過疎地域における高齢者向け生活支援の課題
─互助からソーシャルビジネスへ─
調査部

目副主任研究員星貴子

次

１．はじめに
２．地方部における高齢者を取り巻く環境変化（1）都市部と地方部で異なる高齢化の様相（2）懸念される深刻な生活環境の悪化

３．過疎地域の高齢者向け生活支援の新たな流れ（1）民間企業による本業を通じた社会貢献（2）地域住民によるコミュニティビジネス

４．過疎地高齢者の生活支援の維持に向けて（1）事例からの示唆（2）残された課題

補論（1）地域包括ケアシステム（2）JRIレビュー「地域包括ケアにおける住民組織の役割と求められる対応～要約（抜粋）」J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

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要

約

１．わが国は人口の約３割が高齢者という超高齢社会であるが、その様相は全国一様ではない。都市部
が、高齢者人口の増加に伴い高齢化率が上昇する人口集積地型高齢化である一方、地方部、とりわけ過疎地では高齢者以上に他の年代の人口が減少するため、相対的に高齢化率が上昇する過疎型高齢化となっている。過疎型高齢化地域では、民間事業者の撤退により買い物や移動といった日常生活に不可欠なサービスの利用が困難となっているだけでなく、自治会や町内会などの地縁団体の脆弱化により、声かけや見守りなどの高齢者支援が難しくなっている。2040年には、２割の自治体でこうした状況に陥る恐れがある。
２．こうしたなか、民間企業や過疎地域の住民組織が、新たな形で生活支援サービスを提供する動きが出てきた。民間企業では、主に物流事業者や流通事業者が、本業を通じた社会貢献として、高齢者の見守り・安否確認や買い物支援を提供している。一方、住民組織では、京都府南丹市美山町鶴ケ岡地区、高知県四万十市西土佐大宮地区、岡山県笠岡市笠岡諸島など、地域運営組織や自治体との連携の下、地域住民自らが設立した法人組織が、コミュニティビジネスとして生活支援事業を手掛けるケー
スがある。
３．上記ビジネスの特徴として、本業で培ったノウハウやネットワークの活用、地域住民のビジネス化への理解と自発的参画、収益事業の多角化が挙げられる。これらは、過疎地で高齢者向け生活支援サービスを、持続的に提供するための重要なポイントとなる。
４．しかし、今後も人口減少および高齢化が不可避であることから、人材不足や需要の減少といった過疎地域ゆえの課題が残存する。そのため、当面はソーシャルビジネスやコミュニティビジネスによって生活支援サービスの提供が可能であったとしても、ビジネスのポイントである地域住民の自発的参
画や事業の多角化には限界があり、中長期的には、サービスの提供を持続することが困難になることも懸念される。
５．こうした事態を回避するためには、国や地方自治体は、ソーシャルビジネスやコミュニティビジネ
スを公助や互助に代わる重要な担い手として位置づけ、人材確保のための体制整備、補助金等の拡充、税制の見直し、規制緩和など事業環境を整備することが重要となる。加えて、人口減少社会における
持続可能な高齢者支援体制の在り方を改めて問い直し、実態を踏まえた将来ビジョンを早急に示すことも求められる。
６．当該ビジネスを担う民間事業者も、シェアリングエコノミーやICT・ロボティクスなどの先端技術を積極的に取り入れるなど、サービスの維持に向け、事業の効率化や生産性の向上に取り組むことが不可欠である。

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J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

１．はじめに新型コロナウイルス（以下、新型コロナと略す）の感染が拡大するなか、活動自粛などが求められたため、全国的に、住民の買い物や移動、通院が制限される事態が発生した。都市部では、新型コロナ禍
での一時的な社会サービスの停滞とみることが可能であるが、こうした状況は、地方、とりわけ中山間部では、すでに常態化している。小売店の休・廃業、公共交通の減便・廃線、医療・介護サービスの縮小により、高齢者の日常生活に大きな支障が生じており、近年、状況は一段と深刻の度合いを増している。
生活の保障が行政の責務であることを勘案すれば、厳しい生活環境の改善に向け行政が高齢者に対して積極的に支援を行うべきであると考えられるが、厳しい財政状況を背景に、生活支援の提供主体は、行政（公助）から、地域住民やボランティア等（互助）、高齢者自身（自助）へシフトしている（注１）。
しかしながら、地方部では、人口減少および高齢化により、互助の中心的な担い手である自治会や町内会といった地縁団体が脆弱化し、高齢者が必要とする生活支援が提供できない事態となっている。
地縁団体の脆弱化については、すでに筆者は、NPO法人等の機能団体が地縁団体に代わる組織として支援事業を担うこと、その円滑な事業を実現するための法整備の必要性を指摘した（注２）。そこで
本稿では、過疎地域に焦点を絞り、高齢者を取り巻く環境について改めて整理したうえで、互助に代わる高齢者支援の在り方について検討する。

（注１）地域包括ケアシステム。当該システムについては、補論にて詳述。
（注２）「地域包括ケアにおける住民組織の役割と求められる対応」JRIレビュー 2015 Vol.6, No.25（2015年５月）。当該レポートの要約は補論に掲載。

２．地方部における高齢者を取り巻く環境変化
ここでは、各種統計をもとに過疎地域における高齢化の特徴を整理するとともに、高齢化の進展によって生じる高齢者の生活環境の変化についてみていく。
（1）都市部と地方部で異なる高齢化の様相
高齢化が進展するわが国では、高齢者人口（65歳以上人口）は今後も増加が続く。国立社会保障・人口問題研究所（以下、社人研と略す）の推計によれば、2040年には総人口の35.4％に当たる3,920万人に達する（図表１）。しかも、長寿化を背景に、高齢者の約６割が75歳以上の後期高齢者になると予想されている。
これに伴い、高齢の単身世帯や夫婦のみ世帯といった高齢者世帯も増加傾向をたどる。今後、総世帯数が2025年をピークに減少する一方で、高齢者世帯数は増勢を持続し、2040年には総世帯数の３割に当たる1,583万世帯に達すると見込まれる（図表２）。このうち高齢単身世帯は、2020年に高齢夫婦世帯を上回り、2040年には高齢者世帯全体の過半を占める見通しである。
わが国においては、今後全国すべての地域で高齢化の進展が進むものの、その様相は一様ではない。
まず、社人研のデータをもとに、世帯主が75歳以上の後期高齢者世帯について、三大都市圏（注３）とJ R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

23

（図表１）わが国における高齢化の推移
（万人）
5,000

（％）
40

予測
35.4

4,000

28.9

30.0

31.2

32.8
30

26.7
3,000
1,632

1,872

2,180

2,288

2,260

2,239
20

2,000
10
1,000

0

1,755

1,747

2015

2020

1,497

1,428

1,522

1,681

2025

2030

2035

0
2040
（年）

65〜74歳人口（左目盛）

75歳以上人口（左目盛）

高齢化率（右目盛）（資料）国立社会保障・人口問題研究所「将来推計人口（2018年）」をもとに日本総合研究所作成（図表２）わが国における高齢者世帯の推移
（万世帯）
2,000

