地方分権に関する基本問題についての調査研究会・専門分科会

地方分権に関する基本問題についての調査研究会・専門分科会 報告書（座長：堀場

勇夫）

報告書
令和
年３月

６

令和６年３月
一般財団法人自治総合センター

一般財団法人自治総合センターはしがき
第１次・第２次地方分権改革では、国と地方の関係を対等・協力の関係に変えるという理念の下、地域が自らの創意と工夫により課題を解決するための制度的基盤の構築が図られてきた。
平成２５年６月に「第３次一括法」、平成２６年５月に「第４次一括法」が成立し、地方公共団体に対する事務・権限の移譲や義務付け・枠付けの見直し等が進められてきた。
さらに、地方の発意に根ざした取組を推進する新たな手法として、個々の地方公共団体等から地方分権改革に関する提案を広く募集し、それらの提案の実現に向けて検討を行う「提案募集方式」が平成２６年から導入された。
「提案募集方式」による地方公共団体等からの提案等を踏まえ、事務・権限の移譲や義務付け・枠付けの見直し等を一層推進するため、平成２７年６月に「第５次一括法」が制定された。平成２８年度以降も毎年度、一括法の制定により更なる事務・権限の移譲や義務付け・枠付けの見直し等が行われ、令和５年６月には「第 13 次一括法」が成立した。
このような地方分権に関する種々の改革の進展や課題を視野に入れながら、地方分権に関する基本問題について先進的かつ実践的な調査研究を実施するため、平成１６年度に本研究会を設置し、検討を重ねてきた。令和５年度においては、「感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律」上の新型コロ
ナウイルス感染症の位置づけが五類感染症へと変更されたこと等を踏まえ、対面・リモートを併用する形式で研究会を開催しており、本報告書は、その成果をとりまとめたものである。
本報告書が、我が国の地方税財政を考える上での一助となれば幸いである。
なお、本研究会は、一般財団法人全国市町村振興協会と一般財団法人自治総合センターが共同で実施したものである。

令和６年３月
一般財団法人 全国市町村振興協会
理事長 坂 本 森 男
一般財団法人 自治総合センター
理事長 安 田 充

地方分権に関する基本問題についての調査研究会（専門分科会）
委員名簿
令和５年４月現在
座長

堀場 勇夫

青山学院大学名誉教授

座長代理

中井 英雄

大阪経済法科大学国際学部教授

足立泰美

甲南大学経済学部教授

石田三成

東洋大学経済学部准教授

井田知也

近畿大学経済学部教授

小川光

東京大学大学院経済学研究科・公共政策大学院教授

加藤美穂子

香川大学経済学部教授

倉本宜史

京都産業大学経済学部准教授

小林航

千葉商科大学政策情報学部教授

齊藤仁

和歌山大学経済学部准教授

齊藤由里恵

中京大学経済学部准教授

篠崎剛

東北学院大学経済学部教授

塩津ゆりか

京都産業大学経済学部教授

菅原宏太

京都産業大学経済学部教授

中澤克佳

東洋大学経済学部教授

広田啓朗

武蔵大学経済学部教授

松本睦

名古屋大学大学院環境学研究科教授

柳原光芳

名古屋大学大学院経済学研究科教授

湯之上英雄

名古屋市立大学経済学部教授

目

次

第１章 調査報告○

地方債と交付税措置 ・・・・・・・・・・・・・・・3○

合併市町村の費用効率性：合併15年後の検証 ・・・・48○

アメリカ医療扶助における Long-term Careの制度設計・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・71○

水道広域化進捗度の要因分析 ・・・・・・・・・・107○

法人住民税均等割における超過課税の実証分析

・・135○ 財政調整基金の現状―地方財政制度からの考察―・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・173
第２章

参考資料

○ 地方財政を取り巻く最近の動向等について

・・・・197○

普通交付税の算定について ・・・・・・・・・・・・208○

令和５年度における主な地方財政関連施策等について・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・237○

地方債制度と市場化 ・・・・・・・・・・・・・・254○

公営企業の現状と課題 ・・・・・・・・・・・・・279

第１章
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UHVHDUFK－26－

「地方分権に関する基本問題調査研究会・専門分科会」

財政健全化指標と交付税措置
2023 年 7 月 14 日報告

足立 泰美

甲南大学経済学部経済学科

1

－27－

財政健全化指標と交付税措置1
甲南大学 足立泰美2

１．はじめに
総務省「令和 4 年度地方財政白書」では，各地方公共団体の実質収支は黒字で推移し，その黒字額は全体で 1.8 兆円，基金残高は 12.4 兆円であると報告されている．だが，国からに各地方公共団体への地方交付税は，新型コロナウィルス感染症（以降，COVID-19 とする）直前の 2019（令和元）年度までは 5 年連続で増加し，2022 年（令和 2 年）度には18 兆 3,611 億円が交付されるなかで， 140 兆円に達した地方債残高の金利の膨張リスクに直面している（図表１参照））．
図表１ 地方税・地方交付税・地方債の推移

地方税

（兆円）

地方交付税等

臨時財政対策債

地方債

80

70
13.0
10.4

60

9.6
2.6

2.9

9.6
2.4

10.0

11.8

12.4

12.3

5.9

5.9

6.1

11.5

10.7

10.5

10.8

12.2

4.0

3.2

3.1

19.3

19.4

19.8

19.5

39.9

40.7

41.2

40.8

10.3

10.6

4.5

3.8

4.0

20.2

19.7

39.1

39.4

12.4
7.1

2.6

5.5

4.6

50
20.6

16.2

16.6

20.3

17.6

19.6

21.3

20.7

20.2

35.2

34.3

34.1

34.4

35.4

20.5

40

30

20

40.3
34.8

36.5

39.6

36.8

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 20201

本研究は 2023 年度「地方分権に関する基本問題についての調査研究会・専門分科会（公 営企業）」で報告した内容に加筆・修正したものである．研究会において 参加者からは有意義なコメントをいただいた．研究会に参加された方々に感謝する．な お，本研究は日本学術振興会の科学研究費補助金（基盤研
究（B）20H01450）の助成を受 けたものの一部である．また，本研究についての責任は、全て著者に帰す．
2

連絡先 : (所属) 甲南大学・経済学部 (メールアドレス) adachi@konan-u.ac.jp

2

－28－

出典）総務省「令和 4 年度 地方財政白書」をもとに筆者作成

財務省は，後年度影響試算で金融政策の正常化による金利のリスクを示している．
2026(令和 8)年度の想定金利が１％上振れすれば，国債費は 2023(令和 5)度より３割増えると報告している．成長率３％で試算した場合に，2032（令和 14）年度の国債残高（復興債など除く）は 1,000 兆円を超え，利払い費は 17 兆円まで膨らむ．1,000 兆円ほどに上っている利付普通国債の発行残高は，2 年債や 5 年債、超長期債も含めて金利が上がれば，借り換えのたびに，利払い費の負担が雪だるま式に増えていくであろう．金利のリスクは地方債においても同様の影響をもたらすであろう．
だが，地方債残高による各地方公共団体への負担を示す将来負担比率は，改善傾向にある．都道府県の将来負担比率は，2011（平成 23）年で 69.2％あったのが 2022（令和 3）
年には 15.4％に，市町村おいては 217.5％から 160.3％まで改善している．その背景には，
財政健全化に向けた各地方公共団体が講じてきた様々な対策に起因する．1995 年の阪神大震災後，神戸市は莫大な市債発行で，財政規模に対する借金返済額の割合を示す実質公債費率が上昇したが，行政改革と投資抑制によって改善してきた．昨今は，人口減少による税収減が将来にわたって見込まれるなかで、積極的な投資政策に舵を切ってきている．例
えば都心部の三宮や沿岸部のウオーターフロントエリアでインフラ投資が進められているが、実質公債費率及び将来負担比率は政令指定都市のなかでも低位に位置している3．一方で，なんらかの対策を講じなければ，厳しい財政状況に直面する団体もある．和歌山県では，2023（令和 5）年度末に 209 億円あった財政調整基金及び県債管理基金残高が，2025（令和 7）年度には 5 億円の赤字に陥り底を突くことが報道されている．
そもそも，将来負担比率とはどのように導出されているのだろうか．地方公社や出資法人等も含め、地方公共団体の一般会計等が将来負担する実質的な負債残高を，標準的な状態で通常収入に相当する経常的一般財源で除した値が将来負担比率である．このとき，除する値（分母）は，標準税収入額等に普通交付税等（臨時財政対策債発行可能額含む）を加算している標準財政規模である．一方で，除される値（分子）は将来負担額から，交付税措置によって基準財政需要額に算入される見込額等の充当可能財源を減算している．つまり，交付税措置等の影響を強くうけるであろう．交付税措置とは，地方債の元利償還金
部分を将来の基準財政需要額に算入することで，地方公共団体の財政上の自由度が拡大する．それによって，予算制約のソフト化を招く恐れがあるだろう．先行研究においても，制度面の視点から，バブル崩壊後の景気対策として行われてきた単独事業が．交付税措置によって誘導されてきたことを論じている（入谷（1995），梅原（1996），池上（1998），
岡崎（1999, 2000a,2000b）,細井（2022））．また，計量的な視点からも，単独事業費，社3

横浜市においても，2023（令和 3）年度予算編成時に 400 億円近い収支不足であったが，市立保育所の民間移管等の歳出削減，保有資産の売却や外郭団体の解散・合併そして税収の堅調な増加で財政健全化を図ってきた．

3－29－

会資本ストック，公共投資，地方債の起債と交付税措置との関係を検証がなされたきた（土居・別所（2005a，2005b）．別所（2008），林・石田（2008），宮崎（2015））
本稿では，将来負担比率に注目し，地方債の元利償還金部分に対する交付税措置が与える影響を検証する．次章では，交付税措置の概要について説明する．第 3 章，第４章では本稿に関する先行研究とデータの概要及び分析モデルについて，第５章では推計結果及び考察を，第６章は結びとする．本稿の推計結果から，以下の 2 点が明らかとなった．第 1に，交付税措置と赤字地方債との関係では，基準財政需要額の投資的経費の費目として算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の財政補填をせざる負えない可能性が高いだろう．また，交付税措置があることで将来負担比率が高いリスクのある団体であるほど，赤字地方債を多く起債している傾向が検出され，財政負担が膨張させる恐れがある．第 2 に，建設地方債との関係では，
基準財政需要額への算入方式に，公園緑地事業債や地域総合整備事業債などの投資的経費の費目に算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の影響が大きく，事業費補正の恩恵を受けている可能性が高いことが示唆される．また，前期基準財政需要額算入見込額標準財政規模比が高い団体である
ほど，建設地方債の発行を促す傾向にあるが，将来負担比率の多寡に応じて建設地方債の起債に有意な差が生じていない結果となった．

２．交付税措置の概要

将来の基準財政需要額を増額することで賄う交付税措置の算出方法には，いくつかある．
基準財政需要額は，各サービス別に測定単位，単位費用，補正係数の積を合算して算出される値である．基準財政需要額における交付税措置の算出には，単位費用における公債費への算入による算出と，補正係数の一つである事業費補正による事業単価の嵩上げによる算出がある．単位費用における公債費の算入とは，発行した地方債の公債費を基準財政需要額の 1 項目として計上するこという4．事業費補正とは，各地方公共団体の財政状況，公共施設の整備状況，投資的経費の必要の度合い等に応じて，基準財政需要額を補正する投資態様補正をいう．投資的態様補正には，人口や面積等の統計指標による補正（密度補正）と，投資的事業経費における地方負担額や元利償還金等による補正（事業費補正）がある．
交付税措置は，COVID-19 禍においても行われてきた．2020（令和２）年度の地方財政

4

例えば，公害防止事業債償還費の場合，測定単位が元利償還金，単位費用が 1000 円あたり 500 円と規定されている，臨時財政対策債の場合は，測定単位が元利償還金で，単位費用が元利償還金の 100％としている． 1994(平成 6)～1999（平成 11）年の各年度の財源対策のために発行が許可された 2000（平成12）年度の財源対策債は，測定単位が過去の元利償還金で，単位費用は許可額 1000 円あたり 97 円であ
る．

4

－30－

計画では，COVID-19 以前の段階で策定されたため，基準財政需要額は，幼保・高等教育の無償化，介護給付費負担金ならびに障がい者自立支援給付費負担金の社会保障関係に係る個別算定経費に加え，地域社会再生事業費の包括算定経費によって増える傾向にあった．
一方で，地方税や地方譲与税は高い伸びが見込まれており，それによって基準財政収入額は増える算定となっていた．このとき，算定額（推計基準税額）と課税実績額との間に景気の変動等で著しく格差が生じた場合，地方公共団体の財政運営への影響を考慮して，精算又は減収補填債によって，算定額（推計基準税額）と実績額の差が是正されてきた．
図表２ 減収補填債による清算措置

出典）総務省「基準財政収入額の精算制度と減収補填債制度」より抜粋

COVID-19 禍においても，図表２のように，課税実績と基準財政収入額とのかい離に対して，一部の税目に特例として精算制度の設定を可能とした5．具体的には，減収補填債の発行である．減収補填債とは，法人事業税等が基準財政収入額算定見込額を下回る恐れがある場合に，減収に対して，地方公共団体は減収補填債の発行が認められる．このとき，発行された減収補填債は，当該年度の実績額に加算(75％）し，精算額から控除されるとともに，元利償還金は後年度基準財政需要額に算入され交付税措置がなされた6 7 ．基準財

5減収補填債には，法人税割，事業税，利子割，特別法人事業譲与税等の道府県分と法人税割，利子割交付金，法人事業税交付金の市町村分が対象項目になった．基準財政収入額の清算には，所得割，法人税割，事業税，利子割，特別法人事業譲与税の道府県分が，所得割，法人税制，利子割交付金，法人事業税交付金，特別とん譲与税の市町村分が対象項目となった．
6

これ以外にも，普通交付税の精算措置や特別交付税による措置が行われた．普通交付税の清算措置とは，法人事業税等の算定が過大又は過小の場合、減収補填債で措置されない額に対して，翌年度以降の基準財政収入額に加算又は減算される. 特別交付税による措置とは，基準財政収入額が著しく過大算定されていた場合、税収不足相当分を特別交付税で補う場合がある．
7

普通交付税の清算措置では，法人税割、法人事業税、利子割（交付金を含む．
）及び地方法人特別譲与税

5

－31－

政需要額や基準財政収入額においては，地方交付税法（昭和 25 年法律第 211 号）の第 7 条で，歳出歳入総額の見込額の提出及び公表が義務付けられている．歳出においては，総額
及び前年度に対する増減額，国庫支出金に基づく経費の総額そして，地方債の利子及び元金償還金等，歳入では税目ごとの課税標準額，税率，調定見込額及び徴収見込額，使用料及び手数料，国庫支出金，雑収入に加え起債額等を公表するとしている．
図表３ 赤字地方債
名称

根拠条文

期間

発行目的

元利償還費に対する交付税
措置割合

地方交付税総額と国税法定率分の地方交
臨時財政対策債

第33条の５の２

令和二年度から令和四年度ま

付税財源の差額を補填

での間

地方交付税法附則第六条の二第一項の規

100%

定の範囲内
減税補填債

第33条の２、３、５

平成六年度から平成八年度ま 個人住民税の特別減税による地方税収減
での間

の補填

100%

地方交付税算定時の地方税収見込み額と減収補填債

第33条の5の３

当分の間

実額の乖離による過小算定された地方交

75%

付税の補填
臨時税収補填債

第33条の４

平成九年度に限り退職手当債

第33条の5の5

当分の間

地方消費税導入時の平年ベースの税収確保が難しいことから、差額相当分を発行
平常時に計上された地方公共団体の退職手当財源の平年時ベースを上回る不足額
を補填

調整債

第33条の5の6

令和元年度の限り

100%
元利償還費・
利払費措置無し

地方法人特別税等への暫定措置による減元利償還費・

収補填

利払費措置無し

出典）総務省「地方債制度等について」をもとに筆者作成

財政補填を行う地方債には，減収補填債以外にも，図表３で示すように，臨時財政対策
債や減税補填債があり，期間，発行目的ならびに元利償還金に対する交付税措置の内容を明らかにしたうえで起債が認められてきた．地方債とは，地方公共団体が財政上必要とす
る資金を外部から調達することによって負担する債務で，履行が一会計年度を超えて行われるものをいう．地方債は原則として，公営企業（交通、ガス、水道など）の経費や建設事業費の財源を調達する場合等，地方財政法第５条各号に掲げる場合においてのみ発行できることとなっている．つまり，地方債は公共投資等の適債事業への特定財源である
この地方債で起こすことができる経費が，昨今，図表４で示すように地方財政法第 5 条
各号に規定する経費以外の経費について，地方債を起こすことができる対象項目等が拡充傾向にある．
図表４ 地方債が起こすことができる経費

で，減収補填債か当該精算措置による方法が認められている．

6

－32－

他方債を起こすことができる経費（特別法等によるもの）
地方財政法第5条各号に規定する経費以外の経費について地方債を起こすためには、別途法的措置が必要である。
1) 地方財政法第33条の5の5の規定に基づく退職手当債
2) 辺地に係る公共的施設の総合整備のための財政上の特別措置等に関する法律に基づく辺地対策事業債
3) 過疎地域の持続的発展の支援に関する特別措置法に基づく過疎対策事業債
4) 地方財政法第33条の 6 の規定に基づく鉱害復旧事業債
5) 災害対策基本法に基づく歳入欠かん等債
6) 有明海及び八代海等を再生するための特別措置に関する法律に基づく有明海・八代海等の再生のための事業債
7) 防災のための集団移転促進事業に係る国の財政上の特別措置等に関する法律に基づく防災集団移転促進のための事業債
8) 活動火山対策特別措囲法に基づく避難施設整備のための事業債
9) 地震防災対策強化地域における地震対策緊急整備事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律に基づく地震対策緊急整備事業債
10) 総合保養地域整備法第13条の規定に基づく民間事業者に対する助成のための事業債
11) 多極分散型国土形成促進法第18条及び第26条の規定に基づく振興拠点地域等における中核的施設等の整備のための事業債
12) 地方拠点都市地域の整備及び産業業務施設の再配囲の促進に関する法律第16条の規定に基づく法人事業者に対する助成のための事業
13) 特定農山村地域における農林業等の活性化のための基盤整備の促進に関する法律第18条の規定に基づく助成のための事業債
14) 大都市地域における宅地開発及び鉄道整備の 体的推進に関する特別措置法第22条の規定に基づく助成等のための事業債
15) 高齢者、 障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律第30条の規定に基づく公共交通特定事業に関する助成のための事業債
16) 市町村の合併の特例に関する法律第11条の2の規定に基づく合併特例債
17) 地方財政法第33条の5の2の規定に基づく臨時財政対策債
18) 地方財政法第33条の6の3の規定に基づく石綿対策事業債
19) 地域公共交通の活性化及び再生に関する法律第12条又は第17条の規定に基づく軌道運送高度化事業又は道路運送高度化事業に関する助成のための事業債
20) 石綿による健康被害の救済に関する法律第33条の規定に基づく石綿健康被害救済基金への拠出のための事業債
21) 武力攻撃事態等における国民の保護のための措匿に関する法律第170条の規定に基づく事業債
22) 被災者生活再建支援法第19条の規定に基づく支援業務を運営するための基金への拠出のための事業債
23) 特定産業廃棄物に起因する支障の除去等に関する特別措置法第6条の規定に基づく特定支援除去等事業のための事業債
24) 森林の間伐等の実施の促進に関する特別措證法第7条の規定に基づく特定間伐材等の実施又は助成のための事業債
25) 地方財政法第33条の 5 の3の規定に基づく減収補填債
26) 地方財政法第33条の5の 6 、地方財政法第33条の5の 9 及び地方財政法第33条の5の 10の規定に基づく地方債（調整債）
27) 地方公共団体の財政の健全化に関する法律第12条第1項の規定に基づく再生振替特例債
28) 地域再生法第17条の規定に基づく地域において使用されていない公共施設又は公用施設の除却を通じて地域住民の生活環境の改善を図る事業のための事業債
29) 南海トラフ地裳に係る地緩防災対策の推進に関する特別措置法第18条の規定に基づく集団移転促進事業のための事業債
30) 地方財政法第33条の5の 8 の規定に基づく公共施設等の除却のための事業債
31) 地方財政法第33条の 5 の11の規定に基づく河川等におけるしゅんせつ等のための事業債
32) 日本海溝・千島海溝周辺海溝型地盤に係る地震防災対策の推進に関する特別措置法第 17条の規定に基づく集団移転促進事業のための事業債

出典）総務省「地方債制度等について」をもとに筆者作成

たとえば，建設関係に関する地方債の場合，当初，1947（昭和 22）年に，地方債の範囲
を①地方公営企業に要する経費，②出資金及び貸付金，③地方債の借換え，④災害応急事
業費・災害復旧事業費及び災害救助事業費，⑤戦災復旧事業費及び公共施設(学校、河川、道路、港湾等)建設事業費(ただし普通税の賦課率または賦課総額が標準の 1.2 倍以上である場合に限る)としていた．1950（昭和 25）年には，戦災復旧事業費及び公共施設建設事
業費の税率制限が「標準税率以上」まで緩和され，1953（昭和 28）年には「学校、河川、道路、港湾等の公共施設」から「学校その他の文教施設、保育所その他の厚生施設、消防
施設、道路、河川、港湾その他の土木施設等の公共施設又は公用施設」へと対象の拡充が改められ，地方債の償還期限を公共事業で建設される施設の耐用年数を超えないこととした．これらは，第 5 条の見直しにとどまっていた．1962(昭和 37)年の「辺地に係る公共的施設の総合整備のための財政上の特別措置等に関する法律」による辺地対策事業債や，1970(昭和 45)年の「過疎地域対策緊急措置法」による過疎対策事業債，続く 2004 年には「市町村の合併の特例に関する法律」第 11 条２で旧合併特例債は特別法による追加となった．同時に，個人の道府県民税又は市町村民税に係る特別減税等に伴う地方債の特例としてある地方財政法第 33 条の５の 8 で公共施設等の除却に係る地方債，2020（令和 2）年には地方財政法第 33 条５の 11 に緊急浚渫推進事業が，地方財政法第 33 条の５の 12 で猶予7－33－

特例債が，起債項目に追加された．このように建設関係に関する地方債の起債は，地方財政法第 5 条の見直しから，特別措置に，さらには地方財政法第 33 条による改正を経ながら対象項目が広がってきた．
図表５ 地方債の充当率と交付税措置
元利償還金に対する充当率
内訳

一般単独事業

75

なし

地域活性化事業

90

30

旧合併特例

95

70

緊急防災・減災事業

100

70

公共施設等適正化管理推進事業

90

30~50

緊急自然災害防止対策事業

100

70

90

75

15

70

50

社会福祉施設

80

80

なし

なし

なし

一般廃棄物処理事業（補助事業分）

90

75

15

50

50

（公立学校施設整備負担金事業）

公営住宅建設事業

災害復旧事業

財源対策債分

一般事業（その他事業）

学校教育施設
公共事業等

本来分

交付税措置
本来分 財源対策債分

補助・直轄災害復旧事業
一般単独災害復旧事業

100

なし

80~10095
47.5~85.5

100
100

財政力補正
66.5~95

辺地対策事業

100

80

過疎対策事業

100

70（公共土木施設）
公共土木施設等小災害復旧事業

出典）地方公共団体金融機構「JFM DISCLOSURE2010」及び財務省「令和４年度財政融資資金地方資金の償還期限及び据置期間基準年数表」より筆者作成

現在，建設関係に関する地方債の元利償還金に対する交付税措置は，①喫緊の政策課題への対応，②防災・減災対策など国民の生命・安全にかかわるもの，③全国的にみて財政需要が偏在しているものに重点的に行われており，高い地方債充当率に手厚い交付税措置が施されている．例えば，喫緊の政策課題に対応するもの（措置年限等を限定したうえで措置）として辺地対策債，過疎対策債，公共施設等適正管理事業債がある．辺地対策債は100％の地方債充当率のなかで 80％の元利償還金の交付税算入が認められている．過疎対策債は 100％の充当率に 70％の交付税算入率が，公共施設等適正管理事業債は 90％の充当
率に 50％の交付税算入率としている．また．防災・減災対策にかかわる災害復旧事業，緊急防災・減災事業，防災対策事業のそれぞれの充当率と交付税算入率は 100％と 95％，8－34－

100％と 70％，75％と 30％である．さらに，全国的にみて財政需要が偏在している整備新幹線，新直轄高速自動車国道ならびに直轄ダムでは共通して，元利償還金の 90％が地方債で充当が可能で，かつその 50％は交付税措置とされてきた．地方財政法第 33 条では，建設関係に加え，期間を一定限定する時限措置のもとで，発行目的を明確にし，元利償還金に対して概ね 100％の交付税措置を行う財政補填に対する交付税措置も行われてきた．これら地方債の充当率と交付税措置を図表５で示す．
このように地方債の元利償還金に対する交付税措置が行われてきたが，従来から，地方団体の負担意識を薄める仕組みとして指摘されてきた（「骨太方針（2001（平成 13）年度）」）
．土居・別所（2005a）においても，地方交付税交付金を通じた地方債の元利補給に取り上げ，地方交付税の 3 割，公債費支出の 6 割を超える規模に達し，元利補給が公共投資の増加を促していることを指摘している．昨今の地方債に対する交付税措置の適用が拡大するなかで，基準財政需要額の元利償還費への算入によって，地方公共団体の財政上の自由度が拡大した場合，地域住民のニーズにあったサービスの提供に繋がるものの，予算制約のソフト化が生じる可能性も否めないだろう．また地方債の利子および元利償還金に対して金利の影響が膨らむ恐れがある．今までは，超低金利のもとで，実際の金利が想定を大幅に下回っており，当初予算に計上した国債費のうち浮いた分を実質的に補正予算の財源に充ててきた．これまでのように，補正予算を編成すれば，赤字国債の発行が増える
悪循環に陥りかねない．

２．先行研究地方債の元利償還金は地方交付税交付金額の算出の基礎となる基準財政需要額の差算定に影響を与え，地方交付税を通じた異時点間・地域間の所得再分配が行われている．先行研究においても，各地方公共団体の決算後の中央政府からの事後的な救済の枠組みが各団体の非効率な財政運営を容認するとし，ソフトな予算制約が指摘されてき（Kornai,1980;
土居,1996; 中野,2000; 佐藤,2001; 田近他,2001; 山下,2001; 山下・佐藤,2002; 堀場他,2003;
赤井他,2003）． 赤井他（2003）は,基準財政需要額における測定単位の算入,事業費補正,補正係数を取り上げ，基準財政需要額の算定方式が，事後的な救済となり,地方公共団体の効率的な運営を妨げるとしている．土居・別所（2005a）は，地方債の元利償還金に対する補助金は利子率を引き下げることから，経常経費に対する投資的経費の比率を増加させるかどうかを仮説としてたて，1980（昭和 55）～2000(平成 12)年度の都道府県別データを用いて,Hayashi，M(2000）の 2 期間モデルを拡張し検証を行った．推計結果から，投資的経費補助率及び経常経費補助率と地方債残高に注目し,1980 年代は事業費補正によって地方債の起債が促され,公共事業が誘導されていることを明らかにしている．地方債の恒常的な発行への償還が，地方税に加え，中央政府からの後年度の資金移転である交付税措置に注目した先行研究は多くある．土居・別所（2005b）は,1976(昭和 51)～2000（平成 12）9－35－

