アカデミアから京都市政への提言 第 1 回

2023 年 11 月 30 日

グローバル化のなかの地域と大学のあり方を考える～京都市を中心に～
岡田知弘
はじめに 簡単な自己紹介〇1954 年富山県生まれ 73 年京都大学入学 文学部から経済学部に転学、大学院へ。
〇岐阜経済大学助教授を経て 1990 年から京都大学経済学部助教授・教授を務め 2019 年4 月から京都橘大学教授に。専門は、地域経済学、現代日本経済史、地方自治論。
〇併せて、『京都大学経済学部八十年史』及び『同百年史』を編纂し、大学史も研究
Ⅰ 経済の「グローバル化」のなかで日本の大学と地方自治体
１) 明治憲法体制の下での大学自治・地方自治拡充運動と弾圧①明治憲法下では、大学自治も、地方自治も法的には認められず②ただし、大正デモクラシー期に、京都帝国大学では教官人事をめぐる教授会自治の権利獲得。地方自治の面でも、選挙人の拡大や市町村自治の拡充がなされる③しかし、1925 年の普通選挙法と治安維持法制定を機に、暗転。弾圧と統制が開始。
その象徴として京都帝国大学の河上肇事件、瀧川事件があり、教授会の人事権剥奪、文系理系問わず戦時動員体制、軍事研究に組み込まれていく。地方自治も否定され、国家の直接統制の下で道府県、市町村は戦時動員体制の末端機構となる
２) 戦後憲法で明記された学問の自由と地方自治①戦後憲法では、国民主権、戦争の放棄、基本的人権の尊重、国民の幸福追求権、思想信条の自由、集会・結社・表現の自由、国民の生存権の保障とともに、第 23 条で「学問の自由は、これを保障する」とし、さらに第 8 章に「地方自治」を明記。
地方自治法によって、地方自治体の責務は「住民の福利の向上」と明記される。
★悲惨な犠牲者を内外に生み出した 15 年戦争の反省に基づく②実体的にも学校教育法、国立大学法等、さらに地方自治法の制定によって、大学の自治や地方自治体の団体自治・住民自治を法認。日本学術会議の独立性も尊重。ただし、財政自主権は認めず、国が財政誘導によってコントロールする余地を残す。
３) 「グローバル国家」論に基づく構造改革と大学・自治体再編①日本経団連「グローバル国家」論に基づく「多国籍企業に選ばれる国づくり」
小泉構造改革と国公立大学の法人化、市町村合併政策と三位一体の改革②第二次安倍政権下での「儲ける国・自治体・大学」づくりと市場化政策
地方創生政策のなかで数値目標の達成指標をもとにした交付金制度の導入③菅内閣下での学術会議会員任命拒否事件
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2023 年 11 月 30 日

