自然災害科学 J. JSNDS 34 -3 189 -211（2015 ）台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆
笹田 敬太郎1・林 怡資2・佐藤 宣子3Development of Non-structural measures toward Dangerous
Area for Debris Flow Disaster in the Mountainous
Area of Taiwan and Implications for Japan
Keitaro SASADA1, Yi-Tzu LIN2 and Noriko SATO3
Abstract
This study clarifies the process of developing non-structural measures to mitigate theimpact of debris flow disasters in Taiwan by means of literature research, interviews andparticipant observation. By the tracing process that Taiwan government had been conducted
and by comparing the results of the tracing process with those of the present situation in Japan,
three recommendations for Japanese society are made to improve accuracy of non-structural
measures for sediment disaster in mountainous area. The ﬁrst is to build cooperative relations,or consensus, among stakeholders who are supposed to evacuate and when they evacuate.
The second is creating support system to compensate for the lack of expertise and experienceamong residents and municipal ofﬁcials. The third is training leaders in disaster prevention andproviding disaster prevention education at the community level from the point of view of risk
management and community development.
キーワード：コミュニティ防災，防災リーダー育成，地域防災，官民学連携，政策科学
Key words:

Community-based Disaster Prevention, Training Disaster Prevention Leaders, Regional Disaster
Prevention, the collaboration with community-government-researcher, Policy Science.

1

2

3

九州大学大学院生物資源環境科学府
Graduate School of Bioresources and Bioenvironmental
Sciences, Kyushu University
國立曁南國際大學土木工程學系
Graduate School of Civil Engineering, National Chi Nan
University, Taiwan

九州大学大学院農学研究院
Faculty of Agriculture, Kyushu University

本論文に対する討論は平成 28 年 5 月末日まで受け付ける。

189

190

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

1 ．はじめに人材育成，教育訓練を積極的に取り入れ，ソフト

1. 1 研究の背景

面の整備充実を進めてきた5）。

近年日本では毎年のように土砂災害による被害

これまで台湾を対象とした研究として自然災害が報告されており，その対策強化がハード・ソフ

学会や砂防学会等災害関連の学会において災害発

ト両面から検討されている。土砂災害は自然災害

生後の被害調査6），災害発生メカニズムの解明7），のうち死者・行方不明者の割合が高く ，山地が豪雨情報の日本との比較調査8），土砂災害警戒・多い日本は，事前の減災対策を進めることが必要

避難体制の紹介9），土砂災害警報の効果に関するである。

比較10）などが行われてきた。そのほか台湾を対象

1）

今後気候変動によって豪雨頻度が増し，水・土とした先行研究では震災復興のまちづくりと自主

砂災害は増加するとされ，「適応策」が必要とされ防災の事例紹介11）や防災体制・制度のアメリカやている2）。特に，災害外力が大きくなるほどハー日本との比較検討12）などがある。台湾では2000年

ド面の対策には限界があり，被害軽減のためのソ代に入り多くの土砂災害に見舞われている。そのフト面の対策が重要になる 。したがって防災教ため，日本で現在議論され検討されている課題と育や避難方法，住民の行動や意識と情報伝達など共通するものは多いと考えられる。

3）

地域の防災力と連携に関するソフト対策は，いっ

日本国内においてソフト面の防災対策に関する

そう重要なものとなると予想される。ソフト面の海外との比較による研究は不足しており，台湾に防災対策とは，観測システムや情報システム，ハおける地域やコミュニティ（台湾では社区と呼ば

ザードマップ，またさまざまな法規制，教育，訓れる）を対象とした防災力向上のための対策や支練などを指す。

援体制の実態，および住民と行政の連携や大学研

山間地は土砂災害と隣り合わせの地域も多い。
また，過疎化と少子高齢化現象が続いており，自究機関の果たす役割などについては，十分に明らかになっていない。

然環境と社会経済的環境の変化の両面から災害の被害リスクが高まっている。さらに市町村合併に

1. 2 研究の目的

より，市町村の面積が広がり，庁舎と山間部の距

そこで本論文の目的は，台湾で進められてきた離が遠くなることによって防災力の低下，災害発

土石流へのソフト面からの防災対策の展開を明ら

生時に市町村による適切な対応の困難化等の課題

かにし，台湾の事例から日本に示唆される点の考が報告されている 。

察を行うことである。

4）

こうした状況の中で，山間地の防災力の向上策

そこで，まず，日本の土砂災害に関するソフトと支援体制，土砂災害の避難警戒体制を改めて検面の防災対策と山間地の防災に関する課題の整理

討し，脆弱性と被災リスクの軽減を図っていくこを行った。そして，台湾と日本の近年の災害と人とが求められる。防災力の維持向上をどのように的被害の比較を行い，避難率（避難勧告により避図っていくべきか。現状の土砂災害ソフト対策と難した住民の割合）に違いがあることを示した。

山間地域の防災に関する課題とその解決方法を考える必要がある。

こうした被害や避難率の違いをもたらした要因
として，台湾の進めたソフト対策の施策に着目し，一方，台湾（中華民国）は日本と同じく急峻なその展開過程の追跡を行った。とくに地域住民の地形であるとともに，台風の常襲地帯であり，防災力に関わる「コミュニティ防災」と水土保持

1999年の921大地震以降，多くの土砂災害，とく局の推進する「土石流防災専門員」（以降防災専に土石流が頻発している。そのため，地方におけ門員）の取り組みと訓練について以下の 3 点を考る防災・救助能力を高めること，行政と住民との察した。なお，本稿では「コミュニティ防災」を「近連携が重要課題とされてきた。日本以上に災害外

隣地域社会の共助を中心にコミュニティの災害対力が強い台湾では，GIS を用いた監視システム，

応能力の向上を目指した防災アプローチ」13）と定191

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）

義する。

伴う土砂災害の避難行動は，地震津波や火山噴火，

第 1 は，「コミュニティ防災」と防災専門員制度

水害と比べ，災害リスクの変化が分かりづらく，がどのような問題解決のために，どのような経緯

避難の判断が難しい特徴をもつ14）。そうした土砂で進められてきたのか，第 2 に，土砂災害の危険

災害のソフト対策には事前の住民への危険周知と性の高い山間部のコミュニティに対し，政府の災的確な情報把握・伝達，住民の早めの避難が有効

害担当機関と研究者など災害関係者はどのようにである。

対応し，問題解決してきたのか，第 3 に，人材育

これまでの主な土砂災害のソフト対策として，成のための訓練の実態およびコミュニティと自治「土砂災害ハザードマップの公表」，「土砂災害警体レベルにおけるソフト面の災害管理実態を明ら

戒区域の指定」，「土砂災害警戒情報の発表」がな

かにすることである。

されてきた。

最後に台湾の事例を踏まえ，日本の土砂災害の平成26年（2014年）8 月豪雨による広島市の土

ソフト対策と山間地の防災へ示唆される点につい砂災害を踏まえ，2015年 4 月には『土砂災害警戒て考察した。

避難ガイドライン』15）（以下ガイドラインと記述）が改訂された。警戒避難基準を明確化し，避難勧1. 3 研究方法

告発令単位の設定，住民への土砂災害の危険性周

研究手法はヒアリング調査と文献調査，参与観知，防災教育や防災訓練による防災意識の向上を察（対象者と行動し，観察に基づき分析や記述を図っていくことが示された。

行うこと）を行った。まず2011年 9 月に台湾政府

しかし，これら土砂災害ソフト対策と防災意識

機関の農業委員会水土保持局へ訪問し，資料収集の向上策には，①土砂災害危険箇所と警戒区域指を行った。次に2012年 9 月から10月に，大学の防定の課題，②避難に必要な情報と情報周知，③市

災研究センターへ訪問滞在し，資料収集を行うと町村による対応と施策展開の限界，④土砂災害防ともに専門家と防災専門員（ 2 名）に対しヒアリ

災教育の実施と支援主体の 4 つの課題が残っていング調査を行った。また同期間，以下の参与観察る。

を行った。防災専門員の教育訓練，コミュニティ

1 つ目は，土砂災害危険箇所と警戒区域指定の防災の討論会，小学校への防災教育活動である。

課題である。土砂災害警戒区域および特別警戒区

さらに2013年 9 月より2014年 7 月にかけて専門家

域の指定は，その危険度に因らず地域で差が見らと役場職員，防災専門員（ 4 名）へヒアリング調れる。その要因として，指定された地域への開発査を行った。

制限や地価下落などの影響が大きいため，警戒区域指定への住民の反対などもあり指定が進んでい2 ．わが国の土砂災害のソフト対策および山間地における防災の課題

ないことが挙げられている。また，中筋（2005）は，警戒区域設定の問題を，「土地条件や自然条件の

2. 1 わが国の土砂災害ソフト対策の課題

異なる対象斜面や渓流に対して，均一的な手法を

わが国の土砂災害危険箇所数は全国で約53万箇とろうとしている点」と指摘している。そして，所，土石流危険渓流として国が指定する数は約18

2004年の三重県宮川村の土石流災害時にハザード

万余りにのぼる。土砂災害は発生場所や時間を特マップが活用されなかった理由として，①村のハ

定しづらく，依然として発生予測が難しい。

ザードマップでは，人家のあるところはすべて何

そのため，警報など災害情報の不確実性をもたらかの危険区域に設定されており，「安全なとこらし，避難勧告を出すタイミングを難しくしていろがないのなら，詳しく見てもしょうがない」とる。一方，住民は「正常化の偏見」や「警報慣れ」の意見が見られるなど信頼性に欠けたマップでなどから避難勧告に対して避難行動をとるとは限あったこと。②危険箇所が均一的で優先的な危険らないことが指摘されている。台風や集中豪雨に箇所がわからないため，現実的な防災体制が取れ192

