はじめに

我が国の人口は、平成３８年に１億２０００万人を下回り、平成６０年には１億人を下回ると推計されている（平成２４年１月 国立社会保障・人口問題研究所公表）。
このような人口減少社会を迎え、社会経済や地域社会の状況は大きく変容しようとしている。
平成２５年６月２５日に総理に提出された第３０次地方制度調査会答申においても、人口減少社会に対応するため、人々の暮らしを支え、経済をけん引する核となる都市や圏域を戦略的に形成し、その上で全国の基礎自治体が行政サービスを持続可能に提供していくための仕組みについて提言されており、同答申の内容を実現するため、政府において地方自治法等の改正が検討されている。
地方自治を取り巻く状況の変化を踏まえ、当センターは、学識経験者の方々にご参加いただき、今後の地方自治制度の運用上の諸課題、新たな制度改正の展望等について自由闊達にご議論いただくことを目的として本研究会を設置した。
本研究会において、平成２５年度では、今般の地方自治制度を巡る諸課題、
特に、地方議会制度、広域連携のあり方、地方選挙制度、国と地方公共団体との間における係争処理のあり方、都市計画制度及び地方公務員制度をテーマとして、それぞれの論点について自由な議論を行った。
本研究会における新しい視点からの自由な論議が地方自治制度の構築の参考となり、地方自治の更なる発展に資することとなれば望外の喜びである。
なお、本研究の企画及び実施に当たっては、総務省自治行政局行政課から多くのご協力をいただいた。
本報告書が広く地方公共団体の行政課題への対応と施策展開の一助となることを期待したい。
平成２６年３月
財団法人
理事長

自治総合センター
若 林 清 造２１世紀地方自治制度についての調査研究会

委 員 名 簿平成２６年３月１日現在（五十音順）

出雲 明子

東海大学政治経済学部政治学科准教授（政治学）

今井 亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系
教授（政治学）姥浦 道生

東北大学大学院工学研究科准教授（工学）大橋 真由美 成城大学法学部法律学科教授（行政法）
甲斐 朋香

松山大学法学部法学科准教授（政治学）

宍戸 常寿

東京大学大学院法学政治学研究科教授（憲法）砂原 庸介

大阪大学大学院法学研究科准教授（行政学）

山本 未来

明治学院大学法学部法律学科准教授（行政法）

以 上

目
第１回

次

最近の地方自治制度に関する動向について

○

議事要旨

・・・

１

○

資料

・・・

７

・・・

５７

・・・

６７

・ 甲斐委員提出資料（基礎自治体の広域連携をめぐる現状
・・・
と課題）

７２

第２回

地方議会における一票の較差について
基礎自治体の広域連携をめぐる現状と課題について

○

議事要旨

○

資料
・

宍戸委員提出資料（地方議会における一票の較差）

第３回

地方自治体における選挙制度改革の論点について
国と地方公共団体との間における関与等及び係争処理の現状と課題について

○

議事要旨

○

資料

・・・ １０５

・

砂原委員提出資料（地方自治体における選挙制度改革の・・・ １１３
論点）
・ 山本委員提出資料（国と地方公共団体との間における関・・・ １１７
与等及び係争処理の現状と課題）
第４回

公務員の人事評価制度と公務労使関係の変化について
都市計画の観点から見た地方分権について

○

議事要旨

○

資料

・・・ １２５

・

出雲委員提出資料（公務員の人事評価制度と公務労使関・・・ １３３係の変化）

・

姥浦委員提出資料（都市計画の観点から見た地方分権） ・・・ １４２

第１回
最近の地方自治制度に関する動向について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２５年度）（第１回）議事要旨

１日時

平成２５年１１月２２日（金）１７：００～

２

場

所

（財）自治総合センター

３

出席者

大会議室

出雲

明子

東海大学政治経済学部政治学科准教授（政治学）

今井亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系教授
（政治学）

４

議

題

５

概

要

甲斐

朋香

松山大学法学部法学科准教授（政治学）

宍戸常寿

東京大学大学院法学政治学研究科教授（憲法）砂原庸介

大阪大学大学院法学研究科准教授（行政学）

最近の地方自治制度に関する動向について

地方議会・地方選挙制度について○

地方議会において議員が個人単位で活動していることに問題があるのではないか。議会の活性化の観点からみれば、個人単位で議会がうまく回ると思うことは間違いであり、地方議会を政党単位にしていくことが必要ではないか。
地方選挙制度に問題はないだろうか。例えば福祉を公約に掲げる議員が、福祉に関心のある人にアピールすれば、最も対立する者は同じく福祉を公約に掲げる同僚議員となる。結果として議会内で福祉全体の利益の実現のための協力は生まれず、個々の議員は特定の人たちの福祉だけを見ることになる。
こういった状況を変えるためには、例えば選挙制度を比例代表制にして、議会内での「まとまり」をつくって、政党が首長との協力・対立関係を持つといった形にする必要がある。仮に非拘束名簿方式であれば、議員の活動を個人中心とする状況を変えずに、議会内で票を分け合う集団を作ることができる。
しかし、国の選挙制度審議会では国政選挙の話が中心になってしまう。地方選挙制度を変えるために
誰がどのように議論を行うのか。
○

地方の選挙制度を変えるニーズはある。先日、小金井市で都市計画道路の是非を問う住民投票が行－1－

われた。本来、個別の問題の議論は議会内で行うべきものであるが、当該問題を問う選挙を行ったとしても、一人一人候補を擁立しても議会内で多数派が見込めないから住民投票が行われるのである。
一方で、各論の話で住民投票をやらざるを得ない状況になるよりは、議会で適切に問題が処理され得る体制に変えた方が望ましい。ある自治体の市民参加型の審議会に参加すると、基本的に当該活動は政党活動に近いものと感じる。行政参加というが、かなり固定メンバーの市民が行政に意見を言っている。
それならば政党として議会に参加する方がいいのではないか。
また、多数制・中選挙区制といった個人投票では経験的に男性候補が有利であるが、クオータ制度をつけたり、つけずとも比例代表制であれば女性の方が得票を得やすいというのは各国の例からも言える。
多様な層の住民の参加という面、すなわち、今まで代表となれなかった人たちを代表にするという意味
でも選挙制度を議論することは非常に重要ではないか。

