災害列島の作法

第3回

防潮堤が見えないまちづくり
工学博士

つち や土屋のぶゆき

信行

公益財団法人リバーフロント研究所

技術審議役

一般社団法人全日本土地区画整理士会

1.

理事

防潮堤を隠したまちづくり
女川駅から海に向かうプロムナードの先端部，港湾地区との間を走る国道 398 号を渡ると，津波で倒壊した旧女川交番が横倒しになったまま震災遺構として残っています（写真− 1）。被災した建物をもう目にしたくない，残したくないという気持ちもありますが，次の世代にこの地域が背負った「犠牲を繰り返してきた歴史」を伝えるためです。

写真− 1

杭を付けたまま流された交番（写真：筆者）

この交番のすぐ脇の国道の真下に，防潮堤が隠れています（写真− 2）。防潮堤から駅に向かう商業ゾーンは，高さ 5.4 m まで，全て防潮堤より高く盛り土されています。
「防潮堤のない町」と呼ばれている女川町ですが，実は防潮堤を見えないように隠してつくったのです。
ほかの町の被災市街地は，おおむね防潮堤の後背地は低いままで非居住エリアになっています。
しかし女川町は防潮堤と同じ高さまで高く盛り土して，商業ゾーンをつくりました。また，国道の

写真− 2

防潮堤を隠し込んだ国道（写真：筆者）

下に埋め込まれた防潮堤は，海側から見ると，一部分だけコンクリートの防潮堤の断面が見えていれてしまうからです。

る場所があります。ここだけ，わざとむき出しに女川町でも当初計画された防潮堤は，ほかの地して，見せているのです。「ここは，防潮堤が必区と同じ，独立したコンクリートの擁壁構造でし要な場所なのですよ」と後世へ伝えるためです。

た。つまり，「数十年から百数十年に一度の頻度いつでも見えるようにしておかないと，みんな忘で襲来するかもしれない高さ 4.4 m」の津波を防建設マネジメント技術

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ぐ高さとして，「レベル 1」と呼ばれる高さの防接地には東京五輪（2020 東京オリンピック）の潮堤（施工余裕高さを加えて 5.4 m）を計画したために国内初のカヌー・スラロームの人工コースのです。しかしこれでは，二階建ての家に相当すが建設されました。

る高いコンクリートの壁に囲まれ，海から隔絶された町になってしまいます。

そこは 380 ha，東京ドーム 80 個分の広大な埋め立て地ですが，防潮堤の両側を盛り土して安全

もしもまた津波が来たら，海の変化が見えずな高台をつくり，防潮堤は盛り土の中に隠されてに，避難行動が遅れてしまう事態も否めません。

います。「スーパー堤防（高規格堤防）」と呼ばれなによりも，海と共に暮らしてきた女川町の人々る事業です。スーパー堤防とは，河川の堤防のうにとって，海の見えない暮らしとはどんなものでち，海に近いため「高潮」と呼ばれる津波のようしょうか。なんとか町のどの場所からも海が見えな高波を受ける地域を対象に，堤防の後背地を堤るように設計できないだろうかと模索したのです。

防高の約 30 倍の幅で地続きに盛り土する方式でその時参考になったのが，東京の隅田川や荒川す。「堤防」とは呼んでいますが，実質的には低にそびえる「カミソリ堤防」と呼ばれるコンクリい土地を盛り土して，川や海を見下ろせるようにート堤防でした。隅田川沿いの街は高い堤防に囲する高台まちづくりです。

まれ，海辺や川辺が見えない寂しい地域が延々と続いているのです。1 年 365 日，窓を開けるとコ

葛西臨海公園のある葛西地域は，1917 年の「大かいしょう

海嘯」と呼ばれた関東大水害など，江戸時代からンクリートの壁しか見えない暮らしがいいわけが何度も何度も，高潮による被害を受けてきた土地ありません。水面が見えないことで，かえって海です。地元の有力者たちは国などに対し，臨海部や川の水害の危険性が忘れられてしまっているのを埋め立てて根本的な高潮対策を採るよう長年請です。

