東日本大震災

復興支援ネットワーク実践報告書～復興支援ネットワークが果たした意義／役割～

１
2022年3月
東日本大震災被災地での復興支援活動におけるコーディネーションのメカニズム可視化研究会
ネットワーク分科会

はじめに2022年3月11日、東日本大震災から11年が経過しました。災害公営住宅など恒久的住宅の建設はほぼ完了し、被災地、被災者の生活基盤は整いつつあります。災害公営住宅などにおける孤立を防ぐ住民コミュニティの形成とコミュニティを支える体制構築など、災害支援として行ってきた活動を、恒久的な平時の仕組みへとシフトしていくフェーズに差し掛かっています。
国内のみならず、全世界から有形無形の多大なる支援があり、多くのボランティアが被災地へ足を運んで復興支援に関わっていただきました。東日本大震災の支援に関わってくださったす
べての方々のおかげで、ここまでの復興の歩みを進めることができています。

全世界からいただいた支援は、震災前からの繋がりを通して被災地に届いたものもあります
が、多くは震災後に被災自治体や市町村社会福祉協議会、NPO/NGOなどの非営利組織や企業により形成された復興支援ネットワークを通して支援へ結びつきました。これらの復興支援ネッ
トワークは目的やテーマ、形成に関わった実施主体や、県域や市町村域などのエリアなどにより、構成団体や運用形態が異なりました。本報告書は、東日本大震災においてどのような復興支援ネットワークが形成されたのかを可能な限り把握し、復興過程においてどんな役割を果た
し、どんな課題があったのかをまとめたものです。
東日本大震災以降、世界各地で大規模な災害が続いています。災害により平穏な暮らしを奪われ、それまで思い描いていた未来を諦めざるを得なくなる方々が多くいらっしゃいます。東
日本大震災でも多くの命や、幸せな日常、希望に満ちた夢が失われてしまいました。失ったものはとり戻すことはできないかもしれませんが、生き残った私たちは、尊い犠牲から得られる教訓を形とし、今後起こる災害における復興、復旧に少しでも役立てていただきたいという想いで本報告書を作成しました。お住いの地域で災害対応する体制を検討されている方、今まさに被災地で復興支援活動に当たられている方、また、平時のネットワーク運営を行っている方などに一読いただき、災害対応において復興支援ネットワークがどんな役割を果たせるのかをイメージいただき、これから起きる災害への備えの一助となれれば幸いです。今後起こる災害
において、被害が極小され、被災された方々がいち早く元の安心な生活をとり戻せることを祈願しています。
2022年3月
東日本大震災被災地での復興支援活動におけるコーディネーションのメカニズム可視化研究会
ネットワーク分科会

１

東日本大震災 復興支援ネットワーク実践報告書～復興支援ネットワークが果たした意義／役割～

目次
・はじめに

1

・本報告書の目的

3

・報告書作成プロセス、研究会について

3

・復興支援ネットワークの変遷と本報告書でのネットワークの捉え方

4・東日本大震災復興支援ネットワークの特徴

6・東日本大震災において復興支援ネットワークが果たした意義／役割

8

・復興支援ネットワークの課題

10

・平時からできる準備と心構え

12

・（専門家考察）つながりを力に変えるインフラストラクチャー

14

大阪市立大学大学院准教授
・参考文献一覧２

菅野拓
16

本報告書の目的被災された方々がいち早く元の安心な生活をとり戻せるよう、平時から、あるいは災害発生時に、◆ 復興支援ネットワークが円滑かつ機能的に運営されること◆ 復興支援活動がネットワークを最大限活用し効果的に行われること

報告書作成プロセス、研究会について
作成主体
東日本大震災被災地での復興支援活動におけるコーディネーションのメカニズム可視化研究会1「ネットワーク分科会」（令和3年度復興庁被災者支援コーディネート事業活用）
・ネットワーク分科会：
上記研究会では、東日本大震災におけるコーディネーションについて包括的に分析し、可視化することにより、コーディネーションの必要性をセクターを超えた共通認識とし、災害に対応する平時からの備えに資する東日本大震災からの学びを発信することを目指している。
「コーディネーター」、「ネットワーク」、「ハブ」の３つのテーマの分科会を設置し、分科会ごとにテーマの掘り下げを行った。本ネットワーク分科会は「ネットワーク」に主眼をおいた分科会である。分科会の委員は岩手県、宮城県、福島県において発災直後から主に市民セクターの復興支援ネットワークの実践に関わってきたメンバーで構成した。
・本報告書作成プロセス：
本報告書は、以下のプロセスにより、東日本大震災の復興支援ネットワークに関する報告書やヒアリング記録、文献やHPなどのインターネットから得られる情報を整理し、分科会にて復興支援ネットワークが果たした意義役割や課題などについて、分類整理し、とりまとめたものである。
【分科会開催状況】

第1回ネットワーク分科会 2021年 7月20日(火)第2回ネットワーク分科会 2021年 8月27日(金)
第3回ネットワーク分科会 2021年 9月30日(木)第4回ネットワーク分科会 2021年10月25日(月)第5回ネットワーク分科会 2021年11月22日(月)図a 分科会のプロセス<<分科会委員（所属団体）>>
岩手県：大吹哲也（特定非営利活動法人いわて連携復興センター 事務局長）
宮城県：三浦隆一（一般社団法人みちのく復興・地域デザインセンター アドバイザー）
福島県：岩崎大樹（特定非営利活動法人コースター 代表理事）
広 域：池座 剛（特定非営利活動法人ジャパン・プラットフォーム 地域事業部長）
事務局：一般社団法人みちのく復興・地域デザインセンター
1．岩手、宮城、福島３県域において「市民活動分野の調査・研究」、「復興支援活動がさらに推進する為の３
県域のコーディネート」、「調査・研究・コーディネートでえられた知見・経験に基づく提言・発信」の活動を行う一般社団法人みちのく復興・地域デザインセンターが事務局を担い、東日本大震災においてコーディネー
ションの実践に関わった関係者、関係団体によって構成されている。