○

地方であれ国であれ、選挙制度は民主主義のあり方を決める根本のシステムである。その選挙制度について、選挙制度審議会のような諮問機関において、民主主義のあり方はこういう姿であるべきだ、
こういう制度にすべきだということを議論することが果たして妥当なのかという疑問がある。
こういう代表のシステムをつくりたいというビジョン、例えば女性や少数代表の意見が適切に反映されるようなシステム、議会をつくりたいというビジョンを示すべきは、国民、市民から負託を受けた代表の役割ではないか。そのビジョンに合致する制度をつくるためにどうすればいいのかを、議会制度の知識のある有識者等が、各党、各会派の利害から離れたところで議論すべきではないか。

○

そもそも、代表の側が、自分たちを現状で選んでいる制度を変えるインセンティブ、しかも、自分たちが負けるかもしれないような制度をつくるインセンティブは、基本的にないのではないか。
現行制度の問題点は、現行制度において登場する人たちが、自分たちの問題点をどう改革していくかを考えられない点ではないか。現状の制度の問題点がどこにあり、それをどのように改善するのかとい
うのは第三者的な機関がやる方がいいのではないか。

○

現状を変える力になり得る存在として司法がある。即ち、一票の格差の是正を指摘する司法判断を通じて変化が生まれる可能性もある。しかし本来、司法に選挙制度に通じている人材がいるべきである
が、我々学者のような専門性を有した裁判官はいない。司法に期待するのも一つ手段ではあるが、他の機関を活用すべきではないか。

○

この議論には、改革の必要性について、どういう立ち位置で誰が問題提起を行うか（アントレプレ－2－ナー）という出発点の問題がある。国と地方があり、地方も様々ある中で、地方側から問題提起が生じていない。問題提起があれば地方制度調査会なり選挙制度審議会なりで議論ができるが、しかし、それがないから諮問機関において、民主主義のあり方を議論することが果たして妥当なのかという疑問が生じる。二一世紀臨調のような民間側の会議やメディアがアントレプレナーとなり、議論に火をつけてもらうことも考えられるのではないか。

○

選挙制度をどう考えるかというのは、非常に技術的な問題である。その中で専門家に付託するという形式自体は、技術関係の問題からすれば不思議なことではないと思う。問題は、それを付託するとしたらどこの機関かとか、ほんとうにそもそも付託していいのか等の議論がないことである。技術者、専門家の側にそれを押しつけるべきではない。

大都市制度と広域連携について○

定住自立圏において想定する農村は、ある程度救うべき存在と考えられているようだが、これから農村に住める人は相当強い人ではないか。むしろ都市の高齢化も必然であり、農村をそもそも救う対象とする設定をいつまで続けることができるか疑問に思っている。
中枢都市と周辺地域の機能分担は昔から行われてきたが、１９７０年代以降の４０年間をみれば、機能分担が十分に行われてきたかといえば、厳しいものであったと言わざるを得ない。
今後も機能分担を行っていくことも一つの方策であるが、むしろ、大阪都構想とは言わないが、一つに統合するというのも一つの方策ではないか。例えば、「この地区にはこれくらい住んでいい、マンションを建てていい」といったコントロールをせざるを得ないのではないか。

○

大都市行政の二重行政への対応という問題が指摘されているが、二重行政にどこまで向き合う必要があるのか。即ち、二重行政というのは、需要がなくなっている状況でもう一度需要を増やそうと投資して失敗する状態である。問題は需要を増やそうとするのか、止めるのかという話なのではないか。
農村に住みたい方は住めばいいが、都市に住みたい方は住めばいいと思うが、ある意味で、経済成長をするのは東京だという発想はあり得ると思う。大阪や名古屋に経済投資を行っても失敗する可能性は高いわけであり、成功する可能性の高い東京だけに投資する、その方が全国としては資源を効率的に利用できる可能性がある。
一方で、ある程度集中する拠点都市の形成を図るとすれば、集中を図る地域に対して、その需要をコ
ントロールできるような強い権限を与えることが必要ではないか。州が主権を持っている連邦国家と違い、中央の監視を受けながら発展を目指す単一国家において、第二・第三の都市が成長するケースはほ－3－とんどない。

○

先般の地方自治法の改正で、協議会や一部事務組合を脱退しやすくすることによって、広域連携を使いやすい仕組みにしようという議論があった。合併もできなかった市町村にとって、協議会等から脱退・解散がしにくいということが広域連携を維持する保証になっていたケースもあったが、そういうところは今後どうしていったらいいのか議論が必要ではないか。

広域自治体の役割について○

今回の地方制度調査会答申では、都道府県が垂直的に市町村を補完するという一歩踏み込んだ答申を行っている。都道府県の役割の転換が求められているのではないか。

○

都道府県の役割に変化が生じているという話だが、道州制の議論とも関係があり、あまり強く打ち出せない感じになっている。基礎自治体への分権も進み、都道府県の担う事務に変化が生じており、結局、道州制といった大きな括りになっていかざるを得なくなるのではないか。

○

市町村の連携を促すといった連絡調整機能は残るが、都道府県の担うべき機能が少なくなってきて

いる。

－4－

資

料

－7－

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第２回
・地方議会における一票の較差について
・基礎自治体の広域連携をめぐる現状と課
題について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２５年度）（第２回）議事要旨

