政策研究論文

ドイツにおける行政による路線バスサービスの確保の実態

本研究は，欧州連合（EU）の競争政策によって規律されているドイツを対象として，バスによる近距離路線輸送サー
ビス（路線バス）の確保に向けた，各地の行政当局（任務担当者）の取組の実態を把握することを目的として行った．
この目的を達成するために，運行の態様別に相違する，複数の法令による規定の内容を整理するとともに，任務担当者に対するアンケート調査も実施することにより，路線バスサービスの調達についての考え方におけるEUと任務担当者の間の差異の存在等を明らかにした．併せて，任務担当者が路線バスサービスの確保に自律的に取り組めることを担保すべく，連邦法によって支援の仕組みが構築されてきたこと等も指摘した．
キーワード

土方まりこ

EU，任務担当者，運行委託，競争入札，近距離交通計画

HIJIKATA, Mariko
一般財団法人交通経済研究所調査研究センター
主任研究員

1──はじめに2002（平成14）年2月の改正道路運送法の施行に伴い，乗合バスサービスに対する需給調整規制が廃止されてかたアンケート調査によれば，運行委託を行っている自治体
は，「 応札者不足」，「 事業者選定基準等の選定方法の確立」，「サービスレベルの維持・改善」等の入札や委託といった取組に特有の課題に直面している．

ら，20年の歳月が経過した．乗合バスの規制緩和は，運輸

ここで国外に目を転じると，商業ベースで運営すること

政策審議会自動車交通部会により，1999（平成11）年4月

が不可能な公共交通サービスの確保は，行政の責務であに発出された答申1）に沿う形で実施された．同答申は，需ると欧州連合（European Union：EU）が規定していること

給調整規制の撤廃により，バス事業者の参入と退出が自を受けて，欧州地域においても，自治体等が交通事業者

由化された後における生活交通の確保について，以下のよにその運行を委託している．また，この交通事業者の選定

うな方針を示している．

は，基本的には入札等の競争的な手続きに拠るべきもの①地方公共団体が，より主体的に関与していくべきこと．

．
とされている3）②内部補助を前提とした事業者ごとの欠損補助に代わり，

もっとも，こうしたEUからの要請への対応の度合いに生活交通を確保するために必要な費用を補填する運行

は，EU加盟国それぞれの政策上の方針が反映される．な

委託的な補助を行うべきこと．

かでもドイツは，バスによる近距離路線輸送サービス（以③公的補助の効率化の枠組みを整備すべきであり，かつ下，「路線バス」と表記）の運行委託において，競争的な手補助金額の決定にあたっては，入札制に準じた仕組み

続きに拠らないことが大幅に許容されているとの指摘がを含む適切な方法について検討すべきこと．

．一方で，実際には競争入札を介した運行委託も実ある4）

人口減少と少子高齢化のさらなる進行が予測されてい施されていることから，ドイツ国内においても対応は一様ることに鑑みれば，乗合バス事業の採算性の改善を見込

ではないことがうかがわれる．

むことは，今後においても総じて困難である．それゆえに，そこで，路線バスを管轄しているドイツ各地の行政当局

生活交通を確保していくためには，答申が示唆するようなが，EUによって課された規律と自らで発揮すべき自律性の自治体による運行委託をいっそう効果的に実施すること

狭間において，いかなる考え方に基づきながら輸送サービの重要性が高まっていると言えるだろう．

スの確保に取り組んでいるのか，その実態を明らかにする

ところが，国土交通省国土交通政策研究所2）が実施し政策研究論文ことを目的として本研究を実施した．
Vol.25 2023 運輸政策研究029

2──先行研究2.1 わが国における先行研究

ルールの全体像を把握することは容易ではなかった．そのため，Berschin10）のような逐条解説も執筆されたが，法律家やコンサルタントによる説明が数多く実施されてきた．

わが国における交通研究は，自らに先んじて規制緩和

Industrie- und Handelskammer Region Stuttgart11）は，に着手した英国の動向に注目してきた．同国は，サッ

そうした取組による成果の一つであり，網羅的な解説をチャー政権下にあった1986年に，全国で運行されている行っている．

域内バス（最低乗車距離が15マイル以下）の需給調整規

なお，European Commission12）は，1370/2007が発効し制を撤廃し，参入と退出を自由化した．同時に，社会的にた2009年末以降においても，EU加盟各国による公共交通は必要とされるものの，採算性のない輸送サービスは，自の運営のあり方は多様であることを指摘している．

治体が交付する補助金によって確保されるものとして位置

ドイツにおける動向については，Freitag et al.13）等，EU

付けた．また，こうした輸送サービスを担う交通事業者はが求める競争の促進に向けた個別の取組について論じた

入札によって選定すべきとした．

成果が多数蓄積されてきた．しかし，路線バスによる輸送を始めとする豊富な研究成果の蓄積が見寺田5）や田邉6）

サービスの調達を対象として，総体としての傾向の把握をられる英国の域内バスとは対照的に，ドイツの路線バスを試みた研究はあまり行われていない．Karl14）は，運行を委取り上げた研究は，わが国ではほとんど行われてきていな

託する交通事業者の変更を行政当局が好まないこと等にい．しかしながら，運輸連合（Verkehrsverbund）の存在言及し，Hartwig4）は，公営の運行事業者への直接委託が等にも象徴されるように，モードをまたがった緊密な連携

広く実施されているという実態について論じたが，いずれを標榜するドイツの公共近距離旅客輸送（以下，「ÖPNV」

も調達をめぐる傾向の一部を明らかにするのみにとどまっと表記）の全体像を正確に把握するためには，代表的なている．

公共交通機関の一つである路線バスによる輸送サービス
が，いかにして確保されているのかという点への理解がも．
とより不可欠であると言えよう注1）

3──研究方法

なお，国土交通省国土交通政策研究所7）は，加盟各国

路線バスの運行委託に際して，EU加盟各国が順守すべのバス政策を規律する現下のEU法令を検討対象とした，きルールは，
前述の1370/2007に規定されている．1370/2007

