INVESTISSEMENTS
EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT

Il existe de nombreuses options pour la fourniture
des infrastructures de transport terrestre– ministères et agences gouvernementales,
partenariats public-privé (PPP), entreprises
publiques, sociétés privées à buts non lucratifs etprivatisation totale. Il existe également plusieurs
moyens de financer ces infrastructures, y compris
les charges imposées à l’usager, les subventions,les emprunts publics ou le financement privé.
Ce rapport passe en revue les principes clésque les gouvernements doivent prendre en
considération dans leurs décisions relatives à lamanière de fournir et financer les infrastructuresde transport terrestre, avec l’objectif de répondre
aux besoins de la société et d’utiliser au mieux
les ressources publiques. Le rapport examineégalement les questions clés qui doiventêtre résolues pour faire davantage appel aufinancement et à l’expertise du secteur privé.

www.internationaltransportforum.org

www.oecd.org/editions(77 2008 01 2 P)ISBN 978-92-821-0157-5-:HSTCSC=VUVZ\Z:2008

CENT RE D E RECHERCHE SUR LES T R AN SP O R TS

Les transports terrestres jouent un rôle crucial
dans presque toutes les activités sociales etéconomiques. Des ressources considérablessont nécessaires pour la fourniture etl’entretien des infrastructures. C’est pourquoi
il est essentiel de les entreprendre dela manière la plus efficace et rentable possible.

INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Vers plus d’efficience

Vers plus d’efficience

INVESTISSEMENTS
EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT
Vers plus d’efficienceCover_f.fm Page 1 Wednesday, April 7, 2004 11:00 AM

Vers plus d’efficience

C EN TRE DE R ECHERCHE SUR LES T R AN SP O R TS

INVESTISSEMENTS
EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORTORGANISATION DE COOPÉRATIONET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUESL’OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernements de 30 démocraties œuvrent
ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux que pose la
mondialisation. L’OCDE est aussi à l'avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les évolutions
du monde actuel et les préoccupations qu’elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face àdes situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d’entreprise, l’économie
de l’information et les défis posés par le vieillissement de la population. L’Organisation offre aux
gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière de politiques, dechercher des réponses à des problèmes communs, d’identifier les bonnes pratiques et de travailler à lacoordination des politiques nationales et internationales.
Les pays membres de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, laCorée, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande,l’Islande, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, laPologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède, laSuisse et la Turquie. La Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE.
Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces derniers
comprennent les résultats de l’activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur
des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes
directeurs et les modèles développés par les pays membres.

Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et
les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de l’OCDE ou desgouvernements de ses pays membres.

Publié en anglais sous le titre :Title Book
Subtitle
Les corrigenda des publications de l’OCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/editions/corrigenda.

© OCDE 2008
Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire l’objet d’une autorisation écrite. Les demandes doivent êtreadressées aux Éditions OCDE rights@oecd.org ou par fax 33 1 45 24 99 30. Les demandes d’autorisation de photocopie partielle doivent être adressées
au Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, fax 33 1 46 34 67 19, contact@cfcopies.com
ou (pour les États-Unis exclusivement) au Copyright Clearance Center (CCC), 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, fax 1 978 646 8600,
info@copyright.com.

FORUM INTERNATIONAL DES TRANSPORTS

Le Forum International des Transports a été créé par une Déclaration du Conseil des Ministres de la
CEMT (Conférence Européenne des Ministres des Transports) lors de la session ministérielle tenue àDublin les 17 et 18 mai 2006. Il résulte de la volonté des Ministres de transformer la CEMT en un forum
international ayant notamment pour objectif d’aider les responsables politiques et un public plus large àmieux appréhender le rôle des transports en tant qu’élément clé de la croissance économique, ainsi queleurs effets sur les composantes sociales et environnementales du développement durable.
Établi sur la base juridique du Protocole de la CEMT signé à Bruxelles le 17 octobre 1953 ainsi que
des instruments juridiques appropriés de l’OCDE, le Forum constitue une entité internationale
bénéficiant des structures d'appui et des mécanismes de financement nécessaires. Son siège
administratif est fixé à Paris.
Le Forum International des Transports a une dimension mondiale et un caractère global. Les sujets
qui y sont traités sont de nature stratégique et d'une envergure globale. Ils peuvent concerner tous lesmodes de transport. Le Forum International des Transports est avant tout un lieu de discussion et denégociation.
Les pays membres à part entière et les pays membres associés de la CEMT sont les membres
fondateurs du Forum. Il s'agit des pays suivants : Albanie, Allemagne, Arménie, Australie, Autriche,
Azerbaïdjan, Belarus, Belgique, Bosnie Herzégovine, Bulgarie, Canada, Corée, Croatie, Danemark, ERY
Macédoine, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande,
Italie, Japon, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Mexique, Moldavie, Monténégro,Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni,
Russie, Serbie, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie, Ukraine. Le Maroc bénéficie d'un statut
d'observateur. Des entreprises, organisations, institutions ou personnalités éminentes de la société civile
peuvent être invitées à conclure avec le Forum un partenariat.
Le Forum International des Transports organise une Conférence annuelle à laquelle participent
aussi bien des Ministres que des personnalités éminentes de la société civile et des représentantsd'organismes concernés par la politique des transports. À partir de 2008 cette réunion aura lieu chaqueannée à Leipzig en Allemagne. Le thème retenu pour 2008 est le suivant : « Énergie et transport - Le défi
du changement climatique ». La session de 2009 sera consacrée à « La mondialisation des échanges etson impact sur les transports et les infrastructures ».
Avec l’OCDE, un Centre conjoint de Recherche sur les Transports a été établi en 2004. Ce Centre
mène des programmes de recherche coopératifs couvrant tous les modes de transport, recherches qui
soutiennent la formulation des politiques dans les pays membres. À travers certains de ses travaux, leCentre apporte également des contributions aux activités du Forum International des Transports.
Publié en anglais sous le titre :Transport Infrastructure Investment
OPTIONS FOR EFFICIENCY

Des informations plus détaillées sur le Forum International des Transports sont disponibles sur Internet à l'adresse suivante :www.internationaltransportforum.org© OCDE/FIT 2008
Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire l’objet d’une autorisation écrite. Les demandes doivent être adresséesaux Éditions OCDE rights@oecd.org ou par fax 33 1 45 24 99 30.

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AVANT-PROPOS –5

AVANT-PROPOSCe rapport porte sur les principes de détermination des modèles les plus appropriésd’investissements dans les infrastructures de transport de surface. Le principal thème porte sur les
infrastructures en réseau – routes, voies ferrées et, dans une moindre mesure, les voies d’eau.
La quantité et la qualité des infrastructures de transport sont d’une grande importance pour lefonctionnement de la société et de l’économie. Tous les gouvernements sont confrontés au défi
d’entretenir de vastes réseaux d’infrastructures de transport et d’ajouter de nouvelles capacités en deszones stratégiques. Cela nécessite de très gros investissements.
Dans un contexte de compétition intensive pour les ressources publiques en raison de priorités
politiques, les gouvernements étudient un grand nombre de modèles de fourniture d’infrastructures detransport de surface, dont beaucoup sont caractérisés par l’utilisation de plus en plus importante deressources, de pratiques, compétences techniques et/ou modes de gestion issus du secteur privé,
L’ensemble complet d’options prises en considération dans ce rapport comprend outre les ministèreset agences gouvernementales, des entreprises publiques ou à capitaux mixtes, des sociétés privées à
but non lucratif, des partenariats public-privé (PPP) et une éventuelle privatisation totale.
Comme point de départ déterminant de l’analyse, on invoque que la recherche d’efficacité devraitêtre au cœur de la décision relative au modèle à utiliser. La recherche d’efficacité par l’introduction deforces commerciales et de pratiques du secteur privé est compliquée par la possibilité qu’ont les
exploitants d’infrastructures d’exploiter des rentes de monopole. Il faut également veiller à s’assurer
que la fourniture d’infrastructures répond aux besoins plus larges de la société.
La recherche de cet équilibre est au cœur des débats en cours sur la meilleure façon de fournir desinfrastructures de transport de surface. Tous les modèles ont leurs avantages et leurs coûts. Par
exemple, alors que les ministères répondent d’un haut degré de responsabilité, leurs prévisions
budgétaires à court-terme, mandats, processus bureaucratiques et sensibilité aux ingérences politiques
dans des questions de fonctionnement peuvent réduire l’accent mis sur l’efficacité du processus
décisionnel. La privatisation complète des immobilisations d’infrastructures de transport de surface nepeut s’appliquer que dans certaines circonstances et crée un besoin de réglementation
gouvernementale proactive. Il existe un grand nombre de dispositions intermédiaires.
Les partenariats public-privé (PPP) ont beaucoup attiré l’attention au cours de ces dernières
années. Conçus de manière appropriée, les PPP ont la possibilité de permettre des gains d’efficacité
importants en transférant la responsabilité de la gestion des coûts à long terme à des organisationsprivées qui sont intrinsèquement motivées pour réduire les coûts globaux en recherchant des bénéfices,
y compris par des innovations. Mais les PPP sont des dispositions très complexes et soulèvent denombreux problèmes. Une grande partie des infrastructures de transport de surface ne peut pas seprêter aux PPP, ce qui signifie que le véritable rôle de ces outils dans l’ensemble du système doit êtresoigneusement défini.

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6 – AVANT-PROPOSLes gouvernements sont confrontés à un ensemble très compliqué d’options d’investissement
dans les infrastructures. En toute probabilité, différents éléments du système de transport de surface
utiliseront différents modèles, comprenant différents degrés de taxation des usagers à différents points.
L’un des plus grands défis est d’assurer une certaine cohérence dans l’ensemble du système.
Ce rapport commence dans la partie I avec une description du défi global de fournitured’’infrastructures de transport de surface, avec une évocation des modèles disponibles. Elle donneégalement une vue d’ensemble de la situation actuelle observée dans le monde entier.
La partie II porte sur la question fondamentale du traitement des emprunts destinés à la créationd’infrastructures de transport de surface dans les comptes publics.
La partie III tient compte des avantages potentiels qu’il y a à utiliser différents modèles pour lafourniture d’infrastructures. Cela commence par une discussion sur le concept d’efficacité. Elleexamine ensuite des gains potentiels d’efficacité fournis par les modèles et des conditions
fondamentales qui doivent être en place pour y parvenir ainsi que des coûts inhérents et potentiels.
Ceci inclut l’étude de la question du transfert de risques. Enfin, elle examine combien les usagers
devraient s’attendre à payer pour les infrastructures et les impacts potentiels en matière de rendement.
La Partie IV concerne des questions clés relatives à la conception des PPP, notamment leurscadres légaux et réglementaires et les processus d’approvisionnement.
L’annexe présente une série d’études de cas destinées à mettre en évidence des points soulignés
dans le rapport et à révéler la complexité d’application des principes aux situations réelles
d’investissements en infrastructures.
Les conclusions globales sont résumées au début du rapport.
Ce rapport a été élaboré sous l’égide du Centre de recherche conjoint sur les transports del’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) et du Forum International
des Transports. Il se fonde sur la recherche effectuée par un groupe de travail constitué d’experts de
19 pays, présidé par le Dr. Urban Karlström, Directeur général de l’Institut de recherches nationalsuédois de la route et des transports. La liste des membres du groupe de travail se trouve en fin durapport.

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE –7

RÉSUMÉ ANALYTIQUE
N° ITRD* F111480

Les gouvernements sont confrontés à un ensemble compliqué d’options d’investissement dans lesinfrastructures. Ce rapport porte sur les principes de détermination des modèles les plus appropriésd’investissements dans les infrastructures de transport de surface.
La partie I décrit le défi global de fourniture d’infrastructures de transport de surface. Le chapitre 1 sepenche sur les cadres pour la fourniture et le financement des infrastructures et le chapitre 2 passe en
revue les expériences internationales.
La partie II porte sur la question fondamentale du traitement des emprunts destinés à la créationd’infrastructures de transport de surface dans les comptes publics. Elle comprend dans le chapitre 3 unexamen des investissements en matière d’infrastructure et du traitement budgétaire.
La partie III tient compte des avantages potentiels qu’il y a à utiliser différents modèles pour lafourniture d’infrastructures. Elle commence par une discussion sur le concept d’efficacité (chapitre 4).
Elle examine ensuite des gains potentiels d’efficacité fournis par les modèles (chapitre 5) et desconditions fondamentales qui doivent être en place pour y parvenir ainsi que des coûts inhérents etpotentiels. Ceci inclut l’étude de la question du transfert de risques (chapitre 6). Enfin, elle examine
combien les usagers devraient s’attendre à payer pour les infrastructures et les impacts potentiels enmatière de rendement (chapitre 7).
La Partie IV concerne des questions clés relatives à la conception des PPP, notamment leurscadres légaux et réglementaires (chapitre 8) et les processus d’approvisionnement et de contrôle
qualité (chapitre 9).
L’annexe présente une série d’études de cas destinées à mettre en évidence des points soulignés
dans le rapport et à révéler la complexité d’application des principes aux situations réelles
d’investissements en infrastructures.
Domaines : Planification des routes et des transports (21); économie et administration (10);entretien (60).
Mots clés : Alternative, contrat, cout, cycle de vie, économie des transports, entretien,financement, infrastructure (trafic), modèle mathématique, partenariat public-privé, rentabilité, taxe,
transport ferroviaire, transport fluvial, transport routier.
*

L’ITRD est une base de données des publications sur le transport et sur la recherche en matière de transport.
Celle-ci est gérée par TRL sous la supervision du Centre Conjoint de Recherche sur les Transports de l’OCDE etdu Forum International des Transports. L’ITRD comprend plus de 350 000 références, et environ 10 000 y sontajoutées chaque année. L’information contenue dans l’ITRD provient de plus de 30 instituts et organisations
reconnus de par le monde. Pour tout renseignement, veuillez contacter itrd@trl.co.uk ou visiter le site internet del’ITRD : www.itrd.org.

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TABLE DES MATIÈRES –9

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS................................................................................................................................. 5
RÉSUMÉ ANALYTIQUE N° ITRD* F111480 ................................................................................. 7
TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................................... 9
MESSAGES CLÉS ............................................................................................................................. 13
RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS .................................................... 17
PARTIE I.

FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE SURFACE ..... 35

1. CADRES DE FOURNITURE ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT DE SURFACE................................................................................................ 37
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
1.8.
1.9.

Introduction ............................................................................................................................ 37
En quoi les infrastructures de transport de surface sont-elles différentes ?............................ 37
Les buts de la fourniture d’infrastructures ............................................................................. 39
Organisation et gestion de la fourniture des infrastructures ................................................... 39
Options de délégation de responsabilité : Externalisation et dévolution ................................ 41
Modèles d’organisation de la fourniture d’infrastructures ..................................................... 42
Financement de la fourniture d’infrastructures ...................................................................... 48
Répartition des responsabilités ............................................................................................... 52
Synthèse ................................................................................................................................. 53

2. EXPÉRIENCES INTERNATIONALES ..................................................................................... 59
2.1.
2.2.
2.3.
2.4
2.5.
2.6.
2.7.

Introduction ............................................................................................................................ 59
Futurs besoins de financement international .......................................................................... 59
La situation actuelle – La quête de nouvelles solutions ......................................................... 60
Les expériences de divers modèles à ce jour .......................................................................... 62
Routes ..................................................................................................................................... 65
Rail ......................................................................................................................................... 74
Voies fluviales ........................................................................................................................ 81

PARTIE II. PRINCIPES DU TRAITEMENT BUDGÉTAIRE DES INVESTISSEMENTSDANS LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE SURFACE ................. 83
3. INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE ........... 85
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5
3.6.

Introduction ............................................................................................................................ 85
La comptabilisation des infrastructures dans le budget public ............................................... 86
Pour et contre l’équilibre budgétaire ...................................................................................... 90
Imposer une discipline aux dépenses publiques ..................................................................... 92
Les politiques de financement hors-budget ............................................................................ 95
Synthèse ................................................................................................................................. 97

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10 – TABLE DES MATIÈRESPARTIE III. LA RECHERCHE DES GAINS D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE
DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS DE SURFACE .......................... 99
4. PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
POUR LES TRANSPORTS DE SURFACE ............................................................................. 101
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.

Introduction – Qu’est-ce que l’efficacité? ............................................................................ 101
Efficacité d’allocation .......................................................................................................... 101
Efficacité productive ............................................................................................................ 104
Synthèse ............................................................................................................................... 112

5. EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE
D’INFRASTRUCTURE.............................................................................................................. 115
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.

Introduction .......................................................................................................................... 115
Un Ministère......................................................................................................................... 116
Externalisation par le biais de la sous-traitance et de contrats simples de conception-construction .. 117
Gains d’efficacité potentiels grâce à une externalisation par des partenariats public privé ........ 118
Potentiels gains d’efficacité par la délégation du contrôle ................................................... 126
Conclusions : Appliquer l’efficacité..................................................................................... 133

6. PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ .......................... 137
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5
6.6.

Introduction .......................................................................................................................... 137
Nature du risque ................................................................................................................... 137
Principes d’une allocation de risque efficace ....................................................................... 139
Passer un contrat pour gérer le risque .................................................................................. 141
Renégociation et dépassements de coûts .............................................................................. 150
Synthèse ............................................................................................................................... 154

7. FAIRE PAYER EFFICACEMENT L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE —L’INFRASTRUCTURE DOIT-ELLE ÊTRE FINANCEE PAR LES IMPÔTSOU PAR DES REDEVANCES SUR LES USAGERS ? .......................................................... 157
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.

Introduction .......................................................................................................................... 157
Tarification au coût marginal – Principes généraux ............................................................. 157
Application pratique ............................................................................................................. 158
Tarification au coût marginal pour des projets individuels .................................................. 162
Affectation............................................................................................................................ 164
Synthèse ............................................................................................................................... 166

PARTIE IV. ÉFFICACITE DE LA MISE EN PLACE DE PARTENARIATS
PUBLIC-PRIVÉ ........................................................................................................ 169
8. LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ...... 171
8.1.
8.2.
8.3.
8.4.

Introduction .......................................................................................................................... 171
Cadres juridiques et réglementaires pour la fourniture d’infrastructures de transportde surface.............................................................................................................................. 171
Cadres juridiques/réglementaires dans les partenariats public-privé ................................... 172
Conclusions – Conséquences pour l’efficacité ..................................................................... 177

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TABLE DES MATIÈRES –11

9. MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ ................... 179
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.

Introduction .......................................................................................................................... 179
Qu’est-ce que les offres PPP ont de si spécial ? ................................................................... 179
Procédure de soumission ...................................................................................................... 180
Contrats ................................................................................................................................ 189
Synthèse ............................................................................................................................... 192

ANNEXE. ÉTUDES DE CAS ......................................................................................................... 195
1. RÉSEAUX .................................................................................................................................... 197
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.

Gestion du réseau autoroutier en Autriche ........................................................................... 197
Concessions autoroutières en France ................................................................................... 199
Financement du réseau autoroutier en Italie......................................................................... 201
Routes au Portugal ............................................................................................................... 201
Financement du réseau autoroutier aux États-Unis .............................................................. 203
Nouvelle Zélande : Programme « National Land Transport » ............................................. 209
Fourniture privée d’infrastructure ferroviaire au Canada ..................................................... 211

2. PROJETS ..................................................................................................................................... 215
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.

Royaume-Uni : L’initiative de financement privé................................................................ 215
Concessions autoroutières en Espagne ................................................................................. 222
Les modèles-A et F en Allemagne ....................................................................................... 225
Hongrie : Le projet M1/M15 ................................................................................................ 230
Concessions routières en Amérique Latine, spécifiquement en Argentine .......................... 233
PPP autoroutiers au Mexique ............................................................................................... 235
Financement d’une liaison ferroviaire en Suède .................................................................. 240

RÉFÉRENCES ................................................................................................................................. 247
CONTRIBUTEURS À CE RAPPORT ........................................................................................... 257

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MESSAGES CLÉS –13

MESSAGES CLÉS

Alternatives à la fourniture d’infrastructures de transport de surface
Tous les gouvernements sont confrontés au défi d’entretenir de vastes réseaux d’infrastructuresde transport de surface et d’ajouter de nouvelles capacités à des zones stratégiques. Ceci exige de très
grandes dépenses.
Pour satisfaire à cette exigence, les gouvernements étudient de plus en plus un large choix demodèles alternatifs, caractérisés par une utilisation croissante de ressources, compétences techniques
ou gestion du secteur privé. Les options incluent la sous-traitance sélective de tâches spécifiques, despartenariats public-privé (PPP), des entreprises publiques ou des entreprises à capitaux mixtes, dessociétés privées à but non lucratif et une privatisation totale.
L’efficacité devrait être la clé
La principale raison de choisir un modèle spécifique pour la fourniture d’infrastructures detransport de surface devrait être d’en augmenter l’efficacité. L’efficacité signifie que des projets sontexécutés lorsque les avantages sociaux qui en découlent, calculés sur la durée de vie desinfrastructures, dépassent les coûts et qu’ils sont construits de manière à procurer les plus grands
rendements pour l’argent dépensé. Ainsi, l’injection de ressources privées est utile dans la mesure oùelle sert à surmonter les inefficacités des modèles publics de fourniture d’infrastructures. De telles
inefficacités incluent, par-dessus tout, les procédés budgétaires à court-terme employés par lesgouvernements qui limitent les ressources disponibles et les options de gestion du coût du cycle de vie.
Le financement privé ne génère pas “d’argent frais”
En dernière instance, la plupart des infrastructures doivent être payées par une sorte decombinaison des usagers et des contribuables. Alors que des modèles de financement innovants
peuvent donner accès à de nouvelles sources d’emprunt, ce qui peut être utile pour mettre lesinfrastructures plus rapidement en service – par principe ils ne créeront pas de nouvelles sources definancement. En outre, les coûts supplémentaires d’emprunt privé doivent être compensés par desgains d’efficacité.
Extraire les dépenses du bilan public ne devrait pas être le seul objectif
Des limites au déficit budgétaire existent notamment pour permettre une croissance et une
stabilité à long terme. Ainsi, le modèle de fourniture d’infrastructures ne devrait pas être choisi dans leseul but d’éviter les limites de la dette et du déficit publics. Il n’existe aucun lien inhérent entre letraitement budgétaire des investissements et l’efficacité économique, bien que des mécanismes hors
budget puissent, dans certains cas, être les plus efficaces.

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14 – MESSAGES CLÉSDes partenariats entre le secteur privé et le secteur public (PPP) permettent de gérer
le coût du cycle de vie
Des partenariats public-privé (PPP) permettent à un projet d’être géré en tenant compte des coûts
de la totalité du cycle de vie, en transférant les responsabilités à la fois des activités en amont, commela conception et la construction, et les activités en aval, comme l’exploitation et l’entretien, à une
société privée. Le modèle PPP signifie que la société est désireuse de réduire les coûts totaux –c’est-à-dire d’améliorer l’efficacité productive – afin d’augmenter les bénéfices, ce qui signifie que larecherche de bénéfices bénéficie à la communauté.
Cependant, les réductions de coûts ne doivent pas être obtenues en compromettant la qualité. Des
directives strictes de qualité sont requises par conséquent et prescrivent des normes de disponibilité etles normes physiques, sécuritaires, environnementales et autres. Il est également possible d’utiliser uncontrat de performance, récompensant des réalisations supérieures à la norme et pénalisant celles qui
sont inférieures à la norme. Cela signifie que les PPP impliquent de détourner l’attention de celui qui
prescrit la façon dont un projet doit être construit et de l’orienter vers sa performance finale.
La concurrence est un élément clé de la baisse des coûts de production. Les processus desoumission doivent être soigneusement conçus pour attirer un nombre raisonnable de soumissionnaires
hautement qualifiés et adjuger des contrats sur une base cohérente à des offres réalistes représentant un
bon rapport qualité-prix.
Le partage et la gestion efficaces des risques sont des éléments clés du succès des PPP
Les PPP impliquent nécessairement de partager les risques entre les partenaires publics et privés.
Les sociétés privées s’attendront à des contreparties pour prendre des risques et, en préparant desoffres pour les PPP, les gouvernements devraient comparer les avantages du transfert de risques – entermes de gains d’efficacité – avec les coûts supplémentaires.
Les risques devraient être pris par le partenaire le plus à même de les gérer. Les partenaires privés
devraient assumer les risques résultant de facteurs qu’ils maitrisent, notamment ceux associés auxcoûts de construction, à la gestion des projets et aux retards. La répartition exacte des risques sera
déterminée par les particularités du projet et les compétences des partenaires.
L’échec d’un projet PPP impliquant des infrastructures de transport de surface entraînera descoûts politiques et économiques importants pour le gouvernement. Ceci peut donner aux partenaires
privés une influence considérable dans tous les processus de renégociation. Il faut par conséquentveiller à éviter toute affectation irréaliste des risques à des partenaires privés. La demande (c’est-à-direl’utilisation de la route, fréquentation de la voie ferrée, etc.) est surtout exposée à des changements
dans des conditions indépendantes du projet et tout transfert de ce risque particulier doit être soumis à
une étude et à une formulation approfondies. De nombreux PPP ont échoué, en coûtant très cher aupublic, parce que le risque de la demande était affecté de manière inappropriée au partenaire privé. Les
offres de soumission doivent être soigneusement contrôlées afin d’éliminer celles fondées sur deshypothèses irréalistes.
Les contrats doivent être conçus pour garantir que les conséquences du risque transféré aux PPP
sont réellement assumées par le partenaire privé et respectées ; en dernier lieu il peut être nécessaireque le partenaire privé se désiste du contrat et perde des garanties de performance. L’un des moyens
utilisés pour augmenter l’engagement des partenaires privés est d’étaler la rémunération des coûts
initiaux de construction sur toute la durée de vie du projet, ce qui signifie qu’en cas d’échec, la société
sera privée d’importantes sommes d’argent, ceci peut augmenter le pouvoir du secteur public dans
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MESSAGES CLÉS –15

toute renégociation, même si le coût supplémentaire des emprunts privés doit être aussi pris en
considération.
Les PPP créent de nouveaux défis de gouvernanceIl est indispensable que les PPP soient mis en œuvre dans les limites d’une bonne gestion fiscale.
Ils sont souvent à l’origine d’engagements financiers à long-terme pour le gouvernement et desprocessus de gestion budgétaire doivent être aménagés pour les prendre en compte. Sinon, il est
possible de prendre des engagements qui, à la longue, s’avèrent impossibles à tenir.
Les PPP sont des dispositions très complexes qui requièrent des négociations approfondies avec
des sociétés privées hautement spécialisées, à la fois avant et pendant les projets. Des compétences
appropriées sont nécessaires dans le secteur public ; le savoir-faire nécessaire peut mettre longtemps àse développer.
Des cadres politiques, légaux et réglementaires concrets sont indispensables pour guider
l’utilisation des PPP et peuvent aider à garantir que les projets sont mis en œuvre sur la base deprincipes spécifiques de bonne gouvernance – comme la recherche de l’efficacité.
Il est nécessaire d’avoir un débat plus pointu sur le rôle des PPP
Les PPP sont un phénomène relativement nouveau, ce qui veut dire qu’il existe peu d’analyses à
postériori disponibles de l’ensemble des coûts et des avantages sur des cycles de vie complets desprojets. Les gouvernements étudient encore le potentiel et les limites de ces modèles.
Trop souvent, le débat entourant l’utilisation des PPP a été polarisé entre ceux qui considèrent lesecteur privé comme supérieur en toutes circonstances et ceux qui considèrent toute dévolution comme
une menace pour le bien public. De la même façon, on a trop fait confiance aux PPP pour résoudre lesdéficits budgétaires. Un débat plus sophistiqué est nécessaire pour identifier les projets dans lesquels
les PPP ont la possibilité d’ajouter de la valeur tout en reconnaissant les limites de l’implication privéedans la fourniture d’infrastructures de transports de surface. En réalité, les PPP n’interviendront pas
dans la plupart des besoins en infrastructures, même s’ils peuvent être utilisés pour la création etl’exploitation d’infrastructures importantes – même les pays très avancés dans l’utilisation de ces
mécanismes considèrent qu’ils ne représentent qu’un peu plus de 15 % des investissements. Ilsn’élimineront pas le besoin d’investissements publics – la plupart des PPP impliquant une certaine partde subventions. Les PPP doivent être conçus avec soin et surveillés par les gouvernements. Il fautveiller particulièrement à éviter le transfert irréaliste de risques et de responsabilités à des partenaires
privés.
La décentralisation peut apporter des améliorations par la spécialisation
Les PPP ne sont pas les seules options disponibles pour chercher à améliorer l’efficacité. Une
autre possibilité est de dévoluer la fourniture d’infrastructures à des entreprises créées spécifiquement
dans ce but. Les options disponibles – agences ; entreprises publiques ou à capitaux mixtes ; sociétés
privées à but non lucratif ; privatisation – impliquent des degrés d’indépendance variables par rapport
au processus politique décisionnel. Contrairement aux PPP, les modèles de dévolution n’impliquentpas le partage des risques ni de dispositions contractuelles.
Le principal avantage de ces modèles – comparativement à la fourniture directe par les ministères– est qu’ils créent des entités spécialisées dans la fourniture d’infrastructures. Cela signifie que leprocessus décisionnel n’est pas influencé par des priorités et des problèmes qui n’ont rien à voir avec
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16 – MESSAGES CLÉS
et il y a moins de place pour une ingérence politique dans les décisions opérationnelles quotidiennes.
Ces organisations peuvent utiliser des structures de gestion du secteur privé et sont souvent trèsdépendantes des redevances payées par les usagers et de l’emprunt public. Lorsque les entreprises nesont pas exposées à la concurrence ou à la pression des actionnaires, leur recherche globale
d’efficacité est susceptible d’être limitée.
Cette décentralisation est largement appliquée à des structures de transport de surface. De
nombreux pays ont confié leurs routes à des agences ou leurs réseaux autoroutiers à des entreprises
publiques. D’une manière générale, l’infrastructure ferroviaire dans les pays de l’OCDE est gérée pardes organismes indépendants, comprenant à la fois des entreprises publiques et une privatisation
totale. Souvent, ces entreprises confient une part importante de leurs activités à des maîtres d’œuvre
privés. Certaines agences et entreprises publiques représentent également le partenaire public dans lesdispositions prises dans le cadre des PPP.
L’importance des charges imposées aux usagers est un facteur clé de l’efficacité globale
La taxation directe de l’utilisation des infrastructures de transport de surface a des conséquences
importantes sur l’efficacité.
En théorie, l’utilisation la plus efficace de l’infrastructure sera obtenue en faisant payer aux
usagers les coûts marginaux qu’ils imposent. Cependant, lorsque des redevances sont payées par les
usagers pour de nouvelles infrastructures, cela peut entraîner une sous-utilisation et plus de circulation
sur les routes voisines gratuites, notamment lorsque le reste du système n’est pas soumis aux mêmes
taxes imposées aux usagers. En outre, la facturation des coûts marginaux peut entraîner des recettes
insuffisantes pour couvrir les coûts totaux de construction des nouvelles infrastructures. L’alternative
est de faire subventionner le projet par le gouvernement en utilisant les recettes fiscales ce qui
implique aussi des conséquences en terme d’efficacité.
Il n’existe aucun lien intrinsèque entre l’ampleur des charges imposées aux usagers et un modèle
particulier de fourniture d’infrastructures : les PPP, entreprises publiques et autres modèles peuvent
impliquer un mélange de charges imposées aux usagers et de subventions. Les gouvernements doivent
trouver l’équilibre approprié entre les charges imposées aux usagers et les subventions comme unélément initial clé de la conception du modèle de fourniture d’infrastructures.
Le rôle du gouvernement reste essentiel, quel que soit le modèle
Pour décentraliser ou externaliser l’infrastructure, le gouvernement doit établir un équilibre
fragile entre la recherche de nouvelles efficacités et le besoin de surveiller l’entretien et ledéveloppement des immobilisations clés du secteur public. Le gouvernement a un rôle essentiel quel
que soit le modèle utilisé.

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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –17

RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONSIntroduction
Le rapport Investissement dans les infrastructures de transport : Options d’efficacité a été préparé
par un groupe d’experts internationaux sous l’égide du Centre de recherche conjoint sur les transports
de l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) et le Forum international
des Transports. Son objectif est d’examiner les éléments qui devraient être pris en considération parles gouvernements pour choisir des modèles appropriés à la fourniture d’infrastructures de transport desurface. Ceci inclut l’entretien des anciennes installations et l’investissement dans des nouvelles
capacités, ainsi que les questions de financement. L’accent est mis sur les routes et le rail et dans une
moindre mesure sur les voies navigables.
Les débats portant sur les nouveaux développements dans la fourniture d’infrastructures detransport de surface sont souvent réduits à des discussions de partenariats public-privé (PPP) et
polarisés entre leurs partisans et leurs défenseurs. Les PPP sont importants et ce rapport étudie leursavantages et leurs limites potentielles tels que ceux-ci ont été révélés par l’expérience actuelle. Enmême temps, les PPP ne sont pas enclins à répondre à la plupart des besoins en infrastructures, ce qui
signifie qu’un plus grand nombre d’instruments doit être pris en compte, tels que la fourniture directepar les ministères et les agences gouvernementales, les entreprises publiques et à capitaux mixtes, lessociétés privées et à but non lucratif et la privatisation totale.
Ce rapport cherche à ajouter de la valeur à la discussion en étudiant tous les choix dont disposent
les gouvernements pour répondre aux besoins d’infrastructures de transports de surface.
Répondre aux besoins en infrastructures de transport de surface est une responsabilité
essentielle du gouvernement
Les infrastructures de transport de surface ont des qualités qui les différencient de nombreux
autres secteurs de l’économie.
•

La disponibilité des infrastructures et des services de transport est d’une importanceconsidérable pour la plupart, sinon tous les secteurs de la société et de l’économie.

•

L’échelle des projets d’infrastructures signifie en général qu’un marché entièrement
concurrentiel dans le secteur est extrêmement difficile à atteindre. Les infrastructures sontsouvent un “monopole naturel” ce qui veut dire que les coûts de leur fourniture sontminimisés lorsqu’il n’y a qu’une seule installation.

•

Une fois fournie, une grande partie des infrastructures de transport de surface – notammentles routes – devient un bien public, dans la mesure où elle peut être utilisée à pleine capacitépar de nombreux usagers sans affecter la disponibilité des services pour d’autres.

•

L’utilisation du transport entraîne d’importants effets externes qui, à l’heure actuelle, sontrarement pris entièrement en compte quel que soit le système de tarification.

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18 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Ces qualités empêchent le gouvernement de se dégager totalement de la responsabilité de fournir
des infrastructures de transport de surface. Si elles s’en remettaient entièrement aux tendances dumarché, les infrastructures ne seraient pas construites dans les proportions nécessaires d’un point devue communautaire global. De ce fait, il est indispensable que les gouvernements s’engagent à livrer
des infrastructures de transport, de même que l’on s’attend à ce qu’ils remplissent cette tâche
correctement.
Cela ne signifie pas que toutes les tâches doivent être exécutées par le gouvernement
La fourniture d’infrastructures de transport de surface implique de nombreuses tâches séparées,comprenant :•Des activités administratives, comme la mise en place de cadres politiques, les évaluations
des besoins, la planification, le développement initial, la procédure de passation et deconclusion des marchés, etc.

•

Des travaux, comprenant la construction initiale et/ou l’entretien permanent.

•

Des opérations, comprenant la collecte des péages, la gestion de la circulation, la fournitured’une signalisation appropriée, etc.

•

Un financement, c’est-à-dire trouver de l’argent à un certain moment et dans une quantité
nécessaire pour assurer une fourniture adéquate d’infrastructures afin de répondre aux
besoins de la société, pour couvrir les coûts de toutes les activités susmentionnées.
Tableau 1. La répartition des tâches liées à la fourniture d’infrastructuresde transport de surface

Tâches souveraines (sous la responsabilité de l’État)• Mettre en place des orientations politiques.
• Décider de la manière dont une grande partie desressources publiques devrait être consacrée au
secteur du transport, à des modes particuliers et àdes projets spécifiques.
• Affecter les besoins (déterminer la demanded’infrastructures).
• Choisir et concevoir des modèles pour la fournitured’infrastructures.
• Décider de l’équilibre entre les charges imposées
aux usagers et les subventions basées sur
l’imposition qui seront utilisées.
• Organiser la procédure de passation des marchés.
• Concevoir et négocier des contrats.
• Créer les cadres législatifs et réglementaires requis.
• Surveiller à postériori.

Tâches opérationnelles(pouvant être déléguées)• Mettre en place un financement privé
pour une initiative donnée.
• Travaux (nouvelle construction etentretien).
• Opérations (par exemple gestion de lacirculation, collecte des péages, etc.).

Certaines de ces tâches sont souveraines, en ce qu’elles sont inaliénables de la responsabilité
gouvernementale. Ces tâches sont liées à la protection des intérêts publics par la mise en place
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –19d’orientations, la conception de modèles pour la fourniture d’infrastructures et la surveillance de leurfonctionnement. D’autres tâches sont opérationnelles, c’est-à-dire qu’elles peuvent êtrepotentiellement exécutées par des entreprises indépendantes du contrôle direct du gouvernement. En
outre, certaines tâches peuvent être exécutées par une coopération entre les secteurs publics et privés,bien que les premiers soient chargés en dernier ressort du contrôle de l’ensemble du processus. Letableau 1 décrit les tâches concernées par ces rubriques.
Les gouvernements ont le choix entre plusieurs modes de fourniture des infrastructures
Différents modèles de fourniture d’infrastructures peuvent se distinguer les uns des autres selon
le degré du contrôle politique direct exercé. Le plus haut degré de contrôle politique intervient lorsque
tous les éléments du tableau 1 sont réalisés par un ministère utilisant ses propres ressources. A partirde ce point de départ, il existe deux façons de réduire ce contrôle : l’externalisation et la dévolution.
L’externalisation signifie que le gouvernement garde toute la responsabilité de la fourniture desinfrastructures mais paie, de manière sélective, des sociétés privées pour exécuter des tâches
opérationnelles spécifiques sur des laps de temps limités, dans un cadre contractuel. Il existe trois
niveaux d’externalisation :Sous-traitance simple : Au niveau le plus basique, ceci implique la soumission d’activités
distinctes, comme les travaux routiers ou la gestion des péages, au cas par cas.
Dispositions de conception-construction : Une autre étape implique le transfert de la
responsabilité de conception et de construction des infrastructures, en un seul lot, à un partenaire privé.
Partenariats public-privé (PPP) : Le plus haut niveau d’externalisation est les PPP. Ceux-ci
impliquent le transfert d’une responsabilité prolongée de conception, de construction, defonctionnement, d’entretien et/ou de financement des infrastructures, ainsi que des risques associés, àdes partenaires privés sur de longues périodes, après quoi le projet est retourné au gouvernement.
La dévolution fait référence au transfert de responsabilité pour la fourniture d’infrastructures aux
entreprises qui existent dans ce but précis. A un moindre degré ou à un plus grand degré, les processus
décisionnels au sein de ces organisations ne sont pas sous le contrôle direct d’élus. Différents modèles
de dévolution incluent, avec des degrés croissants d’indépendance :1.

Agences gouvernementales – Organismes gouvernementaux sous la tutelle directe desministères mais qui ont en général un ensemble plus limité de responsabilités et une margede manœuvre supérieure par rapport aux décisions de fonctionnement à celle que pourrait
avoir un ministère. Des agences peuvent être créées à la fois pour la livraison de travaux etpour la gestion de fonds dédiés aux infrastructures.

2.

Entreprises publiques – Sociétés structurées selon la législation des sociétés privées et dontla gestion est pour une grande part indépendante au niveau du processus décisionnel, maisqui sont soumises au contrôle du gouvernement qui en est propriétaire.

3.

Sociétés mixtes – Sociétés dans lesquelles le gouvernement détient une participation
importante mais dans lesquelles il existe aussi des intérêts privés.

4.

Organisations privées à but non lucratif – Entreprises privées qui réinvestissement desrecettes nettes dans les infrastructures, avec des cadres responsables devant un conseil forméd’actionnaires et pouvant inclure le gouvernement.

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20 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
5.

Propriétaires exploitants 100 % privés – Situations dans lesquelles les infrastructures sont lapropriété d’une société privée qui assume par conséquent la responsabilité de tous les aspects
de sa fourniture, en se fondant sur des principes commerciaux.

Quelle que soit la combinaison des productions internes, d’externalisation et de décentralisation
qu’un pays utilise pour fournir des infrastructures, les gouvernements créent ces modèles et doivents’assurer qu’ils sont conçus et mis en œuvre conformément aux normes élevées de bonne
gouvernance.
Qu’y-a-t-il de particulier dans le contexte actuel ?
Les infrastructures de transport de surface ont toujours eu les qualités précitées et il est évident
depuis longtemps que le secteur privé peut servir à traiter des tâches opérationnelles. Pourquoi y-a-t-il
actuellement un tel intérêt particulier pour le développement du rôle du secteur privé et pour larecherche de modes alternatifs d’organisation de la fourniture d’infrastructures ?
Les gouvernements du monde entier sont confrontés à des problèmes similaires relatifs à lafourniture d’infrastructures de transport de surface. Les éléments clés de leurs systèmes de transport se
révèlent insuffisants pour répondre à la demande, ce qui génère de la congestion et entraînent desappels à une amélioration importante et à des suppléments de capacités. En même temps, les grands
systèmes d’infrastructures existant dans la plupart des pays nécessitent un entretien permanent pourrester en état de marche. Alors qu’augmenter la capacité n’est pas le seul moyen de combattre lacongestion, des investissements importants seront certainement nécessaires dans de nombreux cas.
Cela impliquera inévitablement des dépenses considérables de capitaux à un moment où les ressources
des pays sont obérées par le besoin de répondre à toute une série de priorités concurrentielles.
Un point important à noter dans ce contexte est que, dans de nombreux pays, les recettes fiscales
provenant du secteur routier sont plus élevées que les ressources budgétaires dépensées pour laconstruction et l’entretien des routes. En d’autres termes, les limites de la disponibilité des ressourcesde financement des infrastructures de transport de surface peuvent refléter des déficits dans d’autres
domaines de l’économie subventionnés par des recettes provenant des transports.
Avec ceci en arrière-plan, trois raisons sont souvent avancées pour justifier de l’utilisation demoyens innovants dans la fourniture des infrastructures de transport de surface.
1.

Chercher de nouvelles sources de financement.

2.

Surmonter des restrictions au niveau de la taille des déficits budgétaires et de la dette
publique et faciliter ainsi des emprunts supplémentaires. Des modèles inhabituels defourniture d’infrastructures peuvent être conçus pour répondre à cet objectif en plaçant les
emprunts et les dettes “hors budget”.

3.

Pour améliorer l’efficacité du secteur des infrastructures, c’est-à-dire pour obtenir plus desressources existantes sans mettre en péril la qualité des prestations de services.

Les sections suivantes concernent chacun de ces trois motifs.
Le lien entre le financement et l’organisation de la fourniture d’infrastructures est faible
La tâche de financement des infrastructures est souveraine dans la mesure où les gouvernements
doivent décider combien de ressources du secteur public seront consacrées au transport, de quelle
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –21

façon et dans quels projets. Mais la tâche est également opérationnelle au sens où la responsabilité decollecter des fonds par l’instauration d’un péage ou d’un emprunt peut être déléguée à des entreprises
privées ou indépendantes.Un avantage souvent revendiqué par certains modèles d’externalisation et dedévolution est qu’ils créent de nouveaux financements pour la fourniture d’infrastructures. Cetargument est faible cependant puisque la plupart des infrastructures doivent finalement être payées parles contribuables ou les utilisateurs des infrastructures ou une combinaison des deux. Il peut s’agir descontribuables et des usagers d’aujourd’hui contribuant directement aux coûts ou de ceux de demainacquittant les dettes.
Les moyens d’acheminement du financement issu de ces sources aux infrastructures sontégalement limités.
Cela peut se manifester par des allocations provenant du budget du secteur public, cela peutrésulter de l’application de taxes imposées aux usagers, comme les péages et les redevances, et cela
peut résulter d’un emprunt privé remboursé par les futures taxes imposées aux usagers.Des
mécanismes de financement innovants ne changeront pas ces faits, même s’ils peuvent aider à apporterde nouvelles sources privées de capitaux, y compris des emprunts privés et des fonds propres. Ceci
permet de mettre des projets en service plus rapidement en réduisant la dépendance par rapport aux
cycles budgétaires des gouvernements. Cependant, en dernier lieu, les usagers et/ou les contribuables
devront rembourser ces prêts.
Aucun modèle de fourniture d’infrastructures ne repose automatiquement sur un mécanisme definancement donné. Les PPP, les entreprises publiques, les entreprises à but non lucratif et les agences
publiques peuvent toutes être soumises à différents degrés d’aide de l’État. Elles peuvent aussi
recevoir leurs revenus, entièrement ou partiellement, des taxes imposées aux usagers Les taxes
imposées aux usagers peuvent être fixées par les gouvernements en fonction d’objectifs politiques
spécifiques ou laissées à l’appréciation du fournisseur d’infrastructures dans le but d’assurer un retour
approprié sur investissement. Le choix des sources et des mécanismes de financement n’a parconséquent qu’un lien limité avec le choix du modèle de fourniture des infrastructures.
Le choix de la combinaison de sources de financement à utiliser et la façon dont les fonds seront
acheminés depuis ces sources de financement est toujours une responsabilité souveraine clé. C’est une
décision qui doit intervenir au cours des premières étapes de la conception de l’ensemble du modèle defourniture des infrastructures. Le choix du modèle de fourniture des infrastructures est ainsi lié à ladécision gouvernementale en ce qui concerne le mode de financement. Notamment, si un fournisseurd’infrastructures n’a pas le contrôle total des niveaux tarifaires ou si les redevances des usagers ne
couvrent pas les frais, alors certaines dispositions doivent être comprises pour assurer une
indemnisation correcte par le gouvernement.
Placer les dettes hors budget ne devrait pas constituer l’unique critère de choix du modèle
Le gouvernement peut déléguer la tâche de financement à une entreprise indépendante, parexemple via un PPP dans lequel le partenaire privé ou une entité spécifique (SPV) se charge desdettes. De cette façon, les prêts souscrits pour payer les infrastructures n’apparaissent pas dans lescomptes publics. Ce peut être une manière politiquement appropriée de faire construire de nouvelles
infrastructures sans impact immédiat visible sur la dette publique.
Au-delà de ces considérations politiques, il existe peu de liens entre le traitement budgétaired’une dette et les avantages d’un modèle donné de fourniture d’infrastructures. Mais, même si la detten’est pas visible sur les comptes publics, le gouvernement s’engage à rembourser le prêt selon un
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22 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
certain schéma de versements échelonnés, dans la mesure où le remboursement ne se fait pas sur labase des charges imposées aux usagers.
Une discipline rigoureuse est requise lorsque l’on contracte un emprunt pour financer desinfrastructures, notamment lorsque celui-ci est hors-budget. Sinon, les gouvernements peuvent prendre
des engagements qui s’avèrent ingérables à long terme. En d’autres termes, le financement desinfrastructures par des dettes requiert u ne étude à long terme des implications budgétaires. Ce typed’évaluation doit être une partie explicite des cadres politiques et réglementaires pour uninvestissement d’infrastructures.
Des limites formelles – comme les conditions de crédit – de dettes et de politique budgétaire
existent, notamment pour permettre une stabilité macroéconomique et une croissance à long terme.
Ainsi, les moyens de fourniture des infrastructures ne devraient pas être conçus seulement pourcontrarier ces contrôles. Garder une dette hors budget n’est pas un argument économique pour préférer
un modèle parmi d’autres, même si, dans certaines situations, un mécanisme hors budget peut être leplus efficace.
L’efficacité devrait être le premier objectif dans le choix du modèle pour la fournitured’infrastructures
Un point clé souligné tout au long de ce rapport est que le choix du modèle pourl’approvisionnement des infrastructures devrait être guidé par le troisième motif énoncé ci-dessus.
Quel modèle donne le degré d’efficacité socio-économique le plus élevé ?
L’efficacité elle-même peut avoir deux dimensions. La première est une efficacité d’allocation
dans l’utilisation des ressources de la société. Il existe deux aspects essentiels :1.

Les ressources devraient être allouées aux infrastructures si les avantages sociaux, calculés
sur la durée de vie des infrastructures, dépassent les coûts, c’est-à-dire si la valeur actuelle
nette est positive et est supérieure à celle des autres utilisations possibles des mêmes
ressources. La technique reconnue pour procéder à cette évaluation est l’analysecoûts-avantages sociaux (CBA).

2.

Les infrastructures disponibles – c’est-à-dire les réseaux routiers et ferroviaires existants –devraient être utilisées de la manière la plus efficace possible. Une théorie économique nous
indique que cela se produit lorsque des usagers doivent payer les coûts sociaux marginauxd’utilisation des infrastructures, y compris les effets externes.

L’efficacité productive – la seconde dimension – concerne la minimisation de l’utilisation deressources dans un projet donné, une fois que la décision a été prise de le faire. Cela signifie que lesinfrastructures devraient être construites au prix le plus bas possible, sans en compromettre la qualité.
La fourniture directe d’infrastructures par le gouvernement a ses avantages et ses inconvénients
Notre critère de référence pour l’analyse des différents modèles organisationnels est un ministère
responsable de toutes les activités relatives à la fourniture d’infrastructures. Il en résulte quelquesavantages et plusieurs problèmes.
Le principal avantage est que les ministères font exercer le plus grand contrôle par des élus surles biens publics clés et, de ce fait les obligent à la plus grande responsabilité. Un ministère est une
organisation hiérarchique qui en réfère directement au ministère et est soumise aux règles de
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –23transparence du secteur public. La surveillance est assurée en général par le parlement et un bureau
d’audit national et peut-être aussi par le ministère des finances ainsi que par la vigilance publique.
Fournir des infrastructures par le biais d’un ministère permet au parlement, qui représente lesélecteurs, de tenir l’administration pour responsable de ses décisions.
Un autre avantage est que les ministères bénéficient de taux d’emprunt du secteur public en
général inférieurs à ceux proposés par le secteur privé.
Cependant, la nature bureaucratique du processus décisionnel dans les ministères peut ne pas seprêter à l’exploitation d’entreprises de transport dynamiques. D’autre part, il peut être difficile dedégager des priorités politiques à court-terme de la mise en œuvre quotidienne des politiques.
Le manque d’orientation commerciale d’un ministère fait qu’il n’est peut-être pas le mieux
adapté à la recherche d’un maximum d’efficacité. En outre, le cycle budgétaire type d’ungouvernement, avec des décisions prises sur une base annuelle, rend difficile une planification à longterme sur la durée de vie des infrastructures.
Les ministères doivent aussi lutter avec d’autres priorités publiques pour obtenir des fonds. Les
ministères étant généralement responsables d’une vaste gamme d’activités, le financement desinfrastructures peut avoir à lutter pour des ressources en concurrence avec d’autres priorités àl’intérieur du même secteur.
En bref, de par leur nature, les ministères peuvent être naturellement contestés dans leur capacité
à prendre des décisions qui optimisent les efficacités productives et d’allocation.
L’externalisation et la décentralisation proposent des façons de dépasser ces limites. En effet, lafourniture de tous les aspects des infrastructures de transport par un ministère utilisant des ressourcesinternes sont rares dans les pays de l’OCDE. De préférence, lorsque des routes sont concernées, laplupart des pays externalisent les tâches opérationnelles des travaux et de l’entretien au cas par cas etla plupart des systèmes ferroviaires sont exploités par des entreprises indépendantes qui sont soit
publiques soit entièrement privées. D’autre part, les gouvernements étudient de plus en plus une
grande variété d’autres options, y compris les PPP.
L’externalisation par PPP permet d’améliorer l’efficacité productive
Les PPP impliquent le transfert au secteur privé d’un lot détaillé de responsabilités sur une longue
période, y compris les risques associés. Les différentes tâches pouvant être inclues impliquent une
certaine combinaison de conception (D), construction (B), financement (F), exploitation (O), et/ou
entretien (M), suivis par le transfert (T) de responsabilités de nouveau au gouvernement à la fin de ladurée du contrat. Les dispositions sont décrites par des acronymes qui caractérisent les éléments
impliqués, par exemple DBOT, DBFO, etc.
Les avantages potentiels des PPP viennent de la remise des tâches opérationnelles associées à lafourniture des infrastructures aux mains de l’organisation la mieux placée pour les accomplir avec
succès. Cela peut être considéré en termes d’établissement d’une relation appropriée entre le mandant– qui établit les tâches requises – et le prestataire – qui les exécute. Selon une hypothèse fondamentale
à l’origine de l’utilisation des PPP, un agent du secteur privé sera davantage incité à réduire les coûts
totaux – basés sur la recherche de bénéfices – qu’un organisme public. Cependant, ces dispositions
sont également à l’origine d’un nouveau défi de gestion puisque le fonctionnaire et l’agent privéauront fondamentalement des objectifs différents. La productivité de l’agent privé peut être trèsdifficile à évaluer, ce qui peut amener la société privée à augmenter les bénéfices en sacrifiant la
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24 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
qualité du travail. C’est pourquoi, pour parvenir à de réels gains d’efficacité, il faut que l’utilisation
des PPP soit soigneusement structurée.
Notamment, la mesure dans laquelle l’externalisation via les PPP améliorera l’efficacité dépendra
des facteurs suivants :i.

L’analyse coûts-avantages préalable appropriée.

ii.

Le regroupement des responsabilités de construction et d’entretien.

iii.

Le degré de concurrence pendant le processus de passation des marchés.

iv.

La prise en compte de manière adéquate de la qualité dans la demande de propositions.

v.

Si un comportement innovant est encouragé.

vi.

Si le risque est attribué de manière appropriée.

vii.

Le réalisme des projets.

viii.

Le mode de financement.

ix.

Le coût du capital.

x.

Les dispositions institutionnelles.

xi. Les améliorations constantes apportées aux modèles PPP reposant sur l’analyse a posteriori
de projets existants.
Ces conditions préalables sont étudiées dans les sections suivantes.
i.

Une fois de plus, l’efficacité est la clé

Afin d’optimiser le bien être social, les PPP devraient être utilisés lorsqu’une analyse a priori
prouve que l’infrastructure résultant d’un projet procurera des avantages supérieurs aux coûts deconstruction.
Dans une première phase du processus décisionnel, une analyse coûts-avantages préalable
rigoureuse devrait s’assurer que le projet a une valeur actuelle nette positive. Il faudrait prendre encompte les coûts et avantages au sens social le plus large, y compris des questions comme les effets
externes résultant du projet. Il est essentiel de tenir compte des coûts de transactions associés aux
projets ainsi que du coût de la surveillance et de la réglementation imposées par le gouvernement.
Un aspect important de cette analyse est l’étude des moyens alternatifs d’exécution du travail. Un« comparateur secteur public » (PSC) est calculé dans de nombreux pays pour évaluer si un PPP
fournit un “rapport qualité-prix” positif par rapport à des méthodes publiques plus traditionnelles
d’investissement. Cependant, cette analyse a besoin de reconnaître ses limites. Étant donné les longs
cycles de vie de nombreux projets, certains éléments de coûts fondamentaux peuvent changer en
raison de conditions imprévisibles, y compris les changements en matière de politiques, dedémographie et de technologie. Il peut aussi exister des avantages associés à l’implication de lagestion publique ou privée, comme le niveau de responsabilité et de transparence, les efficacités degestion et autres éléments, susceptibles de ne pas se prêter à des comparaisons strictement financières.
ii.

Des projets devraient être conçus pour minimiser les coûts des cycles de vie

Pour le PPP, une première raison de signer un contrat est d’améliorer l’efficacité productive en
minimisant les coûts pendant tout le cycle de vie des infrastructures. Une logique fondamentale veut
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –25

que si la dépense est plus importante lors de la création de l’infrastructure initiale, les futurs coûts
d’entretien peuvent être moins élevés et vice-versa. Une entreprise à but lucratif responsable de laconstruction ainsi que de l’entretien et du fonctionnement courants recevra des encouragements pourminimiser l’ensemble des coûts à plus long terme. De nombreuses entreprises publiques estiment que
c’est un défi à cause des restrictions imposées par l’élaboration du budget annuel.
Ceci implique que, pour le succès des PPP, la construction et l’entretien doivent faire l’objet d’unseul contrat. Le contrat devrait être établi pour une longue durée et formulé de manière à ce que toutes
les conséquences de la norme de conception initiale soient assumées par la partie qui a choisi cettenorme.
iii. Une soumission d’offre efficace est indispensable pour la réduction des coûts
Pour identifier le partenaire privé susceptible d’exécuter le projet au coût le plus bas possible, il
est essentiel d’avoir une concurrence suffisante dans le processus de soumission. Ceci implique que
les constructeurs potentiels reçoivent des encouragements à soumettre des offres aussi proches que
possible des coûts d’exécution du travail. Ceci est particulièrement important étant donné qu’une fois
le contrat attribué, la performance des partenaires privés peut être difficile à surveiller complètement.
La soumission d’offres concurrentielles doit, par conséquent, inclure la participation d’un certain
nombre de soumissionnaires réellement qualifiés. Le processus de soumission devrait permettrel’accès à des partenaires internationaux pour garantir que les meilleures compétences disponibles ont
une chance de participer.
iv.

Les conditions contractuelles doivent préserver la qualité

Des réductions de coûts pourraient être obtenues en compromettant la qualité, entraînant descoûts plus élevés pour les usagers sous forme d’usure future des véhicules, de sécurité réduite, etc.
Pour éviter cela, le processus de soumission d’offre doit comporter certaines spécifications de qualité
détaillées et liées à des critères de performance. Ceux-ci couvrent en général les problèmes suivants :•La route ou la voie ferrée doivent être disponibles pour être utilisées aussi tôt que possible etne doivent pas être fermées abusivement pour l’entretien ou pour toute autre raison.

•

La qualité physique de l’infrastructure – comme une chaussée lisse – devrait répondre à une
norme technique minimum acceptable.

•

L’infrastructure devrait être sûre et répondre aux normes environnementales appropriées.

•

Lorsque le contrat est résilié, l’infrastructure ne devrait pas être dans une situation telle
qu’une réhabilitation importante soit nécessaire.

Pour que ces conditions soient applicables, le paiement au maître d’œuvre devrait dépendre de laperformance, ce qui signifie que le prestataire de services devrait être moins payé si la qualité fournie
est inférieure aux normes fixées et, au mieux, davantage si elle est supérieure. Les offres présentées
pendant le processus de soumission devraient concerner des coûts de cycle de vie. Le soumissionnairequi accepte d’exécuter le projet pour le prix le plus bas possible, calculé sur la longueur du contrat,
tout en maintenant des normes de qualité, devrait se voir attribuer la tâche, le reste étant identique.

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26 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONSv.

Les contrats devraient promouvoir l’innovation

La combinaison de longs contrats et de spécifications reposant sur la performance constitue desencouragements à l’innovation. C’est notamment le cas si les maîtres d’œuvre sont libres de construire
l’installation de la manière qu’ils jugent la plus efficace et que les critères de qualité évitent des détails
inutiles. On peut s’attendre à ce qu’un partenaire privé qui cherche à maximiser ses bénéfices cherche
aussi à innover en permanence, dans la mesure où les coûts en seront réduits. Les contrats PPP
devraient concerner davantage les résultats du travail et non déterminer la façon dont le travail est
effectué.
vi.

Le risque doit être réparti correctement

Il existe de nombreux risques associés à la fourniture d’infrastructures. Ceux-ci comportent, entre
autres, ceux résultant de la conception, de la construction, de la disponibilité, de la demande,l’exploitation du financement, des conditions politiques, des questions environnementales et des cas deforce majeure.
Certains de ces risques peuvent être atténués par la façon dont les infrastructures sont conçues,construites et gérées. D’autres dépendent directement de l’un ou l’autre des partenaires.
Les conditions de gestion du risque doivent être clairement établies dans le contrat. Un paiementà prix forfaitaire, par exemple, signifie que le partenaire privé doit accepter tous les coûts
supplémentaires, le cas échéant, ce qui implique que des conditions imprévisibles affecteront lesbénéfices de la société. Cependant, parce que de nombreux risques dépassent la capacité de contrôle
du partenaire privé, des contrats à des prix entièrement fixés sont improbables. Un contrat typeidentifie certains risques à conserver par le gouvernement. Par exemple pour l’agent, l’indexation despaiements réduit les conséquences de changements imprévus dus au taux d’inflation. Ainsi, certains
paiements à l’exploitant privé peuvent être supérieurs si le nombre de véhicules augmente plus vite
que prévu car cela augmenterait les coûts d’entretien.
En général, les risques devraient être affectés au partenaire le plus à même de les gérer. Pourdéterminer si c’est le préposé ou l’agent, il faut répondre aux questions suivantes :•Qui serait le plus à même d’éviter ou d’éliminer la source du risque ?

•Qui serait le plus à même de réduire la probabilité d’un mauvais résultat si le risque sematérialisait ?

•Qui pourrait atténuer ses conséquences ?

•Pour qui les coûts du risque sont-ils les plus bas ?

•Est-il possible d’utiliser des mécanismes d’assurance pour étaler les coûts du risque ?

L’affectation du risque nécessite l’attribution prudente des risques du projet au partenaire privé etdes risques externes au gouvernement. Si une société privée est responsable de la construction, il estévident qu’elle sera aussi responsable de l’exécution inappropriée de l’infrastructure ainsi que de sa
disponibilité globale. De cette manière, l’entreprise sera motivée pour assurer que la conception ne
génère pas de risques susceptibles d’impacter la performance et la disponibilité en aval.

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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –27

Toutefois, cela n’empêche pas que certains événements externes, comme une forte inflation ou
une force majeure, puissent affecter les phases de construction ou de prestations de services du projet.
Les actions du gouvernement peuvent aussi avoir un impact sur la construction et la prestation deservices, par exemple en n’assurant pas les emprises requises, les autorisations légales d’entrée d’unpartenaire public dans un groupe travaillant sur un projet. Il peut alors être approprié de laisser une
partie de ce risque dans le secteur public mais il est important de bien déterminer dans quelles
conditions et quels risques relèvent de chaque partie.
Le risque de demande est fortement conditionné par l’évolution du GDP et du carburant –facteurs qu’un maître d’œuvre privé ne peut pas contrôler. La provision pour ce risque est possible denombreuses façons. Par exemple, une croissance de trafic supérieure ou inférieure à ce qui a été prévu
peut affecter la longueur du contrat, atténuant de ce fait les conséquences les plus graves d’écarts
inattendus des prévisions de trafic. Les partenaires privés peuvent être indemnisés à différents niveaux
ou soumis à des taux d’intérêts différents sur les prêts publics, selon le trafic.
Il n’y a aucun moyen de généraliser exactement la façon de répartir les risques entre les parties ;
ceci doit plutôt dépendre soigneusement de la nature du projet. Cependant, il est indispensable dereconnaître que le partenaire privé s’attendra à être indemnisé financièrement pour tous les risquesqu’il prend et cela devrait apparaître dans les offres soumises. Dans de nombreux cas, les coûts detransfert des risques dépasseront les avantages d’une initiative, ce qui signifie alors qu’un PPP n’est
pas une option.
Les contrats PPP sont en général incomplets en ce que toutes les éventualités ne sont pas prévues
dans les statuts officiels. Etant donné la longueur de ces contrats, il peut se passer des événements quel’on ne peut pas anticiper lorsque le contrat est signé. C’est pourquoi il faudrait prévoir une
renégociation à un certain moment pour les contrats les plus longs et elle devrait avoir lieu
méthodiquement, en soulignant l’élément “partenariat” des PPP.
Les contrats n’étant pas toujours complets, une question clé se pose de savoir dans quelle mesurele risque peut-il réellement être applicable au partenaire privé à la longue. La plupart desinfrastructures de transport n’ont aucune valeur autre que celle pour laquelle elles sont créées et unprojet qui échoue ne peut pas facilement être repris d’un partenaire privé et être vendu à un autre sansque le gouvernement en assume d’importants coûts supplémentaires. Cette objection implique que lepartenaire privé peut avoir une influence considérable sur le gouvernement lors de la renégociation ducontrat. C’est pourquoi, il existe un risque réel de dumping stratégique sur des soumissions, en
supposant que des paiements supplémentaires peuvent être négociés plus tard.
vii. Il est vital que les projets soient réalistes
Lorsque les projets connaissent des difficultés, l’origine de celles-ci se trouve souvent dans leurconception. Les projets doivent être réalistes. Ce concept contient plusieurs dimensions.
Pour commencer, le projet doit se fonder sur des évaluations rigoureuses, notamment en ce qui
concerne la demande prévue et la mesure dans laquelle les usagers seront volontaires pour payer despéages lorsque ceux-ci seront appliqués. Ces calculs devraient tenir compte d’alternatives possibles
aux nouvelles infrastructures et la façon dont celle-ci pourraient être affectées et se développer, parexemple des améliorations dans les services de bus et de taxi, pourraient réduire considérablement lafréquentation d’une nouvelle liaison ferroviaire.
Le principe peut-être le plus important est que les PPP ne devraient pas être utilisés comme un
moyen d’accélérer les projets politiquement attractifs qui sinon ne répondent pas aux critères de
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28 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
performance selon les procédures de sélection du secteur public. Pour les projets entièrement publics
et les projets PPP, la priorité devrait dépendre des retours socio-économiques.
viii. Le financement privé peut améliorer l’engagement et accélérer les projets
De nombreux PPP impliquent l’externalisation du financement. Cela signifie que le ou lespartenaires privés fournissent un investissement de départ, reposant généralement sur un mélange defonds propres et de prêts commerciaux. Demander aux parties contractantes d’investir directement
dans le projet peut être un moyen d’augmenter leur engagement et de réduire leur influence sur legouvernement dans les renégociations ultérieures, selon la forme du contrat.
Si le partenaire privé est remboursé des coûts de construction initiaux pendant le cycle de vie duprojet soit par les taxes sur les usagers soit par des paiements du gouvernement, cela signifie qu’ilrisque des pertes plus importantes dans le cas d’un échec du projet et toutes renégociations avec lesgouvernements sont davantage susceptibles d’intervenir sur un pied plus égalitaire. Au contraire, un
agent auquel sont remboursés des coûts de construction immédiatement et qui ne reçoit ensuite quedes règlements annuels pour les frais d’entretien a moins à perdre. L’externalisation du financement
est, dans ce sens, un instrument servant à augmenter la probabilité que le schéma sera un véritablepartenariat. Toutefois, un problème clé est la mesure dans laquelle les partenaires sont réellement
exposés financièrement par la nature de leur investissement, par exemple un emprunt par des procédés
spécifiques peut protéger certains partenaires des conséquences globales d’un échec.
La participation de prêteurs commerciaux peut également accélérer la surveillance extérieure, carles banques voudront s’assurer que le concessionnaire effectue un contrôle préalable afin de réduire lerisque de défaillances Les intérêts payés par un partenaire privé peuvent ainsi être considérés en partie
comme un paiement aux prêteurs en échange de leur surveillance du contrat. Une question importante
cependant est le degré de compétence de la banque lorsque cela concerne des projets d’infrastructuresde transport.
Le financement commercial peut aussi encourager à ouvrir une nouvelle partie des infrastructures
plus tôt que si l’on avait fait appel à des processus budgétaires publics « traditionnels » reposant sur
des quotas annuels. Le constructeur privé sera motivé pour ouvrir les installations aussitôt que possible
afin de commencer à recevoir les paiements associés.
ix.

Le coût du capital est un facteur clé

Un inconvénient de l’utilisation de financement privé est qu’un consortium privé doit en général
payer des intérêts plus élevés sur ses prêts que le secteur public, selon le pays et le niveau de risqueencouru. Cependant, d’un point de vue social, la différence de coûts d’un emprunt public et d’unemprunt privé peut être moins importante car elle peut montrer que les gouvernements bénéficientd’une assurance crédit sous la forme du droit de taxer, sans obligations de rémunération descontribuables et des usagers pour les dépassements de coûts et les retards. La question clé est
l’importance de la différence entre les coûts de l’emprunt public et de l’emprunt privé et elle joue unrôle important dans les calculs des avantages relatifs des options publiques par rapport aux optionsprivées pour la livraison des infrastructures.
Les gouvernements peuvent chercher à réduire leur taux différentiel d’intérêts au moyen degaranties de prêt. Toutefois, tout instrument réduisant les conséquences d’un non-paiement réduira
aussi l’engagement du partenaire privé dans le projet ainsi que la position de négociation dugouvernement dans le cas d’une renégociation.
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –x.

29

Des dispositions institutionnelles adéquates sont indispensables

Il doit y avoir une préparation adéquate du processus d’adjudication. L’adjudicataire doit avoir
une vision claire de ce qui doit être obtenu et de la façon dont le succès sera jugé. Le public devraitêtre consulté à l’avance et les autorisations nécessaires (par exemple une évaluation environnementale)devraient être obtenues avant le début du travail. Sinon, des actions en justice et autres pourraient
entraîner des arrêts de travail onéreux.
Un environnement réglementaire approprié doit être en place pour protéger les intérêts publics
ainsi que pour donner aux partenaires privés l’assurance que leurs droits et leurs engagements seront
respectés. Ceci peut inclure la loi-cadre qui autorise l’existence de PPP ainsi que la législation qui
autorise les péages et la préservation des droits de propriété. Ces instruments doivent être créés audébut du processus car leur absence peut entraîner des retards onéreux par la suite.
Le secteur public doit également être tout à fait compétent pour concevoir le processus
contractuel, surveiller la réalisation et les négociations avec les soumissionnaires et surveiller etréglementer les mises en œuvre du projet à plus long terme. Les gouvernements ont besoin d’acquérir
des connaissances et des capacités adéquates avant de créer les dispositions des PPP. On ne peut
attendre de la part de gouvernements qui n’ont aucune expérience des dispositions deConception-Construction qu’ils soient instantanément capables de gérer des PPP très complexes, qui
nécessitent de négocier avec sociétés internationales compétentes. Il est tout à fait logique de créer uneunité centrale, desservant tous les gouvernements et réunissant des salariés ayant de grandes
compétences dans ce domaine. Cela contribuera aussi à garantir la cohérence politique et à éviter laduplication des compétences dans les différents ministères surveillant les dispositions des PPP.
Des projets insuffisamment préparés seront vraisemblablement soumis à une renégociation audétriment du partenaire public, et les coûts seront supportés par les futurs contribuables et utilisateurs
longtemps après que les responsables de ces dispositions se soient retirés. Des principes clairs
devraient donc être établis pour l’utilisation de ces instruments, y compris plusieurs des points
soulignés dans la discussion ci-dessus. L’efficacité en tant qu’objectif devrait en être une priorité.
xi.

Une analyse a posteriori permanente est essentielle

Les PPP sont un phénomène relativement nouveau. Peu de projets de ce type ont été réalisés et il
existe un besoin important d’analyse a posteriori continue et indépendante. Les résultats d’une telle
analyse, dans un grand nombre de pays, auront une grande valeur lors de la conception des futurs PPP.
La décentralisation du contrôle peut également améliorer l’efficacité
Les options du gouvernement ne se réduisent pas au choix entre la fourniture d’infrastructures
dans les ministères ou par des PPP. La décentralisation du contrôle de la fourniture des infrastructuresà des entreprises indépendantes ou quasi-indépendantes, comme des agences, des entreprises
publiques, privées, des entreprises à but non lucratif et une privatisation totale, peut aussi avoir plusd’efficacité.
i.

La spécialisation est un facteur clé

Les ministères sont responsables en général d’un vaste choix de responsabilités et de tâches. Au
contraire, une entreprise concentrée exclusivement sur une seule tâche, par exemple la fourniture deroutes, n’a pas besoin de jongler avec des priorités indépendantes les unes des autres et est plus àmême de concentrer le processus décisionnel sur les problèmes spécifiques entourant la fourniture
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30 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
d’infrastructures. Ceci inclut le processus de planification relatif à l’endroit et à la manière dont les
projets devraient être construits ainsi que l’acquisition de travaux relatifs au nouvel investissement, àl’entretien et au fonctionnement. La décentralisation du contrôle peut, par conséquent, améliorer laprobabilité de produire les services corrects, en quantités correctes selon une qualité appropriée et aux
prix le plus bas possible afin de répondre aux besoins de la société. Une organisation qui se concentre
spécifiquement sur une tâche donnée peut, en d’autres termes, être mieux placée pour optimiserl’efficacité d’allocation dans le choix des initiatives à prendre et l’efficacité productive dans leurexécution.
ii.

Des améliorations de gestion peuvent accompagner la décentralisation

Il y a de nombreuses raisons de supposer que la gestion des infrastructures peut être plus efficace
dans des entreprises indépendantes.
Pour commencer, une plus grande indépendance est habituellement accompagnée d’une
dépolitisation accrue des processus décisionnels opérationnels. Bien que des élus aient une influence
décisive sur la quantité d’argent public dépensée dans différents secteurs de l’économie, leur entréedans le processus de planification devrait avant tout s’exprimer en termes de détermination de prioritésde haut niveau. La planification du projet devrait, à son tour reposer sur un avis d’expert concernant
les efficacités relatives des différentes options de fourniture des objectifs établis au niveau politique.
Des décisions plus opérationnelles, comme la façon dont les travaux sont exécutés et par qui, devraientêtre prises à un niveau absolument non politique.
Deuxièmement, si une entreprise individuelle ne doit pas dépendre du processus budgétaireannuel du gouvernement, elle est en position d’adopter une approche stratégique à plus long terme dela gestion des infrastructures. Cette indépendance peut prendre différentes formes et différents degrés.
A l’exception de l’agence gouvernementale, tous les modèles de décentralisation peuvent emprunter àdes sources privées, susceptibles d’imposer une discipline supplémentaire reposant sur le besoin demaintenir une note de crédit élevé, au moins tant que le gouvernement n’efface pas leur dette. Lorsquedes entreprises indépendantes sont financées par des péages ou des taxes et impôts exceptionnels nedépendant pas totalement d’un financement du secteur public, ils peuvent obtenir une vue surl’investissement à plus long terme que cela serait possible selon les règles budgétaires administratives.
Des entreprises indépendantes devraient également être libérées de certains aspects plus
bureaucratiques du processus décisionnel et de gestion du secteur public.
iii. La surveillance du gouvernement restera un problème clé
Les qualités des différents modèles de décentralisation du contrôle ont également,
potentiellement, leurs défauts. Les modèles qui permettent un degré élevé de responsabilité politique
directe sont le plus susceptibles d’être soumis à des interférences politiques dans le processus
décisionnel opérationnel et reçoivent le moins d’encouragements d’efficacité. Ceux qui ont la plus
grande indépendance sont les plus difficiles à tenir pour responsables. Il est toujours important degarder à l’esprit que les infrastructures de transport de surface comprennent des biens publics clés, engénéral créés en utilisant des contributions publiques importantes et qui ont d’énormes conséquences
pour le reste de la société. C’est pourquoi le secteur public doit en général garder un intérêt prononcé –la question étant de savoir dans quelle mesure et comment.
Les agences gouvernementales permettent un niveau élevé de contrôle public et restentétroitement liées à un processus décisionnel politique, notamment en ce qui concerne le financement et
restent soumises à de nombreuses règles gouvernementales relatives à des processus internes. Les
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –31

sociétés publiques ou à capitaux mixtes sont également surveillées par le biais de leur structure depropriété et ceci peut limiter la marge de manœuvre de leur processus décisionnel sur une basestrictement commerciale, telles que des décisions de réduire les services ou le personnel. Une agence,
une société publique ou des entreprises privées à but non lucratif n’impliquent pas la discipline et larecherche inhérentes d’efficacité qui devraient résulter du besoin d’en référer aux actionnaires bien
qu’ils aient l’avantage que toutes les recettes puissent être réinvesties dans les infrastructures.
Plus le processus décisionnel opérationnel de l’entreprise décentralisée est loin du contrôle
politique direct, plus il est important d’avoir un cadre solide légal et réglementaire en place pours’assurer que l’intérêt public est pris en compte. C’est notamment le cas lorsque l’entreprisefonctionne essentiellement comme un monopole. Le développement et le maintien de ce cadre exigent
que le gouvernement développe des compétences appropriées et suppose des coûts.
Des entreprises privées à but non lucratif tiennent peut-être lieu de situation intermédiaire, du fait
que la présence d’actionnaires – y compris le gouvernement – au conseil de direction peut limiter lebesoin de réglementation. De même, ces entreprises sont créées par le gouvernement qui peut établir
des termes clairs pour la rédaction des rapports et une responsabilité dans leurs contrats-cadres. Lesavantages précis et les problèmes rencontrés avec les entreprises à but non lucratif dépendront, endéfinitive, de la façon dont le gouvernement constitue les organisations.
Lorsqu’il s’agit d’une privatisation, qu’il s’agisse de la société d’exploitation ou desimmobilisations réelles, il faut accorder une attention particulière aux motivations car lesconséquences durent longtemps. Politiquement, il peut être approprié de faciliter une affluence decapitaux dans les coffres de l’État, qui peuvent alors être consacrés à d’autres priorités ; cependant ces
avantages financiers seront de courte durée alors que l’impact sur le système des transports et ses
usagers est appelé à durer. Bien sûr, la décentralisation hors d’une entreprise publique inefficiente peut
entraîner à mettre en place de meilleures pratiques de gestion tout en ôtant un poids au budget public.
En réalité, les infrastructures peuvent traverser des phases en fonction de leur niveau dedéveloppement à un moment donné, ainsi que des besoins de la société et de la force des structures
institutionnelles. Par exemple, une implication considérable de l’État peut être nécessaire à l’origine
pour créer de nouveaux réseaux, cependant, ultérieurement ces réseaux peuvent être plus stables entermes d’utilisation et de besoins de construction, ce qui implique qu’ils peuvent être exploités plus
facilement aux conditions du marché, dans une certaine mesure.
« Qui devrait payer les infrastructures, l’usager ou le contribuable ? »La question n’a pas de réponse univoque
Notre description de l’efficacité d’allocation a fixé des principes relatifs à la façon dont denombreux usagers devraient payer les infrastructures qu’ils utilisent. L’utilisation des infrastructuresde transport de surface devrait en principe être facturée sur la base de coûts sociaux marginaux. Cela
signifie que le montant payé par les usagers devrait couvrir les coûts supplémentaires imposés ausystème par l’usage qu’ils en font. Ces coûts incluent l’usure et la congestion ainsi que les coûts
d’environnement et de sécurité d’utilisation des infrastructures.
En réalité, il y a plusieurs problèmes pratiques liés à la mise en œuvre d’une tarification de coûts
marginaux. Les coûts peuvent être difficiles à évaluer, notamment lorsque des effets externes sontconcernés. Ainsi, au fur et à mesure que les coûts varient à travers les réseaux routiers et les réseauxferroviaires, une tarification efficace requiert un degré beaucoup plus élevé de différenciation de prixque ce qui se fait habituellement. Par exemple, les taxes sur le carburant sont fondamentalement lesmêmes sur l’ensemble du réseau routier, bien que les coûts d’utilisation du réseau ne soient pas les
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32 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONSmêmes dans des endroits différents et à des moments différents. L’utilisation d’une capacité routière
ou ferroviaire encombrée aux heures de pointe devrait coûter plus cher.
La technologie qui permet une facturation fine se développe rapidement et de nouvelles
innovations, comme le péage par satellite peut faciliter un degré de différenciation de prix beaucoup
plus élevé. En outre, plusieurs pays utilisent maintenant des systèmes pour taxer la congestion urbaine(par exemple Singapour, Londres et Stockholm) et pour taxer l’utilisation de parties séparées duréseau routier, en particulier par des poids lourds (par exemple l’Autriche, l’Allemagne et la Suisse). Il
est clair que le public est beaucoup plus réceptif à de nouvelles structures de taxation lorsqu’il en retire
des avantages concrets ou au moins y voit un moyen de résoudre des problèmes spécifiques.
L’application de principes de tarification de coûts marginaux à des grandes installations implique
souvent un prix relativement bas. C’est parce que les coûts d’usure marginaux sur une nouvelle
installation sont en général faibles et, surtout à cause de sa probabilité de ne pas être encombrée, dumoins au début. Facturer un prix élevé pour récupérer les coûts d’investissement amènerait rapidement
les usagers à chercher d’autres routes, peut-être plus encombrées ou moins sures, en particulier si ellessont gratuites. Cela signifierait, à son tour, que la nouvelle installation est sous-utilisée.
Si les gouvernements limitent la taxation des nouvelles infrastructures, ils doivent être d’accord
pour accorder des subventions. Mais les taxes imposées pour couvrir le coût de la subvention aégalement des conséquences bien établies réduisant l’efficacité. Par exemple, les impôts sur le revenu
changeront les compromis faits par les personnes entre le travail et les loisirs.
Cette brève discussion commence seulement à révéler la complexité du défi d’identification de latarification appropriée ; les gouvernements doivent essentiellement établir un équilibre entre lesdistorsions pouvant résulter des péages et des taxes sur les usagers d’une part et celles de l’impositiond’autre part. Si des péages routiers élevés devaient entrainer une sous-utilisation, le gouvernement
ferait une erreur en donnant carte blanche à un exploitant privé pour appliquer des taxes. Cependant,
si l’exploitant privé ne peut pas facturer autant qu’il lui semble nécessaire, le gouvernement doit êtreprêt à compenser la différence entre les coûts et les recettes. Par conséquent, les raisons de chercher
une implication non gouvernementale doivent, une fois de plus, être dues à la recherche del’efficience, contrairement à un désir de voir quelqu’un d’autre que le contribuable ordinaire supporterla totalité des coûts.
Les gouvernements doivent prendre position sur la politique de tarification au moment où
différents modèles de fourniture d’infrastructures sont conçus, notamment en matière d’impact de latarification sur l’obtention d’une efficacité d’allocation relative.
Ce que nous constatons aujourd’hui
L’expérience internationale actuelle révèle une grande diversité d’utilisation des modèles
précités.
Lorsqu’il s’agit de routes, en termes de kilomètres, les systèmes extensifs qui existent dans laplupart des pays sont fournis surtout par des entreprises publiques utilisant les structures qui leurpermettent le plus grand contrôle politique, sous forme de ministères et agences. Cependant, en
particulier dans les pays développés, ils sont également soumis à une sous-traitance très basique detâches distinctes.
En même temps, l’utilisation de modèles alternatifs est aussi considérable. Selon une source(Financement des travaux publics, 2005), au niveau international au cours de la période 1985-2005,
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RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS –33

389 projets routiers en PPP ont été financés et 375 de plus ont été programmés, ce qui représente au
total plus de 380 milliards d’USD. Dans certains pays, une grande partie ou la totalité des réseauxautoroutiers nationaux a été confiée à des exploitants privés. Dans d’autres exemples, les réseaux sont
exploités par des sociétés publiques ou à capitaux mixtes. La privatisation totale des routes les plus
importantes n’a pas été tentée.
Les infrastructures soumises à des PPP et à des concessions sont souvent des routes de très
grande qualité qui offrent des services spéciaux comme un plus grand confort, des vitesses
supérieures, moins de congestion et plus de sécurité. De nombreux PPP se concentrent sur des liaisonsparticulières, de grande notoriété, alors que de nombreuses concessions de réseaux impliquent letransfert d’infrastructures autoroutières créées avec un soutien public considérable.
Le fait que ces modèles alternatifs ne représentent pas la majorité des kilomètres de route ne
devrait pas minimiser leur importance – dans de nombreux cas ils fournissent des infrastructures clésdans des zones stratégiques importantes et véhiculent une grande partie de l’ensemble du trafic. Il
existe des pays où les investissements routiers sont réalisés maintenant davantage par des sociétés
privées que par des entreprises publiques.
La plupart des routes ne sont pas soumises à une taxation directe et la plupart des pays del’OCDE tirent davantage de recettes du secteur routier – notamment les taxes sur le carburant – qu’ils
n’en dépensent dans celui-ci. Il existe quelques exceptions dans lesquelles toutes les recettes desroutes ont une affectation spécifique.
Un vaste choix de moyens est utilisé pour rémunérer les fournisseurs d’infrastructures, y compris
les péages virtuels, les commissions de mise à disposition et le péage direct. Souvent, des moyens
différents sont utilisés dans le même projet. Le péage direct implique en général des routes offrant desniveaux de services particuliers qui sont souvent accompagnées d’autres routes sans péage. Certaines
dispositions de PPP et de décentralisation transfèrent la responsabilité du péage, même si
habituellement les niveaux de prix sont réglementés ; dans d’autres exemples, les gouvernements
collectent les péages et les transfèrent au fournisseur des infrastructures. Les efforts effectués pourétablir un lien entre les taxes imposées aux usagers et les impacts spécifiques de l’utilisation de laroute sont sporadiques bien que l’intérêt soit de plus en plus grand dans ce domaine et que les progrès
technologiques créent de nouvelles opportunités.
Il est courant de faire un emprunt privé, au niveau des concessionnaires comme des sociétés
publiques. Les gouvernements cherchent aussi des moyens innovants d’accéder à un emprunt et à un
investissement privés sans qu’il y ait nécessairement un lien avec la décentralisation ou
l’externalisation. Par exemple, des outils de financement spéciaux comme les obligations peuvent êtrecréés pour mobiliser des fonds privés pour un projet spécifique géré par le gouvernement, ce qui
permet un flux de financement régulier à plus long terme. Ainsi, certains gouvernements étudient desmoyens de taxer l’augmentation de valeurs foncières associées à de nouvelles infrastructures. Des
recettes supplémentaires peuvent aussi résulter de la location du terrain pour des services annexes,
comme les stations-services sur autoroutes ou le stationnement dans les gares.
La fourniture d’infrastructures ferroviaires présente aussi une image variée dans le monde entier.
L’expérience actuelle montre surtout trois options de gestion du service réseau. (1) De grandes
organisations intégrant à la fois le transport et les infrastructures ; (2) des prestataires d’infrastructureset de services ferroviaires totalement séparés ; et (3) des prestataires de services qui paient pouraccéder aux infrastructures détenues par ceux de la première catégorie. Il existe des exemples defourniture d’infrastructures qui sont sous la responsabilité des ministères mais la plupart des pays del’OCDE et du Forum international des Transports appliquent un certain degré de décentralisation.
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34 – RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Au niveau de la détermination du mode d’organisation du secteur ferroviaire il est essentiel desavoir dans quelle mesure il est orienté vers un fonctionnement commercial auto-financé ou vers une
fourniture subventionnée de services ferroviaires reposant sur des avantages sociaux ou
environnementaux. Il existe différentes combinaisons dans différents pays – en Amérique du Nord, parexemple, les voies ferrées pour le transport des marchandises sont fournies commercialement par dessociétés privées intégrées verticalement alors que les voies ferrées pour le transport des passagers sontsubventionnées et fournies principalement par des entreprises publiques. Dans la plupart des pays oùla séparation verticale est la norme, les entreprises publiques fournissent les infrastructures. Un pays
comme le Royaume Uni utilise les services d’un fournisseur privé à but non lucratif suite à la ruine deson entreprise privatisée d’infrastructures de voies ferroviaires nationales.
Les PPP sont également de plus en plus courants lorsqu’il s’agit du rail. Comme pour les routes,
ils sont souvent utilisés pour fournir des services spéciaux particuliers, comme les lignes à grandevitesse ou les liaisons ville-aéroport. Les données concernant la période 1985-2005 ont révélé 133 PPP
ferroviaires financés au niveau international et la planification de 142 PPP supplémentaires, soit au
total plus de USD 270 milliards.
Lorsqu’il s’agit du financement des rails, on suppose habituellement l’utilisation d’une certaine
partie des redevances facturées aux usagers. Cependant, de nombreuses expériences ont été menées
dans plusieurs pays pour savoir dans quelle mesure les coûts d’utilisation des infrastructures sontcouverts par la facturation. Dans quelques cas en Europe, le prix facturé à l’usager ne couvre pas lescoûts marginaux d’utilisation des infrastructures ce qui suggère potentiellement que les infrastructures
ne sont pas suffisamment entretenues.
Il est clair que l’utilisation de la décentralisation et de l’externalisation et d’un financement
innovant varie considérablement dans le monde. Lorsqu’il s’agit des PPP, alors que ceux-ci sontdevenus une partie standard du lexique de fourniture des infrastructures, leur rôle est loin d’être
homogène dans différents pays. Alors qu’il existe de grandes différences parmi les pays de l’OCDE,
les plus importantes concernent peut-être les pays en transition et les pays à revenus moyens et à
faibles revenus. Entre 1985 et 2005, l’Afrique et le Moyen-Orient représentaient à peine plus d’1 %des projets routiers et ferroviaires financés, en valeur, alors que l’Amérique latine et les Caraïbes
représentaient à peine plus de 8 %. Ces chiffres sont à comparer avec 54 % en Europe, 37 % en Asie et
en Extrême-Orient et 19 % en Amérique du Nord.
En conclusion
Il n’est pas possible de fournir un plan d’action universel pour les modèles qui devraient êtreutilisés pour la fourniture des infrastructures de transport de surface ; on dispose d’un grand nombred’options combinant différents modèles institutionnels et de financement et des solutions doivent êtreadaptées à chaque jeu de circonstances.
Cependant, ce rapport identifie un nombre de principes et problèmes fondamentaux qui devraientêtre pris en compte par les gouvernements lorsqu’ils décident de répondre aux besoins en matièred’infrastructures. Parmi ces besoins, la conclusion s’impose que la poursuite de gains de rentabilité àlong terme – compte tenu des coûts et avantages dans le sens socio-économique le plus large – devraitêtre au cœur du processus décisionnel.

