1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド－政治化・市場化・専門化－申龍徹

Three Trends of Civil Service Reform in Korea since the 1990s:
Politicalization, Marketization, Specialization
SHIN Yongcheol
Abstract   In this paper, we will consider the reform since 1990 that were conducted by the reform of the
Korean civil service system, which is characterized by its closedness based on Confucian tradition.
Starting from the democratization reform of 1987, Korea has been carrying out various social reformin the rapidly changing political and economic environment of the 1997 currency crisis. Above all,civil service reform is one of the most important social reform, and drastic reform is under way.
This paper examines that three trends are thriving in this civil service reform. The three trends are"politicization" in the late 1980s, "marketing" in the mid-1990s, and "specialization" in the 2000s.
キーワード：公務員制度改革、政治化、市場化、専門化
key words: Civil Service Reform, Politicalization, Marketization, Specialization

はじめに

1998 年以降の 10 年間に及ぶ金大中政権・盧武本稿は、1980 年代後半以降、社会の民主化や鉉政権による革新政府のリーダーシップの下で経済運営の失敗、政権交代、市場主義改革など激始まった戦後型人事行政の改革は、政治家や公動の 30 年を過ごした韓国における公務員制度改

務員などいわゆる公職社会に対して「公開と競革を 3 つの視点、すなわち、「政治化」
・
「市場化」
・

争」をモチーブとするドラスティックな改革を進「専門化」という側面から考察するものである。

め、2006 年には戦後からの制度改革の本丸であ中でも、公務員の「専門性」強化を目指して行わる幹部職を対象とする「上級公務員団」（SCS：

れた様々な公務員の人事改革に対して焦点を当て

Senior Civil Service）を新設し、競争する幹部て分析するものである。

制度をスタートさせた。ここでの「公開」とは職周知のように、1953 年以降、分断国家となっ位公募制の導入など公職社会の風通しを良くし、た韓国は、強力な権限を有する大統領制の下で、「競争」とは上級公務員団の導入を意味し、上級

政治主導の性格が強い公務員制度を形成・運営

公務員の間に競争という緊張関係をもたらすことしてきたが、戦後における年功序列型の人事管で生産性向上を図るという意味を持つとされて理慣行は、循環補職（異動）などの韓国特有の課いる。

題とあいまって公務員全体の専門性低下を招き、儒教思想を日常生活の規範とする韓国におい1997 ～ 1998 年の IMF 危機の際には国民批判のては、戦前・戦後を通して年齢や性別などが上1）的となった。
山梨県立大学

国際政策学部下関係を形成する年功序列型の人事慣行が色濃
総合政策学科

Department of Policy Management, Faculty of Glocal Policy Management and Communications, Yamanashi
Prefectural University― 25 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）

く残されているが、1980 年代半ば以降の社会民

5 級公務員を選抜する国家試験であり、行政府の主化や 1990 年代以降の新公共管理（New Public

公務員は、1 級から 9 級までの 9 等級の階級制度

Management：NPM）に基づく政府改革の嵐がで運用され、その任用方法は、「9 級採用試験」（高吹き、それ以降約 30 年間に及ぶ公務員の人事行卒）・「7 級採用試験」（大卒）、そして「5 級採用

政改革が進められた。その中身は、1980 年後半

試験」である行政高等試験の 3 つに区分されてい以降の「政治化」、1990 年代半ば以降の「市場化」、る。一部において選考による任用が行われている

そして 2000 年以降の専門性を再考しようとする

ものの、上級官僚（キャリア）への道は、官僚へ「専門化」の 3 つ流れであった。

の登竜門とされているこの行政高等試験を通るの

本稿では、戦後の権威主義体制の下での上級職が一般的である。

員の人事管理の形成とその特徴について述べると

この行政高等試験は、1949 年の「高等考試令」

ともに、IMF危機の際に浮上して来た公務員の「専を根拠に「高等考試」として新設され、その後の2）

門性」の強化問題を取り上げることにする。

1961 年には「高等試験行政科」、1963 年には「3分かりやすい表現をすれば、従来の「一般的な行政官」（Generalist）とは異なる「専門的な知級公開競争試験」、1968 年には「3 級乙類公開競争試験」に改編された。

3）

識を持つ一般行政官」（Specialized generalist）

また、1973 年には「行政高等試験」（行試）にを求めることであり、1980 年代以降の大きな行変わったが、1981 年の国家公務員法の改正、す政環境の変化、すなわち、民主化、市場化に関す

なわち、一般職公務員の階級を 1 級から 9 級に再る理解を持っているか否かの相違が一般的な行政編する内容の改正に伴い、「5 級採用試験」とし官なのか専門知識を有する一般行政官なのかを分6）て改編され現在に至っている。

けるポイントとなると考えられる。4）2009 年の全体公務員の新規採用者 2 万 4,075

その上、1998 年から 2007 年まで約 10 年に及人のうち、一般職の公開競争試験による新規採用

ぶ革新系政府のドラスティックな人事行政の改革者は 3,894 人であり、そのうちこの行政高等試験と、その目玉政策ともいうべき「上級公務員団」

による任用は 307 人として、新規任用者全体の約の導入の中での専門性の強化、力量の強化をどの

1.3％、公開競争試験による新規任用者の約 10％ように考えていたのかについて概説し、2006 年を占めている。

の制度導入から 10 年が経った上級公務員に対する人事行政改革の成果と課題について述べる。

2010 年には、従来からの行政高試を廃止し、公務員の採用方式を大きな変革するとしたものの、名称変更で終わったと指摘されている。

1 ．幹部職公務員の登竜門（行政高試）

2018 年度の「5 級公開競争試験」の募集予定人

戦後の韓国における公務員人事行政の中、特に員は、一般行政職 117 名を含む 267 名である。

幹部職公務員の人事行政に深くかかわるのは「5

この 5 級公開採用試験の全体競争率は、1999

級公開採用試験」であり、通称では、「行政高試」（行

年の 81.1 倍をピークに 2014 年には 32.1 倍にまで

政高等試験）と呼ばれてきた国家行政試験である。

下がっており、その理由としては、政府部門と民この行政高試は、1950 年から 1962 年までは「高間部門の境界が崩れる一方、社会の諸価値が多元等試験・行政科」試験として、1973 年から 2010

