Для служебного пользованияЕвропейская конференция министров транспорта

СЕМТ/ CM(2001)1227 апреля 2001 гЕВРОПЕЙСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ МИНИСТРОВ ТРАНСПОРТАСОВЕТ МИНИСТРОВHeофициальный перевод с английскогоСовет министров
Сouncil of MinistersОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛИТИКИ УСТОЙЧИВОГО ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТАКЛЮЧЕВЫЕ СООБЩЕНИЯ ДЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВ

IMPLEMENTING SUSTAINABLE URBAN TRANSPORT POLICIESKEY MESSAGES FOR GOVERNMENTSЭтот документ представлен под пунктом 5 повестки дня Совета Министров в Лиссабоне29-30 мая 2001 года.
Министров просят обсудить ключевые вопросы, поставленные в этом документе,согласовать рекомендации в Разделе 3 и принять решение о продолжении работы,основанной на детальных предложениях в конце документа

CEMT/CM(2001)121.

1.1СОДЕРЖАНИЕ1Цели для устойчивости в городахУ большинства стран и городов общие цели по качеству жизни в городахПорядка три четверти населения стран EКMT и ОЭСР, проживающего в городскихрайонах, страдает от экологических проблем и проблем здоровья, связанных с транспортом,которые возникают в больших городах и их пригородах. Tаким образом, cтруктура и ростурбанизированных областей –важный вопрос стратегии устойчивого развития. Хотя определения икритерии устойчивости отличаются между странами и городами, в большинстве своем они имеют
общие цели по улучшению качества жизни в городских областях, которые включают чистый
воздух, спокойную среду, и экономическое процветание без вреда здоровью и окружающей среде иистощения исчерпаемых природных ресурсов2.
Передвижение людей и товаров из одного места в другое в городах - основной фактор
достижения целей городской устойчивости. Действительно, несмотря на увеличение населения
городов и пригородов во всех социально-экономических слоях общества, пользующегося услугами,которые стали частью повседневной жизни, цель и задача разработчиков политики транспорта иземлепользования - минимизация отрицательного воздействия транспорта на окружающую среду,экономику и здоровье.
1.2Тенденции в городском транспорте и их воздействияТенденции в транспорте и землепользовании продолжают подвергать риску городскуюокружающую среду и здоровье жителей города и пригорода..

Термин устойчивости остается пока нечетким для многих стран ЕКМТ и ОЭСР. Населениеи рабочие места в многих городах продолжают распределяться по направлению от центральныхобластей к периферии и областям с низкой плотностью населения; коммерческое развитие наокраинах городов также продолжает расширяться, увеличивается конкуренция между городскими ипригородными областями по количеству произведенных поездок. Постоянное и ухудшающееся
положение с заторами - особенно в пригородах в некоторых странах - препятствует передвижению
людей и товаров во многих городах, в то время как доли поездок общественным транспортом,пешком или на велосипеде продолжает снижаться. Количество автомобилей и их использование
увеличивается в некоторых странах в очень быстром темпе, благодаря эффектам экономического
расширения. Эти тенденции развития транспорта продолжают подвергать опасности городскую
окружающую среду и здоровье жителей городов и пригородов. Хотя в последние годы наблюдается
улучшение ситуации с локальным загрязнением воздуха во многих городах ЕКМТ и ОЭСР, взначительной степени благодаря прогрессу по химическим выбросам от транспортных средств и1Это сообщение для Министров выдвигает на первый план ключевые результаты по осуществлению экологичной городскойтранспортной политики из трехлетнего проекта ЕКМТ-ОЭСР, который теперь близок к завершению. Цель доклада не подведениеитогов по всем результатам проекта, а только представление принципиально важных вопросов национальным правительствам.
2
Эти цели сопоставимы с установленными в 1995 в докладе ЕКМТ-ОЭСР Городской транспорт и устойчивое развитие, и в проектеОЭСР Экологически устойчивого транспорта (EST). Они также отражают цели ясно сформулированный в более широком масштабе вДекларации и Программе Объединенного Действия Региональной конференции ООН - EЭК по транспорту и окружающей среде,проведенной в Вене в ноябре 1997г., и, в Уставе WHO по транспорту, окружающей среде и здоровью, подписанным в Лондоне в июне1999.

