災害列島の作法

第2回

防潮堤のない復興まちづくり
工学博士

つち や土屋のぶゆき

信行

公益財団法人リバーフロント研究所

技術審議役

一般社団法人全日本土地区画整理士会

1.

理事

 川町が目指したのは
女「海の見えるまちづくり」
海が見えない高い防潮堤が続く東北の海岸線におながわあって，「海が見える町」，宮城県女川町から見える海の景色は際立っています（写真− 1）。
町の中心にある JR 東日本石巻線女川駅の最上階にある展望デッキから，まっすぐ海へと向かうレンガみちの商業施設「シーパルピア女川」の向

写真− 1

海の見えるプロムナード（写真：女川町）

こうに，海から昇る日の出が見えます。女川湾から現れる美しい初日の出をさえぎるものは何もあの前にあり，近年は深刻な不漁に見舞われているりません。

ものの，全国屈指のサンマの水揚げ量を誇りま

女川町は「防潮堤のないまちづくり」を目指し，す。養殖の銀ザケの生産量は，なんと日本一です。

完成させたのです。あの震災の前からずっと，海大事なことは，町をただ高いところへ移せば良に抱かれて生きてきた人々が，これからも海と共いということではないのです。誰もが枕を高くしに生きていくための選択でした。て寝られるように住宅は安全な高台で再建し，漁「全ての家から，海の見えるまちづくりを目指業中心の産業は海とは切り離されない低い場所そう」。これが女川町の復興に向けたキャッチフに，いざという時に確実に避難できる施設と共にレーズでした。

立地させました。全ての家から海の見える町を目

女川町は海辺の町です。東日本大震災では確か指したのです。に，大津波という海からの試練を受けました。け

漁港や商業地区では，万一津波が来た時に駆けれど，海を否定し海と隔絶してしまったら，町は上がって高台に避難するための道路を 250 m ご生きていけません。なぜなら，町の主要産業は漁とに配置しました。避難時間を計算して，全ての業なのです。何代にもわたり，永く海で生きてき道が津波避難路になるよう設計したのです。これた町なのです。

なら，町中のどこからでも走って逃げることがで

女川町は世界三大漁場と呼ばれる金華山沖が目きます。
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2.

町をまるごと区画整理

3.

 の日，海が見えないことであ避難行動を誤った人たちがいた

女川町の復興まちづくりには際立った特徴があります。それは，津波で浸水した広大な中心市街

震災の当日，どんな状況だったかから始めまし地を「土地区画整理事業」という一つのまちづくょう。地震発生は，2011 年 3 月 11 日の午後 2 時り事業としたことです。土地区画整理事業とはま46 分でした。その状況は映像にも残っています。

ちづくりの手法の一つで，みんなが少しずつ土地岩手県宮古市役所の屋上から撮影したもので，一を出し合って，道路や公園などの整備を行うまち部は YouTube でも見ることができます。映像にづくりのことです。

は，屋上から一部始終を目撃した人たちの声が記この手法ならば，被災した町をそのまま元の姿録されていました。に復旧させるのではなく，広い面積を一気に造成《おーい，流されっぞー。だめだよ，そこは！ 逃

し，将来へ向けた安全で新しいまちとして，土地げろー》

利用も転換し，「未来の町として復興」を図るこ

この辺りの防潮堤は高さ 3 m で，この防潮堤とができるのです。1923 年の関東大震災をはじのために，道路からは海が全く見えませんでしめ，1995 年の阪神・淡路大震災など，大災害のた。映像では，防潮堤に沿って走る車が普段と変復興に力を発揮してきました。

わらず走っていて，全く急いでいないことが確認

女川町の復興土地区画整理事業は，総事業費約できます。海の変化が分かっていないのです。危601 億円，面積 226.4 ha。実に東京ドーム 48 個

険な方向へ逆走していく車さえあります。道路に分にあたる広さで，震災の被災地では最大の面積沿って防潮堤がつくられているのですが，海が見です。国からは「事業面積が大きすぎる。分割しえない高さなので人々が判断を誤り，間違った避ないと無理だぞ」，「空き家ができたらどうするん難行動を取ってしまっているのです。

