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SNDS253329349（2006）
自然災害科学 J

論文
舩木

大規模災害時における都道府
県の広域支援に関する研究―新潟県中越地震の事例から―

伸江＊・河田惠昭＊＊・矢守

克也＊＊

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キーワード：広域支援，災害時相互応援協定，新潟県中越地震
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１．はじめにの事例調査をもとに，都道府県の広域支援に関す

本論文は，大規模災害発生時の地方公共団体のる課題について整理し，新たな災害対応力として広域支援について，新潟県中越地震（２００４年１０月）

発展していくために広域支援の課題の解消へ向け＊＊＊

神戸学院大学 学際教育機構 防災・社会貢献ユニット
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３２９

京都大学防災研究所
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３３０

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究

た改善策を提案することを目的とするものである。

か，意思決定に混乱や遅れが生じる可能性があ

まず，大規模災害時の広域支援に注目すべき理る。要するに，来るべき「スーパー広域災害」を

由を２点指摘しておきたい。第１に，大規模災害

はじめとする大規模災害を展望したとき，広域支においては，被災地となった地方公共団体内の人

援の問題はきわめて重要な課題なのである。

的・物的資源のみでは十分な災害対応が困難であ

都道府県の広域支援に関する課題は多岐にわたる。つまり，地方公共団体の対応には限界があるが，本論文では，支援の「内容」よりも支援のり，被災地外からの支援が不可欠である。現実「体制」に焦点をあてる。「内容」とは，たとえばに，例えば，阪神・淡路大震災（１９９５年）では，避難所対応のための職員を派遣する人的支援，食都市部が局所的に甚大な被害を受け，一時的に極料や毛布などのモノを送る物的支援，被災地で居度の物的・人的資源不足に陥った。このため，初場所を失った被災者を受け入れるための施設や場動対応に遅れが生じ，このことがその後の災害対所を提供する施設提供支援，見舞金の送付支援を応にも重大な支障を来たす原因となった。被災地意味する（図１）。本論文における広域支援の「体の地方公共団体の初動対応が少しでも円滑に行わ制」は，①広域支援を支える法的基盤と災害時相れるためには，被災地外からの広域支援は不可欠

互応援協定，②支援の調整（情報ルート），③県かである。この意味で，広域支援に関する問題を明ら市への支援，県から県への支援といった，モノ

確化し，解決策を検討しておくことは，結果的や人の物理的流れを示すインプット /アウトプッに，災害後の各種問題の軽減・解決，さらには，

ト，の３点から成り立つものと定義する。

被災地の早期復旧・復興に寄与することになる。

広域支援の「内容」よりも「体制」に注目した

第２に，阪神・淡路大震災よりも大規模かつ広のは以下の理由による。広域支援の問題につい範囲にわたって被害が生じる可能性が高い「スーて，従来の調査・研究の多くは，支援の「内容」

パー広域災害」が，近い将来発生することが懸念である物的ないし人的な資源の質や量に注目して

１）

例えば５７）

されている 。具体的には，東海地震，東南海・

きた

南海地震，および，首都直下地震などである。た資が届く，求められる技能をもった人員が派遣さしかに，各地方公共団体は，地域防災計画等におれない，といった問題である。一方で，広域支援いて，当該団体内で対応不可能な大規模災害時にの体制に係る問題点も指摘されていたがは隣接県に支援要請を行う計画を立てている。しこれらの問題は，現行の体制下において予想され

２４）

かしながら，内閣府が行った被害想定。例えば，必要量以上の膨大な量の物

例えば６，
７）

，

による

うる問題の域を過ぎず，実態に基づいた課題を指と，東 海 地 震 は 東 京，神 奈 川，山 梨，静 岡，愛摘するにいたっていなかった。しかし，後述する

知，三重，和歌山の各都県に，東南海・南海地震

ように，中越地震の事例が明らかにしたのは，こは岐阜，静岡，愛知，三重，滋賀，大阪，兵庫，

うした具体的問題群の背後には，支援の「内容（質和歌山，岡山，広島，徳島，愛媛，高知，大分，宮崎の各府県に，首都直下地震は埼玉，千葉，東京，神奈川の各都県に被害が及ぶと想定されている。阪神・淡路大震災をはるかに上回る広域的な被害が隣接する複数の都府県にわたって同時発生すると予想されているわけである。
この同時被災により被災県は隣接県から十分な支援を得られない可能性が大いにあるにもかかわらず，その対策はいまだ十分ではないのが現状である。また，支援側に視点を移すと，複数の被災県に対して，どこに優先的に支援を投入すべき

図１

本論文で定義する広域支援の内容と体制

３３１

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SNDS253（2006）
自然災害科学 J量）」を決定する支援者・被支援者の意思決定にか法は，阪神・淡路大震災の教訓をもとに，平成７

かわる法的基盤＋協定の問題，支援をどこが調整

年１２月に災害対策基本法の改正が行われたが，主するかといった調整の問題も存在する，という事な改正点は以下の４点である。１）緊急災害対策

実である。本論文で，広域支援の「体制」に注目

本部の設置要件の緩和，２）国・地方を通じた防災

したのは，このためである。

体制の充実化，３）地方公共団体間の広域応援体制

本論文では，新潟県中越地震での都道府県の広域支援を事例として検討した。新潟県中越地震をの強化，４）国・複数都道府県における広域応援体
制に関する内容の追加，である。

事例としたのは，この災害が，阪神・淡路大震災以改正後の災害対策基本法には第５条の２におい

降，急速に整備が進んだ広域支援体制下で生じたて，都道府県の相互協力体制の必要性，第８条第はじめての大規模災害であったからである（阪神・２項第１２号における，地方公共団体の相互応援に

淡路大震災における広域支援については渡辺・岡田

関する協定締結の促進責務（相互応援協定の前提（２００４）が非常に詳細に分析しているのでそれを参となる規定），第２９条，第３０条，第３１条の地方公８）。すなわち，新潟県中越地震は，阪考されたい ）

共団体の職員派遣要請の権限・派遣義務，第７４条

神・淡路大震災以降整備された法的基盤の下で，はにおいて，都道府県相互間で応援が要求できる知

じめて広域的かつ長期的に全国からの支援が展開事の権限が規定されている。

された事例であり，現行の広域支援体制の有効性

災害対策基本法では支援に関わる用語としてを推しはかる試金石となる事例だったのである。

「応援」と「職員派遣」と２つが使われている。

最後に，災害時の広域支援は，都道府県や市町「応援」とは，人的・物的支援の両方に関係するも村による支援はもとより各種民間団体・企業によのであり，一時的に被災地で欠乏する労働力・物る支援や個人による支援など，非常に多岐にわた的資源の補助的な意味合いで使用されている。他る。しかし，これらすべてを本論文のみで検討すの地方公共団体の応援を受けた場合の費用の負担ることは不可能である。よって，本稿では広域支については第９２条で規定されており，応援を受け

援の全体像を明確にするため，もっとも大規模かた地方公共団体が応援に要した費用を負担するよつ広域的に展開される都道府県の広域支援に焦点

う定めている（被災地負担の義務）。「職員派遣」をあてることとした。市町村の広域支援や，都道は「応援（人的面）」とは異なり，期間が原則とし府県と市町村，他団体との連携等については，今て長期にわたる，派遣先の身分へと併任される，

後検討を行う予定である。

派遣先に分属するなど，災害応急対策または災害

本論文の流れは，以下のとおりである。まず，復旧に関し必要なことへの技術者派遣的意味で使

現在の防災行政における広域支援体制を整理しわれている。職員派遣の手続き等に関しては，災（２章），新潟県中越地震における都道府県による害対策基本法施行令に詳細に規定されており，派広域支援の実態について明確にする（３章，４