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆なかったことを挙げている16）。

23年度：550回）は，全国の多くの自治体（1613自

2 つ目は避難に関する情報と周知の課題である。石塚ら（2014）はアンケート調査に基づいて，治体）に土砂災害危険箇所があるにもかかわらず，少ないのが実態である20）。

土砂災害の災害発生前において，自治体は情報発ガイドラインでは，防災教育による住民の防災

信のタイミング，住民は避難行動，判断のトリ

意識の向上や専門家と住民との協働によるハザー

ガーが必要であることを明らかとした。避難情報

ドマップ作成などのリスク・コミュニケーションの発令や避難行動の実施に対し土砂災害特有のトが想定されている。先進事例では，住民の主体的リガーとして，リスクの増大が客観的に評価できな態度の形成を促す土砂災害教育による住民主導

る情報・仕組みが必要であると述べている 。

型の自主避難体制の確立の取り組みや研究が進め

17）

ガイドラインでは，市町村が土砂災害警戒情報

られているが21），その取り組みは一部の地域に限をもとに直ちに避難勧告等を発令することを基本られている。また住民主導型の警戒避難体制の確とした。しかし，国の意図に対し市町村ではそれ立にあって，専門家の関与は欠かせない。これらだけでは発令の判断は難しいと認識していることの取り組みを行政と専門家がどの地域に対してどが報告されている18）。また，避難勧告等を行う地のように連携し進めていくべきなのかは，十分に域範囲の設定や住民への周知方法にも課題が残っ

明らかとなっていない。

ている。
避難勧告・周知に関して，西日本の自治体への調査では，小規模な自治体ほど避難勧告発令経験2. 2 わが国山間地におけるコミュニティ防災の課題がないこと が報告されている。ガイドラインで

近年コミュニティ活動を通じた共助による地域

は，避難勧告発令に際して，専門家等の助言を活

防災力強化が改めて重要課題となっている。災害用することが明記されている。しかし，担当職員

時，現地での共助による対応が被害の軽減につなが危険の迫る現地の情報収集や住民からの電話対がることや，コミュニティ活動が充実している地応に追われる中で，専門家へ助言を求めることが域ほど防災活動が熱心に行われていることが明らできるのか。また，現場の状況がわからない専門

かとなってきているためである。

17）

家等の助言がふさわしいものとなるのかという懸こうした背景からコミュニティの自発性に期待念がある。いずれにしても，適切な避難の判断基した地区防災計画制度が2014年 4 月に施行され準，土砂災害のリスク増大が評価できる情報・仕た20）。地区防災計画制度では都市部や山間部，島組みの整備が必要であり，その情報をどう住民に嶼部など地域条件に配慮し，住民自身の自主性自周知し伝えるかが課題となっている。

発性が重んじられるとともに計画策定の早い段階

3 つ目は，自治体職員による災害対応と住民へでの専門家のアドバイスが望まれるとしている。

の周知の限界である。自治体職員の役割が大きく

また2013年12月には『消防団を中核とした地域なっている一方で，小規模自治体では防災危機管

防災力の充実強化に関する法律』が制定され，消理専任の職員が不在もしくは不足しており19），合防団の充実強化を図るとともに，地域防災に総力

併市町村などでは，範域が広く，土地に精通してを集め計画的に推進していくことが示された。

いない職員が担当している場合もある。さらに配四国山村の調査では，災害時信頼できる防災組

属される職員は防災への専門知識を持っていると織として，住民が消防団を他の自主防災組織に比は限らず，培った経験も職員の異動によって，蓄べ多く挙げている22）。高橋らは，熊本県を対象と積されないなども指摘されている 。

した調査で，自主防災組織の結成が進まない要因17）

4 つ目は，土砂災害防災教育の実施と支援の主体をどうしていくかという課題である。市町村等で行われる土砂災害を目的とした防災訓練（平成として，消防団の充実と住民の防災意識の希薄さが高い割合であることを報告している23）。
山間部では，警戒や避難誘導，救助から土嚢積

193

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）みや災害復旧に至るまで消防団が重要な役割を果

高い人口密度である。またモンスーンアジアのプたしてきた。消防団は，その特性として「地域密レート境界に位置し多数の人口が狭い平地や緩傾

着性，要員動員力，即時対応力」 が挙げられる

斜地を高度に利用する社会条件も相まって，土砂ように，防災士や地域防災リーダー，他の防災組

災害をはじめ地震，洪水などの災害リスクが世界織と比べて，地域防災の中核となる要素を持って的に見て高い地域である。とくに西太平洋の台風いる。

経路に位置するため，台風が毎年のように上陸し24）

しかし，これまで著者が聞き取りを行った九州豪雨とともに水・土砂災害をもたらしてきた。

の山間部自治体では，消防団で行われる訓練の中

国土条件の厳しい山地や東部には，漢民族の他

心はあくまで消火操法訓練であり，自然災害へのに南島語族（マレー・ポリネシア語と同系）の先対応訓練は少なかった。一部の地域では，火災予住民である原住民（約54万人，全人口の約2.3 ％）防の各戸への呼びかけや災害危険箇所の点検等がが多く住んでいる。そして気候変動による山地になされているものの，危険箇所のある地域すべて

おける災害は，現地にすむ原住民の発展を阻害しで取り組まれているわけではない。また山間部の山地の社会経済に影響を与えている27）。

消防団では，農林業の衰退などから奥地集落に住む現役団員が減り，分団の再編，OB 団員や役場

3. 2 台湾の災害管理と地方行政体制

職員へ出動が依存する傾向が見られた25）。

台湾（中華民国）の行政体制をみると，台湾本一方，地区防災制度は，住民やコミュニティの島に日本の都道府県に相当する縣と直轄市・市が自主性を重視しているが，高齢化や人口減少，コ

あわせて13ある。縣と市の下部には日本の市町村

ミュニティ活動の衰退などが見られる中で，住民に相当する郷鎮市区が設置され，その下部に村里，やコミュニティの自発性による防災体制は構築さ村里の下部に鄰が置かれている。市町村の下の村

れ防災力の向上がなされるのかには疑問が残る。

里までが選挙により村長里長が選ばれる。ただし防災専任職員が不在または不足している自治

村里には予算や自治権はない。そのため，地方自体，地理的条件や高齢化などのため「自助」「共助」

治団体ではないとされているものの，住民によるの構築維持が成立しづらく「公助」が先導的な役

村長里長の選出と住民の意思決定機関に相当する目を果たす地域も存在する中で ，自主性の重視

村民大会が設置されており，住民自治の性質を一は，地域の脆弱性を軽減し，地域間の条件や防災部有している28）。

26）

力の格差を埋めることにはならないのではないかと考える。

一方コミュニティは，行政的な区分ではなく，住民の認識による共同体を指している。多くは村

以上みてきたように，山間地コミュニティの土里と重複するが，複数の村里で構成される場合や砂災害対応能力の向上を目指す上で，現在進めら1 つの村里を分割する場合もある。都市部と山間れようとしている地域防災力の向上施策には，課部ではコミュニティの範域も大きく異なるが，日題が残っている。

本で言えば町内会自治会レベルに相当すると考える。土砂災害危険区域の多い山間部は，村里が 1

3 ．台湾における近年の災害歴と災害管理体制
3. 1 台湾の概要

つのコミュニティとなっている地域が多い。また，
このコミュニティは，政府機関の進めるまちづく
り事業の助成を受ける受け皿となっている。

台湾（約35,800 km ）は面積的に九州（約36,750

台湾の地方組織が日本と異なる点は，台湾にはkm2）とほぼ同じであるが，中部に4,000 m 級の市町村の下のレベルに村里という行政組織が存在山々を抱え，国土の約 7 割が山地に区分される急し村里長が選挙によって選ばれる点，村里と重複

峻な地形である。台湾の人口は約2,340万人であする場合が多いコミュニティにまちづくり事業をり都市国家を除くと世界でバングラデシュに次ぐはじめとした助成支援がなされている点である。

2

194

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

台湾とほぼ面積の等しい九州を比較すると，現在九州には離島を除き 7 つの県に207の市町村があり農業集落が約24,000あるのに対し，台湾では離島を除くと県レベルが13，市町村レベルが352，
村里が7,696存在する。そのため， 1 つの市町村レベルごとの平均人口（九州約6.28万人，約台湾6.53万人）はだいたい同じである。また市町村と同じレベルに当たる郷鎮市区の役所が災害発生時の住民への避難勧告と避難指示の責任を有する点も同様である。
災害管理体制については日本やアメリカの防災関連の法制度を参考に2000年に「災害防止救助法」

