今回のポイント

号、 以 下「 本 件 条 例 」 と い う。） を 制 定 し ま

抵触関係の有無を判断するための準則が示安条例事件最高裁判決で、法律と条例との取り上げます。第７回で紹介した徳島市公の抵触関係について争われた重要裁判例をなっていない（４条１項１号）、フ ロント又

営業中必ず通過しなければならない構造に対して、建築の同意を求めましたが、玄関がに基づき、東郷町長Ｙ（被告、被控訴人）に者Ｘ（原告、控訴人）は、本件条例５条１項

東郷町内でホテル等の建築に着手した事業した。

されました。今回もこの準則の適用についは帳場がロビーと一体で開放的に客等と接待

前回、前々回に引き続き、法律と条例とて、地方分権一括法施行後の裁判例としてできる基準構造になっていない（４条１項３

これに対して、Ｙは、本件条例 条１項に基た上で、ホテ ルの建築工事に着手 しました。

築主事に対して確認申請をし、建築確認を得した。このためＸは、やむなく、愛知県の建号）などの複数の理由により、不同意としま注目された東郷町ホテル条例事件で確認し（ましょう。

（東郷町ホテル事件（１）事件の概要

い場合には、町長は当該ホテル等の建築に同いて所定の基準を設け、その基準に適合しなう。） を 対 象 と し て、 そ の 建 物 の 構 造 等 に つ

裁判所に提起しました。

しを、それぞれ求める抗告訴訟を名古屋地方あることの確認を、予備的には同命令の取消

そこで、Ｘは、主位的には同命令が無効で条１項に基づく本件意せず、かかる同意なくしてホテル等を建築した。

づき、本件建築物の建築工事の中止を命じま

10

訴訟では、本件条例19することを禁止する東郷町ホテル等建築の適するホテル及び旅館（以下「ホテル等」とい東 郷 町は、旅 館 業 法２条２項 及 び３項に規 定（正化に関する条例（平成６年東郷町条例第10

中止命令に無効事由（主位的請求）ないし取109 ◆自治体法務研究 2013・秋

14連載

自治体職員のための政策法務入門〜公共政策立案に必要な法的知識の修得を目指して〜

岡山大学大学院社会文化科学研究科非常勤講師

宇那木正寛

回

自主政策条例（3） ９
第務の適正化等に関する法律（以下「風営法」

反していないか、②風俗営業等の規制及び業条１項（営業活動の自由）に在するかが争われました。具体的には、本件消事由（予備的請求）となるべき違法性が存

他 必 要 な 措 置 を 命 ず る こ と が で き（条１る者に対して、当該ホテルの建築の中止その得ずにホテル等の建築をし、又はしようとすらに、この実効性を確保するために、同意をテルの建築を規制しようとするものです。さとすることに より（６条）、いわゆる ラブホ

２条１項４号によりその床面積が定められて会場を有すること（５号。本件条例施行規則められている ）、⑤会議室、宴会場又 は催物施行規則２条１項３号によりその床面積が定室、配膳室等を有すること（４号、本件条例

トラン又は喫茶室及びこれらに付随する調理項）、当該命令 に従わない場合には、 その旨

近 に 便 所 及 び 洗 面 所 を 有 す る こ と（ ６ 号 ）、いる）、⑥ロビー等又は食堂等の共用部分付万円以下の罰金に処する旨の罰則も規定を公表でき（は争点の順序は、解説の都合上、②→①→③とすべき構造等（４条１項各号）は、ラブホテ

そして、町長の同意条件とされた建物の有定める割合を有すること（８号本文。本件条

定員別の客室の構成が、本件条例施行規則でなっているこ と（７号）、⑧総客室に 対するします。なお、本件高裁判決は、原審である

平方

例 施 行 規 則 ２ 条 ２ 項 に よ り、 床 面 積

あらかじめ町長の同意を得なければならない

ために、ホテル等を建築しようとする者は、ま す（ １ 条 ）。 そ し て、 こ の 目 的 を 達 成 す る

年の健全な育成を図ること」を目的としてい快適で良好な生活環境を保持し、併せて青少関し必要な事項を定めることにより、町民の本 件 条 例 は、「ホテル等の建築の適正化に加筆部分をゴシック体で表記しています）。