遣先に身分が分属されるため，派遣先が給与等の章）。次に，新潟県中越地震における広域支援体

費用を負担することと決まっている。また，人的制において浮上した問題点を指摘する（５章）。最支援に関する規定としては，地方自治法第２５２条

後に，５章で指摘した広域支援体制の課題解消への１７にも規定があるが，災害対策基本法と同様の向けた提案を行う（６章）。

内容である。
災害対策基本法の規定の他に，地方公共団体の

２．防災行政における広域支援体制

費用負担に関しては，特別交付税がある。特別交２．
１ 広域支援体制の法的基盤と協定付税の対象として，「被災地域の応援等に要する経（１）法的基盤費があること」という項目があり，災害により被広域支援の法的基盤は，災害対策基本法が主と害を受けた都道府県又は市町村の要請等により，なる。日本の防災体制の基本である災害対策基本

行った被災地域の応援等に要した経費について，

３３２

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究

既存の算定式による金額もしくは，被災地域の応協定は主に隣接する都道府県で構成されているの援等に要する経費として総務大臣が調査した額にが特徴である。ただし，表１をみると，ブロック〇・八を乗じて得た金額分，特別交付税措置の対とブロックの間に位置する県は，地理的関係か

象となることが決められている。特別交付税は地ら，複数のブロック協定に属している県があるこ方公共団体に対して，決められた事項の経費を毎とがわかる（例えば静岡，長野，三重など）。

年度三月に交付するものである。つまり，応援等

第２は，複数都県市間で締結されたもので，例を行った事後の措置として存在する規定である。

えば，「７都県市災害時相互応援に関する協定」のように都県と市の間で締結された協定である。都（２）災害時相互応援協定

県だけでなく市が加わった協定についてもここで

阪神・淡路大震災以降，災害対策基本法第８条

は「ブロック協定」と呼ぶ。

第２項第１２号の規定により，全国で相次いで締結

第３は，１対１の県間で締結された協定で，例された災害時相互応援協定は，現在，地方公共団

えば，「新潟県・長野県における災害時の相互応援

体が広域支援に踏み切る意思決定を行う際の重要に関する協定」のように２県間で個別に締結されな制度的基盤として機能している。それは，緊急たものである。このような協定を，以下，「個別協な措置が必要な場合に対して，災害発生前から相定」と呼ぶ。個別協定において特徴的なのは，別互応援を約束している（仕組み化されている），すブロックに所属しているにもかかわらず，隣接しぐに応援を開始できる（被災地側から見ると，すているという理由で個別協定を締結しているケー

ぐに応援依頼ができる＝応援依頼先の選定時間がスがあるということである。例えば，新潟県は北不要）という，簡易性と即時性をかねそろえてい海道・東北ブロックに属すが，地理的にはブロッ

るからといえる。

クの最端部に位置しており，反対側の北海道に迅
速な応援を求めるのは現実的ではない。そのた①災害時相互応援協定の種類

め，隣接する群馬県，石川県，長野県，富山県と表１は，全国の地方公共団体が締結する災害時

個別協定を締結しているのである。災害の被害，

相互応援協定を分類し，各分類について，具体例

交通の便などを考慮すると，複数ルートからの応を列挙したものである。都道府県間の協定は，４７援を想定すべきであり，特にブロックの最端部に都道府県が締結している現存する全ての２２協定位置する県には，交通の便がいい隣接県と相互支を，市町村間の協定は，政令指定市間の協定に加援ができる環境を整備しようとする意図がみてとえ，新潟県内市町村が締結している協定を例としれる。

てあげている。ここでは都道府県の協定について説明しておく。

第４は，全国４７都道府県による協定である。以
下「全国協定」と呼ぶ。全国協定は，４７都道府県

阪神・淡路大震災以前から，都道府県間で災害間で締結されたもので，応援は「全国知事会」の時相互応援協定が締結されていたのは，３協定調整のもとに行われる。ブロック協定や個別協定（１８都県間）のみで，いずれも首都圏，中部圏に限では被災者の救援等の対策が十分に実施できない

定されていたが，現在は２２もの協定（４７都道府県場合に対応すべき協力関係を明記した協定であ間）が締結されている。都道府県による災害のたり，４７都道府県が全国的に相互支援できるよう，めの応援協定は大きく分けて４種類ある。

ブロック協定や個別協定を補完する協定といえ第１は，複数都道府県間で締結されたものである。

る。例えば，「大規模災害時の北海道・東北８道県相互応援に関する協定」のように３つ以上の府県②災害時相互応援協定の内容間で締結されたものがこれにあたる。以下，この

ここでは，都道府県間の災害時相互応援協定のような協定を「ブロック協定」と呼ぶ。ブロック

内容について整理する。多くの協定が既存の協定

２県間

東京都，千葉県，埼玉県，神奈川県，横浜市，川崎市，千葉市
富山県，石川県，福井県，長野県，岐阜県，静岡県，愛知県，三重県，滋賀県，名古屋市
新潟県・群馬県
新潟県・長野県
新潟県・富山県
新潟県・石川県

７都県市災害時相互応援に関する協定

中部９県１市災害応援に関する協定

新潟県・群馬県における災害時の相互応援に関する協定

新潟県・長野県における災害時の相互応援に関する協定

新潟県・富山県における災害時の相互応援に関する協定

新潟県・石川県における災害時の相互応援に関する協定

岡山県，香川県

福岡県，大分県，佐賀県，長崎県，熊本県，宮崎県，鹿児島県，沖縄県，山口県

九州・山口９県災害時相互応援協定

兵庫県，鳥取県

香川県，徳島県，愛媛県，高知県

四国４県広域応援に関する協定

岡山県・香川県防災相互応援協定

徳島県，香川県，愛媛県，高知県，鳥取県，島根県，岡山県，広島県，山口県

中国・四国地方の災害時相互応援に関する協定

兵庫県・鳥取県災害時の相互応援に関する協定

鳥取県，島根県，岡山県，広島県，山口県

中国５県災害時の相互応援に関する協定

兵庫県，岡山県

三重県，奈良県，和歌山県

紀伊半島三県災害等相互応援に関する協定

兵庫県・岡山県災害時の相互応援に関する協定

大阪府，京都府，滋賀県，奈良県，兵庫県，和歌山県，福井県，三重県，徳島県

近畿２府７県震災時等の相互応援に関する協定

岐阜県，福井県

石川県，富山県，福井県

北陸三県災害相互応援に関する協定

石川県，岐阜県

茨城県，栃木県，群馬県，埼玉県，千葉県，東京都，神奈川県，山梨県，長野県，静岡県

関東１都９県震災時等の相互応援に関する協定

岐阜県・福井県災害時の相互応援に関する協定

福島県，茨城県，栃木県

災害時における福島県，茨城県及び栃木県三県相互応援に関する協定

石川県・岐阜県災害時の相互応援に関する協定

北海道・青森県・岩手県・宮城県・秋田県・山形県・福島県・新潟県

集団とは３つ以上の団体間で締結された協定

個別**

複数都県市間

４７都道府県

協定構成地方公共団体

大規模災害時の北海道・東北８道県相互応援に関する協定

相互応援協定名称

地方公共団体が締結する災害時相互応援協定６，９，１０）

全国都道府県における災害時の広域応援に関する協定＊＊個別とは１対１の２つの団体間で締結された協定

＊

都
道
府
県
間

集団*

複数道県間

４７都道府県間

協定の分類

表１

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SNDS253（2006）
自然災害科学 J

３３３

３３４

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究を参考に作られているために，協定内容には同様
１０）

し，例外として個別協定の応援側の自主出動に関のものが多い 。そこで，ここでは，本論文で検する情報収集に関しては，応援側の負担であると討対象とする新潟県が締結する協定を例にあげて定められている。
「連絡の窓口」には，連絡担当部

