平成 24 年度

地域保健総合推進事業

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題報告書

平成 25 年 3 月 （一財）日本公衆衛生協会

分担事業者

松本珠実（大阪市保健所感染症対策課）

目

次

Ⅰ

はじめに

1

Ⅱ

方

2

第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析

第2

被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果の分析

Ⅲ

結

第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析

第2

法

果

5

1

被災地への支援内容

5

2

被災地の生活・健康に関する課題

3

被災地の支援体制に関する課題

4

自治体における平時から整備すべき内容について



6



6


7

被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果の分析
1

組織体制



8

2

人材育成



8

3

災害訓練



9

4

マニュアル作成

5

全国保健師長会マニュアルの活用

6

発災直後の保健師への指示

7

発災直後の活動

8

派遣依頼

9

災害支援不要の判断

10

統括保健師の位置づけ

11

発災時の統括保健師の役割

12

統括保健師の支援

13

各フェーズの保健活動



9




9
10



10



11


12


13


14



15


16

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

Ⅳ

考

察

23

1

派遣された保健師の被災地での支援内容

2

被災地の生活・健康に関する課題

3

被災地の支援体制に関する課題

4

派遣要請と派遣終了の考え方について

5

自治体における平時から整備すべき内容について



23



24



25


31


33

Ⅴ

おわりに

33

Ⅵ

参考文献

34

Ⅶ

資

35

第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析

第2

被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果の分析

料

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題要旨

東日本大震災において被災地支援を行った全国自治体に所属する保健師の活動内容・課題等を記載した報告書の分析及び被災自治体において統括的役割を果たした保健師へのインタビューを行った。その結果から、東日本大震災における公衆衛生看護活動の実態と課
題、発災前に準備すべき公衆衛生看護活動を明らかにした。

研究分担者

松

本

珠

実

大阪市保健所感染症対策課

阿

部

尚

子

新潟県小千谷市健康センター

遠

藤

智

子

福島県県南保健福祉事務所健康福祉部健康増進課

大

内

佳

子

東松島市役所

奥寺

三枝子

岩手県立二戸高等看護学院

日

高

橘

子

名古屋市緑保健所保健予防課

藤

原

啓

子

横浜市健康福祉局福祉保健課

加

藤

静

子

埼玉県保健医療政策課、全国保健師長会長

オブザーバー

佐伯和子

北海道大学大学院保健科学研究院

横

山

美

江

大阪市立大学大学院看護学研究科

米

澤

洋

美

福井大学医学部看護学科

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

Ⅰ

はじめに

近年、自治体に所属する保健師が被災地に派遣された地震災害としては、平成 7 年の阪神淡路大震災、平成 16 年の新潟中越地震、平成 19 年の新潟県中越沖地震等があり、保健師の役割や派遣にかかる課題等について調査・研究がなされ、平成 18 年 3 月に全国保健師長会による「大規模災害時の保健師の活動マニュアル」（以下、「全国保健師長会マニュアル」という）が作成されていた。
平成 23 年 3 月 11 日に発災した東日本大震災は、人的被害として、死者 15,880 人、行方不明 2,698 人、建物被害として全壊 128,914 戸、半壊 268,905 戸（平成 25 年 2 月 6 日警察
庁緊急災害警備本部資料より）の甚大かつ広域的な被害をもたらした。また、津波による役場の流出や職員の人的被害、原子力発電所の爆発に伴い町ごとに避難を余儀なくされるなど、自治体機能の喪失や低下に見舞われた地域があり、保健師が果たした役割にも違いがあると考えられた。
本研究では、東日本大震災において行われた派遣された保健師による活動を含む公衆衛生看護活動の実態とその活動に伴う課題を抽出するとともに、課題を踏まえて今後の地震災害に備えるべき公衆衛生看護活動を明らかにすることを目的とした。なお、本研究は、2 段階に分けて研究を実施した。1 つが、被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析であり、
もう 1 つが被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー調査における分析である。
本研究で用いるフェーズおよび統括役割を果たした保健師は、下記のように定義した。

1

フェーズ

今回は、平成 17 年度地域保健総合推進事業「大規模災害における保健師の活動に関する研究」
報告書の分類に基づき次のとおり設定した。同報告書では発災後、概ね 1 年までの期間について記載されていたため、新たに復興住宅に移行するまでの期間として、フェーズ 5 を設けた。
表1
フェーズ

フェーズの考え方

保健師活動の主眼目安となる期間

フェーズ 0

初動体制の確立

概ね災害発生後 24 時間以内

フェーズ 1

緊急対策－生命・安全の確立－

概ね災害発生後 72 時間以内

フェーズ 2

応急対策－生活の安定（避難所対策が中心の時期）－

概ね 4 日目から 2 週間まで

フェーズ 3

応急対策－避難所から概ね仮設住宅入居までの期間

概ね 3 週間から 2 か月まで

フェーズ 4

復旧・復興対策－人生の再建・地域の再建（仮設住宅対策や新しいコミュニティづくり）

概ね 2 か月から 1 年まで

フェーズ 5復旧・復興対策－復興住宅に移行するまでの期間

概ね 1 年以降

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

1

2

統括的役割を果たした保健師

平成 19 年 3 月に出された「市町村保健活動の再構築に関する検討会報告書」によると、統括的な役割を果たす保健師の設置が求められており、期待される役割としては、保健師の人材育成、地域全体の健康課題を明確にして活動を推進する、適正な保健師の配置、保健師を技術的に指導・調整することが挙げられている。
本研究では、事務分掌上の位置付けが必ずしもなされていない場合であっても、災害時にリー
ダーシップを発揮して保健活動を推進した、もしくは自治体内の保健師の支援体制の構築、他の自治体への保健師の派遣要請を担った保健師を「統括的役割を果たした保健師」と定義した。
本研究で得られた結果については、平成 18 年 3 月に全国保健師長会で作成された「大規模災害における保健師の活動マニュアル」（以下、「全国保健師長会マニュアル」という）の改訂に反映させていくこととする。

Ⅱ

方

第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析

1 目

的

法

東日本大震災発災後に行われた全国の自治体から派遣された保健師による公衆衛生看護活動
及びその活動を通じて保健師から出された課題及び今後の活動に繋げたい活動を抽出することを目的とする。

2 対象者
被災地での公衆衛生看護活動に従事した、自治体に所属する全国保健師長会会員（平成 24
年 8 月現在、会員数 4,639 名：保健所・市町村に勤務している保健師長、都道府県・政令市・中核市・指定都市・特別区の本庁保健師業務を統括しているもの、保健師長と同等以上の職にあるもの）182 名

3 分析方法平成 23 年度に災害支援をテーマとした全国保健師長会ブロック別研修会を開催するにあた
り各支部あて対象から提出された「支援時期」、「支援内容」、「課題」、「自分の所属する自治体

2

Ⅱ 方

法

の活動に繋げたい内容」について自由記載された報告書を第三者である保健師有資格者によって意味を損なわないようカテゴリー化し、内容について研究者で分析した。

4 倫理的配慮
対象者に対して、研究の趣旨、概要、予測される危険性、同意しない場合であってもなんら不利益を生じないこと、同意の随意撤回、個人情報を適切に管理する旨の説明を記載した文書を配付し、本人より同意書の提出があった報告書の記載内容から個人情報を全て除外したデー
タのみを使用した。

第2

被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果の分析

1 目

的

被災地自治体の保健師が行った公衆衛生看護活動、統括的な保健師が担った役割の実際と課題について明らかにすることを目的とする。

2 対象者
東日本大震災の被災自治体（都道府県・指定都市・市町村）において統括的な役割を担った
保健師 9 名。被害の大きかった 3 県、1 政令市及び市町村・保健所の選定にあたっては、課題が大きいと予想される自治体として、A. 役場機能を喪失し、保健師の人的被害を生じた市 1
か所、B. 支援体制の構築が遅れた市 2 か所、町 1 か所、C. 原発事故により活動を制約された
保健所 1 か所を選定した。（表 2 参照）

3 分析方法平成 24 年 9 月 14 日から 11 月 30 日の期間に、インタビューガイドに基づき研究班メンバー
によるインタビューを実施し、内容について分析した。

4 倫理的配慮
対象者に対して、研究の趣旨、概要、予測される危険性、同意しない場合であってもなんら不利益を生じないこと、同意の随意撤回、個人情報を適切に管理する旨の説明を記載した文書を事前に配付、説明し、同意を得た。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

3

表2

インタビュー協力自治体の被災状況の概要※派遣人数・人日は地域保健総合推進事業「全国の自治体等による東日本大震災被災地への保健医療福祉支援実態調査報告書」より（原則 H23.12.31 時点）

ア県
H22 年 4 月 1 日
もしくは 10 月 1 日人口
管轄市町村
ピーク時の避難所数
ピーク時の避難者数
算定上のピーク時
死 者
行方不明者数
全壊・半壊家屋数
備考 1
派遣チーム数
派遣人数
派遣人日
ピーク時の避難者数 / 派遣人日
備考 2
庁舎被害
保健師配置状況

職員被害

2,028,752
13 市 31 町 15 村
403
73,608
H23.3.16 時点
1,833
56
84,047

イ県

ウ県
1,330,657

エ保健所

2,348,165

195,950

13 市 15 町 5 村
12 市 21 町 1 村
332
1,158
54,429210,500
H23.3.13 時点
H23.3.18 時点
4,669
9,471
1,316
1,747
24,746222,283
被害状況は H25.2.6 警察庁緊急対策本部資料より

2市7町3村16
3,104
H23.3.18 時点
1,590
17
不明

234
1,268
2,146
3,588
671
8,709
14,61524,869
4,162
8.45
3.72
8.46
0.75
派遣人数・人日は保健指導室調べ（H24.3 末実績）※
建物被害一部有。（庁舎一部は 8 月以降ま ・県庁は内陸部にあるため、 建物被害は無
建物被害は一部有。3 月 15
で使用不可）地震直後より 4 時間の屋外退 建物被害は無。
日以降屋内退避指示により去。所属部は震災 2日後まで庁舎使用不可。
外出制限
本庁 13 名（1 名は長期研修派遣中） 県庁 11 名
県庁 18 名12 名。当日を含む数日間、県全体で 109 名
県全体で 62 名
県全体で 98 名
統括保健師は休暇中。
・県の保健師の死亡者は無。・保健師の死亡者は無。職 ・震災当時、職場は保健師
保健師の死亡者は無。
保健師 6 名は、自宅が避難 本人が被災したり、家が 場内では 2 人が軽い怪我。 12 名配置。
・震災で出勤できなくなった区域（立入不可地域）等に 流されたり、親族が被害
保健師は 4 名。
あり、自宅等への立ち入り にあうなどの状況は有。
・自宅の半壊・全壊と、原・沿岸部は役場が津波で流等が不可となった。
発から半径 20㎞圏内であされ、市町では 7 人の保るなどして避難生活を強健師の被害は有。
いられた保健師は 3 名。

オ政令市
カ市
キ市
ク市
ケ町
H22 年 4 月 1 日
1,045,986
42,90323,243
59,11817,429もしくは 10 月 1 日人口
管轄市町村
5区
－
－
－
－
ピーク時の避難所数 312（H23.3.14 時点）
98
62
66
54
ピーク時の避難者数
105,947
15,185
10,5477,857
9,700
算定上のピーク時
H23.3.12 時点
H23.3.16 時点
H23.3.18 時点
H23.3.18 時点
H23.3.18 時点
死 者
704
1,047
1,555
420
565
行方不明者数
26
66
291
111
310
全壊・半壊家屋数
124,608
11,012
3,341
4,675
3,311
備考 1
被害状況は H25.2.6 警察庁緊急対策本部資料より
派遣チーム数
205
36
488
223
385
派遣人数
778
111
2,116
922
1,473
派遣人日
3,610
924
12,6696,858
8,775
ピーク時の避難者数 / 派遣人日
29.35
16.43
0.83
1.15
1.11
備考 2
※
※
※
建物被害は無・本庁舎は津波、浸水被害 津 波による建物浸水 津 波による建物一 部 津 波による建物流出
点検 等のため職員は は無。
により壊滅。
浸 水 によりデータ喪 により壊滅。
庁舎被害
地 震 直 後より 2 時 間 ・総合支所は駐車場が浸水。
失。
の屋外退去
・地震の建物被害のみ。
9 名（3 名産育休
28 人（常勤 24 人、本庁 13 名
13 名（1 名病休、中、1 名 妊 娠 中で9名
保健師配置状況非常勤 4 人）
市全体で 149 名
1 名育休）
当日は休暇取得）
・保健師 1 名が津波に巻き込まれた。
・保健師 1 名は出張先の保保健師の死亡者は無。
健福祉事務所が浸水し救 保 健 師 9 名中 6 名死
保健師 3 名が被災。
職員被害
自宅を流出した保 健
保健師の死亡者は無。
出まで保健所保健師と被 亡、1 名負傷し入院
1 名は配偶者を失う。
師有。
災者支援を行っていた。
・全保健師がそろったのは 3月 14 日。

4

Ⅱ 方

法

Ⅲ

結

第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析（P.35 〜 79 参照）

果

1 被災地への支援内容
被災地への支援内容は、「組織運営」「救命・救護」「避難所」「自宅滞在者」「連携・体制作り」「情報管理」「支援者の健康管理」の 7 つの項目ごとに分類した。
1 ） 組織運営
組織運営では、発災後初期の段階では、被災状況の確認、次に避難所の設置、活動拠点作り、事業の実施を担当、業務支援、被災経験を基に必要な活動の助言や復興計画作りの支援を担当していた。
2 ） 救命・救護
救命・救護に関しては、トリアージや応急処置、薬の配布、病院への搬送を実施していた。
3 ） 避難所の支援
避難所の支援は、健康管理（健康相談、健康状態チェック、ハイリスク者・要支援者の把握と支援、保健指導）、健康教育（エコノミー・クラス症候群、感染症関係、ラジオ体操）受診の支援、看護・介護サービスの提供、心のケアチームとの連携による精神的支援、環境整備（衛生対策、生活基盤の構築、共有スペースの設置）、医療機関情報等情報収集、衛生用品など必要物品の配布などであった。なお、避難所の支援に関する記述は、他の分類項目に比べ最も多く、かつフェーズ 2 以降の記述内容が多かった。
4 ） 自宅滞在者の支援
自宅滞在者の支援は、フェーズ 3 以降の記述が多く、その内容は、健康管理、ハイリスク者・要支援者の把握・継続訪問（子どもや妊婦、高齢者、治療中断、家族の死等の支援）、健康教育、サービスの調整、精神的な支援、害虫駆除など環境整備に関する内容であった。
5 ） 連携・体制づくり
組織・体制づくりでは、初期の段階では、支援の基盤づくり、ネットワークの構築であり、次に対策本部や医療機関等関係機関との連携、医療チーム・こころのケアチーム・ボランティ
ア等との連携が多かった。
6 ） 情報管理
情報管理では、個人記録の作成、マップの作成、申し送り簿の作成、記録様式の整理などであった。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

57 ） 支援者の健康管理
支援者の健康管理の記述では、避難所の職員や役場職員などの健康相談やメンタルヘルス相談が挙げられていたが、記述の件数としては最も少なかった。

2 被災地の生活・健康に関する課題
1 ） 生活環境
生活環境として、ライフラインの断絶による物資の不足、交通や通信の寸断などによって住民に情報がとどかない、在宅被災者の生活、避難所や仮設住宅の生活、今後の生活への不安、
衛生環境の整備、避難所運営、動物への対応、要援護者への配慮、地域コミュニティの崩壊などの課題が抽出された。
2 ） 被災住民の生活・健康の課題
被災住民の生活・健康の課題では、全てのフェーズで記載があったものの特にフェーズ 2に多かった課題として、ニーズの把握が困難、高度医療の必要な患者への対応、慢性疾患を持
つ人の課題、要介護者についての課題などが出された。避難所に多い課題として、避難所の環境、
プライバシーの確保が困難、感染症対策、乳幼児への支援、高齢者への課題、集団生活が困難な避難者への対応、生活習慣の悪化の可能性、生活不活発病への配慮が出された。フェーズ 3以降に多かった課題として、住民の心身の疲弊、先の見えない不安が出された。メンタルヘル
ス対策は最も多く、全てのフェーズで課題として抽出されていた。

3 被災地の支援体制に関する課題
被災地支援の体制に関する課題は 6 つに分類された。
1 ） 受入れ体制・本部体制
受入れ体制・本部体制では、医療介護スタッフの不足、台帳がないなどの体制整備について、
また、地区状況の把握、調整役として機能できない、連携不足、地域住民への情報伝達などの課題が出された。避難所運営については責任者の所在、日中夜間の住民の人数やニーズに応じた体制づくり、被災地職員のメンタルケアの必要性や疲弊した状況についても課題が出された。
2 ） 関係機関
関係機関では、フェーズ 2 相当では要援護者の受け入れについて、全てのフェーズを通じて派遣支援者と地元との情報共有、複数の訪問サービスへの混乱への対処が課題として出された。
3 ） 派遣体制
派遣体制では、継続した派遣体制整備として特に引継ぎについて多くの記載があった。その他、情報共有体制の整備、派遣業務に対する評価の必要性、派遣スタッフの指揮命令系統の構
築・自己完結型の活動、派遣スタッフの健康管理などの課題が出された。

6

Ⅲ 結

果

4 ） 保健師の対応
保健師の対応では、住民に関する情報収集能力、個別支援能力、地区担当・管理能力が課題として多く出された。その他、中長期的視点を持った取り組みや保健師自身の健康管理についても課題が出された。
5 ） 平常時の対応
平常時の対応では、災害時を意識した訓練やマニュアルの整備の必要性が出された。
6 ） 通常業務への移行
通常業務への移行では、移行に遅れが生じる、通常の保健事業の再開の検討、支援活動終了の決定がフェーズに応じて課題として出された。

4 自治体における平時から整備すべき内容について
自治体が災害に備えて平時から整備すべき内容として 7 つに分類された。
1 ） 受入れ体制・本部体制
受入れ体制・本部体制では、多くの職種やボランティア等が派遣に備えた災害支援・保健部
門のコーディネーターの設置や指揮命令系統を明確にする体制の整備等が出された。
2 ） 平時の活動
平時の活動では、被災時に備えたマニュアル整備として、「都道府県と市町村の保健師の役
割」、「本庁と出先機関の役割、各職員の役割」「派遣スタッフの調整方法」「外部に対する支援
要請手順」「フェーズごとの具体的活動」「初動体制」「ライフライン断絶時を想定した活動」「障
害者や難病患者に配慮した支援内容」等の記載が求められる。また、災害時要援護者に関する緊急連絡体制と支援体制の整備、被災時のシミュレーションの実施、初動時に必要な物品（食糧や生活必需品、マスクや消毒薬等、応急処置のための救護物品等）の備蓄が出された。
3 ） 関係機関との連携
関係機関との連携では、保健所と市町村の職員との関係作りや平時からの近隣自治体、医師会、歯科医師会、看護協会等関係団体や医療・福祉・介護等関連機関、民間団体や地域住民との連携の重要性と平時から各関係機関の果たす機能と役割分担を明確化の必要性が出された。
4 ） 生活環境
生活環境では、避難所の運営体制の整備として災害時要援護者が入れる福祉避難所、避難前の地区コミュニティに配慮した避難所入居者単位地域の決定などが出された。
5 ） 派遣体制
派遣体制では、指揮命令系統の構築や派遣職員の安全を確保のための体制整備が出された。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

76 ） 被災住民の生活や健康へ配慮
被災住民の生活や健康への配慮として、避難所での感染症や食中毒予防などの対策の実施、感染症対応マニュアル等の整備、被災住民の継続支援体制や健康管理体制の整備が出された。
7 ） 保健師の能力・技術・対応
保健師の能力・技術・対応では、平時から地域に密着した保健師活動を行うことで、地域のネットワーク構築や資源としての地域コミュニティの育成に努め、さらに住民と保健師との信頼関係構築に努める、危機管理活動に関する保健師教育体制の確立や災害を想定した保健師活動の基礎的研修や訓練、被災者に対する心のケアについての教育など、災害時に向けた保健師の教育や研修の必要性が挙げられた。

第2被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果の分析（P.80 〜 113 参照）

1 組織体制1 ） 組織体制が災害時保健活動に活かされた点
発災前の組織体制が災害時保健活動に活かされた点としては、（1）県・保健所・市町村の良い関係性（2）災害対策本部等意思決定機関における発言権（3）統括保健師の配置（4）県・保健所での情報の一元化（5）保健師の一括配置など状況に合致した組織体制の変更（6）災害を想定した組織体制（7）指揮命令系統の統一化があげられた。
2 ） 組織体制が災害時保健活動に活かされなかった点、及び課題
発災前の組織体制が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題としては、（1）統括保健師の位置づけ、管理職としての職位（2）業務担当の弊害（3）災害時の情報収集を可能にするシステム構築（4）自治体機能が崩壊した場合の早急な再構築（5）関係機関との連携があげられた。

2 人材育成1 ） 人材育成状況が災害時保健活動に活かされた点
発災前の人材育成状況が災害時保健活動に活かされた点としては、（1）人材育成ガイドラ
インの策定（2）被災地での活動経験（3）ワーキンググループ等を活用した具体的なマニュアルの策定（4）県単位での合同研修会の開催（5）同行訪問等の公衆衛生看護技術の伝承（6）同僚の保健師間での話し合いがあげられた。

8

Ⅲ 結

果

2 ） 人材育成状況が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題
発災前の人材育成状況が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題としては、（1）マ
ニュアルの策定や研修の実施ができていなかった（2）被災地支援の経験の有無（3）平常時の活動を通じた保健師としての力量形成（4）業務分担制の弊害（5）人材育成の取組みの遅れ（6）より実践的な災害訓練があげられた。

3 災害訓練1 ） 災害訓練が災害時保健活動に活かされた点
発災前の災害訓練が災害時保健活動に活かされた点としては、（1）災害に対する危機感やイメージ化（2）迅速な活動への結び付き（3）具体的な災害対応訓練の必要性、があげられた。
2 ） 災害訓練が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題
発災前の災害訓練が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題としては、（1）具体的な災害対応訓練の必要性（2）毎年実施の必要性（3）想定外の事態に対応する必要性（4）防災計画への位置付けの必要性（5）他機関との合同の訓練があげられた。

4 マニュアル作成
1 ） マニュアル作成が災害時保健活動に活かされた点
発災前のマニュアル作成が災害時保健活動に活かされた点としては、（1）派遣保健師の受け入れ体制づくりを明記したこと（2）フェーズ毎の活動を明記したこと（3）マニュアル作
成プロセスを通じた意見交換（4）災害対応の心構えを明記したこと（5）情報収集や報告に活かせる帳票類の作成（6）マニュアルの想定を超えた災害には、柔軟な対応が重要、があげられた。
2 ） マニュアル作成が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題
発災前のマニュアル作成が災害時保健活動に活かされなかった点及び課題としては、（1）
地域防災計画への位置付け、保健師の役割の明確化（2）災害時保健活動マニュアルの策定の必要性（3）情報収集や情報共有の重要性（4）被災地支援は被災地の現状や心情を十分認識して行うべきであることを明記（5）様々な災害の想定、があげられた。

5 全国保健師長会マニュアルの活用
1 ） 実態について
発災前の全国保健師長会マニュアルの活用の実態については、（1）都道府県や本庁には届いていても、市町村には届いていないところがある（2）手軽な入手方法、自治体保健師全員への周知ができていなかった（3）独自マニュアル作成の参考にした、があげられた。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

92 ） 全国保健師長会マニュアルが災害時保健活動に活かされた点及び課題
発災前の全国保健師長会マニュアルが災害時保健活動に活かされた点及び課題については、（1）電子データで作成された帳票類（2）派遣保健師との共通認識（3）先の見通しが持てた（4）都道府県・市町村の役割が明確になった、があげられた。
3 ） 全国保健師長会マニュアルが災害時保健活動に活かされなかった点及び課題
発災前の全国保健師長会マニュアルが災害時保健活動に活かされなかった点及び課題については、（1）書式の統一化と簡素化（2）中長期支援の充実（3）フェーズが合致しなかった、があげられた。

6 発災直後の保健師への指示
1 ）実態

統括的役割を果たした保健師が、発災直後に指示したこととしては、（1）組織体制づくり（2）
活動拠点の設置（3）指揮命令系統の決定（4）活動の優先順位の提示（5）被災状況の確認（6）
外勤者の安否確認、があげられた。
2 ）課

題

統括的役割を果たした保健師が、発災直後に指示できなかったこと及び課題としては、（1）
支援要請ができなかった（2）災害対策本部と統括保健師間の密な連携（3）活動資材の確保（4）
家庭との両立、があげられた。

7 発災直後の活動
1 ）実態

発災直後の活動の実態としては、（1）情報把握・情報分析（2）いわゆる先遣隊の派遣（3）支援ニーズの把握・体制の構築（4）県内保健師の支援調整（5）県外保健師・支援チームの派遣調整（6）庁内の保健師を召集し対応を検討（7）保健活動への助言・指導（8）救護等の緊急対応（9）避難所運営・対応（10）活動拠点の整備（11）職員の安否確認、があげられた。
2 ）課

題

発災直後の活動における課題としては、以下の点が語られた。
（1）情報把握・ 広域に避難指示が出たため、避難している市町村との連絡が取れなくなってしまった。
・ 県庁内で保健師に関することの業務を所掌している部署に保健師が 1 人しかいないことから現地に赴くことが難しく情報把握に苦慮した。
（2）サポート体制
・ 相談できる同職種が近くにいないため、サポート体制があるとよかった。
（3）コーディネーター役割
・ こころのケアチーム、歯科チームなど他職種が入り調整が必要となった。

10

Ⅲ 結

果

・ 県外チームの支援が常駐の形で入ったが地域に不慣れなため、コーディネーター役が必要であった。

8 派遣依頼1 ）実態（1）災害対策基本法第 30 条 2 項に基づく厚生労働省による保健師派遣のあっせん・調整
要請した県の役割としては、①要請ルートの決定②要請の判断③優先順位の決定④派遣
あっせんを国に要請⑤保健指導室との調整⑥要請手続き⑦派遣先市町村の情報提供⑧派遣
チームの調整、があげられた。
要請した政令市の役割としては、県との調整があげられた。
要請にかかる被災地域の保健所の役割としては、①市町村支援の必要性の判断②市町村の派遣要請のとりまとめ③派遣元自治体との調整④支援チームの調整があげられた。
要請にかかる被災市町村の役割としては、①保健所・県への被害状況の報告②派遣要請③派遣チームとの調整があげられた。
（2）自治法に基づく全国市町村長会や災害協定による派遣依頼
自治法に基づく全国市町村長会や災害協定による派遣依頼では直接市町村が派遣を要請していた。
（3）団体への直接的な支援依頼
団体への直接的な支援依頼では県内で対応できる看護大学・健診機関・協会健保に支援を依頼し、調整していた。
2 ）課

題

派遣要請にかかる課題としては以下の点が語られた。
（1）派遣要請の手続き
・ 要請文書をいつ出すべきか、どちらから出すかがあいまいだった。
・ どう進めたらよいか迷いながら行った。
・ 知事会からの照会に追われ、国への要請は後に回ってしまった。
（2）マッチング・ 原発事故のため、あっせんによる保健師の派遣が不調となり、市町村の要望との間で困った。
・ 派遣先は、最初は来てくれてありがたいという気持ちだったが、次第にこの業務をしてほしいとか要望が出てきた。保健師だけを希望していても、派遣元からは他の職種とチームで送られてきて、要望にマッチしない部分もあった。
・ 保健師と心のケアチームが同じ自治体から派遣されていたが、調整は各々の部署で行っていたために別の市町村に割り付けていた。派遣元から一緒のチームなのでと言われて初めてそういう派遣の仕方であることがわかった。
・ 派遣チームを出していただく際には、職種の希望も受けていただきたい。
・ ゴールデンウィーク中は派遣元から調整がつかないとの連絡があった。
・ 離島の健康相談に行ってもらおうとしたら危険だからと断られたり、福島に近い地域は

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

11放射線のことが心配なのでと断られたこともある。
・ 宿泊先を決めてしまっているチームは、その周辺で派遣せざるを得なかった。
・ 市町村から調査のために一定の人数が欲しいと急に言われたこともあったが、派遣人数に限りがあるので断らざるを得なかった。
・ 避難地域が一部でも区域に入った場合は派遣できなかった。
・ 避難者が増えて何度も相談が必要であった。
・ 県外からの支援については原子力発電所の事故もあって再調整する必要があった。
（3）県や保健所における派遣要請にかかる市町村のニーズ分析・調整
・ 市町村によっては、県外からの保健師の応援を「不要」と回答したところもあった。その背景には、自分の（市町村の）住民は自分達でなんとか支援したい、という思いや、
県外の保健師に住民が本当に相談できるだろうか、という不安や心配があったものと思われる。保健所として、市町村の不安を取り除きながら、マンパワーが本当に必要ないのかどうかを見極め、「不要」という市町村にも必要に応じて強くすすめる必要がある。
SOS を上手に出せない市町村もある。
・ 県と保健所の連携が不十分であり、保健所は管内市町村の保健師の要請をとりまとめる
役割を担っているという認識がなかった。
・ 保健所に援助要請を行ったが派遣保健師がいつ来るか県から連絡がなかった。
（4）保健所への支援
・ 保健所に対しても、システムとして支援に入るという仕組みがあればよかった。
（5）県における市町村の派遣保健師活用実態の把握
・ 県では県内に全国から派遣されている保健師の実態について把握ができない状況もあった。情報の一元化をどうするかが課題である。
（6）保健所と市町村の連携強化
平常時から保健所と顔の見える関係を築くことが重要である。
・ 平常時から保健所と事業を一緒にやる機会が少なくなり保健所管内の連絡会もなかった
ことから、先遣隊として来てくれた保健所保健師は初めて会う状態であったため、保健活動の道筋をつけるまでに至らなかった。
（7）派遣保健師の人選
・ 他の自治体から入る派遣の保健師も発災直後はベテランの保健師の支援がありがたい。
派遣元の自治体でも人選等に配慮をすることが重要である。さらにフェーズによって人選をすることも必要。

9 災害支援不要の判断
1 ）実態（1）他の自治体からの派遣終了時期
他の自治体からの派遣終了時期としては、①仮設住宅への入居終了②避難所の閉鎖状況
及び仮設住宅入居の開始③仮設住宅の入居者への健康調査終了④保健指導室のあっせん終了⑤総合的判断、があげられた。しかし、短期的な支援では不足であり終了していないということも語られた。

12

Ⅲ 結

果

（2）他の支援への切り替え
4 つの市町村全てで、他の自治体からの短期派遣後、①全国市町会による支援体制②自治法による派遣③ナースバンク④固定した職員の配置⑤雇用といった他の中長期的支援に切り替えていた。
（3）現在も支援が必要である
また、現在でも支援が必要であるとして、以下の点が語られた。
・ 全派遣保健師が支援終了となった以降も、保健師派遣を要請。自治法派遣、市町村会経由、ナースバンクで登録するも確保できず。災害対応保健師として要望する人数が不足
したまま自治体保健師のみで対応。
・ 震災後、臨時保健師も被災し、離職。途中、保健師の退職があったため、さらに不足した。
・ 平成 23 年 9 月で派遣は終了となったが、復興の進まない状況があり再度他の自治体に要請を出した。
2 ）課