図1

台湾の災害発生回数の推移（1958-2013）29）が施行され，防災委員会の設置，中央―直轄市・発生は台湾中部に大きな被害を与えた30）。921大縣市―郷鎮のそれぞれのレベルでの防災基本計画

地震から 2 年後の2001年の桃芝台風では100か所作成が定められた。この防災体制は，中央・地

以上で土石流が発生し，死者・行方不明者あわせ

方自治体レベルでの災害対策本部（災害対応センて214名の被害が生じた。近年生じた災害のうちター）の設置や防災計画の作成など，日本と共通

土石流だけをみると土石流災害の発生が1961年

する点も多い12）。また日本と同様，専門機関ごとから1999年までは年平均1.42回だったのに対し，に災害管理業務を担っている。土石流災害は農業

1999年から2008年までは年平均10.22回となって委員会の所管となっており，農業委員会の中でもいる5）。土石流災害は一瞬のうちに人家や農地な特に水土保持局が土石流の防災業務を担当していどを壊滅させてしまい生命財産を奪う。そのためる。地すべりと斜面崩壊は水土保持局の災害対策

台湾において土石流による災害への対策は，自然の対象となっていない。そして，水土保持局は構災害の中で非常に重要度の高いものとなってい造物による災害対策だけでなく，防災教育や農村る。

再生事業などのソフト対策を所管し，その所管は広がっている。

そして2009年莫拉克台風で生じた200年に 1 度の確率を超える日雨量の大豪雨は，大規模な深層崩壊をもたらし，600人を超える犠牲者を出す甚3. 3 近年における台湾と日本の風水害と土砂大な被害をもたらした6）。 1 つの村をまるごと流

災害による犠牲者数と避難率の比較したこの災害は，土砂災害の威力と恐ろしさを示

消防署の統計では山地災害である土砂災害と土したものであった。

石流災害は区分されていないものの，台湾では過去20年の台風と土砂災害による犠牲者・行

1958年から2013年にかけて，災害の発生回数が増

方不明者数について日本と比較を行うと（表 1 ），加傾向にある（図 1 ）。この期間に台湾で生じた

日本では土砂災害により最近10年毎年のように20

天然災害の発生回数は合わせて334回あり，その名以上の犠牲者が出ており増加傾向にある。一方，

うち台風による災害が218回と最も多く，水害75

台湾では1999年の後の豪雨災害と2009年の莫拉克回，地震による災害28回，その他13回となってお台風による被害が突出しているが，2010年以降はり，犠牲者の数で見れば台風災害が4,358人（全体

台風災害の発生と建物の損壊はあるものの死者・の50.7 ％），地震災害が2,619人（30.5 ％）となっ

行方不明者は 1 ケタ以下に減少している。921大ている 。

地震以前よりも台風による犠牲者が，信頼度水準

29）

近藤ら（2003）によると，921大地震とその後の緩んだ地層に注いだ豪雨による多くの土砂災害の99 ％で有意に減少している。
台湾において犠牲者が減少した背景には，多く

195

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）表1
年

日本と台湾の自然災害による死亡・行方不明者数の推移20, 29, 31-33）
死亡・行方不明者（人）（日本・風水害） （日本・土砂災害） （台湾・台風）

建物倒壊（台湾）（棟）

台風災害発生回数（台湾）

1994

8

0

67

887

6

1995

19

46

31

46

4

1996

21

18

76

1384

5

1997

51

31

46

149

3

1998

80

21

47

56

5

1999

109

34

6

1

1

2000

19

6

110

2159

6

2001

27

4

354

2624

8

2002

20

4

6

0

3

2003

48

23

7

0

7

2004

240

62

49

386

9

2005

48

30

23

169

4

2006

87

25

3

15

5

2007

14

0

16

89

6

2008

21

20

42

83

6

2009

76

22

704

349

3

2010

31

11

0

0

5

2011

136

85

0

11

5

2012

52

24

8

144

7

2013

85

53

9

72

6

2014

100

82

1

−

2

の要因が考えられる。ハード対策の進展や，豪雨比べても，犠牲者数は有意に減少している。

発生頻度など外力の変化，地震後の時間経過に伴Chen and Fujita（2013）は，日本と台湾の土砂う地質の安定化，被災地から安全な地域への集落

災害に関する警報についての比較分析を行うとと移転，さらに災害教育などによる住民の防災へのもに，両地域の避難率（警報が出された市町村の意識の向上などである。

うち避難が行われた割合）の違いを示している。

ハード建設の成果として現在確認できるのは，それによれば，日本では9.8 ％（2008-2010の平均）

危険渓流のある680村里のうち 5 つであり，2007

に対し，台湾では51.6 ％（2007-2011の平均）となっ年までに集落移転がなされたのは 8 地域，約209ている。とくに台湾では2009年以降60 ％以上の世帯であり，村里内の一部に限られている 34）。

避難率を示している。この報告では，台湾の避難2009年以降の移転では，約3,300世帯の計画があ率が高い理由を，水土保持局の中央防災センター

り，2012年時点で2,584世帯の移転が行われていが地方政府（市町村レベル）に危険区域に住む住る。しかし，集落移転については，用地取得か民を常に強制的に避難させているからとしていら移転後の運営問題など多くの問題が生じている10）。しかし，住民の避難には，危険度の周知とる34, 35）。

避難する必要性についての納得同意を含めた災害

災 害 外 力 の 指 標 の 1 つ で あ る 豪 雨（ 日 雨 量への理解が必要である。避難率の向上に結びつく

130mm 以上）日数を比較したところ，2010年以危険度の認知や取り組みの展開については十分に降明確に減少したデータは見られなかった（図考察されていない。

2 ）。建物の倒壊数には減少が見られ，地質の安どのように住民へ避難を促し，それが犠牲者の定化の影響は考えられる。しかし，建物倒壊数が減少に繋がったのか。921大地震以降増加する土

おおよそ等しい年度（2012年と1997，2005年）を石流災害と土砂災害に対して，2000年代以降水土196

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

その後も調査と専門家らによる審査が重ねられて
おり，現在は1,673渓流が指定されている。
危険溪流調査ののち，管理や治山工事等の処理を効率的に進めるために優先順位を明らかにする
危険度の評価判定がなされた。地形・地質・植生・
傾斜度といった自然環境条件と保全対象の危険度をあわせた基準によって，危険渓流を低・中・高の 3 つに区分した。のちに住戸に影響が及ばない
危険渓流を「持続観察」と位置付けている38）。地質，
傾斜，植生と周辺環境等の要素が加味されるとともに，保全対象住戸の情報収集が行われた。
保全対象の名簿は個人情報を含むため公開され
図2

台湾における豪雨，大豪雨の頻度推移
資料：中央氣象局 HP 氣候統計データ36）（台湾各地 6 都市の平均値，台湾では豪雨・ 大 豪 雨 を 日 雨 量130 mm 以 上，200
mm 以上と定義）ず内部資料とされていたが，2004年の敏督利台風
以後しだいに公開され，役場に情報として渡すことになった。これにより住民の避難に責任を持つ
役場は保全対象の情報を有することとなった。また村長，村幹事，警察，防災専門員や救助ボラン

保持局がどのような対応，取り組みを行っていっティアの間で保全対象住民の名前と住所，電話番

たのか。次節よりこれらの取り組みの経緯とプロ

号などの情報が共有されることとなった。

セスを，主に災害対策のソフト面について見ていく。

つぎに，避難活動プログラムを作成するなど住民避難に対する支援を2001年桃芝台風ののち強化することとなった。それまでは役所からの避難勧4 ．台湾におけるコミュニティ防災の構築過程と「防災専門員」制度
4. 1 危険溪流調査と避難活動プログラム

告，避難命令がないこともあり，一部の住民が自主的に避難開始するような体制がとられていた6）。

水土保持局は921大地震の後に土石流が急増し避難活動プログラムの作成では，専門家がコたため， 1 ）土石流危険溪流の再調査と危険度のミュニティに入り，危険溪流の実地調査による状判定， 2 ）調査に並行した住民の避難活動に関わ況把握を重視し，関連する調査や研究開発を組みる避難活動プログラムの推進，避難計画の作成な合わせて現地の避難システムづくりを計画した。

どによる避難体制の強化， 3 ）コミュニティの参避難計画作成には，基本資料収集及び現地調査，

加と専門家との協働による防災対策（「コミュニ

危機判断及び緊急避難体制の構築，土石流防災避

ティ防災」）を推進した37）。

難マップの作成と危険溪流付近住民への配布，プ

まず，危険溪流と危険度判定について，水土保

ログラムの成果に関する説明及び住民との双方向

持局は1992年に，土石流の発生の恐れのある渓流の意見交換が含まれる。説明会において作成されである土石流危険渓流の第 1 回の調査を開始し，た避難計画について，もし住民の同意がなければ1996年までに485の渓流が指定された。921大地震

