特集

自然災害と避難所□避難所・避難生活に関する法制度

関西大学はじめに―着眼点

社会安全学部教授

山崎栄一

結構いいことを書いている。災害後の避難所・避災害後においては、「仮の住まい」、や「仮の生難生活のあり方については、東日本大震災までは活」を営むことを余儀なくされる被災者が発生す災害救助法において規定されるのみであったが、る。今回の特集においては、その中でも避難所に大震災後は、法改正により災害対策基本法にも規焦点を当てていることから、まずは避難所のあり定されるに至った。そのためか、多くの国民はそ方について述べていくことにする。のことをあまり知っていない。第一、新聞やテレ避難所に関する法制度といえば、まず真っ先にビを見てみても、災害対策基本法から避難所・避思いつくのが災害救助法であろう。まさに、４条難生活を論じた記事などほとんど見たことがない。

１項１号において、救助の一内容として「避難所筆者がいくら災害対策基本法が重要であるといっ及び仮設住宅の供与」とある。そして、避難所にても記事には載せてくれない。

「食品の給与及び飲料おける避難生活となると、本稿においては、災害対策基本法から見た避難水の供給」（同２号）や「生活必需品の給与又は所・避難生活のあり方を中心に解説をしていきた貸与」（同３号）も当然に関わりをもってくる。

い。図は、災害対策基本法が避難所・避難生活にでは、避難所やそこでの避難生活は「どうなっどのように関わっているのかを示している。図をている」のか。災害救助法の条文そのものを見て見てみると、実は、災害前から避難所の整備や避も、「応急的に、必要な救助を行い、被災者の保難生活に向けての準備が進められているというこ護と社会の秩序の保全を図る」（１条）としか書とが分かる。

かれておらず、具体的な内容は、内閣総理大臣が定める「災害救助法による救助の程度、方法及び災害対策基本法から見た避難所・避難生活期間並びに実費弁償の基準（平成25年10月１日内閣府告示第228号）」（いわゆる「一般基準」）や内災害対策基本法２条の２には基本理念が書かれている。以下の二つの条文が非常に重要である。

閣府が策定し現場における運用マニュアルとして機能している「災害救助事務取扱要領」（年度こ２条の２第４号とに発行）に記載されている。いずれもインター

災害の発生直後その他必要な情報を収集するこネットから入手可能である。一度読んでみて欲しとが困難なときであつても、できる限り的確に災い。

害の状況を把握し、これに基づき人材、物資その他方、避難所やそこでの避難生活は「どうある他の必要な資源を適切に配分することにより、人べき」なのか。じつは、災害対策基本法の条文のの生命及び身体を最も優先して保護すること。

中にそのヒントがある。条文をよく見てみると、№135 2019（冬季）－19－４号は、災害関連死の防止義務を規定したものであるといえる。災害関連死とは、自然現象に起因避難生活に対する健康・居住環境の配慮を要請しているといえる。

する直接死ではなく、避難生活における疲労・ス「高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮をトレスや環境の悪化等といった間接的な原因により要する者（以下「要配慮者」という。）に対する死亡することをいう。復興庁の調査によると、災害

防災上必要な措置」（15号）は、２条の２第５号

関連死の原因の約３割が避難所等における生活に起を受けた規定であるといえる。これまでは、実務因する肉体・身体的疲労によるものであった。高齢的に災害時要援護者と呼ばれていた人たちである。

者・障害者等が長期間体育館のような場所で避難生「被災者に対する的確な情報提供及び被災者か活を強いられることがないようにしなければならならの相談に関する事項」（17号）も重要な規定で、い。

被災者支援が単にモノやお金の提供だけではない

普段、私たちは災害が発生した後に、多くの人が体育館などに避難している様子が報道されていることを示している。自律的な生活再建を果たすためにも重要な要素である。

が、読者の方々はどのように感じているのだろうか。実は、体育館で避難をしていること自体、脆ここまでの条項を総括してみると、災害対策基弱性を有している人にとっては非常に危険な状態に本法改正（2013年）によって、全員に平等におにさらされているのだという認識が必要なのである。

ぎりを配って、雨風を凌げたらいいという旧来の災害後に、１週間たってやっとホテルや旅館の手配被災者支援観が払拭され、新たな被災者支援観がができたというのは遅すぎはしないだろうか。

提示されたと評価することができる。すなわち、①絶対的な平等から個々人の特性への配慮、②避
難生活の安定に向けた、健康、居所への配慮、③２条の２第５号
被災者による主体的な取組を阻害することのな被災者支援業務としての情報提供や相談業務の実いよう配慮しつつ、被災者の年齢、性別、障害の施、といった要素を抽出することができる。被災有無その他の被災者の事情を踏まえ、その時期に者支援の内容や質が、戦後直後と比べると大幅に応じて適切に被災者を援護すること。

変容していることが分かる。これらの基本理念規定の多くは、東日本大震災後に初めてやっと規定

５号は、被災者がそれぞれに有している生活再されたものである。多くの人たちが知らないのも建ストーリーにあわせた多様な支援策を展開して仕方がない。だが、このような考え方を浸透させいくとともに、被災者の個々の事情に応じた支援なければならない。以下において、災害対策基本を求めている。憲法13条の個人の尊重から派生し法においてどのような規定がより具体的な形で設た規定であるともいえる。

けられているのかを見ていこう。

８条２項を見てみると、国や自治体が実施に努

災害前の避難所・避難体制の整備
時系列的に見てみると、災害前から市町村長は、めるべきことが規定されている。
そこには、「被災者の心身の健康の確保、居住緊急時の避難場所と区別して、被災者が一定期間の場所の確保その他被災者の保護」（14号）は、滞在する避難所について、その生活環境等を確保