年度の都道府県別データで,地方債の元利償還金の交付税措置が地方債の発行を増加させる
結果を導出している．林・石田(2008)は,1990(平成 2)～1999(平成 11)年度データを使用し,交付税措置が 1 人当たり単独事業費に与える影響を検証し,自主的・主体的に地域の実情等に応じて,国の補助等を受けずに実施する独自事業の経費が,各地方公共団体の事後的な救済によって増えている．大野・小林(2011)は，1990(平成 2)～2008(平成 20)年度データを使用し,地方債利回り,交付税措置率及び投資補助率によって普通建設事業費における充当率が高まっていることを検証している．宮下（2015）は,2010(平成 22)年度データを使用
し,過疎債及び特例債の起債が,交付税措置によって増えていることを示している 8．以上のことから,基準財政需要額の算出方法や交付税措置が，事後的な救済とみなされ,歳出や地方債の起債を誘導していることが指摘されてきた．このとき先行研究では,測定単位,事業費補正,補正係数等の基準財政需要額の算出や交付税措置に関わる変数を外生変数として検証してきた．だが，これら変数によって確かに歳出を検討する可能性が高いが，逆に，歳出の多寡によって，補正や措置が調整されていることも考えられ,同時決定の可能性がある．
．そこで，本稿では，基準財政需要額の算出に関わる変数および交付税措置が，地方公共9団体の財政運営に与える影響を，将来負担比率との関係から明らかにする．このとき，分析上の課題として,先行研究の多くが外生変数として検証を行っており,逆の因果関係による同時性バイアスが生じているおそれがあることを指摘してきた．本稿でも,先行研究と同様に,当該期の被説明変数に対し,説明変数を 1 期前のラグをとり,説明変数から被説明変数への一方向の因果を設定することで,見せかけの回帰を回避し被説明変数と説明変数の因果関係を検証する．

３．データの概要と推計モデル
本稿では，地方交付税措置における基準財政需要額算入見込額（充当率及び補正）が，歳出及び地方債の地方公共団体の財政運営に影響を与えるかどうかを，2008(平成 20)～
2020(令和 2)年度の市町村別データを使用し，歳出及び地方債に与える影響を検証する．
本稿で使用する主なデータは総務省「健全化判断比率・資金不足比率等の算定様式等デー
タ」，「地方財政状況調査：市町村」の 32 表「資金収支の状況 」33 表「地方債現在高の状
況 」34 表「地方債借入別の状況」，ならびに「市町村決算状況調査：市町村」を用いて検証する．このとき，公債費等負担を示す指標である従来の起債制限比率が見直され，2007(平成 19)年度には実質公債費比率が導入された．当該年度に，満期一括償還方式の地

8

宮下・中澤（2014）は合併の有無と地方債残高の関係を検証している．

9

宮崎（2010）は,都道府県別データを使用し,ダイナミックパネル分析を行い,前期の各項目の経常経費及び基準財政需要額の乖離率が補正係数の改正に影響をもたらすことを示している．なお，宮崎（2010）では、Blunedell and Bond(1998)による N→∞かつ T が有限で成立し、モーメント条件は被説明変数の初期条件に依存するとしているシステム GMM 推定を採用し検証をしている．

10

－36－

方債に係る減債基金積立額の比率への反映ルールが統一され，公営企業の元利償還金への一般会計からの繰入金の算入等が行われ，実質の公債費等の負担を示す実質公債費比率を採用された．これらを踏まえ，かつ，本稿の主眼である基準財政需要額算入見込額及び密度補正や事業費補正の入手が可能な 2008（平成 20）年から検証を行う．
図表６から図表８には，本稿の使用するデータの傾向を示す．図表６から，将来負担比率は，当該対象期間である 2008(平成 20)～2020(令和 2)年は，改善傾向にある．だが，将来負担比率とは，将来負担額を充当可能財源で引いた値を，標準財政規模比を算入公債費額で差し引いた値で除して導出される．将来負担額は，地方債現在高，債務負担行為に基づく支出予定額，公営企業債等繰入見込額，退職手当負担見込額，設立法人の負債額等負担見込額，連結実質赤字額ならびに組合連結実質赤字額負担見込額の合算額である10．充
当可能財源とは，交付税措置，事業費補正，密度補正で構成される基準財政需要額算入見込額をはじめ，充当可能基金，充当可能特定算入（都市計画税含む）の合算額をいう．基
準財政需要額算入見込額とは，地方債の償還等に要する経費，公債費における事業費補正や，各団体の事情を反映させた密度補正による算定以降の基準財政需要額に算入が見込まれる額で，総務大臣の定めで算定された額をいう．
図表６ 将来負担比率と充当可能財源の関係

図表７ 充当可能財源の内訳

10

設立法人の負債額等負担見込額とは，地方道路公社，土地開発公社，地方独立行政法人，第 3 セクター等（損失補償、信託、貸付）の合算をいう．

11

－37－

図表 6 から，将来負担比率が平均的に減少するなかで，充当可能財源比率が平均的に増加傾向にある．2008(平成 20)年度と比べて 2020(令和 2)年度は，将来負担比率は改善しているが，充当可能財源比率は増加している．図表 7 から，2008(平成 20)年度データ及び2020(令和 2)年度データで共通して，充当可能財源の 6 割以上を基準財政需要算入見込額で占めていることがわかる．図表８から将来負担比率と基準財政需要額算入見込額との関係において，平均将来負担比率が減少するなかで，基準財政需要額算入見込額比率は逓増している．このとき，2008(平成 20)年度と比べ 2020(令和 2)年度の将来負担比率は改善しているが，基準財政需要額算入見込額比率は増えている．
図表８ 将来負担比率と基準財政需要額算入見込額

12

－38－

このことから，地方債に対する交付税措置の適用が拡大するなかで，基準財政需要額の元利償還費への算入が行われ，地方公共団体の財政上の自由度が拡大し，予算制約のソフト化が起きている可能性が高い．つまり，歳出が膨張したり，地方債が累増したりする恐れがある．そこで本稿では，地方債の元利償還金に対する交付税措置が，地方公共団体の歳出配分と地方債の増加に与える影響を検証する．
基準財政算入見込額と歳出及び地方債に関する変数には，逆の因果関係による同時性バ
イアスが生じるおそれがある．そこで本稿では，まず（１）式で，歳出及び地方債に関する変数を外生変数としてみなし，当該期の被説明変数に対し，説明変数を 1 期前のラグをとり，説明変数から被説明変数への一方向の因果を設定することで，見せかけの回帰を回避する検証を行う．

𝐵𝑜𝑛𝑑𝑖𝑡 = 𝛼1 + 𝛽1 𝐸𝑥𝑝𝑖𝑡−1 𝐵𝑢𝑟𝑑𝑒𝑛𝑖𝑡−1 + 𝛾1 𝑍𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡（１）

したがって，𝐵𝑜𝑛𝑑は赤字地方債や建設地方債を表す変数，𝐹𝑖𝑛𝑎𝑐𝑒は基準財政需要の算出
に関する変数及び交付税措置に関する変数，，𝐵𝑢𝑟𝑑𝑒𝑛は将来財政負担比率を表す．各地方公共団体の財政状況や人口構造が異なっていることから経費の負担にも相違が生じるなかで効率的な運営を求められている．そこで，各地方公共団体の財政運営に影響をもたらす
構造要因及び経営要因を表す変数ベクトルを𝑍とする．次いで，歳出や地方債が膨らむのは，将来的に交付税措置で補填されることや，逆に交付税措置があるから歳出等が高まる
13

－39－

恐れがあり，交付税措置や歳出や地方債の増減は各地方公共団体の財政運営の選択によって内生的に決定されていることが考えられる．そこで，まず，（２）式で地方公共団体の財政状況に影響をもたらす構造的要因を採用することで𝐹𝑖𝑛𝑎𝑐𝑒の外生化を試みる．
本稿で地方公共団体の観察されない欠落変数によるバイアスを除去するために，パネル
データを用いて，財政要因及び人口要因を考慮し，地方公共団体の歳出水準，企業債水準
ならびに歳入水準が一般会計における交付税措置に与える影響を検証する．本稿の使用する主なデータは，総務省「健全化判断比率・資金不足比率等の算定様式等データ」，「地方財政状況調査：市町村」の 32 表「資金収支の状況 」33 表「地方債現在高の状況 」34 表「地方債借入別の状況」，ならびに「市町村決算状況調査：市町村」の 2008(平成 20)～
2020(令和 2)年度の個票データを使用する．これらデータを用い，地方財政法第 5 条及び第 33 条を対象とする起債を踏まえて下記の変数を作成した．このとき，「」は総務省「健全化判断比率・資金不足比率等の算定様式等データ」等のデータ名，【】は作成した変数を示している．
第１に被説明変数には，歳出標準財政規模比，地方債標準財政規模比，建設地方債標準
財政規模比，赤字地方債標準財政規模比，一般単独事業債標準財政規模比，過疎対策債標
準財政規模比を用いる．これは，地方税が限られているなかで，将来の基準財政需要額に算入される交付税措置が行われることで，地方債の起債が膨らんだり，義務的経費や投資的経費を網羅した歳出が増えたり，といったソフトの予算制約が生じているかを検証する．
公共インフラの維持・更新が多額の金額を要し，一方で，人口動態の変化による地方税減収によって必要経費を賄うことが難しく，地方債の起債で確保される場合に，交付税措置に計上される金額が適正な水準であれば，歳出，地方債（建設地方債，赤字地方債），一
般単独事業債，過疎対策債に対して，正の有意性もしくは有意性は生じないであろう．
被説明変数【建設地方債現在高標準財政規模比】＝「建設地方債現在高」/「標準財政規模」【赤字地方債現在高標準財政規模比】＝「赤字地方債現在高」/「標準財政規模」「建設地方債現在高」＝「現在高」－「赤字地方債現在高」「赤字地方債現在高」＝「減収補填債」＋「減税補填債」＋「臨時財政対策債」＋「臨時財政特例債」＋「臨時税収補填債」＋「公共施設特例債」
第 2 に，本稿が主眼とする説明変数として，基準財政需要額算入見込額標準財政規模比，事業費補正標準財政規模比，密度補正標準財政規模比を採用する．将来負担比率を構成す
14

－40－

る基準財政需要額算入見込額を，交付税措置における充当率の指標として採用する．基準
財政需要額算入見込額とは，充当可能財源等のうちの充当可能基金，充当可能特定算入（うち都市計画税）を除去した額である．基準財政需要額に算入された公債費である事業費補正と，基準財政需要額に算入された地方公共団体の事情を反映した密度補正を採用する．なお，密度補正の元利償還金及び準元利償還は，実質公債費比率の算出に従って公営企業に要する経費の財源とする地方債の償還の財源に充てたと認められる繰入金，一部事務組合等の起こした地方債に充てたと認められる補助金又は負担金，公債費に準ずる債務負担行為に係るもの，一時借入金の利子を採用する．事業費補正及び密度補正は，2016(平成 28)年以降は，元利償還金及び準元利償還金に係る額を合算して公開されていることから， 2008(平成 20)年～2015(平成 27)年の事業費補正及び密度補正において，基準
財政需要額に算入される元利償還金額と準元利償還金に係る額を合算して算出する．地方公共団体の財政要因及び人口要因が同じ条件下にあれば，交付税措置の水準が高ければ（低ければ），事業費補正の水準が高ければ（低ければ），密度補正の水準が高ければ（低ければ），歳出や地方債に対して将来への基準財政需要額への算入等への依存度が大きい（小さい）ことが予想される．
説明変数【事業費補正標準財政規模比】＝「事業費補正」/「標準財政規模」【密度補正標準財政規模比】＝「密度補正」/「標準財政規模」【基準財政需要額算入見込額】＝「基準財政需要額算入見込額」/「標準財政規模比」【将来負担比率】＝「将来負担比率」
第３に，地方公共団体における財政運営が与える影響をコントロールする．財政要因として，公債費充当標準財政規模比，投資的補助標準財政規模比，地方債利回標準財政規模比を採用する．公債費充当標準財政規模比は，標準財政規模に公債費で充当された割合を示し，値が高いほど，財政運営の硬直性の高まりを表す．投資的補助標準財政規模比とは標準財政規模に投資的経費に係る国庫補助負担額で充当される財政的支援の割合を示す．
地方債利回標準財政規模比とは，標準財政規模に地方公共団体が起債する地方債利回りで充当された割合を示し，値が高いほど相対的に地方債の利回りが期待され，必要な資金を地方債で調達することが可能となり，財政運営の硬直性の低まることを示す．公債費充当
標準財政規模比率が高ければ（低ければ），投資的補助標準財政規模比が高ければ（低ければ），地方債利回標準財政規模比が低ければ（高ければ），交付税措置に期待し，歳出及び地方債の起債が高く（低く）なることが考えられる．
財政要因【公債費充当標準財政規模比】＝「公債費充当一般財源等額」/「標準財政規模」
15

－41－

【投資的補助標準財政規模比】＝「国庫支出金＋都道府県支出金」/「標準財政規模」【地方債利回標準財政規模比】＝「元利償還額（利子）」/「標準財政規模」
最期に，構造要因を採用する．地方公共団体の地方税収は，同じような人口構造や産業構造等の条件をもつ類似の状況にあることが考えられ，一般行政にかかる経費が類似である可能性が高い．
構造要因【可住地面積当たり人口】 ＝「人口」 /「可住地面積」【人口増減率】 ＝「当該年度人口」―「前年度人口」 / 「前年度人口」【第２産業率】 ＝「第２次産業率」【第３産業率】 ＝「第３次産業率」
図表 9 のパネル A では本稿の全標本数の記述統計を，パネル B では被説明変数と主眼の説明変数の 2010 年，2015 年，2010 年の推移を示す．赤字地方債標準財政規模比は減少傾向にあるが，建設地方債標準財政規模比は増加傾向にある．事業費補正標準財政規模比は減少しており，密度補正標準財政規模比は横ばいで，基準財政需要額算入見込額標準財政
規模比は増減して推移している11．
図表 9 記述統計
パネル A 全標本数
全標本数

単位

標本数

赤字地方債標準財政規模比

比率19,728

0.058

0.025

0.000

0.311

建設地方債標準財政規模比

比率19,728

0.113

0.111

0.000

6.996

事業費補正標準財政規模比

比率19,728

0.040

0.024

0.000

0.182

密度補正標準財政規模比

比率19,728

0.005

0.007

0.000

0.100

基準財政需要額算入見込額標準財政規模比

比率19,728

1.614

0.393

0.125

5.468

将来負担比率％19,72848.25454.56001091

公債費充当標準財政規模比

比率19,728

0.001

0.009

0.000

0.141

投資補助標準財政規模比

比率19,728

0.462

0.378

0.057

14.699地方債利回標準材財政規模比

比率19,728

0.018

0.010

0.000

0.130

2

平均

標準偏差

最大値

可住地面積当たり人口人/1,000Km

19,728

0.862

1.781

0.001

14.824

人口増減率

比率19,728-0.0080.020-0.1851.183

第2次産業率%19,72826.427

8.289

1.300

69.900

第3次産業率%19,72861.66510.14619.80093.400

パネル B 被説明変数及び主眼の説明変数の推移

11

最小値

将来負担比率の最大値，例えば，2009 年の 1,091%は，北海道夕張市である．

16

－42－

2010

単位

標本数

平均

標準偏差

最小値

最大値

赤字地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.085

0.027

0.000

0.215

建設地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.077

0.070

0.000

1.110

事業費補正標準財政規模比

比率

1,644

0.048

0.026

0.000

0.143

密度補正標準財政規模比

比率

1,644

0.005

0.006

0.000

0.086

基準財政需要額算入見込額標準財政規模比

比率

1,644

1.585

0.366

0.372

3.252

将来負担比率％1,644

70.50561.444

0

923

2015

単位

標本数

平均

標準偏差

最小値

最大値

赤字地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.057

0.021

0.000

0.159

建設地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.118

0.093

0.000

1.049

事業費補正標準財政規模比

比率

1,644

0.040

0.023

0.000

0.169

密度補正標準財政規模比

比率

1,644

0.005

0.006

0.000

0.090

基準財政需要額算入見込額標準財政規模比

比率

1,644

1.609

0.378

0.253

3.759

将来負担比率％1,644

40.03348.497

0

632

2020

単位

標本数

平均

標準偏差

最小値

最大値

赤字地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.042

0.019

0.000

0.135

建設地方債標準財政規模比

比率

1,644

0.149

0.125

0.000

1.605

事業費補正標準財政規模比

比率

1,644

0.028

0.018

0.000

0.105

密度補正標準財政規模比

比率

1,644

0.005

0.007

0.000

0.087

基準財政需要額算入見込額標準財政規模比

比率

1,644

1.565

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将来負担比率％1,644

31.83440.383

0

336

17

－43－

４．推計結果
図表 10 に本稿の推計結果を示す．本稿の主眼の説明変数を外生変数とみなし，当該期の被説明変数に対し，説明変数を 1 期前のラグをとり，説明変数から被説明変数への一方向の因果を設定することで，見せかけの回帰を回避する検証を行った．これら推計結果は，
Hauman test の結果に基づいて固定効果モデルの結果を示す．
Model(1)(2)(3)から，前期事業費補正標準財政規模比と赤字地方債発行額標準財政規模比の関係では有意性が得られないが，前期事業費補正標準財政規模比において将来負担比率が高い地方公共団体であるほど，赤字地方債発行額標準財政規模比が 5％有意水準で上昇する傾向にある．人口密度等が要因で行政経費の差を反映させる前期密度補正標準財政
規模比では，赤字地方債発行額標準財政規模比に対して 5％水準で正に有意な影響が認められるが，前期密度補正標準財政規模比において将来負担比率が高い団体であるほど，赤字地方債発行額標準財政規模比が 5％有意水準で抑制傾向にある．前期基準財政需要額算
入見込額標準財政規模比は，赤字地方債発行額標準財政規模比に対して負に 1％水準で有意な影響が生じており，前期基準財政需要額算入見込額標準財政規模比において将来負担比率が高い団体であるほど，赤字地方債発行額標準財政規模比が 5％有意水準で膨らんでいることが明らかとなった．したがって，先行研究と同様に，基準財政需要額の投資的経費の費目として算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の財政補填をせざる負えない可能性が高いだろう．また，交付税措置があることで将来負担比率が高いリスクのある団体であるほど，赤字地方債を多く起債している傾向が検出され，財政負担が膨張させる恐れがある．
Model(4)(5)(6)から，前期事業費補正標準財政規模比と建設地方債発行額標準財政規模比の関係では負の有意性が 5％水準で検出されたが，前期事業費補正標準財政規模比において将来負担比率が高い地方公共団体であるほど，建設地方債発行額標準財政規模比で1％有意水準が高い傾向にある．これは，基準財政需要額への算入方式に，公園緑地事業
債や地域総合整備事業債などの投資的経費の費目に算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の影響が大きく，事業費補正の恩恵を受けている可能性が高いことが示唆される．期密度補正標準財政規模比と建設地方債発行額標準財政規模比では有意性が得られなかった．前期基準財政需要額算入
見込額標準財政規模比が高い団体であるほど，建設地方債発行額標準財政規模比に対して正に 1％水準で有意な影響が生じているが，将来負担比率の多寡に応じて建設地方債の起債に有意な差が生じていなかった．

18

－44－

図表 10 推計結果
赤字地方債発行額標準財政規模比

(1)

(2)

(3)

建設地方債発行額標準財政規模比

(4)

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前期事業費補正標準財政規模比

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前期事業費補正標準財政規模比

前期密度補正標準財政規模比(5)(0.053)0.158 *

0.316

(0.066)(0.507)

前期密度補正標準財政規模比-0.075 *0.143＊将来負担比率(0.038)

前期基準財政需要額算入見込額標準財政規模比
前期基準財政需要額算入見込額標準財政規模比＊将来負担比率
公債費充当標準財政規模比

投資補助標準財政規模比

地方債利回標準材財政規模比

可住地面積当たり人口

人口増減率

第2次産業比率

第3次産業比率(6)(0.292)-0.004 **0.052 **

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0.005 **

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0.000 *

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年度ダミー

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0.062 **

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(0.057)(0.008)(0.008)(0.008)(0.057)(0.057)

標本数18,08418,08418,08418,08418,08418,084

F値

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83.63490.6048(注) 数値は回帰係数，括弧内はロバスト標準誤差を表す．**は有意水準１％，*は同 5％を表す．

19

－45－

Ⅳ．結語
本稿では，総務省「健全化判断比率・資金不足比率等の算定様式等データ」や「地方財政状況調査：市町村」等 2008(平成 20)～2020(令和 2)年度の市町村別データを使用して，将来負担比率に注目し，地方債の元利償還金部分に対する交付税措置が与える影響を検証する．本稿の推計結果から，第 1 に，交付税措置と赤字地方債との関係では，基準財
政需要額の投資的経費の費目として算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の財政補填をせざる負えない可能性が高いだろう．また，交付税措置があることで将来負担比率が高いリスクのある団体である
ほど，赤字地方債を多く起債している傾向が検出され，財政負担が膨張させる恐れがある．
第 2 に，建設地方債との関係では，基準財政需要額への算入方式に，公園緑地事業債や地域総合整備事業債などの投資的経費の費目に算入される事業費補正において，将来負担が危ぶまれる団体であるほど大規模な公共事業が集中した場合の影響が大きく，事業費補正の恩恵を受けている可能性が高いことが示唆される．また，前期基準財政需要額算入見込
額標準財政規模比が高い団体であるほど，建設地方債の発行を促す傾向にあるが，将来負担比率の多寡に応じて建設地方債の起債に有意な差が生じていない結果となった．
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21

－47－

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24
－59－

合併市町村の費用効率性：合併 15 年後の検証
中澤 克佳※
2024 年 2 月

1

はじめに
本稿は，平成の大合併後の市町村を対象に，確率的フロンティア費用関数を用いて合併自治体の費用効率性を検討する。具体的には 2010 年と 2020 年のデータを用いることで合併
後自治体の費用効率性の経年変化を検討する。本稿の特徴は，2005 年を中心におこなわれた平成の大合併から 5 年後と 15 年後のデータを用いて検討をおこなうことで，合併算定替といった財政措置や合併後の自治体再編の影響が強い時期と，その影響が低減してきた時期における費用効率性の変化を捉えることにある。
多くの国で自治体合併や境界改革を実施している。その大きな理由の一つが，規模の経済の実現を通じた公共サービス供給の効率化である。このような背景から，多くの研究が合併によるコスト削減効果の検証を試みている1。これら先行研究では，自治体合併により規模の経済性が実現されたという証拠は見つかっていない。一方で，Reingewertz (2012)をはじめとする複数の研究では自治体合併によって歳出の効率化や費用の低減が確認されたと報告されているが，研究によって合併後の経過年数によって効果は異なっている。自治体合併※

東洋大学経済学部

1

Bish(2001)，Byrnes and Dollery(2002)，Liner(1992, 1994)，Mehay(1981)－60－

が合併後の自治体財政に与えた影響については統一的な結論は得られていない。それに加えて，自治体合併が財政に与えた影響を検討するためには，合併後一定期間が経過したあとに検証をおこなうべきであることが分かる。
上記の論点は，わが国の平成の大合併にも当てはまる。合併後に一定期間が経過したあとで検討することが必要な理由は二点あると考える。一点目は平成の大合併にともなう財政措置である。合併前後の合併特例債や合併推進債の起債許可や普通交付税の合併算定替といった財政措置によって，合併自治体の財政規模は拡大する傾向にあるからである。この点については合併前自治体の起債行動を検証した Nakazawa(2016)，Hirota and Yunoue(2017)において，合併前自治体が地方債起債を増加させていることを指摘している。二点目は合併によって成立した自治体は，非合併自治体と比較して職員数や業務の調整，公共施設等の統廃合が進んでない点にある。複数の自治体に分散した公共施設や職員は，合併直後に統合がなされるわけではない。行政コストとしては合併後に歳出の拡大や非効率の増大が生じる
可能性がある。この点については Nakazawa(2014)が合併後自治体における庁舎設置方式のサイト行政コストに注目して確率的フロンティア費用関数の推定をおこなった結果，旧自治体の組織や建物を残した総合支所方式を選択した自治体ほど非効率な歳出となっていることを指摘している。
以上のように，合併自治体に対する財政措置と合併に伴う統廃合の問題により，合併直後には歳出がむしろ増加する可能性が高く，自治体合併が歳出削減や効率性の向上といった効果を発揮するまでにはタイムラグがあることが分かる。実際，広田 湯之上(2013)は 2001
年から 2006 年のデータを用いて合併自治体は合併直後に歳出を一時的に増加させ，その後低下させていると指摘している。また，Nakazawa(2013)は合併後の組織統合コストに注目し，合併参加自治体が多いほど合併後自治体の費用効率性が低下するということを明らかにしている。
ここまでの議論を受けて本稿では，平成の大合併から 15 年後のデータを用いることで合併後自治体の費用効率性を被合併自治体との比較を通じて明らかにする。本稿で検証する仮説は以下の通りである。



合併自治体は非合併自治体と比較して非効率な費用構造を持つ。非効率性は時間の経過と共に低減する。



合併参加自治体数が多いほど公共施設や組織統合のコストが増加し，合併後自治体の費用非効率性は大きくなるが，時間の経過と共に逓減する。



ただし，人口規模が圧倒的に大きい自治体が周辺の小規模自治体を吸収する開始期－61－

の合併では，公共施設や組織統合のコストは小さい。

以上の仮説を検証するにあたり，本稿では市町村運営のランニングコストである人件費および物件費に注目する。比較のために歳出総額についても推定をおこなう。また，分析はNakazawa(2013)を踏襲し，確率的フロンティア費用関数を用いる。

2

予備的考察
本稿が対象とする平成の大合併は，旧合併特例法の対象となる 2005 年度末までの市町村合併とする。2006 年度以降に合併した自治体は分析の対象からは除外する。まず，予備的考察として，合併経過 5 年後の 2010 年と 15 年後の 2020 年のデータを用いて，人口，住民一人あたり歳出，住民一人あたり人件費，住民 100 人あたり公務員数の平均値を表 1 で提示する。

表 1 合併・非合併自治体の各指標の比較（平均値）2
人口

2010年
2020年

一人当たり歳出 一人当たり人件費 100人当たり職員数（人）
65,995（千円）
640.446（千円）
107.479

合併

88,331

543.483

91.8430.982

非合併

66,605994.134

136.657

1.340

合併

85,739792.782

103.124

1.014

非合併

（人）
1.135

表 1 より，合併自治体は非合併自治体と比較して平均人口は多く，住民あたり歳出や公務員数は少なくなっている。あくまで平均値を用いた数字でるため注意が必要であるが，合併自治体は合併後 5 年，そして 15 年後の段階で非合併自治体よりも効率的な財政運営を実現できている可能性がある。
次に，平均値ではなく個別自治体の状況を把握するため，図 1 から図 4 において人口 対数）と住民一人あたり歳出 対数）をプロットしたものと人口 対数）および住民 100 人あたり公務員数 対数）をプロットしたものを提示する。図はいずれも横軸に人口 対数）を取っている。

22020 年に関して，原発避難者特例法適用の 13 自治体は除外している。

－62－

図 1 人口（対数）と一人あたり歳出（対数）：2010 年3

図 2 人口（対数）と一人あたり歳出（対数）：2020 年3

灰色の点は非合併自治体，青色の点は合併自治体である。以下の図も同様。

－63－

図 3 人口（対数）と 100 人あたり職員数（対数）：2010 年

図 4 人口（対数）と 100 人あたり職員数（対数）：2020 年

人口に対して住民一人あたり歳出および住民 100 人あたり職員数は U 字ないし L 字型の形状を示しており，人口に対する規模の経済性が存在していることが示唆される。また，合－64－

