特集論文「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか岡田 知弘（京都大学大学院経済学研究科 教授）

1. はじめに「だまされた」との声が多数出てきたからにほかならない。

周知のように、政府の第29次地方制度調査会

小論では、私が専門としている地域経済論のは、総選挙前の2009年６月、最終答申をまとめ、視点から、市町村合併による自治体再編が、地「平成11年以来の全国的な合併推進運動について

域経済や地域社会にいかなる影響をもたらしたか

は、現行合併特例法の期限である平成22年３月を、明らかにすることにしたい。地域経済論の視末までで一区切りとすることが適当である」と結点から見ると、市町村役場は地域経済や地域社会論づけた。同調査会では、当初、道州制導入をを形成する重要な主体のひとつである。本来、地視野に入れて、市町村の「更なる合併」を進め

方自治体は、「事実上、住民が経済的・文化的にるべきだという政府側の提案に対して、山本文男

密接な共同生活を営み、共同体意識をもっている

全国町村会長、片山善博前鳥取県知事、研究者という社会的基盤が存在」（1963年３月27日、最委員のほとんどが、「検証なき合併はすすめるべ

高裁判例）していることを前提にして作られた住きではない」と発言し、政府が前面に立った民の自治組織である。その共同体意識が保たれて「平成の大合併」はいったん終了することとなっいる生活領域において、市町村役場は毎年まとまた。ただし、「一区切り」という表現にも見られった予算を投下している。いわば地域における民るように、道州制導入や地方分権改革の政策動向

間企業、農家、協同組合と並ぶ地域内再投資主

次第では、再び合併推進政策に戻る可能性も残さ体のひとつである。その投資額が地域経済に占めれているといえる。とりわけ、当初「第二次平成

る比率は、人口が少ない小規模自治体ほど高く、の合併」をすすめ当面700〜800市町村に再編すそのような地域ほど最大の雇用を擁する事業所でべきだというマニフェスト案をもっていた民主党

もある。しかも、条例や各種行政サービス等によが政権の中心に座ったことにより、市町村合併政って、それぞれの地域の個性に合わせた地域形成策が今後どうなるかは、予断を許さない状況にあの法的手段を有しており、それらを活用することる。

により、地域形成を継続的に行う役割も果たしてだが、問題は、今回の「平成の大合併」によいる。

って、地域の現場がどのようになっているかを客市町村合併という自治体再編は、この地域の観的に把握することにある。地方制度調査会で、再投資主体であり、多くの雇用を擁する事業所が「検証なき合併はすすめるべきではない」という統合され、条例や各種行政サービスも再編・均一意見が噴出したのも、今回の合併が、地域におい化することを意味する。とりわけ問題なのは、新て深刻な事態を引き起こし、合併を推進した首長

たな自治体において周辺部に位置し、町村役場がや地方議員自身から「こんなはずではなかった」

なくなり、支所が置かれるだけとなった旧町村地

46

「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか域である。投資主体、地域形成主体、そして、への取組みの遅れとともに、地方自治体毎の煩瑣

そこで働く職員が大幅に消滅することによる地域

な許認可等の申請手続きや庁内の縦割り行政等

経済・地域社会への影響は、かなり大きいといえが、効率的・合理的な企業活動の展開を阻害し、る。これらの点を、以下、具体的に見ていくこ

事業コストを押し上げ、グローバルな市場競争面とにしよう。

での障害となっている」。すなわち、グローバル競争をすすめていくうえで、中小規模の自治体の2.「平成の大合併」の推進と帰 結

分立が、大きな障害であるという認識を示していたのである。

（1）小泉「構造改革」と市町村合併の推進「平成の大合併」という言葉は、「明治の大合このような提言も受けて、政府は、2000年12月に、独立行政法人化制度等の導入による行政併」および「昭和の大合併」に模して名づけらのスリム化と、市町村合併の推進による地方分権れたものである。
「明治の大合併」は、近代国家化の推進、官と民の関係の見直しによる大幅な規を成立させる過程において行政の末端機構をつく制緩和を盛り込んだ「行政改革大綱」を閣議決るために国家機構改革の一環として推進された。