（％）
35
31.2

予測

1,500

25.4

26.4

27.4

28.8

30
25

23.5

20
1,000

1,253

1,377

1,428

1,465

1,508

1,583

15
10

500

5
0

2015

2020

2025

世帯数（左目盛）

0
2040
（年）
総世帯数に占める割合（右目盛）
2030

2035

（資料）国立社会保障・人口問題研究所「将来推計人口（2018年）」をもとに日本総合研究所作成（注）高齢者世帯とは、世帯主が65歳以上の単身世帯および夫婦のみ世帯。

それ以外の「地方」に分けて、2020年と2040年の高齢者世帯に占める後期高齢者世帯の割合をみてみたい。地域にかかわらず、2020年、2040年ともに後期高齢者が過半数を占める状況に変わりはない（図表３）。しかし、三大都市圏の2040年の割合が2020年に比べわずかながら低下しているのに対し、それ以外の地域では、2020年に比べ2040年の割合が6.2ポイント上昇している。地方圏では、大都市圏以上に、今後長期にわたって、高齢化が進展することが予想される。

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J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

過疎地域における高齢者向け生活支援の課題（図表３）高齢者世帯のうち世帯主が75歳以上の世帯の割合
0

10

20

30

40

（％）
60

50

53.8
三大都市圏
53.0

51.5
それ以外
57.7

2020年

2040年

（資料）国立社会保障・人口問題研究所「将来推計人口（2018年）」をもとに日本総合研究
所作成（注）三大都市圏：東京圏（埼玉県、千葉県、東京都、神奈川県）、名古屋圏（愛知県）、大阪圏（京都府、大阪府、兵庫県）

次に、地域ごとの高齢者人口と高齢化率についてみてみたい。社人研の「将来推計人口（2018年）」
をもとに、福島県を除く全国1,682市区町村（市町村と東京都23区）ごとに、高齢者人口や高齢化率（全人口に占める高齢者人口の割合）の今後の動向をみると、大半の自治体で、高齢化率は上昇傾向が続く。
一方、高齢者人口については、東京都23区のほか政令指定都市や中核市など人口規模の大きい自治体で今後も増加するのに対し、地方のみならず都市圏でも島しょ部や中山間部の人口規模の小さい自治体では総じて減少すると見込まれる。実際、2040年には、過半数の925自治体で高齢者人口が2015年よりも減少するとともに、その約４割に当たる354自治体で、高齢化率が50％以上に達し、超高齢地域になることが見込まれる（図表４）。すなわち、多くの自治体が、高齢者が減少するにもかかわらず、高齢化率が上昇し続けることになる。
これらのことから、わが国の高齢化は、次の２類型に大別することができる。一つは、高齢者人口が増加することで高齢化率が上昇するタイプである。こうした高齢化は、政令指定都市や中核市などのほ（図表４）自治体における高齢化の状況（2040年）
0

10

20

高齢者人口増757自治体

30

40

50

60

70

高齢者人口減高齢化率50％未満
571自治体

80

90

（％）
100

925自治体高齢化率50％以上
354自治体（資料）国立社会保障・人口問題研究所「将来推計人口（2018年）」をもとに日本総合研究所作成（注）福島県を除く1,682自治体が対象。

J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

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か、人口規模が小さくとも住民が中心市街地等の人口集積地に居住する割合が高い自治体でみられる。
このため、本稿では同タイプを人口集積地型（都市部型）高齢化と称することとする。
もう一つは、高齢者人口は減少するものの、他の年代の人口がそれ以上に減少するため、相対的に高齢化率が上昇するタイプである。このタイプは、人口規模が小さいうえに、居住者が点在し、人口密度が低い自治体に多くみられる。こうした特徴から、本稿では、同タイプを過疎型（中山間部型）高齢化と称することとする。
（2）懸念される深刻な生活環境の悪化
高齢化が進展するなか、地方、とりわけ過疎型高齢化地域では、高齢者を取り巻く生活環境が一段と悪化することが懸念される。具体的には、①路線バスの減便・廃線や商店・スーパーの廃業などによる「日常生活の利便性のさらなる低下」、②自治会や町内会といった「地域コミュティの脆弱化の進展」の２点が指摘できる。
Ａ．日常生活の利便性のさらなる低下
総務省の「過疎地等における集落の状況に関する現況把握調査報告書（2020年３月）」によれば、過疎地域（注４）の高齢化率は、調査時点（注５）で、調査対象となった集落の約９割でわが国全体の高齢化率（28.4％）を上回り、約３割で50％以上となっている。住民全員が高齢者という集落も1,000カ所近く存在する。過疎地域では、高齢化が著しく進展しているといえよう。
過疎集落では、すでに住民の日常生活に支障をきたしている地域が多い。過疎型高齢化が進展する集
落ほど、日常生活を営むうえで必要な施設が近隣に立地しなくなる傾向にある。上記の総務省の調査をもとに、病院・診療所、商店・スーパー、老人デイサービスセンター（通所介護センター）の立地状況をみると、人口や世帯数が少なくなるにしたがい、あるいは高齢化率が上昇するほど、アクセス可能圏
内にこうした施設がある集落の割合が低下する（図表５）。

（図表５）集落における生活サービス施設の立地割合
【人口別】
（％）
100
90
80
９人以下
10〜24人25〜49人50〜99人100〜199人
200〜499人
500〜999人
1,000人以上
無回答

70
60
50
40
30
20
10
0
病院・診療所26

J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

商店・スーパー

老人デイサービスセンター

過疎地域における高齢者向け生活支援の課題【世帯数別】
（％）
100
90
80
９世帯以下
10〜19世帯20〜29世帯30〜49世帯50〜99世帯100〜199世帯
200〜499世帯
500世帯以上
無回答

70
60
50
40
30
20
10
0
病院・診療所商店・スーパー

老人デイサービスセンター【高齢化率別】
（％）
50

40

50％未満
50％以上〜75％未満
75％以上〜100％未満
100%
無回答

30

20

10

0
病院・診療所商店・スーパー

老人デイサービスセンター（資料）総務省「過疎地等における集落の状況に関する現況把握調査報告書（2020年３月）」をもとに日本総合研究所作成

過疎型高齢化地域では、営利目的である商店・スーパーだけでなく、公益性が求められる医療機関や介護事業所の撤退や廃業も問題になっている。医療機関については、過疎地以外では、無医地区数および無医地区を有する市町村数が1994年の調査以降一貫して減少し、2014年にはともに前回調査の2009年に比べ半分以下になった。これに対し、過疎地域では無医地区数および無医地区を有する市町村数は2009年まで減少傾向にあったものの、2014年にはともに増加に転じた（図表６）。すなわち、地方自治体による過疎地域の無医地区対策も、限界に近付いていることが推察される。
こうした無医地区数の増加に対する対策として、へき地医療拠点病院が設定され、そこから巡回診療や医師派遣、代理診療医師派遣といった事業がそれぞれ年12回以上実施される体制が構築されている。
しかしながら、現実には医師不足、一部の都市圏への医師の偏在などによって、拠点病院の３分の１以
上がこうした対策を十分に実施できていない（図表７）。

