第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

東日本大震災における社会福祉施設が果たした役割について
藤野 好美＊ 1 三上 邦彦＊ 2 岩渕 由美＊ 3
鈴木 聖子＊ 4 細田 重憲＊ 5
目的 岩手県における東日本大震災による社会福祉施設の被害の状況やその後の状況について把握
し，被災時の社会福祉施設の役割について明らかにするとともに，これからの社会福祉施設のあり方を再考することを目的とする。
方法

郵送による質問紙調査を行った。調査対象施設は，平成24年 2 月 1 日時点で岩手県ホームページに掲載されている情報をもとに，被災地域の児童福祉施設，障害者福祉施設，高齢者福祉施設，総計272カ所の事業所に調査票を送付した。
結果

質問紙調査は，114カ所の事業所から返送があり，回収率は41.9％であった。震災による直接的影響で亡くなった利用者がいる施設は21％，行方不明の利用者については 5 ％，亡くなった職員がいる施設は11％，行方不明の職員は 3 ％となっている。施設の建物や設備に利用ができなくなるレベルの被害が「あった」と回答した施設は27％，利用に支障のないレベルの被害が「あった」と回答した施設も29％であった。通所サービスを提供する54施設中，震災後 1 カ
月には15％がほぼ通常どおりのサービス提供が行われていたが，76％は一時停止あるいは一部停止が続いており， 9 ％の施設は完全に停止している状況であった。避難者を受け入れた施設は59％であった。入所施設は60％，通所施設においても57％の施設が避難者を受け入れていた。
また， 1 日で最も多く受け入れた人数は，10人以下が23施設，20人以下でみると32施設であるが，41人以上では19施設で，うち100人以上が 5 施設であった。
結論

社会福祉施設には「高齢者，障害者等災害弱者と呼ばれる人たちの避難所」「在宅の高齢者，障害者を支える家族の避難所」「地域住民にとっての避難所」といった役割があると考えられる。震災をきっかけに地域との関係，つながりを深めた施設もあり，災害時に施設の利用者・入所者はもちろんのこと，地域住民をもサポートする社会福祉施設が目指されるようになって
いる。
キーワード

東日本大震災，社会福祉施設，災害支援，避難所，福祉避難所

Ⅰ は じ め に害が発生し，今なお被災地にその傷跡を残している。誰もが想像しえなかった大きな災害であ

東日本大震災は未曾有の被害をもたらし，警察庁による発表では死者15,884名，行方不明者

り，被災した地域住民は今もなお，多大なる苦
労を強いられている。

1）は2,633名，負傷者は6,148名となった 。こうこのような大震災が発生した当初，岩手県のした人的な被害だけでなく，物的にも大きな損

被災地では避難所や地域における支援の拠点と＊ 1 岩手県立大学社会福祉学部准教授＊ 2 同教授＊ 3 同助教＊ 5 元岩手県立大学社会福祉学部准教授― 28 ―＊ 4 日本赤十字秋田看護大学教授

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

して，大きな役割を果たした社会福祉施設が数

施設事業所38.7％（24/62），高齢者福祉施設事多く見られた。近年では，ノーマライゼーショ

業所43.3％（88/203）であった。

ンの思想にもとづく「住み慣れた地域で生活し調査の内容は，「被害状況」「震災直後の避難続けたい」といった思いをかなえたり，利用者とその後の対応」「震災後のサービス提供につの主体性を尊重する生活を阻みやすいといったいて」「震災後の職員の状況について」「避難者観点から，地域で介助を受けながら自立生活をの受け入れについて」「支援の受け入れについ送ることが選択されるようにもなり2），社会福て」「医療について」「災害に対する危機管理に

祉施設は否定される傾向にある。こういった状

ついて」「震災から 1 年後の状況の変化と思い況において，社会福祉施設が果たした役割を明について」である。こういった内容について震確にしておくことは，今後，災害が起きた時に災発生後 1 年経過して調査を行ったが，部分的向けた策を準備しておくこと，地域との関係作には「記憶がない」や「回答を拒否します」とりや社会福祉施設の機能の再考を促すことについった回答があり，「こういった調査はまだ早ながるのではないかと考えられる。また，今後，

