鳥取環境大学紀要
第 3 号（2005.2）pp.39 −57

アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政―協働に基づく地域生態系保全を促進するための調整活動―
Environmental Administration at the Executive Level of the U.S. Federal
Government: Coordination for Collaborative Conservation

及川敬貴

OIKAWA Hiroki

本稿は、1990 年代のアメリカ合衆国で協働（collaboration）に基づく地域生態系保全活動が隆盛をみるにあたり、同国連邦政府のトップ・レベル（＝執行部レベル）に位置する CEQ（環境諮問委員会）
がいかに関与し、影響を与えてきたのかを考察し、わが国への示唆を得ようとするものである。考察の結果、当時の CEQ は、トップ･レベルから環境行政の全体像を俯瞰し、省庁間の意見調整や多数当事者間の紛争処理を行うとともに、連邦省庁レベルで策定される雑多なコミュニティ支援施策を調整するなどの多様な調整（coordination）活動を通じて、地域生態系の保全に関与する多数の当事者（例：連邦省庁、州その他の地方政府、企業、環境保護団体、地域住民）間の協働促進を図っていたことが認められた。近年のわが国においても、生態系管理や流域管理等の名の下で、多数の当事者間の協働に基づく地域生態系保全
活動の活性化を望む声が高まっているが、その促進を目的とする施策の展開にあたっては、当事者間紛争の可能性の拡大という問題を意識し、全体の状況を見渡せる場所から、状況に応じた的確な調整を行うための仕組みを構想することが重要になるものと考えられる。
環境行政、アメリカ合衆国、環境諮問委員会、協働、調整、生態系管理、トップ･レベル
Abstract ： For the purpose of having a firm grasp of background of the spur of the so-called Collaborative
Conservation in Clinton era, this article analyzes the overall functioning of CEQ (Council on Environmental Quality),a central environmental agency established within the Executive Office of the President, focusing upon some specificcoordination activities done by the agency to encourage varieties of parties to collaborate for community conservation.
As one of the cuts of a larger project, this study attempts to shed some light upon what the proper relationship between
top-down and bottom-up approaches should be in the sphere of environmental administration.
Keywords Environmental Administration, United States, CEQ, Clinton, Coordination, Collaborative Conservation

うした「新たな動き」2) が看取された対象分野は、 森林、

１．はじめに1990 年代に入り、アメリカ合衆国では、自然資源管理

海岸、海洋、河川、湿地、草地、乾燥地、国立公園、野の文脈において、生態系管理（エコシステム･マネジメン

生生物保護区等、あらゆる地域に及び、全国各地で大小、ト、Ecosystem Management）や流域管理（Watershed

様々の取組みがされManagement）等の名の下、多数の当事者（例：連邦省庁、ては、合衆国における特定地域の生態系保全をめぐって

州及びその他の地方政府、企業、環境保護団体、地域住展開される政治・行政過程の解明が進められてきたが、民）間の協働（collaboration）に基づいて地域生態系の保そこでは、当該地域での実践の様子やその背景等、いわ1)

全を図ろうとする動きが、急速かつ全国的に進んだ 。こたのである 3)。かかる動向に関し

ゆるボトムアップ的な側面に考察のフォーカスが定めら− 39 −

鳥取環境大学紀要れていた 4)。これに対して、本稿は、連邦政府のトップ5)第3号とする本稿での検討には、上記先行基礎研究での考察結（＝執行部）･レベルに設置された中央環境行政機関 であ果を補足する役割がある。CEQ の機能に関する通史的な

る CEQ（環境諮問委員会、Council on Environmental

知見は、省庁レベル（地方公共団体であれば部局レベル）

Quality）に注目し、上のような新動向の隆盛にトップがより上位の政治レベルで本格的に環境を扱う制度が発展

いかに関与し、影響を与えてきたのかを検討しようとすをみていないわが国の状況に照らして 7)、自国の法制度をるものである。本稿のねらいは以下のとおりである。

相対的に捉える一つの視点となるとともに、「トップ・レ

第 1 は、協働に基づく地域生態系保全活動の促進をめ

ベルでの環境行政のあり方」という、わが国でこれまでざした、合衆国連邦政府のトップからの働きかけを紹介

十分に意識されていない課題の存在を浮かび上がらせるすることである。本稿で明らかにするように、当時のことに資するものとなろう８)。

CEQ は一貫して、地域生態系保全に関与する多数の当事

尚、合衆国におけるトップ・レベルの環境行政を考察

者間の調整（coordination）を試みていた。かかる活動は、テーマとして設定するのであれば、大統領府に属する

クリントン政権の行動指針（本稿第 3 章）とも合致して

CEQ 以外の機関（例： CEA（経済諮問委員会、Council

おり、その意味で、当時のトップからの働きかけの具体

of Economic Advisors））９)や狭義のホワイトハウスの機能的な中身を示す好例といえる。その内容及び展開過程のについても検討を加える必要がある 10)。だが、本稿では、

検討は、協働に基づく地域生態系保全活動が 1990 年代の基礎研究としての性質に鑑み、考察のフォーカスを、中合衆国で隆盛をみた背景を多面的に理解するための基礎

央環境行政機関の一つである CEQ に限定している。また、情報となるはずである。

本稿（第 3 章）では、実際にいくつかの施策の形成過程

第 2 は、アメリカ合衆国の環境行政、環境政策を通史を取り上げているが、施策そのものについての詳細な分的な観点から捉える視角を提供することである。トップ･

析を加えようとするものではない 11)。かかる作業は、本レベルでの CEQ の機能については、先行基礎研究（『ア稿の守備範囲を超えるものであり、今後の課題としなけ

メリカ環境政策の形成過程―大統領環境諮問委員会の機ればならないことを予めお断りしておく。

6)能―』） の中で通史的な検討を加えている。だが、その際に中心的な考察対象とした時期は 1960 年代から 1990

２．トップ･レベルの中央環境行政機関

年代初頭までとし、それ以降については、制度運用の実

本章では、本稿の分析視角となる CEQ それ自体につい際の概観を提供するにとどめた。このため、クリントンての基礎情報を提供する 12)。CEQ は、わが国の環境基本法

政権期（1993−2000 年）の CEQ の機能実態を考察対象に相当する NEPA（国家環境政策法、National Environmental

図1

アメリカ環境行政機構− 40 −

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

Policy Act, 42 U.S.C.§ 4321 et seq. (2003)）13)に基づいて、
14)に対し、EPA はラインの組織として機能する。CEQ は

大統領府 内に設けられたアメリカ政治史上初の本格的大統領府の一部として存続し、環境の質（environmental

な中央環境行政機関である。1970 年の創設以来、CEQ はquality）に関連する連邦政府のあらゆる施策を対象とす

トップ・レベルでの政策立案や省庁間政策調整などに従る全体的な調整を担当するとともに、大統領の補佐機構

事し、とりわけ政治の舞台裏で重要な役割を果たしてきとしての役割を果たす。CEQ は、汚染のみならず、野生15)

生物保護、公園、土地利用、人口増加等、環境の質に関た 。

連するあらゆる領域に関与するが、EPA は、汚染の緩和を内容とする環境の保護（protecting the environment）に２−１ CEQ の位相― EPA との関係―
図１で示されているように、合衆国連邦政府の省庁レ関わることになる。 [下線は筆者による]ベルにおいて、環境問題の取り扱いに関する権限は、多くの省庁に分散しているといわれるが、その中核に位置

つまり、CEQ と EPA は、こうした二つの異なる「環するのは、中央環境行政機関の一つとしての EPA（環境

境」を取り扱う行政機関として、それぞれ特色のある制度設計がなされたのである（表 1）26)。

16)

保護庁、Environmental Protection Agency）である 。
EPA は、1970 年 7 月 9 日に議会へ提出された組織変

表 1 CEQ と EPA の比較

更計画 17)に基づき、公害規制を一元的に手がける機関として、通常の省庁レベルに設置された 18)。EPA の人的・予算的規模は巨大であり、たとえば、第 1 次クリントン
政権期（1994 −1997 会計年度）の雇用者数は 17450 名、予算は 66 億 6900 万ドル（いずれも 4 会計年度の平均）に上る 19)。
これに対し、もう一つの中央環境行政機関である CEQは、1970 年 1 月 1 日に制定された NEPA に基づき、トップ・レベルでの政策協議や省庁間政策調整を手がける機関として、大統領府内に設置された 20)。CEQ は小規模のスタッフ組織であり、たとえば、第 1 次クリントン政権期（1994 − 1997 会計年度）の専門スタッフ（後述）
次に、CEQ と EPA との関係は、1970 年 12 月 31 日にの人数は 13 名、予算は 160 万ドル（いずれも 4 会計年成立した大気清浄法（Clean Air Act）309 条（42 U.S.C.§

21)度の平均）にすぎない 。
その一方で、CEQ は、連邦政府執行部のヒエラルキー

7609(2003)）により定立されている 27)。同条は、EPA 長の中で、EPA をはじめとする環境関連の省庁よりも上位官に対し、環境保護の観点から、その他の省庁の施策やの政治レベルにあるものと考えられている

22)。CEQ と事業を審査し（to review）、書面によるコメントを付す権

EPA との間に特定の指揮命令系統は存在しない。だが、限を付与するとともに、場合によっては問題となってい絶大な権力者である大統領に近い立場にあることで 23)、

る環境紛争を CEQ へ付託する（to refer）ことを認めたもCEQ には特別なのである。すなわち、同条は、（「環境（の保護）」という威信（prestige） が備わると考えられている。そして、まさにこの威信が、CEQ の政策立案や特定の価値の増進をめざす）EPA と（同じく何か特定の省庁間政策調整といった機能の効果を事実上担保するこ

価値の増進をめざす）他の省庁との間で発生する価値紛とになっているといわれる 24)。

争（value conflict）については、それを CEQ の設置されそれでは、そもそもなぜ合衆国連邦政府では CEQ とた（上位の）政治レベルまで引き上げ、「環境（の質）」EPA という二つの中央環境行政機関が並存しているのだの見地から再検討するための仕組みを法制度上整えたもろうか。また、その関係はいかなるものであると考えらのである 28)。

れているのだろうか。
まず、環境という一つの政策領域に二つの組織が並存する理由について、1970 年 7 月 9 日にニクソンが発した２−２組織構造、法令上の権限、主要活動領域（1）組織構造 29)
CEQ は上院の同意と承認を得て大統領が任命する 3 名

