対地震津波における談 防災について
加賀屋 誠一 氏（北海道大学大学院工学研究科 教授）
片田

2敏孝 氏（群馬大学大学院工学研究科 教授）

加賀屋：日本は経済大国、かつ災害大国と言われの努力をしてきました。災害に関する国の予算はています。毎年発生する水害等の気象災害を始

年間約２兆４千億〜５千億円とも言われ、その中め、一度発生すれば甚大な被害を発生する地震とで直接的な災害の予防や災害対策の普及に関わる津波、あるいは火山に関わる災害等、ありとあら予算は１兆円にのぼっています。つまり現状でもゆる災害が発生しています。そういう意味では我ある程度のレベルで安全・安心を確保しているのが国は “災害のデパート” とも言えるわけですが、かもしれませんが、所詮我々の国土は非常に狭くそれ故に安全・安心な社会を確保するために相当１億２千万の人間が国土の１/３ほどの場所に暮北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 2007

対らしているため、災害と共生していくという視点

加賀屋：私も全く同感です。私自身は水害関係をはこれからも持ち続けなくてはならないのです。

中心に様々な事例を見てきましたが、明治期の札

片田先生は津波防災に関するシミュレーション

幌の場合、毎年４〜５月は雪解け水によって市内や、実際に津波の現場に立って様々な検証をして東北部の低地地区が冠水したり豊平川の橋が何度います。そこで今日は災害全般に関して、特に地か流されたり “融雪洪水” と呼べる状況が起きて域と災害の関わり方に関してお話を伺えればと思いました。しかし現在の市民にそんな話をしてもいます。よろしくお願いします。

ピンとこないでしょう。ある程度の安全・安心が片田：地域と防災というと非常に幅広のテーマ確保されているために、逆に自分たちが住んでいなのでどこからお話しすれば良いか迷ってしまいる場所の特性を知らずにいるという、先ほど先生ますが、まず総論として現在日本は地震の多発期がおっしゃった “災害過保護” の状況にあると思に入ってきており、気象災害という面でも最近います。

は異常気象の影響で豪雨災害や土砂災害が増えて片きています。その一方で災害に対する備えはどうれるのであればそれはそれで委ねてしまっても良なのかと言うと、いろいろ批判はあるかもしれまいと思います。しかし自然災害においては時に防せんが、これまで多額の防災投資が行われ明らかぎきれない場合もあるということを忘れるわけにに洪水や土砂災害、津波などに対する安全度は高はいかないと思います。現に石狩平野は度重なるまっています。にもかかわらず災害が多いという洪水によって作られてきた地形なわけですし、自事実をどう捉えれば良いのか。

分の住んでいる場所がどんな災害特性を持ってい談

田：個人的には、行政の対応で住民を守りき我々 “土木屋” がやってきたのは、ある一定レるかを知るためにも、地名の語源となったアイヌ

ベルまでの防御という面でがんばって対応するこ語の意味を再度見つめ直すという作業は有益かもとです。客観的な統計データから見ても、洪水にしれません。

よる犠牲者数は総数で言えば確実に減少していま

加賀屋：有珠山の事例が参考になると思うのですす。その点でこれまでの方向性に間違いはなかっが、1977年の噴火の際には若干数の犠牲者があったと思います。しかし、ここにきてそのレベルをたものの、2000年の場合には犠牲者はゼロでした。

超える規模の災害が多発するようになってきてい

これは２回の噴火の間に住民が地域の特性を理解るわけで、我々のがんばりによって “小さな災害”して注意を怠らなかったことに加え、リーダーが減少してしまったことが新たな問題を引き起こ

シップをとった北大の岡田教授が的確な判断で避すのではないかという懸念があります。

難誘導したことが大きな意味を持っています。というのは、昔であれば小さな災害を度々経験

片田：地域には地域の “災害特性” があります。

することで地域の “災害特性” を理解し、時に自津波であれば海底地形や湾の形などによって常襲然が大きな振る舞いしてしまった時でも対応でき地域が決まってきます。これはあらゆる災害にある能力を身につけていたと思います。ところが現てはまるもので、被害は地勢的な要因によってあ在は小さな災害が無くなってしまったが故に、住る程度規定されるものなのです。こうした特性を民が災害をやり過ごす知恵を失ってしまったので知ることがその地域に住む上での条件となり、そはないか。その代わりに行政が防災施設を整備しのことが親から子へ、子から孫へと脈々と伝わったり情報の提供を行うことになり、災害への対応ていくこと、つまり “災害文化” を残していくとがどんどん行政にシフトしつつあります。