定する。このなかで、「市町村合併後の自治体数

また、「昭和の大合併」は戦後憲法と地方自治法は1000を目標とする」という与党行財政改革推の成立、さらに６・３制の教育改革のなかで中学進協議会の方針を、そのまま数値目標として取り校の建設と運営が必要となり、人口７千〜８千人

入れた決定がなされ、｢平成の大合併｣が強力に推規模の市町村が最低規模とみなされ、1953年か進される体制が整う。2001年４月に発足した小ら３年の期限を切って政府が強力に推進し、市町

泉純一郎内閣は、それまで動きが鈍かった市町村

村数を３分の１に集約した。島恭彦は、「明治の合併をすすめるために、強力な推進体制を構築す

大合併」を資本主義体制の下に７万の小農村をるとともに、アメとムチの政策を強める。

引きずり込むもの、「昭和の大合併」を独占段階

市町村合併特例法では、地方交付税交付金のの資本主義が地主勢力消滅後の農村支配網を再編

算定換え特例を設け、本来ならば合併してすぐにするもの、と規定した（島編 1958: 3）。それか

一本算定により削減される交付金を、10年間は合ら、ほぼ半世紀を経て、1999年の市町村合併特併前と同じ形で旧市町村ごとに算定したものを合例法が制定され、「平成の大合併」が始動する。

算するとともに、残り５年かけて、１年に20％ず「平成の大合併」は、「地方分権改革」の一環

つ削減して、16年後に本来あるべき交付金額にすとして位置づけられ、橋本行革のなかで進められることとした。また、ハード事業ができるようた中央省庁再編に合わせると同時に、地方交付税に、合併特例債の発行も認め、その７割相当分に代表される国による地方財政支出を削減するこを後に国が措置することとした。そのほか、議員とを目的としてすすめられた。その背後には、の在任特例や各種補助金をつけたのである。他方「グローバル国家」を目指して、企業がグローバ

で、小規模自治体ほど手厚く配分されていた地方

ル競争に打ち勝てるような事業環境を作り出すた

交付税交付金の「段階補正」を、徐々に削減し、めに、経済団体連合会（以下、経団連）が道州

さらには｢三位一体の改革｣によって地方交付税の制導入をにらんだ自治体再編を、強く要求したこ

大幅削減を先行させ、小規模自治体に対して兵糧とがあった。ちなみに、経団連は、2000年12月

攻めを行う「ムチ」の政策を強化した。これに拍に「地方行財政改革への新たな取組み――行政・車をかけたのが、人口１万人未満の自治体につい住民・企業の全員参加による改革促進を」と題すては、近隣自治体あるいは都道府県に行政権限をる文書を発表した。そこには、市町村合併をすす補完させ、「窓口町村」化する「西尾私案」と自める理由として、以下のような点があげられてい民党案の提起であった。これにより、それまであた。
「例えば、中小規模の自治体における電子化

まり進展していなかった市町村合併協議会の設立
47

季刊家計経済研究 2010 WINTER No.85

図表--1 市町村数の推移
3,500

3,232 3,229 3,229 3,229 3,227 3,226 3,223 3,218 3,212 3,190
3,000 568 568 568

568

567 567

566 562561 552■村

3,132 3,100■市

540 533
2,521

2,500

■町

366

2,395
339

2,000

1,821 1,820 1,804 1,804

1,793 1,788 1,777 1,777 1,751
市
1,994 1,990 1,990 1,990 1,990 1,987 1,985 1,981 1,976 1,961
198 197 195 195 195 193 192 192 188
町
1,903 1,872
村 1,500
1,423 1,317
数
846 844827 827 815 812 802 802 780

777 779782 782 783

1,000
500

670 671 671

671

670 672672 675

675 677

689 695 732 739

783 783

783 78301999 1999 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2003 2003 2004 2004 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010
3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31 4.1 3.31
資料：総務省ホームページ（http://www.soumu.go.jp/gapei/pdf/090624̲01.pdf）

