CONFÉRENCE EUROPÉENNE DES MINISTRES DES TRANSPORTS
EUROPEAN CONFERENCE OF MINISTERS OF TRANSPORTDECISION SUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE[CEMT/CM(2000)1/FINAL]LES MINISTRES SONT INVITES•

A noter les documents de référence concernant :− La conférence conjointe CEMT-ACEA-OICA sur les mesuresréduction des émissions de CO2 .
− La quantification des politiques de réduction des émissions de CO2 .
− L'évolution des émissions des véhicules.
− L'évaluation des avantages des transports.
− L'évaluation stratégique environnementale dans les transports.
− Le transport maritime à courte distance.
− La sécurité des usagers vulnérables dans la circulation routière.

pertinentes•

A noter les progrès réels réalisés dans plusieurs domaines, et signalés dans ce papier.

•A reconnaître qu’il subsiste encore d’importants problèmes et défis à surmonter :de− Une croissance de la circulation routière qui, souvent ne peut pas durer que ce soit àl’échelle locale, régionale ou internationale.
− De graves nuisances sonores, des effets de coupure et d’intimidation provoqués par lacirculation dans les zones construites.
− Une augmentation persistante des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur destransports.
− Une qualité de l’air médiocre dans certaines localités malgré des progrès
considérables dans le contrôle des émissions des véhicules.
− Des atteintes aux paysages et à la biodiversité.
•

A noter que beaucoup de questions concernant le développement durable peuvent êtrerésolues seulement si les décisions ayant un impact sur l’accès aux marchés de l’emploi,
du logement, des biens et services ainsi que de l’industrie et du commerce, sont prises
selon une approche plus intégrée impliquant toutes les différentes administrations
concernées par les divers aspects sectoriels.

•

A reconnaître que ceci implique que :− Les Ministres des Transports fassent valoir leurs arguments avec davantage de forcelors de la prise des décisions d’aménagement du territoire, pour éviter que ledéveloppement du trafic devienne inconciliable avec l’environnement, ainsi que dansd’autres domaines, notamment le logement et le développement régional.

 ECMT / CEMT, 2003

− Les ministres des Transports exercent une influence de plus en plus significative pourcréer une politique fiscale dans les domaines qui sont en rapport avec les prix destransports afin que des instruments économiques de bon rapport coût-efficacité
puissent être déployés utilement.
− Une approche plus cohérente est nécessaire envers la tarification et le financement del’infrastructure des transports, fondée sur la valeur des avantages collectifs del’infrastructure et les coûts externes de son utilisation. A cette fin, les décisions dedépenses publiques pour le financement des projets d’investissements devraient êtreplus clairement fondées sur les résultats des études socio-économiques menées par les
administrations des transports et de l’environnement.
− En contrepartie, ceci demande que les procédés d’évaluation économique soient
améliorés afin de prendre pleinement en compte les distorsions dans les marchés destransports et de discerner clairement les mécanismes par lesquels les bénéfices
attendus s’étendront aux groupes ciblés. Ceci suppose également que les évaluations
environnementales recouvrent d’une manière satisfaisante les aspects stratégiques liésau projet.
•

A confirmer, en conclusion, le besoin d’adopter une démarche plus volontariste pourrelever le défi que pose l’élaboration de politiques de transport durable. Il faudra avant
tout intégrer les politiques sectorielles. L’intégration des politiques des transports et del’environnement est un processus à double sens et les ministères des Transports pourront
jouer pleinement leur rôle en faveur du développement durable à condition que l’on
accorde l’attention voulue aux incidences sur le trafic et la mobilité des décisions prises
en dehors de ce secteur.

•

A confirmer l’importance accordée à la poursuite des travaux dans le cadre de la CEMT
concernant l’élaboration de politiques de transport durable, en attachant une attention
particulière à :− L’intégration des politiques sectorielles.
− La réduction des émissions de CO2 dans le secteur des transports.
− La gestion des incidences sur l’environnement dans les pays devenus Membres
récemment.
− L’amélioration des processus décisionnels relatifs aux investissements dans lesinfrastructures.

 ECMT / CEMT, 2003

2

POLITIQUES DE TRANSPORT DURABLE
Maximiser lebien-être présent
et futur

L’objectif du développement durable vise à maximiser le bien-être, ainsiqu’à jeter des bases économiques, sociales et écologiques solides pour les1
générations présentes et futures . Le présent rapport recense les questions defond qui se posent eu égard à la politique des transports à moyen et à longtermes, et il passe en revue les progrès accomplis jusqu’à ce jour vers la miseen œuvre des politiques favorisant des transports plus viables du point de vueécologique, pour donner suite à la Résolution sur les transports etl’environnement de 1989 ainsi qu’à d’autres recommandations et résolutions
2
approuvées depuis lors .
1.

Principales questions de fondPour mettre au point des politiques de transport durable, il importe deconcilier des objectifs écologiques, sociaux et économiques, et il faudra
apporter des améliorations aux transports terrestres dans des domaines trèsdivers.
Accidents

La réductions des taux de mortalité et morbidité liés aux accidents est la
préoccupation primordiale des décideurs afin de rendre les systèmes detransport plus durables. Pour les pouvoirs publics, même ceux des pays
exceptionnellement performants en matière de sécurité routière, les taux actuelsde décès et de blessures dans les accidents de la route sont loin d’être
acceptables. Les taux d’accidents recensés dans les autres modes de transportsont beaucoup plus faibles, mais ce n’est pas pour autant que l’on peut les juger
tolérables. Cependant, les mesures prises par les pouvoirs publics en la matière
ne sont pas abordées dans le présent rapport car la sécurité routière est unthème à part entière des travaux de la CEMT, dont le volume est déjà
considérable.
En excluant les coûts liés aux accidents, les principaux enjeux del’élaboration de politiques en la matière peuvent se résumer de la façon
suivante :Création derichesse•

Le transport est un facteur fondamental dans la création derichesse. Pour atteindre les objectifs de l’intégration économiqueeuropéenne à l’échelle du continent, il est essentiel d’améliorerl’accessibilité des marchés de l’emploi, du logement, des biens etdes services ; il est en outre important, pour tenir compte desaspects sociaux et économiques de l’intégration, de faciliter lalibre circulation des personnes en Europe. Les investissements
dans les infrastructures ne sont pas toujours le moyen le plus
efficace pour améliorer l’accessibilité. Il n’en reste pas moins que
les retards inutiles dans le lancement de travaux sur des projets

1.