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE SURFACE –35

PARTIE I. FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE SURFACE

Cette section donne une vue d’ensemble de la tâche à laquelle sont confrontés les gouvernements
lorsqu’ils pourvoient aux besoins en infrastructures de transport de surface des sociétés. Cela
commence dans le chapitre 1 par une discussion sur les éléments de cette tâche, les modèles
organisationnels disponibles pour l’exécuter et les mécanismes de financement disponibles. Le
chapitre 2 donne une vue d’ensemble des observations relatives au nombre de gouvernements qui
appliquent actuellement ces modèles et ces mécanismes.

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –37

1. CADRES DE FOURNITURE ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT DE SURFACE

1.1. Introduction
La fourniture d’infrastructures fait référence à toutes les tâches requises pour assurer une
fourniture adéquate de services d’infrastructures afin de répondre aux besoins de la société. Les
infrastructures de transport de surface fournissant une base fondamentale à de nombreuses – si non à
toutes – autres activités sociales et économiques, cette responsabilité incombe finalement aux
gouvernements.
Ceci ne signifie pas que les gouvernements doivent diriger directement tous les éléments de lafourniture d’infrastructures. En effet, les différents éléments peuvent être exécutés par des entreprises
publiques, paragouvernementales ou privées, d’où une multitude de modèles différents.
Ce chapitre souligne les composants de la tâche de fourniture d’infrastructures. Cela commence
dans la section 1.2 par une discussion sur ce qui distingue la question des infrastructures de transportde surface des autres domaines de l’économie, en d’autres termes pourquoi elle ne peut pas êtresoumise à l’ensemble des forces du marché Cela continue ensuite par une discussion sur les objectifs
de la fourniture d’infrastructures dans la section 1.3. La section 1.4 concerne l’organisation et lagestion de la fourniture d’infrastructures. La section 1.5 porte sur les moyens utilisés par lesgouvernements pour déléguer les responsabilités clés à des organisations indépendantes, alors que lasection 1.6 souligne les différents modèles spécifiques. La section 1.7 porte sur le financement et sur
sa relation avec les modèles. La section 1.8 étudie comment les responsabilités sont réparties en
général dans les différents modèles.
1.2. En quoi les infrastructures de transport de surface sont-elles différentes ?
Il existe certaines caractéristiques d’infrastructures de transport de surface qui distinguent leurfourniture de nombreux autres domaines de l’économie et qui devront vraisemblablement être prises
en considération lors de l’étude de différents modèles.
L’un des ces aspects est que le transport est une “demande dérivée” ce qui signifie que lessystèmes de transport n’existent pas en tant que tels mais plutôt pour desservir d’autres activitéséconomiques et sociales. La disponibilité (ou l’absence) des systèmes de transport a un impact
important sur chaque aspect de la société et de l’économie. Cela signifie que les implications possibles
plus larges de manques de capacité dans le système de transport, et la norme globale de qualité decelui-ci, doivent être prises en compte dans la conception de tout modèle de fournitured’infrastructures de transport.
Une caractéristique supplémentaire des transports est la difficulté d’en mesurer les coûts réels
d’utilisation. Il existe des effets externes négatifs importants associés au transport, dont la pollution
atmosphérique et acoustique et l’utilisation de terrain pour leur construction. Cependant, la mesure
exacte de ces coûts et les comparaisons entre les modes sont complexes et des systèmes de taxation
très évolués seraient nécessaires pour les internaliser.
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38 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
La fiscalité relative au transport, notamment les taxes sur le carburant, peut servi à couvrir ces
effets externes dans une certaine mesure. Cependant, la relation entre les coûts et les recettes n’est
presque jamais exacte. L’utilisation de taxes pour internaliser les coûts externes, en association avec
leurs répercussions en terme de recettes, est un problème récurrent dans le secteur. Ceci est traité par lasuite dans le chapitre 7 sur la tarification.
Lorsqu’il s’agit du financement, les infrastructures de transport de surface impliquent des coûts
d’investissement considérables, particulièrement au cours des phases initiales mais également pourl’entretien ultérieur. En outre, le développement des infrastructures de transport – y compris laconception, la préparation et la construction du projet, dure longtemps et peut facilement prendre
10 ans ou plus. Une fois le projet engagé, les infrastructures qui en résultent serviront pendant desdizaines d’années, ou même des siècles. Cela signifie qu’il y a une longue période pendant laquelle les
hypothèses fondamentales et les circonstances sur lesquelles s’appuie un projet peuvent changer.
La division du transport en différents modes donne lieu à une complexité supplémentaire. Chaquemode utilise une logique distincte par rapport à son organisation, son financement et la façon dont lesservices sont fournis, alors que les modes sont en général en concurrence les uns avec les autres à lafois pour le trafic et pour les fonds gouvernementaux.
Pour les routes, une opinion commune à de nombreux pays semble être que la plupart, sinon la
totalité, du système routier devrait être fournie sans impôts directs. L’une des justifications données est
que l’utilisation de la route est facturée indirectement par la collecte des taxes sur le carburant. Mêmelorsque des routes sont soumises à une facturation directe, cela concerne habituellement des réseauxou liaisons limités qui offrent un service spécial comme des vitesses plus élevées, moins de congestion
et une plus grande sécurité.
En ce qui concerne le rail, on suppose implicitement que l’usager devrait contribuer au coût de lafourniture d’infrastructures, bien que dans de nombreux pays ceux-ci ne couvrent qu’une fraction descoûts totaux (CEMT, 2005). L’échelle et les coûts de fonctionnement du réseau ferroviaire mènent
souvent à la conclusion que le transport ferroviaire de passagers ne peut pas fonctionner sans dessubventions habituellement justifiées en termes d’avantages sociaux et environnementaux considéréscomme inhérents à ce mode. Dans de nombreux pays c’est aussi le cas avec le transport ferroviaire demarchandises.
En outre, une fois construites, les infrastructures de transport ne se prêtent pas à une concurrence
extensive sur le marché. Notamment pour le rail et les voies d’eau intérieures, il est improbable que les
usagers se voient offrir un large choix dans les infrastructures qu’ils utilisent, même s’il existe
différents exploitants pour les infrastructures. Cela signifie que, lorsque la fourniture d’infrastructuresfonctionne sur la base de principes commerciaux, un équilibre judicieux doit être établi pour permettre
des retours raisonnables sur investissement et protéger l’usager d’une politique de prixmonopolistique.
Une grande partie des infrastructures routières est, en outre, un bien public au sens économiquedu concept, ce qui signifie que des usagers supplémentaires peuvent être autorisés dans le réseau sansaffecter les possibilités d’utiliser les installations par le trafic existant.
Prise dans son ensemble, l’implication complète de ces facteurs est que le gouvernement a un rôleclé à jouer dans la fourniture d’infrastructures, quel que soit le modèle choisi, notamment en remédiantaux échecs commerciaux et en garantissant que les services clés sont fournis au profit de la société etde l’économie.
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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –39

1.3. Les buts de la fourniture d’infrastructures
La capacité des gouvernements à fournir des infrastructures est limitée fondamentalement par ladisponibilité de ressources. La limitation de ressources doit, en particulier, être considérée à la lumièred’infrastructures comme étant juste l’un des besoins auxquels les gouvernements doivent répondre en
utilisant l’argent public ; d’autres objectifs publics politiques essentiels incluent les soins de santé,l’éducation, la sécurité, la sureté nationale, etc. La fourniture d’infrastructures est par conséquent
toujours limitée par la rareté des ressources, ce qui signifie que tous les besoins ne sontvraisemblablement pas satisfaits.
Précisément à cause de ces limitations de ressources, la recherche d’efficacité – c’est-à-dire lemeilleur usage possible des ressources disponibles – est au cœur de la décision en ce qui concerne lemodèle à utiliser pour la fourniture des infrastructures. Si les services d’infrastructures sont fournis demanière efficace, les ressources de la société sont utilisées du mieux possible, répondant, le plus
possible, à ses besoins et à ses souhaits.
En plus de faciliter la mobilité, d’autres objectifs politiques sont liés à la fourniture desinfrastructures. Ceux-ci incluent entre autres, le développement économique, l’égalité territoriale, lacohésion sociale, la sécurité, la sureté et la durabilité environnementale.
De plus, une responsabilité gouvernementale primordiale est de promouvoir l’efficacitééconomique en encourageant l’existence d’un marché compétitif pour les services de transport,
comprenant la concurrence et les interconnexions entre modes. Par conséquent, aucun mode detransport particulier ne devrait être considéré séparément.
Ces différents objectifs forment le contexte dans lequel sont prises les décisions concernant lesmodèles de fourniture des infrastructures de transport de surface. Toutefois, le choix d’un modèle
parmi d’autres doit finalement prouver son efficacité supérieure à atteindre les objectifs déclarés auprix le plus bas possible.
1.4. Organisation et gestion de la fourniture des infrastructures
Un vaste choix de tâches est impliqué dans la fourniture de toutes les infrastructures de transportde surface. Certaines correspondent directement à des points spécifiques du cycle de vie desinfrastructures alors que d’autres sont constantes. Les tâches associées à la fourniture desinfrastructures incluent, entre autres :Des tâches administratives comprenant :•Tâches liées au secteur des transports et à chaque mode spécifique :− Financement du mode.
− Établissement d’orientations politiques de haut niveau.
− Définition et organisation du cadre politique et administratif pour le processus
décisionnel.
− Attribution de responsabilités.
− Évaluation des besoins.
− Sélection et définition des projets.
− Réglementation du secteur et des modes, le cas échéant.

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40 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES•

Tâches liées à des initiatives spécifiques :− Financement d’initiatives spécifiques.
− Préparation, définition et approbation de projets.
− Sélection des modes de sélection et d’achèvement.
− Supervision des travaux et assurance de performance.

Travaux :•Nouvelle construction.

•

Extension et élargissement d’infrastructures existantes.

•

Réparations/réhabilitations les plus importantes.

•

Entretien.

Fonctionnement :•Gestion du trafic.

•

Péage.

•

Assurer la disponibilité et la qualité.

Ces tâches peuvent être réparties entre des tâches souveraines et des tâches opérationnelles. Les
tâches souveraines représentent fondamentalement le rôle du gouvernement et ne peuvent pas êtreexécutées par des parties externes.
Comme cela a été dit précédemment, la supervision de la fourniture des infrastructures incombe
au gouvernement. Ainsi, ces tâches qui sont des tâches inaliénables des gouvernements impliquent en
général un processus décisionnel de haut niveau concernant l’utilisation de fonds publics et le modèle
employé ainsi que la surveillance globale et l’encadrement des résultats.
Ceci contraste avec les tâches opérationnelles qui n’ont pas besoin d’être exécutées directement
par le gouvernement. Plusieurs des modèles servant à la fourniture des infrastructures dont il est
question dans ce rapport impliquent des entreprises privées ou paragouvernementales avec des degrés
variables d’indépendance dans leur processus décisionnel, ce qui implique une responsabilité
importante pour différentes tâches opérationnelles. Ce qui fait la différence entre les différents
modèles, comme nous le verrons, sont les tâches opérationnelles dont les agents prennent laresponsabilité.
Les objectifs poursuivis dans la fourniture des infrastructures jouent aussi un rôle dans ledomaine de la mesure dans laquelle les responsabilités peuvent être déléguées. Lorsque les objectifs
sont entièrement privés, une voie ferrée ne desservant qu’une mine par exemple, la plupart ou
l’ensemble des responsabilités peuvent être confiés à des sociétés privées. Mais c’est rarement le cas.
Lorsque les objectifs sont publics, ceci implique un rôle pour le gouvernement. Un état intermédiairepeut être atteint dans la mesure où les biens publics peuvent être clairement définis et estimés, ce qui
signifie que des fournisseurs privés peuvent être payés sur la base des avantages que ces biens publics
procurent, soit par le gouvernement soit directement par les usagers. Cependant, cela requiert encore
qu’un rôle clé soit joué par le gouvernement pour identifier, mesurer et négocier un prix pour les biens
publics.
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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –41

1.5. Options de délégation de responsabilité : Externalisation et dévolution
Ce rapport se concentre sur les différentes possibilités de délégation des tâches opérationnelles
relatives à la fourniture des infrastructures de transport de surface. Deux flux spécifiques sontidentifiés pour la délégation – externalisation et dévolution.
L’externalisation fait référence à une situation dans laquelle une organisation gouvernementale
garde l’entière responsabilité de la fourniture des infrastructures mais sous-traite de manière sélective
des aspects de cette tâche à des entreprises privées. Une caractéristique distinctive importanted’externalisation est qu’elle repose sur des dispositions contractuelles entre les acteurs publics etprivés, qui sont par définition d’une durée limitée.
Il existe différents degrés d’externalisation lorsqu’il s’agit de la fourniture d’infrastructures. Au
niveau le plus basique, l’organisation responsable de la fourniture d’infrastructures peut sous-traiterdes tâches individuelles, comme la conception, la préparation, l’entretien, etc. En dehors de cela, il estégalement possible de soumissionner la conception et la construction d’infrastructures en un seul lot,auquel cas il est fait référence au modèle Conception-Construction. Enfin, la forme la plus complexede dispositions d’externalisation est le partenariat public-privé (PPP), dans lequel un ensemble
extensif de responsabilités est transféré à un partenaire privé sur un longue période, avec les risquescorrespondants. Les PPP sont décrits avec plus de détails dans la section 1.5.2.
La figure 1.1 montre des options des gouvernements pour l’externalisation incluant les PPP.
La dévolution fait référence à une situation dans laquelle les différentes responsabilités
opérationnelles relatives à la fourniture d’infrastructures de transport de surface sont placées sousl’égide d’une organisation créée spécifiquement pour cette tâche, qui est, dans une mesure ou dans une
autre, indépendante des leaders politiques au niveau de son processus décisionnel.
La dévolution intervient généralement sous différentes formes sociales bien connues. Celles-ci
sont décrites dans la figure 1.2, où chaque niveau supérieur implique un degré supérieur
d’indépendance.
Un contrôle gouvernemental total sous la tutelle d’un ministère sert de point de référence. Plus lemodèle est éloigné du ministère, plus il est devient difficile au niveau politique de maintenir uncontrôle direct sur les façons dont les activités sont mises en œuvre. Chaque nouvelle forme sociale
augmente par conséquent le degré d’indépendance sur les responsabilités de gestion et d’organisation.
Lorsque des sociétés mixtes, des entreprises privées à but non lucratif et des sociétés privées sontconcernées, cette indépendance est ensuite renforcées par le fait que la propriété publique dufournisseur d’infrastructures et parfois même des immobilisations, est complètement réduite danscertains cas.
Une caractéristique distinctive importante entre externalisation et dévolution est que cettedernière n’implique pas d’établir un contrat avec un prestataire de services externes. Cela signifie qu’il
n’y a pas de processus de soumission dans l’attribution du contrôle à une organisation décentralisée.
Il y a un peu de place pour le chevauchement entre ces concepts. Il existe notamment denombreux cas dans lesquels l’exploitation et l’entretien des infrastructures existantes, en particulier lesautoroutes, sont sous-traités à des sociétés privées bien que les gouvernements gardent la propriété del’ensemble des infrastructures. Mais ceci implique souvent la privatisation des sociétés publiques
existantes et de ce fait aucune soumission n’est impliquée. Des exemples de France, Italie et Portugal
sont donnés dans l’annexe et un exemple du Japon est discuté dans le chapitre 2.
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42 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES

PPP–Partenariat public-privé
Eléments possibles :• Conception (D)• Construction (B)• Financement (F)• Entretien (M)• Détention (O)• Exploitation(O)• Transfer (T)RELATIONS CONTRACTUELLES

Degrés d’externalisation

Figure 1.1. Externalisation de la fourniture d’infrastructures de transport de surface

Conception Construction
Sous-traitance
Fourniture de toutes les tâches utilisant desressources internes

Figure 1.2. Dévolution de la fourniture d’infrastructures de transport de surface

Exploitant-propriétaire 100% privé

RELATIONS CONTRACTUELLES

Degrés d’externalisation

Entreprise à but non lucratif

Société mixte
Entreprise publiqueFond d’infrastructures
Agencegouvernementale
Ministère

L’externalisation et la dévolution transforment toutes deux le rôle du secteur public. Par exemple,
le gouvernement, sous la forme d’un ministère ou d’une agence, peut garder la plupart desresponsabilités mais externaliser celles-ci de manière sélective par lots à des prestataires de services
externes. Il peut également jouer le rôle de partenaire dans une structure d’accueil (SPV), entreprisecommerciale créée spécifiquement pour réaliser un PPP. Dans des sociétés publiques et certaines
structures d’accueil, le gouvernement est un actionnaire représentant l’État. En cas de privatisation
totale, le rôle du gouvernement est celui d’un organisme de régulation et de surveillance. Chaque
exemple requiert un ensemble différent de compétences dans le secteur public.
Un point final qui vaut la peine d’être noté est que, quel que soit le modèle utilisé, c’est legouvernement qui en est l’initiateur, ce qui implique une fois de plus qu’il est en quelque sorte
responsable de ses résultats.
1.6. Modèles d’organisation de la fourniture d’infrastructures
Cette section présente une vue d’ensemble des principaux modèles utilisés pour la fournitured’infrastructures de transport de surface, y compris les PPP et les différentes formes de
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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –43

décentralisation. Ce texte est tout d’abord descriptif alors que le chapitre 5 présente une évaluation desdifférents modèles en termes de leur capacité à améliorer l’efficacité.
1.6.1.

MinistèresComme point de référence il est important de souligner que la tâche de fourniture desinfrastructures peut être conservée par un ministère comme le ministère des transports, des voies
ferrées ou des autoroutes. Ceci permet le plus haut niveau de contrôle du secteur public sur l’ensemble
des problèmes associés à la fourniture d’infrastructures, ainsi que le plus haut niveau de responsabilité
directe. Les ministères sont naturellement hiérarchisés et en réfèrent directement au Ministre
responsable devant le chef du gouvernement et en dernier lieu les électeurs.
Les ministères sont responsables en général d’un grand nombre de tâches et d’objectifs
politiques. Par exemple, un ministère des transports peut être responsable de la mise en place despolitiques, à la fois du développement des infrastructures mais aussi des problèmes de sécurité dansplusieurs modes de transport différents. Ce peut être l’une de ses plus grandes faiblesses, dans lamesure où les nombreuses priorités doivent être équilibrées dans ces organisations.
Lorsqu’un ministère est responsable de la fourniture d’infrastructures, un contrôle de ses actions
est assuré par des interactions avec d’autres ministères ainsi que par une vigilance publique via lapresse et le processus politique. Par exemple, alors qu’un ministère des transports pourrait êtreresponsable de la fourniture d’infrastructures, le ministère des finances peut être responsable dudéboursement du financement par les taxes et les impôts.
Le financement des ministères dépend fondamentalement des procédés budgétaires du secteur
public et ils ne sont pas aptes en général à collecter des fonds par un emprunt privé. Cependant, ils
peuvent recevoir les recettes résultant de la tarification d’une infrastructure donnée ou des taxes
associées imposées aux usagers, comme les taxes sur le carburant.
1.6.2.

Externalisation

L’externalisation n’est pas seulement un phénomène gouvernemental. Au contraire, denombreuses sociétés privées externalisent partiellement ou totalement leur production de biens etservices. Certains aspects clés de la chaîne de production peuvent être conservés, alors qu’il est
demandé à des sociétés externes de fournir d’autres éléments lorsqu’elles peuvent le faire à un
moindre coût. Toutefois, en dernier lieu, la partie contractante garde la responsabilité de la qualité
finale de ce qui est produit.
Une simple sous-traitance est devenue systématique lorsque les infrastructures de transport desurface restent sous le contrôle de ministères et d’agences, notamment dans les pays industrialisés.
Mackie et Smith (2007) prétendent que, lorsqu’il s’agit d’infrastructures routières, le changement
organisationnel le plus important de ces dernières années a concerné le rôle pratique joué par les
administrations officielles, en les faisant passer d’agents d’exécution à acheteurs de prestations deservices extérieures. Les dispositions Conception-Construction – dans lesquelles la conception et laconstruction des infrastructures sont sous-traitées en un seul lot – sont également courantes.
Les PPP impliquent un degré beaucoup plus grand de transfert de responsabilité au partenaire
privé. Dans sa Charte verte de 2004, la Commission européenne (CE) a noté les éléments suivants des
PPP qui les distinguent d’une sous-traitance plus basique :INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

44 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES•

La durée relativement longue de la relation, impliquant une coopération entre les partenaires
privés et publics.

•

Le mode de financement du projet, en partie par le secteur privé, parfois au moyen dedispositions complexes entre les différents partenaires.

•Le rôle important de l’exploitant économique privé dans des aspects comme la conception, laréalisation, la mise en œuvre, le financement, etc. La responsabilité du partenaire publicréside dans la définition d’objectifs en termes d’intérêt public, de qualité des services fournis
et de politique tarifaire et dans le contrôle.

•

La répartition des risques entre les partenaires publics et privés, y compris le transfert à cedernier de risques généralement supportés par le secteur public (CE, 2004a).

Les PPP peuvent prendre de nombreuses formes et sont en général connus par des acronymes
décrivant les tâches qui sont transférées au partenaire privé, telles que :(D)(B)MO (Conception) (Construction) Entretenir Exploiter(D)(B)OT (Conception) (Construction) Exploiter Transférer(D)(B)(F)OT(Conception) (Construction) (Finance) Exploiter Transférer(D)(B)(F)OOT(Conception) (Construction) (Finance) Exploiter Posséder Transférer

Les parenthèses autour de certaines tâches signifient qu’elles existent dans certaines dispositions
et pas dans d’autres. Par exemple un projet PPP “installation nouvelle” pourrait impliquer de transférer
la responsabilité de la conception et de la construction de nouvelles infrastructures. Toutefois, il peutaussi être possible de transférer seulement la responsabilité de l’entretien (M) et/ou de l’exploitation(O) d’infrastructures existantes. L’annexe donne des exemples de plusieurs de ces modèles, y compris
en Argentine, en France, en Allemagne, en Italie, au Mexique, en Portugal, en Espagne et au Royaume
Uni.
Les PPP impliquent souvent, mais pas toujours, une certaine part de capitaux privés. Le
composant “financement” d’un PPP signifie qu’une entreprise privée est sollicitée pour prendre à sacharge le financement d’un projet, pour lequel elle est alors rémunérée pendant le cycle de vie del’infrastructure. Un financement privé est en général procuré par une combinaison de dettes et decapitaux propres.
Les PPP peuvent être soit de type “horizontal” soit de type “vertical”. Dans un partenariat
vertical, le partenaire public passe un contrat avec le partenaire privé par le biais d’un accord deconcession ou contrat PPP et ce dernier devient responsable de la fourniture de services
d’infrastructures. Dans un partenariat horizontal, les deux partenaires s’engagent directement commeactionnaires dans une structure d’accueil, qui est responsable de la fourniture de services
d’infrastructures. La figure 1.3 montre ces structures.
La figure 1.4 montre l’ensemble de la complexité potentielle d’un PPP en termes de nombre departenaires impliqués. Dans cet exemple hypothétique, qui n’est pas atypique, une SPV est mise enplace. Ses partenaires privés pourraient être nombreux et variés. Pour commencer, des investisseurs
privés établissent des dispositions qui peuvent impliquer de nombreuses entreprises, dont des banques,des compagnies d’assurance, des fonds de pension etc. Ensuite, des entreprises de construction seront
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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –45

nécessaires pour effectuer les travaux, suivis par un exploitant. Cependant, il est également possible
que ces rôles, ou une combinaison de ceux-ci, puissent être concentrés dans une seule société. Par
exemple, le constructeur et l’exploitant pourraient être une seule et même personne. Le constructeur
et/ou l’exploitant pourraient aussi être un investisseur principal. Enfin, des organismes financiers
privés sont aussi requis, en général, comme source de crédit.
D’autre part, la SPV et les constructeurs et exploitants peuvent aussi engager d’autres sociétéspour diriger de nombreuses tâches de sous-traitance liées à la fourniture d’infrastructures. Par
conséquent les PPP impliquent la création de réseaux de relations complexes avec des maitres d’œuvre
et des sous-traitants.
Figure 1.3. Différentes structures utilisées dans les PPP

Partenariat verticalPartenariat horizontal
Vente d’actions à unpartenaire privé

Partenaire
PublicDomainepublicAccord de concession/
Contrat PPP

Pacte d’actionnaires
Sociétépour projet
communQuote-partprivéeDéveloppement

Partenaire privé

Quote-partpubliqueConception

Financement

Construction

Gestion des installations

Châine de valeur

Source : Alfen, 2007.

Le concept de PPP ne se limite pas aux relations entre ministères publics ou agences etpartenaires privés. Les sociétés publiques ont aussi été considérées comme représentant le public dansles dispositions des PPP. L’annexe donne un exemple situé en Autriche.
1.6.3.

Dévolution

Figurent ci-après les différentes formes sociales d’organisations vers lesquelles peuvent êtredécentralisées les tâches opérationnelles d’investissement dans les infrastructures de transport desurface.
Agences publiques
La création d’une agence gouvernementale représente un pas vers une plus grande autonomie,
tout en conservant une part de contrôle public relativement importante.
Alors qu’une agence peut avoir son propre conseil de gestion et avoir des comptes séparés duministère, elle reste en général directement responsable devant les élus et les institutions
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46 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
gouvernementales. Cependant, contrairement aux ministères, les agences sont dédiées en général à une
seule tâche, comme la fourniture d’infrastructures routières.
Figure 1.4. Exemple hypothétique de flux de paiements et de services dans un PPP

Fonds propres

Investisseurs

Public Sector(Principal)

Dividendes
Services

Constructeurs

Paiements

ExploitantServices

Sociéte maître
d’oeuvre (entité
Spécifique SPV)

Subvention, commissions demise à disposition, péages
virtuels, etc.

Ensemble de services intégrés

Paiements et/ou
Partage des bénéfices

Debt

Banque(s)Service de l’intérêt
de la detteRedevances imposées aux
usagers (le cas échéant)Services

Usagers

Lorsqu’il s’agit du développement des infrastructures, une agence peut être chargée de contrôlerla façon dont sont utilisées plus précisément les ressources attribuées à des fins d’investissement etd’entretien. Une plus grande autonomie de détermination de la conception des investissements nesignifie pas en général que les agences peuvent emprunter des fonds, sauf autorisation spéciale. En
effet, le contrôle du niveau global de ressources attribuées aux investissements, et également souvent
la hiérarchisation des projets d’investissement, sont conservés par le ministère de tutelle qui pourraitêtre le ministère des finances ou des transports. Cependant, dans certains pays, des agences ont lepouvoir de collecter les taxes sur les usagers et de les appliquer directement aux infrastructures dont
elles sont responsables.
Par exemple, l’Agence des autoroutes du Royaume Uni est une agence exécutive bénéficiantd’une certaine indépendance de gestion. Financièrement elle est exploitée comme un élément duMinistère des Transports et dépend donc des crédits annuels du gouvernement (Virtuosity Consulting,2005). Elle est également soumise aux directives, orientations et codes de la fonction publique.
L’Administration finlandaise des routes (Finnra) est une agence gouvernementale fonctionnant sous lajuridiction du Ministère finlandais des transports et des communications.
Fonds dédiés aux infrastructures
Les agences peuvent aussi être créées spécifiquement pour gérer et attribuer les fonds associés
aux infrastructures de transport ou un sous-secteur donné, comme les routes. Par exemple, les recettesde certaines taxes ou droits de licences peuvent être utilisées dans le secteur et appliquées via desfonds dédiés aux infrastructures. Cela fait l’objet d’une discussion plus détaillée dans la section 6.5 etl’annexe donne un exemple de Nouvelle-Zélande. Selon les structures de leurs conseilsd’administration, les fonds dédiés aux infrastructures peuvent aussi en arriver à ressembler au modèle
privé à but non lucratif décrit précédemment.

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –47

Entreprises publiques et sociétés mixtes
Au niveau international, plusieurs autoroutes, voies ferrées, ports, canaux et aéroports sont
exploités par des entreprises publiques. Le rôle du gouvernement est d’établir leur base légale, dedéterminer leurs budgets annuels et de définir leurs capacités et limites d’emprunt. Ainsi, legouvernement est en général une aide indispensable, un client, un pourvoyeur de subventions et, danscertains cas, un organisme de régulation et un arbitre (KPMG, 2005).
Ces organismes sont habituellement exploités sur une base commerciale, ce qui signifie qu’ils
dépendent largement des recettes qu’ils génèrent et doivent en dernier lieu équilibrer leurs budgets, etsont immatriculés comme sociétés privées. Cela leur donne un certain degré d’autonomie au niveau dela mobilisation de fonds de ressources externes et les recettes collectées, comme les redevances desusagers, les péages, les tarifs etc., sont souvent conservées au sein de la société. Cela permetégalement un degré d’indépendance plus élevé dans le processus décisionnel. Les sociétés publiques
ne sont pas nécessairement soumises à une certaine inflexibilité dans les processus de gestion et derelations professionnelles qui peuvent caractériser le service public.
Cette relative indépendance n’implique pas nécessairement une totale autonomie de financement.
En effet, les entreprises publiques reçoivent souvent des subventions gouvernementales combinées aux
recettes issues des redevances des usagers (KPMG, 2005). Comme l’indique le chapitre 3, l’Union
européenne fait la distinction entre les entreprises publiques qui peuvent et ne peuvent pas êtreconsidérées comme des entités commerciales, en fonction de la mesure dans laquelle leurs frais sontcouverts par une taxation directe. Cela a aussi des implications sur l’autonomie du processus
décisionnel.
Ces entreprises ne sont pas nécessairement détenues à 100 % par l’ État. En effet, dans denombreux cas, l’État peut conserver un intérêt partiel dans une société dont il considère qu’elle
présente un intérêt stratégique, même avec une participation de capitaux privés. Ceci correspond à lasociété mixte indiquée sur la figure 1.2.
Organisation privée à but non lucratif
Les organisations privées à but non lucratif ne sont pas soumises à un contrôle politique qui
résulterait d’un propriété gouvernementale. Elles en référent plutôt aux actionnaires, comme les
usagers et les collectivités, qui sont représentés dans les conseils de gestion. Le gouvernement peutêtre représenté au conseil et, en outre, fixer le niveau des activités de l’organisation au moyen de laloi-cadre. Ces organisations ont des capacités d’emprunt et peuvent accumuler des surplus sur leursopérations mais ne distribuent pas les recettes aux actionnaires ; au contraire, tous les fonds
excédentaires doivent être réinvestis.
Le Réseau ferroviaire du Royaume Uni par exemple est une société “à but non lucratif”
exploitant le réseau des infrastructures ferroviaires. Il existe différents exemples au Canada pourd’autres formes de transport, dont les éléments canadiens du système hydraulique de la voie maritime
du ST Laurent/Grands lacs, des aéroports, ports et du système de navigation aérienne. Dans les
exemples canadiens, le gouvernement conserve la propriété des infrastructures et les entreprises à but
non lucratif se voient accordés des baux à long-terme pour les infrastructures, dans certains cas contre
le paiement d’un loyer au gouvernement. Le gouvernement garde aussi de l’influence sur lefonctionnement des infrastructures via un siège aux conseils d’administration.

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48 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
Propriétaire exploitant entièrement privé
La version la plus extrême de dévolution est le propriétaire exploitant entièrement privé. Cela
signifie que les infrastructures sont détenues, développées et entretenues par des sociétés privées dontl’objectif est d’optimiser la rentabilité. Toute influence exercée directement sur les infrastructures est
retirée des mains des élus, ce qui signifie que le secteur public doit recourir à la réglementation pourinfluencer les résultats concernant la gestion et l’utilisation de ces infrastructures.
Encadré 1.1. Routes privées en Suède
Le réseau routier suédois comprend 98 000 kilomètres de routes nationales, 37 000 kilomètres
de routes départementales et 280 000 kilomètres de routes privées (67 % de la longueur totale desroutes).
Les routes privées sont de deux catégories.La majeure partie est d’abord et avant tout utilisée
pour le transport du bois de charpente, depuis l’endroit où il est coupé en grumes. Elles sontégalement ouvertes pour être utilisées par le grand public. De plus, les routes qui ne sont utiliséesque par quelques ménages sont administrées par des associations routières composées depropriétaires de maisons placées le long de la route qui l’utilisent pour accéder à l’ensemble duréseau routier. Les associations sont censées assumer au moins certaines parties des frais d’entretiendes routes, directement ou en nature.
Soixante quinze milles kilomètres de routes privées sont aptes à recevoir le soutien de l’état.
Une condition à ce soutien est que les routes restent ouvertes pour l’usager public.Beaucoup de cesroutes se trouvent à la périphérie des villes.
La leçon à tirer de ces exemples est que, dans certaines circonstances, une route peut également
devenir une marchandise presque privée.
Ceci est relativement rare dans des infrastructures de transport de surface. Une exception clé
concerne le transport ferroviaire des marchandises en Amérique du Nord et le transport ferroviaire desvoyageurs au Japon, où les infrastructures ont été privatisées en même temps que les prestataires deservices (voir l’exemple du Canada dans l’annexe). Le modèle est virtuellement inconnu dans letransport routier, à l’exception des routes développées à des fins privées, comme le cas décrit dansl’encadré 1.1.
1.7. Financement de la fourniture d’infrastructures
Dans ce contexte financement signifie fournir de l’argent au moment approprié et en quantité
nécessaire pour répondre aux besoins de la société en matière d’infrastructures de transport de surface.
Ainsi, le financement sert de fondement au processus entier de fourniture d’infrastructures.
Au niveau le plus haut, le financement du secteur des transports est fondamentalement une tâchesouveraine qui implique de déterminer combien de ressources gouvernementales seront acheminées
dans les transports, a contrario des autres priorités politiques. Toutes les tâches soulignées dans lasection 1.3 ci-dessus doivent bien sûr être financées, y compris les structures administratives
nécessaires pour surveiller la fourniture des infrastructures, quel que soit le modèle utilisé. Les
gouvernements doivent aussi décider comment répartir les ressources parmi les différents éléments dusystème des transports, y compris les différents modes et entre la prestation de services et les
infrastructures.

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –49

Le financement d’initiatives spécifiques peut devenir une tâche opérationnelle, en ce que laresponsabilité de la collecte des fonds peut être partagée avec différentes parties. Par exemple, desentités indépendantes peuvent être chargées de lever des fonds pour des projets spécifiques ou decollecter et d’utiliser les taxes imposées aux usagers.
Au tout premier niveau, il existe deux sources principales de recettes : les contribuables et les
usagers. Des ressources supplémentaires peuvent provenir de services annexes (par exemple lalocation d’espace aux stations services) ou des contributions de tiers (par exemple les contributions
des propriétaires fonciers à la construction de nouvelles infrastructures), bien que celles-ci jouent
vraisemblablement un rôle secondaire et proviennent très souvent également des contribuables et desusagers. Une troisième ressource pourrait venir de la vente de terrain public adjacent audéveloppement de nouvelles infrastructures.
Le contribuable et l’usager peuvent être le même individu, bien que cela ne soit pas
nécessairement le cas. Un contribuable peut ne jamais utiliser un élément donné des infrastructures,notamment s’il habite dans une région différente de celle où se situe cet élément. Dans d’autres
exemples, les contribuables peuvent ne pas utiliser des infrastructures données mais peuvent enprofiter indirectement en achetant des marchandises qui transitent par celles-ci. Les usagers peuventêtre originaires d’autres pays et donc ne pas être des contribuables du pays où se trouvent les
infrastructures. Le terme “contribuables” peut faire référence à ceux qui paient des impôts aujourd’hui
et contribuent ainsi aux recettes générales et à ceux qui paieront à l’avenir et rembourseront donc les
emprunts d’aujourd’hui.
Fondamentalement, les instruments qui servent à acheminer le financement de ces ressources aux
infrastructures sont également limités et sont fortement réduits aux instruments suivants, décrits en
détail ci-dessous :1.

Taxation générale.

2.

Redevances imposées aux usagers.

3.

Emprunt.

4.

Recettes générées à partir de services annexes et de contributions de tiers.

Cette discussion est avant tout descriptive alors que le chapitre 7 traite des implicationsd’efficacité des différents modèles de financement.
Un point clé sous-jacent à nos considérations dans les chapitres suivant est que le choix de lasource de financement et des moyens d’acheminement des fonds dans les infrastructures n’est pas lié
intrinsèquement au modèle utilisé pour la fourniture des infrastructures. Cependant, les moyens definancement auront un profond impact sur le mode de fonctionnement de chaque modèle. Ainsi,choisir quel est le mélange d’impôts et de taxes imposées aux usagers est une tâche fondamentale
souveraine et doit être entreprise par le gouvernement avant la conception du modèle qui servira à
fournir les infrastructures.
1.7.1.

Taxation et financement de budget traditionnel

L’instrument de financement le plus courant pour les infrastructures de transport de surface est lebudget de l’État financé par les recettes fiscales et l’emprunt public.

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50 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
Des décisions politiques déterminent l’importance du financement public des transports par
rapport aux autres priorités. Il repose sur l’étude des priorités des contribuables, souvent formulées enplateformes établies par des politiciens pendant le processus électoral et finalisées au cours dediscussions au niveau du Cabinet ministériel.
Le financement public direct peut aussi faire l’objet de négociations entre les différents niveauxde gouvernement. Par exemple, dans un système fédéral, les impôts peuvent être levés par legouvernement central bien que la responsabilité du développement et de l’entretien des infrastructures
incombe à des États. Dans ces exemples, les gouvernements centraux distribuent les recettes fiscales
aux États. Dans certains cas, des allocations sont affectées à des objectifs spécifiques et les États
peuvent exercer des pressions et négocier pour obtenir plus de fonds. Une dynamique similaire peut
exister entre les gouvernements municipaux et l’État ou l’administration centrale ou même entre lesÉtats et la Commission européenne.
Les ressources provenant d’un fond de recettes générales du secteur public sont aujourd’hui, etcontinueront probablement à être, un moyen primordial de financement d’une grande partie dessystèmes de transport de la plupart des pays. Cela signifie que, lorsque les gouvernements étudientl’utilisation de mécanismes de financement alternatifs, ils doivent aussi déterminer le rôle dessubventions publiques dans ceux-ci. De nombreux modèles engagent les gouvernements à utiliser desrecettes générales pour payer des infrastructures sur de longues périodes et, comme on le verra dans lechapitre 3, ce doit être pris en compte lorsque le modèle initial est choisi.
Une réclamation primordiale concernant le financement traditionnel du budget est qu’il ne répond
pas aux besoins d’infrastructures. Cependant, lorsque c’est le cas, cela peut être une manifestationd’autres priorités placées avant le transport dans le processus budgétaire qui est à son tour une
prérogative du processus décisionnel politique. Par exemple, comme le montre le chapitre 2, denombreux pays collectent plus de taxes liées à la route qu’ils ne dépensent en faveur des routes.
Le financement public direct est souvent considéré comme inflexible et tributaire deconsidérations politiques. Par conséquent, il peut être difficile d’aborder les coûts du cycle de vie desinfrastructures et de les hiérarchiser en conséquence. Les procédés budgétaires peuvent cependant êtreassouplis. Par exemple, le financement des infrastructures peut être étudié dans le contexte deprogrammes de projet au lieu de projets individuels. Les gouvernements peuvent aussi s’engager àlong terme sur des programmes et des projets et les soumettre à des ajustements indexés. Toutefois, enraison de la logique des procédés budgétaires annuels, les gouvernements peuvent difficilement gérer
complètement les coûts liés au cycle de vie.
1.7.2.

Charges imposées aux usagers

Les usagers sont taxés pour l’achat d’un service spécifique. Lorsqu’il s’agit de transport, le termefait habituellement référence aux péages et aux tarifs payés par les voyageurs ou les expéditeurs. De lamême façon, certains pays utilisent des “vignettes”, autorisation achetée pour donner le droit d’utiliser
une partie d’un système routier global comme ses autoroutes.
Il y a parfois un débat sur ce qui constitue une charge par rapport à une taxe. Techniquement, lestaxes ne sont pas considérées comme directement liées à la consommation d’un bien ou d’un service
spécifique alors que la charge l’est. Ainsi, en réalité, les taxes sur le carburant pourraient bien êtreconsidérées comme des charges imposées aux usagers, les recettes résultant de l’utilisation des routes.
En effet, une partie importante de la plupart des recettes publiques provient de taxes et charges sur letransport, les véhicules et le carburant. Les charges et taxes liées au transport peuvent être introduites
dans les recettes publiques générales – comme c’est habituellement le cas – ou affectées
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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –51

spécifiquement à une utilisation dans le secteur. Le chapitre 7 porte sur les avantages potentiels del’affectation spécifique alors que l’annexe traite de l’exemple de l’affectation des recettes fiscales
aux USA.
Sur routes, les péages sont souvent collectés par le responsable de l’entreprise qui fournit les
infrastructures. Dans d’autres exemples, différentes entreprises publiques peuvent collecter des péages
qui peuvent être spécifiquement affectés au fournisseur de la route. Lorsque les charges n’ont pas
d’affectation spécifique, elles sont versées aux comptes de l’administration publique et de ce fait à despriorités publiques politiques non spécifiques.
La technologie, en particulier satellitaire, permet de plus en plus des systèmes de péage routierqui sont en réseau, dont le but est de taxer les usagers pour l’utilisation exacte qu’ils font du système.
Par exemple, un péage satellitaire est utilisé pour taxer les poids lourds sur autoroutes en Europe,
surtout en Allemagne, Autriche (voir l’annexe) et Suisse, avec le soutien politique de l’Union
européenne. D’autres modèles existent en Nouvelle Zélande et en Australie (Tervonen, 2005).
Londres, Singapour et Stockholm appliquent des taxes aux conducteurs en zone urbaine dans le but degérer la demande et le gouvernement britannique a décidé d’appliquer des taxes aux usagers du réseau
dans tout le réseau routier. Cependant, actuellement, il n’existe encore aucune technologie prouvée
pour facturer efficacement l’utilisation de tous les réseaux routiers pour tous les usagers au pointd’utilisation, bien qu’il y ait de grandes possibilités dans le déploiement des systèmes satellitaires etdes progrès dans l’équipement embarqué à bord du véhicule.
Lorsqu’il s’agit du rail, les moyens de taxation dépendent de l’organisation du système. Lorsquela fourniture de services et d’infrastructures est intégrée dans la même entité, le prestataire de services
finance les infrastructures directement par les recettes provenant des expéditeurs ou des voyageurs. Enmême temps, cette entreprise peut aussi facturer d’autres prestataires de services pour utiliser ses
voies, à des taux négociés ou réglementés pour empêcher l’abus de pouvoir monopolistique. C’est lecas dans les voies ferrées d’Amérique du Nord, où de grandes sociétés de transport de marchandisespossèdent une grande partie du système (voir l’exemple du Canada dans l’annexe).
En cas de séparation verticale, les transporteurs dédommagent le fournisseur d’infrastructures. En
outre, l’État donne souvent une subvention supplémentaire. Par exemple, la Commission européenne arécemment annoncé un plan de 200 milliards d’EUR pour la modernisation des lignes de passagers et
de fret (Thompson, 2007). La société des chemins de fer australiens, détenue par l’État, a reçu
récemment une subvention de 1 milliard d ‘AUD du Commonwealth. Au Royaume Uni, le fournisseurd’infrastructures ferroviaires à but non lucratif, Network Rail, perçoit des revenus des prestataires deservices ainsi que des subventions.
A travers et à l’intérieur des différents modes, les taxes imposées aux usagers peuvent être utilisés
avec des objectifs différents et potentiellement contradictoires. L’un des objectifs peut être dedédommager le fournisseur d’infrastructures pour le financement initial d’un projet et de générer desprofits, ce qui incitera inévitablement l’exploitant à augmenter le trafic. En alternance, les taxes sur les
usagers peuvent être fixées à des fins de gestion de la demande, impliquant un désir de limiter
l’utilisation des infrastructures.
1.7.3.

Emprunt

Emprunter signifie que le paiement est différé et que ce seront ainsi les futurs contribuables ou
usagers plutôt que les contribuables ou usagers actuels qui paieront.

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52 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
Les infrastructures de transport ont en général d’énormes coûts de construction et de très longues
durées de vie. Cela peut, en principe, être un motif pour emprunter afin de répartir de manière
homogène les paiements parmi les bénéficiaires, avec le temps. Dans la plupart des pays, l’empruntpublic n’est cependant pas lié spécifiquement aux dépenses de transport.
L’emprunt peut aussi être souscrit par des fournisseurs d’infrastructures indépendants. En dehors
des ministères et des agences, les différentes structures sociales alternatives décrites sur la figure 1.2
sont vraisemblablement susceptibles de souscrire un emprunt indépendant afin de financer leurdéveloppement, leur entretien et leurs besoins de fonctionnement. En outre, les dispositions PPP danslesquelles le financement incombe au maître d’œuvre impliquent en général de trouver des ressources
en combinant capitaux propres et prêts. Souvent l’emprunt privé n’est pas enregistré sur les bilans
publics bien qu’il puisse encore créer des obligations pour les gouvernements (voir Chapitre 3).
Les emprunts peuvent affecter les coûts de fourniture d’infrastructures dans la mesure où desentités privées sont en général soumises à des taux d’intérêts supérieurs à ceux des États souverains ou
des gouvernements infranationaux. D’autre part, dans certains exemples, comme les entreprises à but
non lucratif, le besoin de préserver un taux de crédit attractif pour l’emprunt privé peut imposer une
certaine discipline au fournisseur d’infrastructures.
En dehors de l’emprunt public général, le secteur public a également la possibilité de créer desinstruments financiers spéciaux, comme les obligations, dédiés au développement d’infrastructures
données. Ceci a été surtout utilisé aux USA où des instruments spéciaux ont été créés en matièred’obligations du secteur public en accédant à un financement par les marchés de capitaux (voirdescription dans l’annexe).
1.7.4.

Financement par les non-usagers

La location d’espace pour les services liés à l’utilisation des infrastructures peut aussi offrir dessources de revenus. Celles-ci peuvent inclure, entre autres, des restaurants, motels et stations services
le long des routes, et des magasins, points de vente alimentaires et places de stationnements liées aux
gares. Cette source de financement peut offrir des recettes considérables sans ajouter obligatoirementde « nouveaux » coûts à l’usager ou au contribuable.
Une autre source de financement par les non-usagers du développement des infrastructuresroutières ou ferroviaires implique les augmentations de la valeur des propriétés qu’un projet donné
peut apporter, en d’autres termes de taxer le bénéficiaire contrairement à l’usager direct. Ces
augmentations de valeur créent une raison pour le secteur privé, comme l’industrie de la construction
ou certains secteurs commerciaux, de payer un prix pour faire construire les infrastructures. Dans lecas du transport ferroviaire, par exemple, les zones situées près des gares peuvent représenter « unbien immobilier de choix » convenant à des usages résidentiels et commerciaux.
Il existe aussi des exemples dans lesquels les promoteurs immobiliers ont payé pour des parties
du coût de la construction des infrastructures routières (Nilsson, 1990). En outre, Copenhague afinancé récemment le prolongement de son système métropolitain en exploitant du terrain inutilisé àdes fins de développement industriel et locatif.
1.8. Répartition des responsabilités
La section 1.3 a souligné le grand nombre de tâches associées à la fourniture d’infrastructures detransport terrestre. Elle a noté que certaines de ces tâches sont fondamentalement inséparables du

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –53

gouvernement, alors que d’autres peuvent être déléguées et que l’importance de cette délégation est cequi différencie les différents modèles les uns des autres.
Le tableau 1.1 donne une large vue d’ensemble de la façon dont les principales responsabilités, ycompris le financement, sont réparties en général dans chacun des modèles précités. Dans tous lesmodèles, établir de grandes orientations politiques qui serviront de fondations au modèle sera toujours
une tâche souveraine, comme le sera la réglementation en cours.
Il est également important de noter que, même dans les modèles où le gouvernement garde
l’entière responsabilité de l’ensemble du processus, il est encore nécessaire de partager les
responsabilités parmi les différentes entités publiques afin d’assurer un certain degré de surveillance
du fournisseur d’infrastructures. Par exemple, si la fourniture d’infrastructures est de la responsabilitéd’un ministère ou d’une agence gouvernementale, certaines de ces responsabilités incomberont àd’autres organismes gouvernementaux ; par exemple la responsabilité de fixer des dépenses globales
incombera vraisemblablement au ministère des finances ainsi qu’au Conseil des Ministres et auparlement.
1.9. Synthèse
Ce chapitre a donné une vue d’ensemble des principaux modèles utilisés pour exécuter les tâches
opérationnelles associées à la fourniture d’infrastructures, y compris le financement. Il a aussi porté
sur les implications, pour ces modèles, des différents moyens d’acheminement de l’argent descontribuables et des taxes sur les usagers dans les infrastructures.
La figure 1.5. donne une évaluation schématique combinant les différents modèles et sources definancement décrits ci-dessus. Elle montre un flux descendant de ressources commençant avec dessources de financement initiales selon les différents modèles de développement, d’entretien etd’exploitation et enfin vers les infrastructures elles-mêmes. Les lignes pointillées indiquent l’endroitoù un flux donné est l’une des diverses options disponibles. Les capitaux privés sont indiqués en bleu.
Par exemple, les charges des usagers peuvent être appliquées à n’importe lequel des mécanismes
indiqués sur la figure mais ce n’est qu’une option dans la plupart des modèles. Cependant, des sociétés
privées seraient en général obligées d’utiliser des charges d’usagers pour fonctionner.
La figure illustre la revendication selon laquelle les différents mécanismes de financement nesont pas intrinsèquement liés aux modèles données de fourniture d’infrastructures Elle révèle aussi lacomplexité des rapports entre ces mécanismes et les sources de financement. Lors de la détermination
des moyens à utiliser pour fournir des infrastructures données, les options mises à la disposition desgouvernements sont évidemment nombreuses En outre, différents modèles peuvent être utilisés
concurremment, même lorsqu’il s’agit des mêmes infrastructures.
A titre d’exemple, une autoroute donnée peut être fournie par un PPP faisant appel à un emprunt
privé et à une rémunération par péages, ainsi qu’à des subventions publiques basées sur des taxes
spécialisées sur le carburant. Cela est indiqué sur la figure 1.6.
Dans un autre exemple, celui d’un fournisseur d’infrastructures ferroviaires appartenant à l’État,
souvent il est utilisé des subventions publiques provenant d’emprunt d’État et de recettes fiscales ainsi
que de taxes sur les usagers provenant d’exploitants ferroviaires qui, à leur tour, reçoivent des recettes
des usagers et des subventions publiques ainsi que de l’espace loué à des boutiques et des restaurants
dans les gares et des parcs de stationnement de véhicules. Cela est indiqué sur la figure 1.7.

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54 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES
Tableau 1.1. Affectation des responsabilités pour les tâches associées à la fourniture desinfrastructures selon différents modèles
Fournisseurd’infrastructures
Ministère

AgenceDomaines deresponsabilité
Établir la politique Gouvernement(a) Gouvernement
Fixer
Gouvernement
Gouvernement
Les dépenses
globalesAttribution desdépenses
Évaluation desinvestissements
Livraison desinfrastructures (e)Exploitation etentretien(e)Financement
Réglementation
Tarification pourl’utilisation desinfrastructures

Gouvernement
Ministère(a)Agence/Gouvernement
Agence(a)Ministère

AgenceMinistère

AgenceGouvernement

Gouvernement

Gouvernement
Gouvernement

Gouvernement
Gouvernement

Société A but
non lucratif

Privatisation
totaleGouvernement
Gouvernement
Gouvernement
Gouvernement et Société/
Société/Gouvernement(b) Société/
Gouvernement(d)Structured’accueil (c)Société/
Société/
Société/Gouvernement(b) Gouvernement(d) Gouvernement(d)Société
Société/Structure Sociétéd’accueil (c)Société
Société/Structure Sociétéd’accueil(c)Société
Société/Structure Sociétéd’accueil (c)Société/Gouvernement/ Société/
Gouvernement(f) Société(g)Gouvernement(f)Gouvernement
Gouvernement
Gouvernement
Société/Gouvernement/ Société/
Gouvernement(g) Société/Structure Gouvernement(f)d’accueil (b) (g)Gouvernement
Société/Gouvernement(d)Sociétépublique

PPP

Société/Gouvernement(d)Société
Société
Société
Société/Gouvernement(f)Gouvernement
Société/Gouvernement(d)Source : Adapté de Adams et al., 1998.
Note :(a)Dans le cas de ministères ou d’agences, diverses responsabilités sont du ressort d’autres
administrations comme les ministères des finances ou le Conseil exécutif.

(b)

Les plans des sociétés publiques sont en général approuvés par le gouvernement, y compris le pland’investissement. C’est évidemment le cas si le gouvernement est le seul actionnaire.

(c)

Selon le modèle de PPP, il peut y avoir une structure d’accueil ou pas.

(d)Dans la mesure où la réglementation du taux ou l’examen des investissements impactent lesdépenses globales et les décisions d’investissement.

(e)

Ces activités peuvent être sous-traitées par l’entité responsable, entièrement ou en partie.

(f)Dans la mesure où la réglementation ou le contrôle des taux prévalent.

(g)

Selon que le financement est externalisé et qu’il y a un péage direct, des péages virtuels, descommissions de mise à disposition etc.

Manifestement, les permutations sont nombreuses. Le modèle final utilisé doit être choisi
soigneusement en fonction des besoins et des circonstances entourant ces infrastructures. C’est le sujet
de ces sections suivantes.

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –55

Emprunts publics

Taxes
spécifiques

Recettes fiscalesTaxes
foncières

Taxes à lacharge desusagers

Fondsdédiés

Ministère

AgencedédiéeEntreprise à but
non lucratif

Contributions de la partd’autres échelons dugouvernement

Recettes provenant deassociés(restaurants, stations
services)

Emprunts
indépendants

Investissement
privé

Entreprise détenue
par l’État

Partenariat
Public-privé

Capitalprivé

Modèles de fourniture des travaux, desopérations et dans certains cas definancement

Recette fiscales
générales

Mécanismes de financement

Figure 1.5. Cadre pour la fourniture d’infrastructure de transport de surface

SociétéprivéeFourniture de services d’infrastructure

Figure 1.6. Exemple hypothétique de fourniture d’autoroute : PPP avec emprunt privé, péage etsubventions publiques basées sur des taxes spéciales sur le carburant

Mécanismes definancement

Taxes
affectées

Taxes à lacharges des usagers

Emprunts
indépendants

Ministère

Investissement
privé

Partenariat
public-privé

Construction et entretien d’autoroute

Capitalprivé
Models de fourniture destravaux, des,operations et, dans certains cas, de financement

Fonds
dédiésINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

56 – FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES

Emprunt d’Etat

Revenus d’impot

Redevances à lacharge des usagers

Revenus desservices associés(restaurants, stations service)

Ministère

Entreprise d’Etat

Exploitation et entretien de l’infrastructure ferroviaire

Modèles de fourniture de projets,

Emprunt
indépendantd’exploitation et, dans certains cas, de financement

Revenus desimpôts généraux

Mécanismes de financement

Figure 1.7. Exemple hypothétique de financement d’infrastructures ferroviaires
avec subventions publiques reposant sur l’emprunt et la fiscalité en généralainsi que sur les taxes sur les usagers

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FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES ET DE FINANCEMENT D’INFRASTRUCTURES –57

CONCLUSIONS CLÉS•

La fourniture globale d’infrastructures de transport de surface adéquates pour répondre aux
besoins de la société est une responsabilité clé du gouvernement. Toutefois, cela n’implique
pas que tous les éléments de cette tâche doivent être réalisés par les gouvernements.

•

La tâche de fourniture des infrastructures implique de nombreux éléments, y compris ceux qui
sont associés à la planification et à l’administration, à la surveillance, au financement, aux
travaux et à l’exploitation. Certaines de ces tâches sont souveraines, ce qui signifie qu’ellessont fondamentalement sous la responsabilité du gouvernement qui ne peut les rejeter, surtout
parce qu’elles impliquent de garantir que l’ensemble de la fourniture d’infrastructures est
effectué de manière appropriée et selon les principes de bonne gouvernance. D’autres tâches
sont opérationnelles, ce qui signifie qu’elles peuvent être déléguées à des organisations qui nesont pas sous le contrôle direct du gouvernement.

•

En déléguant les tâches opérationnelles associées à la fourniture des infrastructures de transportde surface, les gouvernements ont deux options de base : la décentralisation des responsabilitésà des sociétés spécifiques indépendantes du gouvernement au niveau de leur processus
décisionnel, ou l’externalisation de responsabilités spécifiques, qui inclut le recours à despartenariats publics-privés (PPP).

•

Le financement – la fourniture d’argent au moment voulu et en quantité nécessaire pourrépondre aux besoins de la société en matière d’infrastructures – est un élément fondamental dela tâche globale de fourniture d’infrastructures de transport de surface.

•

Décider combien de ressources devrait être consacré au financement des infrastructures, àquels modes et quels projets spécifiques, est une tâche souveraine. Cependant, lever des fonds
pour des initiatives spécifiques par des emprunts ou l’imposition des usagers est une tâche
opérationnelle qui peut être déléguée.

•

Il existe enfin deux sources principales de financement – l’usager et le contribuable. Le choix
de la ou des sources à utiliser est, pour la plus grande partie, indépendant du modèle utilisé
dans la fourniture des infrastructures. Cependant, il a des implications profondes dans lefonctionnement de ce modèle, y compris sur la disponibilité du financement et l’utilisation desinfrastructures. Faire ce choix est une tâche souveraine clé qui doit être entreprise avant laconception du modèle à utiliser pour fournir les infrastructures.

•

Les instruments qui permettent d’acheminer les recettes fiscales et les charges sur les usagers
vers les dépenses d’infrastructures incluent les subventions publiques, les emprunts publics etprivés, l’imposition des usagers et les recettes des activités et propriétés associées aux
infrastructures.

•

Pour la plus grande partie, aucune source ni instrument de financement particuliers ne sontspécifiques au modèle utilisé pour fournir des infrastructures. Ainsi, un grand choix d’options
est à la disposition du gouvernement, elles doivent être soigneusement sélectionnées enfonction des besoins spécifiques d’infrastructures en question.

•

Quels que soient les modèles choisis pour fournir et financer des infrastructures, legouvernement conservera les responsabilités clés, notamment en ce qui concernel’établissement de cadres politiques, dans lesquels interviennent le financement et laréglementation de cette activité. Cependant, la nature du rôle du gouvernement sera
fondamentalement transformée par l’utilisation de financement alternatif et le gouvernement
doit développer des structures appropriées pour les gérer.

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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –59

2. EXPÉRIENCES INTERNATIONALES

2.1. Introduction
Le chapitre précédent a résumé différents modèles employés afin de fournir des infrastructures detransports de surface. Le présent chapitre donne une vue générale sur la manière dont les
infrastructures sont fournies dans différents pays.
Comme schéma de fond, la section 2.2 traite les besoins des transports pour l’avenir. La section
2.3 décrit la manière dont les autorités cherchent de nouveaux modèles d’infrastructure, tandis que lasection 2.4 couvre les expériences globales dans ce domaine à ce jour. Les solutions routières,ferroviaires et fluviales sont traitées dans les Sections 2.5 à 2.7. L’annexe comprend un certain nombred’études de cas qui fournissent davantage de détails sur quelques exemples cités dans ce chapitre.
2.2. Futurs besoins de financement international
Au point de départ, il y a deux moteurs clés pour définir les besoins d’investissementd’infrastructure. Le premier est le stock existant d’infrastructures, qui crée une demande derenouvellement périodique. Le deuxième est la croissance du PIB, qui est, à son tour une fonction dedifférentes facteurs tels l’augmentation des populations, les revenus par personne et la croissance de la
productivité.
Il y a beaucoup de projections qui prétendent que le besoin de renouvellement de l’important
stock actuel d’infrastructures, et une demande croissante, créent une pression substantielle en faveurd’investissements dans les infrastructures de transports. Par exemple, Virtuosity Consulting (2006),
suggère que, alors que 0.27 % du PIB mondial a été utilisé pour les investissements routiers etferroviaires en 2000, la demande sera de 0.40 % en 2010, 0.34 % en 2020 et 0.30 % en 2030. Bien que
ces ratios puissent paraître très réduits, ils représentent d’énormes sommes d’argent.
Bien entendu, ces estimations sont à prendre avec des réserves. Notamment, toute demande denouvelles capacités d’infrastructure sera conditionnée par un certain nombre d’autres aspects. Lesfacteurs démographiques, y compris les changements de population, les migrations et, plus
particulièrement, la mobilité des personnes et le choix du lieu d’habitation et de travail sont desdéterminants importants. Par exemple, le mouvement de concentration des populations depuis leszones rurales vers les zones urbaines crée également une demande de capacité pour des trajets
quotidiens, qui peuvent à leur tour influer sur la répartition modale et décaler les besoinsd’investissements routiers et ferroviaires.
La structure des échanges commerciaux jouera aussi un rôle clé. La croissance des économiesémergentes commence déjà à modifier l’organisation spatiale du commerce, avec des implications
conséquentes sur les systèmes de transport. Une des conséquences en est la congestion de certains
ports et réseaux de surface qui portent tout le poids de l’augmentation du commerce avec la Chine.
Pour les États, les effets pourraient entraîner un besoin d’améliorer stratégiquement les infrastructures
dans les zones les plus touchées par les nouvelles structures d’échanges commerciaux.
Cependant, même dans ces cas précis, les tendances qui émergent peuvent avoir des résultats très
variés en ce qui concerne les différents modes de transport. Par exemple, les analyses récentes ont
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60 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
démontré des réductions significatives du ratio poids/valeur des échanges. De même, la spécialisation
verticale augmente les échanges dans les approvisionnements destinés à la transformation desproduits. Les flux tendus dans le transport jouent un rôle de plus en plus essentiel, partiellement sousl’impulsion des goûts des consommateurs, surtout dans le cas des produits à haute valeur. Regroupées
ensemble, ces tendances indiquent un accroissement de la place prise par les transports aériens dans lecommerce. Afin d’illustrer ce propos, 1/3 de la valeur des importations des États-Unis en 2004 était
transporté par avion, même si le transport par mer poursuit sa domination en termes de tonnage(Hummels, 2006 ; voir également Rothengatter, 2006). Si des tendances de ce genre se confirment,
elles auront des conséquences importantes pour les liaisons d’infrastructure terrestre.
Un autre déterminant concerne la croissance relative des transports de passagers et de fret.
Puisque les poids lourds ont besoin de routes de meilleure qualité – c’est-à-dire « plus épaisses » – letaux de croissance des transports de fret est particulièrement important en ce qui concernel’accroissement des coûts. Pour les chemins de fer, la situation pourrait bien être le contraire : les voies
dédiées uniquement au fret ont peut-être besoin de solides fondations, mais elles n’ont pas les mêmes
contraintes que les longues lignes droites nécessaires aux trains à grande vitesses de transport depassagers et, parce que les vitesses sont moins élevées, il est également possible que les coûts
d’entretien soient moindres.
Le déterminant unique le plus important dans la demande future de moyens d’investissement serale choix fait par les États en ce qui concerne leur politique des prix. Au delà de leur influence sur les
financements disponibles pour des infrastructures données, les différents niveaux de redevances
payées par les usagers, comme les taxes sur le carburant et les péages, engendrent des volumes
différents de circulation et des taux différents de croissance de la circulation. Les surcharges decongestion à Singapour, Londres et Stockholm, et les charges au kilomètre prélevées sur les autoroutes
en Allemagne et en Autriche illustrent le potentiel de cet instrument d’établissement des prix.
Tout ceci suggère que la demande précise des investissements futurs dans les infrastructures detransport terrestre est impossible à prédire, notamment sur une base mode-par-mode. En clair, lesgouvernements dans la plupart des pays seront confrontés à beaucoup de pressions afin de maintenir etd’accroître les capacités d’infrastructure à l’avenir, avec un regard plus particulier sur des zones
stratégiques clés.
2.3. La situation actuelle – La quête de nouvelles solutions
Depuis au moins le milieu du vingtième siècle, la majorité des infrastructures routières dans un
grand nombre de pays ont été payées par des recettes générales, financées par l’imposition et les
emprunts publics. Dans le secteur ferroviaire, les prestataires de services de transports ont
traditionnellement payé les infrastructures grâce aux sommes versées par les usagers, bien qu’enbeaucoup de régions du monde, celles-ci soient également subventionnées substantiellement par lesgouvernements.
Depuis la fin des années 1970, les États ont recherché des moyens novateurs de fournir desinfrastructures de transport de surface – et autres. Cette recherche a plus particulièrement comporté lastimulation d’une participation accrue du secteur privé dans la fourniture d’infrastructures(OCDE, 2002).
La quête de modèles alternatifs est souvent justifiée par une conviction que les systèmes actuelsde financement ne suffisent pas à répondre aux besoins actuels de développement et de maintenance.
Par exemple, lors de l’introduction de la dernière législation US sur le financement des autoroutes, leSafe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act : Legacy for Users (SAFETEA-LU),
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –61(La loi sur la sécurité, la souplesse, l’efficacité et l’égalité dans le transport : un legs pour lesutilisateurs), qui est entré en vigueur en août 2005, la Federal Highways Administration (FHWA)(2006a) écrit :« Afin de réduire le différentiel entre les besoins d’investissement des infrastructuresroutières et les ressources disponibles provenant des sources traditionnelles,
SAFETEA-LU inclut … des provisions qui, en plus des options de péage…, valoriseront
des formes innovatrices de financement et encourageront l’investissement privé … »De façon similaire, le livre blanc sur les transports publié par le gouvernement australien en 2004
déclare :« Tous les États sont confrontés à des difficultés lorsqu’il s’agit de financer les
infrastructures de transports terrestres à partir des sources budgétaires traditionnelles. Il
existe des pressions exercées par la concurrence en faveur d’autres priorités fiscales. De
plus, le coût des infrastructures est en hausse suite à l’augmentation des prix fonciers, descoûts des matériaux et de la construction, de la taille et de la complexité des projets et descoûts des mesures d’atténuation environnementale. Par conséquent, il faut réfléchir aux
moyens d’augmenter les investissements du secteur privé. »Les raisons derrière ce « différentiel d’infrastructure » qui est perçu sont complexes. En dehors dela croissance de la demande, développée en section 2.3, il est probable que les coûts associés à laconstruction des infrastructures aient également augmenté, en partie à cause de l’incorporation descoûts externes comme les coûts environnementaux. Comme exemple, la construction d’écransanti-bruits ou de tunnels dans les zones urbaines destinés à réduire les nuisances causées par lacirculation peuvent augmenter considérablement les coûts de construction de l’infrastructure enquestion.
En matière de financement entièrement public, les infrastructures sont en compétition avec
d’autres priorités politiques, dont un certain nombre peuvent être perçus comme étant politiquement
plus urgents. Celles-ci comprennent des « nouvelles » zones prioritaires comme la sécurité à l’aire del’« après le 11 septembre » et les soins médicaux et les retraites pour la génération du bébé-boom née
après la deuxième guerre mondiale, de même que des aspects plus traditionnels comme l’éducation.
Dans beaucoup de pays, les recettes fiscales associées à un mode donné de transport – notamment
les taxes sur le carburant pour les automobiles – sont plus importantes que les dépenses de l’État dansle mode en question. Dans ces pays, le secteur des transports routiers est devenu une grande source definancement des recettes générales. Ceci implique que le vide perçu dans le financement desinfrastructures routières, pourrait, en fait, être un déficit vis-à-vis d’autres domaines prioritaires, qui
ont profité d’un financement croisé provenant du secteur routier. Cependant, ceci est vraiment trèsdifficile à affirmer, à moins que les coûts totaux des transports routiers – externalités comprises – aientété quantifiés, ce qui n’est presque jamais le cas. En même temps, il existe souvent un souhait desubventionner d’autres modes de transport – notamment ferroviaire – étant donné les avantagessociaux perçus.
La plupart de ces problèmes existent également dans les pays émergents, où, en plus, il faut créer
ou moderniser les infrastructures afin de répondre aux besoins d’une population en croissance rapide
et pourvoir au développement économique. En même temps, les fonds publics sont réduits. La
croissance économique élevée dans certains pays – comme la Chine ou l’Inde – entraîne un besoin
particulièrement important de nouvelles infrastructures.
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62 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALESUn autre aspect de fond concernant la croissance de modèles alternatifs de financementd’infrastructures vaut également la peine d’être retenu. Les gestionnaires des fonds de pension
possèdent d’énormes sommes qu’ils veulent investir dans des biens ayant des horizons à long terme
avec des retours relativement stables. En soi-même, ceci ne justifie pas la création de PPP et d’autres
modèles, mais il peut augmenter la faisabilité de telles initiatives et leur intérêt.
Dans ce contexte, nombre d’États ont poursuivi l’utilisation de divers modèles alternatifs« novateurs », parfois au sein d’une politique concertée d’infrastructures en général ou sur des modes
particuliers et parfois sur des programmes ponctuels. Les raisons spécifiquement énumérées pour ces
actions font souvent partie des trois familles suivantes :1.

Avoir accès à de nouvelles sources de financement pour les infrastructures.

2.

Emprunter pour une infrastructure sans qu’il y ait un impact sur le déficit et la dette
publique.

3.

Améliorer l’efficacité avec laquelle les infrastructures sont fournies.

Comme nous le verrons dans d’autres chapitres, une hypothèse clé dans ce rapport est que latroisième raison devrait servir comme base à la prise de décision, là où l’utilisation de différents
modèles de financement des transports est concernée – afin d’optimiser l’utilisation de ressources peu
abondantes en appliquant une efficacité maximale à la fourniture d’infrastructure.
2.4 Les expériences de divers modèles à ce jourDans le chapitre 1 on a observé que les efforts des États visant à améliorer la fournitured’infrastructures de transports de surface se sont centrés sur deux moyens différents : externalisationet dévolution. Ces deux concepts ont été très en vue pour faire face aux pressions budgétaires et à lanécessité de maintenir le financement des infrastructures, comme nous le verrons aux pages suivantes.
Depuis quelques décennies, un certain nombre d’États se sont engagés dans la décentralisation
totale de réseaux entiers. Ce concept a été porté plus loin dans les transports ferroviaires, où, danscertains pays, des réseaux entiers ont été privatisés, tandis que la plupart des pays développés
emploient des entreprises d’État. Sur les routes, beaucoup de pays ont concentré les travaux sous
l’autorité d’une seule agence, plutôt que de les confier à un ministère responsable de l’ensemble destransports. D’autres sont allés encore plus loin, en transférant certains réseaux – généralement les
autoroutes – à des opérateurs indépendants, comme des sociétés mixtes, publiques / privées, dessociétés nationalisées ou à des concessionnaires privés.
L’externalisation devient également de plus en plus habituelle, et elle se combine souvent avec ladécentralisation. Dans les pays développés, les agences et ministères en charge des routes ont
commencé par sous-traiter la plupart des travaux individuellement. Il est probable que lesconstructeurs d’infrastructures privés ou quasi-privés fassent de même. De même, il existe une
expérience croissante dans les systèmes d’externalisation bien plus complexes, comprenant laconception/construction (Design-Build) et les PPP, et qui concernent principalement les autoroutes, lesponts, les tunnels et les liaisons ferroviaires spécifiques.
Pour diverses raisons, il est difficile de quantifier l’étendue exacte du rôle actuel joué par lesdifférents modèles de création d’infrastructures dans le domaine des transports de surface.

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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –63

Déjà, les sources documentaires souffrent d’un manque de cohérence dans la terminologie de ce
qui constitue un PPP et la privatisation, ce qui rend les comparaisons très difficiles. Les données qui
approfondissent « les investissements privés dans les infrastructures » dans leur ensemble n’indiquentpas si ceux-ci ont lieu à travers des PPP, au moyen d’une privatisation pure et simple, ou par des titresémis par l’État. Les PPP peuvent également être financés par des fonds publics. Il en résulte que
l’importance du phénomène est difficile à quantifier, bien que des preuves anecdotiques donnent unaperçu de l’importance croissante de toute une série de modèles.
De plus, l’utilisation des PPP et d’autres modèles est à l’évidence un phénomène dynamique, qui
est relativement récent. En effet, au milieu des années 90, on a vu une baisse significative del’utilisation des PPP à travers le monde, après leur importante augmentation au début de la décennie(Virtuosity Consulting, 2005). Ceci est démontré en figure 2.1, qui révèle le montant des engagements
dans des projets financés par le secteur privé à travers le monde, de même que le pourcentage deceux-ci concernant les transports.
Figure 2.1. Projets d’infrastructure avec des engagements du secteur privé
1990-200350%
La partdu transportdans les projets
financés par lesecteur privé

20%

15%

10%

6%

120
$114.2100$ billions

80

60

$49.3

40

20 $13.001990 1991 1992

1993 1994 1995

1996 1997

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Source : Base de données de la banque mondiale sur la participation publique/privée dans les infrastructures.

Virtuosity Consulting (2005) suggère que la raison pour ceci pourrait résider dans le fait qu’après
un élan d’enthousiasme initial, beaucoup de pays ont eu à faire face aux réalités des PPP, et se sontrendus compte que les financements privés avaient un coût, que des réformes législatives appropriées
s’avéraient nécessaires, et que les PPP n’augmentaient pas obligatoirement le taux de consentement
des usagers à payer pour utiliser l’infrastructure concernée. Ceci n’implique pas un rejet des PPP
comme une option possible, mais plutôt une approche plus prudente. Estache et Serebrinsky (2004)
prennent note de l’impact de la crise financière asiatique en 1997 et du fait que le marché PPP est très
prédisposé aux effets de l’instabilité financière.
Estache et Serebrinsky suggèrent également que les PPP suivent une évolution similaire à celledes chemins de fer dans le Royaume-Uni à partir du 19ème siècle et à travers le 20ème. Dans ce cas, lesinvestissements privés initiaux ont eu lieu de façon ponctuelle et finalement ils ont été remplacés par
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64 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
des opérateurs longue-distance qui dominaient le secteur et qui fournissaient des services d’une
importance vitale à l’économie nationale. Ceci entraînait des inquiétudes concernant une concentration
du marché. De plus, des secousses exogènes dans les années 1940 ont entraîné une instabilité
financière dans les sociétés privées et, par conséquent, la nationalisation. Des réformes ont eu lieu
dans les années 1950, qui se focalisaient sur la réduction de l’offre globale afin qu’elle corresponde àla demande. D’autres réformes dans les années 1990 ont cherché à réduire le poids fiscal pour l’État à
travers la dérégulation et la privatisation. Cependant, on s’est aperçu ensuite des limites de la capacitédu secteur privé à atteindre certains objectifs de la politique publique – comme ceux liés à la sécuritéet à l’environnement – Ce qui a abouti à un réengagement de l’État et à d’autres modèles hybrides.
De toute manière, on peut dire en toute sécurité que le concept PPP, indépendamment de sa
définition précise, est devenu omniprésent dans les discours publics et ceci depuis plusieurs décennies.
En même temps, certains pays sont clairement des leaders dans ce domaine et il y en a d’autres où cetype de montage est quasiment inconnu. Le tableau 2.1 montre l’évidente prépondérance des PPP
routiers et ferroviaires d’abord en Europe, suivi par l’Asie, le Pacifique et l’Amérique du Nord. De
plus, des preuves anecdotiques révèlent que, même dans les régions concernées, certains pays sont très
actifs tandis qu’il y en a d’autres où les PPP sont quasiment inconnus.
Dans les pays émergeants et en transition, Virtuosity Consulting (2005) observe qu’entre 1990 et
2000, 2 500 projets d’infrastructure étaient concernés par la participation privée, avec desengagements 750 milliards d’USD. Les transports représentaient 27 % de ces projets et 18 % de leurfinancement – avec les routes à péage étant les plus en vue. Cependant, une certaine prudence s’avère
nécessaire ; Plessis-Fraissard (2006) observe qu’en 2004, seulement 55 % des PPP de transport routieravaient réussi à boucler leurs finances, tandis que le tableau 2.1 révèle une divergence importante entre
les projets programmés et les projets réalisés.
De plus, Estache et Serebrinsky constatent que parmi les pays en voie de développement, laChine, le Brésil, l’Argentine, le Mexique et la Malaisie étaient les grands leaders et que l’Afrique, leMoyen Orient et l’Asie du Sud étaient particulièrement sous-représentés. Le tableau 2.1 montre qu’entermes de valeur l’Afrique ne représentait que 2 % des PPP routiers et 0.1 % des PPP ferroviaires
pendant la période 1985-2005. Il y a relativement peu de projets en Amérique Latine et les Antilles,
tandis que l’Europe est de loin le marché dominant.
Il y a également de grands écarts entre les modes de transport. Les routes ont attiré les plus
grands investissements et le plus grand nombre de projets. Ceci ressort clairement à travers letableau 2.1.
Un point clé concernant les PPP est qu’ils représentent un phénomène relativement récent. Ceci,
lié aux horizons à long-terme de ces montages, signifie qu’il y a très peu – ou pas du tout – d’analyses
détaillées ex post disponibles sur le fonctionnement des instruments existants, et sur leur degré deréussite dans le domaine du rapport qualité-prix par rapport à d’autres options. Ce sujet est approfondi
dans la section 5.4. Bien entendu, il existe une quantité croissante de preuves anecdotiques dont il est
tenu compte dans le développement de nouveaux PPP.
C’est un fait bien connu qu’il y a eu des faillites spectaculaires et très coûteuses parmi les PPP.
Celles-ci ont souvent été engendrées par une mauvaise conceptualisation et planification du projet,
notamment par des échecs dans l’évaluation du projet et sa préparation et dans la fourniture du cadre
légal et statutaire nécessaire, par un manque d’expertise du soumissionnaire et parfois par la solidité
toute relative des marchés financiers locaux. Dans les domaines où l’évaluation a été un échec àplusieurs reprises figurent notamment le niveau de la demande et le consentement du public auxpéages, ces deux facteurs étant intimement liés (KPMG, 2005). Un aspect récurrent des ces contrats
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –65

est le taux élevé de renégociations. Souvent, ce phénomène a été déclenché par des motifs
opportunistes, c’est-à-dire qu’une partie a utilisé des aspects de la conception du projet à son propre
avantage.
Tout en admettant que cet examen est essentiellement descriptif, l’objectif des chapitres suivants
est d’approfondir les avantages et désavantages des différentes approches.
Table 2.1. Cumul des PPPs financés par Région et par Mode
1985-2005

Région

Route
Projets No.
Valeur USD M(% du monde)(% du monde)

EuropeProjets programmés et financés
252 (33 %)Projets financés
106 (27 %)Amérique du Nord
Projets programmés et financés
221 (29 %)Projets financés
112 (29 %)Asie et Extrême Orient
Projets programmés et financés
145 (19 %)Projets financés
79 (20 %)Amérique Latine et Antilles
Projets programmés et financés
132 (17 %)Projets financés
85 (22 %)Afrique et Moyen Orient
Projets programmés et financés
14 (2 %)
Projets financés
7 (2 %)
MondialProjets programmés et financés
764 (100 %)Projets financés
389 (100 %)Source : Financement des travaux publics (2005).

Projets No.
(% dumonde)

Rail
Valeur USD M(% du monde)

160 166 (42 %)68 329 (39 %)

68 (27 %)
43 (38 %)114 201 (42 %)74 133 (51 %)100 950 (26 %)35 871 (20 %)

39 (15 %)
17 (15 %)34 062 (12 %)14 361 (9 %)89 455 (23 %)50 039 (28 %)

85 (33 %)
30 (27 %)99 393 (36 %)48 842 (34 %)28 725 (8 %)19 474 (11 %)

47 (18 %)
22 (19 %)20 434 (8 %)7 189 (5 %)4 796 (1 %)3 656 (2 %)

16 (7 %)
1 (1 %)

5 630 (2 %)168 (0.1 %)384 092 (100 %)177 369 (100 %)255 (100 %)113 (100 %)273 720 (100 %)144 693 (100 %)Note : Comporte quelques exemples où des projets similaires sont regroupés sous le nom d’un seul projet
mais qui continuent à être comptés comme étant plus d’un projet.

2.5. Routes
2.5.1.

Vue générale du secteur routier

La plupart des routes dans la plupart des pays sont fournies, maintenues et opérées par les États.
Un grand nombre de celles-ci sont placées sous la responsabilité d’autorités municipales, régionales ou
d’État. Généralement les ministères et les agences portent la responsabilité première et il existe un
haut niveau d’externalisation pour des tâches spécifiques, surtout dans les pays industrialisés.
Le moyen principal de financer la construction des infrastructures routières est à travers desallocations faites à partir des budgets d’État. Pendant le processus budgétaire annuel, les ressourcessont allouées à différentes parties du secteur public, y compris les routes. Distinctement de ceci, l’État

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66 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
décide comment augmenter les recettes en imposant des activités dans diverses sections de la société,y compris l’imposition sur différentes activités liées à l’usage des routes.
A quelques exceptions près, telles les États-Unis et le Japon, la plupart des pays ne lient pas
directement leurs dépenses aux recettes levées dans le même secteur. Comme nous l’avons constaté
ci-dessus, les taxes et impôts liés aux routes sont souvent plus élevés que les dépenses effectuées surcelles-ci, ce qui signifie que ces mêmes recettes offrent une source importante de financement que lesÉtats sont libres d’utiliser pour d’autres priorités à part. Il faut reconnaître en même temps que la
totalité des coûts associés à l’usage de tout mode de transport, y compris le transport routier, estrarement quantifiée pleinement. Par conséquent, il n’est pas évident de déterminer, voire estimer,l’équilibre entre les coûts et les avantages sociaux.
Toute comparaison internationale des dépenses et recettes liées à l’usage d’une infrastructure est
incertaine de par sa nature. Deux problèmes principaux sont particulièrement à propos. Le premier est
lié aux différents échelons de gouvernement – central, régional et local. Les différences entre les
responsabilités à travers ces échelons font en sorte qu’il est difficile de savoir si toutes les informations
sur les dépenses et/ou recettes sont disponibles, notamment parce que les fonctions attribuées auxéchelons respectifs peuvent varier d’un pays à l’autre. Le deuxième problème réside dans le fait queles définitions faites de certains concepts par différents pays peuvent également varier. Souvent, lesdépenses d’investissement sont payées pendant l’année de l’utilisation des ressources, mais certains
pays gèrent leur bilan actif avec des acomptes annuels sur les emprunts d’origine. De plus, la nuance
entre les réinvestissements et les nouveaux investissements est souvent imprécise.
Avec ces réserves à l’esprit, le tableau 2.2 offre une synthèse des rapports entre les recettes
encaissées à partir des différentes sources du secteur routier dans un nombre de pays de la CE. Bien
qu’il existe des écarts significatifs entre les pays, en moyenne 66 % des recettes provenaient des taxes
sur le carburant et 17 % des taxes sur la propriété des véhicules. En moyenne, les recettes du secteurroutier représentaient 3 % du PIB de ces pays.
Des informations similaires d’une autre source – Statistiques Mondiales Routières (2004) de laFédération Routière Internationale (IRF 2004) – sont synthétisées dans le tableau 2.3, qui donne desrenseignements sur la signification des recettes du secteur routier, du point de vue des recettes fiscales
globales du secteur public. En moyenne ces taxes fournissent environ 7 % des recettes totales mais lesécarts sont significatifs avec moins de 1 % (Luxembourg), le minimum et 18 % (France) le maximum.
Il y a notamment des divergences entre les sources des données pour les tableaux 2.2 et 2.3.
En Europe, les recettes fournies par les usagers de la route dépassent allègrement les dépenses
dans le secteur, à un rapport moyen de 2-à-1 dans l’Europe Occidentale, même de 3-à-1 dans certains
pays.
Le niveau élevé de financement du secteur routier par les taxes sur les carburants peut expliquer
pourquoi la majorité des routes dans la plupart des pays ne sont pas à péage. Si le public pense que laroute a déjà été payée grâce aux taxes sur les carburants, il sera peu disposé à payer une deuxième fois
sous forme de péage. Un autre argument contre l’application de charges sur les usagers est que leréseau routier public est perçu comme étant un bien public et qu’il existe des raisons de rendement
pour ne pas faire payer l’utilisation de routes non-congestionnées. Cet argument est approfondi au
chapitre 7.

