自然災害に備える 第 2 回

2016年 8 月豪雨を振り返る ①
北海道大学「防災・減災リレーシンポジウム2016」

新たなステージに対応した防災・減災
高松 泰（たかまつ やすし）

北海道大学公共政策大学院特任教授
1954年北海道生まれ。77年北海道大学工学部卒業。同年北海道開発庁（現国土交通省）入庁、北海道開発局小樽開発建設部
小樽道路事務所長、局長官房開発調整課防災対策官、国土交通省北海道局参事官、大臣官房審議官、北海道開発局長、北海道局長などを経て、2014年 4 月から現職。

北海道大学公共政策大学院では2014年から「防災・の頻度の高い降雨等に対しては施設によって防御する減災リレーシンポジウム」を続けてきました。2016年

ことを基本とするが、それを超えるような降雨に対しは 3 年目となり、「新たなステージに対応した防災・ては施設では守り切れないことを認識して、住民企業減災」というテーマを掲げ、2016年11月 8 日に帯広市をはじめとする社会の各主体が危機感を共有し、それでプログラムA、16日に函館会場でプログラムB、28ぞれが備え、また協働して災害に立ち向かう社会を構日には札幌会場でプログラムCを行いました。

築することを目標としています。今後の方向性として

本稿は、このうち帯広会場と札幌会場で行われたシンポジウムの中から「2016年 8 月豪雨」に関する講演及びパネルディスカッションを中心としてその概要をは、「命を守る」「社会経済の壊滅的な被害を回避する」の二つの柱が示されています。
2015年の「防災・減災リレーシンポジウム」札幌会とりまとめました。

場の特別講演で、関西大学社会安全学部教授・社会安

新たなステージに対応した防災・減災全研究センター長河田惠昭先生から、「新たなステー

平成27年 1 月、国土交通省では「新たなステージにジ」に対する対応の重要性等に関する示唆をいただい対応した防災･減災のあり方」をとりまとめ公表しま

たこと、また2016年の 8 月豪雨では昭和56年以来の大した。近年の異常な気象状況により多くの水害で「今規模水害が発生したこと等から2016年は同テーマに即まで経験したことがない」という言葉が頻繁に聞かれしたリレーシンポジウムを企画しました。

るようになったこと、地球温暖化に伴う気候変動によ2016年のリレーシンポジウム基調講演のタイトルはり極端な降水の可能性が高くなっていること、大規模次表のとおりです。基調講演等 9 件のうち、帯広会場噴火の可能性も指摘されていることなどを背景としの 3 件の基調講演及び札幌会場の特別講演が2016年 8て、水害・土砂災害や火山災害についても地震や津波月豪雨に関連する講演となりました。また、パネルディ

対策と同様に最悪の事態を想定した「新たなステージ」

スカッションに関しても帯広会場・札幌会場においてへの対応を進める必要があると記されています。具体

行政機関から 8 月豪雨に関する話題提供があり、時間的には、洪水等についても最大クラスの外力（大雨等）を割いてこの課題を取り上げました。以下、「2016年を想定して対策を進めることとしており、比較的発生8 月豪雨」に関する内容をまとめます。

1217.2

2016 年 8 月豪雨を振り返る ①

札幌シンポジウム特別講演より

2016年 リレーシンポジウム基調講演等
帯広会場① 2016年 8 月豪雨による洪水被害について
北海道大学大学院工学研究院

②③准教授

山田

災害情報と避難行動
災害対策手法（減災サイク朋人ル）は災害発生前の「被害抑2016年 8 月豪雨による土砂災害について止」「事前準備」災害発生後

北海道大学大学院農学研究院の「応急対策」「復旧・復興」

准教授

笠井美青

2016年 8 月豪雨による交通ネットワーク寸断の影響について
北海道大学大学院工学研究院

教授

田村とが出来ます。一般論として、

亨

事前の対策をあげられれば被函館会場① 駒ヶ岳の火山活動について
北海道大学大学院理学研究院

害を小さくすることができ、

教授

村上亮

被害を小さくできれば事前の② 火山地域の土砂災害
北海道大学大学院農学研究院

特任教授

小山内信智

③ 最近の地震動災害〜法律で守られない被害〜
北海道大学大学院工学研究院教授

岡田淳氏

投資に回すことができます。
このような減災サイクルは一般論としては成功していによる台風の大型化・海面上昇への対応、高頻度中小災害の体験が減少していることへの対応、低頻度大規

