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SNDS271323（2008）
自然災害科学 J

特集 オープンフォーラム「災害の教記事 訓は活かされているか－北海道
南西沖地震，有珠山２０００年噴火
後の減災システムを考える－」

編集委員会
企画・総括
編集担当

＊

久保田 哲也＊＊＊＊＊
青山 清道 ・澁谷 拓郎 ・諏訪
＊＊＊
＊＊＊＊＊
米山 望 ・吉田 雅穂

はじめに

＊＊＊

浩

・寒川

＊＊＊＊

典昭

るか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の
久保田

＊

哲也

減災システムを考える－」のテーマを掲げ，加賀屋誠一・北海道大学大学院工学研究科教授を実行

本オープンフォーラムは，平成１９年度第２６回日委員長として開催された。

本自然災害学会学術講演会（平成１９年９月２５日～

基調講演として，「１９９３年北海道南西沖地震を振

２６日，北大工学部）の前日，９月２４日（月，振替り返って」の演題で北海道大学名誉教授の鏡味洋休日）に札幌エルプラザで午後１時３０分より５時

史先生から，「３０年前の有珠山噴火は何をもたらし

３０分まで開催された（写真１１～１３）。講演など

たか？～自然直視の３０年の減災の歩み」と題しては北海道大学大学院工学研究科の加賀屋誠一教授

北海道大学名誉教授の岡田弘先生から，それぞれの総司会のもと行われ，２題の基調講演と４題の講演が行われた。どちらも北海道に関連した話題

基調報告が提供され，その後北海道大学大学院のをもとに災害の経験をどのように行動に活かす

笹谷努教授の司会で講演・報告を受けた総合討論

か，地震と火山災害のそれぞれの場合について分が行われた。同時に，関連の写真展やパネル展示

かり易く解説いただいた。

も開催された（写真１４）。なお，当日の参加者はパネルディスカッションは，基調報告と総合討

学会関係者２６名を含む１２６名であった。

論から成り，片田敏孝（群馬大学大学院・工学研
究科・教授），佐々木貴子（北海道教育大学・札幌

１．フォーラムの概要

校・准教授），石橋良啓（国土交通省北海道開発局・
久保田

＊

哲也

事業振興部技術管理課・課長），西尾正巳（北海道・建設部土木局河川課・課長）の４名のパネリスト

自然災害学会では学術講演会にあわせて，そのが，千島列島沖地震における津波の警戒状況，奥年の開催地と周辺地域に関連する自然災害を取り

尻町の津波対策の状況や地域防災力，北海道の河上げ，一般市民向けのオープンフォーラムを開催

川・道路・港湾での防災・危機管理対策，有珠山

している。今年度も「災害の教訓は活かされてい火山災害対策など種々の視点から報告を行った。

＊

＊＊＊＊

＊＊

＊＊＊＊＊

九州大学農学研究院
新潟大学災害復興科学センター＊＊＊
京都大学防災研究所

３

信州大学工学部
福井工業高等専門学校

４

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

写真１１ オープンフォーラムの様子

写真１２ オープンフォーラム会場

写真１３ パネルディスカッション

写真１４ パネル展示会

その後，コーディネーター（笹谷努・北海道大学た地震であった。この地震では地震直後に津波が大学院教授）の進行により，地震と火山防災の話

奥尻島始め北海道沿岸部を襲い，２００名を越える題を中心として，住民意識，情報伝達，避難路，犠牲者を生じた。さらに，地震災害は津波に止ま

防災教育などのあり方について会場からの参加者

らず斜面崩壊，広域での液状化，地震火災など多も交え，熱心な討論がなされた。

岐に亘った。この地震の発生から１４年が経過した

２．基調講演「１９９３年北海道南西沖地震を振り返って」

沖地震など北海道内外で被害地震が繰り返されて

鏡味

＊

洋史

が，この間に１９９５年兵庫県南部地震，２００３年十勝きた。南西沖地震の教訓がどのように活かされてきたかを振り返って見る。

２．
１ はじめに２．
２ どのような地震であったか

１９９３年北海道南西沖地震は同年１月に発生の釧

この地震の諸元は日本被害地震総覧 によると，

路沖地震から半年後に発生した地震で，北海道の発震時は１９９３年７月１２日２２時１７分で，震源はλ＝日本海側でも巨大地震が発生することを見せつけ

１３９°１１．
０’E，
φ＝４２°４６．
８’
N，M＝７．
８，h＝３５km１）の奥尻島の北西であった。地震発生の領域は北海
＊

北海道大学

名誉教授

道の立地する北米プレートとユーラシアプレート

５.J
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自然災害科学 Jの境界にあたる。このプレート境界は日本海東縁

斜面崩壊：奥尻島，渡島半島の日本海側は急峻部と呼ばれ巨大地震が繰返し発生する領域であな山地が海岸に迫っており，多くの斜面崩壊を引る。この地震の丁度１０年前の１９８３年６月には南側

き起こし大きな被害をもたらした。奥尻島奥尻地の領域で日本海中部地震が発生しているが，当時

区の国民宿舎「洋々荘」は裏山が大規模に崩壊し２）はプレートとの関係は余り分かっていなかった 。

直撃した。宿舎は倒潰，埋没し合計２８名うち宿泊

北海道南西沖地震の発生によりプレートとの関係

客２２名が犠牲になった。島内では斜面崩壊によるが次第に明らかにされ日本海東縁部の地震の評価

道路の寸断が多く見られた。渡島半島側でも斜面

へとつながった意義は大きい。

崩壊が多く，なかでも国道２２９号線の第二白糸トンネル（島牧村・瀬棚町間）で大規模な崩落があっ２．
３ どのような災害を引き起こしたかた。これらは過疎地を結ぶ道路でかつ地震の発生

この地震による被害統計は死者２０１，行方不明

が夜１０時過ぎであったことから幸に人身事故には

２９，重 傷８１，軽 傷２４０，住 家 全 壊５９４，半 壊４００，
１）

結びつかなかった。

一部破損４８５４などとなっている 。死者の大半は

液状化：液状化は渡島半島を中心とした広い範

津波によるものであり，次いで斜面崩壊によるも囲で，一部，岩内，小樽，室蘭および青森県車力のであった。災害事象の主なものとして，津波，でも発生した。液状化した場所の多くは，旧河道

斜面崩壊，液状化，地震火災をとりあげ，被害の沿い，埋立地であり，火山灰層でも発生が見られ概要を述べる。

た。旧河道沿いの被害は，今金町から北檜山町を

津波：地震に伴って発生した津波は約５分で奥経て瀬棚町で日本海に注ぐ後志利別川の下流部の尻島に到達し同島に多大な被害をもたらし，対岸

広い範囲で見られ，堤防，農地に多大な被害をもの北海道南西部の海岸地帯を襲った。さらに津波たらした。この河川は河川改修により直線化されは日本海全体に及び船の沈没等の被害は新潟県，ているが蛇行していた旧河道の部分を中心に広い

石川県，島根県に及び，朝鮮半島，沿海州にも被範囲で液状化している。長万部の市街地では国道

害を及ぼした。最大の被災地となった奥尻島ではと海岸線とに挟まれた帯状の地区で液状化が見ら

最大３０mの津波が襲い１７１名が犠牲になった。中れた。これらの範囲を旧地形図と比較すると長万でも島の南端の青苗地区では１０mを越える波が部川の旧河道と一致する。長万部川は砂洲を形成

押寄せ１００名を越える死者が発生した。奥尻島でし海岸線と平行して流れ噴火湾に注いでいたが，は１０年前の１９８３年日本海中部地震でも津波の被害

現在は砂洲を横切り直線化され旧河道は市街化さを受けており，青苗地区では４．
５mの津波が押寄れていた。埋立地での液状化が顕著であったのはせ２名が犠牲になっている。当時の防潮堤の高さ