わが国では数少ない研究成果の一つである．同報告書

は，商業ベースでは供給され得ない鉄道，道路，内航海運

8）が，バは，EU規則1370/2007（以下，「1370/2007」と表記）

による輸送サービスの運行を公共サービス義務（Public

スや路面電車による輸送サービスの運行委託について，

Service Obligation：PSO）として定義し，その確保は構成原則として競争入札によって交通事業者を選定すべきとし国による費用負担の下で行われるべきとした，欧州経済共ている（第5条第3項）ことを踏まえ，入札の実施や契約の同体（EEC）規則1191/6915）に代わるものである．その趣旨締結をめぐる複数の論点におけるEU加盟各国による対応

は，共同体内における自由な移動の実現というEUの基本．言及されていを文献調査によってまとめたものである注2）

理念の実現に資するべく，1191/69では行われていなかったる国が論点ごとに相違している等，同報告書には必ずしも運行委託のルールの策定を通じて，域内の交通事業者が体系的とは言えない部分も含まれている．しかしながら，複数の加盟国において公共旅客輸送サービスの供給に従EU加盟各国における運行委託に関する論点の整理という．
事するような共通市場を創出することにあった16）

試みは，わが国ではあまり実施されてきていない．かつ，

1370/2007の成立を受け，路線バスを始めとする公共近挙げられている論点には，一定程度の網羅性も認められ

距離道路輸送（以下，「ÖSPV」と表記）事業を規律するドるため，後述する通り，本研究においてはこれを参照した．

イツの旅客輸送法（以下，「PBefG」と表記）も改正され，2013年より施行されている．路線バスを管轄するドイツ各

2.2 ドイツにおける先行研究

地の郡や郡独立市（詳細は後述）は，これらの法令に従っ

1370/2007に関しては，例えばvan de Velde9）が，策定にて輸送サービスの確保を行っているが，その実務の履行至るまでの経緯やEU加盟各国における競争の動向等をにおいては，自身の判断に基づいて対応を決定すべき局

俯瞰した上で，規律の要点をその成立直後にまとめて面も少なくない．そして，そのような判断にこそ，郡や郡独いる．

立市の政策的な意向が反映されるものと解される．

しかし，1370/2007においては，特有の用語が用いられ

しかし，こうした意向については，個別の郡や郡独立市ていることに加え，他の法令を参照する必要性も伴っていが部分的に開示することはあるものの，一連の過程を網たため，ドイツ国内の行政当局や交通事業者にとっても，羅するように，かつ，一般化されて解説されることはあまり

030

運輸政策研究 Vol.25 2023

政策研究論文ない．そこで，ドイツにおける路線バスの運行を規律して

19）
，注4）
．気候保全と持続可能性の原則への適第3項第1文）いる法令の規定を概観するとともに，路線バスの運行委合という条件が付記されているものの，ここに示された責託の実務において，自身の裁量が及ぶ事柄への対処のあ

務は，上述のRegG第1条第1項に定められた生存配慮の任り方やその背景にある考え方を明らかにすべく，路線バス

務と同一視できる．また，この生存配慮の任務を担う行政を管轄している郡や郡独立市等を対象としたアンケート調

主体は，「任務担当者」と呼称すべきことも記されている．

査を実施することとした．質問項目には，前述の国土交通その任務担当者は，輸送サービスの規模と品質に対す7）によって挙げられていた
省国土交通政策研究所（2015）

る要求，環境品質，およびモード横断的な統合に関する基論点の一部も盛り込んだ．

準について，
原則として近距離交通計画（Nahverkehrsplan）
において定義すべきとされている（同第8条第3項第2文）．

4──路線バスをめぐる行政主体の責務「近距離交通計画」とは，地域化の実施に伴って初めて導入されたツールであるが，同計画と調和しない交通事業

既述の通り，ドイツにおいて路線バスを管轄しているの者からの運行許可の申請は，却下することが可能であるとは，郡や郡独立市である．まずは，その責務について確認

されているように，ÖPNVの運営において重大な位置付け

しておく．

を付与されてきた（同第13条第2a項）．

ドイツでは，1994年に鉄道改革が開始されたが，その実

ただし，1370/2007の内容を反映するために2013年に改施に向けて制定された連邦法には，関係主体によるÖPNV

正されるまでのPBefGには，近距離交通計画の内容に関への関与のあり方を刷新した「公共近距離旅客輸送の地する具体的な言及は含まれていなかった．しかし，上述の域化に関する法律（以下「，RegG」と表記）」が含まれてい第8条第3項第2文が追加された結果，近距離交通計画は，「住民にÖPNVサービスの十た．同法の第1条第1項17）には，任務担当者が求めるÖPNVサービスの仕様を明示する計分な提供を保障することは，生存配慮（Daseinsvorsorge）．換言すれば，路画としての性格を備えるようになった20）の任務である」と規定されている．
「生存配慮」の詳細に関線バスを管轄する任務担当者にとっては，近距離交通計

しては，別稿18）における記述に譲るが，このRegGの条項に画において，路線バスによる輸送サービスに対して求めるより，ÖPNVサービスの提供の保障が行政に要請されると要件を具体的に打ち出しておくというプロセスが必須ところとなった．

なっている．

また，同じくRegGに基づき，それまでは連邦に帰属していた鉄道近距離旅客輸送（以下，「SPNV」と表記）に対する管轄責任が，補償としての連邦財源と併せて，1996年より全16州へと移管されている．この「公共近距離旅客輸5──独立採算的な運行の取扱
5.1 法律上の規定

送の地域化（Regionalisierung）」と呼ばれる措置が実施

ところで，ドイツにおいても，独立採算的に（eigenwirt-

されて以降，SPNVのみならず，ÖSPVを含むÖPNV全般のschaftlich）運行されている路線バスが存在する．この「独計画策定，運営，および資金調達の履行方法は，各州が立採算的な運行」とは，運賃収入，社会政策割引運賃のそれぞれの判断に基づいて決定している．