題

派遣終了時期にかかる課題としては以下の点が語られた。
（1）中長期支援の必要性
・ 1 週間、10 日間交替の応援が一般的だが、仮設住宅に移行が完了する時期になると通常業務の再開や支援計画立案の時期であり、長期的視点に立って相談に乗ってもらえるなどの中長期で派遣してくれる人材が必要。
（2）柔軟な派遣システム
・ 協力関係を築いている自治体間の協定などがあれば、状況に応じて柔軟な対応の依頼もしやすい。
（3）終了時期の見極め、調整の困難さ
・ 現場の状況を踏まえ、全国からの派遣保健師の支援を受けることを注視し、退職保健師
や臨時看護職を活用する支援に切り替えたが、支援を縮小、中止していく経過について調整に配慮が必要であった。
・ 派遣の終了の判断は難しい。
（4）絶対数の不足
・ 被災自治体で継続した保健師のマンパワー確保は課題である。
・ 支援チーム撤退後のマンパワー確保で緊急雇用予算を活用し、保健師、看護職を募集したが予定数が集まらなかった。

10 統括保健師の位置づけ
1 ）実態

発災前に統括保健師として事務分掌上位置付けがあり配置されていたのは 1 政令市・1 保健所、1 市の計 3 か所、位置付けが無く配置されていなかったのは 3 県・2 市・1 町の 6 か所であった。しかしながら、発災後、2 県は地域保健法の規定を準用し「保健師に関すること」
が業務となっていた保健師が、統括者としての役割を果たし、1 県・1 市は年長者が、1 町
は自然発生的に、1 市は協議により統括的な役割を果たす保健師を定めていた。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

13

2 ）課

題

統括保健師の位置づけにかかる課題としては以下の点が語られた。
（1）管理職としての職位
・ 課を超えるような調整や対外的な判断は管理職でなければ対応できない。
（2）保健師の支援者の必要性
・ 担当部署に 1 人の専門職のため判断に不安や迷いがあっても相談できる専門職が身近にいない。
（3）組織横断的な活動体制の構築
・ 組織内で統括保健師という職位がなかった。そのため分散配置の保健師が市の健康課
題、保健師活動の共通認識をもち活動する体制が不十分であった。
・ 平常業務を行ううえでも、組織を横断的に、保健師を統括する役割を持つ保健師の位置づけをすることが重要である。
（4）市町村の統括的役割を保健所保健師・派遣保健師が果たす必要性
・ 人的被害が大きく、外部関係団体へ総括を依頼せざるを得なかった。初期は、管内保健所職員へ依頼した。
3 ） 発災前の統括的役割を果たした保健師の業務・役割
発災前の統括的役割を果たした保健師の業務・役割としては、（1）災害担当者（2）保健師の人事（3）保健師の人材育成・OFF-JT 研修（4）保健師業務の調整（5）関係機関との連携・
ネットワークづくり（6）派遣調整、があげられた。

11 発災時の統括保健師の役割
1 ）実態

発災時の統括役割を果たした保健師の役割としては、（1）被災自治体への連絡、被災地域の情報収集・分析（2）派遣要請にかかる調整（3）派遣保健師・その他支援チームのコー
ディネート（4）派遣者を現地市町村につなぐ（5）保健活動の陣頭指揮・管理（6）人材確保（7）情報提供（8）物資の確保（9）職員の健康管理（10）外部組織の窓口（11）災害対策本部との連携（12）福祉避難所の設置（13）保健師活動のまとめ、があげられた。
2 ）課

題

発災時の統括的役割を果たした保健師の役割にかかる課題としては以下の点が語られた。
（1）統括的役割を果たすための組織体制・サポート体制
・ 県内の被害状況をみて、保健師の活動の課題も的確に把握したいが現場に出る機会が限られていて難しかった。
・ 保健所保健師の応援調整は他課が所管した。
・ 判断に迷いや不安を感じることも多く、相談できる同職種が近くいれば心強かった。サ
ポート体制があるとよかった。
・ 派遣されてきた保健師や保健所長の助言が参考になった。
・ 統括保健師を支援する体制が必要である。支援者は、県の保健師であったり、派遣され

14

Ⅲ 結

果

てきた保健師であったりするがベテランの保健師のサポートが必要。
・ 急性期の統括保健師の業務は激務でありサポートが必要。
・ 県内の保健所・市町村の統括的役割の保健師と情報交換を行ないながら進めた。
（2）情報把握のシステム化
・ 組織としてどこが情報を一元化するという点は明確ではなかった。
・ 県外からの保健師派遣の方法について被害を受けた保健所・市町村になるべく派遣したいと考えていたが、実態を把握するのかが困難であった。
・ 地域の状況を聞いたうえで、応援調整をしたかったが、保健所でのオリエンテーションの後、現地市町村につなぐというシステムが取れなかった。
・ 応援チームを配置するに当たり、市町村から保健所や地域災害対策本部に情報があがり、保健所で集約して調整するということができればよかった。
（3）配置できる保健師の人材不足
・ 原子力災害の対応が大きく、各保健福祉事務所は調整どころではなく大変だった。住民
不安もあり、スクリーニングに人材を割く必要があった。
・ 動かせる人材がなかなかいなかった。
（4）コーディネート
・ こちらの要望と派遣元のニーズが合致しないことが多かった。
・ 看護協会災害派遣ナースの派遣は協会のコーディネーターが行い、急な人材の引き上げなどとまどいもあった。
（5）活動のまとめ
・ 自分達の活動記録や写真なども撮っておいた方が良かった。

12 統括保健師の支援
1 ）実情

統括的役割を果たした保健師の支援者としては、（1）上司（2）県保健師（3）部下（4）同
じ自治体の他課・保健所（5）管轄保健所（6）被災を経験した保健師（7）派遣保健師（8）厚生労働省保健指導室（9）学術団体等があげられた。
支援者が行った支援としては、（1）統括保健師の判断に至る相談（2）統括保健師の精神的支えや後押し（3）統括保健師が判断したことを実行する（4）助言・スーパーバイズ（5）専門的な支援、があげられた。
2 ）課

題

統括的役割を果たした保健師の支援者にかかる課題について以下の点が語られた。
（1）支援者の存在
・ 保健活動のことを考えていく時に、例えば中長期の計画を立てたり、組織体制を検討したりする場合に、相談でき、一緒に考えて、判断できる同じ職種の人がいれば心強い。
・ 専門職だけでなく、統計処理、県への報告など膨大な事務整理のためのサポートが必要であった。
・ マニュアル等に統括保健師の支援について明記することが必要である。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

15

（2）スーパーバイザーの存在
・ 先を見越したアドバイスがもらえるようなスーパーバーザー的な役割を担える人の支援があるとありがたい。
・ 被災を経験した自治体の保健師の先を見越した助言や活動は統括保健師の支えとなった。
（3）ソーシャルキャピタル、ネットワークの活用
・ 県、保健所も被災。NPO,NGO 等の震災関連の活動を行っている団体について平時から情報把握していれば、活用できたと思われる。
・ 派遣の仕組み、直接厚生労働省に働きかける、県外の保健師とつながっているなど統括
保健師のネットワークも大切だと感じた。
（4）本庁機能の支援の必要性
・ 本庁の保健師が 1 名しかおらず、被災地の現状把握が全くできなかった。県からの指示や政策が後追いになり、提案内容が現場にそぐわなかった。本庁機能の支援が必要と考える。
・ 当時は様々仕事があり目いっぱいの状況であった。

13 各フェーズの保健活動
1 ） フェーズ 0
地域活動の実態としては（1）情報収集（2）現地の視察（3）派遣要請（4）救護、避難所の設置（5）トリアージ（6）要援護者の安否確認（7）避難所の開設（8）避難所での保健指導、環境整備（9）活動計画の策定、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）災害時の情報収集システムの構築
・ 市町村の広域避難に対応するためには、市町村から県に報告が入るシステムが必要。避難所開設場所が定まらず情報収集も困難であり、必要な活動を分析することが市町村にも県にもできなかった。
（2）救護活動・ 市医師団と災害協定を結んでいたが、市の医療機関が大規模に被災し、市内医療機関のみで救護活動にあたることは困難であった。
（3）災害時の要援護者の安否確認
・ 停電のため電話が使えず、要援護者の安否確認が直後にはできなかった。
（4）統括保健師の指揮、指示・ 混乱の中での対応をしてきた。指示を出す統括保健師の存在が必要である。
・ 津波の甚大な被害でなすすべがなかった。
・ 部下に対する指示、働きかけの実態としては（1）安否確認（2）モチベーションを高める（3）見守り、精神的励まし、があげられた。
・ 部下に対する指示、働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 情報が統括者のところに一元的に集まる仕組み作りが必要である。
組織に対する働きかけの実態としては（1）人員配置（2）初動体制の構築、があげられた。

16

Ⅲ 結

果

2 ） フェーズ 1
地域活動の実態としては（1）情報提供（2）福祉避難所の開設（3）被ばくスクリーニング（4）保健福祉的視点でのトリアージ（5）避難所での健康管理（6）巡回診療の調整（7）県内支援チームとの協働（8）相談窓口の開設、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）活動に専念できるための配慮
・ 市役所全職員が緊急配備体制を敷いたが、職員の中には家族の安否も分からず、不安を抱えたまま勤務した。ある一定の段階で一度自宅に帰り、災害対応にあたるための準備ができるとその後の業務に安定してあたれると思う。
（2）活動の困難さ
・ 通信手段が断たれ、道路が寸断され、被災状況の全容が把握できなかった。
・ 薬・物資・ガソリン等がとにかく不足していた。
（3）活動方針の決定
・ 市町村の保健師等の人的な被害が重く、市職員は避難所や医療等の調整等目の前の仕事で手いっぱいで、今後の活動の方向性を示したり調整する余裕はなかった。
部下に対する指示、働きかけの実態としては（1）休養の指示（2）安全の確保があげられた。
組織に対する働きかけの実態としては（1）保健師の派遣要請（2）派遣保健師の活動調整（3）
医療の確保（4）支援体制の構築、調整（5）避難所の計画的な支援、があげられた。
3 ） フェーズ 2
地域活動の実態としては（1）避難所における対策（2）避難所巡回（3）避難所支援チームの調整（4）派遣保健師の受け入れ、活動形態の形成、指揮、調整（5）家庭訪問（6）保健福祉的視点でのトリアージとリンケージ（7）物資の調達（8）医療の確保（9）マスコミ対応（10）被ばくスクリーニング、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）個人情報保護条例と災害時の住民の安全確保のかねあい
・ 個人情報保護の観点から住民本人の同意を得なくても、関係者間で個人情報を提供してよい、という判断基準が明確でなかったことから、高齢者や障害者等、支援が必要な人の名簿を提示されないことがあり、個人情報保護条例を的確に理解し、合意を得ておく必要がある。
（2）自治体内外の協力体制
・ 多忙な業務を事務職と連携して行った。保健師だけでは乗り切れるものではない。
・ 長期に保健師活動をサポートしてくれる支援機関と連携できたことはその後の保健師活動の安定に効果的であった。
（3）外部支援者の自律的な活動
・ 派遣保健師の中に指示待ち、専門職としてニーズを把握できない状況があった。
・ 個別に入ってくる支援者には、自分の準備もできていない状況で来る方もいた。宿泊先と食事を手配したこともあった。
（4）調整・ 厚生労働省、県のルートを通らずに支援に入りたいと相談を受けることもあり、所属団

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

17

体や支援内容、支援期間等を把握し、避難所運営リーダーや関係機関と連携を図り保健支援チームと調整した。
（5）被災自治体の支援者としての派遣保健師の心構え
・ 対応に批判をする言葉に被災自治体が疲弊した。
（6）マスコミ対応
・ こころのケアチームへの海外及び国内のメディアのテレビ・新聞の取材が多かった。
・ 取材関係者に食い下がられることがたびたびあり、県内外の関係者の訪室も頻回で本来の業務に取り組めない時もあった。
組織に対する働きかけの実態としては（1）被災地市町村・保健所保健師への支援（2）支
援体制の構築（3）保健医療福祉ケア会議の開催があげられた。組織に対する働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 屋内退避指示が出ている場合でも、外部からの応援が入れる方法を検討願いたい。
4 ） フェーズ 3
地域活動の実態としては（1）医療の確保（2）心のケア（3）避難所における対策（4）健康調査（5）情報提供、広報（6）派遣保健師の活動体制の整備、活動方針の決定（7）通常業務の再開（8）活動体制の整備、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）医療体制の構築
・ 地元医師で対応できなくなった場合のシステムが必要である。
（2）活動体制整備、派遣保健師と被災自治体保健師の役割分担
・ 派遣保健師が活動しやすいような体制整備等の準備に労力を要した。
・ 保健支援チームの運営・総括役等を市にバトンタッチする準備をしていく必要が出てきた。
（3）派遣保健師の役割認識
・ 派遣保健師の中には事務的な仕事より直接支援に行きたいと要望する方もいた。
（4）被災自治体保健師の疲労・ 保健師が調整役として機能することが多く、保健師の業務の多忙さを極めた時期であった。休息、セルフケアを積極的に行い、保健師のバーンアウトを防ぐ必要性がある。
（5）通常業務と災害対応業務
・ 中断していた通常業務と災害業務を同時に実施するにあたりマンパワーをかなり要した。
部下に対する指示、働きかけの実態としては（1）職員の状況を勘案したシフトへの変更（2）
職員の疲弊があげられた。
組織に対する働きかけの実態としては（1）指揮命令体制の再構築（2）週休 2 日への移行（3）
長期支援の開始（4）支援の方向性の決定、があげられた。
組織に対する働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 在宅の調査など市町村からの要望も変化する中で臨機応変に希望に応えることができなかった。人材が不足していた。
5 ） フェーズ 4
地域活動の実態としては（1）全戸訪問、調査、分析（2）仮設住宅への移行準備・支援（3）

18

Ⅲ 結

果

通常業務の再開（4）事業企画（5）人員確保（6）派遣保健師の活動体制の整備、活動方針の決定（7）派遣終了にかかる引き継ぎ（8）高齢者の閉じこもり予防、介護予防（9）熱中症予防（10）地域コミュニティの再生、創造（11）休暇の確保（12）仮設住宅での支援、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）被災市町村保健師の疲弊
・ 市町村保健師が、住民と同じ避難所で生活することが続いたが、長期化に伴ってきちんとした休息をとれるような体制づくりが必要である。若い保健師の退職を防ぎたい。
・ 保健師の体調不良者続出。
・ 住民の生活も幾分か落ち着き保健支援チームの運営時間等を見直す必要が出てきた。
・ 日曜日を休日とした。
（2）被災地支援経験者によるスーパーバイズ
・ 半年、1 年程度の復興期における保健師の活動を計画していく上で過去の震災経験のある地域の保健師のスーパーバイズを受けたいと思った。
（3）人材確保・ 人材確保のため、課長、総務課、県と調整を行ったがかなわなかった。
（4）業務にかかる保健師間の共通認識の形成
・ 保健師が災害活動に関する定例打ち合わせを開始したが、平時の互いの業務のすり合わ
せ、共通認識を持つことも並行して行った。もっと平時に互いの業務への思いをすり合
わせておけば良かったと思う。
部下に対する指示、働きかけの実態としては、（1）地区担当、役割分担等組織の再編（2）
研修会の開催、があげられた。
部下に対する指示、働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 被災のため新人教育、研修ができていない。
組織に対する働きかけの実態としては、（1）災害復興計画に基づく事業展開（2）通常配置への移行（3）災害時保健活動のまとめ（4）地区担当制を敷く（5）体制の変更、があげられた。
組織に対する働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 派遣終了に伴う市町村保健師の新たな保健活動体制づくりと連携・協働システムの確立
・ 通常業務の再開にあたり、1 週間より長期の派遣を希望する声が市町村からあがっても要望に応えることができなかった。
6 ） フェーズ 5
地域活動の実態としては（1）避難先での支援及び避難先市町村との連携（2）災害対策と通常業務の調整（3）仮設住宅以外の住民への対応（4）健康調査（5）ソーシャルキャピタルの醸成（6）派遣終了に伴う引継ぎ（7）関係機関との連携（8）地区診断の実施・事業計画作成、があげられた。
地域活動の課題としては、以下の点が語られた。
（1）他の自治体に避難した人への支援体制
・ 全国に避難している住民が、等しく支援を受けられるような制度の必要性。
（2）被災者の生活の場の違いによるサービス提供の差
・ 仮設住宅の健康ニーズ調査はさまざまな調査が重なり被災者も負担が大きい。しかし、

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

19逆に民間賃貸住宅入居者は県内広域的に生活しているため支援がなく、調査の回答率も反応もよいなど、被災者の生活拠点で異なる反応が見られた。
・ 在宅避難者や被災していない地域の健康ニーズの対応が課題。
（3）他機関との連携・協働
・ 組織内外で保健師が連携を必要とする災害対応の機関、部署、支援団体が数多く存在する。お互いに共通認識を持ち情報を共有するために会議等を開催することは業務が多忙で困難であった。
（4）こころのケア支援体制の確保
・ フラッシュバック相談増加、アニバーサリーブルーの報告あり。
部下に対する指示、働きかけの実態としては、（1）人事異動・体制整備（2）休暇を含む活動シフトづくり（3）災害時保健活動のまとめ、共有化、研修実施、があげられた。
部下に対する指示、働きかけにかかる課題としては、以下の点が語られた。
・ 若手保健師の研修が必要
組織に対する働きかけの実態としては、（1）今後の保健活動の在り方検討（2）保健師の増員、があげられた。
表 3 統括保健師 ･ 被災自治体保健師 ･ 派遣された保健師のフェーズ毎の保健活動の概要※●は主に都道府県、■は主に保健所、○は主に市町村の役割
フェーズ

統括保健師の活動

被災自治体保健師による保健活動

派遣された保健師による保健活動●○情報収集●現地の視察●○派遣要請■○活動計画の策定
フェーズ 0 ●○部下の安否確認、モチベーションを高める、見守り、精神的励まし●○人員配置●○初動体制の構築●○情報収集○救護、救護所の設置○トリアージ■○要援護者の安否確認○避難所の開設○避難所での保健指導、環境整備●○部下への休養の指示●保健師の派遣要請●医療の確保●支援体制の構築、調整
フェーズ 1 ○派遣保健師の活動調整○避難所の計画的な支援●○情報提供■○巡回診療の調整■○県内支援チームとの協働○避難所での健康管理○福祉避難所の開設○保健福祉的視点でのトリ
アージ○相談窓口の開設■被ばくスクリーニング

・状況把握
・被災自治体のニーズ把握
・トリアージ・避難所での健康管理、健
康教育
・家庭訪問
・ネットワーク構築
・継続支援チームのための基盤づくり●○支援体制の構築■○医療の確保■○避難所支援チームとの ■○避難所支援チームの調調整
整●○派遣保健師の受け入れ、 ■○家庭訪問
活動形態の形成、指揮、調 ○避難所巡回
整○避難所における対策
フェーズ 2●○マスコミ対応○保健福祉的視点でのトリ■被災地市町村・保健所保 アージとリンケージ
健師への支援○物資の調達○保健医療福祉ケア会議の開催■被ばくスクリーニング【避難所】
・健康管理、健康教育、受診の支援、看護・介護サー
ビスの提供
・サービスの調整
・心のケアチームとの連携・環境整備、感染症対策
・感染症サーベイランス
・情報収集
・情報提供
・必要物品の配布

20

Ⅲ 結

果

フェーズ

統括保健師の活動

被災自治体保健師による保健活動

派遣された保健師による
保健活動
【その他】
・自宅滞在者の健康管理
・他のチームとの連携
・情報管理、申し送り簿作
成・支援者の健康支援

フェーズ 2●○派遣保健師の活動体制の整備、活動方針の決定●○活動体制の整備●○職員の状況を勘案したシフトへの変更●○職員の疲弊●○指揮命令体制の再構築■○週休 2 日への移行■○長期支援の開始●○支援の方向性の決定■○医療の確保■○心のケア○避難所における対策●○情報提供、広報■○通常業務の再開

フェーズ 3【避難所】
・健康管理、健康教育、ハ
イリスク者の継続支援
・サービスの調整
・保健福祉的視点でのトリ
アージ
・心のケア
・環境整備、感染症対策
・情報収集
・情報提供
・必要物品の配布【仮設住宅・自宅滞在者】
・健康管理、健康教育、要支援者の継続支援
・心のケアチームへのつなぎ【その他】
・通常業務の再開
・他のチーム、リハビリチー
ム、ボランティア等との
連携
・引き継ぎ
・情報管理
・支援者の健康管理●人員確保●○休暇の確保■○体制の変更●○通常配置への移行●○災害時保健活動のまとめ■○事業企画
フェーズ 4■地区担当制を敷く■○派遣終了にかかる引き 【仮設住宅・自宅滞在者】
継ぎ・健康管理、健康教育、ハ■○通常業務の再開
イリスク者の把握、サー■○全戸訪問、調査、分析
ビスの利用調整○仮設住宅への移行準備、 ・コミュニティの構築
支援・ニーズ把握○高齢者の閉じこもり予防、 ・健康調査、データ整理
介護予防
【その他】
○災害復興計画に基づく事 ・各機関との連携
業展開
・情報共有
○熱中症予防・課題の検討○地域コミュニティの再生、 ・情報管理、台帳整理
創造
・業務手順書の作成○仮設住宅での支援
・支援者の健康管理■○災害対策と通常業務の調整●○休暇を含む活動シフトづくり●○人事異動・体制整備●○災害時保健活動のまとフェーズ 5 め、共有化、意見交換会の開催●○今後の保健活動のあり方を検討■○研修の企画・実施■避難先での支援及び避難先市町村との連携■○派遣終了に伴う引き継ぎ■○関係機関との連携■○ソーシャルキャピタルの醸成○仮設住宅以外の住民への対応○健康調査○地区診断の実施・事業計
画作成■○研修の企画・受講

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

21

Ⅳ

考

察

1 派遣された保健師の被災地での支援内容
報告書の結果では、被災地での派遣保健師の支援内容で最も多かったのは、避難所における支援であり、そのうちフェーズ 2 と 3 において多くの活動がなされていたことが判明した。
具体的な支援内容としては、健康相談、健康状況チェック、ハイリスク・要支援者への継続的な健康管理とエコノミー症候群や感染症対策の健康教育の実施が多かった。また、感染症やケアの必要な方々に配慮した環境整備も担当していた。自宅滞在者への支援も多く、その内容は避難所への支援とほぼ同様であった。
今回の派遣された保健師の主な活動の場は、①避難所、②仮設住宅・自宅・借り上げ住宅等、③市町村あるいは保健所であった。
阪神・淡路大震災以降、これまで行われた保健活動と比較して、特徴的なものを挙げると、①避難所の活動では、避難所内で生活が可能かどうかを判断し（本研究では保健福祉的トリアー
ジとする）、医療機関や介護サービス、福祉避難所につなぐ役割（リンケージ）を果たしていた。
また、妊婦や高齢者、障がい者等は避難所内でもトイレの近くや暖房設備のある部屋などに移動させる、椅子やベッド等必要に応じて配置する等場の適応支援の役割を果たしていた。これは、今回の災害が津波被害による地域全域の家屋喪失などによって、あらゆる年齢や健康状態の人々が避難所に集まったことがその要因であると考えられるが、本人の心身を総合的に判断し、本人や家族に必要性を説明し理解を得て、様々なサービス窓口を知り、連携を図る高度な調整力が求められ、保健師は、そのような力量を身につけておく必要があると考えられた。
また、避難者が避難所間を移動する場合や日中は不在となる場合も多く、健康に関する情報を一元的に管理したり、継続支援したりすることが困難であり、課題として抽出された。
②仮設住宅、自宅・借り上げ住宅等では生活支援物資の配布、健康調査、要援護者の継続的な支援、こころのケア、サロンの開催等住民間の交流支援がなされていた。生活支援物資の配布やこころのケアは、喪失したものが大きい今回の災害支援に特徴的なものであった。
③市町村あるいは保健所では、感染症サーベイランス、エコノミー・クラス症候群のスクリー
ニング・被ばくスクリーニング等のモニタリングが積極的に行われていた。また、フェーズ 4
では健康調査のデータ整理なども派遣保健師の力を借りて行われており、「派遣保健師の中には事務的な仕事より直接支援に行きたいと要望する方もいた」ことから、直接的な支援以外の役割があることも認識しておく必要があると考えられた。
派遣された保健チームには、派遣職員の宿泊場所の確保、水や食糧を含む活動資材の確保、避難所の地図づくりやインフラの整備状況の確認、運転や移動手段の確保、保健師が収集した情報を整理する等の役割を担う事務職員等の業務調整員を加えたチーム編成が有効であったとの意見があった。（平成 23 年度地域保健総合推進事業「全国の自治体等による東日本大震災
被災地への保健医療福祉支援実態調査報告書」の結果よりし事務職 3,975 人）

22

Ⅲ 結

果

派遣人数は保健師 6,704 人に対2 被災地の生活・健康に関する課題
報告書の結果では、発災後約 4 か月間の、主に派遣された保健師が把握した被災地の生活・健康に関する課題が抽出された。今回の結果から、ライフラインの断絶による水や食料、衣類等の不足、通信や移動手段が確保できない状況が課題とされており、避難所に避難した人と在宅者に違いがあるものの両者に生活の困難さがあったと考えられる。フェーズ 2 では、高度医療が必要な患者・慢性疾患を持つ人、要介護者といった、いわゆる災害弱者への対応が課題として出され、保健師には、被災者を入院・入所・福祉避難所・一般避難所に振り分ける役割
や、避難所の中で生活しやすい環境づくりをする役割が必要とされたと考えられた。避難所における衛生環境やバランスの良い食事を確保することの困難な状況は、感染症対策や生活習慣の悪化のひとつの要因であったと考えられる。乳幼児や高齢者、集団生活が困難な被災者について課題が出されたことから、避難所の中であっても、遊んだり運動したりできる環境づくり
や椅子での生活や食べやすい食事の提供、プライバシーの確保できる環境整備が必要であると考えられる。メンタルヘルス対策が全てのフェーズで課題とされていたことから、多くの支援した保健師が、災害時のメンタルヘルスの重要性とともに早い時期から介入が必要であることを認識し、活動していたと考えられる。

3 被災地の支援体制に関する課題
フェーズ 0 では、外部からの保健師派遣は見込めない中で情報収集、職員や要援護者の安否確認に奔走していた。統括保健師は初動体制の構築及び活動計画立案を行い、派遣保健師の必要性を検討し、派遣要請を行う役割を担っていた。市町村においては直接サービスとしての救命・救護活動、避難所の開設を並行して進める必要があった。
フェーズ 1 では、地域によって活動内容に差があり、被災状況の影響が考えられた。派遣は主に都道府県内の保健師であり、被災市町村保健師とともに避難所を巡回し、医療や福祉サービスを活用しなければならない避難者をそれらサービスにつなぐ役割を担っていた。医療の確保や福祉避難所の確保、支援体制の構築などのダイナミックな活動が求められていた。
フェーズ 2 では、主に各種支援チームとの連携や直接サービスが行われていた。
フェーズ 3 では、市町村では派遣保健師の支援終了に伴う要支援ケースの引継ぎ、通常業務の再開、仮設住宅での健康調査が行われていた。また、派遣保健師の支援終了や避難所の閉鎖に伴い、活動体制・職員のシフト・指揮命令体制の再構築や支援の方向性の決定がなされていた。
フェーズ 4 では、派遣保健師の支援終了後の人材確保、職員の役割分担の変更等の体制整備が図られていた。市町村では災害復興計画に基づく事業展開や長期的な健康課題である高齢者の閉じこもり予防、介護予防、コミュニティの再構築が行われていた。さらに派遣保健師は仮設住宅や自宅滞在者への直接サービスとともに健康調査で得られたデータの整理、情報管理が重要な役割であった。
フェーズ 5 では、隣接県の市町村に避難した住民への支援のために、避難先市町村との連携に取り組まれていた。災害時の保健師の活動をまとめて県レベルで共有化するなど活動の評価が行われ、今後の保健活動の在り方が検討されていた。
報告書では、発災後約 4 か月間の課題として、情報収集や情報発信が多かった。これは今

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

23

回の東日本大震災が甚大な被害をもたらしたことやライフラインの復旧の遅れが要因として考えられる。中長期支援や継続した派遣体制整備などの課題は、派遣自治体から被災地までの距離の遠さや支援が必要な期間が延長されたことが背景として考えられる。また派遣スタッフの指揮命令系統の構築・自己完結型の活動・引継ぎなどの課題については、被災した自治体における公衆衛生看護管理機能や派遣元の自治体における体制が十分でなかった可能性が考えられる。保健師の力量形成や災害時の訓練、マニュアルの整備などの課題からは、平常時からの体制整備や人材育成の必要性が示唆された。
1 ） 災害時公衆衛生看護活動体制の構築
今回、自治体職員の被災、役場の崩壊等自治体機能の著しい低下をきたした市町村を管轄する保健所では、市町村を支援するための体制づくりとして保健師の「地域担当制」を導入した
り、市町村の責任者を決めたり、市町村への派遣をする等新たな支援体制を構築していた。
保健所は健康危機管理の最前線としての役割を発揮するとともに、管轄する市町村の保健福
祉活動の実態を把握した上で、必要な支援を判断し、市町村と連携しながら直接職員を派遣したり、不足する人員をまとめ、都道府県に派遣要請したりすることにより、災害時公衆衛生看護活動体制を構築する役割が求められていた。
自治体組織の中で保健師を一括配置し、総力で災害時の公衆衛生看護活動に従事するよう、あらかじめ決めていたことが迅速な活動に役立った市もあった。
各自治体では平成 8 年の地域保健法の施行以降、業務分担制を活動体制としているところも多くなっているが、健康障害の切り口から地域住民を見るのではなく、人の健康を総合的に看る視点や、家族や地域における役割を担う社会的人間として捉え、その中で課題解決していくことが必要であったために、結果として業務分担ではない活動形態が求められたと考えられる。
災害時には組織体制の再構築が必要となる場合があることを、あらかじめ認識しておき、発災時には状況に応じて柔軟に組織体制を変更する必要がある。
2 ） 統括保健師の配置
発災時には、地域の被災状況及び不足する保健医療福祉サービスの現状を一元的に把握する部署が不可欠である。これらの情報を分析し、必要な保健活動を見極め、自治体内の保健師を掌握し、再配置するなどの体制整備を図る役割（コーディネーター）が求められていた。
また、組織内では、統括保健師の必要性が認識されていることが重要であった。
本研究において、統括保健師が配置されていた自治体では、市町村内の保健師では不足すると判断した場合には、都道府県に対して保健師の派遣を要請するあるいは災害支援協定を締結している自治体に保健師の応援を求める、都道府県内の保健師では不足すると判断した場合には、国に保健師の派遣を要請する、看護協会等への看護師の応援を要請する、新たな保健師の雇用を所属自治体に働きかける等の役割を果たしていた。
統括保健師は過去の被災地における活動経験やマニュアルを基に、保健師に対して保健活動の方向性を示し、自治体における関係団体との連絡窓口となって保健医療福祉サービスをコー
ディネートする、サービスが不足する場合は救護所の開設や福祉避難所の設置等新たなサービスを開拓する等の役割を果たしていた。

