資料４事業手法について

資料４目 次１ 図書館で用いられる事業手法 ................................................ 1
２ 各事業手法の特徴 .................................................................. 2①

直営（一部業務委託） ........................................................ 2②

包括的民間委託 ................................................................... 4③

指定管理者制度 ................................................................... 6

３ PFI ........................................................................................ 8

資料４

１

図書館で用いられる事業手法

図書館の運営に用いられうる事業手法は、主に①直営（一部業務委託）、②包括的民間委託、③指定管理者制度等がある。
それぞれの事業手法の違いの一つに、民間にゆだねる業務範囲の違いがある。下図は、それぞれの事業手法における公共と民間が担う業務範囲を示している。
なお、PFI（Private Finance Initiative）は施設の設計から運営までを含めた事業手法である。この中で図書館部分は運営の一部にあたる。これについては後述する。
＜事業手法ごとの業務関与度のイメージ図＞
PPP(※) (Public Private Partnership)①
直営（一部業務委託）②
包括的民間委託

③
指定管理者
制度

PFI

市の関与度

※公共と民間が連携して公共施設等の整備や公共サービスの提供を行う様々な手法の総称。平成２７年には内閣府と総務省により1、人口２０万人以上の地方公共団体に対し、一定規模以上の事業に多様な PPP/PFI 手法導入を優先的に検討するための規定を定めるよう要請が出ており、本市では平成 30 年 7 月に府中市 PPP/PFI 手法導入ガイドラインを策定しました。
『「多様な PPP/PFI 手法導入を優先的に検討するための指針」について（要請）』（府政経シ第 866 号・総行地第 154 号）
11資料４２

各事業手法の特徴

以下では、直営、包括的民間委託、指定管理者制度の各事業手法について特徴をまとめている。
なお、委託の参考例・図を各項で示しているが、これはあくまで一例であり、実際には対象となる公共施設等の方針等に合わせて委託する業務範囲などを決定することになる。
① 直営（一部業務委託）＜概要＞
従来の公共事業の手法である。基本的には市職員が直接、業務を遂行する。ただし、技術的・人員的に市職員による業務の遂行が困難である場合などには、一部業務を委託することができる。この場合、市が業務の手順等を細かく定めた仕様を作成し、請け負う事業者は仕様どおりに業務を遂行することが求められる。これを仕様発注という。契約は単年度が原則だが、2 年度以上にわたる業務について、長期継続契約を締結する場合もある。複数の業務を委託する場合も基本的に、業務毎に分離分割して事業者に発注する。
＜具体例＞
例として、府中市立図書館における地区図書館が挙げられる。貸出・返却業務、選書業務など業務全般を市職員により実施している。

2

資料４＜直営（一部業務委託）のイメージ例＞（点線枠内を事業者の業務とした場合の例）

市
図書館業務

一部業務委託事業者

貸出・返却業務

書架整理業務

利用登録業務

＜特徴とメリット・デメリット＞
特徴メリットレファレンスサービス

選書業務

児童・障害者
サービス

デメリット

・市の意図が事業に ・事業者の柔軟な対応やノウハウを活かし直接反映しやすいた業務遂行は期待しづらい
・業務毎の連携が図りづらく、効率的な業
分離分割発注―
務運営が行われない可能性がある
・安定的なサービスの継続に留意が必要
単年度契約―
・事業者のノウハウの発揮が期待しづらい・許可権限等を市が ・許可権限等が事業者にないため、事業者権限持つため、市の意図 は柔軟な業務遂行が行えない可能性があを反映しやすいる
・公共的側面の強い公共性の維持 業務の水準を維持で
―
きる
仕様発注

3

資料４

② 包括的民間委託＜概要＞
複数の業務をまとめて事業者へ委託する手法。
市はサービス内容などの満たすべき要件や、サービス提供にあたり要求される水準を細かく定めて文章化する。請け負う事業者は要求される水準を達成することが求められるが、達成方法は事業者に委ねられるため、自由な裁量により業務を実施することができる。これを性能発注という。事業者の創意工夫をより引き出すため、性能発注に加え、複数年度2の契約を締結することが一般的である。
＜具体例＞
図書館においては、貸出・返却や書架整理など図書館運営に関わる業務と、清掃や警備などの維持管理業務を一括して事業者に委託するといった方法が考えられる。

2

３～５年程度の契約期間がよく見られる。
4

資料４＜包括的民間委託のイメージ例＞（点線枠内を事業者の業務とした場合の例）

市

複数業務一括委託

事業者

図書館業務

維持管理業務

警備業務

貸出返却業務

清掃業務

書架整理業務選書業務

レファレンスサービス

利用登録業務

＜特徴とメリット・デメリット＞
特徴メリット

児童・障害者
サービスデメリット

・事業者の柔軟な対応やノウハウを活かした業務遂行が期待できる・事業者が実施する業務において包括発注効率化が図られる・一定の事業継続性が期待できる
複数年度・事業者のノウハウの発揮が期待契約できる・許可権限等を市が持つため、市権限の意図を反映しやすい・公共的側面の強いと判断した業
公共性の務は、市に残すことができる
維持
性能発注