が一気にすすみ、2005年度末に時限切れを迎える研究会報告書』（2008年６月）によると、合併

る市町村合併特例法（以下、旧特例法）の特例した自治体についてだけ見ると、合併前の平均面

認定が事実上１年延長されるとともに、新たに合積101km2、平均人口2.6万人が、2008年10月時点

併新法が５年期限で制定されるに及んで、2005には平均面積357km2、平均人口9.2万人になると年前後に「かけこみ合併」が一斉に展開されるこ

推計している。この結果、特別職と議員が約２とになった。

万1,000人削減されることになるとしている。このように「財政的効率化」の視点から、評価す（2）「平成の大合併」と基礎自治体の「大規模化」

べきものとしてとらえているのであるが、住民自治の視点から見るならば、選挙を通しても、ある

以上のような政府主導による合併推進政策のいは直接請求やリコールなどの直接民主主義の手

結果、旧特例法の期限切れ時点（2006年４月１

段を通しても主権を行使しにくくなるわけなの日）で、1999年３月末に3,232市町村であったもで、住民自治の破壊、後退といってよいものであのが、1,821市町村まで減少する（図表−１）。さる。さらに、後述するように、地域経済や住民らに、その後の合併新法体制の下でも合併が進行の暮らしの視点から見ると、さらに重大な問題

し、2009年10月５日時点で1,772市町村となってが、合併特例期間であるにもかかわらず出現している。合併新法の期限が切れる2009年度末にはいることが問題である。

1,751市町村になる予定である（2009年11月８日
時点）
。

ちなみに、
「平成の大合併」によって、面積が500km2を超える自治体が203、うち1,000km2を超

以上のように、市町村数は10年間にほぼ半減える自治体が27にも達している。最大面積を有すしたわけであるが、政府が2000年の閣議で目標とるのは岐阜県高山市で、実に、香川県や大阪府

した1,000市町村への再編にはならなかった。だよりも広く、東京都とほぼ同じ2,100km2に及ぶ。

が、市町村数の減少は、基礎自治体の面積の拡

住民の生活領域をはるかに超える自治体が多数誕

大を意味する。総務省の『市町村の合併に関す生したわけである。

48

「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか

さらに、「平成の大合

図表--2併」の特徴は、合併の進

都道府県

1999年3月末

2009年10月5日

減少率

住民投票によって合併の

広 島 県
新 潟 県
愛 媛 県
長 崎 県
大 分 県
岡 山 県
島 根 県
山 口 県
秋 田 県
香 川 県
佐 賀 県
三 重 県
岐 阜 県
富 山 県
山 梨 県
兵 庫 県
石 川 県
鹿児島県
徳 島 県
福 井 県
鳥 取 県
宮 城 県
静 岡 県
熊 本 県
群 馬 県
茨 城 県
滋 賀 県
京 都 府
岩 手 県
青 森 県
和歌山県
栃 木 県
宮 崎 県
高 知 県
福 島 県
長 野 県
福 岡 県
愛 知 県
千 葉 県
埼 玉 県
沖 縄 県
山 形 県
奈 良 県
北 海 道
神奈川県
東 京 都
大 阪 府
合 計

86
112
70
79
58
78
59
56
69
43
49
69
99
35
64
91
41
96
50
35
39
71
74
94
70
85
50
44
59
67
50
49
44
53
90
120
97
88
80
92
53
44
47
212
37
40
44
3,232

23
31
20
23
18
27
21
20
25
17
20
29
42
15
28
41
19
45
24
17
19
35
37
47
36
44
26
26
35
40
30
30
28
34
59
80
66
60
56
70
41
35
39
179
33
39
43
1,772

−73.3%−72.3%−71.4%−70.9%−69.0%−65.4%−64.4%−64.3%−63.8%−60.5%−59.2%−58.0%−57.6%−57.1%−56.3%−54.9%−53.7%−53.1%−52.0%−51.4%−51.3%−50.7%−50.0%−50.0%−48.6%−48.2%−48.0%−40.9%−40.7%−40.3%−40.0%−38.8%−36.4%−35.8%−34.4%−33.3%−32.0%−31.8%−30.0%−23.9%−22.6%−20.5%−17.0%−15.6%−10.8%−2.5%−2.3%−45.2%