加筆修正した内容になっています（本稿では１４４頁）の判決の大部分を引用し、これにるフロント又は帳場を有すること（３号。本ロビーと一体化し、客等と開放的に応接できにより、その床面積が定められている。）、③こと（２号。本件条例施行規則２条１項１号のロビー若しくは応接室又は談話室を有する有すること（１ 号）、②玄関に近接し た場所①外部から内部を見通すことのできる玄関をれる構造等が定められています。具体的には、ホテルとしての営業には支障となると考えらに鑑み、通常のホテル等は備えているがラブとの利用者の希望に沿った構造を有することであり、できる限り他人との接触を避けたい長が認める」ものである場合（本件条例施行

年の健全な育成を阻害するおそれがないと町町民の快適で良好な生活環境の保持及び青少することを目的とするもので、その形態等が団体宿泊その他これらに類するものの用に供を有しない場合であっても、「専ら飲食、湯治、が、本件条例施行規則２条２項で定める割合

なお、総客室に対する定員別の客室の構成がなされているものであること（９号）です。

色彩となっており、かつ、都市景観上の配慮

損 な わ な い 建 築 物、 広 告 物 等 の 形 態、 意 匠、３分の１以上と定められている）、住環境をメートル以下のシングルルームが客室総数の・ ５・

も の と し（ ５ 条 ）、 町 長 は、 ４ 条 １ 項 １ 号 か件条例施行規則２条１項２号によりその受付（２）本件条例の内容

ら９号までに定める構造等の基準に適合しな

15

規則２条３項）は、８号本文の基準は適用さ

26

台の規模が定 められている）、④食 堂、レス

17

いと認めるときは、建築に同意できないもの

名古屋地判平ルが専ら性的営みを行う場所を提供するもの条）。

⑦玄関、ロビー等を通って客室に入る構造に条２項）、 ６月以下の懲役又10

条例が①憲法と い う。
） に 反 し て い な い か、 ③ 旅 館 業 法 に反していないか等が争点となりました。
（（ 以 下「 本 件 高 裁 判 決 」 と（今回は、各争点について判断した名古屋高・ ５・10

されていました（1022い う。
） を 中 心 に 取 り 上 げ ま す。 取 り 上 げ る

判平（18（判タ１２７５号1318

自治体法務研究 2013・秋◆ 110きである）。の規制対象がラブホテルの「営業」であるのり、町民の快適で良好な生活環境を保持し、これを敷えんするに、本件条例は、ホテに対し、本件条例の規制対象がラブホテルのれません（同号ただし書）。１号から７号まルや旅館等の建築全般の適正化を図るとの「施設」としているという点において異なっ

併せて青少年の健全な育成を図ることを目

建 前 を と っ て い る も の の、 後 記 の と お り、ているが、いずれも実質的にラブホテルを規で及び９号の構造要件が、いわゆるラブホテの要件は、必ずしもラブホテル特有の構造とそ の 内 容 に 照 ら す と、 そ の 主 た る 目 的 は、制対象とする点で重なっているとしています。

次に両者の規制対象についてです。風営法はいえないため、通常のホテル等の建築に配東郷町における現状や将来的な展望にかん

なお、本件条例は、風営法の対象とならな的とする」ものである（１条）。

慮してその例外を定めたものと思われます。

がみ、自然と調和の取れた生活環境、教育いホテルについても規制対象としています。

ルに特有の構造であるのに対して、８号本文

本件高裁判決は、まず、徳島市公安条例事（３）本件条例と風営法との抵触関係
巻環境を維持すべく、これの妨げとなると考したがって、本件条例は、風営法の関係でい・９・ 刑集８号４８９頁）を引用し、同判決で示されたえられたラブホテル等のこれ以上の出現をうと上乗せ条例の性格を有していると同時がって判断しています。

