災害廃棄物処理の実態と課題
Current status and issues of disaster waste management
大迫 政浩 ・遠藤 和人＊＊

Masahiro OSAKO and Kazuto ENDO（独）国立環境研究所 資源循環・廃棄物研究センター
Center for Material Cycles and Waste management Research, National Institute for Environmental Studies

摘

要東日本大震災以降の災害廃棄物処理について，どのような課題が生じ，それにどのように対処してきたか，現時点で総括することは将来への備えの観点から重要である。そこで，まず，災害廃棄物処理に係る対応の概況を，技術的な処理状況を含めて紹介した。つぎに，行政を中心にしたマネジメントの側面を振り返りながら，実態と課題を論じた。
災害廃棄物処理は依然として道半ばであるが，各主体の総力が結集され，処理は軌
道に乗りつつあり，2014 年 3 月までに目標に近いレベルまでは達成できる見込みである。今後は，将来の大規模災害に備えて今回の課題をシステム思考で整理しなければならない。まず，大震災の教訓を可能な限り新たなルールやマニュアルとして文書
化して，
「形式知」
として残しておくべきである。また，次の大規模災害への対応には，
経験則に基づく「暗黙知」が重要であり，経験に裏付けられた人の能力の継承と新たな人材づくりを行っていくべきである。さらに，形式知と暗黙知を「実践知」として融合させて，状況に応じて柔軟かつ機動的にマネジメントできる対応力を備えたシス
テムづくりが必要である。

キーワード：暗黙知，形式知，災害廃棄物，実践知，津波堆積物，
マネジメントシステム，有効利用

Key words：tacit knowledge, explicit knowledge, disaster waste,
practical knowledge in emergencies, tsunami sediment,
management system, recycling

1．はじめに
東日本大震災が発生してから現在 1 年半あまり（2012 年 10 月執筆時点）が経過し，災害廃棄物の処
理は，被災現場から撤去されたがれきの本格的な処理が軌道に乗りつつある。まさに現在進行形で進展している段階である。
震災以降の災害廃棄物処理について，今の時点で総括することは時期尚早であるが，将来への備えは重要である。記憶が新しいこの時期から少しずつ記録を残し，どのような課題が生じ，それにどのように対処してきたか，整理しておくことは必要であると思う。
そこで本稿では，まず今回の災害廃棄物処理に係る対応の概況を，技術的な処理状況を含めて紹介する。次に行政を中心にしたマネジメントの側面を振り返りながら，実態と課題を論じたい。

2．東日本大震災における災害廃棄物処理の制約条件
東日本大震災は，大規模な津波を伴った未曾有の大災害であった。そのため，災害廃棄物処理においても過去の経験知が十分に通用しなかった。表 1に今回の災害廃棄物処理を進める上での特徴と制約条件等を概括的に整理した。災害廃棄物の発生量は1）
阪神・淡路大震災 と同程度ではあるが，処理を困難にしている以下のようなハードルがあった。
1） 津波の威力によって損壊したさまざまな物体が攪乱され，最初から渾然一体となった混合状態で存在。
2） 津波により海底の泥土や砂が㴑上し，廃棄物に混じったり付着している状況。また，海水を吸収した廃棄物は塩分を多く含有。
3） 広域に被災したことから近隣自治体間の相互支援も困難。三陸沿岸部は孤立状態。放射能問題で受付；2012 年 11 月 6 日，受理：2013 年 2 月 3 日＊〒 305-8506 茨城県つくば市小野川 16-2，e-mail：mosako@nies.go.jp
2013 AIRIES

45

大迫・遠藤：災害廃棄物処理の実態と課題

表1

東日本大震災と阪神・淡路大震災における災害廃棄物処理を進める上での特徴と制約条件等．
東日本大震災（2011.3.11）

阪神・淡路大震災（1995.1.17）

地震概要 ・マグニチュード 9.0，最大震度 7（宮城県栗原市）
・東北太平洋沿岸域に大規模な津波

・マグニチュード 7，最大震度 7
・主な被災地：神戸市，西宮市，淡路島

発生量 ・災害廃棄物 1,802 万トン（東北 3 県）・津波堆積物 956 万トン（東北 3 県）・地震動による発生は一部，大半は大津波により発生
一部の廃棄物が海に流出

・災害廃棄物

廃棄物 ・津波による攪乱により混合廃棄物化
性状 ・木造の損壊家屋由来の木屑が多い
・津波堆積物等の塩分を含む泥土付着・海水由来の塩分含有・一部の地域で火災・一部に原発事故に伴う放射性セシウムの汚染

・コンクリートの建物や構造物等からのコンクリートがらなどの不燃物系が比較的多い
・一部の地域で火災

面積規模 ・青森県から千葉県にかけて津波浸水域は広域・神戸市を中心に活断層に沿った一部地域

処理体制 ・仙台市以外は小自治体がほとんど構築にお ・行政関係者の被災により行政機能自体ダメージ
ける制約 ・近隣自治体がすべて被災している状況
・三陸地域は沿岸部が孤立化
・放射能問題の影響で広域処理体制整備に遅れ

