調査報告 2022-2

第３次水産業改革委員会

中間提言

２０２２年８月

一般社団法人 日本経済調査協議会
Japan Economic Research Institute第３次水産業改革委員会

委員名簿
（敬称略）

委 員 長 小松
兼 主 査
委
員 池見
（五十音順） 伊藤

正之

一般社団法人生態系総合研究所

賢
裕康

酒井
阪口
寳多
野村
浜田
福島
矢野

健
功
康弘
譲
晋吾
哲男
雅之

マルハニチロ株式会社 代表取締役社長
中央魚類株式会社 代表取締役会長兼 CEO（2021 年 6 月～2022 年 7 月）
株式会社極洋 代表取締役副社長
学習院大学法学部 教授
南山大学経済学部 教授
久二野村水産株式会社 代表取締役社長
日本水産株式会社 代表取締役 社長執行役員
株式会社福島漁業 代表取締役会長
株式会社ベニレイ 代表取締役社長

事 務 局 小田 寛一
木曽 琢真
竹内 信彦
北島 基子

日本経済調査協議会
日本経済調査協議会
日本経済調査協議会
日本経済調査協議会

代表理事

専務理事
顧問
主任研究員
リサーチ・アシスタント

目

次

１．基本原則「食は命の源泉である」を踏まえた第３次水産業改革委員会の設置・・・1
２．提言・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・4
提言１・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・6（海洋水産資源/海洋生態系を無主物から国民共有の財産へ）
提言２・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・7（データの質と量の向上、オブザーバー制度の導入と科学的根拠に基づく不確実性を最小限にした TAC 設定を）
２－２
（監視・取締制度と漁業法令違反に対する罰則の強化）
提言３・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・10（漁業権を許可制へ、物権を営業権としての位置へ）
３－２（養殖業を経営能力、環境への配慮を条件とした許可制度へ）提言４・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・12（資源量と漁業経営バランスと新たな ITQ 等の導入へ）
４－２（譲渡可能な個別割当制度（ITQ、IVQ、IFQ 他の実施））
４－３（グループ化による譲渡可能な個別割当制度実施と枠配分・検討委員会の設置）
提言５・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・16（非持続的漁業補助金の段階的廃止と予算のイノベーション等への振り向け、そして自立した漁業・水産業の確立を）
３．中間提言の背景・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・19
４．第３次水産業改革委員会での主要な問題意識・・・・・・・・・・・・・・・・・・26
５．委員会での検証状況 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・42
参考文献・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・47
デイスクレーマー（異議申し立て）・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・47

2022 年 8 月 29 日
一般社団法人 日本経済調査協議会
第３次水産業改革委員会
委員長 小松 正之

第３次水産業改革委員会 中間提言
１．基本原則「食は命の源泉である」を踏まえた第３次水産業改革委員会の設
置
我が国の漁業・水産業は衰退の一途を辿り、国民に対する十分な食料供給の責任を果た
せなくなりつつある。我が国は四方を海に囲まれた海洋水産国家として、海からの恵みを有史以来今日に至るまで、国民に供給し続けてきた。その結果、水産物の供給は、日本人の体力と栄養状態のみならず、食文化・食生活と精神文化にも影響を与えてきたと考えられる。
また、日本食の中心には常に魚介類があり、動物性たんぱく質の主役は魚介類であったが、その供給衰退と肉類の供給増等の理由により、水産物が動物性たんぱく質に占める位置が2011 年に肉類にとって代わり、その後も低下し続けている（図表 1 参照）。これに対して、
世界的には水産物に対する需要は増加傾向にあるので、日本は持続的な漁獲量の増大を図り、日本国内への供給力を高め、国内市場への供給と輸出の拡大を通じて、日本の水産業を活性化することができる。
図表 1：国民 1 人・1 年あたり供給量推移（単位・kg）

国民1人・1年当たり供給量推移（単位・㎏）
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

39.3
33.5
28.5
23.4
肉類

魚介類

出典：食料需給表より 水産ジャーナリスト 川﨑龍宣氏作成

1

（１）第３次水産業改革委員会設立の経緯と目的
第３次水産改革委員会は 2021 年 6 月 18 日に設立され、期間は約 1 年半の予定で、我が国の漁業・水産業が置かれている問題を検討、課題を抽出し、将来のための解決策を提言す
ることを目的として開始された。
先行する第１次水産業改革委員会（2006 年 10 月から 2007 年 7 月；髙木勇樹委員長、黒倉寿男主査）は 2007 年 7 月に提言を公表した。その提言は「海洋と水産資源は国民共有の財産」で、科学的根拠に基づいて管理すること、漁業権の優先順位の撤廃と個別漁獲割当（IQ）等の漁業管理の導入であった。これらの提言は 2018 年の漁業法一部改正などに反映された。第２次水産業改革委員会（2017 年 9 月から 2019 年 3 月まで；髙木勇樹委員長、
小松正之主査）は 2019 年 5 月に 7 つの提言を公表した（P3 参考参照）。日本漁業・水産業を再興させるためには、漁業・水産業に関する制度やシステムの早期かつ抜本的な改善が必要であり、改正漁業法に基づく水産政策の内容では根本的に不十分である。引き続き、具体的に改革の各論を国に対して提示することが必要である。
本委員会は、第２次水産業改革委員会の 7 提言をベースとして、その中でも重要な内容と事項に焦点を当て、総論と各論の双方から検討を深め、その経過を中間提言として取りまとめた。
（２）中間提言の方向と内容
本委員会は第２次水産業改革委員会の提言を実現化するために、より具体化した施策の提言を目指した。本委員会の議論は、第２次水産業改革委員会の 7 つの提言を基に、提言
１；「海洋と水産資源は国民共有の財産」、提言２；「科学的根拠に基づく水産資源の持続的
利活用」
、提言３；
「漁業権の廃止と許可漁業への一本化」、提言４；「譲渡可能個別漁獲割当（ITQ；Individual Transferable Quota）の導入と自立経営の確立」の検討を主体としてきたが、今後は、提言５；「国際社会の動向の反映と消費者マインドの確立」、提言６；「水産予算の大幅な組み換え」、提言７；「現行漁業法制度の廃止と新制度・システムの構築」についても、順次検討することにしている。

2

【参考】第２次水産業改革委員会の提言

日経調 第２次水産業改革委員会 提言（2019 年 5 月）
□提言１：国連海洋法条約の精神と主旨を踏まえ、海洋と水産資源は国民共有の財産であることを新たな漁業・水産業の制度・システム（漁業関連法制度）の基本理念として明示すること□提言２：海洋と水産資源の持続的利活用の基本原則は、資源評価による科学的根拠に基づき行われるべきことを明確にし、その典型事案としてクロマグロやスケトウダラなど悪化している資源の回復に具体的かつ可及的速やかに取り組むこと□提言３：非公的機関である漁業協同組合が国民共有の財産である水産資源を管理することを許容する漁業権を廃止し、すべての漁業・養殖業に国際的な規範と実例に則した許可制度を導入すること現行の漁業権を廃止し、すべての漁業・養殖業に許可制度を導入せよ□提言４：資源回復や経営強化に有効な個別譲渡可能割当（ITQ）方式を導入することにより、過剰漁獲能力の早急な削減を図るとともに、収益を向上させ、漁業経営を持続可能な自立できる経営体質とし、補助金からの脱却を図る
こと□提言５：国連の持続可能な開発目標（SDGs）の実行など国際社会の合意や理念を反映した国内政策を講ずるとともに、国際漁業条約の枠組みを尊重した外交を展開すること
また、水産資源及び環境の保全と持続的利活用に関する消費者マインドの確立政策を講ずるとともに、その一環として必要な消費者教育と啓発、資源管理を基本とする適切な国際認証制度を導入すること□提言６：戦後一貫して続く沿岸漁業対策とハード・施設整備中心の水産予算配分から、資源管理、科学調査研究、加工・流通、消費者への教育・啓発活動に対する支援など現代のニーズに則した予算配分に大胆に転換するとともに、この関係の予算を飛躍的に拡充すること□提言７：旧明治漁業法の残滓（し）を引きずる現行漁業法制度を廃止し、海洋と水産資源は国民共有の財産であるとの基本理念のもと、新漁業法、新水産基本法、新養殖業法及びスポーツ・フィッシング法（新遊漁法）などを可及的速やかに制定するとともに、水産政策確立のための包括的・総合的な体制の整備を含め、新たな制度・システムを構築すること

3

２．提言
本委員会は 2021 年 6 月 18 日の第 1 回委員会を皮切りに、第 9 回まで資源管理・漁業政
策・漁業権・漁業生産の実態等をテーマとした議論のほか、オーストラリア等海外を含めた学識経験者・官庁・水産会社トップからも講演を受けるなど、広範で掘り下げた議論を行った。
また、第 10 回では中間提言案の検討を行った。
（１）提言の序論・総論
日本漁業・水産業の長期にわたる生産の著しい減少・低迷が、水産業界の著しい衰退と地方水産都市や離島の疲弊を招いている状況を見ると、水産政策を適切な方向に導くことは本委員会の責務であると考える。特に、近年立て続けに起きている漁業協同組合（漁協）にまつわる不祥事（例えば、カツオの計量不正、アサリの産地偽装など）は、法令違反を効果的に防止できる体制になっていないことに起因するものと考えられる。コンプライアンス確保のための体制を整備し早急に進めるべきである。
漁業・水産業の先進国は漁業・水産業の法制度を改めて、科学的な水産資源管理の制度を導入し、水産業と地方経済の回復を達成している。漁業・水産業の経済成長率は著しく、海外における魚食の普及も急速に進展している（ノルウェー、アイスランド、アラスカ、オーストラリアとニュージーランド及びチリなど）。また、最近 10 年では水産物の日本の買い負けが進行し続けており、既述のように国内生産も急減している。これでは国民に対する食の供給の責任は果たせず、水産物の供給と消費は減退をし続けることになる。これは魚食国家である日本の弱体化と衰退を意味する。
日本は 200 カイリ排他的経済水域内でかつては約 1,000 万トンに及ぶ漁業生産量を上げたが、そのうちの 700 万トンを現在までに失った。しかし、このことは、活力ある漁業・水産業を復活できるポテンシャルを持っていることを物語る。したがって、漁業・水産業の法制度を根本から改正し、科学を根拠とする厳格な資源管理制度へ速やかに移行するとともに、開かれた透明性のある養殖、流通、加工と消費を含めた漁業・水産業を実現するため、漁獲報告・水産物購入報告ルールと監視・取締りルールに沿った操業の確立を図ることが至急求められる。
非持続的な漁業補助金と水産予算の抜本的な改革が必要である。多くの補助事業の実施
主体に指定されている全国漁業協同組合連合会（全漁連）は日本の漁業の再興のためのビジョンを示すことが出来ずにこれまできた。政治の抜本的な変化を望まぬ体制からの脱却を根本的にかつ、早急に進めなければならない。短期的な利益を求める関係から脱却し、根本的な改革を行うことが何十年も衰退を続ける日本の漁業と水産業を救うことにつながると思料する。そのためには関連する行政、政治家、水産業界及び科学者などすべての組織、目的や人々の意識改革も必要である。