願してきました。

今，東北地方沿岸部の被災した多くの町では高この地域はさらに，地盤沈下のため海水面よりい防潮堤がつくられ，その内陸側は，集団移転しも低いゼロメートル地帯になり，もともとあったた跡地として広大な「復興公園」や「空き地」に地域の人たちが住んでいた土地が海の中に水没しなっています。一方，女川町は最初からここをてしまいました。その広さは約 180 ha という広「海辺の一等地」として商業施設を立地させ，活大なエリアです。
いわゆる水没民有地という失われた大地です。

用することにしました。
都市の成り立ちは，河口部や海岸部が一番発展

もともと低かったこの地域には，古くから「家をの可能性が高く，人々も住みたい場所です。海辺建てる時は堤防よりも高く盛り土しろ」という言とのつながりが大切な場所でもあります。でも，い伝えがありました。「水屋造り」といいます。

ここが一番低くて危ない場所なのです。つまり，これがこの地域に「住む作法」なのです。

津波で被災したエリアは漁業を継続し，みんながそしてこの地域は，1972 年，東京都による「葛生きていくためには，安全に経済活動を行ってい西沖開発土地区画整理事業」という水没民有地をける土地として復興まちづくりをしなければなり回復させる事業で，盛り土の高さを，戦後の水害ません。低いままの土地で空き地にしておくわけとして最悪の 5,098 人が犠牲となった 1959 年のにはいかないのです。

伊勢湾台風級の高潮の予測高に，さらに 1 m の余裕高を加えて建設されました。堤防だけでな

2.

水害地域に住み続ける作法の先達

く，その後背地も地続きに盛り土して，安全な高台 380 ha がつくられています。まちづくりは後

東京都江戸川区の東京湾に面した葛西臨海公園
は，マグロの泳ぐ水族館が人気の都立公園で，隣

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建設マネジメント技術

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世に安全な場所を継承するのだという，先人の作法です。

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3. 防潮堤を隠すという「作法」の継承

4. 万能の力を持つ「土地区画整理事業」

東京都の「江東デルタ地帯」と呼ばれる江東区，震災から半年後の 2011 年 9 月までに，女川町墨田区と，荒川の東側の江戸川区，葛飾区，足立の復興計画づくりを進める中で，事業の手法をど区では，地下水の汲み上げにより地盤沈下したうするかの検討も同時に行われました。この段階「ゼロメートル地帯」が広がっています。1969 年，ではまだ，国の復興基幹事業のメニューも定まっこのゼロメートル地帯のうち，江東，江戸川両区ていませんでした。近年の災害復興にあたって採にまたがる亀戸，大島，小松川の通称「亀大小」用されてきた「防災集団移転促進事業」をはじめ，地区で，防災市街地再開発事業が始まりました。

災害公営住宅の整備事業，土地区画整理事業な

この地域は軟弱地盤の低平地で，周辺地区を含ど，どんな事業手法がふさわしいのか，復興予算めて人口密度が高く，「木密地域」と呼ばれる木が確保されるのはどの事業なのか，検討は手探り造住宅密集地域です。首都直下地震など大地震の状態でした。しかし，女川町の「8 月 10 日復興発生時には，火災が広範囲に及び，多くの人々が計画案発表」という信念は非常に固いものでした。

犠牲となってしまう可能性があります。また当結果として，まちづくりは土地区画整理事業を時，住宅や店舗，工場などが混在，密集して生活基本として行うことに意見が集約され，「女川町環境が悪化していたことや，大きな工場が転出し復興計画（とりもどそう 笑顔あふれる女川町）」て跡地をどう活用するかも課題となっていましが公表されました。基本となる土地の状況は千差た。面積約 100 ha の事業でしたが，ゼロメート万別で，課題山積です。これを解決するには，土ル地帯を低いまま再開発してはならないと考え地区画整理事業しかないという結論だったのでて，地区の真ん中の 24 ha を都立大島小松川公園す。正式には「女川町中心部被災市街地復興土地として高く盛り土しています。