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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –67

Tableau 2.2. Parts des recettes provenant des impôts et taxes liés au secteur routierdans les pays d’Europe, 1998 (%)
PaysVignettes

Péage

Taxe
sur
carb.
57
26
60
67
54
51
75
90
53
61
67
73
80

Taxe
sur
véh.
20
16
28
18
5
16
14
7
20
27
24
11
19

Recettes duFrais de vente ou
Autres Assurance secteur routierd’enregistrement
en % du PIB
5
1
14
3
53
0
4
3
12
0
0
3
0
0
3
14
0
0
5
32
0
0
3
0
0
3
4
0
0
2
2
26
0
0
3
0
2
0
4
0
3
0
2
8
0
0
3
0
0
0
4

Belgique20Danemark
01Finlande00France
0
15
Grèce
0
26
Irlande01
Italie08Luxembourg
10Pays Bas
1
0
Portugal
1
9Suisse60Espagne08Grande01
Bretagne
Suède
1
0
82
16
1
Allemagne
1
0
78
21
0
Hongrie088420Autriche
6
5
60
19
9
Part moyenne
1
5
66
17
9
Source : Le Projet Unité, CE (Compilé dans Lindberg et Nilsson, 2005).

0
0
5
0
1

0
0
0
0
1

2
2
4
3
3

Note : Ces chiffres proviennent d’Unité, un projet financé par la Commission Européenne. Beaucoup d’efforts
ont été faits afin d’éliminer les problèmes de mesure mentionnés dans le texte principal.

Cependant, il y a des exemples significatifs où des efforts ont été fournis pour faire un lien direct
entre les taxes et charges liés au secteur routier et les dépenses dans ce même secteur. Aux États-Unis,
par exemple, les routes sont financées par des taxes fédérales liées aux transports routiers(principalement les taxes sur carburants) et dirigées vers un fonds routier. Les allocations sont faites à
partir de ce fonds pour les routes fédérales, nationales et locales de même qu’aux transports publics.
La différence fondamentale entre ce système et celui du financement par un budget général est qu’il ya un lien, même s’il n’est pas forcément très fort, entre ce qui entre dans le fonds et les montants qui
peuvent être dépensés. Des informations supplémentaires sur le financement du secteur routier aux
USA se trouvent en annexe. Le chapitre 7 approfondit les possibilités d’affecter des recettes fiscales
spécifiques. Le Japon est un autre pays qui utilise un système d’affectation basé sur des lois en vigueur
depuis les années 1950.
L’annexe fournit également un exemple de la création d’une agence en Nouvelle Zélande qui est
destinée spécifiquement à gérer des fonds réservés. Ce concept est décrit en détail dans le chapitre 5.
En Nouvelle Zélande, cette agence dirige les fonds vers une autre agence responsable des travaux, qui,
à son tour, sous-traite la plupart de ces activités à des sociétés privées. D’autres pays ont également
créé des fonds routiers gérés par des agences autonomes, certains basés sur le modèle « Fonds
d’entretien routier de deuxième génération » développé par la Banque Mondiale. Cependant leursstructures de gouvernance et de financement ont tendance à varier, tout comme les moyens de réaliser
les travaux eux-mêmes (Voir OCDE et CEMT, 2007).

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68 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
Table 2.3. Recettes liées aux routes et les pourcentages fournis par ses composants

Pays

Année

Taxe
sur
achat

Éthiopie
Ghana
GéorgieHong Kong
Japon
Kirghizstan
Mongolie
Ukraine
ChypreDanemark
FinlandeFranceGrèce
IrlandeIslandeItalieCroatie
Lettonie
Luxembourg
Malte
Pays Bas
Norvège
SuisseSlovénie
GrandeBretagne
SuèdeAutricheUSA
Costa Rica
Équateur

2001
2001
2002
1998
2002
2002
2002
2002
2002
1999
2002
2000
1998
2001
2002
1999
2002
2002
2002
2002
1999
2002
2002
2002
1999

0
2.2
0
28
7
0
11
0
7
49
20
12
73
42
22
14
19
0
0
65
26
28
12
3
15

0
2.2
10.5
24
40
11
0
28
1
19
10
13
0
0
21
10
3
16.5
100
0
30
17
19
9
13

0
91.3
86
45
53
89
89
0
29
29
64
66
20
58
57
16
13
83.5
0
33.5
44
43
66
88
61

0
2.2
3.5
0
0
0
0
0
0
0
0
9
7
0
0
1
10
0
0
0
0
9
0
0
0

0
0
0
3
0
0
0
72
63
3
6
0
0
0
0
59*
55
0
0
1.5
0
3
3
0
11

Recettesroutières
vs. toutes
recettes
fiscales
3.5
n/a
17
4.7
8.25
2.6
n/a
n/a
5.9
5.5
14.5
18.1
2.5
n/a
10.6
n/a
5.2
n/a
0.5
4.2
2.2
4.9
6.4
10.1
10.6

2002
2002
2001
2002
2002

0
8
1
58
45

11
24
26
12
35

46
53
66
0
3

0
13
7
2
17

43**
2
0
28
0

9.2
2.9
n/a
n/a
n/a

Taxe surpropriétéTaxe surutilisation(carb.)

PéagesAutres

Source : Adapté de World Road Statistics, IRF 2004.

Beaucoup de pays financent une partie de leur infrastructure de transports routiers au moyen depéages. Le tableau 2.2 démontre qu’en Grèce (26 %), France (15 %), Portugal (9 %), Espagne (8 %) et
Italie (8 %) une part substantielle des recettes liées aux routes provient de péages. Pourtant, mêmedans ces pays, les taxes sur les carburants restent la source principale de recette fiscale. De plus, lepaiement de péages ne signifie pas forcément que les recettes soient allouées aux routes, bien que cesoit souvent le cas.
Il y a une reconnaissance croissante que les politiques de péage devraient être conçues afind’internaliser les conséquences négatives de l’usage des routes, en plus de gérer la demande,
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –69

c’est-à-dire évaluer le prix de la congestion. Le développement de technologies satellites et autres
augmente le nombre de possibilités pour réaliser cet objectif à des niveaux nationaux et internationaux,bien qu’à présent la tarification de tels réseaux soit limitée à certaines routes, certains véhicules etcertaines zones. La Directive Vignette de l’Union Européenne, par exemple, établit des taux detaxation minimum pour les véhicules et un niveau maximum pour des charges relatives au temps passéet les péages relatifs à la distance parcourue, liés aux coûts de construction, opération etdéveloppement du réseau d’infrastructures (CE, 1999 et 2003). L’Autriche, l’Allemagne et la Suisse,
imposent une charge sur les poids lourds. Certaines villes – à savoir Londres, Singapour et Stockholm– ont également introduit des surcharges de congestion pour les usagers. Cependant, comme nous
l’expliquerons au chapitre 7, nous sommes encore très loin d’une juste tarification des infrastructuresde transports de surface en rapport direct avec leur coûts.
2.5.2.

Des modèles alternatifs dans le secteur routier

Bien que la plupart des pays conçoivent les réseaux routiers grâce à des ministères ou des agences
et les financent avec des ressources provenant du budget public, il y a également beaucoup d’exemples
où ce n’est pas le cas. Cependant la plupart des modèles alternatifs de fourniture d’infrastructuresconcernent des routes stratégiques ou qui offrent un niveau de service particulièrement élevé, commedes vitesses plus élevées, davantage de sécurité, moins de congestion, plus de confort, etc. Dans biendes cas ces routes sont à péage, tandis que dans d’autres cas, les États financent directement leconstructeur d’infrastructures à travers des mécanismes du type péage virtuel. Là où les routes sont àpéage, elles sont souvent offertes comme une alternative à d’autres routes publiques.
Figure 2.2. Schéma des pratiques européennes dans les concessions autoroutières
12000

12000
10500

10383

Kilometres d’autoroute

10000

7840

8000

6840
6000

5593.3

4000

3476
2610
2000

2000

0

4

580

2300 2271

1729
2000
973
34

1

917 917603
69

Longueur du réseau autoroutier

130

629 550

1771
1450

1342

16

9

4

0

Longueur du réseau autoroutier sous concession

Source : Fayard (2006).

La figure 2.2 et le tableau 2.4, sur les autoroutes sous concession en Europe, offrent un aperçu dela grande diversité de pratiques existantes. La figure 2.4 montre que, tandis que toutes ou la plupart
des autoroutes en Belgique, Allemagne, Pays Bas, Suède et Suisse sont construites directement parl’État, la plupart des autoroutes en Autriche, France, Italie et Portugal sont construites sous

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70 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
concession. Le cas autrichien, décrit ci-dessous et repris en annexe, concerne l’octroi de la concessionà une société nationalisée.
Table 2.4. Concessions autoroutières en Europe, en date du 1er février 2004
Sociétés Concessionnaires
No. dePublic*Privé (km
soc.
(km)
et %)
pub.*
2 000
0
3
1.4a
0
1
0
34b (3 %)2b0
69 (11 %)0
6 940
900 (9 %)10c
0 4d (0.03 %)
0
916.5
0
1
1 201.6
4 391.7
7(64 %)
000Réseauautoroutier(km)

Réseau sousconcession(km et %)AutricheBelgique
Danemark
FinlandeFranceAllemagne
Grèce
Italie

2 000
1 729
973
603
10 38312 000916.5
6 840

Luxembourg
Norvège
Pays Bas
Portugal130

2 000 (100 %)1.4a (0.1 %)34b (3 %)
69 (11 %)
7 840 (76 %)
4d (0.03 %)916.5 (100 %)5 593.3e(82 %)
0

629
2 300
2 271

550f (87 %)4g (0.6 %)1 771 (78 %)

550
0
0

Espagne

10 5002 610 (25 %)

112.6

Suède
SuisseUK

1 450
1 341.9
3 476

16 (1 %)
8.85i (1 %)
580 (17 %)

0
8.85i
0

Pays

0
4g (0.6 %)1 771(78 %)
2 497.4(24 %)
16 (1 %)
0580 (17 %)No. desoc.
privées
0
0
0
1
4
1a
0
17
0

26
0
0

0
2g
11h

1

28

0
1
0

1
0
3

Source : Adapté de Fayard, 2005 (données de la PIARC).
* “Public” signifie contrôlé par l’État et/ou les autorités locales.
a. Liefkenshoek Tunnel.
b. Comprenant les 18 kilomètres du Great Belt Link entre Seeland et Funen et les 16 kilomètres du Oresund
Link entre le Danemark et la Suède.
c. Ces chiffres incluent deux sociétés internationales de réalisation de tunnels (ATMB et STRF).
d. Rostock Tunnel.
e. Comprenant 30.2 kilomètres de tunnels sous concession.
f. Le terme “concession” est utilisé dans son sens le plus large, puisque les sociétés norvégiennes ont
uniquement une fonction de collecte de recettes.
g. Comprenant les 2 kilomètres du Noord tunnel et les 2 kilomètres du Wijkertunnel (péages fictifs).
h. Comprenant Lusoponte (opération de deux ponts longs de 24 kilomètres).
i. Grand Saint Bernard tunnel.

De plus, les types de concession diffèrent énormément. Dans le tableau 2.4 nous voyons que,dans certains pays, les sociétés concessionnaires sont principalement ou entièrement publiques, tandis
que dans d’autres, elles sont privées. En Italie, Norvège et Espagne, plusieurs sociétés gèrent lesconcessions, tandis que dans d’autres comme la France, il y a relativement peu de sociétés
commerciales. D’autres pays possèdent seulement un minimum d’infrastructures sous concession,
limitées essentiellement à un ou deux projets bien spécifiques. Il y a également une diversité
considérable dans les différents pays au fur et à mesure que le temps passe, ce qui n’apparaît pas ici.
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –71

De plus, il est important de rappeler que ces données se réfèrent uniquement aux autoroutes, qui, entermes de kilomètres représentent une partie relativement peu importante – bien qu’essentielle – de la
totalité des réseaux routiers.
Concessions de réseaux autoroutiers
Divers pays ont délégué la responsabilité pour de grandes parties de leurs réseaux autoroutiers àdes concessionnaires, qui sont, selon les cas, plus ou moins autonomes par rapport à l’État. Les pays
qui sont leaders dans ce domaine comprennent l’Autriche, la France, l’Italie et le Japon. Dans chaquecas, on utilise différents moyens pour financer le réseau.
Depuis la création du système autoroutier dans les années ‘50, le modèle français fait appel à desconcessions à des niveaux variés d’intervention publique, jusqu’à la possession des concessionnaires
par l’État. Cependant, il est caractérisé aujourd’hui par le désinvestissement de l’État dans le domainede la construction d’infrastructures et dans d’autres mesures comme les prêts garantis par l’État. Lesconcessions françaises encaissent les péages fixés dans le cadre d’accords sur cinq ans avec l’État. De
plus, des programmes d’exploitation et d’investissement et les engagements pour la sécurité et les
objectifs environnementaux et sociaux sont établis tous les cinq ans. Dans les conditions actuelles, lesinvestissements routiers réalisés par les concessions sont plus élevés que les investissements publics
globaux dans les routes (Fayard et al. 2005, voir l’annexe).
L’Autostrade italienne a été créée dans les années 50 sous forme d’une société nationalisée. En
1987, quelques actions ont été vendues au public pour la première fois et la société a été complètement
privatisée en 1999. A présent l’Autostrade détient les concessions de 3 408 kilomètres de route, soit à
peu près, la moitié du réseau autoroutier italien, l’autre moitié étant presque entièrement gérée pard’autres concessions. Un plafond est fixé pour les péages, sur la base d’un accord avec l’État (Voirl’annexe).
Comme le montre l’annexe, le Portugal emploie une sélection de mécanismes de concession pourson réseau principal d’autoroutes et sur des ponts clés. Ces mécanismes combinent des péages directs
avec des péages fictifs. L’organisation responsable du contrôle du réseau et des montages PPP aégalement été transformée en société nationalisée.
Le réseau autoroutier du Japon a été développé par quatre corporations publiques principales àpartir des années ‘50. Plus récemment, la décision a été prise de les privatiser, à cause del’augmentation de leur endettement qui avait atteint collectivement un montant de USD 350 milliards(Morisugi, 2006). En 2005, six sociétés autoroutières ont été lancées dans le but d’exploiter enlocation les biens de la Japan Expressway Holding and Debt Repayment Agency (JEHDRA)
nouvellement créée, qui est une agence administrative autonome consolidée appartenant à l’État
japonais. Ce processus est décrit dans la figure 2.3. Les sociétés paient un loyer à JEHDRA, tout en
prenant les responsabilités pour la construction et la gestion des autoroutes et l’encaissement despéages, avec l’approbation du Ministre des Sols, des Infrastructures et des Transports (MLIT). En
même temps, la JEHDRA gardera la propriété des voies rapides et sera responsable du remboursement
des dettes sur une période de 45 ans. Le but est de liquider la JEHDRA dans 45 ans, une fois que lesdettes seront payées et ensuite de re-transférer les voies rapides à l’État et aux autorités locales, ce qui
entrainera la création d’un système national de voies rapides sans péage et sans endettement(Morisugi, 2006).
L’Autriche propose un modèle différent, dans lequel le réseau routier principal est géré par unesociété 100 % nationalisée. Cette société, ASFINAG (la Corporation de Financement des Autoroutes
et Voies Rapides), est responsable de la construction, de la modernisation, de l’exploitation, de la
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72 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
maintenance et de l’encaissement des péages, bien que le droit de déterminer les montants de péagesoit sous le contrôle de la République Autrichienne. ASFINAG ne reçoit aucune subvention à partir dubudget fédéral ; ses revenus de fonctionnement proviennent exclusivement des charges versées par les
usagers, qui sont liées juridiquement aux coûts du réseau. ASFINAG fait également appel à des PPP
pour certains éléments dans le réseau (Voir l’annexe).
Figure 2.3. Privatisation du réseau routier japonais
Institutionsexisting
publiques
existant
auparavant
Previously
publicorganizations

Japan Highway Public Corporation

Metropolitan
Expressway
PublicCorporation-

Hanshin
Expressway
PublicCorporation

HonshuShikoku
BridgeAuthority

Hanshin
Expressway
Company
LimitedHonshu-Shikoku
BridgeExpressway
Company
LimitedSociétésexpressway
actuelles decompanies
gestions d’autoroute
Current
East Nippon
Expressway
Company
LimitedCentral Nippon
Expressway
Company
LimitedWest Nippon
Expressway
Company
LimitedMetropolitan
Expressway
Company
LimitedAgenceadministrativeautonome
Independentadministrative
agencyJapan Expressway Holding and Debt Repayment Agency (JEHDRA)

Source : Adapté de Morisugi, 2006.

Un autre modèle de gestion du réseau autoroutier est proposé par les États Unis. Les recettes
provenant des taxes fédérales sur le carburant sont imputées au fonds de dépôt pour les autoroutes – leHighway Trust Fund. Les gouvernements des États combinent ces allocations fédérales avec desrecettes provenant d’autres sources, y compris les taxes d’État sur le carburant et les recettes fiscales
générales, afin de construire et entretenir le réseau. La récente législation US sur les crédits a motivé
l’usage de mécanismes novateurs, y compris un nombre d’instruments publics spécifiques, parlesquels les fonds publics contenus dans le Highway Trust Fund peuvent être utilisés comme levier
pour des investissements privés pour des besoins spécifiques d’infrastructure (Voir l’annexe).
Les exemples ci-dessus soulignent le fait que différents modèles sont utilisés à travers le mondepour fournir des infrastructures pour les réseaux routiers d’une manière qui est indépendante ducontrôle de l’État en ce qui concerne les tâches opérationnelles fondamentales associées à laréalisation de ces réseaux, y compris leur financement. De plus, même si ces infrastructures nereprésentent pas la plus grande partie de l’infrastructure routière dans un pays donné, les modèles
utilisés sont normalement réservés aux routes très importantes qui transportent une très grande partie
du trafic routier du pays. En même temps, lorsque ce type de réseau est à péages, il est souvent – mais
pas systématiquement – accompagné de routes alternatives sur lesquelles il n’y a pas de charges.
Le financement des projets PPP
La section précédente présente des exemples de la manière dont beaucoup de pays organisent desréseaux routiers plus ou moins importants de façon non-traditionnelle. Il y a aussi beaucoup
d’exemples où les responsabilités pour des routes de liaison spécifiques sont externalisées au moyen
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –73

de PPPs. Les PPP sont notamment très communs pour ce qui concerne les autoroutes importantes, demême que les ponts ou tunnels spécifiques. Là où les PPP sont utilisés, un nombre de différents
modèles de sous-traitance est utilisé, certains avec des systèmes de péage, d’autres sans.
En se référant au tableau 2.4, ci-dessus, nous observons que les concessions dans certains pays
européens sont concentrées sur un minimum de projets, tandis que tout le reste du réseau autoroutier
reste dans les mains de l’État. Bien entendu, les PPP représentent une source significative deréalisation d’autoroutes dans certains pays, comme le montre le pourcentage des réseaux autoroutiers
dans les mains de sociétés privées, notamment en Italie (64 %, y compris la concession autoroutière
majeure décrite ci-dessus), Portugal (78 %), Espagne (24 %) et le Royaume-Uni (17 %).
Encore une fois, ceci ne veut pas dire que les PPP fournissent la plus grande partie des réseauxroutiers dans ces pays. Cependant, ils fournissent souvent des routes clés au sein du réseau en termesde quantités de trafic ou d’importance stratégique. Peut-être que ceci définit le rôle actuel des PPP
dans le secteur routier pour la plupart des cas : ils ont tendance à fournir des infrastructures
stratégiques et importantes, mais pas la majorité des infrastructures routières.
En développant les points relevés en section 2.4, et les données contenues en tableau 2.1, il est
clair qu’il y a une concentration de PPP routiers dans certains pays, plus particulièrement en Europe,
mais que beaucoup d’autres pays commencent à s’y intéresser sérieusement et poursuivent desinitiatives qui y sont associées. L’annexe approfondit cette question par rapport aux expériences enArgentine, Autriche, France, Allemagne, Hongrie, Italie, Mexique, Portugal, Espagne, le Royaume
Uni et les États-Unis, y compris sur l’utilisation de PPPs. Cependant, il existe d’énormes variations surles utilisations de PPP soit pour des réalisations nouvelles grâce aux projets de concession (Build,
Operate and Transfer) ou pour la mise en concession de routes existantes, et également sur le rôle jouépar ces mécanismes qu’il soient prédominants ou simplement utilisés de temps à autre pour des projets
secondaires. Les types de financement et l’utilisation de systèmes de redevances pour les usagers sontégalement très variés. De plus, les situations et les politiques évoluent dans le temps dans la plupart
des pays.
En Australie les PPP ont été utilisés fréquemment dans les systèmes de transports et dans biend’autres secteurs d’activité. Les exemples principaux sont des projets stratégiques comme la
Melbourne City Link, le Sydney Harbour Tunnel et le Cross-City Tunnel, de même qu’un nombre
d’autoroutes à péage.
En Amérique Latine, il y avait un boom majeur des PPP autoroutiers dans les années 1990,
faisant principalement appel à des contrats de type (BOT). Ceci est expliqué en détail dans l’annexe,
avec un regard plus approfondi sur l’Argentine et le Mexique. Le Chili a été exceptionnellement actif
et a développé quelques mécanismes extrêmement novateurs pour le partage du risque de demande.
Ceux-ci sont décrits au chapitre 6.
Depuis 1990, il y a eu un mouvement en Inde destiné à encourager la participation privée dans laréalisation des autoroutes, basé sur les carences perçues dans le système. Cependant après quelquesinquiétudes concernant les projets de concession initiaux, une préférence est née pour l’emploi d’unprogramme d’annuités totalement financées, où le développeur est payé par l’État pour que tous lescoûts soient couverts à travers la durée de la concession (Banque Mondiale, 2006).
Les États-Unis sont arrivés relativement tardivement dans le monde des PPP autoroutiers, enpartie à cause de leur dépendance à l’égard des taxes sur les carburants pour le financement des routes,
comme décrit ci-dessus. En 2004, le General Accounting Office (GAO) a observé que les lois de vingt
États ne permettaient pas la participation privée dans le financement des autoroutes. Depuis cette
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74 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALESépoque, la dernière législation fédérale sur la distribution des taxes sur les carburants a spécifiquement
noté le rôle important que pourraient jouer les systèmes novateurs de financement. De plus, un certain
nombre de PPP à profil élevé est en place ou à l’étude, parmi lequel le couloir Dulles et d’autres
autoroutes en Virginie ; l’autoroute à péage SH 130 Tollway au Texas, etc. Certains États ont entrepris
des initiatives PPP spécifiques, comme la Géorgie, l’Oregon et la Virginie. Cependant, les PPP
continuent à représenter une petite partie du réseau autoroutier global et une partie minuscule del’ensemble de routes en général.
Nous offrons un dernier exemple par opposition avec ce qui précède, qui démontre que desmécanismes novateurs peuvent se développer pour des liaisons spécifiques sans participation privée,bien que cette situation soit rare. Le pont d’Oresund entre le Danemark et la Suède, ouvert en 2000, est
un partenariat public-public. Le pont, qui est routier et ferroviaire, est exploité et maintenu parl’Oresundsbro Konsortiet, qui appartient aux États danois et suédois, et qui fût créé sur la base d’unaccord bilatéral établi entre ces deux nations. Le coût de construction du pont s’élevait à 20 milliards
de couronnes danoises, et était financé par des emprunts souscrits sur les marchés financiers nationaux
et internationaux, mais garantis par les deux pays. La société fait payer les usagers de la route et lessociétés de chemin de fer des deux pays sur la base de taux préétablis, avec l’objectif à terme de payer
tous les coûts de construction et d’opération (Oresundsbro Konsortiet, 2006).
2.6. RailLa situation concernant la réalisation d’infrastructures ferroviaires est très différente de celle qui
concerne les routes. Ceci s’explique par l’organisation des secteurs et la manière dont les services sontfournis dans chacun des deux. Thompson a écrit à ce sujet en 2007, et une grande partie de l’analysesuivante est basée sur ses travaux.
Les routes sont caractérisées par leur omniprésence, de même que par leur disponibilité aux
usagers – particuliers et sociétés comprises – qui utilisent leurs propres moyens de transport. Toutepersonne ayant les ressources économiques suffisantes peut utiliser son propre véhicule pour setransporter ou transporter ses biens sur des routes publiques ou privées. En revanche, les chemins defer font le plus souvent appel à des prestataires de service de grande envergure qui transportent lesparticuliers et/ou les produits appartenant aux entreprises. De plus le nombre de transporteurs en
mesure d’utiliser la voie en même temps est bien plus limités que sur la route. La conséquence globale
de cette situation est que la mise à disposition de services ferroviaires demande en général la présencede transporteurs à grande échelle qui opèrent sur des réseaux très étendus.
Dans des termes généraux, un chemin de fer comporte une infrastructure et des actifs
d’exploitation, tels les locomotives, les wagons à marchandises et les voitures à voyageurs. Un pointde départ important pour ce rapport réside dans le fait que la séparation des infrastructures del’exploitation est beaucoup moins évidente que dans le secteur routier.
Le modèle de fourniture de services ferroviaires dépend énormément de la manière dont lesecteur est organisé. On peut normalement classer la structure des activités ferroviaires sous trois
rubriques séparées :1.

Intégration verticale : L’infrastructure et tous les services d’exploitation fonctionnent sousun système de contrôle unifié (l’organisation « monolithique »).

2.

Le modèle propriétaire-locataire : L’opérateur dominant reste intégré dans l’infrastructure etdes opérateurs minoritaires locataires paient leur accès à l’infrastructure.

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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –3.

75

Séparation verticale : L’infrastructure est séparée de ou des opérateur(s). Ce système peutcomporter une séparation dans les comptes au sein d’une seule organisation ou une vraie
séparation institutionnelle avec (au moins) deux partenaires officiels qui coopèrent ensemble.
Par exemple, on pourrait avoir un seul opérateur d’infrastructure avec des opérateurs séparéspour le fret et les passagers. Il pourrait également y avoir un nombre infini d’opérateurs en
concurrence sur les voies ou pour avoir un accès aux voies.

Ces structures organisationnelles ont des répercussions importantes sur le financement del’infrastructure. D’abord, dans les cas où les structures sont intégrées verticalement, il existe une
source de paiement dédiée à l’infrastructure à travers les services de transport. En revanche, dans les
cas où il y a une séparation verticale, il est plus facile de voir jusqu’à quel point les coûts
d’infrastructure sont effectivement réglés. Il est concevable qu’une entité intégrée verticalement puisseéconomiser les coûts en investissant de manière insuffisante dans les biens d’infrastructure.
Un autre facteur clé réside dans l’orientation principale du système ferroviaire. Beaucoup dechemins de fer sont utilisés d’abord pour le transport de fret (ex. : Canada et USA) ou pour le transportdes passagers (Japon), tandis que d’autres possèdent un mélange de services (Autriche et Suède).
Chaque composition de la demande a des répercussions différentes sur la manière dont le système
fonctionne. Même, si l’une ou l’autre catégorie domine, en général les deux partagent les mêmes
voies.
Tandis qu’en général, les infrastructures routières sont sous la responsabilité du secteur public, lastructure de possession est beaucoup plus mixte dans le secteur ferroviaire. En effet, la privatisation
totale et la présence d’entreprises nationalisées sont toutes les deux fréquentes dans les chemins de fer.
Dans certaines parties du monde, surtout dans les pays émergents, les ministères de chemin de fer
dominent. Les PPP sont utilisés sporadiquement, comme nous le verrons ci-dessous.
Chaque modèle requiert une forme de supervision afin de s’assurer que les intérêts publics sontprotégés et que les objectifs globaux du modèle sont atteints, y compris sur des thèmes comme laconcurrence, la sécurité et la durabilité environnementale. Cette question est approfondie davantage
dans le chapitre 8, mais il suffit de dire ici que les modèles ayant un niveau élevé d’indépendance ont
besoin de structures règlementaires fortes.
2.6.1.

Opérateurs de réseaux

Les chemins de fer privés transportant du fret et qui sont propriétaires de l’infrastructure qu’ils
utilisent (Modèle 1, ci-dessus) dominent en Amérique du Nord, et les services de transport depassagers y sont majoritairement fournis par des sociétés nationalisées (Modèle 2). Les chemins de fer
dédiés aux marchandises aux USA sont habituellement la propriété des sociétés privées qui les
exploitent. De plus le continent nord-américain a vécu une dérégulation générale dans les décennies
passées dans le but de gagner en efficacité. Ceci a ouvert la voie à une rationalisation du réseau global.
Le continent a également vécu une augmentation du nombre de plus petits opérateurs (Classe II). Le
plus grand chemin de fer canadien (CN) a été privatisé en 1996 (Voir l’annexe). L’accès aux voies est
fourni par des propriétaires-opérateurs intégrés sur une base de rémunération à l’acte (Modèle 2), et lescoûts d’accès sont négociés ou régulés afin de prévenir tout abus lié à une position de monopole.
La domination du privé offre des avantages en termes de productivité. Les organisations
existantes de transport de fret sont autonomes, génèrent des bénéfices et empruntent comme touteautre entreprise, à l’exception près qu’il existe un certain niveau de régulation des prix. Encore une
fois, la dérégulation mentionnée ci-dessus a donné plus de marge de manœuvre aux opérateurs
nord-américains en matière de gestion des infrastructures selon des principes commerciaux.
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76 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
Après la mise en concession des chemins de fer fret et passagers en Amérique Latine dans lesannées 1990, les sociétés privées sont également dominantes dans une grande partie de l’Amérique
Latine. L’éclatement des chemins de fer japonais – Japanese National Railways (JNR) – en 1987 aégalement entraîné la privatisation de ses trois éléments principaux – Les chemins de fer de l’est, del’ouest et du centre du Japon – créant ainsi des opérateurs de transport de passagers parmi les plus
grands du monde, et qui sont également intégrés verticalement (Modèle 1). Le chemin de fer japonais
de transport de fret, qui appartient à l’État, opère sur des voies appartenant à des sociétés privées(Modèle 2).
En Europe pendant de longues années, les chemins de fer appartenaient aux sociétés d’État, qui
les exploitaient, selon le Modèle 1 ci-dessus. L’éclatement des chemins de fer suédois en 1988 et laséparation verticale des chemins de fer britanniques au milieu des années 90 ont été les premiers
exemples de l’application du Modèle 3. Aujourd’hui, la séparation verticale est chose commune àtravers le continent. Le tableau 2.5 donne une vue générale de l’organisation des chemins de fer enEurope en 2005.
Le Royaume Uni a effectué des expériences sur la privatisation des infrastructures ferroviaires.
Une expérience initiale de privatisation totale a débuté en 1994 avec la création de Railtrack, unesociété dont les titres se négociaient sur le marché public. Par la suite, cette nouvelle société a été
critiquée pour ses performances globales, y compris sur la sécurité et a vécu des difficultés financières.
En 2002, Railtrack a été remplacée par une société privée sans but lucratif, Network Rail. Network
Rail est une organisation privée qui fonctionne comme une affaire commerciale, mais sansactionnaires. Elle doit rendre des comptes à ses membres, qui sont sélectionnés dans l’industrieferroviaire et le public, et qui ne reçoivent pas de dividendes ou de capital social. Tous les bénéfices deNetwork Rail sont réinvestis dans l’entretien et la modernisation de l’infrastructure ferroviaire. En tantque société privée, elle a le droit d’emprunter (Voir www.networkrail.co.uk/).
Il y a également une tendance dans le sens d’un franchisage des services passagers dans certains
pays de l’UE (ex. : Allemagne, Pays Bas, Danemark et Suède) ce qui agrandit le rôle joué par lesecteur privé, au moins en ce qui concerne l’exploitation, même si ce n’est pas le cas pour les
infrastructures. Normalement les contrats de franchisage s’appliquent aux services qui ne sont pas
commercialement rentables, mais pour lesquels, les États, pour diverses raisons, veulent donner dessubventions afin de maintenir le trafic.
La « Australian Rail Track Corporation (ARTC) » a été créée en 1998 par le gouvernement
central comme son unique actionnaire représenté par le Ministre des Finances et le Ministre desTransports et des Services Régionaux, et avec l’accord des différents États régionaux. C’est un
fournisseur de services de voies et il loue des voies qui appartiennent à plusieurs des gouvernements
régionaux afin d’offrir un réseau inter- État de voies à écartement normal. Les services de transport defret sont fournis par des sociétés privées, dont certaines appartiennent aux États régionaux. Depuis
quelques années, le gouvernement central a investi environ 1 milliard d’AUD dans ARTC afin demoderniser les voies, conformément aux objectifs politiques globaux de promotion de l’usage deschemins de fer.
Les diverses options de possession et d’opération des chemins de fer ont émergé dans le temps
comme une réaction aux perceptions changeantes de ce que les chemins de fer doivent faire etcomment ils doivent y parvenir. Les options structurelles se sont développées parallèlement à lacomplexité croissante des marchés et aux objectifs suivis. Les aspects suivants ont influencé cedéveloppement à des degrés plus ou moins significatifs.

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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –77

Tableau 2.5. Structure de l’industrie ferroviaire et aménagements
réglementaires en Europe
Pays
AutricheBelgique
Bulgarie
Rép. Tchèque
Danemark
Estonie
FinlandeFranceAllemagne
Grèce
Hongrie
IrlandeItalieLettonie
Lituanie
Luxembourg
Pays Bas
Norvège
PolognePortugal
Roumanie
RussieSlovaquie
Slovénie
Espagne
Suède
SuisseUK

Structure del’industrie
I
I
S
S
S
I (fret)
S
S
I
I
I
I
I
I
I
I
S
S
I
S
I
I
S
S
S
S
I
S

Source : CEMT (2005).

Efficacité économiqueLa plupart des expertises sur l’économie des chemins de fer s’accordent pour dire qu’il n’y a pas
d’avantages spécifiques liés à la taille du réseau au-delà d’une dimension relativement réduite dequelques milliers de kilomètres de ligne. Cependant, sur une ligne donnée, le bénéfice augmente avec
la densité du trafic. Ceci a encouragé les transporteurs de fret à partager les mêmes infrastructures. Il
existe des exemples de transporteurs de fret en concurrence sur le même marché et transportant sur
une infrastructure commune. Il y a encore plus d’exemples de différents services qui utilisent la mêmeinfrastructure. De cette manière, les services de transport de fret et de transport de passagers arrivent à
contenir leurs coûts d’infrastructure.
Concurrence et orientation du marché
Au début des chemins de fer, les options et la concurrence étaient limitées dans les marchés defret et de transport de passagers et un modèle monolithique avec des prix élevés était possible. Avec la
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78 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
croissance permanente de la pression concurrentielle exercée par d’autres modes de transport, il est
devenu plus difficile pour les chemins de fer monolithiques de concurrencer ces autres modes sur lesmarchés du fret et du transport des passagers. La séparation de l’infrastructure et de l’exploitation aréussi, au moins dans certains cas, à se rapprocher des marchés.
Il existe un certain nombre de pays où la possibilité d’une concurrence rail-vs-rail (par opposition
à la concurrence intermodale) est vue comme un outil significatif dans la limitation du pouvoir
potentiel sur les marchés des chemins de fer, surtout pour le fret. Dans les US, ceci a pris la formed’un contrôle sur les fusions et l’application de droits d’accès dans le but de maintenir une
concurrence qui serait autrement éliminée par les fusions.
Poursuite d’objectifs publics vs privés
Il y a beaucoup de situations où les États aimeraient donner leur appui à certains aspects
spécifiques du transport ferroviaire afin de poursuivre des objectifs de politique publique. Ceux-ci
peuvent comprendre la réduction de la congestion et des émissions de polluants d’autres modes detransport, la fourniture d’accès à des petites communautés éloignées et la promotion du développementéconomique et du commerce. Il y a un défi fondamental dans l’identification à la fois des avantagessociaux et des coûts des services de fret, et de leur financement, particulièrement dans le contexte
d’une recherche par les États de donner un traitement égal aux différents modes de transport, mêmedans les situations ou les chemins de fer sont privés.
Cette tâche est encore plus difficile dans des conditions d’intégration verticale, lorsque les seules
informations disponibles sur les coûts de fourniture de services et d’infrastructures se basent sur desséparations et des imputations comptables, plus ou moins arbitraires. Les séparations institutionnelles
avec des coûts de cession font en sorte que les coûts et bénéfices des composants d’un système sontplus faciles à identifier. En Europe, une augmentation des séparations verticales a rendu plustransparente la manière dont l’aide financière est fournie à un secteur donné. Beaucoup de ces aides
sont destinées aux infrastructures où les économies de densité peuvent aboutir à ce qu’il soit difficile
pour des opérations commerciales d’atteindre leur seuil de rentabilité.
Il y a de grandes divergences dans le degré de couverture des coûts d’infrastructure par lescharges. CEMT (2005) observe que certains pays font payer à des niveaux bien en dessous du seuil
minimal rationnel représenté par les coûts marginaux, y compris pour les renouvellements (Voirfigure 2.4). Dans d’autres systèmes, c’est le fret qui subventionne les services passagers. Dans certain
cas, les différences dans la structure des charges le long de couloirs internationaux peuvent former desbarrières aux services internationaux. Ces exemples s’appliquent uniquement à des cas de séparation
verticale ; dans les cas où les services et l’infrastructure sont intégrés dans une seule entité
commercialement rentable, on doit supposer que les apports des premiers couvrent les coûts desdeuxièmes.
Le droit Communautaire de l’UE permet une aide aux infrastructures et aux services sociaux (enpremier lieu, le transport de passagers suburbain ou régional), mais limite l’aide aux activités« commerciales » comme le fret ou les services passagers interurbains. La Commission Européenne arécemment proposé un plan de 200 milliards d’EUR pour la modernisation des voies ferrées dans lecontexte du programme des Réseaux Transeuropéens (Trans-European Networks ou TENS).
En Amérique du Nord, l’orientation privée et commerciale du système rend les interventionsd’État difficiles, autrement qu’à travers la régulation. Depuis le début des années 1980, la dérégulation
aux US et le Canada a considérablement renforcé l’orientation commerciale du système, entraînantINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –79

une consolidation de l’industrie en même temps qu’un abandon des lignes secondaires, des pratiquesqui, jusqu’alors, avaient été quasiment interdites.
Figure 2.4. Pourcentage de Coûts Totaux Couverts par les charges d’infrastructuredans les pays européens, 2004
100

90

80

Pourcentage

70
60

50

40

30

20

10

0
N

S

NL

SL

SF

I

B

DK

P

A

CH

SK

UK

RO

CZ

D

F

BG

H

PL

EE

LT

LV

Pays

Source : CEMT (2005).
Note : « Recouvrement des coûts » se réfère aux recettes provenant de redevances en tant qu’une proportion desdépenses totales sur le réseau pour l’exploitation, la maintenance, les renouvellements, l’intérêt etl’amortissement. On peut s’attendre à voir les coûts marginaux se situer à environ 15 % à 20 % des chiffres desdépenses donnés. Les pays couverts sont : Norvège (N), Suède (S), Pays Bas (NL), Slovénie (SL), Finlande (SF),Irlande (I), Belgique (B), Danemark (DK), Portugal (P), Autriche (A), Suisse (CH), Slovaquie (SK), Royaume
Uni (UK), Roumanie (RO), République Tchèque (CZ), Allemagne (D), France (F), Bulgarie (BG), Hongrie (H),Pologne (PL), Estonie (EE), Lituanie (LT), et Lettonie (LV).

Une inquiétude par rapport à ce modèle réside dans son manque de flexibilité pour atteindre desobjectifs de politique sociale et publique. Thompson (2007) souligne un niveau de congestion de plus
en plus « inacceptable » dans le transport ferroviaire de fret aux US, ce qui suggère que la profitabilité
n’est pas suffisamment élevée pour investir dans de nouvelles infrastructures. Dans certains cas, cessituations aboutissent à des solutions ad hoc. Par exemple, le programme d’efficacité
environnementale et des transports de la région de Chicago (Chicago Region Environmental andTransportation Efficiency ou CREATE) comporte une coordination entre les différentes autorités
publiques (ville, État et fédéral) et les sociétés privées de chemin de fer afin de moderniser le transport
ferroviaire dans la ville. Des apports financiers sont donnés en reconnaissant qu’il y aura desavantages publics et sociaux et des avantages commerciaux pour les parties privées. De même, pour lecouloir d’Almeda en Californie, il y a eu des apports provenant des autorités publiques et des sociétés
ferroviaires.
2.6.2.

Modèles de PPP

Les projets PPP des types trouvés dans le secteur routier sont moins répandus là où il s’agit
d’infrastructures ferroviaires. Ceci s’explique peut-être par le fait que les chemins de fer sont plutôt
gérés par réseau et parce qu’en général, les opérateurs ferroviaires dans beaucoup de pays sont déjà

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80 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALES
sans lien de dépendance avec les prises de décision de l’État du fait de leur structuresorganisationnelles.
Cependant, il y a quand même un nombre croissant de projets PPP dans le secteur ferroviaire.
Dans la plupart des cas, ces entreprises offrent un service particulier, qui d’une manière ou d’une
autre, se différencie de ce qui se pratique ailleurs sur le réseau.
Un exemple est la liaison ferroviaire dans le tunnel sous la Manche – la Channel Tunnel Rail
Link ou CTRL). La CTRL a été lancée en 1993, le plus grand projet jamais réalisé sous initiative definancement privé, pour relier Londres avec le tunnel sous la Manche, et par conséquent accélérer lestemps de trajet vers Paris dans l’Eurostar. Ce projet était également un projet Trans-European
Networks (TENs) de l’Union Européenne. Les prévisions de recettes se sont avérées extrêmement
optimistes, ce qui a obligé le gouvernement britannique à soutenir le concessionnaire par un prêtgaranti. En 2006, sur la base de cette garantie, le bureau britannique de statistiques nationales a décidé
que l’État avait une participation majoritaire sur la société-mère du projet, London & Continental
Railways, qui a donc été reclassé comme « entité publique non-financière ». Cette décision a ajouté
une dette supplémentaire de 5 milliards de livres sterling au bilan de l’État (Clark et Seager, 2006).
De manière similaire, le Groupe Eurotunnel, créé en 1986 afin de construire et exploiter le tunnel
sous la Manche, a beaucoup souffert suite à la dette d’origine contracté pour le projet, qui a coûté six
fois plus cher que les prévisions initiales. Cependant, le Tunnel sous la Manche n’était pas un PPP per
se, mais plutôt un effort entièrement privé avec peu de partage des risques.
La liaison ferroviaire à l’aéroport d’Arlanda en Suède est un autre exemple d’un PPP dans lesecteur ferroviaire. En échange d’avoir payé environ 70 % de l’investissement dans l’infrastructure, leconcessionnaire a le droit de faire payer les passagers des trains non seulement pour couvrir
l’exploitation du chemin de fer, mais aussi pour récupérer son investissement initial, et ceci sur une
durée de 45 ans. Le contrat d’Arlanda attribue les risques du marché et de coût au concessionnaire.
L’État suédois fournit une “garantie de prêt” à l’opérateur, qui est subordonné à l’ensemble des dettes
privées ; en retardant les intérêts et le remboursement de la dette jusqu’à ce que toutes les dettes
privées aient été soldées, ceci aboutit à une réduction des frais d’endettement pour la société pendantles premières années d’exploitation (Voir l’annexe pour davantage d’informations).
Un autre PPP ferroviaire, créé en 1999, est la liaison ferroviaire à grande vitesse entre Anvers et
Amsterdam au Pays Bas (High-Speed Line or HSL), établi sur la base d’une concession de 30 ans. Le
concessionnaire est rémunéré par l’État sur la base d’un accord de performance qui doit atteindre 99 %pour que le partenaire privé soit totalement payé, et il n’y avait pas de transfert de risque de demande.
(KPMG, 2005) transfert
L’IFP dans le Royaume Uni comporte également un exemple d’un PPP destiné à fournir,
maintenir, renouveler et moderniser des éléments dans le métro de Londres (the Underground). Cet
exemple comporte trois contrats séparés, chacun pour 30 ans, couvrant les différents éléments dutravail à fournir, avec des paiements basés sur la performance, y compris des primes lors dudépassement d’un seuil donné et des pénalités si ce seuil n’est pas atteint. Les complications en ce qui
concerne l’utilisation du « comparateur secteur public» dans ce cas sont expliquées au chapitre 5.
L’Australie possède plusieurs PPP ferroviaires, qui comportent la fourniture de services
ferroviaires et le développement d’infrastructures (Shmith, 2006). Cependant, certains projets ont été
décevants, avec des retours financiers en dessous des prévisions, ce qui a parfois nécessité
l’intervention de l’État (Stott, 2004 ; Roberts, 2006).
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EXPÉRIENCES INTERNATIONALES –81

Ces exemples confirment clairement ce qui a été énoncé ci-dessus, c’est-à-dire qu’il est plus
probable que les PPP ferroviaires se focalisent davantage sur des services ou des besoins spécifiques,en tant qu’auxiliaires aux réseaux plus importants, qui sont également gérés au moyen de modèles dedécentralisation, en général par des organisations d’État ou privées.
2.7. Voies fluviales
Généralement les voies fluviales dans beaucoup de pays appartiennent à l’État qui les gère. Il y aplusieurs raisons à ceci, parmi lesquelles certains de leurs aspects de « bien public » : une source d’eaufraîche, un lieu public d’agrément, la protection des habitats et les possibilités de générer de l’énergiehydro-électrique. Par exemple, la structure d’accueil autrichienne, Viadonnau, est responsable del’entretien du Danube, mais elle possède un mandat élargi qui dépasse le transport et qui comprend
parmi autres choses la lutte contre les inondations. De plus, l’organisation est gouvernée par le Traitéde Mannheim, qui interdit les péages sur le trafic fluvial, il n’y a donc aucune perspective dansl’immédiat d’augmenter les charges d’usagers afin de financer l’infrastructure.
Un exemple de décentralisation dans la fourniture de voies fluviales se trouve au Canada. La St.
Lawrence Seaway Management Corporation, une organisation à but non-lucratif appartenantconjointement à un groupe de parties prenantes locales, exploite la voie maritime pour le compte del’État canadien dans le cadre d’un accord de vingt ans. Les droits d’utilisation sont ajustés pourcouvrir les coûts d’exploitation, tandis que l’État contribue à tous les apports de capitaux nécessaires(Virtuosity Consulting, 2005).
D’autres développements récents ont également comporté des réflexions sur l’utilisation de PPP.
Par exemple, la France a récemment approuvé une étude publique sur un nouveau canal, long de
100 kilomètres, destiné à relier le bassin de la Seine avec le nord du pays, donnant accès ainsi aux
voies fluviales belges. Des options PPP sont envisagées pour ce projet (ITJ Logistics Worldwide,
2006).

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82 – EXPÉRIENCES INTERNATIONALESCONCLUSIONS CLÉS•

Tout en admettant qu’il est impossible de donner un chiffre précis, il apparaîtrait qu’il yaura à l’avenir des besoins considérables d’investissement dans le secteur des transports desurface, qui ne pourront être satisfaits par les niveaux de dépenses courantes. Il en résulte
que les États recherchent des moyens « novateurs » de fournir des infrastructures. Ceci aentraîné un degré considérable d’externalisation et de décentralisation depuis quelquesdécennies.

•

Les expériences varient énormément à travers les différentes régions et pays, de même quedans les différents modes de transport.

•

La plupart des routes, en termes de kilomètres, continuent à être fournies directement parles ministères ou agences d’État. Pourtant, il y beaucoup d’externalisation de travaux et deservices de base.

•Il y a également une décentralisation dans l’exploitation et la maintenance de réseauxautoroutiers à destination de sociétés qui appartiennent complètement ou partiellement àl’État, ou complètement à des propriétaires privés. De plus, il y a une utilisation
significative de PPP pour fournir des liaisons spécifiques, y compris des sections
d’autoroute, des ponts et des tunnels. Globalement, la décentralisation et les PPP ne
représentent pas la plus grande partie du réseau routier d’un pays donné, mais seconcentrent sur des éléments plus particulièrement à profil élevé, stratégiques ou qui
déplacent beaucoup de trafic.

•

Dans la majorité des pays, la taxation des carburants et autres charges versées par les
usagers de la route fournissent la grande partie des recettes du budget du secteur public. En
général, ces recettes ne sont pas réservées pour être utilisées dans le secteur en question. Le
taxation direct des usagers est utilisé de façon sporadique, bien que l’intérêt dans ce
procédé soit accru à travers le monde, afin de répondre aux besoins de financement et dediscipliner l’utilisation des infrastructures routières.

•En ce qui concerne les chemins de fer, la décentralisation fait partie des normes, que cesoit par le biais de sociétés nationalisées ou de la privatisation totale, bien que cettedeuxième solution ne s’applique qu’aux cas où les services de transport et l’exploitation del’infrastructure soient intégrés. Un pays est en train d’expérimenter un modèle privé à but
non-lucratif.

•

Au niveau international, il existe une grande diversité dans le degré de couverture descoûts d’infrastructure par les usagers.

•

Les PPP sont plus rares dans le secteur ferroviaire que pour les routes. Encore un fois, ils
tendent à se concentrer sur des liaisons particulières qui proposent un service spécifique.

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PRINCIPES DU TRAITEMENT BUDGÉTAIRE DES INVESTISSEMENTS –83

PARTIE II. PRINCIPES DU TRAITEMENT BUDGÉTAIRE DES INVESTISSEMENTSDANS LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE SURFACE

Étant donné les montants concernés, la manière de gérer les investissements dans lesinfrastructures de transport de surface dans les budgets d’État a des répercussions potentielles
importantes sur la stabilité économique à long terme. Cette section traite des principes dont il fauttenir compte dans l’appréciation de cette question.

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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –85

3. INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTUREET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE

3.1. Introduction
Ce chapitre étudie les répercussions possibles pour un budget du secteur public du choix entre
différents modèles de fourniture d’infrastructures. La question principale est de savoir si un projet
donné est considéré comme faisant partie du budget public ou non et si cette question a une
importance quelconque dans le choix du modèle.
Les responsables des transports ont une tendance compréhensible à regarder les investissements
dans leur zone d’influence à travers une « loupe des transports », cherchant ainsi à maintenir le plus
grand flux de financement possible vers leur secteur d’activité. Cependant, il se peut que legouvernement dans son ensemble ne considère pas ces arbitrages de la même manière. D’autres
Ministres vont rechercher la stabilité en matière de financement de leurs portes-feuilles, tandis que leMinistre des finances souhaite vraisemblablement garder le maximum de flexibilité future possible ence qui concerne l’usage des recettes fiscales, afin de faire face à des circonstances économiques
imprévues et à des évolutions dans les priorités politiques.
En fin de compte, les prises de décision appropriées concernant les investissements publics dansl’ensemble des secteurs requièrent un regard globalisé de la part de tous les membres dugouvernement, car les enjeux nécessaires pour répondre à un besoin spécifique concernent une partie
significative des ressources globales de l’État en question. Le fait de trouver le bon équilibre dans lesdépenses est un élément de base dans le processus de prise de décision politique et aussi une questionde bonne gouvernance.
Les implications liées aux différents modèles de fourniture d’infrastructure sont d’une importanceprimordiale dans le processus de prise de décision gouvernementale en matière d’équilibre du budgetd’État, plus particulièrement à cause des sommes énormes concernées. L’impact sur le budget public
peut apparaître sous la forme de limites imposées aux budgets de dépense pour d’autres priorités, ou
en termes de dette contractée, elle-même susceptible d’avoir des répercussions sur la stabilité
macroéconomique globale des pays et les taux d’intérêts qui lui sont accordés. Ainsi, il n’est pas
surprenant qu’une considération essentielle dans le choix de mettre en oeuvre ou non des initiativesd’infrastructure pour les transports terrestres, soit précisément l’impact de ces initiatives sur les
finances publiques.
Ce chapitre commence dans la section 3.2 par une description des choix disponibles afin decomptabiliser les investissements d’infrastructures de transports de surface dans le budget public. La
section 3.3 synthétise un nombre d’arguments généraux pour et contre les équilibres budgétaires. La
section 3.4 étudie les instruments prévus pour discipliner les budgets (une revue spécifique desCritères de Maastricht établis par l’Union Européenne en fait partie), la section 3.5 soulève quelques
questions concernant des considérations politiques et la section 3.6 offre une conclusion.

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86 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
3.2. La comptabilisation des infrastructures dans le budget public
Des ressources effectives composées de matériels, personnel, terrain et équipements sont utiliséestant dans la construction de nouvelles infrastructures que dans la maintenance des biens existants. Au
vu des montants considérables impliqués pour construire de nouvelles infrastructures, une forme ou
une autre d’emprunt peut s’avérer nécessaire. Les États peuvent choisir différents moyens pour couvrir
ces coûts – à savoir, le « paiement direct » qui fait appel à des ressources existantes, des emprunts
effectués par le secteur public ou l’utilisation d’un agent intermédiaire, tel un partenaire privé dans unmontage PPP. Chaque option a différentes répercussions budgétaires.
Une manière de gérer les investissements pour de nouvelles infrastructures et la maintenancecourante est de comptabiliser toutes les activités comme si elles avaient été consommées pendantl’année de la dépense. Une première conséquence de cette approche est que les nouveaux
investissements dépendent de la disponibilité des financements en provenance du budget global del’État, lui-même alimenté par les taxes annuelles. Une deuxième conséquence est que les dépenses
futures pour la modernisation et la maintenance des projets en cours n’est pas garantie, puisqu’il fautque ces dépenses soient approuvées dans de futurs budgets. Cette situation rend difficile l’engagement
selon une approche « cycle de vie » pour les dépenses d’infrastructure. Dans ce modèle,l’investissement global est partie intégrale du budget d’État ; en d’autres termes l’investissement est
budgétaire.
Un autre choix consiste pour l’État à contracter un emprunt afin de payer l’investissement. Ceci
signifie que l’État rembourse le prêt sur la durée de vie du projet ou sur une autre base deremboursement. De cette manière, il est possible de dépenser des montants plus importants que ceux
levés sous forme de taxes ou d’autres recettes pendant une année donnée. L’emprunt peut êtreconsidéré comme étant « budgétaire » puisque la dette de l’ État en est accrue d’autant.
Une troisième manière de gérer les coûts d’investissement est de positionner ceux-ci hors budget.
Les modèles d’externalisation et de décentralisation décrits au chapitre 1 peuvent être utilisés à ces
fins. On peut faire un montage PPP, dans lequel un partenaire privé ou une structure d’accueil assume
la dette relative au projet, tout en étant indemnisé par l’État et/ou directement par les usagers pendantla durée de vie du projet, ce qui permet d’amortir la dette en question. Dans ce cas, l’État verse dessommes non au prêteur initial, mais plutôt à une société intermédiaire qui assume la dette. Les
explications sur l’opérateur autrichien d’autoroutes, ASFINAG en annexe montrent que, danscertaines circonstances, il est également possible de placer les dépenses d’investissement effectuées
par des entreprises nationalisées en dehors du budget public.
Les tableaux dans figure 3.1 illustrent la manière dont les coûts apparaissent dans le budget
public pour chaque modèle (Voir aussi Alfen Consult, 2006). Une situation hypothétique est créée,dans laquelle un investissement de 100 unités est nécessaire à la réalisation d’un nouveau bien. De
plus, il faut 5 unités par an pour la maintenance en sus de l’investissement d’origine. La durée de vie
du projet est de 5 ans. Le financement total est supposé provenir des fonds publics, et non de charges
imposées sur les usagers.
La figure 3.1.a montre l’investissement initial payé par l’État, à la suite de quoi il continue àeffectuer des paiements supplémentaires afin d’entretenir le bien. La figure 3.1.b montre lesconséquences budgétaires d’un emprunt contracté par l’état afin de payer l’infrastructure en
construction. Au départ, il existe une dette de 100. Chaque année, il y a un versement fixe couvrant leprêt principal et la réduction correspondante de la dette de même qu’il y a un versement pour lamaintenance. Il y a également un versement d’intérêts, qui est supposé être de 5 % dans ce cas. Bien
entendu, ces deux approches de comptabilisation des coûts au budget global peuvent se combiner au
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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –87

paiement immédiat de certains coûts d’investissement et au paiement du solde à travers la dette
contractée.
La figure 3.1.c illustre l’impact sur les finances publiques lorsque c’est le secteur privé qui
assume la dette afin d’entreprendre l’investissement initial. Cette dette n’entre pas dans le budget
public. En effet, le secteur public effectue des versements au partenaire privé afin de régler la dette etles intérêts associés, qui, dans ce cas sont supposés être de 6 %. Il faut se rappeler que, pour contracterune dette, les emprunteurs privés paient souvent un taux d’intérêt plus élevé que l’état lui-même. Des
versements sont également effectués afin de couvrir les coûts de maintenance. Ainsi, les versements
effectués par l’état afin d’indemniser le partenaire privé pendant la durée de vie du projet se reflètent
uniquement dans le budget de l’année pendant laquelle le versement a lieu. Pourtant, ces versements
sont identiques, ou (comme dans notre exemple) légèrement plus élevés que les montants qui auraientété versés si la dette avait été incluse dans le budget global.
En faisant des emprunts, il peut sembler que les possibilités de dépenses de l’état soient accrues.
Pourtant, ceci est un phénomène purement transitoire, puisqu’à terme, il est possible qu’il n’y ait
aucune différence budgétaire entre le fait de traiter les investissements comme des dépenses courantes
ou comme des biens financés par des prêts. Par exemple, un état peut assumer un besoin de dépenses
de 100 unités par an, tout compris, pour la construction et la maintenance routière et le financer par un
programme d’emprunts qui court sur plusieurs années. Par conséquent, il aura peut-être seulement
besoin de dépenser 20 unités dans la première année pour rembourser le principal d’un prêt de
100 unités. Dans la deuxième année, il aura à payer 20 unités pour rembourser le prêt de la première
année, plus 20 supplémentaires pour celui de la deuxième année. Après cinq années d’emprunt l’État
sera en train de verser 100 unités par an pour rembourser le principal de ses emprunts – le mêmemontant qu’il aurait payé, s’il avait financé l’infrastructure directement du budget – plus les intérêts.
Ceci pourrait devenir problématique, si l’État interprète la diminution de dépenses sur les routes
pendant les premières années comme un moyen supplémentaire de faire d’autres investissements dansle réseau routier ou ailleurs dans l’économie. Bien que cette idée paraisse évidente, de telles erreurs nesont pas rares. Un exemple est donné dans l’encadré 3.1.
Le message clé est : si aux dépenses courantes on substitue un engagement à long terme deremboursement d’un emprunt ou de versement de paiements à une société PPP, il est primordial que
les conséquences budgétaires à long-terme de cette transition soient reconnues. Le non-respect de ce
principe entraînera un « risque d’impossibilité » dans la mesure où l’ensemble de tous lesengagements – les PPP y compris – pourrait éventuellement s’avérer plus important que les ressources
disponibles. Ceci risque de déséquilibrer le budget et de pousser d’autres investissements vers la portede sortie. Ce risque peut être plus grand quand la durée de vie des biens est plus longue, puisque leproblème ne sera pas mis en évidence aussi rapidement. Le problème peut aussi devenir
particulièrement aigu si les investissements sont faits « hors budget », puisque l’État ne recevra aucun« signal » de l’extérieur – comme la détérioration d’une notation de crédit, des taux d’emprunt plusélevés ou le dépassement de limites préétablies de déficit et de dette – si les emprunts paraissent
ingérables, signifiant qu’il n’y aura pas d’éléments dissuasifs à des dépenses excessives.
C’était vraisemblablement dans cet esprit que le Comité National pour le Développement
Économique du Royaume Uni a conclu en 1981 que la participation du secteur privé dans les projets
du secteur public ne devrait entraîner aucune dépense supplémentaire, mais plutôt que les dépenses
publiques devraient être réduites afin de compenser tout investissement privé. En d’autres termes,
l’investissement privé devrait remplacer l’investissement public et non s’y ajouter. Le Comité aégalement estimé que tout financement privé proposé devrait être contrôlé en termes de son efficacité
en le comparant à une prestation publique pour le même projet. Ces règles – qui s’appellent
collectivement les « Règles Ryrie » selon le nom du président du comité, Sir William Ryrie – sont
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88 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
clairement destinées à imposer des contraintes disciplinaires aux dépenses d’État et à garantir une
solvabilité à long terme. Il est à rappeler que ces règles ont été assouplies dans un passé récent(Kain, 2002).
Figure 3.1. Impact sur le budget public des différents moyens
de financement d’infrastructures
a. Financement traditionnel à partir du budget publicCoûts répercutés sur le budget public

120

80

40

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

-40

-80

-120
Investissements

Maintenanceb. Dépenses d'investissement inclus dans le budget globalCoûts répercutés sur le budget public

120

80

40

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

-40

-80

-120
Dette

Acomptes plus intérêts

Maintenance

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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –89

c. Dépenses d'investissement hors budgetCoûts répercutés sur le budget public

120

80

40

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

-40

-80

-120
MaintenanceAcomptes plus intérêts

En regardant à travers la « loupe des transports », il y a beaucoup en faveur d’une garantie d’un
flux constant de financement pour les avoirs du transport, ce qui est réalisable au moyen deconstructions hors-budget, à travers un PPP. Cependant les implications sur les finances publiques decette approche doivent être comprises et acceptées, ce qui souligne, encore une fois, l’importanced’avoir l’aval du gouvernement entier et surtout du Ministre des finances.
Les conclusions à ces explications peuvent se synthétiser de la manière suivante :•Le choix entre le paiement direct d’un investissement et l’utilisation d’un emprunt a un effet
sur le budget public uniquement pendant les périodes de transition, c’est-à-dire lorsque lesdépenses globales montent ou baissent. En régime stabilisé, les coûts budgétés en cours
seront identiques.

•La réalisation d’investissements hors budget est susceptible d’augmenter les coûts
budgétaires par rapport aux coûts de ces mêmes investissements dans le cas où les mêmes
emprunts auraient été contractés par le gouvernement lui-même.

•Les emprunts hors budget ne figurent nulle part sur les comptes du secteur public. En réalité,
cependant, ils représentent les mêmes obligations que celles qui auraient existé si legouvernement avait contracté les prêts lui-même.

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90 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
Encadré 3.1. Le financement des routes par PPP au Portugal
L’expérience portugaise en matière de PPP démontre l’efficacité des PPP dans ledéveloppement rapide des infrastructures et dans l’amélioration de la qualité des services publics.
De plus, elle montre clairement le besoin de regarder de très près les implications budgétaires à longterme des PPPs. Ces enjeux sont examinés ici, sur la base d’informations de Sousa Monteiro (2005)
et de KPMG (2005).
En 1997, le gouvernement portugais a lancé un projet autoroutier CCFE basé sur des péages
fictifs, connu sous le nom de programme SCUT. Tout en provoquant un développement routier
important, le programme a également créé de nouveaux défis pour le secteur public.
Le montant du budget d’investissement du gouvernement central a dépassé les 6 milliards
d’euros. Quarante pourcent de ce budget était destiné aux projets de transport, principalement leschemins de fer, les routes et les ports. Récemment, l’affectation annuelle pour les routes était
inférieure à 700 millions d’EUR (environ 0.5 % du PIB). Les dépenses financées à partir de cebudget couvraient l’entretien de routes et ponts existants, la construction de nouvelles routes et denouveaux ponts et les versements payés aux concessionnaires PPP sur la base des péages fictifs.
A partir de 2007, les prévisions indiquent que les versements annuels (en péage fictif) payés
par l’État allaient dépasser 700 millions d’EUR par an, sur une période de 20 ans. Il était évident
que ceci allait mettre le budget des transports sous une pression considérable. Dans ce contexte, legouvernement a décidé en 2004 d’introduire de vrais péages sur 3 des 7 concessions SCUT à péage
fictif, excluant les routes dans les régions avec des revenus moindres par tête et là où il y avait desroutes alternatives insuffisantes.
Suite à ces expériences, le Portugal a effectué une série de changements institutionnels.
Ceux-ci incluent une loi budgétaire, qui définit aujourd’hui plusieurs étapes nécessaires àl’évaluation des propositions budgétaires PPP. Une caractéristique clé est que les arguments en
faveur des PPP – et du modèle particulier de PPP adopté – doivent être développés sur la base d’une
comparaison avec le secteur public et être menés avec la participation des experts du Ministère desFinances. De plus, les propositions PPP doivent spécifier les implications budgétaires à long termeet, un point encore plus important, des affectations budgétaires adéquates à long terme doivent êtreréalisées avant de lancer un programme PPP.

3.3. Pour et contre l’équilibre budgétaire
Les États prennent sans arrêt des décisions sur le montant des ressources qu’ils souhaitent
dépenser sur différents projets et sur la façon de payer les dépenses associées. La logique globale deces décisions est que les dépenses et les recettes devraient s’équilibrer et que des ressources doivent
exister pour financer toutes les activités entreprises.
Il existe plusieurs raisons pour s’écarter du principe de base d’un équilibre budgétaire, du moins à
court terme. Une des raisons concerne les dépenses d’investissement. En dépensant beaucoup
aujourd’hui, les citoyens bénéficieront des services rendus par une nouvelle route ou une nouvelle voie
de chemin de fer pendant un nombre d’années à venir. Pendant une année de grands investissements,
les dépenses dépasseront les montants collectés au moyen des taxes. Plutôt que de payer ces projets
avec les recettes de l’exercice, il peut s’avérer raisonnable de contracter un emprunt afin de permettre
aux usagers futurs ou les contribuables de rembourser les prêts sur la durée de vie du bien.
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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –91

La « règle d’or » du financement des dettes stipule qu’un déficit du budget public est acceptabledans la mesure où la valeur du bien public qui en résulte augmente au moins dans les mêmes
proportions et que le bien public net ne se dégrade pas. Par exemple, une règle britannique stipule que« … l’État empruntera uniquement à des fins d’investissement » (HM Treasury). Ceci signifie, en fait,
que la dette publique est permise pour des investissements d’infrastructure, des ressources humaines (cà d :. l’éducation) et du savoir-faire (ex : recherche et développement). Bien entendu, il est difficile dese conformer strictement à une telle règle, si l’emprunt a lieu à un niveau global, et n’est pas
spécifiquement lié à une activité donnée.
Comme indiqué dans la section 3.2, les implications budgétaires créées par le report despaiements ne seront pas différentes de celles qu’on trouve lorsque les investissements sont payés
immédiatement, dans les cas où le montant total dépensé en investissements reste relativement stabledans le temps. Tout au plus, la différence entre contracter un emprunt et payer un investissement
immédiatement aura des répercussions sur la situation budgétaire uniquement pendant les périodes
transitoires, c’est-à-dire quand les dépenses d’investissement sont en croissance ou en diminution.
Une deuxième raison pour dépenser plus que ce qui est amassé dans les recettes fiscales pendantune période donnée est l’utilisation du budget comme outil pour mettre en œuvre des politiques
anticycliques. En empruntant aujourd’hui afin de lancer des projets, des ressources oisives peuventêtre utilisées de manière productive et le chômage réduit.
Avec la mutation des dépenses d’investissement des systèmes traditionnels d’acquisition vers despaiements de prestations à long terme utilisant les PPP, les États ont moins de marge pour modifier lesdépenses afin de répondre au cycle économique ou à des imprévus en termes de politique. Ceci est
peut-être plus inquiétant dans des situations d’union monétaire, tel l’Euro-zone, où les membres ont
perdu la possibilité d’utiliser des politiques monétaires et des taux de change afin de stabiliserl’économie, ce qui laisse uniquement les politiques fiscales comme seul instrument macroéconomiquecapable de gérer les fluctuations cycliques de la demande globale. Le fait de substituer des paiements
de prestations à long terme au lieu de dépenses d’investissement, peut également réduire l’effet despolitiques fiscales anticycliques. Mais, dire que ceci est un vrai inconvénient dépend d’une conviction
personnelle sur l’efficacité de base d’une politique fiscale discrétionnaire – une question qui restesujette à controverse.
Même s’il existe des arguments en faveur de dépenser plus que ce qui est collecté en recettes,
cette politique peut en elle-même être source de problèmes. L’un de ceux-ci concerne le degré desolvabilité d’un pays : un pays avec une grosse dette par rapport à ses capacités de production peut
rencontrer des problèmes en ce qui concerne sa capacité à faire face à des coûts annuels. Les prêteurs
peuvent demander à ce type de pays des taux d’intérêt qui sont plus élevés que pour les pays avec desratios endettement/richesses produites moins élevés. Des taux d’intérêt plus élevés peuvent êtreconsidérés comme un signal du marché pour signalant des problèmes quant aux dépenses.
Une autre inquiétude associée est que des États trop dépensiers peuvent mettre la stabilité desprix en danger. C’est le cas lorsqu’un pays dépense lourdement sur des infrastructures dans une phasemontante du cycle économique ou si les dépenses sont financées en imprimant de la monnaie. De plus,
des investissements lourds dans le secteur public sont susceptibles de pousser les investissements
privés vers la porte de sortie ou de les déplacer.
Pour ces raisons, parmi d’autres, beaucoup d’états ont imposé des restrictions volontaires surleurs politiques budgétaires. Celles-ci sont traitées dans la section suivante.

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92 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
3.4. Imposer une discipline aux dépenses publiques
Les décisions sur les investissements devraient se baser sur des considérations globales destabilité macroéconomique à long terme, et des outils devraient être en place afin d’imposer cettediscipline, y compris des règles en matière de dépenses déficitaires.
Les problèmes surviennent quand ces règles ne sont pas claires ou quand elles aboutissent à desincitations perverses. Par exemple, un investissement public signifie que les ressources sont dépenséesafin de créer une immobilisation. Si l’investissement est financé par une dette et si le budget necomporte pas un registre des actifs productifs, seule la dette est enregistrée. Une des conséquences est
que les informations sur les actifs nets ou l’endettement net d’un pays n’est pas facilement disponible.
Il y a plusieurs manières pour les états de restreindre leurs propres décisions concernant leséquilibres budgétaires. Celles-ci comprennent des règles telles les majorités qualifiées pour la prise dedécisions budgétaires, la législation-couperet et des analyses régulières de toutes les dépenses, etc. Des
règles sur la participation des citoyens à certaines décisions, le fédéralisme, etc., peuvent égalementêtre utiles à l’équilibrage des budgets. Par exemple, la préposition 13 de l’état américain de la
Californie requiert une majorité des deux tiers afin d’introduire de nouveaux impôts.
Ces types de restrictions peuvent avoir des implications importantes concernant l’accumulationde la dette du secteur public et les performances économiques. Les études menées par le gouvernement
fédéral des US ont indiqué que les états américains qui ont des règles budgétaires rigoureuses paientdes marges d’intérêt moins élevées que ceux qui ont des règles budgétaires plus laxistes. Les règles
budgétaires rigoureuses et une stabilité à long terme ont de fortes chances de trouver leur reflet dansles intérêts payés sur la dette de l’état (Bohn et Inman, 1993). D’autres facteurs sont également
importants, dont les contraintes budgétaires inter-temporelles, ce qui veut dire qu’à long terme lesdépenses publiques ne doivent pas dépasser les recettes fiscales.
Il existe également des règles du même type destinées à décider si des projets PPP devront êtreenregistrés dans le budget global ou hors budget. Leur logique se trouve dans l’établissement dedéclarations claires sur l’état de la dette globale d’une nation, et, par conséquent l’engagement
sous-jacent de la nation à rembourser cette dette.
Aux États-Unis, Le Bureau du Budget au Congrès a établi les six points suivants comme descritères de définition pour que les projets PPP ne fassent pas partie du secteur public (USCongressional Budget Office, 2003) :•L’immobilisation corporelle sert un but général (pas défini davantage par l’État).

•

L’immobilisation corporelle correspond à un marché dans le secteur privé.

•

Pendant la durée du contrat, le partenaire privé possède les droits de propriété surl’immobilisation, qui n’est pas transféré ultérieurement à l’état.

•Le contrat ne contient aucune option d’achat à un prix de faveur.

•

La durée du contrat ne dépasse pas 75 % de la durée de vie économique prévue pourl’immobilisation.

•

La valeur actualisée du loyer minimum payé pendant la durée du contrat ne doit pas dépasser
90 % de la juste valeur marchande du projet au début du contrat.

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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –93

Une zone de monnaie commune est particulièrement vulnérable si des états individuelsn’équilibrent pas leur budget. La raison est qu’un seul état peut bénéficier de dépenses excessives, sansforcément remettre en cause la monnaie et le degré de solvabilité de la Fédération. Il peut dépenser
excessivement à court terme sans être obligé d’en payer le prix, c’est-à-dire payer un taux d’intérêt
plus élevé. Mais, bien entendu, cette incitation est valable pour tous les états membres et si tous secomportaient de manière similaire, il n’y aurait aucun moyen d’éviter les conséquences négatives ence qui concerne la stabilité des prix, le degré de solvabilité, etc.
La plupart des zones à monnaie unique ont des règlements concernant la situation budgétaire desétats individuels qui en font partie. Ceux-ci concernent non seulement la taille du déficit budgétairependant une année donnée, mais aussi la taille de l’endettement global.
En Europe, la Commission Européenne enregistre dans le détail la situation des secteurs publics
de chaque état membre au moyen du Bureau des Statistiques de la Communauté Européenne
(Eurostat). Il existe un ensemble de règlements, définitions, classifications et normes de comptabilité
communes qui expliquent dans le détail la manière dont il faut tenir compte des dépenses et recettes
fiscales, décrit à la section 3.4.1, ci-dessous.
3.4.1.

Les règles de traitement budgétaire au sein de l’Union Européenne

Les critères de convergence pour l’Union Monétaire Européenne – les Critères de Maastricht –sont définis en termes de données comptables nationales. Les états membres européens sont soumis,
inter alia, aux règles suivantes concernant leurs budgets publics :•La dette publique globale doit rester inférieure à 60 % du PIB.

•

Tout nouveau déficit annuel doit rester inférieur à 3 % du PIB.

•

Les états membres doivent atteindre un budget équilibré à moyen terme.

Bien entendu, ces règles ont des implications là où de nouveaux investissements sont concernés,
car le positionnement des dettes d’investissement « hors budget » rendrait plus facile de se conformerà ces critères. Ceci est le contexte pour les règles d’Eurostat sur cette question.
Les investissements publics dans des projets d’infrastructure sont comptabilisés dans le secteur« État » des comptes publics, et dans le cas où il y a des emprunts, il en résulte une augmentation de ladette et du déficit de l’État, ce qui signifie que le projet est budgétisé (CE, 1996). Cependant, lesinvestissements faits par une société nationalisée peuvent être considérés hors budget à condition que
50 % des coûts soient couverts par des revenus.
En 2004, Eurostat a défini la manière dont les PPP sont à traiter dans les comptes nationaux(Eurostat 2004). Ce document explique comment doivent être traités les contrats signés par des entitésd’état dans le cadre de partenariats avec des entités non-gouvernementales. Dans ce domaine, Eurostat
a souligné qu’elle n’examinait pas les raisons et la logique derrière ces partenariats, ni leur efficacité,
mais recherchait plutôt à offrir des conseils sur leur traitement dans les comptes nationaux.
Le cœur du document stipule que les biens contrôlés par un PPP peuvent être considérés endehors des comptes d’état seulement à condition qu’il y ait des preuves que c’est le partenaire qui
supporte le plus de risque lié au partenariat en question. Eurostat recommande plus particulièrement
que les biens concernés par un PPP soient à classer comme étant des biens non-gouvernementaux, àcondition que les deux conditions suivantes soient respectées :INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

94 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
4.

Le partenaire privé supporte le risque de construction.

5.

Le partenaire privé supporte au moins l’un des deux risques de disponibilité ou de demande.

Nos explications du risque au chapitre 6 indiquent que le transfert de risque est en réalité
complexe dans le sens où l’ensemble d’un risque d’un type donné ne peut (ni ne devrait) êtrefacilement transféré. Ceci est plus particulièrement le cas pour le risque de demande, dans la mesureoù ce type de risque est notamment trop complexe pour être géré par le secteur privé, et, pour cetteraison, n’est habituellement pas transféré en entier.
Les conséquences des critères Eurostat peuvent être examinées dans le cadre des modèles actuelsde fourniture d’infrastructures routières, courants en Europe, qui impliquent des péages réels et fictifs,de même que des sociétés nationalisées (Alfen et Leupold, 2006a).
Dans ces modèles, les risques de construction et de disponibilité sont habituellement supportéspar le partenaire privé. De plus, dans les projets de concession, financés par les usagers, comme les A
et F-Modèles allemands (voir le descriptif en annexe), et dans un système à péage fictif, le partenaire
privé doit également supporter le risque de demande. A priori, il paraît donc clair que ces modèles de
PPP devraient être hors budget selon les critères Eurostat.
Cependant, la particularité de chaque projet et ses risques signifie qu’il n’est pas facile de fairedes généralisations sur le niveau ou le degré du transfert des risques dans les différents types demontage. L’évaluation finale pour la classification « sur » ou « hors budget » d’un projet doit être lefruit d’une revue de l’ensemble des règlements contractuels qui ont une influence sur l’allocation desrisques.
Un aspect est que le degré de transmission des risques n’est pas seulement déterminé par la
structure de paiement du projet. Les moyens de rémunération d’un entrepreneur PPP ne font que
donner une première indication de l’allocation prévue pour le risque de demande. De plus, certains
risques de construction peuvent être partagés avec le donneur d’ordre (ex : risque de l’état des sols), ce
qui veut dire que le transfert entier des risques de construction reste à prouver.
Un autre exemple, en rapport avec le modèle de concession, est que le partenaire public s’engage
parfois à fournir une subvention si la circulation est moindre que prévue. Ceci veut dire que le degré
jusqu’auquel le risque de demande est supporté par le partenaire public ou privé dépend du seuil de lasubvention. Si le seuil est très bas – signifiant que le volume de trafic doit être relativement bien plusbas (ex. 50 %) que prévu afin d’obtenir une subvention – la grande partie du risque de demande est
transférée au partenaire privé. Cependant, si le seuil est élevé, (ex. 80 % du volume de trafic), le risquede demande est principalement supporté par l’entité publique. Dans un modèle à péage fictif, laclassification « inclus dans le budget global ou hors budget » dépend de la structure des seuils decirculation retenus (traffic bands), où les niveaux de circulation dictent les péages fictifs payés, et, oùde toute manière, le transfert du risque de demande peut rester très limité (Voir exemples de seuils decirculation au chapitre 6).
Si un modèle avec un système de péage réel est utilisé, parfois une partie du risque peut êtreretournée au secteur public, à travers, par exemple, des garanties de minima ou des versementscompensatoires si la circulation dévie des prévisions. Ceci soulève également la question du degré
dans lequel le modèle peut être classé comme un investissement privé.
Le Fonds Monétaire International (FMI) (2004) a été critique face à l’approche retenue parEurostat, en observant que la plupart de PPP sont caractérisés par des transferts de risques de
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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –95

disponibilité et de construction au partenaire privé, ce qui signifie que ces projets seraient considéréscomme hors budget, même si l’état conserve le risque de demande. Ainsi, le FMI suggère que lescritères Eurostat ouvrent la porte à l’utilisation des modèles de PPP en priorité comme des moyens decontourner les contraintes fiscales.
Le statut « hors budget » d’Eurostat peut également être accordé à des sociétés nationalisées.
Dans le cas autrichien, par exemple, le fait que plus de 50 % des coûts de production d’ASFINAG sontrécupérés à partir de charges d’usagers a été un facteur clé pour sa classification « hors budget ». (Voirl’annexe). Un exemple plus détaillé de l’application des règles Eurostat est donné dans l’encadré 3.2.
3.5 Les politiques de financement hors-budget
En demandant à une entité privée ou à une autre entité commerciale de contracter un emprunt afin
de faire construire une infrastructure, il existe la possibilité que les dépenses ne soient pas
comptabilisées comme faisant partie des engagements du secteur public. En fait, c’est ce qui a poussé
beaucoup de pays à poursuivre des projets PPP.
Encadré 3.2. Critères Eurostat appliqués au financement d’autoroutes en Hongrie
La Hongrie nous offre un exemple où les règles d’Eurostat sur le traitement budgétaire ont
limité le degré auquel un modèle donné peut être considéré comme étant hors budget.
En 2004, dans le but de répondre au besoin d’infrastructures autoroutières et aux critères
budgétaires de Maastricht, le gouvernement hongrois a essayé de transférer des contrats autoroutiers
existants, de même que la responsabilité de construction future, à ÁAK, une entreprise nationalisée.
L’idée était qu’ensuite le gouvernement verserait des honoraires de disponibilité pour les routes. Ilétait prévu que la dette d’ÁAK ne serait pas consolidée avec la dette globale de l’état hongrois, surl’hypothèse que plus de la moitié de ses revenus proviendrait des charges payées par les usagers.
Cependant, en septembre 2005, Eurostat a jugé que le transfert de routes existantes ou à moitié
construites ne pouvait être considéré comme étant hors budget.
La valeur des routes en question représentaient 1.5 % du PIB de la Hongrie, ce qui signifiait
que le déficit du pays pour 2005 augmentait de 3.6 % à 5.1 % de son PIB. De plus, puisque lesroutes non terminées ne pouvaient pas être transférées, il fallait que le gouvernement hongrois
continue à financer celles-ci, ce qui a nécessité des paiements supplémentaires de 125 milliards de
HUF (près de 500 millions d’Euros) dans cette même année.
On peut défendre la position selon laquelle le jugement d’Eurostat a épargné à la Hongrie
d’autres malheurs financiers à venir, dans la mesure où il a empêché la création d’un modèle quin’aurait pas pu durer dans le temps, bien qu’il n’existe aucune information contrefactuelle qui en
donne la preuve. Cependant, la Banque Centrale Hongroise était en opposition notable à la stratégie
hors budget, et ceci dès le départ.
Les efforts réalisés afin de créer ce modèle et de le réformer après la décision d’Eurostat aengendré d’importants coûts de transaction. De plus, puisque le gouvernement n’a pas fourni degaranties de prêt à ÁAK, afin de se conformer aux critères Eurostat, la société paie des taux plusélevés sur sa dette. En d’autres termes, un coût a existé dans la poursuite d’un modèle donné,
essentiellement parce que tout d’abord, il pouvait potentiellement être considéré comme étant hors
budget.

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96 – INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE
Par exemple, il était prévu au départ que sept des huit premiers projets autoroutiers dans leprogramme d’Initiative de Financement Privé au Royaume Uni n’allaient pas figurer sur les comptes
du Highway Agency. Cependant, un examen plus approfondi a abouti à une modification de lapolitique comptable et le résultat fut que tous ces projets ont été réintégrés dans le budget de l’Agence.
L’Agence a déclaré plus tard, qu’elle chercherait à s’assurer que suffisamment de risques étaienttransférés dans de futurs projets afin de leur permettre d’être hors budget, tout en reconnaissant enmême temps que le système de comptabilisation ne devrait pas être une fin en soi (Edwards et al.,2004). Le chapitre 2 a également parlé du Channel Tunnel Rail Link, qui a commencé comme unprojet IFP, mais qui fut ultérieurement mis sous contrôle de l’État, ajoutant ainsi un montant
considérable à la dette publique.
Cependant, il a été établi que l’absence d’un enregistrement officiel de la dette dans les comptes
publics n’a pas de vraie signification pour la situation économique du pays concerné. Dans le premiercas, le pays enregistre la dette, ce qui signifie qu’il doit de l’argent à un certain nombre de prêteurs.
Dans le deuxième cas, il n’y a pas d’emprunt direct contracté par l’État, mais il est toujours dansl’obligation de verser un montant annuel qui correspond au remboursement d’un prêt. Même s’il y a
une différence juridique entre les deux procédures, dans le fond, elles sont très similaires.
Nous revenons donc à l’hypothèse de base de ce rapport, à savoir que la justification primaired’utilisation d’un modèle donné pour la fourniture et le financement d’une infrastructure est de savoir
s’il accroît l’efficacité globale ou non. Encore une fois, le traitement budgétaire d’un modèle donné definancement d’une infrastructure n’a pas de rapport propre avec les avantages sociaux et les coûts
globaux de ce modèle. Ainsi, le fait que le modèle soit hors budget n’est pas en soi un argumentéconomique pour son utilisation (Vining et Boardman, 2006).
Cependant, l’utilisation de modèles qui ne reflètent pas la dette sur le bilan pourrait être un
moyen d’éviter les conséquences politiques négatives à court-terme liées aux excédents de dépenses. Il
est probable que toutes les implications financières des investissements hors budget dans lesinfrastructures seront ressenties pendant une longue période – bien plus longue que le mandat dudécisionnaire (Demetriades, 2006). Là où un PPP diffère le paiement sur des usagers futurs ou lescontribuables, les hommes politiques d’aujourd’hui pourraient utiliser ces mécanismes afin derecueillir les bénéfices de la construction de nouvelles infrastructures, sans avoir à faire face auxconséquences.
En d’autres termes, il est compréhensible – mais pas forcément acceptable – que des modèles
aient pu être choisis sur la base de réflexions politiques sur le degré auquel les investissementsd’infrastructure pouvaient être consolidés dans le bilan de l’état plutôt que sur la base deconsidérations strictement économiques. Les impacts potentiels de telles décisions sont très importantsen ce qui concerne les infrastructures de transports de surface, étant donné les sommes d’argent en jeu.
Les décisions prises aujourd’hui sur la foi d’incitations inappropriées ont le potentiel de laisser aux
futurs contribuables et usagers un legs de dette avec très peu d’avantages en échange.
Les règles de comptabilisation liées au traitement budgétaire sont donc, de toute évidence,extrêmement importantes. Ainsi, le fait que de telles règles permettent à certains modèles d’être traités
hors budget peut entraîner les décisionnaires à les choisir à cause de leurs implications budgétaires par
opposition à leurs implications d’efficacité. En d’autres termes, les règles comptables peuvent avoir
pour résultat des incitations perverses qui, en fin de compte, ne sont pas à l’avantage de la société etpar conséquent elles doivent être développées avec la plus grande attention afin d’être aussi neutre que
possible en ce qui concerne la méthode choisie.