Développement durable : un effort renouvelé de l’OCDE, Synthèses de l'OCDE nº 8, 1998.

2.

La CEMT a pour mandat de mener des travaux sur les transports terrestres, mais la plupart des conclusions
et recommandations formulées dans le présent rapport sont valables pour tous les modes de transport.

 ECMT / CEMT, 2003

3

justifiés, résultant d’une coordination insuffisante desvérifications de leur utilité économique, de leur viabilité
financière et de leur acceptabilité écologique, sont de plus en plus
souvent perçus comme des obstacles à l’intégration et à larevitalisation économique.
Accessibilité•

Tous les citoyens devraient bénéficier de l’accessibilité offerte parles services de transport dans des conditions d’équité légitimes ; il
importe donc d’empêcher que la dépendance à l’égard del’automobile soit excessive, dans le souci d’éviter l’exclusion decertaines catégories de la population.

Augmentation dutrafic•De l’avis général, la circulation routière augmente, depuis
quelque temps, à un rythme qui ne saurait durer dans denombreux pays. Une inhabilité à intégrer suffisamment
l’aménagement du territoire dans la politique des transports est
souvent responsable d’une demande de transport difficile àmaîtriser. On ne peut éviter un certain degré de congestion mêmeavec des infrastructures dimensionnées de manière optimale maisles encombrements sont généralisés au-delà des limites del’acceptable dans certaines endroits et à certaines périodes dans denombreux pays Membres.

•

Dans nombre de zones écologiquement sensibles, il n’est plus
possible de construire de nouvelles infrastructures à cause dubruit, du manque d’espace ou des effets qui se font déjà sentir par
suite du volume important de la circulation. Sur certains
itinéraires commerciaux, dans les vallées traversant les massifs
montagneux, on est pratiquement arrivé à saturation ; pourabsorber le surcroît de trafic, il faudra donc recourir à d’autres
modes, d’où, dans certains cas, de lourds investissements dans lesinfrastructures ferroviaires.

Intimidation•

La circulation routière provoque des nuisances et des effets decoupure, ainsi que des craintes chez les piétons et cyclistes dansles zones construits ; ces problèmes, dans nombre d’endroits, sontgraves.

Nature•Le public considère que les atteintes aux paysages et à labiodiversité imputables aux investissements dans lesinfrastructures ont un coût grandissant.

Bruit

•

Dans les zones urbaines et les vallées des régions montagneuses,
le bruit provoqué par le trafic routier et la circulation des trains demarchandises est un problème majeur qui va en s’aggravant. On
le retrouve souvent au premier rang des problèmesd’environnement dans les enquêtes effectuées auprès desménages. Il importe également de préserver les zones encore
silencieuses et de lutter contre le morcellement du milieu naturel
pouvant découler de la construction de nouvelles infrastructures.

 ECMT / CEMT, 2003

4

CO2

•

La plupart des pays Membres doivent encore chiffrer les effets
des mesures applicables au secteur des transports qui
représenteront une proportion suffisante de la réduction desémissions de CO2 visée par le Protocole de Kyoto de 1997 en
vertu des objectifs définis pour l’ensemble de l’économie.

Qualité de l’air•

Au cours de la dernière décennie, la réduction des émissions depolluants atmosphériques des véhicules neufs a enregistré desprogrès remarquables dans de nombreux pays. En outre, l’Union
Européenne a approuvé les résultats de deux nouveaux cycles denégociation concernant des réductions substantielles des rejets de
CO, de NOx, d’hydrocarbures, de particules et de benzène. Le
Comité des Transports Intérieurs de la CEE-ONU a également
entrepris d’importants travaux dans ce sens.

•

Toutefois, au moins dans une perspective à moyen terme, la
qualité de l’air, eu égard aux concentrations de NOx, d’ozone etde particules pose encore un problème dans un bon nombre delocalités et par fois à l’échelle régionale. L’influence desconditions météorologiques prévalants et de la topographie, ainsi
que les caractéristiques de la circulation, font que la nature desquestions de qualité de l’air est spécifique à la localité donné.

•

Dans la plupart des économies en transition, l’élaboration de
stratégies visant à réduire les émissions de CO, d’hydrocarbures,de NOx et de particules des véhicules neufs et existants est une
tâche qui reste à accomplir. La qualité de l’air se détériore de plus
en plus dans de nombreuses agglomérations de ces pays, en raisonde la croissance rapide du parc automobile auquel viennent
s’ajouter des véhicules neufs et d’occasion dont les
caractéristiques écologiques sont médiocres.

•Une mise en application inefficace des réglementations existantes(en ce qui concerne le stationnement des voitures ou l’inspection
des véhicules par exemple) rend plus sévère certains desproblèmes cités plus hauts. Cette situation résulte soit d’une
insuffisance des ressources consacrées au contrôle, soit à une
forme de réglementation inadaptée. Dans la plupart des cas,l’amélioration de la réglementation ou sa mise en application
s’impose avant que des mesures supplémentaires soientenvisagées.

Mise en œuvre

2.

Progrès accomplis

La Résolution sur les transports et l’environnement (n°66) adoptée par leConseil en 1989 contient des recommandations sur toutes ces questions, dont
beaucoup restent tout à fait d’actualité. Les progrès enregistrés dans lesdomaines visés par ladite Résolution sont exposés ci-dessous.

 ECMT / CEMT, 2003

5

Limitation des émissions des véhicules
NormesEuro 3 & 4 et
Programme
Auto-oilA cet égard, le Conseil a recommandé que les meilleures technologies
disponibles soient utilisées dans toute la mesure où cela est pratiquement
possible à un coût acceptable. Depuis lors, quatre cycles de négociations ont
abouti à l’imposition par l’UE de limites d’émissions très rigoureuses pour lesvéhicules neufs et la CEE-ONU suit une démarche similaire en élaborant desnormes d’émissions en application de l’Accord de Genève de 1958 concernant
l’adoption de conditions uniformes d’homologation et la reconnaissanceréciproque de l’homologation des équipements et pièces de véhicules à moteur.
Par ailleurs, le programme Auto-oil, lancé conjointement par la Commission
Européenne, l’Association des Constructeurs Européens d’Automobiles(ACEA) et l’Association de l’industrie pétrolière européenne (EUROPIA) a
défini ce qu’il est possible de faire sur le plan pratique et ce qui peut êtreconsidéré comme un coût acceptable en fonction du rapport coût-efficacité, àdes horizons temporels différents. Pour sa part, le Parlement européen a joué unrôle clé dans le processus de négociation nécessaire pour dégager un consensus
que le public pourrait accepter.
Le travail se poursuit dans le cadre du programme Auto-oil II, au fur et à
mesure que progressent les technologies antipollution et les techniques demodélisation des incidences des émissions sur la santé et l’environnement. Les
résultats de ce programme ont été pris en compte lors des récentes négociations
de l’UE sur les réglementations en matière d’émissions applicables aux
utilitaires légers et aux poids lourds.