提供（児童・生徒・実習生・移動制約者を対象）に対する

もっとも，基礎自治体であると同時に州でもある都市州

連邦からの補償，ならびに商法上の事業収益のみによっ（ベルリン，ブレーメン，ハンブルクの各市が該当）を除き，て費用が賄われるような輸送サービスの提供のことをいう

ほとんどの州が，SPNVとÖSPVの別に管轄する主体を指定（PBefG第8条第4項第2文）．

している．具体的には，複数の市町村にまたがり，広域に

なお，2013年のPBefG改正以前のドイツは，所轄の行政渡って走行するSPNVは，各州自身が管轄するところとしつ

主体による欠損補填を商法上の事業収益に分類すること

つ，実務上は州に帰属する別個の組織，運輸連合，目的連で，公的資金が充当されている路線についても，独立採算合等に任務が移管されている．一方，単一の市町村内で路．しかし，的に 運 営されて いるものと見なして いた21）線が完結していることも多いÖSPVについては，州内の郡

1370/2007がこのような対処を拒絶する内容であったこと（LandkreisもしくはKreis）や郡独立市（kreisfreie Stadtも．
から，PBefGにおける独立採算の定義も修正されている11）．
しくはStadtkreis）に管轄させている注3）

また，ÖPNVによる輸送サービスは独立採算的に提供

こうして指定された各組織，および郡や郡独立市等は，されるべきであり，独立採算的であることを前提としてい任務担当者（Aufgabenträger）として，住民に気候保全とては，その十分な提供がなされない場合に限り，運行委託

持続可能性の原則に適合した十分なサービスをÖPNV輸による調達が可能であるとも定められている（同第8条第4送によって保障することにつき，責任を負う（PBefG第8条

項第1文，第8a条第1項）．つまり，運行委託による輸送サー

政策研究論文Vol.25 2023 運輸政策研究031

ビスの確保は，あくまでも補完的なものであるとする考え

けた許可が付与される（同第13条第2a項）．この許可も，方を背景として，独立採算的な運行に法律上の優位性がやはり一路線につき一事業者にのみ与えられるとされ，有与えられている．

効期間も最長で10年間となる．

5.2 運行開始までの手順

5.3 実務における位置付け

ここで，路線バスを含むÖSPVの独立採算的な運行が以上のような手順からも読み取れる通り，独立採算的に開始されるまでの手順を示しておく．この手順は，任務担運行される路線といえども，交通事業者自身が任意に仕当者が独立採算的な運行を事前に企図していたか否かに様を決められるわけではなく，任務担当者が策定した近より，2種のパターンに分けられる．

距離交通計画やこれに準拠した要件を順守することが前提となっている．かつ，輸送サービスの品質，量，環境基5.2.1 独立採算的な運行が企図された路線の場合

準，モード統合，バリアフリー，運賃といった様々な観点にまず，独立採算的に運行されることがあらかじめ決めら

おいて，任務担当者が要求する水準を満たしつつ，独立れた路線については，旅客の有償・営業輸送に許可を付

採算的な運行を行うことは容易ではないがゆえに，許可の与する官庁（Genehmigungsbehörde）によって，その仕様取得に失敗したという事例も頻発していると指摘されてい等に関する情報が当該官庁のウェブサイト上で公開される．つまり，路線バスの独立採算的な運行に従事しようとる4）（PBefG第18条第1項）．路線バスの独立採算的な運行をする交通事業者にとり，乗り越えるべきハードルは高いと行おうとする交通事業者は，この情報をもとに次期，もし見るべきである．

くは新規の許可の適用が開始される12ヵ月前までに，許可の取得に向けた申請を行う（同第12条第5項）．

加えて，任務担当者にとっては，契約に基づかない独立
採算的な運行は，自らのコントロールを及ぼしにくく，政策

安全性や専門性といった観点から，交通事業者としての上の目標の達成を阻害する可能性もはらんでいる．そのた適格性が認められるならば，対象となる路線の運行許可

め，住民にÖPNVサービスの十分な提供を保障するというが与えられるが，複数の交通事業者が申請を行った場合に任務を担っている任務担当者からは，運行委託，あるいはは，近距離交通計画の内容に照らし合わせて，最良の輸送

公営の交通事業者への契約の直接授与のほうが選好さ

サービスを実現可能な交通事業者が選定される（同第13．
れるという経緯も生じている22），23），注5）

条第1項，第2b項）．なお，PBefGにより，二重サービスの提上述の通り，連邦法であるPBefGは，運行委託よりも独供が禁止されているため，独立採算的に運行される路線バ

立採算的な運行を優先すべきであると規定している．しかスに関しても，許可を取得するのは一路線につき一事業者

し，その達成は必ずしも容易ではないことから，法律によのみであると解すべきとされている（同第13条第2項第3号

る要請と実務における取扱との間には，一定の乖離が生

11）．また，路線バスの場合，1370/2007に準じてa）およびb））

じている．

許可は最長で10年間有効となる（同第16条第2項）．
5.2.2 運行委託が予定されていた路線の場合

前項のパターンとは異なり，任務担当者は運行委託

6──運行委託に関する規定
6.1 契約の種別に応じた法令の適用（サービス・コンセッション，サービス委託のいずれかの形

上述の通り，独立採算的に運行するという前提の下で態での運行委託，詳細は後述）を行うことを予定していたは，十分な輸送サービスが提供されないのであれば，任務

ものの，実際には独立採算的に運行されるという展開も担当者は運行委託によってこれを調達することができる．

想定されている．

その実施に際しては，1370/2007に定められたルールに従

すなわち，ÖSPVの運行を委託する交通事業者を競争わなければならない（PBefG第8a条第1項第1文）．

的な手続きによって選定しようとする任務担当者は，当該

ただし，1370/2007が適用されるのは，サービス・コン

路線の運行開始の12ヵ月前までにその内容をEU官報でセッション（Dienstleistungskonzession）の形態を採る契告示しなければならないが，そうした路線について，独立