5

・市の意図と事業者の意図に乖離が発生する可能性がある―
・契約年数によっては事業者のノウハウの発揮が期待しづらい・許可権限等が事業者にないため、柔軟な業務の進行に課題がある
・公共的側面の強い業務まで委託をした場合、民間の視点がそぐわない場合がある

資料４③ 指定管理者制度＜概要＞
地方公共団体が設置する公の施設の管理運営について民間事業者等への包括的な委任を可能とする地方自治法の制度で、民間事業者を指定管理者として指定することで、施設等の管理権限を委任し業務を指定管理者が実施する手法。
管理業務の範囲は各地方公共団体等が条例で定める。通常の委託において委託可能な業務はもちろん、指定管理者制度を活用しなければ民間が実施できない業務3も委ねることができる。性能発注による業務の実施、複数年度の管理者指定が一般的である。
指定管理者制度を導入した場合、市は要求する業務が正しく実施されているかを監督・評価するモニタリングを定期的に行う。これにより、自由裁量のもとに事業者が逸脱したサービスを行う、あるいはサービスの質を低下させることのないようチェックしていく。
＜トピックス＞
指定管理者制度については、平成 23 年に当時の片山善博総務大臣が、指定管理者制度がコストカットのツールではないこと、また、図書館に指定管理者制度はなじまない旨の発言4をしている。
また、公益社団法人日本図書館協会は、指定管理者制度は公立図書館になじまないとの見解5を表明している。

3

使用許可など、従来は地方公共団体の長が実施していた使用許可等を指定管理者が行えるため、管理業務の効率化・迅速化につながり、管理に係る事務コストの縮減が期待できる。
4 「指定管理者制度の運用について」（平成 22 年 12 月 28 日総行経第 38 号）の通知に関する当時の総務大臣（片山善博氏、平成 23 年 1 月 5 日）
5 「公立図書館の指定管理者制度について―２０１６」（2016 年 9 月 30 日）
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資料４＜指定管理者制度のイメージ例＞
管理者指定

事業者

市

図書館業務

モニタリング業務

貸出・返却業務

書架整理業務選書業務

レファレンスサー
ビス

利用登録業務

要求水準に達する業務遂行がされているかチェックする

児童・障害者サービス※館長業務や選書の決定権限は市に留保するなど、事業者に委託する業務範囲は、各地方公共団体の方針による＜特徴とメリット・デメリット＞
特徴
メリット
性能発注

包括発注
複数年度
契約

権限
公共性の維持デメリット

・事業者の柔軟な対応やノウハウを活かした業務遂行が期待できる・事業者が実施する業務において効率化が図られる
・一定の事業継続性が期待できる・事業者のノウハウの発揮が期待できる・使用許可等の権限を事業者に持たせることで、柔軟な業務遂行が期待される・市の意図と事業者の意図に乖離が発生する可能性がある（例：選書業務など）―
・契約年数によっては事業者のノウハウの発揮が期待しづらい・許可権限等を事業者が持つため、市の意図を反映しにくい・公共的側面の強い業務は、民間の視点がそぐわない場合がある

―

7

資料４３

PFI

＜概要＞
PFI とは、「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律（通称 PFI 法）」に基づき、従来公共が行ってきた公共施設等の整備についてできる限り民間に委ねるという基本理念のもと、民間活力を活用して公共施設等の設計から建設、維持管理・運営までの各業務を、一体的に事業者に委託する手法。市が性能発注を行い、事業者が包括的に業務を実施するため、様々な創意工夫やノウハウの発揮により、コスト削減やサービスの向上が期待できる。また、長期的な契約6を行うのが一般的であるため、安定した運営が期待できる。
PFI の場合、業務の範囲が多岐にわたるため、それぞれの業務を遂行できる事業者が集まってグループを組み、事業を実施する場合が多い。この場合、複数の事業者が出資しあい、当該事業の実施のみを目的とした独立した会社（特定目的会社）を設立することが一般的7である。
PFI 事業全体の契約は市と特別目的会社で締結するが、各業務については特別目的会社と実施する事業者が契約を結ぶこととなる。
業務の実態は市と事業者との包括委託に近い形となる。また、必要に応じて、実施する事業者を指定管理者に指定するケースもある。

先行事例における期間は 7~30 年程度。
（内閣府 HP より）ルミエール府中は 15 年。
この形式をとる理由として、事業に参加する各事業者の経営状態が事業全体に悪影響を与えないようにすることが挙げられる。
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資料４

＜PFI 手法のイメージ図＞＜特徴とメリット・デメリット＞
特徴
メリット
性能発注
包括発注

長期契約

権限
公共性の維持デメリット

・事業者の柔軟な対応やノウハウ ・市の意図と事業者の意図に乖離を活かした業務遂行が期待できる が発生する可能性がある・事業者が実施する業務において―効率化が図られる
・事業継続性が期待できる・事業者のモチベーション維持を・事業者のノウハウの発揮が期待 継続する策として事業者のインできるセンティブ8の確保が課題になる
・PFI と指定管理者制度は併用が可能である。指定管理者制度を併用した場合、指定管理と同様のメリット・デメリットが生じる
・公共的側面の強いと判断した業 ・公共的側面の強い業務まで委託
務は、市に残すことができるをした場合、民間の視点がそぐわない場合がある

