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SNDS252135154（2006）
自然災害科学 J

特集 土地利用規制を利用した防災
記事 対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

編集委員会
企画・総括
編集担当

＊

牧 紀男
＊＊
今村 文彦 ・清野

＊＊＊

純史

・北園

＊＊＊＊

芳人

・橋本

＊＊＊＊＊

晴行

１．土地利用規制を利用した防災対策の全体像

保険・共済といった手法により被害をお金で補填＊とは発生する被害に対して効果的な災害対応を行牧する事により被害を軽減する対策であり，「受容」

紀男

１．
１ はじめにう事により被害の軽減を図る対策である。

リスクマネージメントの枠組みでは，災害リス

日本の防災対策はこれまで，地震対策においてク に 立 ち 向 か う 方 法 に は，被 害 の１）「軽 減」

も水害対策においても，被害を出さないという被

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n），２）「回避」
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），３）「転嫁」

害抑止対策（Mi
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n），特に構造物により被害

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），４）「受容」
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）という４つを減らすという，先の分類で言うところの「軽減」

１１）。防災対策の方法 が存在するとされる（図１-

対策を中心として進められてきた。日本は，国土を事例として考えると，被害の「軽減」とは，構が人口周密であり，さらに人口の大部分が災害に造物により被害を抑止するような対策であり，「回対して脆弱な沖積平野に住む事から，これまでの避」とは，災害リスクの高い場所に建物を立地さ日本社会においては構造物による被害「軽減」対

せないといった適正な土地利用を行う事により被策が理想的な防災対策であった。しかしながら，害を抑止する対策である。また，「転嫁」とは地震

日本の人口は２００５年１１月を境として減少を初め，人口の減少に伴い土地の開発圧力が低下することが予想される。さらに人口減少に伴う経済活動の減少により被害軽減のための構造物の維持管理さ２

え困難になるといった問題も指摘されている 。
こういった今後の日本の社会状況を踏まえると，
被害抑止対策においては，構造物による被害「軽減」対策ではなく，リスクの「回避」を目指した「適切な土地利用」による安全な国土の構築を行うということが今後の防災対策を進める上で重要な課題となってくると考えられる。
こういった現状を踏まえ，現在，いくつかのハ

図１１ 災害リスクに立ち向かう４つの方法
＊

＊＊＊＊

＊＊

＊＊＊＊＊

京都大学防災研究所
東北大学大学院工学研究科＊＊＊
京都大学大学院工学研究科

１３５

熊本大学工学部
九州大学大学院工学研究院

１３６

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

ザードについて土地利用規制に基づく防災対策の制の現状と課題―土砂災害防止法による土地利用検討が始められている。防災対策のための土地利規制―」）

用規制では土砂災害の分野が最も進んでおり，「土

津波さらには高潮といった沿岸災害に対する防砂災害防止法」（平成１３年（２００３））に基づき災害災対策としての土地利用規制は長い歴史を持って危険区域の開発規制行う仕組みが整備され，現いる。２００４年のインド洋大津波災害の復興におい

在，実際の規制区域の設定が進められている。河

ても沿岸部での土地利用規制さらには集落の高台

川の水害対策についても土地利用規制，土地利用への移転が幾つかの国で検討された。津波・高潮に実情を反映した防災対策の可能性についての検災害に対する防災対策としての土地利用規制の歴討が行われている。

史と現状さらには今後のあり方については，越村「持 続 的 発 展 可 能 な 防 災 Sus
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俊一先生（東北大学大学院工学研究科）に詳細な

３

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n」という言葉が現在，防災対策のキー検討を頂く。
（３．
「津波防災対策としての高地移転

ワードとなっている。
「持続的発展可能な防災」とと土地利用規制」）

は地域の持続的発展が災害により阻害される事が河川の防災対策においても土地利用規制を利用無いようにしようとする考え方であり，地域の将した対策の是非が検討されている。国の社会資本来ビジョンの実現を担保するためのツールとして整備審議会河川分科会豪雨災害対策総合政策委員

防災対策を実施しようとするものである。土地利会が平成１７年にまとめた提言（「総合的な豪雨災害

用計画は地域のまちづくりビジョン（マスタープ「土地利用状対策の推進について（提言）」）では，ラン）さらには日本全体の国土計画，そのもので況に応じた安全度確保方策の体系的確立」，「効果あり安全な土地利用計画は「持続的発展可能な防的な災害対策の観点からの土地利用の誘導」と４災」を実現する上で重要な役割を果たす 。

５

いった項目が明記されている。この提言のポイン

土地利用規制に基づく防災対策は，地域の将来

トは，土地利用状況に応じた安全度確保方策の体ビジョンと融合した形で，長期的な視野の中で実系的確立という点にある。これは，例えば，市街施される必要がある。現在，国土交通省では今後地については水害に見舞われないようにするが，の日本の国土づくりの指針となる「国土形成計画」

農地についてはある程度の氾濫は許容するといっの策定を行っており，その中で安全・安心な国土

たように土地利用の実態を踏まえた治水対策を行計画に関する検討も行われている。

うという考え方である。この考え方は「完全治水」

本特集は，土砂災害，沿岸災害，地震災害とというこれまでの治水の基本パラダイムを大きくいった各ハザードにおける「土地利用規制を利用変えるものであり ，具体的な施策として，輪中堤

した防災対策」のあり方，さらには社会の持続的の建設や宅地のかさ上げ・移転により宅地を優先的

発展可能性と災害に強い土地利用計画という観点に守る，さらには氾濫危険区域の土地利用規制をから，土地利用規制を利用した防災対策の今後の行うといった手法が検討されている。しかしながあり方についての検討を行うことを目的とする。

ら，土地利用状況に応じた治水対策という考え方

６

はこれまでの治水に対する考え方を抜本的に改め
１．
２ 土地用規制を利用した防災対策の現状と課題
最も先進的に「土地利用規制」の導入が図られているのが土砂災害に対する防災対策である。土るものであり，委員会の議論においてもこういっ７た考え方に対する違和感を示す委員も存在し ，こういった考え方に基づき実際の事業を行うまでにはまだ時間が必要であると考えられる。

砂災害に対する防災対策としての土地利用規制の

水害対策については，上記委員会で検討されて現状，今後のあり方については水山高久先生（京いる事項に加え，スーパー堤防の建設においても都大学大学院農学研究科）に詳細な検討をいただ

土地利用計画との融合が必要となっている。これく。
（２．
「土砂災害の防止対策としての土地利用規までの堤防整備は基本的には国・地方自治体が土

１
３７

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SNDS252（2006）
自然災害科学 J

地を所有する河川区域内で行われてきたが，スーる。地域のマスタープランはその地域の土地利用

パー堤防の整備では既存の市街地まで堤防が設置

計画と不可分のものであり，土地利用計画の中にさ れ，既 存 市 街 地の 改 変 を伴 う。そ の一 方 で，防災対策を融合していく事は重要である。

スーパー堤防の整備と市街地の区画整理事業等を米国カリフォルニア州では，１９７１年に発生したサ

合併施行すれば地震・火災にも強いまちも同時にンフェルナンド地震を契機として，地域の将来ビ作ることが可能になる。これは，マルチハザード

ジョンを規定する計画である自治体のマスタープラ

対応型の今後の新しい防災対策のあり方を示すもン（米国ではジェネラルプランと呼ばれる）に，地のであり，スーパー堤防整備に際しては各地域の震防災に関わる項目（Se
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）を

将来のまちづくり，土地利用計画と融合した形で設ける事が規定された。また，１９８４年以降は地震防整備を行っていく事が重要となってくる。

災だけでなく安全に関するあらゆる内容（Sa
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地震については地震動ではなく，活断層による

El
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）をマスタープランの中に記述されるよう

地盤変状の被害を防ぐ目的で米国カリフォルニアに改定されている（図１２ ロサンゼルス市のマス

州，ニュージーランド等の国では活断層近傍にお。マスタープランの策定においては地
タープラン ）

ける土地利用規制が実施されている。日本におい域のハザードマップが参照され，ハザードマップにても条例レベルではあるが横須賀市，西宮市にお基づく計画の策定が行われている。
（図１３ バーク

