研究論文

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方‌― オーストラリアの事例とその応用のための立法論的考察 ―谷口博文

Hirofumi Taniguchi（公財）福岡アジア都市研究所主幹研究員

要旨：世界的に広くインフラ整備の手法として活用されている PPP（Public-Private Partnership）は、欧米諸国やオセ
アニアにおける経験と失敗の教訓を活かしながら進化してきている。日本でも PFI（Private Finance Initiative）として制度的に整備されて以来15年近い実績があるが、本来期待されていた民間資金やノウハウの活用は十分とは言えない状況にある。
ここでは世界の先進事例としてオーストラリアを取り上げ、特に交通分野を中心に運用実態を明らかにし、公共部門
改革の手法として日本の PPP 事業の参考となるベストプラクティスを示す。一方官と民を明確に区分する従来の日本の法体系のもとでは、契約的手法を用いて同様の成果を実現するには制度的に難しい面がある。PPP から生まれた創造的なソルーションを実際の事業に活かすためには、法的規制のあり方にまで遡り、柔軟な対応を可能にする方策を検討しなければならない。
■キーワード：PPP/PFI、官民連携、コンセッション、公共性、公法・私法、オーストラリア

1．はじめにを行うにあたって制度的なバリアとなりうる点をど

１．１．本稿のねらいのようにクリアーすればよいかを検討する。

イギリスにおけるニューパブリックマネジメント

１．
２．定義

（NPM）の流れを受けて、日本においても1980年代

Public-Private Partnership（以下 PPP）という用語から国鉄・郵政の民営化、指定管理者制度、市場化は国際的に広く通用しているが、必ずしも定義は定テストの導入等民間手法を活用した公共セクターのまっていない。日本では PFI 法に基づく特定事業を効率化が進められてきた。「民間資金等の活用によ

中核に、包括的民間業務委託や指定管理者制度等をる公共施設等の整備等の促進に関する法律」（以下含む広い意味の官民連携手法を指す場合が多い。さPFI 法という。）は1999年に議員立法で成立した法律らに事業免許や安全規制、補助金、優遇税制などにであるが、その後政府において改善のための検討がよる行政の関わりを含めると、民間の事業であってなされ、2011年改正によってコンセッション方式なも公共部門の何らかの制度的関与があるのが一般的

どが導入された。この改正は、法が予定していた民であり、この場合「官民連携」という用語は極めて間の事業運営のノウハウや民間資金の活用に向けた

多義的である１）。

大きな前進と期待されているが、適切な運用がなさ

本稿は PPP の概念整理や事業分類を行うのが目れなければ、本来の趣旨が活かされずに終わるおそ的ではないので、国際比較をする上で混乱を防ぐたれもある。

めに、国際的に通用する一般的な理解として「官民そこでまず PPP 事業の先進事例として、オースト間の契約に基づき、リスク移転を伴いながら、民間

ラリアにおける交通分野の PPP 事業を中心に運用部門の能力や資金を活用して、公共施設の整備やその実態を明らかにし、次に日本の公法体系の背景とれに関連する公共サービスの提供行う公共部門の効なっている公共性の概念を整理して、望ましい運用率化手法」として議論を進める。このような PPP ス
都市政策研究第15号（2013年12月）

17キ ー ム の 基 本 的 理 解 は 米 国 PPP 協 会（National
２）

Council for PPP） 、国連欧州経済委員会（United
３）

Nations Economic Commission for Europe） 、カナダ

なお一般的な「官民連携」という表現も「公民連携」「公私協働」など専門分野や研究者によってニュアンスが異なるが、以下では「官民連携」を用いる。

４）

PPP 協議会（The Canadian Council for PPP） 、オー
ストラリア連邦政府（Infrastructure Australia）５） な

2．PPP スキームの一般的特徴

どでほぼ共通であり、日本で言えば PFI スキームを

２．
１．公共施設の整備及び公共サービスの提供指す。いわゆる広義の官民連携に含まれる民間への

PPP の対象となる事業はあくまで公共的な施設

短期の業務委託や行政処分としての指定管理者制（＝ハード）とそれを維持・管理、運営するサービス

度、第三セクターといった手法とは区別されるた（＝ソフト）の提供である。ハードに関しては、道め、これに「官民連携」という訳語を当てず以下で路、鉄道、軌道、空港、港湾、上下水道、エネルギー

は「PPP」とのみ表記する。

などの経済インフラ（Economic Infrastructure）及びPPP は共通の特徴といくつかのパターンを有する病院、学校、刑務所、官庁、教育施設、コンベンショ

スキームとして理解されるが、実際のケースではあン セ ン タ ー な ど の 社 会 イ ン フ ラ（Social

らかじめ用意された特徴やパターンに厳密には当てInfrastructure）がある。日本の PFI 法で規定される

はまらなくても、公共部門の民間手法による改革

対象施設、サービスも運用実態は別にして同様の内ツールとして有用な場合がある。その意味では議論

容となっている。

の実益を重視し、日本の PFI 法や諸外国の PPP の定

アジアにおいては以前であれば政府開発援助とし義からはみ出したスキームも排除せずに議論する必て行われていたインフラ整備が、最近では PPP 事業

要がある。

として行われており、PPP といえば道路、鉄道、エ

なお「PFI」は1992年イギリスに始まり世界各国
６）で採用されている制度だが 、本稿では日本の PFI

ネルギーなどの経済インフラを念頭に置いていることが多い。

法に基づく制度を指すこととする。民営化は民間手

PPP は公共部門の効率化手法であるから、あらか法を活かした公共部門改革の典型であることは間違

じめ特定の分野が予定されているわけではなく、公いないが、以下で検討する PPP スキームは、資産を共部門側の効率化ニーズと民間部門側の事業化チャ

公会計からオフバランス化せずに行う事業を想定しンスとのマッチングが成功しやすい分野が事業対象ている。

となっている。実際にどのような事業が実施される

またここでいう公共部門（public sector）とは原則

かは国によって事情が異なり、例えばイギリス、的 に 国・ 地 方 公 共 団 体（ 中 央・ 地 方 政 府 govern-

オーストラリアですでに民営化された空港はあらた

ment）を想定する。実際には特殊法人や第３セク

めて PPP プロジェクトとして事業化されることは

ター、地方公社、公共法人など、制度上もガバナン

ないし、はじめから民間企業が敷設、運行している

ス上も中間的な色彩をもつ組織が数多く存在し、諸日本の首都圏の鉄道事業も PPP の対象となること

外国にもそれぞれの制度があって、中間域はまさにはない。

広義の官民連携の研究課題であるが、ここではその問題に触れない。

提供する公共サービスについてオーストラリアでは、州立病院における医療、公立学校における教育

民間部門（private sector）についても法律に基づのように公共部門が担うべきコアサービスと、それいて特定の政策目的を与えられた100％政府出資の以外の施設の維持管理・運営のように民間部門が担株式会社も含まれることになるが、特記しない限りうことのできるノンコアサービスとに分けて理解さ

