社会技術研究論文集

Vol.2, 331-342, Oct. 2004

近年の食品問題の構造−「2002 年食品パニック」の分析
A structure of recent food issues in Japan- focusing on analysis of “Food panic in 2002” 神里

達博

1

1

M.A.（相関基礎科学;科学史科学基礎論）社会技術研究ｼｽﾃﾑ(E-mail:GCC02755@nifty.ne.jp)

ﾐｯｼｮﾝﾌﾟﾛｸﾞﾗﾑ総括研究ｸﾞﾙｰﾌﾟ

我が国においては 2002 年をピークに，「食」が大きな社会問題となった．本論文は，このかつてない「食品パニック」が形成されるに至ったメカニズムの解明を試みるものである．具体的には，まず，最大の「トリガー」となった BSE に関して，何故ゆえにそのような社会的インパクトを持ちえたのかを，BSE の疾病としての特殊性を検討することで明らかにした．更に，BSE 問題がある程度収束した後に食品問題のピークが現れている点にも注目し，それらを構成する事
例を詳細に検討した．これにより，食品問題の増加は当該時期に新たなリスクが生じたというよりも，BSE を契機に社会的なアジェンダが「食」に誘導され，注目が集まった結果，古くから存在する食の問題群が掘り起こされたと見ることに妥当性があることを論じた．最後に，これらの知見を踏まえ，今後の類する問題解決のための一定の方向性を示した．

キーワード：アジェンダ設定，BSE，食の安全，食品偽装，農薬

Fig.1 食品問題に関する新聞記事の推移i)
1.6

記事の出現割合(%)

1.4
1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
1984
1985
1985
1986
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1987
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1988
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1990
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2000
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2003
2003
2004

0

年

はじめに

対する信頼を，過去に例を見ないほど大きく揺るがしたからである 1)．
しかしながら，上記のグラフのピークに当たる部分の，近年，「食」が大きな社会問題となっている．このこと報道内容をざっと点検してみると，BSE 問題そのものはは，一つにはその報道の量に示されていると言えるだろ必ずしも「主役」でないことがすぐに分かる．それは，う．Fig.1 を見ると分かるように，特に 2002 年における一連の「偽装事件」や，輸入野菜の残留農薬問題，無認
食品問題の報道の量は，過去 20 年間で比較しても，著しく多い．
可香料使用による大量回収事件，そして全国に広がった
この原因としてすぐに想起されることは，2001 年秋の無登録農薬事件など，様々な問題や事件の混在なのであBSE(Bovine Spongiform Encephalopathy:牛海綿状脳症，いる．BSE が，「2002 年食品問題パニック」とも言うべき
わゆる”狂牛病”)の発生が，その契機となっているだろう， 事態を引き起こした重要なトリガーであったことは間違いないだろう．しかし，それだけではこの「パニック」ということだ．かの事件は，我が国の「食」と「農」に

1.

331

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2.1. BSE の発生と初期の混乱
BSE の発生においては，いくつかの行政の不手際が明らかとなり，それがリスクの管理体制に対する信頼を損なった．このことが，社会的な混乱を惹起した最も大きな原因といえる．この点に注目しつつ，検討しよう．
まず，当局は，BSE が現実に日本で起こりうる事件と認識していなかったということが，色々な事実や証言か
ら裏付けられている．
Fig.2 は，事件後に行われた農林水産省職員に対するア
ンケート結果である．
「BSE 発生についての懸念を有していたか」という問いに対して，「YES」と答えたのは「NO」の半分に過ぎない 3)．実際，BSE 発生時の危機管
理マニュアルも，当時の政府には存在していなかったことが判明している 4)．
発生前における行政担当者の危機感の無さは，EU のリスクアセスメント「地理的 BSE リスク（GBR）」を拒の実像に迫ることはできない．上述の様々な事件，いわ絶していたことにも現れている．GBR とは，EU の科学
ば BSE の「余波」として世論をにぎわせた事件の詳細を委員会が 2 年をかけて独自に開発した，EU に牛関連製検討しなければならないと考えられる．
品を輸出するために必要な国別 BSE 汚染度のスケーリ
本論文ではまず，BSE 発生の経緯と，その疾病としてングである．この審査には，米国，オーストラリアなど，の特殊性を明らかにし，これがいかなる社会的インパク
多くの国が実施を申し込んでおり，
日本も 2000 年秋に依トを生じさせたのかを示す．そしてその影響でいかなる頼した．しかし審査が進むにつれ，日本が「低レベル汚性質の問題群を惹起したかを詳細に明らかにし，全体と染国」に認定されることが明らかになってきた．日本でしてまれに見る「パニック的社会状況」を形成するに至は当時 BSE が確認されていなかったことから，「人々のった，そのメカニズムを明らかにする．
不必要な不安を避けるため」，
日本側からアセスメントそ
この作業によって，現在も進行中の食品問題への対処のものを取り下げたのである．このような行動を取ったを助け，また同時に，将来起こりうる問題の構造を予測のは日本だけであり，危機感の欠如を示すのみならず，するための，基礎的な知見が与えられると考えられる．
いかにも信頼を損なう行動であったと言わねばなるまい
また当該の時期から二年が経過し，ある程度客観的に当5)時を分析することが可能になったことも，今，改めて問．
題の本質を分析し公開することの妥当性を支えるだろう．
また，そもそもこの千葉の事例は，農林水産省主導でこのような言わば「社会問題の歴史的検討による構造化」 2001 年 4 月から行われていた「BSE 清浄性の確認」事業の試みは，食品問題を解決する社会技術的なアプローチの一環として偶然に見つかったものである．上述の EUの一つとして，一定の寄与があると考えられるだろう．
のアセスメントとは別に，OIE(office international desépizooties：国際獣疫事務局)は独自に BSE のリスクに関して基準を制定しており，日本は OIE の基準では清浄国
2. BSE の発生と認定されることを期待していた．しかし，この基準に通るためにも，一定量のサーベイランス実績が無ければ2001 年 9 月 10 日，ヨーロッパ以外で自国産牛としてならない．当初は神経症状を示している牛のみを対象とは初めての BSE 症例が，千葉県で発見された．BSE 発生していたが，それでは必要な数が揃わないことから，追以前にも，我が国では O-157 問題や，
ダイオキシン問題，
加措置を呼びかけた結果，「敗血症」とされた当該牛が検雪印乳業の食中毒など，食に関係する事件が注目される
査に回り，BSE の発見に至ったのであった 6)．
傾向にあった 2)．しかし，BSE の発生は，様々な意味で決定的な役割を果たしたこともまた，事実であろう．
牛の処分から発表までに 1 ヶ月以上がかかったこともここではまず，この事件について，多角的に検証を行
注目すべき点であろう．問題の牛は，8 月 5 日に当地のい，特に，BSE に対する行政の対応，及びその科学的な獣医によって廃用を勧められ，翌日，千葉県食肉衛生検
未解明性を示し，それらをふまえた上で，BSE 問題の社査所(厚生労働省系の組織)において，と畜場法に基づき，会的な影響の総体について，概略的な見取り図を示すこ
全部廃棄する命令が出された．同日，千葉県家畜保健衛ととしたい．
生所（農林水産省系の組織）が上述のサーベイランス対332

