特集 総点検：民主党政権の政策
2013 Special
Edition : Policies under the Democratic Administration: A Comprehensive Investigation

Vol.

1

2013
Vol.

2013 vol.1（2013年1号）通巻第25号

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総点検：民主党政権の政策

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編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」
早稲田大学大学院公共経営研究科教授 北川正恭氏
Manifestos Change Japanese Politics
Interview by the editor-in-chief with Professor Masayasu Kitagawa

15 成長戦略は必要なのか
Are Growth Strategies Needed? The Illusion that Growth Strategies Lead toa Higher Economic Growth Rate

32 税と社会保障の一体改革は実現するかWill a Combined Reform of Taxes and Social Security Be Realized?

42 民主党による行財政改革
The Democratic Party’s Administrative and Fiscal Reform

53 子ども・子育て支援に関する施策について
Measures to Support Children and Child Rearing

76 「高速道路の原則無料化」の検証
Examining the Policy for Mostly Toll-Free Highways

91 農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？
Was the Expenditure for the Income Security Program for Farmer
Households Wasteful, Irresponsible Spending?

102 なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？
Why Did the Democratic Administration Fail to Persuade Opponents of theTrans-Pacific Partnership (TTP)

115 民主党外交と政治主導の失敗
Failures in the Democratic Administration’s Diplomacy and Politician-Led Government

鈴木明彦

Akihiko Suzuki

山本将利

Masatoshi Yamamoto

高木

麻美

Asami Takagi

鈴木

陽子

尚史

Takashi Oka

森口 洋充
Hiromitsu Moriguchi

秋山卓哉

Takuya Akiyama

佐橋
Ryo Sahashi

雅央

Masao Miura

Yoko Suzuki

遠香

三浦

亮

総点検：民主党政権の政策

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」
早稲田大学大学院公共経営研究科教授

北川正恭氏

Manifestos Change Japanese Politics
Interview by the editor-in-chief with Professor Masayasu Kitagawa

2009年のマニフェスト選挙を通じた政権交代から約3年が経ち、2012年の総選挙の結果、自民党が与党に返り咲いた。政権交代後の今、直近の約3年間の政策の進捗状況とその成果を総括することは、新政権が現在の日本の抱えている政策課題を明確化し、その解決手段を検討するにあたり、極めて重要なことであると考える。こうした問題意識に立って、本誌においては「総点検：民主党政権の政策」を特集テーマとした。

北川正恭教授そして、2009年における政権交代の選挙が「マニフェスト選挙」であったことから、まずは「マニフェスト」の成果を検証する必要があると考えた。そこで、日本におけるマニフェスト研究の第一人者である早稲田大学大学院公共経営研究科教授の北川正恭氏に、マニ
フェスト選挙の総括と、マニフェストが日本の政治を変革する可能性について語っていただいた。

Approximately three years have passed since the change of administration that was realized with the manifesto election of 2009,
and the 2012 general election resulted in the return of the Liberal Democratic Party as the ruling party. Now that another change ofadministration has occurred, it is extremely important that the new administration conduct an overall review of the progress made inpolicies and their results over the past three years in order to clarify policy challenges that Japan currently faces and to examine
measures to solve them. In this context, the feature of this issue is entitled Policies under the Democratic Administration: A
Comprehensive Investigation . As the administration-changing election of 2009 was a manifesto election, it is necessary to examine
the outcomes of the manifesto. In this interview, Professor Masayasu Kitagawa of Waseda University s Okuma School of Public
Management, who is a leading researcher in Japan in the study of manifestos, summarizes the manifesto election and discusses thepossibility that manifestos will change Japanese politics.

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総点検：民主党政権の政策

はじめに：マニフェストが日本政治の矛盾をあらわにしたのではないかという指摘がなされています。この民主

太下 今号の弊社研究機関誌の特集テーマは「総点検：マニフェストという手法が有効性を持ち続けるために、

民主党政権の政策」という題をつけています。実はこ政党内でどのような合意形成なり議論がなされたうえの特集を企画した時点では、このような総選挙がある

で国民にマニフェストを問うべきなのか、このあたりということを想定していなかったのですが、まさにすのご意見からお伺いできればと思います。

ごいタイミングで北川先生のお話を伺うことになった

北川 まず、マニフェストの前提条件というものを整えないと、本当はマニフェストは機能しないということ次第です。
もともとは、民主党が政権を取ってから3年ほど経になると思います。そもそも私が2003年にマニフェ過する中で、特に東日本大震災以降、今後の政策のあストを提唱したときの判断は、「一点突破全面展開」のり方がいろいろな意味で問われていくタイミングにき手法をとったということになります。本当は全体の政たのではないか、という考えに立ち、今後、政策とし治環境を考え、いろいろな条件を整えてからマニフェて解決すべきどのような課題があるのかということにストを導入しなければいけないのです。このような方ついて、弊社の研究員および外部の方にご寄稿をお願法が王道だとは思いますが、そんなことをしていたらいして考えていこう、という趣旨の特集でした。

「百年河清を待つ」がごときもので永遠に実施できない

さて、2003年に、初のマニフェスト選挙と言われわけです。だからマニフェストを提唱し、それを進める衆議院選挙が行われてから、もう10年近く経ちましていくことによって、いろいろな矛盾が表出しますかた。2012年の衆議院選挙においても、一部の政党はら、順番に一つひとつ解決していけばよい、というマニフェストを公表していますし、他の政党は「政権「一点突破全面展開」の方法をとったのです。マニフェ

公約」等というかたちで出しておりますが、いずれにストを一点突破として民主政治を変えていこう、そうしても、今後どのような政策を打っていくのかといういうつもりでした。

点が大きな争点になっているのではないかと思います。
一方で、前回の選挙で民主党が提示したマニフェス

ポジティブ・アクションとしてのマニ
フェストトについてはいろいろな課題も挙げられています。そ太下 言い換えますと、当初のマニフェストは、方法論うした中で、マニフェストが今後も有効であり続けるとして「トライアル・アンド・エラー」を内包したもために、どういう課題をクリアし、また国民に何を説のであったということですね。

明していかなくてはいけないのか、このあたりの論点について北川先生にお話をお伺いしたいと考えていま

北川 そうです。
そこで選挙を基本的に お願い から 約束 に変えなければいけないと思ったのです。従来、右肩上がす。

2

党マニフェストに対する北川先生のご認識と、今後、

まず民主党マニフェストの振り返りをしたいと思っりの高度経済成長の時期においては、政治、行政に期ているのですが、今回の総選挙が実施されることとな

待されるのは富の分配といいますか、国民から徴収しったため、いろいろなメディアで民主党の前回のマニ

た税金をどう分配するかということであったわけです。

フェストについての論評等が出ております。その中で、配分、サプライする方が圧倒的に強くなりますから、第1にプロセス論として、前回の民主党のマニフェス

当時の選挙公約というものはあってなきがものであっトというのは党内の議論が不十分であったのではない

たということをまず押さえなければいけないですね。

か、その結果、実現可能性の議論が十分ではなかった

今「マニフェスト不要論」が出ていますが、そのよう

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

がちがちのマニフェストになってしまったという点はわれわれの反省点です。しかし、あの当時の選挙公約というものが曖昧な、選挙後検証不可能なウィッシュ・リストだったから、あえてそのような主張をしたのです。
太下

当時の選挙公約という仕組みを変革するために、

あえてポジティブ・アクションのような形で「マニフ
ェスト」を提唱された、ということですね。
北川 結果としてやや強く出し過ぎたということです。
しかし、2003年から数回の総選挙を経験して、マな時代状況と現在とを比較しなければいけないというニフェストを通じての政権交代という政治的な大事件

大前提があると思います。

が起こったということになります。その意味では当時、時代状況と、もうひとつはベースとなる選挙や政治

マニフェストが果たした役割は大きかったと思います。

の環境ですね。当時はいわゆる「お任せ政治」であり、その役割が大きかったがゆえに、反動も大きかったと

選挙は利益誘導、地縁血縁でということが平気で行わいうことになります。

れていたわけです。こうした固定観念といいますか、
ドミナントロジックになっていたことを打破するために、私は「マニフェスト」というひとつの道具を提供したのです。

「後出しマニフェスト」の問題点
北川 一方で、昨今の選挙を見て私が許しがたいことは、
ひとつは後出しじゃんけんの方が得だという立候補の2003年のことですから、当時はもう低成長という仕方、もうひとつは、後出しマニフェストの方が他党

か、無成長の時代に入っていましたし、1,000兆円もにまねされないからいいという思想です。このようなの国の借金が目に見え始めた時期であり、あれもこれ思想は、根底に利益誘導の選挙があるからこそそういもという富のばらまきを政治はできなくなってしまい、う行動様式が出てくるということを、まず問題にしな負担の分配をせざるを得なくなったのです。こうしたければいけないと思っています。

選挙のときに、政権選択のための判断の基準として、

イギリスがすべてというわけではありませんが、イ

苦い薬も入った約束である「マニフェスト」が必要だ、ギリスの事例を随分と参考にして私どもがマニフェスという考えでした。

トを導入した経過がありますのでお話ししておきます

当時の選挙公約がいかにでたらめであったかといいと、イギリスではマニフェストを形成するのに大体1

ますと、ウィッシュ・リストといいますか、単なる願

年半ぐらいの期間をかけるのです。1年半ぐらいかけ

望の羅列にすぎなかったわけで、選挙後に検証不可能

るということは、選挙で選ばれた首相を原則4年はもな絵空事が並べられていただけだったわけです。そのたそうということが前提になっています。すなわち、ような状況を変えたいという思いが強過ぎて、達成目

日本のような1年交代の総理では、契約型の、いわゆ

標といいますか、それぞれの政策をいつまでという期るマニフェスト型の政治はできないので、まずここを限で変革するのか、あるいはどこから財源を調達する

直さなければいけないわけです。

のか、という工程表について言い過ぎたために、これ

日本において総理をやめさせるような要因が一体いらが本来の趣旨から離れてひとり人歩きしてしまって、

くつあるかと考えてみると、政権選択選挙で選ばれた

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総点検：民主党政権の政策総理ですから、第一に総選挙で負けたらやめなければ先ほどお話ししたように、イギリスのようにマニフいけない。しかし、政権選択選挙と全く関係のない参ェストの作成に1年半ぐらいの期間をかけるというこ

議院選挙で負けてもやめなければいけないのです。ことは、まず党内で徹底的に議論することになります。

れが第二点です。あるいは第三として、マニフェスト

そうすると、たとえば消費税を上げるか下げるかとい

サイクルと党首選挙のサイクルが違っていますから、

う問題は大課題ですから、「賛成」「反対」双方の意見

党の代表選挙で敗れたらやめなければいけないのです。

があるでしょう。そのときに党首が党内の議論で敗れさらに第四として、統一地方選挙で敗れたら総理をやる可能性もありますね。だけどそのようにいくつかのめなければいけないのです。このように4つもチェッ

課題を党内で徹底的に議論することで、党内の合意をクされることがあれば、日本では総理なんか落ちつい得て総選挙に臨むというシステムができ上がってくるてやっておれないというわけです。この課題の整理をことになるのです。

しないと、マニフェストだけではうまく展開しないの

そして、党内で議論するだけではなく、そのプロセです。マニフェストを補完する制度ができていかない

スといいますか過程を、全部国民に情報公開することといけないのです。逆に言うと、マニフェストというが望ましいと考えています。このようにすれば、総選手法で一点突破したからこそ、こういう問題が見えて挙で提出するマニフェストはオーソライズされて、信きたのです。そのように理解してください。

用性の非常に高いものが出てくることになります。だ手法としての「マニフェスト」の導入によって、から、「後出しマニフェスト」というものを私は許しが日本の政治環境を巡る根本的な課題が明確化されたとたいのです。その背景として、本来は政策で勝負すべいうことですね。

きところを、その肝心の政策を政権選択のときに国民太下はい。私のねらいはそうだったのです。だけど、に情報提供するという決意が日本の政党に足りないとその過程で、「マニフェスト」への信頼性が揺らいだこいう問題点があります。もしも1年半かけて党内で議とも事実ですから、これを奇貨としたいと考えていま論して、議論に勝った者が党首の座について選挙に臨す。現状は「マニフェスト」選挙の発展過程の踊り場

むということになれば、なおかつ、国民に情報公開しだというとらえ方を私はしています。

て、国民は了解していますから、まっとうな政権選択

北川だから今回の混乱について私はウエルカムなのです。
なぜならば、民主党が今大変な批判を浴びているとい4ができるはずです。

うことはマニフェストがあったからでしょう。
「あのと決められない政治の背景としての「参議院」

きの数値目標が達成されていない」とか「あのとき約

北川 ところで、今回大きな問題になっていることのひ

束したことと全く反対のことをやったじゃないか」ととつに、「決められない政治」という問題があります。

か。消費税については、約束していないことをやった

今、日本で一番問題は、こんな激変期に決められないのではなく、約束したことの反対をやったのです。消政治が続いていることだから、重要なことは「決める」

費税を上げないと言ったのに上げてしまったのですかということですね。この「決められない政治」がなぜら、批判されてしかるべきです。だから今までの白紙起こっているかというと、参議院の問題があります。

委任の、お任せの選挙公約よりは、はるかに進化してそもそもの話になりますが、「マニフェスト」を日本いると見た方がいいと私は思います。批判の材料がマ語に訳すときに、「約束」とするか、「公約」か、「綱領」

ニフェストであったということは、事後検証されたとか、「選挙公約」か、あるいは英語を使わずに日本語でいう証拠ですから。

いくか、ありとあらゆる議論をしたのです。随分議論

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

した中で、「政権公約」と訳したのです。そして、「政が、一方で、政治というものは、反動とか、ジェラシ

権公約」というものは当然のことではありますが、政ーとか、さまざまな要素で動く場合があり、むしろ理権選択をする選挙のときに約束する公約なのです。一

論、理屈で動く場合は少ないものです。その典型例が、方、参議院は政権選択には本来は全く関係ないわけで総選挙で与党を勝たしたら、次の参議院選挙では大体す。衆議院の総選挙にこそ、政権選択をするためのマ負けさせる、という国民感情です。多数決にはそうい

ニフェストが必要なのです。私たちマニフェスト研究う性質がありますから、衆議院と参議院は絶えずねじ所にもある種の罪があるのですが、参議院のマニフェれている可能性があるわけです。そして、このようなストを検証しているのですよ。それは総選挙に大きく状況のままでは、日本でマニフェスト政治は難しいと影響を及ぼすから仕方がないという次善の策で行ったいうことが言えるわけです。

ものですが。

ただ、私どもはマニフェストで一点突破するという

実は、イギリスも日本と同じく二院制ですが、ひと戦略ですから、参議院制度の問題についていったんは

つは貴族院議員みたいなものですから、一院と同じこ置き去りにしています。そちらの制度までいじってかとでしょう。だから政権選択選挙で多数を得たら多数

らマニフェストを導入する、というのではいつまでも派の政党が内閣を構成します。それが民主主義というマニフェスト選挙はできないですから。だから、マニものです。そして、イギリスにおけるマニフェスト政

フェスト選挙が実現したことによって、現状の問題が治の要諦は、「ロケット・スタート」と呼ばれるのです

表出したという、そういうとらえ方をしているのです。

が、政権についてから3ヵ月以内に主要課題を全部解とはいえ、参議院のあり方について、一院制にする

決してしまうことなのです。この3ヵ月という期間は、か、あるいは衆参の役割分担を変えるか、こうした議政権が一番力のあるときです。そしてそのようなこと論と改革がないと、今後のマニフェストに対する各党がなぜできるかというと、イギリスでは実質的に一院の取り組みは著しく後退しています。今回の総選挙にだからです。政権選択で約束したマニフェストに基づおけるマニフェストや公約が、選挙が終わった後に検いて内閣をつくったら、それを実行するのが民主主義証が不可能な曖昧な設定であるとか、ぼかした約束にというものでしょう。

なっていて、2009年の民主党のマニフェストより、

太下 それが政治家の本来の仕事ですよね。

はるかに後退したものになっているのは、こうした制

北川 ところが日本の場合はそうならないという悲しい度的な課題からくるものです。しかし、このままでは現象が起こっているのです。衆議院で勝って内閣を構

何のために政治をやるのかという民主主義論から外れ成した与党が、そのマニフェストを実行できないのでているでしょう。しかも政権選択で選ばれた、約束さすよ。それはなぜかというと、ほぼ衆議院と同じ力をれたマニフェストを実行できなかったとしたら、民主持つ参議院があって、参議院でねじれていますから、主義の否定につながるとさえ私は思うわけです。です

さまざまな法案が否決される可能性が高いのです。だので、マニフェスト型政治を遂行するために二院制のから今回、来年の7月に参議院の選挙があるまでは、問題はぜひとも解決しなければならない、ということ

どの政党が衆議院で第1党になっても、衆参でねじれですね。

ていますから、決められない政治が継続する懸念が高いということになります。

先ほども申し上げました通り、1年半かけて党内で徹底的に議論して、結論を出し、しかもその過程を全

もうひとつ、私は多数決の民主主義は大賛成で、そ部国民に情報公開する、こういうことがマニフェストのための政治制度を高めていかなければとは思いますの条件になってくるべきなのです。だけれども、日本

5総点検：民主党政権の政策

ではマニフェスト政治を実施するための政治的な基盤がまだ十分に整っていないので、今回の総選挙で、言わば「火を噴いた」という格好になったのだと考えています。私はこれが発展過程の踊り場であり、一里塚
なのだと思います。マニフェスト政治を補完するいろ
いろな制度を、これからどんどん整えていかなければいけないと思っています。
太下 今のお話に出ましたように、マニフェストを機能させるための政治の土台の部分が、今回の総選挙を通じて課題として明らかになったということですが、参議院のあり方はどうあるべきか、という点については、方は、勇気を持ってそれにチャレンジするべきだと思

私も個人的に考えてみたことがあります。

います。

参議院のポジティブな面をとらえれば、解散による太下

現在のような参議院と衆議院の構造のままでは、

任期途中での入れかえ選挙がないということで、議員どの政党が衆議院で第一党になったとしても、みな困にとっては、じっくり政策を勉強し、それを提言するってしまうわけですよね。

という意味づけもあるのではないかと思います。その北川 そうです。今度の衆議院選挙でどの政党が第一党

一方で、確かに北川先生がご指摘の通り、構造的なねになろうと、ねじれるわけですから。しかし、日本のじれをほぼ確実に生むだろうということが見えてきま

超高齢社会、そして東日本大震災の後という、この変したので、そういった意味では一院にしてしまうとい

転きわまりない世界において、参議院の問題があるのうことも選択肢としてはありではないかなと思います。

で「決められない国政」があるのだ、という状況を放北川 理屈で言いますと、あなたの言うこともよく分か置しておいて良いものかどうか。絶えずこの問題をはったうえで申し上げているつもりですが、参議院は衆らんでいるとなれば、国会議員は、まず「決められる議院と全く同じようなベクトルで動いているにすぎな政治」ができる制度や環境をつくると覚悟を決めるこ

くて、長期間にわたって腰を落ちつけて、衆議院の欠とが必要であり、今回の総選挙がそのきっかけになら点を補うものには全くなっていないのです。

なければいけないと思います。

しかも、衆議院と参議院がお互いに張り合って、「おれたちのメンツを通せ」とか言って、党利党略の巣窟

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政権交代の必要性になっているということが、選良たる国会議員として

北川 戦後54年間も自民党が比較第1党であり続け、一の最大の問題になっているのです。しかも何ら法的根党支配を行ってきたことに日本政治の大きな悲劇があ

拠のない問責決議をどんどん出していることが、「決め

ると私は思っているわけです。なぜかというと、与党られない政治」の最たる現象になっているという問題

はずっと政権政党であり続けたわけですから、いわゆもあります。参議院の課題は憲法にかかわる問題です

る国権の最高機関の立法府と、それに基づいて執行すから軽々には言えませんが、参議院の運用を変えるのる行政府が癒着する、という問題が生じたわけです。

か、それとも制度そのものをなくすのか、そのあたり

本来は三権が分立し、牽制し合っての民主主義であるの課題について落ちついて整理をしないと、「決められにもかかわらず、立法府と行政府が党利党略で癒着しる政治」にはならないと思います。国会議員の皆さんて、たとえば「族議員」であるとか、「省益あって国益

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

なし」という状況がまかり通っていたこと自体がおかしいことであった、と見た方がいいわけです。

その意味でも、政党というものは、本当を言うとシングルイシューではだめなのです。総体としてこの国だから、私は「10年か15年に1回は政権交代があをどうするのか、という体系立った政策を示せる政党るべきだ」という論者です。これについてはいろいろでなければ、本当は「政党」とは呼べないのです。そな考え方があると思いますが、そもそも民主主義とはういう体系立った思想がないといけないのだと私は思手間暇がかかるものであり、効率のいいものではないっています。

とは私は思います。

ベンチャー企業のように、きのうきょう結成して、太下 北川先生の今のお話をお聞きして大いに納得でき構成員が数人といった政党は、しょせんシングルイシ

たことは、政治家と官僚の癒着をあえて切るような、

ューしか提案できないでしょう。シングルイシューの定期的な政権の刷新の必要性です。

政党として入閣して連立政権を組んだ場合、そのシン

北川 そういう刷新ができないまま、近代民主主義国家

グルイシューの要求を極大化しがちですので、全体ので50年もひとつの政党が続くことはあり得ないこと

政策をゆがめてしまうという問題があり、成熟した社

で、本当を言うと、それは「独裁」と呼んでもよいも会の政治状況がつくり出せなくなってしまうのです。

のです。
太下 そのような政治状況のままでは、日本は実は後進国だったという評価になってしまいますね。

二大政党制にも問題はありますが、体系だった政策を提示できる二大政党をつくるための改革が、1994
年の公職選挙法改正であり、小選挙区制導入だったの

北川 ですので、いわゆる三権が分立し合い牽制し合っです。だから二大政党となった場合、その政党の支持て、国民全部が目を光らせるという構造が必要であり、者であっても、「この党のこういうところはいいけど、そのためにはマニフェスト型の政治が要るということ

この政策は嫌いだ」という現象は大いにありえるわけ

で、そういう意味で私は「マニフェスト」を提唱してです。

いるのです。

太下 そういった意味では、1994年の小選挙区制度導太下 実は私の専門分野は文化政策なのですが、イギリ

入以降、いろいろな経過を経て、今回に課題としていスの文化政策を眺めてみると、特にブレア首相以降の

くつか明らかになったポイントがあります。今後、マ時代においては、労働党と保守党の政策が非常に似通ニフェストの実現性を担保していくために日本の政治ってきているように感じています。イギリスに限らず、構造を変えていかなくてはいけない部分が多々あるか

成熟した先進国においては、実は現実的な選択肢といと思いますが、先ほど参院の問題を挙げていただきまうものが限られてくるため、二大政党制といっても、したが、「参議院」の構造的な課題のほかに、大きく変実は相互の政策が似通うものになるのではないかと考えていかなくてはいけない点はどういった点があるのえていたところです。そして、今の北川先生のお話ででしょうか。

は、仮に政策がある程度似通うにしても、政権交代する意味は十分にあるという理解でよろしいでしょうか。

政策は政党の命

北川 そういうことです。政権交代には権力の腐敗を予北川 参議院のほかにも、課題はいくらでもあります。

防するという意味もあります。日本は成熟した社会で現状の体制を維持しながら改革していくということあると同時に、アジアの一員でもあり、東洋の島国では、日常の努力として絶えず必要なのですね。だけれあることも事実ですので、そうした背景のもとで各党ども激動期にはきのうの体制を破壊して、新しい価値の政策が似てくるのは当たり前のことなのです。

を創造しなければいけないという局面があるのです。

7

総点検：民主党政権の政策

主党は政党シンクタンクを廃止することによって、それがうそだということを証明してしまいました。そして、支持団体と政治資金が政党の命だということを証明してしまったのです。この現行の二大政党制の未熟さをわれわれはつかなければいけないと思います。政治家にとって使いやすい官僚が実質的なシンクタンクとなって、そこで政党と政界癒着が起きて、現在のような統制国家になったということを、われわれは認識したうえで、今こそ体制から入れかえなければいけないのです。民主党はいったんはそれに挑戦したんです
私は、今がそのときだからこそ「マニフェスト」を提よ。それでも志半ばで今回の選挙で敗れるということ唱しています。

になったわけです。

どういうことかというと、やっぱり政治主導でいき

体制の変革というものは、一晩やそこいらではなかましょうということです。たとえば中選挙区制を小選

なかうまくいきません。しかし、自民党が天下を取っ

挙区制に変えましょうといったことです。従来の政治たときに、もしも旧態依然の体制に戻ったとしても、体制そのものを変えていかなければ、部分的な改革だ

時代の流れがそれを許しませんから、政権はこれからけでは結局はその体制の中でうまく回すために旧来の何回でもごたごたすると思います。こうしたごたごた

制度を補完・強化していることにほかならないのです。

は、ここ10年ぐらいは仕方がないことだと私は思ってそれではがんじがらめで、革命なんか起きるわけがな

います。ただし、今回の選挙は長期的な改革に向けていでしょう。だから国民に分かりやすく、数字の入っのきっかけにしなければいけないと思います。

た、事後検証可能な資料が「マニフェスト」なのです。

太下 前回または前々回の選挙において、民主党のマニ

それで、「マニフェスト」で天下を取った民主党は、

フェストに期待し、なおかつ民主党が持っていたシン

国家戦略局をつくって内閣に権力を集中させて、各省

クタンク機能なり政策ビジョンに共感して投票した人

庁の従来の縦割りあるいは「省益あって国益なし」とが少なからずいたと思うのですが、結局政権を取っていう状況を壊そうと思ったわけですが、残念ながら旧みると、政党シンクタンクは廃止され、マニフェスト

態依然の体制に抗し切れなかったのです。それは国家も遵守されないという事態が起こってしまいましたが、戦略局を完成させることができなかったからですよ。

これからの有権者は何を信頼して投票すればよいので結局のところ、各省庁の上位に立って命令を下せる
よう、「国家戦略室」をつくって、全体最適を目指そう

北川 だから、全体最適の制度補完の補完体制が整ってとしたけれども、完全にはつくり上げることができないなかったところに問題があったわけですので、1回かったのです。しかし、これは発展過程の中で起こりの挑戦だけでうまくいくわけではないのです。民主党

得ることです。

も自民党も、お互いが与党を経験したわけですから、

そして、なぜ「国家戦略局」をつくるのが難しかったかというと、民主党の大問題は、何と、政党のシン
クタンクをなくしてしまったからです。
「政策は政党の命」と言っているにもかかわらず、民

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しょうか。

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

自民党が今度与党になった場合、「旧体制のままで持たない」という認識は持っているはずです。
2009年の政権交代とは、日本が特筆大書すべき文化国家であることを世界に証明したのです。どういう

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

ことかと言うと、「政権」と簡単に言いますが、政治的権力ですから、実は本質は殺し合いの世界なのですよ。
リビアやシリアの政治的現状を見てください。こうした世界がある一方で、「1票の革命」と言いますか、無血で革命を起こした日本は民度の高さを世界に証明したわけです。これは大いに誇らなければいけません。
それが十分に機能していないから今がたがたしているのであって、これを再び機能させるためにわれわれはもう1回頑張るということです。

真のシンクタンクへの期待
太下 学習院大学法学部教授の平野浩先生が、これからたのです。でも、「マニフェスト」は、日本語に訳すと「政権公約」なのですれけれど。

の政治制度に関して「業績評価に基づく合意争点型政ちなみに似た言葉で「アジェンダ」がありますが、治が望ましい」と提案されていらっしゃいます。平野「アジェンダ」は課題設定という意味です。
「マニフェ

先生はこの提案をいわゆる「マニフェスト」とは違うスト」の重要な点は、マニフェストサイクル、すなわ

文脈で使っていらっしゃるようですが、私が読む限り

ちPDCAが回ることで、検証可能だということなので

では、これは「マニフェスト」そのものなのではないすよ。課題設定だけではだめなのです。課題設定する

かなと思いのですが、北川先生はどのようにお考えでだけではなく、実行体制を組んで、どう実行していっしょうか。

たかというプロセスが分かったうえで、そして評価す

まさにそういうことで、それが「マニフェスト」

るというサイクルが大事なのです。与党になった暁にです。
「マニフェスト」とは、目的達成型で、いわゆるは実績が評価されるわけですから、与党であった時期

バックキャスティングといいますか、未来を見据えての民主党は実績で評価され、野党となって今は期待で政治をやっていくということです。予算主義で積み上評価される、ことになります。このリズムをつけていげていって、という体制維持型の総括原価方式はだめ

かないと、主権者が主体となって政治家を選ぶ代議制なのです。だから選挙が終わった後、評価・検証が可

民主主義は壊れるということをみんなが考えないとい

能な、文字と数字に残しておくマニフェストが必要なけないと思うのですね。

北川

のです。
太下 今回の選挙では、民主党のマニフェストは表現が非常に曖昧ですし、自民党も評価検証が可能な形ではその意味では、日本の民間シンクタンクにも、頑張っていただきたいと思います。
国家の形成というものは経済体制と同じじゃないで「政権公約」を公表していませんね。

すか。ですから、シンクタンクにとって、政治に参加

北川

民主党がマニフェストの表現を曖昧にしたのは、するのかしないのか、システムに参加するのかしない「あつものに懲りてなますを吹く」ということで、いっのかということは本当は大問題だと思います。もっとたん後退したということです。

言ったら、ブルッキングス研究所等に代表されるようまた、自民党はさすがに老舗政党ですから、「マニフ

な、いわゆるNPOといいますか、どこにも属さない、

ェスト」という言葉は民主党のイメージも強いので使そういうシンクタンクが政治のブレーンになるべきだ

用するのがいやなのですね。それで「政権公約」としと考えています。そうした機関がないと、多数決の民9

総点検：民主党政権の政策

主主義はしょせんポピュリズムに終始してしまうのでったのですよ、私は。そして、少数政党は他の政党とすよ。これはとても大事なことです。

合従連衡を通じてだんだんと収れんされていきながら、こうした制度を高めようと思って、私は「マニフェスト」を提唱しているのです。
現在のような民間シンクタンクにも一定の価値を私は認めますが、国家形成とかそういう大きな局面において、客観的に政策提言できる機関がないと、多数決を補う社会制度にはならないと思います。

日本は二大政党制になるのか政策はある意味で体系立ったものとなっていくことになります。こうしたことを実現するためにも、「マニフ
ェスト」をつくる過程の議論が必要だと言っているのです。
太下 日本では3.11に東日本大震災が起こったことによって、たとえばエネルギー政策の問題、その後起こった領土や外交問題等、本腰を据えて取り組まなければいけない問題が国民の目にも明らかになってきました。

太下 1994年に、二大政党に収れんしていくための仕そういった意味では、まさに議論を尽くして2つの大組みとして小選挙区制が導入されたわけですが、今現きな流れをつくっていくために、とても良いタイミン

在、ある種の反動のような形で多党制に大きくぶれてグではないかと思いますが、いかがでしょうか。

しまっているところがあると思うのですが、これにつ

北川 非常にいいタイミングですけれども、では原発のいては、今後10年ぐらいのスパンの中で再び二大政党

問題、TPPの問題、消費税の問題について、今回の選に収れんされていくというふうにお考えでしょうか。

挙前に1年半もかけて徹底的に党内議論を尽くして体北川 いろいろな考えがあると思いますが、先ほど言っ系立った政策を出してきた政党がありますか。

た通り、成熟した国家であればこそ、体系立った政策

太下 今回の選挙では残念ながらないですね。

で落ちついた二大政党に収れんさせていく努力を、私

北川 ないでしょう。だからだめだと言っているのです。

はしたいと思っています。もっとも、政治は社会の縮イギリスでは1年半、消費税なら消費税の問題を徹底図で人間の業の集まりですから、理論だけではうまく的に議論するのです。当然、賛成や反対の意見がいっいきません。そういう中で多様な価値を吸い上げて、ぱい出ますよ。だけどトータルで「やっぱり国家のたどのように表現するかというのが政党の値打ちというめにはこうだ」という方向性について国民注視のもとことになると思います。

で議論されないとだめでしょう。今回、民主党内でも多数決の原則がありますから、ひとりや2人の政党

一部の人だけで決めたから、「消費税増税はおれは聞いで頑張っても世の中を動かすことはできないでしょう。

ていない」とか「ばらまき」とか党内から異論が出て昔の選挙で社会党が3分の1しか立候補者を出していな

きてしまったのです。さらに、選挙が終わってから離かったときに、「私たちはこうします」と言っていたこ

党している議員もいるではないですか。

とに対して、少数ではその目的が達成できないからその意味では、そもそも「政党の要件」というもの「それでは嘘じゃないか」というのがイギリス流のマニを私たちはきちんと整えなければいけないのです。たフェスト的な見方となるわけです。

とえば、政党助成金は総額で320億円も国から政党に

太下

少数派の政党ではしょせん政治を変えられない、支出されているのです。また、免税対象の政治献金として、民間から700〜800億円が提供されていると思ということですね。
北川 変えられないのです。候補者を半分以上出していいますから、合計で1,000億円を超える資金が「政党」

なければ野党とは言わないのだ、それは単なる諸派なという公的団体に集まっているわけです。だけれども、のだという、そういう政治文化も日本に持ち込みたか

政治資金が一体どのように使われたとか、さまざまな

10

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

情報公開は不十分でしょう。また、民主党が衆議院議れています。それは、民主党も勝つためにばらまき型

員全員に選挙対策資金としてひとり300万円を配ったのマニフェストを書いたという側面も否めないと思いことに関して、もらった議員が翌日に離党したり、選ますが、問題の核心は別の点にあります。実は、長期挙前に突然に政党を替わったりという、政治以前の常間にわたって与党である自民党と官僚が一体でしたか

識の問題さえ欠落しているという点については、政党

ら、官僚が当時の野党であった民主党に対しては、与は厳しく問われなければいけないと思うのですよ。政党に提示するほど適正な資料を出していなかったのだ

党要件として、どのようなことをしているのか、あると私は推測しています。イギリスでは、マニフェスト

いは政策立案を党内のシンクタンクでどのように検討

政治を完遂するために、野党にこそ適切な資料を提出しているのか、といったことが明らかになってこない

しなければいけないという法律があるのですが、そうと、本当の意味の政治主導はできないのです。

いう制度の導入も日本では遅れています。2009年のそういう意味でもベンチャー政党は、資金的にもシ

総選挙において、民主党は適切な資料を整えることがンクタンク機能を持ち合わることができないのです。

できなかった、という制度的欠陥もあったのだと、私だから二大政党になって、外国からも評価される安定は言えると思います。

かつ体系立った政策で競い合う選挙にならなければい

太下 今、北川先生がおっしゃった通り、行政府から立けないのです。ただし、このような体制づくりは、ま法府に対して、むしろ野党にこそきちんと情報を流す

だまだ発展過程だから、現実にはなかなか難しいといべきであり、それがイギリスでは法的にも担保されてうことです。

いるというお話がありましたが、これはぜひ日本もそ太下 前回の民主党のマニフェストについては、個々のコンテンツ部分についても、検証の一歩手前の評論み

うなるといいと私もお伺いしていて思いました。
北川

さらに言えば、与党は権力を持っていますから、たいなものがいろいろと出されています。今後、二大権力を使うことが自由なんですね。ですので、その権政党が「マニフェスト」を展開する場合、北川先生が力のバランスを調整するために、イギリスの政党助成

おっしゃったように、党内のシンクタンク機能を活用

金は野党の方に手厚いのです。それは、健全な野党がして、もっと熟議を重ねるべきということなのですね。

なければ民主政治は担保されないという成熟した社会

北川 熟議というものは、オープンに議論を重ねないと思想が前提となっています。

いけないですね。また、野党は54年間も天下を取って太下 健全な政治的バランスを生み出すために、あえていなかったのですから、思いつきで政治を行った部分

野党に助成金を手厚くするというのは、確かに成熟しもあり、その点については随分批判されていますね。

た考え方ですね。

さらに、普天間基地移転の問題とか、消費税増税の問

北川 そうです。そのような成熟した制度が民主主義を

題については、「マニフェスト」以前の問題、すなわち担保するのです。そして、そういう成熟した制度を整

マネジメントの問題でしょう。だから10年か15年にえていくために、政党要件を整えて、内閣法を整えて、1回ぐらいは政権交代していくことが、独裁国家にな

議会法を整えて、公職選挙法を変えて、政治資金規正

らない、安定した民主主義の道だと思っているのです。

法を整えて、というようにさまざまな制度を整えない

野党にこそ情報提供をと、実はマニフェスト型政治は難しいということを今回の選挙で教えてもらっているということです。現在

北川 民主党のマニフェストについて、2009年のマニ一点突破した反作用が起きているということについて

フェストはできが悪かったということが今盛んに言わは、われわれの反省点となっています。だけれども、

11総点検：民主党政権の政策

こういう経過をたどらないと次の展開に進めないであろうということです。
太下 おっしゃる通りですね。

ました。
このように中学生の目線は大人の目線とは違うのです。それなのに、われわれ大人は19歳以下の民主権を

特に若い人たちの話を聞いていますと、政治に対す

平気で剥奪し、意見をカットしているのです。だからる幻滅感が非常に強いような感じがしています。その

私は、投票年齢についは本当は「16歳以上」が望まし

背景には、「決められない政治」の問題があるのかもし

いと考えています。そして、そのための最初のステッ

れませんし、「マニフェスト」への期待が大き過ぎた分、プとして「18歳以上」に年齢を下げるという努力をしその反動があるのかもしれませんが、今後、彼ら若者て民主政治を高めていくという作業が必要だと考えてが政治家になるという意味ではなくて、政治により主います。しかし、現在の学校教育は、あまりにも経済体的に参画するために、どのように対応していったら第一主義で偏差値教育ばかりですから、世の中が狂っ

良いとお考えでしょうか。

ちゃったのです。今ここで、民主政治とか、人間のあ

若者の政治参加のためにるべき姿というのをもう1回見直すべきだと思います。
何度も繰り返しになりますが、今回の総選挙をきっ北川 若者の政治参加に関しては、長いスパンでの対応かけにして、現在の日本がそういう課題をはらんでいと現実的な対応の2つの側面があると思います。長いることが顕在化されたことについて、私は悲観論でな

スパンの対応については、教育の問題があります。第

しに楽観論でアグレッシブにとらえています。

二次世界大戦後、日本においては日教組と文科省の悲しい闘いがあって、「民主政治」はイデオロギー論争に「ローカル・マニフェスト」が分権を推進する発展してしまったのですね。ですから、国民は投票に太下 国政では、「マニフェスト」に対して制度的な担保行く権利も義務も負っているのだ、自分たちが地域をがない状況が明らかとなりつつある中で、たまたま今変え、国を変えていくのだ、という主体的な民主主義

回の衆院選と同時で東京都知事選挙がありますが、私教育が学校教育の中でタブーになっていた面があるとは、地方自治体の首長選びにおいて「マニフェスト」、

思うのです。

すなわち「ローカル・マニフェスト」がまさにぴった「民主政治」について子どもたちに教えていく事例とりの手法であり、有権者にとっても、より身近な政権して、たとえば私どものマニフェスト研究所では、高選択として分かりやすい素材ではないかなと思うので校生に対して「模擬選挙」を実施しています。

すが、いかがでしょうか。

太下 たとえば、今回の総選挙の場合、実在の候補者の固有名詞で模擬投票するのですか？
北川 そうです、実名でやってもいいのです。あるいは、生徒自身が町長や町議員に立候補する、という想定で北川 私は「ローカル・マニフェスト」の提唱者でもあり、一生懸命推進している立場から言いますと、今回の東京都知事選はだめです。あのような事例は論外です。
だけれども、私が2003年に初めて「マニフェスト」

も良いのです。
実際の事例で、中学生が模擬町議会で議論して出しを提唱した相手は知事たちだったのです。すなわち、た結論として、「通学路の明かりが、部活が終わって夜

国政選挙におけるナショナルパーティー相手ではなく、に帰る時に消えていたので直してほしい」といったも「ローカル・マニフェスト」が出発点だったのです。しのがありました。その提案に対して、実際に町長が50かし、その当時は知事全員が反対しました。

万円の予算をつけて灯りを修理する、という試みをし12

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

有能と言われる知事たちが「マニフェストというの編集長インタビュー「マニフェストが日本の政治を変革する」

は期限、財源とか数値目標を書いて有権者に約束することだよね？」と訊くから、私が「そうです」と回答
すると、知事たちは「北川、おまえ何年政治家をやっているのだ。そんなこと書けるわけがないじゃないか」と、こういう意見だったのです。すなわち、国の来年度の予算が決まり、地方財政計画が固まってから地方
自治体の予算は確定するという状況の中で、「なぜ知事ごときが財源や数値目標等の約束をできるのだ」、という論理です。しかし、それでは日本は中央集権国家そのものであって、知事や市町村長は要らないということを証明してしまうことになります。その気づきのた
めの道具が「マニフェスト」なのです。
1995年に地方分権推進法が制定されているのですから、もはや分権時代なのですよ。知事や首長が地方

太下 そういう意味では、国政における「マニフェスト」
よりも、「ローカル・マニフェスト」の方が分かりやす
い形態であり、実際に導入も進んでいるということですね。

分権に切り替える意思がなかったら、役所の局長や部

北川 そう、分かりやすいのです。それで執行権者の首長が首長の代わりになって従来通りの行政を執行して長も目が覚めたし、目覚めた首長は議会ともミッショいれば済む話だということです。しかし、たとえば海ンをベースにして闘いますから、いざとなったら「解のある県と海のない県では行政課題は明らかに違うで散するぞ」というところまで議論がいくのです。それ

しょうとか、沖縄と北海道では行政目的が違うでしょ

で、議会も目覚めたわけです。

うとか、そうしたことを明確にして、分権国家を進め

従来型の体制の中では、首長は議会を軽くあしらっていくための道具が「マニフェスト」なのです。結果ておけば済んだところがあります。逆に、議会は首長

として、何人かの知事たちがこのことに気がついて、の与党になっておけばなんらかの利益にあずかれるか「マニフェスト」を導入してくれたのです。

らというので、追認議会になっていました。こうしたそのような分権時代を証明するために、マニフェス

両者の安易な妥協があって、地方の政治はあってなきト研究所が主催する「マニフェスト大賞」という賞のがごときだったということを、私はマニフェストを通審査員長を私は担当しています。この賞は過去7回実じて証明したわけです。

施されましたが、本当にいい事例がたくさん出てきて太下 従前の地方議会と首長は、言うなればもたれ合いいます。こうした活動を背景として、地方の議会は独みたいなものだったわけですね。そうした状況から、立しなければいけないということで議会基本条例がで「ローカル・マニフェスト」が、地方の政治を変革し、きました。一方で、地方自治体側は地域の憲法的なも地方分権への動きを加速するという役割を担っているのをつくらなければいけない、ということで自治基本

わけですね。

条例をつくりました。その結果、執行権者である首北川 そうです、今まではお互いが談合していただけの長・行政と議決権者たる議会の二元が代表となる「二話ですから、もたれ合いだったのです。そのような状元代表」という単語が分権改革の枕言葉として登場し況から、「マニフェスト」が導入されるようになったとました。その後、自治基本条例と議会基本条例は全国

いうことは、分権改革が進んでいるからだということ

で猛烈にふえています。

です。

13

総点検：民主党政権の政策

今回の総選挙で、地方自治体の首長が党首になると道州制のようなものでしょうか。それとも、まずは現いうケースがいくつか見られますが、こうした兼職が状の仕組みの中で地方分権を進めていく、ということ

いいことかそうでないかについての議論は徹底的にしでしょうか。

なければいけませんが、いずれにしても従来とは隔世

北川 道州制にするとか、連邦制にするとか、広域連合の感があることは事実です。一昔前であったら、中央でいくとかいうことについては、まだ議論を重ねる必政党から政治的にぎゅっと潰されていますよ。

要があると考えています。その意味では、現在の体制

こうした動きを踏まえて、「ローカル・マニフェスト」
から「パーティー・マニフェスト」に展開するという運動を私は行っているわけです。

新政権がなすべきことの中で地方分権は必要ですが、道州制の議論について
はまだ時期尚早だと思いますね。
太下 いずれにしても、日本の統治構造を地方分権に大きくかじを切っていく政権となることが期待されるわけですね。

太下 今月（2012年12月）にはいよいよ新しい政権が

北川 それはそうです。大きくかじを切っていくことが組成されるわけですが、新しい政権は、個別の政策イ必要です。今、30万人ぐらい国家公務員がいるのです

シューではなく、もっと大きな課題として、何からどが、その8割は要らなくなると言われています。ですのように着手すべきだとお考えでしょうか。新政権にから、補助金とか、交付税とか、どこどこの都市で公対する宿題と課題についてお伺いしたいと思います。

共工事が必要であるとか、国家公務員は喜んでおせっ北川 私は思想として極端な左も極端な右も危ないと思かいをするわけです。そうすると、全国に300万人もいますので、落ちついた政策でいくべきだと思います。

いる地方公務員は国に全部お任せ、委任する、依存す

他方、今までの日本の政治体制とか経済体制に限界がるという体制となってしまい、地方公務員が成長しなきていると思っているのですよ。たとえば、決められいという悪循環が起きているわけです。そこで、このない政治であるとか、生産効率が先進国では最低水準

300万人の地方公務員が自立し、自分たちで創意工夫であるといった現象にそれが現れています。したがっするようになったら莫大な力が出ることになります。

て、新しい統治形態、あるいは新しい社会構造の構築

首長もマニフェスト型に転換すると、議会もマニフを、新政権には勇気を持って進めていってもらいたいェスト型になり、二元代表が確立することになります。

と思います。

そして、地方政府と中央政府は、どちらも同じ政府な

そのときに、「税金は上げないで、給付はふやします」というような刹那的なばらまきの政治を行うのではなのですから、対等な関係になる、こういうビジョンを私は描いているのです。

く、負担と給付の関係を明確にしながら、国家の構造

太下 全国300万の地方公務員が活性化し、多くの地方を根本からつくり直す、そういう国政をしてもらいた

自治体が独自路線を歩き始めるような、そんな第一歩

いと思います。

になるような新政権となると良いですね。本日はお忙そして、生活に関連することは、国政はほとんどノータッチにして、地方の政治に任せるべきです。国政は外交、安保、マクロ経済、通貨、憲法等に特化すれば良いと思います。そういう地方分権に向かう、大きな一歩を示す内閣になってもらいたいですね。
太下 この場合の地方分権の具体的なイメージとしては、

14

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

しいところ、貴重なご提言をいただきまして、どうもありがとうございました。

総点検：民主党政権の政策

成長戦略は必要なのか〜成長戦略が経済成長率を高めるという幻想〜
Are Growth Strategies Needed? The Illusion that Growth Strategies Lead to a Higher Economic Growth Rate

れる経済計画は、「成長戦略」と名前を変えて続いている。今や、自民党、民主党を問わず、新たに誕生した内閣が成長戦略を策定することはひとつの儀式のように

Akihiko Suzuki

戦後の高度成長を演出したとも言える池田内閣の「国民所得倍増計画」に代表さ

鈴
木
明
彦

さえなっている。しかし、自由主義経済において計画経済的性格を持った成長戦略を掲げることは、もともと矛盾と限界を内包していたとも言える。さらに、日本の経済成長力が低下し、財政構造の悪化を背景に財政支出をともなう政策対応の手段が限られてくると、成長戦略の力で経済成長率を上げるという試みの限界がいよい

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
調査部長
General Manager andChief Economist
Economic Research Dept.
Economic Research Division

よ明白になってきている。加えて、最近では「デフレ脱却」という新たな課題まで担わされて、成長戦略の迷走に拍車がかかっている。
少子高齢化の進展、世界経済の成長力の低下、日本の国際競争力の劣化、原材料輸入価格の高止まり、といった日本経済を取り巻く大きな環境変化を直視するならば、政府が行うべきことが成長戦略という派手なアドバルーンを揚げることではないことは明らかだ。「成長戦略を梃子に日本経済を再び成長軌道へ」といったお題
目はいい加減に卒業する必要があろう。
必要とされているのは構造問題に真正面から取り組む国家戦略だ。それは、すぐに成長に結びつくわけではなく、しかも痛みをともなう政策であり、それだけに反対する人がたくさんいて、何とか実現しても国民の人
気は得られない地味な政策であるかもしれない。しかし、それが正しいと思うのであれば、国民を説得して実現していくことが政治の大事な役割だ。

The Ikeda Cabinet s National Income Doubling Plan can be said to have guided Japan s postwar rapid economic growth. Sucheconomic plans continue to exist and are referred to as growth strategies. Today, it has become like a ritual for a newly formed
cabinet―be it Democratic or Liberal Democratic―to develop a growth strategy. However, a free economy putting forth a growthstrategy, which hints at some quality of a planned economy, seems to be contradictory and subject to limitations in the first place.
Also, as Japan s ability to grow its economy weakens, the country has fewer options in making policy responses that require
government expenditure, due to a deteriorating fiscal structure. This makes the limitations in attempting to increase the economic
growth rate by putting forth a growth strategy even more obvious. In addition, having to deal with the new challenge of getting out of
deflation, the country s growth strategy is increasingly lacking direction. The Japanese economy is being affected by major changes:
advanced population aging, decreased growth potential for the world economy, deterioration in Japan s international competitiveness,and continuing high prices of imported raw materials. If these issues are considered in an unbiased manner, it is clear that the
government should not put forth a growth strategy like sending up a flashy advertising balloon. We need to put an end to the slogan,redirecting the Japanese economy to a growth path, using a growth strategy as a lever. What is needed is a national strategy that
directly tackles the country s structural problems. Granted, such a policy would not immediately lead to growth, it would also be
painful, arousing opposition from many people, and it would be an inconspicuous policy that would remain unpopular among the public
even if successfully implemented. However, if politicians consider it to be the right policy, it is their job to persuade the public of it
and realize the policy.

