と言える︒従来の行政主体の防災から︑今後は︑現在︑日本の防災は大きな変革期に来ている

り日本の防災は大きく方向転換することにな

踏まえて災害対策基本法が制定され︑これによ

その２年後の１９６１年︑それまでの教訓をで１時間に１４６ ·５ ミリという豪雨が降っ末の愛知県岡崎市の水害︒夜中の２時台に市内方に疑問の声があがったのが︑２００８年８月のまれて亡くなった︒さらに︑避難勧告のあり

interview with Toshitaka Katada

行政と住民が自助︑共助︑公助の枠組で相互にっ た︒こ の 法 律 で は︑国 は︑﹁国 土 並 び に 国 民た︒これに対し︑市は2時 分に避難勧告を全

片田 敏孝

補完し合うことで地域の防災力を高めていくの生命︑身体及び財産を災害から保護する使命

市民 ·6万人に出した︒このタイミングは遅変革期に来ているし︑自然災害での犠牲者は急減した︒阪神・淡日本の防災はハード・ソフト両面で大きく進展って行政主体で行われてきた︒そのおかげで︑いる︒日本の防災はこれに基づき︑長きにわたし万全の措置を講ずる責務を有する﹂となってもいれば︑そうでない人もいる︒つまり︑実際や高層階の住民もいる︒留まることが危険な人は︑低平地の木造住宅の住民もいれば︑丘陵地するのは︑むしろ大変危険な状態︒市民の中に随所に深い浸水箇所を生じていた︒そこを避難時に雷が鳴り続けており︑道路は濁流のようで︑くはない︒しかしこの時︑猛烈に雨が降ると同を有することにかんがみ⁝﹂とされ︑﹁防災に関ことが求められている︒その際︑人間の心理に沿うかたちで︑災害情報をいかに有効に活用し日本の防災

路大震災を除けば︑近年の犠牲者数は年間１０は必ずしも全市民が避難すべき状況ではなか

今から 年前︑１９５９年の伊勢湾台風は紀伊半島・東海地方に甚大な被害をもたらし︑犠は︑まだ防災インフラが十分には整っておらる︒例えば２００８年７月の神戸の都賀川の水進めてきた防災にも︑近年限界が見え始めていば︑市民もマスコミもこぞって行政の怠慢を責

もしもあの時︑避難勧告が出されなかったならとんどの人が従わなかった︒
しかしその一方で︑ところが︑こうして日本が 年間にわたってず︑災害情報をまともに発することもできなか害︒突然の局地的豪雨によって親水公園が冠水めたのではないか︒その判断は非常に難しい︒

牲者は５千人以上にのぼった︒その頃の日本でった︒自然災害によって毎年数千人の方が亡くし︑危険を知らせるいとまもなく︑５人が水にった︒そういうところへの避難勧告であり︑ほげてきたと言える︒ていくのかも大きな課題になってくるだろう︒

10０人前後の水準となり︑非常に大きな成果を上37なっていたのである︒

C E L Jan. 2010

515050ないものである︒

避難勧告は︑その地域にいる人々に直ちにその場を離れ︑行政の指定する避難場所まで行くことを求めるものである︒しかし︑先述の岡崎市の例でも明らかなように︑避難場所までの間の安全をすべての住民に対しては確保できない︒﹁自主避難の呼びかけ﹂は︑避難を必要とする状況にあることは知らせるが︑個々人の置かれた状況に鑑みて最適な行動をとってほしいということである︒例えば︑自分の家が川の近くか低地なのか︑それとも崖の近くなのか︒あるいは︑住宅がコンクリート造か木造か︑平屋なのか２階以上か︒さらには︑家族に要援護者や小さな子がいるのか︒それらの状況に応じて行動の判断をしてほしいというもの︒個人により︑その最適な行動が異なるということが前提るべきか︒そこに防災の知識や災いをやり過ご起こりうる危険を予想し︑それにどう対処す築していくのか︑避難行政のあり方は今大きなえた上で︑今後避難のかたちをどのように再構べきでないことは言うまでもない︒それを踏まだが︑ここで安易にすべてを個人の責任に帰すす知恵が伴うことの重要性を改めて痛感する︒

