2006年度研究報告論文

自治体職階制の誕生と消滅―弘前市を中心に―
川手（かわて

摂 東京市政調査会研究員しょう）

戦後日本の国家公務員制度の体内に投入された、アメリカ産の激烈な「異物」、職階制。職務を体系

1

自治体職階制の概観

的に整理・分類することによって、任用・給与その他の公務員制度を合理化しようとするこの制度は、

弘前市の職階制について検討する前に、地方公務

戦前の官吏制度を戦後なお生き長らえさせようとす

員制度における職階制の位置づけと、自治体職階制る旧高文官僚たちにとって、端的な「敵」であり、の全国的な動向を概観しておきたい。

最高の脅威だった。果たして、官吏制度の強力な免国家公務員法に 3 年遅れて 1950 年 12 月に制定さ疫システムが作動し、旧高文官僚たちは、あたかもれた地方公務員法（以下、地公法）の第 23 条は、「人体内に侵入したウィルスに殺到するマクロファージ

事委員会を置く地方公共団体は、職階制を採用するのように、その「異物」を食い尽くしたのである。

ものとする」とし、同条 2 項の「職階制に関する計

国家公務員制度において職階制が作動しなかった

画は、条例で定める」という規定から、以降 9 項まのであれば、それへの「準拠」に気を配り続けてきで、国家公務員法の職階制規定をほぼ踏襲した規定

た地方公務員制度においても、職階制が作動しなかを並べる。しかし、実際の自治体における職階制のったことは想像に難くない。だが、それは必ずしも、立案・実施作業は、ほとんど進展しなかった。それ

自治体において職階制の導入がまったく検討されなは、9 項が「職階制に関する計画を定め、及び実施

かったということを意味するものではない。とりわ

するに当たっては、国及び他の地方公共団体の職階

け都道府県や大都市レベルでは、職階制の検討が少制に照応するように適当な考慮が払われなければな

なくとも形式的には進められており、その他の自治らない」と定めていたことからして、ある意味で必体でも実施を目指した動きがいくつか存在していた。

然と言えた。すなわち、自治体には「照応」すべき

さらに、職階制を実施するための条例を実際に制定何物も見当たらなかったのである。

した自治体が、管見の限り 3 つ存在する。青森県弘ただ、少なくとも人事委員会設置自治体には法律

前市（1952 年）、岐阜県羽島市（1954 年）、北海道

によって職階制の導入が義務づけられていた以上、

旭川市（1957 年、名称は「職階制」ではなく「職当時の地方自治庁（以下、自治庁）は、これを実施

務分類制」）である 。

させるための指導業務を展開せざるを得なかった。

1）

本稿は、条例制定にとどまらず、実際に職階制を

そこで 1951 年 10 月、自治庁は、人事委員会事務局

相当程度実施し、給与・任用制度も独自の姿を見せ長を集めた研修において、職階制に関するレクチていた弘前市の事例を中心に、日本における職階制

ャーを行う2）。さらに翌 52 年の 2 月と 6 月には、茨の歴史を地方の視点から補強するものである。

城県と共同で、2 次にわたる職階制の試案（モデル）を作成し、公表した3）。第 2 次案は、職種が 22 と自治体職階制の誕生と消滅（川手）■ 91

いう相当簡素な構造のもので、職制段階（部長、課員の職階制と同じ姿を晒すことになったのである。

長、課長補佐・係長、上級係員、中級係員、下級係員）に対応した 6 の等級が設定されていた。さらに、

2

弘前市の職階制

5）6 等級から 3 等級までの職への採用・昇任は競争試
験によるものとし、2 等級以上については選考によるものとされた。

以上見てきたように、地公法上は職階制の実施を義務づけられていた人事委員会設置自治体のいずれ

自治庁がこのような取り組みを進めていたのは、も、結果的には職階制の導入に至らなかった。一方

地公法の職階制規定の施行日が、都道府県・五大市

で、人事委員会を置かない、したがって職階制実施においては 1952 年 6 月 13 日に、一般市についてはを義務づけられていない北東北の一自治体が、上述

12 月 13 日となっていたためであった。すなわち、のいわば自治庁主導の流れとはまったく別の文脈に制定時の地公法附則 1 項によって、職階制の実施をおいて、職階制を企画し、実施に移していた。その要求する第 23 条の施行日が、それぞれ公布から 1

自治体とは、すでに述べたように、青森県弘前市で

年 6 カ月後、2 年後とされていたのである。しかし、ある。

上述の試案が出されたのが 6 月であったことから明らかなように、都道府県・五大市では、職階制立案（1）実施まで作業は進められていた ものの、その実施の見通し

弘前市は、財政難に喘いでいた。1950 年度に突は立っていなかった。そこで、1952 年 4 月 1 日には、如として財政赤字が発生し、翌年度には 7,600 万円

職階制規定の施行日を半年延長する地公法改正案がにまで累積した（1951 年度の市の歳出額はおよそ 2

国会に上程され、6 月 10 日に公布・施行となった。

億 7,000 万円）。その原因は、歳入サイドでは、シ

4）延長されたデッドラインまであと 2 週間に迫った

ャウプ勧告を受けた税制改革で、市の税収の大きな

11 月 29 日、自治庁は、自乙発第 346 号「地方公務部分を占めていた入場税が県税となり、一気に歳入員法の施行に伴う都道府県（五大市）の職階制、任源を失ってしまったにもかかわらず、地方財政平衡用制度及び給与制度について」（地方自治庁次長発交付金の交付額が想定をはるかに下回ったこと、そ都道府県知事・五大市長・都道府県人事委員会委員

して歳出サイドでは、国立医科大学の誘致にともな

長・五大市人事委員会委員長宛）を発出し、地方公う莫大な出費など、起債を当てにした放漫な支出が務員の職階制は、「国における職階制並びにこれに横行していたことに加えて、市内の 2 つの小学校の基づく任用制度及び給与制度の全面的な実施情況等

