報告

英国鉄道の技術的コントロールと規制緩和時代における技術行政の役割

交通事業においては，環境保全，安全性確保，消費者保護など，種々の視点に立った技術的コント
ロールが必要である．しかし，これらも現代の規制緩和時代には，民間事業者の創意と活発な経営を促すよう，効率的で効果的な方式によって進めることが不可欠である．現在，わが国の鉄道でも新たな技術的コントロールの体系の創設が検討されていることを踏まえ，本稿では，英国の鉄道を対象として，Safety Caseの制度や自己責任制を基礎とした技術基準など，特色にあふれた技術的コ
ントロール制度を調査分析した．さらに，その底流にある英米型の経験主義哲学的なものの考え方と，規制緩和時代における技術的コントロールのあり方を考察した．
キーワード 規制緩和，技術基準，安全性，環境，サービス水準

家田 仁

工博 東京大学大学院工学系研究科教授

IEDA, Hitoshi

1――イントロダクション

部では鉄道事業者の地域独占性が高く，サービス向上モーティベーションが相対的に低い．このため

1.1 はじめに規制緩和はわが国も含めて多くの国々の交通政策の消費者保護の立場に立ったサービス水準の確保方策が必要となる．

基調の一つとなっているといって過言でない．交通事業

4）鉄道事故の社会的なインパクトは一般に非常に大に対する行政的な介入を，必要最小限まで極力減らし，きい．反面，事故は極めて希にしか起こらないた

民間事業者の創意と活発な経営を促そうというのが，規め，安全性は利用者の行動に反映しにくい．

制緩和の考え方である．この考え方は，技術的な側面

5）インフラ投資には，民間経営の時間的タームを超においても基本的に変わるものではない．行政による技

えた長期的な視野が必要となる．

術面での規制が，事業者（ひいては利用者と国民）にと

6） 事業者の範囲を超えた，サービスの一貫性を確って，大きな手続きコスト負担となったり，あるいは新技保するためには，例えばゲージやサインシステムな術の開発と導入を阻害するようなことになると，これは明ど必要最小限の「約束ごと」を調整する必要が生

らかに社会的損失である．この二点を防止することは，じる．

技術行政に要求される基本的要請である．こうした要請

従来，これらの一部は，行政による包括的な事業規制から，現在，わが国の鉄道分野でも，運輸技術審議会

や運賃規制の根拠とされてきた面がある．今後は，行政

鉄道部会（井口雅一検討会座長）
において，規制緩和時

介入の制度をより限定的で具体的なものにすることが必代における鉄道技術行政のあり方が検討されているとこ要であろう．純粋技術面か制度技術面かを問わず，技ろである．

術的諸方策は，その有力な具体的手法となる．

さて，必要最小限とはいえ，どのような根拠によって，

ところで，サッチャー政権以降，事業規制緩和の旗手

行政による介入が必要になるのだろうか．種々の意見がとも言える英国では，1994年から国鉄の機構改革が進あろうが，以下のように整理できるのではないかと筆者

められ，技術的コントロール制度についても，ユニークは考えている．

なものが形作られつつある．ジョン・ロックを引くまでも

1） 鉄道輸送では，地域・地球環境や都市の交通混
雑その他，各種の外部効果が大きい．
2）不特定多数の利用者を対象とする公共交通では，障害者など弱者保護の視点が必要となる．
3）利用者が得られる情報には限度がある．また，一報告

なく，経験主義哲学の祖ともいえる英国の制度設計に見られる，論理的一貫性，合理性，実際性，には参考となる点が少なくない．本稿では，鉄道改革後の英国鉄
道の技術制度の分析を通じて，標題にあげた規制緩和
時代における技術行政，すなわち技術的コントロールのVol.1 No.2 1998 Autumn 運輸政策研究033

あり方を検討することとする．

1.3.2 ORRと消費者保護及び社会的視点

ORRは，市場メカニズムが必ずしも完全に発揮されに1.2 英国の鉄道事業と監督官庁

くい鉄道事業において，消費者保護の立場に立って鉄周知のように，英国国鉄BRは，1993年の鉄道法に基道の監督を行う，80名ほどのスタッフをもつ局所である．

づき，分割民営化された．この組織改革は，1）上下分

インフラ管理会社であるRailtrack社を含めて，事業者に

離，2）客貨分離，3）旅客サービスの助成金付きフランチ

事業免許を与えることと，インフラ管理会社と運行会社

ャイズ制の導入，に特徴づけられる．インフラ（信号や大の間でとり交わされる線路施設利用協定に承認を与え

規模停車場の管理を含む）管理会社のRailtrack社，25社

ることを主な業務としている12）13）．ここでは，環境保全，の旅客列車運行会社（所有者は13社），貨物1社（当初は障害者サービス，ネットワークの効率的な利用，事業者