特別教書では、次のような説明が見られる 25)。
CEQ がトップ・レベルの補佐機構として機能するのの委員から構成され、そのうちの 1 名が委員長となる。

− 41 −

鳥取環境大学紀要

第3号

連邦政府内におけるその役職レベルはきわめて高く、ントン政権期の CEQ が、協働に基づく地域生態系保全活

CEQ の委員長の役職レベルは CEA の委員長と同じであ動の促進をめざして、いかなる施策を展開していたのかり、CEQ のその他の委員の役職は CEA のその他の委員を明らかにする。まず、当時の CEQ の活動状況について、と同じに設定されている。また、EPA の長官などと異な鳥瞰図的な考察をしておきたい。

り、CEQ の委員となるには、NEPA に定められた高度の資格要件を充足しなければならない。

３−１

CEQ の活性化とその背景

委員長及びその他の委員を支え、かつ実際の政策立案

第 1 次クリントン政権末期までに、CEQ は、その政治や政策調整の多くに携わっているのが、専門スタッフで的な影響力を過去最大レベルにまで高め、上に見た 4 つある。専門スタッフは少数精鋭であり、通常数十名が雇の主要活動領域のすべてにおいて、精力的な活動を繰り

30)

用されているにすぎない 。尚、人的リソースと同様に広げていた 37)。CEQ の元シニア・スタッフによれば、当財政的リソースも小規模であることはすでに説明したと時の CEQ は、 あらゆる環境政策（every environmental

おりである。

policy） の立案及び（一定の場合には）実施に関わって（2）法令上の権限31)いたという。

小規模のスタッフ組織である一方で、CEQ に付与されその関与の程度をすべて明らかにすることは、本稿のている法令上の権限は広範である。主に NEPA といくつ主要な目的ではないが、たとえば、HCP（生息地保全計

かの大統領令（Executive Order）に基づき、CEQ には、画、Habitat Conservation Plan）のような当時を代表する環「環境の質を改善するための国内政策について大統領へ勧境政策についても、CEQ による一定程度の関与を看取し告すること」、「連邦の諸施策が環境の質に及ぼす影響をうる。HCP は、法に基づく厳格な自然保護規制と財産権評価すること」、「環境関連の施策に関する優先順位につの調整のために編み出された契約的手法の一つである 38)。

いて大統領及び連邦行政機関に勧告すること」、「環境の合衆国では、ESA（絶滅のおそれのある種の法、質に関する連邦の諸施策を調整すること」、「重大な環境

Endangered Species Act, 35 U.S.C.§ 1531 et seq. (2003) ）9問題について公的な会合を開催すること」、「自らの法令条により、すべて者による絶滅危惧種等の「捕獲（taking）」

上の責務を達成するために必要な命令を発すること」等が禁止されている 39)。ただし、同法 10 条に基づき、当該の権限が付与されている。

絶滅危惧種等の生息する土地を所有する者が、付随的捕（3）主要活動領域

獲許可（an incidental take permit）の申請と併せてCEQ の活動領域としては、次の 4 つを主要なものとして特定することができる 32)。

護対策が必要となった場合であっても・・・土地利用制

NEPA の執行監視（NEPA Oversight）： NEPA102・HCPを策定した場合には、将来、事情が変化し、追加的な保限の強化や管理費用の追加負担を求めないことが保障条に定められた環境アセスメント要件が（各連邦行政機関される 40)。クリントン政権期には、HCP の策定手続が簡によって）適切に履行されているかどうかを監視する 33)。

素・合理化され、1993 年以前には 14 であった策定数が環境関連のデータの収集と評価：わが国の環境白2000 年春までに 262 へと増加し、対象となる土地面積も書にあたる『環境の質（Environmental Quality）』と題す

40 万エーカーから 2000 万エーカーへと大幅に拡大した 41)。

る年次報告書を準備・発行するとともに、各種調査研究

1996 年春の公聴会において、当時の CEQ 委員長であを実施し、その結果を報告書として取りまとめ、発行するマッギンティー（Kathleen A. McGinty）は、HCP の策

・

34)

る 。
・

定手続の改正についてはもとより、HCP の策定そのもの
政策立案（Policy Development）：環境の質に関連についても、CEQ が積極的に行動したと証言してい42)

する政策上の助言を提供するとともに、さまざまな制定

る 。HCP は、特定の行政機関及びその管轄区域内での35)

小規模のものから、複数の行政機関及びその管轄区域に

法及び大統領令を起草する 。
政策調整（Policy Coordination）：政策協議の推進

またがる広域的なものまでさまざまタイプが存在するが、から連邦省庁間での紛争の処理に至るトップ・レベルでCEQ の元シニア・スタッフによれば、CEQ は主に後者の・36)タイプの HCP の策定に関与していたという 43)。

の広範な調整活動 。

クリントン政権期に CEQ の活動が活性化した背景とし
３．トップ･レベルからの働きかけ―クリントン政権期のて、次の二点を指摘することができる 44)。
一つは、同政権の行動指針（guiding posts）45)と CEQ の

CEQ ―
本章では、以上の基礎的な知見を踏まえた上で、クリ組織特性との間における親和性の高さである。クリント− 42 −

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

ン政権の上層部では、環境が、多数の当事者を糾合する

許されていたことはもちろん、副大統領とは相当の執務

共 通 の 基 盤 （ common ground） で は な く

時間を共にするのが

戦場

毎日のこと

であった。最後に、（battleground） と化している、との問題意識が共有されアクセスの主体にも違いが見られる。CEQ 委員長はもちていた。上からの統制（command and control）や訴訟よろん、クリントン政権期には、CEQ のシニア・スタッフ

りも、多数の当事者の間での協働の促進をめざす、といまでもが、大統領や副大統領に対して直接アクセスするう同政権の行動指針は、右のような問題意識の上に醸成機会を有していた。たとえば、後述するイエローストー

されたものである。行動指針の具体的な構成要素は、次ン（Yellowstone）国立公園をめぐる紛争の処理に際しての 3 つである。

は、CEQ のシニア・スタッフと大統領及び副大統領が非公式の会合を幾度も重ねたという 51)。

・連邦省庁間の協働促進
・連邦省庁とその他の多数当事者との間の協働促進

このように、クリントン政権は、多数当事者間の協働

・環境と経済の調和促進を（環境政策の立案・実施に際しての）行動指針とこうした行動指針に沿って環境政策が立案・実施されして採用していたため、現実の施策展開に際しても政権るにあたり、CEQ の組織特性が発揮されることになった。

上層部と CEQ の関係は緊密化していたものと考えられかかる施策の内容は、「（環境、経済、科学技術等を含める。以下、本章では、かかる行動指針がいかなる施策とた）広範な見地から代替措置を検討する」という「環境して結実し、またその際に、CEQ がいかなる役割を果た（の質）」の含意に相当するためである。すでに紹介したしていたのかを把握するために、生態系管理のための省

ように、連邦政府において、 環境の質に関連する…あら庁間委員会（３−２）、イエローストーン国立公園の保護

ゆる施策を対象とする全体的な調整を担当するとともに、をめぐる紛争処理（３−３）、国家遺産としての河川に関大統領の補佐機構としての役割を果たすのは、EPAするイニシアティブ（３−４）といった個別事例を取り（及びその他の広義の環境行政機関）ではなく、CEQ で上げ、考察の的を絞り込むことにしたい。数ある事例の46)

うちでもとくにこれらを取り上げたのは、そこで展開さある 。
他方、この時期の CEQ は、権力者へのアクセスを確保れた施策が同一ベクトル上で理解されるべきであるしていた。よく知られているように、ワシントン DC でとの元 CEQ スタッフの述懐の存在 52)並びに 1 次資料の利は、権力者へのアクセスを確保することが自らの政治的用可能性による 53)。

な影響力を高めるための最も重要な要件となる 47)。たと
えば、ニクソン政権期（1970 − 1974 年）及びカーター政３−２

生態系管理のための省庁間委員会

権期（1977 − 1980 年）に CEQ が誇っていた政治的影響

後述する「フクロウ論争」をきっかけとして、1980 年

力は、アーリックマン（John Ehrlichman）やエイゼンス

代後半から 1990 年代初頭のアメリカ合衆国では、自然資

タット（Stuart Eizenstat）といった（狭義の）ホワイトハ

源管理の基本的な考え方としての生態系管理（エコシス

ウスの高位のスタッフとの密接な関係に裏付けられていテム・マネジメント）54)への関心が高まっていた 55)。1990た 48)。

年代後半までに、生態系管理は、資源管理の基本原則とクリントン政権期にも、類似の状況を看取することがして、連邦政府全体へ浸透する一方、その実践が、全国できる。ただし、同政権期の CEQ が享受していたアクセのコミュニティ・レベルで進められることになる。そしスの性質は、少なくとも次の諸点において、それ以前とて、その際には、連邦政府のトップ・レベルでも、継続

異なっていたと考えられる。まず、アクセスの対象が異的な働きかけが試みられていた。

なる。上に見たように、それまでの政権期における CEQ（1）生態系管理の登場とフクロウ論争
生態系管理は、具体・特定的な自然資源管理の「方法」のアクセスの主要な対象は、最高でも、ホワイトハウスの政治任用スタッフである。ところが、クリントン政権ではなく、保全生物学（Conservation Biology）等から提期の CEQ にとって、主要なアクセスの対象には、大統領供される科学的な知見をベースとする「考え方（aと副大統領が含まれていた 49)。次に、アクセスの頻度がphilosophical approach）」である 56)。その義は、たとえば異なる。いかに CEQ の委員長の職位が高いといえども、「生物多様性と攪乱を含む自然のプロセスとその統合性をクリントン政権以前、大統領へのアクセスはきわめて限保護し、持続可能な資源利用の基礎を確保するために、50)られていた 。これに対して、クリントン政権期の CEQ

現在の人為的な境界とは関係なく、生態的、分水界的、委員長であるマッギンティーは、歴代の CEQ 委員長とのまたはその他の基準によって確定される資源システムを比較において、大統領へより頻繁にアクセスすることをダイナミックな単位として管理すること」などと定めら− 43 −

鳥取環境大学紀要

れるが、確定はしていない 57)。ただし、一般的には、①

第3号

EM 省庁間委員会という）を組織する。

生物多様性の保護、②広域的、長期的視野に立った検討、

EM 省庁間委員会は、National Performance Review 71)と

③生態的、経済的、社会的側面の総合的な判断、④目呼ばれる当時の行政改革の一環として作成・公表された

標・管理方法等についての共同決定・協定締結、⑤多様

報 告 書 の 一 つ で あ る 『 Reinventing Environmental

な当事者の参加・協働、⑥学際的研究、とくに自然科学

Management』（1993 年）72)の勧告内容に沿った形で設置さ的知見の反映などを一体化した全体論的な（holistic）自れたアドホックな組織である。同委員会は、合計 16 の連