校舎が焼失し、その再建のための支出を余儀なくさをも考慮して、なるべく速やかに準備を進め」るもれたことなどにあった6）。

のとするが、12 月 13 日以降の「さしあたり」の措問題は財政面だけではなかった。
「庁内人事は情置として、選考任用と競争試験について簡素に定め

実に支配されて紊乱の極みに達し、公務の遂行は厳た任用制度と、現状維持の給与制度によることが7）
正を維持することが困難な有様」
で、これに付随「適当と認められる」旨を通達している。ここからして、職員の給与も「種々の属人的な要素（縁故関うかがえるように、この段階になっても、地公法上係や組合関係等）によって著しくゆがめられていの職階制が実施される見通しは立たなかったのであた」8）。そのため、人件費が、ただでさえ大赤字だ

る。結局、国が導入しないような制度をわざわざ率った市の財政を圧迫しており、官紀の粛正のために先して実施する必要性を、自治体も、ひいては自治も、赤字財政の克服のためにも、給与制度の合理化

庁も認めなかったということであろう。そして、地による人件費の圧縮が大きな課題として浮上してい公法の職階制規定は、都道府県・五大市についてはたのである。

1952 年 12 月 13 日に、一般市については 1953 年 6

市では、1948 年 6 月に、理事者・職員・有識者

月 13 日に施行された。ここに地方公務員の職階制

計 9 名からなる委員会を作り、全職員の給与等級のは、「施行されども実施されず」という、国家公務決定を行ったのだが、この格付が国や県、他市の標

92 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

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■ 2006 年度研究報告論文 ■準的な水準を上回っているという指摘が市議会の一ほど手間取らなかったため、1 月半ばにはすべての部から提起されており、1951 年末の職員定数条例

記述書の回収が完了した。竹中の着任からここまでの改正と合わせて、給与格付を一斉に見直そうとい

1 カ月あまりという、目を見張るようなスピードでう気運も生まれていた。だが、この試みは結局頓挫あった。

してしまう。こうして市は、1951 年 11 月の職員給

2 月初頭、竹中を含む市の若手職員が東京へ向か

与の支給日を直前にして、金庫の中に 60 万円しかった。彼らは旅館の一室に 10 日近くカンヅメにな入っておらず、地元銀行への緊急融資の依頼もすげり、人事院職階部の彌富格付課長や事務官 3 名のなく断られるという、困窮しきった状況に立たされ「大いに力コブを入れ」13）た全面的協力のもと、職階ていた9）。そして年末には、地方財政委員会から、制・任用・給与の各条例案の作成や、職種の決定と全国初の財政再建の勧告を受けるに至ったのである。

職級明細書の作成、さらにはすべての職位の格付か

1951 年 12 月 7 日、「所内の沈滞した空気を一新

ら、全職員の新しい給与級号の決定までを一気に行すべく」、「所内の事務系統整備、法規および条例等ったのである。そして、まさに「完成品」を手に弘の整理に当たらせる」ため、京城帝国大学出身の法前に帰ってきたのであった。

学士・竹中菊三が秘書課主事に発令された10）。竹中

この上京の理由を竹中は、「いざ 540 人にもあまは弘前の出身ではなく、地元のしがらみから自由なる吏員の職務記述書を机の上に積んでみて……これ立場にあった。また、庁内では課長級ですら準専二

を分類し分析するには、我々の能力と技術があまり卒（師範学校、高等女学校等卒業程度）という学歴にも低い」ことに気付き、「権威ある専門家ならびが平均的であった 時代に、大卒の「学士様」といに人事院の指導と援助とを仰ぐこと」を思いついた、う経歴は異質かつ輝かしいものであっただろう。彼と説明している14）。一方の人事院の側にしてみても、は就任後短期間の内に（少なくとも 1952 年 4 月の弘前が「日本で初めての職階制の実施で……各都道

段階では）秘書課長となり、職階制の導入をはじめ府県や各市町村が右ならえとなることになる一つのとする市政改革の旗振り役となった。また、彼とと模範的な職階制となる」ことを想定し、大事をとっもに改革の実働部隊となった秘書課の職員は、いずて内容を細かくチェックしたいという思いがあった

れも 20 代の若手で、役所に渦巻く数多のしがらみようである15）。

11）をまだあまり意識し（でき）ない、ある面で「恐い

この時期の人事院は、1951 年 8 月の政令諮問委

もの知らず」の存在であった。このような彼らのバ

員会答申に廃止論を盛り込まれるなど、政治的にかックグラウンドが、大胆な改革を可能にした 1 つのなり追い込まれていた。国家公務員の職階制の制度要因であったことは間違いなかろう。

的骨格はほぼ完成を見、給与準則や新任用制度を策

しかし、職階制という耳慣れぬ、新奇の制度の導定する段階に入ってはいたが、各省の抵抗は日ごと入に対して、庁内のムードが歓迎一色でなかったこ

強くなるばかりであった。竹中らを迎える直前のとは想像に難くない。竹中によれば、「国家でもま1952 年 1 月には、職種の統合整理に着手しており、た府県でも、未だなかなか実施の見透しさえも立ち

彼らが東京を発った直後の 2 月 19 日には、職階制得ていない時期に、わが市が率先して、このようなの根本的な変更を求める各省人事課長会議の「爆弾制度をとりいれることについて、危惧の念をもつ者動議」が提出されている。このように孤立無援の状もないわけではなかった」12）。だが、切羽詰まった

況に立たされていた人事院の職階制担当職員にとっ改革のムードが高まる中で、導入に向けた流れが止て、自らの意思で職階制を取り入れたいと申し出る

まることはなかった。国家公務員のそれを参考にし自治体の存在は、さぞかし心強く映ったことであろながらも、その他の資料・文献を参照して、独自のう。彼らが「力コブ」を入れてこれに協力したのも、設計による職務記述書が作成され、年末には完成、