だ」などと言われました。それでも，このような《あー，自動車！ そんなんじゃないよ。こっちだ

大規模な区画整理を行うことを決断したのは，将ー！ あっちじゃねーの。市役所に来い！》

来の世代に手渡す「未来に向けて笑顔が絶えない」

市役所の屋上の人たちは状況が見えているか新しいまちが永遠に続くことを目指したからです。

ら，必死で呼びかけます。しかし，声は届きませ

震災から 4 年後の 2015 年 3 月には，津波で流ん。下にいる人には，海がせり上がってきているされた JR 女川駅が新たに開業し，「1000 年に一度のまちびらき」が行われました。その年の 12

変化がつかめていないのです。
やがて津波が防潮堤を越えます。

月には，駅から海へ向かうプロムナード沿いに《越えたー。すげー。終わったー。全てが終わっ「シーパルピア女川」の商業施設がオープン。翌た。何これ？ え？ 何これ？ 何これ？（ピー，2016 年 12 月には隣接地に「地元市場ハマテラス」

ピーという車のクラクションの音が鳴り響く。停という商業施設も開業し，休日は観光客でにぎわ泊していた漁船も，防潮堤を越えて街へ流れ込う町に生まれ変わっています。

む）。何だよー，これ。……津波》

ウニやイクラをはじめ，新鮮な海の幸が満載の震災からの最大の教訓は，とにかく早いうちに海鮮丼は大人気です。本当においしいのです。当

高台や高さのあるビルに避難することです。高く時の復興まちづくりはまだ継続中だというのに，なければ，命を救うことができない。
「高さ」が町外から多い年には年間 20 万人ものお客さんが命を守るためには絶対的な必要条件なのです。

来るようになっています。

防潮堤の高さが 3 m もあるため，津波が全く見えなかっただけでなく，襲来した津波が今度は78

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防潮堤に閉じ込められて海水が海に戻っていかないのです。堤防の高さの分，約 3 m の深さの水がそっくり残り続け，市街地はまるで海のようになりました。津波に押し流された人たちは泳ぎ続けることもできず，力尽きてしまったのです。
とにかく，早いうちに高さのある建物へ移動する。
「安全を確保できる高さ」それこそが命をつなぐのだということ，そのためには「海が見える」ことが絶対に必要だということを，目の当たりに写真− 2した映像でした。
このようなことがあったからこそ，女川町の復津波伝承女川復幸男（写真：女川町観光協会）

興まちづくりは「海が見えるまちづくり」を目指襲来して，町長を含め全職員の 2 割にあたる 40したのです。

人近い命が失われました。
女川町の隣の石巻市では，児童と教員を含め4.

 手職員が先頭を走って率先
若避難を実践した

84 人が犠牲となった大川小学校の悲劇もありました。児童を校庭に集めて，体育の時のように座らせて待っている間に，避難するための大事な時

さて，女川町です。町では震度 6 弱の強い揺れを観測しました。その時，町はどうしたか。はっ間を失ってしまったのです。一つの判断が，とんでもない事態を生んでしまったのです。

きり言って，女川町の対応は的確で素晴らしかった。開会中だった町議会は直ちに中止。揺れの大5.

ご遺体を抱いていた避難所

きさから津波が来ると判断し，地震から 4 分後の2 時 50 分に，防災行政無線で町民に向け高台へ

女川町でも，震災のがれきを片付けてくれたのの避難を呼びかけ始めました。この時点で，気象は自衛隊でした。日本の自衛隊は，災害対策では庁の大津波警報はまだ発令されていません。

ピカイチです。何よりも，ご遺体に対する気持ちさらに，町の若手職員を避難誘導のため，二人が優しかった。津波で火葬場が壊れてしまったの一組で高台へ派遣しました。「皆さん，逃げてくで，ご遺体は火葬ができずにいました。しかし，だ さ い！ こ っ ち で す！ つ い て き て く だ さ

野ざらしにしておくことはできない。女川町のい！」。職員たちが呼びかけて，町民を高台へ誘

人々は仕方なく，ご遺体を毛布にくるんで高台の導しました。「率先避難」といいます。素晴らし体育館などの避難所に安置し，一緒に過ごしていい災害行動です。

たのです。寒い時期で，戸外に置いておくのは忍だび

女川町で現在毎年行われている「逃げろ〜！」

びない。かといって，早く荼毘に付したくても，を合図に急坂を駆け上がる「津波伝承女川復幸男」

火葬場がない。わが子，わが父，わが母，おじいという登坂競争は，津波避難の大切さを後世に伝ちゃん，おばあちゃん……。悲惨な姿を他の人にえようと，あの時の町職員の素晴らしい避難誘導は見せないように，隠すように抱きかかえて，底から始まったのです。町の人たちに広めるために冷えのする体育館で一緒に過ごす方もいました。