説明する。

局をあらかじめ定め，発災時には担当部局間で相新潟県は，全国協定（１つ），ブロック協定（１互連絡を行うことが決められている。全国協定につ），個別協定（４つ）の３種類を締結している

関しては，知事会が調整を行うことから，毎年連（表１参照）。協定の内容は，どの協定も同様であ絡部局を定め，知事会へ報告するようになっていり，１）趣旨，２）応援の種類，３）応援要請の手る。

続き，４）応援の自主出動，５）応援経費の負担，

これまで協定の７つの内容を説明してきたが，

６）連絡の窓口，７）資料の交換，の大きく７つ

全国協定とブロック協定の特徴的な点について述の内容が組み込まれている。

べておこう。全国協定は「他協定との関係」につ「趣旨」では，大規模災害が発生し，「被災県単いて記載している点，東北・北海道ブロック協定

独では十分に被災者の救援等の応急措置が実施では「応援調整道県の設置」について規定している

きない場合に協定を通じて応援を実施するための点が他と異なる。
「他の協定との関係」では，ブ事項を定める」と協定の目的が明記されている。

ロック協定および個別協定では十分な対応が実施「応援の種類」では，「食料，飲料水，及び生活必できない場合に応援を行うという補完的な立場を需物資ならびにその供給に必要な資機材の提供及主張している。次に，「応援調整道県の設置」とは，びあっせん」といったように詳細に記述されてい応援調整を行うための応援調整道県をあらかじめるが，どの協定も「特に要請のあった事項」に対

被災道県ごとに定めたものである。北海道・東北

しても応援することが明記されている。
「資料の交ブロック協定では，新潟県が被災した場合の応援換」とは，毎年，地域防災計画その他必要な資料

調整道県は，第１順位福島県，第２順位山形県，を相互に交換することである。
「応援の要請の手続

第３順位宮城県であり，第１順位の調整道県が被き」，「応援の自主出動」，「応援経費の負担」，「連災する可能性も考慮していることがわかる（表３）。

絡の窓口」については，全国協定，ブロック協定，
個別協定で若干記述が異なるため，表２で整理

２．
２ 調整

し，もう少し詳細に説明しておく。

ここでの調整の対象は情報であり，モノや人の「応援の要請の手続き」では，原則として被災県

物理的流れとは異なる（モノや人の物理的流れにからの要請に基づき出動することが規定されていついては次節で説明する）。

る。要請時には，被害状況，応援の種類，数量，

災害時の広域支援は，原則として被災都道府県

応援機関，応援経路などを明らかにして要請を行

および被災市町村からの要請により始まる。災害

うこと，また，まず口頭や電話，FAXなどで要請対策基本法によると，災害対応は，第一次的に，することが取り決められている。「応援の自主出基礎的な地方公共団体である市町村がその対応を動」では，被災地と連絡が取れない時や被災状況行い，災害の規模や被害の程度によっては市町村

によっては要請を待つ時間的余裕がない状況も考だけでは対応が困難となった場合に，広域的な対慮して取り決められているもので，北海道・東北

応が必要になるが，都道府県はその総合調整等をブロック協定と個別協定においては自主出動が規行う責務を有することが規定されている。つま定されている。このことから，被災県が迅速かつり，被災市町村は応援を他市町村および都道府県

円滑に応援要請ができ，かつ，応援県が迅速に対に求める。都道府県は他都道府県，指定行政機関

応できるように定められていることがわかる。
「応などに支援を要請し，その支援調整を行う役目を

援経費の負担」では，すべての協定において費用担う。当然，災害時には各行政機関も防災業務計

は被災県の負担であると規定されている。ただ

画，地域防災計画に基づき災害応急対策を実施す

３３５

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自然災害科学 J

表２
新潟県が関係する協定

新潟県が関係する災害時相互応援協定の内容
応援協定内容応援要請の手続き

応援の自主出動

被災県からの要請に基づき出動。
原則依頼内容を記載した文書による －要請。電話またはFAXに て 要 請 し，後日文書化でも可

全国協定

応援経費の負担

被災県の負担応援調整道県は被被災県からの要請
災道県と連絡が取に基づき出動。
れない，要請を待電 話 ま た は FAX，
被災道県の負担
つ時間がない時に北海道・東北ブロック協定 連絡調整員を通じただし関連道県間は自主的に情報収て要請。事後応援での別途協議可集を行い，被災道道県に要請文書の県に代わって応援提出の要請が可
新潟県・群馬県 被災県からの要請
新潟県・長野県 に基づき出動。
個別協定
電話または FAXに
新潟県・富山県 て要請し，後日要
新潟県・石川県 請文書の提出。

表３

連絡の窓口

その他

ブロック協定，個別協定では十分な対応が実施できな
毎年連絡部局を定い場合に，全国知め，知事会へ報告
事会の調整で行われる広域応援に関する協定

連絡担当部局をあらかじめ定め，発 被災道県ごとに応災時には担当部局 援調整道県をあら間で相互連絡を行 かじめ定める。
う

被災道県の負担
連絡担当部局をあ
被災県と連絡が取ただし，応援側の らかじめ定め，発れない時には自主
自主的な情報収集 災時には担当部局 －的に情報収集を行活動に関する費用 間で相互連絡を行い，応援が可のみ応援側の負担 う

９）

応援調整道県の順位一覧

で，また，組織間で調節する具体的な記述もない。

応 援 調 整 道 県
道県名

第１順位

第２順位

第３順位

北海道

青森県

岩手県

秋田県

青森県

北海道

秋田県

岩手県

岩手県

秋田県

北海道

青森県

宮城県

山形県

福島県

北海道

秋田県

岩手県

青森県

新潟県

山形県

宮城県

新潟県

福島県

福島県

新潟県

宮城県

山形県

新潟県

福島県

山形県

宮城県

協定における調整については，２．
１（２）で述べたとおりである。個別協定は被災自治体と応援自治体が１対１で直接やり取りをするため，調整は各自で行うことになる。ブロック協定は，各ブロック内に応援調整をする県が置かれ，その県が調整役を担う。全国協定は，全国知事会が調整を行う。しかし，協定はあくまで独立した概念であり，前述した法律の概念との調節はなく，また，
具体的な規定もない。
２．
３ インプット /アウトプットる。その際には，必要に応じて，国が非常（緊急）

図２は，広域支援のモノや人の物理的流れを示

災害対策本部を中心として防災に関する事務の実したものである。被災地の外から支援プロセスへ施の推進と総合調整を行う仕組みとなっていと支援が投入され（インプット）され，その支援

１０）

る 。これらを総合すると，他都道府県からの支が被災地において引き出される（アウトプット）

援については都道府県が調整を行い，被災市町村

までには，以下の４つのパターンがあると考えらが他市町村に直接支援要請を場合には，応援市町れる。①被災した市町村に対する同一都道府県内村と被災市町村が直接調整を行い，行政機関の支（以下，単に県と記す）の他市町村（被災なし）か

援は国が調整を行う。しかしながら，現在の規定らの支援（①’被災した市町村に対する他県・他では，支援元によって調整役が異なっている状態

市からの直接の支援），②同一県内の隣接する複

３３６

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究

数被災市町村間の相互支援，③被災市町村に対し請に基づき実現した場合もあれば，被災県（新潟て被災地を含む県を経由して県外から送られる支県）や被災市町村から直接の要請により実現した