4

これを実現するためには、水産庁のみならず、環境省など他省庁にも広く意見を求め、さらに NGO や在野で水産改革のために意見を発信する専門家や漁業制度の先進国である米
国、オーストラリア、ノルウェーとアイスランドの政府と科学者ならびに産業界など海外の事例なども参考にするとともに、広範囲でかつ深い専門性を持つ人材を行政と研究機関に補強することも必要である。
特に行政には、漁業・水産業のシステムを短期的視点で現状からどこまで変えるかではな
く、改革のための明確な目標点を見据えて、いかにそこに行き着くか、将来の国民と漁業者の視点から良いものは伝承し、悪いものは改革するという観点を持つことを期待する。すな
わち、損失補填のための漁業補助金に依存して今を凌ぐことを目的とするのではなく、将来世代の海洋水産資源、海洋生態系の保全とそれらを計画的かつ持続的に利活用するための漁業・水産業に関する制度・システムの確立に全力を尽くすべきであり、日本の水産業を国際的にも通用する自立した産業にすることを固く信ずるものである。
以下、提言の各論は可能な限り迅速かつ包括的に実行に移すことが期待される。しかしながら、法制度の改正には常に 1～2 年を要する。その間においては、現状の漁業・水産業の制度・システムの中で、最大限実行可能な範囲で、以下の提言に到達することを目標として、
実現可能なことから実行に移すことが現実的である。例えば、漁業権を行使できない組合員が毎年増加するなかで、空き漁場となった漁業権を行使する漁業者の権利の集約と法人化
並びに地元水産業者の新規参入の促進などがあげられる。このほかにも実態に即した制度の改正と改革事案は数多くありうる。

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（２）提言の各論

提言１：（海洋水産資源/海洋生態系を無主物から国民共有の財産へ）
法律によって明確に「海洋水産資源と海洋生態系は国民共有の財産である」と定めることが重要である。
海洋・水産政策をそれらの法律の理念（科学的根拠と持続的利用の原則）のもとで実施することを義務付ける必要がある。
民法の規定である「無主物」としての解釈と、所有権に関する規定である「無主物先占」の取扱いを止め、行政が効果的に管理する。
旧明治漁業法の残滓（し）を引きずる現行漁業法制度を廃止し、海洋水産
資源と海洋生態系は国民共有の財産であるとの基本理念のもと、新漁業法、新水産基本法などを可及的速やかに制定する。
①

国民の共有財産である海洋水産資源と海洋生態系は、国民の負託を受けて国と都道府県が管理を行うこと。漁業協同組合や一般社団法人など民間による海洋と水産資源・海洋生態系の直接的管理は適切ではなく、それらは国や都道府県の管理業務を補佐することが適切である。
②

国民共有の財産たる海洋水産資源の利用者は、その持続的利活用に努めるとともに、そこから利益を上げ、その利益は広く国民に公共の利用、資源保護等の方法で還元するものとする。
③

国と都道府県は、海洋水産資源を科学的かつ経済的に管理し過剰漁獲を排除するとともに、枯渇または悪化した海洋水産資源は直ちに持続的利用が可能な水準まで回復させる（国連の持続可能な開発目標（SDGs）SDG14.4（抜粋：各資源の生物学的特性によって定められる最大持続生産量（MSY）まで回復させる））。
④

我が国における海洋水産資源は、民法第 239 条により「無主物先占」の規定の下にあるが、この規定では、水産資源の先獲り競争が進行し、資源の悪化を招く。従って、これを国民共有の財産として、国家がその管理を行うものとする。これは国連海洋法第56 条と第 61 条の規定にも合致する。
⑤

米国には海洋水産資源は国民共有の財産との規定はないが、国民からの信託を受けて「公共信託法理」（Public Trust Doctrine）に基づいて管理される。また、アラスカ
州はその憲法により、州民共有の財産である。日本においても、国が国民の負託を受けて管理することを法令に明示し、水産政策に迅速に反映させるべきである。

6

提言２：
（データの質と量の向上、オブザーバー制度の導入と科学的根拠に基づく
不確実性を最小限にした TAC 設定を）
海洋水産資源/海洋生態系を科学的根拠に基づき、持続的に利活用する漁業システムの構築。
最大持続生産量（MSY）と厳格な生物学的許容漁獲量（ABC）の算定と不確
実性を最小限とする漁獲可能量（TAC）設定が必須である。
現在の日本では漁業者から提供される漁獲データの量的・質的提供の格段の向上（正確性、リアルタイム）が急務である。漁業者から直接提供される漁獲量・魚種・サイズと操業期間・努力量等の漁獲データの解析と科学
オブザーバーによる検証制度の導入と漁業から独立した科学調査データの収集が必要である。
２－２ （監視・取締制度と漁業法令違反に対する罰則の強化）
監視・取締制度の自国漁船・養殖業への導入・強化と罰則の強化が必要である。
我が国の自国漁船・養殖業に監視取締りを導入し体制を強化すること。また、用船に加え、官船による取締・監視体制を強化すること。
漁獲量の未報告・虚偽報告、漁獲量の超過、操業区域・期間違反などの漁業法令違反に対する罰則を強化すること。
①

国民共有の財産は、国と都道府県が国民からの負託を受けて管理する。国は資源の乱獲や過剰漁獲を避け、資源の利活用に関し国民に対して漁業界の内部用語ではなく、一般国民にも理解できる科学的な言語と表現によって、わかりやすく説明する義務を負う。
②

我が国の資源評価の対象魚種数が欧米に比べ少ないため、これを増大させる必要がある。また、MSY の算出は、米国は 75％を規準とし、50%以上の達成確率では不十分
であり、ABC とその後に設定される TAC の不確実性の削減のためには、これをより向上させることが重要である。我が国の資源評価に問題があることは、米科学者（Steven
Teo 博士 海洋大気庁（NOAA）南西漁業研究センター（水産研究教育機構の 2020 年
10 月に開催の「資源評価ピアレビュー委員会」に出席）2021 年 2 月 9 日付みなと新聞電子版）からも指摘された（注）。
（注）指摘の内容：ⅰ）魚の資源量を正確に推定するために重要な周辺国の漁獲データが足りないこと、ⅱ）魚の年齢や群れの数 、自然界での死亡率などの推定に不確
実性が高いことから抜本的な改善が必要であること、ⅲ）資源量自体の指標にも疑問が呈された。まき網では魚群を見つけて網を曳いた当たりで何トンの魚が獲れるかという指標が使われているものの、魚群の大きさなどの目安（魚群の数自体）が考慮されず、また漁船の技術進歩なども無視した分析になっているとし、科学者などによる調査をより強める必要性が求められた。Teo 博士はまた、ⅳ）サバ類の7

管理に関し、日本と外国の協力体制が薄いことにも言及した。日本単独でも、漁期前調査を充実させることで漁期中に資源全体のうちどれだけの割合が日本水域に来遊するのかを推定し、その中でどれだけ量を獲るべきかを分析するなど、他国に左右されず管理する方法を考え得ると提案している。
③

沿岸の漁業者/養殖業者は漁協を通じてではなく、直接都道府県に漁獲報告書を提出する体制にする必要がある。
また、養殖業者には、都道府県に対し種苗（稚魚と若齢魚他）の池入れ数、死亡尾数と出荷尾数・重量、投薬量、水質モニタリングデータの養殖報告書を提出させること。
④

オブザーバーは漁獲・養殖報告書を検証するとともに、水産庁は虚偽報告と未報告に関する罰則を強化する。
⑤

米国・オーストラリア・ノルウェーにならい、漁獲報告書など科学・統計情報の検証と収集に必要なオブザーバー制度を至急導入する。オブザーバーによる漁獲データを収集するための漁業者に対する指導と支援並びに漁獲報告書の記入の支援とその検証
は、漁獲量と漁獲報告書の信頼性と精度の向上に不可欠であり、そのために必要な予算と人員を確保する。
⑥

漁業と養殖業にはオブザーバー乗船ないし水揚げ地への配置、漁船にはビデオカメ

ラの設置で、漁業と養殖業の活動を監視し、漁獲状況を検証する。GPS の装着も義務付ける。
⑦

沿岸漁業では刺し網漁業などで、違反操業が後を絶たない。また、原産地の不適切・違反表示の例としてアサリの一次保管を目的とした不正ないし不適切事例があった。
都道府県は、沿岸漁業のトレーサビリティと監視取締りを強化すべきである。
⑧

違法操業や産地偽装などの不適切漁獲が無くならないのは、それを仲介、取引するマーケット（流通業者）
・飲食店・レストラン・最終消費者が購入する事も原因であり、ノルウェーやニュージーランド、イギリス、米国など諸外国にならい、卸売市場などの流通・加工、飲食店とレストランにも購入報告書の作成・提出を義務付ける必要がある。
⑨

罰則の強化
日本の罰則は諸外国の船体没収や許可の取り消しなどの厳罰に比較して軽微である。

罰則は抑止力としての効果を期待できるものとすべきである。
水産動植物の採捕違反などや、漁業法の漁獲報告書違反に対しても 3,000 万円以上の罰金への引き上げ、違法行為から得られた利益を全て没収する過料の導入が肝要である。

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図表 2：漁業法改正と罰則の体系

出典：水産庁「漁業法改正と罰則の体系」（https://www.jfa.maff.go.jp/j/enoki/attach/pdf/mitsuryotaisaku-2.pdf）
図表 3：漁獲報告の現状と課題

出典：網代漁業株式会社代表取締役 泉澤宏氏作成

9

提言３：
（漁業権を許可制へ、物権を営業権としての位置へ）
共同漁業権、定置漁業権と区画漁業権の漁業権制度は順次廃止し、沿岸漁業・定置漁業・養殖業は許可制へ移行するものとする。
民法の土地に関する規定を準用する漁業権の「物権」（漁業法第 77 条）としての取り扱いについては、基本的に「営業権」との認識を基礎に今後さらに検討を行うことにしている。
これは沿岸域の保全、利用と開発にかかわることであり、広く国民的な議論を行う必要がある。
３－２ （養殖業を経営能力、環境への配慮を条件とした許可制度へ）「養殖業に関する許可制度」に関しては、海洋環境を科学的に俯瞰し、マーケット分析を踏まえて全体計画を立てるとともに、個別には１）当該養殖業の環境の収容力、海底土質、海洋環境と魚病などに対する規制の順守の度合いと、２）経営能力他を許可の条件とする必要がある。
① 漁協は、私的な経済事業と公的な性格の漁業権の管理という、相反する 2 つの事業を抱えてきた。これが、営利組織でもなく、公的組織でもないという曖昧な組織としての問題を惹起している。漁協は民間機関であり、また外部との対話も、科学と技術並びに経営に関しての対話力に限界があり、公益性を持たせた漁業権の免許の受け皿にはそぐわない。
②

