インドネシア国の森林・土地火災問題の現状と対策の方向について
岡本

一

孝ともに実施している（図 1）。

1． はじめに

本稿では，筆者が 2010 年 7 月 12 日から 2 年間，1982 年から 1983 年，及び 1997 年から 1998 年に泥炭火災技プロの専門家として，イ国の泥炭地帯のかけてインドネシア国（以下，「イ国」という）の森林・土地火災問題に関わった時の知見を紹介すスマトラ島とカリマンタン島で発生した大規模森林る。なお，ここでいう土地火災とは，森林以外の農火災では，数百万 ha もの熱帯林が焼失したと言わ地や原野等の火災を意味する。

れており，森林火災により生じた煙霧（ヘイズ）は，マレーシア，シンガポール等の周辺国にも到達し，2． 森林・土地火災の発生状況の分析

飛行機の離発着が出来なくなるなど，輸送機関や観⑴

光産業等にも深刻な影響を与え国際問題にも発展しイ国の林業省森林火災対策局では，森林・土地火た。

イ国の森林・土地火災の月別の発生状況

災の早期発見のための手段として，ホットスポット

イ国の森林火災の原因は，農地開発等に伴う火入（以下 HS と記す）のモニタリングを行っており，れの延焼が大半を占めると言われており，森林火災HS の座標値を地図情報と重ね合わせた後，その日が頻発する地域においても，地域住民のみならず地のうちに州森林局，国立公園事務所，自然資源保護方政府等の森林火災問題に対する意識は，依然とし事務所等の関係機関（2009 年 12 月時点で 375 ヶ所）て低い状況にある。また，イ国の温室効果ガス排出へインターネットで情報を配信している。この HS

量の 80% は，森林の減少・劣化と泥炭地の開発・探知システムは，人工衛星データを解析し，地表温火災に起因すると指摘されており，地球温暖化対策度が一定の値より高い地点を表示するもので，工場の観点からも大量の二酸化炭素を放出する泥炭湿地の煙突の廃熱等も HS として探知することもあるの森林・土地火災対策の推進は，喫緊の課題となっが，これまでの現地確認の結果から，HS の 7〜8ている（写真 1）。

割は火災（農地の火入れ等も含む）の発生地点を表

このため国際協力機構 JICA では，2010 年 7 月していることが確認されている。

から 5 年間の予定で，「泥炭湿地林周辺地域におけHS は，州により若干の違いは見られものの，乾る火災予防のためのコミュニティ能力強化プロジェ期の後半にあたる 7 月〜9 月に集中して出現する傾クト」（以下，「泥炭火災技プロ」という。）を，カ向が顕著に見られる。図 2 は，リアウ州と西カリマウンターパート機関である林業省森林保全・自然保

ンタン州の 2006 年〜2010 年の HS の月別の発現数

護総局（森林火災対策局），リアウ州シアック県，を表したもので，この 2 州の HS の出現数の合計

西カリマンタン州のクブラヤ県及びブンカヤン県とは，イ国全体の 3〜4 割を占めている。リアウ州のKazutaka Okamoto : Present Situation and Direction of the Forest and Land Fire Control in Indonesia
林野庁 計画課
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海外の森林と林業

No. 87（2013）

写真 1

図 2

図 1

リアウ州の泥炭火災（2005. 1. 24）

プロジェクトサイト位置図

リアウ州（左）と西カリマンタン州（右）におけるホットポイント（HS）数の月別推移（2006 年〜2010 年）

場合，HS の出現が多い月は，全国の傾向と同様，

実に 78% の HS が森林区域外に出現していること，

7 月〜9 月であるが，その他の月にも，多少，HS②森林区域内では生産林に HS が多く出現しているの出現が見られる。

こと，③保護林に出現している HS は僅か 2.5% に

一方，西カリマンタン州の場合，8 月〜9 月に集過ぎないこと，等が明らかになった（表 1）。

中して見られ，その他の月には，HS はほとんど見2009 年以降，森林火災対策局では，毎年，HS のられない。なお，大規模な森林・土地火災が多発し，出現地点の分析を行っているが，いずれの年も森林

ヘイズ（煙霧）が国際問題化した 2006 年には，リ区域内に出現している HS は全体の 2〜3 割に過ぎアウ州，西カリマンタン州ともに，HS が著しく多ず，大半は森林区域外に出現していることが確認さくなっている。