Camions verts etcontingent
multilatéral

Le système de contingent multilatéral de la CEMT a été régulièrement
actualisé afin d’offrir en permanence des incitations à l’utilisation des camionsles moins polluants disponibles, parallèlement à l’évolution desréglementations sur les émissions, par le biais de contingents pour les camionsverts. Lors de la réunion du Conseil à Prague, en 2000, il est prévu de présenterun texte complémentaire en vue de l’adoption des normes Euro 3 et Euro 4.

Limitesd’émission, essais
et contrôles
découlant desaccords de l’ONU

La conférence de Vienne de 1997 de la CEE-ONU prévoit que les limitesd’émission et les contrôles techniques prescrits par l’UE et la CEE-ONU
s’appliqueront à tous les poids lourds et à toutes les voitures dans le transportinternational par le biais de l’Accord concernant l'adoption de conditions
uniformes applicables au contrôle technique périodique des véhicules à roues etla reconnaissance réciproque des contrôles. Les pays Membres n’ayant pas
encore ratifié cet accord sont invités à le faire sans délai.
L’Accord de la CEE-ONU concernant l’établissement de règlements
techniques mondiaux applicables aux véhicules à roues ainsi qu’auxéquipements et pièces qui peuvent être montés et/ou utilisés sur les véhicules à
roues signé en 1998, prévoit en outre la mise au point de normes mondiales
harmonisées pour les véhicules et les essais, notamment en matière d’émissions
dans l’environnement. Selon les prévisions, les préparatifs en vue de lacertification mondiale des moteurs de poids lourds devraient se terminer entre
2005 et 2008.

 ECMT / CEMT, 2003

6

Il a été donné suite aux recommandations du Conseil sur les carburants
dans le cadre du programme Auto-oil I, et en procédant à l’élimination
progressive de l’essence au plomb mentionnée dans la Résolution 99/6 de la
CEMT ainsi que, plus concrètement, en application de la Directive 98/70/CE del’Union Européenne et de la Déclaration de la CEE-ONU sur la réduction
successive du plomb ajouté à l’essence datant de 1998.
Emissions de gaz à effet de serre
Accords
volontaires del´UE et de la
CEMT

Les recommandations du Conseil sur les questions de pollution à l’échellemondiale ont été suivies, en 1995, d’une Déclaration CEMT conjointe
concernant la réduction des émissions de CO2 des voitures particulières aux
termes de laquelle l’ACEA et l’OICA sont convenues de réduire laconsommation de carburant des nouvelles voitures vendues dans les pays
Membres de la CEMT de manière significative et continue. Par la suite,l’Accord volontaire conclu par l’ACEA avec la Commission Européenne a
précisé l’engagement pris par l’industrie sous forme d’objectifs chiffrés. Le
suivi assuré conformément à la Déclaration de la CEMT porte à croirequ’actuellement, la tendance des émissions moyennes des voitures particulières
neuves va dans le sens de l’objectif de 140g de CO2 par kilomètre à atteindreen 2008 (soit 25 % de réduction par rapport à 1995). Cette réduction serait deloin la plus importante que l’on pourrait imputer aux mesures prises jusqu’à
présent dans le secteur des transports pour honorer les engagements deréduction des émissions de CO2 pris dans le cadre du Protocole de Kyoto
de 1997.
Efficacité et gestion de la circulation

Résolution de la
CEMT surl’internalisation

S’agissant des recommandations du Conseil sur la gestion de lacirculation, qui soulignent combien il est important d’améliorer l’efficience etl’organisation de la profession dans le secteur des transports, des progrès ont
été progressivement accomplis. C’est ainsi, notamment, qu’a été adoptée en
1998 une Résolution sur la stratégie des pouvoirs publics à l’égard del’internalisation des coûts des transports. Elle a été suivie d’un rapport qui
définit une méthodologie de comparaisons internationales des taxes etredevances sur le transport et formule des recommandations sur une fiscalité
efficiente dans ce secteur, ainsi que d’un projet de résolution à examiner au
Conseil de Prague qui se tiendra en l’an 2000.
En matière de transports urbains, la définition des politiques reste une
tâche particulièrement ardue ; elle est désormais axée sur la nécessité d’adopter
des stratégies intégrées, associant la planification de l’utilisation des sols et destransports en zones urbaines, l’amélioration des réseaux de transports publics etdes mesures de tarification. Cette approche intégrée appelle une coordination
horizontale et verticale plus efficace entre les institutions chargées de formuler
les politiques et les instances responsables de leur application, habituées àtravailler de manière plus ou moins indépendante. Dans la pratique, parvenir à
un niveau d’intégration suffisant n’a pas été sans peine, ce qui a ralenti la miseen œuvre des principes généralement admis de viabilité écologique dans lestransports urbains, tels que ceux formulés conjointement par la CEMT et ECMT / CEMT, 2003

7

l’OCDE3 en 1995.
Investissements dans les infrastructures
Evaluations
environnementales
stratégiques desprocessus TEN et
TINA