58)

邦機関の次官級職員を構成メンバーとし、その座長には、

然資源管理の考え方であるということができる 。
そうした考え方の法政策的な導入の必要性が唱えられ

ホワイトハウスの内部部局として新たに設けられた OEP

たのは最近のことではない。たとえば、NEPA の主要な

（環境政策局、Office of Environmental Policy）のマッギン起草者であるコールドウェル（Lynton K. Caldwell）教授

ティー局長が就任した 73)。マッギンティーのリーダーシは、早くも 1960 年代後半に、かかる必要性について論じ

ップの下 74)、同委員会は、① 6 つの論点（予算プロセス、ている 59)。その後、1970 年代から 80 年代にかけて、チ

政策、制度、住民参加、科学・情報、法的権限）を設定

60)

61)

ェサピーク湾地域 や五大湖地域 、それにイエロース
62)

し、生態系管理の有効性に関する検討を進める一方、②

トーン国立公園地域 等での萌芽的なプロジェクトがス

生態系管理の実践に際して直面するであろう障害の特定タートするが、レーガン政権の登場等の事情もあり、ことその克服に役立つ知見の獲得をめざして、7 つの地域

れらの動きは当該地域内でのものにとどまり、全国的な（ルイジアナ沿岸部やフロリダ南部等）75)でのパイロット

トレンドとはなることはなかった。生態系管理が実際に事業を開始した。それらの作業の成果をまとめたものが広く関心を集める契機となったのが、太平洋北西地域に『 The Ecosystem Approach: Healthy Ecosystems andおける原生林伐採 をめぐって 1980 年代以降本格的に展

Sustainable Economies』（以下、EM 報告書という）である 76)。

開された、いわゆる「フクロウ論争」である 64)。

この EM 報告書は、連邦政府全体が一致して生態系管理

63)

フクロウ論争は、連邦省庁、地方機関、地域社会、その下での施策発展に取り組むための 青写真（a blue print）

れに連邦議会や裁判所をも巻き込み、大統領選（1992 年）となり77)、1995 年から 1996 年にかけて、3 分冊の形で発の一つの争点にまでなったが、結局、1993 年 7 月 1 日に行された 78)。

クリントン政権が示した提案（Option 9）によって沈静化

EM 省庁間委員会の発足当初、クリントン政権が CEQをみるに至る。この提案は、①広範な地域を包摂するゾの廃止を企図していたという事情もあり、そこに CEQ のーニングの実施と木材伐採量の大幅削減、②伐採制限に関与は予定されていなかった。しかしながら、同委員会にともなう地域振興政策、③省庁間協議の積極活用といの設置からわずか数ヵ月後、クリントン政権は CEQ の廃った点において、生態系管理の見本を示したものであっ止を断念する事態に追い込まれる 79)。このため、1993 年

た 65)。

11 月以降、OEP と CEQ は、形式的には別組織ながら、（2）生態系管理のための省庁間委員会

緊密な連携を維持し、実際には、両者が EM 省庁間委員

フクロウ論争が激化する最中、連邦政府内では、自然会に関与していたという 80) 。そして、両者が合併して資源の管理権限を有する省庁を中心として、意思決定の

CEQ の名の下に活動するようになった 1995 年 1 月から指針として生態系管理を採用し、各種の施策を策定・運は、CEQ 委員長としてのマッギンティーが EM 省庁間委

用していこうとする兆しが見え始めていた 66)。たとえば、員会の座長を務め、CEQ がその事務局を務めることとな

1989 年までに、森林局（Forest Service, Department ofったのである。

Agriculture）では、同局職員が木材生産中心の森林管理にこれらの事情を踏まえた場合、EM 省庁間委員会にお反旗を翻し、1992 年には同局局長が生態系管理の導入をける CEQ の機能については、次のように整理することが67)

宣言するに至る 。他方、DOI（内務省、Department of

できる。
第 1 は、座長としての役割である。ただし、マッギン

Interior）では、同省長官に就任したバビット（Bruce
68)

Babbitt） が、省内の独立行政機関として、NBS（全国生69)

態調査局、National Biological Survey）を創設し 、生態

ティーの CEQ 委員長就任が 1995 年春であったことについては、上に見たとおりである。
第 2 に、事務局としての活動である。上に見たような系管理に必要な科学的情報の収集・解析を始めようと試みていた 。かかる動向をにらみながら、クリントン政事情から、1993 年 11 月以降は、OEP と CEQ のスタッ

権は、 1993 年 8 月、「生態系管理のための省庁間委員会

フが事実上共同で事務局を取り仕切っていたことがうか（Interagency Ecosystem Management Task Force）」（以下、

がわれる。

70)

− 44 −

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

最後に、CEQ が EM 省庁間委員会の活動そのものに主他 84)）間での合意をみた、と発表した 85)。当該協定の主体的に関与していたことである。本頁図 2 に示されてい要な中身は、表 2 のように、連邦政府が当該企業へ相当るように、同委員会の活動の中心となっていたのは、省の資産（6500 万ドル）を供与する代わりに、当該企業は庁間作業部会（Interagency Ecosystem Management Working

イエローストーン国立公園付近で予定していた採鉱事業

Group）（以下、作業部会という）であり、同作業部会はを取りやめ、右事業予定地の浄化作業を行う、というもさらに、上述の 6 つの論点を検討するグループ（Issueのである 86)。

Group）と同じく上述の 7 つの地域でのパイロット事業をかかる内容について上記の三者が合意をみるにあたり、担当するチーム（Survey Team）（以下、事業担当チーム

政治の舞台裏（backstage）で重要な役割を果たしたのがという）に分かれていた。

CEQ であった。
（1）イエローストーン国立公園 87)
イエローストーン国立公園は、1872 年 3 月 1 日に誕生した、アメリカ合衆国最初の国立公園である。同国立公園は、ワイオミング州（北西部）、モンタナ州（南部）、アイダホ州（北東部）にまたがる広さ 220 万エーカー（約 9000 平方キロメートル）の地域であり、清流、森林、
多くの野生生物に恵まれている。また、同国立公園は、1800 万エーカー（約 7 万 3000 平方キロメートル）の広さを誇るイエローストーン広域生態系（Greater
Yellowstone Ecosystem）（以下、GYE という）88)の核心部分に当たり、GYC 等の主体により、1970 年代から広域的な環境保全の取組が模索されてきた 89)。その一方で、
GYE 内部には多くの私有地が存在し、そこでは放牧や採鉱などの開発事業が古くから行われ、それらが同国立公

図 2 EM 省庁間委員会組織図

園の生態系に及ぼす影響が常に懸念の対象となってきた
CEQ からは、シニア・スタッフのレイ・クラーク（Ray Clark）が作業部会及び事業担当チームのメンバーとしという経緯がある 90)。
（2）紛争の背景て、法律顧問のエリザベス・ブラウグ（Elizabeth Blaug）

1990 年、Crown Butte 社は、モンタナ州に対して、同が 6 つのうち 2 つの論点を検討するグループのメンバー

社所有地上における採鉱事業の許可を申請した（以下、として参加している 81)。

本件申請という）。右事業は、事業開始時より 10 から 15年の期間について、金、銀、銅の鉱石を 1 日当たり 1800

３−３

イエローストーンをめぐる紛争処理

82)

トン（1 年当たり 50 万トン）採掘するというものであり、1996 年 8 月 12 日、イエローストーン（Yellowstone）

事業関連施設として、坑道、精錬所、廃石（推定量 550

国立公園において、クリントンは、一つの協定

万トン・強酸性）置場、貯水池等の開設が予定されてい（agreement）の締結について、連邦政府・企業（カナダのた 91)。

多国籍企業ノランダ（Noranda）の子会社である Crown

本件申請をめぐって問題となったのは、その環境へのButte 社）・環境保護団体（イエローストーン広域連合

悪影響である。事業予定地は、イエローストーン国立公（Greater Yellowstone Coalition）（以下、GYC という）83）

園から北東にわずか 2.5 マイル（約 4km）しか離れてお表２

主たる合意内容− 45 −

鳥取環境大学紀要

第3号

らず、しかも、全米有数の地震地帯の上にあった。この（a special task force on the New World Mine）を組織する。

ため、国立公園局（National Park Service, D O I）及び多く

この特別タスクフォースの主要メンバーは、連邦政府側の環境保護団体は、何らかの理由（とりわけ地震）によ

2 名、企業側 3 名、環境保護団体側 3 名であった。このって強酸性の廃石により汚染された廃水が流出した場合、特別タスクフォースで細部のつめが行われ、最終的に、同国立公園の生態系に取り返しのつかない事態が発生す

同年 8 月 12 日、大統領による紛争終結宣言へと至るのる見込みが高い、として、モンタナ州に対し、本件申請

である。

92)

を受理しないよう求めたのである 。
1993 年 4 月、モンタナ州は本件申請の受理を発表し、

３−４

93)

国家遺産としての河川に関するイニシアティブ

法定の環境影響評価の手続が開始された 。当初、このEM 省庁間委員会をはじめとする中央政府レベルでの手続は短時間で完了すると考えられていたが、当該事業取組が進められる一方 101)、アメリカにおける生態系管理への反対意見や再調査要請等が数多く寄せられ、その進の実践は、コミュニティ・レベルで急速に進展していた

行は事実上ストップしてしまう。また、連邦政府執行部

102)

や議会でも当該事業の中止を企図する動きが始まり

94)。ある研究書によれば、1996 年当時、同国で実践段階、にある生態系管理関連のプロジェクトの数は 619 にも上1995 年 10 月には、問題となっている事業予定地からのっていたという 103)。かかる状況の下、CEQ の提案に基づ

排水について、清浄水法（Clean Water Act）95)で要求されき、クリントン政権が打ち出したのが、「国家遺産としてている許可が得られていないことを理由として提起されの河川に関するイニシアティブ（American Rivers Heritage

た市民訴訟 96)が原告（である環境保護団体）の勝利に終

Initiative）」（以下、ARHI という）であった。

97)

わる など、状況は泥沼化の様相を呈し始めていた

98)。

（1）ARHI の発展過程

さらに、同年 12 月には、現地調査の結果を踏まえ、世界遺産委員会がイエローストーンを危機に瀕した世界遺産

1997 年 2 月 4 日の年頭教書演説の中で、クリントンは次のように述べて、ARHI のスタートを宣言する。

（a world heritage site in danger） であると宣言し、問題は国際的な注目をも集めるようになる 99)。

今年中に 10 の河川がアメリカの国家遺産としての河（3）舞台裏での紛争処理 100)川（American Heritage Rivers）（以下、AHR という）とし上記の勝訴判決を得た後、GYC は、ノランダの上層部ての指定を受けるであろう。AHR の指定は、その近隣コに対し、非公式の交渉の開始を申し入れ、1995 年 12 月、

