地域防災に関する総合情報誌

地域
防災

8
AUG.

2022-

No. 45

一般財団法人 日本防火・防災協会
この情報誌は、の社会貢献広報事業として助成を受け作成されたものです。

2022 年８月号
地域防災 （通巻
45 号）

目

次
１

支え合い・助け合い (日本労働組合総連合会 会長 芳野 友子）
グラビア
論

説

長崎大水害40年慰霊祭／１.日本の災害（石川県/宮城県/山形県/新潟県/滋賀県）／
２.世界の災害（インド/オーストラリア/アフガニスタン/フランス）

２

地域にねざした包摂的避難支援ネットワークの構築に向けて―個別避難計画の取り組みよりー

４(兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科 教授 阪本 真由美）

「盛土規制法」が公布されました ～危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制します！～

８（国土交通省 都市局 都市安全課）

12

水災害リスクを踏まえた防災まちづくりについて（国土交通省 都市局 都市計画課）

16

災害時等における燃料供給に関する群馬県の総合的な取組（群馬県産業政策課）

20

カメラのリレーでつなぐ！記録と記憶の伝承( 岩手県立大槌高等学校 復興研究会）

北 地域主体の防災活動から地域・学校・家庭が連携協働した防災活動へ

22(群馬県館林市大島地区防災会）

から

24

お互いを知って助け合う ～聴覚障害者団体の防災への取組～(東京都荒川区 荒川区聴覚障害者協会 会長 大石 泰延）

ＩＣＴ機器を活用した防災教育 ～誰でも すぐに 楽しい防災講座～

南26(静岡県中部地域局危機管理課 主査 小澤 秀明）

災害に自立できる強い里づくり ～京都・大原学区の防災まちづくり活動の取組から～

28(京都府京都市 大原自治連合会 会長 田家 正雄）

から地域住民と企業による「誰ひとり取り残さない持続可能な地域づくり」 ～東日本大震災から10年、これからの10年～( 和歌山県 海南市自治会自主防災会・臨海企業連絡会 会長 吉川 裕彰）

薩摩郷中教育をモデルとした世代・職種を超えたシームレスな防災教育への取り組み( 鹿児島県連 載

姶良市ジュニア・リーダークラブ「どんぐり」シニア・リーダー 加治木 梨々華）

過去の災害を振り返る

30
32

第17回

34

北海道南西沖地震と津波災害(防災情報機構ＮＰＯ法人 会長 伊藤 和明）

第27回防災まちづくり大賞 募集（総務省消防庁／(一財)日本防火・防災協会）

40○編集後記／41【表紙写真】
1993年（平成５年）７月12日（月）午後10時17分、
北海道奥尻郡奥尻町北方沖の日本海海底でマグニチュード7.8、推定震度６（烈震）の北海道南西沖地震が発生し、震源に近い奥尻島を中心に、火災や津波で大きな被害を出し、死者202人、行方不明者28人を出しました。さらに、ロシアでも3人
行方不明者が出ました。写真は、奥尻町青苗地区の被災直後の様子です。

1

情報提供のお願い
皆様の地域防災活動への取組、ご意見などをもとに、より充実した内容の総合情報誌にしていきたいと考えております。皆様からの情報やご意見等をお待ちしております。
■ＴＥＬ 03（6280）6904 ■ＦＡＸ 03（6205）7851■E - mail chiik i- bousai@n- bouk a. or . jp

支え合い・助け合い
日本労働組合総連合会 会長

芳野 友子
私たち連合は、約700万人の組合員で構成される労働組合の全国中央組織です。47の構成組織（産業別組織）が加盟し、全都道府県に地方連合会を置き、そのもとに、260の地域協議会があります。これらのネットワークを生かし、すべての働く人たちの雇用とくらしを守る取り組みを進めています。
2011年３月の東日本大震災発災時には、「少しでも早く、一人でも多く」、そんな思いから発災後ただちに災害救援対策本部を立ち上げ、被災地へのボランティア派遣や全国各地でカンパを行うなど、総力をあげて救援活動を展開しました。
「被災された方の力になりたい」と集まったボラ
ンティアは、９月までの半年間で延べ約３万５千人にのぼりました。
また、連合は構成組織・地方連合会と連携し復興に向けた政策・制度実現のために、毎年「復興ヒアリング調査」を行っており、各地で課題に対する声をお聞きし、政府や自治体への要請行
動や被災地支援の取り組みを進めてきました。
全国各地で頻発する災害に対し、労働運動の原点である「支え合い・助け合い」の精神のもと、被災した働く仲間やその家族、地域の人々を支えることは労働組合の社会的使命であると考えています。民間から公務員までの組合員がもつ様々な業種・職種のスキルや知識を災害支援の場で役立てることで、支援を継続しています。連合が持つ地域のネットワークを最大限活用し、災害時に即座に対応できる体制を維持し続けることも重要な取り組みです。一人ひとりの力は小さくても、人と人がつながることで困難は乗り越えていけます。
私たちには、阪神・淡路大震災を契機に実現した「被災者生活再建支援法」、その立法につながった2500万筆を超える署名を、労働者福祉協議会、協同組合やＮＰＯ、そして多くの国民・市民の力が合わさるなかで実現させてきた歴史があります。その後の法改正は、この支え合い・助け合いの輪がいかに世の中にとって貴重であり、必要なものであるのかをさし示しているといえます。足もとのコロナ禍の克服の先には、多様性を重んじ、包摂的で持続可能な社会を実現させていくことが希求されています。
災害大国と言われる日本の労働組合・ナショナルセンターの役割・責任においてこれまでの災害の記憶と教訓を風化させることなく、組合員をはじめ地域住民を災害から守るために、防災・減災に向けた活動をこれからも展開していきます。そして、積み重ねた経験とお互いの支え合い・
助け合いの気持ちを、しっかりと未来につなげていきます。

１

グラ ビ ア

長崎大水害 40 年慰霊祭 【令和４年７月23日（土）】昭和57年（1982年）７月23日（金）の豪雨災害で299名が亡くなられました（本誌2020年10月号・12月号参照）。

長崎市栄町

長崎市日見地区ふれあいセンター

長崎市川平町１.日本の災害

日本では、令和４年６月から８月上旬にかけて、能登沖地震、台風４号・豪雨災害が発生し、また、線状降水帯による災害が各地で発生しました。写真はその被害状況を一部抜粋しております。

石川県輪島市（能登沖地震：６月25日（土））山形県飯豊町（豪雨：８月４日（木））宮城県大崎市岩出山(台風４号・豪雨：７月上旬）

1２

グラビア

新潟県村上市（豪雨：８月４日（木））２.世界の災害

滋賀県長浜市（豪雨：８月５日（金））世界では、令和４年６月から７月にかけて、世界各地で土砂崩れや洪水（インド、中国、オーストラリア等）、地震（アフガン、フィリピン等）及び山火事（スペイン、フランス、ポルトガル、イギリス、米国、モロッコ等）などの災害が発生しました。写真はその被害状況を一部抜粋しております。

インド北東部（洪水：６月中）

オーストラリア東部（洪水：７月上旬）

アフガニスタン東部（地震：６月21日（火））フランス南部（山林火災：７月上旬）

３

論

説

地域にねざした包摂的避難支援ネットワークの構築に向けて ―個別避難計画の取り組みよりー
兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科 教授 阪本真由美

１. は じ め に
豪雨災害が毎年のように発生しており、浸水・土砂災害により犠牲になる人が後を絶ちません。
豪雨災害による人的被害を年齢別にみると、高齢者の割合が際立って高くなっています。高齢者・障害者等の災害時に支援が必要な人（災害時要援護者）への対策については、「高齢者等避難」等の情報の整備や、「避難行動要支援者名簿」の作成等の取り組みが行われてきましたが、残念ながら十分な成果があげられていません。そこで、2021 年度より新たに導入された制度が「個別避難計画」です。
個別避難計画は、自力では避難が困難な災害時要援護者（避難行動要支援者）一人ずつに、だれがどのように避難を支援するのかを定める計画です。これまでの取り組みとの違いは、計画作成に際し行政においても地域においても「防災」と「福祉」との連携協働体制の構築が求められる点です。
本稿では、災害時の高齢者等の避難をめぐる課題を整理したうえで、これまでの行政による高齢者等避難支援の取り組み概要と課題を確認し、今後個別避難計画を通し高齢者等の避難を促進するにはどのような取り組みが求められるのかの展望を述べます。

２. 高齢者等の避難をめぐる課題
近年発生した豪雨災害による犠牲者を詳細にみると、65 歳以上の高齢者の割合は、令和２年７月豪雨は 66％、令和元年東日本台風は 65％、平成 30 年７月豪雨は 70％です。国民の年齢別の人
口のうち 65 歳以上の高齢者の割合は 28％（2019 年時点）ですので、災害時の高齢者の死亡率は際立って高い状況です。
高齢者の死亡率が高い理由としては、以下の要因があげられます。第一に、高齢者の多くは身体障害等があり、それにより避難が難しい点です。在宅で生活する身体障害者のうち 65 歳以上の割
合は 74.2％です。高齢者のなかには、肢体不自由で自力では二階への移動が困難な人や、聴覚障害・視覚障害等により必要な情報を得ることが難しい人がいます。従って、障害があるため必要な情報や支援が得られないことが、人的被害につながっている可能性があります。
第二に、避難に関する情報の変化や、情報伝達手段の多様化に追いついていない人がいる点です。
災害情報の伝達手段は、かつては防災行政無線やテレビ・ラジオ等のマスメディアが中心でした。
しかし、近年はインターネットや携帯電話が発達・普及したことにより、災害情報の伝達に携帯電話による緊急速報メール（エリアメール）やＳＮＳ、インターネット等が活用されています。高齢者のなかには携帯電話やインターネットがうまく使えず、必要なタイミングで情報を得られない人もいます。このような高齢者等特有の問題に配慮した避難支援体制が求められます。

14

３. 高齢者避難支援のための対策
それでは、高齢者等の避難を促進するためにこれまでどのような政策が実施されてきたのでしょうか。高齢者等避難支援のための体制を構築するきっかけとなったのが、2004 年に相次いだ豪雨災害です。2004 年７月新潟・福島豪雨や 10 月の台風 23 号では、高齢者等の災害時要援護者に情報が伝わっていない、個人情報保護のかかわりもあり要援護者情報の共有・活用が進んでいない、要援護者の避難支援者が定められていない等の課題が指摘されました。そして、避難支援のあり方が検討され、「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」（平成 17 年３月）が策定されました。ガイドラインにおいては、避難支援は自助・地域（近隣）の共助を基本としながらも、市町村がこれらの人に情報が届くよう取り組むことや、災害時要援護者の情報を日頃から把握し避難支援計画を策定しておくことが示されました。
2011 年の東日本大震災では、障害者の死亡率が健常者に比べ高いという課題が浮き彫りになりました。被害が大きかった東北地方の太平洋沿岸部に居住していた人のうち、障害者手帳所持者の死亡率は健常者の倍以上でした。犠牲者（宮城県）の障害種別の内訳を図に示します。肢体不自由
47％、その他身体障害 29％、聴覚障害７％、視覚障害６％、精神障害６％、知的障害５％と、身体障害者の割合が大きくなっています。これらの災害時要援護者を支援するための名簿作成が進められていた地域もありましたが、そのいっぽうで名簿は作成されていたものの名簿に掲載されている情報が地域の人と共有されておらず支援が困難だったという課題も明らかになりました。
そのため、東日本大震災後に行われた災害対策基本法の改正においては、災害発生時に自らの力では避難が難しい人に対する避難支援や安否確認のために「避難行動要支援者名簿」を作成することが定められました（災害対策基本法第 49 条の 10）。その後、避難行動要支援者名簿の作成は市
町村により着実に進められ、名簿策定率は 99.2％となっています（総務省消防庁による。2021 年時点）。ただし、名簿があっても実効性が伴わないという課題がみられます。例えば、住民台帳等から年齢（65 歳以上等）や障害等級に基づき一