・大中規模自治体が多い
・ダメージの少ない周辺自治体の支援可能
・大阪湾フェニックス事業の処分場を用いた大量受入

約 2,000 万トン

その他の ・放射性物質汚染により問題複合化
特徴 ・沈下等により埠頭にダメージ
・湾内に海中がれきが存在

広域処理体制の整備にも遅れ。
4） 処理を担った市町村自治体の行政関係者も多く被災し，行政機能自体に大きなダメージ。小規模
自治体が多く，性状的には産廃に近い災害廃棄物の処理経験が不十分。
5） 三陸地域は平地が少なく，仮設住宅の建設用地確保もあり，仮置場や処理施設設置のための用地確保が難題。大量の災害廃棄物の受け皿となる大規模な最終処分場が存在せず。
災害廃棄物処理に係る制約条件として，上述のような多くのハードルを抱えてしまった。それらをどのようにクリアし，被災地の早急な復旧・復興を図るか，関係者の対応は試行錯誤であったものと推察される。発災後の初期には，想定をはるかに越える
甚大な被害を前に，どこからどのように手を付けていけばよいか，関係者の誰もが立ちすくみ，思考停止に陥ったことも容易に想像できる。対処を考える
上で参考になるものは，阪神・淡路大震災における対応事例が唯一であったといってよい。結果的には，その教訓が活かされた場面もあったかもしれな
いが，逆に，前例としたために，今回の問題にうまくマッチしなかった場面もあったように思われる。
東日本大震災における災害廃棄物処理は，阪神・淡路大震災の経験がありながら，その進捗は遅いのではないかとの指摘もある。しかし，表 1 で両者を比較したように，極めて広域に及ぶ津波災害であること，廃棄物の性状も，大津波により生じた廃棄物は地震動によって生じるものと大きく異なること，原発事故により放射能汚染が複合的に絡み合っていること，など災害廃棄物処理を困難にする多くのハードルが存在していた。
表 2 に環境省および岩手県と宮城県の行政的な46。表の中には阪神・淡路大震災
動きを整理した
時の行政対応についても記載した。時系列的に比較すると，阪神淡路大震災時において 3 カ月後に各被災市町の処理計画を統合した上で兵庫県災害廃棄物処理計画が作成，発出された。それに対して，今回の大震災で岩手県，宮城県から 1 カ月以内に大まかな処理スキームは提示されていたが，詳細計画が発出されたのは半年が経過しようとするときである。
しかも広域処理やリサイクルなどについては，未確
定な部分が多い状況であった。
環境省が 2011 年 5 月 16 日に発出した「マスター
5）プラン」 により，処理の終了は発災 3 年後の 2014
年 3 月末とされた。阪神淡路大震災の際の記録によれば，処理計画上は 2 年間で処理を終えるとされ，仮置場の設置期間も一部を除きほぼ 2 年以内に撤収6）されている 。このように，東日本大震災における災害廃棄物処理にかける 3 年間の期間は，阪神・淡路の実績よりも多少長くなるものの，今回のさまざ
まな困難を考えれば，被災地の早期復旧・復興に向けて相当の努力が必要な高いレベルの目標であるといえる。
2）－ 4）

3．災害廃棄物処理の概況
東日本大震災によって発生した多量の損壊がれき（災害廃棄物）は，環境省の推計で約 2,758 万トンと7）報告されている 。うち，災害廃棄物が 1,802 万トン，津波堆積物が 956 万トンである（表 3）。なお，
上記の数値は東北 3 県の合計量であり，茨城県や千葉県でも少なからず発生している。当初，津波堆積8）
物の発生量 は，浸水面積に堆積厚さを乗じて算出されたが，その推定量よりは結果的に減少した。こ地球環境 Vol.18 No.1

表2

45−54
（2013）

2）－ 4）
環境省および岩手県と宮城県の行政的動き（阪神淡路大震災時との比較を含めて）
．

環
発災後
～半月

境

省 2）

岩

手

県 3）

宮

城

県 4）

阪神・淡路大震災時

東北地方太平洋沖地震における損壊家屋等の撤去等に関する指針（2011.3.25）

厚生省：損壊建物の解体・撤去に係る特例措置（解体・撤去まで含めて補助対象）（1995.1.28）

一般廃棄物を産業廃棄物処 第 1 回岩手県災害廃棄物処 災害廃棄物処理の基本方針 災害廃棄物処理推進協議会
理施設において処理する際 理対策協議会（2011.3.29） （2011.3.28）
設置（1995.2.3）の届出期間に関する例外規
兵庫県：災害廃棄物処理計～ 1 カ月定の創設（2011.3.31）
画策定マニュアル
（1995.2.3）
緊急的な海洋投入処分に関する措置（2011.4.7）
災害等廃棄物処理事業費の国庫補助について（2011.5.2）～ 2 カ月 東日本大震災に係る災害等
廃棄物処理事業の実施について（2011.5.2）

第 1 回宮城県災害廃棄物処 阪神・淡路復興委員会「が理対策協議会（2011.4.13） れき等の処理」に係る提言（1995.2.28）

東日本大震災に係る災害廃～ 3 カ月 棄物の処理指針（マスタープラン）（2011.5.16）

災害廃棄物処理指針（2011.5.30）

兵庫県：災害廃棄物処理計
画／各市災害廃棄物処理計
画（1995.4.14）

災害廃棄物処理実行計画（第 1 次案）（2011.8.4）

阪 神・ 淡 路 復 興 対 策 本 部「阪 神・ 淡 路 地 域 の 復 旧・復興に向けての考え方と当面こうすべき施策」における「がれき処理の促進策」（1995.4.28）～半年

