参考資料３

平成30年12月

平成30年7月豪雨を踏まえた水害・土砂災害からの避難の在り方について（報告）【参考資料】

平成３０年７月豪雨における課題・実態

平成30年11月27日
平成30年７月豪雨による水害・土砂災害からの避難に関するワーキンググループ第2回

年

30月豪雨

7

広い範囲で、強い雨、激しい雨が長時間降り続く事例

平成「平成30年7月豪雨」と「平成29年7月九州北部豪雨」等との比較【気象状況】
猛烈な雨

非常に激しい雨

２２：００避難勧告（真備地区全域）

解析雨量 ２日間積算(平成30年7月6～7日)

平成30年
7月6～7日岡山県倉敷市(倉敷アメダス)

福岡
佐賀

強い雨

(時)

78

局地的だが、非常に激しい雨、猛烈な雨が降る事例

平成 年 月豪雨

26

局地的だが、非常に激しい雨、猛烈な雨が断続的に数時間に渡って降り続く事例

平成 年 月九州北部豪雨29

愛媛

長崎

１４：２６避難勧告（朝倉市全域）

激しい雨

兵庫 京都岐阜高知解析雨量 ２日間積算(平成29年7月5～6日)

島根

平成29年7月5～6日
福岡県朝倉市(朝倉アメダス)

非常に激しい雨

岡山

広島

激しい雨

猛烈な雨

鳥取

福岡・大分

強い雨(時)

猛烈な雨

非常に激しい雨

４：１５避難勧告（安佐北区）
４：３０避難勧告（安佐南区）

平成26年
8月19～20日
広島県広島市(三入アメダス)

解析雨量 ２日間積算(平成26年8月19～20日)

広島

激しい雨
強い雨

(時)

11

「平成30年7月豪雨」と「平成29年7月九州北部豪雨」等との比較【避難行動】〇平成30年7月豪雨、平成29年7月九州北部豪雨、平成26年8月豪雨（広島）ともに、亡くなった方の多くは避難行動をとっていなかったとみられる。（平成30年７月豪雨：約12％、平成29年７月九州北部豪雨：約12％、平成26年8月豪雨（広島）：約４％）。
〇平成30年7月豪雨及び平成29年7月九州北部豪雨は、多くの人が起きて行動中の時間帯である午後～夜にかけての災害だったことなどから、避難行動ありの犠牲者がやや多くなった可能性がある。
平成30年7月豪雨

平成26年8月豪雨(広島)※「2014年8月広島豪雨災害時の犠牲者の特徴と課題」（静岡大学防災総合センター 牛山素行）より引用

平成29年7月九州北部豪雨

2※「平成30（2018）年7月豪雨による人的被害等についての調査（速報）」（静岡大学防災総合センター 牛山素行）より引用※「平成29年7月九州北部豪雨による人的被害の特徴（序報）」（静岡大学防災総合センター 牛山素行）より引用

災害リスクの理解 ～ハザードマップと災害発生位置の関係～○ 多くの被災事例では、事前に災害リスクが高いことは公表
 倉敷市真備地区の浸水範囲は、ハザードマップで示されている浸水想定区域と概ね一致
 真備地区では、空中写真から判読の流出家屋は７箇所のみであり、当該地区での犠牲者のほとんどが、非流出家屋の屋内で遭難した可能性（静岡大学 牛山教授平成30（2018）年7月豪雨による人的被害等についての調査（速報）（2018/09/10版））

 土砂災害による死者のうち、約９割が土砂災害警戒区域内等で発生
倉敷市真備地区の浸水状況とハザードマップとの比較

人的被害発生箇所における土砂災害警戒区域の指定状況◆土砂災害による死者は１１９名（５３箇所）、このうち、現時点で被災位置を特定できたのは１０７名（４９箇所）◆うち、９４名（４２箇所）は土砂災害警戒区域内等で被災※平成３０年８月１５日 １３：００時点※今後の精査により、情報が変わる可能性がある。

：ハザードマップで示されている浸水想定区域

浸水推定段彩図（地理院地図(電子国土Web) 平成30年7月豪雨 浸水推定段彩図 空中写真判読版）、倉敷市真備ハザードマッ
プ（倉敷市洪水・土砂災害ハザードマップ(平成28年8月作成、平成29年2月更新)）をもとに内閣府にて作成

