第1章

はじめに

本章では、みなべ町事前復興計画の概要、計画策定に至った背景・目的、上位計画等に示されたまちづくりの将来像との整合性等を整理しています。

1.1. 事前復興計画の概要「みなべ町事前復興計画」は、発災後にいち早く復興に取り組めるように発災前から復興まちづくりに向けた基本的な方針やあらかじめ取り組むべきことを定めるとともに、現在のまちが有している課題の解決策を検討した計画です。

●事前復興の定義「事前復興」の考え方は、1995 年 1 月の阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ、専門家の間で生まれました。同年 7 月に全面改訂された国の防災基本計画に初めて「事前復興」という表現が使用されました。その後、明治大学中林一樹特任教授（当時は首都大学東京教授）により、以下のように定義されました。
①被災後に進める復興対策の手順や進め方を事前に講じておく②復興における将来目標像を事前に検討し共有しておく③被災後の復興事業の困難さを考えると、事前に復興まちづくりを実現し、災害に強いまちにしておくことこそ、究極の事前復興計画である。
※和歌山県では「復興計画事前策定の手引き」（平成 30 年 2 月）を策定し、来る大規模災害からの復興に備えておくため、想定される被害やまちの特性、課題を把握し、現在のまちが持っている課題を解消しつつ災害に強いまちを実現できるよう、復興まちづくりに向けた基本的な方針やあらかじめ取り組むべきことを検討するとしています。

1

1.2. 背景1.2.1. 巨大地震への危機感
平成 26 年に和歌山県が公表した「和歌山県地震被害想定調査報告書」では、3 連動地震において、みなべ町は、県内で建物全壊率が 2 番目に高い(32%)市町村となっています。
南海トラフを震源とする巨大地震が発生した場合、本町において死傷者約 3,900人、揺れ及び津波により全壊する建物が約 4,100 棟などの被害が想定されており、大規模災害時の復興事業はこれまで経験したことがないような大規模かつ複合的なものとなるため、復興に関する事前の取組が必要となっています。

（出典：和歌山県地震被害想定調査報告書平成 26 年 3 月）
図 1.13 連動地震における震度予測図2

（出典：和歌山県地震被害想定調査報告書平成 26 年 3 月）
図 1.2

3 連動地震における建物被害予測結果3

（出典：和歌山県地震被害想定調査報告書平成 26 年 3 月）
図 1.3

南海トラフ巨大地震における人的被害予測結果4

（出典：和歌山県地震被害想定調査報告書平成 26 年 3 月）
図 1.4

南海トラフ巨大地震における建物被害予測結果

5

1.2.2. 安全・安心なまちづくりを望む町民の声「第 2 次みなべ町長期総合計画」のまちづくりを進めていく上でのキーワードとして、「安心・安全」が最も高く、令和元年に実施した「みなべ町都市計画マスタープランまちづくりアンケート調査報告書」において、「将来どんなまちになったらよいと思われますか」という問いに最も多い 32%が「災害に強い安全なまち（次いで安心して子育てができるまち）」と回答しています。また、災害に対する備えとして「狭い道路の整備・解消」や「避難地・避難路の整備」があげられており、災害に強いまちづくりへの取り組みが求められています。
さらに、「第 2 次みなべ町長期総合計画」の居住意向では、定住意向が高いことから、早期復興の必要性が求められています。
問12． あなたは、みなべ町が将来どんなまちになったらよいと思われますか？
（２つ以内で回答）
1 水・緑等自然環境が豊かなまち
2 高齢者や障害者が暮らしやすいまち
3 安心して子育てができるまち
4 交通が便利なまち
5 教育・文化・スポーツ等が盛んなまち
6 工業や商業等の産業に活気があるまち
7 まちの特徴（梅、梅林等）を活かした観光産業（体験型観光含む）が盛んなまち
8 災害に強い安全なまち
9 その他
0 無回答
合計
※その他意見：医療が充実しているまち、若い人が多いまち など