再度避難経路と避難所の見直しがなされることと後に被災した台湾中部が再調査され，722渓流となっている37）。

なり，保全名簿という土石流危険渓流の下流部にあり影響が及ぶ世帯（「保全対象」）の名簿の作成

4. 2 「コミュニティ防災」構築の背景を行った。2001年桃芝台風後に危険渓流の調査が921大地震は土砂災害だけでなく，台湾のコミュ

再び進められ，2002年までに1,420に見直された。

ニティを対象とした地域政策にも影響を与えた。

197

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）地震とその後つづく土砂災害により地方の脆弱性基準をどうすべきかが問題となった。コミュニが明らかとなり，コミュニティを単位とした震災

ティごとに避難を行う際の判断材料となる降雨量

復興まちづくりが進められた。そして，震災後のの警戒値を定める必要があった。それまでは避難

復興まちづくりを契機としてまちづくりの考えや訓練や前兆現象の認知が重視されていたものの，取り組みが全国へと広がっていった 。

危険情報の基となる危険地域の雨量情報が整備さ

11）

専門家がコミュニティに入りワークショップを行う中で防災活動やまちづくりを推進する取り組れていない場所も多く，地域住民が「勘」で危険雨量を判断している場合が多かった9）。

みが，内政部消防署，国家災害科学技術計画オフィ

一方，台湾では2000年代に入り台風が上陸する

スなど多くの政府機関によって進められた 。水中で時間雨量や日雨量の最大値が更新され，各地土保持局もコミュニティの重要性を認識し，2004

で毎年災害がもたらされていた。加えて山地の雨

年より土砂災害の危険のある山間部コミュニティ

量観測点は不足しており，災害の起きる現地と雨を対象に「コミュニティ防災」を始めた。危険個量観測点の実測雨量のずれが問題となっていた。

所の科学的な説明と住民自身の住んでいる経験をさらに土石流危険渓流の多くが山地の僻地にある組み合わせ，政府のハード面の整備改修の限界とため，一旦災害が生じると道路や電信は寸断されコミュニティ住民の土砂災害の専門知識の不足とて，現地に入ることが難しくなり，山地のコミュ

いう両者の弱点を補い，コミュニティの防災力を

ニティは陸の孤島となった。災害発生から外部か高めることが，コミュニティ防災のねらいであっらの援助までのコミュニティ自らによる防災及びた。

災害対応能力が重要であり，被災した人命の生死

39）

コミュニティ防災では専門家グループ（水土保を決定するカギとなる41）。そのため地域ごとの降持局技師や研究者等）がコミュニティに入り，以水量の計測とコミュニティの防災力向上という問

下の取り組みが行われる。

題を解決するために，2005年に水土保持局は「防まず専門家と住民の間で連絡を取り合ったの
ち，専門家は住民へ災害経験などのインタビュー

災専門員」を創設し，訓練を開始し251名の専門員が誕生した。

を行う。その後，専門家と住民が参加し，環境調

はじめ防災専門員は，土石流危険渓流周辺の村査を行う。さらに日本で DIG と呼ばれる図上訓里長，幹事（公務員），地方のリーダー，土石流練により地域の危険箇所を検討し，防災上の問題

防災避難訓練に参加した現地住民，コミュニティを見つけ対策を話し合う。その後コミュニティ内の防災組織加入者，水土保持解説ボランティアの防災の役割について話し合い，組織づくりを行

スタッフ，その他ボランティアなどで構成されう。役割分担は主に指揮中心（村長里長），警戒班，た37）。防災専門員には装備，保険，簡易雨量筒な

避難通知班，避難誘導班，収容（避難所運営）班

どが支給される。一方で，防災専門員はそれぞれの 5 つに分けられる。その後コミュニティの防災

無給で任務に従事している。彼／彼女らの当初の計画を作成し，防災マップを作成する。この過程

主な責務は，①災害前の簡易雨量筒を用いた雨量ではワークショップ方式が用いられる。そして作の観測，その後の水土保持局への報告，②保全対成した防災計画や役割分担に基づいた実地訓練を象となる住民への避難指示であった。ここで言う

行い，プログラムの成果発表等を行う。模範

簡易雨量筒は図 3 のようなものであり，100 mm

事例の視察，必要な器材の要求が，必要に応じての値ごとに色が変えられており，浮きにより降雨行われている。

量が目視できるものとなっている。

37,40）

防災専門員制度の創設とともに，水土保持局は
4. 3 防災専門員制度成立による土石流防災シ
ステムの構築避難計画の作成を進めていく上で，避難判断の

図 4 のように防災専門員との双方向の連絡体制による土石流防災システムを構築した。台風の接近や豪雨の恐れの際，水土保持局は，気象局の発表

198

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆する気象観測や天気予報及び台風警報等の情報を難勧告，強制避難に対する支援を行う。

入手し，災害対応体制を整え検討判断を行う。そさらに水土保持局は2007年には監視システムをして，防災専門員の携帯電話に雨量筒を設置する

充実し，本部に土石流防災センターを設置した。

よう通知する。防災専門員は雨量筒を設置後土石

リアルタイムで気象情報と土石流危険渓流の模様

流防災システムへ連絡し，雨量が50 mm を越えなどがわかる観測体制を整えた。

た後，50 mm ごとに累積雨量を報告する。そしこれらのシステム構築がもたらしたものについて予測雨量と累積雨量が水土保持局の定めた警戒て考察したい。第 1 に，現地の雨量情報や被災情値（黄色警戒，紅色警戒）を越えた際に，地方政報が中央の水土保持局の土石流防災センターと市府である役場と協力して保全対象である住民の避

町村レベルの間で共有されることとなった。
第 2 に，雨量筒による雨量計測に基づいた黄色
警戒と紅色警戒というわかりやすい指標を設けたことで，避難判断基準が住民や役場にとって明確になった。
第 3 に，防災リーダーの訓練による災害対応への住民リーダーの意識変化がもたらされた。防災
リーダーはそれまで政府や関連機関からの情報に頼り，情報を受け取る立場であった。それが雨量計測とシステムへの報告により，防災専門員は情報を発信する立場となった。これによって，防災専門員自身の意識に変化があった。台風が来る前に気象情報に注意を払い，水土保持局から雨量計測の通知が来れば夜を徹しても計測に従事する。

図3

簡易雨量筒による防災専門員の雨量観測

その一方で，コミュニティ住民に連絡し事前に災コミュニティ現地の雨量観測点における

実際の雨量＞警戒値

図4

防災専門員の災害対応フロー

199

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）害弱者の避難誘導を行うなど，任務を行う中でコ員の属性をみると（図 6 ），当初は921大地震の影

ミュニティの防災リーダーとしての意識が育まれ響のあった中部の防災専門員が大部分を占め，そていった。

れ以外の地域では手薄となっていた。2009年の莫拉克台風の被害後，緊急に防災専門員の募集育成

4. 4 莫拉克台風と防災専門員の活動による減災効果が行われ，南部を中心に専門員数が増加した。防災専門員は原則20歳以上65歳以下とされ，平均年

土石流防災システムの構築が一定の成果をもた

齢は50歳前後（2005：47.1歳，2012：51.6歳）であらした一方で，防災専門員は全国一様に配備される。女性の防災専門員数は186名（2012年），全体てはおらず，地域差が生じていた。また防災専門の10〜15 ％を占め，日本の防災士や消防団員と員のいない村や里も少なくなかった。

比べれば高い割合である。

そのような中，2009年に莫拉克台風が襲った。

2010年以降，水土保持局は以下の 3 つの点を重被害は甚大であったものの，このとき防災専門員

視して防災専門員の募集を行っている。①防災専のいたコミュニティ（村里）の住民の多くが，事門員がいないコミュニティ，②村長里長を防災専

前の避難により被害を免れた。防災専門員がその門員とすること，③村里の中に担当者が少なく範効果を発揮したとして，メディアなどが大きく取域が広い村里であること，である。今後は地域のり上げた。水土保持局は，9,000人以上の住民が避難により土石流による被害から命拾いをした事
実について，「かれらが頼ったものは決して幸運

1,600

ではなく，陰にいるたくさんの土石流防災におけ1,400

る英雄，防災専門員であった」，「一回の天然災害

1,200

は人びとに大自然の威力を見せる。防災は戦いの1,000ために練る作戦と同じようであり、防災専門員は800

言わば前線にて打ち戦う戦士であり，彼らが民衆600のために防災に対応する時間を増やすことで民衆400の生命財産の損失を減らすことができる。彼らは200

故郷を守る守護者にとどまらず更に人が感謝敬服

0

せずにはいられない無名の英雄である」（訳出：笹田）42）と讃えた。

図5

防災専門員数と村里長・女性割合の推移43）

この災害以降，防災専門員の数は増加した。自ら希望して加入する人が増えるとともに，水土保
持局は，土石流危険渓流のあるコミュニティの首1,600

長である村長里長に防災専門員として訓練に参加

1,400

し地域の防災のリーダーとしての役割を担っても1,200

らおうと，さらに強く勧めはじめた。

1,000

防災専門員の任期は2009年までは 2 年であった

800

が，2010年以降は 3 年となった。図 5 のように防600

災専門員の人数は2008年までは500名程度であっ400

たが，2012年現在1,390名である。2012年現在土200

石流危険渓流を持つ村里577のうち550の村里に防災専門員がいる。
入手した防災専門員の名簿43）によって防災専門

251

501

504

504

755 1,076 1,336 1,390

0

図6

地域別土石流防災専門員数の推移43）

200

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

防災力の隙間を埋めるとともに，土石流防災のいての広報啓蒙活動，防災マップ作成などによっリーダーとして村・里長を優先する方針である。

て，種子教師とコミュニティ住民を結びつけ，土

2012年現在では， 3 人に 1 人が村長・里長となっ

石流自主防災コミュニティを構築することであている。

る。第 3 段階は，それぞれのコミュニティの経験

2010年以降，政府機関の防災救助オフィスは，
災害リスクの高い地区に対しては警戒値に雨量がを交換共有し，教育啓蒙活動の一層の進展により，自主防災を広げていくこととされている37）。