函館湾に沿う函館市から上磯町に沿う地域であは３．
５mあったが地震後４．
５mまで嵩上げが行わる。これらの地区での液状化は過去の地震例えばれた。しかし１０年後の北海道南西沖地震ではこれ

１９６８年十勝沖地震でも液状化を起しており液状化をはるかに越える津波により市街地に津波が押寄

被害が繰返し発生することを示している。砂地盤せた。津波の到達は地震発生後約５分で到達して以外は液状化の危険度は一般に低いとされている

おり津波警報の発令・伝達以前であったが，住民が，森町赤井川地区では火山噴出物の堆積層で液の多くは避難を開始した。１０年前の経験がなけれ

状化被害が見られた。火山灰層の液状化はこの地

ば，被害はさらに甚大であったと推察される。し震で大きく取り上げられたが，１９６８年十勝沖地震

かし，中には１０年前の地震の経験から時間的余裕の際の札幌市清田団地，１９６８年えびの地震でも指がある，我家は浸水しなかったとの判断から避難摘されていたことである。

が遅れ犠牲になった例も報告されている。過去の

地震火災：奥尻島青苗地区では津波第一波の到経験はそれを超える災害には無力の場合もあるこ達の直後に火災が発生し，さらに翌日零時過ぎにとを念頭に経験を継承していくことが重要である。

別の地点から出火し，これらの火災は延焼火災と６

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

なり約５ haが焼失した。地震による市街地火災

表２１ 日本海東縁部の地震活動の長期評価

３）

は１９６４年新潟地震以来のことであった。室崎 は消火阻害要因として，①住民は津波危険の回避を

領域

北西沖

西方沖

南西沖

M

７．
８

て道路が通行不能となり火点に接近することもま

７．
５
７．
８
１９４０
１９９３
既往地震 海底地形変動
神威岬沖 北海道南西沖
経過年数
２１００
６２．
４
９．
５

た有効な水利（海等）にアクセスすることもでき

平均間隔

３９００

なかった。③さらに消防隊の活動について，道路

３０年確率 ０．
００６０．
１％

優先したために出火防止活動あるいは初期消火を行うことができなかった。②消防隊は津波によっ

１４００３９００

５００１４００

ほぼ ０

ほぼ ０

の損壊などにより他地域から消防隊が駆けつけられなかった。延焼助長要因として，①漁具を収納

南西沖の領域は１９９３年北海道南西沖地震が発生する倉庫など板張りの粗雑な家屋が多数存在してしたことから今後の地震発生確率はほぼ０となっ

いたこと，津波により家屋が損傷を受け燃えやすている。その北の西方沖の領域は１９４０年に神威岬い状態になっていた。②灯油タンクやプロパンガ沖地震が発生しており，この領域での発生間隔

スボンベあるいは自動車や船舶など，延焼を助長

１４００３９００年 か ら 算 定 す る と や は り，ほ ぼ ０ とする易燃性媒体の介在，を上げている。他の出火なっている。さらに北の北西沖の領域については点として，停泊中の船舶２件があったが津波によ

地震の発生が史料に残っていないので海底地形のり水没鎮火している。また，津波による冠水から変動履歴から活動度を推定している。今後３０年の電気系統がショートし車両，冷凍機で３件発生し発生確率は０．
１％以下と低いが発生の可能性は残ている。他に奥尻の斜面崩壊でタンクローリーがる。これらの領域のさらに北側はサハリン島の西巻き込まれ火災を発生している。

方沖へとつながる。この領域では１９７１年にモネロ
ン島の地震，M ＝６．
９が発生しており，北海道に
５）２．
４ 教訓はどのように活かされてきたか

も津波が到達し小型船の被害が出ている 。さら前章で述べたように本地震は津波災害のみならにこの地震の北の領域では２００７年８月２日にネベず大きなインパクトを与えた。この地震を契機にリスクで M ＝６．
８の地震が発生し，２名が死亡し進められた対策が，その後の被害地震でどのよう集合住宅が大きな被害を受けている。

に活用されてきたかをみてみる。

津波の問題：北海道南西沖地震の津波災害を受

地震活動の長期評価：１９９５年兵庫県南部地震のけ北海道では北海道沿岸の想定地震に対する津波

あと政府は地震調査委員会を組織し多面的な調査のシミュレーションを行い沿岸各地の津波高さを研究を進めてきた。その中に地震活動の長期評価

求め津波危険予測図を作成した。これらの結果はがあり，２０００年１１月の宮城県沖地震の長期評価を

１９９７年改定の防災計画に反映されている。さらに皮切りに，２００３年３月に太平洋側の千島海溝・日２００３年十勝沖地震の発生を受け，沿岸地域の地形

本海溝沿いの地震の長期評価が行われた。日本海および海底地形を考慮した津波浸水のシミュレー

側については２００３年６月に日本海東縁部の地震活

ションを２００４～２００６年にかけ実施し，太平洋沿岸

４）動の長期評価として公表された 。前述のようにの市町村ごとに浸水予測図を示し，各自治体では

１９８３年日本海中部地震発生当時は日本海側の地震

これをもとにハザードマップを作成することにの発生機構について系統的な解釈はなされていななっている。

かったが１９９３年北海道南西沖地震の発生を経て，

奥尻島青苗では地震の発生後５分以内に津波がこの領域を日本海東縁部と位置づけ評価がなされ到達し津波警報が間に合わなかったことから，津るようになった意義は大きい。北海道の西方の領波警報の改善が進められている。日本における津

域は表２１に示す３領域に分け長期評価が行われ

波警報は１９５２年十勝沖地震を契機に始められたもている。

ので当初警報発令まで１７分を要していた。１９８３年

７.J
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日本海中部地震では警報が１４分後に発令されたも１４１世帯５２９人が孤立し，迂回路がないためチャーのの津波の到達は７分後であった。その後発令はター船が運航された。危険箇所の爆破による除去

５分となったが１９９３年北海道南西沖地震では５分まで約１ヶ月通行止めが続けられた。道内には行以内に津波は到達した。これを受け１９９４年からは止まりの道路，至近に迂回路のない一本道がまだ３分以内に短縮され，さらに１９９９年からは予報区多く残されており防災上の課題となっている。

を細分し過去の津波のデータベースを活用するこ

液状化の問題：液状化の被害が卓越したことかとで波高を示す量的な予報へと進められている。

ら北海道では液状化の問題を大きく捉え，１９９５年

津波の防災対策には防潮堤など津波の侵入を阻に道立地下資源調査所（現：道立地質研究所）か止するハードの施設整備がある。被災地では防潮ら「北海道地盤液状化予測地質図」 を刊行した。

堤，河口部の水門の整備が進められた。被害が甚

液状化は繰返し発生することから，過去の液状化大であった奥尻島青苗地区では最も被害の激し履歴と表層地質から予測図を作成している。既往

かった岬の先端部は集落を高台に移転させ公園化の地震による液状化被害の特徴を表２２に示す。

７）を図り津波記念館が設立された。漁港には高さ６．
６mの人工地盤が建設され津波襲来時には漁港で作業中の漁民が階段を登り人工地盤から水平に高台に避難できるようにした。市街地から背後の