件最高裁判決（最大判昭

法令と条例との抵触関係判断の準則にした抑制することにあり、かかる目的実現のたに、風営法が規制対象外としているホテル等

そ の 上 で、 風 営 法 は、
「全国的に一律に同一うえで、風営法の目的と比較し、次のように右のように本件条例の目的を明らかにした制が加えられていない項目について規制する一目的で規制を行う場合において、法令で規対象は風営法と重なるものであると認定し、内容の規制を施す趣旨ではなく、それぞれの条例）でもあります。と し た 判 断 に つ い て、 該 当 部 分 を 確 認 し ま

まず、本件条例と風営法との目的が重なる活環境を保持」と、（ｂ）「青少年の健全なのであり、後者は、（ａ）「快適で良好な生に障害を及ぼす行為を防止」するためのも俗環境」の保持と、②「少年の健全な育成るに、前者は、①「善良の風俗と清浄な風すなわちラブホテル営業を対象とし、本件該宿泊に利用させる営業」（２条６項４号）、定める施設（中略）を設け、当該施設を当（ 休 憩 を 含 む。 ……） の 用 に 供 す る 政 令 で

風 営 法 は、「 専 ら 異 性 を 同 伴 す る 客 の 宿 泊

次 に、 規 制 の 対 象 に つ い て 検 討 す る に、では、該当部分を確認しましょう。

結論づけています。に応じて別段の規制を施すことを許容する趣しょう。なお、以下引用する判決の傍線部分育成を図る」ものであるところ、①と（ａ）、条例は、旅館業法２条２項、３項に定める旨」の法律であるから、抵触関係はないとしについては、すべて筆者によるものです。

② と（ ｂ ） は、 若 干 の 表 現 の 違 い は あ れ、ホテル等営業の用に供することを目的とすました（準則Ｃ）。

本 件 条 例 は、
「 …… ホ テ ル 等 の 建 築 の 適

その趣旨においてほぼ重なるものというべ

風営法と本件条例の目的について検討す普通地方公共団体において、その地方の実情を規制する横出し条例（国の法令と条例が同めに制定されたことが明らかである。

29

すなわち、本件条例の趣旨、目的及び規制

10

正化に関し必要な事項を定めることによ111 ◆自治体法務研究 2013・秋

50

る施設全体を対象とするが、建築不同意とは、そうではなくて、規制対象が重なるかどのが通常であろうから、実質的に重なる部者は、これに適した施設の建築を計画する分もあることは否定できない。

うかの判断の補強のように思われます。
では、当該箇所を確認しておきましょう。

なるのは、このうち、４条の基準を満たさない（満たした場合、実質的にラブホテル等としての営業に支障を生ずる）ラブホテを有する典型的なものに限られるという違形態のうち、性的な好奇心を高める設備等

かつ風営法の規制対象となるのは、種々のと「施設」という点において異なっており、と こ ろ で、 両 者 の 規 制 対 象 は、「営業」一定の基準（一般のホテルは備えるが、ラ法 を 採 用 し て い る の に 対 し、 本 件 条 例 は、罰則や営業停止等の制裁を加えるという方な ど を 定 め、 こ れ を 遵 守 し な い 場 合 に は、を認める一方、営業禁止区域等や禁止行為公安委員会への届出によって営業すること律であると解しています。これにより、本件て別段の規制を施すことを許容する趣旨の法し、同法は、その性格上、地方の実情に応じた 準 則 Ｃ（ Ｃ ①- ） が 適 用 さ れ る と こ ろ、 風営法の性格及び改正の経緯等を詳細に検討

は、徳島市公安条例事件最高裁判決で示され規律目的が重なる場合の抵触判断について

以 上 の 判 断 を 経 て、 最 終 的 に、 規 律 対 象、いはあるものの、いずれも実質的にラブホブホテルでは営業の支障となるような構

条例は、風営法に抵触するものではないと判

さらに、規制の手法について、風営法は、テルを規制対象とする点でかなり重なって造）を満たさない施設の建築に同意を与えルである。

いると解することができる。

該当箇所を確認しましょう。

断したわけです。
しては、公表や罰則によって強制力を担保ず、これに反して建築しようとする者に対
さらに、本件高裁判決では、目的、規制対している建築中止等の命令を発令するとい（の有無を判断するうえで、必要ないように思規制手法の重複性の判断は、両者の抵触関係

