研究報告論文

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究
1）― 分権的システムの再検討のために

倉地真太郎［くらちしんたろう］
明治大学政治経済学部専任講師、
元・後藤・安田記念東京都市研究所研究員

1 はじめにようにして保障されてきたのか、これらの関係性に

1－1 本稿の目的

チクエスチョンである。

はどのような課題があるのか、これが本稿のリサー

本稿の目的は、デンマークの地方財政制度、特に地方政府における地方税率の決定方式を予算協調制
度との関係から明らかにし、地方政府の課税自主権について考察することである。OECD 諸国の中で、本研究の分析課題は、主に 3 つの論点から整理することができる。

デンマークの地方政府の課税自主権（税率操作権）

第一は、北欧諸国・デンマークの地方財政制度・は、他の北欧諸国と同様に強いといわれる。また、政府間財政関係の特徴についてである。これまで北「8 割自治」と称されるように、豊富な地方税収に欧諸国の地方財政・政府間財政関係は、日本の「集よって高い自主財源比率が達成されている。デンマ

権的分散システム」と対比して「分権的分散システ

ークの地方税収はそのほとんどが地方所得税によっム」という評価（神野、1998）や「協調的分権モデて占められており、8 割以上の納税者は所得税のうル」という評価（持田、2006）など、とりわけ分権

ち地方所得税と社会保障拠出金のみを支払う。

的で協調的な政府間関係が特徴的であるとされてい一 方、デ ン マ ー ク に は「予 算 協 調 制 度る。

（Budgetsamarbejde）」という「国と地方の協議の場」

デンマークに関して、Blom-Hansen（1998；1999a）に相当する常設的・包括的な政府間協議制度が設けは、デンマークの協調的な政府間関係のあり方、とられている。これによって地方財政計画に相当する

りわけ政府間協議制度によって、1980 年代以降の毎年度の地方財政の枠組みが、国（財務省や内務国による歳出コントロールと分権的な地方財政運営省）と地方政府の代表機関の合意に基づいて決めらの両立が可能であったと論じる。同様に、デンマーれている。政府間合意はあくまで紳士協定ではある

クの協調的政府間関係は、財政連邦主義に伴う「共が、各地方政府は合意に基づいて税率・歳出の決定

同決定の罠（Joint-decision trap）」を回避し、国によを行う。このように、デンマークでは地方政府の課る歳出コントロールを可能にする（Blom-Hansen,

税自主権が一見すると保障されているが、実際には1999b）。

地方税率の決定は政府間の高度な調整のもとで行わ
れている。

84

1－2 先行研究の整理対照的に、デンマークの政府間関係の影響力に対して消極的に評価する議論もあり、経済状況や財政デンマークの地方財政制度は果たして「分権的」状況の悪化によって合意水準を順守しない場合があであるといえるのか、デンマークの地方政府の課税ること（倉地、2013）、地方政府が実際に合意水準

自主権は国による財源保障との関係性の中からどのを順守しないケースも指摘されている（Blöndal &2019年12月号

研究報告論文

Ruffner, 2004）。また合意を順守するかどうかは、

さらに、稲沢（2005）によれば、デンマークの地

明確な基準があるわけでなく、アクター間のネット

方所得税率は、基本的に歳出予算額と補助金額など

ワークの緊密さ・長期的関係が合意を順守させる誘の見積もりの上で算出した地方所得税額所要額から因を与えるといわれる（Pedersen, 2002）。

課税標準額を除した額が税率となる。それはデンマ

これと関連して地方財政へのコントロールの「非ークの地方財政運営において地方債の発行が厳しく対称性」に関する指摘もみられる．Rattsø & Tovmo

制限されていて、基本的に赤字地方債が認められな（2002）の分析によれば、1984-1996 年における地方

いことがその理由である。稲沢（2005）の指摘を踏

政府歳出と歳入に対する財政規律に関しては、地方

まえると、課税自主権の強度は、歳出の自治と国に政府の補助金増加に対応した地方所得税率の減税はよる財源保障の両面が密接に関わることになる。

ほとんどみられなかったのに対し、補助金削減に対

このように、デンマークの地方政府の課税自主権

応した地方所得税率の引き上げはみられるというのあり方が歴史的にどう変化し、それが地方財政制「非対称」な性質が確認された。このことは、地方度とどうリンクしていたのかを明らかにする必要が政府の財政規律が（財政収支の意味で）機能していあるだろう。

る一方で、常に歳出拡大のバイアスをもたらしていることを意味する。

第三に、デンマークの予算協調制度の仕組みや特徴については、数は多くはないものの、一定の先行

このようにデンマークの協調的政府間関係と政府研究の蓄積がみられる（自治体国際化協会、1997：

間協議制度が、ポジティブであれネガティブであれ

2017；菅沼、2005；稲沢、2005；Indenrigs-og

歳出や税率の統制にいかなる影響を与えているかがSundhedsministeriet, 2000；Blom-Hansen, 2012）。

論点となっている。だが、これまでの研究は歳出のこれらの先行研究によって、予算協調制度の基本的統制に焦点が集まっていること、具体的な交渉の過な仕組みや時代ごとの特徴などを知ることができる

程を追っていないので、税率と歳出の状況から判断が、実際に各地方政府の地方税の課税自主権がどのしているなどの課題がある。

ように保障され、それが実際の税率の決定に反映さ第二に、デンマークの地方政府における課税自主れているのか、さらには 1980 年代以降の地方所得権についてである。片山（2013）が指摘するよう

税率の安定化はどのような政府間の合意のもとで進に、北欧諸国の課税力（地方政府における地方税のんだのか分析されていない。

課税自主権の強さをポイント化した指標）は高いといわれているが、日本も同様に課税力のポイントは

そこでは本稿では、以下の 2 つの点を検証することで、これらの課題に答えたい。

高く、表面的には大きな違いはない。しかし、日本

第一に、デンマークにおける予算協調制度がどのとノルウェーは実態として一律の地方税率が適用さようにして成立したのか、特に 1980 年代に導入されれている、すなわち「活用されない課税力」であた DUT 原 則（Det Udvidede Totalbalanceprincip）

り、この点が課税力の高いデンマークと異なっていの成立過程で、いかなる制度的条件や政府間関係のる。日本では、「標準税率」を地方自治体に適用す前提があったのか、第二に DUT 原則がどのようにることで、法律的には課税自主権を保障しながら機能し、地方税率の調整や変化に影響を与えているも、歴史的には地方税率を統制、標準化してきた経のか、である。

緯がある（宮崎、2008）。

本稿では、2018 年 6 月に実施したデンマーク・

では、デンマークの地方政府の課税自主権は実際

コペンハーゲン市（København）とビズオウア市にどの程度保障されているのか。歴史的にいえば、（Hvidovre）で実施したヒアリング調査（コムーネ

倉地（2018）が指摘したように、デンマークでは

連 合（Kommunernes Landsforening）の チ ー フ コ

1960 年代後半に税制度の近代化が進んだ。その一ンサルタント（6 月 28 日）、地方債共同発行機関

環で国は地方税の課税方式を標準化し、税率に上限（KommuneKredit）のディレクター担当者（6 月 28を加え、税率の統一化を図ろうとしてきた。デンマ日）、コペンハーゲン市財政課担当者（6 月 29 日）、

ークの地方政府の課税自主権は、決して初めから保ビズオウア市経済分析担当（6 月 28 日））と文献調

障されていたわけではなかった。

査（王 立 図 書 館 所 有 資 料、国 立 公 文 書 館 資 料

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究85

（Staten Arkiv 所 有 Komunernes Landsforening 内

サービス料金、全国一律で税率が定められている法部資料、以下 S.A. K.L.））、政府報告書、新聞資料

人 税、調 査 税、不 動 産 課 税 が あ る（Økonomi og（Politiken）をもとに、デンマークの予算協調制度

Indenrigsministeriet, 2014：28）。こ の 他 に も 冠 婚の概要と変遷、予算協調制度において地方税率の合葬祭費を賄うための教会税が地方所得税の付加税と意がどのように決められているのか、個々の地方政して導入されている。

府は地方税率をどう調整しているかを明らかにする。

デンマークの所得税は、勤労所得と資本所得を分
離 し て 課 税 す る 二 元 的 所 得 税（Dual Income

本稿の構成は以下のとおりである。第 2 節では、

Taxation）が採用されている。このうち勤労所得にデンマークの地方財政制度・予算協調制度の概要と対しては、地方所得税（比例税率）、国の医療拠出変遷を確認する。特に DUT 原則がいかなる過程で金（比例税率）、国の労働市場拠出金（比例税率）、成立したかを見る。第 3 節ではヒアリング調査をも