東日本大震災津波堆積物処 災害廃棄物処理実行計画
理指針（2011.7.13）（2011.6.20）
被災市町村が災害廃棄物処 災害廃棄物処理詳細計画
理を委託する場合における （2011.8.30）
処理の再委託の特例（2011.7.15）
東日本大震災により生じた災害廃棄物の広域処理の推進に係るガイドライン（2011.8.11）
東日本大震災により生じた災害廃棄物の処理に関する特別措置法（2011.8.18）～1年

東日本大震災により海に流出した災害廃棄物の処理指針について（2011.11.18）

東日本大震災からの復旧復 災 害 廃 棄 物 処 理 詳 細 計 画 災 害 廃 棄 物 処 理 実 行 計 画
興のための公共工事におけ （改訂版）（2012.5.21）（第 2 次案）（2012.7.12）
1 年以降 る災害廃棄物由来の再生資 復興資材活用マニュアル
材の活用について（2012.7.6）（2012.5.25）

表34）
災害廃棄物の発生状況（2012 年 8 月末現在）．

災害廃棄物等 災害廃棄物推 津波堆積物推
推計量
計量
計量
（万トン）
（万トン）
（万トン）
岩手県

525

395

130

宮城県

1,873

1,200

672

福島県

361

207

153

合計

2,758

1,802

956

れは，災害廃棄物中に津波堆積物が混入したため宅地内にある場合津波堆積物と判別がつかず，収集できない形で散在していることが原因の 1 つとして考えられる。また，東日本大震災では，阪神・淡路大
震災とは異なり，地震動そのものよりも，大津波によって損壊がれきが発生した。地震動によって発生した場合，損壊がれきは元の場所で災害廃棄物となるが，津波による場合は，損壊がれきが混合され，多 種 多 様 な 構 造 物 が 渾 然 一 体 と な っ て 存 在す る
（図 1，図 2）。したがって，津波災害の場合，災害

廃棄物発生量の原単位 を見直し，地震災害時とは異なる原単位を考えておく必要があり，特に，混合廃棄物の発生量に大きく影響すると考えられる。
一方，東日本大震災に伴い，東京電力福島第一原
子力発電所が事故を起こし，放射性物質を大気中に放出する事態が生じた。その結果，福島を中心とする東日本の多くの地域に放射性セシウムが降下した。地上に存在し，大気に接しているすべての物に
放射性セシウムが付着し，災害廃棄物も例外ではなく，損壊がれきや，損壊家屋の解体物にも放射性セシウムが付着した。
阪神大震災や新潟中越沖地震の際にも，災害廃棄物は広域処理の対象（主に可燃物）となっており，東
日本大震災においても当初から広域処理の可能性が考えられていた。しかしながら，発電所事故によって放射性物質の問題が生じ，広域処理に制約条件と安全管理の必要が生じたため，コストと時間を要す
ることとなった。放射性物質に対する不安の声が大きく，広域処理自体が難航するケースも散見され
注 1）

47

大迫・遠藤：災害廃棄物処理の実態と課題

著者撮影
図1

著者撮影

がれきの状況
（岩手県大船渡市）．

図2

がれきの状況（岩手県大槌町，一部に火災跡もみられる）．
主に県内

仮置場

B. 木くずC. 不燃物
D. 金属くずセメント焼成

発
生
現
場
粗
分
別

B. 木くず
粗
選
別
処
理

焼却・発電

破砕

A. 可燃物

A. 可燃物

最終処分

破砕

脱塩

土木資材化・海洋投入
破砕

C. 不燃物

最終処分
再生利用

D. 金属くず建設資材

粒度調整
E. コンクリートくず

広域処理

E. コンクリートくず

破砕
最終処分

F. 混合物

トロンメル

分別不可

リサイクル不可

振動
ふるい

分別可能

リサイクル法に基づくリサイクル可能

破砕

機械選別
磁選

金属くず

浮沈分離

不燃物

※出来る限り建設資材として利用することが望ましい。

可燃物

G. 家電，自動車

破砕

H. 船舶
I. 危険物，PCB廃棄物，石綿含有廃棄物等
J. 津波堆積物※破砕前に，燃料やバッテリー等を取り除く

焼却，最終処分

廃プラスチック，木くず

再生利用

金属くず

専門業者による処理

危険物，特別管理廃棄物としての取扱

有害物，有害物質等を含むもの
土砂（有機物，有害物
質等をふくまないもの）

図3

セメント原料化（焼成）
焼却，最終処分
トロンメル
振動ふるい

土木資材化・海洋投入

マスタープランにおける災害廃棄物フロー 5）．

た。また，災害廃棄物の有効利用時にも，有害物質に加えて放射性物質に関する配慮が必要なことから，有効利用が難しい状況となっている。
東日本大震災に係る災害廃棄物の処理指針（マス5）
タープラン） は，震災から約 2 カ月後の 2011 年 5
月 16 日に発出された。マスタープランでは，処理の推進，処理に対する財政措置，処理方法，有害物質への対応，広域処理の必要性が書かれている。また，震災当初より問題となっていた私有地への立ち
入り，自動車や船舶等の動産やその他の私有財産の取り扱いについても，基本的事項が示された。処理方法として，基本的な災害廃棄物フロー（図 3）が提示された。岩手県と宮城県では，環境省のマスター
プランに準拠した処理実行計画が同年 6 月 20 日，8
月 4 日にそれぞれ策定された。その後，両県ともに
48