併自治体の多くがプロットの右側に位置しており，非合併自治体と顕著な差は見受けられない。そこで，次節では 1 説で提示した仮説と本節の予備的考察を受けて，合併自治体の費
用 非）効率性の推定をおこなう。

3

合併自治体の費用効率性の推定

3.1

モデル

本稿における推定は，Nakazawa(2013)を踏襲し，通常の費用関数 費用最小化がなされた費用関数）から得られる確率フロンティアからの乖離を測定する確率的フロンティア費用関数を推定する。

ln 𝑐𝑖 = ln 𝑐(∙) + 𝑣𝑖 + 𝑢𝑖
𝑐𝑖 ：自治体𝑖の支出，𝑐(∙)：費用関数，𝑣𝑖 ：通常の誤差項
𝑢𝑖 ：非負の非効率誤差項 切断正規分布を仮定）

公共サービスの直接生産物と生産要素，規模の経済性を考慮した Cobb-Douglas 型の費用関数を推定する。具体的には以下の推定式を用いる。

ln 𝑐𝑖 = 𝛼0 + 𝛽1 ln𝑧𝑖 + 𝛽2 ln𝑤𝑖 + 𝛽3 ln𝑛𝑖 + 𝛽4 ln𝑛𝑖2 + 𝑣𝑖 + 𝑢𝑖
𝑧：行政サービス水準， 𝑤 ：公務員給与， 𝑛 ：人口
𝑢𝑖 ：非負の非効率誤差項 切断正規分布を仮定）


合併ダミー 合併自治体＝1）



合併参加自治体数



合併自治体における最大人口規模旧自治体の人口占有度

資本と労働から公共サービスを生産することを想定し，資本価格は地域間で一定として定数項に含まれると想定する。労働価格は公務員給与を用いる4。また，公共サービス生産
および消費における規模の経済性を考慮し，人口および人口の二乗を変数として採用する。

4

公務員給与は地方公務員給与実態調査結果を用いている。

－65－

合併自治体の歳出に非効率をもたらしうる要因として，先に挙げた仮説を導入する。具体的には合併の有無と合併にともなう統合コストを考慮している。非合併自治体の合併ダミ
ーは 0，合併参加自治体数は 1，そして合併自治体における最大人口規模旧自治体の人口占有度は 1 と設定する。

3.2

行政サービス水準

地方自治体の費用関数を推定する上で，地方行政サービスの生産を把握する必要がある
が，通常これらの生産を数値として把握することは困難である。そこで，わが国の地方自治体の費用効率性について検討している林 2002），山下 赤井 佐藤 2002）では，公共サービスの生産の代理指標として 1998 年の 行政サービス水準総合得点」を採用している5。
ただし，日経グローカルの指標は市レベルに留まり，かつ現在では同指標の収集と公表をおこなっていないため，同指標をそのまま用いることができない。そこで，宮崎 2006）では自治体公表データを用いて，可能な範囲で同指標の再現を試みており，Nakazawa(2013)
でもこの手法を踏襲している。本手法による行政サービス水準の算出は以下の通りである。

4

6

9

11

𝑠=1

𝑠=5

𝑠=7

𝑠=10

1
1
1
1
𝑧 = (30 × ∑ 𝑦𝑠 + 35 × ∑ 𝑦𝑠 + 25 × ∑ 𝑦𝑠 + 40 × ∑ 𝑦𝑠 ) ÷ 130
42
3
2

行政サービス水準 z）は 4 つの大きなカテゴリー 高齢者福祉，児童福祉，教育，生活インフラ）から構成されており，各カテゴリー下に複数の個別指標を持っている。個別指標
は元データから偏差値化された数値となっており，これをカテゴリーごとに足し合わせて平均化した後にカテゴリーごとのウェイト 高齢者福祉 30，児童福祉 35，教育 25，生活イ
ンフラ 40）を掛けて足し合わせ，ウェイトの合計値で割ることで総合得点 偏差値）を産出する。算出に用いられる各変数は以下の表 2 で示す。

5

日経産業消費研究所 現 日経グローカル）。

－66－

表 2 算出に用いた指標

3.3

推定結果

推定式には計算された行政サービス水準，公務員給与，人口および人口の二乗に加えて，
15 歳以下人口比率，65 歳以上人口比率，面積，政令市ダミー，中核市 特例市ダミー，特別区ダミーを導入した。
推定結果を以下の表 3 から表 6 で示す。

表 3 2010 年：合併ダミー－67－

表 4 2020 年：合併ダミー

いずれの年も行政サービス水準，人口および人口の二乗の係数は想定通りでかつ有意であった。一方で歳出総額と物件費に関してはいずれの年も公務員給与が有意とはなっていない。非効率項を確認すると，2020 年の歳出総額の推定において合併ダミーが負に有意となっている。つまり，合併自治体の方が効率的であるということを意味している。ほかの推定結果はいずれも合併ダミーは有意ではなく，合併自治体が非合併自治体と比較して効率的もしくは非効率的な財政構造となっているかは不明確である。

表 5 2010 年：合併参加自治体数・占有度－68－表 6 2020 年：合併参加自治体数・占有度

費用関数の推定結果は合併ダミーを導入した推定と大きく変わらない。合併参加自治体
数および人口占有度は 2010 年で前者が正 非効率）
，後者が負 効率的）となっているが，2020 年で合併参加自治体数が有意ではなくなっており，時間の経過と共に合併の効果が変化していっていることが現れている可能性がある。

4

おわりに
本稿では平成の大合併を経験した自治体の合併後の歳出における非効率性を，
合併後 5 年の 2010 年と 15 年の 2020 年データを用いて検証した。確率的フロンティア費用関数の推定の結果，合併経験そのものは歳出の非効率性について明確な影響は見られず，合併形態の影響は経年変化の可能性が確認できた。しかしながら，主要な変数が統計的に有ではないことから，モデルやデータをより精査する必要がある。

－69－

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－77－

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－79－

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－80－

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ア メ リ カ 医 療 扶 助 の Long-Term Services and Supports(LTSS)：日本の介護保険を考察する視角を得るための研究ノート
香川大学経済学部
加藤

美穂子

序節
日本の介護保険における制度設計、特に「施設から地域へ」あるいは「脱施設 化 」 を 考 察 す る 視 角 を 得 る た め に 、 ア メ リ カ の メ デ ィ ケ イ ド (Medicaid)に お
け る Long-Term Services and Supports(LTSS) の 制 度 設 計 を 検 討 し た い 。
主要先進国の中では相対的に高齢化率が低いアメリカでも、ベビーブーム世
代 （ 1946-1964 年 生 ま れ ） の 高 齢 化 に 伴 っ て Long-term care(LTC； 長 期 ケ ア )
へ の ニ ー ズ は 増 加 し て い る 。ア メ リ カ の 高 齢 者 や 障 害 者 に 対 す る LTC は 、家 族などによるインフォーマルな無償ケアが中心的な役割を果たしているが、事業者等による施設介護サービスや居宅介護サービス、グループホームなどの多種多様な有償のサービスも多くの介護需要の受け皿となっている。後者の有償の社会サービスの費用負担において、重要な役割を担うようになっているのが、
メ デ ィ ケ イ ド (租 税 資 金 で 賄 わ れ る 医 療 扶 助 )の LTSS で あ る 。
す な わ ち 、 日 本 に 比 べ て 福 祉 NPO 等 の 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィ の 介 護 ネ ッ ト ワ ークが発達していると思われるが、その介護ネットワークの核として、メディケ
イドが位置付けられており、それが最終的なセイフティネットとなることで、民間部門と政府部門による連携の中で多様なケア・システムが構築されるので
あ ろ う 。 そ し て 後 述 の よ う に 、 高 齢 者 だ け で は な く 障 害 者 も 含 め て LTSS の 制度の設計と運用において、明確な「人間の尊厳」という理念を掲げて「脱施設化（施設から地域コミュニティ）」を推進する役割を担うのである。
21 世 紀 に 入 っ て 世 界 全 体 で 人 口 高 齢 化 が 急 速 に 進 み 、介 護 需 要 の 急 増 へ の 対応やその財源調達の困難が大きな社会問題、政策課題となっている。人口高齢化は、裏返せば、各国の経済社会における労働参加率の低下、労働力の不足をもたらすため、長期的に増加傾向を辿る高齢者人口の対現役労働者の比率が高まる。すなわち、高齢者一人を支える現役労働者の数が減少して、社会全体にとって負担は次第に限界に向かっている。
それ故に、介護分野においても、介護サービスの提供システムにおける資源節約的な効率化、合理化という側面に焦点が当たることが多くなる。しかし、日本の介護保険の基本的理念は、自立的に日常生活をおくることが困難になっ－87－

た高齢者等にとって、「 人 間 と し て の 尊 厳 」を 維 持 す る こ と 、そ し て 、そ の「 人間としての尊厳」の維持のために多様な支援を提供することである。介護保険の創設の過程では、いわゆる「社会的入院」問題の解決が典型的な論点として
取 り 上 げ ら れ て い た 1。
ア メ リ カ の メ デ ィ ケ イ ド の LTSS は 、 高 齢 者 介 護 の み な ら ず 、 障 害 者 介 護 等
も 担 っ て い る が 、後 に 説 明 す る よ う に 、「 人 間 と し て の 尊 厳 」を 維 持 す る た め に 、「非施設化」が重要な理念として機能する。その非施設化は、アメリカ自由主
義 を 基 本 理 念 と し て お り 、連 邦 最 高 裁 の Olmstead 判 決（ 1999 年 ）で は 、地 域
ケ ア を 受 け る こ と が で き る 個 人 を 強 制 的 に 施 設 入 院 さ せ る こ と を 、 Americans
with Disabilities Act (ADA)の Title II の 侵 害 で あ る と し た 。 Olmstead 判 決 の
下 、州 政 府 は 、「 差 別 が な い 方 法 で 公 的 プ ロ グ ラ ム を 運 営 し な け れ ば な ら な い 」、「可能な場合には、施設ではなく地域ケアにおいて障害者にサービスを提供することにより、個人のニーズに適合した最も統合的な環境でサービスを提供しなければならない」ことが求められるようになった。その司法判断は、メディ
ケ イ ド に お け る LTSS シ ス テ ム の 制 度 設 計 を 規 定 す る 重 要 な 要 件 の 一 つ と な っている。
日 本 で も 、2000 年 ４ 月 の 介 護 保 険 の 創 設 後 、登 録 者 、利 用 者 、介 護 サ ー ビ スの 提 供 量 が 大 き く 増 大 す る 中 で 、2005 年 お よ び 2011 年 の 介 護 保 険 法 改 正 を はじ め と し て 予 防 重 視 と 地 域 ベ ー ス の 仕 組 み づ く り に 重 点 を 置 く よ う に な っ た 2。
焦点が財政面の費用節約に向かいがちであるが、本来的には、介護保険の目的
は「人間としての尊厳」の維持であり、そのための政策手段として予防重視と地 域 ベ ー ス が あ る と す れ ば 、「 住 み 慣 れ た 自 宅 や 地 域 内 で 可 能 な 限 り 自 立 し た生活」を続けるための適切な支援体制の構築は重要な柱の一つとなろう。アメリ カ の Olmstead 判 決 や Americans with Disabilities Act は 、 同 じ こ と を ア メ
リカ自由主義に基づいて明文化したと理解できる。そしてそれが、メディケイ
ド の LTSS の 制 度 設 計 を 強 く 規 定 し て い る の で あ る 。
以 上 の 観 点 か ら 、 本 稿 で は 、 メ デ ィ ケ イ ド の LTSS で 進 め ら れ て い る 「 施 設から地域へ」の移行について、連邦政策を中心に整理する。第１にアメリカの医療・介護保障におけるメディケイドの役割について確認し、第 2 に、連邦補
助 金 プ ロ グ ラ ム と し て の メ デ ィ ケ イ ド の 基 本 構 造 と LTSS に つ い て み て い く 。
第３に、「 施 設 か ら 地 域（ HCBS）へ 」の 移 行 促 進 の 動 き に つ い て 、Olmstead 判
決 の 概 略 と そ の 後 の 連 邦 政 策 の 動 向 、 そ の 一 例 と し て Money Follows the
Person (MFP) Rebalancing Demonstration Program を 検 討 す る 。
1
2

当 時 の 社 会 的 入 院 の 状 況 に つ い て は 、 岡 本 (1996) を 参 照 さ れ た い 。
詳 細 に つ い て は 、 加 藤 (2017)156 -160 頁 を 参 照 さ れ た い 。

－88－

第１節：アメリカの医療・介護保障におけるメディケイド
メ デ ィ ケ イ ド （ Medicaid ） は Social Security Amendments Act of1965(P.L.89-97； 以 下 、SSA)で 創 設 さ れ た 医 療 扶 助 の 連 邦 補 助 金 プ ロ グ ラ ム であり、州政府と連邦政府の共同プログラムである。メディケイドは、アメリカの 医 療 保 障 シ ス テ ム に お け る 巨 大 な セ イ フ テ ィ ネ ッ ト で あ り 3 、様 々 な 医 療 ケ アと 共 に Long-Term Services and Supports (LTSS) も 提 供 し て い る 4 。
医 療 扶 助 で は あ る が 、メ デ ィ ケ イ ド の 適 格 対 象 者 に は 、生 活 扶 助（ SSI、TANF）
受給者のみならず、より幅広く低所得層を含んでいる。日本でいえば、生活保護の医療扶助対象者のみならず、国民健康に加入する低所得層もカバーしていることになる。
また、メディケイドは連邦補助金プログラムであるものの、制度の設計と実施の主体はそれぞれの州政府である。州政府が設計・運用するプログラムを連
邦政府が連邦補助金の仕組みを通して財源面で支援すると同時に、連邦補助金の交付要件の順守を求める法規制等を通して、参加する全ての州に対して統一的な制度・運営の大枠を設定している。しかしその大枠は、州政府の側の主体性をできる限り尊重するものとなっており、さらにはその前提となる大枠に対してさえも、州政府がより一層柔軟に制度設計できるようにする規制緩和の仕組 み と し て ウ ェ イ バ ー 制 度 が あ る 。ウ ェ イ バ ー 制 度 と は 、連 邦 法 (こ こ で い え ば
メ デ ィ ケ イ ド )の 基 本 理 念・目 的 と 矛 盾 し な い 範 囲 内 で 、制 度・運 営 に 関 す る 連
邦ルールの適用除外を、州政府と連邦政府の交渉を通して実現できる仕組みである。そのウェイバー制度を通して、各州あるいは州内各地域の多様な社会構造に柔軟に整合的に対応できる制度設計が可能になるのである。
そのような地域特性に整合する政策選択を行う州政府の権限を保持する具体的 な 事 例 と し て 、オ バ マ 医 療 改 革 で の「 メ デ ィ ケ イ ド 拡 大 」（低所得層の健常な成 人 を 新 規 に 適 格 と す る ）の 導 入 を め ぐ る プ ロ セ ス が あ る 。2010 年 オ バ マ 医 療
保 障 改 革 法 （ Patient Protection and Affordable Care Act： ACA） の 立 法 時 の規定では、皆保障制度を実現するための要の一つとして「メディケイド拡大」
をすべての州政府に義務付けていたが、同法の成立後に、連邦最高裁からこの義務化規定を違憲とする判決が下されたことにより、メディケイド拡大の実施
は各州政府の主体的な判断に委ねられることになった。その結果、一部の州政

3

アメリカの医療保障システムにおける巨大なセイフティネットであるメディケイドの詳
細 に つ い て は 、 加 藤 (2021) 第 4 章 を 参 照 さ れ た い 。
4 Colello (2022), p.1.

－89－

府は実施しないことを選択しているものの、実際には、多くの州政府が主体的に 実 施 す る こ と を 選 択 し て い る 5。
日本でいえば生活保護と国民健康保険の一部の役割を担うメディケイドの中
で 、 LTSS の 分 野 が 拡 大 し て い る 。 ア メ リ カ の メ デ ィ ケ イ ド の LTSS に は 、 公
的 扶 助 ゆ え に 対 象 者 は 低 所 得 者 に 限 定 さ れ る が 、 日 本 の 介 護 保 険 (高 齢 者 介 護 )や 障 害 者 福 祉 （ 介 護 ） が 担 う 役 割 も 含 ん で い る 。 メ デ ィ ケ イ ド の LTSS の 財 源には、社会保険料がなく、上記のように、州政府と連邦政府の財政資金で賄われている。
そ の よ う な ア メ リ カ の メ デ ィ ケ イ ド の LTSS の 分 野 で 、 施 設 介 護 か ら 在 宅 ・地域介護への移行が進展してきた。要因の一つには効率化、費用節約という政策課題もあるが、それ以上に、アメリカでは人権尊重の意識から進められてきた 。 こ の LTSS の 「 脱 施 設 化 」 は 、 各 州 政 府 に よ る 主 体 的 か つ 多 様 な 制 度 設 計と運用を可能にするウェイバー制度の下で全米的に進展してきた。すなわち、本来的なアメリカ分権システムの中で脱施設化が推進されてきた。

1-1： ア メ リ カ の 医 療 保 障 シ ス テ ム に お け る メ デ ィ ケ イ ド
ここではまず、アメリカの医療保障システムにおけるメディケイドの位置づけを確認しておこう。アメリカの医療保障システムは、民間医療保険を基盤として構築されており、特に中心をなすのは雇用主提供医療保険である。政府による公的制度は補完的な役割を担い、民間保険の取得が困難な個人を対象としている。
図 表 １ は 、 ア メ リ カ の 医 療 保 障 の 取 得 状 況 （ 2022 年 ） を 示 し た も の で あ る 。
第 １ に 、 2022 年 時 点 の 総 人 口 330.0 百 万 人 の 中 で 、 医 療 保 障 を 有 す る 者 は
304.0 百 万 人（ 92.1％ ）で あ り 、無 保 障 者（ Uninsured）は 25.9 百 万 人（ 7.9％ ）である。
第 ２ に 、有 保 障 者 の 中 で は 、民 間 医 療 保 険 が 216.5 百 万 人（ 65.6％ ）、公 的 医療 保 障 が 119.1 百 万 人 （ 36.1％ ） で あ る 。
第 ３ に 、 民 間 医 療 保 険 の 主 軸 で あ る 雇 用 主 提 供 医 療 保 険 は 179.8 百 万 人（ 54.5％ ） で あ る 。 す な わ ち 、 現 役 世 代 の 労 働 者 に つ い て は 、 雇 用 主 が 福 利 厚
生の一環として提供する団体医療保険が主軸をなっていることが、アメリカの医療保障システムの特徴といえる。それ以外の民間医療保険は、直接購入（個人 医 療 保 険 を 保 険 会 社 か ら 購 入 ） が 32.8 百 万 人 （ 9.9％ ）、「 Marketplace 6 に お
詳 し く は 、 加 藤 (2021)の 第 4 章 を 参 照 。
Marketplace と は 、 2010 年 オ バ マ 医 療 保 障 改 革 で 創 設 さ れ た 公 営 の 民 間 医 療 保 険 の 市場である。改革前には、雇用主提供医療保険を提供できる企業に就労しない低所得層に
5
6

－90－

け る 購 入 」が 11.8 百 万 人（ 3.6％ ）、軍 人 医 療 保 障（ 雇 用 主 提 供 医 療 保 険 の 形 で
民 間 医 療 保 険 を 提 供 ）が 7.8 百 万 人（ 2.4％ ）で あ る 。な お 、軍 人 以 外 の 公 務 員（連邦公務員、州・地方公務員）に対する医療保険は、上記の雇用主提供医療保険に含まれている。
第 ４ に 、公 的 医 療 保 障（ 119.1 百 万 人 、36.1％ ）の 中 で は 、メ デ ィ ケ ア（ 日 本の基礎年金に該当する社会保障年金の受給者に対する基礎的医療をカバーする社 会 保 険 ）が 61.6 百 万 人（ 18.7％ ）、メ デ ィ ケ イ ド（ 医 療 扶 助 ）が 62.1 百 万 人（ 18.8％ ）、 退 役 軍 人 医 療 保 障 が 3.4 百 万 人 （ 1.0％ ） で あ る 。

図表 1

ア メ リ カ の 医 療 保 障 の 状 況 （ 2022 年 ）
百万人

％

総人口

330.0

100.0

医
療
保
障
取
得
者

304.0

92.1

小計

216.5

65.6

雇用主ベース

179.8

54.5

直接購入

32.8

9.9

Marketplace coverage

11,8

3.6

軍 人 医 療 保 障 (TRICARE)

7.8

2.4

小計

119.1

36.1

メディケア

61.6

18.7

メディケイド

62.1

18.8

3.4

1.0

25.9

7.9

合計

民間医療
保険

公的医療
保障

VA and CHAMPVA(障 害 ・ 殉 職 退役軍人家族医療保障）

無保障者

出 所 ： U.S. Census Bureau, Income, Poverty and Health Insurance Coverage inthe U.S.: 2022 の Table１ よ り 作 成 。
備 考：複 数 の 医 療 保 障 を 持 つ ケ ー ス も あ る た め 、各 項 目 を 合 算 し た 数 値 は 、合 計 とは一致しない。

すなわち、アメリカの医療保障システムは、雇用主提供医療保険（公務員、軍人も含む）を主軸とする民間医療保険が全体の３分の２を占めており、メデ
ィケアやメディケイドが補完的な役割を果たす。だが、それでも取り残されると っ て 個 人 医 療 保 険 の 直 接 購 入 が 困 難 で あ っ た の で 、 こ の Marketplace で 基 礎 的 な 医 療をカバーする民間保険を入手可能な価格で購入する機会が提供された。詳細は加藤（ 2021 ） 第 ４ 章 を 参 照 さ れ た い 。

－91－

無 保 障 者 が 25.9 百 万 人 （ 7.9％ ） も 存 在 す る と い う 構 造 で あ る 。 そ し て 、 メ ディケイドは不完全ながらもセイフティネットの役割を担っており、上記のように 62.1 百 万 人 の 貧 困 層 と 低 所 得 層 に 医 療 保 障 を 提 供 し て い る 。

1-2

Long-Term Services and Supports(LTSS) と メ デ ィ ケ イ ド

次 に LTSS に お け る メ デ ィ ケ イ ド の 位 置 づ け を み て い き た い 。 Long-Term
Services and Supports(LTSS) と は 7 、「 身 体 的 、認 知 的 、精 神 的 状 態 や 障 害 に よってセルフケアができない個人が必要とする広範な医療や医療関連サービスや
支 援 」を 指 し 、「 身 体 機 能 や 生 活 の 質 の 最 適 レ ベ ル の 維 持・改 善 を 支 援 す る も の 」とされる。対象には、高齢者介護（アルツハイマー、認知症等）の他、障害者介護等（知的障害、発達障害、精神障害、外傷性脳損傷、高度循環器疾患）も含む。
LTSS の 必 要 度 は 8 「、 基 礎 的 な 日 常 生 活 活 動（ ADL：activities of daily living ）に と っ て の 機 能 的 な 限 界 」、 あ る い は 、「 精 神 障 害 や 認 知 障 害 に と も な う 監 督 ・
指 導 の 必 要 性 」 に よ っ て 測 定 さ れ る 。 日 常 生 活 活 動 (ADL)と は 、 個 人 の 基 礎 的
ニーズに対処するのに必要なスキルであり、食事、入浴、排せつ、着替え、室
内 の 移 動 な ど を 指 す 。 他 に も LTSS の ニ ー ズ 測 定 に は 、 個 人 が 地 域 で 自 立 し て
生 活 す る こ と を 可 能 に す る ス キ ル で あ る 「 手 段 的 日 常 生 活 動 作 能 力 （ IADL：
Instrumental activities of daily living ）」 が 用 い ら れ る こ と も あ り 、 具 体 的 には、食事の準備、金銭管理、家事、買い物、電話応対、洗濯、外出、薬剤管理などが該当する。
ア メ リ カ の LTSS の か な り の 部 分 は 、 家 族 や 友 人 、 近 隣 住 人 な ど に よ る イ ン
フ ォ ー マ ル な 無 償 ケ ア に よ っ て 担 わ れ て お り 9 、そ の 他 、有 償 の 多 種 多 様 な 施 設
サ ー ビ ス や 在 宅 サ ー ビ ス 等 も 利 用 さ れ て い る 。 有 償 の LTSS に 関 す る 全 米 で の
支 出 総 額 は 、 2020 年 は 4674 億 ド ル で あ り 、 そ の 44.3％ に あ た る 2070 億 ド ル
が メ デ ィ ケ イ ド（ 連 邦 補 助 金 お よ び 州 財 源 ）か ら 支 払 わ れ て い る（ 図 表 2）。次い で 大 き い の は Medicare（ 高 齢 者 ・ 障 害 者 へ の 連 邦 医 療 保 険 ） の 926 億 ド ル(19.8％ )で あ り 、 こ れ ら ２ つ の 公 的 プ ロ グ ラ ム で 全 米 の LTSS 支 出 の 64％ が 賄われている。
メ デ ィ ケ イ ド の 側 か ら み て も LTSS は 無 視 で き な い 大 き さ を 占 め て お り 、 メ
デ ィ ケ イ ド 支 出 全 体 に 占 め る LTSS支 出 の 割 合 は 34.1％（ 2020年 ）と な っ て い る
10 。ま た 、後 述 す る よ う に 、2019年 度 の メ デ ィ ケ イ ド の LTSS支 出 1621億 ド ル のCRS(2021a) , p.1 , GAO (2020) , p.8.
CRS(2021a) p.1 IF10427
9 詳 し く は AARP and National Allian ce for Caregiving(NAC) (2020) を 参 照 。
1 0 Colello(2022),p.1.
7
8

－92－

う ち 、施 設 サ ー ビ ス が 671億 ド ル（ LTSS支 出 の 41％ ）、在 宅 ケ ア ・ 地 域 ケ ア で
あ る Home and Community-Based Settings(HCBS)が 950億 ド ル （ 同 59％ ） である。
受 給 者 数 で み る と 、2019年 に お け る メ デ ィ ケ イ ド 受 給 者 が 88.0百 万 人 、そ の
う ち の 10.3％ に あ た る 8.8百 万 人 が LTSSを 受 給 し て い る 。こ の LTSS受 給 者 8.8
百 万 人 の う ち 、 施 設 サ ー ビ ス 受 給 者 が 1.6 百 万 人 (LTSS 受 給 者 の 18.4 ％ ) 、
HCBS 受 給 者 が 7.5 百 万 人 ( 同 85.0 ％ ) 、 両 サ ー ビ ス の 受 給 者 が 0.3 百 万 人 ( 同3.5％ )で あ る 。

図表 2Long-Term Services and Supports (LTSS) Spending, by Payer,
2021 年 、 10 億 ド ル

LTSS 支 出 の 全 米 総 額
Publicsources$333.6(71.4%)$467.4

Medicaid（ 医 療 扶 助 ）(100%)$207.0(44.3%)

Medicare（ 高 齢 者・障 害 者 へ の 連 邦 医 療 保 険 ） $92.6(19.8%)
Federal COVID-19 pandemic assistance$6.0( 1.3%)

そ の 他 公 的 プ ロ グ ラ ム (e.g.,Veterans Health$28.1( 6.0%)

Administration,

Children’s

HealthInsurance Program)privatesources$133.8(28.6%)

自 己 負 担 (Out-of-pocket spending)$63.6(13.6%)

