自然災害科学 J. JSNDS 24-2 171-185（2005）

報告高橋

2003年 7 月水俣市の土石流災害における初動体制と地域防災上の課題に関する調査

和雄 *・河野祐次 **・中村

聖三 *Survey on Emergency Responses on Initial Stage about the Debris
Flow in Minamata City on July 2003 and Problems on Local Plans
for Disaster Prevention
Kazuo TAKAHASHI *, Yuji KAWANO * * and Shozo NAKAMURA *Abstract

A debris flow in the Atsumari district of Minamata city, Kumamoto prefectureon July 20, 2003, killed fifteen persons and destroyed many houses. This paper
investigates the measures taken by disaster prevention agencies during the heavy rains
and the behaviors of residents of the Atsumari district. The investigation clearly reveals
problems relating to the gathering and dissemination of information, the manner inwhich the staff was assembled, the advice provided in the official announcementof the evacuation counsel, etc. The investigation also reveals problems personaldisaster prevention activities of residents. The paper presents several suggestions for
improving the disaster prevention plans for the cities, towns, and villages as well as
the disaster prevention plans for the prefecture, and describes ways to improve disaster
administrations.
キーワード : 2003 年 7 月豪雨災害，情報伝達，土砂災害，熊本県
Key words : Flood disaster of the July 2003, dissemination of information, sediment disaster, Kumamoto prefecture*

本報告に対する討論は平成 18 年 2 月末日まで受け付ける。

長崎大学工学部社会開発工学科
Department of Civil Engineering, Nagasaki University** 長崎大学大学院生産科学研究科

Graduate School of Science and Technology, Nagasaki
University

171高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

172

地域防災計画がどのように運用されているかを

１．まえがき平成 15 年７月九州豪雨による熊本県水俣市土明らかにしておく必要がある。

石流災害で，死者 19 人，重軽傷 7 人の人的被害

そこで本報告では，熊本県水俣市宝川内集地が発生した。平成 15 年は平成 5 年 8 月鹿児島水区の土石流災害を対象に，熊本県および水俣市

害から 10 年目，昭和 57 年 7 月長崎水害から 21の地域防災計画と防災システムの現状とその運年目にあたった。この間，平成 9 年 7 月には鹿用，防災機関の対応，地域の対応および市町村

児島県出水市で土石流災害が発生している。九

の地域防災の現状を明らかにする。これらの結州における豪雨災害の人的被害の 90％近くは土果をもとに地域防災計画のあり方を議論する。

石流・崖崩れなどの土砂災害によるものである。

なお，本報告は平成 13 年 7 月から 10 月にかけ土砂災害を防止するため，これまで各種のハーての調査結果をまとめたものである。

ド・ソフト対策がなされてきた。ハード対策として土砂災害危険地の防災工事が続けられてい２．熊本県の防災情報システム

るが，危険箇所数がきわめて多く，その整備に

平成 15 年 7 月時点の熊本県の防災情報システ

は多額の費用と時間を要するため整備率は低い。

ムを風水害に限って述べると，表 1 のように気公共事業費の縮減，公共事業採択や事業評価に

象情報（担当課：防災消防課），水防情報（河川課）

関する費用対効果による優先順位の導入などで，および土砂災害情報（砂防課）の 3 系統に分け

今後も整備率の著しい上昇は見込めない。このられた。熊本県の場合，平成 10 年に防災センター

ような状況を抜本的に解決するために，これまが県庁新館に整備され，平成 13 年 7 月には防災

での土砂災害対策に加えてソフト対策を中心と消防ヘリコプターが導入された。また，熊本県

した土砂災害防止法が平成 13 年 4 月より施行さ情報基盤緊急整備事業によって土砂災害情報監れている。この法律は災害を引き起こす斜面や視システムが平成 13 年 4 月に完成した。このシ崖などを対象にしたものでなく，災害を受ける

ステムで土石流などの土砂災害に対する警戒・側の家屋などを対象とする。この法律に基づい避難のための降雨などの情報収集，処理および��������������
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伝達ができる。

て各都道府県では土砂災害警戒・避難雨量の設�� �������������
災害当時には熊本県地域防災計画（一般災害��������

定や情報基盤整備がなされている。これまでの雨量情報および水防情報に加えて，土砂災害情報が加わったことになる。
このように，新しい土砂災害情報が運用され��������������

対策編）１）には，気象情報（気象予警報など）お��������������
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よび水防情報の伝達系統が掲載され，土砂災害
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情報は触れられていない。当然ながら，市町村
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ているにもかかわらず，今回の九州豪雨時に土��
地域防災計画も同じ取扱いとなっていた。
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砂災害による人的被害が発生した。土砂災害情

次に，これらの情報システムの概要と市町村�

報が地域防災計画で取り扱われているか，また

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12への伝達，職員の動員体制などについて述べる。

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自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

2.1

173

係など 9 箇所，国土交通省 50 箇所），水位計が気象情報システム

熊本地方気象台から注意報・警報が発表され84 箇所に設置されていた１）。これらの情報は土

ると，防災センターの防災情報システムを経由

木部河川課に設置された熊本県水防情報システ

して，地域振興局（熊本県の出先機関の名称，

ムに集められる（図 2）。時間雨量 20 mm 以上，

熊本土木事務所は別名称），市町村，消防本部な観測局ごとに定められた通報水位以上の水位が１）

どに一斉指令される （図 1）。また，県庁内放観測されると，水防情報システムにより地域振送により庁内各課に伝達される。

興局土木部に FAX で一斉送信される。しかし，

地域振興局および市町村は防災 FAX を通じて

市町村には自動送信されないシステムになって気象情報を受け取ることができる。また，地域いる。地域振興局は，伝達された水防情報を確振興局においては熊本県防災情報システムの端