リサイクル

約 1 年後に改訂版 と第 2 次案 を出している（表 2）。災害廃棄物は一般廃棄物に分類されるため，本来は市町村管轄となる廃棄物である。しかし，廃棄物量が膨大であり，市町村機能の一部もダメージを受けていたことから，多くの市町村で県への事務委託が行われた。県に処理業務の事務委託を行った市町村は処理実行計画に従い，事務委託していない釜石市や大船渡市などは独自の実行計画を作成して災害廃棄物処理を行っている。
現時点では，解体撤去，一次仮置場への搬入はほぼ終了しつつあり，二次仮置場での二次処理が本格的に開始されているところである。2012 年 9 月末の 処 理・ 処 分 割 合 は 27 ％ で あ り，2013 年 3 月 に60％の進捗を中間目標として，最終的に 2014 年 3月までに処理・処分を終了させる予定である。進捗9）10）

地球環境 Vol.18 No.1に遅れはあるが，現時点で評価することは時期尚早
であり，処理体制が整備された後のこれからの推移を注意深くみていく必要がある。
災害廃棄物の処理における具体策については，筆者らも一部執筆している廃棄物資源循環学会編著の11）「災害廃棄物分別・処理実務マニュアル」 に体系的かつ詳細に記載されているので参照していただきたい。
概括的に説明すると，発生現場においては，まず危険物等を抜き取り，アスベストの存在を可能な限り判別して適切な方法で解体する。可能な限りリサ
イクルを促進させるために，発生現場で長大な金属や木材は粗分別して抜き取り，また大まかに可燃系と不燃系を分け，一次仮置場に分別された形で搬入する。しかし現実的には，発生現場ですでに渾然一体となったミンチ状態である場合が多く，また迅速な撤去を優先したために十分な選別が行われなかったため，ほとんどが混合廃棄物の状態で一次仮置場に搬入された（図 4，図 5）。
一次仮置場においては，重機により粗選別して危険物やリサイクル可能なものを分別する。混合廃棄物が長期間堆積することになると，微生物等の作用による発熱と蓄熱で火災が発生する可能性があるので留意しなければならない。筆者らは，堆積した山
2の高さを 5 m 以内にし，一山の設置面積を 200 m
以内，延焼防止のために山と山の離間距離を 2 m

45−54（2013）

以上確保すること，また 1 m 深の温度や可燃性ガス（CO 濃度）をモニタリングすること，いったん蓄熱が生じた場合は，急な空気の進入による発火に注意しながら表層を切り返して熱の放散を促すことな
12）
どを推奨 し，環境省からの通知において引用されている。
二次仮置場においては，さまざまな設備により最終的な処理・処分やリサイクルの出口に応じて細かく選別していく。まず重機により展開して粗選別を行い，その後粗破砕し，ふるいや磁選，手選別，比重選別などにより細かく分けていく（図 6 ～図 9）。
ただし，地域により混合廃棄物に混入している津波
堆積物由来の土砂分の性状が異なり，選別の効果にも影響が認められている。また，要求される品質によって破砕選別の方法の選択や組み合わせも多少異なっており，岩手県と宮城県の両県でも差異がみられる。分けられた可燃物は，木くず中心のものはス
トーカー炉，混合系の可燃物はロータリーキルン炉の仮設焼却炉で，炉の特性に応じて処理されている例もある（図 10）。混合系廃棄物由来の可燃物については，混入した土砂分の影響で投入可燃物に対して灰分が 5 割近くにも達した事例もあるが，選別設
注 2）備の調整によって 20％～ 30％程度 に改善されている。大船渡地区では，可燃物は太平洋セメントのキルン焼成炉で処理され，塩分のコントロールが必要とされた。不燃物は破砕・分級し，品質を調製し

著者撮影

著者撮影
図4

仮置場の状況
（岩手県宮古市）
．

図6

著者撮影

著者撮影
図5

仮置場の状況
（岩手県釜石市）．

展開による異物除去（岩手県宮古市地区）．

図7

手選別ライン（宮城県石巻ブロック）．

49

大迫・遠藤：災害廃棄物処理の実態と課題て復興資材として活用される（図 11）。津波堆積物
は，混入している異物をふるい選別して復興資材として活用される。宮城県では洗浄処理も実施されている。
4．マネジメント側面からみた災害廃棄物処理の実
態と課題

