自然災害科学 J. JSNDS 40 -4 421 -426（2022 ）年間 災害から立ち直ることができるレ特集 ジリエントな地域をつくる－東日本大震災の復興からの学び－

牧 紀男１What We Have Learned from the Recovery of the Great East Japan
Earthquake Disaster, Making the Resilient Community
through Pre-disaster Recovery Planning
Norio Maki1
Abstract
The recovery from the Great East Japan Earthquake (the GEJE) was challenging effort. Itwas the recovery in depopulation society. The impacted communities were recovered as thetsunami safe, but people do not come back. And coordination between recovery of individuallife and a community became A big issue. From the lessons from the GEJE, there are many trials
of pre-disaster recovery planning in the possible impacted area from the Nankai-Tonankai
earthquake. Making community resilience is essential for successful recovery from disasters.
The trials of pre-disaster planning were summarized from the viewpoint of contents of plan, andthe legislative status of pre-disaster recovery plans.
キーワード：東日本大震災，事前復興，南海トラフ地震，人口減少社会，コミュニティーボーナス
Key words: the Great East Japan Earthquake Disaster, Pre-disaster recovery planning, Nankai TroughEarthquake, shrinking community, Community Bonus

1 ．東日本大震災をどう理解するのかとが上げられる。東日本大震災を引き起こした東東日本大震災の発生から10年が経過し，被災し北地方太平洋沖地震は，M 9 クラスの地震であり，た地域を安全なまちとして復興するためのインフ

2 万人近い人的被害が発生しているが，復興の規

ラ復興事業は，ほぼ完了し，あとは防潮堤・道路模という観点からみると阪神・淡路大震災と比べの建設が一部残るだけである1）。東日本大震災のて桁違いに大きいということはない（表 1 ）。建復興の特徴として，複数県が同時被災する，人口物被害の単位が「棟」なのか「戸」なのかについて減少社会での復興，津波災害からの復興というこは，引き続き精査する必要があるが2），全半壊被1

京都大学防災研究所
Disaster Prevention Research Institute, Kyoto University

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422

牧：災害から立ち直ることができるレジリエントな地域をつくる

表1

東日本大震災・阪神・淡路大震災・南海トラフ地震の被害
東日本大震災

阪神・淡路大震災

想定南海トラフ地震（ 3 連動）

地震の規模

M 9（Mw）

M7.3（JMA）

M8.7（Mw）

死者

19,533人（関連死含む）
2,585人（行方不明）

6,434人

2.5万人（最大）

建物被害（全半壊） 401,928戸

241,980棟

全壊54.9万棟（最大）

被災世帯（全半壊）

460,356世帯

災害廃棄物

2,012万トン

2,000万トン

津波堆積物

1,060万トン－

直接被害額

16兆 9 千億円

予算32兆円（被害額×1.89倍）

9 兆 9 千億円（兵庫県）
16.3兆円（自治体予算含む）（被害額×1.64倍）

60兆円（最大）60×1.6＝98.4兆円
60×1.89＝113.4兆円（M9.1 直接被害169.5兆円）

緊急災害対策本部（2017年 3 月 9 日），災害廃棄物については環境省（2019年 3 月末），予算について第13回復興推進会議（2015年 6 月24日）資料 1 ，阪神・淡路大震災（兵庫県資料），南海トラフは中央防災会議（2003年 9 月17日）

害を受け生活再建に取り組む世帯の数，被災し復興事業の関係について，宮城県名取市が実施した興する必要があるモノの量（災害廃棄物）は，阪「被災者の生活再建に関する現況調査」の分析結神・淡路大震災とそれほど違わない。阪神・淡路

