過疎対策事業債についての一考察
東洋大学 沼尾波子
１．はじめに
人口減少地域に対する財政措置の一つに、過疎対策がある。高度経済成長とともに農村から都市への人口流入を通じて過疎過密問題が生じるが、過疎化が進む地域に対する財政支援策として 1970 年に議員立法で成立したのが過疎地域対策緊急措置法である。この法
律は 10 年間の時限立法とされたが、その後も、過疎対策は 10 年ごとに見直しをしながら推進されてきた。1980 年には過疎地域振興特別措置法、1990 年には過疎地域活性化特別措置法、2000 年には過疎地域自立促進特別措置法が議員立法で可決、施行され、過疎対策事業が推進されてきた。また、それにかかる財政措置については、補助事業の補助率嵩上げのほか、過疎対策事業債（以下、過疎債）の発行、交付金制度などが導入されている。
一連の過疎対策に対する財政措置のなかで、2010 年の過疎法延長の際に導入されたのが、過疎債のソフト事業への活用を認める制度である。過疎債は、過疎法により過疎地域とされた市町村が、過疎地域自立促進市町村計画に基づいて行う事業の財源として特別に発行が認められた地方債である。総務大臣が各都道府県に同意等予定額を通知し、各都道府県知事が市町村ごとに同意（許可）すれば発行が可能となる。事業費に対する起債充当率は１００％であり、その元利償還金の７０％は普通交付税の基準財政需要額に算入される。この過疎債について、2010 年の過疎法改正により、あらたにソフト事業への充当が可能とされたのである。
本稿では、この過疎債のソフト事業への活用について考察する。はじめに過疎自治体の財政構造を確認する。次に過疎債（ソフト事業分）のスキームについて確認し、財政規律の観点から整理を行う。次に、起債原則論に照らしながら、過疎債（ソフト事業分）の考え方を整理し、ソフト事業に対する過疎債の活用について考察を行うこととする。
２．過疎自治体の財政構造はじめに、過疎市町村の財政構造の特徴について確認しておくこととする。図１は平成27 年度の市町村歳入決算額の構成比を過疎市町村と全国平均とで比較したものである。過疎自治体への指定要件として、人口減少率と財政力の 2 つの要素がある。すなわち過疎市町村の財政力指数は低いため、歳入に占める地方税割合が低く、地方交付税依存割合は高い。他方で全国平均と比較すると国庫支出金割合は低いのに対し、地方債割合が高い傾向にある。国庫支出金の多くが義務教育のほか、生活保護や児童手当などの社会保障関連支出であり、人口規模の大きい自治体のほうが高い傾向にあるためである。他方で、地方債への依存度は過疎自治体のほうが高い。過疎自治体に発行が認められた過疎債の活用がこうした傾向を生んでいるものと考えられる。（図１）1図1
次に歳出構成についてみていくこととする。平成 27 年度決算額でみた目的別歳出構成をみると、過疎市町村では、全国平均と比較して、民生費の割合が低い。人口規模が小さい地域が多いことから福祉関連の支出が少ないという面と、地域内での互助的な機能が残っており、公的な支援への依存割合が低いことが考えられる。他方で、過疎自治体では農林水産業費、並びに議会費・総務費の割合が全国平均と比較して高い傾向にある。
これを性質別にみると、過疎自治体では扶助費の割合が著しく低いのに対し、普通建設事業費割合が高い傾向にあることがわかる。
道路や公共下水道などの未整備地域があることなどの理由により、インフラ整備に対する支出が行われているためである。
３．過疎地域自立促進のための対策
過疎対策自立促進法では、過疎地域の自立促進に向けた具体的な政策対策として以下の 5 項目を掲げている。
第 1 に「産業基盤の整備、農林漁業経営の近代化、中小企業の育成、企業の導入及び起業の促進、観光の開発等により、産業を振興し、安定的な雇用を増大すること」、第 2 に「交通施設、通信施設等の整備を図ること等により交通通信連絡を確保するとともに、過疎地域における情報化を図り、及び地域間交流を促進すること」、第 3 に「生活環境の整備、高齢者等の保健及び福祉の向上及び増進、医療の確保並びに教育の振興を図ることにより、住民生活の安定と福祉の向上を図ること」、第 4 に「美しい景観の整備、地域文化の振興を図ることにより、個性豊か
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な地域社会を形成すること」、そして第 5 に「基幹集落の整備、適正規模集落の育成を図ることにより、地域社会の再編成を促進すること」である。
これらの対策を推進するために、過疎法では行財政上の特別措置について規定されている。行政上の特別措置として、医療の確保（法第１６～１７条）、高齢者の福祉の増進（法第１８～１９条）、交通の確保（法第２０条）、情報の流通の円滑化及び通信体系の充実（法第２１条）がある。このほかには過疎地域を対象とした財政上の措置として、補助金等、補助率かさ上げ、補助等の要件緩和、過疎債による起債といった制度がある。
まず国の補助率のかさ上げ等（法 10 条）として、①統合に伴う小中学校校舎等（1/2⇒
5.5/10）、②公立以外の保育所（1/2⇒2/3）、③公立保育所（1/2⇒5.5/10）、④消防施設（1/3⇒5.5/10）、⑤統合に伴う教職員住宅の建築（事業に要する経費の 5.5/10）に対する補助率の引上げが行われている。また、過疎対策事業債（法 12 条）の制度があり、平成３０年度計画額は 4600 億円となっている。過疎市町村が単独で事業を行うことが難しい事業について、都道府県代行制度（法 14-15 条）があり、具体的には基幹道路・公共下水道整備の分野で対応が図られている。このほかには、政府系金融機関等を通じた資金確保策といった金融措置（法 26-28 条））、所得税・法人税に係る減価償却の特例等といった税制措置（法 29-30 条）、地方税の課税免除・不均一課税に伴う地方交付税による減収補填措置（法 31 条）があげられる。
さらに、過疎法で規定されている支援策以外にも、総務省による過疎地域等自立活性化推進交付金制度があり、平成 30 年度の交付決定額は 6.91 億円となっている。
（表２）
表２
過疎地域等自立活性化推進交付金の交付決定額の推移（当初）（千円）
交付決定額（平成２６年度～３０年度）