④岸田政権下での「新しい戦前」の動き＝大軍拡と経済安全保障法体制づくり〇国立大学法人法改悪 大学関係者の声も聴かず自治を奪う「合議体」制度の導入〇第 33 次地方制度調査会で、国による地方自治体への指揮権強化を検討中★いずれも、構成員、主権者の「自治」を封殺する動き⑤経済安全保障の名の下で、戦時法体制と経済統制の準備、大学・研究機関研究者への統制を強める 財政誘導と統制 軍事研究推進のための日本学術会議改革論⑥このような情勢の下で、いかに戦争への動きを止め、大学を含む「公共」を主権者である住民、国民の手に取り戻し、持続可能な社会をつくるかが問われている。
★知事や政令市の首⾧は、各大学の意思決定機関に参加し、影響力をもつ存在⑦現行憲法に基づき、国の横暴に対して住民の平和的生存権と基本的人権、学問の自由を守る地方自治体の首⾧が必要に
Ⅱ 京都における持続可能性の危機の表面化
１）災害が連続する「大災害の時代」に対して脆弱な街に①90 年代半ば以降、地震、火山活動の活発化＋集中豪雨＋台風災害＋土砂災害★今後も南海トラフ地震、直下型地震の発生が予想（活断層で囲まれた京都盆地）②高齢化・人口減少と人間社会のコミュニティの弱体化による災害対応力の低下★市域の圧倒的部分を占める山林地域の国土保全の重要性③国や自治体による災害対応の遅れ 大阪北部地震、西日本豪雨、台風災害★災害発生後、最も必要なこと→憲法が定めた生存権、幸福追求権、財産権の保障★2018 年の災害では、京都市の災害対応の脆弱性が露呈
被害状況把握の不十分性、ブルーシートをはじめ防災用品の備蓄体制の諸問題
小学校統合はじめ公共施設の統廃合が生活圏での災害対応力を弱体化させている
２）コロナ禍への京都市の対応力の弱さも露呈①ＰＣＲ検査体制、感染者数・死亡者数等情報公開の弱さ 区保健所の廃止が要因②医療サービスへのアクセスが困難な地域が生まれる③社会経済的被害の把握と休業補償制度の弱さ④世田谷区や墨田区のように、国や都（府）の行政水準を超えた施策が見られず⑤新型感染症は終息まで⾧引く可能性が強く、また今後も、グローバル化のなかで繰り返し発生するといわれており、このような危機に対して、住民の命と健康を最優先する自治体運営が求められる
Ⅳ インバウンド優先市政を検証する
１）京都市における観光振興戦略の位置づけと観光業の特質①「京都市基本計画」（2001 年）における「戦略産業」としての位置づけ＜観光産業を本市の戦略産業として位置付け、経済波及効果が大きい宿泊・滞在
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2023 年 11 月 30 日型、体験型観光の推進等により、観光産業を振興する＞②観光業とは何か
観光業の範囲－宿泊、料飲、土産物製造販売、交通、文化施設、娯楽施設、駐車場、石油小売、需要観光地の商店街、百貨店 ⇒ 複合型産業③地域産業としての京都の観光業の特質
京都の土地に固着した神社仏閣といった歴史的遺産や歴史的景観・自然景観、住民の生活様式を主たる観光資源として、観光客に交通、宿泊、飲食、土産物を供給する産業複合体。住民の社会生活との軋轢が常に存在する
２）観光振興施策の地域インパクト（2010 年代後半以降を中心に）①インバウンド重視の「アベノミクス」と京都市政の MICE・ホテル誘致施策○公共施設や土地の積極的提供による外資系ホテルの集中立地○民泊事業所の急増○土地投機の横行と市外資本（外国資本を含む)の土地取得の増大②コロナ禍前までの観光動態と社会的コストの増加○円安局面での外国人観光客の急増○統計上の観光消費額も急増●従来の顧客であった日本人客の敬遠●ヤミ「民泊」の横行による近隣社会問題（環境、安全、交通等）の頻発●アプリ決済による白タク、白バス、「違法民泊」。円の経済循環が相対的に細る③2020 年以降、コロナ禍によるリバウンド●新型コロナ感染症の広がりで、中国からの観光客が消滅。日本人観光客も激減●ホテルの飽和、民泊企業・事業所の倒産・休業が表面化●インバウンド観光客頼みの観光振興政策の不安定さが露呈●ホテル用地の荒廃・更地化が進み、東山区では生活環境が悪化。人口減加速④2023 年夏以来、コロナ行動規制の緩和によって再びインバウンド観光客増●再び、オーバーツーリズムが社会的課題に●外資を含む土地投機の横行と住民の生活領域の縮小 住みづらい街が拡大
京都市の外国人観光客数・観光消費額の動向