東京大学大学院情報学環総合防災情報研究センター長・教授
田中 淳

基調講演
① 積雪寒冷地の津波避難研究における地理空間情報の活用
教授

橋本雄一

特任教授

丸谷

模災害及び高頻度狭域災害への対応が課題としてあげられます。このため、避難・防災教育・超過外力など新たなステージとして取り組む必要があります。
鬼怒川災害における常総市民の対応行動を見ると、立ち退き避難が55%、屋内安全確保38%となっており、合わせて93%という非常に高い避難率となっていまし② 気候変動期における土砂災害
北海道大学大学院農学研究院

田中

東京大学大学院教授

ますが、大規模災害には限界があること、地球温暖化

成幸

札幌会場
特別講演
「災害情報と避難行動」

北海道大学大学院文学研究科の 4 つの段階として考えるこ知己

た。それらの背景としては国土交通省とのホットライ
ンによる情報伝達、災害対策本部の早期設置、避難勧

2016年 8 月豪雨の概要

告の助言、早期避難所開設・避難勧告・避難指示やテ

2016年 8 月 に は、 台 風 7 号（17日 ）、11号（21日 ）、レビによる情報認知等が効果的だったと考えられます。

9 号（23日）が北海道に上陸、台風 5 号（ 9 日）
、6 号（15

2004年の水害では、避難しなかった理由として避難日）、10号（30日）が北海道に接近し、相次いだ台風のできなかった、避難する方が危険と思っていた人が含上陸・接近と前線停滞によって記録的な豪雨をもたらまれていることがわかりました。膝や腰・胸まで水位されました。一連の豪雨による被害は、死者 4 名、行があるときの屋外避難は危険です。このため、垂直避方不明者 2 名、傷者15名、住家被害は、全壊29棟、半難という考え方に至っています。避難には 3 つのタイ

壊97棟、一部損壊963棟、床上浸水273棟、床下浸水989棟、プがあります。第一段階は雨が強くなる前に、決意し非住家では全壊・半壊251棟となりました。また、道路・て離れた小学校等安全な場所に避難するもの、第二段

河川等のインフラに被害が発生し経済活動や日常生活

階は雨が強い、浸水が深い場合で、近隣所の高い建物にも大きな支障となっています。北海道のとりまとめなど地盤が少しでも周囲より高い場所に避難するもによると、被害総額は2,803億円と報じられています。の、第三段階は雨がもっと強くなり、一階よりも二階1317.2自然災害に備える 第 2 回

さらに山側とは反対側に避難するものです。

帯広シンポジウム基調講演より

災害には、リード・タイム（予測可能性）が長いタ

2016年 8 月豪雨による洪水被害について

イプと短いタイプ、屋外避難の移動距離を大きくとる

これまで北海道に上陸・接タイプと短いタイプ等が想定されます。水害を巡る論

近した台風で、一番多いのは点としては、生活避難と緊急避難との違いが十分整理

日本海から回って来るパター

されていない、緊急避難の方法ごとの安全度や契機がンですが、2011〜16年は太平議論されていない、外力の違いを総合的に見た避難計

洋側ルートから北海道を襲う画ができていない（リードタイムのある氾濫とない氾

台風が多く、このルートは低濫、降雨現象に気づく氾濫と気づかない氾濫、本川とい中心気圧を維持したまま接支川との関係が多様）、広域避難の仕組みができてい近する特徴があります。

ない等の課題が指摘されています。

2016年 8 月 豪 雨 で は 台 風

住民は、災害の危険性等に関してある程度知識を有

7 、11、 9 号による大雨の影

山田朋人

北海道大学工学研究院准教授

しています。水害についてみると、「堤防決壊すると響で、台風10号による流出率は 1 程度（地盤に浸透せ家が流される恐れがある」ということは良く知られてずに降った雨がそのまま流出）となりました。流域がいますが、「自分の地域で雨が降っていなくとも川の飽和状態では洪水災害の危険度が増加します。このた水位は上流の降雨量で決まる」、「大きな河川の水位がめ、危険側での対策が必要であり、気象予測から洪水上がると支流から排水できなくなることがある」とい氾濫まで一連の動的な予測が不可欠です。

う河川のメカニズムに起因する認識は低くなります。

線状降水帯＊2は北海道においても豪雨をもたらす重皆さんは災害に関する事柄について良く知っています

要な要素（2010年、14年など）です。特に中小河川にが、全体としてどうなっているのか、個々の知識を体おいて甚大な被害をもたらす要因となり、今回の台風系化して避難に関する情報を再構成していく必要があを含めて上流側・中小河川での対策は重要です。

ります。また、水平避難をやめて垂直避難に切り替え

地球の気温が 2 ℃上昇した際の北海道は、石狩川流る、車避難から車を捨てて徒歩避難に切り替えるなど域をはじめ約1.2倍（1.1−1.4倍）の降水量（年最大 3行動切替えのトリガー（きっかけ）が必要です。

