４−１.関西はどのように首都中枢機能をバックアップするのか 〜国力低下の負の波及を断ち切る〜
災害発生

一次被災

二次被災
指揮系統喪失による無政府状態⇒被害拡大

指揮系統の喪失

治安の悪化

災害発生

国内外への情報発信が遅延

金融不安の発生

風評被害の拡大

人的被害

海外からの応援、支援の受入困難

我が国経済の破綻

海外移転の加速

復旧・復興活動抑制

産業競争力の低下

輸送能力の低下

失業者の増加外交窓口が機能不全
インフラの被害

救助・救援活動が不可
我が国基幹航路の喪失

ライフラインの被害

衛生環境の悪化

疾病の増加

生産施設の被害

生産活動の停止・低下

消費活動の抑制

関西でバックアップ
機能立ち上げ

①応急復旧対策・復興対策の意思決定を担う拠点として中枢機能の低下や競争力低下を回避②国際社会への情報発信・外交拠点として③産業活動の継続支援と官民協働による復興拠点として④被災した首都圏復興の支援拠点として瞬時でも機能を停止させてはいけない⑤産業国際競争力への影響を最小に食い止める「知の拠点・知財の砦」として
12

４−２．業務特性による行政中枢機能のバックアップ必要量の試算
国会のバックアップでは、６千人規模の受け皿が必要【前提条件】
・首都圏で大規模災害・事故が発生し、膨大な人的・物的被害が発生（首都中枢機能停止）

災害対策本部のバックアップでは数千人規模の受け皿が必要(内閣官房9百人＋各省庁大臣周辺)（試算方法）
各省庁の部局を対象に、以下の業務特性別に区分けし、職員数を積算した。

・国の行政機能において、膨大な現地対応業務が発生する省庁と、現地の交通・インフラ事情の悪化、食糧事情の悪化等を回避するため首都圏外で業務を行う方が効果的な省庁を想定しながら区分。

●首都圏現地での業務−人命救助、緊急輸送関連−治安・環境・衛生維持関連−都市インフラの応急復旧−被災地支援等●首都圏を離れた場所においても対応できる業務−許認可
首都圏から−総務
避難できる−政策業務−農業政策−風評被害対策等

避難が考えられる行政中枢機能の規模は数万人規模にのぼる（資料）一般財団法人 行政管理研究センター 「行政機構図（平成24年度版）」より作成

13

４−３．関西の首都機能バックアップのイメージ
人員規模②国際社会への情報発信・外交拠点として数万人③産業活動の継続支援と官民協働による復興拠点として④被災した首都圏復興の支援拠点として首都圏からの長期避難［通常業務の継続］

応急対策業務・復旧復興業務のバックアップ

数千人

災害対策本部機能のバックアップ［災害対策本部］
数百人⑤産業国際競争力への影響を最小に食い止める「知の拠点・知財の砦」として①応急復旧対策・復興対策の意思決定を担う拠点として時間経過
数日間

数週間

数ヶ月以上

時間経過とともにバックアップすべき機能の規模・内容は変化する

様々な状況に応じて柔軟に受け入れていく体制が重要
14

４−４．関西はどのように首都中枢機能をバックアップするのか
バックアップ機能意義①応急復旧対策・復興対策の意思決定を担う拠点○首都圏との同時被災の可能性が低い○設置する施設や要人の滞在機能が充実○阪神淡路大震災の経験を持つ行政スタッフが多く、このスタッフをサポートに充てることが可能である○意思決定や報道をサポートする人材を確保でき、速やかな意思決定が可能である

概要○国の災害対策本部を関西で立ち上げる【活動イメージ】①緊急災害対策本部を関西に設置②被災地情報の収集③全国自治体、海外への応援要請④応急対策、特例の公布⑤緊急時に対応する広報⑥国会の開催場所を確保 等