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円／ｋｇ

Fig.3 牛枝肉卸売価格(東京食肉市場、省令規格去勢B-3/B-2)の動向(農林水産省HPより作成)
1400
1200
1000
800
600
400
200
0

2001
年
2002
年
2003
年
1

3

5

7
月

象として牛の頭を引き取り，残りはレンダリング(いわゆる「肉骨粉」に処理する過程)に回った．15 日，独立行
政法人・動物衛生研究所がプリオニクス・テストを実施するがここで陰性となる．24 日，県の家畜衛生保健所が病理組織学的検査を実施したところ，脳に BSE 特有の「空胞」を発見する．ここで BSE であることが確定してもおかしくはないが，県レベルの機関で陽性，国レベルの機関で陰性が疑われるという状況となったため，県は正確を期すこととし，もう一度，国の動物衛生研に検査を依頼した．この連絡が，担当者の不在などの影響で遅れ，結局，検査結果が確定するのは 9 月 10 日にまでずれ込んだのである 7)．
BSE 発生の発表後も，a) BSE の確定診断を，英国の研究所の結論が出るまで保留したこと，b) 一旦焼却したと発表していた罹患牛由来の「肉骨粉」が，実は既に広く流通してしまっていたことが明らかになったこと，c) 上
述の EU リスク評価の拒絶が広く知られるに至ったこと，などから，行政は厳しく非難された 5)．
2.2. 急速に対策が進展
国産牛での疾患発生は，「国産食品は安全」という国民の信頼感が裏切られた形となった．この衝撃は非常に大きく，一時はパニック的様相を帯びて牛肉の消費は激減，価格も大幅に下落したのである（Fig.3 参照）．この事
態に対して行政はある時点から踵を返したように，迅速な対応を取った．まず肉骨粉の流通停止，更に全ての危険部位の焼却，そして，世界で最も徹底した検査制度とされる，いわゆる「全頭検査」体制を実施した．これらは，英国が実施に 10 年近くかかった政策を，1 ヶ月で完了したことを意味し，行政において急速な意識改革とも言うべき変化があったとも言え，十分に評価すべきであろう 8)．
しかし一方で，厳しい言い方をするならば，農業生産者を強力な支持母体とし，長年保護政策を後押ししてきたいわゆる「農政族議員」が，彼らにとって大切な生産者を守るためには，消費者保護政策を積極的に行うこと
で信頼回復をするしかないと「腹を括る」ところまで，畜産業を取り巻く環境が追いつめられていた，とも考え

911られるだろう 9)．
更に 11 月には BSE 問題の全貌を客観的に調査させる
ため，外部の学識経験者やジャーナリスト，消費者の代表による，「BSE 問題に対する調査検討委員会」を発足させた．これは，英国での BSE 問題に関して設けられた，
Andrew Phillips 卿を委員長とする調査委員会を参考にしたと考えられる．この検討委員会は，従来の日本の多くの審議会運営と異なり，ドラフトの起草段階から委員が自ら行い，事務局はそれにコメントするという方法がとられた点で画期的である 10)．審議は一般に公開され，10数回の議論を重ねた．事務局より提出された資料や議事録も HP 上に公開され，透明性の高い運営がなされている．最終的に翌 2002 年 4 月 2 日，報告書が提出された
11)．
上述の全頭検査などの一連の対策や，検討委員会設置
といった原因究明への積極姿勢が信頼回復に寄与したこともあり，1 年ほどで牛肉の消費は概ね回復することとなった(Fig.3)．
その後も，定期的に BSE 罹患牛は発見されることにな
るが，それはある意味で検査制度の確かさを表しているともいえる．こういった「制度の定着感」を反映してか，
4 頭目の発見くらいから，社会的な反応も小さくなっていった．日本の BSE 問題は−それ自身は−このようにして，いったん，収束をみたのである．
2.3. プリオン病の未解明性
BSE 発生による混乱は，発生元の英国や欧州各国も経験してきたものであり，それぞれの国情に応じた個別の議論はありうるが，問題の本質は，BSE，そしてそのヒトへの感染例とされる vCJD(variant Creutzfeld-Jacob
Disease)そのものの，病気としての著しい特異性にあると言える．この点について若干検討しておこう．
既に広く知られているように，BSE はウィルスでも細菌でも無い「異常プリオン蛋白」が病因であるとされている．現在では，羊の Scrapie，ヒトの CJD や Kuru，ヘラジカの CWD(Chronic Wasting Disease)，ミンクの TME(Transmissible Mink Encephalopathy)など一群の疾病が，プリオン概念によって病理学的に統一的に理解されように333

