1 は，被災直後に名取市との関係ができたことであり，その後神戸市の職員が 1〜2 年毎に連続で派遣されたことである．名取市は仙台空港があり，仙台駅にも近いため，ほとんどが最初か最終の訪問地になった．派遣された職員から，事業進捗の状況や苦労話を市役所あるいは仙台で一献傾けながら聞くことが必須となった．話の前後には「閖上地区」を視察し，経年の変化を
現場を通じて理解することができた．
第 2 は，岩手県大槌町に神戸市 OB の青木利博氏が 4 年間（2012〜2015 年度）も，派遣と言うよ
り志願して，復興事業が立ち上がるまでの重要な局面を前面に立って奮闘されていたからである．
神戸市での土地区画整理事業の業務を知るからこそできた，まさに適材適所の形になった．多忙で，短時間の話しかできなかったが，共通分野の技術者として，理解するには十分だった．特に，事業の進捗のため国や県との考え方の齟齬などの苦労話は傾注に値した．
第3には，震災復興の事業の実施の面で，事業経験の少ない市町を支援することになるUR都市
機構の宮城県震災復興支援局の初代局長の茂木貴志氏と，岩手県の局長の佐々木功氏の赴任であった．両者とは震災前からの知人で，私自身が UR 都市機構とは 30 年来仕事で関係してきたこともあり，震災復興事業の集中復興期間の進め方を，ざっくばらんに聞くことができ，行政とは異なる視点の情報や意見交換は大変参考になった．
これらの人たちとの接点は，訪問すべき別の意味での定点となったことと，現地では目には見えない準備が着々とした進んでいる情報となり，工事が活発化した後の状況の把握に役立った．
それは，必ずしも説明がなくても，毎年の定点観測を続けたことで，前年との違いを知る足がかりとなった．
第 4 として，2015 年から 2017 年の 3 年間で，米国のハリケーンの被災地，ニューオリンズ市とガルベストン市の住民と，日本の神戸市民 5 人と宮古市民 5 人がそれぞれの現地を訪問・意見交換
して復興のあり方を考える「日米草の根交流プログラム：被災後の地域復興における市民参加」のメンバーとなり，2016 年と 2017 年に宮古市田老地区消防団分団長の田中和七氏 10），NPO 法人「立ち上がるぞ！宮古田老」理事長の大棒秀一氏の2人と米国に同行できたことである．震災直後から土木技術者として田老堰の破壊に最も関心を持っていたが，単に視察をするだけであった．この運命的な出会いを機に，篤いご縁ができ，2016 年以降の「田老地区」の訪問では，被災時の苦労話だけではなく，住民，漁業関係者，行政等の関係者の紹介，さらに被災地住民の立場から作られた様々な資料 11）をいただく一方で，こちらからは阪神・淡路大震災当時の住民参加の事例紹介などの意見交換を続ける機会となった．
第 5 は，現地視察旅行を直接支援していただいた人がいたことである．慣れない土地をレンタカーで訪ね視察している話に同情していただき，東北の被災地を訪ねる（案内する）機会とし，運転も交代する申し出を受けて，同行していただいた．2013 年と 2018 年の 2 回にわたった兵庫県職員 OB の志波秀明氏，2016 年には神戸市職員 OB の山田隆一氏，2019 年には米国 Eimei University
准教授の武本修一氏の3人には，運転だけではなく，現場で見聞したことを議論することもでき，
一人では見失いそうになる点を理解することができた．また，既述した「神戸防災技術者の会」の視察団の一員として 2012 年，2015 年，2018 年に同行させていただいた．振り返れば，9 年のうち
6 回は同行者がいたことで，体力的負担が軽減し，孤独が避けられたことも，継続につながったといえよう．
このように様々な形で 9 年間の現地視察を続ける動機を与えていただき，支援していただいた― 89 ―

現代社会研究第 6 号（2020 年）

方々には，この場を借りて篤くお礼を申し上げます．また，アポのある・なしに関わらず訪問に対して，忙しい中にもかかわらず，丁寧に答えていただきましたこと重ねてお礼を申し上げます．
さらに，神戸市から名取市に派遣された 14 人の職員の方々や，大槌町での臨時職員として 4 年間
先頭に立ち事業を進められた青木利博氏にはそのご苦労を労わせていただきたい。
最後に，震災が発生してから継続してきた現地視察は，定点となった地区の大半で「まちびらき」を迎えるまでの復興状況に至ったので，今年限りにしたい．今後は，復興の確かな姿が見られる成熟化をしたまちを，数年後に，気力と体力があるという前提で，再度定点をじっくりと観測できたらと思う．本論ではできなかったが，これまで撮り続けてきた 9 年間 2,000 枚強の被災時，事業時，完成に至る時の写真に，成熟時を加えて比較できるように整理することにも取り組
みたい．
あらためて，このような東日本大震災の被災地の復興状況を 9 年という年月の中で継続して視察できたことを誇りとしたい．
注記
1） 2004 年に防災に関わる技術や制度に関心を持つ神戸市役所の職員やその退職者（OB）で構成する任意団体．活動として，毎月 1 回定例会を実施し（2019 年 9 月で 184 回を数える），会員の経験や研究実績の報告や，外部講師を招いての研鑽を図っている．大阪や東京でのシンポジウムの開催，
東日本大震災後の 2013 年と 2014 年には被災自治体の職員を神戸市に招聘し，阪神・淡路大震災の復興までの経験談や現地での説明を図るなど，職員間の交流を図っている．神戸学院大学での「阪神・淡路大震災研究」の授業の講師を OB を中心に 2006 年度より受託している．
2） UR 都市機構が被災市町村を支援・業務受託