達しない段階での予防避難を勧めはじめた。そのまた，2010年から水土保持局は「農村再生条例」

後2010年の台風では台湾南部の村において50軒もを国策として開始し，むらづくりの人材育成をはの民家が土砂に埋まる災害が生じた。しかし，警

じめさまざまな取り組みへ支援を行っている。こ戒値に至る前に行った防災専門員の警戒避難の呼の人材育成の中にもコミュニティによる防災が位

びかけとコミュニティ住民組織との協力のもと住置付けられている44）。村長里長が防災のリーダー

民の早期避難により550人が避難し，ケガ人は出としても，まちづくりのリーダーとしても期待さなかった 。警戒値や避難勧告といった情報に頼

れている。

40）

るだけでなく，防災専門員の訓練と任務の経験を

水土保持局（2010）によれば「防災専門員の果蓄積し，コミュニティ内での連携が強化されたこたしている役割は，すでに防災体系の中で決してとが，その行動と結果につながったといえる。

欠くことの出来ないもの」42）となっている。今後
も防災専門員という核となる人材育成を通じコ

4. 5 防災専門員を核とした「自主防災コミュ
ニティ」へ
水土保持局は，2008年時点でこれまで専門家グ
ループの介入が前提であった「コミュニティ防災」

ミュニティ住民の参加が拡大していくこと，ボト
ムアップ型でコミュニティの防災力が強化され政府依存を低め自主性が高まることを期待している。

を，防災専門員が核となり自らの地域を守る「自さらに近年では，水土保持局スタッフや研究者

主」的な体制「自主防災コミュニティ」へと進めらによってコミュニティの土石流防災能力評価モていく方向性を示していた37）。

デルを用いる方法や，リスクマネジメント理論の2009年の災害を受け，2010年から村長が防災専

応用によってコミュニティの防災力の評価が試み門員であることを条件とした「コミュニティによられている45）。2012年に始められた「土石流防災

る自主防災」をさらに推進し始めた。この取り組

コミュニティ教育計画」では，莫拉克台風の被害

みは防災専門員の個人能力を培うだけでなく，災を受けた台湾の中部南部のコミュニティ防災力の害発生時におけるコミュニティの「自助、互助」（コ

評価を行った上で，防災教育を行うべきコミュニ

ミュニティの防災力）を住民参加と実際の行動に

ティ，避難計画作成の支援協力を行うべきコミュ

よって，一つのコミュニティ意識を高め，災害とニティを抽出した。評価・分析ではコミュニティ

共存できる「土石流自主防災コミュニティ」を形を以下の 4 つの要素により，萌芽期，発展期，成成することを目指している。

熟期，永続期に分類した。①コミュニティ住民が計画推進と支援は 3 段階に分けられる。第 1 段

すでに土石流防災の教育訓練を受けたことがある

階は，水土保持局から専門家グループを派遣し，かどうか，ならびに現在積極的に防災業務を進め計画に関する講義を進め，地方政府の関連業務担ているか。②現任の村里長が土石流防災の教育訓

当者や村里長及び防災専門員が訓練により土石流練を受けたことがあるか，もしくは防災専門員を

自主防災の種を植える教師（「種子教師」）となる

務めたことがあるか。③村里長がコミュニティ自ことで，土石流防災コミュニティの立ち上げを支

主防災を進める意思があるかどうか。④コミュニ

援することである。第 2 段階は，コミュニティのティ内の役割分担の組分けや土石流避難計画の討

現地踏査，組織での座談会，防災訓練，防災につ論ができており，コミュニティ自主防災の仕組み

201

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）が備わっているかどうか，である46）。

台中市和平区は，台湾第 3 の都市，台中市の中以上みてきたように，台湾では専門家や研究者

で最も山間部の区で人口が少ない区であり，もとが，土石流危険渓流のあるコミュニティの防災力

もと原住民の泰雅（タイヤル）族が住んでいた地をそれぞれ把握し，それぞれの段階に応じた対策域である。A 村は大甲渓と山々に接しており，平を講じている点に先進性がある。日本においては地が少ない。1980年頃まで農業が盛んであったが，地域防災力をどう評価するかに関する研究蓄積は農業の衰退後，代わりとなる産業が無いため，多あるものの，地域防災力を高める戦略と支援策をくの原住民が他地域へ流出した。そして，村内に作るまでは至っておらず47），評価の運用と全国へある台湾電力の発電所と小学校に勤める漢人と退の普及はできていない。また2014年に地区防災計役軍人が流入し，混住化が進んだ。2014年末現在

画制度が創設されたが，防災意識や防災力の不足の人口は508人であり，そのうち原住民は村の 4 ％している地区をどのように支援し防災力を向上しの20人程度である。また高齢者の割合は20 ％をていくかという視点は欠けている。

超え（参考：台湾全土平均12 ％，台中市9.8%），

台湾全土において山間部コミュニティの防災力

高齢化が進んでいる。村内には救助ボランティアまで把握や評価ができているのは，これまで水土である守望相助隊が組織されており40名の名前が保持局によるコミュニティ防災と防災専門員の訓記載されているが，実質形骸化していた。現在土練・育成の取り組みがあったからである。コミュ

石流危険渓流の保全対象の戸数は 6 −10戸で，多ニティや集落は多様性に富んでおり，コミュニ

くは高齢世帯である。A 村では2004年の台風によ

ティごとに土石流防災に関する考え方も異なる。

り，村内の 2 つの小学校，家屋が大きな被害を受

台湾のコミュニティ防災の取り組みでは，住民へけた。大甲渓沿いの道は，台風等が多いときにはの聞き取りや討論を重ねコミュニケーションを重洪水や土石流により，しばしば寸断される。災害視している。さらに2014年に筆頭筆者が参加したの影響と就業先の少なさから，人口は徐々に減少

研究者どうしのミーティングでは，討論会の様子している。

や内容，出席者の構成や住民の考え方の傾向など

この村の出身者であり防災専門員である G 氏

コミュニティ防災で得た情報をいかに蓄積し今後（50歳）は，台中市の中心部に住む原住民であり，

コミュニティ自身で「自主防災コミュニティ」作

週末にこの村に帰ってきている。G 氏は10年前よりを進めていく上での資料としていくかについて

り福祉関係の仕事に従事している。居住している

話し合われていた。

台中市では台中市救難大隊という救助組織に所属している。G 氏が防災専門員として活動する際に4. 6 高齢化混住コミュニティにおける防災の実態

は，水土保持局の分局に連絡するとともに村長に対応の有無と状況について尋ね，水土保持局から全国の土石流危険地域に広がっていった防災専

随時来る連絡に応じ，必要の場合に出動する。村門員とコミュニティ防災であるが，「自主防災コ内において雨量筒が設けられている場所は，村長

ミュニティ」形成の難しい条件の不利な地域も存の家，中心となる交差点，小学校である。災害時在する。そうしたコミュニティではどのように防には小学校の教員も雨量計測に協力している。G

災活動および災害対応が行われているのか，防災

氏の任務は，雨量計測と水土保持局との連絡，保専門員がどのような役割を担っているのか，その全対象住戸の避難支援である。もし村への交通が現状と課題の実態を明らかにするため，ヒアリン

寸断された場合は，近くの村の友人や村長へ委託

グ調査を行った。対象としたコミュニティは，山する。G 氏が防災専門員になったきっかけは，活間部にあり高齢化が進んでおり，さまざまな民族動に興味を持ったことと育った村の環境を理解しが混住化し，防災力の評価の点で萌芽期と位置づ

たかったことであった。台中市中心部と A 村をけられている A 村である。

往復する大変さもあるが，使命感をもって従事し202

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆であることを示している。

ていると語っていた。また，村内で他に防災専門員になる人がいない理由として，他の人はこの仕事がつまらないと思え見返りが無いことである，とＧ氏は回答した。

5 ．防災教育訓練における官民学の各主体間の役割と連携
5. 1 水土保持局のすすめる土石流防災教育と村内において防災体制について話し合う機会は

人材育成の概要

少ないが，台風常襲時期前の 4 月から 6 月に鄰長会議が開かれ，その時にハード面の未補修箇所の本章では，実際にどのような訓練・プログラム

確認が議論される。これらの会議は村の幹部だけがなされているのか，防災教育の側面から水土保で行われているため，村民住民の間で討論する場

持局，コミュニティ，市町村，大学の研究センター

はいまだ無い。しかし今後機会があれば，村としそれぞれのレベルの関係主体での取り組みについて土石流防災コミュニティへ向けて討論会や訓練て考察する。

をしていきたいと G 氏は語った。G 氏は現在台水土保持局では，防災訓練は防災教育の一部と中市中心部に居住しているが，村内の人間関係，されている。土石流防災教育に関する作業マニュ

