研究報告論文

琉球政府立法院の立法活動―量的側面からの分析

川手 摂［かわてしょう］
後藤・安田記念東京都市研究所主任研究員

琉球政府は、1952 年 4 月、立法・行政・司法のなどの審議を行う、いわば「日常」的な時間が多く三機関を備えた戦後琉球初の琉球人政府機構としてを占めていたはずである。しかし、そのような「日創設された 。立法院は、その名のとおり、そのう

常性の相」をも含めて、立法院の実像に迫ろうとし

ちの立法権を有する機関である。沖縄県議会基本条

た研究は見当たらない。そこで本稿は、主に量的な例（平 24 条 50）がその前文で「立法院は、米国軍データの分析によって、その課題に取り組む。

1）

政下の布告、布令等という厳しい制約にありながなお、立法院は立法（琉球政府の議会制定法の呼ら、唯一住民を代表する機関としての役割を果た称）案の審議の他にも、決議、請願・陳情の処理、し、復帰までの 20 年間その権能を発揮して住民福調査の実施などの活動を行っていた。しかし本稿で

祉向上のための立法、住民の権利獲得のための決議

は、立法院が「立法」院である以上、やはりその中等を精力的に行ったことを、我々議会人は忘れては心にあるのは立法審議であると考え、立法院の活動ならない」と謳い上げているように、直接公選でを、もっぱら立法の審議という観点からのみ分析す「民主的」に選出された議員が、（米軍という絶対権る。

力を頂きながらも）独自の法制定活動を行っていた

以下、1 では議論の前提として、立法院の基本制という点をとらえ、立法院を「琉球人による自治」

度と琉球政府の立法過程について概説し、2 では、の象徴として肯定的に受け止める見方は根強い3）。

各回の立法院の審議が行われていた環境を示すた

2）

それゆえ、戦後琉球史の諸文献を紐解けば、立法め、立法院の党派別勢力図や、多数党と行政主席の院の存在感の大きさに気付かされることになる。た

関係の変遷について紹介する。そして 3 において、とえば政治史の観点からは、政党・政治家が角逐す

立法院の立法活動について数値的に把握する。4 はる政治ゲームの場として4）、あるいは、復帰運動・総括と今後の展望である。

土地闘争といった大きな社会問題をめぐって行動する一アクターとして取り上げられる5）。また、「革新」陣営の描く歴史においては、主席指名阻止、教1 立法院の基本制度と立法過程

公二法反対などの「闘争」のリングとしても描かれ（1）立法院の基本制度

る6）。

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琉球政府立法院は、直接公選の議員で構成されこれら既存の文献は、立法院をいわば「非日常性る、一院制の立法機関である。5 年以上在琉する琉の相」においてとらえてきた点で共通しているよう

球籍の 25 歳以上の男女に被選挙権が与えられたに思われる。だが立法院は、米軍統治下における（ただし、女性議員は 20 年余りの歴史の内 1 人のみ

20 年の設置期間において、常に「事件」や「闘争」

で あ っ た）。選 挙 は、1952・54・56・58 年（各 3の場であったわけではない。むしろ、粛々と立法案

月）、1960・62・65・68 年（各 11 月）の 合 計 8 回

2019年6月号

研究報告論文

図1

立法院常任委員会の変遷

52.4.1～53.1.25

53.1.26～4.14

行政法務
運輸通信工務

第一常任

文教厚生労務財政金融
商工資源

53.4.15～54.9.23

54.9.24～58.6.16

58.6.17～

行政法務

行政法務

行政法務

内政

内政

内政

経済工務

経済工務

文教社会

文教社会

文教社会

経済
第二常任

工務交通

予算決算

第三常任

予算決算

予算決算

予算決算

議会運営

議会運営

議会運営

議会運営

議会運営

懲罰

懲罰

懲罰

懲罰

行われた。選挙制度は第 1 回のみが 8 つの選挙区に粛正、布告布令、電気事業法案処理に関する）であ

おいて各 3～6 人が選出される中（大）選挙区制、る。在琉米軍に関する問題を取り上げた特別委員会

以降は小選挙区制で、議員の定数は第 1 回が 31、は、軍使用土地→軍関係問題→軍関係と名称を変え

第 2 回から第 6 回までは 29、第 7 回・第 8 回は 32

ながら多くの回次で設置され、これ以外にも裁判権であった。任期は第 1 回から第 6 回までは 2 年であ並びに軍使用土地接収対策、石川事件7）対策といったが、第 7 回・第 8 回は 3 年となった（第 8 回にう、米軍問題がらみの特別委員会が 1 回ずつ設置さ

ついては任期が「復帰」時点まで延伸されたので、れている。

実質 3 年半）。

なお、琉球政府の立法府・行政府関係は、アメリ立法院法（以下本稿では単に「法」という）の第カ合衆国連邦政府のそれをモデルとした三権分立制

1 条および第 7 条により、立法院の定例会は、毎年が採られていた8）ため、立法院には行政府の首長た2 月（1959 年までは 4 月）頭から 150 日間（1953～

る行政主席の不信任決議権はなく、対して行政主席

57 年は 90 日間）の会期で開催された。ほとんどのにも、立法院の解散権は与えられていなかった。ア

定例会において会期は延長されており（最長は第メリカ式の制度、という関連では、立法院議長は当

44 回の 242 日）、法定の日数で閉会したのは第 12・初、連邦上院の制度に則り、行政副主席（米では副18・19 回のみである。定例会の他、行政主席が臨大統領）が兼務することとされていたが、わずか 1

時会を招集することも可能であり（法第 2 条）、ま

か月のうちに、互選により議員から選ばれるようにた、1960 年からは、議員選挙が終了した直後に新改められた。

議員によって特別会が開催されることとなった（法第 1 条の 2）。会は、1952 年 4 月 1 日に召集された
第 1 回（定例会）から、合計 49 回開かれた（うち定例会 21、臨時会 24、特別会 4）。

（2）琉球政府の立法過程
琉球政府の立法過程は、大きく作成過程・審議過
程・署名過程の三つに分解できる。

立法院は委員会制をしいていた。常任委員会の構

既述のとおり、琉球政府は三権分立制を採ってい成は図 1 のとおりである。最大時には 8、最少時にたため、立法案提出権は立法院議員に占有されておは 5 で、期間的には 1958 年 6 月から 1972 年 5 月のり、（議院内閣制ではないため「内閣」提出法案が「復帰」までのおよそ 14 年間続いた、行政法務・内存在しないのは当然のこととして）日本の自治体の政・経済工務・文教社会・予算決算・議会運営の 6

首長提出条例案のごとき「行政主席提出立法案」と委員会体制が最も長い。

いうものは認められていない。行政府に制度的に許20 年におよぶ立法院の歴史の中では、上記の常されていたのは、琉球政府章典第 11 条に基づき、任委員会以外に、合計 20 の特別委員会が置かれた。

行政主席が「メッセージをもって適切と認める議案

会期ごとで設置数が最も多かったのは第 1 回の 5 委について〔立法院に〕審議を勧告する」ことのみで員会（軍使用土地、各群島政府財産引継審査、綱紀あった。立法案は、この「議案」の中に含まれると

琉球政府立法院の立法活動

91解釈されていたようだが、1954 年の法改正法第 43

によって行われたことである。行政主席以下、行政条の 2（「行政主席から立法勧告書……が提出され府の職員が本会議で答弁することは認められていな

たときは、議長は、これを院の会議に上程しなけれかった。

ばならない」）によって、「立法勧告書」が制度化さ第一読会を終えた立法案は、適当な委員会に付託

れ9）、一般的な主席メッセージと「立法勧告」は、される。委員会では、本会議とは違い、行政府の幹

立法院の運営上は異なるものとして扱われるように部が参考人として出席することが多く、立法勧告をなった（したがって、1954 年以前には「立法勧告」

経て発議された立法案については、彼らが「実質的ではなく、「主席メッセージによる立法の要請」と発議者」として「形式的発議者」たる委員からの質いう形になっている）。ただ、琉球政府章典第 27 条

