韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題－ 2018 年の大統領の憲法改正案を中心に －申

龍徹Issue of discussion for an amendment to the constitution of the decentralization type in Korea- Focusing on president's amendment to the constitution plan in 2018 SHIN Yongcheol
Abstract   This paper is analyzed about the main contents and an issue of amendment to the constitution
discussion of the decentralization type argued according to the promotion of decentralization reform
after 2000. Comparison analyzes a point of the main amendment to the constitution plan proposed
after decentralization of power reform in 2003 in the first half, and the issue is made clear.
   The second half introduces the main contents of the amendment to the constitution plan a Moon
Jea-In president proposed in 2018 and explains the picture of the autonomy decentralization of
power an innovation government tries to promote. Directionality of the future's decentralization typeamendment to the constitution is viewed at the end.
キーワード：地方分権型憲法、自治分権、補完性の原理
key words: decentralization type constitution, Autonomy and Decentralization, principle of subsidiary

値、国民の自由と価値の共有、多様性の共有のほ

はじめに
本稿は、韓国において 2000 年以降本格的に展か、権力分立と民主的統制に至る憲法が実現すべ開された地方分権改革の推進とあわせて持続的にき複合的な価値を内在している点において憲法の議論されてきた地方分権型の憲法改正に関する論1）
中で充実に保障しなければならない。

議の主要内容と争点について紹介しその特徴を明1987 年の民主化とあわせて、同年 10 月 27 日

らかにすると同時に、特に 1980 年代以降の韓国の国民投票によって確定した第 9 回憲法改正にお社会において民主化運動など社会変革のリーダ

いては、国民の基本権の拡大をはじめ大統領直選

シップを発揮してきた革新系政権が目指す地方分制・大統領任期の 5 年単任制、国会の権限強化、権型国家の青写真について鳥瞰しようとするもの

地方自治制度の復活などが盛り込まれ、以降 32である。

年間、最高法規としての役割を果たしているが、現代社会における地方自治は、近代国家の地方

地方自治制度の復活以降、地方自治の運用や地方自治のような制度的保障だけで満足するものでは

分権改革の中、現行憲法の集権的な性格により、なく、民主主義の発展を加速化する原動力として、地方自治の健全な発展を妨げる要素が散見され、基本的人権同様の価値を有するといえる。すなわ

地方自治を国政の柱として明確に位置づけるいわ

ち、地方自治制度は、憲法的な制度の 1 つとしてゆる地方分権型憲法改正に対する要請が各界各層の位相と権能だけではなく、民主主義の理念と価から提案されるようになった。

山梨県立大学

国際政策学部

総合政策学科

Department of Policy Management, Faculty of Glocal Policy Management and Communications, Yamanashi
Prefectural University―1―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.16（2021）

周知のように、日本や韓国においては地方自治制度を憲法で保障する制度的保障を採択しての全体像を鳥瞰するとともに、その実現に向けての課題を展望することとする。

おり、日本においては日本国憲法第 8 章「地方自治」（第 92 条から第 95 条）に、韓国においては

1 ．地方分権型憲法改正論議の背景

第 117 条及び第 118 条において地方自治に関する1948 年 7 月 17 日に制定・公布された韓国の憲保障内容が規定されており、それぞれ憲法の委任

法は、時の政権の権力延長の手段化し、度重なるを受けて「地方自治法」を制定し、基本法として改正が行われ、制定後約 40 年の間に 9 回の改正の役割を果たしている。

を経験した。現行の憲法は、1987 年 6 月の民主制度化が順調に進んだ日本とは異なり、韓国化抗争の後の同年 10 月 27 日の国民投票により改においては、終戦後の混乱を背景に登場した軍正され、「大統領の直接選挙」の導入や地方自治

事政権によって 1961 年に地方自治制度が留保さ制度の実施などを取り入れた全面改正となった。

れ、1987 年の民主化以降に地方自治制度が復活

現在の憲法は、前文・総綱をはじめ国民の権利

し、1995 年から実質的な地方自治制度が軌道にと義務、国会、政府、法院、憲法裁判所、選挙管理、乗った。社会民主化の一環として地方自治を位置

地方自治、経済、憲法改正など 10 章第 130 条及づけ、特に革新政権においては地方分権改革を主び附則第6条によって構成されている。このうち、

要な社会改革の手段として活用してきた。2003

第 10 章「憲法改正」においては憲法改正に必要

年に登場した盧武鉉政権における地方分権改革のな要件と手続きが定められている。

推進や済州道における特別自治道の推進は、革新

韓国の憲法改正は、憲法に定められた改正手続

政権における地方自治の意味合いを明確に示してきの規定（憲法第 10 章、第 128 条から第 130 条）いる証拠である。

に沿って、発議・公告・国会議決・国民投票・公保守系であった前職の朴勤恵大統領が国政運営

布の順で行われる。改憲案の発議は、国会の在籍における不祥事が原因で弾劾裁判により失職する議員の過半数または大統領が発議し、発議された

中、2017 年 5 月に新しい大統領となった革新系

改正案について大統領は 20 日以上公告しなけれの文在寅大統領は、「自治分権」という新しいス

ばならない。公告された日から 60 日以内に国会

ローガンの下、2018 年 3 月に憲法改正案を大統において議決しなければならない。憲法改正案が領が政府案として発議し国民投票を求めたが、反可決されるためには国会議員の 3 分の 2 の賛成が対する野党の欠席ののため議決は行われないまま必要である。国会で可決された改正案は 30 日以成立しなかった。

内に国民投票を実施しなければならず、国会の議

しかし、2020 年の 4 月15日に行われた総選挙で決と国民投票を経て確定する仕組みである。

過半数以上の議席を獲得し、国政運営の面で絶対今回の憲法改正が国民的な注目を浴びたきっか的な優位に立っている文在寅政権において、任期

けは、2018 年 3 月 26 日に行った文在寅大統領に後半における最大の政治争点として憲法改正に動よる憲法改正案の発議であった。発議の前に、そく可能性は高く、革新系の政権が求めてきた連邦の内容を大統領府のホームページを通じて全文を制水準の地方分権型憲法を韓国社会の望ましい形

