特集 PI に関する取り組み

特集／PIに関する取り組み

地域の個性を反映した川づくり――新しい河川の計画制度――
国土交通省河川局河川計画課長補佐
おかむらじ ろう岡村 次郎

河川の計画策定段階において地域の意見を反映さ１． はじめにせるための手続きが位置付けられた。ここでは，河川法改正の流れと，新法に基づく河川整備の計
画制度の内容，および多摩川における計画策定の近年，豊かでうるおいのある質の高い国民生活事例を紹介する。

や良好な環境を求める国民のニーズの増大に伴い，環境や地域づくりの観点から河川の持つ多様な自然環境や水辺空間としての機能等に着目し，２． 河川法の改正

河川環境を保全し，これを享受しようとする要請が高まった。河川を単に洪水・高潮の防御（治従来の河川法と計画制度水）や水資源（利水）の機能を持つ施設としてだ

わが国の近代河川制度は，１８９６年（明治２９年）

けではなく，豊かな自然環境を残し，地域の中にに旧河川法が制定されて以来，約１００年の歴史をおいても良好な生活環境の形成に重要な役割を担刻んでいる。これまでに，社会経済の変化に対応うものとして高く評価されるようになった。

して，幾度かの改正を経て現在に至っており，特また，河川は古来より人の生活と密接なかかわに，１９６４年（昭和３９年）の改正では，水系一貫管りを持ち，地域の風土と文化を形成する重要な要理制度の導入など，「治水」および「利水」の体素，いわば「地域共有の公共財産」であったとも系的な制度の整備が図られた。

いえる。近年，急激な都市化や土地の高度化の中また，河川の計画制度としても，１９６４年（昭和で希薄となった人と川とのかかわりを再構築しよ３９年）の改正時に，水系一貫した計画的な整備をうとする機運が急速に高まっており，河川管理に図るため，河川管理者により水系ごとに「工事実当たっても河川の特性と地域の風土・文化を踏ま施基本計画」を策定しておくこととされた。しかえて地域の魅力を引き出していくことが必要であしながら，その策定の際には，河川審議会の意見る。そのためには，河川管理者だけによる河川整を聞くこととされているものの，基本的には河川備でなく，地域住民，行政とともに「川は地域共管理者が自らの判断で策定することとされてい有の公共財産」であるという共通認識を持ち，連た。また，その内容も河川整備の内容が詳細に決携していくことが不可欠となっている。

められてはおらず，具体的な川づくりの姿が明らこのような背景を受け，平成９年には河川法のかになっていなかった。

改正が行われ，河川管理の目的に，従来の「治水」

 河川法改正「利水」に加え，「河川環境」が追加され，また，その後の社会経済の変化により，近年，河川を４建設マネジメント技術

2002 年 2 月号

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取り巻く状況は大きく変化していた。現在では，内容を工事実施基本計画よりもさらに具体化する

河川は，「治水」「利水」の役割だけではなく，うとともに，地方公共団体の長，地域住民等の地域るおいのある水辺空間や多様な生物の生息・生育の 意 向 を 反 映 す る 手 続 き が 導 入 さ れ た（図―環境として捉えられるようになり，また，地域の２）。

風土・文化を形成する重要な要素として，その個 地域の声を反映した川づくり

性を生かした川づくりが強く求められるようにな「河川整備基本方針」は，河川管理者が全国的った。

なバランスを確保しつつ，水系全体を見わたして

このような背景のもと，１
９９７年（平成９年）に河川整備（河川工事および維持管理）の長期的な河川法の改正が行われ，河川環境および地域住民方向性を定めるとともに，基本高水，その河道とと河川とのかかわりの観点については，下記のよ洪水調節施設への配分，計画高水流量等の河川整うな内容が盛り込まれた（図―１）。

備の基本となるべき事項を定めるものである。

 河川環境の整備と保全「河川整備計画」は，河川整備が河川整備基本改正前の河川法においては，その目的が「洪方針に即して計画的に行われることとなる河川の水，高潮等による災害の発生が防止され，河川が区間について，地方公共団体や地域住民の意見を適正に利用され，…」とされ，「治水」「利水」が反映し，２０〜３０年後の期間を明示して，河川工中心であった。今回の改正においては，法の目的事，河川の維持の両面にわたり河川整備の全体像に「河川環境の整備と保全」が明記され，これまを定めるものである。