１日時

平成２５年１２月５日（木）１７：００～

２

場

所

（財）自治総合センター

３

出席者

大会議室

出雲

明子

東海大学政治経済学部政治学科准教授（政治学）

今井亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部法学系教授
（政治学）

４

議

題

姥浦

道生

東北大学大学院工学研究科准教授（工学）

大橋

真由美

成城大学法学部法律学科教授（行政法）

甲斐朋香

松山大学法学部法学科准教授（政治学）

宍戸常寿

東京大学大学院法学政治学研究科教授（憲法）砂原庸介

大阪大学大学院法学研究科准教授（行政学）（１）地方議会における一票の較差について（２）基礎自治体の広域連携をめぐる現状と課題について

５

概

要

地方議会選挙における一票の較差について○

地方議会選挙は、国政が公職選挙法及び同法別表で定めているのに対し、国会が定めたルールの下、都道府県議会が条例で選挙区割・定数配分を行っていることが特徴。

○

地方議会選挙における一票の較差に関する最高裁判例は平成１３年が最後。平成２５年１２月、東京都議会の較差に関する判決（島部を除き、千代田区と北多摩３区の間で３．２０８倍の較差）が出る。
その間の国政選挙に関する訴訟で大きな判断の変化を踏まえた判断が行われる。

○

過去の判例には、特例選挙区（公選法第271条）と関係ない投票価値の平等が問題になるケースと、特例選挙区があることによって生じる較差が問題になるケースの二つの流れがある。

－57－

○ 「特例選挙区以外の選挙区間の一票の較差」については、昭和５９年５月１７日の東京都の判例（一票の較差７．４５０倍を違法と判断）では、投票の価値の平等を憲法上の要請とし、一票の投票の価値は必ずしも均等である必要はないが、その是正が裁量権の合理的な行使として是認されるかを問うている。その判断は、①投票価値の不平等が地域間の均衡を図るため通常考慮し得る諸般の要素を斟酌してもなお一般的に合理性を有するものとは考えられない程度に達しているとき、②人口の変動の状態をも考慮して合理的期間内における是正が同項の規定上要求されているにもかかわらずそれが行われないとき、という二つの側面から行われる。
①の具体的な水準としては、東京都の３.０９倍の例は違法（最判平成３年４月２３日）、愛知県の２.
８９倍の例は適法（最判平成５年１０月２２日）とされており、当時、衆議院中選挙区制について１対３までの較差は許容されていると言われていたものに近似した数字になっている。また、②合理的期間論については、兵庫県での、較差が１対３を超える水準であったが、国勢調査結果の告示から選挙まで８カ月しかなかったケースについて、合理的期間を徒過していないと判断している。

○「特例選挙区を含む選挙区間の一票の較差の問題」については、①特例選挙区を設置することが適法かという問題と、②特例選挙区を置いたときにその結果として生じる一票の較差が許されるかという問題の二段階で判断するという姿勢を示している。
①については、最高裁はかねてより、郡市という地域的まとまりを尊重し、地域代表を確保するという観点から特例選挙区を置くことに合理性があるとしていたが、平成５年の判決（最判平成５年１０月２２日）において、都道府県は市町村行政を補完する役割を持つため、都道府県議会には地域代表の確保が求められるからという理由を追加してきた。
一方、特例選挙区を設置したときにも、②配当基数が０.５よりも著しく下回る場合は、その設置は違法となり得る。しかし、人口が多い選挙区は当然あるから、全体として５倍になっても許容されるという判断をしている。その判断は、特例選挙区を含む最大較差、含まない場合の最大較差と、人口比定数との隔たりの程度を審査する方法がとられている。

○

特例選挙区の適法性については、最高裁でも厳しい意見が示されている。具体的には、平成１２年の千葉県に関する最高裁判決（最判平成１２年４月２１日）で、５人中２人の判事が特例選挙区を置く
こと自体が許されない場合があるとしている。その１人は、そもそも特例選挙区制度は「当分の間」設けることができるものであるから、あくまで時限的な措置であり、市町村合併のために一票の較差が大きくなるという事態が生じた場合、その１度だけ特例選挙区にすることはできても、２度３度と続けて－58－

特例選挙区を維持することが本来許されないとの意見を付けている。

○

国政選挙における一票の較差については、最近の判例では大きく考えが変化してきている。これまで最高裁は、過密地域の代表を減らし過疎地域の代表者を増やす定数配分・選挙区割りは許容されるとしてきたが、平成２３年の判決（最大判平成２３年３月２３日）では都市集中化の評価・反映を考慮要
素から外している。また、それまで人口比例の修正は裁量権の合理的行使の問題であり「その投票価値の不平等が通常考慮し得る諸般の要素を斟酌しても、なお一般の合理性を有するもおとは考えられない程度に達しているとき」としていた実体基準について、「裁量権を考慮してもなおその限界を越えており是認することができない場合」と変更している。
衆議院小選挙区制は、４７都道府県に１人別枠で議席を配分し、残る２５３議席を人口比例で配分しているが、この方式ではどうしても一票の較差が生じていた。それまでの最高裁の判断はやむを得ないとしていたところ、平成２３年の判決は、一人別枠方式は較差を生じさせる主要な要因であり、激変緩和措置として合理性を喪失していると判断した。これは参議院に関する平成２４年の判決（最大判平成２４年１０月１７日）でも同様であり、都道府県を選挙区の単位として固定する結果、投票価値の大きな不平等状態が長期にわたって継続している状況では、仕組み自体の見直しが必要としている。

○

今後の展望として、最高裁の判断の厳格化の方式を地方議会に持ち込んだ場合に何が起きるかといえば、まず、国政と同様に投票価値の平等を重視することになり、一票の較差を生み出す制度の仕組みである特例選挙区制度、あるいは郡市の区域を選挙区にするといったことについて厳しい判断が下る可能性があるものと考えられる。