１０

いて活断層を考慮した土地利用誘導が実施されている。活断層近傍における土地利用規制の海外，
日本における現状ならびに今後の課題については，
増田聡先生他（東北大学経済学研究科）に詳細な検討をいただく。
（４．
「活断層に関する防災型土地利用規制／土地利用計画－ニュージーランドの「指針」とその意義を日本の実状から考える－」）
１．
３ 社会の持続的発展可能性と災害に強い土地利用計画
先述の「持続的発展可能な防災」という考え方

図１２ ロサンゼルス市のマスタープラン

は米国での防災研究に関する２回目のアセスメン
トの成果として生みだされたものであり，日本において「防災」を考える上においても重要なキー
ワードになると考えられる。アセスメントの成果のとりまとめを行った D.ミレッティーは「持続的発展可能な防災」を実現するためには以下の６つの要素が必要であるとしている。１）環境の質を維持し，高める，２）生活の質を維持し，高める。
３）地域の災害抵抗力と防災に対する責任感を高める。４）地元の経済活動を維持・活性化が不可欠
で あ る。５）世 代 内，世 代 間 の 公 平 性 を 確 保 す
８る。６）合意形成を基本とし，地元から始める 。
こういった考え方に基づき防災対策を実施していくためには，防災対策がその地域の長期開発計画であるマスタープランと整合性を持つ必要があ

図１３ バークレー市のマスタープランに掲載された被害想定図

１３８

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

レー市のマスタープランに掲載された被害想定図）。
日本においては多くの市町村が，将来のまちづ
くりのビジョン，土地利用計画を規定する計画として「市町村マスタープラン」を策定している。
しかしながら，近い将来，東南海・南海地震，東海地震により大きな被害を受ける事が予想されている自治体（「東南海・南海地震防災対策推進地域」・「東海地震に係わる地震防災対策強化地域」）
でさえマスタープランに，こういった特定の地震に対するリスク，具体的な対策に関する記述があ
１１

る事例は少数である 。また，多くの自治体で地震・水害に関する被害想定結果が存在するにも関わらず，被害想定結果を掲載している「市町村マスタープラン」は筆者が２００４年に行った調査では
１２存在しなかった 。日本においては，地域の将来のまちづくり，土地利用計画に災害のリスクが反映されていないのが現状であり，土地利用規制を利用した防災対策を行うためには，各地域のマス
タープランに災害リスクを反映させていく事が重
要である。

川局
牧紀男（２００４）マスタープランにおける防災計画の位置づけに関する研究－米国カリフォルニア州のジェネラルプランと市町村マスタープランの分析－，都市計画論文集，３９号，pp．
５９５６００
松谷昭彦（２００４）人口減少経済の新しい公式，日本
経済新聞社
山口光恒（１９９８）現代リスクと保険，岩波書店
PMI®著 PMI東京支部監訳（２００４）プロジェクト
マネージメント知識体系ガイド 第３版（PMBOK®ガイド第３版），PMI
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国土計画のレベルでは，平成１７年に，昭和３７年以来５次に渡って策定されてきた「全国総合開発

注計画」の抜本的制度改革が行われ，「国土形成計画」

１）プロジェクトマネージメントではリスクに対処する方法として上記の４つを定義している（PMI®著（２００４））。保険の分野では，１）リスク
ファイナンス＜リスクの移転，リスクの保有＞，
２）リスクコントロール＜リスクの回避・予防，リスクの軽減＞という分類を行っている（山口光恒（１９９８））が，本論では防災を「持続的発展を可能にする」プロジェクトのためのリスクマ
ネージメントと捉える立場から，プロジェクト
マネージメントにおけるリスクマネージメントの手法に基づいて議論を行う。
２）松谷昭彦（２００４），p．
１４７
３）Mi
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（
s１９９９）．この書籍は米国における２回目の防災研究に関するアセスメントの成果として出版されたものである。
４）Bur
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１９９９)
５）社会資本整備審議会河川分科会豪雨災害対策総合政策委員会（２００５）
６）委員会における以下の議論による。
「これまで一貫して完全治水を目指してきた河川技術者のパラダイムを見直さない時期が到来している」，「選択された対象に集中投資をすること，他方と名称を改め，現在，計画策定が進められている。
「国土形成計画」は「国土の質的な向上」を基本に据えた国土計画を行っていこうとするものであり，「国民生活の安全・安心・安定の確保」が大
きな柱の一つとして挙げられている。国土計画に関わる論点について，深澤良信氏（国土交通省国土計画局計画官）に詳細なご検討をいただく（５．
「安全・安心な国土利用をめぐる論点について」）。
本特集は日本においても，ようやく検討が進められるようになってきた土地利用規制，土地利用
計画を利用した防災対策のあり方について検討を行うものであり，今後の防災対策の一助になれば
と考える。

参考文献
近藤徹（２００５）社会資本整備審議会河川分科会豪雨
災害対策総合政策委員会（２００５）総合的な豪雨
災害対策の推進について（提言），国土交通省河１３９.JSNDS252（2006）
自然災害科学 Jで氾濫を許容する土地が残念ながら存在することを認めざるを得ない」
７）社会資本整備審議会河川分科会豪雨災害対策総合政策委員会（２００５）第４回豪雨災害対策総合
政策委員会議事録
８）Mi
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２００２)
１１）牧紀男（２００４）
１２）牧紀男（２００４）日法律は施行された。
この法律以前にも，土砂災害のうち，急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律（昭和４４年７月１日法律５７号）があり，人家５戸以上ある急傾斜地崩壊危険区域を指定すると，地方自治体が建築基準法に基づいて災害危険区域に指定し，住宅の建築の禁止などの建築制限が行えるようになっていた。しかし，人家５戸未満は，対象にならなかったし，対策工事と連動して指定される傾向にあり，危険区域を先行して指定することはほ

２．土砂災害の防止対策としての土地利用規制の現状と課題－土砂災害防止法による土地利用規制－
水山

＊

高久

２．
１ はじめに
１９９９年（平成１１年）６月２９日に発生した「広島災害」では，３２５件の土砂災害（急傾斜地の崩壊，
土石流）が発生し，２４名の死者を出した。ハード対策の進捗よりも危険箇所の増加の方が早い現実に対して，土砂災害の危険性のある区域に新たな住宅等の立地を抑制し，既存住宅の移転促進等のソフト対策を推進する法律の必要性が認識され，同年７月「総合的な土砂災害対策」の検討に入った。平成１２年２月，河川審議会答申「総合的な土砂災害対策のための法制度のあり方について」を受け，同年３月，「土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法律」（土砂災害防止法とか土砂新法，土砂法と呼ばれている。
）が，閣議決定された。この法律案は，第１４７回国会に提出され同年５月８日公布された。
（平成１２年法律第５７号）その後，法律の中身の作業が続けられ，
平成１３年３月，「土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法律施行令」と「建築基準法施行令の一部を改訂する政令」が公布された。同月「土砂災害警戒区域等における土砂災
害防止対策の推進に関する法律施行規則」（平成１３
年国土交通省令第７１号）が制定され，同年４月１

とんど無かった。また，土石流による危険区域や地すべり危険区域も調査され，公表されていたが，土地利用規制という意味では法的な拘束力は無く，行政のサービスとして情報が与えられているに過ぎなかった。
平成１３年の土砂災害防止法の施行を受けて，土砂災害警戒区域，土砂災害特別警戒区域の具体的な設定方法が検討されモデル地区での作業，基礎となる図面の整備などを経て平成１５年度より本格的な警戒区域設定作業に入った。これと平行して，それまで人家５戸以上を対象に調べられていた土石流危険渓流，急傾斜地崩壊危険箇所の調査
が，人家１～４戸，人家はないが今後新規の住宅立地等が見こまれる渓流，急傾斜地にまで拡大して実施された。その結果は平成１５年３月２８日国土交通省河川局砂防部から発表されている。それによると，危険渓流，危険箇所の数は以下のとおりである。
【土石流危険渓流等】
人家５戸以上等の渓流・・・８９，
５１８渓流
人家１～４戸の渓流・・・・７３，
３９０渓流
人家はないが今後新規の住宅立地等が見込まれる渓流・・・・２０，
９５５渓流
総数 １８３，８６３渓流【急傾斜地崩壊危険箇所等】
人家５戸以上等の箇所・・・１１３，
５５７箇所
人家１～４戸の箇所・・・・１７６，
１８２箇所
人家はないが今後新規の住宅立地等が見込まれる箇所・・・・４０，
４１７箇所
総数 ３３０，
１５６箇所＊

