第 17 章 米中関係と気候変動問題

第 17 章

米中関係と気候変動問題－グローバル・アジェンダへの対応－
太田

宏

はじめに
21 世紀になって､エネルギー問題と気候変動問題という地球規模の環境問題との相互連関が一層鮮明になってきた｡2012 年の世界の GDP は約 71.9 兆ドルに達した1｡経済協力開発機構(OECD)によれば､21 世紀半ばまでの世界の GDP の伸び率は年率 3%前半だと予想されるので(OECD, 2012)､世界の GDP は､20 年後の 2030 年にはその倍の 127 兆ドルほどになると推計できる｡さらに､その 20 年後の 2050 年には世界の GDP の規模は現在の 4 倍になると予想される｡また､国際エネルギー機関(IEA)の 2035 年時点の一次エネルギー需要の見通し
では､2011 年に 82%を占めていた化石燃料の割合は減るとしているが､それでも化石燃料
は一次エネルギー需要の 64〜80%を占めると予測している(IEA 2013)｡世界の自動車台数も
現在の 10 億台から 20 年後には 20 億台以上に増加する見込みである(Sperling and Gordon
2009)｡新興経済国が牽引するグローバル経済の急拡大がエネルギー需要の急増の引き金になっているが､果たしてこれだけの経済成長を支えるだけの資源を今後とも供給できるのだろうか｡と同時に､今後のエネルギー供給においても化石燃料が大きな比重を占めるということであれば､CO2 の排出も急増することになる｡果たして､気候変動を緩和するために､
2050 年までの地球の平均気温上昇を 2℃以下に抑えるという国際的な目標を達成できるのだろうか。
この世界的な趨勢を背景に、本稿の基本的な問いは、今世紀のグローバル・アジェンダの一つである気候変動問題の緩和やそれへの適応のために、米国と中国は協力してリーダーシップを発揮するあるいは発揮できるのだろうか、というものである。気候変動問題
をめぐる米中の二国間関係を考察する上で重要な出来事としては、国連気候変動枠組条約（UNFCCC: 1992 年採択）の交渉過程ならびに京都議定書交渉過程と京都議定書採択（1997年 12 月）そして批准にむけた国際交渉が挙げられる。1990 年代から 2000 年代の最初の 10年までは（特に、ジョージ.W.ブッシュ政権と胡錦濤政権）、米国と中国は国際的な気候変動問題交渉をめぐってしばしば対立関係にあった。その間、2001 年 3 月に G.W. ブッシュ
政権は京都議定書批准を拒否した。コペンハーゲン締約国会議（COP15, 2009 年 12 月）を契機として、2010 年代に入ってバラク・オバマ政権と習近平政権は気候変動問題に関してお互いに協力関係を模索してきた。米・中は、成層圏のオゾン層を保護する国際的な協力－245－

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に関して、温室効果の高いハイドロフルオロカーボン(HFC)の段階的削減に関する米中首脳合意（2013 年 6 月）に達し、同年 9 月の主要 20 カ国・地域（G20）サンクトペテルブル
ク・サミットの共同声明により同問題においてより広範囲の国政的合意形成に成功した。
また、2014 年 11 月に北京で開催されたアジア太平洋経済協力（APEC）首脳会議において、
気候変動問題に関する米中協力を宣言し、翌年 12 月パリで開催された第 21 回 UNFCCC締約国会議（COP21）におけるパリ協定交渉で米中は指導的役割を果たした。さらに、2016
年 9 月に中国の杭州で開催された G20 会議における米中首脳会談にて、米中のパリ協定の批准ならびに締結を発表した。同年 11 月 4 日には、採択から 1 年も経ずに、パリ協定は発効した。
こうした気候変動問題に対するオバマ大統領と習国家主席のリーダーシップに対して、国際社会の期待は大いに膨らんだ。しかしそれも束の間、同年 11 月 9 日にドナルド.J.トランプが大統領選に勝利し、翌 17 年１月 20 日に気候変動問題の科学性に対する疑義を表明しているトランプ新政権が誕生したことによって、気候変動問題をめぐる米中の協力関係が大きく変動することが予想される。

１．気候レジーム形成期における米・中の立場2
気候変動問題についての国際的な審議は、1985 年オーストリアのフィラハで開催された国際的な科学的協議に始まり、88 年 6 月のトロント G7 を経て国際政治課題にのぼった。
その後の動きは早く、同年 11 月に国連環境計画（UNEP）と世界気象機関（WMO）によって、気候変動に関する政府間パネル（IPCC）が設置され、人為的に排出される温室効果ガスに起因する地球の気候変動問題に関する科学的、社会経済的影響評価、気候変動緩和政策などについて 90 年 8 月には中間報告を発表している。その後、途上国の要請を受けて、UNEP と WMO がイニシアティブを取っていた交渉を、途上国が数で優位を誇る国連総会の影響下での交渉に移すことになり、90 年 12 月に気候変動枠組条約に関する政府間交渉
委員会（INC）を通して条約交渉が行われるようになった。92 年 5 月までに実質 6 回の会
合を重ねて条約作成作業が完了した。

（１）国連気候変動枠組条約（UNFCCC）交渉における米・中の立場（ａ）G.H.W.ブッシュ政権－数値目標明記反対－
ブッシュ(父)大統領候補は、自身をセオドア・ルーズベルト大統領の伝統を継承する自然保全論者であると宣言し、「環境の大統領」になることを選挙期間中有権者に約束した（Vig 2000: 104）。事実、世界自然保護基金（WWF）総裁のウィリアム・ライリーを連邦－246－

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政府の環境保護庁（EPA）長官に抜擢し、元ニューイングランド州 EPA 長官のマイケル・ディーランドを環境諮問委員会（CEQ）委員長に任命して、環境政策重視の姿勢を示した。
1990 年には一層強化された大気浄化法が成立して3、ブッシュ大統領任期前半の環境政策の頂点をなすものであった。しかし、景気後退と産業界からの圧力などによって任期後半には環境政策は後退し、92 年のリオ・サミットでは、国際的非難を浴びるような環境政策を採用するようになった。ブッシュ（父）政権も本質的にはドナルド・レーガン政権と同様、経済成長と開発そして技術的な環境問題解決を重視する考えであった。
ブッシュ（父）政権は、レーガン政権のように環境政策を後退させながら強引に経済発展を追求するというものではなかったが、数人のホワイトハウスのスタッフが米国の環境政策に大きな影響を与えた。大統領首席補佐官のジョン・スヌヌ、行政管理予算局（OMB）
長官リチャード・ダーマン、科学顧問 D・アラン・ブロムリ、そして経済諮問委員会委員
長マイケル・ボスキンが特に保守的な政策立案に影響力を行使した。人為的な地球の温暖化を引き起こしている「温室効果」ガス問題に対して「ホワイトハウス効果」で対抗すると（Vig 2000: 105）
、大統領就任前には気候変動問題に対しても意欲的な姿勢を見せてきたブッシュではあったが、上述の気候変動問題懐疑派の「四人組」の影響力が次第に大きくなっていった。彼らは、人為的なＣＯ２排出による地球の温暖化が気候変動を引き起こすといった理論には懐疑的で、むしろ化石燃料消費制限に伴う経済的コストに関心があった。
しかし 1990 年代初頭、国際政治の舞台では気候変動問題や生物多様性の保全などの国際的環境問題が主要課題に上っており、ブッシュ大統領の内向きで消極的な態度が際立った。
90 年には第 2 回世界気候会議が開催されるなど、92 年のリオ・サミットでの採択に向けて
国連気候変動枠組条約（UNFCCC）および生物多様性条約締結交渉が行われていた。気候変動に関する条約交渉をリードしてきた EU 諸国と消極的な米国の間には同問題をめぐって溝が深まりつつあった（Fisher-Vanden 2000: 153-4）。ブッシュ大統領は交渉中の UNFCCCに拘束力のある CO2 排出削減目標が盛りこまれるなら、リオ・サミットをボイコットすると脅した。また、生物多様性条約交渉団代表である EPA のライリーの条約締結努力にもかかわらず、ブッシュ政権は同条約の調印を拒否した（Vig 2000: 107）
。最終的に、リオ・サ
ミットへの米国の参加は得られたものの、UNFCCC に関しては、CO2 排出レベルを 2000
年までに 1990 年レベルにもどすという国際合意を条文中に盛りこむのが精一杯で、具体的な温室効果ガスの削減目標は設定されなかった(UNFCCC、第 4 条 2 項)。

