2005‑2月号

河川特集・平成 16
年の災害

豪雨災害時における住民避難対策の現状と課題
Issu巴 ofEvacuationBehaviourdur
ingHeavyRainDisaster

かただとしたか片岡敏孝*
ToshitakaKatada

避難情報の充実化とそれと連動する形で避難困難

住民避難対策の拡充者対策が極めて具体的な対策として検討されている。

新潟豪雨災害、 10を超える台風の上陸、 200
4年

災害過保護な住民の行政批判

は豪雨災害の当たり年となってしまった。これらの豪雨災害に共通して指摘されたことは避難勧告等の遅れとその伝達が不十分であったという問

昨年の豪雨災害でこれだけ多くの住民避難に関題、そして高齢者をはじめとする避難困難者問題わる問題が噴出すれば、こうした対策が図られるであり、いずれも住民避難に関わる問題である。のは自然の流れかも知れない。そしてこうした避これら 200
4年の一連の豪雨災害を受けて、国は災難対策は、今後のわが国の水災防止に大きな効果

害情報や住民避難の観点から様々な対策を検討しももたらすであろう。しかし、昨年の豪雨災害の始めている。まず、国土交通省は、社会資本整備いくつかを調査した経験から感じることは、一連審議会の内部に「豪雨災害対策総合政策委員会」の住民避難対策の推進によって一方的に行政からを立ち上げ、昨年 12月には「総合的な豪雨対策にの防災サービスレベルだけが上がり、住民が今のついての緊急提言」とそれに対応する「豪雨災害ままであるのであれば、こうした対策を躍起にな対策緊急アクションプラン Jを公表しているが、って進める行政とその対策の受け手である住民のそこに示された今後の豪雨対策の基本方針におい関係に、また新たな問題が生じてくるのではないては、「送り千情報から受け手情報へ」、「災害行かという不安である。

動情報が平常時から共有される社会への転換」と昨年の新潟豪雨災害をはじめとして、近年のいいった項目が筆頭に記述されるなど、住民の避難くつかの豪雨災害調査に携わった経験を通じて毎行動の円滑化を図るための情報面での対策が重視

回感じることは、余りに過剰な住民の行政依存体されている。また、同じく国土交通省が設置した質である。アンケート調査票の自由記述欄は行政「水災防止体制のあり方研究会」においても、浸の対応の悪さを批判する文章で埋め尽くされ、そ水想定区域を指定する河川の拡大や警戒避難体制のほとんどは、豪雨災害に伴う経済被害と避難がの充実が検討され、これに伴って 200
5年 2月には遅れた原因の全てを行政の責任に帰そうとする内水防法の改正が閣議決定された。さらに内閣府に容である。確かに住民の指摘することは、実際のおいても、「集中豪雨時等における情報伝達及び災害進展過程で行政の対応に何が欠けていたのか高齢者等の避難支援に関する検討会Jが設置され、を把握するのに有益記意見が多いし、行政にすれば率直に反省すべき点も多々含まれている。また、*群馬大学助教授
AssociateProfessorofGunmaUniversity

被災直後でやり場のない怒りをアンケートにぶつける住民心理も理解しなければならない。しかし、

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これらの批判を通読して思うごとは、わが国の防今間われる災害をめぐる住民と行政の関係

災は、災害に対峠しているみはあくまで行政であって、住民はその庇護の下にいるという基本構造を持っているということである。{反に技:術的にも財政的にも、完全に災害から住民を守り通すこと

昨年 8月後半から約 1ヶ月にわたって、災害危ができるのであれば、この基本的関係を強化する機管理の指導のため、国際協力機構 (nCA) の短ことに遇進すれば良い。しかし、ハード対策に想期専門家としてカリブ海諸国を訪れる機会を得定外力が存在しそれを超えて生じる災害がある以た。その滞在中に 3つのハリケーンがカリブ海諸上、災害対応の全てを行政に委ねる住民とその要国を襲った。なかでも滞在中のジャマイカを襲っ望に最大限応えようとする行政の関係構造は見直た「アイパン」は、カテゴリー 5 (平均風速 70mす必要があるのではないだろうか。激しい雨が降以上)という最高レベルのハリケーンであり、首り続き、内水浸水が相当に進んだ状況にあっても都キングストンは 1週間にわたって停電と断水が住民は避難していない。理由は「避難情報がなか続き、アイパンが去った後には、街中いたるとこったからだ」、そして、避難勧告が発令されてもろで木々がなぎ倒され屋根が飛ばされていた。こ避難しない住民を多く見てきた経験から、その真のアイパンへの住民の対応と行政の対応は、私に偽は疑わざるを得ないが「情報があれば避難した」