約のみである（1370/2007第5条第1項）．サービス・コンセッ

採算的に運行する意向を有する交通事業者は，告示からションとは，交通事業者が受け取る対価に利用者から収3ヵ月以内はその旨を申請することができる（PBefG第12条

受する運賃が含まれ，かつ，主に交通事業者が運営リスク

第6項）．

．
純費用契約
（Nettovertrag）
を負うという契約である24），注6）

任務担当者が告示に際して提示した要件を充足すると．なお，1370/2007は，契約授与の手続きとも呼称される11）認められる場合には，当該路線の独立採算的な運行に向について網羅的には規定しておらず，事 柄によっては

032

運輸政策研究 Vol.25 2023

政策研究論文PBefGが規律している．
一方，サービス・コンセッションとは異なり，交通事業者にとっての対価が任務担当者によって直接支払われる反対給条に定められた閾値以上の契約金額となる案件のみである（同第106条）．この閾値は，2022年現在，21万5,000ユー
ロ（付加価値税抜き）に設定されている28），注8）．

付から成り，かつ，主に任務担当者が運営リスクを負うサー

任務担当者は，サービス・コンセッションとしての運行委

ビス委託（Dienstleistungsauftrag）については，
欧州におけ託のケースと同じく，サービス委託についても，1370/2007

る公共調達ルールをドイツの国内法として受容した，競争制

第7条第2項に基づき，EU官報において事前に告示する義限禁止法（Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen，

務を負っている．この告示は，対象となる輸送サービスの以下，「GWB」と表記）第4部（第97条から第184条まで）が運行が開始される12ヵ月前までに行われなければならな

24）
，25）
．サービス契適用される（PBefG第8a条第2項第1文）

いが，27ヵ月前よりも早期であってはならない．また，同様．
約は，総費用契約（Bruttovertrag）とも呼ばれる11）に指定された情報を述べることが要請されている（PBefG

このように，等しく運行委託を行う場合であっても，締第8a条第2項）．任務担当者と交通事業者との間で締結さ結する契約の種別により，準拠すべき法令は相違する．

れる契約の期間は，1370/2007第4条第3項が援用され，やもっとも，共通市場の創出を目指すというEUの理念が通．
はり最長で10年間となる25）

底していることから，任務担当者に対して，手続きの公平

なお，サービス・コンセッションの場合と同じく，任務担

性・無差別性・透明性・比例性の確保を一貫して求めてい当者は，自身の部局のようにコントロールを及ぼしている主る点は，双方で合致する．

体に対しては，1370/2007に準じて契約を直接授与することができる（GWB第108条第1項）．

6.2 サービス・コンセッションを対象とするルール

サービス・コンセッションとして，第三者に路線バスの運7──アンケート調査結果に見る運行委託の実態

行委託を行う場合，任務担当者は，輸送サービスを担う交通事業者を競争入札によって選定しなければならない

7.1 法令による規律が及んでいない事柄の存在

注7）．また，そのための手続きが開（1370/2007第5条第3項）

前章までに示した通り，ドイツにおける路線バスの運行

始される12ヵ月前までには，指定された情報をEU官報には，その態様別に複数の法令によって規律されている．

おいて公開しなければならない（同第7条第2項）．競争入

もっとも，関連するプロセスのすべてが一義的に規定され札において選定した交通事業者とは，最長10年間の契約ているわけではない．それゆえに，運行委託の実施に際しを締結することが可能である（同第4条第3項）．

ても，任務担当者は自らの判断に基づいて対応を選択す

なお，1370/2007は，国内法で禁じられていない限り，任べき事柄に直面することとなる．しかしながら，その総体と務担当者は，自らで輸送サービスを提供する，もしくは，自しての傾向は，必ずしも十分には明らかにされてきてい身の部局に対するものと近似したコントロールを及ぼしてない．

いる別個の主体を対象として，契約を直接授与することができると定めている（同第5条第2項）．

そこで，路線バスの運行委託の各段階における任務担
当者による選択とその根拠となった判断について把握すこの他にも，小規模な契約（契約金額が年間平均で100ることを目的として，すべての任務担当者を対象としたアン

万ユーロを下回る，あるいはサービス供給量が年間で30万ケート調査を実施した．その実施概要は，表―1の通りでキロメートルを下回る場合），中小事業者との契約（運行車ある．

両数が23以下の中小規模の交通事業者に契約金額が年設問の内容は，競争入札の実施の有無とその背景，競間平均で200万ユーロを下回る，あるいはサービス供給量

争入札の態様，品質担保に向けた方策，および競争入札が年間で60万キロメートルを下回る運行を委託する場合），における課題というテーマに大別される．なお，回収サン

および緊急時（輸送サービスが中断した，ないしはその恐

プル数は少なめであるが，表―1に示した通り，回答主体のれがある場合）を例外として指定し，競争入札を経ずに契組織形態や管轄するエリアを構成する都市・自治体類型

約を締結することを容認している（同第5条第4項，第5項）．

．以下，上記のテーの内訳には，
大きな偏りは見られない注9）
マ別にアンケート調査の結果について検討する．

6.3 サービス委託を対象とするルール

サービス委託としての契約も，競争と透明な手続きを経

7.2 競争入札の実施の有無とその背景

26）．ただて授与されなければならない（GWB第97条第1項）

まずは，路線バスの運行を交通事業者に委託すること

し，GWB第4部が適用されるのは，政府部門による調達をに先立ち，競争入札を実施しているかどうかを尋ねたとこ

27）
第4
規律するEU指令2014/24（以下，「2014/24」と表記）

ろ，「実施している」が55.8％，「実施していない」が44.2％と政策研究論文Vol.25 2023 運輸政策研究

033

■表―1

アンケート調査の実施概要

調査対象

・路線バスを管轄するドイツ各地の郡，郡独立市，目的連合（複数の郡や郡独立市によって結成された団体）等，全
376箇所
・アンケート調査への回答は、路線バスサービスの調達の責任者が行うように要請