公開し、国民の注目を集めたものの、与野党の激として国民に問う憲法改正は必然であるといえる。

しい対立の中、野党の反対で憲法が定めた発議後

本稿では、2000 年以降に提案された憲法改正の 60 日以内の国会での議決が行われない事態と案のうち、地方分権型の憲法改正についての提案

なり、改正案は廃案となった。

内容を紹介し、それらに共通する論点及び争点の

しかし、廃案にはなったものの、この 2018 年

内容を明らかにする。その上、2018 年に現職のの文大統領による憲法改正案には、現行の憲法で大統領が発議した憲法改正案の内容とその特徴をは見られない画期的な要素が数多く含まれてい抽出し、革新系政権が求めている地方分権型憲法る。詳しい内容の紹介は後述するが、公務員を含―2―

韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題

む労働者全体に対する労働基本権の保障、情報基た地方自治制度は、その後の 1961 年の 5・16 クー

本権の新設、大統領の権限縮小、経済民主化の具デター以降の臨時措置法によって地方議会の解散

体化など、2020 年現在の韓国社会が抱えているや地方自治法の効力停止となり、1980 年の第 5

様々な主要課題についての一連の処方箋を示した

共和国憲法では、地方自治制度は実施するが、そものであり、1988 年憲法の補完を目指すものでの時期については法律で定めるとし、地方自治のあるといえる。

実施が事実上の無期限留保となっていた。

1987 年の「6・10 民主化抗争」の後に行われこうした状況の下で、全面改正となった「1987た第 9 次憲法改正（現行憲法）から約 30 年が経過

年憲法」は、だった 2 つの条文により、民主化以し、地方分権の側面からは大きく前進してきたに降の地方自治の制度的根拠を担保したことになるもかかわらず、現行の憲法において含まれていなが、これは民主化抗争で追い込まれていた当時のい様々な論点が散見され、多くの改憲案において盧泰愚政権が第 8 次憲法から地方議会の構成を保はその強化に対する提案が出された。現行の憲法

留した附則（第 10 条）条項を削除することで従来の中では、地方自治に関する直接的な規定は、第の制度的仕組みをそのまま維持しようとする消極

117 条及び第 118 条の 2 つの条文であり、次のよ的な態度のあらわれであった。3）すなわち、1987

うに規定している。

年憲法における地方自治制度の保障は、民主化による社会改革の中で当面の地方自治制度を運営す

第 117 条る上で必要な最小限の制度的保障を宣言した過ぎ

1 ．地方自治団体は、住民の福利に関する事務を

4）
なかった。

処理し、財産を管理するとともに、法令の範

先進諸国に比べ憲法の中で明示された地方自治

囲内で自治に関する規則を制定することがでに関する規定が少ないことから地方自治の憲法的きる。

理念または地方自治の本来の価値（本旨）を実現

2 ．地方自治団体の種類は、法律で定める。

する上で考えられる規定上の問題点として、①地

第 118 条

方分権及び住民主権の理念の不在、②消極的な自1 ．地方自治団体には議会を置く。

治立法権の保障、③地方自治団体の種類及び事務2 ．地方議会の組織・権限・議会選挙及び地方自配分基準の曖昧さが指摘されており、これらの要

治団体の長の選任方法その他の地方自治団体

因により憲法の制度的保障の中に「補完性の原理」の組織及び運営に関する事項は法律で定める。

の確認を難しくする原因となっている。5） こうした憲法規定上の不備を補完することこそが今回の第 117 条の第 1 項は自治権の保障として、住民分権改憲の必要性を物語る部分である。

の福利事務処理権、財産管理権、そして法令の範

一方、この 1987 年憲法は伝統的な団体自治を

囲内での規定制定権を地方自治団体の権限として

制度的に含んでおり、同時に国民主権原理の下で規定している。また、第 118 条では、地方議会を

住民の自己統治を実現する制度としての住民自治

憲法上の必置及び地方分権主義を基礎とする制度的保障である機関として規定し、地方自治団体の種類をはじめ地方自治団体の組織及び運営に関6）と理解されている。

する事項は法律に委任しているが、2 つの条文のしかし、その 1987 年憲法以降に提案された主みによる地方自治の規定については、地方自治のな地方分権型改憲案の特徴は、1987 年憲法の特制度的安定性を憲法の力で保障できないと指摘さ徴である「制度的保障説」や「自治委任説」の範2）囲を乗り越え、より強化された地方分権型憲法をれている。

1949 年には地方自治法が制定されたが、朝鮮志向しており、特に「連邦制水準」の憲法改正や戦争を挟んで、1952 年に地方議会が構成され、住民自治権の新設などが含まれていることに注意

1960 年の 4・19 市民革命によって完全実施となっ

7）
言い換えれば、地方自治
しなければならない。

―3―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

表1

No.16（2021）

歴代の憲法改正における地方自治関連条項の変遷

区分

地方自治関連条項

変更内容

後続措置

憲法制定～ 4 次（1948 － 1962）

第8章
第96 条及び第97 条

地方自治関連の 2 つの条文の規定

地方自治法制定（1949）
地方選挙実施（1952/1956）

市・邑・面の長に対する直接選挙制の規定新設

第 3 次地方選挙実施（1960）
地方議会の解散
自治体の長の任命制実施

3 次～ 4 次（1960 － 1962）
5 次～ 6 次（1962 － 1972）

附則第 7 条自治体の長の選任方法を法律で委任

7次（1972 － 1980）

附則第 10 条

地方議会の構成を祖国統一の達成
まで保留

8次（1980 － 1987）

附則第 10 条

地方議会は財政自立度を勘案し順 次 構 成 す る が、 そ の 具 体 的 な
構成時期は法律で定める（保留）9次（1987 －現在）

第10章第117条及び第 118 条附則削除

地方議会の構成を保留した条項を削除

地方議会議員選挙（1991）
地方同時選挙実施（1995）（出典）Cha, Jea-Kon & Ju, In-Suk（2018）、前掲論文、125 頁の表 1 を転載。