当然のことであったと言える。

翌年早々に市役所の全職員に配布された。当時の市ともあれ、弘前に持ち帰られた職階制・給与・任

役所の職員数は 540 名で、記入・回収作業にはそれ用の各条例案は、さっそく市議会に上程され、特別自治体職階制の誕生と消滅（川手）
■ 93

表1

弘前市職階制の職種・職級構成と等級対応※表中の算用数字はそれぞれの職種の職級を表す

委員会における若干の議論はあったものの、大枠はの度に応じ……分類整理する計画」（弘前市一般職維持されたまま、3 月 29 日に可決、成立し、4 月 1の職階制に関する条例〔以下、職階制条例〕第 2 条

日から施行となった。その 2 週間後の 15 日には、

1 項）とされ、すべての職位（国の職階法でいう「官職級明細書が公示される。かくして、弘前市の職階

職」）は、職務と責任が十分に類似している職位の制は起動したのである。

群である職級に格付された。職階制の適用範囲は、

最後に、当時の弘前における職階制の位置づけに教員を除く市の一般職の職員すべてとなっていた。

ついて触れておきたい。先述した通り、当時の弘前

表 1 の と お り、職 種 は 20 で、職 級 の 総 数 は 64

市は、極度の財政悪化に見舞われていた。この事態となっている。1952 年 4 月末時点の国家公務員のを打開するため、数多くの改革が 1951 年からの 4

職階制における職種数は、2 次にわたる大規模な職年あまりという極めて短期間のうちに相次いで行わ

種の統合整理が行われた後も、依然 271 を数えていれていたのである16）。具体的に列挙すると、歳出削たのであるから、弘前の職種構成は相当に簡素なも減という観点においては、総計で 60 名を超える人のであった。これは、それほど規模が大きくない一

員整理をはじめとして、補助金・交付金の削減、食市役所の職務分類であることからして、ある意味当料費・旅費の節減、物品の集中調達方式の導入、市然の結果であったとは言える。先述した自治庁試案

域外の業者を積極的に参加させることによる競争入も、都道府県レベルのものであるにもかかわらず、

札制の強化などの施策が、また、事務能率の向上と職種数は 22 であった。ただ、この職種構成は、人いう観点においては、自動印刷機や電子計算機の導事院の係官が「市町村の場合は二十一種から二十五入、事務改善委員会の設置、研修や福利厚生制度の種までが適当となっている」として作ったもののよ

導入、勤務評定制度の導入などの施策が展開された。

うである17）。職種が 400 を超える職階制を策定し、弘前は、まさに「改革の時代」を迎えていたのであ各省の統合整理の要求に対してこれを極力守ろうとる。職階制は、その中にあって、給与・組織・執務

必死になっていた人事院が、市町村レベルでは 20体制などの総合的な合理化を目指して導入された、程度の職種構成を標準としていたという落差には驚改革の 1 つの、しかし大きなツールと位置づけられかざるをえない。

ていた。

なお、後述する 1970 年の大改定に至るまでに、
職種・職級構成は、2 回の変更を受けている。最初（2）職階制の内容の変更は 1954 年 2 月に行われ、職種数には変更が

前節で職階制導入の背景や過程について説明した

なかったが、「一般事務」「社会福祉」「警察」「消防」

ので、本節では、制度の内容に立ち入って紹介する

では職級が 1 つ増設され、「会計」「財務」では 1 つことにしたい。

削減されたことで、総職級数は 66 となった。さらに、弘前市の職階制は、国家公務員のそれとおおむね

そのおよそ 1 年後の 1955 年 3 月の改定では、警察同じように、「職位を、職務の種類及び複雑と責任

事務の都道府県移管に伴って「鑑識」「警察」の職94 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

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■ 2006 年度研究報告論文 ■種が廃止され、一方で「医学」「薬剤」「栄養指導」

得なかった（そして運用は基本的にそれに引きずら「放射線技術」という医療関係職種が追加されたこれた）ことは、職制の規定力の大きさを物語っていとで、職種数は 22、職級数は 70 となった。

ると言えよう。

職級明細書については、回収した職務記述書から第 2 に、3～5 等級のいわゆるヒラ職員について、導き出されるあるがままの職務を手がかりに作成す

これを区別する基準として学歴が挙げられていたこるという、一般的な職階制の手引きに則った方法はとも見逃せない。すなわち、竹中の弁によれば、

採らず、この職種・職級の職務はかくあるべきだと「［3・4・5 等級］は職員の能力（資格要件）の段階いう内容が記された。これは、庁内に蔓延していた、区分と一致するもので、3［等］級はそこに格付さ「下級職員がやれるような仕事を課長や係長が平気れる職務の遂行のためには、大学卒業程度……、4でやっていたり、まことに統一のない銘々勝手な事［等］級は新制高校卒業、5［等］級は新制中学卒業

18）
務処理の方法」を改め、執務体制を合理化すると20）……の能力を必要とする」。その帰結として、「新いうことが、職階制の目的として強く意識されてい制中学卒業者は……一般事務職種の 5 等級に編入さたことを示している。

れ……数年後（3 ないし 5 年）後には……各々専門

次に、等級について言及しておこう。職階制条例の他の職種（4 等級を最下位とする職種）に昇格任には規定されていないが、弘前では、全職種共通の用される。……新制高校から新規に競争試験を経て5 段階の等級が設定された（等級と職級の対応関係採用される職員は…… 4 等級の適当な職種の業務をは、表 1 を参照）。この等級は、直接的には任用条担当する……。新制大学卒業者の初任の場合には、

例によって設定されたものであったが、職級明細書

21）
通常第 3 等級の……仕事を担当する」というようとともに「等級の定義」も公示された。たとえば、に、初任者の採用等級とその後の処遇が、学歴によ

2 等級のそれは以下の通りである。

って決められるという方針が立てられた。学歴を能力と短絡し、任用の資格要件とみなすという発想が、この等級には、通常一群の部下を監督しながら、業務処理の方針は指示されるが、業務基準・先例・いわば所与の前提として職階制に接合されたのである。

慣例等に従いうる限りは自ら実質的な責任をもち、これら 2 点はそれぞれ、職制の重視、「学歴＝能業務の目的と内容を高度に理解し、関係法規・手続力」観という、日本の公務員制度に見られる性向を等に十分習熟することを必要とする複雑な仕事を行反映しているものと考えられる。弘前の職階制は、うことを職務とする職級、およびその複雑と責任のそれらを打破するというよりは、それらと親和する度において前段と同等の仕事を行うことを職務とす形で構築されたのである。