援，④被災地そのものが複数県にまたがる広域的場合もある。このケースでは，３つの調整方式が被災地に対する広域支援，の４つである。

並行して動いていることになる。つまり，ブロッ

本論文では，被災地外の県から支援が投入さ

ク協定と災害対策基本法に基づく被災県の調整にれ，その支援が被災市町村が属する県へ届くパよる要請の２つが従来の規定に基づく調整方式でターン，言いかえれば，支援のインプットとアウあり，被災市町村から他県への直接要請は従来のトプットがともに県であるようなケース（上記の規定にはない調整方式である。このような従来の③）に注目している。しかし，インプット /アウト

規定にはない調整方式に関しては４章・５章で詳

プットは実際のモノや人の流れをフォローする概しく述べる。

念なので，インプット /アウトプットが県対県であっても，２．
２で述べたように，支援の調整方式が異なる場合は存在する。例えば，新潟県中越地
震でも，医療救護班が被災地外の県から被災県

３．新潟県中越地震における各都道府県の支援実態
３．
１ 調査方法（新潟県）へと派遣されるという同じインプット /本章では，著者らが行った新潟県中越地震におアウトプットが，ブロック協定の調整県からの要

ける広域支援調査のデータを使用し，都道府県の

図２

インプット /アウトプット（モノ，人の物理的流れ）

３３７

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支援実態を整理する。調査は，被災地への聞き取

岡田（２００４）によって見出されており，新潟県中り調査，支援県への聞き取り調査，および，支援

越地震においても同様の傾向にあったことがわか側の都道府県への質問紙調査の３つで構成されてる。

いる。各調査の概要，日時，調査対象に関しては

発災から１週間までは北海道・東北，関東地方

表４に示すとおりである。新潟県中越地震発生からの支援が顕著に多いが，２週間目あたりから後，数回の現地調査を行ったが，調査を通じて，支援量は激減している。これは，被災地での状況

個人，企業等各種団体を含む支援はもとより地方が落ち着いたことが理由としてあげられる。一方公共団体による広域支援においてもさまざまな調

で，中部地方からの支援量がこの時期からおよそ

整（情報ルート）があることが明らかになった。

１週間増加している。これは，被災県から避難所

よって，都道府県による支援実態を最大限に表現対応要員などを１００名確保したいとの要望により，するためには，被災地への調査ではなく支援側のブロック協定を通じてブロックごとに支援をして都道府県への調査が妥当と判断し，被災地への調いたことによる。

査に加えて，支援側の都道府県へ聞き取り調査お図５は，新潟県中越地震における物的支援の一よび質問紙調査を実施した。また，上記の質問紙

例として，飲食料支援を内容別に示したものであによる調査を補完する形で，各都道府県が Webる。飲食料支援は発災から１週間の間に集中してサイト等で公表する資料の収集も行った。本章以いるため，１０日間の飲食料支援を対象としてグラ降の解析結果はすべて上記調査において収集したフを作成した。発災から３日目である２５日に支援

データおよび資料にもとづくものであり，収集し量のピークを迎えている。特にアルファ化米の支

１５）
１２-

た資料の一覧は参考文献に示すとおりである。

援量が多く，ついで，ご飯，パンといった主食類の支援が多い。飲料については発災４日目である
２６日が支援量のピークである。なお，調査の質問

３．
２ 新潟県中越地震における支援実態

回答によると，アルファ化米は都道府県が送付し先に述べたように，本稿は，広域支援の「内容」

た総量の９割以上が備蓄物資であった。

よりも「体制」に注目したものであるが，広域支援の全体像を可能な限り表現するために，本節では，内容についても最低限の概要を整理しておく。

４．新潟県中越地震における広域支援体
制４．
１ 新潟県中越地震における各種団体の動き

図３は新潟県中越地震から１ヶ月間の都道府県

表５は，広域支援に関する新潟県・政府・省庁・における人的支援を業種別に示したものである。

各団体・災害時応援協定関係・都道府県の動き，

これを見ると，土木関連の支援が特に多いことがおよび，発信した情報を時系列で整理したものでわかる。また，応急危険度判定は発災からおよそある。各団体は，震災翌日の２４日からそれぞれ積１週間までにピークを迎え，その後は支援量が減極的に活動を行っていたことがわかる。広域支援

少している。一方で，継続的に人的支援が行われの要請は，新潟県に加え，福島県（ブロック協ているのは，保健・医療活動の分野であり，これ定），各分野の協議会や団体，省庁から行われてらは長期的に一定量の支援が必要な分野であるこいる。例えば，被災建築物応急危険度判定の派遣とがわかる。

に関しては，２５日には国土交通省東北地方整備

図４は，新潟県中越地震における人的支援を地

局，関東地方整備局を通じて，２６日には北海道・域別に示したものである。これを見ると，特に北東北被災建築物応急危険度判定協議会，１０都県建海道・東北，関東地方といった近隣県からの支援