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なってきた．しかしこのような認識に至るまでには非常に長い時間がかかっている．
最も古い研究歴を誇るのは，18 世紀に既に記録のある，
羊の Scrapie である．プリオン病は個別の動物についての
獣医学的な研究からゆっくりと解明が進んでいき，20 世
紀半ばくらいから，徐々に一つの病気としての類似性が理解されるようになっていった．それでも，つい最近までは原因はウィルスであろうという説が支配的であり，他のウィルス疾患と異なる不思議なウィルスとして，「非
通常ウィルス(unconventional virus)」とか，その潜伏期間の長さから「遅発性ウィルス(slow virus)」などと名付けられて，研究が行われてきた経緯がある．ちなみ，このグループには，後に病原体が発見されてウィルス疾患であることが確認される，HIV なども含まれている 12)．
プリオンが原因であるという説を最初に唱えたのは，その名の提唱者でもある，S.B.Purusiner である 13)．彼は，羊の脳を用いてねばり強い実験を重ね，ついに病原体を「 感 染 性 タ ン パ ク 質 粒 子 (PROteinaceous INfectious
particle=PRION)」として分離することに成功した 14)．
この業績によって彼は 1997 年度のノーベル医学生理学賞を受賞することになるのだが，この説が学会で広く認められるまでにもかなり強烈な批判があった．例えば同じ頃に，P.Merz らは繊維状粒子を脳から分離することに成功したのだが，彼女達のグループは，この粒子が感染源ではなく，感染の結果生じた物質であるという説に傾いていた 15)．これは，病理学的にはむしろ一般的な見解と言え，未だにこの点には様々な異説が存在する．いわば，「プリオンが本当に主犯なのか，プリオンは単なる実行犯で，主犯は他にいるのではないか」，ということである．
Prusiner に対する批判は，研究そのものに対するのみ
ならず，多分に人格的な攻撃もあったようである．彼の苦労は，今年米国下院で行った演説にも読み取れる．彼は，プリオン概念が受け入れられることの困難を，ガリレオの地動説や，ゼンメルヴァイス(「消毒法」を発明しながらも周囲に受け入れられず，精神に異常を来し，非業の死を遂げた 19 世紀の医師)の消毒法などを挙げて説明している 16)．
2.4 BSE の科学社会学的見取り図
BSE は，1986 年に初めて確認された疾病であり，このようなプリオン仮説についての科学者による議論が盛んだった時期と重なる．科学的な論争が進行中の場合，一般に科学者はクリアーな態度を表明することが難しい．
その結果，行政も確信もって対策を行うことが困難になるし，政治的な都合による恣意性が混入しやすい．
また BSE は新しい病気であったため，研究蓄積の多い
Scrapie が BSE のアナロジーとして参照されることにな

334

あだ

ったのだが，それが後に徒となる．というのも，Scrapie
は過去にヒトに感染した例が無いことから，BSE も安全だろうという先入観が共有されやすく，
1996 年3 月まで，英国政府が vCJD と BSE のリンクの可能性を認めなかった一因となったからだ．
このように，BSE に対する対策は，科学的な基盤が非常に脆弱な中で緊急的に行わざるを得なかったのである．
実際，未だに発生原因や感染経路は疫学的に推定されているに過ぎない．上述の Phillips 委員会報告においても，発生原因は永遠の謎としている 5)．日本の BSE の発生原因についても，疫学調査についての詳細な報告書が出されているが，内容はどれも不確実性の高い仮説に過ぎない 17)．新しいデータが大量に現れたり，画期的な技術が開発されない限り，今後も明らかになることはないだろう．これは，科学者や行政の怠慢というよりも，科学的な未解明性が高すぎることに原因があるのだ．
更に言えば，BSE は未だに発病のメカニズムも正確にはわかっておらず，潜伏期間も諸説がある．これは，リスクマネージメントにバラツキを生じさせる大きな要因となる．一体どこまで気をつければ良いのか，明確な基準を作りにくいからだ．仮に作ったとしても，プリオン
が発展途上の科学的対象であることを思うと，常に基準
はアップデートされる必要があり，行政的には非常に扱い辛い．
牛の身体が食用のみならず，医療や化粧品など，広範な利用が行われていることも，管理を難しくしている．
しかも忘れてならないのは，目下のところプリオン病は
BSE も含めて致死率 100%である．ヒトの BSE 感染例と言われる vCJD の死亡者は，過去数年で 142 名(英国のみの累積値，2004 年 7 月 5 日現在)となっている 18)．これは他の病気での死亡者数と比較すると，非常に少ない数字ではある．が，発症メカニズムが不明で治療法も無い
疾病は，たとえ現状での発生確率が低いように観測されているとしても，社会的には大きな不安を惹起してしまうのだ 5)．
最後にもう一点確認しておくべきことは，BSE を含めてプリオン病が，ヒトと動物の縦割り行政の間に落ちてしまいがちな，「人獣共通感染症」であることだ．その困難は，以下の例が象徴的に示しているだろう．
ヒトの病気である CJD と羊の Scrapie の共通性を最初に指摘したのは，米国人の獣医師 W.Hadlow である．彼
は，米国でも広がりつつあった Scrapie 対策のため，研究の本場である，
英国コンプトン研究所に派遣されていた．
そこで彼が医学誌 Lancet に宛てた短い投書(「論文」ではない)は，「専門外の者がこんな場違いなところに書いて申し訳ない」と言わんばかりの，如何にも控えめな調子で書かれていた．が，それこそが CJD と Scrapie がプ