疑に対する答弁を行った（この点は、作成過程にお5 項は「立法案……は、行政主席、行政副主席そのける委員会審査と同じである）。なお委員会は、本他の公務員、民間の団体または個人において、その会議の議決を経れば、閉会中にも審査を行うことが準備をすることを妨げない」としており、これを受認められていた。

けて、立法勧告書には基本的に完成した立法案が「参考案」として添付されていた。
立法勧告書の提出を受けた議長は、これを適当な員（多くは委員長）から審査の報告が行われ、それ委員会に付託する（1957 年の法改正法第 43 条の 2。

を踏まえて再び討論を行う。委員会審査において立

それまでは、上述のとおり「院の会議に上程」とい法案が修正されて第二読会に上程されるケースもあう規定になっており、本会議経由で委員会に付託さったが、それに加えて、この第二読会において別のれていた）。委員会では、行政府の幹部が参考人と議員（2 名以上の賛成者が必要）が修正の動議を発して立法案の説明を行い、委員の質問に対し答弁をすることも可能であった。動議による修正案が提出行う。委員会はそれを踏まえ、立法案を発議するかされた場合は、提出者の趣旨説明と質疑が行われ、否か、行政府の参考案を修正するか否かを決する。

これについての表決が行われる。すなわち、ここでこの段階で「必要なし」として発議を見送られる立どの案を第三読会における最終採決の対象とするの法案も存在していた。

かを決するのである。ところで、制定当初の立法院委員会における審査の結果、必要が認められれ

規則では、第二読会で逐条審議を行うこととされてば、議員が立法案を議長宛に発議する（1955 年立

いたが、これが実際に行われることはほとんどな

法院規則第 32 条により10）、委員会提出も認められく、1955 年の規則改定の際に、その旨の規定は削るようになった。この場合、発議者は委員長となる）
。

除された。

むろん、立法勧告を経ずに議員が自発的に立法案を

第三読会は、第二読会の終結後に日を改めて開か

発議することもあり（「狭義の議員立法」と言ってれ、ここにおいて、第二読会で表決された立法案をよいだろう。以下本稿では、この狭義の議員立法を

全体的に検討し、最終的な採決が行われた。以上、単に「議員立法」と呼ぶ）、その場合には前段の委審議は三読会を経ることが原則とされていたわけだ

員会における審査の過程なしに、直接に発議が行わが、出席議員の 4 分の 3 以上の賛成があれば、読会れることになる。いずれにしても、発議に至るまでを省略することが可能であった。

が立法の「作成過程」であり、発議後からは「審議過程」に入る。

92

委員会審査が終了すると、立法案は再び本会議に上程され、第二読会の審議が行われる。ここでは委以上の審議過程を経て可決された立法案は、議長から行政主席へ送付される。最後の「署名過程」で立法案の審議は、三読会制で行われる。すなわある。ここで主席が可決案に署名をすれば、それがち、発議された立法案は本会議に上程され、第一読成案となり、公報に登載されて公布される。しかし会となる。ここでは発議者が立法の理由と趣旨を説

ここで主席は、署名をせずに立法案を立法院に返送

明し、それに対する一般的質疑が行われる。注目すしたり、返送せずに廃案にする（いわゆる pocket

べきは、立法発議権が議員に占有されるという制度

veto）ことも可能であった。

からの必然的帰結として、（日本の国会や自治体議

なお、以上の立法過程とは直接に関係しないが、会などとは異なり）質疑・答弁がいずれも議員のみ

一点だけ付言しておきたい。それは、立法に対する2019年6月号

研究報告論文

米軍の命令の優位性である。すなわち、以上の正式

4 月末時点で民主党に入党した15）ので、勢力は民主な過程を踏んで公布・施行された立法であっても、党 14、社 大 党 12、人 民 党 2、無 所 属 1 と なり16）、

琉球列島米国民政府（USCAR。1957 年より琉球列

民主党は定数 29 の過半数をわずかに割ったことに

島高等弁務官）は布令を発出し、その内容の一部まなる。しかし、社大党から立候補して当選した長嶺

たは全部を任意に変更することができた。これは、秋夫がまもなく脱党して民主党に入党し、民主党は立法院の立法権に対する根本的かつ絶対的な制約で過半数の 15 議席を確保した。その後、人民党の瀬あった。

長亀次郎の失格にともなって行われた 1954 年 12 月の特別選挙では無所属の仲本為美が当選したが、後に当選が無効となり、同じく無所属の真栄田世勲が2 立法院の勢力図と立法 ― 行政関係

当選人となった（真栄田は、第 3 回選挙では民主党

本節では、次節の議論の前提として、各選挙後の公認で立候補している）。以後 3 回の再選挙・特別院内の勢力図や、行政主席・行政府と立法院（政選挙が実施されたが、民主党 15、社大党 11、人民党）の関係について概観しておきたい 。

党 1、無所属 2 の勢力は変わらず、第 4 回から第 711）1952 年 3 月に実施された第 1 回立法院議員選挙

回までの立法院がこの勢力の下で開かれている。

の当選者の党派は、無所属 15、社会大衆党 12、人1956 年 3 月施行の第 3 回選挙の結果は民主党 16、

民党 1、宮古革新党 1、〔八重山〕民主党 1、〔八重社大党 8、人民党 1、無所属 4 となった。無所属の山〕自由党 1 である12）。この選挙は琉球政府創設のうち 2 名（新垣義常・仲里嘉英）は、4 月時点の民直前に実施され、当時は後の主席与党となる琉球民

主党役員名簿に名を連ねている17）ので、勢力的に主党は結成されておらず、沖縄以外の 3 群島にはそは 民 主 党 が 18 と 安 定 的 な 多 数 と な る。さ ら に、れぞれの政党が残存していた。また、1952 年 6 月、1956 年 11 月の選挙無効に伴う特別選挙では民主党

第 1 区の笠利村における選挙が無効とされ、8 月にが社大党から議席を奪い、19 議席とした。

再投票が行われた結果、平川國高（無所属）が失格

このように議席的には圧倒的な多数派を占めていとなり、中村安太郎（人民党）が当選となった。

た民主党であったが、1956 年 6 月に軍用地料の一を基にして、民主党が結党され括払いを謳ったプライス勧告が発表されると、それた 1952 年 8 月末時点における立法院の勢力を判断までも党内に伏流していた、「権力者」
・比嘉主席へす る と、民 主 党 18、社 大 党 11、人民党 2 と な る。

の反感が一挙に吹き上がる。米軍寄りの姿勢を見せ過半数を押さえた民主党は、主席の比嘉秀平が総裁る比嘉の退任要求は徐々に強まり、民主党は、「主を務める、歴然たる主席与党であった。その後、現席・総裁分離論」を掲げて全議員が署名した要請書

職死去に伴う 2 回の特別選挙（うち 1 回は当選人がを 8 月 2 日に比嘉に手渡した。退任要求の先頭に立米国民政府布令によって失格させられ、再選挙を実っていた幹事長の新里善福は 9 月 1 日に民主党を離施）が行われた結果、1953 年 7 月時点では民主党

党し、野党は比嘉の不信任決議案を用意する。沖縄

各種の史資料

13）が、

島北部選出の 3 議員（新里銀三・儀間文彰・中村三

依然民主党が過半数である。立法院の第 1 回から第男）は民主党内で「北友クラブ」なる派閥を作り造

3 回までは、このような勢力図の下で開かれた。な

反の動きを見せたが、ここには USCAR が介入し、お、1953 年 12 月の奄美群島の日本「復帰」によっ

北友クラブは主席に「行政府の主要人事は党議に基て奄美選出の 8 議席が消滅し、勢力は民主党 11、づいて行うこと」という内容を含む「三条件」を飲社大党 10、人民党 1、無所属 1 と、民主党が過半数ませて不信任決議への賛成を見送った18）。以上の一を失ったが、立法院はすでにこの年の 9 月に第 3 回

