自然災害科学 J.J
SNDS 313 175205（2012）９８２長崎豪雨災害から３
０年
特集 １
記事

編集委員会
企画・総括

高橋

＊

和雄

はじめに

する認識の不足や警戒避難体制等のソフト対策が高橋和雄＊

不十分であった。同時多発する災害に対して情報収集・伝達，職員の招集，避難勧告の発令等の地（１）長崎豪雨災害の概要

域防災計画が機能しなかった。

３０年前の１９８２年７月２３日の長崎豪雨災害時に，長崎市郊外の長与町役場で記録した時間雨量１８７（２）長崎防災都市構想による防災都市づくり

１）

ミリは，現在でも日本観測史上最高である 。ま防災面から見た新しい都市づくりに向けて，た，東長崎で記録した３時間雨量３６６ミリも２００４

ハード・ソフトの両面にわたる防災対策を検討す

年時点では３位で，まさに記録的な集中豪雨でる長崎防災都市構想策定委員会が設置された。こあった。災害の形態として，市内を流れる中島の委員会で単に防災都市づくりだけではなく，長川，浦上川等の河川氾濫と郊外部での土石流，斜崎市の特性を活かした総合的かつ計画的な都市の面崩壊等の土砂災害が同時多発した。死者・行方復興を進めるための議論がなされた。委員会には不明者は２９９人に達し，そのうちの８７．
６％は土砂専門家だけでなく地域団体の代表も参加し，しか災害によるものであった。また，出水による犠牲もすべて公開で行われ，当時としては画期的な取者の４０％は車で移動中の被災であった。被害額は組みであった。この委員会の提言を受けて，総合

約３，
１５３億円で当時の長崎県の年間予算の約７０％

的な治水対策の推進（眼鏡橋の現地保存と中島川に達した。

復興事業，緊急治水ダム事業等），安全な斜面空このような大災害になった原因としては，平地

間の創成（土砂災害防止対策），安全で快適な街づが乏しい長崎市では人口の増大とともに，住宅地くりの推進と都市基盤の整備，災害に強い基幹交が斜面地に拡大したことや明治以降に大災害がな

通網の確立および住民と行政が一体となった総合

かったこともあって，都市基盤やライフラインの的な防災体制の確立（自主防災組織の結成，防災

防災対策が不十分であった。この結果，国の重要行政無線の導入等）がなされた。浦上川水系の浦文化財である中島川の眼鏡橋の半壊，交通施設や上ダムの治水ダム化を除いて復旧・復興に係る防ライフライン等の都市災害が発生するとともに，災施設の整備はほぼ完成している。

多量の車の被害，地下室の建物付属施設の冠水被害等の新しい型の災害が発生した。当時の防災対（３）気象警報・土砂災害に関する国の対応策は，ハード対策が中心で，土砂災害や洪水に対豪雨災害時に指摘された大雨警報の予報区の細分化の必要性や「異常な雨であること伝えられる＊

長崎大学大学院総合実践教育研究支援センター

か」については，気象庁が直ちに導入できたのは

１
７５

１７６

１９８２長崎豪雨災害から３０年

１９８３年１０月からの記録的短時間大雨情報であった。

市）等のイベントが開催された。災害の体験を次

その後２００４年７月新潟・福島豪雨の教訓等を経て，世代に引き継ぐためのパネルや映像の作成，寸劇

２０１０年５月から大雨警報の市町村ごとの発表，の創作，災害語り部の活用等がなされた。また，

２０１２年６月からは「経験したことのない大雨」と言地域の防災マップづくりや防災教育の有効性，地う表現が導入され，当時の課題が解決された。

域のリスクを把握し，地域防災活動に結び付ける

人的被害の主要原因となった土砂災害について

防災リーダーの活用効果等が確認された。さらは，防災施設の整備に加えて，１９８２年８月に「総に，長崎市山川河内地区の念仏講まんじゅう配り

合的な土石流対策の推進について」と題する建設等の地域防災活動の先進例の掘り起こしがなさ

次官通達が出され，土砂災害警戒避難体制の整備

れ，地域の絆の重要性とこれを防災活動に結び付をはじめとするソフト対策が導入された。この結ける公助の役割が議論された。

果，土砂災害防止月間，土砂災害危険箇所の調査・周知，土石流警戒避難基準雨量の設定等が導（６）本特集の趣旨入された。１９９９年６月広島，呉の土砂災害をきっ上述のような長崎豪雨災害から３０年における現かけとして総合的な土砂災害防止対策が土砂災害

地の豪雨災害に対する認識および近年の新しい形防止法に基づいて実施されるようになった。長崎の都市災害の発生状況を踏まえて，本特集を企画

県で全国に先駆けて導入された土石流警戒雨量基した。

準については，気象業務法に基づく土砂災害警戒

長崎豪雨災害から２０年の時点では，まだ防災都

情報として整備され，大雨警報（土砂災害）の発市構想に基づく復興事業が継続中で，土砂災害対

表後に出される情報として整備された。

策は，土砂災害防止法の手続きが開始されようとした段階であった。この２０年における教訓と現況（４）災害環境の変化については，文献２）に示したとおりである。本

豪雨災害から３０年にして，指摘された課題の多稿は，長崎豪雨災害から主として２０年から３０年にくが解決されたと言える。しかし，豪雨災害を知焦点を当て，この間の対策の進展と東日本大震災

らない世代が増え，災害体験が風化しつつある。

をも踏まえた現状の課題および今後の取り組みの地方都市を中心に少子高齢化と過疎化が進行し，あり方を取りまとめた。

地域防災を支える人材も少ない等地域が弱体化し長崎県における土砂災害および河川災害対策にている。市町村合併による自治体面積の増加と職ついては長崎県土木部砂防課および河川課の対策

員の減少，財源不足等で市町村の対応力も低下しの担当者に，長崎市における土砂災害対策と地域ている。さらに，近年の短時間降水量の増加ととへの対応，市民を対象とした防災対策については

もに，２
０１１年８月末からの台風１２号による紀伊半

長崎市河川課と防災危機管理室の担当者に執筆を島の災害や２
０１２年７月九州北部豪雨災害のよう依頼した。長崎豪雨災害で初めて顕在化したが，に，長崎豪雨に匹敵する豪雨が何時起こってもお具体的な研究や対策の対象に成らなかった車と地

かしくない状況にある。

下洪水については，京都大学防災研究所と関西大学の研究者に執筆を依頼した。地域レベルの自主（５）３０年の検証とこれから的な取り組みについては，長崎市太田尾町山川河

豪雨災害から３０年を契機に長崎県内では，１９８２

内自治会を現地調査して，特集担当が原稿をまと年６月から第３０回土砂災害防止「全国の集い」in

めた。

長崎（国土交通省，長崎県），長崎大水害３０年シンポジウム（長崎県，長崎市等）や長崎大水害飯盛

参考文献

地域３０周年の集い（同実行委員会），防災マップづ

１）中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会：１９８２長崎豪雨災害報告書，全２８６頁，２００５．
３．

くり（長崎市），長崎市防災リーダーの集い（長崎１７７

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）２）高橋和雄他：特集記事「長崎大水害から２０年－
その教訓と現況」，自然災害科学，Vo
l
．
２２，No
．
２，pp．
１２５１４７，２
００３．

を行うこととし，１９９６年度に長崎県河川砂防情報システム基本計画を策定，１９９７年度から雨量観測
局及び水位観測局の整備並びにこれらの防災情報を収集・伝送・処理・配信するシステム開発を行っ

１．長崎県河川砂防情報システム（NAKSS）
馬場＊

太志 ・岩永＊＊正幸ており，２００３年から長崎県河川砂防情報システム
としてインターネットにて情報を公開している。
雨量観測局については，各河川流域及び地すべ

１．
１ はじめにり・土石流・急傾斜地崩壊が発生する危険性があ長崎県は，日本の西端に位置しており梅雨時期る地域を対象とし，雨量観測局を中心とした半径の雨が多くなりやすく，かつ，山地が多く局所的

３．
０kmの円により県内を概ねカバーするように約な集中豪雨が発生しやすい地理的な条件を有して２００箇所の整備を行った。

いる。このため長崎大水害を始めとした水害・土砂

また，水位観測局については，長崎県が指定し災害の発生により，多くの人命が奪われてきた。

ている水防警報河川，水位周知河川，氾濫想定区

水害・土砂災害から人命を守るためにハード整域内の資産額が高い河川及び県内を地形・雨量特備による防災対策を従来から行っていたが，ハー性によってブロック割りした区域の中の代表河川

ド整備による対策の限界について認識が高まってを監視対象河川として対象とし，約１００箇所の整おり，ソフト事業による減災対策も併せて行って備を行った。

きている。昨年３月１１日に起こった東日本大震災

さらにこれらの防災情報を収集・伝送・処理・の津波災害においても，ハード整備の限界とソフ配信するシステムについては，インターネットでト事業による減災の重要性が強く認識されたこと

住民向けに公開するだけでなく，国土交通省九州

は記憶に新しい。

地方整備局，長崎海洋気象台および雲仙市へ，処ソフト事業による減災対策については，的確な理，解析，伝送等の取扱が容易なデータとして提タイミングで避難し，逃げ遅れを防ぐことが最も供できるシステムとして開発・改修を行っている。

重要である。このため長崎県においては，早期避ナックスのトップ画面を図１１に示す。

難のための警戒体制・避難体制の構築のため，長崎
県河川砂防情報システム（NAKSS:NAga
s
a
ki
k
en
Ka
s
enSa
b
oSy
s
t
e
m，以下ナックスという。）による防災情報提供を始めとしたソフト事業を行っている。
ここではナックスによる防災情報の提供について述べる。
１．
２ 長崎県河川砂防情報システム（NAKSS）
１９９５年の阪神・淡路大震災の発生が契機となり，大災害時における情報伝達手段確保の重要性が強

図１１ ナックスのトップ画面

く認識されることとなり，当時の建設省は情報基盤緊急整備事業を立ち上げ，情報伝達網の緊急的１．
３ 避難判断水位情報・土砂災害警戒情報な整備を全国的に行うこととした。

２００５年の水防法の改正により，避難判断水位情

長崎県においても本事業により情報基盤の整備＊＊＊

長崎県土木部河川課
長崎県土木部砂防課

報の発信が新たに制定された。
避難判断水位情報とは，国土交通大臣または都道府県知事が指定する洪水予報河川以外の主要な１７８

１９８２長崎豪雨災害から３０年

中小河川において，洪水予報の代わりとして避難勧告の目安の一つとなる避難判断水位（水防法上の特別警戒水位）を定め，水位がこれに達したときに水防管理者等へ通知し，必要に応じて報道機
関の協力を求めて，一般へ周知するものであり，
避難判断水位情報を通知及び周知するよう指定された河川を一般的に水位周知河川という。
長崎県の河川は，地形的な要因により，雨が降ってから市街地に流下するまでの時間が極めて短く，かつ，河川断面が小さいため水位の上昇速

図１２ ナックスの避難判断水位情報画面度が速い。このためフィードバックによる予測水位の補正ができず実用的な水位予測が困難であり，また，水位予測から予報を出すまでの時間が確保できない。これらのことから洪水予報ができない
中小河川ばかりであり，どのようにして洪水の危
険性を住民に伝えるべきか大きな課題であった。
この課題に対する一つの解決方法として，長崎
県は２００５年から２０１０年までに１３河川を水位周知河川として指定した。
水位周知河川では，避難のための必要時間を確保できるように設定された避難判断水位に河川水位が達したときに，その事実を通知及び周知する

