都市の開発者から見た都市機能集約
および居住誘導の展望と課題

The Future Prospect and Issues of Concentration of Urban Functions and Prioritization ofCertain Residential Development Precincts from a Perspective of Urban Developers
大東建託株式会社賃貸未来研究所長・麗澤大学国際研究所客員准教授

宗健

The impact of the concentration of urban functions and the prioritization of certain residential development precincts
from a perspective of urban developers includes the following: the degree of satisfaction may decrease among landowners,
property owners and business owners who continue operating their business in the development area because the value of
their assets may not grow due to decline in land value and because the number of facilities necessary for everyday lives
may decrease.
The issues to be addressed in relation to the concentration of urban functions and the prioritization of certain residential
development precincts from a perspective of urban developers include the following: achieving an agreement withstakeholders through detailed negotiations; securing sufficient time for implementing plans; proposing compensation incases in which asset value declines beyond a certain degree; and considering a multi-faceted plan that covers the effects ofinvestment, income and expenditure for a certain period of time, health care and the degree of subjective happiness.

１. はじめに制度が創設された。

日本の総人口は 1945 年には 7,215 万人だったが 19672019 年 3 月 31 日時点で全国の 468 都市が立地適正化

年には 1 億を超え 2007 年に 1 億 2808 万人とピークを迎計画について具体的な取り組みを行っており、このうちえ、その後減少傾向となり 2018 年時点で 1 億 2,644 万250 都市が 2019 年 5 月 1 日までに計画を作成・公表す

人 と な っ て い る。 世 帯 数 に つ い て は、2019 年 時 点 でるとされている 2）。
しかし、立地適正化計画といってもその多くは、医療5853 万世帯となっており、世帯数のピークは 2023 年だ
1）と予測されている 。

福祉施設・商業施設等の維持・集約を図る「都市機能誘

全国でみれば人口の減少と比べて世帯数は急には減少

導区域」と「誘導施設」および「居住誘導地域」を設定しないものの、地方では人口だけでなく世帯数も大きくし、区域外での一定規模以上の住宅開発を行う場合に届減少する地域も多く、医療施設や商業施設、行政機能とけ出が必要といった緩やかなものとなっている。

いった都市機能を集約し、住宅についても居住誘導を行

すなわち立地適正化計画は、都市計画上の用途地域指うことで、公共交通・道路・電力・水道等の社会インフ定ほどの強制力はなく、長期的に施設や住宅の「誘導」ラの効率性を高めることで行政コストを下げ、住民の生を目指すものとなっている。これは、都市計画上の用途活利便性等を向上させることが必要だとされている。

地域指定を大幅に見直すようないわゆる「逆線引き」に

このコンセプトは国土交通省によって「コンパクト・は、該当地域の地価や家賃に与える影響が明らかではなプラス・ネットワーク」としてまとめられており、このく、住民や土地所有者との合意形成が困難であることもために都市再生特別措置法が改正され、立地適正化計画影響していると考えられる。

1） 人口・世帯数ともに総務省統計局、世帯数のピークは国立社会保障・人口問題研究所の推計による。
2） 国土交通省「立地適正化計画作成の取り組み状況」による。
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ションを提示できる可能性がある。

本稿では、こうした立地適正化計画が目指している都市機能の集約および居住誘導について、都市の開発者の３. 都市の開発者と事業者の組み合わせ立場から展望と課題を論じる。

都市の開発者には様々な立場がある。図 1 は開発者と２. 関連研究しての当事者性と開発後の事業者としての当事者性に着コンパクトシティに関連する研究は多くあるが、越川・目してその立場を分類したものである。

菊池・谷口（2017）では、コンパクトシティに対する自昔から居住している地権者は、もちろん開発の当事者治体職員へのアンケート調査の経年比較の結果としてであり開発後も事業者としての当事者であることが多「都市計画担当者の本音としては、制度が改善されてもい。また、開発された住宅を購入した住民も開発後の当未だコンパクトシティ政策の実現可能性は低いと考えら事者である。

