自然災害科学 J. JSNDS 40 -4 509 -515（2022 ）オープンフォーラム

令和 3 年度日本自然災害学会主催
オープンフォーラム

東日本大震災教訓に学ぶ『復興まちづくり10年の検証』

上月康則1

1 ．フォーラムの概要

2 ．基調講演「東日本大震災からの復興の空間計画・まちづく

第40回日本自然災害学会オープンフォーラムはり」姥浦道生（東北大学教授）

日本自然災害学会と徳島大学が主催となり，2021
年 9 月10日（金）にオンラインで開催された。参加者からは事前に質問，意見を収集し，各講演者の講演内容やパネルディスカッションに反映させた。
オープンフォーラムではまず，日本自然災害学会会長の目黒公郎東京大学生産技術研究所教授の開会挨拶に始まり，徳島大学環境防災研究セン
ターセンター長上月康則教授による主旨説明，その後，基調講演（姥浦道生（東北大学教授））と 3

写真 1

つの話題提供（福島奨（国土交通省四国地方整備姥浦道生教授による講演（1）東日本大震災とその前提条件の特徴

局総括防災調整官），坂東淳（徳島県危機管理環境部危機管理事象統括監，徳島大学客員准教授），今回の津波に対する復興まちづくりの前提条件

井若和久（徳島大学人と地域共創センター，（一という点では，①高い，内陸で生活すると安全だ社）さいわい代表））があり，最後に上月康則センが海に近く，低いほど危険ということ，②人口減

ター長のコーディネートによりパネルディスカッ

少，少子高齢化，産業の停滞・不振といった地域ション（「よりよい復興まちづくり」にするための課題に対応する必要があったこと，③その一方で取り組み，重要なこと」）が行われた。なお，参今回は潤沢な予算がついて，自治体の負担は基本

加者数は150名であった。フォーラムの目的は，的には 0 に近く，計画の自由度，実現性も高いと「東日本大震災の被災地での10年間の復興まちづいう特徴があった。

くりに学び，近い将来，南海トラフ巨大地震が発（2）復興の空間計画の特徴とその実現手段生するとされる四国，徳島での「望ましい復興」3 つのケースがあった。①集団移転再建型，②について，研究者，行政担当者らで議論するこかさ上げや堤防などで安全性を確保した上での原と」である。

位置再建型，③個別移転再建型。復興計画の目標
は，①安全なまちづくり，②生活の再建，③生業

1

徳島大学環境防災研究センター

センター長

509

510の再建を環境的，社会的，経済的な持続性の確保，はそれを基に調整し，実現していった。また石巻

防災性向上に配慮し，コンパクトな街をつくるこ

市中心市街地では，住民と周辺の商業者が堤防のとで，被災前の課題の解決も含めて解決する「ピない川湊という歴史に配慮して，堤防と隣接施設ンチをチャンスに」，「復旧」ではなく「復興」との 2 階部分を一体化させた空間を計画，創出した。

いう「Build Back Better」という概念も全面に出

このように地区レベルで総合的な計画を作ることてきた。

が重要である。市町村は，複数の事業を調整し，具体的な計画の方法には地域の特徴を考慮して，地区レベルの総合的な計画にすると地区の魅力を①リアス式海岸型と②平野部型の 2 つあった。空向上させ，無駄の削減ができる。その他にも，大間復興という観点からは 4 つに類型化できる。①船渡市のキャッセン大船渡，女川町の女川未来創

現地再建，②嵩上再建（例：陸前高田市），③高造という民間主導のエリアマネジメントの事例が台へ移転する新市街地整備（例：宮古市田老地区）。

先進的である。

④嵩上げ再建と高台移転をくみあわせたもの。さ（4）広域レベルの調整らに，これらの計画を支える事業には 3 種類あっ

平時での広域連携というものはまだ充分に進んた。①防災集団移転促進事業，②土地区画整理事でいない。例えば，人口が減ってきており，総論業，③がけ地近接等危険住宅移転事業。被災者にとしては広域連携が重要と認識されているが，未は，こうした復興方法への意向調査を行い，そのだその実現のための手段や経験というところまで希望戸数に応じて個々の事業規模を決めていった。