複数であったが最近合併），車両リース会社3社，施設間の連係などの視点から，技術面での監督も行っていのメンテ会社，駅の運営会社などいろいろある．ロンド

る．本稿では，特に環境保全と障害者サービスに関す

ン地下鉄のように上下分離されていない事業者は，総合る技術的コントロールについて4章で扱う．

事業者（Integrated Operator）と呼ばれる．
鉄道改革後の政府の鉄軌道監督組織には，鉄道事業

1.3.3 OPRAFと利用者サービス確保

一般を監督するOffice of Rail Regulator（ORR：鉄道監

OPRAFは，Railway Act 1993により設立された，約督局），安全管理面を担当するHer Majesty s Railway

100名の組織で，旅客鉄道に対して，補助金付きで地域

Inspectorate（ HMRI：王 立 鉄 道 検 査 局 ， Health and

旅客鉄道運行の営業権（Franchise）
を入札により与える

Safety Executive（HSE）の下），旧BRの旅客運行会社の機能をもつ 16）．特定の会社に地域営業権を付与するこ

営 業 監 督 を 担 当 す る Office of Passenger Railwayとに対して，旅客と納税者の利益を保全する立場から，

Franchising（OPRAF：旅客鉄道地域運行権監督局）の3

旅客サービスの質について，OPRAFは，かなり思いきっ

つあり，それぞれ機能によって分立している．

た各種の技術的コントロールを行っている注2）．少なくとも結果で見る限り，各旅客会社のサービス水準あるい

1.3 技術的コントロールの分野と役割分担

は旅客の満足度は鉄道改革後，改善されてきており，こ1.3.1 HMRIと安全管理

れらのコントロールがそれなりの成果をあげていること

HMRIでは，約80名のスタッフによって，鉄道の安全は確かであろう．これらについては5章で扱う．

監督業務が行われている注1）．HMRIは，事業者が安全管理のための効果的な制度システムをもつことを確認し，

2―― Safety Caseに基づく技術的コントロール

また事業者がそれをきちんと実施しているかモニターすることになっている．具体的には，1）新設・改良の設備

2.1 Safety Caseの制度的構造の審査と許認可，2）安全要綱（Safety Case）及び技術

インフラ管理者も列車や停車場の運営者も，それぞれ

基準，3）事故調査・保安監査,の三つが安全面での技術

Safety Case（安全要綱・あるいは安全教書）と呼ばれる的コントロールの柱となっている 1）．本稿では，この内，文書を作らなくてはならないことになっている（その内容

ISO9000の考え方と共通性が高く，今後の技術行政の重は後述）2）3）4）．総合事業者，インフラ管理者，特定大規要な方向性を示すものと考えられるSafety Case（ 2章）

模駅の停車場運営者の場合，Safety CaseをHMRIに提と自己責任制をベースに置いた技術基準体系（3章）
をと出し，承認を得なくてはならない．インフラ管理者の提りあげる．

供する施設上で，列車や停車場の運営をする事業者は，

なお，本稿では紙面の都合から割愛するが，HMRIの関係するインフラ管理者に承認を得ればよい．後者の場

鉄道事故調査は，事故の原因解明とその防止に向け，合，インフラ管理者は，承認した運行事業者のsafety

極めて系統的でなおかつ充実した制度によっている11）．

caseをHMRIに提出する．HMRIは，4週間以内であれ

また，こうした事故調査や保安監査に基づいて，きちん

ば，これに対して修正のアドバイスができることになってとした鉄道安全レポートを毎年発行し公開している点もいる．

注目される．当然のことではあるが，こうした技術監督

このように，Safety Caseについていうと，基本的に行政を行うには，行政職員自身の技術力を確保しなくては，HMRIが総合事業者とインフラ管理者を直接監督し，はならない．この点でも，HMRIは各種の努力を払って運行事業者に対しては，インフラ管理者を通じて間接的いる点も付言しておきたい．

に監督する仕組みになっている．この階層的な構造は，カスケード・システム（階段上に連続する小滝の意味）と034 運輸政策研究 Vol.1 No.2 1998 Autumn

報告呼ばれている．このSafety Caseは，定期的（3年以内）

益分析では，その際に必要となる「命の価値」（死亡者をに見直すとともに，そのレビューレポートを作ってHMRI

1名 減 らすことの 価 値 ）VPF（ Value for Preventing aに報告することになっている．なお，Safety Caseの承認

Fatality）（1997年価格）は，通常のケースでは89万ポン

または提出（及びそれが上位の規準を満たすこと）は，

ド（約2億円）（運輸省の定めた基準値），特に死亡率がORRが事業免許を与える要件の一つとなっており，HMRI

最大限度に近いときや，大量死亡事故につながるようなとORRが連係することによって，事業者に対する実質的ケースに対しては249万ポンド（約5億7,000万円）と定め

な監督権限が行使されるようになっている．

られている．これは，社会的なインパクトの大きさや，安全水準が低い場合でのペナルティ賦課を考慮しているものとみなされる．VPFの値はわが国で用いられることの2.2 Safety Caseの内容

Safety Caseには，次のような事項を含まなくてはならな

多い，ホフマン法による保険金支払い額の実績等から

いことになっている．すなわち，1）安全管理の基本方

算出した数値3,000〜4,000万円に比べると，格段に高い

針，2）施設・機器・取扱い・研修などについての自社の費額となっている．

技術基準（Standards），3）
リスク・アセスメントの実施方
法，4）安全管理組織，5）Safety Management Systemと呼ばれる安全管理の実施方法，6）安全性のモニター方法，
安全監査，安全レポートなどである．

2.2.2 列車運行会社のSafety Case

Connex South Eastern Railway社の事例をあげる 6）．
内容は，安全対策の基本方針，リスクアセスメント，

Safety Caseの内の技術基準の部分の内容は，HMRI

Safety Management System（安全管理体系）などとなっが定める鉄道安全技術指針 Railway Safety Principlesている．ここでも，わが国にとって特に目新しいのは，and Guidance（RSPG，後述）に影響されることになる．

リスクアセスメントの義務的な導入である．ここでは，

なお，Railtrack社などで定めているリスクアセスメント方「鉄道で伝統的な『事故から学ぶアプローチ』から，（事法の概要をAPPENDIXにとりまとめた．以上のように，前の）『リスク評価のアプローチ』への転換」が強調されSafety Caseは，安全性確保のための基本方策を定めている．

た，自己宣言型の教書・綱領と見ることができる．

なお，ここで述べたSafety Caseや4章に挙げる技術基準（Standards）
も含めて，事業者は独自に相当な量の，しかも単なる定型文書を超えた高度な内容の，技術的2.2.1 Railtrack社のSafety Case

3部からなる大部なもので，基本的な安全への取組み

文書を作成しなくてはならない．各社の独自の技術力ば姿勢から，組織の構造と役割，鉄道での人身事故のリ

かりでなく，専門コンサルタントの技術，大きな鉄道からス ク の 同 定 と 改 善 目 標 設 定 ， Safety Managementのヘッドハンティングにも依存している．