ミュニティにとって、ウォーターフロントの活性化と汚トロントのノランダ本社にて、初めての会合が催された。

染の除去を同時に進めるための助けとなるはずである

104)

その席で、GYC は、ノランダに対し、採鉱事業の中止と国有・公有財産供与とのスワップを提案し、ノランダがこの宣言の後早速、13 の連邦機関を構成メンバーとす

同提案を支持するのであるならば、GYC がクリントン政る省庁間委員会（Interagency Task Force）（以下、ARHI

権にアプローチをかけよう、と持ちかけたのである。

準備委員会という）が組織され、座長には CEQ 委員長の1996 年 1 月 8 日、Crown Butte 社から GYC へ書簡が送付

マッギンティーが就任した 105)。この準備委員会を中心とされ、そこには GYC の提案にノランダ及び Crown Butte

して、政策内容の立案に関する各種の作業が進められ、社が同意する旨がしたためられていた。

1997 年 9 月 11 日、大統領令 13061 号（Executive Order

この同意書を携えて GYC がアプローチをかけた先が、

No. 13061）が発令される。全 7 条から成る右大統領令でCEQ である。同年 2 月 1 日、前年 10 月に判決の出た訴は「国家遺産としての河川（AHR）に関するコミュニテ

訟の原告被告双方が CEQ の会議室にそろい、上記の提案

ィの取組への連邦の支援」というタイトルの下、ARHIについての話し合いが行われた。この（非公式の）会合の目的及び基本政策（policies）（1 条）、AHR の選定手続の後、早速 CEQ は小規模の省庁間作業部会（a small（2 条）、（AHR 選定後の）ARHI の執行体制（3 条）、連interagency working group）を組織し、集中的に同提案を邦機関の責務（4 条）等が定められていた。

吟味した。そして、同提案が当該紛争に関わる多数の利（2）ARHI の概要
ARHI の概要については、大統領令の規定に沿って、害関係人にとっての共通の利益を備えていることを確認し、より詳細な検討が加えられるべきである、との結論

次のような整理をすることができる 106)。

に達したのである。

大統領令 1 条(a)に明記されているように、ARHI の目

この検討結果をうけて、同年 3 月、クリントン政権は的は、自然資源及び環境の保護、経済の再活性、並びに問題となっている採鉱事業に関する特別タスクフォース

歴史及び文化の保存の 3 つである。同条(b)以下では、か− 46 −

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

かる目的を達成するための基本政策が列挙されているが、このような制度趣旨と仕組みの下に進められることとその焦点は、コミュニティのニーズに対して連邦機関がなった ARHI であるが、当初は、連邦政府による私有財

いかに応答するか、に絞られている 107)。すなわち、それ産権への隠れた規制強化ではないか、との憶測が広まり、らの基本政策のめざすところは、連邦政府から各コミュ訴訟の提起や公聴会の開催など、その滑り出しが順調で一連のまあったとは言い難い 116)。だが、ARHI は幅広い支持を獲とまりのある支援（coordinated assistance） 109)の提供の確得し、1997 年末の選定手続の締切りまでに、結局、全国保にある。

のコミュニティから 126 件の応募が寄せられた。これはニティに対しての直接的（direct） 108)かつかかる目的と基本政策の下に、ARHI では、次のよう110)予想を大幅に上回る応募件数であったため、クリントンを介し政権は急遽 AHR の指定枠を拡大し、翌年 7 月 27 日、合て何らかの関係を有するコミュニティ等（以下、河川コ

計 14 の河川を AHR として指定するに至る。その後、そミュニティという）が集い、何らかの取り決めに基づいれらの AHR に隣接するコミュニティでは、それぞれがて、当該河川を軸とする環境保護や地域活性のための行

特色のあるリバー・ナビゲーターを選任し、その助言の動計画（plan of action）を策定する。選定手続（2 条）に下、連邦機関から多くの資源の提供を受け、多彩な地域

則り、かかる行動計画が、他の河川コミュニティで策定活動が展開されているという。

な仕組みが設けられている。まず、特定の河川された行動計画よりも相対的に優れていると判断される
場合、当該河川は AHR に指定される。AHR の指定を受４．まとめにかえてけた場合、当該河川コミュニティは、その行動計画の実以上、いくつかの事例を取り上げ、クリントン政権期

一連のまとの CEQ が、協働に基づく地域生態系保全活動の促進をめ

まりのある支援 （例：助成金、事務所スペースの無償貸ざして活動してきた状況を活写してきた。最後に、これ

与、データベースの利用機会、専門知識獲得のための訓らの活動状況から気のつくことを簡単に記して、本稿を練機会）の提供がなされるものとされる（1 条・ 4 条）。

終えよう。

施に際して、連邦省庁から

直接的

かつ

右の支援には、連邦機関から当該河川コミュニティへの第 1 は、生態系管理の導入に際して、CEQ が中心とな「人的資源」の提供も含まれている。すなわち、AHR のり、トップ・レベルから、力強く「方針転換」を打ち出指定を受けた河川のコミュニティは、人件費を負担するしたことである。クリントン政権の発足当時、生態系管

111)、特定の連邦機関の職員を「リバー・ナビ

理という斬新で魅力的ではあるが、その一方で義の定まゲーター（River Navigator）」として、迎え入れることがらない考え方に沿って、実験的な施策が乱立状態になる

ことなしに

112)

できる（4 条(g)） 。リバー・ナビゲーターは、AHR を

おそれが高まった。この状態を回避するために、政権上基本として策定された行動計画の履行を支援するために、

層部は、一つの全体としての連邦政府が進むべき方向性

コミュニティと連邦省庁との橋渡し役（a liaison）としてを提示することを企図した。その要の作業として、CEQの機能を果たす。その活動上、リバー・ナビゲーターは、に対し、EM 省庁間委員会を通じて省庁横断的な情報を所属機関の長はもちろん、ARHI の執行監視機関として獲得するように、命じたのである。求められた情報の具設 け ら れ た 省 庁 間 委 員 会 （ American Heritage Rivers

体的な中身は、生態系管理の考え方に沿って設計されたInteragency Committee）113)に対しても、直接のアクセスを施策が省庁レベルで散見される状況で、どれが実践可能確保するものとされる。

又は不可能であるのかに関する知見であった 117)。かかる
よき隣人として情報の獲得を始めとする EM 省庁間委員会での一連の作の政策（good neighbor policy） を表明するよう求められ業（とくに EM 報告書の発行）が、その後の多くの連邦

この他、ARHI の下で、連邦機関はる

114)。連邦機関は、自らの行為が河川コミュニティに及省庁による、生態系管理という（大きな意味での）同じ

ぼす影響が積極的なものとなることを確保するために、方向へ向けての各種施策の発展の背景にあるものと考え

事業計画策定の早い段階で河川コミュニティと協議するられる。
第 2 に、トップが展開した「政治的なスペクタクル機会を設けることや事業計画策定の際に当該河川コミュ
政（見世物）」118)の影響に注目すべきである。イエロースト

策（policy） として表明しなければならない（1 条(j)・ 4

ーンをめぐる紛争処理（以下、本件紛争処理という）に

条(f)）。ただし、いかなる方法でこれを表明するかは、各ついては、貴重な自然資源の近隣に存在する私有財産のニティの全体的な特質を考慮要素に入れること等を連邦機関の判断に一任されている（3）ARHI の運用

115)

。

無制限な買受けへの道を開いたものとして、厳しく批判する見解もある 119)。だが、本件紛争処理について、クリ− 47 −

鳥取環境大学紀要

第3号

ントンは、その結果を自画自賛し、環境と経済が相反す

以上から判明するように、1990 年代の合衆国では、生る関係にあるのではない、つまり、異なる価値観を有す

態系管理等、協働に基づく地域生態系保全へのシフトがる当事者が協働するのは可能であることを政権自らが実加速化したが、その背景や実情を総合的に理解するには、証したと息巻いた。この政治的なスペクタクルが、そのトップ・レベルでの動向にも目を向ける必要があるとい

後（＝ 1996 年 8 月以降）の生態系管理や流域管理等のえる。生物多様性の保護や地域の健全な発展の基盤とな

一層の隆盛に向けて、追い風の一部となったことは十分る生態系を保全するには、広域的な視野の確保、すなわに考えられるところであろう。

ち多様な当事者の意思決定過程への参加が欠かせない。

ただし、地域レベルで発生する多数当事者間紛争へのだが、当事者の増大には、価値観や社会経済的地位等のトップの関与には難しい側面があることも否定できない。

多様化が伴うため、全体として進むべき方向性の共有や本件紛争処理において、CEQ は、当事者にとってのアク協働の実践が難しくなり、ひいては当事者間紛争の発生

セス・ポイントとしての役割を果たすとともに、省庁間する確率も高くなってしまう。こうした「協働のパラド作業部会を通じて、意見調整を行い、当該紛争処理の鍵ックス」とでもいうべき状況に対しては、全体を見渡しとなったスワップ提案を精査した。右の省庁間作業部会

うる場所から、適切なタイミングで適切な内容の施策をでの検討結果から、政権最上層部のリーダーシップ（＝展開することが重要となる。そのような「全体を見渡せ

特別タスクフォースの設置）が導かれたのである。そのる場所」の一つが、いわゆるトップであるだろう。この一方で、本件紛争処理の過程では、モンタナ州や連邦議レベルから、CEQ は、分散する権限、異なる当事者及び会は蚊帳の外に置かれ、後日開催された公聴会では、異なるプログラム等の間の調整を進め、環境をめぐる多数

CEQ と限られた当事者（＝ GYC 及び Crown Butte 社）に当事者間の協働の可能性を高めようとしたものである 125)。

よる秘密裏の協定締結プロセスがやり玉に挙げられた 120)。

1990 年代の CEQ の活動状況は、「協働」が重視される昨こうした経緯から、地域レベルで発生する多数当事者間今の環境法、環境施策の領域において、「全体を見渡せる

紛争への（とりわけ政治の舞台裏での）トップからの働場所」から、状況に応じた「調整」を実施するための制

きかけについては、意思決定過程の透明性やアクセスを度のあり方を考えることの重要性を示しているといえる。

求める当事者間の公平性確保といった観点からの要請に

尚、合衆国では、上に見たような協働のパラドックスなどのように応えていくのかという難題があることがうかるものに対し、トップより下の政治レベルでも、多様な

がわれる

121)

