自然災害科学 J. JSNDS 40 -4 389 -398（2022 ）「誰一人取り残さない防災」実現の巻頭言 ための 4 つの原則

同志社大学社会学部

立木茂雄

東日本大震災から10年を経て，私たちは何を学び，防災・減災はどのように変わったか？

その学びと変化のひとつが，年齢の高い人，障がいのある人といった社会的弱者に被害が何故集中するのか，その根本原因を明らかにし，これを踏まえた根本的な対策が始まったことである。2021年は，社会的弱者を誰一人取り残さない（インクルーシブ）防災元年と言っても過言ではないほど防災・減災の実務やしくみが大きく前進した。社会的弱者は何故逃げおくれたのか。避難所で，仮設住宅で，さらには恒久的なすまいへの移行で，何故この人たちが取り残されたのか。これまでの10年間の災害社会学研究の成果を踏まえ，根本的な解決策を導く 4 原則を示す。
全体性：東日本大震災では，なぜ年齢の高い人や障がいのある人に被害が集中したのか。
その根本の原因の一つは，平時の福y = 1.92x(R2=.946)

祉と災時にそなえた防災・危機管理の取り組みが分断されてきたことに

y = 1.19 x(R2=.995)ある。Tatsuki（2013）は激甚な被害を経験した東北 3 県の31市町村のそれぞれについて，障がいのある人も

y = 1.16 x(R2=.641)

地域で暮らせる福祉のまちづくりを進めていた宮城県で，障がいのある人の死亡率は，全体の死亡率の倍近く（1.92倍）であったのに対し，重度の障がいのある人が施設中心でケアを受けていた岩手県や福島県では，どちらも1.2倍弱程度であったことを明らかにした（図 1 ）。言い換え

図1

東日本大震災における全体死亡率と障がい者（PWD）死亡率の比較（回帰直線は 3 県別）（Tatsuki, 2013, p. S415）

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るなら平時の在宅福祉・医療・看護の体制が群を抜いて充実していたこと－しかしながら災害時の対応策とは分断されていたこと－が，宮城県の障がい者亡率を岩手・福島よりもほぼ 2 倍近く高めた大きな原因の 1 つであった。平時の在宅福祉・保健・医療と災時の危機管理の分断により制度の狭間で当事者たちが「取り残された」のである（立木，2020）。
二つめの根本原因は，施設の立地である。宮城では，高齢者向け施設が海辺の景観の良い－しかし危険な－場所に建てられていた。これに対して岩手では比較的安全な高台に，福島では内陸部に多く建てられていた。施設入所者の人的被害率は，岩手2.1％，福島0.4％に対して宮城は5.2％であった（河北新報，2011年12月13日）。このような（その多くが障害者手帳も交付されていた）高齢者向け施設の立地の違いも障がいのある人の死亡率に差を産んでいた。
東日本大震災から10年を迎えた2021年度には，防災と福祉・医療といった諸制度がタテ割りになっている弊害への根本的対策が，立て続けに制度化された。たとえば2021年 5 月の災害対策基本法改正は，ハザード域に居住し，心身機能に課題があり，社会的に孤立した在宅の要配慮者には，個別支援計画を市町村が主導して作成することを努力義務化した。
具体的には，対象となる要配慮者のほとんどが，平時の福祉・看護・医療サービスを利用して生活しているのだから，これらのサービスを調整するケアマネージャーなどの福祉専門職が，平時のケアプランづくりに加えて個別支援計画を「災害時ケアプラン」（立木，2020）として計画作成に業務として関わることにより，平時と災時の制度を連結することが主眼となる。また，2021年度の介護保険の報酬の改定にあたっては，居宅介護サービスについても業務継続計画（BCP）の作成を事業者に義務化することが盛り込まれた。福祉サイドからも防災サイドへの制度の越境を通じた平時と災時の制度の連結が図られた。
立地に起因する根本問題への対策も動きはじめた。国土交通省所管の流域治水関連法では，水害や土砂災害の危険区域に立地する福祉施設なども防災集団移転事業の対象とするなどの移転誘導策が導入された。さらに2022年 4 月に施行予定の改正都市計画法では，災害危険区域での高齢者施設の建設を原則禁止することができるなどの規制を強めた。東日
本大震災からの10年を契機として，これらの平時と災時にそなえる制度の連結を図り，立地に関わる根本問題に手を打った根本的解決策が打ち出された。
以上のように，平時と災時の諸制度を調整して，誰一人取りのこさない諸制度の運用をめざす全体性の視点の実装がようやく始まったのである。
連続性：災害のリスクは，ハザードと社会的ぜい弱性，そしてその暴露の関数である（Wisner et al., 2003；立木，2016）。ハザードは，発生の前後で非連続な変化をもたらす。
しかしながら，社会的ぜい弱性は連続している。東日本大震災からの10年間に行われた被災者の生活復興調査から，私たちは被災前から存在する不平等（ぜい弱性）が被災後の生自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）391

