運輸政策トピックス

首都機能移転の意義・効果についての議論

幾度 明

国土交通省国土計画局首都機能移転企画課長

KIDO, Akira

1 ――はじめにける急激な過疎化に抜本的に対応するものとしての首都機能移転の議論が中心であった．

首都機能移転は我が国経済社会及び国民の将来にかかしたがって移転の意義・効果については，上記の①の視わる重要な課題として昭和 30 年代以降，様々な観点から議点での議論が中心であった．こうしたことを背景に，首都機論されてきたテーマである．その中で，当然のことであるが， 能移転の問題は主に国土政策の重要課題と位置づけられ，移転の意義・効果についても幅広く，かつ大局的な観点か

昭和 52 年に閣議決定された「第三次全国総合開発計画」

ら検討が行われてきた．

（三全総）において検討課題として取り上げられた．すなわ

しかし，長期間議論されている間に，その意義や効果にち，三全総では，首都機能移転についてついての議論がやや風化してきた状況があり，今日，首都機能移転に関する国民の関心は必ずしも高いとはいえないのが現実であろう．そこで，首都機能移転についての議論の活性化に資するため，改めて，これまで，首都機能移転の意均衡ある国土の利用を図り，各定住圏における定住の基礎的条件を整備するためには，東京における中枢管理機能集積の主因となり，東京一点集中の要因となってきた首都機能の移転再配置を進めることが，国土総合開発政策上の重要な課題

義・効果についてどのような議論が，どのような社会経済環境を背景としてなされてきたのか，を整理することとしたい．とされた．このように，大都市抑制，地方振興を基本とした三全総における首都機能移転の意義・効果は，主に①の視

2 ――首都機能移転の意義・効果についての議論の経緯点であり，②の視点については「首都機能の移転は，国民の意識構造に深くかかわる課題であるとともに，その効果と首都機能移転の意義・効果について，平成 11 年 12 月に報告された「国会等移転審議会答申」ではして政治，行政，経済等我が国の社会システム全般にも大きな影響をもたらすこととなるので，21 世紀に向けて創造的建設的な議論が国民的規模でなされることが望まれる」とし①東京一極集中の是正②国政全般の改革③災害対応力の強化て，検討の根底にかかわる問題であるが，国土政策の枠組みを超えたテーマであることを明確にしている．
続いて，昭和 62 年に閣議決定された「第四次全国総合開の 3 点を示している．

発計画」
（四全総）
は，急激な地価高騰を背景に，東京圏への昭和 30 年代以降の長期にわたる議論の中で，首都機能諸機能の過度の集中を抑制し，分散を促進する方策を示す

移転の意義・効果については，時代により濃淡はあるもの

一方，東京の活力を強化することの必要性を論じ，世界都市の，大きくはこの 3 点に集約される形で議論が行われてきて東京をテーマとした．その中で，首都機能移転については，いる．それぞれの時代背景の中で，これらの課題がどのように論じられてきたかを，振り返ってみる．

遷都問題は，・・・東京一極集中への基本的対応として重要と考えら（1）全国総合開発計画における位置づけれる．そのため，政治・行政機能と経済機能の相互関係の在り方を含

首都機能移転については，昭和 30 年代に第一次の議論め，国民的規模での議論を踏まえ，引き続き検討する．の盛り上がりが見られるが，その背景には，首都である東京への人口及び諸機能の集中とそれに伴う諸問題の深刻化とされた．四全総では，当面，喫緊の課題としては，過度のがあった．すなわち東京への人口及び諸機能の集中に起因東京一極集中による問題が限界的な形で顕在化したことへした東京圏における地価高騰等の過密の弊害，地方圏におの対応として，人口及び諸機能の分散を進めることが求め

038

運輸政策研究Vol.8 No.2 2005 Summer

運輸政策トピックス

られ，多極分散型国土形成促進法が制定されたが，一方で首都機能の移転を「21世紀における人心一新」の好機として捉え，望ま規制緩和，民間活力の活用などの基本的な流れの中での日しい国土構造の実現等の目的はもとより，東京を指向する国民や企業本を牽引する東京というものが強く意識され，機能分散の経営者の意識の改革を図るとともに，今後の政治，行政の改革の大きな契機として位置づけることが必要