は充分にできていない。そのため，復興において被災者の意向は，2011年当初は無回答が多かったも広域連携はほとんど行われなかった。

「意向確定期」，“当初の集団移転の意向が公営住（5）平時に解いておかなければならない課題宅へ”などと様々に意向が動く「意向変化期」， 3①量的論点：人口減少時代の復興では，以前の年ぐらいして意向が安定する「意向安定期」，さ街を復活させるなど被災者の気持ちを高めることらに仮設住宅の閉鎖に伴う「最終決断期」と 4 期は大切だが，もう一方で冷静な長期的な視点といに区分できる程度に変化していった。

うのも非常に大切。②質的論点：地域の魅力を最防災集団移転促進事業の課題の一つは元の土地大化するようなデザイン，利便性確保，持続性担をどうするのかということ。原位置再建型の課題

保のための総合的な地区レベルの計画が重要。③は大量の空き地が発生しているということがある。

街の復興と人の復興のバランス（相互調整）：将また個別移転再建型の課題には，スプロール市街来的な空間形成 VS 個人の復興意思の 2 つをバラ地が形成される場合があることだが，これは被災ンスさせていくことが重要。④効率性と費用対効

前からの非線引き都市計画区域の土地利用規制の果の観点：今後はより重要な観点になってくる。

課題が顕在化されたとも言える。

⑤さまざまな事前準備・事前復興：（1）前提とし人口動態を見ると，大都市＋周辺都市（例：仙ての「人の死なない防災」。復興のスピードにも台とその周辺）は増加，中都市（例：石巻市，気影響する，（2）地域のビジョンを描く，うちの地仙沼市）は微減，小都市（例：南三陸町，女川町）

域資源は何なんだろうというのが復興のスタートは激減となっている。震災前の人口動態の傾向をの足がかりになる，（3）長期的・積極的な将来像

そのままで，計画的集約化ではなく，非計画的衰を描く，地域の安全性とそれから持続性を踏まえ退と言える。

たバランスのとれた空間であること，（4）土地利（3）地区レベルの計画とその意思決定プロセス

用コントロール，立地適性化計画＋α による誘導

大槌町吉里吉里では，住民の人たちの望んでい策，（5）収用・権利確定（境界画定）の問題，各る復興の形，ハードの形，住民の人たちが大切に

種復興事業実施時の最大のボトルネックの一つ，したいものなどを書いた「デザインノート」を作（6）行政間横割りの壁，県と国と市の役割は？（7）成し，住民主体でまちづくりの計画をした。行政

行政間・内縦割りの壁，各部局にまたがる事業の511

自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）

総合調整機能を誰がするのか？

現場をわかっている市が適している？（8）行政と住民の間の壁，住民の人たちに地域のことについて考えてもらう（4）「四国はひとつ」で対応する四国地震防災基本戦略
四国 4 県経済団体や学識経験者など50の防災関地区に係機関をメンバーとして四国南海トラフ地震対策あった意思決定のシステムとその公定化が重要。

戦略会議を立ち上げ，南海トラフ地震に四国はひ以上のことは，平時の都市計画やまちづくりでとつで対応する四国地震防災基本戦略を策定した。

も重要なことであるが，ほとんど解けていないのそこでは，巨大な地震に対する予防，応急・復旧が現状である。最後に，「災害はその発生以前の対策について重点的・戦略的に取り組む事項が示さまざまな課題を時間を凝縮してより顕著な形でされている。

ことを平時からどのようにするのか？

出演される」のである。つまり，それ以前の課題地震発災後の初動期に被害状況などの情報を迅への平時の取り組みがいかに重要かと言うこと。

速かつ的確に把握することは非常に重要となる。
そこで，整備局ではヘリコプターを常時高松空港

3 ．各講師からの話題提供に配備するなど，地震発生後には直ちに各地の被▼「四国地方整備局における防災対応について」災映像を送信できるように準備している。地上に

福島奨（国土交通省四国地方整備局）

は四国中に約1,460台の管理用カメラが設置されており，道路や河川・港湾の状況を見ることができる。通信衛星の機能や移動中でもリアルタイムに道路の被災状況などの映像を送信できる車載型の通信車両も整備している。他にも，位置座標を持った情報をウェブ地図上に統合表示する統合災
害情報システム DiMAPS を整備している。
南海トラフ地震では瀬戸内海側から太平洋側へ道路啓開の作戦をルート形状から「四国扇作戦」