化して行く知識社会において伝統的な儒教文化に年までは「行政高試」（行試）として行われ、い基盤する「官」への憧れや魅力が縮小しているこわゆる官僚への登竜門であり、司法試験・外務試と、昇進や報酬などの勤務条件が民間部門に比較験（外交官試験）とともに、3 大国家試験の 1 つ

して相対的に劣悪であり、身分保障についてもそでもあるが、朝鮮王朝時代からの科挙制度がそのの意味合いが弱くなっていること、民間部門の採5）用試験に比べ、準備する科目が多いため受験の負ルーツとされている。

この行政高等試験は、行政府において従事する担が重く、大学在学中に習得するほかの知識や経― 26 ―

1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド

験などと連携が取れないなどが考えられる。

るかもしれないが、正確な答えは、専門性を高め

韓国における政府組織の体系は、伝統的な官僚られる時間的な余裕がないからである。

制の特徴であるピラミッド式の階層構造であり、強力な中央集権型の人事管理体制と徹底した上命2 ．幹部職員の専門性低下問題

下服の上下関係を基盤とし、「漢江の奇跡」と呼ばれる経済成長の原動力となってきた。

韓国社会における幹部公務員に対する専門性の低下問題は、1998 年の金大中政府の登場ととも

しかし、1980 年代に入り、戦後の経 済成 長に提起され、社会的な注目を浴びた。これまで韓がもたらす民主主義の成長と市民意識の成熟、

国の公務員に対する慢性的な問題は、循環補職、1990 年代初めから英米での「小さい政府」の追求、

年功序列、画一的な報酬体系、慢性的な昇進遅延

そのための新市場主義や新公共管理論に基づく政などが指摘されて来たが、高等試験を受けて採用

府改革の推進の影響、さらに 1997 年から 1998される幹部公務員の専門性の不足が社会的課題と年にかけての通過危機と IMF 管理体制の経験かして問われることはこの時期が初めてであった。

ら政権交代が行われ、公共分野だけではなく社会

しかも、2000 年に入り、幹部職員を含む上級構造に対する戦後最大の改革が進められるように管理職の公務員の専門性不足が指摘され、その中なった。公共分野では、民営化や「責任運営機関には、日本との漁業協議や航空安全等級の引き下制度」（agency）、公職分野では「開放型職位制度」

げ問題などがあり、協議を担当した実務者や担当など開放と競争の人事改革が動き出した。

局長の勤続年数、関連する資格など諸外国に比べ

特に、1997 年秋の「通貨危機」とその後の国て専門性の劣化が社会的な批判の的となった。そ際金融基金（IMF）による管理体制の経験は、「漢の主な原因は、業務の連続性とは関係のない部門

江の奇跡」と呼ばれる経済成長を誇りとしていたへの機械的な循環補職（異動）により専門性を磨

韓国社会に大きな衝撃を与え、脆弱な経済と政府

く時間が取れないことであり、過熱する競争試験の政策運営に対する国民的不信感は「政権交代」

を経て採用された優秀な人材が 10 年を持たず競という形で現れた。革新系の金大中政府の誕生に争力が落ちているため、管理者はいるが専門家がは、こうした政府不信の克服とともに、未完のまいないという現象が起きていると指摘された。8）まであった戦後からの社会改革の遂行という期待

これまでの権威主義体制の下での開発独裁型のが込められていた。中でも、政府政策の不信の最政府政策とは異なるグローバル対応の政府政策へ

大の原因は、政府官僚制にあり、当時は「鉄カバの転換が求められており、金大中政府（1998 ～ン」（中身は空っぽで、うるさくて、硬いことを2003）及びその路線を継承した同じ革新系の蘆比喩する言葉）という表現が流行るほど、無能な武鉉政府（2003 ～ 2008）にいたる約 10 年の間、政府官僚制の抜本的改革は国民的関心事であり、上級公務員を取り巻く公職社会の政策環境は大き最優先の課題であった。

く変化したことに注意を払うべきである。すなわ

戦後の韓国公職社会における最大の課題は、①

ち、公務員に対する専門性低下の問題が提起され公務員の専門性不足、②公職社会の閉鎖性、そした背景には 1997 ～ 1998 の通貨危機があり、グて③年功序列の人事慣行による成果管理の不十

ローバルな課題に対する政府の脆弱性が浮き彫り分の 3 点に集約されるほど、伝統的な色合いが強となった。この時、激しさが増している国際的な7）かった。 中でも公務員の専門性の不足は、一般競争の中で国家競争力を強化するためには政府部

行政職中心の人事運営や専門性を考慮しない循環分の専門性を高めることが不可欠であり、特に公型補職管理と頻繁な人事異動が原因である。難し務員の人事行政の分野の中で、人事行政の改革がいとされる「行政高等試験」（5 級公採試験）を幅広く議論され、競争力強化のための実績主義の経て採用される上級職の有能な官僚たちが、なぜ、強化、公職分類制度の再編、経歴開発システムの「専門性の不足」を批判されるのかと疑問を感じ

導入、そして専門性強化のための循環補職制度の― 27 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）