認し，管内市町村に対し FAX または電話などで末によって，気象台，ウェザーニュースなどの伝達することになっていた。

気象情報を見ることができる。
また，気象情報が発表されたとき，職員の招集・

2.3

土砂災害情報監視システム

配置がなされ，警報などの伝達，災害情報およ熊本県下にある雨量計のうちテレメータ雨量

び被害報告の収集などの災害応急対策にあたる

計 145 基のデータが熊本県防災行政無線を経由

よう，熊本県および市町村の地域防災計画に記して，県庁内の監視局に電送される２）。県庁内

載されていた。

のシステムで処理・解析された雨量情報は（財）
河川情報センター経由で，地域振興局土木部お2.2

よび全市町村総務課などへ NTT 回線で FAX 送

水防情報システム

熊本県下には雨量観測局が 207 箇所（熊本県信される（図 3）。さらに，雨量情報は NTT 回

河川課 31 箇所，同砂防課 117 箇所，同ダム関線を経由してパソコン端末に表示される。平成15 年 7 月現在，90 全市町村のうち 52 市町村に設置されていた。パソコン端末（30 万円程度），

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モデムおよび NTT 回線の導入費と管理費は市町村が負担し，ソフトは熊本県が提供する取決め

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図１になっている。パソコン端末画面では雨量状況

気象情報の伝達経路

図，雨量判定図，雨量グラフ，雨量一覧などを確認・把握することができる。
土砂災害情報監視システムは，雨量観測局ご�������
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とにあらかじめ設定された危険指標の到達を随

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時計算しており，警戒雨量と避難雨量からなる
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情報が発信される。これらの基準雨量の一覧は
熊本県地域防災計画（資料編）３）に記載されてい�� ����������
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図３
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30 40
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基準雨量（累加雨量）に達したときに土砂災害る。これによれば，水俣市のある水俣地区は八代観測局を代表観測所とみなし，累加雨量に用いる降雨指標は，実効雨量半減期 3 日（RJ3）である ３）。この場合の警戒雨量は，160 mm，避難雨量は 210 mm である。熊本県土砂災害情報�

監視システムでは，警戒雨量に達したとき FAX
送信がなされる。しかし，避難雨量に達しても高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

174

FAX 送信はなされない。パソコン端末が導入さ

３．自主防災組織の結成状況

れている市町村では，これを用いて雨量情報の熊本県地域防災計画（一般災害対策編）１）には，判定図で避難雨量を知ることができる。現在の自主防災組織整備計画の節においてその必要性

熊本県土砂災害情報はあくまでも参考値としておよび整備が記載されているが，一般災害対策運用され，気象台発表の気象情報と併せて利用に関して，自主防災組織整備計画の記述が具体し，補完情報として位置付けられていた。

性を欠いている。一方，熊本県地域防災計画（地このように土砂災害情報が土砂災害の警戒・

震対策編）４） では，自主防災組織の必要性や役

避難体制に活用されない一番大きな原因は，実割がより具体的に記述され，大規模な地震時に効雨量により判定することである。このため，

自主防災活動を求める内容となっている。つま気象注意報や警報が発表されていないときにもり，熊本県においては地震対策として自主防災

警戒雨量や避難雨量に到達する可能性がありう�����
組織を育成することを大きな目的としている。

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る。しかも，土砂災害情報が，気象業務法にあ

図 4 に熊本県消防防災課から提供を受けた熊�����る注意報や警報のように，発表された場合に行本県および全国平均の自主防災組織の組織率（組政機関が，住民等に伝達するシステムになって織率は，組織されている地域の世帯数を管内のいない。つまり，消防防災部門にとっては，土

世帯数で序したものである）の推移を示す。阪

砂災害情報は，土木部門が提供とした参考情報

神・淡路大震災後に組織率は上昇しているものである。したがって，現在の地域防災計画におの，熊本県の組織率は平成 15 年 4 月 1 日現在で

いては，土砂災害情報が単独に発表された場合，

22.4％であり，全国平均の組織率
59.7％（平成�������

消防防災部門の職員の招集は行われない。一方，

５）
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14 年 4 月 1 日現在）よりもかなり低い。この������������ � �� � � � � � � � � ��������������

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土木部砂防担当部署の職員は多くの都道府県で値は隣県の宮崎県の組織率 39.7％，鹿児島県の10 人以下であり，夜間や休日の宿直はすること

組織率 33.2％と比べても低く，平成 15 年 4 月 1になっていない。このように，制度的な課題と日現在の資料によれば，組織率は全国で最下位

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行政機関は 24 時間体制となっていないことのたから 4 番目に相当する５）。熊本県に作成を依頼

�めに，土砂災害情報を住民の避難勧告等に活用した資料によれば，熊本県下の市町村の 34 市町する合意が取れていない。

村で組織率 0％，51
市町村で組織率���
10％以下，
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逆に組織率 60％以上が 15 市町村と組織率に大
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2.4

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きな差が見受けられる。水俣市の自主防災組織

防災情報システムのまとめ

阪神・淡路大震災を教訓とした被害情報を早急に把握するための震災対策，平成 13 年 4 月に

では消防団組織が充実しており，94 消防団で消 �� �����

施行された土砂災害防止法に示された施策の推�������������
防団員数は38,471人となっている。
��������������� � �� � � � � � � � � � � � �進，平成 11 年 9 月の有明海の高潮災害を教訓と�した熊本県防災情報システムは整備されていた。

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平成 5 年 8 月鹿児島豪雨時および平成 9 年 7 月
出水市土石流災害時に比べて防災情報システムは格段に進展していた。しかし，気象情報，水防情報および土砂災害情報は担当課，伝達方法，

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80
70

50
40
30

置付けおよび一元化がなされておらず，今回の20て避難勧告の発令などの初動体制に活用するには至らなかった。

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60

職員の招集などが異なり，防災情報としての位
災害当日にはこれらの情報を総合的に参考にし

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数は 3，組織率は 7.8％である。一方，熊本県内
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図４

自主防災組織の組織率の推移

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自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

図５

水俣市宝川内集地区の被災家屋の位置図

４．宝川内集地区の状況

防団第 6 分団第 10 部には 21 人の消防団員が所

宝川内集地区は水俣市の市街地から東南東約属し，その平均年齢は 34.5 歳であった。地域の6.4 km に位置する集落で，24 世帯 81 人が居住中核となる人材が消防団に入団しており，被災していた（図 5）。地元の人の話によれば，集地した宝川内集地区からも部長（44 歳），副部長