System（組織・制度・報告・モニタリングなど），リスクラ
ンキング法で各種のハザードを評価した結果，これから

3――鉄道安全技術指針（RSPG）と

特に重点的に取り組むべき対象，などをあげている 5）．

技術基準

特に以下の3点が注目される．
1）人身リスクの管理目標数値があげられていること
2） 安全施策の導入判定には，費用便益分析的考え

3.1 施設などの許認可と鉄道安全技術指針

HMRIは，新線建設・設備の新規導入，あるいは大規模改良時に，審査と許認可を行う10）．その際の安全性方を用いることが規定されていること
3）その際に用いる貨幣単位の「命の価値」が貨幣単位で明示されていることを確保するための基本的考え方と具体的方法を定めたも の として ， 鉄 道 安 全 技 術 指 針 Railway Safety1）については，暴露リスク（ここでは，個人が1年あPrinciples and Guidance（RSPG）が用意されている．これたり遭遇する死亡確率として定義されている）が表―1のは，旧・鉄道建設運行規定（Blue Book）が見直しされ，ように定められている．2）の安全施策導入の際の費用便

1996年にHMRIから発行されたものである 9）．
原則編では，33項目の安全管理の基本目標を示し，そ

■表―1

現

Railtrack社の暴露リスク基準（文献3に基づき作成）

対

象

業

職

最大許容限度

短期目標水準

社会的容認水準

員

10-3

10-4

10-6

-4

-5

-6

鉄

道

旅

客

10

10

10

近

隣

公

衆

10-4

10-6

10-6

れぞれにおいて配慮すべき事項を述べ，事例編では，項目別に，good exampleとして用例を示す形で細部を示している．
新設設備や改良時の許認可のための審査の際には，-5（ただし，踏切り横断者の短期目標水準は，10 ）-4-5
なお現状のリスク水準は，現業職員：6.3×10 ，旅客：2.5×10 となっている．

報告

事例編と同じでなくとも原則編の精神を踏まえて，事例

Vol.1 No.2 1998 Autumn 運輸政策研究035

編に示されたケースと同等の性能が期待できると判断さ

ALARP: as low as reasonably practicable（実用的れれば認められるものとされている．事例編がいわば緩な範囲で安全に）をキーワードとして，安全問題を工い解釈基準となっているわけである．なお，HMRIの審学的にかつ理性的に捉えている．

査承認はあくまで安全の視点からのものである．政府の

3）鉄道旅客のみならず，駅を利用する公衆，請負作

公共投資によりインフラの改良などを行う場合 注3）には，業員を含めた鉄道作業従事者，消防など緊急作業

ネットワーク整備や環境対策をはじめ，色々な側面から，者，踏切利用者，不法侵入者など，関係する人間

関係省庁等の意向が反映されることになる．

全体を視野に入れている．

また，高い技術力を持つ大きな鉄道会社は，単純に4）事例編でも，全般的には性能規程的表現が多い．

事例編に従うのではなく，原則編にしたがって独自の技術基準（Standards）
を作成することがむしろ期待されて

3.3 技術基準（Standards）の位置づけいる．反対に，保存鉄道に代表されるような小規模の鉄技術基準Standardsは，各鉄道事業者がつくるSafety

道では，独自の技術基準を作るのが困難なため，事例

Case（安全要綱）の一部として，事業者が定める自社用編の中にそのまま技術基準として使うことが可能な具体の技術基準である．わが国で言えば，形式的には内規的な記述（例えば，保存鉄道用の章）を設ける作業が進や心得などに相当する．そこで記載されるべきことは，められているところである．

1）車両，軌道，信号などのハード技術，2）採用，研修，適性検査など職員関係，3）運転取り扱い，安全作業，
安全（内部）監査，モニタリングなどの手続き関係，とな

3.2 鉄道安全技術指針 RSPGの特徴

概念的にはわが国の普通鉄道構造規則などに該当すっている．これら技術基準は，原則的にはHMRIなどの審査・承認を要せず，届出事項となっている．

るが，次のような点が特徴的である．
1）原則編では，かなり丁寧にかつ系統的に，安全管技術基準の体系は，図―2のようになっており，事業理の理念と原則とともに，不安全事象の因果関係が者がつくる技術基準は，RSPGの事例編との整合性・等

簡潔に解説されている（図―1参照）．

価性が要求されてはいるものの，前述のようにRSPGは，

2） いたずらに絶対安全を目標にするのではなく，

good exampleであり，また基本的にはあまり細かいこ

安全原則1
安全の使命

停車場及び
車両基地

インフラ施設電力施設

運行管理・
保安システム

安全原則10

安全原則16安全原則20

停車場
対人安全

車両基地
対人安全

信 号
構内ルート設定
時隔，管理

安全原則11

安全原則12

安全原則13

停車場
ホーム上の
対人安全

停車場
端末車止め

停車場
管 理

安全原則14

安全原則5

安全原則7

インフラ施設線 路

インフラ施設
線路下構造物

安全原則3

安全原則6

安全原則8

インフラ施設人の防護空間インフラ施設列車の防護空間

インフラ施設
その他構造物

安全原則4

安全原則9

インフラ施設
キロ程表示

インフラ施設
トンネル等■図―1

列車とインフラ施設
の整合性

列車運転
システム安全性

安全原則24

安全原則27

安全原則31

列車運転
車両構造

列車運転
通 信

列車運転
信号との整合性

安全原則25

安全原則28安全原則32

安全原則17

列車運転
内 装

列車運転
動力設備

インフラ施設との
整合性

電力施設
対人安全

安全原則26安全原則29安全原則33

安全原則18

列車運転
乗降設備

列車運転
速度規制

電力施設との整合性

インフラ施設
構造物

安全原則2

列車運転

列車運転
対人安全

安全原則22
運行管理システム
安全取扱い

停車場
火災報知

インフラ施設鉄道の防護

旅客，乗務員，貨物の安全

安全原則21

安全原則15

インフラ施設
線 路

踏切施設

信 号
異常時の取扱い

停車場
避 難

インフラ施設対人原則

安全原則23

電力施設
運 営

安全原則30

安全原則19

列車運転
走行操置

列車運転

列車運転

電力施設
相互作用

Railway Safety Principles and Guidanceにおける原則（principle）の全体構造

036 運輸政策研究 Vol.1 No.2 1998 Autumn

報告StandardsやLocal Standardsに基づいて，工事やメンテナ
Health and Safety Act

ンスの請負い業者，車両メーカーなどと契約ベースで業務を遂行している．従来はわが国と同じく，鉄道事業者
側がスペックを決めたり設計して発注するスタイルであRSPG PartⅠ(Principles)

