論文

英国における新設原子力発電所の資金調達手法「規制資産ベース（RAB）モデル」の導入をめぐる議論
Discussion on the Application of Regulated Asset Base Model as a Funding Modelfor Nuclear New Build in the UK
キーワード：規制資産ベースモデル、新設原子力発電所、英国
服部

徹

英国政府は、新規の原子力発電所の建設に必要な資金調達費用の抑制を図るため、規制
資産ベース（Regulated Asset Base, RAB）モデルと呼ばれる資金調達手法の適用を検討してきた。RABモデルは、個別の投資プロジェクトに対し、総括原価方式による規制料金を通じて需要家（消費者）から費用を回収するスキームである。これにより投資家のリスクを軽減することができ、資本コスト、ひいては総費用を抑制することが可能となる。ただし、制度の導入に向けては、需要家の理解を得ることが望ましく、制度設計においては、
需要家の納得感を得るための工夫も必要となる。
1. はじめに
2. RAB モデル検討の背景
2.1. 英国における原子力新設の背景
2.2. RAB モデルの基本的な考え方と狙い
2.3. RAB モデルに対する懸念
3. 英国政府による RAB モデルの概要案と制度設計をめぐる議論
3.1. 政府の支援パッケージ
3.2. 経済規制レジーム
3.3. 規制機関の設置

3.4. 収入の流れ
3.5. RAB モデルを適用するプロジェクトの評価プロセス
4. 消費者にとって金額に見合う価値を提供するための課題4.1. 金額に見合う価値を提供するための資金調達のあり方
4.2. リスクの分担が金額に見合う価値をもたらす可能性5. 今後の展望を踏まえたまとめ

1. はじめにその買取価格（ストライクプライス）が高かったことへの批判に加え、洋上風力などの再生可電力市場が自由化されて久しい英国では、気能エネルギーによる低炭素電源のコストが低

候変動対策としての温室効果ガスの大幅な削下し、原子力発電のコストの相対的な高さが問1減という国の目標 に向けて新たな原子力発電

題視されるようになった。また、現実に、NuGen

所が必要との認識のもと、民間による原子力発

やHorizonの計画も中止となるなど、HPC以降電の新増設を促すために政府が様々な施策をの新設計画は困難な状況にある。

打ち出してきた。その結果の一つとして、発電

英国政府でエネルギー政策を所管するビジによる収入を安定化させる差額契約型固定価

ネス・エネルギー・産業戦略省（Department for

格 買 取 制 度 （ Feed-In-Tariff Contract for

Business, Energy & Industrial Strategy; BEIS）は、Difference; FIT-CfD）の適用を受けたHinkley

新設する原子力発電所の建設に必要な資金調

Point C（HPC）の建設が開始された。しかし、達費用の抑制を図ることが重要とし、FIT-CfD

1

2019 年に、2050 年までに温室効果ガスの排出をネット・ゼロとする法案が可決されている。

－ 31 －

電力経済研究No.68（2022.1）

以外の資金調達手法として、規制資産ベース

そうした制度設計について寄せられた意見を（Regulated Asset Base; RAB）モデルを新設の原紹介する。第4章で、コンサルテーションにお子力発電所に適用することを検討してきた。

いて、金額に見合う価値（Value for Money）のRABモデルとは、インフラなどの個別の投資プ提供という観点から、原子力のためのRABモデ

ロジェクトにおいて、総括原価方式に基づく規ルが克服すべき課題について論じる。第5章で、制料金によって、投資の回収を進める手法であ

今後の展望を踏まえつつ、本稿のまとめを述べる。この手法により、投資家の負担するリスクる。

を軽減し、必要な資金調達費用を低減することが期待されるのである。BEISは、新設の原子力

2. RABモデル検討の背景

発電所に適用される「原子力のためのRABモデル（RAB Model for Nuclear）」の概要を2019年72.1. 英国における原子力新設の背景

月に公表し（BEIS, 2019a）、同年10月中旬まで

英国は現在、需要電力量の約20%を原子力発

コンサルテーション（意見募集）を実施した。

電に依存しているが、その多くが、2020年代にその後、各方面から寄せられた意見をBEISがと廃炉を迎える。以前から野心的な脱炭素の目標

りまとめ、その概要を2020年12月に公表していを掲げていた英国政府は、そのまま原子力発電る（BEIS, 2020b）。さらに、2021年10月には、の比率が低下すれば、その達成は困難になるとBEISにより、新設の原子力発電所へのRABモ

して、原子力発電所の新設が必要不可欠との認デルの適用を含む「原子力資金調達法案

識を示してきた。その上で政府は、電力市場が（Nuclear Energy (Financing) Bill）」が公表され自由化された中で、民間による原子力発電所へている。

の投資を促すため、新規の再生可能エネルギー

このように、新設の原子力発電を対象とする電源に適用されるFIT-CfDを新設の原子力発電

RABモデルの導入は、着実に進んでいるように所にも適用し、収入の安定化を図るといった措見える。ただし、その導入をめぐる議論におい置を講じてきた。具体的には、事前に買取価格ては様々な課題や懸念も指摘されてきた。現在、（ストライクプライス）を定め、市場価格がそ政府が示している制度概要案においては様々れを上回る場合には超過分を払い戻し、下回るな工夫がなされているものの、十分に課題を克

場合には不足分が補填される仕組みで、発電し服しうるものかどうかは、必ずしも定かではな

た分は実質的にストライクプライスで売るこ

い。

とになる。

そこで本稿では、公表されたコンサルテーシ

自由化後、新設の原子力発電所としては初め

ョンの結果も踏まえつつ、英国の新設原子力発てとなるHPCは、このFIT-CfDの適用を受ける

電所へのRABモデルの適用をめぐる議論から、こととなった。しかし、政府と事業者の交渉のその導入に向けて必要となる対応策と残り得

結果、2013年10月に決定したFIT-CfDのストラる課題を明らかにする。まず、第2章で原子力

イクプライスは￡92.5/MWhと、当時￡40～の新設を進めるためにRABモデルが必要とさ50/MWh前後だった卸電力の市場価格と比べて、れた背景やその意義について確認した上で、コかなり高い水準となり、議論を呼んだ。その後、ンサルテーションの前から指摘されていた課