事業メニュー名

対象経費
Ｈ２６年度

Ｈ２７年度

Ｈ２８年度

Ｈ２９年度

Ｈ３０年度

過疎地域等自立活性化推進事業

市町村等が行う、先進的で波及性のあるソフト事業に要する経費（産業の振興や集落の維持・活性化等）

240,000

80,000110000177029284,219

過疎地域集落再編整備事業

市町村が行う、定住促進のための団地整備や空き家改修等に要する経費

127,200

63,000

70393

93062

105,774

過疎地域遊休施設再整備事業

市町村等が行う、地域活性化や振興のための遊休施設整備に要する経費

49,90013,351

66259

10833

28,939過疎集落等自立再生対策事業（～H26年度まで）

地域運営組織等が集落の維持・活性化に取組むために要する経費

513,000

過疎地域等集落ネットワーク圏形成支援事業（Ｈ２７年度～）地域運営組織等が行う、複数集落で連携して集落の維持・活性化に取組む事業に要する経費（高齢者サロン開設等）

494,000

443,000

408,728

271,720650,351

689,652

689,652

690,652

930,100

計

出典：総務省資料より
４．地方財政計画の中の過疎対策費
過疎対策事業の地方財政計画の中での位置づけを示したのが図３である。毎年度の地方財政計画額に占める過疎対策事業費の割合は 2003 年度以降、1％～1.25％の範囲内で推移している。1990 年代には全国的にも投資的経費割合が高いなかで、過疎対策事業費は２％3を超える水準であったが、2003 年度以降、投資的経費の削減とともに、過疎対策事業費の水準も縮小し、2011 年度には 7,606 億円に縮小する。しかしながら、その後、過疎対策事業費の規模は若干の増加となり、2018 年度には 1 兆 0,878 億円となっている。
図３