（ｂ）G77 プラス中国－途上国の代表としての中国－
中国は当初、人為的な温室効果ガスの排出と気候変動との間の因果関係等、その科学的－247－

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不確実性を根拠に UNFCCC 交渉に後ろ向きであった。いわば傍観者的な立場をとったが、条約交渉が進むにつれ途上国のコーカスである「グループ 77（G77）プラス中国」のリー
ダー的役割を果たすようになった。インドとともに途上国を代表する中国の最大の関心事は衡平性と開発である。ことに中国は、リオ宣言にも謳われた「各国の能力に応じた共通。
だが差異のある責任」原則4を強く主張して、途上国からの支持と賞賛を得た（Chen 2012: 6）
中国やインドによれば、人為的な温室効果ガス排出による急速な地球温暖化とそれに起因する気候変動問題は、先進工業国による産業革命以来の温室効果ガスの排出とエネルギー
多消費の生活に起因するので、気候変動緩和のために先進国が主要な責任を負うべきである（歴史的責任論）5。また、途上国が温室効果ガス削減義務を負う必要がないという議論の拠り所として、中国をはじめ途上国の一人当たりの温室効果ガス排出量は、先進国のそれに比べて格段に少ない事実に基づいている（衡平性の議論）。したがって、もし途上国が何らかの削減義務を負う時は、オゾン層保護レジームの交渉の時と同様に、財政および技術支援が得られる場合のみであり、途上国の自国の自然資源の利用についての開発主権が侵害されてはならない（開発主権論）(Grubb 1999: 36)6、という主張になる。こうした議論が、今や 120 カ国以上の途上国からなる「グループ 77（G77）プラス中国」の統一見解として、UNFCCC および京都議定書交渉を通して一貫して堅持された7。
財政および技術支援を前提としたものであったが、中国の地球環境問題に対する国際的協力への支持表明は、環境 NGO やヨーロッパ諸国にも歓迎された。1989 年の天安門事件以来の国際的批判によって外交的に孤立していた中国にとって、環境保護という国際的規範に敬意を表することによって自国に対する負のイメージを多少なりとも払拭できたことは(Chen 2012: 6)、中国にとっても外交的得点につながった。
1992 年 6 月ブラジルのリオで開催された国連環境開発会議（地球サミット）で国連気候変動枠組条約（UNFCCC）は調印に付され、その 2 年後の 94 年に発効した。それを受けて95 年にベルリンで開催された第 1 回締約国会議（COP1）から議定書制定交渉が始まった。
この会議で採択された「ベルリン・マンデート」は、「共通だが差異のある責任」原則に基づいて、交渉予定の議定書においては途上国の温室効果ガス削減義務を問わないことが約された。

（２）京都議定書交渉および議定書発効過程における米・中の立場（ａ）ビル・クリントン政権と G.W. ブッシュ政権
米国の気候変動問題についての外交を分析するとき、安全保障問題や国際経済問題同様、
国際合意形成交渉における国際政治と国内政治の 2 レベル・ゲームの理論的枠組（Putnam－248－

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1988）が最適である。米国の国際交渉の責任者は、絶えず国内利益団体からの圧力あるいは応援を受けながら、国内政治の動向や反応を考慮に入れて、他国との国際交渉に臨んでいる。環境問題に造詣の深いアル・ゴア副大統領を擁したクリントン=ゴア政権時代の京都会議が、2 レベル・ゲーム格好の事例である。1997 年 12 月に京都で、国連気候変動枠組条約の第 3 回締約国会議（COP3）が開催される前に、米国の上院では、京都議定書調印に反対するバード=ヘーゲル決議（7/1997）が全会一致（95 対 0）で採択され8、米国交渉団の交渉の余地を狭めた。しかし、交渉の最終局面でゴア副大統領が京都会議（COP3）に急遽参加して、最終的に 1990 年基準に比べて、EU、米国、日本 がそれぞれ 8% 、7% 、6%削減するという数値目標の合意にこぎ着けた。しかし、その後、クリントン政権は京都議定書の批准を上院にはかることはなかった。
米国は、G.W. ブッシュ政権になって、2001 年 3 月、気候変動緩和のための国際協力の枠組である京都議定書を批准しないと宣言することになった。その主な理由は、大きな途
上国（中国を意味する）が国際削減義務を負わない不平等な国際協定であること、京都議定書削減義務を履行すれば米国経済への悪影響は免れない、ということである。米国の京都プロセスからの離脱は国際的批判を受けたので、ブッシュ政権は当時議定書未批准の豪州とともに、日本、韓国、中国、インドも巻き込んで、官民参加の「クリーン開発と気候に関するアジア太平洋パートナーシップ（AP6）」の初の閣僚会議を 2006 年にシドニーで開催した。同会議では再生可能エネルギー、電力、鉄鋼、アルミ、セメント、石炭および建物・電気機器の分野において、温室効果ガス削減の新技術開発を進めることで合意した9。

（ｂ）主に江沢民政権時代の中国の対応
1995 年の COP1 から始まって、2005 年に京都議定書が発効するまでの長期の交渉過程においても、中国は、上述の途上国の原則的な立場を堅持しつつ、先進工業国との条件闘争を行うという機会主義的な行動パターンを示した。この間の中国の外交政策は以下の 2 つの課題に焦点を定めていた。第一に、先進工業国の国際的排出量取引メカニズムをどのように容認するのか、第二に、途上国が具体的な温室効果ガス排出削減義務を負うように強いられることを妨げる、ということであった(Harris 2009: 59)。97 年の京都会議（COP3）に際して、中国代表団を率いた陳耀邦は、中国が「中所得国」にならない限り断固として削減義務を負うことに反対であり、削減義務を負うべき先進工業国間の排出量取引（ET）
や共同実施（JI）という柔軟メカニズム（あるいは京都メカニズム）についても、自国での削減努力を回避することを許してしまう、として反対した(Harris ibid.)。こうした議論は、
小島嶼諸国や環境 NGO に支持された。京都会議は柔軟メカニズム問題で紛糾したが、最－249－

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終的には、こうしたメカニズムの利用は、国内の削減政策の補足的な利用に限定される、ということで採決されることになった（Grubb 1999: 95-6）。
中国が先進工業国間の柔軟メカニズム反対の姿勢を変えていくのは、ブラジル提案をもとに成立した、途上国と先進国の間の協力で温室効果ガス削減を目指すクリーン開発メカ
ニズム（CDM）が、自国にとって利益になることに気づくようになってからである。中国
は 2000 年に、気候変動交渉において「後悔しない」( “no regrets”)政策を導入することにした。すなわち、経済発展に悪影響を与えない限り、ある程度の具体的な削減義務を負う、というものである(Harris 2009: 59; Chen 2012: 100)。2000 年以降、中国はアジア開発銀行や他の多国間基金からの援助を利用して、CDM プロジェクトを始めるようになった。
また、中国は「責任ある大国」としてのイメージを間接的に高めることにもなった。当時世界第一の温室効果ガス排出国であった米国の G. W. ブッシュ大統領は、2001 年 3 月に京都議定書を批准しないと宣言した。その主な拒否の理由は、京都議定書は他の大排出国である中国などに対して削減義務を課さない不十分なものであるばかりか、削減義務は米
国経済に悪影響を与える、ということであった。それに対して、江沢民政権の中国は、2002
年に、EU や日本とともに京都議定書を批准し、議定書の 05 年の発効に寄与した。中国は途上国のリーダーとしての信頼を勝ち得ていることに加えて、EU や日本など先進工業国との関係強化をはかることもできたのであった。
以上のように、UNFCCC と京都議定書の交渉において、中国は、自国ならびにその他多くの途上国の気候レジーム参加の条件として、「共通だが差異のある責任」原則、財政ならびに技術的支援、クリーン開発メカニズム制度を国際条約に導入することに成功したのみ
ならず、途上国ならびの多くの先進工業国からの信頼と敬意をも獲得することができた。

２．気候レジーム強化をめぐる米中関係（１）オバマ政権下の気候変動政策をめぐる国内政治と外交
バラク・オバマ大統領候補とジョー・バイデン副大統領候補は選挙運動期間中、New
Energy for America という選挙公約を掲げた。気候変動政策に関しては、キャップ・アンド・トレード方式の温室効果ガス排出量取引制度を導入して、2050 年までに 1990 年比で温室効果ガスの排出を 80%削減する、と公約した。オバマ新政権は、この制度において排出枠を無料で各産業に分配するのではなく、全ての排出枠をオークションによって高値をつけた者に販売することを提案している。そして、オークションによって得た資金を 10 年間で1500 億ドル（約 13 兆円）と見積もり、それを再生エネルギーや省エネ技術開発に投資し、500 万人の新たなグリーン雇用の創出を狙う10というものであった。