○

平成２５年１２月に公職選挙法の一部改正が行われ、一定の要件の下で、市町村を単位として条例

で選挙区を定めることができるようにするとともに、指定都市の区域においては、二以上の区域に分けた区域を選挙区の単位とすることができるようになった。
改正により一票の較差が縮小されることは期待されるが、他方、特例選挙区制度が残っている以上、それに由来する一票の較差は残ってしまうこととなる。

○

指定都市になった岡山市が２０１１年に選挙を実施した際に、区に選挙区が分割された結果、選挙運動が非常に地域密着型になったという指摘がある。選挙区が小さくなり、他方で、政党化が進行していないとなると非常に選挙運動が地域密着型になり、議会での議論や関心も地域密着型になっていく。
本当にそれでいいのかという論点がある。また、大都市地域であれば利益代表構造に配慮した制度設計－59－

として、中選挙区制・大選挙区制・比例代表制といったことも考えられるのではないかという指摘もある。「地方議会は何を、いかに代表するのか」という問題提起としたい。

○

地方行政では二元代表制を採用しており、その結果、首長と議会の選挙のサイクルが政治的に影響することがある。一方で、二元構造の中で議員がどのような役割を担うのかという議論につながる。二元代表制といっても制度的に首長に強い権限を認める自治体もあってもいいと思うし、逆に議会に強い権限を認めて事務の執行まで議決・決定をして、首長は事実上お飾りであるというような自治体があってもいいのではないか。

○

地方議会選挙制度の問題は、今後、都道府県という単位をどうするか、都道府県という単位にどんな役割を期待するかという問題につながってくるものと考える。都道府県を市町村を補完する存在と位置づけるのであれば、都道府県議会の議員は、各市町村を代表してきているという側面が必要ではないか。この問題は、最終的には都道府県をどう考えるか、その中における議会の議員の役割、その議員と地方の関係をどう考えるということに収斂するだろう。そのプリンシプルがないまま一票の較差が広がったというのはやはりおかしい。

○

大統領制か議会制かという話があったが、大統領制だから議会と連携をしなくていいということは全くない。どこの国でも安定的に政権を運営しようとすれば議会の協賛が必要であり、何らかの政党という仕組みを使うかどうかは別として、何らかの議会工作は行われる。

○

一票の較差の議論について、一番重いところと軽いところを比べても意味がないのではないか。例

えば今回の衆議院の違憲訴訟でも、神奈川県の方が人口が多いのに、大阪府よりも神奈川県の議席数が尐ないのは何故だと訴えたらどうなるのか。

○

それは日本国憲法１５条の選挙権ないし投票権の侵害だと議論するのが筋だろう。ところが伝統的に、選挙権、投票権というものはそこまでの権利内容を持つものだと考えられておらず、むしろ憲法１４条の投票価値の平等という客観的な原則が信頼されている結果、選挙が違法であると訴えている。

○

アメリカでは１人の投票価値は１票だという確信が１９５０年代位に急速に広まって固まった。民主主義はみんながどう思うか、その政治文化によって規定されているところがある。確信が固まったと－60－

ころで、実は一票の較差が１対２ありますと言われると、そのシステムに対する不信に転化するのだろ
うと思う。

○

最高裁が一票の較差にこだわり過ぎているのではないか。１人別枠とは、いわゆるアダムズ式という割り振りの方式であり、アダムズ式で割る方がドント式よりも比例性が高いことは十分にあり得る。
実態として、裁判が提訴された以外の多くの県の住民は裁判に興味がないのではないか。世論調査を行っても、そもそも較差がどの程度あるかもよく理解していないし、較差があること自体にもあまり興味がないというのが有権者の実態であろうと。だからこそ特に一票の較差にこだわらなくてもいいので
はないか。

○

都道府県レベルにおいてドイツの連邦参議院のようなものを導入することは可能だろうか。つまり、行政区画主義をある程度維持し続ける限り、どうしても較差は存在し続ける。それをなくそう思えば、
完全に行政区画を取り払って道路単位で区割りをするか、もしくは全県１区にするかしかない。道路区
画で割るというのは現実的にかなり困難であるから、事実上より一層区割りを大きくしていく方向で較差をなくすという話になるだろう。そうした場合、どうしても地域から代表が選出されない地域が出てくる。そうしたときに、あえて地方議会を二院制にしてしまい、ドイツの連邦参議院のような第二院を置くというやり方というのはあり得るだろうか。

○

地方議会の議員は住民が直接選挙で選ぶことになっている。その観点からいうと議会自体は公選でなければならない。だから、制度としては、地方自治法上、議会とはまた別に審議会のような第二院を置いて、そこに一定の権限を割り振る形になるだろう。そこに区長や市長、あるいは市の代表者を集めるということは、当然、地方自治法上の制度設計として可能ではないかと思う。

○

もちろん地方自治体の基本条例で置くことは可能だと思うが、問題は、その新しい第二院が、憲法や地方自治法上の長や議会の権限を破るようなものになりかねない。法律上の規定があったほうが、権限範囲が明確ではないか。

○

例えば審議会の議決が通ったものでないと議会としては議題にしないとすればいいのではないか。

○

地方議会が住民投票条例を制定するときの話と同じ考え方ではないか。裁判所の解釈では、住民投票条例は地方自治法上の地方議会の権限を侵していないと解釈される。この問題をクリアするためには－61－