れている（表 2）。これらの結果から，イ国では，⑵

イ国の森林・土地火災の土地利用区分別の発森林火災より農地や原野等の土地火災が多いことが

生状況明らかになった。

林業省森林火災対策局では，土地利用区分図の入手が難しい等の理由により，最近まで，土地利用区⑶

西カリマンタン州とリアウ州の森林・土地火災の土地利用区分別の発生状況

分別の HS の出現地点の分析を行ってこなかった

泥炭火災技プロでも，リアウ州と西カリマンタンが，2009 年の HS の出現地点を分析した結果，①州を対象に，2001 年から 2010 年までに出現した

海外の森林と林業

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表 1

インドネシアの土地利用区分別ホットスポッ
ト（HS）数（2009 年）
土地利用区分

保護林（国立公園，自然保護地域等）
保安林
生産林（産業造林地を含まず）
生産林（産業造林地）（森林（国有林）区域の小計）
その他（森林（国有林）区域外）
合計

HS 数

表 2

ホットスポット（HS）数の森林内外別発生数の推移

%

年

森林

（%）

森林外

（%）

計

978
163

2.48
0.41

20092010
2011
2012 注）

8,654
2,270
6,652
1,421

（22）
（23）
（23）
（27）

3,089
7,610
21,822
3,807

（78）
（77）
（77）
（73）

11,743
9,880
6,674
5,228

3,639

9.22

注）2012 年の数値は，2012 年 6 月 12 日まで観測による。

3,874
9.82
（8,654） （21.93）
30,80939,45378.07
100.003． 森林・土地火災対策の現状について⑴

森林・土地火災に関する国，州，県等の責任と権限等について

イ国の森林（国有林）の総面積は，国土面積の 7HS のデータを基に，両州における森林・土地火災割に相当する 1 億 3 千万 ha であり，全域が国の所の発生状況の分析を行った。その結果，西カリマン有地ですが，保護林以外の森林の管理については，タン州については，森林（国有林）外で発生した

地方分権政策の進展により，すでに地方政府へ権限HS 数が全体の 6〜7 割を占めており，森林内では，が委譲されており，今日では，林業省が直轄で管理生産林（図の枠内）の HS が 9 割以上を占め，国立している森林は，森林全体の僅か 16% に過ぎない

公園等の保護林（図の HSAW）の割合は僅か数 %（表 3）。森林全体の 25% に相当する保安林は州政に過ぎないなど，森林火災対策局とほぼ同様の結果府が，59% を占める生産林については，県政府まが得られた（図 3）。また，HS の密度も国有林外とたはコンセッション権保有者が森林の管理（森林火生産林が高く，保安林と保護林は小さいという，全災対策も含む）を行うこととされている。また，一国の傾向と同様の結果が得られた（図 3）。西カリ般の火災対策については，中央政府（内務省）が国マンタン州の場合，森林の内外ともに，後半の 5 年

レベル，州・県・市などが各行政区レベルにおける間の HS の出現数が多くなっており，森林火災・土火災対策の政策立案，調整，火災対策を行うことと地火災ともに増加傾向にある。

されている。

一方，リアウ州については，保護林（HSAW）

森林火災対策については，林業省，州政府，県/内で発生した HS 数は，西カリマンタン州と同様，市政府毎に責任と権限が定められており，それぞれ数 % に過ぎないが，生産林（図の枠内）で発生しのレベルに応じた森林火災対策（予防，消火，火災た HS 数が全体の約 8 割を占めるなど，西カリマン後の対応，火災制御プログラムの決定）を行うことタン州とは大きく異なる結果になった（図 4）。まになっている。実際の森林火災制御活動は，森林管た，HS の密度も，保護林（HSAW）は西カリマン

理ユニット単位で行うことになっており，森林区分タン州と同様に低いものの，保安林は高く，全国の別に生産林管理ユニット長，保安林管理ユニット傾向と異なる結果が得られた（図 4）。リアウ州の長，保護林管理ユニット長，コンセッション保有者

場合，国有林の内外ともに，後半の 5 年間の HS の等がそれぞれの管理経営する森林区域の森林火災制

出現数が大幅に減少しており，森林・土地火災とも御を行うことになっている。に減少傾向にある。
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海外の森林と林業

No. 87（2013）図 3

西カリマンタン州における森林・土地機能区分別
ホットスポット（HS）数（上）と km2 当たりの密度（下）（凡例）AIR : 水域，APL : 森林外，HL : 保安林，HP : 一般生産林，HPK : 転換生産林，HPT : 制限生産林，HSAW : 保護林

