今回のポイント

次の各号のいずれにも該当するもの（以施する事業（以下「市民協働事業」とい下「 市 民 公 益 活 動 団 体 」 と い う。） が 実う。） に つ い て、 連 携 し、 及 び 支 援 を す

今回は、応用的行政手法のうち、市民協働手法、同意手法、説明会手法、行政協定手法、（ ３） そ の 設 置 の 目 的 が 第条第３号には別に管理されていること。

（ ２） 団 体 の 財 産 が そ の 構 成 員 の 財 産 とに関する規程が定められていること。

（ １） 団 体 の 運 営 及 び 代 表 者 の 選 考 方 法ることができる。

私人間協定手法について紹介します。

（市民協働手法（市民協働手法とは、市民・市民団体や事業掲げる活動を含むものでないこと。

条第３号に掲げる活動に該当

市民協働事業の種類は、次のとおりとしないこと。

（ ３） 第られる事業であること。

若しくは地域における課題の解決が図（ ２） 地 域 の 活 性 に 資 す る 事 業 又 は 社 会業であること。

（ １） 市 民 公 益 活 動 団 体 が 主 体 と な る 事も該当しなければならない。

市民協働事業は、次の各号のいずれにで定める要件を満たしていること。

者と行政が協議により主体的に協働して公共り組むものです。
行政と市民との間の協働だけではなく、市民間の協働に行政が協力するタイプもあります。
市民協働手法には、協働する団体や協働活動の種類を定めるもの、支援の理念や計画を定めるものなどがあります。
【市民協働条例①】

市は、市民公益活動の実施のため
３10○佐倉市市民協働の推進に関する条例条（市民協働事業の実施）
第２（ ４） 前 ３ 号 に 掲 げ る も の の ほ か、 規 則

103的な課題を解決するために役割を分担し、取（に 市 民 に よ り 構 成 さ れ た 団 体 で あ っ て、

13連載

自治体職員のための政策法務入門〜公共政策立案に必要な法的知識の修得を目指して〜

第22回

応用的行政手法②

鹿児島大学教授

宇那木正寛

自治体法務研究 2016・冬◆ 78

第条

市長は、協働施策を総合的かつ計画的に推進するため、大津市協働推進計する。
（ １） 市 民 公 益 活 動 団 体 が、 自 ら 有 す る画（ 以 下「 推 進 計 画 」 と い う。） を 定 め

（

（同意手法

認可をする際に申請者に対し許可対象施設の知識及び技術をまちづくりに生かすた
市長は、推進計画の策定、変更及び廃近隣住民や地縁団体、近隣土地の所有者、水同意手法とは、許認可権を持つ行政庁が許止に当たっては、次条に定める委員会の又は廃止したときは、速やかにこれを公類似するものですが、事業者の事業実施につ同意権者が判断に必要な十分な情報も得らえるという点で異なります。

いて留保を付すことなく単純に同意のみを与市長は、毎年度、推進計画に基づいて表するものとする。

す。同意手法は、後述する私人間協定手法と市民公益活動団体の知識及び技術を活４講じた協働施策の実施状況を公表するも市長は、協働施策の実施状況を踏まえ、く、同意権者が合理的な判断ができないといに事業者と対応しなければならない場合も多れないまま同意をせざるを得ない場合や個別５年を超えない期間ごとに、推進計画をのとする。