での河川管理の目的である「治水」「利水」に加計画の策定に関しては，今回の河川法改正に際え，「河川環境」が追加された。これは，単なるして「河川整備計画の案を作成しようとする場合河川の持つ自然環境のみを対象としたものではなにおいて必要があると認めるときは，河川に関しく，河川と人とのかかわりにおける生活環境をも学識経験を有する者の意見を聴かなければならな含むものであり，河川の管理に当たっては，「治い」「公聴会の開催等関係住民の意見を反映させ水」「利水」および「河川環境」の調和を図り，るために必要な措置を講じなければならない」と総合的に行うこととされた。

定められた。地域の意向を十分に反映するため，

 河川の計画制度の見直し

計画の案の策定段階から関係住民の意見を聞くこ

従来の「工事実施基本計画」を，河川の長期的ととした点は，今回の改正の目玉でもあった。そな整備の方針を定める「河川整備基本方針」と，の手法としては，公聴会や説明会の開催，公告・今後，２０〜３０年間に行う具体的な整備の内容を定縦覧・意見書の提出，説明書の配布，インターネめた「河川整備計画」に区分して定めることとさット等，当該河川整備計画の内容や地域の実状にれた。特に後者については，具体的な川づくりが応じた手法が用いられている。

明らかとなるように，河川工事および維持管理のなお，河川管理者に義務付けているのは，「意見を反映させるために必要な措置を講ずる」ことであり，必ずしも

明治29年（1896年）

昭和39年（1964年）

平成９年（1997年）

近代河川制度の誕生

治水・利水の体系的な制度の整備

治水・利水・環境の総合的な河川制度の整備

・水系一貫管理制度の導入
・利水関係規定の整備

・河川環境の整備と保全
・地域の意見を反映した河川整備の計画制度の導入

意見に応じて案の内容を変更することを義務付けたものではない。
河川管理者は，関係住民の意見を十分検討した上で計画の案をどのようにすべきかを判断することと治水
治水

治水

利水なる。

利水
環境図―１ 河川法改正の流れ

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旧制度工
事
実
施基
本計
画には，沿川の自治体お河川
整備
基
本
方
針

よび関係市民団体の意見を反映した「多摩川河川環境管理計画」が工事実施基本計画の案の作成
工事実施基本計画の決定

新制度

河川工
事

内容⇒基本方針，基本高水，計画高水流量等
主な河川工事の内容誕生した。この河川環河川審議会
意見 （一級水系）

境管理計画は，多摩川の持つ可能性を最大限内容⇒基本方針
基本高水，計画高水流量等

河川
整備計
画

社会資本整備審議会（一級水系）
都道府県河川
意見 審議会
河川整備基本方針（二級水系）の決定・公表

内容⇒河川整備の目標
河川工事，河川の維持の内容
原 案
意見

河川整備基本方針の案の作成

都道府県河川審議会がある場合河川整備計画の案の決定

学識経験者

河川工事︑
河川の維
持

意見 公聴会の開催等による住民意見の反映
地方公共団体の長

河川整備計画の決定・公表

意見に生かし，貴重なオープンスペースの望ましいあり方の方向を示すとともに，河川空間の機能区分の設定等により，河川環境管理の新しいジャンルを創出したものであった。
以来，市民団体との信頼関係に支えられ図―２ 計画制度の新旧比較て，多摩川の自然環境の保全と，秩序ある利用が図られてきた。

３． 河川整備計画の策定まで〜多摩川の例〜

 多摩川流域懇談会の設置

平成１０年には，「多摩川流域懇談会」が設置された。この流域懇談会は，市民（団体），企業，首都圏を流れ東京湾に注ぐ多摩川においては，学識経験者，流域自治体，河川管理者等が，多摩安全な生活空間の確保が求められてきた一方，都川の川づくりや流域環境について，継続的に情報

市に残された水と緑のオアシスとして，流域の市や意見の交換を行い，お互いの協力関係を築き信民に親しまれるとともに，多摩川を通じた流域の頼関係を深めつつ，〈いい川〉や〈いいまち〉の市民交流を実現してきた河川である。