2

CEMT/CM(2001)12
улучшению качества топлива, выбросам частиц. Количество выбросов диоксида углерода отгородского автомобильного транспорта продолжает повышаться. И уровень шума от транспорта вгородских областях, особенно от автомобильных транспортных средств, является предметомповышенной экологической обеспокоенности.
1.3

Инструменты ПолитикиНеобходимы гибкие, интегрированные инструменты политики чтобы правильноуправлять рынками землепользования и транспорта.

Противостоять этим тенденциям и продвигать устойчивый транспорт в городскихобластях, цель гибкой, интеграционной политики- объединяющей регулятивные, оценочные итехнологические меры, необходимые для регулирования городского землепользования итранспортных рынков. Различные страны имеют разные цели экологичности, поэтому инструментыполитики для продвижения экологичного транспорта варьируются. В общем, эти инструментыполитики включают меры, цель которых интеграция землепользования и транспортного
планирования, управление количеством частных автомобилей, продвижение общественноготранспорта, и поощрение передвижения пешком и езды на велосипеде в городских районах. ДокладEКМT-ОЭСР по Городскому транспорту и устойчивому развитию (UTSD), представленный нарассмотрение Министрам в 1994 году на Совете Министров и изданный в 1995 году, выдвинулинтегрированную трехмерную стратегию политики. Она является отправной точкой для реализацииданного проекта, продвижения интегрированных мер, основанных на выборе лучшей стратегии,инновации и оценке, разработанных для развития экологичного городского транспорта. Другойдоклад поощряет также использование интегрированных инструментов политики: Проект ОЭСР поэкологически устойчивому транспорту (EST)3 особенно подчеркивает важность интеграции
факторов окружающей среды в транспортную политику.
Осуществление интегрированной политики для экологичного городского транспортадоказывает, что проще сказать, чем сделать
Осуществление политики экологичного городского транспорта для большого числагородов и стран доказывает, что легче сказать, чем сделать, Определение и эффективное
следование стратегии экологичной политики для городского транспорта включает разнообразные ирасходящиеся интересы многих заинтересованных людей. Они объединяют национальные,региональные и местные правительства, политических деятелей, общественный транспортный
сектор, организации планирования землепользования, экологические органы управления
адвокатские группы, операторов частного транспортного сектора и других лиц, оказывающихуслуги, а также разработчиков и оценщиков недвижимости и индивидуальных водителей.4Координация и сотрудничество между ними, необходимая для реализации долгосрочных стратегийпо устойчивости являются достаточно сложным.
Немного стран и городов, кажется,имеют фактически все необходимое, чтобыосуществить Стратегию ЕКМТ-ОЭСР полностью, большинство стран разрабатывают илиопределяют подходы политики, основанные на элементах стратегии, использования лучшего опыта.
Страны и города, которым более близка политика экологичного городского транспорта, кажется,экспериментируют с инновационными подходами, включая интеграцию землепользования и3Сборный доклад est! Экологически устойчивый Транспорт: будущее, стратегии, и лучшая практикаПривлечение всех секторов общества в развитие и осуществление политики экологичного городского транспорта совместима сМестной Повесткой дня по процессу 21 по продвижению устойчивого развития в городах, принятого на основе UNCED Саммита навысшем уровне в Рио-де-Жанейро в 1992.

43

CEMT/CM(2001)12
транспортной политики, жесткие ограничения на парковку, и использование интегрированныхсредств в общественном транспорте. Небольшое число стран ищет способы внедрить выплату зазаторы и меры по другим видам выплат. Хотя много стран EКМТ-ОЭСР имеют высокие уровниналогообложения за топливо, особенно в странах Европы, немногие решились увеличитьежегодные выплаты за топливо как описано в Стратегии.

2.

