時流

Global Trends

気候変動政策の捉え方を理解する
国際通貨基金 財政局 局長補 エラ・ダブラ = ノリス
国際通貨基金 アジア太平洋地域事務所長 吉田昭彦
はじめに近年、「国が決定する貢献（NDC）」を更新することや、今世紀半ばまでのカーボンニュートラル実現を公約することによって、排出量削減に対するコミットメントを強化する国が増加している。このような進捗はみられるものの、地球温暖化を産業革命以前対比で1.5〜2℃を下回る水準に抑制するためには、多くの課題が残されている（Georgieva〔2021〕）。目標とのギャップを埋めるには、グリーン・トランジションを加速させるための、野心的かつ慎重に調整された政策が必要になる。しかしながら、どれほど賢明な政策であっても、一般市民の支持なくして成功はない。支持を集めるためには、気候変動やその対応に必要な政策に対する一般市民の認識を問う必要がある。
この疑問に答える方法の1つが、一般市民を対象とする意識調査である。本稿では、国際通貨基金（IMF）が最近実施した、気候変動の緩和政策に関する大規模な国際調査の結果を要約する（詳細はDabla-Norrisほか〔2023〕を参照）。この調査は、4大陸28ヵ国（日本及び日本以外のアジア10ヵ国を含む）の約3万人を対象とするものであり1、温室効果ガスの最大の排出国から気候変動に対して特に脆弱な国まで、幅広い国が含まれる。回答者には、気候変動に対する見方、各種政策に対する選好、政策のコストとベネフィットに対する見解など、詳細な質問が提示された。

気候変動の捉え方と政策の認知度
回答者の大多数は気候変動を深刻な問題と捉 えていたが、これは 最 近 実 施され た他の世 界的な調 査とも整 合的な結 果である
（Leiserowitz他〔2021〕、Pew〔2021〕）。そ8の一方で、気候変動の緊急性と切迫性に関する考え方には、国によって大きな違いが見受けられた。例えば、気候変動は進行中であって自らや家族にも影響を及ぼしているとの回答は、フィリピンでは回答者の約70％に達したのに対して、日本では36％、ノルウェーでは20％にとどまった。また、女性、教育水準が比較的高い人、ニュースをフォローする人、経済を規制する政府の役割を比較的理解する人は、気候変動に対する懸念が比較的強いという傾向も示された。さらに、気候変動に対する懸念の弱さと「炭素への依存度（公共交通機関の不在や自動車の利用などの項目）」との間にも、相関が認められている。
世界各国において、ネットゼロの実現に向けて幅広い措置が講じられている。炭素に対する価格設定（炭素税や排出量取引制度など）、低炭素技術及び再生可能エネルギーの開発支援のための補助金の交付、建物、自動車、家電製品のエネルギー使用量を抑制するための規制基準の設定、といった政策である。その一方で、今回の調査では、主要な政策と気候変動問題に取り組む政府のコミットメントに対する一般市民の認識に、大きなギャップが存在する状況が確認されている。例えば、日本の場合、排出量削減に向けた政府の公約を「認識していない」あるいは「よく知らない」との回答が60％に達している。同じように、調査対象の28ヵ国中20ヵ国において、カーボンプライシングの政策手法が何らかの形で導入されているものの（Parry、Black、Zhunussova〔2022〕）、他の政策と比べた場合、炭素税や排出量取引制度（キャップ・アンド・トレード）について既に理解しているという回答は、極めて限定的であった。

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カーボンプライシングに対する支持
カーボンプライシングは効果的な気候政策の柱となる施策であるが、この政策手段を包括的に採用することには消極的な国が多い。
実際、今回の調査において考察した3つの政策（カーボンプライシング、補助金、排出規制）に関して相互に比べた場合、低炭素技術及び再生可能エネルギーに対する補助金を支持する回答が、すべての国において最も多い結果となった。
興味深いことに、日本においては、相対的には補助金が選好されているものの、3つの政策に対する支持はいずれも50％を下回り、全調査対象国の中で最低の水準にとどまっている。