の本質（本旨）である住民自治と団体自治の融合

2 ．主な地方分権型改憲案の内容という学説上の説明にもかかわらず、地方自治制

地方分権型の憲法改正が政治的な潮流に乗った度を支えている現行の法制度は明らかに「団体自最大に理由は、現在の文在寅大統領が 2017 年の治」及び「自治委任説」に傾斜しており、1987

大統領選挙の際の選挙公約の中に、役割を終えた

年憲法の制定から約 30 年の間に生じている社会1987 年憲法（現行憲法）を時代の憲法にあわせ変化に対しても、その変化に対応しながら経験をて改正することを掲げているからである。9） 当時蓄積してきた住民の自治能力に対しても逆行しての文在寅候補者は、時代の変化に合う国民中心のいるからである。

憲法改正、地方分権と協治の憲法改正を目指し、

その上、2003 年の盧武鉉政権による地方分権

大統領選挙後には憲法改正に関する特別委員会を推進特別法の制定とそれに基づく本格的な地方分設置するとともに、2018 年の初めころまでには権改革の実施や特別自治道の推進など約15年以上国会において憲法改正案を可決し、同年 6 月の地の時間が経過しているにもかかわらず、国民が体方選挙において国民投票を推進するとの計画を打感できるほどの根本的な変化は現れておらず、地ち出していたこともあって、2018 年を前後とし

方自治分権のために中央政府の責務と国会に対すて各界各層から多くの憲法改正案が立て続けに発る立法措置の関する様々な規定なども、時の政権表されていた。中でも、① 2018 年 1 月に出されの影響が強く反映される現状では憲法や地方自治た「国会改憲特別委員会諮問委員会の報告書」、法など法律体系もうまく機能できないことが浮き② 2018 年 3 月 13 日に諮問案を提出した「大統領彫りになるなど、憲法上の限界が明確になったと

所属国民憲法諮問特別委員会諮問案」、そして③8）いえる。 そのため、現在の地方分権型憲法改正論

2018 年 3 月 26 日に国会に発議された「憲法改正議の中心には、1987 年憲法の「団体自治及び自治案」の 3 つが代表的な改憲案である。

委任説」から「住民自治及び固有権説」へのパラ

まず、①の「国会憲法改正特別委員会諮問委員

ダイムの変化が色濃く反映されており、憲法改正会」（以下、改憲特委という。）の報告書である。

の論点そのものも部分的な行政・財政的分権のた

この改憲特委は、国会議長の委嘱により 2017 年

めの改正ではない、地方自治法制の改善に向けた

1 月に発足した特別委員会であり同時に設けられより抜本的な憲法改正を目指しているといえる。

た諮問委員会の支援を受ける形で、各界各層から―4―韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題推薦された 53 名の委員で構成され、同年 12 月まれた。その 5 つのイッシュ―は、「地方分権強化」
・で「第 2 の国務会議の設置」・「自治立法権の強化」・

憲法改正案を作成した。基本的な論議は、「基

本権・総綱」・「経済・財政」・「地方分権」・「政府「自治財政権の強化」・「首都の明示」であった。

形態」・「政党・選挙」・「司法」の 6 つの分科に分

この大統領特別委員会では、同年 3 月13 日に大けられ、特に「地方分権」に関する分科会では、統領に対し憲法改正に関する諮問委員会案である

6 名の委員で論議が進められた。

「国民憲法諮問案」を提出したが、この「国民憲また、この改憲特委では、2017 年 9 月に、よ法諮問案」には、①大統領の 4 年連任制の導入（現り幅広い国民の意見を反映するために分野別の争

行は 5 年単任制）、②大統領選挙における決選投票

点事項（11 争点）を中心に「憲法改正主要議題」

制の導入（過半数ではなくても最多得票で当選）、を作成し、地域別の憲法改正国民大討論会の基本③監査院の独立機関化（現行は大統領所属）、④

資料として活用した。この内容は、①国家の正当赦免審査委員会を独立機構とし、大統領の特別赦性の明確化及び強化のための憲法前文及び総綱の免権の制限（現行は法務部所属）、⑤首都に関する

改正、②自由・平等などの憲法価値の強化のため条項の新設、⑥憲法前文に釜馬抗争、5・18 民主の現行の基本権条項の改善、③多様な社会変化を化運動、6・10 民主化抗争を含む（現行は、3・1反映するための新しい基本権の新設（生命権・安運動、4・19 民主理念あり）、⑦国会議員の国民全権・情報基本権など）、④国家の均衡発展のた召喚制、国民発案制の新設、⑧小商工人の保護・めの地方分権の強化、⑤財政・経済民主主義の実支援に関する根拠条項の新設、⑨安全及び品質向現のための制度改編、⑥帝王的大統領の出現を防

上を消費者権利として新設のほか、「同一価値労ぐための分権と協治に基盤する政府形態への改

働・同一賃金」の明示や公務員の労働基本権を原編、⑦民主主義の実現のための立法府の機能及び則的な許容、地方分権の関係では、自治財政権及責任性の再考、⑧円滑な国政運営の保障のためのび自治立法権の強化などの内容は含まれていた。

行政府の構成方式の改善及び責任性の再考、⑨政

そして、③の大統領により 2018 年 3 月に発議

党の民主化実現及び民意に応答する選挙制度の構された「憲法改正案」は、1987 年の憲法改正か

築、⑩司法府の独立と基本権の保障のための司法ら約 30 年が経過しており、その間の時代の変化

府の構成方式の改善、⑪国民主権の実現のためのを踏まえ、国家の役割と責任、国民の権利強化な

憲法改正手続きの変更の 11 争点である。

どの時代精神を反映すべく憲法改正の必要性を強その後の 2018 年 1 月に出された国会諮問委員

調していた。改正案の具体的な内容としては、持会の試案は、住民主権型の地方自治モデルを採択

続可能な国家成長のためには地方自治の強化が不しており、地方分権を国家権力と地方権力の垂直可欠であり、地方政府に対し自治組織権の付与、的な権力分立機能として考えていることが分か

