研究報告論文

2016 年度研究報告論文

外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態―英国人権法によるチャリティ活動統制の課題

和田武士［わだたけし］
後藤・安田記念東京都市研究所研究員

ける問題状況を分析することによって、日本をはじ

1 はじめにめとする他国への示唆を得られると考えられるから

英国ではいわゆる民営化の取り組みが続けられてである。

おり、このことは日本においても紹介されてきた1）。

そこで日本において英国行政法学の何が注目されまた、国・地方公共団体以外の法人等が行う活動へているのかを確認し、英国における民営化と外部委の規律に関して、英国行政法の展開を綿密に分析託のしくみを概説したうえで、英国における人権のし、それをもとに日本の行政法理論を検討する論者

保障体制と外部委託されたサービス利用者の権利救もいる2）。このように、英国については、民営化に済上の課題について論じる。

率先して取り組んできた国であり、そして非公的セ
クターの規律に関する行政法理論を考察するうえで参考になる国とみられてきた。
それでは英国において公法（憲法および行政法）

2 英国行政法学の特徴―「国家活動を中心とした理論体系」からの脱却

は、民営化や外部委託にどれほど対応できているの

行政法学者である北島は、日本においてなぜ英国だろうか。この疑問について英国公法学者のデイヴ

行政法学が注目されるべきなのかを解説し、そしてィス（Anne Davies）は否定的な見解を示す。「人日本法への示唆を提示している。

権法が制定され、また司法審査の根拠が継続的に発日本においては、行政制度改革により、私人が契展していることなどから、公法が今や拡充期を迎え

約手法を含む多様な手法により業務を受託する指定ていると多くの人々は認識している。だが、民営化

管理者をはじめ、国・地方公共団体以外の法人や個と外部委託に関しては事情が大きく異なる」と述べ人（以下、「法人等」という）が行政活動を担う制ている 。これは、民営化と外部委託の文脈では公度が注目を集めているものの、そうした法人等の活法が機能不全の状態に至っているということであ

動にどのような規範を課すべきかについて、十分にる。

論じられてこなかった5）。これらの法人等とその活3）

本稿は英国において外部委託されたサービス利用

動を把握する従来の理論は、行政主体論を中核とす

者の権利救済の実態に着目する。民間事業者からサる行政主体の理論と委任行政の理論の二つであり、ービスの供給を受けるサービス利用者に関し、そのその射程には限界があった。

権利を救済（およびその利益を保護）する制度の構

そこで北島が注目するのは英国行政法学の展開で築は、日本の行政法のみならずドイツ行政法やフラある。民営化の先進国とされる英国では、1986 年

ンス行政法においても、公私協働に伴う重要な課題のいわゆるデータフィン控訴院判決（R v Panel onとして認識されている 。このことから、英国にお6）においTake-overs and Mergers, ex p Datafin plc）

4）

外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

113

て、日本の行政訴訟に相当する英国の司法審査の範している。とりわけ、制度的概念を出発点としつつ囲が拡張された。この事件で裁判所は、ロンドンの機能的アプローチに配慮する議論を北島は評価し、金融街であるシティにあり、英国の金融市場の監督

日本法への示唆をこうした議論の展開のなかに見出およびその統制に携わるものの制定法上の明示的なす。日本の行政法学上、「主体・権限・事務帰属の根拠を当時有していなかった自主規制組織「買収及判別の問題に関する議論は、行政官庁理論的な主体

び合併に関するパネル」（The Panel on Take-overs

機関関係を出発点とし、活動に関わる行政主体と私and Mergers）が、自主規制基準たる「買収及び合人を定位しようとするものであり」、また「行政主

併に関するシティ・コード」（City Code on Take-

体論は、典型的な行政主体である国・地方公共団体

overs and Mergers）に基づき行った決定について、を出発点として、公法人論を一部応用しつつ、行政

司法審査の対象に含めた。これまでの司法審査の判主体に適用される規範の適用範囲を拡大するもの」

定基準が、権限行使に関する制定法上の根拠によっであることから、「いずれも〔制度的〕アプローチていたことから（当該活動の制度上の根拠に注目す的性格をもつ議論」に相当するとして、機能的アプる手法は制度的（institutional）アプローチと称さローチを念頭におく「イギリス法における議論の展れる）、制定法上の根拠に着目する基準を採用しな開を踏まえ、出発点となる公法上の〔制度的〕概念

いデータフィン判決の意義やその射程が議論の対象の内容及びその射程の再検討をさらに進めるべき」となった。すると一部の学説が「制定法上の根拠とと主張する11）。

いう基準を放棄し、法規範の内容とその適用条件に

このように英国公法に関する講学上の議論に着目視点を置く〔機能的（functional）〕アプローチといし、行政法学発展の手がかりを見出す北島とは異なう新たな司法審査理論を構築する動き」を示し、る観点に立ち、英国公法判例の動向に目を向けて、「制定法の根拠があるから司法審査の対象となるの

従来の判例理論が民営化や外部委託に伴う課題に十ではなく、司法審査の内容である公法原則がいかな

分に対応できておらず、行き詰まりの状況に陥ってる場合に適用されるかという点に主眼を置き、司法いると現状を分析するのがデイヴィスである。そこ

審査対象性」を検討するよう提唱した 。司法審査

で、民営化や外部委託と英国公法の関係についてデの理論的転換を図ったこうした学説のなかに、北島

イヴィスの説明に沿って見ていく。

7）

は「日本の行政法の国家活動を中心とした理論体系
化とその限界」への解決方針を見出す8）。
ところで、英国ではなぜこのような国家活動を中

3 民営化と公法心としない理論体系が形成されえたのだろうか。北3.1 民営化と外部委託

島は英国行政法の特徴、すなわち「国家……という

いわゆる民営化は二種類に大別することができ概念並びに国家法人理論を行政法学上用いないこる。まず、厳密な意味で用いられる民営化とは、特と」と、「行政訴訟の制度的基盤としての行政裁判定事業を行う企業の所有主体を、公的セクターから所を持たず、司法裁判所において行政訴訟がなされ民間セクターに変更することである12）。政府が電力ている」ことを強調する9）。そのうえで、国家概念事業を行う株式会社を設立する場合、その後保有株によって統治機構を理解し、その活動を統制しよう