表２２ 北海道における液状化被害の履歴
地震

被害の特徴

高台への避難路の整備は１９８３年日本海中部地震の

１９６８ 十勝沖地震

埋立地（函館），火山灰層（札幌清田）

後に避難階段を設けるなどされたが，さらに避難１９９３ 釧路沖地震

港湾地区，湿原，別荘地路を整備し冬期間の風雪から守る蓋い付の避難路

旧河道（後志利別川，長万１９９３ 北海道南西沖地震 部），火山灰層（駒ヶ岳山麓）
再液状化（茅沼など），液状
１９９４ 北海道東方沖地震
化対策工の効果（釧路港）
十勝川下流域，宅地造成地
２００３ 十勝沖地震（札幌美しが丘），造成農地（北見市，端野町）が整備されたりした。同様の対策は対岸の渡島半
島の日本海側でもなされた。
奥尻島青苗地区のように背後に高台のある場合は高台への避難を考えればよいが，一般には至近に高台が得られない場合の方がむしろ多い。例えば津波の常習地域である釧路市では駅の南側の市の中心部は低平地に広がっている。このような地

地震火災の問題：最近５０年間の地震火災を伴っ域では堅牢な建物への避難が有効であると考えらた主な地震を表２３に掲げる。１９４６年南海地震，

れている。内閣府の検討委員では２００５年６月に１９４８年福井地震を最後に千棟を越えるような大規６）「津波避難ビル等に関わるガイドライン」 をまと模な延焼火災は起きていなかった。１９６４年新潟地めている。例えば，釧路市では公共建築物を避難

震では石油タンクの火災からの延焼で周辺住宅ビルに指定すると共に民間のホテルと契約し津波

４３４棟が焼失したが，むしろ特殊なケースと考え

避難時の収容場所を確保している。

られていた。市街地の不燃建築物の増加，防火木

斜面崩壊の問題：渡島半島の日本海側は急峻な造建築物の普及により，関東地震に代表されるよ山地が海岸に迫り交通の難所となっていた。海岸

うな地震火災の危険性はなくなったとの楽観論も沿いの国道が整備され繋がったのは近年のことであった。奥尻島青苗での地震火災はこれらの楽観ある。北檜山町太櫓，大成町太田間は繋がってお論を覆すものとなった。さらに，１９９５年兵庫県南らずそれぞれ行止まりの一本道になっている。迂部地震では６０００棟を越す焼失を出し，密集市街地

回路のない一本道は災害時に孤立の危険性が高での大規模地震火災の危険性が温存されているこい。１９９４年北海道東方沖地震の際，羅臼町の道道とを改めて示すこととなった。

知床公園羅臼線では本震，余震により落石があり通行止めになった。通行止めの先の相泊，岬町の８

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

表２３ 最近５０年間の火災を伴った地震
地震

焼失

特記事項

１９４６ 南海地震

２５９８ 新宮市ほか

１９４８ 福井地震

３９６０ 福井市ほか

１９６４ 新潟地震

４３４

１９６８ 十勝沖地震

１３ 石油 ストーブから

１９９３ 釧路沖地震

５ ストーブなど

石油タンク火災からの延焼

１９９３ 北海道南西沖地震

１９０ 奥尻島青苗

１９９５ 兵庫県南部地震

６９８２ 通電火災

２．
５ まとめ
１９９３年北海道南西沖地震はその１０年前の１９８３年
日本海中部地震に続いて津波災害の卓越した地震

３）室崎益輝：火災，１９９３年北海道南西沖地震災害調査報告書，日本建築学会，３３５３４６，１９９５．
４）地震調査委員会：日本海東縁部の地震活動の長期
評価，ht
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，
２００３．
６．
２０．
５）気象庁地震課：１９７１年９月６日の樺太西岸沖の地震と津波，験震時報，３７，３３３７，１９７２．
６）内閣府：津波避難ビル等に係わるガイドライン，
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，２００５．
６．
１０．
７）北海道立地下資源調査所：北海道地盤液状化予
測地質図，１９９５．

３．基調講演「３０年前の有珠山噴火は何をもたらしたか？～自然直視の３０年の減災の歩み」

であり，津波に対するインパクトの強かった地震

岡田

＊

弘

である。一方，青苗で発生した火災は密集地での地震火災の危険性を改めて警鐘するものであっ

過去のメッセージが活かされているかどうかがた。さらに，広範囲に亘る斜面崩壊，液状化も大問題である。１９７７～２０００年に社会は過去の教訓をきな問題を引き起こした。小論ではこれらの被害

活かせるように変化してきた。特に，１９７０年代にを振り返り，その後どのような対応がとられそのは政治問題化されている。直撃を免れるには経験

後の北海道内外の被害地震に影響を及ぼしたか考が必要である。

察してみた。

コロンビアのネバドデルルイス山の泥流災害で地震災害は自然現象である地震の発生と，それはハザードマップが役に立たなかった。行政に戦を受ける地域の特性で決まる。従って，過去の地

略がなく，市民に行き渡っていなかった。一方，震による災害は被災地域，発生時期，時刻など，

インドネシアでは，ハザードマップのおかげで避ある条件下での一つの結果でしかない。顕在化し難できた例は多い。子供にミュージカルなどで教なかった被災項目が次の地震のときに問題とな育し，自治体首長同士の横の繋がりもできた。つり，災害が繰り返される。大きな災害とはならな

まり，地元の人たちが勉強できる環境を作るな

かった項目にも目を向ける視点が重要である。まど，教育が重要。

た，災害の経験・教訓を活かすためには，体験のまた，専門家は，地元の人たちに，明確に直言共有・拡大が必要である。災害経験を超えるレベすることが大切。現地とのコンタクトの具合，地ルの災害に対する備えが不可欠である。なお本文

元の意識などを点検しておくことも必要。

中の町村名は地震当時の名称を用いた。

参考文献
１）宇佐美龍夫：最新版日本被害地震総覧，東京大学出版会，６０５pp，２００３．
２）平沢朋郎・他：地殻活動に関する調査研究，１９８３
年日本海中部地震による災害の総合的調査研究（科研突発災害報告書），１７１８，１９８４．

とにかく，「自然」は不確実性を持つものであるから，「自然」と付き合う仕組みを作ることが大切
と考える。

＊

北海道大学

名誉教授

９

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４．パネルディスカション基調報告

たちと一緒に，奥尻町青苗地区周辺を歩くことになった。集合場所の青苗支所から道路へ出た所で

４．
１ 「いざは，普段なり」「あれ，避難所の看板がない」という声があがっ＊佐々木 貴子た。確かに看板を掲げるポールは立っていたが，

４．
１．
１ はじめに看板自体は老朽化して道路の端の方に置かれてい北海道は，これまでに多くの地震や津波，火山た（写真４１１）。しばらく歩くと，立派な家を取噴火，竜巻等の災害に見舞われてきた。しかし，り巻くブロック塀が気になった（写真４１２）。次筆者が北海道各地で行ってきた「災害図上訓練に気になったのは，「避難路」の掲示板と避難路で（DIG）の手法を用いたワークショップ」（以下，あった（写真４１３）。太陽電池で文字が表示され「DI
Gワークショップ」）からは，住民の「防災」

るため，夜でも「避難路」がわかるという自慢のに対する意識の低さを感じる。住民たちの多くは

掲示板は，昨晩，確認した際も光っていなかった「北海道では釧路や十勝地方に地震は多いが，そが，日中も同様であった（２００７年９月，再度，太の他の地域，つまり，自分の住んでいる地域には陽電池の「避難路」掲示板が修理されたかを確認

地震は起こらない」と言い切る。それは，なぜだ

したところ，部品が入手できず修理不能とのこと

ろうか。

であった）
。また，避難路である坂道には草がぼ

これまでの筆者の体験を通して，考えてみたい。

うぼうと生い茂っていた。次に気になったのが，階段。階段の両脇に設置されているはずの１０数個

４．
１．
２ 奥尻町での「まち歩き」～探検・発見・ほっとけんの「足下灯」は台座ごと持ち去られており，残っていた１個も台座のみで壊れていた（写真４１４）。

奥尻町は，１９９３（平成５）年７月１２日，北海道南西沖地震の発生により，強い揺れと津波，火災，土砂崩れ等の災害に見舞われた。地震発生後２～４分で津波に襲われたことから，多くの住戸が流され，尊い命も犠牲となった。しかしその後，急速な災害復旧工事が行われ，震災発生から５年後の１９９８（平成１０）年３月には「完全復興宣言」が出された。
筆者は，２００５（平成１７）年１０月１４・１５日，日本
建築学会北海道支部主催の市民企画講座「津波防災まちづくりシンポジウム inおくしり」への参加のために奥尻島を訪ねた。町役場では「奥尻島に写真４１１ あっ，避難所の看板がない。

