特集

インクルーシブ防災～包摂的な防災～□誰一人取り残さない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策とその具体的な段取りを中心に～同志社大学社会学部教授

根本原因に対する根本的対策としての新ガイドライン1

立木茂

雄

り添う地域の基幹相談支援事業所のコーディネー
トにより、さまざまな保健・福祉サービスが活用されて地域での暮らしを充実させていました。

真備町でおこっていたこと

M さん自身「保健師さんとか、作業所の職員

2021年５月の災害対策基本法の改正は、2019さんとか、真備の支援センター（基幹相談支援事

年（令和元年）台風19号災害が直接のきっかけと業所）の人とか、いろいろな人にサポートしてもなりましたが、そのさらに１年前、2018年７月にらっていた。助けてもらっていた。話も聞いてもは西日本豪雨がありました。岡山県倉敷市真備町らっていたし、周りがいてくれるから安心」と番では51名の方が亡くなられ、そのうちの８割に当組の中で語っています。

たる42名が避難行動要支援者のリストに載ってい2018年７月６日、午後10時、倉敷市は真備町にた人たちでした。こういう数字というのは、私た避難勧告を発令しました。そして結果的に51名がちから遠くかけ離れたところにあるように思いが亡くなる災害が発生したのですが、その中に Mちですが、その中のお二人 M さんと娘の I さんさんと I さんのお二人もふくまれていました。こについて私は存じ上げております。亡くなられの事態を受けてハートネット TV 取材班は M さるちょうど２年前に、NHK ETV「ハートネットんの関係者に追加取材をして問題の根本原因を浮2き彫りにしました3。

TV」に出演されていました 。
M さんは、シングルマザーとして娘の I さんとM さんへの支援全般を統括していた基幹相談

真備町で自立生活を送っていました。軽度の知的支援事業所の責任者の永田拓さんによれば、「地障がいがある M さんは、日々、娘の I さんの育域の小学校に避難するようにと伝えたのですが、児に奮闘していました。未婚での出産、子育てにその地域の小学校の場所が分からないという話にも不安が多かった M さんを支えたのは、保健師なり、急いで警察であるとかいろいろなところにによる妊娠・出産や育児の相談、共同作業所での連絡を取ったのですが、誰も対応できる状況では就労や、I さんの保育所利用、家事についてはヘないことがわかり、ちょっとまずい状況なのかな

ルパーの生活援助など、M さんの生活全般に寄というのは、そこで初めて感じた」と語っています。

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本章は、2021年６月15日に内閣府防災担当が開催した個別避難計画作成モデル事業キックオフミーティング時に、個別避難計画作成モデル事業アドバイザリーボード委員として行った基調講演「誰一人取り残さない防災をめざして～根本原因に対する根本的対策としての新ガイドラインの位置づけを中心に～」を再現したものである．
NHK ハートネット TV「シリーズ障害のある女性第１回知ってほしい！私たちの生きづらさ」2016年７月５日放送。
NHK ハートネット TV「地域で暮らすということ～西日本豪雨 被災した障害者～」2018年10月30日放送．

№145 2021（夏季）－9－その後も降り続く雨で、小田川の水位が上昇、東日本大震災で、津波で直接亡くなられた方々

そして M さんたちの住むすぐ近くを流れる支流は１万8829名（警察庁の調べ）です。被災地のの末政川もバックウォーター現象で流れが堰き止

人口はわかりますから、死亡率を出してやるとめられたようになり水位が急激に上昇4。午前１1.1％、100人に１人になります。一方、障害者手時30分、避難指示が発令されます。すでに車での帳を交付された方について、亡くなられた方の数移動は困難で、隣の市に暮らす永田さんは助けにが初めて押さえられたのが東日本大震災です。こ行くことができませんでした。永田さんは、「何れらはすべて報道各社の調べですが、NHK「福らかの形で、ご近所に住んでいる方とか、近くに祉ネットワーク（現「ハートネット TV」）の取いる誰かが彼女に声を掛けてくれないかという期材班の調べでは100人に２人になっていました。

待」はもったものの、M さんが近所の人たちと死亡率に倍の差があったということなのです。し避難することはありませんでした。

かし、ここで、全体の数で比較しても、なぜそうM さんの家事を支援していたヘルパーの石井なるのかというメカニズムは見えてきません。け智美さんも、周囲の人に助けを求められないのか、れども県別に見ると、そこに手がかりが隠されてSNS で尋ねていました。M さんからの返事に書かいます。

