「交渉と合意」最終レポート
公共政策大学院

公共管理コース２年
51-138016 濱洲 大輔

公共事業の用地買収交渉についての一考察
要旨：公共事業における用地買収交渉の特徴及び改善点について分析・考察した。公共事業の用地買収においては、「正当な補償」の要請ゆえ、起業者が提示しうる条件は硬直的となる。改善のためには、功利主義的に正当化される範囲で金銭以外の交渉オプションも柔軟に行使できるようにすることが望まれる。

１. はじめにって、地権者にとってみれば、約束された内容が不履行

公共事業における用地交渉の成否には多くのステーとなったり、だまし討ちを受けたりすることを心配する必クホルダーと様々な要因が複雑に絡み、こうすればうま要が少なく、信用調査のコストを大幅に節約できる７。
② 心理的報酬

くいく、といった定石は存在しない。
そのような中でも、交渉過程の「上流」部分ともいうべ

契約が無事に成立すれば、地権者は経済的対価であき、事業計画策定段階での市民参加や合意形成につる金銭（用地補償費）のみならず、公共事業への協力をいては、パブリック・インボルブメントやコンセンサス・ビ通じ社会に貢献したという満足感や称賛を得る。これら

１

ルディングなど様々な手法が提唱・実践されている 。
しかしながら、筆者の限られた経験では、上流部分の合意形成に特に問題がない場合、すなわち事業計画自体に合意が得られている場合であっても、その「下の心理的報酬は地権者の主観的総効用を増大し、地権者側の ZOPA８を拡げる効果があると考えられる９。

２－３．マイナスの材料
公共事業の用地交渉においては、合意内容が社会流」ともいうべき部分 、すなわち個別具体の契約交渉が的な正当性をもつ必要があり、これが合意形成プロセスうまくいかないことが少なくない。

を硬直化する。すなわち「正当な補償」の要請故に、起２

そこで本稿では、その「下流」部分たる個別の契約交業者側は基本的に交渉の駆け引きに使えるフリーハン渉過程に焦点を当て、講義及び演習で学んだ知見等をドを持たず、非常に狭い ZOPA の中での交渉となる１０。

踏まえ、分析・考察する。

また、多次元統合型の交渉にも展開し難い。
① 金銭面で駆け引きの自由度がない

２. 公共事業における用地交渉の特徴
本節では、公共事業における用地交渉の特徴（交渉２－１で述べた「正当な補償」の要請から、補償金額は過大であっても過少であってもならない。たとえ、もうプロセスに関係するもの）について分析する。

少し金額を積めば妥結しそうな状況が生じ、必要な追２－１．「正当な補償」

加金額が十分に予算の範囲内であっても、根拠なしに公共事業の用地補償契約は起業者－地権者間の任金額を上げることはできない。また、ブラフをかけて相手意契約として行われるものの、用地の取得は最終的な方の意識を低めの金額にアンカリングするといった交渉

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強制力を背景としている ため、「正当な補償」の実現が４要請されている 。

テクニックも基本的に使えない。
② 金銭以外の提示条件も限られる

すなわち、起業者から地権者に支払われる用地補償

損失補償は原則として金銭をもってするものとされ １１、費は「損失補償」として整理されている。損失補償の額

交渉は補償金額という一次元の分配型交渉となり易い。

は「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱」（昭和３通常の交渉であれば、複数の取引条件をセットにし統７年 ６月２９日閣議決定。以下「要綱」と記す）、その他合型交渉に持ち込む方法も有効である １２が、金銭以外起業者の採用する補償基準等により、社会的に正当なの取引条件が限られる状況では、それは困難である。
③ 撤退オプションが行使し難い場合がある

額として算出されるものであり、取引によって決まる性格のものではない５。

たとえば事業の実施が住民の生命安全にかかわり、２－２．プラス材料起業者がその安全に責任を負っているような事業（防災

通常の土地等取引より交渉成立が促進される要素事業等）では、起業者は一部地権者との交渉が難航し（プラス材料）として、以下のようなものがある。
① 契約母体の信用力たからといって簡単に撤退するわけにはいかない。