れている」「人手不足や部署間調整の問題の様な実務上都市の開発者という点では、開発のみを行う事業者との障害が顕在化しつつある」という興味深い報告がされ開発後も事業者として当事者となる場合で、立場は大きている。

く異なる。例えば開発された土地を分譲したり、建売住

都市機能や住宅に関する集約や誘導の議論とは別に、宅を販売したり、商業施設を建設する建設事業者にとっ中山間地域を中心とした農村の撤退議論も早くから行わては、開発時の当事者性は高くとも、開発後は地価の変れている。林・齋藤・一ノ瀬・前川（2007）では 30-50

動や、街づくりには無頓着であることも多い。

年先を想定した「積極的な撤退」について考察しており、一方、開発時に当事者として関わり、開発後の施設運近年の状況については、渡辺・栗田・土屋（2014）にま営の収益責任を負ったり、住宅供給の場合では賃貸住宅とめられている。中山間地域の農村の撤退議論では、人をサブリースすることで開発後にも強い当事者性を維持

口減少と高齢化によって弱体化したコミュニティの維持する立場もある 3）。

が重視され、民主的な手続きを経た自主的な「集落移転」

このように、都市の開発者といっても様々な立場があという形態も検討された。農村の徹退議論では住民の側り、立場によって都市機能集約および居住誘導から受けに自発的に移転等を検討せざるを得ない事情があったこる影響は異なる。また、都市機能誘導区域・居住誘導地とが、行政主導のコンパクトシティ議論とは異なること

域外で都市開発を行っているのは、主に大規模なショッに留意が必要である。

ピングセンター等を開発している事業者と、住宅供給事業者であり、住宅供給事業者のなかでもサブリースをまた、宗・新井（2018）では主観的幸福度には居住地行っている事業者が主な利害関係者となる 4）。の満足度と建物の満足度の影響が大きいという指摘がなされている。高齢者の転居が心身機能の低下や心理的不安をもたらすという「リロケーションダメージ」についても医療関係者が指摘しており、赤星・田場・山口・砂川（2018）に関連研究がまとめられている。
このように都市機能集約や居住誘導には、行政コストを中心とした社会的、経済的な側面だけではなく様々な観点からの検討が必要であり、本稿で論じる都市の開発

図1者から見た視点も政策検討のための有益なインプリケー

当事者性に着目した事業者の分類

3） 2013 年 4 月 15 日の衆議院予算委員会第一分科会でも取り上げられたレオパレス 21 のリーマンショック後の借り上げ家賃の強引な引き下げや、最近の建築基準法違反等からサブリース事業への批判もある。確かにサブリースを前提とした賃貸住宅経営の提案は、賃貸住宅の建設を誘引する要素もあるが、事業性という観点では単なる建築事業者が負わない建築後の収益リスクをサブリース事業者は負うため収益性をより厳しく見るという側面があることにも留意が必要である。
4） サブリースを行わないマンション管理業者や商業施設管理業者、賃貸住宅管理業者とは当事者性が大きく異なる。サブリースしていない場合には、そもそも収益リスクを負っておらず収益性の低下に伴って撤退する選択肢がある。実際、賃貸住宅の管理でも日本賃貸住宅管理協会が半期毎に発表している「第 21 回賃貸住宅市場景況感調査『日管協短観』2018 年 10 月～ 2019 年 3 月」によると入居率はサブリース業者：94.7％（全国）に対して、委託管理：92.6％（全国）と 2％以上の顕著な差が見られ、当事者性の違いを表している。
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４. 都市機能集約および居住誘導の影響発を行っており、逆線引きは地権者だけではなく開発事業者の収支にも影響を及ぼす。

現状の立地適正化計画では住宅・施設建設の新規建設禁止や、インフラ公共投資の削減、集落の集団移住といっ開発事業者としても逆線引きが行われたからといってた強制力はほとんどなく、利害関係者への影響はあまり地権者に対して一方的に収支計画の見直し（地代や家賃大きくないと考えられる。そのため本項では強制力をの値下げ）を要求できるわけではなく、事業者としての持った逆線引きが行われた場合の影響について述べる。

倫理感もあり収益減少というコストを負担せざるを得な（1）地権者への影響い。このため当事者として事業に関わる開発者には、計画に対して意見を表明したり、補償交渉を行ったりする