S’agissant des infrastructures, le Conseil a appelé à améliorer lesévaluations environnementales, la consultation du public et l’évaluation desbesoins en infrastructures. En 1997, il a formulé des recommandations
concernant l’évaluation environnementale stratégique. En 1999-2000, il s’est denouveau saisi de cette question en établissant un rapport et en formulant desrecommandations qui insistent, entre autres, sur la nécessité d’effectuer desévaluations environnementales stratégiques des corridors en Europe centrale etorientale, où se situent les projets relevant du processus TINA, ainsi que plus à
l’est encore, dans les Nouveaux Etats Indépendants. L’évaluation des besoins
en infrastructures fait partie des activités courantes de la CEMT. Des
recommandations sur l’évaluation des avantages que procurent les transports
ont également été préparés en 2000. A propos de l’amélioration de laconsultation du public, la déclaration de principes qui fait date est énoncée dansla Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au
processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement,
soumise par la CEE-ONU à la conférence d’Aarhus de 1998.
Déclarations de principes des Nations Unies et de l’UE sur les transports etl’environnement
En octobre 1999, le Conseil de l’UE a arrêté une stratégie relative àl’intégration des questions d’environnement et de développement durable dansla politique commune des transports. En juin 1999, les ministres de 51 pays
européens ont adopté la Charte de l’OMS sur les transports, l’environnement etla santé, alors qu’en 1997, les ministres des Transports et de l’Environnementavaient adopté la Déclaration de la CEE-ONU sur les transports etl’environnement. Ces trois déclarations internationales récentes portent sur bonnombre des sujets de préoccupation évoqués précédemment.

Stratégie de l’UE

3.

La stratégie des Etats membres de l’UE spécifie que les problèmesd’environnement à long terme devraient être placés sur le même plan qued’autres domaines d’intérêt, notamment les facteurs économiques et sociaux,
dans la formulation de la politique future des transports. Le Conseil de l’UE a
notamment invité les Etats membres à élaborer des stratégies intégrées en
faveur du développement durable, donnant lieu si besoin est à l’adoption
coordonnée de mesures.

Transports urbains et développement durable, CEMT, Paris, 1995.

 ECMT / CEMT, 2003

8

3.

Objectifs d’action

En matière d’élaboration de politiques de transports pour undéveloppement durable, l’enjeu consiste à guider le secteur vers une solution decompromis optimal, qui maximise les avantages économiques et sociaux destransports tout en réduisant au minimum les coûts environnementaux, sociauxet économiques qui y sont liés. Un bon nombre des mesures à prendre pouratteindre cet équilibre n’ont rien de nouveau, la principale difficulté résidant
dans leur application pratique.
Efficacité
Réglementation
conjointe aux
redevances etmeilleure qualitéde service

La meilleure approche pour maximiser l’efficience est d’appliquer defaçon conjuguée les instruments réglementaires (notamment en ce qui concerne
les émissions des véhicules) avec la restructuration des taxes et redevancesd’utilisation des infrastructures en fonction des coûts marginaux (y compris lescoûts externes) au moyen d’instruments fiscaux incitant à ramener les coûts
externes au niveau optimal. Il importe souvent également de viserl’amélioration des services de transport, particulièrement ferroviaires (engarantissant la fiabilité et des services logistiques complets), et la promotion dutransport intermodal. En effet, si la structure des taxes et redevances n’est pas
rationnelle, les autres instruments seront beaucoup moins efficaces par rapport
à leurs coûts.

Restructuration
des redevances etdes taxes

Dans un premier temps, la structure des redevances est plus importanteque leur niveau exact. Il est à noter que des prix efficients ne couvrent pas
toujours la totalité des coûts d’infrastructure (c’est souvent le cas pour leschemins de fer, tandis que, pour les routes urbaines, les prix efficientsprocurent des recettes bien supérieures aux coûts d’investissement en
infrastructures). Cela étant, il faut reconnaître que l’efficience n’est pas la seuleconsidération politique qui entre en jeu dans la fixation des redevances :parfois, des pressions budgétaires conduisent à les augmenter au-delà du niveau
correspondant au coût social marginal. En outre, le recouvrement intégral descoûts est considéré comme une importante question de principe danscertains pays.

Redevancesélectroniques pourles camionsfondées sur les
distances
parcourues
en t-km

Les progrès de la technologie ont fait baisser les coûts et offrent denouvelles possibilités d’application de taxes plus étroitement liées aux coûts
externes. Il semble désormais réaliste de les envisager pour les véhicules lourds
de transport de marchandises, de même que l’on pourrait mettre en place unsystème électronique de perception de redevances kilométriques, qui se
substituerait en partie à la taxe actuelle sur les carburants et à la vignette. C’est
le cas par exemple en Suisse, où la nouvelle Redevance Poids Lourds liée aux
Prestations (RPLP) entrera en vigueur en 2001. La restructuration del’Eurovignette à laquelle ont récemment procédé six pays Membres afin d’y
inclure des incitations au respect de l’environnement va dans le sens de laRésolution 98/1 sur la stratégie des pouvoirs publics à l’égard del’internalisation des coûts externes des transports. Étant donné que certains
pays participants ne sont pas satisfaits du régime actuel, ce serait l’occasion dele remplacer par un système international de perception par voie électronique ECMT / CEMT, 20039

de redevances fondées sur le poids et la distance. D’autres pays pourraientadhérer à un nouveau système de redevances de cette nature, applicable aux
poids lourds au lieu d’augmenter les taxes sur les carburants et les taxes fixes
actuellement en vigueur.
Stratégie en trois
voletsD’une manière plus générale, un certain nombre de pays Membres ont
adopté une stratégie à trois volets pour améliorer les incitations offertes par lebiais des taxes et redevances appliquées à tous les véhicules. Ces trois volets
sont les suivants : augmenter l’importance relative des prélèvements fixes en
réduisant celle des prélèvements variables, mettre en place des dispositifs
relativement simples de perception de redevances d’usage et différencier aussi
bien les taxes fixes que les redevances d’utilisation.
Encombrements

Tempérer lesattentes

Dans une certaine mesure, les encombrements sont une entrave à lacirculation et témoignent de l’absence de mécanisme de tarification de l’espaceroutier. Ils sont incessants dans certains endroits en raison du sousinvestissement dans les infrastructures routières sur de longues périodes.
Souvent, l’encombrement découle du fait que l’aménagement du territoire et del’espace urbain et la planification des transports n’ont pas été intégrés.
Cependant, la perception du problème de la congestion traduit parfois un
certain manque de réalisme des attentes qui supposent que la norme serait la
fluidité du trafic en permanence. Or, même dimensionnée de manière optimale,une infrastructure se trouvera inévitablement engorgée aux heures de pointe.
L’utilité d’une infrastructure de transport – même surchargée – est telle que lesavantages nets continuent de se faire sentir, même lorsqu’elle connaît despériodes d’encombrement relativement longues. En conséquence, il importe demieux comprendre comment s’effectue le transfert des avantages économiquesdes usagers directs des infrastructures vers leurs employeurs, leurs clients et lesautres agents économiques.
Nul doute que le péage différencié afin de maîtriser les encombrements
permet d’améliorer les flux de circulation sur les grands axes interurbains. Il
importe donc d’évaluer les possibilités qu’il offre de gérer la congestion dansles zones urbaines, en effectuant des essais dans des villes pilotes. Il va sansdire qu’à plus long terme, il est impératif de mieux intégrer la planification del’utilisation des sols et celle des transports.
Transports urbains