調査内容

調査方法
調査時期

有効
回答数

・競争入札の実施の有無
・運行委託の実態（競争入札を実施している理由，選定した交通事業者の公・私営の別，一案件ごとに委託対象としている路線の数や範囲，複数のバス路線等の運行をまとめて委託している理由，交通事業者と締結している契約の種別，交通事業者の選定に際して重視している要素，運行委託後に実施している方策，競争入札の課題）
・直接委託の実態（競争入札を実施していない理由，運行を委託している交通事業者の公・私営の別，一案件ごとに委託対象としている路線の数や範囲）
・回答主体の属性（組織形態，所在州名）
・回答主体が管轄するエリア・交通の属性（エリアを構成す
る都市・自治体類型，運行されている公共交通機関，任務担当者として責任を負っている公共交通機関）
インターネット調査（電子メールにて調査対象に協力を要請し，Googleフォーム，もしくは電子メールにより回答を回収）

2021年8月下旬～11月上旬
・77（有効回答率は20.5％）
・組織形態別の内訳は，郡が44，郡独立市が26，郡所属市・町村が1，郡や市の連合が3，郡または（および）市の交通
企業・組織が2，運輸連合が1・管轄するエリアを構成する都市・自治体類型別の内訳は，小都市のみが2，中都市のみが10，大都市のみが23，村落と小都市が7，小都市と中都市が3，村落と小都市と中都市が26，小都市と中都市と大都市が2，村落と小都市と中都
市と大都市が4020

すべて独立採算で運営

8.8

40

60

80 100（%）

内部の運行事業者に委託

91.2

契約が小規模8.8

中小事業者に委託

8.8

緊急措置として直接委託 2.9（n=34）

その他 0.0

注：以下，アンケート調査結果を示したグラフでは，適宜，調査票中の選択肢の文言を簡略化して記載している．

■図 —1

競争入札を実施していない理由（複数回答）
0

20

40

60

内部の運行事業者がない
内部の運行事業者のみでは
全路線の運行は不可能

80 100（%）
74.4

4.7

他の任務担当者と複数自治体を結ぶバスを運行

32.6
53.5

適切な交通事業者を選定したい
法令により義務付け

32.6

その他 2.3■図 —2（n=43）

競争入札を実施している理由（複数回答）

営事業者は主として大規模な都市において設立されてきたという経緯があり，かつ，地域化の実施以降においても，いう回答結果となった．1370/2007やGWBは，競争入札にその構造は変化していないとの指摘14）に合致していると解

よって交通事業者を選定することを想定しているが，そうされよう．

した手続きが執られていないケースも相当数に上っていることがうかがわれる．
そこで，競争入札を「実施していない」と回答した任務

ただし，1370/2007が公布されて以来，競争入札の実施を回避することを目的として，路線バス事業を公営化しよ．
うとする動きも活発化したとの指摘もなされている29）

担当者を対象として，その理由を尋ねた結果を確認する．
図―1の通り，「内部の運行事業者（任務担当者，もしくは7.3 競争入札の態様

自治体自身の事業者）に委託しているため」という回答が9

続いては，競争入札の態様を明らかにするために，具体割に上り，競争入札の実施義務付けの対象外として法令的な実務の遂行における任務担当者の対応について検討で容認されている他の要件の選択率を大きく引き離した．

する．

一方，競争入札を「実施している」と回答した任務担当者の多くは．その理由について，図―2の通り，「 内部の運7.3.1 複数の路線の運行委託とその意図

行事業者（任務担当者，もしくは自治体自身の事業者）が様々な任務担当者による路線バスの運行委託に関するないため」と回答した．
「 様々な候補者の中から適切な交告示を比較すると，委託対象とされる路線の数や範囲が通事業者を選定したいため」がこれに続いている．

それぞれ相違していることが分かる．そこで，競争入札を

なお，競争入札の実施の有無とその理由について，管轄実施している任務担当者に対して，一案件ごとに運行を委するエリアを構成する都市・自治体類型別に回答状況を託している路線の数や範囲を尋ねた．その結果，図―3の確認した．すると，「大都市」のみを管轄している任務担当

通り，「複数のバス路線を束にして」委託しているという回者においては，「内部の運行事業者（任務担当者，もしくは答が最多となった．これに次いでいるのが「単一のバス路

自治体自身の事業者）に委託しているため」競争入札を「実線」であるが，その相対的な選択率は低めである．

施していない」という回答が多数を占めた．これに対し，また，「単一のバス路線」以外の選択肢を一つ以上選択「大都市」を管轄していない任務担当者（「村落」，「 小都

した回答主体を対象として，複数のバス路線や公共交通

市」，「中都市」のいずれか，もしくはその複数を管轄してい機関の運行をまとめて委託している理由を尋ねた．
すると，る主体）に関しては，「内部の運行事業者（任務担当者，も図―4の通り，「 収益性が高い路線のみならず，収益性がしくは自治体自身の事業者）がないため」競争入札を「実低い路線へも交通事業者による参入を促すため」という任．この結果は，公施している」との回答が多数となった注10）

務担当者が多めとなった．

034

運輸政策研究 Vol.25 2023

政策研究論文0

20

40

単一のバス路線

80 100（%）

60

0

34.9

単位としての束を複数

32.6

すべてのバス路線をまとめてÖSPV のすべて 0.0■図 — 3（n=43）

4.7

 案件ごとに委託対象としている路線の数や範囲（複数
一
回答）
0

20

40

収益性が高い路線のみならず，低い路線へも参入を促す
単一の路線のみを委託対象としては，交通事業者が応札しない■図 — 480 100（%）

その他■図 — 558.5（n=41）

 数のバス路線等の運行をまとめて委託している理由（複
複
数回答）

69.8

11.6

74.4

多様な交通事業者と輸送契約を締結

22.0

19.5

81.4

交通事業者の経営（財政的な支払い能力）が安定

68.3

ÖSPV全体の路線間の連携を確保
その他

60

交通事業者が適切な独自のダイヤ計画を提出（%）
80 10069.8

交通事業者が既定のダイヤの実行のための
適切な運行計画を提出

27.9

その他

60

交通事業者のバス運行の経験が十分

7.0

バス路線と他の公共交通機関をまとめて

40

交通事業者への支払いが少ない

67.4

複数のバス路線を束にして

20

27.9

9.3

（n=43）

交通事業者の選定に際して重視している要素（複数回答）とが前提となる．
しかし，実際に選定の判断を下している任務担当者自身がどのような基準に則っているのか，その実態は必ずし現下のPBefGは，輸送サービスの促進という目的のためも明確にされていない．そこで，競争入札を実施しているならば，複数の路線の運行についての許可を一括で付与