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オバマ大統領候補と民主党の勝利によって、気候変動問題が国内の政治課題としてクローズ・アップされるようになった。しかしそれ以前に、米国国内には消極的な連邦政府の気候変動政策に異議を表明する言動も顕著になっていた。例えば、当時まだ民主党のジョ
セフ・リーバーマンと共和党のジョン・マケインは 03 年 1 月に上院で、温室効果ガス排出規制と企業のための排出量の売買を認めることなどを要求した法案を共同提出した。この法案は 43 対 53 で否決されたものの、1997 年に全会一致で京都議定書への調印拒否を決議した時と比べれば、上院議員の気候変動問題に対する認識と態度の変化を示していた。こうした背景もあって、オバマ政権誕生後、下院では、2009 年 6 月 26 日に、アメリカのク
リーン・エネルギーと安全保障法（ACES Act あるいはワックスマン=マーキー法）(H.R.
2454)が、219 対 212 票（棄権 3 票）で成立した。ただ、このワックスマン=マーキー法案
が直近の選挙で民主党が優勢な下院であっても、過半数 218 票よりわずか 1 票多い賛成票で可決された事実は見逃せないものであった。地元の経済や雇用への影響を懸念した民主党議員 44 名が反対票を投じたからだ（Kraft, 2013, p. 128；前田、2014、1〜2 頁）。いずれにせよ、ワックスマン=マーキー法は包括的なエネルギー政策で、クリーン・エネルギー開発の促進、エネルギー効率の向上、温室効果ガスの排出削減（キャップ・アンド・トレード(cap-and-trade: C&T) 方式の排出取引市場の活用も含む）、そしてクリーン・エネルギー
経済への移行も謳っている11。温室効果ガス排出削減目標は、2005 年比で 2020 年までに20%の削減、2050 年までに 83%の削減である。そのうち、C&T の排出取引の対象は温室効
果ガス総排出量の 85%で、それによる削減目標は 20 年までに 17%、50 年までに 85%としている。
上院でも同様の法案の提案の動きがあり、2009 年 6 月 17 日、上院のエネルギーと自然資源委員会（同委員会の委員長はジェフ・ビンガマン(D-NM)）が「アメリカのクリーン・エネルギー・リーダーシップ法案」(the American Clean Energy Leadership Act) (S. 1462)を通す一方、上院の環境と公共事業委員会の委員長バーバラ・ボクサー（D-CA）とジョン・ケ
リー上院議員が起草した「クリーン・エネルギーの雇用とアメリカのパワー法案」（the Clean
Energy Jobs and American Power Act）（S. 1733）（通称、ケリー=ボクサー法案）を同委員会で通した。これらの法案は、下院のワックスマン=マーキー法と同様のエネルギー政策とC&T 方式の気候変動政策を掲げた。その中で、2009 年 10 月、ケリー=ボクサー法案が上院に提出された。同法案によれば、2012 年から C&T 制度を導入し、2005 年比で 20 年までに 20%の削減、50 年までに 83%の削減を目指すとされた。また、原子力発電の推進や再生可能エネルギーへの投資の促進、石炭・天然ガス火力発電における環境負荷低減技術開発支援を法案に盛り込んだ。しかし、この法案は、オバマ大統領のもう一つの重要政策ア－251－

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ジェンダである医療保険改革案審議に時間を取られ、上院本会議での議決を行うことができず、審議未了のまま廃案になった。
オバマ政権は、気候変動問題への取り組みの意欲を示すのみならず、大統領行政府としては、国連を中心とした枠組での国際協力姿勢を示した。オバマ大統領とヒラリー・クリントン国務長官はともにデンマークで開催された国連気候変動会議に参加して、会議前に発表されていた米国政府の以下の気候変動政策をもとに国際交渉に臨んだ。米国の中・長期削減目標に関しては、2020 年までに 2005 年比 17%削減（25 年にマイナス 30%、30 年にマイナス 42%）、50 年までに 05 年比 83%削減というものであった。また、対途上国支援提案としては、2010〜12 年（短期）に 100 億ドル、2020 年まで、他の国々と協力して、年間1,000 億ドル（約 9 兆円）を約した。ただし、前述したように、2009 年 7 月、連邦下院議会では排出量取引制度も導入した野心的な温室効果ガス削減計画を盛り込んだ気候変動関連法案が僅差で可決されたが、同年 10 月、同様の法案が上院で提出されたが審議未了で廃案になってしまった。結局、同年 12 月にコペンハーゲンで開催された国連気候変動枠組条
約第 15 回締約国会議（COP15）において、オバマ大統領は確固たる国内の気候政策の拠り所がなく、米国の主導力を遺憾なく発揮することはなかった。とはいうものの、後述する
ように、COP15 において温家宝首相に中国の気候変動問題に対する責任の重大さを知らし
めて、COP（締約国会議）決定とはならなかったが、コペンハーゲン合意を取り付けたオ
バマ大統領の働きかけは、その後の米中リーダーシップの契機となった。
米国の連邦政府レベルでは包括的なエネルギー政策および気候変動緩和策（すなわち地
球温暖化防止対策）は未だに制定されていない。それでも行政レベルや州レベルでの対策はある程度施行されている。例えば、G.W.ブッシュ政権時、環境保護庁によるカリフォル
ニア州に対する連邦（大気汚染浄化法）の優先権放棄（適応除外）申請が拒否されたわけであるが、オバマ政権になってこの申請拒否の再検討が行われた。その結果、固定排出源に限定している大気汚染浄化法下でも、気候変動緩和策におけるカリフォルニア州独自の車等の移動排出源規制強化が認められることになった。
また、第 2 期目のオバマ政権も気候変動問題に関心を持ち続け、国際交渉の場でも米国が積極的な役割を担おうという姿勢を保った。2013 年 6 月、
「気候行動計画」（the Climate、気候変動適応策、国際協力
Action Plan）を発表して、「炭素汚染」の削減（気候緩和策）
を政策の 3 本柱に掲げる一方（White House 2013）、翌年１月 28 日の一般教書演説でも気候変動問題に取り組んでいく姿勢を示した。そして、同年 11 月 12 日には、
「気候変動に関する米中共同声明」を発表して、(1) 国際社会の長期目標の確認として、地球の平均気温上昇を産業革命以前と比べて 2℃以下に抑えること、(2) 米国は、2025 年までに 05 年基準－252－

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比 26〜28%の GHGs 排出削減（努力目標=28%削減）を目指すこと、そして (3) 中国は、30 年に CO2 の排出をピーク・アウト（ピーク年前倒し努力を）し、一次エネルギー消費に占める非化石燃料の比率を 30 年までに 20%ほどに拡大することを約した（The White Hose
2014）。
さらに、国内の共和党議員や圧力団体の抵抗によって連邦レベルでの包括的なエネル
ギーおよび気候政策が成立していないにもかかわらず、米国のコペンハーゲン会議（COP15）
での国際公約履行の可能性がかなり出てきた（Purvis, et al. 2014, pp. 199-200）。それには、
リーマン・ショック後の経済的停滞やシェールガスなどの非在来型エネルギーの巨大な埋蔵量の発見と油価の高騰による天然ガス利用の拡大、特に、石炭火力発電からガス火力発電へのエネルギー転換を促したことが間接的な要因として挙げられる。直接的な気候政策
関連では、自動車の燃費向上促進策（2016 年までに 1 ガロン当り 35.5 マイル；25 年までに 1 ガロン当り 54.5 マイル）や 38 州での再エネ導入目標の設定や野心的な省エネ政策、
また、世界第 9 位の経済規模であるカリフォルニア州 C&T（ケベックの市場とリンク）を2013 年から開始したことなどが挙げられる（Purvis et al., 2014）。
さらに、気候政策の「伏兵」的な存在として、米国政府の組織内で最もエネルギーを消費する国防総省が、気候政策に積極的に取り組んでいる。その際のキー概念は「気候安全保障」(“climate security”)である。例えば、米軍全体として、気候変動は世界で最も脆弱な地域における危険の「脅威増幅要因」（a “threat multiplier”）で重大な国家安全保障問題である、という認識が示されている（CNA 2007）。また、国家情報会議（National Intelligence
Council: NIC）は、今後 20 年、気候変動が政治的不安定、難民の大移動、テロあるいは特定の国における水やその他の資源をめぐる紛争の要因になる、と指摘している（Finger（Quadrennial Defense Review 2010）でも、
2008）。2010 年の『4 年ごとの国防計画見直し』
気候変動とエネルギーは、将来の安全保障環境を方向づける重要な要因とし、海面上昇などによって、軍施設に対する備えの必要性も訴えている（US DoD 2010 : 84-6）。さらに、米軍自体のエネルギー政策や気候変動緩和策（脆弱性緩和策）も議論されている。国防総省は、化石燃料依存削減のため、バイオ燃料、マイクロ・グリッド、大規模な再エネ開発
投資を検討する一方（Pew Project 2011）、海軍ではアラスカの永久凍土の溶解あるいは米国の南東・南西地域の干ばつの軍施設に対する影響評価、沿岸施設の海面上昇や暴風雨による水没の可能性や海外基地の使用制限の可能性などの調査を行っている（US Navy 2010）。
最後に、NIC の Global Trends 2030 は、異常気象の頻発、降雨パターンの変化、氷河の溶解、そして海面上昇が米国の安全保障上の脅威であることを確認している（US NIC 2012）。こうした米国防総省などのエネルギー政策や気候政策が国内の気候政策をめぐる議論にどれ－253－