地方自治法でそういう定めをオプションとしておいた方がいいだろう。

基礎自治体の広域連携をめぐる現状と課題について○

今後の広域連携のあり方について、いわゆる小規模自治体がどういう方法で行政体制の整備をしていくつもりか。全国町村会の研究会の報告書を見ても、町村のレベルでそれほど共同化という熱がなく、定住自立圏構想もそれほど高い優先順位と捉えられていない。
広域連携に向けた協議がなかなか整わないという状況で、本当は希望している広域連携がかなわないということがあるのであれば、そこに都道府県が入っていって、あっせんをするのも１つの方法。
都道府県による垂直補完の仕組みは必要だという意見が出ているが、新たな補完の仕組みは国民保険、介護保険、障害者の認定といった政策領域で特に必要ではないか。

○

市町村合併という究極の広域連携をやったにも関わらず、人口減尐に伴うさまざまな問題を抜本的に解決するに至っていない。さらなる広域連携、水平補完や垂直補完を推進する一つの視点は、平成の大合併でうまく合併できなかった市町村をどう救っていくかということではないか。

○

これからの人口減尐時代に対応していくために、定住自立圏を県内にもう１圏域、２圏域と設定していく可能性が考えられる。しかし、どこかの市が中心市としての名乗りを上げるのかというと、その可能性はさほどないという感じがある。
水平補完にしても垂直補完にしても尐し飽和状態になっている地域もある。場合によっては水平補完
や垂直補完というよりも事務の再配分の形で対応していく方がよいという考えもある。

○

定住自立圏を都市計画というハード面から考えると、医療施設を例にとれば、各地にある病院をできるだけ１つに集約して、病院がなくなったところについては救急車をたくさん持たせてあげるというのが基本であるが、施設の集約とリンクさせている例はほとんどないのではないか。

○

既存の枠組みの中で広域連携ができているため、定住自立圏が生まれない。その１つの理由は、そもそも一部事務組合等で既に広域連携がなされているため、今さらする必要がないということがあるが、一方で、その定住自立圏の枠組み自体が、交通の枠組み、ごみ処理の枠組み、水道供給の枠組み等、行
政分野によって一様ではないことがある。

－62－

○

余剰施設を整理して選択と集中をするために定住自立圏を形成するという話よりも、むしろ１次・２次・３次の医療圏域の体制を組むのが大変だという現状を踏まえ、最低限の地域医療を確保する手段として定住自立圏を活用して、既存の病院を再編成してはどうか。

○

定住自立圏では特別交付税が措置されており、それだけでも嬉しいと手を挙げる市町村も小さいところではあるだろうが、病院施設など、施設に対するインセンティブがあるといい。例えば医療施設の集約を計画に位置づけ、実践した団体には補助金を増額させるなどの措置が必要ではないか。

○

これから日本全体が人口減尐社会になる。そうなれば、例えば公共施設の適正配置などについて、それぞれ自立で頑張りますというだけではだめだという、将来に向けての意識を持たなければいけない。
水平連携でやろうという方向に雰囲気が変わるのかどうか。もう財政的に成り立たなくなるから水平連携をするのでは遅く、体力があるうちにお互いの助け合いを推進するために、何が契機になるのか考える必要がある。

○

聞き取り調査で何人かの人から聞いたのは、自立し単独で生き残るために市町村合併をしたのであって、その新市の一体感を持たせるだけで精一杯で、よそとの連携に手を広げる余裕はないということ
であった。

○

水平連携という言葉は美しいものに感じるが、都道府県が広域自治体としての役割でもって調整しなければ、現実問題として、市町村が動き始めるきっかけになりにくいのではないか。

－63－

資

料

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2013.12.05

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2013.12.05
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第３回
・地方自治体における選挙制度改革の論点
について
・国と地方公共団体との間における関与等
及び係争処理の現状と課題について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２５年度）（第３回）議事要旨

１日時

平成２６年１月２４日（金）１７：００～

２

場

所

（財）自治総合センター

３

出席者

大会議室

出雲

明子

東海大学政治経済学部政治学科准教授（政治学）

今井亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部
法学系教授（政治学）

４

議

題

大橋

真由美

成城大学法学部法律学科教授（行政法）

甲斐朋香

松山大学法学部法学科准教授（政治学）

宍戸常寿

東京大学大学院法学政治学研究科教授（憲法）砂原庸介

大阪大学大学院法学研究科准教授（行政学）

山本

未来

明治学院大学法学部法律学科准教授（行政法）（１）地方自治体における選挙制度改革の論点について（２）国と地方公共団体との間における関与等及び係争処理の現状と課題に
ついて

５

概

要

地方自治体における選挙制度改革について○

民主主義において代表をどのように選出するかは非常に重要な論点。しかし、特に地方選挙制度の改革はほとんどされていない。現行制度の運用において、地方では、人口移動や市町村合併が関心の中心であり、都道府県では選挙区割りが、市町村では定数削減が専らの選挙制度の関心であった。
現行の中選挙区制・大選挙区制における単記非移譲式投票（single non-transferable
vote）は政党投票を妨げており、例えば、福祉を主張する候補者同士が選挙においては最－105－

大のライバルになり、本来主張が近いにも関わらず協力することが困難になる。政策が近いゆえに票が割れ、共倒れすることのリスクにもなっている。

○

地方議会において政党投票の導入を検討すべきではないか。特に首長は個人であるため、在任中の発言等について退任後に責任を問われないのであり、政策の継続性の点からも政党投票は重要ではないか。現在は選挙において首長をコントロールしているが、他の方法を考えるべきではないか。

○

統一地方選挙という選挙制度に関する問題を紹介したい。異なる選挙を同時に行うメ

リットとして、費用節約の話があるが、それ以外に最近の研究では、同時性による実質的な影響（コートテール効果）が指摘されている。即ち、首長選挙と議員選挙を同時に行う
場合、議員にとって首長を支持するか否かという論点が加わり、保守分裂が生じる可能性が低くなるというものである。
国政選挙と地方選挙というレベルの違う選挙においても、同時性による影響が見て取れる。つまり、同日の選挙となると国政での政党間の対立が地方に波及することがあり、前回は相乗り候補だった者が、今回は国政で対決するのでどちらかの政党を選ぶということが生じる。また、小選挙区の衆議院選挙と同日選挙となる地方選挙では、投票率が上がり、
その結果、非同時の選挙に比べ候補者は広く支持を集めることが重要な点になってくる。

