IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘン 2021年3月

東京大学 未来ビジョン研究セ ンター（ IFI） SDGs 協 創 研究ユニット
科研費基 盤 A プロジェクト「気候変 動と水資源をめぐる 国際政治のネクサ ス」
2020 年度ワーキ ングペーパー・シリーズ No. 6

気候変動と紛争のネクサスおよび 英国とシンガポールの国家リスク評価
The Climate Change-Conflict Nexus and national risk assessment exercises in the
United Kingdom and Singapore
東京大学イー・クアン・ヘン
Adams and Ide (2018) によれば、気候変動と紛争の間に どのような関係が 考えられるかのサンプリングに際しては、まず最初に 、すでに暴力が起きている場所に焦点 が当てられる傾向がある。そこで本稿では、気候関連の紛争のマッピングや予測、 そもそもの 発生防止に関する疑問に 答えることを目指す。 その中で、英国とシンガポール（プログラムが確立している 2 つの国）の 国家リスク評価や「 未来」構造が、気候変動と紛争の潜在的な 連
関をどのように評価するかを検討する。

はじめに2020 年に世界がコロナ危機に陥っていたその時、グレタ・トゥーンベリが主導 するイベントで環境活動家たちは、もうひとつの世界的危 機がもたらし続けているリスクを強調した。「どちらがいいですか？ 地球温暖化で死ぬのと、コロナで死ぬのと」。彼らは人類が 今立ち向かっている幅広いリスクを強調するだけでなく、気候変動 をめぐる 潜在的な不安を
ピンポイントで指摘する。気候変動に関する過去最大規模の世論調査の結果を考えれば、これも不思議ではない。国連開発計画が 2021 年 1 月に実施した「みんなの気候投票」には
全世界 120 万人から回答が寄せられ、ほぼ 3 分の 2 が気候変動を緊急事態 と見なしている
ことがわかった。 世界経済フォーラムの「グローバルリスク報告書」 2020 年版では、「気候変動の緩和・適応策の失敗」が影響の大きい長期リスクのナンバー 1 に位置づけられた。
ロイドレジスター基金の 2019 年「世界リスク調査（World Risk Poll）」でも、「深刻な気象
災害」が日常的に経験するリスクの第 1 位として浮上し、気候不安にスポットが当たることになった。

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気候変動と紛争の潜在的ネクサス―その相互に関連し合うリスク

気候変動はしばしば「脅威の乗数」（CNA Military Board 2007）や、紛争の可能性を高めるストレス要因とされる。環境の悪化と結びつけられてきたシリアやエジプトの暴動（学問的にはさまざまな意見がある）に関して、Werrell, Femia and Sternberg (2014) は次のように述べ た。「 国家 の脆弱性およびそ の可能性を それぞれ調べるた めに 分析者たちが用 いる
指標や予測分析ツールは、こうした天然資源のダイナミクスには十分な注意を払わなかった 」。英国とシン ガポールではどの ようなツー ルや研究方法が用 いられているのか？

また、気候変動と紛争の潜在的なつながりをもっと明確に示すため、それらをさらに進化させる必要があるのか？
ここでいう紛争は幅広い多面的な意味で理解される。 Quincy Wright (1951) が述べたよ
うに、「戦争は紛争の一種」である。路上でのけんかや裁判所での法的争いも「関係者の申し立てや感情、目的、主張の不一致。その不一致の解決過程を指すこともある」という意
味ではやはり 「紛争」だ。当然、伝統的な意味における武力紛争や軍事紛争は 、減少し続ける水などの必須資源をめぐる国家間紛争という観点で幅広く論じられてきた。沈みゆく島をめぐる領土紛争もそのひとつだ。紛争の見方をさらに広げると、国内気候避難民（WorldBank 2018）に関する懸念の高まりは、気候変動に起因する国境を越えた移動を 他国に対して意図的に操作するやり方にも重なるだろう。ロシアはシリア難民を EU への「武器」にしているとされるが、これはそのひとつの事例である（ Sagar et al 2020）。非軍事的な手段が用いられる紛争もある。制裁を課したり、評判を落としたりすることで、気候変動で強硬姿勢をとる他国に罰を与えるのだ（ノーベル賞受賞者のジョセフ・スティグリッツが 米
トランプ政権への対抗策として EU や中国に提案した、いわゆるグリーン制裁）。「無秩序な移行」や紛争絡みとなりかねない 性急な脱炭素化（ Selby 2019）の場合、サウジアラビアやアラブ首長国連邦のような産油国は、EU の新しいグリーンディール（欧州グリーンディール）などの迅速な動きに比べて適応が遅いとの圧力を受ける可能性がある。 環境対応に抵抗する炭素排出国をターゲットに、 世界的なグリーンディール連合国で構成される自由貿易圏から彼らを分離する関税障壁も議論されてきた（Tucker 2019）。気候変動 の激化に伴い、「国境炭素調整」―気候関連法が不十分な国や排出政策が遅れている国からの輸出品に対する課税―が検討されつつある。 シンガポールのような石油や石油化学精製の 主要中心地も批判を招く可能性がある。つまり、同国の温室効果ガス排出量の半分を占める石油精製業が「見てみぬふり」をされているというのだ（Hsu 2019）。国内的には、初めて行われたシンガポール気候マーチに 2,000 人の参加者があったということは、政府に対する社会的な不安や批判が たまっていると考えることもできる。 参加者たちは「我々は気候に対してしばしの黙祷を捧げました 。でも政府はそれよりずっと長い間、黙ったままでした」（Low
and Elangovan2019）と言い、シンガポールの石油化学産業や工業の中心地であ るジュロン
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島の光が消えることはないと指摘した。 持続可能性や気候変動を重視するアクティビスト（物言う）ヘッジファンドや 長期的影響力を持つ投資家はすでに石油大手エクソンモービ
ルをターゲットにしている（ Rosenbaum 2020）。
草の根的な抗議運動以外にも、環境活動家が 「ロビンフッド」のような株式購入アプリ
を、十分に「グリーン」ではないと思われる企業や政府に対して使うことも考えられる。
これは新たに生じつつあるテクノロジー リスクと重なり合い、相互に関連し合う可能性 がある（「ゲームストップ騒動」や「レディット騒動」にみられる一般大衆の怒りが、気候非常事態 の中で 環境活動家 たち の怒りと結びつ く かもしれない ）。正味ゼロ 炭素排出へ の移行に伴うコストが原因で、国内ステークホルダーからの抵抗が起きることも考えられる。
排出量目標を達成するために 食肉やチーズなどの炭素集約型産業に炭素排出税を課 そうと考えている英国の政策立案者たちが、フランスで燃料税の引き上げに抗議して起きた 黄色いベスト運動 のことを思い浮かべたとしても不思議はない。 無秩序な移行や深刻な気象災害が起きた場合、大規模な金融産業を擁する英国やシンガポールは 、各種指標や資産価格の変動による混乱や不安に直面するおそれもある（ Financial Stability Board 2020）。
英国の場合、 コロナ危機に EU 離脱が相まって、食料や必要不可欠なサプライチェーンも深刻な混乱に陥りかねないことが浮き彫りになった。 供給の多様化を目指してきた英国やシンガポールのような国では、食料や水、エネルギーに対するそうした重圧は気候変動
とともに増大する可能性が高い（Scanlan 2018）。気候変動は 、一方でこれを否定するポピ
ュリストリーダーともっと交わり合うかもしれないし、環境危機に基づく反移民政策などの極右政策を正当化する「アボカド政治」と 交わる部分も出てくるだろう（Gilman 2020）。
また、現代の政治家による緩和・適応の選択に腹を立てる将来世代に目を向けた 「世代間正義」の問題も提起されている。エクスティンクション・レベリオン運動や、グレタ・トゥーンベリさんに触発され、デジタルオンライン技術の後押しを受けた行動主義などが思い浮かぶ。気候変動が紛争の原因になり得る状況にはさまざまな 道筋や方向性が関わり合っていることを踏まえ、本稿では相互 連関リスクや主要な混乱要因に焦点を当てる。
そうした複雑で相互に絡まり合うリスクを特定し、マッピングしようとする試みとしてよく引き合いに出されるのが、世界経済フォーラムの「グローバルリスク報告書」だ。
例えば 2018 年の報告書では、気候変動の緩和策の失敗が、今後 10 年間で最大の影響を及ぼすリスクのトップ 5 に入った。同じ報告書ではまた、 気候変動リスクと社会 的不安定な
ど他のリスクとの相互連関性や、技術進歩の悪影響なども強調されている。 以下の「リスク相互連関性マップ」を参照されたい。