ガバナンス上政府の支配を受けない通常の営利企業れている。

を想定して議論を進める。

18

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

２．２．包括的な長期契約側が負う。このように民間側の創意工夫の余地が高PPP では、公共部門が設計、施工、改修、維持管

まればリスクも移転し、同時にリウォードも獲得で理、資金調達、運営などをそれぞれ個別に発注してきることが前提になって、事業参入のモティベー

民間部門に請け負わせるのではなく、設計、建設のションとなる。

段階から施設の運営や維持管理を含めた契約を SPC

どのようにリスク分担するかは契約で決まるが、（特別目的会社）との間で締結して事業を行う。期間

例えばオーストラリアのガイドラインでは risk allo-

は30年を超えることもあるなどかなり長期にわた

cation の別表においてカテゴリーごとに詳細なリス

７）

である。

ク分担例の記述がある。日本のガイドラインには事業方式のパターンとして、設計（Design）、施工「曖昧さを避け、それぞれ協定で明確に規定するの（Build）、修復（Rehabilitate）、運営（Operate）、維が望ましい」という記述は随所にあるが、具体的分持（Maintain）、資金調達（Finance）といった業務内

担例はほとんど書かれていない。

容と、所有（Own）、移転（Transfer）、リース（Lease）

２．
４．資金調達り、日本でも過去の事業の平均は約15年などの資産保有形態とを組み合わせて、DBFO 方

PPP は一次的にプロジェクト資金を民間が調達

式、BOT 方式などと称する。このうちどこまでをし、利用者からの利用料や公共部門が支払うサービ

PPP とするかは必ずしも統一した見解が示されていス対価で回収する（ファンディング）。この資金調達

８）でにはエクイティとデットがあり、SPC を組成するには、保守管理運営の民間委託（Private Contract Fee

あたってメインとなる事業会社や金融機関が出資す

Services）なども含めて幅広く PPP 方式と捉えているほか、プロジェクトファイナンスによる融資が行

るが、一般には民間資金の活用がなければ PPP と認われる。

るわけではない。米国連邦道路庁のレポート

識されない場合が多い。DBB（Design-Bit-Build）すUNECE では主として電気、水道、通信、交通な

なわち設計と施工を分離発注して入札する方式は従どの分野で利用者から受け取る利用料金や運賃等で来から用いられており、民間へのリスクや責任の移償還するコンセッション型（日本の独立採算型）と９）

転がないため、PPP とされてはいない 。

公共部門が民間に支払うサービス対価を中心に償還

事業方式はそれぞれのケースに応じて民間がもっする PFI 型（サービス購入型ないし混合型）とに分

とも創意工夫を発揮できるスキームとすることが重けて分類している。コンセッション型の場合は、水要であり、特定の方式が望ましいというものではな

道料や利用料を民間部門が直接受け取るが、どこまい。

でリスクを移転するかが難しい判断となる。

２．３．VFM（Value for Money）とリスク移転
長期にわたる施設運営や維持管理のライフサイク
ルコストを前提に従来方式で公共部門が行った場合

3．オーストラリアにおける PPP の活用状況
３．
１．概況のコスト（Public Sector Comparator: PSC）と PPP でオーストラリアの公的総固定資本形成は1990年の行った場合とを比較して VFM を求める。PPP は財

約270億豪ドルから、2010年には820億豪ドルと大き

政コストの削減を実現するもので、VFM が出なけ

な伸びを示している10）。その中で PPP を用いた事業

れば事業化されない。その算定方法などは各国のガ

は1987年11） のシドニー・ハーバートンネルを嚆矢

イドラインで詳細に示されている。

として、2012年までの累積で122件、583億豪ドルのまた PPP はできるだけ民間の創意工夫を活かす

実績を積み重ね、とくに2000年代に入ってからは大ことに意義があるので、仕様（Specification）につい

きな公共事業プロジェクトに多く採用されるなど、ても受注側の自由度の高い性能発注となるが、要求

この25年間で大きく進展してきている。

された性能が発揮できなかった場合のリスクは民間

1987年から2012年までにどのような事業分野で都市政策研究第15号（2013年12月）

19

事業費

（百万豪ドル）

件数累積

（件）

140

12000

120

10000

100

8000

80

6000

60

4000

40

2000

20

0

0

年

図１

オーストラリアにおける PPP 事業の推移

出所

Infrastructure Australia ホームページより著者作成

オーストラリアの交通分野の主な PPP プロジェクト
プロジェクト名

1987 Sydney Harbour Tunnel
1995 New Southern Railway Stations Agreement
2001 Adelaide to Darwin Railway
2004 Eastlink（道路）2006 RailCorp New Electric Suburban Rail Carriages
2008 BrisConnections (BrisLink)（道路）
2008 Airport Link and Northern Busway（道路）North West Rail Link
将 Sydney Light Rail来
計 Brisbane Cross River Rail画 East West Link Motorway
WestConnex Motorway project

1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

14000

表２

出所

発注
（州）
NSW
NSW
連邦
VIC
NSW
QLD
QLD
NSW
NSW
QLD
VIC
NSW

事業費
（億豪ドル）
6.7（資本費）
6.73（設計建設費）
132636（正味現在価値）
53.4
51.6

Infrastructure Australia ホームページより著者作成

れており、PPP 事業とされていない。
３．
２．関係者からのヒアリング結果

PPP が実施されたかを見てみると、件数では建築物

PPP は世界標準のコンセプトではあるが、制度的を中心とした社会インフラが多く、事業費では、道根拠や運用実態、活用方法などは国によって異な路、鉄道等の交通分野の経済インフラが大きなウエ