○

同時性の効果を狙った選挙が行われており、大阪府知事選挙と大阪市長選挙が同日に行われたことはその典型だが、他にも愛媛県で松山市長を辞職して愛媛県知事選挙に出馬して松山市長に後継者を立てた同日選挙を行い圧勝した例がある。

○

同時期に首長と議員の選挙を行うこととする場合、毎回同じ争点で争うことにより、首長と議員の結びつきが強くなる。国政政党との関係も政党の推薦・支持の有無の話にもなる。選挙の時期について現職に大きな裁量があることは問題であり、よく考えなければ
ならない。

○

地方選挙の再統一について、２００７年に自民党の選挙制度委員会で議論があった。

しかし、任期を統一するために、１回だけの特例任期を認めるか、あるいは選挙時期が近－106－

いものを統一するか、等について党内の意見がまとまらなかったようだ。
仮に統一した場合にも首長が死亡した場合の対応や、辞職した場合の対応が問題となる。
例えば、インドネシアにおいては市長と副市長がペアで立候補する制度を採用しており、そういった同時選挙、セットでの選挙としておくことで、問題時に副職が補職をして対応することも考えられるのではないか。

○

バロットデザインについて、多くの国が記号式等の形式を取っている中、日本では自書式投票が基本となっており、それゆえ、按分票という問題が生じる。按分票はどのように按分されたか投票者には分からない。また按分の基準も明らかでなく、選管の委員長の裁量が大きい。記号式投票は自治体選挙では既に可能となっており、記号式投票にすべきというのが１つの案である。

○

按分票が選挙結果に大きな影響を及ぼしたと考えられるのが平成２５年１０月の神戸・・

市長選である。当選者の久元氏と同じ読みの名字である久本氏が立候補したが、久本氏については選挙ポスターの掲示も行っておらず、選挙運動も確認出来なかったにも関わらず、
２万６,５４８票と非常に大きな票を獲得している。
これは有権者が候補者の漢字を混同して投票したことが一つの理由と考えられるが、加えて、投票所の紙面掲示が大きく影響しているものと考えられる。区ごとの投票結果を見ると、当該区における紙面掲示において久元氏と久本氏のどちらの名前が右側にあるか、ということと得票率の両者に高い相関関係が認められた。按分についても区ごとに行われているため、併せて非常に大きな得票となったと考えられる。
記号式投票でも勘違いによる誤投票は生じるが、自署式における按分の弊害を考えれば、
記号式投票の方が望ましい。その際には投票所において候補者の名前と公約を把握できるように選挙広報を設置する等の対応も必要ではないか。

○

選挙制度をどのように変更するか。国家が地方における代表の選び方を決めるのか、

または地方ごとに決めるのかというのは非常に大きな問題である。自治体ごとの独自性と国家における整合性の関係をどう考えるか。

○

有権者は必ずしも政策を見て投票を行うわけではない。投票環境に左右されており、－107－

もはやどこでどんな投票をしても正しい人が選ばれるという発想自体に限界がある。

○

規模の小さい市町村では争点となる政策も尐ないため候補者の主張が同一になりかねず、選挙を政党投票とすることは難しい。しかし、非拘束名簿式の比例代表制であれば、政党としてグループを組んで票を分け合うことになり、議員間の協力が生まれる可能性がある。この点で単記非移譲式投票より優れていると言える。

○

国、地方で地方議会の政党化、国政政党との連動化が進むかどうかという話は、国政と地方選挙を同時にやるかどうかによってもかなり変わってくる。衆議院については解散があるため技術的に難しいだろうが、参議院と同時に選挙することとして、一定の比例制を地方議会に持たせることが考えられる。そうなると、参議院議員の地方代表的な側面が実質化する可能性がある。その場合は、地方の二元代表制についても一緒に考えなければ
ならない。

○

選挙管理委員会においては、同一選挙は経費を削減するだけでなく、投票率が上がる

から良いことだと考えている傾向がある。あまり投票率至上主義のようにしてはならないのではないか。

○

相乗り選挙で投票率が低かったから有権者を批判するというのは理解ができない。投票率が低いことを批判するのであれば自分が選挙にでれば良い。投票率はあくまでその結果であり、投票率を上げること自体が目標になるのは本末転倒である。

○

若者が投票に行かないから若者が損をしているという議論があるが、投票しないから若者に何でもしていいと思うのは明らかに間違いである。政党に対して責任を問うためのシステムがないので、そもそも社会に対する応答性を問うことができるのだろうか。

○

地方議会をグループ化すると、様々な民意の反映が難しくなるが、それはテーマにもよるのではないか。従来の妥協システムは「今回は泣いてもらう」「その代わり次回は」というもの。それは長と議会の関係でできていたわけだが、グループ化すると議会の中でそれをやることになる。

－108－

○

住民自治を直接民主主義的に理解し、投票を直接民主主義の代わりのように捉えて地方議会選挙を考えてきたことの矛盾のようなものが出てきたのではないか。

国と地方公共団体との間における関与等及び係争処理の現状の課題について○

国と地方公共団体の間における個別の紛争について正式に協議したり、審査、勧告をうけるルートを確立する必要がある。

○

自治紛争処理委員に関しては、多くの事案がここ数年のものであり、件数は尐ないが着実に利用されている。地方公共団体間等の紛争を広く対象としているため、今後も活用されていくのではないか。
他方で、国・地方係争処理委員会の審査・勧告は、審査・勧告がなされたのはこれまでに実質的に１件である。原因は、自治紛争処理委員に比べて、対象が限定的であるためではないか。条例規則の違法確認審査、訴訟制度などを入れて対象を拡充してはどうか。

