社会技術研究論文集

Vol.6, 147-158, Mar. 2009

地方中核都市への LRT 導入をめぐる都市交通問題の構造化－宇都宮市を事例とした調査分析－
Problem Structuring for Urban Transport System in the Introduction of Light RailTransit: Case Study in Light Rail Transit Introduction in Utsunomiya
加藤1

浩徳 ・城山2

英明 ・深山剛

31

博士（工） 東京大学准教授 大学院工学系研究科 (E-mail:kato@civil.t.u-tokyo.ac.jp)
2
東京大学教授 大学院法学政治学研究科 (E-mail: siroyama@j.u-tokyo.ac.jp)3
修士（公共政策）株式会社三菱総合研究所 社会システム研究本部 (E-mail: fukayama@mri.co.jp)

本研究は，LRT の導入を 10 年近くの期間にわたって検討してきている，
宇都宮市を事例として取り上げ，
LRT 導入に関わる問題の構造を，関係者へのインタビュー調査によって分析し，今後の導入に向けた検討に資することを目的とする．具体的には，まず，導入を巡る議論の経緯を整理し，関係主体に対するイン
タビュー調査を実施した．次に，インタビュー調査の結果から，関係主体の問題構造認識を分析し，各主
体の関心の違いや問題の認識の違いを比較した．インタビュー結果から，導入に関わるファクターとドラ
イバーを抽出し，LRT 導入にかかわるイシューの整理を行った．さらに，関係主体間の相互期待表を整理することを通じて，LRT 導入に向けた関係主体間の連携の可能性を検討した．

キーワード：問題構造化，政策課題，LRT，インタビュー調査，関係主体間相互関係

1. はじめに係主体の問題認識を正確に把握した上で，関係主体間の認識の違い，ならびに関係主体間での協働の可能性を丁寧に検討し，その上で政策に関する意思決定のプロセスやそのプロセスにおいて議論されるべき課題（イシュー）が設定される必要がある．関係主体の問題認識の分析を行う問
題構造化は，このような政策プロセスマネジメントにおいて基本的情報を提供するものとして不可欠な要素であると考えられる．
そこで，本論文は，LRT の導入を 10 年近くの期間にわたって検討してきている，宇都宮市を事例として取り上げ，
LRT 導入に関わる問題の構造を，関係者へのインタビュー
調査によって分析し，今後の導入に向けた検討に資することを目的とする．なお，本論文は，2007 年末時点の情報をベースとしていることを予め断っておく．

軽量軌道システム（Light Rail Transit：LRT）は，ここ 10～
20 年の間に，欧米の人口30～50 万人程度の都市における基幹交通として復権を遂げており，我が国の地方都市でも導入に向けた機運が高まりつつある．この背景には，過度の自家用車依存を脱却し，渋滞解消を通じて経済活動の効率化を目指すという交通政策・経済政策的な狙いや，より環境負荷の低い公共交通へのシフトを狙うという環境政策的な意図，さらには，まちのシンボル的な機能や中心市街地
活性化の寄与等，都市政策の一手段としての期待等が考えられる．ただし，長い間，我が国では，地域における合意形成の困難さや財源問題等によって実用化は必ずしも容易でないと見られていた．ところが，ついに，2006 年，富山市で，富山港線の LRT 化が実現し，その他の都市においても実現の可能性に向けた模索が加速されつつある．深山ら 1)によれば，富山市では，技術・地勢的要因に関して，
LRT を導入しようとしている他自治体よりも有利な環境があり，財源についても恵まれた条件があったが，それらの技
術・地勢を活用し，財源を富山に合った方式として生み出した背景に，適切な政策プロセスマネジメントがあったと分析している．現在，LRT 導入の可能性を検討している他都市においても，導入に向けたプロセスのマネジメントが適切に行われることが期待される．ここで，こうしたプロセスマネジ
メントが適切に実施されるためには，事業に関連する諸関

2. 分析手法の概要
本研究では，LRT 導入に関わる課題を，問題構造化手法
を活用しながら抽出することとする．ここで，問題構造化手法とは，特定の主体（個人または組織）によって認識されている問題構造を，インタビューによって把握することにより，各主体のフレーム（問題を捉える枠組み）を明示化する手法である 2),3)．本研究の分析手順は以下の通りである．
まず，特定の対象，あるいは特定の課題について，問題

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構造の仮説を構築する．仮説構築にあたっては，問題に関連する既存文献等を参考にしながら，「問題構造図」を作成する．ここで，問題構造図とは，問題が発生する原因とその結果を，因果関係フローとして描いたものである．次に，問
題構造図に含まれる要素から，問題に関係すると思われる，
主要な利害関係者（＝ステークホルダー）の候補を列挙す
る．ステークホルダー候補の中から，インタビューにかけられる時間や労力の制約等を考慮しながら，インタビュー対
象者数と，具体的な対象者を選定する．次に，インタビュー
対象者が決まったら，その主体の問題構造認識に関する仮説を構築する．この仮説構築に当たっては，対象者が過去に発表した文献や，ホームページ等の情報を活用する．その後，インタビュー対象者にアポイントメントを取り，インタビューを実施する．インタビューのアポイントメントをとる際には，調査の趣旨と問題構造認識図（仮説）を事前に調査対象者に送付しておく．インタビューでは，問題構造認識図の仮説を相手に見せながら話を始める．相手に対して，1)
行動目的あるいは目標，2)行動を制約する要因，3)他の主体に期待する事項の三点を必ず尋ねることとする．また，その他不明確な点や疑問な点があれば適宜質問する．
インタビュー実施後は，次のような作業を行う．第一に，問題構造認識図の仮説を更新する．第二に，新たな利害関係者が明らかになった場合には，ステークホルダーリストに加える．第三に，必要に応じて，後日，インタビュー対象者に修正内容の確認を行う．修正案に誤りがある場合には，適宜再修正を行う．
インタビューから得られた情報を集約して，問題を整理することにより，対象とする問題の全体像を構造化する．その際，様々な分野の分析者が，横断的に協働することが重要になる．
まず，多くの主体によって，共通して指摘される問題から，政策価値（政策として重要と考える要素）にあたるものを，「ファクター」として抽出する．なお，「ファクター」は，複数のアクターの認識図から，抽象化のプロセスを経て抽出されるものであるため，各アクターの認識図内の要素とは直接的には一致しない．一方で，問題に影響を与える外的要因として「ドライバー」（環境条件の変化）を明確にする．そして，抽出されたファクターとドライバーとの組み合わせから，専門家の議論を通じて，「イシュー」を抽出する．ここで，イシューとは，政策課題の候補となりうるものの集合を表す．また，以上の政策課題候補の抽出に加えて，ステークホルダ
ー間の関係についても分析を行う．ここでは，各ステークホ
ルダーが，他者に対して期待している事項を表形式に整理する．主体間相互関係は，その後の政策課題を検討する上で，新たな連携の発見や，制約条件として使用することができる．
以上の分析が終わったら，続いて，関係者が一堂に会する場を設ける．その中で，政策課題候補と主体間関係分析