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出典：世界経済フォーラム「グロー バルリスク報告書」2018 年版の「リスク相互連関性マップ」

この報告書は 広く議論されており、そのデータは 世界経済フォーラムのメンバーに対する意識調査がもとになっている。回答者は必ずしも気候変動や紛争分野の専門家ではなく、質問に対する自分たちなりの印象を答えているにすぎない。回答者は同フォーラムの さま
ざまなレベルのメンバーから選ばれているが、必ずしも意見や見解を「グローバル」に代表しているものではない。また、国・地域によるデータのばらつきや微妙な差異が提供さ4

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れているわけでもない。さらに、全世界に及ぶその広範なカバー範囲を考えたとき、気候
変動、テクノロジーリスク、社会的不安定の相互連関性に関する主張 は、国家リスク評価や政策立案に際してどう理解・評価されるのか？

実際、「欧州連合市民保護メカニズム」

に関する 2013 年 12 月 17 日付欧州議会・理事会決議 1313/2013/EU がきっかけで 、多くのEU 加盟国が独自のリスク評価を開発している。これはアイルランド、フィンランド、オラ
ンダなどの EU 加盟国がそうした能力を 着実に身につけ始めている というトレンドを明確に示すものだ。 EU 離脱前の英国がその草分けだった。

研究課題と分析単位

この点を念頭に、以下の分析では次の 問いを投げかけている。

国家リスク評価において、テクノロジーリスクや社会的不安定リスク と重なり合うようになる可能性もある気候変動リスクの相互連関性をどう評価するか？

気候変動に起因し、相互に関連し合う可能性がある紛争リスク―その早期警戒シグナルを各国政府はどのように、そしてどの程度まで制度化し、マッピングしようとしたのか？

政策および統治上の影響はどのようなものか、重要なステークホルダーは誰か ？（科学者の役割を含めて）そうした研究ツールや能力、方法の限界はどのようなものか、それらは改善可能か？

方法論

これらの疑問に答えるため、本稿では、リスク評価・予測能力を持つ政府機関を擁する
2 つの国のケーススタディを取り上げる。まず英国を選んだのは、「国家リスク評価を最初に生み出した国のひとつであり、この政策分野では今なお世界のリーダー的存在」（ Stock& Wentworth 2019）とされるからだ。英国政府はまた、内閣府が 2008 年以来まとめ役を務めている年 1 回のナショナル・リスク・アセスメント（ NRA）をもとに「ナショナル・リ
スク・レジスター（国家リスク一覧）」を作成・発表している。 2 つ目のケースは、シナリ
オ・予測プランニングの 30 年以上の経験に裏打ちされたシンガポールのプログラムに基づいている。この小さな都市国家は 首相府に置かれた戦略的未来センターを大いに喧伝し5

IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘンており、その支持者たちが誇りにするのは、2007 年に国家安全保障調整 事務局に設置された世界初のリスクアセスメント・ホライズンスキャニングプログラムだ った。英国とシン
ガポールを事例に選ぶことで、研究者は地域比較分析を行い、規模、政策、統治構造の違
いや、地政学的な背景、戦略・安全保障上の背景を説明することができる。
本稿は フィールドイ ンタビュー、文 書分析、 ステークホル ダーマッピング に基づい て、
気候変動およびそれが潜在的な紛争にもたらすリスクを両国がどのように評価しているのかを検討する。理論的・概念的なフレームワークに関して 言えば、本稿は、両国のリスク
評 価 構 造 が 政 府 の マ ト リ ッ ク ス シ ス テ ム や 全 政 府 的 ア プ ロ ー チ （ Christensen and PerLægreid 2006）の特徴をどれほど示すかを評価する。また、リスク評価を政府機関に限定せず、リスクの経済的、財務的、社会的、政治的な影響に関心を持つ他の組織にもどの程度広げていくべきなのか（Renn & Klinke 2014）も検討する。 1 次・2 次データに応じて、さまざまな方法を採用した。1 次データの収集においては 、まず文書記録の分析によって、潜在的な紛争リスクとしての気候変動の評価を支える方法や構造、手段、前提を明らかにする。ステークホルダーマッピングも利用した。 現場での調査観察や、政策立案者、実務家、学者へのインタビューも 1 次データの収集源となった。英国とシンガポールの関連する政府機関や学術機関で、2019 年から 2021 年にかけてオンラインと対面（コロナ前）の両方で議論の機会を持った。これら匿名の半構造化インタビューを補完するものとして、
既存文献から 2 次データを引いた。

既存文献

気候変動と安全保障のつながりはよく言われるが、同時に異論もある。例えば、しばしば引き合いに出される気候変動とシリア内戦、アラブの春との関係を調べた学者たちは（ deChatel 2014; Selby et al 2017）、そのつながりが間接的である、または説得力がない としている。ひとつの難点は、 これらの環境ストレスが従来の安全保障分析でほとんど見過ごされていたということだ（ Femia cited in Holland 2015）。Adams and Ide (2018) が既存文献の大規模で体系的なレビューを通じて実証したように、 サンプリングバイアスがあったり、独立変数のサンプリングが行われなかったりすると、気候変動と紛争の関係が誇張されやすい。気候変動と紛争のネクサスを肯定する者と否定する者がくっきり分かれていること
は 、 Adams and Ide に 対 し て 同 じ 学 術 誌 で 予 想 通 り 強 い 反 対 意 見 が 表 明 さ れ た （ Gleick,Lewandowsky & Kelley 2018）ことによく表れている。「グローバルリスク報告書」2018 年
版は、技術開発の悪影響、社会的不安定、気候変動の影響の間の相互連関性をさらに強調している。破壊的な技術進歩 は複雑な形で急速に進化・変化を遂げ、社会が気候変動を認識してこれに対応する中、社会的不安定に影響を与える可能性がある。だが 、国家安全保6

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障の分析者や政策立案者は、こうした相互連関の可能性や、気候変動と紛争の複雑なつながりについて、どのようにマッピング、モデリングを行っているのか？
さらに近年、「存在リスク」という捉え方が注目を集めるようになっている。この場合、気候変動は必然的に大きくクローズアップされる。ケンブリッジ大学存在リスク研究セン
ター、オックスフォード大学人類未来研究所、生命未来研究所はいずれもそうしたリスクの研究プロジェクトを進めている。 Schubert (2019) は、人類の絶滅について専門家でない
一般人がどのよう に考えるか、その心理的な側面を強調している。 Ord (2020) は哲学的な観点から、彼の言う「絶壁」から落ちないための道徳的枠組みを提案した。Moynihan (2020)
は人類絶滅の予測の背後にある精神史 を概観した。 しかし既存文献の大部分は、各国政府
や国家リスク評価がこのとりわけ憂慮すべきリスクにどう対応するかについて、何も語って いな い。 加え て、既 存文 献は 国家 リス ク評 価に 対し てたい てい 批判 的 で ある （Blagden
2018; Hagmann & Cavelty 2012）。だがそれでも、そうしたリスク評価は一般的なものになりつつある。 OECD (2018) は、国家横断的な視点で 20 の加盟国の国家リスク評価プロセ
スを分析した比較レポートを発表している。 本稿で示す事例や実証的エビデンス は、国家リスク評価のプロセスやメカニズムがどのように進化したかという、これら既存の研究内容に寄与しようとするものだ。中でも気候変動と紛争の関係など、複雑に絡まり合うリスクの評価がポイントになる。

気 候 関 連 リ ス ク を め ぐ る 英 国 と シン ガポ ー ル の ス テ ー ク ホ ル ダ ー マ ッ ピン グお よ び リ ス
ク評価構造の概観