民間保険$37.3( 8.0%)

そ の 他 民 間 資 金 (主 と し て 慈 善 寄 付 )$32.9( 7.0%)

出 所 ： CRS(2023） , Figure 1 よ り 作 成

第 2 節 ： メ デ ィ ケ イ ド の 基 本 構 造 と LTSS
2-1： 連 邦 補 助 金 プ ロ グ ラ ム と し て の メ デ ィ ケ イ ド の 制 度 設 計 1 1
こ こ で は メ デ ィ ケ イ ド の LTSS を 検 討 す る に 先 立 ち 、 メ デ ィ ケ イ ド 連 邦 補 助
金の基本的な特徴と制度設計を確認しておく。メディケイド連邦補助金の基本的な特徴は次のとおりである。

11

こ の 第 ２ 節 第 １ 項 は Colello(2022), pp.6-13, CRS(2020 ), GAO(2020) に 依 拠 し て い る 。

－93－

第１に、メディケイドは奨励型特定補助金であり、参加は州政府の任意となっている。実際には、全ての州が主体的に選択して、参加している。
第２に、メディケイドに参加する州政府は、連邦補助金が交付されると同時に連邦政府が定めるルールの順守が求められる。ただし、それらの連邦ルール
はあくまでも大枠を定めるものであり、プログラムの設計・運用の主体は州政府である。その結果、メディケイドは全米で一本化されたシステムではなく、50 の 州 が そ れ ぞ れ 実 施 す る 多 様 な プ ロ グ ラ ム の 集 合 体 と な っ て い る 。メ デ ィ ケ
イドの制度設計における連邦政府が定めるルールと州政府の裁量性については、
後に項を改めて詳しく説明する。
第 3 に、州政府が設計・運営する各州のメディケイドに対して、連邦補助金
は「 定 率 の 特 定 補 助 金 」を 提 供 す る 12 。そ の 連 邦 補 助 率（ 連 邦 資 金 の マ ッ チ ン グ率 ） は Federal Medical Assistance Percentage(FMAP)と し て 、 法 定 の 算 定 式に 基 づ き 、 各 州 の 人 口 1 人 当 た り 所 得 に 応 じ て 50％ ～ 83％ の 間 で 設 定 さ れ て
い る 。所 得 水 準 が 低 い 州 に 対 し て は 高 い FMAP を 適 用 し 、所 得 水 準 が 高 い 州 に
対 し て は 低 い FMAP を 適 用 す る と い う 仕 組 み の 故 に 、所 得 再 配 分 的 な 構 造 が 内蔵されている。
な お 、 FMAP に 関 し て は 連 邦 政 府 側 の 裁 量 的 運 用 の 仕 組 み も あ る 13 。 連 邦 政
府 は 、特 定 の 州 、状 況 、人 口 、供 給 者 や サ ー ビ ス に 対 し て 、通 常 の FMAP と は
異 な る マ ッ チ ン グ 率 を 使 用 す る こ と が あ る 。 Enhanced FMAP で は 、 特 定 の サービスや人口への保障範囲の拡大、行政活動の実施に対する州政府へのインセ
ン テ ィ ブ 付 け を 行 い 14 、逆 に 、FMAP reduction で は 、州 政 府 へ の ペ ナ ル テ ィ とし て FMAP 率 を 削 減 す る 。
第 ４ に 、 メ デ ィ ケ イ ド 連 邦 補 助 金 は 、「 上 限 な し エ ン タ イ ト ル メ ン ト (openended entitlement)」 で あ り 、 州 政 府 が 適 格 性 を 認 め た メ デ ィ ケ イ ド 登 録 者 す
べ て に つ い て 、連 邦 政 府 は ，上 限 な く 、州 支 出 の 一 定 割 合 を 支 払 う 義 務 が あ る 。
図 表 3 は 、連 邦 補 助 金 全 体 に 占 め る メ デ ィ ケ イ ド の 比 重 を 示 し た も の で あ る 。
第 １ に 、メ デ ィ ケ イ ド が 創 設 さ れ た 1960 年 代 半 ば か ら 1990 年 ま で の 期 間 に
メ デ ィ ケ イ ド の 比 重 は 増 加 傾 向 を 辿 り 、90 年 代 に は 連 邦 補 助 金 全 体 の 約 ４ 割 を
占 め る よ う に な っ て い る 。第 ２ に 、1990 年 代 か ら 2000 年 代 に か け て は 伸 び が
抑 制 さ れ た も の の 、2010 年 オ バ マ 医 療 保 障 改 革 の 実 施 後 に メ デ ィ ケ イ ド 連 邦 補
助 金 は 再 度 急 増 し 、 2015 年 に は ５ 割 を 超 え る 水 準 に な っ て い る 。

CRS(2020 ),pp.1 -2.
CRS(2020 ),pp.6 -13.
1 4 た だ し 、 一 般 行 政 支 出 に 対 し て は 、 メ デ ィ ケ イ ド の 連 邦 補 助 率 の 下 限 で あ る 50％ を 適
用する。
12
13

－94－

このような医療保障のセイフティネット拡大の背景には、周知のように、アメリカの産業構造が製造業からサービス業にシフトし、雇用主が医療保険を提供しない低技能・低所得の職種が増加するとともに、医療保険料の高騰によって 民 間 医 療 保 険 の 購 入 が 困 難 な 個 人 が 増 加 す る と い う 長 期 的 な 傾 向 が あ っ た 15 。
ま た 、 先 に も 述 べ た よ う に 、 メ デ ィ ケ イ ド 支 出 の 3 割 以 上 は LTSS に 関 す る
ものであり、今後、ベビーブーマー世代の高齢化に伴ってさらなる介護ニーズの 増 加 が 予 想 さ れ る 中 、 メ デ ィ ケ イ ド に お い て LTSS の 費 用 抑 制 は 重 要 な 政 策
課題の一つとなっている。

図表 3

連邦補助金全体に占めるメディケイドの割合

出 所 ： OMB(2023) , Historical Tables , Table 12.3 よ り 作 成

2-2： メ デ ィ ケ イ ド の 州 計 画 と ウ ェ イ バ ー 制 度
各州政府は、州内のメディケイドの制度設計と運用において大きな裁量性を持っている。
第 1 に、メディケイ ドに関する連邦ルールには、まず、全ての州政府に順守を 求 め る 義 務 的 制 度 (mandatory)が あ る 。 た だ し 内 実 は 、 全 米 の 大 半 の 州 が 受入れ可能な、必要最小限の規制となっている。
第 2 に、州政府が連邦資金を受けながら追加的に実施できる政策の選択肢(optional)が 設 け ら れ て い る (以 下 、オ プ シ ョ ン 制 度 ）。州 政 府 が オ プ シ ョ ン 制 度の実施を選択した場合、連邦資金が提供されると同時に、通常、追加的な連邦補助金の交付要件の順守が求められる。

15

加 藤 (2021), 232 -233 頁 。

－95－

第 3 に、メディケイドには、義務的制度等の連邦ルールの免除制度であるウェ イ バ ー (waiver)制 度 も 存 在 し 、 州 政 府 が よ り 柔 軟 に 州 プ ロ グ ラ ム を 設 計 す る
ことを可能にしている。
1点 目 の 義 務 的 制 度 と 2点 目 の オ プ シ ョ ン 制 度 は 、メ デ ィ ケ イ ド の 連 邦 法 が 定
め る 原 則 的 な 制 度 で あ る の に 対 し て 、3点 目 の ウ ェ イ バ ー 制 度 は 、政 策 効 果 の 向上等が見込める場合に、例外的に、一層柔軟な制度設計を認める制度となる。
各州政府はメディケイド連邦補助金を受けるために、義務的制度とオプショ
ン 制 度 に 関 す る 自 州 の メ デ ィ ケ イ ド・プ ロ グ ラ ム の 制 度 設 計 を 記 し た「 州 計 画 」
を 作 成 し 、 連 邦 政 府 の Department of Health and Human Services (HHS)のCenters for Medicare & Medicaid Services (CMS)か ら 承 認 を 受 け る 必 要 が ある 。 州 計 画 書 (state plan)と は 16 、 州 の メ デ ィ ケ イ ド ・ プ ロ グ ラ ム の 実 施 方 法 の
詳 細 (適 格 対 象 者 や 給 付 内 容 、 サ ー ビ ス 供 給 者 へ の 支 払 い 方 法 な ど )に 関 す る 州
政府と連邦政府の間の契約文章であり、州政府が連邦補助金の交付要件を順守することを保障するものである。州政府が州計画を改定する場合には、その都
度 、修 正 州 計 画（ state plan amendment：SPA)を 作 成 し て CMSに 提 出 し 、CMSの 審 査 ・ 承 認 を 得 る 必 要 が あ る 。 州 計 画 ・ SPAが い っ た ん 承 認 さ れ る と 、 そ の
後 は CMSか ら の さ ら な る 審 査 や 承 認 な し に 、連 邦 メ デ ィ ケ イ ド 補 助 金 を 受 け ることができる。
そして、州政府がメディケイドの原則的なルールでは認められていない形で州のメディケイド・プログラムを実施したい場合には、州政府はウェイバー制
度 を 用 い て 、州 計 画 に 関 す る 連 邦 法 の 特 定 規 定 の 免 除 を 連 邦 HHS長 官 に 申 請 す
る こ と が で き る 。連 邦 HHSは 州 政 府 か ら 申 請 さ れ た ウ ェ イ バ ー ・ プ ロ グ ラ ム の詳 細 を 審 査 し 、 そ の 申 請 が 認 め ら れ る と 、 州 ・ 連 邦 間 で 契 約 条 件 (terms andconditions of the waiver agreement) を 作 成 し て 、 連 邦 HHS長 官 が 承 認 す る 。
それによって、当該州政府はそのウェイバー制度に基づく特例的なプログラムを 実 施 す る こ と が で き る よ う に な る 17 。
州政府がウェイバー制度を活用する場合には、「 義 務 的 制 度 」及 び「 オ プ シ ョン制度」と一体的に運用され、州内のメディケイドの制度設計において幅広い選択肢を確保できるのである。

16

Colello(2022),p.2 , CMS,“Medicaid State Plan Amendments.”

17ウ ェ イ バ ー 制 度 で 実 施 す る プ ロ グ ラ ム は 、 そ の 認 可 さ れ た 期 間 に 制 限 さ れ る （ 3 年 ま た

は 5 年 )。 そ の ウ ェ イ バ ー ・ プ ロ グ ラ ム を 継 続 す る に は 、 州 政 府 は 連 邦 政 府 （ CMS） の 承
認を受けて更新しなければならない。また、ウェイバー制度には費用中立性・財政中立性 (cost neutrality and budget neutrality) の 規 定 が あ り 、 州 政 府 は 、 ウ ェ イ バ ー ・ プ ロ
グラムの実施期間にわたり、連邦資金に関する財政中立性を証明しなければならない。
（ Colello(2022),p.19. ）－96－

2-3： メ デ ィ ケ イ ド LTSS の 受 給 資 格 要 件
次 に 、 メ デ ィ ケ イ ド の LTSS の 受 給 資 格 要 件 に つ い て み て い こ う 。 個 人 がMedicaid で LTSS を 受 給 す る に は 、各 州 政 府 が 設 定 す る メ デ ィ ケ イ ド の 受 給 資
格 要 件 に 加 え て 、 介 護 給 付 の 受 給 資 格 要 件 を 満 た す 必 要 が あ る 18 。
ま ず 、メ デ ィ ケ イ ド の 受 給 資 格 要 件 に は 、categoricalrequirements (人 的 属

性 に 関 す る 要 件 ）と financial eligibility requirements（ 経 済 要 件 ）が あ り 、各
州政府は連邦政府が定める最低基準を順守したうえで、これらの具体的な基準を設定する。
そ し て メ デ ィ ケ イ ド の LTSS に つ い て も 、 州 政 府 が 、 要 介 護 ニ ー ズ 等 に 基 づ
い た LTSS の 受 給 資 格 要 件 (needs-based eligibility criteria) を 設 定 す る （ 施 設介 護 サ ー ビ ス 、HCBS と も に ）。そ の 基 準 の 設 定 の 際 に 、州 政 府 は 、機 能 的 適 格
基 準 (functional eligibility criteria )や 臨 床 基 準 (clinical criteria)を 使 用 す る
こ と が で き る 。機 能 的 適 格 基 準 で は 、日 常 生 活 活 動 (ADLs)と 手 段 的 日 常 生 活 動
作 能 力 (IADLs)が 測 ら れ る 。 臨 床 基 準 で は 、 病 気 、 怪 我 、 障 害 や そ の 他 の 医 学的状態の診断、治療・医薬品、認知状態、その他の基準が使用される。

2-4： メ デ ィ ケ イ ド LTSS の サ ー ビ ス 提 供 シ ス テ ム
メ デ ィ ケ イ ド LTSS の サ ー ビ ス 提 供 シ ス テ ム (Medicaid LTSS delivery
systems) は 、 施 設 介 護 サ ー ビ ス と Home and Community-Based Settings(HCBS） に 大 別 で き る 19 。 メ デ ィ ケ イ ド 連 邦 補 助 金 の 交 付 要 件 に よ っ て 、 州 政
府 は 、 適 格 者 に 対 し て 特 定 の 介 護 施 設 サ ー ビ ス (nursing facility care)を 提 供 す
る こ と を 義 務（ mandate）と さ れ る が 、そ れ 以 外 の サ ー ビ ス（ HCBS含 む ）に つ
いては州政府の裁量で提供することができる。
メ デ ィ ケ イ ド の 対 象 と な る 施 設 介 護 サ ー ビ ス に は 、 病 院 , 介 護 施 設 (Longterm Care facilities：LTCFs)や ナ ー シ ン グ・ホ ー ム 、知 的 障 害 者 中 間 ケ ア 施 設(Intermediate Care Facilities for Individuals with Intellectual Disabilities ：ICFs/IID)、 精 神 科 病 院 、 精 神 科 医 療 施 設 (Psychiatric Residential Treatment
Facilities:PRTFs)な ど が あ る 。
他 方 の HCBSと は 、 自 宅 や グ ル ー プ ホ ー ム や 高 齢 者 集 合 住 宅 等 (Communitybased residential settings) に 居 住 す る 人 に 対 す る 様 々 な サ ー ビ ス な ど を 指 す（ adult day health programs 、 職 業 訓 練 サ － ビ ス も 含 む ） 。 高 齢 者 集 合 住 宅 等（ board and care home、adult foster care、personal care homes、group homes、
supported living arrangements な ど )で は 、 医 療 サ ー ビ ス や 福 祉 サ ー ビ ス に 加
18

以 下 の 説 明 は 、 Colello(2022), pp.1,5, CRS(2019), pp.3,10 を 参 照 。 .
HCBS に 関 す る 説 明 は 、 Colello, (2022), pp.2 -5 を 参 照 。

19以 下 の 施 設 サ ー ビ ス と－97－

え て 居 住 場 所 や 食 事 が 提 供 さ れ る 20 。

図表４

Total Medicaid LTSS Expenditures （ 2019 年 度 ）Total Expenditures :＄ 162.1 Billion

出 所 ： Colello (2022), Figure B -1.

次 に 、 図 表 ４ は 、 メ デ ィ ケ イ ド の LTSS へ の 支 出 の 構 成 を 示 し た も の で あ る（ 2019年 度 ） 。
第 １ に 、先 に も 述 べ た よ う に 、メ デ ィ ケ イ ド LTSSの 合 計 1621億 ド ル の 中 で 、
施 設 サ ー ビ ス は 671億 ド ル 、 HCBS（ 在 宅 ・ 地 域 ベ ー ス の サ ー ビ ス ） は 950億 ドルである。
第 2に 、 施 設 サ ー ビ ス に つ い て は 、 Nursing Facilities （ ナ ー シ ン グ ・ ホ ー ム等 ）が 80％ を 占 め て お り 、残 り は ICFs/IID （ 知 的 障 害 者 中 間 ケ ア 施 設 )と IMDs
（精神疾患者の施設）である。
第 3に 、 HCBSで は 、 半 分 が Section1915(c) Waiver に よ っ て 実 施 さ れ る プ ロ
グ ラ ム で あ り 、残 り は Personal Care(21％ )や Community First Choice(7.4 ％ )、Home Healthサ ー ビ ス （ 5.0％ ） 等 で あ る 21 。
Colello, (2022), p.3.
Community-based residential setting に つ い て は 、 通 常 、 州 政 府 が 免 許 、 登 録 、 資
格認定やその他の規制を課し、州によって基準は多様である。また、メディケイドのLTSS の 対 象 事 業 者 と な る に は 、 州 政 府 の 要 件 を 満 た さ な け れ ば な ら ず 、 在 宅 医 療 サ ー ビスを提供する場合には、連邦政府の在宅医療機関要件も満たす必要がある。
2 1 Personal Care は 、 州 政 府 が 州 計 画 で 実 施 で き る オ プ シ ョ ン 制 度 (社 会 保 障 法 section
1905(a)下 の 州 プ ラ ン 給 付 )で あ り 、 セ ル フ ケ ア 支 援 (例 ： 入 浴 、 着 替 え )や 家 事 援 助 (食 事 の
準 備 等 )を 提 供 す る も の で あ る 。
Community First Choice は 2010 年 ACA で 創 設 さ れ た オ プ シ ョ ン 制 度 で あ り (SSA
Section 1915(k)) 、 適 格 性 の あ る メ デ ィ ケ イ ド 登 録 者 に 対 し て 在 宅 ・ 地 域 ベ ー ス の 訪 問 介
20

－98－

メ デ ィ ケ イ ド の LTSS 支 出 に 占 め る 施 設 サ ー ビ ス と HCBS の 割 合 は 22 、1989
年 度 で は 施 設 サ ー ビ ス が 88％ 、 HCBS が 12％ で あ っ た が 、 そ の 後 、 HCBS のシ ェ ア は 上 昇 し て い き 、2001 年 に は HCBS が 30％ を 占 め る よ う に な っ て い る 。
こ の 傾 向 は そ の 後 も さ ら に 強 ま り 、 2013 年 に は 施 設 サ ー ビ ス 49 ％ に 対 し てHCBS が 51％ と な り 、 両 者 の シ ェ ア が 逆 転 し て い る 。 そ し て 2019 年 度 に は 、
施 設 サ ー ビ ス 41％ に 対 し て 、 HCBS は 59％ と な っ て い る 。
た だ し 、 全 米 の 州 が す べ て 同 様 の 状 況 に あ る の で は な く 、 州 に よ っ て HCBS
へ の シ フ ト に は 差 が あ る 。州 内 の メ デ ィ ケ イ ド LTSS 支 出 に 占 め る HCBS の 比重 は 、オ レ ゴ ン 州 で は 80％ を 超 え て い る が 、ミ シ シ ッ ピ ー 州 や イ ン デ ィ ア ナ 州や ル イ ジ ア ナ 州 等 の よ う に 30％ 台 に と ど ま る 州 も 存 在 す る 23 。こ の こ と も 、アメ リ カ の メ デ ィ ケ イ ド LTSS の 制 度 設 計 に お け る 多 様 性 を 表 し て お り 、 お そ ら
く、それぞれの州や州内の地域における多様な社会構成やサービス提供者の前提条件に整合するための柔軟な運営を可能にしていると思われる。

第 ３ 節 ： 施 設 か ら 地 域 へ ： Home and Community-Based Settings
3-1： 1999 年 Olmstead 判 決 2 4
Medicaidの LTSSの 重 要 課 題 の 一 つ と し て 、 施 設 ケ ア か ら HCBSへ の 移 行 があ る 。メ デ ィ ケ イ ド が 創 設 さ れ た 1965年 の 連 邦 法 で は 、適 格 性 の あ る メ デ ィ ケ
イ ド 受 給 者 は 、介 護 施 設 ケ ア（ nursing facility care ）に 登 録 さ れ た 25 。し か し 、
施 設 ケ ア の 支 出 増 加 や 地 域 ケ ア へ の 社 会 的 要 請 の 高 ま り に よ っ て 、連 邦 政 府 も 、
州 政 府 の メ デ ィ ケ イ ド LTSSの 保 障 範 囲 の 拡 大 と 多 様 化 を 促 進 （ 上 記 の オ プ シ
ョ ン 制 度 に HCBSを 追 加 ） し て い っ た 。 こ の よ う な メ デ ィ ケ イ ド の 施 設 ケ ア か
ら HCBSへ と シ フ ト は 、 rebalancingと も 呼 ば れ る 26 。
連邦政府や州政府の脱施設化への動きを促進した重要な要因の一つが、連邦
最 高 裁 判 所 に よ る Olmstead v. L.C. , 527 U.S. 581 (1999) 判 決 で あ る 。
護と支援を提供できるようにするものである。このオプション制度に関する州支出には連 邦 補 助 率 (FMAP)が 6 ポ イ ン ト 加 算 さ れ る 。
Home Health Services に は 、 メ デ ィ ケ イ ド HCBS に お い て 州 政 府 に 実 施 が 義 務 づ け られている訪問看護や訪問介護、在宅医療用機器・用品等の他、オプション制度の理学療法や作業療法、言語聴覚療法が含まれる。
(Medicaid gov. “Community First Choice (CFC) 1915 (k).”;Wat ts, Musumeci and
Chidambaram(2020); Caitlin, Tourtellotte, Lipson and Wysocki(2021),p.25.)
2 2 Colello (2022), p.6 ， Figure 1.
2 3 Caitlin, Tourtellotte, Lipson and Wysocki (2021) , Figure IV.3.
2 4 こ の 節 の Olmstead 判 決 に 関 す る 内 容 に つ い て は 、 CRS(2011) を 参 照 。
2 5 Colello (2022), p.9.
2 6 Colello(2022), p.5.

－99－

Olmstead 判 決 で は 、 地 域 ケ ア を 受 け る こ と が で き る 個 人 を 施 設 入 院 さ せ る こと を 、 Americans with Disabilities Act (ADA, P.L. 101 -336)の Title II の 侵 害とした判例である。
Olmstead 訴 訟 の 原 告 は 27 、主 治 医 か ら 地 域 ベ ー ス の 環 境 で 生 活 可 能 と 判 断 され た 、 州 立 病 院 の 精 神 病 棟 に 任 意 収 容 さ れ て い た 精 神 障 害 者 (複 数 名 )で あ る 。
患者である原告たちに対して、利用可能なプログラムがあるにもかかわらず、施設から移行することをジョージア州政府が拒否したことから、州施設への隔
離 を ADA の Title II の 侵 害 と し て 起 こ し た 訴 訟 で あ る 。
判 決 で は 、 ADA の Title II と そ の 連 邦 規 則 の integration regulation に 基 づ
き 28 、 州 政 府 は 、 次 の ３ 条 件 が 満 た さ れ る と き 、 精 神 障 害 を 持 つ 個 人 を 非 施 設
ケ ア に 移 行 さ せ な け れ ば な ら な い と し た 29 。 第 1 に 、 州 の 専 門 家 が 、 そ の よ う
な 環 境 (非 施 設 ）が 適 切 で あ る と 決 定 す る こ と 、第 2 に 、そ の 非 施 設 ケ ア に 、当事者となる障害を持つ個人が反対しないこと、第 3 に、州財源と他の精神障害者のニーズを考慮した時に、その非施設ケアが、合理的に生活の場を提供できること、である。
こ の 連 邦 最 高 裁 に よ る Olmstead 判 決 を 受 け て 、 州 政 府 は 、 障 害 者 差 別 が ない方法で公的プログラムを運営し、可能な場合には、施設ではなく地域ケアにおいて、対象となる個人のニーズに適合した最も統合的な環境でサービスを提供することが求められるようになった。そして、これらを実現するにあたり、
メ デ ィ ケ イ ド に お い て も 脱 施 設 化 と HCBS へ の 移 行 政 策 が さ ら に 拡 充 さ れ ていくことになる。

3-2： メ デ ィ ケ イ ド LTSSを 実 施 す る た め の 州 政 府 の 選 択 肢 の 拡 大
州政府は、州計画のオプション制度やウェイバー制度を利用することで、メデ ィ ケ イ ド で 様 々 な HCBSを 提 供 す る こ と が で き る 。ウ ェ イ バ ー 制 度 と し て は 、SSAの Section 1915(c) Home and Community -Based Waiversと 、Section 1115の Research and Demonstration Waivers が あ る 。2020年 度 の 承 認 済 み HCBSウ
ェ イ バ ー の 数 は 267 件 で あ り 、 そ の う ち 、 Section 1915(c) waiver が 255 件 、Section 1115 waiverが 12件 と な っ て い る 30 。

CRS(2011), p.2.
CRS(2011), p.1. integration regulation は 、 連 邦 政 府 の Department of Justice(DOJ)が 公 示 す る ADA Title II の 規 則 の 一 つ で あ る (28 C.F.R. §35.130(d) ）。 障 害 の あ る
有 資 格 者 の ニ ー ズ に 適 合 し た 最 も 統 合 的 な 環 境 (the most integrated setting) で 、 サ ー ビ
ス、プログラム、活動を運営することを公共団体（州政府、地方政府）に求める規制で
あ る （ プ ロ グ ラ ム 等 の 性 質 の 「 根 本 的 な 変 更 」 を 必 然 的 に 伴 う 場 合 を 除 く ）。
2 9 CRS(2011), p.2.
3 0 Colello (2022), p.20.
27
28

－100－

既 述 の よ う に 、 メ デ ィ ケ イ ド LTSSの 中 で 、 在 宅 ・ 地 域 ベ ー ス の LTSSで あ る
HCBSの 比 重 が 1989年 度 の 12％ か ら 2019年 度 の 59％ へ と 増 加 す る が 、そ の 具 体的な内容として、メディケイドのウェイバー制度とオプション制度が活用された 。 メ デ ィ ケ イ ド で HCBS が 最 初 に 実 施 で き る よ う に な っ た の は 、 Omnibus
Budget Reconciliation Act (OBRA) of 1981 に よ る SSAへ の section 1915(c)ウェ イ バ ー の 創 設 か ら で あ る (施 設 ケ ア に 関 す る メ デ ィ ケ イ ド の 規 定 の 免 除 )。 その 後 、 連 邦 政 府 は HCBSの 拡 大 に 向 け て メ デ ィ ケ イ ド 連 邦 補 助 金 を 拡 充 す る と同時に、州政府の権限も拡大してきた。
例 え ば 31 、 Deficit Reduction Act of 2005 (DRA; P.L. 109 -171)で は 、 HCBSを 州 計 画 の オ プ シ ョ ン 制 度 と し て も 実 施 で き る よ う 、 SSA に Section 1915(i)HCBS state plan option等 を 創 設 し た 32 。 ま た 、 LTSSに お け る HCBSへ の 移 行
を さ ら に 強 く 促 進 す る た め に 、 時 限 付 き の 競 争 的 補 助 金 と し て Money Follows
the Person Rebalancing Demonstration (MFP) も 創 設 さ れ て い る 。
2010 年 ACA（ オ バ マ 医 療 保 障 改 革 法 ）で は 、HSBS の 拡 大・強 化 の た め に 、Section 1915(i)を 修 正 し て 、 州 政 府 が さ ら に 柔 軟 な 制 度 設 計 を で き る よ う に した 。 加 え て 、 SSA の Section 1915(k)に 州 計 画 で 実 施 で き る オ プ シ ョ ン 制 度 とし て Community First Choice (CFC) も 新 設 し た 。
こ の よ う に 、 メ デ ィ ケ イ ド に お け る HCBS の 給 付 は 1980 年 代 か ら 実 験 的 に
開 始 さ れ て お り 、2000 年 代 に 入 る と 、ウ ェ イ バ ー 制 度 下 で の 政 策 実 験 の 成 果 や1999 年 Olmstead 判 決 な ど を 受 け て 、HCBS に 関 す る 州 政 府 の 選 択 肢 が 増 や されてきた。
また、上記のように州計画オプションやウェイバー制度に加えて、競争的補
助 金 に よ る 移 行 促 進 策 も 実 施 さ れ て い る 。 そ の 典 型 例 で あ る Money Follows
the Person (MFP) Rebalancing Demonstration Program に つ い て 、 最 後 に 取り上げておこう。