図１３ ナックスの土砂災害危険度情報画面

ものであるため，水位予測を必要とせず長崎県の河川に非常に適合した情報提供方法といえる。

１．
４ 地デジへの発展

ナックスにおいてもシステム改修を行い２００８年

ナックスにより収集された防災情報と国土交通に避難判断水位情報をメニューに追加し，水位周省九州地方整備局の防災情報は，両者の協定によ

知河川の水位状況をわかりやすく表示している。

り，出水時だけでなく平常時においても相互に交ナックスの避難判断水位情報画面を図１２に示す。

換し活用することができるように取り決められて

２００６年９月から長崎県と長崎海洋気象台が共同いる。この協定に基づきナックスの防災情報は九で土砂災害警戒情報の発表を行っている。
これは，大雨による土砂災害発生の危険性が高まったとき，市町長が防災活動や住民への避難勧

州地方整備局へ送信され，さらに九州地方整備局
から災害対策基本法上の指定公共機関である
NHKへデータで送信されている。

告等を発令する際の判断を行うために，また，住このデータを活用して，２
０１０年７月から地上デ

民が自主避難をする際の参考とするために市町単ジタル放送のデータ放送（NHK総合）にて河川水位で発表される防災情報である。

位と雨量が放送されている。

ナックスにおいても２００６年度から土砂災害危険

テレビはインターネット等の他の情報提供手段

度情報として長崎県で判定を行った危険度を０～に比べて，普及率が極めて高く，複雑な機器操作

４段階の色分けを行って表示し，土砂災害発生のが不要であり，住民にとって非常に有効な防災情

危険度を雨量観測局ごとに細かく提供している。

報の入手方法である。これによりこれまでパソコ

ナックスの土砂災害危険度情報画面を図１３に示ン等でしかわからなかったほぼリアルタイムの防す。

災情報がテレビにより簡単な操作で確認すること

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自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

が可能となった。

現行の AND/
OR方式は，県と気象台が異なる基準
で土砂災害の監視を行い，双方が基準を超過した

１．
５ 今後の課題

段階で土砂災害警戒情報を発令することから，一

情報基盤緊急整備事業による整備開始から１５年方の基準では警戒判定（またはこれに近い状況）

を迎え，地方機関のサーバ，ルータなどのネットとなっても，もう一方では平常値のままなど，基ワーク機器の老朽化による障害が発生し，防災情

準超過の判定タイミングに違いが生じる等の運用

報の欠測がたびたび発生している。

上の問題も抱えている。

ナックスで扱う情報は重要な防災情報であり，今後は互いに同じ基準，スネークライン図で監

インターネットで公開しているだけではなく，長視し，切迫性も同じタイミングで共有することが崎海洋気象台，九州地方整備局，雲仙市へデータできる連携案方式へ移行することでより正確な情で送信しており，多用途に活用されていることか

報提供を行えるよう現在見直しを検討している。

ら，その欠測の影響は極めて大きいものである。

以上のような改良を行い，防災情報を住民に確

また，たびたび発生する欠測により情報に対する実に伝えることで減災につなげていきたい

信頼性が低下するという悪影響も当然考えられ

２．土砂災害対策

る。

守＊・里

恒弘＊・

晴彦＊・田尾竹一郎＊

松永

このため欠測対策として，
松尾①適切な時期に機器の更新を行うことで老朽化による欠測の発生を防ぐ。
２．
１ はじめに②データ収集・伝送・処理・配信の各段階にお長崎豪雨により長崎市内を中心にいたるところ

ける二重化を行う。
③新しい情報通信技術により情報伝達のためので浸水や土砂災害が発生し，県下での死者・行方ネットワーク機器をシンプルにすることで安不明者は合わせて２９９人，このうち約９割にあた定したシステムとなるようシステム構成を見る２６２名は長崎市内で被災を受けており，当市が直す。

被った人的被害が如何に甚大であったかがうかがの３点について，今後平行して行うことで信頼性える。過去に大きな災害を被っていない長崎市周の向上につなげるよう検討している。

辺でこれほどの被害が生じたという事実は，傾斜また，以上の対策と併せて洪水時，平常時の河地に市街地が発達した都市が持つ土砂災害に対す

川流況および河川管理施設等の状況把握のためのる潜在的な危険性の高さを如実に示すものである

河川監視カメラの導入を行うことで，洪水時の避とともに，この危険性は単に長崎市のみではな

難判断水位情報の発信を適時かつ確実に行い，まく，地理・地勢的条件が一様な県下一円についてた，平常時においても適切な河川管理のために活言えることであり今後に教訓を残すこととなっ用することを検討している。

た。

さらに，土砂災害警戒情報，土砂災害危険度情

また，今回の豪雨災害における被害の特徴は土報の基準や運用方式についても見直しを検討して砂災害による人的被害が甚大であったということいる。

である（写真２１，２２）。死者･行方不明者２９９人

新たな降雨データや災害データを基に土砂災害の内７割以上ががけ崩れや土石流による犠牲者と警戒情報や土砂災害危険度情報の判定基準となるなっており，洪水や異常な増水によるものより圧

土砂災害発生危険基準線が妥当な値であるか，発倒的に多かった。以下文献１），２）を基に長崎県表が土砂災害発生の危険性を的確に表しているが実施してきた土砂災害対策を述べる。

か，について適宜検証･改善を図っている。
また，運用方式についても本県が採用している＊

長崎県土木部砂防課

１８０

１９８２長崎豪雨災害から３０年対策事業に採択された茂木地区等を含む７地区において地すべり激甚災害対策特別緊急事業を実施した。
また１９８６年以降，２０１１年度末までに主に通常事
業により約１，
２００箇所のハード対策に着手してきたが（図２１），本県は全国的にも危険箇所数が多く，まだまだ多くの未整備箇所を残している。

写真２１ 土石流の発生により６人の犠牲者が出た
長崎市清水川（川原孝氏提供）

図２１ 土砂災害ハード対策着手状況

２．
３ ソフト対策への取り組み
長崎豪雨災害以降，本県は，一層土砂災害対策
写真２２ がけ崩れにより被災した長崎市船石（１）地区に力を入れ，これまで進めてきたハード対策事業に加えソフト対策事業に積極的に取り組み，１９８３
年度からは土石流予警報装置の設置に着手し，そ２．
２ ハード対策の取り組みの後，情報基盤整備事業による情報伝達システム

この災害により本県における土砂災害対策の緊の整備など，総合的な土砂災害対策を推進してき急性が今後の課題として浮き彫りになり，土砂災

た。１９９９年６月には広島災害（死者２４人，土砂災

害対策の重要性に対する地域の理解が一気に進む

害発生件数３２５箇所）を契機に土砂災害防止法が制契機ともなったのは事実である。

定され，法に基づく警戒区域等の指定を行ってい土砂災害発生箇所のうち，甚大で二次災害の恐る。また，２００６年からは気象台と連携し土砂災害

れのある箇所は１
９８２年度に対策を講じ，鳴滝川等

警戒情報の発表を行うなど対策強化を図ってい５１箇所において緊急砂防事業，茂木地区等９箇所る。

について緊急地すべり対策事業，川内地区等１５４箇所において緊急急傾斜地崩壊対策事業に着手しここからは，長崎県砂防課が最近１０年間に取り組んできた主なソフト対策について紹介する。

た。
加えて，激甚災害指定区域内の土石流災害，地（１）土砂災害防止法

すべり災害発生箇所の内，再度災害の発生を防止

１９９９年６月に起きた広島災害の特徴としては，するため，１
９８３年から１９８６年度にかけて一定計画

山裾に広がる新興住宅地で被害が起こったことに基づく対策を行うこととし，緊急砂防事業に採や，被害者に占める災害時要援護者の割合が６割択された芒塚川等を含む１０２箇所において砂防激であったことなど，土砂災害危険箇所に対する住甚災害対策特別緊急事業が，同じく緊急地すべり

民の意識の低さが浮き彫りとなった。このため，

１８１

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）「危険箇所の住民への周知」，「危険箇所への立地抑

険箇所内に立地する災害時要援護者施設に対して制」，「災害時要援護者対策」が急務となったこと

ダイレクトメールを発送し，土砂災害への注意喚が，本法成立のきっかけとなっている。長崎県に起を行っていたが，防府市の災害を踏まえ，２００９

は，土砂災害危険箇所が１６，
２３１箇所存在し，毎年度からは本格的な取り組みとしてダイレクト

年，土砂災害が県内各地で発生している。２００９年

メールによる啓発活動を実施している。

７月には，壱岐市において，がけ崩れ災害により死者が出ている。本県でも，これまで施設対策を（３）街頭キャンペーン

中心に対策を行ってきたが，今後は「警戒避難体

１９９６年度に砂防ボランティア協会が設立された制の整備促進」，「土地利用規制・立地抑制策」等

ことを契機に，土砂災害から身を守るためには直を目的とした土砂災害警戒区域等の指定が重要に接的な住民への呼びかけが重要であるとの考えかなっていくものと思われる（図２２）。

ら，１９９８年度より砂防ボランティア協会の協力を

県内の土砂災害防止法による指定状況は，長崎得て，土砂災害防止月間である６月に合わせ，長市，佐世保市，諫早市，大村市を中心に２０１２年６

崎市のベルナード観光通り，佐世保市の四ヶ町

月時点で５，
８９３箇所の指定を行っている。２０１１年

アーケードを主会場に土砂災害防止街頭キャン

度からは県内全事務所で基礎調査を実施しておペーンを毎年実施している（写真２３）。

り，今後は県内全域に指定区域が広がっていくことになる。

写真２３ 街頭キャンペーンの様子（長崎市）（４）出前講座
図２２ 土砂災害防止法に基づく区域指定のイメージ

長崎豪雨災害から３０年経過し当時の状況を知らない世代が増えてきており，あの悲惨な災害の記憶が薄れていくことが危惧されている。

（２）災害時要援護者施設へのダイレクトメール

長崎県では，このような貴重な災害の記憶を風

２００９年７月２１日，山口県防府市の特別養護老人化させないためにも，また，県民の皆様に対し，

ホームで，大雨による土石流が発生し，入所高齢

土砂災害から身を守るためにはどうしたらよいか

者７人が亡くなるという土砂災害が発生した。こをテーマに学校や自主防災組織等に対して出前講の災害は，広島災害が契機となり制定された土砂座を積極的に実践していく方針である。

災害防止法に基づき全国的に土砂災害警戒区域等の指定を進めている最中に，災害時要援護者が再び被災を受けたものであり，砂防行政に携わる関係者に大きな衝撃を与えた。
本県は，２００６年度からは試みとして土砂災害危（５）ハザードマップ作成支援事業について効果的な避難体制の整備を図るためには，行政側の情報発信と住民の自主的な防災意識の双方を高めていく必要がある。土砂災害防止法によって

１８２

１９８２長崎豪雨災害から３０年

警戒区域等の指定がなされた場合，当該市町長は砂災害防止法により指定された地域を対象とし土砂災害ハザードマップの作成が義務付けられてて，避難訓練を実施している。本県でも２
００６年度

いるが，土砂災害警戒区域等の数が多かったり範に長崎市をスタートとして，佐世保市，大村市で囲が広かったりなどの理由から作成が遅れている訓練を実施している（写真２４）。今後は，他の市状況がある。このことから本県では２
０１２年度より町とも調整を図りながら対象市町を拡げて行く予ハザードマップ作成支援システムの開発に着手