15

総点検：民主党政権の政策

1

しては、子ども手当、公立高校の実質無償化、農業の戸はじめに別所得補償といった項目が挙がっていた。つまり、成長

2009年の総選挙で圧倒的な国民の支持を得て誕生しの果実である税金の再分配に重きが置かれ、成長率そのた民主党政権は、2012年の総選挙で歴史的な大敗を喫

ものを高めていくという考え方は表に出していなかった。

して政権の座を降りることになった。政権を担当したこ

また、デフレ脱却などというスローガンもマニフェストの3年半の間に民主党内閣は2つの成長戦略を策定した。

に掲げられていなかった。

政権誕生当初こそ、自民党との違いを意識して成長率をしかし、2012年の総選挙のマニフェストでは高めていくという考え方に距離を置いていた民主党政権「2020年度までの平均で、名目成長率で3％程度、実質だが、早い段階から成長戦略の策定に舵を切っていく。

成長率で2％程度の経済成長を目指す」という一文が入

結局のところ、成長戦略という点では、民主党も自民党っており、｢政府･日銀一体でデフレ対策を強力に推進｣すも大きな違いは出てこなかったのではないか。

るとしている。ちなみに、同じ2012年の選挙における自民党政権であろうと、民主党政権であろうと、自由

自民党の政権公約では、「名目3％以上の経済成長を達主義経済であるはずの日本において、なぜ計画経済的性

成」、「明確な『物価目標（2％）
』を設定」といったこと格を持つ成長戦略が作られるのか。成長戦略の前身ともが掲げられている。表現や目標数字に違いはあるものの、言える経済計画にまで遡ってその理由を考えてみる必要

経済成長力を高めると同時に、デフレを脱却するというがある。世の中では成長戦略が必要だという意見は強い

基本的な考え方において、自民党と民主党との間に大き一方で、いざ成長戦略が策定されると、今度は批判の嵐

な違いはなくなっていたと考えられる。

が沸き起こる。なぜこのような期待と失望というパター

2009年に政権交代を実現した当初から、民主党政権

ンが繰り返されるのか。自由主義経済における計画経済

は、その政策が所得の分配に重きを置きすぎており、分的手法に矛盾や限界があるのではないか。成長戦略が持配の元になる成長の果実を増やそうという発想に欠けてつ問題点について考えてみる必要がありそうだ。

いるとの批判を受けていた。実際、民主党がマニフェス

成長戦略は果たして必要なのか。少なくとも高度成長トで掲げた政策を実行するための財源を、仕分けによる期に作られた経済計画の延長線上にあるような成長戦略

ムダの排除や予算の組み替えだけで捻出しようとすると、は存在意義を失っている可能性がある。ここ数年繰り返

それは極めて難しい課題であるという現実に直面するこし唱えられてきた「成長戦略を梃子に日本経済を再び成とになった。政策を実行するためには経済成長率を高め長軌道へ」といったお題目はいい加減卒業する必要があて税収を増やさないといけない、という認識に変わってろう。

きたことが、民主党が経済成長重視のスタンスに舵を切

2

民主党政権の成長戦略（１）最初は成長戦略がなかった民主党政権った理由と推測できる。
（２）「新成長戦略」の策定
成長戦略の不在を批判されていた民主党政権は早い段

2009年9月に発足した当初、民主党政権には成長戦

階で成長戦略の策定に乗り出す。2009年12月には成長略と呼ぶべきものはなかった。民主党が政権交代を果た戦略を取りまとめる成長戦略策定会議が設置された。民した2009年の総選挙の時のマニフェストを見ると、「国主党政権として初めてとなる成長戦略を策定するにあた民の生活が第一」という優先順位に基づいて予算を組みり、「新需要創造・リーダーシップ宣言」を出して、自民替え、「子育て･教育、年金･医療、地域主権、雇用･経済」

党時代の成長戦略との違いを強調している。すなわち、に税金を集中的に使う、となっている。具体的な施策と過去の成長戦略が失敗した理由として、①そもそもビジ

16

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのか

ョンが欠如していた、②政治的リーダーシップの不足に2010年6月に「新成長戦略

よって実行力が欠如していた、③公共事業依存（第一のシナリオ〜」が閣議決定された（図表1）。もっとも、成道）と市場原理主義（第二の道）という2つの呪縛にと

長戦略策定会議の議長としてリーダーシップを発揮する

らわれていた、という3つを挙げ、政権交代によって、はずの首相は、スタート時の鳩山由紀夫首相から新成長①「人間のための経済」という明確なビジョンのもと、戦略ができ上がったときにはすでに菅直人首相に交代し②政治の強力なリーダーシップによって成長戦略を断固ているという多難な船出となった。

実行し、③「需要」からの成長という第三の道を進むこ「新成長戦略」では、「強い経済」、「強い財政」、「強いとによって新たな需要を創造していくと宣言した。

社会保障」という3つの課題を掲げ、これらは密接に関この後、成長戦略策定会議で何回か会合を重ね、図表１〜『元気な日本』復活の連しているとして、一体的に実現することが重要と位置

新成長戦略の概要

経済指標の目標
1．2020年度までの年平均で、名目成長率3％、実質成長率2％を上回る成長
2．GDPデフレータで見て1％程度の上昇。2011年度中に消費者物価上昇率をプラスに
3．早期に失業率を3％台に低下

7つの戦略分野と21の国家戦略プロジェクト
1．グリーン・イノベーションによる環境・エネルギー大国戦略①「固定価格買取制度」の導入等による再生可能エネルギー・急拡大②「環境未来都市」構想③森林・林業再生プラン
2．ライフ・イノベーションによる健康大国戦略④医療の実用化促進のための医療機関の選定制度等⑤国際医療交流（外国人患者の受け入れ）
3．アジア経済戦略⑥パッケージ型インフラ海外展開⑦法人実効税率引下げとアジア拠点化の推進等⑧グローバル人材の育成と高度人材等の受入れ拡大⑨知的財産・標準化戦略とクール・ジャパンの海外展開⑩アジア太平洋自由貿易圏（FTAAP）の構築を通じた経済連携戦略
4．観光立国・地域活性化戦略⑪「総合特区制度」の創設と徹底したオープンスカイの推進等⑫「訪日外国人3,000万人プログラム」と「休暇取得の分散化」⑬中古住宅・リフォーム市場の倍増等⑭公共施設の民間開放と民間資金活用事業の推進
5．科学・技術・情報通信立国戦略⑮「リーディング大学院」構想等による国際競争力強化と人材育成⑯情報通信技術の利活用の促進⑰研究開発投資の充実
6．雇用・人材戦略⑱幼保一体化等⑲「キャリア段位制度」とパーソナル・サポート制度の導入⑳新しい公共7．金融戦略・総合的な取引所（証券・金融・商品）の創設の推進

17

総点検：民主党政権の政策づけた。そのうえで、強い経済を実現するために、「グリ

先立つ自民党政権時代の政府見解に沿ったものである。

ーン・イノベーションによる環境・エネルギー大国戦

政府の公式見解では、デフレ脱却とは「物価が持続的に略」、「ライフイノベーションによる健康大国戦略」、「ア

下落する状況を脱し、再びそうした状況に戻る見込みがジア経済戦略」など7つの戦略分野において成長戦略をないこと」と定義している。また、その判断にあたって推進していくとした。さらに、これら7つの成長分野には、「足元の物価の状況に加えて、再び後戻りしないといおける有効な施策を選定し、その中でも経済成長に特にう状況を把握するためにも、消費者物価やGDPデフレー

貢献する21の施策を「21世紀の日本の復活に向けた21

ター等の物価の基調や背景（例えば、需給ギャップやユの国家戦略プロジェクト」として提示している。ちなみ

ニットレーバーコスト（単位あたり労働費用）といったに、21というプロジェクトの数はたまたまそうなっただ

マクロ的な物価変動要因）を総合的に考慮し慎重に判断けであって、よもや21世紀だから21という数字合わせする必要がある」としている。
「新成長戦略」の策定を経をしたということではないと思いたい。

て、民主党のマクロ経済政策運営は自民党時代の政策運「新成長戦略」では、7つの成長分野での戦略プロジェ

営に大きく近づくことになった。

クトの推進によって、新たな需要と雇用を創造し、（３）「日本再生戦略」の策定

2020年度までの期間において、平均で名目3%、実質2010年9月に、「新成長戦略」の実現を推進･加速す

2%を上回る成長率を目指すとともに、失業率は早期にることを目的に、内閣総理大臣を議長とする新成長戦略

3%台に低下させるという目標を提示した。また、物価実現会議が発足した。その後2011年3月11日に東日本については、デフレを終わらせ、GDPデフレータで見て大震災が発生すると、震災の影響を踏まえた「新成長戦1％程度の上昇を目指すと同時に、2011年度中には消略」の検証を行ったうえで、日本再生のための戦略を検費者物価上昇率をプラスに持っていくという短期間での討することになった。中でも、原発事故とそれにともな

デフレ脱却を目標に掲げたが、後者の目標は実現しなか

う電力制約を踏まえ、「革新的エネルギー･環境戦略」のった。

策定に向けた議論を重点的に行った。

前述の通り、2009年の選挙のときの民主党のマニフ

2012年7月に「日本再生戦略〜フロンティアを拓ェストにはデフレについての記述はなかったが、「新成長

き、『共創の国』へ〜」が閣議決定された。ここで、副題

戦略」ではデフレ脱却を重要政策課題と位置づけることにあるフロンティアと共創の国について説明しておく。

になった。具体的には、2020年度までの期間をフェー

まず、「フロンティアを拓き」とあるのは、日本は世界にズⅠ（デフレ清算期間）とフェーズⅡ（成長力を高める期

先駆けて高齢社会やエネルギー制約等さまざまな困難に間）に分け、フェーズⅠでは「デフレの終結をマクロ経直面しているが、これらの困難を、日本にとってのフロ

済運営上の最重要課題と位置付け、デフレによって抑えンティアとしてとらえ、切り拓いていくことを目指すとられている需要の回復を中心に、政策努力を行う」とし、いうことを意味する。また、日本が直面するさまざまなフェーズⅡでは、①二度とデフレに戻ることのないよう、課題に対する解決策を見いだすためには、社会の多様な

さらに安定的な物価上昇を維持するとともに、着実な経主体が、現在使っている、あるいは眠らせている能力や済成長を実現する、②財政面では「財政運営戦略」で示資源を最大限に発揮し、創造的結合によって新たな価値

す財政健全化目標の実現に向け、さらなる取り組みを進を「共に創る」ことが必要であり、それが「共創の国」

める、③需給ギャップの解消を受け、需要と供給のバラということだ。ちなみに、「日本再生戦略」によると、

ンスの取れた成長を促す政策を実行する、としている。

「共創の国」は、「すべての人に『居場所』と『出番』が「新成長戦略」におけるデフレ脱却の考え方は、それにあり、全員参加、生涯現役で、各々が『新しい公共』の18

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのか

図表２

日本再生戦略の概要

経済指標等の目標
1．震災からの復興と福島の再生を最優先
2．2020年度までの年平均で、名目成長率3％、実質成長率2％程度の成長
3．デフレからの脱却を確実なものにする
11の戦略と38の重点施策
1．グリーン成長戦略○グリーン部素材が支えるグリーン成長の実現○次世代自動車での世界市場獲得○蓄電池の導入促進による市場創造と非常時でも安心な社会の構築○グリーン・イノベーションによる海洋の戦略的開発・利用○エネルギーの地産地消を実現するスマートコミュニティーの構築及び海外展開
2．ライフ成長戦略○革新的医薬品・医療機器創出のためのオールジャパンの支援体制、臨床研究、治験環境等の整備○医療機器・再生医療の特性を踏まえた規制・制度等の確立、先端医療の推進○1.5万人規模のバイオバンク構築による東北発の次世代医療等の実現○ロボット技術による介護現場への貢献や新産業創出／医療・介護等周辺サービスの拡大
3．科学技術イノベーション・情報通信戦略○科学技術に係る人材育成の強化等による国際競争力強化○基礎研究から実用化までのイノベーションの強化○情報通信技術の徹底的活用と強固な情報通信基盤の確立
4．中小企業戦略○ちいさな企業に光を当てた施策体系の再構築○金融円滑化法の期限到来も踏まえた中小企業への支援
5．農林漁業再生戦略○戸別所得補償制度の更なる推進と新規就農の促進○6次産業化等夢のある農林漁業の実現
6．金融戦略○国民金融資産の形成支援を通じた成長マネーの供給拡大○政策金融・官民連携による資金供給の拡大○金融円滑化法の期限到来も踏まえた中小企業への支援（再掲）○アジアにおける我が国企業・金融機関・市場の地位確立
7．観光立国戦略○訪日外国人旅行者の増大に向けた取組、受入環境水準の向上○観光需要の喚起
8．アジア太平洋経済戦略○アジア太平洋自由貿易圏（FTAAP）の構築を含む経済連携の推進○パッケージ型インフラ海外展開支援○新興国の中間層など世界の成長市場の開拓、クールジャパンの推進等○ヒト・モノ・カネの受入拡大とアジア拠点化の推進等○農林水産物等の輸出促進と國酒など我が国「食」の海外市場拡大
9．生活・雇用戦略○若者を取り込んだ成長に向けた戦略的取組の推進○女性の活躍促進による経済活性化 〜働く「なでしこ」大作戦〜○戦略的な生活支援の実施
10．人材育成戦略○6・3・3制の柔軟化等による意欲ある地域の取組の推進○大学ビジョンに基づく高等教育の抜本的改革の実施○グローバル人材の育成と社会人の学び直し等の推進
11．国土・地域活力戦略○活性化の突破口となる総合特区、環境未来都市等の活用、「新しい公共」の活動促進○良質な住宅ストックの供給と不動産流通システムの改革○集約型のまちづくりや次世代型生活への対応○大都市等の再生と災害に強い国土・地域の構築【世界における日本のプレゼンス（存在感）の強化】○戦略的、効果的なODAの推進等による「人間の安全保障」の実現への貢献○日本の強み・魅力の発信と日本的な「価値」への国際理解の促進

19

総点検：民主党政権の政策担い手となる社会である。そして、分厚い中間層が復活

根強いようだ。これは、日本経済の歴史的な背景と関係した社会である。そこでは、一人ひとりが、生きていく

しているのではないか。まず、1937年に日中戦争が始上で必要な生活基盤が持続的に保障される中で、活力あまって以降は経済面から戦時体制を維持できるように、ふれる日常生活を送ることができる」という夢のような統制経済の色彩が強くなった。45年に戦争が終わると今国だそうだ。

度は焼け野原からの復興を国を挙げての事業として行う「日本再生戦略」でも、「新成長戦略」と同様にたくさ必要が出てきた。復興に必要な石炭と鉄鋼を集中的に生んの戦略分野が提示されている（図表2）。まず、グリー

産していく「傾斜生産方式」が採用され、復興のためのン成長戦略、ライフ成長戦略等「新成長戦略」で示され資金を供給するために復興金融公庫が設立された。戦時ていた7つの成長分野に加えて、合計11の成長戦略が提体制維持のために行われていた統制経済的考え方が、経示され、それらの戦略の中では合わせて38の重点施策が済復興においても形を変えて続いていたと考えることも掲げられた。ちなみに、これら重点施策を推進するためできよう。

の改革工程表での取り組みは約450に達している。

その後、1950年に朝鮮戦争が始まり、その特需によ

その一方で、38の重点施策の中から、①グリーン（革って日本経済の成長環境が整ってくると、計画的に経済新的エネルギー環境社会の実現プロジェクト）、②ライフを成長･発展させていこうという考え方に立って、数年お（世界最高水準の医療・福祉の実現プロジェクト）、③農

きに経済計画が作られるようになった（図表3）。池田勇

林漁業（6次産業化する農林漁業が支える地域活力倍増

人内閣のときに策定された有名な「国民所得倍増計画

プロジェクト）という3つの重点分野と、④担い手とし（1960年）」を含め、鳩山一郎内閣からの歴代内閣はそての中小企業（ちいさな企業に光を当てた地域の核となれぞれの経済計画を提示していたと言える。また、第三る中小企業活力倍増プロジェクト）という4つを、日本

次まで続いた佐藤栄作内閣では、それぞれの内閣で合計再生の4大プロジェクトとして優先的に実施することと3つの経済計画を策定している。こうして、新たに組成した。

される内閣がそれぞれ、日本経済の中期的な計画・ビジ

マクロの経済目標については、「新成長戦略」と基本的ョンを提示するというスタイルが定着してきた。

には変わらなかった。成長率については、2020年度まもっとも、計画の目指すところは、その名称の変遷かでの平均で、名目成長率3％程度、実質成長率2％程度をらも推測できるように、高い経済成長を目指す経済計画

目指すとしている。細かく言うと、「新成長戦略」ではから、均衡の取れた発展、生活の豊かさも追求する経済「上回る」としていた目標を「程度」としているので、や社会計画に変貌してきた。こうした変化は、日本経済がやハードルを下げたわけだが、ここ数年の成長率から見高い成長を遂げる一方で、大都市圏や太平洋ベルト地帯

るとかなり高い目標であることに変わりはない。また、等一部地域へ経済活動や人口が集中するようになり、国相変わらずデフレ脱却を日本経済にとっての最大の課題

土の均衡の取れた発展が必要という考えが生まれてきたとして位置づけており、日銀による金融緩和と「日本再ことが背景にある。加えて、経済成長を優先して経済規生戦略」の実行によって、これを実現するとした。

模が拡大しても国民の生活水準向上が遅れているのでは3ないか、という反省が生まれてきたことも、こうした変なぜ成長戦略が作られるのか（１）成長戦略の起源は中期経済計画化の背景にあると考えられる。
「計画」という言葉が使われたのは、村山富一内閣で策

日本は自由主義経済であるが、一国の経済成長には国定された「構造改革のための経済社会計画（1995年）」が責任を持つという考え方、すなわち計画経済の発想がが最後となる。バブルが崩壊した後は経済成長率が一段20

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのか

図表３
名

称

策定年月

戦後の経済計画一覧
策定時内閣

計画期間（年度）

実質成長率目標（計画期間平均）

計画期間の
成長率実績

経済自立5カ年計画

1955年12月

鳩山一郎

1956年度〜60年度

4.9％

8.9％

新長期経済計画

1957年12月

岸信介

1958年度〜62年度

6.5％

9.8％

国民所得倍増計画

1960年12月

池田勇人

1961年度〜70年度

7.8％

10.0％

中期経済計画

1965年1月

佐藤栄作（第1次）

1964年度〜68年度

8.1％

10.0％

経済社会発展計画−40年代への挑戦−

1967年3月

佐藤栄作（第2次）

1967年度〜71年度

8.2％

9.7％

新経済社会発展計画

1970年5月

佐藤栄作（第3次）

1970年度〜75年度

10.6％

5.1％

経済社会基本計画−活力ある福祉社会のために−1973年2月

田中角栄

1973年度〜77年度

9.4％

3.4％

昭和50年代前期経済計画−安定した社会を目指して−1976年5月

三木武夫

1976年度〜80年度

6％強

4.3％

新経済社会7カ年計画

1979年8月

大平正芳

1979年度〜85年度

5.7％前後

3.5％

1980年代経済社会の展望と指針

1983年8月

中曽根康弘

1983年度〜90年度

4％程度

5.0％

世界とともに生きる日本−経済運営5カ年計画−

1988年5月

竹下登

1988年度〜92年度

3.75％程度4.0％

生活大国5か年計画−地球社会との共存を目指して−1992年6月

宮澤喜一

1992年度〜96年度

3.5％程度

1.4％

構造改革のための経済社会計画−活力ある経済・安心できるくらし−

1995年12月

村山富市

1995年度〜2000年度

3％程度（96年度〜00年度）

0.8％

出所：内閣府ホームページより作成と低下し、経済社会の目標を立てて、それを計画的に達この考え方を象徴するスローガンが「改革なくして成成していくという計画経済的スタイルがいよいよ当ては長なし」ということになろう。ただ、改革と成長という

まらなくなってきたからだろう。また、このころから、2つの概念は対立するものととらえられることがよくあ「（構造）改革」という言葉が使われるようになってくる。

る。実際、経済成長率が低下してくると、構造改革が経

バブル崩壊後の日本経済の停滞に直面し、単に成長率を済成長を阻害しているという批判も出てくる。構造改革

高めようとしても無理であり、経済構造の改革を進めなを推進した小泉内閣も2006年に「経済成長戦略大綱」

いと経済成長力が高まらないという考えが広がってきたを策定し、その後の自民党内閣では経済成長戦略大綱をためと考えられる。

改定する等、成長戦略を策定するようになった。この流

2001年に内閣府に経済財政諮問会議が設置されると、れが、最初に述べた民主党の成長戦略に受け継がれてい政府の中期ビジョンはこの会議で議論され策定されるよったと考えられる。

うになった。小泉純一郎内閣では、経済財政諮問会議に（２）計画経済的な発想の成功体験

おいて、構造改革の起点となる「経済財政運営および経高度成長期の経済計画から低成長時代の成長戦略へと、済社会の構造改革に関する基本方針（骨太の方針）」が策

日本経済の変貌にあわせて内容は変わってきているが、定され、それが毎年改定されると同時に、中期的な経済

政府が一国の経済成長に政策的に関与するという計画経財政運営の基本方針である「構造改革と経済財政の中期済的な考え方は形を変えて続いている。米国のような自展望（改革と展望）」が策定され、こちらも毎年改定され

由主義国における市場経済と中国のような共産主義、社るようになった。目先の経済成長よりも構造改革を推進

会主義の国における計画経済は基本的には互いに相容れし、結果として経済成長力が高まってくるという考え方ない概念であるはずだが、日本は自由主義経済の国であが根底にあった。

りながら、中期的な経済計画を作り続けてきた。発展途

21

総点検：民主党政権の政策上段階では計画的、あるいは政策的に経済成長を達成し制度を整備したりといったことは、経済成長力を高めるていくことは珍しいことではないが、経済規模が拡大し、ために政府が行うべきことだが、政府が行えるのはそう

一人あたりの所得水準が高まってくるにつれて、そうしした環境整備であって、魔法のような計画ができ上がった政策対応は現実的でなくなってくる。

たから一国の経済成長率が高まるということはない。そ日本でも、前述の通り、経済が成熟し経済成長率が低下

ういう幻想を世の中に与えてしまったとしたら、それはしてくるにつれて、経済計画という言葉が使われなくなっ国民所得倍増計画が残した「負の遺産」ということになてきたが、それでも政府が成長戦略を策定し、政策的に関ろう。今の日本で、どんな経済計画あるいは成長戦略を与して経済成長目標を達成するという対応がとられてい作っても、高度成長が実現することはなく、成長率を高る。これは、他の先進国に比べて特異な状況と言えよう。

めることは容易ではない。

高度成長期を彩った国民所得倍増計画の成功体験があま

政府の役割に対する過大評価は産業政策においても存りに強烈だったことが、経済計画、あるいは成長戦略に在している。日本の高度成長を牽引した鉄鋼業、自動車

対する根強い期待を生み出しているのではないか。

産業、電気機械工業、電子部品工業といった産業は、通1960年12月に策定された国民所得倍増計画は、計画

商産業省が中期的な産業ビジョンのもとで育てた、とい期間である1961年度〜1970年度の10年間で所得を倍う神話である。もちろん、優遇税制や補助金等を使った増させる（年平均成長率7.8%）計画であったが、実際さまざま産業政策が、ある産業の成長にまったく影響しには10.0％とそれを上回る成長を実現した。10年間でないということはない。しかし、成長の可能性を秘めて所得を倍にするという分かりやすいキャッチフレーズでいるから、そうした政策が効果を発揮するのである。ま国民に高成長の可能性を啓蒙し、しかも実際には計画をた、政策による助けがなくても、そうした産業はかなり超過達成したという点で、この国民所得倍増計画は日本成長できたのではないか。産業政策の影響がどの程度での経済計画の輝かしい成功例と評価されている。同時に、あったかを検証することは難しい。

最近の成長戦略がいかに稚拙であるかという批判におけ

ただ、少なくとも高度成長期には、これから伸びる産る比較対象として、この国民所得倍増計画が使われるこ業というのは、ある程度明確にイメージすることができとも少なくない。たしかに、最近の成長戦略は経済成長たのではないか。まず、世界経済の成長とともに需要がの目標数値が低いにもかかわらず、その低い目標すら達伸びていく製品を見つけやすかった。また、それまで先成できていない。

進国で生産されていた成長分野の製品を新たに生産でき

国民所得倍増計画の何がすばらしかったかと言えば、る国は限られていた。言い換えれば、多くの新興国が工それは、当時の経済環境を綿密に分析して、10年間で所業生産力を高めている現在とは違っていた。さらに、も得を倍増させることは可能だということを確信し、それちろん競争はあったが、最先端の技術を導入してそれをを経済計画として提示し、国民に豊かになれるという希生産工程に組み入れることができれば、優位な競争力を望を与えたことだ。しかし、この計画が策定されたこと確保することができた。今はこうした条件が満たされてによって成長力が高まり高度成長が可能になった、とまいない。産業の成長を阻害している規制を緩和する、あで言ってしまうと、それは過大な評価になってしまうの

るいは技術力はあるが、企業としても成長はおぼつかなではないか。

いというベンチャービジネスが成長できるような制度や経済成長を実現するのはあくまで民間の経済活動だ。

システムを整えていくといった政策は企業の活動を活発

もちろん、経済活動を行うのに適した道路や港湾等の社にするという意味で重要だろう。しかし、国がこれから会資本を整備したり、円滑に経済活動が行えるように法伸びる産業を提示するなどということはなかなかできる

22

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのかことではない。
（３）成長率の低下とともに高まる成長戦略への期待
高度成長期が終焉し、経済成長率が長期的に低下して4

成長戦略の問題点を考える（１）達成不能な成長目標の提示

きた。バブルが崩壊してから20年ほどの間の経済成長率

現実の成長率が低くなるのに反比例して、成長戦略には限りなくゼロ成長に近い。日本を取り巻く経済環境を対する期待は高まってくる。国民の夢を実現したとして、冷静に分析すれば、もはや高度成長期に戻ることはもち「国民所得倍増計画」に対する評価は高まるばかりだが、ろんのこと、バブル崩壊前の中成長に戻ることも難しそ

決して魔法によって夢を現実のものにしたわけではない。

うだ。しかし、頭では理解していても、なかなか現実を今の時代に、国民所得倍増計画を提示したところで、そ受け入れることには抵抗がある。結果として、成長戦略、

れこそ夢物語になってしまう。繰り返しになるが、国民あるいは産業政策に対する期待が高まってくる。

所得倍増計画は高度成長の実現可能性を的確に提示したすでに述べたように、2000年代中ごろから自民党、

ことに意義がある。言い換えれば、あの時代だからこそ民主党を問わず、経済成長戦略を再び策定するようにな

所得の倍増が可能となったのだ。実際、池田内閣に続くった。マスメディアの論調も、「日銀が強力な金融緩和を佐藤内閣の3つの経済計画ではさらに高い成長率を掲げ継続すると同時に、政府が成長戦略を提示してデフレをていたが、2つ目までは計画を上回る経済成長を達成で脱却していくことが重要だ」といったものが目立つ。もきた。

はや、新たに誕生する内閣は、その政権の成長戦略を提しかし、佐藤内閣の3つ目の経済計画となる「新経済示することがひとつのセレモニーになってきた感がある。

社会発展計画」では、計画期間（1970年度〜75年度）

しかし、ほとんど国民に読まれることなく終わる成長戦

中に、ニクソンショックとその後の変動相場制への移行、

略なるものを、多くの官僚のエネルギーを投入して作る

さらに第一次石油ショックという大きな出来事があり、意味があるのか。少なくとも意味がある成長戦略が提示

成長率は大きく低下し、計画を大きく下回る結果となっできているとは思えない。

た。その後の田中内閣の「経済社会基本計画 −活力あ新たに内閣が誕生するたびに、成長戦略を掲げることる福祉社会のために−（計画期間：73年度〜77年度」

を求めてきたマスメディアの論調は、戦略を提示したとでは、9.4%という高い成長が計画されたが、高度成長

たんに、「実現性に乏しい」、「総花的である」、「具体性に期の終焉と重なり、計画期間中における実際の成長率は欠ける」といった批判一色になる。新しい内閣が誕生す

3.4％と計画を大きく下回る結果となった。

るたびにこの期待と失望が繰り返される。しかも、最近

このように、経済環境が変わってくれば、いくら昔とは平均1年程度で内閣が交代しているので、下手をする

同じ高い成長計画を提示してもそれを実現することはでと毎年この成長戦略を巡る儀式が繰り返されることにな

きない。さすがに高度成長期は過去のものになったといりかねない。これは明らかに無駄の繰り返しだ。たしかう認識が広がり、三木内閣以降の経済計画では徐々に低に、成長戦略に対する批判はもっともなところがあるのい成長率が目標とされるようになったが、それでも実際だが、高度成長期の国民所得倍増計画に代表される経済の成長率は低くした計画をさらに下回る状況が続いてい計画に対する幻想があるがゆえに、成長戦略に対する期た。この間、計画を上回る経済成長率を実現したのは、待が過度に大きなものになり、それが失望と批判を大き

中曽根内閣の「1980年代経済社会の展望と指針（計画なものにしてしまうのではないか。失望することが分か

期間83年度〜90年度）」（計画4.0％程度、実績5.0％）っている成長戦略に期待するのはあまり生産的でない。

と竹下内閣の「世界とともに生きる日本−経済運営5カ年計画−（計画期間88年度〜92年度）」（計画3.75％23

総点検：民主党政権の政策

程度、実績4.0％）であった。もっとも、この2つの計画

い。自由主義経済における経済計画は、中期的な経済の期間はバブル期を含んでおり、目標を達成したからそれあるべき姿の提示である。目標の提示でもあるのだが、でよかったという状況ではない。

その目標を実現させる当事者はあくまで民間企業をはじ

つまり、成長率は高ければ高いほどよいというものでめとする民間の経済主体であり、政府ではない。また、はない。その時および将来にわたって想定される経済環

政府は民間企業の経済活動を統制する強制力を持ってい境をしっかり認識し、同時に日本経済が持てる資源を有るわけではなく、せいぜい税制や補助金政策を使って特効に活用して達成できる潜在的な成長能力を把握すれば、定分野の成長を促進したり、社会インフラの整備によっ日本経済の適正な成長力、あるいは潜在成長力を想定すて経済活動を活発にしたりといった間接的な関与にとどることができる。その成長力が計画として提示されるべ

まらざるを得ない。そうした関与すら、財政赤字が拡大

き成長率と考えられる。もっとも、これは計画というよした昨今では難しくなっている。

りも見通しに近い数字ということになろう。潜在成長力

日本経済が高成長を達成する力があり、政府に経済基を上回るような成長率はバブルの要素を含んだものであ

盤の整備や産業政策を遂行する財政力がある時代には、る。また、潜在成長力を上回る成長を計画として掲げて経済計画の策定と遂行が高度成長を達成するといった幻

しまうと、それを達成すること自体が景気の過熱やバブ想を国民に抱かせることが可能であったかもしれない。

ルをもたらすことになってしまう。

しかし、成長力が低下して財政構造が悪化してくるとそ「国民所得倍増計画」の策定において重要な役割を果た

うしたことすらできなくなる。自由主義経済における経した経済学者の下村治博士は、その後日本経済が石油シ

済計画は、戦後の復興から高度成長期にいたるまでの一ョックを経験する等、高度成長を支えてきた基盤が崩れ時期においては機能し得るものだったかもしれないが、てくると、ゼロ成長を主張するようになった。その後の経済が発展し成熟するにつれて機能しなくなる。そうし日本経済は一気にゼロ成長に突入したわけではないが、た限界は経済計画を成長戦略と名前を変えたところでご日本経済を取り巻く環境の変化が成長に及ぼす影響を的まかせるものではない。中期的な経済成長率を目標とし確に分析していたと言えよう。世の中では、今こそ「国て掲げ、それを達成しようとすることは、今の時代に適

民所得倍増計画」に学ぼうという意見も聞かれるが、学切な経済運営とは言えないだろう。

ぶとすれば、それは高い成長目標を掲げたという表面的もっとも、経済計画において掲げられる中期的な成長なことではなく、その背後にある、現実を冷静に分析し、率と、成長戦略で提示される成長率では、その持つ意味

それをもとにあるべき経済成長の姿を導き出したという合いが微妙に違っていると考えることもできよう。すな

姿勢ではないか。

わち、経済計画における成長率は達成することが期待さ（２）目先の成長率と潜在成長率の混同れる現実の成長率であるのに対し、成長戦略における成経済計画あるいは成長戦略なるものが、目先の成長率

長率は中期的に達成されることが期待される潜在的な成をターゲットにしているのか、それとも中期的な潜在成長力ととらえることができる。日本経済の成長率が低下

長力のあるべき水準を目標にしているのか。この問題はしているのは、少子高齢化等を背景に日本経済の潜在的あまりしっかりと詰められていないようだ。

な成長力が落ちていることが原因であり、さまざまな施

自由主義経済における経済計画というのは、相反する概念を融合しており、曖昧な要素を内包している。社会策によって低下してしまった潜在成長率を高めていくことが成長戦略の目指すところと考えられる。

主義国ではないので、経済計画を策定しても国家が経済しかし、潜在成長力であっても、それを政策的に高め活動の当事者となり経済成長を実現していくわけではなていくことはやはり難しく、そのレベルを定量的に検証

24

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのかしていくことも同様に難しい。いずれにしても、経済成ているが、デフレは続いているという状況になった場合、長率の数字を提示することはあまり意味を持つとは思え

これをどう評価するのか。逆に、景気は低迷しているが、ない。それどころか、ひとたび数字を提示してしまうと、原油価格の上昇や円安による輸入物価の上昇により国内

たとえそれが中期的に期待される潜在成長力であったとの消費者物価が上昇している状況、すなわちスタグフレ

しても、達成すべき現実の成長率と位置づけられてしまーションに陥った場合はどう考えたらよいのか。常識的う恐れがある。潜在成長率が高まっているのであれば、に考えれば、景気動向の方が物価に優先するはずだ。そ現実の成長率も高まらないとおかしいと認識されてしまうであれば、デフレ脱却といった物価動向を目標に掲げうからだ。そうすると、成長戦略の成長力目標を達成する必要はないはずだ。

るために、大型の経済対策を実行して成長率を押し上げ

しかし、それでもデフレ脱却を達成すべき課題として掲

ようという議論が出てきてしまう。経済成長力を高める

げるということは、物価指標に景気に先行する指標としてことによって財政構造を改善し、社会保障の負担の増加の意味合いを持たせているからだ。
「日本経済を再生するに耐えられるようにしようという方針だったはずが、財ためにはまずもってデフレを脱却することが喫緊の課題で政構造を悪化させてでも目先の経済成長率を維持しようある」といった政治家の発言がこれを象徴している。

という本末転倒の議論になってしまう。そこが問題だ。
（３）デフレ脱却が目標に加わりさらに混迷

デフレが経済に悪影響を及ぼすというロジックとしてよく使われるのは、実質金利の上昇である。実際に借り達成できそうもない経済成長率目標を掲げることも問入れを行う際の名目金利を物価指標で割り引いた実質金

題だが、そこにデフレ脱却という目標まで加わると、成利が高まれば、お金を借りている人の実質的な返済負担

長戦略はさらに混迷の度を深めることになる。

は高まり、結果としてお金を借りて設備投資、住宅投資、デフレ脱却を目指すということは、GDPデフレータやあるいは自動車のような大きな買い物をしようとしてい

消費者物価といった物価指標を前年比プラスの領域に持る企業や個人の経済活動を抑制するというものだ。これっていくということだ。これは成長率の目標以上に高いは考え方としては正しい。しかし、年率1％程度消費者

ハードルと言えよう。まず、技術的な話をすれば、原油物価が下落したとして、それがどれほど投資等の経済活など原材料価格の上昇は日本経済にとっては、輸入価格動に影響を及ぼすというのか。逆に、消費者物価が1〜の上昇を意味するので、景気動向にかかわらずGDPデフ

2％上昇してインフレになれば、借り入れを増やしたり、レータを低下させる要因となる。つまり、政策的に関与新たに借り入れをしたりしようとする人や企業が増えて、できない外部要因が大きく影響してくるわけだ。また、

設備投資、住宅投資、個人消費が活発になるのか。そん

国内の需給動向を反映する国内需要デフレータや消費者な単純な話ではあるまい。

物価は、景気の動向の結果として、遅行して現れてくる

デフレが経済にとってマイナスだという別のロジック

数字だ。経済成長率の目標達成すらおぼつかないのに、として、デフレが恒常的になり将来物価が下がるという景気の回復による需要拡大が、需給ギャップを縮小・反デフレ期待が消費者の間に広がると、個人消費が先延ば転させるというプロセスを経て実現する物価目標を達成

しされるということも言われている。たしかに、価格のするということは一段と高い課題となる。

下落が顕著なデジタル家電等の耐久財では価格の下落をそもそも、成長率と物価という2つの指標を目標に掲

見越して消費者が購入を少し先延ばしするような行動をげること自体が混乱のもとだ。片方の目標は達成していとることはあろう。しかし、その製品が必要だから購入

るが、もう片方は達成できていないという状況が起こりを検討しているのであり、いつまでも先延ばしするわけ得る。たとえば、景気回復が続いて成長率目標は達成しにはいかないのも事実だ。タイミングが多少後ズレして

25

総点検：民主党政権の政策も購入されるのであれば、消費低迷の要因とするのは適答（44.0％）が最も多い一方で、下がった（「かなり下当でない。企業の設備投資にしても、個人の消費活動にがった」と「少し下がった」の合計）、つまりデフレだとしても、それらを決定する要因としては、小幅な物価の答えている人は11.3％にとどまっている。次に、1年前変動よりも景気動向や賃金動向の方が重要である。デフに比べて物価が下がったと回答した人にその感想を聞く

レを脱却してインフレになることが、日本経済の再生にと、「どちらかと言えば、困ったことだ」と答えた人がとって重要な意味を持つとは考えにくい。

30.9％となっている。物価が下がったと答えている人が（４）成長戦略に縛られる政策運営

全体の1割、そのうち、物価の下落が困ったことだと答成長戦略が、デフレ脱却をスローガンに掲げることにえている人が3割なのだから、デフレで困っていると感

よって、金融政策に対する過度な期待が生まれてくるこ

じている人は全体の3％に過ぎないということになる。

とも問題だ。政府の成長戦略の推進と日銀による強力な安倍首相は、選挙中から主張していたデフレ脱却、金融緩和で政府と日銀が一体となってデフレ脱却に取り2%のインフレターゲットの導入、大胆な金融緩和とい組むと言えば、聞こえはよいが、日銀に圧力をかけて金った方針に対して国民からの支持を得られたとしている

融緩和を引き出すのが政治家や政府の仕事と言わんばかが、自民党が大勝したことをもって、国民が自民党のデりのパフォーマンスが目立っている。これは、民主党、

フレ脱却方針を積極的に支持したとまでは言えまい。デ

自民党といった政党の違いを問わず、多くの政治家に共フレ脱却が国民にとっての大きな関心事であれば、投票通の行動パターンだ。金融政策にばかり焦点が当たって、率が戦後最低を記録することはなかったのではないか。

政府が本来やるべき仕事の方が霞んでしまってないか。

一方で、デフレ脱却を目標に掲げることが他の重要な「非伝統的な思い切った金融緩和でデフレ脱却」という発政策の実行を難しくしてしまうことにもなる。すでに述言が新聞紙面で踊る一方で、他の大事な政策はどうなっ

べたように、先の自民党政権のときに出されたデフレ脱ているのか。

却に関する政府見解に従うと、仮にさまざまな物価指標

2012年12月の総選挙で金融政策が争点になったのがが上昇に転じたとしてもデフレ脱却宣言など簡単にはで象徴的であった。もっとも、争点になったと言っても、きない。そして、デフレ脱却宣言ができない限り政策は各党の主張に大きな差があったわけではない。程度の差

次のステップに移れないことになりかねない。たとえば、

こそあれ、押しなべてどの党も日銀にさらなる金融緩和

デフレを脱却するまでは消費税率引き上げなどもってのを求めていくという主張であった。しかし、少子高齢化

ほかということになるからだ。デフレを脱却するまで財の進行、世界経済の成長力の低下、新興国の勃興と日本

政健全化目標の実現に向けた取り組みはできないことにの競争力の低下、原材料価格の高騰等、さまざまな環境なる。

変化に直面して袋小路に入っている日本経済の先行きが、消費税率引き上げに限らず、重要な政策はなんらかの金融緩和によるデフレ脱却で開けてくるとはとても思え

痛みをともなうものであり、国民の多くが賛成するといない。

うものではない。何を行うにも、日本経済がデフレで苦そもそも、望ましい物価上昇率は1％か2％かなどといしんでいるときに何事だということになってしまう。そうことが議論されている状況は異様ですらある。少なくうした状況を避けるために、とにかく財政･金融政策を総とも多くの人々にとっての関心事ではない。日銀が行っ動員して、成長率を押し上げて物価上昇率もプラスにしている「生活意識に関するアンケート調査（2012年9

ようという政策もおかしな話だ。財政構造の改善を目指

月調査）」によると、まず、現在の物価に対する実感としした消費税率引き上げを実現するために、大型の経済対ては、1年前と比べて「ほとんど変わらない」という回策を打って財政構造を悪化させてしまうのでは本末転倒

26

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのかである。そもそも、デフレを脱却してインフレになった

そも成長戦略を作るべきなのかといった疑問すら湧いてら日本経済が復活するという保証すらない。

くる。

（５）戦略が多すぎる

5

実現しようという成長率目標が高いことが影響しているのかもしれないが、成長のための戦略の数があまりに成長戦略は必要なのか（１）成長率目標を掲げる必要はない

多い。民主党政権が最初に策定した「新成長戦略」では成長率目標を掲げる必要はない。このように書くと成7つの成長分野で21の国家戦略プロジェクトが提示され長をあきらめた敗北主義という批判が聞こえてきそうだ

た。次に策定された「日本再生戦略」では、11の成長戦が、そうではない。冷静に現実を直視しようということ

略の中で38の重点施策が掲げられ、それを推進するためだ。国内では何十年にもわたって少子高齢化の流れが続の工程表での取り組みはおよそ450に達した。しかし、いている。人口も減少に転じており、国内需要の拡大が成長戦略は戦略の多さを競うものではないはずだ。本当

難しくなっている。

に役に立つ戦略はひとつでも役に立つものだ。そして、輸出の拡大が頼みの綱というところだが、世界経済の成それがよく練られたものであれば、長期にわたって有効な長力も低下している。世界の人口は70年ごろには1年間はずだ。内閣が変わるたびに、しかも毎年のように戦略がで2%増えていたが、今は1%強である。人口増加率はこ策定されるということは、それぞれの戦略はあまり役に立れからさらに低下するだろう。一人あたり所得は70年当っていないということだろう。業績の上がらない企業が毎時の5000ドルから1万ドルへと2倍に拡大している。そ

年のように中期経営計画を策定するようなものだ。

れだけ豊かになったということだが、豊かになってしま

こうして、成長戦略が出てくるたびに「総花的である」

えば、そこから先の所得の伸びは緩やかになる。人口もという決まり文句の批判が出てくる。しかし、民間企業

一人あたり所得も伸びが鈍っているのだから両者を掛けにおいてもこれからの成長分野を見つけるのが難しいと合わせた世界のGDPの成長率は低くならざるを得ない。

きに、情報と有能な人材が集まっているとされる政府でさらに、世界の輸出マーケットにおける日本の存在感あれば有力な成長分野を提示できるはずだと考えるとこは低下している。円高が日本の価格競争力を弱めている

ろに無理がある。高度成長期であれば、これから伸びるという要因もあろうが、韓国、中国等の工業生産力が分野がある程度イメージできたが、今は難しい。各省庁

質・量ともに高まっている。大型の設備投資を思い切っから上がってくる成長が見込まれる戦略分野をなるべくて行い最新鋭の設備を持ち、上昇してきたとはいえ、日幅広に取り上げて、成長戦略にはめ込んでいくという作

本よりは安価な労働力を投入して生産される製品に対抗業に多くの労力が投じられることになる。結果としてたすることは、多少円安が進んだとしても難しいだろう。

くさんの戦略分野が並んだ膨大な成長戦略ができ上がっ

加えて、原油をはじめとする原材料価格は変動しているてしまう。

ものの基本的には高止まりしている。

いずれにしても、戦略が多すぎるとそれを実行してい内外の需要が伸び悩み、日本の競争力が低下し、原材

くことは難しい、いくら綿密な工程表を策定しても、そ料高による日本から海外への所得移転が続くとなると、れで戦略が実現するものでもない。日本においては政府

高度成長期に日本経済の成長を支えていた要因がことごがこれから伸びる分野を提示し、きめ細かな産業政策を

とく逆を向いてしまうことになる。日本経済の潜在成長推進していくことが、日本経済のあるべき産業や経済の率はゼロ%台に低下していると言われているが、そうし姿を作り上げるという神話がまだ生きているのかもしれた状況下で2％あるいは3%の成長を実現しようというのないが、政府にそこまで期待するのは無理がある。そもは無理がある。少なくとも、そうした成長率は持続可能27

総点検：民主党政権の政策なものとは言えない。なぜ達成できるのか合理的に説明分野で新たに事業を始めるための資金を調達できるようできないような目標を掲げても意味がない。日本経済がな環境を整備するといったことである。そのために必要な直面する厳しい環境を直視して身の丈に合った成長を実ことは思い切った規制の緩和・撤廃ということになろう。

現していくことが重要だろう。

もっとも、成長力を高めることに成功したとしても、（２）経済成長力を高めるにはそれで潜在成長率がいくら高まったかということを計測

もっとも、潜在成長力を高める余地がないわけではな

するのは不可能だ。現実の成長率の目標であろうと、潜い。身の丈に合った成長といっても、その身の丈に伸び在成長力の目標であろうと、具体的な数字で経済成長率

る余地があるかもしれないということだ。成長力を高めの目標を掲げることはあまり意味のあることではない。

るにはどうしたらよいか。最初に説明した民主党の「新そうした数字が一人歩きしてしまうことを考えるならば、

成長戦略」、「日本再生戦略」では多くの成長戦略が提示

数字の提示はやめた方がよいのではないか。

されていた。しかし、成長分野はお上から教えてもらう（３）「デフレ脱却」と「円高阻止」という呪縛からの脱却

ものではない。個々の企業や起業家が自分で見つけ出す「デフレ脱却」、「円高阻止」を成長戦略の目玉にするのものだ。政府の成長戦略で提示されているということは、はやめた方がよい。日本の経済政策は「デフレ脱却」と多くの民間人がすでに知っている分野といってもよいだ「円高阻止」という金科玉条に縛られてしまっている。最ろう。

近の成長戦略においては、デフレを脱却することが出発

当たり前のことだが、経済成長の担い手は民間セクタ点となっているが、デフレを脱却しなければ次のステッーだ。公共投資や政府支出の拡大は経済成長率を高める

プに進めないというのでは、本当に必要な政策が前に進要因であるが、それは一時的なものである。企業にしてまなくなってしまう。円高阻止もデフレ脱却と並んで政も個人にしても、民間の経済活動が活発になり、そこか府が取り組むべき課題となっている。日本経済の成長をら得られる企業利益や個人所得の増加が源泉となって、牽引しているのは輸出だが、円高は輸出の拡大を阻害し設備投資や個人消費といったさらなる経済活動の拡大がている元凶とみなされているからだ。

続く。こうして持続的な付加価値の拡大が続くことが本

デフレ脱却と円高阻止を目標に掲げることの問題点は来の経済成長だ。マスメディアの論調では、だからこそ

すでに述べたところであり、繰り返さないが、デフレは政府による成長戦略の提示が重要だというものが多い。

90年代半ばから20年近くほぼ一貫して続いている。ましかし、日銀による大胆な金融緩和と政府による成長戦

た、円高は、途中の変動はかなりあるものの、トレンド

略の提示によって仮にデフレを脱却したところで、それとしては70年代前半に変動相場制に移行してからずっとで日本経済の成長力が高まるわけではない。

続いている。日本経済がこんなに苦しんでいるのになぜ経済成長力を高めるためには、民間企業が知恵を絞っ円が買われるのかという恨み節が聞こえてくるが、日本て競い合って成果をあげていくしかない。政府が成長戦

は経常黒字を計上し続けている。海外との取引で黒字を略を示して導いてくれることが重要だと本当に思ってい稼いでいる国の通貨が高くなるのはそんなにおかしな話

る企業経営者はさすがに多くないだろうが、成長力を高ではなく、安全通貨として買われるのも不自然ではない。

めるためには、経済活動の担い手である民間セクターがなぜ、日本だけデフレが続くのかという疑問の声も聞

頑張ることがまず基本である。政府が成長力を高めるた

こえてくるが、消費者物価とGDPギャップ（潜在GDP

めに政策的に行うべきことがあるとすれば、企業が競争と現実のGDPの差）の動きを比べてみるとほぼ一致してしやすい環境を整える、新規参入を制約している要因がいる。供給力に比べて需要が少ないことがデフレの主因あればそれを取り除く、成長分野であるがリスクもあると考えてよいだろう。もっとも、成長率が低くなり需給28

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのかギャップが生じているのは先進国に共通の現象なのにないながら、デフレが終わっても日本経済が低迷していてぜ日本だけがデフレになるのかという疑問あろう。しかは、成長戦略どころではない。円安やインフレが進む可

し、日本の企業や個人の行動パターンは世界的に見ても能性が出てきているだけに、デフレ脱却・円高阻止とい特異である。無駄を省いてスリムになろう、身を削ってう目標を掲げていることの危うさが膨らんでいる。

コストを削減しようという企業の行動様式、そして会社（４）必要なのは国家戦略が大変なときは賃上げを我慢しよう、賃金カットも受け日本経済がさまざまな問題に直面しているとすると、入れようという個人の行動パターン、公務員給与をカッ政府が考えないといけないのは単なる成長戦略にとどまトして東日本大震災からの復興のための財源を確保しよらず、より大きな国家戦略ではないか。政府がやるべきうという政府の姿勢など、日本人の行動様式は、本人がこととは、日本国内そして世界経済で起こっている構造

意識していなくても、かなりデフレを導きやすいもので変化に、わが国がどのように対応していくべきなのか、はないか。デフレも円高も日本経済に深く根ざしたもの

そのビジョンを示して、それを着実に実行していくことであるとすると、大胆な金融政策でデフレ脱却、円高阻である。それはみんなが喜んでくれるようなバラ色の将止といっても、それは無理な相談だ。

来の提示ではない。評判の悪い政策であっても必要であ

しかし、足元では頑固なデフレと円高という図式に変れば国民を説得して実行していかなくてはならない。具化が生じている可能性がある。国際収支統計によると、

体的には、①高齢化社会に合った制度の構築、②世界経2011年の日本の貿易収支は48年ぶりに赤字となり、済の構造変化を踏まえたグローバル戦略、③民間経済の12年は2年連続で赤字を計上することが確実だ。経常収活動基盤の整備などが考えられる。

支はリーマンショック前は年率30兆円程度の黒字を計上①高齢化社会にあった制度の構築していたが、今は大きく減少して10兆円を下回るレベル

人口が増加して、現役世代の人口も増加していることで推移している。いずれ経常収支も赤字に転ずるというを前提に構築された諸制度を人口減少時代に合うように予想が現実味を帯びてくる中で、安全通貨として円を買変えていくことは、まずもって政府が取り組まなければうというロジックは通用しなくなってきている。つまり、いけない課題であることは明らかだ。消費税率の引き上「40年近く続いてきた円高の流れが大きな転換点を迎え

げもそうした制度改革のひとつとして考えられる。現役

るかもしれない」という意識が広がってきたときに、安世代の割合が低下すると同時に、日本経済が儲けにくく倍総裁（当時）が大胆な金融緩和を日銀に要求すれば、稼ぎにくい構造になってくる中で、所得税や法人税に大絶好の円の売り場が提供されることになる。首相就任後きく依存した税構造では、税収基盤は損なわれていくだも大胆な金融緩和を求める発言が続き、実際にインフレ