京都大学大学院農学研究科

また，地すべり危険箇所は，平成１０年度公表の１４０

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

図２１ 土砂災害警戒区域等および土砂災害防止法の概要（国土交通省の資料より）

１４１

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自然災害科学 J

１１，
２８８箇所あり，これらを合計すると，５２５，
３０７

住，執務，作業等のために使用する室）を有する箇所（うち人家５戸以上は，２１４，３６３箇所）となる。

建築物。都市計画区域外も建築確認の対象。宅地建物の取引の際には，宅地建物取引主任は，重要２．
２ 土砂災害防止法の概要

事項説明の中で土砂災害警戒区域，もしくは特別

この法律は，土砂災害から国民の生命を守るた

警戒区域であることを説明しなければならない。）

め，土砂災害のおそれのある区域についての危険

土砂災害に著しい損壊が生じる建築物に対するの周知，警戒避難体制の整備，住宅等の新規立地の抑制，既存住宅の移転促進等のソフト対策を推移転等の勧告勧告による移転者への融資，資金の確保。

進しようとするもので，対象となる土砂災害は，
急傾斜地の崩壊，土石流，地滑りである。
（図２１
参照）
作業の内容と流れは以下のとおりである。
（１）
土砂災害防止対策基本指針の作成
国土交通大臣は，以下の事項を定めた指針を作２．
３ 警戒区域，特別警戒区域の設定作業（作業の進捗状況と問題点）
土砂災害警戒区域等の設定方法（平成１３年３月
２８日，国土交通省告示第３３２号）により，土砂災害警戒区域，特別警戒区域を設定する作業が始まっ成する。

た。作業する技術者による個人差をなくし，でき・土砂災害防止のための対策に関する基本的事項

るだけ機械的に作業を進めるために，３次元数値・基礎調査に関する指針

地図を作成し，これによって設定作業を行うのが・土砂災害警戒区域・土砂災害特別警戒区域の指主流となっている。GIS，オルソフォトなどの手定方針法が作業，作業結果の表示の為に使用されてい・特別警戒区域内の建築物の移転等の指針る。これらの手法はコストはかかるが，法律上義（２）
基礎調査の実施

務付けられている５年ごとの見直しなどを考える

都道府県は，土砂災害警戒区域及び土砂災害特と望ましいと考えられる。しかし，平成１７年度末

別警戒区域指定のために必要な基礎調査を実施すまでの土砂災害警戒区域の設定状況は図２２に示る。

すように，わずかに２．
７％である。基本となるデ（３）
土砂災害警戒区域（土砂災害のおそれがある

ジタルマップの整備などに時間がかかったため区域）の指定・警戒避難体制の整備

で，今後は急速に作業が進むと期待されるが，警都道府県知事は，関係市町村長の意見を聴い

戒区域，特別警戒区域を指定した後，地方自治体て，土砂災害のおそれのある区域を土砂災害警戒

が災害対策基本法に基づいて警戒避難体制を整備

区域として指定する。

するわけであるから，一刻も早く区域の設定作業

関係市町村は，警戒区域ごとに土砂災害に関わる情報伝達及び警戒避難体制の整備を図る。

を終了する必要があり，手法の改善が必要かもし
れない。

（４）
土砂災害特別警戒区域の指定・住宅等の立地
抑制等

２．
４ あとがき

都道府県知事は，関係市町村長の意見を聴いて，このように法律の整備は進み，従来の情報を与

土砂災害により著しい危害が生じるおそれのあるえるだけの行政サービスから大きく前進したが，区域を土砂災害特別警戒区域として指定する。

山麓の開発はすでに進んで，警戒区域内に多くの開発行為の規制により，新たに住宅等が立地す

人家があり，３０年ほど手遅れの感がある。それでることを抑制する。
（許可の対象；住宅宅地分譲，も無いよりマシと気を取り直して作業を急ぐ必要

社会福祉施設等の建築のための開発行為）がある。移転の勧告はできるが，なかなか実行さ建築物の構造規制により，土砂災害に対する安れない。特別警戒区域内で建物を建てようとする

全性の確保を図る。（構造規制の対象；居室（居と，建築基準法で定められた，土石流や崩壊で破１４２

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

は，ハード対策として防波堤・防潮堤の建造・整備，ソフト対策としての津波予報の２つが主であり，１９９７年のこの「手引き」を採用することは，その他の対策の可能性を導入すると共に，画一的ではなく対象地域に適した方法を選択すべきであ２）

るということを示唆している 。
なかでも，「津波防災の観点からのまちづくり」
は他の対策に比べ地域性をより考慮する必要があ
図２２ 土砂災害警戒区域の指定箇所数と都道府県数の推移ろう。
「手引き」をみると，津波防災の観点からのまちづくりとは，「住宅等の生命，身体および財産の保護に重要な役割を有する施設を，津波による壊されないような構造とする必要がある。かなり

被災の危険性のない場所に立地させ，危険性のあ

強固な構造とすることが要求されており，住民がる場所は，可能な限り被害を少なくする形で有効建設する擁壁など代替手段の規定が無いために特に利用すること」とある。このような考え方を具

別警戒区域の指定を躊躇する自治体も見られる。

体化した対策は集落の高地移転にはじまり，中長

とにかく警戒区域の設定が進むように見守る必要

期的な地域の土地利用計画に基づき，耐浪性に配がある。また，警戒区域，特別警戒区域について慮した構造物や被害を最小限に抑える市街地を整はこのように作業が進められているが，警戒避難

備することで，津波の被害を軽減し得るまちに転体制の整備などの具体的な内容は現在も検討中で換することである。
本稿では，「津波防災の観点からのまちづくり」ある。

に着目し，まず津波災害後に実施された集落の高

参考文献
土砂災害防止法については，国土交通省砂防部のホ ー ム ペ ー ジ ht
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mなどを参照されたい。

３．津波防災対策としての高地移転と土
地利用規制
越村

＊

俊一

地移転事業についての成功例・失敗例からその教訓を考察する。また，近年の災害危険区域における土地利用規制の施行例のレビューを通じて，津
波に強いまちづくりの要件について論ずる。
３．
２ 津波被災集落の高地移転の成否
東北地方太平洋沿岸の三陸地方は世界でも有数の津波常襲地帯として知られ，古くからの地域の伝承は，津波被害を免れるために集落の移動の必３．
１ はじめに要性を説いていた。 ２２，０００人もの死者・行方不明

１９９７年，津波防災に関連する７省庁が総合的津者を生んだ１８９６年（明治２９年）明治三陸地震津波

波防災対策指針として「地域計画における津波対

災害後，三陸沿岸南部において初めて集落移動が策強化の手引き」を共通して採用することに同意

実施計画された。しかし，多くの移転事業は失敗した。その骨子は，津波対策を，防災施設・構造

し，次第に住民は原地に復帰していったといわれ物の整備，津波防災の観点からのまちづくり，防ている。明治の津波の３７年後の１９３３年（昭和８年）

災体制の整備，という３つの対策方針を有機的にには再び三陸地方を津波が襲い，移転事業の成否

組み合わせて総合的な津波防災対策を推進するもが被害の明暗を分けることになった。

１）のである 。１９６０年チリ地震津波以降の津波対策＊

東北大学大学院工学研究科災害制御研究センター津波工学分野

東北地方出身の地理学者山口弥一郎は，津波被災後の三陸沿岸の集落を詳細に調べ，津波災害復興事
３）

業としての高地移転の成否の要因を分析した ．津

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波災害後，同じ悲劇を二度と繰り返さぬよう，

明暗が分かれたのか。唐丹村では山火事により人々は集落・家の再建に当たり，より高地に住む

せっかく再建した集落が焼失してしまったということを選択した。村の良識ある指導者により高地

不運もあるが，その原因は，移転した場所では飲への移住が提案され，津波の直後は多くの人々が料水の確保が難しかったこと，津波はそうそう来高地に移り住むことになった。しかし，時が経つるものではないのに日常の生活が不便であったこ

につれ，人々は日常生活の利便性を優先して海辺と，津波後にイカの大漁が続き，浜作業をするたに戻ってしまうことになり，明治の津波災害の３７めに海から離れ難かったことが挙げられる。吉浜