連の民主党の混乱は、第 8 回定例会の会期後半に起定例会の会期を終えており、この勢力図の下での開こっている（4 月 2 日招集、9 月 15 日閉会）。

17、社大党 11、人民党 2、無所属 1 となった

14）

会はなかった。

混乱の渦中で心労が祟ったか、10 月に比嘉主席

1954 年 3 月施行の第 2 回選挙後の勢力は、民主＝民主党総裁は病に倒れ、帰らぬ人となった。代わ党 12、社 大 党 12、人 民 党 2、無 所 属 3 と な っ た。

って米軍から行政主席に任命されたのは当間重剛で無所属 3 名のうち 2 名（長田盛徳・佐久川長吉）はある。当間は民主党に一切関わりを有さず、しか琉球政府立法院の立法活動

93

も、那覇市長時代の 53 年暮れから 54 年 1 月、そし大田政作が主席に任命される。1960 年 2 月には第 1て同年 3 月の立法院選後に、社大党（の保守派）と回党大会で大田が自民党総裁に選出され、再び主民主党の反松岡政保派を合流させる政界再編を企図

席・総裁一致制がしかれることになった。保守合同した過去もあって 、社大・民主両党の協力の下にによって立法院の勢力は自民 14、社大 10、民連 5「二頭馬車」体制で行政を安定的に運営することをとなり、自民党は過半数を維持できないまま第 15模索した。そのため、29 議席中 19 議席を保持する

回臨時会と第 16 回定例会が開かれた。

19）

民主党は、議会の多数党ではあるが主席与党ではな

大田主席＝自民党総裁の就任後初となる 1960 年

い、という立場に置かれることになる。政界再編の11 月の第 5 回選挙は、自民党 22、社大党 5、人民

話は浮かんでは消えるが、やはり成就することはな

党 1、無所属 1（既述の知念朝功）と、自民党の圧く、主席と民主党・社大党の「腹の探り合い」の中勝に終わった。さらに 1962 年 11 月の第 6 回選挙で、行政府の局長人事もほとんど動かなかった。つも、自民党 18、社大党 7、人民党 1、日本社会党 1、まり、「比嘉政権」の幹部たちが留任し続けたので

無所属 2（うち久高将憲は人民党系、もう一人は知ある。このような状況下で第 9 回から第 11 回まで念）と、前回選挙よりは減らしたものの、引き続きの立法院は開かれた。

自民党が多数を占めた。この勢力図の下で、第 17

しかし、1957 年 11 月に当間の懐刀として動いて立法院の議席的には圧倒的多数を誇っていた自民

月に知己の大田政作を副主席に据えたのを皮切りに党であるが、内部を見れば当間派・松岡派が隠然と局長人事が始まり、比嘉時代の（すなわち民主党系

存在しており、堅固な一枚岩では到底なかった。

の）局長は 1958 年 2 月までにほぼ一掃される。そ1964 年に入ると自民党内の反大田の動きが過熱し、して 3 月には第 4 回選挙が行われた。結果、社大党

とうとう 6 月 13 日には反主流派 11 名が離党してが 9 議席を獲得して第一党となり、民主党は 7、民「民政クラブ」を結成するに至る。大田主席はその主主義擁護連絡協議会（民連）が 5、無所属が 8 と3 日後に USCAR に辞表を提出するが、USCAR はなる。この年の 1 月に、瀬長亀次郎が米軍によって保守が結集して主席を指名する必要があるとして受強制馘首されたことを受けて那覇市長選が行われ、取りを保留し、結局、大田は留任を余儀なくされ人民党や社大党那覇支部を中心に瀬長派を糾合したた。この混乱期は、第 25 回定例会の会期（2 月 1

民連の兼次佐一が当選しており、その余勢を駆っ日～8 月 13 日）と重なっている。

て、民連は立法院でも 5 議席を獲得したのである。

院内会派だった民政クラブは 10 月に自由党を結主席与党の座を失った民主党の凋落は明白であっ

党し、高等弁務官と自民党・自由党の会談によってた。なお、無所属で当選した 8 名のうち、1 名ずつ

松岡政保を主席とする方向が定まった。松岡は 31

が社大党（知花英夫）と民主党（砂川武雄）に取り日の第 26 回立法院臨時会で主席に指名される。そ込まれ、残り 6 名（新垣安助、大浜信賢、伊集盛

して 12 月 26 日、保守再合同が成り、松岡を総裁と吉、津嘉山朝信、山川泰邦、大田昌知）は、院内会する沖縄民主党が誕生した。保守合同により、院の派・新政会を結成した。よって勢力は、社大 10、勢力は民主党 18、社大党 7、人民党 1、日本社会党

民 主 8、新 政 会 6、民 連 5 と な り、第 12 回 か ら 第1、無 所 属 2（上 述 の 久 高 と 知 念）と な り、第 27

14 回までの立法院が開会される。

回・第 28 回の立法院はこれで開かれる。さらにかくして保守政界は、主席の当間に近い勢力、当1965 年 11 月には第 7 回選挙が施行され、結果は民間の政敵で 58 年 12 月には民主党総裁となった松岡主党 19、社大党 7、人民党 1、日本社会党 2、無所

政保に近い勢力、そして副主席の大田政作に近い新属 3 となる。無所属の 3 人は久高・知念と、労組を政会に分裂していたが、当間主席の任期が切れる

バックにして当選した20）浜端春栄である。この選

1959 年に入ると、「保守合同」を模索する機運が挙から定数が 32 となったが、民主党は過半数を確

徐々に高まる。紆余曲折を経て民主党と新政会は合保したことになる。第 29 回から第 31 回までの立法

流し、1959 年 10 月 5 日、沖縄自由民主党が結成さ

院はこの勢力で開会された。

れた。そして 11 月、当間主席の任期切れに伴い、

94

回から第 24 回までの立法院が開会される。

いた無所属議員の知念朝功を官房長に、また、122019年6月号

その後、66 年 8 月の特別選挙で革新系無所属の

研究報告論文

吉田光正が民主党候補を押さえて当選し、勢力は民ていた比嘉主席時代の第 8 回および大田主席時代の

主 18、社 大 7、人 民 1、社 会 2、無 所 属 4 と な る。

第 25回22）【③】については、議会運営に一定の支障

さらに 12 月、第 29 区で失格となっていた社大党のがあった可能性がある（以下、それぞれ「支障可能砂川旨誠の失格が取り消され、民主党はさらに議席

性回次①／②／③」と呼ぶ）。このことを踏まえつ

を 1 つ失ったが、同月には上述の浜端が入党した21）

つ、節を変えて、具体的な審議データを検証していため、民主党は 18 議席を維持した（なお民主党は、きたい。

67 年 12 月にふたたび自由民主党に改称する）。第
32 回から第 36 回までの立法院はこの勢力で開かれた。

3 立法院の立法活動の量的分析

1968 年 11 月 10 日、初の行政主席選挙と第 8 回

本節では、立法院の立法活動に関する量的データ

立法院議員選挙が同日に行われ、主席選では屋良朝を紹介・分析する。分析に当たっては、『沖縄県議

苗が西銘順治に 3 万票の差をつけて当選した。一

会史 第 17 巻』（沖縄県議会事務局編、2001 年）に方、立法院選は、西銘を総裁に戴く自民党が 17 議

収録されたデータを基本として、適宜筆者が会議録席を獲得。保守系無所属 1 を合わせ、主席選で屋良などを参照して修正を加えることで作成した審議デを支持した革新共闘会議（明るい沖縄をつくる会）

ータを利用する。

の合計獲得議席 14（社大党 8・人民党 3・社会党 2、まずは、1 節で述べた作成過程・審議過程にわた

他に革新系無所属が 1）を上回った。これにより、る基礎的なデータを見ておきたい。表 1 は、左半

立法院多数党と主席与党が食い違う、「ねじれ」状

分において行政主席と上訴裁判所首席判事による立況が生じることとなった。また、屋良は「県民党」

法勧告とその処理に関する件数を、右半分においてを標榜し、どの政党の党首にも就かなかった。

立法院に発議された立法案の発議主体および審議結以後の推移であるが、1970 年 11 月の補欠選挙で果に関する件数を、それぞれ立法院の回次ごとに示は自民党が議席を守った。また、同年 12 月の補欠したものである（立法院の回次の左には、それぞれ