いうことが大切なのだと思います。

言葉は悪いですが、いつしか住民は “災害過保加賀屋：地域の災害を文化として捉える世界観で護” の状況に陥いり自分で判断する能力を失って防災を考えること、しかもこれを継承しようといしまい、津波警報が発令されても全然切迫感を持うことで、災害に対するサスティナブル（持続可たない人が増えてしまうのです。この点が今一番能）な考え方とも言えるのかもしれません。

問題なのではないでしょうか。

片田：サスティナブルやロハスといった今風な北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 20073

地震津波における防災について

北海道大学大学院工学研究科教授

加賀屋

西洋と北海道から距離があり、住民は直接揺れを感じないまま情報だけで避難をしなければいけなかった点です。古くは1960年のチリ地震の際に、誠一 氏地球の裏側で起きた地震にもかかわらず大きな津波被害があったということはみなさん知識としては持っていると思います。でも実際にはどうだったのか。今、日本の防災の大きな課題というのは、防災が行政に委ねられているなかで、津波警報や避難勧告という情報に依存している部分があるにもかかわらず、はたして情報だけで住民は避難するのか、その検証をしてみたかったわけです。もう１点は北海道の冬期という地理的・気候的な条環境系キーワードとからめて防災・減災を考える

件がどう関わってくるのか、この２点を主眼に現ならば、自然が豊か、つまり自然の恵みを多く享地調査を行いました。

受するということは、それだけ自然に近い暮らし結果として北海道の津波防災は大きな問題を抱をしていることになります。だからこそ小さな災えているなということが明らかになりました。ま害をやり過ごす知恵を持ちながら、防災という点ず情報と避難の問題。特に太平洋側での避難率がも考えながら末永く自然とつきあっていくことが低調に終わっています。太平洋側は特措法の関大切になるのだと思います。

係で防災設備の整備や津波に関する議論等が行われ、何度も津波警報や避難勧告が出ているにもか２度の地震にみる
住民の避難状況の変化かわらず、このところ大きな被害が発生していません。そのため住民にとって勧告や警報がオオカミ少年的な扱いになってしまい、こうした情報が加賀屋：では次に減災という視点からお話を伺い避難という行動に確実に結びついていません。そたいと思います（表−１）。の一方でオホーツク海側は比較的高い避難率と片田：北海道東部に2006年11月15日と2007年１なっています。これは過去に津波警報が発令され月13日に立て続けに２回の地震がありました。こていなかったことに加え、直前にオホーツク海側の時に私が注目したのは、震源地が千島沖と北大で大規模低気圧や竜巻による被害が続いたため、住民に自然災害に対する警戒表−1