れていたのは、「近所づきあいないから」という福島県では、全体の死亡率0.5％に対して、障ことばでした。石井さんも、M さんの生活が「福害者手帳をお持ちの方の死亡率は0.4％なので変祉のサービスが中心になっていた」、「お隣近所のわりません。岩手県では、全体の死亡率2.8％に人とのかかわりといったお話は聞いたことはな

対して、障害者手帳を交付された方の死亡率はい」という地域での暮らしの現実－福祉中心の暮3.5％。これも２倍などという格差にはなっていらしが地域とのつながりを奪っていたこと－を改ない。それでは、全体を足し合わせたときにどうめて思い知りました。

して２倍近くになるのか。それは、３県の人口の永田さんも以下のように語っています。
「ひょっ

過半を占める宮城県の事情に引っ張られているかとしたら、彼女が頼る先を僕とかみたいな支援者らです。宮城県でだけ、全体の死亡率が1.1％なだけにしていたのって、多分僕らなのかなと思っのに対して、障害者手帳をお持ちの方の死亡率はて、もっとご近所とのつながりをつくらせよう

2.6％と、死亡格差は2.3倍になっている。という概念が全然なかったので、そこがあると死者が出た31の市町村それぞれについて、横軸ちょっと違ったのかなという後悔はあります、正に全体死亡率、縦軸に障がいのある人の死亡率を直。」

とり、県別に回帰直線を引いて傾きを見ても、やはり同じように宮城県でだけ死亡格差が大変に激東日本大震災では何がおこっていたか？5しい。なぜなのか。二つ理由があると私は考えてこの親子がなぜ亡くなったのか－「福祉中心のいます。

地域での暮らし」故に災害リスクが結果的に高一つ目の理由は、そもそも在宅でお暮しになっまった－という問題構造が、面的に表面化したのている障がいのある人の割合が３県で違っていたが10年前の東日本大震災です。ということです。重度の身体障がいのある人がど45

海津正論（2019）．倉敷市真備町における西日本豪雨災害時の洪水流について，E-journal GEO，14(1). 53-59．
本節の内容は，以下の論文の要約である：立木茂雄（2021）.「誰一人取り残さない防災に向けて，インクルージョン・マネージャーが身につけるべきこと」，『消防防災の科学－特集 東日本大震災から10年』，144（2021春号），40-47．

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消防防災の科学こにおられたか－とりわけ施設に入っておられた

ぜい弱性の歴史・構造的進行過程－方々の割合を３県で比較すると、宮城県は施設以上のことを歴史的・構造的な災害ぜい弱性のに入っておられた方の割合が圧倒的に少ない。で進行過程の枠組み6からまとめます。片や21世紀はどこにおられたのか。在宅でおられたというこになってから気象災害が頻発してきています。一となのです。

方、年齢の高い人や障がいのある人が洪水や土砂この状況を鳥瞰図にまとめます。平時はという災害などのハザードに曝される安全でない場所でと、在宅で暮らせる福祉のサービスが整っていて、暮らしておられる。なぜそういったことが起こっ福祉中心で平時の生活は保たれている。では、いたのか。直接には、2000～2020年の20年間で日本ざというときはというと、それは2005年３月の最社会が超高齢社会－人口オーナス期－入りをし、初のガイドライン以来、地域の方々にリストをお介護について見れば社会化せざるを得ないという渡しして、それで対策を地域で取ってください、

形で、この20年間で、介護保険サービスの要介護という対策をとってきた。

認定を受けてサービスを受けて在宅で暮らしてお結局何が起こっていたか。平時の在宅で暮らせられる方々が激増した。その数は対2000年比でる取組が、実はいざというときの対策と連動して3.5倍に増えた。施設に入所しておられる方々もこなかったので、平時の福祉がいざというときの２倍に増えている。

在宅で暮らしておられる年齢の高い方々や障がい

さらに、その背景には昭和の時代の人口ボーナのある方々の災害リスクを高める結果をもたらしス期に、多くの若い人々が都市部に流入し、あまていた。これが１点目の根本原因だと考えていま