是非を決めるべきである

資料：総務省ホームページ（http://www.soumu.go.jp/gapei/pdf/090624̲01.pdf）

捗度の地域的不均等が大きかった点 にある。 図
表−２は、1999年３月末日時点と2009年10月５日時点での市町村数の減少率を比較したものである。
最も減少率が高いのは、広島県の73.3%減で、以下新潟県、愛媛県、長崎県、大分県、岡山県、島根県、山口県、秋田県、香川県で６割以上の減少となっている。これに対して、大阪府では美原町
が堺市に合併しただけ減少率は2.3%にすぎない。
このほか、大都市圏周辺
およびもともと広大な自治体が多い北海道での減少率が低くなっている。
このような不均等が生じた要因として、合併協議における市町村名や市役所の位置をめぐる利害の対立に加え、今回の合併が、地方分権一括法の下で、市町村の自主性が重視され、県によっては知事が強い推進姿勢を示さなかったところがあったほか、福島県矢祭町ややすおか

長野県栄村、泰阜村、群馬県上野村をはじめとして、強制的な合併政策を批判し、「合併しない宣言」をする自治体が数多く存在したこと、さらに都道府県別市町村数の推移

49

季刊家計経済研究 2010 WINTER No.85とする住民投票条例直接請求運動が全国各地で展

プ」にしろ、すべて主観の世界の話であり、最後開され、400近い自治体で実際に投票されるなどの言葉も「期待できます」で終わっている点であ住民運動が広がったことなどが、指摘できる（岡る。つまり、客観的に必ず活性化するとは、言田 2008）。

い切っていないのである。実際に、例えば、町村が、合併して市になったとしても、大きく変わる

3. 市町村合併と総 務省による合併効果分析

点は、社会福祉事務所を必ず置く必要があること、商工会議所を置くことができること、都市計画区域に宅地化農地がある場合、条例で措置しな（1）「骨太の方針2001」の地域活性化論

い限り自動的に宅地並み課税がかかること、ぐら「平成の大合併」を推進するにあたり、小泉純いである。おそらく地域活性化につながるとすれ一郎内閣は、2001年に策定した最初の「骨太のば、商工会議所の設置ぐらいであるが、町村段階

方針」において、次のように述べていた。
「『個性に置かれている商工会も、商工会議所も、都道ある地方』の自立した発展と活性化を促進するこ

府県や市町村からの補助金で事務局体制も事業もとが重要な課題である。このため、すみやかな市

運用されている。市町村合併によって将来的に交町村の再編を促進する」。文字通り読むと、地域付金が削減されることはわかっているために、ほが活性化していないことを認めたうえで、その活

とんどの合併地域では商工会の合併や商工会議所性化を図るために「市町村の再編」、つまり市町の再編が必要となる。そうなると人員削減やサー村合併を推進するという論理である。逆に読め

ビスポイントの減少によって、商工業者の支援体

ば、地域が活性化していない要因を、市町村の規制も弱体化することになる。このように、合併そ模や政策能力に求めていることがわかる。だが、れ自体では地域活性化を必然的にもたらす要因

地域経済の後退は、市町村の規模や能力とは直接は、もともと存在しないといえる。そのために、関係がなく、実際には1980年代後半以来の日本

あえて時限付きの特例措置を財政的に行うことが経済のグローバル化のなかで、生産の海外シフト必要になったといえる。市町村にとって、合併そによって国内工場の閉鎖や縮小が相次いだうえ、れ自体に活性化効果があるならば、手厚い財政措

日米貿易黒字を削減するために農林水産物、鉱産

置はそもそも不要のはずである。

物、繊維や家具・木工品などの製品を積極的に輸入し、国内産業の空洞化が地方を中心に進行した（2）総務省による合併効果分析ためであった。そのために地方財政も窮迫を遂げ市町村合併による地域への影響を探る手がかていたのである。経済活動の出口にあたる地方財りとして、まず総務省関係の２つの報告書を取り政を合併によって「効率化」したとしても、基上げることにしよう。

本的な経済活動の再投資力が地域から失われてし総務省は、2005年11月に「市町村の合併に関

まえば、さらに地域経済が衰退していくのは当然する研究会」を設置した。これは、2005年４月のことであった（岡田 2005）。

施行の合併新法によってさらに合併を推進するたでは、なぜ、市町村合併をすれば地域は活性

めに、「市町村合併の効果等を総括」するととも化するのか。当時、総務省のホームページには、に、市町村合併マニュアルの全面的な見直しを行

合併のメリットとして以下のような文面が示されうために設けられた研究会であり、2006年３月にていた。
「より大きな市町村の誕生が、地域の存報告書をとりまとめた（総務省 2006）。

