運輸政策トピックス

日米航空自由化への道

瀧口敬二

国土交通省航空局審議官（国際航空）TAKIGUCHI, Keiji

昨年 12月，日米の航空協議がワシントン DC で開催され，日ス・ニューヨークなどの地点を獲得したが，見返りとして大阪な米の航空関係の完全自由化に実質的に合意した．
「実質的どを認めることになり，実質的な不平等は解消されなかった．に合意」としているのは，今回の協議では日米間の完全自由化路線については更に以遠権の問題があった．当初は，日米について定める了解覚書（Memorandum of Understanding:双方ともに相手国 1 地点から無制限の以遠運航が認められてMOU）の案について合意したものであるためだ．本年 10月

いた．しかし，米国側は，羽田を東アジア各国へのゲートウェの羽田空港の国際化までに，両国の大臣がこの MOU に正式イとして位置づけており，東アジアという背後圏との間を自由に署名することにより，日米間の完全自由化が動き始めることに運航できる羽田からの無制限の以遠権は，日本側が得たサになる．

ンフランシスコからのそれに比べて，実質的な価値が非常に本誌から機会を与えていただいたので，今回の合意への道を振り返り，個人的な感想を記してみたい．

高いものであった．その後日本側がニューヨーク経由の世界一周路線の権利を獲得した際，このサンフランシスコからの以遠権も制限され，実質的な不平等はむしろ拡大することに1──日米航空の長い歴史なった．
このような不平等が生じたのには，いくつかの理由が考えら（日米航空協定の「不平等」とは）

日米の航空関係がここに至るまでには，長い歴史があった．
まず，この歴史を概観してみたい．

れる．まず，航空協定や当初の運航権益の協議が行われたのは米国占領下であったが，そもそもJAL は協定締結前年の 51年に設立されたばかりであったため，米国の航空会社に伍し日米航空協定は1952 年に締結され，翌年発効した．この協ていくだけの実力は期待しようもなかった．また，当時のわが定はよく不平等条約と言われるが，実は，条約本体は日米双方国はまだ海外渡航の自由化はなされておらず，マーケットの主とも同等の権利義務が規定されており，それ自体は形式的に要なターゲットは基本的には米国人・米国貨物であった．このは不平等ではない．では，なぜ不平等と言われてきたのだろような当時の状況下では，米国の航空会社が米国人・米国貨うか．問題の所在は，この条約に基づいて航空協議で合意す物をできるだけ自由に運ぶ枠組みとしたいという米国側の主る，実際に運航することのできる航空会社の数や路線などの張には，それなりの説得性があったことも事実であろう．

権利（運航権益）であり，これが長い間不平等であったのである．細部は省くが，大筋では，80 年代中ごろまでは次のとおりであった．

（日米航空関係の失地回復）

70 年代に入って，大型ジェット機の導入などが進む中，JALまず，航空会社の数については，日本側 1 社（日本航空も着実に実力を付けていくとともに，海外渡航自由化後は多）に対して，米国側 3 社（ノースウエスト航空，パンナム航（JAL）

数の日本人が海外に行く時代となり，また，経済成長を通じて空，フライングタイガー）であった．

日本貨物も増加した．さらに 80 年代になり，全日本空輸

次に路線だが，まず相手国内への乗入れ地点数についてや日本貨物航空（NCA）なども参入を希望するように（ANA）

は，協定締結当初，日本側は東海岸側を含まないサンフランなるなど，日米航空関係の環境が大きく変貌してきた．その頃シスコなど 3 地点，米国側は東京の1 地点であった．形式的にから，筆者のポストの先輩諸氏を始めとする日本側関係者は，は日本側が多いが，当時の日本で国際空港と言えたのは羽田不平等の解消に向けて奮闘することになった．日米航空関係空港のみであったため，米国側が 3 地点に限らず米国内のどにおける失地回復，レコンキスタの始まりである．

こからでも羽田に飛べたのに対して，3 地点に限られた日本側

不平等の解消には，基本的には 2 つの方向がある．1つは，は著しく不平等な実態にあった．その後，日本側はロサンゼル

米国側の権利を現状より縮小し，日本側と同様のレベルに押

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さえ込むことである．しかし，この「既得権剥奪」方向での決着認めず市場に委ねるべきであるという議論は十分に尊重すは，当然のことながら米国側が納得するはずもなく，実現不可るべきものがある．しかしながら，米国の主張する「オープン能と言ってよい．もう1 つの方向は，米国側の権利は現状レベスカイ」
については，実はその名に反して，ルで抑制しながら，日本側の権利を増加させていく「拡大均① 国内市場は，相手国の航空会社に対して一切オープンに衡」
である．

しない．米国国内法による外国の航空会社による国内輸送

先輩諸氏は，基本的に拡大均衡の方向で，この不平等を解（カボタージュ）禁止を反映したものだが，これにより米国の消しようとしてきた．数多くの戦いが行われてきたが，その中で航空会社は背後の広大な米国国内市場を独占した競争力も特筆すべき 2 つの成果を紹介する．の高い国際線運航が可能になる．

1 つは 85 年 MOU である．この合意は，それまでの日本側 1②「フライアメリカ法」と呼ばれる米国国内法により，連邦職員社・米国側 3 社のいわゆる「先発企業」に加え，ANA や NCAを始め連邦政府の予算により海外渡航する者には，米国のなどのいわゆる「後発企業」が，限定的な路線・便数ではある航空会社を利用することが強制されており，外国の航空会ものの米国路線に参入できるようになった画期的なものだが，社にはオープンにしない．