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ほど、また、どのような貢献をしているか推し量るのは難しいが、少なくとも、気候変動への適応の緊急性に関する国内でのディスコースに寄与していよう。
なぜならば、米国全土を襲っている近年の異常気象が国民の気候変動問題への関心を高めているという様々な世論調査の結果が報告されているからである。
例えば、2012 年 9 月、イェール大学とジョージ・メイソン大学共同の世論調査によれば（Leiserowitz, et al. 2012）、(1) 増々多くのアメリカ人が、「温暖化が米国の気候に影響を与えている」と認識していて（74%、2012 年 3 月の調査より 5 ポイント増加）、(2)米国における六つの最近の異常気象についての質問に対して、過半数は地球温暖化が異常気象を悪化させていると言い、アメリカ人の多くが 2012 年の記録的高温と地球温暖化とを関連づけている（73％）等の調査結果がある。ギャロップの世論調査でも同様の結果が報告されている12。
以上、米国の気候変動問題に関する国内政治と国際交渉に関して概観した。連邦レベルでは未だに包括的なエネルギー政策および気候政策は存在していない。しかし、行政的手法や州レベルでの取り組み、そしてその他の偶発的かつ不確定な要素（経済的停滞や「シェールガス革命」など）によって、コペンハーゲン会議あるいは米中共同声明での米国の CO2 削減目標が達成できそうな現状である。さらに、国内の異常気象の頻発による国民の危機意識の高まりや軍部の気候安全保障ディスコースは、国内での気候変動問題に対する関心を高めるのに寄与しているものと考えられる。したがって、気候変動問題というグローバル・アジェンダに対する米国のリーダーシップが期待できる状況にある、と推測できる。しかし、気候変動否定論者のドナルド・トランプ政権が誕生したことによって、行政的な手法や州レベルでの取り組みが抑制される可能性があるので気候政策は後退を余儀なくされるが、どこまで影響するのかについての予測はこれまた困難である。こうした状況下、世界最大の CO2 排出国である中国の今後の動向に世界の衆目が集まっている。

（２）京都議定書以後の国際交渉と中国の対応：胡錦濤時代
京都議定書第一約束期間（2008〜12 年）以降の国際協力枠組作りは、国連気候変動枠組条約の締約国会議（COP）と京都議定書の締約国会合（CMP）という二つのトラックで行われるようになり、国連を中心とした国際交渉自体が複雑なものになった。また、国連の枠組以外にも G8 あるいは G20、さらには米国の主導のもとに主要排出国間のゆるやかな政策連合グループも形成されて、気候変動問題に関する国際的な合意形成が行われるようになった。
今や国際社会の関心は、途上国も含めた全ての主要排出国が削減義務を負う新たな国際的枠組作成交渉に移った。それとともに、胡錦濤政権は機会主義的行動を取りづらくなる－254－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

ばかりか、かえって責任を追及されるようになり、時には国際協力体制形成の大きな障害とみなされるようになってきた。2007 年 4 月、中国は早ければ同年中に世界最大の CO2
排出国になるという IEA の予想に対して、中国政府はその国際世論に与える影響を警戒し始めた。こうしたことが伏線となり、07 年 5 月にバンコクで開催された IPCC 会合で、国際的な炭素税導入議論に中国は強く反対した（Chen 2012: 9）。また、世界的に象徴的な目
標になりつつあった、2050 年までの地球の平均気温の上昇を産業革命以前に比べて 2℃以下に抑えるという EU 内の長期目標について（松本等 2005）、中国は科学的根拠がないと拒否した（Chen 2012: 9）。
以上のような国際社会の中国に対する風向きの変化に呼応すべく、2007 年 6 月、国家発（「中国応対気候変化国家方案」）を策定し、10 年ま展改革委員会は「国家気候変動計画」
でに GDP 単位当たりのエネルギー消費量を 20%削減する計画を発表した（NDRC 2007: 26）。
2007 年 12 月のバリ会議 （COP13）において中・長期削減目標設定交渉が本格的に始まったが、中国は「共通だが差異のある責任」原則を盾に、自国を含む途上国の法的拘束力のある削減目標の受け入れを拒否した。その代わり、中国の責任の取り方として、上記の GDP
単位当たりのエネルギー消費量の削減という炭素強度（低減）目標を設定して国際社会の批判をかわそうと試みるようになった。
しかし、世界最大の CO2 排出国となった中国に対する国際社会の監視の目はさらに厳しくなった。世界貿易機関（WTO）加盟後の中国は、先進工業国からの直接投資が増えるに従って、軽工業から重化学工業中心の産業構造への転換が急速に起こり、ついに「世界の工場」へと発展していくとともに、1980〜2000 年の間のエネルギー消費 1 単位当たりのCO2 の排出量（carbon intensity: 炭素強度）より、2002〜05 年の間の炭素強度が高くなって（Lewis 2007-08: 156）。
いた。
つまり、エネルギー単位当たりの CO2 排出量が多くなっていた
米国のエネルギー省の国立オークリッジ研究所の計測によれば、2007 年時点で中国の化石燃料燃焼起源の CO2 排出量はすでに世界一になっていた13。こうした状況を受け、米国と同様に中国に対しても、国際世論は実質的な温室効果ガス排出削減を求め始めた。
2007 年開催の COP13 で採択された「バリ行動計画」では、09 年（COP15）のコペンハー
ゲン会議で、京都議定書の第一約束期間以降の中・長期削減目標を設定した新たな国際合意を形成することになっていたが、「各国の能力に応じた共通だが差異のある責任」原則をめぐる先進工業国と途上国間の攻防の決着はつかず、合意形成に失敗した（Pan 2012）14。
中国は、新たな炭素強度削減の中期目標として、2020 年までに 2005 年に比べて、GDP 単
位当たりのエネルギー消費量を 40〜45%削減する、という計画を会議が始まる前に公表していた。しかし、中国のエネルギー消費量が 2001 年から 2010 年の間に、米国の半分から－255－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

世界最大に増大したこと（Chen 2012: 20）、また、とりわけ中国の一次エネルギー消費における石炭の比率（2009 年現在）が 67%と非常に高くて CO2 の排出が多いということが、世界的な懸念材料となっているため（太田 2012:150-1）、特に、小島嶼国連合や環境 NGO から、中国に対して実質的な削減を望む声が大きくなっていた。さらに、COP15 交渉の最終局面で米国のオバマ大統領をはじめ日本の鳩山由紀夫首相も含む先進工業国と途上国を含む二十数カ国が合意をはかった非公式会議に出席したが、中国は温家宝首相の代わりに国家発展改革委員会の副主任を出席させ、会議中に本国から指示を得るために会議を幾度も中断させてしまうなど、国際交渉に対する真摯さの欠如という印象を与えてしまった（Lynas 2009）。
国連を中心とした気候変動に関する国際会議において、中国を取り巻く環境はそれ以前とは大きく様変わりし、非常に厳しいものになっている。法的拘束力のある削減義務を回避する頑な中国の態度は、奇しくも胡錦濤時代の CO2 の排出量の急増の時期と重なり、先進工業国のみならず、気候変動に対して脆弱な途上国や環境 NGO の非難の的になりつつあった。また、胡錦濤時代には、CO2 の総排出量のみならず、1 人当たりの CO2 排出量の急増も顕著になってきた。2004 年の 1 人当たりの CO2 排出量（化石燃料燃焼起源）は、1.11
炭素トンで世界平均の 1.21 トンより少なかったものの、06 年には 1.32 トンとなり世界平均の 1.27 トンを上回った。さらに 2010 年には 1.68 トンと世界平均の 1.33 トンをさらに引き離している。同年の中国人 1 人当たりの CO2 の排出量は世界の 69 位であるが15、経済発展している沿岸部は欧米先進工業国並みあるいはそれ以上である一方16、内陸部の少な
い排出量分も算入されることによって全体の数値が比較的小さくなっている、といえる。
まだ、国全体として中国人 1 人当たりの CO2 排出量は他の先進工業国に比べて少ないので、「各国の能力に応じた共通だが差異のある責任」原則に基づいた中国の排出量削減義務回避の論理が破綻したとまでは言えないが、この議論の説得力が低下した事実は否めない。
実際、小島嶼国やその他の脆弱な途上国から中国に対する実質的な温室効果ガスの削減を求める声が高まってきていて、G77 プラス中国の結束に亀裂が生じてきている。
こうした状況下、中国に対する国際的な批判も一層高まってきているが、中国の立場に立った反論もある。その基本的な論理は、中国から世界、特に、先進工業国に輸出されている工業製品等は、後者の国々の企業から中国への外部委託生産によって作られたものであって、先進工業諸国は安い製品を中国から輸入するとともに中国で大量の温室効果ガスを排出している、というものである。事実、前述したように、中国の WTO 加盟後に急増した外国企業の中国進出と CO2 排出量急増には相関関係がある。ある研究では、2005 年における中国の CO2 排出量の三分の一は輸出品の製造によると算出している（Chen 2012: 22;－256－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