ВЫПОЛНЕНИЕ СТРАТЕГИЙ ЭКОЛОГИЧНОГО ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТАВсе правительственные уровни играют важную роль в определении и принятииэффективных мер политики.
Проект EКMT-ОЭСР по выполнению политики устойчивого городского транспорта,который начался в 1998 году и в настоящее время подходит к завершению, показал, что всеправительственные уровни - национальный, региональный и местный - играют важную роль вопределении и принятии эффективных мер политики. Проект, включающий ряд тематическихразделов, изучение ситуации в более чем 160 городах и ряд государственных исследований,стремилися лучше понять, почему настолько трудно осуществить политику интегрированногогородского транспорта, как предложено UTSD, и как перейти от рекомендаций к реализации.
Проблемыпореализации
неодинаковы.
Специфическиеэкономические,институциональные и политические структуры, также как региональные специфические
социальные и культурные факторы могут порождать специфические проблемы по выполнению.
Много проблем в осуществлении стратегий политики, дифференцированы в зависимостиот страны или города ЕКМТ и ОЭСР. Работа EКMT-ОЭСР определяет ряд основных барьеров пореализации, которые типичны для многих стран; они включают: слабую интеграционную политикуи координацию, неэффективные или нецелесообразные институциональные действия, также и нагосударственном уровне, неадекватная или недостаточная координация среди Министерств; инедостаточная или чрезмерная децентрализация обязанностей городского транспорта; неадекватнаязаконодательная или регулятивная структура; слабости в ценовой/фискальной структуре, и плохой
сбор данных.
Правительство может действовать
транспорта на местном уровне...

каккатализаторустойчивогоразвития

Большинство стран ЕКMT и ОЭСР наделяют ответственностью за выполнение политики
транспорта и городского землепользования и муниципалитетов - уровни, на которых городская
транспортная политика моджет осуществляться наиболее эффективно. Во многих странах,возрастает осознание того, что национальное правительство может улучшить возможности длявыполнения интеграционной политики путем обеспечения гибкой интегрированной структуры ифинансирования проектов устойчивого развития. Таким образом, национальное правительство
может действовать как катализатор - инициатор, спонсор, сторонник, движущая сила - дляустойчивой практики транспорта на местном уровне, оставляя выбор местным регионам поопределению политики и мер, которые лучше всего отвечают их потребностям. Это отражает идею,которая предусматривает децентрализацию и распределение обязанностей для городскоготранспорта.

4

CEMT/CM(2001)123.

РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВ ДЛЯ УЛУЧШЕНИЯРЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ УСТОИЧИВОГО ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТАДалее следуют предложения, представленные в проекте для того, чтобы определить, какнациональные правительства могут содействовать успешному выполнению экологичной городской
транспортной политики.

¾ Установить структуру поддерживающей национальной политики.
•Развить структуру государственной политики для устойчивого городского транспорта,которое поддерживает и влияет на национальные, региональные и местные задачиземлепользования, транспорта, здоровья и окружающей среды. Важно, чтобы структурагосударственной политики была «внутренне согласованной» внутри транспортного сектора синтеграцией транспортного инвестирования, управления транспортом и требованием политики
управления, а также «внутренне согласованной» с интеграцией транспортной политики вдругих секторах, таких как землепользование, экология и финансирование.
Имеются важные связи между местной политикой для городского транспорта иземлепользования, и политикой национального транспорта и планирования. Эти связи должныбыть определены таким образом, чтобы политика на всех уровнях - местном, региональном инациональном - была взаимно поддерживающей. Городское и региональное планированиеземлепользования, нуждается в руководстве по государственному планированию территорий.
Повышение качества и эффективности работы городского общественного транспорта часто
требуют финансирования/инвестирования от национального правительства. Привлечениечастных источников в схемы общественного транспорта требует структуры для конкуренции,определенной в национальном законе. Экономические стимулы, предназначенные ограничить
использование частных транспортных средств и управлять заторами с помощьюналогообложения, будут введены в контексте широкомасштабной экономической структуры,чтобы убедиться в их эффективности и избежать искажений.

¾ Улучшить структурную координацию и сотрудничество•Координироватьгосударственные
политические
подходы
землепользованию, транспорту, здоровью и окружающей среде.

погородскомуВертикальная координация, охватывающая все уровни правительства, также как игоризонтальная координация, включающая землепользование, транспорт, окружающую среду издоровье, необходима для понимания целей устойчивости. Координация землепользования,транспорта, окружающей средына всех уровнях правительства нужна для гарантиидостижения интеграционных целей политики и стратегий. Это ключ для национальныхправительств, чтобы придержаться правильного курсапо приоритетам экологичности.
Вертикальная координация на уровнях правительства позволяет эффективно передаватьгосударственные задачи региональному и местному правительству. Например, национальныеправительства могут поощрять города к сокращению регионального загрязнения воздуха науровне местных решений по транспорту.