ったが，技術基準を「性能規程化」及び「最低要件明示
RSPG PartⅡ(Guidance)

事業者のつくるStandards

化」することによって，請負者が単なる製造や工事・作業のみならず，車両や土木での設計や線路メンテでの国際，ヨーロッパ及び英国の工業規格計画を含めて，責任をもって請負うスタイルに移行しつつある．この場合，設計や計画の不備によるトラブルも■図―2

Railway Safety Principles and Guidanceの位置づけ（文献 8 より作成）

含めて，ゼネコンや車両メーカーといった請負者が，安全を含めた成果に対する最終的な責任をもつことになっとを示していないから，事実上の技術体系を形作るのている．このためのチェック機能としては，事前の経営

は，事業者が定める技術基準ということになる．このよ力・安全管理力の審査，事後の性能試験や設備監査なうな意味で英国鉄道の技術基準は，基本的にはインフラどを行っている．これによってメーカーやゼネコンも技管理者であるRailtrack社を含めた民間の鉄道事業者の術開発や工夫をするようになってきたとしている．

裁量の下にあるといってよい．HMRIは，RSPGにより，基（2）Railway Group Standardsの見直し方法

本的考え方と用例を示すことによって，事業者の技術基

Railway Group Standardsは，運行事業者が準拠し準に影響を及ぼし，間接的に技術的なコントロールをしなくてはならない強制力をもつものであるため，その見ていることになる．

直し作業も，合理的であるのみならず，オープンで透明性を確保した方法によって行われることが必要である．

3.4 旧BR系における技術基準関連制度

このための見直し方法がRailtrack社が作ったRailway

3.4.1 Railtrack社のRailway Group Standards

Group Standards Codeによって定められている．その（1）その特徴と動向

ポイントは以下のとおりである．

旧 BR 系の鉄道については，Railtrack 社が定める

1）Railtrack社の下に，鉄道事業者や工事会社，コン

Railway Group Standardsと，駅や列車の運営事業者が定サルタントなどが入った6つの部門委員会（メンバー

める Local Standardsが ある． 現 行 の Railway Group

数や資格も細かく規定）を作り検討する．また，各Standardsは，列車制御及び通信，動力，列車，線路及種 の 業 界 代 表 からなる Railway Industry Safety

び土木構造物，運転取り扱い，管理の6部門で，計350

Strategy Committee（RISSC）がadvisory committee

ほどの規程群からなりたっている．その対象はわが国のとして設置される．

規程体系と大きな違いがあるとは思えないが，以下の二点が大きな特徴である．
1）よく体系化され整理された，法令文書というよりも，わかりやすい技術文書となっている．
2）「最低限〜」という表現（minimum requirement,2） 見直し（新しい技術基準をとりいれるかどうか，複数の選択肢からどれを選ぶか）の判断には，次のような規準が示されている．すなわち，
a） 現状非悪化規準：現行の安全水準を悪化させないこと

minimum performance, minimum action）が多い．

b）効率性規準：ここでもALARPの発想（コストも含

鉄道改革時に，BRの技術基準をベースにして現在のめて実用上可能な範囲でできるだけ安全に）が強ものが作られたが，全体の体系化や性能規程化（input-

調され，基本的には費用便益分析の考え方が用

baseの規程からoutput-baseの規程へ）の方向で，現在いられることになっている．

までにも定常的に見直しが行われ，既にかなり整理されc）補足的規準：例えば，いたずらに作業手順を現ている．特に車輪-レール，列車-施設，鉄道-道路など状から変えるべきでない，あまり頻繁にルールを「境界領域」についての規程がとりわけ重要であるとして変えるべきでない，など配慮すべき事項

いる．例えば線路と構造物関係では，もとは200もあった規程が現在は43に整理された．今後も性能規程化の方向で改定され，5つくらいに集約される予定とされている注4）．
Railtrack 社を含めた鉄道事業者は，この Group

報告

3.4.2 列車運行会社のLocal Standardsの事例

列車運行会社の技術基準Local Standardsは，Group
Standardsを満足しなくてはならないが，その作成にあたってRailtrack社の承認が必要なわけではない．あくま

Vol.1 No.2 1998 Autumn 運輸政策研究

037

■表―2

Connex South Eastern Railway社のSafety Manualの記載内容構成（文献 6 より作成）

1.基本方針，経営者の任務，及び財源・要員措置（Policy, Leadership and Resourcing）
2.管理職教育（Management Training）
3.計画保安監査（Planned Inspection）
4.リスクアセスメントと作業アセスメント（Risk Assessment and Task Analysis）
5.事故及びインシデント調査（Accident/Incident Investigation）
6.作業監査（Task Observation）
7.非常時対応計画（Emergency Planning）
8.規則の効力，資格及び承認制度（Rules competencies, Licenses and Permits）
9.事故及びインシデントの分析（Accident/Incident Analysis）
10.職員研修（Employee Training）
11.作業員用保安具（Personal Protective Equipment）
12.健康管理（Health Controls）
13.会計検査及び保安監査（Auditing and Safety Check）
14.技術管理（Engineering Controls）
15.情報伝達（Personal Communications）
16.職員の小集団活動（Employee Group Meetings）
17.安全に関する啓蒙活動（Promotion of Safety Issues）
18.採用及び職員配転（Recruitment and Placement）
19.物品調達及び購入（Purchasing and Procurement）
20.勤務時間外の安全管理（Off the Job Safety）