式を売却することによって、会社は公的な所有からとする理論が発展せず、また、ある法人・個人を国私的な所有へと推移する。この場合、非公的セクタ

家との関係で位置づけることができず、当該法人・ーの事業に公的セクターがどの程度関与しうるかが個人とその活動をより直接的に問題にせざるを得な問題となり、とりわけ規制当局者の創設によって競かったため、公法理論が依拠する基盤は「ドイツ、争的な市場が確保されるかが問われる。

フランスに比べて悪くいえば脆弱であるため、判例

民営化は国会制定法によって実施されるのであ学説において形成されてきた公法原則の内容と射程

り、そして政府が民営化後もなおサービスの供給にについて柔軟に解釈」しえたのだと解説している10）。

関与し続ける場合、サービスを監督しサービス利用

ただし、近年の英国においては、後述する人権法者の利益を保護する義務を負う規制当局は、法律制をめぐり、組織の制度的特徴に着目する議論も存在

114

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定によって創設される13）。

研究報告論文

次に、外部委託を指す用語として民営化が用いられることもある。これは、政府が非公的セクターか取引をする場合には、その行為の主体の性質と行為自体の性質にずれが生じることになる。

らいわばサービス供給者を雇い入れ、契約に基づき公法分野の法準則が適用される事件は、通常裁判

14）

その者にサービスを供給させることを意味する 。

所内の「行政裁判所」（Administrative Court）19）に

この非公的セクターに含まれるのは、個人の私的利おける司法審査を通じて審理される。私法と公法を益を追求する者からなる私的セクターと、国や地方区分する制度の確立は古く遡られるものではなく、ま公共団体が追求する利益とは異なる、公共の利益増

た厳格な様式によって確立したものでもなかった20）。

進を目的として活動するサードセクターである。サー

狭義の民営化と外部委託を区別するデイヴィス

ドセクターについては本稿の後半において取り扱う。

は、狭義の民営化について、公的セクターの縮小に

外部委託の場合、公的セクターに属する政府が、より公法の適用射程が明白に縮減されるものの、公公衆に供給されるサービスの内容を決定し、サービ

私の区分上さほど問題にはならないという21）。なぜ

ス供給事業者を契約当事者として選定し、料金を支ならば、公法による規制は存続しており、その規制

払う15）。外部委託に際し、民間資金の利用によって手法が直接的な手法から間接的な手法へと変容する

公共施設等の整備・運営が行われる PFI（Privateにとどまるからだという。言い換えると、民営化とFinance Initiative）や、行政と民間が協働して事業は、公的職務の担い手を、公法により規律される公に取り組む PPP（Public Private Partnership）と的な組織から、私法により規律される民間組織へといった手法の活用が見られる。

変更するものであり、かつその民間組織を規制当局

外部委託について法律の制定が必要とされるのは、通常の市民に認められる活動とは異なる、特別者の監督に服させることを意味することから、公私の区分は残されているといえる。

の権限が必要になる活動を行う場合である。外部委

公私を区分する見地からすると外部委託は民営化

託の取り組みを促進する「1994 年規制緩和およびよりも複雑な現象である22）。英国において、外部委

外部委託法」（Deregulation and Contracting Out

託に際し取引を行う当事者間の法的地位は通例明ら

Act 1994）は、公務員に委任されうる権限についかである。例えば非公的セクターに属する公共サーて、大臣が当該権限を契約当事者に委任できるようビスの供給者と公共サービスを購入する者がおり、にし、また公職者に委任されうる権限に関しては、その関係は契約による規律に服する。他方、サービ

地方機関が契約当事者に当該権限を委任できるよう

スの利用者と公共サービスの供給者の関係が契約関に定めている16）。

係にあたるとは限らないことから、サービス利用者の権利がどのように救済されるべきかが問われる。

3.2 公法と私法

それでは、外部委託によって公共サービスを供給

法制度を公法と私法に二分するならば、公共サーする者には、公共サービス供給の直接の担い手であビスが民営化され、または外部委託されることは、った従来の公的な組織と同様に、公法上の義務を負

伝統的な公法の適用領域を限定するおそれがあるとわせるべきだろうか。

一般的に考えられてきた17）。

デイヴィスが提示するこうした問いに答えるに

果たして「公と私」の区別はどのようにして行わは、英国における憲法や人権の保障制度をふまえ、れるのだろうか。英国法におけるその判断基準の一

公的職務をめぐる問題を分析しなければならない。

例としては、「手続的公正」など公法分野で発展を次に英国における憲法と人権についてヨーロッパ人

遂げた法準則の適用可能性が考えられる 。こうし権条約に注目しながら整理する。

18）

た準則は、省庁のように公的職務を遂行する組織に適用される。この職務の担い手が公的な組織である
場合、公的な組織が公的な職務を遂行することにな

4 英国における憲法と人権るため、職務の担い手たる主体の性質と職務の内容

4.1 英国憲法の性質は、ともに公的なものとなる。だが、民間企日本とは異なり単一の成文憲法典を欠く英国にお業が公的職務を遂行する場合や公的組織が私法上のいては、国会が制定する法律や裁判所の判例などを外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

115

通じて、統治構造のしくみが形成されるとともに自由の保障は、人権ではなく市民的自由との関連で

人々の自由が保護されてきた。

論じられるのが通例である。市民的自由とは、公的

英国憲法の法的特徴として次の三点が挙げられて機関による侵害から保護されるべき個人の自由のこいる 。第一に、「国会主権」（parliamentary sov-とであり、市民は、法によって明示的に制約または

ereignty）と「法の支配」（the rule of law）という禁止されていない活動ならば、どのような活動もす

二つの原理が重要な役割を担う。両原理とも、19ることができる。これを公的機関の立場から見るな

世紀後半から 20 世紀前半にかけて活躍した憲法学

らば、公的機関は、制定法と判例法のいずれかによ者であるダイシー（Albert Venn Dicey）によってって正当化される場合を除き、市民の自由や財産を定式化された原理である。「国会主権」とは、伝統侵害してはならないことになる。