国 の 所 得 税（累 進 税 率）が 課 さ れ る（2007 年 以とに近年の予算協調制度の状況を分析し、その課題

降）。平年でみて約 8 割以上の納税者が比例税率部を明らかにする。最後に本稿の結論を述べて、今後分の所得税・拠出金を支払う状態になっている。

の課題を述べる。

このうち地方所得税は、国の所得税の付加税として比例で課される所得税であり、地方所得税率の高2 予算協調制度の概要と変遷

さによって、国と地方であわせた最高限界税率は変2－1 デンマークの地方財政制度

約 9 割以上もあり、コムーネにとって地方所得税はデンマークは分離型の事務配分、二層制を採用す

自主財源の要であるといえる。

る単一性国家である。2007 年地方行財政制度改革

デンマークは OECD 諸国の単一性国家の中ではによって、県に相当する 14 のアムト（Amt）が廃

地方税の課税自主権が強い国だといわれている（片止され、アムトは 5 つのリージョン（Region；医山、2013）。実際、デンマークでは地方政府の財政療圏）、98 のコムーネ（Kommune；基礎自治体）に自主権が法律上保障されており、確かにコムーネご再編された。2007 年地方行財政改革では、人口規との地方税率のバラつきも一定程度みられる。例え模にあわせて適切な医療圏や学校区などの行政サー

ば、2018 年におけるコムーネの地方所得税率は、ビス圏を設定する観点から、行政区の再編が行われ最高はランゲラ市で 27.8％、最低はルーザスデール

た。アムトの税財源として県所得税が導入されてい市で 22.5％ であり、土地税の税率（grundskyldspromille）

たが、2007 年改革で県所得税もあわせて廃止されは、最高は、ファル市で 34.0‰、最低はゲントフテた。それに伴い県所得税の一部がコムーネの地方所

市で 16.0‰である3）。

得税に税源移譲され、残りが医療拠出金（国が徴収このような税率のバラつきは 1970 年代以降の地する比例拠出金）として吸収された。リージョンは方所得税率引き上げと並行してみられる現象であ

行政組織、議会を有するが、独自財源（税財源）をる。図表 1 と図表 2 は、デンマークの地方所得税

持たず、すべて国とコムーネからの補助金によっての平均税率、増加率、最低税率・最高税率の推移を

運営が行われており、歳入に関する財政自主権は認見たものである。これを見て分かる通り、デンマー

められていない。

クの地方所得税率は 1970 年代以降年々引き上げら

コムーネの歳入は 2017 年度において約 71％ が税れてきたが、一方で最低税率・最高税率もともに引

収、次に補助金と均衡化が 21％、払い戻し金が約 7％き上げられてきたことから、税率の多様性も維持さと な っ て お り、多 く が 自 主 財 源 で 賄 わ れ て い る

れていることが分かる。

（Kommunernes Landsforening，2017：6）。特 に、ここで興味深いのは、平均税率が徐々に引き上げ

コペンハーゲン市は 2018 年度の自主財源比率が約られただけでなく、最低・最高税率もあわせて引き83％ であり、都市部の自主財源比率は高い傾向に上げられたことである。仮に、各地方政府が独自にある2）。

税率を引き上げたり、引き下げたりしたのであれ

コムーネの地方税収は主に地方所得税、土地税、86化する。地方所得税は、地方税に占める割合が平均

2019年12月号

ば、たしかに税率の多様性は維持されるかもしれな

研究報告論文

図表 1

平均地方所得税率と増加率の推移

出所：Denmark Statistics より作成

図表 2

平均地方所得税率（コムーネとアムトの合計）と最高・最低税率の推移

40.0

ー

コ
ム

30.0

25.0

20.0

︑

ネ
の
地
方
所
得
税
率
の
最
高
税
率

35.0

︑

最
低
税
率

︵％︶

平
均
税
率

15.0

10.0

5.0

最低税率（左軸）

最高税率（左軸）

平均税率

0.0

出所：Denmark Statistics より作成

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究87

い。だが、もしそうであれば最高税率と最低税率が財政調整制度の目的は、各地方政府が、ほぼ平均

ともに引き上げられる保障はなく、税率格差が収斂的な地方税率で平均レベルの政府消費を達成できる

する可能性もある。仮に、日本の標準税率のように財政力を確保することである。均衡化システムは、

事実上税率を統制する動きが強固であれば、税率のい わ ゆ る 純 調 整 法（nettoudligningsmetode）を 採

多様性自体が失われていったはずである。

用し、地方政府における構造的余剰あるいは不足分

デンマークの地方所得税率が全体として引き上げの補塡が計算される。構造的余剰・不足は、主に地られていったにもかかわらず、なぜ、税率の多様性

方政府の歳出ニーズ5）と課税ベースを基に算出されが維持されているのか。これが本研究の研究課題でる。財政調整制度には、「全市を対象にした均衡

ある。

化」
、
「首都圏内の市を対象にした均衡化」、「財政力

続いてデンマークの地方債制度の概要を確認する。デンマークでは、国と地方政府代表機関の合意

助・調整制度」がある。

に基づいて、毎年度の地方債の発行総額の上限が定

水平的財政調整制度のもとでは、財政上の分配がめられており、比較的厳しい起債統制が行われてき可視化されやすいので、都市部と地方部の対立が顕た。

在化する場合がある。2018 年は均衡化システムに1950 年代、デンマークでは福祉国家建設のため

よって、首都圏エリア（コペンハーゲン）から他のに地方債の需要が高まっていた。しかし、（連帯責

コムーネへ 1320 億 DKK が移転された。首都圏エ任ゆえの厳しい管理により）1970 年代初頭まで財リアから他のコムーネへの財政移転は、年々増加し政力・経済力の弱い自治体にはローン申請を拒否すてきている。だが、コペンハーゲン市によれば、る問題が多発した。1970 年代は、地方行財政改革「なぜコペンハーゲン市がこれだけの資金を提供しもあって地方政府は税財源で安定的な財政運営が可なければならないのか」とのことだが、一方で税率能になり、地方債への依存度が低下した。国は地方は他の市よりも高いわけではないので、相応のメリ債上限額を厳しく管理し、発行は公共建設事業目的

ットはあるという6）。

に制限するようになった（KommuneKredit, 1999）。

本稿では財政調整制度の詳細は割愛するが、とりだが、近年ではその対象となる分野が拡大している。

わ け 重 要 で あ る の は、包 括 補 助金7）（Bloktilskud）

コムーネが地方債を発行する場合は、ローン・プの存在である。包括補助金は、全国の地方政府間のールという共同借入の方式で申し込む形態に限定さ財政均衡化（Landsudligning）に充てられ、財政力がれる。ローン・プールは、中央政府とコムーネ連合

弱い市（高いレベルの構造的不足）への均衡化としとの毎年度の交渉により決定された地方債発行総額て交付され、残りは一般的に人口に応じて配分される。

に 基 づ き、デ ン マ ー ク の 地 方 債 共 同 発 行 機 関

上で挙げた均衡化は、単純に地方政府間の財政力格（KommuneKredit）が発行する。特定分野に限り、差を是正するために地方政府間で水平的財政調整を国の制度以外で借入が可能である（自治体国際化協行うわけではなく、国による包括補助金を補塡するこ会、2017：39）。コムーネの長期債務残高の構成割とによって、垂直的財政調整機能を付与している。

合を見ると、約 60％（2017 年度時点）がローン・

これによって財政や経済状況が厳しい地方政府に対プール方式での起債 であり、安定的な地方債運用

してもほぼ平均的な地方税率で平均レベルの政府消が行われている。

費を達成できる財政力を確保することが可能となる。

4）88が弱い市に対する補助金」、「包括補助金」、「特別補

次に、デンマークの地方財政調整制度について見詳しくは後に述べるが、均衡化の基準などは毎年ていく。デンマークの財政調整制度は、スウェーデ

度の政府間協議制度の審議対象にはならず、代わりンと類似して、（狭義の意味での）水平的財政調整に包括補助金の総額が審議される。つまり、毎年度

制度と垂直的財政調整制度を組み合わせたものを採どのように地方政府間で配分するかが検討されるわ用している。デンマークは他の北欧諸国と同様に、けではなく、地方政府の財源保障の規模が検討され地域間の再分配前の財政力格差が日本と比較して小る。ただし、均衡化の基準は統計的・客観的に自動さく、補助金の依存度も高いわけではない（ロッ的に決まるわけではなく、政治的な動向によってはツ、2006）。

見直しの対象になり、変動することもあるという8）。

2019年12月号

研究報告論文

以上のように、デンマークは高い自主財源比率、それを支える地方政府の課税自主権と協調的に税率を引き上げていく歴史的過程、厳しい起債統制と安図表 32018 年 6 月経済合意（2019 年度用）

年に向けた経済合意（百万DKK. 2019年）

定的な地方債管理システム、水平的な財政調整制度という特徴がみられる。特に予算協調制度において純サービス支出

は、地方税制と包括補助金制度の関係性が重要にな

活動基礎拠出（リージョンへの拠出）

ってくる。

失業給付・社会扶助・年金

失業保険者用支出

2－2 デンマークの予算協調制度の概要

総資本投資（高齢者住宅除く）



デンマークの地方財政制度を理解する上で、日本

その他の支出の「国と地方の協議の場」に相当する、予算協調制

総歳出

度は欠かせない政府間協議制度である。予算協調制

租税

補助金

雇用補助金



その他の歳入

度は、包括的・常設的な政府間協議制度であり、「基礎的・マクロ経済的要素の集権的な調整をする
一方で、個々の地方自治体や県の経済との関連における高度な分権化を維持すること」が目的におかれている（Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2000：61）。デンマークでは、いわゆる地方財政計画に相総歳入