選挙では自民党と社大党が議席を守り、さらに人民

当該回の議員が選出された選挙と、当該回の会期中

党が自民党に議席を明け渡したため、自民党 19 対の行政主席を示してある）。

革新系 13、さらに 1971 年 3 月の補欠選挙で自民党が社大党からもう一議席奪って、勢力は 20 対 12 と（1）基本データ

なった。こうして 1968 年選挙で生じた「ねじれ」

1952 年 4 月の設置から 1972 年 5 月の「復帰」まは解消されることなく「復帰」に至る。この勢力図でのおよそ 20 年間に、立法院に対して行われた立の下で、第 37 回から第 49 回までの立法院が開かれ法勧告は 2456 件で、うち 2354 件（95.8％）が行政た。

主席（＝行政府）によるものである。勧告を受け、まとめよう。立法院の勢力（過半数を獲得した政実際に発議された立法案は 2154 件である。複数の党があったか）や、多数党と行政府の長たる行政主

勧告が一つの立法案にまとめられて発議されたり、席との関係（過半数獲得政党の党首と行政主席が同反対に、一つの勧告が複数の立法案に分割されて発一人物であったか）から考えて、安定的な議会運営

議されたりするケースが（それほど多くはないものが可能だったと推察される回次は、比嘉主席時代のの）存在したためにあくまで目安の数字となるが、第 1 回～ 第 7 回、大 田 主 席 時 代 の 第 17 回～ 第 24

勧告総数に対する発議数の比率は 87.5％ となる。

回、松岡主席時代の第 27 回～第 36 回ということに勧告数を主席別に示したのが表 2 である。数でなる。一方、過半数獲得政党の党首と行政主席が一言えば大田＞松岡＞屋良＞比嘉＞当間という順にな

致しなかった当間主席時代（第 9 回～第 14 回）おっているが、各主席の在職日数に開きがあることをよび屋良主席時代（第 37 回～第 49 回）【①】、第一

考慮し、勧告数を在職日数で単純に割ってみる（計党の党首と主席は一致していたものの当該党が過半

算上は「在職 1 日あたりの勧告数」ということにな

数を押さえられなかった大田主席時代の第 15・16

る）と、屋良＞松岡≒当間＞大田＞比嘉となる。最回【②】、そして、過半数獲得政党の内部が混乱し少の比嘉時代と最多の屋良時代の開きは 1.64 倍で琉球政府立法院の立法活動

95

表1

立法院における立法審議の基本データ
立法勧告

選挙 主席 回次

勧告主体
行政
主席

第1回

比嘉
第2回

第3回
当間

第4回

立法案
処理

首席
判事

計

発案主体

審議結果

立法
継続
行政府
立法
未発議 未付託
撤回 発議
継続委員会 議員
不要
調査
等
調査

計

審議 うち
否決
撤回
未了 継続

1

76

76

12

65

26

91

2

19

19

4

15

2

17

3

68

4

53

5

2

6

92

7

2

8

97

9

3

10

111

11

1

12

102

13

14

14

147

4

68

8

57

2

3

1

56

2

55

8

3

86

1

1

8

13

2

89

96

7

104

14

125

7

109
14

1

19

4

13

160

14

147

10

3

3
6

13

106

5

21

84

85

11

8

72

2

1

2

16

104

3

107

2
7

5

96

3

18

106

5

111

1

10

98

19

92

2

94

9

83

132

26

2

77
72
70
2

98

8

9

1

8

97

3

11

1

10

4

120

2

12

1

97

9

1

167
6

6

9

3

111

111

14

16

128

5

5

3

104

5

2

8
1

9
118
1

1

1

2

94

1

166

23
4

88
94

3

1

3

可決

11

8

2

15

6

17

27

1

1

2

2

4

2

6

17

2

2

2

23

17
第5回

大田

5

8

1

122
99

20
21
22
23

第6回

5

132

1

105

1

1

3

7

115

12

101

1
1

4

2

6

2

1

1

110

24
94

2

96

3

15

78

2

3

6

1

1

109

2

111

1

4

103

3

2

2

7

117

2

2

2

1

31

128

3

131

1

12

115

1

5

8

129

4

3

32

5

5

1

6

1

1

33

131

109

3

125

7

3

25

1

94

2

111

2

123

1

117

26
27
28

1

3

29
30
松岡
第7回

5

1

5
13

144

6

36

34

1

35

2

36

148

6

154

1

149

14

3

4

6
3

24
7

2

2

4

5

1

3

26

2

160

1

24
8

151

37
38

1

1

1

39
40

183

16

199

19

16

177

2

13

2

165

4

4

173

1
1

172

41
42

177

165

10

1

176

10

2

147

147

1

1

1

1

174

第8回 屋良 43
44

137

45

1

1

18

18

1

138

1

2

134

1

1

46
47
48
49

2354 102 2456

96

2019年6月号

17

1
26

219

3

70

12

2154

1
55

67

1

19

94 173 2543

19
5

79

37

30 2429

研究報告論文

ある。

表2

行政主席別立法勧告数

立法勧告からの発議数 2154 件に、前会期からの継続審議（55 件）、立法調査からの発議（67 件）、委員会による発議（94 件）、議員による発議（173件）の数を足し合わせた、立法案の総発議件数は2543 件となる。なお、琉球政府では、予算も立法として扱われていたため、ここには、政府の一般会

比嘉秀平

418

1668

勧告数／
在職日数
0.25

当間重剛

378

1094

0.35

大田政作

530

1815

0.29

松岡政保

521

1491

0.35

屋良朝苗

516

1260

0.41

立法勧告数

在職日数

計や特別会計、政府が立法により設置し、その予算を立法院が審議することとされていた公社等の予算（当初予算・補正予算・暫定予算）案が含まれてい（2）発議主体る。その数は 636 件にのぼり、全体の 25.0％、ちょ継続審議案件には、立法勧告を受けて発議された

うど 4 分の 1 を占める。また、いわゆる一般の「法ものと議員から発議されたものが混在しているの律」であると考えられる残りの 1907 件のうち、既で、これを母数から引いた上で（2488 件となる）、

存の立法を改正する立法案が 1192 件に上る。よっ

行政府の立法勧告を受けて発議された立法案の比率て、新規の立法案は 715 件（全体の 3 割弱）というを計算すると、86.6％ となる。実に多くの立法案ことになる。

が、立法勧告経由で発議されたものだったことがわ

発議件数を回次別に見ると、第 42 回（1970 年 2～8 月）が 176 件で最多、それに第 40 回（1969 年

かる。同じ 2488 件を母数として、議員立法の比率を計算すると、7.0％（173 件）にとどまる。

2～8 月）が 173 件で続く。いずれも屋良主席の時

表 4 には、主席ごと・選挙の回次ごとの議員立

代 で あ る。こ れ に 第 14 回（1959 年 2～7 月、167

法数を示した（B）。主席別に見ると、比嘉時代が件、主 席 は 当 間）、第 36 回（1968 年 2～7 月、160

突出しており、総発議数の 2 割に迫らんとする数の件、主席は松岡）が続く。主席ごとの発議件数を表

議員立法がある23）。選挙回次別に見ると第 1 回選挙

3 にみると、松岡＞大田＞屋良＞比嘉＞当間の順との下で開会された立法院（第 1～3 回、1952 年 4 月

なり、純数で見れば、上述の勧告数の傾向とほぼ変から 1953 年 9 月）における議員立法の比率は実にわりがない（松岡と大田の順が逆転しているのみ）。

28.5％ となっており、最初期の立法院において多数

会期日数は回次ごとに異なるので、それを補正すの議員立法が出されていたことが分かる。主席別でるため、会期日数を発議件数で除してみる（計算上次に多いのは大田時代の 42 件（7.4％）、これに松は「立法案 1 件あたりの会期日数」ということにな

