特集︻災害対策の進化と課題︼

同志社大学社会学部教授

立木茂雄

災害時の要配慮者への根本的な解決策とは何か︒答えは︑平時と災害時の対応組織の境界線をとりはらうこと︒そのためには福祉と防災の間で予算や人事の交流や︑境界連結を担うインクルージョン・マネージャー︑福祉専門職が当事者に寄り添いながら平時に加えて災害時ケアプランを策定する﹁誰ひとり取り残さない防災﹂のしくみづくりが必要だ︒

がら︑このような取り組みにもかかし対策が講じられてきた︒しかしな

防災用語が次々につくられ︑繰り返会・町内会のレベルで﹁きめ細かく﹂も︑地域で配慮が必要な住民を自治た︒﹁災害時要援護者対策﹂の要諦

助の体制づくりが肝であると指摘しを地方自治体に義務づけ︑災害にそえて︑避難行動要支援者名簿の作成進んでいないという問題認識を踏ま難行動要支援者の個人情報の共有がの検討会では︑要配慮者とりわけ避わらず︑災害が起こると被害は繰り必要﹂︵Ｐ ︶と指摘し︑地域での共災害時に必要な情報を的確に把握なえて地域住民との共有に努めるこ

行動要支援者・要配慮者﹂といったし︑自らを守るために安全な場所に把握し︑迅速な避難とつなげるため災上の課題であると初めて言及した

共助・公助のそれぞれについて言及

は︑﹁災害弱者対策﹂として︑自助・隣住民と共有化することが提唱されそのために要援護者の個人情報を近対策の基本的な方向として示され︑といった対策の基本的な方向性は終るために地域の共助の力を重視する

しかし︑その名簿を実際に活用すとなどの対策を講じた︒のは昭和 ︵１９８７︶年版の防災しているが︑そのどれもが最終的に白書だった︒
以来︑過去 年間にわたって﹁災２０１１年３月の東日本大震災後た︒に地域の共助の力とつなげることがGovernance March 2020

は﹁地方自治体や町内会等の地域の昭和 ︵１９８７︶年版防災白書始一貫しており││この問題の対策

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レベルに応じたきめの細かい対策がの避難生活が困難な人への対策が防に関わってきた筆者自身の自戒の念返し要配慮者に集中してきた︒

対策は終始一貫して実効性を伴わず

たつき・しげお同志社大学社会学部教授、阪神・淡路大震災記念
人と防災未来センター上級研究員。1955 年兵庫県生まれ。78 年関西学院大学社会学部卒。同社会学研究科修士課程修了後、トロント大学大学院に留学。
同博士課程修了。関西学院大学社会学部専任講師・助教授・教授を経て2001 年4月より現職。専門は福祉防災学。特に大災害からの長期的な生活復興過程の解明や、災害時要援護者支援のあり方など、社会現象としての災害に対する防災学を研究。

避難する行動を取ることや︑その後

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害弱者﹂
︑
﹁災害時要援護者﹂
︑
﹁避難62
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災害時の要配慮者への対策は人口オーナス期に特有の事態として捉え︑ 福祉と防災 を連結する根本的な対策が必要だ

大震災からの復興と防災注１ 本稿は、令和元年台風 19 号等による災害からの避難に関する中央防災会議ワーキンググループの第２回会合（2020 年２月５日開催）に寄せた意見書をもとに、大幅に加筆修正を加えたものである。

なかった︒﹁問題の根本的な原因へ策は終始一貫して実効性を伴ってこを込めて敢えて言うなら││その対所者︵ 万４０００人のうち約３割着サービスによるグループホーム入施設系のサービス利用者は︑地域密険の居宅支援サービスがあるからこかしながら︑これら４人は︑介護保が示した解決の方向性であった︒し域のプレミアム世代のがんばりにだいかえるなら︑これまでのように地体の過半となる事態をむかえた︒言け頼る││しかも問題の見立てが誤に近づいている︒

そ︑地 域 で 暮 ら す こ と が で き て おる︒そもそも介護の社会化に転換すけ施設や︑より小規模で地域密着型と推定︶をふくめて︑対２０００年るきっかけが人口の高齢化と小人数の入所施設︵グループホーム︶の設の見立てが誤っていたから﹂というそもそも︑２０００年に介護保険世帯化であり︑これに伴う共助の基置も進んだ︒これらの入所系施設入っている││要配慮者対策は︑限界制度が始まった背景には︑高齢化と盤としての家族機能のぜい弱化の進所者は︑介護保険制度が開始された

