都市農地関連制度の現状と課題

都市農地関連制度の活用状況について～特定生産緑地の現状を中心に～
国土交通省

都市局

都市計画課課長補佐

１．はじめに酒井 翔平

２．特定生産緑地の指定について

これまで、都市政策と農業政策の双方から、過渡（1）制度概要的な存在として扱われてきた都市農地・都市農業は、令和 2（2020）年 12 月末時点において、全国の平成 27（2015）年の都市農業振興基本法及び翌年

生産緑地面積 12,160ha のうち、約 8 割を占めるの都市農業振興基本計画により、その位置付けが9,563ha が平成 4（1992）年に指定された生産緑地「宅地化すべきもの」から都市に「あるべきもの」である。その生産緑地が令和 4（2022）年に指定後へと大きく転換された。

30 年を迎え、買取り申出が可能となるのに対し、平こうした都市政策と農業政策の方向転換を受け、成 29（2017）年の生産緑地法の改正において、買平成 29（2017）年の都市緑地法・生産緑地法・都取り申出の期限を 10 年間延長できる特定生産緑地

市計画法等の改正や平成 30（2018）年の都市農地制度が措置された。の貸借の円滑化に関する法律（以下、都市農地貸借（2）各都市における事務手続の取組状況

法）の制定により、都市農地に関する法制度の改正

平成 4（1992）年に生産緑地を指定している都市等が進められた。また、令和 2（2020）年の都市再は 199 都市あり、現在、各都市において目下その指生特別措置法等の一部を改正する法律において、都定事務を進めているところである。

市農地に関する新たな地区計画制度が創設された。

一般的に、指定事務は大きく分けて、①制度周知、本稿では、これら都市農地に関する法制度につい②所有者の把握、③意向確認、④農地等利害関係人て、特に、多くの生産緑地が指定後 30 年を迎えるの同意取得、⑤都市計画審議会の意見聴取、⑥指定

令和 4（2022）年が近く迫ってきていることを踏まの公示という手続きを経ることになる。ただし、都え、特定生産緑地制度の状況を中心に、地方公共団市によっては、異なる手順で手続きを進めている場

体の活用状況を概括することで、都市農地を巡る現合もある。

状を示したい。

令和 3（2021）年 6 月末時点で、①制度周知は全

また、これまで生産緑地制度の導入が一部の市町ての都市において、②所有者の把握もほぼ全ての都村に留まっていた三大都市圏の特定市以外の市町市において完了しており、多くの都市において、意村（以下、一般市町村）について、近年、制度導入

向の確認ができていない所有者に対しては③意向の広がりが見られつつあるため、その状況も併せて確認を継続的に実施しつつ、指定の受付を開始し、紹介する。

④農地等利害関係人の同意取得等の手続きを進めさらに、近年、各方面で広がりを見せている「グている状況である。⑤都市計画審議会の意見聴取やリーンインフラ」というキーワードについても、都⑥指定の公示は、既に実施している都市もあるが、市農地との関係と併せて簡単に紹介する。

今後、一度にまとめて若しくは複数回実施する都市も多い。総じて、比較して進捗に遅れのある都市もあるが、全体的に各都市の事務手続は着実に進んで- 9 -○都市農地とまちづくり

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いると認識している。

平成 4（1992）年指定の生産緑地を有する 199 の指定公示までのスケジュールが具体的になる中都市に、特定生産緑地の指定状況及び指定見込みにで、各都市ではこれらの事務手続を進める上で発生ついて調査を行った。令和 3（2021）年 6 月末時点

する様々な課題に対応しているところである。全般

で、指定済みの生産緑地が 21％（2,047ha）、指定の的に、庁内関係部署・農業委員会・JA 等と連携する受付がされている生産緑地（各都市において指定手こと、スケジュールを立て早め早めに手続きを進め続き中の生産緑地）が 44％（4,204ha）、指定手続きることが円滑な指定事務の鍵になると考えられる。

はされていないものの所有者等から指定する意向

国土交通省では、平成 31（2019）年 3 月に、各が示されている生産緑地が 9％（888ha）であった。

都市が特定生産緑地の指定事務を円滑に行えるよ

また、これら以外に、現時点で、指定の意向が未定

う、制度の概要、手続きにあたっての考え方や取組（指定したいかどうか検討中）等の生産緑地は 20％

事例を整理した「特定生産緑地指定の手引き」を公（ 1,874ha ）、 指 定 の 意 向 が な い 生 産 緑 地 は 6 ％表しているところである（https://www.mlit.go.jp（527ha）である。