出所：京都市産業観光局「観光客の動向等に係る調査

3令和４（２０２２）年」2023 年 6 月 21 日

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３）京都経済・地方財政への構造的影響①観光客・観光消費額が増えても、京都市内の市内生産額は増えず、市民所得も増えず。「観光業」の経済牽引力の弱さ コロナ禍前から表面化していたこと★「宿泊・飲食サービス業」のインバウンドピーク時の 2017→18 年度増加率は▼3.3％の 2440 億円。全市内総生産に占める構成比は 3.5％。
★ちなみに、市民所得も▼1.9％、コロナ禍で一層減少 2019→▼10.2％★資料は、京都市総合企画局「京都市市民経済計算 令和２年度推計結果について」（2023 年 9 月 21 日）②観光客・観光消費額が増えても、宿泊・飲食業の税収は増えない構造
表ー２ 市民法人税「業種別税割調定額（現年度分）」の推移
調定額（百万円）

構成比

増減率

2017年度 2018年度 2019年度 2020年度 2017年度 2020年度 17~19年度 19～20年度
旅館料理店

613

554

432

197

3.1%

0.9%

-29.5%-54.4%

製造業

4,812

10,666

13,332

10,755

24.1%

49.2%

177.1%-19.3%

合計

19,953

27,112

28,847

21,871100.0%

100.0%

44.6%-24.2%

出所：京都市「京都市税務統計」各年度版③原因として考えられること★市外・外国企業の支店としてのホテル・飲食店の多さ。所得の市外本社への流出

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★宿泊・飲食業における非正規雇用・低賃金従業者の比率の高さ★京都市内における他の製造業等との産業連関の弱さ④加えて、交通対策（地下鉄、バス、道路）、ゴミ処理・水道費用の負担増という社会的費用の増加をともなう
４）結論①「観光客・インバウンド観光客を増やせば地域経済も地方財政も潤う」という神話は、現実には、なりたたない②京都経済及び地方財政の持続的発展・維持のために、これまでの観光業振興政策の考え方自体を根本的に見直し、住民の生活の向上に直結する市政が求められている
Ⅲ 京都の経済社会の担い手は誰なのか ―細る地域内再投資力―
１）京都経済は誰が担っているのか〔2012 年 経済センサス〕①半数の雇用を支えるのは、京都市内にある単独事業所経営体②市内に本所をおき、複数の事業所を有する中堅・中核企業が 3 割③残り 2 割の雇用は、東京系企業、大阪系企業をはじめとする市外企業④個人経営が、事業所の 43.3％、従業者の 13.8％を占める＋農家＆林家⑤従業者数 300 人以上の大規模事業所の比率は、事業所数で 0.3％、従業者数で 17％→中小規模事業所が京都経済の圧倒的部分を担う（2020 年経済センサス)
２）大企業（資本金 10 億円以上）は、どれだけ市税収入に貢献しているのか①市税決算額に占める大企業法人割調定額比率は、20 年度でもわずか 5.2％
②これに、大企業の支払う均等割法人市民税、固定資産税、償却資産税、市内雇用者の源泉徴収額が加算されるが、大企業が税の大半を占めているとはいいがたい。
３）グローバル企業が支配する京都経済界と地域での矛盾①京都商工会議所正副会頭企業は、近年ではグローバル企業が握る
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○外国人持ち株比率の高さと海外市場依存度の高さ（2022 年)
ワコール（17％、35％)、オムロン（34％、62％)、村田製作所（37％、91％)、京セラ（33％、67％)、島津製作所（36％、56％)〇地場産業利害代表者は消える②「アベノミクス」と門川市政の MICE 戦略に便乗して内外資本が乱入○土地投機の横行と市外資本の土地取得○「億ション」開発と外国人、企業、市外富裕者の購入○外資系ホテルの集中立地と、市民が住み続けられない地域の広がり
Ⅳ 都市計画規制の緩和で人口は増えるのか？
１）2021 年の人口減をきっかけに突如都市計画規制緩和論が浮上①子育て世代をターゲットにしたタワーマンション建設を外周部で可能に②京都駅南でオフィスラボの誘致をはかる③固定資産税増による税収の増加をねらう④パブリックコメントによって、賛成多数と表明し、都市計画審議会を通す
２)都市計画規制の厳しさで京都市内からの子育て世代の流出が続いているわけではない①この間の新景観政策で厳しく制限された中京・下京区では人口増加傾向②むしろインバウンド観光客誘致政策によるホテル、民泊の増加が、地価をつりあげ、居住地空間を狭めてきている、生産機能をもつ安定的就業・雇用機会も減少③さらに、観光客の急増が、都市生活の安定性を脅かす（交通、生活環境等)④高負担で貧弱な子育て支援策（保育料、医療費助成等)が近郊自治体との比較劣位をつくりだし、子育て世代の市外流出をつくりだしている
３)コロナ禍便乗の「財政非常事態宣言」が人口流出を加速させる要因となる可能性大①コロナ交付金が入る前に非常事態宣言し、福祉を中心とした行財政改革プラン決定②パブリックコメントや議会での保育料引き上げ案への反発。引き上げは見送ったものの、保育園の補助金をカット。保育士の確保が困難となり保育園の経営危機に③ところが、21 年度決算は黒字に。それでも保育園補助金削減は撤回せず。財政改革
推進姿勢の「硬直性」によって、子育て環境がいっそう悪化。
④都心居住をすすめるための公営住宅の活用も、民間活力の導入と一部の団地に限定
４)タワーマンション幻想を煽るべきではない①地震に弱い 阪神淡路大震災や東日本大震災で実証済 神戸市では規制策も②京都市南部はとくに地盤が弱い地域 大阪北部地震での建物被害状況③共益費や修繕積立金の負担が大きく、建物資産の減価が激しい
５)都市計画規制の緩和で利益を得るのは誰なのか①デベロッパー