国土交通省 社会資本整備審議会河川分科会大規模広域豪雨を踏まえた水災害対策検討小委員会 資料をもとに内閣府にて作成

3

災害リスクの理解 ～ハザードマップ等の認知～○ 洪水、土砂災害ハザードマップは公表※され、各戸配布等の周知も実施
 死者・行方不明者が発生した44市町の全てで、洪水、土砂災害ハザードマップを公表〇 ハザードマップの存在は知っているものの、内容まで理解していた方は少数
 真備地区におけるアンケート調査結果では、ハザードマップの存在を知っていた方は75％
 しかし、ハザードマップの内容を理解していた方は24％ （兵庫県立大 坂本准教授調査）〇 洪水の可能性がある低地居住者の多くが、洪水危険性を認知していない
 居住者の７割が居住地の洪水危険性を楽観視 （静岡大 牛山教授調査）
注）洪水については、浸水想定区域を市町村内に含まないため作成が不要である４町を除く※洪水については、想定最大規模の降雨に対応したハザードマップのほか、計画規模の降雨に対応したハザードマップを含む。
※土砂災害については、土砂災害警戒区域に対応したハザードマップのほか、土砂災害危険個所に対応したハザードマップを含む

静岡大学 牛山教授調査

兵庫県立大 阪本准教授調査
ハザードマップを知っていたか知らなかった
２５％

内容を理解していた２４％

見たことはある
５１％
ハザードマップの存在を知っていた
７５％
アンケートは倉敷市真備町地区で被災して避難所、親族宅などで暮らしたり、同地区で復旧作業に当たる男女100人（男54人、女46人）に7月28日に面談方式で実施
阪本真由美（兵庫県立大学）・松多信尚（岡山大学）・廣井悠（東京大学）が山陽新聞社
とともに実施した調査に基づき内閣府にて作成

調査対象：平成３０年7月豪雨時の大雨特別警報発表地区（一部）の在住者
・岡山地区：岡山市、倉敷市、総社市、早島町
・広島地区：広島市、呉市、坂町、海田町、府中町、熊野町
・福岡地区：福岡市
牛山素行（静岡大学）平成30年7月豪雨時の災害情報に関するアンケート（2018年7月実施）【2018/10/11追記版】に基づき内閣府にて作成

4

災害リスクの理解 ～避難をしなかった理由・決め手～○ 平成30年7月豪雨の際、洪水の可能性がある「低地」居住で自宅以外の場所への避難をしなかった人の理由は、・自宅は洪水や土砂災害の危険性は低いと思っていたから
・自宅や周辺が浸水したり、土砂が来たりしなかったから
・自宅では、家屋の損壊、停電、断水などの被害・影響を受けなかったから など自宅以外の場所への避難をしなかった決め手は、・自宅は洪水や土砂災害の危険性は低いと思っていたから など （静岡大 牛山教授調査）〇 災害リスクを理解していないことにより、避難行動をとっていない可能性
静岡大学 牛山教授調査
洪水の可能性がある「低地」居住で自宅外へ避難しなかった人の回答

牛山素行（静岡大学）平成30年7月豪雨時の災害情報に関するアンケート（2018年7月実施）【2018/10/11追記版】より引用

5

災害リスクの公表 ～法令に基づくハザードマップ作成対象～○ 洪水予報河川、水位周知河川のハザードマップは概ね公表〇 近年の災害では、ハザードマップが公表されていない中小河川での被災も多い「洪水」「河川」犠牲者発生場所と浸水想定区域の関係

洪水ハザードマップの作成・周知全国の作成対象となる河川が存在する市町村のうち、約９８％の市町村が洪水ハザードマップ※を作成済み（比較対象は、2004～2017，番地程度まで位置推定できた者）（平成３０年６月末時点）※想定最大規模又は計画規模の降雨による洪水浸水想定区域に基づくハザードマップ

未公表（27）
公表（1,313）※平成27年水防法改正に伴う想定最大規模降雨に対応したハザードマップの作成状況は約13％（平成30年6月末時点）

洪水予報河川・水位周知河川※の指定状況※国民経済上重大な損害又は相当な損害を生じるおそれのある河川のうち
洪水予報河川：水位等の予測が技術的な可能な流域面積が大きい河川
水位周知河川：流域面積が小さく、洪水予報を行う時間的余裕がない河川（平成30年6月末時点）
洪水予報河川水位周知河川