た。同時に、大気の清浄化、再生可能エネルギーへの投資、新規雇用創出の可能性、健康状態の改善といった政策のコベネフィットは、カーボンプライシングに対する支持の高さと関連している。中国やインドを始めとするアジアの新興諸国では、大気の清浄化がカーボンプライシングの主要なメリットであるとの回答が突出して多く、また、オーストラリア、日本、ノルウェーでは、再生可能エネルギー向けの投資のインセンティブになるのであれば、カーボンプライシングを支持するという傾向が比較的強くうかがえた。
それでは、どのような捉え方や考え方が最も重要であろうか。今回の研究では、カーボンプライシングに対する支持の最も重要な説明

再生可能エネルギーやイノベーション補助金に対する幅広い支持も、グリーン・トランジションの加速に寄与しうるものの、一連の気候変動対応の政策において、カーボンプライシングが果たす重要な役割は不可欠である。このため、カーボンプライシングについて潜在的な抵抗感が存在する理由を考える上で、人々の政策属性に対する考え方を考察することは有益であると思われる。
カーボンプライシングに対する支持に結び付く要因は何か、また、国によって捉え方と考え方はどのように違うのだろうか2。今回の調査では、気候変動をより深刻な懸念と考える回答者ほど、カーボンプライシングを支持する傾向が強いことがわかった。また、排出量の削減においてカーボンプライシングの政策手法が効果的であるという捉え方と、当該政策手要因は、政策効果の捉え方と気候変動に対する懸念であることが確認され、公平性や公正性に対する配慮と政策がもたらす恩恵が、これに僅差で続く形となった。また、経済的なコストや個人的なコストに対する懸念や、政策の非効率性の捉え方は、新興諸国よりも先進諸国において、より重要な説明要因であることがわかった。このことから、カーボンプライシングの社会的受容性を高めるためには、気候変動の影響やカーボンプライシングの仕組みに関する情報を提供し、政策のコベネフィットに対する認識を改善することが極めて重要になると考えられる。
カーボンプライシングから得られる収入の再配分のあり方に関する見解に注目したところ、政策の累進性や分配におけるインプリケーショボンプライシングの政策手法には逆進性が伴いうるという捉え方は、支持が集まらない理由の大きな部分を占める結果となった。例えば、オランダや英国では、回答者の約7割が、低所の支出、グリーン・インフラや低炭素技術への投資に収入が充当されるのであれば、カーボンプライシングはより支持を受けやすくなる。
カナダ、日本、韓国、シンガポールでは、収入法に対する支持の強さの間に、正の相関があることも確認された。一方、炭素税のようなカー得層、中産階級、小企業はカーボンプライシングから不利益を被ると考えていた。

当然のことながら、回答者の間では、物価の上昇、エネルギー・コストの増加、生活費への影響に対する懸念が強く意識されている。ドイツと米国においては、他の国々と比べた場合、燃料費の高騰に対する懸念と当該政策手法に対する支持の不足の間に高い相関が認められンが重視されている様子がうかがえた。経済的に脆弱なグループの保護、教育・健康関連を利用して他の税金を軽減する選択肢を支持する回答者が、大きな割合を占めた。また、オーストラリア、中国、米国、ベトナムでは、影響を受ける業種の労働者を支援する選択肢が、約3分の1の回答者から支持を集めた。これらの結果は、カーボンプライシングに対する社会的受容性を高める上で、制度設計が重要であることを示唆している。

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結びにかえて全世界で排出量ネットゼロの目標を達成するためには、一連の政策介入が必要になるが、たない回答者の割合が、多くの国において驚くほど大きいことが確認された。例えば、日本、インドネシア、エジプトでは、自国におけるカー重要なポイントは政策設計の細部に潜んでいる。カーボンプライシングの政策手法は、一般市民の懸念に対応する形で策定し、提示するボンプライシングの政策手法を支持も反対もしない回答者の割合が、約50％に達している。
気候リスク、不作為のコスト、各種政策オプションスを提供するような形で、カーボンプライシングから得られる収入を活用することも可能である。また、今回の調査では、集団的な行動が幅広く支持されていることも確認された。各