活復興のありようと直接に連動していることを学んだ。
2014年度から2020年度まで全 5 回にわたる名取市生活再建現況調査は，東日本大震災被災者の一人ひとりの生活再建の状況を把握し，必要な施策づくりに資することを目的に，市の管理する被災者台帳をもとに，名取市で被災した全世帯，そして福島県からの広域避難による転入世帯を対象にした全数郵送調査である。
Fujimoto et al.（in press）は， 5 回の継続的調査すべてに回答した316名について，主観的な生活復興感の推移軌跡を分析し， 6 パターンに分類できることを明らかにした。この
うち， 2 パターンでは，生活復興感が低迷していた。すなわち 5 回すべての調査で復興感が低めで大きく低迷した層（20名）と，平均以下の付近を推移した層（53名）である。このどちらの層とも，社会的な弱者の特徴を示していた。すなわち震災時に「高齢少人数」世帯で，「年金・恩給生活者」か，「失業・休職・退職者」，あるいは「障害者手帳所持者」であり，住宅再建の受け皿としては「復興公営・一般公営住宅」が特徴的であった。これらの結果から私たちは，被災前から存在する社会的・経済的な不利や不平等をかかえていた社会的ぜい弱者層が，被災後も連続して困難を抱え続けたことを学んだ。
一人ひとりの復興感の推移が，被災前や直後の状況とどのようにかかわるのかを，より細かく追跡したのが立木・川見（印刷中 a）の研究である。その結果，被災前の社会的不平等に関わる要因として，「心身の健康状況に気がかりなことがある」成員のいる世帯も，

図2

心身の健康問題・失業・単身高齢世帯群とそれ以外群の生活復興感得点の軌跡の比較（立木・川見，印刷中 a）

392「震災により失業」「小人数」「単身高齢」といった特徴のある世帯と同様に，生活復興感が低迷し復興から取り残されていたことを明らかにした（図 2 ）。
川見他（2020）は，被災名取市民の仮住まい期間という客観的指標を対象に，すまいの再建速度に影響を及ぼす要因を分析した。その結果，「少人数」の世帯ほど，さらに 2 人・3 人世帯の「女性世帯主」ほど，あるいは世帯主の職業が，「自営」「労務」および「失業中」の世帯ほど，すまい再建のスピードが遅れることを明らかにした。客観的な指標であるすまい再建についても，主観的な復興感と同様に遅れがちになるのは社会的ぜい弱者層であった。これらの調査結果は，被災の影響は万人に平等な結果をもたらすのではなく，被災前から社会的にぜい弱な層が被災後も生活やすまいの再建でより大きな負の影響を，より長期にわたって経験するというエビデンスを提供した。
被災前あるいは被災時の社会的属性に由来する不平等が，被災後の不平等と連続することは避難所から始まる。大規模災害におけるすまいの移動先調査は，阪神・淡路大震災被災者の生活復興調査に遡る。発災 5 年後に行った調査では，被災から10時間後には被災者の10.0％，100時間後にはほぼ同数の9.4％が避難所に滞在していたと答えていたが，1000時間後まで避難所にいたと答えた被災者は当初のおよそ 4 分の 1（2.6％）だった。この震災で約30万人（牧，2011）が避難所生活を送った。そのうちのおよそ 8 千人弱が1000時間後まで避難所に滞留していた計算になる。この現象について，矢守（1997）は，阪神・淡路大震災までの避難所では，被災者の安全と当面の雨露をしのぐための「一次機能」だけが想定されていたのに対して，都市全体が壊滅的な被害を被った阪神・淡路大震災では，中長期的な生活復旧を支援するための「二次機能」が新たな社会的現実として構築されたと指摘した。
立木・川見（印刷中 b）は，2016年に実施した東北 3 県被災者生活復興調査をもとに，東日本大震災の被災者のすまいの移動先について，「どのような場所が，誰によって，どのタイミングで利用されていたのか」について検討を行った。その結果，被災から10時間では，11.9％が避難所に滞在し，100時間後もその値は変わらなかった。一方，被災から1000時間（約 1 ヶ月半）では当初の約半分（5.9％）が，さらには3000時間後でも約 4 分の1（3.0％）が避難所に留まっていたことを確認した。既述の矢守の指摘を踏まえると，東日本大震災では1000時間でも実に当日避難所の約半分－阪神・淡路大震災時と比べると 2倍－の被災者が「中長期的な生活復旧」に踏み出せずに避難所に滞留していたのである。
それでは東日本大震災では，どのような社会的属性の被災者が1000時間時点で避難所に滞留したのだろう。答えは，「年収300万円未満」の「単身高齢者」や「高齢夫婦」，あるいは「震災による失業」といった属性の被災者であった（図 3 ）。つまり人的・経済的・社会関係上の資本力のある人々は，仮住まい先をすでに確保するか，あるいは仮住まい先をみ393