自治行政権・自治立法権の強化、地方財政権の保る。すなわち、試案では、これまで権限の再配分

障などのほか、住民参加の制度的補完として住民と調整による地方分権の実現、実質的な自治行政、

発案・住民投票・住民召喚などの制度的根拠を憲

垂直的な財政分権を含む自治財政権を法律制定権法において新設するなどの内容が含まれていた。

の中央政府との分担を通じて実現することや国民

以上のように、2017 年の文在寅政権の誕生以主権を乗り越えた住民主権を憲法に明記している

降に、急流を形成している憲法改正案のうち、特10）ことも特徴的である。

に「地方分権」を主な内容とするいわゆる「地方次の②の「大統領所属国民憲法諮問特別委員会」

分権型憲法改正案」の中では、概ね次のような内（以下、大統領特別委員会という。）は、2018 年

容の提案が行われた。すなわち、①地方分権の原2 月に大統領の諮問により設けられ、大統領特別理、②補完性の原理、③自治立法権の強化、④自委員会のホームページに 5 つのイッシュ―で計治組織権の強化、⑤自治財政権の強化、⑥住民参22 の論点を掲載し、その意見を聞く手法がとら

加の強化、⑦地方自治体の国政参加、⑧地域均―5―山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.16（2021）

衡発展などである。11）以下では、文在寅大統領に2 章の「国民の権利と義務」は、「基本的権利とよって発議された 2018 年の憲法改正案について義務」に名称変更した。15）

その概要を吟味することにする。

現行の憲法が定めている 5 年単任の大統領の任期を 4 年とし 1 回に限り連任できるようにした任3 ．大統領の改憲案（2018）の主な内容と特徴

期制の変更のほか、地方分権の指向、監査院の独革新系の文在寅大統領は、2017 年の大統領選

立、大統領の恩赦権の制限、大法院長の人事権の挙への立候補以降、2018 年の 6・13 地方同時選

縮小、選挙年齢の 18 歳への引下げ、団体行動権

挙と憲法改正のための国民投票の同時実施を公約の付与など労働者の権利強化及び公務員の労働基しており、1987 年の民主化以降 30 年という時間

本権の保障などが主要な変更点である。

が経っていることを踏まえ、時代の要請に応答的
12）

な憲法への改正の必要性を強調していた。

2018 年 3 月 22 日から 24 日にかけて発表された大統領の改憲案の内容は大きく 3 つの部分に分

2018 年 2 月 13 日に設けられた「国民憲法諮問

けられている。すなわち、①憲法前文と基本権、特別委員会」（特別委員会）は、憲法関連の主要②地方分権及び総綱、経済分野、③権力構造がそ

学会や機関、団体などとの懇談会をはじめ、各種の 3 つである。以下では、この 3 つを中心にそのの討論会、世論調査、ホームページ上での意見収

主な内容について概説する。

れんなど、各界各層の意見を総合し、2018 年 3月 13 日に憲法改正の素案を諮問したが、その内⑴

前文と基本権容は「国民主権」・「基本権の強化」・「地方分権の大統領の改憲案の「前文」においては、現行の強化」・「牽制と均衡」・「民生改憲」を 5 大原則と憲法にも含まれている「4・19 革命」（1969）の

13）

他に、民主化運動の過程において重要な意義をしていた。

この特別委員会は、大統領の憲法改正案の素案

持ち、法制度の中で公認された「釜馬民主抗争」

準備を担当する諮問会議であり、委員長を含め（1979）、「5・18 民 主 化 運 動 」（1980）、「6・1032 名の委員、「総綱・基本権」、「政府形態」、「地民主化抗争」（1987）の民主理念を継承している

方分権・国民主権」の 3 つの分科会、そして国民ことを明確に示している。

の多様な意見を収れんするための「国民参加本部」

第 1 条の第 3 項を追加し、「大韓民国は、地方によって構成された。特別委員会では、「国民の分権国家を指向する」ことを明確にするとともに、自発的な参加により 30 年ぶりの憲法改正を最初

第 3 条第 2 項にも「大韓民国の首都に関する事項の国民参加改憲の形」にしたいと述べており、多は法律で定める」とし、これまでなかった首都に様な国民意見の反映を目指し、公式のホームペー

関する条文を新たに憲法上に設けた。

ジ上において国民主権及び基本権の強化、地方分基本権に関しては、現行の憲法の基本権を改善・権、選挙制度、政府形態、憲法前文など 22 に及強化・新設する内容とし、改善としては「基本権ぶ憲法改正の争点を示し、幅広く国民の意見を聞主体の拡大」を、強化としては「労働者の権利強

14）

いた。

化及び公務員の労働基本権の保障」を、新設とし

その後、2018 年 3 月 22 日に公開された文在寅ては「生命権と安全権の新設」・「情報基本権の新

大統領の憲法改正案は、憲法前文、11 章 137 条

設」
・「性別・障害など差別改善努力義務の新設」
・

及び附則となっており、現行の構成（前文、10 章「社会安全網の構築及び社会的弱者の権利強化」・

130 条及び附則）と比べ、1 章 7 条が増えている。

「国民発案制及び国民召喚制の新設」などをそれ

大統領の改憲案では、現行憲法において第 2 章のぞれ追加する一方、「検事の令状請求権条項」
・「二「行政府」の中にあった監査院を切り離し第 7 章

重賠償禁止条項」を削除した。

としたうえ、既存の第 7 章の「選挙管理」は第 8①

章「選挙管理委員会」に名称変更した。また、第―6―基本権主体の拡大
国家を乗り越え普遍的に保障されるべき基本権韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題について、「国民」から「人」へと拡大した。具