毎年ルートを変えています（写真− 2）。

それをとやかく言う人などいませんでした。

津波で 1,200 人以上が犠牲となった別の町でただ，いつまでもそのままでいるわけにもいきは，浸水する高さの町役場前の広場に災害対策本ません。葬儀社の団体が「埋葬のための棺おけを部を設置して，長机を並べました。そこに津波が何とか東北へ運んでください」と全国へ訴えかけ
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て，白木のひつぎを集めてくれたそうです。高台れるため，多くの方々が車で避難してきていましの公園が仮の埋葬場所に決まりました。土葬でた。寒かったし雪も降っていたので，そのまま車す。自衛隊さんがスコップを手に，丁寧に仮埋葬内に退避していたのです。熊野神社があったとこしてくれました。お坊さんも被災しているので，ろは，誰もが安全な高台だと信じ込んでいたので十分なお弔いもできません。とにかく亡くなった

す。ところが，その高台まで津波が襲来してきて方が多いので，仮埋葬した場所に印をつけて，いしまったのです。それもすごい勢いでやってき

つでも火葬場へお連れできるように，すぐに掘りて，自動車などはあっという間に中にいた人もろ起こせるようにしてくださいました。とも，みんな押し流されてしまいました。その近仮の埋葬所は，宮城県だけで石巻，気仙沼，東わた り

松島の 3 市と女川，亘 理，山元の 3 町でつくらくに慰霊の献花台がつくられ，今も供花が絶えることはありません。

れ，合わせて 2,108 人が仮土葬されました。この

結局，この高さでは足りなかったのです。今，うち，石巻市が 993 人，女川町が 241 人を占めて女川町へ行くと，熊野神社はさらに高い場所へ移います。あくまで仮埋葬との位置付けで，各市町っています。地域の神様は「もう絶対に流されなとも火葬場の手配ができるようになり次第，改葬いぞ」，「濡らさないぞ」との覚悟のもと，山を削を進めたのです。って，一番高い場所へお移りいただいたわけです。
この病院の経験から学ぶ教訓は，「せっかくの6.

 川町の被害から知った，
女中途半端な「高台」はかえって危険
女川町の中心部にある海抜 16 m の高台に，町高台も中途半端な高台では，かえって危険なのだ」ということです。

7.

低体温症という犠牲立病院「女川町地域医療センター」があります。
実は，この病院の場所には以前，熊野神社という人口約 1 万人だった女川町では，津波により827 人が犠牲となりました。町によると，このう神社がありました。
熊野神社は，女川町の人々にとって信仰の中心ちご遺体が見つかったのは 574 人。残りの 253 人的存在でした。その神社を 1997 年，わざわざ高は行方不明のままです。女川町の周りは海が深く台へ移し，その跡地の高い場所に町立病院を建てて，流されたご遺体が浮かんでこなかったのでました。明治，昭和と過去の地震津波を教訓に，す。この方々は行方不明のまま死亡認定を受けざ

防災的な観点から，今後は津波が来ても病院は絶るを得ませんでした。残念ながら，お墓をつくっ対に浸水しない場所にしようと高い場所を使わせても遺骨がない。でも，「死亡」ということになてもらうために，熊野神社にはさらに高い場所へらないと行政からは支援を受けられないのです。

遷座していただいたのです。

ご遺族は致し方なく，苦渋の決断で死亡認定を受ところが，東日本大震災の津波では，せっかくけ入れたのです。

高台に建設した病院の 1 階部分が水没してしまっ

海と山に囲まれた女川町では，津波から逃げよたのです。床から 1.95 m の高さまで水が上がっうと，背後の山の斜面に取りついた人も多かったてきたということです。助かった看護師さんの言そうです。津波は深夜まで寄せては返し，寄せて葉では，「天井から 30 cm のところまで水が上がは返し……と何波も繰り返しました。この津波にってきてしまった。天井との隙間に首を上げて息追われるように人々は山の斜面をはい上がっていを吸っていて，もうだめかと思ったちょうどそのって，気がついたら，かなり山の上まで登ってし時に水が引いていったんです。
」ということでした。