23）

的には、法の制定および改廃の権利を国会が最終的

このような法制度のもとで、国会の非常に強い立に有することを指し、別の観点から言うと、裁判所法的権限を制約すること等により、人々の自由を確をはじめ他の国家機関が国会制定法を改廃しえない

保すべきであるという主張が 20 世紀後半にとくにことを意味する。
「法の支配」とは、ダイシーによ高まりを見せた。その結果、ヨーロッパ人権条約をると、（1）専断的権力の影響に対立する正規の法の国内法化することによって自由を保障する新たな体優位、（2）法の前の平等、すなわちあらゆる人々が制が 1990 年代末に構築された。

（行政裁判所ではなく）通常の裁判所により実施される通常の法に服すること、（3）人々の自由（後述

第二次世界大戦後の 1953 年に、ヨーロッパ 47 か的準則が、通常の裁判所が定め実施する判例法の所国が参加するヨーロッパ人権条約（European Con-産である、ということを意味する。

vention for the Protection of Human Rights and

重要とされる「国会主権」と「法の支配」のうFundamental Freedoms）が発効した。英国の法律

ち、前者が後者の原理に優先すると論じられてお家が起草に関与した同条約は、個人及び条約締約国

り、英国の国家機関のなかでは「『基本的な権利』

が、締約国の人権侵害について、ヨーロッパ人権裁の保護の究極的な担い手は、国会であり裁判所では判所（European Court of Human Rights）に訴えない。そして、権力の行使に対する正式の制約は存を提起することができ、そしてヨーロッパ人権裁判

在しない」と理解されてきた 。

所は拘束力のある判決を下すことができるとした。

24）

第二の特徴は、憲法上重要な国会制定法も通常の国

ヨーロッパ人権条約には、公正な裁判を受ける権25）会制定法と同様の改正手続きに服することである 。

利（6 条）、私生活および家族生活の尊重に対する改正手続きの容易さを積極的に評価するならば、こ権利（8 条）や表現の自由（10 条）など、いわゆるれは多種多様な事態に柔軟に対処しやすい仕組みと古典的な自由権を中心とする種々の自由や権利の保いえるだろう。他方で、あまりにも柔軟性を備えて護が規定されている26）。

いるために、政権によっては統治のシステムが安定

英国は 1966 年に個人の申立権とヨーロッパ人権的に運用されない可能性を指摘することができる。

裁判所の管轄権を承認したものの、ヨーロッパ人権

第三の特徴は、実務においては、法的準則よりも条約の国内法化は見送ってきたため、英国の国家機

むしろ非法的準則や制度、慣行に依拠していること

関がヨーロッパ人権裁判所の判断に拘束されることである。法的準則とは「立法（制定法）と司法的先は長らくなかった。

例（判例法）」を指し、判例法は、判例を通じて構

1990 年代末の政権交代で労働党のブレア政権が築された準則の総体と、制定法の解釈からなる。

発足すると、憲法改革の一環として、ヨーロッパ人「非法的」とは裁判所によって強行しえないことを権条約の国内法化への取り組みが活発になった。先指し、憲法習律と称される非法的準則が、慣習や慣述の英国憲法の特徴をふまえつつヨーロッパ人権条

行等によって、首相や大臣、裁判官など主権的な権

約 を 国 内 法 化 し た 制 定 法 が、1998 年 人 権 法

力を行使する構成員の行動を規律することがある。

（Human Rights Act 1998）である27）。

このような特徴を備える英国憲法の下で、個人の116

4.2 ヨーロッパ人権条約と1998 年人権法する市民的自由）の保護をはじめとする憲法の一般

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裁判所は、ヨーロッパ人権条約上の権利と適合す

研究報告論文

るように国内立法を解釈する義務を負う（人権法 3（a）裁判所または審判所、および条）。もしも議会制定法を適合的に解釈できない場（b）誰でもその職務のいくつかが公的性質を有合には、当該立法がヨーロッパ人権条約上の権利に適合しない旨の不適合宣言を行う（同 4 条）。このする機能である場合
ただし、議会の両院または議会の手続に関連する不適合宣言には、国会主権の原理との関係上、議会機能を行使するものは含まない。

制定法を無効にする効果はないとされている。

（5）特定の行為において、行為の性質が私的な場合

下級審において不適合宣言が出された事件は、人には第 3 項 b だけでは当人は公的機関とならない。

権法が施行された 2000 年 4 月から 2010 年 4 月の間（6）「行為」には行為をしないことも含まれる（後略）（労働党政権時代）に 26 件、2010 年 5 月から 2015
年 4 月 ま で（連 立 政 権 時 代）に 4 件、2015 年 5 月

人権法上の公的機関概念をふまえて組織を整理すから 2016 年 5 月の間（保守党政権時代）は 3 件と「中ると 3 類型にまとめることができる32）。まず、なっている28）。これらの事件の中には、下級審が不核的機関」（core authorities）がある。これはヨー適合宣言を出した後に立法により救済措置が講じら

ロッパ人権条約上の権利を尊重するよう常に行動しれたものも含まれており、「政治部門は不適合宣言

なければならない当局であり、中央政府と地方公共に対して誠実な対応を行っており、実態としては違団体が該当する。最上級審である貴族院のアスト

憲審査制と変わらない」と理解されている29）。

ン・キャントロウ事件判決（Aston Cantlow and
Wilmcote with Billesley Parochial Church Council v

4.3 人権法上の公的機関概念

33）
では、中核的機関該当性の判定基準に
Wallbank）

外部委託との関連では、人権法に規定されている

ついて裁判官間で統一的な見解が示されることな「公的機関」（public authorities）該当性判断が重要

く、組織自体の性質が政府的（governmental）でである 。あらゆる公的機関は、ヨーロッパ人権条あることや34）、組織の職務全体が政府的であること

約上の権利に適合するよう行動する義務を負い（人が例示された35）。

30）

権法 6 条 1 項）
、そして公的機関がなした権利不適

次に、「私的団体」（private bodies）がある。団合な行動の被害者は、裁判所による救済を受けるこ

体の職務が公的性質を有さないことから、その団体とができる（同法 7 条および 8 条）。

の行動は人権法の適用対象外となる。

その公的機関は、人権法上、「裁判所または審判

最後に、「公的性質を有する職務」（人権法 6 条 3所」（同法 6 条 3 項 a 号）と「職務（function）のい項 b）を行い、かつ中核的機関に含まれない「混成