活用可能な資源（例）大阪合同庁舎４号館（大規模地震発生時に国の現地対策本部を設置予定）
京都国際会館
大阪国際会議場
神戸国際会議場
インテックス大阪
国出先機関②国際社会への情報発信・外交拠点○高い情報発信機能を有しており、海外プレスへの対応など、国際社会への迅速な情報発信が可能である○海外の公的機関・外資系企業が多く集積しており、国際社会への情報発信がスムーズである○国際会議などによる海外への情報発信に対応できる○海外への情報発信拠点を関西に設置する【活動イメージ】①駐日外国公館の首都待避に伴い外務省機能を逐次、移設②駐日外国公館の業務サポート③駐日外国公館、国際機関、海外プレス等
への広報④安否確認等、海外からの問い合わせ対応⑤援助の受入 等③産業活動の継続支援と官民協働による復興拠点○大企業の本社が多く集積し、官民協働に向けた意思決定がスムーズに行われる○阪神淡路大震災の経験を有する民間企業や住民が多く、この経験を復興に活かす土壌が形成されている○日銀バックアップ拠点があるなど、我が国の金融システムを継続する○官民協働による復興拠点を関西に設立する【活動イメージ】①金融庁等の本省機能を逐次移設②金融機能の確保と金融市場の安定化③民間企業本社との連絡・調整④民間企業と連携した復旧・復興事業の実施

等

外務省大阪分室

NHK大阪放送局
外資系企業・駐日外国公館の集積等

日本銀行大阪支店
東京に本社がある企業の支社等の集積
阪神淡路大震災の経験を有する民間企業・
ＮＰＯ・住民 等15

４−５．関西はどのように首都中枢機能をバックアップするのか
バックアップ機能意義

概要

活用可能な資源（例）④被災した首都圏復興の支援拠点○首都圏と同時に被災するリスクが小さく、首都圏復興支援ができる○大量輸送を受け入れるための空港や港湾施設が充実している○首都圏復興に資する豊富な人材・施設・設備ストックを活用できる○首都圏復興の支援拠点を関西に設置する【活動イメージ】①国内外からの救命隊の受入②国内外からの緊急物資の受入③復興資材・機材、海外要人等の受入④首都圏への災害時ロジスティクスの実施 等

人と防災未来センター
三木総合防災公園、堺２区基幹的広域防災拠点
関西国際空港、大阪国際空港、神戸空港
阪神港 等⑤産業国際競争力への影響を最小に食い止める「知の拠点・知財の砦」○豊富な知・技術のストックや人材を活用した産業支援を進めることが出来る○研究開発の拠点が多く整備されている○産業活動を継続し、国の競争力維持に資する体制を関西に構築する【活動イメージ】①研究活動の継続体制の構築−資機材、スペース等を提供②データバックアップシステムの活用

関西文化学術研究都市（けいはんな学研都市）
神戸医療産業都市
北大阪バイオクラスター
ナレッジキャピタル（うめきた）
国立国会図書館関西館
京 コンピュータ 等《実現に向けて求められる取り組み》○本省等における国の危機管理シナリオの明確化○本省等における危機管理（バックアップ）のシナリオとの整合○駐日外国公館、経済団体、業界団体等における危機管理（バックアップ）のシナリオとの整合○バックアップ体制の立ち上げ、サポート体制の整備に関する役割の明確化○関西内の国出先機関、自治体、関係機関の連携体制の強化と役割の明確化○必要機能の平時分散および権限移譲の推進○民間企業の危機管理の促進○訓練の実施○受入施設の充実・機能強化（民間企業の中枢機能シフトを視野に入れ、立法・行政機能用の執務環境・居住環境を優先的に確保）○首都圏とのアクセス確保（複数手段の確保、耐震性の向上）
等
16ケーススタディ：緊急災害対策本部
1日

