新・社会福祉士シリーズ 第10巻

目次

地域福祉と包括的支援体制

はじめに������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ iii

第1章

地域福祉とは何か������������������������������������������������������������������������������������������������

1

Ａ. 地域福祉の定義������������������������������������������������������������������������������������������������
Ｂ. 地域福祉を構成する理念���������������������������������������������������������������������������������

2

1. 地域福祉とは����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������

2
3

2. 地域福祉政策の動向と地域福祉理念�����������������������������������������������������������������������������������

3

Ａ. 社会福祉法における「地域福祉」�������������������������������������������������������������������
Ｂ. 福祉六法時代と地域福祉���������������������������������������������������������������������������������

3
4

Ｃ. 施設福祉の重視とコミュニティ政策としての地域福祉�������������������������������
Ｄ. 施設福祉から在宅福祉への移行���������������������������������������������������������������������

5
6

Ｅ. 地域福祉への始動─社会福祉関係八法改正と社会福祉基礎構造改革�������

7

3. 地域共生社会論������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10
Ａ. 地域共生社会の考え方������������������������������������������������������������������������������������� 10
Ｂ. 住民と行政との協働����������������������������������������������������������������������������������������� 11
4. 包括的支援体制の考え方������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11
Ａ. 包括的な支援体制の整備について����������������������������������������������������������������� 11
Ｂ. 重層的支援体制整備事業の創設��������������������������������������������������������������������� 12

5. 地域共生社会政策と地域福祉の課題����������������������������������������������������������������������������������� 13
Ａ. 地域共生社会論の再確認��������������������������������������������������������������������������������� 13
Ｂ. ケアリングコミュニティという考え方���������������������������������������������������������� 13
Ｃ. 地域福祉計画の策定・実行と評価����������������������������������������������������������������� 14
Ｄ. 住民による主体形成����������������������������������������������������������������������������������������� 15

Ｅ. コミュニティソーシャルワークの推進���������������������������������������������������������� 15
Ｆ. 多職種との連携・多様な社会資源の発見������������������������������������������������������ 15
コラム

住まいを確保するために必要なこととは������������������������������������������������������������ 17v

第2章

地域福祉の歴史と発展過程���������������������������������������������������������������������������� 19

1. イギリス・アメリカ・北欧の福祉と地域福祉������������������������������������������������������������������ 20
Ａ. イギリスにみる地域福祉の軌跡��������������������������������������������������������������������� 20
Ｂ. アメリカにみる地域福祉の軌跡��������������������������������������������������������������������� 23

Ｃ. 北欧にみる地域福祉の軌跡����������������������������������������������������������������������������� 25
2. 日本の地域福祉の歴史������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 29

Ａ. 地域福祉の源流������������������������������������������������������������������������������������������������ 29
Ｂ. 社会福祉協議会の始動と地域福祉の実体化�������������������������������������������������� 30

コラム

第3章

地域福祉を支える人柄─ベヴァリッジ考������������������������������������������������������������ 36

地域社会の変化と諸問題��������������������������������������������������������������������������������� 37

1. 地域社会の概念、理論������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 38
Ａ. 地域社会の概念������������������������������������������������������������������������������������������������ 38
Ｂ. 地域社会の理論������������������������������������������������������������������������������������������������ 41

2. 多様化した地域生活におけるニーズ・問題���������������������������������������������������������������������� 45

Ａ. 地域社会の変化������������������������������������������������������������������������������������������������ 45
Ｂ. 多様化、複雑化した地域生活課題の現状とニーズ�������������������������������������� 49

コラム

第4章

自立相談支援機関を併設した地域包括支援センター���������������������������������������� 54地域福祉の主体と対象�������������������������������������������������������������������������������������� 55

1. 地域福祉の主体������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 56
Ａ. 地域福祉と住民主体����������������������������������������������������������������������������������������� 56
Ｂ. 地域福祉推進の主体����������������������������������������������������������������������������������������� 57

2. 地域福祉の対象������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 62
Ａ. 地域福祉の対象と活動内容����������������������������������������������������������������������������� 62
Ｂ. 活動内容の多様化と拡大��������������������������������������������������������������������������������� 64

3. 地域福祉への住民参加������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 64
Ａ. 住民参加の現状と類型������������������������������������������������������������������������������������� 64
Ｂ. 住民の主体性形成�������������������������������������������������������������������������������������������� 67

コラムvi

社会資源が乏しい場合の取組み��������������������������������������������������������������������������� 70

第5章

福祉計画策定の目的と意義���������������������������������������������������������������������������� 71

1. 福祉計画とは���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 72

Ａ. 福祉計画の概念������������������������������������������������������������������������������������������������ 72
Ｂ. ソーシャルワークの視点で捉えた福祉計画�������������������������������������������������� 73