沿岸漁業（共同漁業権内漁業）と定置網漁業に関しては、都道府県が、魚種別・混獲される複数種別に漁獲枠を設定し許可する。
③

養殖業に関しては、事業の目的、海面の占有面積と養殖量の上限の設定などを定め、経営能力や海域環境と底質の保全を許可の必須条件とする。
④

漁業権制度を廃止することによって、漁業権を物権とみなす規定（漁業法第 77 条）に準拠する事に代わり「営業権」として漁業を営む権利を保全する方向で本委員会では検討をしているが、さらなる検討と国民的な議論が必要である。
【参考】
漁業法 2018 年法律（漁業権の性質）
第七十七条 漁業権は、物権とみなし、土地に関する規定を準用する。
２ 民法（明治二十九年法律第八十九号）第二編第九章の規定は個別漁業権に、同編第八章から第十章までの規定は団体漁業権に、いずれも適用しない。
（抵当権の設定）
第七十八条 個別漁業権について抵当権を設定した場合において、その漁場に定着した工作物は、民法第三百七十条の規定の準用に関しては、漁業権に付加してこれと一体を成す物とみなす。個別漁業権が先取特権の目的である場合も、同様とする。
２ 個別漁業権を目的とする抵当権の設定は、都道府県知事の認可を受けなければ、その効力を生じない。
３ 前項の規定により認可をしようとするときは、都道府県知事は、海区漁業調整委員会の意見を聴かなければならない。

10（漁業権の移転の制限）
第七十九条 は「略」

11

提言４：
（資源量と漁業経営バランスと新たな ITQ 等の導入へ）
TAC に基づき漁業資源量と漁業経営のバランスの取れた資源管理制度と取締制度を早急に確立するべきである。
４－２ （譲渡可能な個別割当制度（ITQ、IVQ、IFQ 他の実施））
経営持続性と合理化の手段として効果的な ITQ（個別漁船割当（IVQ）、個別
漁業割当（IFQ）を含む以下同じ）を大臣許可漁業と知事許可漁業に加えて沿岸漁業（養殖業を含む）にも導入するべきである。
その際には、衰退する沿岸漁業地域の保護、振興を図るため、沿岸漁業には、許可漁業に比較して ITQ をより多く配分する仕組みを用意するなどの配慮が必要である。
４－３ （グループ化による譲渡可能な個別割当制度実施と枠配分・検討委員会の設置）
クロマグロ資源の ITQ オンライン化と漁業種類別枠管理を超えたグループ化による管理システムを構築するべきである。
クロマグロの漁獲管理は沿岸漁業、知事許可漁業と大臣許可漁業の枠を超えてグループ化し、異なる漁業種類間でも ITQ の融通を迅速かつ透明性をもって行えるシステムを構築するべきである
クロマグロの初期漁獲枠の配分を再度根本的にやり直すべきである。そのために、例えば、公認会計士・弁護士・生物学者・統計学者の第 3 者で構成される「IQ/ITQ 配分検討委員会」を直ちに設置する必要がある（水産庁
は事務局の役割）。
① 日本の資源管理体制の樹立とその効果的な実施は、未だに不十分であり、特に過剰漁獲能力問題が深刻である。しかしながら、資源に見合った漁船能力・漁船数の算出ない
し適正化も行われていないし、行う方針も全く示されていない。過剰漁獲能力状態の解消を進める上で ITQ 制度の導入が必要である（注）。
（注）譲渡可能個別漁獲割当（ITQ；Individual transferable quota）：TAC の範囲
内で、過去の漁獲実績などを基に、個別漁業者ごとに漁獲量を割り当てる制度のことを個別漁獲割当（IQ；Individual Quota）と呼ぶ。IQ のデメリット（漁業者の経営規模の拡大などの融通を利かせるのが難しいこと等）を克服すべく登場してきたのが ITQ で、IQ を売買することができるなど譲渡できるものであって、経営の安定化を図ることができる。
②

ITQ の効果的な実施については、各社・各人が保有する漁獲枠の移譲が迅速に透明性をもって行われることが鍵となる。改正漁業法（第 20 条；漁獲枠の譲渡）では、漁期中における漁獲枠の移譲を迅速かつ透明性をもって行えない。オンラインでタイムリーに有資格者がアクセスできる ITQ システムを構築し、管理するべきである。その12

際に農林水産大臣は事後に正確な報告を受けるとともに、監視できるシステムを確立しておく必要がある。
③

ITQ は漁業種類の区分を超えて同一の魚種ないしは複数の魚種を一括コントロール

することが適当である。このために水産庁は、漁業種類ごとの管理をやめ、魚種毎の管理に移行すべきである（例えば、マグロ類ではまき網漁業・マグロ漁業・沿岸釣りはえ
縄漁業が漁獲する魚種ごとの分布・生態に合わせて一体的に管理する方式に転換する）。
④

ノルウェーなどの制度にならい、ITQ の管理は沿岸漁業の小規模漁業（沿岸小型釣り漁業と定置網漁業の区分）と沖合漁業（大中型まき網漁業と近海マグロはえ縄漁業）
別の管理を超えて行うべきであり、漁業の種類を超えた漁獲枠の管理と譲渡を促進するべきである。
ただし、沿岸漁業と沿岸漁業地域の保護と振興と経営の統合と規模拡大の観点から大型漁業と沿岸漁業間の漁獲枠の配分では、単純な実績割の方式を超えて沿岸漁業に配分がより多く配分されるべきである。
⑤

複数の漁業者間（グループ枠）での ITQ の漁獲枠の共同保有を推進する。これは、大型漁業と小型漁業の範囲を超えた情報の共有、コミュニケーション、漁場利用の円滑化と枠の譲渡の柔軟性と弾力化にもつながる。また、不必要な競争が無くなり、漁場形
成やマーケット情報の共有が進み、漁業の近代化と利益の増大に加えて、これまで対立が際立った沿岸漁業と沖合の大型漁業の協力と信頼関係の促進が図られる（米国ベーリング海とニューイングランドに優良事例あり）可能性がある。
⑥ クロマグロの漁獲枠の漁業種類を超えたグループ化による保有の例⑦

オンラインでの取引は漁業者間で行い、農林水産大臣はオンラインシステムを監視できるものとする。また、原則的にマーケット・流通関係者など漁獲物を購入する者もこれを閲覧できるものとする（ノルウェーなど）。

13

図表 4：クロマグロ漁獲枠保有のグループ化の例

出典：小松正之委員長作成資料
ⅰ） 漁業種類別（大臣許可漁業と沿岸漁業：釣り漁業と定置網漁業）の区別の廃止
地域ごと（4～6 地域）に異なる許可漁業種類のグループを生成し、その中で、漁獲枠を共有する。
ⅱ） 漁獲枠は全く実績のない者には配布しない。ないしは、これを返上させる（有償か無償かは要検討）。
ⅲ） 漁獲枠の移譲は全てオンラインで行うものとする。地域別グループで、オンライ
ン制度を導入する。水産庁は、地域別グループのオンライン化がスムーズに進むよ
う、実務に精通したオンライン専門会社と契約等の推進を行う。自らのグループで対応可能なときは、自分たちでオンライン管理する。オンラインについては、海外の事例から学ぶものとする
ⅳ） 漁獲枠の移譲がすぐわかる漁獲報告書のモデル（図表 5 参照）を作成する。

14

図表 5：漁獲成績報告書（ログブック）のモデル
まき網漁業の例
日付

漁船名

漁船登

（年/月/日）

漁業者名

ログブック

録番号

番号

操業の開始日時： 年

月

日

時から

終了日時： 年

月日時まで

操業の位置：

許可番号

始点

東経

度

分

北緯

度

分

終点

東経

度

分

北緯

度

分

24 時間以内の投網回数・投網時間：
1 回目

時

分

〜

時

分

2 回目

時

分

〜

時

分

3 回目

時

分

〜

時

分

4 回目

時

分

〜

時

分

5 回目

時

分

〜

時

分

魚種別漁獲量（重量/箱数）

合計（重量／箱数）（C）

マイワシ（１回目、2 回目、3 回目、4 回目、5 回目）
マサバ（１回目、2 回目、3 回目、4 回目、5 回目）
マアジ（１回目、2 回目、3 回目、4 回目、5 回目）
クロマグロ（１回目、2 回目、3 回目、4 回目、5 回目）
カツオ（１回目、2 回目、3 回目、4 回目、5 回目）
総漁獲量（重量／箱数）
漁獲割当量の状況
魚種

月

日現在

今回漁獲

漁獲割当量

割当量（A） 量（B）

量（C）

販売分（D） か ら の 購 入

当量（F）

（トン）

（トン）

（トン）

漁獲割当量

F=A-B-C-（E）(トン)

D+E（トン）

年当初漁獲

（トン）

累積漁獲

年

マイワシ
マサバ
マアジ
クロマグロ
スルメイカ

出典：小松正之委員長作成資料

15

他の漁業者

現在の魚枠割提言５：（非持続的漁業補助金の段階的廃止と予算のイノベーション等への振り向
け、そして自立した漁業・水産業の確立を）
世界貿易機関（WTO）は１）直接補償の補助金、２）経営経費補填補助金などのうち IUU 漁業と過剰漁獲補助金は廃止すると原則的に合意した。日本
でも水産予算の経営損失の補填目的の漁業共済補償金などの漁業補助金は段階的に廃止すべきである。これら１）と２）の補助金は漁業の衰退を促進するので、今後はイノベーション、科学調査、消費・流通対策の充実、漁獲データの円滑な収集のためのオブザーバー制度の導入、トレーニングの実施と国内監視取締り活動の強化（取締官の補充と訓練）などに振り向け、１）及び２）の補助金に依存しない自律した漁業・水産業の経営の確立を目指す。
① WTO が分類する「直接の漁業補償」、「漁業経費の負担・補助金」は経済学的にも、漁業資源学上も、漁業の収益を低下させ、かつ、資源を悪化させる「非持続的補助金」であるとされている。従って 2022 年度水産予算のうち「非持続的補助金」（図表 6 参照）を段階的に廃止するべきであり、補助金に依存しない漁業への転換を図るべきである。
②

水産予算のうち漁業経営の漁業共済補填金、セーフティーネット補助金は数年をかけて廃止する。これらの補助金は、漁業・水産業の持続的な発展と将来に必要な新技術・新経営の開発・展開に必要な原資としてこれらに転換する。
③

漁港の建設や修復などの公共事業は漁船数が減少し、漁港の建設と修復のニーズが減少しているので、これを削減するべきである。また、漁港は沿岸域の良好な沿岸漁場；藻場や干潟、砂州と湿地と河口域に隣接し、それを埋め立てながら建設されるた
め、結果的に良好の漁場と繁殖場を失っているので、今後これらの建設の縮小などがなされるべきである。
④

WTO の分類では、科学調査やイノベーション向けなどの「その他の一般補助金」があるが、これらについては水産業の将来の展開と資源の回復に貢献することから日本の予算でも奨励・方向付けすべきである。
⑤

我が国には存在しない科学オブザーバー制度を創設し、科学オブザーバーの新設のために必要な生物科学的トレーニング経験者の採用とトレーニングの実施予算と海外での訓練費用並びに安全の確保のための保険の充実を図るべきである。
⑥