り、PPP の範囲も厳密な意味では一致していない。

12）

イトを占めている 。

むしろ PPP は多様性に特徴があり、様々な制度的アプローチや個別の事業経験から民間の経営手法の知表１ オ‌ ーストラリアにおける事業分野別 PPP 実施状況
（1987~2012）
事業分野

案件
件

経済インフラ
交通
道路
鉄道
水道
通信施設
廃棄物処理
ガス施設
社会インフラ病院・保健施設裁判所・刑事施設
競技・展示施設・住宅まちづくり
学校・教育施設
官舎・大学宿舎
防災救難施設庁舎・研究所
その他
合計
出所

47
21
15
6
20
3
2
1
75
23
18
10
8
7
4
4
1
122

％
38.5
17.2
12.3
4.9
16.4
2.5
1.6
0.8
61.5
18.9
14.8
8.2
6.6
5.7
3.3
3.3
0.8
100.0

事業費
％
億豪ドル
397.8
68.2
318.3
54.6
253
43.4
65.4
11.2
72.8
12.5
3.3
0.6
2.6
0.4
0.8
0.1
185.5
31.8
75.3
12.9
27.3
4.7
34.2
5.9
14.2
2.4
14.4
2.5
10.6
1.8
8
1.4
1.5
0.3
583.3 100.0

Infrastructure Australia ホームページより著者作成

恵や教訓を学び、それを活かすことが重要である。
以下では日本の制度運用に活かすことを念頭に置
いて、オーストラリアの PPP を担当する連邦政府とニューサウスウェールズ（NSW）州政府関係者および金融機関やコンサルティング会社などの事業関係者13）から聴取した内容を整理する。
⑴

PPP 推進政府組織

オーストラリアでは、連邦政府のインフラストラ
クチャー・地域開発省（Minister for Infrastructure
and Regional Development）及び州政府のインフラ所
管部局がそれぞれ PPP に関する総合調整とワンス
トップサービスを行っている。
連 邦 レ ベ ル で は2008年 に イ ン フ ラ ス ト ラ ク

道路、鉄道、空港、港湾、地下鉄・LRT 等の交通

チャー・オーストラリア（Infrastructure Australia

関係のインフラ整備事業のうち、オーストラリアにIA）が設立され、オーストラリア連邦政府協議会

おけるこれまでの PPP の事例をみると、ほとんどが（Council of Australian Governments（COAG））に対し

道路、鉄道、都市公共交通関連事業で、道路改良、て毎年インフラ整備計画報告書を提出し、整備事業

トンネル・橋の建設、鉄道駅やインターチェンジ、の優先順位のリストや標準約款を作成するなど、イ

車両更新と運行業務、チケット販売システムなどをンフラ整備の計画、調整に当たっている。設立時に含んでいる。

は、各州の財務省、インフラ省の PPP 担当者を集め空港については1996年の空港法に基づき、連邦空て政策調整を行い、州ごとにバラバラだったガイド

港公社（Federal Airports Corporation）が管理していラインや提出書類を統一する作業を行っており、た空港について長期リース権の売却の形で民営化さ

PPP に関連する制度を統一的に整備し、国外からの20

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

投資を容易にしている。

み、リスク分配、事業範囲、ファイナンス方法など、この組織は民間人の議長を置き、12名のメンバー

事業のコンセプトについて民間の専門家や内外のも交通・エネルギー・通信・水道分野の事業関係

マーケットから意見を聞く必要がある。これがマー者、銀行家、法律家、会計士、連邦・州・自治体等

ケットサウンディングと呼ばれるもので、事前にの公務員など官民半々で、政府組織でありながら政マーケット関係者と情報共有するとともに、EOI

府から独立したポジションをもっている。IA で優先（Expression of Interest）への参加を促すなど、事業リストに挙げられたプロジェクトには連邦政府からを成功に導くための洗練された重要なプロセスとの財政援助のコミットがあり、逆に事業の監査や評なっている。特に競争性を確保するため少なくとも価によって問題が指摘された事業の停止につながる複数（ガイドライン上は３グループ以上が望ましいなど、権限は大きい。これは長期のインフラ計画をとされる）の入札手続きへの参加が求められるが、着実に実施していくため、３〜４年ごとに生じる政一旦公式な手続きに入れば文書作成やコンサル契約

治・選挙リスクを軽減する狙いもあると言われていなどで多額の費用がかかるうえ受注に成功するとはる。

限らないので、民間側が PPP に参加するかどうか

また各州の財務省（Treasury）は、財政支出削減の観点から、各省の施設関係の部署に対して一定額

は、マーケットサウンディングの早い段階で検討される。

以上の事業は PPP の検討を行うことを指示し、単独意思決定にあたり民間側にとっては、その事業だ

では VFM が出にくいプロジェクトについて複合施

けでなく将来にわたる案件情報が重要となる。発注

設を提案するなど、PPP によるインフラ整備の推進

側の連邦・州政府は、最新時点の進捗状況や今後のに大きな役割を果たしている。

見通しなどについてデータを収集し、個別プロジェ⑵

PPP 事業の採択

特定のインフラ整備事業の必要性を判断するのはクト情報（Pipeline）をウエブサイトで公開している。

政治ないし行政の役割である。その際、路線や整備

また、パートナーとの長期的な信頼関係を築くた

計画などは州政府の専門家集団に委ねられ、政治家

めには、PPP の手法に精通した専門家が適切に配置が関与することはない。PPP としての採択は必要とされている必要がある。その意味でオーストラリア判断された事業を政府が自らやるか、民間と連携しでは官民を通じた専門家の交流が行われている。

てやるかを判断するもので、連邦政府のガイドライ⑷

交通分野の需要リスク問題

ンでは、総資本額が5000万豪ドルを超えるプロジェ

オーストラリアの PPP 事業においては、以前は民クトは原則 PPP の検討を行うこととなっている。

間が需要リスクを取るケースも少なくなかった。しNSW 州財務省の Infrastructure Financing Unit では各

か し ブ リ ス ベ ー ン の ト ン ネ ル 事 案（North South

省からコンタクトのあったもののうち約75％で PPP

Bypass Tunnel）や空港線などの事業において、見込が採用されているとのことである。

まれた交通量に至らず問題となった事例などもあっ

なお、公共調達全体のうち PPP の割合は10~15％て、リーマンショック後、銀行を中心に民間部門はにとどまると言われており、VFM が出ないものや需要リスクを取ることに慎重となった。官のサービビジネスとして民間が関心を示さないものもあるの