148の結果を，関係者にフィードバックする．そして，関係者による議論の中からの政策課題の設定について支援を行う．

3. 宇都宮市 LRT 導入検討の経緯
本章では，宇都宮市における LRT 導入検討の経緯と，現在検討されている LRT 計画の概略をとりまとめ，問題
構造化分析の基礎情報を整理することとする．なお，LRT
導入検討の経緯を整理したものが表-1 である．
3.1. LRT 導入検討の経緯
宇都宮市では，東部地域（鬼怒川左岸の芳賀町工業団
地等）の工場立地に伴い，通勤のための道路渋滞が社会問題となっていた．市街地と工業団地とを結ぶ新交通シス
テムの検討は平成 5 年から開始され，当初はモノレール，
AGT (Automated Guideway Transit)等が検討されていた．
平成 8 年に発表された「宇都宮都市圏の都市交通マスター
プラン」では，宇都宮市の東西を貫く公共交通として基幹バ
スが，平成13 年3 月に発表された「栃木県総合交通体系整
備基本方針」では LRT 導入が，それぞれ提案された．
この後，平成13，14年度の2ヵ年で「都市モノレール調査費補助」を受け，県と市は「新交通システム導入基本計画策定調査」(1)を実施した（平成15 年5 月発表）．この検討で，交通渋滞の解消に加えて，少子高齢化・中心市街地衰退・環境問題に対処することを目的に，まちづくりの観点から LRTの導入が提案された．導入区間についても，宇都宮駅の西側に位置する中心市街地から宇都宮駅を経て工業団地を結ぶ約 15km の路線を，2 段階で整備する計画が示された
4)．
ところが，この計画に対して，当時の福田昭夫栃木県知事は，事業費が過大であるとして難色を示した．栃木県側
は，先の計画案に対して，以下の 2 案を提示した．
・Ａ案：整備スケジュールの検討を５年程度凍結し，鬼怒川渡河部の交通渋滞緩和や中心市街地の活性化など，直面する様々な課題整理を優先
・Ｂ案：市が速やかに整備にとりかかりたい場合は，市が主体となって進められるように県が協力
これにより県と市の間に見解の相違が起こり，平成 15 年度は具体的な導入課題についての検討を行えなかった．
そこで，市は，市民向け説明会として「まちづくりと交通に関する懇談会」を設け，基本計画についての説明会を開催し，また広報紙の発行等で市民への情報提供と意見交換を行った．そして，LRT 推進を主張する福田富一宇都宮市長が，市民に対して理解を求めた 5)．これらの活動を経て，平成16年3月に，市は，県に対して，引き続き市と一体的にLRT計画に対して取組んでいくことを要請した．
平成 16 年度には，宇都宮市は，「新交通システム導入方社会技術研究論文集

策調査検討委員会」を設置した．これは，県央地域における新しい公共交通システムの導入に向け策定した「新交通システム導入基本計画策定調査」で明らかになった課題の対応策の検討及び対応の方向性を明確にする支援を行う事を目的とした．また，同調査において「市民を置き去りにしていた」部分があるとの反省から，地域住民を中心にした委員で構成する「交通まちづくり懇談会」の意見も積極的に取り入れ，地域住民と一緒に考える形で検討を進めた．
その後，平成 16 年 12 月に知事選，市長選が実施された．
その結果，LRT 計画に反対していた福田昭夫知事に代わって，前市長で，LRT 推進派である福田富一氏が知事になった一方で，宇都宮市長には，地元で LRT 推進活動を行っていた佐藤栄一氏が当選した．
LRT 検討については，平成 17 年度に，「新交通システム
導入課題検討委員会」（委員長：古池弘隆・宇都宮大学教授＝当時）が県・市により設置された．この委員会では，次の 4
つのキーワードから問題を体系的に整理し，対応策や解決策の検討が行われた 5)：(a)総合的な交通施策の展開：関連

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道路網や交通規制のあり方，公共交通網の充実策；(b)まちづくりの視点：まちづくり施策との連携策；(c)事業・運営手法：公共関与のあり方，利用促進策や採算性の分析；(d)市民との連携：市民・県民への情報提供策，市民・企業との連携策．平成 17 年 3 月には，「新交通システム導入課題対応策検討調査報告書」が発表された 6)．ここでは LRT を軸とした公共交通システムのあり方や採算性の見通し等が示された．45 千人の需要であれば，新たな国の補助制度適用を前提に初期投資に要する借入金返済（40 年以内）も可能とした．
平成 18 年度も，引き続き県・市により，「新交通システム
導入課題検討委員会」（委員長：藤本信義・宇都宮大学教授）で，LRT 導入の議論が継続された．ここでは，①まちづ
くり（中心商店街）WG，②東部地域 WG，③公共交通 WG（LRT と鉄道・バスの連携検討），④理解促進 WG，⑤事業
手法 WG（整備手法・運営主体・採算性向上策検討）の５つのワーキンググループによる検討が行われている 6)．
なお，地元では，LRT 計画の早期実現を目指す市民団

表-1 宇都宮市新交通システム・LRT 導入検討の経緯
年月
H5

実施主体
県・市

H8

県

H9
H11
H12
H13

県・市
県・市
県・市
県・市

H13.3

県

H14
H15.5
H15.9

県・市
県
県

H15.12

市

H16
H16.1
H16.2

県・市
市
市

H16.3

県・市

H16.3
H16.8
H16.10
H16.12

市
市
市
市

H16.12

雷都レールとちぎ

H17

県・市

H17.1
H17.2
H17.3

市
市
市

H17.3

県・市

H17.3

県

H18

県・市

H18.3
H18.3
H18.5

県・市
県
市

H18.6

雷都レールとちぎ

H18.6

民主党・連合栃木

H18.8
H18.11
H18.11

市
市
市

H18.12

関東自動車

H18.12
H19.3

市
市

上位計画

LRT検討
新交通システム導入検討開始

市民活動

宇都宮都市圏の都市交通マ
スタープラン発表

知事
市長
渡辺文雄 増山道保
S59.12～ S54.4～

新交通システム検討委員会設置
新交通システム導入基本方針を策定
新交通システム導入基本方針を策定
新交通システム導入計画策定調査
栃木県総合交通体系整備基
本方針発表

福田昭夫 福田富一
新交通システム導入計画策定調査
講演会・まちづくりと都市交通について開催
県の対応方針案（A案、B案）提示
第1回まちづくりと交通に関する懇談会（市民向け説明会）開催新交通システム導入方策調査検討委員会設置
第2回・第3回まちづくりと交通に関する懇談会開催
第4回まちづくりと交通に関する懇談会開催
県央地域における新交通システム導入促進協議会
開催
県への回答（市・県が一体となった取り組み要請）
オープンハウス「世界と日本の新交通LRT展」開催
第1回交通まちづくり懇談会開催
第2回交通まちづくり懇談会開催

H12.9～

H11～

市民団体「雷都レールとちぎ」
設立
新交通システム導入課題検討委員会（H17年度）
設置
第3回交通まちづくり懇談会開催
第4回交通まちづくり懇談会開催
第5回交通まちづくり懇談会開催
新交通システム導入課題対応策検討調査報告書
発表福田富一 佐藤栄一
H16.12～ H16.12～

中心市街地活性化基本計画
発表
新交通システム導入課題検討委員会（H18年度）
設置
新交通システム導入課題の検討結果報告書発表
新たな県土60分構想発表
第1回新交通システム導入課題検討委員会開催
LRT早期実現総決起集会開催
シンポジウム・新交通システム
を考える開催
第2回新交通システム導入課題検討委員会開催
第3回新交通システム導入課題検討委員会開催
トランジットモール社会実験実施
新交通システム導入課題検討委員会に意見書を提出
第4回新交通システム導入課題検討委員会開催
第5回新交通システム導入課題検討委員会開催

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新体（NPO）が活動を行っている．この市民団体を中心とする推進派グループは，平成 18 年 6 月に，参加者 2 千人規模の「LRT 早期実現総決起集会」を開催した 7)．これに対して導入に慎重な立場の民主党栃木県総支部連合会は，同月に「シンポジウム・新交通システムを考える会」8)を，その約 1
年後には市民団体「LRT に反対する会」が総会 9)をそれぞれ開催した．
平成18年11月には，宇都宮市により，道路空間を活用した中心市街地の賑わい創出と，トランジットモール化（車線規制）による自動車交通や商店街への影響を評価するための社会実験が行われた．延べ約 9 万人の来場者数となり，予想をはるかに上回る賑わいとなり，また周辺道路での渋滞は見られたものの，誘導や PR により中心市街地の大通り
での車線規制は可能とする結果が，報告されている 10)．