けでなく、税金を負担している一人ひとりにかかる負荷

ターゲットの導入など新たな金融緩和策がとられている。

が高まってくる。消費税は所得が少ない人にも負担を強

こうして円が安くなれば、輸入品の価格も上がって、日いる税金として、あまり評判がよくないが、多くの人で本全体の物価が押し上げられるかもしれない。

分かち合うようにしないと、所得税等、直接税中心の税待ちに待ったインフレと円安が実現するということだ

制度では必要な財源が確保できない。消費税が5％で据えが、それで日本経済が元気になるわけではない。少子高置かれている一方で、介護保険料や健康保険料など現役

齢化と人口減少、世界経済の成長力低下、質も含めた日世代の保険料負担はさしたる反対もなく重くなっている。

本の輸出品の競争力低下、原材料価格の高止まりといっ

こうした、対処療法で制度の存続を図っていてもいずれた日本経済が直面している構造的な問題になんら変わり限界が来る。財源の問題は抜本的に見直す必要がある。

はないからだ。デフレ脱却が最大にして喫緊の課題と言改革が必要なのは税制度だけではない。さまざまな社

29総点検：民主党政権の政策

会保障制度も一体的に見直さなければならない。受け取

参加すればいくらか成長率が高まりますなどという、成る人が少なく財源に余裕があったときには、手厚い給付

長戦略の延長上にあるような試算を持ち出してもあまりが可能であった。しかし、高齢化が進むにつれて、さま説得力はない。政府がやるべきことは、①輸入を伸ばさ

ざまな社会保障給付や年金の総受取額は増加している。

ずに輸出だけを増やしていくことは現実的ではない、②

これまでも景気動向に関わりなく増加してきた社会保障

海外との競争から逃げるのではなく、競争力を高めるこ

給付や歳出であるが、団塊世代もいよいよ65歳を越えてとで経済成長を実現していくことが必要である、③それくる中で、これからさらに増加ペースが速まってくる。

故、政府としては日本が競争の場から排除されてしまう

こうした問題を、成長率を高めることだけで解決するのことがないようにTPPをはじめとするEPAを推進するのは難しい。給付や歳出に切り込むような制度の見直しはである、ということを国民にはっきりと説明したうえで、避けて通れないだろう。こうした痛みをともなう改革にこれをしっかりと推進していくことである。

しっかり取り組まずに、バラ色の成長戦略を打ち出すこ③民間経済の活動基盤の整備とにエネルギーを投入しているとすれば、それは政策の日本経済の潜在的な成長力を高めるという観点から政優先順位のつけ方が間違っていると言わざるを得ない。

府が果たすべき役割は、すぐには成果が出ないかもしれ②世界経済の構造変化を踏まえたグローバル戦略

ないが、民間セクターが活発な経済活動を行ううえで必

戦後の日本経済の成長は貿易自由化の流れに乗った世要となる基盤を整備するということであろう。

界との貿易取引の拡大を抜きにしては語れない。おそら

まず、政府の規制や制度が経済・社会環境の変化に対くこれからも世界との取引なしに日本が成長していくこ

応できず時代遅れになっており、新しいビジネスが成長とは考えられない。日本は貿易自由化の恩恵を今まで大したり、異分野から新しい企業が参入したりする動きをきく享受してきたし、これからもそうだろう。世界にお阻害する要因となっているかもしれない。もし、そうしける貿易自由化については、これまでWTO（世界貿易機

た成長の制約が生じているのであれば、政府はそれを取関）で議論されてきたが、先進国と新興国との利害の対り除くべく、規制の撤廃や緩和、あるいは制度改革を推立が大きく、自由化交渉は膠着状態となっている。貿易

進しなければならない。これは成長戦略の提唱に比べる

自由化の流れが停滞する中で、2国間あるいは地域内にと地味な仕事かもしれないが、政府が取り組まなければおける貿易自由化を促進する自由貿易協定（FTA）、ある

ならない大事な課題だろう。

いは貿易に加えて投資や人の移動等の促進も図る経済連
携協定（EPA）の締結が進んでいる。

次に、新たなビジネスに挑戦するベンチャービジネス
が育ちやすい基盤の整備である。すでにグローバルなビ

世界全体での貿易自由化を推進してきたWTOでの交渉

ジネスを手がけている大企業は日々新たな技術や新製品が膠着状態に陥っている中で、日本がEPA推進の流れにの開発に注力しているはずだが、これまでのビジネスの乗らなければ、仲間はずれにされることになる。参加す延長上での技術や新製品の開発が中心であろう。これまればメリットがあるというより、参加しなければデメリで存在していなかった、まったく新しいコンセプトの製ットが出てくるだろうということだ。つまり、TPPをは品なりサービスなりを生み出せれば、付加価値の高いビ

じめとしてさまざまなEPAに参加しなければ、国際間のジネスができる。そうしたこれまでとは違う知恵と工夫

競争からはずされてしまうが、参加すれば、少なくともが生まれてくるのは、大企業かもしれないが、ベンチャ

競争には参加できるようになるということだ。

ー的なビジネスに期待するところも大である。ここでも、TPPをはじめとするEPAを推進することは政府にとっ新しいことに積極的に取り組もうという民間のチャレンて重要な施策となろう。これを推進するために、TPPにジ精神が基本ではあるが、新しいビジネスを手がけるベ30

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

成長戦略は必要なのか

ンチャービジネスが育つ環境が整備されていない、ある

しかし、あまり時をおかずに成長戦略を提示するように

いはベンチャーに投資しやすい制度が十分ではない、となった。結局のところ、自民党も民主党も成長戦略に対いう問題が残っているのであれば、政府として環境整備する考え方に大きな差がなかったと考えられる。

をしていくことは重要である。

新たな内閣が成立するたびに、美辞麗句でつづられた

政府にはこれからの成長分野は分からず、どういう技

新たな成長戦略が提示されるという儀式は、自民党政権

術開発の可能性があるのかも分からない。一方、民間企から民主党政権へと引き継がれ、そして再び自民党政権

業、大学、研究所ではそういうアイデアはあるが、お金へと受け継がれていくかもしれない。しかし、高度成長がないということは容易に想像できるところだ。政府も期に国民所得倍増計画を提示することは意味があったか

最近はお金がなくなってきたが、リスクが大きすぎて民もしれないが、低成長時代に成長戦略を提示し続けるこ

間だけではできない研究開発、しかもそれが将来根幹ととは労多くしてあまり得るところがないのではないか。

なる技術になる可能性があるならば、そこに公のお金をあの分厚い成長戦略を作るために多くのエネルギーが投提供するということは意義がある。もちろん、そういう入されているが、でき上がった戦略を一所懸命読む人が技術が重要か、そしてお金をかければ実現可能性が高い

果たして何人いるのか、そしてそれを参考に成長分野にのか、といったことは政府にはなかなか分からない。そ参入する人が果たしているのか。自由主義経済において、

こは民間の有識者の知恵を利用していくことが重要だ。

一国の経済成長を支える原動力は民間部門の経済活動でこうした試みはすでに行われているが、今後も行っていあって、政府が音頭をとって成長を実現するのではない。

く価値があろう。

この基本認識を忘れてはいけない。

政府がいろいろ環境を整備しても、最後に重要になる

安倍内閣は成長重視を打ち出している。そして大胆なのは有能な人材が確保できるかということだ。同じ品質

金融緩和によりデフレ脱却・円高是正を実現することがの製品を安価に大量に供給するうえで必要な人材と、他

日本再生の第一歩と考えているようだ。この方針は危うに真似できない付加価値の高い財やサービスを開発していものがある。貿易黒字・経常黒字大国であった日本は、供給していくうえで必要な人材は異なる。所得水準がか

リーマンショックや東日本大震災を経て貿易赤字国にな

なり高くなっている日本経済は、より後者の人材のニー

り、経常黒字も大きく減少している。いよいよこれまで

ズが高まっているはずだ。こうした人材を育てることはの円高の流れが変わるのではないか、それにともなって教育の問題だ。教育制度はそれぞれの国に特有なものでデフレがインフレに変わるかもしれないというときに、あるが、グローバルな競争の時代においては、教育の世

歯止めのない金融緩和でそれを促進してしまうというの界がグローバルな競争にさらされている。教育は政府だ

はかなり危険な政策と言えよう。

けでなく民間も担っている分野であるが、将来の国の発政治に求められていることは、成長戦略の派手なアド展に必要な人材の育成という点で政府が果たすべき役割

バルーンを揚げることではない。すぐに成長に結びつくは小さくないはずだ。

わけではなく、しかも痛みをともなう政策であり、それ6だけに反対する人がたくさんいて、何とか実現しても国おわりに民の人気は得られない政策であっても、もしそれが正し発足当初の民主党政権は、「国民の生活が第一」をモッいと思うのであれば、国民を説得して実現していくこと

トーに、子供手当てや高校授業料無償化等、成長よりもが重要な意味を持つ。これが政治に求められていること

所得の再分配に重きを置いた政策を打ち出し、それまでだろう。

の自民党政権の政策と一線を画しているように見えた。

31

総点検：民主党政権の政策

税と社会保障の一体改革は実現するかWill a Combined Reform of Taxes and Social Security Be Realized?

ったが、2012年には消費税税率の引き上げ法案を成立させてしまった。
消費税税率引き上げは唐突に行われた印象があるが、子ども手当をはじめとしたMasatoshi Yamamoto

消費税の税率を現行の5％で維持するとして、政権交代を果たした民主党ではあ

山
本
将
利

マニフェストの政策実現には財源不足であることが原因であるとみることができる。
たとえば、民主党が掲げた「子ども手当」は社会保障の制度改革としては、斬新なものであったが、財源不足と参議院議員選挙後のねじれ現象のために実質的に2三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
経済・社会政策部
主任研究員
Chief Researcher
Economic & Social Policy Dept.
Policy Research & Consulting
Division

年余りしか続かなかった。
社会保障と税の一体改革とは、社会保障について充実や安定化を図ること、財政健全化へ向けた安定財源確保のために税制を改革することであった。しかしながら、消費税の税率引き上げに象徴される「税の改革」が先行し、「社会保障改革」は法案提出が先送りされ、改革・充実には至らなかった。
2012年12月の衆議院議員選挙の結果により、民主党政権から自民党政権へ再び政権交代が行われた。また、インフレターゲット政策と消費税税率引き上げによる物価上昇が起こったとしても、賃金デフレが解消されない限り、消費の抑制が起こり、再びデフレ方向へ向かい、消費税の税収は減少し、社会保障の財源として考えられていた税収が十分でなくなると想定される。
すなわち、消費税税率引き上げ等の税制改革は実行されるが、社会保障の充実・改革は先送りされることが想定される。

The Democratic Party realized in 2012 the enactment of a bill for increases in the rate of the consumption tax even though it had
become the ruling party with a promise to maintain the current rate of five percent. The tax rate hike was decided rather abruptly,
which can be attributed to a seeming lack of revenue sources for achieving policies listed on the party s manifesto such as a childallowance program. For example, while the child allowance program backed by the party was a novel reform of the social security
system, it effectively lasted for only around two years due to insufficient funds and during the parliamentary situation when the rulingparty held the lower-house majority and the opposition parties held the upper-house majority. A combined reform of taxes and social
security was meant to improve and stabilize the social security system and reform the tax system to secure stable revenue sources
for a sound fiscal condition. However, the tax reform, which was represented by the hike in the consumption tax rate, was tackled
first, and the bill for the social security reform was postponed, and thus reform or improvement of the social security system was notrealized. As a result of the lower-house election held in December 2012, the Democratic administration was replaced by a Liberal
Democratic one. Even if prices increase due to an inflation target policy and the consumption tax rate hike, the following is expected
to occur unless wage deflation stops: restrained consumption, a resumption of deflation, falling revenue from the consumption tax,
and insufficient tax revenue for social security programs. In other words, it is expected that the tax reform including the consumption
tax rate hike will be implemented, while reform or improvement of the social security system will be postponed .

32

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

税と社会保障の一体改革は実現するか

1

消費税税率の引き上げへの経緯

消費税の税率を現行の5％で維持するとして、政権交代を果たした民主党ではあったが、2012年には消費税
税率の引き上げ法案を成立させてしまった。

とした政策に対する財源不足も原因のひとつとなっているのではないかと見ることができる。
①早くも「マニフェスト2010」には記載が無駄遣い根絶、行政刷新（事業仕分け）等による財源確保に努めたものの、2010年度予算は、国債収入が税

消費税税率引き上げは唐突に行われた印象があるが、収を上回る予算となってしまった。子ども手当をはじめ、実際にはどうだったのか、政策資料に基づいて、経緯を高等学校授業料の実質無償化、農家戸別所得補償制度と明らかにしていきたい。

いう施策等により、歳出が膨張してしまったためである。

（１）消費税についての政権公約

政権交代を果たした翌年の2010年7月に行われた参民主党は、政権公約である民主党政策集「INDEX

議院議員選挙時に出された民主党の「マニフェスト

2009」において、消費税については以下のように述べ2010」には、消費税の税率5％を維持するという記載ており、政権交代を果たした暁には消費税の税率を現行はなくなり、税制の抜本改革に関する協議を行うというの5％で維持するとしている。また、「最低保障年金」の記載がなされている。

創設等、社会保障を充実させる点にも言及している。
○2011年度以降、3年単位で予算の大枠を定める
具体的には、現行の税率5％を維持し、税収全額相「中期財政フレーム」に沿って財政を運営します。

当分を年金財源に充当します。将来的には、すべての○新たな政策の財源は、既存予算の削減または収入増

国民に対して一定程度の年金を保障する「最低保障年
金」や国民皆保険を担保する「医療費」など、最低限のセーフティネットを確実に提供するための財源とします。

によって捻出することを原則とします。
○2011年度の国債発行額は、2010年度発行額を上回らないよう、全力をあげます。
○事業仕分けなどを活用したムダづかいのさらなる削減、政策の優先順位の明確化、歳入・歳出両面にお資料：民主党政策集「INDEX2009」

ける総予算の見直しに取り組みます。
これをもって、2009年の衆議院選挙に臨み、政権交○早期に結論を得ることをめざして、消費税を含む税代を果たしたにもかかわらず、2012年に社会保障・税制の抜本改革に関する協議を超党派で開始します。

一体改革により消費税税率の引き上げ法案を成立させた
資料：民主党「マニフェスト2010」

ことが、公約違反と言われている原因である。
では、政権交代後、どのような経緯で、消費税税率の直接的には、消費税税率を引き上げるという記載には引き上げになっていったのか、検証を進めていきたい。

なっていないが、財源確保のためには、検討が必要であ（２）消費税税率引き上げの経緯

るという様子がうかがえる。

参議院議員選挙の結果、与党民主党は過半数を割り込②参議院議員選挙後に党内においてもすでに検討を開始んだ。そのため、野党と協調することなしに、法案成立するが不可能となってしまった。このため、消費税税率引き

民主党は、参議院議員選挙後に「税と社会保障の抜本上げに前向きな野党自民党にすり寄ったのであろうか。

改革調査会」および「社会保障改革に関する有識者検討

実際には、参議院議員選挙時のマニフェストにおいて、5％税率の維持が消えており、政権交代後に実行しよう会」を立ち上げ、党内において検討を開始している。
これは、参議院議員選挙時に過半数を割り込んだこと

33

総点検：民主党政権の政策も影響していると見ることができる。
◆税と社会保障の抜本改革調査会「中間整理」

こうした費用のどこまでを、どのようなかたちで負担しあうか。この点についての合意を早急に形成しな

2010年10月6日に発足し、12月6日にとりまとめらければならない。その上で政府は、一方では公債依存

れた、民主党の「税と社会保障の抜本改革調査会「中間分を削減して財政健全化に努めつつ、他方では現役世整理」」においては、社会保障を支える財源として、消費代の支援を強めて、その参加を拡げ活力を引き出すた税については、社会保障目的税とすることとして、税率めに財源を振り向けていく、巧みな舵取りを求められの引き上げを図るという内容になっている。

る。そして、将来的には、社会保障給付にかかる公費全体について、消費税を主たる財源として安定財源を○消費税は社会保障目的税に社会保障の安定・強化を目的に消費税の引き上げを確保することによって、社会保障制度をより一層安定させる方向を目指すことが求められる。

提起する場合には、国民の理解と納得を得るためにも、
資料：民主党「社会保障改革に関する有識者検討会報告」消費税を社会保障の目的税とすることを法律上も、会計上も明確にする。その際の「社会保障」とする給付③社会保障改革についての閣議決定

費の範囲は、まずは高齢者3経費を基本としつつ、現「税と社会保障の抜本改革調査会」「社会保障改革に関役世代のセーフティネットの安定・強化についてどこする有識者検討会報告 〜安心と活力への社会保障ビジまで対象とすることが適当か、検討を行っていく。将ョン〜」を受けて2010年12月14日に「社会保障改革

来的には「社会保障」全体について安定財源を確保すの推進について」が閣議決定されている。この時点では、ることにより、制度の一層の安定・強化につなげてい

消費税が具体的には掲載されていないが、先の２つの会く。また消費税率が一定の水準に達し、税・社会保障

議にて消費税について触れていることから、税制改革と全体の再分配を見てもなお「逆進性対策」が必要となは消費税税率の引き上げを含むものであると見ることがった場合には、制度が複雑となり、また政治的な要因できる。

が働きやすい「複数税率」よりも、制度が簡素で、透明性の高い「還付制度」を優先的に検討する。

一方で、社会保障については、子ども子育て対策・若者支援対策が掲げられており、高齢者に偏りがちだった政策から一歩踏み込んでいる。

資料：民主党「税と社会保障の抜本改革調査会「中間整理」」
注：高齢者３経費：高齢者向けの年金、医療、介護○政府・与党においては、それらの内容を尊重し、◆社会保障改革に関する有識者検討会報告 〜安心と活社会保障の安定・強化のための具体的な制度改革

力への社会保障ビジョン〜

案とその必要財源を明らかにするとともに、必要ほぼ同じ時期の2010年11月19日には社会保障改革

財源の安定的確保と財政健全化を同時に達成するに関する有識者検討会の第１回検討会が開かれ、第5回

ための税制改革について一体的に検討を進め、そ検討会後の12月8日には、「社会保障改革に関する有識の実現に向けた工程表とあわせ、23年半ばまでに者検討会報告成案を得、国民的な合意を得た上でその実現を図〜安心と活力への社会保障ビジョン〜」

をとりまとめている。ここで、社会保障改革とそれを支える税制改革の一体的実施として、消費税の引き上げについて述べられている。

る。
また、優先的に取り組むべき子ども子育て対策・若者支援対策として、子ども手当法案、子ども・子育て新システム法案（仮称）及び求職者支34

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

税と社会保障の一体改革は実現するか

援法案（仮称）の早期提出に向け、検討を急ぐ。

なる。
所得が330万円（給与所得では約700万円）を超える（資料）内閣官房HP「社会保障と税の一体改革」と所得税率は20％となり、住民税と合わせると30％と2財源確保と子ども手当

民主党の施策のなかでも、高齢者に偏りがちであった福祉制度に対し、子ども・子育て世代の支援としてのなる。これらの世帯は109,000円が増税となり、支給される額の156,000円から差し引きの実質増は47,000円となる。月に直すと約4,000円となり、実質的な支援としては少ない金額であると言える。

「子ども手当」は社会保障の制度改革としては、斬新なも子育てを支援するという政策が、中所得者以上についのであった。しかしながら、実質的に2年余りしか続かては実質的な支援になっていない状況がはじめから現れなかった。この背景について、明らかにしていきたい。

ていたのである。

（１）子ども手当と所得税増税（２）子ども手当の廃止へ

子ども手当が提唱されたときには、子育て世代にとっねじれ現象により、法案や予算の成立にあたっては、ては給付を得られることが期待されたが、はじめから増野党との協調が必要となってきた。その結果、財源が確税とセットであった。

保できないとされた「子ども手当」は廃止され、自民党①年少扶養控除の廃止とセット政権時代の「児童手当」の内容に後戻りしてしまった。

民主党のマニフェストの目玉政策として2010年6月

さらに、所得税の年少扶養控除廃止は継続されたままから子ども手当がスタートした。民主党「マニフェスト

であり、子育て世代の一部においては実質的な増税にさ2009」には、子ども1人あたり月額26,000円（年間

らされることとなった。子ども・子育て世代にも光を当で312,000円）を支給するとされていたが、財源の確てようとした社会保障の体系が崩れ去ってしまった。

保ができなかったため半額の月額13,000円（年間で①ねじれ現象による満額支給の断念

156,000円）でスタートした。

その後、2010年の参議院議員選挙で民主党が議席をマニフェストの半額を捻出することも厳しかったのか、減らして過半数を割ってしまった。結果として、与党の財源を確保するために、所得税において翌年の2011年

政策が衆議院では可決するものの、参議院では否決されから15歳未満の扶養家族に対する年少扶養控除が廃止さるというねじれ現象が生じることとなった。このため、れた。

野党を納得させなければ法案成立、予算成立が難しくな

同様に、2012年からは住民税においても年少扶養控除が廃止された。
②実質的な支援になっていない
年少扶養控除は所得税の場合には1人につき年額38万円であり、税率10％であれば年額38,000円が増税となるため、民主党はマニフェストに掲げた政策の実現が困難になってきた。
また、予算編成において十分な財源を確保できないことから、野党を納得させることができず、政策を実行できない状況となった。

る。住民税の場合は1人につき年額33万円である。税率

前述した通り、子ども手当については、2010年6月

は一律10％であることから、年額33,000円が増税となに財源が確保できないことから、月額26,000円の満額る。

支給を断念している。

増税額は所得税、住民税を合わせて、たとえば、所得②子ども手当の廃止

税率が10％の場合は年間71,000円であり、支給される

野党自民党から、「ばらまきの政策」であるとして指摘

156,000円から差し引き85,000円の実質的支給増とされていたこと、2011年3月11日に発生した東日本大35

総点検：民主党政権の政策

震災に関する復興財源の確保が必要となってきたこと等から、子ども手当の見直しを余儀なくされた。

①社会保障・税一体改革成案
社会保障と税の一体改革については、2010年10月に結果として、名称がもとの児童手当に戻っただけでな「政府・与党社会保障改革検討本部」を設置したところか

く、2012年4月からは子ども1人あたり月額10,000円

ら始まっている。2010年11月から12月にかけて社会に減額（3歳未満は月額15,000円に増額）されたが、保障改革に関する有識者検討会を開催、2011年2月か

年少扶養控除は廃止されたままである。このため、所得ら6月にかけては社会保障改革に関する集中検討会議を制限以下の世帯収入であれば、差し引きで年間61,000

開催して、2011年7月に政府・与党社会保障改革検討円の支給となり、月に直すと約5,000円になった。また、本部として、「社会保障・税一体改革成案」をとりまとめ

所得制限も設定されたため、一部家庭（年間給与ではている。

960万円以上）には支給されないこととなった（現在は暫定的に月額5,000円を支給）。
年間所得が330万円（給与では約700万円）を超えると所得税率は20％となり、住民税と合わせると30％とこの成案において、社会保障の安定財源確保として、
消費税税率の引き上げに関しては、「10％まで引き上げ」という具体的な税率、「2010年代半ば」という時期が初めて明示されている。

なる。これらの世帯は109,000円が増税となり、支給される額の120,000円（3歳以上の場合）と、ほぼ同じ

社会保障給付の規模に見合った安定財源の確保に向になる。これよりも所得の多い人は、子どもがいること

け、まずは、2010年代半ばまでに段階的に消費税率でむしろ増税になるという矛盾が生じている。

（国・地方）を10％まで引き上げ、当面の社会保障改子育てを支援するという政策が、一部では逆行してし革にかかる安定財源を確保する。

まっている状況を生み出し、そのままになっている。
資料：内閣官房HP「社会保障と税の一体改革」

さらに、消費税率が引き上げられれば、家計において消費する分は確実に増税となり、子育て家庭にとっては、

ここで初めて、民主党が政権交代時のマニフェストに厳しい状況となってきている。

掲げたこととは、正反対の政策を明確に掲げている。

3②社会保障・税一体改革法案の成立

社会保障と税の一体改革成立の経緯と現状

社会保障・税一体改革とは、社会保障の充実や安定化

社会保障と税の一体改革とは、社会保障について充実と財政健全化のための安定財源確保のために税制を改革や安定化を図ること、財政健全化のための安定財源確保することである。そして、社会保障の充実・安定化の財のために税制を改革することであった。しかしながら、源として、消費税率の5％引き上げが掲げられている。

消費税の税率引き上げに象徴される「税の改革」が先行

2012年8月10日に、「社会保障の安定財源の確保等をし、「社会保障改革」が先送りされているという印象を受図る税制の抜本的な改革を行うための消費税法等の一部ける。ここでは、実際には、どのような形であったのかを改正する等の法律案（以下、一体改革法案と記す。
）」、

を明らかにしていく。

つまり消費税を5％引き上げる法案が成立した。2014（１）社会保障・税一体改革とは

年4月に消費税率を8％、15年10月に10％に2段階で社会保障と税の一体改革は、2010年の参議院議員選挙

引き上げることとなっている。

後から着手されている。ここで税制について消費税の税率

一体改革法案によると、「消費税の収入については、地を10％まで引き上げるということを明らかにしている。

方交付税法（昭和二十五年法律第二百十一号）に定めるところによるほか、毎年度、制度として確立された年金、

36

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

税と社会保障の一体改革は実現するか

医療及び介護の社会保障給付並びに少子化に対処するた

以下の3つが示されている。

めの施策に要する経費に充てるものとする。
」とされてい「子ども・子育て対策」として、子ども・子育て新シスる。

テムの制度実施等にともなう地域の実情に応じた保育等

しかしながら、増税されても社会保障充実にすべてが使われるわけではない。社会保障充実のために使われるの量的拡充、幼保一体化等の機能強化等に取り組む、としている。

財源は1％分であり、残り4％は高齢化等による自然増やまた、「医療・介護の充実」として、地域の実情に応じ財源が確保できていない既存の費用等、社会保障の安定た高度な急性期入院治療や在宅の医療・介護の充実、低に使われるとしている。つまり、消費税増税により社会所得者の国保・介護保険料の軽減に取り組む、としてい保障の充実が図られるのではなく、既存の制度維持に使る。

われる方が大きいことになる。

そして、「年金制度の改善」として、低所得となる高齢（２）社会保障の充実に関する政策者の年金額加算や高所得者の年金給付の見直し、新しい社会保障と税の一体改革であることから、社会保障の充実に関する政策も打ち出されている。子育て、医療・年金制度として被用者年金の一元化等について取り組む、としている。

介護等、年金を重点分野として、充実させていくこととなっていたが、充実・改善策は進んでいない状況にある。

＜子ども・子育て新システム＞①社会保障を充実させる内容とは○すべての子どもへの良質な成育環境を保障し、子ど一方で、2012年2月17日に閣議決定された「社会保もと子育て家庭を応援する社会の実現に向け、地域

障・税一体改革大綱」社会保障を充実させる内容として、の実情に応じた保育等の量的拡充、幼保一体化など

図表１

消費税５％引上げによる社会保障制度の安定財源確保

資料：厚生労働省ホームページ

37総点検：民主党政権の政策

図表２

社会保障の主な充実内容
2015年度の所要額（国・地方）充実額と効率化策の差額

主な充実内容子育て○保育所等保育サービス量を増やすことで、待機児童を解消○幼保一体化により、施設を「こども園」に統合し、サービス量を増やし、質も改善

0.7兆円程度

医療・介護等○どこに住んでいても、高度の急性期入院治療、在宅の医療・介護を安心して受けられるようにこれらを充実

0.6兆円程度○低所得者の国保・介護保険料の軽減等

1兆円弱程度年金○低年金となる低所得の高齢者の年金額を加算

0.6兆円程度

資料：財務省ホームページより作成の機能強化を行う子ども・子育て新システムを創設向けた議論や環境整備を進め、引き続き実現に取り

する。

組む。
Ⅱ現行制度の改善○新しい年金制度の創設までには、一定の時間を要す＜医療・介護等＞（地域の実情に応じた医療・介護サービスの提供体制

る。また、新しい年金制度の創設を行っても、新しの効率化・重点化と機能強化）

い年金制度からの年金給付のみを受給する者が出て○高齢化が一段と進む2025年に、どこに住んでいてくるには相当の期間が必要であり、その間は新制度も、その人にとって適切な医療・介護サービスが受と旧制度の両方から年金が支給されることとなる。

けられる社会を実現する。

このため、新しい年金制度の方向性に沿って、現行○予防接種・検診等の疾病予防や介護予防を進め、ま制度の改善を図る。

た、病気になった場合にしっかり「治す医療」と、
資料：内閣官房HP「社会保障と税の一体改革」

その人らしく尊厳をもって生きられるよう「支える医療・介護」の双方を実現する。

②充実・改革策は進んでいない（保険者機能の強化を通じた医療・介護保険制度のセ

しかしながら、充実・改革策は進んでいない。「子どーフティネット機能の強化・給付の重点化、低所得

も・子育て支援」では幼稚園と保育所を総合こども園に者対策）移行させる形での幼保一体化は見送られ、現存の認定こ○働き方にかかわらない保障の提供、長期高額医療をども園を充実させることとなった。認定こども園は、幼受ける患者の負担軽減、所得格差を踏まえた財政基

稚園と保育所の両方の規程を満たす必要があるため、事盤の強化・保険者機能の強化、世代間・世代内の負業者や自治体の負担が重く、設置から6年目の2012年

担の公平化、といった観点から、医療保険・介護保になっても911件の認定に留まっている。そのため制度

険制度のセーフティネット機能を強化する。

改革が早急に必要である。
「医療・介護の充実」では、診療報酬の重点配分による＜年金＞

入院日数の短縮や処遇改善により医師不足を解消するこⅠ新しい年金制度の創設と、在宅での医療・介護に対する診療報酬や介護報酬の○「所得比例年金」と「最低保障年金」の組み合わせ

重点配分によりサービスを拡大することを掲げている。

からなる一つの公的年金制度にすべての人が加入す

しかし、具体的な内容については関係者間で調整中である新しい年金制度の創設について、国民的な合意にり法案提出には至っていない。

38

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

税と社会保障の一体改革は実現するか「年金制度の改善」では、低所得高齢者の年金額加算は、育児」を推進するとしており、現在待機児童が多い2歳定額ではなく保険料の納付期間に比例となり、計画より未満に対する保育環境を充実させることは難しいものとも縮小する。一方で、高所得者の基礎年金減額は見送ら

想定される。

れる等、格差対策は先送りされている。
これらのことから、消費税の税率引き上げによる増税

ただし、児童手当制度による実質増税になっている状
況は、年少扶養控除を復活させることで解消する方向性だけが決まって、社会保障の充実にはほど遠いという結を打ち出している。

果になっている。

②医療・介護の充実

4「医療・介護の充実」では、医師不足の解消、国民皆保

税と社会保障の一体改革は実現するか

2012年12月の衆議院議員選挙の結果により、民主党
政権から自民党政権へ再び政権交代が行われた。

険制度の維持、介護施設の充実等さまざまな充実策を掲げているが、個別施策について実際にはどこから着手するかが課題となると思われる。世代間の公平性や高齢者

自民党政権のもとでは、税と社会保障の一体改革は実の増加にともなう適正な負担を求めるために行われるこ現するのか、社会保障の充実についての取り組み方向にととなっていた、70〜74歳までの医療費窓口2割負担

ついて、また、消費税税率引き上げ後の国民生活への影についても棚上げされることとなった。

響について考察する。

③年金（１）社会保障の充実は先送りされる

基本的には、保険料を納付した者に年金を支給するこ

社会保障政策は、「社会保障と税の一体改革」で掲げたとを原則とした見直しを行うこととしている。
「年金制度

ものの、法案成立に至っているものが少ない。具体的なの改善」では、低所得高齢者の年金額加算を縮小する方

検討やそれにともなう法案提出は2015年までに行うこ向である。一方で、高所得者の基礎年金減額は見送る主ととなっていた。

張を行った。また、短時間労働者の年金を含む社会保険

しかし、2012年12月の衆議院議員選挙における自民への加入に対しては、限定的にすべきという主張である。

党への政権交代によって、見直しがなされることとなる。
実際には、「社会保障と税の一体改革」における社会保

社会保障は「自助」・「自立」を第一に、「共助」

障を充実させる内容は、自民党の反対によって、実現でと「公助」を組み合わせ、弱い立場の人には、しっかきない状況にある。

りと援助の手を差し伸べていきます。

自民党の政権公約においては、社会保障は「自立」「自資料：自民党「重点施策2012」

助」を基本としていることから、基本的には削減する方向に向かうことが想定される。
それでは、重点とされていた3つの分野について、考消費税は、全額、社会保障に使うとしているが、「まず復興」「国土強靱化」に代表されるように、20兆円余り察していく。

の補正予算が組まれようとしている。この財源を確保す①子ども・子育て支援

るためには、消費税も財源となり得ると想定される。

「子ども・子育て支援」では、現存の認定こども園を充（２）物価上昇と消費税率引き上げによる消費の抑制

実させることを推進している。認定こども園は設置から①インフレターゲット政策

6年目の2012年になっても911件の認定に留まってお自民党政権は、デフレを抑えるためにインフレを起こ

り、認定こども園を軸とした子育て拠点の充実は考えがすという「インフレターゲット」政策を実行しようとしたい。また、保育については、「0歳児への親が寄り添うている。また、消費税税率引き上げは、予定通り行われ39

総点検：民主党政権の政策

益は内部留保や配当となり、賃金が上昇することは考えることが見込まれる。

づらい。
明確な「物価目標（2％）
」を設定、その達成に向け、インフレターゲット政策により物価が上昇しても、賃日銀法の改正も視野に、政府・日銀の連携強化の仕組

金のデフレが続けば、消費税の引き上げ分だけ実質的なみを作り、大胆な金融緩和を行います。

可処分所得が下がることとなる。さらに、所得税の復興増税は25年間続くこと、厚生年金保険料等の社会保険料

資料：自民党「重点施策2012」は上昇することが見込まれることから、可処分所得は一インフレターゲット政策は、財政出動による公共投資

層下がることとなる。

を行うことで、景気回復につなげていく。景気回復によ

そのため、消費が抑制されることが予想され、消費をって需要が回復し、需給バランスの改善により物価が上喚起するためには物価が再び下がることも想定され、も昇するというシナリオを描いているものである。

とのデフレ方向に戻ることとなる。
また、消費が抑制されれば消費税の税収も頭打ちにな②賃金デフレは続く
しかしながら、民間給与実態統計調査結果（国税庁）によると、勤労者の年間給与は消費税が3％から5％に引り、社会保障の財源として考えられていた税収が十分でなくなることが懸念される。

き上げられた平成9年をピークに下落傾向にあり、賃金

すなわち、「社会保障と税の一体改革」については、消に関してはデフレが続いている。経済成長率がマイナス

費税の税率引き上げをはじめとした税制改革が実現するであったのは、平成5年、10年、13年、20〜21年で一方で、「まず、復興」に象徴されるように震災復興を含あるが、プラスの年においても賃金は下がり続けている。

めた公共事業等の補正予算が優先され、社会保障の改革

したがって、景気回復を果たしたとしても、企業の利
図表３

資料：国税庁「民間給与実態統計調査結果」

40

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

に関しては先送りされることが見込まれる。

年間給与の経年変化（単位：万円）

税と社会保障の一体改革は実現するか

子育て支援策についての進展は先送りされるだけでなや支給水準の適性化は先送りされる方向にある。

く、増税により実質的には子育て世代の負担増が解消さ

このように、増税等により賃金が実質目減りすることれないままである。医療・介護の充実や限られた財源をとなる一方で、将来の社会保障についての不安が解消さ有効に活用する方策についても具体案は語られていない。

れないままであり、特に現役世代にとってはより厳しい

また、年金制度の見直しによるセーフティネットの確保状況となることが想定される。

41

総点検：民主党政権の政策

民主党による行財政改革〜事業仕分け／行政事業レビューは何をもたらしたか〜
The Democratic Party’s Administrative and Fiscal Reform: What Resulted from the Budget Screening and the
Review of Government Programs?

いをなくすための各種施策が第一に掲げられている。2009年の政権交代は、自民Asami Takagi

民主党が2009年の衆議院選挙で掲げたマニフェストの政策各論では、無駄づか党による長期政権の弊害である硬直化した制度や政策を見直すことを国民の多くが

高
木
麻
美

求めていたことが背景となって実現したものであり、行財政改革は民主党政権の最重要課題であったと言っても過言ではない。
民主党が行財政改革のツールとして政権交代直後から大々的に打ち出したのが事業仕分けである。事業仕分けは、外部の視点を踏まえて公開性を重視しながら事業の見直しを行うもので、自治体での実施が広がっていた。民主党政権下での事業仕た。「国丸ごと仕分け」と銘打って、事業仕分けの考え方を各府省に導入したのが行政事業レビューである。行政事業レビューは毎年の予算編成の過程で実施するこMasao Miura

分けは、非常に大きな注目を集めた2009年11月の第1弾を含め計5回実施され三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
公共経営・地域政策部
副主任研究員
Senior Analyst
Public Management & Regional
Policy Dept.
Policy Research & Consulting
Division三浦雅央とが決定され、試行をあわせると3ヵ年にわたり実施された。
メディアによる報道が目立った事業仕分けや行政事業レビューの「実」の部分は何であったろうか。本稿では、事業仕分けおよび行政事業レビューの成果と課題について論じる。また、自民党による新政権がスタートした今、民主党による取り組
みを踏まえてさらに行財政改革を進めるために必要な視点を提示する。

The details of the policies listed in the Democratic Party s manifesto for the 2009 lower-houseelection mention, above all, measures to eliminate wasteful spending. The change in administrationin 2009 came about as many voters demanded reexamination of the systems and policies that had
become inflexible under the prolonged Liberal Democratic administration. Budget screening was put
forth by the Democratic Party immediately after the change in administration as a tool for
administrative and fiscal reform. Budget screening was meant to reexamine programs from external
viewpoints with an emphasis on openness and was conducted widely among local governments.
Under the Democratic administration, budget screening was conducted five times in total, and thefirst in November 2009 attracted great attention. The review of government programs, dubbed
screening of all national programs, was introduced at government agencies, with the idea ofbudget screening being incorporated. It was decided that the review would be conducted during theformation of each year s budget, and it was implemented for three years including a trial. What wasat the core of the budget screening and the review of government programs, which were heavily
reported by the media? This paper discusses their results and issues. Now that a new Liberal
Democratic administration has started, this paper proposes the viewpoints needed for further
administrative and fiscal reform, based on the efforts made by the Democratic Party.

42

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
公共経営・地域政策部
研究員
AnalystPublic Management & Regional
Policy Dept.
Policy Research & Consulting
Division民主党による行財政改革

1

はじめに

80削減します。
」としており、その政策各論では、次のような項目を掲げている。

民主党による2009年の政権交代から3年後、2012
年12月の衆議院選挙では自民党が圧勝し、政権を取り戻

1．現在の政策・支出を全て見直す

す結果となった。これは、とりもなおさず民主党による

2．特別会計、独立行政法人、公益法人をゼロベー

3年間の政権を国民の多くが評価しなかったことを示しスで見直すている。民主党はこの3年間で何をし、何ができなかっ

3．国が行う契約を適正化するたのか。本稿では、民主党政権下での行財政改革のうち、4．公務員制度の抜本改革の実施

特に注目を集めた事業仕分けおよび行政事業レビューに

5．政と官の関係を抜本的に見直す

焦点を当てて、その成果と課題について論じる。成果を

6．企業団体献金・世襲を禁止する

評価するにあたっては、①マニフェストに示された事項

7．国会議員の定数を削減するが実現できたか、②行財政システムに短期的あるいは長8．税金の使い途をすべて明らかにする期的な改善をもたらすものであったかという点に着目し9．公平で、簡素な税制をつくる

たい。
以下では、まず、事業仕分けおよび行政事業レビュー

無駄の削減に関する項目自体の是非をここで詳細に検のマニフェストにおける位置づけを確認し、概要および証することは行わないが、これらはいずれも長期にわた実施状況を振り返る。次に、両者が行財政改革に対してり課題とされていたものであり、民主党が「国民との約もたらした成果と課題を整理する。最後に、これらの成束」として掲げたのも当然と言える。

果と課題を踏まえ、新政権が取り組むべき事項に対する

本稿では、このような行財政改革／無駄の削減に関す視点を示す。

る民主党の各種取り組みのうち特に事業仕分けおよび

2

マニフェストにおける行財政改革と事業仕分けの位置づけ「国丸ごと仕分け」との謳い文句で実施されている行政事

2009年の政権交代は、行財政改革を断行する絶好の証するとともに、新政権に持ち越された課題とその解決機会であった。それは、自民党による長期政権の弊害での視点を示す。事業仕分けは外部の視点を取り入れながあり、無駄・非効率の温床ともなっている各種制度や既ら、公開の場で事業の有効性や効率性等を評価する取り得権益層に対する見直しが、国民が政権交代に寄せた最組みであり、行政事業レビューは各府省の予算概算要求

大の期待のひとつであったためである。また、財政が逼プロセスに事業仕分けの考え方を取り入れて毎年全事業迫するなかで、民主党が掲げた政策を実施するための財について評価を行うものである。事業仕分けおよび行政源確保も必要な状況であった。行財政の改革は硬直化し事業レビューに着目するのは、これらが短期的な無駄のた制度や政策を見直し、必要な政策の財源を確保するた削減のみならず、行財政改革において不可欠である政めの重要な手段であり、民主党のいわば看板政策であっ策／予算のPDCAサイクルの改善に密接に関連する内容

た。

であることや、民主党が政権交代直後から取り組み、改業レビューに焦点を当てて、実施状況と意義について検民主党は、2009年の衆議院選挙におけるマニフェス

革への高い期待に加え、今までに見ることができなかっトでは、「1．無駄づかい」において「国の総予算207兆

た予算査定を直接、間近に見ることができるセッティン

円を全面組み替え。税金の無駄づかいと天下りを根絶しグがなされたことから国民の間でも大きな関心を集めたます。議員の世襲と企業団体献金は禁止し、衆院定数を施策であるためである。

43

総点検：民主党政権の政策

事業仕分けおよび行政事業レビューは、上記マニフェ

2002年2月に岐阜県で最初に導入されてから全国の自ストにおける「1．現在の政策・支出を全て見直す」の治体で導入が広がっている１。国のレベルでは、2005年

具体策のひとつであり、同時に「2．特別会計、独立行に公明党および民主党のマニフェストに同方式が掲載さ

政法人、公益法人をゼロベースで見直す」や「8．税金れている。自民党では、小泉政権での検討を経て、の使い途をすべて明らかにする」にも関係が深い。また、2008年に「無駄遣い撲滅プロジェクトチーム」により事業評価や政策実現の手段である予算策定を通じて、民国の事業仕分け（政策棚卸し）が実施された２。また、民主党が強調していた政治主導を実現するためのツールで主党も政権交代前に全省を対象とした事業仕分けを実施あったと言える。

している３。

3

事業仕分けおよび行政事業レビューの概要

事業仕分けおよび行政事業レビューが何をもたらしたのかを検討するにあたり、まずは両者の概要を確認したい。

2009年の政権交代後は、次に示す考え方に基づき、平成22年度予算編成のための事業見直しとして最初に実施されている。実施状況については後述する。
事業仕分けにおいて評価を行うのは、仕分けのために設置されたワーキンググループで、そのメンバーは「仕事業仕分けとは、構想日本により提唱された仕組みで、
図表１分け人」として知られている。ワーキンググループには、事業仕分けの考え方

1．既存予算も「そもそも必要か」
従来は、一度計上された予算費目は、翌年以降の要求段階や査定段階で必ずしも十分に吟味されてこなかった。今回は、外部の視点も入れて「そもそも必要か」を議論する。
― 現下の経済情勢で、家計や企業では当然に行われていることを、国についても徹底していく。
2．予算執行の実態を踏まえる事業のチェック（事業仕分け）に当たっては、これまでの予算編成で見過ごされがちであった「執行の実態」について
極力現場の目線で、最終的に税金がどう使われ、その効果がどうなっているかを検討して、予算の要否を判断する。
それによって、PDCAサイクル（プラン→ドゥ→チェック→アクション）を確立していく。
3．予算編成の透明性を徹底
以上の議論を公開の場で行うことにより、予算編成において、「何が論点か」、「予算の優先順位はどうなっているのか」などが国民の眼に明らかとなる。
①それによって、一部の政治家と官僚の考えや利害によって予算が決められているのではないかとの疑念を払拭し、②官庁の国民への説明能力や規律を高め、③官僚主導・族議員主導と言われる予算編成から、国民主導の予算編成にしていく。
4．全府省政務三役の一致協力―政治主導の実現
すべての政務三役は、各省の代弁者ではなく内閣の構成員として、財源捻出に徹底して努力し、自省の予算要求の必要性を徹底して精査する。
・従来

予算は各省庁が「予算の大きさを競うもの」

・今回

各省政務三役が、国民の目線から「予算の効率化を競うもの」（注）次官、官房長をはじめ各省事務方に対しても、こうした政務三役の役割を浸透させる。
5．しがらみを解き放ち、国民みんなの力を結集
以上により、政治主導のもと、民間人の力と、改革意欲のある官僚の力を活用して、これまでの「しがらみ」から予算編成作業を解き放つ。そして国民の力を結集した予算編成作業としていく。
その結果、財源の捻出を図るとともに、政策、制度、組織等について今後の課題を摘出する。
→ 閉塞感を打ち破り、国民のための行政を進めるスタートとする。
出典：行政刷新会議（2009）「事業仕分けを含む今回の歳出見直しの考え方」（第１回行政刷新会議資料）。下線は原文による。

44

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党による行財政改革

図表２

事業仕分けにおける評価の視点

・ 事業目的が妥当であるか、財政資金投入の必要性があるか。
・ 手段として有効であるか。
・ 手段として効率的であるか。
・ 限られた財源の中、ほかの事業に比べて緊要であるか。

等

出典：行政刷新会議（2009）「事業見直しの視点（案）」（第１回行政刷新会議資料）

行政刷新会議の議長である内閣総理大臣によって指名さあるとされている７。

れた国会議員と民間有識者が含まれている。実際の仕分けの場では、個々の仕分け人が次のような視点をもって４事業に対する評価を行い 、取りまとめ役である国会議員がワーキンググループとしての結論を示すようになって①予算の支出先や使途等について十分な実態把握を行い②外部の識者等を交えた公開プロセスも含め自ら事業を点検しながら、いる。
要するに、事業仕分けは、外部の視点を取り入れながら妥当性、有効性、効率性、緊急性といった基準で事業をゼロベースで見直し、その議論の過程や結果を公開す③レビューの結果を、事業の執行や予算要求等に反映するとともに、④組織や制度の不断の見直しにも活用するるという特色を持つものである。また、重要なのは、このプロセスが予算編成の過程で使われたという点である。

進め方は、各府省が共通のフォーマットによるレビュ

従来、国の予算は、府省の要求を財務省が査定するといーシートを作成し、それぞれに設置された「予算監視・うプロセスを経て編成されており、その過程は非公開で効率化チーム」（「予算編成等のあり方の改革についてあった。事業仕分けは、一部事業についてこの予算編成（平成21年10月23日閣議決定）」）を中心として実施すのプロセスを公開して、政治家や民間有識者を交えて査る。予算監視・効率化チームは、各府省の副大臣をチー定するものであった。

ムリーダーとし、各府省の選任する職員と外部有識者に一方、事業仕分けの考え方を各府省に適用したものがよって構成される。予算監視・効率化チームは、当該府行政事業レビューである。行政事業レビューは、2009

省のすべての事業を対象として点検を行い、そのうち一年の事業仕分けの取り組みにより、「予算が最終的にどこ部については議論を国民に公開する「公開プロセス」にに渡り（支出先）、何に使われているか（使途）といったかけることになっている。公開プロセスに付される事業実態を十分に把握した上で、その事業の遂行が税金投入は限定されている。ただし、行政事業レビューのレビュの効率性や効果の面から適切であるかといった検証を行

ーシートはすべて国民に公開され、国民からも意見を出うことの重要性」が明らかになった５として、2010年にすことができるようになっている。

６

政事業レビューの目的は、「点検の過程と結果を国民に明4らかにしながら、国民の視点に立った事業の執行と予算

次に、事業仕分けおよび行政事業レビューの実施状況

試行として開始され、以降は毎年行うこととなった 。行

事業仕分けおよび行政事業レビューの実施状況と結果の策定が徹底されることにより、行政が筋肉質で政策効とその結果について概観する。

果の高いものへと刷新されるとともに、政治に対する国（１）事業仕分けの実施状況と結果

民の信頼を高める」ことであり、次のような取り組みで民主党政権下で行われた事業仕分けは、名称および時45

総点検：民主党政権の政策

図表３

事業仕分けの実施状況

名称（実施時期）

対象

事業仕分け第1弾（平成21年11月）

国が行う事業（449事業）

事業仕分け第2弾（平成22年4月・5月）

独立行政法人が行う事業（47法人、151事業）や政府系の公益法人等が行う事業（70法人、82事業）

事業仕分け第3弾（平成22年10月・11月）【前半（10月）】
特別会計（18会計51勘定）を対象に、特別会計で行われている事業及び特別会計という制度そのものについても検証【後半（11月）】
事業仕分け第1弾、第2弾、行政事業レビューにおいて、各府省による見直しが不十分と考えられる部分について、再仕分けを実施

提言型政策仕分け（平成23年11月）

10の政策分野（科学技術（研究開発）、教育（大学）、中小企業、原子力・エネルギー等、公共事業、
地方財政、情報通信、外交（在外公館）、社会保障、農業）

新仕分け（平成24年11月）

・復興関連事業
・「日本再生戦略」（平成24年7月31日閣議決定）における特別重点の3分野に位置づけられる事業であるグリーン、ライフ、農林漁業にかかる事業
・社会保障（生活保護等）

出典：行政刷新会議ウエブサイトより三菱UFJリサーチ＆コンサルティング作成
注１：各年度ともに概算要求からの削減分
８期をもとに数えると全5回である。それぞれの実施状況
は図表3のようになっている。

事業仕分けの対象となる事業のカテゴリーは各回で異求が大きく増加している事例が見られ９、これらの中から仕分けの対象が選定されている。

なっている。第1弾〜第3弾の前半まではそれぞれ異なる

他方、提言型政策仕分けは、「無駄や非効率の根絶とい分野の事業が対象となっている。第1弾では、国の事業ったこれまでの視点にとどまらず、主要な歳出分野を対を対象として直近の予算編成に必要な見直しを行い、第象として、政策的・制度的な問題にまで掘り下げた検討

2弾や第3弾の前半では懸案の独立行政法人・特殊法人やを行う」10ことを目的としており、翌年度の予算編成だ特別会計へ対象を拡大して行った様子が見られる。一方、

けではなく、中長期的な視点に立って行うことが意図さ第3弾の後半は「再仕分け」と呼ばれ、第1弾、第2弾おれている。実際、提言型政策仕分けでは対象となった10

よび行政事業レビューの評価結果が適切に反映されていの政策分野について、関連事業の廃止、見直しにとどまない事例が数多く存在したことが背景となって実施されらず、制度の改正を含めた幅広い提言が出されている。