○

新潟県知事が国地方係争処理委員会に訴えた事案は、全国新幹線鉄道整備法に基づく新幹線の工事実施計画の認可を行う場合、国土交通大臣は予め建設費用負担を行う都道府県知事の意見を聞く必要があったが、それを経ずに認可したもの。委員会はこれを審査の対象である関与に該当しないと却下した。こういった事案を拾えるような制度設計が必要ではないか。

○

杉並区の住基ネット訴訟では、東京都からの是正の勧告はあったが、国から是正の要求がなかった。そのため、国地方係争処理委員会に提起することができずに、訴訟で対応した。杉並区も訴訟提起の際に「地方自治法に定める紛争処理手続ではこの問題で杉並区から訴えを提起できないため」とコメントしている。
是正の勧告に関しては、従う法的義務はないということで、行政指導のような位置づけである。それであっても相手に反論の機会を与えるべきではないか。例えば、行政手続法の改正の中で、行政指導の中止等を求めることができる制度が検討されていると聞く。是
正の勧告等に関しても、審査を求めることを可能としてはどうか。

－109－

制度の改正ではなく、出訴により解決すればよいとの考えもあろうが、行政主体間の訴訟に関しては、権限の存否、行使に関する訴訟ということで、法律上の争訟ではないという判断がなされる可能性が非常に高い。国家賠償法により判断を求めるという方法もある
かと思うが、そもそも国と地方公共団体の間で損害賠償は不自然である。

○

国地方係争処理委員会は、住民への説明責任を果たせるという点はメリットであるし、国と地方との意見対立が明確に国民や住民の目に触れるということが、民主的な手続きの中で非常に重要な意味を持つことになる。他方、国と地方公共団体との間の紛争の解決には、政治的判断を多分に含むものになると考えられるため、係争処理委員会には判断が困
難な場合があるのではないか。

○

国と地方の協議の場も紛争解決手段としては考えられる。既に開催実績も多く、ある程度機能していると考えるが、しかし、その構成員は国と地方の代表者に限られ、会議の招集権も内閣総理大臣にあり、個別事案について自治体側が国と協議できる場ではない。
やはり何らかの紛争の解決ルートが必要である。

○

明らかに法律を守る気がない場合、どう扱うのか、国と地方公共団体間の紛争をどこまで法律問題として扱うかという問題がある。その先にどういう手続があるかという議論
は、法律問題として解決できる話と、言うことを聞かない相手にどうするかという話と、中立的な第三者として判断するという話と、いくつかの整理ができる。

○

是正の要求が出された国立市の住基ネットの事例において、国立市が自治事務に関して住民基本台帳法を自身で解釈してとった方針は誤りであるとする地裁判決があった。違法確認訴訟制度そのものは必要であるが、一方で自治体における法令解釈に対するハード
ルが上がるのではないか懸念している。

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－121－

第４回
・公務員の人事評価制度と公務労使関係の変化について・都市計画の観点から見た地方分権について

２１世紀地方自治制度についての調査研究会（平成２５年度）（第４回）議事要旨

１日時

平成２６年２月１８日（火）１７：００～

２

場

所

（財）自治総合センター

３

出席者

大会議室

出雲

明子

東海大学政治経済学部政治学科准教授（政治学）

今井亮佑

首都大学東京大学院社会科学研究科・都市教養学部
法学系教授（政治学）

４

議

題

姥浦

道生

東北大学大学院工学研究科准教授（工学）

大橋

真由美

成城大学法学部法律学科教授（行政法）

甲斐朋香

松山大学法学部法学科准教授（政治学）

宍戸常寿

東京大学大学院法学政治学研究科教授（憲法）砂原庸介

大阪大学大学院法学研究科准教授（行政学）

山本

未来

明治学院大学法学部法律学科准教授（行政法）（１）公務員の人事評価制度と公務労使関係の変化について（２）都市計画の観点から見た地方分権について

５

概

要

公務員の人事評価制度と公務労使関係の変化について○ 国においては、平成19年に国家公務員法が改正され、能力評価・実績評価を柱とする
人事評価制度が導入された。国家公務員には既に３年前から人事評価が昇級・勤勉手当・昇進に反映されており、あと１０年ほど経てばある程度の成果・結果が出てくる。今後、地方公務員法においても同様の改正が見込まれている。

○

人事評価の目的は、人事管理のツールと人材育成。人事管理のツールとしての役割はある程度なされているものの、その先の人材育成にどのようにつなげていくかが大きな課－125－

題である。個人と組織のマネージメントツールや、あるいは個人の公務員としてのインセ
ンティブの付与に、この人事評価制度をどのように活用していくかが重要ではないか。
現状は評価制度を運用することで精一杯になっていると思われる。

○

国においては、評価結果の活用の面で、昇級と勤勉手当への反映時に問題が生じている。評価の段階では絶対評価であるものを、昇給・勤勉手当へ反映するときには、各昇給区分に該当させることができる職員の割合が限られるため、相対評価に移行させなければならない。評価の段階でその先の昇給等における相対化を意識し、最初から標準評価であるＢに厳しく寄せて評価を行うか、とりあえずＳ・Ａでの評価をしておいて昇給等への反映段階でＢに寄せるような対応を取るか、省庁により対応が分かれているのが実態。

○

既に人事評価制度を実施している自治体では、職員の能力評価と実績評価のうち、能力評価から開始している自治体が多い。これは、従前の評価対象であった「時間に厳格である」などの職員本人の性格的な評価の延長として導入ができるため、実施率が高いのだと思われる。また、能力評価に比べ、実績評価に係る目標管理は技術的な難しさがあるものと考えられる。

