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Ⅰ 公文書管理の法制化にむけて)H?DELAI

1.

はじめにて廃棄に至るまでのプロセスにおいて､ 体系的に文書管理法制の必要性に対する認識が高まって管理が行われていなければ､ 必要となる文書を利いる｡ 本稿では､ 文書管理の重要性とその現状に用することは困難となる｡ それゆえ､ 文書管理はついて論じた上で､ 政府における情報管理体制の情報公開をつうじて､ 民主政治の礎の１つと位置見直しという観点から､ 文書管理法の制定に向けづけられるのである｡ての提言を行うことにする｡
3.
2.

文書管理と民主政治

行政機関における文書管理
1999年の ｢行政機関の保有する情報の公開に関政府情報の公開が有権者の利益を反映した政策する法律｣ (以下､ 情報公開法と略記する) の制を生み出す効果を持つことは､ つとに指摘されて定は､ 政府の文書管理に統一的な性質を付与して､きた｡ 政府が何をしたのか､ あるいは､ なぜそれそれがより体系的に進められる可能性を広げた｡

を行ったのかを有権者が容易に知り得るならば､同法の第37条第１項では､ 同法を適正かつ円滑それは政策決定過程における圧力につながる (岸に運用するために､ 行政文書を適正に管理するこ本 2003)｡ その圧力は選挙で有権者による評価をとが定められている｡ さらに､ 同条第２項では､受ける政治家のみではなく､ 官僚に対しても及ぶ｡

行政文書の管理について定めた政令に従って､ 行権力間のチェック・アンド・バランスが機能して政機関の長が行政文書の管理に関する定めを設けいるならば､ 有権者による批判､ さらには選挙でると規定された｡ これに基づく2000年の ｢行政機の厳しい評価を避けようとする政治家は行政機関関の保有する情報の公開に関する法律施行令｣ のの行動を注意深く見守って､ 政策が有権者の利益第16条では､ 文書の分類､ 作成､ 保存などについから逸脱することを阻止するように行動すると考て､ その具体的な基準が示されている｡

えられるからである (Manin, Przeworski andStokes 1999)｡

以上のように､ 各行政機関が長の訓令などによって､ 文書管理についての規程がバラバラに定めら

ただし､ 情報公開がこのような効果を十分に発れていたような状況が改められ､ 文書管理規程は揮するためには､ ｢しかるべき時に､ しかるべき法令上の根拠を有するようになった (高橋 2006)｡

人に､ しかるべき情報を与える｣ (Caudle 1985)

さらに2000年には､ 行政機関が文書管理についてことが可能でなければならない｡ さもなければ､の規程を作成し､ それを運用する際の指針となる有権者に対する政府の答責性 (accountability)｢行政文書の管理方策に関するガイドライン｣ がは低下してしまうだろう｡ 政府における文書の管策定されている｡ これらによって､ 行政文書の保理は､ その答責性を確保するための基本的な制度

管などに関する文書管理規則の内容は､ 各行政機となる｡ 文書の作成､ 分類から利用､ 保存､ そし関でほぼ同様なものになったとの指摘もある (公112008/08

文書の適切な管理､ 保存及び利用に関する懇談会

ト､ 2002年度は9.6パーセント､ 2003年度は10.32004)1｡

パーセント､ 2004年度は11.0パーセントとなってそれでは､ 情報公開法が施行された後､ 行政機いる｡ 行政機関ごとのその割合に注目して､ それ関における文書管理に何らかの変化は生じたのか｡

を従属変数とする多変量解析を行ってみたところ､文書管理がどのように運用されているかを測るた

各行政機関の性質の違いなどがもたらす影響を取めの適切な指標を見つけるのは､ 外部からはむずり除いてみれば､ 時間がたつにつれて文書不存在かしい｡ そこで､ 情報公開法に基づく開示請求にの割合は低くなる傾向にある､ との結果がもたら対して､ 行政機関が ｢文書不存在｣ と回答したケーされた (岡本 2006)｡ ここで用いた指標が､ 必ずスに注目する｡

しも文書管理の状況を直接的に表わすものではな文書が存在しなかった､ という場合には､ 請求いとの留保を付ける必要はあるが､ 情報公開法のされた文書が実際に存在しなかったというケース

文書管理に対する正の影響が徐々に現れてきていも当然多く含まれているであろう｡ あるいは､ 実る可能性が示されている｡

際には文書が存在していても､ 行政機関によってだが､ 行政機関における文書管理規則の整備が存在しないと回答されたケースもあることが報告進んだにもかかわらず､ その運用においては､ いされている｡