上記の情報格差是正の一環として、国際通貨基金では2023年2月15日に東京でアジア太平洋地域セミナーを開催し、共同執筆者の一人としてダブラ=ノリスが調査結果を発表し、ことによって、受け入れられやすくなる。累進性の要請に対応しつつ、クリーン・テクノロジーへの補助金を通じてクリーンな移行にファイナ国間の協調体制を確立することが、気候関連アクションに対する政治的サポートの強化にもつながりうる。
今回の調査において、気候変動に対する認識や気候政策への理解を深めることの重要性が浮き彫りになったのは、意義深いことである。
もっとも、ほとんどの国では、解消すべき重大な情報格差が残されている。今回の調査では、

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気候変動の緩和政策について明確な意見を持ンの有効性について具体的な情報を公開することは、緩和政策に対する支持を高める上で極めて重要になるであろう。

吉田が司会を務めた。本セミナーでは、活発な質疑応答もあって聴衆から好評を得た他、討論者の野村資本市場研究所の江夏あかね氏からも有益なコメントを受けた。
本内容は参考和訳であり、原文（Original）と内容に差異がある場合は、原文が優先されます。

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Global Trends〔原文（Original）〕

Understanding How People Perceive
Climate Change Policies
Era Dabla-Norris, Assistant Director, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund
Akihiko Yoshida, Director of the Regional Office for Asia and the Pacific, International Monetary FundIntroduction
I n recent yea rs , a g row i ng nu mber ofcountries have strengthened their emission
reduct ion pledges by updat i ng t hei r
Nationally Determined Contributions or bypledging carbon neutrality targets towards
mid-century. Despite this progress, there
is a long way to go to keep global warming
below 1.5 to 2 degrees compared with preindustrial times (Georgieva 2021). Closing
this gap will require ambitious and carefully
calibrated policies that accelerate the green
transition. But even the smartest policies
cannot succeed without support from thepublic. To achieve this support, we must ask
how people think about climate change andthe policies needed to address it.
One way to answer this question is throughpublic perception surveys. This article
summarizes the results of a recent largescale international survey conducted by
the International Monetary Fund (IMF) onclimate mitigation policies (see Dabla-Norriset al, 2023 for details). Almost 30 thousand
individuals across four continents, covering
28 countries - including Japan and 10 othercountries in Asia - were surveyed. 1 The
survey spans some of the largest emittersof greenhouse gasses as well as those mostvulnerable to climate shocks. Respondents
were asked detailed questions about what
they think about climate change, preferences
across policies, and views on policy costs
and benefits.

Perceptions of Climate Change
and Knowledge of Policies
A majority of people surveyed consider
climate change a serious problem, a resultthat is in line with other recent global
polls (Leiserowitz and others 2021, Pew2021). However, beliefs about the urgency
and imminence of climate change varysignificantly across countries. For example,
around 70 percent of respondents in thePhilippines believe that climate change
is already happening and is personallyaffecting them and their families, comparedw it h on ly 36 percent i n Japa n , a nd 20
percent in Norway. Responses also showthat those who were more concerned aboutclimate change tend to be female, moreeducated, followers of news, a nd more
accepting of government’s role in regulating
the economy. Limited concern for climatechange is also correlated with “carbon
dependence:” lack of public transport andcar usage.
Countries around the world have put inplace a range of measures to achieve net
zero. These include policies that put a priceon carbon (for example, carbon taxes or
emissions trading systems), subsidies tosupport the breakthrough of low-carbont e c h n o l o g i e s a n d r e n e w a b l e e n e r g y,
and regulatory standards to drive downt he energ y use of bui ldi ngs, ca rs, a nd
appliances. However, the survey shows that
there are big gaps in the public’s knowledgeof key policies a nd their govern ment ’scommitments to tackle climate change. For
instance, 60 percent of the respondents in11

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Japan said that they were either unaware or
unsure of their national commitments to cutemissions. Similarly, even though twentyout of the twenty-eight countries surveyedhave some form of carbon pricing policy inplace (Parry, Black, and Zhunussova 2022),
a surprisingly small number of respondents
had any prior knowledge of a carbon tax oremissions trading (cap-and-trade) systems
compared with other policies.