築物応急危険度判定協議会，国土交通省住宅局をが多い。被災地からの距離が近いほど支援量が増

通じて都道府県へ要請を行っている。

加することは，阪神・淡路大震災においても渡辺・

災害時相互応援協定に関しては，第１次応援調

物的支援等受入担当者１名

物的支援等受入担当者１名

人的派遣等受入担当者１名

新潟県庁

新潟県庁

新潟県庁

２００４/
２/
１５ １１：００～
（１ｈ）

２００４/
２/
１５ １４：００～（１．
５ｈ） 新潟県庁

新潟県庁

２００４/
２/
１４ １５：００～
（２ｈ）

２００４/
２/
１６ ９：００～
（１ｈ）

２００４/
２/
１６ １１：００～（１ｈ）

人的派遣等受入担当者２名

物的支援等受入担当者１名

人的派遣等受入等担当者１名

２００４/
２/
１８ ９：００～（１．
５ｈ） 新潟県庁

２００４/
２/
１８ １５：００～（１．
５ｈ） 新潟県庁

２００４/
３/
７ １３：００～（１ｈ）

２００５年３月～２００５年５月

１）都道府県が行った支援実態：支援時期，期間，支援内容，支援に関する意思決定要因について

調査期間

質問紙内容

５）今後の改善点について

４）支援を控えたケース：各種理由により支援を控えたケースの有無，理由について

３）都道府県内団体との連携：当該都道府県内の市町村，企業，団体等との支援に関する事前調整，連携について

２）先遣隊の派遣：情報収集のための先遣隊の派遣の有無と先遣隊が収集した情報の活用について

被災地である新潟県を除く４６都道府県の危機管理担当課および消防防災担当課

岩手県が行った人的・物的支援とブロック協定の支援について

新潟県を通じた物的支援の受入対応について

ゴミ処理，トイレなどに関する人的・物的支援の受入対応について

新潟県を通じた物的支援の受入対応について

新潟県を通じた人的支援の受入対応，協定を通じた支援受入について

医療業務に関する新潟県の受入対応について

新潟県を通じた人的支援の受入対応について

新潟県を通じた物的支援の受入対応について

新潟県を通じた物的支援の受入対応について

新潟県を通じた物的支援の受入対応について

新潟県庁で行った業務内容等について

長岡市に入った職員派遣の対応について医療業務に関する新潟県の対応と広域支援について

４２枚（９１．
３％）

他

調査内容
新潟県を通じた人的・物的支援の受入対応について回収率

総務部総合防災室

出納局管理課

県民生活・環境部廃棄物対策課

産業労働部商業振興課

総務部人事課

保健福祉部医薬国保課

総合政策部市町村課

産業労働部職業能力開発課

産業労働部商業振興課

出納局管理課

県民政策部

市長公室人事課

保健福祉部医薬国保課

他

調査対象

質問紙調査

物的支援等受入担当者１名

新潟県庁

２００４/
２/
１７ １５：００～
（１ｈ）

岩手県庁

人的派遣等受入担当者１名

２００４/
２/
１７ ９：００～（１．
５ｈ） 新潟県庁

医療支援受入担当者１名

物的支援等受入担当者２名

新潟県災害対策本部支援者１名

兵庫県庁

２００４/
１２/
１６１０：００～（２ｈ）

医療支援受入担当者１名

人的派遣等受入担当者１名

新潟県庁

２００４/
１２/
５ １７：００～
（１ｈ）

調査概要

県民生活・環境部防災局消防課

調査対象者所属等

物的支援等受入担当者３名

２００４/
１２/
６ １４：００～（１．
５ｈ） 長岡市

新潟県庁

２００４/
１２/
５ １３：００～（３ｈ）

調査日

聞き取り調査表４３３８
舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究

３３９

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図３

図４

業種別の派遣職員人員

地域別の都道府県による人的支援状況

３４０

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究整県である福島県と全国知事会北海道・東北地方

道・東北８道県相互応援に関する協定」の構成道

知事会副幹事県である岩手県が支援調整要員を新県である北海道，青森県，岩手県，宮城県，秋田

潟県災害対策本部に派遣し，支援要請および調整

県，山形県，福島県が協定にもとづいて，福島県を行った。また，都道府県の動きとしては，発災の調整で行った支援を指す。新潟県が被災した場

翌日から１週間以内にそれぞれの道府県が先遣隊

合の第一応援調整県は福島県と規定されていたたを派遣していることがわかる。

め，規定どおり福島県が支援要請および調整を行った。福島県は，２４日に新潟県災害対策本部へ

４．
２ 都道府県の広域支援

職員を連絡調整要員として自主的に派遣し，その各都道府県が広域支援をする際に受けた要請お後も引き続き連絡要員を常駐させ，情報収集およ

よび支援調整（情報）を整理すると，１）ブロッび福島県庁との連絡調整を行っていた。この派遣

ク協定，全国協定を通じての支援，２）個別協定

職員を通じて，新潟県からブロック協定にもとづを通じての支援，３）国（例えば厚生労働省，国く支援要請の連絡が入り，福島県から他のブロッ

土交通省など），各分野の協会，協議会等（日本水ク協定構成道県へ支援要請が行われたのである。

道協会など）からの要請による支援，４）独自のそして，さらなる長期的支援が必要であったこ

収集情報のもとづく自主支援，５）支援なし，のとから全国協定の支援（規定では全国知事会の調

大きく５つに分けられる。

整）が始まった。被災地外では通常通りの業務があり，北海道・東北ブロック構成県のみでは，１週間（１）ブロック協定，全国協定の支援

以上にわたり継続的に職員派遣を行うことが難し

ブロック協定の支援は，「大規模災害時の北海かった。そこで，新潟県と全国知事会との話し合

図５

都道府県の飲食料支援状況

３４１

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いにより，全国協定を使って他ブロックにも支援

考え方と，協定締結団体間の支援はすべて協定にを依頼することが決定された。この場合，通常なもとづいたもの，つまり，規定にもとづく支援，ら全国知事会が調整を担当することになるが，北とする考え方の２つがあり，団体によって協定の海道・東北ブロックの調整を福島県がやっていた認識が異なっている現状が確認できる。

ことから，全国知事会との話し合いにより，継続
して福島県が調整を行うこととなった。
全国協定の支援は，距離的に近いブロックから（３）国，各分野の協会，協議会等からの要請による支援

順次支援を行う計画が立てられ，関東ブロック，

この支援は，国（例えば厚生労働省，国土交通

中部ブロック，近畿ブロック，中国ブロックの順

省など）や全国規模の協議会等（日本水道協会なに支援を行う予定であった。しかしながら，避難ど）からの要請にもとづく支援である。このタイ所の減少に伴い，「関東１都９県震災時等の相互応プの支援について，支援分野を要請主体別に整理

援に関する協定」（関東ブロック協定）の構成都県，

したものが表６である。例えば，保健師の派遣に「中部９県１市災害応援に関する協定」（中部ブ

ついては厚生労働省が，給水活動に関しては日本

ロック協定）の構成県が支援を行ったところで，水道協会が，応急危険度判定協議会に関しては，終了となった。

北海道・東北被災建築物応急危険度判定協議会の調整県である山形県や国土交通省の東北地方整備（２）個別協定の支援

局等が被災地への支援要請を行っていることがわ

個別協定の支援は，新潟県と個別協定を締結しかる。東京都の新潟県中越地震調査報告書によるている群馬県，石川県，長野県，富山県が対象とと，応急危険度判定士について，「新潟県では土木なる。個別協定の規定によると，支援は原則とし部職員が状況確認していたと思われるが，実際のて被災県からの要請により開始され，被災県と応要請，情報提供等は国土交通省北陸地方整備局か援県が直接調整し合い，行われる。ただし，被災ら各地方整備局を経て行われた。これは事前に定県と連絡が取れないときには自主的に情報収集をめられた正規のルートではなかった」と指摘して行い応援ができることが定められている。よっおり，臨時に新たな要請ルートが設定されたことて，まず，当該県が新潟県と直接連絡を取ることがわかる。

から支援は開始された。
しかしながら，個別協定に関しては協定が有効（４）独自の情報収集にもとづく自主支援に運用されたかどうか疑問な点がある。個別協定

自主支援とは上述の３つの形態によらず独自に締結県からは，「新潟県から正式に協定にもとづく

新潟県もしくは新潟県内の被災市町村との調整を要請はなく，本県が独自に支援をし，基本的には行った支援を指す。東京都は独自の支援能力を生

経費も本県が負担した」と，事前に協定を締結しかして物資や職員派遣を行い，兵庫県は阪神・淡ていたにもかかわらず，結果として支援側の自主

路大震災の教訓を生かして，さまざまな分野の職的な支援となったことに疑問を呈する意見も出さ

員派遣を行っており，それぞれ特徴的な支援をれていた。その一方で，「全国知事会の応援協定に行っている。

もとづく対応は非常に遅く，他県では新潟県の要質問紙で，各支援内容について支援の流れを記

請を待っている状態であった。本県は独自に協定述してもらったものを分類すると，１）新潟県に電を締結していたのですばやい対応が取れた」と，

話 も し く は FAXで 支 援 を 申 し 出 て，連 絡 を 待個別協定の利点を指摘する意見もあった。協定をつ，２）報道などの情報に基づき，被災市町村へ通じた正式な要請がなければ，たとえ支援をした

直接連絡し，支援を申し出る，３）情報収集のたとしても，支援側の自主的な善意の支援ととらめの先遣隊を送ってその情報をもとに支援をすえ，費用負担等の規定も協定とは別であるという

る，以上，被災地との直接調整のパターンが，大新潟県の動き

政府・省庁・各団体の動き

新潟県中越地震における各種団体の動き
災害時応援協定

都道府県

１０/
２６

・厚生労働省が各都道府県知事に「保健師派遣」の要請
・北海道・東北被災建築物応急危険度判定協議会
長が被災建築物応急危険度判定業務を要請（社）日本水道協会関東支部が水道復旧支援の要
請・福島県が協定を通じた避難所要員の派遣を北海・１０都県建築物応急危険度判定協議会が被災建築
道・東北ブロックに要請
物応急危険度判定業務を要請
２団体が先遣隊を派遣
・全国知事会から各都道府県宛に現地情報につい・国土交通省住宅局より被災建築物応急危険度判て発信を開始定の派遣要請・総務省から都道府県知事，政令指定市長に職員派遣の要請
・厚生労働省は現地ボランティアセンターのボラ
ンティアコーディネート業務の支援のため，都道府県に対し，協力を要請