３

復興支援ネットワークの変遷と本報告書でのネットワークの捉え方【復興支援ネットワークの歴史と変遷】

図b

ネットワークの変遷

日本国内における災害対応のネットワークは、「ボランティア元年（1995年）」と呼ばれた阪神・淡路大震災で社会的に認識されたと考えられる。多くの個人ボランティアが支援に参加し、様々な支援団体が立ちあがり、支援調整が行われた。当時は特定非営利活動促進法（NPO法、1998年）制定前の話であり、災害時のボランティアコーディネートを行う災害ボラ
ンティアセンターを市町村社会福祉協議会が中心となって設置する事も定着していない時期のことであった。個人ボランティアが組織化していく動きはあったものの、行政や社協などのセクターを超えたネットワークについては模索の時期であった。新潟中越地震（2004年）
後は、全国社会福祉協議会（以下、全社協）や日本NPOセンター、企業などによる「災害ボランティア・市民活動支援プロジェクト会議」が立ちあがるなど、政府や社協、企業と災害対応NPOなどセクターを超え、災害対応の協力を行う連携の枠組みが調えられた。東日本大震災
以前に、主に全国域での災害対応の外部支援組織の連携の枠組みは進化を続けたが、受援側の体制は自治体と市町村社会福祉協議会を中心とした災害ボランティアセンターの体制構築が主であり、住民・NPO・企業等の活動など、存在していたが表立たない社会資源全体による災害対応を視座にいれた、セクター間を横断する復興支援ネットワーク構築を行っていた例
は少なかった。
2011年に発災した東日本大震災は、第一義的に災害対応を担う自治体や、災害ボランティ
アセンターの中心となる市町村社協にも甚大な被害をもたらした。阪神・淡路大震災以後、活動の進化を遂げてきた外部支援の連携の枠組みが機能し、災害対応の専門性を有するNPOや、
通常は海外での活動を主としている国内のNGOなども東日本大震災の支援活動を開始した。しかし、被災地側の受援体制が一部機能不全に陥っており、被災地のどこに、どんな課題があり、どんな支援が行われているのかが把握されず、現場に混乱が起きた。特に発災当初は非効率な支援が行われる結果となった。
東日本大震災においては、上記のような現場の混乱を解消するため、地域やテーマ、時間の経過とともに変わる復興課題などに応じて、様々な復興支援ネットワークが生まれた。東
日本大震災以後、復興支援ネットワークにおけるボランティアやNPO/NGO等の民間セクターの連携の重要性が政府・行政にも浸透し、2018年には内閣府防災担当から「防災における行政のNPO/ボランティア等との連携・協働ガイドブック～三者連携を目指して～」が公表されるなど、各地で災害対応を意識した平時のネットワーク構築が進んでいる。
４

【復興支援団体と復興支援ネットワークの関り】
ジャパン・プラットフォームと神戸都市問題研究所が2016年に発行した『東日本大震災被災者支援プログラムにおける支援者間の連携・調整』報告書2 （以下、JPF報告書）によると、アンケート3 回
答団体数109団体の内、復興支援ネットワークと関わりがあったと答えた団体は84団体（77%）であり4 、復興支援ネットワークと関りを持つことで組織にメリットがあると感じるかどうかについては、ある、多少あると回答した団体は複数回答で189、無い、あまりないと回答した団体は5であった5 。

表a ネットワークとの関わりの有無（JPF報告書2016より）
表b

ネットワークと関りを持つことでのメリットの有無（JPF報告書2016より）支援活動を行う多くの団体が復興支援ネットワークと関りを持ちメリットを感じている。ネット
ワークの運営が改善されれば、より多くのメリットを参加団体に提供でき、被災者の生活再建がより効率的、効果的に行われることが期待できる。

【本報告書における復興支援ネットワークの捉え方】
一口に復興支援ネットワークと言っても、メーリングリストのような情報共有のみを行うネットワークや、互いの存在を認知し合う顔の見える関係を構築するネットワーク、専門性、知識、技術を理解しあい共同体（組織体）として事業を一緒に行うようなネットワークや、制度施策や世論に訴えかけるような提言を行うためのネットワークなど、様々な形があり、どこまでを復興支援ネットワー
クと捉えるかその定義を定めることは容易ではない。本分科会では、震災復興の一役を担ったと捉えることができれば、組織化されていないゆるやかな情報共有会議のような場も、広く復興支援ネット
ワークと捉えそのネットワークが果たした意義・役割について整理した。

2．ジャパン・プラットフォーム、神戸都市問題研究所『東日本大震災被災者支援プログラムにおける支援者間の連携・調整 ～多様な支援グループをつなぐネットワークの検証～』、2016
3．『JPF報告書』では、ネットワーク参加団体を対象とした「個別団体の支援活動に関するアンケート調査」と、ネットワーク運営団体を対象とした「ネットワークによる支援活動に関するアンケート調査」の2種類のアンケートを実施している。本報告書ではそれぞれの調査を区別するために、個別団体を対象とした調査を「アンケートa」、ネッ
トワーク運営団体を対象とした調査を「アンケートb」とする。調査期間はa、bいずれのアンケートも2015年12月25日～2016年2月16日。回答数はアンケートaが109団体、アンケートbが21団体。
4．『JPF報告書』（2016）、p.73
5．同、p.75
５