任務担当者を対象として，交通事業者の選定に際して重

注11）
．併せて，
することを容認している（PBefG第9条第2項）

視している要素を尋ねた．その結果は，図―5の通り，「交

複数の路線を統合し，単一の輸送サービスとして近距離通事業者がバス運行の経験を十分に積んでいること」と．
交通計画において定義するということも可能となった30）

いう回答が最多となった．また，これに「交通事業者の経そして，運行委託に向けた競争入札は，この定義された

営（財政的な支払い能力）が安定していること」が続いて輸送サービスごとに実施されることが前提となるため，収いる点に鑑みれば，任務担当者の多くにとっては，輸送益性の優れた路線を呼び水として，収益性の劣る路線とサービスを安定的に供給し得るかどうかが主たる基準と組み合わせておくことにより，後者の入札が不調に終わるなっているものと解される．

ことを回避するといった工夫を試みることもできる．このよ

なお，これらに次いでいるのは，「交通事業者への支払

うな政策上の趣旨が任務担当者にも理解され，かつ実践

いが少なくてすむこと」であり，費用面での負担の大きさされていることが，これらの調査 結果から浮き彫りとも，一定程度は考慮されていることが明らかとなった．

なった．

一方，
「 多様な交通事業者と輸送契約を締結すること」

なお，PBefGは，収益性の高い路線のみを抜き出す形での選択率は低めとなっている．GWBは，中小企業が優先

運行の許可を得ようとする行為，すなわちクリームスキミン

的に公共委託を受けられるように，ボリュームや分野に応グを禁じており，
近距離交通計画中に規定された輸送サー

じてサービスを分割して委託すべき（第97条第4項）と規ビスの定義が順守されるよう，強く要請している（第13条

定する等，事業者の多様化を奨励している．しかし，実際

第2項第3号d））．この規定からは，路線の運行に許可を与には中小企業が担うことは困難なほど大規模な運行委託

える官庁の判断が，任務担当者の意向と齟齬をきたすことが行われている等，任務担当者によるその重視の度合いがないように担保するという狙いも見て取れる．

は，相対的には弱めであると解されよう．

7.3.2 交通事業者の選定基準

7.3.3 締結されている契約の特性

GWBは，価格と性能のバランスが最良に保たれている

既述の通り，運行委託を行う任務担当者が交通事業者

サービスに契約が付与されるべきであるとした上で，このと締結する契約は，
純費用契約（サービス・コンセッション）

バランスは，費用のみならず，品質，環境，あるいは社会的と総費用契約（サービス契約）とに分類される．

な側面も考慮して見極められるべきであると定めている純費用契約においては，交通事業者が運賃収入を確保（GWB第127条第1項）．路線バスの運行委託を担う交通事

するとともに，運行に要する費用と運賃収入の差額も任務

業者も，このような法令上のルールに従って選定されるこ担当者から交通事業者へと支払われる．ただし，この差政策研究論文Vol.25 2023 運輸政策研究

035

0

20

40

60

総費用契約
インセンティブ付き総費用契約

90.5
7.1

純費用契約
保証付き純費用契約

28.6

0

20

短期間のみの契約を締結

7.1

評価に基づき，
金銭的ボーナス付与

7.1

40

60

80

評価に基づき，
金銭的ペナルティ賦課

4.8

その他 2.4■図 — 680 100（%）

評価に基づき，契約延長（n=42）

交通事業者と締結している契約の種別（複数回答）

額は，いずれも事前に算出された費用と収入の金額に基ことになる．

用をまかなうようにあらかじめ算定された金額を任務担当者から受け取る．運賃収入が低下した場合も，交通事業者が受け取る対価に変動は生じない．
つまり，旅客輸送量の多寡に起因するリスクを負う主体
は，純費用契約では交通事業者，総費用契約では任務担当者ということになる．

4.8

評価結果を次期の競争入札の判断材料に

14.3

とくになにもしていない

14.3

その他

14.3

■図 —7

（n=42）

運行委託後に実施している方策（複数回答）

これに対し，総費用契約では，運賃収入は任務担当者
によって確保される一方，交通事業者は，運行に要する費

69.0

評価に基づき，契約短縮 0.0

づいて決定されるため，実際の運賃収入が見込み金額を下回った場合は，交通事業者が獲得する対価が縮小する

100（％）

020

輸送の品質を容易には改善できない9.3

参入しようとする
交通事業者が少ない

40

60

32.6

適切な交通事業者の選定が容易ではない

44.2

手続き遂行に多額の費用がかかる

そこで，競争入札を実施している任務担当者がいずれとくになしの種別の契約を締結しているのかを尋ねたところ，図―6

その他の通り，交通事業者に収入の安定性を保証する「総費用80 100（%）

58.1
18.6
9.3

（n=43）．
契約」が大半を占めた31），注12）■図 — 87.4 品質担保に向けた方策に，運行開始後の評価によっては，契約金額の削減等の次に，輸送サービスの品質を継続的に確保するために採られている方策の内容を明らかにすべく，交通事業者を選定

競争入札の課題（複数回答）

金銭的なペナルティを課す可能性があることを示しておくという手法が広く採られているものと解される．

した後における任務担当者による取組について検討する．
既述したように，路線バスの運行委託において，任務担

7.5 競争入札における課題

当者は交通事業者との間で最長10年間の契約を締結する

最後に，競争入札を実施している任務担当者に対して，ことができる．契約が長期に渡るならば，交通事業者は事競争入札における課題について尋ねた結果を示す．図―8

業の安定性を得ることになる．一方で，任務担当者にとっの通り，「 手続きの遂行のために多額の経費がかかる」やては，輸送サービスとしての品質を長期的に担保するとい「適切な交通事業者を選定することが容易ではない」の選う観点から，運行に対する評価を実施し，その結果に基づ択率が高めとなっており，競争入札の実施には，特有の困く措置を採る必要性がより高くなる．