岡時代の 29 件（5.1％）が続き、当間時代は 6 件、り、その数字が大きいほど、審議日程に余裕があっ屋良時代は 5 件しか議員立法がなかった。

たと考えることができる）。全データから計算した

表 5 は、議員立法について、主席別・発議者会

値は 1.58 で、主席別に数値を見ると、比嘉時代の派別の件数を示したものである24）。どの主席の時代

2.20 が最大、以下、大田＞屋良＞松岡の順に並び、も、民主党／自民党の発議が大きな部分を占めてい当間時代の 1.29 が最少である。

ることがわかるだろう。「その他」13 件を母数からだが、ここで留意したいのは、立法院が審議して除いて民主党／自民党の発議の比率を計算すると、いたのは立法案だけではないということである。そ

66.3％ となる。同党は比嘉・大田・松岡の時代は、

こで、決議案、同意・承認案、決算の件数を立法案

若干の混乱期を除いて主席与党であるから、立法院

数に単純に合わせて「総案件数」を算出し、会期日における議員立法の一般的なイメージは、「主席・数をこれで除した数値も示した。数値は全体的にか行政府の意向と相違する立法案を野党側が発議すなり小さくなり、全データから計算した値は 1.16、る」というものではなさそうである。ただ、屋良時

最大の比嘉時代でも 1.47 となる。降順に並べると、

代の 5 件はすべてが野党であり多数党であった民主

比嘉＞大田＞屋良＞当間＞松岡となり、立法案のみ／自民党からの発議であり、そのようなイメージにで計算した数値の順とは、当間・松岡の順が逆転す

かなうものであったことが想像される。また、「そる。

の他」の欄を見れば、数的には多くないが、「超党琉球政府立法院の立法活動

97

表3

行政主席別立法案等発議件数

比嘉

1037

471

2.20

総案件数
（＝立法案
＋諸案件）
705

当間

539

419

1.29

511

会期日数

表4

会期日数／
総案件数
1.47
1.05

大田

897

566

1.58

775

1.16

松岡

795

570

1.39

797

1.00

屋良

756

517

1.46

678

1.12

計

4024

2543

1.58

3466

1.16

行政主席別・選挙回次別議員立法数
総発議数
議員立法数
#
$
471
91

主席

$#

選挙

総発議数
議員立法数
#
$
193
55

$#

19.3%

第1回

当間

419

6

1.4%

第2回

181

28

15.5%

大田

566

42

7.4%

第3回

229

12

5.2%

松岡

570

29

5.1%

第4回

404

5

1.2%

屋良

517

5

1.0%

第5回

232

19

8.2%

第6回

335

28

8.4%

第7回

452

21

4.6%

第8回

517

5

1.0%

比嘉

表5

会期日数／
立法案数

立法案数

28.5%

行政主席別・発議者会派別議員立法数
民主・
自民

社大

人民

社会

無所属

その他

比嘉

55

19

12

-

4

1 無所属・社大・民主

当間

4（※）

0

0

-

0

2 民主・社大・無所属、社大・民主・人民

大田

25

6

1

2

1

7 社大・社会、人民・無所属、社大・人民・社会・無所属

松岡

17

5

0

3

1

3 民主・人民、社会・人民・無所属、民主・社大

屋良

5

0

0

0

0

0

自民・社大3、自民・社大・民連、※新政会１を含む派」的な議員立法も存在していたことがうかがわれ関する包括的なデータは残念ながら存在しないた

よう。

め、本稿でもこれ以上立ち入ることはできない。

なお議員立法の比率が母数の 7.0％ にとどまるという事実のみをもって「立法院議員の立法活動が低98（3）審議の結果調だった」と結論づけるのはやや早計である。大多

ふたたび表 1 に戻り、立法案の処理、すなわち審数の立法案が立法勧告を受けて発議されたものであ

議の結果を見ると、発議された 2543 件のうち、可ったとしても、勧告に付された行政府の参考案が、決されたものが 2429 件であり、可決率は実に 95.5

発議前の委員会審査の段階で議員によって修正され％ に上る。可決に至らなかった 114 件（4.5％）のた可能性もあろうし、上程後の審議過程で修正されうち、採決を待たずに撤回されたものが 30 件、審た可能性もあり、そこに立法院議員の「主体性」を議未了となったものが 79 件（うち継続審議に付さ見出し得るかもしれないからである。しかし、これれたもの 37 件、残る 42 件は廃案）で、否決はわず

らの発議前・審議段階における立法案修正の有無にか 5 件である。

2019年6月号

研究報告論文

表 6 否決された立法案
回次

主席

立法案名

発議者

会派



比嘉

裁判官懲戒処分弾劾法

新垣金造

民主



比嘉

労働基準法

瀬長亀次郎

人民



大田

所得税法の一部を改正する立法

平良幸市他10名

社大



松岡

所得税法の一部を改正する立法

平良幸市他10名

社大



松岡

宮古・八重山地域の放送及び放送の難視聴地域の解消等に関する特別措置法

知花英夫他3名

社大表7

会派別非可決議員立法数
うち
議員立法 民主・ 社大
自民

総数
否決
審議未了
廃案
審議未了
継続
撤回

会派
人民

社会

無所属

その他

5

5

1

3

1

45

23

12

2

2

34

24

9

7

5

30

8

8

表8

行政主席別読会進行状況

可決に至らなかった立法案の件数を主席ごとに見ると、比嘉 43 件（全発議件数の 9.1％）、当間 8 件（同 2.1％）、大田
24 件（同 4.2％）、松 岡 36 件（同 6.3％）、

比嘉民主・社大、社大・社会、人民・無所属、

3

4 社大・人民・社会・無所属
2

1 社会・民・無所属

第一読会

第二読会

205 43.5%

214 45.4%

第三読会

非上程

51 10.8%

1

0.2%

屋良 3 件（同 0.6％）となる。「支障可能当間

267 63.7%

142 33.9%

6

1.4%

4

1.0%

大田

322 56.9%

203 35.9%

40

7.1%

1

0.2%

性回次①」にあたる当間時代と屋良時代

松岡

181 31.8%

308 54.0%

62 10.9%19

3.3%

において非可決件数が逆に極端に少な屋良

342 66.2%

166 32.1%

8

1.5%

1

0.2%

く、この点を捉えると、行政主席と立法計1317 51.8%

1033 40.6%

167

6.6%

26

1.0%

院多数党の党首が一致しない状況が立法案審議に「支障」をもたらしていたとは言い難い。

非可決案件のうち議員立法を取り出し、さらにそまた、支障可能性回次②（第 15・16 回）について

れを会派別に見たのが表 7 である。既述のとおり、は非可決案件は一つもなく、支障可能性回次③のう否決された案件はすべて議員立法であったが、審議

ち、第 8 回は審議未了が 3 件あるが、それ以前の同未了（廃案／継続）となった案件についても、いずじ比嘉時代の各回次よりも件数は少ない。また、第れも過半数が議員立法である。それらを会派別に見

25 回は審議未了 6 件・撤回 1 件で、大田時代の内ると、やはり民主党／自民党の提案によるものが最では最も件数が多いが、第 18 回も審議未了 5 件・多数ではあるが、議員立法の 66.7％（既述）が民主

撤回 1 件、19 回も審議未了 5 件となっており、突党／自民党によるものだったことを考慮すると、否出しているわけではない。以上をまとめると、少な

決・審議未了（とりわけ継続審議）となった案件にくとも立法案の審議結果を見る限りでは、政治状況

おける社大党・人民党など「野党」勢力によるもの

や会派構成が審議に目立った「支障」をもたらしての比率は多いと言える。

いたとは言えないだろう。
表 6 に、否決された立法案 5 件を示した。主席（4）読会の進行と審議回数別に見ると比嘉 2 件、大田 1 件、松岡 2 件で、すべ2 節で述べたとおり、立法院は制度の上では三読てが議員立法であり、裁判官懲戒処分弾劾法案を除会制を採っていた。しかし、表 8 を見れば分かる