送（危険物，ダスト），大気汚染（ディーゼル，ブレーキの鉄粉），水質汚濁，廃棄物，沿線生態系の項目について，
課題，現時点でのbest practice，短期的及び長期的な改善方策（例えばロングレール化など）を述べたものである．数値的な環境基準などを定めるものではなく，また強制力ももたない．実際上可能な範囲でベターな方向に向けて取り組むためのガイダンスであるとされている．
4.3 障害者サービス関連の技術的コントロール

障 害 者 サ ービ ス に つ い て は ， Disabled Peoples
Protection Policy（DPPP）
を定めることが免許要件になっている．そこでは，基本方針や，情報提供の方法，介助等の他，施設の改善計画などを記載することになっている．その参考とするためのガイドラインがORRによって定められている14）．そこには，ソフト的な方策の他に，車両と，駅の施設として駐車場，各種施設，案内サイン

で，各社の責任でGroup Standardsを守ることが要請さなど満たすべき要件がかなり詳しく述べられている．な

れているだけで，その範囲であればどのように何を決め

お，駅や車両の施設は，現在とは社会情勢も異なる長ようと運行会社の自由とされている．

い歴史の中で作られてきたものであるため，100%満足

Connex South Eastern Railway社 の 場 合 ， Safety
Manualと呼ばれるものや各種の運転内規などをまとめてできる設備とするには時間と費用がかかることが強調されている．

会社の技術基準ということになる7）8）．このSafety Manual

環境対策，障害者サービスともに，実際的なコスト意

は，表―2のとおり非常に包括的な内容構成になって識・漸進主義・相対主義を基調におきつつ，公益の視点いる．

から，明瞭な方向づけをもった技術的なコントロールを定着させようとする，強い姿勢を示していることが特徴

4――環境保全と弱者保護の技術的コントロール的である．ORRからRailtrackを含めた事業者に対して向けられたメッセージともいえる文献12）13）にもこのような

4.1 ORRの免許交付の要件

社会的利益の漸進的改善主義が強く現れている．

ORRが交付する事業免許の要件としては，1）適合した
Safety Caseをもっていること（それがHMRIによってエン

5――旅客サービス水準の技術的コントロール

ドースされていること），2）事故保険を含めた保険，賠償，鉄道警察，苦情処理，情報提供，差別待遇の禁止

5.1 旅客サービス最低要件の設定などに加えて，3）環境保全への取り組み，4）障害者サ

OPRAFと各旅客鉄道運行会社が結ぶ地域運行契約

ービスへの取り組み，が含まれることになっている．ま（Franchising Agreement）には，旅客サービス最低要件

た，停車場運営事業者には，サービス施設や投資計画

PSR（Passenger Service Requirement），補助金，期間についてロンドン交通局など他の事業者と整合をとるこ（最長15年まで注5）），運賃等の他に，旅客サービス改善とも要請されている．環境保全と障害者サービスについのための経済的インセンティブ（報奨金・罰金）の条項がては，事業者は免許発行後6ヶ月以内に，「取り組み文記載される．

書」を定めることが義務づけられている．

この旅客サービス最低要件PSRの事項は，運行頻度，
接続条件，初列車・終列車時刻，最長所要時間，停車

4.2 環境保全関連の技術的コントロール

駅，週末運転条件，直通運転，ピーク時の乗車率ある

免許の要件となっている「環境保全への取り組み文書」

いは輸送力 注6），などである．この最低要件は，OPRAF

では，総括的方針，具体的目標，実施方法，モニタリンと各地域自治体の公共交通委員会（Public Transport

グ，報告書作成などについて記述することになっている．

Executive）が協議して路線毎に決め，入札時の条件にしこれを作成する際の参考にするための技術資料がORRている．前回の入札時には，BR時代のサービスを維持により作成されている15）．これは，騒音・振動，貨物輸

するとともに，事業者にある程度の経営の自由度を与え

038 運輸政策研究 Vol.1 No.2 1998 Autumn

報告

るために，あまり高くないPSR条件が設定された．なお，

4） 列車運行サービス水準： 定時性指標（遅れが10

会社にもよるが補助金の60%程度は地域の自治体が負担分以内の比率）の目標（例えば，90%）と信頼性指標している．以上のPSRは，契約事項であるので，もし守（時刻表に記載された列車の運行率）の目標（例えられていない場合には，改善要求→反則金請求→訴訟

ば，少なくとも99.5%）という措置となるが，現時点ではそのような事態は生じていない．

5）列車運行がサービス水準目標に達しなかったときの扱い： 例えば，年間平均の定時性指標が87%に達しなかった場合には，あるいは信頼性指標が98%

5.2 サービス改善のためのインセンティブ制度

インセンティブ制度としては，次の三つがある．
1）定時性向上インセンティブ
Punctuality Incentive Payment（PIP）に達しなかった場合には，定期券などの5%リファ
ンド，両方とも達しなかった場合には，10%リファ
ンドといった具合
6）旅客へのスペシャルケア

目標に対する定時性（1−遅延率）の実績により，罰金または報奨金．
2）ピーク時通勤輸送力確保インセンティブ

5.3.2 顧客満足度調査

数値化の容易な事柄ばかりでなく，表―3のようなShort Formations Incentive Payment（SFIP）

事項（Thameslink社の例）
について，旅客会社は，定期

ロンドンなどの通勤路線では，一定の混雑率に抑える的（ 6ヶ月）に 顧 客 満 足 度 調 査（ Customer Satisfactionに足る所要輸送力が設定されないと罰金．