管理強化などが議論の的となった。9）に関する統計では、同じ職位での勤務期間が 1 年

公務員の専門性不足を引き起こす最大の要因

未満の比率は全体公務員の約 3 分の 1 であり、階は、公務員の循環補職（定期異動）であり、中央級が上がるほどその比率も増加し、6 ～ 9 級で行政機関の課長級以上の公務員の平均的な在職期

は 30.8％、4 ～ 5 級では 41.8％、そして 3 級以上

間は 1 年弱としてとても短く、業務の引き継ぎなでは 50.1％に達していることがわかった。一方、どから発生する非効率と業務の空白による専門性

同一職位における 3 年以上の長期在籍について蓄積機会の低下、責任感の低下、政策の一貫性やは、全体では 12.6％、4 ～ 5 級では 6.7％、3 級

連続性の欠如などの問題点を派生させており、高以上では 3.9％に過ぎなかった。10）度の専門性を要する対外交渉分野での大きな損失

さらに、人事行政の所管部署である「人事革新を生むと指摘された。ここでの「循環補職」（job

処」（Ministry of Personnel Management）と人

rotation）とは、公務員の個人の能力発展を目的

事革新推進委員会（大統領諮問委員会）が 2016とする制度化された配置転換を指す。日本でいう

年 6 月 に 共 同 開 催 し た「 第 2 回 未 来 人 材 革 新異動のことで、韓国の「公務員任用令」（大統領令、

フォーラム」での発表によれば、公務員の 83.6％

第 44 条）では、「任用権者または任用提唱権者はが「業務遂行の専門性を高めるために努力中であ所属公務員の同一職位においての長期勤務によるる」と答えており、専門性の向上がもっとも必要

沈滞を防止し、過剰かつ頻繁な転補による専門性な分野では「業務に関する専門知識と技術の習得」

及び能率の低下を防止し、安定的な職務遂行を図11）
言い換えれば、が 52.2％でもっとも多かった。

るために定期的な転補（異動）を実施しなければ公務員の専門性不足は、公務員の中でも認識されならない。」と規定している。

ているにもかかわらず、現在のような補職システ

中央人事委員会は、こうした循環補職によるムの中では、遂行業務や関連する業務への理解を専門性低下について 2001 年及び 2004 年に課長

深める時間的な余裕がない構造的な課題を抱えて級以上の職位を対象とした調査を実施しており、いることになる。

2 回の調査ともに、平均在職期間は約 1 年という他 方、 図 1 は、OECD が 2012 年 に 実 施結果となった。また、2006 年末基準の循環補職

し た 国 際 成 人 力 量 調 査（PIAAC：program

図1

公共部門人材の学習意欲（出典）人事革新処（2017）、『人事革新白書 2016』、91 頁、図 2-2-9 を転載。

― 28 ―

1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド

for the international assessment of adult体制を構築しようとした。公職における代表性確competencies 2012）における韓国の公共部門人

保、中長期的な「経歴開発プログラム」（CDP：

材の学習意欲及び職場内の学習水準を示している

Career Development Program） の 構 築、 成 果

12）が、OECD の平均値を下回っている。

管理の強化、労働組合の合法化など、従来の人事管理の慣行を閉鎖型から開放型へ、階級中心から

3 ．革新系政府による人事行政の改革

職務中心へ、ジェネラリスト中心からプロフェッ

こうした人事行政の根本的な課題に対し、民主的な改革を期待する国民の支持の中で誕生したション中心へ、年功主義から成果管理への転換を目指すドラスティックな改革が目指された。

金大中政府では、世界的な潮流であった新自由

金大中政府の政策を継承した同じ革新系の蘆武主義と新公共管理（NPM）による成果主義型の

鉉政府（2003 ～ 2008）では、「公正性と専門性

政府改革を目指すとともに、特に人事改革に焦に基礎した参加型人事システム」の構築を人事行

点を当てて、「中央人事委員会」（Civil Service

政改革のビジョンとして掲げ、その具体的な改革

Commission、1999 ～ 2008）を大統領直下に新目標として、「自律と責任に基礎する人事システ設した。

ムの構築」、「透明かつ公正な人事運営」、「公務員

また、公職社会の専門性と透明性の強化というと共にする人事管理」、「専門性と力量を強化する

側面から専門性が要求される職位に一定の職務

人事行政の構築」を設定した。中でも、公務員の遂行要件を定め公職の内外から適格者を任用す

権利保障の一環として導入した公務員労使関係のる「開放型職位制」の導入、成果給や目標管理制

構築は、日本でも議論された自律的労使関係制度（MBO）の導入などドラスティックな人事行政のと同様で、公務員の労働組合を合法化するととも改革に乗り出した。

に、団体協約締結権を付与し、労働条件について中でも、金大中政府においては 1999 年に公職社会における上級公務員の専門性強化の一環とし労使間で交渉する法的根拠及び仕組みを設けたものである。13）て、従来からの官僚の登竜門である「行政高試」

蘆武鉉政府が掲げた「10 大人事改革アゼンダ」

を大きく改革し、1 次試験を「公職適格性評価」の主な内容は、①人事機能の再構築（国家人事（PSAT：Public Service Aptitude Test） に 代

機能の統合と自律・分権化の推進）、②業務改革

替する一方、2 次試験は専門必修科目に限定、英（BPR：Business Process Re-engineering）に基語試験などは民間の語学能力検定機関（TOEIC、づく強力な人事管理体制の構築、③選抜試験シ

