海外社会保障研究

Spring 2013

No. 182

書評埋橋孝文・于洋・徐 編著『中国の弱者層と社会保障−「改革開放」の光と影』（明石書店、2012年）

西山裕る人々」と定義した上で、その具体的類型として、

1はじめに医療弱者、失業者、農民工、障害者、流動児童、高齢者の6つを掲げている。

近年、中国政府が打ち出している国家目標の一（2） 第1章「中国の国民生活と社会保障」

つとして、「社会主義和諧社会建設」がある。
「和諧」

1980年代以降の中国が年10％を超える高度経済とは、「和らいで調和がとれたことをいう」とさ成長を続ける中で、農村部と都市部、沿岸部と内れている 。こうした国家目標の背景には、現在陸部の経済格差が拡大したため、政府も1990年代の中国社会が、調和がとれていない社会、「格差」には社会保障制度の整備に取り組み、職域保険とのある社会になっているという問題意識がある。

して、年金・医療・失業・出産育児の4つの社会

本書は、この中国社会に存在するさまざまな「格保険制度が実施され、農村住民や都市の非被用者差」の問題を、「弱者層」と「社会保障」をキーを対象とした地域保険としての医療保険も実施さワードとして分析している。すなわち、本書は、れた。

1）

中国におけるこの30年あまりの改革開放政策が、しかし、これらの制度は、地域保険が任意保険経済の著しい発展をもたらす一方で、その代償とであること、職域保険と地域保険の給付格差が大して「弱者層」を生んできたとの認識の下、弱者きいこと、財源を企業と加入者本人に依存し、政層の類型ごとに、発生の原因及び実態を把握する府負担はむしろ低下していることなどの問題があとともに、弱者層を救済すべき社会保障制度の現る、とされている、状と問題点を指摘し、その今後の発展方向を示す（3） 第2章「『医療弱者層』と医療保障」ことを狙いとしている。

医療弱者層としては、低所得階層および医療資源の不足地域の住民が挙げられている。低所得階

2

本書の概要

層では、保険料を拠出できず医療保険に加入できない者や、給付が限定的である（患者負担が一定（1） 序章「中国の弱者層と社会保障」

額以上の場合だけ保険から給付され、給付上限もここでは、弱者層について、「経済改革およびある）ため患者負担が支払えず医療保険に加入し社会改革の過程で、社会参加に平等な機会を得らても給付を受けられない者が多い。また、医療資れないことによって、社会地位、権益条件などが源が都市部や沿海部に集中し、医療資源不足地域劣勢状況に陥り、本人自身の力で一般社会の生活の住民は適切な医療サービスを受けられない。医状況に戻れず、政府および社会の支援を必要とす

療保険に加入できない者には医療救助制度から保－86－

『中国の弱者層と社会保障－「改革開放」の光と影』

険料負担への補助等が行われるが、その対象から村と都市に分割管理されており、農村から都市へ漏れている者もみられる。の移動及び戸籍移転は厳しく制限されている。し

本書では、こうした状況に対し、地域保険を強かし、改革開放政策が進められると、都市の発展制加入とするとともに、医療救助により、全てのにより、農民はより高い賃金収入を求めて都市に低所得階層に保険料負担及び患者自己負担を軽減流入していった。彼らの多くは、戸籍を農村に残すべきと提言している。また、不足地域の医療資しながら都市で働く出稼ぎ労働者であり、低学歴・源を早急に充実すべきとしている。さらに、社会低賃金で3Ｋ業種で長時間働き、社会保険加入率保障や医療の情報を持たない医療弱者層を救うたも低く、賃金不払いや不安定な身分の者が少なくめに医療ソーシャルワーカーの専門性を高めるこない。政府や自治体も対応に乗り出しているが、とが必要であるとしている。

地域により取組がまちまちであったり、制度が任（4） 第3章「失業者の社会保障」

意加入であり加入率が低い等問題が多い。

中国の失業率が見かけ上低い（4％台）のは、本書では、農民工への社会保障について、現在農村の農民戸籍を残したまま都市に出稼ぎに出ての地域ごとの制度でなく、全国民共通の制度とす失業者登録ができない「農民工」、大学卒業の未ること、農民工に対して社会保障教育を徹底的に就学グループである「蟻族」、及び一時帰休の形行うこと、保険料徴収体制を強化することを提言でリストラされた「下崗者」の3つの「見えざるしている。
（6） 第5章「現代中国社会における障害者」

失業者」が含まれていないためとされる。
改革開放以前の中国では、労働者は解雇されな

2006年の調査では中国には約8,300万人の障害い「固定工」であったが、改革開放政策により企者がいること、農村生活者が圧倒的に多く、貧困業内の過剰人員が大量に解雇され、失業問題が登状態の者が多いこと、就業が厳しく、非識字率は場し、失業保険が導入された。しかし、2年間の43％もあり、障害児童の義務教育の普及も60％台