くつかが公的性質を有する」（同項 b 号）ものに大的公的機関」（hybrid public authority）がある。こ別される。後者については、国会主権への配慮かの公的性質を有する職務については条文上その解釈

ら、「議会の両院または議会の手続に関連する機能

方針や手法が示されていないことから、判例や学説を行使するもの」が除外され（同項）、さらに特定において判定基準が検討されてきた。貴族院は、の行為が私的な行為である限り公的機関には該当しYL 事件判決（YL v Birmingham City Council）

ない（同条 5 項）。また、ここでいう「行為」は不で、職務に対する制定法上の権限、職務に対する公作為も含む（同条 6 項）。これらより、私人が公的的な資金提供、混成的公的機関による職務への規律性質を有する行為をする場合、その者は人権法上公の程度、職務の公的サービス性（職務内容の公益的機関とされ、ヨーロッパ人権条約上の権利に適合性）、職務とヨーロッパ人権条約上の基本的価値とするよう行動しなければならないことになる。同法の関連性などを考慮要素として挙げるにとどめ、そ6 条 3 項、5 項および 6 項の規定は次のとおりであれらの重みづけを明示することはなかった36）。学界る。

には、外部委託によって職務の性質が公的性質から私的性質に変化することはないとし、「公的性質を

第6条

公的機関

31）

有する職務」の範囲を拡充することを主張する者や37）、（3）本条において「公的機関」とは、以下のもので職務遂行にあたり特別な法的権限によって強制力やある。

権限を行使する行為についてのみ私的団体を混成的

外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

117

公的機関とするよう提唱する論者がいる38）。

れないと判断した。

以上のことを踏まえて、外部委託後のサービス利用者の権利救済をめぐる問題を検討する39）。

民間の公共サービス供給者の責任は人権法上の観点からも問題となりうる。人権法について、政府と契約した公共サービス供給者の公的機関該当性は、

5

契約以外の公的要素の存否に左右される44）。このこ

サービス利用者の権利救済とは外部委託に関する人権法適用のリーディング・

5.1 外部委託関連の判例

ケースである先述の YL 事件貴族院判決で明らかに

外部委託をした公的組織が、行政法上の義務や人された。本件では、民間組織が運営する施設から退権法上の義務を履行するよう外部委託後に求められ去を求められた入所者が、ヨーロッパ人権条約 8 条

ることは考えられる。外部委託とは、公的組織と同上の権利（「私生活および家庭生活の尊重に対する様に他の組織に行動するよう委ねることにとどま権利」）の確認を求めた。貴族院の多数意見は、民り、公的組織が負う義務を免除するものではないか

間のサービス供給者には制定法上の特別の権限がならである。

いことと、その職務が性質上統治にかかわるものだが、実際には公的組織に対する訴訟よりも、公（governmental）でないこと等を理由として、当該的組織と契約を締結した公共サービス供給者に対すサービス供給者は人権法に服さないと判断している訴訟が提起されてきた。デイヴィスはその理由をる。

救済のあり方に見出す 。公的サービスの外部委託

もっとも民間の公共サービス供給者が人権法に服に関する訴訟の多くは、入所施設（ケア・ホーム）する場合もある45）。裁判所は、人権法施行直後のポ40）の閉鎖に関するものであり41）、原告である施設入居

プラー住宅・再生コミュニティ協会事件判決

者は施設閉鎖を阻止することを目的として差止命令（Poplar Housing and Regeneration Communityの発給を裁判所に求めていた。民間企業が入所施設

Association Ltd v Donoghue）で、施設入所者の資を運営している場合、民間施設を閉鎖しないことを格判定にあたり重要な役割を担っていたポプラーが命じる命令を公的機関が遵守することは困難である人権法に服すると判断した46）。そして、YL 事件貴ことから、サービス利用者の救済を実効的なものと

族 院 判 決 後 の ウ ィ ー バ ー 事 件（R （Weaver） v

するために、公共サービス供給者が訴えの相手方とLondon and Quadrant Housing Trust）控訴院判決されてきたと解説されている。

において、入居者を退去させた大手住宅供給組織で民間の公共サービス供給者の責任を司法審査によある LQHT（London & Quadrant Housing Trust）

り争ったリーディング・ケースが、サーヴァイト・が混成的公的機関にあたるとし、人権法の適用対象

ハウス事件（R（Goldsmith）v Servite Houses）であであると認定した47）。ウィーバー事件では、LQHTる42）。地方公共団体は、高齢者向け居住施設を運営

が地方公共団体から財政援助を受けていることや、するサーヴァイト・ハウス（Servite Houses）と協

地方公共団体との密接な連携等から、政府の職務を定を締結した。サーヴァイト・ハウスが経営の都合担っていると多数意見は認定した。さらに同事件でにより施設を閉鎖しようとしたところ、居住施設供は、LQHT がチャリティ（charity）であること、す給が必要であるとの認定を受けて入所していた原告

なわち後述するようにチャリティ法上専らチャリティ

は、終 身 入 所 し う る と い う「正 当 な 期 待」

目的（charitable purpose）で活動することと、公益（legitimate expectations）にサーヴァイト・ハウス

増進（public benefit）に資することが求められ、さの決定が違反するとして、司法審査を請求した 。

らに事業活動の透明性が求められていたことも言及

裁判所は、当局が非公的セクターの組織と協定を締されている。

43）

118

結することによって、法律上の施設供給義務が履行

このように人権法の公的機関該当性を判断してきされたと認定し、そのうえで、サーヴァイト・ハウ

た判例には、司法審査の対象性判断に関する従来のスの行動の権限が契約に由来することと、制定法に判例法理の影響が及んでいると理解されている48）。

よる公的組織性の裏付けがないことから、行政法上司法審査の対象性判断には、権力の淵源が制定法のの義務をサーヴァイト・ハウスに課すことは認めら権限であるか否か（「権力の淵源の基準」）、また当