る職級が含まれる。

なお、等級数は先述の 1954 年の職級構成の改定に際して、6 に改められた。これは、従前の 1 等級

しかし、運用上はこのような定義とは違うメルクの上にそれよりも責任の度が高い新 1 等級を設定し、マールが存在していた点に注意したい。第 1 に、

かつての等級を 1 つずつ下にスライドさせるもので、

1・2 等級については、表 1 にあるような具体的な

具体的には、部長の職制を新設したことに伴って、職制との対応が想定されていた。これはすなわち、それに対応する等級を設けるための改定であった。

各職種の職級も職制と分かちがたく連動させられ、任用条例には、職級別の資格基準を定めた別表が職級明細書の「職務の内容」の記載を空洞化させて付されている（表 2）。表の見方であるが、たとえいたということを意味している。ただし竹中は、こば 1 級一般事務職に任用される資格を得るには、過れはあくまでも標準を示したものであり、実際に去 12 年間のうちに（期間）、建設・鑑識・看護・自「係長の名称で呼ばれていても 3 等級（係員）に格

動車運転・電話交換・営繕・労務以外の職種での 6付されたものも少くな」かったと弁明している 。

年の勤務経験（経歴イ）と 2 等級における 4 年の勤しかし、「目安」としてであれ、職制を掲げざるを務経験（経歴ハ）が要求される、ということを意味

19）

自治体職階制の誕生と消滅（川手）
■ 95

表2

任用の最低資格基準表（抄）※ 1954 年時点における「弘前市一般職の職員の任用等に関する条例」をもとに筆者作成している。1 級社会福祉職の場合は、（ロ）の項に

ま俸給表としていた。したがって、警察、消防、税も要求が示されているため、社会福祉・一般事務に務などに適用される特別俸給表は存在せず、また、

おける 6 年の勤務経験のうち、少なくとも 2 年は社「給与等級」というものも存在しなかった。とりわ会福祉職として勤務していることが必要となる。

け給与等級の不在は、職階制と給与制度を同時に整

この表は、端的に言って、経験年数を任用の資格備した弘前ならではの特徴であった。

要件とするしくみである。後述する公開競争試験以降、昇任試験が定着しなかったことも重なって、任（3）実施後の展開

用資格は結局のところ経験年数に還元させられたのここからは、職階制が実施されて以後の展開を見である。したがって、職級明細書に職務の内容や要ておくことにしたい。まず、職階制の実施と並行し求される創意の内容などが記載されていても、それて、人事の刷新が行われたことを挙げておく必要がらが任用資格要件を導き出すものとして、実質的なあろう。これは、「課長級は……紋付袴にステッキ意味をなしているわけではなかったと言うことがで時代から勤務していた年長者が相当いるし、係長ときる。またこの表からは、職種間の移動が、とりわ

上級職員のクラスは学歴平均が低いことに加えてけ事務関係の職種においては相当自由であり、した……知識経験共に乏しい」という認識23）のもとに行がって専門分化の度合いが極めて小さいものとされわれた。課長級においては、老齢者を次々に「勇ていた点も読み取れる。加えて、建設職のように、退」させ、係長級については、1952 年 3 月 31 日を経験職種欄の「密接な関連」という表現において職もって一斉に職を解き、庁外からも受験者を募集し

種間移動の道を広くとるケースもいくつか見られる。

ての公開競争試験を実施することとなった。これはこのような制度上の規定は、当然、人事運用の実態

まさに、「自治体版 S-1 試験」24）であった。

にも影響を及ぼした。これは、後述する職種再編論
へとつながっていく。

4 月 13 日に実施された、係長級である 2 等級試
験の対象とされたのは、2 級一般事務、1 級人事管理、

最後に、職階制と給与制度の関係について触れて

2 級建設などの 10 職級 23 職位であった。
「これとおこう。弘前では、「俸給表は基本的には単に等級いう職もなく思案顔だったインテリ浪人はどっと市

22）

表を価格づけたものであるとの考え方によって」 、秘書課に受験申込書を貰いにおしかけ」、対照的に各等級にそれぞれ 17 から 26 の号俸をつけてそのま「所内の受験者はやはり馴れた役所内のこととて案

96 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

2006 年 10 月号

■ 2006 年度研究報告論文 ■外落ち着いたもの」であったという25）。ふたを開け力が若い職員の心を支配するようになって、明朗でてみれば、受験者 35 名中、庁外からの受験は 7 名

31）
能率的な職場雰囲気がかもし出されつつある」とにとどまったが、この試験の結果、庁外から 2 名がいう。これに関しては、当時を知る人も、とりわけ合格し、それぞれ水道課業務係長と収入役室主任の若手には、それまでの役所の人事や給与のあり方に

ポストに座った。1 人は、大連生まれで満州法政学一石を投じるものとして、職階制が比較的歓迎され院卒、大連で工場を経営していたが、戦後に弘前にていたと証言している。

引き揚げて、「おかんのつけ方も知らない」まま居一方、竹中が宣伝した「成果」とはうらはらに、酒屋稼業を営んでいた人、もう 1 人は、北海道生ま

職階制はいくらかの問題を引き起こし、それによっれで、法政大学専門部で法律を学び、青森市の工場て各方面からの批判が噴出した。実施からわずか 1や弘前市の農協、そして市の税務課や勧業課で前年カ月後の地元新聞は、事務系統の警務・会計・鑑識から臨時雇として勤務していた人であった 。一方の巡査部長が、それぞれ 2 級人事管理員・3 級会計で、現職係長のうち 7 名が不合格となり、3 等級に員・1 級鑑識員に格付けられて 3 等級となったのに降格となっている 。なお、類似の公開競争試験は対し、第一線の捜査、警邏、警備、行政の巡査部長

3 等級についても同月に実施され、ここでも現職がは 4 級警察員に格付けられて 4 等級となったために、及第点を取れずに 4 等級に降格になるケースが見ら「現場」から不満の声が漏れていると伝えている32）。