出所：ビズオウア市提供資料より作成。

当するものを、毎年 6 月に国と地方政府の代表機関（コムーネ連合）による経済合意（Økonomi-aftalen）

臣等、地方側の代表としてコムーネ連合とリージョによって決定している 。ただし、経済合意の事項

ン連合（2007 年以前はアムト連合）からそれぞれ

は、各地方自治体に対する法的拘束力を持つもので政策担当議長と第一副議長が 1 名ずつ、コペンハー

はなく、奨励事項として当時の政権全体の方針を示

ゲン市とフレデクスベア市の議長 2 名である（稲しているに過ぎない。実際の各地方政府の歳出水準

沢、2005：54）。

9）や課税水準も、合意で定められた水準を上回ることが多い（Blöndal & Ruffner, 2004：55）。

毎年度の経済合意は、あくまでコムーネ全体の平均レベルで順守する必要がある紳士協定であり、法現行の仕組みは 1989 年に導入されたが、その前的な義務は発生しない。2009 年以前は合意を守ら身にあたる仕組みは 1970 年代に遡る。1970 年、地方なかった際の制裁はほとんどなかったが、2010 年

行財政改革によって地方自治体が再編され、コムー

以降、合意を守らなかったコムーネに対して包括補

ネとアムトが創設された。これにあわせて、それぞ

助金の削減などのペナルティを設けることになった

れの代表機関であるコムーネ連合（Kommunernes（最高 30 億 DKK まで削減可能）。

Landsforening）、アムト連合（Amtsrådsforeningen）

もっとも平均レベルでの合意であるから、例えばが創設された10）。この時期は、毎年度の予算交渉も税率の変更も、一部のコムーネでは税率を引き上げ

地方債の発行上限額などの大枠の決定に限定されてて、残りのコムーネでは税率を引き下げて、平均レ

いたが、1989 年以降は包括補助金、税率変化、地ベルで税率を維持するということもあり得る。も方債上限額、それだけでなく個別政策領域（サービし、いくつかの地方政府が合意水準以上の歳出・税ス支出、資本支出、移転所得、税制、ファイナンス、率変更を実施した場合でも、他の地方政府がその超官僚制などの分野横断的テーマ、特定セクター11））

過分を相殺するような変更を実施していれば問題なについても合意を結ぶようになっている（図表 3

い と さ れ る（Houlberg, 2011：19）。こ の 際、平 均

参照）。

レベルでの合意を順守する際に、主要なアクターと経済合意に向けた交渉は二段階に分かれており、なるのがコムーネ連合である。

事務レベルと政治レベルで実施される。政治レベル

具体的なスケジュールとしては、前々年度の 10での交渉の出席者は、国側代表が財務大臣や内務大月頃に財務省によって翌々年度の予算編成に関する

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究

89

図表 4

デンマークの経済合意の枠組み

経済合意に
基づいた
共同債発行

月地方政府
予算成立

合意を守らず
勝手に増税

予算成立

コムーネ
議員代表

一部の
コムーネ

国会

事前に
要望を出し
合意後交渉

ヒアリング
歳出・
税率調整

コムーネ連合（年以前は
アムト連合も）

包括補助金
を削減

包括補助金
を要望

国（財務省、内務省など）

月合意
税率・歳出
を調整
'87原則

事務レベルでの調整
出所：筆者が作成。

図表 5

経済合意後の調整過程
月はじめ
月のはじめ市の代表会議経済合意（月）

月終わり
9月の終わり市の代表会議予算採択
予算採択

予算のフェーズ

月下旬月上旬
月下旬月上旬./が指標を発表
コムーネ連合が
指標を発表

月
月
./が予算見積もり
コムーネ連合が第一ラウンド
予算見積もり第一ラウンド

月
月./が予算見積もり
コムーネ連合が第二ラウンド
予算見積もり第二ラウンド月日まで
月日まで./とコムーネ間のコムーネ連合と断続的な会合コムーネ間の継続的な会合出所：コムーネ連合担当者提供資料より作成。

90

基礎データの収集、翌年 1 月以降に中央省庁とコム

旬に各コムーネ議長らと会合を開き、コムーネの要

ーネ連合が経済成長率、物価上昇、賃金上昇などの望を聞き、2～3 回会議を繰り返す。最初はコムー

検 討 を 行 う（Indenrigs- og Sundhedsministeriet,

ネがより多くの歳出額を希望するが、会合を重ねて

2000）。5 月中頃から 6 月中頃にかけて政治的交渉いく中で段々態度を軟化させ、最終的には総額の枠が開始する。通常 6 月の中頃に 3 回ほど会議を実施

組みを合意する。合意に基づき、最終的に 10 月 15

し、経済合意を締結する。6 月終わり頃に財務省が日に予算として採決される12）。その後、各コムーネ

国会財務委員会に公表し、内務省が遅くとも 7 月 1の予算が採択された後に国の予算が国会で採択され日に補助金法を作成する（Houlberg, 2011）。9 月初る（図表 4 と図表 5 参照）。

2019年12月号

研究報告論文

経済合意の交渉事項は「地方自治体全体の歳出規模」、「地方税の税率」、「地方債の規模」、「包括補助になり、コムーネが財政的に苦慮することはないという16）。

金の総額見込み」等、広範囲に及ぶ。なお、国とコ

DUT 原則は、政府間交渉のなかで主に事務レベ

ムーネ連合との交渉では、毎年度の包括補助金の総ル交渉の際に適用され、通常の政府間交渉と並行し額は交渉事項となるが、均衡化システムの算定方式て 複 数 回 開 催 さ れ る DUT 調 整 会 議（DUT-

は交渉の対象とはならない。ビズオウア市のインタ

koordinationsmøde）で適用される。10 月頭の国会ビューによれば、経済合意に対して個別のコムーネ

期間 14 日以内に最初の会議が、財務省とコムーネから非難を受けることがあるが、均衡化による分配

連合（2007 年まではアムト連合も）の間で開催されは統計局による統計をベースに分配されるため、批る。会議では、政府の最初の法案草稿（事前に送られ判の矛先がコムーネ連合に向かうというのは「筋違た草稿）をもとに必要な調整が議論される。10 月い」であるという。それどころか近年の補助金総額

から翌年 4 月にかけては、個別の関連省庁と地方政が多額であることから、むしろコムーネ連合には府代表機関の間で、法案・規制変更に伴う地方への「非常に頑張ったいい結果」を得たという評価を与経済的影響に関する交渉を実施する。通常は、個別えている 。

の地方政府が会議に参加することはないが、個別の13）下部組織である各委員会では各行政分野（教育や影響や異なるシナリオの計算についてはヒアリング

社会福祉など）の個別事項についても合意の締結をを行うこともある。4 月の終わりまでに財務省、地進めている（稲沢、2005）。政策領域ごとの補助金

方政府代表機関、そして関連省庁で合意を行う。3

額も大まかに割り振られるが、コムーネ連合は各コ

月から 5 月にかけては、交渉が大詰めになり、そのムーネと調整を行うことでその補助金を割り振って後は政治的交渉に委ねられる（Houlberg, 2011）。

いる。各コムーネに歳出枠をどう割り振るのかは前
2－3 デンマークの予算協調制度の変遷

年度の予算をベースに決定する14）。
予算協調制度において重要な原則といわれるのが現在のようなデンマークの予算協調制度が導入さ

拡 大 総 枠 均 衡 原 則（Det Udvidede Totalbalance-

れたのは 1980 年代後半のことである。それ以前のprincip）、通称 DUT 原則である。DUT 原則はコム

政府間関係は、時に国や地方、あるいは地方政府間ーネ連合の説明によれば、第一に、歳出と歳入はコの激しい対立を含むものであり、地方政府に対するムーネ全体でバランスを取る必要がある、第二にす財源保障も不十分であった。

べての歳出と歳入の合意で算入される、第三に国は地方所得税が全国で導入されたのは 1900 年代初

15）

租税収入を保障しなければならない、とされている 。

頭のことであった。1903 年に国の所得税が初めてより具体的にいえば、国が実施した経済政策によ導入されるまで、地方所得税の導入は一部地方政府って地方財政に影響が及んだときや国から地方に事（教区）にとどまり、地方部では主に資産課税や不務移譲されたときは、国は地方に対して個別の状況

動産課税に依存していた。1903 年以降、地方所得にあわせて包括補助金による財源保障を行わなけれ税の導入が進み、その規模は年々増加していったばならない。つまり DUT 原則とは、アンファデッ

が、発展は均一的ではなく、地方所得税の課税所得

ト・マンデート（財源措置なき権限移譲）を禁じ、の把握や税率についても地方政府に大きな裁量があ

同時にミクロの財源保障を行う原則である。

り、課税最低限もコムーネによって異なっていた

さらに DUT 原則のもとでは、例えば特定のコム（Johansen, 2007：71-72）。ま た、1910 年 に は 累 進ーネから翌年度人口が大量に流出して、地方所得税