Aルート

J
R

Bルート

清原工業団地
周辺

宇都 宮駅

桜通り
十文字周辺

柳田大橋

宇都宮テクノポリス
センター地区周辺

号線バイパス

４

凡例
当初計画区間(約12km)
延伸計画区間(約3km)
JR宇都宮線
東北新幹線
道路宇都宮向田線

図-1 計画路線の概要図

3.2. LRT 化事業案の概略(1)計画ルート
図-1 は，宇都宮市の「新交通システム導入計画調査」に基づいて，LRT 計画路線の概要図を示したものである．基
本計画における導入ルートとして，新４号バイパスより西側の区間は宇都宮向田線（柳田街道）及び大通りを経由する．
東側の区間は柳田大橋を経由するルート（Ａルート）と，鬼怒川に橋梁を新設して清原工業団地を経由するルート（Ｂルート）を検討した結果，利用者の利便性（作新学院大学，
清原工業団地，清原台等からのアクセス性）向上や需要喚起の面から，Ｂルートが優先されることとなった．さらに延伸
計画区間（約 3km）として，ＪＲ宇都宮駅から桜十文字付近（複数方向からのバス系統が集約する）への区間が計画区間として設定されている 4)．
(2)将来需要の予測「新交通システム導入基本計画策定調査」では，沿線住民や従業者に対するアンケート調査と，当地域における交通手段選択の特性を反映した交通需要予測モデルから，沿線からの徒歩利用，鉄道，自転車，バス及び自動車からの乗り継ぎによる利用者数を各々予測している．そして，その結果から，LRT の利用率が推計された．交通需要予測の結果，当初計画の路線では利用者数は，一日約16 千人で，最も需要が多いＪＲ宇都宮駅付近の区間では一日約8 千人が見込まれた．一方，全体計画（当初計画区間＋延伸計画区間）の場合は約 45 千人で，ＪＲ宇都宮駅付近では約 19千人であった．ただし，地元のバス事業者の１つである関東自動車(株)は，この需要予測が楽観的であるとの指摘を行っている 11)．
(3)採算見通しと整備効果
採算見通しと整備効果について，平成 13，14 年度に行われた「新交通システム導入基本計画策定調査」4)では以

150

下のような結果が整理されている．
・当初計画区間：建設費約 250 億円，乗り継ぎ需要やプロ
ジェクト集客需要を最大限確保する努力を行うことで，単年度の運賃収入が人件費・運行経費を上回る．
・全体計画区間（当初計画区間＋延伸計画区間）：建設費：
約 360 億円，当初計画区間よりも大幅に需要が伸びることから，単年度の運賃収入が人件費・運行経費を大きく上回り，
当初計画区間より安定した運営が可能である．
・ただし，当初計画と全体計画のどちらの区間においても初期投資額の回収は不可能．
また，同調査が既存のマニュアル等に基づく定量的な整備効果を行った結果，宇都宮都市圏全体で，移動に要する
総時間が１日約 3,700 時間短縮（約 32 億円/年の節約に相当），自動車による交通事故が年間約 20 件減少（約 1.2 億円に相当），自動車交通量の抑制により CO2 排出量は年間
約 5,100t-c 削減（森林による吸収量に換算すると清原球場
2,400 個分，金銭換算すると約 1,200 万円の節約に相当），
NOx 排出量は年間約 42t 削減（約 5,800 万円の節約に相当），エネルギー消費量では，年間約610億kcalの節約（約5,400 世帯（清原台団地の約２倍規模）の年間消費エネルギ
ーに相当）できるとされている．その他にも，LRT を導入した先進欧米諸国の事例からみて，都心居住の促進と連携することにより，中心市街地の人口減少への歯止め，商業の再生と連動することにより中心市街地への来訪者の増加と売り上げ増加に寄与，といった効果が期待されている 6)．

4. 関係主体と各主体の問題構造認識に関する分析
4.1. インタビュー調査
まず，地元地方自治体から公表されている資料ならびにインターネット等で公開されている情報等をもとに，LRT 導入検討の経緯ならびに交通問題の実情等の把握を行った．
次に，これまでの導入検討の経緯で中心的な役割を果たし

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Vol.6, 147-158, Mar. 2009ており，それにより結果的に財政支出が減って，長期的には財政負担が軽減されると考えている．議会としては，議会での議論を深めるプロセスで，市民から合意を得ることに努力を続けている．県議会とは，市街地開発組合を通じて，部分的に議論を進めている．その議論の結果として，開発組合の余剰金の使途は，開発組合が独自に決めるべきである，との合意を得ている．

てきたと思われる地元大学教授，地元の交通計画を担当する大学教授，地元の地方新聞社の担当者に対して，対面イ
ンタビューを行い，問題構造の仮説を構築した．また，これらのインタビューの中で，特に，導入検討の経緯で中心的な役割を果たしてきたと思われる地元大学教授の協力を得て，ステークホルダーリストを構築した．その後，ステークホ
ルダーに対するインタビュー調査を実施した．インタビュー
調査は，平成 18 年 9 月に実施された．最終的に，インタビ
ューの対象としたのは，宇都宮市 LRT 推進担当部署，宇都宮市議会議長，栃木県の交通計画・都市計画担当，地元の推進NPO，LRT 導入反対を表明している県議会議員，中心市街地活性化委員会，地元に立地する大手企業の労働組
合，地元公共交通事業者である(2)．
4.2. 関係主体の問題構造認識分析
インタビュー結果から，各主体の特性は以下のように整理できる．なお，これらの特性を問題構造認識図として示したものが，付録の図-2～9 である．
(1)宇都宮市 LRT 推進担当部局
車と公共交通の調和を図ることにより市内の交通問題を解決すると同時に，中心市街地の活性化を通じて，サステイ
ナブルシティーを構築することが，市の主な関心事項である．しかしながらLRT問題が市民のための交通問題というよりは，政治対立であるとの見方が市民に強く，マスコミもそのような論調であることから，LRT に関する議論の場の設定
や，市民に納得の得られる情報提供を実施しようとしている．
そのため地元大学関係者の協力に強い期待を持っている．
また市議会，県議会に対して予算措置を検討してもらう立場にあり，過度な自動車利用を抑制しようとする政策を明確化するためにも，軌道を引くことで「行政の覚悟」が明示化されると考えている．
(2)宇都宮市議会（議長）
LRT 導入により，持続可能な都市の構築を第一目標としているが，人々の出会いの機会増加を通じて，地域内の消費が増加し，地域経済の活性化につなげることも期待している．市議会議長は，市議会議員のうち，ほとんどの政党はLRT 導入の意義は認めており，基本的には導入に賛成の議員が多数を占めていると認識している．議会における主要な論点は，採算性に対する考え方との認識である．LRTをはじめとする公共交通は公共財であるという認識のもと，事業としての採算性は低くても不足分は税金によって賄われるべきである，という考えと，現在の財政状況を勘案すれば，税金を不採算なサービスに投入するよりも他の必要なサービスに使用するべきである，という考えについて，どちらを目指すべきであるのかの十分な合意が得られていない．
議長は，LRT 導入とともにコンパクト・シティの実現を期待し151(3)栃木県の交通・都市計画担当部局
県内の経済活動を活性化するとともに，県内の地域間でバランスのとれた発展のための調整を行うことが，県の主な関心事項である．交通についても，宇都宮市だけでなく，その近隣市町村との関係を重視しながら，広域的な観点（県内東西軸の強化，県土60 分構想等）から，問題点の把握や解決策を検討している．そして，LRT 導入も宇都宮市とそれ以外のエリアとの関係で認識している．また，比較的長期的な動向にも関心があり，LRT が既存鉄道路線と相互直通される可能性にも関心を示している．LRT は県内の一市内における問題であるので，調査主体は市であるべきとの認識だが，一方で，広域的な交通システムの観点からは，財政支出を含めて，県による一定の介入は不可欠との考えを持っている．
(4)地元の LRT 導入推進 NPO
LRT 導入を支持する市民団体は，平成 16 年 12 月に宇都宮市において発足した．他地域の NPO とも連携しながら，各地で稼動する LRT のケーススタディを通して LRT の特徴を把握し，今後の LRT 導入に向けてその利点や諸問題について市民の目からの研究やキャラバン等を通じた啓蒙を行っている 7)．ただし，LRT 導入が活動の最終目的ではなく，LRT 導入をきっかけにして，交通システム全体の改良を行い，環境改善やモビリティ確保を通じた生活の質向上，さらには，栃木あるいは宇都宮のブランド化を目指している．同
NPO では，マスコミ報道，大学や行政からの情報が不十分なものであると感じており，議員にはもっと長期的なビジョンを持って市政，県政に当たって欲しいと感じている．
(5)LRT 導入反対を表明している県議会議員団体
LRT 導入に反対する県議会議員団体は，計画された LRT事業に対して「負の遺産となること必至のムダな公共事業の典型」として一貫して建設の反対を訴えてきている 11)．同
団体の所属する会派では初期投資の高額な LRT 事業に代わって，鬼怒川の柳田大橋の下流での架橋，宇都宮外環状線までの道路整備，バスその他既存の公共交通の利便性の向上をするべきであると提言している 11)．財政赤字の解消を主張しているが，真の目的は意思決定プロセスの正統性にあり，LRT ありきでスタートしている議論の進め方に疑問を感じている．高齢化社会や交通渋滞には，LRT でな