Support for Carbon Pricing
P utting a price on carbon is central toeffective climate policy, but many countries
a re reluc t a nt to u s e t h i s p ol ic y levercomprehensively. In fact, across the threepolicies considered in the surveys (carbon
pr ici ng, subsid ies , a nd reg u lat ion s on
emissions), overall support is highest for
subsidies to low-carbon technologies andrenewables across all countries comparedto other policies. Interestingly, support for
all three policies in Japan tends to be below
50 percent, among the lowest across all
countries, although subsidies are still morefavored.
While broad-based support for renewables
and innovation subsidies can help accelerate
the green transition, carbon pricing will
have to necessarily play an important role inany portfolio of policies to address climatechange. As such, examining people’s beliefs
about policy attributes can help explain
potential resistance to carbon pricing.
What factors that drive support for carbon
pricing and how do perceptions and beliefs
v a r y a c r o s s c o u nt r ie s? 2 T h e a n a ly si ssuggests that respondents who view climatechange as a more serious threat are also
more likely to support it. The surveys also
point to a positive correlation between theperception that the carbon pricing policy
is effective at reducing emissions and thestrength of support for the policy. The
perception that carbon pricing policies
such as a carbon tax may be regressive
explains much of the lack of support. In the12Netherlands and the United Kingdom, forinstance, about 70 percent of respondents
believe that low-income earners, the middle
class, and small businesses would lose fromcarbon pricing.
Not surprisingly, concerns about higher
prices, more expensive energy and cost ofliving impacts resonate with respondents.
Concerns about higher fuel costs are morestrongly correlated with lack of support inGermany and the United States relative toother countries. At the same time, policy
co-benefits such as enhanced air quality,investment in renewable energy, potential
for new jobs, and improved health outcomesa re associated with higher support for
carbon pricing. China, India, and otheremerging market economies in Asia standout with the highest share of respondents
highlighting improved air quality as a key
benefit of carbon pricing, while respondents
in Australia, Japan, and Norway are more
inclined to support carbon pricing if it canincentivize investment in renewable energy.
Which of these perceptions and beliefs matter
most? The most important factors explaining
support for carbon pricing in the study areperceptions of policy effectiveness andconcerns about climate change, with equity
and fairness considerations and policy benefits
close behind. Concerns about economic andpersonal costs and perceptions of policy
ineffectiveness are higher in advanced thanin emerging market economies. This suggeststhat providing information about climatechange impacts, how carbon pricing works,
and improving awareness of policy co-benefits
can all be critical for public acceptance ofcarbon pricing.
T he fact that people ca re about policy
progressivity a nd its distributiona l
implications is also evident when we look at
how people think the revenues from carbon
pricing should be recycled. People a remore likely to support carbon pricing whenrevenues are used to protect economicallyvulnerable groups, used to fund education時流

Global Trends
a nd hea lth spending, or ea rma rked forf undi ng g reen i n frastr ucture a nd lowcarbon technologies. In Canada, Japan,
South Korea, and Singapore, a large shareof respondents also supports offsetting cuts
to other taxes. About a third of respondents
in Austra lia, China, the United States,
and Vietnam support assisting workers
in affected industries. This suggests thatdesign features matter for increasing public
acceptance of carbon pricing.