Ｃ. 福祉行財政と福祉計画の関係������������������������������������������������������������������������� 73
2. 福祉計画の歴史������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 74

3. 各分野での福祉計画の種類と概要��������������������������������������������������������������������������������������� 75
Ａ. 地域福祉（支援）計画����������������������������������������������������������������������������������������� 75
Ｂ. 高齢者福祉分野での計画��������������������������������������������������������������������������������� 75
Ｃ. 障害者福祉分野での計画��������������������������������������������������������������������������������� 77
Ｄ. 子ども・子育て分野での計画������������������������������������������������������������������������� 77

Ｅ. 地域福祉と計画行政の関係����������������������������������������������������������������������������� 78
Ｆ. 地域福祉計画と地域福祉活動計画との関係�������������������������������������������������� 79

4. 地域福祉計画���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79

Ａ. 市町村地域福祉計画および都道府県地域福祉支援計画の定義と機能������� 79
Ｂ. 市町村地域福祉計画および都道府県地域福祉支援計画に盛り込むべき事項�������������������������������������������������������������������������������������������� 81
Ｃ. 市町村地域福祉計画に盛り込むべき事項の内容������������������������������������������ 81

5. 福祉計画の策定過程と方法��������������������������������������������������������������������������������������������������� 83
Ａ. 福祉計画の策定過程����������������������������������������������������������������������������������������� 83
Ｂ. 課題把握・分析������������������������������������������������������������������������������������������������ 86
Ｃ. 協議と合意形成������������������������������������������������������������������������������������������������ 87
Ｄ. 実施およびモニタリング��������������������������������������������������������������������������������� 88

Ｅ. 評価�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 88
6. 福祉計画とプログラム評価��������������������������������������������������������������������������������������������������� 89
コラム

計画の「策定委員」になることの意味��������������������������������������������������������������� 92vii

第6章

地域福祉における地方自治体の役割�������������������������������������������������������� 93

1. 国や都道府県との関係性������������������������������������������������������������������������������������������������������� 94
Ａ. 地方自治と地方分権����������������������������������������������������������������������������������������� 94
Ｂ. 地方分権と地域福祉����������������������������������������������������������������������������������������� 98

2. 福祉行政の組織および役割��������������������������������������������������������������������������������������������������� 100
Ａ. 福祉事務所�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 100
Ｂ. 児童相談所�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 102

Ｃ. 身体障害者更生相談所・知的障害者更生相談所������������������������������������������ 102
Ｄ. 精神保健福祉センター������������������������������������������������������������������������������������� 103
Ｅ. 婦人相談所�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 104
Ｆ. 地域包括支援センター������������������������������������������������������������������������������������� 104

3. 福祉行政に関わる専門職の役割������������������������������������������������������������������������������������������� 105
Ａ. 福祉行政の各組織に置かれる職員����������������������������������������������������������������� 105
Ｂ. 専門性の確保に向けた課題����������������������������������������������������������������������������� 108

コラム

第7章

地方自治体職員の人事異動����������������������������������������������������������������������������������� 110

地域福祉における民間の役割����������������������������������������������������������������������� 111

1. 社会福祉協議会������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 112
Ａ. 社会福祉協議会とは─法規定と数����������������������������������������������������������������� 112
Ｂ. 展開の経緯�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 112
Ｃ. 社協の特徴と役割�������������������������������������������������������������������������������������������� 113
Ｄ. ボランティアセンター������������������������������������������������������������������������������������� 114

2. 社会福祉法人���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 115
Ａ. 社会福祉法人とは─法規定と数��������������������������������������������������������������������� 115
Ｂ. 展開の経緯�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 116

Ｃ. 新たな取組みと今後の課題─社会福祉法人の社会貢献������������������������������� 117
3. 社会福祉に関わる多様な民間組織��������������������������������������������������������������������������������������� 118
Ａ. 生活協同組合���������������������������������������������������������������������������������������������������� 118
Ｂ. 農業協同組合���������������������������������������������������������������������������������������������������� 119
Ｃ. 日本赤十字社���������������������������������������������������������������������������������������������������� 119
Ｄ. 共同募金会�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 120viii

4. 市民による多様な活動のかたち������������������������������������������������������������������������������������������� 121
Ａ. 民生委員・児童委員����������������������������������������������������������������������������������������� 121
Ｂ. 保護司���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 122
Ｃ. 自治会・町内会������������������������������������������������������������������������������������������������ 123
Ｄ. 住民参加型在宅福祉サービス団体����������������������������������������������������������������� 123

Ｅ. 当事者組織（団体）・セルフヘルプ・グループ���������������������������������������������� 124
5. 民間非営利組織（NPO）とボランティア����������������������������������������������������������������������������� 124
Ａ. NPOとボランティア���������������������������������������������������������������������������������������� 124
Ｂ. NPO法制定の経緯と特徴�������������������������������������������������������������������������������� 125