図

障害者の人的被害の状況（宮城県）

括で情報を抽出した名簿の場合、自力で避難できる人も掲載されている可能性があります。名簿掲
載者数が多いほど、支援者を確保することは難しくなります。また、市町村が作成した名簿掲載者の情報が地域と共有されていない、名簿掲載者の同意を得ずに名簿が作成されている事例もあります。
そこで、名簿を作成するのみならず、実効性を持つ避難支援体制を確立するために令和３年５月の災害対策基本法改正により、新しく導入された仕組みが「個別避難計画」です（災害対策基本法
第 49 条の 14）。個別避難計画は、名簿に掲載されている避難行動要支援者一人ひとりに対し、だ
れがどのように避難を支援するのかを具体的に定める計画を作成するものです。個別避難計画の作

５(出所）災害時要援護者の避難支援に関する検討会（第２回）（平成24年11月９日）資料８－１ 東日本大震災における障害者の死亡状況について（宮城県調べ）より作成

成は市町村を主体としつつも、その作成過程においては町内会・自主防災組織・まちづくり推進協
議会・消防団の地域の防災の担い手に加え、本人の心身の状況や生活実態に詳しい民生児童委員、福祉専門職、医療・看護・介護・福祉等の職種団体、企業等のさまざまな関係者との連携を構築することが期待されています。

４. 防災と福祉との連携強化
現在、日本全国における避難行動要支援者名簿の登録者数は 780 万人以上となっています（総務省消防庁による。2021 年時点）。これらの避難行動要支援者すべての人の個別避難計画を策定するには時間を要します。計画の策定に際しては、①地域におけるハザードリスク（浸水・土砂災害・津波等）や、②対象者の心身の状況（障害の程度等）、③居住形態（独居や社会的孤立の状況等）
をふまえ、優先順位をつけて策定する方針が示されています。
また、個別避難計画策定にあたっては、行政内の防災・危機管理部局と保健医療福祉部局との連携体制を構築することの重要性が強調されています。国（内閣府）は、個別避難計画の作成を効果的に促進するために 2021 年度から「個別避難計画作成モデル事業」を実施していますが、モデル事業の要件として以下の４点があげられています。
①市町村の防災担当や福祉担当の関係部署が共同して事業を実施する体制があること。
②地域の介護・福祉に関する職種団体、庁外の関係者と連携した取り組みであること。
③個別避難計画作成に関する者の優先度を検討し、要支援者の心身の状況に応じた支援プロセスを構築する取り組みであること。
④個別避難計画を実際に作成すること。
国によるモデル事業については、2021 年度は 34 団体において市町村事業が、18 団体において都
道府県事業が実施されました。個別避難計画策定に取り組むモデル団体間の意見交換の場では、以下の議論がみられました。
第一に、庁内の防災と福祉との連携体制をどのように構築するのかについてです。個別避難計画の策定にあたり、個別避難計画プロジェクトチーム（ＰＴ）、ワーキンググループ（ＷＧ）を設置するというように組織体制を整えて取り組みを進めているところがあります。このような組織体制の構築にあたっては、首長や部局長の理解があると進めやすくなります。とはいえ、そのような体制が未だ構築されていないところについても、防災と福祉の担当者で勉強会を開催し、ケース検討をするという取り組みを積み重ねることが、連携の基盤構築につながっていました。
第二に、計画の進め方が地域により多様な点です。これまで実施されてきた地域をベースとした
防災活動、例えば「地域支え合いマップ」「マイタイムライン」「地区防災計画」等の取り組みに個別避難計画を組み込んでいる事例もあれば、ケアマネージャー等の福祉専門職より提示される支援者リストに基づき、詳細にケース会議を重ね個別計画の策定を進めている事例もあります。
以上に述べた取り組みは、いずれもこれまでの高齢者等の避難支援にはみられなかった新たなアプローチです。このような防災と福祉との連携した取り組みは、地域における高齢者等支援策の拡充に加え、防災部局の人が高齢者・障害についての理解を深めること、また保健福祉部局の人が防災対策についての理解を深めることにつながると期待されます。

16

論 説

地域にねざした包摂的避難支援ネットワークの構築に向けて ―個別避難計画の取り組みよりー

５. 地域に根ざした高齢者等避難支援ネットワークの構築を
個別避難計画の策定においては市町村のイニシアチブが重要ですが、とはいえ災害発生時に行政や福祉専門職が直ちに高齢者宅に駆けつけ避難を支援できるわけではありません。特に、大規模災
害では同時に多数の人が被災することから支援には困難が想定されます。そのため、個別避難計画の実践においては、高齢者等の当事者・家族・近隣等の地域の人による避難支援が何よりも重要です。とはいえ、災害時の障害のある人への情報提供や、地域の人による避難支援体制については依然として課題がみられます。
例えば、災害情報は基本的に健常者を対象に開発・整備が進められており、障害がある人に届いていないことがあります。聴覚障害があると、防災行政無線等で提供される音声によるリアルタイ
ムの避難情報を得ることができません。視覚障害があると、ハザードマップのような色で識別する
情報は把握できませんし、身近に浸水の危険性が迫っていてもそれを目で確認して避難を判断することができません。
また、避難所についても、介護ベッドやポータブルトイレ等の福祉用具がありませんし、バリア
フリーでないと車椅子で避難所内を移動することは困難です。障害のある人は災害時には、より大きな生活困難に直面すると考えられることから、避難所への避難を躊躇する人もいます。このような課題を解決するには、高齢者自身や家族に加え、隣近所等の地域の人の障害に対する理解を深めることも大切です。どこの避難所にどのような設備があるのか本人や家族は知っておく必要があります。また、隣近所の人は、車椅子を使っている人の移動支援の仕方を知ることができると避難をサポートしやすくなります。本人が抱える不安や悩みを周りの人と共有し、解決の方策を探る取り
組みを通し、いざというときに助け合えるインクルーシブなネットワークを構築する必要があります。
高齢・障害のみならず、ジェンダーや民族等、互いの脆弱性に対する理解を深めることにより、
インクルーシブな社会な構築を目指す取り組みが「地域に根ざしたインクルーシブ（包摂的）な開発（ＣＢＩＤ）」です。2015 年国連防災世界会議で採択された仙台防災枠組みにおいても、災害リ
スク削減の取り組みとして、包摂的な取り組みの重要性が指摘されています。災害時の高齢者の避難が難しい背景には、私たちが住む社会がまだ包摂的になっていないことが考えられます。防災や福祉のみならず多様な人の協働を通して、災害時に誰一人取り残すことがない社会を構築していく必要があります。

【参考文献】
令和元年台風19号を踏まえた高齢者等の避難に関するサブワーキンググループ、令和元年台風19号を踏まえた高齢者等の避難のあり方について（最終取りまとめ）、2020年12月
災害時要援護者の避難支援に関する検討会、災害時要援護者の避難支援に関する検討会報告書、2013年３月
集中豪雨時等における情報伝達及び高齢者等の避難支援に関する検討会、災害時要援護の避難支援ガイドライン、2005年
牛山素行・高柳夕芳、横幕早季、年齢別にみた近年の豪雨災害による犠牲者の特徴、自然災害科学No30-3、2011年、pp349-357

７

「盛土規制法」が公布されました～危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制します！～
国土交通省都市局都市安全課

１

ました。また、全国知事会・全国市長会等
からも、熱海市の災害を受けて、法制化による盛土等に対する全国一律の基準・規制の要望が上がり、政府としては、「盛土による災害の防止に関する検討会」における議論も踏まえ、危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制する法制度について、検討を進めてまいりました。
そして、盛土等による災害から国民の生
命・身体を守るということを目的として、「宅地造成等規制法」を抜本的に改正して、名称を「宅地造成及び特定盛土等規制法」（盛土規制法）とし、土地の用途（宅地、森林、農地等）にかかわらず、危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制す

はじめに盛土等による災害から国民の生命・身体を守る観点から、盛土等を行う土地の用途やその目的にかかわらず、危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制する「宅地造成等規制法の一部を改正する法律」(令和４年法律第55号。通称「盛土規制法」) が、
令和４年５月27日に公布されました(公布の日から１年を超えない範囲内で政令で定める日から施行予定)。
この「盛土規制法」制定の背景として、
昨年７月３日に静岡県熱海市で大雨に伴って大規模な土石流災害が発生し、死者・行方不明者28名、住宅被害98棟などの甚大な被害と、国道の通行止めや新幹線の一時運休などの重大な社会的影
響が生じました(図１)。この災害後、盛土等による災害を防止す
るため、盛土の総点検の実施を各都道府県に依頼し、全国で約３万６千箇所の盛土について目視等による点検が実施されたところです。
盛土に関係する制度としては、
例えば、宅地の安全確保について
は宅地造成等規制法、森林機能の確保については森林法、農地の保全については農地法など、それぞれの目的を持った法律により行為も含めた規制を行っていましたが、それぞれ法律の目的が異なり、盛土等による災害から人命を守るという観点での規制が必ずしも十分でないエリアが存在してい図１

1８

熱海市における土石流災害

から人家等に被害を及ぼし得るエリア、渓流部などからの土石流や、斜面地等からの被害を想定したエリアを指定するものとなります。これら２つの規制区域を指定することになりますが、指定にあたっては、本法の趣旨を踏まえ、盛土等に伴う災害から人命を守るためリスクのあるエリアは、できる限り規制区域に指定することが重要であると考えています(図２)。
これら２つの規制区域内で行われる盛土等については、都道府県知事等の許可・届出の対象にすることになり、宅地造成等の際に行われる盛土だけではなく、単なる土捨て行為や一時的な堆積についても許可・規制等の対象となります。また、許可された盛土等については、所在地等の一覧を公表するとともに、現場での標識掲示を義務とすることで、無許可での盛土等行為の防止につなげます。また、基礎調査においては、規制区域に関する調査のほかに、既存盛土調査として、勧告・命令に必要な既存の盛土等の分布状況や、盛土等が行われた
土地の安全性に関する情報などについて、調査することとしています。