国や自治体などといった起業者自体がある日消滅しBATNA １３がないことにより、交渉はデッドロックに陥りやてしまうことは通常考えられず、また、経済的基盤も安定すくなる。

撤退というオプションが行使し難い、すなわち有効なしているとみなされている。
加えて、その永続性ゆえに起業者が一時的な背信行
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為により利得を食い逃げすることは考えにくい 。したが３. 集団交渉
用地交渉は基本的には地権者ごとに個別に行われる※ 本稿の内容はあくまで筆者の個人的思索に基づくものであり、従うべき規範や所属する組織の見解とは無関係である。
また、ありうべき内容の誤り等は、全て筆者の責に帰すべきものである。

が、地権者数が多く、かつ全地権者の同意が得られなことは、起業者が意図する、せざるに関わらず、交渉のければ事業が意味をなさないような場合（例えばバイパ成立を促進するという戦略的側面を持つ。

ス道路設置、遊水池の建設など）には、複数の地権者とこれに対し地権者側は、集団交渉の場を回避し個別同時に最終合意を行う方法（集団交渉）もしばしば行わ交渉に持ち込むことで対抗するかもしれない。この場合れる。集団交渉は、個別交渉とは異なる要素を含み、交渉プロセスの考察を深めるうえで有益であると考えられの意図としては、次のようなものが考えられる。
① 実は事業に反対である

るため、本節ではこれを取り上げ、分析する。

これまで意見を表明する機会がなかった、あるいは言３－１．集団交渉の効果い出せなかったものの本音は事業に反対である場合、１４交渉が成立することを善とすれば 、集団交渉を行うこ

皆が集まる場で反対意見を表明するのは心理的なハーとには、交渉コストの節約１５のほかに次のような効果があドルが高い１８。このような場合、皆が集まる場を避け個別ると考えられる。
① 情報共有交渉の場で意見を述べようとする誘因が働く。
② 認めさせたい条件がある

集団交渉では一つの場で情報が共有されることにより、特に他の地権者より良い条件を求める場合、皆が集ま個別交渉で生じうるためらいや不安が生じにくい。

る場では言い出しにくい １９。この場合も、個別交渉に持すなわち個別交渉の場合、地権者は起業者が提示すち込んで意見を述べようとする誘因が働く。
③ 交渉の主導権を握りたい

る条件が十分に許容可能なものであっても、自分以外の地権者が交渉を渋ってキャスティングボートを握った起業者が集団交渉を経て大半の地権者と契約してしり、交渉不調により事業自体が頓挫したりするかもしれまった後では事業撤退に契約解除のコストが嵩むため、ないので、自分だけ先に契約してしまうのは損なのでは起業者側が事業撤退を回避しようとする誘因がより大きないかという考えが生じうるが、関係地権者全員が同時くなる２０。に合意するのならば、このような考えは生じない。

この場合、残りの地権者はより強気の交渉をすることまた、契約に付随して書面外の約束が交わされた場が可能となり、時に交渉の主導権を持つようになることも合、その情報が全員に共有されることによって情報の精あり得る２１。

度が高まるとともに、不履行の不安はより小さくなる。
② 集団心理４. 改善策事業に賛成する者が場の多数を占める場合、本来は前節までの内容を踏まえ、本節では一般的な用地交中立ないしやや反対だった者も、集団心理の働きにより渉のプロセスについて改善策を検討する。

賛成に傾く１６可能性が生じる。

（１） 取引条件の緩和（金銭以外の取引拡大）

また、多くの地権者が同席することにより、自分だけが①現物補償の積極的活用利己的行動を取ることの心理的コストは高くなり、多数公共用地取得に係る損失補償は金銭補償を原則とし派に協調的な行動が促されると考えられる１７。ている２２が、地権者が希望すれば金銭補償に代えて現３－２．集団交渉の負の効果物での補償も可能である２３。この現物補償をより積極的