合計

国管理河川

298河川

149河川

447河川

都道府県
管理河川

128河川

1,478河川1,606河川（洪水予報河川と水位周知河川数は同一河川を含む）

・一級河川及び二級河川の総数は約21,100河川※洪水：河道外に溢れた水に起因する犠牲者※河川：河川に近づき河道内・河道付近で遭難した犠牲者
静岡大学 牛山素行（2017/08/24日本気象協会現地調査報告会 平成29年7月豪雨による）人的被害発
生状況・発生場所の特徴（速報）、2018/09/10防災学術連携体シンポジウム 平成30（2018）年7月豪雨
による人的被害等についての調査（速報）（2018/09/10版））をもとに内閣府にて作成

6災害リスクの公表 ～ダムやため池の下流～○ ダム下流が、洪水予報河川、水位周知河川に指定されていない区間の場合、ハザードマップ等は作
成・公表されていない〇 防災重点ため池のうち、ハザードマップが作成されているため池は約５割（公表はそのうち約７割）〇 また、防災重点ため池に指定されていないため池下流でも人的被害が発生
ダム下流域のハザードマップ等

防災重点ため池のハザードマップの作成・公表状況

未作成（5,921）

ダム作成済み（1,411）（平成２９年３月末時点）【防災重点ため池】
洪水ハザードマップ

洪水予報河川洪水浸水想定区域図（その他水位周知河川の河川）

リスク情報が公表されていない

作成・公表済み（4,030）

・施設が決壊した場合に住宅等に影響を与えるおそれのあるため池を“防災重点ため池”に選定し、ハード・ソフト対策を実施。
＜防災重点ため池の選定の基本的な考え方＞
都道府県は、国が示した基本的な考え方を基本に、市町村と協議しつつ、地域の実情に応じて基準を設定し、防災重点ため池を選定［国が示した基本的な考え方］①下流に住宅や公共施設等が存在し、施設が決壊した場合に影響を与えるおそれのあること②堤高10ｍ以上であること③貯水量10万トン以上であることのいずれかに該当するもの

6

防災気象情報・避難情報等の防災情報の理解 ～主な情報の概要～○ 行政は、住民に対し各種の避難情報や防災気象情報等を提供〇 過去の災害等を教訓にして、これまでの情報を改善
住民等に伝達・提供される避難情報、主な防災気象情報等
避難情報
防災気象情報等

市町村が避難勧告等の発令に参考とした情報※

避難指示（緊急）、避難勧告、避難準備・高齢者等避難開始：市町村

指定河川洪水予報（洪水予報河川） ：国土交通省、都道府県、
気象庁
水位到達情報（水位周知河川）：国土交通省、都道府県
流域雨量指数の予測値、洪水警報の危険度分布 ：気象庁
（水位周知河川及びその他河川）
土砂災害警戒情報：都道府県、気象庁
土砂災害に関するメッシュ情報：都道府県、気象庁
記録的短時間大雨情報：気象庁
注意報、警報、特別警報：気象庁
雨量情報、水位情報：国土交通省、気象庁等

土砂災害警戒情報
気象注意報・警報
土砂災害警戒判定メッシュ情報
今後の雨（降水短時間予報）
府県気象情報河川管理者や気象台からのホットライン
特別警報
大雨警報（浸水害）の危険度分布
テレメータ水位
水位到達情報テレメータ雨量
洪水警報の危険度分布
指定河川洪水予報
記録的短時間大雨情報
流域雨量指数の予測値
流域平均雨量３県（岡山県、広島県、愛媛県）
99%
6696%
6494%
6390%
6078%
5278%
5269%
4660%
4057%
3855%
3754%
3652%
3540%
2734%
2330%
2024%
16