果から見てみることとする。

大震災の発生した頃と比較すると， 1 年間の住宅

阪神・淡路大震災の復興においては，行政の復着工件数は，約半分近く（1994年150万戸，2010

興事業への関わりの大きさの度合いに応じて「黒年81万戸）にまで減少しており，建設産業の規模

字地区」「灰色地区」「白地地区」という位置づけはかなり小さくなっているが，なんとか10年で復が行われ，「白地地区」に対する行政の支援が小興事業は完了した。

さいことが問題となった5）。そのため筆者は，復防潮堤を建設する，盛土の上にまちを再建する，興事業は被災した人の生活再建のためには有用で高台に移転するということで，東日本大震災で津あるという認識を持っていた。しかし，東日本大波により大きな被害を受けた地域は，津波に対し震災の復興では少し事情が異なっている。名取市て安全なまちとして復興されたが，人が戻ってこのデータを見ると，復興事業を利用して復興するないという問題が発生している。被災地域の人口人（土地区画整理・防災集団移転，復興公営住宅）減少は著しく，宮城県女川町では震災から10年のの生活復興感が，転出して自力再建する人よりも間に人口が 6 割程度にまで減少している。地域レ低い6）（図 1 ）。すなわち復興事業に参画した人のベルではさらに大変な事態も発生しており，平成方が，生活復興感が低いということになっている。の合併前は一つの町の中心部であった石巻市雄勝

このことは復興事業＝「善」という先入観を外し地区では 9 割近い世帯が地区を離れる （被災前て考えてみると当たり前のことである。長い時間618世帯→復興事業完了後70世帯）ということもがかかる復興事業の完成を待って住宅を再建する発生している。人口減少社会での復興では地域のよりも，どこか別の場所で住宅を再建した方が早人口が半減するような事例4）は知られていたが，く生活再建をすることができる。そのことが転出

元の町役場があった地区に 1 割しか戻ってこないした人の生活復興感が高くなっている要因であるという事態は初めてである。と考えられる。

2 ．生活再建と復興事業高いのであれば，復興事業をする必要がないとい安全なまちを再建することに加えて，被災したう議論になりかねない。しかし，1 ）転出自力再建，人々の生活再建，そして地域の賑わいを取り戻す

2 ）復興事業に参加して自力再建， 3 ）復興公営ことが復興の目標となる。ここでは生活再建と復住宅を選択する「人」が生活復興感を規定してい3）

転出して自力再建する人の方が，生活復興感が423

自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）

被災者群間の生活復興感の比較（2015年現況調査）

復興公営住宅要公的支援群（523人）
復興公営住宅群（523人）

被災者群間の生活復興感の比較（2016年現況調査）

復興公営住宅群（702人）
要公的支援群（702人）

38

39.7

自主現地再建群（114人）

34

36

40.5

自主現地再建群（190人）42.6

転出群（127人）
転出自力再建群（127人）

36.2

3842転出群（780人）
転出自力再建群（780人）
4042

生活復興感の平均値

44323436384042

生活復興感の平均値

p<0.0544p<0.05

分散分析によって、三つの被災者群間の生活復興感の平均の差を分析したところ、有意水準5％で統計的に有意な差がみられた。
（※）生活復興感とは、阪神・淡路大震災において 2001年、2003年、2005年に行われた「生活復興調査」の中で、「生活の充実度」「生活の満足度」「１年後の生活の見通し」の3つに関する質問項目を14項目設け、各質問項目を5件法で問い合わせた。これらの項目に対し因子分析を行った結果、一因子が抽出されたことから、14の質問項目が一つの潜在変数をはかっていることが明らかとなり、この潜在変数を「生活復興感」と名付けた。

図1

復興事業と生活復興感るのか，「復興事業」が生活復興感を規定していが認識され，復興についての恒久法「大規模災害るのかについてはさらに検討を進める必要がある。

からの復興に関する法律」（2013）が制定されるこ

現状の分析結果では復興事業での自力再建，転出ととなった。しかし，復興が課題であるという認して自力再建の生活復興感の差については「人」

識は東日本大震災に始まったことではなく，安定の要因が大きいという結果が暫定的に得られてい成長社会を襲った阪神・淡路大震災においても復る。

興は大きな問題となっていた7）。

東日本大震災の被災地では，復興事業に参加し阪神・淡路大震災の教訓を踏まえて始まったのて住宅再建を行う人の数の推定が難しい，事業制が災害前から復興についても考える「事前復興」