実現に向けて，「緩やかな合意」形成を図ること

このような多摩川において，２００１年（平成１３年）を目的としている。

３月，多摩川河川整備計画が策定された。ここでなお，流域懇談会は，流域内自治体と河川管理は，その策定に至るまでの経緯について紹介す者からなる行政部会と市民フォーラム（いわゆるる。

市民の自主的集団）等から構成され，行政と市民多摩川での市民参画の歴史経緯

多 摩 川 に お い て は，１９７０年（昭 和４５年）頃 より，多摩川の自然を巡る市民団体の活動が活発化の代表による運営委員会で，その事務局は京浜工事事務所と多摩川センター（NPO 法人）との共同となっている。

していた。当時，公害という視点の生活環境が問

流域懇談会では，当面の目標として河川整備計題になっていたが，多摩川では，すでに自然環境画を取り上げ，懇談会が主催となり，市民，行政の保全が焦点となっていた。多摩川の自然を守る等が一堂に会して議論を深める場として，後に述活動のために，１９７４年（昭和４９年）には，２２団体

べる流域セミナーを実施した。

が集まって多摩川水系自然保護協議会が発足しところで，このような対話に際しては，多摩川た。こうした動きに対応して，翌年の１９７５年（昭流域で生まれた直接対話の基本精神「３つの原則

和５０年）には，管理を担当する京浜工事事務所に７つのルール」（次ページ参照）が適用され，公河川環境課が設置され，初めてとも言える直接対正な立場とルールのもとで議論が行われた。

話が積み重ねられた。そして１９８０年（昭和５５年）

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３つの原則

７つのルール

自由な発言

参加者の見解は所属団体の公式見徹底した議論 解とはしない
合意の形成 特定個人・団体のつるし上げはしない

論議はフェアプレイの精神で行う
論議を進めるにあたっては実質的なデータを尊重する

河 川 整 備 計 画
流域
委員会
︵５回︶

原 案
計画案を目指す縦◆市民フォーラム
（10地区）◆ふれあい巡視（29回）◆流域セミナー（８回）

覧

インターネットによる意見聴収
地方自治体の長への意見照会
関係行政機関問題の所存を明確にした上で合意
現在係争中の問題は，客観的な立流域懇談会

素 案

策 定

図―３ 多摩川河川整備計画策定の流れ場で事例として扱う

プログラムづくりにあたっては，な価値観で活動されている多くの市民団体が主体長期的に取り扱うもの短期的に取となり行われた。世田谷区で行われた市民アクシり扱うものを区別し，実現可能な

ョンでは，その後，地域内での多くの議論を経提言を目指す 河川整備計画策定の流れ
河川整備計画策定に当たっては，河川管理者がて，「世田谷地区多摩川河川整備計画市民版」として，まとめられた。

 行政部会による行政素案の作成

河川整備計画を作成する段階で，法的手続きとし同じく流域懇談会を構成する行政部会では，自て学識経験者の意見を聴くこと，また，関係住民治体素案を作成するために，沿川自治体が中心との意見を反映させるための措置を講じることが規なり，町内会や PTA など，沿川住民の方々と多定されている。多摩川においては，前述の多摩川

摩川を見て歩く，「ふれあい巡視」を行って意見流域懇談会での議論を反映して，河川整備計画のを聴いた。

「原案」を作成し，その「原案」に対し，市民，沿川１７市区で延べ２９回開催され，約２，４００件の学識経験者，行政等が一堂に会して意見調整する意見を集約した。各自治体では，ふれあい巡視で多摩川流域委員会（事務局：京浜工事事務所）を出た意見をもとに，自治体素案を作成した。

設置し，議論を深めた。最終的には，平成１２年１２

多摩川流域セミナーでの議論月の多摩川水系河川整備基本方針の策定を受け，市民アクションやふれあい巡視等を通じて出さ河川管理者の作成した河川整備計画の原案についれた数多くの「素案」をもとに，行政部会，市民て多摩川流域委員会から意見聴取を行い，合わせフォーラム合同の「流域セミナー」を開催し，議てインターネット等を利用して住民からの意見聴論を深めつつ，京浜工事事務所が「原案」を作成取も行った。こうして作成された河川整備計画のした。

案について関係自治体の長からの意見聴取を行った上で，河川整備計画を策定した。
以下に，それぞれについて概要を述べる（図―３）。

 市民フォーラムによる市民素案の作成
流域懇談会の構成要員である市民フォーラムで流域セミナーでは，行政部会での「ふれあい巡視」や，市民フォーラムの「市民アクション」で集まった意見の交換，目標に関することや，対策メニュー等について提案し，たたき台の段階からの議論を深めた。合計８回のセミナーが開催され，熱い議論が行われた。