在感や『格』の向上と地域のイメージアップにつ

同報告書の特徴は、最初の分析枠組みにおいながり、企業の進出や若者の定着、重要プロジェて、市町村合併による効果を、①国民から見たクトの誘致が期待できます」。注目したいのは、効果、②市町村から見た効果、③都道府県から「存在感」にしろ、「格」にしろ、「イメージアッ

見た効果、④国から見た効果に区分しつつも、本50

「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか

論部分ではもっぱら「市町村合併による効率化効に、科学的ではない。むしろ、旧合併特例法で果」を財政面と人員削減面のみから検討している

いえば、合併特例が切れる段階での、財政以外点にある。

の地域経済、地域社会、住民自治のありようの試算方法は単純であり、1999年４月から2006

変化も射程に入れた分析が必要であるといえる。

年３月までに合併した557市町村を対象に、合併というのも、ひとたび市町村合併の現場に飛前の構成団体の歳出額（2003年度決算）と合併

び込めば、その財政的「効率化」が公務員を通後の市町村の類似団体の歳出額（同年度）を比しての行政サービスの低下を引き起こし、広域化

較し、おおむね合併後10年経過した2016年度以した基礎自治体内において、とりわけ周辺部にあ降、人件費や物件費、投資的経費がどれぐらいたる過疎地域において深刻な諸問題を引き起こし「効率化」されたかを計算する方法である。結論ていることを否が応でも目にすることになるからは、１年で約1.8兆円の「効率化」が図られるとである。何よりも主権者である「国民から見た効いうものであり、そのうち人件費が約5,400億円

果」を分析しようとするなら、これらの問題こであり、職員数にすると約12万７千人の削減にな

そ、合併の「効果」として把握する必要がある。

るという。
以上のように、この報告書は、「市町村合併の4. 市町村合併で地域は活性化したか

効果等の総括」としては、あまりにも空疎な計算値しか示していない。合併特例債の効果さえも考（1）周辺地域の衰退が顕著に慮に入れられておらず、推計値としても疑問な点

市町村合併が地域に対してどのような影響をが多々目立つ。もっとも、地方への財政支出の削与えたかを、現地調査やヒアリングを含めて実施減を目標としている国の視点から見ると、そのよした調査に総務省過疎対策室の『市町村合併にうな削減＝「効率化効果」にしか関心がないのだ

よる過疎対策への影響と振興方策に関する調査報

ろう。

告書』（2006年３月）がある。同報告書によれ

同研究会は、2008年３月にも『市町村の合併

ば、合併で周辺地域となったところほど、地域社

に関する研究会報告書』をまとめている。これ

会崩壊の危機が高まっていることが、自治体担当

は、第29次地方制度調査会での議論に合わせ、者へのアンケートによって知ることができる。具

合併をさらに推進する立場から、合併による効果

体的には、①過疎対策に関する行政対応力の低を全国から集めて、「合併効果」を提示したもの

下、住民サービスの低下、②公共施設やインフラである（総務省 2008）。例えば、人口１万人未の整備・維持管理に支障、③地域コミュニティや満の自治体で、合併後、財政力指数が増加したと集落等の各種機能・活動の低下、④市町村内にいう指摘をしている。しかし、それは、合併前における各区域間格差、 住民意識格差等々が、１万人未満であった自治体の数字と、それらの自生々しく指摘され、周辺過疎地域の衰退が問題視

治体が合併した後の大規模自治体の数字とを比較されている。総じて、「過疎地域の観点からみるしたものであり、比較することができない数字でと、合併して効率化が図られたものは少ないと考ある。かつての自治体の領域には、独自財政がな

えられ、むしろ合併したことによって、地域の過くなってしまい、大規模自治体と合併したところ疎化対策への危惧を助長しているような結果にな

では平均的な数字が上がるのはある意味当然でありかけている」（京丹後市・旧久美浜町）というる。むしろ、それらの地域に、実際に合併前後

声に象徴されるように、市町村合併によって周辺に、どれだけの財政支出や担税力の変化があった部となった過疎地域において、広域合併の矛盾がかを比較すべきである。また、合併後、まだ日が集中して表れているといえる。