は，津波による災害からいち早く完全復興した町として，日本各地だけでなく世界中から多くの人々が視察に来ること。島内には防災対策施設としての防潮堤や避難路などが設置されており，これらによって住民の安全が守られている」等の説明を受けた。
１５日（土），午前１０時からシンポジウム第２日目の「体験学習」に参加した小・中・高校生や住民＊

北海道教育大学札幌校

写真４１２ 家は立派！でも，塀は？

１０

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

小学生が「夜，真っ暗で階段が見えないと，危な

高校生がこれからの奥尻のまちを，より良い所いね」と話しているのを聞きながら，住民たちはにしていこうと活発な意見を出し合っていたこと

津波の時，自宅裏のあの坂道を上って命が助かっが印象深い（写真４１７）。

たはずなのに……と思った。さらに歩いていくと，目の前に大きな建造物が現れた。それはドー
ム式の（津波ガードがかかった）避難路であった。
小学生が息を切らして上ってきたが，「疲れた」とひと言。このような勾配を上ってくるのは大変なことだろうと容易に想像ができた（写真４１５）。
まち歩きをした後，参加者たちはまちの中で発見した危険箇所，早急に修理を要する箇所，また防災対策が施されていた良い箇所やアイディア等を記したメモと写真を持ち寄り，地図上にまとめた（写真４１６）。

写真４１５ 津波は，このガードがあるから大丈夫だよ！？

写真４１３「避難路」の文字は，太陽電池だか
ら夜でも光っているんだよ？（壊れてしまった・・・）実際の避難路は，
草ぼうぼうだね！

写真４１６ まち歩きの結果をまとめてみよう。
赤色は危険箇所，黄色は注意箇所，
青色は災害時に役立つ物やことだよ。

写真４１４「足下灯」が 全 部 剥 ぎ 取 ら れ て しまっているよ。夜歩く時は，真っ暗で危ないね。

写真４１７ この家のブロック塀は危なかったね。奥尻を安全で安心できるまちにしていきたいね。

１１.J
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４．
１．
３ 津波の教訓は，住民にとって活かされ
ていたか

「自助」
「共助」の精神も薄れていったのではないかと推察される。

津波を経験した住民たちの暮らし方は，防災と一方，住民たちが「自分の地域には地震は起きいう視点からどのように活かされているのだろう

ない」とか「津波が来ても自分だけは助かる」とか。確かに，まちの中には防潮堤やガード付きの勝手な思いこみをしている要因の一つには，「災害避難路，津波水門や人口地盤など津波に対する防に関する正確な知識」が伝わっていないことも挙

災対策が行なわれていた。しかし，住民たちが暮げられる。北海道の各自治体では，防災対策に関らす場所を見ると，個人の家は立派に新築されてする知識（災害に備えて）や避難所の地図等をまいたにも関わらず，ブロック塀までは気がまわらとめた冊子やパンフレットを各住戸へ配布し，住なかったのだろうか。塀は，ちょっとした揺れで民の防災に関する意識啓発を行っている。した崩れ落ちそうである。避難所の看板は，住民だけがって，行政側は，住民が冊子やパンフレットをでなく奥尻島を訪ねる観光客にとっても大切な情

参考に自分の地域で予想される災害についての知報源であるにもかかわらず，外れたままである。

識を持ち，日頃から災害に備えた暮らし方をして多くの犠牲者を出した地域であるからこそ，“他者いると考えているのであろう。

の命に配慮した暮らし方”をしているものと想像

しかし，筆者がこれまで実施してきた「DIG

していたが，復興宣言から７年以上も経過した時

ワークショップ」の中で，必ず参加者に行政から点において，それは感じられなかった。

配布された冊子やパンフレットを読み，保管してまた，２００７年９月，奥尻町「防災・国民保護訓

いるかを尋ねてきたが，きちんと目を通して身近練」で，婦人部の方々と一緒に非常食づくりをしな所に保管している者は僅かであった。多くの住たが，住民たちには「奥尻には自衛隊があるから，

民が「表紙は見たことがあるが，中身はよく覚え

食料や水は大丈夫」という安心感があった。災害ていない。また，しまった場所もわからない」と時に行政をはじめ誰かが助けてくれるだろうとい回答していた。中には「うちには配られなかった

う期待感が，未だあることは否めなかった。

のではないか」という者もみられた。

４．
１．
４ 防災情報リテラシーの必要性

４．
１．
５ 行政と住民の協同型防災体制づくりへ

基調講演で片田氏は「２００６年，北海道に出され行政が住民たちの防災意識や防災対応能力の向た津波警報における避難率は，１３．
２％。太平洋側

上を目指して資料を作成し，配布しただけでは，は７％に過ぎなかった」と指摘した。

これらの十分な向上はのぞめない。作成した資料

筆者が子どもの頃（釧路市生まれ），地震が起きを使って住民とともに学習する場を設定し，そのると，わざわざ自宅の門灯や居間の電気をつけような場で住民たちに災害に関する正確な知識をて，再び寝た。電気は下町に住む親戚が津波を警伝達すること。さらに，阪神・淡路大震災の教訓

戒して避難してきた際に「起きているから，中へから得られた「命」を守るための「公助」の限界

どうぞ」という合図であり，家へ入りやすくすると，「自助」「共助」の必要性を理解してもらうこための配慮であった（「共助」）。 昭和３０年代，「地とが何よりも重要であると考える。

震」＝「津波」＝「避難」という意識は住民たちに定着していた（「自助」）。

近年，防災体制を確立するためには，ハード面
のみならずソフト面の対策が必要であると指摘さしかし，テレビで地震・津波情報が流されるよ

れるようになってきた。ハード面とは災害危険度

うになると，地震後，親戚からは「津波の心配がを低減するための構造物の適切な整備等であり，ないみたいだから……」と電話がかかってくるよ

ソフト面の対策とは上記で述べたような住民に対うになり，配慮の必要性はなくなった。災害に関する教育であるが，この両面が車の両輪のようにする情報が，住民に身近なものとなった頃から，ともに動かなければ，防災（減災）にはつながら１２

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」４．
２ 北海道開発局の防災対策ない。前述の奥尻の例は，ハード面の対策が先行したものの，ソフト面の対策が十分できていな

石橋

＊

良啓

かった結果と考え，反省すべきであろう。
４．
２．
１ 北海道開発局の役割

現在，北海道の各自治体においても，ソフト面の対策を充実させていこうという取り組みがみら

北海道開発局は，北海道総合開発計画の推進やれるようになってきたが，まだまだ行政主導型で河川，道路，港湾，空港，農業，漁港等の整備，あることは否めない。このような住民の防災意識

都市計画行政，住宅行政，建設産業行政，官庁営や対応能力の向上（防災教育）には手間と暇がか繕等を行う，北海道開発のための総合行政機関でかるため，すぐに良い結果（評価）は期待できな

す。

いが，地道な努力の積み重ねをしていくことが求

これまでも北海道は水害による被害や，火山災められる。そして，最終的には行政と地域住民に害・地震災害を数多く経験していますが，自然災よる協同型の防災体制づくりを目指していきたい