定である。

し，市町に対して県所有の基礎データを提供する
ことで，ハザードマップ作成の技術的な支援を行（７）土砂災害警戒情報う（図２３）。また，将来的には，このシステムを

土砂災害警戒情報は大雨警報発表中において，利用して，住民みずからが地域独自の防災マップ

大雨による土砂災害発生の危険度が高まり，よりを作成することで，自主的な防災活動をサポート

厳重な警戒が必要な場合に市・町の防災活動や住民

し，また，防災意識の向上を図ることが意図するの避難行動を支援するため地方気象台と都道府県

ところである。

が共同で発表する情報である。長崎県においては
県土木部砂防課と長崎海洋気象台が共同で２００６年（６）避難訓練
全国統一防災訓練の一環として，毎年１回，土

９月１日から正式に運用を行っている（図２４）。
本県の土砂災害警戒情報への取り組みは全国的にも早く，２００２年に神奈川県，兵庫県，鹿児島県の３県と共にモデル県として全国に先駆けてその試行に着手した。２００２年は長崎市と佐世保市，翌
２００３年は，諫早市，平戸市，大瀬戸町を加えた４
市１町で試行に取り組み，２００５年の県下全市町村
での試行の後，２００６年度の正式運用に至った。

図２３ 土砂災害ハザードマップの作成例

写真２４ 土砂災害を想定した避難訓練の様子（佐世保市）

図２４ 土砂災害警戒情報発表文例

１８３

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

本県の土砂災害警戒情報の発表基準は，大雨警

参考文献

報の発表中において，長崎県が監視する基準（長１）長崎県土木部河川課：５
７･７･
２３長崎大水害災害
復興１０年誌，１９９３．
３．
２）長崎県：土砂災害防止計画書（昭和６１年～平成
２１年度）．

崎県土砂災害警戒避難基準）と長崎海洋気象台が監視する基準（土壌雨量指数の設定履歴順位）が，気象庁が作成する降雨予測に基づいてともに基準に達したとき（アンド条件）としている。
この情報を適切に運用していくためには土砂災
害警戒情報の発表基準である土砂災害発生危険基
準線（CLライン）等の有効性や運用方法等を継３．土砂災害警戒区域の指定に伴う長崎市の取り組みと土砂災害ハザード
マップの作成比良

続的に検証し精度の向上等を図りつつ，提供に当

章吾＊

たっての課題や問題点を抽出しながら，その改善
３．
１ 長崎市の防災対策の現状と問題点を適宜行っていくことが必要である。

（１）地勢

この情報を適切に運用していくためには土砂災
害警戒情報の発表基準である土砂災害発生危険基

長崎市は九州の西端，長崎県の南部に位置し，準線（CLライン）等の有効性や運用方法等を継長崎半島から西彼杵半島の一部を占めており，

続的に検証し精度の向上等を図りつつ，提供に当

西，南および東側には，五島灘，橘湾が広がってたっての課題や問題点を抽出しながら，その改善いる（図３１）。
また，丘陵と山が海岸線に迫り，急傾斜で平地を適宜行っていくことが必要である。
また，常に迅速な情報伝達が求められることか
ら日頃より関係機関相互で情報を共有し，また定期的に伝達訓練を実施するなどして連携体制を整えておくことが重要である。
土砂災害警戒情報を一般住民が入手する手段はテレビやラジオ等の報道によるもののほか気象庁のホームページなどがある。また，長崎県では事前に登録することで携帯電話やパソコンへ自動的に土砂災害警戒情報が配信される土砂災害警戒情報配信システムを２
００９年５月から運用しており，市町単位で県内の必要な地域の土砂災害警戒情報を入手することが出来る。
２．
４ おわりに土砂災害を防止するためには，行政と住民が常に情報を共有し，役割を的確に分担しながら，行政側の「知らせる努力」と住民側の「知る努力」とが相乗的に働く社会システムの構築が必要不可欠である。長崎豪雨災害からの教訓を忘れることなく，これからも，より一層，土砂災害防止に向けた取り組みを図っていく次第である。

図３１ 長崎市位置図＊

長崎市建設局土木部河川課

１８４

１９８２長崎豪雨災害から３０年に乏しい地形であることから，浦上川や中島川などの水系により形成された平地部分と周辺の斜面地へ広く市街地が形成されており，集中豪雨等による土砂災害を受けやすい都市構造となっている。
さらに，高度経済成長期において都市基盤が整備されないままに形成された斜面市街地におい

表３１ 土砂災害危険箇所数
種類

危険箇所数※
（

急
傾
斜
地
の
崩
壊

箇所Ⅰ

困難な状況にある。
（２）過去の災害
１９８２年７月２３日夕方からの未曾有の大豪雨は，当時の長崎市域で死者２６２人（行方不明者４人を含む）という大参事を引き起こし，その９割近くが土石流，山崩れ，がけ崩れの土砂崩壊によるもの
で，特に山頂の８合目付近から発生した土石流が下方の住宅地まで落下し，ふもとの住家に多大な

３０３
（３，
３７６）

箇所Ⅲ

３５
（３６９）

箇所Ⅰ
土
石
流

地
滑
り

１，
６２７
（８，
８６６）
６１７
（２，
７８５
：２００３年度全国８位）

箇所Ⅱ

１８６
（２，
１２９）

箇所Ⅲ

５２
（１，
２８２）

計

８５５
（６，
１９６）

計
合

：２００３年度全国３位）

箇所Ⅱ
計て，少子高齢化が進む中，避難活動や救急活動が）
内は県の数値

１，
２８９
（５，
１２１

計

１７１
（１，
１６９
：２００３年度全国２位）
２，
６５３
（１６，
２３１）
市 /県１６．
３％※「Ⅰ」：人家５戸以上等の箇所，「Ⅱ」：人家１～４戸の箇所，「Ⅲ」：人家はないが今後新規の住宅立地等が見込まれる箇所。

被害をもたらしている（写真３１）。
１，
０３０箇所に対し，事業着手率は平成２３年度末時
点で約２５％と低い水準にある。
（５）防災対策の問題点と課題
多くの土砂災害危険箇所を抱える長崎市では，昨今の異常気象に伴うがけ崩れ等の多発により対策要望が増加しているが，厳しい行財政環境や，土地所有者の高齢化により今後相続等の増加による所有権移転の困難化が予想される中，「対策事業の推進」を取り巻く環境はますます厳しさを増し
写真３１ 日見トンネル西口付近（本河内町）ている。このような問題を抱える中，いつ起こるかわからない土砂災害に対して，対策工事（ハー（３）土砂災害危険箇所数

ド施策）の推進のみで対応することは到底難しく，

表３１に示すとおり長崎県は他都府県と比較し土砂災害防止法の活用（ソフト施策）により「土て非常に多くの土砂災害危険箇所を有しており，

砂災害に対する警戒避難体制を整える」とともに，長崎市には急傾斜地崩壊危険箇所が１，
６２７箇所，「開発抑制や建築制限などの土地利用の規制誘導」

土石流危険渓流が８５５箇所，地すべり危険箇所がを行うことにより土砂災害の防止に取り組むこと

１
７
１箇所で合計２，６５３箇所の土砂災害危険箇所を抱が課題である。

えている。
３．
２ 土砂災害防止法に関する取組状況（４）対策工事実施状況※急傾斜地崩壊対策事業（１）土砂災害警戒区域等の指定

急傾斜地崩壊危険箇所Ⅰ（１，２８９箇所）のうち急

長崎県により２００４年度から旧長崎市の区域につ傾斜地崩壊対策事業の採択要件を満たす対象箇所

いて土砂災害警戒区域等の指定が進められ，２０１２

１８５

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

年３月末時点で，指定箇所表３２に示すとおり土（２）警戒避難体制の整備

砂災害警戒区域が２，
５９５箇所，土砂災害特別警戒図３３に示す流れで，土砂災害警戒区域等が指区域が２，４４５箇所となっている。また，同時点で定された町について図３４の作成例に示す内容の表３３に示すとおり旧長崎市内の約２割の町に区

土砂災害ハザードマップを作成し，自治会毎に警域が指定されており，今後，平成２５年度までに旧戒避難体制説明会を実施している。説明会では土

長崎市内における区域指定を完了し，平成２６年度

砂災害防止法の説明を行うとともに，ハザードから合併地区における基礎調査の着手する予定でマップを活用した警戒避難体制の整備を呼びかけある。現在の指定位置を平面的に捉えると図３２ている。また，地域の民生委員の方々と市の担当に示すとおり，旧長崎市内縁辺部の区域指定がほ職員で各戸への訪問調査により作成した災害時要

ぼ完了し，今後，まちなか周辺への指定がなされ援護者名簿に基づいて，地域の皆様へ災害時要援る予定となっている。

護者の避難支援をお願いしている。

表３２ 土砂災害警戒区域等指定箇所数
急傾斜地
土石流
計

警戒区域
２，
０３０
５６５
２，
５９５

特別警戒区域
１，
９３６
５０９
２，
４４５

表３３ 土砂災害警戒区域指定率（対町数）
旧長崎市
合併地区
計

構成町
４３０
４
８
４７８

指定済町
９４
０
９４

指定率
２２％
０％
２０％

図３３ 警戒避難体制整備フロー図

図３４ 土砂災害ハザードマップ作成例

３．
３ 土砂災害防止法の活用において直面した問題とその対応事例（１）土地区画整理事業施行区域内への土砂災
害特別警戒区域の指定１）背景
長崎市東部市街地圏域の拠点としてにぎわいと活力のある都市づくりを目指して，１
９７５年に土地
図３２ 土砂災害警戒区域等指定状況図

区画整理事業が都市計画決定され，１９９３年より１８６

１９８２長崎豪雨災害から３０年

１５０回を超える勉強会や説明会による議論を重ね，長崎市により２００２年より２０１１年度の完成を目指して施行中であった東長崎平間・東地区土地区画整理事業区域へ，２０
０６年に土砂災害特別警戒区域が指定された。
２）直面した問題①換地や保留地への土砂災害特別警戒区域指定による事業遂行の困難化
減歩率が約３０％と厳しい負担が求められる中，

図３５ 土地区画整理事業施行区域図

事業着手後の土地価格の下落も重なり苦しい事業展開を強いられていた最中，６３区画もの換地や保留地に土砂災害特別警戒区域が指定され，当初予プロセスへの批判に対して，以下の対応を行っ定していた事業計画の遂行が困難となった。

た。

②土砂災害警戒区域等決定プロセスへの批判

a）地元への周知徹底

これまで３０年以上の議論を経て進めてきたまちづくりが，わずか１回の自治会長への事前説明会

・長崎県による自治会への基礎調査結果の周知徹
底（自治会回覧等）

を皮切りに，地元住民を含めた議論や行政内部の・長崎市による事前縦覧案内の徹底（ゼンリンを調整が十分になされないままに土砂災害警戒区域

用いて土砂災害警戒区域が指定される予定の全等が指定されたとの批判が多く寄せられた。

家屋にハガキを郵送し，ハガキ郵送が困難な家
屋には職員が直接チラシを配布）

３）問題への対応（図３５）b）行政内部の調整①土地区画整理事業推進に向けた対応（換地計画

・庁内部局全てに意見照会を行い，市長意見を集見直し，急傾斜事業の実施）約することとした。

これまでの合意形成の経緯等から減歩率の上乗
せや区域縮小が困難な状況において以下の対応に（２）公共事業に伴う移転先への土砂災害特別警より問題解決を図った。
a）土地区画整理事業における対応（東長崎土地区
画整理事務所）

戒区域の指定１）背景
長崎県が実施している公有水面埋立工事および土砂災害特別警戒区域側へ道路を再配置し，併道路工事により移転を余儀なくされ，公共事業にせて廃川敷き（県有地）等を活用した換地計画の協力し移転工事中（建築基礎工事）である土地に，見直しを行い，土砂災害特別警戒区域の指定され土砂災害特別警戒区域を指定される基礎調査結果ていない宅地を確保した。