Intégrer laplanification
urbaine et lagestion du trafic

 ECMT / CEMT, 2003

Les meilleures pratiques actuellement mises en œuvre dans le cadre despolitiques d’aménagement local et de gestion de la circulation constituent pour
tous les pays Membres un objectif à retenir à bien des égards pour la gestion dela circulation urbaine : par exemple, pour s’attaquer aux effets de coupure desinfrastructures et aux nuisances causées par la circulation routière. Dans lestravaux actuellement menés en commun par la CEMT et l’OCDE, il devient deplus en plus évident que, même si les progrès sont lents, une majorité de villes
connaissant des problèmes d’encombrements chroniques sont en train de mettreen place des mesures visant à améliorer l’efficience des transports urbains.
10Beaucoup d’efforts sont consacrés au développement des transports publics, parexemple en améliorant la qualité des services et en intégrant ces réseaux dans
une approche de la mobilité urbaine plus adaptée aux besoins de l’usager,conçue « de porte à porte ». Toutefois, de l’avis général, les transports publics
ne sauraient à eux seuls résoudre le problème. Des mesures complémentaires detarification (notamment des taxes de stationnement) sont donc indispensables
pour encourager une utilisation plus rationnelle de l’automobile. Les recherches
menées récemment en Europe et l’expérience acquise dans plusieurs pays, dont
les Pays-Bas (où les lignes directrices de planification, dites ABC, conseillent
de choisir entre différents sites le lieu d’implantation des projets en fonction
des incidences qu’ils auront sur les transports publics et privés et des besoins
correspondants), en appliquant des principes directeurs de planification,
soulignent l’importance que revêt une politique cohérente en matière dedéveloppement urbain, de transports publics et de stationnement.
Émissions de gaz à effet de serre
Quantifier lesréductions desémissions de CO2

Pour faire en sorte que les réductions des émissions de CO2 soient
efficaces par rapport aux coûts, les mesures à prendre dans le secteur destransports devraient être choisies sur la base d’une analyse intersectorielle desmesures possibles. La première étape, dans le secteur des transports, consiste àquantifier avec rigueur les réductions des émissions qui devraient être obtenues
grâce aux mesures déjà prises ou proposées aux niveaux national etinternational. Un scénario de référence solide pour les prévisions d’émissions
est la clé de toute évaluation de telles mesures. Le processus est engagé dans laplupart des pays Membres, mais dans aucun de ces pays il n’est arrivé à son
terme.

Mesures
pertinentes pourréduire lesémissions

Pour compléter l’Accord volontaire de l’ACEA sur les émissions devéhicules neufs, il est probable que les mesures les plus efficaces à court termeseront celles visant à influencer le comportement au volant et à assurer le bonentretien des véhicules. Des instruments économiques auront une place
importante à la fois pour créer des incitations à accélérer la diffusion desvéhicules à moindre consommation de carburant et pour influencer la demandede carburant. L’amélioration de la gestion de la circulation a également joué unrôle notable dans un certain nombre d’agglomérations (Turin, par exemple),notamment à la faveur de mesures intégrées pour améliorer l’information entemps réel des usagers de la route sur les encombrements et sur les horaires
prévus d’arrivée des autobus (facteur essentiel pour la qualité du service).

Accords
volontaires
concernant lesvéhicules légers ?

Dans une perspective à plus long terme, il faut réduire encore plus laconsommation spécifique de carburant des véhicules utilitaires, et surtout desutilitaires légers. Dans ce contexte, un accord volontaire supplémentairepourrait peut-être s’avérer utile. En ce qui concerne les poids lourds, lacomplexité du problème s’accroît en raison de la sensibilité du prix desmodèles de véhicules au coût de l’amélioration de la consommation et du fait
qu’ils sont modulaires. Pour ce type de véhicule, les gisements les plus
prometteurs d’économies de carburant se trouvent dans l’amélioration ducomportement au volant et les avancées des systèmes logistiques etinformatiques.

 ECMT / CEMT, 2003

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Les perspectives d’évolution des émissions de CO2 laissent entrevoir une
certaine stabilisation des émissions des voitures particulières, alors que celles
des poids lourds et du transport aérien devraient continuer de croître ; il est
prévu que les émissions des poids lourds dépasseront celles des voitures
particulières à brève échéance. Aussi conviendrait-il d’axer désormais lesefforts sur les mesures permettant de réduire les émissions dans ces soussecteurs où elles augmentent rapidement.
Augmenter l’aide
pour lesrecherches entechnologies
perfectionnées

Les progrès technologiques jouent un rôle essentiel dans toutes les
stratégies de réduction des émissions. Il serait donc judicieux d’allouer desaides publiques bien ciblées aux activités de recherche et de développement surles technologies perfectionnées des moteurs et des véhicules ainsi que sur leurconception. Quelques travaux de recherche menés conjointement avec
l’industrie sont actuellement financés dans le cadre d’un programmecommunautaire et il y a intérêt à élargir la coopération à l’échelon national etinternational.
Des mesures sont attendues de la part des gouvernements à la fois pourvenir à l’appui des progrès technologiques, notamment pour favoriser la mise
au point de véhicules à faible émission, et pour modérer la demande detransport. Eu égard à l’action sur la demande, les mesures déjà évoquéesconcernant la planification de l’utilisation des sols, le transport intermodal etl’amélioration des transports collectifs urbains sont importantes.