度上，致し方ない側面があるが土地区画整理を実の取り組みである8）。事前復興の取り組みは，ほ施した地域で空地が残るということが問題となっぼ同時期に米国でも始まっており，ノースリッジた。被災程度，持ち家・借家といった外形的な基地震（1994）で大きな被害を受けたロサンゼルス

準ではなく個々の事情に応じた生活再建を行うよ

市において事前復興計画（City of Los Angeles

うな「災害ケースマネージメント」という考え方Recovery and Reconstruction Plan）が策定された。

も提唱されている。現在，どういった人がどういっ日本では，阪神・淡路大震災後，東京都で都市復た復興の方法（転出して自力再建，復興事業に参興／生活復興のマニュアルが策定され，静岡県に加して自力再建，復興公営住宅）を選択するのかおいても事前復興の取り組みが行われるが，そのということについての検討を進めている。迅速か後，他の自治体へ拡大していくことはなかった。

つ便利な場所に住宅地（再定住地）を整備すれば，米国では，ハリケーン・カトリーナ（2005）以降，一般的な転出して自力再建するような属性を持つ再度，復興に注目があつまるようになり，フロリ人も復興事業に参加すること等も確認されている。

ダ州のいくつかの自治体では事前復興計画（Post-

東日本大震災の事例を踏まえ，今後の復興事業のDisaster Redevelopment Plan）策定が進められ，あり方について明らかにしていきたい。

さらに大統領政策令（Presidential Policy Directive-8）（2011）にもとづき National Disaster Recover y3 ．災害前に復興に取り組む

Framework が制定される。日本でも東日本大震

これまで述べてきたように東日本大震災では復災以降，南海トラフの被災リスクの高い自治体に興について様々な問題が発生した。その結果，復おける津波災害を対象とした事前復興の取り組み興が，防災対策上の大きな課題であるということが行われるようになる。

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牧：災害から立ち直ることができるレジリエントな地域をつくる

4 ．地 域の再建と個人の生活再建－「コミュニティーボーナス」－

せていくのかも問題となる。本来は両立すること復興について考える場合，個人なのか地域なのが望ましいのであるが，先述のように「地域の再か，もしくは自治体単位なのかという「復興を考建」と「個人の生活再建」の関係を上手くマネジえる単位」と「誰が費用を負担するのか」というメントできていない。「地域の再建」という課題ことが問題となる。個（すまい）／まち・地域とを扱う時に必ず出てくるのが「コミュニティー」いう軸と，また誰がお金を出すのかという観点かという言葉である。様々な定義や議論があるが，らは私／公という軸で，現在の復興事業制度を整

ここでは都市計画を専門とする饗庭の枠組み10）に理すると図 2 のようになる。伝統的な災害復興でもとづき論を進めることとする。饗庭は，コミュは「公」的なインフラ施設を復興事業の対象としニティーは「ある」ものであり「つくる」ものではてきた。阪神・淡路大震災では，すまいの再建がない，土地があり・そこに人が住む限りコミュニ課題となり，すまいの再建＝個人の生活再建を支ティーはある，と述べる。

まち・地域と個（すまい）の再建をどう融合さ援する「生活再建支援法」が制定された。しかし，

地 域 の 再 建 と い う こ と に つ い て「 コ ミ ュ ニ

阪神・淡路大震災の復興においても商店街の賑わティーボーナス」という概念を使って考えてみた

いといった「地域の再建」については，震災からい。経済分野で使われる人口ボーナスと同じよう10年が経過しても課題として残されていた9）。そな意味で「生態系ボーナス」11）という言葉がある

