湖沼の有機物環境基準の歴史的背景と問題点―琵琶湖の水質と水質調査をもとに―
井手研究室

0112017 田中佐代子

を含む水質汚濁に係る環境基準設定の歴史的経緯に
現在わが国では，水質汚濁の有機物指標として河 ついても文献調査から明らかにする．
川にはBOD（生物化学的酸素要求量），湖沼･海域に （5）以上を踏まえ，問題を抱える湖沼環境基準がな
はCOD（化学的酸素要求量）と 2 種類の指標が使い ぜ現行の形に定まったのか，その理由について推論分けられている．後者のCODは，日本工業規格（JIS） する．
に基づく指標である．より正確には，海域の大部分 （6）さらに，基準設定以後の歴史についても調査し，と湖沼にはCODMn（100℃におけるKMnO4 による酸 問題を抱えているにもかかわらず未だに改正の動き
素消費量．以下『CODMn（公定法）』という）が，海 などがない原因について推論する．
域の一部にはCODOH（アルカリ性KMnO4による酸素 （7）最後に，以上のことから，今後のわが国における湖沼の水質汚濁有機物指標のあり方を考察する．
消費量）が使用されている．
一方CODMnによる湖沼の環境基準の達成率が他の河川や海域の達成率に比べて悪いことが近年，問題 ４．湖沼環境基準と基準の達成状況
湖沼に関する環境基準は，公害対策基本法（1967
視されている．わが国最大の湖沼である琵琶湖においても，環境基準は 1971 年に設定されて以来一度も 年法律第 132 号）第 9 条に基づき，1971 年に「水質（環境庁告示第 59 号）
達成されていない．CODMnなどKMnO4を酸化剤とす 汚濁に係る環境基準について」る有機物の測定方法にはかねてから種々の問題点が として河川や海域の環境基準とともに告示された．
指摘されてきた．類型化や類型ごとの基準値の設定， （公害対策基本法第 9 条の規定は環境基本法に継承類型指定の妥当性とともに，指標としてCODMnを用 されている．）
湖沼を含めた水質汚濁に係る環境基準には「人のいていることが，湖沼の環境基準の達成率が悪い原
健康の保護に関する環境基準」と「生活環境の保全
因の一つであるとも言われている．
このような中，2003 年度 10 年ぶりに水道水の水 に関する環境基準」の 2 種類がある．大気や土壌，質基準が見直された．これによって，およそ 100 年 騒音に関する環境基準には，人の健康の保護と生活
間 ， 水 道 水 の 有 機 物 指 標 と し て 使 用 さ れ てきた 環境の保全の双方を達成するための，全国一律の 1
KMnO4消費量が廃止され，代わってTOC（全有機炭 種類の基準があるのみであり，2 つの環境基準をもつところが，水質汚濁に係る環境基準の大きな特徴
素）が採用された．
となっている．
湖沼の環境基準の達成状況は，「人の健康保護に関２．研究の目的・意義
本研究では，わが国で湖沼の水質汚濁有機物指標（％）
として用いられているCODMnに着目して，CODMn
による湖沼環境基準の問題点を，測定原理や方法， 100
海域
わが国への導入の経緯や環境基準設定の歴史的背80
景，設定の根拠，設定後の基準改正にむけた動きな
どの調査から明らかにする．その上で，今後のわが60
国における湖沼の環境基準のあり方を考察する．
河川
本研究によって，湖沼にとっての望ましい有機物
40
指標のあり方が明確になれば，わが国の湖沼の水質改善に役立つものと考えられる．
湖沼

１．研究の背景20

３．研究の方法0
本研究では，以下のような方法で調査研究をおこ
1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
なう．
図-1 水域別有機物環境基準の達成率（年）（1）先ずわが国の湖沼環境基準のしくみと基準達する環境基準」に関しては非達成率が約 0.1％（2003
成の現状を文献調査から明らかにする．
（2）次に有機物指標に着目し，各指標（測定方法） 年度時点）とほとんどの地点で達成されている．
一方，湖沼に関する「生活環境の保全に関する環の特性やわが国における使用の歴史的変遷について
境基準」の達成率は，有機汚濁に関しては 40％程度
同じく文献調査から明らかにする．
（3）また，わが国最大の湖である琵琶湖の水質と水 と他の水域群と比較して悪く，環境基準が設定され質調査の歴史を調査し，過去の水質データの分析な て以来横ばいの状態が続いている．（図-1 参照）
また，総務省が行った政策評価（2004 年 8 月）にどから，琵琶湖にとっての現行の湖沼環境基準の問よると，各湖沼が指定湖沼に指定されてから約 10
題点を明らかにする．
（4）一方，水質汚濁防止に関する法令の歴史や湖沼 年から 20 年が経過しているが，ほとんどの指定湖沼i

湖沼のCODMn（公定法）の値を，河川のBODや一部海域のCODOH の値と比較することはほぼ不可能である．指標間の相関が低い，もしくはないために，
これらの測定値から物質収支を考えることはできな
い．また，諸外国で主に使用されているCODCrと比較できないという問題を抱えている．

において環境基準が未達成となっていることが指摘されている．
わが国最大の湖沼である琵琶湖においても環境基
準は，北湖の全リンを除いて，設定以降一度も達成されていない．特にCODMn濃度に関しては，達成されるどころか近年はむしろ増加を続けている．
（図-2 参照）

６．指標や基準値の設定根拠（mg/L）
4
南湖

3.5

では，このような問題を抱えるCODMn（公定法）
がなぜ選ばれたのであろうか．以下のような理由によって選ばれたものと推測する．
（1）類型指定に必要な湖沼水質データの蓄積がKMnO4消費量しかなかったこと
当時，湖沼において水質が測定されることはあまりなかったと考えられる．少なくとも，類型指定のためのデータの蓄積がBODに関してはなかった．一
方，水道水源としての湖沼に限定されるが，上水のKMnO4消費量データならば古くから豊富にあった．
こ の ため ， KMnO4 消 費 量を 酸 素当 量 に換 算 し た
CODMn（5 分法）が先ず候補に挙がったものと推測する．
（2）「BOD≒CODMn」と考えられていた
当時は，BODとCODMnがほぼ同じ値を示すと考えられていた．事実，琵琶湖のデータ（図 3）においても，BODとCODMn（5 分法）はほぼ同じ値を示す．
ほぼ同じ値を示すのであれば，河川にBOD，湖沼にCODMnと異なる指標を用いても問題は少ないと考え，
CODMnが採用される方向となったと推測する．
（3）さらに「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）」と考えられていた
今日からすれば明らかに誤った認識ではあるが，当時は，CODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の値がほぼ等しく，かつCODMn（公定法）のほうがCODMn（5 分法）より，測定法として安定していると考えられていた．そのため最終的に，より安定性の高い
CODMn（公定法）が選定されることになったと推測する．また当時，JISによる公定法のみを「COD」とする規格化の動きがCODMn（公定法）の選定を後押ししたと考えられる．

北湖

3
2.5
2
1.5
環境基準

1
0.5
0
1972

1976

図-2

1980

1984

1988

1992

1996

2000 （年）

琵琶湖の水質（CODMn（公定法））

このように，湖沼の「生活環境の保全に関する環
境基準」は設定以来，ほとんど達成されないまま現在に至っている．本研究ではこのうち特に有機物指標（CODMn）の達成率の悪さに注目する．全窒素や全リンの達成率の悪さも深刻であるが，有機物指標（CODMn）に関しては，他の水域群（河川や海域）と比較したときの達成率の悪さが顕著である．
湖沼における有機物指標（CODMn）の環境基準の達成率が悪い原因としては，指標自身や類型化（基準値），もしくは類型指定など基準設定そのものに問題があった可能性がある．
以下，本研究の調査の結果，明らかとなった湖沼
環境基準の問題点についてまとめる．

５．湖沼の有機物指標の問題点
湖沼の有機物指標であるCODMn（公定法）は，測定法として以下のような問題点をもっている．
（1）過マンガン酸カリウム（KMnO4）を酸化剤とするOC法の不安定さ
KMnO4を酸化剤とする酸素消費量測定法は，測定（反応）条件によって測定値が大きく異なるという不安定さを抱えている．さらに，測定条件を一定にして，なおかつ同一試料であっても検水の濃度の違いにより酸化率が異なる．加算性がなく，有機物の正確な物質収支を把握できないという，指標としては致命的な欠陥をもつ．
（2）他の指標との比較が困難なこと
一般に，同一水域あるいは試料であれば，異なる
有機物指標であっても，それらの間にある程度の相関関係が成り立つと言われる．しかし水域や試料が異なれば，これは成り立たたない．また，たとえ同一水域あるいは試料であっても，指標間の相関はそれほど明確なものではない．同一水系であっても，（mg/L） 4

北湖平均

3.5

CODMn （公定法）

南湖平均

3
2.5

BOD

2
1.5
1
0.5

CODMn （5分法）

0

（年）

1966

1970

図-3

1974

1978

1982

琵琶湖の水質（BODとCODMn）

また，現行の類型や基準値が設定された理由としては，以下のことが考えられる．

ii

「BOD≒CODMn 」との考えから，河川において 定した水質審議会環境基準部会の委員だけではなか
BODに基づいて設定した類型や基準値をそのまま った．少なくとも滋賀県の当時の担当者も同じような認識しかなかった．つまり当時の科学的知見の限湖沼に適用した
表-1 に示すように，BODとCODMnという違いはあ 界であったといえるだろう．
るものの，河川と湖沼の類型別基準値の設定根拠はほぼ同一のものである．当時のデータの蓄積量の差 ７．基準設定以後の問題点から考えると，河川についてBODで設定した類型ご問題はむしろ基準設定の後である．
滋賀県は基準設定後，CODMn（公定法）による測との基準値を「BOD≒CODMn」という考え方の下に，湖沼にそのまま適用したと考えられる．
定が開始されてからすぐに，CODMn（5 分法）との測定値の違いに気づき，公定法による環境基準の達表-1 河川と湖沼の類型別基準値の比較成が困難なことを認識する．湖沼を抱える他の都道
河川
湖沼
府県も同じ認識であったようである．滋賀県や湖沼基準値を抱える都道府県（湖沼担当部局）によって発足し
類型
類型（mg/L）た全国湖沼環境保全対策推進協議会は，発足当初か
水道 1 級・自然水道 1 級・水産 ら 20 年以上にわたって，湖沼に関する環境基準の見環境保全及び1 級・自然環境直しを求める要望書を政府に提出している．それにAA
1
1
AA 保全及び A 以
A 以下の欄にも関わらず，有機物環境基準が改正されなかった理
掲げるもの
下の欄に掲げ由はなんであろうか？
るもの
水道 2 級・水産
1 級・水浴及びB 以下の欄に掲
げるもの
水道 3 級・水産
2 級及び C 以下の欄に掲げるもの
水産 3 級・工業
用水 1 級・農業
用水及び D の欄に掲げるもの工業用水 2 級・
農業用水及び Eの欄に掲げる
もの
工業用水 3 級・
環境保全

A

公害対策基本法第 9 条第 3 項は「第 1 項の基準については，常に適切な科学的判断が加えられ，必要な改定がなされなければならない」と規定している．
それにも関わらず，湖沼の有機物環境基準が改正されなかった要因としては以下のようなことが考えら
れる．
（1）水質汚濁に係る環境基準を改正することの技術
的な難しさ
水質汚濁に係る環境基準は大気などに比べて複雑である．有機物指標一つの改正を考えても，類型（基準値）設定や指定のやり直しなど，改正に必要な事
柄は多岐にわたる．
（2）基準を達成ができていなくとも実害がなかったということ
環境基準を達成していなくとも利水などに関して実害がなかった．環境基準は行政の努力目標という性格をもっている．遵守に関してなんら法的拘束力をもたない．実質的な弊害がなければ，基準の未達成そのものが問題視されることはなかったのである．
もともとBODの 2 倍以上の値を示すCODMn（公定法）
で測定しながら，BODで設定した基準を達成しようとしているわけである．CODMn（公定法）の値が基
準値の 2 倍を大きく超えない限り，実害が生じる可能性は低い．しかしそのために，湖沼を抱える都道府県としても公式には改正のための声を挙げることができなかった．国や環境庁が動くための動機付けが十分ではなかったと考えられる．
（3）時代的背景
湖沼の環境基準の改正にむけてまったく動きがな
かったわけではない．発足間もない環境庁はCODMnに換わる有機物指標としてTOCの研究に着手している．一時は湖沼のTOCの現況調査にも着手したという．しかし，1977 年に琵琶湖に赤潮が発生したことによって，湖沼の水質汚濁に関する人々や行政の関
心は，有機物汚濁から窒素やリンの富栄養化問題に移ってしまう．また，発足まもない環境庁が，難産となった湖沼水質特別措置法の制定に忙殺されたこ

2

B

3

3

A

C

5

5

B

D

8

8

C

E

10

水道 2，3 級・
水産 2 級・水浴
及び B 以下の欄に掲げるもの水産 3 級・工業
用水 1 級・農業
用水及び C の欄に掲げるもの工業用水 2級・環境保全以上のような理由によって，湖沼の有機物指標であるCODMn（公定法）が選定され，現行の類型と基準値が設定されたと推測する．
したがって，有機物指標に関する湖沼環境基準の達成率が悪い大きな原因の一つは，環境基準の検討段階で「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）」という，誤った認識に基づいてCODMn（公定法）を指標として選び，かつ「CODMn（公定法）≒CODMn（5分法）≒BOD」との誤った認識の下，BODに基づいて設定された類型とその基準値をそのまま湖沼に適用したことにあると考える．
もし仮に「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）≒BOD」という関係が成り立つのであれば，琵琶湖の場合，AA類型の基準 1 mg/Lは，北湖では設定当
初から，南湖においても 90 年代にはほぼ達成できていたことになる．
ただし，「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）≒
BOD」との誤った認識をもっていたのは，基準を設

iii

と，湖沼を抱える都道府県側も湖沼法による湖沼の指定と湖沼水質保全計画の策定に行政努力が傾注せざるを得なかったことも有機物指標の改正を阻む大きな要因になったと考えられる．

性を考え，現行の類型別基準値をそのままとするな
らば，湖沼の有機物指標もBODとすべきである．あるいはCODMn（公定法）を使用し続けるのならば，CODMn（公定法）に基づいて類型別の基準値を設定しなおすべきである．
しかし，たとえ実害はなくとも，琵琶湖にとってしかしながら，環境基準設定当時の不十分な科学
CODMn（公定法）を使用し続けることには少なくと 的知見に基づく有機物指標と基準値の整合性に固守も以下の 2 つの問題点がある．
することは，それほど意味のあることではない．湖（1）CODMnでは物質収支を把握することができない 沼の環境基準の抜本的な改正が必要である．
こと
たとえば従来から環境基準は単なる行政の努力目
先にも述べたように，湖沼の有機物指標である 標として捉えられてきたが，むしろこれからは，達CODMn（公定法）は加算性がなく，有機物の正確な 成可能性を考慮に入れた，より科学的な目標値とな
物質収支を把握できないという，指標としては致命 らなければならない．これまでの測定データの蓄積的な欠陥をもつ．有機物の物質収支を把握するため から，最新の科学的知見に基づき，類型別の基準値の確かな有機物指標が求められている．
を設定しなおし，かつ類型指定をやり直すべきであ（2）現在の環境基準が，将来的にも決して達成され る．
る基準値ではないこと
またそのときには，CODMn（公定法）に換わる，
図-4 は京都市下水道局が 1948 年から測定してい より信頼性のおける有機物指標を採用すべきである．
る琵琶湖疏水のKMnO4 消費量から換算したCODMn 少なくとも有機物に関する物質収支のとれる指標で（5 分法）の値を，滋賀県による 5 分法の測定値と なければならない．たとえばその候補として考えらあわせて示したグラフである．琵琶湖のCODMn（5 れるのがTOCである．TOCによる有機物の酸化率は分法）xと（公定法）yとの間にはy = 1.8x + 0.4 の関 ほぼ 100％であり，自動測定も可能である．水道水係式が成り立つ．図の琵琶湖疏水のデータから推測 の有機物水質基準がTOCに換わったことからも，水できる琵琶湖の水質は，戦後まもなくきれいな時代 道水源としての水質と環境の水質の整合性を図りやであってさえ，CODMn（公定法）では基準値の 1 mg/L すい．
を超えていた可能性が高い．
ただし，CODMn（公定法）は，長期間使用されてきた経緯もあり，早急にこれを変更することは非常（mg/L）に困難だろう．CODによる総量負荷制限を行ってい2.5る流域の事業所では，自動のCOD測定装置を整備し第1疎水取水口
南湖ているところも多い．拙速な変更は，社会的に見て2.0
も大きな混乱を引き起こす可能性がある．切り替えるべき指標を早急に定め，現行のCODMn（公定法）
1.5の使用を継続しながら，平行して新指標での測定を行い，新指標のデータの蓄積を待って，基準値の改1.0
正とあわせて新指標への移行を図るべきだと考える．
またこのとき，新しい指標の選定や，選定された
第2疎水取水口
0.5
北湖
指標に基づく類型化や類型別基準値の見直し，類型
指定のやり直しに関しては，2003 年度の水道水の水
0.0
質基準の見直しの際に行われたように，議事録をす
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980 （年）べてインターネット上で公開して，かつ見直し案に
図-4 琵琶湖と琵琶湖疏水との比較
パブリックコメントをもとめるなど，十分な情報公開の下，透明性と公開性の高い形で議論を進めてい
また，常にその時代における最新の科学的知見に く必要がある．水質審議会環境基準部会における環基づくべき環境基準が，間違った知識に基づいて設 境基準の検討段階での議事録や資料などが残ってい定されたまま使用し続けられていること自体が環境 れば，あるいは公開されていれば，より多くの人間
基準設定の精神に関わる根幹の問題といえるだろう． が，もっと早い段階において湖沼環境基準の抱える問題点を正しく認識できたはずである．

８．今後のわが国における湖沼の有機物環境基準のあり方

最後に，湖沼の有機物環境基準で起こったような問題を繰り返さないためにも，問題の究明に努め，その結果を広く公表し，問題提起していくことが重要だと考える．

現在では，CODMn（公定法）はCODMn（5 分法）
あ るいはBODよりはるかに高い値を示すことが常識となっている．すなわち，誤った認識に基づいて設定された現行の類型別基準値の達成あるいは未達成をCODMn（公定法）の測定値で判断することになんら科学的根拠はない．有機物指標と基準値の整合iv

Historicalbackgroundand the problemof theorganism
environmental
standardsof lakes and marshes
Historicalbackgroundandproblemof organism
environmental

standards of lakes and marshes
SAYOKO Tanaka

Ide Laboratory■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□■□
1. The background this study6）In addition, the cause without the movement
In Japan, it is used for BOD (biochemicalof the revision yet though the history after
oxygen demand) and lakes and marshes and thethe standard is set is investigated, and there
sea area COD (chemical oxygen demand) in theis a problem is inferred.
river now. When saying in detail, COD is7）Finally, the ideal way of the water pollution
oxygen consumed at 100 ℃ with KMnO4.
organism index of lakes and marshes in
Hereafter, it is called CODMn (official method).
Japan of the future is considered from the
Recently, it is put in question that theabove-mentioned.
accomplishment rate of environmental standardsof lakes and marshes by CODMn is worse than 4. The conclusion of this study
that of the river and the sea area. Various The organism environmental standards have
beforehand problems have been pointed out tobeen set to CODMn (official method) because of
the measuring method that uses KMnO4 such as
wrong recognition. The wrong recognition is
CODMn as an oxidant.
BOD ≒ CODMn (for five minutes) ≒ CODMn（official method). CODMn (official method)
2. The purpose of this study
actually indicates about big twice the
The problem of environmental standards ofvalue from CODMn (for five minutes).
lakes and marshes by CODMn is clarified in thisFigure 1 is a guess of the water quality of Lake
research. The ideal way of environmental
Biwa previous from 1965 from the in existence
standards of lakes and marshes in Japan in thedata. The dotted line is an estimate value.
future is considered on that.
4Southern Lake

3. The method of this study1）The mechanism of the lakes and marshes
environmental standards of Japan and thecurrent state of standard achievement areinvestigated.
2）It pays attention to the organism index, and acharacteristic of each index and a historicaltransition in Japan are investigated.
3）The water quality of Lake Biwa that is thegreatest lakes and marshes in Japan and thehistory of the water survey are investigated.
And the problem of present lakes andmarshes environmental standards for Lake
Biwa is clarified from the analysis of pastwater quality data etc.
4 ） Historical details of the environmental
standards setting that lies historical of thelaw concerning the water pollution
prevention and water pollution including
lakes and marshes are investigated.
5）From the above-mentioned, the reason thelakes and marshes environmental standards
that have the problem were decided topresent shape is inferred.