TOFLE など）のスコアーで代替した。ここで「公ステムの改革（透明かつ公正な管理体制の構築）、

職適格性評価」（PSAT）とは、記憶中心の知識④均衡の取れた人材の登用、⑤公職競争力強化

評価方式から脱皮し、公職者としての基本的な素のための任用制度の多様化、⑥専門性強化のた養や総合的な思考力を確認する試験であり、既存めの経歴開発体制（CDP ： Career Developmentの 1 次試験の敷居を下げ、優秀な専門人材の幅広

System）の構築、⑦体系的な教育訓練（公共人いチャレンジが可能となった点において評価さ材の核心力量の強化）、⑧多様な評価システムのれた。

開発及び活用、⑨報酬の適正化と公務員の生活質

さらに、蘆武鉉政府では人事行政の改革のバ
リュエーションを拡大し、中央人事委員会と行政の向上、⑩双生的な公務員労使関係の構築であ14）る。

自治部（総務省）人事室による二元体制を「中央

この時に提示された人事改革ロード マッ プ

人事委員会」に統合し、中央政府における総括的（2003）は、4 つの領域（人材計画、任用管理、な人事政策の策定と執行を一元的に担当する一

人材開発、服務管理）の総計 70 の課題で構成さ方、「上級公務員団」（SCS）の運営、開放型任用れており、そのうち政策の策定と関連した 39 の制度などは各省庁において自律的に行う人事管理

課題は「中央人事委員会」が、政策執行及び省庁― 29 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）間の協議が必要な残りの課題については「行政自責任を強化することにより政府の生産性を高めよ治部」（現、行政安全部）と国務調整室などが担うとする戦略的な人事システムであり、1978 年

15）

当した。

に米国が導入した後、英国・豪州・カナダなど

この人事改革ロードマップの課題の多くは、金OECD 国家を中心に導入されている。

大中政府からの継続課題であったが、「社会的に2003 年 4 月に発表された「人事改革ロードマッ

公平な人材の登用」及び「公務員労働組合の合法プ」では、人事改革の目玉政策として上級公務員化」は、蘆武鉉政府における人事行政改革の特徴

団制度を位置づけ、本格的な実施に向けた法的根であった。「過去の政府の人事改革とは異なる特拠として「国家公務員法」（一部改正、法律 7796

徴的な課題」と評価されているこの公平な人材の号、2005）を改正した。この上級公務員団導入

登用は、21 世紀の知識情報化社会におけるグローの必要性は、大きく「政治的な視点」と「管理的バルな競争力の確保を目指し、公務員を「人的資な視点」により説明されている。

本」（Human Capital）として位置づけ、より効

そのうち、政治的な視点においては、行政機関

率的かつ専門的人材として活用することが求めらと経歴職公務員を統制しようとする政治的な視れている。

点からの必要性である。今日のほとんどの国でそ の 上、 公 職 公 正 に お け る 多 様 性 及 び 代 表

は、恒久的かつ専門性を備えた行政機関と官僚ら性、衡平性などに配慮したいわゆる「均衡人材」

が主な政策過程において実質的な決定を行ってい（Balanced-Personnel）に関心が高まっており、るにもかかわらず、選挙で選ばれた政治家や国民

女性・障害者・科学技術人材・地方人材・低所得が官僚集団を効果的に統制しているとは言えない層など伝統的なエリート官僚制から疎外されていのが現状である。言い換えれば、実質的な政治権

16）

力が官僚集団に集中する場合、官僚集団は主権

この「均衡人材」という人事行政の課題は、歴者である国民やその代表者である政治家の指導史的に士農工商の差別や儒教的伝統に起因し、戦に従わず、自らの利益の最大化に執着し、民主後の権威主義体制の下で歪められた韓国政治の主義を脅かす危険性を孕んでいると言える。そ

最大の課題である「地域対立」をはらんでおり、のため、これらの経歴職公務員が中心である官「地縁・学縁・軍縁」を特徴とする韓国官僚制の僚集団を統制し、「政治的な応答性」（political

派閥的人事慣行を是正する最重要課題であった

responsiveness）を確保する戦略的な手段の一といえる。この均衡人材の具体的な政策として

18）
つとして上級公務員団を導入することである。

た人材の公職登用は重要な社会的課題である。

は、①両性平等採用目標制度の導入（2003）、②

2006 年に導入された「上級公務員団制度」は、

地域人材推薦採用制度（2005）及び地方人材採用

中央政府の主要な政策決定及び管理において核心目標制度（2007）、③優秀科学人材の特別採用定的な役割を担っている室・局長級公務員を縦割り例化計画（2005）及び「技術職任用拡大 5 か年計

ではない政府全体において活用することを可能に画」（2006）、④障害者義務雇用職種の拡大（32％したもので、優秀な人材を適材適所で活用し、成→ 84％、2006）及び「中症障害者特別採用試験」

果責任を強化することで政府の生産性向上を図っの導入（2007）、⑤低所得層の公職進出制度の導たものである。

17）

入（2009）などである。

この上級公務員団は、中央行政組織の局長級以上の公務員で構成され、「一般職」・「別定職」・
19）「契約職」の上級職で約 1500 人が対象である。

4 ．上級公務員団（SCS）の導入とその成果
そして、2006 年に導入された「上級公務員団」

従来の 1 ～ 3 級の階級が廃止され、職務と職位に（SCS）の導入は、政府の主要政策の決定におい応じて人事管理を行い、職務の重要度・難易度・て重要な役割を担う室・局長級の上級公務員を政