開発前から土地を所有していた地権者にとって逆線引きの影響は大きい。逆線引きによって地価が下落するこ機会が提供される必要があるだろう。とや、商業施設等が都市機能誘導地域へ誘導されること（4）開発後の事業に関わらない開発者への影響での生活利便性の低下は十分に予想されるからである。

開発後には当事者として事業に関わらない開発者へのまた、商業施設への土地提供や賃貸住宅建設を行った影響は比較的小さい。開発後の地域への関与性が薄い事地権者も少なくなく、人口増加時の住宅供給や地域の人業者の場合には、逆線引きが行われたとしても新たな開口維持・増加に貢献してきたという自負もある。

発は、事業性のある開発可能地域（都市機能誘導地域おさらに数世代にわたって住み続けてきた地域が居住誘

よび居住誘導地域）に変更していき、逆線引き地域の事

導地域ではないと説明されても、心理的に受容しがたい業から撤退すれば良いだけであるからである。それだけ5）ものであることは想像に難くない 。の時間的猶予は十分にあるはずである。

（2）住宅購入者への影響

５. 都市機能集約および居住誘導の課題

逆線引き地域で住宅を購入した住民への影響も大きい。そもそも住宅購入者は、都市機能集約や居住誘導の本項でも、現状の立地適正化計画の範疇ではなく強制検討がなされる前に購入している場合がほとんどであ力を持った逆線引きを行う際の課題について述べる。あり、せっかく購入した住宅の価値が下落し、商業施設等る程度の強制力を持った逆線引きでなければ、都市機能が集約されることで生活利便性が低下することを容認す

集約や居住誘導による実効的な経済的メリットは小さいることは難しい。また逆線引きが行われたとしても、せっと考えられ、いずれこうした議論が必要になると考えらかく購入した住宅から積極的に引っ越すとは考えにくくれるためである。

（それだけの資金的余力があるケースは少ないと考えら（1）丁寧な合意形成

れ）、逆線引きが行われても実際に居住誘導の効果がで4．で述べたように強制力を持った逆線引きは、地権者・るまでには少なくとも 20-30 年以上の時間がかかる可能

住宅購入者・開発後の事業に関わる開発者への影響が大性が高い。それまではインフラコストや行政コストの削きい。このため逆線引きの検討については、行政やイン減効果は相当限定的になる可能性が高く、人口密度の低フラ事業者、住民だけではなく、当事者性をもつ開発事下した状態が長く続くため空閑地等の維持・管理・利活業者も利害関係者として協議・検討に加え、丁寧な合意用も課題となる。

形成を行う必要がある。

（3）開発後の事業に関わる開発者への影響

戦後の混乱期に実施されたいわゆる農地解放や、高度開発後も当事者として事業に関わる開発者への影響も成長期に設定された市街化調整区域の設定等では丁寧な大きい。大規模なショッピングセンターの開発事業者や合意形成がなされたとは言いがたく、地権者の一部には建設された賃貸住宅をサブリースしている事業者はいまだに理不尽な思いを持つものもいる。それでも人口10-20 年以上の長期間で事業収支を考えており、逆線引が増え経済が成長している状況では、そうした不満も顕きはその事業収支に大きな影響を与える可能性が高い。

在化することが少なかったと考えられるが、今後の人口

こうした開発者はいわば地権者との共同事業として開減少と地方経済の縮小を考えれば、利害関係者は容易に

5） もっとも、国土交通省の「改正都市再生特別措置法等について（平成 27 年 6 月 1 日時点版）」では、「集落の歴史、人口の推移等を意識してまとまりのある居住を推進」との記載があり都市機能誘導区域についても「歴史的に集落の拠点としての役割を担ってきた生活拠点等、地域の実情や市街地形成の成り立ちに応じて必要な数を定め」とされており、歴史やコミュニティへの配慮がなされることになっている。
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2019/09/24 12:02逆線引きを受け入れるとは考えにくい。の生活利便性といった側面だけではなく、そこに居住す例えば小中学校の統合でも結論を得るまでに要した時る住民の主観的幸福度や高齢者等のリロケーションダ