る こ と に な り ま す（ 準 則 Ｃ ）。 し た が っ て、施すこと」を許容するものかどうかを判断すする場合においては、法令が「別段の規制を法令及び条例の目的並びに規制対象が重複建物を利用してラブホテル営業を行おうとり異なっているといえる。例えば、既存のを採用している点で両者の規制手法はかな建築という営業前の段階における規制手法用しているのに対し、本件条例は、施設の営業の性格上、専ら事後的な規制手法を採このように、風営法が、性風俗関連特殊ことにつき疑いを容れない性的な好奇心を法施行令は、誰が見てもラブホテルである

ラブホテル経営についても、風営法及び同実である。本件で問題となっているような新たな業種が出現してきたことは公知の事事情によってその形態が変化し、あるいはなく、時代の変遷によりあるいは地域的な風俗関連営業は、決して固定的なものでは（象の重複性に加えて、規制手法の重複性につわれます。仮に両者の規制目的及び規制対象する者に対しては、本件条例によって何ら高める設備等を有するものを規制対象としところで、広義の風俗営業なかんずく性は同じだが、規制手法が異なっていると判断の規制も及ぼすことはできない。もっとも、ているが、実際には、そのようなものを備えう方式を採用している。

する場合、風営法と本件条例とは抵触関係に新たにラブホテル営業を開始しようとするいて検討しています。

立つとの判断に至るのでしょうか。おそらく（自治体法務研究 2013・秋◆ 112このような事態に対し、風営法がどのよ備を備えているものが多いといわれている。

放送、ビデオデッキ、カラオケ等の娯楽設なく、風営法施行令が想定していない有線た形態でのラブホテル経営は必ずしも多くい て、「 地 方 分 権 の 推 進 を 図 る た め の 関 係

条 ３ 項 ）。 そ し て、 具 体 的 な 事 務 内 容 に つの以外の事務を処理するとされている（同して、都道府県が処理するとされているもわけ、市町村は、基礎的な地方公共団体と制の対象外となっている前記の性的好奇心

ことに照らせば、本件条例が、風営法の規共団体の本来的な責務であると考えられる教育環境の維持、発展を図ることが地方公の規制を行うことにより、良好な生活環境、かえって、地域の実情に応じた風俗営業へ法律の整備等 に関する法律」（平 成年法

うな立法態度を取っているかについては、趣旨であると解することはできない。他方、制を加えるべきでないというのが風営法の了するまでの間、これについては何らの規避けられないことであって、法律改正が完

現 に 遅 れ が ち で あ る こ と は、 そ の 性 質 上、は、法律改正は、社会における新現象の出響を与えることは否定できないが、現実によって、周辺の生活環境、教育環境に悪影

な く と も、 異 性 を 伴 う 客 の 出 入 り 自 体 に記のような性的好奇心を高める設備を有しある。ラブホテル経営に関していえば、上む必要があると考えていることが明らかでした場合には、これを規制の対象に取り込ばなかった新たな形態の性風俗営業が出現

ると、基本的には従来の規定では規制の及を順次増加させてきたことなどにかんがみ異なる反面、重なる部分も存在しているも共通し、規制手法についてはかなりの程度は、その目的及び規制対象についてはほぼ以上を総合すると、風営法と本件条例と有事務）と観念されていたと考えられる。

制を講ずることは、本来的な公共事務（固すおそれのある風俗営業に対して適切な規じ、生活環境、教育環境等に悪影響を及ぼどの地方公共団体が、その地域の実情に応ていた。そうすると、もともと、市町村なに関する事項を処理すること」が挙げられの整備保全、保健衛生及び風俗のじゅん化

風俗又は清潔を汚す行為の制限その他環境

持 す る こ と 」 が、 さ ら に ７ 号 に は、「 ……

住民及び滞在者の安全、健康及び福祉を維

その１号には、「地方公共の秩序を維持し、自治法２条３ 項に例示されていた ところ、国の法令に違反する（Ｃ ②-）。

これにつ いて規律を設ける条 例の規定は、規制を施 すことを容認しない 趣旨の場合、おいて、その地方の実情に応じて、別段のただし、それぞれの普通地方公共団体に①）。