害に対して未だ脆弱な地域であることから，自然ものである。

災害に備える防災対策の推進，ハード・ソフトと一体となった総合的な防災・減災対策の推進など

４．
１．
６ おわりにに取り組んでいます。

アメリカ初の女性化学者であり「家政学の母」，「環境教育の母」と言われるエレン・スワロウ・リ

４．
２．
２ 各事業における防災対策

チャーズは，今から１００年以上も前に「他者の命に（１）河川事業与える影響に配慮した生き方や暮らし方をしてい現在，石狩川や十勝川をはじめとする１３の一級くこと」の重要性を指摘し，「ヒューマンエコロ

水系と主要な二級水系で事業を実施しています。

１３）。防災（減災）という視点か

その例として，対策の急がれている千歳川流域

ら，私たちの生き方や暮らし方を見つめ直し行動の治水対策や，水害常襲地帯である石狩川中流域

していくことは，まさしく持続可能な社会を目指

における幾春別川新水路事業，人口・資産の集中

す環境教育にもつながるものである。

する豊平川の堤防強化対策等を進めています。

ジー」を提唱した

２１世紀に求められる共生社会（男女共同参画社

さらに，防災関係者がリアルタイムで防災情報会，資源循環型社会）とは，男性も女性も，子どを共有し，洪水時の迅速かつ円滑な警戒や避難のももお年寄りも，障害のある人も「分かち合う幸ための情報基盤施設や，地域の水防活動を支援す

せ」と「分かちある責任」という「分かち合いこる防災ステーションの整備なども進めています。

ころ」をもって生活していくことであると，本稿（２）砂防事業を書き改めて考えた。

参考文献
１）エスリー・アン・ヴェア／住田和子・住田良仁
訳：環境教育の母－エレンスワロウ・リチャー
ズ物語－，東京書籍，２００４２）ロバート・クラーク／工藤秀明訳：エコロジーの誕生－エレン・スワラーの生涯－，新評論，
１９９４３）住田和子・西野祥子・丸橋静香・香川晴美：生
活と教育をつなぐ人間学，開隆堂，２００３

北海道には１８の活火山があり，過去幾たびかその噴火により大きな被害を受けてきました。
しかしその一方で，その周辺は温泉をはじめとする観光資源となっており，安全性を確保しつ
つ，火山とつきあっていく必要があります。北海道開発局では，直轄火山砂防事業として，十勝岳と樽前山の２つの地域で，火山泥流などによる被害を防ぐための砂防堰堤や流路工，遊砂地を整備するほか，土石流を感知するセンサーや監視カメ＊

国土交通省北海道開発局事業振興部

１３.J
SNDS271（2008）
自然災害科学 J

ラの設置など，監視体制の強化も進めています。

進めることになりました。（図４２１）
具体的には，北海道開発局に防災情報共有サー（３）道路事業

バを設置し，光ファイバーネットワークを活用し

台風，地震，豪雪などの災害発生時においてて，開発局が有する河川・道路の CCTVによる動も，交通の確保が図れるように，安全で災害に強画や気象センサーによる観測データをはじめ，既く，信頼性の高い道路網の整備を進めています。

存の道路防災 WANにある国道の通行規制情報，

特に，古い基準で設計されている橋梁の耐震補また気象台や北海道で有する火山防災 WANにあ

強や法面の点検を進めるとともに，緊急輸送道路

る火山の動画等の情報も含めて一元化しようとすの橋梁耐震補強については，H１７～１
９年度の３箇るものです。

年プログラムとして大規模地震への対応を重点的に進めています。

構築された「防災情報共有システム」は，平成
１７年４月１日より道内２８市町村のほか，開発局をまた，日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に係含む４機関が接続して本格運用を開始しました。

る太平洋沿岸部の国道では，道路情報板に地震・これにより，接続した各防災関係機関の担当者は津波情報を自動表示する「地震・津波情報表示シ

リアルタイムで防災情報の共有が可能になりましステム」の運用を平成１８年度から開始しました。

た。

（４）港湾・漁港事業（２）地域防災情報共有システム

耐震強化岸壁の整備を石狩湾新港や釧路港等で

図４２２は，現 在 の 地 域 防 災 情 報 共 有 ネ ッ ト

進めているほか，津波に対しては，防波堤の嵩上ワークの全体像を示しており，平成１８年度末現在

げなど津波防波堤の整備も進めています。

では，８８市町村のほか，JR北海道，東日本高速

また漂流物による衝突被害や，海側への流出を防ぐ津波漂流物対策施設を釧路港に整備し，今後他の港においても整備を進めていくこととしています。

株式会社なども加え，３０の防災関係機関まで接続範囲を拡大しています。
図４２３は，地域防災情報共有システムのパソ
コン画面の例を示したものです。接続されている
市町村等関係機関において，気象情報や道路の規４．
２．
３ 防災情報共有化への取組

制情報，河川・道路・火山等に設置された CCTVカ（１）広域情報ネットワークの必要性

メラの画像などがリアルタイムで確認することが

平成１５年８月の台風１０号においては，広範囲でできます。

同時多発的に災害が発生し，各機関の連携が必ずしも円滑ではなかったという反省から，平成１５年

４．
２．
４ 減災への取組

１０月，開発局・気象台・北海道の３者によって，（１）公助・共助・自助「地域防災情報共有検討会」が設置されました。検

近年，「公助，共助，自助」という言葉がよく聞

討会では，自然災害による被害を軽減するためにかれますが，行政機関が行っている防災はいわゆ

各防災機関がいかに情報を共有し活用すべきか，る「公助」と言われるものです。しかし「減災」

道民・利用者からはどのような情報提供が求めらの取組は行政単独で達成できるものではなく，市れているかをめぐって議論が進められました。

民との協働により初めて成しえるものです。

その結果，「面的な被害状況の把握」，「防災情報

市民自らが関わる，これが「共助」や「自助」

共有化の推進」，「意志決定を支援する情報の提と言われるものであり，「公助」と併せて地域防災

供」，「多様な方法による住民への情報伝達」を進力を向上させることが大変重要です。

めるべきといった提言がなされ，これを受けて北海道開発局では，広域情報ネットワークの構築を１４

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

図４２１ 広域情報ネットワークの概念図

図４２２ 現在の地域防災共有ネットワーク

１５.J
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図４２３ 地域防災情報共有システム（２）地域防災力強化への取組
大規模災害を軽減するためには，円滑な避難体制の構築が急務ですが，このため，地域の方々にも危機管理演習へ参加いただき，地域の総合的な防災力強化を図っています。
また，自治体が整備する各種ハザードマップについて，関係する防災機関や地域の方々と一緒になって，危険箇所，避難場所や避難路について検討を進める等の支援を行っています（写真４２１）。
さらに，火山噴火による地域住民や観光客の安全確保などの課題を具体化して，地域が連携した減災体制の形成にむけた取り組みを推進，支援して

写真４２１ ハザードマップの作成支援

いくために，火山噴火対応計画の検討会を立ち上係機関及び自治体等と協働で地元小学生や一般のげて，住民の方々や関係機関との意見交換会及び方々を対象に，「災害対策機械等の見学会」を開催

勉強会などを実施しています。

したり（写真４２２），教育関係者や NPOとも連携して，火山防災副読本や小・中学校の先生方用の（３）防災教育や地域啓発への取組

テキストの作成等も行っています（写真４２３）。

市民の方々に災害に対して正しい理解を深めてさらには，防災に関する地域教育を推進していもらうためには，防災教育や啓発活動も重要です。

くために，防災教育研究会やワークショップ等の地域の防災啓発活動支援の一環として，防災関取り組みに対する支援なども行っています。

１６

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」業所において治水課長として噴火から復興が始まるまで身をもって体験したことからこの事例発表
を行った。
４．
３．
２ 有珠山噴火の経過
有珠山は北海道の南西部に位置している活火山
で，洞爺湖温泉という恵みをもたらすが，短い周期で噴火を繰り返し，その都度地域に大きな被害をもたらしています。
２０００年有珠山噴火の経過は，３月２７日午前から
火山性地震が次第に増加し，２８日午後からは山麓