３－１で述べた情報共有や集団心理による効果は、場に活用することで、交渉の硬直性が一定程度緩和できの成り行きによっては全く逆の方向に働き、交渉の成立ると考えられる。

をかえって困難にする場合がある。

２－２の②で述べたように、契約の対価たる損失補償

すなわち、集団交渉の場で事業に反対の意見を述べの額は、あらかじめ定められた基準に従い、社会的に正る強力なコメンテータが出現した場合、場の雰囲気が事当な額として算出されているが、ここでは基本的に損失業反対の方向に一気に傾き、賛成者の態度が逆転してを回復するのに「通常要する」費用が算出される２４。

しまう場合がありうる。

しかし、例えば地権者が高齢である場合などは、損失また全員が反対に傾かずとも、賛成者と反対者の対回復に要する現実の（物理的・心理的）コストが「通常要立が公然となることで地権者間の溝が深まり、起業者－する」場合より高いために ２５ 、現物補償の方がより魅力

賛成地権者－反対地権者間で、解消し難いデッドロック的となる可能性がある。かつ、起業者側としても現物補が生じてしまう場合がありうる。

償の方が低コストとなる場合が多々あると考えられる ２６。

さらに、交渉の成立自体に関係する問題ではないが、この価値の差が ZOPA を生み出し、金銭補償一辺倒で起業者と個々の地権者間で十分に条件を確認・調整すは至り得なかった合意に至る可能性がある（図１）。

る時間が取れないことで、契約後のトラブル（行き違い）

しかしながら現行の運用では、現物補償の適用は「そが生じやすくなる可能性がある。の要求が相当であり、かつ、真にやむを得ないものであ

３－３．地権者側の対抗戦略ると認められるとき」というハードルが科されている２７。

３－１で述べた効果が存在するため、集団交渉を行う

確かに現物での補償は、金銭補償に比べ客観性に劣る場合があり、また瑕疵担保責任等の問題が生じる化することによって、その後の交渉プロセスを効率化し可能性も排除できないが、交渉が円滑化し、かつ起業ようとするものであり、企業間契約の MOU や LOI のよう者側の費用としてもより小さい場合は、より積極的に活なものを想定している。効果としては、以下のようなもの用していくべきではないだろうか。

が期待できる。
‧ 合意内容がソフトに固定化され、それまでに積み上げた議論が覆水に帰すことを（少なくとも心理的には）防ぐことができる。
‧ 口頭で行われがちな約束等が明文化されることによって安心感が得られ、以後の交渉が容易化される。
‧ デッドロック条項や撤退条項を組み込んで交渉の出

図１ 現物補償の採用による ZOPA の形成②

口を明らかにすれば、交渉を引き延ばすことによっ功利主義的価値観の採用て追加の利得獲得を狙う行動がけん制される。

上記①は、補償対象物件に対する損失補償をどのような形で行うかの議論であり、「正当な補償」の範疇を出５. まとめていない。ここで提案するのは、「取引」ないし統合型交「正当な補償」の制約、また金銭補償の原則故に、公渉に一歩踏み出すための方法である。具体的には、損共事業に係る用地交渉の ZOPA は非常に狭く、また統失補償以外の便宜等供与も交渉の材料にすることを許合型交渉への展開も困難である。すなわち、起業者側容し、そのコスト（金銭換算）を本来の損失補償の額からが「正当な補償」という「立場」に立脚する形の交渉が行差し引く。これにより、交換できる「価値の差」が生まれるわれているともいえる２８。

可能性がある。

この立場は２－１で述べた理論的裏付けを持ち、現例えば、地権者が起業地付近にある農地の改良を計状で最大限尊重されるべきものであるが、それを堅持す画しているとする。起業者が請負業者に本来工事と併ることの利益は、時に様々な社会的コスト（交渉の長期せその改良工事を行わせれば、様々な共通費が節約化による事業の遅延や交渉コストの増大）と、トレードオできるため、地権者自らが業者を調達して工事をするよフになっていることも意識する必要がある。