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INVESTISSEMENTS D’INFRASTRUCTURE ET TRAITEMENT BUDGÉTAIRE –97

3.6. Synthèse
Les règles budgétaires pour les finances publiques n’ont pas été créées pour rien. Elles sont plutôt
destinées à servir la stabilité de la zone économique et à garantir la justesse entre les générations entermes d’investissements réalisés et d’engagements financiers contractés. Tandis que l’attribution deprojets aux investisseurs privés peut représenter une bonne opportunité à court terme pour laréalisation de projets d’infrastructure, il ne faut pas oublier le véritable objectif du système.
Il n’y a pas de lien inné entre le traitement budgétaire et l’efficacité en ce qui concerne lesinvestissements dans les infrastructures de transport. Les modèles de fourniture d’infrastructure
doivent être développés avec soin afin de maximiser l’efficacité sans se référer au traitement
budgétaire. Cependant, ce n’est pas souvent le cas.
Même si la logique économique qui consiste à mettre les dépenses hors budget reste faible, il y apeut-être d’autres raisons pour le faire ; par exemple, un concept de contrat PPP choisi pour son
potentiel de renforcement de l’efficacité économique peut également avoir comme résultat la misehors budget de la dette. D’un point de vue pratique, il faut des directives très claires sur le traitement
de ces problèmes dans les processus de décision concernant le financement des infrastructures. Sinon,
il se peut qu’une bonne idée (comme la sous-traitance PPP dans certains cas) n’atteigne pas son
potentiel à cause d’une mauvaise gestion des questions budgétaires traitées dans ce chapitre. Le
mécanisme hors budget portera ses fruits uniquement si les dépenses globales sont bien équilibréesafin de tenir compte des ressources disponibles à long terme, et des autres priorités. Par conséquent, il
est primordial que tout investissement d’infrastructure soit réalisé sur la base d’une compréhension
totale des implications pour les futures dépenses d’État.
CONCLUSIONS CLÉS•

Les investissements d’infrastructure devraient se réaliser à partir d’une approche qui inclut
tous les portefeuilles d’un gouvernement et qui tient compte de la disponibilité des ressources
publiques à plus long terme.

•

Des ressources supplémentaires pour les investissements publics dans les infrastructures nepeuvent pas être créées par la manipulation des règles de comptabilité publique.

•

La priorité dans le choix d’un modèle donné ne devrait pas dépendre de sa position « àl’intérieur ou hors budget ».

•Les règles comptables concernant le traitement budgétaire doivent être développées avec laplus grande attention afin de rester aussi neutres que possible en ce qui concerne la méthodede fourniture.

•

Les processus de prise de décision en ce qui concerne la création de modèles de fourniture etde financement des infrastructures devraient comporter les moyens de contrôler que lesraisons d’employer un modèle donné prennent leurs racines dans une recherched’augmentation de l’efficacité.

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LA RECHERCHE DES GAINS D’EFFICACITÉ –99

PARTIE III. LA RECHERCHE DES GAINS D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE
DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS DE SURFACE

Il a déjà été établi que la recherche de gains d’efficacité devrait être la motivation première dansle choix d’un modèle plutôt qu’un autre pour la fourniture d’infrastructures de transports de surface.
Cette partie du rapport étudie le potentiel d’augmentation d’efficacité pour les différents modèles
décrits au chapitre 1, de même que leurs limites. Elle commence au chapitre 4 par un regard sur leconcept global de l’efficacité et les éléments qui la composent. Cette analyse fournit le cadre pour lesréflexions contenues au chapitre 5 sur les arguments théoriques concernant la capacité de chaquemodèle à augmenter l’efficacité, de même que les désavantages potentiels et ceux déjà rencontréspour chacun. Le chapitre examine la question fondamentale du partage du risque entre partenaires
publics et privés dans les cas des PPP. Enfin, on étudiera au chapitre 7 un déterminant clé del’efficacité dans la fourniture d’infrastructures qui ne dépend pas du modèle d’organisation utilisée,c’est à dire l’importance des charges imposées sur les usagers comparé au versement de subventions
par l’état.

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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –101

4. PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
POUR LES TRANSPORTS DE SURFACE

4.1. Introduction – Qu’est-ce que l’efficacité?
Il a déjà été souligné que l’efficacité devrait être la motivation première dans le choix d’un type
donné d’investissement d’état plutôt qu’un autre. Ce chapitre offre une définition pratique de ce
concept fondamental et décrit les facteurs qui y contribuent.
Dans ce rapport, l’efficacité est comprise comme étant une combinaison de coûts réduits et/oud’avantages accrus à la société (Virtuosity Consulting, 2005). Cette notion se matérialise plus
particulièrement par l’un ou plusieurs des points suivants :6.

La réduction des facteurs de production requis (à savoir : finances, personnels, biens) pourun même rendement.

7.

L’accroissement du rendement ou l’amélioration de la qualité pour les mêmes facteurs deproduction.

8.

L’accroissement plus que proportionnel du rendement ou l’amélioration de qualité par
rapport à une augmentation des facteurs de production (ODPM, 2005).

Pourtant si le coût des facteurs de production – c’est-à-dire le taux de retour payé sur le capital ou
les frais de main-d’œuvre – est réduit sans modifier le rendement, du point de vue social ceci
n’améliore pas l’efficacité. La raison est que la réduction des coûts de main d’œuvre, (c’est-à-dire dessalaires moins élevés) par exemple, est bénéfique à une partie (l’employeur) et négative pour l’autre(l’employé) et ces deux effets s’annulent mutuellement.
Le concept d’efficacité a plusieurs dimensions et il est possible de définir pour chacun descontrôles plus ou moins précis afin d’évaluer si, oui ou non, un modèle d’organisation est capabled’atteindre les cibles respectives d’efficacité.
La première dimension concerne la vérification qu’on « fait les choses qu’il faut », afin que les
ressources d’un état soient dirigées vers des utilisations qui donnent un niveau maximum de bien
public. Ceci est appelé l’efficacité d’allocation et est examiné plus en avant dans la section 4.2. Le
deuxième concept principal s’appelle l’efficacité productive et concerne la minimisation des coûts –c’est-à-dire la réalisation des actifs au coût le plus bas possible. Cet aspect est examiné à la section 4.3.
4.2. Efficacité d’allocation
L’efficacité d’allocation comporte deux dimensions : d’abord, il faut s’assurer que de nouvelles
infrastructures sont ajoutées quand, et uniquement quand, c’est nécessaire. Ensuite, il est important devérifier que les infrastructures existantes sont utilisées efficacement ; dans cet objectif, les prixd’utilisation de l’infrastructure sont à définir de manière correcte.

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102 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
4.2.1.

Investissements

Les dépenses effectuées sur la construction de nouvelles routes ou de voies de chemin de fer, ou
sur la mise à niveau d’équipements existants valorisent l’efficacité à condition que les investissementsd’infrastructure – la construction d’un nouveau pont par exemple – diminuent les coûts payés par lasociété en trajets et transports par rapport à ce qu’elle aurait dépensé si l’investissement n’avait pas été
fait. Un projet peut également renforcer les avantages d’un système de transport existant, en créant denouveaux moyens de déplacement ou de transport ou en améliorant la qualité du système. Si leséconomies et les avantages d’un projet, calculés sur sa durée de vie entière, et nets des coûts
d’exploitation et de maintenance, dépassent les coûts de sa construction, le projet offrira un bien
supplémentaire au public. Ce concept de la Valeur Actualisée Nette (VAN) positive d’un projet est
décrit dans l’Encadré 4.1.
Par conséquent, l’efficacité d’allocation demande à ce que tous les investissements aient une
VAN positive pour qu’ils soient construits. Le corollaire évident est que tous projets qui coûtent plus
que les avantages qu’ils ne fournissent ne devraient pas être construits.
Les modèles d’organisation qui arrivent à s’assurer de manière raisonnable que les projets ayant
une VAN positive soient construits et ceux ayant une VAN négative ne le soient pas, ajouteront donc àl’efficacité d’allocation. Ceci signifie également que l’efficacité dynamique de la société s’améliore,
puisque aujourd’hui les finances sont motivées par des bénéfices à venir et/ou les réductions de coûts.
Dans le temps, la société sera successivement plus prospère si de tels biens sont construits.
Des modèles avancés de calcul de la VAN pour des investissements d’infrastructure existent déjà
et font appel à des techniques sociales d’analyse coûts-avantages (ACA). Un projet sponsorisé parl’Union Européenne a étudié l’état de l’art de l’ACA dans le secteur des transports, et a proposé dessuggestions pour les principes de calcul et les valeurs des paramètres, telles les valeurs d’économie dutemps, la réduction d’accidents, les améliorations à l’environnement, etc. (HEATCO 2006).
Afin de calculer la VAN, le projet potentiel doit être décrit et conçu de manière appropriée. Le
cahier des charges a priori d’un projet peut être décisif pour que la VAN soit positive ou non. Il y adeux éléments qui justifient une attention toute particulière :9.

La conception technique : Partant de l’hypothèse qu’une route, un chemin de fer ou une voie
navigable entre deux villes est de qualité inférieure, il faut décider comment corriger cettedéficience. Est-ce qu’une route existante est à améliorer pour atteindre le rang d’autoroute,
ou est-ce que le rajout d’une nouvelle voie suffira? Est-ce qu’une voie de chemin doit êtrerendue plus droite ou est-ce qu’il faut ajouter une voie supplémentaire afin de faciliter lepassage des trains? Est-ce qu’il faut construire un nouveau type d’écluse sur un canal ou
simplement rénover l’ancienne? Chaque option dans la conception technique devrait en
principe subir des analyses économiques afin de déterminer quelle solution est capabled’offrir la VAN la plus élevée.

10. Faire payer ou non : Étant donné qu’une nouvelle infrastructure est à construire, doit-elleêtre financée par des charges imposées sur les usagers ou par les recettes fiscales? Afin derépondre à cette question, il faut analyser la VAN du projet avec et sans charges sur les
usagers et en suivant les principes examinés au chapitre 7. Les cas « sans-charges » doiventégalement comporter un regard attentif sur les coûts sociaux relatifs au financement« standard » (par recette fiscale) ; même si la solution « charges sur usagers » ne diminue pas
la VAN d’un projet, elle peut induire des coûts sociaux moins élevés que certaines
distorsions causées par les recettes fiscales.
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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –103

Encadré 4.1. Définition de la valeur actualisée nette
Supposons que les coûts nécessaires à entreprendre un projet s’élèvent à 160-80 dans l’an 1 et
80 dans l’an 2. Après sa construction, le projet va générer des bénéfices de 20 dans l’an 3. Les
bénéfices augmentent de 2 % par an à partir de l’année suivante, jusqu’à ce que l’investissement soit
mis au rebut après l’an 11, ou après 9 ans d’exploitation. L’addition des ces coûts et de ces
bénéfices donne une valeur nette approchant 35.
Mais les coûts et les bénéfices dans l’avenir valent moins que les coûts et les bénéfices“d’aujourd’hui”. Une méthode technique d’intégrer cette notion dans l’analyse coûts-avantages est
d’escompter les futures coûts et bénéfices utilisant un facteur d’escompte, réduisant ainsi leurvaleur. L’équation ci-dessous exprime la Valeur Actualisée Nette (VAN) des futures Bénéfices (B)et Coûts (C), pour toutes les années de vie d’un projet (i), à partir de la première (i=1) jusqu’à ladernière (n=11 dans l’exemple ci-dessus). La formule (1+r)i est le facteur d’escompte. Si le tauxd’escompte (r) est de 5 %, les coûts et les bénéfices de l’an 2 seront divisés par 1.05 et dans l’an 6
par 1.28 (=1.055).

( Bi − Ci )i
i = 0 (1 + r )nVAN = ∑

Escomptant les bénéfices et les coûts de cette manière signifie que la Valeur Actualisée Nette
du projet cité en exemple ci-dessus est proche de -11. Ceci veut dire que le projet génère moins debénéfices que ses coûts de construction et donc il ne devrait pas être réalisé. Ce résultat est différent
à celui qu’on aurait trouvé si aucune notion d’escompte n’avait été appliquée et peut s’expliquer par
le fait que les coûts au début sont réduits de façon bien moindre que les bénéfices à venir. La figure
4.1 montre la manière dont les coûts et bénéfices escomptés et non-escomptés évoluent dans letemps.
Figure 4.1. Évolution hypothétique de coûts et bénéfices escomptés et non-escomptés
4020Coûts/Bénéfices

0
1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

-20
-40
-60
-80
-100
Année
Coûts et bénéfices non-escomptésCoûts et bénéfices escomptés

Bien entendu la VAN est considérablement affectée par les valeurs des paramètres. Si, parexemple, le taux d’escompte était de 3 % et la croissance de valeur de 5 % par an, la VAN serait de
26 et le projet deviendrait rentable. Un bénéfice dans la première année de 25, plutôt que de 20, qui
accroît de 2 % par an et un taux d’escompte de 5 % générerait également une VAN proche de 26.
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104 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
Par conséquent, la recommandation globale est que les projets ayant une VAN positive doiventêtre construits, puisqu’ils offrent d’avantages de bénéfices que les coûts initialement dépensés. Bien
entendu, cette notion reste valable uniquement dans les limites des ressources disponibles. Pourchaque projet choisi, il faut sélectionner la variante qui offre la VAN la plus élevée. Ceci reste vrai àl’exception de l’aspect de péage, puisque celui-ci peut réduire la VAN par rapport à une solution sanspéage, mais peut toujours offrir une meilleure solution que le financement du projet à travers la
fiscalité.
Surtout là où il s’agit de PPP, on attache énormément d’importance aux estimations ex ante duretour sur investissement (RPQ). Un outil régulièrement employé dans ce domaine est le« comparateur secteur public », qui compare les coûts et avantages d’un modèle non-traditionnel defourniture d’infrastructure (ex : les PPP) à ceux qui emploient des méthodes traditionnelles (i.e.
fourniture d’infrastructures directement par l’état). Ce sujet est examiné plus en avant à la section 5.4.
4.2.2.

Stratégie de prixUn point clé concernant le degré auquel un investissement d’infrastructure produira davantage debénéfices au public qu’une autre utilisation des mêmes ressources est la manière dont le bien qui enrésulte est exploité. Ceci est particulièrement important étant donné que l’exploitation del’infrastructure peut engendrer des coûts significatifs à la société – en termes de dégradation
environnementale et d’accidents routiers par exemple – en plus des bénéfices.
Un moyen effectif d’affecter l’efficacité de l’utilisation des ressources est le prix, puisque lessommes imposées affectent le degré d’utilisation du bien. Plus particulièrement, les théoricienséconomiques nous disent que l’efficacité est maximisée quand on demande aux usagers de payer lescoûts marginaux générés par leur utilisation de l’infrastructure.
Cette question est approfondie au chapitre 7. De plus, comme on l’a constaté au chapitre 1, il n’ya souvent pas de lien intrinsèque entre les différents modèles de fourniture d’infrastructures, d’un côté,et les mécanismes spécifiques de tarification de l’autre.
4.3. Efficacité productive
Une fois que la décision est prise de réaliser le projet, celui-ci doit être fait de la manière la moins
onéreuse possible. Pour un projet d’investissement, ceci signifie la sélection de méthodes qui
prévoient la minimisation des coûts. La combinaison appropriée des équipements, des matériaux
fournis et de la main d’œuvre doit être choisie afin de s’assurer que seulement les ressources
essentielles sont utilisées dans le processus.
Un argument premier souvent avancé pour la délégation des responsabilités d’infrastructure au
secteur privé est que les sociétés privées sont capables d’être plus efficaces que le secteur public. Cetargument est approfondi davantage dans la section 4.3.1. Ensuite, la section 4.3.2 traite la question descoûts de construction et de maintenance vue de la perspective des coûts du cycle de vie. La
section 4.3.3 traite l’importance de ne pas compromettre la qualité lors de la poursuite des réductions
de coûts. Enfin, la section 4.3.4 souligne l’importance des appels d’offres publiques comme étant
l’outil ultime permettant d’atteindre les coûts les plus bas possible.
4.3.1.

Est-ce que le secteur privé est plus efficace? Le problème mandant – prestataire

Il y a un certain nombre de présupposés communs sur les raisons pourquoi le secteur privé serait
plus efficace dans la réalisation d’un projet donné que les services d’état. Les Lignes Directrices pour
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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –105

la Réussite des Partenariats Publics-Privés émises par l’Union Européenne (EC, 2003a) par exemple,
constatent les conséquences suivantes comme étant des indications de réussite des projets PPP :•Accélération de la fourniture de l’infrastructure.

•

Réduction du coût complet du cycle de vie.

•

Meilleure allocation des risques.

•

Meilleur encouragement à la performance.

•

Qualité de service améliorée.

•

Création de revenus supplémentaires (ex : davantage de développement commercial, actions
de levier sur les fonds privés).

•Gestion publique renforcée.

De même, PricewaterhouseCoopers (2001) a avancé les objectifs suivants pour les projets faisantparti de l’Initiative de Financement Privé du Royaume Uni (IFP) :•Construction terminée à la date prévue et au budget prévu.

•

Meilleure qualité de conception et de construction par rapport à un approvisionnement
traditionnel.

•

Des approches couvrant les cycles de vie entiers afin d’offrir la meilleure valeur possible etde réduire les coûts.

•Livraison rapide d’infrastructures de qualité offrant une plus large gamme d’avantagessociaux.

Il y a plusieurs raisons pour lesquelles les entités du secteur privé seraient plus aptes à maximiser
les différents types d’efficacité. La liste suivante en offre quelques exemples :•Le secteur possède habituellement plus d’expérience dans l’optimisation de l’exploitation
des actifs et de leurs revenus (Freehills, 2002).

•

Le regard concentré sur la maximisation des bénéfices et des résultats pour les actionnaires
entraîne une meilleure discipline financière que ce qu’on trouve dans les services d’état etune obligation accrue de rendre des comptes (Arndt, 1999).

•

La conception novatrice et de meilleures méthodes et matériaux de construction peuvent se
combiner à une exploitation efficace, une maintenance suffisante et des coûts bas de cycle devie (Harris, 2004).

•

Les entités privées peuvent bénéficier des pratiques de gestion de main d’œuvre plus
flexibles que les services d’état.

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106 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
Aussi pertinents que ces arguments puissent être, ils n’offrent pas une logique cohérente etconvaincante en faveur de la suprématie du secteur privé. Par contraste, le paradigme
mandant-prestataire offre un tel argument. Cette théorie est basée sur un raisonnement à deux étapes :11. Tout processus de production souffre de problèmes d’incitation entre une partie qui décide ce
qu’il faut faire – le mandant – et une autre partie qui, en fait, réalise la tâche – le prestataire.
12. Il y a des raisons à croire qu’il est plus facile à vaincre ces problèmes d’agence quand on
traite avec une société privée plutôt qu’avec le secteur public.
Deux caractéristiques constituent le cœur de cette question mandant-prestataire :A. Information : Une des parties prenantes dans une affaire de prestation de services, parexemple la construction d’une nouvelle infrastructure, est normalement mieux informée quel’autre. Le prestataire est plus proche des actions à entreprendre et connaît plus sur les détailsde la tâche que le mandant ; d’ailleurs ceci est la raison principale pour l’emploi d’unprestataire.
B. Objectifs différents : L’objectif global d’un état est de maximiser les avantages sociaux. Par
contre, le prestataire se concentre sur la maximisation des bénéfices. Ces deux objectifs
peuvent se trouver en conflit.
C’est la combinaison d’asymétries d’informations et d’objectifs divergents qui situe le problèmede l’agent au cœur des recherches microéconomiques actuelles. Le défi fondamental dans la créationd’un cadre de gouvernance efficace pour tout modèle de fourniture d’infrastructure est de s’assurer
que le prestataire (le fournisseur de l’infrastructure) agit dans les intérêts du mandant (l’entité ayant
besoin de l’infrastructure).
Il est important de reconnaître que ce problème de l’agent existe dans tous les modèles defourniture d’infrastructures, y compris tous ceux décrits au chapitre 1 et qu’il peut exister plusieurs
niveaux de relations mandant-prestataire. Par exemple, dans les cas où les entités publiques sontresponsables de la fourniture des infrastructures, en fin de compte, c’est le public qui est le mandant etqui confie des choix importants à des élus. Les législateurs, plus particulièrement les Ministres, setrouvent à leur tour dans une forme de relation mandant-prestataire avec la bureaucratie du pays. Au
sein du gouvernement, le rôle principal pourra être joué par des ministères centralisés responsables desprises de décisions globales, tels le ministère des finances, et le rôle de prestataire joué par le ministère
responsable de la fourniture de l’infrastructure. Alternativement le rôle de prestataire peut être délégué
à une Agence d’État, avec le rôle du mandant joué par un ministère qui supervise ses activités, tel leministère des transports.
Dans les cas où les responsabilités de fourniture d’infrastructures sont externalisées ou
décentralisées, l’entité indépendante responsable de la fourniture de l’infrastructure (ou des éléments
compris dans cette tâche) jouera le rôle de prestataire, tandis que le gouvernement, normalement
représenté par un ministère donné, est le mandant, agissant pour le compte du contribuable. Dans detels cas, le prestataire pourrait être une entreprise nationalisée, un fournisseur privé d’infrastructures,
une structure d’accueil, etc., tandis que le mandant serait le secteur public représenté par un ministère
donné.
Au sein des différentes organisations, le problème de l’agent prend la forme de divisions entrel’administration et la direction. Par exemple, dans un ministère, le Ministre assume le rôle du mandant,
représentant le gouvernement élu, tandis que les fonctionnaires seraient plus proches de l’acte de
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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –107

fourniture des services, et jouent ainsi le rôle des prestataires. Dans le secteur privé, ces rôles sontrépartis entre les actionnaires représentés par le conseil d’administration et la direction de la société.
Il existe plusieurs raisons pour supposer que le problème d’agence est mieux géré lors del’emploi d’entités privées. Principalement, celles-ci tournent autour de la clarté des objectifs présentés
aux organisations qui ont des mandats simples et non-compliqués, orientés sur des rendements
tangibles et mesurables.
Par nature, le secteur public est impulsé par des objectifs relativement abstraits, principalement
définis par la poursuite du bien commun, ce qui signifie que les performances sont plus difficiles à
mesurer. Il a également une “clientèle” énorme à satisfaire, composée de citoyens, collectivités, états,régions, entreprises, groupes d’intérêt spécial, etc., parmi lesquels, beaucoup ont des besoinsconflictuels. Par contre, une entreprise privée est souvent gérée dans le but de maximaliser lesbénéfices, ce qui peut être relativement plus facile à mesurer. De plus, elle ne possède souvent que
quelques propriétaires, ou moins de propriétaires que dans le secteur public.
Le secteur public tend à être plus hétérogène, impliquant simultanément plusieurs ministères
centraux (i.e. le ministère des finances), des Ministres avec des mandats divergents, le Cabinet, leparlement, le Chef du gouvernement et, enfin, le public votant. Ceci signifie que le prestataire doit
essayer d’apaiser les inquiétudes de toutes ces parties, tout en essayant de répondre aux besoins desusagers. Par contre, une entreprise privée a normalement peu de propriétaires et un conseild’administration (relativement) homogène.
Un prestataire du secteur public est plus susceptible de se trouver confronté à des contraintes
budgétaires « souples ». Puisqu’il n’est pas poussé par des motivations de profit ou par la menace debanqueroute, le secteur public peut peut-être avoir un accès plus facile à des fonds supplémentaires
lors d’un éventuel dépassement du budget. En d’autres termes, les organisations publiques sont moins
susceptibles de ressentir les conséquences d’inefficacité, car celles-ci sont habituellement absorbées
par les contribuables (Kain, 2002). Un fonctionnaire conscient de cette situation est peut-être moins
susceptible de prendre des décisions douloureuses pour ne couper les coûts que si les contraintes
budgétaires sont absolues. De ce point de vue, la discipline budgétaire est peut-être plus stricte dansles organisations du secteur privé.
Prises ensemble, ces raisons expliquent qu’il serait éventuellement plus facile de persuader unprestataire privé de réduire les coûts. Elles expliquent aussi bien des avantages présupposés provenant
de l’utilisation de prestataires de services privés, dont les grandes lignes ont été dessinées au début decette section.
Cependant, il est également utile de répéter que les secteurs publics et privés poursuivent
différents objectifs. Ceux-ci sont une source de conflits potentiels, qui peuvent être exacerbés par leproblème d’agence. Kain (2002) remarque qu’une productivité inadéquate de la part du prestatairepourrait être très difficile et/ou coûteuse à absorber, ce qui, tout naturellement, mène à la tentation dechercher des bénéfices au détriment du mandant. Ceci, à son tour, représente un justificatif
fondamental du modèle PPP – en assumant le risque, le partenaire privé (le prestataire) assumeégalement les conséquences financières de sa propre productivité en réalisant le projet. Afin que ce
propos puisse être efficace, il faut une concurrence forte dans le processus d’adjudication, qui aura
comme résultat des offres aussi proches des coûts de production que possible. De plus, le contrat qui
régit ce qu’un prestataire devrait faire, doit comporter des clauses destinées à empêcher les réductions
de coûts par le sacrifice de la qualité et des objectifs sociaux plus larges.

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108 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
De plus, quelques unes des contraintes trouvées dans la gestion du secteur public peuvent êtresurmontées au moyen de la décentralisation des responsabilités de développement et de gestion desinfrastructures a des entités qui – tout en n’étant pas entièrement privées en termes de propriété – sontplus exclusivement orientées vers la tâche de fournir des infrastructures et qui sont plus ou moins
autonomes dans leurs prises de décisions ; ainsi, ces organisations assument le rôle de prestatairevis-à-vis du mandant public. Cette option est étudiée plus en avant dans le chapitre suivant.
C’est donc la manière dont un prestataire, et surtout le secteur privé, est impliqué, qui détermine
le degré jusqu’auquel sa motivation inhérente de faire des bénéfices aura comme résultat des gains
généraux d’efficacité. Normalement, les relations entre le mandant et le prestataire sont codifiées dans
un contrat. Par conséquent, la tâche primordiale est d’établir ce contrat de manière à ce qu’il soit
raisonnable de supposer que les coûts de réalisation du projet seront minimisés.
Deux caractéristiques de ce contrat seront approfondies dans les deux sections suivantes, à savoir
les aspects « cycle de vie » de l’accord et le besoin de sauvegarder la qualité. Les questions depassation de marché sont également traitées au chapitre 6 en ce qui concerne les risques et au
chapitre 9 en ce qui concerne l’importance d’avoir des mécanismes appropriés d’approvisionnement.
4.3.2.

Le rapport coût-efficacité et la budgétisation du coût global du cycle de vie

Les besoins globaux de maintenance et de construction des infrastructures de transport sontcaractérisés par des cycles qui couvrent des décennies. Bien entendu, la construction de nouveauxbiens va générer de nouveaux besoins de maintenance. Les besoins futurs de financement de lamaintenance peuvent donc être planifiés et justifiés sur la base de systèmes de gestion des actifs, en
faisant des estimations ex ante de l’usure des actifs immobilisés. Le rapport entre la construction et lamaintenance est montrée graphiquement dans la figure 4.2.
Figure 4.2. La nature cyclique de la construction et de la réhabilitation
des infrastructures de transports
VolumeConstruction

1950

1960

1970

1980

Rehabilitation

1990

2000

2010

2020

Il a déjà été observé que les processus de budgétisation des états sont susceptibles de séparer lesinvestissements dans de nouvelles infrastructures des besoins ultérieurs de dépenses pour lamaintenance. Par exemple, la construction peut être plus politiquement opportune que la maintenance
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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –109

dans la mesure où la fourniture de nouvelles infrastructures peut être récompensée par des votes deceux qui bénéficient des biens construits, ou sont le résultat de promesses faites pendant les périodes
électorales. Les profits politiques provenant de niveaux acceptables de maintenance sont bienmoindres ; par conséquent les investissements qui augmentent les capacités prennent souvent lapriorité sur ceux utilisés pour les entretenir.
Ceci peut être particulièrement problématique étant donné que le développement actueld’infrastructures nouvelles, profitant au gouvernement existant, crée un besoin en termes demaintenance qui placera un fardeau financier sur les épaules de futurs gouvernements. De plus, unemaintenance insuffisante à court terme se traduit par une maintenance plus onéreuse à plus long terme,ce qui augmentera le besoin de financement dans les années à venir, qui sera, lui aussi, à payer par desgouvernements futurs.
D’autres modèles de fourniture d’infrastructures peuvent atténuer quelque peu ce problème. Par
une approche faisant appel à une « entité unique » pour la conception, la construction, l’exploitation etla maintenance d’un bien (Freehills, 2002) et un prestataire indépendant qui est rendu responsable del’ensemble des aspects, un contrat peut être conclu sur la base d’une longue période, ce qui sauvegarde
les volumes de maintenance future. A condition que le contrat soit correctement conçu, le fournisseurd’infrastructure indépendant est récompensé à travers des prises de décision qui créent de meilleursrésultats à long terme. Plus particulièrement, cette approche comparera les coûts de différentes
méthodes de construction avec de futurs coûts de maintenance afin d’établir le schéma initial qui aura
comme résultat les plus bas coûts globaux (CE, 2003a). En même temps, il faut reconnaître que cetype de contrat à longue durée diminuera la possibilité pour de futurs gouvernements de rééquilibrer
leurs dépenses en défaveur de la maintenance.
Un tel montage pourrait comporter la création d’un package de services qui couvre laconstruction, le financement en capitaux, la maintenance et l’exploitation (ou une éventuelle
combinaison de certains de ces éléments) sur une période prolongée. Des dépenses plus conséquentes
pendant la phase d’investissement pourraient entraîner des économies sur de futurs coûts demaintenance. Au contraire, des investissements moins élevés et une maintenance plus onéreuse
peuvent être l’option préférable en termes de valeur actualisée. Une conception de projet avec lemeilleur rapport coût-efficacité est donc celle qui offre les coûts globaux les plus bas pour le cycle devie entier.
Indépendamment de la solution choisie par l’entrepreneur, la gestion des coûts du cycle de vie
crée également des incitations à innover, dans la mesure où les réductions de coûts qui en résultent se
traduisent en forme de bénéfices (ou de diminution des pertes). Le fait que le contrat court sur une
longue période signifie que les avantages des arbitrages inter-temporels sont recueillis par le novateur
lui-même, c’est-à-dire le maître d’œuvre.
Un élément clé de la réussite est de s’assurer de l’existence d’incitations appropriées. L’efficience
par rapport au coût nécessite donc des contrats qui couvrent de longues périodes.
4.3.3.

Rapports coûts-efficacité et qualité

Le choix des solutions techniques et de conception d’un projet donné aura des répercussions surles futurs coûts et les futurs bénéfices. Un risque évident dans ce type de situation est que deséconomies à court terme compromettent la qualité future, ce qui se matérialiserait par des coûts plusélevés pour les usagers des équipements (ex. : dont les conséquences sont l’usure des véhicules, destemps de trajet plus longs, etc.).
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110 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
Pour cette raison, le contrat couvrant un projet doit être conçu afin de fournir des services au
moindre coût social. Une meilleure « qualité » d’infrastructure – des routes et des voies ferroviaires
avec des surfaces plus lisses – est normalement plus chère à construire et à entretenir que desinfrastructures de qualité inférieure, même si une qualité plus élevée réduit ultérieurement les coûts
pour les usagers. Les coûts d’un mauvais entretien sont potentiellement très importants pour les
usagers. Par exemple, les coûts d’entretien des véhicules roulant sur des routes interurbaines à grande
circulation (en termes globaux) peuvent être 10 fois, même 100 fois, plus élevés que les coûts demaintenance d’une route (Newbery, 1988, cité dans Kopp, 2006).
Cependant, il reste un point où les coûts supplémentaires nécessaires à la construction d’une
meilleure infrastructure ne se matérialisent pas par des avantages de même mesure pour les usagers entermes de réduction des coûts d’utilisation de l’infrastructure. La minimisation des coûts doit donc
rechercher l’équilibre optimal entre les éléments contrebalançant les coûts d’investissement et lescoûts qui sont la conséquence de sous-investissement. Ce point d’équilibre est montré à la figure 4.3
comme q*. L’efficacité requiert l’équilibre des coûts de maintenance du prestataire (plus ou moinsélevés) ayant comme conséquence une qualité d’infrastructure plus ou moins bonne (q), avec des coûts
(plus ou moins élevés) aux usagers et aux tiers. En réalité, le point exact où les coûts totaux aux
usagers et les coûts totaux aux fournisseurs d’infrastructures sont les moins élevés, peut varier quelquepeu du point d’intersection des deux courbes en fonction de la forme de ces courbes (Voir, parexemple, Austroads, 2006, figure 2.4).
Figure 4.3. L’équilibre entre les coûts d’investissement du prestataireet les coûts aux usagers et aux tiersCoûtsCoût d’infrastructure (c)Coûts aux usagers et aux
tiers(N*cu+c3)q*

Niveau d’infrastructure(q)Les aspects de qualité suivants doivent être plus particulièrement pris en compte pour que lecontrat puisse offrir des services efficaces :•Disponibilité : Le but des infrastructures est de faciliter les transports. Les paiements verséspar le mandant au prestataire pour de nouvelles infrastructures doivent donc être en fonction
de la mise en service des voies ou des sections de route. De plus, les manques dedisponibilité à cause des activités de maintenance, ou suite à une mauvaise maintenance (ex :mauvaise utilisation de chasse-neiges en hiver, etc.) devraient se répercuter sur les paiements
pour les services. Des clauses de disponibilité conçues de manière appropriée sont également

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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –111

susceptibles de fournir des incitations à entreprendre des actions de maintenance pendant lespériodes hors-pointes de la journée ou de l’année.
•

Qualité physique : La qualité du voyage se détériore au fur et à mesure que la qualité
physique de la route se dégrade. Ceci comporte des conséquences sur les temps du trajet, lesfrais d’exploitation des véhicules, le confort et la sécurité. Le contrat doit s’assurer que lemaître d’œuvre tient compte de ces aspects lors de l’évaluation des différents niveaux demaintenance.

•

Sécurité : D’autres paramètres sous contrôle du maître d’œuvre peuvent également avoir uneffet sur la sécurité ; ceux-ci comprennent le déneigement, l’entretien de l’éclairage public,la signalisation, les barrières de sécurité et le dégagement de zones latérales afin de réduire
les risques d’accidents vis-à-vis de la faune sauvage. Un moyen de traiter cet aspect est despécifier les différentes tâches dans le contrat. De plus, il est possible de créer des points derepère pour les risques d’accident au moyen d’autres infrastructures similaires spécifiées
dans le contrat afin de pénaliser les performances en dessous des objectifs et de rémunérer debons comportements.

•

Questions environnementales : La manière de construire une infrastructure se répercute parson impact sur l’environnement. Par exemple, le choix de matière pour la surface deroulement d’une route peut avoir des conséquences sur le bruit généré par la circulation et laquantité de particules enlevée par les pneus à clous. Dans la mesure où le mandant possèdedes informations sur ces points et d’autres externalités environnementales, ces questions sontà inclure dans le contrat. Ceci peut se faire au moyen d’instructions directes ou de conditions
de bonus/pénalité liées à la rémunération annuelle.

•

État en fin de période. Quand une infrastructure est à retourner au mandant après de longues
années d’exploitation, il est important qu’elle ait été entretenue de manière appropriée. Le
contrat d’origine doit tenir en compte cet aspect en stipulant un niveau de qualité
fonctionnelle à la date du retour, afin d’éviter que le maître d’œuvre fasse des économies demaintenance pendant les dernières années du contrat.

La section 9.4 traite de l’importance d’élaborer des contrats qui garantissent que les niveaux dequalité soient maintenus tout au long du projet.
4.3.4.

Les adjudications afin d’atteindre le meilleur rapport coût-efficacité

Tout constructeur potentiel de routes est en mesure de calculer les coûts d’un projet prédéterminé,mais il n’existe aucun moyen simple de dire au préalable quel sera le moyen de construction le moins
onéreux. Les différents constructeurs peuvent suggérer différents niveaux de coûts, mais normalement,
il n’est pas simple de dire à l’avance ce qui constitue la meilleure estimation des coûts.
Le mécanisme principal de minimisation des coûts à employer est donc un mécanismed’approvisionnement compétitif, ce qui devrait avoir comme résultat que le marché soit passé ausoumissionnaire qui est disposé à le mettre en œuvre au meilleur prix possible. En réalité, unesoumission est un engagement à entreprendre une tâche prédéterminée pour la somme soumise. Par
conséquent, elle donne des informations pertinentes sur les moyens les moins chers de construction duprojet.

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112 – PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES
Ainsi, la minimisation des coûts dans le secteur privé est intrinsèquement liée à la concurrence. Il
doit y avoir un nombre « suffisant » de participants dans la procédure afin d’imposer une discipline
entre les soumissionnaires pour qu’effectivement ils minimisent le plus possible leurs coûts.
Afin de garantir un bon rapport coût-efficacité, le processus de production doit s’adapter au fur età mesure que le temps passe. Une des raisons se trouve dans l’évolution des prix concernés, ce qui
peut nécessiter une augmentation des équipements et une diminution de la main d’œuvre ou viceversa. Une deuxième raison provient d’éventuels changements de technologie qui doivent être intégrés
dans le processus. Et une troisième raison est qu’un projet existant peut être une source d’informations
pour améliorer de futurs processus de production.
Par conséquent, il y a un élément important d’innovation inhérent à la recherche de moyens
rentables dans la manière d’entreprendre des projets. Ceci est plus particulièrement le cas lorsqu’une
offre est en préparation pour sa soumission, puisque chaque soumissionnaire cherche à prendre ledessus dans la compétition. Le maître d’ouvrage bénéficiera donc directement de la pression
concurrentielle sur les prix. Mais c’est également le cas pendant les phases de construction et demaintenance si de nouvelles méthodes ont été développées. Dans ces circonstances, le maître
d’ouvrage ne bénéficie pas directement des économies de coût, mais celles-ci sont matérialisées, avant
tout, comme des bénéfices accrus (ou éventuellement des pertes réduites). Cependant, le maître
d’ouvrage en tirera des avantages à travers son accès à des moyens améliorés et moins chers deréalisation de futurs projets.
La présence des financements privés peut donner une incitation supplémentaire à la minimisation
des coûts puisque les prêteurs privés – banques et autres institutions financières – sont susceptibles
d’examiner le projet de près afin de vérifier que le soumissionnaire a été prudent lors de la préparationde son offre et de s’assurer que les travaux sont réalisé de manière aussi efficace que possible.
4.4. Synthèse
Le justificatif premier pour l’utilisation d’un modèle de fourniture d’infrastructure de transports
terrestres plutôt qu’un autre est son degré d’efficacité d’allocation et d’efficacité productive.
Ayant défini la signification d’efficacité, nous regarderons ensuite les qualités des différents
modèles identifiés au chapitre 1 de ce point de vue. Le chapitre 5 examine ces modèles par rapport au
cadre normatif développé dans le présent chapitre.

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PRINCIPES D’EFFICACITÉ DANS LA FOURNITURE D’INFRASTRUCTURES –113

CONCLUSIONS CLÉS•

Le justificatif clé pour l’utilisation de tout mécanisme alternatif de financement se trouve
dans sa capacité d’offrir plus de gains d’efficacité comparés à d’autres mécanismes definancement.

•

Le premier souci d’un gouvernement doit être de s’assurer que le modèle de fournitured’infrastructure choisi offre une relative efficacité d’allocation en termes d’un meilleur
usage global des ressources. Les investissements peuvent être faits lorsque les avantages
d’un projet, vus sur son cycle entier de vie, dépassent les coûts de construction et demaintenance des équipements, c’est-à-dire quand le calcul de leur Valeur Actualisée Nette
est positif.

•

Ces points signifient qu’il faut appliquer de rigoureuses analyses coûts-avantages ex ante àtoute nouvelle initiative potentielle, en vérifiant si ces dépenses offrent des bénéfices nets
supérieurs à d’autres utilisations potentielles des ressources et en contrôlant les coûts et lesbénéfices trouvés dans différentes manières de réalisation des projets et l’impact desdifférents schémas de tarification.

•

De plus, afin d’obtenir une efficacité productive, les contrats doivent comporter les aspects
amont (conception, construction) et aval (maintenance et exploitation) du projet et couvrir
de longues périodes. Ils sont parfois présentés comme des contrats à vie.

•

La qualité du service à fournir doit être systématiquement sauvegardée. Autrement, lerisque probable est qu’on réussira à baisser les coûts à travers une baisse des standards deconstruction de l’infrastructure au détriment d’usagers futurs. Dans ce sens, la qualités’applique à la disponibilité, le respect de normes en général et les implications en termesde sécurité et d’environnement.

•

L’adjudication concurrentielle est le meilleur moyen de garantir l’efficacité productive, làoù il s’agit de PPP.

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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –115

5. EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE

5.1. Introduction
La définition de l’efficacité ayant été donnée dans le chapitre 4, nous allons maintenant nous
intéresser aux modèles de fourniture d’infrastructure identifiés dans le chapitre 1, afin d’évaluer leursqualités potentielles concernant l’amélioration de l’efficacité.
Dans le chapitre 4 il a été établi que pour que l’utilisation des ressources pour la fournitured’infrastructure soit efficace, trois principaux critères devaient être atteints, ce sont :13. L’Efficacité d’Allocation (dynamique) : les investissements doivent être réalisés lorsque lesbénéfices sociaux d’un projet, pris sur sa durée de vie, sont supérieurs aux coûts deconstruction et d’entretien de l’équipement.
14. L’Efficacité d’Allocation (utilisation) : lorsque c’est possible, les prix fixés doivent êtreégaux aux coûts sociaux marginaux afin de garantir que les réseaux routiers et ferroviaires
sont utilisés efficacement.
15. L’Efficacité Productive : les investissements et les activités d’entretien doivent être réalisés
au moindre coût possible afin que les bénéfices obtenus soient les plus élevés possibles, cesconcepts étant pris dans le sens social le plus large.
De plus, il a été démontré qu’un élément important pour déterminer l’efficacité relative de ces
modèles est leur capacité à gérer les questions du « problème de l’agent ». Ceci veut dire que lefournisseur d’infrastructure (le prestataire) doit être encouragé à fournir des services qui répondent aux
besoins de celui qui définit cette infrastructure (le mandant).
Dans ce chapitre, nous confronterons certaines de ces recommandations aux propriétés desdifférents modèles étudiés. Notre étude des modèles résumés dans les Figures 1.1 et 1.2 se concentrera
essentiellement, dans ce chapitre, sur leur capacité à permettre des améliorations de l’efficacité
productive ainsi qu’à gérer le problème de l’agent.
Cependant, l’efficacité d’allocation et l’efficacité productive de ces modèles sont étroitement
liées. En effet, le ratio coût/bénéfice d’un investissement donné est d’autant plus élevé que le coût desservices induits est bas. Pour cette raison, le modèle doit être conçu de façon à ce que les économies ne
se fassent pas au détriment de la qualité. Le ratio coût/bénéfice est aussi le produit du mécanisme defixation des prix utilisé ; les questions de fixation des prix seront traitées indépendamment dans lechapitre 7.
La section 5.2 étudie les bénéfices et les limites de la fourniture d’infrastructure par un ministère.
La section 5.3 examine comment les contrats simples d’externalisation et de conception-construction
peuvent supprimer certaines de ces limites. La section 5.4 s’intéresse aux éléments potentielsd’amélioration de l’efficacité par l’externalisation en ayant recours aux PPP, ainsi qu’aux questions
d’analyse ex ante et ex post. La section 5.5 examine la délégation de la responsabilité de la fourniture
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116 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
d’infrastructure à des entités spécifiquement crées à cet effet. Les conclusions sont fournies dans lasection 5.6.
L’accent doit être mis sur le fait que ce chapitre examine les gains potentiels d’efficacité offerts
par les différents modèles sous une perspective des principes ou théorique. La façon dont ces modèles
sont spécifiquement conçus et mis en place pour répondre à des besoins particuliers sera l’arbitre final
des bénéfices obtenus
5.2. Un Ministère
Dans l’intérêt de la comparaison, le point de référence utilisé pour analyser les gains potentielsd’efficacité de l’externalisation et de la délégation est la situation dans laquelle toutes les décisions
sont prises par un ministère, et toutes les activités, les investissements ainsi que l’entretien, sontréalisées en utilisant des ressources internes. En réalité, même si cette façon de construire etd’entretenir est encore utilisée dans certains pays, en règle générale, la fourniture d’infrastructure
routière des pays de l’OCDE comprend des degrés variables d’externalisation, et celle d’infrastructure
ferroviaire une délégation à des entités plus ou moins indépendantes de l’État, entités qui pratiquentaussi l’externalisation.
Le bénéfice d’un ministère est qu’il permet un degré plus élevé de responsabilité politique, il est
clair que le Ministre est responsable de tout ce qui concerne la fourniture d’infrastructure. De plus, lesproblèmes d’agence décrits dans le chapitre 4 sont, au moins apparemment, absents. Le ministère a unensemble d’objectifs cohérents que tous les employés sont supposés respecter, toute l’information est
largement disponible à toute personne du service.
Cette organisation présente cependant des inconvénients. Dans une large mesure ils sont liés aumanque de spécialisation qui provient précisément de la division des tâches entre les prestataires et les
mandants.
Un problème particulier est que le modèle du ministère mélange les responsabilités entre laplanification, la surveillance et la mise en œuvre. Il n’est pas évident que le personnel public
responsable de l’affectation des ressources et de la définition des politiques puisse, dans le mêmetemps, avoir une expertise dans la supervision détaillée des investissements et des activités d’entretien
ou gérer les processus d’approvisionnent les plus importants. De plus, avec ce modèle de fournitured’infrastructure, les élus peuvent se trouver pris dans un grand nombre de détails opérationnels.
Chaque ministère a un ensemble de responsabilités immense et est sujet à de nombreusespressions politiques et financières pour l’affectation des ressources. De plus, un ministère est
typiquement responsable de différents sous-secteurs (par exemple les routes, les chemins de fer, lesvoies navigables, les pipe-lines et même les communications), les responsabilités de planification,
administratives, et réglementaires, peuvent être spécifiques à chacun de ces secteurs. Par exemple, unministère des transports en charge du financement des autoroutes peut aussi s’occuper du financementd’autres modes, de la réglementation, de la sécurité, et de l’inspection, ou même délivrer des permis deconduire, activités qui sont toutes en concurrence pour des ressources.
Chaque ministère dispose d’un budget de base qui lui est octroyé annuellement, le Ministre
responsable doit se battre, au sommet de l’État, pour des fonds additionnels. La compétition entre lesdifférentes priorités du gouvernement sera vraisemblablement acharnée, et les dépenses
d’infrastructure ne seront peut être pas prioritaires. De plus, il a déjà été noté que le financement del’entretien peut ne pas être considéré comme une priorité politique, ce qui peut entraîner un sous
financement.
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –117

Les ministères sont connus pour leurs processus de décision bureaucratiques, et ceci d’autant
plus, qu’ils sont importants et ont de larges responsabilités. De plus, le service public peut être soumis
à des règles et des montages qui ne sont pas adaptées aux réalités opérationnelles du traitement
dynamique des entreprises et des actifs de transport. Par exemple, l’utilisation des pressions
concurrentielles pour stimuler l’efficacité dans la fourniture de service peut être limitée.
Enfin, les bureaucraties lourdes ont au moins des problèmes d’agent implicites dans la mesure où
les différents ministères ou même les divisions d’un ministère peuvent retenir de l’information, ne pas
la faire automatiquement circuler. Certains fonctionnaires peuvent aussi avoir des ambitions
personnelles qui pourraient être conflictuelles avec celles de l’encadrement dirigeant ou du Ministre. Il
peut aussi y avoir un problème d’agent avec d’autres ministères ayant un mandat différent, comme leministère des finances.
C’est précisément pour surmonter les inefficacités inhérentes à un contrôle public serré de lafourniture d’infrastructure, que les États transmettent leur responsabilité par le biais del’externalisation ou de la délégation. Les sections suivantes examinent les bénéfices et limites
potentiels des différents modèles disponibles pour chacun de ces domaines.
5.3. Externalisation par le biais de la sous-traitance et de contrats simples de conception-construction
Un premier pas vers l’externalisation est d’acheter des services sur le marché au fur et à mesuredes besoins. Les prestataires de services privés sont engagés pour faire ce que le mandant – comme un
ministère ou une agence gouvernementale – demande, sur une base limitée, au cas par cas. Le mandantdécide qu’une infrastructure doit être construite et il va souvent concevoir lui même le nouveléquipement – largeur, alignement, etc.–, et parfois aussi, dans le détail, décider comment le travail doitêtre fait. (par exemple l’ampleur du travail à l’explosif, combien de rochers et de gravier doivent êtreretirés et le nombre de personnes et d’heures de machine qui sont nécessaires, etc.).
Lorsqu’il s’agit de fournir une infrastructure routière, de nombreux pays, et en particulier les pays
développés, utilisent un modèle dans lequel une organisation étatique comme un ministère ou une
agence gouvernementale contrôle l’ensemble du processus, mais délègue presque tout le travail
concret à des entreprises privées. Comme on peut le voir dans l’annexe 1 tout travail de ce type est
externalisé en Nouvelle Zélande. L’externalisation peut aussi être pratiquée par d’autres entités
fournissant de l’infrastructure comme des entreprises d’État ou entièrement privées.
Le principal bénéfice de l’externalisation simple est qu’elle introduit de la concurrence dans leprocessus de production. Les coûts de réalisation du travail à partir de ressources internes peuvent êtrecomparés à ceux proposés par des intervenants extérieurs, le maître d’œuvre offrant les coûts les plus
bas est alors choisi. De cette façon l’externalisation permet de réduire le coût global de réalisation destravaux.
Il existe cependant deux conditions préalables pour l’amélioration de l’efficacité avec cetteméthode :•La mission doit être bien définie. Dans le cas contraire, ce que doivent respectivement fairele mandant et le prestataire n’est pas clairement identifié, et la comparaison des coûts devientdifficile.

•

Plusieurs soumissionnaires doivent pouvoir participer à un processus d’appel d’offre bien
structuré.

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118 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
Ceci souligne l’importance de la concurrence dans ce cas, comme dans tous les modèles
d’externalisation. Si les soumissionnaires savent que plusieurs autres entreprises sont en course pourconstruire l’infrastructure, ils ont chacun une raison d’essayer de faire une proposition pour obtenir letravail au plus bas coût possible. En effet, la concurrence est un élément clé pour obtenir de larentabilité.
Une définition précise des mécanismes de paiement a aussi son importance pour obtenir des gains
d’efficacité. Un contrat à prix forfaitaire – c’est à dire lorsque le montant de l’offre est identique au
paiement reçu – ira dans le sens de la rentabilité, car dans la mesure où toute économie améliore lerésultat financier, le prestataire de services est poussé à faire le travail au moindre coût. Le côté négatif
du contrat à prix forfaitaire est que le risque repose entièrement sur le contractant. Les questions
relatives aux risques et aux passations de contrat sont abordées dans le chapitre 6.
Dans un contrat simple de sous-traitance le mandant donne les détails de la mission. Un échelon
supplémentaire sur l’échelle de l’externalisation est intitulé la Conception-Construction (CC). Dans ce
cas, le contractant a plus de contrôle sur le processus de réalisation. En particulier, le mandat ne rentre
pas dans le détail de la conception d’un nouvel équipement mais, dans une bien plus large mesure,laisse cette tâche au constructeur.
De cette façon, les contractants potentiels rentrent beaucoup plus tôt dans le processus. La
conception du projet est un effort conjoint du mandant et du prestataire. L’idée centrale de cetteapproche est que la créativité du maître d’œuvre doit être introduite dans la conception du projet, àcette fin, le processus est rendu plus flexible. L’innovation peut ainsi être source d’économies. De
plus, un approvisionnement par CC semble aussi accélérer le processus de construction, car des étapes
de conception peuvent être menées alors même que le travail a commencé. Les conditions préalables àl’amélioration de l’efficacité dans un schéma d’externalisation plus simple s’appliquent aussi ici :bonne définition de la mission et réelle concurrence sont de la plus grande importance.
5.4. Gains d’efficacité potentiels grâce à une externalisation par des partenariats public privé
Ainsi qu’indiqué dans le chapitre 1, les PPP sont une version plus large de l’externalisation,
impliquant le transfert en gros de la responsabilité d’activités comme la conception, la construction, lefinancement, l’exploitation, la gestion, et les risques qui y sont associés sur une longue durée.
Dans cette section nous allons nous intéresser à trois aspects des projets de PPP : le regroupement
de la construction et de l’entretien dans un seul contrat (Section 5.4.1) ; l’externalisation du
financement en direction du prestataire (5.4.2) et des exemples où la conception initiale et les éléments
de la construction ne sont pas compris dans le montage (5.4.3). Enfin 5.4.4 nous étudions le« comparateur secteur public » britannique comme un outil d’analyse ex ante. Enfin, nous concluons(5.4.5) en examinant une analyse ex post d’expériences internationales de mise en œuvre de PPP.
5.4.1.

Contrat de longue durée regroupant construction et entretien

Les contrats de longue durée qui incluent à la fois la construction et l’entretien fournissent unélément clé permettant d’obtenir une amélioration de l’efficacité productive. Avec cette approche deregroupement il est attendu qu’un concessionnaire cherchant à maximiser son profit trouve l’équilibre
entre l’investissement de départ et les coûts futurs d’entretien, ce qui signifie l’utilisation la plus
efficace possible de l’ensemble des ressources. Ceci est dû au fait que le maître d’œuvre est en généralmieux informé que le mandant sur les opportunités de (ré)équilibrer les coûts. C’est une façon de tirer
partie de l’avantage qu’a le prestataire en termes d’information.
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –119

Il y a cependant un nombre de conditions préalables pour obtenir des gains d’efficacité par lebiais des PPP. Elles sont rapidement énumérées ci dessous et seront reprises plus en détail dans leschapitres suivants.
Pour commencer, les risques doivent être partagés de façon appropriée entre les intervenants
publics et privés, chacun se voyant allouer le risque qu’il est le plus capable de gérer. Il peut êtredifficile pour le mandant de surveiller la performance du prestataire, aussi le transfert de risque est unélément fondamental des PPP. Lorsque le prestataire doit supporter les conséquences de ses actions, il
devrait être amené à rechercher des niveaux de performance plus élevés (Kain, 2002). Le contrat doit
aussi être conçu pour s’assurer qu’au final les risques restent bien associés au partenaire privé
lorsqu’ils lui ont été transférés (voir Chapitre 7).
De plus le contrat doit être conçu pour s’assurer que l’ensemble des économies ne se fasse pas au
détriment de la qualité. Ceci signifie que le mandant doit présenter aux soumissionnaires une
description de projet appropriée en ce qui concerne la qualité exigée. La disponibilité, la qualité
physique, des aspects de sécurité et d’environnement doivent par exemple être spécifiés. Des
dispositions incitatives peuvent aussi être liées à ces paramètres, de façon à ce que la bonne qualité
soit rémunérée et que la sous qualité soit pénalisée par des variations dans la rémunération. (voir
Chapitre 9).
Une concurrence adéquate est nécessaire pour obliger les soumissionnaires à faire despropositions qui soient aussi proches que possibles des coûts de production (voir Chapitre 9).
Les contrats de longue durée sont nécessaires pour les activités d’entretien, idéalement ils sontassociés à une rémunération annuelle. Il est par exemple opportun de prévoir dans le contrat que leconstructeur soit en charge du projet pour au moins deux cycles de renouvellement (voir Chapitre 9).
Le contrat doit aussi définir des standards de performance, mais ne pas être trop normatif sur lafaçon dont le travail doit être fait, afin de permettre l’innovation. Ce type de contrat est souvent intitulé« contrat de performance ».
Des structures légales et réglementaires adéquates doivent être mises en place pour fournir unebase stable pour l’existence et le fonctionnement des PPP. Le secteur public doit, en plus, avoir lescompétences appropriées pour négocier et superviser ces mécanismes (voir Chapitre 8).
5.4.2.

Construction et financement associés

Dans la plupart des montages de PPP, comme les autres éléments du projet énumérés ci dessus, lefinancement est aussi externalisé. Ceci signifie que le maître d’œuvre doit régler les très importantscoûts de départ associés à la construction de la nouvelle infrastructure en général par le biais de ladette et du capital. Il est ensuite rémunéré tout au long de la période du contrat, au lieu de recevoir son
paiement immédiatement après l’ouverture d’un nouvel équipement. Le maître d’œuvre devient alorsle « banquier » pour pouvoir construire le projet. C’est le « F » dans l’approche CCFO.
Une raison pour externaliser la responsabilité du financement est d’obliger le prestataire à
respecter le contrat original. Étant donné la durée des opérations concernées, les contrats de PPP
doivent prendre en compte les changements possibles du contexte entourant ces montages, qui peuvent
mener à une renégociation. En demandant au maître d’œuvre d’avoir recours à ses propres ressources,
l’État se trouve dans une meilleure situation lorsque la renégociation a lieu. Cette question est étudiée
plus en détail dans le chapitre 6.

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120 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
Le transfert de la responsabilité du financement d’un projet de l’État vers le maître d’œuvre peutaussi mener à une accélération de la construction. Typiquement, lorsque le secteur public est en charge
de la construction d’une infrastructure, un budget de base est établi sur plusieurs années. Tous les ans,
un accord du pouvoir législatif est exigé pour rendre les fonds nécessaires disponibles. En
conséquence, la construction peut être bloquée pendant des mois dans l’attente de nouvelles dotations
ou d’une nouvelle année budgétaire. L’externalisation du financement déconnecte la construction duprocessus budgétaire. Dans ce cadre, le constructeur est d’ailleurs désireux d’ouvrir l’installation leplus rapidement possible, car ceci veut dire que les paiements liés à la performance peuvent démarrer.
Comme indiqué dans le chapitre 6, une inquiétude majeure concernant ce modèle est que les tauxd’intérêt proposés aux organisations du secteur marchand sont en général supérieurs à ceux dont
bénéficie l’État. L’ensemble des économies réalisées grâce au projet de PPP doit par conséquent êtresuffisamment important pour compenser un coût de capital plus élevé. Dans le même temps, il fautnoter que la différence entre les taux de prêt du secteur public et du secteur privé reflète la capacité dupremier à couvrir tout dépassement de coût par l’impôt, bien que le contribuable n’ait pas decontrepartie à cette dépense additionnelle ; en d’autres termes, les taux d’intérêts plus élevés pour lesecteur privé sont le reflet de l’internalisation de ce risque. De plus cette différence entre les tauxd’intérêts n’est pas systématique et pas toujours très importante (Vinning et Boardman 2006). Si lecontrat du partenaire privé ne présente pas un niveau de risque élevé, le prêteur commercial pourra
pratiquer des conditions assez peu différentes de celles accordées au secteur public.
Les différences entre les taux de prêts peuvent être atténuées par des garanties de prêt de l’État.
Ceci crée cependant un autre problème, car l’engagement du maitre d’œuvre est évidemment réduit.
Les garanties peuvent aussi rendre difficile l’effacement de la dette des comptes de l’État, cettequestion est étudiée dans le chapitre 3. Certains États ont aussi cherché à réduire cette différence parune exemption de taxe des PPP (Vinning et Boardman 2006).
5.4.3.

Autres modèles de PPP

Dans notre description des options de PPP dans le chapitre 1 nous notions qu’il existe desmontages qui ne comprennent pas les aspects de conception et de construction des projets. En
particulier, certains modèles impliquent l’externalisation de l’exploitation, de l’entretien, desdéveloppements en cours et même de la propriété des actifs.
Des exemples concernant les autoroutes françaises et italiennes sont présentés dans l’annexe.
Dans le cas français, la responsabilité étendue de l’ensemble du réseau autoroutier a été transférée àdes entreprises qui sont totalement ou très largement privées. Même s’il existe des points communs
avec le modèle de privatisation total décrit plus loin, une différence fondamentale est que dans lemodèle français, des montages temporaires sur une base de court terme sont négociés, ce qui signifie
que l’État n’a pas transféré définitivement ses responsabilités mais les a plutôt externalisées
temporairement.
Par rapport aux modèles décrits auparavant, ces concessions supposent le transfert d’actifs
parvenus à maturité, ce qui veut dire qu’il n’y pas de lien entre les coûts de construction en amont etceux d’entretien en aval, avec pour répercussions des considérations sur le cycle de vie. Cependantceci n’empêche absolument pas l’opérateur d’avoir une approche à long terme de la gestion de ses
actifs, qui dépendra bien sûr de la durée du contrat. De plus toute nouvelle tâche pourra être accomplie
en suivant une approche basée sur le cycle de vie.
Une autre différence importante peut être que, dans de nombreux cas de concessions, les actifs
sont transférés par le biais de la privatisation complète ou partielle d’une entité existante. La
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –121

conséquence est qu’aucun bénéfice ne peut être retiré d’une mise en concurrence des acteurs pour desmarchés par appel d’offres. Ceci ne veut cependant pas dire qu’il est impossible de soumettre lecontrat d’entretien et d’exploitation d’actifs existant à cette procédure, c’est en fait souvent le cas.
Donc, dans ce modèle, les bénéfices clés proviennent sans doute de la spécialisation des tâches,ce qui est plus une caractéristique de la délégation, comme nous le verrons plus loin.
5.4.4.

Évaluation ex ante du rapport bénéfices-coûts – Le « comparateur secteur public »Les PPP sont typiquement considérés comme des alternatives aux processus d’approvisionnement« traditionnels » du secteur public. En conséquence, leur utilisation doit être justifiée en prouvant quele ratio bénéfice/coût qu’ils dégagent est supérieur à celui d’approches plus conventionnelles. C’est ce
que l’on appelle généralement le « rapport sur investissement » (RQP). Le ministère des finances
anglais définit le RQP comme « la combinaison optimale du coût total de possession et de la qualité(aptitude à l’emploi) du bien ou du service répondant aux exigences de l’utilisateur ». C’est une
définition proche de celle que nous avons donné de l’efficacité.
Le « comparateur secteur public » (PSC) est un outil très largement utilisé pour calculer le RQP
ex ante. Le PSC est le coût hypothétique, ajusté du risque, d’un projet, qui serait financé, détenu et mis
en œuvre par l’État. C’est une base de comparaison avec les PPP et d’autres options qui sont possibles.
C’est un outil destiné à s’assurer que les décisions concernant le recours au financement privé sontprises sur la base à la fois de critères économiques sains et de considérations de coûts à long terme.
Les programmes Initiatives de Financement Privé (IFP) australiens, irlandais et britanniques ont
intégré le PSC comme un élément fondamental du processus de prise décision concernant le recours àdes modes de financement « innovants ». Comme il est indiqué dans le chapitre 3, le Portugal a aussi
mis en œuvre l’utilisation systématique de cet outil après avoir rencontré des problèmes de ressources
pour son projet d’autoroute SCUT. L’exigence de telles comparaisons a été introduite par le« Economic Development Committee » britannique dans le cadre des « Règles Ryrie » qui ont par lasuite été assouplies (Kain, 2002 ; voir les explications au chapitre 3).
SG Hambros (1999) décrit les éléments de base d’un PSC. Le point de départ de l’analyse sontles estimations de coûts techniques pour une procédure d’achat conventionnelle. Cette analyse doit
couvrir l’ensemble du coût du cycle de vie du projet en incluant les coûts provenant de la planification,de la conception, de la préservation des actifs et de leur entretien courant et enfin ceux d’adjudication.
L’étape suivante est de prendre en considération la variation probable de chaque estimation de coûttechnique. La variabilité attendue des coûts réels, des revenus et des bénéfices liée aux estimations del’ingénierie est essentiellement une mesure du risque du projet. La variation du coût peut être analysée
avec des méthodes statistiques, en utilisant une distribution statistique autour d’une moyenne ou d’uneespérance pour chaque coût. Les résultats sont alors actualisés pour obtenir la Valeur Actuelle Nette(VAN) du coût total du projet (voir les explications de l’encadré 4.1).
Néanmoins, les PSC présentent aussi des limites. Edwards et al. (2004) notent que les hypothèses
soutenant un PSC particulier peuvent rapidement s’avérer obsolètes, surtout lorsque l’on sait qu’unprojet de PPP dure en général des dizaines d’années. De plus certains éléments des montages ne seprêtent pas à une analyse financière ex ante. L’encadré 5.1 en donne un exemple.
Une question technique d’importance cruciale est le taux d’actualisation utilisé pour calculer la
VAN du projet au cas où il serait mené à bien par le secteur public. Fitzgerald (2004) note que le tauxutilisé initialement pour l’IFP britannique était de 6 %, et qu’il a été réduit à 3.5 %. en 2003. Il noteaussi que, sur la base du premier taux pratiqué par le Royaume-Uni, le taux d’actualisation de l’État
australien de Victoria pour les emprunts à dix ans était de 8.65 %, soit 5.7 % de plus que les
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122 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
obligations d’État courantes, pour tenir compte des risques du marché. Fitzgerald ajoute qu’il existe unfort consensus parmi certains experts sur le fait qu’il ne devrait pas exister de prime de risque ou detaux d’actualisation ajusté au risque lorsque le risque de marché n’est pas transféré et qu’il n’y a pas
de corrélation entre les paiements au comptant des États et des mouvements du marché. D’autres
néanmoins ne sont pas d’accord. En fait, la modification du taux britannique a été expliquée par un
détachement des risques financiers du taux d’actualisation, séparant la valeur temporelle de l’argent
des ajustements au risque, parce que le risque de marché n’avait été transféré que dans un nombre
limité de cas (Fitzgerald 2004).
Étant données les montants financiers et la durée des projets, la différence entre 6 % et 3.5 % est
importante. Certains projets peuvent ainsi être acceptés avec un taux donné, car assurant un bon
rapport sur investissement, et être refusé avec un autre taux. Fizgerald (2004) recommande donc que letaux d’actualisation soit décomposé en : un ajustement au risque pour les coûts estimés, un ajustement
de la valeur temporelle de l’argent, dont, note-il, la meilleure approximation est celle du taux sansrisque des obligations d’État, et lorsque le risque marché est transféré, une prime de risqueadditionnelle. En d’autres termes, la prime de risque ne doit pas être automatiquement incluse. Ceci
souligne l’importance d’utiliser un taux qui reflète correctement les circonstances.
Fitzgerald recommande aussi que le PSC ne soit qu’un facteur dans les conclusions relatives au
RQP. Il suggère que les PSC ne soient pas utilisés lorsque qu’un État n’a jamais conduit de projet
similaire et ne dispose donc pas de base pour mener une comparaison sérieuse. Ceci est très proche dela recommandation citée plus haut de l’équivalent britannique de la cour des comptes, le NAO. Lesfacteurs qui ne peuvent pas être compris dans le PSC doivent donc être pris en considération.
Dans le cadre de ses nouvelles recommandations sur le RQP en 2004, le Royaume-Uni a réforméle PSC. Il devient un instrument permettant d’identifier les projets qui, clairement, ne bénéficieraientpas du financement IFP, le tout intégré dans un nouvel outil intitulé « Outline Business Case » (OBC).
En 2006, dans une nouvelle version des Recommandations, le PSC a été remplacé par un « Project
Level Assessment » qui examine si le risque requis est réalisable, si les éléments spécifiques du projet
peuvent gêner le RQP, s’il y a suffisamment d’intérêt de marché pour le projet et si le cadre temporel
ainsi que les estimations de coûts sont réalistes (HM Treasury, 2006b ; voir l’annexe pour plus dedétails).
Il est aussi important de noter que les coûts complets pour mettre en œuvre un projetd’infrastructure selon un modèle donné ne commencent pas avec le démarrage du projet. La
préparation comprenant la conceptualisation, la conception, la soumission et la conclusion du marché a
un coût très élevé. À chaque modèle correspondra aussi un rôle différent pour l’État en ce qui
concerne le contrôle des relations avec le fournisseur d’infrastructure et l’assurance que les objectifs et
les dispositions du contrat sont respectés. La création de structures institutionnelles adaptées a aussi uncoût. Afin de pouvoir réaliser une véritable comparaison entre les différents modèles, de tels coûts
administratifs doivent être pris en compte. Il est cependant particulièrement difficile de réaliser ces
estimations étant donnée leur évolution dans le temps. Par exemple, on peut s’attendre à ce que tout
nouveau modèle soit particulièrement coûteux la première fois qu’il est testé, après quoi les coûts
administratifs liés à son utilisation devraient diminuer.
Les conclusions de cet exposé ne sont pas faciles à résumer. D’un côté, la logique veut que lesÉtats soient capables de présenter des éléments prouvant que le modèle PPP a un potentiel pourdélivrer de l’efficacité. D’un autre côté, il est très difficile de rassembler l’information appropriée surun « Comparateur secteur public » qui pourrait être comparé aux offres dans le processus desoumission. Au final, il faut donc que tous les États soient conscients de cette complexité.
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –123

Encadré 5.1. Utilisation du « comparateur secteur public » dans des PPP
pour le métro de Londres
Le NAO (NAO, 2000) l’équivalent britannique de la cour des comptes, a étudié l’utilisation du
PSC dans le cadre de PPP pour le métro de Londres. Il note que les différences fondamentales dansles approches employées par les secteurs publics et privés pour définir les objectifs d’un projet
donné sont un défi important. Il indique aussi qu’il existe trois questions qui peuvent limiter
l’utilisation des PSC :1.

« L’incertitude inhérente à la modélisation des coûts du métro sur trente ans.

2.

Les modèles financiers, à eux seuls, ne donneraient que des conseils limités sur lesprincipaux coûts possibles du fonctionnement d’une infrastructure publique.

3.

Les coûts de fonctionnement publics dépendent des choix de scenarios de financement qui
comprennent la disponibilité et l’impact du financement pour le marché obligataire et lescoûts d’un financement public classique. Il existe encore une incertitude sur ce que sontcertains de ces coûts et comment ils doivent être évalués ».

De plus, la différence entre les estimations était de l’ordre de « plusieurs milliards de livres »ce qui a amené le NAO à conclure que « la modélisation fournit certaines informations utiles sur leslimites inférieures et supérieures des coûts du secteur public sur les trente prochaines années mais
ne permet pas de déterminer avec fiabilité une valeur unique dans ce cadre ».
De nombreux coûts et bénéfices clés peuvent aussi être très difficiles à prévoir. Par exemple, le
NAO signale que, pour cette raison, le métro de Londres n’a pas quantifié le risque de conflits
légaux dans son PSC. Cependant les contentieux dans les PPP sont à la fois courants et coûteux. Il
indique aussi que l’hypothèse d’une économie de 7 % d’efficacité comme résultat de l’utilisation du
PPP est basée sur des preuves limitées.
Enfin, le NAO signale l’existence d’autres facteurs qui sont « soit difficiles soit impossibles àquantifier en termes financiers », mais qui auront cependant un impact sur les coûts des différentes
options de mise en œuvre des projets, y compris•« Les questions stratégiques » comme les bénéfices potentiels de l’accès à « l’efficacité etaux compétences du secteur privé », « incitations plus marquées » en faveur d’économies
de coûts, et la perte de flexibilité pour l’État afin de répondre aux changements dans letemps.

•

La capacité de la structure du contrat afin de s’assurer que les partenaires privés respectent
leurs engagements.

•

La conception du projet qui doit proposer les incitants nécessaires à la garantie de qualité
attendue par le secteur public.

•

Les compétences du secteur public à gérer et à superviser l’accord de PPP.

•Une gestion efficace du risque.

Le cabinet Deloitte & Touche Corporate Finance (2001) a ensuite examiné les mêmes projets
et problèmes. Il a relevé que le métro de Londres a passé des PPP pour une période de trente ans,
tout en acceptant que les prix des entreprises ne soient fixés que pour les 7 ½ premières années etuniquement indicatifs pour les 22 ½ suivantes. En d’autres termes, sur la période de 30 ans, le PSC
n’a pas pu être utilisé correctement pour être comparé aux soumissionnaires.

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124 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
Deloitte & Touche a aussi critiqué les changements du PSC – qui ont été faits avec pourobjectif d’intégrer certaines circonstances imprévisibles et dont le montant atteignait 2.5 milliardsde £ – en les qualifiant de « catégoriques, volatiles ou simplistes sur le plan statistique ». De plus, il
considère que l’étendue de VAN proposée est potentiellement trompeuse, en effet le fait que lerésultat sera très vraisemblablement près de la valeur la plus basse n’était pas souligné. Enfin, le
PSC n’a pas insisté sur les gains d’efficacité potentiels liés à un financement public par les
obligations, les options privées étaient donc comparées à une VAN publique plus élevée. En
général, ces réflexions mettent l’accent sur les limites des PSC ainsi que sur l’importance de lafaçon dont ils sont conçus et mis en œuvre.
5.4.5.

Évaluations ex post des PPP

Les éléments ci dessus montrent clairement que certains aspects des montages de PPP ne seprêtent pas facilement à une analyse ex ante. Une conclusion naturelle est qu’une analyse ex post est
alors encore plus importante pour déterminer si oui ou non les PPP ont tenu leurs promesses en terme
de gains d’efficacité. Cependant, malgré l’omniprésence des PPP dans le discours public, peud’évaluations ex post sont aujourd’hui disponibles.
La principale cause de cette rareté tient au fait que la fourniture d’infrastructure par le biais de
PPP est relativement récente. Les projets sont signés pour de longues périodes et aucun des projets
construit durant les dix dernières années n’est arrivé à sa fin « naturelle » et ne peut donc être analysé
ex post sur l’ensemble de son cycle de vie (Blanc-Brude et al., 2006).
Une deuxième raison est que ce qui est contrefactuel est difficile à établir. Pour chaque évaluation
ex post une alternative hypothétique doit être élaborée concernant ce qui serait arrivé si un projet
particulier avait été mis en œuvre d’une façon différente. Il est bien évidemment difficile de démêler
les possibles problèmes attribuables à un projet spécifique de ce qui se serait passé de toute façon.
Ceci étant dit, certains efforts ont été faits, comme, notamment :•Plusieurs évaluations de projets de l’Initiative de Financement Privé britannique ont été
faites à la fois par les États et des organismes indépendants ; certaines de ces évaluations
apparaissent dans l’annexe (voir NAO, 1998 ; Kain, 2002 ; Edwards et al., 2005 ;HM Treasury, 2003 ; Shaoul et al., 2006).

•

Des projets de concessions ont été initiés en Amérique Latine au cours des années 90. Il
existe des rapports évaluant ces projets, un exemple est résumé dans l’Appendice A (Engelet al., 2003).

•

Une étude des initiatives de financement dans l’État australien de Victoria a été menée(Fitzgerald, 2004).

•

Vining and Boardman (2006) ont examiné les PPP au Canada.

•

La liaison ferroviaire suédoise Arlanda a été étudiée dans un récent article (Nilsson et al.,2007) qui est résumé dans l’annexe.

•

Dudkin et Välilä (2006) ont examiné spécifiquement la question des coûts de transaction.

Lorsqu’elles existent, ces analyses sont loin d’être majoritairement positives, même s’il existe
une reconnaissance générale du potentiel des PPP. Fitzgerald (2004) a par exemple noté que lesbénéfices d’un financement par un PPP sont évidents en termes d’innovation de la conception, de
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –125

respect des délais de livraison et d’exactitude des prix. Cependant, il suggère aussi qu’il est nécessairede repenser l’objectif pour tenir compte du domaine de pertinence de tels projets et afin d’améliorerl’évaluation du risque.
Vining et Boardman (2006) vont plus loin en soutenant que les coûts de transaction et« l’opportunisme » de l’offre l’emportent souvent sur les bénéfices, ils mettent donc en question
l’intérêt d’essayer de transférer le risque sur un partenaire privé. Les interrogations soulevées portent
notamment, souvent sur l’application pratique de tels mécanismes de financement, comme le transfert
de risque.
Après examen des huit premiers projets autoroutiers CCFE sous IFP, Shaoul et al. (2006) sontplus catégoriquement négatifs. Ils se concentrent particulièrement sur le coût élevé du transfert derisque, se demandant dans quelle mesure il peut être justifié en termes de gains d’efficacité. Ilssuggèrent aussi que ces montages peuvent faire apparaître de nouvelles sources de risque, en raison demontages financiers faits par des partenaires privés qui ne sont pas dans le montage initial, comme lerefinancement ou des structures d’accueil prêtant de l’argent aux sociétés mères. Ils critiquent très
fortement les problèmes de gouvernance qu’ils ont identifiés dans les montages étudiés, en particulier
les questions de transparence des informations liées à la présence du secteur privé dans ces montages.
L’importance des coûts de passation de contrat ne doit pas être sous estimée. Dudkin et Välilä
(2006) estiment que l’ensemble des coûts de transaction liés à la phase de mise en concurrence des
PPP, qui comprend les frais engagés par les soumissionnaires, gagnants ou perdants, et par les États,
représente en moyenne bien plus de 10 % du coût en capital du projet. Pour les PPP du secteur routierde l’Union européenne, le coût moyen de l’offre, rien que pour le soumissionnaire gagnant, s’est élevé
à environ 3 % du coût du projet. Ceci inclut les coûts de conseillers financiers et légaux qui sontparticulièrement élevés étant donnée la complexité de ce type de montage. Tout en ne les comparantpas à des procédures de mise en concurrence traditionnelles, ils notent qu’il existe de nombreusesraisons pour que les coûts de transaction des PPP soient plus élevés, comme la nature à long terme desmontages et la complexité des structures de propriété et de financement. Tout ceci rend la mise en
concurrence et le contrôle des processus plus compliqués. De plus, ces estimations ne tiennent pas
compte des coûts additionnels liés au suivi des contrats et à leur renégociation. La question des coûts
de transaction est à nouveau abordée dans la section 9.3.3.
Blanc-Brude et al. (2006) ont étudié le problème en comparant les coûts de construction ex ante
des routes européennes utilisant un modèle de PPP à ceux des projets « mis en concurrence
traditionnellement ». Leur conclusion est que les coûts de construction sous les PPP sont en moyenne
24 % plus élevés que ceux générés par une mise en concurrence classique. Ceci n’est pas surprenant,car comme nous l’avons indiqué un PPP doit permettre d’équilibrer les coûts entre les éléments amont
et aval d’un projet, ce qui, dans ce cas, veut dire que les sommes additionnelles dépensées pour laconstruction doivent réduire les coûts d’exploitation et d’entretien. Ils constatent aussi que ces 24 %sont comparables à ceux des dépassements de coûts sur les projets les plus importants mis en
concurrence publiquement, estimés par Flyvbjerg et al. (2002). Leur hypothèse est alors que le coûtadditionnel d’un processus d’achat par PPP est, au moins en partie, le prix à payer pour éviter desdépassements de coûts et de temps, ces risques étant transférés à une organisation privée qui sera plus
sensible à leurs conséquences. En fait, Blanc-Brude et al concluent que les coûts de construction ex
post des routes construites dans les PPP et de celles construites sous un processus d’achat traditionnel
sont proches, ce qui signifie que le gros de la différence de coût est précisément dû au transfert durisque de construction et non au regroupement de la construction en amont avec l’entretien en aval.
De façon similaire, le ministère des finances britannique a constaté que 88 % des projets IFP,
quel que soit le secteur, ont été livrés à temps ou en avance et sans coût de dépassement à supporter
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126 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
par le secteur public. Ce chiffre est à comparer aux 70 % de projets non IFP qui ont été livrés avec duretard et aux 73 % dont le budget a été dépassé. Dans le seul secteur des transports, les huit routes
examinées ont été terminées avec de l’avance. Un pont a été livré à temps et l’autre en retard. Deux
projets de tramway ont été livrés en retard et un à temps.
Les questions soulevées par ces analyses soulignent la nature essentielle de l’analyse ex post. Il
est donc fortement recommandé qu’une analyse intensive, scientifique et indépendante soit faite,
examinant spécifiquement les succès et les échecs des différents types de PPP dans tous les pays.
5.5. Potentiels gains d’efficacité par la délégation du contrôle
La délégation a été définie dans le chapitre 1 comme une situation dans laquelle plusieurs
responsabilités opérationnelles liées à la fourniture d’infrastructures de transport de surface sontplacées sous l’égide d’une organisation spécifiquement crée pour cette tâche. Cette organisation doit, à
un degré ou un autre, être indépendante des dirigeants politiques dans son processus de prise dedécision. La figure 1.2 montre plusieurs modèles de délégation, chacun ayant un degré d’indépendance
face au contrôle du gouvernement plus important que le précédent. Ces modèles sont examinés cidessous.
5.5.1.

Agence du gouvernement

La première étape de la délégation est la création d’une agence du gouvernement. Une agenceappartient toujours au secteur public et est totalement contrôlée par l’État. Dans certains cas elle peut
rendre compte directement au pouvoir législatif. Le contrôle est cependant exercé dans des conditions
contractuelles normales et crée entre les deux une relation de mandant à prestataire. Pour gérer ladivision du travail, le ministère donne des instructions concernant ce qu’il veut voir réaliser. Elles
peuvent consister en un document définissant la mission de base de l’agence ainsi que des tâches
récurrentes spécifiques. Souvent ce document fait partie du processus de budget annuel par le biais desprescriptions sur les affectations de l’année à venir.
Les agences de gouvernement sont souvent crées pour gérer les travaux, ce qu’elles sontsusceptibles de faire par l’externalisation à des opérateurs privés. Les agences peuvent aussi intervenir
au nom de l’État comme mandant dans les montages de PPP.
Le premier intérêt de la création d’une agence est que par rapport à une centralisation du contrôledans un ministère, elle implique une plus grande spécialisation dans la fourniture d’infrastructure.
Alors que l’expertise d’un ministère est de transformer la volonté politique concernant les coûts etl’investissement en une politique de réalisation, la spécialité d’une agence est de transformer lapolitique en processus de mise en œuvre. Ceci peut être vu comme une illustration de l’idée originalede la spécialisation d’Adam Smith, appliquée à l’organisation du secteur public.
Lorsque, par exemple un État décide que certains problèmes de trafic sont si importants que pourles régler il faut construire ou améliorer des routes, il peut le faire par une délégation totale, en laissantà une agence l’ultime hiérarchisation des projets. C’est alors l’agence qui doit élaborer le processus deplanification pour s’assurer que les projets de plus grande valeur, c’est à dire ceux à la plus haute
VAN, sont construits. L’agence étant spécialisée dans un domaine, comme par exemple
l’infrastructure routière, elle est mieux placée pour évaluer la valeur des différents investissements
dans ce domaine qu’un ministère assumant des responsabilités plus larges. Dans le même temps, l’État
peut garder le contrôle d’ensemble des investissements dans d’autres secteurs par exemple dansl’éducation et non pas dans le transport ou pour le routier et pas le ferroviaire.
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –127

Il est cependant rare que les agences aient autant de marge de manœuvre. En fait, souvent, leministère ne laisse que le processus administratif aux mains de l’agence, tout en gardant pour luimême la hiérarchisation finale des investissements. Dans ce cas, l’agence est responsable del’organisation de la procédure d’approvisionnement afin de permettre une concurrence efficace pourl’obtention du contrat et pour d’autres tâches administratives dépendant de l’application de la volonté
politique.
De plus, l’État garde souvent le contrôle de la fixation des prix dont l’impact est essentiel sur lespotentiels gains d’efficacité d’allocation. Le contrôle et le recouvrement des impôts dépendenttypiquement du ministère des finances, alors que le contrôle d’investissements spécifiques et larépartition de l’entretien dépendent, eux, d’un autre ministère, celui des transports.
Il a été implicitement dit dans la section 5.2 que le rôle idéal d’un politicien doit être de prendre
des décisions et pas de les appliquer. Dans le principe au moins, les fonctionnaires spécialisés d’une
agence sont les mieux placés pour identifier avec précision le meilleur moyen d’utiliser les ressourcesqui leur sont allouées par décision budgétaire. Cependant, en tant qu’entité publique, les agences
peuvent aussi être soumises à des interférences politiques concernant la prise de décision.
Enfin, par rapport aux ministères, les agences sont, dans certains pays, soumises à des règles degestion interne différentes – en particulier en ce qui concerne la gestion des ressources humaines. Elles
sont donc exemptes de l’inefficacité typiquement associée à celle des États. En d’autres termes, lesagences permettent d’injecter de l’efficacité additionnelle dans le processus de fournitured’infrastructure, tout en restant directement sous le contrôle de l’État. Dans le même temps, leurabsence d’indépendance financière ne résout pas les problèmes de restriction du financement et deconcurrence avec les autres priorités gouvernementales.
Il n’existe malheureusement pas de test à toute épreuve permettant de savoir si la délégationd’autorité d’un ministère à une agence améliore l’efficacité par rapport à une situation où toutes lesdécisions seraient prises par une seule entité. Il semble cependant y avoir, à travers le monde, uncourant dans ce sens. Le Royaume-Uni a ainsi éclaté ses, précédemment, ministères importants enplusieurs agences et la Finlande et la Suède ont depuis longtemps une structure étatique centralecomposée de très petits ministères et d’un nombre important d’agences plutôt puissantes (Molander etal., 2002).
5.5.2.