れたようである。

それに加えて、今までは年功給の恩恵を受けていた

26）

27）

1953 年 3 月には、職階制導入後初めての採用試

古参の巡査部長が、職階制実施に伴う給与の再計算験も行われた。この試験は、職階制の実施に伴っての結果、2,000 円もの給与減となったケースも生ま「当然職種、職級別とな」り、「大半のものについてれ、警察には早くも職階制に対する恨み節が渦巻き

は、職級ごとに累計数千におよぶ試験問題を人事院始めていた。

から援助してもら」い実施されたのである28）。ここ

さらにその 2 週間後、今度は福祉事務をめぐる問にも人事院の支援の手は伸びてきていた。試験は 2

題が報じられている33）。ことの概要は以下の通りで等級から 5 等級までに対応する（3 等級は新制大学あった。市の福祉事務所は従来 7 名の職員（いずれ卒、4 等級は新制高校卒程度の試験とされ、2 等級

も社会福祉事業法上の社会福祉主事）を抱え、うちについては 7 年の職務経験が要求されていた）職級

1 名が指導監督員として、その他 6 名がケースワー

への採用試験として行われ、34 名の定員に対し、カーとして業務を行っていた。しかし、2 等級任用

419 名もの応募があったという 。しかしこれ以後、試験の結果、指導監督員の職務を担当する 2 級社会試験制度は職階制に対応したものとはならなかった。

福祉員が欠員となり（つまり従来の指導監督員がこすなわち、採用試験は職級・職種別に行われず、昇の試験に不合格となった）、7 名のうち 2 名が 3 級

任試験も実施されなかったのである。

社会福祉員に、5 名が 4 級社会福祉員に格付けられ

29）

さて、職階制の導入それ自体は、市にどのようなたのである。そして、現場の主張によれば、それぞ効果をもたらしたのだろうか。竹中は実施 1 年後のれの職級明細書に記載された業務内容に照らすと、段階で、「職階制を道具として、近代的で科学的な

従来 6 名でやっていた業務を、3 級の 2 名で行わざ

そして民主制を基礎とした、市民のための役所としるを得ず、業務が遅延しているということであった。

て、よりよきサービスの向上に進みつつある」30）と

3 級社会福祉員の職級明細書には、「社会福祉主

総括している。また彼によれば、「一時は……［職事として」、「一般的統制の下に要保護者の発見、保階制に対する］窮屈感もみられたが、やがてこれは護の相談、実態調査、保護の内定、決定後の種々の逆に意想外に強いメリットシステム支持の感情とし措置、不服の聴取等の社会福祉事務を行うことを職て反映されるようにな」り、「もはや当市には、情務とする」と記載されている。これが、従前の社会

実とヒモツキ人事の旧慣は、全くみられない。乱脈

福祉主事が行ってきた業務と対応していることは間から秩序への道程は、ここに殆ど確立し、勉強と努違いない。一方、4 級社会福祉員の明細書には、社
自治体職階制の誕生と消滅（川手）■ 97

会福祉主事と連絡しながら、「細部的統制の下に、った。また、従前に社会福祉主事として勤務し、現要保護者の発見、生活の実情および環境の調査、生在も主事の資格を持っている人を、別の主事の統制

活の安定の指導等社会福祉に関する比較的簡単な業の下で働く「主事としてではない」職員として扱う

務を行うことを職務とする」と記されており、4 級というのは、理屈の上では通っても、感情的には到

社会福祉員は社会福祉主事として職務を行うのでは底納得されなかったであろう。

なく、社会福祉主事たる上級の社会福祉員の「細部また、さらにそもそも論にさかのぼれば、職級明的統制」を受けながら職務を遂行するということに細書に記載された職務を行っている職員を当該職級なろう。しかし、素直に 4 級社会福祉員の職務の内に格付ける、というのが職階制の本来の手続なので容を読めば、保護・措置の決定は行えないものの、あり、仮に現場が言うように、（指導監督員を除く）「要保護者の発見」に努めたり、保護の申請に対し6 名が分担して全く同じ職務を行っていたのであれて申請者の「生活の実情・環境等を調査し」たり、

ば、格付が 3 級と 4 級に分かれてしまったこと自体「生活困窮者……に対して、生活改善・社会更正のの妥当性が問われるべきだった。

方途を指導する」などの、3 級と類似した職務を行このように、社会福祉職をめぐる問題は、弘前のうことは十分可能である。したがって、決裁や（形

職階制がはらんでいた問題点を凝縮した形で露呈さ式的）監督の業務は 2 人の 3 級職員が行うが、従前せた。さらにいえば、国法による必置規制（すなわの業務は 4 級の 5 人も含めて全員で担当する、といち社会福祉主事という職の必置）の存在が、この問ったような職務執行体制を形成することは不可能で題を複雑化させていたと見ることもできるだろう。

はなかったであろう。この限りでは、現場からの苦かくしてこの年の末には、地元新聞に「職階制に情に正当性があるかどうかは疑わしい。

よって職員はその職階に応じた仕事以外は全然行わ

しかし、この苦情に対して「四級福祉員であってず且積極性を欠き事務能率の低下していることはもみな社会福祉主事に変りはない……従って四級福我々市民の目からすれば、今日程顕著な例はない」

祉員も主事の仕事をすべきである」 と回答した竹という批判の投書36）が掲載されるまでに至る。職級中の側にも問題があった。職階制の原則に忠実であ明細書の存在＝職階制の「科学性」が、「硬直性」

るならば、4 級社会福祉員に格付けられた以上、社という逆機能を生んだのである。これはある面では、

会福祉主事であろうとなかろうと、職員はその職級職階制に反感を持つ人びとたちには、「職級明細書

明細書に記載された職務を行うべきなのであり、竹に書いていないことはできない」というサボタージ中のこの言は、自ら作った職級明細書の意義を失わ

ュの口実を与えることにもなった。

34）

せることにつながりかねないものであった。ここでさらに、1955 年 3 月の周辺 11 村を編入した大合

彼はむしろ、4 級の職級明細書も、従前のような職併が、職階制に対する逆風となる。というのも、合務の（少なくともかくかくしかじかの部分について併された町村には、この「都会の制度」に対する違の）遂行を認めているように読める、と論じなけれ和感が強かったからである。すなわち、曲がりなりばならないはずであった。