りも低コストで済む可能性が高い。すなわち、同一の土正当な補償という「立場」から、社会的コストの最小化

木工事であっても起業者が提供する場合と地権者自ら（公金の効率的利用）という「利害」に少し目を向けることが調達する場合とではコストに差があるために、交換でで、個々の交渉過程が効率化し、社会全体としてより大きる「価値の差」が生じ、新たな ZOPA が生まれる可能きなアウトカムを得ることができるかもしれない。

性がある（図２）。
この「価値の差」によって生じた利得（の一部）は地権者が享受することになり、それが過補償にあたるのでは【参考資料】‧ないかという批判は考えられる。しかし、上記の方法は起業者、ひいては納税者に追加の負担を生じることなく公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱（昭和３７年 ６月２９日閣議決定）‧

地権者に追加の便益を生じさせるもの（パレート改善）

国土交通省土地・水資源局「用地交渉マニュアル 平成23 年度」

であり、功利主義的な価値観の下では正当化されうるもhttp://www.ktr.mlit.go.jp/ktr_content/content/0000507のである。

45.pdf‧イツァーク・ギルボア（2012）「意思決定理論入門」、NTT 出版‧ダン・ガードナー（2009）「リスクにあなたは騙される－『恐怖』を操る心理」、早川書房‧

Daniel,Kahneman,

Jack

L.

Knetsch,RichardH.

Thaler(1991), “Anomalies: The Endowment Effect, Loss
図２ 功利主義的価値観の採用による ZOPA の形成

Aversion, and Status Quo Bias”, Journal of Economic

なお、金銭以外の争点が加わることによって交渉プロ

Perspectives, 5(1), 193–206

セスが複雑化することが懸念されるが、この問題点は‧Janis, I. L.(1971) Victims of groupthink: a psychological

ZOPA が拡がることによって交渉妥結の可能性が高まる

study of foreign-policy decisions and fiascoes, Houghton,という利点との比較衡量において捉えるべきである。

Mifflin: Boston.

（２） 予備的合意の実施
これは本契約に至る前に大筋の合意内容等を文書‧

R. アクセルロッド（1998）「つきあい方の科学 : バクテリアから国際関係まで」、ミネルヴァ書房

‧長谷部俊治（2007）「－ダムの用地補償（５）－用地補償基準はなぜ一律か？」、一般社団法人日本ダム協会ウェブ
サイト

げている。この意味で、公共事業の用地交渉は「交渉」ではないといった批判もしばしば聞かれる。
１１

http://damnet.or.jp/cgi-bin/binranB/TPage.cgi?id=334‧

松浦正浩 (2010)「実践！交渉学：いかに合意形成を図るか」、ちくま新書‧ローレンス・E・サスカインド、ジェフリー・L・クルックシャンク（2008）「コンセンサス・ビルディング入門－公共政策の交渉と合意形成の進め方」、有斐閣‧

ロジャー・フィッシャー、ウイリアム・ユーリー（1990）「ハーバード流交渉術」、三笠書房‧「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱」（昭和 37 年 6月 29 日閣議決定）第 6 条第一項において「損失の補償は、原則として、金銭をもつてするものとする。」とされ、金銭補償の原則が謳われている。
１２

たとえば松浦（2010）第２章

１３Best Alternative to a Negotiated Agreement（不調時代替案）。松浦（2010）50 頁以降など。
１４

Janis(197１)は、集団思考（Groupthink）により、個人の客

ロバート・R・チャルディニ（2014）「影響力の武器（邦訳第３

観的で批判的な思考および判断が妨げられる現象を指摘して版）」、誠信書房いる。このような性向を、交渉成立のために悪意をもって利用しようとすれば、「理解と同意を得る」（注 10 参照）という用地交