Ｃ. 市民活動を支え地域づくりを促進する中間支援組織���������������������������������� 126
Ｄ. 今後の課題�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 127

6. 地域課題解決へのさまざまな取組みのあり方������������������������������������������������������������������ 127

Ａ. 社会的企業、ソーシャルビジネス����������������������������������������������������������������� 127
Ｂ. 新しい寄付の形態（クラウドファンディングなど）�������������������������������������� 128

コラム

第8章

Ｃ. 企業の社会貢献������������������������������������������������������������������������������������������������ 129
民間の力による地域の空き家活用����������������������������������������������������������������������� 130

地域福祉と福祉財政������������������������������������������������������������������������������������������� 131

1. 福祉における財源�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 132
Ａ. 社会保障給付費の概要������������������������������������������������������������������������������������� 132
Ｂ. 社会保障財源の概要����������������������������������������������������������������������������������������� 134

2. 地域福祉の財源������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 135
Ａ. 国の財源������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 135
Ｂ. 地方の財源�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 137

Ｃ. 保険料の財源���������������������������������������������������������������������������������������������������� 142
3. 民間の財源�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 145
コラム

国家試験における福祉財政����������������������������������������������������������������������������������� 150

ix

第9章

地域共生社会における包括的支援体制��������������������������������������������������� 151

1. 地域包括ケアシステム������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 152
Ａ. 包括的支援体制の考え方と展開��������������������������������������������������������������������� 152
Ｂ. 地域包括ケアシステムの経緯������������������������������������������������������������������������� 153

Ｃ. 地域包括ケアシステムの考え方と展開���������������������������������������������������������� 154
2. 生活困窮者自立支援制度������������������������������������������������������������������������������������������������������� 155
Ａ. 生活困窮者自立支援制度の目的��������������������������������������������������������������������� 155
Ｂ. 生活困窮者自立支援制度の概要��������������������������������������������������������������������� 156

Ｃ. 自立相談支援機関による支援過程と方法������������������������������������������������������ 158
Ｄ. 伴走型支援と対象者横断的な包括相談支援�������������������������������������������������� 158

3. 高齢者領域における地域包括ケアシステム���������������������������������������������������������������������� 160

Ａ. 高齢者領域における地域包括ケアシステムの必要性���������������������������������� 160
Ｂ. 高齢者領域における地域包括ケアシステムの実際（千葉県柏市）��������������� 161

4. 精神障害者にも対応した地域包括ケアシステム�������������������������������������������������������������� 163

Ａ. 精神障害者にも対応した地域包括ケアシステムの必要性��������������������������� 163
Ｂ. 精神障害にも対応した地域包括ケアシステムの実際（兵庫県但馬圏域）���� 164

Ｃ. ピアサポーターとの協働による地域移行支援���������������������������������������������� 165
5. 子ども領域における地域包括ケアシステム���������������������������������������������������������������������� 166
Ａ. 子どもの貧困に対応する学習・生活支援（宮城県岩沼市）��������������������������� 166
Ｂ. 子育て世代包括支援センターにおける支援の現状（埼玉県和光市）����������� 167

コラム

地域包括ケア「見える化」システム������������������������������������������������������������������� 170第10章

多機関・多職種協働��������������������������������������������������������������������������������������� 171

1. 福祉総合相談���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 172
Ａ. 総合相談支援事業の動向��������������������������������������������������������������������������������� 172
Ｂ. 総合相談の必要性�������������������������������������������������������������������������������������������� 173

2. 地域におけるさまざまな機関・協議会������������������������������������������������������������������������������� 174

Ａ. 多機関協働による包括的支援体制����������������������������������������������������������������� 174
Ｂ. 住民に身近な圏域における相談支援体制������������������������������������������������������ 175

Ｃ. ネットワーク会議�������������������������������������������������������������������������������������������� 176
3. 多職種協働・連携�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 179

Ａ. 生活支援全般に関わるネットワークの必要性���������������������������������������������� 179
Ｂ. 保健・医療・福祉に関わる多職種連携���������������������������������������������������������� 181x

4. 福祉以外の分野との機関協働の実際����������������������������������������������������������������������������������� 185

Ａ. 福祉以外の分野との協働により地域福祉を推進する必要性����������������������� 185
Ｂ. 福祉以外の分野との連携協働による開発的実践������������������������������������������ 186

コラム

Ｃ. 福祉以外の分野との連携協働の課題と展望�������������������������������������������������� 187
ピアの力������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 190

第11章

災害時における法制度とコミュニティの役割��������������������������������� 191

1. 災害に関する法律・制度������������������������������������������������������������������������������������������������������� 192
Ａ. 災害とは何か���������������������������������������������������������������������������������������������������� 192
Ｂ. 災害対策基本法と災害救助法������������������������������������������������������������������������� 192