浅く、交付金などの合併特例が効いている現時点

同様のことは、全国町村会の調査によってもでの評価は、報告書の冒頭でも断っているよう

明らかとなっている（全国町村会 2008）。同調査51

季刊家計経済研究 2010 WINTER No.85

図表--3

唐津市における合併に対する全体的評価良かったと思う

良くなかったと思う

どちらともいえない

分からない

総計

総計

10.2%

37.2%

42.7%

9.9%

100.0%

旧唐津市内

11.3%

22.2%

52.6%

13.9%

100.0%

旧町村小計

9.3%

50.0%

34.2%

6.5%

100.0%

浜玉

11.9%

37.3%

41.8%

9.0%

100.0%

七山

12.1%

51.5%

33.3%

3.0%

100.0%

厳木（きゅうらぎ）

10.7%

64.3%

21.4%

3.6%

100.0%

相知（おうち）

6.1%

51.0%

34.7%

8.2%

100.0%

北波多

20.4%

38.8%

36.7%

4.1%

100.0%

肥前

2.3%

52.3%

38.6%

6.8%

100.0%

鎮西

3.9%

60.8%

29.4%

5.9%

100.0%

呼子

6.1%

57.6%

27.3%

9.1%

100.0%

資料：地域循環型経済の再生・地域づくり研究会（2009）。回答総数724

は、合併した自治体と合併しなかった自治体の首る否定的評価が、肯定的評価をはるかに上回るこ

長、議員、幹部職員へのヒアリングによるものでとになった。唐津市は、旧唐津市を中心に１市あるが、合併によるプラス効果として、財政支出８町村が合併した新設市で、面積487km2、人口の削減効果や職員の能力向上が認められるとした

13万人強の自治体である。2008年夏に住民アン

うえで、①行政と住民相互の連帯の弱まり（「住

ケートを実施したところ、図表−３のような結果

民自治活動では行政の役割が大きい。本市の場が出た。旧市町村別に、合併に対する全体的評

合、行政の支援策が大きく減った。行政が遠く価を尋ねたところ、「良かったと思う」と回答しなればなるほど、住民のよりどころがなくなり、た比率は、１割にすぎず、「良くなかったと思う」

活動は続かない。住民活動をサポートしていく行

比率が、旧唐津市内でも２割、旧町村部では５政の枠組みが合併後大きな問題となっている」元

割に達した。市役所のおかれた唐津市街地から遠村長）、②財政計画との乖離（「合併当初は『サ隔の厳木地区や鎮西地区では実に６割を超える比ービスは高く、負担は低く』という方針でやって率となっている。
「良くなかった」点として多くきたが、当然、財政面で壁に突き当たった。この人が指摘しているのは、「周辺部の小さな町やれが今の厳しい財政状況の大きな要因である」現村が軽視される」、「住民サービスが低下した」、

役首長）、③周辺部の衰退（「本庁舎がある地区「財政状況が悪化した」、「役所や議員が遠い存在

から遠い周辺部が衰退した。役場職員の減少、となった」、「保育園や学校の統廃合計画がすすん

交流人口の減少が著しく、活気がなくなってきてでいる」、「地域経済が衰退した」といった点であいる。過疎地のなかの過疎が生じてきている」幹

る。また、地域振興をはじめ各種行政サービスの部職員、「市の南端から北端まで、車で２時間も後退と負担の増大、さらに役場が廃止されたあとかかるほどの広大な面積であるため、行政の目が設置された支所機能や、地域審議会の権限の弱さ

行き届かなくなり、行政の単位としては過大になに対して強い不満が表明されていた（地域循環型ってしまったという感じがある」幹部職員）とい経済の再生・地域づくり研究会 2009）。

った点が、マイナス効果として指摘されている。
また、私が関わった佐賀県唐津市での市町村合併に関わる住民アンケートでも、旧唐津市街から離れた周辺部の旧町村の住民ほど、合併に対す
52（2）合併自治体における地域の持続可能性の危機
最大の面積を有する高山市の人口は、10万人