東日本大震災復興支援ネットワークの特徴
１.全般データについて
東日本大震災を起因として、岩手県、宮城県、福島県内の被災地域を始め、内陸避難や、県外避難者の支援のため各地で様々な復興支援ネットワークが形成された。
本分科会では岩手、宮城、福島の3県を中心とし、復興支援ネットワークについて、震災後に行われたさまざまな調査6、団体のホームページなどの情報をもとに、エリア、活動時期、テーマ、運営主体、意義／役割などについて着目し、把握、分類、整理をおこなった。
東日本大震災の特徴として、青森県から茨城県、千葉県に渡る太平洋沿岸すべての地域が面的に被害を受けていることに加えて、沿岸部から内陸に避難された方々への支援のために岩手、宮城、福島内陸部でも復興支援ネットワークが形成されている。また、東京電力福島第一原子力発電所事故による全国への広域避難もあり、復興支援活動が必要となった自治体が面的かつ、広範となったことが挙げられる。
また、本来第一義的に支援を行う自治体や、災害ボランティアセンターの運営を行う社会福祉協議会も被災しており、復興支援ネットワークを運営する主体も多様となった。
津波による浸水被害は甚大で、学校や医療福祉施設なども一時機能が低下し、基幹産業も大きなダメージを受け、雇用の問題も多く発生している。こどもの居場所づくりなどのこども・子育てに関する課題や、障がい者、高齢者などの福祉の課題、東北の基幹産業である1次産業の復旧の課題など、取り組むべき地域課題も多様なテーマにわたる課題が発生し、テーマごとの復興支援ネットワークも形成された。

復興支援ネットワーク数
復興支援ネットワークの活動の変化等について

ネットワーク数

岩手県

27

宮城県

43

福島県

34

広域

8

全体

岩手県 宮城県 福島県 広域

36

10

12

12

2

事務局団体が変わったネットワーク数

9

2

6

1

0

活動内容を変えたネットワーク数

6

1

2

3

0

活動を終了したネットワーク数

復興支援ネットワークの設立主体（災害ボランティアセンターは除く）

年別復興支援ネットワーク数
年

全体

2010
2011

全体

4
46

2
12

1
18

1
11

10

1

9

0

0

0

社協が設立したネットワーク数

4

0

2

2

0

5

地域内の支援組織等が設立したネットワーク数

49

12

18

17

2

地域外の支援組織等が設立したネットワーク数

13

5

3

0

5

2012

56

17

21

13

5

2013

60

21

16

18

5

2014

54

18

13

18

5

2015

50

18

12

16

4

2016

44

18

12

10

4

2017

45

16

13

12

4

2018
2019
2020
2021

47
49
48
48

16
15
14
13

13
15
15
15

13
14
13
14

岩手県 宮城県 福島県 広域行政が設立したネットワーク数

岩手県 宮城県 福島県 広域

エリア別復興支援ネットワーク数
全体

岩手県 宮城県 福島県

5

市町村域およびそれより小さい地域でのネットワーク数

61

17

24

20

5

圏域(複数市町村域)でのネットワーク数

11

4

4

3

6

県域でのネットワーク数

22

5

11

6

6

広域でのネットワーク数

13

1

3

6

※各表は一般社団法人みちのく復興・地域デザインセンターがwebの公開情報などをもとに分科会で整理した
ネットワーク体情報から作成。東日本大震災後の復興支援ネットワークすべてを確認できてはいないため、含まれていない復興支援ネットワークも存在している。データの不十分さはあるが、概況について確認するため掲載している。
６

２.東日本大震災復興支援ネットワークの４つの特徴
東日本大震災復興支援ネットワークは、ネットワークの対象エリア、運営主体、扱うテーマ、形成過程において、さまざまな様態で形成されている。以下4つの多様さに注目し、東日本大震災復興支援
ネットワークの特徴としてとりまとめた。

【復興支援ネットワークの対象エリアの多様さ】
東日本大震災からの復興過程では多様な対象エリアでの復興支援ネットワークが形成された。東日
本大震災支援全国ネットワーク（JCN）のように全国の支援組織が集まる復興支援ネットワークや、連携復興センターが3県でできるなど、県域の復興支援ネットワークも形成された。大船渡アクション
ネットワーク会議（大船渡市）などの市町村域の復興支援ネットワークのように基礎自治体ごとのネットワークの他、より小さい地区単位での六郷七郷コミネット（仙台市若林区）のような復興支援
ネットワークもあり、対象エリアが広くなるほど、事例の共有や制度の進捗などが共有され、対象エリアが狭くなるほど個別具体の課題について検討される傾向があった。

【ネットワークの運営主体の多様さ】
東日本大震災からの復興過程での復興支援ネットワークは、多様な運営主体により運営された。い
わき市復興支援ボランティアセンター連絡会（いわき市）など、行政が運営主体となったネットワー
ク、わくわく山田座談会（山田町）のように社会福祉協議会が運営主体となったネットワークもある。
また、NPOが運営主体となっているネットワークでは、気仙沼NPO/NGO連絡会（気仙沼市）などがある。その他にも、企業CSR（企業の社会的責任）による復興支援ネットワークやまちづくり会社同士のネットワークなど、多様な運営主体が復興支援ネットワークの運営を行った。

【ネットワークが扱うテーマの多様さ】
復興の過程において、被災により顕在化した地域の社会課題に対して、特定のテーマに取り組む支
援者同士の復興支援ネットワークも構築された。
子ども・子育て支援のネットワークでは、災害子ども支援ネットワークみやぎなどがある。障がい者支援のネットワークでは、福島県13福祉事業所ネットワークとしての福島発障がい者協働プロジェク
トなどがあった。福祉・孤立防止のテーマでは、ふくしま広域心のケアねっとなど、産業復興に関す
るネットワークでは、福島県有機農業ネットワークなどがある。広域避難者支援のネットワークとしては、3.11当事者ネットワークヒラエスなども形成された。また、地域のネットワークにおいてテーマごとの部会や分科会などを設けた、石巻災害復興支援協議会のような復興支援ネットワークも複数あり、取り組むテーマごとでの多様な復興支援ネットワークも形成された。

【ネットワークの形成過程の多様さ】
ネットワークの形成過程でも、さまざまな様態のネットワークが形成されている。
活動のエリアに関わらず、助成金事業などを通じて、助成団体が実施する研修や報告会の場などでのつながりが緩やかな情報共有のネットワークとして機能した、タケダ・いのちとくらしの再生プログ
ラムなどの事例もあった。震災伝承施設をつなぐネットワークとして、震災伝承ネットワーク協議会
が立ち上がるなど、実際の事業実施を通じてネットワークが形成された事例もあり、多様な過程で復興支援ネットワークが形成された。