Fonds d’infrastructure

La levée et la distribution de fonds pour le secteur des transports peuvent être déléguées à une
agence publique, crée spécifiquement à cet effet et possédant sa propre structure de gouvernance. Ceci
prend souvent la forme de fonds routiers ; un exemple de Nouvelle Zélande est fourni dans l’annexe(voir l’OCDE et CEMT 2007 pour des explications plus détaillées, mettant en exergue l’expérience en
Afrique). Cependant, la mission des agences peut aussi être de constituer des fonds pour d’autres
aspects du système de transport ou pour l’infrastructure de transport en général. Comme, dans ce sens,les fonds d’infrastructure entraînent la création d’une entité spécifique, ils ne doivent pas êtreconfondus avec les fonds spécifiquement affectés distribués par un ministère ou une agence existantdéjà et dont les responsabilités sont plus étendues. De plus, les fonds d’infrastructure ne sont pas desinstruments pour exécuter les travaux, ils dirigent les ressources vers d’autres entités responsables demener à bien la construction et l’entretien.
Les partisans des fonds routiers voient en eux un moyen de créer un « quasi-marché » desinfrastructures, liant l’offre, la demande et les financements disponibles tout en impliquant lesdifférents intervenants dans le processus de prise de décision. De cette façon, potentiellement, des
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128 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
moyens rationnels peuvent être trouvés pour fournir ce qui est largement perçu comme un bien public(OCDE et CEMT, 2007).
Cette approche aide aussi à éviter deux des principales restrictions liées aux financements publics
plus traditionnels. En premier lieu, la mise en place d’un flux de revenu bien identifié permet une
planification à long terme qui ne serait pas possible dans un système dépendant d’affectations
budgétaires annuelles. Ensuite, en concentrant les décisions concernant les dépenses dans les mains
d’un corps spécialisé plus ou moins isolé des politiques de clocher, il y plus de chances que ces
dépenses soient effectuées dans des domaines où elles maximisent l’efficacité d’allocation.
Les fonds d’infrastructure peuvent prendre diverses formes, trois différentes caractéristiques
quant à leur conception jouent un rôle particulièrement important pour leur permettre d’atteindre les
objectifs cités précédemment.
La première est leur structure de gouvernance. Le comité de direction d’un fonds d’infrastructure
peut être composé uniquement de citoyens privés (et non de fonctionnaires ou de politiciens)
représentant différentes parties prenantes, de représentants de l’État, venant parfois de zones
géographiques ou administratives différentes ou d’une combinaison des deux. Lorsqu’un fonds routier
est constitué avec des citoyens privés disposant d’une forte indépendance, il peut fortement ressembler
au modèle privé à but non lucratif décrit plus loin, même si en dernier recours le comité est
fréquemment responsable devant le ministre de tutelle. La présidence du comité peut être assurée parle Ministre ou par une personne nommée par le Ministre, il y a aussi des cas où cette position est
occupée par quelqu’un d’élu par les membres du comité.
La composition du comité, y compris sa direction, aura un net impact sur son degréd’indépendance face aux politiques dans le processus de prise de décision, ainsi que sur sa sensibilité
aux interférences politiques. Il a été suggéré que la meilleure configuration serait celle où le comité
serait composé de membres représentant un large éventail d’intérêts, d’une direction indépendante etde personnes nommées qui ont l’appui ou peuvent se concerter avec leurs électeurs (Heggie etVickers, 1998).
La deuxième question est la stabilité des flux de financement. En affectant des revenus
déterminés dans le fonds, comme les taxes pétrolières, l’État à la fois assure un flux régulier pour lefinancement du secteur et se lie les mains quant à l’utilisation future de ces ressources. Aussi, lemontant des revenus attribué au fonds est une décision clé. Par exemple, un fonds routier peut êtreconstitué de l’ensemble ou d’une partie des revenus collectés dans ce secteur. Ceci a un lien avec laquestion complexe de ce que devraient exactement être les charges pesant sur les usagers des routes ;comme il est noté dans le chapitre 7, les taxes pétrolières sont un outil peu précis qui n’est pas
nécessairement lié à un usage efficient des routes. Le concept de « Fonds Routiers de Deuxième
Génération» développé par la Banque Mondiale tient compte de certains de ces problèmes. Il envisageen particulier les éléments suivants :•Indépendamment et en plus du niveau de taxe sur les usagers, des charges doivent être fixées
afin d’alimenter le revenu général.

•Des charges doivent être directement transférées dans le fonds, en dehors des allocations dubudget général.

•Le fonds d’infrastructure doit être géré par un comité représentant les usagers desinfrastructures qui détermineraient simultanément le niveau des charges et le service.

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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –•129

Le comité d’usagers doit établir des procédures internes d’allocation efficaces pour décider
des allocations au jour le jour (Gwilliam, 2007 ; OCDE et CEMT, 2007).

Le fonds d’infrastructure peut aussi être un instrument permettant d’emprunter au nom de l’État.
Le Pologne a récemment mis en place le Fonds National Routier (KFD) qui sera financé par une
surtaxe sur les carburants et qui lui permettra d’émettre des obligations et d’emprunter ainsi qued’utiliser des fonds alloués par l’Union Européenne.
Le dernier problème est la nature des agents effectifs d’exécution. Si l’entité qui se charge dutravail n’est pas elle même efficace, les bénéfices découlant de l’utilisation d’un fonds routier pourrontêtre perdus. Ceci est lié au premier problème soulevé, dans la mesure où lorsqu’un fonds est
principalement dirigé par les usagers et autres bénéficiaires, on peut supposer que les motivations pourinsister sur une gestion des travaux à la fois professionnelle et efficace seront particulièrement fortes.
Dans le cas de la Nouvelle Zélande, le fonds routier achemine les ressources vers une autre agence,
responsable de la planification des travaux, qui elle-même externalise toutes les activités
correspondantes. L’Afrique fournit une myriade d’exemples, y compris des cas où les ressources sontallouées à des ministères gouvernementaux.
L’OCDE et le CEMT (2007) ont récemment résumé les arguments clés pour et contre les fonds
routiers, ils sont étroitement liés à l’étude des mécanismes d’affectations que l’on trouve dans lechapitre 7. D’un côté, les fonds routiers peuvent être vus comme une menace sur le processus
budgétaire ordinaire, limitant la flexibilité des politiques fiscales. De plus, en fonction de leurindépendance, ils peuvent se prêter à des abus et être prisonniers d’intérêts politiques. D’un autre côté,
si nous acceptons le fait que l’entretien de l’infrastructure routière (ou d’un autre mode de transport),
chroniquement, ne dispose pas de fonds suffisants parce qu’il n’amène pas assez de gains sur un plan
politique, ces mécanismes sont des moyens financiers permettant d’éviter la dégradation d’actifs
publics essentiels. La mesure dans laquelle ils permettent réellement une allocation des ressources en
faveur de l’infrastructure plus rationnelle dépend fortement de leur structure de gouvernance et dessources et de la nature de leur financement.
5.5.3.

Entreprise d’état

Une étape supplémentaire dans la délégation du contrôle consiste à transférer les activités à une
société détenue par l’État, fonctionnant sous le droit des sociétés privées.
Comme dans le cas d’une agence, l’entreprise d’État offre des options pour améliorer la prise dedécision concernant les investissements à faire et le moment de les faire par le fait de la concentrationde cette responsabilité sur un organisme spécialisé. Cependant, ces sociétés vont plus loin, dans lamesure où elles sont généralement gérées comme des entreprises marchandes, dépendent plus desredevances chargées aux usagers et peuvent avoir recours aux emprunts privés. Elles utilisent aussi les
structures de gestion des entreprises privées plutôt que celles d’organismes gouvernementaux.
Les entreprises d’État peuvent ainsi être vues comme un compromis entre le besoin de s’adapter
aux réalités opérationnelles d’un réseau de transport et la nécessité de garder la responsabilité dequestions d’intérêt public dans un environnement marchand. De cette façon, l’entreprise permet uncontrôle public direct sur un possible abus de position monopolistique ainsi que sur d’autres questions
d’intérêt public, tout en gardant une liberté opérationnelle. Le fait que les revenus ne doivent pas êtreredistribués à des actionnaires veut dire, de plus, qu’ils peuvent être réinvestis dans l’infrastructure.
Il existe de nombreux exemples de ce type d’entreprise dans le domaine des infrastructures detransport terrestre. Le chapitre 2 montre qu’elles sont le principal moyen de fournir des infrastructures
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130 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
et des services ferroviaires dans de nombreux pays, tels que la plupart des pays européens etl’Australie. ASFINAG, une entreprise privée détenue par le public, gère le réseau autoroutier en
Autriche. Elle a sa propre capacité d’emprunt mais est assujettie aux taux d’intérêt de l’État basés surles garanties d’un emprunt d’État (voir l’annexe). L’annexe décrit aussi les exemples de l’Italie et duPortugal où l’ensemble du réseau autoroutier est dans les mains d’une entreprise d’État mais dont
l’exploitation et l’entretien sont assurés par des concessionnaires privés. Le pont Oresund entre leDanemark et la Suède a été construit et est géré par une entreprise que les deux pays possèdent encommun.
Il est cependant aussi important de prendre en compte les limites des entreprises d’État. Flyvbjerg
et al (2004) mettent en garde contre la possibilité que ces entreprises puissent tomber « entre deuxchaises ». Dans la pire des situations, elles pourraient ne pas être soumises aux mêmes exigences detransparence et de responsabilité que d’autres entités publiques tout en ne connaissant pas les pressions
de la concurrence et de la recherche de performance des entreprises privées. D’ailleurs, typiquement,
elles ne sont pas soumises à la discipline marchande qu’imposent les actionnaires, le marché desactions ou la concurrence (KPMG, 2005).
De plus toutes les entreprises d’État ne sont pas crées de la même façon. Il existe d’importantes
différences concernant leur dépendance aux redevances imposées aux usagers ou, à l’opposé, aux
subventions. Les règles européennes autorisent, par exemple, que de telles entreprises et leur dettesoient considérées comme indépendantes de l’État que si leurs revenus couvrent au moins 50 % deleurs coûts (voir Section 3.4.1). Les tarifs – là où ils sont appliqués – sont en général basés sur destaux définis par l’État, ce qui une fois de plus limite l’étendue complète de l’orientation marchande.
Et, comme ces entreprises sont détenues par l’État, il y a encore de la place pour des interférences
politiques. Elles peuvent se manifester, par exemple, lorsque des décisions sensibles doivent êtreprises concernant le besoin de limiter certains services ou de réduire le personnel. Le fonctionnement
précis et l’indépendance des entreprises d’État sont inscrits dans les textes relatifs à leur constitution.
Ceci définira, entre autres choses, si elles peuvent décider quels projets d’investissement doivent êtremis en œuvre et avoir le contrôle des charges à lever.
De nombreuses entreprises d’État sont soumises à des exigences qui créent des conditions de typeconcurrentiel comme la nécessité de faire des bénéfices et distribuer des dividendes ou simplementd’être à l’équilibre. Elles peuvent aussi être directement mises en concurrence avec des entreprises dusecteur privé. L’Entreprise Routière Finlandaise, par exemple, appartient au secteur public, mais elle
est en concurrence pour des marchés de construction et d’entretien avec des constructeurs entièrement
privés. De plus, les banques exercent leur discipline financière sur les entreprises d’État en fixant desniveaux de risque et des conditions de crédit appropriées.
5.5.4.

Organisme privé à but non lucratif

Comme pour une entreprise d’État, l’objectif d’un organisme privé à but non lucratif est de tirer
partie des qualités d’opérations marchandes, tout en limitant les risques liés à une privatisation directe.
Le Réseau Ferroviaire britannique et la Corporation de Gestion de la Voie Maritime du Saint Laurent
canadienne sont les seuls entités, connues pour ces modes de transport, étudiées dans ce rapport. Il
existe plusieurs exemples dans d’autres modes comme les aéroports, les ports et la navigation
aérienne.
Un fois encore, de tels organismes bénéficient de la spécialisation. De plus, en raison de leurindépendance, et même si ce n’est pas toujours le cas, ils peuvent avoir plus de marges pour établir
une politique de tarification.
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –131

La principale caractéristique distinctive d’une entreprise à but non lucratif est que le fournisseurd’infrastructure est géré par, et au nom, d’un groupe d’intervenants, qui sont à la fois intéressés etéquilibrés comme les usagers, les entreprises et les collectivités locales. Cette situation doit augmenterla motivation à fournir des services efficaces à des prix abordables. Les pressions concurrentielles dumarché ou la surveillance de l’État sont remplacées par le contrôle des parties prenantes. De plus, laprise de décision opérationnelle est dépolitisée, ou au moins soumise aux apports directs des divers
groupes d’intervenants. Une gouvernance appropriée est ainsi obtenue par une sélection minutieuse
des membres du comité de direction pour assurer son équilibre et sa représentativité. Ce comité peutaussi comprendre des représentants de divers niveaux de l’État, ce qui peut être particulièrement utiledans des situations où la responsabilité et l’impact de l’infrastructure sont partagés entre différentes
juridictions comme dans le cas d’un État fédéral.
Tout surplus étant réinvesti et non distribué aux actionnaires, les raisons d’abuser du pouvoir dumarché, par rapport à un modèle à but lucratif, sont moins nombreuses. Ceci signifie que le besoind’un cadre de réglementation élaboré est potentiellement moindre.
Comme dans le cas des entreprises d’État, le besoin d’emprunter à titre privé peut imposer de ladiscipline financière aux organismes à but non lucratif. C’est en particulier le cas lorsque les prêts nesont sécurisés par aucune autre organisation. L’absence d’investisseurs en actions peut aussi signifier
que l’organisme doit constituer des réserves en prévision de ses besoins d’investissement poursatisfaire des banquiers ou des investisseurs institutionnels réfractaires aux risques, ou pour réduire lecoût du financement.
Une des forces principales du modèle à but non lucratif est sans doute aussi sa principale
faiblesse : il est moins redevable au processus politique que les autres modèles et rend donc
directement moins compte aux décisionnaires élus. Aussi, l’application de ce modèle doit être pensée
avec précaution, ainsi que celle des outils d’habilitation qui établissent son fonctionnement et ses
responsabilités.
5.5.5.

Le propriétaire-exploitant purement privé

Le modèle du propriétaire-exploitant privé offre les incitations les plus fortes pour améliorer
l’efficacité productive. Le propriétaire a en effet un intérêt clair à maximiser le flux de trésorerie del’entreprise en minimisant les coûts de fourniture de services d’infrastructure. Le marché des actions
est une importante source additionnelle de discipline, à la fois pour évaluer les performances desdirigeants, éliminer l’incompétence et punir la complaisance. Le marché peut très rapidement fairechanger la gestion et, si nécessaire, le comité de direction d’entreprises aux résultats médiocres.
Cependant, cette définition claire du but de l’entreprise peut aussi vouloir dire que tout autre
objectif non marchand intéressant le secteur public peut ne pas recevoir l’attention requise. De plus, lacession à des entreprises privées d’importants actifs nationaux peut soulever des inquiétudes en termede gouvernance, en particulier lorsque ce sont principalement des monopoles.
La privatisation signifie que l’État réduit sa marge de manœuvre concernant sa capacité às’assurer que l’infrastructure sert des objectifs de politique publique. Ceci peut être particulièrement
important si un changement du contexte global dans lequel l’infrastructure est fournie intervient. Si,
par exemple, une nouvelle route commerciale prend de l’importance, nécessitant l’ajout de nouvelles
capacités dans un corridor de transport donné, l’État peut voir sa capacité à assurer les investissements
nécessaires limitée par le fait que l’infrastructure soit dans les mains d’une entreprise privée.

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132 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
Lorsqu’il est appliqué aux réseaux de transport, le modèle du propriétaire-exploitant privésoulève inévitablement la question du cadre réglementaire auquel l’entreprise doit être soumise. Etant
donné le rôle essentiel joué par le transport, une réglementation proactive est nécessaire afin des’assurer que les bénéfices publics du transport ne sont pas indument sacrifiés au nom de la valeur
actionnariale. La réglementation peut aussi être nécessaire pour limiter l’abus de pouvoir de marché,
tout en permettant des profits suffisants justifiant les investissements de l’opérateur (KPMG, 2005).
Le degré de surveillance réglementaire souhaitable pour des questions primordiales telles que lafixation des prix, l’investissement et les conditions d’accès au réseau est polémique. Les législations
américaines et canadiennes, par exemple, ont pendant des années donné des restrictions détaillées
concernant la façon dont les opérateurs de fret ferroviaire privés devaient fixer leurs prix, la fermetureou non de lignes secondaires, etc. La législation actuelle est beaucoup plus concentrée sur laconsolidation et les moyens de pallier le risque de contrôle du marché par un petit nombred’entreprises que le jeu des fusions acquisitions peut entraîner. Le besoin d’une surveillance
réglementaire doit aussi être placé dans la perspective de la pression concurrentielle exercée pard’autres modes de transport.
En ce qui concerne le transport, l’application pratique du modèle de propriétaire-exploitant privé
présente des limites. Concrètement, ce modèle n’est appliqué aujourd’hui qu’au rail en Amérique duNord et au Japon. Dans ces cas, la fourniture d’infrastructure est associée avec, et financée par lafourniture de services ferroviaires dans le cadre d’un ensemble intégré. Notamment, ces entreprises
ferroviaires sont souvent soumises à un certain degré de concurrence sur le marché, à la fois pard’autres sociétés ferroviaires et par le transport routier.
Le terme de « privatisation » implique que l’État a cédé la propriété et le contrôle d’un réseau
d’infrastructure qui était auparavant, partiellement ou totalement, entre ses mains. Ceci signifie
qu’auparavant le secteur public à joué un rôle important dans le développement de ces actifs. En fait, il
est difficile de trouver des cas réussis de développement entièrement privé de nouveaux actifs detransport terrestre à usage public. En d’autres termes, le modèle entièrement privé sera
vraisemblablement plus employé dans le cas d’actifs arrivés à maturité, dont le développement anécessité une implication publique considérable (Adams et al., 1998). Virtuosity Consulting (2005)
parle de la construction du « Canadian Pacific Railroad » comme d’un contrat de type « ConstruirePosséder-Exploiter » (BOO), mais note aussi l’ampleur de la participation de l’État par l’apport deterrains et la garantie des emprunts. En Suède, alors que le privé a mené le développementd’investissements ferroviaires de petite échelle dans les années 1840, l’État est ensuite intervenu pourconstruire de nouvelles grandes lignes lorsqu’il a réalisé l’importance publique et la valeur de ce typede transport. Une situation identique concernant le rail au Royaume-Uni a été relevée dans lechapitre 2.
L’aménagement privé à grande échelle, d’infrastructure de transport de surface pour usage
général est très rare. La CEE/ONU (2003) a conclu que le financement exclusivement privé del’infrastructure de transport n’est pas la meilleure option pour mener à bien des projets de grandeéchelle. À son avis, les risques inhérents à la construction et à l’exploitation, le long délai derécupération et l’incertitude entourant à la fois les retours sur investissement et le long terme militent
tous contre le succès d’un financement privé de ce type d’infrastructure.
5.5.6.

Conclusions générales sur la délégation

Le principal bénéfice de la délégation semble venir de la spécialisation des tâches qui concentre
la responsabilité de la prise de décision concernant l’infrastructure de transport intérieure dans les
mains d’organisations spécialement créées pour s’occuper de cette question. Ceci peut aboutir à une
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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –133

meilleure organisation de la relation mandant-prestataire, qui permet aux ministères de se concentrer
sur leur principal domaine de compétence – la définition des politiques et la supervision – et aux
fournisseurs d’infrastructure de se concentrer sur l’exécution de la tâche. La dépolitisation de la prisede décision est un autre avantage, de même que la séparation des décisions concernant l’infrastructurede celles sur des domaines sans liens. De plus, de nombreuses entités ayant reçu délégation peuvent
avoir recours à des pratiques de gestion plus marchandes, de même qu’à des sources de financement
privées et faire payer les usagers, ceci permettant une planification plus stratégique et à plus longterme.
Le tout peut donner l’impression que de plus grands bénéfices découleront d’une plus forte
indépendance face à l’État. Il est cependant important de prendre en compte le besoin de responsabilité
dans l’administration d’actifs publics clés qui ont de fortes implications sur d’autres secteurs del’économie et de la société. En d’autres termes, il est nécessaire d’établir un équilibre entre les gains
en efficacité de l’indépendance et de la dépolitisation d’un côté et le besoin d’une surveillance
publique appropriée de l’autre. Avec ceci à l’esprit, plus le degré d’indépendance face à l’État est
élevé, plus la réglementation doit être complète afin d’assurer la prise en compte des questions
d’intérêt public.
5.6. Conclusions : Appliquer l’efficacité
La considération fondamentale d’un État chaque fois qu’il s’engage dans un investissement doitêtre : « Cette initiative, comparée à toutes les autres, représente-t-elle la meilleure utilisation possible
des ressources de la société ? ». Le choix de l’investissement à réaliser, avec pour objectif demaximiser l’efficacité d’allocation, est une responsabilité souveraine fondamentale. Une fois que cechoix est fait, la première considération pour déterminer le modèle pour mener à bien cette initiative
doit être : « Cette approche, comparée à toutes les autres, permet-t-elle d’obtenir le meilleur rapport
qualité-prix ? ». Ce processus est compliqué car l’évaluation de l’efficacité d’allocation relative dedifférents investissements doit aussi prendre en considération la façon dont ils seront menés à bien,
avec pour objectif d’apprécier les coûts et bénéfices potentiels de chacun d’eux.
Il ne faut pas s’attendre à ce qu’un marché non régulé fournisse automatiquement et de façon
efficace des infrastructures routière et ferroviaires. Il est par conséquent de la responsabilité
souveraine de l’État d’intervenir pour que cela soit fait. Cependant, à cause du problème spécifique del’agent, les États ne peuvent pas simplement dicter aux personnes et aux entreprises de fonctionner
selon ces objectifs.
En général les PPP fournissent les améliorations potentielles d’efficacité productive en assurant
une approche de la fourniture d’infrastructure basée sur le cycle de vie. Ils offrent aussi la possibilité,
jusqu’à un certain point, de gérer les problèmes d’agence, dans la mesure où des éléments donnés del’ensemble des tâches relatives à la fourniture de l’infrastructure peuvent être affectés à ceux qui sontles mieux à même de les réaliser.
Une des principales conditions préalables pour que l’externalisation des responsabilités à desagents commerciaux soit bénéfique est qu’il existe une mise en concurrence suffisante sur le projet.
Un processus d’approvisionnement réellement compétitif est donc essentiel ; cette question est traitée
plus loin dans le chapitre 9. Dans le même temps, le projet doit être conçu avec soin, de façon à
optimiser le compromis entre les coûts et les bénéfices des différentes solutions techniques, incluant letransfert optimal du risque et un contrôle qualité suffisant. Ces questions sont respectivement
examinées dans les chapitres 6 et 9.

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134 – EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE
En ce qui la concerne, la délégation peut permettre l’amélioration de l’efficacité principalement
parce qu’elle rend possible la spécialisation des tâches tout en conservant un degré variable de contrôle
et de responsabilité de l’État, tout en réduisant les opportunités d’interférences politiques. C’est aussi
une occasion d’améliorer la gestion du cycle de vie, bien que cela soit d’une façon bien moindre, dansla mesure où la délégation concerne généralement une infrastructure déjà construite. La même chosepeut être dite des PPP qui se concentrent uniquement sur l’entretien et l’exploitation.
Les modèles de délégation et d’externalisation ne sont pas généralement des moyens
interchangeables pour répondre aux besoins d’une infrastructure spécifique. Comme nous l’avons vu
dans le chapitre 2, les PPP sont souvent utilisés pour une nouvelle infrastructure, comprenant desliaisons spécifiques, plutôt qu’à des réseaux entiers. À l’opposé, la délégation s’applique souvent à une
infrastructure existante, et est courante lorsque des réseaux entiers sont concernés, comme le sont les
PPP qui ne concernent que le transfert de l’exploitation et de l’entretien.
Il existe de plus un certain nombre de cas où la délégation et l’externalisation – y compris les PPP– sont combinées. L’annexe donne les exemples de l’Australie, de l’Italie et du Portugal où l’ensemble
du système routier et autoroutier a été délégué à une entreprise d’État, mais où certains éléments sontgérés par des entreprises entièrement privées, sur la base de relations contractuelles.
En résumé, même si l’externalisation et la délégation peuvent clairement permettre de réaliser desgains d’efficacité, la performance de chaque modèle dépendra beaucoup des détails dans la façon dont
ils ont été conçus et mis en place. Les questions essentielles à cet égard sont : le degré de transfert derisque, les modes de passation de marché, la fixation des prix, la réglementation et la surveillance. Ces
points sont tous examinés dans les chapitres suivants.
CONCLUSIONS CLÉS
Partenariats public-privé•

L’utilisation de PPP pour fournir l’infrastructure de transport intérieure offre depotentielles opportunités d’obtenir des gains d’efficacité productive par une approche descoûts tenant compte du cycle de vie et en gérant de façon plus performante la relation
mandant-prestataire, c’est-à-dire, en mettant des responsabilités spécifiques dans les mains
de ceux les mieux à même de les gérer.

•Ainsi, les gains de productivité seront vraisemblablement obtenus en liant les fonctions deconception et de construction en amont, avec les activités d’entretien et d’exploitation en
aval.

•

Des bénéfices additionnels peuvent être obtenus par l’externalisation du financement qui
entraîne une plus grande implication du partenaire privé dans le projet et peuvent
permettre la mise en service de l’infrastructure plus rapidement. Cependant, les coûts
additionnels de cette option – notamment à cause de taux d’intérêt plus élevés – doivent
aussi être pris en considération.

•

Externaliser l’exploitation et l’entretien d’infrastructures existantes offre le bénéfice demettre des actifs entre les mains d’entités spécialisées. Cependant, les potentiels gains
d’efficacité par un modèle de coût de cycle de vie seront inférieurs à ceux d’autres types
de montage de PPP.

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EFFICACITÉ DES DIFFÉRENTS MODÈLES DE FOURNITURE D’INFRASTRUCTURE –135•

Dans le même temps, l’externalisation crée de nouvelles tensions dans la relation
mandant-prestataire, car on ne peut pas partir du principe que les organisations publiqueset privées poursuivent des objectifs similaires. Les projets et les contrats doivent donc êtreconçus avec précaution pour s’assurer que des coûts plus bas ne viennent pas au détrimentde la qualité.

•

Alors que le « comparateur secteur public » est un outil utile qui contribue au calcul ex
ante du rapport qualité-prix qu’un PPP peut permettre d’obtenir, il a des limites
intrinsèques. Par exemple, la plus grande attention doit être portée au choix d’un tauxd’intérêt approprié pour calculer la valeur actuelle nette (VAN) du projet s’il est mené àbien par l’État.

•

Il existe un besoin général d’analyse ex post des différentes expériences d’application desdifférents modèles de PPP pour la fourniture d’infrastructure, analyse qui étudie
particulièrement les gains d’efficacité obtenus.

Délégation•

Un bénéfice potentiel majeur de la délégation réside dans le fait que les actifs sont placésentre les mains d’entités qui sont spécialisées dans leur gestion.

•

Il est aussi possible d’obtenir des gains de productivité par la délégation en utilisant unmodèle de coût de cycle de vie, il faut cependant noter que la délégation s’applique
typiquement à des infrastructures existantes. Dans ce cas, les étapes de conception et deconstruction ne sont pas liées aux coûts d’entretien et d’exploitation en aval.

•

En ce qui concerne la délégation, il est important d’établir un bon équilibre entre, d’uncôté la responsabilité publique du fournisseur d’infrastructure, et de l’autre côté son
indépendance.

•

En réalité les points notés ci dessus définissent les bases pour des potentiels gains
d’efficacité, mais la mesure dans laquelle un modèle donné de fourniture d’infrastructure
est efficace dépendra largement de la façon dont il est conçu, ce qui comprend laprocédure de passation de marché, la fixation des prix, la législation et les réglementations
associées et les moyens par lesquels et l’efficacité avec laquelle il est supervisé par lesecteur public.

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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –137

6. PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ

6.1. Introduction
La question du risque est fondamentale dans l’examen des PPP. Les montages de PPP peuventêtre définis comme des mécanismes de partage planifié du risque entre des partenaires publics etprivés.
Dans ce chapitre, nous allons examiner les contreparties exigées par le partage du risque entre lemandant et le prestataire. L’accent sera mis sur la relation mandant-prestataire et sur l’analyse de laquestion de rentabilité de l’allocation du risque, ainsi que sur la façon dont ce problème est géré dansles contrats.
L’analyse s’appuiera sur la description de ce qu’est un risque dans des projets d’infrastructure(Section 6.2). Les principes généraux pour une allocation efficace des risques sont ensuite traités dansla section 6.3. La section 6.4 formule des recommandations spécifiques quant à la façon pratique dont
le risque doit être traité dans les contrats de PPP. La section 6.5 s’intéresse au risque lié auxrenégociations. La section 6.6 conclut.
Avant d’entamer cette réflexion, il est important de noter que dans de nombreuses situations, lecoût de transfert du risque sera perçu comme supérieur à tout bénéfice possible, rendant l’option
d’appliquer un modèle de PPP peu vraisemblable. Ceci n’empêche pas qu’il soit possible, dans une
certaine mesure, d’améliorer l’efficacité. En fait, c’est précisément dans ce cas que les États peuvent
vouloir rechercher des gains d’efficacité en utilisant les différents modèles de délégation analysés dansle chapitre 5 et dont le degré de transfert de risque est faible. Des formes alternatives plus limitéesd’externalisation pourront être envisagées.
6.2. Nature du risqueLe risque est défini comme toute conséquence incertaine mais quantifiable d’une activité, que cesoit en termes de coûts ou de bénéfices. Selon cette définition, le risque est une donnée qui peut êtrequantifiée – le calcul numérique d’un coût ou d’un bénéfice incertains en termes d’ampleur, demoment et d’occurrence probable. L’incertitude est un concept plus large qui comprend aussi desrisques qui ne peuvent pas être quantifiés et où la probabilité de voir se réaliser certains événements nepeut pas être calculée. C’est, en fait, la transformation d’une vague incertitude en un risque calculé
précis qui permet à un partenaire du secteur privé d’accepter le transfert de ce risque en provenance dupartenaire public (Riess et Välilä, 2005).
Les projets d’infrastructure peuvent présenter, entre autres choses, les types de risque suivants :•Risque de conception ou technique – Problèmes résultants d’erreurs de conception où d’une
ingénierie médiocre.

•

Risque de construction – Le fait que le projet soit ou non construit avec application, en
respectant les délais et le budget.

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138 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ•Risque de disponibilité – Le fait que l’infrastructure soit ou non disponible pour l’usage
prévu. Ceci inclut des problèmes de performance, comme de mauvaises prestations dequalité et de sécurité.

•

Risque de demande – Variations de la demande future, le fait que l’utilisation del’infrastructure et les revenus qui en découlent soient conformes aux prévisions établies
avant la construction.

•

Risque d’exploitation – Changements des coûts prévisionnels d’exploitation et d’entretien.
Ceci peut, par exemple, être dû au fait que la conception de la construction s’avère au boutde quelques années être inappropriée et que plus de dépenses que ce qui était prévu soientnécessaires.

•

Risque d’encaissement (d’exécution) – S’assurer que les usagers payent lorsqu’ils doivent lefaire.

•

Risque financier – Budget inadéquat et mauvaise gestion financière de l’encours de la dette,variations de l’environnement financier comme les taux d’intérêt, les taux de change ou
l’inflation.

•

Risque politique – Modification de la situation politique, entraînant des changements dans lafaçon dont l’infrastructure est fournie ou utilisée. Ceci peut comprendre des changements depolitique conduisant à de nouveaux coûts, comme l’introduction de nouveaux standards
environnementaux, etc. Il peut aussi s’agir de nationalisations des biens, de terrorisme ou
d’une guerre.

•

Risque environnemental – Impacts négatifs imprévus sur l’environnement de la création ou
de l’utilisation de l’infrastructure. Ceci peut aussi inclure le fait que les inquiétudes du publicconcernant l’environnement évoluent avec le temps, provoquant une altération de la façon
dont le bien est géré.

•

Force majeure – Evénements imprévus ayant des conséquences sur l’infrastructure et son
utilisation, y compris les désastres naturels.

Il est aussi utile de faire la distinction entre les risques globaux et ceux qui peuvent êtreconsidérés comme internes au projet (Välilä et al., 2005). Ces concepts sont décrits ci-dessous :Risques globaux
De nombreux risques réellement externes sont impossibles à éliminer ou même à anticiper dans laphase de passation de contrat. Ces risques sont en effet au delà du contrôle direct de chaque partie. Les
exemples comprennent le risque politique, tels que des modifications de politique dues à deschangements de gouvernement, qui peuvent conduire à une altération fondamentale des conditions
sous jacentes à un projet. Un nouveau gouvernement pourrait par exemple rejeter des péages établis.
Les attaques terroristes ou le déclenchement d’une guerre sont d’autres exemples plus extrêmes. La
Force majeure est un autre type de risque qui n’est contrôlable par aucun des partenaires, dans ce senspeuvent être cités les événements météorologiques extrêmes et les désastres naturels. Le risque dedemande peut aussi être considéré comme externe aux deux parties du contrat, dans la mesure où il est
largement influencé par la croissance du PIB et les variations du prix des carburants, ainsi que par des

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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –139évènements imprévisibles comme les désastres naturels ou les attaques terroristes (i.e. risquepolitique).
Risques projet
Les risques projet sont, par définition, ceux que les parties peuvent contrôler. Par exemple, lerisque de construction est lié à l’attention apportée à la réalisation effective de la tâche décrite dans lecontrat. Il comprend également le risque que les coûts puissent être supérieurs à ce qui était prévu etque le projet ne soit pas réalisé à temps. Le risque de construction peut aussi être lié aux phases deconception et de la pré-construction, lorsque, par exemple, les conditions préalables géotechniquesd’un projet sont analysées.
Le risque d’exploitation dépend largement des coûts provenant de la façon dont un équipement
est construit. Plus les préparations, le travail sur le terrain et la qualité des installations sont bons,moins les futurs coûts d’entretien seront élevés pour le maître d’œuvre.
Ces arguments sont aussi valables pour le risque de disponibilité. En raison d’une conception
initiale, d’une construction et d’un entretien de mauvaise qualité, des parties de l’infrastructure
peuvent être fermées ou, en d’autres termes, ne plus être rendues disponibles aux usagers. Unemauvaise planification des activités, comme effectuer des opérations d’entretien en période de forte
utilisation, est une autre raison pouvant rendre une infrastructure indisponible.
Le risque n’est pas réparti de façon uniforme tout au long du cycle de vie d’une infrastructure.
Typiquement, le niveau de risque augmente tout au long du développement d’un projet donné, lorsqueplus de ressources sont engagées, culminant lors de la phase de démarrage – voir figure 6.1. De plus la
distribution est susceptible de varier en fonction de la nature du projet. Lorsque le risque de demande
est transféré, c’est dans les phases d’exploitation qu’il pourra être le plus élevé. C’est aussi
précisément dans ces phases d’exploitation que les partenaires peuvent se rendent compte que lesrevenus ne sont pas suffisants pour couvrir les dépenses engagées lors du développement.
Ces considérations peuvent avoir des implications diverses pour les différents types de modèles.
D’un côté, il peut être avancé que les montages n’incluant que l’entretien et l’exploitation présentent
beaucoup moins de risque, dans la mesure où les éléments du début du cycle de vie ne sont pas
concernés. C’est une situation comparable à celle du transfert des autoroutes à des opérateursentièrement privés en France en Italie et au Japon, ou à la privatisation totale de certains réseauxferroviaires existants en Amérique du Nord (voir les exemples dans l’annexe). D’un autre côté, dans
un montage de PPP qui couvre le projet sur la totalité de son cycle de vie, le partenaire privé devrait
avoir une meilleure connaissance des risques qui peuvent surgir lors de la phase d’exploitation dans lamesure où ces risques peuvent dépendre de ses propres méthodes de conception et de construction.
6.3. Principes d’une allocation de risque efficace
Le coût du risque est le produit d’une composante de coût et d’une probabilité. Par exemple,
hypothétiquement, le risque qu’il pleuve fortement lors d’une phase critique de la construction d’unpont est de 0.001. Le coût supplémentaire si cet évènement se produit peut être estimé à 1 million
d’unités monétaires. Le coût attendu (qui ne représente pas l’aversion au risque) est alors de(0.001*1 000 000) = 1 000 unités monétaires. Une des hypothèses essentielles du transfert de risqueest qu’il est possible de réduire les coûts associés à ce risque, c’est à dire dans l’exemple cité
ci-dessus, de réduire le coût attendu en dessous de 1 000.

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140 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
Figure 6.1. Niveaux de risque des différentes phases d’un projetd’infrastructure spécifique

Expositionl
Financière

--up
Phase
Start
de démarrage
Phase

Phase
de
Engineeringand etingénierie
construction
Construction
Phase

Phase
Operations
sed’exploitation

Phase Prepréliminaire
Inveent,d’investissement,développement
Development
and Bidding
et d’appel
d’offres
Phase

Temps

Il est généralement accepté que le risque doit être attribué à l’acteur qui est le plus capable de legérer. Une hypothèse essentielle du processus d’externalisation est qu’il est souvent admis que lesorganisations privées sont plus capables lorsqu’il s’agit d’une gestion du risque. Ceci est dû à larecherche de profit inhérent aux entreprises privées, qui les poussent constamment à trouver desmoyens de réduire les coûts imprévus. C’est aussi dû au fait que le prestataire est plus proche desactivités, et en sait par conséquent plus sur les possibles opportunités de réaliser des économies.
En comparaison, les organisations publiques ne supportent pas les mêmes conséquences, sous
forme de faillite ou de pression des actionnaires, pour de mauvais résultats. Si un maître d’œuvre est
pénalisé par une conception, une construction et un entretien de piètre qualité, il va très logiquementêtre le plus attentif possible à ne pas commettre des erreurs dans ces domaines. Ceci est étroitement lié
aux arguments du chapitre 5 concernant les avantages de montages qui lient les responsabilités deconstruction à l’exploitation et à l’entretien.
Ceci étant dit, se pose la question initiale de savoir lesquels des risques identifiés dans la section
précédente sont les mieux gérés par les partenaires privés. À première vue, il semble que les risques
projet doivent être attribués au maître d’œuvre privé et les risques globaux maintenus dans le public.
En réalité, cette conclusion s’avère être souvent trop simpliste.
Pour commencer, les éléments cités ci-dessus soulignent l’aspect théorique du transfert de risque.
Dans la réalité, de nombreuses entreprises ne sont pas du tout disposées à prendre des risques. C’est
sans doute précisément parce que, contrairement au secteur public, les acteurs privés supportent plus
directement les conséquences des risques (Vining et Boardman, 2006). Si le risque ne peut pas être« collé » à l’entreprise privée, alors, il ne doit pas être transféré. Cette question est à nouveau étudiée
dans la section 6.5.

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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –141

Une autre raison de ne pas aveuglément attribuer le risque projet au prestataire est que de tels
risques peuvent, jusqu’à un certain niveau, dépendre d’éléments que le maître d’œuvre privé ne peut
pas contrôler. Par exemple, même si les risques de construction et de disponibilité doivent, à priori,être du domaine de l’entreprise privée construisant et exploitant le bien, les politiques et les actions
gouvernementales peuvent avoir un impact important sur les coûts de construction attendus. Ce sera lecas lorsque les niveaux appropriés d’approbation du projet n’ont pas été atteints où que des actions en
justice peuvent empêcher les travaux de continuer. Ceci peut avoir des conséquences inattenduescoûteuses à la fois sur la construction et la disponibilité, et rendre le transfert total du risqueinapproprié.
De plus, même s’il n’est pas possible pour le partenaire privé d’éliminer certains risques globaux,il est envisageable qu’il se couvre contre les matérialisations négatives des risques. Ce n’est plus alors
le risque lui même qui est la principale préoccupation, mais plutôt le coût que pourraient provoquer
ses effets négatifs. Il existe plusieurs façons de réduire ce coût :16. Mesures destinées à éliminer la source du risque, par des éléments spécifiques de conception
ou de construction, comme la construction de deux tunnels séparés afin d’éliminer lesrisques de collisions frontales entre les véhicules ou les trains.
17. Mesures destinées à réduire le risque. Des routes bien entretenues permettent par exemple
de réduire les risques d’accidents mais pas de les supprimer.
18. Mesures destinées à limiter les conséquences négatives des risques. Des dispositifs deprotection autour des piliers d’un pont ou des règles pour que ces piliers résistent à une
collision en sont des exemples. On peut aussi citer des procédures de drainage et decouverture appropriées pour protéger un site de construction du mauvais temps.
19. Transfert des conséquences du risque en termes de coûts par le bais d’une assurance .Il est
possible d’éliminer les conséquences en termes de coût de la matérialisation négative durisque en passant un contrat standard avec des compagnies d’assurance couvrant ce type deproblèmes.
En suivant ce raisonnement, il est possible pour un prestataire de vivre avec les conséquences desévénements même les plus extrêmes. En fait, dans de nombreux cas où il existe un risque potentiel lié
au terrorisme ou aux conditions climatiques, il peut être raisonnable d’envisager la possibilité deréduire son impact sur le développement et la gestion de l’infrastructure de départ. Il n’est donc parconséquent pas évident que le contractant doive être exempté de tous les coûts relatifs aux risques
globaux. Cependant, les précautions à prendre pour atténuer un tel risque peuvent être couteuses etdoivent être intégrées dans l’analyse globale du ratio coût/bénéfice de l’accord.
À partir des éléments ci dessus, Virtuosity Consulting, (2005) propose une méthode empiriquepour déterminer comment les risques peuvent être partagés dans les montages de PPP, cette méthodeest résumée dans le tableau 6.1. Chaque projet étant différent, ainsi que les risques, la question dutransfert du risque doit être traitée au cas par cas. En fait, lorsque chaque type de risque est pris encompte séparément, la capacité réelle des partenaires à le gérer sera sans doute complexe. Ce tableau
doit donc être interprété avec précaution.
6.4. Passer un contrat pour gérer le risqueLa section précédente a examiné les principes de l’affectation du risque entre les parties. Cette
section a pour objectif de les mettre en application. La section 6.4.1 étudie par conséquent l’étendue de
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142 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
la participation du secteur privé, en se référant à la distinction établie entre les différents types decontrats faite dans le chapitre 5, à savoir la sous-traitance simple, la Conception-Construction etdifférents types de PPP. L’utilisation des contrats à prix forfaitaire et les arguments contre le faitd’inclure tous les coûts à l’intérieur du cadre de prix forfaitaire sont étudiés dans la section 6.4.2.
Enfin, les techniques permettant de partager le risque de la demande figurent dans la section 6.4.3.
Tableau 6.1. Risques typiques pour un projet d’infrastructure sous
ppp et répartition hypothétiqueType de risque

ExempleForce majeure
Risque réglementaire/politique

Perte suite à une guerre ou un désastre naturel
Retard dans l’approbation du projet, l’achat desterrains, changements de la loi/politique influençant
les revenus
Revenus insuffisants dus à faible volume de trafic ou
des prix plus bas à cause de l’élasticité de la
demandeDéfauts de conception ou d’ingénierie
Explosion des coûts due à des délais ou destechniques défaillantes
Exploitation et entretien sur le cycle de vie coûteux.
Coûts juridiques de dommage et responsabilité lies à
des problèmes environnementauxCoûts relatifs à une mauvaise couverture des recettes
et mauvaise gestion de la dette.
Faillite du projet due à un ou l’ensemble des facteurs
ci-dessus

Risque recette/demande
Risque conception/technique
Risque de construction
Risque d’exploitation
Risque environnemental
Risque financier
Risque de défaillance du projet

6.4.1.

Partenaire à priori leplus adapté pourgérer le risquePublicPublicSurtout public –un peu privé
Privé
Privé
Privé
Privé
Surtout privé –un peu publicPartage public/privé

Etendue de l’acceptation du risque par le secteur privé en cas d’externalisation

Le premier élément pris en compte dans la gestion du risque dans le cadre d’accords
d’externalisation est l’importance de l’engagement du partenaire privé dans le projet. La motivation
des partenaires privés à faire progresser leur efficacité tout au long du cycle de vie du projet dépendra
du niveau de leur responsabilité concernant les résultats de leurs actions.
Pris sous l’angle du risque, une sous-traitance simple signifie que le mandant contrôle largement
la conception du projet. Ceci inclut souvent la définition de comment une route ou une voie ferrée déjà
conçues doivent être construites, avec des offres soumises sous forme de prix unitaires basés sur lesestimations de volume du mandant. Dans ce cas, tout changement inattendu par rapport aux
spécifications du projet sera à la charge du mandant. Le prestataire est uniquement responsable de ladiligence requise pour la construction.
Avec les contrats de Conception-Construction, le constructeur entre dans le processus à une étape
antérieure. Il est donc possible de le rendre redevable des augmentations de coûts provoquées par desdécisions prises au cours de cette phase initiale.
Il est encore plus évident que le risque opérationnel peut être transféré au contractant lorsqu’unmodèle de PPP sur l’ensemble du cycle de vie est utilisé. En effet dans ce cas le prestataire contrôle à
la fois la façon dont le bien est construit et les coûts d’exploitation consécutifs. Plus précisément, plus
le maître d’œuvre est impliqué dans la spécification et la conception du projet, plus l’argument
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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –143

théorique en faveur des PPP, en général, et des BOT en particulier est fort. En d’autres termes, il est
raisonnable de faire porter à un maître d’œuvre en charge à la fois de la construction et de l’entretiend’un réseau routier existant les augmentations de coûts imprévues liées à des défauts dans le travail
initial.
Le contrat doit, bien sûr, impliquer complètement le partenaire privé, et inclure des conditions
permettant de s’assurer que les économies sur les coûts ne se font pas au détriment de la qualité. Dansle chapitre 5, nous avons noté la nécessité d’établir des critères de performance que le maître d’œuvre
doit respecter afin d’être rémunéré pour les services rendus par une infrastructure. Il est aussi
nécessaire de développer des outils et des mécanismes pour suivre cette performance, en particulier
pour s’assurer que le standard de l’infrastructure est satisfaisant. Ces points sont étudiés plus en détails
dans le chapitre 9.
Ceci est particulièrement important, car les actifs d’infrastructure durent très longtemps. Pour demultiples raisons, un contrat de PPP peut couvrir une période de temps plus courte que la durée de vie
d’une route, de quelque manière que cette durée de vie soit défini. L’effort réalisé pour maintenir laqualité du bien peut alors être menacé, en particulier lorsque le contrat arrive à échéance. Les activitésd’entretien préventif qui ont des conséquences sur le rythme auquel une route se dégrade peuvent êtreréduites si la responsabilité de la route, et donc les bénéfices des activités, sont transférés à un autreintervenant. Au moment du transfert, le niveau atteint ne sera donc pas optimal. Afin d’éviter tout
problème à cet égard, l’objectif de standard de l’infrastructure à la fin de la période contractuelle doitêtre détaillé dans le contrat initial et contrôlé avant le transfert.
Pour conclure, un contrat conventionnel repose sur une procédure d’achat contradictoire, oùcertains experts de la gestion et de la résolution des litiges interviennent au nom du mandant etd’autres au nom du prestataire. Dans le cas où le contractant contrôle la façon dont le projet est conçu
et construit, ce processus devra être suivi à l’intérieur de l’entreprise de construction ou entre
l’entreprise et ses sous-traitants.
6.4.2.

Contrats à prix forfaitaire, à coût remboursé et avec intéressement

Afin de comprendre les mécanismes qui sont utilisés pour partager le risque entre le mandant et leprestataire il est aussi nécessaire de prendre en compte la façon exacte dont le prestataire est
dédommagé pour sa participation au projet, et donc pour assumer le risque. Il existe deux versionsextrêmes : les contrats à prix forfaitaire et les contrats à prix remboursé.
Un contrat à prix forfaitaire signifie que le montant payé au partenaire privé ne varie pas en
fonction du résultat. Le soumissionnaire qui a emporté le marché par appel d’offres recevra une
rémunération égale à l’enchère gagnante. Le contrat à prix forfaitaire présente deux caractéristiques
essentielles :•Il incite au maximum le prestataire à minimiser ses coûts, tout en respectant les conditions
du contrat. Le prestataire fera tous les efforts nécessaires, entendu dans un sens large, pour la
préparation et l’exécution de son travail, car tout coût inférieur ou tout revenu supérieur
augmentera ses profits.

•

Il laisse tout risque non spécifié à la charge du prestataire. Tout événement non prévu dansle contrat et qui fait augmenter les coûts par rapport aux projections faites avant lasoumission n’aura de conséquences que pour le résultat financier du prestataire.

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144 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
Ces qualités du contrat à prix forfaitaire sont, bien sûr, évidentes pour les participants à l’appel
d’offres. Une des tâches importantes dans la préparation de l’offre est donc d’identifier les principales
sources de risque (correspondant à la liste de la section 6.2 ci-dessus) et de calculer les coûts à la fois
pour des conditions moyennes et très mauvaises. L’offre qui est soumise comprend alors desprovisions pour effets défavorables, l’attention nécessaire est donc portée aux différentes façons dont
la matérialisation négative du risque peut affecter les coûts. L’offre comprend aussi un certain degré
de dédommagement supplémentaire pour supporter un risque.
En réalité, les contrats complètement à prix forfaitaire sont rares. Ceci est en partie dû au fait que,comme nous l’avons noté précédemment, certains risques ne peuvent pas être transférés. De plus, uneentreprise privée peut exiger une prime si élevée pour accepter ce type de contrat que les coûts
l’emporteraient sur tout bénéfice. De plus, des événements imprévus, d’un coût très élevé, pourraient
mener le partenaire privé à la faillite, laissant au mandant le choix désagréable entre subventionner leprojet ou gérer les répercussions de la faillite.
À l’opposé extrême du contrat à prix forfaitaire se trouve un contrat basé sur la « continuitéd’exploitation », souvent intitulé contrat à coût remboursé. Le maître d’œuvre est payé pour les coûts
qui se matérialisent quelle que soit leur nature. Le contrat à prix remboursé a évidemment despropriétés opposées à celles du contrat à prix forfaitaire dans la mesure où le risque reste entièrement
lié au mandant et que le prestataire n’a plus aucune raison d’être prudent en termes de coûts.
Blanc-Brude et al. (2006) suggèrent que de nombreux accords de sous-traitance simple sont en
réalité des contrats à prix remboursé. Même si le contrat officiel est signé pour une rémunération fixe,
le contrôle du mandant sur la spécification du projet rend impossible le fait de laisser les dépassements
de coûts à la charge du contractant, réduisant ainsi la motivation de ce dernier à éviter les problèmes.
Cette forme de contrat et de rémunération courante pourrait être une explication importante desdépassements de coûts des projets du secteur public.
Un contrat avec intéressement est défini comme un mécanisme contractuel quelque part surl’échelle entre les deux extrêmes des contrats à prix forfaitaire et à prix remboursé (Laffont et Tirole,1993). La composante opérationnelle d’un contrat avec intéressement est le paramètre de partage descoûts 0 ≤ ß ≤ 1 avec ß = 0 représentant un contrat à prix remboursé et ß=1 un contrat à prix forfaitaire.
Pour illustrer ce mécanisme, prenons ß = 0.5, un contrat d’une valeur de 100 unités monétaires, et unrésultat réel de 80 à 120. Dans le premier cas, le prestataire sera payé 90 et enregistrera une perte alors
qu’il sera payé 110 dans le second et réalisera un profit.
Avec le contrat avec intéressement, les gains et les pertes potentielles du partenaire privé ne sont
pas aussi importants qu’ils le seraient avec un contrat à prix forfaitaire, et le secteur public n’est pas
aussi exposé qu’avec un contrat à prix remboursé. Cependant, le contrat avec intéressement, comparé à
un contrat à prix forfaitaire, réduit de façon évidente la motivation à économiser sur les coûts, mais ilallège aussi le risque. C’est, d’une certaine façon, une solution de compromis entre les extrêmes.
La question traitée dans la littérature en rapport avec la présente analyse est : quelle doit être lavaleur de β ? Quel est le moyen efficace de partager le risque entre le mandant et le prestataire, en
tenant compte du besoin d’être incitatif, rentable et aussi de limiter le risque. La littérature a ce sujet
est importante, et les recommandations peuvent être résumées ainsi (basé sur Milgrom et Roberts,
1992) :i.

Plus la valeur du contrat est élevée plus il est important de pousser le prestataire à faire
beaucoup d’efforts, c’est à dire à laisser β s’approcher de 1 et à rendre le contrat presque àprix forfaitaire.
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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –

145

ii.

Plus le risque est facile à supporter pour le prestataire, plus le β doit être élevé. C’est unargument en faveur d’un contrat presque à prix forfaitaire pour les gros entrepreneurs, alors
qu’il faudra sans doute offrir un contrat comportant moins de risques aux petits maîtres
d’œuvre. C’est aussi une raison de dire que le secteur public, avec son large portefeuille deprojets dans différents secteurs est typiquement mieux placé – toute chose étant égale parailleurs – pour supporter le risque.

iii.

Plus l’incertitude sur le coût est faible, – c’est à dire plus l’écart de coût attendu ex ante est
faible – plus β doit être élevé.

iv.

Plus l’entrepreneur a de l’influence sur la génération des coûts, plus le β doit être élevé.

Il existe peu d’exemples de contrats avec intéressement. Cependant, l’analyse théorique délivre
un message important sur la façon dont les contrats sont conçus dans la pratique car certaines clauses
contractuelles, autres que le paramètre de partage du risque, peuvent servir d’outil pour gérer le risque.
Plus précisément, la plupart des contrats se rapprochent du contrat à prix forfaitaire, la différence
résidant dans la limitation de certains risques qui sans cela seraient uniquement supportés par lecontractant.
Dans cette optique, les composantes de coûts sont isolées les unes des autres de façon à êtregérées différemment. La plupart des contrats, par exemple, lient le paiement aux fluctuations de prix
par une forme d’indexation. De cette façon, le mandant prendra en charge l’incertitude relative àl’inflation en général, ou à un prix spécifique. Aucune des parties concernées n’a une réelle influence
sur les fluctuations de prix, mais le secteur public, le mandant, étant donné sa taille et sa diversité aprobablement moins de difficulté à supporter ce risque qu’une entreprise marchande (argument ii ci
dessus). Indexer les fluctuations de prix signifie que le soumissionnaire n’aura plus besoin d’intégrer
un coût additionnel dans son offre pour couvrir des chocs inflationnistes inattendus.
Un autre exemple de la même nature concerne la rémunération du maître d’œuvre pour les coûts
d’entretien qui se matérialisent après l’ouverture d’un projet au trafic. Ces coûts peuvent dépendre dela croissance du trafic, ce qui signifie que si le trafic augmente de plus de X pour cent par an, leprestataire recevra un remboursement supplémentaire. La conséquence est que c’est alors le mandantqui accepte les conséquences en termes de coûts d’une croissance non anticipée du trafic.
Il existe aussi des exemples où certaines composantes de coûts d’un contrat sont gérées
séparément de tous les autres coûts dans le cadre d’un système à prix forfaitaire. La rémunération pourfaire fonctionner un service de ferry subventionné, tient compte de la prépondérance du mazout lourd
dans les frais d’exploitation. Ces frais peuvent être exclus d’un contrat à prix forfaitaire et réglés dansla continuité de l’exploitation afin de réduire le besoin pour le prestataire d’évaluer les changements
futurs du prix du pétrole sur le marché mondial. C’est une possible illustration de l’argument (iii) cidessus, le mazout lourd étant une des composantes de coût les plus incertaines.
Mais cet exemple illustre aussi les problèmes soulevés par l’élimination de certains coûts duschéma de prix forfaitaire. Si le mazout était inclus dans la rémunération à prix forfaitaire, des moyens
de jouer sur la quantité de mazout utilisée et donc de contrer les augmentations de prix seraient
trouvés, augmentant ainsi la rentabilité. Une clause de pourcentage sur les coûts élimine lesmotivations à faire des économies.
Le contrat à prix forfaitaire est très intéressant car il oblige le titulaire du contrat à être prudent
avec les coûts. Il existe cependant de nombreuses situations dans lesquelles les conséquences d’une
conception à prix forfaitaire pourraient être néfastes, comme celles où des risques importants
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146 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
forceraient les soumissionnaires à faire des offres très élevées. Il est donc important de se demander,
au cours de la phase de développement d’un projet de PPP, si certaines formes du risque pourraient
rester à la charge du mandant, c’est à dire être exemptées de la structure de prix forfaitaire.
6.4.3.

Partage du risque de demande

Il a été noté précédemment que la demande est fortement influencée par des facteurs qui ne sontcontrôlables ni par les intervenants privée, ni par l’État. La demande est clairement difficile à prévoir.
Flyvberg et al. ont trouvé que sur neuf des dix projets de voies ferrées étudiés, les prévisions depassagers surestimaient le volume réel de déplacements. La surestimation moyenne était de 106 %. En
ce qui concerne les routes, 50 % des projets présentaient une différence entre le trafic prévu et le trafic
réel de +/- 20 % et 25 % une différence de +/- 40 %. En fait, on pourrait arguer que, lorsque lademande varie fortement, selon notre définition dans la section 6.2, elle devient plus une« incertitude » qu’un « risque », dans la mesure où il est impossible de définir une probabilité
raisonnable pour un résultat (Kain, 2002).
Une des raisons pour transférer le risque de demande au partenaire privé est d’assurer une plus
grande rigueur dans les prévisions de demande. Si une entreprise privée cherche à obtenir un empruntauprès d’une institution financière, cette dernière demandera que le dossier soit convaincant pouraccorder un crédit.
Cependant, la validité de cet argument est entamée dès que l’État garantit la dette. De plus, ceci
peut conduire à ce que des emprunts soutenus par le secteur public soient accordés à des projets qui,sans cela, n’auraient pas résisté à un examen public minutieux. Kain (2002) propose une règle
empirique utile : « … si le risque commercial d’un projet est si élevé que l’État doit apporter une
garantie ou soutenir les partenaires privés afin que ce projet se poursuive, cette garantie sape les
objectifs de la participation du secteur privé en supprimant le risque pour le secteur privé ».
Kain note aussi que lorsque le risque de demande peut, pratiquement, être incorporé à un projet, il
est nécessaire d’établir un suivi efficace des revenus ou de prévoir une subvention ou une source derevenus subsidiaire substantielle.
Il existe de nombreux exemples de pays qui ont cherché un moyen de partager, à des degrés
divers, le risque de demande entre les partenaires publics et privés dans un PPP.
L’annexe décrit les PPP des autoroutes hongroises et mexicaines qui impliquaient le transfert
total du risque de demande au partenaire privé et ont entraîné des renégociations ultérieures coûteuses.
Elle étudie aussi l’exemple suédois de l’Arlanda Express où le contractant supporte le risque dedemande, bien qu’une part de la dette du projet soit garantie par l’État. La réduction du trafic aérien
liée aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis et d’autres événements extérieurs
ont eu un impact fort sur la situation financière de ce projet, cependant pas au point de le mettre en
faillite (Nilsson et al., 2007).
L’annexe montre encore que le mécanisme de paiement pour les PPP mis en place parl’entreprise autoroutière détenue par l’État autrichien comprend un paiement d’approximativement
70 % basé sur la disponibilité et de 30 % sur la base d’un péage virtuel pour tenir compte du risque dedemande.
La France et l’Espagne ont de l’expérience dans la garantie de « l’équilibre économique » desconcessions autoroutières, sur la base du taux de rendement interne du projet (TRI). Dans ces cas, des
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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –147

mesures précises sont négociées lorsque le TRI s’avère être au-dessus ou en-dessous de ce qui est
attendu, vraisemblablement avec pour objectif d’éviter que les concessionnaires n’incluent cettequestion dans leurs calculs (Vassallo, 2006).
L’Encadré 6.1 fournit l’exemple du support de l’État espagnol à des projets auxquels une valeursociale est reconnue. Ce soutien se fait sous la forme de prêts à taux très bas mais qui peuvent êtreaugmentés lorsque le trafic est supérieur à ce qui était prévu. L’Encadré 6.2 fournit un autre exemple
où des seuils de trafics ont été utilisés pour des projets autoroutiers CCFE sous l’IFP britannique, afinde partager les risques dans des contrats de péage virtuel. (Vassallo, 2006). Ceci signifie
essentiellement que le partenaire privé est payé selon des taux différents en fonction des différents
niveaux de trafic. L’annexe décrit l’utilisation des seuils de trafic au Portugal. À l’opposé, le Chili la
Colombie et la Corée garantissent soit le trafic soit les revenus. Ces garanties sont aussi basées sur desseuils de trafic, afin que le risque soit partagé entre les partenaires publics et privés (Vassallo, 2006).
Le Chili utilise des mécanismes de partage du risque innovants, qui généralement impliquent lagarantie d’un certain courant de revenus ou conditionnent l’échéance du projet aux revenus reçus. Cesmécanismes sont décrits dans l’Encadré 6.3.

Encadré 6.1. Prêts subordonnés d’état en Espagne (PSE)
Vassallo et Sánchez-Soliño (2006) décrivent le mécanisme de PSE utilisé dans les montages de
PPP en Espagne. Ces prêts à taux bas permettent à l’État de fournir aux entreprises privées unsupport remboursable sur des projets de concessions auxquels une valeur sociale est reconnue, maisqui autrement pourraient ne pas être commercialement viables. Ils permettent aussi le transfert durisque au partenaire privé, tout en modérant l’étendue de ce transfert et en limitant les possibilités deprofits d’aubaine.
En particulier, le risque de demande du partenaire privé est réduit par le fait que ces prêts sontaccordés à de très faibles taux et sont subordonnés à la dette commerciale. Ainsi, si les prévisions decroissance de trafic ne se matérialisent pas, les prêts peuvent concrètement devenir une subvention.
Dans le même temps, le taux d’intérêt augmente avec les niveaux de trafic, ce qui signifie que lepartenaire privé ne peut pas bénéficier d’un prêt public bon marché pour faire d’énormes profits.
Des niveaux de trafic plus élevés auraient plutôt tendance à être bénéfiques à la fois au prêteur
public et à l’emprunteur privé, chacun a alors intérêt à ce que le projet réussisse.
Les caractéristiques des PSE sont définies par l’État au début de processus d’appel d’offres. En
général, un concessionnaire n’est pas autorisé à demander un PSE de plus de 50 % du coût prévu del’investissement. L’échéance du prêt est généralement identique à celle de la concession concernée,et le principal est remboursé durant les dernières années du contrat. Le concessionnaire règle lesintérêts du PSE annuellement. Le taux annuel dépend du niveau de trafic calculé de la façon
suivante, voir aussi la figure 6.2 :•Si, au cours de l’année i, le trafic est supérieur à ce qui était prévu mais inférieur à lalimite inférieure de la bande A, le taux d’intérêt est de 1.75 %.

•Si, au cours de l’année i, le trafic est supérieur à la prévision de référence, mais dans labande A, le taux d’intérêt sera plus élevé. Plus spécifiquement, il sera égal à la plus hautevaleur entre le principal du PSE fois 1.75 % et 35 % des revenus additionnels au delà de laprévision initiale.

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148 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ•

Si, au cours de l’année i, le trafic est dans la bande B, le taux d’intérêt sera égal à la plus
haute valeur entre le principal de la dette fois 1.75 % et 35 % des revenus additionnels audelà de la prévision minimale plus 15 % des revenus additionnels au delà de la limite
inférieure de la bande B. Ce qui signifie qu’au dessus de la bande B, le concessionnaire
rendra 50 % des revenus additionnels obtenus.

Le seuil de trafic A est définie pour représenter entre 1+x et 1+y fois la prévision de trafic, leseuil B représente plus de 1+y, x et y sont en général fixés respectivement autour de 0.1 et 0.25.
Figure 6.2. Structure du Seuil de Trafic pour les Prêts Subordonnés d’État
Trafic
Seuil
BandBB
Seuil A

Trafic prévu

AnnéeContrairement aux subventions, les PSE sont, pour des raisons comptables, définis comme uninvestissement financier. Ainsi, tant que les investissements financiers sont réalisés aux conditions
du marché, les PSE n’affectent pas le déficit budgétaire de l’État.

Encadré 6.2. Bandes de trafic utilisées dans les projets de CCFE
sous les IFP Britanniques
Les projets autoroutiers CCFE originalement construits sous les IFP britanniques limitaient letransfert du risque de demande aux partenaires privés par un système de péage virtuel payé enfonction de bandes représentant différents niveaux de trafic. Les niveaux de péage ont été conçus
pour baisser alors que le trafic augmentait, bien que les investisseurs aient la garantie que les péages
collectés dans les différents niveaux de bandes étaient spécifiquement affectés au remboursement dedifférents types de dette.
Ceci apparaît dans la figure 6.3. Typiquement, la bande 1 servait la dette la plus ancienne et lescoûts fixes d’exploitation et d’entretien. La seconde bande couvrait normalement le service de ladette subordonnée et les coûts variables d’exploitation et d’entretien, la bande 3 servait à payer desdividendes et le service de la dette en actions. La bande 4 ne payait pas de péage, limitant ainsi laresponsabilité du partenaire public et les recettes potentielles du partenaire privé.

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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –149

Figure 6.3. Péage Virtuel pour les IFP britanniques

Temps (Années)

Seuil 4:volumes de trafic
les plus élevés,pas de péage

Seuil 3

Seuil 2

Seuil 1:volumes de trafic lesplus faible, niveau depéage le plus élevé

1

10

20

30

Vehicle kms. par an

Source : Alfen et Leupold, 2006a.

Dans ce modèle, le partenaire privé n’est pas très concerné par sa capacité à répondre aux
exigences du service de la dette si les volumes de trafic sont faibles ; son principal problème entermes de risque de demande est que les volumes soient trop élevés et ne génèrent pas de revenus
additionnels (Alfen et Leupold, 2006a).
Cependant, les analyses préliminaires des projets à péage virtuels ont indiqué que ce modèle
limite le contrôle et la flexibilité du mandant, y compris en ce qui concerne l’engagement à longterme des fonds publics sur un projet donné. En conséquence, ce modèle n’est plus largement utilisé
pour les nouveaux projets au Royaume-Uni (Mackie and Smith, 2007).

Encadré 6.3. Mécanismes pour atténuer les Risques liés au Trafic
dans les Concessions Chiliennes
Vassallo (2006) décrit les approches suivantes qui ont été utilisées au Chili pour atténuer lerisque de demande dans le cadre de son programme de PPP. Ce programme a concerné, depuis
1992, 26 concessions d’autoroutes. Pour la plupart de ces projets, les concessionnaires doivent
récupérer leurs coûts par des péages, possiblement avec quelques subventions, afin de limiter lescoûts de service de la dette. Les BOT autoroutiers chiliens n’ont typiquement pas de routes
parallèles concurrentes.
Le Revenu Minimum Garanti (RMG) : un revenu représentant 70 % du coût d’investissement
plus la totalité des coûts d’exploitation et d’entretien est garanti à tous les soumissionnaires qui
acceptent l’obligation de partager les revenus obtenus si le trafic est supérieur à ce qui a été prévu.
De cette façon, le risque lié au trafic est partagé et les pertes importantes ou les profits d’aubaine
sont évités. De plus, les créanciers sont rassurés par les garanties de revenus, ce qui permet definancer le projet à des coûts plus bas. Le principal inconvénient réside dans la possibilité que
plusieurs projets puissent échouer en même temps.

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150 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
Ce mécanisme a en général bien fonctionné, de 1995 à 2003, 22 concessions d’autoroutes ont
utilisé le RMG, seules deux se sont situées en dessous de la limite inférieure de la bande de trafic.
En conséquence, l’État n’a eu à débourser que 5 millions d’USD supplémentaires pour couvrir lemanque à gagner d’investissements dont la valeur totale était proche de 5 milliards d’USD. Lors dela récession qu’a traversée l’économie chilienne entre 1998 et 2002, l’effet sur le trafic a été plus
ressenti par les actionnaires des concessionnaires que par les prêteurs, à cause des garanties derevenus fournies par le RMG. De plus, lorsque les actionnaires demandèrent un changement dansles termes du contrat, l’État a pu le rejeter en partie sur l’argument que le risque lié au trafic était
limité par le RMG.
Valeur Actualisée des Revenus la plus Faible (VARF) : ce type de concession est accordé ausoumissionnaire dont l’offre génère la valeur actualisée des revenus accumulés la plus faible.
L’offre doit donc refléter le revenu nécessaire pour couvrir les coûts d’exploitation, rembourser ladette et assurer un retour sur capital. La valeur actualisée est calculée à partir d’un tauxd’actualisation établi par l’État, la concession se termine lorsque cette valeur est atteinte.
Le modèle de la VARF n’implique pas d’engagement des ressources publiques, n’autorise pas
d’augmentations des tarifs, et fixe un prix de rachat clair. La VARF n’a, cependant, été utilisée avec
succès que pour deux projets. Dans deux autres cas où elle avait été essayée, trop peu d’offres ont
été soumises, et celles faites soit n’offraient pas le cautionnement requis, soit nécessitaient une
subvention.
Mécanisme de Distribution du Revenu (MDR) : dans un modèle de MDR, un montant derevenu fixé à l’avance, à valeur actualisée, est garanti au concessionnaire. Une fois que cesmontants sont atteints, la concession s’achève. La valeur actuelle peut être basée sur des calculs decroissance de 4, 4.5 ou 5 %. En échange, l’État exige des investissements initiaux, basé sur le calcul
de la différence entre le cautionnement et la valeur actualisée des revenus attendus, ce qui signifie
que des cautionnements plus élevés entraînent des niveaux d’investissements plus élevés.
Contrairement à la VARF, le MDR implique une garantie de revenu qui limite l’étendue du risquede transfert pour le partenaire privé. Ce type de mécanisme a été créé à la suite de renégociations
dues à la récession économique et pour répondre aux besoins d’investissements additionnels.
Vassallo met en avant trois enseignements essentiels de l’expérience chilienne :−Il a été démontré que les mécanismes permettant de partager le risque lié au trafic entre lespartenaires fonctionnaient.

−

Des mécanismes tels que le RMG n’ont pas réduit la pression pour des renégociations
lorsque les conditions économiques sous tendant le projet ont changé de façon
substantielle.

−

Les concessionnaires ont réagi particulièrement positivement lorsque le risque de baissedes revenus a été limité par le biais du MDR.

6.5 Renégociation et dépassements de coûts
6.5.1.

Faire « coller » le risque

Les États sont responsables de la création de chaque modèle spécifique quant à la fournitured’infrastructure. Si un projet échoue totalement – comme dans le cas où une gestionnaire privé
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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –151

d’infrastructure fait faillite – on s’attend typiquement à ce que l’État intervienne et reprenne laresponsabilité de la route ou de la voie ferrée en question. Cependant, les partenaires privés cherchentsouvent à limiter leur exposition au risque avec des structures d’accueil indépendantes, ou par un
financement par une tierce partie (Vining and Boardman, 2006).
Ces points indiquent que les usagers et les contribuables peuvent potentiellement supporter plusde risque que ce qui ressort initialement des accords et des réglementations régissant un PPP (Ehrhardt
and Irwin, 2004). Ceci soulève donc le défi de faire « coller » le risque au partenaire privé.
Un point évident et important est que le risque doit véritablement être transféré. Ceci peut ne pasêtre le cas lorsque les États garantissent la dette publique, réduisant ainsi les conséquences d’un échec.
L’objectif en établissant des PPP a souvent été d’inciter à plus d’efficacité en transférant autant
de risque que possible au secteur privé. Cependant, si l’on pense que les États vont continuer àintervenir pour empêcher les fournisseurs d’infrastructure de faire faillite, alors la part de risque qui est
effectivement transférée est plus limitée. Il serait donc préférable de le reconnaître en concevant desaccords d’allocation du risque qui limitent le transfert de risque à des niveaux « réalistes » (Virtuosity
Consulting, 2005).
Un des moyens de faire coller le risque est d’inclure dans le contrat des provisions qui définissent
les conséquences précises de la non conformation du partenaire privé. Au Royaume-Uni par exemple,
le National Accouting Office a rendu un rapport favorable sur un nombre de nouveaux éléments decontrats de PPP relatifs à l’allocation du risque entre l’agence des autoroutes et d’autres intervenants,
ils comprennent :•Des clauses spécifiques incluses dans chaque contrat afin d’empêcher les exploitants derestituer les routes en mauvais état et de s’assurer que la valeur nette actuelle du cash flow nesoit pas modifiée si des changements entraînant des ajustements des niveaux de péagedevaient être effectués.

•

Un système de points de pénalité afin que les banques, avec l’accord de l’agence desautoroutes, puissent intervenir et remplacer le maître d’œuvre si la performance du contrat
est inférieure à ce qui avait été prévu. En cas d’échec de la désignation d’un remplacement
satisfaisant, l’agence des autoroutes pourrait être amenée à dénoncer le contrat.

•

Des provisions autorisant les banques, avec l’accord de l’agence des autoroutes, à prendre lecontrôle opérationnel et à désigner un maître d’œuvre de remplacement dans le cas où lesecteur privé, pour quelque raison que ce soit, serait en défaut de règlement de ses dettes(Edwards et al., 2004).

6.5.2.

Caractère complet du contrat

Les contrats de PPP s’étendent sur un nombre d’années important, aussi il est très vraisemblablequ’à un moment donné des changements dont les conséquences peuvent se faire sentir à des degrés
variables aient lieu. La demande pour l’utilisation de certaines routes peut changer par exemple àcause des modifications dans l’économie locale et/ou des tendances des migrations des populations.
D’autres changements peuvent être liés aux objectifs de politique gouvernementale comme par
exemple : jusqu’à quel niveau faut-il utiliser la tarification des infrastructures pour gérer la demande etlimiter les impacts environnementaux ? De plus, les conditions de financement du partenaire privé
concernant les taux d’intérêt ou de changes, par exemple, peuvent changer.
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152 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ
Une conséquence de tels changements est que l’une ou l’autre des parties peut vouloir renégocier
le contrat initial. Estache et Serebrinsky (2004) citent l’analyse de Guahs (2004) qui montre
qu’environ 55 % de l’ensemble des concessions de transport mises en place en Amérique Latine entre
1985 et 2000 ont été soumises à une renégociation en moyenne 3 ans après la signature du contrat. Ils
ont aussi noté que toutes les renégociations n’ont pas été considérées comme négatives ; un aspectd’amélioration du bien-être social a été relié à la prise en compte d’éléments que ne figuraient pas dansle contrat original. Comme le montre l’exemple argentin dans l’annexe, les renégociations peuvent
aussi être très coûteuses.
Pour comprendre la nature des contrats signés, il est utile de faire la distinction entre les contrats« complets » et les contrats « incomplets ». Un contrat complet régule, dans le détail, les obligations
des parties pour chaque situation future possible. Si, par exemple, les coûts d’entretien augmentent
plus vite que prévu, le contrat complet désigne la partie qui doit en assumer les conséquences, demême pour les conséquences des changements dans la demande, les taux d’intérêts et d’autres
paramètres financiers. En théorie, avec les contrats complets il ne devrait jamais y avoir de conflit
dans la mesure où ce qu’une cour de justice dirait alors est absolument évident. Le pouvoir des parties
après la signature du contrat n’a aucune importance car toute violation des termes contractuels sesolderait par des pénalités.
Cependant, étant donnée la complexité des montages de PPP, il est impossible – ou au moins trèsdifficile – de concevoir et d’appliquer des contrats complets. À la place, le mandant signe avec leprestataire un contrat incomplet spécifiant que jusqu’à un certain niveau seulement, la fourniture deservices lorsque des événements qui n’avaient pas été prévus dans le contrat se produisent, les deuxparties doivent s’entendre. De nombreux problèmes de contrats de construction sont réglés devant lajustice dans la mesure où les parties n’arrivent pas à se mettre d’accord sur qui porte la responsabilitédes conséquences d’un événement imprévu après qu’il s’est produit.
Il est important d’insister sur le fait qu’il est raisonnable de renégocier un contrat après que
d’importantes modifications à ses conditions préalables se sont produites. Dans de nombreuses
situations, les deux parties peuvent réaliser que c’est nécessaire et peuvent trouver un mode derépartition des coûts et des bénéfices qui leur soit mutuellement favorable. C’est aussi une composantecentrale du concept de PPP, en particulier par rapport à l’aspect partenariat de l’acronyme.
6.5.3.

Externaliser le financement afin de renforcer l’engagement

L’absence de contrats complets peut être utilisée par chacune des parties pour pousser son propre
intérêt au détriment de celui de l’autre. Si un projet échoue, les conséquences financières et politiques
peuvent être terribles. Le mandant essayera donc d’empêcher la faillite du projet, peut-être par une
augmentation de prix imprévue, où l’injection d’argent public dans l’entreprise. Sachant cela, leprestataire dispose d’un avantage considérable dans ses négociations avec l’État, ce qui peut le menerà soumettre une offre initiale qui sous estime volontairement les coûts à venir.
À titre d’exemple, lorsqu’une nouvelle route est construite, il est possible de dépenser plus
d’argent pour la rendre plus épaisse et donc de réduire les coûts d’entretien à venir. D’un autre côté, lemaître d’œuvre peut décider d’économiser sur les coûts de construction, en admettant qu’il payera plus
pour l’entretien futur. Cependant, un participant à l’appel d’offres peut aussi soumettre une offre pour
un contrat long basée sur la construction moins chère d’une route peu épaisse mais calculer les coûts
d’entretien futur comme si la solution de la route épaisse avait été choisie. Ceci ferait baisser la valeur
actuelle de son offre et augmenterait ses chances de gagner. Bien sûr, les coûts d’entretien plus élevésfiniraient bien par ressortir, et le paiement défini par le contrat serait alors insuffisant pour les couvrir ;aussi le maître d’œuvre chercherait sans doute à renégocier le contrat afin de faire augmenter les
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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –153

paiements. Le mandant pourrait le refuser, mais ceci aurait pour conséquence la faillite de l’entreprisedu soumissionnaire – qui pourrait être une structure d’accueil à capital risque limité-, l’État mandant
se retrouverait coincé avec la responsabilité de construire la route d’une façon inappropriée. Au vue detout cela, le mandant peut accepter de payer le prestataire plus que ce que stipulait le contrat original,
récompensant alors le maître d’œuvre pour son offre faite de mauvaise foi.
Un moyen de réduire le risque de renégociation pour mauvaise foi est de demander au maître
d’œuvre de financer le projet. Prenons par exemple le cas d’un contrat de PPP où le constructeur n’est
pas remboursé du coût initial de la construction immédiatement après l’ouverture au trafic de lanouvelle route ou voie ferrée.
Le maître d’œuvre ayant dû, dans le cadre du contrat, se financer par des capitaux à risques et
emprunter sur le marché libre pour que le projet soit construit, la force relative de chaque partie sur lestermes de la renégociation change. Si l’entreprise de construction finance ainsi l’accord, les emprunts
seront remboursés durant la durée de vie du contrat. Ainsi, dans la même situation que précédemment– c’est à dire une offre de mauvaise foi et des coûts d’entretien en augmentation – le maître d’œuvre
aura toujours une dette à rembourser. Une partie de cette dette inclura vraisemblablement le profit àréaliser sur le projet de construction. Ceci réduit le pouvoir du maître d’œuvre de négocier une
augmentation des paiements des coûts d’entretien. Il y a donc plus de chance que l’offre originale soit
basée sur une estimation réaliste des coûts de construction et d’entretien les plus bas.
C’est une justification cruciale pour déléguer le financement. En faisant peser un risque sur lecapital de l’entreprise et par des emprunts bancaires, on augmente la prudence dans la valorisation del’offre, le maître d’œuvre est encouragé à faire plus attention à l’évaluation de scenarios de futurscoûts ou revenus plus ou moins optimistes. De plus, les investisseurs privés sont supposés être plus
sceptiques que l’État quand il s’agit de soutenir des projets financièrement intenables, et seront donc
plus motivés pour suivre la viabilité en cours de leurs investissements.
L’inconvénient de cette option est que le prestataire doit alors financer au moins une partie duprojet par le biais de la dette externe. Le prestataire marchand présente plus de risque pour une banquequ’un État, ce qui signifie que les coûts d’emprunts pour le prestataire seront supérieurs à ce qu’ils
seraient pour le mandant. Dans un projet bien conçu, le contrat spécifiera l’existence d’un certain flux
de revenu généré par des paiements annuels du mandant au prestataire et qui peuvent être utiliséscomme garantie. La différence de taux d’intérêt entre un emprunteur privé et un emprunteur public
pourra alors être réduite.
Il a aussi été avancé que le coût plus élevé de la dette privée est moins significatif dans une
perspective sociale. En effet, la différence entre les taux d’intérêt appliqués aux secteurs publics etprivés ne reflète que le fait que l’État profite d’un mécanisme d’assurance crédit – à savoir le droit detaxer – gratuit. En d’autres termes, les coûts de dépassement liés à la construction et aux délais dansles projets entièrement publics sont absorbés par les contribuables et les usagers sans aucune
compensation, alors que ce n’est – théoriquement – pas le cas lorsque le projet est dans les mains duprivé (Blanc-Brude et al., 2006).
Un bénéfice additionnel du financement privé est que les banques s’intéressent alors aux détails
de l’exploitation du projet. La prime de risque incluse dans le taux de prêt de la banque doit, parconséquent, au moins en partie, être comparée au fait que des prêteurs externes aient examiné le projet
avec minutie. De la même façon, il est important d’insister sur le fait que toute garantie publique d’unemprunt réduira l’efficacité du financement privé comme outil pour augmenter l’engagement.

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154 – PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉLe chapitre 3 établissait qu’il n’existe pas d’argument économique clair en faveur de l’utilisationd’accords hors-budget – tels que les PPP – comme mécanismes de financement. Les éléments cidessus établissent qu’il y a peut-être une forte logique à utiliser la finance privée pour une autre raison,
c’est à dire comme un moyen d’assurer une meilleure efficacité en poussant le maître d’œuvre à plus
s’engager dans l’accord. Le chapitre 3 donne aussi un avertissement supplémentaire important àl’encontre de cet argument, en effet un accord hors-budget n’a pas de conséquence sur les coûts
budgétaires pendant la période de construction mais engage souvent l’État sur un flux de paiements
annuels futurs. Ceci signifie que la préparation de contrats hors-budget de PPP doivent inclure une
perspective à long terme pour le budget dans son ensemble, afin d’éviter plus tard les problèmes decouverture des coûts.
6.6. Synthèse
Le transfert de risque est un élément caractéristique des projets de PPP, et joue un rôle essentiel
pour déterminer la mesure dans laquelle des gains d’efficacité peuvent être réalisés. Ce chapitre a
passé en revue certains des principes qui doivent être gardés à l’esprit dans la répartition du risquedans ce type de montage. Le risque de chaque projet doit être estimé avec soin, sur la base d’une étude
au par cas, le projet doit être conçu avec minutie y compris le contrat et les moyens de financement etde compensation.

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PARTAGE DU RISQUE DANS LES PARTENARIATS PUBLIC PRIVÉ –155

CONCLUSIONS CLÉS•

Le transfert du risque à un partenaire privé dans un montage de PPP exige typiquement uncertain degré de compensation. Dans de nombreux cas, le coût de transfert du risque sera
supérieur aux bénéfices.

•

En principe, le risque doit être attribué à l’acteur le plus à même de le gérer. Certains
risques peuvent être impossibles à gérer par une entité qui n’est pas publique et ne doivent
donc pas être transférés.

•Cependant, une répartition exacte du risque ne peut pas être généralisée simplement. Les
circonstances autour de chaque projet et les capacités respectives des partenairesdétermineront la répartition exacte du risque.

•Le risque de demande est particulièrement complexe, et son transfert doit être étudié avec
soin.

•

Le champ d’application du contrat et le type de rémunération sont essentiels pour établir larépartition du risque. La complexité des PPP ne les rend pas compatibles avec des contrats
à prix forfaitaire absolus. Aussi les États doivent chercher à s’approcher le plus possible
des termes de ce type de contrat, tout en laissant de côté les éléments de risque que lespartenaires privés ne peuvent pas gérer. En général :− Plus de risque doit être attribué au prestataire lorsque l’incertitude sur les coûts est
plus faible.
− Plus la valeur du contrat est élevée, plus le risque doit être attribué au prestataire, letransfert du risque offrant en effet plus d’opportunités d’économiser sur les coûts.
− Plus le niveau de risque que le prestataire peut supporter est élevé, plus il doit ensupporter.

•

Les incitations à rendre au mandant une infrastructure en bon état doivent être fortes.

•

Une préoccupation essentielle est dans quelle mesure le risque peut être « collé » aux
partenaires non étatiques, spécialement étant donnés les coûts politiques associés à lafaillite des fournisseurs d’infrastructure. Cette préoccupation doit être prise en compte dès
la conception du modèle d’infrastructure, y compris dans les accords contractuels avec despartenaires non étatiques.

•

Un des moyens d’augmenter l’engagement des partenaires privés dans les montages de
PPP est de transférer la responsabilité du financement du projet en question.

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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –157

7. FAIRE PAYER EFFICACEMENT L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE —L’INFRASTRUCTURE DOIT-ELLE ÊTRE FINANCEE PAR LES IMPÔTSOU PAR DES REDEVANCES SUR LES USAGERS ?