（mg/l）

3

2

Northern Lake
1

Environmental standards

0
1948

1952

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980 （Year）

Figure 1: The estimate value of water quality of
Lake Biwa (CODMn (official method))
Because the reference value based onrecognition to which the above-mentioned ismistaken has been set, Lake Biwa cannot
achieve the reference value through all eternity.
There were problems also in other patternizing
and pattern specification.
It is necessary to revise the organism
environmental standards of lakes and marshes
drastically.

v

vi

目
第1章

次

序章

1-1

研究の背景 ･･････････････････････････････････････････････････

1

1-2

研究の目的と意義 ････････････････････････････････････････････

1

1-3

研究の方法 ･･････････････････････････････････････････････････

1

第2章

湖沼環境基準と基準の達成状況 ･･･････････････････････････････

3

2-1

はじめに ････････････････････････････････････････････････････

3

2-2

湖沼環境基準の概要 ･･････････････････････････････････････････

3

2-2-1

人の健康の保護に関する環境基準 ･･････････････････････････

3

2-2-2

生活環境の保全に関する環境基準 ･･････････････････････････

6

2-3

湖沼水質保全特別措置法 ･･････････････････････････････････････

9

2-4

湖沼環境基準の達成状況 ･･････････････････････････････････････

10

第3章

有機物汚濁指標の概要 ･････････････････････････････････････････ 17
水質汚濁の有機物測定法 ････････････････････････････････････････

17

3-1-1

OC（酸素消費量）法 ･･･････････････････････････････････････

17

3-1-2

BOD（生物化学的酸素要求量） ･･････････････････････････････

21

3-1-3

TOC（全有機炭素）および TOD（全酸素要求量） ･･････････････ 22

3-1

3-2

有機物汚濁指標の変遷 ･･････････････････････････････････････････

23

3-3

指標（CODMn（公定法））の問題点 ･･･････････････････････････････

25

第4章

琵琶湖の水質と水質調査の歴史 ････････････････････････････････

29

4-1

琵琶湖の水質調査の歴史 ･･･････････････････････････････････････

29

4-2

高度成長期前の琵琶湖の水質 ･･･････････････････････････････････

33

第5章

環境基準設定以前の水質汚濁防止に関する法令 ･･･････････････････ 39

5-1

水質二法制定以前の水質汚濁防止に関する法令 ････････････････････

39

5-2

水質二法制定以後の水質汚濁防止に関する法令 ････････････････････

40

第6章

湖沼環境基準設定の歴史と問題点 ･･･････････････････････････････ 47
湖沼環境基準設定の過程（環境基準検討段階〜適用されるまで）とその6-1

背景････････････････････････････････････････････････････････････

47

6-1-1

公害対策基本法の制定 ･･････････････････････････････････････

47

6-1-2

環境基準設定過程 ･･････････････････････････････････････････

48i

指標と基準値の設定根拠 ････････････････････････････････････････

50

6-2-1

水質審議会環境基準部会による検討作業をとりまく状況 ････････

51

6-2-2

有機物指標としてCODMn（公定法）が選定された理由･････････

51

6-2-3

類型ごとの基準値の設定根拠 ････････････････････････････････

53

6-2-4

CODMn（公定法）が設定された理由 ････････････････････････････

55

6-3

湖沼環境基準設定以降（環境基準適用以降）の動向 ････････････････

56

第7章

考察と結論 ･･････････････････････････････････････････････････

61

7-1

前章までのまとめ ･････････････････････････････････････････････

61

7-2

今後のわが国における湖沼の有機物環境基準 ･････････････････････

64

第8章

論議 ････････････････････････････････････････････････････････

67

引用 Web ページ ････････････････････････････････････････････････････････

69

6-2

謝辞 ･･･････････････････････････････････････････････････････････････････ 73

ii

図
図 2-1

表

目

次

水域群ごとの環境基準の達成率･････････････････････････････････････

12（BODまたはCODMn（公定法）（一部CODOH））
図 2-2

湖沼における環境基準の達成率（全リンおよび全窒素）･･･････････････

12

図 2-3

琵琶湖の水質（CODMn（公定法））･･････････････････････････････････

14

図 2-4

琵琶湖の水質（全窒素）･･･････････････････････････････････････････

14

図 2-5

琵琶湖の水質（全リン）･･･････････････････････････････････････････

15

図 3-1

水質の有機物汚濁測定法の歴史的変遷･･･････････････････････････････

23

図 4-1

琵琶湖の水質（北湖平均）･････････････････････････････････････････

30

図 4-2

琵琶湖の水質（南湖平均）･････････････････････････････････････････

30

図 4-3

BODとCODMnの相関図････････････････････････････････････････････

31

図 4-4

CODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の相関図･･･････････････････････

32

図 4-5

琵琶湖の水質の（疎水取水口と琵琶湖全体のCODMn（5 分法））････････

34

図 4-6

琵琶湖の水質（CODMn（公定法））の推計値･･････････････････････････

35

図 5-1

水質二法による水質規制のしくみ（1969）･･･････････････････････････

41

図 6-1

水質汚濁に係る環境基準についての設定過程･････････････････････････

49

図 6-2

大気汚染に係る環境基準の改正経緯･････････････････････････････････

56

表 2-1

水質汚濁に係る人の健康の保護に関する環境基準（1999 年）･･･････････

5

表 2-2

水質汚濁に係る要監視項目および指針値（1999 年）･･･････････････････

6

表 2-3

生活環境の保全に関する環境基準の達成期間（1971 年）･･･････････････

7

表 2-4

湖沼の生活環境の保全に関する環境基準 1（1971 年）･････････････････

8

表 2-5

湖沼の生活環境の保全に関する環境基準 2（1982 年）･････････････････

9

表 2-6

指定年と指定湖沼･･････････････････････････････････････････････････

10

表 2-7

湖沼の健康項目の環境基準達成状況（非達成率）（2003 年）････････････

11

表 2-8

指定湖沼における環境基準（CODMn（公定法）など 3 項目）の達成状況（2002 年）････････････････････････････････････････････････････････

13

表 3-1

各種の酸素消費量測定法（1973）･･･････････････････････････････････

18

表 4-1

湖沼環境基準の見直しに関する全国湖沼環境保全対策推進協議会の要望書 36

表 4-2

琵琶湖の水質調査と水質基準をめぐる動きと国の動き･････････････････

37

表 5-1

水質保全法による指定水域一覧･････････････････････････････････････

42

表 5-2

わが国の水質に関する法令と動向 1･････････････････････････････････

44

表 6-1

水道用水を取水している湖沼の水質（1967）･････････････････････････

53

表 6-2

河川と湖沼の類型別基準値の比較･･･････････････････････････････････

54

表 6-3

わが国の水質に関する法令と動向 2 （1）･･･････････････････････････

59

iii

表 6-4

わが国の水質に関する法令と動向 2 （2）･･･････････････････････････

iv

60

第1章

1-1

序章

研究の背景

現在わが国では，水質汚濁の有機物指標として河川にはBOD（生物化学的酸素要求量），湖
沼･海域にはCOD（化学的酸素要求量）と 2 種類の指標が使い分けられている．より正確には，海域の大部分と湖沼には 100℃における過マンガン酸カリウム（KMnO4）による酸素消費量（JIS K 0102 規格 17）（以下「CODMn（公定法）」）が，海域の一部にはアルカリ性KMnO4による酸素消費量（JIS K 0102 規格 19）（以下「CODOH」）が使用されている2）3）．
このうちCODMn（公定法）による湖沼の環境基準の達成率が他の河川や海域に比べて悪い
ことが近年問題視されている．わが国最大の湖沼である琵琶湖においても，環境基準は 1971
年に設定されて以来一度も達成されていない1）．CODMn（公定法）などKMnO4を酸化剤とする有機物の測定方法にはかねてから種々の問題点が指摘されてきた．環境基準の類型化
や類型ごとに設定された基準値，類型指定の妥当性とともに，指標としてCODMn（公定法）
を用いていること自体が，湖沼の環境基準の達成率が悪い原因の一つであるとも言われている．
このような中，2003 年度 10 年ぶりに水道水の水質基準が改正された．これによって，100
年以上，水道水の有機物指標として使用されてきたKMnO4消費量が，指標としての不安定性から廃止され，代わってTOC（全有機炭素）が採用された4）．

1-2

研究の目的と意義本研究では，わが国で湖沼の水質汚濁有機物指標として用いられているCODMn（公定法）に着目して，CODMn（公定法）による湖沼環境基準の問題点を，測定原理や方法，わが国への導入の経緯，環境基準設定の歴史的背景，設定の根拠，設定後の基準改正にむけた動きなどの調査から明らかにする．その上で，わが国における湖沼の環境基準の今後のあり方を考察する．
本研究によって，湖沼にとっての望ましい有機物指標のあり方が明確になれば，わが国の湖沼の水質改善に役立つものと考えられる．

1-3

研究方法

本研究では，以下のような方法で調査研究をおこなう．（）内は本論文中の対応する章番号
である．

1

1) 先ずわが国の湖沼環境基準のしくみと基準達成の現状を文献調査から明らかにする．
（第 2 章）
2) 次に有機物指標に着目し，各指標（測定方法）の特性やわが国への導入の時期，使用の歴史的変遷について同じく文献調査から明らかにする．（第 3 章）
3) また，わが国最大の湖沼である琵琶湖の水質と水質調査の歴史を調査し，過去の水質データの分析や関係者へのヒアリング調査などから，現行の湖沼環境基準の琵琶湖にとっての問題点を明らかにする．（第 4 章）
4) 一方，水質汚濁防止に関する法令の歴史や湖沼を含む水質汚濁に係る環境基準設定の歴史的経緯についても関係者へのヒアリング調査や文献調査から明らかにする．（第 5，6
章）
5) 以上を踏まえ，問題を抱える湖沼環境基準がなぜ現行の形に定まったのか，その理由について推論する．（第 6 章）
6) さらに，基準設定以後の歴史についても調査し，問題を抱えているにもかかわらず未だに改正されていない原因についても推論する．
（第 6 章）
7) 最後に，以上のことから，今後のわが国における湖沼の水質汚濁有機物指標のあり方を考察する．（第 7 章）

【参考文献】
1）環境省：環境白書＜http://www.env.go.jp/policy/hakusyo/index.html＞

2）環境省：環境法令データベース＜http://www.env.go.jp/hourei/index.html＞

3）板倉省吾：工場排水試験方法，pp.42-46，日本規格協会（1998）
4）新しい水質基準等の制度の制定・改正：＜http://www.mhlw.go.jp/topics/bukyoku/kenkou/suido/kijun/seido.html＞，2005-2-9

2

第2章

湖沼環境基準と基準の達成状況

本章では，湖沼の環境基準について解説し，その後，基準の達成状況について述べる．

2-1

はじめに

湖沼は，閉鎖性の水域として水が長時間滞留するため，流入した汚濁物質が内部に蓄積しやすい特徴をもつ．特に，窒素やリンなどの栄養塩類が流入すると，藻類その他の水生生物が増殖繁茂し，水質が累進的に悪化する赤潮やアオコなどの富栄養化現象が起こりやすい．また一旦水質が悪化すると，長い滞留時間のため，回復に長期間を要するのが湖沼である．
本研究において湖沼とは，1971 年に告示された「水質汚濁に係る環境基準について」に倣
い，「天然湖沼および貯水量が 1,000 万m3以上であり，かつ，水の滞留時間が 4 日間以上である人工湖」と定義する．

2-2

湖沼環境基準の概要

湖沼に関する環境基準は，公害対策基本法（1967 年法律第 132 号）第 9 条「政府は，大気の汚染，水質の汚濁，土壌の汚染および騒音に係る環境上の条件について，それぞれ，人の健康を保護し，および生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする」に基づき，1971 年に「水質汚濁に係る環境基準について」（環境庁告示第59 号）として河川や海域の環境基準とともに告示された．
（公害対策基本法第 9 条の規定は環境基本法第 16 条に継承されている．）
湖沼を含めた水質汚濁に係る環境基準には「人の健康の保護に関する環境基準」と「生活環境の保全に関する環境基準」の 2 種類がある．これに対して，大気や土壌，騒音に関する環境基準には，人の健康の保護と生活環境の保全の双方を達成するための，全国一律の基準が 1 種類あるのみである．2 つの環境基準をもつところが，水質汚濁に係る環境基準の大きな特徴となっている．

2-2-1

人の健康の保護に関する環境基準1）3）

水質汚濁に係る環境基準のうち「人の健康の保護に関する環境基準」は，原則として湖沼
や河川，海域の区別なく，全公共用水域および地下水に一律に適用される．また，同環境
基準は，猶予期間を置かず，設定後直ちに達成，維持されるべきものとされている．人の3

健康は，なにものにも優先して尊重されなければならないため，水域ごとに数値に差異を設けたり，適用されない水域が存在したりすることがないよう，また，人の健康に係る問題に猶予期間を置くことは適当でないと考えられたためである．
「人の健康の保護に関する環境基準」は，設定当時（1971 年）は，シアンとアルキル水銀，
有機リン，カドミウム，鉛，クロム（6 価），ヒ素，総水銀の 8 項目であった．その後，1975
年に PCB が追加され 9 項目となる．さらに 1993 年 3 月には，トリクロロエチレンなどの 9
項目の有機塩素系化合物と，シマジンなど 4 項目の農薬など合計 15 項目が追加され，また有機リンが環境基準項目から削除されたことから 23 項目となった．また，この時新たに要監視項目として 25 項目が設定された．要監視項目については，国および地方公共団体において，物質の特性，使用状況などを考慮し体系的かつ効果的に公共用水域などの水質測定を行い，その結果を踏まえて必要に応じ水質汚濁の未然防止のための措置を講じるとともに，測定結果を国において定期的に集約し，その後の知見の集積状況も勘案しつつ，環境基準項目への移行などを機動的に検討するものとされている．その後 1999 年にふっ素，ほう素ならびに硝酸性窒素および亜硝酸性窒素が要監視項目から環境基準項目に変更され，
現在の環境基準項目は 26，要監視項目は 22 である．表 2-1，2-2 参照．
「人の健康の保護に関する環境基準」の基準値は，おおむね水道法（1957 年法律第 177 号）に基づく水道の水質基準と同じ値をとっている．ただし，水銀関係および PCB については，
魚介類の生物濃縮を通じて食品として人体に取り入れられる危険性が大きく，飲料水および魚介類の通常の摂取量を勘案すると，飲料水として摂取する場合の安全性を考慮した公共用水域の水質の濃度よりも魚介類の生物濃縮を考慮し魚介類の食品としての安全性を考慮した公共用水域の水質の濃度の方が低いことから，生物濃縮があっても魚介類の食品としての安全性が失われない程度の公共用水域の水質を基準値として定めている．
また，1, 1, 1-トリクロロエタンについては，臭味防止の観点から厳しく設定されている水道水質に関する基準よりも環境基準は高く設定されている．

4

水質汚濁に係る人の健康の保護に関する環境基準（1999 年）1）

表 2-1

備考

項目
1
2
3
4

カドミウム
全シアン
鉛
六価クロム

基準値
0.01 mg/l
以下
検出されないこと0.01 mg/l
以下
0.05 mg/l
以下

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26

砒素
総水銀
アルキル水銀
PCB
ジクロロメタン
四塩化炭素
1, 2-ジクロロエタン
1, 1-ジクロロエチレン
シス-1, 2-ジクロロエチレン
1, 1, 1-トリクロロエタン
1, 1, 2-トリクロロエタン
トリクロロエチレン
テトラクロロエチレン
1, 3-ジクロロプロペン
チウラム
シマジン
チオベンカルブ
ベンゼン
セレン
硝酸性窒素および亜硝酸性窒素
ふっ素
ほう素0.01 mg/l
以下
0.0005 mg/l 以下
検出されないこと検出されないこと0.02 mg/l
以下
0.002 mg/l
以下
0.004 mg/l
以下
0.02 mg/l
以下
0.04 mg/l
以下
1 mg/l以下
0.006 mg/l
以下
0.03 mg/l
以下
0.01 mg/l
以下
0.002 mg/l
以下
0.006 mg/l
以下
0.003 mg/l
以下
0.02 mg/l
以下
0.01 mg/l
以下
0.01 mg/l
以下10 mg/l
以下
0.8 mg/l
以下
1 mg/l以下

1 基準値は年間平均値とする．ただし，全シアンに係る環境基準については最高値とする．
2 「検出されないこと」とは，その結果が当該方法の定量限界を下回ることをいう．
3 海域については，ふっ素およびほう素の基準値は適用しない．
4 硝酸性窒素および亜硝酸性窒素の濃度は，規格 43.2.1，43.2.3 又は 43.2.5 により測定された硝酸
イオンの濃度に換算係数 0.2259 を乗じたものと規格 43.1 により測定された亜硝酸イオンの濃度に換算係数 0.3045 を乗じたものの和とする．

5

表 2-2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

2-2-2

水質汚濁に係る要監視項目および指針値（1999 年）1）

項目名
クロロホルムトランス-1, 2-ジクロロエチレン
1, 2-ジクロロプロパン
p-ジクロロベンゼン
イソキサチオン
ダイアジノン
フェニトロチオン（MEP）
イソプロチオラン
オキシン銅（有機銅）
クロロタロニル（TPN）
プロピザミドEPN
ジクロルボス（DDVP）
フェノブカルブ（BPMC）
イプロベンホス（IBP）
クロルニトロフェン（CNP）
トルエン
キシレン
フタル酸ジエチルヘキシル
ニッケル
モリブデン
アンチモン

指針値
0.06 mg/l 以下
0.04 mg/l 以下
0.06 mg/l 以下
0.3 mg/l
以下
0.008 mg/l 以下
0.005 mg/l 以下
0.003 mg/l 以下
0.04 mg/l 以下
0.04 mg/l 以下
0.05 mg/l 以下
0.008 mg/l 以下
0.006 mg/l 以下
0.008 mg/l 以下
0.03 mg/l 以下
0.008 mg/l 以下―
0.6 mg/l
以下
0.4 mg/l
以下
0.06 mg/l 以下―
0.07 mg/l 以下―