※市町村によっては、避難勧告等の発令の参考とする必要のない情報もあるため、必ずしも数字の大小が活用の程度を表しているとは言えないことに留意。

防災気象情報の主な改善経緯（改善事項）（複数選択）（背景となった災害）

昭和59年 記録的短時間大雨情報の導入
昭和57年7月豪雨（長崎）及び昭和58年７月豪雨（島根）平成17年 土砂災害警戒情報の導入
平成11年広島土砂災害等
平成18年 土砂災害に関するメッシュ情報の導入
平成11年広島土砂災害等
平成22年 市町村を対象とする気象警報の運用開始
平成16年の度重なる風水害
平成25年 特別警報の導入
平成23年台風第12号等
平成29年 危険度分布の公表、危険度分布活用による特別警報の改善
平成28年台風第10号等

避難情報の主な改善経緯（改善事項）

平成17年 避難準備情報の導入（背景となった災害）

平成16年の度重なる風水害
平成22年 屋内安全確保の導入
平成21年台風第9号
平成25年 災害対策基本法の改正（避難準備情報および屋内安全確保の規定を新設）
平成27年 避難準備情報の活用（自発的な避難の推奨、夜間避難回避のための早期発令）
平成26年8月豪雨
平成29年 避難準備情報、避難指示の名称変更
平成28年台風第10号

8防災気象情報・避難情報等の防災情報の理解 ～住民の認知～○ 提供される防災気象情報や避難情報等が住民に理解されていない〇 様々な防災情報に避難勧告等の極めて重要な情報が埋没した懸念

静岡大学 牛山教授（2018/09/10防災学術連携体シンポジウム 平成30（2018）年7月豪雨による人的被害等についての調査（速報）（2018/09/10版））【事例紹介】広島市の小学校区内の住民等が受け取った可能性がある情報
伝達情報分類7月5日の状況

7月6日の状況

避難準備・高齢者等避難開始

避難勧告

14:08

A小学校区
伝達状況

14:17
避難準備・高齢者等避難開始

他地区の情報（A小学校区は対象となっていないが、同報される情報。）

B学区、C学区

大雨警報

防災気象情報

15:19

15:05
9:32
9:31

洪水警報
16:51
16:57

洪水警報

土砂災害警戒情報

10:15

14:08

10:14 14:17

表に記載されている情報については、広島市より発信した情報に限る

D学区

18:10

避難指示(緊急)
19:43

18:11

19:48

避難勧告
E学区、F学区、G学区
17:51

17:37
17:25

17:53

18:45

18:19

H学区、I学区、J学区、K学区＜警報・注意報等＞

L学区、M学区
18:29

18:54
大雨特別警報 大雨特別警報19:43
19:48

21:43

特別警報
土砂災害警戒情報
警報
注意報
防災行政無線
登録制メール
Lアラート
緊急速報メール

洪水氾
濫を対象

9

避難情報等の発令 ～小河川～○ 水位計やカメラ等の河川の状況を把握する手段が十分でない〇 避難勧告等の発令基準の策定が進んでいない 避難勧告等の発令基準の策定状況：洪水予報河川（約９割）、その他の河川（約５割）■倉敷市では、小田川の水位の急激な上昇をもとに６日22時に真備地区全域に避難勧告を発令。
■現地調査では、末政川等の状況把握は、「水位計やカメラの設置がなく、現場からの情報のみ。氾濫発生のおそれの把握が難しい」との意見があった。
避難情報の発令
７月６日