地方所得税が導入されていて、コムーネによって課収が減収した場合は、国がその税収の減収分を補塡税方式が混在していた。

することになる。人口の減少以外にも景気変動や国近年の地方財政制度のような、統一した課税ベーの諸政策による影響（例えば義務教育の時間数を増ス・比例税率の地方所得税制が全国的に導入されるやすことによる経費増）も加味される。したがってのは 1968 年以降のことである。1950-60 年代は地移民が特定のコムーネに移住し、移民へのサービス

方税制の課税方式を統一し、税率を比例化する動き

負担が増える状況に対しても国から補塡が入ることがみられた。1970 年に水平的財政調整制度の導入

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究91

を控えて、累進地方所得税を廃止しなければ一部の1977 年コムーネ連合の報告書では政府間予算協

豊かなコムーネに有利な配分が行われることが懸念

調の目的が示された。それは①政府間での経済政策

さ れ て い た た め で あ る（Redegørelse fra det af

上の調整、②それに伴うコムーネ財政の均衡化へのIndenrigsministeriet nedsatte udvalg vedrørende

調整、③ 3 年毎の調整で政府間の租税収入と債務のkommunernes finansiering, 1988：28）。

調整を行い、財政調整の政治的要求を満たすこと、

この当時、1970 年に源泉徴収制度を導入したこ④包括補助金の継続的・自動的な調整ルール、すなともあり、実質の租税負担率が急増していた。さらわち地方税増税を招く新しい事務配分は包括補助金に、高インフレ率を背景にブラケットクリープが発で調整をするということであった17）。

生し、納税者の負担は更に増加していき、不満が高このように 1970 年代は政府間合意の枠組みが拡

まりつつあった。1970 年に（比例税率の）地方所

大し、予算協調制度の萌芽が見られた。だが、国に得税制が導入されてから、地方所得税は国の所得税よる地方財政の統制が依然として強く、協調的枠組の付加税となったため、地方所得税率の引き上げは

みは単線的に発展していなかった。あくまで政府間

所得税の最高税率の引き上げを意味していた。地方で税率、歳出、地方債のバランスを模索する段階に税率に上限（Skatteloft）を設け、増税を回避したあった。国は、地方投資の活発化のために地方債発

い国と歳出ニーズの増加にあわせて税率を引き上げ

行の規制緩和を認め、地方税負担が安定化することたい地方政府の間で意見が対立していた。これに留を望んでいたが、それは事務配分の移譲にあわせた

まらず国は、さらなる地方所得税率の安定化を図る

財源保障がないままの合意であった18）。あくまでもため、地方所得税率の標準税率化・統一化を進めよ

国は地方税率に対する上限を設定し、地方政府にそうとしていたのである（倉地、2018）。

れらを順守するよう強く要求していたのである。

1970 年の地方行政区の再編以降、デンマークで1970 年代の二度の石油ショックを経験したデン

は 1970 年に政府間協議制度が常設化し、これにあマークでは、1980 年代初頭に増税と歳出削減を組わせて政府間合意が毎年度結ばれるようになった。

み合わせた財政再建政策が進められていた。1983

しかし、最初の合意は地方債発行残高の制限のみで年財政再建政策案の中には地方政府に対する包括補あった。こ れ に あ わ せ て 1972 年 に 総 枠 均 衡 原 則

助金・払戻金削減案が含まれていた。

（Totalbalanceprincippet）が導入された。原則のも地方政府財政に影響する 1983 年緊縮財政政策のとでは、国は補助金改革に伴う包括補助金の変動分

内訳は、歳出削減約 16 億 DKK19）と所得政策によを保障しなければならなかった。だが、1980 年代

る経常・資本支出の削減約 20 億 DKK、合計約 36に DUT 原則が導入されるまで実態を伴っていなか

億 DKK の歳出減である。一方で歳入の方は、包括った。その後、政府間合意の枠組みは、1975 年か

補助金の削減が約 20 億 DKK、所得政策による課らは地方税率、1979 年からは歳入総額・歳出総額

税所得の減少が約 25 億 DKK、所得税の個人控除まで拡大していった（Nørregaard，1983）。

額の引き下げによる課税所得の増加が約 2 億 DKK

このような動きと並行して、コムーネ連合は当時
報告書（1974 年）の中で予算協調制度の枠組みの92の増収、合計約 43 億 DKK の減収であり、約 7 億
DKK がコムーネの純財政負担となった20）。

原型となる「調整システム」の構想を明らかにして国の緊縮政策に対して、コムーネは地方所得税率いる。「調整システム」とは、国と地方政府の事務の引き上げという対抗手段に出た。コムーネ連合ら

配分の明確化、国による規制や規準の緩和、払戻金の（1982 年 5 月）事前見通しによれば、1983 年のの包括補助金化、地方政府における複数年度予算の地方所得税率の増加率は平均約 1％ になるはずであ

導入、オープンな情報アクセスの改善を含む地方財った（コムーネ連合がコムーネを対象にした 5 月調政制度の体系であった（Kommunernes Landsforening，

査によれば、変化なしが 5 つ、0.1－0.5％ が 4 つ、

1976：5）。分権改革による地方政府歳出の急増が予。ところ
0.6－1％ が 3 つ、1％ 以上が 8 つである21））

想され、国と地方の適切な財源分配と地方財政のコが、実際の 1983 年の増加率は、コムーネが約 1.3％

ントロールの両方が必要と考えられたからである（18.6％ → 19.9％）、アムトが約 1.1％（7.3％ → 8.4％）、（Kommunernes Landsforening，1976：5）。

合計 2.4％ の増加となった。

2019年12月号

研究報告論文

この点に関して、コムーネ連合代表のイェンセン22）と、③その条件は緊縮財政政策の厳格化を取りやめ（Evan Jensen）は 1982 年 10 月に実施されたイン

ること、コムーネ財政に変化が及ばないように包括タビューで、緊縮財政政策によって 43 億 DKK の補助金によって経常的な保障を行うこと、④緊縮財

包括補助金が削減されること、失業率増大が現金援

政政策に伴う一方的な事務配分を続ける場合、税率

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

4

助金受給者増加をもたらすことへの懸念を表明し、を引き上げる可能性があること、⑤包括補助金の配財源不足と歳出ニーズの増大によって、コムーネが分基準が歳出ベースから課税ベースに変更になるこ努めてきた地方所得税増税を回避することが困難でとで包括補助金が一層削減され、歳出増加率が抑制あると指摘した 。

されることの懸念と地方間の配分自体にコメントが23）

それにもかかわらず、1983 年 3 月 7 日、内務省

できないことを表明した26）。

はコムーネ連合側に、政府が 1984-1985 年の 2 年間

これに対して 6 月 9 日会議では、内務大臣ホルバで 15 億 DKK（1984 年度は 8 億 DKK）の包括補助ーグ27）（Britta Schall Holberg）は政府側の見解と金を削減する意図があることを伝えた。同日、政府して、①包括補助金削減を批判することは合理的では「1983 年から 1984 年にかけて増税を実行しなはなく、各コムーネの削減効果は小さいこと、②い」と い う 政 府 間 合 意 の も と に、勧 告 を 行 っ た

1984 年の税率の安定的維持に加えて、賃金・物価（Finansministeriet Budgetdepartementet, 1984c：2）。

増加率の高さを利用したコムーネの減税の要求、③そして 6 月 9 日に政府は内務省宛に、法案が可決しそのことが賃金・物価増加率の安定に寄与し、雇用て い な い に も か か わ ら ず、1984 年 度 に 8 億 DKK問題の解消に寄与するということ、を表明した28）。

の包括補助金削減の実施を伝えた。これは同年 9 月

1983 年以降から地方政府の国に対する歳出削減

9 日に採択された 。
24）

政策の不信感はピークに達していた。1984 年春の上の削減分に加えて 1984 年度の包括補助金額は、

政府間会議やコムーネ会議（Kommunaludvalg）で当初から 1983 年と同様に 30 億 DKK 削減される計は、上記の問題が中心に議論された。1984 年 6 月 7

画であった25）。しかし 1983 年 9 月 9 日の議会の特日の政府間会議で、議長・コムーネ連合代表のイェ

別 セ ッ シ ョ ン で、1984 年 度 13 億 5,000 万 DKK のンセンは、現行の歳出削減政策と地方政府勧告につ包括補助金削減、さらに 1985 年度同額の削減の決いて厳しく批判した上で、現在進行中の議論につい定、これに加え 1983 年度 30 億 DKK の包括補助金て、①さらなる包括補助金削減を拒否すること、②の削減継続を決定し、1984 年合計削減額は 43 億 5,000

地方政府歳出削減を実施しながら内務省要求の減税

万 DKK となることが明らかとなった。この合意はができる可能性はほとんどないこと、③国から地方

政 権 与 党 と 革 新 自 由 党（Det Radikale Venstre）、への（歳出削減の）負担シフトを取りやめること、進歩党の合意によって決定した（Det Konservative④ 1985 年度の地方税率の安定維持のためには政府

Folkeparti, 1983：19）。他方で国は計 24 億 DKK にがいくつかの条件を守る必要があること、⑤条件の及ぶ地方政府歳出のさまざまな領域（1983 年と同