6．『JPF報告書』（2016）の他、平成31年度復興庁被災者支援コーディネート事業内検証事業におけるインタビュー調
査、いわて連携復興センター『3.11いわてNPOの軌跡II』（2017）などを参照。詳細については巻末参考文献に記載する。
７

東日本大震災において復興支援ネットワークの果たした意義・役割
広域な被害、また支援の中核となる行政や社会福祉協議会の被災もあり、多様な復興支援ネットワークが生まれた東日本大震災であるが、発災から生活復興までの支援の長期化も大きな特徴として挙げられる。
復興支援ネットワークは避難所運営支援のような緊急フェーズから、災害公営住宅などへの入居
後のコミュニティ形成支援など、復興のフェーズが変わる中、様々な意義役割を果たしてきた。
『JPF報告書』(2016)ではネットワーク組織の意義･役割を９つに分類している7。本分科会では復興フェーズを先読みし、効果的効率的なネットワー
ク運営の参考となるよう東日本大震災における復興支援ネットワークが果たした意義・役割を７つに再整理・分類（図c参照）した。
・

図c フェーズと意義役割

１．「情報共有・情報発信」
各団体が知りえた被災地の状況を共有することで、被災地域全体の被災の状況を把握し、支援の抜け漏れを共有することができる。また、復興支援ネットワーク参加団体がどの地域でどんな活動をしているのか共有される。また、行政機関や外部支援団体などからは、支援施策や物的、人的、財源的リソー
スなどの支援情報を共有される。支援情報を共有することを通じ、団体としての考え方や価値観を知ることができ、ネットワーク参加団体の関係性が深まる。把握された地域課題や支援情報は復興支援ネッ
トワーク自身や、そのネットワークに参加している広域支援団体を通じ、情報発信され、県域や市町村域を超えた被災地全体の情報把握へも繋がり、適切な外部支援要請をすることができるようになる。
メーリングリストの作成や支援団体のリストをグーグルドライブで共有したり、活動予定をグーグルカ
レンダーで共有するなど、オンラインを活用し効率化するような取り組みが行われた。

２．「関係構築」
発災後は多くの外部支援団体が被災地に支援に入る。地域内の団体間でも、平時繋がっていなかったセクターの団体と繋がる機会も多く、平時から繋がっていた団体でも、震災を起因とした新規事業の立ち上げもあり、新たな関係が構築されることも多い。顕在化した地域課題に対応すべく地元の団体の新規立ち上げもあり、同じ地域やテーマで活動する支援団体が互いの存在を認知し、団体のあり方を知り、話しができる関係を構築できる。

【ネットワーク参加団体の関係性について】
復興支援ネットワークが期待される意義役割を果たそうとするとき、ネットワーク参加団体の関係性について、現状を考えられるとよい。
例えば、ある復興課題の解決に専門性のある団体の協働が必要な場合を考えてみる。団体間の協働に至るまでのプロセスを細分化すると、お互いの技術
・知識の理解以前に、支援に対する考え方・価値観の共有が必要である。またお互いの存在や、あり方を認めているという大前提がないと、考え方・価値観の共有には進めない。協働を目的とする試みをするような場合、参加団体の関係性に着目し、協働に至るプロセスを設計できると、ネットワーク運営が楽になる。
図d 協働、提言に必要な関係性の階層
８

３．「支援調整」
情報共有により把握された地域課題と支援情報により、地域内外の支援の過不足を防ぐ調整がなされる。支援調整を行うために、団体が持つ技術や知識、専門性が理解され、ネットワーク参加団体の関係性がさらに深まる。また、時々刻々変わる地域課題に対応する支援ニーズをタイムリーに共有し、その場、その時に必要な支援内容を調整することで、支援目標の共有化が図られ、適時適切な支援を量的にも、質的にも調整できるようになる。
４．「情報分析」
情報共有された地域課題と支援情報から、参加する団体の複数の視点で地域課題の裏付けや課題の本質を検討できるようになり、対応の方策や優先度について分析がなされる。また、復興支援の経験豊富な外部支援団体などにより、今後起こりうる課題の予測がなされ、その対応の準備ができるようになる。
５．「協働推進、協働アクション」
関係構築、情報共有・情報発信、支援調整を経て、関係性が深まった団体間で、団体単独では質的に量的に解決の難しい課題へ協働で取り組んだり、複数団体の専門性を活かした効率の良い協働事業が行われる。また、行政や社協を中心とした制度に基づいた事業の切れ目をなくすような形で民間セ
クターが事業を行い、シームレスな被災者支援を行うなどセクターを超えた協働も推進される。
６．「提言」
復興支援ネットワークによる協働事業でも解決できないような課題に対し、政策提言や制度運用に関する提言などを復興支援ネットワークとして行うことができる。また、制度施策だけでなく、震災
メディアや世論などへ向けたメッセージも発信することができる。
７．「展開」
復興支援ネットワークの枠組みを超え、地域課題解決のための新たな事業（イノベーション）が生まれる。復興支援のネットワークから平時にも活かされる協働の枠組みができ持続される。また、関係構築から始まる復興支援ネットワークの実践からコーディネーターが発掘、育成され、将来的な協働や地域課題解決の担い手が生まれる。

7．『JPF報告書』(2016)ではネットワークの意義役割を「場づくり」「関係構築」「情報共有」「内部の調整」「外部との調整」「協働による活動」「情報分析」「提言」「展開」の9つの要素の関連として整理している。(p.53)【ネットワークの意義・役割の連関性、ネットワークの性質について】
復興支援ネットワークが果たす意義・役割は連関の関係にある。関係構築がなされていない事業を共同で行うためのネットワークが、事業を通じて関係が構築されていく場合もある。ただし、そのようなネットワークの中には、事業の途中で支援に関する認識の軋轢などが生まれ、事業終了後の関係性が継続されなかったり、空中分解するような例もあった。
また、共同事業や提言を行う場合、ネットワークとしてのガバナンスが一定必要となり、参加登録が必要になったり、定款を作成する必要が出るなど、参加団体の参加障壁が高くなり、オープンな参加が難しくなる傾向があった。また事務局負担も大きくなる。多くの団体に広く参加してほしいネットワー
クと、一定の課題解決の成果を出すネットワークでは運用の仕方が異なり、運営に当たってはオープンな場とクローズな場を分けるなどの工夫が必要になる。