Weber et al. 2008）。確かに、経済のグローバル化の進展した世界では、生産拠点も世界中
至るところに集中あるいは拡散しているので、こうした議論もあながち間違いとは言えない。とはいうものの、主権国家が依然として重要な主体である現代の国際社会では、具体的な政策の立案とその実施およびそれに伴う責任の取り方は各国政府に委ねられている現実も無視できない。
中国の気候変動政策制定やその実施について中心的な役割を果たすのは、環境保護部でも気象省でもなく、開発やエネルギー政策関連の省庁である。特に、マクロ経済およびエ
ネルギー管理を統括する国家発展改革委員会が気候政策について大きな影響力を持っている17。その次に外交部と科学技術部、国家気象局そして環境保護部などが位置付けられる。
外交部は国際気候変動問題交渉に際して開発主権の擁護を、科学技術部は海外技術援助と技術移転を管轄し、国家発展改革委員会を中心として「開発第一」の原則の下、国際交渉を自国に有利になるように推し進めている。
2007 年 6 月以降、気候問題関係政府機関の間の政策協調をはかるために、新たに「気候変動問題に取り組む国家指導小組」が立ち上がり、温家宝首相がその組長となり、その下に二人の副組長が置かれ、各々副首相と国務院委員がその任についた。しかし、実質的には、このグループの事務局が置かれた国家発展改革委員会の主任が実権を握り、その下に、それぞれ国家発展改革委員会副秘書長そして外交部、科学技術部、国家環境保護総局（2008
年 3 月以降、環境保護部）、気象局を代表する副部長あるいは副局長が置かれた。
国家発展改革委員会を核とした中国の気候政策は、前述の「後悔しない」戦略に基づいていて、自国の利益が及ぶ範囲内で国際協力枠組を支持する、というものである。そして国家発展改革委員会の政策の核心はエネルギー安全保障と経済成長の両立であり、この目的に適合する限りにおいて気候変動問題に対しても何らかの政策を採る、ということである。例えば、国内政策として再生可能エネルギー開発を促進する真の理由は、気候変動の緩和が第一義的な目的ではなく、化石燃料の輸入を減らすというエネルギー安全保障戦略と経済成長を継続させるための新たな産業の育成戦略にあるといえるかもしれない。事実、世界の再生エネルギー利用は 2005 年から 09 年にかけて 230%増大し、09 年現在、世界人
口の 6%に当たる 7,500 万世帯にエネルギーを供給している。中国は、05 年に第一次エネルギーの 7.5%を水力も含めた再生エネルギーでまかなったが、20 年までにその比率を 15%に押し上げて石炭への依存を軽減する（4 億トンの石炭の利用の削減）と同時に、CO2 の排出量の削減をはかろうとしている(NDRC 2007) 。中国は、09 年に 346 億ドルを再生可能
エネルギー投資に振り向け、G20 諸国の間で最大の投資を行っている（Chen 2012 : 46-48;
太田 2012: 153-6）。太陽熱や風力エネルギー利用に関しては、中国国内に巨大な市場が形－257－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

成されている。しかし、太陽光発電の国内市場はまだ発展途上にある一方、海外輸出向けの中国の太陽光パネルは、世界市場を席巻していて、米国や EU 諸国と貿易摩擦を起こしている。

（３）コペンハーゲン気候会議におけるオバマ大統領のリーダーシップ
気候変動問題に関して、特に、オバマ政権時代に米中間の協力関係が顕著になっていったが、それはなぜだろうか。前項でみたように中国の急速な経済成長にともなう温室効果
ガス排出の急増によって、世界第一の排出国になったという外在的な要因が中国の国際的な立場を変えたといえるだろう。しかし、前述した中国の気候変動政策の決定過程や主たるエージェントを見る限り、中国の指導者が国際的な責任を自ら自覚して米国とともに気候変動問題で世界をリードしようと決意した、という結論を導くのは困難である。本稿では、限られた情報源に基づく判断ではあるが、オバマ大統領が中国の指導者の態度を変えるのに大いに貢献したと考える。その契機は、2009 年 12 月に、コペンハーゲンで開催された国連気候変動枠組条約第 15 回締約国会議（COP15）であった。
オバマ大統領は、COP15 において国際合意形成のために中国の重大な責任分担が不可欠と認識しつつ、自国の上院議会で気候変動政策法案を通すためにも、中国も同じ法的強制力と法的効力のある国際法に服する必要性を感じていた。そこで、同大統領は、COP15 開
催年の秋、温家宝首相へ個人的な書簡を送って、「温室効果ガス排出の相当の削減を公約すること、各国の公約遵守を検証するメカニズムを受け入れること、全ての国の公約が法的に拘束されることの理解」を求めた（Bader 2012: 62）
オバマ大統領の書簡に応えるべく、中国は 11 月に、新たな炭素集約度削減中期目標、すなわち、2020 年までに 2005 年比対 GDP 単位当たり 40〜45%集約度を削減する目標を設定した。しかし、中国政府からは、公約の遵守の検証や法的拘束力に関して何ら反応はなかった。
また、オバマ大統領は、2009 年 12 月 16〜18 日のコペンハーゲンでの COP15 での首脳会議に出席する数カ月前から、胡錦濤国家主席に対して電話を通して、また書簡を送って、会議が失敗すれば米中がともに非難される危険があること、米国は欧州諸国が要求するよ
うな厳しい削減目標は受け入れずもっと現実的な対応を行うことを伝えていた（Bader
2012: 62-3）。オバマ大統領は、上院での気候政策法案未審議による廃案という国内事情の制約から、法的拘束力があり野心的な削減目標設定のために強力な指導力を発揮できる状
況にはなかった。したがって、オバマ大統領は、もっと積極的な米国のリーダーシップを求める他国のリーダーや NGO からの圧力に直面しつつ、米国のせいで会議が失敗したと－258－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

批判されることを恐れていた（Ibid.）。
しかし、重要な首脳会談では中国の積極的関与がうかがえなかった。コペンハーゲンでの COP15 の合意形成最終局面で、島嶼国も含む 26 カ国のリーダー（バラク・オバマ、アンゲラ・メルケル、ニコラ・サルコジ、ゴードン・ブラウン、ケビン・ラッド、鳩山由紀夫等）が合意を促進しようと集まったが、温家宝首相は出席せずに、代わりに国家発展改革委員会（発改委）の解振華副主任を出席させ、中国は国際的な批判を浴びることになっ。
た（Lynas 2009）
会議の失敗をアメリカに帰されないためにも、オバマ大統領は帰途につきかけていた温家宝首相を呼び止めて、個別会談を要請した。結局、新興経済国グループの間での五者会談となった。すなわち、オバマ大統領と温家宝首相に加えて、ブラジルの大統領ルイス・
イナシオ・ルーラ・ダ・シルヴァ、インドの首相マンモハン・シン、南アフリカ大統領のジェイコブ・ズマ（BASIC18の代表）の間での合意形成が行われた。この五者会談を通して、温室効果ガス削減の公約と遵守の検証メカニズムに関する合意を得ることができたが、法的拘束力の合意は棚上げとなった。この会談に同席した、オバマ政権下の国家安全保障
会議アジア担当上級部長であったジェフリー.A.ベーダーによれば、「米中関係に関して、
コペンハーゲンでの出来事は、気候変動に関する両国の協力の必要性、可能性、そして限界を示した」（Bader 2012: 67）ということであり、中国、特に温家宝は、最後の最後に、もし会議が崩壊すればその大きな責任を負わされるところであったことに気付かされた（Ibid.）ということである。
ただ、ヨーロッパの中国に対する評価は厳しく、メディアは会議の成果の欠陥を中国のせいだと非難したことに対して、中国は戸惑っていた。ベーダーの解釈によれば、中国の戸惑は、大国になりつつある自国とそれに伴う大きな責任の認識の欠如からくるものだということであるが、中国はまた、米中が会議を失敗させたと非難されることを避けるために協力する必要がある、というオバマの議論の真実性を認識した（Bader 2012: 68）、ということである。
以上の限られた証言によって、オバマ大統領が、気候変動問題に関する米中協力ならびに同問題に対する中国の積極姿勢への転換を導き出した、と断定できるものではない。とはいうものの、オバマ政権の一貫した気候変動問題に対する高い関心、中国の高度経済成長による温室効果ガスの排出の急増（COP15 当時にはすでに世界第 1 位の CO2 排出国）などを背景として、コペンハーゲン気候会議において、オバマ大統領が触媒となって、気候変動問題に関する米中の協力関係の必要性を中国の主導者に認識させた、ということは言えそうである。