出典：総務省「地方財政要覧」（各年度）、総務省「地方公共団体の歳入・歳出の見込額」（2018）をもとに作成

次に、地方債計画額の中での過疎債についてみてみることとする。表 4 は地方債計画（通常収支分）、（一般会計債・通常収支分）および、そこでの過疎債の占めるシェアについて示している。地方債計画額の規模はリーマンショック後の経済対策が行われた 2009～10 年度をピークにして年々減少する傾向にある。ところが過疎債計画額は、2009 年度以降、次第に増加する傾向がみられる。地方債計画額に占める過疎債の割合をみると、2018年度には 3.9％となっている。
実際の過疎債発行額をみると（図５）、2010 年度以降、その値は増加傾向にある。後述
するように、ソフト事業に充当する金額も年々増加している。また、ハード分の使途を目的別にみると、最も割合が高いのは道路関連の事業であり、このほかには、学校再編や観光レクリエーション施設等の事業への充当割合が比較的高い。

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表４

地方債計画額の推移

出典：総務省「地方債統計年報」（各年度）をもとに作成
図5

出典：総務省「2018 年度第 5 回過疎問題懇談会資料」より
このように、過疎債（ハード事業分）は、道路や上下水道、学校の再編に伴う校舎の整備、観光・レクリエーション施設、公民館その他の集会施設など、人口減少と高齢化が進展する過疎地域の再生や、施設等の再編などの目的で活用されていると考えられる。

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５．過疎債（ソフト事業分）
次に過疎債を活用したソフト事業についてみていくこととする。図６には毎年度の過疎債（ソフト事業分）発行限度額ならびに実際の発行額を示したものである。制度が創設された 2010 年度当初の活用率は 58.7％であるが、その値は次第に上昇し、2016 年度には95.5％にまで達している。その使い勝手の良さから、次第に活用する過疎自治体が増えてきたものとみることができる。
総務省では、過疎債を充当できるソフト事業について、自治体へ通知を出している。その中では、「地域医療の確保、住民の日常的な移動のための交通手段の確保、集落の維持及び活性化その他の住民が将来にわたり安全に安心して暮らすことのできる地域社会の実現を図るため特別に地方債を財源として行うことが必要と認められる事業（基金の積立てを含む）」と説明されている。また具体的な対象経費としては、「以下を除き、将来にわたり過疎地域の自立促進に資する事業を広く対象（出資及び施設整備費を除く）」とするとされており、例外規定が 3 つ掲げられている。具体的には、①市町村の行政運営に通常必要とされる内部管理経費、②生活保護等法令に基づき負担が義務づけられている経費、③地方債の元利償還に要する経費である。このように、過疎債（ソフト事業分）は、起債できない事業費を限定列挙で掲載するかたちとなっており、その他の多様な目的に使用することが認められている。
各自治体の過疎債（ソフト事業分）の発行額の考え方は以下のようなものである。過疎団体となる要件として、財政力指数 0.56 未満という基準がある。この財政力指数 0.56 を基準として、財政力指数が 0.56 のときの留保財源額と、当該自治体の留保財源額とを比較し、その差額分の 2 割を上限として発行を認めるというものである。ただし発行最低限度額は 3,500 万円とされている。
図６

総務省「平成 30 年度第 5 回過疎問題懇談会資料」より
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図７は、基準財政需要額が等しい財政力指数 0.56 の市町村 A と 0.3 の市町村 B の標準財政規模を比較したものである。図から分かるように、仮に 2 つの市町村の基準財政需要額が同じ水準となった場合でも、財政力の違いにより、留保財源額が異なることから、標準財政規模は異なる値となる。普通交付税算定では、この留保財源分については、交付税算定対象となる標準的な行政サービスを超える自治体独自の財政需要に充当できる財源とされ、またこの留保財源があることで、自治体の税源涵養を促すインセンティブとなることが期待されると指摘されてきた。
図７
しかしながら、実際には、留保財源は自治体が自由に使うことのできる余裕財源という訳ではない。基準財政需要額の中では十分に反映することが難しい財源を賄うための財源となっている。また、普通交付税の基準財政需要額では十分に算定しきれない財政需要が出てきており、自治体ではそれらの課題に対応することが求められるようになっている。
（図８）
図８は、2017 年度に全国市長会・日本都市センター研究室が実施した「ネクストステージに向けた都市自治体の税財政のあり方に関する研究会」での調査結果を示したものである。全国の都市自治体を対象に単独事業の実施状況を尋ねたところ、教育分野では、85％以上の都市自治体で、学校職員のうち特別支援教育支援員や ALT の雇用を行っているとの回答があった。
また、これを財政力別にみると、財政力指数の高い自治体ほど、実施率が高いという7結果となった。教育、子育て支援、公共交通などの分野で自治体独自の単独事業を行う動きが拡大しており、各地で人材不足への対応とともに、教育や公共交通などのシステム構築が課題とされている。しかしながら、地方創生交付金などの交付金制度は国の財政状況や政策判断によって数年間で打ち切られる可能性があり、安定的な財源とはいえない。過疎債（ソフト事業分）は、留保財源の不足を補完し、毎年度の財源調達を行う手段として活用されていると考えられる。
図９