首都で著しく異常かつ激甚な非常災害が発生

被害状況

3日

大量の被災者の発生

1週間

早急な避難施設確保・緊急支援物資調達・仮設住宅への要望

首都機能は大混乱

衛生環境の悪化

首都中枢機能の機能不全

首都圏

ﾍﾘｺﾌﾟﾀｰ、自衛隊機 等

インフラ・ライフライン・通信回線の復旧活動
飛行機、新幹線、自動車等で首都®関西に移動

関西圏における当初：首相・大臣+府省庁上層幹部（数十人規模）関係府省庁との調整統括

最大800人まで
人員規模拡大緊急災害対策本部
要員の拡大

緊急災害対策本部開設
関西の防災拠点

首都の復旧状況に応じて順次中枢機能を再移管

堺２区基幹的広域防災拠点
阪神港

会議場：
2,754人収容
会議室：26室
ﾍﾘﾎﾟｰﾄあり

インフラ・ライフライン・通信等が徐々に復旧

首都中枢機能の復旧活動

調整・連携

緊急災害対策本部機能
人員（首相等）の移動

大阪国際会議場

首都中枢機能の一部が復旧

被災者の救助・支援
首都圏に現地対策本部を設置

大阪合同庁舎第４号館

避難者生活への支援が軌道に⇒避難者生活支援対策の継続

疾病増加リスク拡大

応急復旧資材・復旧活動従事者派遣要望

インフラ・ライフライン・通信等が破断

関西圏

1ヶ月

関西国際空港(24時間稼働)

全国の防災拠点

応急対策（物資・資機材輸送、部隊派遣・手配）に関する全国自治体・関係機関との調整
インテックス大阪
ＮＨＫ大阪放送局、民放各局、新聞社等

展示スペース：約70,000㎡⇒物資拠点としての活用も可能
会議室：21室隣接するホテルにﾍﾘﾎﾟｰﾄあり

内47,751㎡は床加重：5ｔ/㎡、20,702㎡は床加重2ｔ/㎡と頑丈な仕様※フォークリフト利用には床加重1.5ｔ/㎡以上が必要

緊急事態及びこれらへの対処に関する広報 ⇒ 首都圏、全国・海外へ重要政策に関する企画立案・総合調整
閣議に係る重要事項の整理、重要政策に関する情報収集

緊急災害対策本部に隣接する宿泊施設の手配⇒首都から移動した人員の宿泊施設として活用［都心10km圏内宿泊容量］
京都市：約13,000人
大阪市：約16,000人
神戸市：約 6,000人

17ケーススタディ：外務省
1日

首都で著しく異常かつ激甚な非常災害が発生

被害状況

外国人の被災者の発生

1週間

外国人の国外待避の動き

外務省本省機能の機能不全

調整・連携

外務省本省機能の大阪への移動
ﾍﾘｺﾌﾟﾀｰ、大使館員の移動状況等に応じ自衛隊機 等

大阪にシフトする外務省機能規模に応じて、早急に受皿施設を変更

被災地での海外からの救助隊へのサポート
飛行機、新幹線、自動車等で首都®関西に移動

首都圏所在大使館の館員・家族の避難

海外からの救助・復興支援

最大1,000人まで
人員規模拡大て規模を検討
外務省要員の拡大

外務省機能の関西圏へのシフト、大阪分室職員との連携

執務
ホテル等
ｽﾍﾟｰｽ
宿泊施設
大使館の事務継続のためのバック
アップオフィス斡旋

当初：大臣官房、各局幹部（十数人程度）

在外公館の業務サポート

大使館員・家族の避難のサポート

外国大使館､国際機関､外国報道機関への記者会見
大阪国際交流センター

一次出国・永久出国の回避
速やかな再入国の促進
ＮＨＫ大阪放送局、民放各局、新聞社等

首都の復旧状況に応じて順次中枢機能を再移管

同時通訳システムを有する大阪国際交流センターで対応可海外からの問い合わせに対する対応

ナレッジキャピタル（うめきた）（24室）

海外からの救助・復興支援申し出への対応⇒速やかな手配

国立京都国際会館（19室）

会議場：1,006人収容 会議室：11室
多言語対応のｲﾝﾌｫﾒｰｼｮﾝｶｳﾝﾀｰ
宿泊施設（50室）併設
大阪分室のある大阪府庁から至近

神戸国際交流会館（19室）

堺２区基幹的広域防災拠点
阪神港
関西国際空港(24時間稼働)（最寄駅：谷町九丁目駅＝府庁最寄駅の谷町四丁目駅から二駅）

インテックス大阪（展示スペース：約70,000㎡）

海外からの支援物資・救助隊の受け皿拠点として機能

在留外国人の安否確認への対応
海外

国外に待避した外国人の再入国、駐日外国公館の事務継続へ

風評被害発生のリスク

現地の外務省対策本部による活動

外務省大阪分室（大阪府庁内）1ヶ月

外国人の安否確認への要望が高まる

首都機能は大混乱

首都圏

関西圏

3日

問い合わせ
救助・復興支援申し出

安否確認

内47,751㎡は床加重：5ｔ/㎡、20,702㎡は床加重2ｔ/㎡と頑丈な仕様

大阪国際会議場（26室）
上記の会議場・会議室・同時通訳システムを有する各施
設では、宿泊施設が併設・隣接（括弧内は会議室数）※フォークリフト利用には床加重1.5ｔ/㎡以上が必要