年後の昭和８年（１９３３年）に，この地を再び大津

村では，農業者の数が漁業者よりも圧倒的に多く波が襲うことになる。このときに明暗を分けたの

主産業が農業であったのに対し，唐丹村では逆にが集落の高地移転の成否であった。ここでは，山漁業者のほうが多かったことが村人を強く海辺に口の報告にもとづき，高地移転事業の成功例と失戻す原因になったようだ。

敗例を挙げながら，その成否を考察する。

田中舘・山口（１９３６）は原地に戻る要因として，

明治三陸大津波で２０４名の死亡者を出した岩手漁業を生業とする住民の居住地から海浜までの距

県気仙郡吉浜村（現大船渡市）では，当時の村長

離が遠すぎたこと，高地移転で飲料水が不足したらが山麓の高地へ移転する計画を立案した。まず

こと，交通路が不便であったこと，主集落が原地低地にあった道路を山腹へ変更し，もともと固にあり，それと離れて生活する際の不便や集落心まって位置していた集落を道路に沿って分散して理があったこと，先祖伝来の土地に対する執着心

配置するように配慮した。昭和８年（１９３３年）のがあったこと，津波襲来が頻繁でないこと（約１０昭和三陸大津波による流失家屋数は，移転後に新年経った頃からの復帰が目立つ），大漁が景気としく低地に建った１０戸と移転位置の悪かった２戸なり浜の仮小屋を本宅とするようになったこと，のみであり，高地移転は成功したといえる。リア

大規模火災などが発生し，集落が焼失してしまっ

ス式湾の奥にありながらほとんど被害を免れたのたこと（唐丹村），納屋集落が漸次的な定住家屋へ

は，先覚者の的確な指導のもと村人全員が協力し発展したこと，津波未経験者が移住してきたこ

あって難事業である集落移動を完了できたことでと，の１０要因に分類している 。移転の際には，あろう。

単なる住家の移転だけでなく，地域の土地利用の一方，吉浜村のすぐ北に位置する唐丹湾の湾奥の気仙郡唐丹村（現釜石市）でも，明治の津波災

４）骨格となるインフラの整備も併せて実施する必要がある。

害 で は 総 戸 数２９０の う ち２７２戸 が 流 失 し，人 口

１９３３年（昭和８年）の三陸地震津波災害後，宮１，５０２人中１，２４４人が亡くなるという壊滅的な被害

城県では「海嘯罹災地建築取締規則」を県令で施を受けた。村の収入役らが中心となり，山腹に宅行し，津波被災地内においては特に知事の認可を地を造成して村人たちに移転を勧めた。しかし，受けるのでなければ住宅を建築することを禁じ

一度は移転した村人たちも，のちの豊漁が裏目とた。また，岩手県においても１８９６年（明治２９年）

なり，浜作業などの日常の利便性を求めて徐々にの明治三陸地震津波災害時の津波浸水域を基準と元の海浜部に移り住むようになる。さらに不運なして，それ以上の高地に住宅を移転させることとことに，大正２年に発生した山火事により，山腹した。これが，現在の総合的津波防災対策としてに移転した集落の９割が焼失するという被害を機明記されている津波防災の観点からのまちづくりに，最終的には元の場所に集落が再形成されてしのもととなった事例であろう。

まった。その結果，昭和８年の津波で再び２６０あった集落のうち２０８戸が流失・倒壊するという悲劇が繰り返されてしまった。
同じ時期に移転した２つの村でなぜこれほどの３．
３ 沿岸災害に係る土地利用規制のための現行法制度
集落の高地移転は，過去の津波災害復興事業と１４４

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－して各地で実施された対策であるが，現在におい計画法第７条第１項により定められた市街化調整てもその教訓は活かされ，旧国土庁所管の「防災区域）に分類し，それぞれの区域の住居などに，

５）

集団移転促進事業」 として制度化された。これ

建物１階の床の高さ，避難室，避難設備を設ける

は，地方公共団体が一定規模以上の住宅団地を整ことなどの条件をつけた。ここで避難室とは，「平備して移転促進区域内にある住居の集団移転を促

屋建ての建築物で，急激な床上浸水の場合に緊急進するために行う事業であり，建築基準法３９条に的に避難するための小屋根裏等に設けられるも定める「災害が発生した地域または災害危険区域」の，建築面積の１/８以内，名古屋港潮位基準面においてのみ施行可能という制限付きである。防から３．
５メートル以上」である。避難設備とは，「屋

災集団移転促進事業は，最近では１９９３年北海道南外に出ることなく，容易に屋根上に脱出するため

西沖地震津波で２０２名の被害を出した奥尻島の復に屋内に設けられた階段又ははしごおよび屋根上

興事業において，防潮堤による津波に対する安全への脱出口」と明記してある。条例の諸項目は伊対策が不可能であると判断された地区（青苗岬地

勢湾台風高潮災害から得られた教訓を具体的に活区）を，「防災集団移転促進事業地区」に指定し，新かしたものである。

たに造成した団地に１８８戸が集団移転を行った例
３．
４ 将来の津波災害に備えた災害予防的土地がある。
その他の制度に，水産庁所管の「漁業集落環境利用整備事業」がある。これは，漁港の背後の漁業集

災害危険区域からの住宅移転は，人命だけでな

落等における生活環境の改善を図ることにより，く財産の被害も防ぐ抜本的な解決策である一方

水産業の振興を核とした漁村の健全な発展に資すで，移転の実現には多額の費用と労力，長い時間るもので，集落移転の移転に加え道路，下水道施を要するものである。住民にとって，長年住み慣設の整備，防災安全施設の整備も含まれる。奥尻

れた土地を離れて，新しい土地へ移り住むこと

島では稲穂地区の１８０戸がこの事業を活用し，現は，たとえ災害の危険が指摘されている場合にお地復興・集団移転を果たした。

いても大きな負担となる。このため，集落移転事

津波災害だけでなく，高潮災害に対しても土地業の多くが災害復興事業の一環として位置づけら

利用規制が施行された事例がある。名古屋市はれるか，または過去に起きた災害を契機として実１９６０年（昭和３５年）に同市を襲った伊勢湾台風を施されたものであり，むしろ災害直後でなければ契機に，「名古屋市臨海部防災区域建築条例」を制

既成市街地での土地利用既成はほとんど不可能で

６）

定し１９６１年（昭和３６年）から施行した 。これは，あるといってよい。

建築基準法第３９条「地方公共団体は，条例で津波，

そのような状況の中，災害予防的に実施された

高潮，出水等による危険の著しい地域を災害危険

津波対策としての住宅移転事業がある。和歌山県区域として指定することができる」に基づいて災

田辺市内之浦地区の２１戸の集団移転事業である。

害危険区域を指定し，地区内の住宅の規制，およ地盤の標高が低いこの地域は，高潮位時においてび建築物の構造規制を行ったものである。昭和３６も浸水の危険があり，１９４６年（昭和２１年）南海地

年に施行されたこの条例は，防災区域のさまざま

震津波時に２名の死者を出した。吉井ら（２００２）な状況の変化を考慮して，より合理的な規制内容の報告 によると，この地域は１９８０年代の田辺湾のために見直しを受け，１９９１年（平成３年）に改

総合リゾート計画における親水ゾーンとして位置正された。具体的には，臨海部を第１種から第４づけられていた。しかし，当時のバブル経済の崩種までの４種類（第１種：直接高潮による危険の壊により挫折しかかったこの計画は，干潟保存事

おそれのある区域，第２種：出水による危険のお業として形を変え継続されることになった。１９９４

それのある既成市街地，第３種：出水による危険

年（平成６年）に田辺市は一部住民の移転を含むのおそれのある内陸部既成市街地，第４種：都市計画を公表したが，住民側はこの際近くの高台に

７）

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集団移転したいと申し出た。地域の町内会長，漁に，施設や建造物そのものの被害を防ぐだけでな業組合長などを歴任した有力者のリーダーシッ

く，背後の被害をできるだけ軽減し，地域全体とプ，移転先となる高台の保有者が協力的であった

して被害を最小化する配慮をもって土地の利用をことなどが移転成功の要因であったらしい。この考えることが重要である。近年では，堅固な中・事業の素晴らしい点は，低地の居住地区が干潟公高層建物を一時的な避難のための施設として利用