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LRT 導入も含めて，自治体が透明性を持って検討を進めることを期待している．

く別の手法で対処できるとしている．なお，市議会では賛否に意見が分かれている，という認識を持っており，これは，市議会議長とは異なる認識である．

(8)地元公共交通事業者
インタビューを行った地元公共交通事業グループは，市
内および県内において鉄道事業とバス事業を行っているのに加えて，市内における百貨店経営，ならびに県内でも有数の建設会社を経営している．そのため，LRT 導入の影響に関しては，バス事業の収益に加えて，ホテル事業，百貨店事業，建設事業への影響をも考慮している．比較的長期
的かつ広域の観点から LRT 導入を捉えており，北関東全体としての交通ネットワークの位置づけに関心がある．それに対して，地元の地方自治体は，当該事業者に対して短期的なサービス改善等の陳情のみを要求することから，当該事業者は一緒に都市のユニバーサルデザイン化への取り組みが行えるような状況になることを期待している．LRT 導
入時の LRT 事業経営について否定的な態度であるわけでないが，バス事業との共存の可能性も念頭に置いている．

(6)中心商店街活性化委員会
宇都宮市の中心商店街への顧客減少を食い止め，さらに再生させることで，先祖代々の場所で商売を継続したいということが最大の関心事項である． LRT 導入については，
総論では賛成だが，実際に導入する際のメリットとデメリットとが明確でないことに不満を持っている．例えば，LRT 導入
によって，自家用車の乗り入れができなくなると，既存の地
元大型小売店舗へ自家用車利用の顧客が一時的に来訪しなくなり，周辺の小型小売店舗も収益が減少することを懸念している．LRT 導入に対して，中心商店街全体として統一した意思を持った組織を構成しておらず，商店街単位の活動にとどまっている．再開発を通じたまちづくりを通じて，独自に活性化に向けた活動を行っている．
(7)地元に立地する大手企業の労働組合
企業社員の通勤時間短縮と地域の迷惑解消を目的としている．1994 年から社内に交通渋滞対策委員会を労使で設立し，駐車場入り口改良や搬入車両の時刻変更，近隣交差
点の信号改良，時差出勤の推奨等の努力を独自に実施している．これらの努力によって，渋滞はかなり解消してきて
おり，LRT 導入のみが，渋滞緩和の解決策とは考えていな
い．企業(工場)は，宇都宮市外に立地しているが，社員の多くは，市内に居住することから，地元地域の迷惑解消は，
地元の町のみならず，宇都宮市にも影響を及ぼす．市および県に対しては，橋の建設は約束事項であるので，継続して建設を続けることを強く要望している．また，開発組合の余剰金の使途については，開発組合が考えるべき事項と考えている．なお，地域の交通システム整備については，

5. イシューの抽出と関係主体間相互期待分析
5.1. ファクター，ドライバーの抽出とイシューの検討
まず，インタビューの結果から，関係主体が共通して持つ
主要な関心事項をファクターとして整理した．ここでは，「地球環境問題」，「地域経済」，「交通利便性」，「採算性」の４つを取り上げた．次に，現在および将来に想定される LRT
導入を取り巻く環境条件の変化をドライバーとして整理した．
ここでは，インタビューの中で指摘された「少子高齢化・労働人口減少」，「地方自治体の財政危機」，「LRT の政治問題化」に加えて，筆者らの議論の中から，「交通制度の変更」，「地方分権の進展」，「IT 技術の発展」を取り上げた．こ表-2 宇都宮市 LRT 導入に向けたイシュー候補の整理
地球環境問題少子高齢化・ 労働人口減少
・自治体レベルでの環境税の導入

地方自治体の財政危機

LRTの政治問題化

交通制度の変更

地方分権の進展

交通利便性

採算性

・都市コンパクト化による財政支出 ・混合土地利用への誘導を通じ ・モビリティマネジメント等を通じたた移動距離の短縮
安価なLRT利用促進策
抑制

・地元企業によるLRTシステムへの投資
・橋建設とLRT導入との環境負荷比 ・地元経済界へのLRT導入のメ較検討
リット・デメリットの明示化
・LRTと中心市街地活性化方策との連携
・自治体レベルでの環境税収入の ・自治体レベルでの公共交通目
LRTへの活用
的税の導入

・広域交通計画における環境影響目標の策定とLRTの位置づけの明
確化

・在宅勤務の奨励

IT技術の発展

地域経済・トランジットモール導入による中 ・バリアフリーな公共交通システ ・低年齢からの公共交通利用促
心市街地居住高齢者の購買活動 ムの構築
進教育活性化

・地元市民からの寄付金収集
・バスシステム改良とLRT導入と ・信頼性の高い採算性分析結果の交通利便性の比較検討に基づく冷静な議論

・LRT と他の公共交通機関との ・開発利益還元システムの導入
・バス・鉄道事業者の LRT 経営参
相互乗り入れ・自治体と地域公共交通事業者 画とのパートナーシップ制度導入

・運輸連合の設立

・共通運賃システムの導入
・地方自治体によるLRT運営費に・他市町村とのバランス確保
・県あるいは広域行政体全体を 対する助成
・地域経済活性化に向けたLRTと 通じた交通システム計画の中にの他政策との有機的な連携おけるLRTの位置づけの明確化
・LRTシステムを通じたIT活用によ ・公共交通の運行情報提供シス
る広告システム導入
テム導入
・ IC カードシステム導入

注：表中の斜体下線部は，既存の議論・インタビューの中では指摘されていなかったイシューを指す．

152

社会技術研究論文集

Vol.6, 147-158, Mar. 2009

思決定プロセスの透明化による情報の対称化，適切な問題設定が挙げられる．具体的には，LRT の代替案として挙げられている橋建設，バスシステムや，他の中心市街地活性化対策等との効果に関する適切な比較と，その結果に基づく冷静な議論が必要であろう．採算性についても，赤字ならばそれなりにどの程度の状況が想定され，それに対する対処法を冷静に議論することが求められる．
第四に，今後期待される交通制度の変更に関して，自治体単位での公共交通投資財源の確保や，開発利益還元の制度導入等が検討の対象となりうる．また，参入規制や技術規制が緩和されれば，既存バス・鉄道事業者の LRT 経営への参画や，相互乗り入れも視野に入れる必要があろう．
第五に，地方分権の進展に関しては，広域行政体単位
での広域交通計画との整合性確保がまず挙げられる．また，運輸連合の設立や交通運賃システムの導入等，地域での関係主体間統合システムの導入も検討されるべきであろう．
最後に，IT 技術の進展に関しては，効率的な交通システム構築に向けて，IC カードシステムの導入や公共交通運行
情報提供システムが考えられる他，地元企業向けの新たな広告システムの構築等が考えられる．また，IT 技術が進展することによって，在宅勤務の可能性が広がることから，自動車抑制に向けた在宅勤務奨励も検討対象となりうるであろう．