写真４２２ 災害対策機械の見学会

で有感となる地震が多発し，低周波地震も発生し始めた。翌２９日に室蘭地方気象台から「今後，数日以内に噴火が発生する可能性が高くなった」との緊急火山情報第１号が発せられた。そして３月
３１日１３時０７分に有珠山が噴火した。
噴火は，有珠山の西山西麓で発生し，噴煙の高さは最高で３，５００mに達した。
その後４月１日１１時３０分すぎ，有珠山北西部にある金比羅山西側山麓で新たな河口群を形成し，噴火した。噴煙の高さは３，０００mに達した。

写真４２３ 防災副読本作成

こうした火山活動により，３月２８日から自主避難が始まり，３月３１日には壮瞥町，虻田町，伊達４．
２．
５ おわりに市において６，８７４世帯，１５，
８１５人が避難指示，勧以上，各機関，地域住民等とも連携した北海道

告の対象となった（写真４３１）。

開発局の取組を紹介させていただきました。
地震や火山噴火，あるいは風水害など自然災害
による被害を最小限に食い止め，安全で安心できる暮らしを確保し，災害に強い地域づくりを進めるために，引き続き地方公共団体・防災関係機関

４．
３．
３ ２０００年有珠山噴火の特色
住民生活の観点から今回の有珠山噴火の特徴を考えて見ました。
最初に言えるのは他の風水害と異なり広域的，のほか，地域住民，施設利用者などと一体となった地域の防災体制の構築に努めていきたいと考えています。
４．
３ ２０００年有珠山噴火での体験
西尾

正己

＊

４．
３．
１ 初めに
私は２０００年有珠山噴火の際，現地の室蘭土木現＊

北海道・建設部土木局河川課

写真４３１ 噴火直後の洞爺湖温泉

１７.J
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長期的な災害であったと言うことです。
鉄道，道路など交通手段の長期的な遮断による社会的な不都合，不安感がまずありました。

まず全国で初めて「非常災害現地対策本部」が設置され行政の意志決定が現場で行われたことがあげられます。これは阪神淡路大震災での対応のまたいつ終わるかわからない噴火活動により避反省をもとに取られた方法でした。このことによ

難が長期化し，それに伴う住民たちは自分の家がりいちいち札幌，東京に伺いを立てなくてもス

どうなっているのか，地域に再び戻ることができ

ピーディーに意志決定がなされました。危機管理

るのか等不安は大変大きなものがありました。

はスピードが命です。

次に噴火という予知が非常に難しい現象でしかまた行政自身が避難者になりました。本来は行も市街地のそばで噴火が起きたのにも関わらず死

政機関は安全なところにあり危機管理の中心とな者がゼロであったことがあげられます。

るべきですが，その行政機関が避難するとは想像

これは今日基調講演された岡田先生を初め学識

だに出来ませんでした。虻田町役場は隣の豊浦町経験者の方々が噴火の前から地域に入り込み行政にそっくり移転し，国・道の事務所も伊達市に移と連携を計りながら防災教育などを行っていたこ転しました。

とがあげられます。１９７７年の噴火以降の防災に対

次に避難指示，解除の意志決定は市町村が行うする取り組みの努力が実ったと言えると思います。

ということで首長の責任は非常に重かったことが次に噴火が起きたのが温泉街という観光産業であげられます。専門家，国の情報を基に最終判断成り立っている地域だったことが特徴としてあげ

は首長が行うことになりますが，規制の解除を求られます。

める住民と安全を考える国，学識者との板ばさみ

住民の多数は会社員と異なり観光客が来なけれで苦悩していました。

ば明日の生活にも困ることから，避難解除のエリ

次に情報の処理です。不安を持つ住民にいかに

アとタイミングはその都度住民と行政との間で大被災地の情報を伝えるのかが課題でした。行政独きな議論があり各首長を悩ませました。

自に「行政ニュース」というミニコミ誌を発行しまた噴火が収束し安全となった以降も他の地域たり，調査ヘリからの映像を避難所に配信したりの方々の不安感はぬぐえず修学旅行等団体旅行のし住民の我が家に対する情報が入らないことに対入り込みの回復は遅れました（図４３１）。

する不安の解消に努めましたが，それだけではもちろん不十分でマスコミの力を借りました。

４．
３．
４ 行政の対応と課題
噴火後復興までの行政の対応は他の災害の場合と異なる特徴がありました。

その際マスコミがばらばらに取材し混乱するのを避けるため毎日本部会議の都度伊達市の議場を利用し記者レクが行われました。その際は議員席，傍聴席に記者がびっしり詰めかけました。出
席できなかった社のためには掲示板に配付資料と内容を掲示し特落ちを防ぎました（写真４３２）。
４．
３．
５ 災害に強いまちづくり（１）ハード対策
噴火を契機に各種の施設の復旧が行われましたがその際災害に強い町づくりが考えられ，山麓には土砂災害を防ぐ遊砂地が作られ市街地との緩衝空間ともなりました（写真４３３）。
幹線交通路の国道２３０号は今後の噴火に備えた

図４３１ 有珠山のハザードマップ

避難路として活用できるよう，ハザードマップの１８

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

被害想定区域をはずして建設されました。

博物館としてとらえる「エコミュージアム構想」

トンネルの中には下水道の幹線も通し噴火時でが策定され，それに従い散策路，展望施設などのも下水道の機能が損なわれないよう工夫されまし

整備が行われています。次の北海道洞爺湖サミッ

た。また行政機関が避難した経験を踏まえ新たなトでは国際的なアピールができるのではと期待し防災拠点施設が噴火の範囲を避けた伊達市に設けています。

られました。通常時には火山災害に対する意識の高揚を図り噴火時にはここが現地の本部となる予

４．
３．
６ おわりに定です。

次期噴火に備えるため行政として考えておかな
ければいけないことは，まず有珠山はここ２～３０（２）ソフト対策

年の内に再び噴火する可能性が高い火山であるこ次期の噴火に備えるための防災学習会も地元やとを認識すること。その際にはわれわれに地震等

周辺の小中学生，高校生，大学生を対象として行サインを示すことがあげられます。我々はそのサ

われています。

インをしっかりとらえ今回のように死者ゼロの対

また噴火災害の遺構を残し記憶にとどめ，次期噴火に備えるため公営住宅，浴場，橋梁が残されました。これらを含めて有珠山周辺の地域全体を応となるよう努めて行かなければならなりません。
そのためには前回，今回の噴火の際の行動を振り返り良かった点，悪かった点を十分把握し，しかもそれを単なる記録とするのではなく，生きたものとする必要があります。
次期の噴火に備えるため行政機関のみの伝承ではなく地域住民の間においても次世代に語りついで行き防災意識の伝承に努める必要があると考えます（写真４３４）。

参考文献

写真４３２ 記者レクの状況

１）有珠山噴火半年の軌跡，北海道建設部 ２０００
２）平成１２年有珠山噴火噴火活動と対策，北海道室蘭土木現業所 ２００３

写真４３３ 復興後の洞爺湖温泉街

１９.J
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自然災害科学 Jかったため，当地への津波襲来が懸念された。幸いにも被害を及ぼすような津波は襲来しなかった
ものの，津波警報の発表や避難勧告の発令にもかかわらず，住民の避難はいずれも低調に止まった。特に２回目の地震では１回目の地震よりも避難率が著しく低下するなど，住民の津波に対する避難行動において非常に危惧すべき状況が著者らの現地調査の結果により確認されている。
表４４１は，２回の千島列島沖の地震津波における住民避難の状況を，北海道太平洋沿岸地域，
オホーツク沿岸地域それぞれについてとりまとめ