り安全でない所でさまざまな宅地開発が行われ、す。

そこに定住され、結果的に危険な所にお住まいにもう一つの理由は、施設で被災された方々がやなっているという経緯があります。こういった人

はり３県で違っている。宮城県は、入所されてお口のボーナス期とオーナス期に由来する動的な圧られたご高齢の方が施設で被災される割合が圧倒

力が過去60年近くにわたって働いてきたというこ的に高かった。なぜなのか。社会福祉の施設は、とです。

結果的に地価が安い、でも危険な所に建っていて、さらに、より根本的な原因は何かというと、一かつ、これまで土地の利用規制、こういった所でつは縦割り行政です。どういうことか。現在、災施設は建ててはいけないというような対策を取っ害が起こって被災者支援をする対策と福祉の対策てきませんでした。それから、高齢者向けの施設というのは全く別物だと思われていますが、これあるいは障がいのある人向けの施設というのは、を歴史的に見ると、同根、同じ出発点を持ってい住宅地、安全な宅地で建設しようとすると、「迷る。ホームレス対策というコトバがありますけれ

惑施設だ」ということで反対運動が起こって、結ども、歴史的には窮民対策といわれています。そ果的に危険な所に立地せざるを得ないような、差して、恒久的な窮民と、災害によって一時的に窮別や排除の構造が社会の中に存在している。こう民になる人というのは、歴史的には同じ対策、同いった二つの要因によって結果的に、年齢の高いじ役目の人たちが担ってきた。大宝律令の時代に方や障がいのある方に被害が集中したのです。

まで遡る三倉（常平倉・義倉・杜倉）といった凶作・恐慌・災害への備蓄・義捐対策です。明治の6

Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., and Davis, I.（2003）. At Risk: Natural Hazards, people’s vulnerability, and disasters（2nd Ed.）, London: Routledge.

№145 2021（夏季）－11－近代化になって、恒久的な窮民に対する恤救規則

ステップ２は、優先度に基づき個別避難計画作（生活保護法の原型）と、災害による一時的窮民成の対象者選定ですが、滋賀県高島市の取り組みへの備荒儲蓄法（災害救助法・災害対策基本法のが参考になります。特に印象的だったのは、「介原型）に枝分かれし7、現代ではさまざまな形に護度や障害支援区分は、優先度を決めるときの一法律がさらに細分化されていって、それぞれの縄オプションにしかすぎない」という発言です。こ張りでの制度・サービスの最適化・自己目的化がれまで自治体では、対象者をどうやって決めるのなされた。縦割りの弊害が今ここに存在している。

かというときに「要介護度３以上」などの条件を加えて、立地にあるような、立地に対する差別と使ってきました。けれども、要介護度というのは、いうのが起こってきた。これらが根本的な問題で入所されている方全員に目の行き届いた介護施設ある。

で、一人ひとりの身体介護や移動介護、食事や排泄のお世話などといった生活機能の支援に、プロの介護職なら何分かかっているのかというデータ

個別避難計画作成の７つのステップ8を基に点数化されたものです10。ですから、在宅今回の改正災害対策基本法施行と同時に公開さ9でおられる方を、隣近所の方の手を借りて安全なれた新ガイドライン が、旧ガイドラインと一番所までお連れするのにどれくらいの人手や時間を大きく違うポイントは、平時の福祉と災害時の危要するかの指標としては、あまり使えないという機管理を連結するということです。そして、既にことなのです。いわば体重計を使って身長を測るサービスを利用されておられる方々であれば、ケようなものだ。結局のところ優先度は、役所がアマネジャーや相談支援専門員といった福祉専門持っている台帳から判定することは無理で、一人職が既についているわけなので、この専門職の一人についてチェックシートを作り、「ハザード方々に平時のケアプランに加えて災害時のケアプの状況はどうか？」、「避難移動にかかわる心身機ラン、つまり個別避難計画を作るのに業務として能は？」、また「その方の社会関係はどのような関わっていただこうということです。このような状況か？」といった個別の実態を把握して判断し取り組みを進めるための段取りは、新ガイドライていく必要があります。それを高島市は現に進めン19ページに７つのステップとして例示していまているとのことでした。

す。それぞれについて、好事例をもとに考えていきましょう。

ステップ３は、専門職向けの研修です。この点では、すでに２年間にわたり、毎年450名近い福ステップ１は、庁内外における推進体制の整備、祉専門職への研修を兵庫県内で展開された兵庫県個別避難計画の作成・活用方針の検討です。これ社会福祉士会の取り組みが好事例です。同会では、は滋賀県の取り組みが大変前に進んでいます。庁