総務省「平成 30 年度第 5 回過疎問題懇談会資料」より
図 9 は、過疎債（ソフト）の活用状況を調べたものである。これをみると、過疎債（ソフト）は幅広い分野で活用されていることがうかがえる。過疎債（ソフト分）創設される以前から実施されている事業が 55.3％となっており、一般財源からの振替が過半の割合を占めていることが窺える。
具体的に「教育の振興」に関する事業内容をみると、人的支援・人材派遣として、ALT、特別支援教育支援員、教育相談員、カウンセラーなどの職員雇用があり、補助制度としては、通学費用・下宿費用の補助、交通手段（バスなど）の確保などを挙げることが出来る。教育サービスに対するニーズの多様化・複雑化に加えて、学校統廃合に伴う通学距離・時間の増大などを踏まえると、これらは過疎地域での生活を維持するために必要な措置ともいえるが、こうした財政需要について賄うことのできる一般財源には限りがあり、留保財源が少ない過疎市町村では、過疎債（ソフト事業分）で対応しているとみることもできる。
このように、過疎債（ソフト事業分）が、財政力の弱い自治体に対しする一般財源を確保する機能を担っていることについて、どのように考えればよいだろうか。梶田（2003）
は、1970 年の過疎法創設の背景として、1965 年の国勢調査人口の公表により「国勢調査人口の減少に伴う交付税削減問題、すなわち人口減少の中でいかに従来どおりの財源を確保するか」という課題が浮上したことを指摘する。だが、こうした「人口激減地域」の課題は、その後の検討を通じて、「過疎地域」の課題、すなわち「いかにして社会基盤整備8を進め、キャッチアップをはかるか」という課題へとシフトしたと論じる。そこでは、過疎地域の位置づけが「従来の生活パターンの維持が困難となりつつある地域」（1967 年「経済審議会地域部会報告」）から「生産機能及び生活環境の整備等が他の地域に比較して低位にある地域」（1970 年過疎対策緊急措置法・第 1 条）へと変化していることをその根拠としている。
その結果、おおよそ 50 年にわたって、過疎地域では、過疎対策事業を通じて、各種の社会基盤整備が積極的に推進されてきた。しかしながら、日本全国で人口減少が進む時代となり、インフラ整備から長寿命化へと政策の軸足が移りつつあるなかで、これからの時代の過疎対策の在り方を再検討すべきとの指摘もある。実際に、多くの過疎地域では、人材育成や担い手確保など、施設整備を伴わないソフトのインフラを求める声が大きい。一般財源が限られるなかで、過疎債（ソフト事業分）は、人材育成等の支援策を行うための財源確保策として機能してきたということでもある。
６．起債原則の考え方からみた過疎債（ソフト事業分）
一方で、公債発行には建設公債の原則という考え方がある。歴史をさかのぼると、1919年に公布されたドイツのワイマール憲法 87 条では「国債は、非常に必要のある場合に限り、かつ、通例は事業目的（Werbender Zweck）の経費に充てるためにのみ、これを起こすことができる」とされ、起債は対象事業からの収益で元利償還が可能なものに限定するという考え方がとられていた。戦後日本においても、1947 年に財政法が制定され、4 条で「国の歳出は、公債又は借入金以外の歳入を以て、その財源としなければならない」とする非募債主義の考え方が打ち出されている。ただし「公共事業費、出資金及び貸付金の財源については、国会の議決を経た金額の範囲内で、公債を発行し又は借入をなすことができる」との規定により、建設公債に限り、発行対象と規模を規定したうえで、起債が認められることとされている。このように、起債発行は将来世代に負担を先送りすることになるものであるため、その理由が明確であることが求められてきた。
地方自治体の起債についてみると、1947 年の地方自治法制定により、当初第 226 条では「普通地方公共団体は、その負債を償還するため、普通地方公共団体の永久の利益となるべき支出をするため、又は天災等のため必要がある場合に限り、議会の議決を経て、地方債を起こすことができる」と規定されており、公共事業、出資金、貸付金は対象外とされた。その後、1948 年に制定された地方財政法の第 5 条では、財政法第 4 条に倣うかたちで建設公債の原則が掲げられ、公営企業、出資金・貸付金、借換、災害復旧事業費等について起債が認められることとされた。ただし当時は、公共事業（災害関連以外）で適用可能なのは超過課税を実施している自治体のみとされ、戦災復旧事業費、学校、河川、道路、港湾等の公共施設又は公用施設の建設事業費とされていた。その後、起債対象の事業対象範囲は徐々に拡大され、庁舎などの公用施設、学校以外の文教施設、厚生施設、消防施設などへの充当が可能となったほか、超過課税にかかわらず、起債が認められることと9なった。
地方財政法以外の規定により、自治体の建設公債が認められたのは、1962 年の「辺地に係る公共的施設の総合整備のための財政上の特別措置等に関する法律」により辺地対策事業債である。以後も地方債発行の規定は広がりを見せ、1970 年の過疎法制定により、過疎債の発行も認められることとなった。しかしながら、地方債の償還期間は国債の 60 年ルールとは異なり、対象となる資産等の耐用年数の範囲内とする規定が置かれている。また、地方分権一括法の施行まで、自治体の起債は、国の許可制のもとで認められてきたことは周知のとおりである。
自治体の赤字地方債の発行は、例外的に行われてきた。1955 年には地方財政再建促進特別措置法にもとづく財政再建債が導入された。また 1961 年には災害対策基本法に基づく歳入欠陥等債、2007 年には地方財政健全化法に基づく再生振替特例債発行が例外的に認められてきた。他方で、地方財政法に基づく赤字地方債として、1959 年の固定資産税制限税率引下げに伴う単年度特例措置のほか、自治体職員の退職金支払いに充てる退職手当債、特別減税に伴う減税補填債、予想せざる経済の落ち込みによって税収不足に陥ったときに発行される減収補填債、交付税特別会計の不足分を自治体が調達する臨時財政対策債の制度が創設されてきた。これらの赤字地方債の仕組みは、国と地方が一体となって景気対策等を担ううえで、年度間財政調整機能という役割を果たしてきたという評価もある。しかしながら、国・地方ともに巨額の債務を抱える状況のもとで、負担を次世代に先送りするという点で望ましいものとはいえない。
では、過疎債における財政規律をどのように評価すればよいのだろうか。現在、自治体の財政規律については、マクロベースでの規律とミクロベースでの規律を維持するための制度が導入されている。まず、地方財政計画・地方債計画において、毎年度の発行予定額の枠組みが確定し、起債については総額のコントロールが図られている。また、財政融資資金・地方公共団体金融機構資金等による公的資金を活用する場合には、国との協議に基づく同意（または許可）が必要とされている。
一方、ミクロ的な規律として、財政健全化指標ならびに、自治体の議会での議決ならびに監査制度を通じた財政運営にかかるチェックの仕組みがある。さらに、財政健全化法により、財政健全化４指標が一定の値よりも悪い自治体については、起債許可、ないし起債制限等がかかる仕組みとなっている。
過疎債についても、その総額は地方財政計画・地方債計画によるコントロールされている。また過疎債は全額が財政融資資金ないし地方公共団体等金融機構資金であることから、国との協議に基づく同意が必要とされる。一方、発行額の 7 割が後年度交付税措置されることから、自治体のモラルハザードを生むという指摘もあるが、その半面で、3 割は自治体負担であることから、財政力の弱い自治体として、元利償還費の総額をコントロールしながら財政運営を考える必要が生じているとみることもできる。