Survey）
を行うことが義務づけられている．なお，調査

3）予定運行達成インセンティブ

アイテムは，会社によって異なってよい．また，当然であTimetable Change Incentive Payment（TCIP）

るが，絶対値よりはその時間的変化に強い関心が払わ公表された時刻表を正当な理由なく，また予告なく，れている．

変更すると罰金．
これらの算定方法は，規則によって厳密に決められて

5.3.3 旅客サービス・パフォーマンスの公開

おり，4半期毎に算定される．例えば，Connex South

事業者が実施した顧客満足度調査の結果，定時性数

Central社は，97年夏の4半期で，PIP報奨金31万ポンド，値目標などのパフォーマンスの状況，報奨金・罰金の状

PIP罰金21万ポンド（路線によって異なる），SFIP罰金14況などが，各社を比較しやすい格好で，OPRAFの四季

万ポンド，TCIP罰金11万ポンド，計差し引き15万ポンド

報として公開される 17）．これらは，自治体やRail User sの罰金をOPRAFに支払った．逆にScot Rail社は，同じ

Consultative Committee（全国及び地方毎の利用者110

時期にPIP報奨金179万ポンド，TCIP罰金6万ポンド，計番的な組織）にも送られている．事業者によってはこれ

差し引き184万ポンドOPRAFから受け取った．これらのらの情報を使って車内紙などでサービスの改善状況を

費額は，多い場合でベイシックな補助金の数％程度の費アピールしている．

額となっており，経営上決して小さい値ではない．

6――おわりに5.3 その他の旅客サービス面のコントロール方策
5.3.1 旅客サービス憲章（Passenger s Charter）

旅客運行会社が旅客に対して，提供するサービス水準に関するいわば宣言をおこなうためのものである．簡6.1 技術的コントロールの理念と今後の方向性
6.1.1 英国の技術的コントロール制度の発想（1）技術的コントロールに対する認識

単なパンフレットになっていて駅で簡単に入手できる．

戦後の英国では基幹産業の国営主義が長く続いたが，OPRAFは，各社にこの「憲章」を作ることを義務づけてサッチャー政権が登場して以降，規制緩和・民活が政策いるともに，各社の「憲章」をまとめて比較できるような形で公表している．掲載されている事柄はおおむね以下のようである 18）．
1）インフォメーション：問いあわせ先（電話など）ばかりでなく，例えば電話が30秒以内に少なくとも95％
以上つながる，というようなことまで宣言．
2）駅の施設3）乗車券の販売報告■表―3

Thames Link社の顧客満足度調査の調査項目（文献18より作成）

・定時性・所要時間（所定）・運行頻度
・着席可能性・車内の温度・車内での安全性（治安含む）
・車両の外観・乗心地・車内の清潔さ

・車内騒音
・車内のデザイン
・車内照明
・駅の全般的状況
・駅で得られる情報の正確さ
・乗車の容易さ
・駅での情報入手の容易さ
・駅での安全性（保安含む）
・乗車ホームの見つけやすさ

Vol.1 No.2 1998 Autumn 運輸政策研究039

基調とされ，鉄道事業についても，分割・上下分離・民（3）英国の技術的コントロール制度の基本的発想

営化をはじめ，基本的には市場メカニズムに期待した政各種の方策の基礎となっているものの考え方は，明ら策や，あるいは市場メカニズムが働きやすいような仕組

かに英米型の経験主義哲学に基礎を置くものと考えられみをビルトインしようとする政策がとられている．

る．技術的コントロール制度に現れている主な思想的特同時にまた，旧BR系の鉄道では，インフラ会社が1社

徴を列記すると以下のとおりである．

であることや，旅客列車運行会社には地域営業権を与

1）理念・原理を打ち出すことを重視しつつ，その実えていることなどの点からみて，現在の鉄道事業は，必施においては強い現実主義を両立させるプラグマ

ずしも完全な競争市場とはみなしがたいものとされていティズム

る．また，環境問題のように外部効果の大きい要素や，

2） 安全対策への費用便益分析の適用，総合的なリ

弱者へのサービス，あるいは市場のキャプティビティがスクアセスメント，インセンティブ制度などに見られ高い大都市交通でのサービス水準向上などに対しては，る強い合理主義

市場メカニズムのみによるのでは必ずしも望ましい状態
が達成できないものと認識されている．

3）理念を国が示した上で細部は事業者に任せるという自由主義原則

こうした認識の下に，市場の中での事業者の自由な活

4）安全対策のみならず，旅客サービス水準や環境，動を促進することを基本に置きつつも，インフラ会社の障害者対策を含めて，「人」に対する政府の強い思

設備更新助成制度や地域旅客列車運営会社への運営費

い入れ

補助制度等の他に，1）不完全な市場下における消費者（利用者）利益の保護，2）外部効果要素への対応，3）弱5） 旅客のみならず従業員や一般公衆も安全の対象に捉える普遍主義・網羅主義者保護，4）地域運行権が付与される旅客運行会社に対

6） 鉄道事業者は，顧客に対して第一義的な安全責する利用者及び納税者の視点に立ったサービス水準チ

任をもち，メーカーやゼネコンも顧客としての鉄道事

ェック，などの趣旨から，政府により多様な技術的コント業者に対して安全責任を負う，という契約感覚と，ロールの制度が作られている．

契約関係に基づく分散的な責任分担感覚（2）技術的コントロールのスペクトラム

技術的コントロールの視点としては，1）安全性の確保，
2）環境保全への対処，3）障害者サービスの改善，4）旅客サービスの質の改善，の四つが中心となっている．その対象は，鉄道輸送に本来的に必要な施設・設備・及7）同時にまた顧客は，informed buyerでなくてはならないという消費者保護感覚，及び「市場の失敗」
に対する強い防護感覚
8） 現状からのステップワイズな改善を基調とする，漸進主義と見直し主義