英国とシンガポールは、なぜリスク評価に投じる資源や労力を増やしたのかという点で共通する部分がある。事前の計画策定やレジリエンスを目的に リスクの予測・理解をもっと高めたいと考えるようになったのは、手痛い経験（いわば「戦略的サプライズ／ショック」）がきっかけである。英国の場合、それは 2000 年後半の非合法な燃料ストライキ、家畜口蹄疫の流行、そして米国における同時多発テロだった（ Tesh 2012）。シンガポールでは
やはり、同時多発テロの後、2003 年に SARS の大流行が起き、戦略的サプライズの予測能力を高める必 要性が増大した（ Ho 2008）。
英政府は年 1 回、内閣府の民間緊急事態事務局（ CCS）がまとめ役を担う極秘のナショ
ナル・リスク・アセスメント（NRA） を実施している。政府科学局（ GOS）も「フューチャーズ・フォーサイト＆ホライズンスキャニング」というプログラムを運営している。 国
防省のディベロップメント・コンセプツ＆ドクトリンセンター（ DCDC）には未来担当のチームがあり、2018 年「グローバル戦略トレンド」レポートを発表している。この内容を使って NRA が策定されたという（ UK MOD 2018, p.7）。NRA は自然災害に重きを置く傾向が
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あったが、その成果は「ナショナル・リスク・レジスター（ NRR＝国家リスク一覧）」としてまとめられている（これは NRA のサマリーで、機密扱いではないため、オンラインで一般公開されている）。NRR は環境・食料・農村省（ Defra）による英国気候変動リスク評価（CCRA）とは異なる。Defra にも未来分析者たちのチームがある。一方これとは別に、2010
年から、国家安全保障リスク評価（ NSRA）が 5 年に 1 度行われていた。これは「国家安全保障戦略・戦略防衛安全保障レビュー」の作成をサポートするため、次なる 5 年間の英国の国外リスクを特定し、優先順位をつけようとしたものだ。
NRA と NSRA は 2019 年に統合され、視野に入れる範囲も 2 年間にリセットされた。
NSRA は「複合的・連続的で相互に関連したリスクへの目配りが欠けている」（ Hilton and
Baylon 2020）とされてきた。 Tesh (2012) が述べるように、「英国のリスクプロファイルは
今後も多様で、支配的なリスクが何かひとつあるわけではない だろう。また、複雑かつ予測不能で、さまざまな事象が突然、見たところランダムにつながりを持つだろう」。気候変動と紛争のネクサスは、こうしたタイプのリスクを代表しているのかもしれない。英国のボリス・ジョンソン首相はかつての中途半端な姿勢を覆し、今では 気候変動の恐ろしさを認めている。彼の言葉を借りれば、気候変動は「コロナウイルスよりはるかに破壊的」だ。
将来に向けた計画立案手段としてのシナリオプランニングの考え方は、シンガポール政
府内では長い歴史があり、国防省に担当ユニットが置かれた 1980 年代までさかのぼる（ Ho2008）。しかし、シナリオプランニングそのものには欠点がある。つまり、既存のトレンドそのままに将来を推定するきらいがあり、9・11 同時多発テロ、2003 年の SARS 危機、2011
年のアラブの春といった急激で破壊的な事象を特定するのには向かないのだ （Ho 2008）。
米国同時多発テロ、かつては認知されなかったシンガポールにおけるテロ集団の発見、2003
年の SARS 大流行などの戦略的ショックを受けて、そうしたたちの悪い予期せぬ出来事を予測・防止するためのホライズンスキャニング ・プログラムの開発が促された。首相府の国家安全保障調整事務局に設けられたリスクアセスメント・ホライズンスキャニング（RAHS）プログラムは 、戦略的予測に対する 全政府的アプローチを培おうとした。もうひとつの重要な目標は、リスクに基づく意思決定や非線形思考 に対する政策立案者たちの感度を高めるための能力開発だ （National Security Coordination Centre, Singapore 2008 ）。英国と同様、RAHS プログラムは 2～5 年以内の新たなサプライズ事象に警告を発しようとした。その関連で 2009 年には首相府に戦略的未来センター（ CSF）が設立され、死角となりそうな諸問題に焦点を当てるとともに、制約のない長期的な 未来調査を目指し、新しい予測手法を実験した。10～20 年という予測上のタイムスパンは、RAHS プログラムの 2～5 年よりも長い。
英国の場合と同様、国防省、通商産業省、環境水資源省、教育省 などのシンガポール各省、およびシンガポール食品庁などの政府機関内に「未来」担当ユニットが設けられた。
2013 年には約 150 人の公務員が未来関連業務に携わっていた（ Masramli 2013）。気候変動8

IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘン関連でいえば、省庁間の調整 力を高め、同様の国際機関と交渉するために国家気候変動事務局（NCCS）が設置された。各種の連絡窓口としては極めて有効だが、自らはあまり分析能力やリソースを有していないようだ （2020 年のインタビュー）。とはいえ、気候関連のリスク評価に情報を提供しているのは間違いない。 他の省庁にも気候関連リスクを手がける未来担当チームがある。シンガポール政府は現在のところ、安全保障リスク評価に関する非機密情報を公表していない。機密情報が存在していたとしても、筆者 はそれを見ていない。同国のリー・シェンロン首相は気候変動を「生存」または「生死」に関わる問題だと述べている。

暫定的結果

本稿の暫定的な分析結果は以下の通りである。

1 ) タイムスパン、 義務、法令
英国は当初、 ナショナル・リスク・レジスターにおける民間緊急事態のタイムスパンを
法令で 5 年に設定していた。しかし、2019 年の NRA と NSRA の統合以降、「英国の NSRA
は 2 年のスパン でしかリス クを考えておら ず、多くの 新しいリス ク が排除されて いる」（Hilton and Baylon 2020）、また各大臣の在任期間と結びついた政治的な短期主義 によってこれが加速する可能性もある。さらに英国では、国家リスク評価の公表が法律で義務づけられている。Tesh (2012) が述べるように、「 NRR は法律― 2004 年民間緊急事態法―に基づく常識的なリスク評価であり、『緊急事態』を、人間の福祉に多大な害悪を及ぼすおそれがある出来事と定義している」。かつて 5 年間だった NSRA のサイクルは「国家安全保障戦
略・戦略防衛安全保障レビュー」など 安全保障に重点を置いた文書の作成プロセスに 影響を与え、気候変動はその中で NRR の時よりも明らかに脚光を浴びている。一方、NRA お
よ び NRR の 文 書 は も っ と 短 期 間 の 、 非 常 時 に 備 え た 民 間 緊 急 事 態 計 画 を 想 定 し て い た（2019 年のロンドンでのインタビュー）。 気候変動は NRR に明確には盛り込まれていな
い。なぜなら、それは継続的な政策対応を要する「慢性的な」問題であり、「長期的な」変化を引き起こすと考えられるからだ。 気候変動は異常気象などの事象に拍車をかけるかもしれないが、 NRR はあくまで「今」、つまり地方政府の計画立案ツールとして深刻な緊急事態にどう対応するかを重視している（ 2019 年のロンドンでのインタビュー）。
NRR は短期的な「今」に着目するが、気候変動と紛争の関係性はもっと長期レベルの国
防省「グローバル戦略トレンド」レポートにおいて評価されている （MOD 2018、2019 年のロンドンでのインタビュー）。リスクそれ自体よりも一定の結果につながる「トレンド」とこのレポートで 表現される「増大する環境ストレス」は、行動変革につながる可能性が9