とって災害をめぐる行政と住民の関係を改めて考とする住民が余りにも多い。自助として数日分のえさせられる機会となった。ジャマイカの住民は食糧確保の必要性は様々な機会を通じて住民に周アメリカのケーブルテレピを通じて気象番組に注知されているにも関わらず、食料を何も持参せず意を払いながら、いよいよアイパンの接近が近づして「避難所での食料配布が遅い、少ない j と訴くとなると数日前からホームセンターに家を補強える住民の現状を、自分の命までも行政に委ねきするための板を買いに出かけたり、家の周囲の木っていることにおいて「災害過保護 j と言うのはの枝を落としたり、屋根をロープで固定したり、言い過ぎであろうか?

水や食料、ローソクを買い集めるなど、自分と家住民は、災害対応の責任の多くが行政にあると族の命を守ることに躍起になっていた。そこには、考え期待もしている。期待しているからこそ、期平均風速70mのハリケーンへの対応を全て行政に待が裏切られた被災に際しての行政批判も強くな委ねたところで、行政とて何の対応もしょうがなる。しかし実際の災害の発生は、整備目標水準に向けての過渡的状況として防災施設整備の遅れもあるが、多くの場合、行政にとっても想定外の外力で起こっているのが現状であり、その場の対応にもいくつかの不備が必ずと言ってよいほど生じるのが常である。災害対応は完壁であって当たり前で、こうした不備はマスコミの報道原理から言っても常に指摘され、厳しい批判にさらされる。
もちろんこうした不備を減らすことが行政としての災害危機管理であり、完壁な対応に向けて不断の努力をすることは行政の責務ではあるが、あまりにも短絡的な行政批判だけが先行するなかで、いつしか被災の全てが行政責任かの如く片づけられたのでは、住民の対応努力は図られない。

写真一 1
ハリケーン「アイパン Jの接近を伝えるジャマイカの新聞‑26‑2005‑2月号

川川

今まで以上に迅速かっ的確に発せられるようになれば、被害軽減につながるであろう。しかし、その一方で、迅速、的確の度合いを増した避難情報への住民の依存は益々大きくなり、避難情報が発令されない限り避難しない住民がより多くなることは避けられない。こうして住民の過剰な行政依存は高まり、一方的に行政の責任は重くなる。

これからの災害をめぐる住民と行政の関係
写真一 2

想定外力の範囲を超えて襲ってくる自然災害まハリケーンにより倒された西インド諸島大学構内の大木

でも行政が全ての責任を負うことには無理があり、その事実を率直に住民に広く周知することは、いこと、そして、それでも自らの命を守るのは自今、まず行政が行うべきことである。そして、想分でしかないことを重々承知していることが感じ

定外力の範囲で防災施設設備を効率的かつ積極的られた O 行政の対応も新鮮であった。ハリケーンに行うことと、想定外力を超える災害に備えた危襲来の当日には、ジャマイカの危機管理庁

機管理体制の充実化は行政が怠りなく努める必要(ODPEM:OfficeofD
isasterPreparednessandがある。そして、それを前提に行政では守りきれEmergencyManagement) の職員でさえ、早期退庁ない事態において、住民は自らの命は自らが守るしたとのことであった。理由は言うまでもなく対以外にないという鉄則(自助)を改めて再認識し応のしょうがない規模のハリケーンが来るからでてもらうこと、加えて、それでも自らの対応が十あり、自分と家族の命を守るためである。このよ分に行えない災害対応困難者には、地域コミュニ

うなジャマイカにおけるハリケーン対応を見る

ティが互いに助け合う仕組み(共助)をもって対と、行政も住民もそれぞれの立場で最大限の対応応してもらう必要があることは、平時から徹底し努力をしつつも、災害に対峠しているのは行政でて住民に周知する必要がある。

はなく、あくまで住民個人個人であることが感じられた。

こうした災害をめぐる行政と住民の関係が確立されることは、災害に対して住民と地域社会と行今、わが国の災害対応において、最も基本的で政が、自助、共助、公助の枠組みで相互に補完し重要だと思う問題は、災害をめぐる行政と住民の合いながら並列的に災害に向かい合う社会を築く関係の見直しである。災害に対峠しているのは行ことであり、総合的な地域防災力の底上げにつな政であって、その庇護の下に住民がいるというわがるものと考える。