となっていることについて，事前縦覧期間中に庁b）急傾斜事業の実施（河川課）

内関係課から河川課へ情報提供がなされた。

土砂災害特別警戒区域が指定された土地のうち，急傾斜事業の採択要件を満たす部分について

２）直面した問題

急傾斜事業説明会を実施し，地元要望により平成

民間工事による法面対策を実施しているが，公２３年度より土砂災害特別警戒区域の解消に向けた共事業により移転した移転先に将来にわたって開対策事業を実施している。

発や建築行為への制限がかかる可能性があり，今②地元住民への周知徹底および行政内部の調整

後，何らかの行政対応が求められることが予想さ市民から寄せられた土砂災害警戒区域等の決定

れた。

１８７

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）３）問題への対応
a）対象者への速やかな情報提供
対象者へ土砂災害特別警戒区域が指定される予定であることについて直接説明を行ったところ，「既に基礎工事中であり，現在実施している開発
や建築行為に支障がなければよい」とのことであった。
b）県へ土砂災害特別警戒区域の見直しを相談
区域見直しは５年に１回が基本であるが，公共事業による移転に伴う民間工事により既に法面対策が実施されていることから，早急な再調査および土砂災害特別警戒区域の見直しを長崎県へお願いした。

図３６ 警戒避難体制説明会実施状況

３．
４ 今後の課題（２）事業要望増加への対応（１）警戒避難体制整備の推進

本来，ハード対策の補完を目的とした土砂法の長崎県により土砂災害警戒区域が指定された後活用が，実際には事業要望の底上げとなっておは速やかにハザードマップを作成し，警戒避難体

り，土砂災害特別警戒区域を解消するため対策し制説明会を実施する必要があるが，図３６に示すてほしいなど梅雨時期のみならず１年中事業要望

ように警戒区域指定箇所数の増加のスピードに説がよせられ，地権者調査，相続調査等の処理が煩

明会の実施が追い付いていない状況にある。以下

雑となり，事業受付自体が滞る状況となっているの問題等を解決し警戒避難体制整備を推進するこことを打開する必要がある（図３７）。

とが課題である。
【実務上が抱えている問題等】
・県公示図書データはシェープファイル形式であり，GISソフトが使える環境が整っていないと編集加工ができない。
・同じ町で数回にわたり区域が指定される場合もあり，説明会用の地図ベースを作成するのが困難である。
・今後まちなかへの区域指定が進むなど，ますま

図３７ 土砂法活用の理想と現実

す事前縦覧中および指定後の苦情対応に追われることが予想される。

４．河川災害対策
野口・長崎市行財政改革により，２００７年度と２０１１年度

浩＊・浅岡

橋口

の直近５カ年で比較すると，担当職員数は半減

哲彦＊・

茂＊・菅崎

聡＊

（４人⇒２人）しているが，「事前縦覧回数の増加に伴う周知事務等の増加」，「異常気象のみな

４．
１ はじめにらず，土砂災害特別警戒区域指定への苦情から

長崎豪雨災害では，記録的な豪雨により，各地事業要望が急増（２８件 /年⇒１００件 /年：約５倍）

で河川が氾濫し，浸水被害が多発した。河川災害

していることへの対応」などにより，ハザードマップ作成等を行う端境期がない状況にある。

＊

長崎県土木部河川課

１８８

１９８２長崎豪雨災害から３０年の特徴としては，護岸等の被災や人的被害に加え両岸のバイパス水路の整備を含む河川改修，上流て，長崎市中心部を流れる中島川・浦上川等の氾の水道専用ダムの治水ダム化等を決定した。

濫により，１７，９０９戸の床上浸水，ライフラインや

このうち，右岸バイパスについては，眼鏡橋付

自動車の被害，地下施設の浸水等が生じ，都市機近の右岸側が都市公園であったため，公園の地下能が麻痺した。さらに，中心市街地の浸水等によ空間を活用したバイパス工事に１
９８５年に着手し，り，被害額３，
１５３億円のうち商工被害が９
３６億円と

１９８８年に完成した。

約３０％を占め，甚大な経済的被害を生じた１）。

一方，左岸バイパスの予定地には，商店など４６

これに対して，長崎県では，豪雨災害を受けて戸の建物があり，地権者と建物の持ち主・借家人策定された長崎防災都市構想等をふまえて，河川が異なる等の問題もあって，移転交渉に約２０年を災害対策に関するハード面・ソフト面の取り組み要した。さらに，用地買収に目途がついた２００１年を実施してきた。

に地元説明会を行ったところ，通行止めが長期間

しかし，近年，頻発する豪雨災害や社会経済情必要となった連続地中壁工法による右岸バイパス

勢の変化など，災害をめぐる大きな変化が生じての施工に不満があり，特に交通，騒音，振動，景いる。

観に対して配慮がされていなかったことを理由

果たして，今日の河川災害対策は十分といえるに，反対運動が起こった。

のだろうか。本稿では，長崎豪雨災害以降，最近

左岸バイパス工事の同意がなかなか得られな

１０年間における河川災害対策として，ハード・ソ

かった背景には，施工上の問題に加えて，右岸バ

フト面について考察する。これを受けて，近年のイパスの完成後，たまたま被災がなかったことか

災害の形態の変化に対応した今後の河川災害対策

ら，長崎豪雨災害を受けた地域の方々にも，災害の方向性について述べる。

の記憶の風化があったと推察される。
地元との２年間に渡る協議の中で，「施工方法を４．
２ ハード面の取り組み

大きく変更すること」と「工期短縮すること」で長崎豪雨災害における河川災害の原因は，ハー合意が得られ，交通，騒音等の課題に対応可能なド面では，抜本的改修の不足や，都市化の進展に

上部開放型シールド工法を採用して，２００３年に着よる水害ポテンシャルの増大の２点が指摘されて工し，２００６年に完成した（写真４１）。

いる。この背景には，長崎市では大規模な豪雨災

左岸バイパスの完成に続き，長崎市中心部の交害が約１９０年間起きておらず，河川改修の機運が通の結節点である中央橋についても，歩道橋撤去

醸成されていなかったこと等が示されている２）。

や交差点改良を合わせて２００９年に架替えを完了

ここでは，この１０年間で進展した中島川の河川

し，中島川の河川改修事業が概成した。

改修事業および水道専用ダムの治水ダム化の状況と，最近の河川・ダム事業の状況を紹介する。
（１）中島川の河川改修事業の概成
長崎豪雨災害では，中島川に架かる国指定の重要文化財である眼鏡橋が一部流失し，市民の間で，ぜひ眼鏡橋を長崎市の復興のシンボルとして現地復元して欲しい，との機運が高まった。
そこで，市民の代表および学識経験者等を加えた長崎防災都市構想検討委員会の答申をふまえて，当時としては先進的な総合治水対策の計画を決定し，中島川では眼鏡橋の現地保全に向けて，

写真４１ 完成したバイパス水路

１８９

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）（２）水道専用ダムの治水ダム化の進展（３）最近の河川・ダム事業の状況

中島川の河川改修と合わせた抜本的な治水対策

長崎県の河川は，平地が少なく山が海に近い地として，長崎防災都市構想に沿って，中島川上流形条件から，流域が狭く，急勾配で延長の短い中にある既設の水道専用ダムである西山ダム，本河

小河川がほとんどである。この特性から，降雨の内低部ダム・高部ダムの一部を治水化する長崎水流出が極めて早く，また，梅雨前線や台風に伴う害緊急ダム事業を１
９８３年より実施している。この

豪雨の常襲地帯であることから，長崎豪雨災害な事業は，各ダムの利水容量の一部を治水目的に変どの大きな災害に見舞われてきた。これに対し

更し，ダムによる洪水調節を図るものである。

て，前述した中島川をはじめとして，治水安全度

中島川上流に位置するこれらのダム群は，いずれも明治時代に建設され，歴史的に価値の高い近の向上を図るため，河川改修・ダム建設事業を進めてきた。

代土木遺産として高い評価を受けていた。このた現在，長崎県の河川整備率は，２
０１１年度末でめ，こうした歴史性のある施設を修復･保存して５５．
２％で全国でも比較的高い水準にある。また，地域の振興，学習・教育の場の提供等に役立てて計画規模は，長崎豪雨災害などの既往洪水や河川いくことを目的とする歴史的ダム保全事業としての重要度等をふまえて，３０年から１００年確率相当も指定を受け，既設ダムの歴史的価値を損なうこの規模に設定して整備を進めている。

となく，治水・利水機能を付加し，土木史上の財産として未来へ継承していくこととした。
歴史性のある堤体を極力保存するため，西山ダ整備にあたっては，１
９９７年の河川法改正以降，学識経験者や地域住民等の意見を反映した計画作
成や，環境に配慮した事業を実施している。

ムにおいては，既設堤体の下流約６０mにコンク

また，公共土木施設の老朽化が進行しているこリートダムを新設し，１９９９年に完成した。これにとから，２００９年に長崎県土木施設維持管理方針が続いて，本河内高部ダムでは既設堤体の上流約策定されたことなどを受けて，長崎県河川施設維５０mの地点にコンクリートダムを新設し，２
００５

持管理計画および長崎県ダム施設維持管理計画を年に完成した。また，低部ダムでは，既設堤体上

２０１１年３月にとりまとめた。

流面のコンクリートを増厚するとともに，治水化

これらの計画では，施設の重要度に応じて予防に伴い新たに必要となる洪水吐きとしては竪坑型

保全・事後保全を行い，予防保全の必要な施設にトンネル式洪水吐きを採用することとした。低部

ついては定期的を点検を実施し，早期に修繕を行

ダムの本体工事は２００８年に着手し，２０１１年に概成うことで長寿命化を図るものである。

しており，現在，２０１３年度からの運用をめざして試験湛水を実施中である（写真４２）。

さらに，地域住民との協働による事業の実施
や，県民参加の地域づくり活動団体の登録促進な
ど，地域での取り組みの支援も進めている。
４．
３ ソフト面の取り組み
長崎豪雨災害におけるソフト面の課題としては，土砂災害や河川災害が同時多発し，道路の寸断や電話の輻輳等により，行政等の初動対応が難しくなり，情報収集・伝達や避難勧告・指示等が遅れ，住民の早めの避難につながらなかった。また，住民の危機意識にも課題が残された１）。
このような状況をふまえて，長崎県では，警戒
避難対策や防災意識の向上等に取り組み，さら写真４２ 概成した本河内低部ダムに，１９９５年の阪神・淡路大震災を受けた情報伝達１９０

１９８２長崎豪雨災害から３０年の重要性から，各地の降雨状況や主要河川の水位となる水位として避難判断水位を設定している。

等のリアルタイムの情報が入手可能な長崎県河川

２００９年７月には，相浦川において避難判断水位

砂防情報システム（NAKKS，ナックス）の整備等に到達し，佐世保市から避難勧告が発令された。

も進めてきた。

水位情報周知河川の水位は，パソコンや携帯電

一方，２０００年の東海豪雨や２００４年の新潟・福島

話を用いて，NAKKSで１０分単位で確認できる。

豪雨等の豪雨災害を受けて，水防法が相次いで改避難判断水位は避難勧告の判断の目安となる水位

正され，本県としてもソフト面を強化する必要がであるため，水位に到達する前に周囲の状況を確生じた。ここでは，２００５年の水防法改正に伴う取認し，避難等の準備を行うことが望ましい。まり組みとして，警戒避難対策において重要となる