写真 2

福島奨四国地方整備局総括防災調整官による講演（1）四国地方整備局の防災組織と名付け，四国広域道路啓開計画を作成している。
地震発災後，港湾や航路は漂流物により機能停止状態になる場合があり，その場合に備えて整備局
では海上輸送の BCP を策定するなど，発災時の四国地方整備局の防災グループは，南海トラフ航路啓開に備えている。また，四国内の市町村長

地震など災害の応急対応の迅速円滑化や自治体支と四国南海トラフ地震対策戦略会議のメンバーが援の強化を目的に，平成31年度，統括防災官をヘッ一堂に会し，防災に関する情報共有や意見交換なドとする部に属さない整備局長直系の組織が設置どを行う四国防災トップセミナーも毎年開催してされた。

いる。

（2）TEC-FORCE（緊急災害対策派遣隊）（5）災害に強いまちづくりガイドライン

TEC-FORCE は，災害時に自治体等の被災状

災害による被害を最小化し日常生活の質を向上

況の調査，現地での早期復旧また 2 次災害防止のさせる災害に強いまちづくりに向けた自治体の取技術指導，防災ヘリや排水ポンプ車などの資機材り組みをサポートする観点から，まちづくりガイを派遣し，被災自治体の支援を行う。

ドラインを作成している。「事前復興計画とまち（3）リエゾンづくりの推進」では，事前復興計画の策定や公共TEC-FORCE の被災状況の現地調査班と自治公益施設の高台移転などの実施によって，発災直体との調整役とし派遣し，被災自治体の支援ニー後から防災機能・対応が可能となり，さらには早ズを把握，タイムリーな自治体業務の支援を行う。

期の復興計画の立案ができることで町の機能の回512復に要する時間を大幅に短縮することができるこにすべきであるが，地域で発生する災害は千差万とが述べられている。

別であるから，絶対的な正解はない。自分たちが▼「徳島県の復興指針について」坂東淳（徳島県

どうするのか？

危機管理環境部，徳島大学客員准教授）といけない問題である。

は，やはり自分たちで考えない（2）事前復興とは被災後には，災害によって生じた課題だけでなく，顕在化した平時からの課題にも直面する。復興が遅れると，待ちきれない被災者は自力再建を選択して被災地から流出し，復興事業が終わっても帰ってこないだろう。したがって，大規模災害からの復興を考えるには，事前からの取り組みが不可欠であり，これを事前復興と呼んでいる。南写真 3坂東淳徳島県危機管理環境部副部長による講演（1）策定の背景

海トラフでは100年から150年間隔で大規模な地震が起きているので，被災するイメージは描きやす
く，事前復興に取り組むには適地と言える。
（3）徳島県復興指針

復興の意味は，「一旦衰えたものが再び元の盛復興指針は平成30年 9 月，策定に着手し，令和んな状態に還ること。また盛んにすること（デジ元年12月に出来上がった。「南海トラフ地震」「中タル大辞泉）」であるが，復興ビジョンはひとり央構造線・活断層地震」を想定災害と位置づけ，一人，様々であることから，復興は「我が事」と「まちづくり」「すまい」といったハード対策に加え，して捉える必要がある。そうした，ひとり一人の「くらし」「産業・経済」といったソフト対策まで生活再建がまずあり，その先に地域の復興がある。

対象とした点に特徴がある。基本理念に加え，復地域の復興は，地域を構成する様々なコミュニ興に取り組む手順や事前に取り組むべき事項をまティの再生が不可欠であり，行政だけで出来るもとめた。のではない。大規模災害はこれまで時を重ねて築基本理念としては，①地方創生の視点を持ったき上げてきた社会の仕組や人々の生活をハード，創造的「事前復興」の推進，②自助共助公助の連携，ソフト両面から一気に破壊し，地域において静か③地域コミュニティの維持・再生・育成の 3 つをに進行していた課題が一挙に顕在化する。これら掲げた。特に事前復興については，主要項目の担の，破壊された社会の仕組みや人々の生活の再構い手を明記し，発災前から時系列に，どのタイミ築は，迅速に進める必要がある。