区画整理事業」といいます。土地区画整理事業とかめ だい しょう

もく みつ

この作法を女川町でも取り入れ，海を見下ろすは，まちづくり手法の一つで，みんなが少しずつ高台を造成し，防潮堤の内側を単なる空き地にし土地を出し合って，道路や公園などの公共用地をない商業ゾーンとすることにしたのです。幸いな生み出し，まちづくりを行う事業です。区画整理

ことに，女川町の場合は国道 398 号の計画があはメリットの多い柔軟な制度なのです。

り，この国道の復旧計画と組み合わせることで，東日本大震災からの復興まちづくりでは，主に町の海側の守りの最前線に，強固な防潮堤機能を3 種類の市街地復興事業が採用されています。住隠し込んだ地盤計画をつくることができたのです。

宅を高台へ集団移転させる「防災集団移転促進事

この土地を絶対安全高台にすることができれ業（防集事業）」と，「津波復興拠点整備事業」そば，宮城県令の「海嘯罹災地建築取締規則」を守して「被災市街地復興土地区画整理事業」です。

ることができます。居住地域を安全な高台に移す

国土交通省によると，これら 3 種類の事業は岩手，ためには山を削らなければなりません。この土を宮城，福島の被災 3 県の計 410 地区で行われ，こ防潮堤の内側を盛り土する土として使えば一石二のうち防集事業が 321 地区と 8 割近くを占めてい鳥です。これが復興まちづくりの作法です。そのます。区画整理は 65 地区，津波復興拠点整備は結果，女川町は「防潮堤のない町」と呼ばれるよ24 地区で行われました。

り さいうになりました。このようなことが可能になった

こう見ると防集事業が大半だったように思うかのも，土地区画整理事業ならではです。こうしもしれませんが，宅地の造成という観点では，防て，「防潮堤のないまちづくり」が始まったのです。

集事業で造成された宅地は 8,375 戸，土地区画整理事業では 9,357 戸です。これは，防集事業の多建設マネジメント技術

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くが小さな集落単位で高台へ移転する住宅再建事⑺

業であるのに対し，区画整理が町全体を復興させ「コンパクトシティ」として町全体の公共施設，ることができる事業手法だからです。

大規模民間施設などを再配置する必要があっ人口規模に合わせた町の大きさも考慮され，た。

5. 区画整理以外の事業手法では不十分検討すればするほど，区画整理の実力が改めて女川町の復興計画を現実のものとするために，認識できたのです（図− 1）。

次のような課題を検討しました。その結果，区画整理に勝る事業手法は見当たらなかったのです。

6.

高台に全員が住む⑴

権利者となる町民の多くが被災しており，震「100 坪ルール」。女川町の住宅高台移転にあた

災前の産業構造を再生するだけのまちづくり計っては，こんな決まりをつくりました。「震災画は成り立たない。町全体で新たな産業，住民前，低地に広い土地を持っていた人でも，東日本の就業形態，就業者の転換を図ることが必要と大震災級の津波がきても安全な“絶対安全高台”なる。この目的に合わせて町の構造を転換するに住むのは，“100 坪＝ 330 m2 ”までで我慢してためには，町全体を区画整理地区にする必要がください」というルールです（写真− 3，4）。
高台移転は，みんなが望むのですが，全員分のあった。
町の基幹産業が漁業であることには異論がな

十分な広さが取れない。本来の土地区画整理事業

かったが，復興の最優先事業として，生業（なでは，「換地」といって従前の土地と同じ価値のりわい）の場となる漁港の再建，冷蔵設備，保面積の土地を造成してお返ししなければならない

冷倉庫，加工場などをこれまで以上に能率のよのです。けれど，女川町ではみんなで話し合った

い収益の見込める漁業関連施設にするため，機結果，この原則を破って，どんなに広い土地を持能を集積する必要があった。っている方でも，高台で住む場所の上限は 100 坪⑵⑶

