洪水ハザードマップの効果的な活用のために
群馬大学工学部建設工学科 助教授 片田敏孝
1.

はじめに―洪水ハザードマップ集の刊行によせて2.

川は時に氾濫するもの－洪水ハザードマップ作成の背景と目的

3.

実際に確かめられた洪水ハザードマップの効果

4.

住民避難の問題点と洪水ハザードマップへの期待

5.

洪水ハザードマップの住民理解の問題点

6.

効果的に洪水ハザードマップを活用するために

１．はじめに―洪水ハザードマップ集の刊行によせて―わが国で公表されている多くの洪水ハザードマップをデジタル化して、（社）日本損害保険協会から「洪水ハザードマップ集」がＣＤとして刊行されることになった。平成 13 年の水防法の改正を受けて、今後多くの自治体が洪水ハザードマップの作成を行うことになった今、各地の様々な地域条件に即して作成された事例の数々は、これから洪水ハザードマップを作成する自治体にとって大いに参考になることと思う。洪水ハザードマップの研究に従事し、その普及を願う者として（社）日本損害保険協会の取り組みに、まずは敬意と感謝の意を表したい。
平成６年の建設省（現国土交通省）通達に始まった洪水ハザードマップの作成・公表は、平成 14 年 11 月末現在で197 市町村に達している。既に実際の洪水時にも利用されており、住民避難の迅速化・円滑化に効果があったことが報告されている。しかしその一方で、洪水ハザードマップはその作り方や住民への公表の方法によっては、住民に誤解を与える可能性があることも指摘されており、その作成・公表にあたっては、それぞれの地域の条件を考慮して慎重に検討を重ねることが必要である。ここでは効果的な洪水ハザードマップの作成と公表が一層進展することを願い、洪水ハザードマップ作成・公表に際しての検討の視点をいくつか紹介したい。「洪水ハザードマップ集」に合わせて参考にして頂ければ幸いである。

２．川は時に氾濫するもの－洪水ハザードマップ作成の背景と目的－
洪水ハザードマップは、洪水発生時に想定される浸水深や避難に関する情報を地図にまとめたものであり、万一の洪水時に円滑な住民避難を達成することで人的被害の軽減を図ることが主な目的とされている。洪水ハザードマッ
プの作成は、洪水氾濫という万一の事態を想定し、住民の命を守る具体的手だてを検討することにおいて、まさに洪水に対する危機管理の実践であると言えよう。
洪水ハザードマップに象徴されるこうした危機管理の視点が河川行政に導入されたのはごく最近のことである。明治 29 年制定の旧河川法から昭和 39 年制定の新河川法を経て今日まで、我が国の治水は一貫して洪水の河道内制御、すなわち洪水は市街地に氾濫させないことを前提として、堤防整備などの治水事業を推進することで氾濫防止を目指してきた。それによりわが国の洪水氾濫の頻度は確実に低下し、治水事業は大きな成果を上げてきた。しかし、氾濫させないことを前提にした河川行政であったからこそ、「氾濫した場合」を考える余地は少なく、氾濫に対する危機管理は十分な検討が行われなかったことも事実である。そうしたなか近年になって平成 10 年の東日本豪雨災害や平成 11 年の福岡水害、平成 12 年の東海豪雨災害などに代表される都市型水害が頻発した。それを受けて治水事業では対応できない超過洪水対策の必要性が認識されるようになり、「氾濫した場合」を念頭においた危機管理の視点が河川行政に加えられることになった。その具体的な取り組みの第一歩が洪水ハザードマップの作成なのである。