た，２０１０年 か ら は 地 上 デ ジ タ ル 放 送 に お い て

水位情報の周知や，防災意識の啓発を図る洪水ハ

NHK総合のデータ放送で長崎県内の雨量・水位情

ザードマップの整備について紹介する。

報を確認することができるようになり，ほとんどの県民が情報を入手できる環境が整っている。

（１）水位情報の周知
２００４年に各地で多発した豪雨被害では，流域が（２）洪水ハザードマップの整備

比較的小さい中小河川において，住民の避難の遅

洪水ハザードマップの基本となる浸水想定区域

れ等による被害の拡大が問題となった。このたについては，２
００８年３月から整備が始められ，長め，水防法改正により，的確な避難誘導を図るた

崎県では中島川を含む１３河川を指定した。これをめ，まず，主要な中小河川について「水位情報周受けて，各市町により洪水ハザードマップの検討

知河川」に指定し，避難のひとつの目安となる避が行われ，１３河川全てで策定されている。

難判断水位（特別警戒水位）の情報を水防管理者

なお，佐世保市では，毎年，洪水ハザードマッ

である市町村や報道機関等に提供することとされプを策定している河川の１箇所で，地元住民や消た。さらに，水位情報周知河川に指定した中小河防団，行政が参加する避難訓練が実施され，実際川について，都道府県が浸水想定区域を指定し，の情報伝達手法や避難経路の確認が行われていその区域を含む市町村が洪水ハザードマップを作る。

成し，一般に周知することが義務づけられた。
これを受けて，長崎県はすでに水防警報河川に

４．
４ 災害をめぐる変化と今後の方向性

指定していた４河川を水位情報周知河川に指定し

長崎豪雨災害は，３０年前に発生した未曾有の豪た。その後，２００９年度までに，中島川など７河川

雨災害であり，これまでハード面・ソフト面の対についても浸水想定区域の検討を行い，水位情報応を図ってきた。一方，近年，災害は大規模化・周知河川に指定した。

多様化し，少子高齢化等に伴う地域社会の弱体化

なお，避難判断水位とは，河川の水位が上昇して溢水等の危険性が切迫した場合，県内の市町長
が住民に避難勧告を行うための目安となる水位のことである。そのため，それぞれの河川の避難判など，３０年前と比べて，社会経済情勢が大きく変化している。
ここでは，災害をめぐる近年の変化を見つめ，今後の河川災害対策の方向性について述べる。

断水位の設定では，まず，地元自治体と協議の上，避難場所までの避難に要する時間を求め，こ（１）災害をめぐる近年の大きな変化の時間内で過去の出水時において NAKKSで計測

近年，災害は大規模化・激甚化しており，２０１１

した最大水位上昇値や，河川の特性から水位上昇

年３月１１日に発生した東日本大震災は，巨大地震の予測を行っている。さらに消防団の出動の目安と大津波により，東北地方沿岸部を中心に壊滅的となる消防団待機水位や氾濫注意水位，氾濫危険な被害を与えた。また，短時間降水量の増加に伴水位を考慮し，市町が住民に行う避難勧告の目安

い，各地で豪雨災害が頻発しており，２
０１１年８月１９１

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）末～９月初めには，台風１２号により紀伊半島を中等のハード対策と，防災情報の提供等のソフト対心に大災害が発生した。

策を組み合わせて実施することが基本となる。

長崎県でも，時間最大雨量１００mm以上の降雨

このうち，ハード面では，河川災害の原因とさ

回数は，この３０年間で増加傾向にある（図４１）。

れた「抜本的改修の不足」については，長崎豪雨
災害を契機として，河川の整備水準は３０年間である程度向上したと考えられる。今後は，河川・ダムの整備に加えて，災害に備えた維持管理の重要性をふまえ，的確な施設の整備・管理・更新を通じたハード対策を進めていく。また，災害時の応急対策等により被害を最小限に食い止めるため，
災害支援協定について実効性の確保を図る。
一方，長崎豪雨災害の原因には，大災害に対する様々な備えや地域住民の危機意識の不足があ

図４１ 県内の時間最大雨量１００mm以上の回数

り，「同時多発的な災害対応の困難さ」に直面した。
さらに，こうした「大災害の経験や記憶は，すぐ

これは，地球温暖化の影響等が考えられ，豪雨に伴う河川水位の急上昇や，高潮の頻発等も懸念される。
加えて，各地で自動車や地下施設等の被害が相次ぐなど，災害の多様化も進んでいる。

に忘れ去られる」という認識に立つ必要がある。
この認識のもと，ソフト面については，災害に備えて，警戒避難対策において避難の目安となる
防災情報の提供とともに，防災意識の向上を図る
取り組みを進める。すなわち，ハザードマップに

社会経済情勢についても大きく変化し，近年のよる危険箇所の情報共有や防災マップづくり等へ

少子高齢化と人口減少の進行に伴い，地域コミュの活用，危機意識を育み自然との関わりを見つめ

ニティの弱体化が進み，災害リスクを高める要因

なおす防災学習や自然体験活動の支援，防災学習となっている。長崎県の自主防災組織率についての場を提供する川づくりなど，様々な機会を通じは，２０１１年３月末時点で４２．
８％にとどまり，全国て防災意識を高めるよう努める。

の中で第４５位と低迷している。こうした中で，高こうした取り組みによって災害リスクを共有

齢者の方を地域でどのように支えていくかも課題

し，長崎豪雨災害の原因の一つとされた流域の都となっている。

市化に対して，適正な土地利用につなげていく。

また，厳しい財政状況のもと，限られた予算

なお，今年は長崎豪雨災害（長崎大水害）からで，大災害に備えた万全な施設の整備を行うには３０年の節目の年であり，防災意識の向上を図るた

限界がある。このため，全ての人への確実な防災め，７月に長崎県は長崎大水害３０年シンポジウム

情報の伝達等が課題となっている。ただし，県内「３０年前を忘れない

長崎大水害の教訓を未来へ」の河川は大半が中小河川のため，短時間で水位がを開催した。このパネルディスカッションでは，急上昇する特性がある。このため，豪雨の状況に「未来に向けて，私たちにできること

よっては情報伝達が難しくなる可能性がある。

ら生まれる「自助」と「共助」～」として討論が～地域か行われ，豪雨災害遺構の展示，水害資料の電子（２）今後の河川災害対策の方向性

化，WEB図書館等についても提案された。シン

こうした変化をふまえると，河川災害対策としポジウムを一過性のものとせず，こうした提案をては，次のような取り組みが必要と考えられる。
施設規模を超える豪雨災害に備えて，被害の最小化を図る「減災」の考え方に基づき，施設整備

具体化しなければならない。

１９２

１９８２長崎豪雨災害から３０年

４．
５ おわりに効かなくなるどころか，一つタイミングを誤ると長崎豪雨災害から３０年を経て，大災害の経験や人が脱出することさえ困難となる。

記憶が薄れていくなかで，全国各地で大災害が発また，２０１１年３月に発生した東北地方太平洋沖地生した。今後も，地球温暖化の進行等により，豪震の後の巨大津波によっても，多くの車が漂流物と雨災害や渇水などの災害リスクがさらに高まるこなり，被害を大きくしたことは記憶に新しい。

とが懸念され，その適応が求められる。

私達の研究グループでは都市水害時の車に関係

こうした状況の中で，地域住民との協働によする研究を行っているが，そのなかでも大型実験

り，あらゆる機会を活かして地域の災害リスクを施設（京都大学宇治川オープンラボラトリ）で実共有し，流域の視点に立った魅力のある河川やダ験的な研究を進めているところに特色があるといムの整備と維持管理に努め，河川災害に備えた統える。ここでは，（１）実物大の車を用いた水没し合的な取り組みを継続して進めたいと考える。

た車からの避難実験，（２）洪水氾濫時の車の漂流限界に関する模型実験，そして，現在手がけ始め

参考文献たところであるが，（３）小スケールの模型を用い

１）中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会：１９８２長崎豪雨災害報告書，全２８６頁，２００５．
３．
２）清水政治：都市水害対策，自然災害科学，Vo
l
．
２２，No
．
２，pp．
１３８１４１，２００３．
７．

た急傾斜市街地での車の漂流実験について，その概要を紹介することとする。
５．
２ 水没した車からの避難実験
都市での氾濫時に，水没している鉄道や道路下

５．都市水害の実験による検証－その１ 水害時の車に関わる事象－
戸田＊圭一 ・石垣＊＊泰輔のアンダーパスに誤って車が進入したり，地下駐車場で車が浸水したりする事態は十分起こり得るものであり，浸水した車からの脱出がどれほど困難かを明らかにするために，実物大の模型を用い

５．
１ はじめにた体験型の避難実験を行っている（馬場ら，２０１０）。

洪水氾濫時には自動車が関係した被害が多数発

写真５１のような水位を調節できる水槽の横に生している。古くは１
９８２年７月の長崎豪雨時に，実物大の車を設置して，様々な水深に対して被験長崎市内で，水没した自動車により多くの人が犠者が車から脱出する際の難しさについて検討し牲となっている。斜面都市の長崎では氾濫水が流た。実験の様子を写真５２に示す。水深の上昇に下，拡散し，その影響で車が流されて被害を増大

つれて自動車のドアに作用する水圧が増大し，押させており，今ふりかえれば，長崎豪雨災害は昨し開けが困難になる．さらに，座位での押し開け

今話題となっている都市水害のいわば原点のようであり，立位の場合に比べて発揮できる力は小さな水害といっても過言ではない。

くなる。図５１は，成人男性３５人の体験者による最近の水害を見ても，車に関わる被害は後をた

結果をまとめたものである。図の横軸は，ドア下たない。２００８年８月には栃木県鹿沼市の東北自動端を基準とした水深であり，これに３２cmを加え

車道下のアンダーパスで冠水による自動車の浸水

ると地面からの水深となる。図より，前部ドアか事故が発生し，不幸にも軽自動車の中で１人が亡らの避難の方が，所要時間が長く，浅い水深で避くなっている。さらに，２０１０年７月に岐阜県可児

難成功率が下がっている。これは，ドアの大きさ

市を襲った集中豪雨では，河川からの氾濫水によによる全水圧の差異が原因であり，前部ドア（運り車が流され，死者・行方不明者が３人にのぼる転席ドア）からの避難が後部ドアよりも難しいこ惨事が発生している。氾濫水のなかで車は制御がとを示している。実験結果より，地面からの水深＊が８０cmを超えると前部ドアの押し開けが困難に＊＊

京都大学防災研究所
関西大学

なることがわかる。なお，この結果は，車種を変１９３

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

えてスライドドアで行ってもほぼ同じであった

要であることを私達に再認識させるものである。

（馬場ら，２０１１）。さらに，水没した車から何とか避難したとしても，水深の大きい条件下での避難５．
３ 洪水氾濫時の車の漂流実験を考えると，その後の歩行避難も難しい。

都市域での洪水氾濫時に，どの程度の流れの状態

一連の実験結果は，万一，車が浸水，水没したで車が流され始めるか，またその後，どのような漂際には，直ちに避難を開始することが何よりも重流速度で流されるかについて，車模型を用いた水理実験から明らかにしてきている（戸田ら，２０１２）。
（１）実験内容と従来の研究との関係
幅１ m，長さ１０mの直線水路の中に，縮尺１１/０のセダン型の車模型ならびに縮尺１１/８のミニバン型模型を設置し，水理条件を種々変化させて，車模型が漂流する限界となる条件を実験的に見出した。その後，漂流限界を超えた条件での車模型の漂流速度
を，ビデオ撮影から求めた。車模型は実物と見かけの密度をほぼ合わせたものを用い，サイドブレーキを模してタイヤ部分にガムテープを付したケースや写真５１ 実物大の車模型と水槽車の向きを変化させたケースの実験を実施した。実験時の車模型の様子を写真５３に示す。