失業給付期間に再就職できない者が増加し、公的に留まっていること等が紹介されている。

扶助が導入された。

障害者の権利保障については、1988年以来5カ

その意味で制度的には整備されたが、両制度と年計画により施策が進められており、現在は第12も給付水準が非常に低いこと、失業給付受給には次5カ年計画（2011～2015）に基づく事業が実施

1年以上の保険料納付が必要であること、公的扶されている。2008年に批准した国連の「障害者の助は親・祖父母・兄弟の収入合算額が一定額以上権利条約」の履行のための国内体制整備の必要もあると受給できないことなど、問題が多い。

あり、2010年には、2020年までに社会保障システ

先進諸国では、完全雇用政策と社会保障制度のムとサービスシステムを確立することを目指して拡大によって失業問題に対応してきたが、中国で制度を構築していくとの方向が打ち出され、取組は、資本・技術集約型産業中心の経済成長のためが強化されている。

雇用拡大に繋がらず、また非正規就業化により就（7） 第6章「『流動児童』の教育公平権の保障」

業機会の提供を進めたため、失業保険等の社会保農民工と一緒に都市に出る「流動児童」の問題険制度が機能しなくなったことなどの問題があが取り上げられている。1990年代前半の初期の農り、対応できていない。

民工は単身で都市に出稼ぎに行く者がほとんどで（5） 第4章「農民工の社会保障」

あったが、1990年代後半から、家族を連れて都市中国の戸籍は、戸籍と常住地が連結されて、農生活をする者が増加し、流動児童の教育問題が顕－87－

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在化してきた。流動児童は、都市の公営学校から整備が推進されるべきであるとされている。

は受け入れ拒否され、民営学校は学費が高いため在宅福祉サービスについては、崩壊した従来の払えない、戸籍が農村に留まっているため都市の「単位」に代わって、「社区（コミュニティ）」に高校や大学に進学できない、民営学校に入学できよる福祉サービスの整備が政府により推進されてても教育レベルが低い等の問題が出てきている。

いる。社会福祉の社会化を促進するとの方向の下、政府は1990年代後半から「主に流入地政府が管2001年には「星光計画」が打ち出され、全国で社理し、全日制公営中小学校を中心に実行」との「2区サービスセンターの整備が進められ、高齢者へつの主」政策を打ち出したが、教育資源の不足かの在宅介護サービス提供体制作りが進んでいる。

ら、流入地の公営学校による流動児童の入学拒否

ただ、こうした政策も、地方政府任せで地域格差は続いた。また、2005年には、農村の義務教育にが大きく、特に農村地域では大きく遅れており、おける「2つの免除と1つの補助」（学校の雑費及また、ハード面の整備中心で、人材育成やサービびテキスト費用の免除、学校寮生活学生への生活ス内容等のソフト面は軽視されている。

費補助）政策も発表されたが、この政策への親のこうした状況に対し、本書では、高齢者介護サ認知度は低く、また、それでも都市の学校に進学ービスについての法制度の制定、さまざまなニーさせたいとする親も少なくない。

ズに応じた多様な介護サービスの実施、介護人材

こうした状況に対し、本書では、流動児童の教育公平権実現のための法律の制定、流動児童教育を育成するための福祉系大学・研究機関の整備等が必要としている。
（9） 第8章「中国におけるソーシャルワークを保障する政策資源の充実、民営学校の教師の配人材の育成と資格制度」

置の強化及び教師の待遇の改善等を提言している。

従来はソーシャルワーク教育自体が否定されて（8） 第7章「高齢者の介護保障」

いたが、改革開放政策により失業者問題や経済格中国において、人口構造の変化、核家族化、空差等のさまざまな問題が噴出してくる中で、1980

巣世帯（高齢者単独または高齢者夫婦のみの世帯）

年代後半からソーシャルワーク教育が復活し、の増加により、家族による高齢者扶養が限界を迎

2008年にはソーシャルワーカーの国家試験も実施えているが、福祉サービスの統一的な制度がなく、されるようになった。

地方レベルでの対応が中心である。

しかし、ソーシャルワーカーは、まだ社会の認施設サービスについては、従来は、「単位」に知度も低く、福祉事業における地位も確立していよる退職職員対象の施設と、政府による都市の「三ない状況にあるため、本書においては、中国社会無老人（扶養義務者も労働能力も所得もない）」に合ったソ－シャルワークの確立、ソーシャルワ及び農村の「五保老人（公的扶助受給）」対象のーカーの職域及び待遇の改善、実務重視の教育モ施設だけであった。「社会福祉の社会化」との施デルの推進、社会における認知度の向上等が必要策の方向が打ち出され、都市部では、幅広い高齢としている。