る 事 業（ 以 下「 協 働 事 業 」 と い う。
）の市長は、第３条の許可の申請が次所に設置されるものであること。

持等の見地から、適当と認められる場（ １） 周 辺 の 生 活 環 境 及 び 公 衆 衛 生 の 保ならない。

るときでなければ、同条の許可をしてはの各号のいずれにも適合していると認め

第６条（許可の基準）条例○柏崎市ペット葬祭施設の設置等に関する【同意取得を義務付ける例】

うリスクがあります。

５

市 長 は、 推 進 計 画 を 策 定 し、 変 更 し、利権者などに同意を得ることを求めるものでゆい

市民・市民団体、事業者及び市は、

３

意見を聴くものとする。

るものとする。

4

見直すものとする。

それぞれの社会資源を活かした協働によ

第 条（協働事業の推進）○大津市「結の湖都」協働のまちづくり推
進条例【市民協働条例②】

る事業（ ２） 市 が そ の 施 策 等 の 実 施 に 当 た り、（用することができるものとして募集す

めに市長に提案する事業
２

13

推進に努めるものとする。
２ 市は、市の業務のうち市民・市民団体及び事業者が有する専門性、地域性等の特性を活かすことができる分野については、当該業務を委託し、又は当該業務への提案等の機会を確保するよう努めるものとする。
３ 市は、市民・市民団体及び事業者が多様な形態で市政に参画することができるための仕組みを整備するよう努めるものとする。
（大津市協働推進計画）

79 ◆自治体法務研究 2016・冬

12て同じ。）を市長に提出するものとする。
〈中略〉（ ２） ペ ッ ト 葬 祭 施 設 の 設 置 に 係 る 土 地の隣接土地所有者及び地元町内会の同２となるといった問題点も指摘されています。

から、事業活動の自由を不当に規制する原因同意権者の自由意思に委ねる手法であること

他方で、同意手法は、事業者の権利行使をに掲げる書類及び図面を前項の計画書に

議 者 は、「 事 前 計 画 書 添 付 書 類 一 覧 表 」

計画書に添付するものとする。また、協元 住 民 等 」 と い う。） の 同 意 書 を 前 項 の住民及びその他の利害関係者（以下「地るコミュニケーションを義務付けるものでの実施等による情報開示や、それを前提とす

着手前に事業者に対し、住民に対する説明会

民の不安を解消するため、あらかじめ、事業紛争を予防し、あるいは事業の実施に伴う住説明会手法とは、住民と事業者間における説明会手法

このため、次の岡山市産業廃棄物処理施設設添付し、正本１部及び指定された部数の協議者は、隣接する土地所有者、周辺意を得ていること。

置等指導要綱のように同意取得は形式上、行せん。

組み合わせて用いられることが少なくあります。後述の行政協定手法や私人間協定手法と前条第２項に規定する地元住民等【説明会手法の例①】（１）隣接の土地の所有者（建築計画の説明）

環境の保全及び形成に関する条例○京都市中高層建築物等の建築等に係る住条の２（２）地元住民の代表者

中高層建築物等の建築主等は、建条の５

意書をいう。の同意書とは、次の各号に定める者の同第９条（地元住民等の同意書）副本を提出するものとする。

処理施設の設置又は変更（以下「処条第６項、第条の４第６項、第する者は、法第第１項、第条第条の築計画について、別に定める事項を近隣【説明会手法の例②】○鳥取県廃棄物処理施設の設置に係る手続の適正化及び紛争の予防、調整等に関する条例

協議者は、前条第１項に規定する

指 示 事 項 に 対 す る 措 置 を 終 了 し た 後 に、事業者は、前条の縦覧期間内に周（事業計画の周知）
条知 計 画 に 基 づ く 説 明 会 の 開 催 等 に よ り、

第例第６条に規定する「事業計画書」と読関係住民に対し、事業計画の周知を図ら（ 様 式 第 ２ 号。 設 置 計 画 者 に あ っ て は 条み替えるものとする。以下この条におい10

次に掲げる事項を記載した事前計画書

第８条（事前計画書）承認を受けるものとする。

２の５第１項の許可の申請の前に、市長

条第１項若しくは第（３）放流先の水利関係者

理 施 設 の 設 置 等 」 と い う。
）をしようと第３条（設置等の協議）○岡山市産業廃棄物処理施設設置等指導要綱

政指導として求められることが一般的です。

5

住民に説明しなければならない。

1214 141514と協議（以下「事前協議」という。
）し、第１項、第15 14

自治体法務研究 2016・冬◆ 80

説明会の開催方法等に関して必要な事なければならない。
２項は、規則で定める。

行政協定手法行政協定手法とは、国あるいは自治体等の行政主体による協定内容の司法的実現を認める産業廃棄物最終処分場使用差止請求事件最高 裁 判 決（ 最 判 平 ・ ７ ･ 判 時 ２ ０ ５ ８ 号頁）があり、実務上の決着はついています。