写真５２ 実物大の車からの避難実験

写真５３ 実験時の車模型の様子

図５１ 前部ドア（左図）および後部ドア（右図）からの避難所要時間と成功率

１９４

１９８２長崎豪雨災害から３０年

次に，実験での漂流限界状態での水平方向の力の釣り合いから，車に作用する流体力の抗力係数
を，車の模型の向きごとに水深の関数として求め，その係数をもとに実際の事象での車の漂流限界を求めている。
なお漂流限界については，押川ら（２０１１）が，
車模型に作用する流体力を三分力計によって計測し，抗力係数，揚力係数を算出することより求めているが，ここでは，車が流される状況をつくる
水理実験から，直接，漂流限界を求め，それをもとに抗力係数を算出し，車の向きも，流れに直角
な方向だけでなく平行な方向も扱っている。また，Shuetal．（２０１１）も，車模型を用いた通水実験を実施して模型の漂流限界を求め，若干の補
正を含めてその値をフルードの相似則から実物値に換算しているが，模型と実物の静止摩擦係数の違いや車の中に侵入する水によって生じる浮力の減少については考慮していない。

図５２ 漂流限界判読図（M’＝１００kg）（２）得られた主な知見得られた抗力係数をもとに，力のつりあいから

５．
４ 急傾斜市街地での車の漂流実験

実物に換算した漂流限界判読図を作成した。その神戸や長崎のような急傾斜の斜面を含む都市で際には，押川らにならい，実物での静止摩擦係数

は，洪水氾濫時に車が流され，互いに衝突するよ

μ，車の空隙率 p，乗客や荷物の積載による追加

うな危険性が十分予想される。

質 量 M’を 考 慮 し て い る。図５２は，セ ダ ン 型，

急傾斜の都市での車の漂流や衝突過程を定性的

ミニバン型それぞれの判読図である。図の白い記に検討するために，縮尺１/６０程度の仮想の急傾

号は，流れ方向におかれた車の漂流限界，黒い記

斜市街地模型に車模型を設置して通水し，一種の号は，流れに直角な方向におかれた押川らの漂流物理シミュレーションを実施している。市街地模限界結果である。

型は，写真５４に示すように，急傾斜の道路や交図５２より，流れ場の流速が２m/sを超えて，

差点，道路沿いの建物を取りこみ，また，氾濫水

かつ水深が０．
５mを超えると，流れ方向に設置さにより車が浮遊・漂流・堆積するような状況を表れた車が漂流しだす危険が高くなる。とくに，セ

現できるものとしている。

ダン型の車では明らかに漂流すると考えられる。

道路上に設置する車模型の位置や台数を変化さ

こ れ は，車 の 空 隙 を 考 慮 し て い な い も の の，せて車の移動の様子を調べているが，実験より，

Shuetal．
の小型自動車，小型トラックの漂流限

交差点付近で漂流した車が停止して堆積する状況

界の結果とも一致している。また流れの方向は異が現れたり（写真５５），下流端で車が激しく重ななるものの，押川らの小型自動車の結果も同様でり合うような状況が現れたりしている。

ある。
また模型実験より，セダン型の車模型では，いったん車が漂流しだすと，漂流速度は，流れ場の平均流速の７０％程度になることも明らかとなった。

５．
５ おわりに洪水氾濫であれ，津波氾濫であれ，都市水害時に漂流する車が，人や構造物に危害をもたらすこ１９５

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

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Shu,C.
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.
４９,No
.
６,pp.
７０９７１７,２０１１.
Vol戸田圭一・石垣泰輔・尾﨑 平・西田知洋・高垣裕
彦：氾濫時の車の漂流に関する水理実験，河川技術論文集第１８巻，土木学会水工学委員会河川部会，pp．
４９９５０４，２０１２．

写真５４ 小スケールの急傾斜市街地模型

６．都市水害の実験による検証－その２ 地下空間浸水に関わる事象－
石垣泰輔＊・戸田圭一＊＊

６．
１ はじめに長崎水害では，地下空間に浸水して建物附属施設の被害が生じた。人的被害はなかったものの，都市型水害例として認識された初めて事象と言える。その後，地下空間の浸水は，１９８３年の赤坂見附駅，１９９９年と２００３年の J
R博多駅地下街，２０００
年の名古屋市営地下鉄で発生しており，１９９９年には福岡と新宿で地下室浸水による犠牲者がでてい写真５５ 漂流後の車の様子る。こ の よ う な 被 害 は，わ が 国 だ け で は な く，
２００１年のソウル地下鉄駅，２００２年プラハの地下鉄とには十分すぎる注意が必要である。また車のみ駅など，国外でも発生した。このような背景か

ならず市中の様々な物も漂流物となり得る。大規ら，地下空間のおける浸水に関する研究が行わ

模な氾濫時に漂流物がもたらす危険事象の予測なれ，浸水対策ガイドライン（日本建築防災協会，

らびにその対応策がこれからの重要な研究課題で２００２）が策定されている。ここでは，２００１年よりある。

実施された京都大学防災研究所の大型実験設備を最後に，共同研究者として，ともに研究を進め用いた地下空間浸水に関する研究成果と，それにてきている京都大学防災研究所・馬場康之准教授

続く地下浸水と避難に関する京都大学防災研究所に，この場を借りて謝意を表する。

と関西大学との共同研究成果を用い，その概要を紹介することとする。

参考文献
馬場康之・石垣泰輔・戸田圭一：水没した自動車からの避難の難しさ，京都大学防災研究所年報第５３号 B，pp．
５５３５５９，２０１０．
馬場康之・石垣泰輔・戸田圭一：水没した自動車からの避難の難しさ（その２），京都大学防災研究
所年報第５４号 B，pp．
４６５４７０，２０１１．
押川英夫・大島崇史・小松利光：冠水時の自動車通行の危険性に関する研究，河川技術論文集第１７
巻，土木学会水工学委員会河川部会，pp．
４６１４６６，２０１１．

６．
２ 地下空間浸水に関する実験
外水氾濫あるいは内水氾濫に関する検討は，多くの研究者により，数値モデルを用いて行われ，浸水実績との比較が行われてきた。市街地を対象とした実験はされていたものの（福岡ら，１９９８），
地下空間浸水を含む実験結果や災害調査は少な
く，数値モデルの精度を検証する実績データが不
＊
＊＊

関西大学
京都大学防災研究所

１９６

１９８２長崎豪雨災害から３０年足していた。このようなデータを取得し，モデル

２００１），用いられた装置の規模では前述した実験の検証と地下浸水現象を把握する大型模型実験の現象を再現することが難しく，現状に近い実物が，２００１年度から京都大学防災研究所で行われ大の装置を用いた避難に関する実験を行った（石た。実験では，京都市内の鴨川右岸の地下鉄およ垣 ら，２００６，大 西 ら，２００８，浅 井 ら，２００９）。実び地下街を含む，東西１ km，南北２ kmを対象

験では，小規模地下空間であるビルの地下室からと し た 縮 尺１/１００模 型（写 真６１），お よ び 縮 尺の避難を想定したドア模型と，地下通路と地上に

１/３０の東西６５０m，南北４０mの３層構造の地下空

続く階段という避難経路を想定した高低差３ m

間模型（写真６２）が用いられた。その結果，市で２０段の階段（写真６３）および３０mの通路（写

街地の氾濫過程，地下空間への流入量，地下街の真６４）模型が用いられた。

浸水過程に関するデータ等，数値モデルが検証でドア模型を用いた開扉実験結果より，成人男性

きるデータが得られた（石垣ら，２００４，戸田ら，

mが開扉可能限界のでは４０cm，成人女性では３５c

２００４）。また，これらの実験より，地下空間に流目安となることが知れた。その後実施した可搬式入する流れの複雑な挙動と，その速度の大きさにのドア模型を用いた実験（中畑ら，２０１０）による関するデータが得られたことから，地下空間浸水と，若年者を含むすべての人が開扉できる水深が時の避難に関する研究が始まった。

１０cmであり，２０cmになるとドアを開けることができない人がいることが知れた。この結果は，地下室のドアを開けて避難可能な時間が非常に短い時間であることを意味している。

写真６１ 市街地氾濫模型（縮尺１/１００）

写真６３ 階段模型（幅１ m，３０段）

写真６２ 地下空間氾濫模型（縮尺１/３０）６．
３ 地下空間浸水時の避難に関する実験
地下空間浸水時の避難が困難であることは前述
した実験結果より，容易に推測されたが，安全な避難を行うための指標が必要である。その指標を得 る た め の 実 験 は 行 わ れ て い た が（武 富 ら，

写真６４ 通路模型（幅１ m，３０m）

１９７

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

地下室等のドアを開扉した後，通路と階段を経て

６．
４ 地下空間浸水時の浸水特性と避難

地上に避難する必要がある。その際の指標として，

地下空間の浸水解析は，これまでに行われてい

写真６３および写真６４に示した実験より，流体力おり（例えば，戸田ら，２００３），水深および流速の

２
g＋ h
/
２）
と水圧の和である単位幅比力（M０＝ V２h/

時間変化を計算することが可能である。このようを用いた指標の適用が妥当であることが知れた。

に，時々刻々の水深と流速が分かれば，前述した

その指標は，表６１に示すように，自力で安全に

単位幅比力を計算することが可能となり，各位置

避難できる限界指標と，自力での避難が困難となでの避難困難度および歩行速度を算定することがる限界指標があり，性別年齢により異なる。一般できる。例えば，個々の避難者の行動が扱えるマの人々が理解できるように，これらの指標を水深

ルチエージェントモデルでの解析に，単位幅比力と流速で表示すると図６１のようになり，図に示による歩行速度の変化を適用すると，より高度なした指標線を超えると危険な状態となることを示

避難解析が可能となり，避難誘導計画立案に有益すことができる。この結果より，大多数の人が安な結果を得ることが可能である（関根，２０１０，川

全な避難ができるのは，高齢女性の指標である単中ら，２０１２）。

位幅比力が０．
０８以下（図６１の左下部）の領域に

わが国の多くの都市は，低平な沖積平野上に発なるまでに避難を完了する必要があることが分か達しており，地下鉄・地下街・地下駐車場・地下る。なお，この指標は，地下空間浸水時のみでは室などの地下空間の多層化が進んでおり，地下空

なく，地上での浸水時や水難事故にも適用が可能間への浸水が，外水氾濫，内水氾濫，高潮，津波である。

によって引き起こされるリスクが高い。近年，記本実験では，避難困難度指標が得られるととも録的短時間降雨の発生頻度が高くなっており，都に，浸水時の単位幅比力と歩行速度の関係も得ら

市の雨水排水能力を超える事態が頻発するようにれている（浅井ら，２
００９）。

なってきているため，ここでは，わが国の代表的な地下街である大阪市内の地下街を対象とした解３

表６１ 単位幅比力による避難困難度指標（m /m）

安全避難限界

自力避難限界

成人男性

０．
１２５

０．
２５０

高齢男性

０．
１００

０．
２００

成人女性

０．
１００

０．
２００

高齢女性

０．
０８０

０．
１６０

図６１ 水深と流速で表示した避難困難度指標

析結果（森兼ら，２０１２）を示し，大規模地下空間の浸水特性と避難の安全性について述べる。
都市域の内水氾濫を検討するためには，雨水排水施設を考慮する必要があり，図６２に示す大規模地下街が含まれる処理区の雨水排水網とポンプ場を考慮し，２
００８年８月２９日に発生した岡崎豪雨