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研究報告論文

該団体とその活動が政府の統制システムに組み込まセクターに属する者として包括的に理解される傾向

れているかどうか（「折り込みテスト」）といった、がある。しかし、英国では、公的セクターと異なる

裁判所自身が発展させた手法が用いられてきた。人セクターは私的セクターとサードセクターに区別さ権規定の適用性判断について、こうした手法をふまれており、前者は自身の利益を追求する個人からなえつつ多様な要素を考慮する裁判所の手法は、公的るセクターを指し、後者はボランタリーセクターや機関の活動に人権規定が適用されることを前提と市民社会セクターなど様々な名称で呼ばれるものをし、その拡張の是非を検討するものだといわれる49）。

意味する。サードセクターに属するものは、社会生

他方、混成的公的機関に関する前述の学説は、判活の向上などに取り組む人や組織（法人格の有無は

例が人権法を誤って解釈していると批判し、公的団問わない）であり、伝統的にはチャリティが中核的体と私的団体の関係的要素ではなく、当該活動の性な存在である52）。

質に着目して公的機関該当性を判断すべきだと主張

チャリティ法上、ある組織がチャリティ委員会する。こうした学説について北島は、制度的アプロ（Charity Commission）によってチャリティとしてーチに基づいて制度的概念の拡張を行うにあたり、登録されるには、専らチャリティ目的で活動するこ

人権規定の適用範囲という機能的見地から問題を見とと、公益増進に資することが必要である53）。

直すことによって、その概念の拡張に伴う問題点をチャリティはサービスを独自に供給する場合のみ明らかにするものだと肯定的に評価している50）。たならず、地方公共団体と提携したうえでサービスをだし、このような学説の考え方を裁判所はいまだ採供給する場合もあることから、人権法との関係では用していない。

その職務が公的性質を有するかが問題となりうる54）。

学説が批判する判断手法を裁判所が採用し続けて前述のウィーバー事件において、LQHT は、チ

きた理由には、議会や政府が当該民間組織の法的性

ャリティ委員会による登録を免除されているチャリ質についてあらかじめ明示的に判断していないこと

ティ（exempt charity）であり、老齢者等への住宅から、裁判所が事後的に判断せざるを得ないことが供給支援を活動目的とする非営利組織だった55）。そある。かつ以下で述べるように、当該組織を過度にし て、LQHT は 登 録 公 営 住 宅 家 主（Registered

統制しないよう、事例に即してきめ細やかな判断をSocial Landlord）として、住宅協会による規律に服行わなければならないと考えているためだと思われしていた。その運営資金は、入所費用や、中央政府る。

から住宅公社（Housing Corporation）経由で交付
される交付金、民間からの借り入れによっていた。

5.2 サードセクターの位置づけとその規律

住宅ストックの管理はチャリティ自身が行い、そし以上のとおり、外部委託後にサービス利用者の権て住宅の割り当ては地方当局との取り決めに沿って利救済をめぐり様々な訴訟が提起されており、その実施されてきた。地方機関が間接的に携わる入所事救済は認められてこなかった。それでは、サービス

例は多く存在し、例えば 2006 年度決算期の新規入利用者の権利を救済するために、サービス供給主体

所者中 64％ の者が地方機関の指定により入所したをなるべく人権法上の公的機関として位置づけるべ者だった56）。

きだろうか。または、機能的見地から活動の性質に高等法院は、LQHT の職務遂行に照らすと LQHT

着目する学説を採用し、人権規定の適用範囲をあらが混成的公的機関にあたるとして、LQHT が条約

かじめ具体化しておくべきだろうか。これらを考え上の公法上の基礎に基づく司法審査に服するとしるには、日本の論者やデイヴィスの観点をふまえるた。ただ、LQHT が混成的公的機関であるということにくわえ、公益を多角的に把握することが重要

理由は、住宅管理に関連する命令を発する権限を登になると思われる。

録公営住宅家主たる LQHT が取得できることに着英国における公益概念はサードセクターに属する目したものであり、住宅供給行為自体に着目して混チャリティのあり方と密接に関わる 。公共サービ

成的公的機関であると認めたわけではなかった。

51）

ス供給者について、日本においては、国や地方公共

LQHT が 上 訴 し た と こ ろ、控 訴 院 は 2 対 1 で団体といった公的セクターに属する者以外は、民間

LQHT の異議を退けた。多数意見は、高等法院の外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

119

理由付けを退けたうえで、入所の終結行為が人権法る学説は、チャリティの私的性質を強調すると考え

上私的行為に該当するかを判断する基準として、当られるため、サードセクターが公的セクターととも

該行為の文脈に照らし、家主による活動の財源及びに担う役割、すなわち公益のために活動する点が軽性質の双方、さらに当該行為が公的性質を帯びた職視されるおそれがあるだろう。これらの学説は、サ

務遂行と何かしら関係を有するものであるか否かがービス供給主体が果たすべき人権法上の責任をあら考慮事項であること等が述べられ、本件においてはかじめ明確化することによって、サービス供給主体

LQHT が混成的公的機関であると判断した。

自身およびサービス利用者の予測可能性を高めるも少数意見は、住宅供給が公的職務の性質を帯びるのであるから、一定の評価が与えられるべきもの

場合を認めながら、LQHT に対する住宅供給関連の、私的組織でありかつ公益にかなう活動を長きにの諸規制が民間の家主にも適用される規制であるこわたり行ってきたサードセクターのあり方への配慮となどから、争われている入所の終結行為は私的行が十分でないように思われる。

為であること、LQHT の財源は民間から調達した

他方で学説が批判する従来の判例にも解消されるものが多数を占めていること等、LQHT による入べき課題がある。外部委託先となるサードセクター

所者退去決定は、契約上の権利を実現したものにすの組織にとって、人権法適用判断に関する考慮事項

ぎないとし、人権法上の救済を求めえないとした。

の重みづけが明確に提示されないことは、人権法のウィーバー事件控訴院判決における多数意見と少適用対象性判断について予測可能性が欠けることを数意見の間には、当該サービス供給主体がチャリテ意味する。このため、人権法の適用対象となること