・関係省庁連絡会議を開催
・国土交通省東北地方整備局を通じて各地方整備局を経て，各都道府県へ被災建築物応急危険度
０：２８ 震度５弱の余震判定業務を要請
６：０４ 震度５弱の余震
・新潟県下水道課より北海道・東北ブロック下水 ・岩手県から支援等の調整要員を新潟県庁へ派遣 ６団体が先遣隊を派遣
１０/２５・新潟県知事から全国都道府県へ医療救護活動や
道災害応援連絡会議申し合わせに基づき下水道
心のケア活動への参加を依頼
災害に対する応援の要請
・総務省から都道府県知事，政令指定市長に物資の提供，職員派遣などの復興支援を要請

・（社）日本水道協会関東支部が給水支援要請
・厚生労働省より日本水道協会に対し，被災した
１４：２１ 震度５弱の余震
水道事業者への支援を要請
・２：１５ 新潟県知事から海上保安庁第九管区保・厚生労働省より各都道府県に対し，応急復旧の安本部長に対し，情報収集及び人命救助の災害ための緊急支援を要請
・福島県が新潟県庁へ支援等の調整要員を派遣
救助要請
・総務省消防庁から北海道・東北知事会の道県，・新潟県知事から北海道・東北ブロックへ協定を ３団体が先遣隊を派遣
１０/２４・発災直後にあった全国からの救援物資の問い合
隣接県（群馬，長野，富山，石川）に対して， 通じて食糧支援の要請
わせには直接被災地へ送るよう返答
新潟県から要請があった場合に応援が可能かど
・市町村情報ネットワーク掲示板を活用するよううかの意向を確認
県内市町村に通知
・総務省消防庁から全国知事会に支援を口頭で要請

１７：５６ 新潟県中越地震（最大震度７）
１７：５６ 県災害対策本部設置
・内閣府政策統括官付企画官等からなる先遣隊を新潟県へ派遣１０/２３ ・消防庁に緊急消防援助隊の派遣を要請
・陸上自衛隊第１２旅団長に対し，情報収集に関す ・消防庁先遣隊を新潟県に派遣
る災害派遣要請

日時

表５

３４２
舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究新潟県の動き

政府・省庁・各団体の動き

災害時応援協定

都道府県

11/
9

11/
8

11/
5

被災しなかった新潟県内市町村と県が合同で新潟
１１/４
県中越地震支援対策協議会を設立

１１/
２

・総務省自治行政局公務員部公務員課から都道府
県へこれまでの行われた人的支援については短期の職務命令による派遣の扱い（公務出張）の対応が適当であり，その場合は特別交付税措置の対象となる旨を連絡
・中部圏知事会構成県が避難所支援を開始（～ 11/
12）

・関東地方知事会構成県が避難所支援を開始
（～１１/
８）

１団体が先遣隊を派遣

１団体が先遣隊を派遣

１０/
２９

１１/
１ ・災害対策本部にて物資の受け入れを一元化

・福島県が協定を通じて，被災した道路，河川，
砂防等公共土木施設の災害復旧業務の要請
・北海道・東北ブロックから，全国知事会の全国１団体が先遣隊を派遣協定に定める広域応援の要請
・全国知事会が新潟県中越地震対策都道府県連絡
本部を設置
・全国協定に基づき，新潟県から全国知事会に対・厚生労働省が都道府県に対し，罹災地域におけ し，避難所の支援要員の派遣要請
る社会福祉施設等の入居者等の生活を確保する ・全国知事会は関東地方知事会及び中部圏知事会
ため職員派遣の協力を要請
に対し１１月４日から１２日までの間に１００名による応援を連絡

・全国の国立大学病院に対して，文部科学省から・新潟県が，新潟県と隣接する県に対して，清掃 医療支援の具体的な検討と実施を要請
・全国知事会が新潟県中越地震対策都道府県連絡５団体が先遣隊を派遣
車の派遣要請・厚生労働省は被災者に対する医薬品等の提供等 本部を設置のため，都道府県に対し協力を要請

・環境省が，新潟県と隣接する県に対して，清掃 ・北海道・東北ブロックから１００人の避難所支援開
６団体先遣隊を派遣
車の派遣要請始（～１１/
４）

１０/
２８

１０/
２７１０：４０ 震度６弱の余震

日時.J
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自然災害科学 J

３４３

３４４

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究（５）支援なし

きく３つに分けられる。
ここでは，特に，先遣隊の派遣に注目したい。

支援なしは，物的支援および人的支援，施設提先遣隊については，質問紙調査（３．
１参照）にお供は行わなかったという広域支援を控えたケース

いて，回答を得た４２都道府県の半数以上が何らかを指す（見舞金の送付を考慮に入れると４６都道府の形で情報収集要員として先遣隊を派遣し（表５

県のすべてが支援をしているが，ここでは見舞金参照），うち５割以上の県が，先遣隊の情報によの送付は除外して考える）。支援を控えたというり現地で不足している人的・物的支援を行った，

該当県は２県あり，両県とも，同時期に台風２３号

もしくは先遣隊の情報により支援送付を控えたとなどの被害を受けており，物的・人的支援に関し回答している。先遣隊派遣の理由としては，新潟ては控え，見舞金のみの送付を行ったと回答して県では被害の全容や市町村の支援要望内容等を入いる。これは，同じハザードが原因で複数都道府

手できていない状況であったことから，独自の情県が同時被災するケース（１章で述べたスーパー

報収集体制を確保したかったため，という回答が広域災害など）に加え，まったく異なるハザードあり，また類似の回答が複数みられた。これは，により同時期に被災していた場合，広域支援が期

被災地外では，支援のための正確な情報の入手が待できないケースもあるという教訓を示してい困難であったことを意味している。しかしながる。

ら，多くの団体が被災地へ直接先遣隊を送り，ニーズ調査等を行った情報に関しては，各自，情

４．
３ 都道府県と市町村の連携支援の形態報を入手したまま自身の機関内に情報共有をとど

本節では，支援側の都道府県が市町村の支援をめており，明確に県内の団体に情報提供を行った

調整したケースも考慮して，都道府県と市町村の団体は５団体のみである。情報を保有する団体か調整について整理する。

らの情報発信がうまくなされていなかった結果と図６は都道府県と市町村の調整を示したものでして，「被災市町では災害の対応で混乱しており，ある。図のとおり，１）市町村に都道府県が情報

各県からここに来る先遣隊に対応することができ提供を行い，市町村が支援をした形態，２）都道ないとの申し出もあった」という問題が浮上して府県が県内市町村の物資送付や職員派遣を取りまいた。

とめる調整の形態，３）市町村が独自で支援し特

表６

支援内容別要請主体

要請主体

国

支援内容

厚生労働省

保健師，医療チーム，こころのケア

農林水産省

災害復旧業務（農業用施設），農業土木，山地災害危険地区等，災害査定現地調査

文部科学省

こころのケア

林野庁

林道，治山

国土交通省砂防部

土砂災害調査支援

国土交通省都市・地域整備局 被災宅地危険度判定
国土交通省東北地方整備局

応急危険度判定
応急危険度判定協議会（山形）協議会など 下水道応援連絡会議
日本水道協会

下水道
給水

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自然災害科学 Jに県の調整がない形態，の大きく３つに分けられ
る。