「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか

弱である。東京都の面積に匹敵する規模に拡大す

業費は、282億円に達した。このため、市の地方ることにより、高山市は、総務省幹部が推奨した

債現在高は、合併前（1999年度）の４町合計235「適正規模」人口とほぼ同じ10万人「都市」とな億円から、2004年度には558億円に膨れあがった

ったのである。ちなみに、ここでいわれている基が、2007年度には428億円まで減らしている。ち

礎自治体の「適正規模」とは、あくまでも「経なみに、2007年度の歳出規模は222億円であり、営面からみた『基礎自治体』」、すなわち「総合実質公債費比率は19.5%、将来負担比率は298.8%

的な行政主体」として見た場合である。面積や地と、財政健全化法に基づく早期健全化団体指標

形、そこに住む人々の暮らしや自治行為は枠外にに近い数字となっている。合併後10年を迎える時

おかれている。その上で、人口規模を分析軸に、点での財政危機の深刻化であるが、地方交付税の歳入、歳出面での統計分析をすると、自主財源

算定換え特例が、残すところ激変緩和期間の５年に裏付けされて、効率的な歳出ができる基礎自治のみになっている。今後５年間にわたり毎年２割

体の「規模」は、人口10万人とされたのである

ずつ地方交付税が削減されることにより、一層の（山崎 2004）。このような基準に立つならば、「規

財政の窮迫が予想される。他方、同市は、合併

模の利益」が働き、高山市はどの地域であれとともに人口６万人都市の建設を計画したが、合「活性化」し、財政的にも「強く」なっているは併後の人口は2001年９月末日の４万7,865人をピずである。だが、現実は、まったく逆である。

ークに、2009年10月末日時点の４万5,325人へと高山市は、合併前の時点では、人口６万6,437

減少の一途を辿っている。これらの事態は、合併

人で、財政力指数が0.72、公債費比率が12.3％でによる地域活性化が期待どおりになされなかったあったが、合併後の2007年度決算によると財政ばかりでなく、地域社会や自治体財政の持続可能力指数は0.56、公債費比率は20.1％となり、高山性の障害を市町村合併がつくり出していることを市では、合併時に1,250人いた職員数を５年間で意味する。

400人削減する集中改革プランを策定するとともに、水道事業や保育園の指定管理者制度や民間への移譲を積極的に推進している。併せて小・中（3）なぜ、市町村合併で地域は活性化しないのか

学校の統廃合をすすめ、すでに市の南東端に位置では、なぜ、市町村合併で地域は活性化しなし野麦峠のある旧高根村では、小・中学校がすべいのか。市町村役場は、地域経済の一大投資主て廃止され、人口が合併後４年で３割も減少した体であり、大規模な雇用を擁している経済組織で（牛丸 2009）。合併を推進した元村長も「合併でもある。市町村合併は、この投資主体と雇用の職員が市中心部に転出し、過疎化がさらにすすん

場を、周辺部から奪い、中心部の市役所所在地

だ。人がいなくなる集落も出てきかねない」と嘆に集中することを意味する。しかも、合併特例法

いている（『朝日新聞』岐阜版、2006年５月１による交付金算定換え特例の期限が終われば、交日）。高山市全体の人口も、旧高山市街地を含め、付金額は急速に減額される。地域全体としても地

合併時（2005年２月１日）の９万7,533人から、域内再投資力が減少していくわけであり、これま

2009年４月１日には９万4,235人まで減少していで役場と取引していたり、自治体職員の個人消費る。

によって営業してきた地元建設業や小売業、飲食さらに、「平成の大合併」のモデルといわれた店、サービス業の存立基盤が失われてしまうから

ささやま

兵庫県篠山市は1999年度に４町が合併し、合併である。とりわけ過疎地域の小規模自治体ほど地特例債の最初の適用自治体となる。篠山市は、域経済に占める役場経済のウェイトは大きく、市合併特例債の発行枠200億弱をほぼ使い切り、中町村合併による役場の喪失は地域の衰退に拍車を

央図書館、市民センター、チルドレンズミュージ

かけることになる。

アム、温泉施設などの箱モノ建設を行った。総事

しかも、交付金の削減は、行政職員の削減に
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季刊家計経済研究 2010 WINTER No.85