J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

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（図表６）過疎地の無医地区数の推移
（カ所）

過疎市町村
非過疎市町村

1994年

1999年

2004年

2009年

2014年

無医地区数

725

715

621

566

574

無医地区を有する市町村

389

368

312

203

219

無医地区数

272

199

165

140

63

無医地区を有する市町村

156

127

97

86

37

（資料）総務省「過疎地の現況（2018年）」（原典）厚生労働省「無医地区等資料（各年）」（注）2014年の過疎地は2017年４月１日時点（総務省脚注）。

（図表７）へき地医療拠点病院の主要３事業の実施状況（2017年度）
（機関）
主要３事業

参

考

巡回診療

医師派遣

代診医派遣

（年12回以上）（年12回以上）（年12回以上）

施

82

107

47

206

94

234

未実施

234

209

269

110

222

82

実

主要事業合計【Ａ】 ICTによるへき地医【Ａ】または【Ｂ】
療の診療支援【Ｂ】（年12回以上）（資料）厚生労働省「第16回医療計画の見直しに関する検討会資料（2019年11月28日）」（注）へき地医療拠点病院316機関が対象。

介護事業については、収益性の低さから経営（図表８）訪問介護事業所の経営状況（2018年度）

不振に陥る事業者が後を絶たない。独立行政法

黒字施設

赤字施設

１カ月当たり実利用者数：要支援（人）

25.9

19.8

１カ月当たり実利用者数：要介護（人）

49.2

35.6

した訪問介護事業所の47.7％が赤字であった。

１カ月当たり訪問回数（回）

757.3

488.0

経営状況をみると、赤字施設では１カ月当たり

１従業員当たりサービス活動収益（万円）

427.0

329.4

１従業員当たり人件費（万円）

326.4

335.9

人医療福祉機構の調査（注６）によれば、調査の実利用者数が黒字施設の４分の３、訪問回数（資料）独立行政法人医療福祉機構「2018年度訪問介護事業所の経営状況について（2020年３月）」

は同３分の２にとどまる（図表８）。その結果、従業員一人当たりのサービス活動収益に約100万円の差が生じている。これは、過疎地における高齢者の人口密度が低く、サービス提供の効率性が低いことの証左の一つといえよう。
経営を維持するには一定以上の需要が必要となる。しかし、利用者である高齢者が事業対象地域に点在していると、利用者宅間の移動等に時間がかかるため１日に対応できる高齢者には限界があり、従業員一人当たりの収益が伸び悩むこととなる。このように、人口密度が低い過疎地域では、非効率のため
介護事業の採算の確保が難しい。たとえ事業対象地域を拡大しても、移動に要するコストは介護報酬の対象外（注７）であるため、事業者の持ち出しとなることから、経費がさらに嵩むこととなる。
こうした日常生活に不可欠な施設や機関ばかりでなく、住民の足となる交通機関にも深刻な影響が出ている。近隣に商店・スーパーや医療機関および介護施設等がなくても、自らアクセス可能であれば、特段の問題は生じない。しかしながら、過疎地域では、不採算を理由に廃止される路線バスが少なくない。2018年度には、地方の一般路線バス事業者の９割が赤字と報告されており、今後も路線バスの減便や廃止に歯止めがかからないとみられる。
国土交通省によれば、2011年度時点でバス路線500ｍ圏外かつ鉄道１km圏外のいわゆる交通空白地域

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J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

は、わが国の可住面積の３割、そこに居住する人口は総人口の約６％を占めていた。その後も多くの路線バスや鉄道が廃線となっていることを勘案すると、交通空白地域はさらに拡大していると推測される。
昨今、高齢者の加害事故を背景に全国的に運転免許を返納する傾向が強まっていることもあり、運転可
能な同居家族がいなければ、高齢者が移動手段を確保することは難しくなりつつあるといえる。
高齢者世帯の増加に伴い、身寄りのいない、あるいは身寄りがいても頼ることができない高齢者も増える傾向にある。高齢者にとって最も身近な血縁者は自身の子どもである。しかし、晩婚化や結婚経験のない高齢者の増加に加え、出生率の低下を背景に、子どものいない高齢者が増加している。核家族化の進展により、親族といえども一度も会ったことがない、親族であるという認識がないなど、関係が希薄になっているケースも少なくない。日常生活に不便をきたしても、必要な支援を受けられず、孤立する、最悪孤独死に至る高齢者も相次いでいる。過疎型高齢化地域では、事態がより深刻といえよう。なお、こうした身寄りのない、身寄りを頼ることができない高齢者は、筆者の試算では、2020年の約400万人から2040年には最悪1,000万人以上になると予想される（注８）。
上述のように今後生活環境の悪化が予想される過疎型高齢化地域について、国土交通省のGISデータをもとに具体的にみてみると、例えば、長野県では、こうした地域が2040年には2020年に比べ大幅に増加する結果となった。同県を１km2メッシュに分割し、各地点の高齢者人口および高齢化率をみたとこ
ろ、高齢者人口が10人以下で高齢化率が50％以上の地点（10─ 50地区とする）は、2020年は全5210地点
中436地点（居住者なし＝無人地点を除く）であった。これが、2040年になると、その59％に当たる257地点が無居住化するとともに、新たに351地点（無人地点を除く）が10 ─50地区に加わった。
10 ─ 50地区のような極端な過疎・高齢化は、とりわけ医療機関や路線バスなど、生活を維持していく
うえで不可欠なインフラが欠如している地域で生じやすい。今後も医療機関数（注９）やバス路線（注10）が現状のままとして、10─50地区について、徒歩圏内（半径１km）の医療機関の有無、半径500m
内のバス路線の有無の状況をみると、医療機関なしの地点、バス路線なしの地点は、2040年には2020年
対比で倍増することが予想される。
首都圏に近く、昨今移住先として注目される長野県においても以上のような状況にあることを踏まえると、不便な立地にある地域では高齢者の生活環境がこれ以上に悪化することは想像に難くない。
Ｂ．地域コミュニティの脆弱化の進展
これまで地方部では、都市部に比べて、自治会や町内会といった地縁団体の活動が活発であり、近隣住民と密接なつながりを持っていると考えられてきた。しかし、近年、地方部においても地域コミュニ
ティの脆弱化が進展している。筆者が2015年に取りまとめたレポート（注11）では、地域の自治会や町内会への加入率がすでに５割を割り込んでいる地方圏の町村があった。地縁団体の活動のレベルを、自治会への加入率のみで推し量ることはできないが、少なくとも地方部では、自治会などが十分に機能していない地域があり、かつ増加傾向にあるのは事実であろう。東日本大震災やその後の相次ぐ大規模自然災害を背景に、地域コミュニティによる相互扶助（互助）の必要性が強調されているが、人口減少や高齢化が著しい過疎地域ほど、地域コミュニティが担ってきた互助の機能が低下しているのである。
前述の総務省の過疎地域現況調査によれば、2011年の前回調査に比べ、総じて集落機能が「良好」とJ R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