人物を知っており，鄰長，村長らとスムースに連

アルには，防災教育と広報の目的として「民衆が絡が取りあえること，周囲の理解があることが，防災意識を向上させ災害を認識し正確なリスク概台中市中心部に住みながら A 村の防災専門員を念を持つよう教え導くことにより危機意識を高担うことができている理由である。

め，訓練により自力で救済するとともに人を助け高齢化が進み人口も減少傾向である山間部に位る緊急対応能力を向上させること」とある。そし置する A 村は，コミュニティの防災力としてはて，災害による犠牲者をゼロにすることが最終目

発展途上にあるといえるが，雨量計測と水土保持標とされ，一般住民，種子教師とボランティア，

局や村幹部との連携がとれているため，人的被害

政府の防災業務担当者，小学校児童，防災専門員は免れている現状である。意識ある防災リーダーなど異なる対象へそれぞれ適切な教育訓練と広報の存在と政府機関およびコミュニティの連携，そ活動を行うとしている48）。
表 2 は，水土保持局が行う土石流防災教育に関して保全対象の情報共有が被害軽減にとって重要表2

水土保持局の土石流防災教育作業日程48）

作業項目

責任単位

1 ．災害情報の調査票内の電話帳の更新

農委会，地方政府

2 ．土石流防災関連の広報ポスター，
作業道具の印刷と発送

農委会，地方政府

3 ．水土保持月間における広報宣伝活動

農委会，地方政府

4 ．土石流防災救助業務関連の教育訓練
5 ．災害情報調査人員の教育訓練
6 ．土石流災害緊急対応チームの教育訓練

1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10月 11月 12月
○

○

○

○

○

○

○

農業委員会

○

○

○

農委会，地方政府

○

○

○

○

○

農業委員会

○

○

7 ．保全名簿の更新

地方政府，農委会○○○

8 ．土石流防災整備の自主検査

農委会，地方政府○○

9 ．洪水氾濫対策の整備状況会議の開催

農委会，地方政府○○○

10．土石流防災の避難経路の策定

農委会，地方政府 ○

○

○

○

○

○

11．防災の宣伝啓蒙活動（地方の役場やコミュニティ，小学校へ）

農委会，地方政府

○

○

○

○

○

○

12．土石流防災避難訓練

農委会，地方政府○○○

13．土石流防災の宣伝に関する新たな情報の提供と作成された DVD の発送

農委会，地方政府○○

14．土石流防災関係の検討会

農業委員会

○

○

○

○

○

○

○

○

○

203

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）する年間作業工程を記したものである。灰色で示る。ステップアップ訓練は， 2 年目以降の防災専

される 5 月から11月が水・土砂災害の起こりやす

門員に対し行われ，防災コミュニティづくりを進い時期であり，それに先がけて避難訓練や避難経

める内容となっている。ふりかえり訓練では，同路の見直し，整備状況の確認，名簿の更新および

じく 2 年目以降の防災専門員に対し，成功事例や広報ポスターや作業道具の発送がされる。防災教

避難訓練の視察参加や見学を通して，取り組みの育啓発活動は 3 月から11月に水土保持局職員と専提示や専門員の意識向上を図るものである。

門家，そして後述の大学防災研究センターのス

基礎訓練の内容は，教室での講義と実技を組みタッフなどにより台湾全土で繰り広げられてい合わせたものである。訓練には約1.5日が充てらる。2013年には訓練が1,319会場で行われ，小学

れ，時間数は10時間である。すべての工程に参加

生から住民，防災専門員そして公務員すべて含め

しテストに合格すれば，訓練修了証書が授与されてのべ33,810人が訓練を受けている 。

る。訓練内容と作業項目は表 3 のとおりである。

38）

防災教育訓練は一般住民に対してはコミュニ訓練の中でも防災コミュニティ作りと宣伝技術に

ティ防災に関わる避難訓練活動や災害情報通報訓

多くの時間が割かれ，専門員がコミュニティ内の練，住民対象の講演が行われる。小学校児童に対連携を強め，災害に対する知識や認識を広めるこ

しては，教育ビデオや紙芝居，ゲームなどを用いとを期待されている。

て土石流の簡単なしくみ，避難の必要性の説明な訓練の模様の一部を筆者が2012年 9 月24日に参どを行う。市町村レベル等地域の避難訓練，危機加した台東縣における101年（2012年）防災専門員

管理訓練に関しては講義型と実地訓練型が主とのステップアップ訓練と配布された講義資料をもなっており，地方政府は水土保持局が公開していとに見ていく。参加対象は台東縣においてすでにる全国の土石流防災の専門家リストをもとに連絡

コミュニティ防災の作業に着手している防災専門を取ることが出来る。講義内容は①災害を認識す

員約40名（在籍 2 年目の専門員47名43）の約85 ％）る，②災害の事前防止，③災害対応，④法規とシであった。

ステムの大きく 4 つに分けられている。

この訓練では朝 9 時30分から夕方の16時までホ

また注目すべきは防災教育を充実したものにす

テルの会議室を用いて行われた。はじめの 1 時間

るため，水土保持局は大学と提携し，防災教育ので水土保持局の技師により土石流管理の現況と警教材やリーフレット，DVD などの広報，作業道

戒値が紹介された。その後大学の教員により防災具を継続して作成していることである。防災専門

コミュニティの作業手順について説明され，最後員が計測に用いる簡易雨量筒もその成果の 1 つでに参加型ワークショップ形式で図上シナリオ型訓ある。水土保持局土石流防災情報網も大学の GIS練が行われた。防災コミュニティ作りにおいてなセンターが開発したものであり，HP 上に講義内されるべき調査は，①コミュニティ内の過去の災容の簡単な紹介，講義の一部の動画，各地方で行害履歴，②備品の整備状況，③避難所とその他のわれる講演会の案内，防災教育教材，防災専門家

重要箇所の確認，④保全対象と災害弱者の資料収の連絡先などあらゆる情報が掲載されている。

集などであることが説明された。配布資料は表 4のようにレジュメとともに課題を記入する形式の5. 2 防災専門員への訓練ものとなっており，説明の合間に記入作業の時間

実際にどのような訓練が行われているかについが充てられる。防災救助の役割分担の編成に関して防災専門員への訓練を見ていきたい。訓練は基て指揮中心（村里長），警戒班，避難通知班，避礎訓練，ステップアップ訓練，ふりかえり訓練の難誘導班，収容班（避難所の運営）をどのように3 つがある。年度の状況により回数の変動はある

分けたらよいか，高齢者等災害弱者を誰が責任が，いずれもほぼ毎年行われる。基礎訓練は，そもって声をかけ避難させるのかなどである。そしの年に募集された防災専門員全員に対して行われて，記入作業の中で専門員は，自身のコミュニティ

204

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

表3
各災害の段階防災専門員の訓練課程内容38, 48）
作業項目

カリキュラム内容：（ ）内は時間数

1 ．防災についての広報宣伝協力
2 ．保全対象の調査と確認
平時減災

3 ．宣伝車の説明
4 ．コミュニティの水土保持設備の検査
5 ．危険集落及び傾斜地危険集落の基礎的な判定

土石流防災専門員の任務紹介（ 1 ），
土石流防災の宣伝指導実演技術（ 2 ），防災コミュニティ作り（ 3 ），農村再生（成功事例）紹介（ 1 ）6 ．コミュニティ防災の組織化と活動推進
1 ．設備の検査と整備
台風警報時

2 ．保全対象への連絡
3 ．環境の安全の点検

黄色警戒時

1 ．雨量計測

土石流災害現況管理と警戒値紹介（ 1 ），
雨量判読と連絡返信の実技作業（ 1 ）2 ．警戒情報の通報
1 ．雨量計測

紅色警戒時

2 ．警戒情報の通報

避難執行

保全対象の避難への協力

3 ．警戒値に達した際すぐに保全対象に通知し、関連組織に報告

避難所の管理災害情報の収集

1 ．避難所の物資整備

災害情報の収集と報告，専門員ハンドブックの紹介（ 1 ）2 ．収容状況の報告
災害情報の収集と報告

表4

防災専門員訓練講義資料の一部

保全住戸（保全対象である世帯）の世帯資料調査表
住所
自宅電話番号
姓名

南投縣信義郷豐丘村 1 番地
049-245-1725
性別

緊急連絡人
王

類型

4人
✓はい
□

□いいえ
備考

✓要介護・対応者ではない□

阿亮

携帯電話番号

実際に居住している人数
土石流の影響が及ぶ範囲に住んでいるか□嬰児・幼児（0-6歳）□男✓□女

090-1234-5678□独居高齢者□行動が不便（杖や車いす等補助する道具が必要）

緊急避難作業時の連携を速やかにするために，まず，世帯の連絡人の情報を記録すべき□大きな持病がある（病院にて定期的な治療が必要）□その他（たとえば妊婦など補助が必要な人々）□要介護・対応者ではない□嬰児・幼児（0-6歳）