洋上風力など、再生可能エネルギーの費用が低題について確認する。第3章で、英国政府が示下してきたことで、低炭素電源の間でも割高とした原子力のためのRABモデルの概要案につの印象を与えることとなった。英国監査局

いて説明し、制度設計上の工夫について確認す（National Audit Office; NAO）は、HPCに関するるとともに、そのコンサルテーションにおいて、報告書の中で、特に風力発電のFIT-CfDのスト－ 32 －

ライクプライスが低下傾向にあり、2016年時点

2019）
。

で、HPCのストライクプライスと比較しても遜色ないことを指摘した（NAO, 2017a）。また、

2.2. RABモデルの基本的な考え方と狙い

国 家 イ ン フ ラ 委 員 会 （ National Infrastructure

RABモデルとは、規制当局が認可した投資のCommission; NIC）も、2018年7月に公表した国

回収を、利用者（需要家）が支払う規制料金をのインフラ評価レポートにおいて、2030年から通じて行う仕組みである。具体的には、効率化

2050年において、再エネ主体で原子力比率の低を前提に投下された投資額の価値を「規制資産い電源構成と原子力比率の高い電源構成でのベース」とし、それに適正な報酬率を乗じて得総費用を比較し、前者の方がわずかに低くなるられる事業報酬に、減価償却費や運転維持費をとの試算結果や、世界的に見て、原子力発電所

加えた総括原価を規制料金で回収するものでの建設費用は低下傾向にはないことを示し、ある。いわば、投資プロジェクトに対して、報2050年までに政府が支援する新設はHPCに加酬率規制を適用するものである。英国では、民

えて、あと1基にとどめるべきとの提言をまと営化後の様々なインフラ公共事業において導めていた（NIC, 2018）。

入されてきた仕組みで、1990年代に、イングラ

こうした状況を受けて、新設の原子力発電のンド・ウェールズの民営化された水道事業にお費用削減が急務となり、政府と産業界は、2030

いて導入されたのが始まりとされているが、鉄年までに新設の費用を30%低下させることで道や空港などでの適用事例もあり、英国の公益合意し、それは官民共同の取り組みをとりまと事業分野ではよく知られた資金調達手法であめた「原子力セクターディール」にも明記される。最近の適用事例としては、RABモデルの成た（HM Government, 2018）。原子力発電の新設

功例として引き合いに出されることも多い、ロにかかる費用の増加の背景には、そもそも建設

ンドン市内の総工費42億ポンドの下水道整備

費自体が増加していたことに加え、その投資の事業「テムズ・タイドウェイ・トンネル（Thames

リスクの大きさから、資金調達費用が膨らんでTideway Tunnel; TTT）」があり、今回、英国政府

2いたことがある 。FIT-CfDの下では、売電収入

が原子力への適用を検討するのに際しても参は安定化するものの、建設費が高騰して利益が考にされている。

減少するリスクは、投資家が負担することにな

基本的なRABモデルの下では、建設開始後にっており、そうしたリスクを負担するには最初

投資額が増加しても、規制資産ベースに算入さから高い収益率を要求せざるを得ず、それが資れれば、料金の上昇を通じて需要家から回収す金調達費用の増加、ひいてはストライクプライ

ることが可能となる。その結果、投資家のリススの上昇につながったのである。そこで、建設

クを軽減でき、資金調達費用を抑えることが可費の抑制については、産業界が努力して取り組

能と考えられている。また、原子力発電所に適む一方で、民間からの資金調達費用の抑制に向用され、その建設が順調に進めば、需要家も、

けては、政府が、FIT-CfDに代わる資金調達手法

資金調達費用が抑えられた分、少ない費用で低として、RABモデルの導入可能性を検討するこ

炭素電源の電力を利用できるというメリットとを2018年6月に公表していた（Clark, 2018）。

が得られる。しかも、投資額が想定以下に抑え

また、2019年1月には、Horizonの計画凍結を受られた場合には、需要家の負担はさらに軽減さ

けて、RABモデルに関する検討結果を遅くともれることになる。
NAO (2017a)も、HPCのFIT-CfDがコスト増の2019年夏までに公表するとしていた（Clark,
2

UKNIA (2020) によれば、HPC のストライクプライス￡92.5/MWh のうち、建設にかかるリスクプレミアム（典型的な規制事業に適用される資本コストに上乗せされる分）で、￡36/MWh を占めている。

－ 33 －

電力経済研究No.68（2022.1）

要因として、RABモデルの活用を含め、資本コ

して、以前から、原子力へのRABモデルの適用

ストを低減させる資金調達方法の検討を求めを提唱してきた専門家は、原子力発電を必要とていた。HPCを対象に、建設期間中にRABモデ

するかどうかは社会が決めることで、市場で決ルを適用し、運転開始後はFIT-CfDを適用する

まるものではないとしている（Helm, 2018）。し「ハイブリッド・モデル」によって、投資家がたがって、原子力発電へのRABモデルの適用は、求める収益率（資本コスト）が9%であっても、英国が脱炭素化の目標を達成するために原子ストライクプライスを実際に決まった力が必要であり、それを社会が受け入れるので￡92.5/MWhから、￡63.50～￡67.50/MWhに引あれば、その新設をより経済的な方法で促すこ

き下げることは可能だったと試算していた3。

とができる、という意味で望ましいということ

また、需要家も建設期間中のコストの変動リスになる。

クを負担することで、投資家の求める収益率を

なお、RABモデルを制度として導入したとし7%にできれば、ストライクプライスを￡51.00ても、実際に民間から資金が提供されるかどう～￡58.00/MWhに引き下げることも可能と試

かは、投資家等の意向次第であるが、長期にわ算していた。

たって安定的な収益を求める年金基金などのHPCを建設中のEDF EnergyとChina General
Nuclear（CGN）は、HPCの後に建設予定の

機関投資家が関心を示すと考えられている（Gray, 2019; Newbery et al., 2019）。

Sizewell C（SZC）にRABモデルの適用が必要との認識を示してきた（EDF Energy and CGN,

2.3. RABモデルに対する懸念

2018）。そのSZCを対象とした、RABモデルによ

一般に、RABモデルに対しては、報酬率規制

る費用削減効果も試算されている（Newbery et

に対する批判と同様に、投資家や事業者側に、

al., 2019）。その結果、報酬率としての加重平均

効率化インセンティブが働かず、結果的に過大

資本コスト（Weighted Average Cost of Capital;