24

Ⅲ 結

果

また、派遣された保健師の活動を調整するために派遣元自治体との調整やオリエンテーショ
ン、活動方針の提示、帳票類の統一を行っていた。
平成 19 年 3 月に出された「市町村保健活動の再構築に関する検討会報告書」によると、統括的な役割を果たす保健師に、期待される役割としては、①保健師の人材育成、②地域全体の健康課題を明確にして活動を推進する、③適正な保健師の配置、④保健師を技術的に指導・調整することが挙げられている。今回の結果では、加えて⑤広域的な連携窓口、⑥公衆衛生看護
管理の役割を、統括保健師が発災時に果たすことが迅速な災害時保健活動を推進したと考えられる。
表4

統括保健師の果たした役割期待される役割

災害時の公衆衛生看護活動を推進した役割①保健師の人材育成②地域全体の健康課題を明確にして活動を ・被災地域の情報収集・分析
推進する
・情報提供
③適切な保健師の配置

・派遣保健師・その他支援チームのコーディネート
・人材確保④保健師を技術的に指導・調整する

・保健活動の陣頭指揮・管理⑤広域的な連携窓口

・被災自治体への連絡・派遣要請にかかる調整・派遣者を現地市町村につなぐ・災害対策本部との連携
・外部組織の窓口
・福祉避難所の整備⑥公衆衛生看護管理・（業務実績記録等）保健活動の管理・（保健衛生資材等）物資の確保
・保健師活動のまとめ
・職員の健康管理

統括保健師が「公衆衛生看護における統括」として事務分掌上で配置されていた自治体は 9
自治体中 3 か所であり、2 つの県では地域保健法に保健所の役割として示されている「保健師に関すること」を根拠として、自治体内あるいは県の場合は管轄市町村に所属する保健師の人材育成や研修や保健師への事務連絡、あるいは取りまとめ役として機能していた。市町村においては法的な根拠は明確でないが、平成 21 年・22 年に実施された日本看護協会の調査結果
や平成 20 年度地域保健総合推進事業「地区活動のあり方とその推進体制に関する検討会報告書」を踏まえ、今後、統括保健師を配置していく必要があると考える。
配置の際には、災害対策本部と直接やり取りができる職位でなければ、保健師が得た情報を災害対策本部に伝え、情報を地域住民に的確に提供することが困難であり、十分な機能が発揮できなかったことから、県や指定都市では、課長級以上の職位を持たせる必要があると考えられる。
今回は、県や指定都市では保健所や本庁が情報収集を行った自治体もあったが、いずれも統括保健師自身が動くのではなく、保健所や本庁の職員を市町村や保健所に出向かせていた。保
健所や本庁にはある程度の人数の保健師が必要であるとともに、災害時の様々な情報が無い中で安全に職員を被災地域に出向かせるには、組織を超えた体制づくりや指揮命令系統の変更等も必要であった。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

25

組織の変更・再編
所属を超えた横の連携
統括保健師の配置
統括保健師を補佐する役割

保健師

図1

情報提供・収集一体的活動

災害対策本部

災害に対応できる組織体制の構築

3 ） 情報収集・分析・還元の仕組みづくり
発災後、市町村には、迅速に被災地域の住民が置かれている状況を把握し、保健医療福祉サー
ビスの不足量を明確にすることが求められていた。しかしながら、実際には、全国レベルで作成・配付されている「大規模災害における保健師の活動マニュアル」の存在を知らず帳票類の作成に手間取ったり、被害のため取り出せなかったりしていた。また、派遣された自治体間で使用する帳票類が異なっていたために情報が集約できなかったり、厚生労働省や自治体への報告のために帳票類から転機するのに時間を要したりした自治体もあった。これらのことから、必要な情報を収集できるフォーマットを定め、全国で統一する。また、発災時にすぐに取り出せる
ようにインターネットでの公開等改善する必要があると考える。
また、甚大な災害では通信手段が失われることを想定して、平時に衛星電話、防災無線・防災ファックス等の代替手段の整備を行うこととともに、発災時に携帯電話やパソコン等を迅速に再配備することが重要であると考えられた
今回の東日本大震災は被害が広範囲かつ甚大であったために、自治体機能まで失われた地域があり、被害が大きい市町村程、情報が県や国に入らず、支援の開始時期の遅れや人的資源が不足し続ける状況が発生していた。被害の大きい市町村では、情報の収集そのものができないことを県や国が認識し、どのような情報収集の仕組みを作るのかが課題として挙げられていた。
インタビュー結果では、県や保健所が市町村の情報を得るためのシステムを発災前から定めていた自治体は無く、今後は、自治体クラウドの活用を図るなど、情報共有のシステムづくりが必要であると考える。
個人情報保護の観点から、民間の地域包括支援センターからの情報が得られなかった、難病や精神疾患、結核等を有する方々の情報が市町村で入手できず、避難所での健康管理が困難であった等の意見もあった。「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」が示された後、市町村
では各自治体で定めている個人情報保護に関する条例にのっとり、あらかじめ同意を取り登録者名簿を作成することが行われた。しかしながら、今回の東日本大震災では同意取得とは関係なく、必要な要援護者の情報が関係機関に提供され、迅速な安否確認に至った例もあった。「個人情報保護法」の主旨から、人命にかかわる場合にはそれを優先し、自治体の責任において個
人情報を必要な関係機関に提供するしくみづくりが行われている自治体も出てきており、関係

26

Ⅲ 結

果

部局や自主防災組織で情報を共有する仕組みについても検討する必要があると考える。
4 ） 災害時の公衆衛生看護活動
今回の災害時に行われていた公衆衛生看護活動は下図のようなサイクルによって行われていたと考えられた。
被害が甚大であったために、一時的に避難所に様々な健康段階の地域住民が集まったことにより、避難所内で改めて、避難者の健康・生活レベルを保健・医療・福祉の視点から判断し、医療機関への入院や福祉避難所や介護保険施設への入所に結び付ける必要が生じていた。また、
時間の経過とともに、地域住民は避難所、仮設住宅、復興支援住宅へと移動することが多く、時期に応じて改めて、生活の場を整え、見守るためのコミュニティづくりや新たなサービス導入を働きかける役割を果たしていた。

情報収集
体制の構築

医療
サービス

リンケージ

直接
サービス

福祉
サービス

支援計画
立案

図2

福祉避難所
避難所
地域住民
在宅
仮設住宅

情報収集

公衆衛生
看護診断

災害時の公衆衛生看護活動

5 ） スーパーバイザーの機能
今回、カウンターパートナー方式の支援が行われた県や市町村もあった。阪神・淡路大震災を経験した兵庫県や被災の経験のある市あるいはその職員によって、協議会の会合でスーパーバイザーとして参画したり、今後の見通しから地域におけるコミュニティ形成を図っていく必
要がある等の助言を行ったり、他の自治体とは異なる支援が行われていた。被災者自身には
PTSD によるフラッシュバック等の危険性もあるが、「被災地としての地元における支援経験者」
としての発言は被災地自治体にとって大きな支えとなっていた。今後は、今回の被災地支援経験者を含め、被災地の求めに応じたスーパーバイザーを派遣する仕組みが作られることが望ましいと考える。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

276 ） 長期派遣保健師の役割
今回、半年、1 年といった長期間に渡る派遣が行われていた。これには、長期間の展望を持った公衆衛生看護活動を展開する必要性があったこと、被災自治体には災害対策と通常業務を並行して行うだけの職員数が不足していたこと、現に公衆衛生看護活動の一定以上のスキルを持っている職員が求められたこと、新たな雇用をしようとしても応募者がいなかったことなどの要因が考えられる。
今回の調査結果では、地域ニーズの分析、事業計画の立案、評価、活動体制の整備、医師会
等関係団体や地元との連携、等、短期派遣の保健師では対応が困難な災害時の保健活動が明らかになった。近年、保健所数が減少し、職員数も減っており、市町村には保健師数が増加しているとはいえ、偏在があり、若い保健師が多い等、経験にも差があり、災害等の危機管理事象に当該自治体だけで対応することは困難な状況が今後も継続すると考えられる。保健所から市町村に長期派遣された例もあり、短期派遣以外のスキームによる保健師派遣についても、在り方を明らかにすることが求められている。
長期派遣が可能な保健師は、派遣元自治体に理解や首長の意志があり、健康であり、家庭での役割を代替できるなど一部に限られると思われる。また、長期間生活できる場や生活用品の確保、派遣先自治体に雇用されることとなるため、賃金や手当等の差などの課題もあり、制度面の整備が求められるところである。
7 ） 避難者を受け入れた市町村の役割
今回の震災では町ごと移転をした場合に、被災自治体では受入れた市町村との調整や日常生
活に関する情報提供が行われていた。避難者の直接的な支援は、受け入れた市町村が行っている場合と保健所の分室を市町村に設けて保健師を配置し、受け入れた市町村と連携して支援している場合があった。これまで、大規模な市町村単位での避難を想定していなかったが、被災地と同様に、被災者の状況を正しく把握し、被災自治体が被災者に対して行っているサービス
に関する情報を収集し、支援体制の整備を行い、継続的な支援を行う必要があると考える。
8 ） 支援者の心構え
これまでの災害時保健師活動の教訓から「支援者は被災地自治体の指示のもとで支援を行い、自己完結型の支援を行う」ことが示されていたが、一部の自治体では派遣保健師からできていないことを責められた、宿泊等の手配を行う必要があった、指示待ち等の課題も出されていた。
従って、支援者である保健師は①被災自治体の職員は被災を受けており、精神的に大きな葛藤をかかえながら、強い使命感と責任感で業務を遂行していることを理解し、労う気持ちで支援すること。②できていない部分に気付いた場合は、自分たちはこのような方法で行うことができると提案することは良いが、長期の見通しを持った支援計画の中で、支援者が居なくなっても継続して実施できるかどうか等の側面から被災自治体が判断し、決定するものであることを理解しておくこと。③被災自治体ではやりたくてもできないというジレンマを抱えており、どのようなことをしたいと考えているのかを支援者が丁寧に聞き取り、同じ目的や目標を持って支援にあたること。④自己完結型支援とは、衣食住・移動に関して被災自治体の手を煩わせな
いことのみならず、集めた情報を被災自治体に還元すること、行った支援を文書で記録し、次の支援者もしくは被災自治体に引き継ぐことが重要であり、被災自治体の業務量を減らす方向

28

Ⅲ 結

果

で支援する必要があること。を提言したい。
9 ） 職員の健康管理
被災自治体の職員は、自らも被災した方や自宅に帰ることもできないまま地域住民への支援を継続した者もあった。また、24 時間労働や休暇が取得できないなどの疲労が蓄積する状況もあった。インタビューでは、職員の休養が大切であることを医師会から知事あてに申し入れた例や、統括保健師が早期から休暇を組み入れたシフト表を作成し、職員を休ませるよう配慮した例があった。特に被害が大きい自治体では職員の休養に関する通達の伝達が遅れ、支援者数も不十分であったことから、職員にはかなりの負担がかかり、結果として、体調を崩した
り、離職したりする保健師もいた。
惨事ストレスは、災害時に活動する消防職員や警察職員には良く知られているが、平成 16年度

厚生労働省こころの健康科学研究事業「ストレス性精神障害の予防と介入に携わる専門

職スキルの向上とネットワーク構築に関する研究（加藤班）」では、各職域で惨事ストレスを経験した割合は保健師の 37.2% となっており、保健師も惨事ストレスに見舞われる職種であることを認識する必要がある。また、同僚の怪我や殉職は最も強いストレスとされており、職員に人的被害があった自治体では、特に惨事ストレスによる職員のメンタルヘルスへの影響を勘案する必要がある。
派遣される保健師にも、派遣元自治体で十分なオリエンテーションを行うとともに、派遣終了後にも定期的にチェックを行い、ストレス状態を把握し、十分な休養を取るように指示されていたことが有効との意見があったことから、今後、被災地の職員及び派遣支援者の健康管理システムを構築する必要があると考えられた。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題29

4 派遣要請と派遣終了の考え方について今回の派遣要請については、市町村の被災状況の確認に手間取ったこと、マンパワーが絶対的に不足していたこと、原発事故の影響などにより、マッチングが出来ず、市町村のサービス不足とともに県にストレスがかかる状況が継続した。
要請に至る情報収集の方法と、市町村の支援要請をとりまとめ、支援の必要性について市町村を説得する役割が保健所に求められていた。
また、派遣要請人数の決定には避難所の数だけでなく、保健医療福祉サービスの稼働状況、
避難所や仮設住宅の巡回にかかる時間、感染症や熱中症等の発生し易さが大きく影響していたと考えられた。

保健指導室

あっせん
調整

・派遣要請

都道府県

支援体制の構築・状況報告
・保健師派遣の必要性に
関する意見
・派遣要請

保健所

・取りまとめの指示

管内状況の取りまとめ

調整・稼働状況の把握・サービス不足量の判断

状況の取りまとめ・情報収集の指示

市町村支援体制の構築

医療サービス

・被災状況、住民の生活に関する情報収集

調整

・状況報告
・保健福祉活動に必要な要員不足状況
・派遣要請

管内状況の取りまとめ・稼働状況の把握・サービス不足量の判断

市町村

福祉サービス

・被災状況、住民の生活に関する情報収集（避難所・福祉避難所設置後・在宅看護等）

地域住民
図3

派遣要請にかかる各所属の役割

他の自治体からの短期派遣の終了の判断時期として大きくは表 5 のように分類できた。
表5

派遣終了の判断時期の目安
判断の目安

避難所の閉鎖及び仮設住宅入居の開始

仮設住宅への入居終了

仮設住宅入居者への健康調査終了避難所での直接サービス・各種サービスへのつなぎ
派遣保健師の主な役割

コミュニティの強化・再構築
ニーズの把握30

Ⅲ 結果しかし、実情としては、通常業務と復興に向けた新たな事業展開を行うために、全国市長会、自治法による中長期派遣、ナースバンクの活用、新たな保健師の雇用を行っている自治体も多く認められた。被災市町村との思いの違いがあり、特に県等では外部の支援を終了する判断は難しいという声があり、結果的には保健指導室のあっせん終了を持って派遣終了と判断した自治体もあった。

5 自治体における平時から整備すべき内容について報告書では、平常時に求められる活動として災害時を意識した健康危機管理体制の整備が挙げられた。中でも、関係機関との役割分担や所属内職員等の役割を明記した具体的なマニュア
ルの整備、想定外の事象にも柔軟に対応できる能力や、保健師としての基本的な対人支援能力を高めるための人材育成、災害時に特化した研修や訓練等の必要性が示唆された。これら平時からの備えが、他の自治体に派遣された場合に、被災地において即戦力として自己完結型の保健師活動として展開できるものと考えられる。
1 ） マニュアルの整備や訓練の実施
発災前に自治体独自の災害時保健活動マニュアルの作成をしていたことや訓練をしていたことは、迅速な被災地保健活動に役立ったと述べられていた。しかし、マニュアルも訓練も災害規模が想定を超えていたため、十分には活用できなかったという声もあり、より規模の大きな災害を想定した内容にする必要があったと考えられた。作成のプロセスで、総括保健師自身が発災時の保健活動をシュミュレーションしていたことでスキルを高められたことが迅速な災害時の保健活動に活かされたと述べられ、保健師各自が発災時の保健活動をシュミュレーション
しておくことが有効であると思われた。
今回の災害時に行われた保健師活動から、今後、保健師が強化すべきスキルとしては、①具
体的な支援技術：トリアージ、応急処置（怪我の手当て等）、環境整備（害虫駆除を含む）、感染症予防（インフルエンザ・感染性胃腸炎等）、②避難所開設・運営に関する学習：隔離スペー
スの確保、共有スペースの設置、保健福祉的トリアージ、水や食料の分配、情報提供の方法、避難者の健康管理、管理者・支援者との連携、支援者の健康管理等、が必要であると考えられた。加えて、統括保健師及びチームリーダーには③情報の収集・分析・還元、④保健活動の体
制整備、⑤支援要請方法に関するスキルが必要であると考えられた。
2 ） 都道府県・保健所・市町村の関係性の強化
都道府県と市町村の関係性においては、県内の自治体に所属する保健師が加入する自主組織の存在や合同研修会の開催など日常的な関係が持たれていたことで情報の伝達や収集に活かされていた。一方、保健所の職員と発災後初めて会うような関係性であったことで意思疎通が十分に計れなかった例も報告されていた。現在、市町村に各種保健事業の実施主体が移譲され保健所の事業と直接的な協働や連携が行われ難くなっていると言われている。発災後、保健所における業務分担制を見直し、地域担当制を導入し、市町村との連携を深めようとしている自治体もあった。マニュアルの作成や訓練を都道府県や保健所、市町村とともに行うことで相互理解が深まったとも述べられおり、都道府県や保健所は、研修会・災害時の保健活動の検討・市

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題31町村担当者を定める等のしかけを作り、積極的に市町村と顔の見える関係づくりや協働する必要があると考えられた。
保健所は健康危機管理の拠点であるが、災害対策基本法には特段の定めがない。本研究では、①感染症対策や難病患者や精神障がい者への支援等の本来の保健所業務、②市町村の置かれている状態を分析し、スーパーバイザーとしての役割、③都道府県として得るべき市町村の情報を収集する役割が認められていた。また、④派遣保健師や保健・医療サービス提供者のコーディ
ネート、⑤医療提供体制の構築は災害時の保健師活動の質を高めることに役立ったと述べられており、ネットワークづくりやコーディネート役割を発揮することが求められていると考えられた。
3 ） 発災前準備としての公衆衛生看護活動①地域住民に対して、感染症や食中毒の予防、エコノミー・クラス症候群の予防、生活不活
発病、介護予防、薬の管理や保険証・健康手帳等の携帯、等に関する保健指導を行うこと。
②要援護者の名簿作成、感染症対応マニュアル等の整備、健康管理体制の整備を行うこと。
③地域のネットワーク構築や資源としての地域コミュニティの育成に努め、さらに住民と保健師との信頼関係構築に努めるなど、地域に密着した保健師活動を行うことが災害時の保健活
動にも活かされると考えられた。

保健師としてのスキルアップ
災害時公衆衛生看護マニュアルの策定
地域防災計画への位置づけ

都道府県保健師
市町村との
連携実態の
把握

研修会の開催災害訓練の実施市町村保健師

災害対策としての保健指導

地域住民
図4

保健所保健師関係性の強化
健康管理体制の整備

地域診断

ソーシャルキャピタルの創造・連携

関係機関

発災前の公衆衛生看護活動

本研究では、派遣された保健師の記述した報告書については発災後 4 カ月間に限定されており、それ以降の活動実態及び課題を把握できていない。また、中長期支援や避難者を受け入れた自治体における保健師活動については分析をしていない。また、統括的役割を果たした保健師以外の、被災地自治体で活動している保健師の活動については充分反映できていないと考
えられる。

32

Ⅲ 結

果

Ⅴ

おわりに

東日本大震災における公衆衛生看護の実態とその課題を抽出し、災害前準備として行うべき
公衆衛生看護活動を明らかにした。
今回の全国保健師長会会員から提供されたデータは、本研究を目的として集められたものではなく、支援経験から自らの自治体においてもできていないことを課題として出されたものであり、被災自治体の感情を充分に勘案していないデータが混在していると考えられ、その点はお詫びしたい。また、インタビューは業務に支障の無い時間で聞き取ったもので実態が全て記載されている訳ではないことを御了承いただきたい。
研究班メンバーは被災自治体もしくは被災地支援を経験した者で構成されており、検討の場
では他の自治体の実態を知り、初めて自分の自治体の置かれている状況を理解するような場面もあり、今後に向けた提言についても話し合うことができた。提言についてはマニュアルの改正に反映していきたい。
アンケートにご協力いただいた全国保健師長会会員の方々並びに現在進行形の活動を展開している中、インタビューに応じてくださった被災自治体の保健師の方々に感謝申し上げます。
被災地の一日も早い復興と、地域で活動している保健師の方々の健康を心より願っています。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

33

Ⅵ
1

参考文献

大規模災害における保健師の活動に関する研究報告書「大規模災害における保健師の活動マニュアル～阪神淡路・新潟中越大震災に学ぶ平時からの対策～」：地域保健総合推進
事業分担事業者全国保健師長会村田昌子，2006

2

地震災害時における効果的な保健活動の支援体制のあり方に関する検討会報告書：地域
保健総合推進事業「地震災害時における効果的な保健活動の支援体制のあり方に関する検討会」分担事業者奥田博子，20083

東日本大震災被災地の地域保健基盤の組織体制のあり方に関する研究報告書：地域保健総合推進事業分担事業者宮崎美砂子，20114

統括保健師の役割と分散配置の状況に関する調査報告書：全国市町村保健活動協議会，
2012

5

市町村保健活動の再構築に関する検討会報告書：市町村保健活動の再構築に関する検討会，1997

6

地区活動のあり方とその推進体制に関する検討会報告書：地域保健総合推進事業地区活動のあり方とその推進体制に関する検討会，2008

7

自然災害時における保健師の役割：奥田博子，保健医療科学 57（3），2008

8

大災害と法：津久井進，岩波書店，2012．7

9

ストレス性精神障害の予防と介入に係わる専門職のスキル向上とネットワーク構築に関する研究平成 16 年度厚生科学研究費補助金事業研究報告書：加藤寛，2005

10

被災地における保健師活動：井伊久美子，看護教育．47（3），2006-03

11

地域保健総合推進事業「全国の自治体等による東日本大震災被災地への保健医療福祉支
援実態調査報告書」：地域保健総合推進事業分担事業者坂元昇，201234

Ⅵ 参考文献Ⅶ

資第1

被災地で保健活動を行った保健師が作成した報告書の分析料

1 被災地での公衆衛生看護活動
表1

フェーズ 1
枠組み
組織運営

（人数）
カテゴリ
状況把握
課題・ニーズの把握

救命・救護

避難所

サブカテゴリ
被災状況の確認（1）
衛生状況の確認（1）
現地地域保健スタッフのニーズの確認（1）トリアージ

救急搬送が必要かどうかの判断（1）

健康管理

健康相談（1）
手指消毒（1）

健康教育

飲水の必要性（1）エコノミークラス症候群予防（1）

自宅滞在者
連携・体制作り

表 2-1

健康管理

家庭訪問（1）

支援の基盤づくり

今後の継続支援チームのための基盤づくり（1）ネットワークの構築

関係者・機関・避難所主要メンバーとのネットワー
クの構築（1）

フェーズ 2
枠組み

（人数）
カテゴリ
避難所の設置

サブカテゴリ
避難所の設置（1）
避難所運営（1）
連携会議の設置（1）

活動拠点作りボランティアの受け入れ調整（1）
庁用車・支援活動物資の搬送（1）
総合相談窓口の整備（1）

状況把握
組織運営

行政機能の稼働状態、組織体制の把握（1）
行政機関の業務支援（1）

業務支援

母子保健事業の再開（1）
見守り支援事業の実施（1）

活動支援

災害時の支援にかかわる資料や記録用紙の提示（1）ライフラインの提供

健康管理センターにおける水・トイレ・電気の提
供と情報提供（1）

病院への支援病院での状況把握（1）
病院スタッフへの食事提供（1）
健康状態急変の対応（2）

救命・救護

応急処置

救急対応（1）
傷病手当（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題35

表 2-2

フェーズ 2
枠組み
救命・救護

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ

救命・救護

体調不良者への支援（1）

薬の配布

家庭薬の配布（1）

病院への搬送健康管理

病院への救急要請・搬送支援（1）
健康管理（7）
健康相談（29）

健康相談

巡回健康相談（10）
窓口にる健康相談（1）
内科・小児科・歯科医の巡回相談（1）
健康状態チェック（18）血圧測定（5）
問診（2）有症者の症状観察（1）

健康状態チェック

体調（1）
服薬状況（2）
現病歴（1）
不眠（1）
発熱（1）
要支援者の把握（4）
要介護度の高い人（2）
精神障害者（2）

ハイリスク者・要支援者の把握

妊産婦、乳幼児（2）認知症高齢者（1）
人工透析患者（1）

避難所

高血圧治療者（1）
内服指導
ハイリスク者・要支援者の支援

要支援者の支援（3）
ハイリスク者の支援（2）治療導入（2）
内服指導（3）

保健指導

発熱者の保健指導（1）
栄養指導（1）
健康教育（3）
健康教室（3）
エコノミー症候群予防（13）
廃用性症候群予防（1）
生活不活発病予防（4）

健康教育

感染予防（11）
手指消毒（2）
手洗い（4）
うがい（4）
衛生指導（1）
換気（3）
掃除（1）

36

Ⅶ 資

料

表 2-3フェーズ 2
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
食中毒（3）
熱中症（2）
土足禁止（1）
マスクの着用（1）

健康教育

ラジオ体操（6）
健康的な生活リズム（1）アルコールに注意のチラシ配布（1）インフルエンザ防止（2）ノロウイルス対策指導（2）
有症状者の受診勧奨（1）
受診の援助（8）
巡回診療の補助（2）
診察介助（4）

受診の支援

休日医療の確保（1）
地域開業医へのつなぎ（1）
通院の支援（2）
受診の勧奨（4）
看護・介護サービスの提供（1）
介護（1）
福祉避難所における 24 時間体制の看護・介護（1）
要介護者への介護全般（1）避難所

認知症高齢者のケア（1）
感染者の看護（1）看護・介護サービスの提供

発熱・嘔吐等身体症状への療養支援（1）
車いすの乗降介助（1）
創傷消毒（1）
オムツ交換（1）
体位変換・褥そう予防（2）清拭（2）排泄介助（1）
服薬管理（1）
乳幼児の入浴（1）ショートステイ（1）

サービスの調整

要介護認定（1）
障害者（1）
介護保険サービス（1）メンタルケア（4）こころのケアチームとの連携（5）こころのケアチームによる巡回健康相談（1）

精神的な支援慢性疲労者の支援（1）
精神的に不安の大きい人への個別対応（2）
被災体験への精神的な支援（2）
医療機関への受診同行（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題37

表 2-4フェーズ 2
枠組み

（人数）
カテゴリ
精神的な支援
環境整備

サブカテゴリ
メンタル問題の発見（1）
こころのケア診療所の開設（1）
環境整備（8）
衛生対策（10）
感染対策（11）
手指消毒薬の設置（4）うがい薬の設置（3）マスク配布（3）

衛生対策

トイレ掃除（8）掃除（1）手洗い場の衛生管理（3）
嘔吐物の処理（1）
冷蔵庫の衛生管理（1）インフルエンザ隔離部屋の確保（3）
衛生物品の管理（1）
生活基盤を整える（1）

生活基盤の構築自己管理できる体制の整備（1）
生活環境の整備（1）

共有スペースの設置
情報収集

憩いの場を設ける（1）キッズルーム設立（1）
情報収集（4）
状況の把握（2）

避難所

地区把握（1）
被災状況の把握（1）
環境状況の把握（3）
状況の把握

衛生状況の把握（1）
生活状況の把握（2）
医療機関の把握（1）ライフライン状況の把握（1）
避難所運営キーパーソンの把握（1）
課題・ニーズの把握（7）

課題・ニーズの把握

問題・優先順位の把握（1）
生活改善ニーズ調査（1）
医療機関情報（5）
調剤薬局情報（1）

情報提供

不明者情報（1）
生活情報（1）
ミーティングで得られた情報（1）
衛生物品（2）マスク（2）

必要物品の配布

うがい薬（3）
生活必需品（2）
便秘薬（1）
要望のあった物資を対処できる範囲で配布（1）

38

Ⅶ 資

料

表 2-5フェーズ 2
枠組み

（人数）
カテゴリ
健康管理

サブカテゴリ
健康管理（2）
健康相談（3）

健康相談

家庭訪問（7）
相談窓口による健康相談（1）
集会所での健康相談（1）
健康状態チェック（3）

健康状態チェック

安否（2）独居高齢者（1）
精神不安（1）

要支援者の支援
自宅滞在者

訪問（2）
健康教育（1）
熱中症予防（1）

健康教育アルコールに注意のチラシ配布（1）
感染予防（1）
健康相談窓口の周知（1）
衛生面の指導（1）

受診の支援
精神的な支援情報収集
必要物品の配布

往診の調整・同行（1）
精神的支援（1）
こころのケアチームとの連携（1）
生活環境調査（1）
要望のあった物資を対処できる範囲で配布（1）
各機関との連携（1）保健所（2）

各機関との連携

医療機関（5）
支援対策本部（3）役所（3）高齢者のショートステイ・一時入所先（1）
医療チーム（11）巡回医療班（2）
DMAT（2）
医師会・歯科医師会・薬剤師会（2）
地元災害対応看護師チーム（1）

連携・体制づくり
他チームとの連携

こころのケアチーム（11）運動指導員（1）
各種医療班（1）
介護ボランティア（1）ケースワーカー（1）
ケアマネ（1）
民間ボランティア（4）
自治体との連携（1）

自治体との連携

自治体への活動報告（1）
要保護児童の調査報告（1）
把握できていない避難所の把握・報告（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題39

表 2-6

フェーズ 2
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
避難所運営者との連携（1）

避難所運営者との連携

環境整備（1）
要支援者の部屋割り配慮（1）

地元保健師との連携
連携・体制づくり

派遣チーム間での連携
ミーティングの実施
情報共有

地元保健師との連携（6）次班への支援内容の引き継ぎ（2）オリエンテーション（1）ミーティングへの実施（4）
情報提供（1）
要望・問題点の報告（1）

活動調整

ニーズの調整（1）

役割分担

担当地区の決定（1）
健康管理相談票の作成（2）
カルテの作成（1）

個人記録の作成

個人の健康記録（3）
通院状況（1）
福祉サービス状況（1）
世帯ごとにまとめる（1）

情報管理

マップの作成避難所ごとにまとめる（1）
要介護者地図の作成（1）
申し送り簿の作成（2）

申し送り簿の作成

連絡ノートの作成（1）
伝言板の設置（1）

支援者の健康支援

40

Ⅶ 資

料

記録様式の整理

様式類の整理（1）

基礎資料の作成

保健活動の基礎資料の作成（1）

健康相談
メンタルヘルス相談自治会役員の健康相談（1）
職員のメンタルヘルス相談（1）表 3-1

フェーズ 3
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
乳児健診（2）

事業実施

予防接種（3）
母子手帳・療育手帳の再発行（2）

組織運営

事業の再開

母子保健サービスの再開（1）
大人の健診の再開（1）
保健医療福祉復興計画（1）

復興計画

課題解決システム作り（1）
保健活動のシナリオづくり（1）

救命・救護

活動支援

被災経験をもとに必要な活動の提言・助言（1）

応急処置

有症者への応急対応（2）

薬の配布

配置薬の提供（1）

診察介助

診察の介助（1）

健康管理

健康管理（13）
健康相談（34）
巡回健康相談（11）

健康相談

総合相談窓口における健康相談（2）
薬剤師による服薬相談 81）
高血圧・糖尿病患者の健康相談（1）傾聴（4）
血圧測定（15）
バイタルサイン測定（2）

健康状態チェック

薬の確認（1）
問診（1）
体調（1）
困りごと（1）
インフルエンザ患者の把握（1）

避難所

インフルエンザ様症状のある方への検査の実施
感染症の早期発見・ （1）対応
胃腸炎患者の把握（1）
有症者の把握（1）
ハイリスク者の把握（2）
要支援者の把握（5）
障害者（1）
ハイリスク者・要支援者の把握高齢者、生活不活発病の高齢者（1）
慢性疾患治療者（3）
透析患者（1）インスリン使用者（1）妊婦（1）ハイリスク者・要支援者の継続支援
食生活支援
保健指導

