CPBCorporate Partnership
Board

Revízia procesov tvorby
cenových odhadov prediaľničné projekty
Príklad SlovenskaManažérske zhrnutie

Revízia procesovtvorby cenovýchodhadov prediaľničné projekty
Príklad SlovenskaManažérske zhrnutie

EXECUTIVE SUMMARY – 1

Manažérske zhrnutieČo sme vykonali
Táto správa analyzuje slovenský prístup odhadovania nákladov výstavby diaľnic a rýchlostnýchciest (ďalej len „diaľnice”) a porovnáva ho s medzinárodnou praxou. Diaľnice predstavujú
jeden z najlepších štartovacích bodov pre analýzu infraštruktúrnych projektov, a to vďaka všeobecne
lepšej dostupnosti dát a lepším možnostiam úspešne získať medzinárodné porovnanie. Táto štúdia jezaložená na konkrétnych príkladoch odhadovania nákladov, hĺbkových rozhovoroch s miestnymi
expertmi a rozsiahlej ex post analýze porovnávajúcej konečné náklady projektov s odhadmi z rôznychfáz projektovej prípravy. Analýze bolo podrobených všetkých 28 diaľničných projektov na Slovensku,ktorých výstavba začala po roku 2005 a boli uvedené do prevádzky do konca roka 2016. Analyzované
projekty predstavujú podstatnú časť celkových verejných kapitálových výdavkov na dopravnúinfraštruktúru na Slovensku. Závery ex post analýzy boli porovnané s medzinárodnými skúsenosťami.
Je dôležité upozorniť, že toto hodnotenie neslúži ako nástroj na meranie, či sú jednotlivé projektydrahšie, než by mali byť. Odhady nákladov projektov nie sú jediným spôsobom merania efektívnosti
realizácie projektu. Napriek tomu nepresné odhady nákladov môžu viesť k výberu a výstavbe
neoptimálnych projektov, môžu spôsobiť problémy s rozpočtovaním a môžu zavádzať účastníkov
verejného obstarávania ako a môžu tiež viesť k ďalším negatívnym dopadom.

Čo sme zistili
Slovenský prístup vykazuje rozdiely v porovnaní s medzinárodnou praxou v rozvinutýchekonomikách vo viacerých oblastiach.
Po prvé, konečné náklady slovenských projektov boli v priemere o viac než 20 % nižšie oprotiodhadu štátnej expertízy (ďalej len „ŠE“), ktorý je spracovaný v počiatočných fázach prípravy.
V iných krajinách podobné projekty zaznamenávajú v priemere prekročenie rozpočtu o 20 %.
Primárnou príčinou nadhodnocovania odhadov nákladov na Slovensku sa javí používanie vysokých
jednotkových cien pri tvorbe odhadov ako následok chýbajúcich údajov o historických jednotkovýchcenách. Používanie nepresných odhadov jednotkových cien môže negatívne ovplyvniť analýzu
prínosov a nákladov (CBA) ako aj výber projektov.
Systematická chyba v odhadoch pretrváva v predpokladanej hodnote zákazky (ďalej len „PHZ“)slúžiacej na informovanie o nákladovosti projektu pri verejnom obstarávaní. Príčinou je zrejme prílišveľká závislosť na skorom odhade ŠE. Identifikované boli konkrétne prípady, kde bola PHZ stanovená
na základe vyššieho a menej presného odhadu ŠE, a to napriek nižšiemu a presnejšiemu odhadu
vypracovanému v neskorších fázach projektovej prípravy.
Empirické dôkazy naznačujú, že redukcia neistoty pri obstarávaní infraštruktúrnych projektov
ovplyvňuje cenové ponuky. Štúdia z roku 2008 napr. zistila, že oznámenie spoľahlivého odhadu
nákladov viedlo k udržateľnému poklesu cenovej ponuky pre komplexné práce o 9 %. Z tohto pohľadupredstavuje využívanie nepresných odhadov premárnenú príležitosť pre lepšie informovanie trhu a prelepšie cenové ponuky.
Neexistuje adekvátna databáza historických cien špecificky zameraná na diaľničné projekty,ktorá môže v odhadoch nákladov slúžiť na oceňovanie materiálu a prác. Takáto databáza je hlavnýmnástrojom na vytváranie spoľahlivých odhadov nákladov. Jej absencia tiež spomaľuje identifikáciu