は，市民素案を自ら提案するため，市民の呼びかこのように，河川管理者が「原案」を作成する

けにより沿川各地で市民アクションと銘打ち，実前に，市民や行政等による徹底した意見交換が行際に現地の川を歩き意見交換を行うワークショッわれた。

プが開催された。

多摩川流域委員会の設置

平成１
１年の７月から翌年の２月までに，計１０地

多摩川流域委員会は，いい川，いい流域づくり

区で市民アクションが開催され，活発な議論が行の具体化のために，京浜工事事務所が事務局となわれた。この市民アクションは，その地域で多様り設置された。多摩川流域懇談会においては，市

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民，学識経験者，行政等で議論することで「ゆるして提示し，最終的には，この案が妥当とされやかな合意」を目指しているが，この多摩川流域た。「ゼロオプション」を加えることで，河川管委員会では，そうしたゆるやかな合意について，理者の考え方およびその結論が適切かどうかも含さらにさまざまな分野の方々により，議論していめて，深い議論が行われたといえる。

ただくことによって，具体化させることを目的と 多摩川の自然保護，利用ルールづくりを促進している。

「機能空間区分」

平成１１年１２月の第１回流域委員会の開催以来，全国に先がけて策定された「多摩川環境管理計計５回にわたって，河川整備計画策定に向けた議画」では，河川敷を人的利用と自然的利用にゾー論が活発に行われた。第５回の委員会においてンで区分しているだけでなく，八つの機能空間をは，平成１２年１２月の多摩川水系河川整備基本方針定めている。この多摩川環境管理計画をどう位置の策定を受け，これまでの議論を踏まえて河川管付けるかという点で，河川管理者と住民の間で議理者が作成した原案に対する意見聴取が法的手続論が行われた。住民側からは，「区分けが分かりきとして行われた。

にくいので，八つの機能空間ではなく，もっと大地域住民からの意見聴取および河川整備計画きな大分類の機能空間でよいのではないか」「河の策定川敷だけではなく，川筋も機能空間に指定すべきこれまでに多くの関係住民からの声を聞いてきではないか」など，多くの意見が挙がった。これ

たが，原案に対する意見聴取として，自治体を通に対し河川管理者側は，八つの機能空間を緩めるじた縦覧，インターネット等が利用された。

ことは，河川管理の実態に照らし非常な混乱を招地方自治体の長からの意見聴取作成された河川整備計画の案について関係自治体の長からの意見聴取を行った。

くこと，治水上支障が生じること等を勘案し，このスキームを堅持することとし，機能空間の配置換えだけを行うこととした。この決定は，現地の以上のような手続きを経て，平成１３年３月，「多摩川河川整備計画」が策定された。

自然保護団体協議会の全面的な賛意を受けてい 多摩川河川整備計画の特徴る。また，配置換えに当たって，一つの河川敷空

これまでに述べてきたように，およそ２年の歳ついては，いったん保留区間とし，約１年かけ月にわたる「多摩川河川整備計画」策定の過程にて，関係者の合意を図り，機能空間の設定を行っおいては，市民，行政，河川管理者等による壮大た。

間を巡って，利用形態の要望が相対立する個所になパートナーシップのもと，ゆるやかな合意形成に向けた徹底的な議論が行われた。そのポイント

４． おわりにについて何点か述べる。

 治水整備の目標は「戦後最大規模」
今後３０年間に行う治水整備の目標を，戦後最大河川法改正に伴う「河川環境」の目的としての級の洪水，昭和４９年９月の洪水と同じ規模の洪水位置付け，および計画制度の見直し，さらに多摩が来ても，被害を出さないこととしている。当面

川を挙げて河川整備計画策定の実例について述べの目標および治水対策についての検討がなされた

た。

河道もダムも整

今後，各河川において，河川整備計画の策定を備しない （ゼロオプション）という選択肢を加通じて，地域の声を反映した川づくりが行われるえた上で議論が行われた。河川管理者は，自らのことが期待される。

流域委員会では，代替案として考え（「戦後最大規模洪水」対応）と理由を明記

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