いのではないか」と自由回答に記述されている

東日本大震災については様々な側面から研究成

調査票もあった。回答されていない空欄もあり，

果が発表されるだろうが，現時点で専門職が果答えられる設問に答えているといった印象を

3）4）

，避

持った。本論では，東日本大震災後の社会福祉

難者が集った「場」である社会福祉施設に焦点

施設の実態を伝えるという主旨のもとに，単純が当てられた研究は十分とはいえない。

集計を中心とした報告としたい。また，内容とたした役割についての研究はあっても本研究では上記の問題意識にもとづき，岩手
県における東日本大震災による社会福祉施設のしては震災発生時に社会福祉施設が果たした役
割を中心に述べていくこととする。

被害の状況やその後の状況について把握し，被災時の社会福祉施設の役割について明らかにす（ 2 ） 倫理的配慮
調査・研究に当たっては，依頼文にて調査のるとともに，これからの社会福祉施設のあり方

目的と内容について説明するとともに，調査はを再考することを目的とした。

拒否できること，また回答による不利益は生じ

Ⅱ 方法

ないこと，研究の結果は統計的に処理し，個人（施設）情報は保護される旨を明記し，研究倫
理上の配慮に努めた。

（ 1 ） 調査方法
郵送による質問紙調査を行った。調査対象施Ⅲ 結

設は，平成24年 2 月 1 日時点で岩手県ホーム

果

ページに掲載されている情報をもとに，被災地域の児童福祉施設（保育所除く） 7 カ所（入所（ 1 ） 被害状況について

施設 3 カ所，通所施設 4 カ所），障害者福祉施

1) 震災による利用者および職員への直接的設については62カ所（入所施設23カ所，通所施影響

設39カ所），高齢者福祉施設については203カ所

震災による直接的影響で亡くなった利用者が（入所施設84カ所，通所施設119カ所），総数

いる施設は21％，行方不明とケガについてはそ

272カ所の施設に調査票を送付した。調査票のれぞれ 5 ％であった（図 1 ）。一方，職員につ配布・回収期間は平成24年 3 月 1 日〜 3 月31日

いては，亡くなった職員については11％，行方である。

不明とケガについてはそれぞれ 3 ％となってい114カ所の事業所から返送があり，回収率はる（図 2 ）。

41.9％であった。施設種別ごとの回収率は，児2) 施設の建物や設備への被害

童福祉施設事業所28.6％（ 2 / 7 ），障害者福祉施設の建物や設備に利用ができなくなるレベ― 29 ―

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

図 1 直接的に被害を受けた利用者（ｎ＝114）
いる

いない

図 2 直接的に被害を受けた職員（ｎ＝114）

不明

いる

いない

不明

震災による直接的影響
5.3％
で行方不明の利用者

89.5％

5.3％

震災による直接的影響
2.6％
で行方不明の職員

92.1％

5.3％

震災による直接的影響
5.3％
でケガをした利用者

88.6％

6.1％

震災による直接的影響
2.6％
でケガをした職員

93.0％

4.4％

3.5％

震災による直接的影響
10.5％で死亡した職員

震災による直接的影響で死亡した利用者

21.1％

0

20

75.4％

40

60

80

100％

0

図 3 施設の建物や設備に利用ができなくなる

86.8％

20

40

60

2.6％

80

100％

図 4 利用に支障のないレベルの被害レベルの被害（ガラスが割れる等）
不明
3.5％

不明
4.4％

あった
28.9％

あった
27.2％

なかった
67.5％

なかった
68.4％

ルの被害が「あった」と回答した事業所は27％（11％）といった順であった。

であった（図 3 ）。被害の内容としては，津波による全壊，流出，浸水による設備，物品の使（ 2 ） 避難者の受け入れについて用不能である。利用に支障のないレベルの被害