Ｃ. 地域防災計画と業務継続計画������������������������������������������������������������������������� 194
2. 災害とコミュニティ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 196

Ａ. 災害とコミュニティ����������������������������������������������������������������������������������������� 196
Ｂ. 災害時における総合的かつ包括的な支援������������������������������������������������������ 197

3. 災害時におけるソーシャルワーカーの役割���������������������������������������������������������������������� 199

Ａ. 災害ソーシャルワークとは何か��������������������������������������������������������������������� 199
Ｂ. 被災者ニーズの把握とアウトリーチ活動������������������������������������������������������ 200
Ｃ. 災害ボランティアのコーディネート������������������������������������������������������������� 202
Ｄ. コミュニティづくり����������������������������������������������������������������������������������������� 204

コラム

原発事故避難者に対する生活支援相談員の訪問活動���������������������������������������� 206

第12章

地域福祉と包括的支援体制の今後の課題������������������������������������������� 207

1. 地域福祉ガバナンス���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 208

Ａ. ガバナンスの考え方����������������������������������������������������������������������������������������� 208
Ｂ. 多様化・複雑化した課題と多機関協働の必要性������������������������������������������ 209

Ｃ. 社会福祉法における包括的な支援体制づくり���������������������������������������������� 212
2. 住民参加と住民主体���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 221
Ａ. 住民の参加・協働と住民自治������������������������������������������������������������������������� 221
Ｂ. 包括的支援体制整備のための場づくり─プラットフォームの形成と運営������ 222

コラム

地域福祉ガバナンスの構築に向けて������������������������������������������������������������������� 226

キーワード集����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 227
索引�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 242xi

第本章では、まず地域福祉とは何かについて、構成要素と定義について明らかにする。その後、戦後から 2020 年代に至るまでの地域福祉の流れについて、政策的な動向、理念、住民や当事者が行ってきた運動を中心に論ずる。最後に、これからの地域福祉の課題を提示する。

１

地域福祉とはどのような意味があるのかを理解するために、まず概念を整理する。また地域福祉の主流化といわれる現代までに、地域福祉を支えてきた基本的な理念を掲げる。

２

1960 年代から 2020 年代の地域福祉政策の流れをその時代ごとの基本的理念を絡ませながら記述し、地域福祉の発展過程の理解を深める。

３

政策として進められる地域共生社会政策を、地域福祉の視点から捉え直し、何が重要なことなのかを再考する。

章 地域福祉とは何か

1

1. 地域福祉とは現代は「地域福祉の時代」といわれている。地域福祉とはどんな意味なのか。地域福祉とは、どのような社会的背景から生み出されて、どんな基本的理念があるのか。本章では、地域福祉の意味とその内容、地域福祉への流れと今後の課題と展望について論じていくことにしたい。

A. 地域福祉の定義「地域福祉」という用語が使用され始めたのは 1960 年頃からで、一般的コミュニティケア
多様なニーズをもつ人びとが地域の中で生活していけるように支援していくこと。イギリスの精神障害者への支援および児童保護の分野から始まったといわれている。に使用されたのは 1970 年以降である。イギリスのコミュニティケアの概念から日本独自の概念である「地域福祉」が生み出された。
この地域福祉がどのように定義されているのか、その概念整理をまずしておく。
『エンサイクロペディア社会福祉学』では次のように説明されている。
「地域福祉とは自立支援が困難な個人や家族が、地域において自立生活ができるよう必要なサービスを提供することであり、そのために必要な物理的・精神的環境醸成を図るとともに、社会資源の活用、社会福祉制度の確立、福祉教育の展開を総合的に行う活動と考えることができる」（1）。
また、『社会福祉用語辞典』では、「地域社会において、地域住民のもつ課題を解決したり、また、その発生を予防するための社会福祉施策とそれ（2）に基づく実践をいう」となっている。

これらのことから、地域福祉とは、さまざまな生活問題を抱えている人びとが、社会資源（制度・政策、相談のための専門機関・組織・団体、福祉サービスを提供する組織、近隣住民活動）を利用しながら、地域の中で自立して主体的な選択のもとに生活していけるような状態をつくり上げる
地域生活支援
総体的には、高齢者や障害者等が地域において自立生活が送れるように支援することを指す。障害者分野では、地域生活支援事業の実施は障害者総合支援法によって定められている。

2

こと、すなわち地域生活支援であり、そうした社会に組み立てることを指すと考えたい。
地域福祉が、どのような要件を持った概念であるかについては、これまで、岡村重夫、右田紀久恵、真田是、三浦文夫、永田幹夫、大橋謙策らが論じてきた。本章では、現代の地域福祉がどのような構成要素を有しているかについてみてみよう。