れらの組み合わせから，LRT 導入に向けたイシューを整理したものが，表-2である．表-2より，今後LRT導入に向けて，関係者によって議論されるべき事項（＝イシュー）の候補が抽出できる．これらの中には，既に委員会等の場において議論されているものもあるが，まだ議論がなされていないものも含まれる．今後，さらに LRT 導入に関する検討を進めていく上で，イシュー候補の中から適切なアジェンダを設定することが必要だと考えられる．得られたイシュー候補の特性は以下のように整理できる．
第一に，少子高齢化・労働人口減少に関連しては，人口減少を食い止めるために LRT 導入による都市魅力の向上が必要と考えられる．具体的には，LRT 導入による環境にやさしい都市政策をアピールしたり，LRT を都市のシンボルとして宇都宮をブランド化したり，我が国で初めての新規
LRT 導入都市として目立たせたりすることが挙げられる．一方で，高齢者向けのサービス向上により地域経済の向上や，モビリティ向上を目指すこと，子供向けに早期から公共交通に親しむための教育を行うことも必要と考えられる．
第二に，自治体の財政危機に関連して，中長期的に財政支出を削減する観点から，LRT を軸とするコンパクト・シ
ティー化あるいは公共交通指向型都市開発（TOD）の積極的な推進の是非が議論されるべきであろう．また，地元企業の出資や市民からの寄付等の自主的な協力や比較的安価に人々の行動変容を誘導する手法（モビリティマネジメント等）の導入が，検討されるべきと思われる．
第三に，LRT の政治問題化に関連しては，基本的に意

5.2. 関係主体間相互期待分析
次に，各主体が相互に他主体に期待している事項を表形

表-3 宇都宮市 LRT 導入をめぐる関係主体間相互期待表
誰に

市

誰が

LRTの財
源確保

市

市議会

県

市議会

県
LRTの財源確保

主導性発揮、初期コスト
以外の全コストの負担活発化

他案との比較検討、橋反対派を許さない

県議会反対 案との比較検討、橋完成 討、橋完
雰囲気作りの見完成後へのLRT導入決直し、あいまいな
グループ 後へのLRT導入決定の 成後への 定の先送り
先送り

LRT導入
決定の先

中心商店街

地元企業労組鉄道事
バス事業者 地元大学
業者

LRTの理念の橋建設が渋滞解消に繋が計画への理解理解らないことの理解

交通再編へ
参画

LRTの外部効果の考慮、市街地開発組合の LRTの外部効
剰余金の使途に関する 果の理解
法的事実の理解共有

政治家による公共 政治家による公共交通
交通ビジョ ビジョンの提示
ンの提示

他案との
手続き的正統性確保、他 比較検県議会反対グループ 市民一般

一般への広がり

市街地開発組合の剰余金のLRTへの転用、自動車のためのインフラ投
資の抑制

駅東西連絡

市民賛成グ
積極PR
ループ

市民賛成グ
ループ

論拠の明確化

政治化しない地元
マスコミ

解析・学会発
冷静な報道
表
情報提供

最終判断

活性化

理解増進

理解増進

住民投票が実施できる程度の判断能力

LRTと鉄橋建設が渋滞解消に繋が道との接らないことの理解
続

冷静な報道

LRTと鉄
LRTに乗り継 需要・収支試 市の論調の十分
道との接ぐバス運営 算な伝達
続需要・収支試算、LRT導入の説得のための論拠の教授自主的な交通渋滞解消施
策の実施

市民一般
交通規制の情報提供、税の有効活用、不当に高い
固定資産税の見直し、祭中心商店街 りの助成、（LRTを建設するなら）LRT周辺での駐車場設置

内環状道路整備、（LRTを建設するなら）LRT周
辺での駐車場設置

地元企業労 交通対策実施、LRT計画に関する情報の開示
組

橋の早期建設公共交通見直し、ユニ
バーサルデザインの街づ

鉄道事業者 くりや沿線都市魅力向上の協力

バス事業者 LRTとバスとの連携

地元大学

市長による導入の決断、LRT計画に関する情報の開示

LRT情報に関する情報の伝達陳情団体にならない、ユニバーサルデザインの街づくりや沿線都市魅力向上の協力、自社の周辺事業（建設）への協力

地域通貨等の一体的割引制度

公共交通支援積極推進、代替案としての橋建設費用の正当な評価

LRTが何であ
中心市街地活 社長主導のマイカー通勤 LRTと鉄道路建設費と比べてるかの理解、性化によるメ 抑制、橋建設が渋滞解消 道との接LRTが割安であることのLRTの外部効
リットの認識 に繋がらないことの理解 続
理解
果の理解

地元マスコ
ミ

LRT導入はビ
ジネスチャン
スであること
の認識
データ提供

153

社会技術研究論文集

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式にとりまとめたものが，表-3 である．この結果より，LRT 導入を議論する上で，関係主体間でどのような連携が実行可能であるのかを把握することが可能である．これは，関係主体間のコミュニケーションが限られる現状において，当事者にとってきわめて有用な情報となると考えられる．表-3 より，
以下のような点を指摘することが出来る．
第一に，多くの関係主体が，一般市民に対して，政治的な観点からではなく，客観的な観点から LRT 導入をめぐる問題の理解と，冷静な判断を求めていることがわかる．これは，過去に政治問題化したために，歪んだ知識と印象を持っている市民に対して，正しい理解を求めようとしているものである．なお，LRT 導入反対を表明している県議会議員
団体は，住民投票によって市民の意見を集約したいと考えているのに対し，市議会議長をはじめとする LRT 導入賛成
派は，住民投票に慎重な姿勢をとっている．
第二に，LRT 導入による影響や採算性の分析結果をわ
かりやすく説明するための情報提供方法に関して，関係主
体の地元大学の研究者に対する期待は大きい．また，これに対して，地元大学も貢献するインセンティブがあるものと考えられる．これは，データに基づく客観的な議論を進めたいという関係主体全てに共通する希望を反映しているものと考えられるが，それが議論に大きな影響を及ぼしかねないことから，大学関係者は，分析結果の提示方法の選択には慎重になっているものと思われる．
第三に，市に対しては，実効性のある中心市街地活性化のパッケージ作成が期待されている．これは，LRT 導入は
あくまでも中心部の再生のきっかけにすぎず，多様な施策の組み合わせを継続的に行っていかない限り，真に持続可能な都市構築ができない，と多くの関係主体が考えているためである．
第四に，県は，LRT 導入の費用負担や橋の建設，中央政府に対する地域としてのリーダーシップの発揮等に関して，様々な主体から多様な期待が寄せられている．ただし，財政状況が厳しいことや，地域間のバランスに配慮せざるを得ないことから，期待に十分には応えられていないのが実情である．
第五に，市や LRT 導入賛成の NPO に対しては，市民に対する啓蒙，理解促進等のさらなる活動が期待されている．
これは，市民が一部のマスコミ報道等によって，LRT に対して歪んだ印象を持ってしまっている実情を改善したい，という関係者の希望が反映されている．
それ以外にも，全国展開している大手チェーン小売店が，市内の中心市街地へ出店することが，期待されている．
5.3. 関係者へのフィードバックと今後の議論の方向性
以上のインタビュー調査を終了し，分析結果を整理した
後，2007 年 8 月に関係主体を交えた意見交換会を行った．
出席者は，主に LRT 推進関係者である．その結果，次のよ154