3-3 ： Money Follows the Person (MFP) Rebalancing Demonstration
Program： 競 争 的 補 助 金 に よ る HCBS の 推 進
Money Follows the Person (MFP) Rebalancing Demonstration Program は 、連 邦 HHS の CMS 所 管 の 競 争 的 補 助 金 で あ り 、DRA of 2005 に よ っ て 創 設 さ れた 。LTSS 提 供 施 設（ 介 護 施 設 な ど ）に 居 住 す る メ デ ィ ケ イ ド 受 給 者 を 、地 域 ベー ス の ケ ア に 移 行 す る た め に 、 LTSS が 必 要 な 個 人 の 居 住 場 所 や サ ー ビ ス に 関
以 下 の HCBS の 拡 充 の 変 遷 は 、 Colello (2022),Summary, pp.5 -6; GAO(2018), pp.6 7,10 -11 を 参 照 し た 。
3 2 そ の 他 、 Section 1915(j) self -directed personal attendant services も 創 設 さ れ て い る
31

－101－

す る 選 択 肢 を 増 や し 、 州 の LTSS シ ス テ ム に お け る 地 域 ベ ー ス の ケ ア の 提 供 能
力 を 強 化 す る た め の 支 援 策 で あ る 。一 般 的 に 、MFP rebalancing demonstration
は 、 ５ 年 間 の 時 限 内 （ 時 限 到 来 時 に 更 新 は 可 能 で あ る ） に 、 施 設 LTSS か ら 地
域ベースのサービスへの移行を促進するための支援として、通常よりも手厚い
コミュニティ・サービスの提供を州政府に認めるものである。
MFP の 目 的 と し て は 、 次 の 四 点 が あ る 33 。
第 １ に 、 メ デ ィ ケ イ ド の LTSSの 中 で 、 施 設 LTSS（ ナ ー シ ン グ ・ ホ ー ム 等 ） よ
り も HCBSの 利 用 を 増 や す こ と で あ り (Rebalancing)、

第 ２ に 、メ デ ィ ケ イ ド

LTSS の 利 用 者 が 自 ら 選 択 す る 環 境 で LTSS を 受 け ら れ る よ う に メ デ ィ ケ イ ド
資 金 を 使 途 の 制 約 を 削 減 す る こ と で あ る (Money follows the person) 。 第 ３ に 、「 自 身 の 選 択 」で 施 設 サ ー ビ ス か ら HCBSサ ー ビ ス へ 移 行 し た 利 用 者 に LTSSサービスを提供できるように州のメディケイド・プログラムを強化すること(Continuity of service)、 第 ４ に 、 移 行 し た 利 用 者 に 対 し て 、 LTSSサ ー ビ ス が低 下 し な い こ と を 保 証 す る こ と (Quality assurance and quality improvement)である。
こ れ ら の 目 的 を 達 成 す る た め に 、MFP で は 具 体 的 に 以 下 の こ と が 行 わ れ て い
る 34
第 １ に 、適 格 要 件 は 、施 設 ケ ア を 要 す る メ デ ィ ケ イ ド 受 給 者 で あ り 、60 日 以
上 、施 設 (病 院 、ナ ー シ ン グ・ホ ー ム 、知 的 障 害 者 施 設 等 )に 居 住 し 、地 域 ケ ア への移行を希望する者である。
第 ２ に 、適 格 者 は コ ミ ュ ニ テ ィ 内 の 適 格 住 宅 (自 宅 、借 家 、4 人 以 下 の 少 人 数
グ ル ー プ ホ ー ム を 含 む ) に 移 る こ と に な り 、そ の 移 行 後 365 日 間 、MFP サ ー ビ
ス が 提 供 さ れ る 。ち な み に 、適 格 住 宅 と し て は 、Home（ 自 己 所 有 住 宅 、本 人 ま
た は 家 族 が 借 り る 賃 貸 住 宅 ）、 個 人 が 賃 貸 す る apartment（ 施 錠 で き る 出 入 口と 、 居 住 者 が 管 理 す る 生 活 ・ 睡 眠 ・ 入 浴 ・ 料 理 エ リ ア が あ る も の ）、 Residence（地域ベースの居住環境（４人以下の非親族が居住する少人数グループホーム
等）がある。
第 ３ に 、 こ の 1 年 の MFP サ ー ビ ス の 後 、 当 該 個 人 が 適 格 で あ る 限 り 、 州 政
府 は メ デ ィ ケ イ ド で カ バ ー さ れ る HCBS 州 計 画 あ る い は ウ ェ イ バ ー に よ る サービスの提供を継続しなければならない。
す な わ ち 、施 設 サ ー ビ ス か ら HCBS サ ー ビ ス へ の 移 行 時 の １ 年 間 に つ い て は 、通 常 の HCBS サ ー ビ ス よ り は 手 厚 い サ ー ビ ス を 提 供 す る た め に MFP サ ー ビ ス
を提供して、移行を円滑化するという意味である。
33
34

CRS (2021b), p.1.
CRS (2021b) pp.1 -2, HHS (2017), p.2.

－102－

第 4 に 、MPF で は 、州 政 府 は メ デ ィ ケ イ ド の 連 邦 規 制 の 一 部 の 免 除 (waiver)を 受 け る こ と が で き 、州 計 画 に お け る よ り も 柔 軟 な 形 で HCBS へ の 移 行 プ ロ グ
ラムを実施できる。
第 5 に 、 州 政 府 は 、 移 行 後 の MFP サ ー ビ ス が 提 供 さ れ る 365 日 間 は 、 そ の財源として割増連邦補助率(Enhanced Federal Match) が 適 用 さ れ る 。

enhanced FMAP は 、「 通 常 の 州 FMAP」に「 全 額 を 連 邦 負 担 す る 場 合 の 補 助 率(100％ )と 通 常 の 州 FMAP と の 差 額 の 半 分 」を 上 乗 せ し て 算 出 さ れ る（ た だ し 、
90％ を 超 え て は な ら ず 、enhanced FMAP は 75%～ 90%の 間 ）。例 え ば 、通 常 のFMAP が 60％ の 場 合 に は 、100％ と 60％ の 差 額 で あ る 40 ポ イ ン ト の 半 分 の 20
ポ イ ン ト を 上 乗 せ す る の で 、 enhanced FMAP は 80％ と な る 。
図 表 5 に み る よ う に 、 2007 年 に 30 州 と DC が MPF 補 助 金 の 交 付 対 象 と な
り 、そ の 後 、対 象 と な る 州 の 数 が 拡 大 さ れ 、2019 年 で は 43 州 と DC が MFP を
実 施 し て い る 。2008～ 2019 年 の 間 に 施 設 か ら 地 域 (community living)に 移 行 した 個 人 は 100 千 人 以 上 で あ り 、 州 政 府 は MFP に よ っ て 、 地 域 ケ ア へ の 移 行 によ り 大 き な 困 難 を 伴 う 施 設 入 所 者 を 対 象 に し て い る 傾 向 が あ る と さ れ る 35 。

図 表 5： MFP Demonstration States by Grant Award Year

出 所 ： Coughlin et al.,(2017), p.2, Figure Ⅰ -1.

35

CRS(2021b),p.1, Coughlin et al.(2017) ,p.1, , HHS (2017), pp.3 -4.

－103－

結びに代えて：次の研究課題
日本においては、いよいよベビーブーム世代が後期高齢者に移行しており、医療保険とともに、介護保険の財政的な持続性や合理化が喫緊の政策課題となっているが、同時に、介護サービスの提供システムの持続可能性も問われる。
アメリカにおけるメディケイドは、上記のように、州政府あるいは地方政府のレベルにおける分権的かつ多様な制度設計と運用の中で、介護需要への対応
策 が 構 築 さ れ つ つ あ り 、各 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィ に お け る HCBS 提 供 シ ス テ ム も 多様である。そこでは地域ごとの多様なニーズに対応するために、地域の民間部
門 や NPO な ど の 草 の 根 的 な 支 持 基 盤 が 重 要 な 役 割 を 果 た し て い る と 考 え ら れる。
こ の 州 政 府 レ ベ ル で の 多 様 な メ デ ィ ケ イ ド LTSS の 制 度 設 計 と 提 供 シ ス テ ムの 詳 細 を 比 較 研 究 す る こ と が 、 第 1 の 今 後 の 研 究 課 題 で あ る 。 そ し て 、 HCBSへの移行における州・地方政府の政策運営と、草の根レベルの多様な主体との連携について、今後、地域調査などを通じて研究することが第 2 の研究課題であり、日本へのインプリケーションも得られると考えている。
ま た 、メ デ ィ ケ イ ド に お け る 脱 施 設 化 は 、特 に 障 害 者 介 護 の 分 野 で HCBS への 移 行 が 進 ん で き た が 、増 加 す る ベ ビ ー ブ ー ム 世 代 の 介 護 需 要 の 受 け 皿 と し て 、
高齢者介護についても「施設から地域」への移行がさらに進められていくと考え ら れ る 。し か し HCBS で は 、施 設 介 護 と 異 な り 、家 族 な ど に よ る イ ン フ ォ ー
マルケアによって支えられる部分も多く、アメリカでも家族の扶養機能の低下がいわれる中で、家族介護者の負担やインフォーマルケアを受けられない個人の問題はさらに大きくなろう。
上 述 の 第 2 の 研 究 課 題 に あ げ た 地 域 調 査 で は 、よ り 困 難 な 条 件 を 伴 う 高 齢 者
介護等における地域ケアへの移行について、特に、郡政府レベルと地域コミュ
ニティの連携の中で進められるケア・システムの新たな多様な展開と構築のプ
ロセスにおいて、本稿で詳しく検討した「メディケイド補助金の「ウェイバー
制度」が活用されて、連邦補助金が各地域コミュニティにおける多様で創造的な試みを促進する財源として活用される具体的な事例に注目していきたい。

参考文献・ AARP and National Alliance for Caregiving(NAC) (2020), Caregiving in the

U.S. 2020 , Washington, DC: AARP.

－104－

・ Caitlin,M., A.Tourtellotte, D.Lipson and A.Wysocki(2021) , Medicaid Long

Term Services and Supports Annual Expenditures Report: Federal Fiscal Year2019 , Chicago, IL: Mathematica.
・ Centers for Medicare & Medicaid Services ( CMS),“Medicaid State Plan
Amendments,”(http s://www.medicaid.gov/medicaid/medicaid -state-planamendments/index.html,2024/2/14 最 終 閲 覧 )・ Colello,K.J.(2022), “Medicaid Coverage of Lon g-Term Services and Supports,”

CRS Report , R43328.
・ CRS (Congressional Research Service ), (2011), “Olmstead v. L.C. Judicial andLegislative,” CRS Report , R40106.
・ CRS. (2019), ”Medicaid Eligibility Older Adults and Individuals with
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・ CRS, (2020), “Medicaid’s Federal Medical Assistance Percentage (FMAP) ,”CRS Report , R43847(https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R43847/11 )・ CRS, (2021a), “Overview of Long -Term Services and Supports,” CRS Report ,IF10427.
・ CRS, (2021b) , “ Medicaid’s Money Follows the Person Rebalancing ,“ CRS

Report , IF11839.
・ CRS, (2022), “ Medicaid Coverage of Long -Term Services,” CRS Report ,R43328.
・ CRS, (2023） “Who Pays for Long-Term Services and Supports? ,” CRS Report ,IF10343.
・ Coughlin,R., J.Ward, N., Denny -Brown et al., (2017), Money Follows the

Person Demonstration Overview of State Grantee Progress , Cambridge, MA:
Mathematica Policy Research・ GAO(U.S. Government Accountability Office) , (2018), MEDICAID HOME-AND COMMUNITY-BASED SERVICES Selected States' Program Structures
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・ GAO, (2020), Medicaid Long-Term Services and Supports: Access and Quality

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・Kim, Weizenegger and Wysocki(2022) , “Medicaid Beneficiaries Who Use Long Term Services and Supports 2019.” Chicago, IL Mathematica.
・ HHS (U.S. Department of Health and Human Services ), (2017) , Report to the

President and Congress ：Money Follows the Person (MFP) Rebalancing

Demonstration .
・ MACPAC(2018), Report to Congress on Medicaid and CHIP, (https://www.

－105－macpac.gov/wp -content/uploads/2018/06/June -2018-Report-to-Congress-onMedicaid-and-CHIP.pdf)
・ Medicaid

gov.,“Community

First

Choice

(CFC)

1915

(k),”

(https://www.medicaid.gov/medicaid/home -community-based-services/home -community-based-services-authorities/community -first-choice-cfc-1915-k/index.html)
・ OMB(Office of Management and Budget),(2023) , Budget

Government,

Historical

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Governmentof the U.S.

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Office,Washington. D.C.
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・ Watts, M. O’Malley, M. Musumeci and P. Chidambaram (2020), Medicaid
Home and Co mmunity -B ased Services Enrollment and Spending , Issue Brief, February
2020, Kaiser Family Foundation .
・ 岡 本 祐 三 (1996)『 高 齢 者 医 療 と 福 祉 』 岩 波 新 書・ 加 藤 美 穂 子 （ 2017）『 ア メ リ カ の 分 権 的 財 政 シ ス テ ム 』 日 本 経 済 評 論 社
・ 加 藤 美 穂 子 （ 2021）『 ア メ リ カ の 連 邦 補 助 金 ： 医 療 ・ 教 育 ・ 道 路 』 東 京 大 学 出 版
会
・ 木 下 武 徳 ・ 吉 田 健 三 ・ 加 藤 美 穂 子 (2017)『 日 本 の 社 会 保 障 シ ス テ ム ： 理 念 と デ ザイン』東京大学出版会－106－水道広域化進捗度の要因分析
京都産業大学経済学部 塩津ゆりか
年 月 日
第５回基本問題研究会・専門分科会

問題意識と研究目的◎ 問題意識水道事業の研究→地域特有の事情・地域特性
地理的な要因？
政治的な要因？

◎ 研究目的「自治体からみた」水道広域化阻害要因の検討→広域化の議論を促進する要因と阻害する要因は何か→広域化の阻害要因の解消策を検討

－107－

背景

実施計画や取り組みの姿勢にはばらつきが大きい

水道広域化推進プラン

目的：市町村等の実施する水道事業について市町村の区域を超えた広域連携推進に向けた具体的な計画策定を行うこと
作成単位：都道府県
期日：２０２３年３月３１日
策定状況：２０２３年5月12日付

総務省・厚労省発表資料

https://www.soumu.go.jp/main_content/000877803.pdf
沖縄県は策定中→水道広域化推進プラン策定に関する議事録に着目；
first approach

分析対象◎ 広域連携推進プラン検討○ 議事録あり（水色）・・・

グループ１○ 報告書あり（クリーム色）・・・＝グループ２◎ 通達以前から検討○ 議事録あり（ピンク）・・・＝グループ３○ 報告書あり（紫）・・・＝グループ４○ うち、すでに広域化
香川県、佐賀県○
法定協議会設置○
広島県、奈良県

－108－

分析手順
目的：文字情報（テキストデータ）から有益な情報を取り出すこと

First
テキスト
データの
収集

課題：議事録が非公開の
都道府県があるLast
統計解析• 共起ネット
ワーク分析• クラスター分析
ほか

Secondデータ
クレンジ
ング• 形態素解析

参考文献：那須川哲也編著（２０２0）『テキストマイニングの基礎技術と応用』
金明哲監修 テキストアナリティクス ２, 岩波書店

例：有向グラフModularity clustering

分析手法◎ テキストマイニング

Modularityの計算式の一例○ 形態素解析

例：水道/広域/化/推進/プラン/の/策定/に/向けた/取組/を/支援/する/ため、/策定/に/当たって/の/
実務/上/の/参考/資料/と/して、プラン/の/全体/像/や/標準/的/な/記載/事項/等/を/示した/「水道/広域/化/推進/プラン/策定/マニュアル」/を/取り/まとめて/います/。

=

(

−(

) )=

(

−

)

M. E. J. Newman and M. Girvan, “Finding and evaluating community
structure in networks,” Phys. Rev. E 69, 026113 (2004)○ 共起ネットワーク分析（グラフ理論の１分野）
大量のテキストデータから単語同士の関係性を可視化し、出現頻度の高い表現等を抽出

出典：Y. Shiozu et.al. ,"Does ICT promote the private provision of
Local Public Goods?", in S. Yamamoto (Ed.): HIMI 2014, Part I,
LNCS 8521, pp. 629–640, 2014.

－109－

分析手法

◎ 階層クラスター分析○ 目的

類似する文章をグルーピング○ 手法（類似度を判定する指標）
Ward法＆Jaccard係数

モジュラリティ

出典：GMOリサーチ クラスター分析とはhttps://gmo-research.jp/research-column/cluster-analysis

分析結果例：香川県（通達以前から検討かつ議事録あり
クラスター５の特徴語
抽出語 品詞含まれる
文章数
14
クラスター1
7
クラスター2
5クラスター3
11
クラスター449
クラスター5
6
クラスター6
5
クラスター729
クラスター8
6
クラスター910
クラスター10

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

全体
19
(0.124)
事業 名詞
17(0.111)
企業 名詞
12(0.078)
名詞C県
12(0.078)思う 動詞
14(0.092)広域 名詞
15(0.098)市町 名詞
14(0.092)
水道 名詞
10(0.065)料金 名詞
31
協議 サ変名詞 (0.203)
8
お願い サ変名詞 (0.052)

共起 Jaccard
16(0.327)0.3077
11(0.224)0.2
10(0.204)0.196110(0.204)0.196110(0.204)0.188710(0.204)0.18529(0.184)0.16678(0.163)0.156910(0.204)0.14297(0.143)
0.14

－110－

分析結果例：岐阜県（通達以前から検討かつ報告書あり
クラスター5の特徴語
抽出語 品詞クラスター1クラスター2クラスター3クラスター4クラスター5クラスター6クラスター7
クラスター8クラスター9クラスター10

含まれる
文章数
8
7
4
10
32
3
4
13
14
29

1

事業

名詞

2

水道

名詞

3

施設

サ変名詞

4

市町村 名詞

5

市町

名詞

6

水

名詞C

7

地域

名詞

8

給水

サ変名詞

9

広域

名詞

10 連携

サ変名詞

全体
34
(0.250)37(0.272)18(0.132)19(0.140)12(0.088)14(0.103)13(0.096)18(0.132)52(0.382)21(0.154)共起
22(0.688)22(0.688)13(0.406)13(0.406)
11(0.344)11(0.344)10(0.313)11(0.344)18(0.563)11(0.344)

Jaccard0.5
0.46810.35140.34210.33330.31430.28570.2821
0.27270.2619

分析結果例：北海道（広域化プラン検討かつ議事録あり）
クラスター10の特徴語
抽出語 品詞クラスター1クラスター2クラスター3クラスター4クラスター5クラスター6クラスター7
クラスター8クラスター9クラスター10

含まれる
文章数
42
19
21
15
38
29
8
109
9
190

1

水道

名詞

2

事業

名詞

3

広域

名詞

4

必要

形容動詞

5

施設

サ変名詞

6

考える 動詞

7

企業

名詞

8

共同

サ変名詞

9

自治体 名詞

10 更新

サ変名詞

10 方針

名詞

全体
77
(0.150)50(0.097)87(0.169)48(0.093)30(0.058)61(0.119)28(0.054)30(0.058)47(0.091)18(0.035)20(0.039)共起
66(0.347)40(0.211)42(0.221)33(0.174)28(0.147)27(0.142)22(0.116)22(0.116)22(0.116)17(0.089)15(0.138)

Jaccard－111－

0.32840.2
0.17870.161
0.14580.12050.11220.11110.10230.089
0.1316

分析結果例：宮城県（広域化連携プラン検討かつ報告書あり）
クラスター5の特徴語
抽出語 品詞
含まれる
文章数
56
27
19
59
162
66
22
14
18
99

クラスター1クラスター2クラスター3クラスター4クラスター5クラスター6クラスター7
クラスター8クラスター9クラスター10

1

事業

名詞

2

広域

名詞

3

統合

サ変名詞

4

考える 動詞

5

多い

形容詞

6

経営

サ変名詞

7

県

名詞C

8

施設

サ変名詞

9

検討

サ変名詞

10 課題

名詞

全体
164
(0.270)128(0.211)41(0.067)69(0.113)33(0.054)55(0.090)36(0.059)81(0.133)94(0.155)55(0.090)共起
127(0.784)57(0.352)38(0.235)42(0.259)33(0.204)32(0.198)29(0.179)35(0.216)36(0.222)30(0.185)

Jaccard0.63820.24460.23030.22220.20370.173
0.17160.16830.16360.1604係数からみた特徴語（総数）

グループ全体のJaccard係数からみた特徴語（TOP20）
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
水質

強化

基盤

必要

情報

交換

垂直

意見

現状

構成

－112－

ビジョン

部分

計画

立地

土砂

対象

災害

警戒

区域

対応

素案

記載

大枠

0

グループ１の係数からみた特徴語（総数）

グループ1のJaacard係数からみた特徴語（TOP20）
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1

）

グループ２のJaccard係数からみた特徴語（TOP20)
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
対

区

警

災

対

土

立

ビ

意

垂

交

情

水

業

統

概

委

小

長

標

応

域

戒

害

象

砂

地

ジ

見

直

換

報

平

務

合

要

託

規

野

高

ョ

模

ン

－113－

補助

係数からみた特徴語（総数

事業

意見

推進

具体

プラン

加える

作成

公営

観点

行う

グループ の

水質

強化

基盤

必要

部分

計画

素案

記載

大枠

0

グループ の係数からみた特徴語（総数）

グループ３のJaccard係数からみた特徴語（TOP20）
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1

係数からみた特徴語（総数

事業

事業

効果

考える

水

県営

努力

努力

試算

松浦

ブロック

グループ４の

言う

持続

全て

限界

限界

今

東部

西部

構成

0

）

グループ４のJaccard係数からみた特徴語（TOP20）
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
今後

経緯

要する

進める

将来

見据える

基づく

改正

引き続き

－114－

以降

連携

広域

検討

検討

事業

水

継続

連携

広域

自己

現状

0

まとめ
◎ 特徴語を含むクラスター数

広域化検討の進捗度とは無関係（最小１最大 ）◎ 特徴語と広域化検討の進捗度

今後の課題◎ 特徴語から見る積極性（消極性）による課題抽出
文章の極性分析（ネガポジ分析）＝

利用◎ データクレンジングの精度向上

形態素解析用に専門用語辞書構築－115－

水道広域化進捗度の要因分析
京都産業大学経済学部 塩津 ゆりか要約
本稿では、自治体からみた水道広域化の阻害要因の検証を行うため、First Approach としてテキストマイニングのうち共起ネットワークの可視化と特徴語比較を行った。
分析結果から、国からの水道広域化プラン作成を要請する通達の発出を契機として別途検討会を設置した場合には、数多くの文章が公開され、特徴語の出現頻度も多くなること、
通達発出以前から水道広域化を検討していた自治体は水道広域化をボトムアップ型課題としてとらえていた可能性があるが、通達発出後に別途研究会を設置した場合には、トップダ
ウン型課題と認識している可能性があること、報告書を公開する場合は、文章の構成等を検討するため、類似度の高い特徴語が出現しやすいこと、比較対象の抽出によっては、特徴語の分析結果が安定せず、First Approach では限界があることを示した。
キーワード：テキストマイニング、水道広域化、議事録
1.

はじめに
日本の水道事業は、水道法や地方財政法、地方公営企業法によって、安定的に安価で清廉な水道供給を独立採算制によって行うことを要請されている。しかし、人口減少による給水
人口の減少や節水機器の普及などで水需要が低迷し料金収入が減少する一方で、更新投資の増大によって費用が増大しており、水道事業の経営を取り巻く環境は厳しさを増している。加えて労働人口の減少や公営企業の経営改革の結果、技術職員を中心に人手不足となっている。これらを背景に市町村が経営主体となって水道事業を運営していくことには限界を迎えつつある。このため、総務省と厚生労働省は、これまでにも複数回にわたり、水道事
業の広域化を推進してきた。
日本の水道事業の研究では、地域特有の事情や地域特性によって効率性が阻害されていると分析されることが多い。持続可能性と効率性の改善をはかるために水道広域化政策を推進する際にも地域特性や地域特有の事情への配慮がしばしば求められる。しかし、地域特有の事情や地域特性とは、河川の流域と自治体の境界が不一致であることなどの地理的要因によるものなのか、議会等の政治的な要因によるものなのかが判然としていない。このため、総論としては水道広域化に賛成したとしても、実際に施策として水道広域化を実現させる際には反対意見が散見され、一向に問題解決に至らない場合がある。道府県による強力なリーダーシップの発揮によって課題解決を目指す場合もあるが、必ずしも施策が実現するとは限らない。だが、人口減少社会にあって安定的な水道供給を継続させていくためには、
いたずらに議論を重ねることも強硬手段に訴えることも得策ではない。むしろ、根源的な阻－116－

害要因を明らかにした上で、解決策を検討することが望まれる。
これまでにも水道広域化に関する計量分析は行われてきたが、有収水量や職員数などの定量データによる分析にとどまっている。しかし、他分野では、文書情報からテキストマイ
ニングを行うことで、定量データでは明らかにできなかった類型化や感情分析が行われ、研究成果も蓄積されている。加えて、近年、自然言語処理 NLP）と機械学習 ML）の進展によって、客観性の高い分析手法も開発され、応用研究も進みつつある。
本稿の研究目的は、テキストマイニングを利用して 自治体からみた」水道広域化の阻害要因に関する First Approach を行うことである。先述のとおり、水道広域化は国から自治体に対して要請されている政策である。本稿では、2019 年１月 25 日付の通達で総務省と厚生労働省が都道府県知事に対して作成を要請した、水道広域化推進プランに着目する。通達では、2023 年３月 31 日が水道広域化推進プランの作成期限となっていた。自治体のなかには通達以前から問題意識をもって解決に向けて主体的に取り組んでいるケースと固有の事
情等を背景に取り組みが進展しない自治体がある。このため、通達発出後に各自治体が水道広域化推進プランの作成に関して、別途、検討会等を組織してプラン作成にあたったのか、
それ以前からの取り組みを延長するような形で議論しているのか、また検討会等での議事録や報告書を広く第三者に開示しているのかに着目する。水道広域化推進プランそのもの
は、国からひな形が提供されていることもあり、自治体とステークホルダーが広域化を推進していく際に問題と考えている点が不明瞭になる可能性がある。そこで、本稿では、インターネットで開示された検討会等での議事録あるいは報告書を分析対象として、テキストマ
イニングを行った。テキストマイニングには目的に応じて適用すべき統計手法があるが、本稿では First Approach として共起ネットワークの可視化と階層クラスター分析による特徴
語比較を行った。分析の結果、国からの水道広域化プラン作成を要請する通達の発出を契機として別途検討会を設置した場合には、数多くの文章が公開され、特徴語の出現頻度も多くなること、通達発出以前から水道広域化を検討していた自治体は水道広域化をボトムアップ型課題としてとらえていた可能性があるが、通達発出後に別途研究会を設置した場合には、トップダウン型課題と認識している可能性があること、報告書を公開する場合は、文章の構成等を検討するため、類似度の高い特徴語が出現しやすいこと、比較対象の抽出によっては、特徴語の分析結果が安定せず、First Approach では限界があることを示した。
以下、第２章で先行研究を概観し、第３章では、分析対象と分析手法について述べる。第４章では分析結果を示し、第５章でまとめと今後の課題を提示する。
2.