ングでの取り組みが必要かを可視化している。ま

生活の本拠としての「すまい」や暮らしの基盤なり わい

た，災害対策本部と復興本部，いずれが所掌するとなる「生業」をどう確保するか？また，避難所かも提示している。

から仮設住宅，さらに災害復興住宅への流れを十（4）今から出来る事前復興分にデザインしてないと「仮住まい」として転出「いつも」の先に「もしも」が来た時，どうなるした先での暮らしが長引くにつれ，地域コミュニのか？「もしも」の前にできることはないのか？

ティとの繋がりが切れてしまう恐れがある。「個ということを常に考えたい。静穏期の今できる事

人の復興を支えるもの」は，家族や被災前から属

前復興は，防災減災と密接に関係しており，平時していたコミュニティ，そして被災後に生じるコの課題も含めた事前復興は，暮らし全般に関わる。

ミュニティなどであり，それらの維持が重要とな

例えば，被災後の「仮設住宅入居」や「住宅再建」る。「復興の難しさ」は徳島に住む我々には初めをイメージできれば，耐震化等のハードルは下がての経験であり，他地域の復興事例は大いに参考るのではないか。また，これまで防災に関心がな

513

自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）かった人も，被災後の生活再建イメージが共有でこっている。しかし，ここには風景，食事，伝統きれば，先取りして取り組む「事前復興」に関わ文化，コミュニティといった幸せな要素が満載でることができるのではないか。また，コロナ禍はあり，これらを失われることなく守っていきたい

インフラ等に被害を及ぼさないものの，世界規模と思っている。その戦略として，防災計画とまちの災害であり，「ステイホーム」が，コミュニティづくり計画を一体化させた事前復興まちづくりととの繋がりを再認識する契機になることも考えらいう取り組みがある。これを実行することで，地れる。今後，経済をどのように動かすのかといっ

域で幸せに住み続け，次世代に地域を継承していた地域活性化や生活再建の取り組みを「未来の復きたいという志を持っている。

興」に向けた第一歩にしたい。

（2）事前復興まちづくり計画▼「コミュニティによる事前復興の取り組み」井

事前復興まちづくりは地域住民が主体となって，若和久（徳島大学人と地域共創センター，（一社）取り組んでいくことが重要である。具体的には，さいわい代表）

東日本大震災後，平成24年から由岐湾内では， 3地区の自主防災会が一緒になって住民主体による事前復興まちづくりを開始した。徳島大学は事務局として，美波町さんや徳島県の県民局さん建築士会さん，技術士会さん，弁護士会さん等の支援をいただきながら進めている。なお，この取り組
みは，「ごっつい由岐の未来づくりプロジェクト」と自分達で名前を付けて取り組んでいる。取り組
みには，短期的と中長期的なものの 2 つがあり，写真 4

井若和久（一社）さいわい代表による講演（1）美波町の概要
美波町は四国の右下に位置する海・山・川の恵みを生かし地域と心でつくるまちで，人口は約

短期的には震災前過疎を防ぐために，今いる30代40代といった次の将来の担い手となる世代に安心して住み続けてもらうための高台住宅地の開発がある。中長期的には，地域の将来に希望のある事前復興まちづくりの計画を立案しようと取り組んでいる。

6,300人，高齢化率は約50% である。今日，話し一つ目の「高台住宅地の開発」は，地域の方かをする由岐湾内地区は海と山に囲まれた小さな漁ら「ここ使っていいよ」と言ってもらえた田畑 3

村集落で，人口は約1,200人，高齢化率は53% といっカ所と大規模な山を削って宅地造成する 3 ヶ所のた地域である。また南海地震で破壊と再生を繰り計 6 か所で検討している。それらの場所を建設コ返してきたという特徴があり，日本最古の津波碑

ンサルタントに評価してもらった結果，大規模なといわれる康暦碑も存在している。昭和南海地震

山を削って宅地造成する場合には，約24億というでも旧由岐町で 8 名の方が亡くなっている。現在，事業費が算出された。ただし，町の年間予算が60

社会リスクとしては，人口減少，少子高齢化があ億円といった地域であるので，県や国の支援がなり，主幹産業である漁業の衰退といった課題もあいと実施は困難であることがわかった。その一方る。自然災害リスクとしては，津波でほぼ99% ので，高台にある田畑を宅地造成する場合には，約建物が浸水するという被害想定がなされており，3 億円で済むことがわかった。そこで，この場所山側は土砂災害の警戒区域に指定されている。東での住宅のイメージ像をみんなで共有しようとい日本大震災以降，若者が結婚を機に，また足が悪うことで，住宅地計画のコンペティションを開催