5

CEMT/CM(2001)12
Приоритеты и цели, определенные на местных и региональных уровнях могут также
передаваться от “низов”, чтобы убедиться, что государственная политика правильно понимаетприоритеты более низких уровней. Привлечение заинтересованных лиц в городскую
транспортную систему – будут ли они представители частного сектора, разработчики земельили группы по защите окружающей среды - становится все более и более важным фактором вразвитии политики экологичного городского транспорта и ее выполнении.
•Децентрализовать обязанности, когда возможно; централизовать - когда необходимо.
Обязанности должны быть соразмерны с ресурсами для выполнения. Когда полномочия попринятию решения для городского транспорта передана национальным правительствам нарегиональный и местный уровень, соответствующий контроль над источниками
финансирования должен быть такой, чтобы местные и региональные правительства былиспособны нести полную ответственность за решение проблем.
Как часть усилий по децентрализации, национальные правительства многих стран успешно
поощряют создание совместных организаций по городскому транспортному планированию вданном регионе.

•Обеспечить национальные правительства последовательной, интеграционной структуройдля финансирования и инвестирования регионального, местного транспорта иземлепользования при обеспечении соответствующей гибкости для местных инноваций. (См.
законодательная, регулятивная и финансовая структура).

•Рассмотреть все виды транспорта, в особенности экологически чистые виды, также какприоритеты землепользования при распределении Национальных правительственных
фондов на местный уровень.

¾ Поощрять эффективное общественное участие, сотрудничество и взаимосвязь•Привлечь общественные группы (например, пресса, адвокатские группы, ииндивидуальных пользователей транспортной системы) в первоначальный процесс
разработки стратегии и активно привлекать их в процесс контроля и реализации.

•Искать взаимодействия с различными лицами, заинтересованными в транспортной
системе (предприниматели, наниматели, коммерческие разработчики земель иассоциации). Успешное выполнение политики устойчивого городского транспорта требует
больше усилий со стороны правительств. Необходимые изменения в стратегии транспорта иповедении делают необходимым последовательное привлечение участников.

•Информировать и взаимодействовать с пользователями транспортной системы. Они должныпонять цели политики прежде, чем изменить ситуацию. Эффективное сотрудничество важнодля получения общественной поддержки для требования политики управления.

¾ Обеспечить поддерживающую законодательную и регулятивную структуру
Законодательная и регулятивная структура, которая определяет руководящие принципы дляправительственного действия на всех уровнях и возможность привлечения частного сектора в

6

CEMT/CM(2001)12
обеспечение общественного транспорта, необходима для эффективного выполнения политики
устойчивости городского транспорта.
•Гарантировать, что правила и инструкции для общественного транспорта четко
определяют соответствующие роли общественного и частного сектора в обслуживании,обеспечении инфраструктуры и финансировании.
Следует рассмотреть финансирование общественного транспорта, чтобы убедиться, чтоэффективность мер максимальна. Функции общественного обслуживания должны включитьнадзор за оказанием услуг и качеством сети, уменьшение платы за проезд и другие уступки какчасть социальной политики - последняя, тщательно разработанная, необходима - чтобы
избегать несправедливой конкуренции и неблагоприятных последствий в общественных
транспортных организациях. Параметры для привлечения частного сектора должны быть четкоуказанны, включая правила конкуренции и снабжения, также как и обязательства по качеству.

•Убедиться что меры по продвижению передвижения пешком и езды на велосипеде вгородских областях, также как инструменты по управлению требованиями, типа планов
передвижений, автомобильных схем и телекоммуникаций, поддерживаются в законодательнойи регулятивной структуре.

•Полная интеграция экологических целей: качество воздуха, парниковый газ, шум вполитику транспорта и землепользования и принятия технических стандартов длятранспортных средств и топлива строгий контроль за общественными и частными парками
транспортных средств.

¾ Гарантировать всестороннюю оценку и фискальную структуру•Оценка и фискальная структура должны продвигать устойчивый городской транспорт средисекторов. Противоречивость фискальной политики может повлечь проблемы по выполнению,особенно по интеграции транспорта и землепользования. Конкурентное давление междусоседними городами и большими городами по финансовому доходу и условиям занятостимогут препятствовать усилиям по развертыванию больших предприятий в периферийныхобластях. Кроме того, политика “вмешательства” может дать плохой результат, в особенностипо осуществлению перевозок внутри и вокруг больших городов. Национальная политика дляразмещения жилья и недвижимости, например, может стимулировать решения, которые несоответствуют стратегии решения проблемы скоплений автомашин.