居宅介護支援のケアプランづくりやそのモニタリ

内外の関係部局、事業者、地域、団体への越境・ング、あるいは成年後見人などの業務を担ってい連結を通じて推進協議体制を築いておられます。

る独立系の社会福祉士と同会事務局がプロジェク

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厚生省社会局施設課（1967）．災害救助誌，厚生省社会局施設課．
本章は、2021年６月30日に内閣府防災担当主催の「個別避難計画作成モデル事業合同研修会」の前半部分を要約したものである。
9
http://www.bousai.go.jp/taisaku/hisaisyagyousei/youengosya/r3/index.html
10
関庸一・筒井孝子・宮野尚哉（2000）.「要介護認定一次判定方式の基礎となった統計モデルの妥当性」,『応用統計学』, 29（2）, 101-110.
8－12－

消防防災の科学トチームを作り兵庫県での防災と福祉の連携促進

うしたら、急ぎ過ぎずに関係者のところを繰り返事業の肝となる福祉専門職向け防災力向上研修をし訪問して、説明をさらに続けていく努力が必要進めています。になってくる。

ステップ４は、住民への説明会です。その好事

第二の問いは、「波長は合っているか？」です。

例として2016年７月の別府市の取り組みを映像で地域の方々が反発する一番の根っこには、2005年紹介しました。こういった取り組みを始めるに当３月のガイドライン以来16年間にわたって、このたって、別府市、そして担当の防災推進専門員の問題の解決を行政は「地域に丸投げ」してきた。

村野淳子さんがどんなことをしたのか。ステップ「この上、さらにあなたたちはわれわれに追加の１の滋賀県、ステップ２の高島市、そしてステッ負担を強いるのか！」、それが映像でご覧頂いた

プ３の兵庫県社会福祉士会、どの団体組織の報告

説明会での、自治会長さんの「言葉の表面には表でも、この問題の解決には複数の組織や関係者れていない真の思い」です。その真の思いに波長を連結させる必要があることに言及していましを合わせることができるかどうか、そういったこた。その要になって動いていただく人がどうしてとが問われていました。

も必要になる。そういったしごと－インクルー

それに応えて「今回は、行政も本当に繰り返しジョン・マネージャー－を別府市では村野さんが汗をかきます、出向いていきます」と村野さんは担ってこられたわけです。村野さんがやっている言葉で語るだけではなくて、行動で示された。歩11ことをこの５年間ずっと科学してきました 。村調や波長を合わせるには、何からはじめるのか。

野さんへのインタビューから鍵になる発言が300

基本は、「越境」していって当事者に耳を傾けるフレーズぐらい出てきました。それらを整理して「積極的な傾聴」。「歩調」と「波長」を合わせる、やると、業務として一番多いのが「越境」というそのために「傾聴」する、という三つの「ちょ活動です。部局をまたいで他部局に、あるいは地う」が大事だということを申し上げて、次のス域に出向いていく。とりわけ自治会・町内会へ出テップ５に参ります。

向いての説明に関するキーフレーズが一番多かっ

ステップ５は福祉専門職による聞き取りです。

た。そうやって「越境」することにより、関係者これには「安心防災帳」、「ハザードマップ」、「タがつながり、「境界連結」がなされ、そしてそれイムライン12」といった道具を使います。安心防をベースにして地域との「恊働」が実現し、その災帳をつかって避難移動時の課題をあぶり出し、結果として「当事者の参画」が可能になっていま対策を一緒に考える。そのための前提として当事した。

者のお宅はどんなハザード域に位置しているのか

越境、連結、恊働・参画、こういったことが行－どのような脅威があるのか－を予め調べておき、われているわけですが、住民説明会では何が問わ当事者と共有する。このうち風水害については、れたのか。インクルージョンマネージャーがす時系列に沿って自分で取るべき一連のアクション

る最初の問いは、「そもそも住民と行政は歩調がと、そのスイッチを決めてゆきます。例えば早期合っているのか？」というものです。もし歩調が注意情報で警戒レベル１のスイッチが入り、私が合っていなければ反発が起こるかもしれない。そ取るべき行動を決める。注意報や警報が警戒レベ

11

庁内外の他部局・組織・団体と連携体制を構築するためにインクルージョン・マネジャーによる越境、連結が不可欠であるという点については、立木（2021）5で詳細に解説している。
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松尾一郎編著（2019）.『タイムライン－日本の防災対策が変わる』, 日刊建設工業新聞社 .