－259－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

３．米中の利害の一致
オバマ政権時代、気候変動問題をめぐる米中関係がすべて良好であったわけではない。
中国の再生可能エネルギー政策が米中貿易摩擦を引き起こしたこともあった。例えば、中国の太陽電池やソーラーパネルが米国の市場を席巻するようになったことに対して、米国で不当廉売（ダンピング）提訴問題が発生した。中国政府がソーラーパネル産業を「戦略的新興産業」的なものと位置づけて優遇政策を採用するとともに、地方政府も同産業の奨励を積極的に行った結果として、米国との間に貿易摩擦を引き起こした19。気候変動緩和
が世界の喫緊の課題の一つであること、中国と米国が世界第 1 と第 2 の温室効果ガス排出国であるという事実、さらに、EU 諸国で進む再生可能エネルギー普及のため、世界全体
にとっても太陽光発電利用が拡大する傾向にある中、米・中相互の短期的な利害調整を行う必要が生じている。今回の貿易摩擦の中・長期的な解決のために、中国は自国内で太陽光発電がより一層普及する政策を促進する必要がある。他方、米国には、中国への多結晶
シリコンなどの輸出額が中国からの太陽電池などの輸入額を相殺していることを念頭に（Hart, 2012）、また、中国の潜在的な再生可能エネルギー市場の大きさと、EU 諸国や他のOECD 諸国との連携も考慮に入れて、単純な反ダンピング制裁措置とは異なった問題の解決が今後とも求められる。
他方、成層圏のオゾン層保護レジーム（国際協力体制）と気候レジームとの間の相互作用に関係して米中の利害が一致し、気候変動問題での協力が強化されている。米中は、2013
年 6 月 8 日に、ハイドロフルオロカーボン（HFC）の段階的削減に向けての米中首脳合意に至った。HFC は、成層圏のオゾン層破壊物質（ODSs）であるクロロフルオロカーボン（CFCs）やハイドロクロロフルオロカーボン（HCFCs）などの代替物質で、オゾン層は破壊しないが強力な温室効果ガスである。この米中首脳合意以前は、成層圏のオゾン層保護のためのモントリオール議定書の下で、ODSs ではない HFC を取り扱うことには、中国、
インド、サウジアラビアなどが強く反発してきた（田村 2016）。世界的な HFCs の 2050 年までの段階的削減は、現在の世界の温室効果ガス排出量の約 2 年分に相当する 90 ギガトン
（二酸化炭素換算）の削減に相当する。そして、同年の 9 月に開催された G20 サンクトペ
テルブルク・サミットの首脳宣言においても、モントリオール議定書の下での HFCs の生
産と消費の削減に対する支持が明記された（Russia G20 2013 の 101 段落）。
そして、最終的に、2016 年 10 月 15 日、ルワンダのキガリで開かれたモントリオール議定書第 28 回締約国会議において、先進工業国と発展途上国が協力して HFCs 削減に取り組む、という合意が成立した。米国や日本などの先進工業国が 2019 年から 36 年までに、HFCを 2011〜13 年の平均より 85%削減し、中国をはじめとする 100 カ国ほどの途上国は、2024－260－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

年から削減を開始し、45 年に 20〜22 年の平均比で 80%削減することを約している（科学技術振興機構 2016; AP, Kyodo 2016）。科学技術振興機構によれば、上記の合意が実施されれば、今世紀末までの地球温暖化を 0.5℃抑制可能といわれ、一つの合意としては最大規
模の気温の低下に寄与することになる。HFCs の削減に対する米中の積極姿勢の背景には、HFCs は CO2 より地球温暖化係数が数百倍から 4,000 倍以上あり、両国内での CO2 の排出削減に比べれば、HFCs の削減の方がはるかに容易で温暖化抑制の効果も大きい、という
米中の利害の一致がある。

４．米中協力関係と「トランプ変動」（１）「米中共同声明」における気候変動問題緩和のための米中協力関係
中国の習近平国家主席は、オバマ大統領とともに、2014 年 11 月 12 日北京にて、翌年 9月 25 日ワシントン D.C.にて、「気候変動に関する米・中共同声明」を発表した。両国首脳
は、「人類が直面している最大の脅威の一つである地球気候変動と戦うために重大な役割を担っている」とし、そのために「気候変動問題に関する二国間協力を強化することの重要さを再確認し、2015 年にパリで開催される国連気候会議において、全ての加盟国に適応可能な議定書、つまり、法的拘束力のある法的文書あるいは合意された成果を、他国とともに、採択するよう協力する」としている（The White House, 2014, 2015）。その際、各国の能力に応じた共通だが差異のある責任原則に基づいて、「野心的な」温室効果ガス削減目標
を、「異なる国内の環境を考慮して」達成することを約束している。
米・中合わせて全世界の温室効果ガス排出量の 40%近くを占めるので20、二国が具体的な削減目標を共同で発表したことは、2015 年 12 月にパリで開催される COP21 に向けての国際交渉に弾みをつけるものであった。米国の 2025 年までに 2005 年水準比 26〜28%の排出削減目標は、1990 年比 16.3%の削減となり、EU の 90 年比 25 年までに 30%、30 年までに 40%削減より少ないが、米国の削減目標に関する主要なシミュレーションによれば、2℃目標を達成するために必要な削減範囲に入る（Carraro 2015; Lee and Torney 2014）。中国の中期削減目標については、2℃目標の達成には不十分である。しかし、両国は、既存の米中気候変動作業グループ（U.S.-China Climate Change Working Group: CCWG）などを通して、バスやトラックなどの燃費向上、スマートグリッド、炭素回収・利用・貯留（carbon capture,utilization and storage: CCUS）21、建物や工業におけるエネルギー利用の効率化、温室効果ガス排出データの収集と管理、気候変動と森林、産業用ボイラーの効率化と燃料転換、気候対応型低炭素都市（climate-smart/low carbon cities）、強度の温室効果ガスである HFCs の段階的全廃を目指す（The White House, 2014, 2015）。さらに、原子力エネルギーなどに関－261－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

する政策対話やその実施に加え、米中クリーンエネルギー研究センター（U.S.-China Clean
Energy Research Center）を創設して CCUS、省エネ建築、クリーンカーなどに関する共同研究を促進することになる（The White House, 2014）。さらに、今回の共同声明では、クリーン・エネルギーの合同研究開発の拡大、米・中主導の国際的な国有・民間企業コンソーシ
アムによる CCUS の大規模実証試験の実施、CCWG の企画として気候対応型の低炭素都市
イニシアティブなどを新たに始める（同上）。また、2015 年の中米首脳会議において、中国は新たに、GDP 単位当たりの CO2 の排出量を 2030 年までに 2005 年比 60〜65%削減する
ことと、鉄鋼業、電力産業、建築資材業、製紙業や非鉄金属産業などの主要産業にわたる
排出量取引制度を 2017 年から開始することを公約した（The White House, 2015）。これら一連の米中の気候変動対策に関する合意は、EU の取り組みに比べれば物足りないものではあるが、同問題に対する国際協力促進には肯定的な影響を与えるものであるとともに、中国における化石燃料消費の削減に関しても一定の効果は期待できる。

（２）パリ協定の早期発効の意義と｢トランプ変動｣（ａ）2016 年度中の発効を目指した理由
トランプ氏を大統領候補に掲げた共和党の選挙公約では、「単なる調印者の個人的なコ
ミットメントである京都議定書とパリ協定双方の協議事項を拒否するし、米上院に提出し批准されたものではない協定が米国を拘束することはない」22ということで、パリ協定の行方は米国の大統領選と密接に関係していた。オバマ政権は、パリ協定を大統領が固有の外交権限にもとづいた行政協定（executive agreement）と位置づけて、上院の助言と承認を回避した。そして、米国は中国とともに、2016 年 9 月 3 日に批准手続きを終え、同協定は同年の 11 月 4 日に発効した。このようにパリ協定の発効を急いだ背景には、クリントン候
補が負ける可能性もあるとの懸念があったものと考えられる。パリ協定の脱退規定（28 条）
では、批准国は 3 年の間脱退の通告はできず、その後 1 年は脱退できない。したがって、
当面 4 年間は世界第 2 位の温室効果ガス排出国の米国の脱退はないことになる。他方、パリ協定が次期政権の発足以前に未発効の場合は、条約法条約 18 条(b)の規定にもとづき、
米国は、「その表明のときから条約が効力を生ずるときまでの間」、条約の趣旨や目的を失わせるような行為を行わないようにする義務はあるものの、「条約に拘束されることへの同意(締結)の撤回は法的に可能」（高村 2016: 16）であった。しかし、もし米国が国連気候変動枠組条約から脱退するなら、その下位協定であるパリ協定からも脱退することになる。
さらに、米国が気候レジームから脱退しなくても、トランプ政権が米国の公約した気候変動対策を何も実施しないなら、パリ協定発効後の気候変動緩和や適応対策に向けた国際的－262－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