た。具体的には、

新仕分けは、政治的懸案となっている事業が対象とさ①過去の事業仕分けや公開プロセス、行政事業レビュれている。特に、復興予算については、本来使われるべー等の対象となった事業について、仕分けの結果等

き目的とは異なる領域に復興予算が「流用」されていたを踏まえた直しが行われていない、または十分な対ことが大きな問題となっていたことから対象に含められ応を行っていない事例

たことがうかがえる。

②事業仕分け等において廃止等と結論づけられた事業

事業仕分けの評価結果は、事業の廃止、見直し、予算について、類似のものが24年度概算要求において、計上見送り、あるいは縮減等の明確な言葉で示されてい名称が異なる新規事業の一部として要求されているる。これにより、事業を所管する機関は当該事業そのも事例のを再検討するほか、評価結果の横断的な適用を検討す③事業仕分け等の結果等を踏まえ、事業メニューの改ることが求められる。評価結果が予算の縮減や財源確保善等を行ったとする一方で、事業全体では24年度要にどのくらい寄与したかを見ると、第1弾については、

46

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党による行財政改革

概算要求からの歳出削減額が約9,700億円、歳入確保が
11

14

視点 では、たとえば、「これからの原子力政策をどうす

約1兆円を達成している 。同じく第2弾については、概るのか」、「大学はどのように改革すべきか」といった政算要求からの歳出削減が約3,500億円、歳入確保が約1

策目的や妥当性に係る視点が掲げられている。また、新兆4千億円である12。これ以降の仕分けについては、予算

仕分けは、政治的懸案となっている事項について選択的への反映状況が明示されていない。

にその対象としたと見ることができる。このように、事事業仕分けは当初、あくまで事業を対象とするものと業仕分けの対象は事業から政治的判断をともなう政策・されていた。枝野（2010）では、「事業仕分けは個々の制度に拡大され、評価機能からいわば諮問機能に役割が事業の政策目的について、その適切さや妥当性、優先順

変わったようにうかがえる。これにともなって予算への位を議論し判断するものではありません。それらは、国反映状況を短期的に把握できるものではなくなった。

会や内閣など多数決民主主義のプロセスで決めていくこ（２）行政事業レビューの実施状況と結果

13

とです。
」 と述べている。しかし、提言型政策仕分けの図表４

行政事業レビューは、平成22年の試行から数えてこれ

行政事業レビューの実施状況

年

対象事業

評価結果及び予算概算要求への反映額

平成22年

平成21年度の5,383事業

廃止：471事業見直し：2,210事業⇒約1.3兆円

平成23年

平成22年度の5,147事業（注1）

廃止：220事業
見直し：1,832事業⇒約4,500億円

平成24年

（注2）

（同左）

出典：行政刷新会議事務局（2012）「行政事業レビューについて」（行政改革に関する懇談会（第４回）資料）
注１：平成23年は東日本大震災への対応により、公開プロセスなど一部の取組を省略
注２：平成24年度の行政事業レビューの各府省の概算要求への反映状況は公表されているが、全体での集計結
果は公表されていない。

図表５

行政事業レビューのスケジュール

出典：行政刷新会議事務局（2012）「行政事業レビューについて」（行政改革に関する懇談会（第４回）資料）

47

総点検：民主党政権の政策までに3回実施されている。府省全体での実施状況は図なったことがうかがえる。特に、2009年の政権交代直表4の通りである。

後のように、国民の注目、期待が大きく、それ自体が強事業仕分けと異なり、行政事業レビューは各府省が所制力となる場合には、評価結果や提言が実施に移される

管する事業を悉皆的に評価するものである。公開プロセ

割合も大きく、行政改革や予算見直しのツールとしてのスにかけられるのはごく一部の事業に限られているが、効果を発揮しやすい。
実際、事業仕分けや行政事業レビューを通じて、予算

各回ともに予算縮減に寄与していることが分かる。
行政事業レビューは、各府省が予算要求への反映を念の縮減および歳入の確保が実現した。手塚（2012）の頭に毎年実施することが決定されたため、図表5のよう分析によると、事業仕分け第1弾の評価結果は、財務省にすでに予算プロセスに組み込まれている。そのため、が出した論点ペーパーに示された主張と8割が一致する

後述するように、政策評価等の制度や他のチェック機能16と関係する部分も多く、整理・役割分担の明確化が必要の予算縮減ができたのではないかという見方もあるであとなった。

ろう。また、実現した予算の縮減および歳入の確保の規5

模は民主党が当初想定した金額に及ばなかった17。しか。このことから、従来の予算査定のプロセスでも同様

事業仕分／行政事業レビューの成果と課題

し、筆者は、上記のような外部・公開性の圧力は相当大事業仕分け／行政事業レビューはこれまでに何をもたきく、事業仕分けによる縮減効果が出ていたものと推察らしたのであろうか。筆者は、行政事業レビューは次の2点について評価できると考える。

する。
2つめは、事業仕分け／行政事業レビューによって、ひとつめは、事業仕分けのツールとしての有効性に関

行政プロセスの一部における透明性が大きく向上したこするものである。事業仕分けの特徴である「外部性」、とである。この透明性の向上には①フォーマットの共通「公開性」は、固定化しがちな事業をまとめて見直す際に化による情報取得の効率化と②積極的なアクセスの喚起効果を発揮する。従前は、一度計上された予算はその後の2つの側面がある。①について、共通フォーマットを必要性について十分議論されることもなく継続して計上用いることの意義は、レビューシートのどの部分を見れされるということが多々起きていた。まさに事業仕分け

ばどのような情報が得られるかということが分かりやすのターゲットであるような、時代の変化にともない不要くなったために、理解するための時間が短縮されることとなっている事業、国が実施する必要がなくなった事業、や、比較が容易になることである。事業仕分け／行政事

大幅な見直しが必要であったりする事業等も多かったと

業レビューで、すべての事業に共通のフォーマットを用言える。

いたレビューシートを導入したことによって、一般の国事業仕分けでは、外部の視点を入れて公開で事業の必民でも事業の予算の使われ方を末端まで把握できるよう要性の観点からも評価をすることで、行政自身が内部でになり、国会や会計検査院によるチェックにおいても情実施するよりもゼロベースでの見直しにつながる可能性

報取得が効率化されたと言える。さらに、後述するようが高いと言える。全国の自治体で事業仕分けの導入が増に、政策評価において府省が用いる評価シートが行政事えているのも、この点に期待しているためであろう。ま業レビューとの役割分担・連携の検討を経て共通化された、枝野（2010）が事業仕分けによる「立証責任の転たのはひとつの波及効果と言うことができるだろう。

換」と述べているように15、事業（の継続）が必要であ②について、事業仕分けや行政事業レビューの公開プ

ることの立証責任を予算要求側に持たせるような議論のロセスにおいて評価を行う過程が現場、あるいはインタ

セッティングを行ったことが、事業廃止や見直し圧力とーネットでリアルタイム視聴することができるようにな

48

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党による行財政改革った。また、すべての評価結果は、インターネットに掲りの半分は行政刷新会議が指名することになっている。

載されている。直近の新仕分けではツイッターを用いて予算執行・監視チームのリーダーは副大臣であり、評価事務局からの情報発信や国民からの意見募集を行う等、が分かれる場合には政務三役に判断がゆだねられている。

新しいメディアの活用にも積極的である。第1回の事業

民主党政権では、政務三役がそれぞれの府省の予算を厳仕分けが行われた国立印刷局市谷センターに多くの国民格に評価する役割も期待されているが、実際には府省のが訪れ、事業仕分けの議論を直接見守ったのは、政権交予算を擁護する立場として動いていたこともあり、予算代直後のある種の熱狂によるものであることも大きいが、執行・監視チームの客観性には疑問が残る。

従前は個別分野の専門家や関係者だけしか事実上口を挟②評価基準および評価結果に対する説明責任

むことができなかった分野においても国民が意見を述べ、事業仕分けにおいて、特定分野の事業が政策目的に照間近に見ることができるという実感を得たことは成果でらして仕分けになじむか否か、また、政策目的の妥当性あろう。いったん公開されていた情報を非公開とするこを評価しないで事業の有効性、効率性のみを評価することは大きな後退の印象を与えることから、新政権においとに意義があるのかについてはさまざまな見解が出されても情報公開のレベルは維持されると思われる。長期的ている21。当初、事業仕分けは政策目的の妥当性についにはこの透明化の向上の意義は大きい。

ては評価しないものとされていた。しかし、手塚

一方で、事業仕分け／行政事業レビューの課題も明ら（2012）では、ワーキンググループの取りまとめ役であかになっている。次にこれらの主要な課題について①評

る国会議員の政治的意見が評価結果に反映されていると

価者、②評価基準および評価結果に対する説明責任、③

みられる事例が複数指摘されている。手塚は、従来の予評価結果の活用の3点から整理する。

算査定と事業仕分けを比較して次のように述べている22。

①評価者
事業仕分けの評価者たる国会議員や民間有識者につい（前略）通常の予算編成では、査定者が次の段階で被ては議論がある。まず、国会議員に明確な法的位置づけ

査定者となってさらに上位の査定者から査定を受けるが存在しないことが問題視された。これは、国会法によという、いわば「査定の連鎖」があり、最終的な予算

り国会議員と国の公務員との兼職が原則として禁じられの総合性（全体性）と査定段階における民主的統制をている18ことにより、国会議員の仕分け人に法的位置づ確保するとともに、査定者に説明責任を負わせることけを与えることが困難であったためである。枝野で査定に緊張感をもたらしている。

（2010）によると、仙谷行政刷新担当大臣（当時）はそ

この点、＜事業仕分け＞では連鎖のかわりに公開されでも事業仕分けをやることに大きな意味や成果があるれることによって、一定の質を担保しようとしている。

と期待して実施に至った19わけであるが、国会議員の仕しかし、個々の仕分け人が記入した評価シートは非公

20

分け人については国会でも問題にされており 、事業仕開であり、どの仕分け人がいかなる評価をしたのかは分け自体に対する疑問にもつながっている。また、民間

判然としないという限界があるだけでなく、評価結果

有識者についても、内閣総理大臣の委嘱があって就任しが多数決を基調としていることから、その意味でも仕ているのであるが、国の事業を評価する権限を有してい分け人が仕分け結果と直接結びつくようにはなっているわけではない。こういったことが、以下の③で述べるない。＜事業仕分け＞では、事業担当者のみが説明責

評価結果の活用の課題にもつながっている。

任をおっており、査定側の仕分け人は「説明責任なき

一方、行政事業レビューにおいては、予算執行・監視査定者」なのである。

チームのメンバーとなる外部有識者を半分は府省が、残49

総点検：民主党政権の政策

筆者は、予算要求側である事業の担当者がその必要性、ながら時間と費用が生じるのであり、このようなことが有効性等について客観的に説明する責任を負うことは当繰り返されるのであれば無駄を生み出しているのに等し然であると考える。であるならば、それに対する評価もい。

客観的でしかるべきである。事業仕分けや行政事業レビ
ューはこのような客観性に立脚して行われるものであり、6その意味で、国会議員の価値観や政治判断が評価の最終

これまで見てきたように、事業仕分けおよび行政事業

結果につながるような事態は避けねばならない。

新政権に持ち越された課題

レビューは一定の成果を上げてきた。皮肉なことに、両一方、提言型政策仕分けは、政策的・制度的観点も踏者は民主党が国民にむけて広くアピールしたことから民まえて提言を行うものである。提言型政策仕分けが実施

主党の取り組みという印象が強く、新政権が現状の形でされたのは、個別事業を対象とするそれ以前の事業仕分

継続的に実施するのには抵抗があるであろう。また、上けや行政事業レビューでは限界があることが背景として記のような課題も存在する。しかし、それらは「外部性」ある。しかし、政策・制度を対象とするのであれば、そおよび「公開性」をベースとしたツールとしての有効性

こに政治的判断が入ることは避けられず、事業仕分けのを損なうものではない。新政権には、すでに認識されて有効性の源泉である客観性を損ないかねない。また、いいる課題を克服して、名称はいかなるものであれ、より

くら事前にインタビュー等で情報収集を行ったとしても、よい取り組みにし、行政改革をさらに進めることを期待

短時間で結論が出せるものではなく、民主的統制の観点したい。以下では、新政権において事業仕分け／行政事

からも、政策を仕分けの対象とすることは望ましくない。

業レビューの課題解決を図り、さらなる行財政改革を図③評価結果の活用るために検討が期待される視点を示す。これらはいずれ大きな問題となっているのは、事業仕分け／行政事業

かを選択しなければならないというものではなく、同時レビューでの評価結果が必ずしも予算要求に適切に反映

並行的に検討しうるものである。

されないケースが多数見られることである。中には、廃（１）PDCAサイクルの改善―政策評価制度を含めた制止判定を受けた事業が名称を変えて新規に要求されてい度の再設計と積極的な活用るケース、それが増額要求となっているケースまで見ら関係の深い制度とあわせた整理が必要である。政策評れたのは上記の通りである。問題の要因は、行政刷新会価が導入された背景には予算の縮減があり、行政事業レ

議の位置づけ、や仕分けの結果に法的拘束力がないこと

ビューと同様の目的を持っていると言える。このため、が挙げられる。事業仕分けの結果に法的拘束力を持たせ政策評価と行政事業レビューは現在、目的や観点が異な23ることの是非については議論がある 。
しかしながら、多くの時間と費用を使って実施する以上、その評価結果については相当程度重視されるべきでるものとして共存しているので、今後はより連携を強化
し、これらの仕組み自体から無駄を削っていく努力が必要である。

あると考える。特に、廃止の結果を示された事業が、十両者の連携の必要性はすでに広く認識されている。総分な説明もないまま名称を変えて増額要求されている等

務省では政策評価と行政事業レビューの役割分担と連携ということはあってはならない。加えて、同様のことが等について検討しており、2012年3月には「政策評価

復興予算についても発生している。このうちの一部は第の実施に関するガイドライン」（平成17年12月16日政3回事業仕分けで再仕分けや、最近の新仕分けの対象と策評価各府省連絡会議了承）が一部改定された。具体的なった。これは、行政刷新会議等のチェック機能が働いな変更のポイントは、①標準様式を用いて、目的、目標

たと見ることもできるが、再仕分け・新仕分けにも当然（指標）、それらの達成手段、各手段がいかに目標等の実50

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党による行財政改革

現に寄与するかといった事前の想定を明示するようにし（２）内部統制機能の確立たこと、②評価書自体を見直し、統一性および一覧性の行政事業レビューに対する現状の課題に対する解決策

確保を図ったことである。導入された「目標管理型の政として、予算執行・監視チームの独立性を向上し、個別策評価に係る評価書の標準様式」を見ると、行政事業レ

府省の内部統制機能のひとつとして位置づけることは検ビューシートの番号を確認することができるようになっ討すべきであろう。具体的には、現状のチームの構成かている。

ら府省「内部」に位置する副大臣や政務官をはずし、評

政策評価において目標−手段の関係を明確にした政策

価の客観性を高めることである。

体系が整備され、施策の開始前に分析表が提示されるよ事業仕分け／行政事業レビューは、民主党が大きく打うになったこと、これまで府省間でばらばらであった評

ち出していた「政治主導」を実現するためのツールであ価書に標準様式が導入されたことは評価できる。また、った。上記のように、事業仕分けの評価結果には法的拘行政事業レビューを通じて、統一の書式で整理すること

束力はないが、政権交代に対する国民の期待が背景となによって外部の評価者あるいは国民による理解がしやすって大きな注目を集めたことから、予算要求への反映といことが分かり、それが政策評価にフィードバックされいう意味での強制力は高かったと言える。しかし、仕組

たと見ることもできる。

みとして定着していくとそのような強制力は働きにくく直近の改善については成果の有無を今しばらく見守るなる。さらに、政権交代直後に前政権の事業を広く見直必要があろうが、積み残された課題もある。まず、政策すことに対するモチベーションは大きいが、政権が継続

評価と行政事業レビューの審議が、前者は第三者委員会、した場合に自身が策定した事業を「廃止」、「大幅縮減」

後者は予算監視・効率化チームと異なり、両者の連動をとするのは抵抗が生じる可能性は否定できない。今後も図る必要があることである。2つ目は、政策評価の事前レビューを継続するのであれば、評価者の独立性の向上

分析表および評価書、行政事業レビューのレビューシー

は必須である。

トを毎年作成するという作業は、それ自体に多くの時間

さらに、中期的には、国の行政機関の内部統制機能のがかかるものであり、以前から「評価疲れ」も指摘され整備があわせて行われることが望ましい。国の行政機関ているところである。国民への説明責任を果たす観点かにおける内部統制機能については、不祥事が起きるたびらはより詳細な情報が分かりやすい形で提示されているに強化されるということが繰り返されているものの、抜ことは望ましいことであるが、より重要なのは、評価や本的な改革には至っていない。内部統制の目的には、単レビューの結果が施策・事業の改廃等に活用され、政策に不正のチェックだけではなく、予算執行・監視チーム

目標が達成されることである。政策や制度の観点からのの目的である予算の効率的な執行も含まれている。実際、議論は事業仕分けや行政事業レビューにはなじまないこ

いくつかの省庁では予算の執行監視も視野に入れた内部とから、政策評価の評価シートは、行政事業レビューの統制機能の整備が試みられている。予算執行・監視チー

レビューシートと合わせて、国会でより活発な議論がな

ムの独立性の向上を契機として、議論が進むことを期待されることが望まれる。

したい。

【注】
１
構想日本ウエブサイト（http://www.kosonippon.org/shiwake/about02/index.php）
２
構想日本ウエブサイト（http://www.kosonippon.org/shiwake/about02/index.php）
３
構想日本（2012）「事業仕分け年表」（2012年11月26日現在）
４
行政刷新会議（2009）「事業見直しの視点（案）」（第1回行政刷新会議資料）

51

総点検：民主党政権の政策

５

行政刷新会議（2010）「行政事業レビューについて（案）」「行政事業レビュー（国丸ごと仕分け）の実施について」（平成23年6月7日閣議決定）
７
行政刷新会議（2010）「行政事業レビューについて（案）」８
2012年12月末日現在。
９
行政刷新会議（2011）「行政事業レビュー（国丸ごと仕分け）の検証結果を踏まえた対応について（案）」（http://www.cao.go.jp/sasshin/kaigi/honkaigi/d22/pdf/s2.pdf）
10
行政刷新会議（2011）「事業仕分けを含む今回の歳出見直しの考え方」（行政刷新会議（第21回）資料））
11
財務省主計局（2010）「行政刷新会議の事業仕分けの評価結果の反映などによる歳出歳入の見直し」（第5回行政刷新会議資料）。
12「行政刷新会議の事業仕分けの評価結果等の反映などによる23年度予算の歳入歳出の見直し（概要）」（第15回行政刷新会議資料）13
枝野幸男（2010）「「事業仕分け」の力」p.22
14
行政刷新会議ウエブサイト「「提言型政策仕分け」のポイント（主な視点等）」
15
枝野（2010）p.27-29、p.155
16
手塚洋輔（2012）「事業仕分けの検証」、御厨貴編『「政治主導」の教訓 政権交代は何をもたらしたのか』pp.251-254
17
仙谷由人行政刷新担当大臣（当時）は、第1弾の事業仕分けの削減目標を3兆円と表明していた。
18
国会法第39条には、「議員は、内閣総理大臣その他の国務大臣、内閣官房副長官、内閣総理大臣補佐官、副大臣、大臣政務官および別に法律で定めた場合を除いては、その任期中国又は地方公共団体の公務員と兼ねることができない。ただし、両議院一致の議決に基づき、その任期中内閣行政各部における各種の委員、顧問、参与その他これらに準ずる職に就く場合は、この限りでない。
」としている。
19
枝野（2010）p.13
20
大迫丈志（2012）「事業仕分けと行政事業レビュー −意義と課題−」（国立国会図書館 ISSUE BRIEF NUMBER 757(2012.8.28.)）p.2
21
大迫（2012）p.4
22
手塚（2012）p.249
23
大迫（2012）p.6
６52

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

総点検：民主党政権の政策

子ども・子育て支援に関する施策について
Measures to Support Children and Child Rearing

られる社会を作る」というテーマを掲げ、生まれてから社会に出るまでの子育て支援策の充実を図ってきた。子育てに関わる経済的負担の軽減を目的とした子ども手

Yoko Suzuki

民主党政権下において、子育て支援に関しては、「安心して子どもを産み、育て

鈴
木
陽
子

当については、当初通りの支給とはならなかったが、「出産から成長段階までの切れ目のないサービスの実施」、特に「就学前の子どもの保育・教育の一体的提供を推進」については、新しい仕組みとして、「子ども・子育て支援システム」が導入されることとなった。すべての子ども・子育て家庭を社会全体で支援していくとい三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
経済・社会政策部
副主任研究員
Senior Analyst
Economic & Social Policy Dept.
Policy Resarch & Consulting
Division

う目的のもと、子育て支援に関する制度や財源、給付が一体化された新しい仕組みの構築が行われた。
法律や給付、体制の整備が大きく進んだ一方で、従来型のシステムも混在している状況にあり、本システム
は過渡期にある。今後、ここで共有された理念のもと、子どもの視点に立ったさまざまなニーズに応える総合
的な子育て支援が提供される体制のさらなる推進が期待される。特に、子育て支援や教育に対するニーズ、地域特性、保育・教育サービスが多様化する中、子育て家庭が、自らに合った支援・サービスを選択し、利用できるようにバックアップする仕組みの構築、保育者が自身の子育てとも両立しながら働くことのできる就労環
境の整備、より高度な対応を行う保育者を目指す等キャリアアップしていくための仕組みや支援等も重要となってくる。

In Japan, the Democratic administration pursued measures to provide greater support for child rearing from birth to entry into theworkforce under the slogan of creating a society where parents can give birth to and raise children without worry. Although the childallowance that aimed at reducing the economic burden associated with child rearing was not provided as initially planned, it was
decided that a new system called the Support System for Children and Child Rearing would be introduced to provide seamlessservices from birth through the various stages of development and, particularly, to promote unified services of child care andeducation for preschool children. With the goal that society as a whole would support families with children, a new mechanism wascreated that encompassed programs for supporting child rearing, their financial sources, and allowance payments. While significant
progress was made in terms of laws, allowance payments, and systemic improvement, the new system is in a transitional phase, withparts of the traditional system still remaining. It is hoped that the system will provide comprehensive child-rearing support services inorder to meet various needs from the child s perspective and will develop further under the principles shared by the concerned parties
during its creation. As child care and education services, relevant regional characteristics, and the needs for child-rearing support andeducation become diverse, it is especially important to (1) build a mechanism that enables families with children to choose and utilize
support programs and services suited to them, (2) create a work environment that enables caregivers to work and raise children in abalanced manner, and (3) provide a mechanism or support that encourages people to become highly skilled caregivers or pursue
career development in other relevant fields.

53

総点検：民主党政権の政策

1

う目的のもと、子育て支援に関する制度や財源、給付がはじめに一体化された新しい仕組みの構築が行われた。

民主党政権下において、子育て支援に関しては、「安心

この新しい仕組み「子ども・子育て支援システム」がして子どもを産み、育てられる社会を作る」というテー構築されるに至るまでの背景を、まず、民主党政権以前

マを掲げ、生まれてから社会に出るまでの子育て支援策

よりみていく。

の充実を図ってきた。子育てに関わる経済的負担の軽減2を目的とした「子ども手当」については、中学生までのすべての子どもを対象に、月額2万6,000円を支給する

子ども・子育て支援システム導入に向けた背景（１）急速な少子化の進展と人口の減少としていたが、自公政権時代の「児童手当」と比較して、

昭和40年代、2.1台で推移していた合計特殊出生率は、支給対象は「小学生まで」から「中学生まで」と拡大さ

昭和50年代になると2.00を下回るようになり、2005

れたものの、財源確保が困難なことから、支給額は変更（平成17）年には1.26と最低の数値となった。その後、された。所得制限額未満である者については、「0歳〜3

若干増加傾向にあり、2011（平成23）年には1.39ま歳未満」「3歳以上小学校修了前（第3子以降）」が1万で増えたが、依然2.00を下回る状況が続いている。

5,000円、「3歳以上小学校修了前（第1子・第2子）」

合計特殊出生率の低下にともない、今後、人口が減少し「中学生」が1万円、所得制限額以上である者については、ていくことが予測されており、2010（平成22）年には当分の間の特例給付とし、5,000円が支給されることと約1億2,800万人だったものが、2020年には1億2,410なった。また、法律名も「児童手当」となった。

万人と約400万人減少し、2030年には1億1,661万人

一方、「出産から成長段階までの切れ目のないサービスと約1,100万人減少することが予測されている。

の実施」、特に「就学前の子どもの保育・教育の一体的提また、人口に占める子どもの割合（0〜14歳）も年々供を推進」については、新しい仕組みとして、「子ども・低くなっており、1950（昭和25）年には総人口の3分

子育て支援システム」が導入されることとなった。すべの1を超えていたが、1965（昭和40）年には総人口のての子ども・子育て家庭を社会全体で支援していくとい

約4分の1にまで低下した。昭和40年代後半の第2次ベビ

図表１

出生数と合計特殊出生率の年次推移

資料：厚生労働省「平成23年人口動態統計月報年計（概数）の概況」

54

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表２

総人口と年平均人口増加率の推移

資料：国立社会保障・人口問題研究所「2010年版 人口統計資料集」

図表３

子どもの割合の推移

資料：総務省「我が国のこどもの数」平成24年5月4日

ーブームにより、若干割合は高くなったものの、再び低下

2060年には50.9％へと10％以上の減少、人口数をみし、1997（平成9）年には、65歳以上の高齢者人口のても、8,174万人から約半数の4,418万人にまで減少す

割合を下回るようになった。2012（平成24）年の子どることが予測され、労働力不足や各種制度への影響など

もの割合は13.0％、65歳以上の高齢者の割合は23.7％が懸念されている。

となり、子どもの割合についての将来推計をみると、（２）女性の働き方の変化

2060年には9.1％へと1割を切ることが予測されている。

女性の年齢階級別の労働力率について、2011（平成また、15〜64歳の生産年齢人口の比率について、将23）年のデータをみると、「35〜39歳」を底とするＭ

来推計をみると、2010（平成22）年の63.8％から、字型カーブを描いており、「25〜29歳」の77.2％、55

総点検：民主党政権の政策

図表４

将来推計人口および構成比の推移

資料：厚生労働省「平成23年版 働く女性の実情」平成24年7月6日「45〜49歳」の75.7％の山と比較して10ポイントほど

ポイント高くなっている。

低い67.0％となっているが、10年前の2001（平成13）配偶関係別にみると、特に「25〜29歳」「30〜34歳」

年と比較すると5.3ポイント高くなっている。徐々にＭの有配偶者で10年前と比較して割合が大きく変化してお

字の形はなだらかになってきている。また、10年前と比り、10ポイントほど高くなっている。

較して最も上昇している年代は「30〜34歳」で、8.8
図表５

このように、20代後半から30代にかけての女性にお女性の年齢階級別労働力率

資料：厚生労働省「平成23年版 働く女性の実情」平成24年7月6日

56

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表６

女性の配偶関係、年齢階級別労働力率

資料：厚生労働省「平成23年版 働く女性の実情」平成24年7月6日

図表７

共働き世帯数の推移（注）
資料出所：内閣府「平成24年版男女共同参画白書」
1. 昭和55年から平成13年は総務庁「労働力調査特別調査」（各年2月。ただし、昭和55年から57年は各年3月）、14年以降は総務省「労働力調査（詳細集計）」（年平均）より作成。
2.「男性雇用者と無業の妻から成る世帯」とは、夫が非農林業雇用者で、妻が非就業者（非労働力人口及び完全失業者）の世帯。
3.「雇用者の共働き世帯」とは、夫婦ともに非農林業雇用者の世帯。
4. 平成22年及び23年は、岩手県、宮城県及び福島県を除く全国の結果。
資料：平成24年度厚生労働白書

57

総点検：民主党政権の政策

図表８

結婚、出産時の女性の就業継続の状況

資料：厚生労働省「第8回21世紀成年者縦断調査（国民の生活に関する継続調査）結果の概況」平成23年3月16日

いて、以前と比較して結婚しても辞めずに働く女性が増

もに、希望としては「仕事と家事・子育てを両立」させえており、共働き世帯数の推移をみても、1980年後半たいと考えている人の割合が高いが、現実には、男女とから急速に増加し、1997（平成9）年より専業主婦世

もに「仕事優先」の割合が高く、特に、男性で「仕事と帯の数を上回り、その差はますます広がっている。

家事・子育てを両立」させたいと希望する割合が約6割

厚生労働省が実施した「21世紀成年者縦断調査」より、であるのに対し、現実は約2割とギャップが大きくなっ

第1回調査時の独身者のうち、この7年間に結婚し、結婚ている。また、女性は、「どちらかというと家事・子育て

前に仕事をしていた女性について結婚後の就業継続の状を優先」「家事・子育てに専念」を合わせた、家事・子育

況をみると、「同一就業継続」は56.4%、「転職」はてを重視したい人が約4割であるのに対し、現実は2割強

9.9%、「離職」は29.4%となっており、離職者は約3割となっており、仕事優先になりがちなことがうかがえる。

だが、正規・非正規別にみると、「非正規」の方が離職し妊娠・出産前後に退職した経験のある女性について、ている割合が高く4割にのぼる。また、出産時の離職状

妊娠・出産前後の時期に仕事を辞めた一番の理由をみる

況をみても、第1子の出産時、正規の離職者は33.7%でと、正社員・非正社員ともに、「家事、育児に専念するた

あるのに対し、非正規では73.7%にのぼる。第2子以降

め、自発的にやめた」の割合が高くなっているが、正社をみると、正規については約7〜8割が同一の仕事を継続

員では、「仕事を続けたかったが、仕事と育児の両立の難しているが、非正規は、いずれも約6割が離職している。

しさでやめた」との回答割合も高くなっている。

結婚や出産時の就業継続状況は、正規と非正規で大きなこうした状況の中、結婚、出産、子育て時の働き方の違いがあることが分かる。

希望と現実の一致度と選択への満足度をみると（内閣府（３）子育てや就業に関する意識「女性のライフプランニング支援に関する調査」）、希望と「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」（厚

現実が一致した人の満足度は高く、特に「これまでどお

生労働省委託調査：三菱UFJリサーチ&コンサルティン

り働くことを希望し、実現した」人の満足度が高くなっグ）より、未就学の子どもを持つ正社員について、仕事ている。

と家事・子育ての優先度の希望と現実をみると、男女と58

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

働き方について、希望と現実を一致させることは難し子ども・子育て支援に関する施策についてい状況にあることがうかがえるが、「これまで通り働く」にも生きてくる。

「負担を減らして働く」「仕事を辞める」など、いずれの未就学の子を持つ女性で、現在、仕事をしていない人

選択も、自分自身が希望した選択を実現できた人の満足や、1年以上の就労中断のある人の中断時の就労意向を度は高く、結婚や出産時などに、どのような働き方をしみると、全体では約7割が仕事に就きたいと「思う（思たいのかを十分に考えて選択することが重要となる。そっていた）」と回答している。就労状況別にみると、すでのことが、さらに将来、どうしていきたいかを考える際に再就職を実現している人の方が、現在中断中の人より

図表９

資料：厚生労働省委託調査
平成21年3月

図表10

仕事と家事・子育ての優先度：希望と現実

三菱UFJリサーチ&コンサルティング「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」【女性】子を持つ直前の就労形態別

資料：厚生労働省委託調査
平成21年3月

妊娠・出産前後に退職した理由

三菱UFJリサーチ&コンサルティング「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」

59総点検：民主党政権の政策

図表11

結婚、出産・子育て時の働き方の希望と現実の一致度と選択への満足度

資料：内閣府男女共同参画局「女性のライフプランニング支援に関する調査」平成19年3月

図表12

資料：厚生労働省委託調査
平成21年3月【女性】就労状況別

就労中断時の就労意向

三菱UFJリサーチ&コンサルティング「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」

も、やや就労意向が強くなっている。

とがうかがえる。仕事の再開に備えて、情報収集や研再就職の際に期待する公的な支援をみると、現在働い

修・講座の受講、気軽に相談したいといった要望は強く、ていない女性は、「両立支援に関する地域の保育サービス

それらに応えるための支援が充実することで、再就職を情報」「子育てや家庭との両立のことなどを、気軽に相談実現する女性が増えていくことが期待される。

できる窓口」「資格取得支援」「今すぐ働くわけでなくて（４）保育サービスの整備状況

も、将来に備えて受講できる研修、講座」が上位を占め2012（平成24）年4月1日時点の保育所定員数は2,240,178人で、前年と比較して、約3万6,000人増ている。
子どもが小さいなどの理由で働いていない女性の就労加している。それにともない、保育所を利用する児童数

意欲は高く、多くの人はいずれ働きたいと考えているこも増加しており、前年と比較して約5万4,000人多い、

60

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表13【女性】就労状況別

再就職に際して期待する公的支援

資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ&コンサルティング「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」平成21年3月

いることがうかがえる。

2,176,802人となっている。
保育所を利用する児童数の伸びは、1994（平成6）保育所利用率をみると、2012（平成24）年は年に保育所入所待機児童数調査が開始されて以降、最も34.2％と未就学の子どもの3割強が保育所を利用してお高くなっており、待機児童への対応のため、急速な保育

り、年々比率は高くなっている。一方で、保育所の整備

所整備が進められている中、潜在的な需要が顕在化してが進んでいることにより、保育所待機児数は、2010

図表14

保育所定員数、利用児童数および保育所数の推移

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28日

61総点検：民主党政権の政策

図表15

保育所待機児童数および保育所利用率の推移

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28日

図表16

年齢階層別

保育所待機児童数の推移

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ」より

図表17

保育所待機児童数の年齢階層別の比率の推移

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ」より

62

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について（平成22）年をピークに減少しており、2012（平成24）

り、地方では定員割れが課題になる等、地域によって状

年の保育所待機児数は、前年と比較して731人減少し況が大きく異なることも特徴としてあげられる。同じ市

24,825人となっている。

町村の中でも、たとえば大規模マンションが建てられた保育所待機児童数について、年齢階層別に比率をみる

地域や新興住宅地と古くからある地域等で、その状況はと、0〜2歳までの低年齢児の割合が高く、81.4%を占異なってくる。保育サービスの整備は、地域の実情に応めており、ほとんどは低年齢児である。

じて対応していくことが求められている。さらに、保育所待機児が徐々に解消されつつある中、今後、子ども数

また、保育所待機児数は都市部でほぼ8割を占めてお
図表18

都道府県別

待機児数

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28日

図表19

都道府県別

保育所の定員充足率

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28日

図表20

都市部とそれ以外の地域の待機児童数

資料：厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28日

63総点検：民主党政権の政策が大きく減少していくことを踏まえると、現在、保育所どもの数が大きく減少した後の保育所整備の在り方等、整備を推進している都市部においても、将来、利用者の子育て支援を取り巻く環境や働くことへの意識は変化し確保が難しくなり、施設の転用等が課題になる時期がくている。
こうした変化に子育てに関する施策も対応してきたが、ると懸念される。

3

子ども・子育て新システム導入までの取り組み経緯抜本的な改革が求められるようになってきた。
次に、子ども・子育て新システムが導入されるまでの、

2．でみてきたように、急速な少子化の進展と人口減

子育て支援策の取り組みの経緯をみていく。

少へと転じた社会、生産人口の減少、働く女性・共働き（１）女性の仕事と子育ての両立支援の推進

世帯の増加、仕事と子育ての両立やワーク・ライフ・バ

1990（平成7）年に合計特殊出生率が1.57となった

ランスをとることの難しさ、結婚や出産で辞めたのち、ことを契機に、政府では『仕事と子育ての両立が難しい

多くの女性が再就職を希望していること、子どもが0〜2

こと』が、出生率の低下に影響していると受け止め、歳の低年齢のうちから保育所へ預けて働く人の増加、子1994（平成6）年12月、少子化対策として「エンゼル図表21

子ども・子育て支援システム導入までの取り組み経緯

資料：厚生労働省「平成24年版 厚生労働白書」より作成

64

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策についてプラン」と、プランを実施するための「緊急保育対策等

支え合いと連帯 −家族のきずなと地域のきずな−『生命5か年事業」が策定された。女性の仕事と子育ての両立を次代に伝えはぐくんでいくことや家庭を築くことの大支援を中心に、保育所整備や低年齢児の受け入れ等が推

切さの理解を深めていく。
』」の3つの視点を掲げている。

進された。

不況により、若者の就労環境が厳しくなる中、少子化対1999（平成11）年12月には、「少子化対策推進基本方針」と、この方針に基づく重点施策の実施計画として策において、若者の自立支援が重要な柱として位置づけられた。

「新エンゼルプラン」が策定された。この計画では、働い

そして2004（平成16）年12月には、大綱に盛り込ていない子育て家庭の子育て支援についても目標が定めまれた施策を推進するため「子ども・子育て応援プラン」

られたが、主は女性の仕事と子育ての両立支援に置かれが決定され、保育関係事業を中心とした施策から、若者ていた。

の自立や働き方の見直しまで幅広く、すべての子どもと（２）男性の働き方も専業主婦家庭も含めた総合的な子

子育てを大切にするための取り組みを推進していくこと

育て支援へ
新エンゼルプランを推進していくも、少子化の進行がとなった。
（４）ワーク・ライフ・バランスの実現へ

止まらない中、2002（平成14）年9月に「少子化対策

2007（平成19）年12月には、少子化社会対策会議

プラスワン」が打ち出された。女性の仕事と子育ての両において「子どもと家族を応援する日本」重点戦略が取立支援を中心としているだけでは少子化を止めることがりまとめられ、就労と出産・子育ての二者択一ではなく、できないことから、男性を含めた働き方の見直し、専業

働き方の見直しによってワーク・ライフ・バランスを実

主婦家庭も含めたすべての子育て世帯を対象とした施策

現することが重要であるとされ、さらに「仕事と生活のへと発展した。

調和（ワーク・ライフ・バランス）憲章」と「仕事と生（３）若者自立から働き方の見直しまで幅広く展開

活の調和推進のための行動指針」が決定された。

2003（平成15）年7月には、少子化に対処するため

行動指針では、ワーク・ライフ・バランスが実現したの施策を総合的に推進することを定めた「少子化社会対社会に必要とされる諸条件として、「就労による経済的自策基本法」、9月には地方公共団体と一定規模の事業主に立が可能な社会」「健康で豊かな生活のための時間が確保

対して、次世代育成支援を推進するための行動計画策定

できる社会」「多様な働き方・生き方が選択できる社会」

を義務づけた「次世代育成支援対策推進法」が制定されがあげられ、数値目標等も設定された。

た。少子化に対する自治体や企業における計画的な取り（５）少子化対策から社会全体で子育てを支える子ど組みの推進が図られた。

も・子育て支援へ

2004（平成16）年6月には、少子化社会対策基本法

2010（平成22）年1月には、「子ども・子育てビジに基づき、「少子化社会対策大綱」が閣議決定された。子ョン」が閣議決定され、社会全体で子どもと子育てを支育て家庭が安心と喜びをもって子育てにあたれるよう、えるため、「子どもが主人公（チルドレン・ファースト）」社会全体で応援するとの基本的考え方に立って、少子化「『少子化対策』から『子ども・子育て支援』へ」「生活との流れを変えるための施策を、国を挙げて取り組むべき

仕事と子育ての調和」の3つの視点があげられた。また、極めて重要なものと位置づけ、「（1）自立への希望と力

ビジョンの基本的な考え方として、「社会全体で子育てを『若者の自立が難しくなっている状況を変えていく』」

支える」「『希望』がかなえられる」を掲げ、3つの大切「（2）不安と障壁の除去『子育ての不安や負担を軽減し、な姿勢として、「生命（いのち）と育ちを大切にする」

職場優先の風土を変えていく。』」「（3）子育ての新たな「困っている声に応える」「生活（くらし）を支える」を

65

総点検：民主党政権の政策について、包括的・一元的な制度を構築すること、財源あげている。
これらの考え方、姿勢に基づき、政策の4本柱「1．子を給付・事業に応じて一本化し、市町村に対しても包括どもの育ちを支え、若者が安心して成長できる社会へ」的に交付される仕組みとすることが定められた。

「2．妊娠、出産、子育ての希望が実現できる社会へ」「3．

4

多様なネットワークで子育て力のある地域社会へ」「4．
男性も女性も仕事と生活が調和する社会へ（ワーク・ラ
イフ・バランスの実現）」と12の主要施策が策定された

子ども・子育て新システムによる子育て支援について（１）「子ども・子育て新システム」の特徴
前述の通り、「子ども・子育て新システム」では、「子
どもは社会の希望であり、未来をつくる力」であるとし、（図表22参照）。
子ども・子育てビジョンに基づき、幼保一体化を含むすべての子どもへの良質な成育環境を保障し、子ども・

新たな次世代育成支援のための包括的・一元的なシステ

子育て家庭を社会全体で支援していくこと、施策を推進

ムの構築を行うため、「子ども・子育て新システム検討会するために新たな一元的システムを構築することを掲げ

議」が設置され、2012（平成24）年3月に「子ども・ている。

子育て新システムの基本制度について」が発表された。

これまで、幼稚園は文部科学省、保育所は厚生労働省、

この基本制度では、子どもの育ち・子育て家庭を社会全

また各省庁の中でも施策内容によっては担当部署が分か体で支えること、幼保一体化を進め、制度・財源・給付れていたり、財源も異なる中、従来の体制や法律の中で、

図表22

資料：厚生労働省

66

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育てビジョン

子ども・子育て支援に関する施策について

図表23

子ども・子育て新システムの具体的内容（ポイント）

資料：内閣府「平成24年版子ども・子育て白書」

どうしても縦割りにならざるを得ない状況にあったが、いる。

「子ども・子育て新システム」では、財源や給付も含め、

また、「子ども・子育て新システム」では、幼児期の学

一元的に行うことができる新たな体制整備を行うことで、校教育・保育、地域の子ども・子育て支援について共通

これからの子ども・子育て支援に求められる新たなシスの仕組みを設定しており、実施主体は市町村とすること、テムを構築していくことが目指されていることに大きな消費税率の引き上げによる恒久財源の確保、政府の推進

特徴がある。このシステムにより、質の高い幼児期の学体制の整備のほか、子育てに関するさまざまな関係者が校教育・保育の一体的提供、保育の量的拡大、家庭にお集まって開催する「子ども・子育て会議」の設置を定めける養育支援の充実を図っていくこととしている。

ている。これは、国だけでなく、市町村等に対しても設「子ども・子育て新システム」は、社会保障・税一体改置を努力義務として課している。

革の柱のひとつともなっており、全世代に対応した社会

このように、子ども・子育て新システムは、恒久財源

保障制度改革を推進して行くにあたっての一役を担ってを確保し、市町村が主体となってさまざまな関係者とと

図表24

幼児期の学校教育・保育、地域の子ども・子育て支援に共通の仕組み○ 基礎自治体（市町村）が実施主体
・市町村は地域のニーズに基づき計画を策定、給付・事業を実施
・国・都道府県は実施主体の市町村を重層的に支える○ 社会全体による費用負担
・消費税率の引き上げによる、国及び地方の恒久財源の確保を前提○ 政府の推進体制
・制度ごとにバラバラな政府の推進体制を整備○ 子ども・子育て会議の設置
・国に有識者、地方公共団体、事業主代表・労働者代表、子育て当事者、子育て支援当事者等（子ども・子育て支援に関する事業に従事する者）が、子育て支援の政策プロセス等に参画・関与することができる仕組みとして子ども・子育て会議を設置
・市町村等の合議制機関の設置努力義務
資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月

67

総点検：民主党政権の政策

もに子育て支援策について検討していく仕組みを定めているところにも特徴がある。
（２）子ども・子育て関連3法の成立「子ども・子育て新システム」の推進にあたり、子ど
１

った。
一方、
「地域型保育給付」によって、多様な施設・事業から、利用者が選択できる仕組みも創設された。事業の種類として、「小規模保育（利用定員6人以上19人以下）」

も・子育て関連3法 （「子ども・子育て支援法」「総合こ「家庭的保育（利用定員5人以下）」「居宅訪問型保育」

ど も 園 法 」「 関 係 法 律 の 関 係 整 備 法 」） が 、 平 成 2 4「事業所内保育（その事業所の従業員の子どもに保育を提（2012）年8月10日、参議院社会保障の税の一体改革に供するほか、地域において保育を必要とする子どもにも関する特別委員会および参議院本会議で可決・成立した。

保育を提供）」の4つがある。

子ども・子育て関連3法は、幼児期の学校教育・保育、こうした小規模保育や家庭的保育等は、待機児童が都地域の子ども・子育て支援を総合的に推進することを目

市部に集中しており、その大半が3歳未満の児童である的としており、これまで幼稚園は学校教育法、保育所はことを踏まえ、大都市の保育需要に機動的に対応できる

児童福祉法に基づいており、根拠となる法律が異なって仕組みとして掲げられている。待機児童の解消も大きないる点も融合が困難な大きな要因となっていた。そのた目的ではあるが、それぞれの保育に特色があり、集団保め、認定こども園の整備も進んでいなかったが、この法育よりも少人数の家庭的な環境の中での保育を望む利用

律により、認定こども園制度が改善され、認可・指導監者がこれらのサービスを積極的に選択できるよう、利用督の一本化が図られるとともに、学校および児童福祉施者への情報提供、周知が求められる。さらに、さまざま設として法的に位置づけられることとなった。給付につな特色を持った良質な事業所が開設されることで、多様いても、認定こども園、幼稚園、保育所を通じた共通のなニーズへの対応が可能となることから、事業者育成や給付（施設型給付）を位置づけるとともに、小規模保育開設支援、開設後のバックアップ体制等も重要となって等への給付（地域型保育給付）を創設し、待機児童数をくる。

解消するための保育量の拡大が図られている。さらに、

また、待機児解消のための保育需要への対応は主に都すべての子どもを対象とした支援を推進するために、地市部の課題であるが、子どもの数が減少している地方に域の子ども・子育て支援の充実について、利用者支援やおいては、地域子育ての支援拠点として、預かりだけで地域子育て支援拠点の設置についても定められている。

なく、子育て相談、多世代交流等、多様な機能を持たせ（３）認定こども園の一元化は一部のみたり、地域住民の参加も得ることで、子育てを中心とし子ども・子育て新システムの給付・事業は、「子ども・子育て支援給付」「地域子ども・子育て支援事業」に整理た地域コミュニティの拠点としての機能も期待される。
（４）国の体制整備と実施主体としての市町村

されており、「子ども・子育て支援給付」の中に、指定を国の所管および組織体制についてみると、「子ども・子

受けたこども園（認定こども園、幼稚園、保育所、客観育て支援法」における事務は、企画立案から執行までを的な基準を満たした施設）の利用者に対する「施設型給一元的に内閣府において所管することとされている。民付」が位置づけられている。

主党では「こども家庭省」の設立を目指していたが、そこのうちの「認定こども園」について、「学校及び児童の実現はならず、内閣府が担当することとなった。

福祉施設としての法的位置付けを持つ単一の施設」とな

内閣府には「子ども・子育て本部」を設置し、認定こったのは「幼保連携型」のみで、「幼稚園型」「保育所型」

ども園に関する一元的な窓口が設けられる。これまで、「地方裁量型」の3つの施設は、財源措置のみ「施設型給厚生労働省と文部科学省とに分かれ、それぞれの理念の付」で一本化されたが、現行のまま引き継がれる形とな

もと、運営されてきた保育所と幼稚園の統合が困難だっ68

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表25

給付・事業の全体像

子ども・子育て支援給付

地域子ども・子育て支援事業■ 施設型給付・認定こども園、幼稚園、保育所を通じた共通の給付※私立保育所については、現行どおり、市町村が保育所に委託費を支払い、利用者負担の徴収も市町村が行うものとする■ 地域型保育給付
・小規模保育、家庭的保育、居宅訪問型保育、事業所内保育※ 施設型給付・地域型保育給付は、早朝・夜間・休日保育にも対応■ 児童手当■ 利用者支援、地域子育て支援拠点事業、一時預かり、乳児
家庭全戸訪問事業等（対象事業の範囲は法定）※ 都道府県が実施する社会的養護等の事業と連携して実施■ 延長保育事業、病児・病後児保育事業■ 放課後児童クラブ■ 妊婦健診

資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月

図表26

認定こども園・幼稚園・保育所・小規模保育等、共通の財政支援のための仕組み

資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月

図表27

認定こども園法の改正について

資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月

69

総点検：民主党政権の政策たことを踏まえると、内閣府を中心とした一元的な体制ことから、関係機関間での連携した支援が重要となってが作られることで、既存の法律や制度に縛られない、こくる。

れからの社会に求められる新たな子育て施設・サービス（５）保育士の育成・確保
現在、保育士不足が課題となる中、今後、子ども・子の推進が期待される。
また、子ども・子育て新システムの実施主体は市町村となる。市町村では地域の学校教育や保育、その他子ど育て新システムに応じた保育士の育成・確保に向けた取り組みも重要となってくる。

も・子育てに関わる需要の見込みや、それらの需要に応

三菱UFJリサーチ&コンサルティングが厚生労働省よえる提供体制の確保について「市町村子ども・子育て支り委託を受けて実施した「平成21年度 保育士の需給状

援事業計画」を策定し、計画的に整備していくこととさ況に関する調査研究報告書」より、現在、保育士としてれている。

就業している人の保育士の仕事の継続意向をみると、約子ども・子育て新システムを検討・推進していくにあ

7割は保育士の仕事を続けたいと回答している。また、たり、国においては、地方公共団体、事業主代表・労働

保育士の仕事を離職した人について、離職したことに対者代表、子育て当事者、子育て支援当事者等（子ども・する意識をみると、約3割はできれば辞めたくなかった

子育て支援に関する事業に従事する者）、有識者が子育てと回答している。離職への意識別に保育士の仕事を離職支援の政策プロセス等に参画・関与できる仕組みとして、したことに対する意識をみると、他と比較して、できれ「子ども・子育て会議」を設置することとされているが、ば辞めたくなかったと回答している人は「妊娠・出産」、

市町村においても同様の事務を掌握する合議体を設置で自分で辞めたいと思って辞めた人は、「職場の人間関係にきることとしており、地域関係者が皆で検討していく体不安があり、精神的に持たなかった」「他に就きたい仕事、制の整備が期待される。これまで以上に多様な地域の子

目指したいことができた」の割合が高くなっており、保育てニーズに対応していくことが求められるようになる

育士の仕事を続けたかった人の中には、子育てとの両立

図表28

内閣府を中心とした一元的体制（イメージ）

資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月

70

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策についてが難しいと感じて離職を選択した人の多いことがうかが士として働きたいという就業意向があっても、約6割弱える。