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回答した割合が、２～３％ポイント低くなっている。具体的にみると、「良好」と回答した割合は過疎地域集落全体では78.4％であったものの、人口規模別にみると、100人以上の集落で90％以上であるのに対し、50～99人では85.1％、10～49人では50.3％にとどまっている（図表９）。９人以下に至っては、「良好（24.6％）」よりも、「機能低下（33.6％）」や「維持困難（41.3％）」の方が高くなっている。

（図表９）過疎地域における集落機能の状況
0

10

20

30

全 体
（N＝63,237）
９人以下（N＝2,678）

高
齢
化
率

50

60

70

80

78.4
24.6

4.1

41.3

50.3

37.3

50〜99人（N＝15,419）

（％）
100

90
17.2

33.6

10〜49人（N＝18,508）

人
口
密
度

40

85.1

0.2
0.4

12.2

0.2

13.8

0.9
0.2

100〜999人（N＝25,134）

90.7

8.9

0.1
0.3

1,000人以上（N＝911）

91.1

8.8

0.0
0.1

50％未満
（N＝41,940）

86.8

50％以上〜75％未満（N＝17,224）

66.7

75％以上〜100％未満（N＝2,192）
100%（N＝956）

27.2

37.4

40.2

27.2

24.0
良

好

機能低下

1.4
0.1

11.7

22.1
47.1

維持困難

6

0.1
0.4
1.8

無回答

（資料）総務省「過疎地等における集落の状況に関する現況把握調査報告書（2020年３月）」をもとに日本総合研究所作成（注）集落機能：資源管理機能（水田や山林などの維持保全機能）、生産補完機能（農林水産業等にかかる草刈、道普請などの相互扶助機能）、生活扶助機能（冠婚葬祭など日常生活における相互扶助機能）。

また、高齢化率が高いほど「良好」との回答割合が低下し、「機能低下」や「維持困難」との回答割合が上昇している。高齢化率75％以上100％未満では「良好」に比べ、「機能低下」の割合が高く、高齢化率100％では「良好」の27.2％に対し、「維持困難」はその1.7倍の47.1％と、半分近くの集落が機能不全に陥っている。
地方部では今後も過疎型高齢化が進展すると見込まれることから、声かけ・見守り、ゴミ出しや買い物の代行など、近隣住民同士、自治会や町内会による高齢者支援が持続困難になる公算は大きい（図表10）。そのうえ、祭事などの集落ぐるみの行事や敬老会、老人会といったコミュニケーションの機会が減少する可能性もある。さらに、孤立が進み、要介護状態や認知症が進行する高齢者が増加する恐れも出てくる。過疎型高齢化地域では、地域コミュニティが機能不全に陥ることで、高齢者の安心・安全な生活を最期まで保障することを目的とする地域包括ケアシステムの維持が困難になる可能性が高く、すでにその兆しが出てきているといえよう。

30

J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

過疎地域における高齢者向け生活支援の課題（図表10）地域包括ケアシステムにおける互助の役割
自分のことを自分です
当事者団体による取組
る
高齢者によるボランティア・生
自らの健康管理（セル
きがい就労
フケア）
ボランティア活動
市場サービス
住民組織の活動の購入
自助
互助

こうしたサービスの提供困難に

ボランティア・住民組織の活動
への公的支援共助

公助

介護保険に代表される
社会保険制度及びサービス

一般財源による高齢者
福祉事業等
生活保護
人権擁護・虐待対策（資料）厚生労働省「地域包括ケアシステムの５つの要素と自助・互助・共助・公助」（https://www.
mhlw.go.jp/seisakunitsuite/bunya/hukushi̲kaigo/kaigo̲koureisha/chiiki-houkatsu/dl/link13.pdf）に加筆（注３）東京圏（埼玉県、千葉県、東京都、神奈川県）、名古屋圏（愛知県）、大阪圏（京都府、大阪府、兵庫県）。
（注４）過疎地域自立促進特別措置法に基づき総務省が指定した地域。具体的には、過去45年の人口減少率が32％以上、あるいは過去45年の人口減少率が27％以上かつ高齢化率が36％以上などの人口要件、過去３年の財政力指数が平均0.5以下といった財政力要件に該当する地域（2017年の法改正時の要件）。なお、財力指数とは、地方公共団体の財政力を示す指数で、基準財政収入額を基準財政需要額で除して得た数（過去３年間の平均値）。同指数が高いほど、財源に余裕がある（総務省）。
（注５）2019年９月11日～同年11月29日。
（注６）「2018年度訪問介護事業所の経営状況について（2020年３月）」。
（注７）サービス提供地域として申請した地域内であれば、遠方の利用者でも移動コストは徴収できない。
（注８）「超高齢社会における身元保証の現状と課題」JRIレビュー2020 Vol.5, No.77（2020年５月）。
（注９）2014年９月時点の病院、一般診療所、歯科診療所の位置データ。ただし、歯科診療所は除いた。
（注10）2013年度における私営路線バス、公営路線バス、デマンド型バスのルートの位置データ。本稿では、１日当たり５本以上運行されている路線を対象にした。
（注11）「地域包括ケアにおける住民組織の役割と求められる対応」JRIレビュー 2015 Vol.6, No.25（2015年５月）。

３．過疎地域の高齢者向け生活支援の新たな流れ
これまでみてきたように、過疎型高齢化が進展する地域では、事業採算性の観点から民間事業者の撤退が相次ぎ、買い物や移動といった日常生活に不可欠なサービスの利用が困難になっているばかりでな
く、集落の相互扶助の基盤となる自治会や町内会などの地縁団体が機能不全に陥り、声かけや見守り、
敬老会や老人会といったコミュニケーションの場の提供が難しくなっている。本来であれば、地域住民の安心・安全な生活の保障といった社会福祉の観点からは、自治体が生活支援サービスを提供すべきである。しかしながら、厳しさが増す財政状況を勘案すると、自治体による支援サービスの拡大は期待薄である。
こうしたなか、民間企業や過疎地域の住民組織が、新たな形で生活支援サービスを提供する動きが出てきた。

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（1）民間企業による本業を通じた社会貢献
民間企業では、本業を通した社会貢献（ソーシャルビジネス、注12）として、生活支援サービスを行うという動きがある。主に物流事業者、小売事業者やスーパーマーケットチェーンといった流通事業者
が、蓄積してきたノウハウやネットワークを活用し、高齢者の見守り・安否確認や買い物支援を提供している（注13）。近年、こうしたソーシャルビジネスによる生活支援を利用する自治体が増加傾向にある。積極的に事業を展開する企業の一つであるヤマト運輸は（注14）、2020年３月時点で、見守り支援について全国の自治体や関係機関と150件、買い物支援については14件の協定を締結している。
このうち、最も多いサービスが、高齢者の見守り・安否確認である。ヤマト運輸や日本郵便などの物
流事業者、生活協同組合（生協）、新聞や乳飲料の販売店、ガス会社、電力会社等が、戸別の配達、あるいは検針の際に、配達員や訪問員が異変に気付いた場合に自治体や社会福祉協議会（社福）に連絡するという仕組みが一般的である（図表11）。戸別訪問という業務プロセスで実施されるため、原則として見守り・安否確認に要するコストはかからない。