まっていたと聞きました。周りは真っ暗闇です。

病院の中庭は駐車場になっていて，津波から逃小雪が舞っていました。冷たい雨も降ってきまし80

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た。山を下りようとしても暗闇で下りられない。

この時に，高台にある総合体育館の避難所を町意を決して，無理やり手探りで下りようとして，長以下職員たちが訪れ，町民たちに語りかけたの骨を折った方もいたそうです。

です。「もう二度と命を失わないように，みんなとても寒い夜でした。とにかく寒かった。暗闇で声を上げると返事が返ってきて，何人かの人たで高いところに住むことにしよう！ 高台に移ろう！ みんなで高台に新しい町をつくろう！」ちが集まりグループができました。ここではみん

住民たちは，毛布にくるんだままお弔いもできなで相談したところ，無理をして山を下りるよりずにいるご遺体と一緒に，その言葉を聞いたのでも，翌朝の明け方までみんなで集まって，声をかす。避難所生活もまだ慣れないこの段階で，将来け合って，明るくなるまで待とうということになの孫子の代につなぐ安全なまちづくりについて考りました。少しでも暖まろうと，みんなで固まっえてほしいと呼びかけたのです。て抱き合うようにして頑張ったのだそうです。し他の市や町ではまだ，「非常食はどう配る」，かし朝になってみると，あまりの寒さのためにた「仮設住宅をどこへ建てる」などと議論していた

くさんの方が亡くなられてしまいました。せっかころです。多くの自治体が災害復旧もままならな

く津波からは助かったのに，町の犠牲者の約 1 割い時点で，その先の「女川町の将来の復興まちづの方が，あまりの寒さに耐えきれず命を失ってしくり」について話しかけたのです。震災の半年まったのです。低体温症でした。

後，この理念を盛り込んだ復興計画が決まったの神社に入って夜を明かした人たちの中には，暖を取るため「神様，勘弁してください」と，神社は，国の方針により宮城県が防潮堤の建設を決めるよりもずっと前のことでした。の建物を壊して火をつけ暖を取った人たちもいました。この人たちは全員，助かったそうです。

9.

いち早く目標を立てる

こうやってみると，とにかく命をつなぐためには何でもできることはしなければなりません。骨

その時の町の計画には，1 万人の町をどうやっを折ったって，命さえあれば怪我は治ります。神て高台につくるかなど，具体的な考えはなかった

社だって，あとで建て直せばいいのです。生きてそうです。とにかく，みんなで高台へ移ろうといさえいれば，みんなで助け合っていけるのです。

う目標を立てた。目標がなければ，みんなで新し未来を切り開くことができるのです。必死になれい町をつくる勇気もわいてこない。このままではば何でもできるのですから。

つぶされてしまう。
いざという時，人々に勇気を与えるのは，目標

8.

 遺体とともに聞く「みんなでご高台へ」町の呼びかけを共有することです。町は，まだご遺体の捜索も終わっていない，避難所で人々がご遺体を抱いて過ごしている最中に，新しいまちづくりを呼びか

女川町の復興の歩みは，震災の直後，避難所かけたのです。「こんな時に，そんなことを言うのら始まりました。きっかけは，当時の町長や町のか」と，批判されてもおかしくないような状況で職員たちによる渾身の呼びかけでした。

した。町も勇気がいったと思います。

こんしん

生き残った人々は避難所に身を寄せていまし

避難所での呼びかけのあと，町では「町民に一た。縁を頼って町の外へ避難した住民も多数いま日も早く復興の方向性を示さなければならない」

したが，被災を免れわずかに残っていた小学校のと，町役場の職員に対し震災から 2 カ月目の 5 月

体育館など，25 カ所の避難所に取りあえず逃げ

11 日には，町民に向けての明確な復興のメッセ込みました。ピークだった 3 月 13 日には 5,720ージを発信すると宣言しました。

人がひしめき合っていました。
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作るための委員会が開かれたのは女川町くらいで10.