園として整備され，公園内に１８５４年安政南海地震

する津波避難ビル等の指定や，人工構造物によると１
９４６年昭和南海地震の際にこの地を襲った津波

高台の整備等といった取り組みが既に一部の地域の高さを示すモニュメントが設置してあることでで始まっている。

ある。このモニュメントには噴水状の水道蛇口が

人口増加が著しい都市部は，同時に人の転入・ついており，干潟公園を利用した人たちが足や手転出も激しく，その土地の危険性を知らない住民などを洗ったりできるようになっている。公園をが増えた結果，災害の教訓が風化してしまう恐れ

利用する住民は毎日このモニュメントを見て生活もある。その土地の災害の記憶を後世に残すといすることになり，過去にこの地を津波が襲ったと

うこともまた，津波防災の観点でのまちづくりのいう記憶が公園の風景に調和して残されている。

重要な要件である。

高地移転事業は，移転した当事者にとっては災害から逃れるための抜本的な対策になるが，原地の利用の仕方によっては，長い歳月の間にその地域の災害の記憶が風化してしまうという恐れがある。実際，上述した岩手県唐丹村本郷地区の低地
は，１９３３年昭和の津波から７０年以上経過した今は住宅地となってしまった。１９６９年に施行された新都市計画法第８条では，「溢水，湛水，津波，高潮等による災害の発生のおそれのある土地の区域」
を市街化区域に含めないこととしているが，土地の不足や地価の動向により市街化区域の線引きが変更される傾向にある。このような状況では，永きにわたって地域の災害の記憶を残すということが困難になるであろう。災害危険区域の利用は，その地域が持っている災害の記憶を残すという配慮をもって考えていかなければならない。
３．
５ おわりに我が国の臨海部は，産業・経済活動の発展や生活環境の変化により，さまざまな利用・ニーズが生まれる。特に，物流拠点・エネルギー集積地としての臨海都市部では，津波の来襲が単なる浸水にとどまらず，漂流物の衝突，大規模延焼火災の発生による被害拡大など，さまざまな危険性を内包しているといってよい。過去の事例にはない想定外の被害が複合・連鎖的に発生する可能性がある。地域の津波に対する安全性を向上するため参考文献
１）国土庁，農水省構造改善局，農林省水産庁，運輸省，気象庁，建設省，消防庁：地域防災計画における津波対策強化の手引き，９９p．
，１９９７．
２）首藤伸夫：津波対策小史，津波工学研究報告，第１７巻，pp．
１１９，２０００．
３）山口弥一郎：山口弥一郎選集第六巻日本の固有生活を求めて，６２４p．
，世界文庫，１９７２．
４）田中舘秀三・山口弥一郎：三陸地方に於ける津浪に依る聚落移動，地理と経済，日本経済地理学会，第１巻，第３号，１９３６．
５）内閣府：災害対策関係法律（ht
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６）名古屋市：名古屋市臨海部防災区域建築条例
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０００２４１３７.
html）７）吉井博明，大矢根淳，北山聡，川上孝之，吉江
直樹：災害情報の有効活用に関する総合的研究，
大都市大震災軽減化特別プロジェクト（耐震研
究の地震防災対策への反映）平成１４年度成果報
告書，pp．
３０１３１４，２００２．

１４６

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

４．活断層に関する防災型土地利用規制 /土地利用計画－ニュージーランドの「指針」とその意義を日本の実状から考える－
増田

＊

聡 ，村山

＊＊

良之

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」という許可制度を用いて実施されている（表４１）。しかし，その取り組みは基礎自治体（市，郡）間に大きなバラツキがあり，環境政策評価の議会コミッショナーは，２００１年，活断層破断によるリスクを回避･軽減するための実際的なガイドライン
を 求 め る 報 告 書 Bui
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１ はじめに

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米国カリフォルニア州では，活断層上（沿い）

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nesを提出した。これを受けて，２００３年，環境省の土地利用を実質的に厳しく規制する州法があは，活断層上と近傍の土地開発計画のための暫定ガり，ニュージーランドや台湾の一部の地方自治体

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でも，類似の政策が実施されてきた（中田，１９９８；

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sを公表した（馬場ほか，

太田，１９９９；村山ほか，２００３；照本ほか，２００５な

２００４）。そして２００４年，一応の完成版（以下「指針」）

ど）。２００４年，ニュージーランドでは，活断層上が発表された。これは，地質学，地震工学，建築学の防災対策として土地利用計画を進めるため，国等の研究機関や学会と国の代表からなる作業部会にの指針が示された。本稿は，その特徴について報より，地方政府との協議も踏まえて作成・配布され告し，さらに，わが国における活断層対策に関わた。この「指針」は，現行の都市計画制度（国・広る都市計画の現状を把握した上で，同指針の日本

域自治体・基礎自治体の役割分担，地区計画 d
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における意義を考察するものである。

planや資源同意の権限）を前提にしており，国から自治体への提案と捉えられるべきものである。な４．
２ ニュージーランドにおける指針策定の経緯

お，２００５年４月から自治体プランナーを対象に，「指ニュージーランドにおける土地利用規制は，防針」の入手方法や理解度，適用可能性等に関する

災と都市計画等を含む環境行政全般について規定

ウェッブ・アンケート調査が実施され，更なる検討

す る 資 源 管 理 法 に 基 づ き，「資 源 同 意 r
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が進められている。

表４１ 資源同意カテゴリー（資源管理法による開発許可制度）
資源同意カテゴリー

資源同意

説明

許可済み行為
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不要

基準，条件を満たしており，あらかじめ許可された開発行為。資源同意は必要ない。

管理された行為
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要

条件が満たされれば許可しなければならない
が資源同意を必要とする開発行為

限定的な裁量下にある行為
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要

特定の事項に関してのみ基礎自治体に裁量がある開発行為裁量下にある行為
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要

基礎自治体に裁量がある開発行為

不許可行為
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要

原則として不許可の開発行為。ただし環境影
響評価とその軽減方策により，許可されるこ
ともある。

禁止行為
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許可できない開発行為

出典：馬場他 ２００４による。ht
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をもとにまとめたもの。
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東北大学経済学研究科地域計画研究室
東北大学理学研究科地理学教室

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４．
３ ニュージーランド「指針」の特徴

そしてその内容をみると，実質的な規制（権利制「指針」は，自治体の都市計画や防災担当者らを限）はかなり限定的であることがわかる。

支援し，断層「破断」による被害の回避・軽減を「指針」は，都市計画策定プロセスに沿って，活目的とする。ここでは，強震，液状化，地すべ断層の同定から政策のモニタリングまで，実例をり，津波等は考慮外である（なお，現地の地質・挟みながら説明し，自治体での導入を勧めてい

核科学研究所の担当者聞き取りによれば，今後，る。また，この「指針」にほぼ沿う内容の土地利

災害の範囲を広げていきたいとのことであった）。

用規制の実施を目指しているウェリントン市にお「指針」は，以下の４原則を提案している。

いて都市計画図上の断層トレース変更にまつわる

１）正確な活断層ハザード情報の収集と都市計画

自治体と住民・企業の交渉等の事例を紹介してい図への記載：少なくとも縮尺１ /１万以上の都市
計画図に活断層の地図化が必要。

る。
「指針」は，既存の法律や規格を組み合わせて，

２）新規開発･土地分割に先立つ断層破断ハザー

すなわち，資源同意という比較的柔軟な制度を活ド回避策の計画策定：１）をもとに「断層破壊かし，これにリスク・ベースト・アプローチを組み地区」を設定し，そこでの建築を制限する。

合わせて，実現可能な政策を目指す意欲的かつ現

３）既開発・土地分割地でのリスク・ベースト・ア

実的なものといえよう（資源同意の際の「裁量」

プローチの採用：リスク管理規格 AS/
NZS
４３６０：

は，交渉時間や取引費用を発生させるが，計画文１９９９にもとづき，建物被災回避を完全には保証書の詳細化と裁量幅の明確化により，その低減をしないが，一般に受容可能な程度の低リスクに可能にしている）。この「指針」の意図のとおり，抑える。

より多くの自治体で，活断層上（沿い）に関して，

４）既成市街地内の「断層破断地区」におけるリ

都市計画での位置づけや，資源同意の標準化が期

スクコミュニケーションの促進：現状を容認し待される（現状については，Be
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つつ，次期開発や建物利用をリスクレベルに見２０００を参照）。
「指針」の趣旨と矛盾するようだが，合ったものにする。教育プログラムや移転奨励