漁業を町の産業として発展させていくためまでとしました。に，水産物，水産加工品の販売も欠かすことがその代わり，誰もが安全な高台で，枕を高くしできない。そのためには町外からの来訪者を呼て 寝 ら れ る よ う に な っ た わ け で す。5,000 m2，び込めるような，魅力的な商業施設の集積によ

3,000 m2 と所有していても，住居は 100 坪（330る核エリアの開発が必要だった。

m2 ）まで。残りは，東日本大震災級の津波が来⑷

町民人口は被災のために減少したが，将来に向けては，産業育成と合わせて転入者を呼び込めるような住宅の配置にしておく必要があったら浸水するかもしれない土地をお渡しして，経済活動をしてもらうことにしました。
土地区画整理事業には「照応の原則」といって，新しい造成地でも以前の土地の使い方を継承しなた。
町民全員が東日本大震災の津波以上の高さにければならないというルールがあります。私は，住むことができるようにするには，東日本大震女川町のように地域の人たちが自ら提案して 100災級に対応する「レベル 2（17 ～ 18 m）」以上坪でみんなが我慢しようと決めたのならば，それの標高の宅地開発が必要だった。

は地域ルールとして総合的に見て十分に「照応」⑸⑹

就学児童の減少に合わせた小中学校のあり方していると考えてもよいのだろうと思います。

も検討され，小中一貫教育とすることが決ま

従前に持っていた土地の登記簿上の面積が照応り，それに合わせた広さの校舎の建設が必要でのための基準ではなく，将来に向けて女川町の住あった。

民全員が安心して住み続けられるルールをつくり，

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図− 1

女川町での土地区画整理事業手法
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三陸沿岸のほかの町では，住民が権利を持つ分だけ高台へ上げようとしたため，山を切り崩してかなり広い面積を造成しなければならなくなり，その結果，使われない土地が生まれてしまっているという話も聞きました。
では，なぜ「100 坪」だったか。東京都でずっと仕事をしてきた私には，100 坪というのはとんでもなく広いと感じます。江戸川区などの区画整理を実施した密集地域では平均的な宅地面積がと つぼ

写真− 3 100 坪で造成された高台住宅地①（写真：筆者）

47 m2（約 14 坪）で，俗に「十坪住宅」などと呼ばれています。下町の木造密集地域では，そんなものでした。江戸川区の建築指導基準は「70 m2より小さい区割りにはしない」というものです。
いわば「20 坪以下の小さな宅地割りはしないでください」というものです。

へいべい

それなのに，女川町へ来たら，まず「平米」でなくて「坪」で話をしていた。「100 坪じゃ狭い。
300 坪にしよう」なんていう意見も出ていました。「漁業というのは，ばくちと一緒。昔はサンマ御殿が建った」などと聞かされて，「やっぱり，写真− 4 100 坪で造成された高台住宅地②（写真：筆者）

100 坪は最低限だ」というわけでした。もちろん，それは最も広い土地をお持ちの方の場合であって，80 坪の方もいました。でも，あんまり小そのルールのもとで町民の方々が住み続けられるさい家はありませんでした。というのは，まさに国連が掲げる持続可能な開発目標「SDGs」にも合致する考え方ではないかと

8.

事業そのものが目的ではない！

思います。「合意に基づく照応」です。
復興まちづくりの手法としての各事業，例えば7.