るため、国土交通省・農林水産省による共管法として制定しました。
本法においては、まず、国土交通大臣と農林水産大臣が盛土等に伴う災害の防止に関する基本方針を策定し、それを踏まえ、本法による規制を行っていくこととなります。
本法には、以下大きく４つの特徴があります。
１点目は、スキマのない規制です。
都道府県知事等（都道府県、政令市、中核市の長）が、盛土等により人家等に被害を及ぼしうる区域を規制区域として指定します。この規制区域を指定するに当たっては、基礎調査として管内の地形、地質の状
況や土地利用の状況等を調査した上で、規制区域の指定を行います。
本法による規制区域は２つの種類があります。１つは「宅地造成等工事規制区域」
です。この区域は、市街地や集落、その周辺など、人家等が存在するエリアについて、森林、農地を含めて広く指定するものとなります。もう１つは、「特定盛土等規制区域」です。この区域は、市街地や集落等からは離れているものの、地形等の条件

図２

規制区域の考え方

９

図３

図４

安全基準の設定

施工中・完了時の安全確認

図５

責任の所在の明確化

２点目の特徴は、盛土等の安全性の確保です。
擁壁の設置、排水施設の設置、地盤の締め固めなど、盛土等を行うエリアの地形・地質等に応じて災害防止のために必要な許可基準を国が設定し、この基準に従って都
道府県知事等が盛土等の許可を行うこととなります。これらの基準については、旧宅地造成等規制法の技術基準を基本としつつ、本法においては規制区域や規制対象が拡大したことから、関係法令等の技術基準を踏まえ、例えば森林の場の有する特性（地形、地質、湧水等）が盛土等の安定性に及ぼす影響や、太陽光発電など様々な開発形態等の観点からも検討しています（図
３）。

110

■「盛土規制法」が公布されました ～危険な盛土等を全国一律の基準で包括的に規制します！～■許可にあたっては、工事主の資力・信用、工事施行者の能力についても審査するとともに、土地所有者等の同意及び周辺住民への事前周知（説明会の開催等）も要件化しています。
併せて、許可基準に沿って安全対策が行われているかどうかの確認のため、施工状
況の定期報告、施工中の中間検査、工事完了時の完了検査を実施します（図４）。な
お、地域の実情に応じ、条例で、許可基準の強化のほか、定期報告の頻度や内容、中間検査の対象項目等の上乗せができる旨の規定を措置しています。
３点目の特徴は、責任の所在の明確化です。
本法においては、盛土等が行われた土地について、土地所有者等が常時安全な状態を維持する責務を有するということを明確化しています。なお、「土地所有者等」とは、土地の所有者、管理者、占有者をいい、土地が譲渡等された場合でも、その時点での土地所有者等に責務が発生することになります。さらに、災害防止のため必要なときは、土地所有者等だけでなく、原因行為者に対しても是正措置等を命令できることとなり、当該盛土等を行った造成主や工事施工者、過去の土地所有者等も、原因行為者として命令の対象になり得ることとなります（図５）。
最後、４点目の特徴は、実効性のある罰則です。
違法な盛土行為などが行われないための抑止力として、罰則が機能するよう、無許
可行為や命令違反等に対する懲役刑及び罰金刑について、条例による罰則の上限より高い水準に強化（最大で懲役３年以下・罰
金1,000万円以下）するとともに、法人に対しても抑止力として十分機能するよう、法人重科を措置（最大３億円以下）しています。
また、地方公共団体による違法な盛土等の対処が適切に行われるよう、違法性の疑いのある盛土等を発見した際の違法性や安全性等に関する現認方法や、その後の対応のために必要な法的手続きや安全対策等について、地方公共団体向けのガイドラインの検討を行っています。
本法の施行に向けて、本年６月に「盛土等防災対策検討会」を設置し、有識者や自治体関係者等により、基礎調査や規制区域
指定の考え方や盛土等の安全基準のあり方等について議論いただいており、こうした議論も踏まえ、基礎調査の実施に向けたガイドラインなどの案について、本年９月を目途に地方公共団体に提示する予定としています。法施行の前に、案の段階でもこうしたガイドライン等をできる限り速やかにお示しすることで、地方公共団体による早期の基礎調査の実施や規制区域の指定を促してまいります。また、地方公共団体による基礎調査に必要な費用については、法施
行前の準備調査も含めて、国として財政支援を行うこととしております。
今後、二度と熱海市と同様の悲劇を繰り返さないよう、本法の施行に向けて、ガイドライン等についてしっかりと検討を進め
るともに、地方公共団体による準備が円滑
かつ早期に行われ、本法による規制が実効性をもって行われるよう、取り組んでまい
ります。

11

水災害リスクを踏まえた防災まちづくりについて
国土交通省都市局都市計画課

住宅局が協働して「水災害対策とまちづくり

１ はじめにの連携のあり方」検討会を立ち上げ、防災ま
近年、激甚な水災害が全国各地で発生してちづくりに取り組む地方公共団体への支援をいます。今後、気候変動の影響による降雨量

目的とした「水災害リスクを踏まえた防災まの増加や海面水位の上昇により、さらに水災

ちづくりのガイドライン」（以下「ガイドラ害が頻発化・激甚化することが懸念されておイン」という。）を作成し、令和３年５月にり、水災害に対応したまちづくりを進める必公表しました。

要があります。しかし、まちづくりを担う地(２）ガイドラインの内容

方公共団体にとって、基本的な考え方を示す

ガイドラインが示す考え方の流れは図１の指針や治水部局等からの技術的支援なくしてとおりです。以下、ガイドラインの章構成に

防災まちづくりに取り組むことは容易ではあ

沿って概要を示します。

りません。そこで、国土交通省では関係局が①防災まちづくりに活用できる水災害に連携し、水災害に対して安全なまちづくりを関するハザード情報（第１章）

進める上での基本的な考え方を示すガイドラ

水災害の発生メカニズムや既に整備・公表

インを作成しました。また、安全なまちづくされているハザード情報について解説していりを推進するための制度拡充も行っていまます。また、今後の防災まちづくりの検討のす。これらの取組について紹介します。

充実に当たって河川管理者、下水道管理者及２

び海岸管理者が整備していくことが期待され避難に対する基本姿勢とこれまでの取組

る情報について言及しています。
例えば、現在、すでに整備・公表されているハザード情報は、水災時の円滑・迅速な避(１）検討体制と取組経過

難を確保することを目的としたもので、百年

国土交通省都市局、水管理・国土保全局、から千年に一度程度の規模の降雨を想定しています。このため、まちづくりとは
検討の時間スケールが合わず、まちづくりで受け止めきれない深刻な浸水想定となっている場合があります。そこで、現行のハザード情報よりも頻度の高い（数十年に一度程度）浸水想定を河川管理者
等に作成してもらい、検討に用いることを提案しています。
図１

防災まちづくりの検討の全体の流れ

112

図２

水災害リスクの評価の考え方②地域における水災害リスク評価（第２章）て防災まちづくりの方向性を検討します。

防災まちづくりの方向性の検討には、ハ

水災害リスクが存在することをもって一律

ザード情報に加えて、暴露（人命、財産等）に都市的土地利用を行わないこととすると、及び脆弱性（警戒避難体制の構築状況、高齢都市が成り立たなくなる地域も存在します

化率等）の情報、ハザードの発生確率を勘案が、本ガイドラインでは、都市に関して考慮

し、水災害により引き起こされる被害の蓋然すべき事項として、都市の歴史的な形成過性を表す「水災害リスク」を評価することが重要であるとしています（図２）。例えば、大きなハザードが想定される区域であっても、その区域に人口や資産等が存在しない場合、当該区域において被害は想定されませんが、こうした状況は水災害リスクの評価によって把握が可能となります。
具体の評価項目は、ハザードの特性や地域の状況に応じて設定する必要がありますが、本ガイドラインでは、人的被害、経済的被害、都市機能上・防災上重要な施設の機能低下の３つに分けて整理をしています。評価対象地域

図３

水災害リスクの評価結果のまとめイメージの全域にわたって詳細に評価を行うことは、相当の時間・労力を要し、実務上困難となる場合があります。そこで、〇〇評価対象地域の全域にわたって、水災害リスクの分布を概観する巨視的分析〇〇各地区や個々の施設について、より詳細に評価する微視的分析という、大きく２段階の分析によることを提案しています。これらの分析結果を、地図上にまとめて整理します（図３）。
③水災害リスクを踏まえた防災まちづくりの方向性（第３章）②で評価した水災害リスクを踏まえ

図４

13

防災まちづくりの方向性のイメージ

程、都市計画の内容及びマスタープラ
ン等における位置づけ並びに人口・経済等の近年の動態について把握することを提案しています。
水災害リスクを可能な限り避けることを原則としつつ、地域の持続可能性
やまちづくり全体とのバランスを考慮
し、防災まちづくりの方向性を決定することとしています（図４）。
④水災害リスクを軽減又は回避する
対策（第４章）③で決定した防災まちづくりの方向性を実現するため、水災害リスクを軽減又は回避するための対策を検討しま

図５

水災害リスクの軽減・回避対策のイメージ

す。
対策やリスク分担の検討も視野に、関係者が本ガイドラインでは、水災害リスクを構成するハザード・暴露・脆弱性の３因子それぞ連携する必要性について提起しています。

れを小さくする具体の対策（土地利用の規３

近年の法改正制・誘導、建築物の浸水対策、避難施設の整(１）立地適正化計画の強化（防災指針）

備、雨水貯留浸透施設の設置等）を示すとと

立地適正化計画は、少子高齢化や人口減少

もに、総合的・多層的に取り組むべきとして等が進行する中で、一定の人口密度を維持います。
これらの対策を計画的に実施していくため

し、医療・福祉・商業・公共交通等の都市機には防災まちづくりの目標を設定し、方向性能を支えていく観点から、コンパクトなまちとともに都市計画マスタープランや後述するづくりを推進するための計画制度です。
基本的な計画事項として、都市機能誘導区

防災指針等に位置づけることが有効としてい域と居住誘導区域の設定がありますが、防災

ます。
また、防災まちづくりの推進には、地域にの観点からは、これらの区域ができる限り災存在する水災害リスクや、当該リスクの軽減

害ハザードエリアなどの災害のおそれがあるのために必要な対策を地域住民等に分かりや地域に含まれないようにし、相対的に安全なすく説明し、理解を得ることが重要です。そ

地域に居住等を誘導していくことが望まれまの際、専門家の協力を得たり、視覚的な情報

すが、災害リスクがあることをもって都市的発信ツールを活用したりすることが有効とし土地利用を避ける、すなわち居住誘導区域等ています（図５）。

を定めないという方法は現実的に難しい都市⑤関係者間の連携（第５章）

が多く存在しうる状況でした。

以上に示した検討において、治水、防災、

そこで、令和２年に都市再生特別措置法等

都市計画、建築その他の関係分野の連携が必を改正し、やむを得ず居住誘導区域等に災害要です。特に、一の市町村のみの取組では安ハザードエリア等を含む場合には、居住エリ全の確保に限界がある場合に、流域全体でのアの安全性向上のために必要となる防災・減114