北海道各地の避難率と冬期の津波避難（H19.1.13）
太 平 洋 沿 岸 オホーツク海沿岸 全項

目

体して挙げられると思います。
ところが11月の地震では実際に津波は来ませんでした。そ

１回目
11/15

２回目
1/13

１回目
11/15

２回目
1/13

１回目
11/15

２回目
1/13

世 帯 数

38,856

23,51915,363

14,28454,22137,803

難率だったものが２回目の１対人

象
数

95,08762,09437,744

34,699 132,831

96,763

減少しています。改めて避難

避難者数

7,319

2,905

10,2183,510

17,537

6,415

避 難 率

7.7%

4.7%

27.1%

10.1%

13.2%

6.6%の結果、１回目は27.1％の避月の地震では10.1％と大幅には行政側の問題ではなく住民※避難率は対象人数に対する避難者数の割合を示す。

4

感が高まっていた点も理由と北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 2007

自身の側に委ねられた問題なのだと思いました。
もう１点、北海道の地域性に関わる避難方法についての

対談

群馬大学大学院工学研究科教授

片田問題です（表−２）。住民アンケートによれば11月の地震の際に住民の87.9%が車で避難していま

敏孝 氏した。地域によっては96.6%という数字も出ています。こうした状況において、避難先となる高台の広い場所とそこに至る坂道部分を常に除雪しておくことが可能なのか等々、冬期の北海道ならではの問題も解決しなければならないのです。
加賀屋：この２つの問題は重なる部分もあるような気がします。やはり北海道の場合、冬期は出不精になる傾向があるわけで、情報が切迫したものでない限り避難しようということにならないのかもしれません。そんな状況のなかで情報を行動に結びつける役割を果たすのが、地域や家族のコいうことは理解していても、実際には待機したま

ミュニケーションだと思います。

まだという “認知的不協和” 状態に陥ってしまい

片田：確かにコミュニティとして災害に対応でます。こんな時、人は往々にして「前回も警報はきているところは避難もスムーズに進んでいまはずれたじゃないか」と自分を正当化してしまいす。これは全国で津波避難の調査をしてみての感ます。

想なのですが、背景には “正常化の偏見” というところが日頃から防災に関するコミュニケー人間の心理的特性が影響していると思います。たションが活発なところでは、避難リーダー的な人とえば今この瞬間にこの建物で非常ベルが鳴ったがいて、災害時に避難せざるを得ない地域的状況としても、誰一人すぐに避難しようとは思わないができあがるわけです。人間は１人では避難を開はずです。情報として非常ベルが鳴ったと言って始できないけれど、コミュニティの力があればそも、実際に煙や炎を見たり臭いを嗅いだり、誰かれが可能になるのです。

が「火事だ」と叫ばないと避難行動には移らない

加賀屋：そうなると地域の防災力をどうやって作と思うのです。つまり情報だけが先行した場合、り上げるかがポイントになってきますね。先ほどさらなる情報を求めて待機する、津波警報が出た

非常ベルのお話がありましたが、以前ロンドンの場合ひとまずテレビをつけて次の情報を待って座ホテルで興味深い体験をしたことを思い出しましり続けてしまう。逃げなくてはいけない状況だとた。夜中に２回非常ベルで起こされ、旅先ということもあり私は２度とも外に

表−20％

20％

住民の避難手段
40％

60％

80％

100％

避難しました。結局火事では（N）なく装置の故障が原因だった

全体

9.7

87.9

2.4（1161）

ようですが、驚いたのは２回

太平洋側

15.4

83.5

1.2（254）89.1

2.8（907）オホーツク海側 8.2
厚岸町

15.4

84.0

0.5（188）

釧路町

15.2

81.8

3.0（66）

網走市

10.8

85.5

3.8（612）斜里町

2.7

96.60.7（295）

徒歩・自転車自動車

その他

目の避難時も人の数が減っていないことでした。同じことが日本で起きたらどうなっていたのか。
片田：多くの日本人は避難しても何事も起きなかった時に「損した」と考えます。本
来は「何事もなくて良かった」と考えなくてはいけないはずなのに、何も起きないなら「逃北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 2007

5

地震津波における防災について生まれているのではないでしょうか。
加賀屋：以前釧路で「災害時に何を基準に避難するか」調査したことがありまして、自分の判断で避難する人が５％、家族で話し合う場合が20％、近隣住民等コミュニティの様子を基にする例が40％、テレビや行政からの情報を得て避難を考える例が80％という結果となりました。
いかに “世界標準” から離れているかがわかる数字だと思います。
片田：自分で判断しないことげなければ良かった」と考えがちです。これは大の典型的な例としては、災害の後に起こる行政批

変危険なことで、今回はたまたま被害はなかった

判があります。避難勧告の遅れといった行政側にものの、最後には必ず「逃げとけば良かった」と問題がある場合は別にして、住民の側で自主的にいう状況が来ます。でも、その時ではもう遅いわ