は、保育士として就業するための準備を何も行っていな

現在、保育士として就業している人について、継続就

いと回答している。再就職のために必要な支援や課題と業にあたって不安に感じていることをみると、
「体力が持

して、
「労働条件、待遇の向上」「子育てや家庭との両立、たない」「家庭や子育てとの両立など、ワーク・ライフ・

ワーク・ライフ・バランス」のほか、「知識や技術の習得、バランスを取ることが難しい」「十分な報酬が得られず、再就職のための研修の機会」についても多数の意見があ

生計を立てることがきつい」が上位3位を占めているこ

げられており、ブランク期間に最新の保育に関する法律とからも、家庭や子育てと両立できる働き方が可能な環や制度、ピアノや絵本の読み聞かせ、遊びに関する実技

境整備が求められている。

習得、施設実習等、再就職への不安を払拭するための支

一方、同調査より、保育士資格を取得しているが、現援が求められている。

在、保育士に就業していない人の就業意向をみると、約今後、幼保の一元化、すべての子ども・子育て家庭に4割が保育士として働きたいと回答しており、過去に保対する支援を目的とする子ども・子育て新システムに対育士として働いた経験のある人で、現在、未就業の人は、応した子育て支援サービスに対応できる人材の育成・確さらに割合が高く約半数にのぼる。一方、こうした保育

保が推進される中、新規養成とともに、こうした働く意

図表29

資料：厚生労働省委託調査
平成22年2月

図表30

保育士の仕事の継続意向：単数回答

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度

保育士の需給状況に関する調査研究報告書」

直近の保育士の仕事を離職したことに対する意識：単数回答

資料：厚生労働省委託調査
平成22年2月

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度

保育士の需給状況に関する調査研究報告書」

71

総点検：民主党政権の政策

図表31

正規・非正規別

保育士の仕事を続けるにあたって、不安に感じていること：複数回答

資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

図表32

離職への意識別直近の保育士の仕事を離職した理由：複数回答

資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

72

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表33

今後の保育士の仕事の就業意向：単数回答

資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

図表34

保育士として就業するために準備していること：複数回答

資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

73

総点検：民主党政権の政策

図表35

保育士として再就職するために必要な支援や課題：自由記入（100件以上回答のあったもの）○労働条件、賃金、待遇の向上（205件）＊とにかく全体的に賃金を上げて、一般企業並みにしてもらわないと、保育士資格を持っていても一般企業に人材が流れてしまうと思う。（30代＿
男性＿配偶者無＿子無＿就業中：保育士）＊個人的には、勤務時間がネックになっている。子ども相手の仕事なので、担当の保育士が目まぐるしく変わるのは好ましくないが、早番遅番とか、朝・日中・夕方など、1クラスで3人ぐらいまでなら担任になるなど、保育士も時間的な融通がきくようにしてほしい。
（40代＿女性＿配偶者有＿
子有＿未就業：保育士経験なし）○子育てや家庭との両立、ワーク・ライフ・バランス（165件）＊子どもが小さいと、預けて働いても保育料が高いので、パートだと何のために働いているのかわからない。預け先がない。（30代＿女性＿配偶者
有＿子有＿未就業：保育士経験あり）＊正職員で働くなら、自分の子を早朝から遅くまで預けられる保育所や学童が必要だし、でもできるなら家事や子育ても大事にしたいので早朝や遅い勤務のない園があると理想的だと思う。そうなると、短時間保育士が必要になると思う。その人の生活リズムにあった働き方ができるようになるといいと思う。（20代＿女性＿配偶者有＿子有＿未就業：保育士経験あり）＊自分に子どもがいても働くことができる勤務体制にしてほしい。自分の子どもを犠牲にして働くということを、ものすごく感じる職なだけに、既婚者や子持ちの人への配慮が必要だと感じた。
（20代＿女性＿配偶者有＿子有＿未就業：保育士経験あり）○知識や技術の習得、再就職のための研修の機会（164件）＊何年も職場から離れていると再就職に踏み切れないので、講座とかに参加できる環境がほしい。（30代＿女性＿配偶者有＿子有＿未就業：保育士経験あり）＊ブランク期間に新しく変わった保育に関する法律や制度、また現状などが学べると、再就職したい側も受け入れる側も、少なからず安心なのではないか。
（20代＿女性＿配偶者有＿子有＿未就業：保育士経験なし）＊ピアノや絵本の読み聞かせ、いろいろな遊びなど、すでに忘れてしまっているので、もっと練習が必要だと思う。（30代＿女性＿配偶者有̲子無̲未就業：保育士経験なし）＊再就職のための講習会を机上ではなく、施設で実習してもらえたらよい。
（30代＿女性＿配偶者無＿子無＿未就業：保育士経験あり）＊ブランクを感じないように、仕事から離れている間も、現場にかかわる情報を提供して欲しい。（30代＿女性＿配偶者有＿子有＿未就業：保育士
経験なし）
資料：厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

欲を持ちながら、現在、働いていない保育士や幼稚園教ると、保護者がその中から自分の家庭にあったサービス

諭の資格取得者に対しての、再就職支援プログラムや再を選択することが難しくなる。特に、どのようなサービ

就職に向けての相談窓口、情報提供支援等が求められる。

スが自分に必要なのか、どのような子育て課題を抱えて（６）保護者への支援

いるのか明確になっていない保護者も多くいると思われ当面の間、保育を必要とする子どものすべての施設・る。就労の有無に関わらず、子育てについてどのような事業の利用について、市町村が利用の調整を行うが、認課題を抱えているのか、それに対してどのようなサービ

定こども園・公立保育所・地域型保育は、市町村の調整

スを組み合わせて利用すればよいのか、施設・事業者等のもとで施設・事業者と利用者の間の契約となる（私立はどこを利用すればよいのか等、総合的に相談に応じる

保育所は市町村と利用者の間の契約とし、保育料の徴収機能も求められてくる。また、選択にあたって、施設・は市町村が実施）。直接契約となることで、契約にあたっ事業所の教育・保育の内容や質について、定期的にチェて保護者から要望等を聞く機会が増えたり、選択してもックされ、情報開示されることも重要となる。情報開示

らうためにより質の高いサービスを目指す等、保護者とは、提供されるサービスの質の向上につながる。

よりよい保育・教育を検討していくための新たな関係構

5築が求められてくる。

おわりにまた、保護者が選択するにあたって、現状では、多様

子育て支援策は、少子高齢化の進行や、子育てに関わな形態が混在し、利用する側からは、それぞれの特徴がる環境、意識が大きく変化する中、女性の仕事と子育て

分かりにくい状況にある。さらに、地域型保育として、の両立支援からスタートし、男性も含めた働き方の見直

多様な主体による多様なサービスが提供されるようになし、ワーク・ライフ・バランス、若者の自立支援、そし74

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

子ども・子育て支援に関する施策について

図表36

保育を必要とする場合の利用調整の手順（イメージ）

資料：内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連3法について」平成24年9月て、すべての子ども・子育て家庭を社会全体で支えるための支援へと発展してきた。

特に、子育て支援や教育に対するニーズ、地域特性、保育・教育サービスが多様化する中、子育て家庭が、自すべての子ども・子育て家庭を対象とした支援を一元らに合った支援・サービスを選択し、利用できるように的に行うために、法律や給付、体制の整備は大きく進ん

バックアップする仕組みの構築、保育者が自身の子育てだが、現状は従来型のシステムも混在している過渡期にとも両立しながら働くことができる就労環境の整備、よある。今後、ここで共有された理念のもと、子どもの視り高度な対応を行う保育士を目指す等、キャリアアップ

点に立ったさまざまなニーズに応える総合的な子育て支していくための仕組みや支援等も重要となってくる。

援が提供される体制のさらなる推進が期待される。

【注】
１
子ども・子育て新システム関連３法の正式名称は以下の通り。
・「子ども・子育て支援法」
・「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律の一部を改正する法律」
・「子ども・子育て支援法及び就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律の一部を改正する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律」【参考文献】
・厚生労働省「平成23年人口動態統計月報年計（概数）の概況」
・国立社会保障・人口問題研究所「2010年版 人口統計資料集」
・総務省「我が国のこどもの数」平成24年5月4日
・厚生労働省「平成23年版 働く女性の実情」平成24年7月6日
・厚生労働省「平成24年版 厚生労働白書」
・厚生労働省「第8回21世紀成年者縦断調査 （国民の生活に関する継続調査）結果の概況」平成23年3月16日
・厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ&コンサルティング「両立支援に係る諸問題に関する総合的調査研究」平成21年3月
・内閣府男女共同参画局「女性のライフプランニング支援に関する調査」平成19年3月
・厚生労働省「保育所関連状況取りまとめ（平成24年4月1日）」平成24年9月28 日
・内閣府「平成24年版子ども・子育て白書」
・内閣府・文部科学省・厚生労働省「子ども・子育て関連３法について」平成24年9月
・厚生労働省委託調査 三菱UFJリサーチ＆コンサルティング「平成21年度 保育士の需給状況に関する調査研究報告書」平成22年2月

75

総点検：民主党政権の政策「高速道路の原則無料化」の検証
Examining the Policy for Mostly Toll-Free Highways

新たに民主党の選挙公約に加えられ、それ以降、同党の主要施策のひとつとして掲げられてきたものである。

Takashi Oka「高速道路の原則無料化」は、平成15年11月の第43回衆議院議員総選挙から

遠
香
尚
史

政権交代時のマニフェスト（民主党の政権政策Manifesto2009）では、高速道路無料化の目的として、3点：「①流通コストの引き下げを通じて、生活コストを引き下げる、②産地から消費地へ商品を運びやすいようにして、地域経済を活性化する、③高速道路の出入り口を増設し、今ある社会資本を有効に使って、渋滞な
どの経済的損失を軽減する」を挙げている。

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
研究開発第１部（大阪）
主任研究員
Senior Analyst
Research & Development Dept.Ⅰ(Osaka)Policy Research & Consulting
Division

一方で、同施策の問題点としては、①高速道路利用に料金を支払う慣行の喪失、②渋滞の助長の可能性、③環境への負荷、④受益者負担との整合性、⑤公共交通システムへの影響、⑥国土構造への影響等が指摘される。
本稿ではさらに、政権が民主党に交代する前から実施されてきた高速道路料金施策による影響、海外における高速道路料金等を巡る状況を交えつつ、平成22年6月から平成23年にかけて実施された社会実験の結果、
上記の目的達成に向けて高速道路無料化が有効かどうかを整理している。さらに、わが国における高速道路料金施策をめぐる今後の方向性として、①維持管理・更新費を賄うための料金としての位置づけ、②適切なロードプライシングの実施、③総合交通体系に向けた高速道路料金の活用を揚げた。

The Democratic Party s policy for mostly toll-free highways was newly added to its campaign promises at the time of the 43rd lowerhouse general election, in November 2003, and it has been one of the party s major policies since then. The party s manifesto issued
at the time of the change of administration (The Democratic Party s Administrative Policy Manifesto 2009) lists three objectives of
eliminating highway tolls: (1) reducing people s living costs through lower transportation costs, (2) revitalizing regional economies byfacilitating the transportation of products from the place of production to the place of consumption, and (3) reducing economic
losses (traffic congestion, etc.) by increasing the number of highway entrances and exits and using the existing infrastructure
effectively. The issues raised in connection with the policy include (1) loss of the convention that people pay a fee to use a highway,(2) possible increases in traffic congestion, (3) burden on the environment, (4) consistency with the beneficiaries pay principle, (5)impacts on public transportation systems, and (6) effects on the structure of activities in the country. In addition to these discussing
issues, this paper examines whether eliminating highway tolls would effectively achieve the aforementioned objectives in light of theresult of a social experiment conducted from June 2010 through June 2011, and discusses the effects of a highway-toll-related
measure that had been implemented before the Democratic administration assumed office, as well as the situation surrounding
highway tolls in other countries. Furthermore, considering the future direction for Japan s highway-toll-related measures, this paper
discusses (1) the toll as a source of funding highway maintenance and upgrading, (2) implementing proper road pricing, and (3)utilizing highway tolls to create a comprehensive transportation system.

76

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証

1

はじめに

民主党の目玉施策のひとつ、「高速道路の原則無料化」

いく。
【所要額】
1.3 兆円程度

は、直接・間接的にそのメリット・デメリットを受ける（資料）民主党「民主党の政権政策Manifesto2009」より抜粋

国民が多岐にわたることもあり、施策の実施前から施策
実施中・終了後に至るまで、さまざまな主張・批判がなされてきた。

また、同マニフェストの工程表では、平成22年度から
平成23年度まで段階的実施、平成24年度からは完全実本論では、高速道路の原則無料化の概要、道路公団民施（同年度以降の所要額：1.3兆円/年）とされている。

営化後の高速道路料金を巡るこれまでの経緯、高速道路

なお、この所要額は、日本高速道路保有・債務返済機構

無料化社会実験の概要とその影響等を踏まえつつ、高速の債務償還額と利払い費に相当するもので、今後必要性

道路の原則無料化の検証を行うとともに、高速道路料金と費用の増大が見込まれる高速道路の維持管理・更新費

施策のあるべき方向性を示す。

は含まれていない。

2

3「高速道路の原則無料化」とは「高速道路の原則無料化」の問題点「高速道路の原則無料化」は、平成15年11月の第43

この、「高速道路の原則無料化」については、後述する

回衆議院議員総選挙から新たに民主党の選挙公約に加え「高速道路無料化社会実験」が実施される前から、さまざられ、それ以降、同党の主要施策のひとつとして掲げら

まな問題点が指摘されてきた。ここでは、これらを踏まれてきた。

え、中長期的な視点に基づいた指摘等も含め、以下に6

民主党が政権交代を実現した、平成21年8月の第45回衆議院総選挙におけるマニフェスト（民主党の政権政
策Manifesto2009）では、高速道路無料化に関して以下のように示されている。

つの点を揚げる。
（１）高速道路利用に料金を支払う慣行の喪失
わが国では、長年に渡り、「高速道路利用に対しては料金を支払う」という慣行が定着している。高速道路無料化の導入は、これらの料金収入機会を失い、そこに相当

30．高速道路を原則無料化して、地域経済の活性

額の税金を投入するということにつながるものである。

化を図る

国の財政が厳しさを増す昨今の状況において、せっか【政策目的】

くこれまで定着している料金支払いの慣行を無に帰すこ○流通コストの引き下げを通じて、生活コストをとについて、慎重さに欠ける政治的判断と指摘される。

引き下げる。
○産地から消費地へ商品を運びやすいようにして、地域経済を活性化する。

（２）渋滞の助長の可能性
高速道路の利用によって享受されるメリットとして、
速達性：短い時間で移動できること、定時性：渋滞に遭○高速道路の出入り口を増設し、今ある社会資本

わず、想定した時間内に移動できることが挙げられる。

を有効に使って、渋滞などの経済的損失を軽減

このような質の高いサービスを供給制約下のもとで提供する。

するためには、需要が多い時には価格を高く、需要が少【具体策】ないときには価格を低くするといった料金設定によって、○割引率の順次拡大などの社会実験を実施し、そ需要量をコントロールすることが必要だ。

の影響を確認しながら、高速道路を無料化して政権交代前の料金割引の中でも、深夜割引のように交

77

総点検：民主党政権の政策

通需要が少ない時間帯を対象とした割引については大き

利用者に限定される一方で、自動車を保有しない世帯、な渋滞が発生しなかった一方で、上限1,000円をはじめ自動車を保有していても高速道路を利用しない世帯におとする休日割引は、需要が集中する時期に行われたため、

いては、受益が見込まれないにも関わらず負担のみが強

渋滞が激しくなった。

いられることとなる。

しかしながら、「高速道路の原則無料化」では、そのよ

なお、非利用者の負担を正当化する理由として、便益

うな料金設定が行われなくなり、今以上に渋滞が発生すの移転が指摘される。すなわち、高速道路利用による直る可能性が高くなるため、上に示した高速道路が有する接便益については、利用者のみに留まらず、特に完全競機能を喪失することが懸念される。この結果、これまで争市場下においては、主体間の便益移転を介して最終的の高速道路利用者が、高速道路に対して期待していたには消費者に帰着する。この点で、非利用者も受益者と「料金を支払ってでも早く・遅れなく移動したい」というなり、一般財源を介した非利用者による負担も正当化さニーズに応えられなくなる。

れる。しかしながら、高速道路による便益はすべての利（３）環境への負荷

用者・非利用者に同等に波及するわけではなく、地域や高速道路の無料化にともない、一般道路利用からのシ消費する財・サービスの種類によってその程度が異なる

フトだけが生じ、走行距離も大きく増加しない場合は、ことからも、一律税金による負担では、受益者と負担者

一般道路利用と比較して高速道路利用の場合の燃費が良との整合が取れないことが分かる。

いことから、温暖化ガスの排出量は減少するものと考え（５）公共交通システムへの影響
高速道路無料化は、自動車利用のコストを引き下げるられる。
ただし、高速道路側での渋滞増加、短距離の高速道路ことで、公共交通から自動車利用へのシフトを生じさせ利用の場合はインターチェンジまでの走行等によって、る可能性が指摘される。この場合、公共交通の採算性をその効果は弱まる。また、温暖化ガス排出の面で自動車維持するためには、利用者減少に応じたサービス水準のに対して大きいアドバンテージを有する公共交通からの低下・収入確保のための価格調整を行う必要がある。

転換や、新規の高速道路利用誘発が生じると、温暖化ガ
スの排出量は大幅に増加することが懸念される。
地球温暖化の防止に向け、当時の民主党政権は「2020年までに1990年比二酸化炭素排出量25%減」

この結果、利用者サイドから見れば、公共交通利用に係る一般化費用（運賃・料金に加え、乗り換え等に必要な時間を含む）が上昇し、公共交通利用における厚生が低下することとなる。

という数値目標まで設定した。これを達成するためには、

さらに、中長期的には、このような自動車利用が優位

たとえばマイカー利用制限等にまで踏み込んだ強力で大な環境を前提とした土地利用への誘導が想定される。地

胆な政策展開が必要とも考えられる。

方都市では、これまでも、自動車保有率が高まるにつれ、

このような中で、温暖化ガス排出量増加の可能性があバイパス道路の整備と相まって、中心市街地から郊外へる高速道路無料化の実施については政策間の整合性が取の店舗等の立地が進んできたが、高速道路無料化が導入れず、慎重な態度が求められよう。

されると、さらにインターチェンジ周辺への分散立地が（４）受益者負担との整合性

進む可能性もある。

高速道路の無料化の原資については、一般財源を充当

このような分散立地型の地域構造が形成されると、行するものとされている。これは、高速道路を利用する・

政サービスコストの増大、引いては国全体のエネルギー

しないに関わらず国民が負担するものととらえられる。

効率性の悪化につながる可能性が指摘される。地方財政

高速道路の無料化による受益者は一次的には高速道路が悪化するとともに、エネルギー価格上昇リスクへの耐78

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証性が低下しているわが国において、高速道路の無料化は、も高速道路料金を対象としたさまざまな施策が実施されわが国全体をこのような負のスパイラルに陥れる可能性てきた。これらの施策については、国土交通省により効がある。

果・影響の検証が実施されている。
また、今回の高速道路無料化推進の論拠のひとつとし（６）国土構造への影響
広域的見地に立つと、大都市部から地方部への分散でて、「海外の高速道路の多くは無料」ということが掲げらはなく、地方部から大都市部へのストロー効果の発現がれていた。しかしながら、欧米諸国においては、近年は懸念される。たとえば、かつて神戸淡路鳴門自動車道が有料化の方向で政策が検討・実施されつつある。

開通した後、徳島と京阪神大都市圏の間に多くの高速バ

ここでは、道路公団民営化後のわが国における高速道

ス路線が設置されたことも相まって、両地域間の移動コ

路料金割引施策の動向とその影響検証結果、および欧米

ストが格段に低下した。これにより生じたのは、京阪神諸国における高速道路料金施策の動向について概要を示

から徳島方面への移住ではなく、徳島から京阪神方面へす。

の消費者や人口の流出、およびそれにともなう徳島市内（１）無料化以前の高速道路料金割引施策
道路公団民営化にあたり、自由民主党政権時（政権交

大規模小売店舗の閉店や中心市街地の衰退である。
このような移動コスト低下による広域的影響に係る過代前）においても、以下に示す通り、通勤割引、深夜割去の経験を踏まえると、高速道路の無料化は、地方部か引、平日割引、休日割引等、これまで高速道路料金に関ら吸引力の強い大都市部へのストロー効果を強め、地域連するさまざまな施策が実施されてきた。
まず、道路公団民営化（平成17年10月1日）を1年後活性化・分散ではなく、地方部の疲弊につながる可能性がある。

に控えた平成16年11月1日に、深夜割引が開始され、4引き続いて平成17年1月11日に、通勤割引が開始され高速道路料金を巡る動向

た。
次に、道路特定財源制度の見直しに関連して、「安心実

道路公団民営化以降、平成21年8月の政権交代前から
図表１

NEXCOにおける主な料金割引の種類（平成24年12月）

開始時期

曜日

時間帯

対象車種

深夜割引

H16.11.1

毎日

0時〜4時

全て

通勤割引

H17.1.11

毎日

早朝夜間割引（注1）

H17.1.11

毎日

平日夜間割引

H20.9.16

月〜金

割引の種類

6時〜9時
17時〜20時
0時〜6時
22時〜24時
4時〜6時
20時〜24時

全て

割引率
地方部

大都市近郊区間
50％

50％

−

全て

50％

全て

30％

0時〜6時
休日特別割引

H21.3.28

土日祝

平日昼間割引

H21.3.30

月〜金

休日夜間割引

H21.4.4

土日祝

軽自動車等
普通車

50％（注2）

6時〜20時全て

30％

22時〜24時

全て

22時〜24時

50％

6時〜22時30％−
30％

注１：大都市近郊区間を少なくとも１区間走行。１回の走行距離が100km以内まで。
注２：地方部を対象に平成21年３月28日から平成23年６月19日にかけて実施された「休日上限1,000円割引」は、これらのうち地方部の休日特別割引に含まれるものであり、現在は上限がない状態で継続されている。
資料：国土交通省資料等を参考に作成

79総点検：民主党政権の政策

現のための緊急総合対策」として、深夜割引の拡充、休さらに、「生活対策」において、地方部・平日の全時間

日昼間時間帯の割引が実施された。これらは、原油価格

帯での割引や土曜・休日における軽自動車等・普通車を高騰への対応に重点が置かれたものである。

対象とした終日割引（50％、上限1,000円）
、大都市近

図表２

NEXCO・本四高速における料金割引の効果・影響検証の結果

ＮＥＸＣＯ
1. 通勤割引 通勤5割引（地方部）

本四高速
1. ETC5.5％割引

・通勤割引は、朝の通勤時間帯に並行一般道路から高速道路への転換が ・ETC5.5％割引の導入により、導入初期にはETC利用が増加し、本四高速の有効活用に一定の効果が見られた。
見られ、一般道路の渋滞が緩和し想定していた効果が生じた路線が存・一方、現在のETC普及率は約88％となっており、近年在する。
横ばい傾向にある。
・ただし、地域や路線によっては効果が見られない路線もあり、その効
果は大きく異なる傾向にある。
2. 深夜割引 深夜3割引（全国）、深夜4割引（地方部）、深夜5割引（地方部）、 2. 深夜割引 中型車以上
深夜早朝5割引（大都市部）
・深夜割引は、一般道路から高速道路への転換が見られ、特に中型車以 ・平日の深夜割引の導入により、交通量が増加し、本四高速の有効活用に一定の効果が見られた。
上の車種を中心に、その傾向が顕著であった。
・ただし、3割引から4割引、5割引といった割引率の拡充に対しては、明 ・また、中型車以上の3割引から4割引、5割引といった割引率の拡充に対しても効果が見られた。
確な効果は見られなかった。
3. 平日3割引 平日夜間3割引（地方部）、平日昼間・夜間早朝3割引（地方部） 3. 平日割引 通勤5割引、深夜5割引（普通車以下）、昼間3割引、夜間早朝3割引
・平日3割引は、中型車以上の車種に対して、昼間及び夜間において一般 ・平日割引の導入により、5割引の時間を中心に交通量が増加し、本四高速の有効活用に一定の効果が見られた。
道路から高速道路へ一定の転換が見られた。
・ただし、普通車以下の車種に対しては、明確な効果が見られなかった。
4. 休日5割引 休日5割引（地方部）、休日3割引（大都市部）

4. 休日5割引

・全国的に高速道路の渋滞発生回数が大きく増加した。特に大都市部では、 ・休日5割引の導入により、交通量が増加し、本四高速の有効活用に一定の効果が見られた。
土曜の午前や日曜の夕方に渋滞が大きく増加した。
（ただし、休日上限1,000円による影響を含む）
・普通車以下の近距離利用台数が減少するとともに中長距離の利用台数が増加し、平均トリップ長が増加した。
5. 休日上限1,000円（地方部）

5. 休日上限1,000円

・全国的に高速道路の渋滞発生回数が大きく増加し、毎週GW並の渋滞が ・休日上限1,000円の導入により、交通量が大幅に増加し、本四高速の有効活用に効果が見られた。
発生した。特に東名高速道路や名神高速道路においては、導入前を大・特に全線利用する利用者の伸びが1.9倍〜2.3倍と高い。
きく上回る渋滞が発生した。
・休日の高速道路利用台数は、首都圏から遠い地方部への利用台数が大 ・本四間交流の促進に一定の効果があった。
幅加する一方、首都圏の周辺部では利用台数の伸びが小さく、減少した地域も見られた。
・休日上限1,000円廃止後も観光地周辺ICでは長距離利用が多く、特に大都市部から地方部への高速道路利用台数は、明確な減少はしていない。
（ただし、震災の影響が大きかった東北6県を除く）
6. 他の交通機関への影響

6. 他の交通機関への影響

・通勤割引導入前後で、平休日ともに、鉄道および高速バスの旅客輸送量は増加している。
・深夜割引の拡充前後で、鉄道・フェリーの貨物輸送量は減少している。
コンテナ・RORO船においては、深夜4割引への拡充前後で貨物輸送量は増加し、深夜５割引への拡充前後で減少している。
・平日3割引導入前後で、平日の鉄道（JR特急・民鉄特急）の旅客輸送量は減少している一方、鉄道（新幹線）、高速バス、フェリーの旅客輸送量は増加している。また、鉄道・フェリーの貨物輸送量は減少している
一方、コンテナ・RORO船の貨物輸送量は増加している。
・休日5割引（昼間）導入前後で、休日の鉄道（民鉄特急）・高速バス・フェリーの旅客輸送量は減少している一方、鉄道（新幹線・JR特急）の旅客
輸送量は増加している。また、休日3割引（大都市部）導入前後で、休日の鉄道・高速バスの旅客輸送量は減少している。
・休日5割引（終日）・休日上限1,000円導入前後で、休日の鉄道・高速バスの旅客輸送量は減少している一方、フェリーの旅客輸送量は増加している。

・深夜3割引の導入前後で、平日のフェリーの貨物輸送量は減少している一方、鉄道、休日のフェリー、コンテナ・RORO船の貨物輸送量は増加している。
・深夜5割引への拡充前後で、鉄道、フェリー、コンテナ・RORO船の貨物輸送量は減少している。
・通勤割引・平日3割引導入前後で、平日の鉄道（JR特急）の旅客輸送量は減少している一方、高速バス・フェリ
ーの旅客輸送量は増加している。
・通勤割引・平日3割引の導入前後で、鉄道・フェリーの貨物輸送量は減少している。
・休日5割引（昼間）導入前後で、休日の鉄道（JR特急）・高速バス・フェリーの旅客輸送量は減少している。
・休日5割引（終日）・休日上限1,000円導入前後で、休日の鉄道（JR特急）・高速バス・フェリーの旅客輸送量は減少している。

資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

80

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証

郊区間における昼間時間帯の割引等が実施されることと境対策（大気汚染、騒音）が挙げられている。また、得なった。

られた財源を他の交通手段の整備に充当させることによ（２）無料化以前の高速道路料金割引施策による影響

り、環境に優しい交通体系の構築を促進する政策が導入されようとしている。

これらの料金割引施策による効果・影響を対象とした、国土交通省による検証結果の概要は図表2の通りでこれらの目的については、わが国においても参考とすある１。各施策の目的・対象車種を踏まえる形で、交通量べき要素が多く含まれており、「海外では有料の方向だかの変化を車種別に把握しているほか、渋滞発生回数や他ら」という単純な模倣ではなく、その導入目的とあわせモードへの影響についても整理されている２。

て参考とすべきものととらえられる。

の差はあるものの、一般道路から高速道路への転換を促5

すとともに、場合によっては高速道路における渋滞増加、民主党は、マニフェストのひとつとして掲げていた

これらより、高速道路料金割引は、施策によって程度「高速道路無料化社会実験」のスタート「高速道路の原則無料化」に基づき、全国37路線50区間

他モード利用者数減少にも影響が及ぶことが分かる。
３

を対象とし、以下の枠組で高速道路無料化社会実験が開（３）海外の高速道路は有料化へ始された。

わが国における高速道路無料化推進の論拠のひとつと（１）高速道路無料化社会実験の内容して、「海外の高速道路の多くは無料」ということが掲げ

高速道路無料化社会実験は、平成22年6月28日に開られていた。
しかしながら、海外各国では、図表3に示す通り、近始され、その後東日本大震災を挟んで約1年間実施され年では有料化の方向で政策が実施されつつある。高速道

た。対象車両は、自民党政権時代の上限料金制（休日

路無料化は、これらの世界の潮流と逆行しているものと1,000円）が、ETCを設置した「軽自動車等」または言える。

「普通車」にのみ適用されていたのに対し、現金利用者を含む全車種とされた。予算は平成22年度：1,000億円、

なお、各国における高速道路有料化の目的としては、

平成23年度：200億円であった４。

道路整備や維持管理のための財源の調達、混雑緩和や環図表３

欧米諸国における高速道路の有料化の状況

高速道路延長（km）

内有料化延長
（km）

有料化率
（％）

米国

99,520（2010.1.1）

6,982.5（2011.1.1）

7.0

4.8円/km（26道路平均）英国

3,559（2008.4.1）

42※M6 TOLL

1.1

13.1円/km（M6 TOLL）

フランス

11,042（2009.1.1）

8,431

76.4

7.8円/km（南フランス高速道路会社）

イタリア

6,629
（2009.12.31）

5,724.4

86.4

5.8円/km（アウトストラーデ）

ドイツ

12,718（2009.1.1）

12,718100

15.2〜31.1円/km（12t以上の貨物車のみ有料）

スペイン

13,507（2008.12.31）

2,997

22.2

9.0円/km（2社平均）

日本

9,438（2011.3.31）

9,438

100

24.6円/km＋150円（ターミナルチャージ）
高速自動車国道国名

普通車料金水準（ドイツ以外）

注釈：為替レートは2010年６月７日の値（１USドル＝91円、１ポンド＝131円、１ユーロ＝108円）
資料：独立行政法人 高速道路保有・債務返済機構「欧米の高速道路政策」（平成24年６月）より作成

81総点検：民主党政権の政策

図表４

高速道路無料化社会実験の枠組み

実験期間 平成22年6月28日（月）午前0：00〜 平成23年6月20日（月）午前0：00 一時凍結
対象区間 1,652ｋｍ
対象車両 全車種（現金利用者を含む）
予算

平成22年度：1,000億円、平成23年度：200億円

資料：国土交通省

図表５

高速道路無料化社会実験対象区間設定の考え方

実験は、予算や以下を総合的に勘案して対象区間を設定①首都高速、阪神高速を除く②休日上限1,000円による渋滞発生頻度③他の交通機関への影響④高速道路ネットワークの状況（有料・無料の連続性など）

以下を除く区間を主な対象として実験を行う。
三大都市圏および札幌仙台広島福岡の各都市圏内の路線／これを相互に連絡する路線／
これと県庁所在地を結ぶ路線
資料：国土交通省（２）高速道路無料化社会実験の対象区間たものと言える。

高速道路無料化社会実験の対象区間の総延長は対象区間の供用延長を見ると、50区間のうち、20km

1,652kmであり、全国の高速道路延長（首都高速・阪未満が半分の25区間であり、100km以上の区間は3区

神高速を除く有料区間、8,897km）の2割弱であった。

間のみである。これらの供用延長の短い区間を利用してなお、これらの区間設定にあたっての考え方は図表5のも短縮される時間は限られることから、ネットワークと通りである。

しての効果発現は小さいことが予想される。

前の休日上限1,000円をはじめとした高速道路料金割引

6施策による影響を踏まえつつ、社会実験を起因とした過高速道路の無料化社会実験による影響については、国

度な渋滞の発生や他の交通機関への影響を避けることが土交通省によって「実験中の状況」として把握・公表さ志向されていたものととらえられる。

れている。ここでは公表資料に基づいて、実際に生じた

この対象区間設定の考え方から分かる通り、政権交代「高速道路無料化社会実験」による影響

以上より、対象とされた区間は図表6に示す通りであ

影響を整理した５。

る。結果として高速道路ネットワークでも末端部の、ど（１）交通量等の変化

ちらかというと交通量が少ない区間、また競合する公共①社会実験区間の交通量

交通サービス網が比較的少ない地域の区間が対象とされ82

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

社会実験対象区間の交通量は、実験前と比較して約2「高速道路の原則無料化」の検証

図表６

高速道路無料化社会実験対象区間

資料：国土交通省

図表７

高速道路無料化社会実験対象区間の供用延長（供用延長順）

資料：国土交通省資料より作成倍に増加した。車種別に見ると、大型車・小型車ともには実験前：60km/台から実験中：44km/台と、約3割増加しており、平日・休日ともに増加している。また、減少している。

一時凍結後は概ね実験前の水準に戻っている。

②渋滞の状況

なお、実験中の利用については、短距離での利用が大

社会実験対象区間の交通量は増加しているものの、ほ幅に増加しており、その結果、1台あたり平均利用距離

とんどの区間で大きな渋滞は発生していない。前述の通83

総点検：民主党政権の政策

図表８

実験区間（50区間）の交通量※１ 実験前交通量：H22.6.21（月）〜25（金）※２ 実験前交通量：H22.6.20（日），26（土）※３ 一時凍結後交通量：H23.6.20（月）〜24（金）、東北無料開放区間はH24.6.18（月）〜6.22（金）※４ 一時凍結後交通量：H23.6.25（土)，6.26（日）、東北無料開放区間はH24.6.23（土），6.24（日）※５ トラフィックカウンターによる無料化社会実験代表断面（50断面）の平均交通量
資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

図表９

実験区間（50区間）の渋滞発生状況

注１：実験期間中（H22.6.28（月）〜H23.6.19（日）の357日間）および一時凍結後（H23.6.20（月）〜H24.6.10（日）の357日間）に渋滞が発生した日数を区間別に集計
注２：高速道路では40km/h以下、１km以上を渋滞として整理し、事故・規制のみによる渋滞は除く
資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

84

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証

り、社会実験を起因とした過度な渋滞発生が避けること

区間周辺の自動車交通について、混雑解消の効果が見込を念頭に対象区間が設定されており、想定していた通り

まれるものと言える。

の結果が実際のデータとして得られたものと言える。た④交通量の誘発状況

だし、週1回以上の渋滞が発生した区間が7区間あり、こ実験区間と並行一般道路の交通量の合計は、実験前とれらのうち京都丹波道路や西湘バイパスでは、一時凍結実験中でほぼ同等であった（高速道路＋並行する一般道

後には減少しているものの、依然として渋滞が発生して路の50断面平均の交通量について、実験前を100％といる。

した場合、平日：102％、休日：103％）。そのため、

なお、これらの渋滞の主な発生要因としては、実験区

社会実験対象区間沿線では、一般道路から高速道路への間端末における一般道路との合流部が約半数以上を占め

シフトは進んだものの、自動車交通全体としては、大きており、高速道路と一般道路間の接続部の容量が不足しな誘発交通は生じなかったものととらえられる。

ていたものととらえられる。

（２）観光への影響③社会実験区間に並行する一般道路の交通量・混雑状況

無料化区間インターチェンジ周辺（10km圏内）や、社会実験区間と並行する一般道路における実験期間中

社会実験にあわせた地域の取り組みを実施している施設の交通量は、高速道路への転換により、社会実験前と比では、実験中の入込客数が増加傾向にあった。一方、並較して平均で約2割減少した。なお、一時凍結後の交通

行一般道路沿線では、施設の利用客が減少する事例も見

量は、実験前の水準に戻った。

られた。これらは、社会実験実施前から懸念されていた

また、実験中の混雑時間は実験前と比較して約6割減
少した。一時凍結直後は混雑時間が増加したものの、そ状況が実際に発生したものととらえられる。
（３）他モードへの影響の後、実験前とほぼ同水準に戻っている。以上より、無他の交通機関として、JR（特急）、大手民鉄、地域鉄

料化社会実験により、並行一般道路の渋滞を緩和する効

道、高速バス、フェリーの旅客輸送量について、無料化

果があったものととらえられる。

対象区間と並行（高速バスの場合は通行）するかどうか

先ほどの高速道路の渋滞発生状況を踏まえると、無料を踏まえつつ整理されている。

化による渋滞発生が懸念されない高速道路区間について整理された結果によると、全体として、無料化社会実

は、無料化によって並行一般道路の渋滞を緩和し、対象験対象区間と並行するかどうかは、他の交通機関の旅客

図表10

並行一般道路における速度が20km/h以下の混雑時間の変化

注釈：代表50断面に並行している区間のうち、VICSデータを測定している区間を抽出
資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

85

総点検：民主党政権の政策

図表11

各地域における施設利用客等の減少

平成22年7月28日
中国新聞

広島呉道路無料化1ヵ月
・国道31号沿いの店舗への影響は大きい。弁当や軽食を販売する店は、通勤客などが多い早朝を中心に売り上げが約2割減

平成22年8月21日
北海道新聞

道の駅 客足遠のく・道央道と並行して走る、国道12号沿いの空知館内の道の駅の利用客が軒並み減少
・7月以降の利用者数は軒並み15％以上減少。中でも「たきかわ」は3割減少

平成22年8月28日
読売新聞

高速無料化 通行量半減 売上1/10も・山形道は未開通区間もあるため、高速を敬遠して国道を走る車も多かったが、無料化で一気に高速に流れ、売上が10分の1に減った飲食店もある

平成22年10月8日
西日本新聞

バイパス無料化で交通量減… 国道の16店共同で催し
・八木山バイパスの無料化は6月末に開始
・農産物直売所「農楽園」では、売上高が実験前の約7割に減少

平成22年12月28日
高知新聞

土佐市の国道 交通量半減
・土佐市の国道56号は交通量が半減。それに伴い、国道沿いの商店も軒並み売り上げが落ち、商店主から「（店を）維持するのがやっと」「早くもと（有料）に戻して」と悲痛な叫び

資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

図表12

他の交通機関の旅客輸送量の動向（全日）［JR（特急）並行：17断面、非並行：27断面］［高速バス

通行：34路線、非通行：100路線］

注１：景気動向・天候等の要因は考慮していない
注２：平成22年６月には、実験開始後３日間（H21.6.28〜30）を含む（月単位の集計であるため）
注３：地域鉄道は、路線の全輸送人員を計上
注４：平成21年は休日上限1,000円割引の適用日を４日間拡大
注５：平成23年６月には一時凍結後11日間（H23.6.20〜30）を含む（月単位の集計であるため）
資料：社会資本整備審議会 道路分科会 第１回国土幹線道路部会「資料６ 料金割引の評価」

86

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証

輸送量の動向への影響要因とはなっていないものととらでもなく、生活コストの引き下げに貢献することが期待えられる。ただし、個別路線について見た場合、高速バされる。

スについては、実験区間を通行しない路線に比べ通行す

しかしながら、今回の社会実験においても見られたよる路線の方が、実験前と比較して実験中に減少傾向とな

うに、無料化が導入されると、交通量が多い高速道路でった路線の割合が大きい状況であった。

は渋滞発生・増加が懸念される。これによりトラックド

なお、このように他モードへの影響が明確に表れなかライバーの拘束時間延長にともなう人件費の増加の可能った要因のひとつとして、前述の通り、休日上限1,000

性が高まる。さらに、貨物の送り主・受け主双方におい円をはじめとしたこれまでの各種料金割引施策によって、て、貨物輸送の到着遅延リスクが上昇するため、多くのすでに他モードが影響を受けた状況下であったことが挙在庫（送り主側では製品在庫、受け主側では原材料・部げられる。すなわち、無料化社会実験が開始される前に、品在庫）を抱える必要性が高まることにより、在庫コス

すでに他モードから高速道路利用への転換が図られておトの増加も懸念される。

り、無料化社会実験による影響が生じにくかったものとこれらを考慮すると、高速道路料金の無料化が、流通考えられる。

コスト引き下げ、引いては生活コスト引き下げには必ず

7

しも直結せず、逆に社会全体としてはコスト増になる可政策目的との整合性の確認能性もある。そのため、無料化政策の全面実施について

以上は、高速道路利用者の交通行動の変化を観察した結果であるが、これらを介して、元来の政策目的が達成されたか、あるいは、今回は対象区間を一部に限定した社会実験であることから、達成されることが見込まれるは慎重に進める必要がある。
（２）産地から消費地へ商品を運びやすいようにして、地域経済を活性化する
当該目的は、「地域経済を活性化する」と結ばれていることから、産地：地方部、消費地：都市・大都市部を念かが重要なポイントとなる。
そこで、「高速道路の原則無料化」の政策目的（再掲、頭に置いた目的と解される。これまで高速道路が有料の

下枠内の3つの項目）について、社会実験による検証結ために消費地までの輸送コストが高止まりし、都市部で６

果を踏まえ、目的達成の状況・可能性を確認する 。

販売しても利益が見込まれなかった、あるいは利益が少額に留まっていた商品について、高速道路無料化による○流通コストの引き下げを通じて、生活コストを引き下げる。
○産地から消費地へ商品を運びやすいようにして、地域経済を活性化する。

輸送コスト削減によって「運びやすく」し、より多くの利益を生み出す機会を提供し、産地側の地域経済を活性化することを目的としたものととらえられる。
しかしながら、「運びやすくなる」かどうかは、（1）○高速道路の出入り口を増設し、今ある社会資本をで指摘したように、輸送全体でのコストが低くなる必要

有効に使って、渋滞などの経済的損失を軽減する。

がある。また、生鮮食料品等、時間価値が高いと想定される商品については、以前より高速道路料金を支払いつ（１）流通コストの引き下げを通じて、生活コストを引き下げる
貨物車の高速道路料金が無料となった分については、「流通コストの引き下げ」に資するものととらえられる。
そのため、この点だけに着目すれば、社会実験を行うまつ、高速道路が有する高いサービスを享受しながら輸送されている。これらの商品を扱う生産者にとっては、無料化が高速道路サービス水準の低下をもたらし、商品の競争力の低下につながる可能性も否定できない。
そのため、高速道路の無料化を通して当該目的を達成

87

総点検：民主党政権の政策するためには、一律に無料化を実施するのではなく、貨有効かは未知数である。また、出入り口を増設するにし物輸送を担う貨物車を対象とした無料化、あるいは交通ても、想定される交通量の推計、推計された交通量を十

量の少ない時間帯・区間を対象とした無料化等を検討す分賄うだけの交通容量の確保、設置費用に見合う便益がる必要がある７。

見込まれるか等、土木計画学が有する知見を活用しなが（３）高速道路の出入り口を増設し、今ある社会資本をら精緻な検討を行う必要がある。

有効に使って、渋滞などの経済的損失を軽減する。
今回の社会実験の渋滞発生箇所を見ると、半数以上が8

高速道路料金施策をめぐる今後の方向性

実験区間端末における一般道路との合流部となっている。

道路公団民営化以降、2009年の民主党への政権交代

これは、この地点における交通量が交通容量を超過してを挟んで実施されてきた高速道路料金施策とそれらによいるためである。一方で、当該目的に照らし合わせれば、る影響、近年の高速道路やわが国経済を取り巻く状況等

出入り口の数が少ないため、限られた出入り口への交通を踏まえ、高速道路料金施策をめぐる今後の方向性とし集中により渋滞が発生したともとらえられる。それではて、①維持管理・更新費を賄うための料金としての位置「高速道路の出入り口の増設」をすれば、今ある高速道路

づけ、②適切なロードプライシングの実施、③総合交通の機能が有効に発揮されるだろうか。

体系に向けた高速道路料金の活用を挙げる。

近年はスマートインターチェンジのように、より安価に高速道路の出入り口を設置する方法も開発されている。

（１）維持管理・更新費を賄うための料金としての位置
づけ

しかしながら、地方部に多く残る暫定2車線区間に出入わが国では、昭和38年7月16日に名神高速道路の栗り口を増設しようとする場合、接続部前後での渋滞・交東IC〜尼崎IC（71.1km）が日本初の都市間高速道路と通事故を避けるため、本線の接続部はフル規格の4車線して供用、その後順次供用が進み、供用延長ベースで約に増設する必要も出てくる。

3,100kmが供用後30年を経過している。このような状「今ある社会資本の有効活用」という理念は正しい考え

況下において、平成24年12月2日、中央自動車道上り方であるが、これらを考慮すると、同理念の実現に向け

線笹子トンネルで、天井のコンクリート板が約130mにた方法として「高速道路の出入り口の増設」がどれほどわたって落下し、トンネル内を走行中の車複数台が巻き

図表13

供用後経過年数別供用延長の推移

資料：国土交通省国土政策局「国土数値情報 高速道路時系列データ」（平成23年度）より作成

88

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

「高速道路の原則無料化」の検証込まれる事故が発生した。この事故が発生した要因としェリー等を含めた総合的な交通体系の健全な構築を目指て、トンネル構造物の老朽化と維持管理の基礎となる定す必要がある。そのため、海外各国で取り組まれている

期点検・老朽化対策の不備が指摘されている。

ように、高速道路で得られる料金収入を公共交通の整

再びこのような惨事が発生しないよう、今後は維持管備・運営費に振り分けるようなことも検討していく必要

理・更新の重要性がこれまで以上に高まるものと考えらがある。

れる。さらに、わが国は、先進諸国の中でも類を見ない（４）料金施策の継続的な改善

規模の債務を抱えている。そのため、今後増大する維持

これまでの高速道路割引施策については、施策評価に

管理・更新費について、受益とのバランスを考慮しつつ、向けた施策実施前段階での準備が不十分であり、施策実一定水準については高速道路料金を介した受益者負担の施中・施策実施後の評価については、入手可能なデータ中で賄うような制度設計が求められる８。

の範囲に留まらざるを得ない状況にあった。
今後は、交通体系や交通事業者に対する影響等を念頭（２）適切なロードプライシングの実施
前述の通り、道路公団民営化以降、さまざまな料金施に置きつつ、地域課題の解決・目的達成に資する料金施９策が実施・検討されてきた。これらの多くは、全国一律策を検討し（Plan）、それらの中から効果的な施策を選での割引率設定となっている。これらについて、今後は、択・実施する（Do）とともに、施策実施後には課題解

高速道路の最適利用を目途に、個別高速道路の利用状況

決・目的達成に料金施策が貢献したかどうかを評価・検（渋滞発生の可能性）、一般道路の交通状況､他モードへの証（Check）、料金施策の継続・見直し・廃止を検討する

影響等を考慮しつつ､料金施策を検討する必要がある。

（Action）といったPDCAサイクルを通して、効率的・

このようなきめ細かな施策を実施に移すためには、効果的な料金施策に向けて継続的に改善させていくこと

ICT技術の活用が不可欠となってくるが、幸い、わが国でが必要である。

はETC利用率がかなり高くなってきている（平成24年
12月7日−平成24年12月13日で高速道路利用台数10の9

内平均88％、700万台/日がETCを利用）。高速道路の道路公団民営化前、わが国の高速道路ではETC利用率

有効活用に向けて、ICT技術を有効に活用しつつ､渋滞、が5割に満たなかった11こともあり、ETCを活用した曜日

騒音や環境への負荷といった外部不経済の内部化に資すや時間帯別の料金施策は実施されておらず、硬直的な料

る適切なロードプライシングを検討し、適用していくべ

金体系が維持されてきた。その後、民営化を1年後に控きである。

えた平成16年11月以降、深夜割引、通勤割引、早朝・（３）総合交通体系の構築に向けた高速道路料金の活用

夜間割引等、一般道路の混雑緩和や沿道環境の改善等を

高速道路の無料化は、地域間を結ぶ広域交通のみなら目的としたさまざまな割引施策が導入された。割引対象

ず、地域内交通にも影響を及ぼす。自動車利用コストの

曜日・時間帯に応じて高速道路利用者が行動を変化させ、みの低下は、中長期的には自動車利用に移動手段がシフ

高速道路交通量や一般道路交通量、他モード交通量等にトし、公共交通の費用増加につながる。これらを踏まえ影響が及んだ。これらの料金施策は、わが国の高速道路

ると、高速道路の無料化は、マイカー普及を背景に、総料金制度にとって大きな転換点であった。

おわりに合交通体系の構築という認識が欠落、あるいは他の政策

その後、休日上限1,000円割引や高速道路無料化社会との整合性を取れない政権が国民受けを狙って選択した実験といった、民営化前には考えられないような割引施政策と考えられる。

策が検討・実施された。これらについては、いくつかのわが国全体として、道路のみならず、鉄道・バス・フ

地域で観光等を通した地域活性化が実現する等、評価さ89

総点検：民主党政権の政策れる面もある。しかしながら、一方では観光客減少を余置づけることが求められる。たとえば、「高速道路料金施儀なくされた地域があったほか、全国各地の高速道路に策をめぐる今後の方向性」で述べたように、高速道路料

おける毎週末の激しい渋滞、公共交通への影響等、交通金について、高速道路の維持管理・更新費、公共交通を体系への影響の面でも課題があった。

含む交通全体の整備・運営費にも適用する、あるいは広人口・社会資本ともに高齢化が進み、財源の制約も厳域高速物流を担う貨物車専用レーン設定に高速道路料金

しいわが国においては、既存の社会資本を有効活用しつ

施策を活用する等、これまでの制度・枠組に縛られない

つ総合的な交通体系の健全な構築を目指す必要があり、柔軟な活用が求められる。

高速道路料金施策はそのためのツールのひとつとして位【注】
１
詳細は、社会資本整備審議会 道路分科会 第1回国土幹線道路部会「資料6 料金割引の評価」を参照。
http://www.mlit.go.jp/common/000230485.pdf
２
施策の評価にあたっては、施策の目的に即した効果を仮説として設定し、施策実施前後比較等により当該目的の達成度合を測定・分析す
ること、またそのための周到な準備を行うことが本来の姿であるが、これらの料金施策については、施策評価に向けた準備時間が無く、当局にて定期的に集計されているデータを活用した評価に留まらざるを得なかったものと類推される。
３
独立行政法人 高速道路保有・債務返済機構「欧米の高速道路政策」（平成24年6月）等を参考とした。
４
東日本大震災発災後（2011年6月8日）に、「一時凍結」が国土交通省より公表され、平成23年度当初予算：1,200億円のうち1,000億円が復
旧・復興費用へ回された。
５
社会資本整備審議会 道路分科会 第1回国土幹線道路部会「資料6 料金割引の評価」による。
６
マニフェストに示された、「高速道路の原則無料化」で示された各目的の達成に向けて、「そもそも 高速道路の原則無料化 という政策
が、他の政策と比較して最も有効かどうか」という確認も重要であるが、ここでは論点がぼやけてしまうものと判断されることから、言及しないこととした。
７
平成23年2月9日に国土交通省から公表された「平成23年度高速道路の原則無料化社会実験計画（案）」（http://www.mlit.go.jp/
common/000135200.pdf）では、「物流効率化のための夜間大型車無料化社会実験」として、当該目的を念頭に置いた区間（夜間に並行一般道路を利用する大型車が多く、無料化により高速に転換しても混雑しない区間、区間延長1,493km）、車両（中型車以上の車両（ETC設置））、
時間帯（22時〜翌6時）が設定されていた。
８
宮川（2011）では、高速道路の維持管理費、運営費等が償還終了後も必要であること、償還主義の原則が有料期間中の利用者に対して過大な負担を課していると捉えられることなどを踏まえ、「無期限有料（永久有料）」の導入が提唱されている。
９
地方部と大都市近郊区間の地域区分は民営化前から存在しており、政権交代前の各種割引施策はこの地域区分が活用されている。
10
東日本高速道路株式会社、首都高速道路株式会社、中日本高速道路株式会社、西日本高速道路株式会社、阪神高速道路株式会社及び本州
四国連絡高速道路株式会社が管理運営する高速道路の利用台数。
11
道路公団が民営化された平成17年10月1日を挟む、平成17年9月30日から10月6日までの1週間で、ETC利用率が初めて5割を超過した（50.2％）。
【参考文献】
・高速道路のあり方検討有識者委員会（2011.12.9）「今後の高速道路のあり方 中間とりまとめ」
・上岡 直見（2010）「高速無料化が日本を壊す」、コモンズ
・宮川 公男（2011）「高速道路 なぜ料金を払うのか」、東洋経済新報社
・社会資本整備審議会 道路分科会 第1回国土幹線道路部会資料（2012）
・独立行政法人 高速道路保有・債務返済機構「欧米の高速道路政策」（平成24年6月）

90

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

総点検：民主党政権の政策

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？
Was the Expenditure for the Income Security Program for Farmer Households Wasteful, Irresponsible
Spending?