■水災害リスクを踏まえた防災まちづくりについて■

災対策を講じるための計画事項として、「防このほか、立地適正化計画の居住誘導区域

災指針」を新たに定めることとされました。

外において一定規模の住宅の開発を行う場合

なお、災害レッドゾーンについては居住誘導には市町村長への届出が必要とされており、区域等に含めないこととする法令改正を行必要な場合は勧告を行うことができますが、い、令和３年10月１日に施行しています。

この開発が災害レッドゾーンにおけるもので防災指針は、「居住誘導区域にあっては住あった場合、勧告に従わなかった場合には、宅の、都市機能誘導区域にあっては誘導施設

事業者名等を公表することができることとしの立地及び立地の誘導を図るための都市の防ました。
これらの措置は、本年４月から施行されて災に関する機能の確保に関する指針」と定義され、居住等の誘導に関係して防災上必要ないます。

取組を位置付けることが明確化されていま(３）一団地の都市安全確保拠点施設の創設、地区計画の拡充す。併せて、防災指針に基づく取組の推進に①一団地の都市安全確保拠点施設

関連して必要な事項も記載することとされて災害発生時に居住者等の安全を確保するたいます。
防災指針制度の運用に当たっての考え方

めに必要となる機能（避難場所の提供、生活

は、地方公共団体への技術的助言である都市関連物資（食料品、飲料等）の配布、保険医

計画運用指針に示していますが、前章で述べ療サービスの提供、避難者の一時滞在機能）

たガイドラインが示す考え方にも沿うものとを有する施設を、「一団地の都市安全確保拠なっています。

点施設」として都市計画に定めることができ(２）開発許可制度の見直しることとしました。
②地区計画の拡充

災害危険区域や土砂災害特別警戒区域等の災害レッドゾーン（住宅等の建築や開発行為

水災害に対する地区レベルでの防災性向上

等の規制が個別の法律で課せられる区域）にの観点から、地区計画において、地区施設とおける開発を原則禁止する施設の対象範囲をして街区内における防災機能を確保するため拡充し、従前より対象となっていた分譲・賃の施設（避難施設、避難路、雨水貯留浸透施

貸住宅や貸ビル等の自己の業務の用に供さな設）を定めるとともに、建築物等に関する事

い施設に加えて、新たに自社オフィス、スー

項として建築物の敷地の地盤面の高さの最低

パー・コンビニを含む自社店舗、ホテル等の限度、建築物の居室の床面の高さの最低限度

自己業務用施設も、不特定多数の利用が想定を定めることができることとし、地区計画条されることから、対象に加えています。

例に規定して建築確認の対象とすることを可能としました。

また、市街化調整区域では原則として開発①、②は令和３年７月から施行されていまが規制されていますが、市街地に隣接、近接す。

する等の区域のうち、地方公共団体が条例で区域等を指定すれば開発が可能となっています。この手続きにより開発を可能とする場合
であっても、災害の防止が図られるよう措置する改正を行いました。

（参考）「水災害リスクを踏まえた防災まちづくりのガイドライン」https://www.mlit.go.jp/toshi/city_plan/content/001406429.pdf

15

災害時等における燃料供給に関する群馬県の総合的な取組
群馬県産業政策課

平成23年の東日本大震災により、ガソリンや自家発電設備用の重油などの燃料が不足
し、県民生活や事業活動に大きな影響が生じました。群馬県では、その経験を踏まえ、災害時等における燃料供給に関する仕組みや体制を整え、災害時の対応に備えています。本稿では、本県の災害時等における燃料供給のスキーム及び関係機関との連携状況等についてご紹介いたします。

まず、平時の契約先に対して優先供給を要請します。
②平時の契約先からの優先供給が受けられな
い場合、各重要施設は県に対して優先供給を要請します（図１参照）。
③県では、各重要施設からの要請を受け、（２）の２つのルートにより燃料の供給に向けた調整を行います。
(２）燃料供給ルート①群馬県石油協同組合を通じたルート（地域レベルでの燃料供給の調整）
平成23年11月及び平成26年７月に、群馬県石油協同組合（以下、「組合」という。）との間で締結した「災害時等におけるガソリン等燃料の供給に関する協定」に基づく燃料供給ルートです。
災害時等に各重要施設の燃料不足が生じた
場合、県はこのルートで調整を行います。
②石油連盟を通じたルート（国レベルでの燃料供給の調整）
平成24年11月に、石油連 盟との間で締結した「災害時等の重要施設に係る情報共有に関する覚書」に基づく燃料供給ルートです。
上記①の組合を通じたルートで燃料供給の調整が困
難な場合、このルートでの調整を行います。

１ 群馬県における災害時の燃料供給
本県では、大規模な災害の発生により、県内にガソリン等の燃料が不足した場合、県民の安全を守るため、避難所や緊急車両など、特に重要な施設・車両等（以下、「各重要施設」という。）に対して燃料の供給を行います。具体的な流れは次の通りです。
(１）災害時における燃料供給の流れ①各重要施設は、燃料の不足が生じた場合、

図１

災害時等におけるガソリン等燃料の供給スキーム

116

２

する燃料の供給等をできる限り円滑に行うための具体的な取組を記載しています。
【手引きの骨子】(１）情報の収集・発信
県と組合は、燃料の供給に関し、日頃から緊密な連携を図るとともに、災害時等においては、他の機関とも積極的な情報共有を行います（図２参照）。
県は、災害時等において必要がある場合
は、石油製品の流通状況等に関する情報やメッセージを様々な広報媒体等を通じて、広く県民に対し発信していきます。
(２）「協定」等に基づく燃料の供給協定の対象となる各重要施設は、災害等により自家発電設備や車両の燃料不足が発生し、平時からの契約先や近隣のガソリンスタ
ンドでの供給が受けられない場合、県に対し、協定に基づく優先供給の要請を行います。
要請は原則として、県の「ぐんま電子申請
受付システム」またはメール（所定の様式）に、供給先（自家発電設備・車両）や油種等の必要事項を記入し、県産業政策課あて要請します。
県は、各重要施設からの要請を受け、燃料供給の調整を行います。なお、県内における燃料在庫量が少なく、対象施設等へ一斉に供給することが困難な場合には、状況に応じて優先供給先の調整を行います。
なお、供給の具体的な手順は後述の「５.
災害時等における燃料対策実地訓練の実施」
でご紹介します。

県石油協同組合との「災害時等におけるガソリン等 燃料の供給に関する協定」の締結

本県では、今後の災害等による燃料不足に備え、組合との間で、平成23年11月14日に「災害時等におけるガソリン等燃料の供給に関する協定」（以下、「協定」という。）を締結しました（平成26年７月30日に内容を一部改訂し再締結）。
大規模災害が発生した際には、その規模、場所、被害状況、及び燃料不足の程度等を勘案し、後述する「災害時等における燃料対策の手引き」に従い、具体的な供給先及び優先順位の調整・決定を行った上、組合に対して燃料供給の要請を実施しています。
【協定の特徴】（１）避難所のほか、緊急通行車両や医療・福祉関係施設・事業など、民間事業者も含
めて、県民の安全を確保するために重要な施設・車両などを対象に燃料の優先供給を行います。
（２）県と組合との間で締結した協定ですが、市町村から上記に係る施設等について県に要請があった場合も優先供給の対象としています。

３ 「災害時等における燃料対策の手引き」の作成
組合との間で締結した協定を柱に、本県における総合的な燃料対策を「災害時等における燃料対策の手引き」（以下、「手引き」という。）にまとめています。
手引きには、大規模災害の発生等により、県内でガソリン等燃料が不足した場合において、情報収集や情報発信、重要な施設等に対

図２

４石油連盟との「災害時の重要施設に係る情報共有に関する覚書」の締結

本県では、緊急時の対応体制をより一層強化するため、石油連盟との間で、平成24年11月14日に「災害時の重要施設に係る情報共有に関する覚書」(以下、「覚書」という。)を締結
し、幅広い燃料供給ルートを確保しました(令和２年２月に内容を一部改訂し再締結)。
組合を通じた燃料供給の調整が困難な場合
等に、補完してこのルートでの調整を行います。

災害時の燃料供給に関する情報共有体制

17

当該覚書に基づく燃料供給スキームは、災害発生時等における自治体からの緊急要請に基づき、政府災害対策本部が石油連盟に対して供給の要請を行い、石油連盟の会員である
石油元売会社が各重要施設に対して供給を実施するものです。
なお、石油元売会社からの供給は、大型タンクローリーによる各施設への直接配送となるため、実際の供給においては以下のとおり
設備要件があります。
①大型タンクローリー（14ｋＬ以上）が入構できること②概ね容量４ｋＬ以上の燃料タンクを保有していること③タンクローリーから直接接続して給油できるタンクであることそのため、県では、県民の安全を守るために特に重要な施設のうちから、当該要件を満たす施設を覚書の対象とし、リストアップしています。
また、当該リストは、覚書の規定に基づき、毎年度１回以上更新を行っており、自治体等から新たな対象施設の追加希望があった
場合は個別に対応しています。

後の対応の検討を行うとともに、重要施設等からの協定に基づく燃料供給要請に備えます。
(２）災害対応型中核給油所における緊急車両に対する給油訓練①訓練の対象となる重要施設は、燃料の供給が必要な車両を特定し、県の「ぐんま電子
申請受付システム」またはメール（所定の様式）に必要事項を記載の上、県産業政策課あて要請します（電話での連絡も併せて行います）。

令和元年度の訓練の様子（給油訓練）【出典：群馬県ホームページ】②県産業政策課は、要請内容を取りまとめ、組合に対し、電話で燃料の供給要請を行います。
③組合は、対応可能な給油所と調整の上、県産業政策課に電話で給油所名や給油可能な
日時等の連絡事項を伝達します。その後、
県産業政策課は、所定の様式に連絡事項を記載し、重要施設あてメールで伝達します（電話での連絡も併せて行います）。
④給油所は、緊急車両への給油が終了した
後、組合に給油日時や給油量等を電話で報告します。その後、組合は県産業政策課に対し、取りまとめ結果を電話で報告します。
⑤県産業政策課は、組合からの報告をもとに、協定に基づく燃料供給の要請・実施状
況等を取りまとめます。
(３）配送センターからの重要施設に対する配送訓練①訓練の対象となる重要施設は、燃料の供給が必要な自家発電設備の状況を、県の「ぐ５ 災害時等における燃料対策実地訓練の実施
本県では、災害発生時の迅速・的確な対応に備えることを目的として、毎年度、燃料対策実地訓練（以下、「訓練」という。）を実施しています。
※ 令和２年度及び令和３年度の訓練は新型コロナウイル
ス感染症拡大の影響で机上訓練を実施しました。

訓練では、県と組合との間で締結した協定や、手引きに基づき、県、組合及び各重要施設の初動対応や役割分担を確認・検証するほか、災害対応型中核給油所の自家発電設備を稼働させた燃料供給作業の点検等を行っています。
【訓練種別】(１）県と組合との情報収集・共有訓練
県産業政策課と組合は、被災状況や燃料流通状況等について仮定した情報に基づき、情報収集及び情報共有を図ります。その後、今118