若い世代が入居する保証はどこにもない。資産活用の可能性大

②土地所有者

個人所有よりも、土地を集約した法人所有
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③他の開発プロジェクトを含めて、外国資本を含む少数・特定の企業が、学校や社会福祉施設等の跡地を活用し、高所得者向けホテル事業等を展開。特定企業と富裕者が、もともと公共のものであった優れた景観や文化財を私的に占有
Ⅴ 「産業自治」「エネルギー自治」による「住民の福祉の向上」に向けた新しい動き
１)中小企業振興基本条例制定による自治体と中小企業、金融機関、大学等との連携進①地域産業・住民の暮らしを支えているのは圧倒的に地元中小企業、農家、そして医療・福祉等の施設。これらをコーディネートする地方自治体や地域金融機関、大学②地域における社会的活動、コミュニティの担い手③地域文化の担い手 祭り・伝統芸能④地域社会の持続可能性の危機（大災害時等）において、中小企業はその真価を発揮〇東日本大震災被災地での取組み。災害を意識した中小企業振興基本条例の増加〇事前復興としての、京都市内山間地での産業育成と市街地での住宅改修事業助成⑤制定自治体数は京都府除く全都道府県、669 市区町村に（2023 年 1 月 27 日）
京都市は、地域企業の持続的発展の推進に関する条例を制定しているが、正しい意味での中小企業振興基本条例ではない。
２）京都府与謝野町での中小企業振興基本条例（2012 年制定）を活かした取組み①10 年 6 期にわたって産業振興会議を開催し、期ごとに答申をまとめ実践
20 年度に地域経済分析調査と学生委員拡充を提起し、21 年度に具体化②地域内経済循環を理念に掲げた条例を活かして、コロナ禍のなかで農業から福祉事業所までを直接支援し、自治体の発注政策も工夫し経営と雇用を維持③さらに、地域内経済循環を拡大するための地域経済分析調査を、京都橘大学と連携して実施 100 世帯、50 企業・団体の協力 【21 年度末に報告書】④「年金経済」の推計2 万人の町で約 100 億円＝町歳出規模＝雇用者報酬総額⑤昨年度以降、具体的施策の立案資料として活用。さらに振興会議の権限拡充図る⑥自治体職員が経営者・住民・大学と協力しながら、これらの事業を遂行
３）「エネルギー自治」の取組みを広げる①ドイツでは、脱原発・再生可能エネルギー政策の結果、再生可能エネルギー比率が40％に。その供給主体は自治体、協同組合による地域住民組織②福島県では、東日本大震災後、県と県議会が「脱原発」を宣言、再生可能エネルギーの生産・販売を奨励。自治体、民間企業、農民組合による多様な供給主体が活動③北海道下川町では、早くから、バイオマスを中心にした地域づくりをすすめ、エネルギーと経済活動の地域内経済循環を進めてきている（区域の電気エネルギー使用量の 97.4％にあたる再生可能エネルギーを生産)★京都市内でも山間部での農林業、再生可能エネルギーの生産奨励を図る方向を検討し、脱原発、地球環境問題への対応を積極的に取り組むべき7