区は「桃源郷」であったと言っており，住みや（41 歳），班長（36 歳），班長（36 歳）の 4 人がすい地域であったようである。地区の大部分の第 10 部の中核を構成していた。

世帯は親戚関係にあり，地区内のコミュニティー
も形成されていた。さらに，地区を支える若い５．豪雨の状況と大雨，洪水警報の発表

世代が残っていた。また，ここ 100 年間位は土

7 月 19 日 5 時から 13 時にかけて熊本 25 mm，石流などの大きな災害歴はなかったようである。

牛深 40 mm のように 25 mm ～ 50 mm の降雨が地域住民を対象としたヒアリング調査によれば，あったが，午後には降雨は認められなかった。

集川が溢れて住宅への浸水は発生していた。集熊本地方気象台は 19 日 22 時 25 分に雷注意報

川の左岸側の高台には防災行政無線の同報系無を発表した６）。発表は「梅雨前線が九州北部付線が設置されているところを見ると，浸水によ

近に停滞して大気の状態が不安定であった」たる避難が想定されていたことが推察できる。こめである。20 日 0 時 50 分に熊本地方気象台はの地区では自主防災組織は未組織であった。

熊本地方，阿蘇地方および天草地方に大雨，雷，

一方，水俣市が報道関係者に提供したチラシ

洪水注意報を発表したが，水俣市のある芦北地によれば，宝川内集地区が含まれる水俣市の消方は雷注意報のままであった。1 時 25 分に発表29

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175

高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

176

した「大雨に関する熊本県気象情報第１号」でメダス（251 mm），水俣芦北広域行政事務組合

は「梅雨前線の活動が強まって天草の西海上か消防本部（245 mm），同久木野支所（370 mm），

ら発達した雨雲が東進し，熊本県にかかり始め

県河川課深川（430 mm），県砂防課水俣（331６）mm），県河川課大関山（340 mm）のように総熊本地方気象台は 1 時 55 分に芦北地方にのみ降水量が異なる。また，降雨パターンについて

雷注意報を大雨，洪水警報と雷注意報に切り替も観測局ごとの雨量が時間によってかなり相違えた。この内容は「芦北地方では 2 時頃から昼が認められる。きめ細かく整備された雨量観測前にかけて雷を伴った非常に激しい雨が降り，局の情報を，防災に活用することの重要性が改大雨になるおそれがあります」であった６）。こ

めて確認されるが，今回これらの情報を防災にの時，芦北地方はすでに大雨が降っており，水活かすことができなかった。

た」ことを説明している 。

俣アメダスでは 1 時から 2 時までの 1 時間に 72
mm の豪雨を観測していた。大雨，洪水警報は

６．防災機関の初動体制

大雨の通常 1 ～ 3 時間前に発表されることや，

6.1

梅雨末期の豪雨

警報の前段に注意報がはさまれることが多く，

7 月 19 日～ 21 日は 3 連休で，小中学校が夏

気象情報としては異例の発表であった。熊本地

休みに入った最初の休日であった。21 日が国民

方気象台は「雨雲の発達が急激だった」と説明の休日「海の日」で各種のイベントが行われる

している。

時期である。一方で梅雨はまだ明けず，7 月 18

今回の雨の降り方が非常に局所的だったこと

日には全国的なニュースになった JR 長崎本線

も 1 つの特徴で，水俣市内での 19 日から 20 日

で大雨による落石のため特急電車が脱線し，7の観測局ごとの連続雨量を見ると気象台水俣ア

月 19 日には JR 博多駅周辺が冠水するなど梅雨

表２

宝川内集地区の土石流災害と各機関の対応���� ��������������������

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図６ 深川観測局の雨量と災害対策の状況�����������������

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2 時 20 mm，2 時 ～ 3 時 42 mm，3 時 ～ 4 時 87
6 時間連続して通報雨量を超えていた９）。また，

�2

深川雨量観測局では 0 時～ 1 時 25 mm，1 時～
mm，4 時 ～ 5 時 91 mm，5 時 ～ 6 時 48 mm と��1

一斉 FAX 送信された。芦北地域振興局には雨量情報の第 1 報が 2 時 18 分，水位情報の第 1 報

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示した水防情報システムにより各地域振興局へ��������������

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0の水位を記録した観測局があったため，図 3 に� � � �� � � �� � � � ７）
� � � �� �末期特有の被害が頻発していた�。この章では，
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水俣市宝川内集地区の土石流災害に関して熊本� � � � � ��� �� �� � � �� � �
地方気象台，水俣市宝川内集地区，水俣市，消� � � � � �� �
防本部，熊本県・警察本部および国・自衛隊の
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�7 月 20 日の対応を文献
および上記関係機関へ
� �のヒアリングのもとに示す（表2）。また，深川� � � � �� � � �� � �� � � � �
観測局の雨量と主な災害対策の状況を図6 に示

� � � � � � す。2� � �章で示した防災情報システムの運用をま� � � �ず述べる。

深川水位観測局では通報水位（1.74 m）が 3 時に，警戒水位（3.31 m）が 3 時 50 分に超えた。これらの雨量情報と水位情報は，水俣市も含めて芦北地域振興局管内の市町村に伝達されなかった。
地域振興局土木部職員が後述の理由のため市町村に FAX 送信や電話連絡をしなかったためである。
災 害 直 後 の 新 聞 報 道（ 例 え ば， 朝 日 新 聞，
2003 年 7 月 26 日）によれば，「待機職員が道路
冠水，崖崩れなどの現場対応や消防・警察本部などとの連絡に追われて連絡がおろそかになった」とされている。さらに，「地域振興局の待機職員が水防情報の FAX が届いていることに気付かなかった」ことも報道されている（例えば，
西日本新聞，2003 年 7 月 23 日）。つまり，地域

