PHP Policy Review
Vol.1－No.3

2007.11.28

政府の地域活性化策を問う～真の処方箋は道州制導入にあり～

あ ら た ひでとも

荒田英知

PHP Policy Review

Vol.1－No.3 2007.11.28

ＰＨＰ総合研究所

ＰＨＰ総合研究所 主席研究員

Talking Points
１．小泉政権の発足以降、国による地域活性化策の基調は、「地方が手を挙げ、国が支援する」スタイルとなった。従来の一律的補助金主導型からは様変わりしている。
２．地方再生を大命題とする福田政権にとって、地域活性化が急務である。しかし、前記の手法に財政色が色濃くなり、地方に対する国の関与が強まる方向にある。
３．地方分権の流れに照らした場合、この流れは逆行的である。地域の自主性が最大限発揮できる条件整備こそが求められており、道州制がその切り札となる。

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第２は「構造改革特区」である。０２年にはじめに構造改革特区推進本部が設置された。地域特性に応じた特例事業について、法律による規参議院選挙での自民党大敗の主因は、都市制を緩和するという施策である。教育・物流・と地方の格差問題にあるといわれる。いまや国際・農業・まちづくり・医療・福祉などの政権与党に対する支持回復を図るために、地分野で、地方公共団体等から提案を募集した。

域活性化が喫緊の課題となっている。

これまで１５回にわたって認定が行われ、累計は９８４件に上る。

そこで福田政権は、小泉政権時代に創設された「都市再生」「構造改革特区」「地域再生」

従来のような財政支援によらず、地方の知「中心市街地活性化」の４つの地域活性化関恵と自発性を尊重した施策として評価できる係施策を一本化し、地域活性化統合本部を発反面、実際に認められた規制緩和は限定的な足させた。１１月中にも、省庁横断的な総合ものに留まっているのが現状である。ここ数戦略がまとめられる。

年、新たな特区提案は頭打ち傾向にある。

小泉政権以降の一連の政策を概観しつつ、第３は「地域再生」であり、０３年に地域これから求められる地域活性化の処方箋につ再生本部が設置されている。地域経済の活性いて考えてみたい。

化と地域雇用の創造を図る持続可能な地域の再生を実現する計画を地域が自主的に作成し、国が各省庁の施策を連動させて集中的な支援

小泉構造改革と地域活性化措置を講じるというものである。これまで８回の認定が行われ、累計は９６２件に上る。

まず、小泉政権が取り組んだ４つの地域活性化策について見てみる。

０７年２月に決定された「地域再生総合プ第１は「都市再生」である。０１年、「官かログラム」では、「地域の雇用再生」「地域のら民へ」の方針に沿って、都市再生本部が設つながり再生」「地域の再チャレンジ推進」「地置された。ここで民間による都市開発投資を域の交流・連携推進」「地域の産業活性化」「地促進するための都市計画の特例を柱とした都域の知の拠点再生」の６つが重点プログラム

市再生特別措置法が制定されている。その後、に示されている。４施策中、最も間口の広い５次にわたり６４地域を都市再生緊急整備地内容となっており、後に登場した「頑張る地域に指定してきたが、うち半数近い２８地域方応援プログラム」と共通点も多い。

を首都圏の１都３県が占め、大都市再生が優第４が「中心市街地活性化」である。９８

先されたことは明らかである。

年に施行された「中心市街地における市街地政府は、その効果を地方都市へと波及させ、の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進

最終的には「稚内から石垣まで」都市再生をに関する法律」が、０６年に「中心市街地の行うことを描いたと考えられる。しかし、実活性化に関する法律」に改正されたのを機に、際には民間投資に見合う東京を中心とした大政府の総合的な窓口として中心市街地活性化都市の再生だけが先行し、都市と地方の格差本部が設置された。

問題の一因となったといえる。

この改正は、いわゆる「まちづくり三法」

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ＰＨＰ総合研究所の見直しの一環であり、「大店立地法」と「都その結果、地方からは三位一体改革に対し市計画法」による郊外の大型店立地抑制と併て厳しい批判の声が上がった。０６年９月にせ、中心市街地への都市機能の集積を進め、誕生した安倍政権において、０７年の参議院コンパクトシティを実現しようとする方向に選挙をにらんだ地方対策の重要性はすでに重ある。
「中心市街地法」では、市町村が作成すく受け止められていたのである。

る基本計画を内閣総理大臣が認定し支援する

そこで、いわば挽回策として登場したのが、制度が創設された。これまでに、１８市が作「頑張る地方応援プログラム」である。これ成した基本計画が認定されている。

は、地方の頑張りの成果を交付税の算定に反以上４つの施策に共通する特徴は、いずれ映させるというもので、一律主義からの脱却も「地方が手を挙げる方式」であり、規制緩という意味では、先にふれた４施策に通ずる和や既存施策の連動などを主な手法としてものといえる。