間は 2 年が 15％、3 年が 16％となっており 6）、縮退のメージといった多面的な視点からの検討が求められる。

合意形成にはかなりの時間を要する可能性が高い。

また、行政コストの削減も、計画の実現までの 20-30

また、特に居住誘導地域については、十分に合理的な年間の比較的長期間の投資額と波及効果および集約によ説明ができる根拠があり、かつ指定される地域と指定さるコスト削減額をある程度精緻に検証し、本当に投資コれない地域での公平性（納得感と公共性）が担保される

ストを上回るコストメリットが得られるのか、住民の幸必要がある。

福度の変化や心理状態を含む健康状態に与えるリスクが（2）十分な時間的猶予の確保どの程度のものなのか、といった実証的な根拠が求めら

高齢者の場合には引越しに伴う環境変化が心身に影響れる。

を及ぼすリロケーションダメージをもたらすという指摘

場合によっては集約や誘導を積極的に行わずに人口減もあり、開発事業者にとっては長期にわたる事業収益へ少と社会移動による緩やかな無居住地の拡大を待つ方がの影響が避けられない。そのため、高齢者については意合理的は判断となる場合もあるだろう。都市機能集約や思に反した移住がないよう、開発事業者の収益にも限度居住誘導には、こうした多面的な視点での計画検討が必を超えた影響を及ぼさないよう、十分な時間的猶予を確要なのである。

保することが必要である。

６. 展望

その期間は最低でも 10 年以上は必要だと考えられるが、直近で住宅を購入した場合や新たに賃貸住宅を建設

現時点の都市機能集約および居住誘導から、明確な展した場合などでは、より長い猶予期間が必要となること望を見いだすことは容易ではない。それは、そもそも住も考えられる。しかし時間的猶予が長ければ長いほど集民の側に機能集約や居住誘導を受け入れるような積極的約のメリットが得にくくなるというジレンマを抱える。

な理由に乏しいことが大きな理由である。

それは、行政サービスもインフラサービスも無居住化

また、自動運転車の導入といった技術革新や、人口減するまでは維持されなければならず、無居住化されるま少に伴う無居住地の拡大、住民が自律的に生活利便性のでは大幅なコスト削減が難しいからである。

高い地域へ移動するといった変化を予測することが困難（3）財産価値低下への事前説明と補償であるからでもある。

逆線引きによってどの程度の財産価値の毀損が起きる

それでも、都市の開発者という立場に限定せず今後起のかは実例が少ないため実証的な研究成果は得られていきるであろう社会変化を考慮すれば幾つかの展望を可能ないが、逆線引きによって財産価値が毀損される可能性性として考えることができる。

は十分に考えられる。

（1）人口減少による無居住地の拡大

このため、逆線引きの検討開始時点で十分な情報公開

国土交通省 8）によれば、現在の居住地域は国土の約 5を行い地権者や住宅購入者、開発者へ十分な事前説明が割であり、約 30 年後の 2050 年時点では人口が半分にななされる必要がある。

る地点が現在の居住地域の 6 割以上を占め、特に集落中心（役場・支所等＝全国 5,822 か所）から遠い地域ほどさらに、実際に財産価値が毀損された場合には、その7）補償も検討される必要がある 。

大 き な 人 口 減 少 が 見 込 ま れ る、 と されている。また

しかし、逆線引きによって補償が発生することは、都2050 年までに地方の多くの地点での無居住化が進むと市機能の集約や居住誘導による経済的メリットを減少さされている。

せることになることにも留意が必要である。

実際、高度成長期から中山間地域を中心に集落の消滅（4）多面的な計画検討が進んでおり、文部科学省の学校基本調査によると中山

都市機能集約や居住誘導の検討は、行政コストや住民間地域に多かった小学校の分校は 2000 年の 533 校から

6） 文部科学省過疎問題懇談会（平成 29 年 10 月 2 日）説明資料：小中学校及び高等学校の統廃合の現状と課題
7） 埋め立て事業や原発建設、ダム建設等の場合には、漁業権や水利権との調整が行われ関係者への補償が行われている。
8） 国土交通省：国土のグランドデザイン 2050 参考資料（平成 26 年 7 月 4 日）参照。
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制力を伴う逆線引きに移行する際には、より難易度は上2019 年には 155 校と大きく減少している。
これらの事象は、立地適正化計画とは無関係に、すでがるだろう。強制力を伴わない緩やかな計画であれば、に居住地の集約がかなり進んでおり、今後も進むであろ都市機能集約や居住誘導の実効性を上げることはできなうことを示唆している。

