自然災害科学 J. JSNDS 24-2 163-170（2005）

報告高橋

熊本県内市町村の地域防災計画と防災体制の実態に関するアン
ケート調査

和雄 *・河野祐次 **・中村

聖三 *Questionnaire Study on Plan for Disaster Prevention and Disaster
Prevention Organization of Administrations in Kumamoto
PrefectureKazuo TAKAHASHI *, Yuji KAWANO * * and Shozo NAKAMURA *Abstract

With the heavy rain calamity on July 20, 2003, it became clear that there is a subjectin information gathering, dissemination of information, assembling of staff, the ofﬁcial
announcement of evacuation counsel for disaster of administrations etc. Moreover,there was a problem also about residents' refuge or individual disaster preventionactivities.
In the present study, based on the questionnaire to cities, towns and villages inKumamoto Prefecture, it analyzes about the handling of a local plan for disasterprevention, disaster prevention organization, standard of evacuation counsel for disaster,
the present condition of an voluntary organization for disaster prevention, treatment ofsediment disaster information and ﬂood-ﬁghting information etc. Several suggestions
are presented to improve local plan for disaster prevention of administrations.
キーワード : 平成 15 年豪雨災害，地域防災計画，土砂災害，熊本県
Key words : Flood Disaster of the July 2003, local plan for disaster prevention, sediment disaster, KumamotoPrefecture*

本報告に対する討論は平成 18 年 2 月末日まで受け付ける。

長崎大学工学部社会開発工学科
Department of Civil Engineering, Nagasaki University** 長崎大学大学院生産科学研究科

Graduate School of Science and Technology, Nagasaki
University163

高橋・河野・中村：熊本県内市町村の地域防災計画の課題

164

定（防災アセスメント）に基づいた地域防災計

１．まえがき平成 15 年 7 月の九州豪雨災害では行政の情報画が策定された。これを受けて都道府県地域防収集，情報伝達，職員招集，避難勧告発令など

災計画の地震対策は，すべての都道府県におい１）の行政の初動対策に多くの課題を残した 。まて一般災害対策編とは別冊の地震対策編にまとた，住民の避難体制や自主防災活動について不められている。市町村地域防災計画においても，

１）

十分さが指摘されている 。特に，最近都道府

都道府県による被害想定や独自の被害想定に基県で整備された土砂災害情報や水防情報を市町づいて新規策定や見直しが全国の市町村で行わ村が避難対策にどのように活用しているかはこれた。しかし，九州では市町村地域防災計画にれまで把握されていない。そこで，本研究ではおける地震対策の取組みは遅れていた４）。文献４）

市町村地域防災計画の現状，防災体制，避難勧のアンケートで示したように，九州では，被害告の基準，自主防災組織の現状，土砂災害情報を伴うような地震が発生することが心配されておよび水防情報システムの取扱いなどを明らかいないためである。そこで，現在の市町村地域にするため，熊本県内 90 市町村の防災担当部署防災計画の構成を聞いたところ，「一般災害対策にアンケート調査を実施し，分析した。また，

編と地震対策編の 2 編構成」26.0％，「一般災害平成 5 年 8 月鹿児島豪雨災害２）および平成 9 年

対策と地震対策の 1 編構成」57.5％，「一般災害

7 月の出水市土石流災害を経験して，地域防災対策のみで，地震対策は未策定」16.4％となっ計画の見直しや防災対策が進んでいる鹿児島県ている（図 1）。最近になっても市町村における内 96 市町村のアンケート調査結果と比較する。

地震対策の策定はあまり進んでいない。鹿児島

２．アンケートの実施方法
平成 15 年 10 月から 12 月にかけて熊本県内

���������������������������������������
���������������������������������������������� ��������������������������������

����の 90 市町村と鹿児島県内の 96 市町村の防災担����

当部署（消防防災課，総務課防災係など）に市����������
������ ������

町村の地域防災に関するアンケート調査票を郵������

��������
送方式で配布・回収を行った。防災担当部署の������
����������
�������
��73

1.4�
名称は自治体によって異なるため，ホームペー��������

ジおよび刊行物などによって，名称を特定して������
12.3�

16.4�
アンケート調査表を送付した。回収率は熊本県

�����81.1％，鹿児島県 84.4％である（表 1）。

������������������������������������
��73�����

��������������������������������

��1� ����������

��1� ����������
図１ 地域防災計画の構成

３．主な分析結果
���（１）地域防災計画の構成
69.9�

平成 7 年 1 月阪神・淡路大震災の初動体制では，地域防災計画が具体性を欠いたために，防災基本計画３）が見直された。これを受けて，被害想���� ��������� ����������

���
31.5�

表１回収状況
���� ������
��������

���������������
�������������

�����

�����

���
31.5�

��

��
68.5�
��

��
37.5�

���
68.5� (N=73) 37.5�

���
���
63.0�
(N=73)

����(N=81)

���
63.0�
����

� � ������������
図２��2�
地域防災計画の見直し状況(N=81)

���2� � � ���������������� ������������������������� � � � ������������
�����������������������������������
���������
������������

自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

165

���

�������������������� ���������� ����� ���������� ����� ������ �� ������������� ���� ������� ������� ���� ���� ������� ����図３������������������������������������ ���3� ������������(����)行政防災無線等の設置状況（複数回答）

県内の結果と比較すると，熊本県内の市町村がり行われているが，「非常呼集訓練」42.5％，「情地震対策編の策定の割合が高いことから，地震報伝達訓練」38.4％および「災害対策本部等設���������
����������
対策については鹿児島県内の市町村よりも整備置訓練」28.8％である。平成15 年 7 月の豪雨災されていると推定できる。なお，本報告では熊
����

�����
害時に初動体制の遅れが指摘されたが，市町村
�����

����
本県と鹿児島県の回答で有意差のあるデータにでは災害応急対策に備えての「非常呼集訓練」，
��������������������
ついては，項目を太字にするとともに，数値を□で囲んでいる。

�����「情報伝達訓練」および「災害対策本部等設置訓
�����

�����

�����
練」はあまり行われていない（図4）。図 4 のよ�����

����

�����

（２）地域防災計画の見直しと初動体制

うに，「非常呼集訓練」を除けば，熊本県内の訓�����

���������

�����

熊本県下では地域防災計画の見直し状況は，�������練は鹿児島県に比べて少ない結果となっている。
����������

�����

����
「毎年」68.5％，「不定期」31.5％となっており，（４）市町村独自の防災対策の取組み
�����

����

���
�����
地域防災計画の見直しは行われている（図2）。
�������
����

���

����

平成 15 年 7 月九州豪雨災害時で課題となった初動体制に関連して，動員職員の役割分担を聞

市町村独自の防災対策の取組みを聞いたところ，「雨量計の設置」は 64.4％と高いが，「取得����

����

����

����

����

�����

する気象情報の複数化（民間気象予報会社の情�������������������
いたところ，「有」が 90.4％を占め，鹿児島県報など）」30.1％，「ホームページ上での防災にの 93.8％と同程度である。また，住民への情報関する情報提供」26.0％，「住民を対象とした避伝達体制に関連して，防災行政無線などの整備難訓練の実施」23.3％および「防災マップの作を聞いたところ，「防災行政無線の屋外拡声器」

成（風水害，ここでの防災マップは特に指定し74.0％，「同戸別受信機」67.1％，「有線放送・IP

12

電話・オフトーク通信など」21.9％，「未設置」2.7％に避難所，避難経路などを含んだマップの総称）」である（図 3）。熊本県内の市町村では，初動体23.3％となっており，独自の取組みは 30％以下制を支える防災情報システムはかなり整備されで少ない（図 5）。図 5 から明らかなように，熊ている。なお，熊本県と鹿児島県の回答で有意

本県内市町村に比べて鹿児島県内市町村の方が差のあるデータは項目を太字で数字を□で囲ん

平成 5 年 8 月鹿児島水害や平成 9 年 7 月出水市

でいる。

土石流災害を教訓に独自に取り組んでいる防災（３）市町村における防災訓練の実施状況対策の割合が高い。

市町村が管内で行っている防災訓練を見ると「消防訓練」69.9％と「避難訓練」46.6％がかなていないのでハザードマップ，ハザードマップ（５）現在の防災行政の課題
現在の防災行政の課題を聞いたところ，「土��� ���������������������������������������� ���3� ������������(����)高橋・河野・中村：熊本県内市町村の地域防災計画の課題

166�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

����������������
����������������������������

図４�������������������������

防災訓練の実施状況（複数回答）
����������������������� ��������� ���������� ��������� ���������� �����������������������������12���� ������ ��������� ����� ����� ����� ���������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������ ����� ���� ���� ���� ����� ����� ����� ����� ����� ����� ����� ����� ����� ���� � ��� ���������������� �������������������� ���� ����� ����� �������� ����� �������� ������� ���� ����������

���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ����� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� ���� �
��5� �����������������������(����)�����������������������������
��5� � �������������������(����)�����������������������������

図５

独自に取り組んでいる防災対策の実施状況（複数回答）

�������������������������������������������

�����������������������������������������������
����� �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������� ���� ������������������������������������������� ������������������� ������������������������������������������������������ ���������������������������������������� ������������������

図６����������������

��6� � ����������(����)現在の防災行政の課題（複数回答）
��6� � ����������(����)

1313

�����

�����
�����

自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

167

石流や地震などの専門の職員がいないこと」

ら」が 35.0％，「基準づくりを検討中である」が52.1％，「祝日・土日や夜間などにおいて 24 時52.5％で基準づくりが行われている状況にある。

間体制の維持」45.2％，「防災担当職員の人手不平成 15 年 7 月の九州豪雨災害の教訓を反映した足」41.1％が上位 3 位を占める（図 6）。現在の対応と考えられる。平成に入ってからこの 15 年

市町村における防災行政の課題が数字の上でも間に熊本県下で 19.2％の市町村が「避難勧告を確認される。防災の枠組みの限界を示しており，発令した」経験をもつことを確認している。

制度的見直しが必要なことを示唆している。熊

（７）自主防災組織の結成

本県内市町村では，地域の防災の中核として整熊本県の自主防災組織の結成率は 19.9％で，備され，充実していると評価されている消防団

全国平均は 59.7％に比べてかなり低い（平成 14に関して，「消防団員の確保」が 34.2％と鹿児島

年 4 月 1 日現在５））。熊本県は全国的に見て，消県内市町村の 17.3％の 2 倍となっている。現在

防団の活動が活発であるといわれているが，住の消防団員の維持が課題になっていることが推民自らの取組みである自主防災活動は活発とは定される。

いえないようである。自主防災組織については，（６）避難勧告の基準の有無

結成の呼掛けは「自治会（町内会）との懇談会��������

地域防災計画において避難勧告の基準が豪雨，1.4�
��������洪水，土石流などに対して「定められている」
12.3�

で説明」を中心に行われている。熊本県は全国的に見て自主防災組織の組織率は低い状況にあ������とする市町村は半分以下の 46.6％である（図 7）。 16.4�
るが，結成が進まない理由を聞いたところ，「消この数字は鹿児島県内市町村の回答 90.1％の半防団がしっかりしているので，わざわざ組織を数程度である。避難勧告の基準がない理由を聞作るメリットが感じられないこと」46.6％およいたところ，「市町村の判断に一任しているかび「住民の防災意識の希薄さ」45.2％が主な要

���
69.9�

因として挙げられている（表 2）。消防団がしっ�

かりしているとする理由は，熊本県の状況を反����映している。しかし，消防団員は，災害時には他の場所に出動するため，自分の地域は守れな���� ��������� ����������
いことを知っておく必要がある。
����������� ����������

（８）土砂災害情報の取扱い���� �����
熊本県は熊本県情報基盤緊急整備事業によっ���������������� �て，熊本県土砂災害情報監視システムを平成13��������������
��� 年 4 月に導入している。土砂災害情報のうち警��������������������

図７ ��7�
避難勧告の基準の設定状況������������� ������戒雨量は，熊本県庁の本局から
�����
FAX で全市町村
�

表２

自主防災組織の結成が進まない理由（複数回答）

���� ������������������������� � � � ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

��8� ����������� � ����������15

高橋・河野・中村：熊本県内市町村の地域防災計画の課題

168

総務課などに送信される。また，市町村が専用上でなされている。しかし，消防団への連絡やのパソコンを導入すれば，パソコン端末画面で，住民への連絡は極めて少ない。あくまでも庁舎警戒雨量および避難雨量を確認できるシステム

内の対策の情報にのみ活用されている。鹿児島となっている。熊本県土砂災害情報監視システ

県内の市町村においても，土砂災害情報は「役ムのパソコンの端末を 57.5％の市町村が導入し立っている」と評価され，活用されている。こている。端末を導入しない理由は「端末の導入のように市町村においては土砂災害情報は災害コストが高いから」35.5％と「FAX の情報だけ対策に欠かせないものとなっている。