都市計画権限が市・郡レベルの自治体にあること

策等の非規制的アプローチを含む。

は，防災型土地利用規制の導入をより容易にして「指針」では，２）および３）に関連して，未開発いると考えられる。つまり，自治体毎の実状に合

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わせた規制の導入と，先進的なベストプラクティ

それぞれについて，断層破断のリスクレベル〔＝ス事例の政策普及を視野に入れたものといえる。

「断層の活動間隔：６段階」×「断層トレースの複雑性：３段階」×「建物重要度：５段階」〕と，資源同意カテゴリーとを対応づけた試案を提示して４．
４ 日本における活断層対策 －都市計画の側面から－いる（図４-１，図４２）。これは，各断層の特徴

日本では阪神・淡路大震災の後，地震調査研究を踏まえ，規制すべき対象ごとに，硬軟幅広い多推進本部が中心となって全国の活断層の長期評価様な手段で，リスク軽減を目指すものといえる。

が進められ，ほぼ出そろった。また宅地関連情報

断層破談のリスクレベル
開発の現状
未開発地（グリーンフィールド）または
既開発地・分割地×

断層活動間隔
×
断層複雑性
×
建物重要度

→

資源同意カテゴリー

図４１ 活断層破断のリスクレベルに応じた資源同意カテゴリーの選択

１４８

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

開発の現状
建物重要度＊
A 明瞭
B 分散的
C 不確実
A 明瞭
B 分散的
C 不確実
断
層
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A 明瞭
B 分散的
C 不確実
A 明瞭
B 分散的
C 不確実
A 明瞭
B 分散的
C 不確実
A 明瞭
B 分散的
C 不確実

注：資源同意カテゴリー
建物重要度＊

未開発地（グリーンフィールド）既開発・分割地
活動間隔（発生周期）クラス
１ ２a ２b ３ ４
１ ２a ２b ３
クラスⅠ 活動間隔 ２０００年○ □ □ □ ※○ □ □ □
○ △ □ □ □○ △ □ □
○ △ □ □ □○ △ □ □
クラスⅡ ２０００年＜活動間隔 ３５００年○ □ □ □ ※○ ○ □ □
○ △ □ □ □○ ○ △ □
○ △ □ □ □○ ○ △ □
クラスⅢ ３５００年＜活動間隔 ５０００年○ ○ □ □ □○ ○ ○ □
○ ○ △ △ □○ ○ ○ △
○ ○ △ △ □○ ○ ○ △
クラスⅣ ５０００年＜活動間隔 １０，０００年○ ○ ○ □ □○ ○ ○ ○
○ ○ ○ △ □○ ○ ○ ○
○ ○ ○ △ □○ ○ ○ ○
クラスⅤ １０，０００年＜活動間隔 ２０，０００年○ ○ ○ ○ □○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ □○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ □○ ○ ○ ○
クラスⅥ ２０，０００年＜活動間隔 １２５，
０００年
○ ○ ○ ○ ○○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○○ ○ ○ ○

４
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
□
○
○
○

○：許可
△：裁量
□：不許可
※：禁止
１：人命や財産に軽度のハザードを与えるような構造物
2a：木造の骨組みで建設された住宅
２b：通常の構造物，およびその他の分類に属さない構造物
３：多人数を収容したり，地域にとって高価値の内容物を所属したり，多人数にリスクを与える可能性のある構造物
４：災害後に機能すべき構造物

図４２ 活断層破断のリスクレベルに基づく資源同意の開示についても一応の方針が示され，「活断層情

市計画部局（の担当者）に対して，アンケート調

報などの災害時の危険性などを示す『ネガティブ

査を実施した（表４２）。その結果，市町村マス情報』の提供にあたっては，専門的知識をもたな

タープラン（都市計画の基本方針）においてもい一般的利用者を不必要に混乱させないような配（表４３），実務段階（区域区分，用途地域指定，慮が必要である。したがって，危険性の情報提供

開発許可，建築許可）でも，国等の活断層調査結だけではなく，その回避方法や対処方法の情報も果（長期評価）は，ほとんど活用されていないこ

合わせて提供することが望ましい（宅地関連情報とが明らかになった。

提供研究会，２００２：１９）」とされている。

筆者らはかつて，仙台市民および自治体の防災

そこで，これらが都市計画（建築・開発許可をと都市計画担当者へのアンケート調査結果から，含む広い意味で）にどのような影響を具体的に与活断層上（沿い）での土地利用規制について，そえているかを探るため，長期評価の対象となったの対象と手法によっては支持率が高く，実現の可９８の主要活断層帯に関わる市町村の地域防災と都能性があることを指摘した（増田・村山，１９９８；

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表４２ 活断層に関する防災と都市計画についての市町村アンケート調査の概要
実施時期

２００５年１０月～１２月

対象地域

地震調査研究推進本部による主要断層帯にかかる市町村

対象者

防災担当者と都市計画担当者（各部局に１部ずつ配布，回答者の選定は各部局に委ねた）

方法

郵送（宮城県と山形県の一部は留置）

有効回答数／配布数

防災 ２５４/
４８５

都市計画 ２１６/
４８５

同上率

防災 ５２．
４％

都市計画 ４４．
５％

注：海域の断層帯および活断層でないと評価された岐阜・一宮断層等は除外した

表４３ 市町村マスタープランへの政府の活断層調査結果の反映
市町村数
活断層情報の内容を引用している
活断層図を掲載している
防災上の配慮事項に掲げている
活断層に関する具体的方針が明記されている
今後，位置づける予定がある
位置づける予定はない
都市計画とは，関係がない内容である

政府の調査結果を知らない

０
２
１３
０
１７
７８
１２
１３

０％
１％
８％
０％
１１％
５１％
８％
８％

その他

３５

２３％

策定済み回答数

１５３

１００％

策定していないNA

５５
８

村山・増田，２００１）。今回の調査においても，同様きであり，それは可能であると考える。損害保険に回答者個人の意向を尋ねた（表４４，表４５）。

料率算定会（２０００）で示された結果もこれを支持

その結果は，前回調書と同様に，半数を超える支すると解釈できる。その際に，この「指針」はひ持を得た規制対象の施設があることが確認され，とつのたたき台になるであろう。ただし，リスク

上記の現状を変える可能性を示すと考えられる。

レベル設定プロセス（とくに活断層に関する要素）とそれに基づく資源同意（規制レベルと手法）適４．
５ おわりに日本にとっての「指針」の意義

用の妥当性については，画一的厳密さを求める日

規制すべき対象をその特徴に応じて区分して，本の法体系および国民性からすると，議論を呼ぶ

それに規制（計画）手法を組み合わせるという考かもしれない。

え方は，ニュージーランド「指針」の中枢部分とニュージーランドでは，専門家（地球科学，地同じことである。
「活断層に対する防災対策（住民

震工学など）と行政担当者（とくに都市計画）のへの広報，地域防災計画・都市計画等の見直し，

連携がいっそう強化されつつある。さらに，住民

建築物の耐震化等）については，その手法を模索に対しても情報共有と参画の取り組みが積極的にしているともいえる状況（地震調査研究推進本部，

行われ，ウェリントン市では断層トレース見直し

２００１：４）」にある日本においても，リスクに応じにともなう計画変更という困難な課題をクリアした多様なレベルの規制について具体的に検討すべ

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，２００５）。これらの点も，日本において

１５０

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

表４４ 活断層上での立地規制への対象施設別支持率
立地規制の対象施設

防災担当者

原子力関連施設
病院
学校・大学・幼稚園・保育所
ガス・石油化学関連施設
老人ホーム等，災害弱者が集う施設
ダム
高層建築物
鉄道等の高架駅・高架線路
高速道路や高架の道路
マンション等の集合住宅
大規模小売店舗
映画館や劇場，スタジアム等の集客施設
産業廃棄物処理施設・埋立施設
戸建て住宅
その他
回答総数

都市計画担当者

８１．
５％
８０．
７％
７６．
８％
７２．
０％
７０．
５％
６４．
６％
５９．
８％
５６．
３％
５４．
７％
５２．
４％
５０．
８％
５０．
０％
４４．
９％
３９．
０％
７．
１％