投資などによる非効率性が生じるとの問題点

WACC）を3.5%に抑えることができれば、ストが指摘されてきた（Makovšek and Veryard, 2016）。

ライクプライスに相当するRABモデルでの平政府自体も、以前、低炭素電源の投資促進策を

準化費用は￡52.35/MWhにまで引き下げられ、検討した際に、RABモデルは、効率性やイノベ

仮に費用が10%超過したり、建設期間が2～5年ーションの推進につながる市場や競争圧力の延びたりしたとしても、￡70/MWh以下に抑えメリットをすべて犠牲にするものと論じてい4た（DECC, 2010）。

ることができるとしている 。
このように、原子力発電にRABモデルを適用

需要家（消費者）に過大なリスクを負担させすることで、資金調達費用の抑制が可能となり、ることに対する懸念（Thomas, 2018; Citizens Ad-

それによって総費用もより安くなると考えら

vice, 2019a）も示されている。国家インフラ委れる。しかし、このことが成立するためには、員会も、RABモデルについて、資金調達コスト

すべての需要家が規制された送配電網の費用が安くなるように見えるだけで、実際には需要とその変動リスクを負担するのと同様に、すべ家にリスクを負担させているのに過ぎず、しかての需要家が新設の原子力の費用とその変動も投資家が得るようなリターン無しで負担さリスクを負担する必要がある。このことに関連せている（「隠れたコスト」と表現）と指摘して

3

4

UKNIA (2020)によれば、HPC の資本コストは、9.2%だったとされる（税引き後名目値）。ハイブリッド・モデルによって、ストライクプライスを引き下げられるのは、建設期間中から投資の回収を始めることによって、回収期間が早めに終了するためである。

最近では、Newbery (2021)が、現在も稼働している唯一の
PWR である Sizewell B 発電所の費用データを用いて、RABモデルで可能となる低い WACC の水準によって得られる
CO2 削減費用の低減効果を試算している。

－ 34 －

いる（NIC, 2018）。一般のメディアも、政府が減し、原子力発電所の新設を可能とすることでRABモデルの検討を公表して以来、その方針をあるが、それは、民間資本を呼び込み、プロジ

やや批判的に報じている。特に、建設期間中かェクトを期限までに予算内で進めるインセン

ら消費者が費用を負担することを問題視してティブを付与し、資金調達コストの総額を最小いると思われる5。

限に抑制することを通じて達成できるとされまた、自由化されている市場の中で、他の電ている。なお、今回提案されたRABモデルは、源との競争はもとより、他の低炭素電源との公FIT-CfDを廃止する代わりに導入するものでは

平な取り扱いが損なわれる可能性があることなく、追加的に導入され、どちらが望ましいかについて、批判的な見解もある（Toke, 2019）。

はケースバイケースで判断できる余地を残し

ただし、前者に関しては、英国の場合、同じベている6。

ースロード電源である石炭火力発電が脱炭素

英国政府が提案した原子力RABモデルは、以の観点から廃止され、市場で競合する電源が限下の4つの要素で構成されている7。

られることで、その影響は限定的と考えられる。

(1) 政府の支援パッケージ（Government Support
Package）

こうした懸念への対応の必要性については、英国政府も認識していたと考えられるが、それ発生する確率は非常に低いが、発生すれば甚がRABモデルの制度設計にどう反映されるか大な影響をもたらすリスクから、投資家と消費が注目されていた。

者を保護するために、政府のとる対応策をまとめたものである。

3. 英国政府によるRABモデルの概要案と制度設計をめぐる議論(2) 経済規制レジーム（Economic Regulatory Regime）
RABモデルの制度設計の中核部分で、総括原

英国政府は、2019年の7月23日に、「原子力の価方式に基づく料金算定の考え方に加え、費用ためのRABモデル」の概要案を公表し、コンサの上振れが一定の水準を超える場合には、投資ルテーション（意見募集）の手続きに入った家も超過分の一部を負担する、リスク分担のス（BEIS, 2019a）。その概要案の中で、英国政府

キームを含んでいる。

は、洋上風力等の再エネ電源のコストが低下す(3) 規制機関（Regulator）

る中にあっても、安定供給とコスト抑制を図り

上記の経済規制レジームを運用するためにつつ、2050年ネット・ゼロ排出目標を達成する設置される規制機関（以下、Regulator）についには、常時供給可能な低炭素電源からの電力ての考え方を示している。

（low carbon firm power）が必要であるとした。

(4) 収入の流れ（Revenue Stream）

その上で、競争力があり、支払う金額に見合う

建設期間中および運転期間中において、小売

価値（Value for Money）があることを前提とし事業者を通じて回収される資金の流れについつつ、原子力の新設が必要であるとした。原子て説明している。
これらに加えて、(3)のRegulatorが担う、RAB

力RABモデルの主な目的は、資金調達費用を削
5

例えば、2019 年 7 月 23 日付で、Financial Times は、“NewUK nuclear plants could be paid upfront through energy bills”という見出しで、The Guardian は、“New UK nuclear plants
could be paid for upfront by consumers”という見出しでそれぞれ記事を配信している（いずれも、新しい英国の原子力発電所の費用は、消費者が電気料金を通じて前払いで支払うことになりうる、との意味）。
6Helm (2018)は、今後、卸電力価格が低下していくことを踏まえて、あくまで FIT-CfD に代わる施策として RAB モデルの導入を提唱していた。
7
なお、3 章以降、コンサルテーションでの議論を中心に、BEIS(2019a)に従い、RAB モデルで規制料金を通じて費用を負担する主体を「消費者（consumer）」として説明するが、これは 2 章までの説明における「需要家（customer）」と基本的に同じである。