図 4

リアウ州における森林・土地機能区分別ホットス
ポット（HS）数（上）と km2 当たりの密度（下）（凡例は図 3 参照）

政府の指導の下で行うこととされ，生産林と森林外
表 3
森林区分

森林区分別の面積と管理主体

面積%（千 ha）

管理主体（火災対策含む）

保護林
21,232 16
国（林業省）
保安林
32,212 25
州政府
制限生産林 22,818 17 県政府/コンセッション保有者
通常生産林 34,142 26 県政府/コンセッション保有者
転換生産林 20,875 16 県政府/コンセッション保有者
合計131,279 100
注）森林区分別の面積は林業省統計書（2011 年版）による。の火災対策は，県政府の責任で行うこととされている（表 4）。保護林の管理責任と国レベルの森林火災対策の責務を担う林業省では，2002 年に森林消防隊（MA ; マンガラアグニ）を創設し，2009 年までにスマトラ島・カリマンタン島・スラウェシ島の火災頻発地域に 30 ヶ所の森林消防事務所を設置し，
106 チーム，1,590 人の MA 隊員を配置し，さらに国立公園事務所等にも 42 チーム，630 人の MA 隊員を配置し，保護林の火災対策だけではなく，森林外の土地火災の消火等の支援も積極的に行っている。また，大規模なコンセッション企業・オイルパーム・プランテーション企業・電力会社等も，企⑵

森林・土地火災に関する主要なステークホル

業財産の保全の観点から，一定規模の消防体制を整ダーの取組の現状について備している。

これまで見てきたように，森林・土地火災の大半

しかしながら，保安林の管理責任と州レベルの森は生産林と国有林外で起こっており，それらの森林・土地火災対策の責任を持つ州政府と，生産林の林・土地火災制御（予防，消火等）の実施は，コン管理責任と県全体の森林・土地火災対策の責任を持セッション企業・農業ビジネス許可者・村落等が県つ県政府では，厳しい財政事情等から，ほとんどの海外の森林と林業

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表 4

森林・土地火災対策の責任者と実施者

少ない

少ない

多い

多い

土地利用区分保護林

保安林生産林

森林（国有林）外責任者

林業省

州

県

県

実施者

森林消防隊

村落

火災対策

ホットスポット数

表 5事業者

村落事業者

村落

森林・土地火災対策強化に関する指示について（大統領令 2011 年第 16 号）
各省等への大統領指示の概要

住民福祉
調整省

・同大統領令に掲げられた組織との調整
・森林・土地火災対策の強化への取組・実施状況等の大統領への報告（3 ヶ月毎〉

林業省

・森林火災の消火活動のための調整の強化
・〃対策のための人的資源の量と質の向上
・コンセッション企業の森林火災対察（人材・機材・施設の保有と責任の実行）の促進
・森林火災対策を行わないコンセッション企業への罰則の実施
・森林火災対策に関する犯罪摘発（法執行強化）のため，検察職員の事務能力の向上

農業省

・プランテーション地火災対策ガイドラインの作成・〃に関する法執行強化のための検察職員の事務能力の向上
・プランテーション地火災対策のための人的資源の量と質の向上
・プランテーション火災対策に資する農業技術の適用促進

環境省

・森林・土地火災による環境被害の地方及ひ国際協力に関する調整と技術支援の強化
・森林・土地火災による環境被害対策のための人的資源の量と質の向上
・森林・土地火災による環境劣化地の回復のための調整の強化
・森林・土地火災による環境影響防止法（法律強化）のための調整担当職員の能力向上

研究技術者

・火災の予防と軽減のための技術支援，火入れなし地拵え・土地利用法に関する提案
・人工降雨技術による森材・土地火災の予防と軽減のための技術的支援

内務省

・森林・土地火災対策の実施に関する州・県への研修，監督及び指導

法務省

・森林・土地火災に関わる職員間の調整強化，法律違反者の取り締まり促進
・森林・土地火災に関する法律違反者への法律・規則の適用の促進
・森林・土地火災に関する法律違反者の摘発・法律強化に関わる職員の合同訓練の実施

国軍

・森林・土地火災の消火支援，及び予防・制御支援のための軍隊動員の準備

警察庁

・森林・土地火災の消火の初動体制の改善，法律違反者の取り締まり（法執行）強化

・リスク軽減活動の実施，森林・土地火災災害への準備の統合・調整
国家防災庁 ・必要に応じ，州及び県レベルで森林・土地火災の消火活動を支援
・国レベルの森林・土地火災発生時の司令塔の役割（関係機関の動員と調整）