にも 500 名以上の職員を抱え、一定の専門分化が見

しかも、仮に竹中が上記のような「模範解答」をられた市とは違って、小規模の町村の職員は 1 人でしたとしても、それが現場の感覚に受け入れられる何役もこなす必要に迫られる、いわば「ジェネラリ

かどうかはまた別問題であった。福祉事務所長が、スト」であり、そのような執務体制に慣れてきた職「以前福祉主事をしてきた職員の職務の資格がない

員たちにとっては、職務の専門性を前提にする職階として降格し、さらに俸給も下げておきながら社会制というしくみはまったく馴染まないものだったの

福祉主事の資格がまだあるから以前の職務をおこなである。さらに、合併に合わせて行われた市長選でえというのは矛盾も甚だしい」と指摘した35）ように、は、1951 年 4 月の当選以来、「改革の時代」と共に給与を下げつつ、以前と同様の仕事を行わせるといあった桜田清芽市長が落選し、桜田の前に市長を務うことに対して不満が出るのはごく自然なことであめていた岩淵勉が市長に返り咲いた。当時を知る人

98 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

2006 年 10 月号

■ 2006 年度研究報告論文 ■表3

任用等級・給与等級の級数の変遷の中には、この交代が職階制にとって決定的な負の影響力を持ったと振り返る人もいる。
そして、市政改革の旗振り役として奮闘した竹中秘書課長は、1955 年をもって市役所を去った。こ低下した。
この時設定された給与等級は 6 級構成のものであったが、その後の任用等級と給与等級の級数の変遷は表 3 のとおりである。

れは憶測の域を出ないが、「痛みを伴う大改革」を任用等級と給与等級の分離、前者の形骸化につい断行した彼に対する風当たりは、おそらく強烈なもて、市の担当者は、技術的な理由を挙げた。すなわのがあったのだろう。組織は、外地出の法学士といち、等級・職級と職制が対応づけられるような制度

う「異質の才能」を使いこなせなかったのである。

運用の下では、組織改正にしたがって職制が細分化

弘前市の「改革の時代」は、こうして 1 つの区切

されればされるほど、職級明細書や等級の定義におりを迎えた。そしてそれは、職階制にとっての曲がいて、責任の度合いの微妙な違いを文章で表現する

り角でもあった。

ことが困難になる。そのため、職制の増加に対応した等級構造の改定が困難になるのである。その代わ（4）形骸化の歴史

りに、新設された給与等級をフレキシブルに改定し改革の時代を過ぎた弘前市の職階制は、形骸化し、ていくことで、職制の増加に伴う処遇の差異化に対忘れ去られていく。本項ではその制度的過程を見て応していく方策が採られたのである、と。しかし、いきたい。

この説明は、給与等級数が任用等級数を明らかに凌

まず、弘前市職員組合が、1957 年 6 月の雑誌『都駕した 1985 年末以降についてのものとしては機能

37）

市問題』に寄稿した小論 に注目しよう。ここでは、するが、17 年間（1968～85 年）も続いた任用等級「当初分類したその職種を無視して人事交流が行わ

数＝給与等級数の時期や、任用等級数﹀給与等級数れてきた」現状を考慮して、「一般事務」「人事」「会であった給与等級創設期についての説得的な説明に

計」「統計」「戸籍」「財務」「税務」「勧業」「社会福はなり得ない。61 年当時の制度制定者の意図は不祉」の各職種を「一般行政」に統合し、一方、免許明であり、推測に頼るしかないが、給与等級数を絞を要する建築士を区別するために、現行の「建設」

ることは、給与の上下幅を縮め、給与格差を縮めるを「土木」と「建築」に分割して、現行の 22 の職

ことにつながる。そのような要求があったとすれば、種を、15 にまで削減することが提言されている。

出所として最も自然に考えられるのは、職員組合で先に暗示しておいたが、制定後わずか 5 年にして、はないだろうか。しかし、これ以上の推測を重ねる

すでに職種は人事運用上形骸化していたのである。

のはやめにしよう。

この職種再編案は、あくまで提言にすぎないもの

ともあれ、1961 年の時点で、任用等級とは分離であったが、1960 年代以降、実際の制度上の改変

した給与等級が給与制度によって構築されたこと、によって、職階制は形骸化の道を突き進んでいく。

そしてそれによって任用等級の存在感が薄れたこと

第 1 の転機となったのは、1961 年の給与条例の全は間違いがない。しかし、職階制はまだ、少なくと部改正であった。この改正により、任用等級とは別も制度的には、完全に意味を失ったわけではなかっに給与等級が設定され、両者が分離されたのである。

た。弘前では、職階制がまず作られ、それに沿ったそして、「対応表」なる別表によって、職級が任用

給与制度が組み立てられたために、日本の公務員制

等級を介さずダイレクトに給与等級と結びつくよう

38）
度の特質たる「給与法体制」
は、少なくとも制度になった。これにより、任用等級の存在感は一気にの外形上は形成されなかったのである。すなわち第自治体職階制の誕生と消滅（川手）■ 99

1 に、給与等級が作られた後も、各級と職制を直接いると思われる。一方で、61 年の給与制度改革以後、に結びつけるための級別標準職務表は設けられなか

給与は完全に職階制とは別構造を築いていたことがった。建前上は、職務の内容を詳述した職級明細書うかがわれよう。

があり、運用上の認識では任用等級・職級が職制と結局、人事課長が「詳細に内容を検討して改正す

結びついていたためである。また第 2 に、給与等級

るのも労多くして実益がないので、大ざっぱに表現の上昇（昇格）の要件を経験／在級年数で示した級するという方向で改正したらよいのではないか」と別資格基準表も存在していなかった。これは、職級提案し、「人事課において 2、3 試案を作成し、改善の上昇（昇任）の要件を示す資格基準表が、任用条