いては主席野党からの提案となっている25）。

ように、第三読会まで持ち込まれた立法案は 167 件

琉球政府立法院の立法活動

99

表9

行政主席別・性質別審議回数

立法案の性質別（立法勧告から発議されたもの、議員立法、予算）に平均審議回数を見る

全体平均

比嘉

当間

大田

松岡

屋良

全体

1.61

1.93

1.42

1.54

1.76

1.36

立法勧告

1.57

1.91

1.34

1.5

1.8

1.32

議員立法

1.84

1.95

1.33

1.9

1.48

2.2

の時代が最多になっていること、屋良の時代は

予算

1.32

1.62

1.05

1.22

1.75

1

平均 1 回、すなわち、すべての予算立法が審議と、議員立法が 1.84 回と全立法案の平均より多く、対して予算は 1.32 回とかなり低めの数字が出ている。予算については比嘉よりも松岡

1 回で採決されている（結果はすべて可決）こで、これは全体の 6.6％ にすぎない。第二読会までとが目を引く。また、議員立法については、全体とで採決（つまり第三読会が省略）された立法案はしては審議回数が多い傾向の松岡時代が 1.48 回と1033 件（40.6％）、さ ら に、第 一 読 会 の み で 採 決

少なめで、対して全体としては少ない傾向の屋良時（第二・第三読会が省略）された立法案は 1317 件

代が 2.2 回となっていることも注目される（ただしで、過半数の 51.8％ を占めている（他に第一読会

屋良時代の議員立法はわずか 5 件であることに留にも上程されなかったものが 26 件）。

意）。

立法院規則の規定上、修正案は第二読会に提出し本会議における審議回数別に立法案の件数を見たて審議することとされていた（1952 年の旧規則でのが表 10 である。もっとも多く審議されたのは 7は第 51 条第 2 項、1955 年の新規則では第 84 条第 2

回で、第 1 回定例会に瀬長亀次郎（人民党）が発議項）ことから、第一読会のみで（委員会における審した労働基準法案の 1 件のみである。同法案は第 1

査を経ることなく）採決された立法案には、手続的読会で 5 回、第 2 読会・第 3 読会で各 1 回審議さに議員が修正を行う余地はない。よって、半数以上れ、（表 6 にもあるとおり）否決されている。以下、の立法案は、少なくとも立法院への上程後に修正を

審議回数 6 回が 7 件、5 回が 13 件、4 回が 33 件、3受けることはなく、その点から、先に触れた、立法回が 227 件で、ここでようやく累積 10％ を超える。

案の修正を通した議員の「主体性」が発揮される余

裏を返せば、審議回数 2 回以下の法案が全体のほぼ地はなかったと言うことができる。

9 割を占めているということになる。

再び表 8 には、読会進行状況を主席別に示してあ主席別に見ると、審議回数 5 回以上の 21 件は、る。当間・屋良の時代は第三読会まで進行した立法

ほぼ比嘉時代に集まっている。表 8・9 で見てきた案が極端に少なく、6 割を超える議案が第一読会のところから想像がつくとおり、当間・屋良時代におみで採決されている。対して比嘉・松岡の時代は 1

いて審議回数 1 回の立法案が多い。また、松岡時代

割ほどの議案が第三読会に持ち込まれており、第二において審議回数 2 回の比率が高いのは、第二読会読会まで進んだものも比嘉時代には 45.4％、松岡時での採決が多かったことを直接的に反映していると

代には 54.0％ となっている。大田の時代は第一読見てよいだろう。

会のみで採決された議案が 56.9％ だが、第三読会に行った議案も 7.1％ あり、両極の中間に位置していると言えるだろう。

100（5）所要日数発議から審議入り（第一読会の最初の日）までの

続いて、立法案の本会議における審議回数につい所要日数は、全案件（発議日が不明の案件および上て見ていきたい（表 9）。全立法案の平均審議回数程されなかった案件を除く）で見ると平均 2.9 日では 1.61 回となっている。上述のとおり、第一読会ある。立法院の回次別に見ると、第 1 回のみ平均

のみで採決された立法案が過半数であることからし10.7 日と高い数字を示している（最長は租税犯則取ても違和感のない数字であろう。主席別に見ると、締法の 88 日で、それに琉球経済審査委員会法の 49

これまた上述の主席別の読会進行状況から推測され日、琉球育英会法の 42 日が続いている）が、それるとおり、比嘉・松岡の時代において多く（特に比以外では第 6 回・第 40 回の平均 3.7 日が最長であ嘉時代の 1.93 回は突出している）、当間・屋良におり、回次ごとに見ても開きはさほど大きくない。ひいて少なく、大田がその中間と言える。

とたび発議された案件は、どの時代にも比較的短期

2019年6月号

研究報告論文

表 10

行政主席別・審議回数別立法案数
審議回数

比嘉

当間

大田

松岡

屋良

7回

1

0.0%

1

0.2%

0

0.0%

0

0.0%

0

0.0%

0

0.0%

6回

7

0.3%

7

1.5%

0

0.0%

0

0.0%

0

0.0%

0

0.0%

5回

13

0.5%

11

2.3%

2

0.5%

0

0.0%

0

0.0%

0

0.0%

4回

33

1.3%

17

3.6%

3

0.7%

6

1.1%

4

0.7%

3

0.6%

3回

227

8.9%

74 15.7%

19

4.5%

53

9.4%

74 13.0%

7

1.4%

2回

921 36.2%

157 33.3%

124 29.6%

184 32.5%

292 51.2%

164 31.7%

1回

1315 51.7%

203 43.1%

267 63.7%

322 56.9%

181 31.8%

342 66.2%

0回

26
2543

1.0%

1
471

0.2%

4
419

のうちに第一読会に上程されていたと考えてよいだ

1.0%

1

0.2%

566

日数（＝第一読会開始日から採決実施日までの経過日数）と、委員会審査所要日数（＝第一読会終了日から第二読会開始日までの経過日数）の主席毎および全体の平均値を示したのが表 11 である。なお、
表 10 で見たとおり、立法案の 9 割弱が審議回数 2回以下で採決されていたことを考慮すれば、審議所

3.3%

1

0.2%

517

表 11 行 政主席別審議・委員会所要日数ろう。
次に、審議に入った後のデータとして、審議所要

19
570

審議所要

委員会所要

比嘉

13.4

16.7

当間

4.0

7.6

大田

6.8

12.4

松岡

6.2

6.5

屋良

4.9

11.3

全体

7.1

10.8

要日数が長いからといって、本会議における審議そのものの時間が長く取られていたとは解釈しにく日に当該立法案が審議入りしたことを、たとえばい。むしろこれは、立法案審議の「ひっかかり」の0.5 は会期のちょうど中間の時点で審議入りしたこ

度の大小を表すものと考えた方がよいだろう。委員とを、そして 1 は閉会日に審議入りしたことを意味

会審査については回数などのデータが入手できないする。全体の平均値は 0.72 で、主席別に見ると比ため、所要日数の明確な解釈は留保せざるを得ず、嘉の時代が 0.62 と唯一 0.6 台であるほかは、当間あくまで参考程度の数字となる。

0.73、大田 0.75、松岡 0.78、屋良 0.70 と、全体の平審議所要日数は全体で平均 7.1 日となっている。

均値付近の数値である。

立法案は、ひとたび本会議に上程されれば、ものの

さらに、行政府から立法勧告が行われるタイミン

1 週間のうちに審議を終えるというのが、平均的なグと、その処理の状況を見る。まず、当該回の立法姿だったということになろう。主席別に見ると比嘉院の開会日から立法案の勧告までの日数を、会期日

時代が平均 13.4 日と突出している。最短は当間時数で除して「勧告位置比率」を求めると、全体平均

代で平均 4.0 日、屋良時代も平均 4 日台で、大田・は 0.44 で、主席別に見ると比嘉の時代が 0.34 と唯

松岡時代は 6 日台である。委員会所要日数は全体平

一 0.3 台であるほかは、当間 0.42、大田 0.49、松岡均で 10.8 日となっているが、比嘉・大田・屋良時

0.45、屋良 0.46 と、ほぼ全体平均値に寄った数字と代においてはこの値を超えている。最少は松岡時代なる。この数字と審議開始位置比率の数字の差に注の平均 6.5 日である。