日降水量）になるとの予測結果が得られました。北海

北海道は日本の中で重要な役割があります。応急対道は他の都府県と比較して気温上昇幅が大きいと予測策には限界があり、すべての外力を施設で受け持つこされ、優先して気候変動を前提とした対策を取る必要とは困難ですが、避難のリードタイムを稼ぐための整があります。

備はどうしても必要です。また、地域の管理単位だけ降雨の不確実性（時空間）、流域の初期貯留量の不ではなく、国や道・市町村等の連絡調整、地域防災の確実性等による河川流量・水位の不確実性の定量化を仕組みが大切です。北海道では既に沙流川災害を契機試みました。今後、観測網の拡充とともに不確実性をとして情報連絡室が出来上がっています。

含めたリスクに関する検討が必要です。

災害対策は、命を守るだけではなく地域産業の在り方も考えていく必要があります。産業組織は重要な役割があり、これら企業との連携そして市町村や住民とも連携した地域BCP＊1の構築が望まれます。また、防災教育はとても大切であり取り組む必要があります。

＊1 BCP（business continuity plan）
事業継続計画。大規模な災害や事故などが発生した場合に、企業や行政組織が基幹事業を継続したり、早期に事業を再開するために策定する行動計画。

14＊2 線状降水帯
帯状に広がる雨や雪が降る降水域。積乱雲が次々と発生し、強雨をもたらす。

17.2

2016 年 8 月豪雨を振り返る ①

2016年 8 月豪雨による土砂災害について再移動が懸念されます。「川の勾配が緩くなって、上

8 月豪雨により十勝川水系流からの土砂が堆積すると、河床が上昇、流れが河岸の 9 河川で土石流が発生しまを浸食して、住宅が被災。さらに、それが土砂となっした。また、下流域では洪水て下流まで到達する」というプロセスが再発する可能氾 濫、JR・ 高 速 道 路・ 国 道

性があり、継続的なモニタリング・測量が必要です。

等への被害が発生しています。本日は、山からどのよう笠井美青

北海道大学農学研究院准教授

交通ネットワーク寸断の影響についてに土砂が流れて、下流で氾濫

8 月豪雨により、国道274したのか、ペケレベツ川（十号を始めとする国道網やJR

勝清水町）で何が起きたのかが寸断され、北海道の東西方お話しします。

向の物流や人流に大きな支障

ペケレベツ川は、源流部では国道274号と交差、国が生じています。道東自動車

道の斜面崩壊等の被害にも影響を及ぼしているほか、道の速やかな復旧及び無料化

下流部では被害を受けた道道石山橋と交差している河措 置、JR貨 物 の ト ラ ッ ク 代川です。ペケレベツ川源頭部では、崩壊・土石流が土砂移動の引き金となっており、小規模崩壊・土石流発生か＊3

ら渓床・側岸の花崗岩巨礫・マサ土 が流下しています。

行運行など気転の利いた措置
田村亨

北海道大学工学研究院教授

による緩和が図られましたが、北海道の交通ネットワー

上流部（日勝大橋〜日勝スキー場付近）では、土石クは脆弱であり、特にネットワークの代替性・多重性流の流下・堆積により河岸浸食し、河道に土砂を供給、を強化する必要があります。これから冬期を迎えます

後続流により流下しています。中流部（〜 2 号砂防が、道東道は既に交通容量いっぱいの状況にあり、迂＊4堰堤 ）では、土石流の流下・堆積により河岸浸食し、回方法等を考える必要があります。物流の代替性、多河道に土砂供給し、後続流により流下しています。1 号・重性をどのように考えていくか、今回の地域分断を教2 号砂防堰堤で土砂が捕捉（満砂）されており、土砂訓に次の施策を大至急打つべきです。 （詳細は 4 月号の予定）の細粒化が見られます。
下流部では、渓流保全工区間で、土砂流走し、やや浸食しており、河川管理区間で、土帯広会場パネルディスカッションから砂流下・堆積による河岸・渓床浸食し、河道への土砂

パネルディスカッションでは、行政機関から、札幌供給、市街地での堆積過多・河岸浸食が見られます。

管区気象台気象防災部の山下龍平気象防災情報調整

このように、崩壊・土石流をトリガーとして土砂移官、北海道開発局帯広開発建設部の酒向孝裕道路整備動が始まり、「流下→堆積→河岸浸食→河道への土砂保全課長も加わり、行政機関からの話題提供をいただ供給」を繰り返しながら堰堤まで下流へ大量の土砂がきながら、議論を行いました。山下氏からは「平成28移動しています。堰堤より下流では、上流からの細砂