まだに問題が存在していることも指摘されている｡

しかしながら､ 文書不存在は､ 必ずしも行政機たとえば､ 文書が倉庫に放置されていたり､ 保存関の情報隠匿行動だけに起因するわけではない期間の満了前にもかかわらず文書が廃棄されたり(飯尾 2007)｡ 適切な管理が行われていなかったするといった問題は､ しばしば生じている (佐々ために､ 実際には存在しているにもかかわらず､木 2008)｡

その文書を探し出すことができなかったというケー

このようなことが生じる理由に関連して､ 高橋スもそこには含まれている可能性がある｡ このよ(2006) は､ 行政文書の作成や管理､ 保存についうな理由で､ ここでは文書不存在の多さを､ 文書ては各行政機関間で統一がなされていないこと､管理の不備の度合いを示す代理指標と考えること

また､ それらに関する知識やノウハウについてのにする｡

研修も十分に行われているとはいえないことを､情報公開法による開示請求に対して不開示と決定された事案および部分開示と決定された事案の行政機関における文書管理制度の問題として指摘している｡

合計数のうち､ 文書不存在を理由とする件数の割
合政府全体で見ると､ 2001年度では16.1パーセン

4.

文書管理法制定に向けての動き
上のような状況を改善するために､ より統一的

1

ただし､ 文書管理体制が十分に確立される前に情報公開法が施行されたことは､ 文書管理体制そのものきとの提言が､ 各方面から行われてきた｡ たとえに大きなゆがみをもたらした可能性があるとの指摘

ば､ 総合開発研究機構の委託に基づいて組織されもある (飯尾 2007)｡ すなわち､ どのような文書を残さねばならないかが不明確な状況で､ 行政機関にた公文書管理法研究会は､ 2006年に ｢公文書管理公開の義務が課された場合には､ 開示請求に応えに法研究会

くい内容の文書を最初から作成しなかったり､ あるを発表した｡ その中の ｢甲案｣ には､ ｢文書の作いは文書を廃棄したりするなどの問題が生じる可能性がある｡ このようなことが実際に起こったことも伝えられている (岡本 2006)｡
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かつ体系的な文書管理のための法制度を構築すべ

要綱 (案) 策定のための論点整理 ｣成・管理等に関する新たな包括的な法案の策定をアーカイブズ33

志向する｣ との文言が見られる2 ｡ また､ 記録管｢集権的｣ とは､ 文書管理4に関わる決定の権限が､理学会は､ 2006年８月11日には ｢文書管理法 (仮一つないしは少数の機関に与えられていることを称) 制定のための記録管理学会提案｣ を発表して意味する｡ アメリカ連邦政府では文書業務削減法いる｡ そこでは､ 政府機関による活動の透明性をによって､ 各政府機関への情報の流れをコントロー高めて､ 国民への説明責任を確保するためには､ルしたり､ 政府機関間の情報共有を促したりする文書管理体制の整備が必要であるとの認識が示さことができる権限が行政管理予算局 (OMB) にれている (壷阪 2006)｡ また､ 2008年３月には､与えられている (岡本 2003)｡

福田康夫首相から公文書管理担当の上川陽子内閣

ここでいう ｢集権的｣ な管理は､ ｢集中的｣ な府特命担当大臣に対して､ 文書管理法案を2009年管理とは異なることに注意せねばならない｡ 後者の通常国会までに策定するよう指示がなされていは文書管理の執行次元に関わるものであり､ 情報る｡ これにともなって､ 上川大臣が運営を担当すのライフサイクルの各段階､ すなわち情報の収集､る ｢公文書管理の在り方等に関する有識者会議｣処理､ 保存､ そして廃棄に関わる作業が､ 単一あが設置された｡

るいは少数の機関によって実施されていることを意味する｡

5.