 ずか 6 カ月で町民自身がわ「まちづくり憲法」をまとめた

す。同じ日，復興計画づくりと並行して，町役場に「復興推進本部」が設置され，実務的な取り組
みは「復興推進室（現・復興推進課）」という部

手元に 1 冊の冊子があります。「女川町復興計署で行われることになりました。

画」。女川町で進めた復興まちづくりの「憲法」

さらに，住民参加のまちづくりを進めるため，です。冊子の日付は震災からわずか 6 カ月後，町民と町職員による「女川町まちづくり推進協議2011 年 9 月です。宮城県沿岸部の自治体で復興会」を作って実務を進めました。「女川町復興連計画ができたのは，8 月にできた岩沼市に続き 2絡協議会（FRK）」という民間主導の組織も立ち番目の早さでした。岩沼市は被災 62 市町村の中上がりました。連絡協議会は「議論はするけどけで「復興のトップランナー」と呼ばれた自治体でんかせず」ということで，駅前商業エリアの「シす。

ーパルピア女川」や，トレーラーハウスホテル「エ町の復興計画を作るための委員会の初会合が開かれるまでに，町役場のお手伝いをする都市計画ルファロ」を実現させるなど，「持続可能な商店街」づくりに取り組みました（写真− 4）。

や土地区画整理事業，まちづくりの専門家らが招

5 月 1 日の初会合から 9 日目，5 月 9 日には，集されました。私たち調査団も「津波被災市街地早くも「復興方針の中間答申」がまとまりました。

復興手法検討調査」として行ってきたそれまでの

5 月 22 日からは，住民説明会である公聴会を 5

調査内容をもとに，土地の地形や成り立ち，どう住まわれているか，経済活動がどう行われているかなどを見極め，どんな復興まちづくりが良いか素案をいくつも作り，それを町や委員会へ報告していきました。この復興計画づくりへの立ち上がりの早さは，ほかの自治体よりも早く，その後の女川町の復興事業推進の大きな要因となっていくのです。
「女川町復興計画」の後ろのページには，町の復興計画策定委員会（復興委員会）の委員名簿があります。12 人の名前が載っていて，最初の方は研究者や防災の専門家ですが，6 番目からあと

写真− 3

復興計画策定委員会（写真：筆者）

写真− 4

トレーラーハウスを活用したホテル（写真：ホテルエルファロ）

は漁業をはじめ商工，観光，地元町会，婦人会などの関係者，つまり地元の人たちです。女川町の素晴らしいところは，町民自らに，自分たちの町をどのように復興させるか話し合う場を最初から用意して，復興計画を地元の人たちが考えたところなのです（写真− 3）。
5 月 1 日，女川町の復興委員会の初会合が開かれ，復興にあたっては，「防災まちづくり」という明確な方針に基づいたまちづくりを目指しました。そして「防災」，「産業」，「住環境」の三つの柱を話し合いました。これほど早期に復興計画を

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カ所で開き，3 日間で 540 人が参加しました。

そして 9 月 15 日，町議会で復興計画が議決さ

7 月 4 日には町の「防災計画・津波避難計画のれました。いわば「復興まちづくりの憲法」です。

考え方」を決めました。避難圏域と避難道路の整

この取り組みの早さと町民に対する当時の安住町

備の二つを原則に据え，津波第 1 波の到達時間を長の熱い思いのおかげで，極めて速やかにまちづ「2100 秒（35 分）後」，避難を決断してから実際くり計画が決定したのです。に避難を始めるまでの時間を「600 秒（10 分）」

女川町は，未曾有の大危機において極めて短時と想定。一時避難場所の高さを，基準となる海面間で「復興まちづくり計画」を定め，直ちに復興から 20 m 以上として，避難可能距離を 500 m とまちづくりに取りかかったのです。この的確な対はじき出しました。この「防災計画」を復興まち応が 12 年後の今日のまちづくりの成功を導いたづくり計画の根本原則としたのです。7 月下旬にのだと思います。今，女川町は高台移転を踏まえは住民との説明会や懇談会を重ね，8 月 10 日にたコンパクトシティーを実現しているのです。

復興計画案を公表しました（図− 1，2）。

図− 1

女川町復興プロムナード計画（女川町）

図− 2

中心エリア完成予想図（女川町）
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