7.1. Introduction
Les chapitres précédents se sont intéressés aux potentiels bénéfices en terme d’efficacité del’externalisation de la production d’infrastructure de transport par des contrats avec des entreprises
marchandes, et de la délégation du contrôle de la fourniture d’infrastructure à des entités plus ou moinsindépendantes de l’État.
Ce chapitre se concentre sur les propriétés en terme d’efficacité d’une question essentielle
exogène à la plupart de ces modèles, mais dont l’impact sur leur capacité à fournir des gains
d’efficacité est important. Il s’agit de la tarification de l’infrastructure de transport, que ces
installations soient externalisées, déléguées ou directement sous le contrôle de l’État.
La section 7.2 examine la question de la tarification au coût marginal et la Section7.3 traite del’application pratique de ce principe. La section 7.4 va plus loin dans l’analyse des conséquences deces principes généraux appliqués à des projets indépendants. La section 7.5 revient sur les arguments
pour ou contre l’affectation des recettes fiscales. La section 7.6 conclut.
7.2. Tarification au coût marginal – Principes générauxLes économies de marché fonctionnent sur la base de prix qui signalent la rareté. Les variationsde prix signifient que les entreprises marchandes feront parfois des bénéfices, parfois des pertes ou
parfois seront tout juste à l’équilibre. Les manuels économiques montrent que le meilleur moyen pourles entreprises de maximiser leurs profits est de faire payer la production de biens et de services auxcoûts marginaux ; ceci signifie que le consommateur paye pour les coûts additionnels qu’il génère en
utilisant un produit. L’objectif de ce chapitre est de mettre le doigt sur les implications générales de ce
principe de tarification dans le cas d’infrastructures de transport, y compris sur les conséquences de latarification au coût marginal sur la couverture des coûts (pour une étude extensive de cette question,
voir CEMT 2003 et 2004 ; Mackie ans Smith, 2005a).
La tarification de l’infrastructure est importante car les niveaux de prix imposés ont un impact sur
l’ampleur de l’usage de cette installation : plus ils sont élevés moins les usagers se présentent. Unequestion essentielle est donc de savoir comment doit on fixer les prix sur les infrastructures disponibles
pour promouvoir l’efficacité.
Comme pour d’autres produits, la recommandation théorique de base est qu’il faut faire payer les
ressources existantes au coût marginal social d’utilisation. Ceci signifie que le prix demandé pourl’utilisation de l’infrastructure doit être équivalent aux coûts qu’elle génère, y compris les externalités.
Pour les usagers, payer un prix équivalent aux coûts marginaux est une motivation appropriéepour décider si et comment ils doivent entreprendre un déplacement. Si le bénéfice de se déplacer, ou
d’expédier du fret, est supérieur aux coûts, y compris le prix d’utilisation de l’infrastructure, alors ce
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déplacement sera effectué. Si les coûts sont supérieurs aux bénéfices, le déplacement ou le transport neseront pas entrepris. Donc, lorsque l’ensemble des coûts est inclus, le prix fonctionne comme unmécanisme de rationnement de l’utilisation du transport.
La part « externalité » du concept fait référence aux coûts sociaux qui ne sont pas
automatiquement facturés lorsque l’on considère uniquement les questions d’usure et de congestion.
De tels coûts peuvent survenir à cause de risques d’accidents, plus il y a de véhicules dans le système,plus le risque d’accident est élevé. De la même façon, l’augmentation du trafic a des conséquences
néfastes sur l’environnement, comme l’émission de polluants et le bruit. En incluant une estimation del’importance de ces coûts dans le schéma de tarification, on dit qu’ils sont internalisés par l’usager.
La tarification au coût marginal social est un concept théorique essentiel dans la recherche del’efficacité. Elle a été reconnue comme un principe politique central par la Conférence Européenne desMinistres des Transports (voir CEMT 2003 et 2004).
7.3. Application pratiqueDans l’économie en général, la tarification au coût marginal signifie qu’en moyenne, et à longterme, les entreprises vont atteindre le seuil de rentabilité. L’application de ce principe à l’usage desinfrastructures ne permet cependant pas l’absorption systématique des coûts. La raison est quel’utilisation de l’infrastructure existante n’a pas de conséquence sur les énormes dépenses qui ont
historiquement été faites pour la construction de cette infrastructure, dépenses qui ne font donc pas
partie d’un plan destiné à faire payer l’usager. Faire payer pour la congestion peut, d’un autre côté,
générer des revenus permettant de couvrir certains de ces coûts d’investissement historiques. Ceci, à
son tour, signifie que l’application de ce modèle de tarification au coût marginal peut avoir desrésultats financiers différents en fonctions des situations ; dans certains cas, les revenus seront plus que
suffisants pour couvrir les coûts, alors que dans d’autres ils pourront être (bien) inférieurs aux coûts.
En ce qui concerne l’infrastructure, la tarification au coût marginal ne garantira une totale etautomatique absorption des coûts que dans des circonstances très particulières.
Les mêmes principes s’appliquent à toute production commerciale. Si, par rapport à la capacité,
la demande est faible, typiquement les prix s’ajustent à la baisse vers les coûts marginaux. Au
contraire, les entreprises peuvent tirer profit des périodes de sous capacité en augmentant leurs prix
bien au dessus des seuils de rentabilité. Plusieurs types de biens, et en particulier les services, sont desexemples de ces variations de prix dans le temps. Les billets d’avion et les séjours dans des centres devacances peuvent être facturés à des tarifs beaucoup plus élevés en haute saison qu’en basse saison. Il
faut souligner que la plupart des entreprises marchandes appliquent ces politiques sans faire référence
au concept de « coût marginal » – ou même sans l’identifier – Cependant la logique derrière ce
comportement peut être considérée comme l’application du modèle basique de tarification au coûtmarginal.
Les infrastructures routières et ferroviaires ont les mêmes structures de coût et de demande. Le
facteur décisif est que les coûts additionnels liés à l’ajout d’un seul usager sur la route ou la voie ferréesont normalement très faibles car l’usure marginale l’est aussi. Il existe cependant des situations danslesquelles la demande est élevée par rapport à la capacité. Dans les villes, aux heures de pointe, il peut
y avoir des embouteillages sur les principales artères, ce qui signale une capacité insuffisante et lebesoin d’un prix plus élevé pour rationner l’accès de façon appropriée. Les charges que paye l’usager
pour la congestion font, dans de tels cas, partie du principe de tarification au coût marginal. Ces
charges fonctionnent alors à la fois comme un outil efficace de gestion de la demande et comme un
moyen de générer du revenu qui peut être utilisé pour étendre la capacité du système.
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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –159

La plupart des pays prélèvent une taxe sur les produits pétroliers qui s’ajoute au coût deproduction. Pour le secteur routier, cette surcharge peut être considérée comme un règlement pourutiliser le système, équivalent à l’achat d’un billet d’avion dans le cas du transport aérien. Il existe
cependant une différence importante entre le type de tarification pratiqué dans le secteur de l’aviation
et la taxe sur les produits pétroliers. En effet cette dernière est un instrument émoussé qui n’utilise pas
les variations dans le temps et dans l’espace pour refléter la pénurie et les coûts additionnels.
Pour diverses raisons, l’application pratique du principe de la tarification au coût marginal dans lecas de l’infrastructure de transport reste difficile :•La mesure exacte du coût complet de l’usage du transport, y compris les externalités, est
complexe.

•

Les coûts peuvent varier considérablement d’un réseau routier, ou ferroviaire, à un autre, etd’un véhicule à un autre en particulier en fonction du poids à l’essieu. À ce jour, lessystèmes qui font payer les usagers ne permettent pas la décentralisation de cette tarification
dans le système de transport ; des évolutions techniques sont néanmoins en cours dans ce
domaine.

•Comme cela a déjà été indiqué, la tarification au coût marginal dans sa version la plus simple
peut signifier que les revenus (les taxes pétrolières) ne couvrent pas les coûts (c’est à dire lesfrais de construction et d’entretien), et ne permettent donc pas une fourniture d’infrastructure
adéquate.

Ces affirmations soulèvent une controverse. En effet, Gómez-Ibáñez (1999) soutient que les
obstacles à l’emploi de la tarification au coût marginal dans le transport et l’incapacité du secteur à
faire correspondre les revenus aux coûts complets sont souvent exagérés par les intervenants qui
espèrent justifier les subventions. Dans de nombreux cas, les problèmes d’absorption des coûts sont lerésultat de questions techniques ou politiques qui peuvent être résolues par des charges différenciées
dans le temps entre les différentes parties du réseau et pour les différents types de véhicules (lourds ou
légers), plutôt que d’obstacles plus fondamentaux.
Ces éléments soulèvent aussi des questions plus générales concernant les budgets publics. Dans laplupart des sociétés il existe une forte concurrence pour l’usage des revenus provenant de l’imposition
entre de multiples objectifs. La tâche principale de tout ministère des finances est de prélever desimpôts de façon à minimiser la distorsion de l’usage efficace des ressources, sinon, l’effet dedistorsion de la fiscalité bloquera le potentiel de croissance du pays.
Avec ces points à l’esprit, si nous acceptons (a) que, bien souvent, la tarification au coût marginal
ne couvre pas le coût complet de l’infrastructure de transport de surface, en particulier dans certains
secteurs (par exemple le transport ferroviaire de passagers) et (b) que la plupart des pratiques definancement des États dans ce secteur ne tendent pas à lier directement les revenus aux coûts, ces États
sont alors confrontés au besoin de subventionner l’infrastructure tout en provoquant les effets dedistorsion les plus faibles possibles.
L’opinion communément admise par les spécialistes ainsi que par de nombreux ministères desfinances est que ceci peut être obtenu par le biais de la tarification de type Ramsey. La
recommandation découlant de cette ligne d’analyse est qu’il faut plus taxer la consommation desproduits peu sensibles aux variations de prix que celle de ceux que le public achètera moins en raisonde prix élevés (voir Encadré 7.1). Ceci minimisera la distorsion de la fiscalité.
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160 – FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE
L’usage des routes est en particulier considéré comme peu sensible aux augmentations de prix.
La règle de Ramsey indique donc que les États à la recherche d’efficacité ne doivent pas hésiter à taxer
cette utilisation plus que d’autres marchandises. Ceci peut alors fournir la logique d’efficacité qui sous
tend les observations du chapitre 2 selon lesquelles, les États tirent souvent plus de revenus du secteurroutier que ce qu’ils dépensent sur les routes.
En réalité, l’usage optimal de la tarification en termes de son impact social peut être celui danslequel les frais de péage sont appliqués différemment, à des moments différents et sur des sections
différentes du réseau. Ceci parce que les coûts et l’élasticité de la demande peuvent, tous les deux,
varier sur différentes sections d’un même réseau ou à différents moments de la journée. Un exemple
de considérations de ce type est fourni dans l’encadré 7.2.
De plus, les réseaux de transport peuvent s’auto entretenir sur le plan financier, entièrement sur labase de ce que payent les usagers, et peuvent être financés par le marché privé. Le système de fretferroviaire en Amérique du Nord est exploité de cette façon ainsi que des ports et des aéroports tout
autour du monde. Dans la mesure où ce système est basé sur un marché de services d’infrastructure detransport fonctionnant correctement, il peut être assumé qu’il suppose une approximation proche dumodèle de coût marginal. Cependant, nous avons déjà noté dans le chapitre 5 que ce modèle n’est pas
largement applicable dans le cas où d’importants transports de surfaces sont concernés.
En conclusion générale, les États doivent chercher à se rapprocher, dans la mesure du possible, dela tarification au coût marginal, tout en subventionnant les besoins de transport additionnels
nécessaires avec les effets de distorsion les plus faibles possibles. Comme le notent Mackie et Smith(2005a) : « … les principes ne vous mènerons pas bien loin, la bonne solution sera vraisemblablement
spécifique au contexte, elle dépendra des caractéristiques du réseau, des niveaux de demande et decongestion, de l’acceptabilité sociale des péages qui, elle, dépend en partie de la tradition du pays, deschoix politiques entre des réseaux autoroutiers intégrés contrôlés par les autorités publiques et dessystèmes mixant public et privé.
Encadré 7.1. Elasticité et tarification de type Ramsey
La consommation de tout produit est influencée par son prix – plus le prix est élevé, moins lesconsommateurs achètent. Le concept d’élasticité est un moyen mathématique de mesurer decombien la demande change quand le prix du produit varie.
Pour le comprendre : prenons qi, la quantité consommée d’un produit i et pi le prix de ce
produit. L’élasticité εi est définie de la façon suivante (d indique les changements) :εi =changement.de.quantité.en. pourcentage=changement.de. prix.en. pourcentage

dqi
* 100
qi

dp i
* 100
pi

=

dq i p i*
dp i qi

Différents produits ont différentes élasticités. Plus la demande d’un produit est sensible aux
variations de prix, plus on dit qu’elle est élastique. Il est à noter qu’un prix plus élevé signifie que lademande est plus faible, ce qui veut dire que l’élasticité est souvent définie en ajoutant un moins
devant l’expression.

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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –161

L’élasticité varie pour un certain nombre de raisons. Dans le contexte du transport, une descauses importantes est la présence d’alternatives. Plus il existe de bons substituts, c’est à dire plus il
est facile de changer pour une solution alternative, plus la réaction aux changements de prix d’un
produit sera importante.
En utilisant cette définition, les chercheurs sont depuis longtemps d’accord sur le fait que lataxation dont l’objectif est de générer des revenus – qui est différente de celle qui internalise lescoûts externes – doit varier en fonction de l’élasticité. Ce que l’on appelle souvent la tarification detype Ramsey est un principe selon lequel plus l’élasticité est faible, plus les taxes sur le produit
doivent être élevées. La logique de ce principe est qu’un niveau d’imposition différent selon les
produits a moins d’effet de distorsion sur la consommation qu’un niveau unique.

Encadré 7.2. Expérimentation d’un système de péage flexible au Japon
En 2005 au Japon, les tarifs des péages sur les voies express étaient de 150 JPY plus 24.6 JPY
par kilomètre pour les véhicules individuels et en gros le double pour les véhicules plus importants.
Cependant, on a observé que les usagers évitaient autant que possible d’utiliser les routes payantes,
conduisant ainsi à des problèmes de congestion, de sécurité et d’environnement sur les routes
gratuites. Aussi, un système de paiement flexible est de plus en plus considéré comme nécessairepour gérer la demande de transport routier.
En 2002, le Conseil Japonais pour l’Infrastructure a demandé au gouvernement d’introduire
plus de péages flexibles sur les routes. En conséquence, depuis 2003, le Bureau pour les Routes duMinistère de l’Infrastructure Terrestre et du Transport (MLIT) a entrepris de lancer un projet dedémonstration de péages flexibles dans lequel les tarifs sont temporairement baissés pour deshoraires spécifiques, des types de véhicules et/ou des segments des réseaux. Cette expérience est
destinée à coordonner le volume de trafic entre les routes payantes et leurs équivalents gratuits. Il aété établi que les péages flexibles peuvent être des mesures utiles pour gérer le transport routier,bien que cette politique puisse être en conflit avec l’objectif de maximiser les revenus en vue
d’absorber les coûts de construction et d’exploitation.
Un élément essentiel du succès de cette expérience est le lien entre l’élasticité – prix et levolume de trafic. L’élasticité sur de nombreux itinéraires étudiés se situait en gros entre 0.4 et 1.0
pour les routes accueillant plus de 1 000 véhicules par jour, ce qui signifiait que la réduction despéages avait pour conséquence une réduction des revenus (voir Matsuda et al., 2005).
Cependant, sur les mêmes itinéraires, l’élasticité peut à certains moments dépasser l’unité. Au
cours d’une expérience dans la ville d’Aganogawa en 2003, une baisse de 50 % du tarif a provoqué
une forte augmentation du volume de trafic, en particulier pendant les vacances. Le volume de trafic
moyen pendant l’expérience était 173 % de celui d’avant, 195 % les samedis, dimanches et jours decongés nationaux. En conséquence, les queues sur les routes gratuites ont diminué de presquemoitié. Ceci suggère que des tarifs de péage basés sur les coûts ont pu, auparavant, réduire lebénéfice du réseau routier pour les usagers. Faire baisser les tarifs peut améliorer le bien-être desusagers des transports, ainsi que mener à une augmentation du trafic qui permettra de récupérer une
partie significative des revenus perdus.
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162 – FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE

Même lorsque l’élasticité-prix n’est pas aussi élevée, il peut être soutenu qu’un système depéage flexible, par rapport à une tarification basée sur les coûts, peut apporter des bénéfices aux
exploitants des routes. Au cours d’une expérience dans la ville d’Hitachi, une baisse d’environ 50%
du tarif a eu pour résultat des volumes de trafic de 170 % les jours de semaine. Alors que la perte derevenu a été d’environ 600 000 JPY par journée, la valeur de la perte d’heures de déplacement due àla congestion, y compris sur les routes gratuites, a baissé de 15 millions de JPY par jour.
Le bénéfice des réductions de tarifs sur les routes à péage ne concerne pas que les usagers. Uneamélioration de l’environnement a été rapportée à la suite de l’expérience de la rocade de Hamana.
Cette expérience impliquait l’extension de la période gratuite aux heures de pointe du matin et de lasoirée (de 6 heures à 9 heures et de 20 heures à 21 heures), où traditionnellement de nombreux
navetteurs utilisaient les autoroutes nationales gratuites alors que les rocades payantes étaient
relativement peu chargées. L’expérience a produit une augmentation du volume de trafic sur larocade de Hamana de 60 % (3 500 véhicules par jour) et une baisse de 30 % sur l’autoroutenationale sans péage parallèle (1 800 véhicules par jour) durant les nouvelles périodes gratuites.
Notablement, les zones près de l’autoroute gratuite, qui sont plus densément peuplées, ont connu
une baisse du niveau de bruit au dessous des niveaux maximaux définis par les standards légaux. Il
est aussi raisonnable de s’attendre à des améliorations en termes de pollution de l’air due aux
particules et à l’oxyde de nitrogène (voir Matsuda et al., 2005).
7.4. Tarification au coût marginal pour des projets individuels
Le choix entre faire payer les usagers et utiliser les impôts pour les projets individuels dépend
souvent de considérations pratiques sur les attentes de trafic, sur la perception de la volonté desusagers à payer ainsi que d’autres questions politiques. Ceci peut par exemple être une explication laplupart des PPP financés par les usagers se concentrent sur les principales autoroutes alors que le reste
du système tend à être subventionné par le public.
L’examen des principes relatifs au fait de faire payer les usagers des réseaux routiers examinés
dans les Sections 7.2 et 7.3 amène des messages spécifiques pour une tarification et un financement
efficaces de projets individuels. Il est, plus précisément, possible de trier des arguments pour et contre
le fait de faire payer les usagers pour financer un nouveau morceau de route ou une partie du réseau
ferré, plutôt que d’utiliser les ressources provenant de l’impôt.
Une nouvelle route offre typiquement beaucoup de capacité pour le trafic pendant les premières
années d’utilisation. Le coût marginal d’utilisation de l’installation est donc bas et reflète
principalement un peu d’usure supplémentaire provoquée par les véhicules. La recommandation debase est donc que cette infrastructure ne doit pas être payante (voir Kopp, 2006).
Cependant, ceci signifie que les nouveaux projets doivent être financés par le biais des impôts,qui doivent alors être légèrement augmentés – ou ne pas être baissés – afin de payer la nouvelle
infrastructure. Mais la taxation a pour conséquence de réduire la consommation d’autres produits.
C’est une distorsion, dans la mesure où l’impôt ne reflète pas un coût réel – le bien-être qui en est ainsi
réduit.
On se réfère souvent à la taille de cette distorsion comme un poids mort, une perte. C’est lesurplus du consommateur et du producteur qui ne sera pas réalisé à cause de la taxation. Une littératureapprofondie a cherché à estimer la taille de ce coût. Bien sûr, il diffère selon les pays et peut varierselon les différents types d’impôts (par exemple sur la richesse, le revenu ou la consommation).
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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –163

En Suède ce coût a été estimé à environ 30 % à la marge. Ce chiffre est utilisé dans laplanification des infrastructures pour indiquer le coût social lié à l’augmentation du revenu destiné àl’investissement et l’entretien. Ceci signifie que l’analyse coût-bénéfice qui estime la valeur sociale
des projets routiers et ferrés assume automatiquement que les conséquences budgétaires du coût d’unprojet sont de 30 % supérieures au coût nominal. Un projet de 100 millions de SEK aura donc un coûtde 130 millions de SEK en termes sociaux.
Ceci signifie aussi qu’il existe un cadre pour accepter les péages, même si ils créent une
distorsion dans l’utilisation de l’infrastructure. Si, plus précisément, les coûts sociaux d’unfinancement par le péage ne sont pas supérieurs à ceux d’un financement par l’impôt, il est possible
d’envisager de lever un péage sur une route non congestionnée ou, pour le train, d’avoir des charges
pour les usagers plus élevées.
Cet argument peut être poussé encore plus loin. Certaines routes sont assez uniques dans lamesure où il n’existe pas beaucoup d’alternatives, alors que d’autres sont justes des liens dans unréseau étroitement maillé. Il est évident qu’un péage sur une route unique dissuadera beaucoup moins
les usagers que le même péage sur des routes appartenant à un réseau. Il est ainsi logique de fairepayer la traversée d’un estuaire et les ponts comme le pont Öresund entre la Suède et le Danemark.
L’appendice contient l’exemple hongrois d’un péage qui a eu des conséquences négatives sur lenombre de véhicules sur une nouvelle autoroute (c’est à dire trop peu) et sur d’autres routes locales(c’est à dire trop), les usagers ayant choisi des routes alternatives, montrant les conséquences possibles
d’un péage sélectif dans des réseaux denses.
Les principes énoncés ci-dessus impliquent aussi que la meilleure politique ne soit possiblement
pas la même d’un pays à l’autre, en fonction du degré de développement. Dans les pays en voie dedéveloppement, la demande de revenus provenant des impôts est typiquement très élevée. Le service
de santé, les écoles et autres services sociaux sont souvent d’un standard faible et nécessitent unfinancement important. En conséquence, les États peuvent préférer retarder les investissements
routiers et ferroviaires, même si leur taux de retour, en termes d’analyse coût-bénéfice, est élevé. Un
péage peut donc être le seul moyen de voir ces projets se construire, même si cela signifie quel’utilisation de l’installation sera largement en dessous de sa capacité. Il est, en d’autres termes,
préférable d’avoir une nouvelle route payante avec une capacité trop importante que pas de route dutout.
Un point supplémentaire concerne l’ampleur de la délégation de la tarification à un partenaire
privé qui intervient dans certains accords de PPP et de délégation. Clairement, il ne faut pas attendre
des entreprises privées que leur tarification tienne, sérieusement, compte d’objectifs de politique
publique, comme obtenir de l’efficacité par le biais de la tarification au coût marginal. De plus, laplupart de l’infrastructure de transport terrestre n’est pas fournie dans des conditions de marché
parfaites – nous avons déjà souligné l’absence d’élasticité de la demande du transport routier. D’unautre côté, lorsque les accords de fourniture d’infrastructure laissent la tarification entre les mains del’État – ce qui est en général la norme – le secteur public doit admettre à priori que les partenaires
marchands demanderont un retour sur investissement adéquat, ce qui peut rendre une subvention
nécessaire afin de combler la différence entre les coûts et les niveaux de prix (qui peuvent être établis
sur les principes du coût marginal ou simplement sur des considérations politiques).
Mackie and Smith (2005a) ont étudié l’impact potentiel des accords de PPP dans la recherche depolitiques de tarification efficaces et ont conclu que le choix d’un État ne se limite pas entre une
tarification entièrement basée sur le coût marginal et une tarification commerciale. Il existe plutôt denombreuses options de compromis, dont le résultat sera essentiellement une structure de péage
réglementée. En d’autres termes, il existe des options d’intervention qui permettent d’assurer de la
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164 – FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE
cohérence entre les dispositions politiques et le modèle de fourniture d’infrastructure. Ils mettent
spécifiquement en évidence l’option d’un péage basé sur des principes d’efficacité sociale, lefinancement public étant utilisé pour combler la différence entre les revenus qui en découlent et lescoûts. Cependant, ils notent aussi que de telles réglementations impliquent que l’État ait la volonté etla capacité de s’engager activement dans le contrôle du fonctionnement du modèle tout au long de son
existence. Ceci veut dire que la création de modèles alternatifs pour la fourniture d’infrastructure ne
supprime pas le rôle de l’État dans ce domaine, elle le transforme.
7.5. Affectation
Il a déjà été noté dans le chapitre 2 que certaines parties du système des infrastructures detransport de surface – en particulier les routes – représentent une part plus importante des revenus quedes dépenses de l’État. On peut en déduire, au moins dans ce domaine, que le problème n’est pas
nécessairement un manque de financement mais plutôt un manque de hiérarchie des priorités. Biensûr, même cette affirmation ne peut être entièrement confirmée si aucune comparaison n’a été faite
entre les revenus et les coûts complets – y compris les externalités – d’un secteur donné.
En tout état de cause, le « modèle traditionnel » de dépense et d’investissement du secteur public
suppose que la recette fiscale est levée selon certains standards, et que les revenus sont utilisés selond’autres standards. Nous avons, plus spécifiquement, soutenu que les taxes perçues pour des objectifs
de création de revenus doivent l’être d’une façon qui minimise les effets de distorsion. Ceci,
notamment, contrairement aux impôts perçus pour internaliser des coûts externes, pour lesquels leniveau d’imposition doit être défini pour que le consommateur supporte le coût économique complet
de l’achat de biens et de services.
Dans le modèle traditionnel, les revenus provenant de tout type de taxes sont en général versés
dans un pot commun. Les décisions d’allocation de ces ressources consolidées sur différents types
d’utilisation sont en général prises lors du processus annuel de budgétisation. Ceci concerne aussi
l’investissement et l’entretien de l’infrastructure de transport. En principe, l’État devrait affecter
l’argent à différents usages en choisissant ceux qui permettent d’obtenir les bénéfices les plus élevés.
Une conséquence de ce modèle standard est qu’il n’existe pas de lien automatique entre le niveaud’imposition d’un secteur particulier de l’économie et les ressources qui lui sont attribuées. De plus,
par ses décisions concernant le niveau des taxes et les allocations pour des objectifs divers, l’État est
censé maximiser le bien-être, de façon bienveillante et omnisciente.
À l’opposé, l’affectation des impôts consiste à attribuer les recettes provenant d’une base detaxation unique ou une portion d’un ensemble de revenus plus larges, à un usage futur spécifique. Il
existe au moins deux versions de l’affectation (Wilkinson 1994) :20. Au sens fort, substantiel, l’affectation signifie essentiellement que les revenus déterminent
les dépenses. Ceci peut être basé sur des référendums concernant le montant des dépenses etle niveau d’imposition afin de s’assurer que ce lien est maintenu. Sinon, les hommes
politiques peuvent faire campagne sur des promesses de futurs niveaux de dépenses etd’imposition.
21. Au sens faible, l’affectation est un dispositif formel qui permet de s’assurer que tous lesrevenus d’un secteur ou d’une activité donnée sont attribués à ce même secteur ou activité.
L’objectif est de rendre le système plus transparent et d’informer le contribuable du coût desservices. Ceci correspond à l’affectation des recettes des taxes sur les produits pétroliers pourles routes et autres dépenses aux États-Unis (voir l’annexe) et au Japon.
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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –165

La discussion autour de l’affectation prend ses racines dans la pensée de l’école de « Public
Choice » qui date des années 1950. L’idée est que l’État n’est pas un agent qui choisit de façon
indépendante, il n’existe que comme le moyen par lequel des individus s’associent pour,collectivement, réaliser les objectifs qu’ils se sont fixés. La correction des défaillances du marché a uncoût. Elles doivent aussi être liées au risque de défaillance de l’État qui elle-même naît de l’intérêt
personnel des politiciens et des bureaucrates. Dans ce modèle universel, la croissance du secteur
public n’est pas une réponse à une demande des citoyens, mais plutôt un fardeau imposé par une
bureaucratie gouvernementale puissante. Pour limiter la dépense publique, il est nécessaire d’avoir desmécanismes qui donnent plus de pouvoir aux citoyens. L’affectation des impôts est l’un de ces
mécanismes.
Dans un sens, l’affectation comporte une part de l’approche basée sur les avantages qui assurel’équité dans la fiscalité, c’est à dire l’idée que les personnes doivent payer en fonction des avantages
qu’elles tirent de la consommation d’un produit. Cependant, ceci voudrait dire que la charge serait
différente pour chaque consommateur, ce qui est opposé à la définition standard d’un impôt.
De plus, dans la réalité, la capacité d’un individu à choisir n’est pas claire. Tandis quel’application du principe qui fait payer l’usager peut augmenter le bien-être en permettant au
consommateur individuel de choisir la quantité de biens fournis par le secteur public qu’il désire, cen’est pas nécessairement le cas avec l’affectation de l’impôt car on ne peut empêcher la consommationde la plupart des biens publics, à moins que l’on ne parle de routes à péage. Même si un individu sait
que les recettes de la taxe sur les produits pétroliers sont utilisées pour financer les routes, cettepersonne ne peut pas choisir le montant de routes qu’il ou elle désire personnellement voir construire.
Les affectations d’impôts officielles ne sont donc pas une application du principe de faire payer
l’usager, dans lequel le consommateur paye un prix pour un bien public de la même façon qu’il ou ellel’aurait fait pour un produit fourni par le secteur privé. Un électeur médian est la seule personne pourlaquelle l’affectation et le principe de faire payer l’usager sont équivalents.
Un argument est que seuls les impôts qui sont transparents devraient être affectés. En fin decompte, tous les impôts sont payés par les individus, dans la mesure où ceux qui pèsent sur lesentreprises sont d’une façon ou d’une autre répercutés sur le prix que payent les consommateurs.
Cependant, certains impôts sont plus transparents que d’autres, rendant plus clair qui, au bout ducompte, règle l’addition. Par exemple, l’argument en faveur de l’affectation de charges comme lescotisations sécurité sociale prélevées sur le revenu des employés, peut être faible dans la mesure où cescharges sont d’une façon substantielle transférées à l’employé par le biais de leur effet sur le salaire
nominal. L’affectation des revenus d’infrastructure peut, dans ce sens, être plus transparente.
Une autre ligne (orthodoxe) d’argument contre l’affectation est que la dépense publique doit êtredéterminée par des décisions politiques et non par le montant des revenus d’un impôt destinés à êtreaffectés. L’affectation réduit la flexibilité du système fiscal ; le rendement d’un impôt et le revenu
nécessaire à un service peuvent coïncider au début du système d’affectation, mais avec le temps, desexcédents de revenus peuvent s’accumuler dans certains domaines alors qu’il y aura pénurie dansd’autres.
Un corollaire à l’argument de la flexibilité est que la possibilité d’utiliser la dépense publiquecomme un instrument de politique de contre cycle – si elle est considérée comme appropriée – sera
réduite. Dans un modèle standard universel, un État qui veut stimuler l’économie en période derécession économique peut le faire par la simple décision de dépenser plus, par exemple sur laconstruction de routes. L’affectation rend cette action plus difficile, car il sera alors aussi nécessaire deprendre position sur ce qui se passerait du côté des revenus.
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166 – FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE
Une analyse récente qui conteste le rôle de l’État à maximiser avec bienveillance le bien-être –notant qu’il existe d’autres objectifs que la maximisation du bien-être et l’information asymétrique –pourrait apporter un argument plus fort en faveur de l’affectation. Bös (1999), note par exemple que
les agences gouvernementales responsables de l’imposition et des dépenses profitent d’une
information privée qui limite l’efficacité du contrôle parlementaire. Il suggère que l’affectation
pourrait faire partie de contrats de motivation poussant ces agences à révéler leur information privée etainsi à augmenter l’efficacité.
En résumé, le sujet de l’affectation des recettes fiscales a été saisi à la fois par ceux qui veulent
défendre le secteur public et pensent qu’elle rendrait l’impôt plus acceptable aux yeux du public et parceux qui veulent réduire la dépense publique et en espèrent l’effet contraire. Il existe un troisième
point de vue, celui de ceux qui croient – quel que soit le résultat – que l’affectation permettrait deprendre des décisions éclairées et assurerait plus de démocratie. Sans tenir compte de l’aspect
politique, l’argument analytique en faveur de l’affectation est encore peu concluant. De nouveaux
modèles sont cependant en cours de développement, ils peuvent, dans l’avenir avoir une influence surce débat.
7.6. Synthèse
Le point clé qui se dégage de ce chapitre est que la façon dont on fait payer pour l’infrastructure a
un impact essentiel sur l’efficacité avec laquelle elle est utilisée. Ainsi, la question de la tarification
doit être traitée par avance, comme un élément fondamental de la conception du modèle de fournitured’infrastructure de transport terrestre. Cependant, dans la plupart des cas, la tarification est endogène
au modèle – PPP, entreprises d’État, agences et autres modèles peuvent tous être conçus en faisantpayer l’usager à des degrés divers.
Il est généralement accepté que la tarification au coût marginal entraîne l’usage le plus efficace
de l’infrastructure de transport. Aussi, les États doivent chercher, lorsque cela est possible à s’enrapprocher.
L’application complète de la tarification au coût marginal est cependant techniquement et parfois
politiquement difficile. De plus, elle peut dans certaines situations provoquer le sous financementd’une infrastructure donnée. Enfin, des tarifs élevés, spécialement lorsque des itinéraires alternatifs
existent, peuvent conduire à une sous utilisation d’une nouvelle infrastructure. En ce qui concerne cedernier point, il est important de savoir si l’ensemble des distorsions dû au péage serait inférieur àcelui que provoquerait la collecte d’impôts. Il faut aussi ajouter que dans les pays en développement leretour sur recette fiscale peut être plus élevé dans d’autres secteurs, ce qui signifie que des péages àeffet de distorsion peuvent être plus intéressants que des routes en mauvais état.
En général, la différence entre le coût de l’infrastructure et le revenu de la tarification au coûtmarginal doit être comblée avec un effet de distorsion le plus faible possible.
Enfin, à ce jour, l’argument en faveur de l’affectation des recettes fiscales pour des secteursdonnés est peu concluant, bien qu’il soit le sujet de recherche en cours.

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FAIRE PAYER EFFICACEMENT POUR L’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE –167

CONCLUSIONS CLÉS•

Autant que faire se peut, les tarifs d’utilisation d’une infrastructure de transport terrestre
doivent chercher à s’approcher de la tarification au coût marginal.

•

Lorsque cela ne permet pas de financer totalement l’infrastructure, ou lorsqu’il est estimé
qu’un péage sur une nouvelle infrastructure nuirait à l’efficacité, l’État doit combler ladifférence en utilisant une imposition qui ait le moins d’effets de distorsion possible.

•

Il n’existe pas d’argument clair en faveur de l’affectation de l’ensemble des impôts
provenant d’un secteur donné pour couvrir les dépenses de ce secteur. La recherche encours peut modifier ce point de vue.

•

L’influence des fonds d’infrastructure sur une allocation plus rationnelle du financement
dépend largement de leur structure de gouvernance et de la nature de leurs sources definancement.

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ÉFFICACITE DE LA MISE EN PLACE DE PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ –169

PARTIE IV. ÉFFICACITE DE LA MISE EN PLACE DE PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉLes PPP sont un instrument que les États peuvent utiliser pour chercher à améliorer l’efficacité
dans la fourniture d’infrastructures de transport terrestre Les potentiels avantages et inconvénients detels montages ont été abordés dans la partie précédente. Dans de nombreux cas, les PPP ne seront
pas appropriés. Lorsqu’ils le sont, il est essentiel qu’ils soient correctement conçus de façon à obtenir
des gains d’efficacité durant la totalité du cycle de vie du projet. Cette partie traite de deux élémentsclés de la conception des PPP : la législation et la réglementation dans le chapitre 8 et les processus
de soumission dans le chapitre 9.

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LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ –171

8. LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ

8.1. Introduction
Ce chapitre porte sur l’ensemble du cadre juridique et réglementaire qui doit accompagner en
général la création de partenariats public-privé pour la fourniture des infrastructures de transport desurface, dans le but de protéger l’intérêt public et de donner aux partenaires privés un environnement
commercial stable.
La section 8.2 concerne la réglementation des infrastructures de transport de surface en généralalors que la section 8.3 concerne les PPP en particulier.
8.2. Cadres juridiques et réglementaires pour la fourniture d’infrastructuresde transport de surface
La délégation de responsabilités liées à la fourniture d’infrastructures de transport de surface est
souvent associée à une dérégulation économique du secteur des transports. Toutefois, il serait faux deconsidérer ceci comme un processus de suppression de toutes les réglementations. En effet, en réalité,
le contraire peut être vrai – l’externalisation et la décentralisation peuvent avoir besoin d’une
réglementation plus rigoureuse pour gérer la relation préposé-agent.
Il est noté dans le chapitre 1 que les infrastructures de transport comprennent des immobilisations
publiques clés, fournissent une base fondamentale du fonctionnement de la société et de l’économie,
requièrent des investissements considérables, peuvent être soumises à une concurrence limitée et leurusage peut générer des effets externes négatifs importants. Il en résulte que le fonctionnement desinfrastructures de transport est considéré comme une responsabilité du gouvernement, quel que soit lemodèle de financement et de fourniture choisi. La fourniture et la qualité des infrastructures detransport terrestre ne peuvent donc pas s’en remettre totalement aux tendances du marché et doivent,dans une certaine mesure, se fier à la législation et à la réglementation, en variant selon le modèle
utilisé.
Lorsque le gouvernement est directement responsable de la fourniture d’infrastructures, il peutréglementer ses propres activités au moyen de structures gouvernementales internes, y compris lebesoin de présenter en dernier lieu des rapports au Conseil exécutif et au Parlement. Le tableau 1.1.
montre que, même lorsque les ministères ou agences gouvernementales fournissent des infrastructures,des éléments clés de l’ensemble de l’organisation et de la gestion du procédé devraient rester entre lesmains d’autres entreprises publiques afin d’assurer une approche équilibrée. Par exemple, alors qu’une
agence routière peut fournir des autoroutes et décider de l’endroit où le nouvel investissement devrait
avoir lieu, d’autres ministères seraient susceptibles de décider - collectivement ou individuellement –de problèmes comme, entre autres, le budget de l’agence, la politique globale en matière de dépenses,
l’importance des charges imposées aux usagers et les taux de péages et les objectifs liés àl’environnement, à la sureté, à la sécurité, à l’accessibilité et à d’autres politiques publiques auxquelles
ils doivent se conformer.

INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008172 – LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
La surveillance des infrastructures est également possible en gardant une propriété partielle ou
totale du gouvernement sur une entreprise de fourniture d’infrastructures. Dans de tels exemples, alors
qu’une entreprise publique peut fournir des infrastructures reposant sur des “principes commerciaux”,
elle reste cependant responsable en dernier lieu devant les élus et, par conséquent, devant le grandpublic.
D’autre part, la création d’entreprises de fourniture d’infrastructures, y compris les entreprises
publiques, nécessite souvent une législation qui peut fixer les aspects fondamentaux d’une bonne
gouvernance auxquels il est nécessaire d’adhérer, y compris des éléments comme la transparence et laresponsabilité. Cette législation peut aussi déterminer des conditions de fonctionnement, y compris deslimites d’emprunt et des conditions nécessaires pour présenter des bénéfices et procurer des dividendes
dont l’objectif est d’inculquer des principes d’exploitation commerciale.
C’est, en particulier, lorsque les gouvernements délèguent des responsabilités spécifiques liées à
la fourniture d’infrastructures de transport de surface que le besoin d’instruments juridiques etréglementaires servant à protéger les intérêts publics augmente. Ceci n’implique pas une politiqueinterventionniste mais plutôt, dans l’idéal, l’existence d’un cadre juridique solide mis en place pourempêcher des abus d’emprise sur le marché, garantir que les objectifs politiques publics sont atteints etfournir un environnement d’exploitation stable.
Par exemple, la forme la plus poussée de délégation de responsabilités – la privatisation complète– requiert des instruments juridiques pour créer de nouvelles entités et permettre le transfertd’immobilisations publiques à celles-ci. Ceci légitime le processus, dans la mesure où l’adoption deces lois doit être approuvée par les politiciens représentant le public. De plus, un cadre réglementaire
efficace est nécessaire, en particulier lorsque l’entité privatisée représente essentiellement unmonopole ou un quasi-monopole. Ceci nécessite de trouver un équilibre complexe entre le fait dereprésenter les intérêts publics et celui de permettre aux sociétés d’être rentables et compétitives. En
Amérique du Nord, là où les infrastructures et les services ferroviaires ont été entièrement privatisés,les gouvernements ont aussi créé des organismes de régulation spécifiques responsables du bon
fonctionnement du système, qui surveille la mise en œuvre d’éléments spécifiques de la législation
permettant l’existence de sociétés ferroviaires privées, y compris par rapport à des problèmes commeles tarifs et les niveaux de services (voir l’annexe en exemple).
Naturellement, le besoin de créer de nouveaux instruments de réglementation signifie que legouvernement doit développer et garder les structures et compétences appropriées pour surveiller
celles-ci. Ceci ajoute au coût global du modèle de fourniture d’infrastructures lui-même.
8.3. Cadres juridiques/réglementaires dans les partenariats public-privé
Quelle que soit leur forme, les PPP sont inévitablement un modèle organisationnel et financier
complexe et gardent notamment à l’esprit l’enchevêtrement des transactions commerciales
susceptibles d’être impliquées entre le maître d’œuvre principal et les sous-traitants, comme le montre
la figure 1.4. Dans leur forme la plus développée, les PPP couvrent la totalité du cycle de vie d’unprojet, vraisemblablement sur des dizaines d’années ainsi que les aspects techniques (par exemple lapréparation, la conception, la construction, l’entretien et l’exploitation) et financiers (par exemple lesétudes de faisabilité, les analyses coûts-avantages, les analyses de disponibilité et d’accessibilité, lafinalisation financière, le financement, la rémunération et le rendement du capital). De très grosses
sommes d’argent sont impliquées, ce qui signifie que la finalisation financière du projet requiert
l’engagement de plusieurs entités différentes en dehors des parties principales, comme les banques,etc.
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LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ –173

Pour tout PPP, le transfert à un partenaire privé de l’exécution de tâches associées à desresponsabilités publiques, comprenant à la fois les objectifs commerciaux et sociaux du projet, est
fondamental. D’autre part, l’autorité contractante est publique, comme le sont les sommes dépensées(directement ou indirectement). Ces points distinguent les projets PP de transactions strictement
commerciales.
Il est inutile de dire que de telles dispositions ont besoin de cadres juridiques et réglementaires
solides pour fonctionner correctement, en protégeant les intérêts de toutes les parties concernées, ycompris ceux des usagers et du grand public. La nature publique des immobilisations et de l’intérêt
spécial des contribuables dans le projet devrait être reconnue ; ceci pourrait inclure, par exemple, desstipulations concernant le besoin de présenter un rapport résultats-coûts avant d’entreprendre un PPP,
comme l’indique le chapitre 5.
8.3.1.

Loi cadre

Une politique clairement définie concernant les PPP, souvent inscrite dans la législation, peutjouer un rôle important en garantissant que ces instruments sont utilisés à partir d’objectifs qui
incluent des conditions économiques saines.
Au-delà de ceci, un cadre juridique est une condition préalable pour établir la légitimité
fondamentale d’un PPP et permettre au gouvernement de déléguer des fonctions dont il est sinon
responsable. De nouvelles structures institutionnelles doivent souvent être conçues, des lois doiventêtre amendées ou une nouvelle législation doit être créée et adoptée et des fonctions réglementaires desurveillance doivent être établies et renforcées. Le plus important c’est que l’organisation desprestations de services existantes devrait être restructurée pour permettre une participation et une
concurrence efficaces par les opérateurs du secteur privé (Sader, 2000).
A un niveau de base, l’environnement juridique et réglementaire pour les PPP devrait apporter dela stabilité et de la cohérence. Des mécanismes réglementaires devraient garantir la neutralité etl’impartialité à la partie privée et permettre aux services administratifs de s’assurer que les objectifs etconditions politiques sont remplis par l’opérateur privé. Les décisions des services administratifs
doivent reposer sur des procédures simples, transparentes et univoques, avec un contrôle juridictionnel
indépendant (c’est-à-dire apolitique) (Aoust et al., 2000 ; Virtuosity Consulting, 2005). Plus
spécifiquement, pour le développement des PPP, le cadre juridique/réglementaire et institutionnel
devrait :•Soutenir les investissements dans les formules PPP complexes et à long terme.

•

Faciliter la réduction des coûts de transactions.

•

Assurer les contrôles réglementaires appropriés.

•

Fournir des mécanismes juridiques et économiques permettant de résoudre les problèmes et
les litiges susceptibles de survenir entre les parties concernées (Bruzelius, 2005).

Pour que des dispositions PPP soient possibles, le cadre spécifique devrait inclure au moins lesclauses suivantes :22. Clauses qui rendent le projet possible et facilitent son fonctionnement, comprenant :− Le droit légal de créer une société chargée du projet.
− Le contournement de lois existantes susceptibles d’empêcher l’existence ou lefonctionnement de la nouvelle entité (par exemple de lois limitant le péage, réservant la
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174 – LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
fourniture des infrastructures au secteur public, insistant sur l’affectation de taxes sur lecarburant, déterminant des niveaux minimum d’implication de l’état dans des entreprises
de fourniture d’infrastructures, etc.).
− Les conditions générales selon lesquelles les infrastructures publiques peuvent êtretransférées à des entités non publiques.
− L’établissement des responsabilités des fournisseurs d’infrastructures, y compris en cequi concerne des problèmes comme les niveaux de services, les conditions decommunication des informations, etc.
− l’établissement des responsabilités du gouvernement, à la fois envers les fournisseursd’infrastructures externes et envers le public.
− L’établissement des cadres de gouvernance sociale pour des entités spécifiques.
− L’établissement des conditions et procédures de soumission d’offres et d’engagement
contractuel.
− La sécurisation des flux de recettes vers la société chargée du projet.
− L’accord direct passé entre l’administration contractante et les financiers pour permettreà la première de prendre le contrôle du projet dans certaines conditions.
− Le pouvoir qu’a la société chargée du projet de choisir des sous-traitants et selon ses
propres conditions.
− Des règles claires concernant la révocation de l’accord de projet et la compensation
associée versée aux propriétaires de la société chargée du projet.
− Le droit de collecter des péages, s’il y a lieu.
23. Clauses qui permettent aux gouvernements d’apporter le financement, s’il y a lieu, y compris
celles qui :− Permettent au gouvernement de fournir des subventions.
− Permettent au gouvernement de prendre des engagements à long terme de dépenses
publiques (en principe pour toute la période de validité de l’accord de projet).
La forme du cadre juridique variera d’un pays à l’autre, en fonction des traditions juridiques et dela législation en vigueur. En outre, le cadre n’est pas seulement identifié en général en termes de lois etde réglementations mais aussi exposé dans des documents politiques, modes d’emploi et instruments
similaires (Bruzelius, 2005). En effet, certains éléments de la liste ci-dessus peuvent être établis dansles dispositions contractuelles. La nature exacte du cadre juridique/réglementaire dépendra aussi
fortement des types de mécanismes de financement envisagés, y compris quelles responsabilités sonttransférées au partenaire privé.
On suppose, à tort, que les investisseurs privés ne souhaitent pas de réglementation. Alors que lesinvestisseurs ne semblent pas favoriser une structure réglementaire rigide et envahissante qui limite
leur capacité à exploiter les immobilisations de manière efficace, ils exigent un cadre réglementairequi offre de la transparence en ce qui concerne le futur environnement d’exploitation et minimise lerisque d’interférence inappropriée par le gouvernement pendant la phase d’exploitation. Lesinvestisseurs réclameront un jeu précis de règles et de réglementations qui constitue les directives debase selon lesquelles des services spécifiques d’infrastructures peuvent être fournis (Sader, 2000). On
pourrait dire la même chose des prêteurs.
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LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ –8.3.2.

175

Différents modèles de cadres juridiques/réglementaires de PPP

Les bases juridiques/réglementaires des dispositions PPP sont différentes selon les traditions
juridiques des pays. Cependant, il existe toujours un cadre général.
L’existence d’un acte PPP spécifique n’est pas une condition préalable au développement de PPP.
Le cadre juridique peut aussi être fourni au moyen de changements apportés à d’autres clauses
juridiques existantes impactant le schéma PPP. Par exemple, le Royaume Uni, qui est considéré
comme un pionnier en matière de PPP et où un grand nombre de projets ont été réalisés, n’a pas de loi
spécifique aux PPP. Une loi spécifique aux PPP a été mise en place dans des pays comme la Belgique,le Chili, l’Irlande, l’Italie, la Corée, les Philippines, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et l’Espagne,
entre autres. Parfois, la législation des PPP se concentre sur un aspect spécifique des transports, enparticulier les autoroutes ; dans d’autres exemples les lois sont rédigées pour s’appliquer à desdispositions de tous les secteurs.
Dans tous les cas, si un pays choisit d’édicter une loi PPP, des changements seront nécessaires
ainsi qu’une référence à d’autres lois et réglementations obligatoires. En Pologne, par exemple, le PPP
Act du 28 juillet 2005 a amendé également d’autres lois traitant de problèmes tels que les routes
publiques et leur financement, le transport ferroviaire, les établissements de santé, la gestion des biens
fonciers agricoles, l’impôt sur le revenu et les cimetières militaires et civils, entre autres.
Aucun lien direct n’a encore été établi entre différents types de cadres PPP juridiques ou
réglementaires et le développement de projets ou la qualité de leur performance. Cependant, unecroissance dynamique des projets PPP a été récemment observée dans des pays où des réglementations
juridiques spéciales ont été introduites, notamment au Chili, en Italie, en Irlande, au Portugal et en
Espagne.
La législation des PPP peut être un moyen utile d’établir des principes fondamentaux auxquels il
faudrait adhérer en établissant des mécanismes tels que le besoin de montrer un bon rapport qualitéprix et d’assurer une transparence et une responsabilité permanentes dans la fourniture desinfrastructures.
L’idée générale est que si le secteur public d’un pays a une expérience limitée dans la réalisation
de différents schémas concurrentiels, il est particulièrement important d’avoir un cadre juridiquespécial dédié aux PPP. En outre, le processus réel de développement d’une loi PPP, comprenant une
analyse d’expert et un débat public, peut également avoir une influence positive importante sur lacompréhension qu’a le gouvernement des concepts et idées spécifiques, des mécanismes, des rôles,des responsabilités et des intérêts des différents acteurs, ce qui contribuera à la mise en œuvre de PPP.
8.3.3.

Cadres juridiques et répartition du risqueComme l’indique le chapitre 6, la répartition du risque est au cœur d’un schéma PPP. Ceci peut
avoir des implications importantes pour les coûts concernés, les partenaires privés s’attendant à êtreindemnisés pour les risques inévitables qu’ils prennent. L’importance de la délégation des risquesdétermine également si un schéma d’investissement est considéré comme interne ou externe au bilan
officiel d’un gouvernement.
Il en résulte que la répartition du risque apparaît souvent dans la législation nationale des PPP
et/ou le cadre juridique financier/budgétaire public ainsi que dans des réglementations et directives
internationales comme celles de l’UE (voir Chapitre 3). En Pologne par exemple, des réglementations

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176 – LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
supplémentaires au-delà de la législation des PPP définissent les risques liés à une entreprise PPP, lafaçon dont ils sont répartis et leur influence sur la dette et le déficit de l’État.
D’autre part, lorsque la répartition du risque est intégrée dans le cadre juridique/réglementaire,cela implique un besoin d’évaluation et de supervision des dispositions et de ce fait d’institutions
gouvernementales différentes comme celles qui sont responsables de la vérification et de lasurveillance.
8.3.4.

Considérations relatives à la propriété

Pendant la réalisation d’un projet PPP, les infrastructures peuvent être détenues par le partenaire
public et exploitées par le partenaire privé. Ainsi, des immobilisations peuvent être temporairementtransférées du partenaire public au partenaire privé, susceptible de détenir et d’exploiter les
infrastructures et ensuite les retourner au partenaire public à la fin du cycle de vie du projet.
Le cadre juridique doit permettre à la solution choisie d’être mise en place, en fonction du projet.
En outre, les intérêts des deux parties doivent être protégés et le déplacement des immobilisations nedoit pas donner lieu à des coûts supplémentaires non justifiés.
Avant de passer un accord PPP, le partenaire public devrait déterminer quel sera le statut
juridique des immobilisations d’infrastructures. Pour savoir par exemple, entre autres, si ces
immobilisations seront transférées à une entité privée et dans quelles conditions, si elles seront établies
par l’entité privée pour être utilisées par le partenaire privé ou si elles seront placées sous la
responsabilité d’une structure d’accueil.
8.3.5.

Implications des différents modèles législatifs en termes de coûts

Les cadres législatifs en vigueur dans la plupart des pays n’ont pas en général de clauses visant
explicitement à réduire les coûts des transactions. Cependant, les structures des différentes législations
ont des implications précises sur les coûts des projets, y compris les coûts de soumission d’offres, dechoix d’un partenaire et de négociation du contrat. Bruzelius (2005) a étudié cette question et note queles éléments les plus importants concernant la réduction des coûts de transaction dans les dispositions
PPP étaient ceux qui se concentraient en particulier sur la rationalisation du processus de soumission.
Une grande partie de ceci est indiqué dans les directives et réglementations politiques, contrairement àla législation. Des exemples spécifiques sont étudiés dans le chapitre 9 et traitent la soumission.
En général, les éléments du cadre juridique – comprenant les règles relatives aux impôts, à lacomptabilité, aux finances publiques, à l’aide publique et à la concurrence et des règlements sectoriels
spécifiques (par exemple sur la sécurité, l’accès des tiers, l’égalité de traitement, etc.) – peuvent aussi
générer de nouveaux coûts pour le fournisseur d’infrastructures qui reviendront en dernier lieu àl’usager ou au préposé, selon le schéma de paiement. L’exécution de la fonction de surveillance par legouvernement devra également être payée par les recettes fiscales. Ces coûts supplémentaires
devraient être pris en compte pour déterminer si le schéma de fourniture d’infrastructures proposé est
rentable par rapport aux nouvelles possibilités qu’il offre.
8.3.6.

Structures du secteur public pour la supervision des PPP

En tant que représentants du bien public, les gouvernements doivent aussi être préparés ànégocier des contrats et à surveiller les relations avec des fournisseurs externes d’infrastructuresextrêmement compétents. Ceci implique d’avoir les compétences appropriées et les structures
institutionnelles disponibles pour gérer le projet efficacement et correctement. A cause de la
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LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ –177

complexité de ces dispositions, un contrat PPP impose au secteur public des conditions de capacité
beaucoup plus importantes que l’approvisionnement traditionnel.
Une observation initiale importante est que les compétences et les connaissances requises doiventêtre développées dans le temps. Les gouvernements qui n’ont aucune expérience de sous-traitance plus
complexe, comme les modèles Conception-Construction, ne peuvent pas s’attendre à pouvoir gérer des
PPP immédiatement. Ceci peut être particulièrement approprié dans les économies émergentes,
lorsque même une simple externalisation n’est pas souvent la norme. Toutefois, le processus dedéveloppement des politiques et de la législation – qui impliquerait vraisemblablement l’étude
d’expériences internationales – peut jouer un rôle important dans le développement de ces
connaissances.
De nombreux gouvernements créent des structures internes au gouvernement surtout poursoutenir le processus PPP. Le fait de concentrer les compétences techniques des PPP dans un domaine
du gouvernement diminue vraisemblablement les coûts par rapport au développement de ces
compétences dans chaque ministère individuel traitant de domaines soumis aux PPP comme la santé,le transport ou l’énergie. Cela permet également une approche cohérente, totalement sous l’autorité dugouvernement, contrairement à une fragmentation qui pourrait entraîner des pratiques illogiques.
Naturellement, des connaissances techniques spécifiques à un secteur sont également importantes pourconcevoir des dispositions particulières.
De telles institutions correspondent à celles du groupe de travail du ministère des finances duRoyaume Uni, les partenariats RU et 3P qui ont joué un rôle particulièrement important dansl’utilisation des PPP dans ce pays (voir l’annexe). De même, lorsque le gouvernement tchèque aélaboré des étapes de mise en œuvre de PPP en 2004, il a autorisé la création du Centre PPP tchèqueen tant qu’unité séparée du ministère des finances, et le Conseil national des PPP. Au cours de l’annéesuivante, le Centre tchèque des PPP a élaboré un ensemble de projets PPP qui ont été ensuite adoptés
par le gouvernement. Dans le cadre PPP tchèque, le ministère des finances agit comme un organismede régulation pour l’approbation des projets PPP. Le Centre PPP tchèque joue un rôle important dansle développement des schémas PPP, garantissant un enseignement tiré d’expériences nationales etinternationales, contribuant à la mise en place de projets, surveillant l’évolution et développant ensuite
méthodologies et directives. Différents autres exemples sont également constatés dans le monde entier.
8.4. Conclusions – Conséquences pour l’efficacitéQuel que soit le modèle choisi pour la fourniture d’infrastructures, des mécanismes doivent êtremis en place pour protéger les intérêts publics et surveiller le processus Lorsque des infrastructuressont fournies par un ministère ou une agence gouvernementale, cette surveillance peut être effectuéepar concertation entre des organismes gouvernementaux comme les ministères des transports et desfinances. Toutefois, la délégation de responsabilité pour les tâches opérationnelles de la fournitured’infrastructures transforme le rôle du gouvernement en un rôle de client et crée un besoin denouvelles dispositions institutionnelles.Le principal ici est le besoin pour la législation et laréglementation de faciliter l’existence de nouveaux modèles et de garantir que les objectifs de l’intérêt
public sont atteints, ainsi que de fournir un environnement opérationnel stable aux fournisseursd’infrastructures indépendants Il semble que cela crée aussi un besoin de nouvelles structures au sein
du gouvernement pour créer et administrer des cadres réglementaires et superviser leur conformité.Lescoûts de création et de mise en œuvre de cadres législatifs et réglementaires ne devraient pas êtreignorés dans l’analyse globale coûts-avantages centrée sur le rapport qualité-prix de différents
modèles.

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178 – LÉGISLATION ET RÉGLEMENTATION DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ
Ces dispositions institutionnelles sont essentielles pour garantir l’efficacité totale de la fournitured’infrastructures mais impliquent aussi de nouveaux coûts à prendre en considération dans le calcul del’efficacité relative des différents modèles.

CONCLUSIONS CLÉS•Les PPP ont besoin d’un cadre juridique et réglementaire solide. L’objectif d’une
disposition légale est de protéger les intérêts de tous les partenaires – publics et privés – ycompris en garantissant que les objectifs politiques publics et les clauses contractuellessont remplis et en fournissant un environnement commercial stable. Ceci ne signifie pas
qu’une politique gouvernementale interventionniste soit nécessaire Toutefois, lalégislation doit permettre l’existence d’entités fournissant des infrastructures, permettre letransfert d’immobilisations publiques, établir les responsabilités des différents partenaires,
souligner les normes de gouvernance sociale, étudier toutes clauses spécifiques requises etfixer les conditions des processus de soumission d’offres et d’engagement contractuel.Les
cadres juridiques différeront d’un pays à l’autre, en fonction des traditions juridiques
existantes.

•

Pour la plupart, la législation des PPP devrait faciliter les investissements en réduisant lesrisques dus à l’incertitude, en diminuant les coûts des transactions, en permettant descontrôles réglementaires appropriés et en permettant de résoudre les conflits Elle peutaussi établir les principaux éléments d’une bonne gouvernance qui doit être prise encompte lors de l’établissement des dispositions.Les lois imposent souvent la façon dont lesrisques doivent être transférés et si ce transfert de risques permet aux investissementsd’être considérés comme externes au bilan d’un pays.Elles peuvent aussi prévoir lespéages qui peuvent être imposés, l’importance du financement croisé accordé et d’autres
détails concernant la structure globale des projets d’investissement.Les gouvernements ont
besoin de développer les compétences techniques appropriées pour gérer des processus definancement, y compris les négociations avec les fournisseurs indépendantsd’infrastructures et leur surveillance La création d’une seule unité PPP ou de financementd’infrastructures pour l’ensemble du gouvernement, contrairement au développement deces compétences techniques dans chaque ministère, peut réduire la duplication etpermettre une plus grande cohérence.La création et la surveillance de nouvelles
dispositions législatives et réglementaires impliquent aussi des coûts, qui devraient êtreincorporés dans l’ensemble des considérations sur l’efficacité relative des différents
modèles pour la fourniture d’infrastructures de transport terrestre.

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9. MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ

9.1. Introduction
Lorsque l’on a recours à des PPP, le processus de soumission lui-même, impliquant lacomparaison d’offres et l’engagement contractuel, est essentiel à l’établissement du cadre complet
pour le projet qui en résulte et parvenir ainsi aux gains d’efficacité souhaités. Afin d’obtenir les
meilleurs résultats, la soumission par des PPP doit être conçue soigneusement et aidée par desmécanismes d’assurance qualité adéquats.
Dans la section 9.2 nous commençons par discuter des particularités des offres PPP par rapport à
un autre marché public. Dans la section 9.3, nous abordons l’organisation du processus de soumission
pour améliorer les chances d’une opération réussie, incluant les problèmes de marchés internationaux.
La section 9.4 étudie ensuite l’engagement contractuel et, en particulier, la nécessité d’un contrôle etd’une mesure efficaces de la qualité.
9.2. Qu’est-ce que les offres PPP ont de si spécial ?
Les dispositions PPP incluent divers éléments qui les différencient des autres marchés publics.
D’abord et avant tout, les contrats PPP s’étendent sur des périodes plus longues que la plupart descontrats gouvernementaux standards. L’une des conséquences est que des paramètres importants duprojet changeront vraisemblablement pendant la période contractuelle. Par conséquent il devrait êtreévident pour les parties concluant ce type de contrat que celui-ci peut devoir être renégocié avant ladate de résiliation. Ceci fait intervenir le troisième P de l’acronyme – ces dispositions sont destinées àêtre des partenariats ; les deux parties doivent être souples face à des événements non prévus dans lescontrats originaux et respecter les objectifs de l’autre partie.
Deuxièmement, de grosses sommes d’argent sont impliquées et de nombreux contrats PPP
nécessitent des dispositions contractuelles élaborées concernant le mode d’organisation de la structurede financement, par exemple par rapport au ratio d’endettement. Il est également important de trouver
une formule sur la façon dont le contractant devrait être payé pour ses services pendant la période
contractuelle.
Une troisième caractéristique distinctive est que le contrat devrait se concentrer sur le résultat del’activité – sur la performance – plutôt que sur la façon dont sont construites une route ou une voie
ferrée. Ceci le différencie à la fois de projets d’infrastructures limités, comme de la simple soustraitance par lots ou un projet Conception-Construction, et également d’un marché standard d’inputs
utilisés comme entrants dans la production de biens et de services. Cela nécessite également une
surveillance étroite de performance pendant la durée de vie du projet pour garantir la livraison duservice par le prestataire.
Du point de vue du participant commercial, comme dans tout marché, le problème principal est
comment évaluer les coûts d’entreprise liés à la tâche. Au cœur de toute offre réussie se trouve la

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phase de préparation qui doit correctement envisager ce qui devra être fait et quel peut en être le prix
afin de prévoir de futurs paiements suffisants pour compenser les ressources utilisées.
En cela, toute incertitude ajoutera aux coûts. La possibilité de réalisations de coûts dans demauvaises conditions doit être envisagée. Par exemple, l’offre peut être basée sur des coûts pour un“hiver avec de mauvaises conditions météorologiques” plutôt que sur des conditions hivernales
moyennes ou peut faire la moyenne entre des résultats climatiques bons et mauvais mais ajouter un
supplément pour accepter le risque d’un mauvais résultat.
Avant de soumettre une offre, chaque participant au processus évaluera en général le nombred’offres en concurrence. Plus grand sera le nombre de concurrents – ceteris paribus – plus forte sera laconcurrence. Avec de nombreux concurrents, l’offre qui remportera le marché devra par conséquentêtre proche des coûts de production car sinon la chance de remporter l’offre sera faible et le profit dugagnant sera alors relativement petit. A l’inverse, une moindre concurrence n’incite pas lesconcurrents à soumettre des offres inférieures et peut entraîner des profits injustifiés aux frais dupublic.
Ce dernier point souligne l’importance de la concurrence du point de vue du mandant. La
concurrence, comme dans tout processus d’approvisionnement, est la principale source d’efficacité àretirer des dispositions PPP.
9.3. Procédure de soumission
La procédure de soumission elle-même est essentielle pour garantir une concurrence adéquate etdoit donc être convenablement conçue. Nous étudierons dans l’ordre la phase préparatoire (section
9.3.1), les problèmes d’innovation (9.3.2) et les coûts de transaction associés aux projets PPP (9.3.3).
9.3.1.

Préparations

Étant donné l’étendue et la complexité du développement des infrastructures, les procédures demarchés PPP sont généralement longues et compliquées. Virtuosity Consulting (2005) suggère que les
PPP les plus réussis ont besoin d’une période de gestation, de programmation et de mise en œuvre
d’au moins dix ans.
La soumission peut aussi être coûteuse en elle-même, à la fois en terme de coûts encourus par lesgouvernements et par les sociétés préparant les offres. Les coûts peuvent même être supérieurs à unedate ultérieure si la soumission n’est pas effectuée correctement, car cela peut mener à un échec dumodèle PPP et entraîner des renégociations.
KPMG (2005) a étudié les facteurs clés qui déterminent la viabilité des projets PPP. Leurs
conclusions indiquent que de nombreux projets rencontrant des problèmes en aval le font en grandepartie à cause d’une mauvaise conception et d’une mauvaise conceptualisation. En particulier, ils
attirent l’attention sur les bases suivantes de viabilité :Réalisme du projet : Le projet doit être développé en fonction de projections et d’hypothèses
réalistes. Ceci comprend que le gouvernement peut effectivement se permettre les subventions
nécessaires, une solidité des prévisions de la demande, ou que les usagers accepteront les péages etque d’autres prestataires de services pourraient répondre en devenant plus compétitifs. L’encadré 9.1.
donne un exemple dans lequel un projet a échoué à cause d’une évaluation inappropriée de la volonté
du public de payer les redevances imposées aux usagers. Les exemples allemands, hongrois etmexicains de l’annexe montrent comment des évaluations inappropriées du risque de demande
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peuvent entraîner des problèmes et comment ceux-ci peuvent aussi être liés aux niveaux de péage.
L’exemple suédois montre comment les recettes d’un projet PPP peuvent être réduites lorsque d’autres
prestataires de services améliorent leur service.
Préparation du projet : Toutes les mesures administratives nécessaires ont-elles été prises dans leprocessus de planification ? Ceci inclut une analyse coûts-avantages appropriée – un projet avec unfaible taux de rendement anticipé ne peut jamais être sauvé par un processus d’approvisionnement mis
en œuvre avec application – tout comme la définition de l’étendue du projet et des conditions requises.
Cela implique aussi de garantir que le projet n’est pas en conflit avec d’autres initiatives et objectifs
politiques. En outre, la conception du processus de soumission lui-même est un élément fondamental
du processus de préparation.
Encadré. 9.1. Rejet des charges imposées à l’usager pour le Skye Bridge, Royaume Uni
Le Skye Bridge est un pont à péage raccordant la principale ile d’Ecosse à l’ile de Skye,
achevé en 1995 comme l’un des premiers projets du PFI du Royaume Uni (voir Annexe). La
construction du pont a coûté environ 25 millions de £ GBP et le Scottish Development Department adépensé 12 millions de £ GBP de plus pour les routes d’accès et les modifications et 3 millions de£ GBP pour négocier le contrat. Le projet a été un succès à l’origine – les recettes dépassaient lesprévisions à cause de sa grande utilisation et le délai estimé pour récupérer les coûts du projet est
passé de 20 à 17 ans. Toutefois, malgré le fait que l’Administration écossaise a donné dessubventions gouvernementales directes d’environ 12.5 % des recettes totales pour minimiser les
redevances des usagers et que les coûts totaux du projet ont été réduits par des contributions
gouvernementales pour l’achat de terrains et la construction de routes, les péages ont généré
beaucoup d’opposition locale. Les résidents ont eu le sentiment d’être traités injustement parce queles ferries directs avaient été interrompus et que les conducteurs n’avaient aucun autre moyend’atteindre l’ile. L’opposition était si forte que le Ministre des Entreprises du gouvernement del’Ecosse a décidé d’abolir les péages et de racheter aux actionnaires pour 27 millions de £ GBP
d’actions en 2004 (KPMG, 2005).

Les projets doivent être bien conçus et soigneusement étudiés pour apporter de la stabilité par
rapport au processus de soumission et de financement. Les objectifs et les exigences devraient êtreétroitement étudiés et bien articulés pour protéger à la fois les partenaires publics et privés dechangements imprévus ultérieurs, eux-mêmes susceptibles d’entraîner des renégociations et des retards
coûteux. L’encadré 9.2 donne un exemple des conséquences lorsque ceci n’est pas traité correctement.
Il est également essentiel d’obtenir les principaux accords, évaluations environnementales et autres etacquisitions foncières à l’endroit voulu suffisamment tôt pour éviter des retards et d’avoir à rouvrir lescontrats.
La préparation implique aussi de consulter les actionnaires. Avant que la soumission d’offres necommence, un grand débat politique et public sur la conception du projet et du marché devrait avoirlieu. Ceci diminuera le degré d’incertitude concernant les détails du contrat dans une phase ultérieure.
En outre, il peut y avoir une opposition publique importante – par exemple concentrée sur les
implications du projet pour l’environnement, pour les communautés locales et pour les propriétaires
fonciers, parmi d’autres éléments – et le litige fait souvent partie de la procédure. Cette opposition
devrait être incorporée dans l’échéancier et le planning, essentiellement parce qu’elle peut êtreatténuée par une consultation appropriée.

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182 – MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉIl y a cependant un compromis sur l’importance donnée à ces préparations. Les contrats deperformance reposent sur l’hypothèse que le maître d’œuvre est également étroitement impliqué dansla conception du projet. Si la description de la tâche et les conditions fournies pas le mandant sont trop
détaillées, elles peuvent empêcher le prestataire de trouver des solutions innovantes.
Cadre juridique et réglementaire : Le chapitre 8 traitait du besoin d’un cadre juridique etréglementaire solide pour légitimer et faciliter l’utilisation des PPP.
Dynamisme des marchés financiers : Le succès des PPP nécessite l’existence de marchés
financiers assez importants et avec des liquidités suffisantes pour faciliter l’octroi de prêts à long termeà des taux d’intérêts stables et d’instruments financiers appropriés sous forme de dettes. L’absence deces conditions doit être prévue et atténuée, notamment avec la participation d’organismes financiersinternationaux.
Compétences techniques du soumissionnaire et du gouvernement : Une concurrence appropriéepour garantir une certaine efficacité requiert la participation d’un nombre de soumissionnaires le plus
grand possible dans le processus, représentant les meilleures compétences techniques internationales
disponibles. Les processus doivent alors être préparés de manière à autoriser et encourager cetteparticipation.
Encadré 9.2. Le projet de route à péage virtuel du littoral de Beiras et Alta
Ce projet impliquait la modernisation de l’autoroute depuis la côte ouest du Portugal jusqu’à lafrontière espagnole, sur la base d’un péage virtuel. Selon la CE (2004b), parmi les leçons apprises
lors de la mise en œuvre du projet, figure un manque de présentation claire des objectifs du projet(normes de qualité et de services nécessaires) qui a entraîné la possibilité de soumissions inférieuresà la norme dans la phase initiale de l’appel d’offres, obligeant une actualisation des offres dans laseconde phase, avec des augmentations correspondantes du niveau proposé de péages virtuels. Cecia réduit le degré de concurrence efficace de soumission d’offres, les soumissionnaires avaient lapossibilité de présenter des propositions et des prix irréalistes, étant donné qu’ils savaient que lesprojets devraient être actualisés, ce qui permettrait des augmentations de prix.

En même temps, il est important que les bonnes compétences techniques soient retenues par lesgouvernements pour garantir qu’ils peuvent négocier en position de force avec des partenaires privés
très compétents. Souvent, les gouvernements n’ont pas de capacités techniques suffisantes en interne
pour exécuter toutes les parties du processus de préparation, ce qui implique d’engager
contractuellement des compétences techniques externes pour la conception du projet et la révision desoffres et le tout augmente le coût global du processus.
Une façon de gérer ceci peut être de permettre à une société intéressée de participer à laconception du projet en supposant qu’elle sera aussi capable de participer au processus de soumission
ultérieur. Cette société pourrait être indemnisée pour sa participation à la préparation du projet si ellen’obtient pas le marché de mise en œuvre effective du projet. L’encadré 9.3 décrit un processus utilisé
aux USA où une société privée a été engagée dans la conceptualisation d’un projet. L’encadré 9.4.
donne un exemple d’utilisation de propositions non sollicitées en Italie. Cependant, il est importantqu’une telle façon d’organiser le processus soit soigneusement gérée pour garantir que toutes lessociétés participantes jugent la sélection transparente et juste. Si l’entreprise qui participe au processus
de développement est trop favorisée dans la soumission d’offre ultérieure, la compétitivité peut êtrecompromise.
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Encadré 9.3. Implication du contractant dans le développement du projet en Oregon
A partir de 2003, la législation de l’état de l’Oregon a permis la création du programme departenariat innovant de l’Oregon. La législation autorise les partenaires du secteur privé àcommencer à participer aux projets de transports pendant le stage conceptuel ; autorise également leDépartement des Transports de l’Oregon (ODOT) à solliciter des offres ou à accepter des offres
spontanées ; à assurer la confidentialité des informations exclusives soumises dans les offres etnégociations de projet et autorise la rationalisation de la phase de pré-qualification en exemptant les
projets de transport de la plupart des exigences de la législation sur les marchés d’état (Whitty,2004).
En janvier 2006, la Commission des transports de l’Oregon (OTC) a approuvé une demandedéposée par le Département des transports de l’Oregon pour mettre en œuvre le travail de prédéveloppement de trois projets d’autoroutes, d’une valeur globale de plus de 1 milliard d’USD enpartenariat avec un consortium, le Groupe d’amélioration des transports de l’Oregon (OTIG). Il
faudra environ 18 à 24 mois pour achever ce travail et il implique une analyse de la faisabilité desoptions techniques, commerciales, financière et opérationnelles. Si, à la fin du travail de prédéveloppement, il est prouvé que les projets sont à la fois techniquement et fiscalement viables,l’ODOT demandera l’approbation de l’OTC pour entamer des négociations avec l’OTIG (Site Web
du gouvernement de l’Oregon, 2006).

Encadré 9.4. Propositions spontanées pour des PPP en Italie
Selon le Code italien des contrats publics de 2006, les sociétés privées peuvent jouer un rôledécisif dans la mise en place de projets par la soumission d’une proposition spontanée. Ensuite, elles
peuvent concevoir le projet et participer à un processus de soumission d’offres. Des propositions
spontanées de projets peuvent être soumises avant le 30 juin de chaque année ou, si aucune autre
offre n’a été présentée pour le même projet, avant le 31 décembre et devraient reposer sur les plans
pré-approuvés du gouvernement pour le développement des infrastructures.
Ces offres comprendront :•Une étude des dispositions territoriales et environnementales.

•

Une étude de faisabilité.

•

Un projet préliminaire.

•

Un projet de contrat.

•

Un plan économique et financier certifié par une banque ou un cabinet d’audit.

•

Une spécification des caractéristiques d’exploitation et de gestion.

•

Une indication des coûts ; des problèmes de qualité ; de la valeur technique et esthétiquedu travail proposé ; des caractéristiques environnementales ; des coûts d’utilisation etd’entretien ; du temps d’exécution des travaux ; de la performance ; de la durée de laconcession ; des méthodes, normes et critères de détermination des charges imposées aux
usagers ; et des garanties offertes par le concepteur du projet aux pouvoirs publics.

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En outre, les propositions doivent détailler les frais encourus pour la préparation de tous lesdocuments, qui ne peuvent pas dépasser 2.5 % de la valeur de l’investissement.
Les offres sont ensuite évaluées par les pouvoirs publics dans les quatre mois suivant leurréception, en fonction de leurs spécifications techniques par rapport aux éléments de construction,
de programmation et d’environnement, de qualité de conception, de la fonctionnalité, de la
faisabilité du travail, de l’accessibilité, des coûts de gestion et d’entretien, de la durée de laconcession, de délais nécessaires à l’achèvement des travaux, des taux applicables, des méthodesd’actualisation des taux, de la valeur économique et financière du plan et du contenu du projet decontrat. Si la proposition est acceptée, les pouvoirs publics publient un appel d’offres dans les trois
mois qui suivent l’évaluation, basé sur l’offre, avec toutes les modifications requises.
Le processus de soumission d’offre comporte deux étapes, la première inclut l’évaluation d’une
offre financière, suivie par une procédure négociée entre les deux soumissionnaires les meilleurs etla société ou le consortium à l’origine du projet en premier lieu.
9.3.2.

Soumission d’offre et innovation

L’introduction d’innovations est considérée comme l’un des principaux avantages des PPP. Par
exemple, l’utilisation de techniques innovantes est considérée comme une clé du succès du projet duPont de la Confédération au Canada, qui a été livré en temps voulu et sans dépassements de coûts
supportés par l’État (Virtuosity Consulting, 2005).
Pour qu’une innovation intervienne, des spécifications ou normes établies par le secteur publicdevraient donner une marge de manœuvre suffisante pour permettre au secteur privé de choisir destechniques et technologies innovantes afin de concevoir et de construire un projet de transport(Ministère des finances de Singapour, 2004). Si les spécifications imposées par le secteur public sonttelles que les innovations ne sont pas rentables ni même applicables, le partenaire privé sera réticent à
les mettre en œuvre. Cependant, il existe un compromis entre le degré auquel les façons d’accomplir
les tâches est préétabli, ce qui réduit les coûts de transaction, et l’ouverture vers des modes alternatives
de mise en œuvre du travail.
C’est l’approche du cycle de vie dans le développement des infrastructures, associée à un accent
mis sur la performance, qui est le principal mécanisme d’encouragement de l’innovation dans lesprojets PPP. Une longue période contractuelle et un contrôle sur la construction et l’entretien sontdestinés à faire réfléchir le maître d’œuvre sur les façons de réduire les coûts pendant la période devalidité du contrat. Tout en prenant certains risques, le partenaire privé doit aussi prendre des mesurespour réduire ces risques ou atténuer leur impact potentiel. De plus, le mandant recherche un produit
qui devrait se comporter d’une façon conforme avec le principal résultat attendu du projet. Un
corollaire est que les règles et réglementations relatives à la manière dont un projet doit être construit
ne devraient pas être excessivement restrictives. Au contraire, le principal avantage potentiel desprojets PPP tient précisément au fait qu’ils autorisent un raisonnement innovant.
En tenant compte de cela, le niveau de détail des documents d’offre des entreprises est importantpour de degré d’innovation. Un exemple est la souplesse accordée par rapport aux options qui peuventêtre proposées par les soumissionnaires. Lorsque le Royaume Uni a lancé des appels d’offre deconcessions pour le développement des autoroutes en Angleterre et au Pays de Galles en 1994, laHighways Agency a révélé aux soumissionnaires ses propres propositions de conception comme“conditions requises indicatives” qui n’étaient pas obligatoires, permettant ainsi aux soumissionnaires
de proposer de nombreux changements rentables (UN/ECE, 2000).
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Un autre mécanisme appliqué pour promouvoir l’innovation est celui de discussions
confidentielles sur les conceptions et soumissions alternatives. De cette manière, les entreprises
soumissionnaires peuvent proposer des solutions innovantes sans courir le risque de partager leursidées avec des concurrents. De plus, cela permet au mandant d’étudier et d’évaluer des idées
innovantes pendant le processus d’approvisionnement et non après l’attribution du projet. Selon le
FHWA (2002), ce mécanisme favorise l’innovation, bien que l’évaluation des entreprises
soumissionnaires puisse prendre plus longtemps. On a découvert un exemple de cette méthode dans leprocessus de soumission du projet de voie ferrée à grande vitesse Sud des Pays Bas qui a été accordéaprès des discussions confidentielles entre l’acquéreur et les différentes entreprises soumissionnaires.
Le projet comprenait le percement d’un tunnel, en vue de préserver les zones naturelles en surface.
Alors que le projet original proposé par les pouvoirs publics impliquait un tunnel plus court, à deux
forages avec des raccordements entre les forages, le maître d’œuvre choisi a proposé un très grandtunnel à un forage, plus long et plus sûr que celui que le gouvernement avait envisagé au départ.
9.3.3.

Coûts de transaction

Bruzelius (2005) a étudié l’impact potentiel de la législation et de la réglementation sur les coûts
des transactions. Cette section repose largement sur ce travail, avec des références supplémentaires.
Dudkin et Välilä (2006) définissent les coûts des transactions dans les PPP comme “les coûts
d’établissement et de maintien d’un partenariat, plus spécifiquement, ils comprennent les frais
juridiques, financiers et techniques encourus par le secteur public et le secteur privé dans les phases desoumission et d’exploitation d’un projet”. Par exemple, les composants de coûts suivants, entre autres,sont nécessaires pour contribuer à la recherche et aux informations avec en plus des coûts demarchandage et peuvent être encourus par les partenaires privés et publics.
•

Préparer et soumettre des documents pour une pré-qualification.

•

Préparer les documents de soumission.

•

Préparer et soumettre les offres.

•Evaluer les offres.

•Préparer une courte liste des soumissionnaires retenus.

•

Négocier le contrat jusqu’à la signature et la clôture finale.

On croit en général que les contrats PPP donnent lieu à des coûts de transaction plus élevés que laplupart des contrats “normaux” bien que l’on dispose de peu de données concrètes. Les premiers
contrats DBFO (Conception-Construction-Financement-Exploitation) au Royaume Uni par exemple
ont pris 18 mois, de l’annonce à la conclusion financière et les projets ultérieurs ont pris 13 mois en
moyenne. Les coûts financiers associés à la soumission de ces projets ont été signalés comme étant
11 fois plus élevés que pour de simples contrats d’externalisation traditionnels et 3 fois plus élevés que
pour un contrat Conception-Construction (NAO, 1998). Comme l’indique la section 5.3, Dudkin et
Välilä décrivent les frais importants supportés par les soumissionnaires gagnants et perdants et lesgouvernements dans les marchés PPP, bien qu’ils ne comparent pas ceux-ci à un marché standard.
Il existe plusieurs raisons possibles au coût plus élevé des contrats PPP. L’une est liée aux coûts
élevés d’une analyse a priori. En général, les coûts de transaction du processus d’approvisionnement
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186 – MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉsont en étroite relation avec la façon dont le partenaire public prépare et, par conséquent la façon dont
il comprend réellement les conditions du projet.
Dans le processus PFI au Royaume Uni et en Irlande, l’analyse du rapport qualité-prix est
nécessaire et inclut l’utilisation du comparateur secteur public (comme l’indique le Chapitre 5). De
même, la législation espagnole demande aussi que le gouvernement fasse une étude préalable defaisabilité pour tout projet de travaux publics. L’avantage de cette méthode n’est pas seulement que
certains des obstacles à l’obtention des permis requis peuvent être surmontés plus tôt mais aussi que lepartenaire public comprend mieux les coûts des projets ainsi que les conditions financières d’une
possible concession. Par conséquent, une étude de faisabilité bien préparée permet d’élaborer
d’excellents appels d’offres et également d’évaluer efficacement les offres présentées par lesentreprises soumissionnaires.
Les coûts des spécifications techniques peuvent aussi être plus élevés. La méthode juridiqueutilisée dans certains pays du sud de l’Europe et d’Amérique latine (par exemple le Chili, l’Italie etl’Espagne) entraîne des spécifications détaillées du processus de sélection et du contenu du contrat deprojet. Le fait que tant d’éléments soient déjà exposés dans les lois et les règlements en vigueur limitel’étendue de la conception du contrat, ce qui accélère le processus d’adjudication en réduisant lanécessité de négocier sur des éléments clés du projet. Toutefois, cela coûte également cher.
La méthode standard d’approvisionnement de contrats de travaux publics implique une étape depré-qualification destinée à identifier des soumissionnaires qualifiés ou éligibles et à réduire le nombre
de soumissionnaires à une liste courte et gérable, comprenant en général trois à six partenaires.
Cependant, la législation espagnole garde la possibilité d’utiliser un processus de soumission “ouvert”
permettant aux offres d’être préparées sans pré-qualification afin de réduire le temps du processus
d’approvisionnement. On peut supposer que cette méthode est davantage réalisable lorsque les travaux
accordés sont d’une taille telle que le nombre de soumissionnaires serait vraisemblablement réduit detoute façon.
Suite à la pré-qualification, il existe fondamentalement deux types de procédures pour choisir lepartenaire privé : négociée et non négociée. Dans cette dernière, il devrait être possible de mettre un
prix sur le projet d’après les informations mises à disposition dans l’appel d’offres alors que lapremière nécessite d’autres négociations pour arriver à un prix. Le besoin de négociations est le plus
grand lorsque des spécifications de résultat n’ont pas été finalisées, lorsque certains risques n’ont pas
été attribués à l’une ou l’autre partie à priori, et si certains aspects du mécanisme de paiement ne sontpas encore fixés. Cependant, avec des spécifications de projet très détaillées, il est possible de préparer
un projet de manière à parvenir à une tarification sans négociations. Cela nécessite vraisemblablement
un travail préparatoire supplémentaire mais peut réduire les coûts de transactions à plus long terme.
Dans le système espagnol, les informations présentées dans les offres doivent être suffisammentélaborées pour déterminer non seulement les entreprises soumissionnaires qualifiés mais aussi leurrang. Il est également possible de parvenir à une certaine efficacité en ne faisant pas la différence entre
les offres techniques et financières, comme l’est sinon une méthode courante de soumission d’offre
des travaux publics, ce qui est possible lorsque l’appel d’offres détermine le projet et le projet decontrat en détails. Le cadre d’attribution de risques est donné, à priori, comme l’est une grande partie
du régime tarifaire. La méthode espagnole d’approvisionnement est ainsi structurée de telle manière
qu’il devrait être possible de fixer le prix d’une soumission d’après l’appel d’offres, éliminant de ce
fait la nécessité de négocier.
L’expérience espagnole relative à la vitesse d’engagement contractuel est, en effet,
exceptionnelle. En général, la période totale jusqu’à la conclusion est d’environ 8 mois. Cela est
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MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ –187

important, compte tenu du fait que Dudkin et Välilä’s (2006) ont trouvé que de longs délais
d’approvisionnement sont associés à des coûts de transactions plus élevés, notamment pour le secteur
public. Certaines caractéristiques supplémentaires du processus espagnol qui contribuent à réduire lescoûts de transaction sont (i) que pendant l’évaluation de l’offre les soumissionnaires peuvent voir lesoffres respectives, ce qui garantit une totale transparence et une élimination précoce des conflits
potentiels ; et (ii) que la clôture financière n’a pas besoin d’être atteinte au moment de la conclusion
du contrat de projet. Au contraire, le soumissionnaire choisi doit payer une caution de participation de
4 % (de l’investissement total) pour garantir son engagement dans le contrat.
Le cadre juridique chilien oblige aussi la préparation d’un modèle détaillé avant le début duprocessus de soumissionnement. Une procédure en deux étapes est alors utilisée pour identifier leconcessionnaire, comprenant une étape de pré-qualification. L’offre entraîne des offres techniques etfinancières séparées et ces dernières ne sont prises en compte que pour des soumissionnaires qui
prouvent réellement qu’ils sont capables de répondre aux conditions techniques minimum au moyende leurs offres techniques. Comme en Espagne, la soumission est si bien spécifiée dans l’appel
d’offres, comprenant l’attribution de risques, qu’aucune négociation ultérieure n’est possible. Le délai
moyen pour la conception d’un projet routier et l’attribution d’un contrat est d’environ 16 mois au
Chili.
Les conditions requises en matière de réalisations définitives auront, notamment, un impact surles coûts de transaction mais aussi sur la performance réelle du projet. Différents pays proposent
différents modèles pour résoudre cela. L’utilisation de spécifications de résultat peut servir à réduire
les coûts de transactions, dans la mesure où le partenaire public est capable de les déterminer sansambiguïté dans l’appel d’offres, ce qui, de plus, permet de les mesurer et de les surveiller. La raison en
est que la finalisation d’un projet est souvent une affaire qui prend du temps, qui, dans la méthodetraditionnelle, doit être achevée avant le début de tous travaux. Si les spécifications de performancesont utilisées à la place, il est possible, dans une certaine mesure, d’effectuer la construction et laconception dans des processus parallèles.
Le développement de marchés PPP peut être considéré comme un long processus d’essai etd’erreur. Dudkin et Välilä (2006) ont trouvé que les coûts des transactions dans la soumission nediminuent pas de manière importante même si un gouvernement utilise des PPP depuis de nombreuses
années, ce qui peut signifier que les réductions doivent résulter d’améliorations des processus, et non
de l’expérience elle-même. Certains processus devenant de plus en plus simplifiés et courants - par
exemple lorsque des gouvernements apprennent comment spécifier et surveiller la performance, desdocuments juridiques appropriés au modèle PPP sont harmonisés, etc.- il est raisonnable cependant, decroire qu’au moins certains des coûts de transactions commenceront à baisser.
9.3.4.