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あり、そしてまた「紛争や対立」につながる可能性もある （UK MOD 2018）。30 年という長期スパン に立つ同レポートは、気候変動の影響や環境影響にかなりの注意を向けている。
ここに記述される気候変動は、どちらかといえば、水や食料資源、サプライチェーンへの影響、移民や緊張の増大といった相互に関連するリスクの原因・要因であるように見受けられる。欠乏する資源をめぐる競争の激化と相まって、結果的に「社会不安や暴力、経済的不利益、国家間・国家内の競争や紛争 の増加」をもたらしかねない。熱帯域の漁獲量が減り、海岸地域に損害が及び、それによって海賊行為が増加するかもしれない（ UK MOD
2018）。気候変動はまた移民や安全保障上の問題を悪化させる可能性もある。犯罪グループ、
さらにはテロリストグループが気候関連のストレスに よって栄えないとも限らない。例えば、水や食料の不足が原因で人々がこうしたギャングに加わ ってしまうのだ。同レポート
は「資源確保のための軍事行動も含め、資源をめぐる緊張関係を無視することはできない 」と警告する（UK MOD 2018, 37）。気候変動が食料供給に与える影響も世界の安定を大きく脅かすだろう。食料価格の高騰によって暴動や抗議行動、紛争が起きる可能性がある。
英政府は 2008 年気候変動法により、気候変動リスク評価（ CCRA）を 5 年ごとに公表することが義務づけられている。つまり、上述の NRA や NSRA のプロセスとは別に、5 年ごとの CCRA が議会から求められている。CCRA は政府主導の国家適応プログラムの情報源となるエビデンスを提供し、主に重視するのは緩和と適応である。政府機関のコンソーシ
アムがこの文書を担当している。リーダー格は環境・食料・農村省（ Defra）と各分権政府
で、独立の気候変動委員会（ CCC）（やはり 2008 年気候変動法によって設立された法定組織）の助言を受ける。このレポートでは 、Defra は気候変動リスク 評価プロセスに責任を負う主導機関のように見える。この文書は、緊急対応や民間緊急事態に重きを置く NRA とは統合されていない（ Stock 2019）。直近の 2017 年 CCRA レポートは、 降雨パターンや温暖化トレンドなどの各種気候リスクの相互依存性を検討しているが、 社会的不安定や紛争への影響にはほとんど言及していない。 ただし、「分野横断的問題」を論じる中で、「リスクの相互作用：さまざまな気候変動リスクが合わさって、自然資本、水安全保障、食料安
全保障、健康福祉、経済的繁栄、そして最終的に世界の安全保障に影響を及ぼす 」といった記述がある。また、次のような言及もある。
「リスク評価モデルなどのツール：リスク評
価を支えるモデルやツールなどのリソースには一定の進歩があったが、 もっと注意を払う
べき不足点がまだまだある」（ UK Climate Change Risk Assessment 2017）。Defra には、世界的な巨大リスクや英国の食料供給への潜在的影響を検討する「未来担当チーム」がやはりある。
CCC による調査研究のサポートを受けて、気候変動・紛争リスクにも触れる可能性があるプロジェクトがいくつか動いている。例えば、「リスクの相互作用：WSP 主導」「社会経済的側面：ケンブリッジ・エコノメトリックス主導」など（ Climate Change Committee、日付なし）。CCC はまた、英国の排出量目標や炭素収支について政府や議会に助言している。
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2017 年には、水不足、農地の氾濫など、英国の食料安全保障に対するリスクの評価を発表した。2010 年のある Defra レポートでは、「 あまり考えにくい極端な孤絶状態に 陥っても、
英国農業の潜在的カロリー供給は、家畜生産の相当規模の減少を仮定すれば、十分と考えられる（食料輸入がなくなっても補える）」とされた。2017 年のレポート が 2010 年のそうした自信を見直すよう促したかどうかは定かではない（ Scanlan 2018）。
これに対してシンガポールは 、英国のように気候リスク評価に関する法的義務や期間を設けている様子はない。 しかし、同国の「気候変動に関する省庁間委員会」は 2012 年に「気候変動戦略」を発表し、その中で 、海面上昇や異常気象から交易や食料供給の混乱まで、低海抜の島国が抱えるリスクを提示した。具体的なタイムスパンは設定していないが、気候変動はすでに始まっているとしている。この戦略文書は、今後 50～100 年の「長期的・統合的な計画立案」（ ICCC 2012）を求め、排出量削減などの緩和策と防波堤建設などの適応策を重視しながら、新たな機会を見いだすよう提言している。 紛争の可能性はここでは特に強調されていない。2016 年の「気候行動計画：持続可能な未来のために今すぐ行動を」など、もっと最近の文書も同様の重点 の置き方をし ている。しかし、シンガポール 首相府の国家安全保障研究センターにとっては、 紛争に関わる二次的な懸念の可能性 が拭いきれない。例えば、「 i 世代、すなわちソーシャルメディアやモバイルデバイスにどっぷり漬かって育った、互いのつながりが強くテクノロジーに詳しいティーンエージャーの 台頭。国家安全保障上の問題にとって、 i 世代の世界観や価値体系は極めて重要である。今後 10～15 年で彼らがシンガポールの人口の大半を占めるようにな ると、なおさらだ。『もし暴動が起きて、我々の治安部隊の面々がその暴徒たちに共感したら？