6.2

雨量情報

振興局では水防情報システムの情報をもとに組

熊本県防災消防課におけるヒアリング調査に織的な対応がとれていなかったことを示すもの

よれば，0 時 50 分に熊本地方，阿蘇地方およびである。水防情報の伝達体制と確認体制に問題

天草地方には大雨，洪水注意報は発表済みで，があることが指摘できる。この問題は，災害直熊本県防災消防課では職員の待機がなされてい後に熊本県によって調査されているように，熊た。熊本地方気象台は 1 時 45 分に防災消防課に

本県庁の水防本部および地域振興局の職員の待大雨，洪水警報の発表の事前連絡を行った後に，機が遅れたことによるところが大きい。

芦北地方に大雨，洪水警報の発表を 1 時 55 分に

１）
熊本県地域防災計画（一般災害編）によれば，行った 。この気象情報は一斉に FAX 送信され，梅雨期間中に大雨，洪水警報が発表された場合水俣市にも伝わり職員の招集が始まった。

には，水防本部（土木部）職員が防災センター

６）に 5 人待機することになっている。大雨，洪水
6.3

水防情報

警報が発表されたため，水防担当職員のポケベ

熊本県消防防災課におけるヒアリング調査にルを鳴らしたが，前日の待機当番職員が次期待

よれば，大雨警報が発表されると熊本県庁内の機職員への電話連絡はしていたものの，待機当

防災センターで水防本部職員の水防待機および日が連休の中日であったため次期待機職員への振興局土木部職員の水防待機となる。今回の豪

ポケベルの引継ができず持ち帰ってしまい，持雨では時間雨量 20 mm 以上および通報水位以上

ち帰った職員はポケベルの吹鳴に気付かなかっ25

高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

178たため連絡がつかなかった。4 時頃，水防待機

雨量に達した９）。この警戒雨量の FAX は水俣市

職員が待機していないのに防災消防課職員が気にも届いたが，水俣市職員によって確認された付き電話で待機職員の招集がなされたが，水防かどうかは不明である。また，水俣市に設置さ本部の職員が到着したのは 5 時 30 分であった（例

れていたパソコン端末は 1 年以上前から故障しえば，西日本新聞，2003 年 8 月 13 日）。

ており，土砂災害情報を受信していなかった（例芦北地域振興局でもポケベルの電池切れや職

えば，西日本新聞，2003 年 7 月 24 日）。

員の引継ぎ忘れから 4 人の水防待機職員が揃っ

以上のように，水俣市では雨量情報，水防情

たのは 3 時半過ぎであったことが判明している

報および土砂災害情報のうち，従来の雨量情報（読売新聞，2003 年 7 月 26 日）。このように水のみが活用され，新しく整備された水防情報と防待機職員の出動が遅れたことが，水防情報の

土砂災害情報からなる特定の災害を直接警戒す

伝達や確認作業ができなかった主な原因としてる情報は活用されなかった。また，熊本県，水挙げられている（熊本日々新聞，2003 年 8 月 15俣市さらに防災機関，地域との連携がほとんど日）。水俣市へ水防情報を伝達した時刻は土石流

なく，整備された情報システムの活用ができな

発生後であったと報告されている（西日本新聞，

かった。これは初動体制を支える職員の配置が2003 年 8 月 13 日）。

迅速にできなかったことや，情報を活用するた

このように水防情報が市町村に届かなかった
事例は芦北地域振興局だけでなく，平成 15 年のめの具体的な訓練や役割分担ができていなかったことによるものである。

梅雨期に他の地域振興局でも発生していたことが熊本県の調査で明らかになっている（朝日新７．水俣市の対応

聞，2003 年 8 月 23 日）。つまり，地域振興局土水俣市総務企画部でのヒアリング調査に基づ

木部職員の水防情報システムのマニュアルが徹いて，水俣市の対応を述べる。大雨，洪水警報

底しておらず，一部の職員は市町村へ自動 FAXの着信を守衛がアラームで知ってから担当職員

送信されるものと誤解していた可能性を示すもへの連絡が始まった。水俣市では夜間の災害にのである。

備えるために総務課職員が 3 人ずつ交代で待機マニュアルの周知徹底，情報伝達訓練および当番を務めるシステムになっており，当番は自招集訓練などの必要性を示すものである。夜間・宅か連絡がとれる場所での待機が義務付けられ休日の職員の配置にあたっては，地域振興局なていた。守衛が当番 3 人に連絡したが誰にも連どの単身赴任職員の週末帰省や，本庁勤務職員

絡がつかなかった。職員の動員には時間がかかっが郊外に住んでいることなどへの配慮，洪水やた（表 3）。

土砂崩れによる交通環境の悪化による登庁の困

水俣市地域防災計画１０）によれば，避難勧告の難さなどを踏まえた上での待機者の配置が必要
である。
6.4

土砂災害情報の伝達

土砂災害情報については深川観測局の累加雨量が 3 時 10 分に警戒雨量に達した９）。この情報
は土砂災害情報システムから 3 時 14 分に一斉に
FAX 送信された（熊本日日新聞，2003 年 7 月 23日）。同時にパソコン端末にも表示された。パソ
コン画面では避難雨量も見ることができ，深川
観測局の累加雨量は 3 時 47 分に 210 mm の避難� � � � � � � � � � � � �
表３ 水俣市第 1 号配備体制職員 12 人の招集状況
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自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

179

基準は豪雨に対しては，24 時間累加雨量が 200

ぎから集川の河川脇では家屋浸水に備えた避難mm を超えるような場合，あるいは時間雨量が行動が開始された。4 時過ぎから裏山や畑など

30 mm 程度を超える雨量が連続する場合，まから右岸側の民家にも水が入り始めた。このよ

たは長時間にわたって雨が降り続き地盤がゆるうな状況は集地区を含む宝川内地区の各所で生んでいる場合などである。洪水に対しては，河じたことが考えられる。10.2 の警察の対応で述