いが、実効性を上げるための強制力を伴う逆線引きには、（2）自動運転車による交通手段の確保

利害関係者の合意形成には長い時間と努力が必要であ

都市機能集約や居住誘導の大きな目的は衰退する公共

り、時間がかかるが故に効果が小さくなる可能性もある。

交通機関に頼ることなく生活利便性を維持し行政コストそして、開発時・開発後ともに当事者となる都市の開を削減することにあるが、自動運転車の普及による影響発者・事業者はこうした課題に、今から積極的に取り組が考慮されているとは言いがたい。

む必要がある。

自動運転車の法的制度検討や技術開発は急速に進んでおり、交通量の少ない地方ではその導入も比較的容易だ＜参考文献＞と考えられる。高齢者の交通手段としては地方では、道

1） 越川知紘・菊池雅彦・谷口守（2017）「コンパクトシティ政策に対する認識の経年変化実態－地方自治体の都市計画担当者を対象とし路交通法上は歩行者扱いとなる小型 4 輪の電動車椅子がて－」土木学会論文集 D3（土木計画学），73（1），pp.16-239）相当量普及しており 、すでに検討が始められている超2） 林直樹・齋藤晋・一ノ瀬友博・前川英城：共同研究会（2007）「撤小型モビリティの範疇として電動車椅子の自動運転車化

退の農村計画 - 人口減少時代の戦略的農村再構築 -」農村計画学会誌，
25（4），pp.564-567

が進めば公共交通機関に頼らず買い物や医療機関への通

3） 渡辺貴史・栗田英治・土屋一彬（2014）「農村計画に関わる都市近院など日常生活に支障をきたさなくなる可能性もある。

郊地域研究の近年の動向と展望 - 矛盾の調整と融和の形成 -」農村計画学会誌，33（3），pp.349-355

また、自動運転車の地域でのサービス展開には、シス

4） 宗健・新井優太（2018a）「住まいが主観的幸福度に与える影響」都

テム構築・ハードの保有や保守・利用料金の収受等で賃

市住宅学会 2018 年学術講演会
5） 赤星成子・田場由紀・山口初代・砂川ゆかり（2018）「国内文献に貸住宅のサブリース事業者のような都市開発者が関与でみる高齢者のリロケーションに関する研究の現状と課題 - リロケーきることも多いと考えられる。

ションの理由とリロケーションダメージに着目して -」沖縄県立看（3）経済的指標以外の判断基準の導入

護大学起用第 19 号（2018 年 5 月）

都市機能の集約や居住誘導には、住民の幸福度や健康についても検討される必要がある。そうした経済的価値への換算が難しいものを含めて、立地適正化計画の是非やメリット・デメリットが検討される必要がある。
さらに、そうした検討では都市計画や建築分野、法学・経済学以外の、社会学や福祉、医療の専門家、農村計画の専門家等も検討に参加すべきだろう。また利害関係者として、インフラ事業者や開発事業者等も参加すべきだろう。

７. おわりに都市機能の集約や居住誘導はもとより容易に実現できる政策ではない。自治体職員が「実現可能性は低い」と考えていると指摘されているのは、本稿でも指摘している現場の様々な課題を認識しているからであるとも考えられる。
今後、現在の緩やかな立地適正化計画をより厳格な強9） 電動車いす安全普及協会によれば、1985 年に発売された「スズキ・セニアカー」の出荷台数は 3,400 だったが、類似商品を含め市場は急激に拡大し、1992 年に 2 万台を超え 2018 年では 24,722 台となっており、累計出荷台数は 70 万台を超えている。
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