■災害時等における燃料供給に関する群馬県の総合的な取組■す。その後、県産業政策課は、所定の様式に連絡事項を記載し、施設あてメールで伝達します（電話での連絡も併せて行います）。
④施設は、県産業政策課からの連絡に基づ
き、配送センターに対して電話で連絡し、最終確認及び調整を行います。
⑤施設は、配送センター等から燃料の供給を受けた後、県産業政策課に対し、供給終了の旨をメールで報告します（電話での連絡も併せて行います）。
⑥県産業政策課は、各施設からの報告をもとに、協定に基づく燃料供給の要請・実施状
況等を取りまとめます。
本県では、災害の発生に備えて、平時から仕組みを整備しておくことが重要であることから、これらの一連の訓練実施による課題等を踏まえ、手引き及び訓練の実施方法の見直しを図ってまいります。

令和元年度の訓練の様子（配送訓練）【出典：群馬県ホームページ】

んま電子申請受付システム」またはメール（所定の様式）に必要事項を記載の上、県産業政策課あて要請します（電話での連絡も併せて行います）。
②県産業政策課は、要請内容をとりまとめ、組合に対し、電話で燃料の供給要請を行います。
③組合は、対応可能な給油所と調整の上、県産業政策課に電話で配送センター等の名称
や配送可能な日時等の連絡事項を伝達しま

図３

車両等への給油までの流れ

図４

燃料供給結果報告の流れ

図５

重要施設への配送までの流れ

図６

配送結果報告の流れ

19

北 から
南 から

カメラのリレーでつなぐ！
記録と記憶の伝承
岩手県立大槌高等学校
復興研究会
防災まちづくり大賞受賞の際の定点観測班の集合写真

１ はじめに本校は、岩手県上閉伊郡大槌町内にある唯一の高校で、普通科６クラスの小規模校です。平成23年の東日本大震災では、高台にある本校は町内最大の避難所となりました。４
月上旬までの約１か月間は避難所運営の人手が足りず、学校職員と生徒が中心となり避難所運営を行いました。津波で壊滅的な被害を被った町民を元気づけることは、「大槌高校から元気を発信すること」と考え、当時の生徒は被災した生徒も多くいる中、率先してボランティア活動に取り組みました。その後、
平成25年春、復興にかかわる有志の団体として「大槌高校復興研究会」が設立されました。
現在は、全校の約４割の生徒が加入し、「定点観測・防災班」「キッズステーション
班」「他校交流班」「広報班」の４班に分かれ、部活動やほかの研究会と掛け持ちをしながら活動を続けています。

定点観測活動（2016 年）

定点観測活動（2021 年）

２ 定点観測とは察、語り部活動などを組み合わせて活動をしてきました。

定点観測は、大槌町内の約180地点を、年３回、同じ場所・同じ角度から撮影し復興の変化を記録として撮り続けている活動です。平
成25年４月より神戸大学近藤民代研究室の学生と共に活動を開始し、また、現在に至るまで大槌町役場の協力を継続的に受けながら活動しています。定点観測は、復興工事が進む中の撮影だったため、当時は町内のさまざまな復興工事に携わる建設会社等の協力をいた
だき、撮影をしました。その他に、工事現場見学、専門家を交えた町内中心部に多くある湧水やそのそばに生息している希少植物の観３ 記録し続けることで生徒の入学や卒業にともない、毎回撮影する生徒が変わるため、１地点に対して28名の生徒がカメラとカメラのリレーをつなげてきました。生徒が撮影した写真は、本校のＨＰに掲載しています。また、本校の文化祭では、「定点観測写真展」として毎年開催しており、多くの町民から好評を得ています。写真展は、県外からも要請があり神戸市・岡山
市・横浜市・軽井沢町などで開催し、大槌町の120

北 から 南 から津波の被害と復興状況を報告してきました。

４ 防災意識の向上のために
震災から10年以上が経ち、あの当時幼稚園児だった子どもたちが高校に入学しました。
現在、震災の記憶がおぼろげな生徒、中にはほぼ覚えていない生徒もいます。津波の恐ろしさを、身をもって経験していない生徒の防災への意識を高めることを目的に、昨年９月の定点観測では、本校職員や卒業生、大槌町
役場職員など８名の大人に「語り部」を依頼
し観測に同行していただきました。ある高校
一年生の生徒は、次のように実施後の感想をしたためていました。「語り部から、当時から常に津波や地震が来たらどこに逃げるのかを家族と話し合っていたと聞いたが、自分た
ちはあの時していなかった。自分が大人になっても、震災を忘れず、次の世代に伝えていきたいと思った。」大槌の未来を担う高校生の防災意識を高めることにより、将来にわたって災害への危機管理意識の向上につなげることができたと考えています。

防災紙芝居の発表（2021 年）

防災絵本

寄贈のお問い合わせもぜひ。

後、大槌町内の小中学校で読み聞かせの活動を行ったほか、陸前高田市や仙台市などでも発表の機会をいただきました。
その後、コロナ禍でも伝承活動を行うため、「防災紙芝居」の内容を絵本にした「防災絵本」を制作し、生徒が読み聞かせをした
音声入りのＤＶＤも同封しました。ある寄贈先からは、「ＤＶＤがあることで、全盲の老人でも絵本の内容を楽しむことができた」という感想をいただきました。さらに、令和２年には、定点観測に参加する前と参加後の生徒の心情の変化をテーマとした紙芝居形式のアニメーション動画を生徒が主体となり、制作しました。活動から得た知見や生徒の中に芽生えた様々な思いを胸に、今後も、一人でも多くの人の命を守るために、防災伝承活動を続けていきたいと考えています。

東日本大震災発生後、本校に集まる避難者

５「伝承」の意識
定点観測の活動に参加した生徒にも、「防災」「伝承」の意識が芽生え始め、様々な活動に取り組みました。震災当時小学２年生だった生徒たちは、後世の人々、震災後に生まれたこどもたちに自分の命を守ってもらう
ため、令和元年に、生徒自身の被災体験を基とした「防災紙芝居」を制作しました。完成

21

北 から
南 から

地域主体の防災活動から地域・学校・家庭が連携協働した防災活動へ
群馬県館林市大島地区防災会

た学校教育を推進することになったのをきっかけに、防災訓
練当日を第四小
学校の「学校公開日」に充て、児童や保護者、
地区住民も一緒に防災訓練に参加していただ
大島地区防災計画
き、地域社会が一体となった防災訓練・防災活動に取り組んできました。
令和元年度には、「声かけで 命を救う
ぞ！ おおしま」を合言葉にした「大島地区防災計画」を作成し、全戸に配布しました。
令和２年度には、前年の10月に発生した「令和元年東日本台風」の大雨の影響で、渡良瀬川を挟んで隣接する栃木県佐野市の河川が、堤防の決壊や氾濫したことを受け、大島地区では、災害時に身を守る行動
が困難な方の「お助け名簿」を作成し、名簿登録者等にいち早く災害時の避難情報等の声掛けを行い、一人でも多くの人の命が守れるような仕組みづくりを構築しました。また、防災連絡網が機能するかどうかを検証するため、11月に行っている震度６強の地震を想定した連絡網訓練と、台風
シーズン前の６月にも、「警戒レベル３高齢者等避難の発令」を想定した連絡網訓練を行い、毎年２回「防災連絡網訓練」を実施することになりました。

１ はじめに
館林市は群馬県の南東部に位置し、関東平野のほぼ中央にあります。北に渡良瀬川、南に明和町を挟んで利根川が東流し、両河川は本市の南東約16㎞の地点で合流しています。
大島地区は館林市の北東部に位置しており、北を流れる渡良瀬川に沿って集落が存在しています。標高は14～19ｍと比較的低い位置にあり、「館林市ハザードブック」によると、利根川か渡良瀬川のどちらかが氾濫すると、地区内全域が浸水するおそれのある地域となっています。
地区内人口は約2,000人、世帯数は約800
世帯で、水田を中心とした農地に集落が点在する地域と、県が分譲してできた新興住宅団地が混住する地域となっており、少子高齢化の傾向が顕著な地域でもあります。

２ 大島地区防災会のあゆみ
大島地区では、水害や地震に備えた自主的な防災活動や、災害による被害の防止・軽減を図るため、平成10年９月に「大島地区防災会」が設立されました。
平成20年より、地域住民を主体とした「防災訓練」と、震度６強の地震を想定した「防災連絡網訓練」を毎年11月に実施してきましたが、少子高齢化や生活様式の多様化等に伴い、若い世代や子供たちの参加が年々減少していくことが課題でした。そこで、地区内にある第四小学校が、平成30
年度に市内初の「コミュニティスクール」に指定され、より地域と学校が連携協働し122

北 から 南 から避難所に指定されている第四小学校の体育館で避難所開設訓練

第四小学校校庭に設置されている防災倉庫の確認点検

児童と住民が防災について共に学び共に体験する防災
ワークショップ

読み聞かせボランティアによる防災紙芝居と防災クイズ

令和３年度からは、地区内に居住する消防職員ＯＢや防災士、アマチュア無線技士
等を「大島地区防災会」の委員に加え、防災組織の強化を図ってきました。

よる地震体験や、ゴミ袋を利用した簡易水のう作り、災害用トイレの設置、防災ワー
クショップ等を行い、防災意識の高揚と地
域・学校・家庭の連携を図りました。

３ 大島地区防災訓練の概要

４ おわりに「大島地区防災会」主催の防災訓練当日
を第四小学校の「学校公開日」とし、児童や保護者、地区住民が防災訓練に一緒に参加をして、地域社会が一体となった防災活
動に取り組んでいます。
令和２年度は、新型コロナウイルス感染拡大防止のため、訓練の規模や参加人員を縮小しましたが、避難所に指定されている
第四小学校で、コロナ禍における避難所開
設訓練や防災倉庫の点検確認、防災ワーク
ショップ等を行いました。
令和３年度もコロナ禍の中で、起震車に防災訓練当日を学校公開日とすることにより、児童や保護者、地区住民が防災訓練に一緒に参加する等、地域全体を取り込む
ことで、地域コミュニティの育成と防災意
識の高揚が図られました。また、地域力を生かした特色ある学校運営を行うことによって、学校を核とした地域づくりの推進にもつながっていくものと確信しています。これからのことが評価され、総務省消防庁主催の「第26回（令和３年度）防災まちづくり大賞 日本防火・防災協会長賞」を受賞しました。

23

北 から
南 から

お互いを知って助け合う～聴覚障害者団体の防災への取組～
東京都荒川区 荒川区聴覚障害者協会
会長 大石 泰延

聴覚障害者は耳が聞こえない為、防災

きることから、当協会では直ぐに手話通への関心が薄い方が少なくありません。

訳者の会や手話サークル等と協力し、予

それは、常に身近に手話によって情報をめ区内７か所のろう者避難所を定め、地提供してくれる人が居ないことが多く、域のろう者だけではなく、手話通訳者や地域交流も乏しいことから、災害への準支援者にも周知するために、避難所マッ