この事件は、産業廃棄物最終処分場の使用期

知事は、第１項の説明会の開催状況を行政主体が私人と同等の立場で協定を締結

３
把握するために必要があると認めるとき限を定める公害防止協定に基づいて、福津市を始めとする非規制的領域のものと公害防止と締結する協定は、その性格から、給付行政行政主体が行政目的を達成するために私人る旨を約束することは、処分業者自身の自由方に対し、その事業や処理施設を将来廃止す業者が、公害防止協定において、協定の相手差 止 め を 求 め た も の で す。 同 判 決 は、「 処 分については、協定の法的拘束力を否定する紳の法的効果が問題となります。この法的効果

は、「法律による 行政の原理」と の関係でそ

このうち規制的領域における契約についてに協定の法的拘束力を否定した原審判決を破廃棄物処理法の趣旨に沿わないこと等を理由

理〕法に何ら抵 触 す る も の で は な い 」 と し、止 さ れ る こ とが あったとしても、〔廃棄物処が効力を有する期間内に事業や処理施設が廃な判断で行えることであり、その結果、許可士協定説、一般の契約として法的拘束力を認棄しました。

を重視し、法令が定める基準を超える義務をす。これに対し契約説は、協定の契約的側面「法律による行政の原理」に違反するとしま制を協定によって事業者に賦課することは律に実施されるべきであり、これを超える規法であるとした宝塚市パチンコ店等建築規制る訴えは「法律上の争訟」ではないから不適又は条例により設定される義務の履行を求めのです。このため、公益実現を目的とし法令る協定上の義務は、公益実現を目的とするもところで、当事者間の合意により設定され負うこととなっても「法律による行政の原則」

説は、規制的行政は法律や条例に基づいて一める契約説などの学説があります。紳士協定

ることができます。

協定を始めとする規制的領域のものに分類す（旧福間町）が産業廃棄物最終処分場の使用し、当該協定に基づいて政策課題に対処するを求めることができる。

は、当該説明会にその職員を立ち会わせ10というものです。

21

るとともに、関係市町村の職員の立会い

53７
条 例 事 件 最 高 裁 判 決（ 最 判 平･ ９･ 民集巻６号１１３４頁）との関係が問題になりに反するものではないとします。
公 害 防 止 協 定 に 関 し て は、 契 約 説 に 立 ち、56ます。

81 ◆自治体法務研究 2016・冬

614前述の公害防止協定についての最高裁判決
２の締結に努めるものとする。
前項の規定による協議の申出を受けた事業者は、誠意をもってこれに応じ、当においては、当事者間の合意に基づく義務の履行を求める訴えであっても「法律上の争訟」図り、もって快適な環境の確保に資することを目的とする。

（土地開発協議者の緑化義務）

土地開発協議者は、開発計画に係る土地開発行為を行うときは、当該開発条遵守しなければならない。

区域において適切な緑化を行わなければ第もなし得たはずです。しかし、同判決は、自行政協定の場合、協定不履行の場合におけ該協定が成立した場合は、誠実にこれを治体が事業者との間で対等な立場に立って締る実効性確保についても当事者間の合意によではないから同訴えは不適法であるとの判断結した契約上の義務である点にポイントを置り定めることができます。例えば、香川県の土地開発協議者と開発計画に係る開発区

汚 染、 水 質 の 汚 濁、 土 壌 の 汚 染、 騒 音、能の重要性にかんがみ、県民の参加と協ん養、地球温暖化防止その他の公益的機を内容とする協定を締結するものとする。