（図表11）見守り・安否確認の仕組み（イメージ）②
注文品の発送・配達
高
齢
者
の
み
世
帯

生活協同組合①

スーパー

見守りに関する協定締結

郵便局

郵便物等の集荷・配達

新聞販売店
新聞・乳飲料の配達

乳飲料販売店

③

社
会
福
祉
協
議
会

自
治
体

②の際、異常があれば通報
検

針

電力会社
通緊 ③
報急
時

警

察

医療機関
（救急）

（資料）国土交通省「宅配に買い物支援や高齢者の見守り等を付加する事例に関する地方自治体へのアン
ケート調査結果（優良事例、2016年）」をもとに日本総合研究所作成

このほか、ヤマト運輸は、青森県黒石市（注15）と協力し、同市の一人暮らしの高齢者全員を対象に、市が毎月発行する刊行物を宅配し、高齢者本人の同意を得て、在宅状況やヒアリング内容を市に報告するというサービスを実施している。サービス料金は、定期刊行物の配達件数に応じて市からヤマト運輸に支払われ、高齢者の自己負担はない。
こうしたサービスを利用しても毎日必ず高齢者全員の見守り・安否確認ができるとは限らない。このため、愛媛県大洲市、福岡県嘉麻市、香川県高松市などの自治体では、複数の事業者と協定を締結し、確認頻度を高めている。
次いで多いサービスが買い物支援で、移動販売や、予め注文を受けた食品や日用品を戸別に配達する

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過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

商品配送がある。移動販売は、地元のスーパーや小売店が、単独で、あるいは大手流通事業者や移動スーパー専門事業者（注16）などと連携して、週２、３回の頻度で実施している例がみられる。
一方、商品配送は、スーパーや小売店がそれぞれで注文を受け、提携する宅配事業者がその商品を配達、代金回収を代行するパターンのほか、社福などの公的機関が窓口となり、注文受け付け、商品の手配、注文ごとの商品のとりまとめを行い、提携する物流事業者がその商品を配達のうえ、代金を回収し、注文窓口機関・団体を通じてスーパー・小売店に代金が支払われるパターンがある（図表12）。

（図表12）買い物支援の仕組み（イメージ）
利用者（高齢者）
注文（最低購入金額あり）
商品配達
代金回収

自治体

代金支払い
（商品代＋配送料）

補助金

配達・集金依頼
物流事業者

助成金支給
スーパー・商店商工会

商品代金振り込み（資料）国土交通省「宅配に買い物支援や高齢者の見守り等を付加する事例に関する地方自治体へのアンケート調
査結果（優良事例、2016年）」をもとに日本総合研究所作成

商品配送による買い物支援は、見守り・安否確認とセットで実施されるケースが多い。物流事業者が商品を配達した際に高齢者本人の状態を確認し、異変を感じた場合に自治体や社福などの公的機関に連絡する仕組みが中心である（図表13）。物流事業者による安否確認に加え、北海道幌加内町のように、注文用に人感センサーが内蔵された情報端末を各戸に配布し、人体の動きの有無を担当部署が確認するといった仕組み（注17）を導入する自治体もある。

（図表13）宅配事業者による買い物支援・見守りの仕組み（イメージ）（資料）ヤマトホールディングスホームページ（https://www.yamatohd,co,jp/csr/highlights/2016highlights02.htlm）より抜粋

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買い物支援は、中心部に比べ市場規模が小さいため、自治体から過疎地対策の補助金を受け実施されるケースが大半である。移動販売の場合、店舗販売に比べ、店舗の賃料（あるいは固定資産税）、光熱水費などを節減できるとはいえ、商品に手数料の一部を上乗せしても収益を確保することは難しく、自治体からの補助金なしでは事業が成り立ちにくいのが実情である。商品配送でも、補助金なしでは、一般的な通信販売やオンライン販売に比べ低廉な（注18）配送料での買い物支援は難しい。
上述の支援サービスに加え、最近では、移動手段の維持に向けた取り組みも出てきた。路線バスを利用した貨客混載（注19）である。物流事業者がバス事業者と連携し、通常は自前のトラックを利用し輸送している荷物を、バス車両の空座席に積載し沿線の営業所間で輸送する仕組みである。同事業については、ヤマト運輸や日本郵便のほか、佐川急便も秋田県などで実証実験を実施している。また、ヤマト
運輸、佐川急便、日本郵便が共同して実施するケースも相次ぎ、2020年３月には３社が共同で宮崎県西米良村の村営のコミュニティバスを利用した貨客混載による配送事業をスタートさせた。
貨客混載輸送は、物流事業者にとってガソリン代や車両整備等の維持費といったトラック輸送に要するコストの節減が可能になるだけでなく、赤字路線を抱えるバス事業者にとってはバス車両の空きスペ
ースを貨物輸送用として利用してもらうことで、新たな収益源となることが期待されている。これにより、結果的に過疎地のバス路線の維持につながれば、移送支援の一つとみることができよう。
（2）地域住民によるコミュニティビジネス
機能不全に陥る自治会や町内会が後を絶たないことから、集落の枠組みを越えた住民組織として新たに組成された地域運営組織（注20）が、それまで自治会や町内会が担ってきた生活支援サービスを継承している地域もある。地域運営組織が地域活動として見守りや月１～２回の配食・給食といった支援を無償、あるいは１回500円前後の実費程度の料金で実施する地域が一般的である。その一方で、住民参加型の企業やNPO法人が、買い物、見守り・安否確認から自家用有償旅客運送（注21）による移送まで多岐にわたり、コミュニティビジネス（注22）として生活支援事業を手掛ける地域も増えつつある。
各種資料（注23）をもとに先行事例として、①京都府南丹市美山町鶴ケ岡地区、②高知県四万十市西土佐大宮地区、③岡山県笠岡市笠岡諸島（高島、白石島、北木島、真鍋島、大飛島、小飛島、六島）の取り組みを具体的にみてみよう。
Ａ．京都府南丹市美山町鶴ケ岡地区
美山町鶴ケ岡地区では、有限会社タナセン（以下、タナセンと略す）が、美山町鶴ケ岡振興会との連
携の下、支援サービスを実施している。タナセンは、廃止されたJA販売所の営業の継承を目的に、有志の地域住民106人が1999年に設立した企業で、本業は食品や生活用品の販売である。最近では、店舗の一部にカフェが開設され、地域住民のコミュニケーションスペースとして開放されている。
高齢者向けの宅配サービスや移送サービスは、こうした本業を軸に展開されている。美山町鶴ケ岡振興会は、タナセンを設立した住民が中心となり、さらなる地域振興を目的に、それまでの自治組織を改組し、2001年に発足した地域運営組織である。支援内容をみると、買い物支援は電話で受けた注文の商品を週２回宅配（配送料無料）し、その際に安否を確認する。

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過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