調整メカニズムが存在・機能しているが、その考察につ。

第 3 に、トップ･レベルからの働きかけが、「進むべきいては今後の課題とすることにしたい。

方向性の提示」や「政治的スペクタクルの展開」にとどまるものではなかったことを指摘できる。具体的には、［付記］本稿は、平成 15−16 年度科学研究費補助金（若ARHI のような「直接的な支援施策の設計・運用」であ手研究(B)）「環境をめぐる多数当事者への権限の分散と

る

122)

。CEQ において、その基本的な問題意識が醸成されたのは、EM 省庁間委員会での各種作業が進められていその調整システムに関する研究（課題番号 15730021）」
による研究成果の一部である。

る最中であったという。通常の省庁よりも一段階高位の政治レベルである大統領府という位置から状況を俯瞰し注た際に浮かび上がってきたのは、ある種のギャップであ1)った。すなわち、各省庁が提供する生態系管理関連の施策は多彩であったが、それらは同時にバラバラであり、コミュニティがかつも同箇所脚注に掲げたものを参照されたい。
2)

かかる動向が何をもって「新たな」ものであるといえ一連のまとまりある支

るのかについては、一考を要すると思われる。というを受けられるような状況ではなかったというのであのは、生態系や流域を視点とすべきことや多数の当事

る 123)。 そ こ で 、 既 存 の 連 邦 の 施 策 を 調 整 す る （ t o

者が意思決定過程に関与すべきこと、それに協働の必援直接的

本稿第 3 章（とくに３−２以下）で詳述。参考文献

coordinate）という目的の下に124)、CEQ のスタッフが、リ要性などは、かねてから主張されてきた事項であった

バー・ナビゲーターという仕組みを考案し、そのアイデように見えるからである。この点について、2000 年

アを携えて、クリントンとゴアへアクセスした。これを夏にウィスコンシン州で開催されたワークショップの契機として、クリントンとゴア、それに CEQ の委員長や成果である Stephan M. Born & Kenneth D. Genskow

シニア・スタッフ等による話し合いの場が幾度か設けら(2001) Toward Understanding New Watershed Initiatives:

れ、ARHI の原型が形作られていったという。

A Report from the Madison Watershed Workshop 6 では、− 48 −

及川3)アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

そうした事項それぞれは（individually）決して新たくる。たとえば、政策評価の文脈においてであるが、なものではないとしながらも、それらを併せて（in北海道の施策再評価制度である「時のアセス」の成combination）自然資源管理のアプローチとして構成

功の要因は、部局をこえて、組織のトップを動員しするところに新しさを見出しうると説明している。

たところに求められるとの指摘がある。小沢典夫

畠山武道（2000 年）「アメリカにおける自然保護法（2000 年）「環境アセスメントと政策評価―北海道の制」環境法政策学会編『自然は守れるか―自然環境「時のアセスメント」見聞録」山口二郎編『自治と政策』201、247 頁（北海道大学図書刊行会）参照。

保全への法政策の取組み―（環境法政策学会誌第 39)号）』16、16−17 頁（商亊法務研究会）。
4)

5)

6)

7)

8)

アメリカ本国では、CEQ 以外の大統領府内の諸機関もまた「環境政策の形成過程において重要な役割を

既存の比較制度研究については、本稿第 3 章（とくに３−２以下）脚注部分で掲げたものを参照されたい。

果たしている」との指摘が散見されたものの、

尚、これらの既存研究では、「トップ」の義を定める

Lawrence J. White (1981) Reforming Regulation:

ことはしないが、トップからの働きかけの存在及びProcesses and Problems, Prentice Hall を除いて、実証

その重要性は認識されている。たとえば、柿澤博昭

研究の蓄積は進んでいない状況にあった。しかしな（2000 年）『エコシステムマネジメント』184 頁（築がら、最近、CEA の機能についての本格的な実証研

地書館）は、 エコシステムマネジメントの実行には究である Randall Lutter and Jason F. Shogren (2004)

ボトムアップが必要であるが、大胆な方針転換にはPainting the White House Green: Rationalizing

トップダウンが必要である場合が多いと指摘する。

Environmental Policy Inside the Executive Office of the

本稿では、便宜上、中央政府レベルで環境（の保全、President, Resources for the Future が登場し、今後は、保護、保存）を扱うことを第 1 次的な使命として設環境政策の形成過程における CEQ と CEA の関係性

置された行政機関を中央環境行政機関（centralの解明といったテーマも現実的な研究課題として視environmental agency）として扱う。用語の使用は、Ton

野に入れる必要があるように思われる。

Bhurs (1991) Strategies for Environmental Policy Co-10) 狭義のホワイトハウスが意味するのは、政治任用のordination: The New Zealand Experience, 43(2) Political

スタッフそれ自体及び右スタッフを中心として構成

Science 1-29 に依拠したものである。

される各種組織であり、CEQ をはじめとする大統領

拙著（2003）『アメリカ環境政策の形成過程―大統領

府内の諸機関は含まれない。かかる狭義のホワイト

環境諮問委員会の機能―』（北海道大学図書刊行会）。

ハウス（及びその構成員）は、若干の例外を除いて、

尚、CEQ については、以前から、わが国の環境法研（i）制定法上の責務を有さない、（ii）非終身職であ究者の間でも、その機能に注目する言及がなされてる 、（ i i i ） 文 書 管 理 に 際 し て 、 大 統 領 文 書 管 理 法

いた。同書 26 頁（注）51 参照。最近では、小田隆（Presidential Records Act）が適用される、（iv）議会

裕他編（2004 年）『事典現代のアメリカ』307 頁（阿の委員会や公聴会で証言台に立つ義務がない、とい部齊執筆部分）（大修館書店）において、CEQ が、う 4 つの点で、大統領府内の機関や通常の省庁とは

大統領府内の重要な機関の一つとして、とくにその異なる存在であるという。Bradley H. Patterson Jr.

名を挙げられている。

(2000) The White House Staff: Inside the West Wing and

省庁レベルより上のレベルということになれば、内Beyond 5, Brookings Institution Press. 現実の環境政策の閣府が挙げられようが、わが国の現行制度上、そも形成過程では、次の①〜④の文脈において、狭義のそも環境政策は、内閣府の所掌事務として特定されホワイトハウスの関与がある。①ホワイトハウスのているわけではない。同書 12 頁参照。尚、わが国の政治任用のスタッフが有する政治的なパワーの行使。

自治体環境行政組織に視点を移すと、滋賀県のようよく知られているのは、ニクソン政権で内政問題担に、部局レベルよりも上に知事直属の統括環境監

当の大統領補佐官を務めたアーリックマン（Johnを置くという制度設計を行っているものもある。北Ehrlichman）の活躍である。反環境主義者であったニ村喜宣（1999 年）『環境法雑記帖』83 頁以下（環境クソンが政権の座にあった 1970 年代前半にアメリカ

新聞社）参照。

環境政策が発展をみた背景事情の一つとして、ホワ

環境行政、環境政策における「トップ」の機能のあイトハウスにおけるアーリックマンの存在とその政り方という問題意識は、わが国の地方レベルで発展

治的パワーの大きさを挙げる論者は少なくない。②をみている制度を考察する中からも浮かび上がってホワイトハウス内における環境関連の新たな常設組− 49 −

鳥取環境大学紀要

第3号

織の設置。わかりやすい例としては、クリントン政であると考えた。第 3 に、本稿の目的との有機的な権期の OEP（環境政策局、Office of Environmental

連携の確保である。当然のことであるが、クリント

Policy）がある。OEP は 1993 年秋に新設されたホワン政権期における CEQ の活動実態を考察しようとす

イトハウス内部の組織であり、OEP 局長に任命されるならば、それ以前の政権期における CEQ の活動実たマッギンティー（Kathleen A. McGinty）とゴア副態についての知見は欠かせない。そうした知見なく大統領との密接な連携の下、数々の施策の立案と導して、CEQ の活動内容の変化や連続性を捉えること入に携わった。③ホワイトハウス内の既存組織の下は困難である。尚、本章の記述に際しては、基本的における環境関連の常設部局の設置。ニクソン政権に、拙著・前掲注（6）によるが、インタビュー資料

期のホワイトハウスにおいて、国内政策立案の中心

等、若干の新たな情報を加えている。

となったのが内政会議（Domestic Council）であるが、

13) NEPA は、アース・デー（1970 年 4 月 22 日）の約

そこでは重点政策領域としてのサブジェクト･エリア

4 ヶ月前（1969 年 12 月 20 日）に連邦議会を通過しが特定され、各エリアに数名の専属スタッフが配属

た、アメリカ環境法の「マグナ・カルタ（大憲章）」されていた。その当時のサブジェクト･エリアの一つと称される制定法である。わが国では NEPA を（単が「自然資源」であり、当該エリアの統括責任者となる）「環境アセスメント法」として捉える傾向があ

CEQ の間では、頻繁に連絡が取り交わされていたとり、同法が合衆国連邦政府全体にとっての基本的ないう。④ホワイトハウス内におけるアドホックな形

政策決定システムの基盤を提供しているという認識

での「委員会の委員会（council of councils）」の設置。

が薄い。この点については、拙著・前掲注（6）16 −そこでは、特定の重要政策課題が単独で取り上げら

17 頁でも指摘したところである。結局、わが国におれることが多い。たとえばクリントン政権期には、ける NEPA 研究については、同法を中心とする全体

ホワイトハウスのスタッフの下に、地球温暖化問題

的な政策決定システムを支える基礎理論とその運用対策に関するアドホックな委員会（council）が組織の実際についての考察が重要な課題として残されてされ、そこに CEQ や CEA 等の大統領府レベルの各

いる、ということができよう。

種委員会（councils）が参加した。狭義のホワイトハ

14) 大統領府（Executive Office of the President）は、1939

ウス内のかかる委員会においては、CEQ もまた一つ年に設置された大統領の補佐機構であるが、単一のの参画主体でしかない、ということになる。①〜③

機関ではなく、CEQ をはじめとする複数の機関の集について、拙著・前掲注（6）、④について、Id. at合体である。大統領府については、同書 129 頁以下

271 参照。

及び同部分で引用した諸文献を参照。

11) 1990 年代中盤以降、生態系管理をはじめとする協働

15) 畠山武道（1999 年）「アメリカ合衆国の環境法の動的な環境保全（Collaborative Conservation）関連の施向」森島昭夫他編『ジュリスト増刊 < 新世紀の展望

策を主たる考察対象とする文献の数は増大の一途を

2> 環境問題の行方』332、333 頁及び拙著・前掲注

たどっている。文献リストとして、Philip Brick et al.