「新たな財政支出を生まない」という点が共具体的には、地方自治体が成果指標を掲げ通している。補助金を手段とした、財政によたプロジェクトを策定し、国は必要な経費をる一律的な政策誘導が主であった、従来型の特別交付税措置する。加えて、頑張りの成果地域活性化策からの脱却が志向されているとを、行政改革指標、農業産出額、製造品出荷いえる。

額、事業所数、出生率、転入者人口、小売業販売額、若年者就業率、ごみ処理量の９つの指標で算定し、普通交付税に反映させるとい三位一体改革への批判と挽回策うものである。また算定に当たっては、過疎・離島・豪雪などの条件不利地域に配慮するこ

この間、小泉構造改革の「国から地方へ」ととされた。の方針を受けて「三位一体改革」が進められた。結果的には、０４～０６年度の３年間で、「国から地方への税源移譲」が約３兆円、「国地方交付税が政策ツールに庫補助負担金の廃止・縮減」が約４兆７千億円、「地方交付税の削減」が約５兆１千億円、もともと地方交付税の算定は、人口や面積それぞれ行なわれた。などの客観的指標に基づく静態的算定と、公この改革は、地方の歳出規模に見合った歳共事業や災害復旧など政策的な行政需要に基入を確保するという当初の理念とはかけ離れづく動態的算定が複雑に組み合わされて、自た結果を生んだといわざるを得ない。もとも治体の財政需要をカバーしてきた。そのため、と税源に乏しい地方の中小自治体では、税源行革を進めて経費を削減したり、企業誘致を移譲の恩恵はほとんどなく、むしろ地方交付して地方税収を増やしても、その分交付税が税削減の影響が直撃するかたちとなった。ま

削減されるため、地方の自助努力を阻害してた、税源移譲により自主財源が増えた自治体いるとの指摘がなされてきた。

においても、法令に事務の義務づけがある限

そこで０５年度からは、行革インセンティり、財政的な自由度は高まらないという事態ブ算定が導入され、行革努力や徴税努力の成に直面している。

果が一定程度反映されるようになった。
「頑張33

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る地方応援プログラム」はそのインセンティ削り込まれ、財政力の弱い小規模自治体が悲ブを拡充した施策とみることができる。しか鳴をあげた部分なのである。

し、そこには課題もある。

結局のところ、「頑張る地方応援プログラ

第１に、仮にインセンティブ算定が有効なム」は三位一体改革がもたらした結果に対すものだとして、０７年度で１４兆３千億円のる、政治的なお詫びのメッセージであると読普通交付税規模に対して、２７００億円程度み取れて仕方がない。しかしその効果は焼けとされる同プログラムの予算規模はあまりに石に水で、参議院選挙では、地方の反乱とも小さい。

いわれる一人区総崩れ、自民党大敗という結果を生んでしまった。

第２に、インセンティブとはいっても、頑張りを図る尺度は、本来多様なはずである。
しかし、財源配分のためには何らかの指標をむしろ強まった国の後見的関与一律に用いざるを得ない。指標は客観性を考慮して複数の組み合わせにならざるを得ない

安倍総理の退陣を受けて発足した福田内閣であろう。実際に今回も９つの指標が用いらでは、増田総務大臣が地域活性化を担当し、れた。その結果として地域間のメリハリが付地域活性化統合本部が作成する地域再生総合

きにくく、かえって交付税全体の煩雑さや不戦略を取りまとめる。その「増田プラン」の透明さを助長する可能性が高い。

目玉は２つとされている。

第３に、第２のような条件に対して数多く

第１は、地方交付税に交付税本体とは別にの自治体が応募した場合、実質的なインセテ地方再生・活性化対策の特別枠を創設し、主ィブとしての効果は希薄化して、単なる配分に財政力の弱い自治体に配分するというもののための便法になってしまう。

である。これは「頑張る地方応援プログラム」

第４に、特定の成果指標を設定した場合に同様、三位一体改革の軌道修正という意味合は、地方交付税を国の政策誘導のツールにしいが強いといえる。財源は、地方法人２税とてしまうことを意味する。これは交付税が補消費税を税源交換する中から捻出を図ろうと助金化することにほかならず、財源保障・財しているが、財務省や税収が減る東京都など政調整を目的とする地方交付税本来の役割をとどう折り合いをつけていくかが課題となっ逸脱しかねない。ている。

実際に、同プログラムの初年度である０７第２は、まちづくりや産業振興などの地域年度には、全国１８７４自治体（都道府県、活性化プロジェクトを広く公募し、１プロジ市区町村）のうち、９６％にあたる１８０２

ェクト当たり数千万円規模で、全国５０か所団体が応募した。７月末の普通交付税額の決程度を支援するというものである。特に地方定時には、個々の応募自治体毎に同プログラ都市の中心市街地活性化や中山間地域の集落ム分の交付税額が決定している。一例に、高問題などのテーマが重視されている。

知県内の市町村の算定状況をみてみると、「条こちらも、基本的にはこれまで見てきた小件不利地域の割増分」が手厚いのが特徴的で泉政権以降の国の地方活性化政策の基調であある。実はこここそが三位一体改革で大きくる、「地域の自主的・自発的な取り組みを国が44