著者撮影
図 8 破砕選別ラインが建ち並ぶ（宮城県石巻ブロック）
．

著者撮影
図9

仮設テント内の処理ライン（岩手県山田町地区）．

著者撮影
図 10

仮設焼却炉（3 基のロータリーキルン，宮城県石巻ブロック）
．

著者撮影
図 11

50

選別され復興資材として取り出される（宮城県
石巻ブロック）．

4.1 各主体の役割・機能
4.1.1 国（環境省）
国すなわち環境省は，今回のような広域に及ぶ激甚災害においては，災害廃棄物処理の「司令塔」としての役割を担う。状況を迅速に把握し，全体の処
理スキームを描き，それを推進する上での財政支
援，人的体制整備に係る支援，技術的な支援を行う
こと，またそれらに関わる法制度等の整備が主な役
割・機能になる。
図 12 に各主体の役割や関係性について整理した。表 2 も合わせてみると，環境省の主要な対処は以下のとおりである。
まず，発災直後に「損壊家屋等の取り扱いに関する指針」を示し，私物である財産の取り扱いについて法律的観点から指示した。損壊によりがれき化した建物などを，所有者の承諾を得ることなしに撤去してもよい点などが示された。かなり踏み込んだ判断であるが，これにより災害廃棄物の撤去が迅速に行えるようになった。
また，発災後すぐに災害廃棄物にかかる費用をす
べて国が負担する方針が示され，5 月の初めには国庫補助率のかさ上げ，グリーンニューディール基金を用いた平均 95％までの国の実質負担，残る地方負担分全額を震災復興特別交付税で措置することが示された。
2011 年 5 月 16 日に，国立環境研究所も知見提供を行い，災害廃棄物の処理指針（マスタープラン）が作成・発出され，処理フローや全体スケジュールが5）示された 。大津波により生じた膨大な災害廃棄物の処理に関しては，過去に十分な経験知はなかったが，ミンチ状態の建設混合廃棄物の処理について
は，産業廃棄物処理等において技術ノウハウが存在した。それらを参考にしながら，マスタープランにおける処理フローが提示され，3 年間のスケジュー
ルはこの時点で示された。
その後環境省は，津波により生じたさまざまな災
害廃棄物の処理に関する技術的な対応方法の通知や，処理実務が円滑に進むようにするための再委託の特例，契約に関する統一的指針の策定等の措置を行った。また，各県および市町村の実務が円滑に行われるように各県への人的支援を行い，さらに，行政担当者や技術者，研究者からなる巡回チームを被災地域に派遣し，実態・ニーズ把握と支援等を積極的に行った。

地球環境 Vol.18 No.1

45−54
（2013）

処理計画策定・協議会・代行等

被災県
人的・技
術的支援

財政措置・技術的支援・マスタープ
ラン・広域処理調整・一部代行

支援県

（産廃業）

事業者
処理実施主体

環境省

事業者
処理事業
受託

（ゼネコン）

被災市町村
事業者（ｺﾝｻﾙﾀﾝﾄ）

支援市町村計画策定・手続・進捗管理支援人的・機材支援・
広域処理受入広域処理受入基準策定・調整等図 12

東日本大震災の災害廃棄物処理における各主体の役割と機能．

また，膨大な災害廃棄物の早期の処理を実現するには，広域処理が必要であったことから，受入自治体とのマッチングについて，必要な情報の提供等により調整機能を果たした。放射能問題により広域処理が難航する中で，広域処理ガイドラインを作成
し，安全性に関する考え方や放射性物質および放射線量の確認方法などについて指針を提示した。広域処理の推進は社会の中に大きな軋轢を生んだが，2011 年 11 月に東京都が宮古市からの災害廃棄物の受入を開始し，徐々に実績は上がってきた。しかし，依然として十分な受入量は確保されていない（執筆時点：2012 年 10 月）。
2011 年の 8 月には，「東日本大震災により生じた災害廃棄物の処理に関する特別措置法」が制定され，国が被災市町村に代わって災害廃棄物を処理するための特例を定めた。宮城県，岩手県では結果的に県が市町村からの委託により一部の処理を代行
し，国の代行は福島県の一部の市町村に限られた。
4.1.2 県
県は，広域自治体として被災した市町村の状況を把握し，技術的側面からの支援や，市町村の処理計
画策定を支援しそれらを統合することで県全体の処理計画を策定する。環境省と協力して県内被災市町村等の参画による「災害廃棄物処理対策協議会」を組織化し，実務面の総合調整役としての役割を担っている。
さらに今回の震災においては，被災市町村の行政機能自体がダメージを受けていたために，市町村から委託を受けて仮置場に集積されている災害廃棄物の二次処理に係る大半の処理事業の代行を行った。
平常時における県の廃棄物行政では，一部の公共関与の処理施設運営以外に直接的に処理事業を行うことはなく，許認可等の規制行政の側面が強い。その意味で，県は今回の災害廃棄物処理で主体的に事業運営を行う立場になったが，実際には大手建設会社（ゼネコン）
等複数の企業体から構成される共同企業
体（JV）に委託し，民間の技術と事業運営ノウハウを活用しながら処理推進を図った。
なお，被災していない都道府県については，広域自治体として広域処理における支援や都道府県内の調整機能も求められた。放射能に対する地域住民の不安を解消し，安全安心な受入を進めるために，県として受入に係る基準等を設定するなどの対応を行った（茨城県，大阪府／大阪市など）。
4.1.3 被災市町村および支援市町村
災害廃棄物の処理は，災害対策基本法や廃棄物処理法第 22 条に基づけば，被災した市町村が一義的に担うことになる。その意味で災害廃棄物は一般廃棄物扱いになる。環境省や県の示す方向性や指針等に基づき，処理の実行計画を策定し，自ら処理を推進していく役割がある。ただし，先述のとおり，自らの実施が困難な場合は，国や県が代行を行う。
津波災害により生じた損壊家屋等の廃棄物は，性状的には産業廃棄物であり一般廃棄物とは相当異なることから，市町村は災害廃棄物を処理する経験と知識・ノウハウに乏しい。事業の契約手続き等にも技術的に専門性が必要で，ましてや行政担当者自身も被災している状況では，災害廃棄物処理を前に進めることは難しい。そのような中にあっても，国や県，また災害時の協定を締結していた支援市町村の助力を得て，さらにコンサルタント事業者の処理計
画策定および進捗管理への支援なども得て，処理事業を事業者に委託し苦労をしながらも処理を進めてきた状況である。
支援自治体としての市町村の役割としては，人的
および機材等の支援と，もう 1 つは広域処理における市町村の施設等を活用した災害廃棄物受入による支援がある。前者については，例えば仙台市には，2012 年 3 月末現在で，神戸市や岡崎市など 8 団体
延べ 58 人が支援要員として派遣され，ごみ収集には 10 団体延べ 7,510 人，車両 88 台，その他し尿収集や簡易トイレなどの物資提供などの積極的な支援8）がなされている 。後者については，上記のとおり，放射能問題のために受け入れる市町村住民から
51