曲がり角に来ている︒

地域防災力を高める

内 発 的 な 自 助 ︑共 助 に よ り

近年の災害事例は︑住民の避難対応のあり方に
こ こ 年 来 の 大 型 台 風 と 言 わ れ た ２０ ０ ９行雨量も多いと予想されたが︑早いうちから段階的に情報が出され︑豪雨に見舞われた地域で確かに我が国では︑この 年間に年間数千人告を出さず︑﹁自主避難の呼びかけ﹂という言葉き気になったのは︑ほとんどの自治体が避難勧い︒この間︑行政主体の防災が続けられてきてかし︑それをゼロにすることには成功していなの犠牲者を１００人にすることに成功した︒しも比較的うまく対応ができた︒しかし︑このとを使って対応したことだ︒この呼びかけは災害おり︑住民は行政依存︑情報依存を深める中で︑

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CE L J a n . 2 0 1 0

都賀川の災害は情報が出せないという問題︒
岡崎市では︑避難勧告１本で発令地域の全住民の安全を確保することはできないという問題︒
こうした状況が明確に見えてきている︒

問い直される
住民の避難対応のあり方
２００９ 年８ 月の兵庫県佐用町の事例や７月末の山口県防府市の老人福祉施設の災害をみると︑状況はさらに難しくなってきたと言わざるを得ない︒
佐用町の幕山川流域で︑本郷地区の町営幕山住宅の住民のうち何人もの方が亡くなった︒
時半から猛烈な雨が降り始めたが︑それ以前の段階で自主防災会の人たちが各戸を回って注意を呼びかけていた︒幕山住宅の方々は︑自分たちは川の近くに住み︑また橋を渡って避難することになるため︑大水が出る前に避難所に向かおうと万全を期した︒ある意味非常に防災意

写真 1 2009 年 8 月の豪雨災害で、避難途上の12 名が流された用水路（佐用町本郷地区）多くの問題を投げかけていると言えるだろう︒

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年 月の台風 号は︑秋雨前線と連動して︑先10識が高い行動︒現場をみると︑本当に局所的に水が流れ込むような状況で︑そこを進んでいった人たちが次々に流された︒
防府市の例では︑山あいから川が広がり出て10対策基本法にも基づかず︑何ら法的根拠をもた50くるところに施設があり︑土石流警戒区域だったが︑周りは平坦地で︑土砂災害に危ないという感覚はもちにくいところだった︒そこに土石流が襲い︑１階にいた人々の中で多数の犠牲者が出た︒その一方で︑頑強な鉄筋コンクリート建築の２階にいた人たちは無事だった︒

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人間が本来持つべき基本を失ってきているよ

主体的な防災︑自分のいのちを自ら守るというそして地域を守りたいという意欲を伴う︑自分自助﹂ではなく︑自分のいのち︑家族のいのち︑政に限界があるから仕方なくという﹁受け身のそのため︑可能性が少しでもあると︑地域一帯ポイントがどこかを見極めるのは非常に困難︒

ニズムに基づいて発生するので︑波が高くなるの内なる気持ちとしての﹁内発的うにも思える︒
実は︑そうなるのは至極当然のメカニズムにに浸かるところだから家を建ててはいけない﹂に経験している時代には︑﹁あそこは低地で水同時にそこに落とし穴がある︒小さな水害を常いる︒これは大変素晴らしいことではあるが︑ら︑それ以下のレベルの水害はすでに防がれてられることを想定して対策を行っている︒だかるような災害対応力を増してい状況に鑑みて適切な行動がとれもち︑地域の特性を知った上で︑らさらに︑個々人が防災の知識を行動にもつながるだろう︒そこかろ早い段階で取りに行くというるのなら︑情報に対しても︑むしこの内発的な自助の意識があな自助﹂である︒などと︑自分たちの地域の危険を言い伝え︑災くこと︑つまり防災文化を再び醸ないのにもかかわらず︑次第に﹁避難勧告が出が入るようになる︒このとき︑誰もそう言ってて﹁避難勧告が出たら︑逃げてください﹂と﹁︑﹂な避難にしても︑実は︑なかなかに対する人間の心の問題︒自主的どうしても見逃せないのが︑災害内発的自助意識を考える際に

図1 洪水に対応したハザードマップ「逃げどきマップ」（愛知県清須市）よる︒例えば︑治水の問題を考えると︑国管理いをやり過ごすための知恵もさまざまに受け成することにつなげていくことの 河 川 で は 概 ね １０ ０ 年 に １ 度 の 豪 雨 に 耐 え