避難者を受け入れた施設は59％にあたる67施が「あった」と回答した事業所も29％で（図設であった。施設種別では高齢者福祉施設が数

4 ），被害の内容としては，天井，壁，柱の破および比率において他種別よりも多い（図 5 ）。

損や亀裂や，備品の破損といった回答があった。

また，入所施設は60％，通所施設においても57％の施設が避難者を受け入れている（図 6 ）。

3) 通所施設のサービスの提供について
通所サービスを提供する54施設中，震災 1 カ

1 日で最も多く受け入れた人数は，10人以下が月後には15％の施設がほぼ通常どおりのサービ

23施設，20人以下でみると32施設で，回答した

ス提供が行われていたが，76％の施設は一時停

施設のほぼ半分は最大20人以下の受け入れで止あるいは一部停止が続いており， 9 ％の施設あった。一方，41人以上でみると19施設，うちは完全に停止している状況であった。このこと100人以上が 5 施設であった。こうした避難者から85％の通所施設が，通常のサービスに支障として受け入れた方々の内訳は，「在宅で生活をきたしていることがわかる。サービス提供のする高齢者，障害者等」「地元の一般住民」「他停止要因として，「燃料や物資の不足」（65％）

施設の入居者」「職員家族」の順であった。

が最も多く，次いで「事業所建物の被害」（26％），「避難者に提供した物資」（複数回答）は「食「利用者や職員の安否が確認できない」（20％）， 料品」「飲料水」「寝具」「衣料品」「防寒具」の「車が流されたり等で使用できない状況」

順であり，「避難者に提供した設備」（複数回― 30 ―

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

図 6 避難者の受け入れ（入所，通所別）

図 5 避難者の受け入れ（施設種別）
避難者の受け入れをした全体(ｎ＝114)

避難者の受け入れをしていない

58.8％

40.4％

受け入れをした

不明
0.9％
通所施設
(ｎ＝54)

児童福祉施設(ｎ＝ 2 )

50.0％

受け入れをしていない

57.4％

42.6％

50.0％
不明

障害者
福祉施設
(ｎ＝24)

37.5％

58.3％

4.2％
入所施設
(ｎ＝60)

高齢者福祉施設(ｎ＝88)

64.8％
0

20

60.0％

38.3％

1.7％

80

100％

35.2％
40

60

80

0

100％

答）は「トイレ」「食堂やホール」「入ペースとして使われたもので，それでも足らずに入居者の居室に避難者を受け入れたという回答もあった。
（ 3 ） 福祉避難所やサポートについて
福祉避難所について，「震災発生以4060

図 7 地域とのかかわりが変化したか

居者の居室」「浴室」「厨房」の順である。食堂やホールは避難者の宿泊ス

20

特に変化していない全体(ｎ＝99)

69.3％

児童
福祉施設
(ｎ＝ 2 )

24.6％

50.0％

障害者
福祉施設
(ｎ＝17)

12.5％

68.2％

0

20

不明

6.1％

50.0％

75.0％

高齢者
福祉施設
(ｎ＝80)

前に自治体と福祉避難所設置の協定を

変化した

12.5％

27.3％

40

60

80

4.5％

100％

結んでおらず，福祉避難所も開設しな
かった」が46施設，「震災発生以前に自治体と（ 4 ） 地域とのかかわりについて

福祉避難所設置の協定を結んでいなかったが，

東日本大震災発生時に，地域住民とどのよう任意で開設し，後から福祉避難所としての指定

なかかわりがあったのかについて複数回答で回を 受 け た 」 が25施 設，「 そ の 他 」 が18施 設 で答を求めたところ，「地域住民から食料の提供あった。
「震災発生以前に自治体と福祉避難所を受けた」「地域住民が心配して様子を見に来設置の協定を結んでおり，今回も開設した」のた」「地域住民から物資の提供を受けた」「地域