（6）参照。

(2001) Across the Great Divide: Explorations in16) EPA については、久保文明（1997 年）『現代アメリ

Collaborative Conservation and the American West 251-

カ政治と公共利益―環境保護をめぐる政治過程―』

264, Island Press がある。

（東京大学出版会）及び北村喜宣（1992 年）『環境管12) 基本情報を提供する理由は、次の三つである。第 1

理の制度と実態―アメリカ水環境法の実証分析―』

は、論述上の不都合の回避である。すでにふれたよ（弘文堂）が基本文献であり、いずれにおいても綿密

うに、わが国中央政府には CEQ に相当する組織が見な考察が施されている。他方、広義の環境行政機関

当たらない。そのため、いきなり CEQ に関する本格としては、主に「自然資源」の政策領域に関与する的な考察に入るならば、論述上の不都合を発生させ諸機関（例：農務省に属する森林局、内務省に属する可能性がある。そこで、簡潔な制度紹介の部分をる土地管理局、魚類野生生物局、国立公園局）があ置くことが必要であると考えた。第 2 に、新たな知る。合衆国は、全国土の 30 ％弱が国有地であり、建見の補充である。筆者は先行基礎研究として、アメ国以来、そこでの経済と環境のバランスとりが政治

リカ環境政策の形成過程における CEQ の機能につい経済的のみならず社会文化的な意味での重要な争点ての通史的な考察を行っているが、その後獲得したとなってきた。このため、とくに国有地が集中して新たな資料に基づいて、叙述を補足することが必要

いる西部諸州では、これら広義の環境行政機関の存− 50 −

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

在感が大きい。諸機関の設置の背景や組織構造、機25) 拙著・前掲注（6）162−163 頁参照。

能等について解説した論稿は多数に上るが、ここで26) 「環境（の保護）（environmental protection）」と「環は、大田伊久雄（2000 年）『アメリカ国有林管理の境（の質）（environmental quality）」の性質の違いに史的展開―人と森林の共生は可能か？』（京都大学学

ついては、次のような整理が可能である。前者は、術出版会）、柿澤・前掲注（4）、畠山武道（1992 年）

水や大気等の物理的な要素を「清浄さ」という特定『アメリカの環境保護法』（北海道大学図書刊行会）の視点からクローズアップし、「保護」という特定の等を参照。

目的の対象として捉える点で、経済開発利益の増大

17) 正確には組織変更計画第 3 号（Reorganization Plan

や科学技術的合理性の確保等と並ぶ、一つの価値

No.3）であり、その議会提出から 60 日後の 1970 年（value）としての性質を有する。これに対して、後者

9 月 9 日に発効したものである。

の「環境（の質）」は、NEPA の成立過程において精18) EPA が設置されるに至った過程について、拙著・前緻化された統合概念（integrative concept）であり、掲注（6）160 頁以下参照。

「（環境の保護、経済開発利益の増大、科学技術的合19) EPA の予算と人員については、EPA のホームページ

理性の確保等の諸価値を含む）広範な視野から代替（http://www.epa.gov/history/org/resources/budget.htm）

的な措置を考えること」を含意とするものである。

をもとにしている。

同書 324− 325 頁参照。尚、アメリカ社会における

20) CEQ が設置されるに至った過程について、拙著・前「環境（の質）」の発展の経緯については、同書 48 頁
以下参照。

掲注（6）27 頁以下（第 1 章）参照。
21) CEQ の予算と人員について、同書 137 頁以下参照。

27) 大気清浄法 309 条の成立過程とそこで定立された 222) 大統領府内の機関と通常の省庁との関係に関する以つの中央環境行政機関の関係に関する以下の説明は、
同書 166 頁以下による。

下の説明は、同書 129 −131 頁による。
23) 「政治レベル的」に近いだけではなく、大統領府に28) ただし、現実には、大多数の価値紛争が、付託手続属する諸機関は、通常の省庁に比べて、「空間的」に開始以前（あるいは遅くとも CEQ による付託受理以も大統領に近い点に留意することが必要であろう。

前）に政治の舞台裏（backstage）で処理されている。

CEQ の元シニア・スタッフによれば、何らかの形で同書 280 頁以下参照。

「ホワイトハウスの一部である」とみなされることが

29) CEQ の組織構造に関する以下の情報について、同書

政治的にどれほど大きな意味を有するかは、（広義の）129 頁以下参照。

ホワイトハウスの関係者でなければ想像し難い、と

30) クリントン政権期においても、その数は 20 名を若干いう。レイ・クラーク（Ray Clark）氏へのインタビ

超える程度である。ただし、多様な分野の博士号取ュー（2004 年 8 月 25 日、The Clark Group（ワシン

得者を抱える他、このうちの 10 名までを連邦政府のトン DC））。

通常の給与体系に拘束されない高給で雇い入れるこ24) CEQ の現職（2004 年 9 月 1 日当時）シニア・スタとが許されていること等の事情があり、その政策分ッフであるグレックズミール（Horst Greczmiel）氏に析・立案能力は高い、との評価を受けている。Frank

よ れ ば 、 前 職 で あ る 沿 岸 警 備 隊 （ Coast Guard,

P. Grad (1984) Treatise on Environmental Law, Volume 4

Department of Homeland Security）のスタッフ弁護士

at 9-16, Matthew Bender.

時代と比べて、CEQ へ赴任してからは、他の連邦省

31) CEQ に付与されている法令上の権限について、拙庁との折衝がスムーズに運ぶようになったという。

著・前掲注（6）145 頁以下及び 184 頁以下参照。

具体的には、同氏が、何かについて問い合わせたり、

32) CEQ の主要活動領域は、上下両院の歳出委員会での情報提供を求めたりした場合の各省庁の対応が格段

公聴会用資料として作成される予算説明書（Budgetに速くなったというのである。同氏によれば、「CEQ

Justification）の中で明らかにされているが、その内が動いているということは、ホワイトハウスが動い

容は会計年度ごとに異なる傾向にあり、一様ではなていることを意味する（ので、CEQ の意向を無視すい。ただし、クリントン政権期以前に作成された予ることは難しい）」というのがワシントン DC での一算説明書を併せ読むと、かかる 4 つの主要活動領域

般的な認識である、とのことであった。ホースト・が浮かび上がってくる。同書 183 頁以下参照。

グレックズミール（Horst Greczmiel）氏へのインタ

33) 具体的には、各連邦行政機関が個別に（NEPA の環

ビュー（2004 年 9 月 1 日、CEQ（ワシントン DC））。

境アセスメント要件を履行するための）内部規則を− 51 −

鳥取環境大学紀要第3号策定する際の助言の提供や統一的な環境アセスメン（3）18 ‐ 20 頁（商亊法務研究会）による。尚、ク

ト手続の確立をめざしたメモの発行、ガイドライン

リントン政権登場以前の HCP をめぐる状況について

や規則の発令等である。

は、Timothy Beatley (1994) Habitat Conservation
Planning: Endangered Species and Urban Growth,34) 『西暦 2000 年の地球（The Global 2000 Report to the
President）』（1980 年）や後述する『The Ecosystem

University of Texas Press が詳しい。

Approach: Healthy Ecosystems and Sustainable39) ESA については、関根孝道「似て非なるもの 日米

Economies』（1995 −1996 年）をはじめ、CEQ の発行『種の保存法』の比較法的考察」阿部泰隆・水野武夫

する研究報告書には、長期的な視点から見た場合に、編（1999 年）『環境法学の生成と未来（山村恒年先政策上の重要な示唆が含まれている場合が少なくな

生古稀記念論集）』225− 244 頁（信山社）、ダニエい。

ル・ J ・ロルフ（関根孝道訳）（1997 年）『米国種の35) たとえば、1970 年代前半のアメリカでは、現在の同保存法概説―絶滅からの保護と回復のために』（信山

国の「環境法」の基盤となる制定法群が整備された社）、畠山武道（1996 年）「アメリカにおける絶滅のが、その多くは CEQ により発案・起草されたものでおそれのある種の法」国際比較環境法センター編ある。また、後で見るように、クリントン政権期の『世界の環境法』61− 75 頁（国際比較環境法センタ

CEQ は、当時のおよそー）、同・前掲注（16）341 頁以下などがある。

あらゆる環境政策（every

environmental policy） の立案及び（一定の場合には）40) 畠山・前掲注（3）19 頁。

実施に関わっていたという。クラーク氏へのインタ

41) A Report of the Council on Environmental Quality (2000)
President Clinton and Vice President Gore: A Healthy

ビュー・前掲注（23）。

Environment for the 21st Century 17.

36) 当該領域にいかなる内容の活動を含めるかに関しては、各年度の予算説明書の叙述において、相当程度

42) Departments of Veterans Affairs and Housing and Urbanの揺れを看取しうる。他方、その創設以来、CEQ のDevelopment, and Independent Agencies Appropriations

活動全体における調整活動の重要性は次第に高まり、

for 1997: Hearings Before a Subcommittee on VA, HUD,

1999 年 2 月 24 日に開催された公聴会において、ク

and Independent Agencies of the House Committee on

リントン政権後期の CEQ 委員長を務めたフランプト

Appropriations, 104th Cong. 683-684, 689-690 (1996).

ン（George T. Frampton）は、いくつかの CEQ の主43) クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。

要活動のうち、調整が最も重要なものである、と証44) かかる鳥瞰図的考察はすでに、拙著・前掲注（6）

言している。Departments of Veterans Affairs and296 頁以下でも提供されているが、本稿では若干のHousing and Urban Development, and Independent
Agencies Appropriations for 2000: Hearings Before a

新たな知見を補足している。
45) クリントン政権の環境政策の特徴は、一般に、そのSubcommittee on VA, HUD, and Independent Agencies of

中間的ないし中道的

the House Committee on Appropriations, 106th Cong. 474

うした性質を有する政策の基底に存在する知的潮流(1999).