要支援者の継続支援（5）食生活支援（1）
糖尿病患者の栄養指導（2）
慢性疾患患者の生活指導（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

41

表 3-2

フェーズ 3
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
健康教育（5）
生活不活発病予防（3）
感染予防（6）
インフルエンザ予防（2）ノロウイルス予防（1）手洗い（8）
うがい（6）
マスク着用（1）

健康教育

食品衛生指導（2）体操（3）エコノミークラス症候群予防（3）
生活習慣病予防（1）食中毒予防（4）
慢性疾患の悪化予防（1）アルコール依存予防（1）
相談窓口の周知（1）
自立に向けた支援（2）
受診の援助（9）

受診の支援

医療チーム巡回の介助（3）
受診の勧奨（2）送迎ボランティアの確保（1）

避難所

感染症者のケア（1）認知症者のケア（1）
看護・介護サービスの提供

術後退院の受け入れ対応（1）インフルエンザ患者のケア（1）
胃腸炎症状患者のケア（1）
寝たきり高齢者の支援（1）

サービスの調整

介護保険申請（1）
介護予防事業（1）
メンタルケア（9）こころのケアチームによる巡回相談（2）
こころのケア診療所開設（1）メンタル面での課題の有無を把握（1）

精神的な支援必要者にここの相談リーフレット配布（1）
トラウマ反応がある人のアセスメントとケア（1）
ストレス反応への相談（1）
不眠に対して睡眠導入剤等の投薬（1）
被災後の心理的反応に関する情報提供と健康教育（1）

精神的な支援環境整備

家族に行方不明者がいる方のグループミーティング（1）
環境整備（9）
衛生対策（7）

衛生対策

感染対策（18）
トイレ掃除（5）

42

Ⅶ 資

料

表 3-3フェーズ 3
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
トイレの消毒（5）
汚物の処理（2）
ペーパータオルの設置（2）アルコール設置（5）
掃除（3）

衛生対策

換気（2）
洗濯排水の処理（1）
隔離部屋の整備（4）共有スペースの消毒（1）うがい薬の設置（2）
嘔吐物の処理（1）
土足禁止の徹底（1）
生活環境の整備（2）
入浴（1）

生活環境の整備

洗濯（1）
冷暖房（1）
防犯（1）
トイレでのプライバシーの確保（1）

役割づくり

避難者の役割作り（1）プレイルームの開設（1）

避難所

共有スペースの設置

診療場所の確保（1）
自己管理できるよう血圧経・体重計・ポスター・記録用紙の設置（1）
状況の把握（2）
健康生活調査の実施（3）状況の把握

感染症発生状況（1）
被災状況の把握（1）
生活環境の把握（1）
車いすの希望聞き取り（1）
ニーズの把握（4）

課題・ニーズの把握

健康福祉ニーズの把握（2）
健康課題を見出す（1）
医療機関情報（2）
調剤薬局の情報（1）

情報提供

交通手段（1）
健康情報（2）
介護保険（1）
予防接種（1）

情報提供

相談窓口（1）
イベント情報（1）
マスク（1）

必要物品の配布

生活用品（1）
市販薬の管理（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

43

表 3-4フェーズ 3
枠組み
避難所

仮設住宅

（人数）
カテゴリ
必要物品の配布

サブカテゴリ
支援物資の配布（1）配食サポート（1）健康相談

個別相談（1）

情報収集

健康生活調査（1）

環境整備

感染対策（1）

健康管理

健康管理（1）
健康相談（1）

健康相談

家庭訪問（15）
傾聴（1）
健康状態チェック（6）安否（1）バイタルサイン（1）

健康状態チェック

健康被害の把握（1）
治療歴（1）
介護サービスの有無（1）
生活上の困難（1）内服（1）
要支援者の把握（5）妊婦（1）

要支援者の把握就学前の子どもの有無（2）
要介護者（1）
不眠高齢者（1）

自宅滞在者

精神疾患患者（1）
要支援者の継続支援

家庭訪問（6）

保健指導

生活指導（1）

健康教育
精神的な支援感染予防（1）
環境整備について（1）
精神的な支援（1）
こころのケアチームとの連携（1）
健康生活調査（6）

状況の把握

生活状況の把握（1）
被害状況の把握（2）
住まい、経済状況に関する相談（1）
支援優先順位の把握（1）

課題・ニーズの把握

健康ニーズ把握（1）
課題を見出す（1）

情報提供
必要物品の把握医療情報の提供（1）
生活に関に関する情報（1）
湿布（1）
各機関との連携（2）連携・体制づくり

各機関との連携

保健所（2）
対策本部（2）
避難所運営本部（1）

44

Ⅶ 資

料

表 3-5フェーズ 3
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
児童相談所（1）

各機関との連携

介護保険事務所（1）
地域包括支援関係機関（1）
市役所（1）DMAT（1）
医療チーム（15）
こころのケアチーム（21）
巡回診療（1）
PT（1）
OT（1）

他チームとの連携

マッサージ（2）心理（1）民間ボランティア（1）看護ボランティア（2）歯科医師会（1）

連携・体制づくり

ケアマネ（1）
送迎ボランティア（2）
自治体との連携

自治体との連携（2）
地域役員との連絡調整（1）
避難所統括者（2）

避難所内での連携

避難所スタッフ（1）
市民代表者

地元保健師との連携
派遣チーム間での連携
ミーティングの実施

地元保健師との連携（7）引き継ぎ（1）
引き継ぎ（1）
ミーティングの実施（5）
会議への参加（1）

情報共有

情報共有（3）体制の整備

連絡体制を整える（1）

役割分担

役割分担（1）
個人記録の作成（2）

個人記録の作成
情報管理

避難者台帳の作成（1）
健康調査票の作成（1）
要支援者台帳の作成（2）継続ファイルの作成

避難所ファイル、在宅ファイル（1）

マップの作成要支援者のマップ作成（2）

書式の統一

統一書式での情報記入（1）

健康管理

避難所職員の健康管理（1）
地元役場職員の健康相談（1）

支援者の健康支援

健康相談

避難所リーダーのケア（1）
支援者支援（1）
避難所配置職員の健康相談（1）

メンタルヘルス相談

避難所リーダーのこころのケア（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題45

表 4-1

フェーズ 4
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ親子教室（1）

組織運営

事業の実施

住民健診後の指導計画（1）
健診実施（1）ワクチン接種（1）

業務支援

放射線の個人線量計配布案内の送付（1）
応急処置（1）

応急処置
救命・救護

傷の手当て（1）
急な発熱者の対応（1）

薬の配布
医療機関への搬送
健康管理

家庭薬の配布（1）
医療機関への搬送（1）
健康管理（5）
健康相談（21）
巡回健康相談（6）
保健室での健康相談（1）

健康相談

健康相談票配布（1）
介護について（1）
感染について（1）
育児について（1）
医療機関受診の仕方（1）
健康状態チェック（7）

健康状態チェック

血圧測定（6）呼吸器症状、胃腸症状の有無（1）
長期避難生活による心身健康障害（1）
薬剤師同伴の服薬指導（1）

保健指導

治療中断者（1）
有症状者（1）

避難所

要支援の把握要支援者の把握（2）
継続支援必要者の支援（3）

継続支援必要者の支援

継続支援必要者の訪問（6）
支援方法の検討（1）
健康教育（2）
熱中症予防（5）
生活不活発病予防（2）
感染予防（7）
手洗い（1）
ロコモーティブ症候群予防（1）

健康教育

エコノミークラス症候群予防（2）体操（2）食中毒予防（3）
食品衛生の指導（1）
衛生管理指導（2）
健康に関するアナウンス実施（1）
高齢者の活動能力チェックテスト実施（1）

46

Ⅶ 資

料

表 4-2

フェーズ 4
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
こころのケア講演会開催（1）

健康教育

心理教育（1）
閉じこもり、介護予防にイベント開催（1）

自立に向けた支援
受診の支援
介護ケア
サービスの調整

自立に向けた支援（1）
巡回診療の介助（3）
受診勧奨（3）
介護ケア（1）
デイサービス（1）
介護サービス（1）
こころのケア（4）こころのケアチームとの連携（2）

精神的な支援巡回相談（1）傾聴（1）メンタル状況の把握（1）

環境整備

環境整備（8）
衛生対策（5）
感染対策（4）
害虫駆除（2）
ゴミ収集所の衛生管理（1）
ランドリーの衛生管理（1）

避難所

衛生対策

トイレの環境整備（3）
洗面台の環境整備（1）
手洗い場の環境整備（1）清掃（2）トイレの消毒（2）うがい薬の設置（1）
嘔吐後の消毒（1）
生活環境の整備（1）
入浴（1）

生活環境の整備

洗濯（1）
冷暖房（1）
防犯（1）
歩行困難者の配置換え（1）
健康生活調査（2）

状況の把握

生活状況の把握（1）
記録表からの状況把握（2）感染症発生状況の把握（1）
要介護・障害者等福祉ニーズの把握（1）

課題・ニーズの把握

ニーズ把握（1）
自立に向けたニーズ把握（1）

情報提供
必要物品の配布

情報提供（1）
ハイリスク者への健康教室への呼びかけ（1）
消毒薬の配布（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

47

表 4-3フェーズ 4
枠組み

（人数）
カテゴリ
健康管理

サブカテゴリ
健康管理（2）
健康相談（3）
家庭訪問（11）

健康相談

運動教室での健康相談（1）
持病等の個別相談（1）
サロンでの健康相談（1）
集会所での健康相談（1）
健康調査（1）
血圧測定（3）

健康状態チェック

乳児の計測（1）
新たな環境への不適応による健康課題の予防・早期発見（1）
未把握者の健康状況把握（2）
要フォロー者の把握（4）

ハイリスク者・
要支援の把握精神疾患を有する者（1）
メンタルが気になる妊婦（1）
慢性疾患を有する者（1）
日中独居高齢者（1）

要支援者の支援

家庭訪問 2）

サービスの調整

必要なサービスの調整（1）
健康教育（2）

仮設住宅

生活習慣病悪化の予防（1）
健康教育

感染予防（3）
こころについて（1）
リラクゼーション（1）
健康体操（1）

受診の支援

受診勧奨（1）
傾聴（1）

精神的な支援リスク評価（1）
こころの相談会の紹介（1）

衛生対策

感染症対策（1）
コミュニティづくり（2）コミュニティの構築

コミュニティ再生の支援（1）
住民の集まりの場サロンの設立（1）
地域資源リスト・マップづくり（1）
健康生活調査（1）
仮設住宅への移動状況を整理（1）

状況の把握

避難生活実態（1）世帯状況確認（1）
生活不安の聞き取り（1）

課題・ニーズの把握
情報提供

48

Ⅶ 資

料

健康課題の抽出（1）
課題の把握（1）
情報提供（1）
健康教室実施の PR（1）表 4-4フェーズ 4
枠組み

（人数）
カテゴリ
健康管理

サブカテゴリ
健康管理（1）
健康相談（1）
家庭訪問（6）

健康相談

配給場所での健康相談（1）
精神的不安者（1）認知症悪化のみられる方（1）
健康状態チェック（2）

健康状態チェック

受診、内服継続の有無（1）
心身の健康状態（1）
生活習慣病悪化予防（1）

健康教育

感染予防（1）
熱中症予防（2）
一人暮らしの高齢者（1）

自宅滞在者
ハイリスク者・要支援者の把握

75 歳以上のみの世帯（1）
治療放置や治療中断者（1）
肉親を亡くした単身者（1）
継続支援の必要性の判断（1）

要支援者の継続訪問

継続支援ケースのフォロー（2）

サービスの調整

必要なサービスの提供（1）

精神的な支援震災ストレス相談室の設置（1）

衛生対策

衛生対策（1）
害虫駆除（1）
健康生活調査（1）

状況の把握

世帯状況確認（1）
生活不安の聞き取り（1）

情報提供

情報提供（1）
保健所（4）

各機関との連携

地域包括センター（1）保健センター（1）
保健福祉事務所（1）
医療チーム（3）
巡回診療班（2）
薬剤師（1）
PT（1）

連携・体制づくり

リハビリチーム（4）こころのケアチーム（5）他チームとの連携

栄養士チーム（1）
歯科保健チーム（1）
健康運動チーム（1）NPO（1）
介護職（1）
民生委員（1）
市職員（1）

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題49

表 4-5フェーズ 4
枠組み

（人数）
カテゴリ

サブカテゴリ
精神担当者（1）

他チームとの連携

他県チーム（1）
ボランティア（1）

自治体との連携
代表者との連携
地元保健師との連携
派遣チーム間での連携
連携・体制づくり

ミーティングの実施

自治体への情報提供（1）
避難所代表者（1）
仮設住宅地区代表者（1）
地元保健師との連携（3）前任保健師からの報告書による状況把握（1）
派遣チーム収束に向けてのシナリオ作り（1）ミーティングの実施（8）会議の参加（1）
情報交換（1）

情報共有

情報共有（1）
活動報告（1）
役割分担（1）
課題提起（1）

課題の検討

課題の検討（2）
事業計画案提案（1）

支援基準

要援護者の支援基準、フォロー体制の提案（1）
健康調査台帳の整理（1）
個人票の記入（1）

個人記録の整理
情報管理

要支援者リストの整理（3）
訪問台帳の整理（1）
避難者台帳の整理（1）
訪問経過・訪問予定の管理（1）

支援者の健康支援

業務手順の作成

業務手順の作成（1）

書式の統一

記録様式の整備（1）

健康相談

職員の健康相談（1）巡回診療

巡回診療（1）

メンタルヘルス相談

50

Ⅶ 資

料

こころのケアチームと連携（2）2 公衆衛生看護活動にかかる課題
表 5-1

受け入れ体制・本部体制

フェーズ

2

3

4

移動が困難
燃料がなく緊急車両も苦慮
医療介護スタッフの不足
巡回診療時の薬剤師を含む医療従事者の不足
夜間の看護スタッフがいない
健康調査等へのスタッフの不足
初動時に適切な人的支援体制を確立
状況把握等のためのマンパ
ワーが不足
寝たきり者、認知症等の医療
介護スタッフの不足
救援物資の調整
救援物資の調整に多大な時間を要する
体制整備
生活の場が変わっても必要な支援が提供される体制づくり
地区情報が取れない事態を想要支援者リストの作成が必要 受け入れ準備体制の整備
定した体制づくり
母子、成人、高齢者、障害者、介護保険等の情報をまとめた
世帯全体を見る視点での台帳など全体を把握する体制がな
い

県全体で取り組む指標や帳票の整理、仕組みづくり等の体制整備

マスコミへの対応
柔軟性を持った非常時の体制づくり
臨機応変な支援に対応できる体制
地元の保健師を支える体制
地区状況の把握
地区担当保健師が、介護度の24 時間で毎日交代するため、高い避難者の介護に手をとらその避難所全体の状況を把握れて地区の状況を把握できなしていない
い
避難者の全容把握ができない

避難者の全容把握ができない地域の全体像が把握できず、支援活動の見通しがつかない

調整
多忙により、地元保健師が調整役として機能できない

多忙により、地元保健師が調整役として機能できない

保健師が被災地の支援業務が 職員間の役割分担による活動
加わり多忙ができていない

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

51

表 5-2

受け入れ体制・本部体制

フェーズ

2

3

4

内服薬の不足
処方箋薬の不足により市販薬で対応
内服薬の種類が不十分
引き継ぎ
地域情報、家庭訪問状況の効率的な引継ぎ
要援護者受入れの円滑な引き継ぎ
避難所の運営
避難所本部と医療救護班等、避難所運営に関わる関係者の情報共有

各地区の活動できる役員が協力者を募り運営していた
避難者自身が運営できるように支援
避難所で自治組織を確立
避難所の責任者が明確になっていない
避難所の状況に応じたマンパワーの配置

仮設住宅入居者と避難所にい被災地の状況に応じた派遣マる人とが混在しているなかでンパワーの配置の支援にマンパワーが必要
通常業務への移行期に、土日
避難者数の減少に応じた適宜の支援を現地保健師と調整す
巡回体制に切り替える必要がある
夕方帰宅する被災者との情報 日中は高齢者と避難所担当者
交換や健康教育が夜間対応に 等しか避難所にいないため、なってしまう同じ人の相談ばかり
本部の運営
市役所が浸水して活動できな 派遣員を有効に配置し活動さ 支援を引き継ぐだけでなく評
いせるコーディネート力
価する司令塔
本部内での女性への配慮が少ない

県単位で市町を支援する司令塔

情報の一元管理、関係機関との連絡調整、支援者に的確な指示ができる危機管理能力
市保健師との連絡
情報集約と、変化するニーズに対応する保健師の活動の方
向性を明確にするく統括力
連携
派遣支援者と地元スタッフとの連携が取れない

派遣支援者と地元スタッフとの連携が取れない

市の防災対策に派遣保健師の 被災者が広範囲で支援情報が 市町村自体の自治体の支援体
意見が反映されない得られない制が直接見えない
保健師間の役割の明確化が不 調整担当者と現地保健師の意
十分
向が不明確

52

Ⅶ 資

料

表 5-3

受け入れ体制・本部体制

フェーズ

2

3

4

情報伝達
刻々と変化する状況での効果 市町村を含む県としての情報的な情報伝達
共有体制
被災住民への情報伝達が困難

被災住民への情報伝達が困難
要点を絞りミーティングを運
営する

職員の疲弊
被災自治体職員・避難所運営者の健康管理
被災地の職員も被災し、心身ともに疲労
メンタルケア含めて現地保健師自身の健康管理
市看護職の過重労働・疲弊
震災後休日なく働き続け、疲労が蓄積
担当者自身が被災者であり、 職員が、町民の先が見えない
被災地全体のマネージメント 不安・不満への対応にストレ
力が弱くなるス
ボランティアの医療従事者が 慢性疾患を持っている職員の
長期間、不眠不休で対応
症状の増悪
行政の職員が不足し、不眠不見守り支援員の支援
休が続いていた。
避難所と対策本部との連絡体制
本部とのタイムリーな連絡体
制が不十分

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

53

表 6-1

関係機関

フェーズ

2

3

4

医師会との連携
通院の必要者に関する地元の医師会、歯科医師会等との連
携派遣医師による外来のため実施時間が短く十分に診療を行える体制になっていない

医療チームの行動が十分に把握できず、調整がしにくい

治療中の方の新たな住居へ転居した際の医療機関の確保

巡回診療の有効活用
巡回診療による継続治療の指示があった場合、診療している開業医を確認し紹介
公立病院の医師が医療救護所の立ち上げや県内外からの医療チームの調整役
医療関係職種との協働
避難所の衛生管理や、在宅介 防災本部、町立病院等との連護などの問題について医療班 絡体制の構築や職員間の情報の調整
共有
一人暮らし等の避難者の介護 避難所の衛生管理や、在宅介や福祉サービス状況等につい 護などの問題について医療班て連携が必要の調整介 護 保 険 課、 包 括 支 援 セ ン
保健所と被災市町村との連携
ター、社会福祉協議会、開業が充分ではなかった医などとの連携
他県からの派遣保健師や保健 生活の場が変わっても継続的
所職員、看護協会等からの派 な支援ができるための関係者
遣関係職種との協働
間の情報の共有
保健所自体も避難住民の対応で混乱し、保健センターとの連携が不十分
医療機関の復旧に伴う連携の検討
医療機関の復旧に伴い医療体制が変化し、受診への個別支
援も必要
要援護者の受入れ
要援護者受入れ施設の確保ができない
施設等選択できるような柔軟な受け入れ受付時からの要援護者受入れ体制の整備が不十分
ボランティアとの共同
健康に関するボランティアの ボランティアとの役割の明確
窓口等の一本化が必要
化
保健師とボランティアが共同で支援できる体制整備
ボランティアとの共同支援が必要
各方面の支援チームの調整が困難
各方面の支援チームの役割分 関係者間の情報共有と派遣
担や連絡調整チームへの情報提供

54

Ⅶ 資

料

表 6-2

関係機関

フェーズ

2

3

4

各方面の支援チームの調整が困難
大学や民間団体等との調整

医療拠点チームとの調整

庁内関係課との調整、支援者の調整、関係機関調整
効率的な引き継ぎができない
派遣チームの効率的な連携を図るためのコーディネート機能各方面の支援チームの役割分
担や連絡調整自治体との協力が不可欠
自治体と連携し、相談場所の 自治会組織がない町民の自主情報提供や教室等の保健事業 活動をどのように引き出して
につなげる
いくか
区長の事前の安否確認調査な
どでスムーズに家庭訪問ができた
どの時期でも地域の会議への参加は有用
地元関係機関への情報提供と連携
地元医療機関が機能せず、受 現地での支援医療機関との情 他の活動状況についての情報
診や入院に対応できない
報交換、連携調整
把握が必要
避難所、県保健福祉事務所、
高齢者相談センターや民間団
避難者を支援するキーパーソ 被災地、ホテルの管轄の町の体並びに市民団体等との地域
ンを把握
関係を把握したうえで、個別・連携
集団支援を検討すべき
水・ガソリン・灯油等の確保 こころのケアの精神保健福祉
要支援者が点在し、訪問に際と民間協力機関との連携が必 センター等との地元の関係機
しホテル等と連絡が必要
要関との情報共有、連携
重い事例では、関係機関との 保健以外の他分野との連携が連携で時間を要した
必要
地区長と市民会館館長との会
精神保健医療上の援助を必要
議を通じて地域毎の指揮命令とする被災者の把握と地元関系統や情報伝達がスムーズに係機関との連携
行えた
避難所開設と同時に、関係機
関との打合せをするべきであった
巡回医療チームとの連携
医師、心のケアチーム、歯科、
薬剤、リハビリ、鍼灸などの 巡回診療終了後の医療の確保
巡回の他職種と保健師の連携完結できる多職種チームを指揮するコーディネーターが必要
保健班、医療 ･ 救護班等の現地を訪問しているチーム間の調整、連携不足
巡回診療と近隣医療機関の役
割分担の明確化

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

55

表 6-3

関係機関

フェーズ

2

3

4

派遣支援者と地元スタッフとの情報共有
効率的に情報伝達を行う事が 保健師間の役割の明確化が不 時期により、被災地保健師のできない十分
判断で方向性を決定
現場の関係者と地域において避難所の支援者間の情報共有 他の派遣自治体との連携・情
現時点での援助についての話が難しい
報共有し合いができない
個別事例に関して市担当保健 市町村合同の保健師連絡会が師への情報提供の時期の検討 初めて開催された
定期的に情報交換が実施する
市町村保健師と、派遣専門職
ことによりニーズに合った支の合同ミーティングが必要
援が可能
チーム間のタイムリーな連絡 現地の保健活動に対して要望
体制が不十分に添った対応避難所全体の統括部署や支援チームとの連携
定期的なミーティングで仮設住宅の情報提供と、町と支援者の情報共有ができた
毎朝と毎週のチーム定例会、日誌の提出で情報共有を図っていた
支援への要求を明確化し、共有することが重要
職員の健康管理担当部署との連携事務職とも相談することも必要
避難者の全容把握ができない
委託の地域包括であり、要介避難者の健康状態悪化等が把護のデータがないため全体を握しにくかった
把握できない多くの支援団体が入るため、 個人情報を把握する連絡票等
支援全体が見えにくいの整備が必要
避難所統合による避難者増加
で、入退所の状況が把握でき 情報の集約と整理が不十分
ない
個人情報を把握する連絡票等の整備が必要複数の訪問サービスへの混乱への対処
介護保険サービスがもともと 他のボランティア、ケアマネ
混在しており、窓口がわかり も同じ地域に訪問し調整が必にくい
要
地元病院のスタッフによる訪問もあり、混乱する住民がいた
常駐看護師と業務が重なる

56

Ⅶ 資

料

表 7-1

生活環境

フェーズ

2

3

4

衛生環境の整備
環境衛生担当者は遺体処理にトイレの排水ができず、換気
流水による手洗いや、食器の対応し、避難所の衛生確保にが悪い
洗浄も不十分
対応できない泥のついた靴で移動し不衛生 水周りを衛生的に保つのは困難 気温の上昇による悪臭・虫の発生
保清行動がとれない
ヘドロによる虫の大量発生
水が使用できず手洗いができない
暑さに向かい、食中毒や熱中症の予防
梅雨の晴れ間には気温上昇に水道の復旧が遅く、衛生管理・
加え、湿度が高いため、結露
感染症の予防活動が不十分が発生し、床の清掃、カビ対策が課題
避難所の清掃、換気が不十分
衛生環境が悪化している
食材の保管ができず腐敗してしまう
ライフラインの断絶
薬剤、食糧、衣類等物資不足 電気、水、通信が全滅
津波による被害で復旧に格差があった
救援物資の調整に多大な時間を要する
鉄道やスーパーの再開
食糧や飲み水の不足
ライフラインの遮断により衛生環境が悪化している
交通も含めたライフラインの考慮
通信手段が確保されない
電気、水、通信が全滅
ライフラインのほかに交通も考慮
医療機関までの移動手段が確
医療機関までの移動手段が確
保できない
保できない
在宅被災者の生活
自主避難者が多く、高齢者世帯及び要援護者が残され孤立状態
元々の地域のネットワークが希薄 在宅で食事の用意ができない
自宅にいる住民への支援物資が配給されない
被災していない地域でも家屋の問題が様々ある
住民に情報が届かない
通信の寸断と道路の寸断による情報不足
情報弱者は情報がないまま人
落ち着いてきた段階での適切が来るのを待ち、障害者や高な住民への情報提供
齢者は閉じこもりになる
外国人で言葉が通じずトラブ
ルになった
被災住民への情報伝達が困難
避難所運営
地区長制度が機能し、地域の 避難所で班別に代表者を決め避難所によって初動対応や物繋がりが良く自主運営が行な て班長会議や役割分担してい資の提供状況等に格差
われていた
る所は運営が良好
地区の防災組織や民生委員な支援状況について避難所に格 ホテルが 3 次避難所としてのどによる避難所運営に地域で差が生じた
役割を終了できない差が見られた
仮設住宅の整備のスピードとの関係で避難所としての役割を終了できない
避難所の人数に違いがある

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

57

表 7-2

生活環境

フェーズ

2

3

4

避難所生活
プライバシーの確保が困難
暖房の確保

職場、住居の確保が必要であ 他地区と比較してまだいい方るだったと我慢仮設よりホテルの避難所生活
居住環境整備が避難所全体での方が暮らしやすく、自立へ取り組めるようになったの意欲等の妨げになっている
学校再開に向けた避難先の確保
学校帰りに児童がお菓子を取りに避難所に通う
当番を負担に思っている
配給では栄養が偏っており、不十分
避難者が多く、炊き出しが困難
避難所が変化することによる新たな健康課題の出現
住民の生活リズムが違うためストレスになる

動物への対応
ペットへの対応
野犬の増加
仮設住宅
仮設住居者と非住居者との関係のストレス
仮設住宅環境がすべてバリア
フリーでない仮設住宅世帯の孤立化
通院や買い物に不便で、日中することがなく閉じこもりがちになってしまう。住宅の周りは砂利が敷いてあり、散歩
したくても歩きにくい。
地域コミュニティ
地域コミュニティになじめない人への対応が必要
地域コミュニティの再生
仮設住宅では自立した生活や新たなコミュニティを余儀なくされる
仮設住宅入居者のコミュニ
ティの強化
複数回に亘る移動などで崩壊したコミュニティから生活再建への意欲づくりが必要
今後の生活への不安
今後の生活への不安を訴える 災害を現実として受け止め始めている
夜になると保健師と話をした 塩害による農業被害で今後のがる
生計の見通しが立たない要援護者への配慮
仮設トイレは高齢者などが使 高齢者・乳幼児・障害者への用できない
配慮
要支援者に応じた水分摂取と食事の提供ができない
個室対応が必要な場合のス
ペースの確保

58

Ⅶ 資料

表 8-1

派遣体制

フェーズ

2

3

4

継続した派遣体制整備
派遣チーム間の書面を利用した確実な情報の引き継ぎ

派遣チーム間の書面を利用した確実な情報の引き継ぎ

活動予定表や写真を用いた情
派遣スタッフから被災スタッ 医療チーム引き上げ後の情報報共有による、正確な引継ぎ
フへの確実な情報の引き継ぎ の引き継ぎを保健師が担うが重要
住民の健康情報を一連の記録 効率的な引き継ぎにノートパとして引き継いでいくこと
ソコンを活用派遣期間が短く派遣保健師に
自己完結型の活動を次の派遣できることには限界があり、チームに引き継ぐこと引継ぎによる継続支援が重要
派遣スタッフが頻繁に交代す
長期的な視点を持ち、被災地ることによる被災地住民のスに必要な支援の再考が必要
トレス
派遣スタッフ間の情報共有

派遣期間が短く派遣チームにできることには限界がある

派遣期間が短く派遣保健師に派遣スタッフの自己完結型活できることには限界があり、動能力が必要
引継ぎによる継続支援が重要
派遣スタッフの交代のタイミ連絡会がなく、派遣支援者同ングが同時のため、情報の引士の情報共有ができない
き継ぎが難しい活動の優先順位や共通で取組 被災住民に対する継続支援のむものの確認が必要
必要性の判断基準が難しい
活動の引継内容や方向性につ人が代わる事で支援の糸口がいて時系列で全体を把握し、切れる事のないよう継続した
保健師の力量に合わせ、その派遣都度修正や指導が必要
後続班へのタイムリーな最新情報の提供・的確な申し送り
派遣チーム間の情報の引き継ぎ体制
派遣保健師から被災地への引き継ぎ内容が不明確
情報共有体制の整備
国レベルでの記録様式の統一化
派遣スタッフ間の情報の共有

派遣チーム間で統一的な支援のため情報を共有する

ライフライン切断時の被災地との情報交換体制

必要な支援間隔が長くなることに伴い、支援漏れがなくな
るよう正確な情報の引き継ぎが必要

対策本部会議との継続した情報共有
派遣保健師と被災地保健師の情報共有による住民理解のための
毎日のミーティングの実施
被災地との相互の情報交換体制
派遣活動の実施内容
継続的に地域を動かすため、 災害のフェイズの進行に伴地域のコミュニティへの働き い、派遣活動の内容の変更が
かけが重要
必要

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題59

表 8-2

派遣体制

フェーズ

2

3

4

派遣活動の実施内容
短期間での派遣のため、緊張
地元自治体の支援部隊への要感と集中力が高い状態で支援
望内容がつかめないが行えた
派遣期間が短く、現地活動の体制変更に向けた活動を行う
ことが難しい
派遣業務に対する評価
短期間での交代のため、派遣
派遣内容の実績の集計報告が活動の効果を派遣スタッフが必要
評価しにくい
派遣業務に追われ、派遣後の被災地の変化の評価が難しい
派遣支援後の現地踏査による派遣効果の評価の必要性
派遣の開始と終了のタイミングを評価・調整する体制づく
りが必要
派遣スタッフの健康管理
派遣活動をチーム内で振り返ることにより、意図的に思い 心身の気力を維持する派遣職を抱え込まないような場を設 員自身の健康管理
ける
長期の派遣に対して、派遣者の心身の健康管理や職場内のバッ
クアップ体制の確保が必要
派遣スタッフのメンタルケア
派遣スタッフの指揮命令系統の構築調整者としての保健活動の後方支援体制の整備が必要
災害コーディネーターの設置が必要
保健所がコーディネーターとして調整能力を発揮することが必要
派遣スタッフの自己完結型の活動
自己完結型の活動を前提とし被災地に頼らない自己完結型
た情報共有システム作りが必の支援を実施要
派遣期間が短い中で、情報収集・分析・支援・引継ぎ・評価まで行う必要性
派遣スタッフの派遣調整
派遣スタッフのマンパワーの不足
派遣決定に至るまでのスタッフの身分保障や経費などの調整が困難
派遣スタッフの業務をカバー
派遣期間が短く全体を把握し 派遣スタッフの業務や家庭をできる派遣元の職場の通常業てからの支援が難しい
考慮した派遣期間の設定
務の体制
派遣スタッフの業務をカバー
被災地の状況に合わせた派遣
できる派遣元の職場の通常業
期間の設定
務の体制