－ 35 －

電力経済研究No.68（2022.1）

モデルを個別の新設原子力のプロジェクトにる。一方で、環境団体やNGOからは、原子力へ適用するかどうかを検討する評価プロセス（AのRABモデルの適用は、再エネのコストが低下

nuclear RAB assessment process）についての説明する中で、費用対効果は低く、競争への影響がが加えられている。こうした制度概要案に対し懸念されるとしているが、そのほとんどは、そて、コンサルテーションでは、以下の6つの設

もそも原子力発電に反対の意見を表明してい問に対する意見の募集が行われた。

るとのことであった。加えて、9,000を超える個
人からの意見が寄せられており、その多くは設問1 新しい原子力発電所を建設し、消費者

RABモデルに関わらず原子力発電に対して反および納税者に金額に見合う価値を提供する

対の立場を表明するもので、少数は、建設期間ための資金を調達しうるモデルを特定した中から料金で回収することに対する懸念を表か？

明していたとしている。これらの回答とは別に、設問2 政府が説明した経済規制レジームの構

RABモデルを適用しないことを求める36,000

成要素についてのコメントはあるか？

の署名が寄せられたという。

設問3 提案されたアプローチの下で消費者の以下では、概要案に示された(1)から(4)の各利益がどのように保護されるのかについての要素および評価プロセスについて、政府の提案見解はあるか？消費者の利益を保護するためを紹介し、コンサルテーションで寄せられた個に他に何を考慮すべきか？

別の制度設計に関する意見についても紹介す設問4 CfDモデル（FIT-CfD）と比べて、消費る。

者にとっての費用が全体として低くなるのであれば、消費者がリスクを分担することは金額

3.1. 政府の支援パッケージに見合う価値になる可能性があることに同意

3.1.1. 提案の内容

するか？
設問5 政府が説明する原子力RABモデルの収RABモデルの導入に当たっては、発生する確入の流れを設計するために可能な方法につい率は低いが甚大な影響を与えるリスクから投て見解はあるか？また、他に政府が検討すべき

資家と消費者を保護するための政府の支援パ

代替モデルはあるか？

ッケージ（Government Support Package; GSP）が設問6 原子力RABモデルの下で新しい原子力用意されている。こうしたGSPはTTTプロジェ

プロジェクトを評価し、それが消費者と納税者クトにおいても導入されており、極端なリスクにとって金額に見合う価値があるかどうかをに対する投資家や消費者の懸念を払しょくす判断するために政府が提案したアプローチにる狙いがある。GSPの対象となる具体的なリス

ついて見解はあるか？

ク、すなわち民間では負えないリスクの例として、以下の4つが挙げられている。

意見募集は2019年10月14日に締め切られ、政(a) ほぼあり得ない高さに設定された費用の閾

府は寄せられた意見を整理した結果を2020年

値（remote threshold; Funding Cap）を超える建設

12月に公表した。政府が様々な組織や団体から費用の上振れ受け取った意見は104件であった。原子力事業(b) 債券市場の崩壊

者や、原子力発電所の建設に従事する企業など、(c) 保険が適用できない事象に対するリスク

産業界の団体は、基本的に政府の概要案を歓迎(d) 政治的リスク

しているが、RABモデルの設計について、より

このうち、(a)の極端な費用の上振れに関する

詳細な情報が必要との見方があったようであ閾値については、様々な情報に基づいて事前に－ 36 －

設定するとされている。閾値を超える費用が必ジーム（Economic Regulatory Regime; ERR）で要となった場合、後述するRegulatorが、超過分ある。すなわち、RABモデルの料金については、を料金に織り込むか否かを判断することとな

基本的に総括原価方式を採用するものの、費用っている。投資家も、超過分の資金を提供するが一定の範囲を超える場合には、投資家も相応かどうかを決める自由があるが、もし提供しなに負担し、すべて消費者が負担するものではな

い場合には、政府が自ら出資するか（出資分にいとしている。

見合う所有権と引き換えに）、投資家に補償料(1) 料金算定を支払って（make discontinuation payment）、建

まず、RABモデルで回収が認められる費用、設を中止するかのいずれかを選択することがすなわち総括原価は、以下の要素で構成される。

できるとしている。

・事業報酬（WACC×規制資産ベース）・減価償却費

3.1.2. コンサルテーションでの意見

・運転費
・税金

コンサルテーションでは、次の経済規制レジームに関する設問に対する回答の中でGSPに・送配電利用料金

おけるFunding Capに関する様々な質問があっ

・廃炉積立費用たとしている。Funding Capを超えた場合に消費・インセンティブ／ペナルティ他、調整項者の負担が増加するかどうかが不明な点が指事業報酬を決めるWACCについては、一般に、摘される一方で、投資家からは、利益がかなり所管する規制当局が適正な水準に決めると考低くなる可能性を考慮すると、資金を提供しにえられるが、その方法については、コンサルテ

くくなり、Funding Capをあまり高い水準に設定

ーションの段階では検討を要する課題とされすることはできないのではないかとの意見もていた8。

あったとしている。TTTプロジェクトでは、基(2) 回収の開始時期・期間

準ケースから30%を超える水準でFunding Cap

また、TTTプロジェクトの例に見られるようが設定されているが、原子力発電については、に、RABモデルでは、建設期間中から投資の回

このような水準と同等に考えることはできな収を始めることとしている。これは、結果的にいのではないかとの指摘もあったとしている。

完成しないリスクを、料金を支払う消費者が負

現時点でも、Funding Capの詳細は不明だが、そ担することを意味する。しかし、実現可能性がの水準をどのように設定するかが、GSPの詳細

高い、厳選されたプロジェクトにのみRABモデ

設計の焦点になると考えられる。

ルを適用することで、こうしたリスクは極めて低くできるとしている。なお、建設後の回収期
間は運転期間と同じか、FIT-CfDと同様に、より

3.2. 経済規制レジーム

短い期間とすることもありうるとしている。
(3) リスク分担

3.2.1. 提案の内容
RABモデルによる投資の回収において、回収

他方で、建設費用などの費用上振れのリスクを認める費用やそのタイミングに加え、投資家

については、投資家と消費者が一定の割合で分と消費者の間での適正な費用とリスクの分担

担して負担することとされている。これは、を担保するための制度的枠組みが経済規制レ

GSPで政府が対応するような水準に至る前の

8

例えば、TTT プロジェクトでは、建設期間中の WACC を
資金提供者間の競争入札で決めており、落札の結果、
2.497%となった（NAO, 2017b）。建設終了後は、他の水道事業者と同様のプロセスで規制当局が事業報酬率を決め
ることとなっているが、2014 年の水道事業者の事業報酬率は平均で 3.6%である（Zhivov, 2018）。