取締船は、民間船である用船が多いので、取締りの権限と監督官 1 人と通訳 1 人の乗船に限られ取締りの能力が限定されている。これらをさらに充実させるための予算措置を講じるとともに、漁業の許可を行う官庁である水産庁に従属している用船組合を、その許可漁船が真に法を守った操業をしているのか否かの独立の取締機能を果たすために、水産庁の組織から独立させる。海上保安庁との協働や役割分担、どこに属す16

るかも今後検討する。
⑦

火力・原子力発電所からの温廃水の海洋水産資源と海洋生態系への影響、海洋の汚染の調査と防止の対策予算を充実させる。
⑧

サケ・マスの回帰の減少、養殖業の海洋環境と海底環境への影響の調査の予算を充実させる。
図表 6：補助金の漁業資源と漁業経営への影響

図表 6 の点 E のように漁獲収入と漁獲費用が一致して利潤がゼロの状態にあるとする。
このとき、補助金の支給で漁獲費用が低下すると、漁獲量を増やそうとして漁業者は漁獲努力量を増加させる（漁獲努力量は LE から LF に増加）。その結果、漁獲圧力は強くなり、資源量は悪化することになる。これは点 E から点 F への変化である。点 F において、補
助金がなければ赤字であるが、補助金があるために利潤はゼロとなっている。
このように、赤字部分を補助金で補充すると、資源量は漁獲努力量が小さい LE のときの点 E での資源量にとどまるべきところが、漁獲努力量が大きいときの点 F に対応する低い資源量に減少するので、資源量は悪化する。
出典：2022 年 1 月 21 日 寳多康弘委員講演資料より一部改変

17

今後の検討事項：
河川・海洋生態系の修復とサケ・マスふ化放流から自然産卵へ。
日本、樺太、南東部アラスカ、カナダ BC 州、ワシントン州、オレゴン州とカ
リフォルニア州でサケの回帰率の大幅な低下がある。これらは原因として河川周辺の都市化、生息環境の悪化とふ化放流魚の環境への不適合などが指摘されているので、これらへの対応のために自然産卵の活用とそのための河川生態系の修復の可能性について、科学的、生態学的、社会経済学的な検討を図るべきである。
以上は提言ではないが、将来の検討事項として、ここに提示する。
サケ・マスの人工ふ化によって、サケの遺伝的な多様性が減少して、その結果、サケが近年の地球温暖化による海水温の上昇による沿岸域の生態系の変化に対応できていないとの説がみられる。南東部アラスカ州のふ化場やアラスカ州政府並びに米政府 NOAA の報告でも、サケ・マスふ化放流事業を 10 年間以上にわたり、継続すると次第に回帰率が経験的に減少することが確認されている（米国アラスカ州訪問報告書（小松）；2018 年 6 月 5 日ア
ラスカ大学水産科学研究センターの Keith Criddle 博士と NOAA Auke Bay 研究所の Pete
Hagen 次長とサケ・マスの資源・回帰状況他の意見交換報告書（注））。
（注）Criddle 氏と Hagen 氏は、「日本と同様の傾向が米国でも起こっている。
ワシントン州やオレゴン州では人工的な都市化の影響でサケの回帰が少なくなっている。アラスカ州では、最近 20～30 年程度シロザケやベニザケとカラフトマスのふ化放流尾数を増加させており、その分の回帰量の増加がみられる。年変動はあるが一貫してすべての種類で増加の傾向が長期間見られている。最近は新たな河川と支流にふ化場を設けると、それが設置された数年は増加するが、その後すぐに減少傾向に入る。
」と述べている。

18

３．中間提言の背景（１）最近の日本の漁業・水産業ならびに世界の動向
日本の漁業は依然、衰退の一途である。2020 年の総生産量は 423 万トンで、ピーク時の3 分の 1 と大きく減少した。漁業・水産業は、食料の供給産業として重要であるだけでなく、食料の安全保障上でもとても重要である。一方、水産物輸入に目を転じると 2001 年には382 万トンを記録したが 2021 年は 220 万トンであった。最近の日本は、所得水準が横ばい
で水産物の購買力が不足し買い負けている。世界の漁業国からの資源管理が健全な水産物の購買競争は激しくなり、日本にそれらを輸入できる保障は全くない。
日本の漁業者も減少を続けている。総体的に漁業の位置は低下したままで、漁業収入が減少した結果、若者の参入は依然として少なく、戦後 109 万人を数えた漁業就業者数は 2020
年には 13.6 万人まで減少し、漁業にその生活・生産基盤を依存していた水産都市・漁村と離島の経済が大きく衰退した。
図表 7：日本の漁業生産量

出典：2021 年 6 月 18 日 小松正之委員長講演資料19

図表 8：水産輸入量

出典：水産白書・参考図表及び農林水産省・農林水産物輸出入情報より
水産ジャーナリスト 川﨑龍宣氏作成
図表 9：漁業就業者数

出典：漁業構造動態調査より 水産ジャーナリスト 川﨑龍宣氏作成

20

（２）国連海洋法への対応の不足と遅れ1982 年に採択された国連海洋法条約は、200 カイリ排他的経済水域の設定や科学に基づく海洋生物資源の管理と沿岸国の主権的管轄権による管理を定めた。
そして 1994 年に国連海洋法条約は発効した。
日本は 1996 年、海洋法条約の発効後 2 年遅れて、同条約を批准した。またこの 1996 年、1995 年に合意された国連公海漁業協定（国連海洋法実施協定）にも署名し、2001 年から同協定は発効した。
図表 10：世界の漁業・養殖業生産量の推移

出典：2021 年 6 月 18 日 小松正之委員長講演資料より一部改変
日本も自国 200 カイリ内での資源利用を目標に掲げた。
遠洋漁業から締め出された後は、沖合、沿岸漁業と養殖業の振興を政策の柱に掲げたが、その政策効果がなく成果を実現していない。
国連海洋法条約は、沿岸漁業と沖合漁業の管理指針である自国 200 カイリの海洋生物資源を最良の科学的根拠に基づき利用することを義務付けた（海洋法に関する国際連合条約
第 61 条）。そして、国連公海漁業協定では科学的根拠による漁業管理として「目標漁獲水
準」と「限界漁獲水準」の 2 つの具体的な漁獲の水準が示された。しかし、その後も日本は、漁業者間の話し合いによる自主的規制を優先させた。これらは国連海洋法条約で規定する内容の出口規制とは一致しない。日本の漁業資源と漁業生産量は減少を続けて、現在に至
っている。

21

【参考】海洋法に関する国際連合条約
第 61 条 生物資源の保存
１ 沿岸国は、自国の排他的経済水域における生物資源の漁獲可能量を決定する。
２ 沿岸国は、自国が入手することのできる最良の科学的証拠を考慮して、排他的経済水域における生物資源の維持が過度の開発によって脅かされないことを適当な保存措置及び管理措置を通じて確保する。
このため、適当な場合には、沿岸国及び権限のある国際機関（小地域的なもの、地域的なもの又は世界的なもののいずれであるかを問わない。）は、協力する。
３ ２に規定する措置は、また、環境上及び経済上の関連要因（沿岸漁業社会の経済上のニーズ及び開発
途上国の特別の要請を含む。）を勘案し、かつ、漁獲の態様、資源間の相互依存関係及び一般的に勧告された国際的な最低限度の基準（小地域的なもの、地域的なもの又は世界的なもののいずれであるかを問わない。）を考慮して、最大持続生産量を実現することのできる水準に漁獲される種の資源量を維持し又は回復することのできるようなものとする。
４ 沿岸国は、２に規定する措置をとるに当たり、漁獲される種に関連し又は依存する種の資源量をその再生産が著しく脅威にさらされることとなるような水準よりも高く維持し又は回復するために、当該関連し又は依存する種に及ぼす影響を考慮する。
５ 入手することのできる科学的情報、漁獲量及び漁獲努力量に関する統計その他魚類の保存に関連する
データについては、適当な場合には権限のある国際機関（小地域的なもの、地域的なもの又は世界的なもののいずれであるかを問わない。）を通じ及びすべての関係国（その国民が排他的経済水域における漁獲を認められている国を含む。）の参加を得て、定期的に提供し及び交換する。

（３）民間主導の水産改革
日本漁業・水産業の将来のための漁業法制度・水産業改革の必要性を訴えて、2006 年 10月に日本経済調査協議会（日経調）主導での改革の動きが開始された。しかし、この頃には既に欧米諸国は漁業法制度改革を終了し、資源と漁業生産を回復し、成果をもたらしていたことから、我が国の漁業・養殖業の生産性はオーストラリアやニュージーランドと比較しても著しく低い。サケ・マスの一経営体当たりの養殖生産量・生産金額をチリ、ノルウェーとスコットランドと比較して、数十分の 1 から数百分の 1 と著しく低い。またクロマグロの単位経営体当たりの養殖生産量指数もオーストラリアなどに比べて 6 分の 1 から 15 分の 1と著しく低い（図表 11、12 参照）。

22

図表 11：主要国のサケ・マス養殖生産性比較

出典：日本水産株式会社提供資料
図表 12：養殖クロマグロ生産状況

出典：2021 年 10 月 15 日 酒井健委員講演資料
日経調「水産業改革委員会」は、2007 年 7 月に 4 つの柱を持つ水産業改革の提言を行っ23

た。これが我が国初の水産業改革の提言であった。2007 年には「内閣府規制改革会議」に「水産業に関する専門委員会」が設置されて本格的な改革議論が開始され、2010 年からの民主党政権時代にも政府による水産業改革は継続した。しかし、その内容は努力目標として記述され、拘束力がなかった。
2011 年からは泉田裕彦知事（当時、現衆議院議員）のリーダーシップにより新潟県でホッコクアカエビを対象とした IQ 方式の漁業が開始されて効果を上げた。その後水産庁は2014 年に有識者からなる「資源管理のあり方検討会」を立ち上げ、IQ の導入の可能性に言及した。与党自民党でも検討会が開催された。水産庁も 2017 年の第 4 次水産基本計画ではIQ 制度を導入することを明確化した。しかし、その歩みは相当に早めるべきである。
（４）抜本的改革から程遠い 2018 年漁業法改正
このように速やかな進展がみられないことに対し、また、この間も漁業の衰退が継続して、改革の動きが停滞していることから、2017 年 9 月に日経調「第２次水産業改革委員会」が立ち上がり、2019 年 9 月には 7 つの提言が具体的で根本的な改革を要請する内容を持ったものとして発表された（P3 参考参照）。
これらの動きの中で 2018 年 1 月、安倍晋三首相（当時）は施政方針演説で、「漁獲量による資源の管理」と「養殖業への新規参入」を水産業改革に盛り込む事を明らかにした。
しかし、既に 2018 年 12 月の漁業法一部改正から 3 年以上の歳月が経過したが、その内容が不十分であったので、日本漁業の漁獲減少・縮小、衰退を止めるための効果的な政策がとれないでいる。
将来の目標点に到達する観点からの制度改革になっていないことが欠点である。
（５）第３次水産業改革委員会の必要性と目的/ゴール
こうしている間にも、日本と世界の差は拡大する一方である。世界では先進各国が資源の回復を果たしている。漁獲・科学データの制度を改革で義務付け、それらをベースにした科学的根拠に基づく漁業法システムを確立し、その法制度の下で資源の管理と規制法と取締制度を採用しているからである。
今回の一部改正では、明治時代から続く漁業権と自主規制を温存してしまった。MSY に基づく新たな科学管理も漁獲データや科学調査データの不足による不確実性（注）を排除していないので、真の科学管理からはかけ離れている。相変わらず、漁業者間の人間関係（漁業調整）を中心とした政策と漁業補助金を多用した政策で、漁業は衰退している。
（注）不確実性：TAC は、科学的に求めた MSY を基に過剰漁獲が起きない範囲で ABCを定めて、それ以下に設定する。ABC にも問題点があり、データの不足により親魚量、自然死亡率や親子関係などはいつも正確に求めることが困難で、科学的な不確実性が発生する。
ITQ が欧米で効果を上げている。この管理手法の導入が日本では、大きく遅れた。このた24