川などの水位が警戒水位を突破，もしくは突破べるように 4 時 4 分に男性が避難直前に「大雨するおそれがある場合などである。土石流に対で家が流されそうだ。避難する。消防に連絡がしては，土石流の発生が予想され，生命，身体つかない」と 110 番通報をした。水俣芦北広域の危険が強まった場合などである。なお，土石

行政事務組合消防本部警備課へのヒアリング調

流発生の目安は熊本県土石流渓流に係る基準雨査によれば，4 時 8 分に集川南側の谷筋の家が「裏量（累加雨量で警戒雨量 160 mm，避難雨量 210

庭に水が溢れ，床上に浸水しています。寝たきmm）としている。

りの老人がいます」と 119 番通報をした。これ

前述のように 20 日の豪雨時には水防情報は災らの情報をもとに，警察や消防本部では警戒態

害発生前には届いていない。また，水俣市に設勢が自動的に開始され，これらの機関は職員の置した雨量計のデータも 5 時近くまでチェック

出動や市役所と連絡を取り始めたが，土石流がされていないようである。つまり，当日の担当発生する直前であり，避難勧告の発令やどの機者は気象台以外の水俣市内雨量の把握は行って関も土石流の発生前に現地に到着することはでおらず，土砂災害情報も参照された形跡がない。

きなかった。水俣芦北広域行政事務組合消防本

熊本地方気象台の水俣アメダス雨量６）を見るか部警備課でのヒアリング調査によれば，消防本

ぎり，0 時～ 1 時 11 mm，1 時～ 2 時 72 mm，2部は 4 時 10 分に調査隊を出動させているが，道時 ～ 3 時 22 mm，3 時 ～ 4 時 48 mm，4 時 ～ 5

路上の土砂，流木などの障害物に行手をはばま

時 25.5 mm となっており，この水俣アメダスのれ，現地到着まで 1 時間を要した。出動に通常情報だけでは土石流が発生するまでは豪雨に対の 5 ～ 6 倍の時間を要したことになる。土石流する避難勧告の基準に達していないことになる。

が発生した後に，宝川内集地区から「土石流がなお，水俣市には防災行政無線の同報系のス発生した」とする通報は消防，警察にも寄せら

ピーカーが市内 80 箇所に設置されている

１０）。

宝川内集地区にも設置されていたが，大雨，洪れていない。このように 5 時 10 分の消防本部調査隊の現地確認まで情報の空白があった。

水警報の発表の放送はなされなかった。4 時過消防本部での確認によれば，今回，残念なこぎから「床上浸水した」，「家が流されそうだ」，とに避難や避難支援の呼掛けをしていた消防団「家が流された」とする具体的な災害情報が消防員から，水俣市消防団もしくは消防本部へ状況

本部や警察経由で入り出した。水俣市は 5 時にを報告した様子が見受けられない。消防団員と災害対策本部を設置し，水俣川の水位情報を踏

消防団や消防本部との連携があれば土石流発生

まえて 5 時 20 分に市全域に避難勧告を発令した。

直後の人命救助ができた可能性もある。

この避難勧告は防災行政無線，サイレンなどで市民に伝達された。

９．住民による安否確認行動

８．宝川内集地区の状況

にわたる現地調査と住民へのヒアリング調査結

土石流発生直後の住民の災害対応行動を 6 回
宝川内集地区における降雨状況は不明であるが，状況から判断すると深川観測局の降雨パターンに近かったことが推定される。
別報の著者らの報告で示したように，3 時過果を元に述べる。
出水市の土石流災害の場合と同様，地域住民による被災家屋の住人の安否確認がなされた。
集川左岸の市道 295 線沿いにある民家では 1 階

高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

180を土砂と流木に押しつぶされた。夫婦 2 人は 2動が実施された（表 4，水俣市災害対策本部プ階に閉じ込められたが無事であり，消防本部のレス発表チラシ）。ここでは宝川内集地区の 20

調査隊の到着前に近所の人（親戚）が投げたロー

日の消防と警察の活動を紹介する。

プ伝いに避難した。また，集川左岸の市道 295線沿いで土石流によって市道宝川内線下の水田に流され，自力で自宅付近まで這い上がってき10.1

水俣芦北広域行政事務組合消防本部および水俣市消防団た男性 1 人が地域住民によって発見され，救急消防本部におけるヒアリング調査によれば，

車で病院に搬送された。また，市道 295 線沿い

消防本部は 4 時 8 分の 119 番通報をもとに 4 時にある民家の倒壊家屋に 3 人（女性と子供 2 人）

10 分に調査隊 2 人を出動させた。その後 4 時 18が閉じ込められたが，家族によって生存が確認分（2 件），4 時 24 分にも 119 番通報が続いたこされ，消防本部および消防団員によって救助さとから 4 時 30 分に各課長招集と 5 時に職員非常れた。また，市道宝川内線下の水田で子供の声

招集がなされた。

がすることに，親戚によって 2 階から救助され調査隊は路上の障害物を除去しながら宝川内た男性が気づき，消防によって救助されている。

集地区に到着後に，集地区に土石流が発生し，つまり，今回の土石流災害で救助された生存者

かなりの被害となっていることを確認した。調

8 人のうち 7 人は，地域住民によって発見され査隊は現場の状況を消防本部に報告するとともたことになる。

に，救助隊の派遣の要請をした。調査隊は土石流現場に向かう途中，道路上で土石流に流され

10．防災機関の救助活動た女性の遺体を 5 時 10 分に発見し，近くの公民

7 月 20 日から 26 日まで消防・警察・自衛隊館に搬送した。これより土石流で被災者がでてなど延べ 4,782 人による土石流被災者の救助活いることを知った調査隊は救急隊の要請も行っ

表４ 平成 15 年 7 月 20 日の大雨による土石流災害の救助活動について���� �� �� � � � �� ����������������������
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自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

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����消防本部と消防団による救助活動の詳細�������������������
表５
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た。この消防本部の調査隊からの「死傷者がいる」

土砂災害情報や水防情報が届いていれば，災害という情報は，水俣市，水俣警察署，熊本県な調査や初動体制の構築に役立ったことが推定さどに伝わり，本格的な救助活動が開始された。