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ＰＨＰ総合研究所支援する」という図式の延長線上にあるとい

月に公表した「中間的な取りまとめ」の中で、える。しかし、支援の中味が当初の規制緩和「地方が主役の国づくり」に向けての柱としから財政支援のウエイトが高まりつつあるこて、「地方政府の確立」と「完全自治体の実現」とは疑いがない。果たしてこの路線で地域活という文言を用いた。地方政府は、住民の視性化は実現できるのだろうか。

点に立った総合行政を進めるため、中央政府

ここには、「国から地方へ」というかけ声とと明快な役割分担を確立し、重複行政を徹底は裏腹の実態がある。一見、地方の自主性にして排除する。そして、自治行政権、自治財理解を示しているようで、国が「お墨付き」政権、自治立法権を有する完全自治体を目指を与えることで、国の地方に対する後見的関すと説明されている。

与、ないし財政的支配はむしろ強まっている

自治体固有の権限、財源、立法がセットでと見るのが妥当ではないか。

強化されるなら、それは国と地方の役割を分離した地方レベルの政府の確立に道を開く。
すなわち、分権・融合型から分権・分離型へ分権・融合型か分権・分離型かの移行である。いまや地方分権は、国の関与
この点に関して、地方の「自己決定・自己を残した分権・融合型の段階にとどまるのか、責任」体制をめざす地方分権改革との関係を地方が真に自立する分権・分離型に歩みを進考えてみたい。

めるのかという選択が問われる段階に入ったといえる。

第一次分権改革の成果として２０００年に施行された「地方分権一括法」は、機関委任事務の廃止と自治事務の創設を通じて、国と地域活性化の切り札としての道州制地方の政府間関係を明治以来の集権・融合型から分権・融合型へ変えたと説明される。

一次、二次の地方分権改革は、いずれも「受集権・融合型は、国が内政全般に関与するけ皿論」をタブー視してきた。改革を実現すため、国と地方の重複行政によって、財源やるための地方側の体制を論じ始めると議論百人員に無駄が生じるばかりでなく、透明性が出してまとまらないことが危惧されたのであ欠如し責任の所在が不明確になるとの課題がる。しかし、第一次分権改革では、結果的に指摘されてきた。

市町村の「平成の大合併」が進展していった。

地方自治体を国の機関と見なしてきた明治

そして、第二次分権改革と平行して、道州制以来の仕組みが、ここで改められたことは画の検討が本格化している。０７年度中には、期的であった。しかしながら、実態として国「道州制ビジョン懇談会」の中間報告が予定の地方に対する様々な義務づけや関与はそのされており、わが国が目指すべき道州制の骨後も依然として残っており、「国の手のひらの格が明らかになる。

上での自治」にとどまっているという評価が政権公約に「道州制ビジョンの策定」を掲根強い。

げたのは安倍政権であった。政府に初めて道

そこで、０７年度に始まった第二次分権改

州制担当大臣が置かれ、その下に「道州制ビ革を進める地方分権改革推進委員会は、１１ジョン懇談会」が設置されたのである。福田55

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内閣においても、基本路線は踏襲されている行う主体として、スケールメリットを発揮でが、その位置づけについて重要な転換が行なきる道州という単位は有効性が高いと考えらわれた点を見逃してはならない。

れる。

０６年９月に行なわれた安倍総理の所信表

地域が求め、国が講ずるべきは、地域活性明演説では、道州制は「財政再建と行政改革化の目先の果実ではなく、地域が自ら描く地の断行」という見出しの章に書き込まれてい域活性化策を持続的に可能にするための処方る。つまり、行財政改革の究極の姿というの箋であるべきだ。その意味で、「道州制は地域が、この時点での道州制の位置づけであり、活性化の切り札」なのである。

それ故に行革担当大臣が道州制担当大臣を兼任した。
しかし、０７年１０月の福田総理の所信表
明演説では、道州制は「いわゆる格差問題への対応」と題する見出しの章に置かれ、「地方の再生に向けた戦略を一元的に立案し、（中略）地方分権の総仕上げである道州制の実現に向け、検討を加速する」とされた。担当大臣も総務大臣が兼任することとなったのである。すわなち、政府における道州制の位置づけが「究極の行財政改革」から「地方分権の総仕上げ」へと変わったことに注目すべきである。
先にふれた、分権改革推進委員会の中間的な取りまとめも、「地方の自由度の拡大が、地方の活性化に不可欠」と述べている。完全自治体を念頭において、自ら創意工夫できる体制を確立することこそ、究極の地域活性化策にほかならない。中間的な取りまとめは、完全自治体の実現が、「将来の道州制への道筋をつけるものである」とも明記している。
「国の手のひらの上の地域活性化」にとどまらないためには、地方の側の体制整備が欠かせない。その答えを道州制に求めるなら、
単なる都道府県再編ではなく、融合型の国と地方の関係を分離し、地域ブロック毎に自己完結的な地方政府を確立することに意義がある。特に産業振興を中心とした地域活性化をⒸPHP Research Institute, Inc 2007

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