して，東日本大震災の復興では，商店や工場も含ことを知った。前の世代が育て維持してくれた自めたまち全体が被災し，「地域の再建」が大きな然環境の恩恵を受けるというような意味で使われ課題となった。「個人の生活再建」に加えて，まる。コミュニティーについても同様に前の世代がちの再建を支援する仕組みとして，施設・設備の育て・維持してくれたコミュニティーの恩恵を受再建も対象に生業の再建を支援する「グループ補けるという意味で「コミュニティーボーナス」と助金」（中小企業等グループ施設等復旧整備補助いうことを考えた。現在，私が小学生まで育った事業）が設けられた。各象限に復興課題があり，和歌山県の海南市に事前復興を手伝うために通っそれぞれの課題に取り組む必要はあるが，全てのている。若い人は減り，思い出深い古い町並みは，課題を公的な支援の対象ということについては議どんどんと失われていっているが，そこには私の論の余地がある。民間の基金で支援を行うという思い出のまち・記憶のまちが残っており，懐かし方法もあり，どこまで税金で支援を行うのかといく思うことができる。私が生まれ育ったまちで懐うことについて，今後検討していく必要がある。

かしく思うことができる，ふるさとは「良いな」と思うことができるのは「コミュニティーボーナ

地域の生業（グループ補助金）

私＜復興事業の対象＞

まち・地域ス」を消費していると考えることとする。
これまでは「コミュニティーボーナス」を消費
道路・公園・上下水道…

図2

ることは明らかである。コミュニティーの現状は，ボーナス期に蓄積された力を消費して日々を過ご

公＜所有・費用分担＞

生活・すまいの再建（生活再建支援法）

して復興できていたが，ボーナス期が終了していしているような状況であり，被災し，さらに復興を成し遂げるだけの力が残っているかと考えると甚だ心もとない。コミュニティーは「つくる」も公営住宅のではなく，土地があり，人がいる限り「ある」ものである以上，被災したら地域の復興というこ個（すまい）とに我々は取り組まざるを得ない。地域の力をた復興を考える視点

めていくような試み，「コミュニティーボーナス」

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自然災害科学 J. JSNDS 40 -4（2022 ）の恩恵を返済していくような活動が事前復興の取表２り組みであると考える。

位置づけ

事前復興計画の位置づけ〇

アクションプラン型

論文12）があり，ここでは自治体での取り組みにつ業務マニュアル型

いて整理することとする。

土地利用計画型

〇〇〇

〇

特になし

〇

地区防災計画みがあるが，地域での取り組みについては既出のビジョン・目標型

立地適正化計画は各地域での取り組みと，自治体レベルの取り組

内容

都市計画マスタープラン

取り組みを始めることは重要である。事前復興に総合計画

なりつつある現在，今から地域で復興についての地域防災計画

地域で災害からの復興を考える取り組みが事前復興である。「コミュニティーボーナス」がなく

津波防災地域づくり法

5 ．事前復興の取り組み〇〇〇〇〇〇〇〇

事前復興には 1 ）「復興準備」：復興の考え方・手順に関するマニュアル整備，事前復興計画策定

ついての大きなビジョン・実施内容を定めるもの

等， 2 ）「減災の促進・上乗せ」：必要な対策を災から（「ビジョン・目標型」），実施時期を明確に害前に実施する，という 2 つの側面がある13）。緊したアクションプラン（「アクションプラン型」），急防災・減災事業債を利用し，耐震性の低い行政行政の復興時の業務手順を定めたもの（「業務マ庁舎を津波浸水域外に移転するといった取り組み

ニュアル型」），災害後の土地利用計画を示すものは「減災の促進・上乗せ」に対応する。庁舎移転（「土地利用計画型」）がある。県の計画は「ビジョは多くの地域で実施されており，高知県では宿毛

ン目標型」／特になしの計画が多く，市町村の計市・黒潮町・中土佐町といった地域で高台移転が画は「業務マニュアル型」／「地域防災計画」とい実施されている。高知県西部に位置する宿毛市でう形式が多い。和歌山県は，県の事前復興の手引

は防潮堤の建設の検討，市庁舎，警察，県土木事

きが土地利用計画の策定を求めるものとなってお務所，保育園の高台移転が進められており，まさり，復興土地利用計画を都市計画マスタープランに東日本大震災で実施された復興事業が発災前かに位置づける市町も存在する。