れる。また，被災者の救出には生埋め情報など

調査隊は地域住民からの情報などから状況のの地域からの情報がきわめて重要であり，今回

把握と一帯の倒壊家屋と市道宝川内線下の水田も倒壊家屋からの救出に役立った。自主防災組を捜索した。6 時には救助隊が現場に到着し，織による災害時の対応方策があれば，浸水開始

消防団員とともに倒壊家屋に閉じ込められた被から消防本部や市役所との連携が可能である。

災者や水田に生埋めとなった被災者の救出を

自主防災組織の活動が必要なことを示唆してい行った。救助活動をまとめると，表 5 になる。

る。

表 5 のように 5 時 10 分から 8 時までに消防本

土石流災害では土砂，流木，流出家屋などが部と消防団員によって 8 人が救出され，このう

路上および被災地に堆積し救出活動の障害とな

ち 6 人が命を取りとめた。20 日にはこの 8 人以る。消防・警察はこのような障害物を除去する

外に救出されていない。消防本部および消防団

重機を保有していない。出水市の土石流災害１１）の迅速な救助が人命救助に大きく寄与したことでも救出活動がスムーズにいかない原因となっが確認できる。

たが，今回の災害では水俣市建設業協会が重機消防本部におけるヒアリングによれば，死者を投入して岩石，土砂，倒壊家屋などを取り除

2 人および行方不明者 13 人が判明した時刻は 12

いて救出活動を支援した。災害時の応急活動と時 13 分となっている。大学生などの住民票が実して，水俣市建設業協会の活動が水俣市地域防28

家に残されているケースや，親戚から子供が遊災計画１０）に明示されていたので，ただちに出動びに来ているケースなどがあるため安否確認にし，路上の障害物の撤去や被災家屋の除去など時間がかかった。今回も夏休みに入って妻の実の救助活動を補助した。この点は，出水市の場

家に帰省中（4 人），病院に入院中（1 人），夜間

合と比較すると改善されているといえよう。

に幼児（1 人）が実家に預けられたケースなどがあった。
今回の土石流災害で生存者を救出した機関は消防のみであった。24 時間体制を維持している
消防の重要性が改めて確認された。消防本部に

10.2

警察署および警察本部の対応

本節の内容は，筆者の質問に対する熊本県警察本部の回答を元に構成したものである。
今回の土石流災害で宝川内地区からの第 1 報

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182

高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査は 110 番通報で，4 時 4 分「大雨で家が流され当初救助部隊（機動隊員）が交通整理をしなけそうだ。避難する。消防に連絡がつかない」であっ

ればならなかった。円滑な現場交通と緊急交通た。宝川内地区からは 3 件の通報があり，4 時路を確保するため，交通対策班を救助部隊と同40 分に「崖崩れで車のタイヤが溝にはまって動時に現場投入する必要がある。

かなくなった」および 5 時 1 分に「（続報）JAF

これらはいずれも今回の災害時における避難に連絡を依頼した。警察も早く来て欲しい」で勧告の遅れ，別報で報告する避難住民の精神的あった。

ストレス，雲仙などの他の災害で見られた報道

警察が宝川内地区の土石流を知ったのは水俣関係者の車両による交通混乱などを反映してい市（消防）からの通報で「宝川内集地区で 17 世る。重要な指摘事項であり，関係者の間で協議し，帯が流出し 7 ～ 8 名が行方不明の模様」であった。

対策を立案し地域防災計画に明示することが望

警察官は消防団，消防本部とともに，集地区現まれる。

場の道路決壊により孤立した，宝川内川原地区
住民（43 人）の避難誘導を行った（12 時 50 分）。

11．ライフラインの状況

熊本県警察本部は 20 日 2 時に災害警備対策室

九州電力（株）水俣営業所配電課におけるヒ

設置（警備第二課長以下 92 人），7 時乙号災害

アリング調査によれば，宝川内集地区では電力

警備本部設置（警備部長以下 196 人），11 時甲の配電線と送電線が土石流によって被害を受け，

号災害警備本部設置（警察本部長以下 493 人）

4 時 41 分に停電が発生した。九州電力（株）水と段階的に格上げして体制を強化した。警察本

俣営業所は高圧発電機車を運搬して，20 日 12

部は宝川内集地区に 20 日から機動隊 92 人を投時 50 分に応急復旧した。NTT 西日本（株）熊入し，救助活動を行った。また，熊本県警察本本支店地域ふれあい促進室に書面で問い合わせ

部ヘリコプターが上空から被害の実態調査およ

た回答によれば，電話の状況を調べたところ，

び状況調査を行った。

20 日早朝から安否確認のため一時的なトラヒッ

熊本県警察本部に今回の土石流災害の教訓をまとめてもらったところ，

クの増加が見受けられたが，輻輳の発生には至らなかった。

（1）自治体に対する避難勧告発令の早期働きかけ
市町村長による避難勧告の発令が機を失しな

12．まとめと防災システムに関する提言

いよう被害の状況や 110 番通報内容を積極的に

熊本県防災消防課および水俣市総務課などに自治体に通報するとともに早期発令を働きかけおけるヒアリング調査によっても，防災情報シる必要がある。

ステムの伝達経路や職員の動員体制などの不備（2）被災者支援活動の充実が認められている。これまで議論された防災情

発災直後から犯罪被害支援室の臨床心理官を報システムの伝達経路，職員の動員体制，県（振含む 5 人が派遣され，被災者の遺族や行方不明

興局）・市町村・消防本部（消防団）・警察など者の家族に対する支援活動として，遺体の引渡の役割分担と連携などは，今後見直しが行われ，し時の付添いや，情報提供や各種相談業務など