60

Ⅶ 資

料

表 8-3

派遣体制

フェーズ

2

3

4

派遣スタッフの役割
派遣活動に関する国や県に対 派遣スタッフは被災地職員がする報告記録が多く、時間外 支援を継続できるようサポーの業務に追われたトする
派遣スタッフの役割の明確化
派遣保健師による避難所以外 派遣する側の活動のマニュア 派遣側で要援護者の基準が不の地域の要援護者の把握は困 ルへの具体的な記載がないこ 明確でチームごとの判断に任
難
と
されていた
派遣保健師の役割の明確化

派遣チームの支援内容や計画
性がさまざまであり、理解が難しい

派遣保健師と被災地保健師の役割分担の明確化

派遣保健師と被災地保健師の役割分担の明確化

派遣チームの調整
他市町村との合同チームの調医療チームにも自己完結型の整の際の考え方のすり合わせ活動をしてもらうよう調整が難しい
医療ボランティアの連携が不十分
保健師以外のメンバーも含めた派遣チームの構成
保健チームとしての活動マ
ニュアル整備派遣に必要な物品準備
派遣スタッフの交通手段を被災地に頼らず確保すること
派遣スタッフの交通手段の確
派遣スタッフへのパソコンや情報のみならず、活動物資と保により、支援の時間的余裕携帯電話などの連絡手段となしてパソコンや事務用品も引や情報の的確な把握が可能にる物資の支給き継ぐことが合理的である
なった
派遣スタッフの身分証明による被災住民に対する安全や安心の確保
被災時に利用可能な健康教育
資料の準備
派遣前の情報収集
派遣前の事前の地域資源に関する情報収集が必要
被災後早期の派遣体制
被災後早期の派遣スタッフに 早期の介入が出来るような調 被災自治体の早期回復のためのよる介入が可能な体制整備
整が可能な広域的な体制作り 規制緩和や法改正などの対応

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

61

表 9-1

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

仮設住宅の環境の課題
仮設トイレが外で、高齢者に仮設住宅に当選したが、周囲 仮設住宅で生活していく上のとっては移動が大変で水分制との関係を気にする
経済的な不安限する方がいた
仮設住宅入居後のコミニ
仮設住宅入居後の孤立、アルティーの形成、孤立、自殺予
コール依存、ADL 低下
防
仮設住宅への転居後は健康状
態、生活状況の把握が困難

仮設住宅への転居後は健康状
態、生活状況の把握が困難

感染症対策
インフルエンザ、感染性胃腸炎等の感染症が流行
感染症・食中毒等の予防対策
咳症状を訴える人が多数いた
うがい実施者、マスク着用者
自宅の片付けに行く場合、マは増加したが、幼児から咳、スク着用などの促しを行う 気温が上昇し、熱中症や食中発熱症状者が出始め、本格的などそれぞれの行動に合わ 毒の恐れ
な感染症の蔓延が危惧されせた支援が必要た
感染者の個室が準備されてい 訪問時は空気が乾燥しており瓦礫の処理の塵埃による呼吸なかったため、隔離室を準備 砂埃が多く、呼吸器感染症も器疾患・破傷風等の予防
する必要
増加
感染症の発生への対応とし熱中症予防、シックハウス対
手洗いや換気などで感染防止て、隔離する場所や夜間の専
策、疥癬の発生等、新たな健を図っても効果がでにくい
門スタッフの確保が必要
康課題への保健指導
感染症予防活動などは、避難所全体で早くから本格的に開気温の上昇とともに、食品の始させ、避難者の力で継続で レジオネラ症や破傷風等の感
腐敗による食中毒や熱中症のきるようにしていたので、要 染症が発生
発生の危険
援護者が急に増加しても対応
できた
避難所の狭い空間で風邪症状 夏場に向けた食中毒予防、熱を訴えるものが目立った
中症予防
身体の清潔が保持できない
環境整備や手指消毒の徹底
気温の寒暖により風邪等体調を崩しやすい
食中毒集団発生の可能性
風邪が長引き気管支炎や肺炎へと進行した高度医療の必要な患者への対応
医療ニーズは高いが、住民が 医療・在宅療養・在宅介護サー
医療にアクセスする手段がな ビスの中断や特定医療用品がい
入手できない重症者の処遇
透析患者が医療機関の受け入れ体制の問題から十分に治療できない
特殊な治療を必要とする者については、内服薬の確保、酸素の確保が難しい状況
個別対応事例について
処遇困難事例が多くなってきて、ストレスからのアルコー
ル問題も出始めた。

62

Ⅶ 資

料

表 9-2

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

個別対応事例について
震災を誘因とする個別支援事
例への対応
避難所に馴染めなかった精神障がい者が不安定
先の見えない不安
家や職を失ったことへのあせりや不安、経済的問題「生きててよかった」という原発事故による先が見えない
避難者の我慢や疲れ、あせり
思いとこれからの生活の目途
不安、不満、怒り等の感情のや諦めなどが日々感じられるが立たない不安に対し、傾聴発散ができない
喪失体験、長期間の緊張、先ライフラインの復旧や流通が行きの見えない不安感、あら避難所の生活が長期化する事滞っているために、避難所生
ゆる問題に対し具体的な解決への不安、不満への対応
活が長期化する不安策が見出しにくい状況下での暮らしなどによる鬱の潜行化
安心した生活拠点がはっきり
生活再建に向けた見通しの持しない状況から、徐々に、非子供から高齢者まで不自由さてないことに対するストレス
難時の、救助できなかった状と将来に対する不安でイライを抱えた方が多く、心のケア
況や、これから先の生活不安
ラが必要を訴えるものが出てきた
避難所生活の見通しについて
情報提供
原発事故による先が見えない
不安、不満、怒り等の感情の発散ができない
住民の心身の疲弊
不眠、寒さ等によるためか、
片付ける家や物が残っている
避難者が不明者の捜索を個人
多くの被災者が通常よりも血避難者か否かで日中の行動やで行っており、疲弊
圧が高い
健康問題に差睡眠が十分確保できない

片付け等の疲れを訴えたり、風邪症状、不眠、咽頭痛、便血圧が高かったり、体調不良
秘を訴える方が多いの人が多かった
住民は、余震のたびに不安が 津波被害の片づけによる肉体増大、断水等で疲労が蓄積
疲労、腰痛等、食中毒の心配
親戚など被災者を受け入れている家庭の者にも疲れを訴える者が多くいた
役場機能が不十分な回復で、必要な支援が確保されない可
能性が高い
余震があると、張り詰めている緊張感がさらに強くなる

ニーズの把握が困難
居住環境が変化する中で医災害時の保健ニーズの変化と窓口相談の周知体制には地元療・保健・福祉ニーズが複雑予測した対応策の必要性の資源の活用も必要
化
市民への保健活動の遅れ症状があっても我慢して受診 住民情報等すべてが流失した
していない
ため、1 からの準備が必要

元々保健師支援が必要な精神
地域包括支援センターへの相 疾患等の方についての情報も談の急増
不足し、問題解決につながりにくかった

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題63

表 9-3

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

ニーズの把握が困難
1 人 保 健 師 の 活 動 で は、 被災者 1 人ひとりに声かけし､ 自分から訴えない方たちの変ゆっくり話を聞く時間がとれ 化をキャッチすることが重要ずニーズに気づけず終わった
全市健康生活調査の実施と、訴えのない妊産婦、乳幼児を 新たな要支援者の把握と支援抱える保護者への対応が遅れ や調整、医療チームからの要た
支援者の支援要請への対応に追われた
東北の方の特徴からか自覚症状などの訴えが少ないので従事者からの声かけを心がけた
被災者自らが全般的な情報を入手できる手段
優先的要援護者の選定とその支援方針の決定
要配慮者と家族毎避難できる
避難所の設置が必要
今後の生活へ向けた取り組み
支援に入っている時は顕在化
支援終了後の支援方法や心のしていない問題が長期間後出 今後の生活の基盤体制づくり ケアの体制を検討することがてくると思われる
必要
集団生活が困難な避難者への対応
集団生活が困難な避難者への
災害弱者の観念は高齢者だけ対応が出来なくなってきていでなく外国人にも適用する
た
集団生活になじめない障害者等への、健康面だけではなく経済面も含めた生活全般の相談にのれる体制
避難所の環境の課題
避難所の一律的な生活形態で 物資や食糧の支給状況、入浴は支障が出始めたの状況等に大きな差
コミュニティ単位での避難が 被災する前の生活がそのまま
機能的避難所での人間関係に影響
災害当初は家族の結束が固 避難所における相談体制整
く、家族ばらばらで避難する 備。女性のリーダーの確保必ことは困難
要避難所から学校や会社に通う
被災者の生活再建等の意欲へ事も始まり、一層の心身の体の支援
調管理や休養が重要
避難者にとっては 1 日何回も 仕事、受診、家の片付け、買 移住してきた仮設入居者は、人が来ている状況があり、相 い物等で、昼間会えない住民 もともと住民だった方とはま談業務でも調整が必要への対応
た違った思いを抱かれていた避難所に入り込む状況の中で長期にわたる避難所生活や避日常生活の復活、新たな生活被災者が聞き取りを同じこと
難所の集約による体調不良にの場のコミュニティーの再生を何回も聞かれることに対す
対する支援
るストレスがある
避難所に行かない高齢者等が自 状況が変化する中での継続的 仮設住宅の抽選にはずれ、意力で生活物資を調達できない
支援が必要
欲が低下の人に対する対応

64

Ⅶ 資

料

表 9-4

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

避難所の環境の課題
避難所の気温が低く換気が不避難所生活も単調なため、次 避難所では昼間仕事に出かけ十分であるため、住民と協力のステップに向けた支援が必 ている人も多く、職場での相して衛生に取り組むことが必要談支援を行う要
避難所生活に疲れが感じら
れ、不眠や倦怠感の訴え、血圧の値も通常より高い値を示す人が多くみられた

避難所避難者の昼間人口と夜間人口の差による、健康支援の不均衡
民間の場所を借りての避難所
では生活環境に格差
プライバシーの確保が困難
プライバシーの保護や人間関
プライバシーの確保が困難
係の摩擦

個別相談の場所の確保

プライバシーを保つことが困 保健師の声かけを拒否する人
難なため、糖尿病患者の自己 もいるなど、プライバシーを管理ができない守りながらの相談対応が困難
乳幼児への支援
夜泣きをする幼児等の対応で 避難所周辺の放射線量や、子妊婦に検診手段の確保ができ母親や周囲の者のストレスが どもが外で遊ぶことによる不ない高い安を訴える人もいた
一見元気そうに見える子ども
幼児等が被災後 1~3 か月の
子供は外見で判断できないたたちの心のケアを対応する人
間は、精神面での不安定な症
め支援がむずかしい材が必要
状を多く経験
育児の不足物品があり、不自由を感じながらも、母親は皆に遠慮して生活学童等の転入者が多く、子どもの学校不適応等の課題から不穏になる家庭がある
乳幼児は、母親が見ており訴えがないと児の様子が見えにくい
保育所入所されていない幼児等の生活習慣や食生活の乱れが目立ち、丁寧な親支援が必要
慢性疾患を持つ人の課題
経済的・距離的問題で通院継続困難な被災者への対応
高血圧や糖尿病、アレルギー疾患等が悪化
慢性疾患をもつ高齢者が多い
救護所と医療機関受診の重複
病状の悪化、治療食が提供で高血圧や糖尿病の人に対しで大量に薬の処方を受けていきない、より専門性の高い疾て、個人では解決困難な状況る方もいて、調整や服薬管理
病管理が不十分
下での保健指導の難しさ
が必要
医療情報が不明確血圧コントロールやインフル 多くのが病院を休診しておエンザ予防など自主管理して り、通院、服薬を中断していいただくことを日々重ねて呼 る住民をフォローする必要がびかけることが必要ある

健康や栄養の自己管理など、
医療搬送及び福祉的支援サー
被災者の自立に向けての支援
ビスの手立てに切り替え

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

65

表 9-5

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

慢性疾患を持つ人の課題
外傷者等の救急医療ニーズは 医療チーム活動や健康・生活
少なく、高血圧、糖尿病など 調査・保健活動がすすむにつの慢性疾患の対応
れて、福祉ニーズが増大
地元の医療機関は、ほとんど
呼吸器性の感染症を患っていが診療不能で、早急な医療体る方が多く、夜間咳をしてい制の整備と保健活動との連携る方が多かったが望まれた
お薬手帳の普及が必要

震災後から体重測定をしておらず。増減が激しい

自衛隊により配られている食便秘の人が多く、認知症様の 事において野菜を入れてもら
症状が不安定う、減塩を促すなどの栄養に関する支援が必要
慢性疾患治療者の内服確認は可能だが、生活指導に限界
連携が不十分で、薬の調整がうまくいかない
生活習慣の悪化の可能性
栄養の偏りや塩分過多、カロリー過多からくる健康面への影響
生活習慣病予防

男性の飲酒、喫煙量の増加、環境上の問題や食生活の偏り 運動不足、食糧選択の制限・による便秘への対応
調理環境の変化による偏った栄養
食事は、野菜やたんぱく質の 配食は、業者の提供量や流通不足が続いており、栄養バラ 経路等といった改善を訴えてンスが悪いも解決が非常に困難
炊き出しおよび配給の食料で食生活の偏りによる、各年代
は、栄養の偏りおよび塩分のの問題が噴出
過剰摂取
栄養バランスの悪化、体重増加、口腔衛生の悪化、慢性疾患の増加が懸念される

メンタルヘルスへの対策
PTSD や精神、障害者等は長期的な支援が必要
精神疾患など継続治療が必要
環境の変化により精神的に不震災後、心身症等の症状を訴な住民に対し、心のケアチー
安定える者も少なくなかった
ムなどと調整の必要がある
プライバシーが保てないため 塵肺がひどく咳などの呼吸器のストレス、不眠等メンタル 症状がある者が増えていた。
肉親を失った悲しみへの対応の不調を訴える方が増えてき また、フラッシュバックによている
り、不安感を訴える者もいた
子どもが夜起きたり、夜泣き、ストレスによる情緒不安定
爪かみ等ストレス症状への対応

放射線の問題における心のケ
アへの対策

震災後、子供が甘えたりイラ
ストレスによる不眠とそれに 地域住民の中には相談できず
イラ、物音に敏感になったり伴う血圧上昇にひとりで悩んでる人もいる
した
保健師が少なく、時間をかけ 感情が出せない（不特定多数
被災児童の環境変化に対応したメンタル面のフォローが難 と共同生活、泣きたくても泣た心身のケアの必要性
しかった
けない）

66

Ⅶ 資

料

表 9-6

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

メンタルヘルスへの対策
不眠を訴える者、風邪の者、メ 自宅に帰った被災者、特に要
長引く避難所生活によるストンタル面での支援を必要として 援護者にたいする継続した生
レスと生活不活発病の予防いる者が見られ始めていた
活支援・メンタルヘルス対策
心のケアチームの巡回相談だけ
都道府県での対応ではなく、ストレス調査や心のケアへの でなく、顔なじみになり住民に「心のケアチーム」としての対応
寄り添い話を聞ける時間あるい
業務のマニュアルが必要
はスタッフの確保が必要

飲酒、喫煙でのストレス解消 淡々と悲惨な体験を話す

避難所では、仮設住宅の抽選に当らないことでいら立つ
住民がいる一方、一人になることに不安を感じ、仮設住宅への入居を拒んでいる人がおり、心のサポートが必要

家族や親しい人に直接被害
避難所では薬の確保等、物質
長引く避難所生活によるさまがあった方の口数は少なく、的な環境は整いつつあった
ざまなストレスと今後の生活
淡々と生活を送っているようが、メンタルの部分では大きへの不安から、不眠や不調ので、深い悲しみを抱え過ごしなストレスを誰もが背負って訴えと、血圧上昇者が増加ている
いる
家族や生活のすべてを奪われ度重なる避難所の移動による 心のケアチ - ムは身体面の気たショックと集団生活から来被災者の心身疲労の蓄積
づきが薄い
るハイストレスな状態
働きざかりの世代の男性に家族等を亡くした方には、喪各地から避難されているた も、こころのセルフケアのた
失感があり被災時の状況からめ、被災者の不安感も高い
めの心理教育を早期に行う必抜け出れない状況がある
要
被災した上に避難所生活が 恐怖体験で受けた心の傷や将1 ヶ月となり、ストレスの蓄 来的な生活不安への今後の対積がみられる
応強化
避難所生活の長期化や将来へ
今の生活をすることで精いっの不安から、精神面の支援がぱいで気持の余裕がない
必要
避難生活から無気力になりがちであり、気持ちを充分に聴くといった心のケアが必要
避難生活が長引いてストレスも蓄積。ストレスや不満を抱える人が多くなる
不眠や動悸などストレスによると思われる症状を訴える者が多い
風邪・血圧上昇・不眠・便秘の人が多く、様々な身体症状の訴えがみられる
50 歳から 60 歳の離職者の無力感
50 日の法要などが周りで行われているため、家族や知人の死について余儀なく考えさせられるストレス
遺族への長期的な心のケア

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題67

表 9-7

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

高齢者の課題昼間居住者は、高齢者が多く 今までの生活で活発に役割を要支援者に応じた水分摂取と血圧測定や日常的な体調管理 持って生活していた高齢者の食事の提供ができないの継続が必要今後の支援課題
食事も高齢者には食べづらい 転倒などの避難所生活の 2 次ものもあった障害がおこる
要支援者に応じた水分摂取と食事の提供ができない
高齢者は認知機能の低下や高血圧等の慢性疾患の悪化等をきたしている
高齢者肺炎球菌ワクチンの検討
生活不活発病への配慮
生活不活発病への配慮が必要
高齢者の活動性が低下し、日中ほとんど寝ている方が多かった
運動不足による生活不活発病の発症予防
高齢者の活動性が低下し、日中ほとんど寝ている方が多かった
生活形態が変化したことによる活動の低下及び閉じこもり
傾向
セルフケア能力の低下

活動性の低下、物理的に動く
閉じこもりの人への支援
場所も限定される

高齢者や障がい者、乳幼児に対し訪問が必要

高齢になっても畑仕事などをしていた人が多いが、今はすることもなく外出する場もな
く、活動量が減っている

要介護者についての課題
アレルギー食等特別食が必要
介護保険の制度が十分に行き環境整備や健康管理、介護予な者への支援のための情報届いておらず、市の保健師は防、乳幼児、障害者対応
ツール
支援出来る余力がない
居宅介護支援事業者や介護
オムツ交換など行なうに際サービス事業者が壊滅状態の 限られた食事状況の中で、個し、プライバシーの保護が困ため、福祉ニーズに関する相 別支援の困難さがある。
難談や調整が包括に集中
この時期は、避難者の受け入通所していた施設がスタッフれが精一杯で、避難所から自 障害者、難病をもつ家庭の把が足りないため障碍者の受け宅へ戻った時点でやむなくケ 握入れができない
アは終了
サービス提供事業所や医療機関の閉鎖により要介護高齢者
食事介助やおむつ交換など避や障がい者がサービスを受け難所での対応では限界られず避難所での生活を余儀なくされている
歩行不安定者のための壁際通
災害弱者が自宅に取り残され 路の確保や換気、寝具の清潔ている
保持、制限が必要な人に対する栄養管理が必要
日中は高齢者、障がい者、乳幼児の母子などが避難所に残されていた
高齢者や障害児（者）、身体疾患既往者等に対して早期からニーズに応じたケアが必要

68

Ⅶ 資

料

表 9-8

被災住民の生活・健康の課題

フェーズ

2

3

4

要介護者についての課題
高齢者施設倒壊後の入所者や認知症高齢者の対応等要介護
高齢者の処遇
障がい者などを受け入れてもらえる福祉避難所が不足だった
寝たきりの高齢者が避難した
避難所では、周囲への遠慮から、十分な介護ができず、床ずれ、誤嚥性肺炎の危険性を抱えている
震災による認知症、アルツハ
イマー発症者への対応提供される食事の形態では、嚥下の問題を持つ要介護度の高い人たちは殆ど食べていな
い
避難所生活の長期化による要支援・要介護状態の悪化
福祉 ･ 介護保険サービスの中断した要介護者の健康状態やADL の 低 下 予 防、 介 護 者 の負担軽減の対策

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題69

表 10-1

保健師の対応

フェーズ

2

3

4

住民に関する情報収集能力
情報収集、分析、支援の一連 避難所単位での情報のみしか独居高齢者の安否確認ができの関わりを自己完結型の活動 ないため、継続的な支援・情ないとして行う必要がある
報管理が困難昼間に避難所に不在の住民へ被災した高齢者の疾病の早期 地域で生活している人の被災
夜間に健康相談を実施するこ発見
後のニーズの調査が必要とが難しい
被災自治体と避難所の仲介的 派遣保健師は被災地の土地勘が フォーマルなサービスが不足
なく情報確認に時間がかかる
し、サービスにつなげない役割を担う
要援護者のリストの共有

被災による健康課題、被災に フォローから漏れてしまう要
よらない健康課題の整理
支援者以外の住民への支援

要援護者のリストの整備

曜日や時間など被災者の生活時間を考慮した派遣活動の実施
調査票に基づく被災者把握

派遣前に事前に情報収集し問題点を整理
自分から訴えのない要援護者の把握が難しい

自分から訴えのない要援護者の把握が難しい状況の変化に合わせた柔軟な対応
自然環境等の変化に伴う生活衛生・健康管理面の課題に対し、見通しを立てて、予防の視点でタイムリーに対応することが重要限られた資源と人材の中で臨機応変な対応と創意工夫できる柔軟性を持った対応をする
力
限られた資源と人材の中で臨機応変な対応と創意工夫できる柔軟性を持った対応をする力
様々な被災レベルの被災者に合わせた支援
中長期的視点を持った取り組み

中長期的な視点を持ってコ
通常業務を見越した保健師活ミュニティを意識した保健活
動の展開
動が重要
仮設住宅もでき始め、住民の生活がやや落ち着いてきたた
長期的な視点を持ち仮設住宅 め、避難所全体の世帯状況の移行後の支援も検討把握など、調査的な業務にかかわり、継続支援者の発見や見極めの活動ができるとよい
継続的な関わりを要する仮設住宅などのコミュニティ再生派遣による支援のみでは中長 等の対応は、短期間で交代す
期的な継続支援が出来ない
る派遣保健師では、地域の実情もわかりづらく支援に限界を感じることもあった。
中長期的な視点を持って保健活動に取り組む
派遣保健師としての役割分担
派遣前の保健師としての力量形成
派遣保健師の役割分担の明確化
保健師間の役割の明確化が不十分
被災状況の確認が困難
国から市町村へ医療情報が伝達されず情報収集が難しい

70

Ⅶ 資

料

表 10-2

保健師の対応

フェーズ

2

3

4

被災状況の確認が困難
被災地の医療機関に関する情報発信の遅延
被災地の医療情報を把握できない
避難所の状況確認が出来ない
要援護者の状況把握が難しい
被災地の職員配置の状況が把握出来ない
被災地の状況把握が出来ない
避難者の全容把握ができない
保健師自身の健康管理
保健師自身の健康管理の重要性
保健師自身の安全確保の重要性
保健師自身の安全確保の重要性
保健師による個人差
保健師の勤務経験別のリスト 保健師の専門職としての個人化と災害時の活用
差をないようにする
保健師の経験領域により保健活動の内容に偏り
保健師の個別支援能力
昼間に避難所に不在の住民へ夜間に健康相談を実施することが難しい
全戸訪問では目的を明確にし 具体的な生活の自立支援が必てから臨む
要
被災者の相談窓口での情報提 保健師の住民の不安や思いを供について傾聴する能力ボランティアによる特浴を利
保健師の地域の住民が支え合用していた要支援者の清潔のう体制を作る能力
保持が困難
変化する状況に対応する情報収集とそれによって変更できる健被災者の被災レベルや思いに
康課題の解決方法をすばやく判合わせた支援が出来ない
断する地域保健の基礎知識とアセスメント能力の必要性
被災者のメンタル面のケア
メンタルケアに関する保健師の能力の教育避難所以外の問題点についてはフォローできない
避難所管理者は保健的視点を持っていない
避難所にいない住民への健康相談が出来ない
避難所における物品の使用方
法の指導
保健師の地区担当・管理能力
避難所の自主的な運営のため 派遣チーム内に調整者を位置 被災者の立場に立った後方支の組織作りづけることが必要
援が不十分
日頃から地域の資源を把握し避難所の状況に応じたマンパ
支援を避難所から仮設住宅の資料や対応マニュアルを作成
ワーの配置が必要
巡回に切り替えていく必要性
すること

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題71

表 10-3

保健師の対応

フェーズ

2

3

4

保健師の地区担当・管理能力
震災直後はライフラインの確支援チームの帰還後の生活基 避難所での個別支援から避難
保や緊急性のある健康問題へ
盤の立て直し所外の集団の支援への移行の対応が中心面識がない避難者同士の関係作りや避難所の支え合い体制作り
被災地のコミュニティの再構築
保健師の調整能力
医療機関が出来るだけ早く再 避難所がホテルの場合、ミー開するように優先して関わる ティングの場所の確保が困難
ニーズや支援内容の変化を見
避難所の担当者との情報の共通した、派遣先との早期の連有体制に問題携と柔軟な対応
自己完結型の活動をしながら 仮設住宅移行に伴い、コミュも現地の保健師のとの連携を ニティのリーダーの育成・発
密にする
掘の支援
被災住民の力と支援者の力の組み合わせを保健師が担う
被災者の継続的なフォローのための関係機関との調整
平時の保健師活動
日頃の保健師活動から災害時をイメージして関わる
平常時の情報管理による継続
支援が必要

72

Ⅶ 資

料

日頃からの地域に密着した保健師活動の展開表 11

平常時の対応

フェーズ

2

3

4

災害時を意識した活動
災害時を意識した訓練の実施
災害に対する危機意識を常に
持つこと
体制整備
災害コーディネーターの養成 災害に対するマニュアルの整の検討
備
平時の市町村担当制の再考
他自治体の支援を受ける前提
での体制づくり表 12

通常業務への移行

フェーズ

2

3

4

通常業務と被災対応業務の違いによる職員の精神的乖離
通常業務と被災対応業務の違いによる職員の精神的乖離
通常業務への移行に遅れが生じる
通常業務の実施に対する人員不足と業務の遅れ
福祉避難所が次の支援へ引き継ぎできない通常業務を見越した情報収集
今後の中長期的な支援のための情報収集、分析
通常の保健事業の再開の検討
通常業務開始時期の検討

要支援の独居高齢者世帯に対 介護サービスやこども手当等する今後の生活への支援
各種保健福祉サービスの再開
通常の乳幼児保健事業の再開

支援活動終了の決定
支援活動の終了時期の判断

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

73

3 所属自治体での活動に繋げたい内容
表 13-1
枠組み

カテゴリ
コーディネーターの設置

受け入れ体制・
本部体制

被災地支援者の受け入れ体制
本部体制の構築

サブカテゴリ
災害支援コーディネーターの養成
災害支援コーディネート部門の検討
保健部門のコーディネーターの設置
派遣スタッフの受け入れ体制の整備
被災地の派遣スタッフの受け入れのスムーズさ
ボランティアの受け入れ体制の整備
被災時の生存者の中から新しい管理体制の構築
被災地本部の指揮命令系統の明確化

日常業務の再開のタイミング

日常業務をどのタイミングで再開するかの検討

コーディネーターの設置

派遣チームの指揮命令系統の明確化
派遣職員の安全面の確保
派遣職員の身体面の健康管理

派遣職員の健康管理

派遣職員の登録制・リスト化の整備
派遣職員が定期的に休養をとれる体制整備
派遣職員に対する定期的なヘルスカウンセリング
派遣職員に対する派遣前後のメンタルフォロー
派遣前の被災者の健康に関する情報収集
派遣前の被災地に関する情報収集

派遣に関する連絡調整

国・被災県・保健所との派遣支援に関する連絡調整
派遣チーム間の情報の共有方法の検討
他分野が複合した派遣チームの編成
派遣人材を対人能力・公衆衛生看護の視点から決定

派遣体制

危機管理対応の経験者が先遣隊を担うよう調整
保健所から市町村への支援体制の検討
派遣保健師の役割の明確化
派遣保健師は自己完結型の活動が出来る体制整備
市町村・保健所・県の役割分担の明確化
迅速支援のためのマニュアル整備
短期的な派遣のみならず長期的な派遣が必要
派遣マニュアルの整備

派遣後の保健師支援に対する評価
派遣終了後の継続支援体制の整備
派遣チーム間の情報の引き継ぎや共有
派遣職員に対する派遣活動についての研修
派遣職員の役割分担の明確化
派遣スタッフの登録とリスト化によるチーム計画
派遣の期間と派遣スタッフの人数の明確化
被災者支援の派遣シミュレーションの実施
被災地支援の評価が出来る体制整備

74

Ⅶ 資

料

表 13-2
枠組み

カテゴリ

サブカテゴリ
派遣職員の身分証明ビブスによる安全・安心・勇
気づけ・防犯対策

派遣体制

派遣マニュアルの整備

保健所の後方支援マニュアル作成
災害時の派遣活動マニュアルの整備
他自治体災害派遣者の要請や調整方法
平時からの地域に密着した保健師活動
平時から障害者への偏見をなくす活動
平時から災害時を意識した保健活動の展開
平時からの閉じこもり高齢者への支援体制の構築

平時からの保健師の活動

平時からの業務の中で地域のネットワークの構築
平時から保健関連の住民の情報を整理
平時からの資源としての地域コミュニティの育成
平時からの保健師の住民との信頼関係構築
平時から保健師による健康教育等による住民への防災意識の啓発
保健師の地域に足を運ぶ能力
保健師の健康課題に対応する能力
保健師の住民の思いを傾聴する能力
保健師の住民の不安を取り除く能力
保健師の関係機関へ住民をつなぐ能力

保健師の対人支援能力

保健師の原点である妊婦・乳幼児から高齢者までを支援する能力
保健師のマニュアル外のことにも柔軟に対応する能力
保健師の住民のニーズを掘り起こす能力

保健師の能力・技術・対応

保健師の長期的な視点を持った支援展開能力
保健師の保健関連情報を分析し支援につなげる能力
保健師の健康に関する保健指導を行う能力
保健師の経験毎のリスト化と災害時の活用
災害に向けた保健師活
動体制の構築災害対策本部への保健師の設置
平時からの自殺予防対策やメンタルヘルスと絡めた事業展開
保健師の地区を担当する能力
保健師の住民への支援サービスの需要と供給の調
整能力