Mesures
pertinentes,
avantages
immédiats

Etant donné que nombre de mesures nécessitent des cadres temporels
relativement longs pour porter pleinement leurs fruits, il s’impose decommencer sans tarder à les prendre pour atteindre les réductions d’émissions
requises. Ceci souligne l’importance de la place des mesures autres que celles
visant la conception des véhicules (incitations à l’amélioration ducomportement au volant, amélioration des programmes d’inspection et decontrôle des véhicules, augmentation de la pression des pneumatiques, parexemple) qui exercent une influence sur les véhicules déjà en service et ont unpotentiel aussi important que les améliorations des véhicules neufs en termesd’économies de carburant.
Un cadre réglementaire cohérent est indispensable pour empêcher que desobstacles freinent la commercialisation des avancées technologiques. En effet,
il faut parfois trouver des compromis délibérés entre des contraintes
réglementaires incompatibles. La qualité des carburants à une place importantedans ces considérations. En même temps, une certaine uniformité desréglementations et des incitations adoptées dans les différents pays d’Europe
est nécessaire afin de réaliser des économies d’échelle, par exemple pour mettreen place des réseaux durables de distribution de carburants de substitution.

 ECMT / CEMT, 2003

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Qualité de l’air
Entretien etinspection

Si l’on veut que les progrès actuels des technologies des véhicules et desréglementations des émissions aient un impact à court et à moyen terme sur laqualité de l’air dans tous les pays Membres, il est nécessaire d’adopter desmesures pour améliorer l’entretien des véhicules en circulation et favoriser une
adoption plus rapide de véhicules à faible taux d’émission. Les observations
faites dans la section précédent sur le comportement au volant et les autres
mesures non-techniques s’appliquent également ici.

Du succès en cequi concerne laréduction de lamasse et de laquantité desparticules ?

Une évaluation des incidences du respect des objectifs prévus en matièred’émissions de particules sera très utile pour choisir les nouvelles mesures àenvisager, le cas échéant. Les pièges à particules qui sont commercialisés
récemment et dont sont équipés certaines voitures diesel et les poids lourds
devraient permettre de réduire, non seulement la masse, mais aussi les quantitésde particules émises : ainsi, les émissions imputables aux moteurs diesel seront
ramenées à des niveaux comparables à ceux des moteurs à essence. Il semble
toutefois que certaines voitures pourraient être en conformité avec lesréglementations des émissions Euro 4 applicables au sein de l’UE à partirde 2005 sans filtre à particules. Néanmoins, il faudra peut-être renforcer laréglementation relative aux émissions de particules si l’emploi de ces filtres
n’est pas largement répandu, en tenant compte des résultats des recherches
concernant les effets des particules ultrafines sur la santé, notamment lesrisques de cancer.
A terme, en conséquence du progrès réalisé en termes de réduction desémissions des voitures particulières et des véhicules commerciaux, lesémissions dues aux autres catégories de véhicules (deux roues, véhicules
agricoles et industriels, locomotives et avions) seront responsables d’une partiede plus en plus significative des émissions et des mesures de contrôlesdevraient progressivement viser d’avantage ces sources.

Nouveaux pays
Membres - vieux
problèmes

 ECMT / CEMT, 2003

Les pays qui sont devenus Membres récemment doivent prendre desmesures supplémentaires en vue de réduire les émissions des véhicules neufs et
en service. Citons par exemple, la nécessité d’élaborer et d’appliquer desnormes d’émissions plus strictes -- sur la base des deux dernières séries delimites d’émissions adoptées par l’UE pour éviter de dresser des obstacles surle marché international des véhicules. Dans certaines grandes villes, il fautétudier la possibilité de prendre des mesures visant à équiper après coup lesvéhicules existants de dispositifs antipollution et à promouvoir les carburants
de substitution, compte tenu du bon rapport coût-efficacité que l’on peut en
attendre. Dans ces pays, un volet important des stratégies à mettre en œuvre
sera probablement l’amélioration de la qualité des carburants.

13

BruitMesures intégrées

Protection desendroits calmes

Le trafic aérien et la circulation sur les artères principales peut causer desagressions sonores graves dans les logements, les bureaux, les établissements
scolaires ou autres bâtiments qui se trouvent à proximité. Là où des directives
relatives à l’exposition au bruit sont en vigueur, il arrive que les dépassementssoient généralisés et fréquents. Le bruit des trains, surtout celui des freins deswagons de marchandises, est un problème moins courant mais important toutde même, mais il ne faut pas oublier que les restrictions concernant le bruit lanuit peuvent faire obstacle à l’utilisation rationnelle des chemins de fer. Pourrésoudre les problèmes de bruit occasionnés par le transport routier etferroviaire de marchandises, il faudra conjuguer des mesures agissant sur lacirculation, investir dans des écrans antibruit et réduire les émissions sonores àla source. A l’autre extrémité du spectre des nuisances sonores, on constate queles espaces de loisir situés dans des zones urbaines et rurales traversées par de
grands axes routiers sont de moins en moins silencieux.
Incidences des investissements sur les paysages et la biodiversité
Au fur et à mesure que le territoire desservi par des réseaux de transports’étendra, les sommes à consacrer aux mesures d’atténuation iront
inéluctablement en augmentant. Il faudra réfléchir davantage à des solutions
autres que la construction, tout en améliorant les procédures de consultation du
public (ainsi que le préconise la Déclaration d’Aarhus de 1998 de la CEEONU). Les conclusions relatives à l’évaluation environnementale stratégiqueprésentées dans la suite du présent document sont intéressantes à cet égard.
4.

La vraie question ECMT / CEMT, 2003

Prise de décisions

Lors du dernier débat du Conseil sur les questions d’environnement qui
s’est déroulé en 1997, le ministre néerlandais a souligné que les transports
offrent des avantages considérables en dépit de leur coût élevé pourl’environnement, et que la véritable difficulté est de prendre des décisions qui
maximisent les avantages tout en réduisant les coûts au minimum. La méthodeemployée afin d’établir cet équilibre dans la prise de décision sur les projets
d’infrastructures, ainsi que dans la politique des transports, est fondamentale
pour la réalisation d’un système de transport plus durable en termes concrets.

14

Évaluation des politiques et des projets de transport
Les travaux effectués récemment4 soulignent l’importance d’une analyse
Rendre compte descoûts-avantages de qualité pour s’assurer que les décisions en matière
dysfonctionned’investissements et de politiques agissent dans le sens d’un développement
ments du marché
durable. Ils offrent également un cadre pour arriver à des résultats fiables face
aux défaillances du marché qui sont fréquentes dans le secteur des transports.
Ainsi sont résolues des faiblesses dans les analyses traditionnelles qui ont mené
certains pays à négliger l’analyse coûts-avantages par le passé. Ce cadre précise
dans quelles conditions économiques des analyses complémentaires
conviennent suivant le degré de distorsion a) des prix des transports, et b) desprix des produits sur le marché.