¾ Рационализировать финансирование и инвестиционные потоки
Доходы от оценочных мер, инвестиций и других типов финансирования должны быть направленына увеличение возможностей по выполнению политики. Неправильно направленные финансовыепотоки, как описано ниже, могут препятствовать выполнению политики, предназначенной дляулучшения экологичности городского транспорта.
•Доходные статьи от оценочных инициатив (например, оценка состояния дорог илископления автомобилей, штрафы за парковку и т.д.) должны быть такие, чтобы доходы
были на том же самом уровне, что и затраты. При ассигновании доходов от оценочных схем наместный и региональный уровни, как наблюдается во многих странах, можно увеличить
политическую поддержку и облегчить реализацию “непопулярных” выплат. Доходные статьидалекие от непосредственной юрисдикции могут иногда ставить под угрозу стимулы по7CEMT/CM(2001)12
сокращению частного парка автомобилей, затрудняя общественное восприятие, и препятствуютпринятию того, что могло было быть эффективной схемой.
•Ассигновать средства (инвестиции или другое) сбалансированным способом средиразличных видов транспорта для увеличения эффективности в работе городской транспортнойсистемы, и избежать развития одного вида транспорта в ущерб другому. Финансированиерешений должно основываться на оценке соответствующего влияния определенных видовтранспорта на окружающую среду, экономику. Кроме того, решения по инвестированиюинфраструктуры должны полностью учитывать цели по требованию управления транспортом.

•Взвесить национальную инвестицию и финансирование в столичных городах посравнению с потребностями вторичных и третичных городов. Чрезмерная концентрация
национальных правительственных ресурсов в столичных городах вызывает рискнеэффективного использования фондов, и возможно что еще более важно, упущенныевозможности для продвижения действительных усовершенствований в транспортных системахв других ключевых городских областях.

¾ Улучшить сбор данных, контроль и исследование
Правильные и надежные данные – практическая основа политики правильного принятия решений.
Они служат началом аналитического процесса. Еще более важно, что они обеспечивают
проникновение в суть дела городских тенденций транспорта и необходимы для оценки, какиекомбинации политики являются лучшими для решения определенных проблем. Данные по городамво многих случаях, недоступны для Национальных Правительств. В результате, затрудняетсявыполнение потенциально необходимых действий.
•Улучшение сбора данных. Как показано в изучении ситуации в и городах, проведенном в 1992года и подтвержденном в 1999 году, данные по городам, особенно что касается городского
транспорта и землепользования и их взаимодействия, собирается редко, они противоречивы иненадежны. Данные, собранные последовательно среди городов и методов сбора часто
подчинены модификации в пределах данного города. Национальные правительства могут брать
инициативу или поддерживать текущие действия по улучшению последовательности сбораданных. Было бы важно развить последовательную методологию на международном уровне,которая может использоваться во всех таких исследованиях.

•Выполнить последовательный контроль реализации действий городского транспорта иземлепользования и их связи с целями здоровья и окружающей среды. Передача результатовэтого контроля избранным должностным лицам и общественности необходима для внесенияясности, принятия решений и отчетности.

•Организовать и финансировать исследование, развитие, и испытание потенциальныхрешений для продвижения экологичного городского транспорта и землепользования.
Поощрение обмена лучшей практикой среди участников на местном, национальном имеждународном уровне. Продвигать дальнейшее развитие альтернативных источников энергиидля транспортных средств.

8

CEMT/CM(2001)12
МИНИСТРОВ ПРОСЯТ:•Согласовать эти рекомендации;•Принять решение о продолжении работы, контролируя выполнение этих рекомендаций, вособенности:−изучая возможность вовлечения в выполнение рекомендаций особых групп стран(например, Центральной и Восточной Европы);−изучая пути по улучшению сбора данных по городам и их мониторинг−разрабатывая Руководство по работе с указаниями для Национальных правительств потому, каким образом установить поддерживающую политику и структурную основу иопределить стимулы для развития устойчивого транспорта в городских районах.

9