保健師の地区担当・
管理能力

保健師の状況に応じた必要な情報の集約能力
保健師の見通しを立てて、コーディネーターとして指揮する能力
保健師の住民に関する情報を分析し支援につなぐ能力
保健師の必要な政策を国に提言する能力

保健師の地区担当・
管理能力
災害時に向けた保健師の教育や研修保健師の個別支援を集団へのアプローチに結びつける能力
災害時に向けた保健師の基礎研修や訓練
危機管理活動に関する保健師教育体制の確立や研修

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題75

表 13-3
枠組み

カテゴリ

災害時に向けた保健師の教育や研修サブカテゴリフェイズにより何を求められているか判断し実践できる保健師の育成
保健師の被災者に対する心のケアについての教育
災害時の自治体の組織体制の把握
日頃からの災害に対する保健師の意識の向上啓発
保健師の専門職としての能力向上のための研修
即戦力として自己完結型の活動が出来る保健師の総合的能力の開発

保健師の能力・技術・対応

保健師間の日常からの認識の共有を図るための研修
平時の保健師の教育や研修保健師としての関係機関と連絡調整する能力の教
育
保健師のリーダーシップを発揮するための能力の教育
保健所保健師としての食品保健・衛生環境業務に関する知識の獲得
医療依存度が高い難病患者への個別支援計画を作成する能力の獲得
保健師による自治組織団体の育成
平時からの住民と行政の信頼関係の構築

地域のネットワークの構築

行政が機能しない時も住民による地域の支え合いが出来る体制構築
地区組織による地域の支え合い体制の構築支援
大都市の希薄化したコミュニティでのネットワー
ク構築
住民への危機管理に関する情報の発信

住民への情報発信・普及啓発

住民への感染症や放射線に関する情報の発信
住民への健康課題に関する情報の発信
住民への医療情報に関する情報の発信
平時からの住民への災害に関する啓発活動
地域のコミュニティの代表者の育成

地域住民の人材育成

地域の自治会・ボランティア団体・民生委員の育成
避難所を運営する自治組織やスタッフの育成

生活環境

要支援者が入居できる避難施設の確保
避難所における泥に関する衛生管理
避難所における被災者の健康管理体制
避難所の自治組織活動による運営の支援

避難所の運営体制整備

避難所に関わる、国、市、保健所、自衛隊、現地
小学校教職員、派遣される他市等のスタッフとの調整
避難所に関わる社会福祉協議会との役割分担の明
確化
被災前の地区コミュニティに配慮した避難所入居
者の単位地域の決定
避難先になり得る学校・指定避難所・保育所・公民館等関係者との避難受け入れ訓練の実施
避難所の生活基盤としての条件の確認

地域救護拠点の整備

76

Ⅶ 資

料

地域救護拠点の活動の見直し

表 13-4
枠組み

カテゴリ

サブカテゴリ
感染症対策としてゴミの分別
感染症・食中毒の予防対策としての手洗いや消毒の実施

被災住民の感染症対策

感染症予防の指導項目の整理
感染症対応マニュアルの作成
平時からの住民の感染症に対する意識の向上
感染症予防のパンフレットの作成
トイレや調理場の衛生環境の整備

被災住民の生活や健康

被災住民の継続支援体制

被災高齢者の継続的な見守りによる不活発病の予防
継続支援のための住民の個別記録の整理
被災住民への継続支援体制の整備
高齢者に対する生活相談
災害時の介護・医療依存度が高い住民への支援
災害時に自分の内服薬が分からなくなった時の対応

被災住民の健康管理体制

被災住民の一般状態の健康管理
避難所の住民のプライバシーの確保と閉じこもり予防の兼ね合い
被災住民へのメンタルケア
被災住民への経済的な支援
被災時に具体的に動けるマニュアルの整備
被災時に予想される健康課題への対応マニュアル
作成
マニュアルにおける県と市の保健師の役割の明確化
マニュアルにおける本庁・保健所・市町村の役割の明確化
マニュアルにおける職員の災害時の役割分担の明
確化
災害時の保健活動マニュアルの作成
派遣スタッフとの調整方法のマニュアルへの明記
マニュアルにおける公衆衛生チームの明記

被災時に備えた
マニュアル整備
平時の活動

行政の活動部門単位でのマニュアルの作成
県・圏域・市町村単位に保健活動マニュアルの作成
想定外の課題に対して柔軟なマニュアル整備
被災時の外部への支援要請手順の明確化
自治体内の地区ごとの災害対応マニュアルの作成
フェイズに合わせたマニュアルの作成
災害対応マニュアルの検討への保健師の参画
災害対応マニュアルの定期的な確認・更新
被災時の初動体制のマニュアルへの明記
ライフライン切断時を想定したマニュアル整備
障害者を考慮した災害支援マニュアルの作成
難病患者を考慮し災害支援たマニュアルの作成

日頃の災害対応体制の整備

日頃の保健事業を通じた被災者の健康管理体制の構築
日頃からの職員に対する災害の意識の啓発

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題77

表 13-5
枠組み

カテゴリ

サブカテゴリ
保健医療等支援部隊の活動拠点の確保
平時の市町村担当制の再考
災害時にマニュアルを確認できる体制整備
要支援者に関する緊急連絡体制の確保
平時からの住民に対する情報発信方法の訓練
要援護者への支援体制の整備
平時から職員の災害時の役割分担の明確化

日頃の災害対応体制の整備

外部支援者に対して職員の役割分担の明確化・体系化
地域のキーパーソンとの関係構築
災害用地域マップの作成による地域の把握
支援物資の流通システムの整備
高齢者の閉じこもり予防のための運動指導の専門
家の養成
救援物資の迅速な調達体制の整備
平時から住民のセルフケア能力を高めておくことが重要
災害時の派遣活動内容を職員間で共有する
被災時を想定した防災マニュアルの策定

被災時のシミュレ―
ション
平時の活動

被災時を想定した防災訓練の実施
被災時の初動体制のシミュレーション
作成したマニュアルのシミュレーションの実施
生活必需品の食糧や水の備蓄

物品準備

マスクや消毒液などの感染症対策物品の備蓄
応急処置のための救護物品の備蓄
国レベルでの記録様式や書類の標準化
必要な情報を迅速に入手できるよう記録や書類の整理
世帯健康管理総合台帳の作成
派遣スタッフから本部への被災者の情報の引き継ぎ
被災住民に関する健康関連情報の管理

情報管理

地域の要援護者の把握とリスト化
被災住民に提供する健康関連情報の管理
被災者や避難所に関する情報集約システムの構築
平時から災害弱者となる可能性が高い住民の把握
保健所と市町村の情報伝達経路の確保
平常時の連絡システムが損なわれた時の情報伝達
平常時の連絡システムが損なわれた時の情報収集
被災地職員の身体面の健康管理

被災地職員の支援

被災地職員の安全面の管理
被災地職員の過重労働に対する勤務管理
被災地職員へのメンタルケア

78

Ⅶ 資

料

表 13-6
枠組み

カテゴリ

サブカテゴリ
保健所から市町村への支援体制の検討

都道府県と市町村の連携

保健所と市町村の情報共有体制の整備
派遣職員と被災地本部の連携
保健所と市町村の職員の顔の見える関係作り

近隣自治体との連携

平時からの近隣の自治体との連携
医師会・歯科医師会・薬剤師会・看護協会との連携

医療・福祉・介護の関連機関との連携
保健福祉機関との連携 関係機関との継続的な連携体制の構築
包括支援センターやサービス提供事業所との情報交換
民間の団体との連携
地域住民との協働による保健活動

関係機関との連携資源としての地域住民との連携

地域の世話役と顔の見える連携を構築
被災時のボランティアなどの支援団体との連携
住民の情報をよく知るキーパーソンとの連携
被災地の実態と活動内容を市民と共有
自治会組織・民生委員との連携
派遣チームと被災自治体との連携
派遣保健師と市町村保健師の連携
近隣自治体や広域圏での連携体制

派遣スタッフとの連携

派遣職員への伝達 ･ 引継ぎ事項や体制
派遣職員と被災地職員の活動調整
派遣チームに対するオリエンテーション
日々の派遣職員と被災地職員のミーティングの実
施関係機関との調整機能の充実と強化

平時からの連携調整の検討

平時からの被災時の関係機関との調整方法の確認
平時から職員への各関係機関の役割の周知
平時から各関係機関との役割分担の決定

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

79

第2

表1

被災地自治体で統括的な役割を果たした保健師へのインタビュー結果

組織体制
ア県

発災前
発災後・活かされた点

組織体制

課
題
80

イ県

ウ県

エ保健所

・保健福祉総室、障がい福祉・ ・発 災 前 は 保 健 ・ 指揮命令系統；保健 ・保健師は業務分担制により配置。
児童・子育て支援を担当する
所は業務分担福祉部として各部長 ・所内は 3 部、それぞれに保健師配
自立支援総室、生活福祉総室・制、 市 町 村 は経由で各課へ。
置。
健康衛生総室の 4 つあり。
業 務 分 担 と 地 ・保健所は保健福祉総 ・ 保健師の統括的位置にあるのは、・ 各々の総室に保健師が配置さ
区分担の併用務課の管轄。
健康福祉部の主幹兼副部長兼健康れている。管理職としては 1
が多い。
増進課長。
名の保健師あり。（健康衛生総 ・保 健 所 と 市 町
室内の感染看護室に所属）
村とは関係者
・保健師は業務分担制。
の連絡会議等
・健康増進課では健康増進法ので顔の見える
健康づくりの総合調整や歯科関係が築けて保健やがん対策、業務、市町いた。
村保健師の指導、研修を行っ ・県 庁 に は 保 健ている。
福祉部内に保・ 保健師に関することを担当し健師に関するている健康増進課の業務は広ことを担当すく、旧の老健事業も行っておる部署があり、り担当者も他の業務との兼務。 保 健 師 1 名 が・ 所属にもう一人いる保健師は配置。
難病担当で一緒に活動することが困難であった。
・発災以前から市町村とのやり ・人事異動があっ ・ 保健所は業務分担、 ・発災後、避難住民が多く避難した
とりは良くやっていた、保健た た め、 地 域
保 健 所 で は H24 ～のが管轄外の保健所設置市であっ所と顔がわかる関係があり連の現状の把握技術次長として総括たため、平成 23 年 9 月中旬から
絡調整がスムーズにできた。
に努めた。
担当の保健師を 7 保
保健師数名がその管轄外の保健所
・日常的に、ここに相談すれば ・ 4 月には現地の健所全部に配置。
設置市にある県合同庁舎に出張。
解決できるという関係性。
視察を行い、5 ・保健福祉部の中に震 ・ 同年 11 月からは正式に地方振興災援護室が新設。平
月には現地の局派遣となる。
保健所に保健成 15 年、 平 成 20 ・ 更に平成 24 年 1 月管轄外の保健
年に大規模地震が起活動の課題把所設置市に駐在、同 6 月中旬から握のためヒア
きていたのでその教は保健福祉事務所の出張所としてリングを行っ
正式に立ち上げ。
訓として各保健所がている。
体制を組み、市町村に情報収集に行くことができた。普段は係（班）でわかれていても災害時には緊急時であるので指揮命令系統としては一丸となって動くものだという意識は元からみんなの中にある。
・ 現場の活動でつかんだこと、 ・ 沿 岸 地 域 の 情 ・津波の被害が甚大で ・避難者が集中した他市は保健所設
情報収集システム・市災害対報伝達の仕組あった故に保健所や置市であったため、県保健所は設策本部と健康部門での情報共みを平常時か
役場自体が大きな被置されていない地域であった。
有、地域防災計画、マニュアら構築してお害を受け、初動体制 ・保健所設置市の市民の被災も甚大
ル役割を担う意思決定をする
く必要がある。 が遅れた。
であったことから、他の地域から意見が言えるところに保健師
・通信手段等ライフラの避難住民に対する支援を県が担が配置される必要性がある。
インが止まったとき
う必要があると考えられたが、交・ 今後、位置づけていかなくての備え（衛生携帯電
通（道路）の断絶により県保健福はいけないと思うので、検討話を複数所持、クラ
祉事務所から保健所設置市への移していきたい。
ウドシステム、夜間動が非常に困難であり、駐在とな
・ 保健福祉事務所の配置は総務
発災対応など）の必り統括保健師が派遣されるまでの部署が担当しており、総括的要性。
間、困難を極めた。広域避難の際、な役割を担った保健師はス
受け入れ市町村と県の役割分担のタッフレベルなので上司であ明確化が課題である。
る医師や栄養士に調整をして・配置された職員数が増えたわけでもらった、職位として責任をはなく、県保健所の保健師が保健持って意見を述べる権限がな
所設置市に駐在している、というく、他部署と連携するにも難形なので、マンパワーの確保が課
しく、苦労した。
題となっている。

Ⅶ 資

料

表1

組織体制
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

発災前

・保健師は業務分担制によ ・平時：福祉課（包 ・健康推進課保健師 ・平成 17 年 6 月と ・地域包括に 3 名配り配置。
括支援センター、 7 名 が 業 務 分 担
平成 22 年 1 月に置、保健センター
・保健福祉センターには 3
障害福祉班）、健と、 地 区 担 当 をに 6 名配置（3 名1 市 1 町 2 村が合課に保健師がおり、最も康 推 進 課（ 健 康
併用して従事。
併 し、 保 健 師 がは 産 休・ 育 児 休
多くの保健師が配置さ指導班）2 課 3 班
各センターと福
暇取得中）。
れている家庭健康課の課に分散配置。
祉 課・ 介 護 保 険 ・震災当日は保健セ
長は保健師であり統括的 ・震災後は健康推進課に分散配置。
ンターの妊娠中
役割として認知されてい・平常時から保健福の保健師 1 名は課長のもと一括た。
年休取得してお祉部はフラット配置。
り、2 名が保健セ化が図られていンターで勤務。
た。

発災後・活かされた点

組織体制

課
題

・ 本庁から各保健福祉セン ・震災後は健康推進
ターの家庭健康課長に連課長のもと一括
絡を取れば情報収集・情配置。
報 伝 達・ 指 示 が 可 能 で ・平成 23 年 5 月包あった。
括支援センター
保健師が平時の配置に戻る。
・平成 24 年 2 月平時の分散配置に福祉課保健師が戻る。

・保健福祉部の指揮命令系統が 1 つの流れで動いた。

・業務分担で担当業務だけ ・保健師の一括配置ということではなく、総はマニュアルど合的な活動をするため地おり功を奏した
区担当制についても検討が、 災 害 対 策 本する必要がある。
部、部長、課長、保健師が情報共有ができたとが保健師活動を円滑に進めることができた。

・機動力となる車が ・役場機能が崩壊し流 さ れ、 燃 料 不て い た の で、 対足、 通 信 網 の 活
応の拠点を整備用もできないな
す る こ と と、 役
ど、 文 明 の 利 器場内の指揮命令がしようできな
系統の早期回復
い状況下でいかが重要である。
に対応するか。
・保健活動に関して
・普段の活動から関は平常時から統係機関と連携し括保健師組織のておくことが大中に位置づけて事。
おくことが重要である。
・データやパソコン、筆記用具等全てが流されたため、それらの調達も重要である。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題81

表 2 人材育成状況
ア県

発災前

ウ県

エ保健所

・ 保健師人材育成として新 ・ 県市町村連絡会でのワー ・現任教育マニュアル
任期保健師の育成マニュ
キングの意見だしや県マの項目として、健康
アル・支援プログラムがニュアルの作成にむけて危機管理や災害を踏策定された。
の日頃からの備えが災害まえた内容は盛りこ
・ それに基づいた人材育成
発生時には役立った。
まれていたが、十分を平成 24 年度から実施な研修ではなかっしはじめた。
た。
・ 今回内陸の市町村・保健所の保健師を被災地への支援として現地派遣した。
・ その経験は市町村・保健所保健師との連携強化につながるとともに、災害時の保健活動を学ぶことができた。
・ その点は今後の活動に生かされる。

発災後・活かされた点

人材育成状況

課
題82

イ県

・平成 20 年 3 月に現任教育指 ・ 保健師人材育成ガイドラ ・本庁が研修を担当。
・ 県の保健師現任教育
針を作成しており、新任期・ イ ン は 策 定 さ れ て お ら ・ 階層別研修；新任期・中マニュアルと保健福中堅期・管理期の到達目標
ず、保健師のコアに関す
堅期・管理期を実施（ガ祉事務所の保健師現の設定あり。
る研修体制はなかった。
イドラインは未だがラ任教育実施要領に・ 新採用保健師は各保健福祉 ・ 県として災害に関する研
ダーは研究事業でつくっよって実施。
事務所に配置されるが指導修等の実施もなかった。
たものがあり活用してい保健師を付けるようにしてる）。
いる。
・OJT はそれぞれの保健所・保健福祉事務所には保健師のの方針により異なる。
現任教育統括者が位置づけ
・ 災害の研修は階層別研修てあり、6 保健福祉事務所のには組み込んでなく、各うち 5 か所では現任教育の保健所のテーマ別研修の統括として健康福祉部長も中で実施。県内の地震経
しくは主幹が存在している。
験を受けて研修を実施
・ 災害訓練や研修は行っていしているところが多かっなかった。
た。
・ ガイドラインには位置づけていても、到達目標を達成するための取り組みは特になかった。
・ 中堅期と管理機については業
務別以外には研修はなし。

・ 研修やマニュアルの策定が必 ・ 中堅期や管理期の人材育 ・ 実践に即した研修や平時 ・健康危機管理や災害要であった。
成のガイドラインの策定からの関係機関との連携対策を踏まえたよう・ 何を頼って活動するのか、周がされていない。
が災害発生時にそのままな人材育成は十分
りにも保健師活動について反映されるため、そのこになされていなかっ共通理解を求めることが難との共通認識が求められ
た。
しかった。
る。
・ 平 時 の 備 え と し て、・ 統括的役割を担った保健師は業務分担制であって災害支援の経験がなく、派も、特に新任期の保健師には、自分の業遣を経験した保健師に教えてもらった。
務以外のことも体験
・ 各時期に現場の中で行わなさせる必要がある。
ければならないこと、共通
・地区担当制ではなくなったことから、市認識を得ることが準備不足
でできなかった。
町村保健師との関・ 検討するにも時間がかかっ係性が弱くなっている。
た。
・悩みながら行った。

Ⅶ 資料

表 2 人材育成状況
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

発災前

・毎年新人配属があり、 ・ 平成 19 年 11 月から分散 ・毎 年 保 健 所 が ・話し合っ ・町では保健師の人材育成
保健福祉センターで配置の保健師が一堂に集
災害看護研修てはいた
ガイドラインの作成はさは 25% 以 上 が 新 任
まえう保健師研修を月 1を実施しておが、 マれていない。
期保健師である。
回勤務時間内に実施。
り、全員参加。 ニ ュ ア ル ・災害時の危機管理研修等
・人事育成ガイドライ ・平成 22 年 3 月新任期保新規研修はマ
の作成はに派遣研修として参加しンは未作成。
健師人材育成プログラム
ニュアルがあなし。
ていた。
・教育担当者として本を作成（事務職、各年代
り、 独 自 に 育・ 2 年前の大洪水の経験か
庁に主査級の保健師保健師で構成するプロ
成計画があり、ら防災計画の検討を始めがおり、研修会の開ジェクトチームを編成し実施していた。
ようとしていた。
催を担当。
作成）。
・保 健 所 が 実 施
・特に災害発生時の要支援
・毎年ではないが被災する看護業務
高齢者の状況把握や支時の保健師活動を地区セミナー
援の方法について対策をテーマとした研修を（新任保健師等
しっかり立てないといけ
実施したこともあっ研修会）を 4ないと考えていた。
た。
年 目、5 年 目
・ 6 カ月前から災害のこと
・県保健師連絡協議会
までの保健師、をいろいろ調べ大学と協として研修会があ栄養士が参加定も結んだところだっ
る。
している。
た。

発災後・活かされた点

人材育成状況

課
題・災害支援経験者と新 ・平成 22 年 4 月に採用に人の組み合わせを考なった保健師 2 名も震災
えた避難所担当や退対応業務を行った。
職保健師の再雇用を ・現任教育内災害関連の研行い現場に配置する
修 は な か っ た が、 平 成ことができた。
15 年合併前に市保健師が経験した宮城県沖地震の避難所対応、健康調査、仮設住宅調査などの保健師活動が活かされた。
・新潟、平成 20 年宮城県内陸地震の派遣保健経験を活かし保健師活動についてイメージしていたこと、マニュアル作成時活動のしやすさを考慮した
ことは役立った。

・他県の保健師による同行
訪問等の経験が若い保健師の家庭訪問スキルの向上につながった。
・被災を経験して 1 年が経過する頃から被災当時の話が様々できるようにな
り、保健師同士の連携は強くなった。

・業務分担制しか経験 ・保健師は震災直後はいるしていない年代の保人でやるしかない状況が健師は母子保健しかあった。
対応できないなどの ・各自の判断で動かざるを課題があり、あらゆ
得ない状況が多くあっる対象に応じた保健た。
活動を行う必要があ ・そのためには、平時の保る災害時を見据えて健師活動が重要と感じ
地区担当制についてた。
も再考する必要があ ・災害訓練、研修は今までる。
の被災時の保健師の活・平 成 25 年 度 人 材 育動、業務、技術面を参考
成ガイドラインの作により実戦的なものを行成、退職した保健師
う必要があると感じた。
による新人指導体制 ・想定できる災害はないとの構築を行う。
今回の震災で感じた。
・国、県、保健所管内、各市町村で平時に災害時のイメージができるような平時の取り組み、準備が大切である。

・他県の保健師による仮設住宅の訪問や地域の集いの場の創設など支援をしてもらったが、地元の保健師が地域に出るタイミ
ングを逸してしまわないようにすることが大切。
・保健師一人ひとりが抱えている思いを話い合い共有することが大切。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

83

表3

災害訓練状況
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

・ 阪神淡路大震災等の災害 ・ 沿岸部の市町村において ・ 年 1 回の防災訓練（通信 ・ 原子力災害に対する訓練時に保健師派遣を行っては災害発生の訓練を実施
訓練）シミュレーションと研修会は毎年 1 回実
おり、経験者がいた。
しているところはあっまではやってなかった。
施していた。保健師に限・ 特別の災害を想定した訓た。
らず、できるだけ新任者練は行われていなかった ・ 保健所単位で市町村や医には参加してもらってい災害の派遣要請の研修が師会と連携して訓練を実た。
できていなかった。
施していた地域もあった。

発災前
発災後・活かされた点

災害訓練状況

・ 今回の大震災前に 2 回の ・ この訓練の想定は原子力
大規模災害があり、大地発電所における限局的な震が起きるといわれてい事故の場合であり、今回たので意識の中に震災ののような大規模災害に対備えに対する思いがあっする訓練ではなく訓練の想定を大きく越える被害た。
・ 今回の震災前から保健活であった。
動マニュアルの策定を進 ・ 生かされた点としては、めていたところだったの
被ばくスクリーニングの準備や実際の方法。
で、 ワ ー キ ン グ の 中 で意見出しを実施。『もし、災害が起きたらとにかく
市町村に情報収集にでよう』と話しあわれていた。
その準備が役にたった。

課・ 訓練という形では行って ・ 避難所における被ばくス
いなかったので誰が、どクリーニングは訓練によこまで行うかまで実践にり行っていたものの、そ即した訓練が必要。
の後の（その先の）避難・ 情報収集についても具体については訓練の想定外的に安否確認すべき対象だったこと。
者に関しての準備や・夜間発生時の準備などが必
要。

題
84

Ⅶ 資

料

表3

災害訓練状況
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

発災前

・ 消防局を中心とした避難 ・毎年 6 月市災害訓練実 ・毎年 5 月市防 ・訓 練 は、 職 場 の ・年に 1 回は災害訓施。
災対策本部が訓練を毎年実施してお避難訓練に参加。 練 を 実 施 し て いり、保健師は 1 要員とし ・保健師・栄養士マニュ実施する防災た。
消防のトリアー
アルができてからはて参加。
訓練に参加。
ジ の 訓 練 や 救 護 ・保健福祉係りは炊
訓練時、保健師はマ ・救護所の担当
・区役所を中心とした災害所設置の訓練もき 出 し、 地 域 包ニュアルに沿って訓訓 練 は あ り、 救 護 や 避
であった。
していた。
括はトリアージ
練実施
難所設置のシュミュレー
の訓練を行って・ 平 成 21 年 6 月 市 医ションを行っている。
いた。
師団と災害訓練トリ・要援護者の登録、災害時
アージ訓練実施。
要援護者支援マニュアルの策定、町単位での防災への取り組み。
・平成 23 年 8 月に HUG 研
修会を保健師連絡協議会
政令市部会で実施。

発災後・活かされた点

災害訓練状況

課
題・ 区 の 保 健 師 統 括 者 が イ ・災害が起きることへメージを持ってリーダーの 心 が ま え が あ り、として動くことができ速やかに災害対応にた。
うつった。
・災害活動のための地図、 相 談 対 応 様 式、
パンフレット類の準備があったことも対応を速やかにした要因であった。

・地 震 発 生 後、 地域に伝承されていた津波対応をとっさに思い出し、 高 台 を め ざ
し て、 市 民 と とも に 避 難 し た。
その行動が職員と来庁者していた市民の犠牲者
をださずにすんだ。

・毎年、人事異動があり、 ・訓練していた、市医師各職員の役割も変化する
団、救急隊との連携
た め、 年 度 当 初 に 訓 練のみでは対応しきれを通して見直す必要があず、自衛隊、日本赤る。
十字社の救護チーム、県の各医会、全国各地の医療機関等との連携にて当初の人命救助、避難所救護活動にあたった。
・当初の人命救助、被災者救護（低体温症、意識不明者、津波に巻 き 込 ま れ 便 失 禁、
尿失禁、麻痺のある
被災者の看護、介護）は保健師のみならず
看護師の知識も非常に大切であった。

・津波の避難場所ま ・保健活動の拠点とでの誘導訓練はなる場所の確保。
していなかった。 ・派遣されてきた保・保 健 師 同 士 の 連
健師の調整や業
携、みんながどう務の指示。
動くか意思統一、 ・医師や介護の関係
ケ ア マ ネ・ 社 会者との調整など
福 祉 協 議 会、 医を行った。
療 機 関、 在 宅 介 ・派遣されてきた保護支援センター
健師や保健所長との連携の助言が参考になった。
・防災計画の中に保健師の活動の位置づけがない。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

85

表4

災害時の保健活動計画・マニュアル作成状況
ア県

イ県

ウ県

・ 県としてのマニュアルは ・ 災害時保健活動マニュア ・ 阪神大震災を機に県保健 なし
策定されていなかった。
ルの策定はされていな師連絡協議会が県のマかった。
ニュアルの前にマニュア
ルを作成していた。そちらが県内ではかなり浸透
し て い て、H23、3 月 に県のマニュアルを発行する予定だった。

発災前
発災後・活かされた点

災害時の保健活動計画・マニュアル作成状況課
題86

・ 東日本大震災の発生により、H23．3 月 発 行 予 定のマニュアルは一旦延期となった。今回の震災を
踏 ま え て H24、11 月 に中間報告の形でマニュアルをだした。

・ 専門職だけで対応すべき ・ 災害時保健活動マニュア
部分とチームとして対応
ルの策定はされていなできる部分とがあるはずかったため、報告等の決で、市町村の状況を把握
まり事がなく情報収集やする場合も、専門職とペ情報共有が難しかった。
アで、といったこともできるだろう。
・ そういったことを整理した上で、マニュアルや地域防災計画に明記して、組織としての共通認識にしていくことが必要では
ないか。

Ⅶ 資

料

エ保健所

表4

災害時の保健活動計画・マニュアル作成状況
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

発災前

・宮城県沖地震に備えた地 ・平 成 15 年 7 月 宮 ・災害発生時におけ ・話し合ってはいた ・防災計画、災害時
域防災計画、区・局の防城県沖北部連続る避難所設置のが、 マ ニ ュ ア ルの職員の配備計
災実施計画の策定あり。
地 震 後、 定 例 保
ための必要物品の作成はなし。
画はあったが、災・区の防災計画の中に「保健師研修会の中
等のマニュアル
害時保健活動マ
健福祉班」として記載さで 2 年間をかけはあった。
ニュアルは策定
れ、「被災者に対する保て平成 22 年 7 月
されていなかっ健相談及び指導に関する28 日「 地 震 災 害た。
こと」や避難所の開設を
等 保 健 師・ 栄 養
担うこととなっている。
士マニュアル」
・災 害 時 保 健 活 動 実 践 マ
作成
ニュアルとして各フェー
ズの活動・受入れ・派遣
事務の 3 部構成で平成
21 年 3 月に作成済。

発災後・活かされた点

災害時の保健活動計画・マニュアル作成状況

・ マ ニ ュ ア ル は 活 用 で き ・市 が 作 成 し た マ
た。 特 に 派 遣 保 健 師 のニュアルで活用
受 け 入 れ 態 勢 づ く り、 で き な か た 部 分
フェーズ毎の活動の目安
も あ っ た が、 災となった。
害マニュアルを・派遣保健師との活動の共作成したプロセ
有化に役立った。
スで統括保健師、リーダー保健師、保健師が行う事
業展開がイメー
ジできた。
・ 災害対応を保健師が高い確率で行う必要性があるという心構えがあったことは迅
速な保健師活動につながった。

・大 規 模 災 害 時 に ・町の総務の担当者
がヒアリングをは、 白 紙 の 状 態
行 い、 町 の 防 災で対応する可能計画の見直しを性がある。
行っている。
・机上で作成したマ
ニ ュ ア ル だ け で ・保健師の活動も計
な く、 そ の 時 に画に位置づけらあったその時々れる。
の 柔 軟 な 対 応 を ・災害時保健活動マすることが重要ニュアルは策定だと痛感した。
する必要がある。

課
題・保健福祉班としての役割 ・使いがっての悪い ・どんな状況になっ ・津波、土砂など災 ・災害時に避難所運は明確であったが、予想使用しない様式
害の種類により、 営 に つ い て 非 難て も、 保 健 師 は外の災害規模であったたがあった。
避難場所や救護
さ れ た り、 で き
保健活動を継続
め避難所設置数が多く、 ・避難所のアセスメ
所の設置場所がていないことをしなくてはなら避難所開設に追われた区
変 化 す る た め、 指 摘 さ れ る と つン ト シ ー ト、 健
ないことがある。
もあった。
様々な状況を加らくなる。
康調査票など災・作成は保健師のみで行っ
味 し た マ ニ ュ ア ・マニュアルの中に害後様式を作成
たが、今後は栄養士や歯ルなどを作成す
したものも多く、
派遣保健師の心科衛生士と共に総合的なる必要がある。
その作成に時間
構えや何をする
健康管理の内容を盛り込を要した。
ための派遣なのむ必要がある。
かを明示して欲しい。
・ま た、 平 常 時 からの研修を通して心構えを培っておくことも必要である。また、派遣にはベテランの保健師の派
遣をするように明示しておくことも必要である。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

87

表5

全国保健師長会マニュアル活用状況
ア県

発災前
発災後・活かされた点

全国保健師長会マニュアルの活用状況

エ保健所

・ 派遣された自治体は各種書式を使っていた。
・ 種類が多くなり記録が大変だった。
・ 全国的な書式の統一が図ることが必要である。
・現 行 の マ ニ ュ ア ル のフェーズは時間的な区分であるが、復興の状況と整合性をとった方が活用しやすい。