で十分だから」25.8％となっている。パソコン（９）土砂災害防止法の取組み体制

端末の利用状況を調べると「活用されていない」

平成 13 年度から平成 17 年度までの 5 年間でとする回答はなく，「大雨洪水注意報・警報に関警戒避難雨量の設定，土砂災害警戒区域・土砂わらず管内で大雨が降ってきたとき・降るおそ災害特別警戒区域の指定などの手続きを完了されがあるとき」61.9％や「大雨，洪水警報が発せる予定の土砂災害防止法の実施に向けて市町表されたとき」33.3％に活用されている（表 3）。

村の取組みを聞いたところ，「まだ具体的な検討また，このシステムの有効性を聞いたところ，「大はしていない」が 63.0％で，「県による説明会にいに役立っている」および「役立っている」の出席などによる情報収集」は 27.4％と少ない（表合計は 69.0％で評価されている（図 8）。なお，5）。「庁内で消防部門と土木部門を加えた検討体
�

土砂災害情報があまり役立たない理由を聞いた制の設置」とする具体的な取組みは 6.8％となっところ，「危険箇所と思われる地点の情報が得らている。鹿児島県内市町村と比較すると，土砂れないこと」が挙げられている。熊本県の 145

災害防止法への取組みが具体的になされていな������� �����

箇所に雨量観測局が設置されているが，県下 90いようである。土砂災害を減らすために，地域（住����

市町村のうち 62 市町村には 1 基しか設置されて�������民），市町村，県および国が行うべきことを自由いない状況にある。管内に雨量計の設置場所が記入によって聞いたところ，鹿児島県内では地�����少ないことが役立たない理由となっている。こ域（住民）の自主避難を重要視している点に特��7� ������������� �のシステムに表示される警戒雨量や避難雨量の徴があった。土砂災害の前兆現象などを住民が�������������

�

取扱いは「気象台からの注意報・警報と同じ取扱い」が 64.3％で「確認などのための参考情報としての取扱い」35.7％を大幅に上回っている（表 4）。また，「庁内での職員の待機」が 90％以���������������������������������� ���������������������������� � � ������ ��������� � � ������
������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
����� ���������
��8� ����������� � ��������������
�����
図８ 土砂災害情報の有効性 熊本県（N ＝ 73）��

表３ ����
土砂災害情報の端末の利用機会（複数回答）
���������������������

表４

土砂災害情報の避難雨量，警戒雨量の取扱い（複数回答）

���� ������������������������������� ����������������������������� � � � ������������ ������������ � � � ������������ ���������� �������������������������������������������������������������������������������������������
�����
14����������������������������������������������������������

���� ��������������������������������������������� � � � �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
�����

自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）169���������������������������
表５ ����
土砂災害防止法の実施に向けての取組み状況（複数回答）

� � � ������������
��������������������������������������������������������������������������������� � � � ������������
��������������������������������
���������������������������
��������������������������������
��������������������������
�����
����
����������
����
�����
�����
����
�����
�����
����
�����
�����
����
�����
�����

表６

水防情報の利用機会（複数回答）

���� ������������������ � ������ �� �������������������������
������������������������ �������� � �������� � � � �����������
����������������������������������������� �������� � ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6）。また，この FAX によるシステムの有効性を��������1.4�

聞いたところ「大いに役立っている」および「役��������12.3�

������16.4�

16

立っている」の合計は 86.3％で高く評価されて16いる（図 9）。役立たない主な理由は，観測所，観測局の数が充実していないことがあげられている。FAX による送付システムの技術的課題と���69.9�

して，情報伝達に時間差があり，リアルタイムでない点（県→振興局→市町村）が指摘されて

図９���� ��������� ����������
水防情報の有効性
熊本県（N ＝ 73）

���� �����������������������������������
把握し，危ないと判断したら，自らの判断で避�����������������

難することを重要視している。これまでの県内いる。土砂災害情報および水防情報の FAX による通報システムは，市町村が警戒行動を開始する情報としては有効であるが，具体的な降雨のリアルタイムな情報を提供するシステムではない。これらについては専用端末の活用や県の防災ホームページの活用が必要である。