生活環境の保全に関する環境基準2）3）9）

湖沼に関する水質汚濁に係る環境基準のうち「生活環境の保全に関する環境基準」は，現
在は水素イオン濃度（pH）と化学的酸素要求量（CODMn（公定法）），浮遊物質量（SS），溶
存酸素量（DO），大腸菌群数，全窒素および全リンの 7 項目 9 類型について定められている．
もともと 1970 年の設定時点では，1971 年にCODMn（公定法）など 5 項目に関する 4 類型であったが，その後 1982 年に湖沼の富栄養化を防止するために，全窒素および全リンに関する 5 類型が追加され，現行の項目と類型になった．表 2-4，2-5 参照．
ちなみに河川の環境基準は，1970 年にBODをはじめとした 5 項目について 6 類型が定められている．また，海域では 1970 年にCODMn（公定法）（一部CODOH）など 4 項目，1971 年にn-ヘキサン抽出物質を追加した 5 項目に関する 3 類型が設定され，その後 1995 年に全窒素および全リンに関する 5 類型が追加されている．
「生活環境の保全に関する環境基準」は「人の健康の保護に関する環境基準」と異なり，
上述のように，基準が河川や湖沼，海域の水域群ごとに設定されている．水域群による最も大きな違いの一つが有機物の指標である．湖沼ではCODMn（公定法）が用いられている

6

のに対して，河川ではBODが用いられている．海域では，湖沼と同じCODMn（公定法）が（硫酸銀の添加によって海水中の塩素イオンの影響をなくした上で）用いられているが，一部の海域ではCODOHが用いられている．測定方法の違いは第 3 章で解説する．
また，環境基準値は水域群ごとに，さらに当該水域の利水目的に応じて設けられた数個の水域類型（AA 類型や A 類型など）（表 2-4，2-5 参照）ごとに定められており，それぞれの水域類型には該当する水域名が指定されている．この指定が，いわゆる「あてはめ」である．
水域の類型指定は，1971 年まで国が定めていたが，それ以降は「環境基準に係る水域および地域の指定権限の委任に関する政令（1971 年政令第 159 号）」によって，複数の都府県に係る重要な水域である北上川などの 37 河川（琵琶湖と霞ヶ浦，北浦の 3 湖沼水域を含む），
東京湾などの 10 海域，合計 47 の県際水域を除き，その指定の権限は，当該水域が属する区域を管轄する都道府県知事に委任されている．
「生活環境の保全に関する環境基準」に関してこのような水域別方式が採用された理由は，
公共用水域の「生活環境」や「利水目的」が個別の水域ごとに多岐多様であり，水質汚濁
防止行政の目標である環境基準も，それに対応して，環境基準を一律に設定することは適当でなく，水域ごとに吟味されるべきものであるとの考え方による．ここで言う「生活環境」とは「人の生活に密接な関係のある財産並びに人の生活に密接な関係のある動植物およびその生育環境を含む」（環境基本法第 2 条第 3 項）ものであり，工業用水道，上水道や水産業，農業などの生産物などもその保護対象に含まれる．
また「生活環境の保全に関する環境基準」の維持達成の期限は，水域ごとに水質汚濁の状
況などに応じて，達成すべき期限を設定し，その期限内における達成を期するべきものとされている（表 2-3 参照）．これは，生活環境の保全に関する基準については，水域ごとの利用目的に応じてそれぞれの水域の特性を考慮して期間を設定することが適切であると考えられたためである．
表 2-3

生活環境の保全に関する環境基準の達成期間（1971 年）3）
イ

直ちに達成

ロ

5 年以内で可及的すみやかに達成

ハ

5 年を超える期間で可及的すみやかに達成

7表 2-4

湖沼の生活環境の保全に関する環境基準 1（1971 年）2）

項目

基準値
利用目的の
適応性

類型

AA

A

B

C

水道 1 級・
水産 1 級・
自然環境保全および A
以下の欄に掲げるもの
水道 2，3級・水産 2級・水浴および B 以下の欄に掲げるもの
水産 3 級・
工業用水 1級・農業用
水および Cの欄に掲げるもの
工業用水 2
級・環境保
全

水素イオン
濃度
（pH）

化学的酸素
要求量
（COD）

6.5 以上 8.5
以下

浮遊物質量

溶存酸素量

（SS）

（DO）

1 mg/l 以下

1 mg/l 以下

7.5 mg/l 以
上50 MPN/100
ml 以下

6.5 以上 8.5
以下

3 mg/l 以下

5 mg/l 以下

7.5 mg/l 以
上1,000
MPN/100 ml
以下

6.5 以上 8.5
以下

5 mg/l 以下

15 mg/l 以下

5 mg/l 以上

6.0 以上 8.5
以下

8 mg/l 以下

ごみなどの浮遊が認められないこと

2 mg/l 以上

備考

大腸菌群数

1 基準値は日間平均値とする．
2 農業用利水点については，水素イオン濃度 6.0 以上 7.5 以下，溶存酸素量 5 mg/l 以上とする．
（注）1 自然環境保全：自然探勝などの環境保全
2 水道 1 級 ：ろ過などによる簡易な浄水操作を行うもの
水道 2，3 級：沈殿ろ過などによる通常の浄水操作，または，前処理などを伴う高度の浄水操作を行うもの
3 水産 1 級：ヒメマスなど貧栄養湖型の水域の水産生物用並びに水産 2 級および水産 3 級の水産生物用
水産 2 級：サケ科魚類およびアユなど貧栄養湖型の水域の水産生物用および水産 3 級の水産生物
用
水産 3 級：コイ，フナなど富栄養湖型の水域の水産生物用
4 工業用水 1 級：沈殿などによる通常の浄水操作を行うもの
工業用水 2 級：薬品注入などによる高度の浄水操作または，特殊な浄水操作を行うもの
5 環境保全：国民の日常生活（沿岸の遊歩などを含む）において不快感を生じない限度8

表 2-5湖沼の生活環境の保全に関する環境基準 2（1982 年）2）

項目
類型
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ

備考

基準値

利用目的の適応性
自然環境保全およびⅡ以下の欄に掲げるもの
水道 1，2，3 級（特殊なものを除く）水産 1 種・水浴およびⅢ以下の欄に掲げるもの
水道 3 級（特殊なもの）およびⅣ以下の欄に掲げるもの
水産 2 種およびⅤの欄に掲げるもの
水産 3 種・工場用水・農業用
水・環境保全全窒素
0.1 mg/l 以下

全リン
0.005 mg/l 以下

0.2 mg/l 以下

0.01 mg/l 以下

0.4 mg/l 以下

0.03 mg/l 以下

0.6 mg/l 以下

0.05 mg/l 以下

1 mg/l 以下

0.1 mg/l 以下

1 基準値は年間平均値とする．
2 水域類型の指定は，湖沼植物プランクトンの著しい増殖を生ずるおそれがある湖沼について行なうものとし，全窒素の項目の基準値は，全窒素が湖沼植物プランクトンの増殖の要因となる湖沼について適用する．
3

農業用水については，全リンの項目の基準値は適用しない．

（注）1
2

自然環境保全：自然探勝などの環境保全
水道 1 級：ろ過などによる簡易な浄水操作を行うもの
水道 2 級：沈殿ろ過などによる通常の浄水操作を行うもの
水道 3 級：前処理などを伴う高度の浄水操作を行うもの（「特殊なもの」とは，臭気物質の除去が可能な特殊な浄水操作を行うものをいう）
3 水産 1 級：ヒメマスなど貧栄養湖型の水域の水産生物用並びに水産 2 級および水産 3 級の水産生物用
水産 2 級：サケ科魚類およびアユなど貧栄養湖型の水域の水産生物用および水産 3 級の水産生物
用
水産 3 級：コイ，フナなど富栄養湖型の水域の水産生物用
4 工業用水 1 級：沈殿などによる通常の浄水操作を行うもの
工業用水 2 級：薬品注入などによる高度の浄水操作または，特殊な浄水操作を行うもの
5 環境保全：国民の日常生活（沿岸の遊歩などを含む）において不快感を生じない限度

2-3

湖沼水質保全特別措置法6）8）

湖沼には前述のような環境基準が設定されており，主な規制は当初 1970 年に制定された水質汚濁防止法（以下「水濁法」）によってなされていた．水濁法は，水質管理の基本法として，人の健康に関わる有害物質と生活環境項目の双方を対象としてすべての公共用水域に関して排水規制などをおこなう目的で制定されたものである．しかし，閉鎖性で汚染が進行しやすい湖沼では水濁法による規制だけでは十分でないことから，重要湖沼を指定する
湖沼水質保全特別措置法（以下「湖沼法」）が 1984 年に制定された．
湖沼法は，環境基準の確保が緊急な表 2-6 に示す湖沼（「指定湖沼」（10 湖沼・13 水域））について水質保全のための特別措置を講ずることを主な内容としている．そのねらいは大き
くは次の 2 点にある．

9

1）公共用水域の水質汚濁の防止に関し一般法である水濁法による排水規制措置を前提としつつ，指定湖沼の集水域において，従来の排水規制では対応できない汚染源（一定規模のし尿浄化槽，畜舎，魚類養殖施設など）に対し，その特性に応じた新たな規制を行う．
2）指定湖沼ごとに地方と国を通じて広範なコンセンサスを形成しつつ，下水道整備などの水質保全に資する事業と汚濁負荷削減のための各種規制などの措置に関する計画（湖沼水質保全計画）を策定し，この計画の下で各種の水質保全施策を総合的に推進する．
指定湖沼は都道府県知事の申し出に基づき，内閣総理大臣が指定する．指定の要件としては，水質環境基準が現に確保されておらず，または確保されないこととなる恐れが著しい湖沼であって，当該湖沼の水の利用状況や水質の汚濁の推移などからみて，特に水質保全に関する施策を総合的に講ずる必要があると認められることとなっている（湖沼水質特別措置法第 3 条第 1 項）．
指定年と指定湖沼6）

表 2-6
指定年

1986

1987
1989
1994

2-4

指定湖沼（水域）
（西浦）
霞ヶ浦
（北浦）
（常陸利根川）
印旛沼
手賀沼
（北湖）
琵琶湖
（南湖）
児島湖
諏訪湖
釜房ダム貯水池
中海
宍道湖
野尻湖

湖沼環境基準の達成状況5）6）8）10）

本項では，湖沼環境基準の達成状況について述べる．
湖沼の環境基準の達成状況は，「人の健康保護に関する環境基準」に関しては非達成率が約0.1%（2003 年度時点）とほとんどの地点で達成されている．表 2-7 参照．

10表 2-7湖沼の健康項目の環境基準達成状況（非達成率）（2003 年）10）
測定項目

カドミウム
全シアン
鉛
六価クロム
砒素
総水銀
アルキル水銀
PCB
ジクロロメタン
四塩化炭素
1, 2-ジクロロエタン
1, 1-ジクロロエチレン
シス-1, 2-ジクロロエチレン
1, 1, 1-トリクロロエタン
1, 1, 2-トリクロロエタン
トリクロロエチレン
テトラクロロエチレン
1, 3-ジクロロプロペン
チウラム
シマジン
チオベンカルブ
ベンゼン
セレン
硝酸性窒素及び亜硝酸性窒素
ふっ素
ほう素
合計（実地点数）a：超過地点数
0
0
1
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4

b：測定値点数
261
240
261
238
262
241
68
122
181
185
179
180
180
186
179
191
192
195
194
194
194
179
178
389
207
202
418

a／b（%）
00
0.003831
00.01145
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.009569

一方，湖沼に関する「生活環境の保全に関する環境基準」の達成率は，図 2-1 からわかるよ
うに有機汚濁に関しては 40%程度と他の水域群と比較して低く，環境基準が設定されて以来横ばいの状態が続いている．また，全窒素および全リンにおいても，全リンはCODMn（公定法）と同程度，全窒素については 10%程度とかなり達成率が低い．図 2-2 参照．

11

100

80

（％）

60

40

20
河川

湖沼

海域

1994

1998

2002 （年）

0
1974

1978

1982

1986

1990

図 2-1 水域群ごとの環境基準の達成率（BODまたはCODMn（公定法）（一部CODOH））5）10）

100
全窒素

全燐

80

（％）

60

40

20

0
1985

図 2-2

1989

1993

1997

2001

（年）

湖沼における環境基準の達成率（全リンおよび全窒素）5）10）

また，総務省が行った政策評価（2004 年 8 月）によると，指定湖沼のうち環境基準（CODMn（公定法），全窒素および全リンの 3 項目）を 2002 年に達成していたのは，全リンに関す
る 2 水域（琵琶湖北湖と諏訪湖）のみであった．各湖沼が指定湖沼に指定されてから約 10
年から 20 年が経過しているが，ほとんどの指定湖沼において環境基準が未達成となってい12

ることが指摘されている．表 2-8 参照．
表 2-8 指定湖沼における環境基準（CODMn（公定法）など 3 項目）の達成状況（2002 年）6）
項目区分
水域・湖沼
霞ヶ浦（西浦）
霞ヶ浦（北浦）
霞ヶ浦（常陸利根川）印旛沼
手賀沼
琵琶湖（北湖）琵琶湖（南湖）
児島湖
諏訪湖
釜房ダム貯水池
中海
宍道湖
野尻湖
達成水域数
（2002 年度）
備考

全窒素
水域類型 達成状況
×
Ⅲ
×
Ⅲ

CODMn
水域類型
達成状況
A
×
A
×
A

×

A
B
AA
AA
B
A
AA
A
A
AA

×
×
×
×
×
×
×
×
×
×

Ⅲ

×

×
Ⅲ
×
Ⅴ
×
Ⅱ
×
Ⅱ
×
Ⅴ
×
Ⅳ
（指定類型なし）
×Ⅲ
×
Ⅲ（指定類型なし）

00

全リン
水域類型 達成状況
×
Ⅲ
×
Ⅲ
Ⅲ

×

Ⅲ
Ⅴ
Ⅱ
Ⅱ
Ⅴ
Ⅳ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅲ
Ⅰ

×
×
○
×
×
○
×
×
×
×
2

1 「○」印は水質環境基準が達成されていることを，また，「×」印は達成されていないことを示す．
2 釜房ダム貯水池および野尻湖については，全窒素の水質環境基準の水域類型が指定されていない．

わが国最大の湖沼である琵琶湖においても環境基準は，図 2-3 と 2-4，2-5 に示すように北湖の全リンを除いて，設定以降一度も達成されていない．特にCODMn（公定法）濃度に関しては，達成されるどころか近年はむしろ増加傾向にある．

13

4（mg/l）

3

2

環境基準
1
南湖

北湖

0
1972

1976

1980

図 2-3

1984

1988

1992

1996

（年）

2000

琵琶湖の水質（CODMn（公定法））11）12）0.6（mg/l）

0.4

0.2

環境基準

南湖

北湖

0
1972

1976

1980

図 2-4

1984

1988

1992

琵琶湖の水質（全窒素）11）12）

14

1996

2000

（年）

0.04
南湖

北湖

（mg/l）

0.03

0.02

環境基準
0.01

0
1972

1976

1980

図 2-5

1984

1988

1992

1996

2000

（年）

琵琶湖の水質（全リン）11）12）

なお，環境基準の達成は本来，環境基準点における 75％水質値（注）で判断されるべきものであるが，図 2-3 から 2-5 においては，琵琶湖南湖と北湖の値を年平均値で示している．
（注） 75%水質値とは，測定点における日間平均値の年間の全データ（データ数：n）をその値の小さいものから順に並べたとき，0.75 × n 番目のデータ値をいう．
なお，0.75×n が整数でない場合は，端数を切り上げた整数番目の値をとる．
例 1 データ数 12 個のとき
12 ×0.75 = 9→下から 9 番目のデータが 75%値
例 2 データ数が 6 個のとき
6×0.75 = 4.5→下から 5 番目のデータが 75%値

このように，湖沼の「生活環境の保全に関する環境基準」は設定以来，ほとんど達成されないまま現在に至っている．本研究ではこのうち特に有機物指標（CODMn（公定法））の達
成率の低さに注目する．全窒素や全リンの達成率の低さも深刻であるが，有機物指標に関しては，他の水域群（河川や海域）と比較したときの達成率の低さが顕著である．
特に琵琶湖について言えば，CODMn（公定法）濃度は，環境基準を達成するどころか逆に年々増加する傾向にある．さらに，第 4 章で後述するように，琵琶湖では高度成長期以前の比較的きれいであった時代ですらCODMn（公定法）濃度は環境基準値を上回っていた可能性がある．つまり，琵琶湖には決して達成できない環境基準が設定されているのかもしれない．
湖沼における有機物指標（CODMn（公定法））の環境基準の達成率が低い原因としては，指標の選定や類型化（基準値），もしくは類型指定など基準設定そのものに問題があった可能15

性がある．

【参考文献】
1）環境法令研究会編：環境基準・規制対策の実務，pp.2256-2262，第一法規（1997）
2）同 1），pp.2268-2277
3）同 1），pp.2501-2512
4）環境省：環境白書＜http://www.env.go.jp/policy/hakusyo/index.html＞，2004-11-16
5）環境省：環境統計集＜http://www.env.go.jp/doc/toukei/contents/index.html＞，2004-11-16
6）総務省：湖沼の水環境の保全に関する政策評価＜http://www.soumu.go.jp/s-news/2004/pdf/040803_3_g_01.pdf＞，2004-11-16
7）大塚直：環境法，pp.286-288，有斐閣（2002）
8）水環境学会編：日本の水環境行政，pp.80-92，ぎょうせい（1999）
9）同 1），pp.2551-2552
10）環境省：平成 15 年度公共用水域水質測定結果＜http://www.env.go.jp/water/suiiki/h15/＞，
2004-12-28
11）滋賀県琵琶湖環境部水政課琵琶湖環境政策室編：滋賀県環境白書
12）滋賀県立衛生環境センター：琵琶湖水質調査報告書，昭和 47〜53 年度

16

第3章

有機物汚濁指標の概要

本章では，湖沼の有機物汚濁指標であるCODMn（公定法）やその他有機物汚濁指標の概要と歴史的変遷について解説する．

3-1

水質汚濁の有機物測定法

本節では水質汚濁を測る有機物指標として使用されている主な測定法について解説する．

3-1-1

OC（酸素消費量）法2）3）

OC（Oxygen Consumed：酸素消費量）法とは，水中の被酸化性物質をある一定の反応条件
で酸化剤と反応させ，消費される酸化剤の量を測定し，その量を酸素当量に換算する測定方法の総称である．表 3-1 は「環境汚染分析 13 DO・BOD・OC」1）から引用したものであるが，水質汚濁に係る環境基準が設定された 1970 年代当時の各分野において使用されていた各種OC法を示している．酸化剤としては過マンガン酸カリウム（KMnO4）と 2 クロム酸
カリウム（K2Cr2O7）の 2 種類であるが，測定の反応条件は様々である．後述する①〜⑥の有機物指標はすべてOC法の仲間となる．
水中の被酸化物が酸化される速度は，酸化剤の種類，濃度，被酸化物の濃度，反応時間および pH などによって異なる．これは，同一の試料であっても試験方法が違えば OC（酸素消費量）の値が異なることを意味する．再現性のよい測定結果を得るためには，同一の試
験方法であっても酸化剤の濃度や反応温度，反応時間などの測定（反応）条件を厳密に一定にする必要がある．各種の試験方法では，酸化剤の量をできる限り一定にするために，
反応終了時においても最初に加えた酸化剤の約 50％が残存しているときの測定値を採用するよう定められている．
様々なOC法のうち，現在日本ではJIS（K0102 工場排水試験法）によって，100℃（沸騰水
浴中），30 分間におけるKMnO4による酸素消費量（表 3-1 の網かけ部分）だけを「COD」と呼ぶことが定められている．