州知事
県知事18

・森林・土地火災対策のための州・県の規制の作成・〃の調整役としての州・県防災局の役割・機能を最適化
・州・県に防災局がない場合は，森林・土地火災対策の調整役として州・県政府の役割・機能を最適化・強化・森林・土火災地対策の実施予算を州・県予算に計上
・〃の実施状況を住民福祉調整省へ報告（州知事），州知事へ報告（県知事）
・州の森林・火災対策における県・地方政府間の協力促進（州知事）
・農業ビジネス許可者の火災対策にかかる基準・責任（人材・機材・施設）の遵守
・森林・土地火災対策のための人材・機材・施設を保有しない農業ビジネス者の処罰
海外の森林と林業

No. 87（2013）

州や県において，森林・土地火災対策のための予算重点的に取りくむべき事項が指示され，3 ヶ月に 1や人材の配分が極めて不十分であり，森林・土地火回，各機関の取組状況や課題等を住民福祉調整省が災の消火活動を全面的に林業省の MA に依存して取りまとめ大統領に報告することとされた（表 5）。

いるのが現状である。このため，泥炭地の火災対策

イ国の森林・土地火災対策は，今後は，この大統を推進するためには，泥炭地帯の県政府の火災対策領指示を基本に推進されていくことが期待されるへの積極的な取組が不可欠である。

が，地方政府の厳しい財政事情等もあり，森林・土4． 森林・土地火災対策の方向について⑴

森林・土地火災対策関係機関の連携強化に向けた林業省の取組

前述したように，森林・土地火災対策に関する責地火災のために必要な予算配分がなされるか等，不透明な部分も多いことから，具体の取組状況について，今後とも注視していく必要があると考えられる。

5． 最後に任と権限の多くは，すでに地方政府へ移管されておイ国の泥炭地域における森林・土地火災は，森林り，また，森林・土地火災対策には林業省・農業や原野のプランテーションや農地等への開発・転用

省・内務省・環境省・国家防災庁など多くの中央省に伴い発生する場合が多く，イ国の急激な人口増加

庁や地方政府（州・県）が関係することから，イ国や経済成長は，今後も泥炭湿地林や泥炭地の開発圧の森林・土地火災対策を推進するためには，中央レ力を高める方向へ作用し続けることが予測される。

ベルから地方レベルに及ぶ幅広い関係機関が相互にまた，イ国の森林・土地火災対策の要は，財政力の連携しつつ，各機関がそれぞれの役割をしっかりと弱い県政府であるため，当面は，かつて多くの先進果たす必要がある。

国がそうであったように，自然環境保全より経済貢

しかしながら，これまで森林火災という言葉が象献がより重視される傾向が続くことが想定される。

徴するように，農地や原野等の土地火災があまり注そのため，イ国の泥炭地域における森林・土地火災目されてこなかったため，実際の火災現場では森林を大幅に減少させるには，大統領指示に盛り込まれ火災と土地火災が混在しているにもかかわらず，林た諸活動の徹底はもとより，泥炭地の開発行為を抑業省にのみに対策が求められる傾向が顕著であっ制するための強力な施策の推進が必要であり，そのた。このため，林業省の森林火災対策局では，中央ためにも，REDD＋などの国際社会からの新たな支の関係機関や地方政府（州・県）に対し，森林・土援が期待される。

地火災対策への取組強化や連携促進のための働きか〔参考・引用文献〕 1） Dit. PKH, Ditjen. PHKA,けにも取り組んできた。
⑵

森林・土地火災対策の強化に関する大統領指Kemenhut. (2011)（業務資料）．

2） JICA-Directorateof Forest Fire Control, MoF. (2011) (Final Report on

示について
このような取組の成果として，2011 年 11 月に「森林・土地火災対策の促進のための大統領指示」

Data Arrangement on Fire Proneness Baseline)．

3）

久納泰光（2009）インドネシア国の泥炭湿地地域特有のコミュニティ主導型火災予防アプローチの再構築 : リア

（2011 年第 16 号）が発出され，森林・土地火災対ウ州の保護林バファゾーンにおけるコミュニティ主導型策に関係する中央省庁間及び中央政府と地方政府森林火災予防手法の地域普及/適応にかかる試験/試行的（州，県）との役割分担が明確化されるとともに，実施に関する最終報告書

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