大迫・遠藤：災害廃棄物処理の実態と課題の強い反発等があり，受入を行う市町村は限定的であるが，青森県，山形県，秋田県，茨城県，群馬県，東京都，静岡県の市町村や北九州市で 2012 年
8 月末現在受入がなされている状況である。
4.1.4 産業界
発災直後の早期復旧には，市中の災害がれきを収集したり，損壊した建物などを解体撤去し，一次仮置場まで運搬する必要がある。それらの作業は地元建設業者，解体業者，産業廃棄物業者等が担う。産業廃棄物協会は県などと締結していた協定に基づいて，協会として一括あるいは個別の事業者ごとに委託を受けて業務を行った。産業廃棄物業者は，混合状態で存在する災害がれきを選別しながら適正処理する経験とノウハウを有するプロフェッショナルである。発生現場や一次仮置場での粗選別作業が適切に行われた場合は，後段の処理の効率化が図れる。
二次仮置場への集積後は，粗選別・粗破砕・各種
破砕選別などの組み合わせで，可燃物や不燃物，資源物に選別することになる。その二次処理事業は，総合建設業（ゼ ネ コ ン ）を 中 心 と し た 共 同 企 業 体
（JV）
が担った。
コンサルタント業者は，自治体の処理計画策定の支援を一部行った。しかし，発注手続き支援や処理事業の進捗管理までの一体的な全体マネジメントを行った事業者は一部に限られた。
今回の大震災では，行政機能が脆弱な小規模市町村が大半であり，阪神・淡路大震災時に比較して，民間事業者の技術力に基づく支援が強く求められた。初期の貢献は種々の要因で必ずしも早かったとはいえないが，現時点では官民連携による処理が進展しつつある。
4.2 災害廃棄物マネジメントの各要素からみた課題
4.2.1 人・組織体制等
発生後に最も重要なのは，可能な限り現場の実態把握を行い，過去の事例も踏まえながら全体の処理
スキームを描き，今後必要となる対処事項をリストアップすることである。東日本大震災の様相は阪神・淡路大震災のそれとは大きく異なっていた。
表 1 で整理した制約条件を勘案すれば，以下の 2
点が大きな課題である。
（1）
中枢機能の強化
今回のような広域災害においては，国と都道府県の中枢機能の強化が極めて重要である。環境省や都道府県には，平常時において現場での処理事業を運営する業務がほとんどない。そこで災害時には，産学のキーパーソンを召集し，知見とノウハウを結集する合議体制をつくることも一案である。実態の把握と全体の処理スキームの描出，必要な措置のリス
トアップと実施方法の具体化を迅速に行う機能が求
められる。
（2）
官民パートナーシップの強化
52

災害廃棄物の処理は一義的には被災市町村の責任で行われるが，今回のように小規模市町村が被災
し，行政機能が極めて脆弱である場合には，国や県も処理業務を代行し，実質的には民間事業者が委託を受けて大規模な処理プロジェクトを運営していく。阪神・淡路大震災に比較して，民間事業者の役割は極めて大きくなっている。しかし，今回のような処理スキームが形成されるまでには，時間がかかった。行政規模の縮小化の時代には，民間事業者との官民パートナーシップによって非常時に機動的に対応していくしかない。官との連携の下に，全体事業の総合的なマネジメントをコンサルタント事業者が担い，産業廃棄物処理業者や建設業者，環境エン
ジニアリング会社が処理実務を担っていくスキームが考えられる。そのため，現在の産業界の業態では不十分で，規模の拡大や産廃事業者や建設業者，エンジニアリング会社が統合したような包括的な事業が担える総合企業の出現が期待される。
なお，今回のように，1 つの小規模市町村自治体
であっても災害廃棄物の量は数十万トンにも及び，処理事業実施のためには，多くの事業者の関与による処理体制を組まなければならない。これまでの平常時の一般廃棄物処理では再委託は禁止されていたが，被災市町村が多数の事業者と個別の業務委託契約を結ぶとなれば，手続きに膨大な労力を要する。
そこで今回の対応においては，再委託を可能とする特例が定められ，処理体制の構築が円滑に行われた。非常時の効果的な規制緩和措置として評価される。
4.2.2 モノ（処理インフラ・技術等）（1）許認可手続きの簡素化
災害廃棄物は一般廃棄物扱いになったが，性状自体は解体家屋の建設廃棄物，すなわち産業廃棄物に近い。その点からは産業廃棄物の処理技術を活用すべきであり，環境省も災害廃棄物（一般廃棄物）を産
業廃棄物処理施設で処理する場合の都道府県知事への届出手続きや，安定型処分場での処分に関する許可手続きの簡素化などを行った。しかし，新たな仮設処理施設の整備などについては，運用上の手続きの迅速化はなされたが，事業に遅れを生じさせる一因になったことから，さらに大胆な簡素化措置も必要であったと思われる。
（2）試行事業の重要性
今回の災害廃棄物は津波災害により生じたものであり，過去にほとんど経験がない。技術的にも試行錯誤が多く，試行的かつ実証的な事業検討（試行事業）が事前に必要な場面も多かった。しかし，補助事業とは別枠で試行事業を実施可能な財政的担保がなく，補助事業の中で進めざるをえない状況になり，発注の手続きや施設設置許認可を補助事業と同様に行う必要性が生じ，ほとんどのケースで試行的な事業は行われなかった。釜石市では，発生現場に