17

表 3-1

各種の酸素消費量測定法（1973）1）

上水
KMnO4
KMnO4消
反応条件
消費量
費量（アル
（酸性法） カリ性法）
100
100
検液量
KMnO4
KMnO4
酸化剤種類
酸化剤濃度
N／100
N／100
NaOH
H2SO4
反応時の
pH 調節剤
（1＋2）
（5N）
5
2
同上量（ml）
加熱方法
直火
直火
100
100
反応温度
（煮沸）
（煮沸）
（℃）
反応時間
5分
10 分
滴定法
Na2C2O4
Na2C2O4（還元剤）
Cl = 300
備考
ppm 以上
表示方法

下水
CODMn
（アルカ
リ性法）
50
KMnO4
N／40
NaOH
（5N）
1
直火
100
（沸騰）
30 分

CODMn
（低温法）

H2C2O4

工場用水
CODCr

CODMn
（公定法）

CODCr

50
KMnO4
N／20
H2SO4
（1＋2）
5
定温器

5
K2Cr2O7
N／20
H2SO4

20〜22

＞100

4 時間

2 時間

100
KMnO4
N／40
H2SO4
（1＋2）
10
湯浴
100
（沸騰）
30 分

Na2S2O3Na2S2O3

Na2C2O4

I2滴定法

FeSO4
(NH4)2SO4
Ag2SO4 1 g
O2（ppm）

2 時間
FeSO4(NH4)2SO4
Ag2SO4
1g

KMnO4（ppm）

75
直火

50
K2Cr2O7
N／20
H2SO4（conc）
75
直火
＞100

工場排水
反応条件

CODMn（公定法）

100
検液量
KMnO4
酸化剤種類
酸化剤濃度
N／40
H2SO4
反応時の
pH 調節剤（1＋2）
10
同上量（ml）
加熱方法
湯浴
100
反応温度
（沸騰）
（℃）
反応時間
30 分
滴定法
Na2C2O4（還元剤）
備考
Ag2SO4 1 g添加

表示方法

CODMn
（低温法）
50
KMnO4
N／40
H2SO4
（1＋2）
5
定温器

CODCr

CODCr

CODOH

CODOH

50
K2Cr2O7
N／4
H2SO4（conc）75
直火

50
K2Cr2O7
N／4
H2SO4（conc）
75
直火

20

＞100

＞100

50
KMnO4
N／100
NaOH
（20％）
1
湯浴
100
（沸騰）
20 分

50
KMnO4
N／100
NaOH
（20％）
1
湯浴
100
（沸騰）
20 分

H2C2O4

Na2S2O3

4 時間
Na2S2O3
I2滴定法

2 時間
2 時間
FeSO4
FeSO4
(NH4)2SO4(NH4)2SO4
HgSO4 1 g
AgSO4
0.75 gO2（ppm）

注）上水 KMnO4消費量（酸性法）：上水試験方法（1970）
上水 KMnO4消費量（アルカリ性法）：上水試験方法（1960）
下水 CODMn（アルカリ性法），CODMn（低温法），CODCr：下水試験方法（1967）
工場用水 CODMn（公定法），CODCr：JIS K 0101-1966
工場排水 CODMn（公定法），CODMn（低温法），CODCr：JIS K 0102-1971
工場排水 CODCr：用廃水標準試験法（米）工場排水 CODOH：水質汚濁調査指針

18

I2滴定法

以下，OC の中でもわが国において主に用いられてきたものについて解説する．
（1）過マンガン酸カリウム（KMnO4）を酸化剤とするOC法
以下の測定法はKMnO4を酸化剤として使用するOC法である．KMnO4の酸化剤としての特徴
は，炭水化物は酸化するが，アミノ酸や揮発性の有機酸などは酸化しにくく，また，亜硝酸塩や第一鉄塩など無機の還元性物質なども酸化することである．
①

KMnO4（過マンガン酸カリウム）消費量21）22）33）37）

KMnO4消費量はわが国において最も古くから使用されてきた有機物測定法である．詳しくは後述するが，1886 年に「日本薬局方」において常水の有機物指標として用いられたことに始まる．その後 100 年以上，水道水の有機物指標として用いられてきたが，2003 年に廃止された（2004 年からはTOCに変更）．また，上水試験方法においては，図 3-1 に示すように 1965 年の改正まで酸性法とアルカリ性法の 2 種類が採用されていたが，それ以降は酸性法のみとなっている．
KMnO4消費量は，他のOC法とは異なり，水中の被酸化性物質の量を，同物質を酸化することに消費されるKMnO4量そのもので表す．このKMnO4消費量を酸素当量に換算すると後述
する③CODMn（5 分法）となる．
KMnO4消費量のうち酸性法は，硫酸酸性において 100℃（直火）5 分間で消費される過マン
ガン酸カリウムの量を測るものである．後述の③CODMn（5 分法）もまったく同じ測定方法による．一方，アルカリ性法は，アルカリ性において 100℃（直火）10 分間（または 100℃
（沸騰水浴中）30 分間）で消費されるKMnO4量を測る方法である．特に塩素イオンを約 300
ppm以上含む試料に対して用いられていた．詳しい測定（反応）条件は表 3-1 の上水の欄に示すとおりである．
②

CODMn（公定法）5）22）24）25）

CODMn（公定法）は，図 3-1 に示すように 1964 年にJISの工場排水試験方法において初めて採用された測定方法である．その後，1974 年からは下水試験方法に，1978 年からは上水試
験方法にも収録されている．
このCODMn（公定法）が現在，公定法として湖沼の「生活環境の保全に関する環境基準」
で用いられている測定法である．
本測定方法は，試料を硫酸酸性とし，酸化剤としてKMnO4を加え，100℃（沸騰水浴中）で30 分間反応させ，そのとき消費されたKMnO4の量を求め，相当する酸素量に換算したものである．詳しい測定（反応）条件は表 3-1 に示すとおりである．

19ただし，試料水中に塩素イオンが多量に含まれていると，塩素イオンの一部が酸化されて測定値が高くなる．この塩素イオンの影響を除くため，通常は硝酸銀を入れて塩素イオン
を塩化銀として沈殿させてから測定をする．硝酸銀の代用として硫酸銀を使用する場合もある．ただし，海水のように多量に塩素イオンを含んでいる試料を測定する場合には，硝酸銀を多量に添加しなければならない欠点がある．詳しい測定（反応）条件は表 3-1 に示すとおりである．
③

CODMn（5 分法）22）

CODMn（5 分法）は図 3-1 に示すように 1965〜78 年の間，上水試験方法において採用されていた測定方法である．しかし，現在はほとんど使用されていない．
本測定方法は，前述した①KMnO4消費量とまったく同じである．ただし，消費されたKMnO4量を最後に約 4 分の 1（×0.2531）にして，相当する酸素当量に換算する．
④

CODMn（アルカリ性法）23）24）

CODMn（アルカリ性法）は，わが国では，下水試験法において 1953〜64 年の間「酸素消費量」という項目名で採用されていたOC法である．その後 1964〜74 年の改正まで下水試験方法ではこの測定法を「COD」と呼んでいた．しかし，それ以降は工場排水試験法に倣い，②の公定法が「COD」とされ，本測定方法は「アルカリ性，100℃における過マンガン酸カリウムによる酸素消費量」と表記されるようになった．
本測定方法は塩素イオンを含む試料にも適用できるため，現在でも海水の混入のおそれのある処理場などにおける日常試験として用いられている．
本測定方法は，アルカリ性において 100℃（沸騰水浴中）で 30 分間KMnO4と反応させたとき，消費されたKMnO4量から酸素消費量を求める方法である．多量の塩素イオンを含む試料でも塩化銀の添加なしに適用できる特徴がある．詳しい測定（反応）条件は表 3-1 に示すとおりである．
⑤

CODOH24）25）

CODOHは 1981 年に工場排水試験方法ではじめて採用され，その後 1984 年からは下水試験方法においても採用されている測定方法である．
現在，一部（B 類型）の海域の環境基準の有機物指標として用いられている．
本測定方法は，試料をアルカリ性とし，酸化剤としてKMnO4を加え，100℃（沸騰水浴中）
で 20 分間反応させたのち，ヨウ化カリウムを加えて硫酸酸性としたとき，遊離するヨウ素イオンをチオ硫酸ナトリウム溶液で滴定して求めたKMnO4の消費量から，相当する酸素の20

量を算出するものである．アルカリ性で反応させるため，CODMn（公定法）のように銀塩を添加しなくても，KMnO4と塩素イオンとの反応は起こらない．よって海水のような塩素イオンの多い試料に適しているとされる．詳しい測定（反応）条件は表 3-1 に示すとおりである．
⑥ CODMn（低温法）23）24）25）29）
CODMn（低温法）は，かつては「イギリス法」と呼ばれていた測定方法である．英国では「Permanganate Value: PV」と呼ばれ，1908 年頃から使用されており，現在でも一部の廃水に使用されている．日本では下水試験方法において 1935 年から採用されており，1935〜64
年の間は「酸素吸収量」という名称で呼ばれていた．また，工場排水試験方法においても1964〜93 年の間掲載されていたが，その後，試験方法からは削除されている．図 3-1 参照．
本測定方法は，酸化剤にKMnO4を使用し，20℃程度（室温），4 時間で消費されるKMnO4の量を酸素換算して表わしたものである．詳しい測定条件は表 3-1 に示すとおりである．
本測定法は，酸化温度が低いので，他の OC 法にくらべて酸化率が低く，同一試料について
は 100℃の高温法である公定法に比べて約 1/3 程度である．しかし一方では，安定した測定値が得られ，塩素イオンによる妨害も少ないとされる．
（2）2 クロム酸カリウム（K2Cr2O7）を酸化剤とするOC法（CODCr）22）24）25）31）39）
CODCrは，下水試験方法において 1953 年，工場排水試験方法においては 1964 年から採用されているOC法である．ただし，下水試験方法の 1964 年以前のCODCrは現在の測定法とは異なるので注意が必要である．本測定方法は現在，多くの国々において採用されている．
CODCrは，試料に一定の硫酸とK2Cr2O7，硫酸水銀（Ⅱ），および硫酸銀を加え，還流冷却器を付けて 2 時間加熱し，そのとき消費したK2Cr2O7の量を酸素に換算して表わしたものである．酸化率が高く，有機物の大部分である 80〜100％が分解されることから，水中の有機物
量をほぼ完全に測定することができ，また，測定値のバラツキが少なく再現性が良いとされる．しかし，芳香族炭化水素およびピリジンなどの環式窒素化合物は酸化されず，酸素消費量 10 ppm以下の試料に対しては，概略値は得られるが正確値を得るのは難しいと言わ
れる．

3-1-2

BOD（生物化学的酸素要求量）21）〜25）

BOD（Biochemical Oxygen Demand）は，古くから OC 法とともに使用されてきた有機物指標である．上水や下水など幅広い分野において使用されている．図 3-1 参照．
現在，河川の環境基準の有機物指標として用いられている．

21

この方法は，水中の分解可能な有機物が，好気性微生物によって分解され，安定化するために，一定時間内に消費される酸素の量を測るものである．通常，試料を希釈水で希釈し，20℃で 5 日間放置したとき消費される溶存酸素の量で表わされる．BOD の測定原理は，河川の自浄作用をフラン瓶の中で再現したものであり，河川の汚濁状態を最も正確に表す指標であるとされる．

3-1-3

TOC（全有機炭素）およびTOD（全酸素要求量）22）24）25）（1）TOCTOC（Total Organic Carbon）は，比較的新しい測定法であり，1974 年から下水試験方法，1981
年から工場排水試験方法，1993 年から上水試験方法において用いられている．また 2004 年
からは，水道の水質基準においてKMnO4消費量に代わる有機物指標として採用されている．
TOC は水中に存在する有機物中の炭素を測定し，有機物量を炭素濃度によって表したものである．試験方法としては，酸素（または二酸化炭素を含まない空気）中 900〜950℃で水中の有機物質を分解して有機体の炭素を二酸化炭素にし，その濃度を測定することにより炭素量を求める．TOC 測定法による有機物の酸化率はほぼ 100％である．自動測定が可能であり，近年では，水質汚濁を表す最も有効な指標の一つとして考えられている．
（2）TOD
TOD（Total Oxygen Demand）も比較的新しい測定法であり，1974 年から下水試験方法，1981
年から工場排水試験方法において用いられている．
この方法は，水中の被酸化性物質の酸化分解により消費される酸素の消費量という点では
BODやCODと共通した概念であるが，BODが好気性微生物による生物化学的酸化における酸素消費量であり，またCODが酸化剤による化学的酸化における酸素消費量であるのに対し，TODは 900℃という高温の燃焼炉における完全酸化による酸素消費量である．したがって，ある物質のTOD値はその物質のThOD（Theoretical Oxygen Demand―理論的酸素要求量）
値にもっとも近い値を示す．またCODCr値とも高い相関をもっているという．
図 3-1 に，各種試験方法に収録された有機物測定法の変遷を表す．この図は文献 19）〜23）
から作成したものである．
同図より，湖沼環境基準が設定された 1970 年ごろには少なくともCODと呼ばれる測定方法だけでも 5 種類（CODMn（公定法），CODMn（5 分法），CODMn（アルカリ性法），CODMn（低温法），CODCr）あったことがわかる．

22

1935

上水試験方法

1950

1953
1993
1960 1964 1965 1970 1974 1978 1981 1984
KMnO４消費量（アルカリ性法）
KMnO４消費量（酸性法）
CODMn（5分法）
BOD
CODCr
CODMn（公定法）
TOC

下水試験方法BOD
CODMn（アルカリ性法）
CODMn(公定法)
CODMn（低温法）
CODCr
TOC，TOD
CODOH
CODMn（硝酸銀）
CODMn（公定法）

工場排水
試験方法
（JIS法）BOD
CODCr
CODMn（低温法）
CODOH
TOC，TOD

備考

上水試験方法はかつて「飲料水の判定標準とその試験方法」であったが 1960 年の改正以降，
現在の「上水試験方法」となった．
2 下水試験方法はかつて「下水試験法」であったが，1964 年の改正以降，現在の「下水試験方法」となった．
は水質に係る環境基準が設定された年（1971 年）

1

図 3-1

3-2

水質の有機物汚濁測定法の歴史的変遷19）〜23）

有機物汚濁指標の変遷

本項では，有機物汚濁指標がわが国に導入された経緯について解説する．
わが国の水質試験は，明治前期に政府によって開設された司薬場においてはじまると言われる．この開設にあたり，西欧から専門家を御雇工師として迎えており，これによって先ず，西欧の水質試験法が日本に導入された．その後 1886 年に内務省令より「日本薬局方」が制定される．日本薬局方は 1891 年に改訂されたが，そのなかに「常水試験法」が収載されており，これがわが国の最初の水質試験法と言われている．その後 1890 年の「水道条例」の公布により，水道における水質試験法が，水道水質試験法統一協議会（後の水道協会）
によって統一され，1904 年に「協定上水試験法」が定められた33）．
KMnO4消費量の使用は，1877 年コレラの発生に伴う井戸水の水質測定として用いられ，こ23

れを 1886 年の日本薬局方において常水の有機物指標として用いたことにはじまる．その後，1906 年の日本薬学会飲料水検査法に定められ，1957 年には水道法の水質基準省令に示されている． 40）
また，水槽便所取締規則（1921）は，筆者が調査した中では，有機物指標の排出基準をわが国で初めて定めた法令であるが，同規則では「流出物ノ四時間内ニ於ケル酸素吸收量ハ十萬分中一．五分以下タルコト」や「流出物ハ原汚水ニ對シ酸素吸收量及蛋白性『アムモニア』ノ含量ニ於テ四五．〇『パーセント』以上ノ減少率ヲ示スコト」（下線は著者）とあるように，酸素吸収量（CODMn（低温法））が用いられていた．12）
また 1930 年代に行われた下水の水質調査でも「酸素吸収量」や「酸素消費量」（CODMn（アルカリ性法））が用いられている．14）
さらに 1937 年の下水道に関する文献7）においても「従来我国に於いては下水の有機物量の測定は酸素吸収量oxygen absorbed又は同消費量oxygen consumedの方法による」（下線は著者）との記述がある．これらのことより，有機物指標として先ず日本に入ってきたのは各種のOC法であり，この当時はまだBODは日本に導入されていなかったものと考えられる．
その後，1935 年に水道協会が，公共下水道を有する都市が独自の水質試験法で試験を行っていたものを，各都市に諮って全国的に統一した下水試験法を制定した．この試験法は各都市や先進欧米都市の試験法を参考にしたものであり，特に米国での標準試験法（1936）
を参考に定められたといわれている33）．この下水試験法で採用された有機物指標がBODと酸素消費量，酸素吸収量である14）．ここで初めてBODが日本の試験法の中に正式に登場する．
BODに関しては 1950 年の文献9）において「元來酸素要求量としては，以上（BOD）の外に
直接または化学的要求量がある」（下線は著者）とある．また，1957 年の文献11）においても「以前は，有機化合物を酸化するのに必要な酸素量の濃度を以って表わす方法を採り，酸化剤としては過マンガン酸カリウム，重クロム酸カリウム等が用いられていた」（下線は著者）とある．これらの記述から，1930 年前後からわが国に導入されたBOD（当時は「B.O.D.」と表記）が，下水道の分野では 1950 年代にはすでに有機物指標の主流となっていた様子が伺える．
しかし，依然としてOC法で下水中の有機物濃度を報告している，同時代の文献もある8）．
あるいは「放流下水の水質基準（1938）」や「下水濃度算式（1939）」では，BODの代用としてOC法の測定値を用いている10）15）．1940 年代ごろに下水についてKMnO4による酸素消費量とBODとの間に相関があることが確かめられており20），徐々にこのころから，OC法がBODの代替指標という位置づけで使用されるようになっていったようである．
また，このころからKMnO4やK2Cr2O7を酸化剤とする試験項目を「COD」と呼び始めるようになった20）．
しかし，図 3-1 に示したように，1950 年代から 60 年代にかけて，COD（OC 法）にはあま

24

りに多くの変法が存在した．分野ごとに異なる測定法が用いられており，また同じ分野の中でも，塩素イオンの影響を避けるために，少なくとも酸性法とアルカリ性法の 2 種類があった．
同じ COD という名称でも測定方法が違えば，値が大きく異なる．それにも関わらず当時の文献は測定方法の詳細については述べず，単に「COD」と記載しているものが多い．同じ名称では混乱の原因となる．おそらくそれが理由であろう．1964 年に JIS によって COD の規格化がなされ，工場排水試験方法において現在の公定法のみが「COD」と呼称されることとなった．

3-3

指標（CODMn（公定法））の問題点

湖沼の有機物指標として用いられているCODMn（公定法）に関しては，かねてから様々な問題点が指摘されてきた．ここでは，CODMn（公定法）の有機物指標としての問題点を整理しておく．
（1）測定方法自体に問題があり，測定値の信頼性が低い
KMnO4を酸化剤する測定方法は比較的酸化率が低く，有機物によって酸化されないものがある．また，OC法全体に言えることだが，KMnO4などの酸化剤が検水に加えられると，検水中の有機物と酸化剤との間の酸化還元電位差によって酸化還元反応がおこる．その電位差とは酸化剤の濃度や有機物の濃度，反応温度，pHなどに支配される．すなわち，同じ酸化剤でも反応の際の酸化剤と検水中の有機物の濃度の比により電位差が変わり，それによって反応速度や酸化率が変わる．さらに温度やpHなどの違いによっても変動する．したがって，再現性のある測定値を得るためには酸化剤の濃度や反応温度，pH，測定時間などの測定条件を一定にする必要がある．しかし，これらの測定条件を一定にしても，なおかつ検水の濃度の違いにより同一試料であっても酸化率は異なってくる．特にKMnO4を酸化剤とする測定方法では酸化率が不安定である．
すなわちKMnO4を酸化剤とする指標では，同一試料であっても加算性（1＋1＝2）が期待できない．つまり，同指標では信頼のおける物質収支をとることができないということである．
（2）他の有機物指標との比較が出来ない
一般に，同一水域あるいは試料であれば，異なる有機物指標であっても，それらの間にある程度の相関関係が成り立つと言われる．しかし水域や試料が異なれば，これは成り立た