移送サービスは、事前予約制で、移動範囲は鶴ケ岡地区内、利用可能時間はタナセンの営業時間内に限定される。地域住民が納めている振興会費の一部が当てられるため、利用者の運賃は無料である。
また、美山町鶴ケ岡振興会では、ICTの活用も積極的に進めている。地域の情報提供のほか、見守り
機能や移送サービスの予約機能が搭載されているアプリを無償配布するとともに、ICTが不得手な高齢者向けの講習会を実施している。
Ｂ．高知県四万十市西土佐大宮地区
西土佐大宮地区では、住民出資により設立された株式会社大宮産業（以下、大宮産業と略す）が、大宮地域振興協議会との連携の下、生活支援サービスを提供している。大宮産業は、食料品やガソリンの販売を担うJA出張所の廃止を機に、地域の生活インフラの維持を目的に、地域住民が出資（注24）し、2006年に設立された。同社は、食品や日用雑貨といった生活用品、ガソリンや灯油、苗や肥料などの農業関連用品の店舗での販売を本業とし、それを軸に、買い物が困難な高齢者を対象に、週２回程度電話で注文を受けた商品の宅配サービスと配達を兼ねた見守りを実施している。
協議会と連携はしているものの、同社は運営においてこれまでのところ自治体からの補助は活用しておらず、西土佐大宮地区で採れるブランド米の地区内外への販売を収益の柱にして、支援事業を展開している。
なお、大宮地域振興協議会は、地域運営組織ではあるものの、行政主導で創設されたのではなく、大宮産業の設立をきっかけに、地域住民が大宮地区全体の地域課題の解決を目的に2013年１月に創設した組織である。同協議会は2013年５月に高知県から集落活動センター事業を受託したが、当該事業の実施
主体は大宮産業である。
Ｃ．岡山県笠岡市笠岡諸島（高島、白石島、北木島、真鍋島、大飛島、小飛島、六島）
かい しゃ

笠岡諸島では、NPO法人かさおか島づくり海社（以下、島づくり海社と略す）が生活支援サービスを担っている。島づくり海社は、島民の生活サポートや地域振興を目的に、各島の有志が笠岡市の協力の下に2002年８月に結成した全島住民をメンバーとする住民組織で、2006年９月に法人化された。島づ
くり海社の事業は、市から委託された保育園運営、研修所や駐車場の運営、特産品の商品開発・販売、
デイサービス（介護保険事業）など多岐にわたり、島内の高齢者の暮らしに不可欠な買い物支援やコミュニティバス運行なども担っている。
島づくり海社では、国や自治体の補助を受けながら、2006年からコミュニティバスを運行しているほか、2013年からはイオン・日本郵便と共同で買い物支援を行っている。コミュニティバスは、北木島全域を対象に、有料（区間により240円あるいは360円）で週３日（診療所が開く月・水・金）、１日３往復運行されている。
買い物支援は、島づくり海社が週に１回、島民の注文をとりまとめ、ネットスーパーに一括で注文をかけ、フェリーで届けられた商品を受け取り、仕分けのうえ、戸別に宅配する。その際に、声掛けするなど、高齢者の見守りも行っている。こうした支援は、今のところ、北木島と六島の２島で実施されている。買い物支援の運営費は利用者からの手数料（従量課金制）で賄われている。

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また、高齢者の自立支援の一環として、ゴーヤの栽培を開始するとともに、高齢者が栽培したゴーヤを使って新たな商品開発も進めている（注25）。

（注12）ノーベル平和賞を受賞した経済学者ムハマド・ユヌス博士（バングラデシュ）が提唱した概念。ビジネスの手法を用いて、環境保護や貧困支援などの社会的課題を解決していく活動で、経済価値よりも社会価値に重点を置く。紹介事例は、米ハーバード大学のマイケル・ポーター教授によって提唱されたCSV（Creating Shared Value：共有価値の創造）という社会課題を解決することによって、社会価値と経済価値の両方を創造する経営モデルに該当するが、本稿ではソーシャルビジネスの一つと位置付けた。
（注13）なお、ここでは、セキュリティー会社等が都市圏に居住する家族向けに提供する高齢者見守りサービス（専用システムを利用し別居する高齢者の安否を連絡するサービス）は対象にしていない。
（注14）ヤマトホールディングスホームページ（https://www.yamato-hd.co.jp/csr/society/social_contribution_csv.html）参照。
（注15）2015年国勢調査によれば、人口34,284人、人口密度158人/km2、高齢化率29.7％。2000年国勢調査時に比べ、人口は5.1％減少、高齢化率は9.5％ポイント上昇した。
（注16）株式会社とくし丸によれば、同社が直接移動販売を実施するのではなく、同社と販売パートナーとして契約した地域の個人
事業主に対し移動販売のノウハウを提供し、当該個人事業主がスーパーや商店から商品供給を受け、担当地域で移動販売を行う仕組みである。
（注17）国土交通省「宅配に買い物支援や高齢者の見守り等を付加する事例に関する地方自治体へのアンケート調査結果（優良事例、2016年）」。
（注18）首都圏にあるスーパーやホームセンターなどでは、配送料を１回に当たり500円前後、購入金額5,000～7,000円以上を無料とするところが多く、トイレットペーパーやティッシュペーパーなどのかさばる紙製品や１辺が１ｍ以上の大型製品に特別料金を加算する事業者もある。これに対し、買い物支援では、一定以上の購買額が求められるものの、配送料は100～200円程度である。
（注19）国土交通省は、2017年９月１日に、それまで路線バスにのみ350kg未満の貨物の積載を認めていた貨客混載規制を緩和し、路線バスの積載重量の上限を撤廃するとともに、過疎地域に限り、タクシー、貸し切りバス、貨物車両（トラック）の混載を解禁した。
（注20）地域の生活や暮らしを守るため、地域で暮らす人々が中心となって形成され、地域内のさまざまな関係主体が参加する協議組織が定めた地域経営の指針に基づき、地域課題の解決に向けた取り組みを持続的に実践する組織（総務省）。地域協議会や地域振興会と称されることが多い。
（注21）バス・タクシーなど公共交通機関によるサービスが提供されない地域において、地域の関係者の合意に基づき、国の登録を受けて、自家用自動車を使用して、有償で旅客を運送するもの。
（注22）中小企業白書（2004年版）によれば、「従来の行政（公共部門）と民間営利企業の枠組だけでは解決できない、地域問題へのきめ細やかな対応を地域住民が主体となって行う事業である。社会貢献性の高い事業であると同時に、ビジネスとしての継続性も重視される点で、いわゆるボランティアとは異なる性格を持っている」とされる。また、その特徴については、「〔1〕
地域住民が主体である、〔2〕利益の最大化を目的としない、〔3〕コミュニティの抱える課題や住民のニーズに応えるため財・サービスを提供する、〔4〕地域住民の働く場を提供する、〔5〕継続的な事業または事業体である、〔6〕行政から人的、資金的に独立した存在である、等が挙げられる」としている。（104～106ページ）、NPO法人や公益法人のみでなく、個人事業者、
任意グループ、組合、株式会社など様々な主体により、多様な方法で提供されている。もともとの定義はソーシャルビジネスの１形態であるが、特定の地域に限定して実施されていることから、本稿では、ソーシャルビジネスと分けている。
（注23）内閣官房まち・ひと・しごと創生本部、総務省、国土交通省、環境省、農林水産省が公表している事例のなかで、共通して取り上げられている地域を抜粋した。それぞれの取り組み内容については、各省の資料に加え、各種マスコミ報道や関連団体の情報をもとにした。
（注24）大宮地区内外の108世帯（大宮地区では８割の世帯に当たる96世帯）が出資し、資本金700万円で同社を設立した。
（注25）島づくり海社によれば、ゴーヤは真鍋島の特産品として県内一の生産地となっているという（https://www.shimazukuri.
org/何に取組んでいるの/）。