８８．
９％
８０．
１％
７５．
９％
７７．
３％
５８．
８％
７２．
２％
５１．
９％
５０．
５％
５０．
９％
４５．
４％
３８．
９％
３９．
４％
４４．
０％
２９．
２％
４．
２％

２５４

２１６

表４５ 活断層上での土地利用規制（計画）手法への支持率
規制手法

防災担当者

都市計画担当者

断層線に沿った地域において，一定規模以上の開発では，活断層調査を義務づける

４６．
５％

４５．
４％

土地取引の際には，活断層に関わる情報の提供・公表を義務づける

４４．
５％

４７．
７％

活断層の真上では，耐震基準等を厳しくした上で建築を許可すべきである

２８．
３％

３２．
９％

活断層の真上では，建物の密度を下げるような基準を設けた上で建築を許可すべきである

１２．
６％

１８．
１％

活断層の真上では，原則として建築を規制し，緑地等にすべきである

２９．
１％

１９．
０％

既成市街地の真下で活断層が見つかった場合は，将来的にそこを緑地等にしていくべきである

１９．
３％

１３．
９％

２５４

２１６

回答総数

参考とすべきものと思われる。

緊急対応対策について（のみ）強調される傾向がわが国では，活断層に限らず，洪水，土砂災害認められる。筆者らは，事前の根本的な防災対策など多くのハザード情報が地図化されるなどしとしての土地利用規制 /土地利用計画においても，て，積極的に公表されるようになってきており，

これらハザード情報が利用されるべきと考える。

防災対策を大いに前進させつつある。またこのこ

自然災害においては，たとえば微地形（表層地質とは，専門家・行政と住民の間のリスクコミュニやわずかな起伏を反映する）や住民の社会属性ごケーションの重要性を浮かび上がらせている。しとに特徴的な被害が発生することが多い。つまかしこれらの情報利用が，避難といった発災後のり，災害危険性は場所によってかなり規定される

１５１

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SNDS252（2006）
自然災害科学 Jものであり，まさに土地利用規制（都市計画）が

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有効と考えられるのである。そのためには，とくに都市計画担当部局（担当者）へのハザード情報の浸透（行政内のリスクコミュニケーション）が，ひとつの鍵になると思われる。また，近年策定が進む土地利用（まちづくり）条例において，災害危険性が高い地域を自治体が指定しうる制度や，特別用途地区（都市計画法）や災害危険区域（建築基準法）の地震防災（活断層対策）目的での利用可能性も考えてみる必要があろう。

謝辞

本稿の作成にあたり，太田陽子先生，馬場美智子氏には，現地調査でのご指導または共同研究者
としてご支援いただいた。市町村アンケートは，NHK神戸放送局（近藤誠司氏）と共同で実施したものであり，その一部は梅津洋輔氏の修士論文（東北大学大学院理学研究科）としてまとめられた。現地調査では，国や自治体の多くの関係者に丁寧に対応していただいた。以上の方々に謝意をさ さ げ た い。ま た 調 査 は 科 研 費 基 盤 研 究（C）
（１４５８０５０１）の支援をうけ実施した。

文献
馬場美智子・増田聡・村山良之・牧紀男（２００４）ニュージーランドの防災型土地利用規制に関する考察－地方分権と資源管理型環境政策への転換との関 わ り を 踏 ま え て －．都 市 計 画 論 文 集，３９，
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地震調査研究推進本部（２００１）政策委員会成果を社会に活かす部会の検討状況報告：地震調査研究における長期評価を社会に活かしていくため
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増田聡・村山良之（１９９８）防災型土地利用規制の社
会的受容・実施に関わるアジェンダ形成の検討－活断層研究者らの提言と長町－利府線を有す
る仙台市住民の意識調査を踏まえて－．都市計
画学会論文集，３３，８２９８３４．
村山良之・増田聡（２００１）活断層上への防災型土地利用規制の導入可能性－全国の市および東京特別区の防災と都市計画担当者の意向－．季刊地理学，５３，３４４４
村山良之･増田聡･馬場美智子（２００３）ニュージーラ
ンドにおける防災型土地利用規制：活断層上の土地利用規制の実例より．日本地理学会発表要旨集，６４，１５９．
中田高（１９９８）災害対策への地理学的アプローチ．
地理科学，５３，１８１１９０．
日本都市センター（２００４）これからの都市づくりと都市計画制度：都市計画制度と今後の都市づくりのあり方に関する調査研究最終報告書．１１９１２９．
太田陽子（１９９９）活断層研究と町づくり：首都を活断 層 が 横 切 る ニ ュ ー ジ ー ラ ン ド で は．科 学，
６９，４９６５０１．
損害保険料率算定会（２０００）地震危険に関するアン
ケート調査（専門家編）．地震保険調査報告３２．
宅地関連情報提供研究会（２００２）宅地関連情報提供
ガイドラインの制定に関する検討報告．国土交
通省．
照本清峰・王雪雯・中村一樹（２００５）台湾における
車籠埔断層治線区域の建築制限の展開と住民の対応．都市計画論文集，４０，７０３７０８．

５．安全・安心な国土利用をめぐる論点に
ついて
深澤

＊

良信

はじめに
現在，国土審議会計画部会において，国土利用計画（国土利用計画法（昭和４９年）第５条による）と国土形成計画全国計画（国土形成計画法第６条による）に関する調査・審議が進められている。
＊

国土交通省国土計画局計画官

１５２

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－

安全・安心な国土利用も計画部会の審議事項の一見られる。しかし，その一方で，防犯などの面もつであり，そのあり方についての国民的な議論が含めて社会の安全性に対する要請は高まってい求められている。本稿では，計画部会の審議状況

る。過去の被災地を中心に，災害時には行政へのを念頭に置きつつ，もっぱら筆者が日ごろ個人的依存にも限界があること，自助や近隣での助け合に感じている問題意識を以下に述べることとしいが重要であることなどの認識も高まっている。

た。関係者の議論の参考になれば幸いである。
○森林・農地の管理水準の低下
５．
１ 国土の安全性に関する懸念

農山漁村部から都市部への人口・人材の流出や○国土の厳しい自然特性

高齢化の中で，地域の経済社会を維持するためのわが国の国土は，変化に富んだ美しい自然環境

従来のシステムや，森林や農用地，沿岸域水利用で彩られている反面，国土の多くを覆う急峻な山等に関する国土管理のしくみに支障が生じること

岳地形，狭い沖積平野と軟弱な地盤，台風や梅雨となっている。今後，農山漁村の人口減少や高齢期に集中する降雨特性，洪水が起きる時には一気化はさらに進行することが予想される中で，国土に大量に水が流れて洪水となりやすい河川，高の７割を占める中山間地では，農地や森林の管理

潮，豪雪，プレート境界に位置することに伴う周水準もさらに低下し，土砂災害の発生を招くな

期的な超巨大地震と津波，無数の活断層，多くのど，国土保全に支障を来たすこととなることが懸

活火山など，極めて厳しい自然条件に晒されてい

念されている。

る。近年の気候変動が今後の気象災害に及ぼす影響も懸念されている。このような国土に１億２千○地域間の相互依存の高まりと災害の広域化

万人が居住し，その恵みを享受するためには，国

交通情報通信ネットワークの飛躍的な発達と相土に対して常に働きかけを行い，災害に備え続け

俟って，各地域間の経済社会面での一体化が進なければならない。

み，都道府県を越える広域的な圏域としての自立性が高まることが期待されている。しかしなが○災害に対して脆弱な都市

ら，圏域の動脈であるネットワークの重要な部分

戦後の高度経済成長や大きな社会変動の過程でや，経済社会活動の中枢機能が災害に直撃されるは，旺盛な国土開発と軌を一にして災害対策も精と，圏域全体がマヒしてしまうという新たな脆弱

力的に行なわれ，国民は，安全面も含め，総体と性を抱えることにもなっている。立地条件によっしては豊かで快適な生活水準や経済的なゆとりをては道路の途絶により孤立する集落が出てくるな

獲得することとなった。しかしながら，その過程

どの問題も露呈した。東海地震のような超巨大災

で都市的土地利用の急激かつ無秩序な拡大が先行

害時には被災地域も極めて広範囲にわたることかし，本来自然災害の被害を受けやすい場所にも人ら，このような問題が著しく増幅されることも懸口・資産が集積しがちであった。古くからの市街念されている。