く避難に不安を抱えている高齢者が町外に移転すした。ここではリスク分散型近居（山中英生・徳るという震災前過疎というような人口減少が起

島大学教授）を行う。これは浸水区域に住む親元

514から子どもが世帯分離する際に，近くの高台に住てもハード施策は実現できていない，防集緩和や宅地を建設し，災害が起こった時には親も一緒に地区防災計画の制度だけでは解決できない。最後

高台の子どもの家に避難し，生活再建を家族内でに美波町は素晴らしい街なのでぜひお越しくださ助け合うというもの。コンペを通じて住民で具体い。

的な宅地のイメージ像を共有し，「実現できるんじゃないか！」とここに家を建てたいという若い4 ．パネルディスカッション方も出てきた。また町長も県・国への政策提言や▼四国徳島の取り組みを聞いてのコメント事業化の検討を進めていただいている。

姥浦：井若さんらの美波町の取り組みは素晴らし

もう 1 つの「事前復興まちづくり計画の立案」

い。東日本大震災と次の南海トラフの復興の一番については， 4 つのステップを踏んで行っている。の違いはお金の問題だと思う。南海トラフのよう①勉強会：震災復興まちづくりの教訓などを共有な数百年に一回のレベルの津波リスクから逃げる

し，②住民意識調査：地域の魅力，地域継承復興ことができる安全な場所に町をつくろうという整意欲，住民の幸福感，生活満足度などを聞いた。

備は今後できないだろう。そのため町の復興像も③フォトコンテスト：若者の意見も重要というこ東日本とは大きく異なる。そこで 1 番重要なのは，とで地元の青年会と町外大学生が参加，④ワーク

美波町のように防災とまちづくりをうまくリンク

ショップ：住民代表者によるプロジェクトチームさせていくかということと思う。また，坂東さん

会議，全住民対象の各地区での住民懇談会を実施

が「待ちきれない被災者が流出する」というのはした。平成29年にはそうした取組をまとめた「由その通り。もう一つ出ていく方のパターンがある。

岐湾内地区事前復興まちづくり計画素案」を完成

それは，「ここに居る必要のない方がこの際出てさせ，町にも提言した。例えば，未来像は「個人いく」こと。例えば，由岐に住んでいるが職場はの幸福だけではなく，地域全体で幸福を感じなが違うところにあるという人。そういった人たちをら，次世代にわたって幸福に住み続けられるまち留めたいのであれば平時から地域の魅力を高める由岐」とした。また，津波避難から復興期までのなど，つながるものをつくり，「やはりここが良土地利用についても考えた。計画の中で，幾つかいよねとここに残ろう」と思ってもらえるようなのものは実現化しており， 1 つはコミュニティのまちづくりが必要。また人口のことを言うと，津醸成ということで，防災会の女性部の方が住民向

波のリスクよりも平時の衰退リスクの方がよっぽ

けのコミュニティカフェ「まったりカフェみなみ」

ど大きかったりする。住民が防災に関心あるならを運営している。他にも，近隣での避難所・仮設それを中心の話題に住民を巻き込み『まちづくり』

住宅の確保に向けて，隣町の阿南市福井町小野地の方に話を持っていくことが大切。

区の指定避難所を災害時に美波町民も利用させて▼事前アンケートでの主な質問いただける協定を市町で締結していただいた。

「復興指針と他の計画との整合性について」

この 8 年間の取り組みで残された課題として 3

坂東：行政は総合計画に基づき様々な施策を推進つ挙げる。①復興までのプロセス：避難行動要支しており，復興指針は，その中に「復興という視点」援者への対応が十分でない，集落単位かつ良好なを入れ，補完する関係にある。例えば，一般的に避難所施設が確保できていない，集落近隣に仮設