１

たとえばサスカインドら（2008）、松浦（2010）。

渉本来の目的を逸脱することになりかねない。

２

公共事業の計画から用地交渉までは、典型的に次のような

１５n 人に対する交渉を一度にすることができれば、(n-1)回分経過を辿る。これらは必ずしもこの順番に行われる訳ではなの交渉コストが節約できる。

く、順番が前後したり、いくつかの過程が同時並行で行われた

１６りするが、契約交渉はその性質上、常に一番「下流」に来る。

調実験に言及し、人間が社会的動物であり他人の考えること① 地元役場等への非公式打診、関係者調査（概略）３

ガードナー（2009）は、Solomon Asch によって行われた同に大きく影響されることを述べている（同書第６章）。

② 事業説明会の開催

１７③ 用地説明会の開催要求である）と思っている場合にも、自己検閲（周囲に配慮す④ 用地測量、物件調査、関係者調査（詳細）る心理作用から、疑問や反論を自ら控える心理的傾向：Janis⑤ 契約交渉（1971）第１章など）が働くため、より封印されてしまいやすくな理論上、最終的には土地収用法による強制的な収用も可ると考えられる。

たとえ地権者自身としては利己的な行動でない（まっとうな能である。しかし実務上、土地収用法適用のハードルは非常１８同上に高く、また手続きに膨大な時間とコストを要するため、土地

１９同上収用を BATNA（注 12）として交渉を進めることは、多くの（特に２０契約解除にかかる物理的なコストのほか、担当部局ないし中小規模の）事業においては現実的でないと考えられる。

担当者個人レベルの心理的バイアスとしても、サンクコストを４

長谷部（2007）など。

無視できない性向（ギルボア（2012）第２章など）や、行動の一５

特に土地以外の物件が補償対象となる場合、現実の補償貫性原理（チャルディニ（2014）第３章など）が影響すると考え対象物件を補償基準上の項目にどう対応付けるかについてはられる。

必ずしも一意に定まらない場合があるし、調査項目が膨大な２１場合、調査過程での見落とし等もあり得る。交渉過程においてn 人全員が協力したときにだけ１の利得が得られる協力ゲーム

これらの情報が修正・更新され、結果として補償金額が変わると捉えると、集団交渉による合意を行う前のステイトにおいて、ことは十分にあり得るが、これは本来あるべき補償金額への回各人のシャプレー値は 1/n である。集団交渉において例えば帰であり、駆け引きによる金額の揺れではない。

(n-m)人が合意した後のステイトでは、合意しなかった m 名６

たとえばアクセルロッド（1998）第３章は、つきあい関係の継続に基づく協調関係の発展を指摘している。
７

一方、公務員は２、３年で職場を異動し、発言に責任を取らないため信用できない、と警戒する地権者も存在する。
８

Zone of Possible Agreement（合意可能領域）。松浦（2010）62 頁以降など。
９

金銭面での満足に関わらず、公共の事業だからという理由で買収を受け入れる地権者は少なくない。
１０

例えば、国土交通省土地・水資源局「用地交渉マニュアル

たとえば n 人全員が合意しなければ実行できない事業を、（n>m）のシャプレー値は 1/(n-m)となり、m が大きいほど影響力が増大する。最も顕著な m=n-1 の場合は、調印しなかった 1名がキャスティングボートを手にすることになる。
２２「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱」第６条第１項

２３

同第６条第２項

２４

たとえば「公共用地の取得に伴う損失補償基準」（昭和 37年 10 月 12 日用地対策連絡会決定）第 37 条、など
２５

例えば健康状態によって、施工業者の手配や立ち合い等がより困難であるかもしれない。

平成 23 年度」では、公共用地取得の一般の土地等の取引と

２６

この場合、公金支出としての公正性も担保される。

異なる性格として、「権利者に譲渡等の意思を醸成させ、起業

２７

注 22 に同じ者見積額で相手方の理解と同意を得ること」（下線筆者）を上

２８

交渉ですらないという批判も生まれる。注 10 参照