件数
578
99
153169
8551
43102
183
1291988

比率
2LA
17.1
26.5
29.2
14.7
8.8
7.4
17.6
31.7
2.1
15.7

◆将来イメージ

010（％）
2040

17.1

水・緑等自然環境が豊かなまち
高齢者や障害者が暮らしやすいまち

26.5
29.2

安心して子育てができるまち
交通が便利なまち

14.7

教育・文化・スポーツ等が盛んなまち

8.8

工業や商業等の産業に活気があるまち

7.4

まちの特徴（梅、梅林等）を活かした観光産業（体験型観光含む）が盛んなまち

17.6

災害に強い安全なまち
その他

30

31.7
2.1

無回答

15.7

（出典：みなべ町都市計画マスタープランまちづくりアンケート調査報告書）
図 1.5

みなべ町の将来イメージ

6ｎ=1078
0%

10%

20%

30%

40%

50%

安心・安全

60%

70%

58.3

便利・快適

41.8

自然の豊かさ

30.3

心の豊かさ

22.8

活力・にぎわい22.8

やさしさ・あたたかさ

19.5

支え合い

19.4

ふれあい・交流

14.5

愛着

8.7

健やか

7.7

学び・意欲

7.5

夢・希望

6.4

共生・調和

6.0

連携・協働

4.4

創意・独自性

4.2

誇り1.1

その他

1.9

無回答

3.4

（出典：みなべ町 まちづくりに関するアンケート 結果報告書 令和 3 年 3 月）
図 1.6

まちづくりを進めていく上でのキーワード

ｎ=10780%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

住み続けたい
県内の別の市町村に移りたい
県外に移りたい

74.9
4.6
1.9

わからない
無回答

16.6
1.9

（出典：みなべ町 まちづくりに関するアンケート 結果報告書 令和 3 年 3 月）
図 1.7 みなべ町における居住意向

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1.2.3. 東日本大震災の経験
東日本大震災では、大規模な被災により混乱している中で、復興まちづくりの計画を策定することは、困難を極める作業であったことが報告されています。行政は、災害対応で多忙な中、復興の方向性を示し、復興まちづくり計画を立案して、住民合意の形成を図ることが必要ですが、様々な課題が発生して、速やかな計画策定が困難となることが想定されます。そのため、復興計画を事前に策定することが求められています。

表 1.1

東日本大震災からの市町村における復興まちづくりの特徴（1/2）

項目
概要
広 範 囲 の 沿 岸 地 域 で ・復興まちづくりに際して、津波により沿岸地域の市街地や集落部の多くが壊滅的に被災したため、今後の災害リスクへのの被災に伴う、高台移対応を踏まえ、津波被災地域全域において、住宅の高台移転
転等、新たな都市構とともに、現地復興では、低地の嵩上げ等の新たな都市構造・造・土地利用の検討土地利用の検討が必要になり、多大な時間と人手を要した。
人口減少等、被災前の ・南三陸町の震災復興計画では、平成 19 年３月に策定した総地域課題に対応した合計画におけるまちの将来像「自然・ひと・なりわいが紡ぐ復興まちづくり
安らぎと賑わいのあるまち」への創造的復興を基本理念とし、単に震災前の状態に回復するだけでなく、成熟社会を取り巻く諸課題に対応した新たな復興まちづくりを進めることとした。
・宮城県山元町では、被災前から抱えていた「人口減少」、「少子高齢化」、「にぎわいの創出」の課題解決と「復興」を実現するために、津波被災区域内の分散する集落に災害危険区域を指定し、新駅周辺に移転して新市街地を形成し、２核の都市構造の復興まちづくりを進めている。
多 岐 に わ た る 利 害 関 ・広範囲での被災であったため居住者の住宅再建意向はもと係者、時間とともに変より、漁業や農業をはじめとする産業従事者の意向把握と合化する住民意向意形成が必要になった。
・復興まちづくりに関する住民の意向は、住宅再建に関する経済的負担、津波災害リスクの懸念、生業の再編への不安、基盤整備、復興事業の遅れ、広域避難した被災者の帰還意欲の低下等の理由から、時間の経過とともに変化していた。
官 公 署 の 被 災 等 に よ ・基礎データに関する課題として、「津波により官公署が被災る基礎データの不足し、戸籍や住民基本台帳データが水没したこと」、「時間が限られている中で必要最低限の調査を行い、その後、補足調査、再調査が行われたこと」、「公共用地等の測量データが更新されていなかったため、現場と異なり、部分的に再度、測量することになったこと」等が挙げられ、被災者の生活再建、復興の遅れに影響が生じた。
・津波被災地において、地籍調査を事前に実施していた市町村
では、用地調査期間を大幅に短縮することができたが、地籍調査が未実施であった市町村では、区画の確定や権利調査に遅れが生じ、事業計画の策定やその後の事業実施に大幅な支障が生じた地区があった。
（出典：復興まちづくりのための事前準備ガイドライン平成 30 年 7 月）