うな点が明らかとなった．
第一に，LRT 導入や経営に関する利益の調整が必要であることが指摘された．例えば，現行バス・鉄道事業者等のLRT への経営参画や，LRT 導入の負担分担に関して，利害を出来る限り明確にした上で，議論を進めることが不可欠である．この調整は，これまでの検討に加わっている関係
者では，困難な可能性もあり，別途適当な調整者が介入することが必要とも思われる．
第二に，LRT 導入による既存事業者への影響は，労働問
題の観点から議論されるべき，との指摘がなされた．この観点から見た場合，LRT 導入の可能性は，現行のバス事業者の従業員を，LRT 運営の従事者へいかに転換できるかにかかっていることになる．バスと路面電車では運転資格が大きく異なるため，運転手を含めた従業員の教育・訓練等にかなりの時間と費用がかかることが予想される．
第三に，現行バス事業者の置かれた厳しい経営環境には共感できるものの，公共交通のあり方から見たときのバス
サービス提供のあり方についての懸念が指摘された．公共交通サービスへのアクセシビリティや高齢者等のモビリティ，
都市の持続可能性を勘案すれば，現在の利潤追求型の公共交通システムでは限界があることが認識されなければならないとの意見が出された．また，これに関連して，一般市
民の中でも，現在のバス利用者とバス非利用者との間で考え方が異なることを理解する必要があることも指摘された．
現行のバス事業者は，現時点でのバス利用者の利便性のみが念頭にあるが，バス利用者数は継続的に減少しており，
この傾向は将来も変わらないことが予想される．したがって，
この思考範囲を変えない限り，バス事業の持続は極めて困
難なことは明白である．この状態を打破するための手段として，LRT を軸にバスサービスを見直すことにより，公共交通空白地帯へも市場を拡大できれば，新たなバス需要の発掘が可能になる，という視点も必要であろう．
第四に，LRT 導入推進者と反対側で，関心のあるイシューに違いがあることが，合意形成を困難にしていることが指摘された．表-2 のうち，導入推進者は，「地球環境問題」，「地域経済」，「交通利便性」，「採算性」の全てのイシューに関して関心を持っているのに対して，反対者は主に「採算性」に関心がある．これに対しては，反対者の論点の幅を広げる再フレーミングを施すことで，政治化した問題のときほぐしができる可能性が考えられる．
第五に，一般市民の関心が，LRTの「交通利便性」への貢献，あるいはその「採算性」に集まりすぎていて，コンパクト・
シティの実現を通じた「地域経済」あるいは「地球環境問題」への貢献に対する関心が低すぎることが，指摘された．特に，市民が，地元企業の撤退のような深刻な状況に対して危機感をほとんど持っていないことが憂慮された．市民からの支持を得るためには，LRT 導入に伴う魅力的な都市づくりが，結果的に税収増や財政問題解決につながる可能性

社会技術研究論文集を明確にする必要がある．そのためには，市や県が，LRT導入とそれに伴うまちづくり政策をパッケージとして明確に位置づけるとともに，短期的な財政負担に対する一種の「覚悟」を市民に示すことが不可欠であろう．
第六に，市内の高齢者のモビリティに対する危機感が思いの外，低いことが指摘された．県の過去の調査によれば，多くの高齢者は，世帯の他のメンバーが運転する自家用車に同乗することでほとんどの外出をカバーしているのが実情のようである．このことは，市民が持つ交通利便性への関心が，比較的短期的な視野に収まっていることを反映しているものと考えられる．将来の高齢化社会における交通問
題を正しく理解してもらうための努力が必要であろう．

6. おわりに
本研究は，宇都宮市における LRT 導入を事例として，まず，導入を巡る議論の経緯を整理し，関係主体に対するイ
ンタビュー調査を実施した．次に，インタビュー調査の結果
から，関係主体の問題構造認識を分析し，各主体の関心の違いや問題の認識の違いを比較した．インタビュー結果から，導入に関わるファクターとドライバーを抽出し，LRT導入にかかわるイシューの整理を行った．さらに，関係主体間の相互期待表を整理することを通じて，LRT 導入に向けた関係主体間の連携の可能性を検討した．
これらの調査・分析結果は，今後、政策プロセスを設計する上で重要な情報を提供していると思われる．本調査・分析の示唆を，富山における LRT 導入に関する政策プロセスを分析した深山ら 1)の指摘と関連づけて整理すると以下のようになる．深山ら 1)によれば，第一に，政策実現のためには，
ビジョンの正当性が，決定的に重要な影響を及ぼすとされる．本事例に即して考えると，市や県が，LRT 導入とそれに伴うまちづくり政策をパッケージとして明確に位置づけ，行政の中心的なビジョンとして語られるべき，という点が該当すると言える．ただし，さらに，ビジョンの正当性を高めるた
めには，交通計画とまちづくり政策だけでなく，産業政策，
福祉政策，住宅政策等の関連他分野においても，LRT 導入とリンクした整合的なビジョンが掲げられる必要がある．
第二に，議論の場のマネジメントが重要であるとされる．
たとえば，委員会等の公式な議論に加えて，部内研究会等の非公式，あるいは非公式と公式との中間的な位置づけの議論の場を活用することによって，効果的な検討が進められるべきである．富山の事例では，市の部内研究会において政策オプションが形成され，目的志向的なワーキングや委員会で深掘りされ，公式の委員会などにおいて関係主体の合意のもと，多様な論点について利害調整と意思決定がなされる，というプロセスが実行され，その結果，手戻りの少ない効率的な政策プロセスが実現したと報告されている．

155

Vol.6, 147-158, Mar. 2009

今回の事例においても，例えば，「採算性」以外の論点（例えば，「中心市街地の活性化」）を対象とする中間的な議論の場を設け，導入支持者，反対者の双方が議論を進める中で，関係主体の論点の幅を広げる再フレーミングを施すことが，マネジメント方策の１つとして挙げられる．
第三に，情報公開のタイミングや内容に関するマネジメ
ントも重要とされる．今回の事例において，すでに政治化の進んでしまっている現状を鑑みると，市が情報公開に慎重にならざるを得ない立場は理解できるが，むしろ議論の途上であっても，議論されている内容を随時，積極的に公開していくことによって，市民から信頼を獲得することが重要だと思われる．また，採算性についても，当初は赤字が続く
といったネガティブな情報も積極的に開示することによって，地域として公共交通を支える覚悟を市民に求めていく方が，市民の危機意識を喚起するとともに，市民からの支持が得られる可能性が高いのではなかろうか．
第四に，関係者を積極的に動員するインセンティブの付与も重要なマネジメント方策の１つとされる．富山の事例では，当該地域外の研究者や専門家を積極的に招待して，LRT導入に向けた支援を受けた経緯がある．今回の事例でも，外部の専門家を第三者として招くことによって，客観的な視点から地域の交通のあり方を市民や関係主体に説明してもらうことは，交通問題の正しく理解を促進する上で有用であると考えられる．
第五に，フレーミングの動的な調整と個別的利害調整も重要なマネジメント方策の１つとして挙げられている．本研
究で明らかとなった各主体の問題構造認識は，あくまでも調査時点のものにすぎない．実際の各主体の問題構造認
識は常に変化していくものである．したがって，環境条件の変化に応じて各主体のフレーミングがどう変化していっているかを的確に察知し，必要に応じて個別に利害調整を行う，というダイナミックな対応が要求される．フレーミングの変化を理解する上で，今回の問題構造認識に関する調査結果
は，たたき台となる情報を提示していると考えられる．
最後に，本研究の課題は以下の通りである．第一に，本研究では，一般市民へのインタビューを行っていない．これは，一般市民の定義が困難なことによる．今回の調査では，NPO へのインタビューを行うことにより，間接的に一般
市民の問題意識を把握した．ただし，調査時点では，LRT
推進側の NPO しか存在しなかったため，偏った問題意識が得られている可能性を否定できない．LRT 導入反対を主張する NPO も活動を始めているようであるので，この NPOを通じた一般市民の問題意識の理解も必要と思われる．第二に，インタビュー調査の限界として，実際のインタビュー
対象者が，その所属する団体や組織の考えを代表していない可能性を指摘できる．ただし，この点については，関係者との密接な議論の結果として，大きな問題が生じていな
いとの感触を得ている．第三に，本手法の作業量の多さと社会技術研究論文集