目しよう。審議開始位置比率の全体平均は 0.72、そ続いて、立法案の審議の進行の様子を考える指標

れに対して勧告位置比率の全体平均は 0.44 である。

として、当該回の立法院の開会日からある立法案がしたがって、会期の半分より手前で立法勧告がなさ

審議入り（＝第一読会開始日）するまでの経過日数れるが、審議が始められるのは会期の 4 分の 3 の少を、会期日数で除して「審議開始位置比率」を算出

し手前あたり、というのが、平均的な立法案の審議する。この数値は 0 から 1 の値をとり、0 は開会当状況だったということになる。

琉球政府立法院の立法活動

101

表 12
指標

順位

含意

主席別各種指標順位
勧告数
（多→少）

立法案
発議件数
（多→少）

在職１日あ
たり勧告数
（多→少）

１案件あた
り会期日数
（少→多）

一読会
可決率
（少→多）

審議回数
平均
（多→少）

審議所要
日数
（多→少）

議員立法数
（多→少）

非可決
案件数
（多→少）

大田

松岡

屋良

松岡

松岡

比嘉

比嘉

比嘉

比嘉

松岡

大田

松岡

当間

比嘉

松岡

大田

大田

松岡

屋良

屋良

当間

屋良

大田

大田

松岡

松岡

大田

比嘉

比嘉

大田

大田

当間

当間

屋良

当間

当間

当間

当間

比嘉

比嘉

屋良

屋良

当間

屋良

屋良

立法過程へのインプット量（多い→少ない）

立法過程の「余裕」度（余裕なし→余裕あり）

立法過程における立法院の審議量（高い→低い）立法過程における議員の「主体性」（高い→低い）また、立法勧告から第一読会の審議入りまでの所

そして支障可能性回次③＝第 8 回（比嘉時代）・第

要日数は、全体平均で 52.3 日、主席別に平均を見25 回（大田時代）は与党の混乱期と重なる回次でると比嘉 53.7 日、当間 47.6 日、大田 46.5 日、松岡ある。よってこれらについては、（臨時会である第61.6 日、屋良 51.3 日となっており、松岡時代がや

15 回を除く）当該会期の数字と当該主席の定例会や長い。手続き上、この期間というのは、委員会にのみで計算した平均値（時代平均）を比較してみ

おいて発議の是非をふくめた審議が行われる期間にる。まず、②の第 16 回を見ると、審議回数は平均

当たるが、この当該委員会審議の回数や所要日数が1.64 回 で、大 田 時 代 平 均 の 1.53 回 を や や 上 回 る。

不明である以上、この期間の長さを立法院（委員

審議所要日数は平均 5.4 日で、時代平均の 6.9 日を会）による立法勧告の検討の深さと見ることはでき

こちらは下回る。勧告から第一読会までの所要日数ない。よってこれもあくまで参考としての数値であは平均 51.7 日で、時代平均の 46.7 日を上回っている。

る。
③に含まれる第 8 回の平均審議回数は 1.81 回で、（6）支障可能性回次の検証

比嘉時代平均の 1.86 回をやや下回る。審議所要日最後に、（4）と（5）で取り上げてきたデータの数は平均 8.5 日で、時代平均の 13.3 日を大きく下回

いくつかについて「支障可能性回次」を取り出してっている。一方で、勧告から第一読会までの所要日検討し、実際に「支障」が発生していたのか考えて数については 68.9 日と、時代平均の 55.5 日を顕著みたい。支障可能性回次①とした当間・屋良両主席に上回っており、混乱が影響したかもしれない。もの時代については、就任中全期間における回次が主

う一つの③回次である第 25 回の平均審議回数は

席≠総裁、野党多数という「支障可能性」にあたる

1.50 回で、大田時代平均の 1.53 回をわずかに下回ので、就任中の回次の平均値を、他の 3 主席（比る。審議所要日数は平均 9.2 日で、時代平均の 6.9

嘉・大田・松岡）時代の平均値と比較してみる。平日より多いが、勧告から第一読会までの所要日数は

均 審 議 回 数 は 3 主 席 平 均 1.73 回 に 対 し 当 間 時 代

平均 39.1 日で、時代平均の 46.7 日に対してむしろ

1.42 回、屋良時代 1.36 回、審議所要日数は 3 主席

短い。

平均 8.6 日に対し、当間時代 4 日、屋良時代 4.9 日

以上をまとめると、どの支障可能性回次についてとなっており、両主席の時代に、審議が紛糾して回も、「ねじれ」や過半数割れ、与党の混乱が、立法数が多くなったり、所要日数が増えるといったこと

院の議事進行における顕著な「支障」の原因になっはなかった（どころか、むしろその反対である）とたとは言い難い、ということになるだろう。

言えるだろう。また、勧告から第一読会までの所要
日数は 3 主席平均 50.3 日に対して当間 47.6 日、屋良 51.3 日となっている。

102

4 総括と展望支障可能性回次②＝第 15 回・16 回は、大田主席

以上、琉球政府立法院の基本制度と立法の過程をの与党・自民党が過半数を確保できなかった回次、紹介し、立法院の勢力と主席－与党関係の変遷を概2019年6月号

研究報告論文観した上で、その立法活動の量的データを分析して最後に、今後の課題・展望について言及しておききた。分析結果から結論を示そう。まず、議員立法

たい。まず、議員立法について、補佐をしていたとは決して多くなく、少なくとも立法案の準備という考えられる立法院事務局の機能を検証する必要が感局面に限定すれば、立法過程の主導権を握っていたじられる。立法院事務局は、最大時（1969 年）にのは行政府であった。また、本会議における審議は実に 140 人という定員に、立法調査員（官）・専は、三読会制という制度の建前に反し、三読会、あ門調査員・法制主査といったスタッフ約 40 人を擁るいは二読会の省略までもが一般的になっていた。

していた。2018 年 4 月現在の沖縄県議会事務局の審議日数や審議回数を見ても、ごく一部立法案を除

定数が 43 人（実員は 42 人）であることを考えれ

いては、熟議が重ねられていたと考えることは難し

ば、少なくとも組織的には大変充実していたと言えそうである。また、否決された案件は極めて少なる。このスタッフたちが、どのような体制で、どのく、立法案の可決率は 95％ を超えていた。以上まように議員を補佐していたのかを明らかにすること

とめると、立法院が立法過程における顕著な「関は興味深い課題だろう。

門」になっていたとは言い難い、ということになろう。

また、データの制約から、委員会審査（立法勧告～発議、第一読会～第二読会）の実態を明らかにす

さらに表 12 に、本文中で取り上げた各種のデー

ることがまったくできなかった点は、本稿の大きなタを指標とし、それぞれの指標の含意を示したうえ

限界であり、この点のさらなる追究が求められる。

で、主席別の順位を示した。ここからは、主席時代

ただし、これと関わる立法院議員の（立法審議におごとの立法院の立法案審議の特徴について、おおむける）「主体性」の評価という論点には、データにね次のようなことが言えるだろう。

よる量的検討よりも、立法案の審議過程の質的検討

まず比嘉時代は、インプット量が少なく、立法過によって接近する方がよいのかもしれない。

程にも余裕がある。審議に関する指標は上位にあ

26）
筆者はこれまで「琉球政府とは何だったのか」り、相対的に丁寧な審議が行われたと言える。議員という根本的な問いに迫ろうとしてきたが、琉球政

立法数や可決されない案件も多かった。量・質とも府がまがりなりにも三権を備えた政府機構であったに立法院の立法案審議が最も活発だったのはこの時以上、（これまでの筆者の仕事のほとんどがそうで代だと言えるのではないだろうか。続く当間時代あったように）行政府の活動のみを取り上げるだけ

は、インプット量は少ないものの、在任期間の短さでは十分でない。本稿では、そのような問題意識かから、時間的余裕はそれほどなかった。審議に関す

ら立法府＝立法院を取り上げ、その活動をデータにる指標は低調であり、立法院の審議活動が低位にあよって鳥瞰してきたわけだが、根本的な問いの対象った時代と読み取れる。大田時代は、インプット量