－ 37 －

電力経済研究No.68（2022.1）

段階でのリスク分担のスキームである。建設費かになっていない。

用が、事前に定めたベースラインを上回った分については、一定の比率でRABに算入すること

3.2.2. コンサルテーションでの意見で、一部は投資家もリスクを負担するというも

この経済規制レジームについては、コンサルのである。これにより、投資家側に費用の増加

テーションの2つ目の設問でコメントが求めらを抑えるインセンティブが与えられる。また、れていたが、多くの回答者が、特に事前にリス

投資家や小売事業者、消費者に一定の予見可能

クの配分を定める点などについて、理にかなっ性を与える効果もある。ただし、Regulatorが精ていると評価していたとのことである。

査した結果、投資家が責めを負うべき費用の増

建設期間中からの負担については、多くの回加の場合（不正行為、重大な過失など）には、答者が、料金を通じた消費者の負担ではなく、RABへの算入は認められないとしている。また、納税者負担とする方が望ましいとの見方を示

建設コスト以外のリスクとして、利子率の上昇、したとしている。また、運転開始前から料金を

発電電力量の減少、廃炉費用の増加などについ支払うべきなのか、その場合、もし完成しなかても、プロジェクトごとに投資家と消費者が一った場合に補償があるかどうかを問う意見も定の割合でリスクを負担することとなっていあったとしている。
ERRで示されている消費者と投資家のリスる。
GSPとERRによる費用に関するリスク分担

ク分担のあり方については、消費者利益の保護のイメージは図1に示すとおりである。ただし、に関する設問3への回答において、消費者の立ベースラインや、ベースラインを超えた場合に場と投資家の立場で意見が分かれたとしてい投資家が負担する割合などの詳細は、コンサル

る。リスクの配分のバランスが投資家にとってテーションの時点では未定であり、現在も明ら有利になっており、新設の原子力発電所の費用

GSPにより政府が支援する
可能性のある領域

資本費用

RABの扱い

資⾦調達

ごくわずかな可能性で生じうる費用超過

追加的な規制による取扱いの可能性

投資家、公的資⾦、もしくは建設中止⺠間による負担の上限（Funding cap）
ERRにより投資家と消費者でシェアする領域[X%]RABに不算⼊

100%エクイティ[X%]RABに算⼊

デットとエクイティ

費用超過（Regulatorによる精査あり）

ベースライン
偶発的リスクによる費用増加分

プロジェクトコスト

ベースラインまでは
RABに算⼊

出典：BEIS (2019a)

図1 RABモデルにおけるリスク分担－ 38 －

デットとエクイティ

が当初の見積もりを超えたり、建設も遅れたり

3.4. 収入の流れすることがある中、RABモデルはそうしたリス
クを消費者が負うことになるとの意見があっ3.4.1. 提案の内容たとしている。他方で、投資家や開発主体は、

RABモデルにおける投資回収の資金は、基本

あまりに多くのリスクを彼らが負うことは、資的に小売事業者から支払われることになる。そ金調達コストや建設費の増加につながるとし、れは、基本的には販売電力量（MWh）に応じた

結果的に消費者にとっても不利益になるとし課金になるとしている。建設期間中は、小売事ている。なお、リスク分担が消費者にもたらす業者がそれぞれの市場シェアに応じた割合で影響については第4章で取り上げる。

負担する。運転期間中は、プロジェクト主体が卸電力市場に電力を販売して収入を得ること

3.3. 規制機関の設置になるので、小売事業者はRABモデルで負担することとなっている金額から、卸電力市場のレ

3.3.1. 提案の内容

ファレンス価格で計算されたプロジェクト主原子力へのRABモデルの導入に際しては、プロジェクト主体の建設や運営に関する能力を体の卸電力収入を差し引いた金額を支払うことになる。

考慮しつつ、消費者利益を保護する責任を負う

また、料金収入の流れが投資家に信頼され、者としての規制機関（Regulator）が任命される

現在および将来の電力市場の状況について考としている。それは、環境庁や原子力規制局

慮する必要があることに鑑みて、中間組織が小（Office for Nuclear Regulation; ONR）と連携す売事業者からの徴収とプロジェクト主体へのる必要もあるが、現時点で、原子力分野に、こ支払いを行うこととされている（図2）。この中のようなRegulatorは存在しないとして、新たな間組織は、現時点ではRegulatorと異なる主体と組織を創設するか、既存の組織を任命するかがされているが、同様のスキームはFIT-CfDでも必要としている。なお、政府の概要案の説明の採用されている。
プロジェクト主体から見ると、発電電力量に

中では、英国のエネルギー分野の規制当局であ応じて総額が決まることになるが、容量市場のるOfgemに関する言及はなかった。

ように発電能力（kW）に応じた方法も検討され3.3.2. コンサルテーションでの意見るとしている。

コンサルテーションにおいては、設問2への回答として、Regulatorについては、ONRに言及

3.4.2. コンサルテーションでの意見する回答者もいたとのことであるが、多くは、この収入の流れについては、コンサルテーシ

安全規制や環境規制を担当する組織は独立性

ョンの設問5で、代替案を含めた見解が求めらを保つべきとの見方を示したとしている。また、れていたが、全体の枠組みの代替案としては、設問3において、消費者利益を保護するという事業主体がすべての小売事業者とPPA（Power

Regulatorの役割に関連して、競争的なプロセス

Purchase Agreement）を結ぶ案や、送電系統運用の導入や、外部機関による精査の提案もあった者であるNational Grid ESOがカウンターパーテとしている。また、政府とRegulatorの両者によィーとなってPPAを結ぶ案が、提案されていたるプロジェクトの精査の重要性が強調されてとしている。

いたとしている。とりわけ消費者の保護というまた、建設期間中における差額の支払いにつRegulatorの役割を考えると、Ofgemが最もふさいて、料金を通じた負担ではなく、一般的な租