Vol.6, 147-158, Mar. 2009

得られる情報とのバランスの問題である．本手法では，一主体に対して 1.5～2 時間の時間をかけてじっくりインタビューを行っているため，かなり深い情報を得ることができるが，インタビューできる対象者が限定される．一方，ステークホル
ダー分析のように，電話調査等によって比較的短時間にヒヤリングを行う代わりに，多数の主体を対象とした情報収集を行う方法もあり得る．いずれの手法にも一長一短があるので，いずれが望ましいかは，対象とする問題の特性に依存するのではないかと考える．本研究で取り扱うような問題の範囲がそれほど大きくないケースであれば，概ね 10～15程度の主体を対象としたインタビューで事足りるので，問題構造化手法が適しているのではないかと推察される．手法
間の比較やその適用条件等についての検討は今後の課題といえる．

4)LRT が導入される場合，既存バス事業者への影響は避けられないので，一民間事業者としては営業補償金を求めざるを得ない．
5)既存バス事業者収入の中心である大通りの運行ができない
場合には，内部補助の原理が崩れる．そのため，不採算路線
増大によって補助金増大，不採算路線廃止，公共交通不便地
域拡大に追い込まれる可能性が高くなる．
インタビューにより，当該バス事業者の行動目標については，利潤最大化は当然のこととして，市内の公共交通バスサービスの利便性向上を強く意識していることが判明した．この点については，市の LRT 担当部局等と意識に大きな差がない．他の関係主体から，当該バス事業者は利潤最大化に固執した短期的行動をしている，との誤解を受けていることに当該バス事業者は困惑している（ただし，この背景には，当該バス事業者が，経営破綻によって，過去に一度，産業再生機構の支援を受けている，という事実がある）．LRT 導入に関しては，平成 18 年

注頃から急激に推進に向けた動きが強くなったと感じているよう(1) 筆者らが関係者にインタビューを実施した後，平成 19 年 3 月

である．この象徴として，県が組織改正によって，LRT を担当に「新交通システム導入課題検討委員会」は，新たな調査結果する部局を企画部から土木部に変更した点を挙げている．そを報告書として発表している．

のため，LRT 導入ありきで議論が進むことに強い違和感を示し(2) 本研究では，平成18 年9 月時点のインタビュー結果に基づいている．LRT 運営に関しては，ノウハウがないので，直接関与た分析を行っている．その後，平成19 年10 月に，LRT 導入にすることは困難であると認識している．バスサービスの改善に反対する地元バス事業者に対するインタビューを行うことがで

よって，市内交通サービス改善が達成できると考えているので，きた．平成 18 年 9 月の時点で，当該バス事業者にインタビュ

様々な取り組みを行ってきているが，その取り組み自体が，ーを行わなかったのは，当時の事情からインタビュー調査の「LRT 対策である」という誤解を与えていることに憂慮している

了解がもらえなかったためである．バス事業者のインタビュー

ようである．

調査より得られた内容は，注(3)に示される通りである．
(3) 地元バス事業者の問題構造認識について

参考文献

地元バス事業者は，一貫して LRT 導入に対して反対の表明を行ってきている．ただし，新交通システム導入課題検討委員
会では委員ではあるものの，出席していない．既存資料およ1)

深山 剛，加藤浩徳，城山英明：なぜ富山市では LRT 導入

びインタビューによれば，当該バス事業者の主張は次のようにに成功したのか？－政策プロセスの観点からみた分析－，まとめられる．

運輸政策研究，Vol.10, No.1, pp.22-37, 2007.

1)LRT 導入構想全般について2)

加藤浩徳，城山英明，中川善典：広域交通政策における導入の是非は，あくまでも賛成・中立・反対の議論を尽くした問題把握と課題抽出手法－関東圏交通政策を事例とした

上で，市民の判断に委ねるべきである．LRT導入以外に，バス

分析－，社会技術研究論文集，No.3，pp.214-230, 2005．

利便性向上や道路整備の政策オプションが考えられるが，そ3)

加藤浩徳：政策課題抽出支援のための問題構造化手法とれらとの比較考量が十分でない．LRT の特性は，既存バスのその合意形成手法への適用可能性，PI-FORUM 誌，Vol.3，

利便向上を中心とした方法で十分可能であり，かつ経済合理

pp.2-5，2007．

性から見て優位である．また，大通りの空間を LRT が占有する

4)

栃木県・宇都宮市：新交通システム導入基本計画策定調ことによる自動車へのインパクトの検証が不十分である．多額

査 報 告 書 （ 概 要 ）， http://www.city.utsunomiya.tochigi.jp/の費用を投じて既に存在するバス公共交通機関を入れ替える

dbps_data/_material_/localhost/sougouseisaku/LRTdounyusuish

ことの必要性を明確にすべきである．

in/kihonkeikaku.pdf，2003．

2)駅東側の路線について

5)

宇都宮市：平成 16 年度新交通システム導入課題対応策検

当初の導入目的であった渋滞緩和は概ね解消されており，

討 調 査 ,

道路整備，バス利便性向上オプションとの比較・再検証をする_material_/localhost/sougouseisaku/LRTdounyusuishin/donyuk

べきである．

adai_houkoku.pdf, 2005.

3)需要予測が楽観的すぎる

6)

156

http://www.city.tsunomiya.tochigi.jp/dbps_data/

宇都宮市：平成 18 年度新交通システム導入課題対応策検

社会技術研究論文集

Vol.6, 147-158, Mar. 2009

謝辞

討 調 査 , http://www.city.utsunomiya.tochigi.jp/dbps_data/_material_/localhost/sougouseisaku/LRTdounyusuishin/kenntou

本研究を進めるにあたり，古池弘隆教授（宇都宮共立大学）には，インタビューの調整やフィードバックに関して多大な協力をいただいた．また，森本章倫教授（宇都宮大学），
宇都宮市，宇都宮市議会，栃木県，雷都レールとちぎ，県民ネット２１，宇都宮市中心市街地活性化委員会，本田技研
株式会社，東武鉄道株式会社，関東自動車株式会社，下野新聞等の関係者の方々には，インタビュー調査にご協力いただいた．ここに深く感謝する．なお，本研究は，科学研究費補助金（日本学術振興会），平成18年度東京大学AGS
研究助成金の研究助成を得て行われたものである．

houkokusyo.pdf, 2007.
7)

雷 都 レ ー ル と ち ぎ (L.R.T.) ： ホ ー ム ペ ー ジ ,http://www.t-lrt.com/contents.html．

8)

民主党栃木県総支部連合会：ホームページ,
http://www17.ocn.ne.jp/~minsyu/．

9)

産経新聞：平成 19 年 7 月 2 日付記事，2007．

10)

大通りにぎわい交通まちづくり実行委員会・宇都宮市：
宇都宮市大通りにぎわいまつり（トランジットモール社
会実験）調査報告書，2007.

11)

宇都宮市：新交通システム導入課題検討委員会資料,
http://www.city.utsunomiya.tochigi.jp/dbps_data/_material_/localhost/sougouseisaku/LRTdounyusuis

付録

hin/20070201_4_iinkai.pdf, 2006.
12)栃木県議会ホームページ, 県民ネット２１の主張,

インタビューを行った各主体の問題構造認識図を示した
ものが図-2～9 である．

http://www.pref.tochigi.jp/gikai/access/kouhou/net21.html.