自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）4■ 千時間後のすまい□ 年収△ 世帯類型● 被災前の住宅種別

単身・非高齢
3

社宅・寮

民間賃貸
公営賃貸
2

単身高齢
借家
1

その他
血縁の家-3-2200万円未満

2人世帯 分譲集合住宅

みなし仮設
借地持家
避難所 震災失業
ホテル・アパート
公団・公社賃貸
65歳以上
300～500万円
0200～300万円
自宅
64歳以下
-1
01
2
500～1000万円友人・近所の家持地持家
1000万円以上

3人以上世帯-1

図334562016年3月～6月実施
N=1818東日本大震災被災者の千時間の移動先と年齢・世帯規模・収入・従前の住宅形態のコレスポンデンス
分析結果（2016年東北 3 県生活復興調査結果）（立木・川見，印刷中 b）

つけるまでのつなぎの「一時避難生活場所」に移動していたのに対し，社会的にぜい弱な層の被災者は避難所にそのまま滞留せざるを得なかった。阪神・淡路大震災を契機として新たに社会的に構築された避難所の二次機能という現実は，社会的弱者にのみ苛酷な不平等を強いるものであった（立木・川見，印刷中 b）。
災害救助法は，避難所の開設期間としては「概ね 7 日以内」と定めている。しかしながら，設置期限を過ぎる場合でも国との協議を踏まえて延長ができる建て付けにはなっている。
その一方で，大村秀章・愛知県知事は2021年 2 月 1 日づけ朝日新聞掲載の全国知事アンケートで，現在では延長が「常態化」していると指摘した。さらに静岡県は，「避難所には長期に滞在するべきではない」というキャンペーンを同県の防災のホームページで展開している。新しい居住先や長期滞在先が見つからない場合，避難所での生活は何ヶ月にも及ぶことになる。けれども，避難所の環境は苛酷で，時間を追うごとに体調をこわす方も増えてくる，と指摘し，「できる限り早い時期に避難生活を切り上げましょう」と呼びかけている。このような呼びかけは，とりわけ社会的弱者層にこそ届かねばならない。
恊働性：生活の全体性の視点は，防災と福祉といった社会制度の様々なタテ割り－これこそが制度間の狭間で取り残される被災者を産み出してきた－を，生活者の視点で連結することを求める。そして被災前後の連続性の視点－被災後に生活の再建で困難を抱える層は，被災前から社会属性上の不平等を抱える層である－は，被災前と被災後の切れ目のな394

い一貫した支援体制の構築の重要性を訴える。
全体性の視点は，防災と福祉，平時と災時・災後を連結させるために，当事者や家族・地域住民・事業者・行政各部局が水平にスクラムを組むことを求める。このためには要支援者をとりまく様々な関係者（当事者・家族の参画のもと福祉・防災部局，福祉専門職と地域）の社会資源が全体として調整され，それぞれの提供する資源が，一人ひとりの要支援者にとって不調和や欠損なくつながることが必須である。言わば，行政や民間事業者によるフォーマルなサービス，地域住民によるインフォーマルな支え合い，そして当事者・家族の自助の力といったものがすべて協調されて提供される必要がある。このような協調的なサービスの提供のしかたを恊働生産（coproduction）あるいは単に恊働と呼ぶ。
多組織や部局，団体や関係者との恊働は，自然に生まれるものではない。災害時ケアプ
ランとして個別避難計画の作成を進める文脈では，様々な関係者のところに出向き，対話し，庁内部局にとどまらず，当事者や家族は無論のこと庁外の福祉事業所を含む関係組織の担当者，地域の自治会・自主防災組織の役員や民生委員と顔の見える関係をむすび，恊働のスクラム体制を運営・管理していく必要がある。このような担当者をインクルージョ
ン・マネジャーと呼ぶが，「誰一人取り残さない」防災を実現するための恊働体制づくりには不可欠の人材である（図 4 ）（立木，2021a，2021b；辻岡ら，2021）。