４．過疎地高齢者の生活支援の維持に向けて国、地方自治体が、これからも地域住民の最低限度の生活を保障する責務を有していることに変わりはない。しかし、人口減少が避けられないわが国において、とりわけ過疎が深刻化している地域で、これまでのように公共がユニバーサルサービスとして高齢者の生活を保障することは容易ではない。国は、

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過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

自助、互助による取り組みへの期待を強めているが、現在の過疎地域の現状をみると、それも限界に近いと考えられる。
今後、当該地域における生活支援を持続するためには、担い手として、ソーシャルビジネスやコミュ
ニティビジネスといった民間組織の力をこれまで以上に活用することが望まれる。折しも、これまでみてきた通り、過疎型高齢化地域では、地縁団体を軸とした互助に代わり、民間企業のソーシャルビジネ
スや住民参加型の法人組織によるコミュニティビジネスとしての高齢者向け生活支援サービスが広がりつつある。
そこで以下では、前述の事例をもとに、ソーシャルビジネスやコミュニティビジネスをベースにした
生活支援サービスのポイントと今後の課題をみていく。
（1）事例からの示唆
前章において取り上げた先行事例の主な特徴を整理すると、下記の通りである。
まず、民間企業のソーシャルビジネスの特徴は、本業で蓄積してきたノウハウやシステムおよびネットワークを積極的に活用し、かつ異業種のみならず、競争相手であるはずの同業他社とも連携、協働している点である。配送依頼から配達完了まで一元管理するシステムを持つ物流事業者と独自の流通・販売網を持つスーパーや小売店が連携することで、商品販売や配送という通常の業務プロセスにおいて、
買い物＋見守り・安否確認という新たなサービスの形態が創造されたのである。また、路線バスを利用した貨客混載では、物流事業者１社だけでは物流量に限りがあるが、複数社が共同で実施することでバス会社は収入源として空きスペースを有効活用できるうえ、物流事業者各社も輸送コストを節減できる。
こうした取り組みは、ソーシャルビジネスとしてだけではなく、一般的なビジネスとしても応用可能とみられる。ソーシャルビジネスは利潤を追求しない社会貢献ではあるものの、本業に繋がる付加価値の創造も期待できる。
一方、住民組織によるコミュニティビジネスの主な特徴として、次の２点が挙げられる。一つは、サ
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ービス提供主体が地域住民の出資、運営による住民参加型の法人である点である。そのため、自らのビ4

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ジネスとしてコミュニティビジネスを支えるという意識が強く、地域住民は有料の支援サービスを積極的に利用したり、事業拡大に参画したりすることで、ビジネスを支えている。生活必需品の販売や移送などの生活支援サービスは、とりわけ高齢者にとって日常生活を営むうえで不可欠であるものの、採算が合わない分野である。こうしたビジネスを維持するには、地域住民の積極的な財務や経営面での関与が不可欠といえる。
もう一つは、民間企業同様、本業を持ちつつ、その付随業務として生活支援サービスを手掛けている点にある。高齢者向け支援サービスを本業とする社会福祉法人や福祉関連のNPO法人（注26）と異なり、
タナセンや大宮産業では小売業が本業であり、島づくり海社では高齢者支援を含め複数の事業を本業として営んでいる。社会福祉法人や福祉関連のNPO法人では、総じて本業のみで事業を継続することは難しい。本業である支援サービス事業を持続させるには、非営利とはいえ一定の需要が必要となるうえ、
それを支える収益事業、副業（本業以外の収益事業）での収益が不可欠である。しかしながら、副業の収益には制約があるため、本業を維持、拡大する費用の確保は容易ではない。これに対して、前述の住J R Iレビュー 2020 Vol.11, No.83

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民組織は、法人形態が株式会社やNPO法人でも事業目的が地域住民の生活全般の維持や地域振興であるため、事業規模や事業分野を拡大することができる。過疎地域という規模が小さい市場でも、地域に密着した事業を多角的に展開することで、経営の維持が可能になっている。
以上のことから、本業で培ったノウハウやネットワークの活用、地域住民のビジネス化への理解と自発的参画、生活支援サービス以外の収益事業の多角化の３点が、ソーシャルビジネスやコミュニティビ
ジネスが過疎地で高齢者向け生活支援サービスを提供するための重要ポイントといえよう。
（2）残された課題
生活支援サービスの担い手としてソーシャルビジネスやコミュニティビジネスに対する期待が高まりつつあるものの、今後も人口減少および高齢化が不可避であることから、過疎地域ゆえの課題が幾つか残存する。このような状況の下、ソーシャルビジネスやコミュニティビジネスであっても、生活支援サービスの提供を持続することは困難である。上記で指摘したビジネスのポイント、とりわけ地域住民の自発的参画や事業の多角化を見込むことができないことが理由である。
過疎地域では、住民参加型法人の現行経営陣が高齢者で、その後継者も現行体制よりは若いものの、高齢者であるパターンが少なくないのが実情である。このままの状態が続けば、わが国の中小企業が置かれている状況と同様に、法人としての活動継続が困難になっていく。ドライバーについても、地域住民が集荷・配送拠点営業所から各戸までのラストワンマイルを担当するケースが多いが、今後人員の確保が容易でなくなり、商品の配達を兼ねて高齢者の見守り・安否確認を行う現行モデルが成り立たなくなる可能性がある。
また、上記のような人手不足に加え、人口減少に伴い市場規模も縮小するなか、事業の多角化も困難になる。需要に比例して事業コストが減少することはなく、むしろ、過疎化の進展に伴い移動費が嵩むなどコストが押し上げられるケースが増えていく。収支バランスが崩れるばかりでなく、経営不振に陥れば、生活支援ビジネスの縮小を余儀なくされ、最悪、ビジネスの停止といった事態に至る恐れもある。
このような事態を回避するためには、過疎型高齢化の抜本的解決、すなわちコンパクトシティを形成
し、都市への集住を図る取り組みが有効であると考えられる。しかし、地域の実態を踏まえた都市機能の見直し、住民や地元企業など利害関係者の調整を勘案すると、コンパクトシティの早期の実現は困難である。
そのため、コンパクトシティの形成という長期的ビジョンは持ちつつも、国や地方自治体は、ソーシャルビジネスやコミュニティビジネスを公助や互助に代わる生活支援サービスの重要な担い手として位置づけ、事業環境を整備することが重要となる。人材確保のための体制整備や補助金・助成金の拡充などのほか、ビジネスの阻害要因になりかねない税制や規制の見直し、緩和も必要になると思われる。加
えて、人口減少社会において持続可能な高齢者支援体制の在り方を改めて問い直し、実態を踏まえた将来ビジョンを早急に示すことも求められよう。
一方、当該ビジネスを担う民間事業者も、近年、普及が推進されているシェアリングエコノミーやICT・ロボティクスなどの先端技術を積極的に取り入れるなど、サービスの維持に向け、事業の効率化や生産性の向上に取り組むことが不可欠である。