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前節で示したように，BSE の特異性故に食の安全を維持するシステムの権威は揺らぎ，信頼が損なわれることになった．あたかもこの間隙を突くかのように，2002 年
以降，食を取り巻くシステム全体に不安や混乱が広がっていった．この時期には実に様々な事件起きたが，特に大きな問題となった四つの事件，a) 偽装事件 b) 無認可香料事件 c) 中国産冷凍ホウレンソウ問題 d) 無登録農薬事件 を取り上げ，それぞれの経緯を詳細に見ていこう．
3.1 偽装事件
2002 年に入って収束に向かいつつあった BSE 問題は，
意外な方向に展開していった．まずその発端は 1 月の雪
印牛肉偽装事件である．
この事件の背景には無論 BSE の発生がある．政府は，リオン病として共通に把握されるに至る契機となった記全頭検査体制が敷かれる前にと畜された未検査の牛肉が事なのである 19)．
市場に流れないようにするため，それらを買い取る制度
彼の貢献は歴史的に見て極めて大きかったと言わざるを作った．雪印食品はこれを悪用し，外国産牛を国産牛を得ないが，もし彼がこの指摘を「学の壁」を理由に躊だと偽って助成金を詐取したというものである 21)．
躇していたならば，人類全体にとって莫大な不利益があったことだろう．このことは，細かい縦割りで仕切られ同社には社会的な非難が集中し，二ヶ月で会社解散・た我々の学の形態が，重要な情報の共有という観点で，消滅の憂き目にあう．これは，2000 年 6 月のエンテロト時に機能しにくいということを示す点でも，注目すべき
キシン中毒事件の記憶が消えぬうちに起きた，同じ雪印ケースと言えるだろう．
ブランドの不祥事であったことも大きいだろう 22)．
このように，BSE は，科学的な意味での未解明性やしかし，同種の不正は，あたかも業界での公然の秘密
100%の死亡率，人獣共通感染症であること，またそれにのごとく，広範に行われていたことが明らかになってくも関わらず人間にとって牛が重要な資源であることなど， る．2002 年の夏にかけて，日本ハム，プリマハム，滝沢
様々な他に無い特異性を持っている．これらは，専門家
ハムなど，大手の食肉加工メーカーも含む不正の実態がや行政の対処を著しく困難にさせ，広い意味での「権威」 報道される．特に日本ハムは，事態を重く見た農林水産の機能を動揺させる．この構造を図示したのが Fig.4 で省が全箱検査に乗り出すと，検査前に問題の肉を焼却しある．
たことが発覚，非難が集中し，経営陣の辞任に至った 23)24)．
無論，そのような「難問」に対しても，行政や科学者
事件発覚から 2 年を経た 2004 年になって，
関西食肉業
は高い倫理性や使命感をもって対応すべきであった，と界の雄，ハンナングループにもメスが入った．グループ
いうノーマティブな議論は可能であろう．特に，欧州で中核企業の「ハンナン」だけでも，売り上げは 1300 億円
先例があったにも関わらず，その知見を生かし切れなかを超え，垂直的な統合によって同社の系列会社は 70 社にった日本の行政は，やはり非難を免れ得ない．
ものぼる．買い取り制度でハンナングループが申請した
しかし，1990 年代前半は，欧州各国も，英国の奇病に量は 600 トン近くにのぼり，全農，日本ハムに次いで多過ぎないと考えていた．本論文では紙面の関係から詳し
かった 25)．偽装事件は極めて長期に渡って食肉業界を揺くは取り上げないが，2003 年末に BSE 症例が見つかっるがしたのである．
た米国も同じ轍を踏もうとしているかもしれない．米国
このように，助成金詐取で始まった偽装事件だが，次政府は，あれはカナダ産の牛だとして，自国での BSE 発
第に BSE とは関係ない食品の不正表示が発覚するよう生を未だに認めていないのだ．そのため未だに OIE のになってきたことも，指摘しておく必要がある．全農チ
20)
BSE 発生国リストに「USA」の文字はない ．これらのキンフーズ 26)や丸紅畜産 27)などの鶏の産地偽装，さらに事実は，「行政の保守的な体質」などという言葉で表現しは中国産の牡蠣を宮城県産と偽った事件 28)，また韓国産て済むようなものではなく，BSE 問題の特異性にその本
トマトを国産野菜と産地偽装したものなど 29)，連鎖的に質があると見なければならないだろう．
不正が明るみに出て報道されることになった．このような事態はかってないことであり，食品に対する社会的な3. 食のシステム全体に混乱が拡大
不信感への寄与は，むしろ BSE そのものよりも大きかっ

335

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た可能性すらある．そのことは，Fig.2 に示すように，2002
年上半期の牛肉価格の低迷にも現れていると言えるだろう．
3.2 無認可香料使用事件
さて，前節の偽装問題の最中の 2002 年 5 月末，また異なる側面を持つ事件が発覚した．協和香料化学・無認可
香料使用事件である．これは，この食品向け香料メーカ
ーが，食品衛生法で認められていない物質を使用していたとして，所轄の日立保健所から営業禁止と回収命令を受けたことに端を発する 30)．
同社は，従業員 70 名，資本金 2000 万円／年間売上 16億円という比較的小さな同族会社である．しかし，ここの製品が，全国の 175 事業所，774 品目の食品に使用されていたため，前代未聞の大量回収事件に発展してしまった．同社の香料は，乳製品系の香りでマーケット力が強かったため，チョコレートからポタージュスープ，冷凍グラタン，
クッキーに至るまで，幅広く使われていた．
そのため，大手新聞紙面は食品メーカー各社の謝罪広告で埋め尽くされ，まさに異様な様相を呈したのである 31)．
その結果，同社は，取引先から少なくとも 12 億円の損害賠償を請求され，3 ヶ月後の 8 月 29 日に破産，9 月には社長らが書類送検されるに至った．非常に厳しい措置であると言える 32)33)．
さて，約一年後の 2003 年 5 月にも清涼飲料水に無認可香料が混入していたとして，横浜市の中堅の香料メーカ
ー「クエスト・インターナショナル・ジャパン」が，営業停止の処分を受けた 34)．翌月には，日本コカ・コーラ，
アサヒ飲料などの清涼飲料水 1200 万本以上が回収されることとなった．
損害額は 10 億円以上に上っている 35)．
しかし違法香料の話題は，もはやメディアを大きく賑わすことは無かった．その後も，6 月には日本フィルメ
ニッヒ 36)，8 月にはアイ・エフ・エフ日本 37)といった香料メーカーで無認可香料の使用が発覚し，ガムや清涼飲料水などが大量回収されたが，いずれも社会的にはほとんど注目されていない．協和香料化学に対する制裁が非
常に厳しかったことと対照的である．
3.3 中国産冷凍ホウレンソウ問題
2002 年 3 月 20 日，厚生労働省は民間の調査による中
国産冷凍野菜の残留農薬の報道を受けて，検査を強化することを発表した 38)．本来，加工品である冷凍野菜は，検査対象ではなかったが，湯通しして袋詰めしただけといった処理が簡単なものが多いこと，また輸入量が急激に増加していることから，この措置に踏み切ったのである 39)．
その結果，以下に示すように次々と基準値を超えた農薬が検出される．