９

復興支援ネットワークの課題
多様な形で様々な意義・役割を果たした復興支援ネットワークであるが、形や意義・役割と同様に多様な課題も発生した。復興支援ネットワークの課題について、ネットワークに参加する団体の視点で見える課題と、運営する団体からの視点で見える課題に分けて整理し、アンケート調査など
典型的な課題を抽出し、その解決のための検討すべき事項を示した。

【復興支援ネットワークに参加する団体の視点での課題】
復興支援ネットワークに参加している団体の視点で見える課題について、JPFアンケート（アンケートa）によると、「ネットワークに参加する時間や人員を割けない」、「ネットワークに参加するメリットが無い」、「意義を感じない」などの回答があった8 。

（JPF報告書2016より）＜時間帯や開催場所の工夫＞
復興支援団体は、被災者や被災地への支援活動に伴う現地調査や支援調整、移動などに時間を取られ復興支援ネットワークに参加する時間を捻出することが難しい。日中の時間帯は現場での活動があり、夜遅い時間の開催は翌日の支援活動への影響が大きくなる。支援活動がひと段落する夕方の時間帯に場が開かれることが多いが、支援現場と会場が離れると移動にかかる時間が大きくなる
ため、特に県域の会議などは開催場所をなるべく被災現場に近いところで、可能ならば被災地を巡回するような多くの方が参加しやすい場所の選定を工夫するとよい。また、事前に活動内容を共有するためのフォーマットを用意し事前入力をお願いするなど会議時間を短縮できるよう工夫ができるとよい。会議に参加できない団体のためにオンライン参加や、メーリングリストやSNSなどで議事録を共有するなどオンラインを活用した多様な参加方法を状況に応じて検討できるとよい。
＜フェーズの変化に応じた目的の設定＞
復興支援ネットワークの参加のメリットや意義を感じない要因のひとつに、参加団体の期待と復興支援ネットワークの目的の間のギャップがある。そしてそのギャップは、被災地課題の変化を先読みできないことから発生する場合が多い。
発災直後は、どの地域にどんな被害があり、支援が必要な地域がどこなのかわからず現場が混乱する。どの避難所に何人の被災者がいて、支援が入っているのか、いないのか、支援と課題の情報共有がネットワークでなされていることがわかると、多くの支援団体がネットワークに参加する。
仮設住宅などへの入居が進むと、地域課題はある程度固定化され、地域全体の情報がある程度共有化されてくる。支援内容として交流サロン活動などが行われるようになると、他の支援者・支援団体との調整に対する期待が復興支援ネットワークに寄せられる。
見守りなどの制度に紐づく支援が始まると、行政を中心とした関係機関と、避難所や在宅支援などを継続しているNPOなどとの事業協力に対するコーディネーションも復興支援ネットワークに期待されるようになる。
上述のように、発災から被災者や被災地の課題は刻々と変化していく。また、被災者支援の制度
や支援団体の構成、体制も時間と共に変化する。地域課題を先読みし必要な支援リソースを復興支援ネットワークという場でコーディネートするために、参加団体や議題設定など適切に行えるとよい。

10

【復興支援ネットワークを運営する団体の視点での課題】
復興支援ネットワークを運営する団体側から見る課題についてはJPFアンケート（アンケートb）から「事務局機能を担う人材を確保すること」、「ネットワーク運営のための資金を確保すること」などがあった。一方で、「運営を担える専門的な人材を育成すること」、「関係者が調整・協働の重要性を認識すること」、「行政機関を含めた連携支援の仕組みを構築すること」など災害が起きてからでは対応が難しい人材育成や支援に関する考え方の共有に関する回答もあり9 、平時から復興支援ネットワークの運営を意識した準備が大切になる。
（JPF報告書2016より）＜ネットワーク運営に関わる費用について＞
東日本大震災の復興支援ネットワークにおいては、組織化し法人格を持っていたところはそれほど多くない。一方で、半数以上の復興支援ネットワークで運営のための財源を確保していた。行政や社協が制度に紐づいて復興支援ネットワークを運営する場合や、中間支援組織や外部支援団体が自主財
源で運営行う場合、事務局を担っている団体が運営のための助成金を獲得するなど、様々な方法で財源を確保していた。復興支援ネットワークとして被災者支援事業を受託し、被災者支援事業を行っていた例もある。一方で、炊き出しや避難所に対する支援、子ども支援や、サロン活動やコミュニ
ティ・自治会支援などに比べ、復興支援ネットワークの運営は事業成果を示すことが難しく、他の被災者支援事業に比較して財源は限られていた。運営に関わる会場や進行などを参加団体で当番制にするなど、ネットワーク参加団体間で負担をシェアし運営を行った復興支援ネットワークもあった。運営に充てられる財源を確保するためなんらかの復興支援事業を行う復興支援ネットワークも多いが、事業を実施することが優先事項となり、復興支援ネットワークとしての事務局機能は弱くなる傾向があった。
＜事務局機能を担う人材について＞組織化され、復興支援事業を行うようなネットワークも、情報共有や関係構築のみを行うゆるやかなネットワークも、大なり小なりネットワーク事務局運営にマンパワーが必要となる。ネットワーク
会議の進行や会議場所を輪番制にするなどし、専任の事務局を置かず運営される復興支援ネットワー
クもあったが、行政担当者や社会福祉協議会担当者、外部支援団体や、中間支援組織、法人化した
ネットワーク事務局などに、復興支援ネットワーク運営担当スタッフを配置し事務局を設置していた復興支援ネットワークが数としては多かった。
復興支援ネットワークの事務局を担う人材には、災害関連の法制度や、復興支援のフェーズの変化に関する知見、行政や企業、全国の復興支援団体など、災害対応に活用できる支援リソースに関する知識や災害対応の経験のあることが望ましい。異なるセクターをコーディネートできるコーディネー
ト力や、場の運営を円滑にするファシリテーションなどの専門性も必要となる。東日本大震災では必要に応じて外部からファシリテーターなどを導入していた例が多い。支援調整や協働促進などの意義役割に対する期待が高ければ高いほど、その期待に応えるために量的、質的なマンパワーが必要となる。
災害対応にあたる復興支援ネットワークを想定し平時から人材を確保することは難しく、発災後、事務局を担う人材をどう確保するのかは課題となったままである。事務局を担う人材をどのように確保するのか、財源と共に平時から関係機関と共に検討しておく必要がある。