/common/001282537.pdf）。所有者等の意向確認やこの結果を踏まえると、少なくとも全体の 75％

事務手続に漏れや抜かりがないよう、また、可能なの生産緑地は指定済み及び指定が見込まれ、さらに、限り早めに手続きを進めることで万全を期すよう、今後、意向が未定等の生産緑地が指定に移行する分引き続き、各都市の担当者との実務的な協議の場をだけその割合が増えることになる。そのため、全体設定し、直接対話を進めるなどして、支援してまいとしては、令和 4（2022）年に、平成 4（1992）年りたい。

指定の生産緑地が一斉に行為制限解除となり、宅地（3）特定生産緑地の指定見込み化可能な土地が大量に発生するという事態は想定

一時期、いわゆる「2022 年問題」といって、令和されないと考える。

4（2022）年以降に、三大都市圏において、生産緑

なお、この指定見込みについては、地域によっ地の指定が解除された大量の都市農地が一気に宅て多少ばらつきが見られるが、多くの地域で指定地化され、地価の大幅下落などを招くのではないか、済み・指定見込みの面積割合が高いといえる。と報道等で取り上げられていた。実際にそのような問題が起きるのか以下でみていきたい。

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３．その他の生産緑地法に係る制度

４. 都市計画に係る制度（1）面積要件の引下げ（1）田園住居地域

平成 29（2017）年の生産緑地法の改正において、平成 29（2017）年の都市計画法の改正において、それまで 500 ㎡以上であった生産緑地地区の面積住居系用途地域の一類型として、田園住居地域が創要件を条例によって 300 ㎡まで引き下げることが設された。田園住居地域が指定された事例はまだな可能となった。

いが、いくつかの地方公共団体において指定が検討

令和 2（2020）年 12 月末現在、生産緑地地区を指定している 235 都市中、6 割にあたる 141 都市されている。
（2）地区計画農地保全条例制度

で面積要件の引き下げ条例が制定されている。なお、

令和 2（2020）年の都市再生特別措置法等の一部

地域別にみると、90 % 近い都市が条例を制定してを改正する法律において、新たな都市農地の保全制いる地域もある一方、低い水準にとどまっている地

度として地区計画農地保全条例制度が創設された域もあり、地域による差が顕著に生じているところ（令和 2（2020）年 9 月 7 日施行）。

である。

本改正では、地区整備計画の記載事項に農地にお（2） 建築規制の緩和（直売所、農家レストラン等）ける土地の形質の変更等の行為制限に関する事項

同改正により、それまで生産緑地地区に設置可能が追加され、それらの行為を条例により許可制とすな施設は農産物の生産に関する施設等に限定される仕組みとなっている。具体的な行為制限の内容は、ていたところ、製造・加工施設、販売施設（直売所）、田園住居地域と同様であり、この行為制限の対象とレストランの設置が可能となった。

なる農地は地区整備計画で定めることとなる。

令和 2（2020）年 12 月末現在、製造・加工施設本制度が活用されている事例はまだないが、地区2 件、直売所 9 件に対して設置が許可されている。

計画は各地において活用されている制度なので、特例えば、東京都東大和市内の生産緑地地区内に設定市に限らず全国的な展開が期待される。

置されている直売所（写真）では、この直売所が設置されている生産緑地地区内の農地で生産された

５. 一般市町村における生産緑地の指定農産物（とうもろこし等）のみならず、周辺の生産（1）生産緑地制度の全国展開者との協力により、多数の農産物が販売されている。

生産緑地制度は、全国 235 都市で活用されている

新鮮な農産物を求めて多くの地域住民等が利用しが、このうち三大都市圏の特定市に該当するのはており、生産緑地が地域に対して新たな価値を提供

222 都市であり、一般市町村は 13 都市となっていしている取組事例と考える。

る（令和 2（2020）年 12 月末現在）。
平成 3（1991）年の総合土地政策推進要綱において、住宅需要への対応のために、都市計画で市街化区域内農地を宅地化するものと保全するものとを区分することとなった。そのエリアが、三大都市圏特定市のみであったことから、一般市町村では三大都市圏特定市ほどの税の差異が生じなかった。このため、一般市町村では生産緑地制度の活用は進まなかった。
しかし、税額が徐々に上昇し、市街化区域内農地の固定資産税・都市計画税が宅地と差異がなくなってきたこと、都市農地貸借法において、貸借の対象となる農地が生産緑地に限られたこと等、一般市町- 11 -○都市農地とまちづくり