王

阿舎

□男
✓
□女

□独居高齢者✓行動が不便（杖や車いす等補助する道具が必要）□□大きな持病がある（病院にて定期的な治療が必要）

要支援者の支援すべき類型タイプを判断する。

□その他（たとえば妊婦など補助が必要な人々）□要介護・対応者ではない□嬰児・幼児（0-6歳）
王

陳美麗

□男
✓女
□

□独居高齢者□行動が不便（杖や車いす等補助する道具が必要）✓大きな持病がある（病院にて定期的な治療が必要）□

毎 週 火・ 金 曜 日 に 定 期
的に○○医院にて腎臓の定期的な治療が必要□その他（たとえば妊婦など補助が必要な人々）□要介護・対応者ではない✓嬰児・幼児（0-6歳）
□
王

小亮

□男
✓
□女

□独居高齢者□行動が不便（杖や車いす等補助する道具が必要）□大きな持病がある（病院にて定期的な治療が必要）□その他（たとえば妊婦など補助が必要な人々）

要支援者にどのような支援が必要なのかについて詳細に書き
加える。

205

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）の自然社会環境，有する防災資源の現状について再確認する。

る。
防災専門員への聞き取りでは，市町村レベルの図上シナリオ型訓練では水土保持局内で開発さ役場主催の避難訓練や諸活動の頻度は専門性が限れた『搶救社區大作戦 !!（ コミュニティ救助大作

られているため， 1 〜 2 年に 1 回程度であること戦）』という土石流防災の教材を用いて，仮想のがわかった。それに対し，水土保持局およびス

状況（地理，気象条件，防災資源）の下で防災専

タッフによる避難訓練活動や調査の取り組みの頻門員がどのように対応するのかを検討する訓練が度は，年に 4 ， 5 回と水土保持局による活動が主

6 ， 7 人のグループに分かれ行われた。

であることが明らかとなった。

具体的には，台風警報発令時から黄色警戒時，また聞き取り調査を行った郷では，防災担当職

警戒解除までの状況の変化に応じて，どのタイミ

員の異動が 2 年ごとになされていた。防災計画のングで警戒班，避難通知班，避難誘導班，収容班（避作成に携わっても，災害対応経験が積めないまま

難所の運営）にどのような指示を行うか，資源物

交代することも少なくない。防災業務は決められ資の避難所への輸送や保全対象世帯避難の確認なた時間外の業務も多く大変であるため，よく人がどを検討するものとなっている。

変わる状況にある。

5. 3 官民学のそれぞれの役割と連携について（ 1 ）市町村レベルの役場の役割と訓練の実態（ 2 ）大学の研究センタースタッフと専門家による支援体制

次に，市町村レベルの取り組みを見ていきたい。

逢甲大学防災研究センターの防災教育班は，水地域防災計画の資料には，市町村の自然環境や社

土保持局と水害を扱う内政部水利署の防災教育の会環境などの地域概況，防災体制，防災資源の配事業を請け負っている。本節では著者の参与観察

備状況が記されている。防災体制については課やに基づき，大学の防災研究センターと防災教育に

警察消防など関連機関ごとに役割が定められてい果たす役割を述べていきたい。

る。防災会議が年に 1 回開かれ，関係機関と専門

防災教育を請け負う大学の防災研究センターは家も出席することとなっている。さらに具体的な

台湾でも数少なく，この研究センタースタッフ

対応については災害の種類によって台風，山地災

は，コミュニティや市町村における討論会や避難

害，地震，その他に分けられ，災害前の防災，災訓練，防災専門員の訓練の補助，小学校への防災害時対応，災害復旧の時間軸に沿って計画が書か教育のため離島を除く台湾全国へ出向くなど重要れている。

な役割を担っている。

防災広報と教育の項では，警察消防を含めた市

スタッフは主に大学を卒業したばかりの20代前

町村防災関連主体それぞれのなすべきことが記さ

半から30代の若いスタッフを中心に10数名で構成れている。たとえば救助を担当する財經課は消防されており，そのバックグラウンドは土木や水利分隊と協力して防災演習を行うこと，農業課は水工学あるいは教育学などさまざまであった。彼／

土保持局と協力して土石流防災教育をすすめるこ彼女らの仕事は，GIS ソフトを使った防災マップととされているなどである。日本の地域防災計画の作成や講義資料と報告書作成の補助，コミュニに関しては永松ら（2005）によって「地域防災計

ティ防災の討論会の設営，防災専門員の情報を共画における予防計画は，他の計画を防災という有する雑誌の編集，小学校での土石流防災教育時

キーワードで抽出し，束ねただけの計画となりがに教材を自ら演示することなど多岐にわたる。まち」など数多くの問題点が指摘されている49）。こた台風来襲時や災害発生時には，情報収集や連絡

れは台湾においても通じる指摘であり，両地域の対応も担っている。

地域防災計画は，目標値や計画の評価見直しや優討論会や防災専門員の訓練に携わる専門家と研先順位付けがなされないなどの問題を抱えてい究センタースタッフの間では，ミーティングが重206

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆ねられていた。研究者や水土保持局の防災教育に小さい点は考慮する必要があるものの，水・土砂関わる専門家たちは，委託を受けた大学防災セン

災害が起こりやすい環境とそれぞれの専門機関にターを通じてコミュニティのリーダーと連絡をと

よる防災対策，市町村レベルの役所が避難勧告指りながら，各コミュニティの進捗状況に合わせて示等責任を持つ点など日本と共通する点は多い。

今後必要とされる取り組みを示している。つまり，

そして，今後豪雨と土砂災害の増加が懸念される

彼ら大学研究センターおよびスタッフがコミュニ

中で，地域の防災救助能力の向上，地域防災力をティ住民や防災専門員および小学校の児童を通じいかにして高めていくかについて日本と台湾は共て，政府機関である水土保持局とコミュニティと通の課題を抱えている。

を繋ぐ役割を担っているといえる。

台湾では近年時間雨量や日雨量の最大値が更新

以上のように，台湾ではコミュニティ防災や防され，各地で毎年災害が生じ発生回数が増加して災専門員など防災教育に関わる事業には専門家グいるにも関わらず，2009年の莫拉克台風による土

ループと大学のセンタースタッフなど多くの主体

砂災害を除けば， 1 回の台風災害当たりの犠牲者が関わり，取り組まれていることが明らかとなっ数は有意に減少していた。

た（図 7 ）。

水土保持局は，図 8 に示すように，地方に住む

日本国内において地域防災に関連する研究セン

住民の防災救助能力の向上と行政と住民の連携不ターを設ける大学が増えてきているが，全国一様足，住民の意識向上と避難の強化，山地の雨量観には広がっておらず，地域差がある。防災教育の測点の不足，などその都度浮上してきた課題解決

重要性については周知の事実であるが，それを行と防災教育訓練啓発活動に10数年にわたって取りう実施主体と体制の構築およびその展開を考える

組んできた。

上でも参考になると思われる。

水土保持局（2010）が，「土石流防災についての第一歩としてまず重んじるのは自助」であり住民

6 ．まとめと考察への自覚を促すこと，また「長らく土石流と格闘

台湾は日本よりも中央集権的要素が強く国土が図7する経験の中で得られたものは，多くの政策の新大学防災センタースタッフと専門家の支援体制

207

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）たな立案や大規模なインフラの建設などは住民のされていることである。 2 点目は，市町村職員の自覚以上には有効にならないこと」と述べるよう

専門性や要員の不足と住民の災害危険性の認知やに ，政府機関（公）は自助を第一とした上で住専門知識の不足を，政府機関と大学・研究者がコ

民の自覚を促すためにコミュニティ（共）単位を

ミュニティとの間で連繫しながら補完し，支援協基礎としてリスクの把握と情報提供，人材育成，力体制を築いてきたことである。そして 3 点目は，教育，啓発を進めてきた。そして，「コミュニティ

コミュニティレベルでの活動，防災教育，人材育

防災」の実施や避難計画プログラム作成時に住民成を重視してきたことである。コミュニティ内のとリスク・コミュニケーションと訓練を行うとと役割分担の議論や避難訓練と防災リーダーの育成

もに，「防災専門員」の創設により人材育成と山間により住民の自覚，防災意識，地域防災力を向上

部の雨量計測による連絡体制システムを構築する

させる支援を行ってきた。さらに近年まちづくり

ことでコミュニティ内のヨコの連携と中央とコ政策との連動をすすめコミュニティの自主性を高ミュニティのタテの連携を強めている。加えて大

めている。

42）

学の専門家や研究センタースタッフが防災教育業

それでは，こうした台湾の事例を踏まえ，日本

務をサポートしている。これらにより，全国の山に示唆される点を第 2 章で確認したソフト対策と間地にある土石流危険区域を包括的に把握し，リ山間地の防災の課題とあわせて考察していく。