25

たない．また，たとえ同一水域あるいは試料であっても，指標間の相関はそれほど明確なものではない．同一水系であっても，湖沼のCODMn（公定法）の値を，河川のBODや一部海域のCODOHの値と比較することはほぼ不可能である．わが国では同じ有機物であっても川を流れているときはBOD負荷であり，これが湖沼に入ればCODMn（公定法）負荷に，また，海域に出ればCODOH負荷となる．指標間の相関が低い，もしくはないために，これらの異なる測定方法による測定値から物質収支をとることはできない．また，諸外国で主に使用されているCODCrとの比較も困難である．
2004 年に水道水の有機物指標がKMnO4消費量からTOCに変更された．湖沼が水道水源である場合には，同じ有機物指標でありながら，今後は，CODMn（公定法）とTOCが同時に測定されることになる．

【参考文献】
1）真柄泰基：環境汚染分析法 13 DO・BOD・OC，p.16，大日本図書（1973）
2）同 1），p.17
3）同 1），pp.56-59
4）建設省都市局下水道部，厚生省生活衛生局水道環境部監修：下水試験方法 上巻，
pp.155-160，日本下水道協会（1997）5）環境庁水質保全局水質規制課編：水質汚濁（上），pp.8-9，白亜書房（1973）
6）同 5），pp.193-195
7）高橋甚也：下水道，p.228，アルス（1937）
8）同 7），p.216
9）廣瀬孝六郎：下水道學，p.44，誠文堂新光社（1950）
10）同 9），p.45
11）萩原耕一：B.O.D.試験法解説，p.45，績文堂出版（1957）
12）田中寅男:下水道工学，pp.400-403，森北出版（1951）
13）同 12），pp.313-316
14）同 12），p.321
15）同 12），pp.328-331
16）同 12），p.357
17）廣瀬孝六郎：工場排水とその処理，p.703，技報堂（1963）18）同 17），p.684
19）同 17），p.690
20）萩原耕一，中村文雄：水質診断の技術と方法，pp.56-57，積文堂（1972）
21）飲料水の判定標準とその試験方法，水道協会（1950，1955，1957）
22）上水試験方法，日本水道協会（1960，1965，1970，1978，1985，1993，2001）2623）下水試験法，水道協会（1953，1957）24）下水試験方法，日本下水道協会（1964，1966，1967，1974，1984，1997，2002）25）工場排水試験方法，日本規格協会（1964，1971，1974，1981，1986，1993，1998）
26）公害白書，p.16，大蔵省印刷局（1969）27）萩原耕一：水の DO，BOD，OC，p.41，共立出版（1972）
28）同 27），pp.56-58
29）同 27），pp.61-62
30）同 27），p.66
31）同 27），pp.67-74
32）同 27），pp.75-79
33）下水道東京 100 年史編纂委員会編：下水道東京 100 年史，pp.660-661，東京都下水道局（1989）
34）小瀬洋喜：水の衛生，p.101，コロナ社（1967）35）日本分析化学会北海道支部編：解説

水の分析，p.187，化学同人（1966）36）同 35），p.184
37）厚生労働省健康局水道課：新しい水質基準等について＜http://www.mhlw.go.jp/topics/bukyoku/kenkou/suido/kijun/index.html＞，2005-2-1238）Ian Fox：Question on water environment standard in UK，2004-12-22，私信
39）同 1），pp.66-7040）有機物の指標について（TOC の基準値案について）＜http://www.mhlw.go.jp/shingi/2003/02/s0217-5d.html＞，2005-2-13

27

28

第4章

琵琶湖の水質と水質調査の歴史

第 2 章で述べたように，琵琶湖では基準の設定以来一度もCODMn（公定法）による基準値（南湖，北湖とも 1 mg/l）を達成できていない（図 2-3 参照）．本章では，琵琶湖における水質と水質調査の歴史ついて概観し，琵琶湖に設定されているCODMn（公定法）による環境基準の問題点について考えてみる．

4-1

琵琶湖の水質調査の歴史

滋賀県による琵琶湖の水質調査は 1966 年から始まる．当時は南湖で年 4 回，北湖で年 2 回の調査であり，有機物指標としてはBODとCODMn（5 分法）がともに測定されていた．その後，1971 年に水質に係る環境基準が設定されたため，翌 1972 年からCODMn（公定法）測定も加えて行われるようになる．また 1979 年からは測定回数が南湖，北湖ともに毎月 1 回に統一された．その後，1983（昭和 58）年以降はCODMn（5 分法）の測定がなくなり，BODとCODMn（公定法）のみの測定となっている．
図 4-1 と 4-2 は，CODMn（5 分法）が測定されていた 1966 年から 82 年までの間の測定値の推移をBODとCODMn（公定法）の値とともに示したものである．図に示されるように，CODMn（5 分法）とBODの値はほぼ似かよっている．この期間，CODMn（5 分法）の値は北湖では
1 mg/l以下，南湖でも 1.5 mg/l以下であった．しかし一方，CODMn（公定法）は，北湖で 2 mg/l，
南湖で 3 mg/l程度であり，ともにCODMn（5 分法）の約 2 倍の値を示している．

29

4
BOD

CODMn（5分法）

CODMn（公定法）

1970

1974

（mg/l）

3

2

1

0
1966

図 4-1

1978

1982 （年）

琵琶湖の水質（北湖平均）1）4
BOD

CODMn（5分法）

CODMn（公定法）（mg/l）

3

2

1

0
1966

1970

図 4-2

1974

1978

1982 （年）

琵琶湖の水質（南湖平均）1）

第 3 章で述べたように，BODとOC法であるCODMn（5 分法および公定法）とはまったく測定原理が異なる有機物指標である．また，同じOC法であっても測定法（反応条件）が異なれば，値が異なることがわかっている．そこでここでは，上記 3 つの有機物指標が琵琶湖

30

において同時に測定されていた期間のデータから，これら 3 つの指標間の相関について見てみる．
図 4-3 は，1977 年と 78 年の両年に，琵琶湖における同じ試料に対して測定された水質デー
タ（全 724 組）について，BOD値に対してCODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の値をプロットしてみたものである．

9y = 1.181x + 1.189
2

r = 0.5118

CODMn （mg/l）

6y = 0.5556x + 0.4744
2

r = 0.5855

3

CODMn（公定法）

CODMn（5分法)

0
0

3

6

9

BOD（mg/l）

図 4-3

BODとCODMnの相関図

グラフには直線近似した直線式と相関係数をあわせて示している．
図 4-3 からは，BODとCODMn（5 分法），BODとCODMn（公定法）の間に，相関係数は高くないが，ある程度の相関関係があることがわかる．また，BODがたとえ 0 の試料であっても，CODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の値は，それぞれ約 0.5 と 1.2 mg/lの値をとるようである．
また図 4-1 および 4-2 でBODとCODMn（5 分法）が比較的，似たような値を示していた理由
が，両者の間に原点を通る比例関係があったからではなく，偶然にも，両者の値が同じく

31

らいの値となる 1〜2 mg/l付近であった結果であったことがわかる．
次に同じ年度のデータでCODMn（5 分法）とCODMn（公定法）との間の相関を見てみる．

9

y = 1.8536x + 0.4023
CODMn （公定法）（mg/l）2

r = 0.6829

6

3

0
0

3

6

9

CODMn （5分法）（mg/l）

図 4-4

CODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の相関図

図 4-4 はx軸をCODMn（5 分法），y軸をCODMn（公定法）として図 4-3 と同じ 1977 年と 78
年のデータ（全 724 組）をプロットしたものである．グラフには直線近似した直線式と相関係数をあわせて示している．
相関係数r2は約 0.68 と，BODとの相関係数より高い．グラフから，両者の間にほぼ原点を通る正の相関関係があることがわかる．さらに，一般にも言われていることだが，同一試料であればCODMn（公定法）の値のほうがCODMn（5 分法）のものより高く，公定法はCODMn（5 分法）の約 2 倍の値を示すことがわかる．
先にも述べたように，琵琶湖の有機物環境基準はCODMn（公定法）において南湖と北湖はともにAA類型（1 mg/l）に指定されている．琵琶湖の類型指定は「水質汚濁に係る環境基準について（1971 年環境庁告示第 59 号）別表の水域の欄に掲げる公共用水域が該当する水域類型（1972 年環境庁告示第 7 号）」において，国によって定められることとなっている．

32

しかし実際は，滋賀県との相談の上でAA類型に指定されたと言われている．
琵琶湖におけるCODMn（公定法）の測定は，基準設定後の 1972 年からはじまる．類型指定
当時の様子に詳しい滋賀県のOBの証言によれば，当時の県の担当者にはCODMn（公定法）のほうがCODMn（5 分法）よりも測定値が高いという認識がなかったそうである（公定法が5 分法とほぼ同じ値をとると考えていた）．そのため，CODMn（5 分法）の値（北湖で 1 mg/l
以下，南湖で 1.5 mg/l以下）からAA類型（1 mg/l）であっても環境基準を容易に達成できると考えていたという．
さらに，琵琶湖の環境基準は容易に達成できると予測されていたため，最悪点でも達成可能との判断から，環境基準点が，赤野井湾を含む，現在の岸よりの地点に設定されたそうである．また，北湖は直ちに達成が可能だと判断されており（達成期間イ）が，下水道が普及すれば南湖も 5〜10 年で達成可能だとして（達成期間ハ）が設定された．また下水道が整備されれば，汚濁負荷量が大きく削減されるとの同じ考え方から，南湖流入河川の環境基準が都市型河川であるにもかかわらず AA 類型に指定されたという．
ただし，環境基準や類型指定当時，たとえ琵琶湖でCODMn（公定法）が測られていたとしても，図 4-1 と 4-2 からわかるように，その値は北湖で 2 mg/l以下，南湖でも 3 mg/l以下であったはずである．すなわちAA類型の下となるA類型の 3 mg/lを下回っており，琵琶湖の利水目的からしてもAA類型の指定は避けられなかったであろうと考えられる．
しかし実際には，図 4-4 で示したように，琵琶湖においてCODMn（公定法）はCODMn（5 分法）の約 2 倍の値を示す．CODMn（公定法）による基準値（1 mg/l）が達成できていないのも無理のない話である．
さらに琵琶湖の水質は，きれであった時代でさえ，CODMn（公定法）で測れば，環境基準である 1 mg/lを超えていたのではないか，という説がある．この説が正しいならば，琵琶湖は永遠に達成できない環境基準を設定されている，ということになる．

4-2

高度成長期前の琵琶湖の水質

そこで，かつてのきれいであった当時の琵琶湖のCODMn（公定法）の値を推定してみることにする．
琵琶湖の水質は高度経済成長期後に急激に悪化したと言われている．しかし，滋賀県による公式な水質調査は 1966 年から始まっており，それ以前の信頼できるデータは存在しない．
そこで，1948 年から調査が行われている，京都下水道局の琵琶湖疏水取水口におけるKMnO4
消費量の測定データに着目して，このデータを使用して推定してみることにする．

33

4
第1・第2疎水取水口平均

北湖

南湖

1964

1976

1980 （年）（mg/l）

3

2

1

0
1948

1952

1956

1960

1968

1972

図 4-5

琵琶湖の水質（疎水取水口と琵琶湖全体のCODMn（5 分法））2）〜4）

図 4-5 は，京都市下水道局において 1948 年から測定されていた琵琶湖第 1 疏水と第 2 疎水の取水口のKMnO4消費量の平均値を 4 分の 1 にしてCODMn（5 分法）に換算したものを，滋賀県によって 1966 年から測定されていた北湖と南湖のCODMn（5 分法）濃度の平均値とあわせて示したものである（値はすべて年平均）．
1966 年から 82 年のデータについて，特に疎水取水口と南湖の値を比較すると，南湖にある
疎水取水口のCODMn（5 分法）の平均値は，南湖の平均値よりやや高かったようである．この期間の疎水取水口のCODMn（5 分法）の平均値に対する南湖と北湖の平均値の比は，それぞれ約 0.8 と 0.5 である．

34

4
北湖

南湖

（mg/l）

3

2

1

環境基準

0
1948

1952

図 4-6

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980 （年）

琵琶湖の水質（CODMn（公定法））の推計値

次に図 4-6 は，図 4-5 のデータから推計した北湖と南湖のCODMn（公定法）濃度を示したものである．
ただし図中の 1971 年から 82 年の実線部分は，実際に滋賀県によって測定されていた実測値である．これに対して 1966 から 70 年の点線部分は，図 4-4 で求めたCODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の関係式を用いて，南湖と北湖のCODMn（5 分法）の実測値から算出した推計値である．また 1948 から 65 年の点線部分は，疎水取水口のCODMn（5 分法）の平均値
から先ず南湖と北湖のCODMn（5 分法）の値を推計し，さらにそれらの値から上述のCODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の関係式を用いて算出した推計値である．
図 4-6 より，南湖と北湖はともに，高度成長期前の水質ですら，CODMn（公定法）で測れば，環境基準の 1 mg/lを下回っていなかった可能性が高い．
CODMn（公定法）による測定が開始されてからすぐに，CODMn（5 分法）との測定値の違いに気づき，公定法による環境基準の達成が困難なことを認識した滋賀県であるが，すでに類型指定が告示された後であった．また，すでに達成されているA類型への指定変更は事実上不可能であった．類型の細分化など，環境基準の考え方そのものの抜本的な見直しを求
めるしかなかったが，実質的な弊害がない状態において，県として正式な要望書を出すことはできなかった．議会の承認を必要としたからだ，と当時を知る滋賀県の関係者は答えている．
もともと環境基準そのものが，行政の努力目標という性格をもっている．遵守に関してな

35

んら法的拘束力をもたない．実質的な弊害がなければ，基準の未達成そのものが問題視されることはなかったのである．
湖沼を抱える他の都道府県も，環境基準に関して滋賀県と同様の問題を抱えていたようである．そのため，滋賀県や湖沼を抱える都道府県の担当部局によって発足した全国湖沼環境保全対策推進協議会は，1982 年の発足当初から，湖沼に関する環境基準の見直しを求める要望書を政府に提出している．表 4-1 は，湖沼環境基準見直しに関する全国湖沼環境保全対策推進協議会の要望書の全文である．
表 4-1
提案趣旨
現状と課題

提案の具体
内容

湖沼環境基準見直しに関する全国湖沼環境保全対策推進協議会の要望書4）・湖沼の環境保全対策の推進を図るため，水質環境基準について拡充等の措置を検討されたい．
･湖沼の水質環境基準項目として，COD や T-N など 7 項目が定められ，利水目的に応じて環境基準があてはめられている．
･利水目的に応じた水質環境基準があてはめられている現行制度では，水質汚濁を未然に防止し，湖沼の多様な恵沢を将来にわたって教授するための目標として位置づけるには限界がある．
・水質環境基準が未達成であっても利水障害のない湖沼が多くある反面，水質環
境基準を達成していても利水障害を発生している例もあり，水質環境基準と利水障害が必ずしもリンクしていない．
・国民的資産としての湖沼の価値を念頭におき，利水目的を勘案した基準値に加え，良好な自然環境の保全や生態系の保全などを視野に入れた新たな基準の導入を検討されたい．
・有機物質全体の動きを把握し，難分解性有機物等の課題に対応するため，TOCの指標としての導入を検討されたい．
・湖沼の環境基準について調査研究を進め，湖沼の実態や最新の知見に即したク
ロロフィル a などの富栄養化の指標や透明度などの住民にわかりやすい指標の導入を検討されたい．
・大腸菌群数について，病原性細菌の存在の指標としての有意性について，基準の見直しを検討されたい．
・現行の湖沼のCODの水質環境基準は，河川のBODの水質環境基準と比べてAA類型とA類型との間に基準値の幅が大きいことから，河川のBODの環境基準との整合を図られたい．
・国が河川にかかる環境基準をあてはめている人工湖など，環境基準のあてはめ
状況が不適切なものについて，早期に適切な環境基準にあてはめ替えを行われた
い．
*下線は著者

表 4-1 の要望書は 2004 年 8 月のものであるが，全国湖沼環境保全対策推進協議会は，設立以来 20 年以上，同様の内容のものを毎年 2 回，国に提出し続けているという．
しかし，未だに見直しは行われず，湖沼の有機物環境基準は 1971 年の設定当時のままである．

36

表 4-2

琵琶湖の水質調査と水質基準をめぐる動きと国の動き

年

琵琶湖の水質調査
・滋賀県による琵琶湖の水質調査が1966（昭和 41） 始まる（有機物測定はCODMn（5 分法）
1967（昭和 42）
1971（昭和 46）
・CODMn（公定法）での測定が始ま1972（昭和 47）
る1979（昭和 54） ・水質調査方法が統一される
1980（昭和 55）
1982（昭和 57）
1983（昭和 58）

水質基準をめぐる動きと国の動き

・公害対策基本法制定
・水質汚濁に係る環境基準が設定

・滋賀県が富栄養化防止条例を制定
・全国湖沼環境保全対策推進協議会
が発足

・CODMn（公定法）のみの測定となる
・湖沼水質保全特別措置法が制定
・環境基本法が制定

1984（昭和 59）
1993（平成 5）【参考文献】
1）滋賀県衛生環境センター：琵琶湖水質調査報告書，昭和 41〜57 年度
2）京都市下水道局，2005-1-5，私信
3）京都市下水道局，2005-1-11，私信
4）全国湖沼環境保全対策推進協議会：平成 16 年度政策提案書（2004）

37

38

第5章

環境基準設定以前の水質汚濁防止に関する法令

本章では水質汚濁に係る環境基準設定以前の日本の水質汚濁防止に関する法令について，
国レベルで初めての公害対策法である「公共用水域の水質の保全に関する法律」と「工場排水等の規制に関する法律」（これらを併せて「水質二法」という）の制定以前と以後に分けて解説する．