成果に応じて報酬が払われる。上級公務員団の職

府全体で活用し、開放と競争を拡大し職務と成果

位は、開放型職位（20％）、公募職位（30％）、自― 30 ―

1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド

表1
区

人事改革ロードマップ（2007）

分

課

題

⑴

国家人事機能の統合と人事自律権の拡大⑵⑶⑷

各部署の人事力量の強化
職務分析の拡大実施
公職分類体系の合理的な改善

透明かつ公正な任用システムの構築

⑸
⑹
⑺
⑻
⑼
⑽
⑾

透明かつ公正な任用システムの構築
国家人材発掘及び管理システムの構築
政務職及び公共機関長の選抜システムの改善
社会均衡的な人材登用
公務員の採用方法の多様化
政府機関及び官・民間の人事交流の拡大
開放型職位制度の活性化

専門性と成果志向的な
人的資本の開発⑿⒀⒁⒂

上級公務員制度の導入と施行
補職及び経歴管理システムの再編
専門性強化のための総体的な教育訓練システムの開発
成果中心の人事評価システムの構築

公務員の生活の質向上⒃⒄⒅⒆

公務員報酬制度の改善
家族に配慮した勤務及び福祉制度の導入拡大
退職（予定）公務員の支援強化
公務員定年制度の改善

協力的な公務員関係形成⒇

双生的な公務員労使関係の構築

戦略的な人事管理システムの構築（出典）政府革新・地方分権委員会（2007）、『人事改革ロードマップ』より筆者作成。

律的人事職位（50％）で区分されており、成果目盛り込んだ「上級公務員団人事規定」（大統領令標及びその評価基準などについては上級者と協議

19513 号、2006 年 6 月）が公布された。

し、契約締結のあと、その目標達成度を評価する「職務成果契約制」が施行された。

この人事規定は、上級公務員に求められている「力量」について、「上級公務員団に属する上級公

この上級公務員団制度の導入は、2005 年 12 月

務員として職務を効率よく遂行するために要求さの「国家公務員法」の改正（法律 7796 号）によれる意思疎通、問題認識・理解及び調整・統合なるもので、主要改正内容は、①上級公務員団の導どと関連する能力と資質などで中央人事委員会が入、②上級公務員団に属する公務員の階級廃止、定める。」とした。具体的には、「水平的な関係力量」③中央人事委員会の人事審査対象の縮小、④公募

として、①意思疎通、②顧客志向、「垂直的な関職員の根拠新設、⑤上級公務員に対する一括的な係力量」として、③ビジョン提示、④調整・統合、「業

人事管理、⑥上級公務員の責任性の強化などで務遂行」として⑤結果指向、⑥専門化意識、⑦革ある。

新主導、そして「思考」として⑧問題意識・理解、

この改正国家公務員法の施行に伴う上級公務員⑨戦略的思考を共通力量として定めている。20）

団制度の導入を前に、上級公務員団として人事管他方、国家公務員の勤務に関する評価は、「公理される公務員の範囲、上級公務員団の職位への務員の成果評価等に関する規定」（ 大 統 領 令、昇進任用条件、上級公務員団候補者の教育課程及19187 号、2005 年 12 月）が新設され、その法的び力量評価、適格審査委員会の構成・運営及び根拠となった。もちろん、従来においても、「国適格審査の判断基準などに関して必要な事項を家公務員法」に基づいて勤務評定を行ってきたも― 31 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）のの、上級公務員団制度の導入にあわせて新たに量の再考」・「成果の向上」・「対国民責任性」を取その根拠を設けたものである。この開放と競争のり上げていた。25）象徴である上級公務員団制度の導入による成果
は、①従来の年功的な人事管理から「職務と成果

5 ．政治化・市場化・専門化中心」の人事管理に転換したこと、②公務員組織

周知のように、1910 年の日本との合併以降、における競争と開放が拡大したこと、そして、③1950 ～ 1953 年の朝鮮戦争を経て、権威主義体

力量や能力に基づく人事管理体制が定着しつつあ制が崩壊する 1980 年代半ばまで、韓国の政府官

21）ることなどが挙げられる。

僚制の流れは、「安定性と普遍性」という価値が従来の官僚制度の課題である上級職の開放と競実績主義の精神により表現される職業官僚制とし争の促進、職務と成果中心の人事管理の強化、適て機能してきた。その間、伝統的な政府官僚制は格者の選抜と能力維持の検証、行政の専門性と幅政治権力に対し順応なサーバントとして一部のみ

広い視野をもつ人材の育成などを目指した新しいに奉仕し、常に社会的なエリート集団として位置

22）

人事行政である。

づけられてきた。戦後の長い間、この政府官僚制

この上級公務員団の導入以降、中間管理職であは、世界的には類を見ないほど自ら労働者性を否る課長級の公務員において自身の競争力強化のた定し、労働組合の結成を拒んできた特権的な性格

めの力量啓発努力が活発化しており、これは階級の特別集団であった。

制の閉鎖的な風土の公職全体から見れば実に画期

この権威主義体制という政治権力に親和的な政的な営みであり、年功序列や画期的な報酬体系に

府官僚制に大きな試練が訪れるのは 20 世紀の後より衰弱していた公職社会の全体に成果主義文化半であり、1 つは 1987 年以降の民主化・分権化を根下ろすことで公務組織全体が活性化する肯定の流れであり、もう 1 つは 1998 年の政権交代と的な変化をもたらした。