336

・5 月 22 日，東京都の検査で外食チェーン「ジョナサン」の冷凍ホウレンソウから基準値(0.01ppm)の3〜12 倍のク
ロルピリホスを検出，回収を指示 40)
・6 月 5 日，大手商社「丸紅」の輸入した中国産冷凍ホ
ウレンソウから自主検査で，基準値の 6〜14 倍のクロル
ピリホスを検出，取引先の「ローソン」なども自主廃棄
41)・6 月 7 日，東京都，食品輸入会社「ユキワ」が輸入・販売する中国産冷凍食品「有機ほうれん草」から，基準を超えるクロルピリホスを検出と発表，都内スーパーなどに出回る商品の自主回収を求める 42)
・6 月 12 日，中堅商社「蝶理」の輸入した中国産冷凍ホ
ウレンソウから，基準値の 250 倍のクロルピリホスを検出，販売中止・回収 43)
この後も，散発的に回収の報が続き，様々な食品問題の中で「ホウレンソウ問題」も大きなアジェンダとして世論の中に浸透していく．
6 月 27 日，厚生労働省は，冷凍ホウレンソウの全体の4.1％が違反していることを発表，
7 月 10 日には輸入業者に対して中国産冷凍ホウレンソウの輸入自粛を要請した．
このような状況を背景に自民党も動き，7 月 31 日，食品衛生法を改正(議員提案)することになったが，この内容
は貿易摩擦を起こしかねない，かなりドラスティックなものであった．
すなわち，特定の国や業者によって生産された特定の食品（添加物を含む）について，a) 輸入時検査などで違反が相当数発見された，b) 生産地の衛生管理に問題がある―などと認められた場合，その地域からの輸入を禁止
可能とするというものだ．国内の特定地域で生産された
特定の食品で同様のケースが起きた場合も，販売・製造の禁止が可能ではあるが，中国産を意識しての法制化であったのは勿論である 44)．
当然中国側の反発が起こった．8 月北京を訪問した厚生労働省の担当者に対して，「国際的に見て基準が厳しすぎる」と再考を要求 45)，9 月には中国の農産品輸出会社などでつくる「中国食品土畜進出口商会」が来日，日本の残留農薬の基準値は科学性を欠いていると批判した．
特に殺虫剤クロルピリホスの日本の基準値が欧米などの5 分の 1 と厳しい点や，加工によって量的に圧縮される
冷凍品に生鮮品の同じ基準を適用するのはおかしい，と主張した 46)．
その後，中国側が自主的に検査を行うとの譲歩もあり，
10 月，厚生労働省は当面対中国輸入停止を回避すると発表したが，輸入自粛指導は翌年 2 月まで続いたため，その間，実質的には輸入がストップした 47)．更に 2 月の自粛解除後も違反が発覚，2003 年 5 月 20 日から「再輸入自粛指導」が行われた．その後，幾度かの局長級会談が中国側との間で行われ，対策を議論，その結果，2004 年

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6 月 17 日，工場を限定するなどの措置をとることで合意
し，ようやく「再輸入自粛」が解除され，現在に至っている 48)．
3.4 無登録農薬事件
この事件は，2002 年 7 月 31 日，山形県の種苗会社及び農業用品店経営者が，既に登録の切れた農薬を販売していたという容疑で逮捕されたことに始まる．無登録農薬が広く出回っているという情報が県に寄せられ，また大阪市の市場で山形県産の西洋梨から当該農薬が検出されたとの連絡があったことから，県が警察に通報し，捜査が進んでいたのである 49)．
問題の農薬は，米国で製造されていた殺菌剤「ダイホルタン」及び殺虫剤「プリクトラン」であり，いずれも発ガン性の疑いからそれぞれ 1989 年，1987 年に農薬登録が抹消され，食品衛生法上の基準でも，1994〜1996 年にかけて，「検出されてはならない物質」として指定され
50)
ていた ．
問題の農業用品店経営者は，10 年前頃から違法に販売を行っていたとされ，「良く効き安い農薬を農家が欲しがる．セールスしなくても泣きついてくる」などと話していたという 51)．
その後，捜査は全国に広がっていく．山形の業者は，東京都千代田区の化学製品卸売会社から仕入れていたことが判明，経営者が逮捕された．芋づる式に，大阪・徳島の別の業者も捜索が行われ，
全国 23 都道府県に渡って販売されていたことが明らかになった 52)．
事態を重くみた農林水産省は，8 月 13 日，各都道府県に，農薬販売業者だけでなく，農家へも立ち入り検査を行うよう文書で通知した．当時の農薬取締法では，無登録農薬の販売等は罰せられるが，使用しただけでは農家は罰せられない．その意味で，農家への立ち入り調査は異例のことである 53)．
これらの調査の結果，違法使用は全国的な広がりを持つことが明らかになってきた．また上記の農薬の他に，
PCNB，マンゼブ(いずれも殺菌剤)，NAA(植物成長調整剤)，PCP(除草剤・殺菌剤)といった，無登録農薬の使用も発覚した 50)．
一方，事件の発端となった山形県では，果物や野菜な
どの県産農産物に残留農薬を確認した場合，生産者や出荷地域などを公表する方針をいち早く固めた．
過去にも，
ホウレンソウやキュウリ，食用菊などで国の基準値を超える残留農薬を検出していたが，いずれも公表はしていなかった 54)．この背景には，名産品のサクランボにも違法に農薬が使用されていたことなどへの，社会的な非難が著しかったことが大きいだろう 55)．
また 8 月末には群馬で，農協の「JA 新田郡」が直接違法農薬を販売していたことが明らかになり，動揺が広が

337

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った．JA 側は追及を受けると，「販売が禁止された後も一般業者が闇で販売していた」とした上で，「複数の農家から『農協が扱わないなら今後は農協を利用しない』との強い声が寄せられていた」と説明している 56)．JA 新田
郡 の職員 3 名は 11 月に，また同幹部も翌 1 月に逮捕され，いずれも執行猶予付きの有罪判決を受けている 57)58)．
これらの事態を受けて，8 月 31 日，当時の武部農林水産大臣は，農薬取締法を改める旨を表明，12 月の臨時国会で改正された．この改正では，農家などが「使用の基準」に違反した場合にも罰することとし，また販売のみ
ならず，無登録農薬の輸入や製造も禁止した．罰則も厳しくなり， 例えば個人の違法使用では，最高で懲役 3年または罰金 100 万円，法人も，違法に販売したケース
では罰金の上限が 1 億円にまで引き上げられるなど，厳格なものとなった 59)．
11 月末には，全国 57 の販売業者らに対し，「販売停止」の行政処分を発表，「警告」の処分を受けた 197 業者を含め，社名を農水省のホームページで公開した 60)．この段
階で，全国 22 業者 27 人が逮捕され，廃棄・出荷停止となった果物と野菜は計 6,300 トン，16 億円にも上った 61)．
結局，2002 年末までに 44 都道府県で無登録農薬の販売（269 の営業所）または購入（4,641 の農家）が行われていたことが判明したのである 62)．
無登録農薬問題は，全国の農家を巻き込む前代未聞の大事件へと発展した．そして，一部の農家にとっては，
これらの農薬の使用は長年にわたり，公然の秘密であったことも明らかになった．日本の農業への信頼失墜は甚だしいものがあったと言わねばなるまい．9 月には無登録農薬の使用にからみ，青森のリンゴ農家が自殺するという痛ましい事件が起きたことも，
付記しておきたい 63)．