年 8 月を中心とした大雨について〜相次いだ台風と前に加え、氾濫原からの土砂が下流に移動し、市街地で線停滞〜」、酒向氏からは「台風第10号による被災状氾濫したものと考えられます。

況等について」お話いただきました。

今後の課題として、今回の出水で河道内に大量の不① 8 月豪雨の課題・教訓

安定土砂（マサ土）が堆積していることから、今後の今回は山岳部で大雨が降りましたがデータが不足し出水（融雪時・今回より小規模な降雨）による土砂のていたため、計り続けることが重要です。北海道内で＊3 マサ土花崗岩が風化してできた砂。
＊4 堰堤
治水・砂防などの目的で、河川・渓谷を横断してつくられるダム。

1517.2

自然災害に備える 第 2 回

2016 年 8 月豪雨を振り返る ①

は豪雨への関心が高いが全国的には大きな話題となっ通じて経験し参加することにより防災力を高めていたていません。
それをどのように伝えていくかが課題です。

だきたいと考えます。

今回の土砂災害は、土石流がきっかけで川が広がり、地域の防災力の一端として、地域の建設会社が活躍ドミノ式に上から土砂が溜まるという考え方をしなけしました。地域情報等に関する情報の共有も大切であればなりません。川幅が広がり川の中に土砂が溜まっり、国土交通省も地域防災強化に向けて一層取り組みています。これがこれからどのように出ていくのかをます。

予測していく必要があります。

③地域の強靭化に向けて平地よりも山岳部で被災しており、地域分断が生じ河川計画では、年間最大雨量はそれほど大きくありました。この違いを整理する必要があります。食料基ませんが、今回のように短期間で台風が連続する場合地北海道は収穫期にあたる時期であり、農業被害も含や気候変動には対応できていません。今後、地域からめて中長期の課題も検討する必要があります。

も意見を述べていく必要があります。

＊5

北海道では56水害 以来の水害ですが、近年、雨の降り方が局地化・集中化・激甚化していると言われています。このような大雨にも平素から備えておく必要

具体的な対策に関しては、地質など地域をしっかりと知った上で取り組むことが大切です。
日勝峠では、これだけの大雨による被害を受けながら、事前に通行止めがなされていたため人的被害は全があります。
今回は、国道の峠部や平地部の橋梁など同時多発的に被害が生じました。的確な情報の収集や共有が必要くありませんでした。このように気象情報等を利用しながら対応していくことは大切なことです。

です。
まとめ

②地域防災の強化に向けたアドバイス

日本は多くの情報が公開されています。自分の地域2016年リレーシンポジウムにおける、 8 月豪雨に関の情報を見続けていくことが重要です。重要な勘所を連した講演及びディスカッションの概要を紹介しまし見ていくことが必要です。

た。被災後 2 カ月程度ではありますが、特に若い研究山の方で降った雨は平地にやってきます。川には不者達の精力的なフィールド調査や研究の一端を紹介す

安定な土砂が溜まっているので、融雪期には流れてくることができたと考えております。これらの成果等が、ることが予想されることに留意してください。

地域でご活用いただけると幸いです。

国等が様々な活動をしています。地方自治体はそれらをモニタリングして周辺市町村等と情報共有をして、うまくいったことや失敗したことなどを積み上げていく必要があります。いつどこで災害が起きるかわ
かりませんが、それらに対応する現場力を磨いてほし参考文献
・「開発こうほう」2015年 1 月号
北海道防災・減災リレーシンポジウム「冬の防災・危機管理を考える」
・「開発こうほう」2016年 2 月号
北海道大学「突発災害防災・減災プロジェクト拠点」設立と活動「防災・減災リレーシンポジウムの概要と成果」

いと思います。
気象警報は 3 〜 6 時間前に発表しています。
そのリードタイムに準備することが大切です。
気象情報も発表しており、これらの情報を効果的に利用していただきたいと思います。地域の防災力を強化するためには、平素から訓練等を※2016年 8 月豪雨を振り返る②は、 4 月号の予定です。
＊5 56水害
昭和56（1981）年 8 月、道央に前線が停滞しているところへ、北上した台風12号の影響が加わって豪雨となった。石狩川流域では 3 日夕方から6 日朝まで雨が降り続き、大洪水を引き起こした。その2週間後の23日、追い打ちをかけるように、台風15号が北海道を襲い、再び豪雨が発生。
観測史上最大の降雨量、流量を記録し、道内で死者 3 人、氾濫面積614㎢、被害家屋約30,991戸もの甚大な被害となった。

1617.2