れるときには、国の法令に違反しない（Ｃ -制を施すことを許容する趣旨であると解さおいて、その地方の実情に応じて別段の規ではなく、それぞれの普通地方公共団体に全国的に一律に同一内容の規制を施す趣旨

も、国の法令が必ずしもその規定によって両者が同一の目的にでたときであって準則Ｃ：断するのが相当である。

営法の趣旨に反するとまではいえないと判も規制の対象としているからといって、風を高める設備等を有しないラブホテル等を普通地方公共団体は、地方自治法上、地域のの、風営法は、それが規制の最大限であっ号）による改正前においては、地方における事務及びその他の事務で法律又はて、条例による上乗せ規制、横出し規制を律第これに基づく政令により処理することとさ

さて、風営法が新たに規制すべき対象の出一切許さない 趣旨であるとまで はいえず、風営法自体が、過去において、規制の対象11れるものを処理する（２条２項）が、とり113 ◆自治体法務研究 2013・秋

87

いて新たに加筆されたものであることを表し

ク体で表記しているのは、本件高裁判決にお当該箇所を確認しましょう。なお、ゴシッて強調しています。とを拒否しない性格の法令であることを改めこれに追いつかない場合に条例で規制するこは、風営法は後追い性格を有する法令であり、ています。この反論に対し、本件高裁判決で営法の解釈について、Ｘは、控訴審で反論しにおいて示されていたものです。こうした風性格の法令であるという判断は、既に、原審現によって、これを後追いで規制対象とするルの営業について一切規制（建築規制によ限度の規制であって、それ以外のラブホテらすると、上記のとおり、風営法は、最高くとの姿勢が窺われる。このような観点か場合には、これを規制対象に取り込んでい新たな営業形態による上記産業が出現した

え な い。 む し ろ、 以 上 の 経 緯 に 照 ら す と、の変遷に十分対応しているとは必ずしもい時をおかず種々に行われるこの種営業形態てきたことは事実であるが、それによってり込むことによる改正を比較的頻繁に行っ規制対象とすべき性風俗産業をその都度取法は、新たに出現する営業形態に対応して、確かに、前記（原判決）のとおり、風営

在によって、「 条例における重複 規制がそれことです。そして、この「地方の実情」の存であれば、法令との抵触関係が生ずるというの実情の応じて」を無視して制定されたもの

る趣旨の法令であっても、条例が「その地方情に応じて」別段の規制を施すことを許容す題となっている法令がいくら「その地方の実とされるのです。したがって、抵触関係が問れていることを条件に、抵触関係は生じない「その地方の実情」に対処する目的で制定さ旨である場合であって、かつ、②当該条例が応じて」別段の規制を施すことを許容する趣

例の場合、①当該法令が「その地方の実情に規制対象と規制目的が共に法令と重なる条巻３号３９４頁）があります。ています。以下同じです。

り 間 接 的 に 規 制 す る 場 合 も 含 む。） を 許 さ自体として 特別の意義と効果 を有し、かつ、これに対し、控訴人は、風営法は、時代ないとの趣旨であるとはいえない。の変遷等により出現してきた新しい営業形６号）を置いているのに、ラブホテル等のるような政令への委任規定（同法２条６項

態の営業の出現に対し、迅速な対応ができ正を行っており、また、同法は、新たな形例における重複規制がそれ自体として特別の性（徳島市公安条例事件最高裁判決のいう「条おいて重複規制をする必要があることの合理び規制目的が共に重なる場合）には、条例にところで、準則Ｃの適用事例（規制対象及実情」の有無について、風営法との抵触関係

決では、条例で重複規制を行う「その地方のあるというわけです。ところが、本件高裁判情」があるかどうかについて検討する必要がるうえで、重複規制をすべき「その地方の実したがって、風営法との抵触関係を検討すその合理性が肯定される」ことになるのです。