図６２ 対象排水区（管路網）と大規模地下空間

１９８

１９８２長崎豪雨災害から３０年（最大１時間降水量１４６．
５mm，総降雨量２４２mm）

６．
５ おわりにを対象に大規模地下街への流入について計算する

ここでは，著者らの得た結果を紹介したが，地と，図６３に示す出入口から流入し，そのピーク下空間の構造と地上の条件は地区ごとに異なり，

は降雨ピークより約１時間遅れ，エリア Bでの総上記した検討を個々の地下空間について行い，避３sに達する。このような流入がある場
量は２０m /

難計画を策定する必要がある。

合に，安全な避難が困難になるまでの時間を計算

以上述べたように，地下空間からの安全避難にすることが可能であり，このケースでは，図６４

は，個々人が避難を開始する場の状況を知る必要のようになる。図に示すように，同じ地下空間でがあり，如何にしてローカルでパーソナルな情報

も場所により結果がことなることを示している。

を伝えるのかが今後の課題である。

参考文献

図６３ 地下空間エリア分けと流入出入口

図６４ 高齢女性の安全避難が限界となる時間

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石垣泰輔・戸田圭一・馬場康之・井上和也・中川 一：
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関根正人：複雑な構造をもつ地下鉄駅構内の浸水過程と避難誘導に関する数値解析，土木学会水工学論文集，第５４巻，pp．
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１９９

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特性と浸水対応策の効果に関する検討，土木学_
会論文集 B１（水工学），Vo
l
．
６８，No
．
４，I
１００３_
I１００８，２０１２．

この事業の趣旨は「地域防災力の向上を図るため，自発的意思に基づき共助，協働の精神のもとにリーダーシップを発揮し，災害から地域住民の生命や財産を守り，地域における防災力向上の推進
役を養成する」というものである。特定非営利法
人 日本防災士機構が認証する「防災士」という既設の制度があるが，地域に防災の和を広げていく
ために広く地域の防災リーダーを養成していくには，この防災士の資格取得はハードルが高いこと

７．地域防災対策についてから，長崎市独自の制度として取り組んだもので
伯川

＊

秀人

ある。２０１１年度末までに３８６人が認定されている。
当初，養成計画においては，連合自治会に３人

７．
１ はじめにのリーダーを養成することとされていたが，現在

長崎大水害から３０年目を迎える年に，長崎市のは，自治会単位での養成が主流である。また，個

地域防災の担当をしている私自身は，長崎大水害

人での受講も増えてきており，地域での活動を目

を行政職員として経験しておらず，また，現在，的としていることから，自治会や事業所からの推長崎市職員の約７４％が同様の年齢構成となってお薦を受講要件としているが，防災意識の高い市民

り，年月の経過とともに，水害の経験のない世代を育てるという趣旨から受け入れている。

へと移っていき，その結果，防災意識の薄れなど

講師は，地元大学や気象台，日本赤十字社からも危惧されるところである。しかし，災害は必ず専門家を招き，２日間の日程で次のようなカリ繰り返されることから，水害の記録や経験を継承

キュラムで実施している（表７１）。

していくことは防災を考えるうえで重要なことである。
我々は，自然災害をハード面で防ぐことの困難さを過去の多くの災害から学んできた。長崎大水
害時においても，砂防ダムが整備されている場所
で土石流が発生し，その土石流は，砂防ダムを越流および一部破壊して下流の住宅を押し流し多くの犠牲者を出した。
ここでは，長崎市における水害後の自主防災組
織の結成促進や阪神・淡路大震災後に注目された共助の部分，いわゆる「地域防災」について長崎

表７１ 市民防災リーダー養成のカリキュラム
時間

１日目
時間
２日目
市民防災リーダー
７０分 の役割と本市の防 １８０分 普通救命講習
災体制
災害のしくみと９０分 災害とボランティア ９０分
対策「土砂災害」
防災マップの作成
１６０分
５０分 気象と災害方法
自主防災組織の消火訓練・簡易担必要性と結成の
９０分 架作成法・ロープ ６０分
仕方，訓練の実施
ワーク
方法

市の現在の取り組みからいくつか取り上げて述べることとしたい。

認定された市民防災リーダーに，受講前と後での防災に関する考え方の変化を聞くと，
「天気予報

７．
２ 市民防災リーダーの育成の見方が変わった。」，「全国各地で起こる災害の情

長崎市においては，２００９年度から「市民防災報を詳細に聞くようになった。」などいずれも意識リーダー」と称した地域における防災のリーダー的役割の人材を育成する事業に取り組み始めた。

が高くなったという回答である。
また，認定後の地域での取り組みについては，①自治会長に防災講話や救急法，地域防災マップ＊

長崎市防災危機管理室

づくりの実施を意見具申する。

２００②自ら地域に呼びかけ地域防災マップづくりを実施する。
③斜面地域で路地が入り組んでいる地域では，救急隊員の道案内をする。

１９８２長崎豪雨災害から３０年かもしれないことである。よって，自治会長等には，配布に当たって，このことを十分考慮していただくことを説明している。
また，災害時要援護者の情報などは，印刷後など，具体的に取り組み始めている市民防災リーに，災害時要援護者を支援する人たちが，配布しダーや地域が出てきている。

た地図に改めて記し，共有するようにしている。

また，複数の市民防災リーダーを養成している

この地域防災マップづくりは，参加した住民の自治会は，いずれも市民防災リーダーを中心とす反応から防災意識の向上に有効であることは明らる自主防災組織の組織形成を目標としており，次かであるが，作成したマップを基にした町歩きでに述べる市民防災リーダーを中心として災害時要あったり，防災対策の検討には，まだ結びついて援護者の支援体制の構築を進めている組織もあいない。今後は，マップづくり後のフォローアッ

る。災害時要援護者の支援体制がいずれの地域にプを図ることが重要であると考える（写真７１，

おいても困難な中，防災意識の高い住民を多く育

図７１）。

てて組織を作っていくという発想は，当初計画していた以上の形で開花し始めたものではないだろ

７．
４ 災害時要援護者支援対策

うか。

２００４年に各地で発生した風水害において，自力

高齢化や災害時要援護者の問題，若者の自治会で避難できなかった高齢者等が犠牲となったこと

活動への不参加，また，参加へ導くことが難しいを受けて，災害時要援護者に対する避難支援体制

地域の現状，そのようなことを十分理解しながらが課題となり，２００５年３月に政府から「災害時要も，日々，地域活動を行っている自治会長が，市援護者の避難支援ガイドライン」が示され，各自

民防災リーダーを複数養成し，防災という切り口

治体において，この支援体制の構築が図られるよで組織づくり，地域のネットワークづくりに取りうになった。

組み始めていることを感じる。

長崎市においても，「災害時要援護者避難支援マ
ニュアル」を策定しており，対象者の状況把握か

７．
３ 地域防災マップづくり

ら対象者に関する情報の伝達，避難支援体制の整ここで，市民防災リーダーの取り組みに出てき

備，災害発生時の対応，避難所生活支援まで定めた地域防災マップづくりを紹介する。実施していられている。

る内容は，災害図上訓練（DIG）であるが，この災害時要援護者の情報は，市職員等が６５歳以上

DIGで出来上がった地図を A３用紙２つ折に清書の一人暮らし，７
５歳以上の高齢者のいる世帯，障し，手作りの地域防災マップとして，地域の各世

害者や難病者のいる家庭を訪問して自力避難の可

帯に配布するという事業である。もちろん DI
Gの否，健康状態，緊急連絡先等の調査を行い，台帳

途中で地図上に記す災害時要援護者や支援者宅のおよび自治会ごとの名簿を作成し，対象者の同意

情報は配布用の地図からは消している。写真は，を得て自治会や民生委員等の支援する人たちにお作成の様子と出来上がったマップであるが，大雨

いて共有される。その対象者数は，２０１１年６月現の時に浸かりやすい道路や長崎大水害時に災害が在，市内で約６千人であり，また，２０１２年４月現あった場所など，一般的なハザードマップには出

在，市内の約６割の自治会が災害時要援護者の情

てこない地域の情報も現される。

報を受け取っている。しかし，残りの約４割の自配布にあたっては，計画の段階から次のことを治会においては連絡中であるが，一部の自治会に危惧していた。それは，地図上にハザードとしておいて名簿をもらっても地元での支援体制が作れ

土砂災害警戒区域や浸水しやすい区域などを記す

ないなどの理由から受け取られていない状況であが，その範囲にある住宅の所有者から苦情があるる。一見，冷たい態度のように見受けられるが，

２０１

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）

く，昔ながらのコミュニティが今も残っている地域である。このような地域は，行政が係って支援体制を作らなくとも，いざ災害発生時には，自然と近所どうしで支援が行われる地域であろう。
また，他の地域を見みると，先に記載した市民
防災リーダーを中心に災害時要援護者の支援体制の構築を進めている自治会がある。この自治会
は，会長も含め，現在９人の市民防災リーダーがおり，２０１２年度にも４人ほど養成を計画している。この十数人のリーダーを中心とした地域防災活動を行い，徐々に防災の和を広げ，その中で，災害時要援護者の支援体制も構築していくよう計画している。また，この自治会は，自らの自治会だけでなく，自分たちの活動を近隣の自治会へも広げ，地域ぐるみで防災体制の構築を図ろうとしている。
７．
５ 水害語り部事業
長崎大水害３０周年事業の一環として，水害当時，災害現場活動や支援活動などにあたられた
方々の体験を伝える「語り部」事業を市内の中学
写真７１ 地域防災マップづくりの様子

生（全４１校）を対象に実施した。語り部としては，
元消防職員を中心に元市役所職員，地域の方など
２８人の方々に協力をいただいた。その中には，山崩れで２４人の死者を出した地区で救助にあたられた元消防職員の方や同僚を災害現場で亡くされた
元消防団員の方など，それぞれに３０年前の記憶を思い起こしながら生徒たちに語っていただいた。
夏休み前の蒸し暑い体育館の中ではあったが，生徒たちは，自分たちが住む地域で起こった過去の災害を学び，また，時期を同じくして発生した
九州北部豪雨の映像も，長崎大水害と重ねること
で，自然災害を改めて身近に感じたのではないか

図７１ 配布用に作成した地域防災マップと思う。
また，報道機関もテレビ，新聞，ラジオと各社

実際，名簿を受け取った自治会にあっても，地元

繰り返し報道し，水害の継承という意味で，大きでの支援体制が構築されているところは，わずかな効果があったのではないかと考える。

であり，支援体制構築の難しさが浮き彫りになっている。
そこで，支援体制ができている地域を見てみると，一つ目の地域は，外部からの入り込みが少な

余談ではあるが，語り部として参加するにあたり，３０年前の災害現場を訪れた方は，当時，救助した方の身内の方と出会い，お互い当時のことを語ったとのことであった。

２０２

１９８２長崎豪雨災害から３０年経つが，現在の生活環境の中での改善は難しいよ

８．地域の取り組み－１５０年間続く地域の想い念仏講まんじゅう－

うに思われる。インターネットやコンビニエンス高橋

７．
６ おわりにコミュニティの崩壊が地域の課題とされて長く

和雄＊・緒続英章＊＊ストアの普及による情報取得，生活環境の変化，
８．
１ はじめにこれに伴う利便性の向上による相互扶助の必要性の低下，自治会役員の高齢化，価値観の多様化な