○

今後の人事評価制度における課題は、任命権者が異なる場合の調整をどのように行う

かである。最低評価者の研修や分限処分といった場合に、任命権者間の調整が大きく影響してくると考える。

○

能力評価と実績評価のどちらにウェイトを置くかも課題である。また、目標管理型の評価の場合には組織としての目標と個人としての目標の関連をどのように考えるのか。これは特に地方公共団体で出てくる課題と思われる。

○

自治体において目標管理を導入することは難しい。能力評価は全員が同じ評価の基

準でもいいのだが、目標管理は個人ごとにオーダーメードしなければならない。その人の組織内における役割りを特定する必要がある点で難しく、なかなか導入が進まない。幹部に関してはある程度目標設定が可能であるが、一般職員に関しては難しい。
自治体の中には、目標の難易度設定の調整を行っているところもある。それは、難易度－126－

が高い事務に取り組むと目標管理の点数が高くなる傾向があるため、組織全体が点数の上ブレを生じないよう、自治体内部で枠を設け、難易度の高い事目標に取り組む人を限定するような調整を行うものである。

○

ドイツの多くの州では連邦と同じ評価制度を採用しており、評価結果は給与には反映

されずに昇任のみに活用されている。昇任者を決めるためのだけの評価なので必ず相対化がされ、ポストが空くと最も評価が高い人が承認するというシンプルかつ合理的な評価の仕組みである。なお。ドイツの公務員には「官吏」と「公務被用者」がある。後者はある
特定の仕事のために採用されたものであり、昇進機会はないために義務的評価の対象外である。
また、ドイツの大きな特徴としては、人事評価の基準の策定と昇任者の決定は、職員代表委員会（日本でいうところの労働組合だが、非組合員も含まれる）と共同決定する仕組みになっており、日本に比べ労働組合の影響力が強いと言えよう。

○

地方では３６０度評価（上司のみでなく、部下、同僚及び仕事上で関連する他部署の人など各方面の人が被評価者を評価する手法）をやりたいという話を聞く。国に比べ地方のニーズが高いと理解しているが、果たして３６０度評価が地方公務員の業務を評価する
上で必要かどうかについては議論があるところ。

○

海外においては、評価制度ができたことによって給与が差別化・個別化してきたため、労使交渉を集団的に行う意味が無くなり、集団的労使関係の影響力がほとんど無くなったという話がある。今後、人事評価制度の導入が進み、評価の昇給等への反映により給与に差がつくことが一般的になれば、こういった事例が日本でも起こり得るのではないか。

都市計画の観点から見た地方分権について○

最近特に「コンパクトシティ」が提唱されている。人口減少や自治体の財源不足もあり、低密に拡散している都市構造を、公共交通を軸としながら拠点をつくり、集約してい
くものであり、「歩いて暮らせるまち」、「環境負荷の少ない持続可能なまちづくり」といったことが謳われている。

－127－

その際、公共サイドで動かすことができる公共施設の立地も問題になるのだが、特に問題となるのは民間開発の立地をどう調整・誘導していくのかということである。

○

現在、用途規制など都市計画に関する権限のほとんどは市町村にある。都道府県に残る権限は都市計画区域の設定や市街化区域・市街化調整区域の線引きくらいである。
また、従前は市町村が都市計画を策定する際は都道府県に協議のうえ同意を要したが、第１次分権一括法（平成23年法律第37号）による都市計画法の改正で、市が計画を策定す
る際は都道府県への協議のみで同意が不要となった。

○

市町村が都市計画決定を行う中で、例えば大型ショッピングセンター等の大規模集客施設のように影響が大きく、市町村の枠組みにおさまらない広域的な立地調整をどのようにやっていくかが市町村の都市計画策定に係る非常に大きな課題である。

○

地方分権の中で、都市計画の分野は多くの権限が移譲された。自治体の自由度が拡大する一方で、広域的な調整などの点において問題が出てきている。市町村では広域的な調整を行うことは難しく、都道府県が積極的に行うべきではないか。地方分権が進んだドイ
ツでは、自治体レベルのマスタープランの変更の際は上級行政庁の許可が必要になる等、都市計画においては日本より強力な広域的な調整が行われている。

○

ドイツの商業施設の立地調整は、「ある一つの場所の中での競争」については自由競争

だが、「ある場所と別の場所の間の競争」であれば都市計画の対象であるから自由を制限する。日本の場合、それら全てが商業調整の対象という枠組みになっており、中心市街地を守るために調整を行うことは許されないという考え方になっている。

○

もともとドイツは州が主権を持っていたため州が広域調整をやっている。日本の場合、やる気のある市町村に権限を移譲するか、大規模な広域行政のあり方全体を変えるか。また、土地所有権や都市と領域の区別などヨーロッパの国土についての考え方と、農地を戦後の農地改革によって都市化した日本の考え方はそもそも違うのではないか。これは地方自治制度を変えただけではうまくいかない。土地所有権や国土の考え方を変えなければな
らない。

－128－

○

日本においては、計画策定における住民の手続参加の権利が非常に強く保障されている。そこで自分たちに変な計画にならないよう住民がチェックしている。住民自治による
都市計画形成という印象を受ける。

○

地方分権の経緯を考えれば、住民の意見を反映させるべきであり、広域的な調整により広いエリアを最適化していく場合でも、そこに住む住民の意見を適切に吸い上げることは必要ではないか。ドイツでは州によるトップダウンのプロセスを経ているようだが、住民の意見を適切に吸い上げるためのプロセスは設けられているのか。

○

都市計画は基本的に自治体と広域行政の州で決められており、広域的な調整はトップダウンである。一方で自治体レベルの土地利用計画などは、必ず２回の住民参加の機会を設けなければならないとされている。住民から多くの意見書が提出され、その全てに自治体は回答することとなっている。そういう住民の参加が積極的に行われている。

－129－

資

料

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