5-1

水質二法制定以前の水質汚濁防止に関する法令1）2）7）

わが国における水質汚濁問題は近代産業が興り始めた明治時代から顕在化しはじめた．その代表的な例が足尾銅山鉱毒事件である．栃木県の足尾銅山から流出する鉱毒によって渡良瀬川沿岸の地域に深刻な農業被害がもたらされた．その後，1920 年代には，三井金属鉱業神岡鉱業所が富山県において鉱毒による同様の農業被害を引き起こしている．これにともない神通川流域で奇病が発生し（のちにイタイイタイ病と判明）大きな問題となった．
また，熊本県の水俣湾においては，日本窒素肥料（新日本窒素を経てチッソと改称）水俣工場の廃水による漁業被害が発生し，水俣漁業組合が工場側に被害補償を要求している．
第二次大戦後，日本の水質汚濁は加速する．戦後からの復興のなか，公害防止対策がほとんどとられないままに高度経済成長政策がとられたことから，重化学工業の急速な発展にともない，水質汚濁は戦前とは比較にならない速度で深刻化していった．1956 年には，水俣において工場排水中の水銀の汚染に起因する中毒，水俣病が公式に発見されている．
水質二法制定以前，わが国の水質汚濁の防止に関する法律としては，公共用水域の一般的な規制に関するものとしては，河川法（1896 年法律第 71 号）や港則法（1948 年法律第 174号），港湾法（1950 年法律第 218 号），漁港法（1950 年法律第 137 号）などがあった．また，公衆衛生や産業保護，営業規制などに関するものとしては，下水道法（1958 年法律第 79 号）
や鉱山保安法（1949 年法律第 70 号），水洗炭業に関する法律（1958 年法律第 134 号），水産資源保護法（1951 年法律第 313 号），毒物および劇物取締法（1950 年法律第 303 号），へい獣処理場等に関する法律（1948 年法律第 140 号），畜場法（1953 年法律第 114 号），食品衛生法（1947 年法律第 233 号），薬事法（1958 年法律第 145 号），清掃法（1954 年法律第72 号）などがあった．
これらの法律により水質汚濁防止対策が図られていたが，水質汚濁は年々深刻化し，各地
における農業や漁業被害に関しての紛争などの件数は増加の一途をたどった．このように種々の規制法規がありながら，水質汚濁の進行した原因としては，前記の法令は広義には
水質汚濁防止をその目的に包含しているが，その理念は必ずしも共通ではなく，規制対象
や規制範囲に統一を欠き，かつ共通の取締基準がなく，主たる汚染源の一つである工場事

39

業場に対する規制がなかったことが指摘されている．
一方，公害問題を地方公共団体が行政の対象として取りあげたのは，1949 年の東京都の工場公害防止条例にはじまると言われる．つづいて 1950 年に大阪府が，1951 年に神奈川県，
1955 年には福岡県がそれぞれ公害防止条例を制定している．しかし，当時の公害に関する
社会規範意識と科学技術の低さから，公害の「基準」を具体的に定めることができず，公害であるかないかという判断があいまいで，これら条例も十分な規制の効果をあげることはできなかった．

5-2

水質二法制定と制定以後の水質汚濁の防止に関する法令3）5）

戦後まもなくから，公共用水域の水質保全を効果的なものとするためには，統一された水質保全行政が必要であることが指摘されてきた．そのような中，1951 年に当時の経済安定
本部資源調査会がまとめたのが，水質汚濁防止に関する法律の制定や水質調査事務局の設置，水質科学研究所の設置を骨子とする「水質汚濁防止に関する勧告」（1951 年資源調査会
勧告第 10 号）である．その後種々の経緯を経た後，1957 年以降は，経済企画庁が関係方面の意見調整をはかりながら水質汚濁防止の法制化について検討を行うこととなった．その過程において発生したのが本州製紙（株）江戸川工場の汚水放流による漁業被害問題（1958年 6 月）である．この問題を契機として立法化の機運は急速に高まり，内閣審議室における慎重な審議の結果，政府は汚水放流による社会不安の除去，産業の相互協和，均衡のとれた経済発展をはかるため，同年 9 月 9 日に「水質汚濁防止対策要綱」を閣議了解し，制定されるべき法律，すなわち「公共用水域の水質の保全に関する法律」（以下「水質保全法」）
および「工場排水等の規制に関する法律」（以下「工場排水規制法」）の骨子および，既存の法律と水質保全法との関係，その他必要事項を定めた．
同要綱に基づいて，経済企画庁および関係各省（大蔵，厚生，農林，通商産業，運輪）は立法作業を続け，1958 年 12 月に「水質保全法」（法律第 181 号）と「工場排水規制法」（法
律第 182 号）（2 つをあわせて「水質二法」）が制定されるに至った．この規制のしくみは，
図 5-1 に示すように，水質保全法は，指定水域の指定や水質基準の設定，調査基本計画の作成，水質審議会の設置，水質紛争の和解の仲介制度をその主たる内容とする．その骨子は，河川，湖沼，沿岸海域等の公共用水域のうち，水質の汚濁が原因となって関係産業に相当の損害が生じ，もしくは公衆衛生上看過しがたい影響が生じているもの，またはそれらのおそれのあるものについて所要の実態調査を実施のうえ，経済企画庁において，指定水域として指定し，同時に当該指定水域に係る水質基準を定めることにあった．
一般に，水質汚濁を防止するための水質の基準としては，流水（公共用水）自体すなわち

40

利用点の水質である「汚濁許容限度」と工場事業場や鉱山，下水道などの汚濁源自体の水質である「汚濁許容限度」の 2 つが代表的なものとされる．前者は「流水基準」，後者は「放流水基準」と通称されていた．
これらの基準は，それぞれ特徴を有しているが，水質二法でいう「水質基準」は，いわゆる放流水基準を指しており，公共用水域に排出される工場事業場などの排水自体の水質に基準を設けるものであった（水質保全法第 3 条第 2 項，工場排水規制法第 2 条第 6 項）．定められた放流水基準に基づき工場，事業場については工場排水規制法により，鉱山については鉱山保安法により，水洗炭業については水洗炭業法により，下水道については下水道法により，図に示すとおりそれぞれ関係各省庁がそれらの排水について規制および監督を行なうものとされていた．なお，指定水域以外の水域に排出される水または工場排水規制
法に定める特定施設以外の施設から指定水域に排出される水については，地方公共団体が必要に応じ条例により所要の水質規制を行なうことができるようになっていた．水質二法
は，国レベルでは初めての統一された公害対策法であり，その点において大きな意義を有するものであった．
水質保全法

経済企画庁

都道府県知事

公共用水域の水質調査
水質審議会

（仲介員）

関係都道府県知事
の意見聴取

協力要請

指定水域の指定
水質基準の設定

工場排水規制法

鉱山保安法
水洗炭業法

建設省

厚生省

通商産業省

運輸省

通商産業省

農林 省

厚生省

大蔵省

水質汚濁による紛争（ 規 制 ･監 督 ）工場・事業場

図 5-1

下水道法

鉱山・水洗炭業

下水道

水質二法による水質規制のしくみ（1969）4）41

表 5-1
水域名
江戸川上流
江戸川下流
淀川上流
木曽川上流
木曽川下流
石狩川上流
石狩川中流
石狩川下流
常呂川
荒川甲（隅田川）
財田川
大和川河口海域
四日市・鈴鹿地先海域
多摩川上流
荒川乙 荒川下流
中川下流
多摩川下流
東京城南水域
鶴見川上流
鶴見川下流
荒川丙 荒川上流
中川上流
加古川
渡良瀬川
宇治川
仙台市内河川大牟田川および河口
海域
印旛沼・手賀沼
名古屋市内河川広島市内河川福岡市内河川上流
福岡市内河川下流
和歌川
寝屋川
神崎川上流
神崎川下流
大阪市内河川
淀川下流
五ヶ瀬川
高松市内河川
大竹・岩国地先海域
十勝川
矢作川
狩野川

水質保全法による指定水域一覧6）

規制項目
pH，COD，SS〃
pH，BOD，SS，油分，フェノール，シアン，クロム，亜鉛，マンガン
pH，COD，SS〃
pH，BOD，SS，フェノール
pH，SS，フェノール，シアン，クロム
pH，BOD，SS，亜鉛，マンガン
pH，フェノール，アンモニア体窒素，BOD
pH，BOD，SS
pH，COD，フェノール
pH，BOD，SS，クロム，シアン，ふっ素
COD，SS，クロム，シアン，石油系油分
pH，BOD，SS，クロム，シアン，フェノール
pH，BOD，SS

告示年月日
1962．4．24〃
1963．1．21

pH，BOD，SS
pH，BOD，SS〃〃
pH，BOD，SS，クロム，シアン，フェノール

1967．2．24
1967．2．24〃〃
1967．2．24

pH，COD，SS，フェノール，シアン，クロム
銅
pH，BOD，SS，油分，フェノール，シアン，クロム，亜鉛，マンガン，ほう素pH，BOD，SS，油分
pH，COD，SS，油分，シアン，亜鉛，フェノール，メチル水銀
pH，BOD，SS，クロム，シアン，フェノール
pH，BOD，SS，クロム，フェノール，油分pH，BOD，SS，クロム，シアン，油分
pH，BOD，SS，クロム，シアン，フェノール，油分pH，BOD，SS，クロム，フェノール，油分pH，BOD，SS，油分，フェノール，クロム，メチル水銀
pH，BOD，SS，油分，フェノール，クロム，亜鉛，ほう素
pH，BOD，SS，油分，フェノール，シアン，クロム，亜鉛，ふっ素，マンガン
pH，BOD，SS，油分，フェノール，クロム，亜鉛，ほう素
pH，BOD，SS，油分，クロム，フェノール，メチル水銀
pH，BOD，SS，油分，フェノール，クロム
pH，COD，SS，アンモニア体窒素，フェノール，硫化物
体物質，銅，亜鉛，メチル水銀
pH，BOD，SS，大腸菌群数
pH，COD，SS，シアン，石油系油分，メチル，水銀
pH，BOD，SS，大腸菌群数
pH，COD，SS，油分，シアン，クロム，銅
pH，BOD，SS，シアン，クロム，銅，油分

1967．9．2
1968．3．22
1968．4．25

42

1963．1．21
1963．6．13
1963．6．13
1964．7．1
1964．12．15
1964．7．1
1964．8．24
1965．2．1
1965．11．24
1966．3．10
1966．3．6
1967．2．24

1968．6．1
1968．7．29
1968．8．19
1968．9．11
1968．9．17
1968．11．4〃
1969．4．10
1969．4．30
1969．4．30
1969．4．30
1969．4．30
1969．4．30
1969．7．7
1969．9．9
1970．2．2
1970．2．2
1970．2．2
1970．3．23

こうして水質保全法によって，表 5-1 に示すように 42 水域（1969 年度時点）が指定水域の指定をうけ，それぞれに水質基準（排水基準）の設定が行われた．しかし，規制項目は水域によって様々であった．当時は COD で規制されていた河川や，逆に印旛沼や手賀沼のように BOD で規制されていた湖沼もあった．
ところが，水質二法には種々の欠陥があった．指定水域制がとられていたが「人の健康や生活環境に看過し難い影響や相当の損害が生じ，または生ずるおそれがあること」という曖昧な基準を要件としていたため，指定は遅れ，対策は常に後手にまわった．また，排水基準（「水質基準」と呼ばれる）の遵守を強制する措置は，工場排水規制法など 10 の法律で定められていたが，規制の内容は法律によってまちまちであり，排水基準の違反に対する制裁（直罰制度）がなく，規制対象施設（製造業のみ）と対象汚濁項目の少なさのため規制の効果が限定されていた．さらに，規制の方式が濃度規制のみであった点や，設定された排水基準が現状追認型の緩やかなものであったこと，水質の監視体制が不備であったことなどが問題点として挙げられている．水質二法が施行されたにもかかわらずわが国の水質汚濁の状況はますます悪化を続け，特に工場排水等の排水域そのものに関する「流水基準」を設定する必要性が求められるようになっていった．

43

表 5-2年
1890

わが国の水質に関する法令と動向 1

国

1896

・旧河川法が制定される

1900
1920

・旧下水道法が制定される

1925
1935
1938
1939
1945
1947
1948

・全国統一の下水試験方法が制定される
・放流下水の水質基準が制定される・第二次世界大戦が始まる
・第二次世界大戦終結

1949
1950

・漁港法が制定される

1951

・港湾法が制定される
・毒物および劇物取締法
・水産資源保護法が制定される・米国で水質汚濁防止法が制定される・東京都が工場公害防止条
例を制定する・大阪府が事業場公害防止条例を制定する

・神奈川県が事業場公害防止条例を制定する・畜場法が制定される・清掃法が制定される・福岡県が公害防止条例を制定する
・熊本水俣病の発病が確
認される

1956
1957
1958

1960
1964

事件・出来事・足尾銅山鉱毒事件が明らかになる・わが国で最初に「公害」という語を用いた法令（大阪府令 21 号製造場
取締規制）が定められる
・富山県・三井金属鉱業
神岡鉱業所の鉱毒による農業被害の発生
・イタイイタイ病の発病が確認される・水俣湾漁業被害の発生

・食品衛生法が制定される・へい獣処理場等に関する法律が制定される
・港則法が制定される・鉱山保安法が制定される

1953
1954
1955

地方自治体

・水道法が制定される
・浦安事件を契機として「公共用水域の水質の保全に関する法律」（水質保全法）と「工場排水等の規制に関する法律」（工場排水規制法）（いわゆる「水質二法」）が制定される
・新下水道法が制定される・水洗炭業法が制定される・薬事法が制定される
・新潟水俣病事件が発生する

44

【参考文献】
1）大塚直：環境法，pp.272-274，有斐閣（2002）
2）広瀬幸六郎：工場廃水とその処理，pp.16-18，技報堂（1963）
3）同 2），pp.22-234）公害白書，p.141，大蔵省印刷局（1969）
5）同 4），pp.11-126）公害白書，pp.150-153，大蔵省印刷局（1970）
7）川名英之：ドキュメント 日本の公害 第 1 巻 公害の激化，pp.150-151，緑風出版（1987）
8）衆議院：制定法律＜http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_housei.htm＞，2005-1-19

45

46

第6章

湖沼環境基準設定の歴史と問題点

本章では，湖沼環境基準の検討段階から設定後までの歴史を振り返りながら，現行の環境基準が設定された理由と，基準が改正されなかった理由について推論を試みる．これによって現行の湖沼環境基準の問題点を明らかにする．

6-1

湖沼環境基準の設定過程（環境基準検討段階〜適用されるまで）とその背景

本節では，環境基準の検討段階から告示に至るまでの経緯を解説する．

6-1-1

公害対策基本法の制定2）16）

経済社会の発展とともに増大する公害問題に対応して，国や地方公共団体による諸種の施策が実施されたが，これらは発生した問題を後追いする形でなされたこともあり，必ずしも十分な対策とは成りえなかった．このため，公害発生源の規制のみにとどまらず，予防措置を中心とした計画的，総合的な行政によって公害問題の根本的な解決を図ることが要請されるようになった．そのため公害の範囲や，国，地方公共団体および事業場の責務の明確化など施策推進の基本原則を明らかにし，公害対策を総合的統一的に実施していくた
めの公害対策基本法の制定に対する要望が高まっていった．この結果として 1967 年 8 月の第 55 回国会において制定されたのが「公害対策基本法」である．
「公害対策基本法」は，国民の健康で文化的な生活を確保する上において，公害の防止がきわめて重要であることに伴い，事業者，国および地方公共団体の公害の防止に関する責務を明らかにし，ならびに公害の防止に関する施策の基本となる事項を定めることにより，公害対策の総合的推進を図り，もって国民の健康の保護および生活環境の保全を図ることを目的としている（第 1 条）．同法は「総則（目的，公害の定義，事業者などの責務など）」と「公害の防止に関する基本的施策（環境基準の設定や国および地方公共団体の施策，公害防止計画の策定など）」「事業者の費用負担および財政措置など」「公害対策会議および公害対策審議会」からなる．
環境基準の設定は，同基本法の第 9 条第 1 項で「政府は，大気の汚染，水質の汚濁及び騒音に係る環境上の条件について，それぞれ，人の健康を保護し，及び生活環境を保全する
うえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする」と規定されたことを受けて，基準設定のための検討が始まった．しかし，ここで注意しなければならないのは「前項の基準のうち，生活環境に係る基準を定めるにあたっては，経済の健全な発展との調和を図るように考慮するものとする（第 9 条第 2 項）」との「経済調和条項」と呼ばれる規定がこ47

の時点の公害対策基本法には残っていたことである．

6-1-2

環境基準設定過程1）

公害対策基本法において，はじめて「環境基準」という新しい概念がわが国に導入された．
その背景には，初期の公害規制が集積による汚染絶対量の増加に対して有効に機能できなかったということに対する反省があった．こうした事態の反省を踏まえ，深刻化する公害を防止するため，諸施策の目標として環境基準の設定が急務の策となった．
前章で述べたように，水質汚濁に係る環境基準の設定のための検討は，当時水質保全行政の主管官庁であった経済企画庁でなされていた．1969 年 10 月 20 日から 1970 年 3 月 31 日
までの 5 ヶ月余にわたる「水質審議会環境基準部会」における調査，審議を経て 1970 年 3
月 31 日に「水質汚濁に係る環境基準の設定の基本方針」（諮問試案骨子）がまとまる．
湖沼の環境基準のうち，本研究で問題とする有機物指標の選定や類型化，類型別の基準値の設定はこの環境基準部会によってなされたものと考えられる．同部会において中心的な役割を果たしたと言われるのが，当時の厚生省国立公衆衛生院の N 氏と H 氏である．
その後，経済企画庁長官が「水質汚濁に係る環境基準の設定の基本方針」について水質審議会に対して諮問を行い，これに対する水質審議会からの答申を受ける．この答申に基づいて，経済企画庁において，「水質汚濁に係る環境基準について（案）」がとりまとめられた．同案はその後，公害対策会議の議を経て，1970 年 4 月 21 日に「水質汚濁に係る環境基準について」として閣議決定された．
その内容は「環境基準」と「公共用水域の水質の測定方法など」「環境基準の達成期間など」「環境基準達成のための施策」「環境基準の見直し」からなっている．

48

1967年

公害対策基本法制定(同日施行)

1969年

水質審議会環境基準部会

経済企画庁

水質保全行政調査・審議
1970年3月
水質汚濁に係る環境基準の設定の基本方針

中央
水質審議会

作成

答申
変更

1970年4月
水質汚濁に係る環境基準について
閣議決定
1970年12月

環境基準の設定に関する事務など引継

諮問

経済企画庁

公害対策基本法一部改正
水質汚濁防止法施行1971年5月
環境基準に係る水域および地域の指定権限の委任に関する政令

中央公害対策
審議会水質部会

1971年7月

環境庁設置

1971年12月
水質汚濁に係る環境基準について（環境庁告示）

図 6-1

水質汚濁に係る環境基準についての設定過程

その後，1970 年の第 64 回国会において，公害対策基本法の一部改正により，同法第 1 条の「経済との調和条項」の削除と併せて，同法第 9 条第 2 項の「前項の基準（環境基準）の
うち，生活環境に係る基準を定めるに当たっては，経済の健全な発展との調和を図るように考慮するものとする」との条文が削除された．これは，経済調和条項がともすれば経済優先と誤解されがちであったことに伴い，目的規定について全面的な再検討を行なった結果である．政府の公害対策に取り組む積極的な姿勢を示すため，目的の全体が改められた．
また，このとき，第 9 条改正第 2 項に類型指定を都道府県知事に委任する条項が加えられた．
1971 年 7 月 1 日には，環境庁が設置され，環境基準の設定に関する事務，水質汚濁防止法の施行に関する事務などを経済企画庁から引き継ぐこととなった．ただし関係者の証言によれば，この時，環境庁に引き継がれた水質審議会環境基準部会での特に基準検討段階における資料は少なかったという．