一つは賃金増加率 3.5％、課税ベース増加率が 6％様）での削減を要求することで、こうした包括補助までであり、それを超えた場合は税率の安定維持は金削減分を賄わせようとしたのである（Ministry of

困難であること、⑥同時に包括補助金調整が徹底さ

Finance Department of the Budget, 1983：30, 42）。

れないと税率維持が困難であること、⑦包括補助金

コムーネ連合代表のイェンセンは、6 月 9 日の政を廃止し、均一税率を採用するのは危険であると主府間会議で、1983 年度の包括補助金削減を実行し張した。とりわけ包括補助金調整に関して、イェンたことを「執行委員会側として後悔している」と

センは、「政府がサービス水準を変化させず税率をし、「1983 年予算の施策はコムーネが包括補助金削変化させないように包括補助金をコムーネに保証す減と同じ規模の歳出削減額を捻出しなければならなることに関する原則を破っている」と批判し、それいことを意味している」と述べた。包括補助金と地がゆえに「包括補助金削減には反対し」、包括補助

方税率の関係性については、① 1984 年度の地方税金削減の際に、緊縮財政政策の影響を考慮した調整

率の安定維持を希望すること、②そのためには政府がされていないことを批判する。その解決策としが合意条件を満たす必要があり、その責任があるこて、イェンセンは DUT 原則の導入を要求したのでデンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究

93

図表 6

地方政府における実質歳出変化率、国の地方政府歳出計画値、コムーネの地方所
得税率の平均変化率（％）
4

国の地方政府歳出計画値（対前年度比）
地方政府の実質歳出変化率（対前年度比）

地方所得税率（基礎自治体）の変化率
3

3

33
2.2

2

22

1.8
1

0

1.7
1.5
0.9
0.8
0.7
1
0.9
0.80.4 0.5
0.8
0.7
0.5
0
0
0.30
0.3 0.2 0.2
0.0 -0.1
0.0 -0.1
0.0-0.1 -0.4 -0.4
-0.4
-0.7
-0.8
1.6

0.9

10.9
0.30.2 0.30

-1

-1.8
-2

-3

2.7

2.6

-1.5
-2

-2.3

-1.8
-2.5

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997（年度）

出所：Blom-Hansen（1999a）の p. 252、Denmark Statistics より抜粋。

あった29）。また、景気調整策に伴う財源調達は国が討させることを狙いとして勧告していたからであ

責任を持ち、地方税負担とサービス水準の関係性をる。コムーネの批判は 1985 年の DUT 導入に結改善させる必要性が 1984 年のコムーネ連合活動報

実することになった。DUT とは、国が規制を変告書でも述べられている30）。

更（新法や勧告）し、コムーネに追加支出をもたイェンセンの発言に対し、その直後に内務大臣ホらすのであれば、それに見合うよう包括補助金をルバーグは、税率を変化させずサービス水準を維持

増額し、逆の場合は、包括補助金は削減される

するよう調整し、かつ経済情況を改善することがで（Finansministeriet Budgetdepartmentet, 1984a：

きたら「非常に素晴らしいこと」だ、と述べた31）。

8）。

実際に地方政府が 1985 年度も税率増加率の合意を順守し、それ以降も安定的（微増も含む）に維持す

こうした交渉過程を経て、国とコムーネ連合は、るようになったのは、合意の証左であるといえる。

国による規制・法案に伴う地方財政への影響を包括

DUT 原則の導入背景として、地方政府に対する補助金で保障すること、それ以外での包括補助金の財源保障がなされないまま国による規制・法案を通削減をこれ以上控えること、すなわち DUT 原則のじた要求が行われるという状況が発生していたこと

導 入 を 約 束 し た（Ministry of finance department

は前に論じた通りである。この点は、財務省予算局

of the budget, 1985：30f）。

も 1984 年に発表した報告書の中で以下のように認めている。

1984 年に DUT 原則導入が決定してからは、政府間合意をめぐる政府間の対立は沈静化していく。
図表 6 は、地方政府における実質歳出変化率、国94

コムーネ側は国の『二枚舌』を頻繁に批判しての地方政府歳出計画値、地方所得税率の平均変化率

いた。というのも財務省が、コムーネに対して歳を示している。これによれば、1980 年代に入って出上限を設定し歳出額を再び維持するよう勧告すから国は歳出削減を進めるべく、地方政府歳出にはる一方で、同時に関係省庁が法案や要求を介してマイナスシーリングを要求していたが、実際にそのコムーネに歳出上限よりコストのかかる政策を検水準が守られることはほとんどなかった。だが、2019年12月号

研究報告論文

1990 年代になると、国は一定の歳出増加を認め、実いく。

際の地方政府歳出変化率との差も縮まり、これに合わせて地方所得税率も徐々に引き上げられていった。
次に、図表 7 は 1970 年代以降の主な経済合意の内容の推移を示している。DUT 原則が導入された

3 地方税率の調整方式とその課題
3－1 地方税率の調整方式の課題

1985 年以降であるが、これ以降 DUT 原則に基づ

デンマークの地方財政制度は、経済合意と DUT

いて毎年度包括補助金の調整が行われている。しか原則による財源保障とその引き換えの税率安定化にし、図表 7 をみて分かる通り、2000 年代に入るま

よって安定的な財政運営が可能となってきた。だで地方政府側が厳密に合意水準を順守していたのかが、2008 年の世界経済危機以降、これまでの協調といえば、そうではなかった。

的な枠組みが動揺している。先述したように、過去

一方で地方政府間の対立が顕著になっていった。

に全体あるいは個別の地方政府が協定を破ってしま1984 年に財政調整制度改革が実施され、均衡化にうケースは少なからずあったとされる。その場合でおいて課税ベースが考慮されるようになり、都市部も実際には包括補助金のカットなどの制裁は殆ど行のコムーネに不利な条件へと変更になった。これにわれることはなかったといわれる33）。

対して、1987 年にコペンハーゲン市が一時的にコ

ところが、2009 年以降、緊縮財政路線のもと地

ムーネ連合会から脱会し、交渉が機能不全に陥って方財政への締め付けも厳しくなってきており、実際いる（Mochida & Lotz, 1998）。
1990 年代には、国による財源保障を強化する枠に包括補助金が削減されるという租税制裁（Skattesanktion）が 2010 年以降実施されている。

組みも導入されていった。1991 年には「予算保証

租税制裁の概要は以下の通りである。もし、一つ制度（Budgetgranti）」が導入された。この制度はの地方政府が協定を破って税収を 1 億 DKK 引き上（国の政策・規制の結果ではなく）景気変動に伴っげようとした場合、そのうち 7500 万 DKK はそのて生じる社会保障や職業訓練等に関する行政需要の地方政府が罰金として支払い（事実上の包括補助金増大に関して、国が包括補助金を通じて手当をする

削減）、さらに残りの 2500 万 DKK を他の地方政府制度である32）。予算保証制度によって DUT 原則がらで支払うことになる。つまり、地方政府らは連帯強化されることになった。この制度の合意には、責任を負わされている。さらに、協定破りが 2 年以1991 年比で 1992-1994 年にかけて地方所得税率を上に及ぶと、罰金の割合は変化する。図表 8 でも引き上げないことが条件とされた（倉地、2013）。

分かるように、2 年目は個別の地方政府が 50％ 支

2000 年代以降になると、国は増税凍結案である

払い、全体で 50％ を支払う。5 年目は個別の地方

タックスフリーズ政策（Skattestoppet）を導入す

政府の支払いは 0％ である。つまり、他の地方政府る。タックスフリーズは、増税凍結を掲げる右派中には、協定を破る地方政府に対して、協定破りをや道グループが 2002 年国政選挙で政権を獲得し、導めるように説得するインセンティブが働くことにな入された。タックスフリーズは地方税にも適用される。

るため、2000 年代以降は特に地方所得税率は平均でみて安定的に推移していくことになった。

協定を破った場合への制裁は、予算・決算の総額においても同様に行われる。図表 9 は、2007 年以

このように、デンマークでは 1985 年の DUT 原

降の地方政府における歳出の合意・予算・決算の水則の導入以降、税率の変化を安定化させるために、準と制裁の有無を示したものである。もし予算ある

国による財源保障を強化していく傾向にあった。まいは決算が協定水準と一致しない場合は、次年度にた、国は 2000 年代以降、タックスフリーズ政策の制裁が発生することになる。制裁は 2009 年頃から導入によって地方税率の安定化を一層進めてきた。

導入されたといわれるが、これによれば 2009 年以だが、地方政府側も経済合意を厳密に守ってきたわ

降ほぼ制裁が課されていることになる。

けではなく、単純な統制強化という評価も難しい。

このように 2010 年代以降、地方税率の安定化（国次節では、2010 年代以降、地方税の課税自主権によるコントロール）と財源保障の枠組み、政府間と財源保障の関係性がどう変化していったかを見て関係の枠組みが変化しつつある。これまで協定を破デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究