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ここで言うインセンティブとは、民間事業者によるサービスの向上を促す動機付けを意
味し、業務実態等の評価結果に応じて事業者に支払う対価を増減させる等の方法が例として挙げられる。
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＜参考資料＞各手法の比較
手法の概要

法令
計画策定
資金調達
施設整備
資産所有
維持管理
運営
料金収受
発注方法(包括)発注方法(規定)
契約・指定期間整備費等の支払
民間の創意工夫
リスク分担
メリット

デメリット

資料４

従来型手法（直営・一部業務委託）
包括委託
指定管理者
PFI
・市自らの資金の調達、施設整備、維持管理及 ・複数業務化の要素を含んだ上で、適宜、複数 ・公の施設の管理運営という地方公共団体の事 ・PFI 法に基づき、施設の整備から維持管理、び運営を行う手法
年度化、性能規定化の要素を持つような、公務を、指定管理者を指定して行わせるもの
運営までを一括して民間事業者に実施させる・一部の事実行為に関する業務を民間に短期か共施設等の管理に係る業務委託
手法
つ仕様発注で委託する場合を含む
・当該事業のためだけの特別目的会社を設立し､特別目的会社が金融機関より調達した資金を活用し施設の建設・維持管理運営を行うのが一般的
地方自治法及び民法
地方自治法及び民法
地方自治法第 244 条の 2 以下
民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律
市
市
市
市
市
市
市
民間
市
市
市
民間
市
市
市
市/民間
市
民間
民間
民間
市
民間
民間
民間
市
市
民間
民間（指定管理者併用の場合）
分離分割
包括的
包括的
包括的
仕様発注
性能発注
仕様発注／性能発注
性能発注
単年度
複数年度
複数年度
複数年度
一括払い
―
―
割賦払い
―
・性能発注とする維持管理・運営業務に民間の ・性能発注とする維持管理・運営業務に民間の ・全業務に亘って民間のノウハウを活用
ノウハウを活用
ノウハウを活用・原則としてリスクは市負担
・業務内容に応じて市と民間が適切に負担・業務内容に応じて市と民間が適切に負担・業務内容に応じて市と民間が適切に負担・公租公課（固定資産税・都市計画税・法人税 ・業務内容・範囲の適切な選択や性能発注の活 ・業務内容・範囲の適切な選択や性能発注の活 ・民間事業者の経営上のノウハウや技術的能力等）が発生しない。
用によって、サービスの向上が期待される。
用によって、サービスの向上が期待される。
が活用できるため、一定の支出のもとで、提・公共の信用力を背景に、低利の資金調達が可 ・運営・維持管理をある程度長期包括的に行わ ・運営・維持管理をある程度長期包括的に行わ供される公共サービス水準の向上が期待でき能。
せるため､支出の削減が期待される。
せるため､支出の削減が期待される。
る。
・市の意図が直接的に事業に反映される。
・指定管理者が施設の使用許可等処分に該当す ・性能発注方式、一括発注方式の活用により、る業務も含み幅広い業務を行うことができる
民間事業者の自主性及び創意工夫が発揮されため、民間事業者の創意工夫を活用できる。
事業コストの削減が図られ、事業期間全体を・事業者による料金の収受が可能となり需要に通じた財政負担の縮減が期待される。
応じた料金設定ができる。
・新築の場合､運営段階を見越した施設の設計・建設が行われることにより、費用対効果の高い施設の建設が可能である。
・民間事業者が、金融機関から融資契約に基づき資金調達を行うことで､金融機関による監視機能が導入されることとなり､事業の安定性を一層強化することができる。
・市に対する契約当事者がＳＰＣ１者だけであるため､民間の責任所在が明確になる。
・施設整備費支払年度の財政負担額が大きい
・一般的に業務期間が 3～5 年程度であり、施設 ・業務期間が 4～5 年程度であり、施設や業務の ・ＰＦＩ法に基づいた入札等の手続きが煩雑で・一般的にはサービスの提供が硬直的であり、や業務の性質によっては短い場合がある
性質によっては短い場合がある
時間がかかる。
多様化する市民ニーズへの対応力が低い
・業務範囲が広い場合、民間事業者の入札コス ・指定管理者に適する施設の選定や適切な業務 ・民間事業者の入札コストが増大する。
・一般的には発注において仕様発注、分離・分トが増大する。
分担を行わない場合、サービスの向上の成果 ・民間事業者が金融機関より調達するため、資割発注であり、民間事業者の創意工夫によるが生じにくい。
金調達コスト（金利）は、市が直接事業を実事業費の低減効果が発揮されにくい・施設の設計に指定管理者は関与しないため、施する場合よりも割高となる。
維持管理運営がしやすく、コスト低減に繋がる施設整備とならない場合がある
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