熊本県および市町村の地域防災計画の改訂や自のメンタルサポートが実施されたが，この実施

主防災組織の育成などに実施されることが期待に当たっては早期に行政側と連携して体制を構される。いくつかの点で防災システムの問題点

築し，初期の段階から継続的な被災者支援活動とその改善に関する提言を以下に述べる。

が必要である。
（3）交通部隊の早期投入による緊急交通路の確保

12.1

土砂災害情報の取扱い

報道関係者の車両などで消防，自衛隊などの

現在，熊本県を含めてほとんどの都道府県で救助部隊車両が現場に近付けない状況になり，土砂災害警戒雨量・避難雨量が決められて，情自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

183

報の提供がなされつつある。しかし，あくまでなどを 1 基以上設置している土石流危険渓流（1）も参考値として取り扱われており，避難勧告のは 426 箇所で整備率（着手率）は 20.1％である。

基準として活用されるに至っていない。土砂災

近隣の長崎県の整備率は 7.9％および鹿児島県は害情報を初動体制に活用するための行政内部の23.0％である。今後この整備率の著しい上昇は

体制づくりが不可欠である。一方，国土交通省

期待しにくい。また，ソフト対策を主とする土砂防部と気象庁の共同作業による土砂災害警戒

砂災害防止法の手続きも順調とは言えない。

情報の作成が検討されている。行政が活用しや

前述のように土砂災害防止法で整備するよう

すい形にするために十分な試行が重要である。

に位置付けられている土砂災害情報の取扱いも土砂災害情報は土砂災害から人命を守るため

はっきりしていない。土砂災害防止法の理念での重要な情報であることはまちがいない。行政あるソフト対策を重視する方向性は正しい。都

内部の体制が整うまで，この情報を 24 時間体制

道府県においても，この法律を提出した砂防部が維持されている消防署へ流せば役立つ。これ

門の主管課である土木部砂防課がイニシアティ

は NHK 解説委員山崎登氏が提案しており，当ブを取って，消防，建築，都市計画および市町面の間妥当な提案と言える。消防署には自前の村との連携を図ることが必要である。土砂災害

雨量計があるが，土砂災害や水防に関する情報

警戒特別区域に指定した場合の，土地利用規制は届いていないことを考慮すると，初動体制にや建築物の構造規制，建築物の移転の勧告など

役立つよいアイディアと言える。

に対する社会的合意形成と実現するための施策については，国土交通省本省の担当部が関連部

12.2

地域防災計画の記載内容について

市町村の地域防災計画の記載内容が抽象的で門の協力を求めて取り組まないと，都道府県レ
ベルでは対応できない課題である。

具体性を欠く点が気象予警報伝達体制，職員動
員計画，避難勧告の基準などに見受けられる。
風水害対策も被害想定に基づいた具体性のある12.4

土砂災害の教訓が防災計画に活かされないこと

ものに見直すことが必要である。近年土砂災害

水俣市の隣の市である鹿児島県出水市では，平が発生した出水市，水俣市，太宰府市などの災

成 9 年 7 月 9 日に土石流が発生している１１）１２）。

害を事例に，発災シナリオを作成して運用マニュ

また，平成 5 年 8 月には鹿児島県下で土石流がアルを作成する。さらに地域防災計画の各計画発生している１３）。水俣市では平成 9 年 7 月 9 日を対象とした訓練およびモデル市町村を対象に320 mm， 平 成 5 年 8 月 261.5 mm の 雨 が 降 り，した研修会・勉強会などにより，具体的な記述

避難勧告が発令され，災害対策本部が設置されへの向上を図る工夫が望まれる。地域防災計画ている。平成 5 年 8 月鹿児島水害を契機に，鹿の見直しを確実に行うために点検・評価システ

児島県地域防災計画１０）および県内市町村地域防ムを導入することも検討してよいと考える。

災計画は大幅に見直されている。また，出水市の土石流災害後１１）に出水市地域防災計画１１）は

12.3

土石流危険渓流（1）の整備状況と土砂大幅に見直されている。しかし，近接する水俣災害防止法の運用

市ではこれらの災害を教訓に，地域防災計画１０）

国土交通省九州整備局河川部への問い合わせが見直された様子は見られない。この事実は熊結果によれば，熊本県下の土石流危険渓流（1）（保

本県だけでなく著者の在住する長崎県でも同じ

全人家 5 戸以上，または，保全人家 5 戸未満であっである。土砂災害は点の災害であるため，九州ても官公署，学校，病院，駅，発電所などのあ全体では発生頻度は高いが市町村単位で見ればる場所に流入する渓流）は 2,120 箇所（全国 19 位，頻度が低いのも事実である。

平成 14 年 7 月調査）である。このうち砂防堰堤

このような県あるいは市町村単位での自己完高橋・河野・中村：2003 年 7 月水俣市土石流災害における初動体制調査

184

結の防災対策では防災システムの改善はなされ果については別報１４）,１５）で詳しく報告する。

ない。同じ地質，同じ流域などの共通の災害環

本研究の内容は，平成 15 年 11 月に熊本市で境を持つ地域では，共通の防災計画を作成する開催された 2003 年 7 月九州豪雨災害シンポジウことが必要と考えられる。また，都道府県や市ム用の原稿 １６） に加筆したものである。このシ

町村の防災会議に専門部会を設けて地域の災害

ンポジウムの原稿の内容については，熊本県関

環境を評価でき，土砂災害に詳しい専門家を活係部署および水俣市の担当者にメールで送信し，用する方法も地域防災計画を見直す上でアドバ

関係者からの指摘や意見に基づいて，一部修正

イス等を受けることができるため有効と考える。

した結果である。その時点では，この報告の内容は妥当と判断している。

12.5

自主防災組織の育成

なお，本報告とは別個に，文献１７）, １８） におい

防災対策は「公助」，「共助」および「自助」て人と防災未来センターおよび東京大学大学院の役割分担がないと効果的でないことは共通の情報学環による調査結果が報告されている。本

認識となっている５）。土砂災害防止法では「知研究は，水俣市宝川内集地区を対象に熊本県のらせる努力」と「知る努力」が明示されている。

土砂災害情報を中心に災害対応を述べているの

土砂災害のような想定しにくい災害の場合には，に対して，文献１７） では，本報告の内容の他に，前兆現象の把握や自主避難が減災には欠かせな

水俣市の状況および水俣市の社会特性（自治のい。これを実現させるためには現在の消防団のしくみ，防災に関する市民への情報提供等）の活発な活動に加えて，自主防災組織の充実が必