ら進められている。

事前復興計画には様々な形態が存在するが，策また，さまざまな自治体で「復興準備」のため定した計画をどのように実行・実現していくのかに事前復興計画が策定されているのであるが，計について検討することが重要である。地域住民の画の内容は自治体ごとに異なり，様々な位置づけ意見をどのように反映・合意していくのか，行政／内容が存在する。事前復興計画の内容と計画のとして取り組むべき課題（地籍調査，仮設住宅用位置づけを概念的に整理すると表 2 のようになる。

地の確保等）をいつまでに実施するのか，策定し津波防災地域づくりに関する法律に基づく「津たマニュアルにもとづく訓練を実施する等，作成

波防災地域づくり推進計画」，災害対策基本法にした復興準備計画を持続的かつ実効性のあるもの

基づき策定される地域防災計画に記載するもの，とする内容の記載が不可欠である。

総合計画や都市計画マスタープランに記述するもの，また可能性としては立地適正化計画，災害対策基本法にもとづく地区防災計画として地域の事前復興計画を位置付けることも考えられる。また，マニュアル・計画として策定されているが特に法律・条例上の位置づけを持たないものがある。
内容については，特に計画期間を定めず復興に

引用文献
1 ）復興庁：復興の現状と今後の取組 令和 3 年 8 月，
https://www.reconstruction.go.jp/topics/maincat1/sub-cat1-1/210801_genjoutorikumi.pdf，2021年10月12日閲覧．
2 ）牧紀男：南海トラフ地震に係る被害想定リスク

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牧：災害から立ち直ることができるレジリエントな地域をつくるが高い地域等における事前防災まちづくり，都市計画，No.349，Vol.79，pp.76-79，2021．
3 ）荒木笙子・秋田典子：石巻市雄勝町における災害危険区域内住民の居住地移動の実態，ランドスケープ研究，82（5），pp.611-616，2019．
4 ）牧紀男：災害の住宅誌，人々の移動とすまい，
鹿島出版会，2011．p.11．
5 ）安藤元夫：阪神・淡路大震災復興都市計画事
業・まちづくり，学芸出版社，2004．
6 ）伊藤圭祐・立木茂雄・牧紀男・佐藤翔輔：名取
市の復興事業区域における自力再建者の特性に関する研究，地域安全学会論文報告集，No.30，pp.137-147，2017．
7 ）京都大学防災研究所編：防災計画論，山海堂，2003．p.87．
8 ）大津山堅介・牧紀男：防災政策体系における事
前復興計画の位置づけに関する日米比較と課題

要抽出，53巻 2 号，都市計画論文集，pp.132-143，2018．
9 ）兵庫県：伝える 改訂版 1.17は忘れない，ぎょうせい，2016．p.216．
10）饗庭伸：平成都市計画史，転換期の30年間が残したもの・受け継ぐもの，家伝社，2021．p.149．
11）古澤拓郎：ウェルビーイングを植える島；ソロ
モン諸島の「生態系ボーナス」，京都大学学術出版会，2021.
12）牧紀男：「地域の思い」から始める事前復興計画，土木学会誌，Vol.106，No.3，pp.58-61，2021．
13）国土交通省都市局都市安全課，復興まちづくり
イメージトレーニングの手引き，国土交通省，2017．p.5．
（投稿受理：2021年11月22日）

旨

東日本大震災の復興事業について，規模としては阪神・淡路大震災と大きく変わるものではないが人口減少社会での復興であり，安全なまちとして再建された地域に人が戻ってこないということを明らかにした。また復興事業に参加する人よりも，転出して自力再建する人の生活復興感が高いが，それは個人属性に由来することから，復興事業は重要であることを明らかにした。最後に事前復興の取り組みについて「コミュニティーボーナス」という概念から地域での取り組みの重要性，現在，行政が実施している取り組みの整理を行った。