ス料の支払い方法が、利用状況に応じて（demand-

で、おのずから限度がある。

based PPP）ではなく、契約に定められたサービスの⑶‌マ ーケットサウンディングと官民のパート提供を条件に（availability-based PPP）定額で支払う

ナーシップ方式となれば、当初見込んだ交通量に達しなかった

PPP 事 業 を 成 功 さ せ る た め に は、 官 と 民 が場合の需要リスクは政府側が負うこととなる。最近

Win-Win の関係になるよう当初から民間を巻き込のプロジェクトでは道路、鉄道事業の需要リスクは都市政策研究第15号（2013年12月）

21

政府側が負担している。

ントや金融機関、投資家などもファイナンスソルー

ただその場合、民間側にサービス水準の維持向上

ションの提案として関与する。たとえば通行チャーのモティベーションが下がることが懸念されるが、ジについて重いトラックに高い賦課金をかける重量サービスの質や業務、信頼性等が十分でなかった場

課金、距離制、キャップ制、接続チャージなどの組

合に は 月 額 サ ー ビス料を減額する措置が取られ

み合わせがありうるし、税については、交通利便性（abatement）、翌月サービスが向上すればまた満額の向上は土地の値上がりによる財産税（固定資産に戻るといった内容の契約とするなど、一種のペナ税）の増収につながるので、地方政府が借り入れでルティの形でサービス水準を維持する方法が取られ事業を行う動機となる。また受益者負担の性格の強ている。

い直接的な特定財源や目的税だけでなく、渋滞に遭

一般的には、道路を作って最初の５年程度は最大

わなくて済む間接的な受益者に橋やトンネルの建設

通行量に至る途中段階なので、財政的には厳しい状費の負担をしてもらうなど、政治的な困難さは別と態にある。その間政府が50％負担、あるいは５年間して、いろいろアイデアがありうる。

だけ100％負担しあとは負担しない、あるいはリス

資金調達の手法開発の事例として、2012年10月にクにシーリングとフロアを設けて、ある一定以上のNSW 州が発表した全長約33km の高速道路、ウエス

収益は官が吸い上げ、見込み以上のリスクは官がとトコネックスプロジェクト（WestConnex Project）

るといった様々なオプションがありうる。

がある。これは交通渋滞の激しいシドニー西部郊外

14）

以前政府は PPP で有料道路を作ったときは、それの有料道路を10年で結ぶ計画で、既存道路の拡張とと競合する場所に無料の高速道路は作らないと約束

トンネルを含む新規建設を組み合わせている。ホー

したり、あるいは既存の道路を狭くして渋滞を起こ

ムページによれば事業費110億豪ドルを超えるプロ

し、有料道路の方に人が行くように仕向けたりしジェクトで、連邦と州政府のおよそ33億豪ドルのコた。韓国やヨーロッパでは収入保証を行うところもミットメント以外は利用料金で賄うこととしているあるようだが、将来の需要予測は難しく、30年間もが、この事業資金を民間だけで調達するにはあまり道路を作らないと約束することはできないので、今にも規模が大きい。そこでこれをいくつかのセグメ

日オーストラリアではいかなる意味でも収入保証はントに分け、最初の既存有料道路の拡張工事についしない。

ては政府がファイナンスし、その区間の開通による⑸

料金収入を引当に SPC が債券を発行して次のトン

ファンディング

鉄道事業の場合、当初の投下資本はおろか運行コ
ストについても運賃でカバーできていないのがこれ

ネル工事の資金調達を行うとした。このようなスキームも PPP だからこそできたと言える。

までの欧米の経験であり、道路も通常初期投資額が⑹

モニタリング

大きいので、今日では投下資本を料金収入でカバー調達が適正に行われたか、契約どおりのサービス

することは難しいとされている。PPP 事業のファン提供が行われているかをモニタリングするメカニズ

ディングについては、運賃や通行料などの料金収入

ムは、契約上要求される企業側の報告を通じて行わのほか、補助金、一般財源、起債などの財政措置、れるもの、ステアリングコミッティ―によるもの、土地課税などの税体系、開発利益の還元、資産や運また金融機関によるもの、独立した第三者機関によ営権の売却収入など、政策オプションに大きく依存るもの等がある。特に銀行はリスクに敏感なので、する。

事業の採算性に関するモニタリング能力は高い。

こういったスキーム作りは従来日本では担当官庁運送事業では定時性、運行頻度、時間短縮効果なと議会に委ねられ、民が政策決定に関与する余地はどの指標が守られない場合、ペナルティとして政府なかったが、PPP 事業においては官側のコンサルタの支払い額を減額する契約とするなど、モニタリン

22

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

グをいかに実効あるものとするかは政府側の知恵をい手として民間営利企業を受け入れることに対し、要する。

公共性や法制度に対する考え方の違いを背景としシティリンクと呼ばれるヴィクトリア州の有料道て、制度的なハードルが高いことがわかる。

路では、要求水準を満たさなければ契約を解除する

ここでは公共性とは何かという問題について、公という厳しいペナルティを設けた。次のイーストリ

共哲学の分野に立ち入る余裕はないが、法令上の道ンクの案件で政府は、定められたサービス水準 KPI

具概念としての公共性の意味を検討し、PPP の特徴

を満たさなければペナルティポイントを付け、一般である多様性や柔軟性を活かすために、日本の法制

利用者に還元されるよう無料デイを設けることにし

度や財政制度を貫いている公私二分論の考え方をどたところ、運営会社はミスを起こさなくなったといのようにクリアーすればよいかを検討する。

う例がある。

４．
１．公共事業における PFI の採用

このように PPP の特徴は、過去の経験に学び、契内閣府によれば日本における PFI 事業は、2013年

約に工夫を加えることによって、サービスの質の維

３月までの累計で実施公表案件418件、事業費４兆持向上などの問題解決を図っている点である。PPP

2500億円で、15年近くの間にそれなりの実績を積んの手法には事前に定められた一定の型があるわけでできたといえる。１件あたりの事業費は、平均するはなく、当事者による創造的なイノベーションの成と102億円でオーストラリアに比較すると約４分の果である。そこで生まれたソルーションを活かして１程度の規模であるが、これは道路、鉄道等の経済問題に対処できるような制度の柔軟性が本質的に重インフラの適用事例がほとんどなく、学校、病院、要である。