全域的な対応が記載されている。文献１８）は集川

要で，これは市町村の責務と言える。熊本県で流域全体について情報伝達と住民の対応に関すは活動実績が高い消防団員もしくは OB がリーる詳細な調査が行われている。これらの貴重な，ダーとして地域をまとめて，自主防災組織の結かつ広範囲な視点からの研究と本報告の内容に成を支援することが現実的であろう。

は本質的な矛盾はないと理解している。なお，
本報告の他に，文献１４）, １５） において，市町村の12.6

土砂災害対策に国土交通省九州地方整対応，住民の対応をまとめているので，これら備局の事務所（直轄）の支援を１つの報告書として読んでいただくことを期

土砂災害対策には専門的な知識が要求される待している。

が，都道府県および市町村には砂防の専門家は少ない。土砂災害情報システムの警戒・避難雨

謝

辞

量基準の設定とその改善，土砂災害警戒区域の本調査を実施するにあたり，水俣市宝川内集設定などには技術的，制度的および行政的課題

地区の皆様，NHK 熊本放送局，NTT 西日本（株）が多い。これらを解決するための方策として，

熊本支店地域ふれあい促進室，気象庁熊本地方

各都道府県に事務所をもつ国土交通省九州地方

気象台防災業務課，九州電力（株）水俣営業所

整備局の事務所の技術面や情報面の支援が得ら

配電課，熊本県警察本部，熊本県総務部防災消れるシステムをぜひ検討して欲しい。

防課，熊本県土木部砂防課，国土交通省九州地方整備局河川部，水俣芦北広域行政事務組合消13．おわりに

防本部警備課，水俣市事業建設部，水俣市総務

熊本県水俣市の土石流災害を検証することに企画部，読売新聞西部本社のお世話になった。

よって，地域防災計画における課題と考えられまた，本報告をまとめるに当たって，朝日新聞，

るいくつかの提案を行った。熊本県および鹿児

毎日新聞，西日本新聞，長崎新聞，読売新聞お島県下の市町村アンケート調査および宝川内集

よび熊本日日新聞を参考にしたことを付記する。

地区の住民アンケート調査・ヒアリング調査結

さらに，本研究を行うにあたり，土木学会・地自然災害科学 J. JSNDS 24-2（2005）

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善九州大学大学院

15）高橋和雄・河野祐次・中村聖三：2003 年 7 月水工学研究院教授）および平成 15 年度科学研究費

俣市土石流災害時の地域住民の行動・判断に関す補助金（特別研究促進費 (1)）（研究代表者

る調査，自然災害科学，Vol.24，No.1，pp.33-48，

盤工学会合同調査団（団長橋本九州大学大学院工学研究院助教授）のメンバー
として，調査活動を実施したことを付記し，関係者に感謝申し上げます。
平成 15 年 7 月九州豪雨での被災者のご冥福をお祈りするとともに，被災地区の復興が順調に進むように関係者の支援を強く望む。

参考文献
1 ）熊本県防災会議：熊本県地域防災計画（一般災害対策編），平成 15 年度，全 235 頁．
2 ）熊本県：熊本県土砂災害情報監視システム（パンフレット），2001.
3 ）熊本県防災会議：熊本県地域防災計画（資料編），
平成 15 年度，全 223 頁．
4 ）熊本県防災会議：熊本県地域防災計画（地震対策編），平成 15 年度，全 163 頁．
5 ） 内 閣 府 編： 平 成 15 年 度 防 災 白 書， 全 418 頁，
2003.
6 ）熊本地方気象台：平成 15 年 7 月 20 日の梅雨前線
による大雨，全 10 頁，2003.
7 ）橋本晴行・北園芳人・守田浩：2003 年 7 月九州豪雨災害について，自然災害科学，Vol.22，No.2，
pp.159-165，2003.
8 ）内閣府：7 月梅雨前線豪雨による被害状況等について（第 26 報），2004.3.12，http://www.bousai.go.
jp/kinkyu/030720minamata/2004_0312minamata
1000.pdf．
9 ）熊本県土木部砂防課：平成 15 年 7 月 20 日水俣市
土砂災害資料，2003.
10）水俣市防災会議：水俣市地域防災計画，平成 14 年度．
11）高橋和雄：平成 9 年 7 月出水市土石流災害における防災機関の対応に関する調査 , 自然災害科学，
Vol.18，No.1，pp.31-42，1999.
12）鹿児島県出水市：出水市針原地区土石流災害の記
録，全 135 頁，1999.
13）高橋和雄・阿比留勝吾・三重野恵介：平成５年８月豪雨による鹿児島水害後の地域防災計画の見直
しと自主防災組織の対応に関する調査，自然災害
科学，Vol.15，No.2，pp.125-138，1996.
14）高橋和雄・河野祐次・中村聖三：熊本県内市町村の地域防災計画と防災体制の実態に関するアン ケ ー ト 調 査， 自 然 災 害 科 学，Vol.24，No.2，
pp.165-172，2005．

2005．
16）高橋和雄：水俣市宝川内集地区の土石流災害に見る地域防災上の課題，土木学会・地盤工学会九州
地方豪雨災害合同調査団「2003 年 7 月梅雨前線による九州地方の豪雨災害調査報告書」，pp.44-54，
2003.
17）人と防災未来センター：2003 年 7 月水俣市土砂災害に関する調査報告書，2004，http://www.dri.
ne.jp/html/kenkyu/main.html.
18）池谷浩・國友優・中森広道・関谷直也・中村功・
宇田川真之・廣井脩：2003 年 7 月水俣市土石流
災害における情報伝達と住民の対応，東京大学
大学院情報学環情報学研究調査研究編，No.22，
pp.117-239，2005.
（投 稿 受 理：平成 16 年 7 月 8 日
訂正稿受理：平成 17 年 6 月 30 日）