よる差別の禁止」の内容を強化し、差別禁止の事

体的には、「人間の尊厳性と幸福追求権」（第 10由として障がい・年齢・人種・地域を追加すると条）、「生命権」（新設）、「平等権」（第 11 条）、「身

ともに、性別と障害などによる差別の是正と実質体の自由」（第 12 条）、
「私生活の自由」（第 17 条）、的な平等の実現に向けた努力義務を新設した。

「良心の自由」（第 19 条）、
「宗教の自由」（第 20 条）、⑥

「情報基本権」（新設）、「学問・芸術の自由」（第社会安全網の構築及び社会的弱者の権利強化
すべての社会構成員が各自の尊厳と価値を守り

22 条）などである。

つつ、健康で快適な生活を維持できるように社会②

保障を国家による恩恵的義務から国民の基本的権

労働権の強化（第 32 条及び第 33 条）
労働者に対する正当な処遇と両極化の解消、持利に変更するとともに、住居権及び国民の健康権

続可能な成長のための労働者の基本権を画期的にを新設する。また、子ども・青少年・老人・障が強化する。日本帝国及び軍事独裁体制の中で使用い者などの社会的弱者も独立的な人格体として尊者の視点から作られた「勤労」という用語を「労重し、多様な領域において社会一員として同等な働」に変える。

権利を有することを明確にする。

また、雇用の安定と増進政策の施行を努力から⑦

国民召喚制及び国民発案制の新設

義務に変更強化、同一価値労働同一水準賃金支給

国民が国会議員を召喚できる規定及び国民が法の努力義務の新設、ライフ・ワーク・バランス政律案を発議できる規定を新設することで、直接民策施行義務の新設、労働条件に関する労使対等決主主義を拡大し、既存の代議制を補完するとともに、定の原則の追加とともに、労働者が労働条件の改民主主義の発展に大きく寄与することを期待する。

善とその権益保護のための団体行動権を有することを明確にする。

⑵

地方分権及び総綱、経済分野

その上、公務員に対しても原則的に労働基本権

地方分権及び総綱、経済分野に関しては、（A）「地を認め、現役軍人など法律において定めた例外的

方分権の強化」として地方分権型国家の指向性のな場合においてのみこれを制限できるよう改善す明示・自主組織権の付与・自治立法権の強化を、る。これらの強化を通じて、労働者の権利を国際（B）「総綱」においては、首都条項を、（C）「経済的な水準に引き上げるとともに、社会経済的な民分野」については経済民主化の補完・土地公概念

主化の土台とする。

の導入・消費者保護の強化について改正を行った。

③①

生命権と安全権の新設

地方分権国家の指向性の明示（第 1 条）

セウォル号惨事のような大型事故、通り魔殺人

国家の持続的な成長のためには地方分権の強化などの発生により国民の生命と安全が脅かされるが不可欠である。これまでの地方自治を一段発展

現状を踏まえ、憲法において生命権及び安全権をさせるためには自治力量を強化し地方政府が地域新設し、すべての国民が安全に生活できる権利をの状況に対応した行政を行うことが出来なければ有する点を明確にした。

ならない。

④

②

情報基本権の新設

自主組織権の付与

私生活の秘密と自由、通信の自由や言論・出版

地方政府の組織構成における自主権を付与し、の自由のような消極的な権利だけでは第 4 次産業

中央と地方が従属的・垂直的な関係ではなく、自革命の時代への対応は難しいことから、知る権利

主的・水平的な関係であることを明確に示すため及び自己情報統制権を明確にするとともに、情報に「地方自治団体」を「地方政府」に名称変更する。

の独占と格差による弊害を予防・是正に関する国

また、地方政府の組織及び運営に関する基本事項

家の努力義務を新設する。

は法律で、具体的な内容については条例で定める。

⑤③

平等権の強化
現行の憲法にける「性別・宗教・社会的身分に―7―

自治立法権の強化
地方政府の自治立法権をより幅広く保障するた山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.16（2021）

めに、「法令の範囲内で」を「法律に違反しない権の統制・国会の予算審議権の強化・政府による範囲で」に修正するとともに、法律において定め法律案提出件に対する国会の統制強化を、（C）「政られていない事項に関しても条例で定めることが府形態及び運営」に関しては大統領 4 年連任制を、できる。また、住民の権利制限や義務賦課の場合（D）「司法制度の改善」に対しては一般法官の任は、法律の委任が必要である。

命手続きの改善・裁判運営制度の改善を、そして④（E）「憲法裁判の制度改善」としては憲法裁判所

首都に関する条項（第 3 条）
憲法裁判所においては首都移転のためには憲法改正が必要と判断したことから、今回の改正を通裁判官の人事制度の改善をそれぞれ改正した。
①

選挙権年齢の引下げ（第 24 条）

じて国家機能の分散及び政府組織などの再配置、

現行の憲法では法律（公職選挙法）への委任と首都移転の必要が台頭する可能性を鑑み、首都になっている選挙権年齢（現行 20 歳）に関しては、関する事項は法律において定めることとする。

選挙権の年齢を 18 歳に引き下げ明示し、青少年⑤の選挙権を憲法において保障するとともに、青少

経済民主化の補完
現行における「経済主体間の調和を通じて」を年が生活と直結した教育・労働などの領域におい「経済主体間の双生と調和を通じて」に修正し、て自身の意思を公的に表現し、反映できるきっか

双生による不公平と不公正を是正する。また、改けを設ける。

憲を通じて経済的協力関係に関する多様な政策と②

国会議員選挙における比例性原則の明示

立法を進める。

（第 41 条）⑥

現行の法律においては選挙区と比例代表制など

土地公概念（第 122 条）
土地の公共性と合理的な使用のために必要な場に関しては法律（公職選挙法）に委任となってい合に限り、特別な制限または義務を賦課すること

るが、憲法案では「国会の議席は投票者の意思にができるようにする。土地公概念の内容を明確に比例し配分すべきもの」と明示する。現在の地域

するとともに、経済民主化の意味を明確にし、限区の国会議員の選挙方式では過剰の死票が発生し定された資源である土地に対する投機がもたらすており、政党独表と議席比率の不一致により有権