95

図表 7

1970 年代以降の経済合意
中央政府による地方政府の歳入、歳出、地方債の管理（1972/73－1979）

コムーネの租税増加率上限（71年水準＋７％）、地方債上限７億DKK（ただし租税上限を21億DKK分超えない場合、地方債上限の引き上げ）、資本支出の限定に関する勧告

地方債上限80％まで削減、資本支出の上限



税率によって地方債上限が変動（増税であれば地方債上限が低下、減税であればその逆）（地方債±２％、１１億DKK）、資本支出上限49億DKK

経済政策の結果としての包括補助金削減（4.6億DKK)、地方債±３％、歳出の主要な領域に関する経済政策、資本支出上限62億DKK

地方債±３％、歳出の主要な領域のいくつかにおける緊縮政策、資本支出上限45億DKK

1976年合意の適用：個人控除の引き上げと所得増加の厳格化→税率の引き下げ、資本支出上限55億DKK




1977年政府勧告の適用：地方債の適切な結果として減税を実施しない

税率によって地方債上限が変動（増税であれば地方債上限が低下、減税であればその逆）、資本支出上限62億DKK
資本支出の限定に関する勧告

予算通過前の指示


合意



合意



合意



合意

合意

予算通過後の介入

コムーネ：３％実質歳出増加（総計）
アムト：１％実質歳出増加（純計）
コムーネ：２％実質歳出増加（総計）
アムト：１％実質歳出増加（純計）
コムーネ：１％実質歳出増加（総計）
アムト：１％実質歳出増加（純計）
コムーネ：１％実質歳出増加（総計）

包括補助金削減：コムーネ20億DKK、アムト10

アムト：１％実質歳出増加（純計）億DKK→歳出削減政策（krone til krone）に対応

さらなる包括補助金削減なしで増税を回避する

コムーネ：1984年6月1日に19億DKKの債権発行２％まで歳出削減をする

アムト：1984年11月１日に3.9億DKKの最低貯蓄


法案





合意
勧告
勧告
法案
合意







法案
法案
合意
合意

1984年・1985年における包括補助金削減
さらなる包括補助金削減なしで税率を安定化・活動水準を包括補助金削減（景気調整ルール）：コムーネ39

変えない
億DKK、アムト６億DKK
近年の会計の条件において活動水準を変化させないこと
活動水準を変化させない（1984年比）・税率を変化させな クリスマスパッケージ（Julepakke）：1984年比い
包括補助金削減（追加景気調整ルール）：コムーネ23億で1986年の経常費の引き上げにおける課徴

DKK、アムト７億DKK（共同宣言）1987年・1988年の歳出は過去２年間平均を超 1986年秋における資本予算の削減に関する一時的えてはならない

固定資本

給付の支払（1987－1988年歳出上限の超過分）
アムトの包括補助金10億DKK削減（共同宣言と積立）包括補助金の削減

合意





合意
合意
合意
法案

96



合意



合意

アムト

増額分

増額分

▲減額分

▲減額分

1.5億DKK

2.2億DKK▲1.4億DKK▲0.3億DKK

117億DKK

13億DKK▲6.4億DKK▲5.9億DKK

0.1億DKK

0.5億DKK
2.5億DKK

コムーネ：税率を0.2％引き上げる▲3.2億DKK
0.7億DKK▲0.7億DKK
0.3億DKK

アムト：増税の回避▲3.7億DKK▲7.9億DKK

税率引き上げの回避

歳出ゼロ成長コムーネ：税率が1989年水準マイナス0.2％を超えない
アムト：増税の回避



DUT原則

コムーネ

6.7億DKK

国における歳出増加率に併行させる


DUT原則

1992－1994年の増税回避

予算保証と財政保証の導入（予算保証制度の導入）
すべてのコムーネとアムトへの抵当銀行ローン
増税の回避（1993年比）

アムトとコペンハーゲン・フレ

合意（増税のため）：資本投資の増加への要求（レヴァレッジ）指示された租税上限のコムーネ共同融資

コムーネ：僅かな増税の選択
アムト：0.5％の増税

2019年12月号▲1.3億DKK

増税のための年金受給者への補償（コムーネ）
事業者課税の変更▲1,2億DKK

18.5億DKK

4.1億DKK▲6.5億DKK▲0.8億DKK

3.2億DKK

デリクスバーグコムーネへの地方債
増税の回避

8.6億DKK▲0.8億DKK

1.6億DKK
1993年地方債における利子控除取り消しに関する増税の回避（1992年比）

10.8億DKK▲5.5億DKK

1.1億DKK▲0.3億DKK

13.2億DKK

3.1億DKK▲9.2億DKK
0.4億DKK▲4.5億DKK
0.4億DKK▲3.6億DKK▲4.6億DKK

研究報告論文



合意



合意



合意
法案



合意



合意



合意

コムーネ：税率を変化させない

0.4億DKK

1.5億DKK

アムト：0.25％の増税
コムーネ：僅かな増税の選択▲10億DKK
7.4億DKK▲１億DKK
6.5億DKK▲10.8億DKK▲0.8億DKK

アムト：0.5％の増税
税率を変化させない

コムーネ：資本予算の10％削減に関する合意

コムーネ：1999－2002年の１％のサービス水準の実質成長 アムト：11月3億DKKの国への支払い（失敗に対アムト：実質歳出成長1.5－2％
する対応）
減税（損失収入の25％）におけるコムーネとアムトへの払合意

13.9億DKK

0.5億DKK

コムーネ：1999年比で１％成長
コムーネ：1999年比１％成長 税率を変化させない▲26.7億DKK
13.6億DKK▲16.3億DKK
5億DKK▲0.9億DKK▲18.5億DKK

アムト：1.6％実質歳出成長
税率を変化させない

コムーネとアムトの経常予算の削減の要求

税率は0.1％増加

アムト：増税分の相殺

コムーネ：１％歳出増加（1999年比）

73.6億DKK

2.6億DKK▲57.2億DKK▲59.6億DKK

し税収中立的な税制改革は認められる

1.2億DKK

1.6億DKK

コムーネ：0.6％の実質歳出成長▲6.1億DKK▲0.2億DKK

アムト：２％実質歳出成長
タックスフリーズ（Skattestop）


合意

1.4億DKK▲6.3億DKK

戻
税率を変化させない

アムト：病院関係3.5％増加、他の領域は１％
タックスフリーズ（Skattestop）：増税禁止ルール、ただ

4.8億DKK▲4億DKK

4億DKK

コムーネ：0.6％のサービス歳出の実質成長に対応したの合▲３億DKK

意水準

2.7億DKK▲0.3億DKK

アムト：1.9％の経常費用の実質増加に対応した合意水準
タックスフリーズ（Skattestop）


合意

コムーネ：4.5億DKKの実質歳出増加（総額1408億DKK）
アムト：10億DKKの実質歳出増加（総額848億DKK）
タックスフリーズ（Skattestop）



合意

コムーネ：1466億DKKのサービス歳出総額
アムト：6億DKKサービス歳出の増加
タックスフリーズ（Skattestop）



合意

コムーネ：0.5％の実質歳出増加の固定

総額1936億DKK（2007年地方行政改革の結果）

リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出780億DKK
タックスフリーズ（地方税増税に対しては国税減税で調整）


合意

コムーネ：総サービス支出205億DKK
リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出779億DKK
タックスフリーズ合意せず（税制改革のため）



合意

コムーネ：2008年比で実質歳出増加が９億DKK
リージョン：2008年比で実質歳出増加が18億DKK（3.5％増加）
タックスフリーズの維持（地方税増税に対しては国税減税で調整）



合意

ミューン：総サービス支出が2285億DKK
リージョン：2009年比で実質歳出増加が19億DKK（3.5％）、病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出853億DKK、地域発展26億DKK
タックスフリーズ（Skattestop）（地方税増税の代わりに国税減税を合意）



合意

コムーネ：総サービス支出が2328億DKK
リージョン：2011－2013年までの総額50億DKKの病院関連歳出の優先化（デンマーク経済の復活に関する合意）
税率を変化させない



合意

コムーネ：総サービス支出が2478億DKK
リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出918億DKK
コムーネ：総サービス支出が2316億DKK



合意

施させ、その減収分を中央政府が一部補償
リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出949億DKK
コムーネ：総サービス支出2301億DKK



合意

地域発展29億DKK

一部のコムーネで増税を許可するが、コムーネ総税負担を変えないために他のコムーネで減税を実
地域発展29億DKK

一部のコムーネで増税を許可するが、コムーネ総税負担を変えないために他のコムーネで減税を実施させ、その減収分を中央政府が一部補償
リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出102億DKK,地域発展29億DKK
コムーネ：総サービス支出2343億DKK



合意

一部のコムーネで増税を許可するが、コムーネ総税負担を変えないために他のコムーネで減税を実施させ、その減収分を中央政府が一部補償
リージョン：病院関連の（薬品補助金を除く）純経常支出104億DKK,地域発展30億DKK

出所：1972/73―1979 年は、Nφrregaard（1983:45）より、1980-2004 年は、Johansen（2007:272-275）と Juul & Kyvsgaard（1999）、
2005-2006 年は、Det Kommunale Budget の各年度、2007-2015 年は Aftaler om den kommunale og regionale φkonomi の各年度版、DUT 原則の部分は、Lundtorp（2004）より。
注：2005 年以降の政府間合意は簡易版であり、本来は各種政策に関する合意等が締結されている。

デンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究

97

図表 8

租税制裁による包括補助金の削減の影響うになる（倉地・古市、2014）。国は地方政府への包括補助金の削減を通じて、財政再建を進める誘引

年度

個別の地方政府（％）

地方政府全体（％）



















もしくは維持するか、という選択は地方政府によっ







ても当然異なっているようである。







出所：コムーネ連合担当者説明資料より作成。

があったということである。
では地方政府のスタンスはどのようものであったか。地方所得税率を引き上げるか、引き下げるか、

ビズオウア市34）によれば、市民税を引き上げることは不可能ではないが、市民税を引き上げたら市民からクレームがくるし、住民が引っ越しする際にはどこの市の市民税が低いかを考慮している場合もっても包括補助金が削減されることはほとんどなあるという35）。

く、あくまで紳士協定として機能していたが、租税

オーデンセ（Odense）市の事例は対照的である。

制裁の導入によって経済合意による地方税率の統制

前回のオーデンセ市選挙では、地方税を 1％ 引き上が強化されつつある。

げて、増税分を市民の福祉拡充に充てることを提唱
し、多大の支援を得た政党の候補者が当選したとい

3－2 国と地方政府のスタンス

われる36）。

国側がこれだけ地方側の統制に力を入れ始めた背このように、近年では包括補助金削減による制裁

景にはいくつかの要因がある。第一は 2000 年代初が実施されるようになってきたものの、それがすぐ頭から実施されたタックスフリーズ政策が、地方税

さま地方政府の税率操作権への強固な統制をもたら制にも及んでいたということである。デンマークでしているとは言い切れないだろう。

は 1990 年代を通じた度重なる環境税の増税によって低・中所得者の負担が増大していた。2002 年国政選挙で右派中道グループが、現行の租税制度では

98

4 おわりに

低・中所得者の負担が過大であることを問題視し、本稿では、文献資料やヒアリング調査に基づい

タックスフリーズという増税凍結案を掲げ、選挙にて、デンマークの予算協調制度の仕組み、DUT 原

勝利する（倉地、2019）。2000 年代以降、右派と左則の成立過程、地方所得税の税率決定方式、地方税派の間で政治的な揺り戻しが生じたり、世界経済危をめぐる予算協調制度の課題を検討した。本稿で明機時に一時的に停止されることはあったが、基本的らかになった点は以下 3 点である。

にタックスフリーズ政策は継続されている。地方所

第一に、DUT 原則が地方政府側の税率安定化と得税もタックスフリーズ政策の対象となっており、国による財源保障が交換条件となって導入されたと基本的に増税をしない方針が国によって掲げられていうことである。これによって国の一方的な包括補いる。

助金の削減を地方側の連携によって食い止めること

第二は、2008 年の世界経済危機による財政面でができた。また経済状況の変化や人口変動など、の影響である。デンマークでは、タックスフリーズ

個々の地方レベルでは対処ができない要因に対して政策を地方税以外にも不動産関連税制に適用していも財源保障が行われるようになった。

た。税率を維持するだけでなく、不動産価格に対す第二に、経済合意はあくまで紳士協定であり、全る物価インデックスを停止していた。これによって体あるいは個別に、意図的にあるいは結果的に合意

デンマークでは他の北欧諸国よりも税負担が相対的が破られる場合が多々あった。それでも国による財に軽くなり、住宅投資が活発化し、不動産バブルが源保障が維持されたのは、デンマークの協調的な政発生した。しかし、2008 年の世界経済危機以降、

府間財政関係の特徴であったといえる。だが、2010

不動産価格が急落し、デンマーク経済・財政は大き

年代以降は各地方政府や地方政府全体への包括補助

く影響を受け、厳しい緊縮財政政策を強いられるよ

金削減という制裁が実施されるようになってきてお2019年12月号

研究報告論文

図表 92007 年以降の予算・決算・合意水準の状況
予算時
の制裁

予算時
の制裁

決算時
の制裁

2007

2008

2009

2010

予算時
の制裁

予算時
の制裁

決算時
の制裁

決算時
の制裁

2011

2012

合意

予算時
の制裁

予算時
の制裁

決算時
の制裁

2013

予算

予算時
の制裁

決算時
の制裁

決算時
の制裁

2014

2015

予算時
の制裁

決算時
の制裁

2016

予算時
の制裁

決算時
の制裁

2017

決算

出所：コムーネ連合担当者説明資料より作成。

り、協調的な政府間関係と財源保障のあり方は動揺

定破りが全体の連帯責任に及ぶとなれば、各地方政しつつある。

府による課税自主権の行使が、他の地方政府の自治以上を踏まえると、デンマークにおける地方政府を制限してしまう可能性がある。とすれば、近年のの課税自主権は、地方政府の代表レベルでは、財源

デンマークの地方政府の課税自主権が協定破りによ保障と引き換えに、強力に行使されているという意って行使されていると単純に評価することは難し

味で、団体自治が発揮され、「分権的」ではある。

い。

だが、個別の地方政府レベルでは、課税自主権の行

このように、地方政府の課税自主権を、課税力の使が部分的に制限されていると考えられる。ただようなポイントで評価することは一面的である。国

し、コムーネ代表等で構成された団体による制限と地方の関係、地方政府間の関係で見た課税自主権（租税競争ではなく、租税協調的な行動）でもあり、のあり方、インフォーマルな課税自主権と財源保障

自律的な統制・調整であるから、「集権的」というの関係性といった観点を踏まえて、課税自主権を再より、「協調的」であるといえる。だが、そのよう評価していく必要があると考えられる。

な協調的行動は、フォーマルなルールというより、最後に本稿に残された課題を述べる。

コムーネ代表らのインフォーマルな複雑な調整の結第一に、2010 年代以降に実施されている租税制果である。

裁がどのような過程で導入されたのか、それがデン

もっとも、調整の範囲内あるいは協定を破るといマークの政府間財政関係にどのような影響を及ぼしう各地方政府や地方政府全体の選択そのものが、課ているのかが十分検討されていない点である。これ

税自主権の行使だと評価することもできる。しかについて政権の意図や配分上の影響を見ていく必要

し、その選択は、後に国によって包括補助金が削減がある。

されるかどうかで全く異なる意味を持つ。もし包括第二に、毎年度の地方所得税率を地方政府間で調補助金が削減されずお咎めなしであれば、歳入の増整する過程を十分追えていない点である。例えばオ加に結びつくが、制裁による削減が行われれば、課

ーフス市のように合意に反して税率を引き上げよう

税自主権を行使して増税しても、増収分の多くが失とする地方政府もあるわけだが、コムーネ連合がそわれてしまい、増税の意味が失われるからである。

れらの地方政府に対してどのように説得していくの

国による包括補助金の削減（制裁）の決定は、歴史か。このような詳細な過程を見ていくには、個別の的にはインフォーマルでほとんど実施されないルー地方政府を対象に長期的な調査を行う必要があるだ

ルであったが、近年ではフォーマルなルール化が進ろう。

むなど、変化がみられる。さらに、各地方政府の協第三に、財政の自治、特に課税自主権の概念をどデンマークにおける地方税、政府間協議制度、課税自主権に関する研究

99

のように整理していくか、豊富化していくかである。この点について本稿ではデンマークの仕組みを通じて、概念の豊富化を図ろうとしたが、そもそもデンマークの事例が特殊であるか、普遍であるかは、政府間協議制度と財政関係の国際比較研究を行が行われている。コムーネ連合はコムーネの意向を国に伝え、要望を通していくための代表組織として機能している。
10）2007 年地方行財政改革によってアムトが廃止され、リージョンが設置された。それに伴いリージョン協議会が設立された。

う必要があるだろう。また、歳出の自治や住民自治

11）コムーネ連合担当者提供資料より。

という観点で、デンマーク地方財政制度をどう評価

12）コムーネ連合担当者ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）

するか、課税自主権とどう関係するかなど、多くのより。

課題が残されている。これらについては今後の課題

13）ビズオウア市ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）より。
14）ビズオウア市ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）より。