委員会にはかる」という結論となった。そして、

例によって定められていたためである。これら 2 点

1970 年 9 月の職級明細書の大改定による、大幅なからの帰結として、給与法体制の機能的特徴の 1 つ

職種構造の再編へとつながったのである。これが、である「昇格という概念が昇任という概念を呑み込

弘前市職階制の第 2 の転機であった。

む」という現象が起こらず、弘前では両者が別個の

この改定は、起案書42）の説明によれば、「ほとんものとして存在し続けた39）。ただし、前節ですでにど死文化している」職級明細書を「現状に適合した

述べたように、任用制度上の資格要件もまた経験年ものとするため改正しようとするもので」、ねらい数で示されており、これ以外に客観的な能力の実証

は「職種は細分せず、大きく分類して、職種間の交による昇任を担保するような制度（端的に言えば昇流による人事管理上の煩瑣さを除く」ところにあっ任試験）が実施されなかった40）ため、職階制実施下た。以前まで「一般事務」
「人事」
「会計」
「統計」
「戸

の弘前でも、「資格要件が経験／在級年数に還元さ籍」「財務」「勧業」とされていたものが、すべて「一れる」という給与法体制のもう 1 つの機能的特徴は般行政」に一括されたのをはじめとして、「医学」

存在することになった。これは、年功制や閉鎖型任「薬剤」「栄養指導」「放射線技術」「看護」という医用制の根強い意識を背景にしていると見てよいだろ

療関係の職種は「医療」に、「自動車運転」と「電う。ここにも、職階制の「妥協」のあとを見ること

話交換」は「技能」にまとめられ、22 あった職種ができる。

はちょうど半分の 11 にまで大幅に削減されたので以上のように給与制度は変更されたものの、職級ある。

明細書をはじめとする職階制の構造自体は手つかず

なお、この改定時には、職級明細書と共に告示さのまま残されていた。しかし、1969 年 4 月に開催れていた等級の定義が消滅した。任用条例上、等級された、庁内の事務改善委員会会議 で、ついにとは引き続き存在することとなったが、形式的な定義

言うべきか、職階制不要論が持ち上がる。すなわち、すら失った等級は、もはや職種間比較の目安を提供「職級明細書は……実際上は、実益がない状況であ」する程度の、ただの「枠」にすぎなくなった。

41）

り（建設部長）、「それが必要であるかどうか疑問がある」（管理部長）という主張がなされたのである。

（5）そして現在

これに対して助役は、「現状においては、職級明細

弘前市の職階制の歴史は、ほとんど空白のまま、書を廃止することも考えられるが、給与は別として、

一気に 2006 年 2 月 27 日にまで飛躍する。弘前市がすう勢は職階制を指向しているので、内容を検討し岩木町、相馬村と合併し、新しい弘前市としてスて残しておく方がよ」く、また、「弘前市の職級明タートしたこの日、1952 年の制定以来、50 余年に細書は、当時有名であったし、その点から歴史的なわたって「歴史的」に「記念すべきもの」として生ものであるから、そういった意味で残しておくのもき続けてきた「弘前市一般職の職階制に関する条

必要な気がする。記念すべきものとして」と述べ、例」をはじめとする職階制関連例規は、ついに廃止

消極的に職階制を擁護した。ここで言う「すう勢はとなった。これは、廃止というよりは、消滅という職階制を指向している」とは、人事関係の諸制度がにふさわしい。すなわち、新設合併にともなって、職階制を前提に組み立てられていたことを意味して

市長職務執行者の専決処分による「更新」の手続き

100 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

2006 年 10 月号

■ 2006 年度研究報告論文 ■まで変革できるなどとは到底考えられないのである。
がとられなかったために、自動的に効力を失ったのである。
この時まで、実質的にほとんど機能しなくなって久しかった職階制を廃止させるに至らなかった理由
は、第 1 に、1969 年の会議における助役や人事課長の言にすでに示されていたように、数多くの人事関係の制度が職階制（の用語・概念）を前提に組み立てられていたために、職階制の廃止は、それら関連制度にかかる例規すべてにわたる見直しを意味する「労多くして実益がない」ものとして、歴代の関係者誰もが着手にためらってきたこと、そして第 2に、条例を廃止するには当然議会の議決が必要だったが、「実際には機能していない」ということを廃止理由に掲げて議会に案件を提出することは難しい、という現場の感覚があったことという 2 点であった。
新設合併は、職階制廃止のための最高の機会を提供したのである。
かくして、弘前市職階制の歴史はその幕を閉じた。

3

総括

弘前市は、職階制を導入したというだけでなく、給与法体制の諸装置が据え付けられる以前に職階制を導入したという点で、二重の意味における希少なケースであった。そのためわれわれは、この事例に、職階制が次第に形骸化し、ただの（しかも滅多に意識されることすらない）「枠」に成り果てて行く過程を示すモデルを見い出し、さらに給与制度に先行して制定された職階制が給与制度にのみこまれていく様子をも見ることができた。
最後に、弘前で職階制導入に伴って整備された任用制度が、職制の重視・「学歴＝能力」観・経験年