１１：３０

避難準備・高齢者等避難開始「土砂災害」（倉敷市全域の山沿い）

１８：３０

避難準備・高齢者等避難開始「吉岡川・倉敷川水位上昇」（吉岡川・倉敷川流域の地域）

１９：３０

避難勧告「土砂災害」（倉敷市全域の山沿い）

２１：５０頃
２２：００

避難勧告「小田川水位上昇」（真備地区全域）
小田川氾濫危険情報

２３：４５

避難指示（緊急）「小田川右岸氾濫のおそれ」（真備町小田川南側地域）

０：００

避難勧告「高梁川の急激な水位上昇」（中洲小・万寿小・倉敷東小・菅生小学校区）

０：３０

小田川南側 越水

小田川氾濫発生情報

１：３０

避難指示（緊急）「高馬川の越水と小田川からの水の流れ込み」（真備町
小田川北側地域）

１：３０

避難勧告「足守川水位上昇」（矢部・日畑地区）

３：４０

７月８日

発災の状況

氾濫危険水位に到達

２２：２０

７月７日

小田川洪水予報等

高馬川で異常出水

真備支所２階まで浸水

４：００

避難指示（再周知）（真備町）、避難指示（緊急）「土砂崩れ発生」（広江
６・７丁目）

１４：３０

倉敷・児島・水島・玉島・船穂地区の避難情報解除

10避難情報等の発令 ～ダム、ため池下流域～○ ダムの異常洪水時防災操作に当たって、ダム管理者から発出する放流通知などの情報が、市町村の避難情報に直接的に結びつかない場合があった〇 ため池の決壊に備えた迅速な情報収集や避難情報の連絡体制の構築が十分ではない
 今回の豪雨で決壊し、下流に被害を及ぼしたため池で、避難勧告等が発令されたものはなかった
野村ダム・鹿野川ダムの例

第２回野村ダム・鹿野川ダムの操作に関わる情報提供等に関する検証等の場資料をもとに内閣府にて作成

11

［参考］

12
第２回野村ダム・鹿野川ダムの操作に関わる情報提供等に関する検証等の場 資料

［参考］

13
第２回野村ダム・鹿野川ダムの操作に関わる情報提供等に関する検証等の場 資料

住民の避難行動 ～夜間や降雨中の避難～○ 夜間や降雨中の避難行動への負担感によって避難行動を起こせないのではないか 避難勧告の発令は１７時以降、避難指示（緊急）の発令は１９時以降に増加
 避難勧告発令時には20mm/hを超える豪雨の中の避難が必要（倉敷市）
 一方で現地調査（倉敷市真備地区）では、夜間・降雨中であっても避難行動が取られていた状況も確認「23時には避難所の受付の外に行列ができるほどの状況。24時には体育館フロアーが一杯になり２階に拡充。25時頃には教室を開放してもらい誘導」

7月5日

7月6日
避難準備・高齢者等避難開始
避難準備・高齢者等避難開始

10時

9時

8時

7時

6時

5時

4時

3時

2時

1時

0時

23時

22時

21時

20時

19時

18時

17時

16時

15時

14時

13時

12時

11時

10時

9時

8時

7時

5時

4時

3時

2時

1時

0時

23時

22時

21時

20時

19時

18時

17時

16時

発令回数

6時

避難勧告等の発令時間帯

50
45
40
35
30
25
20
15
10
50

7月7日
避難勧告
避難勧告

避難指示（緊急）避難指示（緊急）※岡山県、広島県、愛媛県の市町村に対するアンケート結果を集計（６７市町村） ※避難勧告等を地区毎に分けて発令している等の場合はそれぞれで回数を計上

避難勧告等の発令と降水量（倉敷市）
２２：００避難勧告（真備地区全域）

２３：４５避難指示（緊急）（真備地区・小田川南側）
１：３０避難指示（緊急）（真備地区・小田川北側）

14住民の避難行動 ～過去の被災経験等や正常性バイアス～○ 過去の被災経験等を基準として災害の危険性を認識して避難行動を起こせないのではないか〇 自分は大丈夫という思い込み（正常性バイアス）によって避難行動を起こせないのではないか
避難しなかった理由

アンケートは真備町地区で被災して避難所、親族宅などで暮らしたり、同地区で復旧作業に当たる男女100人（男54人、女46人）に7月28日に面談方式で実施※阪本真由美（兵庫県立大学）・松多信尚（岡山大学）・廣井悠（東京大学）が山陽新聞社とともに実施した調査に基づく

災害リスクへの認識（現地調査）
・ハザードマップでは自宅周辺まで浸水することを明示していたが、現在は、河川改修がなされたこともあって「超えないであろう」と油断していた。
・（他の地区で被災された方について）避難の声かけをしたが、まさかこのようなことにはならないと思って自宅待機して被害にあわれたのではないか。
・購入時に土砂災害警戒区域指定の説明があったが、まさか被災するとは思わなかったということだった。