もとより治水事業は、100 年に一度程度の豪雨を想定外力としているため、この想定を越える豪雨が発生した場合は、たとえ治水事業が完成していても洪水災害の発生を止めることはできない。それゆえ想定外力を越える豪雨への対策（超過洪水対策）は、治水事業を進めることとは別に、洪水に対する危機管理として検討することが必要である。治水事業の推進と洪水危機管理はこれからの洪水対策の両輪であり、洪水ハザードマップの作成は、洪水危機管理の第一歩として今や行政にとっての責務とも言える状況になっている。
治水事業の進展は洪水頻度の低下に大きく貢献し、治水安全度の高まりは地域住民に安心感を、そして都市には新たな土地利用の可能性をもたらした。しかし、その一方で、浸水頻度が低下した地域では住宅や工場の立地が進んだことにより、ひとたび浸水が発生すると被害が大きくなる可能性が生じてきた。また、浸水頻度が低下した地域に住む住民は、治水施設の効果を過信することで、洪水に対する危機意識を低下させており、災害文化の風化などによって、万一洪水が発生したときに適切な対応行動をとることができないことも危惧されている。治水事業の進展は浸水頻度を低下させる一方で、不幸にも万一の際の被害ポテンシャルを高めている現実もあるのである。
洪水ハザードマップは、このよう問題への対応としても重要な機能を担っており、治水事業が進めば進むほどに、その整備の必要性は高まっていることも認識しておくことが必要である。

３．実際に確かめられた洪水ハザードマップの効果
洪水ハザードマップはその作成が始まって未だ 10 年に満たないが、既にいくつかの洪水時において実際に活用されその効果が確認されている。初めて効果が確認されたのは、平成 10 年東日本豪雨災害時の郡山市においてである。
阿武隈川の中流に位置する郡山市では、この洪水が発生する前に洪水ハザードマップを作成して住民に配布していた。洪水後に行われた洪水ハザードマップの活用状況調査によると、避難率はピーク時で約 50％に及び、住民の多くは避難に際して洪水ハザードマップに示される避難場所を確認するなど、実際の避難に役立てていた。また、
洪水ハザードマップを見た人の避難率は、見なかった人に比べて約 10％高く、避難開始のタイミングも約 1 時間早かった。極めて緊迫した状態での約 1 時間の早い避難、そして約 10％の避難率の相違は大きな効果と言ってよく、洪水ハザードマップが住民避難に効果をもたらすことが実証された。
郡山市の洪水ハザードマップは、その公表効果として住民避難に効果をもたらしただけではなく、郡山市当局の洪水危機管理にも効果をもたらした。郡山市の河川管理担当者は、洪水ハザードマップを作成する過程で示された浸水想定区域が、市街地を含め広範に及び、要避難人口が多いことを改めて認識した。そして、避難所の配置や避難経路の検討、避難勧告のタイミングを決めるなど、綿密な避難計画を立てることの必要性を痛感してそれを実行していた。この避難計画は平成 10 年の洪水の際、住民避難を円滑に誘導することに大きな役割を果たすことになった。これは洪水ハザードマップの危機管理効果とも言える効果であり、洪水ハザードマップを作成したからこそ成し得た行政の対応であった。このような洪水ハザードマップの効果は、平成 12 年 9 月の東海豪雨においても確認されている。

４．住民避難の問題点と洪水ハザードマップへの期待
洪水ハザードマップの作成・公表や洪水発生時の避難情報伝達体制の強化など、洪水時の避難対策を中心に超過洪水対策が積極的に進められている昨今ではあるが、相変わらず洪水時の住民避難は円滑に行われていない。
避難勧告や避難指示が発令された近年の事例を見ても、その避難率はほとんどが 10％以下にとどまっているのが現状である。