としたい。

15）Kommunerne- Reform, Styring og Aftaler, p. 18（コムーネ連合担当者配布資料より）。

注
1）本稿は、倉地（2015）を大幅に加筆・修正したものである。本研究は 2018 年 6 月に地方公共団体金融機構と実施したデンマーク・スウェーデンのヒアリング調査の成果の一部であり、この場を借りて地方公共団体金融機構の皆様に感謝申し上げる。さらに、本研究に関して日
本財政学会第 76 回大会で研究報告を行い、星野泉教授（明治大学）から有益なコメントを頂いた。この場を借り て 感 謝 申 し 上 げ る。ま た、本 研 究 は JSPS 科 研 費
JP17K13753 の助成を受けたものである。むろん論文に残されたすべての誤りは筆者の責任に帰する。
2）コムーネ連合担当者資料より。
3）Skatteministeriet HP“Kommuneskatteprocenter og
grundskyldspromiller-Top 20-2018”（https://www.skm.dk/skattetal/satser/kommunalbeskatning/kommuneskatteprocenter-oggrundskyldspromiller-top-20-2018）4）Denmark Statistics より。
5）歳出ニーズの計算は、年齢構成や社会経済的要素に基づいて行われる。年齢構成によって算出される歳出ニーズ（aldersbestemte udgiftebehov）は、異なる年齢層の住民数に年齢層ごとの単位金額をかけあわせたものとして計算され、歳出ニーズの約 3 分の 2（67.5％）を占める。年齢構成を加味することによって、社会サービスの歳出見込み（例えば高齢者関連支出など）を概算することができる。社会経済的要素による歳出ニーズ（soicalt
betingede udgiftsbehov）は、様々な社会経済的基準のポイントの合算値から計算され、歳出ニーズの約 3 分の1（32.5％）に相当する。社会経済的基準を加味することによって、コムーネ歳出の社会的要因による変動を概算 す る こ と が で き る（Kommunernes Landsforening,
2017:9）。
6）コペンハーゲン市ヒアリング（2018 年 6 月 29 日）より。
7）包括補助金とは、一定の政策分野において地方政府が裁量を持って使うことができる補助金制度である。一般
補助金ほど裁量性はないが、特定補助金よりも裁量性がある補助金であると位置づけられる。
8）コムーネ連合担当者ヒアリング（2018 年 6 月 29 日）より。
9）コムーネ連合は、行政組織を持つ地方政府の代表機関である。理事会のメンバーはコムーネの代表者から選出される。コムーネ連合には政策領域ごとに専門委員会が100設置されており、経済合意の際には専門分野ごとに協議2019年12月号

16）コムーネ連合担当者ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）より。
17）S.A.,K.L., Sager vedr, delegeretmøder 1970-1986 1977
1972 10514,Beretning om Kommunernes
Landsforenings viksomhed 1977-78.
18）S.A.,K.L., Sager vedr, delegeretmøder 1970-1986 1977
1972 10514,Beretning om Kommunernes
Landsforenings viksomhed 1977-78.
19）コムーネの 16 億 DKK の歳出削減分は以下の項目から構成される。交通政策が 2 億 500 万 DKK、教育と文化政策が 1 億 9,800 万 DKK、社会保障関連が 7 億 3,000
万 DKK（現金援助金が 2 億 4,000 万 DKK、老齢・障害者 施 設 が 4,500 万 DKK、失 業 給 付 等 が 3,000 万 DKK、両 親 手 当 等 が 1,500 万 DKK、デ イ ケ ア が 1 億 6,000 万DKK）、その他が 5 億 1,500 万 DKK である。
20）S.A.,K.L., 1964-1988 Referater m.v. af bestyrelsesmøder
19821119, Oversigt over regeringens spareplaner for
kommuner.
21）S.A.,K.L., økonomisk statistisk kontor（ø.s.k.）,1964-1988
Referater m.v. af bestyrelsesmøder 1982 05 19, p. 1.
22）E. イェンセン（Evan Jensen）は、自由党（Venstre）所属の Liejre コムーネの議長であり、1982 年 4 月から 1986
年 4 月の間でコムーネ連合の代表を務めた。（danske
Kommuner HP; URL: http://www.danskekommuner.
dk/Borgmesterfakta/Borgmestre/E/Evan-Jensen/）2019.11.14 閲覧
23）Politiken, Kommuneskatterne tvinges op af sparekrav,
1982.10.28, p. 224）S.A.,K.L., Sager vedr. Delegeremøder 1970-1986:
1983:10514, Beretning dokumentarisk del enredegørelse
om kommunenes landsforenings virksomhed 1983/84,
pp. 15-16.
25）実際には、1984 年に 28.5 億 DKK の総額の削減をもたらした（Ministry of Finance Department of the Budget,
1985:12）。
26）S.A.,K.L., Sager vedr. Delegertmøder 1970-1986 1981
1981 10514,Stenografisk referat 1983 Referat af
Kommunernes Landsforenings, pp. 11-20.
27）ホルバーグ（Britta Schall Holberg）は自由党（Venstre）の議員で 1982 年 9 月 10 日から 1986 年 5 月まで内務大臣 を 務 め た（Folketinget HP; URL: http://www.ft.dk/
Folketinget/findMedlem/VBRHO.aspx，2015/03/26 閲
覧）。

研究報告論文

28）S.A.,K.L., Sager vedr. Delegertmøder 1970-1986 1981

Boason,P.（1987）“Denmark”Page,E.and M.Goldsmith

1981 10514, Manuskript Ministerns tale ved
kommunernes landsforenings delegeretmøde den 9 juni

（eds.）Central and Local Government Relations A
Comparative Analysis of West European Unitary States,

15:00, pp. 7-8.
29）S.A.,K.L., Sager vedr, delegeretmøder 1970-1986 1983

SAGE Publication Inc., pp. 46-67.
Det Konservative Folkeparti（1983）Regeringens første

1983 10514, Stenografisk referat referat af

år. Finansministeriet Budgetdepartmentet（1984a）

kommunernes landsforenings delegeretmøde 7-8 juni
1984.

Hovedpunkter I budgetreformen,Småtryk nr. 40.
Finansministeriet Budgetdepartmentet（1984b）Aftale om

30）「地方税が社会経済の財政政策ルールにおける要素で、もっとも重要とはいえないが、地方のサービス水準のバøkonomisk-politiske foranstaltninger 1984 og 1985,Småtryk nr. 36.

リエーションを反映させるようにしなければならない。

F i n a n s m i n i s t e r i e t B u d g e t d e p a r t e m e n t e（
t 1984c）

コムーネ連合の考えでは景気調整政策は、最初に国財政

Finanslovforslaget for 1984- som fremsat 25 januarがそれを担い、仮に地方政府が経済政策上の理由で減税が不適切であるとされる場合、国税の引き上げを通じて必要な中立化をはからなければならない」（S.A.,K.L., Sager
vedr. Delegeretmøder 1970-1986 1983 10514, Beretning
1984/85 En redegerelse om Kommunernes
Landsforening virksomhed, p. 29.）31）
「我々に今後与えられる新しい仕事、それは、税率を変えずにサービス水準を維持するということである。それは長期的な指針になるだろう。
」（S.A.,K.L. Sager vedr,delegeretmøder 1970-1986 1983 1983 10514, Stenografisk
referat referat af kommunernes landsforenings
delegeretmøde 7-8 juni 1984, p. 32.）32）ただし「予算保証制度」は DUT 原則とは別の制度である（Houlberg, 2011:19）。
33）コムーネ連合担当者ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）より。
34）ビズオウア市は、デンマークで 34 番目に大きなコムーネであり、平均年齢は 40 歳とデンマーク平均の 41.5
歳よりも若干若いコムーネである。ビズオウア市はコペンハーゲンに近く、近代的なビルと緑豊かな森が混在している。
35）ビズオウア市ヒアリング（2018 年 6 月 28 日）より。
36）コペンハーゲン市ヒアリング（2018 年 6 月 29 日）より。

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ロッツ・ユルゲン（2006）「再分配的福祉機能と連帯財政―（2018）「デンマークにおける 『納税者の反乱』 の研

調整：北欧諸国」持田信樹編『地方分権と財政調整制度

究―地方税制に着目して―」『都市問題』第 109 巻、6月号、pp. 91-105。
―（2015）「デンマークにおける課税自主権と協調的政府間関係―1980 年代前半の 『国と地方の協議の場』 に着目して―」慶應義塾大学経済研究所、DP2015-004。
―（2013）「財政再建下におけるデンマークの予算協調
制度」『生活経済政策』2013 年 12 月号、pp. 27-33。
倉地真太郎・古市将人（2014）「北欧諸国の財政運営 ―デンマークとスウェーデンを中心に」小西砂千夫編『日本財政の現代史Ⅲ』有斐閣、pp. 265-285。
自治体国際化協会（2017）「デンマークの地方自治～地方
自 治 体 改 革 の 経 緯 と 現 在 の 自 治 体 取 り 組 み 事 例～」
Clair report no. 445、自治体国際化協会。

59 巻、第 2 号、pp. 79-95。

― 改革の国際的潮流』東京大学出版会。

その他の資料
Denmark Statistics
Politiken

未公刊資料
Statens Arkiver,Kommunernes Landsforening, Referaterm.v. af bestyrelsesmøder, formandsskabsmøder.
Statens Arkiver,Kommunernes Landsforening, Sagervedr, delegeretmøder 1970-1986.

―（1997）「デンマークの地方行財政制度―地方分権

A5判変型
第61巻 第723号
2019年 12月号 定価：本体762円＋税
特集：森林を再び「宝の山」にするために日本の森林の現状と課題藤掛一郎
森林経営管理法と自治体泉

英二

森林環境譲与税を有効に活用するために～高知県大豊町平石稔

森林と福祉の連携～岩手県釜石市菊池亮

森林認証制度の展開と位置づけ～FSC 森林認証制度について前澤英士
木育がひらく森との付き合い方馬場

編集 自治研中央推進委員会
発行 株式会社 自治労サービス

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2019年12月号

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