ィであることの評価のあり方に関する大きな違いをを避けようとするサードセクターは、本来行うべき見出すことができる 。控訴院の多数意見を構成し活動をも差し控えるようになり、それによってサーた裁判官は、前述のアストン・キャントロウ事件貴ドセクターからサービスを供給される対象者の範囲

族院判決と YL 事件貴族院判決を参考にして、混成が狭まり、また供給されるサービスの水準が低下す的公的機関を判定するための様々な考慮事項を列挙る可能性がある（公的セクターからの財政的支援をしている。この考慮要素の判断過程ではチャリティ

なるべく受け入れないよう方針を転換したサードセの性質に注目しないものの、住宅供給関連の職務をクターの活動には、こうした現象が顕著に生じると公的職務と位置づける自説を補強するものとして、思われる）。判例法理に、種々の考慮要素を用いてLQHT がチャリティであること（すなわち、専らチャ事例に即した柔軟な判断ができるという利点とともリティ目的で活動することと、公益増進に資するこに、その柔軟な判断のためにサービス供給者に対すと）に注目する 。他方で、少数意見は、YL 事件

る萎縮効果が生じ、やがて利用者へのサービス供給

貴族院判決を参照しながらチャリティの私的性格をにも悪影響を及ぼしかねないという欠点があると考重視し 、チャリティが商業上の利益よりも公益増

えられることから、人権法の適用対象性判断につい進を目的として活動するとはいうものの、その運営てより分かりやすい判定基準が採用されるのが望ま

活動は、統治の領域（“the world of government”）

しい。

57）

58）

59）

120

においてではなく、個人の領域や商業上の領域（“theチャリティは、公的セクターの組織とは異なり、

private and business world”）において行われていいかなる国務大臣その他の省の恣意または支配に服ることを強調している60）。

さない、いわば強力な独立性を維持しているチャリ

ウィーバー事件控訴院判決におけるチャリティのティ委員会による規律に服する61）。チャリティをは

性質をめぐる見解の対立に鑑みると、機能的アプロ

じめとするサードセクターに対する公法上の義務のーチを用いる学説の具体的妥当性が問題となるよう

あり方について通説的な見解が確立していないいに思われる。人権規定の適用範囲をなるべく拡張しま、セクター間の異同をふまえて「公益」の内容がようとする学説においては、チャリティの公的性質

どのように位置づけられるべきか、そしてサードセが特に重視されることとなり、その結果公的セクタ

クターに外部委託関連の責任をどのような手法を用ーとサードセクターの差異が見失われかねない。他

いてどの範囲で負わせることが妥当であるかについ方、人権規定の適用範囲を強制力の行使等に限定すて、今後の判例や議論の動向に注目する必要があろ

2017年6月号

研究報告論文う。

になると思われる。

6 おわりに

権利救済に関し、サービス供給者の地位に着目した本稿においては、外部委託後のサービス利用者の本稿では、英国における外部委託に伴う公法上の課題を検討した。裁判所は公法によって外部委託に現状の分析にとどまったことから、今後は、公私協働全般におけるサービス利用者の権利救済のあり方について検討したい。

伴う問題への対応を試みたものの、有効な救済手段を提供できていない。それらに関する責任を果たす
主体や責任の範囲を政府が明確にしてこなかった状

注1）例えば、榊原秀訓、家田愛子、尾林芳匡『イギリスの況で、裁判所が今後いかなる対応をとるか、とりわ

市場化テストと日本の行政』（自治体研究社、2006）がある。

け人権法の判定基準をより明確化するかが注目され

2）北島周作「行政法における主体・活動・規範 ―（1）」る。
そして、公共サービスの供給者がサードセクターに属する者である場合、人権法をはじめとする公法をどのように適用すべきなのか入念に考察されなけ
ればならない。サードセクターの位置づけについて
は、公的セクターと私的セクターのどちらと同様に取り扱うかを機械的に判断せず、またあまりにも柔軟に判断することなく、一定程度の予測可能性を確保するような判定基準によって判断されることが望ましい。
本稿の考察が日本における議論に示唆をもたらす
点は、まず、外部委託後のサービス利用者の権利救済をめぐる視点であろう。民営化や外部委託が進められてきた英国では、サービス利用者の権利救済が判例上十分に行われているとはいえない。こうした状況下でさらに民営化や外部委託が進められるなら
ば、サービス利用者の権利救済に関する課題の解消
がよりいっそう重要になるだろう。日本においても、民営化や外部委託が行われる場合、サービス利用者の権利救済をいかにして確保すればよいかを十分に検討しなければならない。
また、サードセクターの位置づけとそれに対する公法上の規律のあり方も着目に値する。本稿において注目した外部委託に伴う問題については、サードセクターの公的性質と私的性質のどちらに力点を置いて理解すべきか、そして外部委託によってサードセクターにも公的セクターと同様の規律を及ぼすべきかが問われていた。日本においては公的セクター
から人的・財政的支援をうけて公的セクターと提携して活動する様々な組織があることから、そうした組織をどのように位置づけ、そしてどのように規律すべきかについて、英国の議論は立法論として参考