り︑その結果︑被害に遭ったのであ小人数世帯化が同時進行し︑介護を行 で あ っ た︒こ れ は 同 時 に 高 齢 社

比で２倍となっている︒

担う家庭の力が弱まり︑社会的な介会・超高齢社会に特有な地域社会ののが本稿の主張である ︵注１︶︒

護の仕組みを作ることが喫緊の課題

介護保険制度のもとで︑高齢者向避難行動要支援者対策が求められとなったことがある︒

要配慮者に被害が集中する根本原因るようになってきた根本原因は︑日担増︶期に突入し︑その対策としては人口構造がオーナス︵社会保障負特に注目を集めたのが︑新潟県三条

福島豪雨水害が起こった︒この時︑目にあたる２００４年７月に新潟・そして介護保険制度創設から４年で体力や時間等に比較的余裕のある

すると︑地域には 代から 代半ば

０２０年までの人口構造に再度注目

その一方で︑２０００年代から２同報告書は︑要配慮者向け施設の立のなかでもすでにふれられている︒

めの防災対策研究会の報告書︵注３︶

９８５年度に組織した災害弱者のた土庁︵当時︶と都市防災研究所が１

施設入所者の被害については︑国は人口オーナス期への突入にある本社会の人口構造の変化︑具体的に介護保険制度が創設されたことに求市に暮らす高齢者４人が自宅内で亡高齢者層がはばひろく存在し︑この２０００年と比べると︑２倍になっめられる︒

くなった事例である︒この事例を重層が地域の共助の担い手として活躍人口構造や機能の弱体化とも連動す介護保険制度が始まった２０００視して２００５年３月に作られたのている︒

年と比べて︑超高齢社会となった２が︑災害時要援護者の避難支援ガイる性質を有していた︒

期高齢者の絶対数が大幅に増え︑こ０２０年では︑高齢者︑とりわけ後も︑とりわけ在宅サービスの利用者

２・５ 倍 に 増 え て い る︒ そ の 中 で

万３ ０ ０ ０ 人 と 対 ２ ０ ０ ０ 年 比 でと︑要介護認定を受けた人は６４１

直近の２０１７年のデータを見る用者も激増した︒

れにともなって介護保険サービス利者をつなぐ取り組みが行われてい先んじて︑地域の善意の力と要援護組みである︒石巻市では国の動きに介された宮城県石巻市八幡町の取りイドラインで好事例の筆頭として紹策の基本として唱えられたのが︑ガドライン︵初版︶である︒ここで対造語︶の働きによるものだと指摘し

アム世代︵注２︶﹂︵ 徳野名誉教授の続できてきたのは︑これら﹁プレミが﹁消滅﹂することなく現在まで存﹁限界集落﹂と言われた地区の多く良い所ということで︑市街地から隔のが︑最近では地価が安く︑環境のなどのいわゆる弱者収容施設そのも﹁それは︑老人ホームや身障者施設

徳 野 貞 雄・ 熊 本 大 学 名 誉 教 授 は︑ ︵Ｐ３︶︒

することができた︒農村社会学者の絶された郊外部に立地するケースが地について以下のように述べている

しかしながら︑超高齢社会に到達地域社会の弱者しめ出しといった風には︑施設の立地反対運動といった︑非常にふえており︑また極端な場合した２０２０年時点ではプレミアム潮が見うけられるのも事実である︒﹂ている︒
要援護者をバックアップする情報伝世代に属した高齢者も 歳以上に達八幡町のように地域の力で災害時達︑救助等の体制づくりを全国規模しはじめ︑後期高齢者層が高齢者全75者︵ 万４０００人のうちの約７割と推定︶もふくめると対２０００年で進めようというのがガイドライン

施設の立地による入所者の被害比で３・５倍に激増した︒一方で︑ービスのうち在宅系のサービス利用た︒

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は３７６万５０００人︑地域密着サ

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注２ https://nmiku.jp/culture1.html、2020 年2月13日閲覧。
注３ 国土庁・都市防災研究所、災害弱者のための防災対策調査報告書、都市防災研究所、1986 年。

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特 集 大震災からの復興と防災

注４ 本節は以下をもとに加筆修正したものである。立木茂雄「誰ひとり取り残されない防災をめざして」国民生活（Web 版）2018 年９月号、No.74。
注５ https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw.html、2020 年２月13日閲覧。
注６ https://web.pref.hyogo.lg.jp/kk37/dpw̲r01.html、2020 年２月13日閲覧。に要配慮者向け施設を追いやる社会

水想定域や山麓の土砂災害警戒区域なる︒

して訓練を行うことが急務の課題と２０１９年度の同事業では︑兵庫県の連携モデル事業が始まった︵注５︶︒

１８年度からは兵庫県で防災と福祉での取り組みをモデルとして︑２０されてきた︒２００９年７月の中国・

その先駆的な例として︑大分県別内の 市町でモデル事業展開が行わ

福祉事業者︑そして地域住民と協働

九州北部豪雨災害時には︑山口県防的差別と︑人口オーナス期がもたら府市の誰ひとり取り残さない防災の防災上危険な立地である河川の浸府市の山麓に建てられた特別養護老した後期高齢者の激増と家庭内介護は︑過去 年以上にわたって繰り返