態である。
都道府県と市町村で支援調整を行ったか，という１）の情報提供の形態とは，主に，都道府県が設問に対して，調査の回答が得られた４０都道府県の収集した情報を県内市町村へ流し，それによってう ち，１）の 情 報 提 供 を 行 っ た の は１４団 体 の３５市町村が独自に支援を行ったケースである。例え％，２）の調整を行ったのは，１６団体の４０％，３）ば，県が「被災県からの救援物資・ボランティア

が１０団 体 の２５％ で あ る。し か し，２）の 調 整 をの情報を入手し，市町村の健康福祉部局に FAX

行った１６団体のすべては，支援すべてを取りまとにより情報提供した」結果，その情報にもとづき，めたわけではなく，物的支援の一部を取りまとめ支援が行われたことなどがそれにあたる。なお，て一括送付した，など，一部の調整にとどまって市町村の方から県に積極的に情報提供を求めるといる。県が主導的に調整を行わなかった都道府県いう例もあった。

側の理由としては，「姉妹都市などで独自に支援を

２）の都道府県が調整を行った形態としては，している市町村もあったため，あえてとりまとめ

都道府県が市町村に支援可能かどうか照会し，調を行う必要はないと思った」，などの回答があっ整を行った（情報調整）形態と，物資提供時に偶た。

然都道府県の輸送能力に余裕があったため，複数の市町村からの支援を一括して送付した（物理的５．問題点と改善策

調整）形態，以上２つの形態がある。例えば，前本章では，新潟県中越地震における都道府県の者については，「応急危険度判定士の派遣依頼を県支援を通じて明らかになった問題点を整理する。

が受けて，県，市町村との連携による派遣チーム

具体的には，広域支援体制に関する主な問題点でを構成した」場合のように，県が主導権をとった

ある，費用負担，調整の大きく分けて２つの問題

ケースと，「罹災証明発給事務職員の派遣にあたっ点について検討する。

ては，県内市町村に要請し，市町村職員も長岡市に派遣した」など，市町村職員の専門性を生かし

５．
１ 費用負担て連携を行ったケースとがある。後者に関して費用負担に関する法的基盤は，①災害対策基本

は，「県が，輸送能力に余裕があったため，協力の法，②協定，③地方自治法第２５２条の１７，④地方

申し出があった市町村の支援物資も併せて輸送す

交付税措置の４つであった。ここでは物的支援とることとした」ケースなどである。

人的支援の２つに分けて考えてみよう。まず，物

３）はまったく市町村が独自に支援を行った形

的支援には，①，②，④の３つが関係しており，①，②によると支援に要した経費は原則として被災県の負担と規定されている。一方で，④は，応援をした地方公共団体への財政措置であり，応援をした地方公共団体へは地方交付税による補填があるという規定である。つまり，①，②とは若干異なり，応援側に費用負担が課せられる可能性があり，その場合には税制措置があるという考えである。
人的支援には①から④すべてが関係している。
人的支援にかかわる費用負担の規定は支援に要した経費は原則として被災県の負担となっている。
しかし，大規模災害時の北海道・東北８道県相互

図６ 都道府県と市町村の調整

応援に関する協定（ブロック協定）実施細目には，

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舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究「協定第８条の規定にかかわらず，被災道県の被府県へ無償による応援要請を行ったり，各省庁を災状況等を勘案し，特段の事情があると認めると通じ，縦割りで各都道府県担当部局へ応援要請を

きは応援に要した経費の負担について，被災道県行った」と指摘している。

と応援道県との間で協議することができるものとする」と規定されている。

この点に関して都道府県からは，「今回のケース
では無償ということで支援をしたが，今後協定にこのようなルールがある中，費用負担に関し基づかずに支援する場合においてのルール作りがて，総務省自治行政局公務員部は，１１月５日に，必要である」，「今回のように全国規模で支援が行「新潟県中越地震及び台風に伴う災害対策のためわれる場合には，支援経費の精算だけでも被災地の職員派遣の際の取り扱いについて」と題した文

職員に多大な事務負担を強いることとなるため，書を全国都道府県市町村宛に送付している。この

新たな精算のルールを検討すべきではないか。特文書では，地方自治法の解釈について，職員派遣に被災地に対して交付税等により国から経費が補に関しては短期の職務命令による派遣の取り扱いてんされるものについては，被災地を経由せず（公務出張）と考えることが望ましいこと（支援側に，直接国から支援自治体に経費補てんをする等の経費負担），またその際の財政措置には特別交のルールを作るべき」といった新たな合意ルール

付税措置があること，以上２点を連絡しているを求める声が多数あがっていた。また，「応援要請（この文書は，阪神・淡路大震災時に全国の地方公をした都道府県が持つのが基本であるが，被災し共団体宛に発行されたものと同様の内容である）。

た都道府県がこのことにより応援要請することを特別交付税措置はあくまで応援等を行った事後の躊躇することがないように，国の支援を明確にす財政措置であり，既存のルールでは，要請側つまる必要がある」といった，協定を締結しているがり新潟県が支援にかかった費用すべてを負担するゆえに費用負担が気になり，支援要請をためらこととなっている。この結果，協定を通じてすでう，といった本来の協定の目的に反することがなに行われた支援に関しても，支援側の判断で費用いよう指摘する意見もある。ルールが曖昧な上請求を辞退することも可能となってしまい，費用に，特別交付税との関係もあり，ルールの取り扱負担のあり方がさらに不明瞭になった。

いも曖昧であったことが今回の広域支援を通じて

新潟県庁への聞き取り調査によると，新潟県中明確になった費用負担の問題であると考える。費

越地震の広域支援において，新潟県が費用を負担

用負担の問題について４２都道府県中，１４団体が指したのは，ブロック協定および全国協定を通じた摘している。今後は，多くの県が指摘したよう要請に応じて行われた支援のみである。つまり，に，地方交付税措置を踏まえた，国，被災県（市ブロック協定もしくは全国協定にもとづいて新潟町村），支援県（市町村）の費用負担の考え方を検県からの正式な要請がなかった支援に関しては，討の上，新たなルール設定，また設定されたルー

ブロック協定を締結している道県においても費用ルの運用の徹底が必要であろう。今後検討する新は支援側の負担で，あくまで善意の支援との取りたな費用負担ルールでは，一概に支援を要請した扱いとなっているのである。例えば，国等からの側のみが負担する，と取り決めるのではなく，支要請もしくは独自の情報収集にもとづく支援がそ援側と被災側双方の相互理解を得られる形で，費れにあたり，これらはすべて支援側の都道府県が用折半のあり方を検討する必要があろう。そのた費用負担をしている。もちろん，独自に支援をめには，民間企業などが締結する協定を参考にし行った県はすべて応援側の費用負担である。これ

たり，隣接県もしくはブロック協定ベースで災害らの動きに対してある県は，「全国協定において，時のための積立金のようなものを用意することな経費は原則として応援を受けた被災県の負担とどが改善策につながると考える。

なっているため，被災県は全国知事会を通じた当該協定にもとづく応援要請を行わず，直接各都道

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５．
２ 調整

あったため，保健師を担当している医療対策室が４章では，各都道府県が行った広域支援につい窓口となって進めていたが，一方では医療チームて述べた。各都道府県が広域支援をする際に受け派遣の情報もあり，国の窓口が一本化されていな

た要請および支援調整（情報）には，１）各種協

かったために，ボランティアを求めているのか，

定，２）国・協議会など，３）独自の収集情報の大あるいは阪神・淡路大震災の時のように各都道府きく分けて３つがあると説明した。それに付随す

県に医療チームの派遣を要請しようとしているのる結果として，調整を行う団体も複数存在し，新かがわからず，厚生労働省担当課がそれぞれで動たな要請・調整ルートも発生した。１）協定に関いているようにしか見えなかった」という指摘でしては，ブロック協定，全国協定の場合は福島県ある。