写真４３４ 防災学習会のようすたものである。これによると，住民の避難率は太平洋沿岸で７．
７％と著しく低く，一方でオホーツ

４．
４ 千島列島沖の地震津波での住民避難にみる津波防災の現状と課題

ク海沿岸では２７．
１％と太平洋沿岸に比して高かったことがわかる。このように太平洋沿岸の避難率

片田

＊

敏孝

が著しく低かった要因として，頻繁に発表される
津波予報とその空振りの連続によるオオカミ少年

４．
４．
１ はじめに効果，もう一つは津波の予想高さ１ mという津

わが国の沿岸各地は，過去において幾度となく

波情報が住民の警戒心を喚起しなかったことが考津波による壊滅的な被害を受けてきた。しかし，えられる。

近年の津波防災の現状を鑑みると，津波常襲地域

一方，オホーツク海沿岸の避難率が太平洋沿岸と呼ばれるところであっても，津波警報が発表さに比べ相対的に高かった要因として，当地で初めれたにもかかわらず住民避難が低調にとどまるなての津波警報であったことから空振りの連続によど，今後想定される大地震・大津波の襲来にあるオオカミ少年効果が生じる状況になかったこ

たって非常に危惧すべき状況にあり，その対策がと，もう一つは津波の予想高さ２ mという津波

喫緊の課題となっている。

情報が太平洋沿岸の１ mに比して警戒心を高め

本稿では，平成１８年１１月１５日と平成１９年１月１３たことが考えられる。

日に発生した千島列島沖の地震津波を事例に，住民の避難行動にみる津波防災の現状と課題につい
て述べる。
４．
４．
２ 千島列島沖地震での住民避難の実態
平成１８年１１月１５日（以下，１回目）と平成１９年
１月１３日（以下，２回目）に，千島列島沖を震源とする M８程度の地震が発生した。これにより，北海道の太平洋沿岸，オホーツク海沿岸で津波警報が発表され，沿岸各地で避難勧告が発令された。この２回の地震では，震源が遠地であったた
め当地のゆれは小さかったが，地震の規模が大き＊群馬大学大学院工学研究科

表４４１ 千島列島沖の地震津波における避難実態
対象人数 避難者数 避難率（人）（人） （％）
０８７
太平洋沿岸 １回目 ９５，（９市町） ２回目 ６２，
０９４

７，
４３２

７．
７

２，
０９５

４．
７

オホーツク海 １回目 ３７，
７４４ １０，２１８沿岸
６９９ ３，
５１０（１３市町村） ２回目 ３４，

２７．
１

１回目 １３２，
８３１ １７，
６５０

１３．
２

６，
４１５

６．
６

全体
（２２市町村） ２回目 ９６，
７６３

１０．
１

１回目：平成１８年１１月１５日の千島列島沖の地震津波
での避難状況
２回目：平成１９年１月１３日の千島列島沖の地震津波
での避難状況

２０

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」

４．
４．
３ 津波警報の空振りの連続によるオオカ
ミ少年効果の誘発
表４４１から，１回目と２回目の地震におけると思っている住民が６０％程度に及び，津波情報を過小評価する傾向にあることが明らかとなった（図４４２参照）。

住民の避難率の変化についてみると，太平洋沿岸

津波は湾や岬などの地形的な要因によって，局では７．
７％から４．
７％に低下している。頻繁に大き

所的には予報の何倍もの高さにもなることがあな地震が発生し，津波予報が頻発されている太平る。また，津波は通常の高波とは違い，沿岸の住

洋沿岸においては，これまでの津波警報の空振り

宅や船を押し流すだけの破壊力をもっており，たの連続によるオオカミ少年効果に加え，１回目のとえ５０c
mや１ mといった低い津波でも身の危険

地震での空振り経験が避難率をさらに低下させたが伴う。ここでの調査結果は，津波現象や津波予ものと思われる。一方のオホーツク海沿岸におい報に関して正しく理解していない住民にとって，ては，住民の避難率が２７．
１％から１０．
１％と著しく

津波の予想高さなどの津波情報は安全情報になり低下しており，たった１回の空振り経験がオオカ

兼ねないことを示唆するものであり，このような

ミ少年効果をもたらしたことは自明である。

津波予報の軽視が人的被害の拡大につながりかね

今後において危惧されることは，今回の二度にないことが懸念されるところである。

わたる空振りを経た住民が，次回の津波情報を無視することがほぼ確実視されることである。住民４．
４．
５ 津波情報リテラシーの向上の必要性

調査のほぼ全てに情報の正確化を求める声が記さ

個々の住民の立場からみるならば，津波警報はれている。オオカミ少年効果に支配された住民

その発令頻度に比べて実際に被害を受けることがは，「その時」は逃げると言うのであろうが，その少ない。仮に地域に被害が生じたとしても，その時だけ避難している状況はあり得ない。そして，被害は一部地域にとどまることが多いため，津波

次回にまた空振りとなれば，「やっぱり逃げなくて警報の発令そのものは適切であったとしても，多良かった」と確信を強めるものと思われる。これ

くの住民にとっては津波警報の空振りと同等の状を繰り返し，最後大津波が襲来したとき，多くの況が生じる。このような津波情報の空振り経験を

住民が「逃げておけば良かった」と後悔することになると考えられる。
津波警報の空振りによるオオカミ少年効果の誘発といった住民の災害情報理解にまつわる問題の解決は，津波避難の推進による減災対応の実現を図るための喫緊の課題であるといえる。
４．
４．
４ 津波の予想高さによる津波避難への影響
１回目の地震時における住民避難を対象とした

図４４１ 避難しなかった理由（予想津波高さに
関して）

調査では，
「津波の予想高さが１ mまたは２ m程度だったから」ということを避難しなかった理由に挙げている住民が，太平洋沿岸で約６８％，オ
ホーツク海沿岸で約４２％に及んだことが明らかとなった（図４４１参照）。すなわち，津波の予想高さが避難の意思決定に大きく影響し，津波の予想高さが小さいほど避難しない傾向にあることがわかる。さらに調査結果からは，津波警報で発表された津波の予想高さよりも小さい津波しか来ない

図４４２ 津波警報を聞いた際に想定した津波
規模

２１

.J
SNDS271（2008）
自然災害科学 J

繰り返すことで，住民に津波警報を軽視する傾向が生じることになる。

４．
４．
６ 寒冷地における車の使用を前提とした
津波避難の検討の必要性

津波警報に対する住民理解の問題を解決するた調査では，上述した住民の津波警報などの情報

めには，住民の津波防災教育を通じて情報理解の理解特性に係る問題のみならず，寒冷地におけるあり方を改善することが重要となる。これは住民避難のあり方に関する課題も抽出された。

の津波情報リテラシーの向上を目指すものであ

１回目の地震時において避難した住民のうち，り，現状の津波情報が自ずと持つ地域解像度の限

太平洋沿岸で約８４％，オホーツク海沿岸で約８９％度，情報としての不確実性を正しく理解したうえに及ぶ住民が車で避難しており，さらに太平洋沿で，その情報を自らの命の保全にどのように役立

岸で約５３％，オホーツク海沿岸で約４４％の住民がてるべきかを自ら考えてもらうことである。この指定避難場所の室内に入らず，近所の高台や指定ような津波情報リテラシーの向上は，住民が津波避難場所に駐車した車中に滞在していたことが明に対してどのように向かい合うべきかを問う極めらかとなった。

て本質的な課題を内包しており，このような津波

自動車による避難が多いことは，渋滞の発生や情報リテラシーの向上が進めば，仮に津波警報が事故の多発による迅速避難の阻害など，多くの問空振りに終わった場合でも，空振りに終わり何事題が生じるものと懸念される。そのため一般にもなかったことを歓迎する住民意識が形成されるは，津波避難をはじめとする災害時の避難では，ことが期待できる。