ニフェストの中で目玉となる施策であった。自民党政権時代の平成19年より実施されていた水田・畑作経営所得安定対策では、WTOに適合した助成金へ転換しつ

Hiromitsu Moriguchi

農業者戸別所得補償制度は、平成21年度衆議院総選挙時に提示された民主党マ

森
口
洋
充

つ、遅々として進展しないわが国の農業構造改善をドラスティックに進めるべく、支給対象を大規模農家に限定していた。本政策に対する農村部からの反発は強く、
平成21年度衆議院総選挙において、民主党を大勝させるひとつの要因となったとも言える。
民主党が実施した農業者戸別所得補償制度は、支給対象を大規模農家だけに絞ら

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
政策研究事業本部
環境・エネルギー部
主任研究員
Senior Researcher
Environmental Policy Consulting
Dept.
Policy Resarch & Consulting
Division

ず、生産調整に参加する販売農家をすべて対象とした。当初、対象を限定しない助成はバラマキではないか、という批判を浴びたが、このような支援の方が欧米では一般的であり、むしろ農業の大規模化を推進するための施策と農家の経営を安定させるための施策は切り離して、別個に実施されるべきであると考えられる。ただし、欧米ほど規模拡大が進んでいないわが国の状況では、所得補償の効果が薄れる
ことも確かであり、戸別所得補償の実施と並行して、農地集積や規模拡大等についてもあわせて進めていくことが重要である。
一方で、直接所得補償導入の目的のひとつでもあったWTOルールへの対応については、水田・畑作経営所得安定対策から農業者戸別所得補償制度へと転換するにあたって、削減の対象となる助成（イエローボックス）が増加している。戦略的に活用するための農業助成枠をできるだけ確保する観点から、可能な限り削除対象とならない助成（グリーンボックス）への移行を進めていくべきであると考えられる。

The Income Security Program for Farmer Households was a central policy measure in the manifesto presented by the Democratic
Party at the time of the 2009 lower-house general election. Under the measure to stabilize the incomes of farmers growing rice andother crops that started in 2007 under the Liberal Democratic administration, the payment recipients were limited to large-scale
farmers in order to drastically improve the structure of Japan s stagnant agricultural sector while making a shift to WTO-compliant
subsidies. Opposition to the measure was strong in farming regions, which may be one of the reasons for the Democratic Party s
clear victory in the 2009 lower-house general election. Under the Income Security Program for Farmer Households implemented by
the Democratic Party, the payment recipients included not only large-scale farmers, but also farmers with a certain level of sales(hanbai noka) who participated in a production adjustment program. In the beginning, there were criticisms that subsidy expenditure
without narrowly defined recipients was wasteful, irresponsible spending. Such aid, however, is common in Europe and the UnitedStates, and it is considered that measures to stabilize farmers business should be implemented separately from measures topromote large-scale farming. However, it is true that the effect of income security is relatively small as the scale of farmers in Japanis not as large as that in Europe and the United States. Therefore, it is important to promote the aggregation of farmland and the
expansion of farmers operations, along with the implementation of the Income Security Program. As for compliance with WTO rules,
which is one of the objectives of the Program, subsidies that are subject to cuts ( yellow box support) are increasing as a shift is
made from a measure to stabilize the incomes of farmers growing rice and other crops to the Income Security Program for Farmer
Households. From the standpoint of securing as much strategic agricultural aid as possible, subsidies that are not subject to cuts
( green box support) should be increased.

91総点検：民主党政権の政策

1

米の生産量は急激に増大し、一方で食の欧米化にともな

はじめにって米の消費が頭打ちとなってきたことにより、次第に

平成22年より開始された農業者戸別所得補償制度は、米余りが問題となるようになってきた。米の買い取り価

平成21年度衆議院総選挙時に提示された民主党マニフェ

格よりも売り渡し価格の方が低い、いわゆる逆ザヤと、ストの中でも目玉となる施策であった。自民党政権時代

米備蓄の増大によって、食管会計の赤字がかさむようにの平成19年より実施されていた水田・畑作経営所得安定なってきたことから、昭和45年から米の生産調整（減反対策では、WTOに適合した助成金へ転換しつつ、遅々と制度）が開始された。この生産調整は、現在に至るまでして進展しないわが国の農業構造改善をドラスティック

続けられている。

に進めるべく、支給対象を大規模農家に限定していた。

米備蓄の増大および消費者の米に対するニーズの変化

本政策に対する農村部からの反発は強く、平成21年度衆にともない、自主流通米制度が導入されたが、平成に入議院総選挙において、民主党を大勝させるひとつの要因

ると、これら自主流通米の増大によって、実質的な政府となった。

管理米の割合が低下したことから、平成6年には食糧管

本稿では、農業者戸別所得補償制度が実施されるに至理法を廃止して食糧法（「主要食糧の需給及び価格の安定った歴史的背景、およびその制度の内容について概観しに関する法律」）が制定され、農家は自由に米を販売でき

たうえで、政権交代したいま、それをどう評価すべきか

るようになった。これは、単に国内における米流通の変という視点について示すこととする。

革を狙っただけではなく、その後に予想される、米の輸2入解禁に先立って、国内の米生産の競争力強化を意図し歴史的背景たものでもあった。

（１）わが国農業生産と農業政策の変遷

食糧法制定以来、米生産農家はこれまでにない大きな

わが国は、敗戦後深刻な食料不足に陥り、まずは食料

環境変化にさらされることとなった。米流通の自由化にの増産体制の構築が農政の基本課題となった。その後、ともない、米価格が大幅に低下したのである。昭和50年

高度成長期に入ると、農業生産の機械化にともなう余剰代までは、米は高価格で政府が買い取ることが原則であ

労働力が生じ、加えて、都市部における人材需要の増大った。毎年実施される米価審議会において政治的な介入により、農村部から都市部への急激な人口流出が生じた。

により、審議が混乱することが風物詩のようになっていさらに、わが国の工業部門の発達にともない農工間の所たのである。米が、高価格に固定され、しかも全量買い得格差が問題視されるようになってきた。そのような状取りが保証されていることから、米生産は非常に低リス

況の中で、昭和36年に農業基本法が制定された。農業基クかつ高リターンの農業経営形態となり、多くの農家が本法では、高度成長期の課題に鑑み、農業生産性の向上

米生産を行った。さらに、農業の機械化の進展や基盤整と農家所得の増大を謳い、農工間の所得格差を解消する

備の実施にともない、米生産にかかる労力は大幅に低減ことを主たる目的としていた。

し、多くの兼業農家が生まれることとなった。米は、育農工間の所得格差解消のための手段として選択された苗、田植え等の春作業と稲刈り等の秋作業以外は大きなのが、わが国の基幹作物であった米に対するリソースの労力が必要とされないようになり、他に職を持ちながら、集中であった。米については、食糧管理法のもと、全量

その季節だけの作業で生産が可能で、しかも米価が高水

国により買い上げられており、米価格は高い水準に固定

準に固定されていたため、比較的大きな収益を上げるこされていた。品種改良や基盤整備等によって米の生産性とができるようになったのである。

は上昇し、米が生産できる地域も拡大していった結果、92

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

これらの兼業農家は、規模拡大意欲に乏しかったこと

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？

から、米価の下落に対応することが難しく、多くが赤字

的かつ安定的な農業経営を育成し、それらが農業生産の経営となった。また、これらの兼業農家が、これまで高相当部分を担うこと、農業経営の法人化を進めることが米価に支えられて収益を上げることができたため、専業謳われた。食料・農業・農村基本法制定以降の政策は、で農業を行いたいと考えていた経営者に対して農地が集主としてこれらの理念に基づいて実施されることとなっ

約されることがなかった。兼業農家は、他に収益を得るたのである。

機会があったが、他に所得機会のない中山間地域では、（２）新たな貿易ルールの制定

劣悪な土地条件が規模拡大を阻んでいるため、より深刻

GATTを発展的に解消して組織されたWTOにおいて、であり、これらの地域では農業が疲弊し、ひいては農村

平成13年よりドーハ・ラウンドが開始された。ドーハ・全体が衰退し、これまで地域を支えていた集落機能（地ラウンドは平成20年にセーフガード発動等を巡って決裂

域内の生活サービス等を地域内住民がお互いに提供しあしたまま、現時点でも終結の見通しは立っていない。

う機能）の低下等が問題となるようになってきたのである。

WTOにおいて戸別所得補償制度は国内における価格支持の制度であるため、以下の3つの政策ボックスに分け農林水産省では、これまでも農業の大規模化、効率化て議論されることとなる。すなわち、イエローボックス

を目指し、さまざまな手段を講じてきたが、すでに兼業（増産効果があり、貿易を歪める可能性があるため、削除

農家なしでは、地域農業の維持ができないといった地域

約束の対象となる助成）、グリーンボックス（貿易を歪めも多く、担い手への農地集約が思ったように進まない状る可能性がゼロまたは非常に小さく、削除約束から除外

況に陥っていた。

される助成）、ブルーボックス（イエローボックスとグリ

このようななか、平成11年にそれまでの食料基本法をーンボックスの中間で、減反等生産調整のための助成）

廃止し、新たに食料・農業・農村基本法が制定された。

である。これまでに実施されてきた品目ごとの価格支持

旧農業基本法が農業者サイドに立ったものであり、主と政策は、特定の作物を増産させる効果が生じるため、イ

して農工間の所得格差を解消することを基本理念として

エローボックスとして削除約束の対象となるものであっいたのに対し、食料・農業・農村基本法では、消費者側た。そして、各加盟国は、イエローボックスに分類されの視点をより重視し、食料の安定供給、多面的機能の発る国内助成をグリーンボックス、ブルーボックスに近づ

揮、農業の持続的発展、農村の振興を新たな基本理念とけるように政策を転換している。わが国においても、水した。農業の持続的発展においては、「国は、効率的かつ田・畑作経営所得安定対策から、これらのWTOルールを

安定的な農業経営を育成し、これらの農業経営が農業生意識した政策設計が行われるようになってきた。

産の相当部分を担う農業構造を確立するため、営農の類

ちなみに、農業者直接所得補償制度については、現時

型および地域の特性に応じ、農業生産の基盤の整備の推点でわが国としていずれのボックスに該当するかは、明進、農業経営の規模の拡大その他農業経営基盤の強化の言していない。これは、現時点で交渉がストップしてい促進に必要な施策を講ずるものとする。
」「国は、専ら農ることによるものであり、今後、交渉が再開した場合に業を営む者その他経営意欲のある農業者が創意工夫を生は、これらのうちどれに該当するかを明言し、WTO事務

かした農業経営を展開できるようにすることが重要であ局との折衝を経て公表する必要がある。

ることに鑑み、経営管理の合理化その他の経営の発展お（３）水田・畑作経営所得安定対策の開始

よびその円滑な継承に資する条件を整備し、家族農業経平成19年度より開始された水田経営所得安定対策（品営の活性化を図るとともに、農業経営の法人化を推進す

目横断的経営安定対策）は、わが国において、これまでるために必要な施策を講ずるものとする。
」とされ、効率

各品目別に行っていた補助を、農家経営の観点から見直93総点検：民主党政権の政策

し、直接所得を補填する仕組みとして始まった画期的な家は、集落営農を組織化する場合を除いて、助成の対象制度であった。

からは外されることとなった。また、集落営農について

平成11年に定められた食料・農業・農村基本法では、も経営の一体化等を用件とし、5年程度で法人化を目指

今後の農業政策の指針として5年ごとに食料・農業・農す経営体のみが対象とされた。

村基本計画を策定することが求められている。平成17年（４）農業者直接所得補償制度の開始に定められた第2期の食料・農業・農村基本計画では、

水田・畑作経営所得安定対策については農業者や農業「効率的かつ安定的な農業経営が農業生産の相当部分を担団体等を中心に、「小農切捨て」といった批判が早くからう望ましい農業構造の確立に向け、意欲と能力のある担なされていた。実際に、水田・畑作経営所得安定対策へ

い手の育成・確保に積極的に取り組む。
」こととされ、積の参加は、米の場合でも面積ベースで40 ha万台となっ極的に取り組むべき課題として「担い手の生産規模の拡ており、全作付面積の1/4程度となっている。ちなみに、大、低コスト技術体系の導入・普及等により、生産性の助成の条件を生産調整への参加のみとした農業者直接所

高い水田農業を確立」することが挙げられている。ここ

得補償は、米の場合面積ベースで110万ha以上が加入をで「効率的かつ安定的な農業経営」とは、所得面で他産している。

業とそん色ない経営を示しており、その時点でこの条件批判を浴びていた水田・畑作経営所得安定対策への対を満たしていると考えられる「家族農業経営12〜15万案として、平成21年衆議院総選挙にあたって民主党が提戸、法人経営6千」程度を、集中的・重点的な施策によ示したマニフェストでは、「農畜産物の販売価格と生産費って平成27年には「家族農業経営33〜37万戸、集落営の差額を基本とする「戸別所得補償制度」を販売農家に

農経営2〜4万、法人経営1万」程度にまで増加させるこ実施する。所得補償制度では規模、品質、環境保全、主とを目標としていた。

食用米からの転作等に応じた加算を行う。
」「畜産・酪農また、平成17年食料・農業・農村基本計画では、「わ

業、漁業に対しても、農業の仕組みを基本として、所得が国農業の構造改革を加速化するとともに、WTOにおけ補償制度を導入する。
」と、戸別所得補償制度が盛り込ま

る国際規律の強化にも対応し得るよう、現在、品目別にれた。これは、水田・畑作経営所得安定対策に対して、講じられている経営安定対策を見直し、施策の対象とな

特に農業者からの反発が強かった「支給対象の大規模農る担い手を明確化した上で、その経営の安定を図る対策

家への絞り込み」「過去の生産水準を基準にした支給額算に転換する。
」とされ、平成19年より、品目横断的政策定」に対してピンポイントで対応したものであり、加えへと転換することが明記されていた。

て、予算規模も1兆円程度と、水田・畑作経営所得安定

これらの流れを受けて、平成19年度より水田・畑作経
営所得安定対策（品目横断的経営安定対策）が開始され対策における1,500億円程度から大幅な増加が見込まれたのである。

た。本対策は、WTOにおける国際規律の強化に対応すべ

この結果、水田・畑作経営所得安定対策（品目横断的

く、単一の作物単位の支援ではなく、農業経営単位での経営安定対策）に対して非常に批判的であった農業者の支援を行うものであるとともに、助成の対象を原則とし

多くが、農業者直接所得補償制度に期待し、これまで保て個別経営で4ha（北海道は10ha）以上、集落営農で守の地盤であった農村地域においても、民主党が次々と20ha以上とする等、農業構造の改善についても強く意

議席を確保する一因となったのである。政権交代を実現識した内容となっていた。さまざまな特例措置や市町村した民主党は、その後、具体的な内容を検討したうえで、特認制度の導入により、必ずしも上記の規模を満たすこ

平成22年より、農業者直接所得補償制度を試行的に開始とが必須条件ではなかったものの、原則として小規模農し、平成23年には本格導入に至っている。

94

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？

3

また、②のナラシ対策は、水稲、麦、大豆を対象とし、制度の概要

品目ごとの当該年収入と基準期間の平均収入の差額を合算・相殺し、減収額の9割について、積立金の範囲内で（１）水田・畑作経営所得安定対策
水田・畑作経営所得安定対策の顕著な特徴は、その支補填するものであり、積立金の拠出割合は国と生産者が援の対象を生産規模により絞り込んでいたことにある。

3：1となっている。ここでも従前は、各品目ごとに差額

地域の実情等により、特例等が認められるものの、支援を補填する仕組みであったが、本制度では、米、麦、大の対象は原則として経営規模4ha（北海道は10ha）以

豆をあわせた分の差額について支給する仕組みとなって上の認定農業者か、20ha以上の集落営農組織に限られいる。ただし、基準期間の平均収入は過去の値を参考にていた。また、集落営農組織についても単に機械の共同していることから、価格低下等により収入が下落してい利用等を行うだけではなく、共同販売経理の実施や5年る場合には、平均収入自体が減少し、結局のところ赤字以内の法人化計画の作成等を行った組織のみが対象とさ状態となるという懸念が指摘されていた。
農林水産省は、本施策をWTOルールへの対応よりむしれた。
具体的な支援の内容は、①生産条件不利補正対策（ゲろ、構造改善のツールとしてとらえており、これをテコタ対策）と②収入減少影響緩和対策（ナラシ対策）からに大規模経営への土地集積を進めようとした。これに対なっている。①のゲタ対策は、麦、大豆を対象にしたもして、農家および農業関連団体等から小農切り捨てとののであり、担い手の生産コストのうち、生産物の販売収強い批判があった。また、支給額の算定についても特に入では賄えない部分（諸外国との生産条件の格差から生

ナラシ対策において、過去の生産水準を基準としている

じる不利）について、過去の一定期間の生産実績に基づことから、価格が低下傾向にある以上、基準の水準も下く交付金（固定払）と毎年の生産量・品質に基づく交付

落していくため、永続的な経営の担保にはならないとい金（成績払）の2種類の支援で補填するものである。しう批判もあがった。

たがって、固定払については、過去の実績を反映させて（２）農業者直接所得補償制度

一定額を常に支給し、成績払については、対象品目ごと

農業者戸別所得補償の特徴は、これまでの水田・畑作に収量あたりの単価と生産量を掛け合わせて、支給額を経営所得安定対策に対して、支給対象者を販売農家（経算定することとなっている。農林水産省では、前者の固営耕地面積が30a以上または農産物販売金額が50万円以

定払をWTOの枠組みにおけるグリーンボックス、後者の上の農家）全体に広げたこと、さらに支給額について生

成績払をイエローボックスであるとしている。

産費をベースに算定したことである。

図表１

畑作物の所得補償交付金

資料：農林水産省『農業者戸別所得補償制度の概要』

95

総点検：民主党政権の政策

農業者戸別所得補償制度の具体的な中身は、①畑作物（１）米国の直接所得補償の所得補償交付金、②水田活用の所得補償交付金、③米旧来の米国の直接所得補償は、3つの層から構成されに対する助成、および④加算措置から構成されている。

ている。最も基本的な部分が①マーケティングローンで①の畑作物の所得補償交付金は、年間2万円／10aのあり、そこから②直接固定支払、③価格変動対応型支払、面積払（営農継続支払）と、作物ごとに定められた単価となっている。①のマーケティングローンは、作物を担に基づく数量払から構成されている。面積払については、

保とするつなぎ融資であるが、実質的には価格支持とし

前年度の生産面積に基づいて事前に支給されるものであて機能している部分もある。実際に農家は、市場価格がり、数量払は、当該年の作物別生産量に作物別の単価を下落し、ローンレートを下回った場合は、そのまま担保掛けて支給額を算定するものである。これらは、水田・を流し、市場価格が高い場合には、農作物を市場で販売

畑作経営所得安定対策におけるゲタ対策に対応するもの

してその中から融資分を返済するのである。加えて、農であり、ゲタ対策における固定払を営農継続支払に、成家は市況を見ながら自らに最も有利な条件で農作物を販績払を数量払にそれぞれ拡充したものである。

売することができる。②の直接固定支払は、作目ごとの②の水田活用の所得補償交付金は、水田の転作にとも生産量当たり単価に基づく支給であり、③の価格変動対なう交付金であり、戦略的作物の生産や二毛作、耕畜連

応型支払については、①②を利用しても目標価格に届か携等に対して、あらかじめ設定した農地面積あたり単価

ない場合にその差額を補填する不足払い型の直接支払でを適用して支給額を算定するものである。

ある。

③の米に対する助成は、米の「所得補償交付金」とし支援の中心となっているのは、①のマーケティングロて面積あたり定額を支給し、加えて「米価変動補填交付ーンであるが、これはある価格を下回った場合に、現物金」として当年度の販売価格が標準的な販売価格を下回で返済できることから、価格変動に対する不足払いの側った場合にその差額分を交付するものである。米に対す面を持っており、③とあわせると多くが不足払いの性格

る助成については、水田・畑作経営所得安定対策から大を有している。

幅に拡充された点であり、支給水準を過去の生産実績か

2008年農業法では、上記の支援に加えて、あらたにら定めるのではなく、標準的な生産費をベースに定めてACRE（Average Crop Revenue Election）プログラいる。まず、標準的な生産費と標準的な販売価格の差かムが加えられた。ACREプログラムとは、価格の変動だ

ら恒常的なコスト割れ相当分を算定し、それを「所得補けでなく単収の変動にも対応した所得補償制度である。

償交付金」として定額で支給する。さらに、当該年度のACREプログラムは、上記で示したところの③価格変動

販売価格が標準的な販売価格を下回った場合には、その対応型支払を置き換えるものであり、農業者は、①＋差分を「米変動補填交付金」として支給するのである。

②＋③か、①×70％＋②×80％＋ACREのいずれかをしたがって、農業者は最低でも標準的な生産費に相当す

選択することができる。ただし、ACREは、過去の作付

る分の収入が補償されることとなる。

面積ではなく現在の作付面積に基づく等、従来の価格変4

動支払と異なる点もあり、また、WTO上もイエローボッ

海外における直接所得補償

クスに区分される可能性がある。

直接所得補償はそもそもEUや米国において採用されて米国の場合、生産規模による需給要件等は原則としてきたものであり、わが国独自というわけではない。そこ

ないが、農業助成の多くが大規模経営体に支給されておで、ここでは、EUおよび米国の直接所得補償制度についり、上位10％の経営体が全体の7割以上を受け取っていて概観する。

る。わが国とは逆に、小規模農家の所得補助にならず、

96

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？

大規模農家に集中していることに批判が生じており、オ域内の農場であれば単価は同一となる。いずれにせよ、

バマ大統領は大規模農家への直接支払の削減等を打ち出

これらの支払については、作付けされる作物にかかわらしている。なお、一般的に共和党は、大規模農家に有利ず支給額は単一であり、完全に生産から切り離された直な政策を指向し、民主党は中小家族経営や環境保護を重接所得補償となることから、WTOで言うところのグリー

視する傾向にあると言われている。

ンボックスに分類される。なお、EUにおいてもすべてが（２）EUの直接所得補償

単一支払へ移行しているわけではなく、加盟国の戦略等

EUではCAP（Common Agricultural Policy）と呼ばれる域内における共通農業政策を1962年から開始した。

により特定作物の生産につながる直接所得補償も認められている。

1967年には、CAPは域内共通価格を確立したが、ここ

また、EUにおける直接所得補償の特徴は、クロスコン

での価格支持水準は、政治的圧力もあり、生産コストのプライアンスを明確に設定していることである。クロス

高い加盟国にあわせることが多かった。この支持価格でコンプライアンスとは、2003年の中間レビュー以降義の農産物の無制限買入により、1980年代には主要農産務化された制度であり、農家が直接所得補償を受給する物の自給率は100％を越え、過剰生産が常態化した。域ために満たすべきであるとして設定された、環境保全や内共通価格は世界市場価格よりも高く設定され、過剰農

動物福祉等についての最低限度の条件である。これに違産物は輸出補助金を交付され域外に輸出された。これら

反した場合には、支払金額の減額といった罰則が加えら過剰農産物の買入れコスト、輸出補助金の増加による支れる場合がある。

出を抑制することがCAPの財政上の課題とされた。

（３）欧米とわが国の制度の比較

EUの直接所得補償は、1992年のマクシャリー改革以米国、EUの直接所得補償は、いずれも同じ背景から成降に導入された。マクシャリー改革では、価格を通じた立している。それは、政府が行っていた支持価格に基づ生産支援から所得による経営支援へと軸足を移し、支持

く価格支持政策に端を発しており、農産物の国際競争力

価格の引き下げを進め、それによる所得の減少分を直接強化のために引き下げた支持価格を補填するために直接所得補償により補うことで財政支出を安定化させ、加え所得を補償する、いわゆる不足払いの形式であった。欧

てEU農業の競争力強化、価格の安定、環境保全等を進め

米の場合は、海外に対して積極的に農産物を販売するたていった。さらに、その後の改革を経て、WTOにおけるめに積極的に価格をコントロールする、攻めの政策であイエローボックスの削減を図り、グリーンボックス、ブったとも言える。

ルーボックスに分類される所得補償へと移行している。

それに対して、わが国における直接所得補償は、海外

特に、2003年に実施された中間レビューでは、農家にへの輸出がほとんどなく、加えて、直接所得補償導入前

対する直接支払を、作物の作付面積や家畜頭数といったに国内市場を自由化して買取価格がなくなっていたため、生産要素から切り離す（デカップリング）、単一支払制度

欧米で言う支持価格に相当するものが存在しない状況でを一部導入した。単一支払制度は、単一農場支払と単一開始された。自由化によって農家の収入が不安定となっ

面積支払、およびそれらを組み合わせたものの3種類がたことに対する対応であり、守りの政策であるとも言えある。単一農場支払は過去の各経営体への支給額を経営る。また、水田・畑作経営所得安定対策で導入されたナ

面積で割って面積あたりの支給額単価を算定するものでラシ対策は、欧米での不足払いとは異なり、基準となるあり、経営体ごとに面積あたり支給額は異なる。また、

年次の農産物価格を下回った場合にその差額を補填する

単一面積支払とは一定の範囲を持つ地域全体で単一の面変動補填であり、農業保険に近い性格のものである。し積あたり支給額を設定するものであり、この場合同一地

かも、基準となる年次は当該年度から過去5年間となっ97

総点検：民主党政権の政策ているため、価格が下落していく状況では、支給額自体

償交付金：1,533億円、水田活用の所得補償交付金：が減少していくこととなる。その後に導入された、農業

2,218億円、畑作物の所得補償交付金：1,578億円、加者戸別所得補償制度においても、水田・畑作経営所得安算交付金：36億円）であった。従前の水田・畑作経営所

定対策を検討のスタートに置いたことから、基準を生産得安定対策における支払額が1,500億円程度であり、こ費に置いているものの、原則として上記の性格を有してれらが農業者の所得に回っているため、水田・畑作経営いる。

所得安定対策と比較すると、所得向上効果は大きいと考また、直接所得補償制度の設計に際しては、米国、欧えられる。

州ともに助成をしつつ、市場メカニズムを最大限活用し、

図表2は、直接所得補償の交付金額と支払い対象件数、農家が自らの経営能力を高めることにより、より高い収および1件あたり交付金額を示したものである。全体の入を得られるように工夫している。米国の場合は、マー合計で見ると、農家1戸あたり約46万円の交付を受けてケティングローンによる売買タイミングを農家にゆだねいることが分かる。特に高いのが畑作物であり、農家1ることであり、欧州の場合は単一農場支払により、市場

戸あたり約211万円の交付を受けている。逆に、もっとに反応した最適な作付けを農家にゆだねることである。

も低いのが米の所得補償交付金であり農家１個あたり約

これらの制度設計により、市場のニーズや動きに農業者

15万円となっている。

が自ら対応することが可能となり、市場メカニズムを活一方で、やや古いデータになるが2006年におけるEU

用した需給調整が可能となることに加え、農業者の経営の直接支払額が経営体あたり約1万ユーロであった（加者意識も高めることに成功している。

盟国直接支払を含む）。また、米国においては、連邦政府

5からの補助金が2007年時点で1経営体あたり約9,500

農業者直接所得補償制度の評価ドルであった。これらと比較すると、わが国の直接所得

直接所得補償制度については、平成22年に開始された補償による支給額はEU、米国等の半分程度となっており、ばかりであり、評価を行うには材料が不足している点も欧米に比べて所得改善効果は低くなっていることが分かあるが、ここでは以下の観点から本制度の評価を試みる。

る。

評価のポイントとしては、①農家の所得確保に寄与して欧米に比べて、受給額が低い最も大きな要因のひとつ

いるか、②農業構造の改善を妨げていないか、③WTOのは、経営体の規模によるものと思われる。EUの経営体あ枠組みに整合的であるか、という点である。

たりの平均経営面積は、約14ha、米国では170ha程度（１）農家の所得確保に寄与しているかであるのに対し、わが国は2haに過ぎない。わが国の面

農林水産省HPで公表されている「平成23年度の農業

積あたりの支給額は欧米に比べて高いものの、欧米では者個別所得補償制度の支払実績について」によると、平農業構造の改善がある程度進展し、農業の大規模化が進

成23年度の支払額は、合計で5,365億円（米の所得補展してから直接支払が導入されたため、支払額について

図表２

直接所得補償の交付金額と支払い対象件数

米の所得
補償交付金
交付金額（億円）
支払い対象件数（件数）
件数あたり交付金額（千円／件）

水田活用の所得補償交付金

畑作物の所得補償交付金

1,533

2,218

1,578

36

5,365

1,008,018

539,741

74,6108,394

1,150,159

152

411

2,115

429

466

資料：農林水産省『平成23年度の農業者戸別所得補償制度の支払実績について』（平成24年6月28日）より作成。

98

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

加算交付金

合計

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？

も各経営体にとって十分所得を補償する額を受け取るこいるが、直接所得補償を受給しないのであれば、自由にとが可能となっている。

米の生産・販売を行える仕組みとなっていることから、（２）農業構造の改善を妨げていないか

小規模農家ではわずかな面積を転作するよりも、むしろ水田・畑作経営所得安定対策から農業者戸別所得補償

すべて米を生産して販売した方が、少ない経営資源を有へと政策が変更されたが、両者の最も顕著な違いは、小効に活用できるという判断であると想定される。反対に、規模農業者をその政策の対象にするか否かであった。水

大規模農家については、生産調整に参加しないと認定農田・畑作経営所得安定対策は、当初、品目横断的経営安業者（農業経営基盤強化促進法に基づく農業経営改善計

定対策と呼ばれ、WTO対策として、複数の品目をあわせ画の市町村の認定を受けた農業経営者・農業生産法人。

て支援することがアピールされていたが、実際には、担金融面や税制面において優遇措置を受けることができい手に支援を絞り、構造改善を促す事に主眼が置かれたる。
）として認められないこと、まとまった転作を行って施策であった。それに対して、農業者戸別所得補償は、

水田活用の所得補償を受けた方が有利であることといっ

生産調整に参加する販売農家であれば誰でも受給するこた判断があったものと推測できる。
農業の構造改善は、施策を実施すればすぐに効果が生とが可能である。この点が「バラマキ」ではないかとしじるわけではない。農家が自らの土地を他人に任せる決て、当初大きな批判を浴びたところである。
図表3は、農業者直接所得補償のうち米の所得補償交断をするタイミングというのは、ライフステージ上の変付金について、作付面積規模別に支払対象者数と支払額化や農業機械の更新時期等、数年に一度である。したがを比較したものである。本制度は、当初より、小規模なって、農業者戸別所得補償制度が農業構造の変化の妨げ

農家へのバラマキであったとの批判が強かったが、実際になったかどうかを判断することは困難である。しかし、に支払対象者をみても、作付規模2ha以下の受給者が全支給対象を絞った水田・畑作経営所得安定対策に比べる

体の9割以上を占めている。一方で、支払額ベースで見と、構造改善に関するインセンティブが低くなるのは自ると、作付規模5ha以上の農家への支払額が4割を占め明であり、その意味では農業構造改善を進展させるといており、比較的大規模農家に助成が回っていることが分う点での貢献は小さくなると言える。

かる。また、加入率は、規模が大きくなるにつれて高く一方で、自民党政権下の水田・畑作経営所得安定対策なっており、5ha以上の場合は実に98.4％の加入率となは、あまりにドラスティックであったとも言え、それにっている。

対する結果が平成21年衆議院選挙であったと考えられる。国民（特に農村部）は、支援対象を極端に絞った支

これは、本制度が生産調整への参加を受給条件にして
図表３米の所得補償交付金の作付面積規模別にみた支払対象者数と支払額
0.5ha未満

0.5〜1ha

1〜2ha

2〜3ha

3〜5ha

5ha以上

対象者数（万件）

52.2

25

13.6

3.9

2.9

3.3

100.8

支払対象者数シェア（％）

51.8

24.8

13.5

3.9

2.9

3.3

100

加入率（％）

58.3

68.1

69.9

70.8

76.6

98.4

79.1

支払額（億円）

140

224

259

135

160

615

1,533

支払額シェア（％）

9.2

14.6

16.9

8.8

10.5

40.1

100

対象者あたり支払額（千円／戸）

27

90

190

346

552

1,864

152

合計

資料：農林水産省『平成23年度の農業者戸別所得補償制度の支払実績について』（平成24年6月28日）より作成。

99

総点検：民主党政権の政策

援に対して強い拒否反応を示しており、今後は、対象を

図表４

受給面積下限と平均面積との相関

極端に絞った経営対策を実施することは事実上困難になったと考えられる。
EUにおいても直接支払の受給者について最小規模要件があるが、その値は受給額100ユーロ未満、あるいは農地1ha未満というものであり、わが国の水田・畑作経営
所得安定対策に比べると、低い水準となっている。しかも、これらは加盟国における裁量が認められており、受給面積下限は、0.1ha〜5ha、受給下限は100ユーロ〜
500ユーロである。図表4は、受給面積下限と加盟国の平均経営面積との相関を示したものであるが、受給面積下限と加盟国の平均経営面積との間には強い正の相関があり、さらには、平均経営面積規模が20ha未満の国は、受給面積の下限がすべて1ha未満となっている。以上か
ら判断できるように、EUでは直接支払を構造改善のツールとしては活用しておらず、農地の集積等は別の政策で

資料：平澤明彦「次期EU共通農業政策（CAP）改革の規則案概要」
農林金融2012.3

実施していると言える。受給者の最小規模要件は、構造

得補償が導入されることにより、自ら農業生産を行った改善を進めるためではなく、自給的な農家や趣味的な農方が有利と判断して、貸していた農地の返却を迫ること）

家等を除外する目的で設定しているものである。

といった行為はそれほど行われていないとも言われていわが国とは反対に、欧米では、むしろ直接所得補償がる。これは、農地を提供した小規模農家は、そもそも営

大規模農業者に集中して支給されていることに対する批

農継続が困難であったこと、農業者直接所得補償による判が強まっており、たとえば、オバマ大統領は大規模農

小規模農家に対する受給額が少ないこと、といった要因

家への直接支払の削減等を打ち出しているによるものであると考えられる。このことから、農業者

わが国において導入された水田・畑作経営所得安定対

直接所得補償そのものによって構造改善が進むわけでは

策については、受給要件として厳しい面積規模要件を導ないが、構造改善自体を阻害するものではないと考えら入することで、構造改善を進めるねらいがあった。制度れる。欧米においても、直接所得補償の導入後も引き続導入時には、実際に法人化を前提とした受け皿となる集き構造改善は生じており、当制度そのものが構造改善を

落営農組織が数多く設立された。その一方で、地域的な遅らせているとは言えないと考えられる。

要因等により、どうしても受け皿となる集落営農組織の

現在、構造改善を進めるために、別途、「人・農地プラ

設立が難しいという地域も数多くあり、これらの地域でン」の作成が進められている。これは、将来的な農地のは、これまで受けていた支援が受けられなくなることか担い手を地域全体で話し合って決定し、それらへの農地

ら、農業生産の弱体化がより進展していく可能性もあっ集積等にインセンティブを与える施策である。構造改善た。

は、これらの施策でサポートしつつ、農業生産を強化し、一方、農業者直接所得補償の導入に際して、当初懸念された「貸しはがし」（いったん地域の大規模農家や集落
営農組織に対して農地を集積させていた農家が、直接所

100

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

それにともなう価格低下を直接所得補償でサポートする、というのがあるべき政策の分担であると考えられる。

農業者戸別所得補償制度はバラマキだったか？

（３）WTOの枠組みに整合的であるかる。イエローボックスに相当する助成は、支出できる枠

現在交渉が順調に進んでいないとはいえ、WTOとの整が設定されていることから、単なる所得補償よりも、む合性は重要な要素である。もともと、水田・畑作経営所

しろわが国農業生産全体の戦略を具体化するために利用

得安定対策は、WTOへの対応を掲げて進めてきている。

していくべきであると考えられる。

前述した通り、農林水産省では、水田・畑作経営所得安（５）自民党マニフェストで示された直接所得補償につ定対策のゲタ対策のうちの固定払をグリーンボックスといてし、変動払部分をイエローボックスであるとしてきた。

平成24年衆議院総選挙により、自由民主党が政権を奪

農業者個別所得補償においても、米に対する助成につい回することとなったが、本選挙の公約において、自由民ては、そのまま適用されると考えられる（ただし、米の主党は、直接所得補償について、「農地を農地として維持

みの助成のため、生産をゆがめる可能性はある）が、水する支援策」へと振替拡充を行うこととしている。これ

田活用の所得補償交付金や畑作物の所得補償交付金（数は、生産している作物等によらず、農地すべてに多面的量払）等、イエローボックスに分類される可能性のある機能が存在し、それを保全するために直接所得補償を行補助が拡大している。ただし、個別所得保障で支出されおうというものである。これまで実施されてきた農家のているこれらの額は、現時点でのWTOに整合的なAMS

経営安定対策から、多面的機能に対する支払いへと支払（Aggregate Measurement of Support：助成合計量）の趣旨が変更されるため、生産調整実施の有無は受給条を超えていないと考えられる。

件から外れると考えられる。確かに、環境保全に対する（４）農業者直接所得補償制度の評価のまとめ

支払いは、WTOルールにおいても緑の政策とされ、削減

直接所得補償制度は、ある程度農業の構造改善が進ん

対象にはなっていないが、通常の環境支払は、何かしらだ状況でないと、十分な所得を農業者に受給させることの環境保全対策や環境保全型農業の実施に対して支払わが難しく、その効果を十分に発揮することができないのれるものである。欧米を見ても、環境保全を根拠に、すは確かである。しかし、水田・畑作経営所得安定対策のべての農地に対して支払いを行うというのは、行われてように直接所得補償制度に厳しい規模要件を付与するこいない。

とは、地域的な要因から、どうしてもそれらをクリアで民主党の農業者直接所得補償は、「バラマキ」の批判をきない地域の農業を壊しかねない。規模要件は、自給的浴びながらも、これまでに実施されてきた政策の流れを農家や趣味的農家を除外するための最低限度の水準とす

引き継ぎ、またWTOにおける国際ルールや欧米先進国とべきであり、その意味で、農業者直接所得補償制度で対の農業政策との整合性を保ってきたと言えるが、この政象とした「販売農家」という要件は、リーズナブルであ策はこれらとは全く異なる文脈で提示されてきたものでると考えられる。そもそも、農家の所得安定政策と構造あり、その実現性も含めて、注目していく必要がある。

改善政策とは全く異なる性質を持つ政策目標であり、それらをひとつの政策で解決するのは適切ではないと考えられる。したがって、直接所得補償は農家の経営安定のためのツールとして活用し、基盤整備や大規模農家への集約化、農業機械設備への補助等を組み合わせて、構造改善を進めていくことが重要であると考えられる。
また、WTOへの対応については、現在交渉が進んでいない状況ではあるものの、常に想定して進める必要があ101

総点検：民主党政権の政策

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？ 〜TPPの政治学〜
Why Did the Democratic Administration Fail to Persuade Opponents of the Trans-Pacific Partnership (TTP):
The Political Science of the TPP

的経済連携協定（TPP）交渉への参加検討を表明して以来、TPPへの関心が急激に高まっている。菅首相を継いだ野田佳彦首相（当時）もTPP交渉参加入りに積Takuya Akiyama

2010年10月に、菅直人首相（当時）が「平成の開国」として、環太平洋戦略

秋
山
卓
哉

極的であったが、2012年12月28日現在、日本のTPP交渉参加は実現していない。
本稿は、日本のTPP交渉参加入りが実現していない要因を明らかにすることを目的とし、その原因を「集合行為問題」と「コミットメントの問題」から説明する。

三菱UFJリサーチ＆コンサルティング
国際事業本部
国際研究部
研究員
Researcher
Department of International Studies.
International Business Division

菅首相および野田首相（当時）はともにTPPに参加する意向であった。しかし、両首相の支持率が低く、2011年半ば以降、衆議院選挙の開催が予想されたことか
ら、選挙で少しでも確実に票を獲得しようとすれば、票を集約できる力を持つ業界への依存度が高まり、政治
家はそうした少数派の利益に配慮せざるを得ない。このように両首相の支持率が低く選挙が予想される状況では、「集合行為問題」が発生しやすかったと言える。
また、TPP支持派はTPP交渉の場で日本の立場を主張することができるとする。しかし、TPP反対派のみ
ならず、国民の間では、日本の外交は対米追従であるという認識が強い。そのため、実際には日本がTPP交渉の場で自国の立場を主張するという約束は実現しないだろうとTPP反対派は予想するため、彼らが翻意するイ
ンセンティブは発生しない（コミットメントの問題）。
このように2010年から2012年にかけて、集合行為問題とコミットメントの問題が発生しやすい状況が成立していたため、日本のTPP交渉参加入りが実現しなかったと考えられる。

The public s interest in the Trans-Pacific Partnership (TPP) has grown rapidly since October 2010 when the then Prime Minister
Naoto Kan announced the government was considering its participation in the TPP negotiation, calling it the open country policy of
the Heisei period. However, as of 28 December 2012, Japan's participation in the TPP negotiation has not been realized despite thefact that the successor to Prime Minister Kan, former Prime Minister Yoshihiko Noda, was also a proponent of Japan s participation.
This paper aims to clarify what has stalled Japan s participation in the TPP negotiation and explains the reasons from the standpointof collective action and commitment. Both Prime Minister Kan and Prime Minister Noda supported Japan s participation in the TPP.
However, their approval rating was low, and it was expected that a lower-house election would be held after mid-2011. Therefore, intrying to win votes in the election with as much certainty as possible, politicians had to increase their reliance on industry groups
capable of collecting votes for them and thus give consideration to benefits for such small groups. It seems that the low approval
rating of the both Prime Ministers and the anticipation of an election made the collective action problem more likely to arise.
Proponents of the TPP argue that the TTP allows Japan to claim a position at the negotiation table. However, opponents and thegeneral public tend to consider that Japan cannot disagree with the United States in conducting diplomacy, and for this reason, they
expect that the promise of Japan claiming a position in the TPP negotiation will not be realized and thus have no incentive to change
their mind (the commitment problem). It is concluded that Japan s participation in the TPP negotiation was not realized because thesituation in 2010 through 2012 brought about both the collective action problem and the commitment problem.

102

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

1

はじめに

外交』では、自由化により、農業を含む国内産業に対する打撃への懸念や米国による日本市場支配という自由化

貿易・為替の自由化の問題と日本農業の問題でござ「黒船論」といった自由化推進に疑問を抱く国民感情があいますが、これは倉成委員も御指摘になりましたようると指摘されている３。1950年代後半からの貿易自由化に非常に重大な問題でございまして、日本の農民はあを巡る動きが示す通り、日本の貿易自由化交渉プロセス

げてこの成り行きを注視しているのであります。国際では、ほとんどの場合で農業界から反対意見が出てきて的に農産物の過剰生産下にありまして、その過剰農産

おり４、その意味で、現在のTPPを巡る一連の騒動は新物がどっと日本に押し寄せて参りまするときには、日しい現象というより、むしろデジャヴュと言えるだろう。

本の農民の汗とあぶらの結晶でありますところの農産したがって、本稿における問い「なぜ民主党政権は物の価格その他に甚大な影響を及ぼすということは、

TPP反対派の説得に失敗したのか？」という問いに対す

これはもう言うまでもないところでございまして、こる回答も従来から存在する「ありきたり」な回答、すなれに対する十分な施策が講ぜられて、その成績が顕著

わち「集合行為問題が発生した」という回答にならざるでありました場合においてのみ、初めてこの自由化とを得ない。これから本稿で詳しく論じるが、TPPを巡るいうことが考えられるのだと思うのでございます。と一連の騒動はある意味奇妙な光景とも言えた。一般的にころが、今政府において考えておられるところの自由

自由貿易はその国の経済厚生を高めるものであり、さら化の場合におきましては、この日本農業の問題が割合に、2012年半ばの時事通信社の世論調査では国民の半に軽視されておる、むしろ困却されておるというよう数以上がTPPを支持していた。民主党政権の説得によっなきらいがするのでございまして、現在の段階において国民がTPPを支持するようになったと言えるかは疑わて自由化が行われまする場合におきましては、日本農

しいところであるが、民主党政権の姿勢は一定の支持を業及び農民は、得るところの利点は少なく、むしろ多得ていた。したがって、パズルは、「民主党政権は国民にくの不利を招くということは、これはもう多くの識者対してメリット・デメリットを十分に説明できていたの一様に認めておるところでございまして、こういうか？」というよりは、むしろ、「（民主党政権の説明によ

点につきまして、先ほどからも大臣の御答弁がございるかどうかは別にして）国民はメリット・デメリットをましたが、具体的に次の点をお伺いいたしたいと思う

判断し、TPP参加を支持したにも関わらず、民主党政権

１のでございますはなぜTPP参加に踏み切れなかったのか？」にある。本稿では、以下、民主党政権がTPP反対派を翻意できなか

一部の用語や言葉遣いを別にすれば、この発言は今日ったメカニズムを説明する。

の環太平洋戦略的経済連携協定（以下、TPP）を巡ってなお、これまでTPPの議論と言えば、TPPに参加するなされたものと受け取ることができそうだが、実は、こことのメリット・デメリットの検証、参加の是非に関すれは1960年の衆議院農林水産委員会における議論を一る政策提言の観点からなされることが多かった。これら部抜粋したものである。1950年代後半から日本は米国の論点に関わる著作は既に多くのものが出版・公表されからの貿易自由化圧力を受けて、通商産業省を中心に貿ていることから、本稿ではこうした問題は扱わない５。

易自由化に向けた作業が進められた２。上記の発言はそう

2

した貿易自由化に向けた動きに対する農業界や国民が抱く不安を代弁したものと言える。また、1963年に公表された日本国際問題研究所の報告書『貿易自由化と経済

TPPの交渉経緯（１）TPPとは
TPPの前身はP4である６。P4は、ブルネイ、チリ、

103

総点検：民主党政権の政策

ニュージーランド、シンガポールによるFTAである。こTPPが関税撤廃だけでなく非関税障壁の撤廃を含む包れらの国々は対外経済依存度が高く、貿易の自由化に積

括的な自由貿易協定であるのは当初のメンバーである4

極的な立場をとっていた。P4への動きが活発となったのヵ国の特徴によるところが大きい。これらの4ヵ国はすは1990年代後半である。もっとも当初からP4が着地点

でに貿易やサービス、金融の自由化を進めており、関税として想定されていたわけでなく、アジア域内の自由貿の引き下げ・撤廃よりは、関税手続き、動植物検疫手続

易体制構築に積極的であったシンガポールは、ASEAN

き（SPS）、貿易に関する技術的障壁（TBT）、市場競争

での自由貿易協定（AFTA）の推進を重視していた。し活性化、政府調達、紛争処理手続きといった非関税障壁

かし、1997年のアジア通貨危機でタイやインドネシア、の撤廃の方が重要なテーマであった。また、TPPに労働マレーシアといったASEAN域内大国が経済的な打撃を問題と環境問題が盛り込まれているのは、労働運動を厳受け、AFTA設立に消極的になった。また、アジア太平

しく規制し、環境問題への取り組みが遅れているシンガ

洋経済協力（APEC）で合意された早期自主的分野別自ポールに対してニュージーランドとチリが懸念を抱いて

由 化 プ ロ グ ラ ム （ Early Voluntary Sectorいたためであり、シンガポールもP4の将来的な拡大を想Liberalization：EVSL）が農業セクターの自由化に慎重定した場合、P4をより魅力的なものにする方が得策であな日本の反対により頓挫した７。1995年に設立した世界ると判断した結果、両問題をTPPに盛り込むことに合意

貿易機関（WTO）も1999年のシアトル閣僚会議で主要した。

国間の対立により新ラウンド立ち上げに失敗したことが米国がTPPへの参加の意思を明らかにしたのは、G.W.