49

理由は不明だが，発足した環境庁の中央公害審議会の水質基準専門委員会に先の N 氏と H氏は加わっていない．環境庁発足当初から 1975 年くらいまでの水質管理部署の中核が農水
省の主に水産庁出身者で占められていたことが原因の一つかもしれない．同委員会委員を長年務めた S 氏によれば，専門委員会の席上でも，しばしば「どうして前にこれを決めたのか，N 氏と H 氏に伺うべき」という話がよく出たという．
さらに同年 9 月 21 日に中央水質審議会が廃止され，中央公害対策審議会の水質部会が設置されたことに伴い，同年 12 月 17 日の閣議了解により「水質汚濁に係る環境基準について」の一部改正を行い，従来，生活環境の保全に関する環境基準の類型指定のうち前述の 47 県
際水域の指定を閣議決定により行うとしていたものを環境庁長官が閣議了解を得て行うことに改めたほか，経済企画庁長官を環境庁長官に，中央水質審議会を中央対策審議会に改めた．さらに，1971 年 12 月 28 日に「水質汚濁に係る環境基準について」を環境庁告示第59 号として正式に告示した．なお，同告示では，閣議決定した事項のうち環境基準達成のための施策については他省庁の所掌に係るため削除している．
その後さらに，湖沼や内湾などの閉鎖性水域の富栄養化に伴い，水道水の着臭やろ過障害，
赤潮やアオコの発生などによる水産被害などの問題が惹起しており，これらの富栄養化に伴う障害を除去することが急務となった．このため環境庁においては，富栄養化の要因物質である窒素およびリンに係る環境上の水質目標を定め，富栄養化に関する諸対策を総合的に講ずるべく検討を進め，まず，科学的知見が集積された湖沼に関して，窒素およびリンを生活環境の保全に関する環境基準の項目として追加することを，1982 年 4 月 16 日に環境庁長官が中央公害対策審議会に諮問し，同年 11 月 18 日答申を受け，1982 年 12 月 25 日
環境庁告示第 140 号として「水質汚濁に係る環境基準について」の一部を改正することで告示した．また，窒素およびリンに係る環境基準の水域類型の指定は，湖沼植物プランク
トンの著しい増殖を生ずる恐れがある湖沼について行うことなどを内容として，1984 年 7月 15 日環境庁告示第 29 号により環境基準の一部改正によって行われた．

6-2

指標と基準値の設定根拠

ここでは，水質審議会環境基準部会における 1969 年 10 月 20 日から 1970 年 3 月 31 日までの検討の中で，どのように湖沼の有機物指標が選定され，類型化や類型別の基準値が設定されたかを考えていく．ただし，当時の検討段階での議事録は残っておらず，主要関係者
からの証言も得られていない．このことから，以下に述べることは，当時の様々な資料や関係者からの証言によって筆者が総合的に推論した結果であることを予め断っておく．

50

6-2-1

水質審議会環境基準部会による検討作業をとりまく状況

第 2 章で述べたように，環境基準のうち水質汚濁に係る環境基準のみが「人の健康の保護に関する環境基準」と「生活環境の保全に関する環境基準」の 2 種類の基準をもっている．
このため，水質汚濁に係る環境基準の設定では，他の環境基準に比べ，より多くの事項の検討が必要となる．具体的には，「生活環境の保全に関する環境基準」においては水域群ごとに項目を定め，さらに水域群ごとに類型を設定し，類型ごとに基準値を定め，それら類型に各水域をあてはめる作業などである．当時，類型指定はまだ都道府県知事に委任されておらず，国の役割だった．水質汚濁の環境基準の設定には他の環境基準以上に時間を必要としたと考えられる．
その一方で，水質汚濁の深刻化により環境基準の設定は急がれていた．また，環境基準の設定に関する事務は，新しく設置される環境庁に移管されることが決まっていた．環境庁
発足までに作業を終わらせる必要もあったであろう．そのためわずか 5 ヶ月余りの検討期
間で，湖沼を含むすべての水域を対象とした環境基準の骨子がまとめられている．ちなみに前出の S 氏は，環境庁内部の検討委員会ながら，同 71 年から湖沼の富栄養化に関わる水質基準の検討に着手しているが，準備段階の勉強会だけでも 4 ヵ年を要したという．
以上のような状況の中で，基準部会での検討は進められていたと推測される．委員の感情として，暫定的に基準を設定しておいて，不都合なところは将来的に見直せばよい，との気持ちが働いたとしても不思議はない．公害対策基本法第 9 条第 3 項には「第 1 項の基準については，常に適切な科学的判断が加えられ，必要な改定がなされなければならない」と規定されている．

6-2-2

有機物指標としてCODMn（公定法）が選定された理由

湖沼は本来，法律的には河川の一部に過ぎない．その河川の一部にしかすぎない湖沼に，環境基準としては，河川のBODとは異なる，CODMn（公定法）が有機物指標として選定されたことになる．
湖沼の有機物指標としてCODMn（公定法）が選定された理由としては「湖沼では藻類が多量に繁殖しており，炭素同化作用の影響が大きく，BODによる汚濁度の等級別では適切ではない」あるいは「河川は流下時間が短く，その間に川の水中の酸素を消費するような生物によって易分解の有機物を問題にすれば良いのに対し，湖沼は滞留時間が長いため有機物の全量を問題にしなければならない」などと説明されている．14）
確かに上記のような理由でCODMn（公定法）が選ばれたのかもしれない．しかし，それだ
けの理由によって，敢えて河川のBODと異なる指標を選んだとは考えにくい．現在では，

51

多くの湖沼においてCODMn（公定法）とあわせてBODも測定されている．琵琶湖では，BODのデータが，漸増するCODMn（公定法）濃度との乖離によって，湖水中の難分解性溶存有機物の蓄積を示唆する貴重なデータとなっている．あるいは逆に，貯水量が 1,000 万m3未満のダム湖であるため，滞留時間が 4 日間以上ありながら，河川の類型指定をうけ，BODしか測定されていない人工湖もある．しかし，特に支障を来たしているとは聞かない．
また単にBODが湖沼に不適，あるいは湖沼では有機物の全量を問題にするのであれば，BODに換わる指標はTOCやCODCrなどのCODMn（公定法）以外の測定法でもよかったはずである．
むしろ湖沼にBODが採用されなかった本当の理由は，湖沼における当時のBODデータの不足であったろうと推測する．湖沼水質の類型化や各湖沼を類型にあてはめるためには，日本全国の湖沼の現状を示す有機物指標のデータが必要となる．しかし，第 4 章で述べたよ
うに，琵琶湖ですら環境としての水質（BODとCODMn（5 分法））が測定されはじめたのは1966 年からのことである．
当時，湖沼において BOD が測られることはあまりなかったのではないだろうか．後述する
ように，湖沼の類型別の基準値は BOD を設定根拠とした可能性がある．ならば，湖沼についても BOD を有機物指標としたほうが，河川との統一も図れ，望ましいはずである．しかし，そうしたくとも湖沼の BOD データが不足していた．少なくとも，類型化や類型指定のためのデータの蓄積が BOD に関して十分でなかったために，BOD を湖沼の有機物指標にすることができなかったと考えるほうが自然である．
一方，水道水源としての湖沼に限定されるが，上水のKMnO4消費量データならば古くから豊富にあったようである．第 3 章で述べたようにKMnO4消費量を約 4 分の 1 にするとCODMn（5 分法）となる．また，基準の検討段階において利用できた，全国の湖沼に関する信頼できる水質データとしては，後述するように，厚生省が 1967 年に水道用水を取水している湖
沼を対象に実施した水質調査（KMnO4消費量）の結果があった（表 6-1 参照）．
さらに当時は，BODとCODMnの値がほぼ同じだと考えられていた．例えば，1967 年の文献10）
では「パルプ排水では重クロム酸法COD＞高温酸化法COD≒BOD≒低温酸化法CODとなり，また一般河川水ではBOD値はほぼKMnO4消費量に近似した値を示すので，COD値を測定す
ればBOD値を推定することができる」と記されている（注：ここでの重クロム酸法CODは
CODCr，高温酸化法CODはCODMn（アルカリ性法），低温酸化法CODはCODMn（低温法），
KMnO4消費量とはおそらく同消費量を酸素消費量に換算したCODMn（5 分法）のことである）．
また「一般汚濁水の場合は，100℃における過マンガン酸カリウムによる酸素消費量（COD）
は 20℃，5 日間BODとおおよそ同じ測定値を示すことが知られている」との 1972 年の文献
11）もある（注：ここでのCODが正確にどのCODMn測定法を指すのかは不明）．事実，1966年から 82 年の琵琶湖のデータ（図 4-1，4-2）においても，BODとCODMn（5 分法）はほぼ同じ値を示している．

52

ほぼ同じ値を示すのであれば，河川にBOD，湖沼にCODMnと異なる指標を用いても問題は少ないと考えられたのではないだろうか．以上の理由から湖沼にはBODに代わってCODMnが採用される方向となったと推測する．

6-2-3

類型ごとの基準値の設定根拠

また，類型ごとの基準値の設定根拠としては，次のように説明がなされている．2）
CODは 1.0 mg/l以下であれば，ほとんど人為的な汚染がないものと考えられる．そのため自然景観という利水目的に適している．また，水道用水としては，厚生省令の水道法に基づ
き，水道水質基準はKMnO4消費量で 10 mg/l以下となっているが，これを酸素消費量に換算すると 2.5 mg/l以下となる．厚生省の調査によると，水源湖沼のほとんどがCOD 3 mg/l以下
で，この実態と処理過程の技術能力から判断して，水道用水の適応性としてAA，A類型に該当する基準値の 1 mg/lと 3 mg/lがそれぞれ設定された．
表 6-1

水道用水を取水している湖沼の水質（1967）4）

KMnO4消費量（mg/l）
0〜4.0
COD（mg/l）〜1.0
上水道水源数29（%）（42.0）
平均取水量（千m3/日）
2166（%）（67.1）
水源数合計 64 箇所

4.1〜8.0
8.1〜12.0
12.1〜
1.1〜2.0
2.1〜3.0
3.1〜
26
12
2
（37.6）（17.3）
（2.8）
756
273
27
（23.4）（8.4）（0.8）
取水量合計 3,224,400 m3/日

ちなみに表 6-1 は 1967 年に厚生省によって行われた水道用水を取水している湖沼の水質データである．基準値の設定の際，参考にされたと言われている．表のKMnO4消費量とCOD
値の関係から明らかなように，ここでの「COD」とは，KMnO4消費量を 4 分の 1 にして酸素換算したCODMn（5 分法）のことである．

53

表 6-2河川と湖沼の類型別基準値の比較

河川

湖沼
基準値
（mg/l）

類型
水道 1 級・自然環境保全及び A
以下の欄に掲げるもの
水道 2 級・水産 1 級・水浴及び B
以下の欄に掲げるもの
水道 3 級・水産 2 級及び C 以下の欄に掲げるもの
水産 3 級・工業用水 1 級・農業用
水及び D の欄に掲げるもの
工業用水 2 級・農業用水及び Eの欄に掲げるもの
工業用水 3 級・環境保全

AA

1

A

2

B

類型

1

AA

3

3

A

C

5

5

B

D

8

8

C

E

10

水道 1 級・水産 1 級・自然環境保全及び A 以下の欄に掲げるもの水道 2，3 級・水産 2 級・水浴及び B 以下の欄に掲げるもの
水産 3 級・工業用水 1 級・農業
用水及び C の欄に掲げるもの
工業用水 2 級・環境保全（注）1
2

自然環境保全：自然探勝などの環境保全
水道 1 級 ：ろ過などによる簡易な浄水操作を行うもの
水道 2 級 ：沈殿ろ過などによる通常の浄水操作を行うもの
水道 3 級 ：前処理などを伴う高度の浄水操作を行うもの
3 水産 1 級：ヤマメ，イワナなど貧腐水性水域の水産生物用並びに水産 2 級および水産 3 級の水産
生物用
水産 2 級：サケ科魚類およびアユなど貧栄養湖型の水域の水産生物用および水産 3 級の水産生物
用
水産 3 級：コイ，フナなど，β-中腐水性水域の水産生物用
4 工業用水 1 級：沈殿などによる通常の浄水操作を行うもの
工業用水 2 級：薬品注入などによる高度の浄水操作または，特殊な浄水操作を行うもの
工業用水 3 級：特殊な浄水操作を行うもの
5 環境保全：国民の日常生活（沿岸の遊歩などを含む．）において不快感を生じない限度

あるいは，水産用水を貧栄養型と富栄養型とに分けると，貧栄養湖のうち特に清浄な水域を好む水産生物（例：ヒメマス）が生育する場合は COD が 1 mg/l 以下，貧栄養湖のうち普通程度のものおよび富栄養湖のうち比較的清浄な水域を好む水産生物（例：アユ）が生息する場合には 3 mg/l 以下，普通の富栄養湖でコイやフナが生息する場合には 5 mg/l 以下が適当であり，以上のことから AA 類型は 1 mg/l 以下，A 類型は 3 mg/l 以下，B 類型は 5 mg/l
以下という基準値が設定された．また，水浴については，3 mg/l 以下であれば特に問題を生じないこと，農業用水としては COD が高いと土壌の還元促進などによりイネの活力低下や根腐れが発生し，試験結果から 6 mg/l 以下であることが望ましいとされていたことが考慮され，その他，工業用水の水源や環境保全の面からは，8 mg/l 以下で問題を生じないことより，C 類型の基準値が 8 mg/l 以下に設定されたと説明されている．
以上のような類型ごとの基準値設定の説明は，BODとCODという違いはあるが，表 6-2 の網掛け部分に示すように，あきらかに河川における類型別基準値の設定根拠とほぼ同一の54

ものである．BODとCODの値がほぼ等しいとみなされていた，と考えないかぎりこの理由は説明できない．当時のデータの蓄積量の差から考えると，河川についてBODで設定した類型ごとの基準値を，CODMnの値がほぼBODと等しいという考え方の下に，湖沼にそのまま適用したと考えることが自然だろう．特に，上記の水産用水の等級分けの説明は，溶存酸素の消費量を測るBODに基づく考え方であり，全有機物量を測るCODに基づいたものとは考えられない．
ただし，河川に設定した類型ごとの基準値をそのまま湖沼に適用したのであれば，なぜ湖
沼において河川の 2 mg/lの基準値に相当する類型が省略されたのかは不明である．前述した
ように，表 6-1 の 1967 年の厚生省の調査では，水源湖沼のCODMn（5 分法）のほとんどが 3
mg/l以下であった．3 mg/l以下であれば，水道水源としては十分な水質であるため，必要となる浄水処理の違いによる 2 級と 3 級の等級の違いは不要と考えられたためかもしれない．

6-2-4

CODMn（公定法）が設定された理由

しかし，ここで残る最後の疑問は，以上のようにCODMn（5 分法）に基づいて基準値を設定していながら，なぜ指標がCODMn（5 分法）ではなく，最終的にCODMn（公定法）になったのかというものである．
第 3 章で述べたように，当時CODにはあまりに多くの変法があった．同じCODという名称
でも測定方法が違えば，値が大きく異なる．それにも関わらず専門家によってですら，厳密には使い分けられていなかった形跡がある．またCODの測定値は不安定であるとの悪評があった．おそらくそれらが理由であろう，1964 年にJISによってCODの規格化がなされ，工場排水試験方法において現在の公定法のみが「COD」と呼称されることとなった．したがって，CODを指標とするのであればCODMn（公定法）を採用することが自然な流れであったろう．
さらに当時は，CODMn（公定法）はCODMn（5 分法）と値がほぼ同じであるが，後者よりより安定した測定結果が得られると考えられていた形跡がある．
このうち後半部分は正しい．公定法は 5 分法より，測定値のバラツキが小さい．しかし両者の値がほぼ同じだとする前半部分は明らかに誤った認識である．しかし 1963 年の「工場廃水とその処理」（廣瀬孝六郎著）には「5 分間直火加熱法によるCOD値と 30 分間沸騰水浴
加熱法による測定値とはほぼ一致するが，前者は後者に比してバラツキが大きい」8）との記述がある．言うまでもなく前者はCODMn（5 分法），後者はCODMn（公定法）である．またこれを引用した他の文献もある13）．
これが著者である廣瀬孝六郎氏の独自の見解によるものなのか，当時の専門家に共通した認識であったのかを判断する材料はない．またなぜこのような誤った認識を廣瀬氏が持っ55ていたのか，その理由はわからない．しかし，筆者である廣瀬氏は，当時の衛生常設調査委員会委員長などを歴任した水質測定分野の大家である．個人的な見解にせよ，他の研究者の説にせよ，当時の専門家の多くがこの言説を信じていたであろうことは容易に推測することができる．
以上のような理由から，ほぼ同じ値を示すのであれば安定性の高いCODMn（公定法）が最終的に選定されることとなったと考えられる．

6-3

湖沼環境基準設定以降（環境基準適用以降）の動向

本節では，湖沼環境基準が設定され適用されて以降の環境基準の動向と問題点について述べる．

年

環境基準設定物質
SO2

1970

CO

SPM

OX

NO2

ベンゼン

トリクロロ テトラクロ
エチレン ロエチレン

ダイオキ
シン類

ジクロロ
メタン

①新規設定

1969年2月 ②新規設定
1970年2月 ③新規設定
1972年1月
④
⑤改

正

引 継

引 継

1973年5月

新規設定 新規設定

1973年5月⑥改 正
1978年7月

⑦

1980

測定法追加

1981年6月

1995

⑧

⑨

測定法追加

測定法追加

1996年10月

測定法追加 ⑩
1996年10月 新規設定 新規設定 新規設定

1997年2月⑪新規設定

1999年12月 ⑫新規設定
2001年4月

図 6-2

大気汚染に係る環境基準の改正経緯5）

先にも述べたように，公害対策基本法第 9 条第 3 項は「第 1 項の基準については，常に適切な科学的判断が加えられ，必要な改定がなされなければならない」と規定している．事実この規定により，大気汚染に係る環境基準では，1969 年の「硫黄酸化物に係る環境基準」

56

の設定以降，項目の追加などの改正が何度か行われている（図 6-2 参照）．
水質汚濁に係る環境基準においても，「人の健康の保護に関する環境基準」で要監視項目を設けたり，「生活環境の保護に関する環境基準」で全窒素と全リンを追加するなどの改正が行われている．しかし，問題を抱えている湖沼の有機物環境基準は，設定された当時のままである．
第 4 章で述べたように，滋賀県や湖沼を抱える都道府県（湖沼担当部局）によって発足した全国湖沼環境保全対策推進協議会は，発足当初から 20 年以上にわたって，湖沼に関する環境基準の見直しを求める要望書を政府に提出している．それにも関わらず，有機物環境基準が改正されなかった理由はなんであろうか？
いくつかの要因が考えられるが，その一つとして，水質汚濁に係る環境基準を改正することの技術的な難しさを挙げることができる．水質汚濁に係る環境基準は大気などに比べて複雑である．有機物指標一つの改正を考えても，新しい指標に関するデータの蓄積や，類型（基準値）設定や指定のやり直しなど，改正に必要な事柄は多岐にわたる．水道水の水
質基準のように，KMnO4消費量に換えてTOCを採用し，その基準値を定めればすむ，というふうにはならない．
また，基準を達成ができていなくとも，利水などに関して実害がなかったという要因も大
きい．実害がないだけにマスコミに取り上げられることもない．湖沼の環境基準に問題があることを知る一般市民は皆無に等しいだろう．水質を研究する専門家であっても，どれだけの人間がこの問題を正しく認識しているかは疑わしい．そのため，湖沼を抱える都道府県としても公式には改正のための声を挙げることができなかった．国や環境庁が動くための動機付けが十分ではなかったと考えられる．
さらに，湖沼の場合は，1977 年に琵琶湖に赤潮が発生したことによって，湖沼の水質汚濁に関する人々や行政の関心が有機物汚濁から窒素やリンの富栄養化問題に移ってしまったという経緯がある．発足まもない環境庁が，難産となった湖沼水質特別措置法の制定に忙殺されたことも有機物指標の改正を阻む大きな要因になったと考えられる．
有機物指標の改正ができなかった原因としては他にも，省庁間の縄張り争いを指摘する関係者の証言もあった．しかし，本研究で調査した限りにおいては，それを裏付ける証拠は何も見つけられなかった．
とは言え，湖沼の環境基準の改正にむけてまったく動きがなかったわけではない．
発足間もない環境庁（当時）は，水質汚濁に係る環境基準が設定された直後であったにも関わらず，すでにBODやCODMnの有機物指標としての問題点を認識して，それらに換わる有機物指標の開発研究に着手している．環境庁水質保全局水質規制課編の「公害と防止対策