が国の行政と住民の関係構造は、ジャマイカのよ

災害情報リテラシーの向上をうに災害に対峠しているのは住民個人個人が原則であり、その上で行政はできることを最大限行うという基本構造に認識を改めることが急務なので近年多発する豪雨災害の調査を通じて、現状とはないだろうか。昨年の豪雨災害を踏まえて種々してわが国は、住民の過剰な行政依存そして災害改善される住民の避難対策は、行政の行うべき対過保護な状況にあることは上記に指摘した通りで応として最大限の改善を図ることに異論はない。

ある。しかし、だかみと言って住民を突き放すこしかし、こうした基本的な認識を改めずして、行とが必要だと言つ'ているのではない。災害時の住政のみが種々改善を図ることのみが先行すれば、民対応行動は、避難情報や周辺状況の把握も含めわが国の住民に見られる災害過保護の状況は、一た広い意味での災害情報に基づき行われるが、災層進むだけではないだろうか。確かに避難情報が害調査を行い住民の避難行動の実態やその過程で

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河川の心理を分析すると、そこ、 仁生じる住民の災害対に十分に理解させることが必要である。このよう応行動の問題点には、災害に接した人の心理特性な問題は、災害情報リテラシーとでも言うべき問が大きく関わっており、それを前提とした行政対題であり、津波や土砂災害などの低頻度大規模災応は必要なことと思われる。

害で、局地的な被害予測が難しい災害には特に重1

豪雨災害時の住民避難が低調にとどまることは要なことと思われる。
避難勧告などの避難情報に限らず、一般に情報適切に発せられても言えることである。逃げないは発信者と受信者の間で、その情報の意図が伝わ住民の心理を分析するなかで常々感じることは、り、それが活かされてこそ伝達と言える。しかし、住民は行動結果として避難していないことは事実

災害情報リテラシーが十分に備わっておらず、正ではあるものの、決して「避難しないこと j を決常化の偏見などの心理特性が作用するなかで、避めているのではなく、「避難すること」を決めら難情報を無視することが一般的な住民の傾向であれずにいるということである。災害時の住民心理る以上、それを前提とせずして、一方的に住民にに「正常化の偏見 Jが作用することは近年知られ対応責任を求めることは実効性に乏しいと言わざるところとなってきた O つまり、避難勧告が発せるを得ない。昨年の豪雨災害を通じて、避難情報られ、それが意味する「危険だから避難をするこの適切な伝達方法が議論され、多くの対策が講じとを勧められている」ことは誰しもが知っているられようとしているが、住民の災害情報リテラシことである。しかし、それであっても自らがそのーの向上を図るべく災害教育も同時に勧めることような状況に置かれていることを否定しようとすの重要性を痛感している。

る心理特性が正常化の偏見である。こうした誰しまとめに代えてもが持つ心理特性は実際の災害時においては次のt i } ヴ ム 士 3十周知の事実である。これは避難勧告などの情報がように作用する。即ち、豪雨が続くなど平常時と昨年の豪雨災害の多発を受けて、わが国の豪雨安を感じる。しかし、正常化の偏見が作用する中対策は大きく進展しようとしている。ここにおいで、避難しなくて良い理由を探す。それは、前回て重要なことは、豪雨災害に対する行政と住民のの避難勧告で災害が起こらなかったことでも、洪災害リスクコミュニケーションを向上させること

水ハザードマップに示される浸水深が浅いことでである。災害進展期の避難情報をはじめとして、も、近隣の住民が避難していないことであっても洪水ハザードマップなど平時の災害情報も含め何でも良い。正常化の偏見が働き、基本的に避難て、行政から住民への災害情報は、豪雨災害に対したくない住民にとっては、どのような理由であする行政から住民へのリスクメッセージである。っても自らが避難しないことを正当化するには十しかし、このメッセージが住民に適切に届いてい分な理由になる。

ない現状がある以上、豪雨災害をめぐる行政と住民のリスクコミュニケーションは、ギャップを持身が自らを含めて誰しもが、災害に接して避難しち続けることになる。この現状を改善するためにない心理特性を有していることを理解し、それをは、災害をめぐる行政と住民の関係のあり方を見理性的に取り払って避難する必要性を理解するこ

直すとともに、単に災害情報の出し方を改善するとだと考えている。そして避難勧告などの避難情のみならず、災害教育も連動させるかたちで住民報は、多くの場合、実際の被害につながらなくての災害情報リテラシーの向上を図ることが重要なも、それを無視し続けることは、いつしか必ず大のではないだろうか。

きな被害を直接受けることにつながることを住民

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