18ケーススタディ：国会
1日

首都で著しく異常かつ激甚な非常災害が発生

被害状況

3日

1週間

1ヶ月

国会機能がストップ
風評被害の拡大リスク

首都機能は大混乱
意思決定のストップ・遅れ

指揮系統喪失による被害拡大

国内の社会経済活動の停滞

首都圏における国会機能の復旧

国際社会における信用の低下
首都圏

国会にて継続可能な機能の維持

国会機能（法律制定機能）の停止・停滞

関西圏に移動し国会機能を継続
関西圏

関西圏に移転した国会機能との連携
衆・参議院議員
法制局
裁判官弾劾裁判所・訴追委員会
国会議員秘書官

ケース１［国会開会期間］
関西圏に少なくとも１／３※の人員が関西圏に移動し、国会機能を継続※定足数（両議院の１／３）を満たす水準（憲法第５６条）• 国立京都国際会館• 関西文化学術研
究都市• 大阪国際会議場• 大阪城ホール• インテックス大阪• 神戸国際会議場• ワールド記念ホール• 神戸国際展示場• ポートピアホテル

収容力のある大規
模会議場を多く有する首都圏から国会議員が移動
緊急災害対策本部、関西の出先機関、首都圏から移転する関係府省庁との連携

国会に係る担当者等、議員秘書官が移動

ケース２［国会閉会期間］
地方に分散（散会）している各議員が関西圏に参集し、臨時国会開催等により国会機能を発揮
全国各地から国会議員が参集国会に係る担当者等、議員秘書官が移動

国会機能の復旧活動

応急復旧・復興に向けた意思決定
通常国会機能の事業継続国会（衆・参議院・法制局）として約１，２００人（議員秘書官まで含めれば２，０００人弱）

首都の復旧状況に応じて順次国会機能を再移管

応急復旧・復興に向けた意思決定
通常国会機能の事業継続国会（衆・参議院・法制局）
として約３，５００人（議員秘書官まで含めれば５，６００人強）

国会機能代替施設に隣接する宿泊施設の手配⇒首都から移動した人員の宿泊施設として活用［都心10km圏内宿泊容量］
京都市：約13,000人
大阪市：約16,000人
神戸市：約 6,000人

19ケーススタディ：金融庁
1日

首都で著しく異常かつ激甚な非常災害が発生

被害状況

金融システム被害の発生
首都機能は大混乱
首都圏の金融機関等の機能不全

金融庁の現地対策本部を設置
ﾍﾘｺﾌﾟﾀｰ、自衛隊機 等

近畿財務局
大阪合同庁舎第４号館

金融マーケットの混乱

1週間

1ヶ月

首都圏の企業・住民・株主による金融に対する不安拡大

国民における金融不安拡大®ハイパーインフレーションリスク等

首都圏の企業・住民・株主による金融支援要望

海外各国における我が国金融システ
ムへの不安拡大®超円安等

現地の金融庁対策本部による活動

首都圏

関西圏

3日

日本銀行のバックアップ体制への移行
金融機関等のバックアップ体制への移行

調整・連携

金融庁機能の関西圏へのシフト、近畿財務局職員との連携

状況確認
金融市場の状況確認
金融機関等の状況確認
金融中枢機能の継続

首都の金融中枢機能の復旧
飛行機、新幹線、自動車等で首都®関西に移動最大1,500人まで人員規模拡大

金融庁要員の拡大
日本銀行
大阪支店

日本銀行大阪支店との連携
金融機関等との連携

関西に立地する金融機関

金融関連情報の発信による、国内外での金融不安の抑制

金融機関等への被災者支援の要請

首都の復旧状況に応じて順次金融中枢機能を再移管

ＮＨＫ大阪放送局、民放各局、新聞社等との連携

国民、金融機関等、海外当局等への情報発信
日本取引所グループ（大阪証券取引所）による証券取引業務継続
ＥＤＩＮＥＴシステムの管理・運用の継続

緊急災害対策本部に隣接する宿泊施設の手配⇒首都から移動した人員の宿泊施設として活用［都心10km圏内宿泊容量］
京都市：約13,000人
大阪市：約16,000人
神戸市：約 6,000人