8

表 1.2

東日本大震災からの市町村における復興まちづくりの特徴（2/2）

項目
概要
平坦地が少ない ・仮設住宅用地の選定は、公園等の公共用地が被災した上に、地形的に利用可能な平坦地が少ない市町村が多かったことから、時間を要地域での仮設住した。その結果、被災住民が一時避難先に長期間、留まらざるを得宅用地の確保ない状況を生んだ。と、応急借上げ住宅による被災 ・ 本設の復興市街地として望ましい用地が仮設住宅用地等として利用されたため本格復興の用地選定に時間を要した地区が見られた。
者の分散・ 仮住まいを迅速に提供するために、応急借上げ住宅が大量に供給されたが、被災者が分散し、被災元の市町村からの情報提供も容易でなく、コミュニティの崩壊の一因となった。
復興に対応でき ・人口規模の小さい市町村が被災したことから復興まちづくりを担う技術職の職員が少なく、復興まちづくりは、阪神・淡路大震災等る技術職の不の復興まちづくりを経験した職員等の支援、県による説明会・勉強足、大学等との会の開催、復興手順の各段階での協議調整を行いながら進められ連携、地方公共た。
団体職員による・ 多くの市町村では、有識者や大学と連携して、復興計画の策定が復興支援進められた。有識者の中には、復興計画の策定委員として、市町村の中長期的な復興計画の検討を支援し、加えて住民との合意形成のファシリテーター役を担った事例もある。
各市町村での復 ・各市町村に震災復興本部が設置された。震災復興本部の事務局とし興体制・復興計て復興まちづくりの総括・調整を行う新たな部署や組織を立ち上画の策定体制のげ、企画、都市計画、財政部署の職員を配置し、計画策定から事業整備実施まで復興まちづくりが進められた。
・復興計画・市街地復興計画の策定にあたっては、震災復興本部の下部組織として、庁内関係各課で構成された検討委員会が立ち上げられた。
・計画策定にあたっては、有識者を含めた策定委員会を立ち上げて検討しているが、石巻市と東北大学、南三陸町と宮城大学等、大学と連携して多様に検討している事例もある。
・専門家や大学等の支援により住民による復興計画・市街地復興計画の検討等の取組が行われた。
段階的に進む国 ・平成 23 年 6 月に国土交通省による被災市街地の復興に向けた復の支援と、復興興計画策定支援のための、コンサルタントを市町村ごとに割り振っ手順の作成て、被災現況調査や復興パターン、復興手法の検討に着手した。
・同年７月に東日本大震災復興対策本部（国）から「東日本大震災からの基本方針」が示され、同年 12 月に東日本大震災復興特別区域法が成立し、翌年１月東日本大震災復興交付金要綱が制定され、同２月に復興庁が設置された。
・国による支援の枠組みが段階的に進む中で、市町村は事業制度が立ち上がる年度を視野に入れて、被災後の初期段階に復興計画策定から事業計画策定の工程を検討し、限られた人員で可能な合意形成手法やスケジュールを定め、計画、事業計画の策定に取り組んだ。
・人口規模の小さい市町村では復興まちづくりに関する業務発注の経験が少なく、宮城県では被災市町担当者を対象とした、発注方式に関する勉強会を開催し、調査・設計業務、工事施工の発注・契約が進められた。
（出典：復興まちづくりのための事前準備ガイドライン平成 30 年 7 月）

9

1.3. 目的
大規模な被害が発生した場合の災害復興は、複雑かつ高度な大規模事業となるため、まちが抱える課題をあらかじめ把握し、現在のまちが有している課題の解消及び行政・事業者・住民等が連携し、災害復興事業を円滑に推進することを目的に策定します。

1.4. 位置づけ「みなべ町事前復興計画」は、「第 2 次みなべ町長期総合計画」、「みなべ町国土強靭化地域計画」、「みなべ町都市計画マスタープラン」及び「みなべ町地域防災計画」等の関連計画と整合を図り策定します（図 1.8）。
「第 2 次みなべ町長期総合計画」では、海岸部、山間部など地理的な特性が大きく異なる地域を有していることから地域ごとの災害対策の必要性が示され、「みなべ町国土強靭化地域計画」では、迅速な復旧復興の推進が基本目標の 1 つとされています。また、「みなべ町都市計画マスタープラン」では、本町の市街地や集落の復興に関する方針や復興の手順などを整理した復興計画策定の推進、「みなべ町地域防災計画」では、町や集落・産業・生活復興等に関する計画及びその事業手法、推進体制等に関する事項を整理した復興計画の検討をすることが示されており、これら関連計画と整合を図ります。

国土強靭化基本計画

防災基本計画調和（基本法第16条）

第2次みなべ町長期総合計画（基本構想）

みなべ町国土強靭化
地域計画

基づく（災対法第42条）

即する（都計法第18条の2第1項）

和歌山県都市計画区域
マスタープラン（西牟婁圏域）

みなべ町地域防災計画

みなべ町都市計画
マスタープラン
即する（都計法第18条の2第1項）
整合

みなべ町事前復興計画

図 1.8

計画の位置づけ10