総合計画は被災する前提では書かれておらず，「南住宅，商店街を立てる土地がない，②住民参加と海トラフによってこうした状態になる」というこ地域づくり：プロジェクトへの参画者は住民の 2とを最初から織り込んでいる総合計画はない。総割程度にとどまっている，防災から総合的な地域合計画の中には地方創生という視点が入っているづくりへの取り組みにしていけるか，③計画内容ので，そこに事前復興を足すことで，多角的な取とインセンティブ：限られた復興予算の中で身のり組みを可能とする。地域防災計画にも事前復興丈にあった計画ではない，ソフト施策は実現できの視点を加えることで，「被災前にやっておかな515

自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）いといけないこと」を明確にして，事業の先延ばない。その意味でも，コロナ禍は試金石になる。

しを防ぎたい。例えば地籍調査など。また復興指コロナ禍で，いろんな方が困りごとを抱えている

針は生業，産業などのソフト面も含む地域全体をが，それをバネに出来ないだろうか？今回，お互対象としており，都市計画を補完する関係にもあいに支え合うことができれば，事前復興や実際のる。この点については計画の所管課とも議論し，復興にも活かせると思う。

共通認識を得ている。このように本県の復興指針

井若：個人・家族と地域・まちの復興の両立が課

は，事前復興というキーワードが全体を貫いてい題。個別にケースマネジメントをしていくというることが大きな特徴となっている。

動きはあるので，それを事前復興に組み入れると「少子高齢化の下での事前復興について」

よりよい復興につながると思う。そのためには，

井若：美波町ではこの20年間で 2 町合併も行われ，行政，専門家が住民に寄り添うという社会をみん

人口減 , 高齢化もかなり進み，役場職員のマンパなで作っておくことが必要。

ワーも不足するようになった。町では，独自に予姥浦：平時のまちづくりの延長線上に復興なり，算を設けて地区別事前復興まちづくり計画検討や事前復興というものはある。最後に 2 つ述べてお高台整備構想を進めているが，事前復興は法定計きたい。井若さんから「住民の 2 割しか来てくれ画ではなく制度化されていないため，これ以上事ない」という話があったが， 2 割でも復興のコア

前復興を進めるのは難しくなっている。個人レベとなるような人をあらかじめ把握できることは非ルでは，事前復興を意識するあまり町外に転出さ常に重要。石巻でもそうしたコアとなる人たちとれる方もあり，個人と町の事前復興のジレンマをのネットワークで復興できた。女川も全く同じ。

感じている。またコミュニティ復興を目指すため

また人は減ること自体が社会の問題なのではなく，には，住民・地域・行政に寄り添った伴走型支援

その後に幸せな生活があるのかというところがポをする組織が必要と考え，町職員や住民で「美波イント。そうした意識をコアとなる人たちは持っの SORA」という任意団体を創り，地域活動してている。全員が広く薄くやっていくというのは理いる。さらに専門家，士業と連携した中間支援組

想的だが，コアとなる人，特に若い人材をどう育織「さいわい」という社団法人を創り，みんなで成するかということも非常に重要であろう。 2 つ

地域を支える取り組みをしている。

目のポイントは事前復興にはいくつかのレベルが「より良い復興のために取り組むべき課題とは？」あるということ。集落全体が移転するという大き

福島：被害の最小化，迅速な応急対策，早期復旧な事前復興，もう 1 つは個別の小さな事前復興。の実施体制の構築の推進が課題。具体的には，四後者は安全な場所にある人口減少になって生じた

国 4 県を高速道路で結ぶ四国 8 の字ネットワーク

小さな空き地を，地域マネジメントの観点から個の早期整備，災害に強いまちづくりのモデルを全別的・建物の建て替えにあわせて使っていく。そ

国四国全体に普及促進させること。そうすれば復うすれば，あまり多くのお金もかけず，迅速に住旧の拠点となる施設が活用でき，拠点間の緊急輸民の安全を確保することもできる。このように事送ルートが確保され，早期復旧復興の後押しとな前復興には時間的余裕があること，人口減少といる。また日頃から住民と関係機関とで認識を共有うことを逆手に取った事前復興も場所によってはし，連携する体制を整備しておくことが重要と考考えることができる。

える。
坂東：「我が事」として復興に取り組むことが 1番大事。「我が事」とは，すごく遠い先の話ではなく，今，私達が抱えている困り事をどう解決するか考える事を意味しており，今，それができなければ，その後の本当の被災後の問題は解決でき