わしいとする意見が多かったとしている。

税による負担の方が望ましいとする意見が多－ 39 －

電力経済研究No.68（2022.1）

規制機関（Regulator）

環境庁、原⼦⼒規制局

需要家の利益を保護する責任<RABモデルを適用するプロジェクトを選定><費用が上振れした場合の対応の判断>

プロジェクト主体

￡

￡

￡

小売事業者
小売事業者
小売事業者

中間組織
（仲介機関）

需要家

出典：BEIS(2019a)に基づき筆者作成

図2 原子力RABモデルにおける収入の流れと規制機関かったとしている。これは、電気の使用量に応として、個別の新設のプロジェクトにRABモデ

じた料金の支払いの方が、逆進性が強く、低所ルを適用するかどうかを審査するプロセスが得者や社会的弱者にとってより負担が重くなある。その審査においては、プロジェクトの実ることを問題視しているためである。小売事業

行可能性、リスク（資金調達可能性と消費者・者を中心に、差額の支払いの安定性と予見性が納税者の負担のバランス）、金額に見合う価値、重要との指摘もあり、2年先から5年先までの支

広範な戦略的及び社会的要素、国家補助規制へ払いの予測値が示されるべきとの見方もあっの適合性、エンジニアリング、プロジェクトマ

たとしている。

ネジメント、ガバナンス体制などの業界のベス

他方で、支払いについては、実際に発電した

トプラクティスの実践を示すことを条件とす

発電電力量に応じた金額ではなく、発電可能なることとしている。また、金額に見合う価値の状態（availability）に応じた金額にするという代評価においては、特に、2050年までのネット・替案も提案されたとしている。今後の電力市場ゼロ排出への貢献や、他の代替手段よりも安定の制度設計によって、発電電力量に影響が生じ供給をより低いコストで実現できるかどうか

ることへの懸念を軽減するものとみられる。関を重視するとしている。

連して、停止状態が続いたときの借り入れ債務の支払いが滞らないように、また、不稼働リス

3.5.2. コンサルテーションでの意見クを軽減するためにも、キャッシュフローの円滑化が必要との提案もあったとしている。

この評価プロセスについては、コンサルテー
ションの設問6で見解が求められていたが、概要案で示された審査プロセスそのものを支持

3.5. RABモデルを適用するプロジェクトの評価プロセス

する意見は広く見られたものの、より詳細な情報を求める意見も多かったとされている。特に開発主体からは、要求される文書や、国家補助規制に関する見通し9、その他の規制プロセス

3.5.1. 提案の内容

9

Regulatorが政府とともに果たす役割の一つとの関係について、詳細な情報が不足している

特に、国家補助規制に関する見通しが、できるだけ早急に明確にされる必要があるとの指摘もあったとしている。

－ 40 －

との指摘があったとしている。

支払う金額に見合う価値が実現できるかどう

RABモデルの適用対象（eligibility）についてかが重要となる。このことは、消費者の納得感

は、原子力業界の組織から、SMRのような、「初にもつながると考えられる。以下では、そうし号機（first of a kind）」となる技術への適用がふた根本的な条件に関わるコンサルテーション

さわしいとの声があり、また学識者からも、の設問（設問1と4）への回答を紹介し、続けて、

RABモデルはSMRのような未成熟の技術に対関連する議論の動向について述べる。

して、リスクを回避して開発を促すという点で、潜在的に望ましい条件を与えるものとの意見

4.1. 金額に見合う価値を提供するための資が寄せられたとしている10。一方で、地方政府

金調達のあり方

や地域のコミュニティからは、RABモデルは、成熟した技術に適用する方がより望ましいと

4.1.1. コンサルテーションでの意見

11の意見があったとしている 。風力発電の組織

設問1では、RABモデルが、新しい原子力発

は、RABモデルを再生可能エネルギー（潮力発電所を建設し、消費者および納税者に金額に見電や洋上風力等）に適用することに言及してい合う価値を提供するための資金を調達しうる

たとしており、エネルギー貯蔵技術に適用されモデルかが問われていたが、原子力産業界からないことを疑問視する意見もあったとしていは肯定的な見解が寄せられたとしている13。開る。

発側は、全体の費用は安くなる可能性があると他に、金額に見合う価値かどうかを判断する

主張しているが、小売事業者は、リスクの共有のにあたっては、原子力発電の運転期間であるに関する詳細設計次第であるとの見方を示し

今後60年間に利用可能になるような、より安価たとしている。他方で、消費者団体やNGOからな選択肢を考慮すべきとの指摘や、2050年ネッ

は、過去に原子力発電所の建設で費用が上振れ

ト・ゼロ排出の目標に沿った判断がなされるよ

した例を挙げ、消費者に高い価格を負担させ続うにすべきとの提言があったとしている。

けるものと述べている。また、消費者の負担が逆進的になる可能性を指摘する意見もあった

4. 消費者にとって金額に見合う価値を提供するための課題という。費用の効率化のためには、ある程度の競争が必要との指摘の他、RABモデルが効果的に導入されるのであれば、原子力以外の電源、英国政府は、競争的な電力市場において原子

特にCCUS（Carbon Capture Usage and Storage）

力発電所の新設を進めるには、消費者にとってや洋上風力にも適用されるべきとの意見もあ

金額に見合う価値を実現するような資金調達ったとしている14。

モデルが必要不可欠としていた12。したがって、
原子力RABモデルの導入には、それによって、
10

ただし、特に近年においては、SMR は、電気出力当たりの費用は割高でも、投資規模が小さいゆえに総費用も少な
く、建設期間も短いことなどから、資金調達は容易になると考えられている（IEA, 2019）。一方で、これらのメリッ
トより、規模の経済性が失われるデメリットの方が大きいという指摘もある（Thomas et al., 2019）。なお、近年の英国を含む海外の SMR の開発状況については、堀尾(2022)を参照。
11
設問 1 に対する回答の中には、RAB モデルを適用するかどうかは別として、小型の、より革新的なモジュラー炉（small and more innovative modular reactor）への支援も考慮すべきとの意見があったとしている。