あるいは積極的に彼らを支援したら？』」（ Masramli 2013）。2021 年にトランプ大統領 （当時）の支持者が連邦議会議事堂に乱入したが、 この事件は、米国の治安スタッフが親トランプの暴徒たちと同じ考え方を抱く可能性について大きな懸念を呼び起こした。 こうした懸念は、拡大する気候行動主義、エクスティンクション・レベリオンやグレタ・トゥーンベリさんに触発された抵抗運動にも関係してくるかもしれない。 このような二次的リスクや社会的緊張は、 気候の未来を気にかけ、徴兵制など国から押しつけられる義務を拒む 、または気候政策に抵抗する若い世代が震源になる可能性がある。 ただ現在のところ、自分の将来を犠牲にしてそうした行動主義に走る者はまだ比較的少ない（ 2020 年のシンガポールでのインタビュー）。
これは転じて 伝統的な国防を担うマンパワー に波及効果を及ぼすかもしれない。 国家気候変動事務局のウェブサイトを見ると、同局の重点は 海面上昇や防波堤建設 、温室効果ガス
排出量の削減、エネルギー効率の向上 といった「ハード」面の課題に向いているように思われる。さまざまな省庁に存在する小規模な「未来」分析専門チームが、 CSF のサポートを受けながら、食料不足のようなリスクや、気候難民などの二次的影響について検討してきた（2020 年のシンガポールでのインタビュー）。各未来チームは現在、「安全保障」の義
務や理解をもっと広げた中で仕事に取り組み、気候変動リスクにも焦点を当てている。 例
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えば考えられているのは、気候難民が流入した場合の地域協力、海面上昇が世界中の軍事訓練地域に及ぼす影響などだ。シンガポールは食料供給混乱リスクを最小限に抑えることにかなり注力してきたが、これと関連した気候変動リスクは（可能性が低いとはいえ）食料暴動だろう。これは政府の能力の正当性や信頼性を損なうおそれがある（ 2020 年のシンガポールでのインタビュー）。

2) 義務と法令
一般に入手できる英国ナショナル・リスク・レジスターが民間緊急事態を重視する一方で、シンガポールの気候変動事務局 および関連の気候計画は、適応策や「ハード」面の工学的ソリューションを重視してきた。 シンガポールの 2016 年気候行動計画をはじめとする文書は、必ずしも気候リスク評価そのものではないし、 紛争の可能性をめぐる具体的な懸念に対応しているわけでもない。同国は 英国のように気候リスク評価の公表を法律で義務づけている様子はない。 NCCS を通じて調整される省庁間委員会があるものの、 政策実
行の手段は有していない。シンガポールが重視してきたのはレジリエンス、適応、緩和、調整である（2020 年のインタビュー）。2004 年民間緊急事態法などの英国法は、緊急事態
計画や結果管理、NRR における地方自治体のレジリエンス構築 の重視につなが った。一方、
英国 2008 年気候変動法は適応策に関するものだ。シンガポールの場合は、炭素価格法、省エネルギー法など、環境や気候関連のさまざまな法律がある。 これらの法律は気候リスク評価の提出を政府に義務づけていないようだが、シンガポール気候行動計画は適応に重点を置いてこうした評価を提供している。 同計画書は紛争の可能性については特にスポットを当てていない。最新の「シンガポール・グリーンプラン 2030」は排出量削減と適応策の目標を主に前面に出しているが、中でも目立つのは 「レジリエンス」と食料安全保障の重視である。しかし、こうした公式文書の要求事項にとどまらず、気候変動が紛争に及ぼす影響については英国、シンガポールの各省庁の「未来」ユニットで評価されている。