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７．過疎債（ソフト事業分）をどう捉えるか
過疎自治体は、過疎債を活用して様々な事業を推進してきた。また過疎債（ソフト事業分）により、各種のソフト事業を実施している。では、これからの過疎債をどのように考えていけばよいだろうか。
まず、社会経済情勢の変化とともに、地域社会の存続にかかわる社会資本の在り方は変容を遂げているという点が指摘できる。高度成長時代の各種インフラや施設整備の時代には、起債発行により、数十年間使用できる施設整備を通じて、豊かな地域社会を構築するという考え方がとられ、財政力が弱く、人口減少が進んだ過疎自治体では、過疎債を発行した各種のインフラ整備が行われてきた。しかしながら、人工知能や遺伝子操作など、これからの社会経済の基盤を支える技術を支えるには、人材の確保育成が必要であり、また多様な人々の知恵や工夫を形にするネットワークの構築が課題となっている。
知識集約型社会を念頭に置いた持続可能な地域社会の形と、過疎地域におけるインフラは、従来型の道路や施設だけでなく、人材育成や地域運営組織の構築など、多様なものとなる。宇沢（1992）では、社会的共通資本の概念が提唱されるが、持続可能な地域社会の構築を考える上では重要な概念であろう。そこでは、「一般に、ある特定の希少資源が私有を認められず社会的共通資本として取り扱われるのは、この希少資源自体が社会の存立、形成にとって基本的な役割を果たすか、あるいはそこから生み出されるサービスが、社会の主体的構成員である市民の基本的権利の充足に重要な関わりともつものだからである。
」とされ、①大気、森林、河川、土壌、海洋などという自然資本、②堤防、道路、港湾、上・下水道、電力、鉄道、都市のインフラなどの社会資本、③教育、医療、司法、金融制度などの制度資本の 3 つが示されている。これを過疎地域に照らして考えれば、仕事・住まい・関係すなわち風土・文化醸成のための制度構築、システム設計、人材育成などもまた、投資として捉えることは可能である。
むろん、本来であれば、こうした教育投資は毎年度の財政支出で行われるべきものであり、起債によって財源調達することは望ましいとは言えない。しかしながら、財政難の折、後世に負担を求めるという点で、比較的理解を得られやすい支出といえるかもしれない。
これに対し、過疎債（ソフト事業分）を活用して、その効果が単発的なイベント事業などに充当する財源を起債で調達することは、望ましいとはいえない。中長期的な地域の資産・財産となりうる事業に対する投資（教育、医療・介護等の制度構築や、人材育成などの人的資本への投資を考える必要がある。また、その推進にあたっては、市町村過疎計画のなかで、地域づくりの戦略と構築する「制度資本」を明確化することが必要であろう。
受益が将来世代にも及ぶものであること（＝「将来にわたり過疎地域の自立促進に資する事業」であること）を確認しておく必要がある。