が「政府（機構）」であるならば、（とりあえず司法が多く、余裕が少ないものの、審議に関する指標は府は措くとして）行政府／立法府の活動を単独で掘中位にある。特に、議員立法数は第 2 位である。松り下げるのではなく、両者の関係や相互作用を解明

岡時代も大田時代と同様にインプット量が多く、余することこそが重要になるだろう。そうなれば、立裕が少ない。審議に関する指標は中位よりもやや上

法院（議員、あるいは政党）を特定分野の公共政策

位寄りと言え、とりわけ審議の回数や非可決案件数

空間における一つの主体と位置付け、その中でそのでは比嘉時代に比肩する。インプット量や時間的余「主体性」をいわば関係論的に問うていかなければ

裕の少なさからすれば、「健闘」の時代だったかもならない。さしあたり立法院の基本的な性格を概観しれない。そして屋良時代は、インプット量・余裕

したにとどまる本稿の先にあるのは、このような大とも中位であるが、審議に関する指標は極めて低調

きな課題である。

であった。当間時代と合わせ考えると、主席与党が多数党でない（あるいは明確な主席与党が存在しない）という状況は、立法院の審議を活発化させるのではなく、むしろ活性を削ぐ方向に作用した、ということになろう。

注1）『沖縄大百科事典（上・中・下・別巻）』沖縄タイムス
社、1983 年は、政治・行政・司法にわたる各種の項目を網羅しており、（たとえばまず「琉球政府」とか「立法院」の項目に当たるなどして）基本的な情報を得るの

琉球政府立法院の立法活動

103に有益である。照屋榮一『沖縄行政機構変遷史―明治

局長人事を軸に論じたものとして、川手摂「琉球政府の12 年～昭和 59 年』1984 年は、戦後琉球の政府機構とそ特別職公務員―その任用と「政治性」の検証」『都市問の内部組織の変遷、各種の人事などの詳細情報を網羅している。また、政党政治の変遷、米国の琉球統治の基本

題』103 巻 7 号、2012 年 7 月も参照されたい。以下の記述は、一部で本論文と重なる部分もある。

法の変遷、琉球の国際法的な位置付け、労働・経済・土第二巻』沖縄県町村会、1984 年に収録された選挙データにした論文集に、宮里政玄編『戦後沖縄の政治と法』東京よる。以後の選挙結果の党派別もすべてこのデータによ大学出版会、1975 年がある。琉球政府の行政に関する

10412）沖縄戦後選挙史編集委員会編『沖縄戦後選挙史

地等にかかる各種法制などについて基礎的な事項を解説る。

先行研究・文献については、川手摂『戦後琉球の公務員

13）当 山、前 掲、353 頁、村 山 家 國『新 訂 奄 美 復 帰 史』

制度史』東京大学出版会、2012 年の序章第 2 節が鳥瞰的にまとめている。本稿の主たる対象となる立法院につ

南海日日新聞社、2006 年、314 頁、琉球政府文書「琉球社会大衆党に関する件」（R00000473B）。琉球政府文書

いては、『沖縄県議会史』の第 17～21 巻が、各種制度、（以下、琉政文書）は、沖縄県公文書館に所蔵されてい審議に関する情報、会議録の抄録などを収めている（本る。本稿における引用に際しては、琉政文書であること

稿でも第 17 巻に掲載された情報を使用した）。立法院本を示した上で、資料タイトルと資料コードを明記する。

会議の会議録は（全文データベース化はされておらず、
キーワード検索の精度にもやや難があるものの）、沖縄
県 公 文 書 館 の ウ ェ ブ サ イ ト（http://www2.archives.
pref.okinawa.jp/scripts/kaigi/namazu.cgi.exe）に お いて閲覧できる。
2）島袋純「人権と自治の砦・琉球立法院」『うるまネシア』4 号、2002 年。
3）たとえば宮城進は、立法院が「米軍施政下で精力的に立法活動を行い、住民の安寧、福祉の向上に尽力した」
こ と を 捉 え、そ れ を「栄 光 の 歴 史」だ っ た と 述 べ る（「琉球政府立法院の機能と成果」『議会政治研究』25号、1993 年）。江洲幸治は「立法院の姿には、米国統治下において制限され、拒否されてきた沖縄が本来有するべき自治や人権の回復や獲得の歴史が凝縮されている」としている（「米国の沖縄統治下における立法院活動の一考察について」『地域研究』17 号、2016 年、42 頁）。
黒柳保則も、沖縄県議会と比較して、立法院の権限や実際の業績の大きさに肯定的な評価を下している（「日本
復帰と二つの 「議会」」『沖縄法学』44 号、2015 年）。
4）当山正喜『沖縄戦後史 政治の舞台裏』沖縄あき書房、
1987 年。
5）平良好利『戦後沖縄と米軍基地』法政大学出版局、
2012 年、第 3 章～第 5 章、櫻澤誠『沖縄の保守勢力と「島ぐるみ」の系譜』有志舎、2016 年、第四章。
6）沖縄官公労運動史編集委員会編『沖縄官公労運動史』
沖縄官公庁労働者共済会、1990 年、教公二法闘争史編
集委員会編『教公二法闘争史』沖縄県教職員組合、1998
年。
7）1959 年 6 月 30 日、石川市の宮森小学校に米軍ジェット機が墜落・炎上し、死者 17 名・負傷者 210 名という大きな被害を出した事故。

14）無所属の議員は城間盛茂。管見の限り、党派は不明である。
15）琉政文書「琉球民主党に関する綴」（R00000470B）に収録された「琉球民主党役員報告の件」（1954 年 5 月 19
日付）。
16）民主党に入党していない無所属議員は知念朝功。知念は以後も第 3 回・第 5 回・第 6 回・第 7 回と当選を重ねたが、無所属を貫いている。また、保守系だが民主党とは一定の距離を置いていた当間主席時代に官房長を、革新系の屋良主席時代に副主席をそれぞれ務めており、民主党には距離を置いていたと言える。
17）琉政文書「政党に関する書類 1956 年」（R00000466B）に 収 録 さ れ た、「党 役 員 報 告 の 件」（1956 年 5 月 16 日付）。
18）当山、前掲、186 頁。
19）当山、前掲、144 頁。もともと社大党は、1950 年の沖縄群島知事選において松岡政保候補に反目する人々の結集によって作られた、という性格を持つ。比嘉ははじめ
社大党に属していたが、琉球の帰属問題をめぐって同党と袂を分かち、松岡と接近し、行政主席就任後、自身の与党として民主党を作った。
20）当山、前掲、216 頁。
21）当山、前掲、216 頁。
22）第 26 回（臨時会）も混乱期に開会されているが、この回次には立法案は一つも提出されていない。会期も 3日間であった。
23）ただし比嘉時代は、後には委員会発議となることが多かった、（三権分立の観点から行政主席の勧告のない）
立法院の運営や組織にかかる立法案が 19 と他の主席時
代（当 間 0、大 田 1、松 岡 2、屋 良 0）よ り 圧 倒 的 に 多い。しかしこれを除いたとしても議員立法数は 72 であ8）ただし、アメリカ合衆国大統領が直接的公選制で選出されるのと異なり、行政主席は 1968 年まで公選されなかった。
9）1958 年の法改正法（立法 11）によって、琉球上訴裁
判所首席判事も立法勧告を行うことができるようになった。
10）なお、この規則改正から 2 年後の 1957 年には、法改正法（立法 17）でも委員会の議案提出権が規定されることとなった（第 36 条の 2）。
11）行政主席と立法院・政党の関係について、琉球政府のり、やはり数的に突出している。
24）発議者が複数いる場合、記載が「○○他×名」となっている場合には、「○○」の会派をカウントし、全員が記載されている場合は「その他」にカウントした。
25）付け加えるならば、裁判官懲戒処分弾劾法案が発議されたのは 1952 年 4 月であり、この時はまだ民主党は結成されていない。発議者の新垣が結党後民主党に入党しているため表では便宜的に会派を「民主」とした。
26）川手、前掲 355-356 頁。

2019年6月号