庁舎等の社会インフラを中心とした公共建築物に集中していることにもよる。またサービス購入型の

4．日本の PFI 制度の課題と公共性

BTO 方式が事例の大半であり、いわゆるハコモノ

以上、国際標準の PPP 特にオーストラリアにおけPFI と揶揄される所以である。

る PPP の運用実態を見てきたが、これを座標軸とし実際に PPP を活用する事業分野は民間的手法にて日本の PFI 制度の運用をみると、新たな公共の担よる効率化の余地のあるものであり、既述したよう

オーストラリア日本

図２

オーストラリアと日本の PPP 事業分野別比較
出所

Infrastructure Australia 及び日本 PFI・PPP 協会のホームページより著者作成

都市政策研究第15号（2013年12月）

23

にすでに民営化されているオーストラリアの空港や
日本の鉄道事業は、あらためて PPP による事業実績
は出てこない。

４．
２．
「公共」の意義と属性
公共財は一般に非排除性、非競合性の特性を持
ち、準公共財、クラブ財、価値財などとともに経済

他方、日本の道路のように PFI 法上は適用対象と学上概念が整理されている。これらは市場が十分機なっていても、維持・管理の権限や費用負担方法、能を発揮できないことから、公共部門が税財源を用

駐車料金の設定方法まで全て道路法、高速自動車国

いて供給に関与することの根拠を示したものであ道法等に規定され、私人が工事や管理を行うことはる。しかしこれらの財の望ましい提供のあり方が経できない（道路法20条等）とされている分野では、

済分析から一義的に導き出されるわけではなく、制公物管理法を改正しない限り PPP の手法は使えな度論としては様々ありうる。

い。また制度上は可能でも公営企業中心の水道事業

公共部門がどこまで市民の生活に不可欠な水やエの場合は、これまで民間企業が事業経営に関わる機

ネルギーの供給、公共交通、廃棄物の処理などの公会はほとんどなく、要素技術のノウハウを活かすこ共サービスの提供に責任をもつべきかについて、日とはできても、トータルの水道事業の経営経験を活本の公法体系の源流であるドイツでは、「保証責任かした PPP 事業は実績がない。

（Gewährleistungsverantwortung）」、あるいは「生存要するに実施主体が官であれ民であれ、公共目的

配慮（Daseinsvorsorge）」という考え方

15）

がある。自

を果たしつつ、強い競争力をもった効率的な事業運ら直接提供することを前提にした公共財から出発し営が行われているかが問われており、そうでない場て、政府の役割として最終的に負うべき責任は何合には PPP のような民間的手法を取り入れて効率

か、どこまで民間に任せられるかを議論している。

化を図る余地がある。

日本では一般に、「公共施設」「公共サービス」と日本の実態に即して言えば、大都市圏における鉄いう用語は、庁舎や公民館のように国や地方公共団

道事業のように、厳しい競争環境の中で事業を行っ体が設置・保有の主体となっているもの、水の供給ている公共セクターは、すでに民間に近い競争力をや交通のように住民の生活に不可欠であるサービ持っている可能性があるが、大半の公共サービスはス、道路や公園のように広く国民や住民の用に供さ地域独占であり、「公共性」の名のもとに非効率な事れる施設などを指している。このような施設・サー業運営でも税財源の投入によって維持可能であるた

ビスは国や自治体が採算を度外視して提供すべきもめ、従来型の公共サービスのかなりの部分は効率化のと認識され、したがってこれまでは公共財の提供の余地が大きいと思われる。

の主体は政府であり、税を財源として、場合によっ

しかしながら、民間に移転するはずのリスク負担ては強制的に収容して整備し、使用許可など強制力のコストやライフサイクルコストなどの PSC 算定をもつ行政処分を通じて管理を行うこととされた。

が難しい一方、資金調達コストや書類作成、コンサ

土地収用法第３条によれば、「公共の利益となる

ル料等の事務コストが増加するのは目に見えてお事業」として、法律に基づく道路、駐車場、鉄道施り、むしろ国の補助金や交付金など外からの財政資設、港湾施設、バスターミナル施設、飛行場、電気・金獲得に成功すれば、あえて手間のかかる PFI を採ガス・放送・通信施設、上下水道、公的病院、公園、用する動機に乏しい。

庁舎等に関わる事業が列挙されている。この条文はしたがって、真に財政資金の節減と住民サービス

道路や堤防のように施設を示しているもの、国、地の向上を目指すのならば、財政担当部局及び財務省

方公共団体、独立行政法人等施設の設置主体を明らが司令塔となって、一定金額以上の事業で、一定のかにしているもの、公園事業、保全事業のように事VFM が見込める場合は、原則 PFI を検討するなどの業を示しているものなど、公共性を異なる切り口でルールづくりが必要である。

示し、強制的な収用手続きをとりうるものを限定列

24

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

挙している。ここに列挙される施設、サービス、事求めてきたところがある。仮に効率性が悪くとも身業は PFI の対象と符合する（PFI 法２条）。

分としての公務員組織が持つ信用を活用することにまた道路、河川、公園等の公共施設の設置管理主
体は基本的に公物管理法と呼ばれる法律で定められより低コストで公共性の担保が可能だったとすれば、それなりの合理性があったと言える。

ている（道路法12条、15条、16条、河川法９条、都

このような従来の考え方に対して、公共部門の財

市公園法２条の２など）。自治体における公の施設

政悪化や公共サービスの劣化への対応として、PPPの設置・管理については条例で定めることとなって手法の導入等 NPM による効率性向上のための改革

16）が始まると、私人が官に代わって公共サービスの主などの規制がかかるのが普通である。これらをいわ体とされるようになった。学説上公法と私法の区分

ゆる公物法として体系的に行政法に位置づけているに対して批判があったとはいえ、これは日本の従来いて（地方自治法244条の２）、いずれも私権制限

17）にの実定法では想定されていなかったことであり、企よ る も の で、 ア メ リ カ に は 公 物 法 な る 領 域 は な業の利潤追求行動により社会共通利益を侵害する事のは明治以来の公法・私法のドグマティーク
18）