8．『JPF報告書』2016、p.75
9．『JPF報告書』2016、p.85
11

まとめ 平時からできる準備と心構え「備えていたことしか、役には立たなかった。備えていただけでは、十分ではなかった」という言葉がある10 。阪神・淡路大震災や、新潟中越地震を経験し、一定の備えをしていたものの、東日本大震災の復興支援において、その備えは十分でなかった。
東日本大震災において、復興支援ネットワークに期待された機能や、復興支援ネットワークが機能するための課題については一定明らかとなっている。復興支援ネットワークを運営する団体側から見る課題について『JPF報告書』アンケートaから改めて一部抜粋する。「運営を担える専門的な人材の育成」、「関係者が調整・協働の重要性を認識する」、「行政機関を含めた連携支援の仕組みを構築する」などについては、災害時固有の課題というより平時からの課題である 11。
東日本大震災のような災害が発生することを予測し、災害対応のためだけの完璧な体制や準備、心構えをしておくことは難しいかもしれない。しかし、地域福祉や地域づくりの活動において平時からしっかりと取り組んでおけば、災害時にも機能することがある。災害時に必ず役（JPF報告書2016より）再掲に立つ要素、ポイントを抽出した。

＜復興支援ネットワークを生み出し、運営し、広げるキーパーソンの発掘・育成＞
復興支援ネットワークには、平時からの繋がりを基本として復興支援に必要な多様な社会的リソースを繋げる中心となる人や組織が存在する。また、復興支援ネットワークの運営には、行政や社協、企業など異なる立場の考え、想いを理解し、セクター間のコーディネートを行うコーディ
ネート力や、場の運営を行うファシリテーションなどの能力が必要になる。地域リソースだけでは十分な対応が難しいこと（復興支援ネットワークの必要性）に気が付いた自治体職員や社協職員、
企業やNPOなどで働く地域人材、災害対応の知見のある外部支援組織などが復興支援ネットワークを運営することが多かった。
上記のような人や組織と、平時よりどんな接点を持ち、関係を構築するのか、考えておくことが大切となる。復興支援ネットワークの中心となる人や組織の担当者の多くは阪神・淡路大震災のような過去の災害での支援経験を持っていたり、防災研修、防災訓練のような研鑽を行っている。震
災前から全国の支援者ネットワークとつながりを持っていた方々だった。災害対応や防災研修で例えるなら、担当者が経験したり学んだ知識を、地域内でのつながりを深めるために、振り返りの会を開催するなど、災害対応に関係する人や組織との関係性を深める視点を持った平時の活動が大切となる。一つの例えではあるが、振り返りの会を、行政担当者や社会福祉協議会担当者、NPOなどの中間支援組織担当者などと一緒に行うことができると、地域内の関係性が効果的に広がっていく。
復興支援ネットワークを生み出し、運営し、広げていくキーパーソンをどう発掘し、育て、広げていくか平時から考えておきたい。
・復興支援ネットワークの運営を担える人材はいますか？
・復興支援ネットワークの運営を担える人材をさがしていますか？
・復興支援ネットワークの運営を担える人材を育てていますか？

12＜関係機関との協働の重要性を再認識すること＞
セクターを超えた連携・協働が必要性は、東日本大震災以前より言われてきたことであり、災害時に限った話しではない。しかし、東日本大震災における復興支援ネットワークの運営を行う団体の視点で、最も大きな課題として、「個々の支援者・支援団体が他の支援者や地域の関係者・行政機関等との調整・協働の重要性をさらに認識すること」があった。協働の重要性というと復興支援とは結びつきが弱く感じられるが、最も大きな課題のひとつとして挙げられていたということを改めて強調したい。

東日本大震災におけるマルチセクターの協働といえば 、炊き出しに関する自衛隊と自治体とNPO/NGOなどの連携、仮設住宅の家電製品支援に関する企業と自治体とNPO/NGOなどの連携、仮設住宅支援に関する社協、自治会、NPOなどの連携などが、例を挙げるときりがない。一方で、仮設住宅におけるサロン活動などにおいては、個人情報保護の観点や自立を妨げるなどの理由により、制度に紐づく支援関係者以外の参画が難しくなり、連携・協働の幅が狭くなった。10年たった現在、地域や被災者の孤立を危ぶむ声が聞こえるようになっている。地域や復興支援における協働は、被災者支援事業より広い概念であるが、しばしば狭い概念で捉えてしまう傾向に陥る。平時から地域や人を支える協働の必要性、重要性を関係機関と共通認識にしておけるとよい。
・行政や社会福祉協議会、災害対応NPOなどとの関係性はありますか？
・地域内のNPOや企業、住民組織との関係性はありますか？