EXECUTIVE SUMMARY – 2

prípadných kartelových dohôd na stavebnom trhu. Namiesto toho sú odhady na Slovensku založené na
oficiálnych štatistikách ako všeobecný index cien stavebných prác, čiastkových databázach odhadcov
cien (projektantov a ad hoc prieskumov u dodávateľov stavebného materiálu). Tieto obvykle nedokážureflektovať prípadné cenové pohyby pri diaľničných projektoch alebo zľavách pre veľké
infraštruktúrne projekty.
Posudzovanie rizík v súčasnom procese odhadu nákladov nie je plne v súlade so zahraničnou
praxou. V ideálnom prípade by malo posudzovanie rizík identifikovať hlavné riziká projektu, ichpravdepodobnosť a potenciálny dopad cez projektovú štruktúru. Takéto výstupy by mali byť použité
na nastavenie základného odhadu. Na Slovensku je k základnému odhadu nákladov nominálne
pripočítavaná rozpočtová rezerva 8 – 12 %. Tento odhad nie je navyše v priebehu nasledujúcich fáz
projektovej prípravy konzistentný. Iná rozpočtová rezerva je bez akéhokoľvek prínosu zahrnutá v PHZ
alebo v zmluve o dielo.
Systémový prístup k zabezpečovaniu kvality (quality assurance) a revidovaniu investičného
programu sa zdá byť nedostatočný. Až do začiatku verejného obstarávania sú projekty náchylné navýznamné zmeny. Následkom toho vznikajú rozdiely medzi skorým odhadom ŠE a posledným
interným odhadom vychádzajúcim z detailnej dokumentácie. Pri niektorých projektoch ide
pravdepodobne o dôsledok zväčšovania alebo zmenšovania rozsahu prác. Komplexné zabezpečovanie
kvality a revízia investičného programu je dobrou praxou a pomáha počas projektovej prípravy.
Rovnako neexistuje formálne rozhodnutie o realizácii stavby, ktoré by konzistentne vyžadovalodosiahnutie určitého stupňa projektovej prípravy, poznania výšky nákladov a prínosov a ďalšíchinformácii nevyhnutných k odsúhlaseniu projektu. Mal by byť zadefinovaný takýto súbor údajov preúčely prijímania rozhodnutia v čase, keď úrady formálne odsúhlasujú projekt a preberajú
zodpovednosť za jeho realizáciu. Jeho absencia má následky pri prioritizovaní projektov, určovanízodpovednosti a ex post hodnotení realizácie. ŠE je ako súčasť plánovacieho systému odsúhlasená
ministrom dopravy, toto sa však uskutočňuje príliš skoro v procese prípravy projektu.
Pri porovnaní výsledku obstarávania a konečnej ceny projektu bolo identifikované systematické
prekročenie rozpočtu o 9,3 %. Toto porovnanie (odlišné od vyššie uvedeného porovnania skorého
odhadu ŠE a konečných nákladov) slúži len na vyhodnotenie plnenia zmluvy. Prekročenie rozpočtu
o 9,3 % je porovnateľné s dostupnými skúsenosťami zo zahraničia, napriek tomu však vytvára priestor
pre skvalitnenie obstarávania a projektového manažmentu.
Z hľadiska včasnosti realizácie, výstavba slovenských diaľnic v priemere nevybočuje z radu
medzinárodných porovnaní. Trend v oneskorení realizácie jednotlivých projektov je ale napriek tomu
znepokojujúci. Toto platí aj v prípade odhadovania nákladov - nepresnosť oboch, ŠE aj PHZ, s časomnarastá.