なぜ「100 坪」だったか「防災集団移転促進事業（防集事業）」や「津波復興拠点整備事業」そして「被災市街地復興土地区

近年，日本の自然災害リスクはますます高ま画整理事業」などは，黒子の役目としてまちづくり，今後は南海トラフの大地震，首都直下地震，り全体を支える縁の下の基礎のような役割です。

スーパー台風による巨大高潮災害，河川の氾濫の女川町のなりわいの根幹に漁業の復活を位置付け発生が確実視されています。そのような時，女川た以上，漁業に従事する人たちの活躍の場を確保

町のまちづくりの成功は，新たな土地区画整理事することが，土地区画整理事業の目標なのです。

業の可能性をさらに高めたものといえます。これややもすると，事業に直接従事する私たちにからは「被災前よりもよい事後復興（Build back

とっては事業の促進自体が目標となってしまい，better）」ではなく，「被災前に実施するよりよい血の通った人々の顔が見えなくなってしまうこと事前復興（Build better before the disaster）」にがあります。しかし，復興事業は地域に住む町民取り組まなければならない時代だと思います。

全員が笑顔で日々の暮らしを営めるようにするこ86

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とが目標でなければなりません。一人一人が事業としての区画整理を意識することなく，自分の目標である漁業の復活に没頭できるようにならなければ，まちづくり事業とはいえないのです。
私たちよそ者の感覚と女川町の長きにわたる文化ともいうべき地域性の頃合いを，うまく調整してくれたのは，土地区画整理審議会の高橋会長でした。審議会は，法に定められた諮問事項だけを審議する機関ではありません。地域の代表として町民から負託を受け，まちづくりを話し合う場なのです。

写真− 5

安心して暮らせるレベル 2 高台と活性化のレベル 1 商業地（写真：女川町）

町に住み，町の立場で未来を考え，町の住民の期待を担った審議会委員の皆さんが本当に頑張っ

土の上に再建された商店街は，レベル 1 では助かたと思います。そして高橋さんがいなかったら，るのです。もし，商店街が波を被るほどの東日本最適解を見つけることはできませんでした。高橋

大震災級の津波が再来しても，背後の「絶対安全さんたち住民こそが，「住民の総意に基づく復興」

高台」につくった町役場や小中学校はみんな助かを実現したのです。

るわけで，ここに素早く逃げられるのです。住宅やお寺，神社はさらにその背後に建てられてい9.

高台まちづくりて，命を失うことはない。1 年 365 日，安心して枕を高くして寝られるわけです。

めい び

風光明媚な三陸沿岸は今，コンクリートの防潮防潮堤をつくって内側を非居住エリアにする東堤で覆われつつあります。つくった人たちも忸怩

北復興について，「人が住まない土地に防潮堤をたる思いがあるでしょうが，仕方ないといえば仕つくって，何を守るのか」という議論がありまし方ない。残念といえば残念です。

た。女川町の高台まちづくりは，その一つの解答

じく じ

東日本大震災の後，「二度と命を失ったり財産だったと思います。

を失ったりするような土地の使い方は避けましょ女川町は「防潮堤のない町」といわれています

う」と，被災エリアを防潮堤で囲った上で，内陸が，つくっていないのではなく，目立たないよう側を非居住エリアにしました。それは人々が住むに隠し込んでつくったのです。それは「海が見え上で，なぜか海を疎遠にしてしまいました。

る」ようにするためです。外から見ると防潮堤が海から遠ざけられてしまった結果，逆に海の怖ないように見えます。町としては全く無駄のないさを縁遠いものにしてしまうし，海の恵みも，景事業になっていて，背後の山をめちゃくちゃ削っ観という気持ちのいい場所も失ってしまっていまたわけでもないし，海岸線の位置もほとんど変えす。私たちはもう一歩，防潮堤のつくり方やどこていない。「防災集団移転促進事業」によって設へ配置するかといったことを考えるべきではなか置される「非居住エリア」を極めて小さく設計しったでしょうか。

ました。震災遺構の旧女川交番のある公園部分し女川町の場合は，防潮堤の内側は防潮堤と同じかないのです。このことで，毎晩枕を高くして寝高さまで高く盛り土して，非居住エリアは防潮堤ていられる安全な高台に住み，どこからも海が見の外側，海側に配置しています（写真− 5）。震える町になり，港町にとって一番大切な海辺を，災遺構の旧女川交番も，次の津波が来れば波を被安全でにぎわいのある場所に再生できたのです。

る場所にあります。でも，その後背地の高い盛り建設マネジメント技術

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