先行研究
日本における自然言語処理 NLP）を用いたテキストマイニングの応用研究のサーベイ論

文に齋藤 2012）がある。この論文では、分野別では経営学でもっとも多くの研究蓄積があること、那須川 1999）がテキストマイニングの応用研究では先駆的な研究であることを紹介している。経済学では、金融や景気動向を新聞記事から分析するものが多く、シミュレー－117－

ションや Support Vector Machine(SVM)1によって分類し極性 ネガポジ）分析2を行うものなどもあるという。法学や政策研究においては、対応 コレスポンデンス）分析や共起ネッ
トワーク分析、クラスター分析を活用したものがあるという。
その後、NLP の発展や機械学習 ML）の急激な進化に伴い、テキストマイニングの応用研究は大別して２つの手法によるものが増加している。第１の手法は、テキストマイニングのうち、形態素解析を行い、文章のベクトル化を行う際に単語の出現頻度に応じて分析するものである。分析手法として、TF-IDF 法や LDA 法がある。これらの手法の利点は、計算とモデルの解釈が容易という点である。だが、事前に専門用語やその分野に特有の表現を勘案した辞書構築が必要になるため、相応の専門知識を有する者が分析することが要求される。第２の手法は、大規模言語モデル LLM）と ML の一種を活用して、数ベクトルを形成する際に分散表現を使って分析を行うものである。分析手法には、
Word2Vec 法、Doc2Vec法、BERT、GPT などの LLM を利用して得たデータを教師あり学習モデルとして ML で習得させ、実際の文を分析するものがある。この手法は、分析の精度を高める利点があるが、計算負荷量が大きく、また分析過程がブラックボックスとなるため、モデルの解釈が困難というデメリットがある。
政策研究においてもこの２つの手法を使って徐々に研究が進められている。第１の手法によるものとしては、たとえば、仲北浦 2022）は、テキストマイニングのうち、TF 法によって得られたデータを対応分析とコロケーション統計を使って内閣府の地方創生サイト
で公開されている、2014～2020 年までの まち・ひと・しごと創生戦略」 以下、創生戦略と表記）各年版において、政府が強調しようとした政策キーワードの変遷を明らかにしている。分析結果から、毎年の改訂でも内容の大幅な修正によって重要語は変遷しているが、期が変わったからといって急に出現した用語は デジタル」以外になく、一般に第２期に急に出現したと考えられがちな関係人口」も第１期 2017 年）にすでに出現していることが明らかとなっている。このため、自治体が国の施策である 総合戦略」を勘案して 地方版
総合戦略」を作成する際には、取り入れたいキーワードが出現した年度の 総合戦略」を参照することも必要であると提言している。青木2023）は、環境省の第５次環境基本計画

BEP5）第６次環境基本計画 BEP6）検討会資料および札幌 G7 声明の環境関連文書を対象にテキストマイニングのうち、TF-IDF 法で重要語を抽出している。分析の結果から、BEP5 では汚染対策が体系的な施策として重要視されていたが、BEP6 検討会資料では放射能汚染は重要な検討事項として扱われなくなった可能性を指摘している。だが、札幌 G7 文

1SVM とは、ML の一種で教師あり学習アルゴリズムで任意のデータ集合を別のデータ集

合を参照して、可能な限り分離できる超平面を導出することが目的となる。
2

極性分析では事前に極性辞書とよばれる辞書を構築する必要がある。極性辞書は、各単語がポジティブな意味を持つか、ネガティブな意味を持つかをあらかじめ定義づけた辞書のことである。

－118－

書において汚染は重要な国際検討課題として認識されているという。
第２の手法によるものとしては、成澤ほか 2022）は、関東地方の 41 の自治体の立地適正化計画の誘導方針を NLP とクラスター分析を用いて類型化し、類型ごとの特徴を分析している。クラスター分析に際して、Doc2Vec 法を用いている。この手法は、NLP によって得られた単語の出現頻度や語順に基づき、文章の長さを固定長の数ベクトルで表現できるものである。この研究では ML も使用し、k-means 法によって立地適正化計画を３つのクラスターに分類し、傾向を分析している。分析の結果から、各自治体の立地適正化誘導方針
は駅中心型・非鉄道ネットワーク型・特殊型の 3 クラスターに分類され、駅中心型は居住誘導区域を広く設定し、都市機能の集積を図ること、非鉄道ネットワーク型は、駅中心型とは逆の方針であることを示した。
松元・林 2022）は、サスティナビリティの重要度を分析する際に、従来のマテリアリテ
ィ分析では、重要度を測定する統一的な方法がなく、分析者の主観に左右されるという問題点を指摘している。彼らは、客観的な重要度の測定手法として、NLP を提案し、その中でも単語単位の TF-IDF 法よりも ML の一種である sentence-BERT による方が実際のトレンドを表していることを欧州議会議事録分析によって示した。
さらに経済学分野では、新谷 2023）が上記の分類によって景気動向を把握するための指標に関するテキストマイニングのサーベイを行っている。実際には第１の手法を使っていたとしても、極性辞書の作成等で ML が利用されていることが多く、今後は LLM の利用が進むことが見込まれるという。しかし LLM は進化のスピードが速く複雑化していることから、開発された指標の継続性を確保することが重要だと指摘している。
このように政策研究においてもテキストマイニングによる分析は広がりを見せているが、筆者の知る限り、水道事業広域化に限定してテキストマイニングを行った研究は見当たら
ない。
3.

分析

3.1.

分析対象

本稿では、水道広域推進プランの作成に関する議事録と報告書を分析対象とする。水道広域化推進プランは、総務省と厚生労働省が連名で都道府県知事に対し、2019 年１月 25 日付
で 2023 年３月末日までに作成を依頼する通達を発出したものである。2023 年５月 12 日付
で総務省・厚生労働省が発表した資料によれば、沖縄県を除く 46 都道府県が作成済となっている。実際には、この通達発出以前から広域連携を検討していた都道府県と通達を契機として検討を開始した都道府県がある。さらに検討の状況について、インターネット上で議事録を開示している当道府県と報告書のみ開示している都道府県がある。図 1 は、通達発出の時期と議事録および報告書の開示に着目して、都道府県を分類したものである。図中の水色は、通達発出後に広域連携推進プランを別途に検討し始め、かつ議事録を開示している 12の道府県である。これをグループ１とする。図中のクリーム色は、通達発出後に広域連携推－119－進プランを別途に検討し始め、かつ報告書を開示している８つの県である。これをグループ２とする。図中のピンク色は通達発出以前から広域連携推進プランを検討・実施しており、
かつ議事録を開示している 6 つの都県で、グループ３とする。図中の紫色は通達発出以前
から広域連携推進プランを検討・実施しており、かつ報告書を開示している４つの県で、グループ４とする。グループ３と４のうち、すでに広域化を行った県は、香川県と佐賀県で、法定協議会を設置したのは、広島県と奈良県である。図中の白色は、インターネット上では議事録あるいは報告書が開示されておらず、本稿の分析対象から除外した。このため、本稿
では、30 都道府県を分析対象としている。

図 1 水道広域化推進プランと関連資料の開示状況
出所：白地図専門店 https://www.freemap.jp/の地図を使用して、筆者作成

－120－

3.2.

分析手法

本稿では、3.1 で収集した議事録および報告書の文字情報 テキストデータ）をテキスト
マイニングによって分析し、客観的な指標によって有益な情報を取り出すことを目的としている。テキストマイニングを行うためには、形態素解析が欠かせない。形態素解析とは、
NLP の一種で文章を意味のある最小単位 形態素）に分解し、品詞の活用形を考慮して整理する分析手法である。日本語の形態素解析には MeCab や Chasen などの解析器が用いられている。本稿は Mecab を実装した KH Coder を使って形態素解析を行った。
テキストマイニングでは、形態素解析で導出した形態素を使って、目的に応じてさまざまな統計分析を行う。先行研究では、対応分析やクラスター分析、共起ネットワーク分析、極性分析が使われている。本稿の目的は、自治体からみた水道広域化の阻害要因を明らかにすることであるから、水道広域化推進プランを策定するにあたって検討会等で課題の整理を実施した際に出現した単語を分類し、その特徴を抽出することが必要である。したがって、
共起ネットワーク分析とクラスター分析を実施する。具体的には、任意の都道府県の議事録
または報告書を形態素に分解し、共起ネットワーク分析を使って可視化し、特徴語を抽出するため、階層クラスター分析を行う。
3.2.1. 共起ネットワーク分析
共起ネットワーク分析は、グラフ理論の１分野で、大量のテキストデータから形態素 単語）同士の関係性を可視化し、出現頻度の高い表現等を抽出する手法3である。形態素間は、係り受けの関係があるので、グラフ理論では有向グラフとなる。 図 2 参照）

図 2

社会ネットワーク分析における Modularity clustering の一例

出典：Y. Shiozu et.al. ,"Does ICT promote the private provision of Local Public Goods?", in S. Yamamoto (Ed.): HIMI
2014, Part I, LNCS 8521, pp. 629–640, 2014.
3

共起とは、任意の形態素 i と別の形態素 j が同時に出現することである。グラフ理論では、形態素にあたるものをノードとよび、形態素間の矢印をエッジとよぶ。

－121－

Modularity はグラフを分割するときの評価関数で、Newman and Girvan(2004)が １）式を提唱している。ここで、Q は Modularity を表す4。

𝑄 = ∑ 𝑄𝑙 = ∑ (𝑒𝑙𝑙 − 𝑎𝑙2 )𝑙∈1,…,𝐿𝑙∈1,…,𝐿１）

ell は実際にネットワーク全体に含まれる任意のクラスターＶi に存在するエッジの割合、
al はクラスターＶi で実現可能なエッジの割合を表し、それぞれ ２）式とで ３）式で与えられる。
1𝑒𝑙𝑙 = 2𝑚 ∑𝑖∈𝑉𝑖 ∑𝑗∈𝑉𝑙 𝐴(𝑖, 𝑗)

２）

1∑ ∑ 𝐴(𝑖, 𝑗)
2𝑚

３）

𝑎𝑙 =

𝑖∈𝑉𝑖 𝑗∈𝑉

A(i,j)は、クラスターＶi 内の隣接行列を表し、ノード i とノードｊの間にエッジがあれば
１、なければ０となる。2m はクラスターＶi 内のノード総数である。
このように Modularity を使用することで 図 2 のネットワークは、７色で分割されたクラスターを持つことが可視化される。これを Modularity clustering という。
3.2.2. 階層クラスター分析
クラスター分析には、階層クラスター分析と非階層クラスター分析の２つがある。階層ク
ラスター分析とは、デンドログラムにもとづき類似する文章をグループ分けする手法で、解釈が容易であるが計算負荷が大きい。階層クラスター分析には文章の類似度を判定する指標が複数あるが、本稿では Ward 法と Jaccard 係数を使用する。Ward 法は、クラスター間の分散が最小になるようにデータを分類する手法である。Jaccard 係数は０から１の値をとる。本稿では、 ２）式と ３）式でノード i とノードｊの間にエッジがあれば１、なければ０となるように定義づけている。この条件にしたがって、任意のクラスターＶi と Vｊに存在する可能性のあるエッジ総数に占める両方のクラスター内に存在するエッジ数の割合を表したものである。したがって、形態素解析によって得られた形態素を Ward 法によってク
ラスター分けを行い、任意の２つのクラスター内の共起関係を Jaccard 係数によって評価する。すなわち、Jaccard 係数が大きいほど、重複して共起関係が存在している形態素が多いと判定できるため、特徴語の抽出が可能となる。

4

以下の説明は、湯田 2008）による。ネットワーク理論の詳細な解説は、同論文を参照

のこと。

－122－

4.

分析結果
本稿では、水道広域連携プランの策定を通達以前から行っていたか、通達後に別途、検討会等を設置して実施したか、また検討会等での議事録あるいは報告書をインターネットで開示しているかどうかで４つのグループ分けを行っている。以下では、グループ間で共起ネットワーク構造に差が生じるのか、またグループ間でどのような特徴語が抽出されるかを検討することで、通達以前から問題意識を持ち、実際に広域化を達成したような、広域化に積極的なグループと通達を契機に本格的に検討に取り組み始めたグループの違いを検討する。
4.1.

グループ１の分析結果

グループ１は、通達発出後に広域連携推進プランを別途に検討し始め、かつ議事録を開示しているグループである。北海道、福島県、新潟県、茨城県、神奈川県、愛知県、京都府、奈良県、徳島県、愛媛県、広島県、福岡県の 12 道府県が該当する。このうち、北海道の共起ネットワーク分析の結果と Ward 法と Jaccard 係数による特徴語の抽出結果を例示する。

図 3

グループ１代表例 北海道）の共起ネットワーク

出典：筆者作成
図 3 より、共起ネットワーク分析の結果、北海道の水道広域連携化を検討した際の議事録には 10 のクラスターが存在することがわかる。次にもっとも文章数が多いクラスター10－123－

内で Ward 法と Jaccard 係数によって特徴語を抽出した結果が表１である。
表 1 グループ１代表例 北海道）の特徴語
クラスター10 の特徴語
含まれる文章数

抽出語

クラスター142

クラスター2

19

クラスター321

1

2

3
クラスター4

15

クラスター538

クラスター629

クラスター7

8

クラスター8

109

4

5

6

7

8
クラスター9

9クラスター10

190

9

10

10

水道

事業

広域

必要

施設

考える

企業

共同

自治体

更新

方針

品詞

名詞

名詞

名詞

形容動詞

サ変名詞

動詞

名詞

サ変名詞

名詞

サ変名詞

名詞

全体

共起

77

66

(0.150)(0.347)50

40(0.097)(0.211)87

42(0.169)(0.221)48

33(0.093)(0.174)30

28(0.058)(0.147)61

27(0.119)(0.142)28

22(0.054)(0.116)30

22(0.058)(0.116)47

22(0.091)(0.116)18

17(0.035)(0.089)20

15(0.039)(0.138)

Jaccard0.32840.2

0.17870.161

0.14580.12050.11220.11110.10230.089

0.1316

出典：筆者作成
表 1 からクラスター8 とクラスター10 が突出して含まれる文章数が多いことがわかる。
最も文章数の多いクラスター10 の特徴語を Jaccard 係数によって抽出すると、 水道」、 事
業」
、 広域」
、 必要」
、 施設」の順となっている。
4.2.

グループ２の分析結果

グループ２は、通達発出後に広域連携推進プランを別途に検討し始め、かつ報告書を開示しているグループである。青森県、岩手県、宮城県、山形県、長野県、島根県、高知県、鹿児島県の 8 県が該当する。このうち、宮城県の共起ネットワーク分析の結果と Ward 法と－124－

Jaccard 係数による特徴語の抽出結果を例示する。

図 4 グループ２の代表例 宮城県）の共起ネットワーク
出典：筆者作成
図 4 から 11 のクラスターが存在していることがわかる。4.1 と同様の手法でクラスター
10 までの特徴語を抽出した結果が表 である。グループ１の北海道とは異なり、クラスタ
ー5 のみ含まれる文章数が 100 を超えていることがわかる。クラスター5 の特徴語を抽出す
ると、 事業」、 広域」、 統合」、 考える」、 多い」の順となっている。グループ１の北海道の結果と比較すると、動詞や形容詞が上位に位置していることがわかる。だが、Jaccard
係数は、グループ１の北海道よりも大きい値を示しており、グループ２の宮城県は、共起関係にある形態素が多いことが示されている。特に 事業」の Jaccard 係数が極めて大きいことがグループ２の宮城県の特徴といえる。

－125－

表 2 グループ２の代表例 宮城県）の特徴語
クラスター5 の特徴語
含まれる文章数

抽出語

クラスター156

クラスター2

27

クラスター319

1

2

3
クラスター459

クラスター5162

クラスター666

クラスター722

クラスター8

14

4

5

6

7

8
クラスター918

クラスター10

99

9

10

事業

広域

統合

考える

多い

経営

県

施設

検討

課題

品詞

名詞

名詞

サ変名詞

動詞

形容詞

サ変名詞

名詞 C

サ変名詞

サ変名詞

名詞

全体

共起

164

127

(0.270)(0.784)128

57(0.211)(0.352)41

38(0.067)(0.235)69

42(0.113)(0.259)33

33(0.054)(0.204)55

32(0.090)(0.198)36

29(0.059)(0.179)81

35(0.133)(0.216)94

36(0.155)(0.222)55

30(0.090)(0.185)

Jaccard0.63820.24460.23030.22220.20370.173

0.17160.16830.16360.1604

出典：筆者作成
4.3.

グループ３の分析結果

グループ 3 は、通達発出以前から広域連携推進プランを検討しており、かつ議事録を開示しているグループである。埼玉県、千葉県、三重県、兵庫県、香川県、佐賀県の 6 県が該当する。このうち、香川県と佐賀県はすでに広域化を完了している。ここでは香川県の共起ネットワーク分析の結果と Ward 法と Jaccard 係数による特徴語の抽出結果を例示する。
図 5 から 13 のクラスターが存在していることがわかる。4.1 と同様に特徴語を抽出した結果が表 3 である。グループ３の香川県は、グループ１の北海道やグループ２の宮城県と比較して、クラスター内に含まれる文章数が 100 以上のものは存在しない。最も文章数が多いものは、クラスター5 になるが、グループ１の北海道やグループ２の宮城県の最大文章－126－

数の半分以下となっている。

図 5 グループ３の代表例 香川県）の共起ネットワーク
出典：筆者作成
クラスター5 の特徴語は、 事業」、 企業」、 県」、 思う」の順となっている。Jaccard 係数の値は、 事業」のみが 0.3 以上でグループ１の北海道と似た傾向を示している。共起す
る文章数も少ないことがわかる。また、動詞が上位にランクインしている点は、グループ２の宮城県との共通点である。
グループ１の北海道やグループ２の宮城県では、 料金」や お願い」といった特徴語はまったく観察されなかったが、グループ３の香川県では、この２つの特徴語が抽出されている。逆にグループ１の北海道やグループ２の宮城県では、 施設」や 考える」という特徴
語が検出されていたが、グループ３の香川県では現れていなかった。

－127－

表 3 グループ３代表例 香川県）の特徴語
クラスター5 の特徴語
含まれる文章数
クラスター1

14

クラスター2

7

クラスター3

5

抽出語

1

2

3
クラスター4

11

クラスター549

クラスター6

6

クラスター7

5

クラスター8

29

3

5

6

7

8
クラスター96

クラスター10

10

9

10

事業

企業

県

思う

広域

市町

水道

料金

協議

お願い

品詞

名詞

名詞

名詞 C

動詞

名詞

名詞

名詞

名詞

サ変名詞

サ変名詞

全体

共起

19

16

(0.124)(0.327)17

11(0.111)(0.224)12

10(0.078)(0.204)12

10(0.078)(0.204)14

10(0.092)(0.204)15

10(0.098)(0.204)14

9(0.092)(0.184)10

8(0.065)(0.163)31

10(0.203)(0.204)8

7(0.052)(0.143)

Jaccard0.30770.2

0.19610.19610.18870.18520.16670.15690.14290.14

出典：筆者作成
4.4.

グループ４の分析結果

グループ 4 は、通達発出以前から広域連携推進プランを検討しており、かつ報告書を開示しているグループである。岐阜県、大阪府、岡山県、熊本県の 4 府県が該当する。このう
ち、岐阜県の共起ネットワーク分析の結果と Ward 法と Jaccard 係数による特徴語の抽出結果を例示する。

－128－

図 6 グループ４の代表例 岐阜県）の共起ネットワーク
出典：筆者作成
図 6 から 11 のクラスターが存在していることがわかる。これを 4.1 と同様に特徴語を抽出した結果が表 4 である。グループ４の岐阜県でもクラスター５が最も含まれる文章数が多いが、グループ３の香川県と同様に文章数は 100 以下となっている。特徴語としては、事業」 水道」 施設」 市町村」 市町」 水」が抽出されている。Jaccard 係数が 0.3 以上ある特徴語が 6 つもあることが他のグループには見られない特徴である。また、グループ
４の岐阜県では動詞が観察されなかった点も特徴である。Jaccard 係数で１位の 事業」であっても共起する文章数は少ない。この点は、グループ３の香川県と共通する特徴である。
各形態素の出現頻度もグループ３の香川県とグループ４の岐阜県は類似しているが、グループ１の北海道やグループ２の宮城県に比べて少ないことがわかる。

－129－

表 4 グループ４の代表例 岐阜県）の特徴語

クラスター5 の特徴語
含まれる文章数
抽出語
クラスター1

8
1

クラスター2

7
2

クラスター3

4
3

クラスター4

10
4

クラスター532
5クラスター63
6

クラスター7

4
7

クラスター813
8

クラスター9

水道

施設

市町村

市町

水

地域

給水

名詞

名詞

サ変名詞

名詞

名詞

名詞 C

名詞

サ変名詞

14
9

クラスター10

事業

品詞

29
10

広域

連携

名詞

サ変名詞

全体

共起

34

22

(0.250)(0.688)37

22(0.272)(0.688)18

13(0.132)(0.406)19

13(0.140)(0.406)12

11(0.088)(0.344)14

11(0.103)(0.344)13

10(0.096)(0.313)18

11(0.132)(0.344)52

18(0.382)(0.563)21

11(0.154)(0.344)

Jaccard0.5

0.46810.35140.34210.33330.31430.28570.2821

0.27270.2619

出典：筆者作成
4.5.

Jaccard 係数からみたグループ間比較

前節までは、各グループから代表的な都道府県を１つ選んで、比較を行ってきた。しかし、代表例ではなく、各グループの特徴語を比較することで、通達発出を契機として何らかの検討を別途に行うようになった場合とすでに何らかの行動を実行している場合で、広域化に対する対応に差があるのかについてアプローチできる。また、議事録と報告書という公開形
式の違いによって、水道広域化に対する温度差がある可能性もある。
そこで、本節では、分析対象全体とグループごとに Jaccard 係数を利用して上位 20 語の特徴語を比較することで、差を検討する。
はじめに分析対象全体では、615 の特徴語が抽出された。そのうち、上位 20 語は、図 7－130－のとおりである。同様にグループ１では 242、グループ 2 では 149、グループ３では 141、
グループ４では 83 の特徴語が抽出されている。 図 8～図 11 参照）なお、同じ形態素でも名詞でと動詞であるときがあるので、複数回の出現がみられる。図 10 と図 11 では黄色で示す。
分析対象全体で Jaccard 係数が 1 となる特徴語は、グループ１と２の Jaccard 係数が 1 のものと一致していることから、これらの影響が大きいことがわかる。
前節で各グループの代表例の特徴語として挙げたもので各グループ全体での特徴語としても抽出できたものを図 8～図 11 では、赤色または赤枠で表示する。グループ１では、 事業」と 必要」、グループ２では 統合」、グループ３では 事業」、グループ４では 広域」
連携」が抽出できた。
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
大 記 素 対 区 警 災 対 土 立 計 部 ビ 構 現 意 垂 交 情 必 基 強 水
枠 載 案 応 域 戒 害 象 砂 地 画 分 ジ 成 状 見 直 換 報 要 盤 化 質
ョン

図 7 分析対象全体の Jaccard 係数からみた特徴語 TOP20）
出典：筆者作成

1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
大
枠

記
載

素
案

計
画

部
分

必
要

基
盤

強
化

水
質

行
う

観
点

公
営

作
成

図 8 グループ１の Jaccard 係数からみた特徴語 TOP20）
出典：筆者作成

－131－

加
え
る

プ
ラ
ン

具
体

推
進

意
見

事
業

補
助

1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
対

区

警

災

対

土

立

ビ

意

垂

交

情

水

業

統

概

委

小

長

標

応

域

戒

害

象

砂

地

ジ

見

直

換

報

平

務

合

要

託

規

野

高

ョ

模

ン

図 9 グループ２の Jaccard 係数からみた特徴語 TOP20）
出典：筆者作成

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
構
成

西
部

東
部

今

限
界

限
界

全
て

持
続

言
う

ブ
ロ
ッ
ク

松
浦

試
算

努
力

努
力

県
営

水

考
え
る

効
果

事
業

事
業

基
づ
く

見
据
え
る

将
来

進
め
る

要
す
る

経
緯

今
後

図 10 グループ３の Jaccard 係数からみた特徴語 TOP20）
出典：筆者作成

0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
現
状

自
己

広
域

連
携

継
続

水

事
業

検
討

検
討

広
域

連
携

以
降

引
き
続
き

改
正

図 11 グループ４の Jaccard 係数からみた特徴語 TOP20）
出典：筆者作成

－132－

5.