住民が避難しない基本的理由は、洪水氾濫に自らの生命の危機を感じないことにあり、それゆえ避難の必要性を感じないからである。もとより避難勧告や避難指示には罰則を伴う法的強制力はないため、洪水避難は最終的には住民の自主的判断に委ねられる。しかし、住民の多くが避難の必要性を認識しない現状では、避難率は低調にならざるを得ない。
では何故、住民は避難の必要性を認識しないのか。その理由を以下に列挙してみよう。
まず、災害心理学でいう「正常化の偏見」が作用することは、洪水に関わらず災害一般に指摘されていることである。
平たく言えば、「河川が氾濫しても自分は被害に遭わない」と思ってしまう心理である。この正常化の偏見を乗り越えて避難を実行に移すためには、自然災害の現象としての不確実性の理解などに基づく高度な理性的判断が必要になる。
次に指摘できることは洪水氾濫そのものに関する知識やその対応の仕方に関する知恵の欠如である。この問題については、特に治水事業が進展したことの影響が大きい。治水事業の進展は、小規模な洪水（計画規模内の洪水）を排除することに貢献する一方で、住民が洪水の恐ろしさを体験する機会をも排除し洪水と住民の距離を大きくした。
長年にわたり洪水を経験しない状態が続くことにより、洪水の恐ろしさは忘れ去られ、洪水をやり過ごす知恵の伝承も衰退の一途をたどっている。そして何時しか治水施設が完全に地域を守ってくれるかの如く誤解が生じ、いわば「災害過保護」の状態の住民が多くなった。
また、こうした河川と人の暮らしとの距離感は、平時においても拡大の一途をたどった。河川の汚れや危険だからという理由により、幼少期に川で遊ぶ機会が減り、流れる水の力を体得する機会が少なくなった。これにより、河川が氾濫してからでも避難が可能と誤解する住民が極めて多くなった。
一方、洪水被害を経験していれば避難が円滑かと言えばそうでもない。過去に洪水による被害を経験した人でもそれが大きな被害ではなかった場合、「あの時は大丈夫だったから今回も大丈夫」という誤った考えを持ち、例え避難勧告がでても避難をしようとしない。東海豪雨災害においても、最も避難率が高かったのは、過去に床上浸水以上の被害を経験した人で、被害経験が全くない人がそれに続く。しかし過去に床下浸水を経験した人の避難率は最も低いものにとどまった。まさに「あの時大丈夫だった」ことが、住民の避難を阻害しているのである。
洪水避難の場合は、経済的被害の軽減行動との関係が大きいことも特徴となっている。河川が氾濫して家屋が浸かると判断したとしても、身の危険を感じない住民は避難よりも家財を浸水被害から守る行動を優先し、避難が遅れる傾向が顕著に見られる。
以上のような、洪水避難の問題点は、住民の災害意識や災害情報理解に関連しており、こうした問題に対する改善策としては、洪水氾濫に関するリスク認識を住民に正しくもって頂くための災害理解教育が重要になる。そこにおいて洪水ハザードマップへの期待は大きい。

５．洪水ハザードマップの住民理解の問題点
では、現状として洪水ハザードマップは住民にどのように理解されているのかを見てみよう。洪水ハザードマップは、避難時のマニュアルの機能を有していることから、避難が必要な事態においては、大きな機能を発揮することは言うに及ばない。しかし、洪水に対する住民の認識に大きな問題点が存在する現状のなか、洪水ハザードマップの住民理解にもいくつかの問題点が確認されている。これらの問題点を解決することは、効果的な洪水ハザードマップを作成するための重要なポイントである。以下、その問題点を列挙する。