4. 問題の構造
以上，四つの事例について主として新聞報道に基づいて，事実関係を整理してきた．これらは，一時は新聞紙面の多くを占め，テレビでは更にセンセーショナルに報道されたものばかりである．食品問題がこれだけニュースになると，受け手はまずは安全性に問題があるかもし
れないという印象を受け，少なからず不安になる．それでは，科学的な意味でのリスクは，どのくらいであったのだろうか．また，その問題の背後にはいかなる構造があるのか．
以下，順にそれらを検討してみよう．
4.1 食品偽装
まず，「偽装事件」は，科学的な意味でのリスクはほぼ無かったと見て良い．牛肉偽装の場合は当時の基準からして「安全な牛肉」を「危険」と偽ったのであり，また社会技術研究論文集

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鶏などの産地偽装でも，それらが「まともな食品」であったことには違いないからだ．従って，この事件の人々
怒りの中心は，ブランドの違いによる「価格差」にこそある．安全性ではなく，業者に対する信頼の崩壊こそ，問題だったのだ．安いものを高く売られれば，どんな消費者も不愉快になる．
それでは，この時期に，食品業者は著しく「堕落」したのだろうか？いや，そうではあるまい，実のところ食品偽装の歴史は古いのである．
偽装は，
ローマ時代から行われているとも言われるが，
特に 19 世紀英国における都市化の進展の中で，食品偽和（食品に混ぜものを入れること:adulteration）が問題として認識されていった．偽装は「食の外部化」とともに拡大していったのである．
当時の報告書によると，ココアには土が混ぜられ，パンにはミョウバンが，ビールやワインは水と工業用アルコールで割ってあり，酸敗した牛乳は重曹で中和された
うえで売られていたという 64)．さすがにここまで酷いと体調を崩す者が続出し，行政も対策に乗り出すことになったという．現代ではそこまで酷い食品は出回っていな
いものの，ある意味で科学技術の発展によって偽和はより巧妙になったと言えるかもしれない．
そもそも，a)「食」があまりに日常的な活動であるため消費者はチェックのための機会費用に限界があること，b) 人間の身体の平均的な意味での堅牢さ（実験は難しい
が，腐敗等に対して意外と胃腸は強いらしい），そして，
c) 人間の味覚の不確実さ（これも個人差は大きい），という条件が変わらない以上，悪意のある業者の排除は容易ではない．
無論，極端なケースでは，19 世紀の英国のような事態が出現する可能性もある．2000 年の雪印乳業事件では，企業のモラルの低下が，金銭的問題を超えて，実際に大きな健康被害を生んだのである 22)．また非意図的な「異物混入」は現代においても頻繁に報告されている 65)．
日本は偽装などの食品詐欺に，諸外国に比べて寛大であると言われる．
これは，戦後の食糧難の際にできた様々な制度や思想の残滓が未だに残っているからだと指摘する論者もいる 64)．実際，筆者も食品関係者から個人的に漏れ聞くこととして，食品業界は昔からかなりルーズであり，細かな偽装は日常茶飯事であったという趣旨の発言がたびたびあった．
無論，全ての業者がそうであるなどということは全く無いが，日本の食品業界には一部確かに「悪しき伝統」
が存在し，それが BSE のショックによって大いに揺すぶられ，明るみに出たのは間違いない．行政の食品表示に対する制度の厳格化や，食品安全委員会の設置などと相まって，業界全体の健全化が進むことを期待したい．しかし，この問題の解消は容易でないということも，覚悟338

しておく必要はあるだろう．
「食の外部化」は，外食産業
や輸入食品の増大など，日々進展し続けているからである．
このような状況に対して注目されているのがいわゆる「トレーサビリティ」である．これは全ての流通過程を遡及できるようにすれば問題は解決するという発想に基づく．またこれは，一種の「保険」としての意義もある．
しかしながら，食の外部化の進展は，近代の一つの特性である「分業化」や、それを支える科学技術の「高度化」の一つの結果であることは確かである．トレーサビリテ
ィとは，近代の生んだ問題を解決するために，情報技術といった，更に別のテクノロジーを動員することで，辛うじてシステムを維持しようという試みであることも，忘れてはならないだろう 66)．
4.2 無認可香料事件と内部告発
無認可香料事件においては，安全性の問題はどの程度に見積もられるだろうか．協和香料化学事件の場合，ア
セトアルデヒド，プロピオンアルデヒド，ヒマシ油，2―メチルブチルアルデヒド，イソプロパノールの 5 種類が使われていたが，これらは皆，国内では違法であるものの，添加物の国際標準機関である，JECFA(Joint
FAO/WHO Expert Committee on Food Additives)で認可された約 1100 物質の中には含まれていた 67)．すなわち，国際的な基準では「安全」なものばかりであった．そも
そも，香料は極めて少量で有効であるため，化学物質としての毒性は仮にあったとしても，保存料などの他の添加物と比べて極めて少なくなる．
従って，この問題の本質は，内外の基準の差に起因すると考えるべきである．上記の化学物質は，行政に申請すれば恐らく認可は降りたであろう物質ばかりだが，それを行わなかったのは，主として費用の問題である．毒性データなどの試験は基本的に業界側が行う義務を負う制度になっていた．これには当然，動物実験など，多額の費用がかかり，零細な香料メーカー一社の手に負えるものではなかったのだ 68)．
一方で，「外国では大丈夫なのだから」といった考え方
が，長年の不正使用の温床になっていたことは容易に推定しうる 29)．2003 年に起きた 3 件の比較的「地味な」無認可香料使用事件が，全て外資系の香料メーカーによるという点を考えても，それは裏付けられるだろう．
WTO 体制では，科学的根拠の無い規制は，非関税障壁として貿易相手国に訴えられる可能性がある．食品衛生上の基準は世界的に統一される方向性にあるわけで，香料も例外ではない 69)．無論，日本の規格を世界標準に一致させれば済むと判断することは，いささか早計である．食品は，科学的な対象である前に，高度に文化的な存在である．各国のローカルな食文化と照らしあわせた社会技術研究論文集