第 章 ●地域福祉とは何か

B. 地域福祉を構成する理念

1

武川正吾は、2000 年代以降を「地域福祉の主流化」の時代であるとして、「日本の社会福祉は、地域福祉というプリズムを通して考えられるべきである」とする。そして、1960 年代から今日に至るまでの間に理念として付け加えられてきた要素から成立するとしている。すなわち、60 年代〜
70 年代の「地域組織化」、80 年代の「在宅福祉」、90 年代前半「住民参加これら以外にも、70 年代に日本に流布した「ノーマライゼーション」の理念や、「地方自治・地方分権」「権利擁護」「自立支援」「社会的包摂」社会的包摂
ソーシャル・インクルーといったことも、現在の地域福祉をかたどる構成要素といってよいであろ ジョンともいう。社会から排除されがちな高齢う。また介護保険以降に本格的に推進された「福祉サービスの市場化」も、 者、障害者、母子や父子地域福祉を捉える上では、見逃すことができない大きな要素である。これ などの単身世帯などのマイノリティを、社会におらの要素は、諸外国からの理論や活動から影響を受けたものもあれば、日 いて自立できるように支援していく取組み。

本独自に根をはった文化的な要素を帯びたものもある。おそらくは、両者がとけ合った形で成り立っているのが現状の地域福祉であり、さまざまな経緯を経た上での福祉のあり方である。
地域福祉を理解するために、地域福祉という概念がどのような流れの中から出てきたものであるのかをまず押さえておきたい。

2. 地域福祉政策の動向と地域福祉理念

福祉サービスの市場化
たとえば介護サービスなどのサービスを民間企業などが提供すること。措
置制度においては、行政などの公的機関からサービスが提供されるため、利用できる人が限定されるという問題点もあった。

A. 社会福祉法における「地域福祉」「地域福祉」が法律の条文として初めて盛り込まれたのは、2000（平成12）年の社会福祉法である。社会福祉法 1 条には、「この法律は、社会福祉を目的とする事業の全分野における共通的基本事項を定め、社会福祉を目的とする他の法律と相まつて、福祉サービスの利用者の利益の保護及び地域における社会福祉（以下「地域福祉」という）の推進を図るとともに、社会福祉事業に公明かつ適正な実施の確保及び社会福祉を目的とする事業の健全な発達を図り、もつて社会福祉の増進に資することを目的とする」とあり、「地域福祉の推進」が明文化されている。
また、社会福祉法 4 条には「地域福祉の推進に努めなければならない」
3

・地域福祉政策の動向と地域福祉理念

2型福祉」、90 年代後半「利用者主体」の 4 つの要素である（3）。

ことが明記され、地域福祉を推進する主体は、地域住民、社会福祉を目的とする事業を経営するもの、社会福祉に関する活動を行うものと大きく 3つに分けられ、従来よりも広範囲の人・団体が想定されている。
この地域福祉の明文化への流れは一様ではなく、社会福祉から地域福祉へと流れが変遷していく必然性があった。

B. 福祉六法時代と地域福祉［1］個人の問題から社会的課題へ
わが国の社会福祉制度が整備されたのは戦後からで、分野ごとにそれぞ
社会福祉六法体制
社会福祉六法とは、生活保護法、児童福祉法、身体障害者福祉法、知的障害 者 福 祉 法、 老 人 福 祉法、母子及び父子並びに寡婦福祉法で、これらの対象者領域ごとに事業を実施し、サービスを提供していくあり方のことをいう。

れ制定され社会福祉六法体制として 1960 年代までに確立された。
各法制度は、金銭的な援助、身体的自立への支援、就労支援が中心で、高齢者・障害者へのケアなども家族内による「自立・自助」が基本であって、それが不可能な場合に、行政が援助するということが原則であった。
しかし、1950 年代半ばから始まっていた日本経済の急成長は、国を経済的に豊かにしたが、一方では、社会や地域を大きく変え、多くの社会福祉問題を発生させた。宮田和明が「『高度成長』下における生活構造の変化は、日常生活の上での介助・養育を始めさまざまな援助を必要とするこれらの人々の生活基盤をいっそう弱める方向に働き、これまで私的な対応によって『解消』されてきた問題を一挙に顕在化させることになった」（4）とするように、個人が抱える問題であっても、対象者本人あるいは家族内だけで対応することが困難になっていった。そこで、社会で対応していかなければならないとする動きが起こってくるのである。