スク管理ができている点が特徴的である。
これらの取り組みが住民の避難という行動につながり被害軽減がなされた要因について，以下の日本の土砂災害ソフト対策の課題の 1 つ目として挙げたのは，警戒区域と危険区域の指定についてであった。
日本では土石流の警戒区域指定に地域差が見ら

3 点が指摘できる。
1 点目は避難し守るべき対象（保全対象）と雨れるが，警戒区域数は2015年 4 月時点で137,901

量の警戒値を定め周知することによって，避難のあり，台湾と面積がほぼ等しい九州では17,380か判断基準と守るべき対象を明確にしたこと。そし所である。これは台湾と比較すると10倍以上あるて，保全対象および災害弱者に関する情報が，避（九州：17,380か所，台湾：1,673か所，人家への難救助関係者（役場や消防警察含む）の間で共有影響のない渓流を除くと1,226か所）。リスクの特

図8

コミュニティ防災と防災専門員等人材育成のプロセス208

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

定と分析は，今後の政策や治山工事を効率的に進てもらい警戒に役立ててもらうことも検討すべき

めていく上でも重要と考える。

と考える。また，消防団員に対する災害情報に関台湾では危険渓流の選定がより厳しい方法とする教育や土砂災害対応の訓練も必要であると考なっており，各渓流の危険度を，地形，植生，周える。防災リーダーや消防団を通じた雨量や被災

辺環境の要素も含めて，分類を行っている。また情報の交換は， 3 つ目の課題として指摘した市町

台湾では土石流危険区域において開発制限はなさ

村を補完する仕組みの整備構築につながると考えれていない。

る。市町村職員が電話対応や情報収集に忙殺され両地域の警戒区域数の違いは，危険周知や情報ることを考慮した場合，台湾水土保持局の土石流

共有の容易さ難しさにも影響していると思われ

防災センターのような体制を整え，県や地方レベる。

ルの土砂災害対策本部を設置し，消防団や地域防今後台湾のように，避難の際優先して避難すべ
き保全住戸の資料を収集し，地域ごとに情報の共災リーダーらからの情報を集めることも考えられる。

有を行おうとするためには，コミュニティでの防2 章にて見たとおり，避難勧告やハザードマッ

災活動とともに，土石流危険渓流と土石流に基づプの通知や説明会による周知等，市町村の役割は

く警戒区域に対して，ある程度の危険度の分類あ大きい。一方で，市町村とくに小規模自治体では

るいは絞り込みが必要であると考える。

防災専任の職員が不足しており，異動により経験

次に， 2 つ目の避難に必要な情報と周知についが蓄積されないという課題がある。これは，台湾てである。日本では，避難の判断基準，土砂災害でも同様の問題が存在している。しかし，台湾でのリスク増大が評価できる情報・仕組みの整備がは，中央政府と大学専門グループの積極的なコ必要であり，その情報をどう住民に周知するかとミュニティレベルでの取り組みへの支援と，図 7いう課題がある。台湾では，各コミュニティに避のような支援体制による全国的な土砂災害防災教

難判断基準となる警戒値を設け，防災リーダー自育の展開が見られる。これらは， 4 つ目の土砂災

身が雨量計測することで累積雨量を可視化し，役

害防災教育の実施と支援の主体の課題解決の参考

場や政府機関，地域住民に連絡する体制が採られとなると考える。

ている。雨量や被災情報などの連絡交換が，市町住民に避難の必要性を説得納得させるには，専村や政府機関の情報収集を補完する役割を果たし

門知識やコミュニケーションスキルが必要となるている。さらに地域の防災リーダーが雨量計測にため，市町村職員による訓練や啓発には限界があ

より土砂災害リスクの増大を評価することで，率る。職員の訓練も必要であるが，認知を高めてい

先的な避難誘導，予防的避難に繋がっている。

く広報や災害教育に関して市町村職員だけでなく洪水災害に対しては，日本でも消防団や水防団

大学，NPO など外部機関さらに県や国レベルやが水位情報などを基準に，避難誘導や土嚢積みを砂防ボランティアなどが補完する体制や仕組みが行う対応が採られている。しかし，これまで砂防必要である。そして，それは 1 つ目で提起した危分野でいくつかの土石流警戒避難基準雨量を定め

険度の評価とともに進めていくべきであろう。こる研究の蓄積があるものの50），基準となる雨量のれについては，防災教育との連動のために，研究情報は，消防団や各防災組織，防災リーダーに伝者と行政，コンサルタント等防災事業関係の専門

わっていない。また，市町村の避難勧告が遅れたグループによるコミュニティもしくは自治体への場合，対応遅れになることも多かった。

サポート体制の構築（県や地方ブロックごとに協したがって，今後土砂災害危険度の高い山間部において，土砂災害警戒情報による避難勧告だけ力機構を設け，地域ごとの取り組み差を無くすこと）を行っていく必要があると考える。

でなく，地域防災リーダーや消防団，地域住民にそして，科学的な調査と危険度評価に基づき，基準雨量を伝えることや，自主的に雨量計測をし専門グループが危険度の高い地域へ入り，避難計

209

自然災害科学 J. JSNDS 34 -3（2015 ）画作成とハザードマップ作りのプロセスへコミュ

が，ハード面での整備の限界の根拠となる費用効

ニティ住民の参加を促し，コミュニケーションを

果の分析はできておらず，また防災教育啓蒙活動図ることにより，リスクの認知と警戒避難の意識がはたして費用的に効率的であったかどうか，防を高めていく必要があると考える。

災専門員やコミュニティ防災の定量的な効果の把最後に示唆するものは，コミュニティレベルでの防災と人材育成の充実化，それをリスク管理と握は明らかにできていない。政策の費用対効果も含め比較分析検討が求められる。

まちづくりの面から支援する政策の必要性であ

また山間部と都市近郊のコミュニティでは，コる。日本で進められている地区防災計画制度は，

ミュニティの性質や生じている課題，示唆される

自主性を重視するがゆえに，防災力の不足や社会点は異なると考えられる。都市近郊コミュニティ

地理条件から見た危険性等の脆弱性の地域差を客におけるコミュニティ防災の実態と課題について観的に測り，支援していく視点に欠けていること

は今後の課題としたい。

を指摘した。
「自分の命は自分で守る」主体的な自助・共助はもちろん必要であるが，問題はコミュ

謝辞

ニティの自主性を高めていくまでのプロセスと支

本研究は財団法人交流協会若手研究者交流事業

援のあり方，地域間の条件の差や空白地をどう埋（平成23年度短期・平成24年度長期）および2013

めていくか，である。

年 JASSO 留学生交流支援制度（短期派遣）奨学金

台湾では自助を第一としながらもコミュニティ

による支援を受けて行ったものである。関係ス

が自主防災に取り組むまでさまざまな支援施策がタッフの皆様また交流支援制度により筆頭著者をなされ，コミュニティの防災力把握と支援体制の受け入れいただいた逢甲大學水利工程與資源保育

構築がなされてきた。これらのプロセスをリスク

学系蘇恵珍副教授，逢甲大學營建及防災研究セン

管理から見れば，リスクの高い地域を特定し，リター巫仲明副教授と同センター防災教育組スタッ

スクの分析，評価を行い，対応しているといえフの皆様，國立臺灣大學森林環境暨資源學系鄭欽る。また防災コミュニティ作りの難しい村におい龍教授，調査に協力いただいた専門員の皆様，なても，避難判断基準と避難すべき対象を明確にし，

らびに滞在中ご教授いただきお世話になった國立

情報を共有すること，防災リーダーが情報収集と彰化師範大學曾宇良副教授，銘傳大學都市計劃與

役場，政府機関への連絡を担うことで人的被害を

防災學系馬士元助理教授，國立暨南國際大學土木免れている。

學系劉家男教授に深く感謝申し上げたい。

以上から，台湾の土石流ソフト対策から日本へ示唆される点をまとめる。 1 つ目は，避難すべき

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ンをすすめていく必要があること。 3 つ目は，地域防災力向上のためには，コミュニティレベルでの防災教育や人材育成，まちづくりに対して，一定の政策的支援が必要であることである。
本研究は台湾の取り組みを地域防災力の向上に関しソフト面から定性分析により研究を進めた

210

笹田・林・佐藤：台湾における山間部土石流危険区域に対するソフト対策の展開と日本への示唆

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（投 稿 受 理：平成27年 2 月17日
訂正稿受理：平成27年 6 月10日）

旨

本研究では，台湾における土石流災害へのソフト対策の展開と実態を，文献調査とインタビュー調査，参与観察によって明らかにした。台湾政府機関水土保持局が進めた土石流災害へのソフト対策展開の過程をたどり日本の現状と比較することによって，日本の山間地域における防災と土砂災害ソフト対策の課題解決へ示唆する点を以下の 3 点にまとめ明らかとした。 1
点目は，避難対象と避難判断の基準を明確にし，避難体制における連携を構築すること。 2 点
目は，市町村や住民の専門知識や経験不足を埋める支援協力体制を構築すること。 3 点目は，コミュニティレベルでの防災教育と防災リーダー育成をリスク管理とまちづくりの面から推進していくことである。