LRT問題が政治対立であるという市民の見方

マスコミの冷めた論調

バス事業者の反対
市民に納得の得られる
需要予測・採算性の提示

LRTに関する議論の場の設定
橋の建設は道路渋滞解消にはつながらないことへの
市民の理解

赤字額への
正しい理解

LRTを活用した都市計画ビジョンへの市民の理解赤字計測方法の考慮（－）

財政規律の維持
道路渋滞解消

環境改善

高齢者の
利便性向上

コンパクトなまちの実現

サステナブルシティー
の実現

中心市街地
活性化

図-2 宇都宮市LRT担当部局の問題構造認識図
県内の交通問題

LRTに関する賛成・反対の両方の立場の市民活動の活発化

県下最大都市宇都
宮市へのLRT導入
検討

県土60分
構想

公共交通マ
スタープラン
政治家に将来ビジョンがない

制約条件

行政からの情報提供不十分

前市長のLRTの採算性に関する発言

キャラバン

情報の収集
と整理

他の市民グループとの協働

市民の問題理解
LRT導入へのコンセンサス
LRT導入

コンパクトな
まち実現

高齢者の利
便性向上

中心市街地
活性化

各市町村の発展
地域ブランドの
確立

環境
改善

県内の均衡
ある発展

道路渋
滞解消

生活の質向上図-4 栃木県都市計画担当部局の問題構造認識図
注 1：図の凡例

都市の持続性市民のLRTへの理解不足

世論喚起

モビリティーの確保

人口の維持・
増加

地域振興

LRTの外部効果と採算性についての情報不足

市民の公共交通への理解
不足

県内東西交
通軸確保

道路
整備

車と公共交
通の協調

県の財務の健全性

大学からの情報提供不十分

マスコミによる報道が不十分

理想の公共交通システム・日常生
活の提案（－）
宇都宮市への適切な公共交通システムの導入

都市の
イメージ
向上

県内東西交通軸の不足

県の予算制約

適切な範囲での財政負担減宣言

図-3 宇都宮市議会の問題構造認識図

自動車社会

公共交通に関する県民の議論喚起

ファッション
業界の需要
増

都市の
環境改
善

CO2削

京都議定書

予算制約

外出による
市民交流

公共の福祉
サービスの充実

県議会の意向車と公共交通の調和

開発剰余金の活用

LRT導入

コンパクトなまち実現

予算確保

勉強会による事
実関係の共有（－）

バスとLRTを組み合わせた公共交通システム

LRTへの転換

市議会の意向

（－）

バス事業者の同意

道路インフラ建
設の限界

LRT導入

一部議員
の反対

（－）

（バスとの協調に配慮したLRT計画）

LRTへの市民の理解
過度な自動車利用を抑制しようとする政策の明確化（軌道をひくことによる「行政の覚悟」の明示化）

市議会の一部での法的事実への誤解

市民による採算性重視の意見図-5 地元LRT推進NPOの問題構造認識図
注 2：矢印の意味認識している事
柄、あるいは実施
している具体的
施策・行動

行動原理あるい
は究極的価値

正の影響を与える場合は実線負の影響を与える場合は破線対策を示す場合は二重線

157

社会技術研究論文集

Vol.6, 147-158, Mar. 2009（「日本初のLRTを導入すること」の意義の再精査）（適切な需要 （LRT以外の案の
検討）
予測）

（橋の建設
を待つ）

（環境改善についての技術開発効
果の評価）

将来の道路渋滞への不確実性の低減「環境にやさしい」という価
値観が正し
いかを検証

代替案との比較

赤字額の把握中心商店街の外環道路の完成
LRT導入（－）

メリットの精査

シンポジウムデメリットの精査

駐車取締

パンフレット
意思決定プロセ
スの正統性

交通渋滞

（福祉タクシー）（バスレーンからの一般車排除）交通弱者の利便性向上（企業によ （交差点る対策） 改良）

中心商店
街への不
公平な固
定資産税

利益の減少
行政へ
の不満

図-6 LRT導入反対を表明する県議会議員団体の問題

（－）

祭り開催
地域の安
全確保

コミュニティ
の維持
（－）

（－）

LRT導入

警察による
支援

次世代へ中
心市街地の
歴史文化の
意義教育

先祖代々の場所での商売の継続

固定資産税
の減免

への反対
意見

渋滞解消

定期的な
清掃活動

中心商店街
活性化

（－）

予算制約

補助金

顧客の中心商店街
への流入

顧客数
の減少
店舗運営
の困難

中心商店街への駐車場建設

中心商店街への大規模小売店立地

顧客の郊外部へ（－）
の逸失

道路上荷さ
ばきの制限

市民の理解

高齢化社会

（コミュニティバス）

まちづくり３法改正

公平性

図-7 宇都宮市中心商店街活性化委員会の問題構造認識図

構造認識図
工場周辺の
道路容量不足

道路渋滞

市の企業
誘致政策

行政への
不満

県内随一
の納税者

宇都宮市外に企業が立地

行政による公共
交通利用促進の
取組み

行政の陳
情団体化

都市のユニ
バーサルデ
の取り組み

自動車
依存社会

市外への税金流出①オフピーク通勤、②通勤バス、③
パーク＆バスライド、④バスや自転車通勤の奨励といった対策（労使による交通
渋滞対策委員会）

警察への
働きかけ

警察の協力

交通信号
パラメー
タの調整
周辺環境の
改善

鉄道利用
者数減少

橋の建設要望（橋の建設実現）（－）

市の財政制約

沿線活性化
イベント
鉄道利用者数の維持・向上（－）

渋滞解消

通勤時間とコ
ストの低減

交通事故低減

バス利用
者数の減
少

地球環境
負荷

LRT導入

郊外型大型小売
店舗の進出

（－）

（－）

コスト
節減

社員の
福利厚
生の向
上

鉄道事業の
利潤確保

バス事業の
利潤確保

中心市街地
活性化

（－）

ホテル事業
の利潤確保

百貨店事業
の利潤確保

建設事業の
利潤確保

関連事業の利潤確保

運輸事業
の利潤確保

近隣地域への迷惑低減

建設分野における県政との協力

企業の社会的責任（CSR)（－） ザイン化へ

利潤増大

図-9 地元公共交通事業者の問題構造認識図

図-8 地元に立地する大手企業の労働組合の問題
構造認識図

PROBLEM STRUCTURING FOR URBAN TRANSPORT SYSTEM IN THE
INTRODUCTION OF LIGHT RAIL TRANSIT: CASE STUDY IN LIGHT RAIL TRANSITINTRODUCTION IN UTSUNOMIYA
1

2

Hironori KATO , Hideki SHIROYAMA , and Takeshi FUKAYAMA

3

1

Dr. (Eng.) Associate Professor, Dept. of Civil Engineering University of Tokyo (E-mail: kato@civil.t.u-tokyo.ac.jp)
2
Professor, Faculty of Law, University of Tokyo (E-mail: siroyama@j.u-tokyo.ac.jp)
3
Master (Political Science) Mitsubishi Research Institute Co. (E-mail: fukayama@mri.co.jp)

This paper analyzes the problem structure in urban transportation planning with the empirical case study of lightrail transit (LRT) introduction. First, we review the history of past discussion relating to the LRT introduction in
Utsunomiya. Second, we interviewed with the main stakeholders including local authorities, local transport operators,
non-profit organization. In the interviews, we utilize the cognitive maps to analyze the problem identification analysis.
Then, we abstract the potential policy agenda with a matrix consisting of the driver and the factor. The results show
the new policy agenda which have not been discussed in the past debate. We also analyze the interaction among thestakeholders with the retrospective expectation table. Finally, we feed back our results to the stakeholders.

Key Words: Problem structuring, policy issue, light rail transit, interview survey, interaction among
stakeholders

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教育