コミュニティ・オーガニ
ゼーション
ケースワーク、グループワークと並ぶ援助技術の1 つで地域そのものを対象とする。
社会福祉協議会基本要項
1962（ 昭 和 37） 年 に 出された社会福祉協議会の基本原則を定めたもの。
社会福祉協議会を「一定の地域において、住民が主体となり、社会福祉、保健衛生その他生活の改善向上に関連のある公私関係者の参加、協力を得て、地域の実情に応じ、住民の福祉を増進することを目的とする民間の自主的な組織である」とした。
4［2］地域福祉の主要な理念としての地域組織化
1960 年代・70 年代の地域福祉の主要な理念であった地域組織化は、コミュニティ・オーガニゼーションの考え方を汲んでいる。アメリカにおける実践であったコミュニティ・オーガニゼーションがどのように理論化され、定義づけされていったかについては、第 3 章の中で詳述する。
地域組織化は、1962（昭和 37）年に出された社会福祉協議会基本要項（以下、基本要項とする）にも打ち出されている社会福祉協議会の基本原理でもある。
基本要項の前文には次のように記されている。
「有機的、組織的な体制を確立することが必要であり、しかもこれらの活動と体制は、緊密な公私の協力と専門家および住民の提携によって推進される」。
基本要項では、住民のニーズを発見・明確化し、そのニーズに対応できるように、地域福祉計画の策定、住民の協働促進、関係機関・団体・施設こと、さらに、社会調査、集団討議、広報・説得などの援助技術を活用す

地域福祉計画➡ p.65
第 4 章 3 節 A. 側注参照。

ることが社会福祉協議会の基本的機能であるとしており、まさにコミュニティ・オーガニゼーションの実践が重視されていた。

C. 施設福祉の重視とコミュニティ政策としての地域福祉

らし高齢者や要介護高齢者が増加した結果、施設ニーズが高まって、特に特別養護老人ホームは急速に設置されていった。障害者分野においても、大規模施設が各地に作られて、機能集中型の治療施設こそが障害者にとっての良策であるとされた。当時においては、高齢者や障害者がどこで暮ら

社会福祉施設緊急整備 5ヶ年計画
1971（ 昭 和 46） 年 に 制定された社会福祉施設数の充実を目標とした計画。高齢者の増加という社会的背景から、特に特別養護老人ホームの建設を進めた。

したいか、どのような生活を送りたいかということについてはあまり考えられず、社会的にどう対応すべきかの視点から施設入所が推進されたのである。これを施設福祉中心の時代と呼ぶことができる。
施設整備は不可欠であり、施設でのケアはケースバイケースで必要となるが、社会からの隔離という面において高齢者や障害者の主体性を奪い、普通に地域で生活をする権利を剥奪するものであった。
しかし、1974（昭和 49）年の世界的なオイルショックの波は、充実し始めた社会福祉のインフラ整備を直撃した。東京都などの革新自治体のもとで進んでいた社会福祉制度は大幅な縮小を余儀なくされていったのである。これ以降、「日本型福祉社会論」が登場し、欧米諸国と比較すれば 3世代同居率が高い日本において、家族を介護のための「含み資産」とする考え方が出てくるが、これには福祉サービスの支出抑制の意味もあった。

［2］国の「コミュニティ政策」

日本型福祉社会論
公的機関からの福祉サービス提供ではなく、自立自助を基本とし、家族を含み資産とみる福祉社会論。1970 年 代 に、 オ イルショック後の経済的不況時に出された。

地域福祉は、住民運動や障害者自立生活運動、ノーマライゼーションの潮流からも影響を受けたが、他方、国家政策として推進されてきたことも確かである（5）。1969（昭和 44）年に出された国民生活審議会コミュニテ
ィ小委員会「コミュニティ―生活の場における人間性の回復」や、1971（昭和 46）年の中央社会福祉審議会「コミュニティ形成と社会福祉」などが、そうしたコミュニティ政策と呼ばれるものの方針を打ち出している。
これらの報告書は倉田進によれば、次のような立場をとったものであっ5

・地域福祉政策の動向と地域福祉理念れたが、高齢化の進展、家族形態や扶養意識の変容などによって、1 人暮

12［1］施設の拡大
1971（昭和 46）年には「社会福祉施設緊急整備 5 ヶ年計画」が策定さ

第 章 ●地域福祉とは何かなどとの連絡調整、社会資源の造成・動因を含む一連の活動を行っていくた。
「これまで伝統的であるが、ともかくもコミュニティ的なものとして捉えられてきたあり方を、現代に適合的でないとして一方で伝統回帰を否定し、他方で現状批判に基づいてコミュニティ形成を推進しようという立（6）
場である」。つまり従来型の村落共同体や都市隣保組織は、自立性や開放性に欠けている。また、現代の都市社会は、個人が自由であり、わずらわしさからも自由になったが、その分だけ孤立感も高まった、だからこそ、個人と家庭の自立を維持しながらも、開放的な人びとの信頼関係に基づく人間関係の創造が必要、とする趣旨であった。しかし、こうした国の審議会が示したコミュニティに対する見解には、さまざまな批判と評価がなされた。一連のコミュニティ政策の意図がどこにあったかは見解が分かれるところだが、地域社会を再生することが必要であること、地域での人間関係を再構築していくことの重要性を主張とする点において、地域福祉政策に大きな影響を及ぼしていった（7）。
この一方で、各地では闘争型の住民運動やまちづくり運動（地域復興型の村おこし、まちおこしなど）が展開しており、地域を舞台とした住民の動きが活発に見られた時代でもあった。