対象として首都機能を位置づけることについては，明確な考え方が示されず，引き続き検討すべき課題とされた．
（なとし，②の観点からの移転の意義・効果を明確に示した．

お，計画における記述のボリュームも三全総に比較してか一方で，この有識者会議に先立って設置された「首都機なり小さなものとなっている．
）

能移転問題に関する懇談会」（国土庁長官の私的懇談会）で（2）国会等の移転に関する国会決議及び政府における検討

は，これまでの①の観点からの議論の蓄積を踏まえ，さらにそうした中，国会では，国会開設百年の節目の年である国土政策の観点から検討が進められた．この中で，首都機平成 2 年に，その後の議論の具体化の重要な契機となった

能移転の意義・効果については，次のような国会等の移転に関する決議が行われた．
1．21世紀にふさわしい国土の形成
2．大都市過密問題解決への新たな対応
3．地震等災害に対する脆弱性への対応

国土全般にわたって生じた歪を是正するための基本的な対応として一極集中を排除し，さらに，二十一世紀にふさわしい政治・行政機能を確立するため，国会及び政府機能の移転を行うべきという国土政策上の三つの課題を示した．
決議がなされた背景として，バブル期を通じて，さらに東この懇談会でも，②の視点からの検討をどう扱うか，が議京一極集中の弊害が顕在化し，昭和 63 年の「総合土地対策論となったが，新たに有識者会議が設置されたので，当該要綱」において「政治・行政機能等の中枢的機関の移転再会議に②の観点の議論は委ね，国土政策上の観点に絞って配置について，幅広い観点から本格的検討に着手する」と検討することとなった．したがって，この懇談会のとりまとめされるなど地価高騰に起因する土地問題の観点からもそのでは，②の観点にも言及しつつ，①及び③の論点を中心に検討の必要性が与野党問わず認識されてきたことがあった意義・効果をまとめている．と考えられる．したがって，決議は，国土全般にわたった歪（3 ）「国会等移転調査会」及び「国会等移転審議会」におけみを是正するための基本的対応といういわば①の視点を強る審議調するものとなっているが，一方で，国会開設百年という節

平成 2 年の国会決議を受け，平成 4 年に議員立法で「国会目での決議であり，これまでの歴史を踏まえ，二十一世紀に等の移転に関する法律」が制定された．この法律において，ふさわしい政治・行政機能を展望したものとなっており，②移転候補地の選定基準等を検討するための「国会等移転調の視点が明確に位置づけられた決議となっている．

査会」を総理府に設置することが盛り込まれ，平成 5 年から以上見てきたように，首都機能移転は，東京一極集中の具体化に向けた検討が開始された．平成 7 年 12 月13日にま是正，過密・過疎問題，地価高騰への対応という観点からとめられた「国会等移転調査会報告」では，首都機能移転の主に議論されてきたが，そもそも首都機能移転とは，21 世意義の第一の事項として「国政全般の改革」が上げられ，首紀にふさわしい政治・行政機能の確立といういわば②の意

都機能移転の効果については，「東京中心の社会構造の変義が極めて重要である，ということは当然，当時から認識さ革」が第一に上げられるなど②のウエイトが高まってきたこれていた．しかし，それは国土政策の範疇を超える大きなとが読み取れる．

テーマである，ということで，国会決議を契機に，政府は，内閣総理大臣の下に「首都機能移転問題を考える有識者会議」を設置し，国土政策の枠組みを超えた高所の立場から議論を行うこととした．平成 4 年 7 月21日にとりまとめがなされているが，歴史−現在−未来という時間軸で首都機能移

首都機能移転の効果（調査会報告）1．東京中心の社会構造の変革
2．新しい視点に対応した政治・行政システムの確立
3．新たな経済発展
4．世界に向けた日本の新しい姿
5．国土構造の改編

転の理念をまとめている．すなわち，この背景として，バブルの崩壊により，首都東京で異常な歴史的に見て，時代の転換期において，政治，行政の中心地を移転し，新しい時代に応じた政治，行政システムを構築してきた中枢機能が東京に集中した結果，多くの問題が発生しており，首都機能移転は東京一極集中を是正し，望ましい国土構造の実現に資するとともに，首都機能の地震等の災害に対する脆弱性の克服に資する高騰を示していた地価が一転して下落に転じたこと，日本の社会経済システムの変革の必要性が強く意識されるようになってきたことがある．
その後の「国会等移転審議会」では，移転候補地の選定が中心的なテーマであったことから，移転の意義と効果にとした上で，運輸政策トピックスついてはこれまでの議論を踏まえた形で冒頭に示した三点