について、久保文明（1998 年）「クリントン政権下性質にある、といわれる。そ37) 1993 年の政権発足当初、クリントンは、（久々に登の規制改革論の動向―「第三の道」の模索―」富田

場した民主党政権の下で CEQ の強化が図られるだろ広士・横手慎二編『地域研究と現代の国家』185 −うという）大方の予想に反し、歴代政権で初めて、

209 頁（慶應義塾大学出版会）による考察があり、CEQ の廃止を正式に議会へ提案した。この時点で示唆に富む。

CEQ の命脈は絶たれたかのように見えたが、CEQ は、46) 本稿２−１で引用したニクソンの特別教書を参照さ

連邦議会のバックアップを得て、その危機を切り抜ける。その後、クリントン政権は、CEQ の廃止かられたい。
47) ヘドリック･スミス（蓮見博昭監訳）（1990 年）『パ活用へと方針を 180 度転換したため、CEQ は、1990

ワー･ゲーム』93 頁（時事通信社）参照。

年代中盤から後半にかけて、その創設当初（＝ 197048) ニクソン及びカーター政権期における CEQ の政治的

年代前半）以来の全盛期を迎えることとなった。ク

影響力の高まりとその背景事情について、拙著・前

リントンによる CEQ 廃止提案の背景とその顛末につ掲注（6）212 頁以下及び 251 頁以下参照。
49) アクセスの確保が意味をなす前提条件として、アクいて、拙著・前掲注（6）296 頁以下参照。
38) HCP に関する以下の記述は基本的に、畠山・前掲注− 52 −

セス対象者の政治的スタンスが環境保護に傾斜して

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

Politics 55, 82 (Charles Davis ed. Westview Press).

いる必要がある。クリントン政権期においては、副大統領であるゴアが環境政策の発展に終始積極的な

57) 生 態 系 管 理 の 定 義 を め ぐ る 問 題 状 況 に つ い て 、Keiter, supra note 54, at 71−72 参照。

姿勢を崩さなかった。たとえば、当時、ゴアの打ち出す政策案の数々を

環境社会主義（environmental

58) 畠山武道・及川敬貴（1998 年）「生態系管理の意義

socialism） と揶揄する声があったほどである。Bobと課題」環境法政策学会 1998 年度学術大会論文報告

Zelnick (1999) Gore: A Political Life 190, Regnery

要旨集 1 頁。

Publishing, Inc.. 尚、ゴアは、同政権内において、そ59) Lynton K. Caldwell (1968) An Ecosystems Approach to

れまでの副大統領とは比較にならないほどの大きな

Public Land Policy, in Public Land Policy: Proceedings of

政治的権力を有していたという。Id. at 238-239.

the Western Resources Conference 43−56 (Philip O. Foss
ed. Colorado Associated University Press).

50) たとえば、ニクソン政権期の CEQ 委員長が大統領と個人的に接したのは 1 年間に 2、3 回程度、フォー60) チェサピーク湾における生態系管理の展開について

ド政権期の CEQ 委員長の場合でも数ヶ月に 2、3 回は、高山進（2001）「日米の内湾域環境管理政策の展程度であったという。拙著・前掲注（6）237− 238

開と「順応的管理」概念」三重大学生物資源学部紀頁参照。

要 27 号 61、67−73 頁において、現地調査を踏まえ

51) クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。

た詳細な紹介・説明が施されている。

52) 同前インタビューによれば、本稿で取り上げる 3 つの事例における施策はた61) Lynton K. Caldwell (1988) Perspectives on Ecosystem
Management for the Great Lakes: A Reader, State同一ベクトル上で発展をみUniversity of New York Press. 同書によれば、1971 年ものであるとのことであった。

53) 1 次資料としては、連邦議会公聴会の議事録等が利には、当該地域における学際研究の動きが始まっていたという。Id. at 14.

用価値の高いものであるが、施策形成過程の考察に最も有用なのはインタビュー資料である。本稿で取62) Keiter, supra note 54, at 67−68.

り上げる 3 つの事例の考察にあたっては、同前イン

63) 1980 年代半ば以降のアメリカにおける持続可能な森

タビューが貴重な 1 次資料となった。

林開発の展開を多角的な観点から分析したものとし

54) か か る 考 え 方 に つ い て は 、 生 態 系 管 理 の 他 に も 、て、村嶌由直編（1998 年）『アメリカ林業と環境問

ecosystem approach、integrated resource management、題』（日本経済評論社）がある。

collaborative stewardship など、さまざまな呼称が見ら64) フクロウ論争がアメリカにおける生態系管理の本格れる。Robert B. Keiter (2003) Keeping Faith with

的導入の触媒（catalysis）となったことについては、

Nature: Ecosystems, Democracy, and America's Public

広範な合意がある。Keiter, supra note 54, at 78. 当該論Land 78, Yale University Press.

争について、行政、環境保護団体、議会、裁判所が55) アメリカ合衆国の生態系管理に関する文献は多数にいかに関与し、影響を与えてきたのかについては、

上り、枚挙に暇がない。最新のかつ包括的な内容の畠山武道・鈴木光（1996 年）「フクロウ保護をめぐ研究書として、Keiter, supra note 54 があり、生態系管る法と政治―合衆国国有林管理をめぐる合意形成と理に関する基礎的な文献については、同書の中で網裁判の機能―」北大法学論集 46 巻 6 号 513−576 頁

羅的に引用されている。また、とくに法律学の領域

で詳細な考察が施されている。この他、大田・前掲

における生態系管理というアプローチの意味や意義

注（16）269 頁以下も参照。

について、John Copeland Nagle & J.B. Ruhl (2002) The

65) 畠山・及川・前掲注（58）1 頁。クリントン政権に

Law of Biodiversity and Ecosystem Management 299−

よる Option 9 提案までの動きや同提案の内容等につ393, Foundation Press の整理が有用である。尚、アメいては、畠山・鈴木・前掲注（64）540 頁以下及び

リカでの生態系管理の導入と実践の状況については、

大田・前掲注（16）280 頁以下参照。

柿澤・前掲注（4）、畠山・前掲注（3）、同（1997 年）

66) 1970 年代から 1980 年代にかけて、それらの省庁を「河川環境保全をめざすアメリカ」軍縮問題資料 199

取り巻く状況は、生態系管理の導入に向けて徐々に

号 18 −23 頁等で詳細な考察が施されている。

変化していた。かかる状況変化は、Keiter, supra note56) George Hoberg (2001) The Emerging Triumph of
Ecosystem Management: The Transformation of Federal

54, at 66-70 で手際よく整理されている。
67) Keiter, supra note 54, at 68; Hoberg, supra note 56 at 63

Forest Policy, in Western Public Lands and Environmental− 53 −

並びに大田・前掲注（16）287 頁参照。

鳥取環境大学紀要

第3号

68) バビットは、前アリゾナ州知事で、全米環境保全投Ecosystems and Sustainable Economies Volume I-III

票連盟議長を務めた人物である。畠山・鈴木・前掲(Washington D.C.).（以下、The Ecosystem Approach という）

注（64）540 頁。バビットがアメリカ公有地管理政策の改革に奮闘した様子については、John D. Leshy77) Keiter, supra note 54, at 115.

(2001) The Babbitt Legacy at the Department of the78) EM 報告書の存在にふれている邦語文献も散見されInterior: A Preliminary View, 31(2) Environmental Law

るが、その具体的な中身にまで言及しているものは

199-227 に詳しい。

少ない。同報告書の要点を整理し、その意義に関す
る適切な紹介を施しているものとして、高山・前掲69) Keiter, supra note 54, at 42 and 114. 実はアメリカにお注（60）73−74 頁がある。

ける生態調査の実施のための法案（S.2282）は、早くも 1965 年に上程され、上院内務委員会で公聴会が79) 詳しい経緯については、拙著・前掲注（6）296 頁以下参照。

開催されている。S.2282 に関する公聴会では、アメリカの政治史上初めて、「エコロジー」それ自体が議80) クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。

論の中心となった。この点において、S.2282 及びそ81) The Ecosystem Approach, supra note 76, at 53-55.

れに関する公聴会は、アメリカ環境政策史上の重要

82) 本件事案についての以下の記述は、基本的に、Newなシフト（a critical shift）として位置付けられている。

World Mine Proposed Buyout: Hearing before

拙著・前掲注（6）57−61 頁参照。

Subcommittee on Energy and Mineral Resources of the70) しかしながら、共和党主導の議会は、NBS への予算

House Committee on Resources, 105th Cong. (1997)（以を一切認めず、1996 年春、同局は地質調査局

下、Hearing on New World Mine Proposed Buyout とし（Geological Survey）の管轄下におかれ、当初行使がて引用する）この他、Marc Humphries (1996) New

予定されていた規制権限をすべて剥奪されたのであWorld Gold Mine and Yellowstone National Park, CRS

る。Keiter, supra note 54, at 346 note 65.

Report for Congress 96-669 ENR も参照。

71) National Performance Review については、すでに多く

83) イエローストーン広域連合は、イエローストーンとの邦語文献があるが、環境行政における規制改革を

グランド・ティートン（Grand Teton）の二つの国めぐる議論を取り上げ、その特徴を浮かび上がらせ立公園をコアとして、その周辺部をも包含するイエ

るとともに、いわゆる「法の支配」原理との微妙なロ ー ス ト ー ン 広 域 生 態 系 （ Greater Yellowstone

関係について考察を施している論稿として、曽和俊

Ecosystem）（1800 万エーカー）の保存と地域コミ

文「環境規制の新展開と法の支配―クリントン＝ゴュニティの持続可能な発展をミッションとする環境

アの行政改革とアメリカ行政法―」阿部泰隆・水野

保護団体であり、7400 名の個人会員、119 の法人

武夫編（1999 年）『環境法学の生成と未来（山村恒会員、1200 の団体会員を構成メンバーとする。

年先生古稀記念論集）』135− 165 頁を挙げておきた

Hearing on New World Mine Proposed Buyout, supranote 82, at 70.

い。
72) Office of the Vice President (1993) Reinventing84) イエローストーン広域連合の他には、ベアトゥース

Environmental Management: Accompanying Report of the

連 合 （ Beartooth Alliance） 及 び シ エ ラ ・ ク ラ ブ

National Performance Review.

（Sierra Club）の名が挙げられている。The White73) OEP については、前掲注（10）を参照されたい。

House Office of the Press Secretary (August 12, 1996)74) マッギンティーのリーダーシップは、当時のゴアのRemarks by the President in Announcing Agreement to

政治的な権力を背景とするものであった。マッギン

Save National Park from Mine Development (Yellowstone

ティーとゴアとの密接な関係について、拙著・前掲

national Park, Wyoming). （当該資料の写しを CEQ の注（6）302 頁参照。

元シニア・スタッフであるレイ・クラーク（RayClark）氏よりいただいている）

75) 七つの地域は、Anacostia River watershed, Coastal
Louisiana, Great Lakes basin, Pacific North forests, Prince85) Id.