営業については、風営法２条６項４号、風意義と効果を有し、かつ、その合理性が肯定を判断する 段階では、検討され ていません。

態をその都度規制対象として追加する法改

営法施行令３条に定める施設（以下「風営される」こと）が必要であると考えられます。

（法 上 の ラ ブ ホ テ ル 等 」 と い う。
）以外のホ

このような立場に立つ裁判例として、前回紹説する憲法条１項と本件条例との抵触関係を論ずる際に検討されているからです。要は

22（テルの営業を規制していないのであるから、介した飯盛町旅館業建築不同意処分取消請求
34

それは、Ｘの主張に応えるかたちで、次に解それ以外のホテルについて規制を許さない

・ ３・７ 行 集

事 件 高 裁 判 決（ 福 岡 高 判 昭（のが風営法の趣旨であるなどと主張する。

58

自治体法務研究 2013・秋◆ 114

同じことを重ねて検討する必要性はないとの判断からであると思います。

法条１項に違反する』といっていることか関係」について述べているように見える…（中は、重複して検討しなかったのだと思います。

（１）本件事件の判例評釈として、北村喜宣「判略）…しかし、この文脈は、そもそも控訴人ら、一見、この文脈は、「憲法と東郷町条例の批」磯部力ほか編『地方自治判例百選〔第４条１項との抵触関係を検討することが、「その地方の実情」（ ２） 裁 判 所 Ｗ Ｅ Ｂ サ イ ト http://www.courts.

法的規制措置の必要性とその合理性が存在すかなる規制も許されるというわけではなく、規制目的が同じであるが規制対象が異なる場

規制目的は異なるが規制対象が同じ場合、③①規制目的、規制対象ともに異なる場合、②

え る べ き で あ ろ う（ 憲 法 と 条 例 と の 関 係 に つ

法と東郷町条例』についても述べていると考ことにかんがみると、それのみならず、『風営いう主張に対する判断において語られている

最 小 限 度 の 規 制 で あ る こ と を 要 す る と こ ろ、ることが許容の大前提となります。そして、合（横出し条例）、④規制目的、規制対象ともいては、既に『職業選択の自由について』のgo.jp/hanrei/pdf/20060620162710.pdf

本条例の「規制措置の必要性及びその合理性」に重なる場合（上乗せ条例）に分類して論じ

項において述べられていることにも注意する

いえども公共の福祉の観点から制約されるこの有無を検討することは、「本件条例によるるのが通常である。これに対して、藤井俊夫

本件条例は、かかる比例原則に違反する』と上乗せ規制の必要性及びその合理性」すなわ（ ４） 徳 島 市 公 安 条 例 事 件 最 高 裁 判 決 は、「 条 例（５）神崎一郎「法律と条例の関係における『比必要がある」）と評している。

『行政法総論〔第５版〕』（成文堂、２０１０）頁以下は、こうした規制目的及び規制対象施行されていることを前提とした判断であっそれ自体としての特別の意義や効果」は求めする過程において、条例で重複規制を行う必例原則』『合理性の基準』『立法事実』」自治研ある。

要性及びその合理性の存否を確認したわけで-頁は、「判決が『憲究 巻８号（２００９）

右のように、本件条例の憲法適合性を判断

法務講義』（第一法規、２０１２）１９３頁がて、風営法が施行されていないことを前提と（要です。

（ていないとするものに礒崎初仁『自治体政策している。

による分類法令と条例との抵触関係を整理をによる分類ではなく、規制目的及び規制手段79した判断ではありません。この点は注意が必必要性及びその合理性」の有無は、風営法がなお、本件条例における「法的規制措置のからです。

及び合理性」の検討をすることに他ならない

ち、「その地方の実情に応じた規制の必要性（３）法令と条例との抵触関係を論ずる場合には、り も 強 度 の 規 制 を 行 う た め に は、 そ れ が 必 要の『条例によって風営法が定める構造基準よ条１項で保障する営業活動の自由と60とはやむを得ません。その場合、憲法上、い憲法版〕』 頁（有斐閣、２０１３）などがある。

では、なぜ本件条例と憲法22の有無を判断することになるのでしょうか。

22

す。そのため、風営法と本件条例との関係で115 ◆自治体法務研究 2013・秋

22（858990