題
保健師への指示ア県実
態
保健師への指示

イ県

ウ県

エ保健所

・ 当日、部内各課に「管理 ・ 県本庁対策本部の部長か ・ 県本庁対策本部の部長か ・ 統括保健師は発災時、入職が状況把握をする」よ
ら各部長、総括課長
ら各部長⇒課長⇒班
院中であったため、数日う指示があった。
間は職出勤できなかっ・ スタッフは「家族の安否た。
確認と活動できる体制を
・ 保健所長・部長の指示の整えて職場にもどるよう
もとに、統括保健師の直に」ということであった。
属の係長クラスの保健師と総務的役割を担う課に配置された保健師が具体的指示を出した。

・ 業務に専念するため、1週間程度実家に子どもを預けることで対応した。

課
題
88

ウ県

・ 全国保健師長会のマニュ ・ 県の立場でどういう動き ・ 今回の震災では使用する ・ 発災後、6 月頃になって
アルは県内の内陸部の保が必要かという点や県と余裕が無かった。
県外から支援にきた保健健師を沿岸部に派遣する
市町村との役割など参考 ・ 状 況 が 落 ち 着 い て か ら
師に教えられ確認した。
時の帳票類、イメージづになった。
（2 ヵ月後）はフェーズ ・ 活動様式については、県
くりに役立った。
・ また、各種様式等は保健の考え方を参考にした。
本庁から全国保健師長会
師長会のものを活用したマニュアルの様式が送らところもあった。
れてきたので活用してい
る。

課
表6

イ県

・ 全国保健師長会のマニュ ・ 全国保健師長会のマニュ ・ 県のマニュアル作成時に ・ 発災前には確認していな
アルは庁舎内のロッカー
アルは知っていたが、そは参考にした。
かった。
倒壊によりすぐに手に入れに関する研修などの実れられず、2 週間は取り
施はしておらず、県内の出せない状況が続いた。
保健師で共有はされてい・ 庁内の保健師から自宅になかった。
あったものをもらって活
用した。

Ⅶ 資

料

表5

全国保健師長会マニュアル活用状況
オ政令市

発災前
発災後・活かされた点

全国保健師長会マニュアルの活用状況

キ市・保健師長会が作成したマニュアルを各フェーズで保健師が参考に
読み返し活動した。

ク市ケ町

・保 健 セ ン タ ー が ・健康相談表は町独被災したためマ
自の様式を活用、ニュアルがなく、 派 遣 さ れ た 保 健
活用できなかっ師も様々な記録た。 支 援 の 保 健
様式を使ってい師は活用していた の で、 統 一 した。
た記録用紙の開発が必要

・使いづらく使用し ・中長期のマニュアない様式があっルの充実があるた。
とよい。
・避難所のアセスメ ・今回フェーズの区ン ト シ ー ト、 健
切りが大規模災
康調査票など災
害のため合わな
害後様式を作成
い の で、 独 自 のしたものも多く、 フ ェ ー ズ を 作 成
その作成に時間して整理した。
を要した。

課
題
表6

カ市

・市のマニュアル作成時に ・ 平 成 22 年 7 月 28 ・なし。
・保健センターの書 ・存在自体を知らな参考にした。
日「地震災害等保 ・被災後、県保健所
棚に入れておいかった。
が情報提供して健 師・ 栄 養 士 マ
た。
くれた。
ニュアル」作成
時に参考にし活用・災害時には必要最低限の統一した書式の開発が必要である。

保健師への指示
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態
保健師への指示・区の統括保健師は、保育 ・初動体制期：健康 ・生存者 3 人（保健 ・対策本部から、発 ・地元の医師も被災
推 進 課 長、 健 康
災 翌 日 に、 本 庁園に迎えに行く必要のあ
師 2 名、 看 護 師
し、 避 難 所 で あ
指 導 班 長（ 栄 養舎 3 階に全員集る人等を除いて、最優先1 名）でＡ中学校
るアリーナに避士）合するような指で災害対応をするようにの保健室を拠点難していた。
・14 日 か ら 5 月 健
示 が あ り、 保 健 ・医師の指示で避難求めた。
して活動するこ
康推進課長が主
福祉部の職員で・外勤者の安否確認。
と。
民の健康管理やに 指 示、 主 幹 保
避難所を巡回し、 感 染 症 予 防 に 努
健師を中心に活
被災状況の確認めた。
動に動き出す。
・筆記用具をはじめすべてのものがない状態での活動は大変であった。

課
題・災害対策本部と事務職の統括者、災害統括保健師が密な連携をとっていることは非常に効率的に活動できる要因である。

・ 津 波 に よ り 道 路 ・役場機能が流出すが寸断された地るような災害時
区に入った非常には筆記用具や勤保健師が保健パソコンの支援
医療体制の確保なども必要であに 追 わ れ た。 通る。
信網も寸断され、
本 部 と の 連 携・連絡もままならず、 保 健 師 の 支援要請が確立できなかった。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

89

表7

発災直後の活動
ア県実
態
発災直後の活動
課
題
90

イ県

ウ県

エ保健所

・ 発災時は電話が通じない ・ 災害翌日には沿岸部に先 ・ 県 庁： 自 分 達 の 安 否 確 ・ 電話や FAX がつながらな状態で、保健福祉部で使遣隊として県庁の保健師認、 被 害 状 況 の 情 報 収かったため、被災状況がが行っている。
集、保健師の派遣調整・ つかめなかった。
えるパソコンも数台しかなかった。
・ その後 4 月、5・7・8 月
D-MAT、救護班のためのに沿岸部に赴き情報収集
情報収集。
・ 沿岸部の保健福祉事務所には防災無線等でようやを行なった。
・ 保健所：安否確認、保健・ 保健所では比較的早い段所管内施設の被害情報のく連絡ができた。
・ 原子力災害医療対応も必階で様々な調整や連絡会
収集、市町村に出向き情議の開催などをおこなっ
報収集、応援保健師の受要であった。
・ メールは通じたので、情た。
け入れの調整、避難所で応急処置。
報入手・集約をしようと ・ 被害が大きい地域には保した。
健所保健師が駐在するよ
うな形で支援に入った。
・ 保健指導室からもメール
で状況を教えるよう指示 ・ 県庁では、内陸の保健師を沿岸部に派遣するためがあったが報告できたのの調整をおこなった。
は 12 日であった。
・1000 人を超える規模の避難所があり、援助希望の連絡があった市町村に先に支援者を入れるようにした。
・ フェーズ 0 では情報が集まらなかったが支援ニーズを把握したい旨メールを出した。
・ 保健福祉事務所に沿岸部地域への保健師等派遣対応が可能か照会をかけたが放射線スクリーニングを開始することになった
ので、保健福祉事務所の職員では不足したため、派遣要請を外に出すことになった。
・ 原発周辺市町村においては役場自体の避難、移動もあり連絡がなかなかつかず、状況把握が困難であった。
・ 保健福祉事務所を核にしながら支援する体制が整えられ、避難先の保健福祉事務所が担当し定期的に打ち合わせをしている。

・3 月 12 日 以 降 は、 原 子 ・ 県庁内で保健師に関する力災害で次々と避難指示ことの業務を所掌していが出され、広域に避難しる部署に保健師が 1 人しなければならい状況にな
かいないことから現地にかったので、避難所の場
なかなか現地に出向くこ所が固まらなかった。
とが難しく状況把握に苦・ 避難している市町村との慮した。
連絡が取れなくなってし ・ また、相談できる同職種まった。
が近くにいないため、サポート体制があるとよ
かった。

Ⅶ 資

料

表7

発災直後の活動
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態
発災直後の活動・発災時電話が使えず、被 ・保健相談センター ・ A 中学校の避難者 ・統 括 保 健 師 を 中 ・家庭訪問中に被災。
災区の実態把握をしよに一括配置し指の健康管理を開心 に「 今 何 を す ・避難所に指定されうとしたが連絡がつかな
示を待つ。
始する。
べきか」を考え、 て い る ア リ ー ナ
かった。
に駆けつける。
・当日夜間には市内 ・避難者一人一人に1チーム3人で・本庁の他課の保健師を招
小・ 中・ 高 校 か
声 を か け て、 健
20 チーム位で避 ・津波に浸かった住集 し、 対 応 を 検 討。13
ら無線を通して康状況を確認し難所を巡回した。 民 の ケ ア や 非 難日に局保健師が被災区を避難者の体調急
た。
所の運営に追わこのことにより
訪問、状況把握し、局に変 者 の 対 応 に 追 ・12 日 に DMAT チ ーれた。
避難所の状況が情報を持ち帰り保健活動
われた。
ムが入り、A 中学
つぶさに把握でについて報告、今後の検校に拠点を置いきた。3 日目で保討行う。
た た め、 一 緒 に健福祉部保健師
・その後、必要に応じて区活動をした。
他職員が全員その統括的保健師である家・インフルエンザのろった。
庭支援課長と局の総括保
患 者 が す で に 発 ・や が て 避 難 所 を健師と情報交換を行い対生 し て お り、 隔
市職員が担当し、応した。
離部屋を確保し避難所の体制がた。
出 来 上 が っ た。
・その後 2 日間で医避難所の状況は、療チームととも
随時災害対策本に、 市 内 の 避 難部へと報告をあ所の設営状況をげ た。 物 資 配 布
把握して市内地を含め市の災害図を作製した。
対策本部と避難・その後は保健支援所 全 体、 保 健 師
チームが得た情の連携体制がで報を地図に落ときたのは、3 日目
し、 医 療 チ ー ム
くらいであった。
へ 巡 回 診 療 を 依 ・統括保健師は本庁頼するシステム
舎から動かず状を作っていった。
況を確認した。
・同日 B 保健所、県内保健所の支援が 開 始 し、 連 携して孤立した地域の支援を依頼した。
・15 日 か ら 県 外 支援チームが入り、その調整を B 保
健所が担った。
・県内支援チームは受け持ち地区担
当制を念頭に各避難所を巡回し
状況を確認しなが ら、 各 地 域 の常駐拠点をどこに置くか模索した。

課
題・電気が自家発電で ・人的被害により、 ・一部道路が寸断し災害対策本部の圧倒的なマンパ
孤立した地域は、み通電。
ワー不足。
県外チームの支・災害当初は避難所
援が常駐の形で情報を把握しては い っ た が、 地いる部署がどこ
域に不慣れなたもなかったため、め、コーディネー
保健師が自分た
ター役が必要でちの避難所訪問あ っ た。 そ の 後
か ら 避 難 者 数、もこころのケアリーダー等の情チーム、歯科チー
報 を 把 握、 記 録ムなど多職種がに起こした。
入り調整が必要となった。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

91

表8

支援要請
ア県

実
態
支援要請

ウ県

エ保健所
・県庁健康増進課が一括調整。
・流れとしては、県から保健所を通して市町村へ保健師何名必要、という確認を行って要請した。

・どう進めたらよいか迷いながら ・県内に全国から派遣されているだった . 現地の状況がわかるわ
保健師の実態について把握がけではなく、派遣保健師に入っできない状況もあった。
てもらうに当たり、必ずしも十 ・その後は県の市町村課を通し分な情報提供ができなかった。
て、市町村に長期的に派遣されている保健師の状況は把握で・派遣先の概要、ライフラインの状況、宿泊施設、現地連絡先なきた。
・情報の一元化をどうするかが課ど。
・原発事故のため、あっせんによ
題である。
る保健師の派遣が不調となり、市町村の要望との間で困った。

・市町村によっては、県外からの保健師の応援を「不要」と回答したところもあった。
・その背景には、自分の（市町村の）住民は自分達でなんとか支援したい、という思いや、県外の保健師に住民が本当に相談できるだろうか、という不安や心配があったものと思われる。
・保健所として、市町村の不安を取り除きながら、マンパワーが本当に必要ないのかどうかを見極め、「不要」という市町村にも必要に応じて強くすすめる必要がある。
・ SOS を上手に出せない市町村もある。
・ 保健所に支援に入るかどうか、という話をされた時にも、むしろ住民を直接支援している市
町村に入って欲しい、と考えた。
・派遣に来てもらった人に何をどうしてもらえばよいかわからなかったから。
・しかし、保健所に対しても、システムとして支援に入るという仕組みがあればよかった。

課
題
92

イ県

・12 日午後には派遣あっせんを ・厚生労働省保健指導室と連携し国へ要請した。
ながら、他の自治体との保健師
・各地域の状況も十分につかめなの派遣調整を行なった。
い状況だったが、その状況把握 ・一方被災市町村では全国市町村
も先遣隊ができると保健指導
長会や市町村協定で直接市町室からの連絡だった。
村に入った保健師もいた。
・そこで上司と相談し、状況把握
も県内だけで対応は困難と判断し、部長、本部に挙げて応援してもらうのがよいのではないかという判断となった。
・ 国（保健指導室）からも現地連
絡先の明記が求められたので、確認した上で情報提供した。
・保健師派遣調整は保健指導室と調整をした。
・避難地域が一部でも区域に入った場合は派遣できず。
・県内で対応できる看護大学・健診機関・協会健保に支援をお願いし、調整をした。
・ 避難者が増えて何度も相談した。
・ 県外からの支援については保健指導室に依頼し、15 日の朝、入る状況であったが原子力発電所の爆発もあって再調整する必要があった。

Ⅶ 資

料

表8

支援要請
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態

・12 日 の 朝、 健 康 増 進 課 ・主幹保健師が保健 ・12 日 健 康 推 進 課 ・3 月 13 日 に 県 内 ・町としては支援の長より厚生労働省保健指所、県に要請。
の 2 市町村が自要請はしていな
課長が衛星電話
導室に相談
・県からは保健所を主的に来てくれい。
で、 管 轄 保 健 所
区の状況把握、派遣保健た 。 3 月 2 0 日 ・16 日 に 保 健 所 が経由して県に派と県健康国保課
師の必要数を確認、県とから県外の保健先遣隊として情遣要請をするよへ津波被害の甚調整、10 時 30 分に市長師などの支援が報収集にきた。
う指示がある。
大さと保健師等より厚生労働大臣あて派の死亡を報告し、 入 っ た。 要 請 は ・その後 18 日から
遣保健師の要請を災害
市 が し た。 支 援派遣の保健師が保健師の派遣（長ファックスを活用して提支援が入った。
期 派 遣 を 含 む ） チームの調整役出した。
は 保 健 所 が 担 当 ・平 常 時 か ら 保 健を依頼した。
・派遣先、派遣チーム数にしたので助かっ所と事業を一緒
ついて保健指導室と調た。
にやる機会が少整。
なくなり保健所・その後、具体なことは区管内の連絡会もと派遣チームが直接調整なかったことかをし、活動の打ち合わせ
ら、先遣隊でやっや引継ぎを行った。
てきた保健所の保健師は初めて会った若手保健師 で あ り、 保 健
活動の道筋をつけるまでに至ら
なかった。

支援要請

・保健所に再三援助要請を行ったが派遣保健師がい
つ来るかが県から連絡がなかった。
・急に連絡なく、派
遣保健師が支援に到着し混乱した。

課
題・保健師の支援が欲 ・平常時から保健所
しくて県に電話と顔の見える関
したら要望があ
係を築くことががっていないと重要である。
言 わ れ た が、 す ・突然保健所が避難でに保健所が管所に入ってきて轄内の被災の大も関係性は築く
きい他町と調整
ことはができなしながら支援をい。
受け入れていた。 ・他の自治体から入大規模災害時は、 る 派 遣 の 保 健 師
被災自治体で調も発災直後はベ整することは負テランの保健師担 に な り、 県 保の支援がありが健所が広域的なたい。
調 整 を 担 当 し た ・派遣元の自治体でほうが望ましい。 も 人 選 等 に 配 慮
県と保健所のをすることが重連携が不十分で要である。
あった。
・さらにフェーズによって人選をすることも必要。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

93

表9

支援不要の判断
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

・ 各 保 健 福 祉 事 務 所 を 通 ・ 8 月ころ仮設住宅に住民 ・ 避難所が閉鎖され仮設住 ・ 現在も支援必要。町村役
じ、市町村の支援ニーズの入居が終了した時点で宅への入居がほぼ完成
場が避難しており、住民を確認し、各地域対応で他の自治体からの派遣をす る 時 点（10 月 末 日 ）。 は県内外様々な地域に避きるか確認した上で判終了した。
フェーズ毎にニーズは変難している状況にある。
断。
・ その後住民の健康調査をわっていく。実際に応援 ・ 継続中であり、不要の判・ 一部地域は現在も支援がローラーで実施することの人数も減っていたこと
断はしていない。
必要であり、短期派遣でになり、県内陸部の保健もあるが、この先のことはなく中長期の支援体制
師の派遣を再調整を行っを考えると通常業務も平構築に努めることとした。
行するので長期的かかわた。
りをしてくれる人が求められるが実際には困難であるとすれば、この時点だろうとする判断。

実
態
支援不要の判断・ 協力関係を築いている自 ・1 週間、10 日間交替の応
治体間の協定などがあれ援が一般的だが、仮設住ば、状況に応じて柔軟な宅に移行が完了する時期対応の依頼もしやすい。
になると通常業務の再開
や支援計画立案の時期であり、長期的視点に立って相談に乗ってもらえるなどの中長期で派遣してくれる人材が必要だが実際には難しかった。

課
題
94

Ⅶ 資

料

表9

支援不要の判断
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態

・避難所の閉鎖状況と仮設 ・ 8 月上旬で全派遣 ・ 7 月末で市内の仮 ・仮設住宅の入居が ・23 年 9 月 で 派住宅入居の開始を派遣の保健師が支援終
入居が終了した遣は終了となっ設住宅がすべて
終了の目安とした。
了となった以降時点。平成 24 年た。
完 成 し、8 月 14
・災害対策基本法による派
も保健師派遣を8 月で支援の県外 ・しかし、復興の進日ですべての避遣から全国市町会の職員要請。
保健師の要請はまない状況があ難所が閉鎖した。
派遣に切り替え。
・自治法派遣、市町 ・仮設住宅の入居者終了。
り、 町 長 が 再 度・固定した職員の支援への災害を経験した村 会 経 由、 ナ ーへの悉皆訪問も 8
切り替え。
都道府県の知事
スバンクで登録月で終了できる
・臨時看護職員の雇用につに要請を出した。
するも確保できめどがたった。
いて人事課と交渉し、実ず。
・災害救助法の適現。
・災害対応保健師用が 8 月末で終として要望する 2
了することにな
名が不足したまり、 そ れ に 合 わ
ま市保健師のみせ て、 県 外 保 健
で対応。
支援チームの活動を終了することになった。

支援不要の判断・現場の状況を踏まえ、全 ・震災後、臨時保健 ・ 支 援 チ ー ム 撤 退 ・平成 24 年度は全国 ・派遣の終了の判断
国からの派遣保健師の師 2 名も被災し、 後 の マ ン パ ワ ー
市長会から 4 人は難しい。
支援を受けることを中止離職。
派 遣 し て も ら っ ・県でも派遣の終了
確保で緊急雇用し、退職保健師や臨時看 ・平成 23 年 10 月末の判断は難しい。
の予算を活用し、 て い る。 そ の 他
護職を活用する支援に切に他市から 1 名
で保健師 1 名が保健師看護師をり替えたが、支援を縮小、 退 職 し た た め、 募 集 し た が、 予の 派 遣 が あ る。
中止していく経過についこの体制で仮設
保健師はさらに定数が集まらなて、調整に配慮が必要で住宅入居などの
不足した。
かった。
あった。
支援を実施して・被災自治体で継続いる。
した保健師のマンパワー確保は課題である。

課
題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

95

表 10

統括保健師の位置づけ
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

・ 統括者は明確に定められ ・ 事務分掌に保健師に関す ・ 本庁内での明確な統括保 ・ 所内の部を越えて、統括ていなかった。
ることと明示されている健師の位置づけは無い。
保健師が所内の全保健師
・ 保健師に関することを業ことから、派遣調整等に ・ 保健所では技術次長が統に指揮命令できるよう、
務としていた課の非管理関する担当を行なった。
括 保 健 師 に 該 当。 当 時
統括保健師の業務に「所職が調整者になった。
・ 本庁内で明確な統括保健は 7 保健所全部にはおら
内全体の保健師業務の調・ 国立保健医療科学院の災師の位置づけはない。
ず、年長の保健師がリー整」と明記されている。
害システムには所属の医ダーシップをとった。
師とともに登録していた。

実
態
統括保健師の位置づけ
課

・ 課を超えるような調整は ・ 担当部署に 1 人の専門職 ・ 本庁医療整備課看護班が管理職でなければ対応でのため判断に不安や迷い
研修・保健師の派遣調整きない。
があっても相談できる専を所管している部署であ・ 対外的な判断も責任ある門職身近にいない。
るが、統括保健師として発言ができないので難し
明確に認識されているとかった。
は言いがたい。

題
96

Ⅶ 資

料

表 10

統括保健師の位置づけ
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態
統括保健師の位置づけ

・事務分掌上は「公衆衛生 ・無・ 3 月 20 日の関係 ・発災時の統括者は ・発 災 時 に は 統 括
看護業務総括」として位 ・最も年が上の主幹者会議（市幹部・ 保 健 師 で あ る 介の保健師はいな
置づけられている。
保健師を中心に
A 保健所、B 保健
護保険課長。3 月
か っ た が、 自 然
・保健師の調整、産休代替
平時も災害時も所、C 市、医療チーで退職予定の課と自分がその役
や保健師職能に関する研活動することはム 代 表 等 ） で、 長 だ っ た が、 災割を採る様に修も行っていた。
組 織、 保 健 師 間
今後の活動体制害 対 応 で、 定 年なった。
では統一認識はについて話し合を 延 長。 保 健 福 ・避難所にいると地あった。
いが持たれた。
祉部事務職の部
域の医師や関係
・ 3 月 21 日避難所長のもとに統括者から質問されである A 中学校の介護保険課長
た り、 声 を 掛 けの 1 教室に保健が お り、 そ の 課て貰ったりする支援チーム拠点
長 の 下 に は、 現
こ と が 多 く、 日を 開 設 し、 総 括場で指示をだせ頃のネットワー
として、B 保健所る各セクション
ク・ 顔 の 見 え るの 保 健 師 が あ た （介護・在宅・保関係を築いていることとなった。
健）に保健師が 3たことから統括
人 い た。 統 括 保の役割をとった。
健師は直接現場に指示を出すので は な く、3 人の保健師を見守りながら動きやすいような指示を出してくれた。
総括者が 2 層体制になっていた。
その統括者は災害前から保健師と信頼関係があり大変動きやすか っ た。 ス タ ッ
フの疲労状況も配慮した勤務の割り振りや地区の状況を把握している状況も加味してシフトを組んでもらえた。

課
題

・組織内で統括保健 ・市 の 人 的 被 害 が師という職位が大 き く、 外 部 関なかった。
係団体へ総括を・そのため分散配置
依頼せざる得なの保健師が市のかった。
健 康 課 題、 保 健 ・初期は、管内保健師活動の共通認
所職員へ依頼し識をもち活動すた。
る大成が不十分であった。

・平常業務を行うう
え で も、 組 織 を横断的に保健師を統括する役割を持つ保健師の位置づけをすることが重要である。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

97

表 11

統括保健師の位置づけ
ア県

実 態
統括者の果たした役割
課
題
98

イ県

ウ県

エ保健所

・ 情報入手・集約をしよう ・ 被災地域の情報収集と派 ・ 応 援 保 健 師 の 派 遣 調 整 ・ 所属職員の勤務態勢へのとした。
遣調整等に関する担当を （対外的やりとり）と本
配慮。
・ 保健指導室からもメール行なった。
庁内のほかの業務。
・ 具体的には休日を確保す
で状況を教えるよう指示
るためのシフト調整。
があったが報告できたのは 12 日であった。
・3 月 12 日 以 降 は、 原 子
力災害で次々と避難指示が出され、広域に避難しなければならい状況になかったので、避難所の場
所が固まらなかった。
・ そのため、避難している
市町村との連絡が取り難
くなってしまった。
・1000 人を超える規模の避難所があり、援助希望の連絡があった市町村に先に支援者を入れるようにした。
・ 本庁は住民への直接支援
は無。

・ 地域の状況を聞いたうえ ・ 県庁内で保健師に関する ・ 県内の被害状況をみて、で応援に入ってもらう市
ことの事務を所掌してい保健師の活動で大変な点
町村を決めるべきだった
る部署に保健師が 1 人
についても的確に把握しが、3 月中は保健福祉事しかいないことから県内たいが現場に出る機会が務所を窓口にしてそこでの保健所・市町村の統括
限られていて難しかっ
概要の説明をして現地市的役割の保健師長と情報た。
町村につなぐというシ交換を行ないながら進め ・ 組織としてどこが情報をステムが取れなかったた
た。
一元化するという点は明め、直接市町村に入り情 ・ 判断に迷いや不安を感じ
確ではなかった。
報をつかみながら活動しることも多かった。
・ 県外からの保健師派遣のてもらったチームがほと ・ 相談できる同職種が近く方法について被害を受けんどだった。
いれば心強かった。
た保健所・市町村になる
・ 医療機関情報等を含む各 ・ サポート体制があるとよべく派遣したいと考えて地域の具体的な被災状況
かった。
いたが、何が一番いいの等は本庁でも持っていなかを把握するのかが困難
いので、直接現地に入っであった。
てもらわざるを得なかっ
・ 保健所保健師の応援調整た。
は他課が所管し、かつ動・ 当初から管轄の保健福祉かせる人材がなかなかい
事務所がどこでどういうなかった。
役割分担かといったこと・ こちらの要望と派遣元のは伝えるべきだった。
ニーズが合致しないこと
・ 原子力災害の対応が大きが多かった。
く、各保健福祉事務所は・ 看護協会災害派遣ナース
調整どころではなく大変の派遣は協会のコーディだった。
ネータが行い、急な人材
・ 住民不安もあり、スクリーの引き上げなどとまどい
ニングの機器を使うたもあった。
め災害初期では医療職だ
けでチームを組まないといけなくなり、そちらに保健師を取られてしまった。
・ 支援チームを配置するに当たり、市町村から保健福祉事務所や地域災害対策本部に情報があがり、保健所で集約して調整することができればよかったのではないか。

Ⅶ 資

料

表 11

統括保健師の位置づけ
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実 態

・保健活動の掌握、派遣保 ・5 月までの間保健 ・総括の主な役割を ① 現 場 や 指 示 す る ・保健活動の拠点と健師の配置、調整、人材
師活動の指揮をまとめると、「保 リーダーの相談役、 な る 場 所 の 確 保確保対策、情報提供、保とった。
健支援チームの ②部長や本部とのすることで情報
健衛生物資の確保。
・その間は災害全体、 派 遣 体 制・ 地 区 連携役（庁舎の動きが収集しやすく担 当 等 の 管 理 」、 を み て か ら 活 動 をなった。
派遣保健師の要請、 主 要 な 外 部 「 保 健 支 援 チ ー 支持、保健師の動き ・派遣されてきた保ム 業 務 の 相 談 役 を全庁に周知）、③
団 体 の 窓 口、 福
健師の調整や業とコーディネー 対外機関との調整
祉避難所の体制
務の指示。
ト」、「保健・医療・（施設長などへの連 ・医師や介護の関係
整 備、 被 災 地 区
福 祉 な ど 関 係 機 絡調整）
健康支援調査開者との調整など
関等の会議出席始にあたり区長を行った。
など対外的な窓との打ち合わせ・派遣されてきた保
口 役 」、「 業 務 実
を統括保健師が健師や保健所長
績、 記 録 の 整 理担った。
の助言が参考に管理」である。
・補佐には主任保健なった。
師が 2 名ついた。

統括者の果たした役割
課

・ 統括保健師が津波 ・ 急 性 期 の 総 括 者 ・自 分 達 の 活 動 記 ・統括者を支援するに 巻 き ま れ、 その業務は非常に体制が必要であ
録や写真なども
の後職場復帰と激 務 で あ っ た。 撮 っ て お い た ほる。
なったため震災
様々な支援チー・支援者は、県の保うが良かった。
後の体調不良がム 到 着、 マ ス コ
健師であったり、
あ り、 途 中 5 月
ミ対応など内陸派遣されてきた
統括保健師交替の保健所が自主
保健師であったとなり平時の業的に支援に駆けりするがベテラ
務に戻った。
つけっ全面的にンの保健師のサ・健 康 推 進 課 長 がサポートした。
ポートが必要。
保 健 師 活 動 の 指 ・急性期の様々な調
揮 を と り、 災 害
整のために会議
保健師統括は置が深夜までおよかず、7 月災害保び総括者の休息
健師副統括を正が確保さできず、
式に起き災害の体調を崩した。
活 動 の ま と め を ・事務局は、市・AB行った。
保健所の三者で協力してあった。

題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

99

表 12

統括保健師の支援
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

・ 調整をしてもらった係長 ・ 県庁内で保健師に関する ・ 有。他部門から本庁経験 ・有無・誰が・どのような：の上司は栄養士で一緒にことの事務を所掌していの長い保健師 1 名が兼務
事務職である上司や保健考えて支えになってくれる部署に保健師が 1 人
で応援に来てくれた。本所長。
た。
しかいないことから、上庁 内 保 健 師 の 取 り ま と ・ 県庁で調整にあたった保・ 庁内で災害派遣調整や災司や事務職、県庁内の保め、4 月に連絡会議を開健師。
害時保健活動の経験のあ
健師、県内の統括的立場催。その後 9 月からは保 ・部下にもささえられた。
る他課保健師、各保健福の保健師と情報交換を行
健所も加わり連絡会を開
祉事務所の健康福祉副部
ない相談をしながら進め催。
長等が相談にのってくれた。
た。
・ 派遣調整をする中で、派遣元となる予定であった
自治体の担当者から「原発事故で本当は行きたいのだけど力になれなくて申し訳ない」と言って励ましてもらったことはありがたかった。

実
態
統括保健師の支援課
題100・ 保健活動のことを考えて ・ 当時は様々仕事があり目 ・ 4 月以降は、統括者と同いく時に、例えば中長期いっぱいの状況であっじ班の所属ではなかったの計画を立てたり、組織た。
ので本庁内全体の応援と体制を検討したりする場 ・ 先を見越したアドバイス
いう位置づけになりダがもらえるようなスーイレクトに相談するのが合 に、 相 談 で き、 一 緒に考えて、判断できる同パーバーザー的な役割を難しかった。課内を横断じ職種の人がいれば心強担える人の支援があると的にみてくれる存在は重い。
ありがたい。
要。