20５−１．平時からの機能分散の検討 〜高まるリスク〜
本社企業の地域別シェア• わが国の社会経済システムは、政官財の一体構造により、人口、各種中枢機能の東京への一極集中が進み、首都・東京の機能が肥大化。
• 首都中枢機能の停止は日本国内外へ社会的、経済的に深刻な影響をもたらすものと懸念されるが、首都・東京への一極集中構造は現在も進んでおり、災害や有事のリスクは増大し続けている。
• 東日本大震災の発生を踏まえ、大規模災害発生への懸念が高まる中、被害想定が順次見直されている一方で、「首都中枢機能」の事業継続性の早急な確保が課題である。

60%

50%

47.5%

48.1%

50.4%

51.9%

40%

30%

20%

17.0%

15.4%

14.5%10.9%

10.4%

10.1%

13.6%
10.2%

1990

2000

2005

2010 （年）

10%

北海道
東北
東京圏
その他関東
中部
北陸
近畿
中国
四国
九州・沖縄

人口の社会増減の推移

(千人)
2000%

（資料）国税庁「国税庁統計年報」

150

首都直下型地震の被害想定

10067.2(関東)
50▲4.4(中部)▲1.8(関西)

0-50
1980

85

90

95
関西

2000
関東

05

10(年)

中部

（資料）総務省「住民基本台帳人口移動報告」

国内証券取引所の取引状況(平成19年８月末現在）
取引所項目
上場内国会社数（うち単独上場会社）
第一部
第二部
振興企業市場
上場外国会社数
職員数

東京
2,394(1,534)
1,723(953)
474
(384)
197
(197)
25757

大阪
1,072(388)
649
(30)
253
(194)
170(164)
1204

名古屋
389
(111)
246(8)
112(72)31(31)
38

福岡

札幌

ジャスダック145(42)88(23)

135(32)88(23)

978(968)

10(10)
24

10(10)
15161（資料）金融庁「証券市場関係資料」第45回金融審議会金融分科会第一部会配布資料（資料）国土交通省「防災国土づくり委員会提言（2011年7月26日）」配付資料

21

調査対象：（公社）関西経済連合会法人会員ならびに東京都23区内に立地する東証一部上場企業
調査期間：平成２４年１１月９日（金）〜平成２４年１１月２２日（木）調査方法：調査票を郵送により配付・回収回収率：１８．１％〜 民間で進むリスク分散〜

５−２．平時からの機能分散の検討（アンケート調査結果より）• 首都圏以外への恒常的な機能分散について、民間企業の３割がすでに分散を完了。また、２割は今後検討する可能性があると回答。
• 分散先としては、自社の拠点があることが有力な候補地となるが、加えて、同時被災するリスクが無いことが重要視される傾向。
• 分散させる機能としては、データセンターが突出して高い（６割）。この他、本社・企画、事務・営業、責任権限（責任権限者の首都圏以外への配置）等が上位。

• 民間企業の５割弱が、平時分散における懸念として、「事業費用の増加」を指摘。
• この他、業務の非効率化、業務における物流・連絡体制の構築等が懸念される課題と指摘する企業も多数。
【分散済（または分散を検討）の機能＜N＝90＞】
44.4