復興市街地整備事業 12 市町 22 地区，災害公営住宅整備事業 15 市町 44 地区，コーディネーター事業（計画策定支援事業 3 市町村，発注者支援業務 2
市町，住宅買取事業支援 1 町） 2015 年 2 月現在
3） 2019 年 10 月 11 日に大川小学校の児童 23 人の遺族が震災前の学校と行政の防災対策に過失があったと22億円余りの賠償を求めた裁判で，最高裁は石巻市と宮城県の上告を退ける決定をし，14億円余りの賠償を命じる判決が確定した．
4） 宮古市都市整備部都市計画課復興まちづくり推進室ヒアリング（2017 年 9 月 6 日）
5） 2019 年 8 月 29 日陸前高田市復興局市街地整備課ヒアリング．数値は 2019 年 3 月末現在．
6） 2012 年 9 月 8 日，2015 年 8 月 30 日，「赤浜の復興を考える会」ヒアリングより．具体的な復興計画については，上條慎司他，2017，「岩手県上閉伊郡大槌町赤浜地区の震災復興計画について」，『景観・デザイン研究講演集』，土木学会，p44-51
7） 2018 年 8 月 30 日気仙沼市都市計画課三浦課長よりヒアリング．
8） 田老町時代の防災計画担当者で関口松太郎村長について調べられた（高山文彦，2012: 149-158）
9） 2017年9月6日に宮古市役所を訪ねた．山崎氏は危機管理監危機管理課防災係長をされていた．合併前の田老町での防災担当職員時代に昭和 8 年（1933 年）の防潮堤ができた当時の逸話に対する検証のため，資料から経緯を調べまとめられた．それを基に「津波防災の町宣言」の文章を作成された．一部の報道で，181 人が死亡したことに「安全宣言」を信じたからではないかと推測されたことに心痛されたが，防潮堤ができても避難訓練を繰り返してきたこと，地区の祭りが防災を意識した内容であること，ある集落全体の人が避難していたことなどが報道されないなど「木を見て― 90 ―

東日本大震災の発生から 9 年間の復興の経緯

森を見ない」報道のあり方に疑問を呈されていた．
10） 震災発生から 110 日間の活動の軌跡が（序章）「分団長と 25 人の仲間」で紹介されている：後藤一蔵，2014，『消防団―生い立ちと壁，そして未来―』，近代消防社，p1-29
11） ①天空を泳ぐさけ幟づくりの会，2017，『津波防災の町

新しい田老のいしづえを築いた人

関口

松太郎』
，NPO 法人「津波田老」，② NPO 法人立ち上がるぞ！宮古市田老，2017，『新生「田老」復興への足跡を追って』

参考文献
青木利博，2016，「岩手県大槌町への復興支援について」，『都市政策』，（財）神戸都市問題研究所
女川復幸の教科書編集委員会，2019，『女川復幸の教科書』，（株）プレスアート

片田敏孝，2012，『人の死なない防災』，集英社新書
高山文彦，2012，『大津波を生きる―巨大防潮堤と田老百年のいとなみ―』，新潮社
中山久憲，2011，『神戸の震災復興事業―2 段階都市計画とまちづくり提案―』，学芸出版社
中山久憲，2012，「名取市の復興支援に関わって」，『日本都市計画学会関西支部便り』
中山久憲，2013，「東日本大震災による津波被災からの復興計画」，『東日本大震災被災地レポート〜視た・聴いた・学んだ〜』，神戸防災技術者の会
中山久憲，2015，『住民主権型減災のまちづくり―阪神・淡路大震災に学び，南海トラフ地震に備える』，ミネルヴァ書房
中山久憲，2016，「東日本大震災から 5 年―2 つの大震災に関わることになって」『区画整理士会報』，（一社）全日本区画整理士会，No.179
中山久憲，2017，「創造的復興，そして持続可能な地域への復興」，『現代社会研究』，神戸学院大学現代社会学部，第 3 号
畑村洋太郎，2011，『未曾有と想定外―東日本大震災に学ぶ―』，講談社現代新書
宮古市・UR 都市機構・たろうまちづくり JV，2015，『田老物語―記憶編』（他にも『同―工事編』，『同―事業編』もある）
UR 都市機構，2016，『東日本大震災における UR 都市機構の復興支援』，UR 都市機構 HP― 91 ―