12

RAB モデルの導入によって、自由化された市場における他の電源との競争を歪める可能性については、政府の概要
案においては特に説明はなく、コンサルテーションにおいて関連する議論もほとんどなかったと考えられる。
13
原子力産業界からは、いくつかの提案もあったとしている。例えば、リスクに関する情報が提供されること、プロジェクトの各段階でリスクプロファイルが示されること、などである。
14
新設の原子力に FIT-CfD を適用した際には、その適用期間については再エネと対等な条件で設定するなどの対応がなされていた。

－ 41 －

電力経済研究No.68（2022.1）

4.1.2. 原子力の利用や新設に関する消費者の支持や理解子力発電所の必要性については、政府自身があらためて証拠に基づく説明を行う必要がある

原子力RABモデルでは、最終的にはすべてのとしている（Citizens Advice, 2019b）。その理由

消費者（需要家）で新設の原子力の費用を負担として、政府の諮問機関である気候変動委員会

することになることから、それが金額に見合うや国家インフラ委員会が、少なくとも以前ほど価値を提供するには、原子力発電の利用やそのにはその必要性を明確にしていないことなどメリットを踏まえた必要性について、できる限を挙げている。また、政府がHPCの建設にFIT-り多くの消費者の理解を得ることが望ましい。

CfDを適用する際に、その費用対効果を評価す

英国内でも、原子力発電の利用に反対したり、ることとしていたものの、それが不十分かつ遅その廃止を求めたりする意見は少なからず存かったことなどを挙げ、それが政府に対する不在するが、その必要性を理解する一般市民の割

信感につながっているものとみられる。

合は比較的高いとされている。HPCにFIT-CfD

原子力を取り巻く経済的な状況は、実際、厳が適用され、英国政府とEDFの間でストライク

しさを増しているといえる。コンサルテーショ

プライスに関する合意がなされた2013年に実ンの期間中、HPCの建設費用がさらに増加する施された英国の調査では、「気候変動への取りことが発表されたことに加え（EDF Energy,

組みに役立つのであれば、新規の原子力発電所

2019）15、2019年9月に行われた再エネ向けのを受け入れたい」という意見について、「そう

FIT-CfDのオークションでは、洋上風力のスト

思う」「ややそう思う」と回答した人の割合がライクプライスが￡39.65/MWhまで下落した

47%と半数近くに達していた（Poortinga et al.,

ことで（BEIS, 2019b）、原子力発電の割高感が

2014）
。

一層高まっている。もっとも、HPCの費用の増

最近までの状況を確認するために、英国政府

加については、それが英国内では最初のEPRが継続的に行っている意識調査（BEIS, 2020a）（欧州加圧水型炉）であることに伴う経験不足

で、原子力発電の利用に対する意見を尋ねた結に起因するもので、HPCの複製となるSizewell

果を見ると、近年でも、一般市民の約3割は原Cについては、こうした上振れリスクは抑えら

子力発電の利用に肯定的という状態が続いてれるとの見方もある。また、洋上風力発電のスいる。RABモデルが検討されてきたここ数年は、

トライクプライスが安かったとしても、その拡やや減少傾向にあり、BEISも指摘しているとお大によっては系統安定化のための費用も増加

り、支持でも反対でもない人々の割合が増加しし、システム全体での費用を考慮する必要があている点については留意する必要があるが、一るともいえる。とはいえ、RABモデルを適用し定の支持層が存在することは確かである。

たとしても、新設の原子力の競争力を維持する

また、同じくBEISの2020年の調査で、原子力ことが困難な状況になる可能性も否定できな

発電の様々なメリットについて同意する人々

い。安定供給や脱炭素化といった様々な観点かの割合は、概ね3割程度となっており、特に「信ら、原子力発電が電力システムに寄与しており、頼できるエネルギー源である」という意見につ他の代替案よりも費用対効果が見込めること

いては4割の人が同意している（BEIS, 2020a）。

を示していく必要がある。

消費者への助言活動を行う非営利団体であるCitizens Adviceも、原子力発電が担う役割については一定の理解を示しているが、新規の原15

なお、2021 年に入ってからも、HPC のさらなるコストの増加についての発表があった（EDF Energy, 2021）－ 42 －

4.2. リスクの分担が金額に見合う価値をもされるときに限るとする意見があったとしている16。

たらす可能性4.2.1. コンサルテーションでの意見

4.2.2. 消費者のリスクの負担に関する議論

コンサルテーションの設問4では、CfDモデ

FIT-CfDは収入を安定化させるものの、投資ル（FIT-CfD）と比べて、消費者にとっての費用

家は、建設費が高騰する場合に生じる損失のリが全体として安くなるとの条件のもと、消費者スクを負う必要があり、そのことが高い資本コがリスクを分担することは金額に見合う価値

ストにつながっていた。その点、RABモデルは、になる可能性があることに同意するかを尋ね基本的には利益を安定化させる仕組みであり、ているが、この設問に対しては、制度設計に関

投資家のリスクは軽減されるものの、建設費等する、より詳細な情報がなければ、どちらが望の費用の変動リスクは消費者が負う仕組みとましいかは判断できないとのコメントが多かなっている17。

ったとしている。その上で、RABモデルの方がNewbery et al. (2019)は、同じリスクを消費者

FIT-CfDよりも望ましいという意見と、その逆を含めた多くの経済主体で負担する方が、限らという意見があったようである。前者は、RABれた少数の投資家が負担するよりもコストはモデルによる資金調達コストの低減のメリッ

小さくなると論じている。また、消費者の利益トを理由として挙げている。高いリスクを踏まを保護する役割を担うRegulatorを置くことで、えて予め高いストライクプライスが設定され事業者には効率的な運用を促すことができる

るFIT-CfDと異なり、RABモデルでは、費用のとしている。一方で、Citizens Advice (2019b)は、上振れが現実のものとなったときに限って消RABモデルの導入により、消費者が費用の上振費者が高い費用を負担することをメリットとれリスクを負担すること、特に、消費者自身がして挙げている。後者は、RABモデルの総費用制御できないリスクを押し付けられることをが安くなり得るのは、消費者に大きなリスクを強く懸念し、RABモデル導入の再考を求めてい負担させた結果であって、新設の原子力の費用る。政府の概要案においては、GSPに加え、ベに伴う大きなリスクを消費者が負担することースラインを超えるリスクは投資家も一定割は適切ではなく、建設費のリスクなどを開発主合を負担することになっているが、それが消費体に負わせるFIT-CfDの方が望ましいとしてい者を保護する観点から十分かどうかは、詳細設る。