示唆するように、WTOを通じた自由貿易体制構築も見通

ブッシュ政権末期の2008年2月である。P4が当初、米しが立たなかった。

国のイニシアチブであったことを踏まえると、ある意味

自由貿易に積極的な一部の国によるアジア太平洋域内

原点回帰したと言える。G.W.ブッシュ大統領はP4へのFTAの設立は米国の提案に基づいている。1998年に米参加意思を表明すると同時に、オーストラリアやペルー、

国はAPECの内部グループとして、P5（Pacific 5）をベトナムに対してもP4参加を促した。G.W.ブッシュ大

設立することを提案したが、当初想定されていたメンバ

統領がP4参加を決めた要因としては、①アジア太平洋自ーは米国、オーストラリア、ニュージーランド、シンガ

由貿易構想（Free Trade Area of the Asia-Pacific）実

ポール、チリの5ヵ国であった。しかし、当時のクリン現のための足掛かりにすること、②対中国安全保障網のトン政権が大統領貿易促進権限（Trade Promotion

強化、を指摘することができる。①については、アジア

Authority：TPA）を得られなかったことから、米国が諸国からの抵抗のため、FTAAPの早期実現はほぼ不可能

FTA交渉から脱落、オーストラリアもFTAは時期尚早とだった８。FTAAPを一気に実現することが不可能である

して参加を見送った。チリも米国との二国間FTAを優先ことから、自由貿易に積極的な国々による段階的な多国するという立場であり、まずはシンガポールとニュージ間貿易協定をつくることで、将来的にFTAAPにつなげるーランドとの間でFTA交渉が進められることになる（両ことを目指したのである。②について、2003年以降、国間のFTAは2000年に合意、2001年に発効）。両国の米国のFTA交渉相手国の決定権限を国家安全保障会議

FTA交渉過程で、チリを交えた経済連携のための研究会（NSC）と国家経済会議（NEC）がもつようになったこが2000年はじめに設けられ、2003年以降、3国間とが示すように、2008年以前から、米国ではFTAに経FTAの設立に向け実務者協議が開始された。第2回実務済的効果以上のことを期待するようになっていた。また、者協議からオブザーバー資格で参加したブルネイも交え、

アジア地域では中国が経済的・軍事的に台頭しており、

2005年7月に4国間でP4が設立されたのである。

ASEANとのFTAや上海協力機構の設立等アジア域内で

104

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

のプレゼンスを大きく拡大していた。他方、米国とアジ

地域首脳会議）、9月のAPECでも参加表明を見送ってきア諸国とのFTA締結が遅れており、結果、米国のアジアた。日本国内で参加への合意ができないのは、農業分野

における経済的なプレゼンスが後退しつつあった。アジのようにTPP参加そのものへの反対派が存在することにア域内におけるパワーバランスが中国に有利に傾きつつ加え、税と社会保障の一体改革を巡る政局の混乱や原子あったことから、アジア諸国とのFTA網を拡大すること

力発電所再稼働の長期化といった諸課題により、野田政で米国のプレゼンスを回復することが必要であった。

権がTPPどころではなくなったことも大きい11。消費増

P4への参加は次のオバマ政権に引き継がれることにな

税反対派とTPP参加反対派は重なっていたため、消費増

るが、議会および民主党の中に自由貿易反対派が多かっ

税法案採決を巡り小沢一郎元代表らが離党したことはたことから、オバマ政権発足後は全く参加交渉が進まな

TPP参加表明を加速させるという見方もあった。しかし、かった。オバマ政権がTPPへの参加を表明したのはTPP参加反対派の筆頭ともいうべき山田正彦元農相が民2009年11月で、翌12月にカーク通商代表部代表が議主党内にとどまったことから、9月のAPEC前に参加表会に対してTPPに参加することを正式に通告した。

明をするという「事実上の7月決着」も実現することは第2節で見るように、日本では、TPP参加に向けた合なかった12。7月11日での民主党プロジェクトチームは、意が成立する見通しは立っていない。そうした中でも、政府に対して「国益を損なういかなる譲歩もしないよう

TPP参加11ヵ国による交渉は進められており、2012に」求める決議案を採択している13。

年12月にニュージーランドのオークランドで開催された農業法人の反対も根強く、日本経済新聞が7月に実施

第15回交渉会議では、2013年の交渉妥結を目指し、交した「農業法人調査」では、TPP参加に賛成した農業法渉を加速する方針を確認している９。

人は33.5%（「賛成」6.5%、「どちらかといえば賛成」（２）日本におけるTPPを巡る動き

27.1%14）にとどまり、反対（「反対」36.5%、「どち1516

2010年10月、菅直人首相（以下、いずれも肩書は当らかといえば反対」29.4% ）が65.9%にのぼった 。

時）が「平成の開国」として、TPP交渉への参加検討を他方で、国民レベルでは、日本のTPP参加を求める声が表明し、また、2011年11月に米ホノルルにて開催され強い。2012年7月の時事通信の世論調査では、TPPにたAPECで野田佳彦首相は、「TPP交渉参加に向けて関係「参加すべきだ」が57.6%で、対する「参加すべきでな

国と協議に入る」と表明したが、2013年1月現在、い」の21.7%を大幅に上回っている。

TPP交渉への参加を決定するに至っていない。また、日本が交渉参加を表明できずにいる間、日本と同時期

TPPの交渉参加には関係国の了解が必要となるが、日本にTPP事前交渉入りしたメキシコとカナダは2012年6の曖昧な態度から、米国は交渉参加に向けて日本の明確

月のG20で関係9ヵ国から交渉参加が認められた17。

な意思表示を求めている。米国は保険、自動車、牛肉の米国は、7月の日本経済新聞でのインタビューにカト

3分野の市場開放を求めているが、日本では、農業や保ラー米通商代表部（USTR）代表補が事前協議に期限は険業界への打撃を懸念する声が、民主党からも強く出て区切っておらず、日本の決断を待つと答えたように18、おり、2011年11月時点で「交渉参加に向けて関係国と日本に強い圧力をかける態度は示していない。とはいえ、協議に入る」という曖昧な態度にとどめざるを得なかっ米国が日本の市場開放を望んでいることも事実であり、たのも、党内の反対意見に配慮する必要があったためで同インタビューでカトラー代表補は、「日本市場での輸入ある10。

車の比率は低いままだ。関税がゼロなので『日本市場は2011年11月以降、2012年4月の日米首脳会談、5開放されている』と日本の人は言うが、我々は、基準・月のG8（主要8ヵ国首脳会議）、6月のG20（20ヵ国・認証、流通などの非関税障壁は存在すると考えている19」105

総点検：民主党政権の政策

20

とつは、選挙での勝利のため、指導者は多数派の支持をと答えている 。
野田首相は衆院選をにらみ、TPP参加を民主党の公約21獲得することを目的にFTAに加盟するという立場である。

に明記すると表明した 。しかし、2012年11月16日

もうひとつは、選挙での勝利のため、指導者は少数派のに衆議院が解散され、選挙戦が始まると、TPP参加への主張を優先し、そのため全体よりも一部の利益団体の主姿勢は後退する。野田首相は、オバマ大統領に対して張を選択するという立場である。指導者が選挙での勝利

TPP参加に向けた事前協議を加速することを表明したが、を目的に行動するという前提は同じでも、そこから導き

党内に残るTPP慎重派に配慮した結果、民主党のマニフ出される結論は全く対照的である点が興味深い。以下、ェストはTPPについて「日中韓自由貿易協定（FTA）、それぞれの主張を見ていくことにするが、まずは、自由

東アジア地域包括的経済連携（RCEP）と同時並行的に貿易支持派が自由貿易を支持する理由をおさらいする。

すすめ、政府が判断する」という抑制的な書かれ方とな（１）自由貿易擁護論

22

そもそも自由貿易支持派はなぜ自由貿易を支持するのった 。
他党の立場も曖昧で、自民党は、聖域なき関税撤廃をだろうか。

前提にする限り反対だが、国益が守られれば交渉するとまず、第1に、保護貿易は資源配分の非効率化と経済した。日本維新の会は、「TPP交渉参加、ただし国益に反厚生の悪化をもたらすとされる27。保護貿易によって、する場合は反対」という立場で、日本維新の会の綱領

企業は最適な生産方法ではない方法を選択するため（生「維新八策」に比べて参加への意思が後退している。TPP

産の歪み）、効率的な資源配分が阻害される。また、消費参加を明示的に支持したのはみんなの党で、他方、未来者も高い価格の財を購入しなければならないため、消費の党、国民新党、社民党、共産党はTPP参加に反対であ者余剰が減少する。

った。多くの党がTPP支持を明確にできなかったのは、

図1は、ある国の輸入財市場を表している28。縦軸に価農村部等、地方に支持基盤を持つ候補者に配慮したため

格P、横軸に数量X、曲線DD は需要曲線、曲線SS は国

23

である 。

内生産者の供給曲線を表し、貿易が行われない場合、市総選挙後も、JA全中会長が「新たな自民・公明両党を場均衡はNになる。関税がない場合は、外国からP*価格

中心とする政権でも環太平洋経済連携協定（TPP）交渉

で半導体が輸入される。国際価格P*のもとで、国内需要参加反対の対応を貫いてくれると確信している」との談

はE、需要量はP*Eとなる。国内供給はCとなり、国内供

24話を発表 、国民医療推進協議会がTPPを念頭に国民皆給量はP*Cで、輸入量はCEとなる。自由貿易下の経済厚保険制度の崩壊につながる政策に反対すると決議する

生（消費者余剰＋生産者余剰）は、△DP*E（消費者余25

等 、TPP参加への逆風は相変わらず強い。

剰）＋△P*SCとなる。

一方で、TPPに経済に加え、対中国の安保枠組み強化

政府がその財の国内生産者を保護するためにt％の輸入の意義を見出す米国は、「安保で協力と言いながら、なぜ関税を課すと、関税によって国内価格P*はT＝（１＋t）

その中核とも言うべきTPPに参加できないのか」というP*に上昇する。関税賦課後の国内需要量はTB、国内供給

26

立場であり 、安倍政権に対してTPP参加をこれまで以量はTA、輸入量はABとなる。上記の自由貿易の場合と上に促してくる可能性が高い。

比べると、国内需要量および輸入量が減少し、国内供給

3

量が増加している。経済厚生を見ると、消費者余剰は△貿易自由化の政治経済学

DTBとなり、自由貿易と比べると、□TP*EB分減少して第3章では、FTA締結に関する先行研究を概観する。

いる。他方、生産者余剰は、△TSAとなり、自由貿易と先行研究の立場は大きく2つに分けることができる。ひ

比べると、□TP*CA増加している。政府の関税収入は□106

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

図１

輸入関税の効果

出所：石黒馨（2012）『国際経済学を学ぶ』ミネルヴァ書房

AFGBとなり、消費者や生産者に還元される。したがっseeking Activities: DUP）を行う可能性がある。これて、関税賦課後の経済厚生は、△DTB＋△TSA＋□らの利益集団は、本来生産的な経済活動に向けられるべ

AFGBとなる。

き資源を利潤追求という非生産的な活動に用いるため、以上をまとめると、輸入関税が課されることで、経済厚生は△ACF＋△BGE分（この余剰の損失を死荷重と呼利益集団の利潤は増大しても、社会全体の経済厚生は減少する。

ぶ）減少している。△BGEは国内価格の上昇による消費以上が自由貿易擁護論の主張である。仮に自由貿易支者余剰の損失を表し、△ACFは、国内価格の上昇によっ持派の主張が正しければ、自由貿易は社会全体の経済厚て非効率的な生産が拡大することによる損失を示してい

生を高めるため、常に自由貿易、具体的にはFTAの締結る。輸入関税は、国内生産者の生産者余剰を引き上げるが選択されそうである。しかし、現実にはFTAが締結さ

一方、消費者余剰は減少するため、消費者の犠牲の上にれることもあれば、そうでないこともあり、TPPについ成り立つ生産者保護政策と言える。

ては、2013年1月現在、参加の見通しは立っていない。

第2に、保護貿易は市場の分散化をもたらすため、特FTAの参加を決める要因を探るため、以下、貿易自由化

化や規模の経済から得られる利益が損なわれる。保護貿に関する先行研究を見ることにする。

易により、非効率的な産業や企業が存続し、比較優位に（２）多数派の主張を優先する立場

よる特化が妨げられ、また、世界の市場が細分化されることで規模の経済が実現できなくなるのである。

マンスフィールド（E.D.Mansfield）とミルナー（H.V.Milner）は、FTAに加盟することで政治的利益を第3に、保護貿易は産業の独占化を招き、独占の弊害獲得できると指導者が計算する場合、指導者はFTAへをもたらすとされる。保護貿易のもとでは、外国企業との参加を決断すると主張する29。しかし、FTAへの参加の競争が妨げられるため、国内企業の独占的支配が強まには、FTAにともなう法制度整備・改正に要する調整コる。結果、完全競争の場合と比較して、過少生産や消費

スト、FTAに反対する国内勢力の説得に要するコスト等、者余剰の減少をもたらす。

さまざまな、そして膨大なコストをともなうのが通常で第4に、保護貿易は特定の利益集団に利益を保証するある。これらのコストを上回る利益を獲得できる見込み政策であるため、そのような利益を求めて企業が非生産があるとき、指導者はFTAの参加を決めるのだが、現実的な利潤追求活動（Directly Unproductive Profit-にはFTA参加によるコストは膨大で、FTAに参加するこ107

総点検：民主党政権の政策とがすべての国にとってプラスになる場合でも、FTA締結に至らないことも少なくない。

である30。
先に説明したように、自由貿易は大多数の国民の利益

膨大なコストが予想される中で指導者がFTAに踏み切になる。日本を前提に、TPPで利益を得る人が1億

る要因は何か。先の図でも示したように、自由貿易は国2,000万人、損失を被る人が800万人いると仮定する民の大多数には利益になるし、また、日本のように、輸（実際に利益を得る割合と不利益を被る割合は不明である

出に依存する産業が多い国では、なおさら貿易自由化がが、あくまで理論的な前提と考えていただきたい）。前者

もたらす利益は大きい。実際、時事通信社によるアンケの利益が24兆円で、後者の損失が20兆円とする。全体

ートでは、国民の半数以上はTPP支持派であり、政界にの利益が損失を上回っているため、日本全体の経済厚生

対して大きな影響力を持つ経団連もTPP参加を支持してで判断した場合、自由貿易を推進する方が望ましい。しいる。このように国民の多数派が自由貿易を支持する環

かし、2012年12月現在、TPP参加表明をできないで境では、FTAを支持することは、有権者や自由貿易推進いる。全体の利益が優先されない要因は、利益は薄く広派からの支持につながる。一方で、農業界のように貿易がるのに対して、損失は特定の集団に集中することによ

自由化に反対する利益団体も存在する。有権者や自由貿る。特定の産業、具体的には農業や保険業等がTPPによ易支持派は指導者が本当に自由貿易支持者かどうか、彼って打撃を被る可能性があることは、TPP支持派およびまたは彼女を信用していいかどうかを確信できず、その反対派双方が認めるところである。

ため、その指導者は自由貿易反対派の支持を獲得するた

上記の前提では、利益を受ける人々の1人あたりの利めに行動するかもしれないという疑念を払拭できない。

益は20万円で、後者が被る損失は250万円である。あ

指導者が多数の有権者や自由貿易支持派から支持を獲る政策実現のためには政府に対して陳情する必要がある

得したいと考える場合、自身が自由貿易支持派であること仮定すると、陳情するためには交通費や宿泊費、働けとを証明しなければならない。その証明の手段がFTAとないことにより本来得られたはずの賃金が得られない等

なるのである。FTAは一度締結されると条約であるためのコストがともなう。1人あたりの利益が少ない場合、容易に撤回することはできず、もし撤回した場合、相手陳情によるコストが得られるであろう利益を上回るかも国はもとより、場合によっては国際社会全体からの信用しれないし、仮に利益がコストを上回ったとしても大しを失う可能性がある。そうした高いリスクを含むFTAにた利益が残らないかもしれない。現実には金銭的なコス参加するということは、その指導者は自由貿易支持派でトに加えて、疲労や時間等のコストも発生するであろう

ある可能性が高いと有権者や自由貿易支持派に印象付けから、わずかな利益のために多大なコストを支払うインることができるため、指導者はFTAに参加するとマンス

センティブは発生しない。

フィールドとミルナーは説明する。

他方、損失を被る人の1人あたりの損失は1人あたりの（３）少数派の主張を優先する立場

利益を大きく上回る。彼らは損失を回避するために一定

マンスフィールドとミルナーは、指導者は多数派の支のコストを支払う用意がある。

持を獲得するための手段としてFTAを利用すると説明す

また、集団の規模が小さい方がまとまりやすいというる。しかし、指導者は少数派の利益を優先するという有利点がある。利益を得る集団が全員で協力して政府に陳力な反論が存在する。

情すれば、貿易自由化が進み、日本全体ではより大きな全体の利益よりも個別の利益が優先される現象を説明

経済厚生を得ることができる。しかし、1億2,000万人するうえで最も有名な理論は、オルソン（Mancur

が一致団結するための受け皿となるような枠組みは存在

Olson）の「集合行為問題（collective-action problem）」

せず、また作ろうとして簡単に作れるものではない。他

108

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

方、損失を被る集団を見ると、農業であればすでにJAがに関わるセクターがFTAに反対し、そのセクターの利益存在するし、800万人の受け皿となる団体を設立する方団体が大きな政治的影響力を持つ場合、それに比例してが1億2,000万人分の団体を設立するよりはるかに容易政府が負う政治的コストも大きくなる32。例外が認めらであり、コストも少なくて済む。そのため、損失を被る

れる場合は、国民全体の経済厚生が高まるFTA加盟とい集団の方が一致団結で行動することが容易であり、強力

う選択を採りやすくなるのである。

なロビー活動を実施することが可能となるのである。

4

そして、日本のような民主主義国である場合、政治家に対して国民が持つ最も大きな影響力の源泉は選挙にお民主党政権がTPP反対派を説得できな
かった原因（１）集合行為問題を悪化させる政治環境の存在

ける票である。集団の規模が小さい方が集団で一致して第3章では、FTAを巡る指導者の意思決定について、支持政党や特定の支持者に投票することについて集団内

対象的な2つの理論を紹介したが、TPPを巡る一連の動の意思統一が図れる。また、議員から見ても、広く国民きを見る限り、集合行為問題の方が日本の状況をうまく全員に訴えるよりも、特定集団に支持を要請する方が容説明できるように思われる。と言うのも、自由貿易の方易であり、意思統一が図りやすい小集団の方がコミット

が日本全体の経済厚生を高め、また、時事通信社の世論

メントもより確実であると期待できる。

調査では国民の半数以上がTPPを支持しているにもかか

以上の理由から、政治家は国民全体の経済厚生よりも特定集団の利益を優先するのである。

わらず、マンスフィールドとミルナーの主張とは異なり、日本の政治指導者の多くがTPPに反対、ないし立場を曖

また、これまでの議論とは少し方向性が異なるが、昧にしているからである。そして、TPP交渉参加に向けFTA交渉によって、例外品目が認められるか否かによった事前協議入りを明言した野田首相にしても、農業を中て、国民全体の経済厚生が優先されるかどうかが変わっ心とするTPP反対派に配慮して、TPP交渉参加を決定すてくるという主張もある。

ることはできなかった。

グロスマン（Grossman）とヘルプマン（Helpman）

では、そもそも、野田首相がTPP反対派を説得するにによれば、すべての品目で自由化を進める場合、政府は、はどのような方法があり得ただろうか。そのひとつと考①FTAが平均的な有権者の実質的な経済厚生の上昇につえられるのが生産補助金である。4−（1）では、まず生ながり、かつFTAによって不利益を被るセクターの利益

産補助金のメカニズムについて説明し、その後、生産補団体がFTA阻止に向けて協調することに失敗した場合、助金（戸別所得補償）によってもTPP反対派を翻意させ②輸出セクターの利益が、輸入増加が予想されるセクることができなかった要因を明らかにする。

ターが被るであろう損失と平均的な有権者が被るであ生産補助金は非関税障壁のひとつである。しかし、

ろう不利益の和を上回る場合に、政府はFTAを結ぶとWTOにおいては、生産に関連しない収入支持や環境施策

31

される 。

等に関する直接支払い（生産補助金）は削減対象外とな

また例外品目を設けることはFTA合意達成の可能性をっている。その理由は、輸入関税に比較して、生産補助高める。ある品目を自由化品目に含めることがFTA反対

金の方が消費の歪みがなく、経済厚生が高いためである33。

派の反発を招くといった政治的コストを高める場合、政図2は、輸入関税と同率の生産補助金の効果を表して府はその品目を例外的扱いにすることを求めるであろう

いる34。P*は国際価格で、自由貿易下では、国内需要量し、例外が認められるのであればFTAに加盟することにはP*E、国内生産量はC、輸入量はCEとなる。この状況よるコストが下がるため、合意達成の可能性が高まる。

で、政府が国内生産者にAF分の生産補助金を付与した場

通常、自由化によって輸入が増大すると予想される品目

合、生産補助金によって供給曲線がSS からSsSs に下109

総点検：民主党政権の政策

図２

生産補助金の効果

出所：石黒馨（2012）『国際経済学を学ぶ』ミネルヴァ書房

方シフトし、国内生産者の生産コストがAFだけ低下する。

なしても、戸別所得補償で農業セクターが日米FTAや生産補助金は、輸入関税をTP*賦課した場合と同様、国TPPを支持することはなかった。仮に個別所得補償で生内生産量をP*F=TAまで増大させる。この場合の政府の産者の保護が図れると仮定した場合、なぜ、生産者はそ

補助金は□SSsFAで、生産者余剰は、△P*SCかられでもTPP参加を支持しないのだろうか。

P*SsFに増加する。消費者余剰は△DP*E−□TP*FAとここで、話を単純にするため、生産者の選好順位を以なり、自由貿易下と比べると、消費者余剰はTP*FA分だ

下のように設定する。

け減少するが、輸入関税と比べると、□AFEB分増加し①現状維持＞②TPP参加（補助金・農業振興策あり）＞ている。このように、生産補助金は輸入関税に比べて△③TPP参加（補助金・農業振興策なし）

BGE分の消費の歪みが発生しないため、生産補助金は輸入関税よりも経済厚生を増加させる政策と言える。

生産者にとっては高い生産者保護がなされている現状（①）が最も望ましく、そのため、彼らは現状を維持でき

このように輸入関税よりも生産補助金の方が経済厚生

る限りにおいて、現状を変更するインセンティブをもたの観点からは望ましい政策であり、かつ生産者には輸入ない。TPP賛成派が主張するように、日本の農産品の品

関税と同等の生産者余剰を確保できるのであれば、政府

質は高く、実際は生産者が恐れるほど輸入が増えないか

はTPP参加の代償として、生産補助金を支払うことを生もしれないし、逆に海外に輸出できる機会が増えるかも産者に約束すれば、生産者からの支持を獲得することがしれない。しかし、それはあくまで仮定の話であり、そできそうである。実際、2009年の総選挙の際、民主党の未来が確実に訪れる保証はない。であれば、満足できは（TPPではないが）日米FTAの妥結を掲げていた。最る保護がなされている現状の方がより確実に利益を手に終的なマニフェストでは交渉の「促進」に表現が後退すすることができるため、不確実な未来に頼るよりも安全

ると同時に「戸別所得補償」の導入を掲げる35。総選挙

である。

で民主党が勝利したことで、個別所得補償制度は一部を次に望ましいのは②の補助金や農業振興策がなされた除き、2011年から導入されている。戸別所得補償制度

うえでのTPP参加である。もし、TPP参加がほぼ確実視

がTPPのもとでの生産補助金として適切かどうかは議論される場合、すなわち現状維持がほぼ不可能と予測されのあるところであるが36、TPPを事実上の日米FTAとみる場合、生産者は丸腰で競争にさらされる③よりも②の110

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

とはなかった。2012年9月のAPEC等、野田首相には方が望ましいのは言うまでもない。
では生産者の意思決定はどのようになされるのであろ

TPP参加を表明するタイミングが何回かあったが、民主うか。TPP参加がほぼ不可能と予測する限り、生産者は党内の反対派や農業生産者に代表される国内のTPP反対①を選択する。TPP参加があり得ないにもかかわらず、派に配慮し、TPP交渉参加表明が遅れるたびに、野田首進んでより低い選好順位の選択肢を選ぶインセンティブ

相はTPP交渉参加に踏み切れないという印象を強めるこをもたないのは当然である。したがって、TPP賛成派のととなった。

観点から考えた場合、TPP反対派にTPPを受け入れさせ

また、小泉元首相のように、国民の支持率を背景に自るには、生産者の意思決定が②と③の間で行われように分の政策を強行する選択肢もあり得たが、菅元首相も野仕向けなければならない。つまり、生産者が、現状維持

田前首相も国民の支持率が低く、解散した場合は民主党が不可能である以上、②と③のコストを比較し、よりまの敗北が当初より予想されていた。そのため、解散といしな②を選ぶより仕方がないと思わせなければならない。

う首相が持つ伝家の宝刀もTPP反対派に対する脅しとな

では、現在までの状況を見たとき、生産者が②を受けるには不十分であった。

入れざるを得ない環境は成立していたであろうか。結論

また、選挙が近いということは、票のパワーを持つ集から言えば、そのような環境は成立していなかった。菅団の交渉力を高めることにつながる。選挙が近づくにつ首相が2010年10月の所信表明演説において、TPPへれ、そして、無党派層の投票先が読めない状況下で、議の交渉参加を検討すると表明し、菅首相を継いだ野田首員が確実な票田を求めれば、確実に票をまとめることが相もTPPへの参加意欲を明らかにしていたが、自党の代できる集団、すなわちJAを中心とする農業生産者団体に表の主張にもかかわらず、身内の民主党からTPP参加へ頼るしかない。結果、そうした団体の政治家に対する影の反対意見が続出した。2012年6月の消費増税法案に響力は大きくなる。選挙が予想され、かつ、確実な票田

反対した小沢氏らが民主党を除名されると、同氏をはじへの依存度が高まるにつれ、その票田を動員できるセク

め消費増税反対派はほぼTPP反対派と重なっていたこと

ターの利益に反した行動はとれないため、集団行為問題から、TPP参加に前進するとも考えられたが、鳩山元首が指摘するように、自由貿易という全体の利益よりも個相や山田元農相ら民主党にとどまったTPP反対派も少な

別利益が優先されることになる。2012年の日本を取りくなかったことから、結局TPP参加への機運は高まるこ巻く政治環境は、集合行為問題をより発生させやすい条

図３

内閣支持率の推移

出所：「衆院選投票、自民に19%＝維新、民主は9%―時事世論調査―」時事通信社ウェブサイト
http://www.jiji.com/jc/v?p=ve̲pol̲cabinet-support-cgraph（2012年12月20日アクセス）111

総点検：民主党政権の政策件が整っていたと言え、それが民主党政権のTPP交渉参たが37、農業分野の約束については、日本は、オレンジ、

加表明をためらわせる要因となったのである。

鶏肉、牛肉の数量制限（quota）に掛けられていた関税（２）米国の存在とコミットメントの問題を撤廃したが、豚肉とオレンジジュースについては現行

集合行為問題でTPP交渉に参加できなかった要因をほの関税率を維持でき、事実上メキシコが日本に譲歩するぼ説明できるが、さらに「コミットメントの問題」も指かたちで交渉が終了した38。メキシコに譲歩を迫ること

摘することができる。TPP交渉への早期参加を支持するができたのは、日本の方が大国であるためである。TPP

論者の根拠のひとつが、交渉に参加することで日本の立反対派の中には、二国間FTA/EPAの方が関税撤廃の例

場を主張し、譲歩を勝ち取ることができる、もしくは、外が許容されるため、TPPよりも二国間FTA/EPAを推TPPを通じて日本がアジア太平洋地域の自由貿易体制構進するべきという立場もいるが、日墨FTAの交渉経緯を

築でリーダーシップを発揮できるというものである。内見れば、こうした主張が出てくるのも無理はない39。

閣官房の資料でも「アジア太平洋の地域経済統合枠組み

しかし、TPPには米国が入っている。TPP交渉に参加

作りを日米が主導できる政治的意義大」と示されている。

することで米国に日本の立場を主張する機会が与えられ前者の交渉を通じた譲歩の獲得についても、TPPは「全るわけであり、論理的にはTPP賛成派の主張が正しいが、ての物品やサービスを貿易自由化のテーブルに乗せる」

実感として日本が米国に対して強く主張を展開する姿はという例外なき関税撤廃を定めたFTAとされるが、それ想像しにくい。1980年代後半、K.Calder（カルダー）

はあくまで原則であって、米国も豪州に対して砂糖、ニは、日本は「反応国家（Reactive State）」であり、独ュージーランドに対して乳製品の関税維持を主張すると自の外交戦略を展開するよりは、外圧に反応するかたちの予測もあり、TPPが本当に例外なき関税撤廃を定める

で外交が行われると主張した40。こうした主張が本当にFTAとなるかは定かではない。したがって、TPP交渉に正しいかどうかはともかく、TPP反対派のみならず、多参加することで、例外品目の設定を主張したり、アジア

くの国民にとってカルダーの主張の方が実感に近いので太平洋地域における自由貿易体制構築においてリーダーはないだろうか。多くの国民やTPP反対派が、日本の外シップを発揮したりできるという、TPP参加支持派の主

交戦略は対米追従であり、米国に対して強く主張するこ張は論理的には正しいと言える。

とは無理である、と認識している限り、政府やTPP支持

問題は、この主張が説得力を持つか否かである。端的派が交渉を通じて日本の立場を主張できると説得しても、に言えば、日本政府が米国に対して自国の立場をしっか

そのコミットメント（約束）は信憑性に欠けるため、りと主張できるとTPP参加反対派が信じることができる

TPP反対派を翻意させることはできないのである。

かが問題となり、結論を先取りすれば、TPP反対派がこ

5のコミットメント（約束）を信用することは難しい。

おわりに

これまでの日本の多くのFTA交渉において、農業セク

2012年12月16日の第46回衆議院総選挙において、

ターは農業分野の関税引き下げに反対してきた。日本に民主党は公示前の231議席から57議席に減る歴史的大とって最初に農業分野の関税引き下げが大きな問題にな敗北を喫した。対して、自民党は単独で294議席、公明

ったのは、日墨FTAである。メキシコは農産品輸出国で党と合わせると、325議席を獲得した。12月26日の特あり、特にオレンジジュース、柑橘類、豚肉で日本の農別国会で第2次安倍（晋三）内閣が発足したことにより、業と競合していた。農業セクターから日墨FTA反対の声

TPP参加の決断は安倍内閣に委ねられることになった。

があがったが、日本政府はFTA締結に踏み切った。日本

当初の公約では、自民党は、例外なき関税撤廃には反対

政府がFTA締結を急いだ背景には、経団連の圧力もあっで、国益に適う場合にのみTPPに参加するという立場で112

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

なぜ民主党政権はTPP反対派の説得に失敗したのか？

あることから、民主党政権に比べてTPP参加に消極的ない、選挙での劣勢が予想される場合、少数集団が持つ票ように見える。しかし、自民党と公明党が25日に署名すへの依存度が高まるため、TPP参加が遠のくであろう。

る連立合意書の文案が明らかになると、TPPについては、

ここまで、民主党政権でTPP反対派を説得できなかっ「『聖域なき関税撤廃』を前提にする限り交渉参加に反対」

た原因を明らかにしてきた。政治家も落選すればただのとの条件がなくなり、自民党が先の衆院選で掲げた政権人であり、票の獲得のため少数集団の利益を優先するの

公約よりも交渉参加に前向きな表現となっている41。まは無理もないことかもしれない。しかし、いささかナイ

た、安倍首相は安全保障確保を目的とした日米関係の強ーブかもしれないが、政治家には高邁な政治理念を期待化を掲げており、安全保障という観点からTPP参加を支したいところである。本稿は、1960年代の貿易自由化

持する可能性もあり得る。

を巡る議論の引用から始まった。最後は、通産相時代かとは言え、本稿で論じてきたように、政治とは必ずしも全体利益が優先されるとは限らない。政治家が自身のら貿易自由化を担った池田勇人元首相の発言を引用して終わりたい。

利得を最大化させようと（すなわち選挙で勝利しようと）打算的に行動する場合、票というパワーを持つ少数集団

これだけ発展した日本が今後これ以上伸びるのは為の利益を優先してしまう。全体利益が優先されるために替・貿易の自由化をやるよりほかに道はないと決心しは、政治家が少数集団の持つ票に依存しなくて済む環境

まして、大多数の人が反対するのをあえて押し切ってが整っていなければならない。もし、2013年の参議院（自由化率）93%まで来たのであります。
（中略）やは選挙まで安倍首相が世論の支持を保つことができ、少数り政治家は責任を持って国民とともにその難関を踏み集団の支持がなくても選挙で勝利できる可能性が高けれ越えるという熱意といわゆる気迫がなければ政治はで

ば、安倍内閣のもとでTPP交渉に参加する可能性は多い

きない・・・（括弧内引用者）42にあり得る。反対に、参議院選挙までに国民の支持を失【注】１
衆議院農林水産委員会第4号、昭和35年2月18日、西村委員発言、国会会議事録検索システム
２
通商産業省通商産業政策史編纂委員会（1991）『通商産業政策史第8巻―第III期 高度成長期（1）―』通商産業調査会、171-362頁。また、1960年代の貿易自由化の経緯と分析については、高橋和宏（2012）「池田政権期における貿易自由化とナショナリズム」『国際政治』第170号に詳しい。
３
高橋「池田政権期における貿易自由化とナショナリズム」、46頁。
４
Mulgan, Aurelia George (2008). Japan s FTA politics and the problem of agricultural trade liberalization, Australian Journal of International
Affairs, vol.62, no.2.
５
TPPの参加の是非についてはすでに多くの論考が存在する。そのうち、TPP参加賛成派については、渡邉頼純（2011）『TPP参加という決断』（ウェッジ）が、TPP参加反対派については、中野剛志（2011）『TPP亡国論』（集英社）が最も体系的にまとめられている。
また、TPPの試算については、当初からよく取り上げられていたのが、農林水産省、経済産業省、内閣府の試算である。TPP反対派が依拠した農林水産省の試算によると、TPP参加によって日本の農業生産が4兆1,000億円減少し、自給率は40％から14％に低下、そしてGDPは
7兆9,000億円減少すると試算されている。しかし、農林水産省の試算は、全世界を対象に19品目の関税を撤廃するというTPPとは全く異なる前提が置かれ、損失が過大評価されるように操作されている。
他方、TPP賛成派が依拠するのが経済産業省の試算である。経済産業省はTPPに参加しない場合、2020年にGDPが10兆5,000億円、雇用が81万2,000人減少するとしている。しかし、この前提も、韓国が米韓FTA・EU韓国FTAに加え、対中FTAを締結した場合の影響とされており、やはり不参加の損失が大きくなるよう操作されている。
内閣府の試算はTPP参加と不参加の場合を比べ、TPP参加により10年で累積3兆−4兆円のGDP増加が見込まれるとしている。内閣府の試算が最もバランスが取れているが、GDP増加の割合が過小評価されているとの批判がある。
６
TPPの交渉過程については、渡邉『TPP参加という決断』、 Special Report: The Auckland TPP Negotiations, Inside U.S. Trade, 12 Dec., 2012
等を参照。
７
Krauss, Ellis S. and Megumi Naoi (2011). The Domestic Politics of Japan s Regional Foreign Economic Policies, Vinod K. Aggarwal andSeungjoo Lee (eds.). Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (New York: USA, Springer), pp.5355.

113

総点検：民主党政権の政策

８

椛島洋美（2007）「アジア太平洋地域の行動様式からみるFTAAPの可能性」『横浜国際経済法学』第16巻第1号。
「TPP11カ国「来年中に妥結」日本の態度にいら立ち」『日本経済新聞』2012年12月13日付（朝刊）。
10「TPP交渉、G20での参加表明見送り 政府、国内摩擦を回避」『日本経済新聞』2012年6月13日付（電子版）。
11「貿易交渉、停滞強まる TPP膠着、他の協議に影響」『日本経済新聞』2012年6月26日付（電子版）。
12「（底流）民主分裂とTPP推進派、破れた『甘い夢』」『日本経済新聞』2012年7月4日付（朝刊）。
13「政府、TPP判断瀬戸際に 米、早期の参加表明促す」『日本経済新聞』2012年7月11日付（電子版）。
14
賛成の理由は多いほうから、「原料等安く調達」、「生産効率向上」、「農産品輸出可能」、「海外展開可能」となっている。
15
反対の理由は多いほうから、「自給率低下」、「安全基準揺らぐ」、「海外農産品増加」、「国際相場の影響大きい」となっている。
16「TPP賛成」農業法人の33％ 輸出増を期待 本社調査、「反対」も65％」『日本経済新聞（電子版）』2012年7月27日付。
17
日本同様、国内農業分野の保護色が強いカナダであったが、カナダは交渉参加表明と同時に国内調整を開始しており、また、農業関係者も参加自体に反対していない。そのため、カナダは日本に先んじて交渉参加が認められたが、農業保護色が強いカナダの交渉参加承認は
容易ではないと考えていた日本担当者には大きなショックであった。「貿易ルールづくり、日本抜きで進行の恐れ TPP、カナダも交渉参加」『日本経済新聞』2012年6月21日付（朝刊）。
18「USTR代表補『互いの誤解解き 日本の決断待つ』」『日本経済新聞（電子版）』2012年7月22日付。
19『日本経済新聞（電子版）』2012年7月22日付。
20とはいえ、米国も参加賛成に1枚岩ではない。最も強力な抵抗勢力は自動車業界であり、2012年8月にフォードの資金提供を受けて自動車
研究センターが実施した調査では、TPPにより米国が日本車にかける2.5％の関税が撤廃されると、米自動車産業全体で2万6500人の雇用が失われると発表している。
「日本TPP参加なら米雇用2万6千人喪失 NPO調査」『日本経済新聞（電子版）』2012年8月22日付。
21「TPP『公約に明記』首相表明、衆院選にらむ」『日本経済新聞』2012年11月10日（夕刊）。
22「（2012衆院選）争点（2）TPP、姿勢あいまい 党内に慎重論、農業票を意識」『日本経済新聞』2012年12月6日付（朝刊）。
23「（2012衆院選）争点（2）TPP、姿勢あいまい 党内に慎重論、農業票を意識」『日本経済新聞』2012年12月6日付（朝刊）。
24「JA全中会長『TPP反対、自公は継続を』」『日本経済新聞』2012年12月18日付（朝刊）。
25「国民皆保険制度の崩壊に反対決議 日医など、TPPにらむ」『日本経済新聞』2012年12月21日付（朝刊）。もっとも、国民医療推進協議会の決議文には、自民党の外交交渉能力は民主党政権に比べて高く、交渉をしっかり見るとして、TPP反対と明記されていない。
26「『TPPは安保』参加迫る米 安倍政権、はや試金石 日米同盟強化で中国けん制 参院選控え自民内に慎重論」『日本経済新聞』2012年12月23日付（朝刊）。
27
以下は、石黒馨（2012）『国際経済学を学ぶ』ミネルヴァ書房、130-132頁に依拠している。
28
以下は、石黒『国際経済学を学ぶ』、74-75頁に依拠している。
29
Mansfield, Edward D. and Helen V. Milner (2012). Votes, Vetoes, and the Political Economy of International Trade Agreements (Princeton: US ;Oxford; UK, Princeton University Press), p.24.
30
マンサー・オルソン（依田博、森脇俊雅訳）（1996）『集合行為論―公共財と集団理論―』ミネルヴァ書房
31
Grossman, Gene M. and Elhanan Helpman (1995). The Politics of Free-Trade Agreements, The American Economic Review, vol.85, no.4,
p.687.
32
Grossman and Helpman. The Politics of Free-Trade Agreements, p.687.
33
石黒『国際経済学を学ぶ』80-81頁
34
以下は、石黒『国際経済学を学ぶ』80-82頁に依拠している。
35
渡邉『TPP参加という決断』106頁。
36
岩田伸人「『戸別補償』見直し急務 バラマキ排し効率化促せ」『日本経済新聞』2012年8月29日付（朝刊）37
経団連は、NAFTAおよびEU墨FTA締結後、メキシコ市場で日本製品（特に自動車）が不利益を被っているとして、日墨FTAの早期締結を求めていた。Krauss and Naoi (2011). The Domestic Politics of Japan s Regional Foreign Economic Policies, p.56.
38
Krauss and Naoi (2011) The Domestic Politics of Japan s Regional Foreign Economic Policies, p.56.
39
GATT24条8項(b)は「自由貿易地域とは、関税その他の制限的通商規則（第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条及び第二十条の規定に基いて認められるもので必要とされるものを除く。）がその構成地域の原産の産品の構成地域間における実質上のすべての貿易について廃止されている二以上の関税地域の集団」と規定しており、TPPに限らず、通常のFTAであっても例外品目を設けることは望ましくないため、日墨FTAのようなかたちで交渉が妥結することはFTAのあり方としては理想的とはいえない。
40
Calder, Kent E. (1988). Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the Reactive State, World Politics, vol.40, no.4.
41「TPP『最善の道求める』 自公連立合意書案、公約より前向き」『日本経済新聞』（朝刊）2012年12月21日付。
42
第46衆議院外務委員会第17号、昭和39年4月8日。高橋「池田政権期における貿易自由化とナショナリズム」56頁より抜粋。
９114

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

総点検：民主党政権の政策

民主党外交と政治主導の失敗
Failures in the Democratic Administration’s Diplomacy and Politician-Led Government

米関係を揺さぶり、政権担当能力に対する不信を抱えこんだ。さらに、政権基盤の弱さもあって周辺国から日本の領土に対する挑戦が相次ぐが、とりわけ「尖閣」に

Ryo Sahashi

民主党外交は冒頭から、鳩山政権による普天間飛行場移設問題の迷走によって日佐
橋亮

関する2010年、2012年の対応は危機管理の失敗だった。日中関係は1972年の日中共同声明以来の基盤を失い、今日、極めて脆弱な状態に置かれている。
そもそも外交、防衛政策における革新を期待して、有権者が政権交代を望んだとは言えない。しかし衆院選での地滑り的な勝利を受け、民主党政権は内政・外交の神奈川大学 法学部准教授
Associate Professor of International
Politics,
Faculty of Law
Kanagawa University

諸課題に対して、政策転換のコストの高さを軽視しても「刷新性」を追い求め、また「政治主導」に固執した。
本稿は同時代史としての制約を十分に理解したうえで、4つの事例研究を通じて民主党外交を検証する。まず普天飛行場移設問題、「東アジア共同体」構想を取り上げ、政権交代直後における外交プロセスの問題点を検証していく。そのうえで、民主党政権における外交、防衛政策の成果とも評価できる諸点、また「尖閣」事案
における民主党の対応の問題点について触れたい。結論において、これら民主党外交の教訓として適切な政治主導のあり方を考え、また新政権に期待される日米関係、日中関係、アジア政策の方向性を論じる。

From the outset, the Democratic administration s diplomacy invited distrust of its ability to lead the government due to the Hatoyama
administration s confusing responses to the issue of relocating the Futenma Air Station, which has undermined the relationshipbetween Japan and the United States. In addition, Japan has faced a series of territorial challenges from neighboring countries due
partially to a weak administrative footing. Particularly with regard to the issues surrounding the Senkaku Islands, Japan s responses
in 2010 and 2012 were failures in crisis management. The relationship between Japan and China is extremely weak today, with its
foundation, which was created with the 1972 Japan-China joint statement, crumbling. It cannot be said that voters wanted a shift toa Democratic administration in the hope of foreign and defense policy reform. However, with a landslide victory in a lower-houseelection, the Democratic administration is pursuing complete reform in domestic and diplomatic issues regardless of the high costsof policy shifts and is adhering to the notion of a politician-led government. This paper examines the diplomacy conducted by the
Democratic administration based on an analysis of four cases, with a full understanding of the limitations of discussing ongoinghistorical events. Considered first are the issue of relocating the Futenma Air Station and the concept of an East Asian Community,and problems in the diplomatic process immediately after the change of administration are examined. The diplomacy conducted by
the Democratic administration, the potential results of its defense policy, and problems in the Democratic Party s responses to theissues surrounding the Senkaku Islands are then discussed. The concluding section considers the proper form of a politician-led
government, as a lesson from the Democratic administration s diplomacy, and it discusses Japan s relationships with the UnitedStates and China and the direction of Japan s policy toward the Asian region that are expected of the most recent administration.