まとめと今後の課題
本稿では、自治体からみた水道広域化の阻害要因の検証を行うため、First approach としてテキストマイニングによって水道広域化連携推進プラン作成の通達発出を契機とした、都道府県の検討状況を議事録と報告書の共起ネットワークの可視化と特徴語比較を行った。
2019 年１月に総務省と厚生労働省が共同で水道広域化推進プランの作成を都道府県知事に対して要請した。本稿では、2023 年 5 月時点で水道広域化推進プラン策定中とプラン作成に至るまでの議事録または報告書をインターネット上で非公開としている 17 県を除いた30 都道府県を分析対象とした。この通達発出前後とプラン作成に至るまでの議事録または報告書の公開によって、４つのグループに分類し、各グループの代表例を比較分析した結果、
通達発出以前から検討していた自治体と通達発出を契機として別途検討会等で検討した自治体では、共起ネットワークの形態素の出現頻度 frequency）とクラスター内に含まれる
最大文章数に差があることがわかった。このことから、通達発出を契機として別途検討会を設置した場合には、数多くの文章が公開され、その結果として特徴語の出現頻度も多くなると考えられる。
Jaccard 係数によって最大文章数が含まれるクラスター内の特徴語を抽出した結果を比較すると、通達発出以前から検討している自治体では、 市町」が特徴語として抽出できるが、発出を契機とした場合には、 市町」は出現しなかった。この背景として、通達発出以前から水道広域化を検討していた自治体は水道広域化をボトムアップ型の課題としてとらえていた可能性を指摘できる。国からの通達を受けて検討会等を改めて設けて検討するということは、水道広域化をトップダウン型の課題と受け止め、対応が必要と認識していると解釈することもできるだろう。
議事録あるいは報告書の公開による差を検討した結果、議事録を公開している場合には、企業」が特徴語として抽出されるが、報告書では抽出されなかった。また、Jaccard 係数の大小関係では、議事録を公開している場合には、最大でも 0.3～0.4 の間であったが、報告書では、 事業」が最大値 0.5 以上となっている。報告書では文章を校正し、多角的に検討して公表することから、類似度の高い表現が特徴語として抽出される結果につながったと考えられる。
その一方で、すべての代表例で Jaccard 係数の値は違うものの、 広域」 事業」が特徴語として抽出されている。
代表例ではなく、Jaccard 係数からみた各グループの比較では、議事録を公開しているグ
ループ１とグループ３で 事業」が共通の特徴語として抽出できた。だが、報告書を公開しているグループ２とグループ４では 事業」は特徴語として抽出されなかった。よって、議事録の公開によって、 事業」が何かの事項として認識されていることが示唆される。
一方、通達発出を契機としたグループ１とグループ２に共通する特徴語がなく、通達発出前から検討していたグループ３とグループ４にも共通する特徴語がないことから、通達発出による影響は、代表例では大きくないことが考えられる。

－133－

このように分析結果が一定しない背景には、本稿の分析が First Approach であるための限界を示唆している。つまり、本稿では形態素解析を行う際に精度の高い専門用語の構築を行ったわけではないため、形態素の抽出精度が高くない。先行研究では、形態素解析に際して専門用語の辞書構築やクラスター分析等に ML が活用され始めている。今後は、データ
クレンジングの精度向上のために、ML を活用した専門用語辞書の構築を行うことで形態素解析の精度を上げることが課題である。同時に ML を利用して極性辞書を構築し、文章の極性 ネガポジ）分析を行い、水道広域化の阻害要因を抽出することも行っていきたい。
参考文献
青木玲子 2023） 第六次環境基本計画に不可欠な要素に関する考察」『環境経済・政策研究』Vol.16 No.2, pp.28-34.
松元・林 2022）
仲北浦淳基 2022） 地方創生」における政策キーワードの変遷 ―テキストマイニング
による 総合戦略」の分析―」『地域構想研究所紀要』 4, pp.43-58.
成澤拓実・鳥井原遼・塩崎洸・浅見泰司 2022） 自然言語処理を用いた立地適正化計画
における誘導方針の類型化」『公益社団法人 日本都市計画学会

都市計画報告集』No.21,

pp.167-170.
那須川哲哉 1999） テキストマイニングの普及にむけて：研究を実用化につなぐ課題への取組み」『人口知能学会誌』24 2）, pp.275-282.
那須川哲也編著 2020）『テキストマイニングの基礎技術と応用』金明哲監修

テキスト

アナリティクス ２, 岩波書店
M. E. J. Newman and M. Girvan (2004) “Finding and evaluating community structure in
networks”, Phys. Rev. E., 69, 026113.
齋藤朗宏 2012） 日本におけるテキストマイニングの応用」『The Society for Economic
Studies The University of Kitakyushu Working Paper Series』 No．2011-12．
新谷元嗣 2023） テキスト情報と機械学習を用いた景気動向分析」『経済分析』第 208 号,
pp.128-145.
Y. Shiozu et.al(2014) ,"Does ICT promote the private provision of Local Public Goods?",
in S. Yamamoto (Ed.): HIMI 2014, Part I, LNCS 8521, pp. 629–640.
湯田聴夫 2008） コミュニティ抽出法とその展望」『オペレーションズ・リサーチ』21，
pp.529-535.

－134－

－135－

－136－

－137－

－138－

－139－

－140－

－141－

－142－

－143－

－144－

－145－

－146－

－147－

－148－

－149－

－150－

－151－

－152－

－153－

－154－

－155－

－156－

地方分権に関する基本問題についての調査研究会・専門分科会

法人住民税均等割における超過課税の実証分析齊藤仁（和歌山大学）
・広田啓朗（武蔵大学）
・湯之上英雄（名古屋市立大学）

1. はじめに• わが国における地方分権の進展• 多様な地域性の中での分権化定理 → 地方分権のメリット• 租税競争に代表される地方政府間の戦略的な関係• 地方政府の政策による外部性→ 地方分権のデメリット？
• （理論的に示される）政策競争・外部性の有無や大きさ• 全国で統一的な地方税財政制度– 地方政府間の税率の幅（戦略集合）の小ささ– 地方政府間で税源はほぼ共通• 法人住民税の「超過課税」に注目して、戦略的相互関係やその因果関係を識別• Spatial Model: 正の相互依存関係（租税競争を示唆）• Causal Infernece: 相互依存関係の大きさは限定的
2. 分権化と政府間移転
分権化を推進する上での理論的な背景• Tiebout(1956) や Oates(1972) による足による投票の議論や分権化定理• 足による投票：
住民は自らの選好にもとづいて居住する地域を選択するため、効率性が達成される。

• 分権化定理：
地方公共財の供給において、中央集権的に供給を行うよりも、分権的に供給を行う方が効率的である。
住民に近い地方政府の方が、情報面、説明責任、政治的競争、ヤードステック競争、イノベーショ
ンの面で優れている場合がある。
平衡交付金は地方分権の便益を維持しつつ、公平性の実現も達成できる。

3. 先行研究
地方の政策選択について、Agrawal et al. (2022) による整理

1 戦略的相互依存関係 (strategic interactions) の有無の検証– 政策反応関数 (policy reaction function) の推定
2 分権型税制度における外部効果 (external eﬀects) の推定– 財政外部性 (ﬁscal externalities)
1－157－

∗ 近隣政府の課税ベースに対する政策変更の影響– 生産外部性 (production externalities)∗ 近隣政府の経済的アウトプットや経済成長への影響
3 政策相互依存 (policy interdependence) の因果メカニズムを識別– 最近の研究では、空間的相互作用の効果は従来指摘されていた結果よりも小さいとされる（表 1）∗ ﬁscal competition，expenditure spillovers，Tiebout sorting，social learning，yardstick competition, or policital economy motives
政策競争の大きさを推定することは、地方分権のメリットとデメリットを判断するエビデンスとして重要である。
表 1: Literature: Identifying policy interactions using spatial and quasi-experimental approaches
Approach
Explotiting reforms byhigher-level governments

Recentstudy
Lyytikäinen(2012, JPubE)
Baskaran(2014, JPubE)

Discontinuities

Agrawal(2015, AEJ:Policy)

at borders

Eugster and Parchet(2019, JPE)
Agrawal(2016, JUE)
Mast(2020, AEJ:Applied)Parchet(2019, AEJ:Policy)
Close-elections

Insen(2014, JPubE)

Country

OutcomeFinland
Municipality
Germany
Municipality
U.S.
Municipality
Switzerland
Municipality
U.S.
Municipality
U.S.

Property tax

Towns in NY
Switzerland
Municipality
Ohio in U.S.
Local governments

Tax competition

Empirical
strategy
Spatial lag,Spatial IV
Spatial lag,
DID
RD

Income tax,
Expenditures
Salse tax

Tax competition

DID

Tax competition

IV

Firm tax exemptions(property tax),
Employment
Income tax

Little eﬀects
to ﬁrm locations

IV

Tax competition(strategic substitutes)
No

IV,
Spatial lag
RD(Referendums)

Business tax,
Property tax
Sales tax

Referenda revenue,
Tax, Expenditures

Policyinteraction
NoNo

4. データ• わが国の地方公共団体のパネルデータ• 1993 年度–2018 年度（財政年度）• 都道府県と市町村をそれぞれ分析– 『地方財政状況調査』– 『国税庁 統計年報 調査結果』：都道府県別普通法人数、資本金階級別法人数– 『事業所・企業統計調査』(96〜06)、『経済センサス』(09〜14)：事業所数 (民間)、従業員数 (民間)– 『市町村税課税状況等の調』– 『住民基本台帳人口』– 『統計でみる都道府県のすがた』
2－158－

5. 推定方法(1) 法人住民税均等割の超過課税→ 先行団体の導入を受けて、近隣団体も追随（図 1）– 2001 年に大阪府が導入– 2003 年に岡山県、高知県が導入– その後、2005 年頃までに西日本に伝播– 2007 年頃には全国に拡大– 超過課税団体の広がりを受けて、超過団体に隣接する団体も拡大（図 2）
図 1: Treated group

図 2: Neighboring treated group

3
－159－

(2) 空間計量モデル– Spatial Model で推定– SAR, SEM, SAC をそれぞれ推定 （表 2）→ SAC model が尤もらしい– 相互依存関係を示すパラメータ ρ は正に有意→ 「租税競争」の可能性を示唆(3) 因果推論– 近隣地域の超過課税導入は自地域には外生ショック→ 先行団体の導入を Treatment として推定– （例）2001 年に大阪府が導入→ 京都、兵庫、奈良、和歌山が処置群– DID や Event Study を用いて推定– ただし伝播の速度がかなり速い（図 3）– Staggered DID についての対応が必要

図 3: Treated group と Neighboring treated group の推移
Introduction of the excess tax rate

Number of exess tax rate

50

40

30

20

10
TreatedNeighboring treated

0
1990

2000

2010
Year

4
－160－

2020

6. 推定結果(1) 都道府県（Spatial、表 2、DID、表 3 – 表 4）
– 近隣地域の超過課税導入は自地域には正の外部性– 「租税競争」の可能性を示唆– ただし、法人や事業所の移動は有意に推定されず
表 2: 推定結果: 都道府県、Spatial models

VariablesPop.
Pop.65
Pop.15
IncomeSmall corp.
Spatial (ρ)(1)
Corp. tax
-0.024***[0.006]30.420**[12.108]
61.389***[23.442]0.009***[0.001]518.357***[95.413]0.122***[0.032](2)
Corp. tax
-0.023***[0.006]37.296***[12.444]53.280**[26.473]
0.009***[0.001]493.033***[96.556]

Spatial (λ)
Obs.
Pref.
Pref. FE
Year FE
Covariates
Spatial model
Log Likelihood-0.005[0.046]
1,222
47
Yes
Yes
Yes
SEM
-2594

1,222
47
Yes
Yes
Yes
SAR
-2587

Note: Standard errors in parentheses.

5
－161－

(3)
Corp. tax
-0.009**[0.004]34.283***[9.707]-20.882[17.132]
0.005***[0.001]
583.372***[75.765]0.447***[0.036]-0.619***[0.061]
1,222
47
Yes
Yes
Yes
SAC
-2556

表 3: DID models neighboring treated: Prefectural level(1)
Corp. tax
Variables
Neighboring
treated
Obs.
R2
Pref. FE
Year FE
Covariates

1.391**[0.616]
1,217
0.963
Yes
Yes
Yes

(2)
Corp. tax
per employee
0.070[0.054]
422
0.986
Yes
Yes
Yes

(3)
Corp. tax
per oﬃce
0.437[0.539]
422
0.987
Yes
Yes
Yes

(4)
Corp.

(5)
Large corp.

(6)
Small corp.

(7)
Oﬃces

-1,035.998[769.220]
1,217
0.999
Yes
Yes
Yes

-91.051[65.243]
1,217
0.993
Yes
Yes
Yes

-944.947[741.066]
1,217
0.999
Yes
Yes
Yes

-2,991.250[2,342.521]
422
0.987
Yes
Yes
Yes

Covariates: 可住地面積、年平均気温、降水日数、降水量、災害被害額、主要道路実延長、公害苦情処理件数
Clustered standard errors in parentheses.

表 4: DID models neighboring treated: Prefectural level(8)
Employees
Variables
Neighboring
treated
Obs.
R2
Pref. FE
Year FE
Covariates-21,009.730[21,834.074]
422
0.990
Yes
Yes
Yes

(9)
Employees
per oﬃce-0.043[0.069]
422
0.976
Yes
Yes
Yes

(10)
Land price
Residence-1.494**[0.648]
1,126
0.547
Yes
Yes
Yes

(11)
Land priceCommerce-1.058[1.002]
1,126
0.684
Yes
Yes
Yes

(12)
Land priceIndustry-1.532*[0.826]
1,126
0.705
Yes
Yes
Yes

(13)
Land priceAll-1.274[0.794]
1,126
0.640
Yes
Yes
Yes

Covariates: 可住地面積、年平均気温、降水日数、降水量、災害被害額、主要道路実延長、公害苦情処理件数
Clustered standard errors in parentheses.

6
－162－

(2) 都道府県（Early neighboring treated、表 5 – 表 6）
– 先行団体の近隣地域に Treatment を限定– 近隣地域の超過課税導入は自地域には負の外部性– ただし、法人、特に小規模法人の移動が有意な結果として観察される
表 5: DID models using early neighboring treated: Prefectural level(1)
Corp. tax
Variables
Early
Obs.
R2
Pref. FE
Year FE
Covariates-2.739***[0.898]
1,035
0.980
Yes
Yes
Yes

(2)
Corp. tax
per employee-0.127***[0.043]
359
0.988
Yes
Yes
Yes

(3)
Corp. tax
per oﬃce-1.442**[0.705]
359
0.989
Yes
Yes
Yes

(4)
Corp.

(5)
Large corp.

(6)
Small corp.

(7)
Oﬃces

2,466.621*[1,372.191]
1,035
0.999
Yes
Yes
Yes

-53.094[35.168]
1,035
0.994
Yes
Yes
Yes

2,519.715*[1,385.704]
1,035
0.999
Yes
Yes
Yes

-326.056[4,487.119]
359
0.988
Yes
Yes
Yes

Covariates: 可住地面積、年平均気温、降水日数、降水量、災害被害額、主要道路実延長、公害苦情処理件数
Clustered standard errors in parentheses.

表 6: DID models using EARLY neighboring treated: Prefectural level(8)
Employees
Variables
Early
Obs.
R2
Pref. FE
Year FE
Covariates

10,934.058[21,310.934]
359
0.990
Yes
Yes
Yes

(9)
Employees
per oﬃce
0.067[0.134]
359
0.977
Yes
Yes
Yes

(10)
Land price
Residence
2.194***[0.588]
958
0.549
Yes
Yes
Yes

(11)
Land priceCommerce
1.758[1.845]
958
0.691
Yes
Yes
Yes

(12)
Land priceIndustry2.706***[0.715]
958
0.743
Yes
Yes
Yes

(13)
Land price
All
1.173
[0.997]
958
0.640
Yes
Yes
Yes

Covariates: 可住地面積、年平均気温、降水日数、降水量、災害被害額、主要道路実延長、公害苦情処理件数
Clustered standard errors in parentheses.

7
－163－

(3) 市町村（Diﬀerence in Diﬀerences、表 7 – 表 8）
– 市町村にとって、所在都道府県の政策は外生変数と考えられる– 市町村にとって、近隣都道府県の政策は外生変数と考えられる– 都道府県の政策変更を Treatment として推定– 所在県の超過課税導入は、自地域の法人住民税収に負の外部性– 事業所や従業員の流出（負の外部性）も確認される– 近隣都道府県の影響はほとんど認められない– 地価に対しては負の外部性– 統一的な地方税財政制度の下で、政策競争は観察されにくい可能性– Casual な DID では正しく推定できていない可能性
表 7: DID models: Municipal level(1)
Corp. tax
Variables
TreatedNeighboring
treated
Obs.
R2
Municipal FE
Year FE
Covariates
Municipal trend-0.266**[0.108]-0.017[0.061]37,727
0.769
Yes
Yes
Yes
Yes

(2)
Corp. tax
per employee-22.902[21.935]
13.570[15.774]
13,585
0.572
Yes
Yes
Yes
Yes

(3)
Corp. tax
per oﬃce-50.340*[30.233]
23.513[25.734]
13,585
0.588
Yes
Yes
Yes
Yes

(4)
Oﬃces

(5)
Employees-51.677***[17.370]-36.719**[17.656]
13,585
0.998
Yes
Yes
Yes
Yes

-391.046*[206.163]-262.643[171.254]
13,585
0.998
Yes
Yes
Yes
Yes

Covariates: 人口、15 歳未満人口割合、65 歳以上人口割合、納税者当たり課税対象所得、職員数
Clustered standard errors in parentheses.

8
－164－

(6)
Employees
per oﬃce
0.045*[0.026]0.050**[0.024]
13,585
0.976
Yes
Yes
Yes
Yes

表 8: DID models: Municipal level

Variables
TreatedNeighboring
treatedObservations
R-squared
Municipal FE
Year FE
Covariates
Municipal trend(7)
Land price
Residence-0.003[0.129]-1.452***[0.153]28,207
0.469
Yes
Yes
Yes
Yes

(8)
Land priceCommerce
0.298[0.198]-2.072***[0.257]
24,260
0.447
Yes
Yes
Yes
Yes

(9)
Land priceIndustry
1.477***[0.529]-1.979***[0.460]
7,879
0.376
Yes
Yes
Yes
Yes

(10)
Land price
All
0.058
[0.142]-1.583***[0.164]28,249
0.470
Yes
Yes
Yes
Yes

Covariates: 人口、15 歳未満人口割合、65 歳以上人口割合、納税者当たり課税対象所得、職員数
Clustered standard errors in parentheses.

(4) 市町村（Event Study、図 4 – 図 13）– Event の発生時期の前後で、各変数の動きを分析– 所在都道府県や近隣都道府県の超過課税導入時期を Event に設定– いわゆる Event Study に加えて、Sun and Abraham による推定も実施– 所在地都道府県の超過課税→ 法人住民税、事業所数、従業者数に負の外部性– 近隣都道府県の超過課税→ 法人住民税、事業所数、従業者数に正の外部性→ 地価には負の外部性

9
－165－

図 4: Event Study: Corpration tax

図 5: Event Study: Corp. tax per employee

10
－166－

図 6: Event Study: Corp. tax per oﬃce

図 7: Event Study: Oﬃces

11
－167－

図 8: Event Study: Employees

図 9: Event Study: Employees per oﬃce

12
－168－

図 10: Event Study: Land price(Residence)

図 11: Event Study: Land price(Commerce)

13
－169－

図 12: Event Study: Land price(Industry)

図 13: Event Study: Land price

14
－170－

7. おわりに• 法人住民税について正の相互依存関係を確認（Spatial Model）• 近隣地域の超過課税によって、自地域には正の外部性- 自地域の税収増加- 事業所数の増加（特に小規模事業所）- ただし効果は限定的である模様• 都道府県による超過課税（自地域）- 影響なし。場合によって負の外部性• 近隣都道府県による超過課税- 法人住民税、事業所数や従業員数について正の外部性• 日本の地方政府間にも租税競争（財政的相互依存関係）が認められる
ただし因果推論をふまえると、相互依存関係の大きさは限定的となる（Lyytikäinen (2012), Baskaran (2014) の指摘と整合的）
今後の課題• 都道府県境に存在する市町村への影響• 各モデルにおける Time-varying 共変量の有無、共変量の選択• Sun and Abraham 以外の Staggered DID の推定による頑健性の確認• 震災の影響を固定効果でどこまで考慮できているか• 地価データの扱い方
謝辞
本研究に対して、日本学術振興会科学研究費補助金・基盤研究 (B) (No.20H01450、No.20H01504、No.22H00856)、日本学術振興会科学研究費補助金・基盤研究 (C) (No. 22K01542)、名古屋市立大学令和 5 年度特別研究奨励費（No. 2350004）からの支援を受けた。記して感謝したい。

参考文献[1] Agrawal, David R., (2015), “The Tax Gradient: Spatial Aspects of Fiscal Competition,”
American Economic Journal: Economic Policy, 7(2), pp. 1–29.
[2] Agrawal, David R., (2016), “Local ﬁscal competition: Anapplication to sales taxation withmultiple federations,” Journal of Urban Economics, 91, pp. 122–138.
[3] Agrawal, David R., William H. Hoyt, and John D. Wilson, (2022), “Local Policy Choice:
Theory and Empirics,” Journal of Economic Literature,60(4), pp. 1378–1455.
[4] Baskaran, Thushyanthan, (2014), “Identifying local tax mimicking with administrative borders and a policy reform,” Journal of Public Economics, 118, pp. 41–51.
[5] Eugster, Beatrix and Raphaël Parchet, (2014), “Culture and Taxes,” Journal of Political
Economy, 127(1), pp. 296–337.
15
－171－

[6] Isen, Adam, (2014), “Do local government ﬁscal spillovers exist? Evidence from counties,municipalities, and school districts,” Journal of Public Economics, 110, pp. 57–73.
[7] Lyytikäinen, Teemu, (2012), “Tax competition among local governments: Evidence from aproperty tax reform in Finland,” Journal of Public Economics, 96, pp. 584–595.
[8] Mast, Evan, (2020), “Race to the Bottom? Local Tax Break Competition and Business
Location,” American Economic Journal: Applied Economics , 12(1), pp. 288–317.
[9] Oates, Wallace E., (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich Inc., New York.
[10] Parchet, Raphaël, (2019), “Are Local Tax Rates Strategic Complements or Strategic Substitutes?,” American Economic Journal: Economic Policy, 11(2), pp. 189–224.
[11] Tiebout, Charles M., (1956), “A Pure Theory of Local Expenditure,” Journal of Political
Economy, 64(5), pp. 416–424.
[12] 松本睦 (2014)『租税競争の経済学』有斐閣.

16
－172－

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20

－182－

財政調整基金の現状-地方財政制度からの考察中京大学経済学部准教授
齊藤由里恵
１．はじめに2018 年 1 月、総務省自治財政局財政課より「平成 30 年度の地方財政の見通し・予算編
成上の留意事項等について」が出され、基金に関して「地方公共団体の基金については、その規模や管理などについて十分検討を行った上で、それぞれの基金の設置の趣旨に即して、確実かつ効率的な運用を行いつつ、優先的に取り組むべき事業への活用を図るなど、適正な管理・運営に努められたいこと。また、基金の考え方・増減の理由・今後の方針等の基金の積立状況等については、平成 29 年度に実施した「基金の積立状況等に関する調査」の内容を参考に、公表情報の充実を図るよう努められたいこと。」との注意喚起がされた。
これは、2016 年 11 月の経済財政諮問会議にて民間議員より、地方自治体の財政調整基金の積立残高が増え続けていることを問題視し、総務省に対して適正水準に関する考え方を示すよう提案され、2017 年 5 月には、
「地方自らの行財政改革に向けて」という資料が提出されたことに起因する。資料では、「近年増加の著しい基金（基金積立残高 21 兆円、2015
年度）について、総務省は、その現在高や増加幅が顕著な自治体（例えば基金残高対基準財
政需要額の直近の水準が安倍政権以前の 10 年間の平均と比べて 1.5 倍以上など）を中心に、その背景・要因について、実態を把握・分析するとともに、各自治体において説明責任を果たすよう促すべき。また、国・地方を通じた財政資金の効率的配分に向けて地方財政計画への反映等の改善方策を検討すべき」とされた。
それを受けて、当時の総務大臣は、「地方団体は、財政支出の節減等に努めながら、様々な地域の実情に応じ、その判断に基づいて基金の積立てを行っていることから、近年、地方団体全体として基金が増加していることをもって地方財源を削減することは不適当であり、地方の理解も得られない」と発言した。一方、基金の積立状況やその理由等については調査するとし 2019 年 11 月に「基金の積立状況等に関する調査結果」が公表された。
財政調整基金は、災害などの不測の事態や年度間の財源不足等の一時的な歳入の減少や、歳出の増加に備えるためのものである。そのため、2020 年 1 月より明らかとなった新型コ
ロナウイルス感染症においては、財政調整基金が活用される局面ではあった。地方財政においては、新型コロナウイルス感染症の感染拡大が、財政逼迫の要因となることも懸念された。
しかし、令和 3 年度普通会計決算の状況では、実質単年度収支の黒字額の増加、経常収支比率の低下がみられ、基金残高も増加しており、新型コロナウイルス感染症前よりも財政状況は好転と捉えられる。そのため、財政調整基金に対する見方は、より一層厳しいものとなっている。そこで、本稿では、財政調整基金の現状について考察する。

－183－

２．先行研究
財政調整基金に関する先行研究を見てみよう。小西(2015）では、財政調整基金などの基金が堅調に増えてきていることに対して、2009 年度～2013 年度における地方自治体の財政調整基金の増加は、景気回復による地方税収増大の他、国の経済対策による財源を通常の財源と振り返ることで基金造成を進めた可能性があるとし、これらは 2000 年代前半の三位一体改革を含む小泉構造改革において、地方財源が大きく圧縮されたことに対する反動で、地方自治体に財源の欠乏感が強くなり、財源をため込むマインドを期せずして醸成した感があるとしている。
宮下・鷲見（2017）では、市町村合併における合併自治体の財政調整基金残高が著しく増加したことに着目し、その決定要因を分析している。地方交付税の合併算定替依存率の高い自治体ほど、将来の財源対策として財政調整基金を積み立てていることを明らかにしている。また、非合併自治体の財政調整基金の増加も示している。
宮下・鷲見（2020）では、財政調整基金が近年著しく増加していることを踏まえ、市町
村合併における非合併自治体に着目して、財政調整基金の決定要因を合併・非合併自治体から検証している。非合併自治体は財政調整基金の積立において、地方交付税には依存していなく、将来の交付税や税収の減収期待や高齢化等による財政需要の増加に備えて歳出削減を行うことで、財政調整基金を増加させている可能性を示している。
石川・赤井(2022）では、新型コロナウイルス感染症の拡大が、地方公共団体の歳入・歳出にどのような影響を与えたかを分析している。国が 3 次にわたって編成した補正予算を通じて、地方が担う事業に対する財源が措置されたことで、単年度収支、財政調整基金の両方が改善された団体４割、単年度収支のみの改善が２割、財政調整基金のみの改善が３割みられることを明らかにしている。
先行研究では、財政調整基金の増加に対して、財源をため込むマインドや、将来の財源対策として歳出削減等を行うことで財政調整基金を積み立てた可能性、また、国からの交
付金等の交付により財政調整基金の増加がみられたことなどが指摘されている。
３．地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果からの考察
財政調整基金は、年度間の歳出入の調整のほか、一時的な歳入の減少、歳出の増加に備えるものであり、恒久的な歳入不足に備えるものではない。そのため、地方公共団体がどのような理由で基金造成を行っているかについて総務省の「基金の積立状況等に関する調査結果」から見ていく。
総務省は都道府県、市町村及び一部事務組合等に対して、2006（平成 18）年度末と2016（平成 28）年度末の残高の状況、積立ての方策等について調査を行っている。図表
１は基金残高の変動状況である。2006（平成 18）年度末と 2016（平成 28）年度末の地方公共団体の基金残高を比較すると、2006（平成 18）年度末は 13 兆 6,022 億円、2016（平成 28）年度末は 21 兆 5,461 億円となり、7 兆 9,439 億円の増加となっている。政令都－184－

市・中核市、その他の市、町村を見れば、人口規模が小さいほど増加率を伸ばしている傾向が見て取れる。
基金の内訳は、財政調整基金は 3 兆 4,521 億円、減債基金は 4,042 億円、特定目的基金
は 4 兆 876 億円の増加となっている。都道府県、市町村ともに、基金残高の増加率が最も高いのは財調整基金である。
図表１ 基金残高の変動状況（2006（平成 18）年度末と 2016（平成 28）年度末）
平成28年度末21兆5,461億円