図4インクルージョン・マネージャーに求められる技量と器量（辻岡ら，2021，p.358）

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自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）連続性の原則は，さらに根本的な被災者支援の制度の変革を求める。平時にはユニバーサルな社会保障サービスが自由に選べるしくみとなった。そして，実際のサービスの提供主体，つまり「船の漕ぎ手」は民間やサードセクターの事業者である。一方，行政は財源を確保し，「船のかじ取り」に専念している。ところが災害が起こると，戦後直後の貧しい時代に作られた災害救助法にもとづき－ユニバーサルの対極である－残余（救貧法）的サービスの世界に切り替わり，「船のかじ取り」も「漕ぎ手」も行政主体となる。ふだんやったことにない事務を，「船の漕ぎ手」として突然に行政に強いるしくみが効果的・効率的でありえるはずがない。むしろ，被災者への個別支援は「餅は餅屋」という連続性の原則にもとづくべきである。つまり，この原則はヒューマンサービス－平時のケアプラン，災時にそなえた災害時ケアプラン，そして災後の災害ケースマネジメント－はユニバーサルな社会資源として民間やサードセクターが連続して提供主体となる方が合理的である，という考え方を導く。
衡平性：防災の世界では，危険な地域に居住する住民すべてが対象であり，命を守るためには全員を等しく平等に扱うことが行政として何より肝要であると教え込まれる。このような考え方を「絶対的平等」と呼ぶ。これに対して，福祉の立場では，全員の能力が等しいわけではなく，一人ひとりの実情に応じて資源を比例配分することが重要だと考える。
これを合理的な配慮の提供と呼ぶが，その根本原理が「衡平性（equity）」である。
ところで，名取市と仙台市の被災者の仮住まい期間を比較すると，男女の世帯主の違いや世帯規模別の差違は名取市と同様に確認されたものの，仙台市では名取市ほど大きな格差にはなっていなかった（Kawami et al. 2020）。その根本の理由は，震災後の2014年度から仙台市では一人ひとりの実情に応じてきめの細かい伴走型支援－災(反実仮想)合成コントロール法
による推定仙台市

害ケースマネジメント－を始めた

実際の仙台市が，これが功を奏したためである（ 図 5）（ 川 見・ 立 木，2021；Tatsuki, 2021；川見・立木，印刷中）。
仙台市における伴走型支援の原理は，被災者支援は大宝律令以来の機械的・絶対的な平等原理（立時間木，印刷中）によって進められるべきではなく，一人ひとりが必要とする支援量に応じて資源を相対

図5

実際の仙台市と合成コントロール法により推定した反実仮想の仮設住宅入居率減少曲線の比較（Tatsuki, 2021；川見・立木，2021，p.9；川見・立木，印刷中）．

396的に平等に比例配分するというものである。このような相対的平等原理は2013年の災害対策基本法改正で初めて導入され（山崎，2021），2021年の災害・福祉・国土利用に関わる諸法制で本格実装されたと言っても過言ではなく，これからの被災生活困窮者支援の基本原則となるものである。
東日本大震災で被災した名取市民の追跡調査，東北 3 県の生活復興調査，名取市および仙台市の仮設住宅居住期間の分析結果は，被災の影響は万人に平等な結果をもたらすのではなく，被災前から社会的にぜい弱な層が被災後も生活再建でより大きな負の影響を，より長期にわたって経験することを明らかにした。これは，被災して住宅に被害を受け，全壊や半壊などの判定を受けて始めて「被災者支援策」の対象となる現行の被災者生活再建支援制度は，被災前から存在する心身・社会・経済的属性の不平等を顧みない一律な資源配分であり，衡平・公正な措置ではないこと（菅野，2015；牧，2020）を裏付けるものである。この状況を変革し，衡平性の視点から平時と災時・災後の連続性に注目して生活の全体性と恊働性を調整する正義の実践が求められるのだ。
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