知 事 は、 必 要 が あ る と 認 め る と き は、ならない。

き、「法律上の争訟」であることを前提としみどり豊かでうるおいのある県土づくり条例

振動、地盤の沈下又は悪臭が生じ、又は働の下、県土の計画的な緑化を推進する

２た判断を行っています。

域のみどりの保全を図るために必要な事項

21条第２項に基づき締結する協定では、整備緑化を行うことの実効性を保証するため第当事者間の合意により対処するものであっに、みどりの保全協定実施要領第４条第２項

行 政 協 定 手 法 は、 契 約 自 由 の 原 則 に よ り、て、自由度が高く、個別事情に応じた細かなに定める金額を定期預金により入金し、当該（規制的、誘導的効果が期待できるものです。

定期預金の払戻請求権に質権が設定されます。

（

また、柔軟で個別・具体的対応が可能なので、条例（香川県）○みどり豊かでうるおいのある県土づくり協定といえども契約自由の原則を尊重して事（目的）
この条例は、狭あいな県土を有し、その森林等の占める割合が低く、高度な第１条（土 地 利 用 が 行 わ れ て い る 本 県 に お い て、生ずるおそれがある場合において、市民とともに、みどりを保全するために必要みどりが有する県土の保全、水資源のかの健康を保護し、又は生活環境を保全すな土地利用の調整を行うことにより、み市長は、事業活動に伴って大気のるために必要があると認めるときは、事どり豊かでうるおいのある県土づくりを第 条○仙台市公害防止条例【行政協定手法の例】

るのが一般的です。

業者の協定締結については、努力義務とされ今後も利用されることでしょう。なお、行政21

業者と協議し、公害の防止に関する協定

33

自治体法務研究 2016・冬◆ 82

私人間協定手法
協定には、国又は自治体と事業者間だけではなく、事業者と住民との間で締結されるものがあります。こうした私人間協定手法は、地域住民と事業者間の紛争を予防することなどを目的とするものです。
行 政 は、 こ う し た 私 人 間 協 定 の 締 結 に 当（２）廃棄物処理施設の種類

人にあっては、その代表者）と関係住民

市 長 は、 環 境 保 全 協 定 の 締 結 に 際 し、いて協力しなければならない。

関係住民は、環境保全協定の締結につの代表者が行うものとする。

４３（ ３） 廃 棄 物 処 理 施 設 に お い て 処 理 す る
廃棄物の種類（４）廃棄物処理施設の処理能力（ ５） 廃 棄 物 処 理 施 設 の 設 置 等 に 係 る 位行うものとする。この場合において、当その内容について必要な指導又は助言を（ ６） 大 気 汚 染 対 策、 騒 音 防 止 対 策、 振

該廃棄物処理施設が、廃棄物の処理及び置、構造等に関する計画
動防止対策、悪臭防止対策、水質汚濁清掃に関する法律施行令（昭和年政令

対策、地下水汚染対策及び土壌汚染対（７）廃棄物処理施設の周辺の施設であっあっては、市長は、あらかじめ、当該環に規定する廃棄物処理施設である場合に第３００号）第５条の２又は第７条の２を行います。ただし、協定の締結は当事者のて、その利用者の特性に照らして、生境保全協定の内容について、調整委員のう策に関すること。

自由意思に委ねることが原則なので、協定の活環境の保全について特に適正な配慮

たって、行政目的実現の観点から指導・助言締結は努力義務として定められます。

年

条第２項第１号及び第２号に規定

ち第清掃に関する法律施行規則（昭和（ ８） 排 ガ ス の 性 状（ 廃 棄 物 の 処 理 及 びての適正な配慮に関すること。

が必要であると認められるものについな お、 私 人 間 協 定 は 私 人 間 の 契 約 な の で、「法律による行政の原理」に反するか否かといった点は問題にはなりません。
【私人間協定手法の例】

号。以下「省令」という。）

市長は、設置者又は関係住民の代表者するものの意見を聴かなければならない。
５からの求めに応じ、立会人として環境保全協定に参加することができる。
第３条第１項第５号に規定する排ガス