びその取り扱いから，案内サインのような旅客サービス

9）規則制定による文書的監督よりも，安全監査，モ

施設まで，極めて幅広く捉えられている．また，旅客のニタリング，事故調査など「フィールド」での監督にみならず，広く各種の作業者や鉄道をとりまく一般公衆

力点を置く，事後主義・現場主義

が安全確保の対象となっている．
行政による技術的コントロールは，次のような広いス
ペクトラムにわたった方策が一体となって総合的に運用

10）安全管理におけるオープン性・透明性の重視と，自己宣言／自己責任主義を基調とした，ISO9000シ
リーズ（品質管理）とも通じる基本精神

されている．個別性及び強制性の比較的弱い順にあげると以下のようになる．
1）理念や目標の明示

6.1.2 わが国の技術行政への示唆

わが国の鉄道技術行政は，国（運輸省）
により統一的2）モニタリング，評価やその情報開示に実施されている．その技術的コントロール制度は，概3）具体的実施方法の例示やガイダンス

略次の三点を柱としている．第一は，国の定める各種

4）事業者自身による技術基準の作成義務化

技術基準の体系と，事業基本計画や施設の審査及び事

5）経済インセンティブを加味した技術的コントロール

業免許制度に基づく，いわゆる事前チェック制度である．

6）保安監査と改善勧告

第二は，国による保安監査や事故調査などの事後チェッ7）事業者による安全要綱などの作成義務化とその審ク制度である．第三は，耐震設計基準や移動制約者対査・承認応策，あるいはサービス目標や都市鉄道整備計画などを

8）事故調査・捜査，その報告・開示，勧告

謳った各種審議会答申など，国による技術的ガイダンス

9）施設・設備の新設や改良に伴う技術審査・承認である．こうしたわが国の鉄道技術行政の現状の課題
を，筆者は次のように認識している．

040 運輸政策研究 Vol.1 No.2 1998 Autumn

報告1） 技術的コントロールの必然性と論理があまり明確にされておらず，またその視野も相対的に狭い．

APPENDIXリスクアセスメントの方法（1）Railtrack社のSafety Caseに定められたリスクランキング法

2）技術的コントロールと需給調整規制などが必ずしハザードの発生尤度，ハザードに起因するペリルの発生尤

も明確に区分されぬままに，免許制度などによって度，事態の深刻度，及び事態の規模のカテゴリーに応じて，一体的に規制されてきた要素が少なくない．

リスクランク指標を算出する方法．

3）技術基準の仕様規程的側面が強く，被適用者にとっての自由度が非常に低い．無難ではあるが発展
性及び活力に欠ける体系となっている．
4）事後チェックの機能が必ずしも体系的でなく，また相対的に弱い．
5）技術的コントロールの過程とその結果が，一般にRRNリスク・ランク指標（Risk Ranking Number）
RRN=PWLO×FE×MPL×NP
0-9：軽微（minor），10-50：顕著（significant），
50-：深刻（fatal）と区別される．
ここで，
PWLO：最 悪 事 態 の 発 生 可 能 性（ Probability of Worst
Likely Outcome）：6段階，0〜5.0までの数値が公開される程度が行政・事業者ともに極めて低く，利用者を含めた外部からの「目」にさらされる機会が対応
FE：最悪事態につながりうる事象の発生可能性（Frequency

少ない．この結果，技術や行政制度の自己点検及び改善機能のみならず，安全問題などに関する国民of Event）：6段階，0.1〜5.0
MPL：受損の深刻度（Maximum Probable Loss）：死亡かの科学的理解の浸透や，合理的な責任分担の確立を阻害している恐れが強い．

ら軽傷まで4段階，8.0〜1.0
NP：最 悪 事 態 に お ける 人 数（ Number of Persons at
Risk）：3段階，1〜4

6）技術的コントロールを的確に行うためには，行政技術職員の工学面及び実地技術面でのトレーニングが極めて重要である．しかし，これが必ずしも十分には認識されていない．このため，技術行政が単なる（2）Connex South Eastern Railway社の Safety Caseに定められたリスクレイティング法
尤度と深刻度のカテゴリーに応じて，リスクランク値が与「ルールのあてはめ事務」に陥る危険性を常にはらん

えられる方法でいる．

尤度想定（Likelihood）

7）メーカーや工事請負い業者など，行政と鉄道事業者以外の主体の存在とその能力が，極めて消極的にしか認識されていない．
今後の，需給調整面及び運賃制度面での規制緩和が進む時代にあっては，英国の事例なども参考にしつつ，
上記のようなわが国の技術行政システムを改善していく

よく起こる（Recurring）：年に1回以上

起こる（Probable）：年に1回から10年に1回起こりにくい（Improbable） ：10年に1回から100年に1回
ほとんど起こらない（Remote）：100年に1回以下
深刻度想定（Consequence）
損 害 SO（ Safety Outcome）を SO=死 者 数 ＋ 0.1× 重 傷 者
数＋0.01×軽傷者数として，ことが必要である．その際のポイントは，1）技術的コン

軽微（Minor）：SO≦0.1

トロールの論理の明確化と制度の充実，2）
自己責任の重要（Major）：0.1＜SO≦1

ウェイトを高め，メーカーなども含めた民間事業者の裁量深刻（Fatal）：1＜SO≦10

自由度の拡大，3）技術的コントロールのプロセスと結果破滅的（Catastrophic）：10＜SOの取りまとめの充実，一般公開及び啓蒙活動，4）技術

リスクランク値を，以下とする．

行政の能力と成果の評価制度の導入，がとりわけ重要であろうと考える．
6.2 あとがき

Rem.

Imp.

Pro.

Rec.

Min.

1

2

3

4

Maj.

2

3

4

5

Fat.