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村の市街化区域内農地で農業を行う農業者にとっ術団体など、産学官含む社会の至る所で使われ始めて、生産緑地制度への関心は高まりつつある。ている言葉であり、様々な取組も進められている。

また、行政にとっても、都市政策の観点から、コ

これは、自然環境が有する機能を社会におけるンパクトシティを推進するに当たり、市街化区域内様々な課題解決に活用する考え方で、1990 年代後農地が無秩序に宅地化されたり、管理放棄されたり半頃から欧米を中心に使われていたものであり、国するよりも、適切に管理されている方が望ましい。

土交通省では「社会資本整備や土地利用等のハー市街地のスプロール化や空き地・空き家の発生を抑ド・ソフト両面において、自然環境が有する多様な制する観点からも、都市農地の保全が喫緊の課題と機能を活用し、持続可能で魅力ある国土・都市・地なっている。

域づくりを進める取組」と定義している。

このような背景から、都市計画運用指針において、

つまり、社会・経済・環境に関わる多面的な課題「三大都市圏の特定市以外の都市においても、本制（気候変動への対応、生物多様性の確保、人口減少度の趣旨や、コンパクトなまちづくりを進める上でを踏まえた国土・都市・地域づくり、投資等を呼び市街化区域農地を保全する必要性が高まっている

込む都市空間の形成、健康でゆとりある生活空間のことを踏まえ、新たに生産緑地地区を定めることが形成等）をより効率的・効果的に解決を図るため、望ましい。」という考え方を示している。

地域固有の歴史・文化を踏まえた上で、自然環境（緑なお、JA においても、第 29 回 JA 全国大会（令地、植栽、樹木、河川、水辺、森林、農地等）に備

和３（2021）年 10 月）において、生産緑地制度のわっている多様な機能（生物の生息・生育の場の提地方圏での導入促進が決議されるなど、全国での生供、雨水の貯留・浸透、水源涵養、気温上昇の抑制、産緑地制度導入に向けた取組が進められている。

良好な景観形成、農作物の生産等）を活用して戦略（2）一般市町村における取組状況的に社会資本整備や土地利用を図ろうとする取組・

令和 2（2020）年 12 月末時点で、一般市町村におけ考え方という理解である。

る生産緑地の指定面積は、13 都市、455 地区・126ha

都市農地は、防災・減災（雨水貯留浸透、避難地、であり、直近では広島市や高知市等で導入された。

食料の供給等）、生物多様性の確保、ヒートアイラン

特に、広島市では、都市計画提案と都市計画協力

ド現象の緩和等の機能を有するとともに、生産物や団体という都市計画法上の制度を活用して、JA、農生産する行為が介在することで、地域のコミュニテ業委員会、市が協力して事務を行い、生産緑地の指ィ形成、地域住民が自然に触れ合う場の創出等、地定を行っている点が特徴である。

域のまちづくりに様々な効用をもたらすものであその他、具体的な検討を進めている都市も複数出り、まさにグリーンインフラとなるものである。てきている状況にある。このうち、久留米市は、令そのため、都市農地の保全・活用を考える上で、

和３（2021）年９月末時点では生産緑地の指定はさ

このグリーンインフラからアプローチすることもれてはいないが、制度導入を公表し、指定に係る事有効と考える。その際、グリーンインフラとして、前相談を受け付けている状況である。特に、久留米

都市農地の持つ多様な機能を最大限発揮するには、市の特徴としては、都市政策の観点とともに、近年農地を農地として活用するだけでなく、まちづくりの頻発・激甚化する水災害に対応するため、農地がの観点から、地域との関わりの中で活用することが持つ多面的機能（雨水流出抑制機能等）の保持に資重要であり、そのためには都市農地と地域をつなぐする農地を指定することとしている点である。

存在が鍵になると考える。
グリーンインフラに関心がある方は、多様な主体

６. グリーンインフラとしての都市農地が参画し、様々なノウハウ・技術等を持ち寄る場で「グリーンインフラ」という言葉を聞いたことがある「グリーンインフラ官民連携プラットフォーム」あるだろうか。近年、行政はもとより金融機関や学をぜひご覧いただきたい（https://gi-platform.com/）。

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