きは、その写しを市長へ提出しなければ設置者は、環境保全協定を締結したと争の予防と調整に関する条例の性状をいう。以下同じ。）、放流水の６（環境保全協定の締結）ならない。

設置者は、廃棄物処理施設の設置

水質等について関係地域の生活環境の第 条（（当事者間でしか効力を有しませんが、建築基条以下に定める建築協定のように、（で定める事項じさせることができます。

効力を協定当事者以外の第三者に対しても生行政庁の認可という行政行為によって協定の準法第69
環境保全協定の締結行為は、設置者（法） 前 各 号 に 掲 げ る も の の ほ か、 規 則

測定頻度に関する事項

ところで、私人間協定は、原則として協定（保全のため達成することとした数値

厚生省令第19等に関し、関係地域の生活環境の保全上○浜松市廃棄物処理施設の設置等に係る紛

46（ ９） 排 ガ ス の 性 状 及 び 放 流 水 の 水 質 の35

必要な事項として次に掲げるものを内容とする協定（以下「環境保全協定」という。
）を関係住民と締結するよう努めなければならない。

２83 ◆自治体法務研究 2016・冬

467（１）廃棄物処理施設の設置等の場所

1014こうした建築協定と同様の手法を用いた条（例として、山武市残土の埋立てによる地下水（の水質の汚濁の防止に関する条例がありま役員（ ２） 地 下 水 保 全 協 定 の 対 象 と な る 土 地の区域
（ ３） 地 下 水 の 水 質 を 保 全 す る た め に 必
要な事項（ ４） 地 下 水 保 全 協 定 に 違 反 し た 場 合 の第条

前条第２項の規定による認可の公告があった地下水保全協定は、その公告のあった後において当該地下水保全協定の対象となった土地について権利を取得した土地所有者等に対しても、その効力があるものとする。

容が事業者が埋立事業を行おうとする場合のさらに、山武市条例では、私人間協定の内（５）地下水保全協定の有効期間います。これは、私人間協定という私的約束を事業者にしない」という協定が一定の地域

市長は、前条第１項の規定による許可要件として溶け込む制度設計がなされて条事項の一部が条例の内容（許可要件）を構成

第地下水保全協定の認可の申請が次の各号するという特徴的なものです。

（を新たに所有するに至った者も「残土埋立をに該当するときは、当該地下水保全協定第条条第１項の規定によるものである

市長は、残土埋立事業許可の申請（許可の基準）の汚濁の防止に関する条例（目的とする土地の提供を事業者にしない」と（ ２） 対 象 と な る 土 地 の 利 用 を 不 当 に 制に基づく規則に違反しないこと。

（ １） 申 請 手 続 が こ の 条 例 及 び こ の 条 例○山武市残土の埋立てによる地下水の水質の汚濁の防止に関する条例（地下水保全協定）が第場合にあっては、次に掲げる基準に適合限するものでないこと。
（ ３） 前 条 第 ２ 項 第 ３ 号 に 掲 げ る 事 項 がしていると認めるときでなければ、残土条 相当規模の一団の土地に係る土地所有者等（その権利を登記により第三者安全基準及び構造基準に反するものでい て 同 じ。
） は、 地 下 水 の 水 質 の 保 全 を〈中略〉（残土埋立事業許可の基準の特例）

市長は、前項の規定による認可をしたときは、その旨を公告し、かつ、当該地図るため、その全員の合意により、地下水の水質の保全に関する協定（以下「地残土埋立事業区域内の土地を対象第として第条
下水保全協定の写しを市役所に備えて一般の閲覧に供するとともに、その対象と公告があった地下水保全協定が締結され条第２項の規定による認可のなった土地の区域内に明示しなければな