社会的不平等の深化問題を解決する。

者の意思が歪められる問題が出てくることから、⑦

この問題を解決するために選挙の比例性原則を憲

所費者保護の強化（第 124 条）
企業に対し相対的に脆弱な消費者の権益保護のための消費者権利を新設し、現行の憲法の定める法に明示する。
③

大統領の国家元首としての地位の削除（第 66

消費者保護運動の保障規定より幅広い概念である

条）及び大統領の特別赦免権の統制（第 79 条）

消費者運動に改正する。また、国家は安全かつ優現行の憲法では「国家の元首であり、外国に対秀な生産品とサービスを利用することができる消して国家を代表する」となっている憲法規定を「国費者の権利を保障し、必要な政策を施行するよう家を代表する」と変更し、また憲法では規定がな

追加の規定を設ける。

い「特別赦免（恩赦）権」に関しては、「赦免委員会の審議を経なければならない」と変更すること

⑶

権力構造

により、大統領の権限を分散し、国会の権限を強権力構造に関連する分野では、「すべての権力は国民から生まれる」（憲法第 1 条第 2 項）の内化する。
④

国会の予算審議権の強化（第54条及び第56条）

容をより充実にすることを目的に、（A）「選挙主

及び政府の法律案の提出権に対する国会の統権の強化」として選挙権年齢の引下げ・国会議員制（第 52 条）

選挙における比例性原則の明示を、（B）「国会の改正案では、「国会が政府提出の予算案を審議

権限強化及び大統領の権限分散」として大統領のし、予算法律で確定する。政府は予算案を会計年

国家元首としての地位の削除・大統領の特別赦免度開始の 120 日前まで国会に提出する」と規定し、―8―

韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題

現行の「会計年度開始の 90 日前」を「会計年度選挙時の公約内容である「地方分権及び協治の推開始の 120 日前」と変更するとともに、政府に対進」を念頭に置いた内容となっており、大統領府する法律案の提出権について、「10 名以上の（国の発表が示すように、分権憲法的な特徴を有する

会議員の）同意を得て国会に法律案の提出が可能」 「分権憲法」であることが最大の特徴である。こと変更し、国会による政府に対する統制権をよりうした分権憲法としての性格が強い 2018 年改憲強化する。

案の特徴は、次の 6 つの点にまとめることができ⑤る。すなわち、①分権国家の宣言、②国家と地方

大統領任期の 4 年連任制（第 70 条）
現行の「5 年単任」の規定を「4 年とし、連任の関係の再設定、③住民の主体性・地方政府・住の場合のみ 1 回の重任が可能」と変更する。この

民参加の憲法明記、④事務及び権限配分原則の提間のロウソク革命を通じて民主主義に対する国民示、⑤地方組織の自律性、⑥自治立法権の正常化の政治的力量が政界の力量より進んでいることがである。16）確認されたことを踏まえ、より責任のある政治を実現し国政を安定的に運用できるように大統領の4 ．2018 改憲案における地方自治の内容規定

任期について「4 年 1 回連任制」を採択する。
⑥

2018 年改憲案における地方自治に関する条文

一般法官の任命手続きの改善（第104条第4項）

は、第 9 章「地方自治」となっており、第 121 条

現行の「大法院会議の同意を得て、大法院長がから第 124 条までの 4 つの条文となった。現行の任命」を改憲案では「法官人事委員会の提唱手続

第 117 条及び第 118 条の内容を大幅に補完し、制きの追加」に変更することにより、大法院長の人度的保障を強化した内容となっている。少し長く

事権の内容及び手続きを改正し、法官が大法院長なるが、4 つの条文をそのまま引用し、その特徴の人事権を意識しないで憲法と法律、良心のみにについて分析を行うことにする。