Qui seront lesbénéficiaires ?

4.

•

Si les distorsions sont faibles, un analyse coûts-avantages
traditionnelle de qualité suffit pour rendre compte de tous lesavantages économiques à attendre de la décision d’investir : il n’ya pas lieu d’escompter d’avantages supplémentaires notables (entermes d’aménagement du territoire, par exemple), s’ajoutant àceux qui ressortent de l’analyse.

•

En cas de distorsion des prix, il y aura des avantages et des coûts
supplémentaires à prendre en compte.

•

Lorsque les prix du transport sont faussés, il importe de lescorriger, plutôt que de fonder les décisions d’investissement sur
des prix dont la formation est contraire à l’efficience.

Il est probable que les aspects concernant la répartition des revenus qui
sont associés aux avantages d’un investissement en infrastructures revêtiront
une importance politique primordiale, surtout en ce qui concerne
l’aménagement du territoire. Les bénéficiaires de l’investissement changent
avec le temps ; par exemple, des entreprises déménagent pour tirer le meilleurparti de la modification d’un réseau routier. Le fait que les mécanismeséconomiques puissent réorienter les avantages vers ceux qui y attachent le plus
de valeur en termes pécuniaires peut même défavoriser les bénéficiaires quiétaient visés à l’origine, lorsque l’économie s’est finalement rééquilibrée en
fonction de l’infrastructure nouvelle. Par conséquent, dans toute analyse coûtsavantages, il faudrait tenir compte en priorité d’une analyse fiable de la manière
dont les avantages devraient se concrétiser, ainsi que des moyens de se lesapproprier et de les redistribuer dans le temps. Il importe tout particulièrement
de savoir comment un gain de temps initial est remplacé par un autre avantage,
à caractère financier, surtout lorsque l’investissement a pour but de réduire lesencombrements.

Évaluation des avantages des transports [CEMT/CS/ENV(99)4].

 ECMT / CEMT, 200315

Le bon équilibre
dans les dépenses
publiquesd’investissement

Il est essentiel de ne pas perdre de vue le lien entre l’évaluation des projets
et la prise de la décision de dépense publique. Il arrive, en effet, que des projets
concernant les transports ayant fait l’objet d’une analyse coûts-avantages
exhaustive et rempli les conditions voulues en matière d’environnement, au
plan juridique, ou à d’autres égards, ne soient pas mis en œuvre. C’est souvent
parce que l’on croit qu’ils ne laisseront pas de place à des investissements
privés. Le fait que les critères d’évaluation financière ne soient pas les mêmes
pour le secteur public et le secteur privé pose un problème, car il est difficile
dans ces conditions de comparer directement la rentabilité des investissements.
La méthode de contrôle appropriée pour les dépenses publiques consiste àdéterminer si le rendement calculé de l’investissement public dépasse son coûtd’un montant supérieur au coût d’opportunité des fonds publics. Ceci peut êtremesuré à l’aide du taux des obligations à long terme, compte tenu d’une
pondération si des dépenses publiques plus élevées influent sur ce taux. Un
projet satisfaisant à cette condition serait alors justifié. La France a appliquécette règle dans la plupart des décisions qu’elle a prises dans les années 90 (enutilisant un taux d’actualisation du coût opportunité de 8 pour cent). Les
conséquences de ce principe sont importantes pour calculer le prix destransports en fonction du coût social marginal, car il met en lumière que lesrecettes ne sont pas le fruit d’un « sous-investissement », mais font partie d’unensemblecohérentd’instrumentséconomiques.
Des
recherches
supplémentaires afin d’arriver à un consensus internationale dans ce domainesont à encourager.
Évaluation environnementale stratégiqueLes études d’impact sur l’environnement sont un élément essentiel de laprise de décision sur les investissements d’infrastructures. Or, les faiblesses decette méthode sont apparues quand les incidences à évaluer dépassaient laportée du projet proprement dit. En conséquence, pour pouvoir prendre encompte les effets à grande échelle, on a commencé à faire appel à l’Evaluation
Environnementale Stratégique (EES), qui permet notamment d’évaluer :Un outil de prisede décision•

les répercussions sur le trafic au-delà des limites géographiques
retenues pour l’évaluation du projet ;•les incidences sur l’environnement au niveau régional et mondial,
notamment l’acidification, l’appauvrissement de la couched’ozone stratosphérique, le changement climatique et labiodiversité ;•ainsi que les incidences sur l’environnement des décisions despouvoirs publics.

Les études récemment effectuées par la CEMT mettent en évidence quatre
principes clés pour maximiser l’efficacité de ce nouvel outil :• ECMT / CEMT, 2003

établir un lien explicite entre l’EES et le processus deplanification aboutissant à une décision d’investissement etengager l’évaluation le plus tôt possible ;16

Agir sans retard•

veiller en permanence à ce que les résultats de l’EES soient
simples et pertinents afin qu’ils aient le maximum d’impact surles décideurs ;•avoir à l’esprit que c’est seulement par la pratique que l’on peut
concevoir des méthodologies et des procédures d’EES efficaces ;•et enfin, dans les pays devenus Membres récemment, considérer
comme une priorité les EES le long des corridors paneuropéens,par exemple en les menant en liaison avec le processus TINA.

Les procédures d’EES ont pour but d’améliorer la prise de décisions entraitant les questions fondamentales d’environnement dès le début du processus
de planification. Pour être concluante, une EES doit simplifier la prise dedécision et éliminer les retards inutiles au lieu de dresser de nouveaux obstaclesempêchant la concrétisation de projets satisfaisants.
5.