地下水保全協定においては、次に掲げている場合において、第２らない。

第２項の規定の適用については、これら条第１項及びる事項を定めなければならない。

（地下水保全協定の効力）

32（ １） 地 下 水 保 全 協 定 の 代 表 者 そ の 他 の13長の認可を受ける事ができる。

下 水 保 全 協 定 」 と い う。
） を 締 結 し、 市

２に対抗できる者に限る。以下この章にお第（埋立事業許可をしてはならない。

1013○山武市残土の埋立てによる地下水の水質を認可しなければならない。

において、当該協定の対象となっている土地（地下水保全協定の認可）措置及びその手続

31

いう協定上の義務を負うことになるわけです。

30の土地所有者間で定められ、認可された場合

例えば、「残土埋立を目的とする土地の提供第三者に及ぼすものです。

が認可することによって、当該協定の効力をす。同条例は、私人間で締結した協定を市長（ないこと。

2930

自治体法務研究 2016・冬◆ 84

（５）同条例を解説するものとして、戸村利「地達成しようというもの」であるとしている。

（ １）「 住 民 協 働 」 で は な く「 市 民 協 働 」 が 一 般

下水保全における住民協働―旧山武町残土条

注「 次 に 掲 げ る 基 準（ 当 該 残 土 埋 立 事 業 区的に使われている。これは協働する主体が「住例から―」鈴木庸夫先生還暦記念『政策・法の規定中「次に掲げる基準」とあるのは域内の土地を対象として締結されている民」（自治体の区域内に住所を有する者）に限なければならない。必要な措置とは保証であし、緑化を保証するために必要な措置をとらに基づき開発区域の整備緑化を行うものと条例案について」自治総研 巻３号（２００２）-頁、山武条例研究会「山武町残土の埋立てによる地下水の水質の汚濁の防止に関するり、当該保証は、緑化費用の額を事業者が知-頁がある。
（６）戸村・前掲注（５）法令解説資料総覧２６３例 」 法 令 解 説 資 料 総 覧 ２ ６ ３ 号（ ２ ０ ０ ３）

１６２ １- ７ ６ 頁、 同「 山 武 町 残 土 の 埋 立 てによる地下水の水質の汚濁の防止に関する条

哲･ 學 』（ ち ば 自 治 体 法 務 研 究 会、 ２ ０ ０ ９）

地下水保全協定が定める地下水の水質を（２）同意制システムの問題点を指摘するものと定されないからである。

条第２

保全するために必要な事項で残土の埋立てに係るもののうち、市長が第巻項の規定により当該地下水保全協定を認７号（２００７）１ -頁がある。
（３）協定を締結した事業については、当該協定して、北村喜宣「同意制条例」自治総研可した旨を公告する際に同時に指定したものを含む。
）」とする。
なお、建築協定でも第三者効は認められていますが、山武市条例が地下水保全協定に適合することを埋立許可の要件としているのと頁は、「例えば、『残土埋立による土地を提供しない』という保全協定が締結されてい号て預入し、香川県が質権を設定することによ

土地の所有者等がその土地上の建築物の敷保全協定の効力は担保され、町長は不許可とを高度に維持増進する等建築物の利用を増進

住宅地としての環境又は商店街としての利便を相互に負担しあうことにより、協定区域のの規制以上の一定範囲の作為又は不作為義務りも厳しい制約を定めることに合意し、法令設備に関し建築基準法その他の法令の規制よすることになる」と解説する。てに土地を提供します』と承諾したとしても、え、土地所有者が変わって『私は残土の埋立土埋立事業許可申請が提出された場合、たとた土地があり、この土地を含む事業区域の残事と協議して定める金融機関に定期預金とし289295428794
り行うものとしている（みどりの保全協定実施要領第３条、第４条）。

５（４）大阪高判昭･ ･判タ４４９号 頁は、建築協定の法的性格について、「協定区域内の75は異なり、建築協定の内容に適合しているかどうかは建築確認とは関係ありまません。

35

20

地、 位 置、 構 造、 用 途、 形 態、 意 匠 又 は 建 築

56

し、かつ土地の環境を改善するなどの目的を85 ◆自治体法務研究 2016・冬

3330