２条の２第４号における災害関連死の防止義務を受するための一定の基準を満たす施設を、あらかじけた規定であるとともに、単に避難所に避難させため指定することになっている（49条の７）。どこらそれでいいということではなくて、その後のに避難所を指定し整備をしていくのかについては、－20－

消防防災の科学災害対策基本法から見た避難所・避難生活のあり方
基本理念• 2条の2（基本理念） 8条2項（防災上の配慮等）

避難行動• 名簿作成• 避難所等指定• 避難指示等

避難生活

• 避難所
• 在宅避難生活再建• 被災者台帳

地域防災計画・地区防災計画の策定

市町村防災計画に定めることになる（42条）。東境の整備に必要な措置を講ずることになってい日本大震災後に新たにできたのが、地区防災計画

る（86条の６～７）。ここでのポイントは、避難所についての規定である（42条の２）。地域においはもとより、その他の場所に滞在している、すなわて地区防災計画を策定することで、地域の住民がち、テントや車中、被害を受けた住居に住み続けて災害前から自分たちの住んでいる地域にある避難いる被災者についても、生活環境に問題が無いかど所の運営や避難のあり方について、考え、行動をうか配慮し、必要であれば支援をしなければならなするきっかけになる。

いということだ。

いつ避難所に避難すればいいのかについては、

従来の被災者支援というのは、避難所―仮設住市町村長が避難指示などを出す権限を有している宅という、行政が提供してきた居所をベースに展が（60条）、避難のタイミングについても普段か開させてきた。ところが、被災者であったとしてら考えておいた方がいいだろう。そして、すべても避難所や仮設住宅で避難生活をしていない人、の人が安全に避難所に到達ができるようにするたあるいは在宅被災者に対しては、物質的な支援がめには、事前に要配慮者が地域にどれだけいるのなされにくかったという実態があった。

かを把握しておくことが望ましい。「避難行動要在宅被災者に対しては、仮の住まいではないが、支援者名簿」が市町村によって作成することが義そこでの居住に不便が生じるケースも見られるわ

務づけられているが（49条の10）、要支援者を避けで、その不便に対しては何らかの配慮や支援が難所に受け入れる体制作りも求められている。

必要となる。これまでは、在宅被災者は支援の態様から外されてしまい、そもそも配慮さえされて災害後の避難生活―生活環境への配慮いなかった（被災者としてさえ見てもらえなかっ災害発生後は、市町村長などの災害応急対策責た）という現実がある。決して「避難所に避難し任者は、避難所を提供するとともに、避難所ないていないから被災者ではない、避難していないかしその他の場所に滞在している被災者の生活環ら大丈夫だ」ということにはならないのである。

№135 2019（冬季）－21－ろくに被災者の実態を把握することなく「大丈夫た。避難所・避難生活のあり方に関していえば、だろう」と思ってしまう時点で、誰かを見捨てて①いつの災害、どの地域においても一定水準の支しまっている。そのツケは自分が災害に見舞われ援が実施されるという運用面と、②災害対策基本たときに回ってくるかもしれない。筆者からする法で掲げられている理念・方向性に合致するようと、被災者支援の歴史というのは、被災者を「見な支援策の質を向上に努めるという制度面の、二捨ててきた」歴史に他ならない。

つの次元で、改善を図らなければならない。
①については、災害前に、避難所・避難生活に被災者台帳―被災者の把握と相談業務の効率化関する制度の周知と、常日頃からの準備や訓練を被災者台帳とは、被災者の総合的な生活再建支どこまで浸透させることができるか、そして、災援を実施するために設けられるもので、1995年の害後に、どこまで被災者にまんべんなく配慮や支阪神・淡路大震災から萌芽的に導入されており、援をすることができるか、あるいはしようとして2011年の東日本大震災、2016年の熊本地震においいるかにかかっている。ても導入されている。

②については、災害対策基本法に書かれている

東日本大震災後に災害対策基本法が改正され、理念や方針がはたして、どこまで実現されている市町村長は、被災者支援の効率化のために「被災のかを災害救助法の条文や運用を眺める中で熟考者台帳」を作成することができることになっていして欲しい。ここでは、ごく一部を紹介したに過る（90条の３）。イメージとしては、被災者カルぎないが、生命が最優先されなければならないとテのようなものだと思っていただければいい。

いう当たり前のことがまだまだできていない現実、被災者台帳は、被災者支援の「抜け・漏れ・落ち」を防ぐとともに、被災者個人個人に配慮や支被災者支援制度の枠組みから見捨てられている被災者の存在に目を向けなければならない。

援をするためのツールとして機能することが期待「制度がそうだから」とか「そういう決まりにされる。避難所に避難した時点からこのような台なっているから」従うのではなくて、そもそも論帳をもとに個別的な配慮や支援ができるようになとして、「一般基準」や「災害救助事務取扱要領」ることが好ましい。また、避難所以外で生活をしやそれに基づく運用自体が、災害対策基本法（はている被災者もできるだけ早く把握につとめ、台たまた憲法）に書かれている理念にかなっている帳をもとに適切な配慮や支援が移行することが求のかどうか、私たちの一般的な感覚やニーズからめられる。

して妥当なのかどうか、について検討が加えられ被災者の把握と相談業務の効率化を迅速にすすなければならないのである。

めるために、被災者台帳は、災害前から導入・整備しておくことが望ましい。

本稿が読者にとってこれまで有していた避難所・避難生活に関するイメージを越えた幅広いビジョンをもってもらう機会になっていただければ今後の課題幸いである。

今回は、災害対策基本法をベースに解説を行っ－22－

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