Problèmes d’appels d’offres internationaux

Afin d’assurer la participation d’un grand nombre de concurrents hautement qualifiés aux
processus d’appels d’offres, les pouvoirs publics doivent offrir des conditions identiques à tous lesparticipants, nationaux ou étrangers. Comme le montre l’annexe, la fourniture effective de conditions
concurrentielles justes – et le fait de rassurer les concurrents privés potentiels sur leur existence – ajoué un rôle important dans le projet de liaison ferroviaire Arlanda en Suède.
La Commission européenne a reconnu ce problème sous la forme d’une initiative pour étudier si
les règles de l’UE réalisent correctement l’objectif de créer un marché interne pour la libre circulation
des biens et des services lorsque les PPP sont concernés. Il en est résulté une “Charte verte” adoptée
en 2004 et une Communication en 2005. La consultation avec des acteurs majeurs a révélé une
demande d’environnement juridique stable et cohérent pour attribuer des concessions au niveau de
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l’UE, ceci dans le but de réduire les coûts de transactions en diminuant le risque juridique et d’unemanière générale en améliorant la concurrence. Un travail est en cours au sein de la Commission poursuivre ces initiatives (CE, 2004 et 2005).
Pour l’essentiel, il ne semble pas qu’il y ait en général un obstacle sérieux dans la plupart despays à une implication transfrontalière dans des PPP. En effet, de nombreux pays tirent ouvertement
profit d’une concurrence assurée par une communauté internationale plus large d’experts, comme lemontrent les études de cas sur le Mexique et la Suède dans l’annexe. L’exemple mexicain révèle unimportant changement par rapport à l’expérience précédente.
En effet, il est même indiqué qu’un plus grand défi peut être celui de la concentration du marché
entre les mains de quelques sociétés internationales du secteur du bâtiment (Estache et Serebrinsky,2004). Cette concentration d’acteurs PPP importants implique une distribution relativement petite desoumissionnaires internationaux potentiels.
A l’aide des données tirées du Financement des travaux publics, Estache et Serebrinsky (2004)
constatent que six sociétés d’infrastructure contrôlaient environ 50 % des marchés du construit en
infrastructure (transports et services collectifs) et 16 sociétés fournissaient environ 90 % du marché.
Parmi les nouvelles concessions et nouveaux projets PPP de plus de 50 millions d’USD signés entre
1985 et 2003 on trouve :•Sept sociétés espagnoles représentant 52 %.

•Quatre sociétés britanniques représentant 14 %.

•Quatre sociétés française représentant 14 %.

•Deux sociétés australiennes représentant 9 %.

Les autres participants sont des maîtres d’œuvre et des entrepreneurs japonais, norvégiens,
italiens et américains. Plusieurs de ces sociétés ont un certain degré de spécialisation régionale ce qui
limite en outre la concurrence.
Benitez et Estache (2005) notent que, en Amérique latine dans les années 90, 76 % de toutes lesventes par adjudication dans les transports impliquaient 3 soumissionnaires ou moins. Ils indiquentaussi que cette limite de concurrence tient au fait que des sociétés peuvent chercher à limiter leursrisques en investissant comme membres d’un consortium.
Un risque accru pour le secteur public pourrait résulter d’une consolidation du secteur.
D’importants opérateurs intervenant en participation avec des entreprises locales du bâtiment peuventêtre convaincus qu’ils seront capables de se confronter avec les organismes de régulation en cas deconflit et, obliger ainsi à une renégociation du contrat (UNECE, 2003 ; Virtuosity Consulting, 2005).
Etant donné les conditions importantes requises en matière de capitaux, de connaissances et detechnologie pour la gestion des projets PPP, ainsi que les économies d’échelle et d’envergure, il ne
devrait pas être surprenant que des projets à grande échelle attirent un nombre limité de sociétés
hautement spécialisées et expérimentées (Benitez et Estache, 2005). Une concurrence efficace a priori
a tendance à être modeste même dans certaines des offres les mieux organisées.
En même temps, de nombreux pays soucieux d’étendre les compétences techniques de leurssociétés nationales dans le secteur des PPP ont successivement encouragé l’implication d’entreprises
locales du bâtiment et d’ingénierie en tant que partenaires des plus grands acteurs internationaux. En
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MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ –189

effet, il est important pour les sociétés internationales d’avoir des connaissances locales, y compris dessystèmes juridiques et des pratiques commerciales. Les sociétés soumissionnaires impliquent en
général des consortiums d’entreprises locales « plus petites » et d’entreprises étrangères « plus
grandes ». Il en résulte qu’il existe des avantages locaux en termes de transfert de savoir-faire et desréductions de l’ensemble des risques associés à ces stratégies. Cependant, ces avantages necompensent pas nécessairement les risques associés à une concurrence limitée.
9.4. Contrats
Le contrat est un élément central de la structure de gouvernance globale d’un PPP. Une bonne
conception et une bonne gestion des contrats sont essentielles pour le transfert efficace du risque au
secteur privé. Evidemment, le contrat doit refléter étroitement les conditions établies dans le processus
de soumission, et fera l’objet d’une négociation ultérieure de détails avec le soumissionnairesélectionné.
Un contrat doit satisfaire la société contractante et ses actionnaires, prêteurs, le public et les
usagers des infrastructures. Le fait que le résultat représente un « rapport qualité-prix » dépend desconditions précises du contrat, de la façon dont il est adjugé et comment il fonctionne en pratique surla durée de vie contractuelle. En outre, ces accords établissent un cadre pour un certain nombre
d’autres sous-accords entre de nombreux acteurs la plupart privés, comprenant, entre autres, despartenaires, des organismes financiers, des consultants, des concepteurs, des fournisseurs, desconstructeurs, des sociétés de gestion et de services et des entrepreneurs.
Plusieurs des éléments clés des contrats PPP ont été discutés ailleurs. Le chapitre 6 comprenait
une discussion détaillée sur la façon dont différents types de conditions contractuelles contribuent autransfert de risques, en particulier le degré auquel un contrat est d’une nature « à forfait ». Ce chapitre
a aussi constaté qu’il est important de prévoir une renégociation dans le contrat, en particulier à cause
des durées de vie et de la complexité des projets PPP. La discussion suivante porte notamment sur lecontrôle qualité.
9.4.1.

Contrôle qualité, assurance et surveillance

Le processus de soumission d’offre et le contrat qui suit représentent le début d’une relation qui,en général dure plusieurs dizaines d’années. Pour que ces relations soient efficaces, elles doivent aussiêtre accompagnées par des mécanismes qui garantissent que les principes convenus seront tout à fait
respectés à l’avenir.
Dans la partie III, il était noté qu’une clé de la réussite de dispositions PPP se trouvait dans descontrats davantage centrés sur des résultats globaux que sur des rendements spécifiques. C’est
précisément en autorisant le partenaire privé à déterminer comment atteindre des objectifs donnés quela disposition PPP autorise des économies de coûts. En même temps, il est essentiel que les économies
ne soient pas obtenues en sacrifiant la qualité, notamment en ce qui concerne des problèmes comme ladisponibilité, les normes physiques (par exemple la qualité de surface, etc.) les normes de sécurité etd’environnement et l’état des immobilisations lorsqu’elles sont restituées au gouvernement. Ainsi,
l’indépendance accordée au fournisseur d’infrastructures dans les dispositions PPP ne mènera qu’à desrésultats fructueux si le contrat exprime des objectifs de qualité, créée des moyens de surveiller ces
cibles et fournit des incitations économiques pour rémunérer l’objectif précité ou pénaliser une
performance inadaptée.
D’une manière générale, les mécanismes de base utilisés pour assurer la qualité d’un projet
peuvent être classés comme suit :INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

190 – MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ•

Dispositions contractuelles.

•

Surveillance du projet.

•

Vérifications.

•

Normes de qualité.

•

Incitations.

Ils sont interdépendants. Par exemple, la supervision devrait être soutenue par des normes dequalité fixées par le partenaire public et des dispositions contractuelles qui agissent avec anticipation
et de manière réactive pour garantir que le partenaire privé suit ces normes. Les dispositions
contractuelles peuvent inclure des incitations, des pénalités ou même la possibilité que le partenaire
public puisse se charger totalement du contrôle du projet en cas de défaillance grave pour assurer laqualité (Banque mondiale, 1998).
Le contrôle qualité peut être défini comme un ensemble de techniques et activités opérationnelles
visant à la fois à superviser un processus (par exemple la construction, l’entretien, le fonctionnement,etc.) et à éliminer les causes de performance peu satisfaisante. En général, le contrôle qualité garantit
que les matériaux et méthodes utilisés pour exécuter un projet produiront le résultat anticipé (Hudson
et al., 1997).
« L’engagement contractuel reposant sur la performance » est un outil de contrôle et d’assurance
qualité (FHWA, 2002). Les normes de performance sont spécifiées dans le contrat et les paiements
effectués selon la capacité du maître d’œuvre à les satisfaire ou à les dépasser. Par exemple, le contrat
pourrait établir (a) une situation initiale, un paiement annuel du mandant à le prestataire et (b) unsystème de bonus et/ou de pénalités pour les performances supérieures ou inférieures à la norme. Les
détails d’un modèle de contrat sont la seule protection contre la possibilité pour l’infrastructure deperdre en qualité du point de vue des usagers L’importance des pénalités et des bonus doit parconséquent être calculée avec beaucoup de prudence. Le propriétaire charge souvent le maître d’œuvre
du contrôle qualité du projet alors que des procédures de vérification sont utilisées pour l’assurance
qualité.Il existe différents exemples :•Le modèle PPP du Royaume Uni comprend une incitation contractuelle si un entrepreneur
routier donne de meilleurs résultats en sécurité routière par rapport à d’autres routes (Harris,
2004).

•

L’annexe fournit un exemple de l’Espagne dans lequel la nouvelle loi sur les concessions
exige que les concessionnaires adhèrent aux réglementations techniques, environnementales
et de sécurité en vigueur à tout point donné sur l’ensemble du cycle de vie du projet. Ceci est
renforcé par un système de pénalités et de bonus lié aux indicateurs de qualité.

•

Aux Pays-Bas, des bonus ont été accordés aux maîtres d’œuvre pour le travail au-dessus dela moyenne. Un système de carte jaune/carte rouge est utilisé pour contrôler la conception etle fonctionnement d’un projet. Des écarts de qualité peuvent entraîner des pénalités, comme
une réduction de paiement ou même une cessation du travail et une résiliation du contrat(FHWA, 2002). Plusieurs projets aux Pays-Bas, comme la voie ferrée pour le transport desmarchandises de Rotterdam à l’Allemagne, le tunnel de Westerscheldt et la ligne à grandevitesse reliant Amsterdam à la frontière belge sont construits selon le système de cartejaune/rouge, incluant amendes et bonus.

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MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ –191•

Le projet d’autoroute E18 Grimstad-Kristiansand est l’un des trois projets pilotes PPP mis enœuvre en Norvège (Administration norvégienne des routes, 2005). Le modèle norvégien PPP
souligne (a) une grande disponibilité routière, (b) des normes élevées de sécurité decirculation, (c) des normes élevées environnementales et esthétiques et (d) un bon service
offert aux usagers de la route. Par conséquent, les mécanismes de paiement du projet
obligent le maître d’œuvre à suivre les normes mises en place par les pouvoirs publics dansces zones.

•

Le projet d’autoroute SH130 au Texas impliquait la construction d’une autoroute à quatre
voies de 91 miles pour un prix total de 1.37 milliard d’USD. L’autoroute a été conçue etconstruite dans le cadre d’une “contrat de développement exclusif” (EDA) auquel lepromoteur participe financièrement. Le promoteur a été nommé responsable du contrôle etde l’assurance qualité et s’est engagé à retenir des sociétés indépendantes pour effectuer ces
tâches alors que le Département des Transports du Texas (TxDOT) a gardé la responsabilitéde superviser toutes les activités. Le TxDOT a constaté plus tard que ces sociétés
indépendantes réussissaient bien (Russel, 2003).

Un élément crucial du contrôle qualité est l’existence d’un système efficace de supervision deperformance. Quelle que soit le mode de fourniture de l’infrastructure, les pouvoirs publics doiventêtre en position de superviser les caractéristiques clés de la performance qui les préoccupe. La nature
des informations qui devraient idéalement être supervisées dépendra du niveau de contrôle qu’ils ont
choisi d’exercer et de leurs responsabilités spécifiques.
Les références de performance sont destinées à informer le processus décisionnel et à stimuler laperformance et les actions. Correctement conçues, disséminées et utilisées, les références peuvent
avoir une influence directe sur la performance d’un grand nombre d’acteurs.
Les informations de performance basées sur une seule mesure, pour une seule année, et pour une
seule entité ont souvent peu de valeur en elles-mêmes. Ce qui est intéressant est la tendance dans letemps et la comparaison de la performance d’un fournisseur d’infrastructure donné par rapport àd’autres entités similaires. En fonction de cela, les références devraient permettre de superviser laperformance d’une entité donnée par rapport aux différentes normes, c’est-à-dire :•Par rapport à elle-même avec le temps.

•

Par rapport à ses concurrents nationaux dans le même secteur (en supposant qu’ils existent).

•

Par rapport à ses concurrents internationaux dans le même secteur.

•Potentiellement, par rapport à d’autres secteurs ou réseaux dans le secteur des transports (auniveau national ou international).

Dans l’idéal, ce système devrait permettre la surveillance des résultats économiques (y compris
financiers), environnementaux et sociaux à différents niveaux de détail. Une réflexion sérieuse est
nécessaire pour identifier les pouvoirs, les informations et les ressources requis pour garantir que lespouvoirs publics ont les informations dont ils ont besoin pour surveiller la performance. Evidemment,la surveillance des performances n’est pas seulement appropriée dans les projets PPP et devrait êtreentreprise quelle que soit la manière dont l’infrastructure est fournie.
Un tel système vaste et complet d’indicateurs de performance pourrait servir à de nombreux
objectifs utiles. Cela permettrait aux fournisseurs d’infrastructures, aux gouvernements, aux usagers et
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192 – MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ
au grand public d’évaluer et de comparer la performance de ces entités dans le temps. En informant lesfournisseurs d’infrastructure de leur performance relative vis-à-vis d’autres entités, il peut stimuler lesactions et améliorer la performance. Il fournit aussi un élément essentiel aux cadres de responsabilité
basés sur les résultats pour les pouvoirs publics. D’autre part, il fournit un outil d’évaluation du besoind’actions correctives, si les zones de problèmes devaient être détectées en ce qui concerne laperformance des fournisseurs d’infrastructures.
La transparence des performances est essentielle pour une bonne gouvernance et pour s’attaquer
au problème de l’agence dans le cas des réseaux de transport. Dans le cas de transport de surface, ce
problème est aggravé en ce qu’il n’y a souvent aucun concurrent national direct auquel comparer laperformance. En outre, étant donné les différences significatives parmi les différents systèmes detransport dans les pays, il existe de formidables défis à comparer leur performance ; il en résulte qu’il
existe des gains potentiels importants issus d’une plus grande coopération internationale dans laclassification de la performance des fournisseurs d’infrastructures et la promotion d’une plus grandeémulation de paires (InterVISTAS Consulting et al., 2005). Ces informations pourraient aussi
contribuer à informer des schémas réglementaires reposant sur une concurrence par comparaison.
9.5. Synthèse
En ce qui concerne les PPP, le processus de sélection est fondamental pour garantir des gains
d’efficacité. Une concurrence efficace, en particulier, est essentielle. Le processus doit aussi êtrepréparé correctement, dans le but d’assurer des niveaux d’innovation élevés, des coûts de transactions
minimum et une haute qualité d’exécution du projet. Il doit également être soutenu par des clauses decontrôle qualité appropriées dans le contrat final ainsi que des clauses de surveillance de la qualité
dans la mise en œuvre.

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MARCHÉS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET CONTRÔLE QUALITÉ –193

CONCLUSIONS CLÉS•

Une concurrence efficace est au cœur des gains d’efficacité dans des dispositions PPP.

•

La concurrence dans le marché étant difficile à atteindre lorsqu’il s’agit d’infrastructures,
la concurrence pour le marché est essentielle, ce qui signifie que le processus
d’approvisionnement doit être efficace et qu’il doit y avoir une concurrence réelle entre lesoffres viables.

•

Les processus d’appels d’offre sont coûteux. Pour réduire le risque de retards imprévus, undébat politique et public détaillé devrait avoir lieu a priori, et les gouvernements devraients’assurer que les approbations nécessaires et les achats de terrains seront effectués dès que
possible. C’est un autre argument pour des études de faisabilité solides a priori, qui
contribuent à empêcher de futurs obstacles de progresser, ainsi qu’à familiariser lesfonctionnaires avec les détails du projet.

•

Les objectifs et exigences du projet devraient être clairement établis dans le processus desoumission.

•

Le processus de soumission réel devrait être conçu avec soin pour réduire les coûts etretards si possible, sans compromettre l’exhaustivité de l’étude des offres.

•

Des contrats devraient être conçus pour exploiter l’efficacité et l’innovation susceptibles derésulter de la poursuite de la maximisation du profit par les partenaires privés, tout en
minimisant la possibilité que des profits puissent être obtenus par sous-investissement.
Cela signifie que, alors que des parties privées devraient avoir une marge de manœuvre
suffisante pour décider de la façon d’exécuter les tâches essentielles, les exigences enmatière de qualité devraient être strictes.

•

Il devrait y avoir des incitations et des éléments dissuasifs perceptibles, sous formeéconomiques et autres pour une surperformance et une sous-performance.

•

Un contrôle qualité efficace pendant le cycle de vie du projet est absolument essentiel.
Cela nécessitera l’établissement de capacités, structures et processus appropriés au sein dugouvernement.

•

La gestion de la performance est un élément essentiel du contrôle qualité. Des références
appropriées doivent être établies pour cela. Cependant, ceci est un défi en particulier si desprojets similaires ne se sont pas produits auparavant dans le même pays et une coopérationinternationale peut aider ce processus.

•

La concurrence pour le marché sera améliorée par la participation de sociétés d’experts
internationaux sur la base d’un cadre de jeux harmonisé. Un problème qui requiert une
surveillance constante est la concentration des compétences techniques parmi un nombre
relativement limité de sociétés dans le monde entier.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –ANNEXE. ÉTUDES DE CAS

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –197

1. RÉSEAUX

1.1. Gestion du réseau autoroutier en Autriche
Czerny (2006) décrit la fourniture d’autoroutes en Autriche. Une grande part de ce qui suit est
basée sur ce travail.
L’Autriche fournit un exemple de délégation de l’ensemble d’un réseau autoroutier à uneentreprise d’État. Dans le même temps, l’État garde le contrôle des niveaux des péages. De plus, lesgaranties publiques réduisent le coût des emprunts, bien que la dette de l’entreprise ne soit pas
consolidée avec celle de l’État. Enfin, c’est aussi un exemple où une entreprise d’État prévoit
d’externaliser de nouveaux projets importants par le biais de montages de PPP.
En 1982, le parlement autrichien a créé ASFINAG (la Société pour le Financement desAutoroutes et des Voies express) pour financer les routes principales. En 1997, l’entreprise a reçu, enplus, la responsabilité de planifier, construire et exploiter le réseau, et aussi de collecter les redevances
payées par les usagers.
ASFINAG est une entreprise à responsabilité limitée dont l’ensemble des actions est détenu par la
République autrichienne. Elle fonctionne en dehors du budget du secteur public et ne reçoit aucun
crédit de l’État. L’État est représenté au comité de direction d’ASFINAG par le Ministère desTransports et des Finances.
ASFINAG est responsable des 2 034 kilomètres de routes principales autrichiennes. Tous ses
revenus proviennent d’un système national de paiement pour l’utilisation spécifique de ces routes. Les
charges sont de trois types :•Un péage pour les véhicules de plus de 3.5 tonnes, appliqué sur l’ensemble du réseau, dont
les tarifs dépendent de la distance et sont calculés suivant la directive de l’Union européenne
1999/62. Un système électronique permettant de calculer le tarif en fonction de la distance a
été mis en place avec succès en janvier 2004.

•

Un système national de vignette pour les voitures particulières établissant un péage basé surle temps passé sur le réseau. Tous les véhicules doivent avoir un autocollant sur leur parebrise pour pouvoir utiliser spécifiquement ces routes.

•

Six sections du réseau sont à péage, à savoir celles qui traversent les Alpes au Brenner etTauern. Ces péages permettent de couvrir les fortes dépenses liées à l’exploitation de ces
sections particulières.

En 2005, ASFINAG a mis en place une nouvelle structure d’entreprise dans laquelle tous lesservices de base sont fournis par huit filiales. Quatre d’entre elles sont complètement détenues par
ASFINAG qui est aussi actionnaire majoritaire des quatre autres, une part minoritaire est détenue pardifférentes provinces autrichiennes. Afin de compléter le regroupement de toutes les compétences àl’intérieur du groupe ASFINAG, l’opérateur du système de péage a été acheté à Autostrade, la société
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198 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
qui gère les autoroutes italiennes. Une des filiales gère les nouvelles constructions, quatre sontresponsables de l’exploitation et de l’entretien des constructions dans différentes régions, une gère leservice télématique, une collecte les péages et une se charge des opérations de consultation externes.
Lorsqu’en 1997 ASFINAG a été organisée dans sa forme actuelle, elle a repris les dettes
existantes pour un montant d’environ 5.7 milliards d’EUR, ce qui équivalait à peu près à la valeur encapital du réseau placé sous son contrôle. L’Agence Fédérale autrichienne de Financement a émis desobligations d’État et transformé les produits de ces obligations en prêts, avec l’intention de ne pas lesconsolider avec la dette nationale. Cependant ce plan n’a pas été accepté comme hors-budget parl’Office Statistique des Communautés Européennes (Eurostat).
Par conséquent ASFINAG est retournée sur le marché financier en 2003 et a émis des obligations
à son nom. Un programme de bons à moyens terme négociables à été établi, à partir duquel 5 milliards
d’EUR ont déjà été émis. Selon un plan d’investissement futur approuvé par l’État, ASFINAG va
investir environ 7.5 milliards d’EUR entre 2002 et 2015 pour l’extension du réseau. Ce programme areçu la note AAA, en effet le remboursement des dettes d’ASFINAG est garanti par la Républiqued’Autriche. Cette note signifie aussi que le taux d’intérêt n’est que légèrement plus élevé que celui dela République d’Autriche.
Cette nouvelle procédure a été examinée par Eurostat qui a accepté que la dette au bilan
d’AFSINAG ne soit pas consolidée avec celle de l’État. Un facteur clé a été que plus de 50 % descoûts de production d’ASFINAG étaient couverts par les charges payées par les usagers. (voir
Chapitre 8).
Comme les revenus des charges payées par les usagers (environ 1.2 milliards d’EUR en 2004)
sont inférieurs aux dépenses courantes (450 millions d’EUR pour l’exploitation et l’entretien
structurel, 740 millions pour les nouvelles constructions et la modernisation, et 310 millions d’EUR
pour le paiement des intérêts), ASFINAG va devoir à nouveau s’endetter. En 2015, lorsque l’extension
du réseau aura substantiellement avancé, l’entreprise commencera à amortir sa dette. Fin 2004, la detted’ASFINAG s’élevait à 9.4 milliards d’EUR.
Fin 2006, ASFINAG a signé ses premiers accords de PPP avec un consortium privé. Le contrat
attribue la responsabilité de la conception, de la construction de l’exploitation et de l’entretien duprojet au concessionnaire pour une période de trente ans. Le gagnant de l’appel d’offres doit financer
le projet par le biais de la dette privée et des capitaux propres. L’organisation des péages dépendra dessystèmes en place et sera gérée par ASFINAG, car le droit de collecter des péages en Autiche ne peut
pas légalement être transféré à un partenaire privé.
Le mécanisme de paiement sera composé d’une redevance pour mise à disposition (~ 70 %) etd’un péage virtuel (~ 30 %). D’un côté le projet peut ainsi être qualifié de concession sous le régime
de la loi des approvisionnements autrichienne, car une partie du risque est passé au concessionnaire
sous la forme du péage virtuel. D’un autre côté, une redevance pour mise à disposition indépendante
du risque de trafic offre au concessionnaire une motivation de maintenir toutes les voies ouvertes au
trafic selon des critères de qualité prédéterminés.
Des projets de PPP prévoient de se consacrer à quatre ensembles de routes totalisant environ
113 kilomètres dans la région Nord Est du pays. Pour l’Autriche, le financement d’une autoroute par
un PPP n’est économiquement réalisable que sous certaines conditions, notamment :•Le projet de PPP doit offrir un bénéfice économique comparé à une procédure
d’approvisionnement traditionnelle. Ceci signifie que la structure de PPP doit générer un bon

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –199

rapport qualité-prix qui se mesure par un modèle de calcul utilisant un comparateur secteur
public.
•

La valeur du projet doit être assez élevée pour attirer suffisamment d’intérêt et departicipation de niveau international à l’appel d’offres.

•L’utilisation de projets de PPP n’est pas jugée appropriée pour des sections de moins de
50 kilomètres.

La principale raison mise en avant pour justifier l’utilisation de PPP pour le financement duréseau ASFINAG est d’établir une structure compétitive pour la construction des autoroutes et desvoies express sur le marché autrichien, et donc de maximiser le rapport qualité-prix.
Le cas autrichien révèle la complexité potentielle du mécanisme de fourniture d’infrastructured’un pays. En résumé, le réseau autoroutier a été transféré à une entreprise qui reste dans les mains del’État. Cette entité peut avoir recours à un financement indépendant par le biais d’emprunts privés.
Elle dépend aussi de ce que paye l’usager, qui est défini par l’État. Dans certains cas elle est
copropriétaire de filiales fournissant des services, aussi détenues par l’état. De plus, l’entreprise est
aussi en train de conclure un accord de PPP dans lequel elle agirait comme mandant, au nom de l’État,
et serait en relation avec des prestataires privés. Enfin, ce système ne s’applique évidemment qu’aux
autoroutes, ce qui signifie que les autres routes du pays restent entre les mains de fournisseursd’infrastructures plus traditionnels.
1.2. Concessions autoroutières en France
Fayard et al. (2005) décrit le développement de la fourniture d’autoroutes en France au cours desdernières décennies. Ce qui suit est largement basé sur cette description.
La France est un exemple de délégation de réseaux autoroutiers entiers à des entreprises plus ou
moins dépendantes de l’État, selon des modèles qui ont évolué dans le temps en fonction du contexte
et des besoins du système.
Depuis les années 1950 jusqu’à récemment, le réseau autoroutier principal français a été
caractérisé par des concessions avec des degrés d’implication du privé variables, et aussi uneintervention publique. Cette dernière a, à différentes périodes, pris la forme de propriété partielle, deprêts garantis de l’État, d’avances en nature et parfois de renationalisation. Cette intervention a été lereflet du contexte et des besoins du système – par exemple des périodes de forte croissance ou dedifficultés économiques provoquées par des chocs exogènes.
La période actuelle est caractérisée par le désengagement de l’État du capital des fournisseursd’infrastructure, l’arrêt d’autres formes de soutien et la collecte de la TVA des entreprises, en partie
pour se conformer aux réglementations de l’UE concernant le traitement budgétaire de l’infrastructure
sous concession. L’État et les collectivités locales se tournent aussi de plus en plus vers les PPP pourcertains éléments du système. Le viaduc de Millau inauguré en 2005 a par exemple bénéficié d’unmontage de PPP.
D’un point de vue financier, la France a aussi bénéficié de la mise en place, il y a un certain
temps, de péages sur le réseau autoroutier, aujourd’hui une pratique standard et acceptée. Lesconcessionnaires français collectent les péages dont le montant est fixé par des contrats deplanification de 5 ans avec l’État. Ces contrats définissent aussi des objectifs concernant l’entretien,
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200 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
les investissements et l’engagement des entreprises sur des questions concernant la sécurité,
l’environnement et le social.
L’expérience française confirme deux points. D’abord, la proportion du réseau routier d’un pays
susceptible d’être sous concession est probablement assez faible. À ce jour, l’État n’est responsable
que de 4 % de l’ensemble du système routier, y compris la totalité des autoroutes à péage. Le restedépend principalement des collectivités locales et n’est ni sous concession ni à péage. Ensuite, il est
vraisemblable que la visibilité de cette part soit forte et son importance stratégique. Environ 40 % de la
totalité du trafic se concentre sur le réseau d’État.
Un autre point intéressant dans la situation française est que les dépenses des entreprises
concessionnaires sont supérieures à l’ensemble des investissements publics dans les routes (voirtableau A.1). Ceci montre que des entités indépendantes peuvent effectivement être responsables d’unhaut niveau d’investissement sur les routes d’un pays.
Tableau A.1. Dépenses sur le réseau routier national français,par utilisation et source, 2003
(Milliards EUR)

Selon l’utilisation
Entretien
Investissement
Total
Selon la source
Budget de l’état*Concessionnaires
Collectivités locales
Total

A péage(7 840 km)

Sans péage(30 600 km)

Total

0.7
2.1
2.8

0.6
1.8
2.4

1.3
3.9
5.2

1.4
2.8
1.0
5.2

Source : Statistiques du Ministère du Transport Français sur les routes, citées
dans Fayard et al. (2005).
* Ne comprend pas les frais de personnel public (estimé à 500 millions d’EUR).

Les principaux défis auxquels le système français de concessions est aujourd’hui confronté sontde développer les compétences du secteur public à gérer les relations avec des concessionnaires
entièrement privés, de faire progresser les partenariats avec ces entités afin d’atteindre les objectifs
publics et de faire concorder les pratiques de péage avec les réglementations européennes concernant
la tarification des routes.
Le modèle français permet de tirer plusieurs conclusions. La première est que l’État peutintervenir selon un degré plus ou moins élevé tout au long du cycle de vie de l’infrastructure, en
fonction des besoins à un moment donné. La deuxième est que l’infrastructure routière la plus
importante d’une juridiction, en termes de trafic, peut être mise entre les mains d’un concessionnaire
exploitant un réseau entier sur une base marchande. La troisième est que l’État peut continuer à
influencer le développement de ces réseaux en révisant et ajustant constamment les accords avec lespartenaires privés. Et finalement, la plus grande partie du système routier restera encore
vraisemblablement entre les mains de l’État, ce qui nécessitera des investissements publics continus.
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –201

1.3. Financement du réseau autoroutier en Italie
Le secteur autoroutier italien est l’exemple d’une organisation où la surveillance globale duréseau a été déléguée à une entreprise d’État, alors que l’exploitation et l’entretien ont été externalisésvers des opérateurs privés.
L’ANAS S.p.A, gère les intérêts du réseau routier et autoroutier italien. En 2002, l’ANAS a ététransformée en une entreprise à responsabilité limitée complètement publique, avec comme seulpartenaire le Ministère de l’Economie et des Finances. La mission centrale de l’entreprise est
d’accorder les concessions, de surveiller les 25 concessionnaires de routes qui gèrent les sections à
péage du réseau autoroutier italien et exploitent les routes non payantes.
Les concessions pour la gestion des autoroutes à péage en Italie ont été introduites en 1929. Au
départ, ces concessions étaient des entreprises privées, publiques ou d’investissement mixte,
aujourd’hui la plupart appartiennent au secteur privé.
Autostrade per l’Italia, l’ancienne société publique exploitant le réseau autoroutier payant a été
créée dans les années 1950 et est sur la place boursière depuis 1999. Autostrade détient actuellement
des concessions pour environ la moitié du réseau autoroutier italien, l’autre moitié étant aussi
principalement sous concession. Autostrada Torino-Milano S.p.A., Autostrade per l’Italia S.p.A. et
Autostrade Meridionali S.p.A. sont aussi cotées en bourse. .
Le financement du secteur autoroutier italien est basé sur des droits de péages réels. De plus, lesecteur routier est aussi assujetti à la vignette automobile, à des taxes sur les véhicules et des taxes surles produits pétroliers qui ne sont pas directement affectées aux investissements de ce secteur.
Les critères de calcul des droits de péage sont définis par un ensemble de règles détaillées,regroupées dans les accords de concession signés entre les concessionnaires et l’ANAS. Les accords
définissent les termes et les conditions de la concession, tels que son but, sa validité, son plan financier
et les obligations et les droits réciproques du concessionnaire et de l’ANAS. Un des aspects régulé parles accords de concession est la révision annuelle des droits de péage. Elle est basée sur un mécanisme
complexe de plafonnement des tarifs qui tient compte de la prévision d’inflation, de l’étendue desservices attribués aux concessionnaires et des changements dans la qualité du service.
Les droits de péage sont fixés pour récupérer les coûts de construction, de gestion et d’entretiendes autoroutes. Les concessionnaires doivent s’acquitter de 20 % de TVA sur les recettes des péages etsont obligés d’affecter les revenus aux investissements destinés au réseau qui les a générés, ils sontaussi autorisés à faire une marge bénéficiaire. Il n’est pas exigé des concessionnaires qu’ils ajustentl’infrastructure aux besoins changeants du volume de trafic, même si les ajustements del’infrastructure peuvent être inclus dans le contrat de concession, après accord de l’ANAS. Tous lesinvestissements sont en général financés par le concessionnaire lui même, un financement public au
cas par cas est aussi possible.
Le cas italien est par conséquent un autre exemple où un actif public essentiel est géré par desopérateurs privés tout en restant entre les mains du public sous la forme d’une entité indépendante.
1.4. Routes au Portugal
Le Portugal fournit un exemple où la construction, et l’entretien des réseaux autoroutiers ont été
systématiquement externalisés à des entreprises privées, en utilisant une variété de modèles allant deconcessions de 30 ans à l’externalisation pour 3 ans de l’entretien et de la conservation. Les premières
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202 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
autoroutes ont été construites, financées et exploitées par BRISA, un concessionnaire d’État qui depuisa été privatisé. Les concessions récentes concernent à la fois des autoroutes et des ponts à péage en
espèces et des autoroutes à péage virtuel. De plus la surveillance globale du système autoroutier a été
déléguée à une entreprise d’État.
BRISA a été créée en 1972, introduite en bourse en 1997 puis complètement privatisée en quatreétapes allant jusqu’en 2001. L’entreprise gère 11 autoroutes, soit un total de 1 050 kilomètres sur labase d’un contrat de concession de 30 ans. La mission centrale de BRISA est la construction,
l’exploitation et l’entretien de ces autoroutes jusqu’en 2032. Elle a aussi le droit de percevoir despéages. Ses actions sont réparties entre des investisseurs financiers internationaux. (BRISA site
internet, 2006).
Il existe 11 autres concessionnaires de routes pour la construction et l’exploitation de
1 000 kilomètres supplémentaires d’autoroutes et de voies express et de deux ponts. Excepté BRISA,
les autres concessionnaires privés ont été sélectionnés au travers d’une procédure d’appel d’offres pourla construction et l’exploitation (REVENUE 2005). Les concessions sont attribuées par l’État(« Concedente ») pour des périodes généralement de 30 ans, au delà desquelles les droits
d’exploitation de l’infrastructure du concessionnaire s’arrêtent et sont transférés à nouveau à l’État.
En ce qui concerne le financement, les routes portugaises utilisent un large éventail demécanismes. Des péages directs sont collectés sur 4 des 11 concessions autoroutières citées
précédemment ainsi que sur les deux ponts de la zone de Lisbonne qui sont exploités par Lusponte.
Les niveaux de tarifs maximaux sont définis dans les contrats de concession (Bousquet and Fayard,
2001).
Il existe aussi des concessions autoroutières qui sont exploitées sans péage direct, c’est le cas desautoroutes dites « SCUT » (acronyme portugais pour « sans charge pour l’usager »). Les autoroutes
SCUT sont soumises au système des péages virtuels, ce qui signifie que c’est l’État plutôt que les
usagers qui paie le concessionnaire sur la base des volumes.
Afin de limiter le risque de revenu de ces projets SCUT, des seuils de trafic spécifiques sontappliquées, de sorte que ce type de risque de trafic soit effectivement partagé. En cas de faible volume
de trafic, le paiement du gouvernement portugais à l’exploitant garantit la couverture des coûts de basepour l’exploitation, l’entretien et le service de la dette pour les prêts les plus anciens. Alors que leservice de la dette des prêts subordonnés est garanti dans le second seuil de trafic, les marges
bénéficiaires sur les capitaux propres du promoteur ne sont dégagées qu’une fois que le troisième seuilde trafic est atteinte. L’Encadré 3.1 fait référence aux problèmes initialement rencontrés par leprogramme SCUT, lorsque des paiements de l’État aux concessionnaires à plus long terme n’avaientpas correctement été pris en compte dans les étapes de planification. Ceci a conduit ultérieurement àdes pressions sur le budget du transport public, et à des réformes de la politique sous tendant ces
investissements, y compris dans certains cas, l’introduction de péages réels (KPMG 2005). Un grandnombre de ces contrats de concession a été renégocié sous la forme « d’Accords de Rééquilibrage
Financier », de façon à dédommager les concessionnaires pour des risques assurés par l’État ou deschangements imposés unilatéralement.
Typiquement, les concessions nécessitent des investissements provenant de différentes sources, ycompris les prêteurs privés. Les fonds qui ont servi à financer le pont Vasco de Gama à Lisbonne, parexemple, provenaient pour la plupart du secteur privé. La concession donnait des droits de collecte depéages sur l’ancien et le nouveau pont sur le Tage, permettant ainsi l’utilisation de subventions
croisées, les revenus provenant de l’un finançant la construction de l’autre. Au total, les ressources
financières originales pour la construction du nouveau pont provenaient à 35 % des fonds de cohésionINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –203

de l’UE, à 33 % d’un prêt de la Banque Européenne d’Investissement, garanti totalement par desbanques commerciales locales et internationales, à 6 % des péages de l’autre pont, et à 26 % d’autres
ressources y compris les capitaux propres du promoteur et des subventions d’État.
Contrairement aux autoroutes, les autres routes nationales ne sont pas soumises à des schémas defixation des prix. Les principales autoroutes à péage étant sous concession, le reste du système
national des routes dépend fondamentalement d’un financement par l’impôt sous forme de subventions
du budget général de l’État. Certains paiements moins importants sont aussi réalisés par desorganismes publics et privés, comme des subventions de l’UE. Bien que le secteur routier au Portugal
dépende de la vignette automobile, des taxes de circulation municipales pour les véhicules légers et les
motos, des taxes de transport routier sur les véhicules commerciaux, des taxes de circulation pour lesvéhicules privés et de substantielles taxes sur les produits pétroliers, ces taxes ne sont pas considérées
comme des revenus provenant des usagers dans la mesure où elles ne sont pas affectées à des dépenses
liées aux routes mais vont dans les caisses de l’État.
La fourniture et le financement des infrastructures donnent lieu à une forte externalisation, lasurveillance de ces accords a aussi conduit à de la délégation. L’ancien Institut des Routes Portugais
dépendant du Ministère des Travaux Publics et du Transport a été transformé, en 2005, en Estradas dePortugal (EPE), une entreprise entièrement détenue par l’État fonctionnant sous la tutelle jointe desMinistères des Finances et des Travaux Publics et consolidée avec le budget de l’État pour des raisonsde comptabilité nationale. Elle est responsable de l’exécution de la politique de transport définie par lePlan National des Routes, et de la conception, de la construction et de l’entretien des routes incluses
dans ce plan. Elle supervise aussi les concessions et les autres contrats routiers, agissant pour l’Étatcomme « Concedente », en distribuant les paiements aux concessionnaires SCUT. Les procéduresd’appel d’offres pour les nouvelles concessions et la renégociation des accords existants sont gérées
par Parpublica, une unité du Ministère des finances basée sur la législation PPP introduite en 2003.
1.5. Financement du réseau autoroutier aux États-Unis
Le Comité sur la Recherche dans le Transport aux États-Unis a récemment produit un rapport sur
le système américain de financement des autoroutes (TRB, 2006). Une grande part de ce qui suit est
basée sur ce rapport ainsi que sur d’autres sources.
Les États-Unis fournissent un exemple où les revenus provenant des taxes sur le transport routiersont affectés à une utilisation spécifique dans le secteur du transport, en particulier pour les autoroutes.
Ces fonds sont, dans une certaine mesure, utilisés par des mécanismes innovants pour influencer
l’investissement privé, sans impliquer nécessairement un transfert de responsabilité de la fournituredes routes à des entités indépendantes. Dans le même temps, l’externalisation par le biais de PPP est
de plus en plus souvent envisagée.
Dépenses et revenus pour les routes
Aux États-Unis, les autorités publiques de tous niveaux ont dépensé 136.4 milliards d’USD pourconstruire, entretenir et exploiter les autoroutes en 2004. Soixante pour cent de l’ensemble desdépenses et 72 % des dépenses de capital ont été faites par les états (Tableau A.2). Les autoroutes ont
représenté 9 % de l’ensemble des dépenses directes des états et 4 % de celles des collectivités locales
en 2003.

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204 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Tableau A.2. Dépenses pour les autoroutes par niveau de gouvernement et par fonction
États-Unis, 2004 (% Distribution)
Fédéral État Local Total
Dépense en capital
1
37
13
52
Entretien et services au trafic
11
16
27
Administration, recherche et exécution de la loi
2
12
8
22
Total
3
60
37
100
La totalité des recettes encaissées en provenance des usagers était de 106.8 milliards d’USD
en 2004. Ceci est défini pour inclure les recettes provenant des taxes ou des redevances payées par les
propriétaires ou les opérateurs de véhicules qui utilisent les routes publiques, et uniquement eux,comme une conséquence de leur utilisation de ces routes.
Les taxes sur les produits pétroliers sont les principales redevances payées par les usagers etreprésentent environ les deux tiers du total encaissé (Tableau A.3), même si en 2004 13 états ont
collecté plus avec les vignettes automobiles et les permis de conduire. Les recettes de la catégorie« Autres taxes et redevances sur les usagers » proviennent principalement de la vignette automobile etdes frais de permis d’opérateur. Les péages sont prélevés dans 33 états sur les routes, les tunnels et lesponts. En 2003, 38 % de tous les péages collectés venaient de deux états : l’état de New York et celui
du New Jersey. Presque toutes les installations de péages sont exploitées par des organismes spéciaux
sous contrôle public.
Les chiffres des recettes du tableau A.3 ne comprennent pas les produits des émissions
d’obligations, et ceux des dépenses du tableau A.2 ne comprennent pas le paiement des intérêts et leremboursement de la dette. En 2004, les produits des émissions d’obligations des états et descollectivités locales pour le financement des autoroutes ont représenté 15.8 milliards d’USD, soit 12 %des dépenses. Le paiement des intérêts et de la dette étaient, pour la même année, de 13.8 milliards
d’USD. Les installations de péages sont d’importants émetteurs d’obligations.
Tableau A.3. Recettes provenant des usagers pour les autoroutes
par niveau de gouvernement et par source
États-Unis, 2004 (% Distribution)
Fédéral État Local Total
Taxes pétrolières
31
32
1
64
Péages628Autres taxes et redevances sur les usagers
3
24
1
28
Total
34
63
4
100
Le gouvernement fédéral distribue à peu près tous les revenus qu’il tire des routes aux états et aux
collectivités locales à travers le Programme Fédéral pour les Autoroutes et l’assistance au transportpublic urbain. La loi oblige aussi les états et les collectivités locales à consacrer une part des revenus
provenant des recettes des droits de péage autoroutiers et d’autres taxes – comme les taxes sur la
propriété ou la consommation – au financement des autoroutes. Ils émettent aussi des obligations
destinées aux autoroutes, sur la base de subventions fédérales.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –205

Si les revenus provenant de ces sources de financements ne couvrent pas les dépenses engagées
pour les autoroutes, la différence est reportée sur des fonds d’administration générale. Par exemple, ladifférence notée précédemment entre le montant des recettes des redevances et le montant desdépenses à tous les niveaux de gouvernement – 136.4-106.8 = 29.6 milliards d’USD – reflète lestransferts intergouvernementaux et l’utilisation de fonds autres que les redevances d’usagers pour lesbesoins des autoroutes. En 2004, les recettes des droits de péage (qu’elles soient ou non consacrées
aux autoroutes) ont représenté 78 % des dépenses pour les autoroutes, et le revenu des autres taxes quileur ont été attribués représentait 11 % de ces dépenses. La contribution nette du revenu générale peutêtre donc définie comme les 11 % restants.
Il n’est donc pas entièrement correct de dire que les dépenses pour les autoroutes sont financées
par une source de revenus spécifique. On pourrait en effet déduire de cette affirmation que lorsque lesrevenus de la source augmentent les dépenses augmentent aussi, et que les dépenses baissent lorsqueles revenus baissent, ce qui n’est pas le cas. La corrélation entre les revenus légalement consacrés etles dépenses n’est donc typiquement pas parfaite pour les programmes autoroutiers. La structure du
financement du transport doit donc être comprise comme le fruit de deux décisions de politique :premièrement, comment faut-il faire payer les usagers des installations de transport ? Deuxièmement
quelle corrélation doit être établie entre les recettes provenant des usagers et le niveau de dépenses
pour l’installation et les services ?
Structure du programme de financement des autoroutes
Le programme d’aide fédérale aux autoroutes a distribué en 2004 28.3 milliard d’USD aux états
pour des dépenses de construction d’autoroutes. Les règles du programme concernent l’ensemble desdépenses pour les autoroutes, les projets sélectionnés et la performance du système autoroutier. Lesprincipaux éléments de ce programme sont les suivants :•La législation fédérale périodique sur le transport de surface fournit des autorisations
pluriannuelles de financement des autoroutes fédérales et des programmes de subvention desinvestissements de transport urbain. Elle définit les règles et les niveaux de prélèvements desusagers. Les règles fédérales incluent des standards concernant la conception, l’entretien et lasécurité des projets qui font appel à l’aide fédérale.

•

Les montants autorisés par la loi sont distribués annuellement aux états. La plupart des fonds
sont répartis selon une formule spécifiée dans la loi. La formule de répartition comprend desfacteurs comme la part de chaque état en termes de kilomètres de voies d’autoroutes, dekilomètres de déplacement par véhicule et les revenus collectés par le « Highway TrustFund », un fonds spécial pour les autoroutes.

•

Le « Highway Trust Fund » est un outil de tenue des comptes qui rend apparente la relation
entre la redevance collectée et les dépenses. Les taxes sur les usagers des autoroutes sontdéposées dans le « Highway Trust Fund », divisées entre un compte autoroute et un compte
transport en commun. Les paiements aux états proviennent de ce fonds.

Les états étant directement responsables de la plupart des dépenses pour les autoroutes, lesprocédures qu’ils suivent pour la programmation et la budgétisation sont très importantes pour laperformance du système de transport. La plupart des états utilisent des montages financiers identiquesà ceux de niveau fédéral, y compris les fonds d’affectation spéciale et l’attribution aux autoroutes destaxes prélevées sur les usagers.

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206 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Bien que seules la construction, la reconstruction, et certaines activités d’entretien essentielles
puissent bénéficier de l’aide fédérale, la loi fédérale exige que les états entretiennent les routes
construites avec cette aide afin de respecter des standards spécifiques. Les états doivent aussi avoir dessystèmes de gestion de la chaussée, des ponts, de la congestion et de la sécurité. Ceci nécessite lacollecte systématique de données sur les conditions physiques et la performance, et des procédures
formelles pour la planification et l’évaluation des plans de construction et d’entretien.
Financement du transport
La plupart des services de transport en commun urbains aux États-Unis sont gérés par desorganismes spécialisés, contrôlés par les états et les collectivités locales. Jusqu’aux années 1960, letransport était principalement une industrie du secteur privé. En 1967, les systèmes détenus par lesecteur public transportaient 50 % de l’ensemble des passagers et le chiffre a atteint 94 % en 1980. Lesprincipales sources de financement de cette industrie sont les tarifs payés par les passagers, d’autres
revenus de taxes liées à l’exploitation (publicité, autobus affrétés, etc.), les revenus de taxes
spécialement affectés, et l’aide de l’état fédéral, des états et des collectivités locales.
Les subventions fédérales représentent environ un sixième de l’ensemble des fonds dépensés. Le
financement fédéral dépend en grande partie de la taxe fédérale sur les produits pétroliers, y compris
les 0.286 USD par gallon que le Congrès a affecté au compte transport en commun du « Highway
Trust Fund », ainsi que des fonds de certaines catégories de programmes d’aides fédérales aux
autoroutes que les états et les municipalités peuvent transférer au transport.
L’usage et les dépenses de transport sont fortement concentrés dans un petit nombre de zones
métropolitaines. En 2002, le « New York City Transit », l’organisme le plus important représentait
30 % du transport de passagers, 18 % des dépenses de transport et a reçu 10 % de toute l’assistancefédérale au transport. Les systèmes centraux de New York, Chicago, Los Angeles, Washington D.C. et
Boston représentaient 49 % des passagers, 33 % des dépenses et reçu 27 % des aides fédérales.
Problèmes
Au cours des 20 dernières années, le système américain d’affectation des taxes a permis definancer suffisamment de croissance de capacité et de dépenses pour les autoroutes, et quelquesaméliorations de service. Il n’a cependant pas empêché l’augmentation de la congestion desautoroutes. TRB (2006) a conclu que ce système pourrait continuer à financer les autoroutes à unniveau similaire pour les quinze années à venir, sur la base d’une augmentation des taxes pétrolières enligne avec les standards historiques. Cette conclusion tient compte des pertes envisagées sur l’assiettede la taxe en raison de l’apparition de véhicules moins consommateurs, des prix de l’essence élevés,de réglementations environnementales, et d’une certaine augmentation de la part des revenus sur les
produits pétroliers affectée à d’autres usages que les autoroutes. La moyenne de toutes les taxes payées
par les usagers par véhicule et par mile de trajet d’autoroute à baissé de 0.06 USD par mile dans lesannées 1960 à 0.03 USD par mile en 1980. La redevance moyenne a à nouveau augmenté depuis peu
et est aujourd’hui de 0.034 USD par mile (tous les prix sont en dollars de 2001).
Cependant, le rapport note aussi que les usagers des transports, et le public d’une façon générale,bénéficieraient d’un changement de la structure actuelle de redevance qui irait vers une augmentation
progressive de la part de la taxation directe pour l’utilisation des routes. Ces bénéfices prendraient laforme d’une amélioration de l’exploitation du réseau, avec par exemple des réductions de lacongestion. Ceci signifierait aussi que l’investissement pourrait être mieux dirigé vers les projets lesplus profitables, en ciblant les éléments du réseau autoroutier les plus à même de générer des revenus.
En ce qui concerne une meilleure exploitation, la taxation directe pourrait amener les voyageurs à
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –207éviter les périodes d’heures de pointe, réduisant ainsi la congestion. En termes d’investissement ciblé,
les revenus générés par certains éléments du système routier permettraient d’identifier les endroits oùl’extension des capacités seraient la plus profitable, de construire des projets en fonction de leurcapacité à s’autofinancer, et d’augmenter les revenus perçus au niveau local, dédiés à des besoins
locaux.
Ce rapport n’envisage pas une mise en place étendue d’un système de péage comme une
proposition de court terme, ou une alternative à la taxe sur les produits pétroliers. En fait, il insiste surle fait que, « même si les systèmes de péage étaient utilisés sur toutes les routes où la technologie depéage conventionnelle peut être appliquée, les revenus provenant des autoroutes à accès limité et desvoies express ne constitueraient encore qu’une petite part de l’ensemble des dépenses routières. »Il est aussi indiqué que de nombreuses entreprises et ménages sont « particulièrement touchés parl’approche actuelle du financement des autoroutes […] (et qu’) une approche radicalement nouvelle, sielle n’est pas mise en œuvre graduellement, pourrait être source de problèmes. ».
Un des défis anticipés de la taxation directe des usagers est la capacité à gagner l’approbation du
public, ce qui nécessiterait sans doute une longue période de temps et reposerait sur une preuve parl’exemple claire du rapport coûts/bénéfices. De plus, passer du système actuel à de nouvelles sourcesde financement, et fixer des prix seront aussi difficile. Cela nécessitera une collaboration étroite entre
les représentants fédéraux, ceux des états et des collectivités locales. Les autorités devront aussi
développer de nouvelles compétences pour gérer la réforme financière associée à l’augmentation destaxes sur les usagers.
Des initiatives récentes vont dans le sens de la réalisation de ces réformes. Par exemple, lalégislation la plus récente ré autorisant le programme de financement des autoroutes basé sur la taxe
sur les produits pétroliers – la « Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act : A
Legacy for Users » (SAFETEA-LU)– .inclut une provision autorisant les états à convertir les voies
d’autoroutes pour le covoiturages bénéficiant d’un financement fédéral en voies d’autoroute à fort tauxd’occupation, et de construire de nouvelles voies à péage le long des voies gratuites sur les voies
express existantes.
Reflétant à nouveau les différences du contexte américain, l’étude TRB rapporte avec précaution
les bénéfices d’une participation du privé dans les plans de financement impliquant la taxation desusagers. « La principale contribution du secteur privé est sans doute dans la découverte de modèles
performants pour le développement et l’exploitation de routes à péage, plutôt que dans lefinancement. » Dans le même temps, le rapport souligne que les différentes structures d’incitation dusecteur privé peuvent lui donner plus de latitude pour contrôler les coûts, fixer les prix et gérer
l’infrastructure selon des critères financiers, même si « il n’existe aucune garantie que les entreprises
privées seraient plus performantes que les agences publiques dans ce domaine ».
Il est noté que certaines réformes de fond seraient nécessaires pour augmenter le financementbasé sur la taxation des usagers. Par exemple, le système fédéral d’incitations fiscales est aujourd’hui
plus favorable aux routes appartenant à et financées par l’État qu’à celles gérées par le secteur privé.
Même si les États-Unis ont moins d’expérience dans l’utilisation des PPP pour les autoroutes qued’autres pays, il existe clairement un intérêt croissant pour « les modes de financement innovateurs »dont la SPAFETEA-LU fait spécifiquement la promotion. De plus, certains états – notammentl’Illinois, l’Oregon, le Texas et la Virginie ont des initiatives de PPP.

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208 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Cependant, un système basé sur l’affectation des revenus publics présente un challenge
particulier lorsqu’il s’agit d’envisager des modèles alternatifs. La conséquence est sans doute que lesÉtats-Unis utilisent des mécanismes qui sont moins courants dans d’autres parties du monde. Nombrede ces mécanismes, en particulier, n’impliquent pas un transfert significatif de responsabilités à desentités indépendantes pour les tâches associées à la fourniture d’infrastructure.
Le programme « Grant Anticipation Revenue Vehicle » (GARVEE) permet aux états et autres
autorités publiques d’émettre des outils de financement de la dette comme des obligations pour laconstruction d’infrastructure de transport puis, de rembourser cette dette en utilisant les contributions
fédérales à venir. Cependant, le remboursement des coûts de construction peut n’intervenir que lorsquele service de la dette est échu. Ainsi, du capital peut être généré à court terme basé sur les taux de prêts
de l’État et permettre à un projet d’être mis en route sans attendre que les fonds publics soient
disponibles. Dans le même temps, les coûts de développement de l’infrastructure sont étalés sur son
cycle de vie, plutôt qu’uniquement sur la période de construction (Mackie and Smith, 2007).
Les « State Infrastructure Banks » (SIBS) permettent aux états de signer des accords decoopération avec le Secrétariat Fédéral pour le transport afin d’établir des fonds renouvelables
capitalisés par des contributions fédérales. Ils permettraient aux états d’attirer d’autres investissements
privés et publics non fédéraux.
Le programme « Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act »(TIFIA) fournit une
assistance crédit d’État fédérale pour le développement de projets de transport de surface« d’importance nationale ou régionale ». Ces projets peuvent concerner les autoroutes, les voies
ferrées et les transports en commun tant qu’ils disposent de leurs propres moyens de remboursement,comme les routes à péages (FHWA, 2006). TIFIA permet au Département des Transports américain(USDOT) de fournir aux promoteurs des projets de transport les plus importants une assistance crédità hauteur de 33 % des coûts. Ce soutien peut prendre la forme de prêts, de garanties de prêts ou delignes de crédit. L’assistance de TIFIA permet ainsi aux bénéficiaires d’accéder plus facilement aux
marchés de capitaux (Mackie et Smith, 2006). SAFETEA-LU a étendu l’éligibilité au programme poury inclure le fret ferroviaire public, les installations privées apportant un bénéfice public aux usagers
des autoroutes, les installations de fret intermodales, l’accès aux installations de fret et desaméliorations de service comme des systèmes de transport intelligents (FHWA, 2006a).
La législation autorise aussi certains projets de transport de surface qui reçoivent déjà une
assistance financière fédérale, comme certains ponts, tunnels et installations intermodales à émettredes « Private activity bonds » – ou obligations industrielles – pour une valeur maximale de15 milliards d’USD. L’objectif est de permettre des investissements privés additionnels dans le projet
tout en gardant le statut non imposable des obligations (Peters, 2003).
Le champ d’application de ce financement, qui comprend le rail, les transports en commun et les
installations intermodales, montre qu’il est destiné à remplir des objectifs de politiques publiques audelà du financement du système des autoroutes.
Conclusions
Les systèmes pour fournir de l’infrastructure se développent avec le temps et sont un reflet très
fidèle du contexte dans lequel ils existent. Le modèle américain reflète évidemment un système
fédéral. De plus, il a été rapidement établi qu’il devait y avoir une forme de lien entre les revenus et lesdépenses dans le secteur routier.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –209

La nature spéciale de la fourniture et du financement des transports aux États-Unis a aussi donnélieu à la création de mécanismes de financement – notamment ceux où la puissance publique garde lecontrôle du processus mais utilise des instruments spécifiques comme des obligations pour financer
des infrastructures données. C’est un exemple où l’approche de la « dépense d’investissement » peutêtre appliquée à une infrastructure sans en céder le contrôle à une entité qui n’est pas publique.
1.6. Nouvelle Zélande : Programme « National Land Transport »En Nouvelle Zélande, la responsabilité de la prise de décision concernant le financement desinfrastructures de transport terrestre à été déléguée à une agence publique dont le conseil de direction
est indépendant : « Land Transport New Zealand » (Land Transport NZ). C’est un exemple du concept
de fonds d’infrastructure abordé dans le chapitre 5. Une autre agence gouvernementale, « Transit New
Zealand » (Transit NZ) est responsable de la procédure d’achat, de l’entretien et des investissements
dans l’infrastructure routière, ce qu’elle réalise en externalisant vers des organisations privées.
« Land Transport New Zealand »« Land Transport NZ » est une entité publique dont le but est de promouvoir la viabilité et lasécurité du transport terrestre et de répartir les fonds de l’État (voir www.ltsa.govt.nz). Elle a été créée
en 2004 par la fusion de « Land Transport Safety Authority » et « Transfund New Zealand ».
« Land Transport NZ » est dirigée par un comité composé de représentants n’appartenant pas au
secteur public, nommés par et rendant compte au Ministre des Transports. Le directeur de « Land
Transport NZ » est nommé par le comité. « Land Transport NZ » a un accord de performance annuelle
avec le Ministre des Transports qui met en avant des initiatives essentielles et spécifie des mesures deperformance des résultats.
En termes d’objectifs directeurs, « Land Transport NZ » doit contribuer à « un système detransport terrestre intégré, sûr, réactif et viable ». Ces objectifs doivent être atteints en faisant preuve
de sensibilité sociale et de responsabilité environnementale.
« Transit New Zealand »« Transit NZ » est en charge des 10 000 kilomètres de routes nationales dans le pays. Ses
activités sont entièrement financées par « Land Transport NZ ». L’organisation ne dispose pas deressources internes pour mener à bien l’entretien et d’autres travaux, elle emploie environ
175 personnes. « Transit NZ » peut, en principe, collecter des péages ou attribuer des concessions pourdes projets de routes, mais ceci n’a pas encore été fait.
Le Programme « National Land Transport »Parmi ses diverses fonctions, « Land Transport NZ » assure à la fois la collecte de revenus et lefinancement d’infrastructure de transport et de prestataires de services. Sont inclues les responsabilitéssuivantes :•Supervision du programme « National Land Transport » (NLTP).

•

Procédures d’approvisionnement, politiques et directives.

•

Accords de performance avec les prestataires de services pour la mise en œuvre du NLTP.

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210 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Le NLTP fournit un cadre pour le financement des routes, y compris un ensemble plus large
d’objectifs de transport et de programmes spécifiques (Potter, 2007).
Le financement du transport terrestre provient de la taxation des usagers de la route, de la taxe
assise sur les carburants, et de l’enregistrement des véhicules à moteur et des redevances sur lespermis. Ces rentrées vont dans le « National Land Transport Fund », un fonds dédié au transport
terrestre à l’intérieur des comptes de l’État et géré par « Land Transport NZ ».
Une petite portion des revenus est utilisée pour la politique de la route et d’autres usages. Le
reste, qui constitue la part du lion, va dans le compte « National.Land Transport Account », qui peutêtre utilisé pour financer les routes nationales et en partie les routes locales en partenariat avec d’autres
niveaux de l’État. Les sources et les destinations exactes des « National Land Transport Fund andAccount » sont détaillées dans la figure A.1. Au cours des dernières années, le financement dutransport terrestre a aussi été complété par des subventions plus spécifiques pour des projets
régionaux.
Plus spécifiquement, « Land Transport NZ » fournit une aide financière aux organisations
suivantes :•Conseils municipaux ou de districts pour financer conjointement la construction et l’entretiende routes locales, d’infrastructures de transport de passagers, la promotion de la marche et duvélo, les programmes communautaires, etc. « Land Transport NZ » fournit une moyenne
nationale de 50 % de l’aide financière accordée aux programmes d’entretien, plus 10 % pourles projets de construction, les contributions municipales et autres revenus des autorités
locales fournissant le solde.

•

Autorités territoriales.

•

Conseils régionaux, pour la fourniture de services de transport de passagers, la promotion dela gestion de la demande de transport et du fret ferroviaire et maritime. Le niveau d’aide de« Land Transport NZ » est variable, mais il est en général d’au moins 50 %.

•« Transit New Zealand », pour le réseau national d’autoroutes, cela comprend la construction
et l’entretien, la promotion de la marche et du vélo, l’administration et le contrôle du projet,etc.

•

Agences de recherche.

•

Police, pour l’application des mesures de sécurité routière et des activités éducationnelles.

•

Collectivités locales et groupes communautaires pour les activités de sécurité routière.

Le fonds néo zélandais pour les routes est souvent considéré comme un leader mondial de ce typede mécanisme. Potter (1997) notait que l’approche néo zélandaise était « sans doute » la plus prochedes principes de la Banque Mondiale pour les fonds destinés aux routes. Il la décrivait de la façon
suivante•« Pour influencer la demande et fournir une base permettant de lier revenus et dépenses, afind’établir une contrainte budgétaire forte, les outils de prélèvement doivent être :INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –211− En relation avec l’utilisation de la route.
− Facilement identifiables.
− Facilement séparables des taxes et autres charges.
− Simple à administrer (c’est à dire pas sujets à d’importantes évasions, fuites ou pertes.) »Potter (2007) note aussi que la Nouvelle Zélande cherche de plus en plus à faire financer ses
routes par autre chose que la taxe sur les produits pétroliers, et à se concentrer sur un prélèvement plus
direct des usagers. Ceci inclut l’examen de l’usage, à l’avenir, d’un système de satellite pour fairepayer ces usagers.
1.7. Fourniture privée d’infrastructure ferroviaire au Canada
L’Amérique du Nord fournit un exemple de l’emprise importante du secteur privé sur lapossession et l’exploitation de l’infrastructure ferroviaire. Le Canada et les États-Unis ont les mêmes
approches de l’investissement et du financement du rail. Le fret est entre des mains privées, financé
par les utilisateurs, alors que le transport de passagers est largement public, et que les charges sur les
usagers sont cumulées aux subventions publiques.
Le Canada dispose d’environ 49 000 route-kilomètres de voies ferrées pour le fret. La séparation
verticale entre le service et la fourniture d’infrastructure n’est pas exigée et n’est pas la norme. Plusde 70 % des voies sont détenues ou louées à deux sociétés ferroviaires de catégorie I, CN (les Cheminsde fer Nationaux du Canada) et CP (le Canadien Pacifique) (Transport Canada, 2004).
Au cours des dernières années, CN et CP ont été systématiquement rentables, leurs revenus ont
augmenté au taux annuel de 1.8 % de 1998 à 2003, alors que, sur la même période, les gains deproductivité du secteur étaient en moyenne de 5.4 %. Les usagers en ont tiré des avantages financiers,
les tarifs de fret du secteur ont en effet baissé annuellement en moyenne de 1.4 % entre 1998 et 2003
et de 1.7 % en 2003. Les opérateurs de catégorie II, c’est à dire de plus petite échelle, ont eux aussi fait
des profits au cours de cette période (Transport Canada, 2004).
En 2001, un rapport indépendant demandé par l’État a conclu que le système « marche bien pourla plupart des usagers et la plupart du temps » (comité de révision de la Loi sur les Transports au
Canada, 2001). Ceci est le résultat de décisions politiques spécifiques de l’État destinées à augmenterle rôle de la concurrence comme force motrice dans le secteur du transport. Ces décisions ont ététransformées en législation sous la forme de la Loi nationale sur les Transports de 1987 puis la Loi sur
les Transports au Canada de 1996.
Cette législation a permis une transformation de fond du secteur. Pour commencer, la plus
importante société ferroviaire de catégorie I, CN, qui était avant cela une entreprise publique a été
privatisée en 1995, et est devenue une entreprise à but lucratif. La législation de 1987 a aussi autorisé
la négociation des prix et des frais sur les mouvements de tous les produits, à l’exception du grain. La
vente ou l’interruption de service ont permis aux sociétés de chemins de fer de rationaliser les réseaux,en les proposant à la vente aux fournisseurs de service locaux ou en les fermant purement etsimplement. De plus les barrières à l’entrée ont été abaissées. L’orientation été clairement en faveurd’un secteur qui soit plus viable commercialement parlant, même si cela voulait dire réduire le service
dans certaines zones du pays, et s’ouvrir plus à la concurrence à la fois des autres entreprises
ferroviaires et d’autres modes de transport (comité de révision de la Loi sur les Transports au Canada,
2001).
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212 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Figure A.1. Sources de financement et utilisation en Nouvelle Zélande(Les montants sont en NZD)
Charges sur les
usagers$42million

Taxe sur les
produits pétroliers$166 million

Charges sur les
usagers$750 million

Vignette
automobile$234 million

Fonds distribués
régionalement$209 million
Crédits de la couronne à desrégions spécifiques $120
millionCrédits de la couronne
nationaux$418 million

Solde d’ouverture etrevenus divers du NLTA
$77 million
Solde de clôture du
NLT$46 million

Opérations de Land Transport
NZ nettes des revenus de tierce
parties$51 million
Crown appropriations to specificregions$120 million
Crown appropriations to specificregions$120 million

Taxe sur les
produits pétroliers$608 million

Divers$9 million

Fonds distribués
nationalement$1,601 million
Autres paiements du NLTF
$14 million
Fonds «National Land Transport»(NLTF)$2,348 million

Compte «National Land Transport»(NLTF)$2,178 million

Programme National Land Transport$2,090 million
Opérations de sécurité routièrede la Police néo zélandaise$0 million

Source de financement
externe d’éléments du
NLTP
Fonds pout les opérations desécurité routière de la police
néo zélandaise$224 million

Entretien et améliorations desautoroutes d’état$1,018 million
Entretien et améliorations desroutes locales$633 million

Contributions des collectivités
locales$549 million

Fret ferroviaire et maritime$2 million

Contributions des collectivités
locales$1 million

Gestion de la demande detransport, marche et vélo
$22 million
Transport de passagers$301 million

Contributions des collectivités
locales$8million
Contributions des collectivités
locales$178 million

Promotion, information éducation$24 million
Administration, gestion etrecherche de la performance,
gestion du financement$90 million

Contributions des collectivités
locales$21 million

Source : Land Transport NZ (www.landtransport.govt.nz/funding/nltp/funding.html).

Le résultat a été une transformation de fond du secteur. L’exploitation d’environ 9 800 kilomètres
de voie ferrée a été interrompue entre 1990 et 2004, essentiellement par les sociétés de catégorie I.
(Transport Canada, 2004). Onze nouveaux opérateurs de ligne de courte distance (Catégorie II) ont été
créés entre 1990 et 1996, et 37 entre 1996 et 2000 (Transport Canada, 2004). Alors qu’au début des
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –213

années 1990, CN et CP exploitaient environ 90 % du réseau ferroviaire intérieur, ils n’en gèrent plus
que 70 %, même s’ils continuent à représenter environ 90 % de l’activité et des revenus du secteur(Transport Canada, 2004).
Ce processus n’a pas mené à une cession des responsabilités de l’État dans ce secteur. En effet, il
existe une réglementation qui assure que la concurrence est maintenue, et qui garantit en particulier
l’accès aux voies à des prix de marché. Les réglementations traitent de questions comme les droitsd’accès, les niveaux de service et les obligations de transfert des marchandises d’une voie à une autredans un rayon limité. Une agence du gouvernement fédéral, indépendante et quasi-judiciaire, l’Office
Canadien des Transports, traitent les plaintes émanant du secteur ferroviaire sur les tarifs et le service.
Le secteur du fret ferroviaire canadien est l’exemple d’un réseau qui est géré selon uneorientation commerciale, efficace, et ne nécessite pas de subvention. Un système similaire existe aux
États-Unis. En fait, une forme d’intégration de l’ensemble du réseau ferré s’est produite en Amériquedu Nord par le biais des fusions et acquisitions. L’exemple nord américain nous montre donc que desmarchés plus larges peuvent être créés par une coopération entre les pays
Le contexte du rail au Canada a évolué de telle façon dans le temps qu’une plus grande
importance a été donnée au fret qu’au transport de passagers. Ceci est largement le résultat del’immensité du pays qui possède relativement peu de couloirs densément peuplés. Cependant c’est
aussi le reflet d’une situation où le carburant, comparé à d’autres pays, est relativement peu cher et les
tarifs des autoroutes bas. Enfin, souvent il n’existe pas d’infrastructure séparée pour le transport depassagers, ce qui signifie que les trains de passagers utilisent principalement les voies appartenant auxsociétés de fret et servant aux trains de marchandises, ce qui limite leurs options d’exploitation. Le
transport de passagers dépend d’une entreprise d’État qui reçoit une subvention annuelle.
Il peut aussi être noté que le gouvernement canadien a joué un rôle essentiel dans ledéveloppement du système ferroviaire. La première voie traversant le pays a été construite par le privé
mais avec l’aide de l’État sous la forme de subventions directes, de terrains, de fonds pour les coûts
d’arpentage, et 20 ans d’exemption de taxe foncière (Virtuosity Consulting, 2005). Ainsi, il peut êtreargumenté que le niveau de privatisation actuel du système n’est possible que parce que le réseau àatteint un niveau relativement élevé de développement, grâce à l’aide antérieure de l’État.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –215

2. PROJETS

2.1. Royaume-Uni : L’initiative de financement privé
Une des initiatives les plus ambitieuses d’engagement privé pour l’infrastructure au sein d’uneéconomie est l’Initiative de Financement Privé (IFP) du Royaume-Uni. Au début de 2002, environ
500 contrats d’IFP avaient été signés au Royaume-Uni (voir Mackie et Smith, 2005b, pour une étude
complète des IFP, ainsi que Spackman, 2002).
La caractéristique principale d’une IFP est que les projets d’investissements sont à la fois
financés et construits par une entreprise privée puis cédés au secteur public suivant une procédure decrédit bail au bout d’une période déterminée (de 15 à 30 ans) (Sawyer, 2005 HM Treasury, 2006b). En
d’autres termes, l’IFP, par nature, implique l’externalisation de l’aspect financier d’un projet.
L’entreprise privée peut aussi fournir un éventail de services associés au projet d’investissement,comme son entretien.
Figure A.2. Proportion de projets IFP par valeur de capital pour différentes agences
du gouvernement au Royaume-Uni (c’est à dire départements, ministères)Recettes et douanes, 2Transport, 18

Autre, 4
Admin.
Externalisées, 13

Envir., alimentation et af f aires rurales,

Bureau du Vice
premier ministre, 4

Education et technique, 13
Déf ense, 15

Intérieur, 4Santé, 21

Source : Tiré de HM Treasury, 2006a.

Comme l’indique la figure A.2, le transport a joué un rôle essentiel dans l’IFP. En 2006, on
comptabilisait 43 projets de transport pour 185 pour des installations de santé et 230 pour des écoles(HM Treasury, 2006a). Cependant, la valeur des projets de transport est typiquement beaucoup plusélevée. L’autoroute M6, l’extension du métro de Londres, et le « Channel Tunnel Rail Link » (CTRL)
sont d’importants projets d’IFP (Estache et Serebrinsky, 2004 ; HM Treasury, 2003). La figure A.3
montre l’impact d’un projet d’une zone, l’extension du métro de Londres, sur la valeur globale de tous
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216 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
les projets d’IFP. En 2003, les projets de transport représentaient 22 % de la valeur en capital totale del’ensemble des projets d’IFP (HM Treasury, 2003).
Aussi ambitieuse qu’elle soit, l’IFP ne signifie pas que les PPP répondront à la plupart desbesoins d’investissement, ce n’est d’ailleurs pas son objectif. En 2003 et 2004, les IFP ont par exemple
représenté 11 % des besoins d’investissement. Le « HM Treasury » met l’accent sur le fait que leprogramme est destiné à jouer un rôle « petit mais important », comprenant environ 10 à 15 % del’ensemble de l’investissement dans des services publics. L’investissement d’IFP dans le secteur dutransport correspond à cette idée, dans la mesure où de nombreux projets ont une visibilité
particulièrement forte ou sont sujets à de forts niveaux d’utilisation, comme les autoroutes, les ponts,
les chemins de fer urbains ainsi que le CTRL.
Figure A.3. Nombre et valeur des projets IFP par année
120

20

100
15
80

60

10

40
5
20

0

0
1992

1993

1994

1995

1996

Valuer en capital (milliards de £)

1997

1998

1999

2000

Contrats du métro de Londres

2001

2002

2003

2004

Nombre d'accords

Source : Tiré de HM Treasury, 2003.
Note : Les chiffres de 2003 et 2004 sont des projections.

Certains projets ont rencontré des difficultés. Le chapitre 2 cite, par exemple, les problèmes duprojet CTRL où les prévisions de demande ne se sont pas matérialisées (voir KPMG, 2005). Le
chapitre 9 cite le projet du « Skye Bridge » où les usagers ont rejeté le système de péage. Dans les
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –217

deux cas, l’État a dû intervenir, augmentant le coût de ces projets pour les contribuables. Lesinquiétudes sur les projets autoroutiers de type CCFE sont abordées ci-dessous.
Rapport qualité-prix dans une IFP
Au centre du processus d’IFP, il y a l’idée de faire établir des comparaisons ex ante entre desprojets financés par le privé et « une alternative conventionnelle », ceci afin de s’assurer que l’option
privée fournit «un rapport qualité-prix» (Value for Money). L’usage obligatoire de ce type d’analyse a
été initialement établi dans le cadre des « Règles Ryrie » abordées dans le chapitre 3 qui appelaient
aussi à n’utiliser le financement privé que pour se substituer aux sources publiques et non par pour lescompléter. Ces deux règles ont par la suite été assouplies (Kain, 2002).
Initialement, l’analyse de rapport qualité-prix a été menée en utilisant le « comparateur secteur
public » (PSC). Les PSC sont abordés dans le chapitre 5.
À la suite des inquiétudes exprimées par le « National Audit’s Office » concernant l’utilisation du
PSC, comme celles exposées dans l’Encadré 5.1, en 2003 le « HM Treasury » a dressé les grandes
lignes de la réforme nécessaire de cet outil. Il a noté particulièrement que le rapport qualité-prix deprojets compliqués et de longue durée ne peut pas être déterminé par une simple comparaison ex antede quelques chiffres.
Une première étape de la réforme a eu lieu avec la publication en 2003 du « Green Book », qui
donnait des recommandations pour toute estimation d’un investissement du secteur public, y compris
avec une IFP. Les éléments intéressant particulièrement les IFP étaient (HM Treasury, 2003) :•L’utilisation d’un taux d’actualisation de 3.5 % pour déterminer la valeur actuelle desprojets. Le taux de 6 % avait été utilisé pour de nombreux projets IFP antérieurs.

•

Des ajustements séparés pour le biais d’optimisme et les taxes.

•

La recommandation que les estimations soient menées avec une rigueur à la mesure del’ampleur des dépenses impliquées et au niveau de prise de décision atteint.

•

Mettre plus d’emphase sur l’évaluation des bénéfices et s’assurer qu’ils se réalisentréellement.

•

Donner plus de considération à l’impact plus large des projets sur la société.

En tenant compte de ces éléments, le « HM Treasury » a produit en 2004, puis mis à jour en
2006, un nouveau Guide pour l’Evaluation du Rapport Qualité-Prix à utiliser pour les procéduresd’achat sous IFP (HM Treasury, 2006b). Ce guide établit un processus en trois étapes pour déterminerle rapport qualité-prix. L’Etape 1 est un examen des programmes – portefeuille des projets avec descaractéristiques communes, de gestion globale et d’objectifs – qui peuvent être adaptés à desprocédures d’achat sous IFP. L’Etape 2, qui a remplacé le PSC, est une analyse plus détaillée desprojets individuels au sein du programme, dans le cadre du « Outline Business Case » (OBC). Leséléments pris en compte lors des deux premières étapes comprennent la « viabilité » « l’attrait » et la« disponibilité » des différentes options de financements, les deux premières étapes déterminent qu’il
existe un potentiel de rapport favorable sur investissement, l’Etape 3 est ensuite une évaluation encontinue jusqu’à ce que le financement requis soit atteint.

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218 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Dans le cadre de ces recommandations, le « HM Treasury » (2006b) indique une série de facteursqui doivent « faire partie de la base de référence » d’une utilisation réussie d’une IFP dans un projet, ycompris obtenir un bon rapport sur investissement :•« Un important programme d’investissement, nécessitant une gestion efficace des risquesassociés à la construction et la livraison.

•

Une structure du service appropriée, permettant au secteur public de définir ses besoins enterme de production de services pour laquelle un contrat assurant une livraison efficace,équitable et fiable de services publics à long terme peut être passé et où l’affectation durisque entre les secteurs publics et privés peut être clairement définie et appliquée.

•La nature des biens et des services identifiés comme partie du plan d’IFP, ainsi que lesrisques associés doivent pouvoir être valorisés sur une base de long terme correspondant à
une durée de vie complète.

•

La valeur du projet est suffisamment importante pour s’assurer que les coûts de la procédure
ne sont pas disproportionnés.

•

La technologie et autres aspects du secteur sont stables, peu susceptibles de connaître deschangements rapides.

•

Les horizons de planification sont de long terme, avec la certitude que les biens et lesservices fournis sont destinés à être utilisés pour de longues périodes dans le futur.

•

Le secteur privé est compétent pour faire ce que l’on attend de lui, -- il y a de bonnes raisonsde penser qu’il offrira un bon rapport qualité-prix -- et de fortes motivations à laperformance peuvent être mises en place. »Ceci est clairement le reflet des enseignements tirés des expériences antérieures sur le type deprojets qui se prêtent aux accords de type IFP.
La décision concrète d’avoir, ou non, recours à une IFP se prend dans l’Etape 2. Les objectifs
définis à cette étape vont au delà de la comparaison de chiffres utilisée dans le comparateur secteur
public, ils comprennent (HM Treasury, 2006b) :•« Démontrer que la décision initiale d’utiliser une IFP, basée sur une évaluation d’unprogramme d’investissement est valable pour un projet particulier.

•

Vérifier que des accords de transfert de risque appropriés sont réalisables.

•

Lorsque des problèmes spécifiques au projet émergent et que l’IFP n’est plus susceptible defournir un rapport qualité-prix, orienter rapidement l’autorité en charge des achats vers lapossibilité d’utiliser d’autres types de procédures, y compris celle de repasser à desprocédures d’approvisionnement conventionnelles.

•

Faire remonter l’information au niveau du programme pour améliorer la base de référence etle potentiel pour une gestion du marché.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –219•

Fournir une estimation de coût améliorée, de façon à ce que, dans le cadre de l’OBC, lesautorités en charge de la soumission puissent avoir confiance dans le caractère réalisable duprojet.

•Tester la solution d’IFP pour savoir si elle a suffisamment d’intérêt de marché.

•Aider à s’assurer qu’un processus d’appel d’offres efficace est planifié dans un cadre detemps réaliste.

•

Fournir à l’équipe en charge de la décision un cadre dans lequel elle peut prendre desdécisions au cas où l’évaluation suggérerait que les conditions de marchés ne sont pas
favorables».