文書管理法制定に向けての提言

政府の規模や行政活動の多様化に鑑みれば､ 集筆者もまた､ 文書管理法の制定が必要であると中的な文書管理の実施はコスト面からしても非現の認識を有している｡ その理由は､ 各行政機関の実的であろう｡ 情報のライフサイクルに関係する文書管理の運用を統一法の規律に委ねる必要があ作業は､ 基本的に各行政機関に委ねられるべきでる､ ということだけにとどまらない｡ 同法の制定あり､ 現在行われている ｢分散型｣ の情報管理体は､ 日本政府全体の情報管理体制を再構築するた制が維持されるべきである｡ たとえば､ 文書管理めの最大の機会でもあるというのが､ もう一つののルールについても､ 法律で定めることによって理由である｡ 以下では､ この観点から文書管理法統一を図るよりも､ 現行のように各行政機関が規に盛り込まれるべき内容についての提言を行いた程を作成して運用する方が､ 起案書の取り扱いな3どの個別業務への対処がより容易となる｡

い｡
文書管理における運用の統一性を高めるためにその一方で､ それぞれの組織が独自に文書管理は､ ある程度集権的な調整が行われねばならない｡

を実施すると､ すでに指摘したような問題が生じる｡ さらに､ 分散型の文書管理の下では､ 複数の

2｢論点整理｣ の本文については､ジュリストNo.

1316､ 2006年７月15日号､ 77−99ページ｡
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CIO (情報化統括責任者) および CIO 補佐官の権限と業務に法的根拠を与えること､ それによって文業務の重複が生じるという問題も起こり得る｡ これに対して､ 執行が分散的に行われていたとして書管理と行政の情報化との間の連携性を強めることも､ 各行政機関における情報の収集・処理・保存・など､ 文書管理法に盛り込まれるべき内容は他にも提供・再利用などに関わる決定が集権的に行われある｡ それらについてはあらためて論じることにしたい｡
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組織で同じような情報が収集されてしまい､ 管理｢文書｣ は媒体に注目した概念であり､ ｢情報｣ はそこに記載された中身についての概念である (多賀谷1995)｡ だが､ ここでは両者を特に区別せずに用いる｡ ｢情報｣ 公開法においても､ 開示の対象は行政｢文書｣ となっている｡

るならば､ そのような問題の発生は防ぎやすくなるだろう｡
これらの決定を行うコントロール・センターが不在であることが､ 日本政府における情報管理体制の問題である｡ 文書管理法には､ そのようなセ13

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ンターを設置して情報管理体制に一定程度の集権も一つの方策であろう｡

性を付与するための規定が盛り込まれねばならな

政府から出力される情報については､ 現在でもい｡ 政府全体に対する調整の必要性から考えて､情報公開法によってコントロールされているとい

情報管理のコントロール・センターは ｢情報管理える｡ それ以外の情報提供などについては､ 情報局｣ といった形で､ 内閣府内に置かれるべきであ管理局による調整をとおして､ その方法や様式なる｡

どを統一化していくことが必要である｡

文書管理については､ その運用の統一性を促進

ここで特に気をつけねばならないのは､ 文書のすることが同局の任務の１つとなる｡ 各行政機関廃棄によって政府から情報が出て行く場合である｡

に対して､ 文書管理の状況を定期的に情報管理局

非現用と見なされる文書の中には､ すみやかに廃に報告することを義務づけることも､ その目的の棄してもかまわないものがもちろん含まれている｡

ためには有効であろう｡ 文書管理規則について見

その一方で､ 本来ならば歴史的公文書として保存れば､ 先述のように情報公開法の施行に伴って統されるべき文書が廃棄されてしまうという事態が､一化はある程度進んではいるが､ よりいっそうそとりわけ分権的管理体制の下では生じやすくなる｡

れを進める必要がある｡ また､ 今後の情報化の進

複数の行政機関が､ 廃棄を各課の判断で行ってい展にともなう社会の変化に対応できるように､ 内ることも報告されている ( 日本経済新聞

容自体を適時見直していかねばならない｡ 情報管2008年５月24日)｡ これを防止するためには､ 文理局への報告事項に文書管理規則の内容を含めて､書の出口を一カ所にまとめて､ そこでチェックを同局がその内容をチェックした上で､ 改正を指示行うのが望ましい｡ たとえば､ 各行政機関におけあるいは勧告できる権限を与えることが必要な措る文書の廃棄の決定を､ 情報管理局に集約するこ置として考えられる｡とが一つの方策として考えられる｡

夕刊､体系的な情報管理のためには､ すでに政府内にもちろん､ その場合には情報管理局にかかる業存在する情報だけではなく､ 政府に流入してくる務の負担が大きくなる｡ また､ 歴史的公文書とし情報､ そして政府から出て行く情報にも何らかのて保存すべきかどうかの判断には､ アーカイブズ管理を行うことが重要となってくる｡に関する専門的な知識も要求される｡ それゆえ､政府に流入する情報に一定のチェックが施されこの業務については､ 国立公文書館との綿密な連ていれば､ 同じような内容の情報が複数の機関に携によって実施されることが望ましいだろう｡ あ