難が伴うと認識している任務担当者も少なくないことがう

そこで，競争入札を実施している任務担当者に対して，

かがわれる．

運行を委託した後に行っている方策の内容について尋ねた．その結果，図―7の通り，「 運行に対する評価（品質）に基づき，交通事業者に金銭的なペナルティを課している」という回答が最多となり，その他の方策の選択率を大きく上回った．

8──おわりに
本研究は，路線バスを管轄しているドイツの任務担当者
が，EUによる競争政策に基づく規律を受けながら，いかな

前節で確認した通り，多くの任務担当者が総費用契約

る考え方に拠って輸送サービスの確保に取り組んでいるを締結していることと考え合わせると，収入面では安定性のか，その実態を明らかにすることを目的として実施した．

を保証する一方で，輸送サービスの品質を確保し続けるこ

この目的を達成するために，まずはドイツにおける路線とに向けた交通事業者のインセンティブを喚起するためバスの運行を規定している法令の内容を整理した．その上036

運輸政策研究 Vol.25 2023

政策研究論文で，法令による規律が及んでいない事柄に関する任務担による旅客輸送で，主に都市，郊外，あるいは地方の交通需要を満たすためのもの．区別が困難な場合は，1つの交 通機関の1回あたりの乗車距離が当者の選択とその根拠となった判断について把握するた50km，もしくは乗車時間が1時間を概ね超えないもの」と定義されている．具めに，ドイツ全土の任務担当者を対象としたアンケート調

体的には，鉄道，地下鉄，路面電車・LRT，ならびにバス等による都市内・地域査を行った．

（Schienenpersonennahverkehr：SPNV）」，地下鉄，路面電車・LRT，バス等によ

その結果，競争的な手続きによらずに，内部の運行事
業者に路線バスの運行を直接委託しているという任務担
当者も，相当数に上っていることがうかがわれた．そうしたなか，競争入札を実施している任務担当者は，輸送サービ

内における輸送が該当する．また，鉄道によるÖPNVは「鉄道近距離旅客輸送
るÖPNVは「公共近距離道路輸送（öffentlicher Straßenpersonennahverkehr：ÖSPV）」と呼称され，実務においては必要に応じて区別されている．
なお，
これらを代替，補完，もしくは補強するタクシーやハイヤーによる輸送も，ÖPNVに位置付けられる（PBefG第8条第2項）．参考までに，ここで言及した輸送や法律の関係は，以下のように整理することができる．

スの安定的な供給等を重視しながら運行委託を行っていることが分かった．一方で，EUが要請している競争の促
進と方向性が合致した事柄は，任務担当者にはあまり重視されていない．つまり，輸送サービスの調達に関する考え方において，EUと任務担当者との間には，差異が存在すると考えられる．
そして，こうした状況下においても，任務担当者が路線
バスサービスの確保に自律的に取り組むことを可能とする
ように，連邦法によって条件が整備されてきた．すなわち，任務担当者に対しては，提供されるべき輸送サービスの

注2）鉄道の運行委託は，1370/2007によって競争入札の実施義務付けの対象外とされてきた（第5条第6項）が，加盟各国内の鉄道旅客輸送市場の自由化を定めるEU規則2016/2338により，2023年12月以降においては，原則として競争入札の実施が義務付けられることとなった．
注3）ドイツの政府体系は，概ね以下の通りである．連邦（Bund）は13の州（Land）と3つの都市州（Stadtstaat）によって構成されており，基礎自治体を兼ねる都要件を近距離交通計画において具体的に記すことを要請

市州を除く各州のもとには郡，および郡と同格の郡独立市が存在する．また，する一方で，同計画と調和しない交通事業者からの運行

注4）いずれの州も，ÖSPVの任務担当者を郡や郡独立市から，市町村やその連許可申請は却下できる等と定めることにより，任務担当者の意向が優先されることを担保している．併せて，交通事業者によるクリームスキミング的な参入等に代表される，郡のもとには最小の行政区である市町村（Gemeinde）が所属している．
合へと必要に応じて変更することを認めている．
注5）例えば，ノルトライン・ヴェストファーレン州に所在するパーダーボルン（Paderborn）とへクスター（Höxter）の両郡（合計の面積はおよそ2,450km2，
同じく人口は約30万人）は，独立採算的な運行を優先しながら，任務担当者と実務において争点となりやすい論点に関しては，一義的なして共同で路線バス（路線キロおよそ2,100km）を管轄してきた．ところが，独ルールを定めてきた．

適当であるにも関わらず，任務担当者はその改善に向けて介入することができ

このように，EUによる規律を受けつつも，任務担当者が自らの重視する方針に沿いながら路線バスによる輸送サービスの調達を行っていること，また，任務担当者によ

立採算的に運行されている路線の運賃について，バス事業者による設定が不ない状況にあることを問題視して，2018年以降，運行委託によって輸送サービスを調達していく方向へと方針を切り替えた．その帰結として財政負担が発生することにはなるという認識を示しつつも，自らでコントロールできる度合いが高まることを重視したと説明している．

る自律的な路線バスサービスの確保を支援するための仕注6）欧州司法裁判所によれば，「運営リスク」とは，市場関係のリスクのことをい組みが，連邦法によって構築されていることにこそ，ドイツ

するリスク，供給と需要が不均衡となるリスク，収入によって運営費用を完全にの特長が見出されるのではないだろうか．とりわけ，後段う．具体的には，市場の計測不能さにさらされるリスク，他の経済主体と競争はカバーできないリスク，サービス提供における逸脱行為に関連した損害の補
償義務を負うリスク等である．