めに本委員会では、ITQ の導入に際しての具体的な指針・方策を関係者に与えることを意図した。すなわち、我が国の残った重要漁業で沿岸漁業、定置網漁業から大中型まき網まで幅広い漁業者が関与し、また、養殖業、さらにその後の流通と表示問題で国民的な関心を惹起したクロマグロに関して、具体的に、かつ、詳細な検討を加えた。特に我が国では、多数の小規模な漁業者（承認数で 18,000 隻）とまき網漁業者（約 20 隻）が、クロマグロ種苗を漁獲して、世界の状況から見れば、養殖業者（約 100 企業・業者）も数が多数に上っている。その結果日本の生産性は極めて低い（図表 12 参照）。

25

４．第３次水産業改革委員会での主要な問題意識（１）海洋水産資源は「無主物」から「国民共有の財産」として「国などが管理」へ
海洋水産資源は「無主物」との規定は、民法が制定された明治時代に遡る。天然有限資源の取り扱いは自由主義と個人主義が反映され、漁業資源の有限性が認識されない時代のものである。所有の意思をもって漁獲された動産はその者の所有物となるとの規定である。民法第 239 条の規定は、「所有権を明確にすることの法律の建て付け」になっており、天然有
限資源の科学的管理の概念と手法がない時代の規定である。これによって、結果的に早いもの勝ちの漁業（Race for Fish）を促進して、乱獲と資源の衰退を招いたとみられる。また、海洋水産資源は有限資源であり、Race for Fish ではいわゆる「共有地の悲劇」が生じて資源は次第に減少してしまう。明治時代にはまだ資源が有限ではないと認識されていたのではないか。現在のように漁獲性能・能力が向上した漁船では、競争によって「共有地の悲劇」が生じてしまう。
国連海洋法条約は、200 カイリを排他的経済水域として沿岸各国が設定する権利を認めた。この条約では、各国の排他的経済水域内の海洋生物資源は、沿岸国が管理するべきであると定めている（国連海洋法第 61 条）。すなわち、国家の責任で、これを管理しなければならない。国家は国民の負託/信託を受けて、これを最良の科学的根拠に基づいて管理するとの規定が設けられた。
多くの国が、海洋水産資源、石油や鉱物資源などは、憲法や漁業管理法で「国民共有の財産」と定め、連邦政府や州政府が、国民と州民のために、その信託を受けて管理している。
一方、米国では海洋水産資源は無主物との規定ではあるが、水産資源のような自然の恵み（自然公物）の利用は、全ての国民が平等に有する権利であり、それら公物の管理はもともと国民から国家・公共団体に信託されたものであるとする「公共信託法理」が存在し、国（又は州）がその管理を行っている。
自然資源は公物であり、その利用形態につき「公物の使用関係」が観念され（「自由使用」「許可使用」「特許使用」の三分類）、例えば、資源の「大量利用」については「特許使用」と位置づけられるとの理解もある。
「特許使用」と把握し、管理者たる国家の合理的な管理権の積極的な行使をもって、資源保護と持続的利用を実現することになる。
漁業資源は元来「みんなの物」であり、その意味で「無主」なのである。自然資源のひとつである漁業資源を公物として把握し、その利用を「公物」の法理に基づき管理＝利用調整する仕組みを構築する必要がある。

26

図表 13：水産資源について

出典：2021 年 8 月 20 日 神奈川大学法学部教授 三浦大介氏講演資料より一部改変「一般に、公物が国家の所有物であるとしても、それは国民から信託された国民共有の資産であると考えるべきである。一方で、民法上の所有権の対象物以外の物（海、河川流水など）も国家であれば支配可能であるとし、これらに対する国家の所有権を「公所有権」と呼び、それら公物に対する国家の管理権を基礎づける見解もある。自然状態にある水産資源も公所有権の対象となるならば、国家所有＝国家管理の下に置くべきである。ただし、そこでの「国家所有」は国民共有にほかならず、みんなの資産として解すべきである。
」（三浦大介
神奈川大学法学部教授）
これまで、本委員会は、水産資源は国家が管理すべきであるという見解に立っており、その管理は公物管理の一環として位置づけることが妥当である。ただし、水産資源は海や河川
流水とは異なり売買が可能であり、民法上の所有権の対象になり得る物（農作物、鉱物資源などと同じ）であることから、その取扱いを「無主物」から「天然果実」に解釈を変更した
上で、「海洋と水産資源は国民共有の財産である」と新漁業法や新水産基本法に明記する必要があるとしてきた（日経調「第２次水産業改革委員会 最終報告（提言）」）。
（２）国連海洋法の「科学的根拠に基づく過剰漁獲を回避し利益を上げる資源管理へ」
漁業法で定める漁業調整は、漁業者の話し合いの結果を海洋生物資源と漁業の管理のルールに優先させる人と人の合意のルール化であり、その結果、漁業者間の紛争と対立を抑制、緩和することはできたが、海洋生物資源の数量と多様性は守れず、悪化の一途を辿った。
国連海洋法（第 61 条第 5 項）は入手可能な「最良の科学的情報」（漁獲量及び漁獲努力量に関する統計他）とは何かを定義する。そして漁獲可能量を決定することを規定している（国連海洋法第 61 項第 1 項と第 2 項）
。そして、環境上と経済上の関連要因を考慮して、

27

MSY を実現できるものとしている（国連海洋法第 61 条第 3 項）。水産庁と研究機関が現在定める「50％の確率で 10 年後を目標に MSY を達成する」のでは科学的、統計学的にはMSY を達成できずに、資源が悪化する確率も 50％あることを示す。
また、MSY をベースに ABC を算定するとしているが、まだ、20 種類の魚種・系統群にとどまる。欧米は 50～200 魚種・系統群の ABC を算定し TAC を定めている。
（３）漁業権制度から漁業の許可制度の導入へ。国と都道府県による直接管理へ
漁業権制度は漁協に所属する漁業者らに都道府県が免許する仕組み（共同漁業権、定置漁業権と区画漁業権）である。漁業者がかつては 100 万人の多数に上り、これを管理することが行政では物理的に困難であったため、漁協に組合員の漁業紛争の調整・仲裁などの目的
で、その管理を委ねた。しかし現在では、漁業就業者数は大幅に減少した。戦後直後の 100
万人（大正期には 300 万人と言われる）が現在は約 13.6 万人（2020 年農林水産省漁業構造動態調査統計）であり、さらに減少中である。そもそも、海洋水産資源は国家か州政府（地方自治体）が責任をもって管理するべきものである。
沿岸漁業の管理は、漁業者で組織する民間団体の漁協に委ねるのではなく、公的機関である地方自治体が管理することが法的に適切であり、実態にも即している。したがって、漁業権制度は段階的に廃止し、都道府県が漁業者に対して直接許可する許可制度の導入を図る
必要がある。
図表 14：海洋水産資源利用の現状

出典：網代漁業株式会社代表取締役 泉澤宏氏作成

28

漁協には科学と資源管理の専門家が不在で、科学的に資源管理を行える機能を備えていない。また沿岸国が排他的な管轄権を有するとした国際条約の目的と主旨に照らしても、取締りされる側の漁業者が組織する漁協が海洋水産資源の管理に介入することは適切ではない。また、海洋水産資源の「管理」とは、その資源を国民のためにモニターし、取り締まることも含む。これらの一連の機能に照らせば、欧米諸国にならい国や都道府県が海洋水産資源を管理し、漁業者に直接採捕の権利を与える許可制度とすることが適当である。
養殖業に関しては、チリでは政府（防衛省）から漁業者と企業へ養殖業の許可、海面養殖場の養殖面積の許可並びに養殖するサケ類の海面養殖場別の養殖総量の許可を与えている。
加えて、環境への配慮や底質保護の要件も厳しい。また、魚病を発生させた場合には許可の変更・取り消しがある。ノルウェーでは貿易・漁業・沿岸省が海洋環境の保護を条件として漁業者・企業に許可を与える制度となっている。
「現在の漁業権制度は基本的にローカルで閉鎖的な制度となっている。したがって今の開かれた社会経済に対応できない制度であり、細分化され特定の者に権利化された遊休漁場が漁業の近代化と発展を妨げて、漁村の衰退に拍車をかける一つの要因になっている。その典型的な事例が海面養殖業の我が国の沈滞現象である。養殖漁場はほとんど 100％、共同漁業権の中に含まれている。公益上の観点から漁業調整をするように主張しても、その共同漁業権を管理しているのは漁協である。従って、海区漁業調整委員会委員等の構成の問題もあるが、仮に養殖業に適した海域があり、そこで新たな漁業権を行使したいという要望を出しても、漁協が反対すれば実質的にはできない。
」（有薗眞琴水産アナリスト）（４） 漁業権と物権①

漁業権と「適切かつ有効」の限界

漁業権については、漁業法改正で漁業権の優先順位制を廃止し、「適切かつ有効」に漁場を利用する者に漁業権を免許することとなった（適切かつ有効に利用されていない場
合の「漁業権の取消し」も制度化された）。漁業法では「漁業権は、物権とみなし、土地に関する規定を準用する。
」と定められているが、漁業権の実態は、当該水域で漁業を排他的に営む権利である。漁業権は行政庁の行政処分によって付与されるものであると同時に、「適切かつ有効」要件の制度化により、種々の制限の下に置かれることになる。今後「物権としての位置づけは議論の対象とされてよいのではないか。
」（三浦大介神奈川大学法学部教授）と思われる。

29

図表 15：区画漁業権の設定プロセス（海面利用制度等に関するガイドライン-水産庁）

出典：2021 年 7 月 16 日 水産アナリスト 有薗眞琴氏講演資料② 漁業権の許可制と物権の扱い
現在、漁業権を「物権」として民法上の「土地」の規定を準用し「妨害排除請求権」など強い権利を付与しているが、そのことが漁業者に「海は自分たちのもの」という誤解を与えている。漁業権は、海を所有又は支配する権利ではなく、あくまで漁業・養殖業を営む権利としての「営業権」とみなすべきものである。すなわちオーストラリアの 1991 年
漁業管理法での「Statutory Fishing Right（漁獲の権利）」の付与が適切であると判断される。従って沿岸漁業も漁業権の制度から許可制度の下の漁業に代わっても（「営業権」の下でも）、開発などの妨害行為に対してはその補償を請求できるし、営業権の妨害が想定される場合にその「営業権＝将来に得ることが可能な利益」に基づいての排除を要求できると考えられる。
ア）オーストラリアの漁業制度・ITQ から学ぶ漁業許可の法的な根拠
第 4 回の委員会で Austral Fisheries 社の CEO David Carter 氏は、「Property Right（財産権）」（経済学において、資源や経済財をどのように使用し、所有するか決定するための概念）の説明を以下の様にした。
「財産権は、経済財の属性とみなすことができ、この属性には、次の 3 つの権利がある。