Conclusion
Achieving net zero emissions globally will
require a range of policy interventions, but
the devil is in the design of these policies.
Carbon pricing policies can be made more
acceptable by designing and presenting themin a way that responds to citizen concerns.
The way in which revenues from carbon
pricing are spent can also address demandfor progressivity and f inance the cleantransition by subsidizing clean technologies.
Importantly, the surveys underscore theimportance of increasing climate change
awareness and understanding of climate
policies. However, there is still a sizeable
information gap to be filled in most countries.
The surveys show that there is a disturbingly
large share of respondents in many countries
w it h no cle a r opi n ion s about cl i m ate
mitigation policies. For example, about 50［参考訳 脚注］
1 今回のオンラインによる全国規模の調査は、2022年7月5日から同年8月11日にかけて、データ・アナリティクスのグローバル・リーダーであるYouGov社が我々の代理で実施したものである（詳細はDabla-Norris他〔2023〕を参照）。対象国は次の通り。アジア太平洋地域（オーストラリア、中国、インド、インドネシア、日本、マレーシ
ア、フィリピン、シンガポール、韓国、タイ、ベトナム）、アメリカ大陸（アルゼンチン、ブラジル、カナダ、コロンビア、メキシコ、米国）、中東・北アフリカ（エジプト、サウジアラビア）、欧州（フランス、ドイツ、イタリア、オランダ、ノルウェー、ポーランド、スペイン、トルコ、英国）。
2 今回の研究では、回帰分析を用いて、調査対象国全体及び各国の回答者の社会経済的及び人口統計的な特徴をコントロール変数としつつ、カーボンプライシングに対する支持と相関する捉え方と考え方を実証的に検証している。

percent of the respondents in Japan, Indonesia,
and Egypt neither support nor oppose acarbon pricing policy in their country.
Providing concrete information to the public
on climate risks, costs of inaction, and efficacy
of different policy option will be crucial forincreasing support for climate mitigation.
As part of our efforts to help mitigate theinformation gap mentioned above, we helda regional seminar on February 15, 2023 in
Tokyo, in which one of co-authors (DablaNorris) presented the survey result and theother (Yoshida) moderated the discussion.
T he sem i na r was well-received by t heaudience with lively Q&A sessions, also
benefitting from helpful interventions bya discussant (Ms. Akane Enatsu, Nomura
Research Center of Sustainability).
References:
Dabla-Norris. E., Helbling, T., Khalid, S., Khan, H., Magistretti, G.,
Sollaci, A., and K. Srinivasan. 2023. Public Perceptions of Climate
Mitigation Policies: Evidence from Cross-Country Surveys. Staff
Discussion Note SDN2023/002. International Monetary Fund,
Washington, DC.
Georgieva, K. 2021. Not Yet on Track: Climate Threat Demands
More Ambitious Global Action. IMF Blog, October 31.
Leiserowitz, A., J. Carman, N. Buttermore, X. Wang, S. Rosenthal, J.
Marlon, and K. Mulcah. 2021. International Public Opinion onClimate Change. New Haven, CT: Yale Program on Climate
Change Communication and Data for Good at Meta.
Parry, I., S. Black, and K. Zhunussova. 2022. Carbon Taxes orEmissions Trading Systems? Instrument Choice and Design.
IMF Staff Climate Note 2022/006, International Monetary Fund,
Washington, DC.
Pew Research Center. 2021. In Response to Climate Change,
Citizens in Advanced Economies Are Willing to Alter How
They Live and Work. Washington, DC.

［Original footnotes］
1 The online, nationally-representative surveys wereconducted between July 5 and August 11, 2022, on ourbehalf by YouGov, a global leader in data analytics(see Dabla-Norris et al, 2023 for details). The countries
covered include Asia-Pacif ic (Australia, China, India,Indonesia, Japan, Malaysia, Philippines, Singapore,Korea, Thailand, Vietnam); Americas (Argentina,Brazil, Canada, Colombia, Mexico, United States)
Middle East and North Africa (Egypt, Saudi Arabia);and Europe (France, Germany, Italy The Netherlands,Norway, Poland, Spain, Türkiye, United Kingdom).
2 The study uses regression analysis to empiricallyexamine the perceptions and beliefs that are correlatedwith support for carbon pricing, controlling forsocio-economic and demographic characteristics of
respondents in the full sample of countries, as well as
for individual countries.

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