D. 施設福祉から在宅福祉への移行［1］ノーマライゼーション理念がもたらした影響
地域福祉に精神的な面で大きな影響をもたらしたのが、北欧で生まれたノーマライゼーション理念の浸透である。高齢者や障害者が、それまでの関係性を断つことなく、地域の中で生活が継続できること、また高齢者や障害者が身近に生活している社会こそが「当たり前の社会」であるという精神は次第に浸透していった。
ノーマライゼーション理念に加えて、さらにアメリカで起こった障害者自立生活運動（IL 運動）
1960 年 代 に ア メ リ カ から起こった障害者の自立を求めた運動。自己決定を自立の基本においており、介助が必要な重度障害者も自立した存在であることを主張した。の自立生活運動（IL 運動）や、1981（昭和 56）年の国際障害者年などの動きによって、地域での自立した生活への希求と、そのための社会資源整備への要求はさらに高まったと考えられる。
ノーマライゼーションや自立生活運動が今日の地域移行、地域福祉への流れに与えた影響は大きい。

［2］在宅福祉をめぐる論議
在宅福祉の具体的な展開に大きな影響を与えたのは、1979（昭和 54）年に全国社会福祉協議会から出された「在宅福祉サービスの戦略」である。
在宅福祉の重要性については、すでに 1972（昭和 47）年『厚生白書』に6

も「老人家庭奉仕員を中心とした在宅福祉対策の大幅な充実は、近年の最第 章 ●地域福祉とは何か大課題のひとつ」とされていることからもわかるように早くから認識され1ていた。しかしながら、その後のオイルショックによる景気後退などによって、必ずしも在宅福祉が充実の一途を辿ってきたとはいえない。在宅福祉が名実ともに展開してくるのは 1980 年代以降である。
地域福祉は「在宅福祉」が先行して 1980 年代頃より提唱されたが、この当時は在宅福祉＝安上がり福祉であるとして、大きく批判されたこともE. 地域福祉への始動─社会福祉関係八法改正と社会福祉基礎構造改革
1990（平成 2）年の社会福祉関係八法の改正の時点では、社会福祉事業法の中に「地域福祉」の文言はまだ取り入れられていない。しかし、地方分権、在宅福祉と施設福祉の一元化など地域福祉の基盤づくりへとつながる動きはすでに整いつつあった。
その後、1990 年代後半からの社会福祉基礎構造改革の中で、社会福祉社会福祉関係八法改正
1990（平成 2）年の「老人福祉法等の一部を改正する法律」を指し、社会福祉関係の 8 つの法律を改正した。在宅福祉の明文化、在宅福祉と施設福祉の市町村一元化などを行った他、各自治体へ老人保健福祉計画の策定を義務づけた。

法は改正され、先に述べた「地域福祉の推進」へとつながるのである。
ここでは、現在の地域福祉における 3 つの理念について記しておきたい。

［1］住民参加と住民主体
まず 1 つは、「住民参加」である。
「住民参加」は、社会福祉法において地域福祉計画策定の際に必須とされた事項である。また、在宅福祉サービスが十分でなかった 1980 年代には、「住民参加型在宅福祉サービス」団体として、住民同士の相互扶助の要素が大きい団体も各地で出てきた。この動きは、具体的な家事援助を中心としたものではあったが、住民、特に地域活動を担っていた女性たちが自らの地域における問題と捉えて主体的に動いたものもあった。
右田紀久恵は、90 年代前半に「自治型地域福祉」を提唱し、次のように著している。「地域福祉は地域社会における住民の生活の場に着目し、生活の形成過程で住民の福祉への目を開き、地域における計画や運営への参加を通して、地域を基盤とする福祉と主体力の形成、あらたな共同社会を創造していく、1 つの分野である」（8）。
「住民参加」は能動的であることが必須で、そうでなければ強制か、安住民参加型在宅福祉サービス
住民によって提供される家事援助などの在宅福祉
サ ー ビ ス の こ と。1980年代に各地で行われるようになり、団体数も増加した。かつては措置制度のもとで在宅福祉サービスを利用できる人が限定されていたため、サービス不足を補う意味合いが強かったが、現在では、介護保険の利用ができない高齢者など制度の狭間にいる人たちへのニーズに対応しているところが多い。

上がり労働力としての位置づけになってしまう。
表 1─2─1 に示されているように「参加」にはいくつかの段階があって、真の意味での住民「参加」が行われているかを見極めていくことが必要で
7