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Ⅵ 市民の「幸福度」を上げるための提案
１）グローバリズム・大企業の成⾧戦略のための現代「京都策」からの大転換①市民の命、生活の安定、質的向上を第一にした政策への転換
雇用者報酬を引き上げ、税・社会保障負担を軽減し、公共サービスを再建する②構造改革政策や自由貿易協定に反対し、地域産業と住民の暮らしを守る砦をつくる③象徴的なものが、本来の公契約条例と中小企業振興基本条例○門川市政では賃金規定を入れた公契約条例も、住民参加の意思決定機関設置や大企業の地域貢献規定を入れた中小企業振興基本条例の制定がなされないまま○公契約を通した賃金水準の引上げと雇用・公共サービスの質的向上○金融機関、外資系ホテルを含む大企業の地域貢献を求めるとともに、地域の小規模企業、都市農家、中小企業の育成を系統的に図る基本条例の制定★日本最大の基礎自治体＝横浜市での条例を活かした中小企業支援策から学ぶ★世田谷区での地域経済の持続可能な発展条例（22 年 4 月施行）と公契約条例を活用した地域づくり。首都直下地震を想定し、地域建設業の育成を図る。賃金条項を入れた公契約条例の適用範囲を、印刷業、指定管理者にも広げる。
④グローバル資本の餌食となっている京都市内の土地利用・所有の計画的制御（成⾧の管理）を行い、市民生活の安定と良質な景観、建造環境の維持、創出をはかる都市計画の必要性。歴史的都市としての京都の風格と文化を、景観面だけでなく、産業面でも創出する都市政策が求められる。
★「稼ぐ自治体」ではなく、「住民の福利の向上」（地方自治法）を第一にした本来の自治体に8

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２）拠点開発のための上から見た「コンパクト都市」ではなく、住民の生活領域を第一にした本来の「コンパクトシティ（歩いて暮らせる街）」づくりを市内全域で①区ごと、さらに学区ごとに異なる生活条件、産業、国土のあり方②区役所権能の強化と区自治組織、区民協議会、さらに小地域区分での協議会の設置○2004 年の地方自治法改正により、政令市においても、区ごと、あるいは区の内部の小地域ごとに地域自治組織が設置できることに。浜松市では区協議会及び、天竜区内旧市町村別地域協議会を設置。区役所に、産業、生活、公衆衛生権限を。
○その後の浜松市、新潟市での地域自治組織をめぐるせめぎあい
・新潟市での区役所機能の強化と本庁機能の移譲。区別に区自治協議会をおき、公募委員も参加し、区行政だけでなく市の一般施策についても意見具申の機会をつくったが、2018 年にその権能を奪い、まちづくり協議会並の扱いに・浜松市、新潟市で表面化した地域自治組織の弱体化・廃止の動きと公共サービスの民営化。さらに、浜松市では地域財界の要求で区の統合へ。
○上越市での地域協議会制度の応用

公募公選制度による住民自治の体現

・20 万都市のなかに 28 の地域自治区をつくり、公募公選による地域協議会設置、400 人が市政参加。独自の予算も地域自治区に分配、住民の要求に基づき協議会が決定する仕組み。年間予算 2 億円 （京都市で概算すると 14 億円。1区当たり 1 億円余りの地域予算を区単位で自己決定する仕組み)