よって別々に収集されるといった問題は防ぎうる｡

る文書に対して保存すべき価値があるとそこで判

それは､ 情報を収集される側である国民の負担軽断された場合には､ 速やかに公文書館へ移管させ減にもつながる｡ アメリカ連邦政府では､ 政府機るための措置も施されるべきである｡

関による情報収集要求に対して OMB が審査を行

先述の ｢公文書管理の在り方等に関する有識者うことによって､ 政府に流入してくる情報へのコ会議｣ による中間報告には､ 国立公文書館を内閣ントロールが行われている (岡本 2003)｡ ただし､府に統合する案が含まれる予定である ( 日本経OMB と同じような業務を､ 情報管理局がいきな済新聞り実施するのはむずかしい｡ 情報収集要求審査に文書館の双方を内閣府に置くことは､ 政府情報のは､ 何といっても人手が要る｡ まずは､ 統計報告

出口におけるチェックを１点に集中させることに調整法によって総務大臣に与えられた承認統計になる｡ これによって､ 保存あるいは廃棄へと至る対する承認の権限を移管することからはじめるの文書の流れを､ 体系的に管理しやすくなるという

142008年６月22日｡)｡ 情報管理局と国立公アーカイブズ33効果がもたらされると考えられる｡

佐々木奈佳 (2008) ｢公文書管理に関する最近の政府の取組｣

文書管理においては､ 文書の取得コストの削減や保存スペースの確保といった費用・便益の側面

アーカイブズ

第32号､ 43−46ページ｡

高橋滋 (2006) ｢ 公文書管理法研究会・論点整理
公表に際して公表に至る経緯､ 概要｣のジュリス

ト No.1316､ 46−53ページ｡

を重視することも必要である｡ だが､ それとともに忘れてはならないのは､ 文書の長期的な有用性をも考慮した上で､ それを ｢資源｣ として活用す

多賀谷一照 (1995)

行政とマルチメディアの法理論

弘文堂｡
壷阪龍哉 (2006) ｢文書管理法 (仮称) 制定をめぐる諸べく取り扱っていくことである｡ このような認識

活動と今後の課題｣

が政府関係者のみならず､ 国民全体に広く共有さ

52､ 30−36ページ｡

れるための努力が政府によって今後も続けられる

レコード・マネジメント

日本経済団体連合会 (2008) ｢提言No.

国民視点に立った先進的な電子社会の実現に向けて ｣ことを､ 法制度の整備とともに期待する｡<http://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/20
08/018/honbun.pdf> 2008年６月20日にアクセス
Caudle, Sharon L. (1989) "I Speak for the Tree...,"

引用文献, Vol.8, No.4, pp.884−885.

飯尾潤 (2007) ｢公文書管理と行政の転換｣ 総合研究開発機構・高橋茂編に向けて公文書管理の法整備

商事法務､ 所収､ 214−228ページ｡

岡本哲和 (2003)
管理政策

政策提言

アメリカ連邦政府における情報資源

その様態と変容

Stokes (1999) "Introduction," in Adam Przeworski,Susan C. Stokes, Bernard Manin (eds.),, Cam-

関西大学出版部｡

岡本哲和 (2006) ｢情報公開法と政府の行動｣
イアサン

Manin, Bernard., Adam Przeworski and Susan C.

レヴァ

bridge University Press, pp.1−26.

38号､ 61−85ページ｡

岸本哲也 (2003) ｢政策の透明性の増加はなにをもたらすか？｣ 日本公共政策学会

公共政策研究第３号､12−21ページ｡

岡本哲和 (おかもと てつかず)：関西大学政策

公文書等の適切な管理､ 保存及び利用に関する懇談会

創造学部教授｡ 博士 (法学)｡ 先進国における(2004) ｢公文書等の適切な管理､ 保存及び利用のた情報政策・情報政治の分析が主たる研究テーマ｡

めの体制整備について−未来に残す歴史的文書・アー

主な著書としてカイブズの充実に向けて−｣<http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/kondank

アメリカ連邦政府における情報資源管理政策―その様態と変容―(関西大学出版部､ 2003) などがある｡

ai08/houkoku.pdf> 2008年6月20日にアクセス｡

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