態をもたらすという意見21）があるように、営利企業

い 。
「公共性」を「社会共通利益」と言い換える考え方
19）

が公共の担い手となることに対しては一般に警戒感「公共」の持つ意味を分解すると、特定もあるが 、が強い22）。また公共物や公共サービスを利潤獲得の個人の排他的利用ではなく、一般公衆の共同利用を手段とすることに対しても強い抵抗感があり、この妨げないこと、利用について費用負担する一般納税

ような「公共性」喪失への危惧が公物管理法をはじ者への説明責任を果たせること、手続や事業主体のめとする日本の実定法になかなか PPP が受け入れガバナンスが公開されていることなどが挙げられられない背景となっていると考えられる。

る。日本の PFI の基本方針

20）には、公共性原則、公４．
４．立法的解決

平性原則、透明性原則が掲げられているが、公共・公権力の行使を伴う行政の活動は議会が定める法

公益という言葉に含まれる意味として、非排他性、令によって行政主体の恣意的な自由裁量の余地をな

公平性（中立性）、透明性（公開性）が求められていくし、厳格な手続きを定めている。一方、強制力をると言えよう。

伴わない公共サービスの提供については立法論的に

４．３．民を公共の担い手とすることの問題点

は契約と構成することは可能と考えられる。例えば公共施設や公共サービスが住民に不可欠で、強制水道事業は原則市町村が経営を行うこととされてい力をもってしても整備を図る必要がある場合には、るが、給水は需要者との私法上の契約とされ、厚生公権力の行使に関して憲法上民主的正当性が求めら労働大臣の認可により民間企業が事業主体となるこれる。その意味で、行政の裁量を制限して恣意的な（水道法６条）。
とを否定していない23）

執行を防ぎ、民主的統制のもとに置くため、法律に公共施設である市営プールについては条例によりよる支配の要請を具体化したのが現行の公法体系で利用許可と使用料の徴収という構成をとっているある。したがってこの行政組織＝官を事業主体とが、実態は施設利用に対する入場料支払いという契し、これに対して厳しく法令による統制を加えなが約関係と異なるところはなく、設置者ないし所有者

ら、一方で採算の取れない公共事業から営利企業をが市という以外に公共としての特質をほとんど有し排除してきたのは当然とも言え、従来の公法と私法ない。学校、病院や電気、ガス、水道、交通などのを区別した法体系のもと、公＝官、私＝民というわ

公益事業においてもサービス自体に官と民による違かりやすい構図で理解されてきた。

いを見出すことは難しい。

さらに公務員制度に対する国民の期待や信頼も問題になるのは民間企業が事業主体となることにあって、公共性の担保を官組織の公正性、中立性によって、道路や公園等広く公共の用に供されるべき都市政策研究第15号（2013年12月）

25

施設への住民のアクセスが制約されたり、生活に不続的、実効的に確保することが重要である。

可欠のものが恣意的に供給されなかったりすること

そのためには、正当な理由のない利用アクセス拒である。しかし、現に民間でも電気などの供給に問否の禁止、特定個人への利益供与の禁止、無差別原題が生じるような事態は起こっておらず、事業主体

則、入札手続きやガバナンスの情報開示などを契約が官でなくても「正当な理由がない限り、住民が公で定めるとともに、その契約違反に対して、契約のの施設を利用することを拒んではならない」「住民解除、損害賠償の支払い、官側のサービス料支払い

が公の施設を利用することについて、不当な差別的の減額などで担保することが必要となる。またドイ取扱いをしてはならない」（地方自治法244条）といツの考え方に習えば、官側も保証責任と捕捉責任をう条件を内容とする契約を官と民間事業者間で締結24）
免れないということになる 。

することによって対応は可能である。あるいは講学

それ以外の仕組みとして、オーストラリアの PPP上の特許によって事業法による規制とすることも可

ガイドラインには公共性を担保するいくつかの手法能であり、官民を問わず公共の安全や国土の保全とが示されている。

いった公共目的のための規制を遵守するべきは当然

まず公金を扱う以上、調達手続きの透明性が極めである。本来行政庁がもつ個別の規制権限によってて重要との認識にたち、ガイドラインでは独立した所有権や財産権が侵害されることが想定されている機関として専門家による Probity Practitioner（公正からこそ侵害留保の原則があるわけであるから、公監査人）を置き、入札手続きの重要な場面で公正さ

共目的を理由に一律管理主体を官に限る合理的理由が十分確保されているかを評価報告することとしてはない。要は上記の「公共性」確保のための必要ないる。発注側と受注側の間に立ち、プレゼンテー

措置がとられている限り、事業主体が民間であってションに立ち会ったり、質問に対してアドバイスをも基本的に問題ないと考えられる。したがって立法したりするほか、公正監査人の役割や入札手続きの論としては、個別の公物管理法において管理主体の公正さを確実にするための予防措置などを定めた公制限ではなく、管理運営の必要最小限の規制によっ

正計画（Probity plan）をエンドースし、調達手続全て、公共目的を実現する方向に向かうべきである。

体を通してモニターする役割を担っている。

また営利法人でなく、配当が認められていない各
種公共的な法人形態に限るという手法は、税法上のもう一つが利益相反の疑いを払拭するためのディスクロージャーである。

取り扱いもあってあらゆる分野で利用されていると発注する官側に利害関係者がいると入札の公正さころである。しかしながら公共的事業から利益を得を疑われることになるので、①現に利益相反が起てはならないという観念論をよく吟味すれば、官にこった場合のみならず、②将来起こりうる場合、あ利益が生じることは納税者の負担を軽くすることにるいは③公正さを損なうと疑われるおそれがある場