とき，そのリスクがどの程度になるかによって，制度は構築されるべきである．この種の問題は，今後も拡大していくと考えられるだろう．
さて，そもそも香料は，食品衛生法上，構成成分の表記が義務づけられていない．それは，香料が化学物質の種類とその微妙な混合比で決定的な差が出るため，公表することはそのまま企業ノウハウの公開になってしまうからである．業界関係者によれば，「成分が知られたら 3日で同じものが作られてしまう．秘密は業界の常識」という 35)．となれば，企業が隠していれば違法行為があっても表には出にくい．事実この事件は，品川の保健所に匿名の告発があったことによって明らかになった 68)．当該の化学物質は少なすぎて，外部の者が化学的に分析して検出できる濃度ではないため，内部告発者によるものと推測されている．
一般に，内部告発者は如何なるタイプの組織で行動を起こしやすいか，という点については，社会心理学的な研究が進んでいるところであるが 70)，より広範な社会的影響，すなわち，その時点で如何なる行為が「正義」として社会に好意的に受け入れられるか，という側面も，内部告発者のモーティベイションに影響を与えるのではないかと考えられる．雪印食品の不正も，内部告発に始まっている．
社会的に注目され，ニュースになる事実は，より積極的に告発がなされるという可能性があるだろう．
また一方で，普段ならば取り上げられない告発も，社会的に注目されているアジェンダならば，一気にニュース価値が高まる．例えば，一時期，某自動車メーカーの車の炎上に関するニュースが頻繁に報道された．他社製の自動車の発火確率と比較検討しなければ実態は判明しないが，「ニュース価値先行」の報道が多かったのではあるまいか．
科学的には毒性が無いにも関わらず大量回収に踏み切らざるを得なかったことも，
類似の背景があると言える．
すなわち，やや乱暴に言えば，
協和香料化学のケースは，前節の偽装事件の合間に現れた事件であり，「食」が社会的に大きなアジェンダとなる中で，納入先のメーカーも世論の視線を無視できなかったのである．
これらのメカニズムについてのまとまった検討は，管見の限り存在しない．この点を明らかにするためにも，
詳細な社会学的研究が必要であろう．
4.3 農薬の問題
上記二つに比べると，冷凍ホウレンソウの科学的なリ
スクは，小さいとは言えない．問題の「クロルピリホス」
は，有機リン系の殺虫剤であり，世界的に広く使われているため，残留農薬問題としてしばしば議論の俎上にのぼってきた経緯がある．
各国での使われ方は様々であり，農業の種類や形態に応じて，基準も異なる．第一義的に

339

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は，国内の基準を守っていない食品の輸入は，厳しく排除すべきである．
しかしながら，残留農薬事件がこれだけ社会的な問題となり，大量回収にまで発展したことには，やはり BSE
以降の世論の変化が大きいと言わなければならない．
この農薬は，上述のようにしばしば問題となり，一部の市民団体などは，10 年以上前から監視・告発を続けてきた 71)．しかし，基準値を超えたものが検出された場合でも，回収もされないこともあった 72)．確かに，科学的に見れば，急性中毒を起こすような量でなければ，一部の食品で基準値を超えたとしても，回収の必要性はない
場合もあるだろう．しかしながら，それが繰り返されれ
ば，慢性的な問題を引き起こす可能性は当然上昇する．
そのような事態に対して市民団体は憂慮してきたわけだ
が，当時はその声は社会的な力にはならなかったのだ．
特に冷凍ホウレンソウの場合，厚生労働省の行動は，むしろ，世論をバックに一気に中国産野菜に規制をかけようという意図すらあったようにも見える．実際に食品衛生法の改正につながったことも，その推測を裏付けるだろう．
同様のことは，無登録農薬事件についても言えるだろう．既に述べたように，無登録農薬の使用は長年にわたっており，全国的な広がりを持っていた．
にも関わらず，
社会的には隠蔽されてきたのである．それが，一気に明らかになったのは，この時期に科学的な意味でのリスクが高くなったためではなく，社会的な認識が変化したのである．この事件も，市民からの告発がきっかけになったことも，思い出すべきであろう．

5. アジェンダ設定の重要性
前章まで見てきたように，「2002 年食品問題パニック」
は，特異な疾病である BSE を契機として社会的な不信感が生まれ，それによって，食品についての問題意識が高まり，呼応する形で告発やメディアの報道がなされ，長年存在してきた様々な不正や問題が掘り起こされた結果と考えるべきである．社会的な関心の多寡が，企業や行政の対応に影響を与えたことも間違いない．マイナスイ
メージの情報が公開される頻度も明らかに高まり，皮肉にも，それがまた社会的な動揺を引き起こすきっかけになっているほどである．
しかしながら，それらの問題は，a) 制度的な不備や，
b)食料自給率の低さによる輸入食品の増大，c) 食の外部化の進展，d) 企業のコンプライアンス(法令・社会的規範の遵守)，e) WTO 体制における自由化とハーモナイゼ
ーションの問題など，様々な要素が絡み合って構成されていると見なければならない．従って，その解決方法も様々である．また同時に，その健康へのリスクも，かな社会技術研究論文集

Vol.2, 331-342, Oct. 2004

りのバラツキがある．ともすると，報道の量と，危険性・緊急性が比例するかのような印象を受けてしまうのが，我々の素朴な感覚である．2002 年の食品問題報道の「洪水」は，あたかも我々の食を取り巻く環境がひどく悪化しているかのような印象を我々に刻み込んでしまったかもしれない．
しかし，現実は，多くの「悪弊」が−その全てではな
いかもしれないが−白日のもとに晒されたと見るべきである．その結果，食品衛生法，農薬取締法など様々な法律が改正され，本稿では詳しく述べなかったが，トレー
サビリティの導入や，食品安全委員会も設置など，多くの制度的な改善が進んだのであるから，事態はともかく
良くなる方向にあると見るべきだろう．戦後，我が国は森永砒素ミルク事件や水俣病，イタイイタイ病，またカ
ネミ油症事件など，様々な痛ましい食品事件を経験した．
食品衛生史をひもとけば，少なくともこれらの事件の背景には，高度成長期にかけての食品行政の様々な欠陥があったことに，議論の余地はない 73)．
このことは，十分強調しておく必要があるだろう．なぜなら，人間の認識力に限界がある以上，自らを取り巻く環境の中で，注意すべきことの順位付けをしなければならない．これは無意識には誰もがやっていることであり，その正当性は，厳密には事後的にしか検証し得ないのだが，いずれにせよこれを誤ることは，それがまさに
最も「危険なこと」なのである．ましてや，世論の動向にメディアも政治も左右される，高度情報化社会においては，アジェンダがおかしな方向に向かった場合，混乱
は社会全体に速やかに波及し，その悪影響は過去のどんな時代においてよりも著しくなってしまうだろう．
となれば，今我々の社会にとって，最も重要なことは，食品問題に限らず，適切なアジェンダの早期の発見ない
し構成，
そして，
それへの迅速な対処ということになる．
従来，このような機能を担うのはまず第一には中央官庁であったわけだが，日本を取り巻く様々な環境の変化か
ら，今後はその仕組みの維持は困難であるという論者もいる 74)
一方で，アジェンダ設定こそジャーナリズムの真骨頂であるとの意見もあるだろう．それは未だに一定の妥当性があると言えるだろうが，しかし，これまで見てきたように，食品問題における科学的な解釈の煩雑さを見るだけでも，また未解明な点の多い BSE を報道することの難しさに思いを巡らすだけでも，我々の直面している事
態は単純ではないことは明らかである．速報性に重点が置かれがちなジャーナリズムの活動だけでは，最早限界があるのだ．
従って，国内の知識や人材をより適切に動員し，その時点で最も重要なアジェンダを的確に抽出するための仕組みが必要になる．これは，それを「学」として捉えれ340