Vol.8 No.2 2005 Summer 運輸政策研究039

に整理して示している．

大きな影響を与え，「仮に，あのような大規模地震が東京でこのように，当初は①にウエイトを置いた国土政策の課題起こったら大変なことになるのではないか」との危機感から，としての議論が中心であったものが，我が国の経済社会全バックアップ機能の整備が喫緊の課題であるという認識が高般の改革の必要性と呼応する形でより大所高所の観点からまり，最終の報告書では，「国の保有する情報をバックアップの意義・効果の議論がなされるようになってきたといえよう．

する機能の先行整備」の考え方が示された．

上記答申を受け，国会では，衆参両院に設置された「国このような考え方は，上述した衆参の「国会等の移転に関会等の移転に関する特別委員会」において，大局的な観点する特別委員会」での審議でもしばしば論じられ，平成 15から議論が進められた．国会での議論の主要なテーマは移年 6 月にまとめられた参議院の国会等の移転に関する特別転先地の絞り込みであったが，同時に移転の意義・効果に委員会の中間報告では「防災対応機能，危機管理機能の中ついても活発な議論が行われ，衆議院の特別委員会の中間枢を優先して移転させる」との考え方が示された．

報告では移転の意義・効果について積極論，消極論が整理されている．

さらに，昨年は新潟県中越地震をはじめ，大きな災害を経験したことから，衆参の国会等の移転に関する特別委員会を受け継いで，現在，国会における検討の場となってい3 ――「災害対応力の強化」に関する論点

る国会等の移転に関する政党間両院協議会では，平成 16
年 12 月22日の「座長とりまとめ」において，当面，「分散移転当初①の視点の議論が中心であったものが，②の視点にや防災，とりわけ危機管理機能（いわゆるバックアップ機能）

ついても大所高所の立場から論じられるようになった大きなの中枢の優先移転などの考え方を深めるための調査，検討流れの中で，③の災害対応力の強化については，常に，移転を行う」とされたところである．の意義・効果の一つとして位置づけられてきた経緯がある．

このように，従来は，首都機能移転の意義・効果の一要素

議論の当初は，東京一極集中の弊害の一つの要素として（欠かせない要素ではあったが）であった③の観点が，災害位置づける傾向が強かったが，③については，東京にとっの多発あるいは首都直下地震の切迫性の認識の高まりなどての問題であると同時に，首都機能の円滑な機能発揮の上を背景に，移転の主要な意義として論じられるようになってでも問題であるとの認識から，移転の意義の柱として位置きたことが最近の特徴である．

づけられるようになってきた．
また，③の視点は，「首都東京は，直下型の大規模地震は4 ――おわりにいつ起こってもおかしくない切迫した状況にあり，移転に向けた取り組みを早急に具体化すべき」との早期着手論の有力な論拠ともなってきた．

冒頭に述べたように，現在，首都機能移転についての関心は必ずしも高くはないが，災害対応力の強化という視点

災害対応力の強化の観点からの首都機能移転の意義・効を一つのきっかけとして，再度，その意義・効果を議論すべ

果はきとの意見も見られるようになっている．近時，議論になっ

1）現在の首都機能の災害に対する脆弱性への対応，中枢機能ている首都機能のバックアップの確保については，移転のの同時被災の回避有無にかかわらず，当然，必要なこととも考えられるが，こう（この観点から移転先地の条件として災害の危険の少ないした議論を通じて，移転の意義・効果について，各界各層ところを重視）で幅広く議論がなされることが重要と考えられる．これまで

2）移転跡地の活用等による東京の災害対応力の向上が挙げられてきており，これと併せて，緊急性の高い課題述べてきた意義・効果論については，当然，反対論，慎重論も示されており，こうした議論も含め，21 世紀の我が国のであるとの認識から，災害対応，危機管理機能の先行（優先） 在り方を考える上で，重要なテーマである首都機能移転に移転の議論が移転の手順の議論としてなされてきた．
特に，平成 7 年 1 月17日に発生した阪神・淡路大震災は，ついて，改めて，長期的，大局的な視点に立って，議論を深めていくことが必要ではないか，と思われる．

当時検討が進められていた「国会等移転調査会」の議論にこの号の目次へ040

運輸政策研究Vol.8 No.2 2005 Summer

http://www.jterc.or.jp/kenkyusyo/product/tpsr/bn/no29.html
運輸政策トピックス