継がれていた︒それが行政依存の防災になり︑がのぞまれる︒

なければ逃げなくていい﹂という理解に変わっ適切には行われにくいことも事住民となるために適切に避難できる１００年確率で整備されていったことで︑この間にそうした防災の文化は失われ︑無防備になった住民を襲うのは︑１００年確率を超える大きな災害︒
さらに︑﹁避難勧告が出たら逃げてください﹂ていく︒これが災害の際に︑逃げなかったのは実である︒と行政が言うが︑これを言われ続けると︑やが﹁避難勧告が出なかったから﹂となって現れて例えば︑津波への対応は︑危険を知ったら︑すぐさま安全な高いくる︒
それでも︑主体的な自助の意識があれば︑防と こ ろ に 逃 れ る︑そ れ だ け で いい︒ところが︑津波は複雑なメカげる災害もたくさんあり︑犠牲者にならずにすむ人もいる︒そのとき︑本当に必要なのは︑行C E L Jan. 201053

回には︑﹁やっぱり逃げていて良かった﹂と安堵決していくべきかが大きな課題になってくる︒

り︑やがて避難しなくなる人が出てくる︒しかが続くと︑次第に﹁オオカミ少年﹂の状態になものだが︑自分にとって都合の悪い情報を無視を持っている︒これは﹁正常化の偏見﹂というう情報に対しては楽観視しがちな心理的特性

そもそも人間というのは︑基本的に危険とい﹁その時﹂を的確に判断できるようなツールをたハザードマップ﹁逃げどきマップ﹂のように︑法もある︒あるいは︑愛知県清須市で作成されで︑多くの人たちの避難を促進するという方者﹂を地域に設け︑最初に避難してもらうことげる方向につなげるのか︒例えば︑﹁率先避難54

CE L J a n . 2 0 1 0に警報が出されるが︑多くの場合︑津波は来なし︑逃げないでいると︑本当に最後の１回︑津したり︑過小評価したりしてしまう傾向であ的確な情報を届け︑いかにして住民が適切に逃波はやってくる︒一方︑内発的な自助意識がある︒例えば︑宝くじに１等が数千本あるというすることができる︒

る場合は︑外れた場合でも︑﹁津波が来なくてい︒すると﹁なんだ︑また外れた﹂となる︒それ良かった﹂と感じる︒そして︑本当の最後の１地域の実状に合わせて開発していくなど︑対応自分や家族のいのちを守るため︑情報をうまと︑よく当たりそうに感じて︑自分にも当たる
数千人死んでいると聞いても︑自分がそうなるく使えるように︑住民自らが変わっていくことの余地はまだまだ大きい︒とは考えない︒客観確率が同じでも︑いい話だが何よりも大切だが︑そこで必要とされるのは︑ュニケーション︒人々の行動心理を理解し︑防と当事者感が出てくるし︑都合の悪いことだと
さらに︑初着情報を無視するという傾向もあ

災の有効性を増すためには︑今後地域における行政・専門家と住民︑あるいは住民同士のコミる︒例えば︑いまここで非常ベルが鳴る︒意味コミュニケーションデザインのあり方を多面的︶は分かっていても︑ほとんどの人が第一報を無片 田 敏 孝 ︵かただ・としたか︶編集室にて構成したものです︒

本稿は︑片田敏孝氏へのインタビューに基づいてに追求していく必要がある︒︵視する︒それが逃げるという行動に移るためには︑ベルが鳴った上に︑煙の臭いがしてきたり︑﹁火 事 だ！﹂と 叫 ぶ 声 が 聞 こ え て く る な ど︑否定しがたい二つ目の情報が必要となる︒危ない情報がぽんと来ても︑今がその時とは思えない︒こうして︑逃げなければならないときでも︑反応できない自分がいる︒津波の警戒が必要な地域で地震が発生したら︑情報を得るためテレビをつける︒それを待っている間に︑ひょっとすると逃げ遅れるかもしれない︒しかし︑逃げない人も逃げない自分を正当化する︒﹁以前も大丈夫だった﹂︑﹁隣も逃げてない﹂︒
行政や専門家を含め︑住民のいのちを守るというとき︑人間の心の問題を防災面からどう解CELそれがなくなる︒のではないかと思う︒しかし︑交通事故で年間
写真 2 地域住民とのリスク・コミュニケーションは地域防災力を高める契機となった（群馬県みなかみ町）