＜多様なセクターが関わる協働のネットワークの実践を＞復興支援ネットワークを運営する団体側から見る課題について『JPF報告書』アンケートbから「行政機関を含めた連携支援の仕組みを構築すること」が最も大きな課題ひとつとして挙げられた 12 。災害時に必要性が認識され自然発生的に生まれる復興支援ネットワークであるが、その連携が平時まで維持される仕組みまで進化することはまれである。その要因として、平時に多様なセクターが連携・協働を行う場が少ないということが挙げられる。
これは、前述の関係機関との協働の重要性を再認識することにも関連していく。協働の必要性を共通認識にする以前に、多様なセクターとの協働を体験する機会が平時には足りなく、参加する意義、運営のノウハウが蓄積される機会が少ない。災害が起こり、多様なセクターでの協働の経験をした行
政機関担当者や社会福祉協議会担当者も、ある程度の年数が経つと部署が変わってしまう。災害時の経験や防災研修等で協働の必要性を認識できたとしても、その認識は次の担当者へ伝わらない。
菅野拓の『つながりが生み出すイノベーション』には以下の記述がある。
「社会的課題に対応するサードセクターは、インターネットと似た、情報が効率的に伝播する社会
ネットワーク構造を、自然発生的にとっていた。（中略）社会的課題に対応するサードセクターは、
様々な状況・制度・ノウハウ・資源獲得にかかわる情報を効率的に流通させていたと考えられる。
（中略）震災前から情報が効率的に伝播する社会ネットワーク構造を形成していたことから、被災地
だけではなく、全国のサードセクターが、この社会ネットワークの構造特性を利用していることが推察される」13 。
上記は、震災前からの社会ネットワークが災害時にも機能するという一文ではあるが、逆に災害時に必要な社会ネットワークは平時にも機能するという捉え方もできる。
多様なセクターでの協働実践の積み重ねは、災害時に活きる経験となり、つながりを生み出し広げていく。「シームレスな対応」、「マルチセクター」、「災害ケースマネジメント」、そして「レジリエントな社会」などなど。防災や災害対応に関心を寄せていればよく聞くキーワードであり、災害対応に必要な書籍、研修は豊富にある。
災害対応や防災という切り口でなくともよい。災害時に復興支援ネットワークによるコーディネー
ションが必要だと感じたなら、多様なセクターが関わる協働の場の開催に是非チャレンジしていただ
きたい。
・セクターを超えた協力や協働の経験はありますか？
・セクターを超えて団体間が顔を合わせる場がありますか？

10．国土交通省東北地方整備局『東日本大震災の実体験に基づく 災害初動期指揮心得』（2013）、冒頭部
11．『JPF報告書』（2016）、p.85
12．同、p.85
13．菅野（2020）、p.157
13

（専門家考察）つながりを力に変えるインフラストラクチャー
大阪市立大学大学院 文学研究科 准教授
菅野 拓

情報の不透明さに対峙する社会ネットワーク
災害とは急激な環境の変化である。被災した人々のみならず支援者も、災害時には平時とは異なる状況に置かれる。その状況のなかで、地域は今どのような状況なのか、困りごとはなんなのか、どこの誰が支援をしているのかといった形で、支援者は様々な情報の不透明さにぶつかる。
この情報の不透明さに対峙するメカニズムこそ「社会ネットワーク」を使うことであり、そのための機構が会議体などの形をとる「ネットワーク体」である（本報告書の「ネットワーク」は、このネットワーク体を意味している）。東日本大震災で被災者に対して直接的な支援を行った中心的なセクターは、国や地方自治体といった行政と、NPOに代表されるサードセクターであるが、後者はこのメカニズムを自生的に利用している。なぜなら、彼らが紡ぐ社会ネットワークは、きわめて効率的な形で全国に張り巡らされているからだ。
サードセクターの社会ネットワーク
彼らの社会ネットワークがどのようなものであるかを、以下のようなインタビュー調査で検討した。あるサードセクターのキーパーソンに、「東日本大震災でお世話になっていたり、信頼していたりする人を最大10人教えてくれ。行政・営利企業・サードセクターのどこに所属していてもいい
し、震災前からのつながりでも、震災後のつながりでもいい。被災地に住んでいる人でも被災地外の人でもいい」と聞く。この質問で把握できた人のうち、震災後に被災地に住んだことがあるサードセクターの人に、またインタビューを行う。これを80人繰り返した。
この調査では、80人に最大10人ずつ、つながりを聞く。つまり論理的には、最大800人のキー
パーソンを把握できる。しかし、実際に把握できたキーパーソンは459人にとどまった（図 1）。ほとんどの人は10人ずつ答えてくれたので、複数の人から指名を受ける人がいたわけだ。

図 1 サードセクターのキーパーソンの社会ネットワーク（2016年6月23日時点）
注：円の大きさが大きい人ほど、お世話になったり信頼したりしている人として多くの指名を受け、ネットワークのハブの機能を果たしている。
資料：菅野拓（2020）『つながりが生み出すイノベーション―サードセクターと創発する地域―』（ナカニシヤ出版）

このサードセクターの社会ネットワークの分析から、以下のようなサードセクターの特性が確認できた。彼らの社会ネットワーク構造は、震災前からずっと「べき乗則」があてはまる「スケールフリー・ネットワーク」であった。指名された人数ごとのヒストグラムを描くと、ほとんどの人は1人からしか指名されていないが、ごくたまにたくさんの人から指名される人（＝ネットワークのハブ）がいる。つまり、ほんの一握りの人が多くの人から信頼され、様々な情報をやり取りする中継点になっていたということだ。
14