30

・財を使用する権利・その財から収入を得る権利
・上記権利を他人に譲渡したり、変更したり、放棄したりする権利
このような、強力な財産権は、我々の活動のすべてを支える。
これらの権利は永続的であり、譲渡可能であり、様々な漁業における譲渡可能個別漁
獲努力量（ITE）と ITQ の両方に関連する。
強力な財産権があれば、事業者や漁業者の自己利益を地域社会の期待に合わせることができる。
」
この財産権はまさしく「営業権」と解釈される。
イ）ノルウェーとチリの養殖の許可制度
両国の制度について、第２次水産業改革委員会での議論を更に深めた。両国とも養殖業は許可制の下で実施されている。
ノルウェーは、貿易・漁業・沿岸漁業省が企業・漁業者に対して許可を発給する。その場合、養殖場の広さと養殖の数量（一生け簀当たり 780 トン、またはフィンマーク
北部地方では 980 トン）を許可し、許可上限数量も 10,000 トン程度とする。
チリでは養殖業の許可は中央政府が行う。そのうち、事業の許可については漁業省が行い、養殖場の空間については防衛省（軍事省）が行う。
両国とも州ないし地域単位ごとに許可の発給を行うが、中央政府が許可を行う結果、養殖場の環境変化や、養殖生産量の需要と供給に対する対応が早い。
ウ）許可制にする場合の追加的条件；ノルウェーとチリ
両国とも養殖業の許可を発給するにあたり、条件を付している。ノルウェーの場合、養殖業の発展当初は、その市場が EU であり、需給を見定めてから許可の全体数、すな
わち養殖量全体を見渡して、許可数を決めた。チリでもチリ南部地方の第 10 区、第 11
区と第 12 区の環境を精査しながら許可を出してきたが、たびたび魚病が発生した結果、養殖数量に規制と環境基準を厳しく課した。特に最近では海底の底質の汚濁と酸素量を指標とした厳しい内容である。ノルウェーも 2017 年から、海ジラミ感染症の削減を指標として、この順守程度によって、養殖量を削減したり、増大したりしている。
日本の場合は、養殖の免許に関しては環境保全の規制がない。漁業権漁業による小規模平等主義で養殖が営まれる場合には、環境への外部不経済、すなわち、養殖場からの汚染物質の排出と廃棄が生じやすいとの指摘が、経済学の観点から本委員会でも指摘されている。
（５） 迅速かつ透明性のある ITQ の導入①

TAC と ITQ とその監視取締制度の導入により、諸外国は既に漁業を持続性と将来性のある産業に変革した。ノルウェーは、我が国では乱獲気味であったマサバ資源をいち
早く ITQ の下で安定化させ、日本市場他のマーケットの需要に合った形での輸出と販

31

売を促進して、貿易額を上げ、無駄な操業とコストを排除し、資源を安定・持続化させて、将来まで経営の見通しがある産業とした。その結果、日本の漁獲するマサバの資源レベルとその漁業経営力に差が生じている。日本の水産庁は、漁船建造資金と赤字補填に多額の漁業補助金を拠出しているが、ノルウェーでは、補助金は拠出されていない。
図表 16：日本とノルウェー サバの価値の違い

出典：2021 年 7 月 16 日 池見賢委員講演資料
主にマイワシとマサバを漁獲する大中型まき網漁業の一部である北部太平洋海域のまき網漁業に関して、現在、民間ベースの取り決めで IQ が実施されている例が見られる。この漁業は、最近数年間に漁船の大型化が進展し、業界全体で過剰な漁獲努力量と過剰投資になっていると見られる。
②

クロマグロの ITQ とグループでの保有
クロマグロ漁業は、8,000 トン程度の漁獲枠（大型魚と小型魚）を約 2 万人もの漁業者が配分を受けていて、過剰漁獲努力量の状態にある。これらの経営統合と合理化を行うために ITQ の導入とその活用をする必要がある。その先行事例として、米国ベーリ
ング海とニューイングランドやオーストラリアのミナミマグロ漁業・養殖業などのグループによる共同管理方式や ITQ の集積による漁獲、養殖、販売と餌の漁獲の協同と垂直方向への統合の例が参考になる。また、新潟県のホッコクアカエビ漁業も新潟県の規制の下で IQ が実施されている。後者については、行政の指導と監督のもとに、余剰を生じた漁獲枠の「ある漁業者から他の漁業者への移転」が既に行われて、漁獲枠の有効活用がされている。なぜ海外と日本国内の成功例と改革のための諸提言から学ばな
いのかが日本の大きな課題である。上記のような成功事例に学ぶことが望ましいが、小規模平等の下で漁業者と漁協は新たな取り組みをしたがらない傾向がある。

32

③

沿岸の移動性のないアワビ・ウニ・ナマコの漁獲は ITQ として、漁獲する漁業者を少数に整理統合して管理する方式も今後中間提言の発表以降に検討する。
（６）ITQ の諸観点①

大中型まき網、定置漁業と沿岸との関係（特に沿岸漁業への特別な配慮）
本委員会は、漁業種類の垣根を超えて海洋生物資源（魚種など）に着目した行政を実施するべきであるとの観点から、漁業種類の大小の行政の垣根で資源の管理と配分がうまくいかず、漁業者の間で不信感が醸成され、維持されてきた現実を重く受け止めた。
これを早急に解決するべきとの認識から、小規模の沿岸漁業に対し、大型漁業からの配慮がなされるべきとの見解を有した。
②

上記①に鑑みれば、漁業種類の垣根を超えた漁業・水産行政への転換と漁獲枠の漁業

種類の範囲を超えた管理など、垣根を超えた行政管理の速やかな実行が必要である。
③

米国にならう IFQ 枠のグループ保有のメリット
情報交換の促進と協力と信頼関係の促進のため、ⅰ）母船と漁船間の協力、ⅱ）工船

トロール漁船、ⅲ）基地式漁船と陸上工場の関係を定めたものである。
ベーリング海では、基地式漁船にも母船が直近 2～3 日の操業状態がわかる。すなわ
ち、自動情報システム（AIS；Automated Information System）他で漁船の船名が分かり、その漁船が何をしているのかが「リアルタイム」で分かる。米国においては他の漁船に自分の操業を知られたくないとは旧式・旧態の考えで、個々の漁業者の意識レベルが向上して精錬されている。混獲データについても母船と工船の会社も基地式の会社も保持している。このような透明性は、米国漁業振興法（AFA；American FisheriesAct）によってもたらされた。透明性の度合いが高いので信頼がおけ、誰もその信憑性を疑わない。漁業者も今では、情報を隠して操業するよりは、情報の透明性の方がもっと効率的で利益が大きいと考えている。
「ベーリング海スケトウダラ漁業の協同漁業方式とは何か
スケトウダラに関する主な規制
・

総量規制：アラスカ底魚全体での年間漁獲量の上限は 200 万トン（スケトウダ

ラ漁業の保全管理団体である北太平洋漁業管理委員会（NPFMC）が定めた自主規制）である。
・

外国資本規制：米国漁船に対する外国資本の出資比率の上限は 25％である。

・漁獲規制：資本比率 10％以上の漁船の所有漁獲枠による漁獲が企業単位で全ス

ケトウダラ原魚 17.5％を超えることは禁止されている。
・

生産規制：企業単位でスケトウダラ・漁獲セクター割当分（TAC）の原魚 30％を超える生産が禁止されている。
ベーリング海スケトウダラの協同方式漁業（キャッチシェア）概要
・

外国からの漁船移入の禁止と米国スケトウダラ漁業の合理的な操業の振興を目33

的とした米国漁業振興法を 1998 年に制定し、マグナソン・スティーブンス漁業資源保存管理法（MSA；Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management
Act）が科学的根拠に基づく漁業の管理を明確に法律に定めている。
・ IFQ を共有する協同漁業方式の操業が導入され、スケトウダラ漁獲 枠全体のうち 6 つの先住民グループ・地域開発枠（CDQ；Community Development Quota）
10％、他漁業の混獲枠約 4％を差し引いた、86％がベーリング海スケトウダラ枠となり、その 86％を陸上セクター6 社（50％）、洋上セクター7 社（40％）
、母船セ
クター3 社（10％）に割り当てる。
・ セクターに所属する各社（船）は、Cooperative を結成し協同で漁業を実施する。
・ 連邦政府や州政府の行政官や科学者が自分達で意思決定を行う可能性を排除し、地域漁業管理委員会（Regional Council）に決定を委ねている。
・

特定の利益代表で意思決定できない状態をつくり、公平性を保っている。
」（浜田晋吾委員）④

グループ漁獲枠の保有とオンライン化
迅速で透明性を確保する漁獲枠の移行・移譲の方法はオンラインによる迅速で誰からもその結果にアクセスできるシステムを構築して、それを運用することである。オン
ラインのシステムは ITQ に参加する全漁業者で共有することが重要であり、グループを形成する場合には、そのとりまとめの責任会社を指名することである。移譲・譲渡と枠の消化状況と残枠に関しては、決められた期日ごとに水産庁と都道府県に報告する。
⑤

米国とオーストラリアから学ぶクロマグロの漁獲枠の包括的管理と漁業・養殖業の構造再編（水平と垂直統合の可能性）については、図表 17～19 のように日本では数千の多数の小規模漁業者と養殖業者が関与し、大量の生餌を投与する。一方オーストラリ
アではたった 7 社が漁業と養殖業の経営に関与し、餌の調達もこれら 7 社がその漁獲の大部分の権利を保有し、効率的な経営を実現している。