Ⅶ 資

料

表 12

統括保健師の支援
オ政令市

カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態
統括保健師の支援

・保健指導室は ・補佐には主任保健師が 2 名 ・チームの事務局は、市、A ・統括者の支援 ・被災を経験しは 市 の 仲 間。 た自治体の保統括保健師のついた。
保健所、B 保健所の 3 者が今までの人脈健師の支援は精神的な支え ・健康推進課長が保健師活動協力した。
でいろんな方本当にありがや後押しをしについて平治から理解があ ・事務局は、各チームから避が相談にのっ
たく、被災地てくれた。
り、災害保健師活動につい難所の状況や被災者の健康てくれた。
の活動の参考・課内の保健師ても全般に対して統括して問題の報告を受け、その対となる助言が（係長級 2 名） くれた。
策について 3 者で話し合い多かった。
は相談に乗っ対応策を提案した。
てくれ、統括・A 保 健 所 は 自 主 的 な 判 断
保健師が判断で、県の指示を待たず 19したことを実日から支援入った。
行（区への情・ 1 市 2 町と意思統一を図報収集等）しり、 継 続 的 な 支 援 体 制 を
てくれた。
とった。
・区の保健所長
・16 日に市に派遣されていや統括保健師た A 氏が医療チームの一員と協議や相談として支援に入り、保健医ができた。
療チームの体制整備の調整役を務めた。
・ヘルスプロモーション協会
医師も 4 月から支援に入り、包括ケア会議の運営を継続的に開催し、保健医療福祉の復興計画の策定を支援してくれた。
・総括者とは定期的に情報交換し、方針の方向性を確認した。
・A 保健所は 3 名体制で 4 泊
5 日の支援体制を組み、5月下旬まで総括者を支えた。
・被災経験のある市にアドバ
イザー役を依頼し、会議等に一緒に同席してもらい意見をいただいた。
・N 市は 4 月 4 日市丸ごと支援 を 決 定 し、4 月 22 日 から第 1 次派遣隊が入った。
うち保健師は 2 名で 1 名は長期派遣であった。
・5 月中旬から N 市の長期派
遣保健師が総括者を引き継ぎ、保健支援チームの総括・調整にあたった。主事職が1 名保健師サポーターとして派遣されていたので、健康調査の準備、課の事務整
理、災害のまとめなどが可能であった。
・専門職だけでなく、統計処
理、県への報告など膨大な事務整理のためのサポートが必要であった。

課
題・県本庁の保健師が 1 名しか・県、保健所も被災。
・公的な保健師のつながりだ
なく、被災地の現状把握がけ で は な く、NPO、NGO
全くできなかった。
等の震災関連の活動を行っ ・県からの指示や政策が後追いになり、提案内容が現場ている団体について平時情報把握していれば、活用でにそぐわなかった。
きたと思われる。
・本庁機能の支援が必要と考・派遣の仕組み、直接厚生労える。
働省に働きかける、県外の保健師とつながっているな
ど統括者のネットワークも大切だと感じた。

・被災を経験し
た自治体の保健師の先を見越した助言や活動は統括者・の支えとなった。マニュアル等に統括者の支援について明記することが必要である。

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

101

表 13

フェーズ 0 における公衆衛生看護活動
ア県

イ県

態
課

・市町村の広域避難に対応するためには、市町村から県機関や県庁に報告が入るシ
ステムが必要。
・避難所開設場所が定
まらず情報収集も困難であり、必要な活動を分析することが市町村にも県にもできなかった。

実

・市町村に支援ニーズ ・ 先遣隊として現を把握したい旨の地の視察を実施
メールを出した。
する。
・保健福祉事務所に市 ・ 応援保健師の派
町村支援が可能か照遣の調整を行な会をかけたが保健福う。
祉事務所で放射線ス
クリーニングを開始することになり、県職員では不足したため、派遣要請を外に出すことになった。
・原発周辺市町村においては、役場自体の
避 難、 移 動 も あ り
連絡がなかなかつかず、状況把握が困難
であった。

ウ県

エ保健所

オ政令市

・ 管内の被災状況 ・来庁者の誘導、救護、避難所のの 確 認。（ 現 場
開設、避難者の体温管理、外傷確認など）の手当て、緊急搬送の手配、緊急性のトリアージ、被害状況の確認（各区）。

地域活動

・停電のため電話が使えず、難病患者や障害者等要援護者の安否確認が直後にはできなかった。
（各区）

題
実

フェーズ 0・ 外勤者の安否確認。3 日頑張れ
ば支援者が来るのでそれまで頑張るように声をかけた。（区）

態
部
下
課
題
実
態
組
織

・津波被害地域の避難所には経験のある保健師を派遣するなど、状況に応じた人選及び配置。
・保健福祉班として発災直後避難所開設運営が担当であったが、避難所開設後は、被災者の健康支援に当たることに専念できるよう区役所内で位置づけ、統括
保健師の指示で動けるような体制とした。（各区）

課
題

102

Ⅶ 資

料

表 13

フェーズ 0 における公衆衛生看護活動
カ市

キ市

ク市

ケ町

実
態
地域活動

・救護所設置、避難所巡 ・17 メ ー ト ・セクションの統括者として、フェー ・ 避難者が津波で水に浸回、避難所急変者の緊ルの津波被ズに対応した役割の意識としては、 かりそのケアと健康相
急搬送要請。
害で、市役
常に先を見た予防的な対応を考え
談等。
所屋上へ避
ていた。
難して一夜 ①感染症の予防、女性対策（着替えを過ごす。
の場所確保、治安面など）、学校との調整など避難所の環境整備がまず中心。
②長期になると職員の疲弊もあり、
健康面、地域の把握度、能力などを勘案して、職員のシフトを組み対応した。
③フェーズ経過により、ニーズの変化に対応する必要。避難所での精神障がい者のトラブルなど課題も変化していったので、それに合った職員の活動パターンを変えて対
応した。

課
題
実

フェーズ 0・ 混乱の中での対応をしてきた。
・ 指示を出す統括者の存在が必要である。

・ 地域に取り残された負
傷者の救出、低体温症、意識不明者の看護、介護。

・ 部下の家族が津波で亡くなったり、家屋が流されたり、連絡が取れないなどという状況があったため、気にかけていたが、何ができるという状況ではなかったので、皆で声を掛け合っていた。

態・ 市医師団と災害協定を ・津波の甚大結んでいたが、市の医な被害でな療機関が大規模に被災
すすべがな
した。
かった。
・ 市内医療機関のみで救護活動にあたることは困難だった。
・ こ の 時 点 で は 自 衛 隊、赤十字に市が救護チー
ムを派遣依頼するような考えにはなく、赤十字病院担当からの支援表明を受け、医療救護チームを要請した。

部
下課

・ 混乱の中での対応をしてきた。
・ 指示を出す統括者の存在が必要である。
・ 情報が統括者のところに一元的に集まる仕組
み作りも必要である。

題
実

・ 避難所の中で保健医療に関する指示は地元の医師が出し、役場や地域包括の職員が動くというイメージでの活動
であった。

態
組
織

・24 時間それぞれ仮眠をとり交代制で勤務。

課
題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

103

表 14

フェーズ 1 における公衆衛生看護活動
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

オ政令市

実 態

・ 発災 3 日目より、病院や老 ・14 日には区役所の窓口開始、避難健施設等の入院患者及入所所の健康管理に従事。（各区）者約 840 人の 20㎞圏外への ・ 介護の必要な高齢者を福祉避難所へ
避難にともなう被ばくスク
搬送する調整、慢性疾患患者の治療
リーニングを 24 時間体制で薬の調達等。（各区）実施した。
・14 日に健康増進課よりマスコミを活用し新聞・テレビ・テロップ・ラ
ジオで感染症予防やエコノミークラス症候群の予防など市民へ情報提供。（本庁）
・避難所巡回診療の調整。（本庁 ･ 区）

地域活動
課
題
実

フェーズ 1

・ 原発が安定しない中で、自 ・ 市民を残して自宅に帰れないと言う
分達自身の身の危険や被ば職員に感情に流されず帰宅するようくへの不安をかかえながら指示。（区）の活動であった。

態

部

課

下

題
実

・ 全国からの保健師の派遣受け入れ状
況を災害対策本部に報告した。
・ 市長からの指示に基づき保健師であることが明確になるようジャンパーにプレートを付けて区に配った。
・ それ以外は、保健師総括に保健師の業務は任されていた。

態

組
織

課
題

104

Ⅶ 資

料

表 14

フェーズ 1 における公衆衛生看護活動
カ市

キ市

ク市

ケ町

実 態
地域活動

・福祉避難所開設。
・13 日より県内支援チームが支援活動
・精神障害者避難所入所調整。
を開始した。
・保健師避難所初期巡回。
・ 毎朝 7 時半に B 保健所内でミーティン
・ 避難所巡回診療時医療救護チームに同グを行い、8 時に支援チームとのミー行。
ティング、8 時半出発とした。
・ 支援チームは受け持ち地区担当制を念頭に各避難所を巡回し状況を確認しながら、各地域の常駐拠点をどこに置くか模索した。
・3 月 15 日より県外保健支援チームが市へ支援に入った。
・ 災害対策本部や地域の防災組織と連携して、孤立した地域へ 16 日自治体毎に各地区へ常駐できるように調整した。

課
題・ 市役所全職員が緊急配備体制を敷いた ・ 通信手段が断たれ、道路が寸断され、が、職員の中には家族の安否も分から
被災状況の全容が把握できなかった。
ず、不安を抱えたまま勤務した。
・ 薬・物資・ガソリン等がとにかく不足
・ ある一定の段階で一度自宅に帰り、災していた。
害対応にあたるための準備ができると ・ 市保健師等の人的な被害が重く、市職その後の業務に安定してあたれると思員は避難所や医療等の調整など目の前う。
の仕事で手いっぱいで、今後の活動の・ 平成 15 年の地震対応から福祉避難所
方向性を示したり調整する余裕はな
立ち上げ、福祉避難所ヘルパー、看護かった。
師と連携ができた。

実

フェーズ 1

・ 地域に取り残された負傷者の救出、低体温症、意識不明者の看護、介護。

態

部

課

下

題
・ 災害対策本部員会議を 1 日数回開催さ ・16 日から A 氏が支援に入り、医療チー
れ、会議内容を部課長が保健師に伝達。 ムとの調整や今後の組織体制、方向性
・ その情報から避難所訪問の計画立案、 について、調整会議の開催等に奔走し
実施。
た。

実
態

組
織

課
題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

105

表 15

フェーズ 2 における公衆衛生看護活動
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

オ政令市

実 態

・ 発災 4 日目より、20㎞圏内から ・通常業務と避難所健康管理を平の避難住民に対する被ばくスク
行して実施。（区）
リーニングを実施した。
・ 避難所での感染症発生予防。（健・3 月 22 日頃から、スクリーニン
康教育・生活環境の整備）（区）グが落ちつき市との話し合いのもとに避難所巡回を開始した。
・3 月 29 日頃から、津波被害を受けながらも自宅で生活する人た
ちへの家庭訪問を市との話し合
いのもとに実施した。

地域活動

・個人情報保護の観点から住民本人の同意を得なくても、関係者間で個人情報を提供してよい、という判断基準が明確でなかったことから、高齢者や障害者等、支援が必要な人の名簿を提示されない市町村もあった。個人情報の保護条例を的確に理解し、合意を得ておく必要がある。

課
題

フェーズ 2

・被災者支援に関わる人員の確保
（本庁）

実
態
組
織
課

・保健所が屋内退避指示となった
ため、避難者支援に早期に対応できなかった。
・同様の理由で外部からの支援が入らなかった。
・被災市町村およびその住民への支援が結果的には十分にできなかった。
・屋内退避指示が出ている場合でも、外部からの応援が入れる方法を検討願いたい。

題

106

Ⅶ 資

料

表 15

フェーズ 2 における公衆衛生看護活動
カ市

キ市

ク市

実 態

・避難所巡回診療調 ・ 保健支援チームのミーティングは、毎日朝 9
整（精神科医療チー
時と夕方 4 時半の 2 回開催された。
ム含む）。
・保健師の支援チームは地区担当制を敷きエリ・避難所感染症対策。 アマネジャーとしての専門性を発揮した。
・医療救護チームと ・保健支援チームへ、避難所の巡回、避難所のキーの定例打ち合わせ。 パーソンの確認、地域の救護所等の医療関係
・自衛隊と孤立避難者との連携を図りながら活動保健活動を進め所巡回。
るようにお願いした。
・物資の調達。
・ 参加支援チーム関係者をどの保健師チームと・仮設診療所設置。
マッチングするかは、朝夕のミーティングに・派遣保健師受け入おいて情報を提供し、最終的には統括者が調れ。
整した。
・ 活動報告様式、オリエンテーション内容等、
保健師それぞれの知恵と工夫によりリーダー
シップを発揮、保健支援チームが徐々に形作られていった。

ケ町
・ 3 月 16 日に県の先遣隊が状況を把握するためにやってきた。
・その後派遣の保健師が支援に入る。
・活動は被災者の健康相談や医療の必要な人のトリアー
ジュと関係機関へのリンケージ。

地域活動課
題

フェーズ 2

・14 日全保健師が参 ・ 厚生労働省、県のルートを通らず支援に入り
集 す る ま で の 間、 たいと相談を受けることもあり、所属団体や多忙な業務を事務
支援内容、支援期間等を把握し状況により、職と連携して行っ
避難所運営のリーダーや地元歯科医師会などた。
と連携を図り保健支援チームと調整した。
・保健師だけでは乗 ・ 中には撮影だけしたい、目的があいまいな団
り切れるものでは体もあり、その際は丁寧にお断りをした。
ない。
・3 月中は、海外及び国内のメディアがこころケ
・ 多 く の 県、 外 部 医アチームへのテレビや新聞の取材が多かった。
療 機 関、 支 援 団 体 ・ 窓口を県精神保健福祉センターとし、報道関が 状 況 確 認、 支 援係の調整を図った。
ニーズの確認に訪 ・ 取材関係者に食い下がられることがたびたびれそのトリアージあり、県内外の関係者の訪室も頻回で本来のに追われた。
業務に取り組めない時もあった。
・長期に保健師活動 ・ 派遣された人の中に指示待ち、専門職としてをサポートしてく
ニーズを把握できない状況がった。
れる支援機関と連 ・ 現場が疲れた。対応に批判をする言葉には特携できたことはそにも疲弊した。
の後の保健師活動 ・ 個別に入ってくる支援者は、自分の準備もでの安定に効果的できていない状況で来る方もいて閉口ししたこ
あった。
ともった。
・宿泊先と食事を手配したこともあった。

実
態
組

・ 保健師 20 泊職場に ・B 保健所保健師へのバックアップは、A 保健所泊まった。
が複数体制を敷き、避難所等に宿泊しながら・ 3/25 初派遣保健師
全面的に支えた。
チーム来訪。
・ 市へ入る支援チームは、県健康国保課から保健所を通すことを原則とした。
・市内の福祉関係の情報が把握できずにいた。
・ 連携体制の構築のために保健医療福祉包括ケア会議を 3 月 27 日より開催した。
・ 現在も市内で活動する関係機関が集まり、情報共有の場を形成した。その後定期的に開催
した。

織
課
題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

107

表 16

フェーズ 3 における公衆衛生看護活動
ア県 イ県

ウ県

エ保健所

実
態
地域活動

・患者からの不安や訴えを基にした活動であったが、事前に想定し早期に対応できる体制が必要であった。
・地元医師で対応できなくなった場合のシステムが必要である。

課

フェーズ 3

題実
態
部

・ 在宅の調査など市町村からの要望も変化する中で臨機応変に希望に応えることができなかった。回せる人材が不足してい
た。

課

下

題
実
態

組
織

課
題

108

Ⅶ 資

オ政令市

・ 当管内で、精神科医療機関が 0 となった ・巡回健康相談の実施。
ため、県や医科大学が全国から精神科医 （区）に呼びかけ、総合病院の空いている外来 ・浸水地域の地区踏査。
を活用して 3 月 29 日より臨時精神科外 （区）来を実施。
・ 避難所集約に向けた・ 3 月 30 日からは避難所でも「心のケア室」 保健活動。（区）を開始。
・保健師は地元市町村や関係機関との調整及び臨時精神科外来の運営を実施した。
・仮設住宅等や自宅に住む精神疾患をもつ患者の巡回訪問の調整及び実施。
・ 医師等医療スタッフの調整は、後日 B 大学が支援してくれた。

料

表 16

フェーズ 3 における公衆衛生看護活動
カ市

キ市

ク市 ケ町

実
態
地域活動

・ 子どもの心のケア研修会（支援者向け） ・4 月 6 日全市民を対象とした第 1 回健康生活
避難所対応（感染症対策、薬剤師会によ調査（ローラー作戦）を開始した。
る薬剤整備、各診療科ニーズによる巡回 ・4 月 3 日に B 公立病院看護師（約 30 名）の診療調整）在宅被災地区健康支援調査。
活用が提案され、6 日から健康生活調査に参加することになった。
・ 8 日には、C 市が加わり、こころのケアチームも大勢となり、総勢 100 名を超す大所帯となった。
・ 朝夕のミーティングの実施により、健康生活調査に関する疑問や問題点、各地区の状況が報告され、総括者・事務局は支援チーム全体に情報がいきわたるように配慮した。
・ 4 月中旬に中学校が再開されることになり、教室を明け渡す必要が出てきた。
・学校と調整し、18 日に 2 階パソコンルームへ移動した。
・支援チームの人数が増加し、各チームからの発言の集約など運営が難しくなってきた。
・事務局は、21 日から試行的に、夕方ミーティン
グを 5 時とし①全体で支援チームの交代挨拶と②代表者ミーティングの 2 段階とし、翌日 22
日には本格実施となった。
・5 月上旬事務局保健師で検討し毎週の 1 回支援
チームのフリーミーティングを実施することとなった。5 月 3 日「フリーミーティング」の開催方法やテーマについて、総括保健師、市保健師、
A 保健所保健師で話し合いをした結果同日から
毎週水曜日 4 時に開催することにした。

課

フェーズ 3

題実

・ 浸水地域の健康調査は何を主に調査する ・職員の疲労感が強まってきた。総括者が体調か？市民に直接情報を届けるため医療情を崩し、A 保健所が代行した。
報、広報を届けるなど工夫を行った。
・派遣チームから市の存在がみえないと意見も・ 派遣保健師の中には事務的な仕事より直接あり、市への保健支援チームの運営・総括役
支援に行きたいと要望する方もいて困った。 等のバトンタッチを準備していく必要が出て・ 派遣保健師が活動しやすいような体制整きた。
備等かなり準備に労力を要した。
・5 月上旬、支援チームの中に健康生活調査が・ 中断していた通常業務と災害業務を同時終了するところが出てきた。調査終了後の県に実施するにあたりマンパワーをかなり
外派遣支援チームの活動方針について、市と必要とした。
して明確に方針を出す必要が出てきた。
・ 市保健師が調整役として機能することが多く、保健師の業務の多忙さを極めた時期であった。
・ 休息、セルフケアを積極的に行い、保健師のバーンアウトを防ぐ必要性がある。

態・ 4 月 20 日ころから市の保健師へのバトンタッ
チを意識し、若手の保健師にミーティングの司会をするように配慮した。
・市の情報コーナーを作った。

部
課

下

題
・土日も交代制で出勤し勤務。
・8 月から土日休暇がとれる。

実
態

組
織

課

・4 月 22 日から N 市の丸ごと支援により長期
派遣保健師が入る。
・ 同日他市からも栄養士と障害担当に長期派遣
保健師と入る。
・5 月 13 日市と両保健所で今後の体制について話し合う。
・ 5 月 15 日アドバイザー役の被災経験のある市の支援により、市・保健所・長期派遣保健師・保健支援チーム 1 年間のスケジュール作成と方向性・役割分担などを話し合った。

題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

109

表 17

フェーズ 4 における公衆衛生看護活動
ア県 イ県

ウ県

エ保健所

オ政令市

カ市

実

・5 月中旬から ・ 避難所、仮設 ・避難所生活不活発病調査。
A 郡市町の自住宅の健康相 ・8 月末避難所閉鎖。
立 支 援 医 療 談、巡回訪問。 ・仮設住宅入居者支援。
（ 精 神 通 院 ） （区）・仮設住宅高齢者生活調査。
受給者の家庭 ・ 借り上げ民間 ・仮設住宅アセスメント、モニタリン
訪問を市町とグ。
賃貸住宅の世協働で実施。
・仮設・在宅健康相談会。仮設住宅帯調査。
・ 民間賃貸住宅
等仮設住宅入居者健康管理 ･ 支援事業（看護協会委
託）。

態
地域活動
課

・ 被災市町村保 ・ 点在する民間 ・ 保健師が災害活動に関する定例打ち合
健師の疲弊。
賃貸住宅入居わせを開始したが、平時の互いの業務者への支援の・ 市町村保健師のすり合わせ、共通認識を持つこともが、住民と同 届きにくさ。
災害打ち合わせと並行して行った。
じ避難所で生 ・ 様々な支援機 ・ もっと平時に互いの業務への思いをす
活することが 関による連携
り合わせておけばよかったと思う。
続いたが、長 の必要性。
・ 半年、1 年程度の復興期における保健期化に伴って師の活動を計画していく上で過去の震きちんとした
災経験のある地域の保健師のスーパー
休息をとれる
バイズを受けたいと思った。
ような体制づ
・ 次年度の予算、国の補正予算の使い方、くりが必要で事業企画など非常に大変だった。
ある。
・ 災害直後に比べ、派遣保健師の支援は圧倒的に少なくなり、人材確保のため、・ 若い保健師の課長、総務課、県と調整を行ったがか退職を防ぎた
なわなかった。
い。
・保健師の体調不良者続出。

題

フェーズ 4
実態部
下

課題
・保健師の派遣調整・ 厚 労 省 と の
やりとり

実
態
組
織
課

・ 通常業務の再開にあたり、1 週間より長期の派遣を希望する声が市町村からあがっても要望に応えることができなかった。

題

110

Ⅶ 資

料

・ 復 興 計 画 策 ・ 6 月 19 日災害対策本部かたら復興本
定作業への
部へ移行。
関与
・ 7 月復興に関し、研究機関と協定を結び、長期支援体制を確立する。
・ 協定で復興プロジェクト計画を策定し、それに基づき事業展開を行った。
・ 平成 24 年 2 月平時の分散配置に戻り業務。
・ 災害活動に関してのシンポジウム等の依頼があり対応を行った。
・ 被災者支援事業については県事業を活用し健康相談会を実施した。

表 17

フェーズ 4 における公衆衛生看護活動
キ市

ク市 ケ町

実
態
地域活動

・6 月 15 日のフリーミーティングで「応急対策期における保健活動指針」「継続支援が必要になると思われる対象者の管理について」を配布し、各保健支援チームへ要援護者の家庭訪問を 6 月末には終了し、引継ぎ資料の作成をしてほしいと依頼した。
・6 月に入り仮設住宅の入居も増え、高齢者の閉じこもりが報告された。保健支援チームからコミュニュティつくりの必要性が提案された。
・市社会福祉協議会と協力した保健支援チームの働きかけの結果、6 月下旬に「お茶っこサロン」、仮説住宅で健康相談・介護予防事業が開始した。
・7 月からの保健支援チームの新体制に向けて、仮設住宅での地域コミュニティづくりを意識した活動を依頼した。
・その後仮設住宅の建設が急ピッチに進み、毎週数か所の仮設住宅入居者情報に基づく健康生活調査に保健支援チームは追われた。
・仮設訪問時には地域づくりを意識し、必ず地域でのサロン・健康相談開設には 3 者（健康推進課保健師、保健支援チーム、市社協）で仮設代表者等と調整していくよう依頼した。
・急激な気温の上昇で、仮設住宅内で高齢者の脱水事例があり、高齢者世帯への見守り強化と脱水予防の啓発を強化した。薬剤師会や栄養士会からはイオン飲料・温度計の寄付があり同時に配布した。
・仮設住宅の家庭訪問で不在が多く、保健支援チームがいる間に悉皆訪問終了の目途をつけるため、8 月
17~24 日に強化週間を設け、全保健支援チームが夜間 7 時まで市保健師も一緒に加わり悉皆訪問した。
・9 月から巡回健康相談員 3 名を採用、社協生活支援相談員も活動開始し連携開始。
・後半に建設された小中規模仮設住宅のサロンや健康相談事業を NPO や生協と協働し企画し充実。
・9 月から毎週水曜日管内ミーティングを継続開催。・がん検診、被災者健診実施。
・11 月民間借り上げ利用者、在宅被災者、個人宅避難者の把握のために第 2 回健康生活調査実施。
・こころのケアが必要な要援護者へのフォローと支援体制の調整。保健所における遺族支援「こころサロン」を開始。

課
題

フェーズ 4・住民の生活も幾分か落ちついたこと、保健支援チームの運営時間等を見直す必要が出てきた。
・日曜日を休日とすることを支援チームに提案し、5 月 29 日から試行した。
・6 月からは毎週日曜日を休日とした。
・7 月 20 日にて仮設住宅の建設は終了し、自営隊の活動が終了した。
・7 月 29 日には A 中学校の救護所が閉鎖した。
・7 月 30 日に最終の仮設住宅抽選会があり、お盆までには全避難所閉鎖を目標に市全体が動いた。
・仮設住宅への悉皆訪問の結果、高齢者の閉じこもりが報告された。保健支援チームからコミュニティづくりの必要性が提案された。
・急激な気温の上昇で、高齢者の脱水事故があり。
・仮設住宅への入居を渋る事例や希望どおりへの仮設住宅が当選しないために入居辞退する
事例や避難所責任者からの相談と支援会議の開催、地区を跨いだ継続支援ケースの相談や引き継ぎが必要な場面があった。
・地域づくりと生活・精神的な支援が必要となった。
・仮設住居が予想より入居も遅れ、夜間時間帯でも不在が多く 1~2 割程度残った。
・9 月以降も仮設の空き家が目立った。仮設に入居していない在宅被災者、個人宅避難者の状況が把握できない。
・健康相談で高血圧傾向が目立つ。
・秋になり、不眠、PTSD、フラッシュバック相談増加した。

実
態

部
下

課題

・市も 6 月から予防接種や乳幼児健診が開始になることから、市保健師の役割分担を決めた。
・災害総括は、おもに長期派遣保健師が担うこととした。
・市保健師が主に通常業務の復旧を担当することした。
・9 月から市保健師のみで担当地区を持ち活動開始。
・保健所において保健師等の育成研修会を開催。
・被災のため新人教育、研修ができていない。

実
態
組
織

・事務局を市保健師、栄養士の 3 名体制 B 保健所は保健課職員 1 名、A 保健所は保健師 1 名が交代で担うことした。
・7 月以降のチームの地区担当の検討し新しい地区担当を決定し、6 月 22 日以降に各チームは引き継ぎを行う準備を依頼した。
・7 月上旬、課内で検討し、市保健師の地区担当を決めて、引き継ぎ準備をすることとなった。
・A 中学校から要請があり、保健支援チームの拠点も 8 月 9 日午前に移動した。
・7 月に医療チームがほぼ撤退し、土日休みになったことや仮設住宅への入居が進み、各地の避難所は徐々に閉鎖して、緊急的な対応が必要なくなったと判断があり、7 月 10 日から
保健支援チームは土日休みとした。
・8 月 30 日被災経験のある市から 4 名が入り、①「災害後のまとめ」の作成、②秋のローラー作戦等の今後の保健活動についての意見交換をした。
・8 月 29 日県健康国保課主催で「被災地におけるこれからの保健活動に関する意見交換会」があった。
・国の補正予算による「被災地支援事業」等の説明と今後の県内支援体制について説明があった。
・被災経験のある市からの申し出で、8 月中被災後の記録整理のため主事が派遣された。
・今までの保健師、こころケアチームなど派遣状況、各支援チームの活動実績・内容、健康推進課の記録整理などを行った。
・9 月から市保健師のみで担当地区を持ち活動開始。
・9 月から巡回健康相談員 3 名を採用。

課
題・ 6 月上旬に災害救助法の見直しがあり、6 月末で保健支援チームの半数（4 自治体）が終了することが判明した。
・ 8 月末で保健師の派遣終了が決まり、市保健師の新たな保健活動の体制つくりと連携・協働システムの確立

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題

111

表 18

フェーズ 5 における公衆衛生看護活動
ア県

イ県

ウ県

エ保健所

オ政令市

実 態

・ 県内では、避難先に ・ 仮設住宅の健康相談、巡回訪問。
おいての支援状況を （区）
被災元市町村に返し ・ 民間賃貸住宅等仮設住宅入居者て、さらに必要に応
健康管理 ･ 支援事業。（看護協
じて継続支援をして
会委託）
いる。

地域活動

・ 全国に避難している
住民が、等しく支援を受けられるような制度の必要性。

課
題

フェーズ 5
実

・24 年度人事異動をした。
・23 年度末に、区の被害状況・人員体制・他区に応援した人数等を記載し 5 区でまとめを作った。
・ 同じ体験はできないが共有化する作業をし、相互の支援体制で成り立っていたという確認をし
た。

態

部
下

課

・ 保健師の派遣調整・厚労省とのやりとり題実・24 年度各区に正職員の保健師
1 名づつ増員

態

組

課

織

題

112

Ⅶ 資

料

表 18

フェーズ 5 における公衆衛生看護活動
カ市

キ市

ク市

ケ町

実 態

・ 災害対策と通常の保健師活動を調整し ・ N 市派遣職員が中心となり被災後半年ながら、業務を展開。
間のまとめの作成をする。（半年間の・民間賃貸入居者健康調査フォロー。
中間まとめ）
・ 包括ケア会議の運営方法を検討・変更
をアドバイザーと検討する。
・4 団体合同での自主サロン活動や未開
拓地域の合同サロンが開始する。
・ 社会福祉協議会と協力して、在宅被災者、個人宅避難者の把握と健康調査を
継続する。

地域活動
課
題

フェーズ 5・ 市民の健康ニーズを把握するには調査 ・ 厳しい冬で仮設住宅での凍結事故が続の手法がよいのか？様々な調査等が重出。
なり被災者も負担が大きい。
・ 在宅被災者や被災していない地域の健・ 民間賃貸住宅入居者は県内広域的に生康ニーズの対応が課題。
活しているため支援がなく、調査の回 ・ ミーティングで、サロン活動や健康相
答率や反応もよい等、被災者の生活拠談が開設できない仮設への働き掛けと点で異なる反応が見られた。
サロン活動を自主活動化していく必要性。
・ 組織内外で保健師が連携を必要とする
災害対応の機関、部署、支援団体が数 ・ フラッシュバック相談増加、アニバー
サリーブルーの報告があり、こころの多く存在する。
ケアの支援体制の確保。（県内支援の・ お互いに共通認識を持ち情報を共有するために会議等をスムーズに開催する
継続、グループ支援開始）
ことは業務が多忙で困難。
・ 重なる活動の調整、負担軽減の効率的なやり方を模索した。

実部

態・ N 市保健師が中心になり若手保健師と地区診断に取り組む。保健師全員が地
区保健活動計画の作成する。
・ 包括ケア会議で開催方法の工夫して、新人保健師に発言してもらう。保健師
全員が来年度の地区活動の方針を発表する。
・保健所が若手保健師の研修実施。

下課

・市若手保健師の研修が必要。

題
態
課

・ 次年度に向けての活動計画の作成やマンパワーの確保。

実

・ 災害対応のために市保健師、臨時事務、 ・ 来年度体制について活動計画の作成準
精神保健福祉士で災害対応。
備・検討。
・ サロンや健康相談の来年度計画の関係
団体とミーティング開催する。
・長期派遣保健師の交代の引き継ぎ。

組
織

題
東日本大震災における保健師活動の実態とその課題113

平成 24 年度

地域保健総合推進事業

東日本大震災における保健師活動の実態とその課題 報告書
発行日
平成 25 年 3 月
編集・発行（財）日本公衆衛生協会
分担事業者 松本珠実（大阪市保健所感染症対策課）〒 545-0051 大阪市阿倍野区旭町 1-2-7-1000 あべのメディックス 11 階TEL 06-6647-0951    FAX 06-6647-1029