№145 2021（夏季）－13－ル２のスイッチとなり、避難のための確認や準備自治体担当者に率直な感想を語ってもらう関係者をする。そして高齢者等避難が発令されると、た限定のグループ・トークの場（ブレイクアウト

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めらわずに逃げる、といったプランを作ります 。

ルーム）が設けられた。いくつかのルームを巡

ステップ６が地域調整会議での個別避難計画の回すると、担当者が現在感じている大きな課題作成です。調整会議の場で、風水害の場合であれは、「インクルージョン・マネージャーを誰が担ば、この方の警戒レベル１でのアクションに応じうのか？」、「優先度をどのようにして決めていくて地域がこの方のために取るべきアクション、警のか？」といったことに集中しており、「これは戒レベル２になったときに地域がこの方のために担当者が汗をかくしかない」といった覚悟を決め取るべきアクシヨン、そして警戒レベル３になった意見から、「うちでは、社協さんにお願いしよたら、支援者としてどなたが出向いていって支援うと考えています」といった発言まで千差万別でするのか、このように私の行動のタイムラインとあった。自治体担当者の意見に触れるなかで、こ地域の行動のタイムラインの擦り合わせをする。

れまで漫然と感じていたことがより明確になった。

できあがったタイムラインは個別避難計画そのもそれは「連携」という言葉で喚起される体制のイのになります。

メージである。ほとんどの行政関係者は「野球のステップ７は、みんなで逃げる避難訓練の実施です。地域調整会議の場で、個別避難計画自体は連携プレー（例えばダブルプレー）のようなもの」として、それを意識していた。

紙の上では作成できますけれども、作成したら終合同研修会の後半で、個別避難計画作成モデルわりではなくて実効性を確保するためには、みん事業アドバイザリーボード委員長の鍵屋一跡見学

なで逃げる避難訓練を実際に災害時ケアプランの園女子大教授が、中島みゆきのファイト！の一節シミュレーションとして実行する。これが何よりを引用して、合同研修会に参加した自治体職員に大事です。さらに、高齢者等避難の発令に応じてエールを贈った。

実際に避難しても、何も起こらなかった場合、それを「空振り」と意味づけるのではなく、よりリファイト！ 闘う君の唄をアルな避難訓練だと思って「全力で素振りができ闘わない奴等が笑うだろうましたね。これで本番への準備がより確かになりファイト！ 冷たい水の中をました」と意味づけするのも、当事者と寄り添う

ふるえながら上ってゆけ

福祉専門職や防災・危機管理担当者の重要なしご
ところで、中島みゆきの詩は、次のようにつづとになります。

く。

さいごに－スクラムが求められている

暗い水の流れに打たれながら2021年６月30日のオンライン合同研修会の後半

魚たちはのぼってゆく

では、前半のステップ１から７までの具体的な光っているのは傷ついてはがれかけた鱗が取り組み報告とビデオによる事例の紹介を受け揺れるからて、国の個別避難計画作成モデル事業に応募した

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ステップ３から７の詳細については、立木茂雄（2020）．『誰一人取り残さない防災に向けて、福祉関係者が身につけるべきこと』（萌書房）を参照されたい。

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消防防災の科学ファイト！は、一人の「闘う君」にではなく、謝辞「冷たい水の中をふるえながら」のぼってゆく

本稿は、以下の研究費の成果物である。科学「魚たち」へのエールであった。災害対策基本法

技術振興機構（JST）社会技術研究開発センターの改正と新ガイドラインが求めているのは、自分（RISTEX）「SDGs の達成に向けた共創的研究開の守備範囲だけを守ってボールを回す野球の連携発プログラム〔ソリューション創出フェーズ〕」

プレーではなく、ラグビーのスクラムなのだ。

「福祉専門職と共に進める「誰一人取り残さな全員が渾身の力をあわせ、一丸となってボールい防災」の全国展開のための基盤技術の開発」

を前に進める。場合によればボールを持ったプレ（JPMJRX19I8）（2019年11月15日 ～2023年 ３ 月31

イヤーが一人で前進するが、並走する仲間へのパ

日，研究代表 立木茂雄）、文科省科学研究費基盤

ス、それが阻まれたら周りにモールを築く。ボー

研究（A）「インクルーシブ防災学の構築と体系ルを保持しているプレイヤーが倒されたらラック的実装」（17H00851）（2017年 度 ～2021年 度， 研を組んで次の体制を整える。暗い水の流れに打た究代表 立木茂雄）。

れながらのぼってゆく魚たちのように、全員が泥だらけになり前進するラグビーのゲーム展開こそ新ガイドラインが自治体職員に求めている連結・連携体制のイメージなのである。
だから、この闘いをラグビーのメタファーで進めよう。これが私からのエールである。

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