本社・企画

47.8

事務・営業

10.0

研究

【首都圏以外への恒常的な機能分散の状況＜N＝181＞】
30.4
0%

10%

20%

9.9
30%

9.4
40%

34.8
50%

既に機能を分散させている
今後検討する可能性はある
分からない
無回答

60%

3.3 9.4 2.8

70%

80%

90%

60.0

データセンター100%

分散させていないが、検討を行っている
平時からの機能分散は考えていない
その他

物流

16.7

生産・加工施設

15.6
3.3

社宅
責任権限
（責 任権限者を首都圏 以外に置く等）

30.0
6.7

その他

3.3

無回答

0%

【分散先（または候補地）となり得る理由＜N＝90＞】
自社の拠点（本社、支店、出張所等）がある

4.4

業務の非効率化

取引先と近接している

3.3

経営者、社員の移動手段の確保

その他

7.8

17.8

0%

10%

8.9

40%

50%

60%

70%

80%

70%

3.3
23.3

無回答

30%

60%

18.9

業務における物流・連絡体制の構築

20%

50%

90%

平時からの分散は、民間事業者にとっては「コスト」との認識が強い（民間企業ヒアリング・B社より）

13.3

その他

（注釈）N：当該設問に回答した企業数

40%

28.9

生産拠点やデータセンター等施設・設備の移転

4.4

無回答

30%

47.8

社員・家族の宿泊施設の確保

53.3
6.7

20%

事業費用の増加

自社の拠点に近接している

空港・港湾や鉄道・道路網等の交通基盤が充実している10%【分散にあたって懸念される課題＜N＝90＞】

78.9

同時に被災するリスクが少ない

東日本大震災の発生を踏まえ、平時から責任権限者を分散配置（東京・大阪）することとした（民間企業ヒアリング・A社より）

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

22

５−３．平時からの機能分散の検討
論点

検討経緯・状況 東日本大震災以後、国・地方において危機管理の観点から首都中枢機能のバックアップに向けた議論が本格的になってきている。
①首都機能のバックアップ（災害時） 「バックアップすべき業務」や「バックアップの体制・手続き」、「バックアップ場所」等の詳細な内容については、早急に着手すべきとの認識が出されているものの、現時点では決まっていない。
 一方、民間においては、BCPの策定・見直し等を通じて、バックアップ体制が整備されつつある。
 民間においては、事業継続に向けたリスク分散の観点から、平時における機能分散（または検討）が進められている（分散済みの企業は全体の３割）。

②平時からの機能分散

 ただし、民間企業にとって平時分散体制を構築することは、事業の業務効率性を低下させることに加え、「事業コストの増加」につながるとの懸念がある。
 公共においては、首都機能移転等の議論が長年続けられてきた。
 ただし、バックアップを含め機能分散の方向性は現在も議論が進められている段階である。

【今後の平時からの機能分散のあり方】
１．首都中枢機能バックアップによるリスク分散

 東京に集中する人口や諸機能等について、リスク分散・危機管理を前提としたバックアップ体制の構築が重要 バックアップ体制の構築等を通じて、中長期的な視点から国土構造そのものの転換が求められる
２．緊急時に備えた体制を平時から形成

 官民の連携により、平時から権限移譲や機能分散を進め、有事においても平時の活動の延長で対応が可能となる体制を整備することが望ましい。
 リニア中央新幹線の全線同時開業をはじめ、高速鉄道網の整備促進
23

６．おわりに 〜今後の課題〜○政府・本省、駐日外国公館、経済・業界団体等における危機管理（バックアップ）のシナリオの明確化® 関係各者の災害時の行動シナリオの把握・確認® 関係者間での行動シナリオの内容の摺り合わせ・整合確認○関西内の国出先機関、自治体、関係機関の連携体制の強化と役割の明確化® 関西内の国出先機関、自治体、関係機関の行動シナリオの把握・確認® 応援協定の精査、防災訓練の実施○平時からの取り組みの強化（訓練の実施、必要機能の平時からのあり方 等）® 訓練の実施® 必要機能の平時からのあり方に関する検討深化○関西での官民連携の強化（首都機能バックアップ用の業務・滞在スペースの優先確保 等）® 官民が所有・管理する施設等の棚卸し® 災害時の官民協定の検討○首都圏とのアクセス確保（複数手段の確保、耐震性の向上）○様々なバックアップの姿・イメージの検討を深化、関西の意識の醸成® 関西が担うべきバックアップ機能の具体的な内容については、今回のケーススタディで示した災害対策本部や省庁業務等に加え、皇室、研究開発拠点等、様々なケースが考えられる。
® 関西が担うべきバックアップの姿、それに至るまでのプロセスなどについては、今後も引き続き、様々なシナリオを検討・共有していく必要がある® シンポジウム等の情報発信等も有効

国の動きと連携しながら、緊急時の備えを平時の取り組みとして考えていくことが重要24