3) 能力
両国の事例からは、いわゆる「未来リテラシー」の構築が一貫して明確に重視されていることがわかる。 未来リテラシーとは、 存在しない未来を現在へ導き入れるために想像力をなぜ、どのように働かせるか、その決定に必要なスキルである （Miller 2018, p.15）。
英政府科学局（ GOS）は、ホライズンスキャニング、 7 つの質問（とイシューズペーパー）、デルファイ法などから成る「未来ツールキット」を作成した。GOS の「未来チーム」
は、これら未来関係のツールや技法を官公庁に広く行き渡らせ、政策立案のサポートをしている。ワークショップや学習セッションを通じた「能力開発」に大きな重点を置くだけ
でなく、GOS は「ネットワーク」機能を果たし、未来業務のコーディネート、学びの共有、
政府内での「未来文化」確立のための政府横断的ネットワークやイベントを構築・推進し
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IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘンている（いずれも UK GOS より）。各政府機関のチームが自分たちの未来業務を迅速かつ正確にスタートさせるための リソースが提供される。GOS はホライズンスキャニング・プ
ログラムチーム（ HSPT）を通じて内閣府と協力 する。HSPT は政府内の未来業務を調整し、これを政策にまとめ上げる（ UK GOS）。部門長ホライズンスキャニング会議というものもあり、事務次官が集まって主要な未来テーマ の長期的影響について話し合う（ UK GOS）。
未来チームは代表的なところで Defra、GOS、歳入関税庁、国防科学技術研究所に置かれている。こうして政府内に未来思考やそのためのツールを広く定着させようという素晴らしい取り組みにもかかわらず、「長期的思考、システム思考、未来思考、技術的知見 を各役所に行き渡らせる取り組みが不十分」で、それが今なお英国 NSRA プロセスの弱点であるとの批判が持ち上がっている（ Hilton and Baylon 2020）。日常的な課題に忙殺される ことが、
もっと体系的な未来業務を妨げる要因のひとつとして挙げられることが多い。 政府外から助言を受ける仕組みを確保するため、英国は 学者が意見や情報を提供するナレッジ・エク
スチェンジ・フェローシップを内閣府に設けている。 気候変動に関するそうしたフェロー
シップがいくつかあり、大学の研究者が一定期間、内閣府に出向する。Defra の気候変動リ
スク評価（ CCRA） レポート にも、法律によって設置された独立の気候変動委員会が参加
し、政府に助言を提供している。
シンガ ポールと比較する と、 政府横断的な構 造や、「未 来」「ホライ ズンスキャニン グ」
ネットワークといった用語など、共通点が 少なくない。シンガポールもこうした能力や教育の問題を重視している。英 GOS の「未来ツールキット」同様、CSF は「フューチャーク
ラフト」と呼ばれる一連のワークショップを運営している。 これは重要なスキルの導入が目的で、政府の予測業務に関連した「シナリオプランニング・プラス（ SP＋）」というツールキットが公務員研修所で開発されている。 これらのツールは 、気候変動リスクにおける「ドライビングフォース分析および優先順位づけ」に基づく バックキャスティングおよび
センスメーキングを用いている。 英 GOS の未来ツールキットでは、 SWOT（強み・弱み・機会・脅威）分析 など他のツールも導入されている。 英国事務次官のホライズンスキャニ
ング・ネットワークと同様、シンガポール でも副長官レベルの「戦略的未来ネットワーク」
会議が四半期ごとに開催されている。一般スタッフのレベルでは 隔月の「サンドボックス」
会 議 が 開 か れ 、 各 省 庁 の 未 来 担 当 官 が ア イ デ ア や プ ロ ジ ェ ク ト を 共 有 し て い る （ CSF
website 2021）。現在、さまざまな省庁に「未来」グループが設けられ、これらを首相府の戦 略 的未 来セ ン ター が一 元 的に 調整 ・支 援 して いる 。 CSF は 国 家 安 全保 障調整 事 務局 のRAHS プログラムとも協業していた。 RAHS は、リスク評価の方法や用語に通じた全省庁
で未来計画やホライズンスキャニングの文化を推進する取り組みもスタートさせている。
実際、筆者がさまざまな政府機関に 実施したインタビューによると、「センスメーキング」など、分析者が用いる言葉には共通するものがある。 つまり、未来関連の思考や方法を広く展開するこ とで、少なからぬ影響が生じるのではないかと思われる。
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シンガポールの国家気候変動事務局（ NCCS）は CSF と密接に協力している。NCCS は、
シナリオ作成が行われた後、全政府的な取り組みのために各省庁間の重要な調整役を果たす。研究は主に各省庁内の「未来」グループや、首相府の CSF の管理下にある 。NCCS 自
体はあまり評価能力を有してはいないようで、その業務・責務は 安全保障機関というよりも経済機関に近い（排出量削減、国際的な目標の交渉、経済の持続可能性 の実現など）と思われる。戦略的未来センター（ CSF）はその重要なミッションのひとつを「育成（ Grow）」と表現する。公的セクターのあらゆるレベルに幅広く戦略的 洞察力を構築すること を指す（Kwek and Parkash 2020）。CSF はまた、ブラックスワン、ウィキッドプロブレム（厄介な問題）など、「未来」業務に関するキーワードの用語集を提供してくれる。各省庁の他の未来計画チームとの接点やつながりを提供できるという点で、CSF は「マザーシップ（母船）」と言われている（ 2020 年のシンガポールでのインタビュー）。 個々の未来チームは小さく（スタッフがわずか 1 人かせいぜい 1.5 人という場合もある）、もっと人員やリソースが必要と思われる。シンガポール食糧機関はラジャラトナム国際関係研究所などの学術機関とも協力し、シンガポールにとっての食料安全保障リスクを研究している。 業界や団体など
他のステークホルダーを巻き込むことも、食料やサプライチェーンの混乱がもたらす安全保障上の影響をこれらのパートナーに納得させる上で重要だ。 業界パートナー が考えるのは安全保障そのものよりも利益率などの金銭面であり、アウトリーチフォーラムは規制に対する業界の不満を聞く場になりやすい（ 2020 年のシンガポールでのインタビュー）。2012
年、国家の食料安全保障上のリスクや脆弱性への対応戦略を策定・レビューするため、「食料安全保障に関する省庁間委員会」が設立された。同委員会は食料廃棄物の削減、研究開
発、産業問題などに関する提言を出したが、社会的不安定や食料暴動など の波及効果から生じ得る課題は議論されなかった。あるインタビュー対象者は、食料安全保障へのアプローチに際しては社会的な側面をもっと十分考慮すべきだと嘆いた（ 2020 年のシンガポール
でのインタビュー）。

4) 省庁間の重要な政策構造およびステークホルダーの構成
シンガポールの NCCS は 2007 年に設置されたハイレベル「気候変動に関する省庁間委員会（IMCCC）」をサポートしている。この委員会に加わるのは、外務省、国家開発省、交通省、通商産業省、環境 水資源省である。内務省、国防省など、気候関連の紛争リスクを扱う必要がありそうな、安全保障に関 わる省庁は IMCCC に参加していない。 保健省も代表者を出していないようだ。 その理由を問うと、委員長を務める 上級相兼国家安全保障調整相のテオ・チーヒエン 氏が安全保障と国防のポートフォリオを有していたため、そうした観点から情報を提供できるからではないかということだ（ 2020 年のシンガポールでのインタビュー）。一方、2012 年設立の「食料安全保障に関する省庁間委員会」は 、国家開発
省、通商産業省、外務省といった主要省庁が中心になっている。同委員会の委員長を務め
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たのは国家開発省の副長官（計画担当）だが、国防省など安全保障 重視の省庁が担う役割
は比較的小さいようだ。 食料安全保障や気候変動リスクに関して地方の農民を巻き込むという点では、シンガポールの「食料安全保障に関する省庁間委員会」や大学 の研究センタ
ー は 、 同 国 地 方 部 の 非 営 利 組 織 か ら 、 十 分 相 談 に 乗 っ て く れ な い と 非 難 さ れ た （ Kranji
Countryside Association 2017）。それでも RAHS の支援者たちは、それが「全政府的アプロ
ーチでなければならない。次なる大きな戦略的サプライズがどこで起きるかも我々にはわからない。……保健省や教育省などを RAHS に加えるのが重要だ。……彼らは伝統的な安全保障パート ナーではないが、将来的にはそうなる」と 主張する（Peter Ho cited in Quiggin
2007）。
2019 年 10 月に設置された英国の新しい「気候変動に関する内閣委員会」は 2020 年 3 月に一度会合を持った。国防省が目立っている様子はない。災害救助グループなど、緊急事態に対応する非政府関係者は、気候変動関連のリスクが NRR に盛り込まれていないことにたいてい混乱する。また、地方のコミュニティや 現場対応者からのボトムアップによるNRA への関与や情報提供も、その機会は限られているように 思われる。一方、NRA を担当する民間緊急事態事務局 と気候変動委員会（ CCRA に助言を提供）は、ナショナル・リス
ク・レジスターと英国気候変動リスク評価レポート という 2 つの文書について話し合うた
めに日常的に会合を持つことはない（ Stock & Wentworth 2019）。そうした省庁間の調整という内部的な問題に加えて、 NSRA プ ロセスに外部の専門家を利用することに関する問題も持ち上がっている（ Hilton and Baylon 2020）。より幅広い学術界のリスク専門家から、より多くの意見を求めることができる。 外部の研究者は機密情報取扱許可を受けて、安全保障に関する機密データにアクセスできる。 NRA および NRR の初期のプロセス は「トップダウン」方式で、地方当局の関与や影響は限られていたように思われる（ 英下院科学技術委員会 2011 年第 3 次報告書）。