水質汚濁（上）」（1973）によると「現在水質汚濁指標として，一般的にBOD，ある57

いはCODが利用されている．BOD，CODとも水質汚濁の現状把握については，合理的な指標であり，長期間使用されてきた経緯もあり，早急にこれを変更することは非常に困難であり，また社会的に見ても大きな混乱が起こると考えられる．しかし，水質汚濁現象が非常に複雑化，多様化してくるに従い，水質汚濁防止行政も非常にきめ細かくなってきている．このような事態において，BOD，CODを水質汚濁指標として採用していくことに若干の疑問点が生じて生きた．この若干の疑問点をBOD，COD別に列挙すると

＜中略＞

COD

については，過マンガン酸カリによる酸性法，アルカリ法および米国等で実施されている
重クロム酸カリによる測定法等種々の方法が利用され，その統一性が問題となっている．
＜中略＞

これに対処するため環境庁としては，新しい汚濁指標としてTODあるいはTOCが検討される時期にきていると判断し，既に調査を開始した」9）とある．同調査の報告書11）
12）

は，BODやCODに換えてTODやTOCを採用する妥当性を結論付けている．

しかし，この調査研究の成果が，その後の水質保全行政に活用されることはなかった．当時，性能のよい TOD や TOC の測定装置がなかったことも大きな理由であろうが，滋賀県の関係者の証言によれば，この時期，TOC を導入することによって環境基準を見直そうとの動きは確かに存在したようである．一時は湖沼の TOC の現況調査に着手したという．しかし，ほぼ同時進行で，湖沼法による湖沼の指定と湖沼水質保全計画の策定が進められており，その結果，人々の関心と行政努力がそちらの方に傾注されたことで，うやむやの内に終わってしまったそうである．
しかし，たとえ実害はなくとも，琵琶湖にとってCODMn（公定法）を使用し続けることには少なくとも 2 つの問題点がある．
その 1 つは，CODMnでは物質収支をとることができないことである．測定法だけの問題ではないが，たとえば，琵琶湖では年々流入してくるCODの流入負荷は減り続けているが，逆に湖水中のCOD濃度は漸増しているという矛盾が起きている．おそらく流入負荷を正確に把握できていないことがその最大の原因ではあるが，物質収支をCODMn（公定法）の測定値に頼っている限り，正確な負荷量を求めることはむずかしい．
また，このCODの漸増は，浄水場の塩素殺菌過程で発ガン性物質であるトリハロメタンにかわる難分解性溶存有機物の蓄積が原因であるとされている．同物質の対策のためにも琵琶湖の有機物に関する物質収支を正確に把握する必要がある．つまり物質収支のとれない
CODMnに代わる，確かな有機物指標が求められているのである．
2 つめは，現在の環境基準が，将来的にも決して達成される基準値ではないことである．第4 章で述べたように，琵琶湖きれいであった戦後まもなくであってさえ，CODMn（公定法）
では 1 mg/lを超えていた可能性が高い．
また，実害ではないが，常にその時代における最新の科学的知見に基づくべき環境基準が，間違った知識に基づいて設定されたまま使用し続けられていること自体が環境基準設定の58

精神に関わる根幹の問題といえるのではないだろうか．

表 6-3

わが国の水質に関する法令と動向 2 （1）

年
1967
1969

国
・公害対策基本法が制定される

1970

・公害国会において，14 の公害関係法が制定・改正される（公害対策基本法が改正される．新たに制定された法律としては，水質汚濁防止法，「海洋汚染及び海上災害の防止に関する法律」「海洋汚染防止法」などがある）
・排水基準を定める総理府令に基
づき一律基準の設定
・環境基準に係る水域および地域の指定権限の委任に関する政令が制定される・水質汚濁に係る環境基準が告示
される

1971

地方自治体

事件・出来事・東京都が公害防止条例を制定する

・公害対策基本法に基づく初の「公害白書」閣議決定

・総理府の外局として環境庁が設置される・足尾銅山鉱毒事件につき公害等調整委員会での調停が成
立する

1974

1976

1977
1978

1983
1984

1990

1993

・瀬戸内海での三菱石油の海上油濁事件を契機に海洋汚染防止法が改正される・琵琶湖に赤潮が発生する・瀬戸内海環境保全臨時措置法が瀬戸内海環境保全特別措置法として恒久化される・水質汚濁防止法に総量規制方式が導入される・環境影響評価法案が審議未了，
廃棄となる・湖沼水質保全特別措置法が制定される
・環境影響評価に関する要綱（「環境影響評価の実施について」）が閣議決定される・水質汚濁防止法が改正され，市町村による生活廃水対策推進計
画が制度化される・環境基本法が制定される
・環境基準に係る水域及び地域の指定の事務に関する政令が制定
され環境基準に係る水域及び地域の指定権限の委任に関する政令が廃止される

表 6-4

わが国の水質に関する法令と動向 2 （2）

59

年
1994

1996

1997
2000

国
地方自治体
・「特定水道利水障害の防止のための水道水源水域の水質の保全に関する特別措置法」（水道水源法）と「水道原水水質保全事業の実施の促進に関する法律」（水道原水法）（いわゆる「水源二法」）が制定される・環境基本計画が策定される・水質汚濁防止法が改正され，地下水の水質浄化のための措置命令についての規定が設けられる・環境影響評価法が制定される
・環境基本法が変更される
・「都民の健康と安全を確保する環境に関する条例」（東京都環境確保条例）が制定される

・中央省庁改革に伴い，環境省が設置される

2001
2003

事件・出来事・水質基準に関する省令【参考文献】
1）水質法令研究会編：逐条解説 水質汚濁防止法，pp.55-59，中央法規（1996）
2）日本水環境学会編：日本の水環境行政，p.10，ぎょうせい（1999）
3）同 2），pp.33-34
4）同 2），pp.38-39
5）環境法令研究会編：環境基準・規制対策の実務，pp.553-554，第一法規（2004）
6）同 5），pp.2267-2268
7）帝国地方行政学会編：公害関係法令・解説集，p.19，帝国地方行政学会（1971）8）広瀬孝六郎：工場廃水とその処理，p.684，技報堂（1963）9）環境庁水質保全局水質規制課編：公害と防止対策

水質汚濁（上），pp.209-210，白亜書房（1973）
10）小瀬洋喜：水の衛生，p.101，コロナ社（1967）
11）萩原耕一：水の DO，BOD，OC，p.66，共立出版（1972）12）滋賀県衛生環境センター：琵琶湖水質調査報告書
13）日本分析化学会北海道支部編：解説

昭和 41〜57 年度

水の分析，p.187，化学同人（1966）

14）同 11），p.56
15）半谷高久：水質調査法，p.274，丸善（1960）
16）大塚直：環境法，p.273，有斐閣（2002）
17）環境庁水質保全局：水質汚濁新指標検討調査研究結果（その 1 基礎調査）（1974）
18）環境庁水質保全局：水質汚濁新指標検討調査研究結果（その 2 実態調査）（1974）

60

第7章

考察と結論

本章では，前章までに明らかとなった湖沼環境基準の問題点をまとめ，同環境基準の今後の課題を考察する．
7-1 前章までのまとめ
湖沼の有機物環境基準の達成率が悪い原因の一つとして，有機物指標自身に問題があるという考えから研究を進めてきた．
湖沼の有機物指標であるCODMn（公定法）は，測定法として以下のような問題点をもっている．
◆過マンガン酸カリウム（KMnO4）を酸化剤とするOC法の不安定さ
第 3 章で述べたように，KMnO4を酸化剤とする酸素消費量測定法は，測定（反応）条件によって測定値が大きく異なるという不安定さを抱えている．さらに，測定条件を一定にして，なおかつ同一試料であっても検水の濃度の違いにより酸化率が異なる．加算性がなく，有機物の正確な物質収支を把握できないという，指標としては致命的な欠陥をもつ．
◆他の指標との比較が困難なこと
一般に，同一水域あるいは試料であれば，異なる有機物指標であっても，それらの間にある程度の相関関係が成り立つと言われる．しかし水域や試料が異なれば，これは成り立たたない．また，たとえ同一水域あるいは試料であっても，指標間の相関はそれほど明確なものではない．同一水系であっても，湖沼のCODMn（公定法）の値を，河川のBODや一部海域のCODOHの値と比較することはほぼ不可能である．指標間の相関が低い，もしくはないために，これらの測定値から物質収支を考えることはできない．また，諸外国で主に使用されているCODCrと比較できないという問題を抱えている．
では，このような問題を抱えるCODMn（公定法）がなぜ選ばれたのであろうか．以下のような理由によって選ばれたものと推測する．
◆類型指定に必要な湖沼水質データの蓄積がKMnO4消費量しかなかったこと
当時，湖沼において水質が測定されることはあまりなかったと考えられる．少なくとも，類型指定のためのデータの蓄積がBODに関してはなかった．一方，水道水源としての湖沼に限定されるが，上水のKMnO4 消費量データならば古くから豊富にあった．このため，
KMnO4消費量を酸素当量に換算したCODMn（5 分法）が先ず候補に挙がったものと推測す
る．
◆「BOD≒CODMn」と考えられていた
当時は，BODとCODMnがほぼ同じ値を示すと考えられていた．事実，琵琶湖のデータ（図61

4-1，4-2）においても，BODとCODMn（5 分法）はほぼ同じ値を示す．ほぼ同じ値を示すのであれば，河川にBOD，湖沼にCODMnと異なる指標を用いても問題は少ないと考え，CODMnが採用される方針となったと推測する．
◆さらに「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）」と考えられていた
今日からすれば明らかに誤った認識ではあるが，当時は，CODMn（5 分法）とCODMn（公定法）の値がほぼ等しく，かつCODMn（公定法）のほうがCODMn（5 分法）より，測定法として安定していると考えられていた．そのため最終的に，より安定性の高いCODMn（公定法）
が選定されることになったと推測する．また当時，JISによる公定法のみを「COD」とする
規格化の動きがCODMn（公定法）の選定を後押ししたと考えられる．
また，現行の類型や基準値が設定された理由としては，以下のことが考えられる．
◆「BOD≒CODMn」との考えから，河川においてBODに基づいて設定した類型や基準値をそのまま湖沼に適用した
表 6-2 に示したように，BODとCODMnという違いはあるものの，河川と湖沼の類型別基準値の設定根拠はほぼ同一のものである．当時のデータの蓄積量の差から考えると，河川についてBODで設定した類型ごとの基準値を，「BOD≒CODMn」という考え方の下に，湖沼にそのまま適用したと考えられる．
以上のような理由によって，湖沼の有機物指標であるCODMn（公定法）が選定され，現行の類型と基準値が設定されたと推測する．
したがって，有機物指標に関する湖沼環境基準の達成率が悪い大きな原因の一つは，環境基準の検討段階で「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）」という，誤った認識に基づいて
CODMn（公定法）を指標として選び，かつ「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）≒BOD」との誤った認識の下，BODに基づいて設定された類型とその基準値をそのまま湖沼に適用したことにあると考える．
もし仮に「CODMn（公定法）≒BOD」という関係が成り立つのであれば，BOD濃度としてみた場合，琵琶湖のAA類型の基準 1 mg/Lは，北湖では設定当初から，南湖においても 90
年代にはほぼ達成できていることになる．
ただし，「CODMn（公定法）≒CODMn（5 分法）≒BOD」との誤った認識をもっていたのは，
水質審議会環境基準部会の委員だけではなかった．少なくとも滋賀県の当時の担当者も同じような認識しかなかった．つまり当時の科学的知見の限界であったといえるだろう．
問題はむしろ基準設定の後である．
滋賀県は基準設定後，CODMn（公定法）による測定が開始されてからすぐに，CODMn（5 分法）との測定値の違いに気づき，公定法による環境基準の達成が困難なことを認識する．

62

湖沼を抱える他の都道府県も同じ認識であったようである．滋賀県や湖沼を抱える都道府
県（湖沼担当部局）によって発足した全国湖沼環境保全対策推進協議会は，発足当初から20 年以上にわたって，湖沼に関する環境基準の見直しを求める要望書を政府に提出している．それにも関わらず，有機物環境基準が改正されなかった理由はなんであろうか？
公害対策基本法第 9 条第 3 項は「第 1 項の基準については，常に適切な科学的判断が加えられ，必要な改定がなされなければならない」と規定している．それにも関わらず，湖沼の有機物環境基準が改正されなかった要因としては以下のようなことが考えられる．
◆水質汚濁に係る環境基準を改正することの技術的な難しさ
水質汚濁に係る環境基準は大気などに比べて複雑である．有機物指標一つの改正を考えても，類型（基準値）設定や指定のやり直しなど，改正に必要な事柄は多岐にわたる．
◆基準を達成ができていなくとも実害がなかったということ
環境基準を達成していなくとも利水などに関して実害がなかった．環境基準は行政の努力目標という性格をもっている．遵守に関してなんら法的拘束力をもたない．実質的な弊害がなければ，基準の未達成そのものが問題視されることはなかったのである．もともとBODの 2 倍以上の値を示すCODMn（公定法）で測定しながら，BODで設定した基準を達成しようとしているわけである．CODMn（公定法）の値が基準値の 2 倍を大きく超えない限り，実害が生じる可能性は低い．しかしそのために，湖沼を抱える都道府県としても公式には改正のための声を挙げることができなかった．国や環境庁が動くための動機付けが十分ではなかったと考えられる．
◆時代的背景湖沼の環境基準の改正にむけてまったく動きがなかったわけではない．発足間もない環境庁はCODMnに換わる有機物指標としてTOCの研究に着手している．一時は湖沼のTOCの現況調査にも着手したという．しかし，1977 年に琵琶湖に赤潮が発生したことによって，湖
沼の水質汚濁に関する人々や行政の関心は，有機物汚濁から窒素やリンの富栄養化問題に移ってしまう．また，発足まもない環境庁が，難産となった湖沼水質特別措置法の制定に忙殺されたこと，湖沼を抱える都道府県側も湖沼法による湖沼の指定と湖沼水質保全計画の策定に行政努力を傾注せざるを得なかったことも有機物指標の改正を阻む大きな要因になったと考えられる．
しかし，たとえ実害はなくとも，琵琶湖にとってCODMn（公定法）を使用し続けることには少なくとも以下の 2 つの問題点がある．
◆CODMnでは物質収支を把握することができないこと
先にも述べたように，湖沼の有機物指標であるCODMn（公定法）は加算性がなく，有機物の正確な物質収支を把握できないという，指標としては致命的な欠陥をもつ．有機物の物
質収支を把握するための確かな有機物指標が求められている．

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◆現在の環境基準が，将来的にも決して達成される基準値ではないこと
琵琶湖は，きれいであった戦後まもなくであってさえ，CODMn（公定法）では基準値の 1 mg/L
を超えていた可能性が高い．
また，常にその時代における最新の科学的知見に基づくべき環境基準が，間違った知識に基づいて設定されたまま使用し続けられていること自体が環境基準設定の精神に関わる根幹の問題といえるだろう．

7-2 今後のわが国における湖沼の有機物環境基準
現在では，CODMn（公定法）はCODMn（5 分法）あるいはBODよりはるかに高い値を示すことが常識となっている．すなわち，誤った認識に基づいて設定された現行の類型別基準
値の達成あるいは未達成をCODMn（公定法）の測定値で判断することになんら科学的根拠はない．有機物指標と基準値の整合性を考え，現行の類型別基準値をそのままとするなら
ば，湖沼の有機物指標もBODとすべきである．あるいはCODMn（公定法）を使用し続けるのならば，CODMn（公定法）に基づいて類型別の基準値を設定しなおすべきである．
しかしながら，環境基準設定当時の不十分な科学的知見に基づいて設定された現行の有機物指標と基準値の整合性に固守することは，それほど意味のあることではない．湖沼の環境基準には抜本的な改正が必要である．
たとえば従来から環境基準は単なる行政の努力目標として捉えられてきたが，むしろこれからは，達成可能性を考慮に入れた，より科学的な目標値とならなければならない．
またそのときには，CODMn（公定法）に換わる，より信頼性のおける有機物指標を採用すべきである．少なくとも有機物に関する物質収支のとれる指標でなければならない．たとえばその候補として考えられるのがTOCである．TOCによる有機物の酸化率はほぼ 100％であり，自動測定も可能である．水道水の有機物水質基準がTOCに換わったことからも，水道水源としての水質と環境の水質の整合性を図りやすい．
ただし，CODMn（公定法）は，長期間使用されてきた経緯もあり，早急にこれを変更することは非常に困難だろう．CODによる総量負荷制限を行っている流域の事業所では，自動のCOD測定装置を整備しているところも多い．拙速な変更は，社会的に見ても大きな混乱を引き起こす可能性がある．切り替えるべき指標を早急に定め，現行のCODMn（公定法）の使用を継続しながら，平行して新指標での測定を行い，新指標のデータの蓄積を待って，基準値の改正とあわせて新指標への移行を図るべきだと考える．また，類型化や類型指定の考え方そのものの見直しも必要なのかもしれない．
さらにこのとき，新しい指標の選定や，選定された指標に基づく類型化や類型別基準値の見直し，類型指定のやり直しに関しては，2003 年度の水道水の水質基準の見直しの際に行64

われたように，議事録をすべてインターネット上で公開して，かつ見直し案にパブリック
コメントをもとめるなど，十分な情報公開の下，透明性と公開性の高い形で議論を進めていく必要がある．水質審議会環境基準部会（1969-1970 年）における環境基準の検討段階での議事録や資料などが残っていれば，あるいは公開されていれば，より多くの人間が，もっと早い段階において湖沼環境基準の抱える問題点を正しく認識できたはずである．
最後に，湖沼の有機物環境基準で起こったような問題を繰り返さないためにも，問題の究明に努め，その結果を広く公表し，問題提起していくことが重要だと考える．

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第8章

論議

本研究では，湖沼の水質汚濁有機物指標として用いられているCODMnに着目して，湖沼環境基準の問題点を，CODMnの測定原理や方法，わが国への導入の経緯，環境基準設定の歴史的背景，設定の根拠，設定後の基準改正にむけた動き，あるいは琵琶湖の水質や水質測定の歴史などの調査から明らかにしようとした．
しかし，特に環境基準の設定根拠については，問題の性格から証言を得にくく（断られたケースもあった），当時の設定に関わった主要関係者からの証言を得られていない．そのため，なぜ現行の有機物環境基準に定まったのか，という理由に関しては推測の範囲にとどまっている．また，細部においては依然，不明な点が残っている．
あるいは，琵琶湖のかつての水質については，行政レベルの公式な測定データにこだわったために，利用可能なデータが限定され，推計にはかなりの不確実性が残ったままである．
研究調査などによるデータにまで視野を広げれば，推定をより確かなものにできたかもしれない．
以上のような限界はあるが，研究そのものの湖沼環境基準の問題点を明らかにしようとした目標はある程度は達成できたのではないかと思う．
本研究が湖沼の有機物環境基準を見直すために少しでも役に立てれば幸いである．

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