ば自然科学と人文・社会科学を「実際に」横断しながら研究を遂行することであり，また「行政機能」として捉えるならば，国内外を問わず行政所掌を広範に越境する
高度の調整機能であり，またこれを「ジャーナリズム」
として捉えるならば，長期的な対象についての独自の研究に基づく，レベルの高い報道を意味する．
現状では，このような機能は大学も，行政も，またジャーナリズムも把持しているとは言い難い．しかし，その必要性は日々高まっていると言える．それは例えば，
2003 年春の SARS の問題や，本年春の鳥インフルエンザの猖獗，また昨年末の米国 BSE 罹患牛確認に伴う米国牛肉禁輸問題など，「リスクをいつどのような形で捉えるか」，ということが極めて重要となるような種類の事件が続発していることからも，明らかである 75)．

6. 今後の課題
本研究に続く今後の課題としては，上述のような仕組みを構築し維持するための方法論，人材の調達，専門的研究の蓄積と，時事的問題への対応のバランスなどを，如何にして確立させるかといった組織論的な課題が想定されうる．また本稿では紙面の都合から扱えなかった，
上述の2003 年以降や，2000 年以前の問題群に関しても，その背景や構造，また歴史的な関係性にについての分析がなされることで，2002 年パニックの異質性と共通性をより明確にし，今後の問題解決に資することが考えられるだろう．
また，BSE のインパクトが人々にいかなる認識論的な影響を与え，いかなるメカニズムで制度の変更にまで至ったのかという点については，本論で行ったのとは別に，
社会心理学的，メディア論的なアプローチが可能である．
特に，いかにしてリスクのアジェンダが構成されるかという点は，この種の事態へ対処するにあたっても，またどのような問題が発生するかを予測する上でも，重要であろう．
筆者はこのような観点から，社会心理学的手法を含めた共同研究を開始したところであり，適切な時期に，その結果を報告したいと考えている．
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況

謝辞

」

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本研究の遂行にあたっては，社会技術研究システムの研究員をはじめとして，関係する多くの研究者に貴重なご示唆を頂きました．更に，ミッションプログラム総括補佐である，堀井秀之東京大学教授には，それに加え，様々なご教示またご配慮を頂きました．ここに篤く御礼申し上げます．

orikumi.html
63)

朝日新聞紙面(2002)9 月 27 日朝刊，青森 1

64)

藤田哲(2000)『食品のうそと真正評価』NTS．

65)

朝日新聞紙面(2003)9 月 23 日朝刊，北海道 2［発行社：北
海道］など

66)

神里達博(2002.07) 「食の信頼を回復するトレーサビリテ
ィー」『論座』朝日新聞社, 122-129.

67)

JECFA (2003) Summary of Evaluations Performed by the Joint
FAO/WHO

68)
69)

70)

ExpertCommittee

on

Food

Additivesi)

朝日新聞データベース「DNA」による．キーワードは”食http://jecfa.ilsi.org/search.cfm

品 and (事件 or 事故 or 問題)”，本紙の見出しまたは本文に(2002)「協和香料化学社長が告白した中身」『週刊朝日』6

現れる絶対頻度を 3 ヶ月ごとにカウントした上で，記事

月 21 日号，朝日新聞社．

の総数で割った値を，経年的(1984 年 10 月〜2004 年 3 月)

食品安全委員会(2003)「日本香料工業会と食品安全委員会にプロットしている．尚，1985 年のピークは主としてい委員との懇談会」

わゆる「グリコ森永事件」についての報道によって生じ

http://www.fsc.go.jp/koukan/kouryou-kondan.pdf

たものであり，2000 年のピークは「雪印乳業食中毒事件」

王晋民・宮本聡介・今野裕之・岡本浩一「社会心理学のの寄与が大きい．

観点から見た内部告発」『社会技術研究論文集』

ii)

本研究は，社会技術研究システム ミッション・プログ

Vol.1.268-277.

ラム「安全性に係わる社会問題解決のための知識体系の71)

朝日新聞紙面(1990)5 月 17 日朝刊，家庭 1

構築」（平成 13〜14 年度は日本原子力研究所の事業，平72)

朝日新聞紙面(1997)6 月 10 日朝刊，愛知［発行社：名古屋］

成 15 年度からは科学技術振興機構の事業）の研究として

73)

中島貴子(2003)「カネミ油症事件の社会技術的再検討」
『社

行われた．

74)

米本昌平(1998)『知政学のすすめ』中央公論社．

75)

神里達博(2004.04)「米国 BSE 騒動に見る科学と政治」『論

会技術研究論文集』,Vol..1. 25-37. など座』朝日新聞社，222-227.

A structure of recent food issues in Japan- focusing on analysis of “Food panic in 2002” Tatsuhiro KAMISATO

11

M.A.(History and Philosophy of Science) Researcher, Mission Program, RISTEX (E-mail: GCC02755@nifty.ne.jp)

In Japan, "food" became a big social issue in about 2002. It is considered to have been constructed at a stretch by
digging up lots of past problems and being socially recognized from increase of the social concern about the foodissues ignited by the outbreak of BSE in 2001, rather than de novo risk arose at this time. This paper shows first why
BSE could have such impact on our society by illustrating its peculiarity as an illness, and what followed events
attracted attention from the public. Then we describe the mechanism of setting off the panic in order to help solve theanalogous cases in the future.

Key Words: agenda-setting, BSE, food safety, misbranding of food, pesticide342