その後の新自由主義と新公共管理に基づく市場

他方、米国のハドレストン（Huddleston）の化・世界化の流れである。26）

4 類型を用いて、英・米・豪・ニュージーランド

1980 年代半ば以降の社会の民主化という流れの上級公務員団（SES）と韓国の「上級公務員団

は、代表性と説明責任の価値を強調し、代議民主制度」を比較した研究によれば、上級公務員団の主義と政党の役割を復活させた。その後の 1995

特徴は、基本的に上級執行部の政治的対応性と一年の地方自治制度の完全な復活においては地方の般管理的力量を強調しており、ヨーロッパ型エ

レベルにおいても官僚制の政治的統制が機能する

リートモデルに傾斜しており、政治擬制または機こととなった。

関管理者としての役割が弱い制度設計となってい23）るとの指摘もある。

また、1997 － 1998 の IMF 危機とあいまって浸透してきた新自由主義と新公共管理の流れは経

その上、2006 年に導入された上級公務員団制

済性と能率性の価値を強調し、政府役割の縮小、度の成果と課題を取りまとめた報告書によれば、

マーケット機能の強化や民間経営スタイルの公共導入後 10 年を経た上級公務員団制度の運用にお部門への導入など、市場による官僚制の統制を強いては、上級職公務員に対する体系的な評価シス化させた。前者が実績という普遍的な精神よりはテムの不在、非合理的な報酬算定のため民間から民主的に選出された政府に対する忠誠と献身を強の参入が少ない、成果管理体系の不備などの改善

調し実際に反映するいわゆる「政治化」への流れ

24）

点が指摘されている。 もちろん、上級公務員団であるとすれば、後者は官僚組織内部に対する忠がスタートした 2006 年以降、成果に関する評価

誠の強調よりも専門職業群に対する忠誠を強調

指標を設けるべきとの指摘もあり、上級公務員団

し、年功序列と終身雇用の慣行よりは専門職業主の価値増大というビジョンを達成するための戦略

義と個人中心の成果管理を強調するいわゆる「市目標として、「開放の拡大」・「競争の強化」・「力27）場化」への流れであったと指摘される。

― 32 ―

1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド

1980 年代後半以降の約 30 年間に及ぶ人事行政化の流れが強かった 1990 年代以降 2000 年代半の改革は、伝統的な政府官僚制に対する「民主化」

ばまでの間で行われた改革の内容は、5 級公開競及び「市場化」の挑戦であり、韓国政治特有の政争試験者に対する適格性評価制度、法科専門大学

権交代を挟みながら、伝統的な政府官僚制と民主院の新設、公開競争試験における年齢制限廃止な化・市場化との間で緊張関係が高まってきたとい

ど、国民的な合意形成がしやすい限定された内容

える。

であった。

下記の表 2 は、民主化の春を経験した 1980 年

他方、民主化と地方自治の復活によりもたらさ

代半ばから行われた公務員制度改革の内容を 3 つれた代表性と政治的な責任の強調は、試験成績なの流れから整理したものである。すなわち、1 つ

どの実績主義を採択している公職部門との間で対目の流れは 1987 年の民主化や 1995 年の地方自立することになる。例えば、1995 年の地方自治

治制度の復活により支えられた「政治化」への流制度の復活による地方事務官昇進試験の義務化廃れ、2 つ目は 1990 年代半ば以降の新自由主義 - 新止であるが、首長による情実人事など問題が多く

公共管理という「市場化」への流れである。

なり、当時の行政安全部では 2004 年に義務化しそして、3 つ目の流れは 2000 年以降の「専門たものの、地方自治団体の首長から人事権侵害と化」への流れである。まず、伝統的な政府官僚制

いう批判が大きくなるにつれて 2006 年に実質的では、従来からの職業官僚制の特徴を維持しながに廃止となった事例である。この件は、公選職のら、職業官僚制のメリットを最大限に拡大するた

首長の人事権が大きくなったことを意味する事例

めの改革に乗り出すことになるが、民主化や市場でもあった。

表2
区

分

専門化

政治化

市場化

1990 年代以降の人事行政改革の 3 つの方向
価

値

内

容

安定専門

維新事務官制度の廃止（1989）
地方高等試験実施（1995 ～ 2004 廃止）
5 級公職適格性評価制度の導入（2004）
法科専門大学院新設（2007）
公開競争試験における年齢制限廃止（2008）

分権参加

地方自治体副団体長の任用権限の拡大（1994）
事務官昇進試験の義務化廃止（1995）
女性採用目標制度の導入（1996）
軍隊経験者加算制度廃止（2001）
両性平等採用目標制度の導入（2003）
地域人材推薦採用制度の導入（2005）
中央・地方総額人件費制度の導入（2007）
地方自治体の基準人件費制度の導入（2014）

開放競争

中央人事委員会の設置（1999）
成果年俸制・開放型任用制・責任運営機関制（1999）
目標管理制（MBO）導入（1999）
成果契約制の導入（2004）
職位公募制・上級公務員団の導入（2006）
地方公務員の成果契約制導入（2008）
経歴開放型職位制度の導入（2015）（出典）朴鐘旻・尹堅秀（2015）、「民主化及び新自由主義－新公共管理以降の韓国国家官僚
制：変化と持続」、『政府学研究』、21 巻 3 号、45 頁、図 1 をもとに筆者追加作成。

― 33 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）

また、中央集権の是正という意味合いで地方自一般職公務員の中に「専門職位（専門官）」を制

治制度に対する思い入れが強かった革新政府で度化し、2017 年から本格的に運用している。こは、女性・障害者・地方というアクターに対し優の専門職位（専門官）制度は、長期勤務の必要性