�の土砂災害を経験して，共有化された教訓と考えることができる２）。

４．まとめ���� ���������������������������������
�����������
（ 1 ）地域防災計画の見直し，動員職員の役割分������������������������
��������� 担，防災情報伝達システムはかなり整備されて熊本県の水防情報は熊本県庁内の熊本県水防������������
������������
�����
�����
いるが，地域防災計画を運用するための災害応情報システムから，県の出先である地域振興部
�����������������������
�������������������������������� � � � ��（10）水防情報の取扱いに自動FAX 送信され，地域振興部からFAX ま�����
�������������
��������������������
�����
�����
たは電話で人手を介して市町村に伝達される。
�����������������������������
�����
この県から ����FAX で送られてくる水防情報は，土�����
�����
����
�����
�����

急対策に備えての役所内の訓練はあまり行われていない。

（ 2 ）市町村独自の防災対策の取組みは雨量計の砂災害情報と同じく「大雨洪水注意報・警報に設置の割合が高いが，住民への情報提供，避難関わらず管内で大雨が降ってきたとき・降るお訓練や防災マップの整備は進んでいない。熊本

それがあるとき」50.7％や「大雨，洪水警報が県内の市町村に比べて鹿児島県内の市町村が独15発表されたとき」41.1％に活用されている（表自の取組みを行っている。平成 5 年 8 月鹿児島

170

水害や平成 9 年 7 月出水市土石流災害を教訓に鹿児島県下市町村の防災対策が進んだことによ高橋・河野・中村：熊本県内市町村の地域防災計画の課題

謝辞

本アンケート調査を実施するに当たって，熊るものと考えられる。

本県および鹿児島県内の市町村防災担当職員の（ 3 ）現在の防災行政の課題は土石流や地震など協力を得たことを付記する。また，アンケートの専門の職員がいないこと，祝日・土日や夜間の設問の設定にあたっては，NHK 鹿児島放送局などにおいて 24 時間体制の維持，防災担当職員の野町様の協力を得たことを付記する。の人手不足が主となっている。これらの課題は，市町村特有の課題で単独では解決できない。専参考文献

門家，消防本部などの防災機関との連携が必要

1 ）高橋和雄：水俣市宝川内集地区の土石流災害に見なことを示している。

る地域防災上の課題：土木学会・地盤工学会九州（ 4 ）熊本県下の市町村では，避難勧告の基準の地方豪雨災害合同調査団「2003 年 7 月梅雨前線に設定が遅れている。きめ細かく整備されているよる九州地方の豪雨災害調査報告書」，pp.44-54，
2003.

県からの情報を避難に結びつけるためには避難2 ）消防科学総合センター：平成 5 年鹿児島豪雨災

勧告の基準の整備が前提となるので早急な設定

害，地域防災データ総覧―風水害編［改訂版］―，が望まれる。
（ 5 ）熊本県下では，自主防災組織の結成が遅れている。消防団がしっかりしているのでわざわざ組織を作るメリットが感じられないことが主

pp.2-3，2001.
3 ）中央防災会議・国土庁防災局編：防災基本計画，
全 197 頁，1995.
4 ）高橋和雄・大塚秀徳：地域防災計画における地震対策の策定状況に関する調査―市・区を対象に―，な理由のひとつとして挙げられている。消防団

自然災害科学，Vol.18，No.4，pp.477-487，2000.

員は動員によって他の地区の活動に回ることが5 ）内閣府編：平成 15 年度防災白書，財務省印刷局，

一般的で自分の地区を守れるとは限らない。消pp.154，2003.

防団に強く依存しない体制が望まれ，自主防災組織を消防団の協力を得て結成することが望まれる。
（ 6 ）熊本県が土砂災害に備えて参考情報として提供している土砂災害情報は市町村ではかなり活用され，役立っていると評価されている。また，この情報を元に庁内の職員待機がなされている。土砂災害対策にこれ以外の有効な情報がない現状では市町村にとって重要な情報である。
この土砂災害情報を住民の避難対策に活用できるように関係者による努力がこれからも望まれる。水防情報についても同様の評価を受けている。両者とも，市町村が活用できるためには，市町村内の雨量観測所の増設が必要である。さらに，専用端末や県のホームページのリアルタイム情報を活用することが望まれる。
（ 7 ）平成 17 年度までに土砂災害防止法が運用できるように土砂災害警戒区域の設定や情報伝達体制の整備をすることになっているが，市町村の具体的な取組みはかなり遅れている。

（投 稿 受 理：平成 16 年 7 月 1 日
訂正稿受理：平成 17 年 3 月 16 日）