34

図表 17：養殖開始時の魚体サイズと出荷時のサイズの違い

出典：2021 年 10 月 15 日 酒井健委員講演資料
図表 18：各国のマグロ養殖業の比較

出典：2021 年 10 月 15 日 酒井健委員講演資料35

図表 19：日本とオーストラリアの比較
オーストラリア ミナミマグロ
日豪比較と
垂直統合

日本 クロマグロ・オーストラリア政府が政策と ・漁業は許可制度で養殖業は漁協を経しては推奨しないが ITQ がそ由する免許制度で、後者は柔軟性がの役割を果たす不足。経費と手続きに時間を要す
・漁業も養殖業も許可制度とる。制度上も実態上も統合は不可能
ITQ
・養殖業は漁業権で多数の事業場
・7 社体制・漁業はまき網 20 ヶ統、沿岸多数
・20 キロのマグロを 38 キロで出荷
・餌を約 20～30 万トン投与して・38,500 トン（餌）で 4,500 ト→19,584 トン（2019 年）
ンを増肉（10,500 トン上限） ・一部の会社が自社系列で漁獲 60 キ・3 社は SBT 製品市場開拓に協ロを 100 キロで出荷
力・上記 3 社魚群探索の飛行機の共有と養殖場の共有
出典：小松正之委員長作成【参考】「マグロ養殖の短期化と餌の確保、漁獲と養殖の事業の垂直統合について
マグロ短期養殖の可能性と提言
マグロの短期養殖は海外では主流であり、長期養殖より資源保護（マグロ、餌用魚種）や生産効率、リスクに対して優れている。また TAC を正確に管理しやすく、科学的根拠に基づく水産資源の持続性を高められる可能性がある（MSY に基づく TAC 管理への影響）。
マグロ資源量の最大化には産卵後からの短期養殖が理想である。ITQ を導入し、まき網、定置網など地域型セクター漁業によるキャッチシェアも運用方法としては有効である。地域沿岸小規模漁業者との連携も考慮すれば短期養殖の可能性は広がり、ITQ を有効に活用して地域社会の活性化に貢献できる可能性も上がると思われる（計画生産や高付加価値化）。
アウトプット管理である TAC 管理の強化・改善を進めて行く一方で、漁場の収容量は生物的に決めて行くべきである。
」（浜田晋吾委員：一部抜粋）（７）国際合意と国際協定を尊重した水産政策と消費者啓発
国際合意と国際協定を反映し、それを尊重した日本国内における水産政策を講じることが必要である。また、そのために一般国民と消費者にも啓発と認証制度・ラベルの理解のための情報を提供することが必要である。このことは中間提言後に検討し最終提言に反映したい。
① SDGs2015 年に採択された国連の持続可能な開発目標は、遅くても 2030 年までに達成するべき 17 目標を盛り込んでいる。海洋や沿岸域と水産業に関するものは SDG14（海の豊かさを守ろう）であるが、そのほかには SDG6（安全な水とトイレを世界中に）に関する規定で、「山地、森林、河川、帯水層・地下水、湖沼などに関する生態系の保護と回復」を求めている。SDG15（陸の豊かさも守ろう）でも「生態系の保全・回復と保護」を訴えている。これらが回復し、保護されて初めて沿岸域と海洋の海洋生物資源が36

保護され回復し、海洋生物資源を持続的に利用することができる。
②

海洋生態系の強靭化と地球温暖化の対応
海洋生物資源の持続的利用も、消費者に伝えるべき内容である。日本の消費者はともすれば国産にこだわり、それが食の安全・安心とイコールとの判断を下す傾向がみられ、資源の健全性や持続的利用に関する理解と意識は、諸外国の消費者と比べると低いとされている。
また、沿岸域の海洋生態系の劣化、地球温暖化の海洋生態系と漁業資源への影響、養殖環境と環境収容力の把握はチリやノルウェーと米国などでは先進的に研究され、行政方針に反映され、また、その改善が図られている。海洋生態系と漁業の関係を見れば、ウイルスからプランクトンなど食物連鎖の最上位に位置する海鳥、鯨類の生物学的特性の解明は、海洋生態系の構造と海洋の構造の変化を解明する上でも重要である。
SDGs でも生態系のデータと情報の取得の重要性が指摘される。
しかしながら、二酸化炭素（CO2）の排出規制を中心に地球温暖化と気候変動に対する関心は、世界的にも日本国内でも高まったが、海洋汚染と海洋の温暖化・酸性化に対する危機意識の高まりは、大気への関心に比べると格段に低い。また、森林に関しては
CO2 の吸収を通じて関心が高くなっているが、海洋にもその能力・機能があるのに関
心と科学分析・評価は低い。
海洋環境と河川生態系の改善は、漁業・水産業の振興に大きく影響するので、これらの改善に対する取り組みもまた、重視しなければならない。
クロマグロは資源状態に大きな改善は見られない（漁獲が開始される前の初期資源量の 4.1％）。中西部太平洋まぐろ類委員会（WCPFC）は親魚の回復確率による管理手法を採用している。また、北太平洋漁業委員会（NPFC）での管理対象魚種であるサンマの資源量の悪化が著しい。2021 年の日本の漁獲量は過去最低の 18,291 トン（全国
さんま棒受網漁業協同組合公表）であったが、過大な TAC（155,335 トン）で NPFCが合意している。NPFC のように国際機関が正常に機能していない状況が観察される。
（８）河川生態系の中での自然産卵への回帰へ
アラスカなど北太平洋を回遊するサケについては、近年、日本と米国大陸沿岸でのサケの回帰の減少が著しい。日本では、1996 年に 285,000 トンでピークを迎え最近では、55,900
トン（2020 年）に減少した。北海道のオホーツク海沿岸で最盛期の 40％程度、本州では10％以下までサケの回帰が減少した。このようなサケの減少は日本とカナダと米国ワシン
トン州、オレゴン・カリフォルニア州で著しい。これらの現状と問題点についても、中間提言以降に更に検討する。

37

図表 20：シロザケの漁獲量

出典：North Pacific Anadromous Fish Commission（NPAFC）

2021

2021 年の岩手県では、計画数量に対して、産卵数を達成した割合が僅か 11％であった。
壊滅的な現象である。一方でアラスカ州ではベニザケとカラフトマスの豊漁が伝えられる。
これらの回帰の安定した地域と減少した地域では、アラスカ州のベーリング海地方のように自然産卵に頼ったところと、米国西海岸と日本のようにふ化放流に頼り、かつ、都市化が進んで河川生態系が自然の環境を維持できなくなったという点に差が見られる。
（９）資源水準と経済性への補助金の影響と水産予算
水産基本法に基づく水産基本計画や漁港漁場整備法の漁港漁場整備長期計画などによる
現在の漁業・水産政策と予算は、沿岸漁業政策と沿岸漁業の所得補償の予算と漁協と漁港整備などハード予算が主体である。
「水産予算」は当初予算額で 2 千億円程度だが、漁業分野の中でも沿岸漁業と公共事業に重点を置きすぎ、沖合漁業と水産加工業には予算が適切に配分されていない。特に水産加工業は漁業とほぼ同等以上の生産金額を上げているのに僅か 10 億円程度の予算額しかなかった。また、科学・資源調査予算と科学調査船が不足している。そのために 9 つ存在した水産研究所が 2 つに整理統合され、科学調査船が削減され、「水産研究・教育機構の運営費交付金」は年々削減されて、基礎研究と将来の課題を先取りした研究が困難になっている。また、先端技術の開発に取り組むイノベーション、閉鎖循環式陸上養殖（RAS；Recirculating
Aquaculture System）や漁獲報告の IT 化など、さらに CO2 の削減などの水産物輸送・貯蔵や MCS に関連した漁獲データ収集の体制、オブザーバー制度、国内の監視取締り体制などは不十分である。

38

このように、国民のためのオール水産に対する政策と予算の構成と内容からは乖離すると既に第２次水産業改革委員会で指摘した。
このような沿岸漁業に重点を置きすぎた水産政策形成の一プロセスから早期に脱却するため、自民党水産部会も国も広く一般国民と消費者や科学者の意見を聴取するべきである。
その結果、他の重要な予算が割かれる。
（１０）非持続的補助金
600 億円の漁業共済補償金など非持続的補助金（直接補償とコスト負担金の損失補填金）からの脱却が、我が国の最重要課題の一つである。漁業者に対する損失負担金（東京電力からの福島県沖合漁業やホヤ養殖業への損失補填の直接支払いを含む）は、一時的な経営支援となっても本質的には過剰漁獲努力量の維持・増大と漁業資源のさらなる悪化を促進し、漁業者のコスト削減の努力、自立を阻む。
補助金の経済的効果については、産出量規制（アウトプット・コントロール）を中心とした資源管理が適切に行われていない下では、補助金により漁獲費用が低下することで漁獲努力量を漁業者は増やして、一時的には漁獲量の増加により漁業者の利益を増加させるが、その漁獲量の増加によって漁業資源の悪化を招き、漁業の生産性は低下する。つまり、赤字補填金である補助金を投入すると、さらに漁業資源と漁業経営を悪化させることになる（図表 6 参照）。なお、適切な資源管理の下では、漁業資源は豊富で漁業の生産性は高く、漁業はプラスの利潤を得ることが可能で、補助金の必要性はないといえる。
WTO や SDGs では、「非持続的漁業を促進する漁業補助金の撤廃」を求めている。我が国の漁業共済補償金などが、これに該当すると見られる。
（１１）政官の政策決定システムの改革の必要性
政官の政策決定と予算編成・配分の重点が、沿岸漁業者と漁業団体に重点を置きすぎているので、水産加工業、流通業と一般消費者の意見と科学研究機関のニーズを反映するシステ
ムには、広く国民一般に理解される、科学的な観点が取り入れられるものに修正することが求められる。そして、包括的にかつ抜本的な予算の組み換えと新たな法制度を構築すべきである。2018 年の限定的な漁業法改正では、まだ我が国漁業・水産業の衰退は歯止めがかからない。従って現在でも漁業・水産業の衰退は進んでいる。水産予算と新漁業法制度はどのようなものとするべきか、今後の委員会の検討で具体的に提言したい。
（１２）漁獲報告、オブザーバーとモニター・法規制順守と監視（MCS）①

諸外国の例では、法の整備が進み、漁獲量報告、オブザーバー制度、MCS が充実し、海洋と陸上の双方での監視取締りを強化し、罰則も厳しい。また、キャッチシェア・プ
ログラムの実施により米国政府は経済データまで収集し分析を実施している。さらに、海外から輸入される水産物に対しての対応も今後の課題である。

39

②

国内の漁獲量の計量違反、窃盗と認証違反への対応

・ 漁船は、その船上において、漁獲物を計測し、漁獲重量・尾数と魚種並びに海域と漁法などを記録する。大型漁船では、科学オブザーバーを乗船させることを一般原則とする（一定の率が確保されれば、他の漁船はビデオカメラの複数の搭載に変えることができる）。また、小型漁船でスペースが不足するものでは、複数のビデオカメラ（ビデオカメラは漁船所有者ではなく科学オブザーバーないし、公務員が設置し、漁船所有者はその作動に関与できない。）を搭載する。
特定漁協の計量違反等には、基本的に、漁獲報告書提出の義務化、MCS 強化とオブ
ザーバー制度導入と罰則強化で対応する。漁獲物陸揚げ時の計量は漁協に代わり、欧米と同様に公務員または公務員が法律の規定により任命した者が行う。
・ 漁船上と陸揚げ地での漁獲物の計量値をクロス・チェックする。
・ 計量後に搬出される漁獲物の購入先からも第 1 次購入記録書を提出させることを義務付ける。
③

MCS の強化
MCS とはモニタリング（Monitoring）、コントロール（Control）、と監視（Surveillance）のことであって、地域漁業機関や国連食糧農業機関（FAO）では、一般的に使われている用語であり、
また、
これらの実施と強化のための議論が行われている（図表 21 参照）。
図表 21：漁業のモニター・規制・監視（MCS）について