者を対象とする高齢者施設が公設民営や民間によ（10） 終章「公平で効率的な社会保障制度の構築」

り整備されるようになったが、農村では「五保老本書の成果として、現代中国における社会的弱人」の施設との悪いイメージがあり、施設整備は者の判断基準を明確にしたこと、「改革開放」の進んでいない。しかし、農村でも今後、高齢者施

光と陰の事実を提起したこと、そして、中国にお設へのニーズの増大が予想され、民営福祉施設のける今後の社会保障・社会福祉の政策展開と制度－88－

『中国の弱者層と社会保障－「改革開放」の光と影』

設計の方向性として、社会保障関連法律の整備、とは限らない。

阻害要因となる戸籍制度などの旧制度の見直し、例えば、本書では、医療保障について、地域保政府の財政責任の拡大の3点が不可欠であること、険を任意加入から強制加入に切り替え国民皆保険が掲げられている。

を実現すべきとしている。この提言は、改革の方向としては適切と思われるが、皆保険の在り方は、

3本書の特徴と今後への期待各国さまざまである。アジアでは、日本は、地域保険に高率の国庫負担を導入して低所得者の保険

各国の社会保障制度に関する文献は、制度の変料を免除し、タイでは税財源による低所得者向け

遷や現行制度の概要を説明した上で、その問題点の医療保障制度（30バーツ医療制度）が導入されについて触れるという記述方法がとられることが2）多い。こうした文献は、その国の社会保障の制度実現した上で制度が一元化された 。欧米では、の概要や特徴が把握しやすいというメリットはあ

ドイツは職域だけでなく地域単位の疾病金庫を設るが、反面で、その国の社会において制度がどれ立するとともに各疾病金庫間の財政調整を実施しだけ国民のニーズに対応できているかという問題た。フランスでは、公的制度の給付率は低いが、に関しては、分析や記述が必ずしも十分でない場患者負担を対象とする共済組合が広く普及し、低合が少なくない。

所得者には保険料の軽減免除もされている。さら、韓国では地域保険も含め組合方式で皆保険を
3）

その点では、社会的弱者ごとに、その発生原因に、アメリカのオバマ改革のように、メディケアと実態把握を行い、弱者を救済すべき制度として加入の高齢者等を除く全ての国民がいずれかの民の社会保障の問題点を指摘していくという本書の間保険に加入することとし、低所得者には保険料記述方法は、現在の中国における社会状況と政府負担への助成を行うやり方もある。ただ、いずれの対応の問題点を読者が理解しやすいという点での国も、中央政府のリーダーシップの下で皆保険高く評価される。特に、本書の分担執筆者の多くが達成されている。これに対し、中国では、これが、中国から日本に留学して社会福祉を学んだ若まで政府は制度の大枠を示すにとどまり、財政をい研究者であることから、日本の制度との比較も含め制度運営については各地方政府依存の感が強随所に行われ、その点でも日本の社会福祉についかった。このような中国において、皆保険を実現てそれなりの知識のある読者であれば、非常にわするために、どのような方策がより現実的・効果かりやすいものになっている。筆者自身、中国の的であるのかを含め、更に研究を進められること社会福祉の制度や現状について明るくなかったこを期待する。ともあり、本書に触れて勉強になったことが多々ある。

第二に、本書の第8章において、ソーシャルワーカーの育成が急務とされている点である。確か

ただ、本書の分担執筆者の方が、今後研究を進に、いかに社会保障や社会福祉の制度が整備されめて行かれる上で、以下の2点について留意されても、要支援者がそれを知らず利用できないのでることをお願いしたい。

は意味がない。その意味で、要支援者に寄り添い、第一は、本書の各章で提示されている、中国の適切な制度の紹介や必要な福祉サービスの調整を社会保障や社会福祉の制度の改善策については、行う者としてのソーシャルワーカーの育成が重要

主に日本の制度を念頭に置いて提言がされているであることは理解できる。

ように感じられるが、必ずしもそれが適切である－89－

ただ、育成を急ぐあまり、現場力のないソーシ

海外社会保障研究Spring 2013

No. 182ャルワーカーを生み出してしまうのでは意味がない。筆者自身、つい数ヶ月前まで日本の社会福祉士養成教育の現場にいて、大学で社会福祉を学んだにもかかわらず現場で苦労している若い社会福祉士を少なからず見てきている。ここで現場力とは、現実の社会の状況や介護のあり方を理解し、それを踏まえた適切な企画や調整ができる力であ向けた研究を進められることを望みたい。
注1） 此本臣吾「中国の目指す新国家像としての『社会主義和諧社会』」知的資産創造2007.9

野村総合研究所
2） 菅谷広宣「インドネシア・フィリピン・タイの社会保障」『アジアの社会保障』東京大学出版会
3） 井伊雅子編「アジアの社会保障」第6章

り、こうした現場力を身につけることのできる、中国に合ったソーシャルワーカー教育の在り方に

－90－

出版会

2003.9東京大学

2009.3（にしやま・ゆたか

厚生労働省医政局医事課）