注1）羽島市では、2006 年 7 月現在、職階制条例が残存しているが、同市の担当者によれば、実質的には全く機能していないということであった。また、旭川市の職務分
類制条例は、1969 年 7 月をもって廃止されている。
2）武田凞「職階制々定の現段階」『人事行政』3 巻 6 号、1952 年、82 頁。
3）佐久間彊「地方公務員の職階制について」『人事行政』
3 巻 6 号、1952 年、75 頁。
4）そのいくつかの事例（岡山県、秋田県、石川県、埼玉県など）の紹介が、『人事行政』3 巻 5 号および 6 号に収録されている。
5）本節の執筆にあたっては、弘前市人事課の赤石仁さん、今敏行さん、番場邦夫さん、元市長公室長の阿部敬次郎
さん、長津仗さんに貴重なお話をうかがった。特に、今敏行さんに様々な支援をいただいた。この場を借りてお礼申し上げたい。
6）全国市長会調査部「財政再建の一方策―弘前市財政はどう立ち直ったか―」『市政』4 巻 11 号、1955 年、65 頁。
「市財政の建直しは如何にすべきか」『陸奥新報』1951
年 11 月 22 日、2 面。
7）竹中菊三「職階制を実施するまで」『公務員』8 巻 4 号、
1952 年 a、57 頁。
8）同上。
9）「底をついた市財政」『陸奥新報』1951 年 11 月 20 日、2 面。
10）「課長級大異動は必至 機構改革一月断行か」『陸奥新報』1951 年 12 月 9 日、1 面。
11）全国市長会調査部、前掲論文、69 頁。
12）竹中菊三「弘前市における実施六ヶ月間の職階制白書」『公務員』9 巻 1 号、1953 年 a、85 頁。
13）「わが国初の職階制実施」『陸奥新報』1952 年 2 月 19 日、
1 面。
14）彌富賢之・竹中菊三「弘前市の職階制」『自治研究』30 巻 1 号、1954 年、192 頁。
15）『陸奥新報』、前掲記事、1952 年 2 月 19 日。
16）以下の諸改革について、具体的には全国市長会調査部、
前掲論文、73-74 頁を参照。
17）「合理化される給与体系 弘前市をモデル都市に」『陸奥新報』1952 年 2 月 3 日、1 面。
18）全国市長会調査部、前掲論文、70 頁。
19）竹中菊三「弘前市の職階制について」『都市連盟』5ていた諸性向の影響を受け、現状追認的になってい巻 3 号、1952 年 b、9 頁。
20）彌富・竹中、前掲論文、195 頁。
21）竹中、前掲論文（1952a）、57 頁。
22）竹中、前掲論文（1953a）、87 頁。

たという事実に注目しておきたい。職階制という制

23）全国市長会調査部、前掲論文、69 頁。

数の重視といった、公務員制度上にもともと根付い

度は、とかく現状打破的な性格を漠然と期待されがちであった。しかし、弘前市の事例はそれが過大な幻想でしかないことを教えてくれている。職階制が提供するのは、あくまで職務分類という枠組にすぎない。それを採用しただけで、公務員制度全般や、そのあり方を水面下で支えている意識のようなもの

24）「S-1 試験」とは、1950 年 1 月に行われた、国家公務員法附則第 9 条による上級官職の任用試験の俗称である。
この試験は、本省庁の課長相当以上の官職と、これに相当する地方支分部局の部長相当以上の 2,621 の官職を対象として、現職を臨時的任用されたものとみなし、省庁内外を問わず受験者を受け付ける公開競争試験であった。
25）「部外から志願者殺到」『陸奥新報』1952 年 4 月 9 日、1 面。

自治体職階制の誕生と消滅（川手）
■ 101

26）
「庁外から三段跳び」『陸奥新報』1952 年 6 月 5 日、2 面。

務分類が行われ、②職階制が官職を分類した後にそれに27）彌富・竹中、前掲論文、198 頁。ただし、竹中菊三「弘見合う給与の支払いを考えるのに対して、給与上の等級

前市の職階制白書」『公務員』9 巻 11 号、1953 年 b、85
頁では「11 名」、竹中、前掲論文（1953a）、88 頁では「6が先にあって、そこからその等級に相当するポストが決名」とされている。
28）彌富・竹中、前掲論文、198 頁。
29）「何しろ廿二倍という……」『陸奥新報』1953 年 3 月 9日、1 面。

められており、③職階制が競争試験による昇任（ある職員がより責任の度が大きい官職に任用されること）を基本とするのに対して、勤続年数と普段の心証を重視した選考による昇格（俸給表上で上位の級に移動すること）が行われる。川手摂『戦後日本の公務員制度史』岩波書30）竹中、前掲論文（1953b）、86 頁。
31）彌富・竹中、前掲論文、199 頁。
32）「職階制は実情無視だと弘前市署市に近く改善申入れ」『陸奥新報』1952 年 5 月 17 日、2 面。

店、2005 年、33-34 頁を参照。
39）したがって弘前では、昇格と昇任が同時に発令されないケースが多々見られることになった。
40）ただし、1952 年 7 月に創設された勤務評定制度は、

33）「市の職階制この悩み」『陸奥新報』1952 年 5 月 31 日、1 面。

職階制による職務分類と密接に結びついたしくみとなっ34）『陸奥新報』前掲記事、1952 年 5 月 31 日。

「評定要素群」を設定することで、要求される資質やそ35）「またも『職階制』の悩み」『陸奥新報』1952 年 6 月 4日、1 面。

の重みに差異を設けているのである。これが、実施されなかった昇任試験に代わる、任用の客観的な判断基準と36）「職階制は果して貢献したか」『陸奥新報』1952 年 12月 22 日、2 面。
37）須藤勉「職員組合は市役所の組織と運営の改善の問題

しての機能を十分に果たしたかどうかはわからないが、をどう考えているか～弘前市の場合」『都市問題』48 巻
6 号、1957 年、31-38 頁。
38）「給与法体制」とは、職階制との対比において筆者が創出した概念で、給与制度が、公務員給与の決定と支給という本来の役割を逸脱して、様々な人事制度の運営上の基礎となっている状態を示している。給与法体制の下では、①職階制が科学的で厳格な官職分類を行うのに対して、俸給表の種類と職務の（等）級による大まかな職

102 ■都市問題／第 97 巻・第 10 号

2006 年 10 月号ている。すなわち、等級・職種ごとにそれぞれ独自のともあれ、職階制の「具体的利用法」の一例として、制度論的に興味深い。
41）以下の記述は、弘前市人事課内部文書「職級明細書に関する綴 昭和 45 年 9 月～昭和 45 年 12 月」に収録されている、「昭和 44.4.8 開催の事務改善委員会会議より
抜すい（職級明細書について）」による。
42）「職級明細書の改正について（伺い）」昭和 45 年 3 月
6 日起案（弘前市人事課内部文書「職級明細書に関する綴

昭和 45 年 9 月～昭和 45 年 12 月」に収録）。