備についても他者の意見やアドバイスもプの作成に着手しました。
聴覚障害者は災害が発生を知らせる緊

受け取ることが出来ないため、何をして急警報や避難指示等の放送を聞くことが良いか分からないのです。

できない為、聴者に比べて対応や避難が聴覚障害者は情報障害であり、災害障

遅れることにより命を落としてしまう確

害であるとも言われています。
東京都聴覚障害者連盟傘下の各区ろう率が高いとされています。これらを少し者協会には東日本大震災以前から災害対でも改善するためには近隣住民皆さんの策部を設置している協会はありましたが、支援が必要となる為、ろう者も自らが積

その当時の荒川区聴覚障害者協会には設

極的に地域交流を行わなくてはならない

置されていませんでした。しかし、2011
年３月 11 日の震災を受け、現地では逃げ遅れて被災したろう者の情報も報じられ、日本中のろう者が大きな不安を抱きました。災害発生時だけではなく避難所においても情報を得る事が困難な為、ろう者が孤立する事は容易に想像することがで教育講座（消防署による Net119 登録説明会）

避難所開設運営訓練の様子

124

北 から 南 から遣支援等の実現に向けて議論を重ねています。しかし、我々だけでなく手話通訳者が被災者となり十分な体制確保ができないことも考えられることから、代替手段として遠隔手話通訳サービス等の活用も進めていかなくてはなりません。
また、地域の避難訓練等の運営にも積極的に参加し、ミニ手話講座を行う等し

あらＢＯＳＡ配付資料１て手話普及についても力を注いできました。これらの活動に加え、障害者を取り巻く環境改善やバリアフリーの取り組み
も進み、行政から支給された緊急通報シ
ステム（見える・聴ける防災無線タブレット）や火災警報器、あらかわ安心カード、
ヘルプカード、荒川区コミュニケーショ
ン支援ボード、荒川区災害情報アプリ等
あらＢＯＳＡ配付資料２は非常に心強いツールとして活用させていただいています。

と感じています。
ろう者の第一言語は日本手話であり、荒川区手話講習会では東日本大震災以いわゆる日本語を理解する事が困難な方

降、カリキュラムに災害時の支援に関すもいます。聴者の皆さんは「手話がわかるグループワークを組み込み、手話学習らないから意思疎通できない」と感じて者にろう者への支援の必要性とその意識いる方も多いと思いますが、コミュニケーを高める活動も行ってきました。

ション手段は手話だけではありません。

これからも当協会では積極的に地域と口話（読唇）や表情、身振りや簡潔な文の関りを深め、一丸となって災害対策に章による筆談等でも伝えることができま取り組んでいきます。

す。
2015 年に荒川区聴覚障害者協会では災害対策会議を立ち上げ、登録手話通訳者の会を始め、区内手話サークル３団体、要約筆記サークル並びに中途失聴・難聴者荒川小鳩の会、さらには荒川区障害者福祉課、防災課や社会福祉協議会等とも意見交換を継続的に行い、ろう者避難所
を４か所に定め、災害時の手話通訳者派

荒川区コミュニケーション支援ボード

25

北 から
南 から

ＩＣＴ機器を活用した防災教育～誰でも すぐに 楽しい防災講座～
静岡県中部地域局危機管理課
主査 小澤 秀明

１ はじめに２『静岡県防災学習（地震）』の特徴

静岡県中部地域局では、地震災害が起きても自ら命を守ることができる児童・生徒を育成するため、静岡県中部地域（５市２町）の小・中学校を中心に、防災講座を実施しています。
今までの防災講座は、主に中部地域局職
員や市町の防災担当職員が講師となり学校
周辺のハザードマップや対象となる児童・生徒の発達段階に合わせた図や写真を含む資料等を用意し、児童・生徒に防災の知識を伝達する講話型の授業を展開していました。しかし、防災講座を実施していく上で、以下のような課題がありました。
・ 様々な防災に関する資料は、各関係部署
ごとに繰り返し使用されているものが多く、個人で新たに資料を収集するとなると多大な時間を要する。
・ 防災の知識を伝達する講話型の講座が中心であり、児童・生徒にとっては受け身になりがちである。
・ 講座には資料のとりまとめなどの準備に多くの労力が必要となり、講師である教員や市町職員の負担が大きいため、講座の継続的な実施につながりにくい。
この３点の課題を解決するために、ＩＣ
Ｔを活用し、児童・生徒が楽しく防災を学
ぶことができ、かつ、誰でもすぐに楽しい
防災講座が実施できるタブレット端末用ア
プリ『静岡県防災学習（地震）』を作成しました。

①画像や動画等の豊富な防災関連資料を100 枚以上取りそろえているため、資料等の収集、作成をする必要がありません。
特別な準備がなくても誰でもすぐに活用
でき、タブレット端末１つあれば防災講座が実施できます。
②児童・生徒が防災により親しみがもてる
ようクイズ形式も取り入れました。また、講師と児童・生徒の端末を連動させ、クイズの答えを参加者全員で共有することができるようにしました。
連動させることにより、クイズの場面
では、回答を集約し共有することで、自分の答えと級友の答えを比べることができる、比べながら対話したり考え直したりするなど、各々がもう一歩踏み込んで考えを深めることができるようになりました。
③静岡県防災アプリ「静岡県防災」※と連携し、その中の各種災害ハザードマップ等の情報を活用して講座を行うことができるようにしました。
連携して簡単に調べられるようになったことで、「静岡県防災」の各種ハザー
ドマップを活用し、児童・生徒が自ら居住地の危険度を調べ、災害は自分の身近で起こり得ることを認識することができるようになりました。

３ 成果と今後に向けて『静岡県防災学習（地震）』を活用した講座や研修を実施した全ての学校からは、

126

北 から 南 からに加え、家庭や地域へと活用の場が広がり、地域の防災力向上の一助となっていく
ことが期待できます。今後、この『静岡県防災学習（地震）』をさらに広めていくことで、誰でもすぐに防災講座が行える環境を目指していきたいと思います。

「分かりやすい」「子供たちは夢中になって学習していた」「操作が簡単！今すぐにでも授業実践をしたい」等の感想が得られるなど、好評価をいただいています。また、児童・生徒が自らタブレット端末を操作することで、主体的に学ぶことができる
ようになり、真剣に防災学習に取り組むよ
うになりました。クイズや「静岡県防災」
を使う場面では、コミュニケーションも活性化し、級友との対話を通して理解を深める姿も多く見られました。
県教育委員会や各市町教育委員会へ本アプリの内容を説明したところ、防災講座に加え、教職員の研修等にも活用されたほか、市町職員が防災講座の際に活用するな
ど、学校や市町が自ら防災講座を行う事例も増えてきています。
静岡県中部管内の市町では、本アプリの
１人１台端末へのインストールを進めているところです。各児童・生徒の端末で使用できることにより、教職員が気軽に使用することができたり、各児童・生徒が個人で深く学習したりすることができます。また、家庭で家族と共に学習するなど、学校

防災授業光景①

防災授業光景②※静岡県が運用している各種緊急情報の通知から、ハザード
マップの確認、平時の防災学習や避難トレーニングなどの機能を備えたスマートフォン向け総合防災アプリ「静岡県防災学習（地震）」概要「静岡県防災学習（地震）」の良いところ

27

北 から
南 から

災害に自立できる強い里づくり～京都・大原学区の防災まちづくり活動の取組から～京都府京都市 大原自治連合会
会長 田家 正雄

ニュアル」を策定しました。

１ はじめに②防災マップの更新と災害史の作成

大 原学区は 京

消 防 団 でまと

都 市 左 京 区の北

めて いた 大 原 全

部 山 間 部に位 置

体 の災害 の歴 史

し、全域が市街化の 情 報を各 町 内

調整区域で、三千会防災マップにプ

院や 寂 光 院 など

ロットし、更新しの 多くの 歴 史 遺ました。以降防災

産 が 今 も息づく

マップは３年に一山里です。12集落

度は改訂し、毎回が 分 散 立 地して全世帯にラミネー

おり、人口は1,768
人、世帯数863世

ト加工して配布し12 町内会と 4 か所の避難所

町内会防災マップています。
③大原安心台帳・マップ作成

帯、高齢化率は49％です。

平成27年度に災害時要配慮者支援台帳

２ 京都大原里づくりプランの改訂「大原安心台帳」を作成し、以降改訂を実

大原学区では、平成15年に「大原里づく

施しています。しかし、台帳に対する各町

りプラン」を策定、平成25年１月に「京都内会の認識に差があり、令和３年度の更新

大原里づくりプラン（改訂版）」を策定

作業で改めて各町内会の役員で協議を重し、その重点プロジェクトとして「大原自ね、台帳に関する方針を再確認の上、３年

主防災計画の策定」を掲げました。平成24

度中にすべての町内会で改訂作業を確認し年度から防災まちづくり活動の取組を重点ました。

的に開始し、以降、自治連合会と自主防災

４ 大原学区地区防災計画の策定

会を中心に各種団体、12町内会と協働で

大原学区は市街地中心から離れた大原盆「災害に自立できる強い里づくり」を目指

地で、災害時には一時的な孤立状態が想定

し、活動しています。

され、災害時に自分たちで命や財産を守る

３ 大原の自主防災活動の概要

ため、「自助・共助」の取組を強化して、地①各町内会避難行動マニュアル策定

区防災力の向上を目指しています。令和２

平成24年度に12町内会ごとに「防災マッ

年度に「地区防災計画策定」に取り組み、

プ＋緊急連絡網」を記載した「避難行動マ

令和３年３月に地区防災計画「大原学区地

128北 から 南 から
避難指示発令、18時33分避難指示の解除、その間避難者ゼロという一連の避難行動を経験しました。この経験を踏まえ、各町内会役員を対象に、「避難指示後の行動についての意向調査」を実施、役員会で検証作
業に取り組みました。その取組の真っ最中に熱海市の土石流災害に接し、その教訓を踏まえ、避難指示に関わる検証作業の再確認を行い、大原学区及び各町内会ごとの避新たな避難所使用の協定調印式

区防災計画」を

難行動指針を再確認しました。

策定しました。

６ 大原学区の防災活動の特徴

地区防災計画策定の取組の中で、「災害に自立で地元で関係者と協きる里づくり」に議を行い、新たに向 け、 長 年 に わ

２か所の避難所をたる取 組 継 続に追加しました。

より、 重 点 プ ロ

地区防災計画

ジェクト「大原自は「学区全体」と「町内会ごとの地

主 防災 計 画の策
大原学区地区防災計画

定」は令和３年３

区防災計画方針」で構成しています。

月大 原学 区 地 区

学区全体としては①大原学区災害対策本

防災計画策定で、部の確認、②災害時の緊急連絡体制の確

概 ね 達 成しまし認、③避難指示等の伝達方針、④新たな指たので、 今 後 は定避難所の追加、⑤避難所運営体制の確認

更なる進化に取り組みます。

で構成しています。

防災まちづくりニュース

大原学区の防災まちづくり活動は自治連

各町内会地区防災計画方針は①緊急時の合会と自主防災会の団体役員とともに、12体制、②地震発生時の町の集合場所の確

町内会（集落）の自治会役員や各種団体役

認、③風水害時の一時避難場所の確認、④

員の全員の協力、参加による長期の活動の避難ルートの点検、⑤緊急連絡網責任者の成果であり、その成果についてはニュース

確認、⑥高齢者等の災害時の支援活動、⑦等の発行により、全世帯に丁寧な広報活動

災害時の支援体制、⑧防災訓練の実施についを実施しています。

て各町内会ごとに確認、決定しています。

また、この防災まちづくり活動は地域主策定以降、毎年すべての項目の更新確認

体による、地域独自の自助、共助の取組とを実施しています。

まちづくり専門家との協働の取組で、行政の支援や指導を得ない自立した防災活動で

５ 避難指示に関する検証と方針の確認す。

令和３年５月21日６時55分に大原学区に

29

北 から
南 から

地域住民と企業による「誰ひとり取り残さない持続可能な地域づくり」～東日本大震災から10年、これからの10年～
和歌山県 海南市自治会自主防災会・臨海企業連絡会
会長 吉川 裕彰浜）と地元企業（ＥＮＥＯＳ和歌山石油精