は 4 施設，「震災発生以前に自治体と福祉避難

住民が避難」「地域住民に食料を提供」「地域住所設置の協定を結んでいたが，今回は開設でき

民から情報の提供を受けた」といった順で回答なかった」のは 3 施設，「震災発生以前に自治が多かった。施設種別でみると，物資や情報，

体と福祉避難所設置の協定を結んでいたが，今労力の提供などにおいて，高齢者福祉施設が障回は指定を受けなかった」のは 2 施設であった。

害者福祉施設より高い割合となっている。

震災後，仮設住宅や地域に対する福祉支援や「震災後に地域住民とのかかわりは変化した

サポートをしているかについては，64％の施設か」については，全体として「特に変化していが「している」，30％の施設が「していない」

ない」が69％，変化したが25％であるが，施設との回答で，半数以上の施設が行っている。具

種別でみると障害者福祉施設の「特に変化して体的な支援の内容を自由回答で尋ねたところ，いない」の割合が75％と高かった（図 7 ）。変①入浴サービスなど施設設備の開放，②地域で化の内容について自由回答で回答を求めたとこの相談支援，訪問介護，③仮設住宅での相談支

ろ，「震災で地域がなくなった，あるいは大き

援やサロン活動，④職員を派遣してのボラン

く変わったから交流等がなくなり，またそのティア活動に大別された。

きっかけを作ることさえ難しくなった」「困難― 31 ―

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

な経験を共にしたことでかかわりが深まり，声ことが考えられる。

かけや防災面での協力もより進んだ」といった
2 種類の意見に大別されたが，数としては後者（ 2 ） 福祉避難所としての役割
福祉避難所とは，「既存の建物を活用し，介の回答が多かった。

護の必要な高齢者や障害者など一般の避難所で

Ⅳ 考

察は生活に支障を来す人に対して，ケアが行われるほか，要援護者に配慮したポータブルトイレ，
手すりや仮設スロープなどバリアフリー化が図（ 1 ） 避難所としての社会福祉施設
東日本大震災では一定の人数を収容できるとられた避難所のこと」である5）。根拠法は災害いった点で，社会福祉施設は（福祉）避難所と救助法である。平成19年の能登半島地震や新潟しての指定等の有無にかかわらず，また施設自県中越沖地震での経験を経て「福祉避難所設

体に損害があるないにかかわらず，避難者を受

6）
置・運営に関するガイドライン」
が作成された。

け入れざるを得なかった状況が明らかになった。

このガイドラインでは対象となる者を把握した

このことは宿泊を目的としていない通所施設の上での事前指定が勧められているが，岩手県でうち，57％が避難者を受け入れたことからも明は東日本大震災前には18カ所しか設置されておらかである。地震発生が帰宅時刻に近かったこ

らず，その中でも被災地で指定されていたのはとから，利用者をそのまま避難者として受け入5 カ所であった7）。しかし，本調査の回答ではれた例もあったと考えられる。

福祉避難所の事前協定を結んでいた施設が 5 カ

避難者は施設の利用者やその家族，施設種別

所以上あることになる。事前協定を結んでいたによる対象者にとどまらず地元の住民や他施設

5 カ所は岩手県で確認されている数字であるこの利用者等もいた。人数的には数人規模からとから7），この点は回答施設における福祉避難100人を超す施設もあり，社会福祉施設が地域所と一般避難所との混同があるのではないかとにおける災害対応の社会資源として必要不可欠考えられる。このような点により，社会福祉施であることが明らかになった。こういった避難設に勤務する職員自体が福祉避難所を正確に理者の受け入れにより，社会福祉施設には「高齢解していなかった可能性も考えられる。震災後，者，障害者等災害弱者と呼ばれる人たちの避難

岩手県では自治体との福祉避難所の事前協定の所」「在宅の高齢者，障害者を支える家族の避締結が進み，2013年度末の時点で，80カ所の施難所」「地域住民にとっての避難所」といった

設が福祉避難所に指定されている8）。

役割があると考えられる。

社会福祉施設はバリアフリーで建設されておまた，多くの避難者が着の身着のままで避難り，災害時における高齢者や障害者といった災してきており，生存に必要となる物資の必要性