モメンタムを大いに削ぐことになる。

（ｂ）「トランプ変動」
気候変動問題をめぐる米中関係に関するトランプの発言は過激で、2012 年のツイッター
での書き込みでは、「地球温暖化の概念は、アメリカの製造業が競争力をなくすように、中国によって中国のために創作されたものだ」23と言っている。気候変動対策にも関係する
以下の主なトランプ大統領の選挙公約は、どれもこのまま実行されれば米国の気候緩和策の大幅な後退のみならず、国際的な政策の停滞も引き起こす可能性がある。すなわち、① 気候行動計画 (the Climate Action Plan) や 米国の水利用規則(the Clean Water Rule)24を含む、雇用を破壊している全てのオバマ大統領令を廃止する。
② ヒラリー・クリントンの過激主義アジェンダによって脅威にさらされている石炭産業やその他の産業を保護する。
③ トランスカナダにキーストーン・パイプライン敷設許可申請見直しを求める25。
④ 連邦政府の敷地内でのエネルギー生産の一時停止を解除する。
⑤ 新しい採掘技術に対する不当な規制を課する政策を廃止する。これらの技術は、以前より狭い土地専有面積で何百万人もの雇用を創出する。
⑥ パリ気候協定を無効にして国連地球温暖化プログラムへの米国民の税金によるあらゆ
る支払いを中止する26。
今後トランプ政権閣僚の陣容がそろい、本政権が本格的に稼働し始めるまで確定的なことは言えない。しかし、気候変動対策とそれに密接に関係するエネルギー政策を担うトランプ大統領府や主要閣僚候補の多くに気候変動懐疑論者や化石燃料業界の重鎮を登用する計画を見る限り、気候変動対策は後退を余儀なくされるのみならず、本問題に関する米中協力にも悪影響を与えそうである。例えば、オバマ政権が石炭火力発電の削減を目的とした環境保護庁主導の Clean Power Plan (CPP) に対して、トランプ大統領は、最も声高な CPP
反対論者の一人であったスコット・プルイット（オクラホマ州司法長官）を環境保護庁長官に起用するとともに、エネルギー規制の緩和のためにエネルギー省の廃止をかつて提唱したことのあるリック・ペリー（元テキサス州知事）をエネルギー省長官に任命している。
また、ホワイトハウスのウェブページに掲載された「アメリカ第一のエネルギー計画」では、米国国内のエネルギー開発の促進を大いに推進し、キーストーン・パイプラインの敷設を求めている。事実、トランプ大統領は 2017 年 1 月 24 日、オバマ政権時に計画を中止していたカナダからテキサス州に原油を輸送する「キーストーン XL パイプライン」と、ノースダコタ州からイリノイ州までをつなぐ「ダコタ・アクセス・パイプライン」建設を－263－

第 17 章 米中関係と気候変動問題

再開させる大統領令に署名した27。
さらに、気候変動対策への米中関係のみならず、国際的な協力体制にも影響が懸念されるのが、トランプ政権が気候変動対策に関する国際的な財政支援を拒否することである。
オバマ大統領は在任中に「グリーン気候基金」（Green Climate Fund: GCF）へ 30 億ドルの拠出を公約し、そのうち 5 億ドルを 2016 年 3 月に拠出しているが、トランプ大統領が約束した残りを支払わないとすると、米国の GCF への供出額は最大規模で、全体で約 100 億ド
ルの 30%強を占めるだけに、資金援助や技術援助を条件に温室効果ガスの排出削減を約した新興経済国などの気候変動政策が滞る恐れが生じる（Green Climate Fund 2016）。こうした懸念は民間企業にも広がっている。米企業 350 社は新政権に対してパリ協定遵守を要請
するとともに、米国内外の低炭素経済への投資に関わる財務担当者の決定を明確にして投資家の信頼を高め地球温暖化を抑制するために必要な長期的方向性を与えることを要求した28。

結び－中国のリーダーシップの可能性と米中関係－
2016 年 11 月 7〜18 日にモロッコのマラケシュで開催された COP22 において、中国は今後とも気候変動政策を推進していく立場を堅持した。例えば、気候変動問題特別代表解振華は、COP22 開催中に、先進工業国に対して京都議定書下での第二約束期間の削減目標の見直しと強化ならびに 1,000 億ドルの財政や技術協力の実施を促すとともに、「10、100、
1,000」プロジェクト（10 の低炭素モデル地域、100 の炭素削減プロジェクト、1,000 人の。また、外交部副部長劉振民も技術者養成）という南・南協力を提唱した（Xinhua 2016a）「中国のパリ協定支持とコミットメントは米新政権の政策に左右されず変わらない。… 気候変動問題に取り組むために米国とヨーロッパ諸国と協力する」と述べた29。
国際社会は、気候変動政策の進展のために中国のリーダーシップに期待したいところだ。
しかし、気候変動緩和策に関しては、中国の当面の目標は実質的な温室効果ガス排出削減
ではなく、GDP 単位当たりの CO2 の排出量を 2030 年までに 2005 年比 60〜65%削減するにすぎない。仮に 2030 年に CO2 の排出量がピークに達し、それ以降削減するということになっても、2030 年時点で中国の CO2 の排出量は、世界全体（363 億トン）の 28.１％の排出割合、つまり約 102 億トンになると見込まれている（経産省 2015: 5）。ただ、気候変動への適応という他の重要な気候変動政策において、開発援助的な政策を通して、中国は、途上国のために気候変動によって受けた被害からの回復力（resilience）強化を支援することによってリーダーシップを発揮することは十分に可能である。しかし、気候変動の緩和策に関して、自国でも対外的にも再生可能エネルギー普及に積極的に取り組んではいるも－264－

第 17 章 米中関係と気候変動問題のの、石炭に多く依存した国内の産業構造がしばらく維持される限り、温室効果ガス排出の大幅削減を中心とした気候変動緩和策において、中国が世界的なリーダーシップを発揮するのは現実的には困難な状況である。この意味でも、気候変動政策における米中の協力は欠かせない。
気候変動問題をめぐる米中関係は、気候変動枠組条約（UNFCCC）交渉と京都議定書交
渉のころ、中国は共通だが差異のある責任原則、歴史的責任、さらには開発権などの議論に基づいて温室効果ガス排出削減の義務を回避し続けたが、クリーン開発メカニズムなどの先進工業国との共同削減などによる便益に気づき、財政と技術支援を要求しつつ、機会主義的に気候変動問題における交渉の立場を変えてきた。
他方、米国の気候変動問題政策を概観してみると、共和党のブッシュ父・子政権は、気候変動懐疑論者も閣僚に登用しつつ、ブッシュ（父）は UNFCCC では消極的な姿勢を堅持
し、ブッシュ（子）は京都議定書を拒否した。民主党のクリントン政権やオバマ政権はともに気候変動政策に積極的であったが、クリントン政権の時代は議会の民主・共和両党が京都議定書の調印に反対したのに対して、オバマ政権時には、共和党が支配した議会が、連邦政府レベルでの気候変動政策採用を妨害し続けた。こうした複雑な国内政治状況にもかかわらず、オバマ大統領は気候変動問題に対する中国の積極的な関与を促す努力を続け、2009 年のコペンハーゲンでの国連気候変動枠組第 15 回締約国会議（COP15）において、中国の温家宝首相に同問題に関する米中協力関係の重要さを認識させることに尽力した。
こうした努力が功を奏し、オバマ大統領と習国家主席の間で気候変動問題をめぐる米中協
力関係が築かれ、2015 年 12 月にいわば自己申告に基づくものではあるが、先進国と途上国ともに排出削減義務を負うパリ協定が締結され、一年も経ずして 16 年 11 月 4 日に同協定は発効した。しかし、同年 11 月 9 日の共和党大統領の選出とともに同党が両院で多数派となり、気候変動懐疑論者を従えるトランプ政権が翌年 1 月 20 日に発足して、状況は一変した。様々な問題を抱える米中関係の中にあって唯一協調関係を形成してきたといえる
気候変動問題に関しても、トランプ大統領のこれまでの言動から判断して、今後しばらく
米中関係が不安定になるおそれは否定できない。そうなれば、米中関係のみならず、地球
気候の安定にとっても由々しき事態になるだろう。

－265－

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http://news.xinhuanet.com/english/2016-11/17/c_135835168.htm－267－