国家学会雑誌 122 巻 1 ＝ 2 号（2009）51 頁、「同 ―（2）」
国家 122 巻 3 ＝ 4 号（2009）435 頁、「同 ―（3）」国家
122 巻 5 ＝ 6 号（2009）660 頁、「同 ―（4）」国家 122 巻」国家 122 巻 9 ＝ 10
7 ＝ 8 号（2009）907 頁、「同 ―（5）号（2009）1162 頁、「同 ―（6・完）」国家 122 巻 11 ＝ 12号（2009）1466 頁。
3）Anne C. L. Davies, ‘Public law and privatisation’ inMark Elliott and David Feldman（eds）,The Cambridge
Companion to Public Law（CUP 2015）172, 192.
4）榊原秀訓「行政民間化と現代行政法」岡田正則ほか編『現代行政法講座 I 現代行政法の基礎理論』231 頁（日本評論社、2016）、岸本太樹「ドイツにおける公私協働論と行政契約論の発展・展開」岡村周一、人見剛編『世界の公私協働 ― 制度と理論』183 頁（日本評論社、
2012）、亘理格「フランス法における公私協働 ― 行政
契約法の基層という視点から」同上書 233 頁。
5）北島・前掲注 2）「（1）」51-52 頁。
6）［1987］QB 815（CA）.
7）北島・前掲注 2）「（1）」63 頁。
8）北島・前掲注 2）「（1）」63 頁。
9）北島・前掲注 2）「（1）」63 頁。
10）北島・前掲注 2）「（1）」63 頁。
11）北島・前掲注 2）「（6・完）」1485-1487 頁。
12）Davies（n 3）173.
13）Davies（n 3）178.
14）Davies（n 3）173.
15）Davies（n 3）174.
16）Davies（n 3）178-179.
17）Davies（n 3）175.
18）Davies（n 3）175-176.
19）「管理法廷」と訳出する論者もいる。女王座部（Queen’s
Bench Division）の専門法廷の一つであるこの裁判所
は、行政庁や審判所（tribunal）のみならず裁判所をはじめとする公共機関が適正に活動していることをいわば女王に代わって管理監督する。このことから、管理監督の対象の一部を表現する「行政」ではなく、その管理監
督 の 機 能 自 体 に 着 目 し、“Administrative”に「管 理」の訳語を充てる。幡新大実『イギリスの司法制度』（東信堂、2009）94 頁参照。
20）Davies（n 3）176.
21）Davies（n 3）176.
22）Davies（n 3）176-177.

外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

12123）倉持孝司「日本からみたイギリス憲法の特色」倉持孝

満を抱く市民やサービスの利用者が救済を得ることは困司、小松浩編『憲法のいま ― 日本・イギリス』31 頁

難だといわれている。契約締結権限の欠如による契約の（敬文堂、2015）33-34 頁。倉持は「国会主権」ではな

無効、2010 年平等法（the Equality Act 2010）149 条に基づく「公的セクター平等義務」（public sector equality

く「国会の立法至高権」という訳語を用いている。
24）倉持・前掲注 23）34 頁。
25）ただし近年になると、議会立法のなかに「通常の議会

duty）違反、利害関係者からの意見聴取を怠ったとし制定法」（ordinary statutes）と「憲法的議会制定法」

決定は違法であるといった主張をすることが考えられる
ものの、裁判においてそうした救済は認められていな（constitutional statutes）の階層秩序があると理解されるようになった。加藤紘捷『概説イギリス憲法 ―い。Davies（n 3）179-181.

由来・展開そして EU 法との相克 ［第 2 版］』（勁草書

40）Davies（n 3）184.

房、2015）158-160 頁参照。

41）当時の入所施設には、生活型ケアホーム（Residential

26）ヨーロッパ人権条約と同議定書の邦訳については、岩Care Home）と看護付きケアホーム（Residential Home

沢雄司編集代表『国際条約集 2017 年版』（有斐閣、2017）365 頁以下参照。

with Nursing Care）があった（訳語は財団法人 日本
障害者リハビリテーション協会「障害者の福祉サービス27）人権法の邦訳については、「［資料 3］ 1998 年人権法の利用の仕組みに係る国際比較に関する調査研究事業報（抜粋）」倉持孝司、小松浩編『憲法のいま ― 日本・告書」［2009 年 3 月］281 頁による）。英国における 2000
年代前半時点の高齢者ケア・サービスの現状や当時の課

イギリス』320 頁（敬文堂、2015）321 頁以下参照。
28）岩 切 大 地「イ ギ リ ス 憲 法 改 革 と 司 法 部 の 位 置 づ け― 不適合宣言に関する判例法理を中心に」比較法研
究 78 号 130 頁（2016）133 頁。
29）江島晶子「イギリスにおける人権①：1998 年人権法」
倉持孝司、小松浩編『憲法のいま ― 日本・イギリス』
72 頁（敬文堂、2015）78 頁。ただし、人権法の体制が盤石であるとは断言しえない。現在の政権与党である保守党は、2015 年総選挙公約において、人権法廃棄とともに英国独自の権利章典制定を掲げていた。江島・同
83 頁参照。将来的には英国の人権保障体制が大きく見直される可能性はある。これに関して、英国最高裁判所長官であるニューバーガー裁判官（Lord Neuberger）
は、憲法典が制定され憲法裁判所が設置される場合、ヨーロッパ人権裁判所判決の影響が限定される可能性を指摘している。Lord Neuberger, ‘The UK Constitutional
Settlement and the Role of the UK Supreme Court’（10October 2014）〈https://www.supremecourt.uk/docs/
speech-141010.pdf〉accessed 18 May 2016,［32］.
30）人権法上の公的機関に関する主要判例及び学説を紹介
す る も の と し て、平 松 直 登「1998 年 人 権 法 に お け る“public authority”概念研究序説 ― 人権規定の名宛人と私人間における人権保障のあり方」（明治大学）法学
研究論集 42 号（2015）101 頁がある。
31）前掲注 27）。
32）Ian Alderson, ‘R（Weaver）v London And Quadrant
Housing Trust’（2013）16 The Charity Law & Practice
Review 129, 132.
33）
［2003］UKHL 37,［2004］1 AC 546.
34）Aston Cantlow PCC（n 33）［7］（Lord Nicholls）,［47］（Lord Hope）.
35）Aston Cantlow PCC（n 33）［88］（Lord Hobhouse）,［166］（Lord Rodger）.
36）YL v Birmingham City Council ［2007］ UKHL 27,［2008］1 AC 95. 平松・前掲注 30）113-115 頁、117 頁参照。
37）Paul Craig, Administrative Law （8th edn, Sweet &Maxwell 2016）602.
38）Dawn Oliver, ‘Functions of a Public Nature under the
Human Rights Act’［2004］PL 329, 338.
39）なお、外部委託実施前の局面において、外部委託に不122て、公的機関の外部委託決定に手続上の瑕疵がありその2017年6月号