従い裁判が出来る環境を再構築する。
⑦

裁判運営制度の改善（第 102 条）

第9章

現行の「司法権は法官で構成された法院に属する」について、改憲案では「国民は法律に従い陪地方自治第 121 条①

地方政府の自治権は住民から生まれる。住民

審またはその他の方法により裁判に参加できる陪は地方政府を組織し、運営するところに参加

審制などの根拠を設ける」に変更する。国民の裁する権利を持つ。

判参加は司法の民主化の前提条件であり、法律の②

主要事項は、法律で定める。

定めに従い国民が裁判に参加できるようにする。
国民の司法参加により職業法官による独善的な裁

地方政府の種類と区域など地方政府に関する③

住民発案、住民投票及び住民召喚に関してそ

判権は牽制され、司法の民主化が進むことになる。

の対象、要件などの基本的な事項は法律で定⑧め、具体的な内容は条例で定める。

憲法裁判所の裁判官の人事制度の改善（第④111 条第 2 項）

国家と地方政府の間、地方政府相互間の事務の配分は、住民に近い地方政府が優先すると現行の「法官資格を要求する」内容について、いう原則に従い法律で定める。

改憲案では「法官資格の要件を削除する」へと変
更し、法官の資格のない人でも憲法裁判官になれ

第 122 条るようにする。憲法裁判官の構成を多様化し、少①

地方議会は法律に違反しない範囲内で住民の数者及び社会的弱者を含めた社会各層の立場が均自治と福利に必要な事項に関して条例を定め衡の中で反映できるようにする。

ることができる。ただし、権利の制限や義務を賦課する場合は、法律の委任がなければならない。

以上で見たとおり、現職の文在寅大統領により発議された 2018 年改憲案は、2017 年の大統領②―9―

地方行政府の長は法律または条令を執行する

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.16（2021）

ために必要な事項と法律または条令においてしない範囲内で」自治税の種目と税率、徴収方法

具体的に範囲を定めて委任を受けた事項に関に関して条例を制定することができるようにした

して自治規則を定めることができる。

ほか、住民の法律上の権利であった住民発案、住第 123 条民投票、住民召喚制渡を健保において規定し、そ①の実質化を図ったものであった。

地方政府には住民が普通・平等・直接・秘密選挙で構成する地方議会を置く。

②

一方、この改憲案の内容を反映するように、地方議会の構成方法、地方行政府の類型、地2018 年 11 月には「地方自治法の全部改正法律

方行政府の長の選任方法などの地方政府の組案」が立法予告された。可決されれば、32 年ぶ

織及び運営に関する基本的な事項は法律で定りの全部改正となるこの地方自治法の全部改正案

め、具体的な内容は条例で定める。

は、全部で 11 章 208 条文であり、現行法の第 10

第 124 条章 175 条文に比べ 20 条文分以上増えた形となっ

①

ている。

②

③

④

地方政府は自治事務の遂行に必要な経費を自ら負担する。国家または他の地方政府が委任全部改正案の主要内容は、①住民参加権の保障した事務を執行する場合、その費用は委任す

及び参加制度の実質化、②自治団体の実質的な自る国家または他の地方政府が負担する。

治権の拡大、③自治団体の自律性強化とそれに相地方議会は、法律に違反しない範囲内におい応する透明性・責任性の確保、④中央と地方の協て自治税の種目と税率、徴収方法などに関す力関係の確立及び自治団体の事務遂行の能率性向る条例を定めることができる。

上などであった。また、主要争点としては、①大徴税による財源は、国家と地方政府の事務負

都市特例市の指定及び名称付与、②地方議会の人担の範囲に符合するように配分しなければな

事権の独立、③地方自治団体の自治組織権の拡らない。

大、④地方自治団体の機関構成の多様化などで国家と地方政府の間、地方政府相互間で法律あった。17）
この地方自治法の全部改正法律案に対するパブが定めるところにより適正な財政調整を施行

リックコメントにおいては、2018 年 12 月 18 日する。

に市民運動団体である「参与連帯」（参加自治地
新たに 4 つの条文で示された改憲案における地域運動連帯）から意見書が出され、立法予告内容

方自治の内容は、大きく 3 つであり、①地方政府についての多くの賛成意見のほか、今回の全部改の権限の画期的な拡大、②住民参加の実質的な拡正案の中に含まれていない内容、すなわち、①大、③地方分権関連条項の迅速な施行がそれであ

住民訴訟関連の住民監査の前置主義の廃止（現行る。地方分権型改憲の始まりは地方分権国家の宣法第 17 条）、②条例と上位法令との関係の改正言というように、改憲案の第 1 条第 3 項には「大18）（現行法第 22 条）、③地方議会における人事聴

韓民国は地方分権国家を指向する」という条文を聞会の規定新設、④条例案に対する最小予告期間

新設追加し、国家運営の基本方向が地方分権にあ（5 日）の延長（現行法第 66 条の 2）、⑤地方議会

ることを明確にした形であった。

議員の懲戒種類の改正（現行法第 88 条）などで改憲案では、「補完性の原則」を採択し、事務

19）
ある。

配分において地方政府を優先することが確認されこの地方自治法の全部改正法律案も、与野党のるとともに、現行の「地方自治団体」を「地方政激しい対立の中、審議されることなく 2020 年 5府」に、地方自治団体の執行機関を「地方行政府」

月 20 日に第 19 代国会の任期満了とともに廃案ととして名称変更を行う一方、地方政府の自律性のなったことはとても残念なことであったが、同年強化の一環として機関構成の多様性を認めた。そ4 月 15 日の総選挙で政府与党である「ともに民の上、「地方税条例主義」を導入し、「法律に違反主党」が過半数を上回る 180 議席を獲得し、与党― 10 ―

韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題

優位の形で始まった第 21 代国会（2020 ～ 2024）

おいて「地方自治団体」が正式用語として使われの中で、前回の国会で廃案となった地方自治法のており、「地方政府」という用語自体の社会的な全部改正法律案を一部の内容の修正・補完する形

認知度は低く、一般用語としての市民権を得ていで再上程した。

るとは言えないとの指摘もある。20）
また、「首都の明記」については、国家機能のおわりに分散や政府組織の再配置などの必要があり、将来

本稿は、2018 年に現職の文在寅大統領の発議

的には首都移転の必要性が台頭する可能性もあるで国会に上程された「地方分権型憲法改正法律案」

ことから、この度の改憲を通じて首都に関する事を素材とし、2010 年以降地方分権型の憲法改正項を法律で定めると説明されているが、この背景

案が提案されるようになった社会的な背景や法制には 2004 年の盧武鉉政権における首都移転計画

度上の問題をはじめ、地方分権型憲法改正に関す（新行政首都法）が当時の憲法裁判所の慣習憲法

る重要な提案及び 2018 年に現職の大統領によっ違反という判断によって挫折し、行政首都ではなて発議され廃案となった改憲案の詳細な内容につい「行政都市」の移転へと方向転換せざるを得ないて考察し、その特徴を明らかにすると同時に、かった苦い経験がある。この慣習憲法の違反とい1980 年以降の社会民主化の中で、金大中・盧武鉉・

う憲法裁判所の判断を覆すのは、国会での与野党

文在寅へとつながる革新系の政権が一貫して目指の合意だけでは変更ができないため、その変更にしてきたいわゆる地方分権型国家や社会の姿を鳥は国民的な合意の形成というプロセスが不可欠で瞰してみることが主な目的である。