Il faut noter que les évaluations de coûts ne sont qu’un élément d’appréciation parmi d’autres, ce
qui constitue une orientation différente de celle du « comparateur secteur public ».
Comme cette recommandation n’a été émise que récemment, il est difficile d’évaluer son succès
ou de la comparer à l’efficacité du comparateur secteur public.
CCFE
Comme indiqué ci-dessus, l’IFP implique de façon inhérente l’externalisation du financement àdes entreprises privées. L’approche initialement utilisée pour les projets autoroutiers était le modèle deConception-Construction-Financement-Exploitation (CCFE), avec paiement au travers de péages
virtuels. En fait, le terme de CCFE est devenu synonyme, dans un certain vocabulaire technique, del’approche par le péage virtuel.
Les premiers projets de CCFE ont démarré au début des années 1990. Des consortiums privés ont
été invités à répondre à une mise en concurrence pour concevoir, financer et exploiter de nouvelles
routes, ou dans certains cas des routes reconstruites, et à la fin du contrat, les transférer à nouveau àl’État. En réalité, le gagnant était celui qui proposait la franchise la plus basse pour le coût de péage
virtuel par unité de trafic.
Un argument primordial était que, dans un environnement de type CCFE, l’examen minutieux
réalisé par tous les intervenants a plus de chance d’être efficace. L’intervention des forces du marché
doit permettre d’avoir de meilleurs moyens de traiter les différents défis associés à la fourniture dubien, contrairement à un processus de prise de décision strictement bureaucratique. Sous les CCFE, leschangements de spécification après signature du contrat seraient coûteux, aussi une réflexion a été
menée pour réduire le risque de modifications de ce type liées à des décisions politiques. De plus, leprocessus d’appel d’offres lui même devrait encourager l’efficacité, sous réserve que les conditions
d’une enchère juste soient réunies.
En 2002, 14 projets de CCFE avaient été achevés au Royaume-Uni, impliquant des contrats deconcession pilotant des travaux de construction et des engagements d’exploitation et d’entretien pourune période d’au moins 30 ans.
Comme décrit dans l’Encadré 7.1, les péages virtuels étaient payés sur la base de « seuils » detrafic qui entraînaient des paiements inférieurs lorsque les volumes de trafic baissaient, le sommet duseuil ne produisant pas de retour additionnel pour le concessionnaire. Les reproches formulés àl’encontre de cette approche sont qu’elle limite effectivement le risque de demande du partenaire privéet tant la flexibilité que le contrôle du gouvernement.
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220 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Le « National Audit Office » britannique a étudié quatre des premiers projets de CCFE en 1998
(NAO, 1998, voir aussi Shaoul et al., 2006), et a noté qu’ils avaient été choisis par le gouvernement
pour tester le marché. Il a conclu que la procédure d’appel d’offres avait soulevé un vaste intérêt etmaintenu la pression concurrentielle, laissant à penser que dans le contrat final le gouvernement avait
obtenu les meilleurs termes possibles. Cependant, il a aussi soulevé quelques points d’inquiétude. Pourcommencer, il a été considéré que le mécanisme de péage et de financement privé faisaient augmenter
les coûts de fourniture de ces routes. Le processus d’appel d’offres entraînait lui aussi d’importantscoûts de transaction – comme ceux des consultants externes employés par le gouvernement – quin’auraient pas existé sans cela. De plus le NAO a considéré que le taux d’actualisation utilisé pourcalculer, par comparaison, le coût de fourniture du projet par le gouvernement était trop élevé (unequestion abordée dans le Chapitre5), et que les moyens de réduire les coûts des procédures d’achat« traditionnelles » – comme les méthodes de Conception-Construction – n’avaient pas été envisagés.
Enfin la méthode d’achat des CCFE laissait peu de place pour l’innovation et réduisait ainsi lespossibilités de réaliser des économies. .
Un rapport suivant du NAO (1999, décrit dans Shaoul et al., 2006), qui se concentrait sur une
autoroute en particulier, notait que le coût du financement privé était élevé, que le coût de la procédure
d’achat publique avait été significativement surestimé, et qu’en poussant le maître d’œuvre à terminer
rapidement la construction le contrat faisait démarrer le flux de péage virtuel plus tôt que prévu, ce quiaugmentait le coût global du projet pour l’État.
Edwards et al. (2004) ont révélé des problèmes sur la communication de l’information financièrede toutes les parties : avait-elle la transparence nécessaire pour rendre suffisamment de compte au
public ? Ils se demandaient dans quelle mesure la VPA pouvait réellement être mesurée à long terme,
et notait que les accords d’IFP entraînaient des coûts additionnels comme des taux d’intérêts plusélevés, et des coûts associés à la mise en place de la supervision. Ils s’interrogeaient aussi sur le degré
de transfert de risque dans les cas où des garanties d’emprunts étaient fournies. Enfin, ils suggéraient
qu’il existe peu d’éléments détaillés concernant l’estimation financière ex ante ou l’évaluation
financière ex post.
Une appréciation ex post de projets mis en œuvre montrait un coût réel du capital supérieur de
6 % à celui payé par le Trésor. Mackie et Smith (2005b) note que les gains des IFP résulteront
vraisemblablement plus de l’efficacité des modes de gestion que du financement.
Sans doute en réponse à certaines de ces inquiétudes, le « HM Treasury » (2006a) a récemment
annoncé des améliorations des processus d’IFP comprenant :•« Améliorer la capacité des « Private Finance Units » (Unités de Financement Privé) au sein
des départements à s’assurer qu’elles disposent des ressources nécessaires pour soutenir leséquipes des départements ou des collectivités locales s’occupant des procéduresd’approvisionnement.

•

Développer un modèle de détachement pour s’assurer que des fonctionnaires ayant
l’expérience de procédures d’achat complexes puissent être engagés et affectés à des projets
au sein du secteur public.

•

Améliorer les compétences sur les procédures d’achat au niveau individuel et en équipe
grâce à une formation reconnue.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –221•

Améliorer la maturité des projets quand ils sont mis sur le marché en exigeant des autoritésen charge de la procédure d’achat de travailler plus en amont dans le cadre de la définitioncommerciale du dossier.

•Augmenter la surveillance et l’attention portées aux projets, en changeant la façon dont
certains projets centraux du gouvernement et certains projets particulièrement complexessont approuvés, et en mettant en place un mécanisme pour identifier les projets qui posent
des problèmes durant la procédure d’achat.

•Développer un modèle de meilleures pratiques de gouvernance des projets IFP.

•

Faciliter la diffusion de meilleures pratiques de procédures d’achat afin de réduire la durée etles coûts de ces procédures, y compris la standardisation de l’approche de l’État en matièrede questions de conception dans différents secteurs. »De plus, selon le « HM Treasury » (2007), la longue expérience britannique des IFP a permis deperfectionner certains processus, au point que certaines recommandations peuvent être faites sur dessujets comme la standardisation des contrats, l’estimation des ratios coût-qualité (comme noté cidessus) et les garanties de crédit.
Partenariats UK
L’IFP a aussi impliqué l’établissement de structures institutionnelles innovatrices pour guider ledéveloppement des PPP. En particulier, en 2000, le gouvernement a mis en place la structure« Partenariats UK (PUK) – lui même un PPP » afin de soutenir et d’accélérer l’utilisation des PPP.
PUK soutient des projets individuels durant et après la procédure de sélection, y compris par lebiais de co-investissement utilisant un financement provenant des actionnaires, principalement par desprêts. Il aide aussi l’État à développer une politique et à surveiller son application. Dans tous ces
domaines, l’expertise de secteur privé du PUK est censée en augmenter l’efficacité.
Les investisseurs privés détiennent une majorité de 51 % dans le PUK. Cependant, la politiqueétant de ne verser aucun dividende aux actionnaires, l’organisation réinvestit tous les surplus dansl’activité. En fait, on considère que les actionnaires ont investi dans le développement d’un marché
efficace de PPP auquel ils peuvent participer. De plus, ils reçoivent aussi des coupons fixes sur leurs
titres d’emprunt.
Le « HM Treasury » dispose aussi d’un Comité Consultatif du secteur public pour superviser letravail du PUK (voir le site internet de Partenariats UK, 2007).
Remarques pour Conclure
En tant que politique concertée pour l’utilisation de ressources privées pour la fourniture de biens
et de services publics, l’IFP peut être considérée comme une innovation. Comme telle, elle permetl’observation dans le temps du développement d’une forme d’initiative de PPP, apportant des réponses
aux problèmes.
L’IFP souligne un nombre de problèmes abordés tout au long de ce rapport, notamment leséléments essentiels qui doivent être inclus dans les montages de PPP (Chapitre 5), la mesure du retour
pour l’argent investi (Chapitre 5), l’importance d’un partage de risque approprié (Chapitre 6),
l’implication des charges que payent les usagers (Chapitre 7), l’utilisation d’unités spéciales de PPPINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

222 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS(Chapitre 8), et l’importance d’une procédure d’approvisionnement et d’une conception du contrat
adéquates (Chapitre 9).
2.2. Concessions autoroutières en Espagne
L’Espagne est l’exemple d’une large externalisation par le biais de concessions d’éléments
indépendants du réseau autoroutier. Elle est aussi un exemple de comment l’utilisation de modèles
pour la fourniture de routes peut changer dans le temps, et de comment peut être mise en vigueur une
législation qui cherche à établir les conditions pour partager le risque, protéger les intérêts publics engarantissant la qualité et s’occuper de la renégociation.
Depuis la fin des années 1960, plus de 30 concessions autoroutières ont été accordées en
Espagne. En 2004, le nombre de kilomètres d’autoroutes à péage déjà attribué était de 3 257, dont
2 788 étaient exploités et 470 en construction, celui d’autoroutes gratuites était de 10 500. Comme lemontre la figure A.4, sur la base des engagements existants, le nombre de kilomètres d’autoroute sousconcession en Espagne doit considérablement augmenter.
Figure A.4. Nombre de kilomètres d’autoroutes sous concession en Espagne
PÉRIODE 3

PÉRIODE 2

PÉRIODE 1
3,500

3,000

Kilometres

2,500

2,000

1,500

1,000

500

Concessions autoroutières en opération

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

0

Concessions autoroutières attribuées

La figure 4 montre aussi que l’expansion du réseau autoroutier à péage a eu lieu à trois périodes
différents :Période 1 : 2 042 kilomètres ont été accordés entre 1967 et 1975, soit environ deux tiers dunombre total actuel de kilomètres d’autoroutes à péage en Espagne. Au cours de cette période, l’Étatespagnol s’est servi pour deux raisons de ces concessions d’autoroutes à péage pour étendre etaméliorer le réseau autoroutier. La première est que la croissance économique du pays a provoqué une
augmentation significative du trafic, rendant nécessaires des routes meilleures et plus nombreuses. La
seconde est que le budget public ne pouvait pas prendre en charge les énormes coûts d’investissement
de ces routes et le financement privé était le seul moyen d’obtenir les ressources nécessaires. Les
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –223

concessions autoroutières ont donc bénéficié de plusieurs avantages par rapport à d’autres secteurs, ycompris des déductions fiscales, des garanties de prêts, et des couvertures de change fournies par l’État
pour les prêts libellés en monnaie étrangère.
Période 2 : très peu de concessions ont été attribuées entre 1975 et 1995. En premier lieu, lesdeux crises pétrolières des années 1970 ont déstabilisé l’économie espagnole. Ensuite, le climat
politique en Espagne à la fin des années 1970 était incertain. Enfin, et de façon plus importante, à cetteépoque le gouvernement était politiquement opposé à la promotion des concessions privées commemoyen de financement des autoroutes.
À la place, le gouvernement a développé le « Programme de Voies Express » de façon à répondre
au besoin de construction du réseau de grande capacité dont la croissance économique stable avait
besoin. Ce nouveau programme était complètement financé par le secteur public. Le gouvernement a
modernisé le réseau routier espagnol en élargissant et en améliorant les routes les plus importantes. Il
les a transformées en doubles voies rapides avec des standards géométriques inférieurs à ceux desautoroutes à péage. Ceci est peut être en partie reflété par le taux d’accident sur ces routes améliorées(autovías) qui est supérieur à celui sur les autoroutes à péage.
Période 3 : la troisième étape a duré de 1996 à 2004. À cette époque, le principal défi dugouvernement était de qualifier l’Espagne à la zone euro, ce qui impliquait de faire beaucoup d’efforts
pour atteindre les critères de convergence concernant le déficit du secteur public, l’inflation et d’autreséléments (voir Chapitre 8 pour la discussion des critères de convergence de l’UE). Le besoin decontenir le déficit de l’Espagne était la principale motivation du nouveau gouvernement pour mettre enœuvre un système de concession qui attirerait du capital privé. Ceci a rendu possible la poursuite d’unprogramme d’investissement dans les infrastructures sans remettre en cause la conformité aux critèresde Maastricht. De 1996 à 2004, 1 003 kilomètres de concessions autoroutières ont été accordés surcette base, 755 kilomètres ont été construits jusqu’à présent.
La nouvelle loi sur les concessions de travaux publics en Espagne
En mai 2003, le parlement espagnol a approuvé une nouvelle Loi sur les Concessions (Ley
13/2003 Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas). Les objectifs étaient, entre autres,de revoir l’ancien modèle de concession autoroutière et de l’étendre à tout type de travaux publics, derenforcer la contribution du financement privé à la construction et à l’entretien des installations
publiques, et d’ajouter une approche de partage du risque au cadre légal (Izquierdo y Vassallo, 2004).
La loi autorise les financements croisés entre différentes installations d’infrastructure, tantqu’elles sont fonctionnellement reliées entre elles. Par exemple, il est possible de financer une pisted’aéroport avec les péages collectés sur une autoroute qui permet d’accéder à cet aéroport. Cependant,
il n’est pas permis de faire dépendre le financement d’une installation d’infrastructure des revenus
d’une autre installation avec laquelle elle n’a aucun rapport.
En respectant deux restrictions, il est possible de différencier les niveaux de péage. D’abord il
existe une limite maximale de tarif praticable durant les heures de pointe. Ensuite, une limite
s’applique au tarif moyen tout au long de l’année. Ces seuils sont revus chaque année pour tenir
compte du taux d’inflation, des coûts du travail, etc. Ces restrictions sont imposées pour réduire lespossibilités d’abus de position dominante des concessionnaires.
L’approche de la nouvelle loi concernant la répartition du risque dans les concessions
d’infrastructure est basée sur les considérations suivantes :INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

224 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS•

Le secteur privé doit se voir allouer la plupart des risques de marché.

•

Le secteur public doit se voir allouer les risques qui ne peuvent pas être correctement géréspar un autre intervenant.

•Le secteur public peut assumer ou limiter certains risques, mais cela ne doit pas avoir pourconséquence de creuser le déficit public espagnol. La loi restreint donc ces dispositions et lesconfine à des cas de modifications des paramètres économiques comme les prix, la durée ducontrat, etc. Les subventions publiques pour rééquilibrer le risque ne peuvent être utiliséesque sous des conditions restrictives.

•

La limitation du risque doit être envisagée d’une façon symétrique. Si, par exemple, le trafic
est bien inférieur à ce qui était prévu, le contrat doit stipuler que la durée de la concession
peut être étendue pour dédommager le concessionnaire. De la même façon, si le trafic est
supérieur à ce qui était prévu, le contrat doit stipuler que la durée de la concession doit êtreréduite.

L’infrastructure appartenant au secteur public, l’État garde le droit de changer les termes ducontrat pour qu’ils coïncident avec son l’intérêt. Si ce changement a des conséquences financières pourle concessionnaire, les conditions initiales peuvent être modifiées de façon à le dédommager. En outre,
si l’État prend des actions qui n’avaient pas été anticipées lors de la signature du contrat et qui
affectent substantiellement la concession, la question doit être réglée par une renégociation.
Des changements de cette nature sont désignés comme des « ruptures substantielles », un concept
auquel aucune définition opérationnelle n’a été donnée. Si, soit l’autorité publique, soit leconcessionnaire, considère qu’il existe une « rupture substantielle » avec des conséquences sur laréussite de l’exécution de l’accord, une solution commune doit être recherchée. S’ils ne se mettent pas
d’accord, le conflit peut être porté devant les tribunaux et traité par arbitrage. Jusqu’à ce que le conflit
soit réglé, les termes de la concession seront ceux établis par l’autorité publique.
Les risques de type « force majeure » sont aussi de la responsabilité de l’État. La force majeure
est strictement définie dans la législation de façon à n’inclure que les feux provoqués par l’électricité
atmosphérique, les phénomènes naturels aux conséquences catastrophiques et les dommages causéspar la guerre et de sérieuses perturbations de l’ordre public. Ce risque est assigné à l’État.
Toute autre perturbation inattendue et incontrôlable peut être considérée comme « un événement
imprévu », qui est de la responsabilité du partenaire privé. Les « événements imprévus » comprennent,
entre autres, les changements technologiques qui peuvent avoir une influence sur la demande de trafic.
Ceci a provoqué une forte critique de la loi, en particulier par les institutions financières qui pensent
qu’un risque qui ne peut être géré ni par le secteur privé, ni par les compagnies d’assurance devraitêtre à la charge du secteur public.
La nouvelle loi établit un système de réduction du risque de trafic de façon à éviter, dans lamesure du possible, à la fois les futures renégociations et l’engagement de ressources publiques. Àcette fin, elle établit que le processus d’appel d’offres peut être basé sur une offre pour un niveau
plancher et un niveau plafond pour chaque variable liée au résultat financier de la concession – trafic,
recettes, etc. Si, par exemple, le trafic est supérieur aux prévisions, le contrat peut être modifié pourrééquilibrer les conditions et vice versa pour un trafic inférieur aux prévisions. Un point important est
aussi que plus la différence entre la limite supérieure et inférieure est grande – plus le seuil est large –plus le soumissionnaire qui la propose se voit attribuer une note élevée. L’objectif est de donner un
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –225

avantage au soumissionnaire qui assume un niveau de risque plus élevé, dans la mesure où un seuilplus large signifie qu’il s’engage sur un risque de trafic plus élevé.
De plus, la loi autorise une aide publique à bas taux pour les projets qui sont jugés d’une valeursociale élevée, mais ne seraient pas viables dans d’autres conditions. Cette aide se fait par des « Prêts
Subordonnés d’État » qui limitent effectivement le risque de transfert en liant les conditions de taux duprêt aux seuils de trafic. Ces prêts sont décrits plus en détail dans l’Encadré 6.1.
La nouvelle loi établit de plus que le risque de construction doit être supporté par leconcessionnaire. Il est cependant possible pour le concessionnaire de transférer ce risque à uneentreprise de construction. Comme nous l’avons aussi indiqué plus haut, lorsque le travail est retardé àcause d’une force majeure ou d’une action attribuable au gouvernement qui a accordé la concession, leconcessionnaire a droit à une extension de la durée de la concession.
En ce qui concerne le risque d’exploitation et d’entretien, la loi incorpore deux nouveauxéléments : la clause dite de « progrès » et des bonus et des pénalités liés au respect de certains critèresde qualité. La « clause de progrès » est l’obligation pour le concessionnaire d’entretenir et d’exploiter
les installations publiques en respectant les réglementations environnementales et de sécurité envigueur à chaque instant. Avec l’introduction de bonus et de pénalités liés à des indicateurs de qualité,
la loi entend encourager le concessionnaire à fournir le meilleur service possible à la société.
La clause de progrès a été incluse dans les contrats de concessions autoroutières soumis à desappels d’offres avant que la loi soit ratifiée. Dans ces contrats, la définition de la « clause de progrès »indiquait que le concessionnaire est obligé de commencer à utiliser de nouvelles méthodes, etc.,
identiques à celles introduites pour les routes et les autoroutes exploitées par le secteur public. Dans ce
cas, le concessionnaire ne pourra en aucun cas réclamer un dédommagement à l’administration, sauf sicette mesure entraîne des coûts substantiels qui n’avaient pas été prévus initialement.
La nouvelle loi sur les concessions donne aussi les moyens de réduire les coûts globaux duprocessus d’appel d’offres en demandant que les compétiteurs soumettent une offre initiale très
détaillée, ce qui réduit le besoin de future négociation. Ceci est décrit plus en détails dans le chapitre 6.
L’exemple espagnol souligne un certain nombre des problèmes abordés dans ce rapport. Pourcommencer, il montre comment un pays peut chercher à fournir une part essentielle de son système detransport global en utilisant des PPP, et comment ces modèles peuvent être redéfinis dans le temps. Il
révèle aussi comment un cadre législatif spécifique peut être créé pour soutenir ce processus, etcomment les différents types de risque – y compris le risque de demande – peuvent être répartis entre
les partenaires publics et privés.
2.3. Les modèles-A et F en Allemagne
Deux modèles de PPP différents ont été développés en Allemagne pour l’infrastructure routière etce qui s’y rapporte : les Modèles-A et F. Les deux ont en commun de transférer à un partenaire privé laresponsabilité de la planification, de la construction, du financement et de l’exploitation de portions deroutes pour une longue période du cycle de vie du bien, en même temps que les risques associés à ces
opérations. Ces modèles fournissent un cas d’étude intéressant concernant l’impact potentiel de lapolitique de fixation des prix et la façon dont un État peut mettre en place une législation et desprocessus d’appel d’offres pour créer une structure de PPP et une organisation institutionnelle àl’intérieur même du gouvernement.

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226 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Ces modèles diffèrent seulement par la façon dont le partenaire privé est rémunéré. Les deux sontdes modèles de PPP financés par les usagers, qui transfèrent les risques de revenus liés au trafic aupartenaire privé. Cependant, alors que dans le Modèle-A, le partenaire privé est payé par l’autorité
publique (à partir des revenus de péage des poids lourds sur la même infrastructure), dans le ModèleF, le partenaire privé est rémunéré par les revenus de péage de tous les véhicules et usagers sur laportion de route dont il est responsable. Le Modèle-A est parfois confondu avec le système du péage
virtuel, mais c’est une erreur car il est financé par des charges réelles prélevées pour l’utilisation del’autoroute. Les droits de péage sont récoltés pour l’État par une entreprise privée « Toll Collect » (unprojet de PPP en lui même).
Le Modèle-F a été établi en 1994 avec la « Loi sur le Financement Privé pour la Construction desRoutes Fédérales ». Il est comparable au modèle de concession BOT utilisé dans d’autres pays
européens. Pour s’occuper du service de la dette et des coûts d’exploitation, le partenaire privé a ledroit de prélever des charges, comme des péages, auprès de tous les usagers de l’installation. En plus,
le partenaire privé peut recevoir un paiement initial de la part de l’autorité publique.
La loi de 1994 était nécessaire pour donner aux partenaires privés le droit de prélever desredevances sur les usagers. Sur la base de précédentes directives de l’UE, elle limitait en outre leModèle-F à des liaisons spécifiques comme les ponts ou les tunnels. Le Modèle-A, développé en 2002,
n’est applicable que pour l’extension et l’amélioration de sections de routes existantes du réseau
fédéral d’autoroutes (Autobahn) et ensuite pour leur exploitation.
Dans le concept du Modèle-A, le partenaire privé ne doit pas payer de droit d’enregistrement desvéhicules et les coûts d’exécution et de contrôle. Néanmoins, le concessionnaire qui est payé sur labase du nombre de camions utilisant une portion de route particulière conserve la totalité du risque devolume de trafic. Comme le concessionnaire ne fait pas directement payer les usagers, le Modèle-An’a pas besoin d’une loi fédérale. Au delà du revenu des péages payés par les poids lourds, lepartenaire privé peut aussi recevoir un paiement initial de l’autorité publique durant la phase deconstruction, mais pas plus de 50 % des coûts d’investissement. Quatre projets de ce type sontactuellement en cours d’appel d’offres.
Jalons dans le développement de ces modèles
Le développement des deux Modèles-A et F a été un processus long, le premier jalon a été la loi
de 1994. Le but de cette loi était, d’une façon plus générale, d’encourager le secteur privé à investirdans la fourniture d’infrastructure pour le réseau routier fédéral. De plus, la loi permet le transfert de laconstruction, de l’entretien, de l’exploitation et du financement de ces opérations au partenaire privé.
Alors que la loi donne au partenaire privé le droit de prélever des frais d’usage pour les routes, lesniveaux de péage sont fixés par l’autorité publique. La façon dont ces redevances sont calculées est
aussi détaillée. En particulier, le mandant doit prendre en compte les investissements, les coûts
d’exploitation et les profits du partenaire privé.
Une deuxième étape politique importante dans le développement des PPP allemands a eu lieu
avec la création en 2001 d’un « Groupe de Travail Interministériel – Financement Privé del’Infrastructure » et l’établissement du Centre de Compétence PPP Fédéral en 2002. Ils ont été suivis
par la constitution d’un Comité Directeur des PPP qui en 2002/03 a publié le « Rapport Fédéral sur les
PPP dans l’Immobilier Public » (Pricewaterhouse Coopers et al., 2003). Ce rapport décrit les
principaux obstacles et barrières pour les PPP en Allemagne à cette époque, et fait desrecommandations pour les surmonter. En outre, il définit le processus de sélection avec des PPP ainsi
qu’une méthodologie et des outils pour les mettre en œuvre, en se concentrant sur l’immobilier. Il a
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –227

fait des recommandations pour l’établissement et l’organisation du Groupe de Travail Fédéral PPP, quia été créé en 2004, lié au Ministère Fédéral du Transport, de la Construction et du Développement
Urbain (Alfen and Leupold, 2006b). Ce Groupe de Travail a été mis en place, ses domaines deresponsabilité sont le soutien de projet pilote, le travail de fond et la coordination, la relation publiqueet le transfert de connaissance (voir www.ppp-bund.de/home.htm).
Au niveau des états (Länder), un premier Groupe de Travail PPP a été créé en 2001 dans le Nord
Rhénanie Westphalie (NRW). Ses objectifs sont la mise en route du processus de standardisation, et ledéveloppement de recommandations pour aider les autorités en charge du projet à identifier,développer et mettre en œuvre les projets PPP. Depuis lors, de nombreux autres centres de compétence
ont été créés au niveau des états.
Un autre jalon important a été la loi « Autobahnmautgesetz » de 2002 qui autorisaitl’établissement de péages pour l’usage de l’Autobahn. Cette loi régule les péages sur les véhicules
lourds pour le réseau de routes fédérales, et est donc à la base du Modèle-A. La réglementation
correspondante « Mauthöhenverordung » est parue plus tard en 2003, et définit les niveaux de péagedes véhicules lourds en fonction du nombre d’essieux et de la catégorie de pollution.
En 2003, une loi a été passée pour créer l’Agence de Financement des Infrastructures (VIFG).
VIFG est une entreprise à responsabilité limitée détenue par le gouvernement fédéral. La loi autorise la
VIFG, au nom du gouvernement, à financer la construction, l’extension, l’entretien et l’exploitation duréseau de routes fédérales et des voies fluviales, De plus, l’agence est responsable du financement destravaux de construction et d’extension du réseau ferroviaire exploité par la Deutsche Bahn. La VIFG a
aussi récupéré certaines des tâches liées à la préparation et à la réalisation de projets basés sur leModèle-F et des projets comparables dans le secteur du transport financés par le privé Ainsi, la VIFG
peut être considérée comme un Centre de Compétence PPP pour les projets d’infrastructures routières
au niveau fédéral. Afin d’accomplir ces tâches, la VIFG reçoit des revenus de la redevance poids lourd
et des charges sur les voies fluviales.
En 2003, Le Parti Social Démocrate allemand (SPD) a créé un groupe de travail PPP qui a
préparé une « Loi d’Accélération des PPP », passée en août 2005. Elle contient des réglementations
pour supprimer les barrières et les obstacles qui ont été identifiés dans le Rapport Fédéral sur les PPP,en se concentrant sur le cadre général légal, institutionnel et organisationnel.
Après les élections fédérales de 2005, le nouveau gouvernement allemand a désigné, dans sonaccord de coalition, les PPP comme une méthode alternative de processus de fourniture d’une
importance croissante et dont on attend qu’elle soit utilisée pour jusqu’à 15 % de l’ensemble desprocessus publics. La « Loi de Simplification des PPP » a été préparée par la suite, elle devrait êtreapprouvée par le parlement fédéral en 2007.
Au cours de ces années, plusieurs études de faisabilité ont été menées sur des projets pilotes basés
sur les Modèles-A et F. De plus, certaines recommandations – comme la recommandation pour une
procédure d’appel d’offres structurée et celle pour les études de faisabilité et les évaluations de valeur
pour l’argent investi – sont en cours de rédaction ou ont été publiées (voir Alfen Consult GmbHet al., 2006).
À ce jour, seuls deux projets PPP d’infrastructure basés sur le modèle-F ont été réalisés. Lestravaux de construction du premier projet routier PPP qui est la traversée sous-fluviale de la Warnow à
Rostock et qui ont démarré en décembre 1999. Le tunnel a été ouvert au trafic en Septembre 2003. Lestravaux de construction du deuxième projet PPP le « Herrentunnel » près de Lübeck ont démarré enoctobre 2001, le projet a été opérationnel à la fin de 2005. Ces deux projets ont été conçus pour une
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228 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
période de concession de 30 ans. Toutefois, à cause du faible volume de trafic au cours de la première
année d’exploitation, ces périodes ont été prolongées. Actuellement, quatre projets pilotes basés surle Modèle-A sont aussi dans la phase d’appel d’offres.
Expérience : le tunnel WarnowCoûts et responsabilités
Un maître d’oeuvre, Warnowquerung GmbH and Co. KG – composé de partenaires privésinternationaux – a reçu la tâche de développer, construire, entretenir et financer le projet de traverséede la Warnow pour une durée de 30 ans, après laquelle l’ouvrage sera rendu à la ville de Rostock.
Le contrat comprend plusieurs clauses qui détaillent la façon dont le risque de construction serait
géré :•

Le contrat pouvait être racheté par la ville au bout de dix ans. Le prix de rachat étant basé surles profits futurs attendus. Cependant, la ville ne pouvait pas transférer le contrôle à une
autre entreprise.

•

Le concessionnaire avait le droit de mette fin au contrat s’il n’avait pas obtenu de permis deconstruire dans les cinq ans qui suivaient la signature. Dans ce cas, les frais engagés – àhauteur de 10 millions d’EUR seraient pris en charge par la ville.

•

Le concessionnaire avait aussi le droit de mettre fin au contrat si le permis de construire
entraînait une majoration des coûts de plus de 10 %. Il était aussi possible que la villedédommage le concessionnaire pour tout coût additionnel de ce type.

•Le partenaire privé devait accepter le risque de construction, avec cependant des exceptions
importantes, notamment :− La ville paierait pour l’enlèvement de toute munition trouvée au cours de la construction.
− Les partenaires partageraient tout frais supplémentaire engagé pour traiter des problèmesde sols contaminés ou de force majeure. Dans ce dernier cas, l’augmentation des coûts
par rapport à la prévision pouvait aussi être prise en compte par une extension du contrat
au delà de 30 ans.

•

Le concessionnaire devait supporter totalement le risque de demande restant. La ville deRostock ne donnait, par exemple, aucune garantie sur les prévisions de demande de trafic.
En outre, elle ne s’était pas engagée à ne pas construire d’infrastructure concurrente pendantla durée de la concession.

Coûts de construction et financement
L’estimation originale de 220 millions d’EUR était assez correcte, sauf pour des dépassements decoûts dus à l’excavation et l’élimination de déchets trouvés dans le sol. Le financement était réparti
comme indiqué dans le tableau A.4.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –229

Tableau A.4. Financement
SourceUE (TEN) subventions

M€

Observations

20

Autres subventions publiques 10
Consortium de capital risque40Prêts bancaires

150

Total

220

Principalement pour les routes d’accès

Niveaux de péage et trafic
Les niveaux de péage sont régulés par une législation fédérale et régionale. Les péages en 2006
allaient de 2 EUR pour les voitures (2.50 EUR en été) à 14 EUR pour les camions (17.50 EUR en été).
À ce niveau de péage, il était prévu environ 15 000 à 20 000 véhicules par jour. Tout au long de2006, la moyenne de trafic a été de 9 900 véhicules par jour et de seulement 15 600 aux heures depointe (Herrmann, 2007). Les possibles raisons de ces niveaux de trafic inférieurs aux prévisions
incluent :•Des changements dans l’économie locale.

•Les usagers ne sont pas disposés à payer ce niveau de péage.

•Les itinéraires alternatifs sont encore attractifs. En tenant compte de ce point, il a été
envisagé de changer l’organisation du trafic au centre de Rostock afin de l’orienter vers letunnel (tiré de Spiegel, 15 juin 2006).

Il existe plusieurs alternatives au tunnel, et leur position concurrentielle dépend des points dedépart et d’arrivée du trajet. Une de ces alternatives passe par le centre de Rostock. Le trafic sur cetteroute est souvent très dense, mais elle est gratuite. Une autre alternative est l’utilisation du ferry pourtraverser la rivière Warnow à Warnemünde ; il y a un départ toutes les 20 minutes et le tarif pour une
voiture est de 2.80 EUR .Pour le trafic de longue distance, l’autoroute A20 est-ouest passe au sud deRostock, alors que la A19 nord-sud mène droit dans la zone portuaire.
Législation et aspects politiques
Lorsque le contrat original pour le projet a été signé, l’idée était de fixer la structure des tarifs surla base de la perspective financière du point de vue du consortium. L’objectif était donc de commencer
à un niveau faible et de le laisser le progresser avec le temps. Ceci aurait eu pour conséquence derepousser le remboursement de la dette et la profitabilité vers la fin de la période de concession.
Peu après l’ouverture au trafic, une nouvelle législation a changé les conditions préalables aux
accords. En particulier, l’idée d’adapter le prix au volume de trafic, c’est à dire de le laisser augmenter
avec le temps, était en conflit avec un élément de base de la nouvelle loi. La loi prévoyait que lescharges seraient basées sur des coûts moyens et, en particulier qu’un tableau d’amortissement linéaireINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

230 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
serait utilisé. De plus, sous la nouvelle loi, les charges pouvaient au mieux être revues tous les trois
ans, et tous les usagers devaient être traités de la même façon. Ces conditions étant réunies, la nouvelleloi signifiait que ni le consortium ni la Ville de Rostock n’avaient le contrôle final du niveau descharges sur les usagers. Ceci rend difficile d’optimiser la structure des tarifs afin qu’elle tienne comptede l’impact du niveau de prix pratiqué sur l’utilisation de l’installation.
Prolongation du contrat
Le flux de véhicules inférieur aux prévisions a provoqué une crise pour le consortium au débutde 2006. Selon Spiegel (15 juin 2006) les propriétaires du consortium ont passé en pertes 40 millions
d’EUR et les banques ont accepté un allongement de la durée de remboursement, ce qui a été rendu
possible par la prolongation du contrat jusqu’en 2053, acceptée par le conseil municipal de la ville deRostock (cité dans Auto-motor-und-sport information sur internet 16 juin 2006).
Naturellement, la décision de prolonger le contrat a provoqué d’intenses discussions politiques.
Selon la législation en cours, la ville ne pourrait pas faire payer de péages et les coûts devraient doncêtre couverts par les impôts, ce qui signifiait des coupes dans d’autres secteurs.
Conclusions
L’exemple allemand souligne la complexité des accords de PPP, y compris les éléments
institutionnels qui doivent être en place pour permettre à ces accords de fonctionner, ainsi que lesnombreux facteurs qui interviennent dans leur succès.
2.4. Hongrie : Le projet M1/M15
Les premières expériences de la Hongrie avec les PPP autoroutiers soulignent le besoin d’uneestimation réaliste de la demande et de la volonté des usagers à payer pour le service, sachant que lesdeux sont reliés. Elles mettent aussi en évidence certains des problèmes liés au transfert de risque aux
partenaires privés, et révèlent qu’il est important que des processus de renégociation existent pourtraiter de circonstances imprévues. De plus, les expériences hongroises donnent des leçons pour les
pays en transition dont les ressources financières publiques sont moins élevées, le PIB par habitantétant inférieur et les marchés de capitaux plus faibles que dans les pays développés.
Lorsque la Hongrie a ouvert ses frontières à l’Ouest en 1989, le besoin d’une bonne liaison
autoroutière avec l’Autriche s’est révélé et l’achèvement de la M1 entre Budapest et la frontière est
donc devenu une haute priorité. Etant donné le niveau élevé de la dette publique de la Hongrie, uncertain nombre d’études ont été menées pour savoir si une structure de concession privée serait une
solution viable. Les résultats ont indiqué que le projet M1 pourrait être développé avec une solution de
financement 100 % privée et qu’il présentait suffisamment d’intérêt pour que l’appel d’offres soit denature compétitive et internationale. En conséquence, le gouvernement a décidé en 1991 d’introduire
une législation pour la construction d’autoroutes à péage par le biais de concessions, de créer un office
spécial au sein du Ministère des Transports pour s’occuper des concessions, et de lancer unprogramme de construction autoroutière ambitieux, en commençant par la section manquante dela M1.
À la fin de 1991, des conseillers légaux et financiers furent nommés au ministère et desprocédures de pré qualification furent lancées. Quatre groupes internationaux furent ainsi invités àremettre des offres en août 1992. Parmi ces quatre, deux groupes furent invités à négocier en parallèle
un contrat de concession, les résultats furent formalisés dans la présentation d’offres améliorées enjanvier 1993. Sur la base de ces offres, et en prenant en compte le prix de construction, le niveau de
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –231

péage et le montage de financement proposé, y compris l’engagement de fournir du capital, un groupea été désigné comme le soumissionnaire préféré. Les négociations furent conclues en avril 1993 avec
la signature du contrat de concession.
Le projet de contrat préparé par les conseillers du ministère offrait une bonne base denégociation. Comme la construction des sections manquantes de la M1 ne posait pas de problèmes
techniques particuliers (pas de grosses structures nécessaires, le terrain était plat et pas de risque avec
le sol, pas de risque archéologique particulier et pas de problèmes environnementaux spécifiques) lemaître d’œuvre a pu largement accepter ces risques et proposer un projet clé en main, pour une somme
forfaitaire et à prix forfaitaire.
Le projet autoroutier M1/M15 a été entièrement financé par le secteur privé (80 % de detteet 20 % de capitaux propres). L’acceptation de la totalité du risque de trafic par le secteur privé a été
rendue possible par la combinaison des exigences de l’appel d’offres, de la concurrence (donner desprojections basses aurait signifié perdre la mise), et du relativement haut niveau de trafic indiqué pardiverses études.
Le secteur privé accepta de prendre à son compte le risque de trafic sous réserve qu’il soit libre defixer le niveau des péages. Ceci se concrétisa par la fixation du tarif initial maximal dans le contrat deconcession et l’autorisation d’augmentation de ce tarif sur la base d’une formule spécifique qui prenait
en compte l’inflation hongroise et la dévaluation du forint hongrois (HUF) par rapport aux monnaies
dans lesquelles le projet serait financé. Le niveau de tarif initial était déterminé sur la base du principe
de maximisation du revenu. Etant donné le niveau élevé de trafic étranger et occasionnel et l’existenced’une seule barrière de péage entre la frontière et Budapest, les études de trafic indiquaient qu’unniveau de péage relativement élevé pouvait être fixé.
Comme les projections de trafic indiquaient une forte croissance durant les premières annéesd’exploitation, pour développer une structure de financement viable il fallait trouver la bonne
combinaison du ratio entre la dette et le capital et la durée de l’emprunt, tout en atteignant des ratios decouverture acceptables à l’année et sur la durée de l’emprunt. En outre, comme le revenu serait enforints hongrois, un financement en forints réduirait les risques de change. Etant donné le marché
financier en Hongrie à cette époque, ces objectifs étaient très ambitieux. Cependant, la participation dela Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD) dans le financement a
rendu possible un financement étranger avec une échéance de prêt au delà de 14 ans (une première
pour la Hongrie moderne) et la levée d’un montant significatif en financement local avec la mêmeéchéance.
La BERD a joué un rôle crucial dans l’obtention du financement nécessaire, car elle a garanti auxprêteurs et aux investisseurs que le gouvernement hongrois ne se retournerait pas contre le projet
lorsque les travaux de construction seraient terminés, et que le projet bénéficierait d’un cash flow
significatif pour rembourser la dette et offrir aux investisseurs un retour adéquat. Même si le coûtfinancier de l’intervention de la BERD était important, sans elle, il n’aurait pas été possible d’obtenir
un bouclage financier six mois après la signature du contrat de concession.
Ayant initié avec succès le projet M1/M15, le Ministère a entamé des procédures d’appel d’offres
pour d’autres projets autoroutiers en Hongrie : M5, M3 et M7. Les études montraient qu’aucun de ces
projets ne pouvait être financé à 100 % par le secteur privé, principalement à cause du manqued’usagers étrangers. En conséquence, le besoin se faisait sentir d’assurer une participation financièrede l’État. Le résultat fut que la mise en marche du projet M5 fut beaucoup plus longue et que les offres
des soumissionnaires pour les deux projets M3 et M7 ne furent jamais complètement analysés (voir
KPMG, 2005, pour un examen du projet M5).
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232 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Le projet M1/M15 était destine à générer des bénéfices significatifs pour les contribuables
hongrois, il l’a fait pour des points importants :•La construction a été terminée à temps et dans le budget.

•

Son exploitation et son entretien pour la courte période qui a suivi a été efficace et de hautniveau.

•Durant la période critique qui a suivi son ouverture à l’Ouest, la Hongrie a bénéficié de la
M1 sans contribuer à son financement.

Cependant, l’opposition aux concessions privées s’est renforcée après l’ouverture de la M1 en
1996, lorsqu’il devint clair que les projections de trafic préparées par le ministère, les investisseurs et
les prêteurs avaient été bien trop optimistes. Le trafic à l’ouverture et la croissance du trafic au cours
des trois premières années étaient substantiellement inférieurs aux attentes, rendant impossible leremboursement de la dette. De plus, le niveau de péage s’est avéré être le plus haut d’Europe parkilomètre parcouru, ce qui a conduit à accuser le concessionnaire d’abuser de sa position dominante
aux dépens des usagers hongrois et a amené à un procès contre lui.
En décembre 1996, la BERD, en tant qu’agent de garantie, réalisant que la viabilité de ce projeten tant que réalisation privée n’était plus assurée, a déclaré une potentielle cessation de paiement et amenacé d’arrêter les travaux de construction de la M15. Elle espérait que le contrat de concession
fournirait suffisamment d’éléments pour menacer toutes les parties d’une rupture et donc les forcer às’assoir autour de la table pour renégocier l’accord. En 1997, le ministère a accepté de soutenir leprojet pour une période provisoire en émettant une lettre de crédit, les investisseurs ont aussi fourni
une lettre de crédit.
La BERD a négocié un accord avec le ministère pour qu’il prenne en charge la plus large part dela dette en se substituant au concessionnaire. Plusieurs facteurs ont facilité cet accord : le premier a étél’élection d’un nouveau gouvernement qui était opposé aux péages et autre solutions PPP ; ledeuxième était des décisions de justice défavorables et le troisième la prise de conscience au sein de la
BERD que le contrat de concession ne fournissait aucune protection dans un environnement où legouvernement s’opposait aux PPP. Pour diverses raisons (par exemple la dette en souffrance à cause
de l’émission de la lettre de crédit, les paiements de construction en attente, les activités d’exploitation
et d’entretien en cours) les investisseurs acceptèrent la substitution – qui sans cela, sous la loi
hongroise, n’aurait pas pu avoir lieu – et le transfert de la concession à un structure d’accueil public.
Le projet M1/M15 montre comment les prix influencent les flux de trafic. À partir du1 décembre 1999, le prix du péage entre Győr et Hegyeshalom a été réduit à 750 HUF au lieu de 1 600
à 1 800 HUF. Le résultat a été une augmentation du trafic d’un volume de 4 500-5 500 à
6 000-7 000 véhicules par jour. Toujours à cause d’un tarif plus bas, le trafic n’a pas baissé enseptembre et octobre comme il l’avait fait les années précédentes.
Les taux d’intérêts élevés sont aussi responsables des pertes sur le projet M1/M15. La situation a
été aggravée par le fait que l’économie de temps réalisée par rapport à la vieille route était limitée.
Dans le même temps, le coût du péage pour un voyage aller-retour était supérieur à 15 % du salaire
minimal mensuel.
Le ministère ayant remis cette pièce de l’infrastructure vitale dans des mains hongroises tout enn’acceptant qu’une partie de la dette et à des conditions très favorables, il pouvait maintenant réduirele prix du péage (ou même le remplacer par une vignette). Les péages furent effectivement réduits (etINVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT : VERS PLUS D’EFFICIENCE – ISBN 978-92-821-0157-5 - © OCDE/FIT, 2008

ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –233

supprimés), mais ceci entraîna aussi la perte de revenus de source étrangère importants. De plus, laprise en charge de la dette de la M1 signifiait que le budget de construction autoroutière était, au moins
pour un an, totalement épuisé. Les sources de financement internationales se tarirent, ce qui eut unimpact sur d’autres projets comme la M5.
L’expérience M1/M15 montre que même des projets qui connaissent un succès initial peuvent
rapidement rencontrer des problèmes s’ils ne sont pas correctement conçus pour se conformer aucontexte local.
2.5. Concessions routières en Amérique Latine, spécifiquement en Argentine
Engel et al. (2003) ont écrit sur l’expérience des PPP en Amérique Latine. Ce qui suit est
largement tiré de ce travail, ainsi que d’autres sources comme Guasch (2004).
Les projets autoroutiers BOT en Amérique Latine révèlent que des initiatives fournissant une
infrastructure de valeur peuvent potentiellement le faire à un coût supérieur à celui de schémas
entièrement publics. Dans ce cas, sont particulièrement importants : la grande attention portée auxdétails dans le développement du projet lui même, un engagement politique continu, un contrôle fort,
des plans de renégociation bien conçus et une allocation du risque appropriée.
Dans toute l’Amérique Latine, les crises économiques des années 1980 ont eu pour conséquencede faibles investissements dans l’infrastructure routière et un entretien inadéquat. En réponse, unetransformation majeure dans la façon dont les autoroutes étaient fournies a eu lieu dans les années
1990. Plus de cinquante projets ont été mis en place par des contrats de BOT, principalement enArgentine, au Brésil, au Chili, en Colombie et au Mexique (voir l’étude de cas du Mexique dans lasection A.2.6, et les éléments sur le Chili au Chapitre 6).
Selon Engel et al. (2003), dans la plupart de ces pays les bénéfices promis par la concessiond’autoroutes ne se sont pas matérialisés. La principale raison en était la renégociation continuelle descontrats. De telles renégociations peuvent annuler les bénéfices publics d’autoroutes privées en
donnant un avantage aux sociétés qui ont des connexions politiques, en limitant le risque de pertes etréduisant les motivations à être efficaces et prudents dans l’estimation de la profitabilité d’un projet.
Engel et al. notent que les renégociations opportunistes ont été facilitées par deux défauts deconception présents dans tous les programmes examinés. Pour commencer, les pays semblent avoir
suivi une approche consistant à « privatiser maintenant, réguler plus tard ». En général, un manque destructures contractuelles claires a eu pour conséquences des dépassements de coûts et desrenégociations. De plus, les mêmes agences de gouvernement assuraient à la fois la promotion et lecontrôle des contrats. Ainsi, comme la performance des agences était mesurée par le nombre de projets
construits, elles étaient peu rigoureuses pour faire respecter les obligations des contrats.
Ensuite, les contrats avaient été attribués sur la base d’un système de prix forfaitaire. Lesconcessionnaires assumaient donc de forts niveaux de risque de demande, qui se sont transformés enpressions considérables pour des subventions et des garanties lorsque la demande prévue ne s’est pas
matérialisée. De plus, comme noté dans le chapitre 6, le risque de demande pour les autoroutes est
particulièrement inconstant. Engel et al. suggèrent que les gouvernements confrontés à un besoin
urgent de construire une infrastructure « socialement désirable » peuvent être enclins à utiliser desaccords de BOT, même s’ils ont conscience que ces contrats auront sans doute besoin d’êtrerenégociés et que le partenaire privé sera, à ce moment, dans une position forte pour négocier.

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234 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Plus généralement, Engel et al. arguent que les études sur les concessions autoroutières n’étaientpas bien conçues. Aussi, sans des améliorations importantes comme l’introduction de termes variables,
l’imposition de contraintes budgétaires crédibles et exigeantes sur les concessionnaires etl’établissement d’organismes de supervision et de réglementation indépendants, les PPP ne seront pas
une meilleure option de fourniture d’autoroutes que la puissance publique.
Pour donner un exemple spécifique, examinons le programme argentin qui a démarré en 1990
lorsque le gouvernement a mis aux enchères douze concessions interurbaines de douze ans. Lesniveaux de trafic sur ces routes étaient considérés comme suffisants (2 000-25 000 véhicules par jour)pour justifier un engagement privé dans leur entretien, leur réhabilitation et amélioration mais pas dansla construction de nouvelles routes. Les niveaux de péage ont été établis de façon uniforme pour toutes
les concessions, sur la base de la distance et du type de véhicule. Les recettes de péage n’étaient pas
garanties et il n’existait pas de mécanisme de partage du profit. De plus les péages étaient indexés surl’inflation, ce qui protégeait les concessionnaires.
Un index était établi pour mesurer la qualité du service qui était supposée s’améliorer tout au longde la vie des projets. De plus, d’importants besoins d’investissement étaient identifiés et les accords deprojet spécifiaient que les concessionnaires devaient les entreprendre avant de collecter les péages.
Plus d’une centaine d’offres ont été reçues lors de la mise aux enchères simultanée de douze
projets au cours du premier tour d’appel d’offres. À cette étape, une variable clé était le loyer (oucanon) qui serait payé à l’État. Au total, 890 millions d’USD annuels ont été offerts pour ces canones,
en dollars de 1990.
La première renégociation intervint uniquement cinq mois plus tard. La première raison était une
nouvelle politique de parité de change entre le dollar et le peso qui interdisait les provisions
d’indexation dans les contrats. De plus, plusieurs concessionnaires s’étaient mis à collecter les péages
avant d’avoir réalisé les investissements requis. La renégociation a fait réduire les péages de 50 % et lecanon a été éliminé. Ceci a signifié qu’au lieu de recevoir des loyers, l’État a accordé des subventions
pour un montant total de 57 millions d’USD par an aux entreprises.
En raison d’un niveau de trafic supérieur aux prévisions qui avait entraîné de la congestion et un
besoin de nouveaux investissements, un deuxième tour de renégociations démarra en 1995. Le
gouvernement menaça d’obliger les concessionnaires à accepter une extension des termes du projet enéchange des investissements requis. Ces renégociations sont censées avoir rendu les projetsextrêmement profitables, au moins jusqu’en 1998, avec des rendements entre 26 % et 38 %. Malgrécela, au moins 900 millions d’USD d’amélioration décidés dans les renégociations de 1995 ne furent
pas réalisés avant la fin des projets en 2003. Une des raisons fut que le gouvernement ne réalisa pas lespaiements décidés au cours des renégociations précédentes.
Une renégociation supplémentaire eut lieu en décembre 2003. Les contrats résultants de cetterenégociation établissaient des subventions supplémentaires du gouvernement aux concessionnaires,
principalement parce que les subventions précédentes n’avaient pas été versées. En échange, lespartenaires privés acceptèrent de faire des investissements additionnels, mais encore une fois, lessubventions ne furent pas systématiquement versées. Les nouveaux contrats limitaient aussi les
niveaux de profit en utilisant une clause de déclenchement ; lorsque le niveau de profit cible était
atteint, le concessionnaire devrait réduire les péages ou entreprendre de nouveaux investissements. Ces
investissements n’étaient pas soumis à des enchères compétitives, les concessionnaires – qui étaient
souvent des entreprises de construction – choisirent de mettre en œuvre ces investissements
additionnels pour conserver les revenus complémentaires à l’intérieur de l’entreprise plutôt que departager les profits avec le gouvernement.
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –235

En se basant sur les expériences du premier tour de distribution de concessions, le gouvernement,
pour le deuxième tour qui concernait les routes d’accès à Buenos aires, définit des règles plus
rigoureuses. Dans ce cas, les projets furent attribués au soumissionnaire qui proposait le niveau depéage le plus bas ; les termes furent fixés à 22 ans, les contrats étaient généralement complets etn’incluaient pas de garantie. Le nombre de soumissionnaires fut faible, tout au plus deux par projet.
De plus, comme dans le premier tour, la clause de déclenchement signifiait que les contrats furent
fréquemment modifiés.
Grace aux concessions la qualité des routes argentines s’est nettement améliorée entre 1991
et 1998. Le trafic interurbain a augmenté de 73 millions à 106 millions d’unités équivalentes de trafic.
Mais le coût était élevé. Les recettes de péage étaient approximativement de 300 millions d’USD
par an, avec une promesse additionnelle de 75 millions d’USD en subventions du gouvernement
central. C’est une somme considérable étant donné que les projets ne couvraient que 821 kilomètres
d’autoroutes à deux voies. En comparaison, le budget public pour les dépenses routières était
uniquement de 500 millions d’USD, dont 35 % allaient au paiement des intérêts. Les quatre routes
d’accès à Buenos Aires, à leur tour, impliquaient un investissement de 1.7 milliards d’USD et desrevenus qui atteignaient aussi 300 millions d’USD.
L’expérience argentine révèle l’importance des détails dans les contrats de PPP sur les coûts
sociaux potentiels résultants de ces accords. Par exemple, parce que la localisation des barrières depéage n’était pas spécifiée, les concessionnaires ont pu les placer à des endroits stratégiques afin demaximiser les revenus en faisant payer aux usagers de courtes sections de l’autoroute à des tarifs
relativement élevés. Le coût moyen par kilomètre voyagé était donc beaucoup plus élevé que le niveauétabli d’environ 1.50 d’USD par kilomètre, en effet le déplacement moyen était court mais redevable
tout de même du tarif complet.
Les coûts d’exploitation annoncés des PPP interurbains allaient de 45 % à 60 % (nets de TVA).
Environ 40 % des dépenses étaient pour l’administration et la collecte, plus des deux tiers allant à lacollecte des péages. En fait, 21 % des revenus bruts des péages sont dépensés sur l’administration et lacollecte, ce qui représente beaucoup plus que les dépenses d’entretien. Une des explications possibles
de ces coûts est la faible densité de circulation de nombreuses routes interurbaines, ce qui signifie quele coût de collecte des péages peut être très élevé. Cependant, une autre explication est que les profitsont été détournés pour retarder l’application de la clause de déclenchement. Ceci serait consistant avec
la grande différence notée entre l’estimation du taux de profit faite par l’association desconcessionnaires (12.4 %) et les estimations indépendantes indiquées plus haut (26-38 %).
Le programme de concessions argentin a permis, avec succès, une amélioration essentielle duréseau autoroutier du pays. Cependant, il a été onéreux. En particulier, les contrats initiaux étaient mal
conçus et mal appliqués et ont conduit à des renégociations onéreuses dont les coûts ont été supportéspar les usagers et les contribuables.
2.6. PPP autoroutiers au Mexique
Le Mexique a connu un échec notable de son programme d’autoroutes à péage au début desannées 1990. Les raisons de cet échec et les réponses qui ont été apportées fournissent des leçonsintéressantes concernant l’application des PPP. En particulier, depuis cette époque, des améliorations
ont été faites dans la procédure d’appel d’offres et la conception des projets.

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236 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Le système mexicain de routes
Le réseau routier mexicain fait environ 350 000 kilomètres. Le gouvernement fédéral enadministre 14 %, dont 36 000 kilomètres font partie du réseau des principales routes nationales et
11 000 kilomètres sont des routes régionales. Plus de 6 000 kilomètres sont payants.
La répartition de la population sur le territoire mexicain – avec de grandes différences de densité
entre les états – et ses conséquences en termes de géographie de l’économie sont un défi pour laconstruction et l’entretien des routes. Alors que l’accès aux grandes villes pose des problèmes en
raison des embouteillages, de la pollution et des accidents, il existe encore de nombreuses
communautés rurales qui ne sont pas reliées à une route ou n’ont pas un accès direct à un route
goudronnée. De façon générale, la demande croissante de transport, les problèmes de congestion etune meilleure couverture par le réseau routier sont des questions prioritaires, il en est de même del’amélioration des liaisons intermodales.
Première expérience de PPP
De 1989 à 1994, le gouvernement mexicain a autorisé la concession de 52 autoroutes couvrant un
total de 5 000 kilomètres. Le programme coûtait environ 13 milliards d’USD et était financé par desbanques locales (50 %), les concessionnaires (30 %) et des garanties et des contributions
publiques (20 %).
Ce programme a rencontré des difficultés à la suite de l’importante dévaluation de 1994. En
raison de cette dévaluation, le gouvernement a repris 40 % des concessions et une nouvelle entité
publique a été créée pour prendre en charge les crédits bancaires associés impayés qui se montaient à
environ 5 milliards d’USD. Les actionnaires ne furent pas dédommagés, on estime qu’ils ont perdu
environ 3 milliards d’USD. Les tarifs des péages furent abaissés afin d’attirer le trafic. Pour les
32 autres projets, les durées de concession furent étendues afin de permettre aux partenaires privés derécupérer leurs investissements initiaux (Standard & Poor’s, 2006).
Bien que la dévaluation ait été un catalyseur important, l’échec du programme a été imputé auxéléments suivants (Standard & Poor’s, 2006), nombre d’entre eux étant reliés les uns aux autres :•Des durées de concession courtes, en moyenne de 10 ans, ont mis une pression significative
sur les concessionnaires pour récupérer leurs coûts et rembourser leurs dettes sur une période
relativement limitée. Ceci a conduit à des niveaux de péages supérieurs à ce que les usagersétaient prêts à payer et par conséquent à une demande bien inférieure à ce qui avait été
prévu. En fait, la durée de la concession la plus courte avait été un critère pour choisir lesoumissionnaire gagnant.

•

De plus, bien que le risque de demande eut été transféré au concessionnaire, le processus
d’ajustement des niveaux de péage était compliqué et nécessitait l’accord du gouvernement.
Ceci a sans doute poussé les entreprises à fixer des tarifs initiaux élevés par crainte de ne pas
pouvoir les augmenter plus tard.

•

Dans le pire des cas, la demande était inférieure de 15 % à 25 % aux prévisions, ce qui
signifie que les prévisions de demande étaient aussi un problème. Les coûts d’entretien se
sont aussi avérés être supérieurs aux prévisions, suggérant qu’elles étaient initialement
opportunistes.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –237•

Certaines des règles et des procédures de l’appel d’offres ont été critiquées pour leur manquéde clarté et de transparence. De plus la concurrence était limitée aux seules entreprises
nationales. En conséquence, les projets n’ont pas bénéficié du niveau optimal d’expériencedans la gestion complète d’autoroutes à péage (en particulier les éléments financiers),
comme cela aurait pu être le cas.

•

Le peu de temps laissé à la présentation des offres signifiait aussi que le gouvernementn’avait pas beaucoup l’opportunité d’évaluer avec précision la résistance des modèles definancement utilisés.

•Les projets ont connu d’importants dépassements de coûts. Ceci était en partie dû à desproblèmes dans leur cycle de préparation, y compris le fait que des concessions avaient été
attribuées avant que le gouvernement n’ait obtenu toutes les autorisations, ce qui a provoquédes délais majeurs.

•

La structure financière des projets était vulnérable dans la mesure où ils étaient soumis à unrisque de change important.

Certains point ci-dessus peuvent être directement reliés à la crise monétaire – la dévaluation a eu
un impact sur les revenus réels, touchant ainsi à la demande de routes à péage. Ces facteurs ont pu
rendre le montage plus vulnérable à la crise.
Même si le programme a rencontré des difficultés majeures, il a permis de créer une importante
infrastructure, ainsi que d’établir au Mexique une habitude d’utilisation de péages sur des route
principales (Standard & Poor’s, 2006).
Réformes ultérieures
En se servant des leçons du programme précédent, le gouvernement mexicain a instauré lesréformes suivantes qui concernent, entre autres, l’usage des PPP et qui sont utilisées pour les projets
plus récents (Standard & Poor’s, 2006) :•De courtes durées de concession ne sont plus des critères de choix du gagnant de l’offre. Il
est plutôt choisi sur la base de conditions légales, économiques et techniques, et sur les
subventions exigées les moins élevées.

•

Plus d’information détaillée est fournie aux soumissionnaires et pendant une période plus
longue.

•Le processus de modification des niveaux de péage a été simplifié et systématisé, plus deflexibilité a été accordée au concessionnaire en même temps qu’un « tarif maximum
moyen » qui ne peut être dépassé est défini pour chaque type de véhicule, afin d’éviter desniveaux inabordables.

•

Les processus d’appel d’offres exigent que l’offre contienne plus de prévisions de demandeet de projections financières de grande qualité.

•

L’accent a été particulièrement mis sur l’importance de la participation à tout processus
d’appel d’offres d’acteurs nationaux et internationaux.

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238 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS•

Des contrats à prix forfaitaire sont utilisés pour éviter les dépassements de coûts.

•Toutes les autorisations pour le projet doivent être obtenues par avance.

•

La surveillance de la construction est menée par trois parties : une nommée par le Ministèrede la Communication et des Transports, une autre par le comité technique et le fondsd’infrastructure de l’état et la dernière par le concessionnaire.

Standard & Poor’s (2006) suggère que les leçons du passé ont permis d’importantes
améliorations des pratiques, ce qui a pour conséquence que les projets traités dans le programme
actuel bénéficient généralement de notations élevées.
Développements récents
Dans son Plan National de Développement de 2001-2006, le gouvernement mexicain a mis
l’accent sur le besoin de développer et de préserver le système d’autoroute fédéral, avec comme
objectif de soutenir la compétitivité économique globale. Il reconnaît aussi ses limites financières, etdonc le besoin d’avoir recours à des mécanismes de financement innovants afin d’alléger la pression
sur le budget public. L’idée centrale est d’augmenter les investissements routiers sans avoir recours
aux fonds publics et aussi d’améliorer la qualité du service aux usagers en utilisant l’expertise dusecteur privé.
En tenant compte de tous ces éléments, deux nouveaux modèles financiers différents ont été
identifiés pour l’utilisation des PPP :24. Le système « Nouvelles Concessions » : concessions BOT basées sur les péages.
25. Le système de « Projets de Prestation de Service » (acronyme en espagnol : PPS) : les PPS
sont basés sur une combinaison de paiements disponibles et de péages virtuels.
En ce qui concerne le système de « Nouvelles Concessions » le gouvernement reconnaît le besoin
potentiel pour certains projets d’une participation financière publique et autorise donc cet engagement
par le biais d’un Fonds d’Investissement en Infrastructure (acronyme en espagnol : FINFRA). Le
FINFRA concentre ses efforts sur les projets qui connaissent des problèmes de financement à cause deleur taille, de leur maturité ou du risque, ou ceux dont la profitabilité marchande est très faible maisqui présentent des bénéfices importants sur le plan social. Cependant, le choix du concessionnaire se
fait aussi en examinant quel soumissionnaire fait la demande de soutien FINFRA la moins élevée.
Selon les règles du FINFRA, deux types de fonds de participation sont possibles : fonds decapital risque et fonds de capital subordonné. Le capital risque concerne la participation du FINFRA
avec des investisseurs privés comme partenaire minoritaires sur le projet, qui contribuent au capital etattendent un retour financier de leur investissement. Le FINFRA fournit aussi du capital subordonné
pour couvrir le service de la dette au cours de la durée du crédit, réduisant les ressources totales
exigées, sans demander aucune profitabilité financière. La somme du capital risque et du capitalsubordonné ne peut pas dépasser 49 % de l’investissement total sur le projet.
Dans ces projets, des efforts ont été faits pour clairement prévoir et limiter les différents éléments
de risque, comme indiqué dans le tableau A.5.
Les nouveaux projets de concessions peuvent s’étendre sur une période maximale de 30 ans.

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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –239

Le PPS est une forme de contrat de concession où le secteur privé doit concevoir, financer,
construire et exploiter une route non payante. Ce système de projet est principalement utilisé pourmoderniser des routes qui nécessitent d’importantes améliorations structurelles et/ou géométriques.
À travers une procédure d’appel d’offres, le gouvernement s’associe à une entreprise privée pourune durée de 15 à 30 ans. Le contrat revient au soumissionnaire qui demande la plus petite valeur nette
actualisée de contributions de l’État. Le règlement du prestataire de services est effectué tous les trois
mois, et le montant est attribué en fonction de la disponibilité de la route et de l’usage (trafic).
Chaque soumissionnaire fait une estimation du paiement périodique en fonction des coûts deconstruction, d’entretien et d’exploitation, des taux d’intérêts, des prévisions annuelles de trafic àl’intérieur de seuils spécifiques et de la durée de vie du projet. Le processus d’appel d’offressélectionne alors un groupe d’experts techniques qui répondent à ses critères légaux et financiers.
Table A.5. Moyens de limiter les risques spécifiques sousle système de « Nouvelles Concessions » du Mexique
RisqueDisponibilité des droits d’accès
Dépassement de coûts
Délais de construction dus auconcessionnaire
Délais de construction dus aupartenaire public ou à la force majeure
Dépassements de coûts pourl’exploitation et l’entretien (risqued’exploitation)
Risque financier

MesureLe ministère des transports s’assure que toutes les mesuressont prises pour obtenir les droits de passage avant
qu’aucune tâche ne démarre.
Le concessionnaire doit fournir une garantie sous la formed’un dépôt de 17 % des coûts de construction àl’achèvement.
Le concessionnaire doit déposer 3 % des coûts deconstruction.
Le ministère des transports pourvoira à un fonds deprévoyance pour couvrir des tels coûts. Cependant, lepartenaire privé est aussi obligé de s’assurer contre lesdésastres naturels et autres risques de force majeure .
Ils doivent être couverts par le partenaire privé.
Le gouvernement peut proposer des prêts subordonnés
pour assurer des revenus suffisants pour régler la dette laplus ancienne.

Source : SCT, 2006.

À l’automne 2006, sept projets de type Nouvelles Concessions existaient. Leur valorisation était
de 1.3 milliards d’USD et 10 autres, pour un montant de 1.2 milliards d’USD, étaient en préparation, ycompris deux ponts internationaux (Standard & Poor’s, 2006). Deux projets de type PPS sont enconstruction, d’un montant de 475 millions d’USD et 5 autres projets, d’un montant de 1.6 milliards
d’USD sont dans en cours d’étude. La plus part de ces projets bénéficie d’une notation élevée(Standard & Poor’s, 2006). Les participants à ces projets sont des entreprises brésiliennes, françaises,
mexicaines et espagnoles.

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240 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
La figure 5 montre la croissance régulière du trafic payant sur les dernières années. Il semble
aussi y avoir un lien (encore qu’imparfait) avec la croissance du PIB.
Le Mexique est l’exemple d’un programme concerté pour l’amélioration d’infrastructures via des
PPP, et pour lequel les leçons des expériences précédentes ont amené à des changements dans la
structure de conception et de mise en œuvre de ces accords.
2.7. Financement d’une liaison ferroviaire en Suède
La liaison ferroviaire de l’aéroport d’Arlanda en Suède est l’exemple d’un financement dusecteur du rail par un PPP. Cet exemple illustre comment des modifications du contexte extérieur à un
accord peuvent influencer la demande et donc les résultats pour les différents intervenants. Il montre
de plus comment l’État peut aider de tels modèles par le biais d’instruments financiers innovants.
Enfin, il donne une vue d’ensemble de comment les questions de fixation des prix peuvent avoir un
impact sur l’utilisation globale des PPP ainsi que des services concurrents.
Arlanda, le plus grand aéroport international suédois, est situé à mi-chemin entre Stockholm etUppsala. Une ligne ferrée à voie double de 75 kilomètres relie depuis longtemps les deux villes. Cette
vieille ligne se trouve à 3 kilomètres de l’aéroport. Avant le projet de liaison Arlanda, le service public
entre Stockholm et l’aéroport (42 kilomètres) ne proposait qu’une navette par autocar.
Figure A.5. Croissance du PIB et du trafic payant
Mexique, 1995-2005
20

Pourcentage annuel de croissance

15

10

5

0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

-5

-10

-15

Année
Trafic sur les routes à péage

PIB

Source : Standard & Poor’s, 2006.
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –241

La figure A.6 décrit le projet Arlanda. Auparavant, des contraintes pesaient sur la capacité de lavoie de la section A. Pour rendre réalisable l’exploitation d’un service dédié à l’aéroport il était donc
nécessaire de construire une autre ligne double sur cette section.
La section reliant l’aéroport à la ligne initiale à partir du sud, comprenant une gare à l’aéroport(section B dans figure A.6), est au centre du projet Arlanda. Un troisième élément est « le Détour
Nord » qui relie, au nord, Arlanda à la voie principale (section C).
Au début de 1993, le Riksdagen (le Parlement) a pris une décision cadre pour faire prendre en
charge la construction et le paiement des sections quatre voies et du Détour Nord (c’est à dire lessections A et C) par le budget de l’État.
Quatre consortiums ont participé au dernier tour du processus de sélection. Le « Arlanda Link
Consortium » a été désigné comme le meilleur offrant en juillet 1994, et le contrat a été signé en août.
Le consortium était composé des entreprises de construction suédoises NCC et SIAB, qui ont mis enœuvre tous les travaux de construction et de Vattenfall, le premier fournisseur d’énergie suédois. Un
quatrième propriétaire était GEC Alstom, un fournisseur d’équipement ferroviaire européen, qui a
construit les trains qui circulent sur la ligne. John Mowlem, une entreprise de construction britanniqueavec de l’expérience dans le domaine ferroviaire, a fourni les voies et les rails d’aiguillage, ainsi que
les systèmes de télécommunication et de signalisation. Aucune de ces entreprises ne semblait avoir unantécédent dans l’exploitation de services ferroviaires.
Figure A.6. Diagramme schématique des principaux eléments de la liaison ferroviairede l’aéroport d’Arlanda
UppsalaA - Section à quatre voies
B - Extension Arlanda comprenant des gares sous-terraines
C - Le détour nord

C

4 Arlanda Airport
B

A

Stockholm

Le consortium privé s’est ensuite établi comme une structure d’accueil. Les services de la société
A-Train ont démarrés en novembre 1999 sous le nom de l’Arlanda Express.

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242 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
L’investissement pour la liaison Arlanda est un accord BOT entre le gouvernement suédois et leconsortium privé. En échange des fonds privés qui couvrent une partie des coûts d’investissement, leconsortium a reçu le droit de faire payer les passagers de la navette pour une période de 45 ans, avec
une option d’extension sur 10 ans.
Le contrat a été conçu pour dégager de l’efficacité dans la construction et la prestation deservices. Le contrat a amené le consortium gagnant à favoriser l’investissement par rapport aux coûts
d’entretien. Ceci signifiait que la société A-train pouvait concevoir et construire les liaisons B et Ccomme elle le voulait. Elle devait, dans le même temps accepter tous les risques liés aux dépassements
de coûts durant la phase de construction et la phase d’exploitation qui suivrait. Le consortium ne serait
dédommagé que pour les dépassements de coûts provoqués par des ordonnances ou des lois ayant un
impact direct sur le projet, ou si l’excavation imprévue de vestiges archéologiques devait être réalisée.
De plus, le consortium devait encaisser la totalité du risque de marché, c’est à dire qu’il devait
supporter tout revenu en dessous des objectifs dû à une baisse du trafic aérien.
Les éléments centraux de l’accord qui suivent ont été fixés par la décision de juin 1994 du
Riksdagen. En premier lieu, l’État s’engageait à verser un paiement initial pour le Détour Nord
(section C) et 50 % des coûts de connexion des sections B et C à la ligne principale. Deuxièmement, leconsortium s’engageait (a) à contribuer au moins pour 0.6 milliards de couronnes suédoises, ou 15 %du coût total du projet sous forme de capital social, et (b) à lever au moins 75 % des coûts pour laliaison B sur le marché, sans dépendre du budget de l’État.
En troisième lieu les coûts de construction restants devaient être couverts par un « prêtconditionnel » de l’État. Ce prêt de 1 milliard de SEK attribué à A-Train passait par le Bureau
National de la Dette. Le remboursement était volontairement repoussé à la dernière phase de la vie ducontrat. Il était évident pour les groupes de travail du gouvernement que le poids de la dette serait
conséquent au cours des premières années d’exploitation, alors que le surplus pourrait devenir énormevers la fin de la période contractuelle, lorsqu’une grande part de la dette aurait été remboursée.
L’accord était donc de laisser Banverket (l’autorité publique en charge du réseau ferroviaire) régler lesintérêts du prêt conditionnel au Bureau de la Dette. Le concessionnaire, en retour, ne devrait pas
dédommager Banverket pour cette dette, tant que les prêts externes n’auraient pas été remboursés etque les propriétaires n’auraient pas reçu leurs dividendes. Si toute la dette était remboursée avant la fin
du contrat, Banverket serait aussi dédommagée pour les intérêts payés au Bureau de la Dette.
Le prêt conditionnel a donc une priorité inférieure à toute autre dette de A-Train, et l’État ne
dispose d’aucune garantie le concernant. Comme le capital risque ne sera remboursé que lorsque cettedette aura été réglée, les intérêts du gouvernement et du concessionnaire sont rationnalisés. Ceci peutaussi limiter les profits du concessionnaire. Il est important de considérer qu’il n’existe pas de garantie
pour le reste de la dette.
Il est aussi important de souligner que le gouvernement a fait un compromis entre le montant dece prêt et le degré de contrôle monopolistique délégué au consortium gagnant. Des restrictions sur lesservices de bus en concurrence auraient pu, par exemple, réduire de façon substantielle la nécessité defournir un prêt à des conditions souples.
Une quatrième composante contractuelle était l’engagement de A-Train de faire rouler au moins
quatre trains par heure et dans chaque direction entre l’aéroport et Stockholm et cela pendant presquetoute la journée. Le consortium a, en plus, reçu les droits de propriétés de six créneaux horaires parheure sur la ligne principale. Excepté pour sa part des coûts d’investissement, il devait aussi payer lematériel roulant et son entretien, de même que les coûts d’entretien des sections B et C. De plus, il
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –243était obligé de laisser les trains longue distance utiliser les voies, mais avait reçu un mandat ouvert
pour faire payer cette utilisation.
Coûts d’investissement ex ante et ex post
Selon l’estimation la plus juste, les coûts totaux pour les sections A à C et l’achat du matériel
roulant au début des années 1990, étaient d’environ 6 milliards de SEK. Sur cette somme, leconsortium serait responsable de l’investissement de la section B, qui coûterait environ 2.6 milliards
de SEK dont 1 milliard proviendrait de prêts garantis (voir Tableau A.4). Ce tableau montre que lasection A, construite avec l’appui de la Banverket a connu un dépassement de coût d’environ 25 %.
Excepté ce point, et avec quelques réserves, les estimations ex ante ne sont pas très éloignées durésultat réel.
En résumé, la principale (infrastructure) composante de coût du contrat Arlanda réglée par lepartenaire privé s’élevait à environ 2.7 milliards de SEK, dont 1 milliard provenait d’un prêt d’État. Le
consortium a emprunté 1.1 milliard auprès des banques, son capital social était de 400 millions et, enplus, ses partenaires ont accordé un prêt de 200 millions. En dehors de ça, le matériel roulant a été louépar contrat pour un montant d’environ 700 millions de SEK. L’accord a réduit le besoin d’augmenter
les impôts ou d’émettre des obligations pour un montant de 1.7 milliards de SEK, en retour d’un projet
ouvert dans le temps. En plus de ceci, le gouvernement a une créance non sécurisée de 1 milliards de
SEK sur le consortium.
Tableau A.4. Coûts Ex Ante et Ex Post du projet de liaison Arlanda
Millions SEK (année de l’estimation)
SectionA
B
C
Matériel roulant

Ex ante(1992)Ex post(1999)

1 900
2 600
850
600

2 400
2 700
850
850

Aspects financiers de la liaison aéroportuaire
Les résultats financiers de A-Train ont été mauvais au cours des premières années, mais lerapport annuel de 2005 faisait apparaître un léger surplus. Le gros problème se trouve du côté desrevenus et de leur comparaison aux attentes. Le revenu global d’un service de liaison aéroportuaire est
calculé par le nombre de passagers multiplié par un prix unitaire. Le nombre d’employés de l’aéroport
et des passagers des lignes aériennes sont donc des variables cruciales.
Une des raisons des problèmes rencontrés du côté des revenus est que les évaluations officielles
annuelles surestimaient l’utilisation d’environ 20 %. Après la mise en route du service, desévénements échappant au contrôle des opérateurs ont eu des conséquences évidentes. Les effets
combinés d’une baisse de l’économie en 2000, des attaques terroristes du 11 septembre 2001 et del’épidémie de SARS ont réduit, en Suède comme dans presque tous les pays, le nombre dedéplacements ultérieurs, avec des conséquences pour le marché de la navette ferroviaire.

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244 – ANNEXE : ÉTUDES DE CAS
Des changements sur le marché du transport intérieur après la signature du contrat en 1994 ont
aussi eu des effets négatifs sur les résultats. Il existe maintenant trois aéroports dans la grande banlieuede Stockholm, qui sont tous en compétition pour le trafic aérien national et international ; au début desannées 1990 il n’y avait qu’un concurrent intérieur. L’autoroute entre Arlanda et le centre de
Stockholm a été améliorée par, entre autre, une bien meilleure capacité des approches de l’aéroport.
L’opérateur de l’aéroport a aussi étendu la capacité de stationnement abordable sur place, augmentant
encore plus l’avantage compétitif des voitures privées.
Une raison additionnelle de l’écart entre les projections et la fréquentation des transports publics
est la politique de prix fort de A-Train qui a pour conséquence que le service attire plus
particulièrement les passagers d’affaires. Une première analyse coût-bénéfice était partie sur leprincipe d’une égalité de prix avec les autocars, et l’idée que les lignes d’autocars disparaîtraientcomplètement ; aujourd’hui cependant la concurrence entre le train et l’autocar est féroce.
L’approche concurrentielle de A-Train doit aussi être considérée sous un angle stratégique. Les
lignes d’autocar sont aujourd’hui exploitées comme des entreprises marchandes profitables. Leurpolitique semble être de faire payer la moitié du prix du train ; au cours du printemps 2006, 40 minutesde trajet en car coûtaient 90 couronnes suédoises contre 200 pour 20 minutes de train. Dans le mêmetemps, les taxis faisaient payer 475 couronnes suédoises pour un trajet d’environ 30 minutes. Il semble
donc y avoir une situation de marché oligopolistique avec de fortes interactions entre les différents
modes de transport et leur stratégie de prix et d’offre.
Le contrat entre A-Track et A-Train laisse l’ensemble du risque de revenus à l’exploitant. Or un
risque commercial dû à des variations de la demande externe est difficile à contrôler et il n’est pas
facile d’estimer l’élasticité des prix des différents segments de marché afin de concevoir des tarifs
multiples permettant de maximiser le profit. Sans tenir compte de ce point, A-Train était parfaitement
conscient du risque de marché lorsqu’elle a soumis son offre initiale et ultérieurement signé lescontrats. La capacité de l’entreprise à attirer un trafic suffisant et à contrer les effets d’événements
extérieurs sur la fréquentation du transport public n’a pas été suffisante pour tenir les projections.
Etant donnés les événements extérieurs extrêmes qui ont sérieusement affectés l’entreprise il est
cependant plus surprenant que les déficits se soient transformés en légers surplus quelques cinq annéesaprès le démarrage du service.
En janvier 2004, le Groupe Macquarie a acquis toutes les actions de A-train, plus la dette encours pour un coût de 400 millions de couronnes suédoises. Ce changement de propriétaire a pourconséquence que le service ferroviaire pour l’aéroport d’Arlanda est maintenant assuré par une
entreprise ayant une grande connaissance de la gestion de ce type d’activité, une qualité que n’avaient
pas les partenaires du consortium original. Il existe des raisons d’avoir la même entreprise en charge
de la construction et de l’entretien de l’infrastructure pour optimiser les coûts de cycle de vie(Martomort et Pouyet, 2005). Ce lien n’est pas rompu par la vente, car la valeur des installations au
moment de la vente est évidemment liée aux compromis appropriés qui ont été faits au cours de laphase de construction (voir aussi Dewatripont et Legros, 2005, pour une analyse des pour et des contre
la participation à des projets de PPP, par des financements tiers).
Aspects économiques du service
L’accord signé avec le gouvernement donnait à A-Train le contrôle de la façon dont les tunnelsétaient construits ainsi que des conditions d’offre des services d’accès de longue distance à Arlanda.
A-Train faisait payer les autres opérateurs pour l’utilisation des installations. Bien que l’information
sur ce compte soit confidentielle, les trains longue distance semblent payer une taxe pour chaque train
qui s’arrête, plus un certain montant pour chaque passager entrant et sortant. De cette façon, A-Train
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ANNEXE : ÉTUDES DE CAS –245

obtient un revenu additionnel et, en particulier, élimine le risque que les opérateurs de longue distancefassent payer un prix inférieur à celui de A-train pour des trajets Arlanda-Stockholm, sapant ainsi la
demande pour son service.
En 1994, une législation a reconnu que cette organisation était nuisible à la concurrence. Le fait
que les passagers et/ou les opérateurs soient repoussés par des charges supérieures aux coûts
marginaux résulterait en une perte directe d’efficacité d’allocation. .En fait, le contrôle monopolistiquede A-Train sur l’accès à la gare d’Arlanda était vu comme le prix à payer pour attirer de l’argent privé
sur le projet.
La franchise de monopole de A-train est sans doute particulièrement néfaste pour les passagers
habitants à environ 100 kilomètres de l’aéroport. Pour ce segment de marché, un service de train pouret de l’aéroport nécessite aujourd’hui un changement à la gare centrale de Stockholm. L’inconvénient
additionnel et l’absence de billetterie commune combinés au tarif élevé de la liaison ferroviairelaissent à la voiture son avantage compétitif.
De plus, les services de trains de banlieue de la région de Stockholm n’ont pas été étendus
jusqu’à l’aéroport, même s’ils n’étaient pas directement en concurrence avec ceux de A-Train en
raison de leurs arrêts fréquents et donc de durées de trajets plus longues. Les trains de banlieue
pourraient, d’un autre côté, attirer bon nombre des usagers actuels de la voiture.
Le prix élevé de la navette, les charges sur les autres opérateurs qui voulaient utiliser la gared’Arlanda et le manque d’intérêt à promouvoir des services de trains de banlieue complémentaires ont
eu pour conséquence l’absence d’intégration de la ligne de l’aéroport à l’ensemble du réseau telle que
les décisions politique l’entendaient, au moins pour les trajets locaux et régionaux. Ceci explique enpartie l’incapacité du nouveau service à prendre des parts de marché aux autocars et aux taxis.
Remarques pour conclure
Le cas Arlanda révèle la complexité d’un projet PPP, et comment les circonstances peuventchanger même rapidement après sa création. Ce cas donne un aperçu intéressant du transfert du risquede demande et de la fourniture de garanties d’État.

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CONTRIBUTEURS À CE RAPPORT –257

CONTRIBUTEURS À CE RAPPORT

Président
Urban Karlström (Suède)Principaux rédacteurs du rapport
Jan-Eric Nilsson (Suède)Colin Stacey (Secrétariat)
Membres du comité de rédaction
Hans-Wilhelm Alfen (Allemagne)
Matthew Karlaftis (Grèce)
Colin Stacey (Secrétariat)

Urban Karlström (Suède)
Jan-Eric Nilsson (Suède)Principaux contributeurs
Roberto Aguerrebere (Mexique)
Mario Arata (Italie)
Margarete Czerny (Autriche)
John Elliott (Australie)
Zdenek Hrebicek (République Tchèque)Urban Karlström (Suède)
Sachio Muto (Japon)
Pekka Pakkala (Finlande)Jani Saarinen (Finlande)
Colin Stacey (Secrétariat)
José Manuel Vassallo (Espagne)
Bjorn Wundsch (Allemagne)
Reinhart Kuehne (Allemagne)

Hans-Wilhelm Alfen (Allemagne)
Ghislain Blanchard (Canada)
Martin Deusch (Autriche)
Alain Fayard (France)
Matthew Karlaftis (Grèce)
Jiri Kocenda (République Tchèque)Andreas Leupod (Allemagne)
Jan-Eric Nilsson (Suède)
József Pálfalvi (Hongrie)Krzysztof Siwek (Pologne)
K. Thirumalai (État-Unis)
John White (Secrétariat)

Autres membres du groupe de travail
Margaret Blum (États-Unis)
Yoshimi Futamata (Japon)
Jari Kauppila (Finlande)
Kathryn Martin (Australie)Leszek Rafalski (Pologne)
Darren Timothy (États-Unis)
Rolf Zimmermann (Suisse)

André Bumann (Suisse)
Nick Joyce (Royaume-Uni)
Peter Livesay (Royaume-Uni)
Josef Mikulik (République Tchèque)Bo Tarp (Danemark)Isabelle Trépanier (Canada)

Les personnes suivantes ont revu la version finale de ce rapport, et leurs commentaires
perspicaces ont permis des améliorations essentielles du texte et de la substance :Mariana Abrantes de Sousa(Ministério de Obras Públicas Transportes e Comunicações, Portugal)
Nils BruzeliusPeter Kain (BTRE, Australie)
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258 – CONTRIBUTEURS À CE RAPPORT
Roger Poyddoke (VTI, Suède)
Barrie Stevens (OCDE)
Lou Thompson (Thompson, Galenson and Associates, LLC)
Timo Välilä (Banque Européenne d’Investissement)
Les rapports consultatifs suivants ont été écrits pour contribuer à ce projet, ils sont tous
disponibles dans leur intégralité sur le site internet du Centre de Recherche sur le Transport à :www.cemt.org/JTRC/WorkingGroups/Infrastructure/infrdocs.htm.
Nils Bruzelius, (2005), Impact des Cadres Légauxl/Réglementaires sur les Coûts de Transaction
pour l’Engagement du Secteur Privé dans le Financement des Infrastructures (Transport).
KPMG (2005), Viabilité Financière et Abordabilité des Modèles de Financement Hors Budget
des Infrastructures.
Virtuosity Consulting (David Stambrook) (2005), Exemples Réussis de Partenariats Publics
Privés et d’Engagement du Secteur Privé dans le Développement des Infrastructures de Transport.
Les membres du groupe de travail ont, de plus, fourni des présentations détaillées sur des thèmesassociés à ce projet au cours de diverses sessions internationales Elles sont aussi disponibles sur le site
internet du Centre de Recherche sur le Transport, à :www.cemt.org/JTRC/WorkingGroups/Infrastructure/infrdocs.htm.

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LES ÉDITIONS DE L’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IMPRIMÉ EN FRANCE(77 2008 01 2 P) ISBN 978-92-821-0157-5 – no 55908 2008

INVESTISSEMENTS
EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT

Il existe de nombreuses options pour la fourniture
des infrastructures de transport terrestre– ministères et agences gouvernementales,
partenariats public-privé (PPP), entreprises
publiques, sociétés privées à buts non lucratifs etprivatisation totale. Il existe également plusieurs
moyens de financer ces infrastructures, y compris
les charges imposées à l’usager, les subventions,les emprunts publics ou le financement privé.
Ce rapport passe en revue les principes clésque les gouvernements doivent prendre en
considération dans leurs décisions relatives à lamanière de fournir et financer les infrastructuresde transport terrestre, avec l’objectif de répondre
aux besoins de la société et d’utiliser au mieux
les ressources publiques. Le rapport examineégalement les questions clés qui doiventêtre résolues pour faire davantage appel aufinancement et à l’expertise du secteur privé.

www.internationaltransportforum.org

www.oecd.org/editions(77 2008 01 2 P)ISBN 978-92-821-0157-5-:HSTCSC=VUVZ\Z:2008

CENT RE D E RECHERCHE SUR LES T R AN SP O R TS

Les transports terrestres jouent un rôle crucial
dans presque toutes les activités sociales etéconomiques. Des ressources considérablessont nécessaires pour la fourniture etl’entretien des infrastructures. C’est pourquoi
il est essentiel de les entreprendre dela manière la plus efficace et rentable possible.

INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Vers plus d’efficience

Vers plus d’efficience

INVESTISSEMENTS
EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT
Vers plus d’efficience