3

4

5

6

Cat

4

5

6

7

本稿の執筆にあたっては，1998年3月に筆者を含めて，運輸省などによるグループにより実施された，ヨーロッパ（3）Connex South Eastern Railway社の簡易なハザードラの鉄道技術行政に関する調査の内，特に今後のわが国

ンキング法にとって示唆が多いと考えられた英国についての調査成

現象の尤度と深刻度のランクを想定し，その積によって，果を活用した．また，英国鉄道の関係局所の他，在英

ハザードランク値を求める方法．

日本大使館，JR東日本パリ事務所，及び運輸省鉄道局

尤度：ほとんどありえない：1

技術企画課の多くの方々のご協力をいただいた．ここ

特殊な条件下であれば起こりうる：2に，深く感謝する次第である．

通常条件下で起こるうる報告：3Vol.1 No.2 1998 Autumn 運輸政策研究

041

十分ありうる

：4

必ず起こる

：5

深刻度：応急手当を必要としない軽傷
応急手当を必要とする軽傷

注5）多くの会社は，7年間のフランチャイズ協定を結んでいる．この程度の期間では，長期的視野に立った輸送改善は難しいという声もある．
注6： 輸送力を算出する際の定員は以下のとおりとされている．

：11）所要時間が20分以上の場合：二等座席定員とする．

：22）それ以下のとき：手動ドア車両の時は，二等座席定員の110%を定員とする．

病院での処置を必要とする軽傷 ：3

自動ドア車両の時は，二等座席定員＋立席定員（1人／0.55m2）とする．
そして，車内混雑の程度を，定員超過率：PIXC（Passenger in Excess of

重傷：4

Capacity）で表現し，終日では3%，ピーク時でも4.5%が受認限度としている．

死亡：5

定員の計算法の違いを考慮すると，この値はわが国の混雑率ではせいぜい

この両者の数値を掛けあわせて，1〜25のハザードランキ
ング値HRを得る．

50%（つまり座席が埋まり，吊り皮が半分程度使われる乗車率）に相当する．
格段に快適な郊外鉄道の車内状況が限界状態として想定されているのがわかる．

HA：1〜8のとき：本格的リスクアセスメントが3ヶ月以内に必要か判断する．
9〜15のとき：3ヶ月以内に本格的リスクアセスメントを実施する．
16〜25のとき：本格的リスクアセスメント実施までの間，「当該行為」を停止する．

参考文献
1）Department of Railway [1993], Ensuring Safety on Britain s Railway.
2）Govenment of UIC [1974], Health and Safety at Work etc. Act.
3）Health and Safety Executives [1994], Railway（Safety Case）Regulations.
4）Health and Safety Executive [1994], Railway（Safety Critical Work）
Regulations.
5）Rail Track [1998], Railtrack s Railway Safety Case.
6）Connex South Eastern Railway [1998], Safety Case.

注7）Connex South Eastern Railway [1997], Safety Manual .

注1）HMRIは，その名が示すとおりビクトリア時代以来の伝統ある公的機関で8）Connex South Eastern Railway [1997-1998], Safety Plan.

ある．その創設に当たっては，当時の二大巨頭鉄道エンジニアが全く異なる意向を示した．すなわち，G.Stephansonは賛成したが，I.K.Brunnelは民間活動圧迫を理由に反対した．
注2）少なからぬ数の旅客運行会社が，2000年から2007年ころには補助金が不要となるとしている．従って，旅客サービス水準の技術的コントロールの論拠は，「公的補助金の受領」よりも「地域運行権の付与」にあると解釈できよう．また，サービス改善の経済的インセンティブを与える理由として，1）
ロ
ンドンのような大都市の鉄道では，利用者の交通手段選択性が低く，サービスを改善しても旅客が増えない，2）閑散線では，サービス改善に必要なコ9）HM Railway Inspectorate [1996], Railway Safety Principles and Guidance,
Health and Safety Executive.
10）HM Railway Inspectorate [1997], Guide to the approval of railway works,
plan and equipment .
11）Health and Safety Executive [1995], Guidance for railways, tramways,
trolley vehicle systems on the Reporting of Injuries, Diseases and Dangerous
Occurrences Regulations, 1995.
12）Office of the Rail Regulator, [1997], Regulatory Objectives for Passenger
Train and Station Operators.

ストが相対的に高く，乗客が増えたとしても利潤が出ない，という二つの理

13）Office of the Rail Regulator [1997], Regulatory Objectives for Railtrack.

由から鉄道事業者のサービス改善インセンティブが弱くなりがちなことが挙14）Office of Rail Regulator [1994], Meeting the needs of DISABLED

げられている．
注3）特にRailtrackに対しては，これまで滞っていたインフラの更新投資のため，線路施設・信号施設などを中心として，多くの公共投資が積極的に実施されている．
注4）公的セクターや民間であっても鉄道インフラを保有する会社のような完全競争的でない機関が，物品を調達する場合には，EC standardsに準拠して入札にかけることが要請されている．このEC standardsも性能規程化する

PASSENGERS; A Code of Practice.
15）Office of Rail Regulator [1994], Railway Operations and Environment;
Environmental Guidance ; A Consultation Document.
16）Office of Passenger Rail Franchising [1996-1997], Annual Report.
17）OPRAF [1997], bulletin, Performance of the Passenger Rail Network : 1
April 1997-21 June 1997, Aug.1997.
18）Thames Link [1997], The Passenger s Charter, Oct.1997.

方向で検討されている．

（原稿受付 1998年8月14日）

Technical Control Systems upon Railways in UK and the Role of Governments under the Deregulation Context
By Hitoshi IEDA

Measures of technical control by public sectors are essentially required upon transport industries from various viewpoints, suchas environmental protection, securing safety, and consumer protection. However, these measures must be efficient and effective
enough so that they would not hamper vigorous and creative activities of private firms. This paper systematically deals withthe current technical control system in railways in UK which was completely revised after the drastic organizational
restructuring held in 1994, and discusses the basic way of thinking laying under their institutional system. The author alsosuggests the desirable direction of improvement in Japanese system of technical control in railways.
Key Words ; deregulation, technical control, safety, environment, and level of service

この号の目次へ http://www.jterc.or.jp/kenkyusyo/product/tpsr/bn/no02.html
042 運輸政策研究 Vol.1 No.2 1998 Autumn

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