遇する政策を展開したが、中でも「軍隊経験者加

と専門性の水準を基準に職位を「循環勤務型」、「長算制度」の廃止（2001）「両性平等採用目標制度」、

期勤務型」に区分し、職位類型別に補職管理を差の導入（2005）などはその代表的な事例である。

別化した「ツートラック」（Two-Track）の人事

他方、新自由主義と新公共管理と関連する人事管理の一環である。29）

改革は、1999 年の中央人事委員会の設置とあわ2014 年の職位類型別補職管理の導入、2015 年

せて行われた一連の改革であり、改革目標の 1 つの必須補職期間の強化、2016 年の専門職公務員

は、従来の政府官僚制における経済的効率性の改制度の法的基盤である「専門職公務員人事規定」

善であった。中央人事委員会の委員長は、その就（施行令）の制定、2017 年のモデル実施を経て完任あいさつの中で、委員会の設立目的について、

全実施となった。30）

開放型充員・契約任用・高等試験改革による政府の開放性再考、専門性と競争力を備えた官僚制のおわりに力量再考を取り上げていた。

本稿では、2000 年以降の人事行政の変化を上

上級公務員団所属公務員に適用する強化方案

級公務員における専門性が大きく変化したこと

は、成果が低い上級公務員の解任が可能となる一に着目し、その変化の原因を 1980 年代の民主化

方、成果が優秀な上級公務員に対しては破格的な改革・地方自治の復活による「政治化」の流れ、

人事・給与のインセンティブを付与し、「鉄ガバン」

1990 年代後半の通貨危機以降の IMF 管理体制のに代弁される公務員の身分保障の壁を崩すととも経験から急速に浸透した「市場化」の流れ、そしに、成果中心の人事行政を構築するとの内容であて 2000 年以降の「専門化」の流れが相まった結る。特に、温情主義により最下位等級が少なくな果であると結論づける。

ることがないように、大規模な予算浪費などの政その上、戦後の韓国社会の発展を支えてきた伝策失敗、業務態度などの資質問題、金品や接待な統的かつ政治権力に順応な職業官僚制の官僚文化

ど個人問題などの最下位等級となる事由についてに対し、1987 年の民主化以降、新たに市民権を28）得た地方自治や分権改革など地方政治を巻き込んさらに、公務員の専門性の強化の一環として、だ代表民主主義の強化によって支えられた「自治のガイドラインを設けた。

高Specialist generalist

Generalist（一般行政家）（専門化された一般行政家）

Practician（執行家）

Specialist
（専門家）

問題
統合
調整
能力

低

分野別専門知識
図2

高専門職位（専門官）の位置づけ（出典）崔炳大（2003）、「公務員の専門性確保方案－ソウル市都市計画分野を中心に」、『韓国地方自治学報』、15 巻 3 号、129 頁より転載。

― 34 ―

1990 年代以降の韓国における公務員制度改革の 3 つのトレンド文化」が市民社会や地域社会に対して「政治化」

注を促している。この政治化への流れは、1998 ～1 ）韓国における大統領の位置づけは「皇帝大統領」とも言われるほど強力な権限が集中されているが、思いの2007 の間の革新政府によって支持されており、ままに権力行使ができるわけではない。特に、1987

特に地方自治の制度化や済州特別自治道の推進

年の民主化以降は、地域主義に基づく政党や支持者のは、韓国社会における集権的行財政システムの脱変動が激しく、大統領の政策決定は国会との関係に

皮が民主化にとって必要不可欠であったかを明確

よって大きく変動することになる。なお、大統領と官に示している。

僚の関係は、権威主義時代も民主化以降の時代も大きな変化はなかった。大西裕（2005）、『韓国経済の政

他方、1997 ～ 1998 年の通貨危機による IMF

治分析－大統領の政策選択』、ⅱ頁、有斐閣。

管理体制を経験した韓国社会では「第 2 の建国」

2 ）ここでの幹部職員の「専門性」とは、「該当する職務というキャッチフレーズが合言葉となり、その思と関連する専門知識を持っており、相当機関にわたっ

想的な背景として新自由主義への傾斜は時代的なて勤務した経験の蓄積及び教育と訓練による該当する要請として国民的な合意を得ていた。地下鉄公団

分野に関する専門的知識の保有、さらに当該業務の円
滑な遂行能力、主要政策の開発能力、関連する分野のの民営化など様々な政府改革が行われ、サムソン

業務に対する理解能力など」を指す。崔炳大・宋錫輝・や現代のように世界的に通用する民間企業出身が琴在徳（1999）、「公務員の専門性再考方案」（韓国行

首長や行政組織のトップとして誕生した。

政学会学術発表論文集）、6 号、21 頁。

1949 年の国家公務員法の制定以降、戦後の人

3 ）崔 炳 大 は、 都 市 行 政 分 野 の 公 務 員 を 対 象 と し た専

事行政の流れの中で、2006 年の上級公務員団の門性の類型を、「問題統合調整能力の高低」と「分野 別 の 専 門 知 識 の 高 低 」 を か け て、 ① 一 般 行 政 官

導入は、幹部職員制度の抜本的な改革としてだけ（Generalist）、②執行官（Practician）、③専門知識をではなく、戦後における公務員制度全体の専門性持つ一般行政官（Specialized generalist）、④専門官の強化という意味合いで大きい変化である。また、（Specialist）の 4 つで分けている。このうち、③の専

日本同様、割拠主義（セクショナリズム）による門知識を持つ一般的行政官を「分野別の専門知識を持「省益あって国益なし」の病理現象の克服のため

ち問題に対する統合的な調整能力を持っている」とし、②の「特化された専門性の構築よりは一般的な業務理には、特権的・閉鎖的な官僚集団を制度的に開放解と調整に集中している」一般的行政官と区別していし、グローバルの視点、民間の視点、そして市民る。崔炳大（2003）、「公務員の専門性確保方案－ソ