William Sound, South Florida, Southern Appalachians で86) President Clinton Signs Yellowstone/New World Mine
Agreement (undated)

ある。
76) Report of the Interagency Ecosystem Management Task
Force (1995-1996) The Ecosystem Approach: Healthy− 54 −(http: //clinton2.nara.gov/CEQ/Record/081296tp.html).
（2004 年 10 月 24 日アクセス）及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

87) イエローストーン国立公園については多くの文献が呼ぶ。アメリカの環境市民訴訟の概要について、山

あるが、ここでは、John J. Craighead et al. (1995) The

本浩美（2002 年）『アメリカ環境訴訟法』115 頁以下

Grizzly Bears of Yellowstone: Their Ecology in the（弘文堂）、常岡孝好（1996 年）「アメリカにおけるYellowstone Ecosystem, 1959−1992, Island Press; Steven

環境市民訴訟―水質浄化法の市民訴訟規定を中心に

L. Yaffee et al. (1996) Ecosystem Management in the―」国際比較環境法センター編『世界の環境法』

United States: An Assessment of Current Experience 147−

112 −131 頁（国際比較環境法センター）、北村・前148, Island Press を参照。尚、同国立公園誕生の背景

掲注（16）168 頁以下参照。尚、アメリカの市民の事情については、上岡克巳（2002 年）『アメリカの手による環境法執行の光と影については、ジョン・国立公園―自然保護運動と公園政策―』41 頁以下

クローニン & ロバート・ケネディ・ジュニア（野田（築地書館）、畠山武道（2004 年）『自然保護法講義

知佑監修・部谷真奈美訳）（2000 年）『リバーキーパ（第 2 版）』206− 207 頁（北海道大学図書刊行会）、ーズ―ハドソン川再生の闘い―』（朝日新聞社）で克

岡島成行（1990 年）『アメリカの環境保護運動』69

明に描き出されている。
97) 当該訴訟は、1993 年 9 月、14 の環境保護団体の連頁以下（岩波新書）参照。
88) 面積を示す数字については、Craighead et al., supra

合体により提起され、1995 年 10 月 13 日、連邦地裁

note 87, at 7 に基づく。

モンタナ支部により、原告勝訴の判決が下されている。Hearing on New World Mine Proposed Buyout, supra89) ただし、対象とする地域の広大さと利害関係者の多さが調整の欠如（lack of coordination） をはじめとするさまざまな問題を発生させており、GYE での環

note 82, at 67.
98) 一連の包囲網に対抗して、Crown Butte 社の親会社で境保全の取組は思ったように進んでいないのが現状あるノランダは、Crown Butte の顧問として、元インであるという。Yaffee, supra note 87, at 148. この他、上ディアナ州上院議員のバーチ・ベイ（Birch Bayh）及岡・前掲注（87）173−174 頁も参照。

び元モンタナ州知事のティム・バブコック（Tim90) 国立公園周辺での開発にともなう問題の概観とそれ

Babcock）を雇い入れ、来るべき取引（deal）の日にに対する法的な対抗手段について、畠山・前掲注備えていたという。Jeffrey St. Clair (2004) Been Brown（16）269 頁以下で解説が加えられている。

so Long It looked Like Green to Me 65, Common Courage
Press.

91) Hearing on New World Mine Proposed Buyout, supra note
82, at 54.

99) Hearing on New World Mine Proposed Buyout, supra note92) Id. at 71.

82, at 19. 尚、イエローストーンは、1978 年 9 月 8 日に世界遺産に登録されている。

93) 当該手続は、NEPA 及びモンタナ州環境政策法ガイ
ドライン（Montana Environmental Policy Act guidelines）

100) 以下の記述は、Hearing on New World Mine Proposed
Buyout, supra note 82 に依拠している。

に基づく。Humphries, supra note 82.
94) 1995 年 9 月 1 日、クリントンの命を受けて、内務省

101) 1995 年 12 月、自然資源管理に関連する省庁の主催は問題となっている採鉱事業地周辺地域の国有地で、生態系管理をテーマとする大規模な学際会議が（19100 エーカー）において、新規の採掘許可の付与

開催され、そこで組織された研究チームによる調を 2 年間限定で停止するという内容の告示を行った。

査 ・ 検 討 の 結 果 が 、 Nels Johnson et al. (1999)

Hearing on New World Mine Proposed Buyout, supra note

Ecological Stewardship: A Common Reference for82, at 66. 他方、第 104 議会（1995 年 1 月−1997 年 1

Ecosystem Management (3 volumes), Elsevier として結実

月）でも、問題となっている採鉱事業地周辺の土地している。

を留保するための法案（S.1737 及び H.1846）が上下

102) 実際には、生態系管理の名の下に、というのではな

両院で上程されている。Humphries, supra note 82. 尚、く、前掲注（54）のような多様な呼称の下に、 持続

右のいずれの措置も問題となっている採鉱事業その可能性とコミュニティとの有機的な関連性の確保

ものに直接何らかの規制を及ぼすものではない。

（Linking sustainability concepts to concepts of community）

95) 同法の仕組みについては、北村・前掲注（16）参照。

をめざしたプロジェクトが多数実践をみていたので

96) 主要な連邦の環境法には、市民の訴訟により、法律ある。 Daniel A. Mazmanian and Michael E. Kraft

違反の是正を実現するための仕組みが備わっており、(1999) The Three Epochs of the Environmental Movement,

そうした規定を一般に市民訴訟（citizen suit）規定とin Towards Sustainable Communities : Transition and Trans-− 55 −

鳥取環境大学紀要

第3号

formations in Environmental Policy 3, 25 (Daniel A.

の調査、右調査結果の大統領への報告、AHR の支援

Mazmanian and Michael E. Kraft eds. The MIT Press).

に関する連邦機関の行為の審査である（大統領令103) Yaffee et al., supra note 87, at 4. 同書では、619 のうち、13061 号第 3 条）。
114) Description of ARHI, supra note 105.

105 のプロジェクトを主要な考察対象としている。
104) Thomas C. Downs (1999) American Heritage Rivers

115) レイ・クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。

Initiative: A harbinger of Future White House

クラーク氏は、大統領令 13061 号の主要な起草者のEnvironmental Policy?, 29 Environmental Law Reporter
10065, 10066 note 3.

一人である。
116) 共和党議員を中心とする反 ARHI 的なイベントの全105) Council on Environmental Quality (1997) Description of

体動向については、Downs, supra note 104, at 10066 でAmerican Heritage Rivers Initiative and Information on

簡潔に整理されている。また、インディアナ州やワHowRiversシントン州における反 ARHI の共和党議員と ARHI

(http://www.epa.gov/rivers/fedreg2.html).（2003 年 12に賛同するコミュニティとの対立の様子は、Margaret

Communities

NominateTheir

月 14 日アクセス）（以下、Description of ARHI といKriz (May 8, 1998) A Choppy Start for Heritage Rivers,

う）尚、当該委員会のメンバーとなった 13 の機関と30 National Journal 1064 で伝えられている。

は、農務省、商務省、国防省、エネルギー省、住宅

117) クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。

都市開発省、司法省、内務省、運輸省、環境保護庁、

118) 政治家がその言動により創り出す様々なイメージが歴史保全助言委員会、全米芸術基金、全米人文科学

あたかも事実であるかのように世の中に浸透してい基金、スミソニアン協会である。Id.

く様子を捉え、エーデルマン（Murray Edelman）は、

106)ARHI の概要に関する以下の叙述は、Description of

現代社会においては、政治それ自体が一つの巨大なARHI, supra note 105 による。

スペクタクル（見世物）に他ならないと論じる。

107) Progress Report to the President on American Heritage

Murray Edelman (1988) Constructing the Political

Rivers Initiative (2000), p.5.（以下、Progress Report とSpectacle, Chicago University Press.
119) St. Clair, supra note 98.

いう）
108) American Heritage Rivers, Frequently Asked Questions120) たとえば、1997 年 5 月 20 日に開催された公聴会に(http://www.epa.gov/rivers/faq.html).（2003 年 12 月 14

おいて、キュービン（Barbara Cubin）下院議員（ワ日アクセス）

イオミング州選出・共和党）は109) Progress Report, supra note 107, at 5.

い

裏取引は許されなと述べている。Hearing on New World Mine

Proposed Buyout, supra note 82, at 9.

110) アメリカ社会における河川の役割の重要性とその存在の大きさについては、膨大な数の著書が出版さえ

121) この点について、中邨章（2004 年）「行政、行政学ているが、同国の環境保護運動との絡みで書かれたと「ガバナンス」の三形態」日本行政学会編『ガバものとして、Tim Palmer (1986) Endangered Rivers and

ナンス論と行政学（年報行政研究 39）』2 − 25 頁

the Conservation Movement, University of California（ぎょうせい）が示唆に富む。この他、拙著・前掲注

Press や Tim Palmer (1994) Lifelines: The Case for River（6）326 頁以下も参照。

Conservation, Island Press など。

122) クラーク氏へのインタビュー・前掲注（23）。以下のARHI の発展過程における CEQ の関与についての叙111) リバー・ナビゲーターの雇用に関連する費用は原則として、当該リバー・ナビゲーターの所属する連邦

述は基本的に、クラーク氏の述懐に基づく。

機関が負担する。Description of ARHI, supra note 105.

123) コミュニティ支援を図るために、異なる複数の省庁

112) リバー・ナビゲーターの選任に際しては、職務要件

により、様々な施策が用意されるのは通常的である。

（job description）の提示が必要となるが、コミュニテ

だが、目的が似て非なる施策が多数あることや複数

ィは、連邦機関の支援の下に、かかる職務要件を作の省庁にまたがる施策が存在すること等、その使い成することができるとされている。 Id.

勝手を損なうような事情が存在することもまた通常的である。このため、コミュニティは113) この省庁間委員会は、12 の連邦機関の次官級職員をる

構成メンバーとし、CEQ 委員長ともう 1 名を共同座ことになってしまうという。クラーク氏へのイ

長とする組織である。その主要な責務は、AHR の指ンタビュー・前掲注（23）。

定に関するガイドラインの設定、ARHI の進捗状況

124) Kriz, supra note 116, at 1064.

− 56 −

右往左往す

及川アメリカ合衆国におけるトップ・レベルの環境行政

125) 歴代の合衆国大統領の誰もが CEQ の調整機能を十分

ウェル教授による一連の NEPA 研究において一貫しに活用してきたというわけではない。この点についている。同教授による著作は膨大であるが、ここでて、NEPA の主要な起草者であるコールドウェル教

は 、 Lynton K. Caldwell (1998) The National

授は、CEQ の最大の問題点は、CEQ それ自体よりもEnvironmental Policy Act: An Agenda for the Future 121,

むしろ、それを活用する立場にあるトップの消極的Indiana University Press を参照している。

な姿勢にある、と述べる。かかる主張は、コールド

（2004 年 12 月 9 日受理）

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