15

住民の避難行動 ～避難のきっかけ～○ 避難行動を起こすことの負担感、過去の被災経験等や正常性バイアスにより、避難行動を起こすタイミングが遅れ、周辺環境が悪化するまで避難行動を起こせていないのではないか〇 一方で、消防や警察、近所の人、家族や親族の呼びかけをきっかけにして避難した人が約３割存在■災害発生から１か月を前に広島県、岡山県、愛媛県の被災地でＮＨＫがアンケートを実施■被災者310人に対して「最初に避難するきっかけとなったのは何か」と尋ねたところ、周囲で浸水や川の氾濫、土砂災害が発生するなど、「周辺環境の悪化」と回答した人が33.5％と最も多かった。
■また、「避難する際に参考にした情報は何か」と尋ねたところ、半数近くの人が「特になし」と回答。

約３割

16

高齢者等の要支援者の避難 ～在宅の高齢者等の避難～○ 地域において住民同士で声を掛け合うことで、確実な避難につながり、被害を軽減できたのではな
いか○ 自治会等の団体が中心となって、災害時における避難の意識付けや避難の実効性を確保する仕組みを強化していくことが必要ではないか＜地域における避難を促す仕組み＞■過去の災害（昭和51年の水害）の教訓を生かし、その時の状況を同じ地域の住民に共有して、注意を促すとともに、地域包括支援センターを中心に平成２５年から設置している小地域ケア会議の取組として、『見守り支えあい台帳』を作成しており、それを活用して、地区の対象者の避難支援を行った。［岡山県倉敷市］■地区会として、住民の連絡先等を記したリストや一人暮らしの世帯等を明示した地図を作って避難支援を行った。加えて、今回の災害に関しても、災害の実態をまとめた掲示物を作成し、後世に地域における防災意識の向上を図っていく。［広島県東広島市］■自主防災組織が、独自に作成した名簿を用いて、避難訓練を実施しており、この名簿を使って避難支援を行った。［岡山県総社市］

真備町服部地区の台帳

東広島市洋国団地の掲示物

17高齢者等の要支援者の避難 ～施設入居者の避難～○ 平成29年５月の水防法、土砂災害防止法の改正により浸水想定区域や土砂災害警戒区域内の要配慮者
利用施設※の管理者等には、避難確保計画の作成等が義務化（※市町村地域防災計画にその名称及び所在地が定められた施設が対象）○ 施設の管理者等による避難確保計画の作成数は徐々に増加しており、引き続きの取組が必要【水害】約８％ （3,072施設/38,372施設）
約18％（8,948施設/50,481施設）
平成29年３月末現在

平成30年３月末現在

18

避難勧告等の伝達○ 多くの市町村は複数の伝達手段を用いて避難情報を伝達〇 大雨の中では屋外スピーカーを用いた防災行政無線等からの音声は聞き取りづらい場合がある＜今回活用された住民への伝達手段＞＜情報伝達として効果的だった点＞

・防災行政無線
屋外スピーカー ・・・・・・・・・・・・・47団体
戸別受信機 ・・・・・・・・・・・・・・36団体

・複数の情報手段を用い住民に対し避難情報を伝達することができた ⇒ 43団体
・防災行政無線の戸別受信機が効果的だった ⇒７団体

・コミュニティFM
屋外スピーカー ・・・・・・・・・・・・・・4団体
屋内受信機 ・・・・・・・・・・・・・・13団体
・CATV放送 ・・・・・・・・・・・・・・・・・29団体
・SNS（ツイッター、Facebook等）・・34団体
・ホームページ ・・・・・・・・・・・・・・・・59団体
・Lアラート ･・・・・・・・・・・・・・・・・・・60団体
・IP告知 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・16団体
・登録制メール ・・・・・・・・・・・・・・・・46団体
・緊急速報メール ・・・・・・・・・・・・・・40団体※各市町村において、それぞれの実情に合わせた、多様な手段を組み合わせて伝達している
広島県、岡山県、愛媛県の各市町村へのアンケート調査結果＜課題だと感じる点＞
・防災行政無線を通じ情報を発信したが、雨の音が強く住民にうまく伝わらなかった地区があった ⇒22団体
・防災行政無線が聞こえにくい、何を言っているのか聞き取れない等の声があった ⇒ ８団体
・戸別受信機の配備ができていないため、一部の地域には防災行政無線の情報がうまく伝わっていない⇒ ６団体［行政の体制の課題］
・限られた人数での情報伝達手段への入力作業が負担になっている
・ワンオペレーションで複数の媒体に対して情報伝達できる仕組みが必要であると感じた

19