適切な対応を取らずに、行政の対応が悪かった点

けです。

のみを追求してしまうような傾向が強まっている

この点、加賀屋先生がロンドンで体験されたよ

ような気がします。もちろん行政側にはダムや堤

うに世界標準の考え方としては「自分の命は自分防等の治水工事の際に「これさえあれば大丈夫」で守る。だから自分で判断して逃げる」というも的なことを言っていた時代があるわけで、ハードのです。それが日本では「逃げなくて良かった」の面でもソフトの面でも行政が住民を守るというだけでなく、「避難勧告はあてにならない」と情社会体制を作り出した責任は当然あるはずです。

報の信憑性すら疑い出す始末です。

しかし住民側の対応についても考えていかない

最初に日本は「災害過保護」とあえて過激な言と、これからの日本の防災体制がなにひとつ進展葉で表現しましたが、住民の命を守るということしないと思います。

に対してあまりにも行政の役割が大きすぎ、住民

加賀屋：ハードの整備ということで思い出したのが自分で自分の命を守ろうとしていない状況がですが、奥尻島にあれだけ大きな海と陸地を隔絶するような防潮堤を作ったことで、津波への安全性は高まったかもしれません。しかしそれまでの住民と海が共生していた部分を断ち切ってしまったのではないかという気がしてならないのです。
他の選択肢がなかったのかと。
片田：インド洋地震の際に津波で大きな被害に遭ったバンダアチェをどう復興しようかという時に、海岸から離れた場所にしか住居を造れないという規制を設けようとしました。ところが住民から海と隔絶されてしまうと暮らしが成り立たないと猛反発がありました。豊かな自然の恵みと災いの関係をどう考えるか。災いだけに過剰に反応す

6北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 2007

対談

るのではなく、ハード面での対応はするものの、いざというときにどうやって避難するかというソフト面での防災の重要性がまさに必要なのだと思います。

北海道の津波避難は車の使用を前提に考えるべきだ
加賀屋：では北海道の特性を考慮した防災のソフトウェアというのはどのようなものなのでしょう？
片田：一般論としては「避難に車は使うな」ということが常識とされていますが、果たして北海道の場合その常識は通用するのかどうか。特に冬行政がやること＝公助ではなくて、自助意識のみ

期間の津波避難の場合、素早く高台に避難するとならず、共助意識、公助意識を持った住民がよりいうだけでなく、安全が確認できるまで高台で待多くいるような社会こそが本当に地域防災力が高機していなければならないわけです。この場合、い社会と言うのではないでしょうか。その上で行車は非常に重要な避難の手段となります。しかも政ができる部分は官助として、行政でしかできな車にはラジオやテレビといった情報を受け取るたいことを推進するのです。

めの手段も装備されています。先の住民調査でも

加賀屋：災害が起きたときに行政側で対策本部を車での避難した人が８割以上にものぼっています

ガチッと固めるのも良いのですが、もう少し柔らし、やはり車での避難を前提にした対応が必要にかいシステムのほうが現実に即している場合もあなっているのだと思います。

ると思います。そのためには住民側が公的な部分

また、津波は地域住民だけでなく沿岸道路を走を持たなくてはいけないですし、逆に行政側にもるドライバーにとっても脅威となります。どう知民的な視点を持つ必要が出てくると思います。

らせ、どう避難させるのか。そしてこうした都市

片間道路は避難路としての役割だけでなく、災害後協力して災害と対峙するというのが本来の姿ですの復旧・復興時にも資材と人材を運ぶ大きな役割からね。

があります。代替経路を含め、津波を考えた道路

加賀屋：今日は有意義なお話、ありがとうござい

防災がほとんど行われていないというのは大きなました。

問題だと思います。

片田：官と民が対峙するのではなく、官と民が田：ありがとうございました。

加賀屋：住民と行政という関係ではいかがでしょう？
片田：繰り返し述べているように、従来のなんでも行政に委ねてしまう意識は本当に危険です。
そこで最近では「自助・共助・公助」という枠組みで防災を考えるような傾向が見られるようになってきました。これは非常に良い傾向ではあるのですが、私は自助＝住民、公助＝行政という単純な図式ではないと思っています。つまり住民の側にも「自助・共助・公助」の意識が必要であって、自分の命を守る意識＝自助、隣のお婆ちゃんのことを気にかける意識＝共助、地域の安全を地域で守るという意識＝公助となるわけです。
また、北の交差点 Vol.21 SPRING - SUMMER 20077