31）の視点から行政を行うことが必要である。

ウル市都市計画分野を中心に」、『韓国地方自治学報』、王権から植民地支配へ、さらに権威主義体制のもとで構築されてきた公務員制度を前に、1980

15 巻 3 号、129 頁。
4 ）日本における公務員（技術系行政官）の専門性概念、
特に公務員制度改革の論議の中での専門性がどのよう

年代の民主化が促す政治化の流れ、1990 年代後に議論されたのかについては第 8 章が詳しい。藤田由半の市場化の流れを「行政文化」（administrative

紀子（2008）、『公務員制度と専門性－技術系行政官

culture）の側面から言えば、戦前から続いた唯
一無二の特権的な「官僚主義文化」から「市場主の日英比較』、257 頁、専修大学出版局。
5 ）武藤博己・申龍徹共編著（2013）、『東アジアの公務
員制度』、第 3 章参照、法政大学出版局。

義文化」や「市民自治文化」へと文化的多様性が実現されていく行政文化の変容プロセスであるといえる。言い換えれば、垂直的な行政関係を前提

6 ）申龍徹（2011）『アジアの中の日本官僚－歴史と現在』、（諏訪春男編著所収）、第 7 章参照、勉誠出版。
7 ）金英宇（2005）、「韓国の公職分類体系に関する評価とする行政文化が企業や市民との関係を重視すると改善方案」、『韓国行政研究』、14 巻 3 号、280-284 頁。

水平的な連携へと変化しており、将来的に文化間

8 ）この点に関しては、Songsik Cho（2001）、「特別企画：
韓国公務員の競争力」、『新東亜』、10 月号が詳しい。

の競争関係の結果により優位に立つ文化が異なる
いわゆる「文化競争」の時代へと移動しているこ

9 ）kun Namkung ＆ Imcheol Ryu（2004）、「公職の専
門性強化のための補職管理システムの改善方案」、『韓とが推測される。

国人事行政学報』、3 巻 2 号、611 頁。
10）中央人事委員会（2006）、「公務員の経歴開発システム（CDP）マニュアル」を参照。

― 35 ―

山梨国際研究山梨県立大学国際政策学部紀要

No.15（2020）

府学研究』、21 巻 3 号、36-37 頁。

11）「法律ジャーナル」（電子版）、2016 年 6 月 10 日。
12）人事革新処（2017）、『人事革新白書 2016』、91 頁。

27）朴鐘旻・尹堅秀（2015）、前掲論文、47 頁。

13）申龍徹（2017）、「韓国における公務員団体協約締結

28）「韓国日報」、2015 年 10 月 2 日付。

権の仕組みと運用状況」『公務員制度改革という時代』、

29）この専門職位（専門官）制度の導入については、拙稿
「公務員の専門性強化の試み：韓国の専門職位（専門官）（佐藤英善編著所収）、136 頁、敬文堂。

制度を事例として」、『現代日本の公務員人事－政治・

14）政府革新地方分権委員会（2005）、『政府革新地方分

行政改革は人事システムをどう変えたか』（大谷基道・

権委員会白書 2004』、15 頁。
15）Jongsub Beak

＆ Kunju Lee

河合晃一編著所収）、第一法規、2019 の第 3 章におい

＆ Sunyong Choiて詳細に述べている。

（2007）、「参加政府の人事政策に対する評価小考」、『韓30）人事革新庁（2017）、前掲白書、108 頁。

国人事行政学報』、6 巻 2 号、6 頁。
16）政府革新地方分権委員会白書（2005）、『参加政府の

31）改革視点として、①民主化、②柔軟化（flexibility）、③分権化、④経済化、⑤人間化（quality of life）、⑥

人事改革』を参照。
17）行政安全部（2012）、「行政安全白書 2011」を参照。

多様化、⑦情報化、⑧国際化などを指摘している。金18）朴天悟（2005）、「韓国型高位公務員制度の導入－制判錫（2004）『韓国の公務員人事行政の改革』、、集文堂、度の特徴と展望」、『社会科学論叢』、24 号、44 頁。
19）制度導入の際に行われた範囲（全ての特定職を対象とするのか、一部の特定職を対象にするのか）について、2004 年 9 月から 10 月に、外務通商部・法務部・国防部・教育部・警察庁などで結成された「特定職公務員協議体」では上級公務員団への参加に対して反対の意見が多数であった。結果として、
外務公務員のみが参加し、軍人・警察官・検察・教員などの特定職は除外となった。大統領諮問政策企画委員会（2008）、「大統領諮
問政策企画委員会資料」、20 ～ 21 頁。
20）行政安全部（2009）、「上級公務員団人事運営マニュアル」を参照。
21）河泰権（2007）、『上級公務員団制度の運営成果及び改善方案』、政府革新地方分権委員会を参照。
22）朴天悟他（2010）、『現代人事行政論』（2 版）、129131 頁、法文社。
23）Younsoo Kim ＆ Keunsei Kim（2007）、「上級公務員団制度の比較分析－ Huddleston モデルを中心に」、『韓国ガバナンス学会報』（14 巻 1 号）、60 頁から再引用。米国の上級公務員制度（SES）を分析したハド
レ ス ト ン（Huddleston、1992） は、 国 家 間 の 比 較により得られた上級公務員団の役割と特性を 4 つのモデルで説明している。すなわち、①「機関専門家」（agency specialists）、②「ヨーロッパ型エリート集団」（European-style Elite Corps）－英国・豪州、③「政治擬制」（political machine）－米国、④「機関管理者」（corporate manager）－ニュージーランドがそれである。
24）韓国人事行政学会（2016）、『高位公務員団制度の成果分析及び発展方案の研究』、1 頁。
25）曺慶鎬・陳鐘淳・李碩桓（2008）、「高位公務員団制
度の運営成果評価モデルと発展方案」、『韓国人事行政
学会報』、7 巻 2 号、8 頁。
26）朴鐘旻・尹堅秀（2015）、「民主化及び新自由主義－
新公共管理以降の韓国国家官僚制：変化と持続」、『政― 36 ―

32 ～ 42 頁。