が要請・調整を行い，個別協定の場合は新潟県と被災建築物応急危険度判定の例も紹介しておこ

支援県の間で要請・調整が行われた。２）国，協う。被災建築物応急危険度判定に関しては，全国議会などでは，各省庁が要請を行い，団体ごとに被災建築物応急危険度判定協議会が重要な役割を被災地と直接調整を行った。３）独自の情報収集担った。新潟県中越地震の際には，実際の要請，による支援は，各団体が被災地と調整を行った。

情報提供等は国土交通省東北地方整備局から各地

これら全体を眺めると，協定は協定で動き，国は方整備局を経て行われた（表５）。同時に，国土交

国，協議会は協議会，独自支援は地方公共団体ご通省住宅局からも被災建築物応急危険度判定に関とに動いており，支援側の団体間での支援の調する要請が行われている。また，全国被災建築物

節，連携は一部のみである。その結果として各団

応急危険度判定協議会における北海道・東北ブ

体が先遣隊として情報を独自に入手し，被災市町

ロックの幹事県は山形県であったため，山形県を村と調整を行うこととなった。よって，協定と一通じての要請・調整や，「大規模災害時の北海道・部の協議会は別として，ほとんどは要請のみで全

東北８道県相互応援に関する協定」を通じての要

体を見据えた支援調整は行われていなかった。

請・福島県による調整もあり，複数ルートでの動

しかし，その支援要請でも，複数から要請がなきがあったことがわかる。つまり，１）－３）とされ混乱したケースが確認された。例えば，新潟

いった，情報入手ルートは存在するが，調整役と県と各省庁，協定などから類似の依頼が行われた

なるのは一部であり，要請はするが，調整は行わことなどがそれにあたる。保健師の派遣を例に考ないといった国の現状が結果として全体的な支援

えてみよう。保健師の派遣については，被災者がをさらに複雑化してしまっている。

広範な地域に分散していること，また，今後，避複数の支援要請・調整ルートを設定しておくこ

難所等による住民の避難生活が長期化することがとは，非常時のバックアップにもなるなど利点が想定されることから新潟県と協議を行い厚生労働ある。しかし，複数ルートから要請があったこ

省で一元的に要請を行うことになった。これをうと，全体を見据えた調整がなされなかったことにけて，１０月２６日に，厚生労働省が各都道府県知事

関して，批判的な意見も出ている。例えば，「都道に保健師派遣の照会文書を FAXで送っている（表

府県への要請が国の省庁からのものであったり，

５）。また，同時期に，医療チームの派遣依頼も広域応援協定にもとづくものであったりとバラバ行っている。一方で，前日の２５日に新潟県知事かラ，窓口を一本化すべき」，「国の各省庁から都道ら全国都道府県へ医療救護活動や心のケア活動へ

府県に対し，職員の派遣要請が行われることがの参加を依頼していることから，これらすべてがあったが，被災県の必要とする人材と人数を把握

同じ派遣要請なのか，また別の派遣要請なのかがし，各都道府県に対応を求める一本化した窓口の不明瞭で，混乱する県もあった。国からの要請に必要性が感じられた」，「今後の被災者支援は，広も複数の窓口があったとの指摘がある。例えば，

域支援・連携が必要な場合も想定されるので，国「当初，厚生労働省からの依頼が保健師の派遣でにおいては関係省庁間で十分連携の上窓口を一本３４８

舩木・河田・矢守：大規模災害時における都道府県の広域支援に関する研究化していただき，各都道府県窓口に対して，支援ニーズとともに被災地への支援に関する情報がリ要請する体制としてほしい」といった，一元的なアルタイムでわかるようなものがあれば，前章で支援要請および調整を求める声があがっている。

指摘したような問題のいくつかは解消されるので阪神・淡路大震災以降，法律改正，協定の推進とはないだろうか。I
T化の現在，パソコンを通じいう新しい仕組みを行ってきたが，災害対策基本

た情報共有のシステムの構築はさまざまな分野で法で決められている国，都道府県，市町村の役割開発されており，被害情報ではあるが広域津波情と協定の互換性を検討し，分野別の協議会や協定

報システム（TRUST） などはリアルタイムで得をどのように位置づけるべきか，明確にする必要られる情報を集約し，その情報を共有することをがあると考える。

目的に開発され，かなり精度が高いものが完成し

６．広域支援情報プラットフォームの必要性１６）ている。広域支援についても，リアルタイムで被災地のニーズと支援情報が同時に閲覧，更新できるようなシステムが必要であると考える。そうす

新潟県中越地震における都道府県の広域支援でれば被災地へ問い合わせることなしに自動的に支は，協定と協議会，被災県，省庁の要請が並行に援側で調整を行うことができるのではないか。こ

行われていた。また，調整も一部でしか行われてこでは，少し，どのようなシステムが望ましいかいないため，支援全体を見ること自体難しい状態

検討をしておく。都道府県が被災地からの情報がであった。では，どこが支援の調整役となるべき少ないために，独自に支援のために行った最大のであろうか。支援の調整は行うべきであろうか。

情報収集方法は先遣隊の派遣である。よって，先理想としては，都道府県が県内市町村の支援を調遣隊が収集するような情報を，被災都道府県が積整し（窓口の減少），総合的に国などが調整役とな

極的に収集し，リアルタイムで発信することに広る。そしてその調整役が，全体の需要と供給を見域支援のための情報システムの意義があろう。ま据えて明確にいつ，どこに，なにが，どれくらいた，被災県のみならず他都道府県等が収集した情必要かを要請し，支援調整を行うことであろう。

報も合わせて載せると，各自が保有する情報を共仮に，調整役が存在し，明確な要請がなされる有することができる。載せるべき情報としては，と，少なくとも各地方公共団体は明確に要求され被災地が求める支援のニーズ，必要量，必要期間

たものを期日までにそろえ支援することに専念でなどとともに，交通情報や職員派遣であれば宿泊

き，各自がばらばらに送るような先遣隊も減少

先情報など被災地でしかわからないような情報をし，結果として被災市町村の負担も軽減できると盛り込むべきである。今後，さらに大規模かつ広考える。しかしながら，現実には，国の調整どこ

域な被害を及ぼす災害が想定されている現在，広ろか都道府県と県内市町村の調整ですら簡単では

域支援は不可欠であり，窓口の一本化，支援の調ない。都道府県からは，「市町村も被災地と姉妹都

整，連携といったことを目指す第１歩として，支市や他の事業関連で独自に協定を締結しているこ

援情報だけでも共有できるような体制の構築は早ともあるため，特に県が調整を行わなかった」と急に整備されるべきと考える。

いう回答もあり，都道府県における窓口の一元化の難しさを示している。つまり，各団体の現状を謝辞

考えると，直ちに窓口を一本化するということは本研究の遂行にあたり，新潟県庁をはじめ，全現実的でなく，これらの体制の構築には長期的な国の都道府県庁の方々に質問紙調査・聞き取り調

視野が必要である。

査等でご協力いただいた。ここに記して深く感謝

全体的な調整を一元化することが無理としても，仮に，全体的な支援情報が共有できるような情報プラットホームシステムがあり，被災地のの意を表する。

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自然災害科学 J

参考文献
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１４）東 京 都：新 潟 県 中 越 地 震 調 査 報 告 書，２０９p，
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１６）越村俊一他：東南海・南海地震津波対策に向けての広域連携情報ネットワークの提案，地域安全学会論文集 No．
６，pp．
１３９１４８，２００４．
（投 稿 受 理：平成１７年７月２５日
訂正稿受理：平成１８年７月１０日）

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