まず、第一の問題点は、洪水ハザードマップを配布しても、それを捨ててしまったり無くしてしまったりする住民が多いことである。洪水ハザードマップを無くしてしまう住民は、時間が経つほど多くなる。洪水ハザードマップを無くしてしまう要因は、洪水を怖いと思っていないことから洪水ハザードマップに記述されている情報に興味を持たないこと、そして重要性を認識しないことである。洪水ハザードマップは、実際に洪水避難を行う場合の避難マニュアルの機能があるため、洪水ハザードマップの重要性を住民に知らせて保管させることが重要である。
二つめの問題点は、洪水ハザードマップに示される情報が、洪水災害のイメージを固定化してしまうことである。住民が洪水ハザードマップから自宅の予想浸水深を読みとると、それがその人の予想する浸水深の最大値になってしまう。この時、洪水ハザードマップに示される浸水深が浅いと住民は安心して避難しようとしない。しかし洪水ハザードマップは、降雨や堤防の破堤についてシナリオを与えて、洪水氾濫のシミュレーションを行った結果が示されているに過ぎず、洪水氾濫がそのシナリオにとどまるという保証は何もない。
三つめの問題点は、洪水ハザードマップの表現能力の問題である。一般的な洪水ハザードマップは、紙の地図に予想浸水深がその区分に対応した色で表示されており、流速を表示することは難しい。しかし、勾配が急な市街地の場合、氾濫水の流速は速く、流速が速いと一般に浸水深は浅くなる傾向にある。流速が速い場合、例え浸水深が浅くても水の中を歩いて避難することは危険であるにも関わらず、住民は浅い浸水深に安心する傾向が強い。しかも、洪水ハザードマップに流速を示したとしても、速い流速の危険性を住民は理解できないという問題点もある。
四つめの問題点は、洪水ハザードマップが"洪水安全地図"に変わってしまう場合があることである。洪水ハザード
マップにおいて、色の塗られていないエリア(予想浸水深がゼロのエリア)は、与えられたシナリオに基づく洪水氾濫
シミュレーションにおいて、たまたま浸水が生じないエリアである。しかし、そのエリアに住む住民は、自分の住むエリアは洪水による浸水が生じないと理解する。
以上のような問題点を克服するためには、洪水ハザードマップの公表のあり方が重要になる。ただ単に住民に配布するだけでは上記の問題をみすみす発生させることになり、時に逆効果すら懸念されることになる。重要なことは、
洪水ハザードマップは、単なる一つの被災シナリオに過ぎず、当然のこととしてこれを越える洪水氾濫が生じ得ることを理解し、そしてその事態において自分が被害に遭わないための方法を住民自らが考える態度を身につけるためのインセティブを与えることである。そのためにも洪水ハザードマップは行政・専門家と住民のリスク認識を共有化するためのツールとして活用されることが重要となる。

６．効果的に洪水ハザードマップを活用するために洪水避難と洪水ハザードマップの関係の観点に立つと、洪水ハザードマップの役割には、いくつかの段階がある。
洪水ハザードマップの第一の役割は、洪水避難を実際に行う際に、避難マニュアルとして機能することである。洪水ハザードマップやそれに付属する解説書などによって、住民は避難所の場所とそこまでの安全な避難ルートを確認することができる。まずは、住民に保管を呼びかけることが必要である。
洪水ハザードマップの第二の役割は、住民それぞれに、自宅の洪水危険度に関する知識を与える 機能である。しかし既に指摘したように、洪水ハザードマップはそこに示される情報を、そのまま固定的な知識として単に覚えることは危険であり、知識情報の提供手段と位置づけることは避けるべきである。
洪水ハザードマップの第三の役割は、洪水の危険を正しく理解し、自分が被害に遭わないための方法を住民自らに考える態度を身につけさせるためのインセンティブを与える機能である。洪水ハザードマップがその機能を果たすた
めには、洪水ハザードマップを教材と位置づけて、住民自らが身を守りながら川との共存のあり方を主体的に考えるに足りる情報を、分かりやすく記述すること、そして配布時やその後の活用に際しては、一つの被災シナリオに過ぎない洪水ハザードマップの情報の読みとり方を繰り返し説明する機会を、防災講演会などによって継続的に持つことも重要なことだと思う。そして洪水ハザードマップが最も効果を発揮する方法は、洪水ハザードマップを作成する過程から住民が参加して、洪水氾濫が発生したときに、どのような行動を取れば住民の命を守ることができるかを議論しながら、住民とともに作成を進めることである。
洪水ハザードマップが洪水氾濫に対する地域防災に効果を発揮するか否かは、その技術的な問題よりもその作成過程やその後の利用によるところが大きい。洪水ハザードマップの作成を契機に、全国各地で洪水に対する危機管理が進むことを期待したい。

以 上