つながるのでむしろ奨励すべきであり、またリスク合には何らかの対応が求められる。特に発注側のコを民に移転して官の負担を軽くするのならば、リス

ンサルタントは専門家の数が多くないため重複する

クの見返りとして生じるリターンもセットで認めることがあり、ガイドラインでは③の場合を含めて、べきである。リスクだけ民間に押し付けてリターン

詳細なディスクロージャーの規定を設けている。会を得てはならないというのでは、民間人の参入は期計監査等の経験があったからといって直ちに排除に待できない。

つながるわけではないが、過去の応札側アドバイ

４．５．オーストラリアにみる公共性確保の手段

ザーの経歴や関係企業との過去の契約状況、個人と従来官という組織や公務員制度への信頼によっての関係など詳細にわたり情報公開が求められる。

支えられていた公共を「民」が担うには、官との契情報開示についてはプロジェクトディレクターが約を通じて、事業の非排他性、公平性、透明性を持実施し、Senior responsible officer が利益相反問題全26

交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

般について、責任をもって対処することとなっている。
４．６．抜本的規制改革止とされる世界では、PPP の良さは発揮できない。
今後コンセッション方式を運用するにあたり、真に民間のノウハウを活かし制度の趣旨に沿って事業

そもそも官民連携による様々な公共セクターの改を成功させようとするのならば、まず国と自治体が革メニューが議論されるようになったのは、世界的自ら課している法令上の制約をできるかぎり外す本

な NPM の潮流と同時に、時代の変化による日本の格的な規制緩和が求められる。すなわち仕様発注を統治機構の問題点が浮き彫りになってきたからであ

性能発注に転換するように、法令の世界で覊束裁量る。特に現場で課題解決に当たる自治体の財政悪の規定を廃止して、官であれ民であれ、事業者の自化、専門職員の不足等公共リソースが縮小している

由裁量で運営できるようにし、その運営全体が遵守

中で、すべての公共サービスを自ら提供することすべき公共性のプリンシプルを法令に規定するといは、非現実的なだけでなく、住民にとっても決してう抜本的な法令の見直しが必要なのである。

望ましいことではない。なぜなら特定の事業経営に

日本の成長戦略や国際競争力強化の政策において関し専門的な知識経験人材を揃えた民間部門と、権規制緩和の必要性が叫ばれながら一向に目立った成力行政に慣れ経営やサービスという観念を持たな果を見いだせないのは、官僚の抵抗や既得権益の問かった公共部門とでは、提供されるサービスの量と題だけが原因ではない。私人間の自治に任せず一律

質において、歴然とした差があるからである。

法令で定められている分野があまりに広いため、なそこで「公共性」の実現に留意しつつ、民間のノにか新しいことをやろうとすると、一つ一つ禁止のウハウを使って効率性を高めながら事業を実施する

鍵をこじ開ける膨大な作業を強いられるからであところに PPP 導入の目的があった。ところがこれまる。

で民間を排除してきた個別の実定法が民間の能力をしかしながら、法令に規定すること自体が過剰だ

活かすのに大きな障害となっている現実がある。

という考え方は、実定法の解釈学からは受け入れら

すなわち、条例も含めた日本の法令は、公権力のれないだろう。法律の支配は民主的統制の根源であ

行使を伴わない給付行政の分野においても、民主的り、公権力から国民を守る範囲は広ければ広いほど統制によって行政の裁量を極力抑制するため、極めよいからである。

て詳細な規定をおいているのが通常である。した

しかしフランスやドイツ等大陸法系の国でも行政がって官に代わって民間企業が経営手腕を発揮しよ

契約理論が展開されているように、国民の権利の保うとしても、法令に従う限り経営上の自由裁量がほ護に欠けることなく、自立した私人間の自治に任せ

とんどないという事態に立ち至る。

てルール作りを認める法的環境づくりが必要であ

PPP の良さは多様性と柔軟性にあり、本来ならばる。

利用料の設定、その徴収方法、さまざまな新しい住民サービスの提供などが民間から提案されることを

５．おわりに期待しているにもかかわらず、それらが一律法令で今回オーストラリアの交通分野の PPP を取り上すでに決められているとしたら、民間に開放する意

げたのは、その調査結果を具体的に応用する場面を味がない。

想定していたからである。空港、鉄道、地下鉄など

契約の世界であれば契約自由の原則があり、どのようなルールにするかは私的自治に委ねられる。一の交通事業は高い公共性をもつ一方、ビジネスとしても十分成り立つ分野である。

方許可という行政処分の構成を取れば、まず原則禁2013年６月の「民間の能力を活用した国管理空港

止の網がかかって、一定の要件のもとに禁止が解除

等の運営等に関する法律」によって国管理空港特定される。つまり法令で定められたこと以外は原則禁運営事業が民間に開放され、PFI 法の公共施設等運
都市政策研究第15号（2013年12月）

27

営事業の一つとして今後実施されることが予想され［謝辞］ている。福岡空港についても2013年12月現在、運営

オーストラリアでのインタビューでは、日本貿易検討協議会においてコンセッション方式も含めた民振興機構の土屋隆シドニー事務所長はじめ、注に掲

間委託に関する地元の意見集約が進んでいるところ

げた方々から貴重なご意見をいただいたことを記である。

し、深謝したい。

本稿において調査結果を具体的なケースに当てはめて、ベストプラクティスを提案するには至らな注釈かったが、少なくとも今後のプロセスに関して次の

１）根本祐二：PPP 研究の枠組みについての考察（1）. 東洋

ような留意点をあげることができよう。
コンセッションの成否はその空港経営がビジネスとして成り立つかどうかにかかっている。世界の主要空港をみると、民営化によって飛躍的に旅客数を伸ばした例も見られるところであり、空港が所在す
る都市・地域の経済力や将来のポテンシャル、国際競争力等の観点から、飛躍できるチャンスがあるか、あるとしてもそれを活かせるスキームとなっているかどうかが厳しく問われることとなる。
民間投資家から見れば旅客数の増加策としては、
施設内の旅客サービスの改善だけでなく、路線拡
大、空港基本施設の拡張・増強、ボーディング施設
等の設備投資、鉄道・高速道・地下鉄によるアクセ
ス改善、近隣空港との一体運用・機能分担など、所管官庁や県境にこだわらない地域経営の観点からの総合的な提案がありうる。本来空港の民営化はそのような総合的都市戦略プロジェクトと位置づけられてこそ、ビジネスチャンスとして参加する価値があ

大学 PPP 研究センター紀要 No.1, pp.19-28, 2011. では、
公共サービス型だけでなく公共資産活用型、規制・誘導型など民間サービスまで含めた幅広い概念を検討の対象としている。
２）http://www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/ 参照。
（アクセスは2013.11.