115

総点検：民主党政権の政策

1

に関しては官僚たちの努力によって自民党政権からの連はじめに続性を見せた。しかし、有名無実化する「東アジア共同民主党政権の3年3ヵ月が終わった。

体」構想が地域の混乱を招いた以外に、大きな政策資源

冒頭の鳩山由紀夫政権による普天間飛行場移設問題のをアジアに投じたとは言えない。短命政権と閣僚の交代

迷走は、一指導者の政策調整能力と自らの言葉への責任が相次ぐなかで、アジア、そして世界における日本の政感の欠如という側面が大きい。しかし9ヵ月にわたる混治的な影響力も後退する一方だった。

乱の後に政権交代前の原案にほぼ落ち着くというあり様

そもそも外交政策における革新を期待して、有権者がは、民主党の政権担当能力に対する不信を有権者に生み政権交代を望んだとは言えないだろう。2009年夏の政出した。沖縄や同盟国アメリカに残した不信感も大きい

権交代は、小泉純一郎氏による長期安定政権のあとに、ものだった。外交、安全保障政策の能力に対する疑念を相次ぐ自民党末期政権が有権者の支持を失い、「政権が交払拭することは容易ではなく、それ以後2年6ヵ月にわた代すれば政治が良くなる」、「自民党には投票したくない」

る民主党政権はあまりにも大きな重荷を抱えることになと考えた結果だった。しかし、これは民主党の政策へのった。

積極的な支持とは言えなかった。そもそも小林良彰氏

さらに、台頭する中国とのあいだにくすぶる「尖閣」（慶應義塾大学法学部教授）が指摘するように、「有権者という火種は、不法漁船の海上保安庁巡視艇への体当たはおろか支持者や党員ですら、ほとんどの政党のマニフり（2010年9月）、都知事による地権者からの買収の模ェスト作成に関わっておらず」、「マニフェストのなかの索、「国有化」後の反日デモ、日本企業等への破壊行為

記述は、日本の進むべき方向を提示するグランド・デザ（2012年）と、2度にわたって民主党政権に難しい対応

イン、つまり全体構想が皆無に近く、票獲得のための各を求めた。これらの事態への対処においてそもそもすべ論が中心」である。政権交代は権力の交代であっても、てを満足させることは難しい。しかし、民主党政権の対政治が変わるわけでも、有権者が望んだ政策への転換を

応は危機管理の失敗と評価されてもやむを得ないものだも意味していたわけではなかった１。沖縄等の有権者が鳩った。日本の平和と繁栄のために極めて重要な日中関係

山氏の「県外」発言によって投票行動を変えたことはあは、1972年の日中共同声明以来の基盤を失い、今日、ったとしても、大多数の有権者にとって外交は民主党へ極めて脆弱な状態に置かれている。

の投票を動機づけたものではなく、マニフェストに書か「東アジア共同体」構想をはじめ、アジア外交の強化をれている外交政策の内容も抑えめな内容だった。

唱えて政権交代を成し遂げたにもかかわらず、皮肉な結しかし衆院選での地滑り的な勝利を受けて、民主党に果と言えよう。アジアにおける影響力減退もこの時期に

は「刷新性」を求める雰囲気があった２。民意の圧倒的な

明らかになりつつあり、2010年に世界第二位の経済大支持は、それまでの政策の踏襲ではなく、新しい方針を国としての地位から日本が転落したことは象徴的だ。テ

打ち出さなければならないという圧力にも、雰囲気にもロとの戦いに目処をつけ、南シナ海領有権問題等によっなった。鳩山氏の所信表明演説の準備過程や内容を見れて中国への警戒感が高まることを好機ととらえたオバマ

ば、浮ついたという表現も可能かもしれない３。衆参両院

政権は、もちろん中国を究極的に取り込むことに留意しを抑えた政権与党として、民主党政権、そして総理となながらであるが、アメリカの優位を保ちつつアジアの繁った鳩山由紀夫氏は、議会政治を握る力を手にした。た栄を我がものにしようとアジアへの「戦略的旋回」を始

しかに、アメリカでは共和党、民主党の政権交代にあためる。日本にとって有利な状況が生まれつつあり、たしって、たとえば、「ABC（クリントン政権の政策以外のかに民主党政権もオーストラリアやインドとの関係構築すべて）、「ABB（ブッシュ政権の政策以外のすべて）」、

116

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党外交と政治主導の失敗と前政権からの政策を転換することは当然のように行われている。しかし、それらは大統領選挙、連邦議会選挙を通じて長期にわたって重厚な政策論議を戦わせ、検証

2

鳩山政権と普天間移設問題（１）県外移設の「公約」、そして政権交代した後での転換である。日本の民主党政権は内政・外交

2009年7月19日、衆議院解散が目前に迫ったなかでの諸課題に対して、政策転換のコストの高さを軽視して民主党代表の鳩山氏は、普天間飛行場の移設に関しても刷新性を追い求めた。本来政策評価や政策転換に必要「最低でも県外」との発言を行った。
「最低でも県外の方

なプロセスの多くは単純化され、ポピュリズムに翻弄さ向で積極的に行動したい」、「（キャンプ・シュワブ沿岸部、れることにもなった。

辺野古地区への移設に関しては）沖縄の過剰な基地負担

もちろん外交に関して言えば、どこまでが民主党政権

をこのまま維持するのは、納得がいかない」と沖縄県でゆえの問題であったのか問うことは必要だろう。たとえの集会で発言した４。6月に訪日したミシェル・フロノー

ば日本の国力が新興国の台頭によってますます相対化さ

イ国防次官と岡田克也幹事長の面会もあり、7月27日にれていること、また戦後日本外交には構造的制約、法的発表されたマニフェストは移設見直しを明示せず、曖昧制約が存在していることは事実だ。領土に関する事案にな記述にとどめる５。しかし鳩山氏は踏み込んだ発言を行は、問題固有の難しさもある。民主党外交への批判には、

い、8月17日の日本記者クラブでの党首討論会でもそれ批判のための批判も多いのも事実だ。本稿で指摘するよを繰り返した。

うに、民主党政権期にも意義のある外交、安全保障政策

なぜ、発言に至ったのか。首相辞任後に鳩山氏は、民の成果は見られる。しかし同時に、刷新性と政治主導に主党沖縄ビジョン2008等で県外、国外の可能性を模索

固執するあまり、不必要なまでに政権交代にともなう変することが（日米地位協定見直しとともに）民主党の方更を求めた民主党政権は、最後まで外交政策において国針であったことを強調している６。また、移設先を県外に内の合意形成を得ることには失敗した。漸進的に現実主見つける見通しに関連して、九州にある航空自衛隊新田義への回帰をしても、当初の政権への支持に見合うよう

原基地、築城基地が2005、2006年の日米安全保障協な信頼を得ることも、政治主導の問題点を解決すること

議委員会（
「2＋2」
）成果文書に記載されていたことで有も、最後までなかった。

力な代替候補と誤解していた７。加えて夏に訪米した民主

以下、本稿は同時代史としての制約を十分に理解した

党職員も、アメリカはアフガニスタン、イランを優先し

うえで、4つの事例研究を通じて民主党外交を検証する。

ており、普天間移設問題で譲歩を勝ち取ることができる

まず普天飛行場移設問題、「東アジア共同体」構想を取りとの誤った帰国報告を行ったという８。選挙戦のさなかに上げ、政権交代直後における外交プロセスの問題点を検鳩山氏は誤った認識のもとに「公約」を行ったが、民主証していく。そのうえで、民主党政権における外交、防党はまとまっていなかった。

衛政策の成果ともいわれる側面について、「尖閣」事案に衆議院選挙での勝利を受け、9月に鳩山政権が船出すおける民主党の対応の問題点について触れたい。結論にると、鳩山氏、外相に就任した岡田氏、防衛相に就任しおいて、これら民主党外交の教訓とは何か、新政権に期た北澤俊美氏はそれぞれの対応を始める。岡田氏と北澤待される外交姿勢、政策の方向性とは何か、考えてみた氏は省内における過去の移設先検討過程等をレビューし、い。

北澤氏は早々に現行案に落ち着くことになり、それを公言する９。他方で岡田氏は、県外の可能性を10月23日の記者会見で否定したが、その後も12月まで嘉手納統合案にこだわった。10月のゲーツ国防長官訪日での会談でも、

117

総点検：民主党政権の政策

辺野古に新設される計画の滑走路を沖合へ軽微に移動さ

関係閣僚会合、15日の基本政策閣僚委員会において先送せる修正案で落としどころを探る米国側に対して、岡田りが決定される。
「5月までに新しい移設先を決定して参10

氏は嘉手納統合案の検討を持ち出している 。当時、オりたい」と鳩山氏は問題の長期化を決めたのである。国

バマ政権においてアジア政策、対日政策を担当する高官

務長官のヒラリー・クリントン氏が駐米大使の藤崎一郎

たちは米軍再編の過去の経緯を自らの経験として知り尽氏を急遽呼び出し現行案履行を求める等、米国政府は不くしていた。日本側は政治主導のかけ声のもと、経験の満を隠さなかった。小沢氏は「きれいな海を埋め立ててない政治家に理解させる時間が必要だった。

はだめだ」と発言しており、問題はさらなる混迷へと向

北澤氏、岡田氏の順で現行案への回帰は徐々に始まったが、鳩山氏はいまいち納得していなかったようだ。閣かった15。
（２）新規移設先の迷走、そして断念へ

僚の発言と食い違うように、11月7日のメールマガジン

年末から新たな移設先を関係閣僚、連立する社民党、

では、「我々はこの問題で日本の意思を明確に示したいと

国民新党が持ち寄って検討することになり、検討の中心思っているのです」、「移設先には沖縄県内・県外、日本には官房長官の平野氏が座ることにもなる。移設先に目

国内・国外とありとあらゆる選択肢を真剣に検討し、結処があったわけではなかった。この時期、キャンプ・シ

論を導き出したい」と書き、結論を急いではならないとュワブ陸上案、ホワイトビーチ（勝連半島沖）案、県外11

牽制している 。だが、オバマ米大統領が来日すると、への暫定移設案、国外（グアム、サイパン、テニアン）

想定していたアフガニスタン支援以上に普天間問題が話案等が提起される16。防衛省のシュワブ陸上案はかつて題の中心となると、迅速な解決を求めるオバマに対して、省内でも模索された案であり、ホワイトビーチ案も米国できる限り早い解決へと鳩山氏はここにおいて傾斜を始

関係者より持ち出された案ではあった。また1月から徳める。
「トラスト・ミー（私を信頼してほしい）」と発言

之島案も登場する。3月にはシュワブ陸上案、ホワイト

した前後、私的ブレーンも当面は現行案に回帰し、中長

ビーチ案、徳之島案に収斂していくが、埋め立てを要す

期的に沖縄の基地問題と日米地域協定に取り組む「二段るホワイトビーチ案を鳩山氏は好まないことから、シュ階案」へと確かに回帰しはじめており、鳩山氏も徐々にワブ陸上案と徳之島案を組み合わせる可能性が浮上する

12

それへ傾いたと思われる 。

ものの、海兵隊の一体運用に関して具体的な裏付けはな

しかし、年内での現行案回帰での決着の雰囲気が高まかった。3月に訪米した岡田外相もこれらが実現可能で

ると、11月下旬に社民党、そして沖縄の政治家たちの巻はないと、現行案への回帰を主張する。しかし、4月にき返しが始まる。連立崩壊の可能性も示唆されるなかで、かけて官邸は徳之島へのヘリ部隊移設を検討し続ける。

党幹事長の小沢一郎氏も社民党に理解を示し、鳩山氏ら

メディアの報道が先行するなかで、鹿児島県、地元三町も先送りせざるを得ないとの政治判断に傾きはじめる。

長への政府の接触は後手に回り、地元では不信感のなか

12月3日に官房長官の平野博文氏が記者会見で年越しをで反対派が勢いを増すことになった。

示唆し、鳩山氏は岡田氏、北澤氏に辺野古以外の移設先
13

沖縄政治は厳しさを増した。1月24日には名護市長選を探すように指示を出している 。翌日の日米両政府のにおいて基地容認派で現職の島袋吉和氏が敗れ、移設に作業部会後、駐日大使のルースは岡田氏、北澤氏の2人

反対する元市教育長の稲嶺進氏が市長に当選する。同年に対して、日米首脳会談後も問題が解決しないことに対10月の再選を目指す保守系知事の仲井眞弘多氏も、県内するオバマ大統領のいらだちを直接伝えている14。翌月

全域において移設反対の声が高まるなかで難しい舵取りに辺野古を抱える名護市長選挙を控え、先送りは状況をを迫られていた。その苦悩は、やがて4月25日の県民大困難にさせるだけとの見通しもあった。しかし、14日の会への出席、そして本土と沖縄のあいだに「差別」があ118

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党外交と政治主導の失敗

17

るとの発言へと至る 。

となった。

鳩山氏、平野氏は崖へと追い詰められていた。総理大第二に、足並みの乱れは閣内においても、連立を組む

臣秘書官（政務担当）の佐野忠克氏は4月の訪米でワシ

社民党、国民新党との間でも明確だった。12月の段階でントンの極めて冷たい雰囲気を持ち帰り、鳩山氏に直言

年内決着を図ることができれば、もちろん政治とカネのする。あらゆる手を使っても、徳之島に訓練を一部移転問題は残るが、民主党政権への信任があれほどまでに失することすら実現が不可能なことも明らかになっていた。

われることはなかったのかもしれない。しかし社民党と辺野古の海を埋め立てないで済む、新滑走路の「くい打の連立維持という「政局」の前に、政策的判断が後回し

ち桟橋」方式も、テロに弱いという理由等から排除されにされた。

ていく。ここにおいて、日米合意への回帰を除いて選択肢はなくなってしまう。

第三に、対米交渉は後手に回っていた。そもそも政権の意思決定は内向きであり、米国政府に公式のチャンネ

5月の連休中、総理就任後初めて沖縄を訪問した鳩山

ルで十分な情報が常に与えられていたとは言えないので氏は、県外移設を断念すると発表、そして自らが米軍のはないか。とくに、移設案検討で主導権を握った官房長

持つ「抑止力」を十分に理解していなかったと説明した。

官の平野氏は、米国政府とも沖縄とも、あまり直接の交

その後月末に日米両政府は辺野古移設を、滑走路案に新渉を好まなかったと言われる。

案を併記して発表する。このときまでに発足当初の7割

第四に、メディアはこの問題をかき回しもしたが、政の支持率を7割の不支持率へと逆転させた鳩山氏は、政治家もメディアをかき回した。閣僚はメディアがどのよ

治とカネへの根強い批判のなかで追い込まれ、6月2日に

うに発言を切り取るのか十分に理解していなかった。ま民主党両院議員総会を招集、幹事長の小沢氏との「ダブた容易に発言の記録が確認できる現在において、発言にル辞任」を発表し、250日あまりの短い統治を終えたの一貫性を欠く鳩山政権が対米交渉、また沖縄との関係にである。

おいて信頼を勝ち得ることは難しかった。

（３）なぜ失敗したのか？

第五に、「NIMBY（Not In My Backyard：公共性の普天間飛行場移設問題は、なぜ「失敗」したのだろう

高い施設の設置にもかかわらず周辺住民が反対することか。第一に、実現可能性を十分に確認することなしに、を指す）」政治がある。
「県外」を模索するなかで鳩山政理念が先行してしまったことだろう。鳩山氏、小沢氏と権は移設先を多く打診したが、全国の知事より極めて冷いう政治家には対米自立を志向する心性がもとより備わ淡な反応を受けることになる。各県の根強い抵抗は、関っている。さらに野党時代に重ねた過去の自らの発言と係者の想定を越えていたのかもしれない。

の整合性も意識されたのだろう。責任ある立場についた

ただし、普天間飛行場移設問題はSACO（沖縄におけ与党政治家は、国益という判断軸を基準に、理念をひとる施設及び区域に関する特別行動委員会；Special

つずつ形にしていくことが求められる。しかし、国益もActions Committee on Okinawa）合意以後、杭の一国家像も明確にできないなかで、政権交代による刷新性

本も打てなかったことは歴然たる事実である。小渕政権を求め、米国も見直しに応じると根拠ない楽観を持ち合以後、地元との処理が難しいこの問題にリスクを積極的わせたことが失敗につながった。政治家の理念を形にすにとる政権はなかった。辺野古への移設が決まった後、るために、官僚をいかに使いこなすかという視点も欠け

もちろん歴代政権すべてが責任感を持たなかったわけでていた。官職をもたない私的ブレーンの重用は自民党政はないのだろう。しかし、その短命さ故に、リスクをと権期にもあったが、鳩山官邸は政治主導の名のもとにあらずに、問題の先送りは続いている。避けなければならまりに多くの人物が入り、そして周囲を混乱させる結果

ないとすべてのプレイヤーが判断しているにもかかわら119総点検：民主党政権の政策

ず、普天間飛行場の「固定化」の可能性は高まっている。

していた。

中国の台頭によって、南西諸島の地政学的重要性は高ま

就任当初、鳩山氏はアメリカに対しての排他的な枠組っていくが、日米の基地を抱える沖縄の人々は本土へのみの形成を否定したが、その後も「東アジア共同体」構

不信を高めている。沖縄に、正面から向かい合おうとす

想の内容はなかなか明らかにされなかった。また、岡田る政治がより一層求められる状況だけが残された。

氏は「東アジア共同体」にはアメリカが含まれないと明3

言してもいる22。こういった不透明さこそ諸外国の混乱「東アジア共同体」構想の後退18（１）日米関係への「最初のショック」を生む原因だっただろう。
（２）有名無実化する「共同体」構想

アメリカの民主党政権への不信感は、当初は「東アジ

その後首相演説として組み上げられていくなかで、「東ア共同体」構想で生まれたものだった19。これは、当初

アジア共同体」構想は、徐々に従来の政府の立場へと回

鳩山氏の名前で発表された日英での原稿が持つ、嫌米主帰していくことになる。10月下旬の所信表明演説でも義、アメリカのアジアからの排除とも受け止められかね「他の地域に開かれた」協力体と位置づけられている。

ない表現がひとつの背景になっている。さらに、外相の11月にシンガポールにて行われた政策講演でも、機能的

岡田氏の発言や、約140名の国会議員を含む総参加者

な協力の積み重ねが強調されている。これらの演説にお600名とともに中国を訪問した小沢氏の動きも、日本のいて、鳩山論文に存在した国際情勢認識は述べられてお対米姿勢、アジア外交における基層的な変化を示していらず、共同体も一個の新しい制度を指すもののではない

るのではないかと誤解される余地をつくった。結果からとされる。さらに、後者では自衛隊がアメリカ太平洋軍

見れば、鳩山氏による「東アジア共同体」構想は、首相司令部の主催する「パシフィック・パートナーシップ」

演説としてはそれまで同様の機能主義的な協力深化を強に参加することも表明されたのである23。

調するものに「変質」していったし、小沢氏の訪中が民2009年秋から冬にかけて、シンガポールやタイの首主党政権と中国の関係構築に奏功しなかったことは、「尖

脳は「東アジア共同体」構想の出現に対して、アメリカ

閣」事案、また人民解放軍の行動でも明らかだった。

のこの地域への関与の重要性を強調していた。またオバ2009年8月に鳩山氏は、月刊誌『Voice』9月号に

マ政権も、11月の東京における大統領演説、翌年1月の「私の政治哲学」という論文を掲載し、約2週間後には同クリントン国務長官演説において、アメリカのアジアへ論文抄訳がニューヨーク・タイムズ国際版（電子版）をの関心を強調し始めていた。アメリカ、また周辺諸国のはじめ、複数の大手英字紙に掲載される20。この論文は、動きのなかで、「東アジア共同体」構想は修正されて行か資本主義が過度に自由を追求した「アメリカ発のグローざるを得なかった。

バリズム」を失敗と断じたことに加え、「東アジア共同体」

政権末期、「東アジア共同体」構想を鳩山氏は再び持ち構想におけるアメリカの位置づけによって、反米的な要出している。2010年3月には公開シンポジウムの冒頭

素を含む論考として注目される。鳩山氏は、日米安保体発言において、排他性を否定し、またアジア太平洋との制を「日本外交の基軸」と認めているが、「アジア共通通連携をしっかりと触れたうえで、共同体の構想によって貨」の実現と、「その背景となる東アジア地域での恒久的日本国民の心を開くことに意義があると訴えている24。

な安全保障の枠組みを送出する努力」を訴えた。前後のそして、普天間飛行場移設問題の期限とされた5月末ま文脈から見て、その地域統合にアメリカは含まれていな

でに、政権浮揚の一環としての意味もあったのだろうが、21かった 。それまで歴代政権が行ってきた、開かれた地「東アジア共同体」構想のとりまとめが指示されている。

域主義、普遍的な価値観の追求という重要な要素が欠如

しかし、初めての沖縄訪問で県外移設を断念すること

120

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党外交と政治主導の失敗を表明し、5月に鳩山氏の求心力はすでに失われていた。

かに軌道修正しようとした意図が理解されたのだろう、

共同体構想に関連して行われた最後の演説で、鳩山氏はワシントンでは概ね前向きに受け止められた。

秋以来の内容である、機能的な協力を若干の具体策とともに提示したに過ぎない25。官邸がとりまとめた「東ア4ジア共同体」構想に関する紙も辞任前日の6月1日に公表

もちろん、3年あまりに及ぶ民主党政権において、外されたが、「米国を含む関係国との、『開かれた』『透明性交、防衛政策において全く成果がなかったわけではない。

の高い』地域協力を推進する（日米同盟は、地域の平和

たとえば、たしかにインド洋における給油活動は野党時と安定のための礎となっており、今後とも米国の関与は代からの主張もあり中止されたが、アフガニスタン復興不可欠）」との記述から始まり、内容はただの総花的な、に約束された最大50億ドルの支援は日本の援助コミュニ

従前の協力を列挙したリストにとどまっている26。

ティの努力もあり、多くの分野で活用されている。また、外交、防衛政策における一定の成果

こうして「東アジア共同体」構想は、とくに目新しいソマリア湾、アデン沖での海賊対処は超党派的な理解のイニシアティブを国際的に打ち出すことなく、菅政権にもとで継続され、震災に見舞われたハイチ、アフリカ最引き継がれることもなく、終わることになった。しかし、

長の内戦から新しい国作りを始めようとする南スーダン

この構想は当初、米国の民主党政権への不信感を引き起にそれぞれ大規模なPKOが派遣されている。国際安全保こす契機になり、加えて日中韓首脳会談で議論されたこ

障への貢献において、民主党政権はそれまでと比べてもとでASEAN諸国からも不評を買うという外交的な失点

遙かに多くの要員を送り出したことは明らかである。さを残したのである。

らに、オーストラリア、インド、また東南アジアにおい鳩山氏の辞任後、菅直人氏が総理に就任する。参議院て米国との安全保障関係を深める諸国とのパートナーシ

選挙敗北後の9月の党代表選でも勝利すると、岡田氏はップ強化も、これは自民党政権から連続して発展をみて党幹事長に転じ、前原誠司氏が外相に就任することにないる28。最後に、武器輸出三原則には新たな基準が設ける。毎年のように訪米を繰り返してきた前原氏には、日られ、国際共同開発、人道的な目的での供与等に道が開

米同盟重視の外交政策通という評判があった。鳩山政権

かれた。

後に、対米関係を修復するうえで、その役割が期待され（１）防衛省の「春」と「冬」た。しかし、後述するように菅政権は9月に尖閣におけ

これらの動きのなかで欠かすことのできない人物は、る不法操業漁船船長の拘留をめぐって対中関係、また国鳩山政権で防衛大臣に就任した北澤俊美氏だろう。北澤

内世論の難しい舵取りを迫られる。結果から見れば、前氏は1992年に自民党より参議院選長野県選挙区から出原氏は大きな足跡を残さないまま、外国人献金問題によ馬、以来当選4回を数えたが羽田孜氏とともに自民党かって翌年3月には辞任することになる。だが、菅氏は鳩ら出奔、以来行動を共にしてきた政治家である。参議院

山政権期より日米関係に配慮を繰り返しており、前原氏

外務防衛委員長を2007年より務めたものの、防衛政策

は米国政界にも広く知られていたため、この両者が鳩山における立場は明確でなく、防衛大臣の打診は本人にと政権の混乱直後を引き受けた効果は大きかった。前原氏っても意外だったという。しかし、北澤氏は大臣に就任

は、2011年1月にワシントンの戦略国際問題研究所ですると抜群の安定感を見せていく。

行われた外交演説「アジア太平洋に新しい地平線を拓く」

大臣補佐官に90年代半ばに統合幕僚会議議長をつとめにおいて、米国抜きの地域秩序形成を否定し、アジア太た西元徹也氏、また通産官僚出身で防衛庁装備局長を経

27

平洋の連帯を強調した 。新たな政策を発表した演説で験した及川耕造氏（元特許庁長官）を任命した。西元氏はないものの、前政権の「東アジア共同体」構想を明らの任用には防衛省改革に関して制服組と調整を進める意

121総点検：民主党政権の政策図があり、彼ら補佐官が政務三役を支える体制をとった。

きた。それ以後、米国との共同開発・生産、途上国への政権交代直後には政務三役の政治主導が重視され、意思巡視艇供与等の事例において、そのつど例外的措置を積決定または協議の場から省幹部が外された省庁もあった

み重ねてきた。しかし菅政権は、2011年12月27日にが、防衛省では背広、制服を問わずコミュニケーション

内閣官房長官談話の形によって、武器輸出三原則等に対29が重視され、また省議も活用されたという 。北澤氏は2して包括的に例外的措置をとることを容認したのである

年の在任中に省内から厚い信頼を勝ち得ていったが、そ31の背景には閣内で北澤氏がもつ重みも大きかった。北澤貢献のための引き渡し（例としてハイチに対するブルド氏の強い求めで、菅政権より首相秘書官に防衛官僚が新ーザー供与が現在準備されている）が可能になる。北澤たに秘書官として加わるようになった（野田、安倍政権

氏は首相を説得しようと直接動き、鳩山氏は即座に拒否でも踏襲されている）。北澤氏は「防衛省から行った秘書したと言うが、菅氏への説得には成功したのである32。

。これにより国際共同開発・生産への参画、また平和官は天井からハンモックで吊してそこで仕事させてもい北澤氏は菅政権までで閣僚を降りる。保守的な政治家

いから、とにかく秘書官室においた方がいい」と主張しとして知られる野田佳彦氏のもとで防衛大臣の更迭が繰30たと語っている 。

り返され、民主党の「政権担当能力」への疑念を増長さ

北澤氏は就任すると、麻生太郎政権において進められせたことは皮肉としか言いようがない。最初に任命されてきた防衛大綱の改定作業を1年間順延させ、「新たな時たのは、農業などに関心を寄せてきた一川保夫氏であり、代の安全保障と防衛力に関する懇談会」を発足させた。

就任当初に「素人」を自任し、その後も失言を繰り返しその答申を受けた後、2010年12月に平成23年度以降た。後任の田中直紀氏も防衛政策に造詣が深いとは決しに関わる防衛大綱、中期防衛力整備計画（平成23年度〜て言えず、国会での質問攻めにより政権の支持率低下に

27年度）を策定している。これらにおいては、新たに自貢献する結果となった。

衛隊の質と量ではなく活動量に注目した「動的防衛力」

自民党政権においても防衛庁長官は交代が多く、専門の概念を導入したことが特徴的であり、また大綱別表に知識を持ち合わせないものが多く就任してきたと言われ

おいては潜水艦保有数が22に増加していること等も注目る。しかし、民主党は防衛政策に弱いという印象が存在される。大綱策定プロセスでは、関係閣僚会合に有識者していたこと、さらに二大政党制へと移行し、国会でのが明確な任用過程を得ることなく参加したことが批判さ質疑が厳しさを増している環境において、国会答弁に十れることはある。他方で、日本周辺での情報収集・警戒分な能力を持ち合わせない政治家の就任が相次いでしま監視・偵察活動等に自衛隊を運用する重要性は高まってった。それゆえ、3番目の大臣として、自民党の政治家

おり、各種の事態への迅速かつシームレスな対応も念頭にも長く助言してきた専門家であり、国会答弁にも安定に置いた動的防衛力の方向性は時代に合致していると評感が期待できる森本敏氏が起用されることになった。し価されよう。

かし、森本氏に与えられた時間は極めて短く、日米関係

武器輸出三原則等に新たな基準が設けられたことも、に何かしらの成果を上げるには時間切れだったと言える。

それまでから一歩踏み出した動きだろう。武器輸出三原

野田政権は2012年4月の日米首脳会談における共同声

則は1967年に佐藤榮作政権により共産圏、国連決議に明で一定の成果を上げたが、政権の安定性を欠くなかで、より武器の輸出が禁止されている国、国際紛争の当事国

日米同盟を次の段階にあげる交渉をまとめる余力を持ちに対する輸出を行わないものとして、平和国家の理念を合わせていなかった33。

反映したものとして打ち出されたが、三木武夫政権によ（２）アジア外交の進展と残される課題

り武器の輸出を全面的に禁止するものとして強化されて122

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

防衛大臣の選任では失敗を重ねた野田氏も、当初はそ民主党外交と政治主導の失敗

こまで評判の悪い総理ではなかった。2011年9月の民との安全保障協力は特に2010年に相次いだ北朝鮮から

主党党首選を制した野田氏は決して当初から目立った存の挑戦に対して模索されたが、低いレベル（ローキー）

在とは言えなかったが、ねじれ国会の状況を踏まえたでの協力も韓国国内の反発等により進まなかった。米国「低姿勢」、「どじょう」を政治的立場として打ち出し、持等から日本がさらに多くの支援をアジア諸国に対して負ち前の演説の巧みさによって支持を広げることに成功し担することへの期待も根強く、戦略的観点からのアジアた。首相就任後も、日米関係を基軸とした従来の外交路への援助・協力はまだ限定的なものにとどまっているた線を踏襲することを明確にしたことに加え、自衛官を父め、今後無償資金協力から「卒業」する国家も増えるなに持ち、また松下政経塾出身の保守的な外交観を持ち合かで新たな形の模索が続けられるだろう。

わせていたこともあり、徐々にそれまでに蓄積された、ところで民主党政権のもとで、台湾との関係が進展を外交、安全保障に弱い民主党という認識を修正すること見せたことはあまり知られていない。日台関係は非政府に成功していったかに見えた。

間の実務協力関係と言われるが、この時期に日台では羽それはたとえば、11月の航空観閲式での訓示が高い評

田・松山空港の直行便が開通し、投資や特許、オープン

判を獲得したことにも見られていた。社会保障と税の一スカイに関する取り決めが交わされている。日本の政府体改革に積極的に取り組み、またTPP交渉参加をめぐる局長級が直接に参加する場も増えた。また日本において議論もはじまるなかで、アメリカをはじめとする海外の故宮博物館所蔵物の展覧を行うために必要な法整備もさメディアにも好感を持って受け止める向きがあった。たれている。これらの背景には、2008年に馬英九政権がとえば訪米を直前に控えた2012年4月、ワシントン・

誕生し、両岸関係が進展を見せるなかで日台関係の進展

ポスト紙は総理として難題に取り組む野田氏を短命に終が容易であったこと、台湾側の対日政策に関係する高官

わった過去の総理たちと比べて「最も思慮分別のある総が充実していたこと、日華議員懇談会等が尽力したこと理」だと持ち上げてみせている。野田氏の落とし穴は後もあるが、民主党の複数の大物政治家が台湾問題を理解に触れる、「尖閣」への対応だった。

していたことも大きい。2012年には両地域を行き交う

外務省、防衛省は民主党政権期にも可能な限り政策を人々は、年300万人を凌ぐ勢いとなっている。しかし、動かしたと言える。それらは官僚主導の側面が強いが、2012年夏以降、日台関係にも「尖閣」をめぐる火種が北澤氏等、時の閣僚は適切にそれを採用するものもいた。

再びくすぶっており、関係発展への課題となりつつある。

野田政権で外相をつとめた玄葉光一郎氏も、そのひとりと言えるだろう。玄葉氏は一貫して「開かれた多層的な

5

ネットワークの構築」と「国際法に則ったルール創り」

民主党政権が一定の成果を上げていたとしても、それを演説において繰り返しており、日米中の枠組みの構築

らはメディアが取り上げることが少ない、地道なものが34「尖閣」と民主党政権も提唱していた 。東アジア首脳会議においても、日本多かった。また取り上げられたとしても、そもそも外交、は2011年には拡大海洋フォーラムの検討を議長声明に

防衛政策は専門性が高い内容を多く含むため、政権浮揚

盛り込むなど成果を上げており、それは2012年に実現には一般的に結びつきづらい。しかし、分かりやすい失した。またこの時期には豪州、インド、ロシア、フィリ

点はイメージとして再生産され、強く残されていく。普ピン等とも安全保障協力を前進させ、東南アジア諸国に

天間飛行場移設問題の迷走が初期の段階において「政権対する能力強化の一環として自衛隊を派遣する試みも始担当能力」への疑念を生んだとすれば、中盤以降にそのまった。ただし、豪州との物品役務相互提供協定が野党悪化を決定づけたものは明らかに2度にわたる「尖閣」の協力を得られずに、批准なく棚ざらしになった。韓国への対応だっただろう。

123

総点検：民主党政権の政策

2010年9月、日本領海にあたる尖閣諸島周辺におい

世界ウイグル会議の開催等、日中関係を緊張させる別のて不法に操業し、さらに海上保安庁巡視艇に体当たりし要素も存在していた）。尖閣諸島への民間人の立ち入りは

た漁船は拿捕され、船長は拘留された。日本政府に対し禁止されており、その実効支配の確保と地代を受け取って中国政府は再三解放を求めるアピールを公にも行い、ている地権者との間にはなんら関係がないが、野田政権

さらに日本へのレアアース輸出が遅れはじめ、日本企業

はもし東京都が民間から寄せられる募金により購入が実の社員が中国国内で政府管理地域への不法侵入の容疑で現した場合に、建造物の建設をはじめ日中関係に新たな逮捕された。このような緊張のエスカレーションに対し不安定要素を作り出すことを懸念して、慎重な外務省をて、直前まで中国大使を務めた宮本雄二氏は以下のよう政治家が牽引する形で地権者からの買い上げを検討し始に述べる。
「中国側は、とりわけ『国内法で粛々と対処すめたと言われる36。

る』日本側の方針を、尖閣に対する日本の実効支配を強結果から見れば、9月11日の閣議決定により予備費の化する、これまでの日本の方針から一歩踏み出した対応

使用が認められ、尖閣諸島のうち3島が地権者から購入だと判断しました。それが中国側の、日本から見れば過されると、中国政府の猛反発に加え、大陸の多くの場所

剰と見える、強い反応になって行ったのです。日本側は、で反日デモが発生し、一部は暴徒化して日本企業の工場『国内法で粛々と対処』すれば、日中の極めて重大な外交や店舗に破壊行為を行う。もちろん、暴徒として犯罪行問題に発展するという見通しと覚悟、そして事後処理の為を行った人物やそれらを利用したともされる政治的な準備において、不十分でした35。
」

意図に関連して、「中国」を批判する声は国内外に多い。

菅政権がそれまでの前例と異なり、船長を即時に解放

しかし同時に、野田政権がウラジオストックにおいて胡せず拘留を続けた決定過程は十分に分かっていない。

錦濤総書記と言葉を交わし「国有化」を諫められた直後

2008年における中国国家海洋局の船舶の領海侵犯以降にそれに踏み切ったこと、またそこまでに至る地権者等に日本側が警戒を強めていたとしても、この事例では民との交渉過程等に関しても強い批判がなされることにな

間漁船であったため、それだけで強硬な対応を説明する

る。

ことはできないだろう。もちろん、巡視艇への体当たり

さらに、米国にも日本に対する不信が生まれた。国有という犯罪行為の悪質さに鑑みれば当然という考え方は

化は「理由がどうであれ、先に引き金に指をかけたのがあるものの、事前に存在していたマニュアルの対応に想中国側でなく、日本側であることは明白」とみなされ得定されていなかったと言われる逮捕・拘留の決定にあたる37。たしかに2010年、12年ともに米国政府は尖閣諸っては、それが日中関係において深刻な問題を引き起こ

島が日米安保条約第五条の適用を受けるとの解釈に言及

す覚悟をともなっていた政治判断だったのか、決定過程

するが、同時に領土係争への干渉を避ける基本姿勢を崩について今後の歴史研究が待たれる。また、与党となっしていない。野田政権の一連の対応と日本国内の世論動た民主党が中国とのハイレベルな政治チャンネルを構築

向を踏まえ、米国は時に第五条に言及することで同盟のできなかったことも事態の収束を困難にした。なお最終

信頼性によって日本国内の強硬論の登場を抑えつつ、他的に船長を釈放する決定により、それは官房長官辞任に方で干渉を避けるというカードを保持することで日本を発展する世論の強い批判に発展することになる。

牽制するという、両にらみによる「束縛」を通じた同盟

2012年春、東京都知事が尖閣諸島の一部を所有する

管理を行おうとしているようにも見える。

地権者から権利を買い上げる考えを公に発言し、「尖閣」戦略的互恵関係にまで発展してきた、1972年以来のが再び日中関係の焦点となった（なお、2012年には2

日中関係の基盤は失われつつある。
「安定した両国関係の月に名古屋市長による南京大虐殺に関する発言、5月の生み出す利益と比較すればはるかに小さい争点をめぐっ124

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党外交と政治主導の失敗

38て当事者が妥協を拒み、一歩も引こうとしない状況 」

感を反映した外交となり、それは国益を守ることにつなへと、両国は陥ってしまった。活発化する中国政府の行がらない場合も多い。他方で、ひとたび外交、安全保障

動や民間人の犯罪行為も背景にあるため、民主党政権だにおいて「政権担当能力」に欠けると判断されれば、そけに責めを負わせることはできない。しかし2回の事例のイメージは増幅され、外交の好ましい成果の多くは耳において、「尖閣」に関して政治家が自らの功績を勝ち得

目を引かないこともあって、容易には克服しづらい。でようとして、いわば内向きの理由によって強硬な策を採は、どうすればよいのか。これに関して明確な答えはな用した疑いが強く、それは両国関係を根底から揺るがす

いが、大きな過失が生じた場合にそれを与党、または総結果となった。

理の責任としない処理が求められるということがひとつ

ここから、どうすれば前進できるのだろうか。再び宮あるだろう。加えて、日米関係、日中関係、アジア外交

本の言葉を借りれば、それはまず何より、政治家が「大等主要な外交テーマについて、政権として国益に沿った局観を持って判断し、行動しなければならない」という演説を繰り返す、地道な取り組みも必要となろう。

教訓を踏まえること、そして危機管理、平素からの意思

党内ガバナンスの悪さも民主党の足かせとなった。政疎通の仕組みを作りあげ、また国民感情を回復させてい権交代までに、対外政策、防衛政策における党内での最く仕掛けを用意することだろう39。渦中にあった両政権

小限のコンセンサスも形成されていなかった。もちろんに、「大局観」を持った判断力が十分にともなっていたと

徐々に政務三役の経験者が増えることによって、党内には言えない。

基礎的な知見が共有されることに期待することはできる。

6

三役を経験したものが与党に戻り、政府との関係を取りおわりに持ったことは、民主党政権期にも見られた。野党に下っ（１）民主党外交の教訓
民主党政権から得られる教訓とは何だろうか。まず普ている期間にそれら三役経験者が政調部会において核となることも重要だろう。

天間飛行場移設問題を好例として、過分な「政治主導」

民主党政権は自民党政権末期から続けて、閣僚の頻繁と私的ブレーンの関与は再考を要する。政官関係を立てな交代を招いた。国会審議に拘わらず、必要があるとき直すためにも、専門家の活用はたとえば安全保障会議事に閣僚が外遊可能な環境を整備することが求められる。

務局の設置等、恒常的な機関を設置したうえでの任用をもちろん麻生政権に見られたように、外遊の多さが成果

40通じて行うべきだろう 。これは情報保全にもつながる。

に直結するわけではない。しかし国会審議のために閣僚

また、OBを含む官僚を政治任用することも政と官をつなの外遊が重要なタイミングでも妨げられることは存在感

ぐためにあってもよい。問題は、プロフェッショナリズの低下につながっている。初めて米国、ロシアも招待しムの軽視と受け取られかねない政治主導だった。国民にて行われた拡大ASEAN国防相会議、2012年のシャンよって選ばれたという正統性を持つ政治家の役割は、省

グリラ・ダイアローグ等に日本の防衛大臣は欠席してい庁の縦割り構造を越えて、その機関を適切に運営するこる。今後は総理がシャングリラ・ダイアローグにて基調とに求められる。大衆迎合主義に陥らず、そこに集う官講演を行うことを含め、アジアにおいて積極的に発言す

僚と専門家に、自ら描く大局観を実現する詳細を委ねるべきだろう41。

ことも必要だろう。

最後に、中国の台頭等により根本から変化する戦略環

外交、安全保障政策に関して評判形成は極めて困難だ

境の変化に対応した、日本の大戦略を「超党派」的に策が、政権を維持するためにそれに取り組まなければなら定する必要がある。それは国会のねじれ状況やポピュリない。前述した通り、大衆迎合主義に陥れば社会の閉塞

ズムに過度に左右されない基盤ともなる。もちろん各党

125

総点検：民主党政権の政策

内には急進派が残るだろうが、外交政策における超党派を約束している国々との信頼関係を確認しあう（略）日のアジェンダを主流派間の連携でまとめ上げておくこと

米印、日米豪に発展させていくことは、地域の安定に資で、それら急進的な立場を牽制する力を生むことはできする。いわばパワーバランスを回復させていくことが大

るだろう。

切だ。
」44

（２）新政権に求められるもの

その趣旨に賛同するところは大きい。多層的な安全保

外交、防衛政策に求められることは、言うまでもなく

障ネットワークの中心に位置することで、日本の存在感

国家の平和と繁栄を長く確保するための道であり、そのを高めていくことができるだろう。しかし、価値観の強ための冷静な政策判断につきる。その意味で、今求めら調が対中牽制であると理解されれば、それは対中関係のれることはグローバリゼーションの進展、多様なリスク、打開を阻む可能性も高い。そもそも、民主党政権におい貿易・金融面での依存が深まるなかでの新興国の台頭とても豪州やインド、東南アジア諸国との関係強化は図ら

いう現実を反映した、新たな戦略を策定していくことだ

れており、新たなレバレッジを中国に対してかけるほどろう。そのためには、インテリジェンス体制の強化に加の成果を上げられるとは思えない。逆に、「封じ込め」とえ、中長期的戦略を策定するために必要な組織の設置、受け止められてしまえば、それは逆効果となろう。超大シナリオ分析等の方法論の確立が求められる42。

国となりつつある中国に時間は有利に働くのであって、安定した対中関係を維持しつつという条件のもとで、多少の牽制で動かせるという楽観は持たない方がよい。

日米同盟と日本自らの努力に基づいた抑止態勢を保持し、また、悪化した日中関係は日本の対米、対アジア外交の同時に中国の高まる影響力に均衡を図るように欧米との足かせとなる怖さも秘めている。

先進民主主義協調、またアジア諸国との戦略的連携を深中国との関係打開には、「大局観」を政治家が共有し、めていくことはたしかに隘路だが、日本にとって唯一の信頼関係を構築することが何より必要となる。両国の政合理的な選択だろう43。

治指導者が情念や国民感情に過度に惑わされることなく、新たな時代状況のなかでも、日米関係はあきらかに今

率直に対話を重ねることが必要となる。また、そのため後も日本にとって最も有用な手段であり続けるだろう。

の準備にも、大物の政治家や経験豊かな外交専門家が適米国はその優位を徐々に相対化していくとしても「同輩切なプロセスで関与することが求められる。そして、偶中の首席」であり続ける見込みが極めて高く、またエネ

発的衝突を防いでいくための連絡メカニズムの構築に向

ルギー増産、生産性の改善は米国経済を牽引する。しかけた協議の再開をはじめ、共存と互恵のための枠組みをしそれでも、国内課題のまえに、日本をはじめとした同構築すべきだ。

盟国、友好国にアジアでの多くの負担共有を求める構図

もちろん、あらゆる備えを忘れることはあってはならは強まっていくと思われる。それゆえ米国のアジアへのない。そのためにも、新たな協力分野を早期に特定し、戦略的旋回を我がものにするための日本の努力として、

日米ガイドラインを改定することは必要だろう。また、

東南アジアへの支援、豪州、インド、韓国との連携の重日米関係に関しては、政治交流、知的交流をはじめ、全

要性は高まるだろう。

般的な関係弱体化が目立ち始めている。人的交流こそ、

安倍晋三新総理は読売新聞のインタビューに答えて、

日米の政治経済的な関係の基盤であることを忘れてはな

次のように述べている「価値観外交は、自由と民主主義らない。また、防衛政策に関しては、縮減する資源を短と基本的人権といった価値観を共有する国々との関係を期的に小幅で改善しても新たな安全保障環境ではその効深め、その価値観をアジアで広げていこう（略）豪州や果は限定的である。財政状況を勘案しつつ、とりわけ南インドなど日本との価値観を共有し、安全保障上の協力

西諸島周辺、大規模震災に対応できる新たな体系を導く

126

季刊 政策・経営研究2013 vol.1

民主党外交と政治主導の失敗

哲学を構築すべきだろう。

えるようなことが続くことは、二大政党制の本来の機能

最後に、政権交代から得られた最大の教訓は、「刷新性」

からかけ離れている。そのためにも、超党派的な外交、にこだわってはならないということではないだろうか。

安全保障政策の知的基盤が重要であり、また政治家の責

もちろん前政権の政策を踏襲することにはリスクがとも任感とプロフェッショナリズムへの敬意、官僚・専門家

なう。しかし、前政権には失敗もあれば、政府として積の専門性と忠誠心が求められている。政治は革新と同時み上げた成果もある。新たな成果を得ようとするあまり、に必要な連続性も担保できる、重しとなるべきではない

国益にかなう政策を放棄してしまったり、看板を掛け替

か45。

【注】
１
小林良彰『政権交代』（中央公論新社、2012年）、5-8頁。
２
刷新性という用語法は、薬師寺克行・東洋大学教授（元朝日新聞政治部長）のご教示による。
３
平田オリザ・松井孝治『総理の原稿』（岩波書店、2011年）。
４『日本経済新聞』2009年7月20日。
５
薬師寺克行『証言 民主党政権』（講談社、2012年）。同書は民主党政権の主要閣僚へのインタビューであり、本稿では大幅に加筆されている電子版を利用している。毎日新聞政治部『琉球の星条旗』（講談社、2010年）62-64頁。なお、アジア太平洋担当の国務次官補に就任するカート・キャンベル氏が、ブッシュ政権時代に嘉手納統合案を含む辺野古沖以外の選択肢を検討することもあり得ると発言していたこ
とも、民主党に楽観を残した可能性が指摘されている。毎日新聞政治部、前掲書、65-66頁。
６
新しいものに、鳩山由紀夫「普天間問題 すべての批判に答えよう」『文藝春秋2013年の論点100』（文藝春秋、2013年）、56-60頁。
７
毎日新聞政治部、前掲書、54-55、129頁。
８
前掲書、70-75頁。
９
移設問題に関して、北澤氏は「果実の実らない木」に陥らないことを強調したと回顧する。自民党政権は96年から普天間飛行場移設に関して杭の一本も打つことがなかった。それゆえ実際に工事に入ることの難しさを強調していたのである。薬師寺、前掲書。
10
前掲書、104-111頁。沖合移動を沖縄県がそれまで求めていたことを考えれば、「辺野古移設への全ての条件が整うかに見えた」この時点での幕引きも民主党政権には可能だったかもしれないが、まだそれを合理的と考えるほど、関係閣僚がまとまっていなかったと言える。久
江雅彦『日本の国防』（講談社、2012年）144頁。
11「鳩山内閣メールマガジン」第5号（2009年11月7日）。http://www.mmz.kantei.go.jp/jp/m-magazine/backnumber/2009/1107ub/index.html（最終アクセス日：2013年1月5日）。
12
薬師寺、前掲書、123-133頁。ただし、鳩山氏は14日にはシンガポールで、「オバマ大統領の気持ちとすれば、日米合意が前提と思いたいだ
ろうが、合意が前提なら作業部会もつくる必要がない」と現行案を前提としていないと発言し、また年内解決も否定している。『日本経済新聞』2009年11月15日。鳩山氏は短い期間でも発言の一貫性を欠く傾向があった。
13
薬師寺、前掲書。
14
毎日新聞政治部、前掲書、150-151頁。読売新聞「民主イズム」取材班編『背信政権』（中央公論新社、2011年）51頁。
15『日本経済新聞』2009年12月29日。なお、5月という時期の設定に関しては諸説あり、予算編成まで社民党を抱き込んでおく必要があったという説、岡田外相が米国予算審議をにらんで主張したという説、明確な根拠がなかったという説がある。
16
2010年前半に検討された移設先については、以下の整理も参照。森本敏『普天間の謎』（海竜社、2010年）、438-483頁。この時期、鳩山氏の特使と名乗る人物が相次いで米国を訪問し、ワシントンの苛立ちと困惑は深まるばかりだった。
17
NHK取材班『基地はなぜ沖縄に集中しているのか』（NHK出版、2011年）。
18
鳩山政権による東アジア共同体構想の起源、展開とその変質については以下の拙稿を参照。本節の内容もそれに大きく依拠する。「鳩山由紀夫政権におけるアジア外交 ―「東アジア共同体」構想の変容を手掛かりに」『問題と研究』2011年4・5・6月号、1-40頁。
19
第43代ブッシュ政権において国家安全保障会議上級アジア部長まで務めたマイケル・グリーン氏は、「東アジア共同体」構想が鳩山政権による日米関係への「最初のショック」であり、「アメリカのアジアへの影響力に対抗する意図を示した」ものと解釈している。『日本経済新聞』2010年7月20日。
20
鳩山由紀夫「私の政治哲学」『Voice』2009年9月号。
21
鳩山氏は首相就任前に「米国には安全保障について、適切な間合いを求めることもあり得る」と述べている。
『朝日新聞』2009年8月29日。
22『日本経済新聞』2009年10月8日。岡田氏の真意ははっきりとしない。なお岡田氏が外務大臣を務めた期間は1年と短い（2009年9月より10
年9月まで）。任期中、岡田氏の功績と認められるものには、いわゆる「密約」問題調査があり、自らもそれを自賛している。また「核不拡散・核軍縮に関する有識者懇談会」を10年7月より立ち上げ、この問題に関して国際的な議論を進める主導者の一人になることを希望していた。岡田氏は核の軍事的な役割に関して消極的であり、アメリカ政府に対してTLAM／N（核トマホーク）の退役に関して以下の発言を行っている。「私は、我が国政府として、上記委員会［＝戦略態勢委員会］を含む貴国とのこれまでのやり取りの中で、TLAM/N や
RNEP といった特定の装備体系を貴国が保有すべきか否かについて述べたことはないと理解しています。もし、仮に述べたことがあったとすれば、それは核軍縮を目指す私の考えとは明らかに異なるものです。」松山健二「核の拡大抑止と日本の安全保障―核トマホーク退役の127

総点検：民主党政権の政策論点―」『レファレンス』2011年1月号、52頁。拡大抑止のあり方という高度に技術的な内容に、自らの「原理」を主張することが岡田氏の特徴だった。
23「鳩山総理によるアジア政策講演 アジアへの新しいコミットメント ―東アジア共同体構想の実現に向けて―」平成21年11月15日。
24「東アジア共同体の構築を目指して 冒頭挨拶」『国際問題』591号（2010年5月号）、52-56頁。
25「第16回国際交流会議「アジアの未来」鳩山内閣総理大臣スピーチ」2010年5月20日。
26「『東アジア共同体』構想に関する今後の取り組みについて」内閣官房、2010年6月1日。
27
前原誠司外務大臣外交演説「アジア太平洋に新しい地平線を拓く」2011年1月6日。
28
防衛省防衛研究所『東アジア戦略概観2012』2012年3月、213-243頁。
29
薬師寺、前掲書。
30
薬師寺、前掲書。なお、北澤氏は鳩山政権では控えめに動いていたようだ。北澤氏は総理の鳩山氏の対米姿勢に疑問を持っても防衛省の役割は基地移設に限定されていると考えていた。「鳩山さんがアメリカに不信感を持たれた最大の理由は東アジア共同体構想だと思っていた。それは内閣のなかでしっかり米側に説明すりゃいい話でそれをサポートするのは外務省の仕事だ。われわれ防衛省は沖縄のことをきちんと進めていけばいい。
」前掲書。
31
防衛研究所、前掲書。佐藤丙午「武器輸出三原則等の緩和に続けて考えるべき3つの論点」『日経ビジネスオンライン』2012年1月12日。久
保田ゆかり「武器輸出三原則の緩和 日本の防衛産業の現状と展望」平和・安全保障研究所編『アジアの安全保障2012ﾑ2013』（朝雲新聞社、2012年）31-41頁。
32
薬師寺、前掲書。
33
日米安全保障協議委員会（「2＋2」）の成果としては2011年6月、2012年4月にそれぞれ成果文書が発表されており、前者では共通戦略目標の拡充が図られ、後者ではグアムと沖縄における海兵隊の兵力構成が新たに策定された。なお、普天間移設とグアム移転、嘉手納以南の米軍施設区域の返還は2012年2月に切り離された。
34
さしあたり、「アジア太平洋時代の秩序形成とルールづくり」第9回日経・CSISシンポジウム「指導者交代と日・米・中トライアングルの行方」2012年10月26日。
35
宮本雄二「基調講演：日中の戦略的互恵関係を如何にして強化するか」日中関係学会・中国中日関係史学会共催国際学術シンポジウム『アジアの未来と日中関係』北京、2012年9月15日。
http://www.mmjp.or.jp/nichu-kankei/kokusai/2012.9.15tyunitisympomiyamotokouen.html（最終アクセス日：平成25年1月5日）宮本氏は
2006年から2010年初夏まで駐中国大使を務めた、中国専門家である。彼の後任には、伊藤忠商事会長の丹羽宇一郎氏が政治的に任用され、2度の尖閣事案、反日デモの対処にあたった。
36『朝日新聞』2012年9月26日。
37
春原剛『米中百年戦争』（新潮社、2012年）16頁。本稿脱稿後の2013年1月18日、岸田文雄外相と会談したクリントン国務長官は尖閣諸島に関して、「日本の施政を害しようとする如何なる一方的行為にも反対するとの米国の立場」を表明した。日中関係を深刻なリスクと捉える見方は米国で高まっており、この発言は日米関係の信頼性を高め、かつ中国側に抑えを効かせようとする狙いをもった、一歩進んだものといえる。他方で、日本に中国側の行動に対して自制を求める動きも米国政府はみせている。
38
藤原帰一「尖閣巡る日中関係―政経独立、頼ってよいか」『朝日新聞』2012年10月16日（夕刊）。
39
宮本、前掲論文。
40
日本経済新聞社・戦略国際問題研究所ヴァーチャルシンクタンク「国家の危機管理機能・長期戦略立案に関する提言−日本版NSCの在り方−」2012年6月9日。
41
拙稿「アメリカの太平洋重視をめぐり論議＝パネッタ国防長官のシャングリラ演説を読む」『Janet』（時事通信社）、2012年6月22日。
42
森聡・佐橋亮・伊藤庄一・小谷哲男・矢崎敬人「ルール推進国家 日本の国家安全保障戦略」（笹川平和財団、2011年）。
43
神保謙・佐橋亮・高橋杉雄・阪田恭代・湯澤武・増田雅之「日本の対中安全保障戦略 パワーシフト時代の「統合」・「バランス」・「抑止」の追求」（東京財団、2011年）
44『読売新聞』2012年12月29日。
45
本論文は、公益財団法人日本国際交流センターがスミス・リチャードソン財団、MRA財団の助成を受けて実施する「政治リーダーシップの不在とその国際的影響」研究プロジェクトの成果の一部である。

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季刊 政策・経営研究2013 vol.1

次号予告 2013年4月発行予定
特集：「女性活躍推進（仮題）」2009年のマニフェスト選挙を通じた政権交代から約3年が経ち、2012年の総選挙の結果、自民党が与党に返り咲いた。
政権交代後の今、直近の約3年間の民主党政権による政策の

既刊

進捗状況とその成果を総括することは、今般誕生した自民党新2012 vol.1（通巻第21号）

政権が現在の日本の抱えている政策課題を明確化し、その解決

特集：日本の復興 Part3

手段を検討するにあたり、極めて重要なことであると考える。

2012 vol.2（通巻第22号）

こうした問題意識に立って、本誌においては「総点検：民主

特集：日本の復興 Part4
2012 vol.3（通巻第23号）

党政権の政策」を特集テーマとした。

特集：エネルギー自治

そして、2009年における政権交代の選挙が「マニフェスト

2012 vol.4（通巻第24号）

選挙」であったことから、まずは「マニフェスト」の成果を検特集：日本の進むべき道：「中国化」か「江戸化」か証する必要があると考えた。そこで、日本におけるマニフェス

http://www.murc.jp/thinktank/rc/jorunal/quaterly/

ト研究の第一人者である早稲田大学大学院公共経営研究科教授の北川正恭氏に、マニフェスト選挙の総括と、マニフェストが日本の政治を変革する可能性について語っていただいた。
また、「成長戦略」「税と社会保障の一体改革」「行財政改革」

2013
Vol.

2013 vol.1（2013年1号）通巻第25号

1

発行責任者：中谷 巌 理事長・水野 俊秀 取締役社長
編集長：太下 義之（政策研究事業本部）
編集委員：鈴木 明彦（調査本部）
名藤 大樹（コンサルティング事業本部）
福井 健太郎（政策研究事業本部）
加藤 三貴式（会員・人財開発事業本部）「外交政策」「TPP」「高速道路無料化」「農家個別補償」「子供手当て」といった民主党政権の主要な政策を対象として、社内外の研究者によりそれぞれの政策の総点検を試みた。
本誌における試みが、自民党新政権における政策デザインにおいて参考となれば幸いである。

編集長

太下 義之

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サーチ・ナウは政策研究事業本部の研究員が個々の専門分野で得た知見を元に政策提言や社会動向に対する推察などを、わかりやすく読み切りサイズで定期的に執筆・公表しているコラムです。
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