人ホーム︑ライフケア高砂が土石流
同年翌８月の台風９号水害では︑兵の被害を受け︑７人が犠牲となった︒
者数の増加圧力が︑施設入所者の災制度の導入の結果としての施設入所力の低下︑それに対処する介護保険に応じて︑災害時ケアプラン︵個別杵速見実行委員会︶からの呼びかけ

は︑市民団体︵福祉フォーラム 別

こ こ ろ み が 参 考 に な る︒別 府 市 でて全市町を対象に防災と福祉の連携

０年度から兵庫県は一般財源を用いは︑災害時の要配慮者対応と平時のル ︶を 始 め た︒別 府 モ デ ル の 基 本支援計画︶づくり︵以下︑別府モデ加算分をふくむ︶︒また︑同様の取修︑災害時ケアプラン作成にあたる

００ 万円の予算は福祉専門職の研事業を展開する計画である︵約１０

この事業の検証をもとに︑２０２れた︵注６︶︒

庫県佐用町で複数の高齢者向けグル害ぜい弱性をもたらす原因である︒

ことが根本的な解決につながる︵注４︶

福祉と防災を切れ目なく連結させるープホームが床上浸水している︒
２０１５年９月の関東・東北豪雨
では︑茨城県常総市のグループホーム香において︑認知症の入所者９人

障がい福祉サービスを継ぎ目なく連配慮の提供を平時と災害時で継ぎ目うな﹁伴走者﹂や︑行政内の保健福事者に寄り添う相談支援専門員のよ誰ひとり取り残さない防災は︑当地域住民組織はそれぞれに自分たち医療︑福祉部局︑そして防災部局やそれでは︑根本的な解決策とは何なく連結させることにある︒災害が祉と危機管理部局︑地域活動団体との組織だけを考えて最適化をはかが避難できないままで︑鬼怒川の堤起きた場合︑介助の必要な高齢者や福祉専門事業者︑そして当事者といり組みには滋賀県や静岡県も２０２障がい者を誰が支援するのだろう︒

う多様な関係者を連結するインクル結させることにある︒

岩手県岩泉町のグループホーム﹁楽いつもケアを提供しているヘルパー

る︒その縦割りのしくみを乗りこえか︒答えは︑高齢者や障がい者へのん楽ん﹂に︑氾濫した濁流が流れ込や介助者は駆けつけることができな

るインクルージョン・マネージャー

防決壊により床上浸水の被害を受けみ︑入所者９人が犠牲となった︒２

ージョン・マネージャーという︑当の管理のもとに︑防災部局と福祉部水した埼玉県川越市にある成人の自によるサービスを展開する上で︑地介護保険制度や障害者総合支援法ン・マネジメントの労を提供するこ

当事者を包摂するインクルージョや︑多元的な組織・団体・事業者とで あ る︒伴 走 者 で あ る 福 祉 専 門 職

ない防災の推進こそが要配慮者問題計画を策定する︑誰ひとり取り残さら災害時ケアプランとして個別支援

福祉専門職が当事者に寄り添いなが断 的 なプラットフォームを 形 成 し︑個々の組織に任せていては︑保健︑る︒

０年度からモデル事業を計画してい０１８年の西日本豪雨︑２０１９年い︒だから︑専門家以外の人たち︑事者の社会的包摂を保障するための局および関連事業者と住民組織が横２０１６年８月の台風 号では︑の台風 号でも︑施設やグループホつまりお隣近所の方々からの支援をすむ︒これが別府モデルの肝要な点﹁しくみ﹂があってはじめて前にすた︒

ームの高齢者や障がいのある人が被いかにして確保するのかをあらかじ

閉症者向け施設﹁けやきの郷﹂総務

域の共助の力を高め︑いざという時とが︑行政に求められる災害時に備

２０１９年台風 号災害で床上浸課長の内山智裕氏の言︵私信︑２０の近隣住民からの支援を組み込んだ１年の施設建設の時に反対運動が起えた合理的配慮の中身である︒
２０１６年度から始まった別府市のケアプランとしてあらかじめ作り︑危機管理部局︑福祉部局︑民間こり︑川沿いの場所にしか建てられなかったとのことである︒

ある︵注７︶
︒の根本的な解決策の一助になるので個別支援計画を福祉専門職が災害時め考えておく必要がある︒

災するという事態は繰り返された︒

10１９年 月 日︶によると︑１９８

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注７ 本稿は、以下の研究費の成果物である。JST RISTEX ＳＤＧｓの達成に向けた共創的研究開発プログラム〔ソリューション創出フェーズ〕「福祉専門職と共に進める「誰一人取り残さない防災」の全国展開のための基盤技術の開発」（JPMJRX19I8）（ 2019 年11月15日〜2023 年３月31日、研究代表：立木茂雄）、文科省科学研究費基盤研
究（Ａ）「インクルーシブ防災学の構築と体系的実装」（17H00851）（2017 年度〜2021 年度、研究代表：立木茂雄）。

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