出典：2022 年 1 月 21 日 阪口功委員講演資料より一部改変

40

図表 22：MCS の効果的な改善の必要性

出典：2022 年 1 月 21 日 阪口功委員講演資料より一部改変

41

５．委員会での検証状況
第1回

2021 年 6 月 18 日

1 5 時～1 7 時

解題：１）世界は漁業・水産業の改革が進みこれらの漁業先進国では天然漁獲量が回復し、養殖業の生産は増加している。しかし、日本は過去 30 年以上にわたり漁業と養殖業の双方とも衰退したが、原因はなぜか。なぜ日本は改革ができないのか。特に養殖業は世界の第一位（1980 年代）から世界の第 13 位（2019 年）に後退した（FAO 漁業養殖業生産統計）。
２）世界の動きは著しい。6 月 11～13 日は英での G7 サミット；地球温暖化とパンデミック対策、5 月は世界環境大臣会合；2050 年温暖化ガスの排出ゼロ並びに WTO（世界貿易機関）が非持続的な漁業補助金の削減案を公表した。このよ
うな世界的な動きの中で、第３次水産業改革委員会は、日本の漁業・水産業を復活のために具体的に何に焦点を当て、如何に行動するべきか。
（１）開会の挨拶と趣意説明（小松委員長）（２）委員会の付託事項の検討と採択（３）委員自己紹介（４）世界と日本の漁業・水産業の現状（小松委員長）（５）総合討論第2回

2021 年 7 月 16 日

15 時～17 時

解題：１）国連海洋法は「排他的経済水域内の天然資源に主権的権利を沿岸国が有し、管理する責任がある」とされる。我が国の民法では、水産資源は無主物であり、その所有権は先占したものに属するとされるが、この規定は、我が国の水産資源管理の政策にどのような影響を及ぼしたと思うか。
２）明治漁業法以来、現在の漁業法では漁業権は物権とみなされているが、海洋と水産資源が国民共有の財産との位置づけとする場合、物権である漁業権はどうあるべきと思うか。
３）改正漁業法は極めて限定的な ITQ（漁獲割当量の移転）を認めているが、欧米並みの ITQ はいかなる方法をもってしてその導入が促進できると考えるか。
（１）解題説明（小松委員長）（２）水産アナリスト 有薗眞琴氏講演「漁業権制度の歴史と改正漁業法について（漁業権を中心として）」（３）漁業法改正と現場からの声と評価① 池見委員「魚の価値を上昇させるために」② 浜田委員「まき網漁業の IQ 化に向けて」③ 酒井委員「マグロ養殖業の現状と課題」

42

（４）総合討論
第3回

2021 年 8 月 20 日

15 時～17 時

解題：１）我が国では海洋水産資源は「無主物先占」の対象とされてきた。このことがどの程度我が国の漁業の衰退に結びついていると思うか。
２）国民共有の財産となれば、公的機関ではない民間団体の漁協が漁業権を保有し、管理することが適切ではない。漁協に免許する漁業権に代えて、国や州（都道府県）が直接、漁業者へ直接許可する制度が諸外国では採用されている。日本では
どうこの制度への移行が円滑に進めるべきか。
（１）解題と「世界各国と EU の海洋水産資源の所有権・管理」について（小松委員長）（２）各委員の説明と発表① 寳多委員「海洋水産資源の国民共有の財産と資源の管理の効果」② 池見委員「国による水産資源管理と日本の漁業」（３）神奈川大学法学部 教授 三浦大介氏講演「自然資源公物論；海洋水産資源は国民共有の財産」（４）総合討論
第4回

2021 年 9 月 17 日

15 時～17 時

解題：１）Austral Fisheries 社の持続的漁業の報告に関しての質問は何か。
２）同社のプレゼンテーションで何が最も参考になったか。それはなぜか。
３）豪の会社には、持続的漁業が達成できて、どうして、多くの日本の漁業者や会社にはそれができないと思うか。その理由は何か。
（１）解題説明及び前回委員会の宿題「海洋水産資源の所有権」説明（小松委員長）（２）Austral Fisheries Pty Ltd CEO David Carter 氏講演「Austral Fisheries 社の持続的な漁業について」（３）総合討論第5回

2021 年 10 月 15 日 15 時～17 時

解題：１）米や豪などの ITQ と協同漁業方式並びにセクター漁業方式の効用と問題は何か。
２）政府はすでに北海道釧路沖のまき網漁業とクロマグロ漁業に IQ（ITQ ではなく）を導入すると発表した。どう考えるか。
３）これらの漁業の微小枠（沿岸漁業のマグロ枠は微小枠に等しい）に対して協同
漁業方式やセクター漁業方式の活用をどう考えるか。
４）クロマグロ養殖業の管理は ITQ や協同漁業方式との関連でどのように検討す
るべきか。

43

（１）解題説明（２）「米ニューイングランド・セクター・漁業、WOC 漁業と AFA；米漁業振興法漁業」
について（３）今後の委員会について（４）各国の ITQ の現状他
① 酒井委員「各国マグロ養殖業の比較」② 浜田委員（代読 日本水産株式会社 海洋事業推進部 部長 金柱守氏）「米国キャッチシェア・プログラム（ベーリング海）」③ 寳多委員「IQ と ITQ の比較（漁獲枠の減少と混獲への対応）」（５）総合討論
第6回

2021 年 11 月 19 日 15 時～17 時

解題：１）政府はすでに近海マグロはえ縄漁業のクロマグロ漁獲量に IQ（ITQ ではなく）を導入すると発表した。まき網漁業、定置網漁業と沿岸小型漁業のクロマグロ漁獲枠の管理体制について協同漁業方式やセクター漁業方式の活用をどう考えるか。
２）漁獲報告精度の向上、取締りならびに漁獲量と養殖量の検証（オブザーバー乗
船やビデオカメラの搭載）について日本漁業の現状についてどう考えるか。
（１）解題説明・「長崎県対馬、壱岐、福岡市の沿岸小型漁業と養殖業とマーケットの状
況他」（小松委員長）（２）水産庁資源管理部国際課 課長補佐（かつお・まぐろ漁業班担当） 三輪剛志氏講演「太平洋クロマグロをはじめとするマグロ類の資源管理の現状について」（３）総合討論
第7回

2021 年 12 月 17 日 15 時～17 時

解題：１）沿岸漁業と大型漁業のクロマグロ漁獲枠の保有と使用に関しての協力関係をどのように作り上げるべきか。
２）ITQ の成否はその漁獲報告書の信ぴょう性と検証が決め手である世界では認識される。焼津漁協では漁業会社が漁獲量の確定を全面的に漁協に依存していた。取締りならびに漁獲量と養殖量の検証について改善策は何か。
３）本委員会の検討課題の ITQ を活用しながら対馬と壱岐の漁業の問題点とどう解決することができるか。
（１）解題説明（小松委員長）（２）池見委員「クロマグロ 沖合まき網漁業と養殖」（３）日昇漁業株式会社 代表取締役 久保幹太氏講演「太平洋クロマグロ資源管理と上対馬漁業の現状について」44

（４）壱岐市マグロ資源を考える会 会長 中村稔氏講演「壱岐のクロマグロ一本釣り漁業の現状と課題」（５）総合討論第8回

2022 年 1 月 21 日

15 時 15 分～17 時 15 分

解題：１）我が国の漁獲報告、漁獲の検証、オブザーバーと VMS の設置状況を、今後世界的な基準まで引き上げるためにはどうするべきと考えるか。
２）漁業と養殖業の経営の近代化と健全化のためには、漁業と養殖業の縦横・密接関係を構築するための障害は、第２次委員会提言にあったように世界的に例のない漁業権の制度であろう。外国のように養殖業も許可制度の下に持ってきたらどのようなメリットが考えられるか。
３）ITQ と IQ の初期配分にはどのような留意事項と基本原則が必要であるか。
（１）解題説明と「漁業と養殖業の許可制度と監視と取締り制度について」（小松委員長）（２）阪口委員「地域漁業機関の資源管理と IQ の配分問題」（３）浜田委員「クロマグロ まき網と養殖事業」（４）寳多委員「TAC/ITQ 超過と補助金の漁業資源管理への経済的な影響」（５）総合討論
第9回

2022 年 2 月 18 日

15 時～17 時

解題：１）日本と豪州、チリ、ノルウェーとの養殖業の制度；許可制度と漁業権の差が日本の養殖業にどのような遅れをもたらしたと考えるか。どう改善を図るべきか。
２）米国とノルウェーの取締り制度とオブザーバー制度から私たちは何を読み取る（学ぶ）べきか。
３）アラスカ州のサケの河川毎にきめ細かい管理と日本の衰退するサケの管理（28.75 万トン（1996 年）から 5 万トン（2021 年）に減少）から何を学ぶべきか。
（１）「日豪の漁業・養殖業の制度比較」
・「監視と取締りとオブザーバー制度について」
・
解題説明（小松委員長）（２）矢野委員「米国アラスカ州 鮭鱒資源管理システム・鮭海面養殖・鮭需要と今後」（３）日本水産株式会社 CSR 部 担当部長 屋葺利也氏講演「チリの鮭鱒養殖業について」（４）総合討論（５）中間提言の骨子について45

第 10 回 2022 年 3 月 18 日 15 時～17 時（１）中間提言案の検討について（２）今後の予定について

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参考文献
１． 一般社団法人日本経済調査協議会「水産業改革委員会報告書」（2007 年 6 月）
２． 内閣府規制改革会議「農林水産業の改革提言」（2008 年 12 月）
３． 一般社団法人日本経済調査協議会「第２次水産業改革委員会報告書」（2019 年 5 月）
４． 髙木勇樹監修・小松正之著「日本漁業・水産業の復活戦略」（雄山閣）（2021 年 6 月）
５． 小松正之監修・有薗眞琴著「概説 改正漁業法」（成山堂）（2021 年 8 月）
６． 三浦大介著「沿岸域管理法制度」（勁草書房）（2015 年 7 月）
７． 金田禎之著「新編漁業法詳解 増補版四訂」（成山堂）（2013 年 11 月）
８． 外務省経済局海洋課監修・日本海洋協会発行「英和対訳 国連海洋法条約（正訳）」（成山堂）（1997 年 1 月）
９． 鹿島平和研究所編「2019 年度北太平洋海洋生態系と海洋秩序・外交安全保障体制に関する研究会の中間論点」（2020 年 7 月）

デイスクレーマー（異議申し立て）伊藤裕康委員は上記中間提言中の提言 2（データの質の向上、オブザーバー制度の導入と科学的根拠に基づく不確実性を最小限にした TAC 設定を）のうち⑧に関して、漁業者と流通
業者と飲食店に過剰な負担を強いるとして削除を提案しその採択に反対した。従って、これらの点に関しては伊藤裕康委員とは無関係である。

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［禁無断転載］2022 年 8 月 29 日発行

第３次水産業改革委員会
中間提言
一般社団法人

専務理事

日本経済調査協議会
小

田

寛

一

〒106-0047
東京都港区南麻布 5- 2- 32
興和広尾ビル 6 階
電話 03-3442-9400
FA X 0 3 - 3 4 4 2 - 9 4 0 3
https://www.nikkeicho.or.jp

[非

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