地球環境 Vol.18 No.1

おける分別解体から粗選別，仮置場での高度な破砕選別処理などの試行事業が産官学で発災直後から企画された。試行事業の早期実施によって，適切な処理方法や標準コストなどの知見を得て，他の被災地に事業モデルを水平的に普及させる構想が提示された。しかし，上述のような理由で，結果的に 4 カ月
以上経過後の 7 月下旬からの実施になった。
（3）
非常時の技術基準
発災直後に問題になったのは，水産廃棄物の処理であった。石巻市や気仙沼市，大船渡市などの水産業が盛んな都市では，冷凍・冷蔵庫内の多量の水産物が腐敗し，早期に処分する必要があった。そこで，海洋汚染防止法の規定に基づき，相当程度の水
産廃棄物の緊急的な海洋投入処分を行った。このよ
うに，非常時には平時の技術基準をそのまま適用す
ると立ち行かなくなるケースがあり，その際には特例的方法により処分する必要が出てくる。非常時のプライオリティを総合的に勘案し，簡易なアセスメ
ントにより迅速な意思決定ができる仕組みをつくるのも今後の課題である。技術基準の観点からは，復興資材の問題も議論すべきである。災害廃棄物のう
ち混合廃棄物を処理し，選別した後に残る不燃系の「ふるい下」には，細かい木くずなどが残っている。平常時では管理型処分を行わなければならない
品質であるが，管理された状況で限定した利用用途
であれば特例的に認めていく方向での議論もありうる。津波堆積物についても，ふるい選別後で多少の細かい木くず等が混入している場合もあり，コストをかけてさらに洗浄処理を行えば良質な土砂が得られるが，利用用途によって判断されるべきである。
また海底土砂由来のためにフッ素が溶出したり，自然由来のヒ素が溶出するなどの現象が一部でみられる。土壌の環境基準（溶出基準）を適用してしまうと利活用が難しくなるため，港湾事業で再リサイクルを行う可能性のない用途などでは，新たな合理的有効利用基準を設定していくことが必要である。その他，仮設焼却炉からの焼却灰の造粒固化物の利用用
途・基準の議論が現在行われている。
（4）
大規模な受け皿の確保
さらに，今回の災害廃棄物処理を決定的に難しくしている技術システム上の課題は，最終的な出口としての受け皿である処分場がない点である。阪神・淡路大震災の際は，大阪湾フェニックス事業による国の大規模な海面処分場が存在した。仮置場設置のための公共のオープンスペースとともに，将来の大規模災害に備えて大規模処分場を都市システムの一部に位置づけていく必要があり，広域自治体単位で真剣に検討すべきである。
4.2.3 金
（補助金等）（1）
国庫補助金
国は早い段階で災害廃棄物処理にかかる費用をす
べて国が賄う方針を示した。2011 年 5 月の初めに

45−54（2013）

国庫補助率のかさ上げ，グリーンニューディール基金を用いた平均 95％までの国の実質負担，残る地方負担分全額を震災復興特別交付税で措置することが示された。実質的に処理費用の 100％を国が負担し，被災市町村は安心感をもって処理が進められるようになった。一方で処理費高騰に歯止めがかからなくなるモラルハザードが懸念された。阪神・淡路
大震災や過去の水害の際にかかった処理コストが必
ずしも参考にならず，今後は適正な査定作業により確認していく必要がある。今後，参考事例がなく標準コストが示せない場合は，先に述べたような試行事業をいち早く行い，その実績を参考にするなどの手順も考えられる。
（2）事務費（コンサルタントの費用）
補助金の内訳として，事務費も当初問題になった。すなわち，小規模な被災市町村が多く，かつ行
政機能自体がダメージを受けている状況では，コン
サルタント事業者による支援が不可欠である。しかし，コンサルタント料を補助金から支出する費目である事務費の算定が，当初は解体工事費の 0.3％に設定されていた。これは阪神・淡路大震災のケースを踏襲したものであるが，コンサルタントの支援は想定されていないものと考えられ，この点も初期の対応を遅らせた一因であったと思われる。環境省は2011 年 5 月 27 日に国庫補助金の取り扱いの要綱を見直し，処理事業の事業費に応じて 1.5％～ 4.5％の範囲内で事務費を支出できるようにした。
（3）概算払い・前渡金
概算払いや前渡金の手続きについても課題が残った。処理に関わる事業者は中小規模が多く，資金力に乏しい。いずれは補助金で支払われることはわかっていても，雇用者に給与を支払ったり，新規の設
備投資は行わなければならず，当面の運転資金は必須である。この点は中途からは改善したようである
が，この点も初期対応を遅らせた一因であった。
5．おわりに
東日本大震災における災害廃棄物処理は依然として道半ばであるが，先はみえてきた。2014 年 3 月までに確実にすべてが片付くとは現段階ではいえな
いが，目標に近いレベルまでは達成できる見込みである。これまで，国（環境省）も被災した県も市町村
も暗中模索と試行錯誤を続けながら必死になって取り組んできた。もちろん，他の都道府県や市町村，
民間の団体・事業者などの支援も活発に行われた。
各主体の総力が結集され，処理は軌道に乗りつつある。
東南海地震や首都圏の直下型大地震は，いつ何時起こっても不思議ではない。将来の大規模災害に備
えて記録を残し，個別具体の課題だけでなく一般化された形で課題を捉えてシステム思考で整理してお53