自動車の使用は禁止されている。しかし，北海道

また，津波避難が低調にとどまる要因として，のように冬季には真冬日が続くような寒冷地で元来人間がもつリスク情報を軽視する心理特性で

は，気温が氷点下である状況であっても，津波避ある「正常化の偏見」がある。北海道沿岸地域をは難が必要な場合には迅速に避難することのみなら

じめ，津波常襲地域とよばれる地域の住民は，地ず，安全が確保されるまで高台に待機していなけ

震後にすぐに避難しなければならないことは十分ればならない。このとき自動車は，暖房装置やラに承知している。しかし，そうであっても自らがジオ，テレビといった災害情報の取得手段も装備

そのような状況に置かれていることを否定しようされており，寒冷地における津波避難の際の非常とする心理特性が正常化の偏見である。また，避難しなければならないことを知っている自分と実際には避難していない自分の間にある，何とも不安な心理状態（このような状態を「認知的不協和」という。
）を脱するために，人は「テレビは津波警報を報じていない」，「隣の人も避難していない」等々，避難しない自分を正当化する理由を探す。
こうしてみると，結果的には住民は避難してい図４４３ 避難手段（１回目の地震時）ないのだが，心理状態としては，避難しないことを意思決定しているのではなく，避難することを意思決定できないでいる不安定な状態にあると考えることができる。このような災害に接した人の心理特性を考えると，津波から身を守る本質は，
津波そのものを理解することのみならず，津波に接したときの自分というものを知ることが極めて重要といえる。
図４４４ 避難先（１回目の地震時）

２２

オープンフォーラム「災害の教訓は活かされているか－北海道南西沖地震，有珠山２０００年噴火後の減災システムを考える－」に重要な手段となりうる。今回の調査結果を鑑みす。行政とともに演習などを実行して克服する必るに，今後は自動車での避難を前提とした対応が要があります。

必要ではないかと考える。さらに，津波は地域住

片田：情報が無いから逃げられない場合もある

民のみならず，沿岸道路を走るドライバーにとっが，情報が行き渡っても避難しない場合も多い。

ても脅威となるため，そのドライバーに対する情

つ まり，住 民 が 情報 を 活 かせ る，「情 報リ タ ラ

報伝達や避難誘導についても対応する必要があシー」が必要である。事例から見ると，どの情報る。

が必要なものか分からないことが多い。この件にまた，都市間道路は地域住民の避難路としてのは，もう少し専門家がタッチして行く必要を感じ

みならず，災害後の復旧・復興時においても資材る。

や人材を運ぶといった大きな役割を果たす。代替

西尾：ハード対策の問題に触れますが，ハードで経路を含め，津波を考慮した道路防災についても役に立たない場合があるのは，①予算の問題，

今後対策を講じる必要があると考える。

②ハードは作ってしまうと終わりといった意識，③メンテナンスの不足などが考えられます。そこ

４．
４．
７ おわりにで，メンテナンスに重点を移すなどがこれからの今回事例とした２回の千島列島沖の地震津波で課題と考えます。

は，住民の避難行動や津波警報に対する情報理解

鏡味：避難路については，いざと言うときに役に特性など，多くの課題が明らかとなった。特に，立たないのでは意味が無い。防災施設は防災時に今後の津波襲来に際して最も危惧することは，今のみ使用するのではなく，普段は別の目的で使用

回の二度の地震で津波避難が低調に終わったようするものにしないといけないのではないか。

に，次回に地震が発生しても「前回も津波が来な

笹谷：災害は予想できない規模のものとは限らなかったから今回も津波は来ないだろう」という，い。季節や時間によっても，その様態は異なる。

空振りの連続に伴うオオカミ少年効果によって住各災害において顕在化しない細かな問題も検討

民が避難しようとしないことである。そのため，しておくことが必要と思われる。条件を変えて，今後の津波襲来に備えては，津波情報リテラシー

過去の経験を検討しておく必要もある。

の向上など，住民の津波避難を促進するような津岡田：次の有珠山噴火は２０００年のものと異なる。

波防災の推進が強く望まれるところである。

つまり，時期や条件は異なるだろう。噴火のス

５．パネルディスカションの概要
コーディネーター：笹谷努（北海道大学大学院・トーリーが多くある。すべてを想定するのは不可能と言える。
しかし，前兆を見て，対策会議などを開かなく

工学研究科・教授）

とも，社会的ネットワークを作って自然の複雑さ

パネリスト：片田敏孝（群馬大学大学院・工学研に対応することはできる。シナリオ化されたもの

究科・教授），佐々木貴子（北海道教育大学・札幌

以外の応用問題を自然を相手に解いて行く。シナ

校・准教授），石橋良啓（国土交通省北海道開発局・

リオそのものと言う災害は生じない。

事業振興部技術管理課・課長），西尾正巳（北海道・石橋：情報の意義が分からないと意味がないの

建設部土木局河川課・課長）

で，使用する言葉を分かり易くする。また，分か記録・文書：久保田哲也（九州大学農学研究院・

り易い情報を選んで流す必要もある。これに対し

日本自然災害学会編集委員会委員）ては，住民も意見を言うべきと考える。
笹谷：「災害過保護」と言うことも考えられるが。

笹谷：まず，地震防災に話題を限定して討論に入片田：「災害過保護」では，住民が行動を取らなりたいと思います。

い。理由は，避難勧告などで行政に「裏切られた」

佐々木：住民意識の問題が，まず重要かと思いまと思い込んだり，想定外の外力が働いた際などの

２３.J
SNDS271（2008）
自然災害科学 J

ハードに対する期待はずれがあったりで，行政にで，津波の件では例外もたくさんあるので，どん

たより過ぎて，安全にはなったが，住民の対応力

なに質が向上しても，情報には限界がある。

がなくなっているから。

岡田：津波の警報に関しては，津波のモニターが佐々木：子供たちの感ずる力が低下している。危

できていない。リアルタイムで観測して，情報を機意識の欠如が見られる。大人たちも欠如してい解釈できる人材が必要だが，精度は高めていける。だから，身の危険を感じさせる体験教育をする。いずれにしても，観測は重要である。

る。
岡田：インド洋津波災害では，英国人の習った津波の知識で皆が助かった例があった。
片田：火災の誤報でも，なにもなくて良かったねと言う人たちが，外国では多かった。行動責任を直接自分たちで取る教育が日本では足らないのではないか。
佐々木：教材で学ぶことが，生活に役立たない。
子供に生活との繋がりが無い。繋がりを持つような教育ができていない。
西尾：今後も，社会的ネットワークを組んで仕事をして行く。大学と共同で事業を向上させたい。
石橋：想定外力外の災害には行政は対応できないので，想定外力を超えても減災できるように，自助・共助が重要と考える。
笹谷：ここで，会場参加者のご意見も聞きたいと思います。
会場意見１：防災教育には，仕込みと引き出しが必要で，災害の教訓が，地域に伝えられていない。つまり引き出しさえされていない。この仲介は佐々木先生のような方がやるべきではないか。
会場意見２：東海地震の予知はできないのか。また，大地震対策などでは，行政は自助努力に対する援助はしないのか。
教育に対するサポートもどうなのか。
笹谷：個人的には，東南海地震についての予知は不可能と思う。観測網は出来ているが，適中事例が無いので判断ができない。地下の中は分からないので，今，われわれは何を知らないのかも分からない。
石橋：行政は，教育のほか，自助・共助に対するサポートもする。教科書作成のほか，いろんな活動を援助している。
会場意見３：情報の空振りに関して，情報の質がもっと向上できるのではないか。しかし，一方