については，地域が主体となって公共交通サービスの維持

注7）1370/2007においては，「 任務 担当者」ではなく，「 所轄官庁（zuständigeに努める上で，国が適切に関与することの意義を示唆してBehörde）」という用語が用いられているが，PBefGは両者が合致することをおり，わが国においても議論されるべき論点を提供しているのではないかと解される．
なお，本研究を通じて，ドイツにおける路線バスによる輸送サービスの確保に向けた行政による取組の大要は明らかとなったが，他のEU加盟各国におけるそれとの比較を行うこと等によって，ドイツで実施されている政策の意
義に関する検討をさらに深度化させるといった余地はあるものと考えられる．

求めている（PBefG第8a条第1項）．以下では，単純化のため，同法による要請が充足されているものとして，一貫して「任務担当者」と言う．なお，「 公的発
注主体（öffentlicher Auftraggeber）」という用語を用いているGWBに関しても，同様とする．
注8）2014/24第4条（c）により，中央政府以外の当局が付与する公共調達・サービス契約についての閾値が定められている．2022年現在における閾値は，欧州委 員 会 規 則（EU）2021/1952に 拠 っており，世 界 貿 易 機 関（World Trade
Organization：WTO）の「政府調達に関する協定（Agreement on Government
Procurement：GPA）」に規定された基準額をユーロに換算したものである．この閾値は，為替相場の変動を織り込む形で2年ごとに見直される（2014/24第6条）．なお，契約金額が閾値未満の案件は，EU加盟各国の国内法の定めに則る．ただし，2014/24は，金額を閾値未満に留めることを目的として契約を分割することを禁じている（同第5条第3項）．

注
注1）「公共近距離旅客輸送（Öffentlicher Personennahverkehr：ÖPNV）」とは，いずれも連邦法である「公共近距離旅客輸送の地域化に関する法律（Gesetz
zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs：RegG）」第2条，
および「旅客輸送法（Personenbeförderungsgesetz：PBefG）」第8条第1項において，「不特定多数の者の利用が可能な，定期路線輸送を行っている交通機関

政策研究論文注9）都市・自治体類型に関しては，連邦建設・都市・空間研究所（Bundesamt
für Bau-, Stadt- und Raumforschung）による定義を用いることとし，アンケー
ト調査票にもこれを付記した．具体的には，「 村落（Landgemeinde）：人口が5,000人未満の自治体」，「小都市（Kleinstadt）：人口が5,000人以上，20,000人
未満，もしくは少なくとも下位中心地 機能を備えている自治体」，「 中都 市（Mittelstadt）：人口が20,000人以上，100,000人未満の自治体，その多くが中Vol.25 2023 運輸政策研究037

位中心地機能を備える」，「大都市（Großstadt）：人口が100,000人以上の自治

14）Astrid Karl [2013] “Legal and Organisational Developments in the体，そのほとんどが上位中心地機能，あるいは少なくとも中位中心地機能を備

German Land Passenger Transport”, https://www.kcw-online.de/media/

える」となる．なお，上記の定義に含まれている「中心地（Zentrale Orte）」とpages/veroeffentlichungen/legal-and-organisational-developments-in-the-は，居住者の需要を上回る財やサービスの供給を行っているエリアであり，開german-land-passenger-transport/85373fe663-1637144977/legal-and-

発されるべき地域と言い換えることができる．供給規模に応じて上位・中位・下organisational-developments-in-the-german-land-passenger-transport.

位に階層分けされており，公共投資等に関する意思決定の基礎となっている．

pdf, 2022/09/10.

注10）具体的には，「大都市」のみを管轄している任務担当者（23箇所）で，競争

15）European Communities [1969], “Regulation (EEC) No 1191/69 of the

入札を「実施している」のは6箇所，「実施してない」のは17箇所となった．かつ，Council of 26 June 1969 on action by Member States concerning the

競争入札を「実施していない」任務担当者のすべてが，その理由として「内部obligations inherent in the concept of a public service in transport byの運行事業者（任務担当者，もしくは自治体自身の事業者）に委託しているた

rail, road and inland waterway”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/

め」と回答した．一方，「村落」，「小都市」，「中都市」のいずれか，もしくはその

EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31969R1191&from=EN, 2022/05/24.

複数を管轄している任務担当者（48箇所）で，競争入札を「実施している」の16）European Union [2014], “Communication from the Commission onは32箇所，「実施していない」のは16箇所となった．また，競争入札を「実施しinterpretative guidelines concerning Regulation (EC) No 1370/2007 onている」任務担当者のおよそ8割（23箇所）が，その理由を「内部の運行事業

public passenger transport services by rail and by road”, https://eur-lex.

者（任務担当者，もしくは自治体自身の事業者）がないため」とした．

europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014XC0329(01)&fro

注11）任務担当者により，路線バスの運行を委託された交通事業者も，その運行

m=DE, 2022/05/24.

の開始に先立ち，各州が指定した官庁が付与する許可を取得する必要がある．

17）Bundesrepublik Deutschland [1993], “Gesetz zur Regionalisierung des

注12）図―6中の「インセンティブ付き総費用契約」では，より多くの旅客を獲得

öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz vom 27.

するほど，交通事業者に追加的なインセンティブが付与される．また，「保証付

Dezember 1993, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16. Juli

き純費用契約」においては，交通事業者が経済的リスクに対処できるように，

2021 geändert worden ist)”, http://www.gesetze-im-internet.de/regg/

部分的に保証条項が締結される．いずれも，通常の総費用契約と純費用契約の欠点を補うという意図が込められている．

RegG.pdf, 2022/05/24.
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（原稿受2022年5月31日，受理2023年1月5日）

The Actual State of Securing Route Bus Services by Public Administration in Germany
By Mariko HIJIKATAThis study examined efforts by local administrative bodies (Aufgabenträger) to secure short-distance bus services inGermany. It outlined the regulations based on various laws that differ according to the type of operation. With aquestionnaire survey conducted on local administrative bodies, it has clarified that there are discrepancies between theEuropean Union and local administrative bodies in terms of the approach to procurement of local bus services. It also
pointed out that they have been established support systems by the federal law to ensure that local administrative bodies
are autonomous in their approach to securing local bus services.
Key Words : E uropean Union, local administrative bodies, entrustment of operations, competitive tendering, local
transport plan

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