１ はじめに製株式会社）が、津波避難場所における情当会のある和歌山県海南市は、和歌山県報収集・伝達活動、救急・救助活動等の強地震被害想定調査によると、南海トラフ巨化を図り、命を守ることを目的とした「自大地震発生時には約８ｍの津波が来襲し、治会自主防災会・臨海企業連絡会」を設立

人口が集中する沿岸部一帯が浸水するととしました。

もに、最大震度７の揺れで市内の建物は、

津波避難場所には、地域住民と地元企業

約39％が全壊すると予測されています。まが協働で防災倉庫を設置し、避難者の命をた、当会は、沿岸部の藤白地区に位置し、守るために必要な資機材や物資を備蓄する

大部分は標高５ｍ以下の地域であり、工場とともに、これまで備蓄物資の内容の検討

や住宅、商業施設のほか、藤白神社や鈴木や見直しを何度も行い、毎月、発電機等の屋敷などの史跡、熊野古道や阪和高速自動資器材の点検や動作確認を継続して実施し車道の海南インターチェンジがあり、古くてきました。

から現在まで交通の要衝でもあります。

また、平成29年度には海南市の支援を得て、地域の危険な場所の確認やワーク

２ 取組の経緯

ショップ、地元小学生と合同の津波避難訓

今後発生が予想される南海トラフ地震に練を実施し、地域で津波避難マップを作成備え、同じ津波避難場所に避難する自主防するとともに、避難後にも命を守り続ける災会と企業が一体となり、地域資源を活用ことができるよう、藤白神社の他、隣接すした津波避難対策に取り組んできました。

る農業倉庫や飲食施設の所有者と交渉し、新また、令和３年度には、東日本大震災からたに屋内の避難スペースを確保しました。

約10年が経過する中、これまでの活動を振また、年１回、海南市全域で実施する防り返るとともに、今後10年先を見据え、Ｓ

災訓練に併せ、津波避難訓練を行うとともＤＧｓを取り入れた地区防災計画を策定に、夜間時は視界が悪く、様々なリスクがし、更なる人口減少や高齢化の進行を鑑み高まることを鑑み、平成30年度から独自にた防災対策に取り組んでいます。

夜間津波避難訓練を実施し、夜間時の避難経路や津波避難場所の確認及び課題の検証

３ 取組を行ってきました。

平成24年に、東日本大震災を教訓とし

その他、この２年間は新型コロナウイルて、南海トラフ地震に備え、国史跡に指定

ス感染症の感染拡大の影響で中止になってされている藤白神社に避難を想定している

いますが、毎年、住民と企業が協働で祭り

自主防災会３団体（藤白南、船津浜、宮のを開催し、防災啓発を取り入れるなど、創130

北 から 南 から

地域防災計画策定のためのワークショップの様子

夜間訓練（海南市）

津波避難マップ作成の様子

地元小学生と合同の津波避難訓練の様子

意工夫をした連携と親睦を深めるための取を策定し、海南市で初めて、「海南市地域

組も実施しています。

防災計画」に位置付けられました。

４ 地区防災計画の策定

５ 今後に向けて

令和２年度、内閣府、和歌山県、海南市

現在、海南市では、第２期海南市人口ビが共同主催で「海南市地震・津波防災訓

ジョンにおいて10年後の2030年には高齢化練」を実施する中、防災アドバイザーであ率が約38％まで上昇すると予測しており、る京都大学防災研究所の牧紀男教授の指導

少子高齢化が進む中、高齢者の避難対策がの下、協議を重ね、発災直後から24時間後

大きな課題です。

を想定した津波避難場所における避難対応

災害時にも平時にも強い、誰ひとり取りについて検討するとともに、新型コロナウ

残さない持続可能な地域を目指し、地域住イルス感染症の感染状況や、津波避難場所

民と地元企業が連携し、行政や外部支援者

における要配慮者及び体調不良者の避難やの方々とともに、平時から命を守るための活動

一時滞在についてのワークショップ、現地に取り組んでいきたいと考えています。

調査等を行い、実働訓練を実施しました。

受賞歴
令和４年和歌山県知事表彰受賞

また、地域課題や訓練で得られた内容等を検証した後、災害時にも平時にも強い、
誰ひとり取り残さない持続可能な地域を目指し、10年後を見据えた「地区防災計画」

31

北 から
南 から

薩摩郷中教育をモデルとした世代・職種を超えたシームレスな
防災教育への取り組み
鹿児島県

姶良市ジュニア・リーダークラブ「どんぐり」
シニア・リーダー 加治木 梨々華

せた学習であること、③子どもたちが危機

１ はじめに意識を共有し合い、主体的に取り組める学

鹿児島県姶良市は鹿児島県本土の中央に習であることが必要であると考えました。

位置し、人口は78,053人（令和４年７月１

子どもたち同士による学び合いは議論が日現在）で増加傾向にあり、発展を続けて深まりやすく、より実践的で具体的であいるまちです。

り、自分がまさに知りたい情報を共有でき

ジュニア・リーダー（以下、ＪＬ）とることから、学ぶ意欲を効果的に高めるとは、子ども会活動から誕生した組織であいう好循環が起こります。大人と子どもとり、中学生・高校生がリーダーとしての資いう縦の関係では成し得ない効果が郷中教

質を磨きながら、子ども会等での活動の活育にはあると考えました。

性化を図る組織です。姶良市ジュニア・

３ 世代・職種を超えた防災教育事業

リーダークラブ「どんぐり」は、市内在住の中学生・高校生約20名で組織され、子ど郷中教育をモデルとした防災教育事業をも会活動などの地域活動を中心に、小学生

進めるにあたり、まずは私たちＪＬが災害の指導や事業運営の補助を行っています。

について学ぶところから始めました。ＪＬ

私たちＪＬは令和２年から市消防本部と協自身も、災害についての理解は十分ではな

働し、小学生へ向けた防災教育活動に取りかったため、夏休みの２日間を利用し、救組んでいます。事業を進めるにあたり、薩命救急センターの医師や大学教員、消防士

摩藩において古くから行われていた郷中教が講師となり、災害に関する基礎知識や避育をモデルとして、活動を進めてきまし

難所運営ゲーム（以下、ＨＵＧ）の進めた。

方、災害食、災害時の連絡方法についての研修会を行いました。

２ 薩摩藩の郷中教育について

ここで習得したことを次の世代に引き継郷中教育とは、薩摩藩特有の青年教育の仕組みです。地域ごとに青年が集まり、自主的で自発的な教育活動を行っていました。先輩が後輩を指導し、同級生同士は助
け合い、高め合うという教育方法です。
防災教育活動を進めるにあたり、郷中教育の特性から、子どもたちが効果的に学ぶ
ためには、①身近な地域における学習であること、②子どもたちの知識や能力に合わ

医師による災害基礎研修132北 から 南 から
ぐため、市教育委員会主催事業「ＡＩＲＡ
ふるさとチャレンジャー」において、ＪＬが指導者となって小学生に対してＨＵＧを行い、災害時の避難所運営に必要なことについて、一緒に学習しました。
ＨＵＧのカードの中には小学生では難しい内容も多く含まれていますが、年齢の近いＪＬが、小学生の理解しやすいカードを選別したり難しい言葉を解説したりすることで、より効果的な学習へと繋がりました。

公衆電話の利用方法の指導

また、医師や看護師、栄養士、消防士と４ さいごにＪＬが協働し、小学生に対して、放水訓練
やＡＥＤの使い方、災害食の実食、エコー

ＪＬが指導者として防災教育活動に参加

体験、トリアージなどを幅広く指導しまし

することで、参加者である小学生の学習意

た。私たちＪＬは、段ボールベッドの組み

欲や課題意識を高め、主体性を効果的に高立て方や公衆電話の使い方を中心に指導をめることができました。また、専門職・多行いました。

職種による指導を小学生が体験的に学習することで、積極的な学びへと繋がりました。
さらに、事業を通して、子どもたちが消防職や医療職などを身近に感じることができ、キャリア教育の観点からも高い効果がみられました。
日頃から子ども会と連携しているＪＬを中心に、防災の「郷中教育」を推進することで、地域の防災力を高めることが期待できます。今後の課題として、より身近な自ＪＬによるＨＵＧ訓練

治会や町内会単位の子ども会組織と連携した防災教育活動をどのように展開していく
か、ＪＬなどの指導者への講習を継続的に充実させていけるかという点が挙げられます。昨年度から、桜島の大規模噴火を想定したＨＵＧを行うなど、私たちの活動は広がりを見せています。地域の繋がりの希薄化が課題となる昨今、災害教育活動こそが地域の繋がりの重要性を住民に再認識させ、その他の地域活動にも活かされていく
きっかけになると感じています。

段ボールベッド組み立て方指導

33

連 載

過去の災害を振り返る 第17回

北海道南西沖地震と津波災害
防災情報機構 N PO 法人 会長

伊藤 和明

奥尻島を襲った大津波
1993年（平成５年）７月12日の午後10時17分、北海道渡島半島の西、約60kmの海底でＭ7.8の大地震が発生しました。北
米プレートとユーラシアプレートとの境界で発生した地震で、Ｍ7.8というのは日本海側で起きる地震としては最大規模であり、「北海道南西沖地震」と命名されました。
この地震により、深浦、小樽、寿都、江差で震度５を観測しました。最大の被害となった奥尻島には、当時地震観測点がなく、震度は発表されていませんが、震害の模様や住民の体験談などから、参考震度６になっていたと推測されています。
地震発生の直後、大津波が奥尻島や渡島半島の西海岸を襲い、震害とあわせて、死者・行方不明者230人を出す大災害となったのです。
地震の震源域は、南北約100km、東西約50kmに及んだとされていますが、その後の解析から、２つの地震が相次いで発生したものと考えられています。