以下同じ）

３）Guidebook on Promoting Good Governance in Public Private Partnerships 参照。
		 http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/
ppp.pdf４）http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.
html 参照。
５）National Public Private Partnership Guidelines, Overview,
2.1 Defining a PPP, p.3 参照。
６）イギリス財務省は2012年12月、「PPP への新たなアプローチ」と題する報告書において、これまでの PFI を抜
本的に見直し、PF2と称する新たな制度を導入することとした。HM Treasury, A New Approach to Public-Private
Partnerships, 2012,		 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/
attachment_data/file/205112/pf2_infrastructure_new_
approach_to_public_private_parnerships_051212.pdf

るのである。少なくとも将来の収益見通しの前提と

７）1999年から2012年までの451件平均。

なる国や自治体の施設整備計画や、民間側の事業実

８）U.S. Department of Transportation , Federal Highway

施上の裁量の範囲が明確でなければ、事業者は参加

Administration (2007), Case Studies of Public-Private

するかどうかの意思決定ができない。

Partnerships for Transportation Projects in the United States

そのためにもコンセッション契約の当事者である国は、早い段階で民間との対話を進め、地域と協働で複数の民間事業者の参入を呼び込めるような魅力的なスキームを提示することが求められる。「コンセッション先にありき」で一方的に民間にリスクを押し付けるようなスキームでは、第３セクターと同じ失敗を繰り返すことになりかねない。国際競争力強化を狙う成長戦略の一環として、幅広い議論の展開が望まれる。

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交通分野における PPP/PFI の活用のあり方

2-5, Aecom consult team,		 http://www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/us_ppp_case_studies_
final_report_7-7-07.pdf
９）カナダの定義でも DB を PPP から外している。注４参照。
10）Australian Bureau of Statistics, Series 5206.0 Table 3, 日本
政策投資銀行 調査レポート「老朽インフラの大規模更新に向けた PFI の可能性と公的債務の国際比較に関する留意点―日英豪の民間資金を活用したインフラ整備に関する比較分析―」2013.5参照。
11）本稿では事業の年度区分の基準を財務契約の締結日

（Financial close）としている。

Administration, Case Studies of Transportation Public-12）PPP 事業は事業手法に着目した個別プロジェクトの集

Private Partnerships around the World, Aecom Consult

合なので、統一的な分類方法が確立しておらず、データ

Team, 2007, 邦訳 : 独立行政法人日本高速道路保有債務

も 国 や 組 織 に よ っ て カ バ ー す る 範 囲 が 区 々 で あ る。

返済機構：海外調査報告書 No.3 世界の交通 PPP のオーストラリアに関してはインフラストラクチャー・

ケーススタディ（三菱総研）http://www.fhwa.dot.gov/

s Public Private
オーストラリアのホームページ Australia’

ipd/pdfs/int_ppp_case_studies_final_report_7-7-07.pdf

Partnership Pipeline に5000万豪ドル以上の capital value

http://www.jehdra.go.jp/pdf/research/r049.pdfを有する PPP 事業について、連邦レベルで統計が公表（４）（財）自治体国際化協会：オーストラリアにおける官されているので、このデータを用いて分析している。

民連携手法について．Clair Report No.369, 2011．

http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/（５）福田隆之，赤羽貴，黒石匡昭，日本政策投資銀行 PFI13）2013年８月19日〜21日、シドニーにおいて、在シドニー
総領事館領事、日本貿易振興機構シドニー事務所長、日豪経済合同委員会副会長、ニューサウスウェールズ州
財務省インフラストラクチャー財務部長、オーストラ
リア三菱商事副社長、同オセアニア地域戦略室マネジャー、三菱東京 UFJ 銀行ストラクチャード・ファイナンス室長、インフラストラクチャー・オーストラリア
エグゼクティブダイレクター、KPMG シドニーインフ
ラストラクチャープロジェクトグループダイレクター

チーム編著：改正 PFI 法解説

法改正でこう変わる．

東洋経済新報社，2011．
（６）杉本幸孝，内藤滋，宮崎圭生，幸田浩明：PFI の法務と実務

第２版．金融財政事情研究会，2012．

（７）石井晴夫，金井昭典，石田直美：公民連携の経営学．
中央経済社，2008．
（８）大住荘四郎：行政マネジメント．BASIC 公共政策学
７，ミネルヴァ書房，2010．
（９）門野圭司：公共投資改革の研究―プライヴァタイゼー

にインタビューを行った。

ションと公民パートナーシップ．有斐閣，2009．

14）http://www.westconnex.com.au（10）金澤史男：公私分担と公共政策．日本経済評論社，

15）山田洋：「保証国家」とは何か．pp.141-151, 岡村・人見（2012）

2008．
（11）岡村周一，人見剛：世界の公私協働―制度と理論．日

16）私権の意味について広岡隆（1991）p.104

本評論社，2012．

17）塩野宏（2012）p.404（12）広岡隆：公物法の理論．ミネルヴァ書房，1991．

18）荏原（1999）pp.30-42（13）塩野宏：行政法Ⅲ行政組織法第４版．有斐閣，2012．

19）山村（2004）：公共性の再構成としての社会共通利益論．

（14）荏原明則：公共施設の利用と管理．日本評論社，1999．
（15）山村恒年編：新公共管理システムと行政法．信山社，pp.60-90
20）民間資金等の活用による公共施設等の整備等に関する2004．

事業の実施に関する基本方針（平成24年３月27日閣議決定）21）山村（2004）p.69
22）原野翹，浜川清，晴山一穂編：民営化と公共性の確保．
法律文化社，2003.
23）正木宏長：水道事業の民間化の法律問題―行政契約の現代的展開―．立命館法学 2008年１号（317号）
24）岸本太樹：ドイツにおける公私協働論と行政契約論の発展・展開．世界の公私協働

岡村・人見 pp.183-195

参考文献（１）東洋大学 PPP 研究センター編著：公民連携白書．時事
通信社，2012~2013.
（２）加賀隆一：実践

アジアのインフラ・ビジネス―最前線の現場から見た制度・市場・企業とファイナンス
―．日本評論社，2013.
（３）U.S. Department of Transportation, Federal Highway

都市政策研究第15号（2013年12月）

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交通分野における PPP/PFI の活用のあり方