Mise en œuvre

La mise en œuvre des mesures destinées à atteindre les objectifs despouvoirs publics évoqués plus haut est parfois lente, ou pose des difficultés surle plan politique. Il importe donc de mieux comprendre quelle est la meilleureméthode à appliquer et comment il est possible de vaincre les obstacles àl’adoption des mesures qui s’imposent. On peut aussi tirer des enseignements
des travaux en cours sur la mise en œuvre des politiques visant les transports
urbains durables.
Consulter lepublicIl est extrêmement important de consulter le public et les groupesd’intérêt, non seulement lors de la préparation des propositions de projets
d’infrastructure, mais aussi lorsque sont prises des initiatives de gestion de lacirculation, de tarification et dans d’autres domaines relevant de l’action despouvoirs publics. Pour qu’une consultation soit efficace, il faut y consacrer dutemps et des moyens mais, faute de concertation, on accroît le risque d’échec
ou de retard prolongé à une date rapprochée de l’échéance à laquelle la mise enœuvre était prévue.

Collaborer avec
les médias

Il est essentiel d’emporter l’adhésion du public et des responsables
politiques car elle permettra que l’adoption des mesures soit mieux comprise etacceptée. A cet effet, la communication joue un rôle indispensable pour menerdes campagnes avec des associations locales ou des groupes concernés etmobiliser ceux qui vont bénéficier du projet car, à l’inverse, ceux qui estimentqu’ils n’en tireront pas avantage se mobiliseront spontanément. A cet égard, lerôle des médias est crucial et la collaboration avec eux est nécessaire pour quela couverture des faits soit équilibrée. La preuve par l’exemple, administrée au
moyen de projets pilotes faisant l’objet d’une bonne publicité, peut également
se révéler très convaincante.

 ECMT / CEMT, 2003

17

Favoriserl’adhésion du
publicOn peut, dans certains cas, planifier une chronologie des mesures pour enfavoriser l’acceptation lorsque, dans l’ensemble des dispositions, certaines sontjugées positives et d’autres négatives par des groupes d’intérêt déterminés. Uneapplication particulière de ce principe général, qui consiste à affecter lesrecettes provenant d’un nouveau système de tarification à l’investissement dansl’amélioration de services de transport, a parfois également donné de bonsrésultats. Il est probable que l’on obtienne des résultats analogues en utilisantles recettes pour réduire la fiscalité dans un autre domaine (transports ou
autres).

Assurer le respectde la loi demanière efficace

Le contrôle strict du respect des lois et règlements constitue un volet
essentiel de la mise en œuvre. Lorsqu’il s’avère difficile de l’exercer, il peut yavoir intérêt à modifier la réglementation, les taxes ou les redevances, ou
d’autres aspects encore, afin de le faciliter ; cependant, les progrès
technologiques offrent de nouvelles possibilités d’assurer le respect de la loi pardes moyens automatiques, par exemple les limiteurs de vitesse actuellement
utilisés sur les poids lourds, et le développement probable d’applications delocalisation par satellite pour les péages, et éventuellement pour des contrôles
réglementaires.
6.

Renforcement du rôle des Ministres des transports

Une démarche
plus volontariste

Au cours de la décennie écoulée depuis l’adoption de la Résolution duConseil sur les transports et l’environnement, les pressions extérieures en
faveur d’une meilleure protection de l’environnement ont conduit à améliorer laplanification et la réglementation du secteur des transports. Les ministres destransports seront appelés désormais à adopter une démarche volontariste pourrelever le défi que pose l’élaboration de politiques de transport durable. Il
faudra avant tout intégrer les politiques sectorielles, comme le souligne, parexemple, le Traité d’Amsterdam de 1998 de l’UE. L’intégration des politiquesdes transports et de l’environnement est un processus à double sens et les
ministères des transports pourront jouer pleinement leur rôle en faveur dudéveloppement durable à condition que l’on accorde l’attention voulue aux
incidences sur le trafic et la mobilité des décisions prises en dehors de ce
secteur. Les ministres des transports exerceront donc une influence significative
en forgeant la politique fiscale dans les domaines qui sont en rapport avec lesprix des transports. Ils devront aussi faire valoir leurs arguments avec
davantage de force lors de la prise des décisions d’aménagement du territoire
pour éviter que le développement du trafic devienne inconciliable avec
l’environnement, ainsi que dans d’autres domaines, notamment le logement etle développement régional, qui relèvent habituellement de la compétence desministres de l’environnement et d’autres ministères.

L’intégration est
un processus

Pour parvenir à une meilleure intégration politique, il est recommandé enparticulier de prendre des initiatives dans les domaines spécifiques suivants : ECMT / CEMT, 2003

18

bilatéral

Une gestion
intelligente

 ECMT / CEMT, 2003•

Il conviendrait que les ministres des transports conseillent les
ministres des finances sur l’aménagement des taxes et redevancesd’usage des infrastructures de transport qui serait susceptibled’améliorer l’efficience du secteur des transports. Pour s’assurer
que l’évolution soit harmonieuse dans ce domaine sur tout lecontinent, cela devrait se faire dans le cadre national et dans desinstitutions internationales telles que la CEMT ;•Dans les évaluations économiques des investissements
envisageables dans les infrastructures de transport, les ministèresdes transports et de l’équipement devraient tenir pleinement
compte des distorsions des prix des transports. Ils devraientégalement discerner clairement les mécanismes par lesquels lesbénéfices attendus s’étendront aux groupes ciblés en tenant
compte de la capacité des autres agents économiques à capturer
ces bénéfices au fil du temps, moyennant des évolutions dans lescomportements et la localisation des sites commerciaux etindustriels, par exemple. Pour obtenir les fonds publics
nécessaires au financement des projets qui auront satisfait aux
conditions strictes d’analyse coûts-avantages et d’impact
environnemental, un poids plus important devrait être accordé auxméthodes de contrôle objectifs des rendements financiers, au lieu
de se référer aux niveaux de dépenses totales fixés de façon
arbitraire.

•

Les ministres des transports devraient s’efforcer de mettre enplace des procédures communes de consultation avec les autoritéschargées de la planification à l’échelon local ainsi qu’avec lesministres de l’environnement, du logement, des travaux publics etdu développement régional à l’échelon national, afin que lesprojets dans le domaine des transports fassent l’objet d’études
d’impact sur l’environnement et que les plans d’utilisation dessols soient évalués du point de vue de leurs incidences sur lestransports.

A long terme, on assistera à un changement d’orientation des fonctions desministères des transports qui seront de moins en moins considérés comme desimples fournisseurs d’infrastructures de transport, mais davantage tenus pourresponsables d’une gestion intelligente du système de transport en tantqu’ensemble intégré.

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