平成18年度末
13兆6,022億円

増加額
7兆9,439億円

増加率
58.40%

都道府県

6兆9,772億円

3兆8,768億円

3兆1,004億円

80.00%

市町村

14兆5,690億円

9兆7,254億円

4兆8,435億円

49.80%

政令指定都市・中核市（68団体）

2兆1,246億円

1兆6,665億円

4,581億円

27.50%

その他の市（723団体）

6兆6,356億円

4兆962億円

2兆5,395億円

62.00%

町村（927団体）

3兆746億円

1兆7,778億円

1兆2,968億円

72.90%

特別区

1兆7,448億円

1兆906億円

6,542億円

60.00%

9,893億円

1兆943億円▲1,050億円▲9.6%

平成28年度末

平成18年度末

増加額

増加率

7兆5,241億円

4兆720億円

3兆4,521億円

84.80%

都道府県

1兆5,592億円

7,315億円

8,277億円

113.10%

市町村

5兆9,649億円

3兆3,404億円

2兆6,245億円

78.60%

2兆5,440億円

2兆1,398億円

4,042億円

18.90%

都道府県

1兆1,344億円

1兆713億円

631億円

5.90%

市町村

1兆4,096億円

1兆686億円

3,410億円

31.90%

基金総額

一部事務組合等（1,320団体）(内訳）
財政調整基金

減債基金

特定目的基金11兆4,781億円

7兆3,904億円

4兆876億円

55.30%

都道府県

4兆2,836億円

2兆740億円

2兆2,096億円

106.50%市町村

7兆1,945億円

5兆3,165億円

1兆8,780億円

35.30%

平成18年度末

増加額

増加率注）市町村は特別区及び一部事務組合等を含む。特記がある場合を除き、以下同じ。

平成28年度末【交付・不交付団体別】
交付団体 ※１

16兆3,362億円

11兆760億円

5兆2,601億円

47.50%

道府県 （46団体）

4兆3,993億円

3兆1,605億円

1兆2,388億円

39.20%

11兆9,369億円

7兆9,155億円

4兆214億円

50.80%

5兆2,100億円

2兆5,262億円

2兆6,838億円

106.20%4兆3,227億円

1兆8,069億円

2兆5,158億円

139.20%8,873億円

7,193億円

1,680億円

23.40%

合併団体（588団体）

6兆5,624億円

3兆7,561億円

2兆8,063億円

74.70%

非合併団体 （1,130団体）

5兆2,725億円

3兆7,844億円

1兆4,880億円

39.30%

市町村※２（2,962団体）

不交付団体

※１

東京都 ※３・特別区
その他の市町村 （76団体）【合併・非合併団体別 ※４（市町村のみ）】※１ 交付団体・不交付団体は、平成28年度普通交付税算定による。以下同じ。
※２ 一部事務組合等は、交付団体の市町村に計上している。以下同じ。
※３ 東京都の基金残高は、平成28年度末で2.6兆円、平成18年度末で0.7兆円、増加額は1.9兆円、増加率は259.9%となっている。
※４ 合併・非合併団体別の基金残高の合計額は、特別区及び一部事務組合等を含まないため、市町村の合計額と一致しない。

（出所）総務省（2017）「基金の積立状況等に関する調査結果」より引用、一部加筆。
交付・不交付団体別の比較では、交付団体は 5.3 兆円、不交付団体は 2.7 兆円の増加となっている。不交付団体の増加率が極めて大きい。
図表２は基金の種類別分析であり、基金残高の増加要因を交付団体、不交付団体別に整－185－

理したものである。交付団体の財政調整基金の増加額は 2.8 兆円であり、増加要因として
は、市町村のみに該当する制度的要因である「合併算定替の適用期限終了への備え」が0.4 兆円、「その他の将来の歳入減少・歳出増加への備え」が 2.4 兆円であり、その内訳で大きいものが「公共施設等の老朽化対策等に係る経費の増大」0.36 兆円、「災害」0.36 兆円、「社会保障関係費の増大」0.34 兆円である。不交付団体の財政調整基金の増加額は 0.6
兆円であり、増加要因としては、「その他の将来の歳入減少・歳出増加への備え」が 0.6 兆円、主な要因は、「景気の動向による法人関係税等の変動」0.3 兆円、「社会保障関係経費の増大」0.1 兆円となっている。
図表２ 財政調整基金の増加要因（出所）総務省（2017）「地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果のポイント
及び分析」より引用
財政調整基金の活用としては、「災害」をはじめとしていつ起こるかといった予期できない事象への対応であろう。災害時、インフラの復旧等については、災害復旧に係る地方債措置や国庫支出金がある。また、災害救助費においても、国庫負担と地方財政措置があるため、一般財源での対応は求められない。財政調整基金をはじめ一般財源で対応すべきは、当面の経常的経費となる。災害時の必要額をきちんと見積もり、財政調整基金として積み上げているかが問われることとなる。
財政調整基金の活用としては、一時的な歳入不足への対応も挙げられる。一時的な歳入不足においては、不交付団体において大きく影響することがみられる。例えば、リーマ
ン・ショック時においては、法人関係税収比率が高い不交付団体において、歳入不足は大きな規模で発生した。そのため、リーマン・ショック時での経験が、財政調整基金を大きくしている可能性がみられる。
一方で、交付団体においては「公共施設等の老朽化対策等に係る経費の増大」、「社会保－186－

障関係費の増大」への備えが財政調整基金増加額の要因として大きい。
「公共施設等の老朽化対策等に係る経費の増大」については、明確な目的があるものである。目的が明確な場合は、財政調整基金よりも特定目的基金のかたちで、その使途を明らかにしておく方が適切と考えられる。また、「社会保障関係費の増大」は、一時的なものとみられるのか、
恒常的なものとみるのか。恒常的なものであれば、財政調整基金を用いての対応は問題であろう。
図表３ 財政調整基金の積立ての考え方（出所）総務省（2017）「地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果のポイント
及び分析」より引用
図表３は財政調整基金の積立ての考え方である。都道府県では「過去の取崩実績（災害等）から必要と考えられる額」、「決算状況を踏まえ、可能な範囲での積立て」、「標準財政規模等の一定割合」が多く、市町村では「決算状況を踏まえ、可能な範囲での積立て」、「標準財政規模等の一定割合」、「過去の取崩実績（災害等）から必要と考えられる額」が多かった。都道府県、市町村ともに「決算状況を踏まえ、可能な範囲での積立て」が多く、財政調整基金の積み立てには、適正な基準を設けていないところが見受けられる。
はじめにでも述べたように、財政調整基金の増加は問題視され、これらを理由に地方財源圧縮を求められることになる。そのため、財政調整基金については、各地方公共団体が適正な基準を持つことは求められるのではないだろうか。総務省「地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果」は 2016（平成 28）年度のものである。それ以降では、経済活動に新型コロナウイルス感染症が大きな影響を与えている。そこで、次節では現状の財政調整基金について把握する。
３．財政調整基金の現状
財政調整基金の状況を見ていく。図表 4 は、2000 年度～2021 年度の積立金残高の推移－187－である。総務省「地方公共団体の基金の積立状況等に関する調査結果」の対象である 2016年度までであるため、2017 年度からの推移に着目すると、都道府県、市町村ともに 2017年度から 2020 年度までは大黄な増減はないものの、2021 年度には、財政調整基金、減債基金に増加がみられる。
図表４ 積立金残高の推移（2000 年度～2021 年度）（出所）総務省「地方財政白書」各年度より作成
地方財政法第４条の４（積立金の処分）では、積立金の処分として可能なものを、以下の５つあげている。
一 経済事情の著しい変動等により財源が著しく不足する場合において当該不足額をうめるための財源に充てるとき。
二 災害により生じた経費の財源又は災害により生じた減収をうめるための財源に充てるとき。
三 緊急に実施することが必要となつた大規模な土木その他の建設事業の経費その他必要やむを得ない理由により生じた経費の財源に充てるとき。
四 長期にわたる財源の育成のためにする財産の取得等のための経費の財源に充てるとき。
五 償還期限を繰り上げて行なう地方債の償還の財源に充てるとき。
財政調整基金が対応するものとしては、第 1 号、第 2 号があたる。新型コロナウイルス
感染症の拡大への対応においては、第 1 号の経済事情の著しい変動とともに、第 2 号の災害ともに多面を持つことから、財政調整基金の活用が求められるものとなる。しかしながら、しかし、新型コロナウイルス感染症にかかる事業の実施に伴う地方の歳出増は、地方公共団体が地域の実情に応じた事業実施が可能となるよう、新型コロナウイルス感染症対－188－

応地方創生臨時交付金により財源措置された。地方財政においては、新型コロナウイルス
感染症の対応の多くに臨時交付金が使われていたため、新型コロナウイルス感染症の蔓延
が地方財政を直接ひっ迫する要因とはならなかった。そのため、各地方公共団体においては、結果的に財政調整基金を大きく取り崩すことはなく、増加している状況がみられる。
図表 5 は、新型コロナウイルス感染症の拡大の影響がない、2019 年度と、2021 年度の財政調整基金対標準財政規模比の変化率を示している。市町村に着目し、各市町村がどの程度財政調整基金を備えているのかを財政調整基金対標準財政規模比から見る。ここで、財政調整基金対標準財政規模比を用いているのは、総務省「地方公共団体の基金の積立状
況等に関する調査結果」によると、財政調整基金の積立ての考え方として、「標準財政規模等の一定割合」と回答した団体のうち、市町村では「標準財政規模の一定割合」が最も多かったからである。また、その具体的水準としては、市町村では「５％超 10％以下」、「10％超 20％以下」となっている。
図表 5

財政調整基金/標準財政規模の変化率（2019 年度・2021 年度）
変化率(2019年度比)

財政調整基金－50％超/標準財政規模

－50％

－25％

－15％

～－25％

～ー15％

～－5％

－5％～5％

5％

15％

25％

50%

～15％

～25％

～50％

～100％

100%～

集計数

5%以下

1

2

1

2

1

3

4

3

3

6

26

5%超～10％以下

2

15

5

16

20

14

9

12

9

17

119

10％超～15％以下

1

18

25

48

50

29

19

37

19

10

256

15％超～20％以下

4

22

30

54

54

34

19

30

21

11

279

20％超～25％以下

0

13

27

54

59

36

16

27

14

7

253

25％超～30％以下

2

5

24

39

32

17

11

17

11

6

164

30％超～35％以下

0

9

20

24

39

17

9

14

9

3

144

35％超～40％以下

0

4

14

30

27

14

6

18

2

1

116

40％超～45％以下

0

4

7

22

19

10

3

5

1

1

72

45％超～50％以下

0

1

8

15

9

12

0

4

1

0

50

50％超～60％以下

1

10

7

22

13

8

3

4

4

1

73

60％超～70％以下

0

8

7

13

15

10

3

11

5

0

72

70％超～80％以下

1

4

5

3

9

2

1

3

0

0

28

80％超～90％以下

0

1

2

4

3

3

1

1

3

0

18

90％超～100％以下

0

2

2

4

2

1

0

2

1

0

14

100％超～

0

5

6

10

2

5

3

1

2

0

34

集計数

12

123

190

360

354

215

107

189

105

63

1718

（出所）
「市町村別決算状況調」より作成
図表 5 における財政調整基金対標準財政規模比は 2021 年度決算データである。変化率
0％以上は 832 市町村ある。地方公共団体全体では、財政調整基金は増加しているが、各々を見れば、増加、増減にはバラつきがあることもみてとれる。2019 年度と比較して減少しているところでも、財政調整基金対標準財政規模比がなお 20％を超えるところも少なくない。また、2019 年度と比較して 2 倍以上の財政調整基金増加があったところの多くは、増加してもなお 20％以下であるところが多い。
図表６からは、現状である 2021 年度決算から、それぞれの財政調整基金の状況を把握する。都市、町村別の財政調整基金対標準財政規模比である。市町村全体では「15％超～
20％以下」が一番多く、都市では、「10％超 15％以下」、町村では「20％超～25％以下」－189－

が一番多い。地方公共団体の規模による違いが見受けられる。
図表６ 財政調整基金/標準財政規模（2021 年度：都市・町村別）
（

）内は割合

全体

都市

町村

5%以下

26 (1.51)

26 (3.28)

05%超～10％以下

119 (6.93)

102 (12.88)

17 (1.84)

10％超～15％以下

256 (14.90)

185 (23.36)

71 (7.67)

15％超～20％以下

279 (16.24)

163 (20.58)

116 (12.53)

20％超～25％以下

253 (14.73)

129 (16.29)

124 (13.39)

25％超～30％以下

164 (9.55)

68 (8.59)

96 (10.37)

30％超～35％以下

144 (8.38)

42 (5.30)

102 (11.02)

35％超～40％以下

116 (6.75)

33 (4.17)

83 (8.96)

40％超～45％以下

72 (4.19)

18 (2.27)

54 (5.83)

45％超～50％以下

50 (2.91)

10 (1.26)

40 (4.32)

50％超～60％以下

73 (4.25)

6 (0.76)

67 (7.24)

60％超～70％以下

72 (4.19)

7 (0.88)

65 (7.02)

70％超～80％以下

28 (1.63)

2 (0.25)

26 (2.81)

80％超～90％以下

18 (1.05)

1 (0.13)17 (1.84)

90％超～100％以下

14 (0.81)

014 (1.51)

100％超～

34 (1.98)

034 (3.67)

1718

792

926

集計数

（出所）
「市町村別決算状況調」より作成
図表７ 財政調整基金/標準財政規模（2021 年度：財政力指数別）
0.2～0.4未満

0.4～0.6未満

0.6～0.8未満

0.8～1.0未満

5%以下

26 (1.51)

全体

0.2未満
0

1 (0.19)

6 (1.58)

11 (3.64)

7 (3.32)1.0～
1 (1.33)

5%超～10％以下

119 (6.93)

6 (2.84)

16 (2.97)

37 (9.74)

35 (11.59)

24 (11.37)

1 (1.33)

10％超～15％以下

256 (14.90)

7 (3.32)51 (9.46)

52 (13.68)

69 (22.85)

63 (29.86)

14 (18.67)

15％超～20％以下

279 (16.24)

15 (7.11)

76 (14.10)

63 (16.58)

61 (20.20)

52 (24.64)

12 (16.00)

20％超～25％以下

253 (14.73)

19 (9.00)

81 (15.03)

70 (18.42)

50 (16.56)

24 (11.37)

9 (12.00)

25％超～30％以下

164 (9.55)

22 (10.43)

58 (10.76)

44 (11.58)

20 (6.62)

11 (5.21)

9 (12.00)

30％超～35％以下

144 (8.38)

19 (9.00)

63 (11.69)

41 (10.79)

11 (3.64)

5 (2.37)

5 (6.67)

35％超～40％以下

116 (6.75)

17 (8.06)

47 (8.72)

25 (6.58)

14 (4.64)

10 (4.74)

3 (4.00)

40％超～45％以下

72 (4.19)

17 (8.06)

28 (5.19)

12 (3.16)

7 (2.32)

3 (1.42)5 (6.67)45％超～50％以下

50 (2.91)

10 (4.74)

24 (4.45)

10 (2.63)

4 (1.32)

2 (0.95)

050％超～60％以下

73 (4.25)

21 (9.95)

27 (5.01)

8 (2.11)8 (2.65)

5 (2.37)

4 (5.33)

60％超～70％以下

72 (4.19)

24 (11.37)

33 (6.12)

5 (1.32)

7 (2.32)

1 (0.47)

2 (2.67)

70％超～80％以下

28 (1.63)

11 (5.21)

10 (1.86)

4 (1.05)0

1 (0.47)

2 (2.67)

80％超～90％以下

18 (1.05)

8 (3.79)

8 (1.48)

0 0.002 (0.66)0090％超～100％以下

14 (0.81)

4 (1.90)

7 (1.30)

3 (0.79)000100％超～

34 (1.98)

11 (5.21)

9 (1.67)03 (0.99)

3 (1.42)

8 (10.67)

1718

211

539

380

302

211

75

集計数

（出所）
「市町村別決算状況調」より作成－190－

次に、図表７は財政力指数別の財政調整基金対標準財政規模比である。財政力指数 0.2 未
満が「25％超～30％以下」がいり番多く、財政力指数 0.4～0.6 未満では「20％超～25％
以下」、財政力指数 0.6 以上では「10％超 15％以下」が一番多い。財政力指数が低いほど、財政調整基金対標準財政規模比が大きくなることが見受けられる。
４．不測の事態を経ての財政調整基金の状況
新型コロナウイルス感染症の拡大禍においては、新型コロナウイルス感染症対応地方創生臨時交付金が交付された。その目的は、「新型コロナウイルス感染症の感染拡大防止とともに、感染拡大の影響を受けている地域経済や住民生活を支援し地方創生を図ることであり、地方公共団体が地域の実情に応じて、きめ細やかに必要な事業を実施できるようにする」
ことである。臨時交付金交付の対象事業は、感染拡大の防止及び感染拡大の影響を受けている地域経済や住民生活の支援を目的に、感染拡大の防止、雇用の維持と事業の継続、経済活動の回復、強靱な経済構造の構築等、地方創生に資する事業について、自治体独自の取組、
地方負担分の充当、国の取組に加えての実施等であり、コロナ対応のための取組に限り使途は限定されない。
そのため、臨時交付金の使われ方については、コロナ関係と称して経常的な支出をしているのではないか、コロナと関係がない支出がされているのではないか等、たびたび指摘もされている。また、会計検査院は、2020 年度、2021 年度に自治体が実施した事業の中で、18 府県で計 112 億円が適切に活用されていなかったことを報告している。
そこで、新型コロナウイルス感染症の拡大という不測の事態を経て地方財政や財政調整基金がどのような状況となったのかを見ていく。石川・赤井（2022）では、歳入歳出決算で生じた剰余金は財政調整基金へ積むか、もしくは翌年度への繰越となり、これは単年度収支の増加につながることから、財政調整基金増加、単年度収支増加、両方の増加に分けた分析を行っている。本稿でも、同じ手法を取り、さらには財政力指数別に、新型コロナ
ウイルス感染症の拡大の影響のない①2018 年度と 2019 年度、新型コロナウイルス感染症の拡大の影響が見える②2019 年度と 2020 年度、新型コロナウイルス感染症の拡大の影響
禍にある③2020 年度と 2021 年度の 3 つのパターンも示す。財政力指数は 2021 年度のものである。
財政調整基金、単年度収支ともに増加（両方増加）している団体を見ると、①2018 年度と 2019 年度よりも、②2019 年度と 2020 年度が多く、さらに③2020 年度と 2021 年度に
おいてはより多くなっている。逆に、財政調整基金、単年度収支ともに減少（両方減少）している団体も、①2018 年度と 2019 年度よりも②2019 年度と 2020 年度が少なく、さらに③2020 年度と 2021 年度では少なくなっている。
また、財政力指数別にみれば、財政力指数が小さいところほど、財政調整基金、単年度収支ともに減少は少ない。財政調整基金、単年度収支とも増加させている団体が他の団体よりもやや多い傾向がみられる。①2018 年度と 2019 年度、②2019 年度と 2020 年度、③－191－

2020 年度と 2021 年度の変化からも見受けられるように、これらのデータによれば、コロ
ナ禍において地方財政は好転していると言えよう。
図表８ 財政調整基金・単年度収支の増減（財政力指数別）
2018(平成30)年度→2019(令和元)年度
集計数

両方減少

財政調整基金増加

単年度収支増加

全体

1718

355 (20.66)

394 (22.93)

534 (31.08)

両方増加
435 (25.32)

0.2未満

211

33 (15.64)

59 (27.96)

60 (28.44)

59 (27.96)

0.2～0.4未満

539

116 (21.52)

104 (19.29)

178 (33.02)

141 (26.16)

0.4～0.6未満

380

84 (22.11)

86 (22.63)

122 (32.11)

88 (23.16)

0.6～0.8未満

302

69 (22.85)

80 (26.49)

81 (26.82)

72 (23.84)

0.8～1.0未満

211

42 (19.91)

44 (20.85)

76 (36.02)

49 (23.22)

1.0～

75

11 (14.67)

17 (28.00)

17 (22.67)

26 (34.67)

財政調整基金増加

単年度収支増加

441 (25.67)

462 (26.89)

2019(令和元)年度→2020(令和2)年度
集計数

両方減少

全体

1718

199 (11.58)

両方増加
616 (35.86)

0.2未満

211

19 (9.00)

58 (27.49)

40 (18.96)

94 (44.55)

0.2～0.4未満

539

69 (12.80)

151 (28.01)

140 (25.97)

179 (33.21)

0.4～0.6未満

380

48 (12.63)

88 (23.16)

104 (27.37)

140 (36.84)

0.6～0.8未満

302

26 (8.61)

77 (25.50)

93 (30.79)

106 (35.10)

0.8～1.0未満

211

23 (10.90)

48 (22.75)

65 (30.81)

75 (35.55)

1.0～

75

14 (18.67)

19 (25.33)

20 (26.67)

22 (29.33)

2020(令和2)年度→2021(令和3)年度
財政調整基金増加

単年度収支増加

両方増加

全体

1718

61 (3.55)

536 (31.20)

114 (6.64)

1007 (58.61)

0.2未満

211

7 (3.32)

74 (35.07)

13 (6.16)

117 (55.45)

0.2～0.4未満

539

21 (3.90)

195 (36.18)

28 (5.19)

295 (54.73)

0.4～0.6未満

380

12 (3.16)

115 (30.26)

26 (6.84)

227 (59.74)

0.6～0.8未満

302

8 (2.65)

87 (28.81)

19 (6.29)

188 (62.25)

0.8～1.0未満

211

4 (1.90)

44 (20.85)

12 (5.69)

151 (71.56)

1.0～

75

9 (12.00)

21 (28.00)

16 (21.33)

29 (38.67)

集計数

両方減少

（出所）
「市町村別決算状況調」より作成
５．おわりに
本稿では財政調整基金の増加について問題視され、さらには新型コロナウイルス感染症の拡大禍においても財政調整基金が増加していることを受け、財政調整基金の状況についての考察とコロナウイルス禍における財政調整基金の変化等についてまとめた。
財政調整基金対標準財政規模比では、町村が都市と比べて割合が高いことが見受けられた。新型コロナウイルス感染症の影響がないと考えられる 2019 年度と 2021 年度の変化率においても、財政調整基金対標準財政規模比を増加させている市町村も多くあるが、ばら
つきもみられることが分かった。財政調整基金については、総務省からも「確実かつ効率的な運用を行いつつ、優先的に取り組むべき事業への活用を図るなど、適正な管理・運営－192－

に努められたいこと。
」と出されたが、現状においても財政調整基金は増加している団体も多い。日本の地方財政制度においては、財政調整基金を一定以上積上げる必要はあるのだろうか。日本の地方財政制度と財政調整基金のありかたや、財政調整基金の積み上げの考え方やルールについては今後の研究課題とする。
参考文献
石川達哉・赤井伸郎（2022）,「新型コロナウイルスが地方公共団体の歳入・歳出に与えた影響-コロナ禍において地方公共団体の収支は悪化したのか？-」,『フィナンシャルレビ
ュー』令和 4 年第 3 号, pp.5-pp.36.
伊藤敏安（2018）,「市町村における積立金現在高累増の構成要素とその変化」,『地域経済研究』第 29 号,pp3-pp.24.
小西砂千夫（2015）,「中期的な地方財政の動向と政策課題」,『アカデミア』,第 115 号,
pp.32-pp.37.
総務省(2017),「基金の積立状況等に関する調査結果」．
宮下量久・鷲見英司(2017）,「合併自治体の財政調整基金に関する実証分析」,『日本地方財政学会研究叢書 第 24 号：「地方創生」と地方における自治体の役割』, pp.125pp.149.
宮下量久・鷲見英司(2020）,「市町村における財政調整基金の積立要因に関する実証分
析」,『計画行政』43(4), pp.39-pp.47.

－193－

第２章
参 考 資 料එၑ੖౗҆ଘѾ߬у਻ࣝѢຌশ๷џјињᆭȻᇬȻϫȻ໩ȻȻϭȻै૛૓੖౗ࣅ੖౗‫ݡ‬̻ႎ໘оᇭэѿ຾ᄴ̻ϧ ᆭᇬɐ໩๗ එၑ੖౗ऱ‫ݬ‬Ѣ‫ޗ‬ᅅϨ එၑ੖౗௽ࡢ‫̈́ॣڝݵ‬ᆭᇬɐ໩ɐैͅѢ‫ޗ‬ᅅϩ ਻ࣝѢຌশ๷؋ ਒തѢၑకϨϦϨϩ، તѝѶ̠ત‫ڱ‬њ౗੪

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－203－

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⋋ ৆ਿৌੁম৖఺峝ৗ஑崌嵛崽嵓崐嵛崞ಉৌੁ௓ਤভ৮‫ق‬ਰৣ岣௓ਤভ৮岤峒岮岰岞‫ك‬峘হਜ峕峎岮峐岝৔ద૎ഉඪ஠ਃଵ৶ଁฐૂ岶૪৶峃峵岽峒峒峃峵຺峼ૠ৒峃峵岞‫؝ڮ‬৔ద১峘঳৖੝ਫ⋇ ৔ద઻ඬ峕岝৔ద૎ഉඪ஠ਃଵ৶ଁฐૂ‫ق‬ਰৣ岣ଁฐૂ岤峒岮岰岞‫ك‬峼઼岹岞⋈ ଁฐૂ峙岝ৗ஑崌嵛崽嵓崐嵛崞ಉৌੁ્શೈ઼১峕ૠ৒峃峵৆ਿষ৿ੑ઺峘ੁ৒఺峝௓ਤ峕ঢ়峃峵হਜ岝৆ਿৌੁম৖఺峝௓ਤভ৮峕ঢ়峃峵হਜధ峝峕૎ഉඪ峘৅ে఺峝峨峽భ峘ଆૃ峕ঢ়峃峵ষ৆૚৖峘઱ੁ峘ଁ঳৳੅঱૑ਏ峔੫઺఺峝য়੧ధ峝峕੕়৹ତ峕ঢ়峃峵হਜ峼峎岵岿峓峵岽峒峒峃峵岞⋉ ଁฐૂ峕઼岵島峵૙ⓠ‫ଁك‬ฐૂ峕岝৔ద઻ඬশ઻峼ஃ岻峐ૂਜ峼რ৶峃峵૙峒峁峐৔ద૎ഉඪ஠ਃଵ৶૰‫ڭ‬য峼઼岷岝৔ద੕৶প෦岶৔ద઻ඬౢশ઻峘র岵峳੐੡峃峵঻峼峬峍峐ౄ峐峵岞ⓡ‫ଁك‬ฐૂ峕岝ⓠ‫ك‬峘૙峼ஃ岻峐ૂਜ峼ତ৶峃峵૙峒峁峐৔ద૎ഉඪ஠ਃଵ৶૰ଓ‫ڭ‬য峼઼岷岝৔ద੕৶প෦岶৔ద઻ඬౢশ઻ଓ峘র岵峳੐੡峃峵঻峼峬峍峐ౄ峐峵岞ⓢ‫ଁك‬ฐૂ峕岝ⓠ‫఺ك‬峝ⓡ‫ك‬峘૙峼ஃ岻岝୵峼ਭ岻峐岝ଁฐૂ峘ਚრহਜ峕બ峵੎ਏ峔৆ੁ峕ঢ়峃峵হਜ峼੕ฐତ৶峁岝఺峝峇峘ਚრহਜ峘岰峋੎ਏহඨ峕બ峵峬峘峕૞઺峃峵૙峒峁峐৔ద૎ഉඪ஠ਃଵ৶ৌੁ઻‫ڭ‬য峼઼岷岝ௐেௌ௮੄峘ୢਜૼ૰峼峬峍峐ౄ峐峵岞⋊ ৔ద஠ਃଵ৶૰఺峝৔ద઻ඬౢশ઻ଓ峙岝ಏৎ峕୵峼ਭ岻岝૎ഉඪ峕બ峵஠ਃଵ৶峕ঢ়峃峵হਜ峕峎岮峐岝ଁฐૂ峘হਜ峘૪৶峕ੈৡ峃峵຺峘ૠ৒峼ਝ岻峵岞ಉ઱ষ਋঩‫ਁ س‬ഘ峘঩岵峳କ઴峁峐‫ڲ‬া峼த岲峔岮෇೧৔峕岴岮峐৆ഥ峑৒峫峵঩‫ق‬峉峊峁岝‫⋊ڭ‬峙ഥਮ‫ڲ‬ফ‫ڰ‬া঩‫ك‬

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13
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16ॹ४ॱঝিୱ੃৘বੇଡ୳੕়ਅറभ৸৬൸

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