奥尻島における津波の遡上高分布（単位／ｍ）郡司嘉宣氏による最初の断層破壊は、奥尻島の北西で発生し、南へ向かって進行しました。その約30秒後、奥尻島の近くで第２の破壊が発生したのです。30秒ほどの間隔をおいて、強い揺れが２回襲ってきたという住民の証言もあります。
２番目の地震の震源域は、その東端がほとんど奥尻島の直下にまで達していたため、この島での震害がとくに大きく、さらに大津波が地震から約５分後に襲来したのです。
大揺れに見舞われた奥尻島では、土砂崩れが多発し、建物が倒壊したり、土砂に埋まるな

134

どの被害が出ました。
中でも奥尻港に面した斜面が、高さ約120ｍ、幅約200ｍにわ
たって崩れ落ち、ホテ
ルとレストランが土砂の下敷きになって、宿泊客など28人が犠牲になりました。
地震とともに発生した津波は、奥尻島をはじめ、渡島半島の西海岸から東北、北陸、山陰の日本海沿岸を襲い、多数の船を転覆させてしまいました。

津波に洗われた建物２階の軒下に木片が挟まっている。
少なくともこの高さまで津波が来た。

また津波は、はるばると朝鮮半島やロシア沿海州の沿岸にまで達し、ナホトカでは、津波によって3人の死者が出るとともに、多くの漁船が被災したといわれます。
津波による被害は奥尻島が最大でしたが、渡島半島西岸の島牧村、瀬棚町、北檜山町、大成町なども津波に襲われました。奥尻島での津波災害は全島に及んでいます。稲穂、海栗前、初松前、青苗、藻内などの地区では、瞬時に集落が洗い去られてしまいました。

家屋がすべて洗い流された青苗五区

35

最も被害の大きかった南部の青苗地区は、高さ10ｍの大津波に洗われたうえ、直後に発生した火災も含めて500戸あまりが流失または焼失しました。西海岸の藻内地区では、30.5ｍという最大遡上高を記録しています。
島の南端に突き出た青苗五区には、西側から10ｍ、直後に東側から６～７ｍの津波が襲来し、住民の約３分の１が犠牲になりました。
なぜ大津波が青苗五区の“両側”から相次いで襲来したのでしょうか。それは、島の沖合の海底地形に原因があったのです。
青苗五区の南には、海底に浅瀬が広がっています。はじめ西から来た津波は、この地区を襲ったあと、浅瀬の存在によって進行方向がねじ曲げられ、浅瀬をまわりこむようにして、東側からもこの地区を襲いました。つまり青苗五区は、西から直進してきた津波と、まわり
こんで東から来た津波との挟みうちにあって、大災害となったのです。
青苗五区は、1983年に起きた日本海中部地震のさい、最大５ｍの津波に襲われたため、海岸に高さ4.5ｍの防潮堤が築かれていたのですが、10ｍの津波に対してはほとんど無力だったのです。

多くの住民が避難した高台
気象庁の札幌管区気象台が大津波警報を発表したのは、地震発生から５分後のことでした。この情報を受けて、ＮＨＫが緊急警報放送を開始したのは、午後10時24分すぎ、地震か

多くの人が避難した高台

136

● 連

載 ●【過去の災害を振り返る 第 17 回】北海道南西沖地震と津波災害

ら７分あまりが経過していました。しかし奥尻島では、そのとき既に津波が島を洗っていたのです
この地震の10年前、1983年５月26日に「日本海中部地震」が発生し、青森・秋田両県の沿岸を大津波が襲い、津波だけで100人の死者を出していました。
それまでは、「日本海側には津波は来ない」という誤った言い伝えさえあったのですが、この災害によって認識が改まったのです。このとき奥尻島でも、津波によって２人の死者が出ています。
そのため、強い地震に見舞われたとき、多くの人が迅速に避難行動を起こしました。しかし、地震の発生から津波が襲来するまでの時間があまりにも短かったことと、奥尻島には、
日本海中部地震の時よりも高い津波が襲来したため、多くの犠牲者を出す結果となったのです。もし10年前の体験がなければ、犠牲者の数はさらに増えていたものと推測されます。
震源域のほぼ真上にあった奥尻島では、地震発生から５分前後で津波が襲来したため、地震直後のとっさの判断が人びとの生死を分けました。
津波の襲来を予測して、いち早く高台へ避難した人がいる一方、車で逃げようとしたものの、渋滞に巻きこまれたために、車ごと津波にさらわれた人も少なくありません。津波が来るまでには、まだ時間の余裕があると思い、ゆっくり歩いて避難しているうちに、津波に呑まれてしまった住民もいました。
災害のあと、現地を取材して住民から聞いた話によると、亡くなった人の中には、高齢であったり、からだが不自由だったりしたために、身動きがとれず、避難できなかった人もいたということです。
車に荷物を積みこんでいて避難が遅れた人や、港に繋いであった船を見にいって津波に巻きこまれた人もいたそうです。或いは、家族が集まるのを待っていたり、近隣に声をかけたりしているうちに避難が遅れた人、せっかく高台へ避難したのに、大切なものを家に取りに戻って、津波に呑みこまれた人もいたということです。

住民アンケートの結果
災害のあと、東京大学社会情報研究所（当時）が、最も多くの犠牲者をだした青苗地区で実施した住民アンケートによると、「地震直後に津波を予想したか？」という質問に対し、「大きな被害の出る津波が来ると思った」と答えた人が39.7％、「来るとは思ったが、あれほど大きいとは思わなかった」が40.2％で、８割の人が津波の襲来を予想していたことがわかります。
さらに、「津波が来ると思った」と答えた人に対して「なぜ地震直後に津波が来ると思ったのか？」とその理由を尋ねたところ、「10年前の日本海中部地震の津波を体験したから」が72.4％を占めていて、日本海中部地震津波の教訓が、避難行動に活かされていたことが明らかになりました。
また、「日本海中部地震の経験が避難行動に影響したか？」という質問に対して、「経験があったから、素早く避難できたと思う」と答えた人が52.0％と半数以上を占めていました。
その一方で、「経験が災いして、まだ余裕があると思い、避難が遅れた」という人が7.4％

37

ありました。これは、日本
海中部地震の時は、奥尻島に津波が襲来するまで、地震発生から20分近くかかっていたため、北海道南西沖地震の時も、まだ余裕があると思い、避難が遅れたものと思われます。過去の経験がマイナスに働いた事例といえましょう。

津波火災に見舞われた奥尻の集落

津波火災の発生
奥尻島の青苗地区では、津波襲来のあと２件の火災が発生し、10ｍ近い風に煽られてたち
まち燃え広がり192戸が焼失しました。漁村特有の木造家屋密集地帯だったことも、大火となった原因の１つです。
奥尻消防署の調べによると、最初の出火は地震から23分後の午後10時40分ごろ、第２の出
火は午前０時30分ごろだったといわれます。
出火原因は不明とされていますが、この年は記録的な冷夏だったため、７月でも北海道の離島の夜は寒く、多くの家庭や民宿などでストーブなどを使っていたと思われます。そこへ
強い地震が襲い、津波を予測した住民が、室内にストーブなどの火源を残したまま避難したため、津波の襲来とともに火災が発生した可能性があります。
延焼するにつれ、プロパンガスのボンベや家庭用の燃料タンクなどが次々と爆発を繰り返しました。しかも、津波の運んできた大量の瓦礫が消火活動を阻み、手のつけられない状態となったため、最終的には破壊消防が行われて、延焼の拡大を食い止めたということです。
火災が鎮火したのは、出火から11時間後のことでした。まさに奥尻島青苗地区は、大津波と延焼火災という二重の災害に見舞われたことになります。

津波火災の脅威北海道南西沖地震の時の奥尻島のように、津波とともに火災の発生した事例は、決して少なくありません。
記憶に新しい2011年3月の「東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）」でも、大津波に襲われた三陸沿岸の各所で津波火災が発生しました。総務省消防庁によると、その数は、東北から関東にかけて325件とされています。

138

● 連

載 ●【過去の災害を振り返る 第 17 回】北海道南西沖地震と津波災害

なかでも、岩手県山田町、宮城県気仙沼市や石巻市、名取市などでは、広域的な火災となりました。その殆どが沿岸部で発生しているため、津波が招いた火災と考えられています。
このとき気仙沼市では、鹿折地区や南気仙沼地区、大浦地区などで大規模な火災が発生しています。気仙沼の場合、原因は港湾地帯にあった多くの石油タンクが、津波によって流出したためです。地震によって破損した直径10ｍもの石油タンクが、油をまき散らしながら流されたため、海面に漂う石油に火がついて、文字通り“火の海”となりました。
更には、津波で流されてきた大量の瓦礫にも延焼して、ともに燃えながら湾奥まで運ばれ、市街地に燃え移ったものと考えられています。
このように、津波に襲われた地区で火災が発生した事例は、数多く知られています。1933
年３月の昭和三陸地震津波や、1964年６月の新潟地震のさいにも、津波が関与した火災が発生しているのです。
海外では、私がかつて取材した1964年３月のアラスカ地震（M8.2）のさい、バルディーズという港町で、湾岸にあった石油タンクが破損し、漏れ出た石油が湾内一面に広がったところに着火して、それが市街地に延焼したために、町が全焼してしまったことを記憶しています。
いま日本各地の港湾地帯に立地している石油コンビナートなどには、石油タンクのような危険物の林立している所が少なくありません。
将来、南海トラフ地震をはじめとする海溝型巨大地震などが発生したと
き、地震の揺れによってタンクが破壊されたり、津波による漂流物がタンクに衝突して石油が漏れだしたりすれば、そこに着火して大規模火災に発展する危険性を秘めているといえましょう。
したがって、津波による火災の発生までも視野に入れた防災対策を、日本
各地の港湾地帯で、いかに整備しておくかが問われているのです。

青苗地区で発生した火災

39

140

【編集後記】「熱中症予防」
短い梅雨が明け、全国的に猛暑となった。夏の時期に課題となるのが熱中症の防止であるが、今年は２つの点で例年と異なる事情がある。一つは、新型コロナウィルスの感染防止との兼ね合いである。高温多湿の環境下でのマスク着用は、熱中症のリスクを高めることから政府は２メートル以上の距離を確保すれば屋外でのマスクの着用は必要ないとしている。しかし、感染が拡大する中、人の目を気にしてか炎天下でマスクをしている人を多く見かける。着用不要についてさらなる周知が必要である。二つ目は、節電要請下におけるクーラーの使用である。クーラーは、熱中症予防の最も効果的な方策であるが、電力需給ひっ迫注意報が出されたり、電気代を節約する意識もあってかクーラーの使用を躊躇する人もいる。当局は、クーラーについて「適正な利用」を呼びかけているが、もっと明確に「ためらわず最大限の活用」としてはどうか。毎年多くの高齢者が熱中症で亡くなっている。命を守ることを最優先に行動したいものである。
地域防災に関する総合情報誌 地域防災 2022年８月号（通巻45号）■発 行 日■発 行 所■編集発行人

令和４年８月 25 日
一般財団法人日本防火・防災協会
髙尾 和彦〒 105―0021

東京都港区東新橋１―１―19（ヤクルトビル内）
TEL 03（6280）6904
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地域防災２０２２年

月号（通巻

８

号）

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令和４
３年 月 日発行 年(６回）)
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一般財団法人日本防火・防災協会