直結する。他方で、大規模自治体になるなかで、主権行使による住民自治も十分に成り立つであろ職員組織が縦割りとなり、旧町村役場が行えたよう。

うな地域横断的な事業連携が困難になる。さらしかし、そのような判断が不能な巨大な基礎に、旧役場の代わりに置かれた支所には、行財政

自治体が数多く形成されたのである。この結果、の決定権はなく、行財政サービスの窓口だけとな

当然、多くの周辺地域では、地域アイデンティテ

り、地域づくりや地域活動への支援だけでなく、ィが希薄化し、コミュニティ活動も低迷すること

災害対応も弱体化することになる。それだけではになる。新基礎自治体の議員についても、定数がなく、自治体が補助金や人員を出していた農業委

絞られるなかで、地域全体を知悉することが不可

員会、商工会、社会福祉協議会など、地域産業能となる。有権者人口の少ない周辺地域においてや地域生活の支援組織の合併と人員削減も必然化

は、議員選出枠が大きく減少したり、あるいはなするのである。さらに、自治体規模が大きくなる

くなるところが出現し、間接民主主義においてもと、周辺の過疎地域からの議員選出力も低下し、

直接民主主義においても、住民自治の空洞化が必

地域住民の声が行政に反映されにくくなるという然化せざるをえない。この住民自治機能の低下

事態も広がる。こうして、「市町村合併をすればが、行財政改革によるきめ細かな産業支援サービ

地域は活性化する」という言辞は、幻想と化すのスの弱体化と相まって、地方自治体の地域経済振である。

興施策の効果を著しく低めているのである。

さらに、市町村合併の進展は、都道府県の行

この点では、小規模自治体において、地方自政組織を大きく変えることになった。政令指定都

治体と住民が協同して、効果的な地域づくりを展

市や中核市が多数誕生し、都道府県レベルの権限開していることから学ぶ必要がある（岡田 2009）。

が部分移譲されるとともに、地域振興局といった合併した自治体でも、地域づくりが前進している

都道府県の出先機関の統廃合が行われ、例えば農ところは、小規模自治体である（岡庭・岡田

業改良普及員の活動エリアや保健所の管轄地域も2007）。合併した自治体においては、住民の生活大幅に拡大することになっている。このことが、領域に近い範囲に地域自治組織を設けて、住民が地域産業や地域生活の現場での行政の支援体制を主導する地域協議会を置き、その地域自治区事務大きく弱めているのである。

所に対して一定の行財政権限を付与することが、「平成の大合併」で駆け込み合併をした自治体

ぜひとも必要であるし、住民生活の維持や住民自が多数に及んでいることは先に見た。そこでは十治の点であまりにも広すぎる自治体の場合は、地分な協議をせずに合併した事例が多く見受けられ方自治法でも認められているように、自治体の分る。合併特例の期限が近づき、さらにそれが終了

離・分立もすすめるべきである（岡田・石崎編したときの地域の持続可能性を担保する取り組み

2007）。
「昭和の大合併」の際にも、分離・分立が強く求められているといえる。

がなされた自治体が存在する。民主党が中心となった新政権が、構造改革の矛盾の一掃を図ろうと

5. おわりにするならば、市町村合併のさらなる推進ではなく、むしろ主権者である住民の自治が保障される問題は、住民の視点から見た場合、「平成の大合併」で誕生した大方の新基礎自治体の範域が、基礎自治体の再創造をすすめるための支援策を準備すべきである。

住民の生活領域に比べてあまりにも広すぎるところにあるといえる。この点では、冒頭に示した最高裁判所の判例が今も重要な意味をもっている。
事実上、密接な共同生活を営み、共同体意識をもっていれば、選挙や直接請求、住民投票などの54

文献
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岡田知弘，2005，『地域づくりの経済学入門』自治体研「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか

究社．
――――，2008，『道州制で日本の未来はひらけるか』自治体研究社．
――――，2009，『一人ひとりが輝く地域再生』新日本
出版社．
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地域循環型経済の再生・地域づくり研究会，2009，『地域循環型経済の再生・地域づくり研究会 中間報告』
日本自治体労働組合総連合・自治体問題研究所．
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おかだ・ともひろ 京都大学大学院経済学研究科 教授。
主な著書に『地域づくりの経済学入門』（自治体研究社，
2005）。地域経済学専攻。
（okada@econ.kyoto-u.ac.jp）

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