この社会ネットワークはインターネットとよく似た構造である。インターネットには、10億を超える
ホームページが存在しているにもかかわらず、わずか数クリックで目的のホームページに到達できる。
なぜならgoogleのような検索サイトが大量のリンクを保有しているからだ。それと同じように、ハブが効率的に情報を仲介しているのだ。やり取りされる情報は、簡単にはわからない被災地のローカルな状況であったり、支援先を探す企業の情報であったり、行政の施策の情報であったり、助成金の情報であったり、モデルとなるような先進事例の情報であったりと様々だ。ハブという中継点が存在すること
から情報の伝播性が高く、効率的に知識のシェアが可能なつながりが張り巡らされているわけだ。
この全国に張り巡らされる社会ネットワークを仲介し、様々な人・セクター・情報をつなぐハブを生み出すことは、サードセクターの特徴のようだ。サードセクターのみならず、他セクターも同時に上記同様のインタビュー調査で把握してみても、地域を越えた社会ネットワークを形成するのはサードセク
ターであり、また、ハブとなる存在も複数セクターの兼務者やサードセクターのスタッフであることが多い（菅野拓・みちのく復興事業パートナーズ（事務局：ETIC.）・みちのく復興・地域デザインセン
ター「東北リーダー社会ネットワーク調査」（https://www.etic.or.jp/recoveryleaders/socialnetwork/）を参照）。

ネットワーク体の効用
社会ネットワークを通じた情報交換に支援者が参加し、また情報交換に必須の信頼を蓄積していく機構となっているのが「ネットワーク体」である。ネットワーク体がうまく機能すると、地域や全国に張り巡らされた社会ネットワークに、支援者がうまく接続できるようになり、きわめて低コストで情報を取得できるようになる。
情報取得のコストがどれほどのものか想像しづらいかもしれないが、少し考えてみてほしい。国などの行政が、ある課題の解決手法の先進事例を把握したいとする。よくある手法は全国一律の調査だ。大規
模なアンケートをしたり、全国を行脚しながらインタビューをしたりする。これを実施するには相応のコストがかかる。
では、ネットワーク体を通じて社会ネットワークを利用するとどうか。社会ネットワークのハブに先進事例を聞く。ハブが、それならこの人がよく知っていると、その分野の事情通（異なるハブ）に電話をかけてくれる。さらに事情通はここがよいと紹介してくれる。場合によっては仲介までしてくれるだ
ろう。電話2、3本の通話料と時間で、先進例を生々しく把握できる機会が得られるわけだ。コストの差は一目瞭然だろう。
上記の例にもよく現れているが、災害に代表される社会的課題が地域に現れた際に、行政およびサードセクターが情報を取得するスタイルは、一般に異なっている。行政の機構は首長をトップとしたツリー構造で、各部局が担当するテーマごとに様々な情報を個別に取得することが多い。情報は網羅的に把握できるが、部局の専門性と異なる情報は見落とされることもあり、制度の狭間といった縦割りの弊害も生じる。
それに対し、サードセクターは社会ネットワークを通して情報を取得する。個別のサードセクターの組織は専門性や関心に応じて活動を展開し、現場から直接に情報を取得し、社会ネットワークを通じて情報交換する。情報の網羅性はないが、縦割りによって見落とされることも少ない。
行政とサードセクター、どちらの情報取得が優れているかという議論は不毛である。どちらの特性も踏まえて、課題解決のために、よりよい情報交換や調整が行えるようにすることが重要だ。それこそが様々なセクターが参加して情報交換・調整するネットワーク体の意義である。
ネットワークをつむぎ協働を促すコーディネーターへの投資が重要
情報の不透明さが急に意識されるのは災害だが、新たな社会的課題が地域に生じた際も似た状況になる。平時から地域で社会ネットワークが形成されていると、様々な社会的課題の解決にとっても良いし、
災害時はそのまま、その社会ネットワークをベースとして活用できる。
社会ネットワークを紡ぐには、行政とサードセクターを中心とした多様なセクターが、お互いの文化を平時からそれぞれに理解し合うなかで、適切な連携を模索し、協働を育む必要がある。そのインフラストラクチャーとなるのが、ネットワーク体やそれを維持していく事務局などのコーディネーターだ。
彼らがハブになることも多い。平時からソフトなインフラストラクチャーとして、社会ネットワークを紡ぐコーディネーターに投資しておくことが重要だ。
15

参考文献一覧
埼玉県立大学編『IPWを学ぶ―利用者中心の保健医療福祉連携』中央法規出版、2009
野中猛『多職種連携の技術(アート)―地域生活支援のための理論と実践』中央法規出版、2014
いわて連携復興センター『3.11いわてNPOの軌跡II
2017

東日本大震災から生まれた地域のネットワーク体と中間支援組織』、

菅野拓『つながりが生み出すイノベーション サードセクターと創発する地域』ナカニシヤ出版、2020
菅野拓『災害対応ガバナンス 被災者支援の混乱をとめる』ナカニシヤ出版、2021
三菱総合研究所『東日本大震災の復興過程における中間支援の検証報告書』、2020
ジャパン・プラットフォーム、神戸都市問題研究所『東日本大震災 被災者支援プログラムにおける支援者間の連携・調整 ～
多様な支援グループをつなぐネットワークの検証～』、2016
内閣府防災担当『防災における行政のNPO・ボランティア等との連携・協働ガイドブック ～三者連携を目指して～』、2018
国土交通省東北地方整備局『東日本大震災の実体験に基づく 災害初動期指揮心得』、2013
ふくしま連携復興センター『FUKUSHIMAの10年～震災・原発事故に向き合った市民団体50の物語～』、2021
いわて連携復興センターホームページ
http://www.ifc.jp/
みやぎ連携復興センターホームページ
https://www.renpuku.org/
ふくしま連携復興センターホームページ
https://f-renpuku.org/
避難者生活支援・相談センター（社会福祉法人福島県社会福祉協議会）
http://pref-f-svc.org/
ジャパン・プラットフォームホームページ内 JPF地域事業部公式ブログ
https://blog.japanplatform.org/

16

東日本大震災 復興支援ネットワーク実践報告書～復興支援ネットワークが果たした意義／役割～
発行日

2022年3月（2022年12月一部修正）

発行者

東日本大震災被災地での復興支援活動におけるコーディネーションのメカニズム可視化研究会
ネットワーク分科会

発行元

一般社団法人みちのく復興・地域デザインセンター〒980-0014
仙台市青葉区本町三丁目1番17号 やまふくビル3階

本事業は【令和3年度復興庁被災者支援コーディネート事業】により実施しております