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過疎地域における高齢者向け生活支援の課題（注26）社会福祉法人は、社会福祉事業のほか、必要に応じ公益事業または収益事業を行うことができるが、収益事業から生じた収益は、当該法人が行う社会福祉事業や公益事業の経営に充当しなければならない。NPO法人の本来の目的である特定非営利活動に関する事業以外は、その他事業として位置づけられ、その事業は特定非営利活動に影響を及ぼさない範囲に限定され、その収益は全て特定非営利活動に充てなければならない。

補論（1）地域包括ケアシステム
地域包括ケアシステムとは、高齢者が住み慣れた地域で最期まで日常生活を送ることができるように、自治体（市区町村）が責任主体となって、地域の実情に応じ、医療、介護、生活支援等を包括的に提供する地域包括ケアを実現するための仕組みである。高齢者の要請に対して30分以内で対応できる範囲（いわゆる中学校区）を一つの圏域とし、そこに居住する全高齢者に対し、医療機関、介護事業者、一般企業、高齢者本人を含む地域住民、NPO・ボランティア団体や自治会・町内会といった住民組織な
どの多様な主体の連携の下、介護保険で提供されるサービスや行政サービスのほか、それ以外のサービス（インフォーマルサービス）が提供される。
高齢化に伴い介護ニーズが増加、多様化する一方、介護保険や自治体の財政が厳しさを増していることから、介護保険（共助）や行政（公助）に代わり、高齢者自ら（自助）、地域住民や地域コミュニテ
ィ等の相互扶助（互助）によるサービス提供が求められている。
（2）JRIレビュー「地域包括ケアにおける住民組織の役割と求められる対応～要約（抜粋）」
１．高齢者の増加に伴う介護保険財政の逼迫や介護ニーズの多様化を受け、厚生労働省は、地域の実情に応じた介護サービスの提供を目的に、団塊世代が75歳以上の後期高齢者となる2025年までに、地域
包括ケアシステムの構築を目指している。その仕組みは、医療機関、介護事業者、民間企業、
NPO・ボランティア団体や自治会といった住民組織などの多様な主体の連携の下、医療、介護、介護予防、生活支援などの介護サービスを包括的に提供するものである。なかでも、国は、保険サービ
スの範囲を縮小する一方で、民間事業者や住民組織による保険外サービスの提供に期待を寄せている。
２．しかしながら、民間事業者は採算の合わない地域への参入に消極的なうえ、住民組織のうち地域の互助活動を担っている町内会・自治会などの地縁団体は組織率の低下等を背景に機能が低下しており、
介護サービス提供の担い手となるには限界がある。とはいえ、要介護者に必要な介護サービスを極力公平に提供するには、何らかの形で住民組織の関与を求めざるを得ないのも現実である。東日本大震
災の発生以降、ボランティアに対する国民の意識が高まりつつあることを勘案すると、地縁団体に代わり、もう一つの住民組織の形態であるNPO・ボランティア団体等の機能団体を積極的に取り込むことも有効であろう。
３．現状、介護分野で活動する機能団体をみると、相互扶助としての保険外サービスの提供から、介護保険指定事業者としての保険サービスの提供まで活動の幅が広がっている。もっとも、現状では機能団体が活動しやすい環境にあるとはいえず、その運営基盤は必ずしも盤石といえないのが実情である。

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機能団体が地域包括ケアシステムにおける介護サービス提供の一翼を担うには、同システムの責任主体である自治体が機能団体のリーダーの発掘・育成に加え、補助金のみならず利子補給や信用補完といった資金調達環境の整備を図るとともに、機能団体自らも自主財源を獲得し自立採算を可能にするなど財務基盤の強化を図る必要がある。
４．機能団体が期待される役割を果たすには、上述のような対応以外にも越えるべきハードルがある。
NPO法人にみられるように、①他の公益法人に比べて高く設定されている税率や優遇措置の適用対象の制約といった不公平な税制、②副業の剰余金の活用方法に対する規制、③介護施設の設置運営への参入規制、などの法規制がその活動を制約している。こうした状況を改善するには、国の積極的な関与が欠かせず、税率引き下げや優遇措置の適用などの税制改正のほか、副業や介護施設の運営に関する規制の緩和など、これらの法規制の見直しが求められる。このほか、介護分野のみならず地域貢献を目的とする非営利法人に関して、上記規制の対象外となる新たな法人制度を設けることも有効である。
（2020. 10. 14）

参考資料・参照ホームページ
・国土交通省［2015］.「実践編小さな拠点づくりガイドブック」、2015年３月
・総務省［2020］.「過疎地域等における集落の状況に関する現況把握調査報告書」、2020年３月
・総務省［2020］.「新たな過疎地対策に向けて～過疎地域の持続的な発展の実現」、2020年４月
・内閣官房まち・ひと・しごと創生本部事務局［2020］.「住み慣れた地域で暮らし続けるために～地域
生活を支える「小さな拠点」づくりの手引き」、2020年４月
・広井良典［2019］.「人口減少社会のデザイン」東洋経済新報社、2019年11月
・星貴子［2015］.「地域包括ケアにおける住民組織の役割と求められる対応」JRIレビュー 2015 Vol.6,
No.25、2015年５月
・星貴子［2020］.「人材活用の新潮流・人材シェアリング」JRIレビュー 2020 Vol.6, No.78、2020年４月
・星貴子［2020］.「超高齢社会における身元保証の現状と課題」JRIレビュー2020 Vol.5, No.77、2020年
５月
・環境省ホームページ（https://www.env.go.jp/）
・経済産業省ホームページ（https://www.meti.go.jp/）
・厚生労働省ホームページ（https://www.mhlw.go.jp/）
・国土交通省ホームページ（https://www.mlit.go.jp/）
・国土交通省GISホームページ（https://nlftp.mlit.go.jp/）
・財務省ホームページ（https://www.mof.go.jp/）
・総務省ホームページ（https://www.soumu.go.jp/）
・総務省統計局ホームページ（https://www.stat.go.jp/）

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過疎地域における高齢者向け生活支援の課題

・内閣府ホームページ（https://www.cao.go.jp/）
・農林水産省ホームページ（https://www.maff.go.jp/）
・国立社会保障・人口問題研究所ホームページ（http://www.ipss.go.jp/）
・社会福祉法人全国社会福祉協議会ホームページ（https://www.shakyo.or.jp/）
・佐川急便株式会社ホームページ（https://www.sagawa-exp.co.jp/）
・日本郵便株式会社ホームページ（https://www.post.japanpost.jp/）
・ヤマト運輸株式会社ホームページ（https://www.kuronekoyamato.co.jp/）
・ヤマトホールディングス株式会社ホームページ（https://www.yamato-hd.co.jp/）

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