21）
あり、国民投票による憲法改正が必要である。

1987 年の「6・29 民主化宣言」によって始まっ

憲法の改正は、一国の国政運営の方向性を示す

た韓国社会の民主的な構造改革は、分断国家の状

重要な課題である上に、各界各層の意見を踏まえ況が生み出す「イデオロギーの対立」にくわえ、た国民世論の収れん、利害関係や党利党略に囚わ

時の政権の政権維持において助長されてきた「地れない国民の代表としての国会における深みのあ域対立」（地域感情）が複雑に絡み合うカオス的る議論（審議）、厳正かつ公正な国民投票を通じな状況の中で「二歩前進、一歩後退」の繰り返して国民の最終的な判断を仰ぐことが必要であるこであったといえる。すなわち、革新系の政権が進とを忘れてはなるまい。

めた社会改革に対し、保守系の政権が元に戻すこ

革新系の現職大統領の発議という異例な形で行とがしばしばであり、こうした状況を指して、「特

われた 2018 年の改憲案において示された自治分急で進んだ道を各駅で戻る」といった表現が使わ権の精神と地方分権型社会への指向は、最高法規れた。

である憲法において自治分権の精神と地方分権国

2018 年の改憲案に含まれている内容の多くは、家の指向を明記することで、時の政権における「法現行の憲法が定める内容とは大きくかい離してい律と政治」の影響から脱皮し、普遍的な権利としる部分が多く、国会審議においては熟慮が必要でて自治分権が営まれる社会こそ、革新系の政権があり、簡単に片付くような性質のものでもなく、目指す民主化社会の姿であると言える。言い換え

また、時の政権の数の論理の中で一方的に決められば、韓国社会における「地方分権」は統治シスれても困る難題である。特に、憲法だけではなく、テム上の地方制度の分権という手段的な意味を持

地方自治法など関連する法令などとの整合性も重ちながら、他方では伝統的かつ 20 世紀的な「韓要な課題である。2020 年 10 月現在、32 年ぶり

国型集権体制」を打破し、社会運営原理としてのの地方自治法の全部改正法律案が国会の行政安全

民主主義が確実に機能する上で欠かせない基盤条

委員会の所管審査を経て、法制司法委員会におい件としての意味合いをもつからである。

て議論されているが、改正法律案に使われている「地方政府」の用語については、現行の憲法上に― 11 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.16（2021）

参考文献

注

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6 ）Jung, Jong-sub(2008)、『憲法学原論』、818 頁、博英社。

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7 ）Choi, Yong-Jeon（2018）、「最近の憲法改正案に現れ自治法の改正方案」、『公法学研究』、16（3）、243 ～た地方分権型改憲の方向と課題」、『地方自治法研究』、266 頁。

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の地位及び権能の弱化、④自治立法権の制約、⑤住民

Lee, In-Ho（2018）、「大統領発議の憲法改正案に関する自治の軽視及び住民参加の不足、⑥中央政府による行批判的検討 : 自由主義憲法のための弁護」、『公法研究』、

政監督中心の関与及び法治主義的な統制の不備、⑦地

46（4）、65 ～ 95 頁。

方選挙における政党公薦制の副作用などが指摘されてLee, Kook-Woon（2018）、「地方分権型の憲法改正案小いる。Mun, Sang-Duck（2018）、「現行の地方自治考 -21 世紀の地方立法の展望」、『立法学研究』、15（2）、

法の限界及び改善方案」、『地方自治法研究』、18（2）、

101 ～ 130 頁。

5 ～ 11 頁。

Mun, Sang-Duck（2018）、「現行の地方自治法の限界及9 ）この点については、ともに民主党（2017）、第 19 代大び改善方案」、『地方自治法研究』、18（2）、3 ～ 33 頁。

統領選挙政策公約集「国を国らしく」が詳しいので参照されたい。

国会憲法改正特別委員会諮問委員会編（2018）、『国会憲
法改正特別委員会諮問委員会報告書』、1 ～ 475 頁。

10）Jeon, Hun（2018）、「地方分権と憲法改正 - 国会の憲

Lee, Kook-Woon ほか（2015）、「地方分権型の憲法改正法改正特別委員会諮問委員会の改正案試案第 117 条及び第 118 条を中心に」、『法学論攷』、61 号、22 頁。

案研究」（韓国憲法学会委託研究報告書）、1 ～ 302 頁。
Jung, Jong-sub(2008)、『憲法学原論』、1 ～ 1663 頁、博11）Kwon, Ja-Kyung（2019）、「自治分権型の憲法改正（案）提案の主体別の比較分析」、『韓国地方自治学報』、

英社。

31（2）、325 頁。

ともに民主党（2017）、第 19 代大統領選挙政策公約集「国12）「ソウル新聞」、電子版、2018 年 3 月 20 日。

を国らしく」、1 ～ 195 頁。
参与連帯（2019）、「地方自治法全部改正案の立法予告に対する意見書」

13）「ヘロルド経済新聞」、電子版、2018 年 3 月 13 日。
14）「ソウル経済新聞」、電子版、2018 年 2 月 20 日。

「ソウル新聞」、電子版、2018 年 3 月 20 日。

15）「連合新聞」、電子版、2018 年 3 月 22 日。

「ヘロルド経済新聞」、電子版、2018 年 3 月 13 日。

16）Choi, Bong-Seok（2018）、前掲論文、各項目についての詳しい内容は、6 ～ 26 頁を参照した。

「ソウル経済新聞」、電子版、2018 年 2 月 20 日。
「連合新聞」、電子版、2018 年 3 月 22 日。

17）Ha, He-Young（2019）、「地方自治法全部改正法律案の主要内容及び争点」、『イッシュと論点』（国会立法調査処）、第 1623 号、3 頁を参照した。
18）現行法の「法令の範囲内において」という内容を「法― 12 ―

韓国における地方分権型憲法改正論議の争点と課題

令に違反しない範囲」において条例制定ができるように現行の地方自治法第 22 条の改正を指すものである。
19）より詳しい内容については、参与連帯（2019）、「地方自治法全部改正案の立法予告に対する意見書」（行政安全部 HP、2020 年 10 月 20 日閲覧）が詳しいので参照されたい。
20）「国際新聞」、電子版、2020 年 9 月 21 日。
21）「京郷新聞」、電子版、2020 年 7 月 27 日。

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