大迫・遠藤：災害廃棄物処理の実態と課題

形式知

暗黙知

ルール化・
マニュアル化総合調整
図 13

人づくりと継承

実践知

現場裁量

将来の大規模災害に向けたマネジメントシステ
ムのあり方．

4）岩手県ホームページ．環境／廃棄物／災害廃棄物．
〈http://www.pref.iwate.jp/list.rbz?nd=4406&ik=1&
pnp=50&pnp=2648&pnp=4406〉
5）環境省（2011）東日本大震災に係る災害廃棄物の処
理指針（マスタープラン）．（平成 23 年 5 月 16 日）
6）兵庫県生活文化部環境局環境整備課（1997）阪神・淡路大震災における災害廃棄物処理について．（平成 9 年 3 月）

くことも重要である。マネジメントシステムをマクロに捉えると，図 13 のようになるだろう。今回の大震災の教訓を可能な限り新たなルールやマニュア
ルとして文書化して，「形式知」として残しておくべきである。しかし，今回の対応において阪神・淡路大震災の前例が必ずしも参考にならなかったように，次に経験する大規模災害は全く異なる様相をみせるかもしれない。その際に大切なのは，経験則に基づく「暗黙知」である。暗黙知は経験に裏付けられた人の能力に依存する。今回の震災に対応した国や県や市町村，民間の担当者の人々が実際の経験を通して多くの知識と高い能力を身に付けたと思われる。それらを継承して新たな人材づくりの仕組みを検討することも重要である。そして次の災害時には，それらの形式知と暗黙知を「実践知」として融合させて，状況に応じて柔軟かつ機動的にマネジメントできる対応力を備えたシステムづくりが必要と考えられる。そのためには，総合調整し上意下達で指揮命令する権限と現場裁量とをうまくバランスさせていく仕組みを構築していくことも検討すべきではないだろうか。
注1）一般的に木造，RC 造，S 造ごとに，トン / m2 で示される。面積を仮定した 1 世帯や 1 棟当たりの発生量も使われる。建物内の家財混入の状況や損壊状況によって最終的に解体するかどうかの違い等
で原単位は変化する。また，発生量と処理量を区別する必要があり，基礎コンクリート部分は撤去
せずに残置するケースも多く，その場合には処理量は大幅に減少する。
2）筆者らによるヒアリングによる。

引用文献
1）廃棄物資源循環学会（監修），島岡隆行・山本耕平（編）（2009）
災害廃棄物．中央法規出版．
2）環境省ホームページ．東日本大震災への対応，災
害廃棄物．
〈http://www.env.go.jp/jishin/index.html#haikibutsu〉
3）宮城県ホームページ．震災廃棄物対策課．
〈http://www.pref.miyagi.jp/soshiki/shinsaihaitai/〉

547）環境省廃棄物・リサイクル対策部（2012）被災 3 県沿岸市町村の災害廃棄物処理の進捗状況．（平成 24
年 9 月 7 日）
8）一般社団法人廃棄物資源循環学会（2011）津波堆積物処理指針（案）．（平成 23 年 7 月 5 日）
9）岩手県
（2012）岩手県災害廃棄物処理詳細計画（平成24 年度改訂版）．（平成 23 年 5 月）
10）宮城県（2012）宮城県災害廃棄物処理実行計画（第 2次案）．（平成 24 年 7 月）
11）廃棄物資源循環学会（編著）（2012）災害廃棄物分別・処理マニュアル－東日本大震災を踏まえて．ぎょうせい．
12）国立環境研究所震災対応ネットワーク（廃棄物・し尿分野）（2011）仮置場の可燃性廃棄物の火災予防（第 2 報）．

大迫

政浩

Masahiro OSAKO

鹿児島県生まれ。京都大学大学院工学研究科衛生工学専攻博士課程修了。旧厚生省国立公衆衛生院廃棄物工学部勤務を経て，省庁再編により 2001 年より（独）国立環境研究所に異動。資源循環・廃棄物研究センター循環技術システム研究室長，企画部次長等を経て 2011 年 4 月より現職。廃棄物処理過程における有害物質管理，循環型社会ビジョンづくりのための LCA や MFAなどのシステム工学，社会心理学的分析手法の適用など，循
環・廃棄物研究分野において幅広い研究に従事。東日本大震
災発災以降は，災害廃棄物や放射性物質汚染廃棄物への対処のために，緊急的な調査研究や学・業界におけるネットワー
クを通じた知見の集積を行い，国や被災地自治体等に対して科学的・技術的観点からの支援を実施中。

遠藤和人

Kazuto ENDO

東京都生まれ。京都大学大学院工学研
究科土木工学専攻博士後期課程修了。
2002 年より（独）国立環境研究所に入所し，現在に至る。陸上ならびに海面の廃棄物最終処分場の安定化に関する現場調
査法開発や数値解析による安定化予測等に従事。東日本大震
災以降は，災害廃棄物の処理や一次仮置場における火災予防のために被災地沿岸部に入り，主に現場対応を実施した。現
在は，放射性物質汚染廃棄物や除染物の仮置き，処理，貯蔵に向けた科学技術的検討を進めている。