地では木造密集住宅も多く残っている。これまでに整備された都市基盤の強度もかならずしも十分なものとはいえない面がある。

○環境制約への対応
狭義の自然災害の脅威だけではなく，地球環境

多くの国民がかつてに比べて災害に見舞われるからの制約などの問題も視野に入れておく必要がことが少なくなったことは災害対策の大きな成果ある。すなわち，大量生産・大量消費・大量廃棄であるが，近代都市の華やかな装いが国民の防災型の生産と消費のパターンを前提とした経済社会意識を低下させてしまった可能性もある。都市化

や，都市・地域，国土の状況は，国内の自然の循の中で近隣扶助意識が低下し，災害対応の重要な環システムの許容量を大きく超えている。また，担い手である地域コミュニティが弱体化した面も我が国の活発な経済活動により排出される温室効

１５３

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SNDS252（2006）
自然災害科学 J

果ガスが地球温暖化を加速させ，次世代の社会経

し，低未利用地などの有効活用も図りながら，こ済，安全などに深刻な悪影響を及ぼすことも懸念

れらとからめて周辺の土地利用の再編や低層木造されている。

密集住宅の立替などを進めることが重要である。
個人資産である住宅の耐震化についても，住宅の

５．
２ 安全・安心な国土利用の考え方

立替時に着実に進めるような仕組みを強化すべき○総合的な災害対策である。また，これ以上問題を拡大させない観点

わが国では，１９６０年代以降，高度経済成長と科から，新規の安易な宅地開発とそのための農地転学技術の発展という時代背景の中で「科学技術を用などを抑制すべきである。都市部における床上駆使して構造物を強化し災害を未然に防ぐ」との浸水常習地区や土砂災害危険地区などについて

考え方を基本に，精力的に災害対策が進められては，当面はこのような災害からの防御や対応に努きた。しかしながら，１９９５年の阪神・淡路大震災

める一方で，長期的にはそのような地区におけるでは「想定を超える構造物の被害」や「行政対応

居住のあり方について総合的な観点で検討する必の限界」などの厳しい事実が突きつけられ，それ要がある。

までの考え方の限界も認識された。そして，これを契機に「災害を完全に防ぐことができない場合

土地利用に関する合意形成の促進も想定し，その被害を少しでも緩和させるための土地は私有財産であり，所有者・利用者が自ら準備をしておく」ことや「自然の脅威を様々な方納得して行動に移さなければ安全な街づくりはで法で回避する」こと，「自助・共助・公助の連携ときない。しかしながら，土地の安全性を個々に確バランス」，「災害予防，災害対応準備，災害時中保することは不可能であり，地域全体での対応がの対応，迅速な復旧，創造的な復興などの体系不可欠であることから，地域の安全性という公共化」，「ハード・ソフト一体となった対策」など，の福祉に関する関係者間の共通認識を前提とし総合的な災害対策に関する認識が高まった。

て，所要の土地利用規制も受容してもらわなけれ

このような考え方を踏まえつつ，以下では，まばならない。このような観点から，地域の災害リず，安全性を含む国土のありように影響を与える

スク評価や身近な土地利用計画の策定・見直しの重要な要素である土地利用と施設整備の視点を中過程において，ハザードマップや GI
Sなどのわか心に，安全・安心な国土利用の考え方について検りやすい手法を用いながら，関係住民の参画を従討する。もとより，両者は，担当部局の構成いか

来以上に積極的に求め，これを通じて自らの土地

んにかかわらず，密接に連携すべきものである

やコミュニティの安全性に関する理解と，地域のが，便宜上，分けて検討する。次に，環境制約へ

土地利用計画についての合意形成，コミュニティの対応の観点から，人間活動と調和した物質循環

意識の醸成などを促していく必要がある。

系の構築の考え方について検討する。
人と土地との新たな関係の模索○土地利用の再編

森林・農地の管理水準の低下が国土保全の観点

市街地の土地利用の再編でも問題となっているが，「農林業」を通じた管理

今後人口減少が進む中で，総体としては土地のが主であることに変わりはなく，外部からの参入需給が緩和されると思われる。このような状況も含め担い手の育成とこれへの資源の集中が求めは，これまでの急激な都市化のひずみである密集られる。この場合，所有山林の管理に関心のない

市街地の解消などの好機とも言えるが，このよう不在村地主や経営意欲を喪失した農家などから，な取り組みの核となる各種の施設整備や面的開発

農林業を経営し，森林・農地を確実に管理する意の機会も減る可能性がある。したがって，今後

欲と能力のある者に貸し付ける仕組みを強化すべ

は，既存都市基盤の更新プロジェクトなどを核ときである。また，中山間地の集落から住民が撤退

１５４

土地利用規制を利用した防災対策の全体－安全・安心な国土を目指して－して土地の所有・利用関係を現場で把握する者が件などにより，複数の交通情報通信ネットワーク

いなくなるなどの場合には，関係する地籍を優先の幹線部分が一箇所に集中して配置されている箇的に整備する必要がある。

所などを主な対象として，迂回ルート（リダンダ

他方，交通情報通信網の発達とも相俟って，都ンシー）などの確保を進めていく必要がある。中市 居 住 者 と 農 山 村 居 住 者 と を 問 わ ず，企 業，山間地域や離島，豪雪地帯など条件不利地域におNPO，教育関係者など様々な人々や主体が，自いては，災害時に道路などが遮断され孤立する危由かつ多様な形でネットワーク状に繋がりなが険性が高いため，情報通信手段の確保や救助・救ら，国土保全に資する様々な活動に関与する動き

援体制，自立のための備蓄の促進などの対策を進が広がりを見せている。すなわち，里山管理のボめる必要がある。

ランティア活動や棚田オーナー制度，持続可能な経営の下で産出された木材や顔の見える農家から○人間活動と調和した物質循環系の構築の農産品の選択的な購入，近隣住民による都市内

環境制約に対応し，先人たちの営為の蓄積の総低未利用地の管理，これらの活動に対する募金や体である国土をより良い状態で次世代に継承して寄付など，各地で人々が多様な形で国土管理に直いくのは我々の世代の重要な責務である。このよ接関与するような活動が増えている。このようなうな観点から，都市における人間の諸活動をでき活動のみで国土保全が大きく進むわけではない

るだけ循環的なものに転換していくとともに，食が，国土保全に関する国民的な関心を喚起するた料や木材など国内で再生可能な資源の循環システ

めにも，これらを支援する仕組みを充実させていムの維持・強化，温暖化ガスの重要な吸収源であ

く必要がある。

る森林の保全，流域における健全な水循環の確
保，廃棄物対策などの取組みを着実に進めていく○着実な施設整備必要がある。また，残された自然の保全強化や失施設整備の重要性

われてしまった自然の再生を図り，生態系の健全施設整備に偏った災害対策には限界があるが，性を積極的に取り戻していくことも重要である。

施設整備抜きに災害対策は成り立たない。厳しい
財政制約の中ではあるが，災害の広域化への対応

おわりにや，老朽施設及び耐震設計等の定着以前に整備さ上記のように，人間の営みが循環的であって，れた施設の整備・改良などに留意して，重点的に自然に対して過度の負担を強いることなく，生態施設整備を進めていく必要がある。また，土地利系が健全に営まれるとともに，地域固有の文化や用規制との連携，用途・目的の異なる施設群を一

伝統が育まれ，全体として調和のとれた状態を重体のシステムとして柔軟に活用する視点，防災施視した地域づくりを進めていくことが重要であ設の能力を越えた災害が発生した場合の対応体制る。そして，そのようなことの結果として地域のの充実等，総合的な災害対策の考え方を重視する

人々が自らの地域に帰属することに誇りと愛着を必要がある。

覚え，これを大切にする意識が高まることが期待される。まさに，このようなことこそが，安全・災害の広域化への備え

安心な国土利用を実現していくにあたっての最も国や地方広域ブロックの中枢機能を担う大都市

重要な基本となるのではないか。

圏及び地方の中枢・中核都市においては，自然災害の形態を適切に想定し，高度な防御水準を確保するとともに，災害時にはこれらの中枢機能が相互に補完・代替しうるよう，相互のネットワーク
化などを進める必要がある。また，厳しい地形条