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むすびにかえて
過疎債は、人的資本、制度資本など持続可能な地域づくりのために必要な「ソフト」の支出を賄う財源という整理で、過疎地域の持続可能な社会を維持・再構築するために活用することはできる。他方で、本稿で見てきた通り、地方財政計画の枠組みのなかで、地方交付税制度では対応しきれない「コモンニーズ」を支える財源としての機能を果たしている側面がある。これらの財源は、本来であれば、地方交付税制度ないし交付金制度により対応することが求められるものである。例えば国境離島地域では、国策上の観点から、手厚い交付金制度が創設されている。こうしたことを踏まえるなら、例えば世界的な水危機が懸念されるなかで、日本の自然環境は豊かな森をはぐくみ、水を守る機能を有していることなどに着目し、水源地域を社会の財産として保全するという観点、廃棄物の不法投棄の抑制や、犯罪発生の抑制などの効果などの視点から、それぞれの地域で人が暮らし、地域の自然を守り、地域の暮らしや文化を保全することが社会全体に多くの価値をもたらすことについて、再確認することも必要であるといえる。
日本の人口そのものが減少局面に入り、全国各地で人口減少対策が課題とされるなかで、過疎対策そのものに対し疑問視する声も聴かれるようになっている。過疎地域振興特別措置法は 2010 年に期限をむかえるに際し、６年間の延長がなされることとなり、さらにその後 3 年間の延長がなされて今日に至っている。人口減少時代にあって、2020 年からの過疎対策をどのように考えればよいのかが課題とされている。2020 年に現行過疎法が期限をむかえる中で、今後の対応が注視される。
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