長崎市太田尾町山川河内地区は長崎市の東に位

ど，人と人の結びつきを強くする要素は見受けら置し，南に橘湾天草灘を望む緑豊かな場所にあれない。しかし，３．
１１東日本大震災により「絆」る。長崎豪雨災害時に隣接する芒塚地区では土石の大切さが叫ばれた。我々が，そのことに気付か流等により１７人もの犠牲者が出たが，本地区におされるには，あまりにも大きな犠牲ではなかった

いても同様に土石流が発生し家屋等に被害を生じだろうか。３０年前，長崎大水害を経験した我々長

たものの一人の負傷者も出なかった１）。この地区

崎市民は，水害後，そのことに気付いていたはずでは，江戸時代末期の万延元年（１８６０年）に土砂である。しかし，年月の経過とともにその記憶も災害が発生し，３３人の犠牲者を出した過去があ風化してきたのではないだろうか。大雨や地震なる２）。以来，この地区では，この災害で亡くなら

どの自然災害に幾度も見舞われた新潟県においれた方々等の供養と災害を忘れないために毎月１４て，災害時要援護者支援体制が十分に確立されて日にまんじゅう等を持ち回りで全戸に配る「念仏講いることに比べ，長崎市において進まないこともまんじゅう」が行われるようになった。長崎豪雨

そのような理由からではないかと考える。

災害から３０年が経過し，被災地では災害体験の継今般の大震災を見て衝撃を受けながらも「対岸の火事」として終わってしまうか，この大震災を承が大きな課題となっている。本稿では，山川河内地区の災害伝承を紹介する。

捉えて，改めて長崎大水害を振り返り，長崎でも災害は起こり得るものとして自助・共助を考え，

８．
２ 山川河内地区の概要

行動を起こすか問われるところではないだろう

山川河内地区は３方を山に囲まれ，中央に山川か。

河内川が流れ，古くから３５世帯前後を維持してき地域の危険性の情報も取れず多くの犠牲を出した農村集落である。１９６０年代から専業の花農家がた長崎大水害の時とは違い，現在は，防災行政無増え，花卉の栽培は地区に活況をもたらし，花の線の整備やテレビの地デジ化など，情報はリアル里と呼ばれるようになった。長崎豪雨災害の頃はタイムで各家庭でも入手できるようになった。自地区が最も繁栄していたときで，住宅の建替えは分の住む地域を知り，人を知り，早期に避難する

終了していた。近年，燃料の高騰等による花卉栽

ことで，また，避難を支援することで命は助か培の不振，勤め人世帯の増加，高齢化・少子化がる。そのことを地域と行政が一体となって進めて進 ん で い る。１
９８２年 に は 世 帯 数３
５，人 口１７３人，いかなければならないと考える。その結果が出る

全世帯農家であったが，２０１２年現在では３２世帯，のは，来る自然災害のときかもしれない。

１２６人 と 減 少 し て い る。専 業 農 家１３世 帯，サ ラ
リーマン１５世帯，自営業２世帯，無職２世帯と職業構成も多様化している。なお，地区は，長崎市
茂木町にある玉台寺（浄土宗）の檀家である。

＊＊＊

長崎大学大学院総合実践教育研究支援センター
NPO法人砂防広報センター

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自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）８．
３ 万延元年（１８６０年）の土砂災害を配っていた。地区で作っていたときは，当番の万延元年４月８日（新暦では５月２８日）から降家に受け取りに行っていたと言う。まんじゅうをり出し雨は一晩中続き，地区の山や谷から出水が受け取った家庭では，仏壇に供えた後，家族が分激しかったが，翌９日の朝７時頃に集落の入口でけ合うが，このときまんじゅうの由来が子供たちあり集落の中心部をなしていた逃底川の上流で土や地区外から来た新しい家族に伝えられる。

石流が発生した２）。家屋，小屋，田畑が一瞬にして破壊され，住民は逃げる暇もなく被災した。地８．
５ 長崎豪雨災害時の対応

元からの届けを受けた長崎代官所は表８１に示す

１８時３０分頃から豪雨となった直後に山川河内川

被害記録をまとめた。救助活動が９日から１３日まの右岸の家から，「玄関前の道路から家に水が入りで続けられたが，９人が行方不明となった。犠牲

そうだから，土嚢積んでくれ。消防団に出てく者の３３人は即死，怪我人１人と記載されている。

れ」という電話が自治会長宅にあった。直ちに消なお，長崎市茂木町の玉台寺の過去帳に３２人が被防団員が出動したが，道路も冠水して動けなかっ２）

災したとする記載が残されている 。過去帳にはた。待機中の消防団員は２０時頃に２回普段嗅いだ

土石流の規模が横幅は約３６m，長さは約３６０mとことがない樟脳のような異臭を感じ，「上流で土砂記載されている。

崩壊が発生した」と直感したが，路面冠水と電話の不通で集落にこの情報を伝えることは出来な

表８１ 万延元年の災害の被害状況
被害の種類
人的被害

住家
小屋
農林

被害の内容
死者
行方不明者
怪我人
全壊
半壊
全壊
牛
馬
田畑

数量
２４人
９人
１人
６戸
１戸
７棟
６疋
７疋
０．
１３ha

かった。危険を感じた家では各自で安全を確保した。山川河内川の上流部の左岸側の家では，河川の氾濫，土石流の発生に気がついたようで，最上流の家が隣の家へ先ず避難し，その家が危険になるともう一つ下流の家に２世帯が避難した。この家も裏山等から水が入ってきだすと，３世帯ともその地域で一番高い尾根筋の家に避難した。右岸
川の家も高台の家に避難した。逃底川でも，万延元年の土石流で小屋が被害を受けた家が同じ被害を受け，右岸側の高台の家に避難した。山川河内
川の中流の観音堂の横の家では，母娘の２人が逃

８．
４ 念仏講まんじゅうげ遅れた。川と反対側の家の小屋（納屋）に避難

万延元年の土砂災害の捜索活動が１３日に打ち切して，柱に捕まりながら懐中電灯を回して救助をられ，１４日に供養の法要が営まれたのに合わせ求めたが，河川氾濫のために誰も近づけなかって，１４日を月命日として念仏講が始まったと言わた。雨が止んだ深夜に母親の実家から助けが来れている３）。念仏講が一時中止されたことがあって，やっと避難した。

たが，病気等の好ましくないことが多発したの

翌朝になって家屋，田畑等の被害の大きさに地で，再開したという。念仏講まんじゅうは，地区

域住民は愕然としたが，全員かすり傷一つないこの全世帯がまわり持ちで配っており，ほぼ３年にとを確認した。長崎豪雨による地域の被害は，地一回まわってくることなる。当番は地区外の業者

区内に建立された水害記念碑の碑文によれば表にまんじゅうを配達してもらい，１
４日の午前中に８２のようにまとめられ，２軒が全壊した。これ

約１時間かけて，全世帯に２個ずつ配っているらの家は山川河内川沿いの低いところにあって，（１回５，０００円，配る当番の負担）。まんじゅうを

大雨時にはいつも浸水被害を受けていたために，配りだしたのはここ５０年位で，以前は農家で栽培

長崎豪雨災害の半年前と２ヶ月前にそれぞれ新築した作物で作った串団子，煮豆，餅，まんじゅう

移転していた。また，２３日の夜は地蔵様祭があ２０４

１９８２長崎豪雨災害から３０年

表８２ 長崎豪雨災害による被害
被害の種類
死者・行方不明者
怪我人
流失家屋
土石流で破壊された家
床上浸水
床下浸水
田畑流失
花栽培ハウスの損壊

被害の数量
０人
０人
２戸
４棟
５戸
３５戸
６．
９４ha
０．
５０ha

していた業者が廃業し，次はどこにしようかと相談したときに，若者から「まんじゅう配りは時代に合わない。何時まで続けるのか」と見直しの提案があったという。長老たちが「万延元年の災害の弔いのために，この地区で続いてきた。まんじゅうを配ることで災害を忘れないでここまできた。長崎豪雨災害でもまんじゅう配りのご利益があって，けが人が一人もいなかった」と説得した。
若者も「わかった」と納得したという。現在では，勤め人世帯が増えて，毎月１４日に配るには祭日以り，祭当番９人は観音堂の飾り付けを終え，２
０時

外では仕事を休むことがあること，配る時に留守頃からの鉦はりに備えて一旦祭りの施主の家に引の家が増えてきたこと，家庭内に地域のことを良き上げていた。このときに水害が発生し，観音堂

く知った年配者が居らず伝承できるかなどの課題

付近の被害が大きかったが，不在のため祭り当番もでてきている。ヒアリング調査によれば，年配は無事であった。さらに，逃底川では万延元年に者は，「自分たちが生きている間は配らなくては」土石流が流れた後地に家が建てられていなかっと 考 え て い る。し か し，子 育 て 世 代 に な る と，た。的確な避難と偶然も重なって全員無事だった「１５０年間も続いているので続けた方がよいが，無ことを知った地区の人たちは，「観音様・地蔵様が理なら，配る日，回数，配る内容を見直してもよ

守ってくれた」，｢供養の念仏講まんじゅうを配っい。そのかわり，皆にきちんと由来を徹底するこ

ていたからだ｣との考えに至った。

とをやればよい」と柔軟に考えている。

二次災害のおそれがあるため，２４日は地区全員

当地区でも大きな転換期を迎えており，これまが自治会長の誘導の下に地区外の太田尾公民館にでの念仏講まんじゅう配りを長続きさせるための避難した。雨が止んだ２５日から集落に戻り，主婦

知恵，家庭任せの災害伝承に加えて自治会等によ達の共同炊事でそれこそ一つ釜の飯を分け合ってる組織的な集落単位での災害伝承・防災教育等が復旧作業に取り掛かり，被害が大きい家から順番求められている。

に土石の搬出，家屋の修理，道路の復旧，観音堂の修復等を行い，何とか生活できる状況を共助の

８．
８ まとめ

みで実現した。

長崎豪雨災害の被災地では土石流等が繰り返し発生した跡や記録があるが，世代を超えて発生す８．
６ 長崎豪雨災害後るためにたいていの場合忘れ去られている。山川

土石流災害，河川災害を受けて，長崎県は１９８２

河内地区の災害伝承は，行政が介在しない地域独

年から１９８６年にかけて，砂防ダム４基と山川河内

自の取り組みで，土砂災害という集落の狭い範囲

川・逃底川の防災施設の整備を行った。ヒアリン

で発生し，発生頻度も数百年に一度というと継承

グ調査によれば，河川脇の家では砂防ダムや河川

しにくい災害を毎月の念仏講まんじゅう配りとい改修によって，前よりも安全になったと受け止めう日常生活の中に組み込んだといえる。この「念ているが，「安心ではない」と話している。
「最下

仏講まんじゅう」は，住民が土砂災害を自身のリ流の１号砂防ダムの水通しから水が溢れ出した

スクとして理解し，地域の“絆”を育みそれを引ら，避難しよう」とする目安をつけている。

き継いでいる事例のひとつと言える。このまま他地区で参考にするのは無理かもしれないが，災害

８．
７ 念仏講まんじゅう配りの現状と災害伝承
１５年ほど前，自治会の総会でまんじゅうを注文

継承のヒントにして欲しい。

自然災害科学 J.J
SNDS 313（2012）参考文献
１）中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会：１９８２長崎豪雨災害報告書，全２８６頁，２００５．
３．
２）森永種夫：長崎代官記録集下巻，犯科帳刊行会，
pp．
７５７８，１９６８．
１２．
３）坂 本 進：日 吉 方 言 集，耕 文 社，pp．
３３５４２６，２０００．
６．

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