まとめ

将来予測、リスク評価、早期警戒を通じて戦略的ショックを回避しようとする―英国とシンガポールにはそんな共通点がある（英国での 狂牛病（ BSE）や非合法な燃料ストライ
キ、シンガポールでの SARS や 9・11 テロ集団）。ボリス・ジョンソン、リー・シェンロンなどの国家指導者が気候リスクへの取り組みに前向きな発言をする のに応じて 、政府機関
は気候変動に一層注力するようになっている。しかし、リスク評価構造を整備したからといって必ずしも望んだ結果にはつながらない。 新型コロナウイルス感染症 をめぐる英国の手痛い経験が示すように、世界的に優れたリスク評価システムを備えた国であっても、動きの速い、流動的な緊急事態 への対応はままならない。 特に、かつてのリスク評価に組み込まれていた 計画立案の前提 が、新たな状況に適さない決定につながるような場合はそう
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IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘンだ。例えば、インフルエンザの流行をもとにした計画がコロナウイルスの発生に 対してカスタマイズされることはない。
未来業務はまず、多くの資料を読み、主要なトレンド、そして気候変動に関する新しい
戦略的問題について情報を集めることから始まることが多い（Masramli 2013、2020 年のシンガポールでのインタビュー）。英 GOS やシンガポール CSF の未来ツールキットや未来研
究方法のほか、これらをビッグデータツールで補完し、戦略的サプライズの早期警戒サインをふるいにかけることもできる。シンガポールの RAHS プログラムは「ビッグデータという言葉ができる前に開発されたビッグデータツール だった」と言われる（ Peter Ho citedin Public Service Division 2015）。ベンダーは契約により、学術誌を毎日オンラインスキャン
することもできる（2020 年のシンガポールでのインタビュー）。しかし 、だからといって自動化が解決策だというのではない。人間の分析者が 常にそこにいる必要があり、ビッグ
データは分析者の評価や判断に情報を提供するためのものにすぎない。暫定的な結果が示すのは、リスク評価に用いられる方法は データに基づくビッグデータ・コンピュータソフ
トウェアから、シナリオおよびクラウドソーシング、 意識調査、専門家の分析、ベストア
ベイラブルサイエンスまで幅広いということだ。 シンガポールの経験からは、 ホライズン
スキャニングはコンピュータソフトウェアを使って微弱なシグナルを検知しているが、 自動化やデータはあくまで人間の分析者が死角を明らかにするのを支援するものだという点を重視し続けていることがわかる。 すべての 政府機関は今もリスクコミュニケーションや教育に大きな重点を置いている。いわゆる「ブラックエレファント」という比喩（ Ho 2017）
への意識喚起も、よく知られたブラックスワン効果を補完する上で重要だった。 国家安全保障リスク評価に関する英国の経験によれば、 ボトムアップ（非政府組織、地方政府、現場対応者）の関与機会は限られていた（ Blagden 2018）ほか、民間緊急事態対応のための短い期間や法的義務が重んじられたせいで、気候変動などの長期的トレンドは排除されていた（Wentworth & Stock 2019、2020 年のロンドンでのインタビュー ）。政府内においてさえ、
CCC と内閣府の民間緊急事態事務局が CCRA や NRR について議論するために会合を持つことはない（Wentworth & Stock 2019）。官僚の結束が強く、脆弱性を強く意識した小国は、こうした懸念が多少軽減されるかもしれない。シンガポールでは CSF を通じてさまざまな省庁間をスタッフが行き来する、そんな統合的な調整メカニズムが働いているように思われる。それでも、 草の根キャンペーン活動家たちからは、協議が不十分だとの不満も聞かれる（Kranji Countryside Association 2017）。シンガポールの 長年にわたる総力防衛フレー
ムワークや「社会的防衛」「心理的防衛」の重視傾向を考えると、エクスティンクション・
レベリオンのような将来の気候に関わる民間の抵抗運動を回避すること が、論理的には懸念材料だろう。したがって、気候変動に対する全国家的アプローチにできるだけ多くの社会的アクターを関与させることが道理にかなう。
英国とシンガポールによい意味で共通するのは、政府の各省庁・機関が「未来リテラシ
16IFI-SDGs Unit Working Paper No.6 イー・クアン・ヘンー」の能力構築を重視していることだった。 これは特に省庁内の未来チームや中央の内閣
府／首相府との調整を中心に築かれた制度的構造 において顕著だった。共通の言語や用語、方法は、気候変動・紛争リスクの評価を中心に生まれたものが目立つ。
さらに、あるリスク（気候変動）の軽減策が、別のリスクやその波及効果にも必要とされる可能性があることにも留意する必要がある。例えば、気候変動による混乱時のシンガ
ポールにおける主要食品の貯蔵、卵の現地生産、サプライチェーンの分散化は、コロナウ
イルスの出現 により、シンガポールに多くの食料を供給していた マレーシアとの国境が閉鎖され、往来が禁止された時に、その有効性が明らかになった。英国の場合は やはり、EU
離脱による貿易や食料供給の混乱に備えたことが、気候変動リスクの影響をどう管理・削減すればよいかという計算につながった。リスクコミュニケーションや説得教育も、気候
リスクや食料安全保障リスクを一般の人々に伝える上で重要だ。同時に、 これらのトピッ
クに関するフェイクニュースから、地政学的リスク（米中貿易戦争など）、ソーシャルメデ
ィアや取引アプリなどの技術開発まで、 他の相互連関リスクとの重なりやつながりが存在する。

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