おわりに「公共」を取り戻す①コロナ禍の下で「経済性」（短期的な金儲けの追求）と「人間性」（命と人間らしい暮らしの尊重）の対立が広がる→後者に基づく主体的な運動こそが解決の道を切り開く〇2022 年 6 月、東京都杉並区⾧選挙で、住民との対話、公共の再生を重視し、女性を中心とした市民との連携を強めた岸本聡子氏が当選。住民生活の向上と民主主義の再生を目的にした新しい形での革新的自治体が誕生。ここでも住民運動が基礎に。
〇Local Initiative Network 保坂世田谷区⾧らの呼びかけで 22 年 12 月に結成
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地方から、伝統的既得権や新自由主義的な公的セクター解体ではなく、一人ひとりの人権と尊厳を大事にした「いのちの政治」に転換していくことをめざす〇杉並区では、2023 年統一地方選挙においても、区⾧自らが街宣を行い投票率アップ運動。複数の政党との共同の結果、議会の構成が大きく変わり、女性も半分を占める★岸本氏が学ぶ、スペイン・バルセロナ市のコウラ市政の画期性
水道再公営化、自然エネルギー供給会社の設立、空き家の放置禁止→住宅、公共施設への転換。さらに大企業や国家を恐れない「フィアレスシティ」のネットワーク★岸本区政の新たな挑戦（本年 9 月議会）
中学校給食の無償化、区民参加型予算の試行開始、気候区民会議の設置（来春)指定管理者制度等の見直し作業と「地域化」と、「民主化」を図る方針を表明②大災害と戦争の時代に入るなかで、足元から住民の命を守り、平和を守り、人間らしい暮らしを再生・維持する持続可能な地域づくりが求められている時代に★憲法と地方自治をめぐる戦後最大の危機局面が一段深化★いま、改めて問われる「憲法を暮らしの中に生かす」（蜷川虎三）こと★国や自治体、公共を、少数の大企業のものではなく、主権者である国民、住民のものに。その新たな潮流が、世界的に広がってきている。
③未来社会を創造する場としての大学

自由な思考と討論によって、未来を創造する若い世代の人間集団をつくりだすとともに、社会や自然を持続可能な形で維持したり、豊かな精神生活を享受できる科学的知見や新技術の発見・発明を行なう場。
★「学問の自由」、「大学の自治」の重要性と現在の大学改革の危険性。
★湯川秀樹「自己教育」（『世界』創刊号、1946 年 1 月) から【戦争の反省と教訓】「知識階級」の果たすべき役割＝「防護林」。国家に対する「知識階級」の自律性と勇気が重要。
「少数の知識階級」だけでなく国民全体が、批判的力をつけて、教養を身につける必要がある。社会教育に基づく「自己教育」が重要。
★京都、日本、世界の持続可能性の危機と、多くの人々の幸福度を高める打開策を、自然科学や工学、医学分野だけでなく、人文、社会科学分野も含め、総合的に解明するための取り組みを、大学と地方自治体とが、互いの自治を尊重しあいながら、連携することが求められる時代になっている。そこには、当然、多くの市民の参加が必要。
【参考文献】
岡田知弘『地域づくりの経済学入門』増補改訂版、自治体研究社、2020 年
岡田知弘編『コロナと地域経済』自治体研究社、2021 年
岡田知弘『私たちの地方自治―自治体を主権者のものに』自治体研究社、2022 年
岡田知弘・中山徹・本多滝夫・平岡和久『デジタル化と地方自治』自治体研究社、2023 年
岡田知弘「経済安全保障と地方自治の対抗」『住民と自治』2023 年 9 月号
岸本聡子「地域の主権を大切に、ミュニシパリズムの広がり」『住民と自治』2023 年 10 月号

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