・地域福祉政策の動向と地域福祉理念

2

事実である。

表 1─2─1

シェリー・アーンスタインの「住民参加のはしご」より

8. Citizen Control
住民によるコントロール
7. Delegated Power

Degrees of Citizen Power委任されたパワー

住民の力が活かされる住民参加

6. Partnership
パートナーシップ
5. Placation
懐柔4. Consultation

Degrees of Tokenism

意見聴取

印としての住民参加

3. Informing
お知らせ
2. Therapy
セラピー

Nonparticipation

1. Manipulation

住民参加とは言えない

あやつり出典）世古一穂『協働のデザイン─パートナーシップを拓く仕組みづくり、人づくり』
学芸出版社，2001，p.40，図版は世古一穂作成．

ある。
NPO 法
正式名称は「特定非営利活動促進法」。

1990 年代後半には、NPO 法（1998〔平成 10〕年）が成立し、市民による自発性・主体性の発揮による地域を舞台にした運動や組織化、具体的サービスの提供が求められていった。

［2］利用者主体・利用者本位の考え方「利用者主体」あるいは「利用者本位」の理念は、1990 年代後半からの社会福祉基礎構造改革
1990 年 代 後 半 か ら 実 施された社会福祉の基盤に対する大幅な改革。社会福祉法への改正、措置制度から契約方式へなど、戦後から続いてきた日本の社会福祉関連の法律や制度が大きく改正された。

社会福祉基礎構造改革の中で打ち出されてきた。1998（平成 10）年の「社会福祉基礎構造改革（中間のまとめ）」では次のように記されている。
「（1）対等な関係の確立

個人が尊厳を持ってその人らしい生活を送れるよう支援するという社会福祉の理念に対応し、サービスの利用者と提供者との間に対等な関係を確立する。（2）地域での総合的な支援

利用者本位の考え方に立って、利用者を 1 人の人間としてとらえ、その人の需要を総合的かつ継続的に把握し、その上で必要となる保健・医療・福祉の総合的なサービスが、教育、就労、住宅、交通などの生活関連分野とも連携を図りつつ、効率的に提供される体制を利用者の最も身近な地域において構築する」。
サービス利用者と提供者は対等な立場であり、かつ利用者本位のサービ

8スのあり方を考えようとするものである。裏を返せば、それまでは利用者第 章 ●地域福祉とは何かは主体となりえなかったということになるが、その理由として、措置制度

1による弊害が挙げられる。
「利用者主体」「利用者本位」は、ある点では、障害者の自立生活運動やノーマライゼーションなどの流れを汲んだもので、「自己決定」の重視、主体性の尊重の意義もあるが、他方は「消費者主義」の面ももち、市場主義導入と表裏をなす考え方でもある。

・地域福祉政策の動向と地域福祉理念

2［3］地方分権・地方自治の流れ
地域福祉は地方分権・地方自治への流れともちろん無関係ではない。
1990（平成 2）年の八法改正では、在宅福祉サービスと施設サービスの市町村への一元化を図ることが 1 つの目的であった。またこの法律によって、特別養護老人ホームなどへの入所に関しての権限を町村へ移譲した。
これら一連の流れは、福祉サービスを基礎自治体に一任しようとする政策の一環である。
生活保護法を始めとして、社会福祉に関する多くの措置は、機関委任事務であり、自治体固有の業務ではなかった。1995（平成 7）年の「地方分権推進法」の成立以後、この機関委任事務による中央集権型の福祉政策のあり方に批判が高まっていたが、2000（平成 12）年の「地方分権一括法」の制定によって撤廃となった。
この機関委任事務の廃止によって、自治体には「自治基本条例」をはじめ、自治体独自のルールや仕組みが打ち出され「あらたな自治の空間を生み出した」面も見られるものの、地方自治の重要な用件である財源移譲がなかったことで、改革の効果は限定的なものであった（9）。
「平成の大合併」といわれる市町村の合併は、本来地方自治が発揮する固有性や独自性をかえって奪う現象も見られているが、地方自治の動向とともに、地域福祉が推進されていかなければならない。それは、地域福祉の理念でもある住民主体・住民参加と大きく関わるものであり、地域福祉計画の策定もその一環に組み込まれたものとしていく必要がある。

機関委任事務法令によって、地方公共団体の執行機関が行うとされている国または地方公共団体の事務。執行する機関が、国の機関として の 位 置 づ け を も つ。
2000（ 平 成 12） 年 3 月
31 日をもって廃止されている。
地方分権推進法
本格的に地方分権を推進
す る た め に 1995（ 平 成7） 年 に 制 定 さ れ た。
2000（平成 12）年 4 月 1日より施行。国および地方公共団体がそれぞれ果たすべき役割を明確にした。
地方分権一括法
正式名称は「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律」。1999（平成 11）年
成 立、2000（ 平 成 12）
年 4 月 1 日から施行。地方自治関係の法律のさまざまな規定を 1 本化するもの。これによって機関委任事務が廃止され、自治事務と法定受託事務の2 つになった。

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