題を概説するものとして、伊藤善典「英国の医療福祉サービスの動向と官民関係（下）」大原社会問題研究所雑誌 561 号（2005）43 頁参照。
42）［2001］LGR 55. サーヴァイト・ハウス事件については、岡村周一「イギリスにおける公的サービス提供の受託者と司法審査」岡村周一、人見剛編『世界の公私協働― 制度と理論』33 頁（日本評論社、2012）参照。
43）正当な期待の原則は 2000 年代に目覚ましい発展を遂げた。その経緯については、伊藤行紀「英国行政法における正当な期待の保護」駿河台法学 18 巻 2 号（2005）1
頁、伊藤行紀「正当な期待の保護 ― Coughlan 判決以後の展開」比較法文化（駿河台大学比較法研究所紀要）
18 号（2009）73 頁参照。
44）Davies（n 3）186.
45）Davies（n 3）186.
46）［2001］EWCA Civ 595,［2002］QB 48.
47）［2009］ EWCA Civ 587, ［2010］ 1 WLR 363 （CA）.
本件の高等法院判決は、住宅供給組織が人権法上混成的公的機関に該当するものの、サービス利用者にとって正当な期待が生じておらず、また条約上の権利侵害も存在しないとして、原告敗訴とした。そこで、住宅供給組織
が、自身による入居者退去について公的機関の行動だと認定されたことを不服として控訴した。控訴院においては住宅供給施設の混成的公的機関該当性が争われた。
48）北島・前掲注 2）「（6・完）」1471 頁。
49）北島・前掲注 2）「（6・完）」1475-1476 頁。
50）北島・前掲注 2）「（6・完）」1478-1480 頁。
51）英国におけるサードセクターの動向全般については、
中島智人「英国における市民社会政策の変化」（公財）
公益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日本への示唆』1 頁（弘文堂、2015）参照。
52）公私協働時代のチャリティ法のあり方を論じたものとして、Kathryn Chan, ‘Challenges to the Hybrid Equilibrium:
The Co-optation of Charitable Resources by Threatened
Welfare States’ in The Public-Private Nature of Charity
Law（Hart Publishing 2016）がある。本書はチャリテ
ィ委員会による規制などチャリティに対する諸規制の特性に着目し、チャリティが公法的側面と私法的側面の双方を兼ね備える組織であることを論じる。地方公共団体とチャリティの提携に関わる問題については、和田武士

研究報告論文「公私協働における公的規律排除の実態と理論 ― 自治

ティ目的類型に含まれておらず、2006 年法によって新体活動の統制と英国チャリティ法」都市問題 107 巻 8 号

たに導入されたものであり、2011 年チャリティ法では 3条 1 項 j 号（Charities Act 2011, s 3（1）（j））において（2016）87 頁参照。
53）詳細については石村耕治「チャリティと非営利団体制度の改革法制」（公財）公益法人協会編『英国チャリテ

定められた。石村・前掲注 53）64-65 頁参照。
56）R（Weaver）（n 47）［24］（Elias LJ）.

ィ ― その変容と日本への示唆』32 頁（弘文堂、2015）57）Alderson（n 32）142-143.

と、溜箭将之「新制度の実施とその実態」同上書 113 頁

58）R（Weaver）（n 47）［71］（Elias LJ）.

参照。

59）YL（n 36）［110］（Lord Mance）,［135］（Lord Neu-

54）チャリティによる公的サービス供給に伴う諸問題については、榊原秀訓「イギリスにおける公私協働 ― サ

berger）. チャリティが人権法上の公的機関に該当するかが争われたヘザー事件控訴院判決（R （Heather） v

ードセクターによる公共サービスの提供」岡村周一、人見剛編『世界の公私協働 ― 制度と理論』18 頁（日本［2002］ All ER 936）に お け る ウ ル フ 裁 判 官（Lord

評論社、2012）参照。

Woolf CJ）の判断をも参照することによって、チャリテ

Leonard Cheshire Foundation［2002］EWCA Civ 366,

55）2006 年チャリティ法 2 条 2 項 j 号（Charities Act 2006,
s 2（2）（j））は、チャリティ目的類型の一つとして「他ィの私的性質が強調されている。ヘザー事件の紹介については、平松・前掲注 30）111-112 頁参照。

人の支援を必要とする若者、老齢者、病弱者、障害者、
経済的困窮者その他不利な境遇にある者の救済（the60）R（Weaver）（n 47）［155］（Rix LJ）.
61）岡村仁宏「チャリティコミッション改革」（公財）公relief of those in need by reason of youth, age, ill-health,

益法人協会編『英国チャリティ ― その変容と日本へ

disability, financial hardship or other disadvantage）」を定めている。このチャリティ目的類型は伝統的なチャリの示唆』157 頁（弘文堂、2015）160 頁。

㉎ㄞᩱ ᭶1730 ෇䠄⛯㎸䠅 週2回 火曜日・金曜日発行（ただし祝日は休刊）⬏⌛ϑ⺰ᑠᒦి㾍㾕ϐζⱫ⬻ᙯ߰ϴζ⪑փηΦΆ

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東京都税務事務研究会編著ᲫᲯᲫᲰி‒ʮ↚↞ኖ≗Ҙ↱↝ ೛ⅻⅱ↺⒎൶ৎ଺ˊⅺ↸ྵˊ↭↖↝ ೛↚໰ໜ⇁࢘↕⒍೛↝ ನᡯ↗‫ע‬Ⴔ↝ ᧙̞⒍࡫ᚨ↚ઃ↾⒡↎ʴ⅝↝ ऴ༏↭↖↱ɠ‫↚ݗ‬੐↹ឪↂↈ⒎

第 次改訂版⌗ᣃ૎ૼ‫⌘إ‬ưᲬᲪᲫᲮ࠰Ʊ ࠰Ʒᛅ᫆ǷȪ⌴ǺǛ‫ٻ‬ࠢьᇿƠƯҥᘍஜ҄⌐ӝዋǫȩ⌴ ᪫ƳƲᝮ᣻ƳϙჇų ஜ˳ᲬᲭᲪᲪόᲥᆋǋ‫ٶ‬ૠਫ਼᠍⌐ׄρЙᲬᲲᲰ᪫ᵢ࣌ӖʛѩƸȟȎǹȢȴȉᵣ推薦の言葉ų ஜ˳ᲬᲭᲪᲪόᲥᆋ᲻ᲯЙɳᙌᲬᲪᲲ᪫

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外部委託されたサービス利用者の権利救済の実態

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