害弱者の避難所としては物理的にも適切である。

が直ちに発生したことがうかがえる。施設の側

しかし，福祉避難所としての役割が長期化すれからみれば，入所施設の場合，食料等は入居者

ば，職員の業務過重や本来業務への影響といっ

ベースで数日分の備蓄はあるものの，いくつかた課題が発生することも指摘されている9）。まの施設のように定員の倍以上の避難者が来た場

た，ただでさえ災害弱者である高齢者や障害者合には，すぐ底をつく。通所施設の場合，そもが近隣の一般避難所ではなく，遠方の福祉避難

そも備蓄がないところに寝泊まりする避難者を所に移動できるかというと難しい場合も想定さ受け入れたためその確保は困難を極めたこともれる。本調査の結果では，福祉避難所の指定をあった。それでも避難者が集まった要因として，とらなかった施設も多く，それは一般の地域住

食堂やホールといった避難者を収容できるス

民の避難が多かったからと考えられる。震災後，ペースがあったことに加え，厨房施設やトイレ，

福祉避難所の必要性はより強く主張されるよう浴室といった，生活に必要な設備が整っていたになっているが，どのような運営や支援が行わ― 32 ―

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月

れるべきかについては，引き続き検討が行われ施設の利用者・入所者だけでない，地域住民へる必要がある。

の支援の可能性や地域とのかかわりの新たな方向性が示されたといえる。

（ 3 ） 地域とのかかわり
地域とのかかわりについて，震災をきっかけ（ 4 ） 社会福祉施設が地域での役割を果たすた
めにに地域とのかかわりが深められる見通しがある施設がある一方，地域全体が崩壊してしまった

東日本大震災においても，社会福祉施設は県という深刻な状況の中で，施設の存在基盤であ内外の様々な団体からの支援を受けた12）。
「そる地域との関係をどうしていけばいいのか悲観のことで，何とか施設の最低限の機能を維持す

し，苦慮している施設があることもうかがわれることができた」と，被災施設の職員からも聞た。これらの施設は津波による直接的な被害をき取っている。被災施設の職員は被災者でもあ受けた地域にある施設だと考えられる。

り，自身や家族，親族の対応にも追われていて，地域全体が崩壊していないところでは，避難仕事を続けられる状態でない者も多くいたなか

者の受け入れが様々なかかわりを生み出していで，県内外からの支援は社会福祉施設の機能のることもみてとれた。仮設住宅や地域に何らか

維持には欠かせない。こういった経験を踏まえ，の福祉支援やサポートを行っていることに加え，

岩手県では災害派遣福祉チームを北海道，熊本

被災地の施設を訪問すると「震災をきっかけにに先駆けて創設した13）14）。災害時に社会福祉施

地域を訪問するようになった」「地域住民との設が，避難所や地域住民をサポートする拠点と新たなつながりを作ることができた」といったして機能するためにこそ，施設協議会や職能団

話をうかがうことがある。「施設コンフリク体，県内外からの団体等からの支援は不可欠でト」といった言葉があるように，葛藤や対立をある。さらに，こうしたシステムを国レベルで生み出すこともある社会福祉施設10）が震災では創設していくことも今後必要であろう。

避難所となり，地域との新たなつながりを生み

Ⅴ 終 わ り に出したということは，社会福祉施設の新たな可能性が見いだされたとも考えられる。
近年の社会福祉施設は地域に開かれた施設を本調査は，東日本大震災発生後 1 年経った時

目指し，建設される際にはコミュニティ・ス

点で行われた。その時点でこのような調査を行

ペースや地域住民が利用できる会議室が作られうことに，著者らには倫理的な迷いがあった。

ることが多い。そういった物的な交流だけでな

しかし，被災地の社会福祉施設が地域で大きなく，様々な人的交流が生まれ，人の行き来がで役割を果たしているのを見聞きする中で，それきることこそ，ノーマライゼーション思想に基を調査し，記録することの必要性も強く感じた。

づいた社会福祉施設となり得るだろう。地域を

被災施設の職員も被災者であるという状況で，基盤とした復興支援が目指される中11），社会福

このような調査を行ったこと，そして実際に返祉施設が果たす役割もそういった中に見いださ送された調査票を見て，「まだこのような調査れる。実際に，災害を想定した避難訓練を地域は早い」と書かれた自由回答の記述に心が晴れ