EXECUTIVE SUMMARY – 3

Čo odporúčame
Vybudovať kapacity potrebné na lepšie odhady nákladov diaľničných projektovOdhadovanie nákladov vykonávajú na Slovensku najmä projektanti. Rozšírenie dostupnýchzručností a uvedenie špecializovanejších profesií pomôže investičným organizáciám zlepšiťodhadovanie nákladov vrátane s tým súvisiacich procesov. Konkrétne ide o rozpočtárovšpecializujúcich sa na stavebné projekty (Quantity Surveyor), plánovačov investičnýchprogramov a manažérov rizík.
Vytvoriť verejnú databázu historických jednotkových cien pre diaľnice a ostatnú infraštruktúru
Pre lepšie informácie o budúcich odhadoch nákladov by mala byť vytvorená voľne dostupná
databáza jednotkových cien už realizovaných infraštruktúrnych projektov, prevádzkovaná verejnýmsektorom. Tieto dáta budú tiež užitočné pri definovaní vzorcov na výpočet variability nákladov,poskytnú robustnejšie informácie o cenotvorbe pre dodávateľov a pomôžu monitorovať pohyby cienpri prešetrovaní kartelových dohôd. Tieto dáta budú prinášať úžitok aj pri hodnotení projektov úradmia v rozhodovacom procese.
Zaviesť komplexné zabezpečenie kvality počas celého procesu prípravy projektu
ŠE by sa mala stať súčasťou komplexného systému zabezpečenia kvality (Quality Assurance)
infraštruktúrnych projektov ako aj investičných programov. Tento systém by mal zahŕňať identifikáciu
a výber projektov, manažment zmien, odhadovanie nákladov a prínosov, spôsob obstarávania a
riadenie zákazky. Systém by mal nasledovať zahraničnú prax, kde je zabezpečenie kvality vykonávané
externými expertmi. Je potrebné, aby títo experti boli nezávislí v najvyššej možnej miere, napr.
vyberaní prostredníctvom ministerstva financií alebo Najvyššieho kontrolného úradu.
Vykonávať systematické hodnotenie rizík ako neoddeliteľnú súčasť odhadovania nákladov
Súčasné praktiky odhadovania nákladov môžu byť vylepšené zahrnutím systematického
hodnotenia rizika, čo umožní vytvoriť odhad nákladov upravený o výšku rizík alebo odhad založenýna teórii pravdepodobnosti. Štát, resp. Národná diaľničná spoločnosť by mali vytvoriť manuál sdetailným popisom procesov. Pri zaškoľovaní a technickej pomoci by mohli byť využité znalosti
zahraničných inštitúcií so skúsenosťami v oblasti manažérstva rizík.
Zlepšiť proces manažmentu infraštruktúrnych projektov a programov
Komplexné posudzovanie tejto časti systému plánovania nebolo podstatou tejto správy, avšak
naše predbežné analýzy naznačujú, že chýbajú niektoré dôležité predpoklady pre jeho správne
fungovanie. Štát by mal definovať úroveň detailu a presnosti cenových odhadov vyžadovaných v
rôznych stupňoch projektovej prípravy. Tieto stupne by mali byť previazané s rozpočtom, procesom
programovania a prijímania rozhodnutí, s jasne definovanou zodpovednosťou za ich vykonanie. Malby byť zadefinovaný a napĺňaný oficiálny harmonogram investičného programu. Toto vyžadujedodržanie princípov systémového inžinierstva, začať s predstavou cieľového stavu a počas celého
procesu kontrolovať realizáciu projektu.
Rozšíriť analýzu z tejto správy a vyhodnotiť, či slovenské diaľnice predstavujú hodnotu za
peniazeAk sú faktory mimo procesu odhadovania nákladov nesprávne riadené, obvykle
prispievajú k nárastu nákladov. Toto súvisí aj s otázkou, ako sa slovenským diaľniciam daríz hľadiska hodnoty za peniaze. Tieto faktory sa týkajú identifikácie a výberu možností, manažmentuzmien a analýzy nákladov. Relevantný je tiež postup pri obstarávaní vrátane otázky výberu činností,ktoré by vzhľadom k veľkosti slovenského trhu mali byť obstarávané alebo spracované interne,aktivita trhu a očakávané využitie kapacít v budúcnosti, konkurencieschopnosť trhu a riadenie projektu
po ukončení zmluvného vzťahu alebo iných prvkov vhodných na sledovanie. V neposlednom rade byanalýza by mala byť rozšírená o vykonávanie údržby.

Revízia procesov tvorby cenových odhadov pre diaľničné projekty
Príklad Slovenska

Prebiehajúci rozvoj diaľničnej siete vedie na Slovensku k snahám
zlepšiť výber projektov a vo všeobecnosti spravovanie infraštruktúry.
Táto analýza skúma v kontexte medzinárodných skúseností slovenský
prístup k tvorbe cenových odhadov pre diaľničné projekty. Presnosť
cenových odhadov na rôznych stupňoch projektovej prípravy
ovplyvňuje výber projektov, plánovanie rozpočtu alebo cenové
ponuky uchádzačov o realizáciu projektov. Táto analýza navrhuješirokú škálu opatrení, ktoré môžu zlepšiť presnosť cenových odhadov.

2 rue André Pascal
F-75775 Paris Cedex 16
T +33 (0)1 45 24 97 10
F +33 (0)1 45 24 13 22
Email: contact@itf-oecd.org
Web: www.itf-oecd.org

2018-01/Photo credit: NDS.

International Transport Forum