計にもよるため、それがまず明らかにされるべ

いわゆる「初号機」となるプロジェクトには、きだとしている。実際、これまでに建設が始ま

建設段階から運用に至るまで、様々な追加的リっている欧州の原子力発電所の例をみても、建スクがあり、そうしたプロジェクトにRABモデ

設費の増加や工期の遅れといったことが現実

ルを適用することは適切ではないとの意見もに生じており18、消費者の負担が増加するリスあったとしている。設問3への回答の中でも、クは高いと認識されている。さらに、英国内のRABモデルが消費者の利益を保護できるのは、

原子力の新設には、政治的・外交的な要素も多新しい技術や設計によるプロジェクトや開発

く、RABモデルの適用先の決定を含め、その運中の設計ではなく、適切なプロジェクトに適用用を担うRegulatorが、そうした要素に振り回さ

16

ここで紹介している意見については、特に SMR を念頭に置いた主張なのかどうかは不明であり、一般論として指摘されている可能性がある。HPC も EPR としては英国内で初号機であり、建設費用が上振れしてきた経緯などが考慮された可能性がある。
服部(2020)を参照。
18
欧米の原子力発電所の実際の建設費が計画時の見積もりよりも大きくなる傾向については、服部(2015)を参照。
17－ 43 －

電力経済研究No.68（2022.1）

れずに、消費者の利益を守るために有効に機能

めるのが目的であり、それまでに提供した情報するとは考えにくいことなども懸念材料としの水準は適切だったとしている。また、詳細にて挙げている。

ついては、今後、具体的なプロジェクトの開発

消費者にリスクを負担させることについて
は、政府自身がかつて低炭素電源を対象とする主体との協議の中で検討されていくとしている。

投資促進策を検討した際に、RABモデルがもた

本稿の冒頭で述べたように、2021年10月には、らす最大の変化として問題視していただけに新設原子力へのRABモデルの適用を含めた原

（DECC, 2010）、より丁寧な分析と説明が求め

子力資金調達法案も公表され、立法化に向けてられるだろう。

の前進も見られる。BEISは、RABモデルの適用によって、消費者は少なくとも300億ポンドの5. 今後の展望を踏まえたまとめ

費用削減の恩恵を受けられるとしている20。
英国政府が、原子力の新設を促すためのRAB

英国政府としては、現在の議会（Parliament）

モデルの適用可能性を検討し、政府の支援パッの間に19、少なくとも一つの大型原子力プロジ

ケージを含めて、その概要案を提示して、一定

ェクトについて最終投資判断（Final Investmentの賛同意見を得ながら前進していることは注

Decision）がなされるよう努力するとしている。

目に値する。民間では実現できない長期かつ巨コンサルテーションの結果、提案に示された設

額のプロジェクトに政府が戦略的に関与する計に関する原則に即したRABモデルが大型のことで、社会全体の効率性を高めることができ

原子力プロジェクトの資金調達手法として信るのであれば、そのような政府の関与は正当化

頼できる基盤であることを確認したとしていされるかもしれない。しかし、RABモデルの導る。なお、どのような資金調達手法にも必要な入に対して反対ないしは消極的な意見が存在こととして以下の3つの点を挙げている。

することも事実であり、コンサルテーションを・状況の変化に応じて規制機関によって調整通じて寄せられた意見を踏まえ、様々な懸念にされる変動料金単価（￡/MWh）

対して英国政府がどのような対応を進めてい・プロジェクトの費用全体を抑制するためにくのかが注目される。事実、現時点では、詳細

建設期間中から収入が認められる仕組み

設計の多くが今後の検討に委ねられており、そ・投資家と消費者・納税者との間の一定のリスの有効性については不明な点も数多く残されク分担ている。様々な見解を踏まえて、詳細設計が複

英国政府は、コンサルテーションの後のステ雑になれば、制度として機能しないリスクも指ップとして、RABモデルを含む資金調達手法に摘されている（NECG, 2019）。仮に、RABモデ

ついての検討を継続するとし、また、RABモデ

ルが導入されたとしても、原子力発電所の新設ルとともに、建設期間中の公的資金の投入も検を促すことが困難になる場合、将来的には、労討するとしている。コンサルテーションで寄せ働党が主張する公益事業の再国営化を原子力られた意見には、より詳細な制度設計を示すべに適用する可能性も否定できない21。

きとの声もあったことを認めつつ、今回はRAB

また、英国政府は新型炉の開発支援にも積極モデルの設計に関する基本原則への意見を求
19

具体的には、次の総選挙が行われるまでに、ということである。
20
BEIS の 10 月 26 日付のプレスリリースを参照。
https://www.gov.uk/government/news/new-finance-model-tocut-cost-of-new-nuclear-power-stations （ ア ク セ ス 日 ：2021.11.17）
なお、計算の仮定などについては BEIS (2021)を参照。
21
NECG (2019)は、原子力発電の役割に理解を示している
が、国営企業による建設など、より積極的な国の関与を促す意見を表明している。

－ 44 －

的に取り組む方針であり22、今回のコンサルテ

certified-hinkley-point-c-project-update.pdf

ーションでも、こうした新型炉の建設をRABモ（アクセス日：2021.2.9）

デルの適用対象とすべきか否かで議論があったが、将来的には、新型炉の開発や建設に対す

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Model”
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SMR や Advanced Modular Reactor (AMR)を指す。なお、
英国では、SMR は軽水炉型の SMR を指し、非軽水炉型のSMR は AMR に含まれる。BEIS のウェブサイト（ https://www.gov.uk/government/publications/advanced-nuclear-technologies/advanced-nuclear-technologies）を参照（アクセス日：2021.1.26）。また、最近の英国政府の新型炉の開発支援の方針については、HM Government (2020)を参照。

22－ 45 －

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電力中央研究所 社会経済研究所－ 46 －