住民と行うようになったとの施設もあり，よりない部分もいまだ残っている。社会福祉施設の地域とのつながりを強めた例もみられる。また，あり方を一様に肯定する立場でもないが，実際食料の備蓄を増やした施設も多く，災害時に施に被災施設の職員から話を聞く中で，今までに設の利用者・入所者はもちろんのこと，地域住ない社会福祉施設の可能性を感じた。繰り返し

民をもサポートする社会福祉施設が目指されるになるが返送された調査票には空欄も多く，そようになっている。東日本大震災で社会福祉施れでも返送されてきた調査票も残らずデータと設は多くの避難者を受け入れた。その経験から，したいと考え，本来なら分析に用いない調査票― 33 ―

第61巻第 8 号「厚生の指標」2014年 8 月も用いた。そのため，統計的な分析といった点

ソーシャルワーカーが果たした役割と機能．ソーからは非常に稚拙で，研究としても決して十分

シャルワーク研究：特集

災害支援とソーシャル

ワーク．2012；38（1）：23‑31．

とはいえない。
本研究を踏まえ，被災県に在住するものとし5 ）福祉避難所設置状況．厚生労働省（http://www.

て，引き続き，被災地における社会福祉施設のmhlw.go.jp/bunya/seikatsuhogo/saigaikyujo7.

役割，災害時における社会福祉の果たす役割に

html）2014.3.20．

ついては研究を続けていきたいと考えている。

6 ）日本赤十字社．福祉避難所設置・運営に関するガ
イドライン．2008：5‑12．

もちろん，社会福祉施設の今後のあり方そのものを考えることも重要であり，災害時に社会福7 ）東日本大震災津波における福祉避難所の状況と課祉施設がどのように地域住民をサポートしてい題についての調査研究班（研究代表者：細田重憲）．

くかといった点や福祉避難所のあり方等，社会東日本大震災津波における福祉避難所の状況と課

福祉施設の果たす役割について今後も検討され題についての調査報告書．2013：6．
8 ）市町村別指定状況一覧．厚生労働省（http://www.

る必要がある。

mhlw.go.jp/bunya/seikatsuhogo/dl/saigaikyu
jo7‑3.xls）2014.3.20．

謝辞
本調査にあたり，ご協力下さいました関係団

9 ）東日本大震災津波における福祉避難所の状況と課題についての調査研究班，2013，79．

体諸氏に感謝申し上げます。また震災の傷が癒えない時期に，アンケート調査にご回答下さい

10）野村恭代．施設コンフリクト研究の課題．関西福祉科学大学紀要．2012；16．

ました社会福祉施設の方々に，改めて心より感11）牧里毎治．コミュニティを基盤とした復興支援．

謝申し上げます。

ソーシャルワーク研究：特集

文

ルワーク．2012；38（1）：4‑8．

献1 ）平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震の被害

12）岩手県社会福祉協議会．あの日から状況と警察措置．警察庁緊急災害整備本部（http://
www.npa.go.jp/archive/keibi/biki/higaijokyo.

災

東日本大震

岩手県社会福祉協議会の記録．2013．

13）岩手県災害派遣福祉チームの設置について（http://pdf）2014.3.20．

www.pref.iwate.jp/dbps̲data/̲material̲/̲

2 ）中西正司，上野千鶴子．当事者主権．東京：岩波

files/000/000/023/589/houdousiryou260328.pdf）

書店，2003；27．

2014.3.31．

3 ）大島隆代．災害支援とソーシャルワーク専門職．
ソーシャルワーク研究：特集

災害支援とソーシャ

14）岩手県災害派遣福祉チームの創設について（http://

災害支援とソーシャ

ルワーク．2012；38（1）：9‑15．

www.pref.iwate.jp/dbps̲data/̲material̲/̲
ﬁles/000/000/012/244/shiryou3.pdf）2014.3.31．

4 ）山田美代子．福祉避難所における保健医療分野の― 34 ―