第 17 章 米中関係と気候変動問題＊参考文献中のウェブ・サイトに関しては、2017 年 2 月 2 日に検索してインターネッ上での存在を確認
した。

－注－
245

世界銀行のデータバンクを参照（http://search.worldbank.org/all?qterm=world+gdp）。
本稿でいう気候レジームは、国連気候変動枠組条約（UNFCCC）と京都議定書からなる気候変動緩和のための国際協力体制を意味する。
3
同法の目的は単なる大気浄化の達成と維持のみならず、代替燃料や石炭をよりクリーンに効率よく燃焼させるクリーン・コール技術の開発などの技術革新を米国産業界に強く求めるとともに、低硫黄石炭や天然ガスなど、既存資源の有効利用を促すものであった（東京海上火災保険株式会社、1992、80 頁）。
4
この原則は国連気候変動枠組条約の第 3 条（原則）の第 1 項に謳われている。すなわち、「締約国は、衡平の原則に基づき、かつ、それぞれ共通に有しているが差異のある責任及び各国の能力に従い、人類の現在及び将来の世代のために気候を保護すべきである。したがって、先進締約国は、率先して気候変動及びその悪影響に対処すべきである」（山本 1996）。
5
Beijing Ministerial Declaration on Environment and Development, Beijing, 19 June 1991.
6
ちなみに、「環境と開発に関するリオ宣言」[第 2 原則]によれば、「各国は、国連憲章及び国際法の原則に則り、自国の環境及び開発政策に従って、自国の資源を開発する主権的権利及びその管轄又は支配下における活動が他の国、又は自国の管轄権の限界を超えた地域の環境に損害を与えないようにする責任を有する」（環境庁・外務省監訳 1997）。
7
実は、G77 には、それぞれ異なった利害や経済発展段階の国々が含まれている。例えば、小島嶼国連合（AOSIS）、石油輸出国機構（OPEC）諸国そしてその他多くの比較的発展の遅れた途上国、その反対に、
ブラジル、中国、インドあるいはインドネシアのように比較的経済発展を遂げている途上国もあって、後述するように、京都議定書の第一約束機関以降の中長期削減目標制定に向けての交渉では、G77 に所属する途上国の足並みが乱れてきている。
8
ネブラスカ州選出の共和党上院議員チャク・ヘーゲルと西バージニア州選出の上院議員ロバート・バードは、共同提出者としてバード=ヘーゲル決議案（SR-98）を上院に提出した。SR-98 が米国の交渉団に対して要求したことは、途上国に対して同時期に温室効果ガスの制限あるいは削減義務を課さず、しかも米国経済に深刻な損害を与えるような気候変動条約の議定書には調印してはならない、ということである（Harris 2009, p. 231）。
9
日経ネット、「温暖化防止、日米中で新枠組み・８産業分野で協力合意」
http://www.nikkei.co.jp/china/industry/20060112c2m1200p12.html（2006 年 1 月 22 日検索）
10
Obama and Biden, “Barack Obama and Joe Biden: New Energy for America.”（選挙キャンペーン中のマニフ
ェストで日付なし）http://energy.gov/sites/prod/files/edg/media/Obama_New_Energy_0804.pdf
11
The American Clean Energy and Security Act of 2009 (ACES Act), H.R. 2454.
12
GALLUP （ギャロップの世論調査のウェブサイト）:
http://www.gallup.com/poll/161645/americans-concerns-global-warming-rise.aspx
13
Carbon Dioxide Information Analysis Center (CDIAC), http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/meth_reg.html.
14
中国政府の立場は、京都議定書によって先進工業国の削減義務を追求する一方、UNFCCC で米国や途上国を含めた中・長期的な目標を協議していくという二つのトラックでの交渉を希望していた（Pan2012）。
15
CDIAC, http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/top2009.cap.
16
米国の CDIAC によれば、2012 年時点で中国の一人当たりの CO2 排出量は EU のそれと同じになっている。
17
以下の記述に関しては主に Chen (2012: 24-34)を参照。
18
ブラジル、南アフリカ、インド、そして中国の国名の頭文字をとって BASIC という気候会議などの交渉における一つのコーカスとなっている。
19
中国の太陽電池産業が急速に発展したのは、(1) 計画経済手法でトップダウン的に迅速に計画が実行されること、(2) 土地や借金などへの銀行の支援や太陽電池基金の設立、(3) 国家科学技術部による重大
プロジェクトやハイテク産業への援助、(4) 金融保証、(5) 税制面での優遇措置などが挙げられる。それに加えて、地方政府も追加的な積極的支援を行う。太陽電池の場合、江蘇省が積極的な企業の誘致活動ならびに優遇策を施していた。例えば、太陽電池産業の法的優遇、再生可能エネルギー特別産業区域
2

－268－

第 17 章 米中関係と気候変動問題の設置、太陽電池産業への支援金の支給などである（王・北原、2010）。こうした国と地方の太陽光発
電産業支援策が功を奏して、中国の太陽光発電用製品の 90%以上が海外市場に輸出され、そのうちの 3
分の 2 以上が江蘇省で生産されている（Hart 2012, p. 4）。こうした状況を背景に、米国の太陽電池メー
カー7 社の対中国製品ダンピング提訴を検討した米連邦政府は、中国政府による経済への介入の増大を問題視した。同問題に関しては、中国対 EU との貿易摩擦問題も含め、太田（2016）に詳述されている。
20
燃料起源の CO2 排出量割合（2014 年のデータ）に関しては、中国が 28.2%、米国が 16%で、二国合わ
せて 40%以上を占める(IEA 2016)。
21
2014 年の米中気候変動に関する共同声明において、陜西延安省延長にある楡林石炭化学（陝西延長石油（集団）有限責任公司が所有）における CO2 回収施設が米中協力の対象になっている（The White House,2015）。なお、このプロジェクトは、中国とオーストラリアの間で 2013 年の時点ですでに始まっていた（Global CCS Institute の「中国 CCUS ワークショップ、中豪協力の継続を支持」（http://jp.globalccsinstitute.com/node/111551）（2015 年 9 月 18 日検索）を参照）。
22“We reject the agendas of both the Kyoto Protocol and the Paris Agreement, which represent only the personalcommitments of their signatories; no such agreement can be binding upon the United States until it is submitted
to and ratified by the Senate” (Republican Platform 2016, p. 22).
23
Donald J. Trump, “The concept of global warming was created by and for the Chinese in order to make U.S.
manufacturing noncompetitive,” Donald J. Trump✔@realDonaldTrump, 4:15 AM - 7 Nov 2012.
24
これはアメリカ人の健康、共同体、経済を保護するために小川や湿地帯を保護するもの。
25
ロイター, 「オバマ米大統領、キーストーン・パイプライン建設計画を却下」、オバマ米大統領は、カナダから米テキサス州に原油を運ぶ「キーストーン XL パイプライン」の建設計画を却下した。大統領は会見で「パイプラインは長期的に米経済に意義ある貢献をもたらせない」とし、ガソリン価格の値下
がりやエネルギー安全保障の向上は期待できないと述べた。建設を申請したカナダのエネルギー企業、
トランスカナダ(TRP.TO)は、大統領の決定を受けて、あらゆる選択肢を見直す考えを示した。［ワシントン／カルガリー（加アルバータ州）６日 ロイター］2015 年 11 月 7 日。
http://jp.reuters.com/article/usa-keystone-idJPKCN0SV2PO20151106
26
Trump campaign website, accessed 11/16/16.
27
キーストーン XL パイプラインは、およそ 10 年前からカナダのエネルギー企業「トランスカナダ」が計画を立てていて、カナダのアルバータ州からネブラスカ州までの 1179 マイル（約 1897 キロメート
ル）をつなぐパイプライン。前述したように、オバマ前大統領が 2015 年に建設計画を却下した。他方、
ダコタ・アクセス・パイプラインは、「石油パイプライン会社「エナジー・トランスファー・パートナーズ」がノースダコタ州からイリノイ州までをつなぐ 1172 マイル（約 1886 キロメートル）のパイプラインを建設するプロジェクトで、建設ルート近くの居留地に住むアメリカ先住民スタンディング・ロッ
ク・スー族とその支援者たちが、水源のミズーリ川が汚染されることを懸念し抗議デモを続けていた。
陸軍省は 2016 年 12 月 4 日、ミズーリ川をせき止めたダム湖「オアへ湖」の地下にパイプラインを通す工事を認可しないと発表し、建設は中断されていた」[Alexander C. Kaufman「ダコタ・アクセス・パイ
プラインの対立再燃か－トランプ大統領、建設再開の大統領令に署名」The Huffington Post（2017 年 01
月 25 日）]。
http://www.huffingtonpost.jp/2017/01/25/dakota-access-pipelines_n_14380380.htmlhttps://www.whitehouse.gov/america-first-energy
28
これらの企業には DuPont, Gap Inc., General Mills, Hewlett Packard Enterprise, Hilton, HP Inc., Kellogg
Company, Levi Strauss & Co., L’Oreal USA, NIKE, Mars Incorporated, Schneider Electric, Starbucks, VF
Corporation, and Unilever 等が含まれる。Business Back Low-carbon USA. 2016. “Dear President-elect Trump,
President Obama, Members of the US Congress, and Global Leaders at COP22 in Marrakech.”
http://www.lowcarbonusa.org.
29“China's support for and commitment to the Paris Agreement will not be affected by the stance to be taken by the
new U.S. administration,” Liu said, adding that “China will continue its cooperation with the United States andEuropean countries in the fight against climate change” (Xinhua 2016b).

－269－