併せて先発企業の路線についても，無制限ではなく，その時といったクローズされた分野がある．したがって，この政策は，点で各航空当局から免許を受けていた路線に限定されると米国の航空会社の旺盛な競争力とあいまって，当然のことないうことが確認された．これにより，特に米国の先発企業は，がら，米国の国益に沿うようにまとめられた政策であることをそれ以降路線拡大が抑制されることになった．

忘れてはならない．

（日米関係は枠組みとしては既に平等）（航空完全自由化の大前提）

もう1 つは，現時点における日米航空関係の基本的な枠組

さて，その後完全自由化に向けた協議は開始されたのであみを提供している98 年 MOU である．この合意は，従来懸案るが，日本側から，「オープンスカイ」に対するこのような問題点であった運航権益について，とうとう念願の平等関係が達成を指摘するとともに，仮に完全自由化を合意する場合の大前されることになった記念すべきものである．すなわち，乗入れ提として，もう1点極めて重要な問題を提起した．米国の航空地点，以遠権，便数のすべてについて無制限とする航空会社，会社が保有する成田空港の発着枠，すなわちスロットのシェアいわゆる先発企業の数を双方 3 社ずつとしたのである．米国の問題である．

まさに拡大均衡側は既に 3 社あったため現状維持であるが，運航権益が不平等であった長い時代を反映し，米国の航により日本側は 2 社追加され，ANA・NCA がいずれも先発企空会社が逐次輸送力を拡大してきた結果，羽田ひいては成田業として位置づけられることになった．に非常に多くのスロットを既得権として保有してきた．この状

日米航空関係と言えばすぐに不平等条約と反射的に思う方

況は，98 年 MOU により枠組みの平等が達成された後も，残も多いかもしれないが，条約本体は本来不平等ではなく，ま念ながら変わらなかった．例えば昨年夏期では，成田の国際た，従来不平等であった運航権益についても，既に10 年以上線スロットのうち，日本の航空会社全体で 39％を保有していた前から平等が実現されているのである．のに対して，米国全体では 28％と非常に高いシェアとなっており，その他のアジア，欧州などは全部を合せても33％であった．

2──航空完全自由化の動き

日本側は，このようにスロットのシェアがいびつである限り，実質的に日米間で健全な競争が確保される環境が整ってお（「オープンスカイ」の実相）らず，枠組みだけが完全に自由化されても意義がない，完全98 年 MOU により平等な枠組みが実現されたが，先発企業自由化に向けては，そのような環境が整うレベルまで米国はこのの数が 3 社に限定されているなどの制約は残っており，スロットを返還すべきであると主張した．米国側はこのような

MOU には，「完全自由化」を目的として協議を開始することが既得権剥奪には応じる用意は全くなく，完全自由化に向けた併せて合意されていた．
「オープンスカイ」に向けた米国側の2010 年のビッグバン前夜を迎える
協議はその後は進展せず，立場を反映したものである．

ことになった．

米国は，92 年のオランダを皮切りに各国との間でオープンスカイ協定を締結する方向を打ち出した．この米国の「オープ3──2010年のビッグバンンスカイ」
に対しては，当時わが国は需給調整を目的とした許認可行政を維持していたこととの対比もあり，市場の判断に委（成田の容量拡大・羽田の国際化）

ねる航空分野のグローバルスタンダードとして国内にも歓迎す

本年 2010 年は，成田・羽田にとってビッグバンとも言える大る声が大きかった．確かに経済的な観点からの国の関与をきな年である．まず，成田空港については，本年 3月末の夏期

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から空港容量が年 20 万回から 22 万回に拡大される．また，始された．まず我が方から，羽田の国際化の閣議決定の考え

10月に予定されている4 本目の滑走路
羽田空港については，方や背景について説明を行い，これを前提として協議を進めの供用開始に合わせ，昼間年 3 万回，深夜早朝年 3 万回の国たい旨述べた．

際線の発着枠が設けられる．なお，年 3 万回という発着枠は，1 往復を1 便とカウントして 1日 40 便に相当する．

これに対して米国側からは，日本の航空会社は昼間と深夜早朝ともに運航でき，東アジアと米国とを結ぶゲートウェイとしいずれも，騒音問題などに対する関係住民の理解や地元負て羽田を活用できるが，米国側は深夜早朝のみで不平等であ担などで地方公共団体の協力をいただくなど，広汎に渡る多る，そもそも日本側の事情で 30 年前羽田から成田に移動させ数の関係者の協力・支援・尽力の賜物である．

られたのであり，羽田が国際化されるのならば米国の航空会

このような貴重な発着枠ではあるが，成田・羽田ともに関係社の全便が羽田に戻ることが認められるべきである，
さらに，航空会社の増便や就航の意欲は非常に高いため，今回の容98 年 MOU でオープンスカイについて協議を進めることになっ量だけではその要望を満たすには残念ながら十分ではない．ていたが全く進んでおらず，羽田路線の前にこの問題を議論

筆者のポストは，航空協議を通じて，拡大される成田・羽田のすべきだ，などの反論が提起された．

国際線の発着枠を，輸送需要の実績などに基づき希望する各

我が方からは，羽田国際化の枠組みは，限られた数の国際国に配分する職責を負っている．協議に際しては，多くの人々枠を利用者のために最大限活用することを念頭に置いたものの協力・支援・尽力の賜物であることを心に銘じつつ，わが国であり，日本の航空会社の優遇などは一切考慮されていない，の経済社会の発展に役立つことを第一義としている．

ある空港において多くのスロットを持つ航空会社が結果的に競争上の優位性を持つことは事実であるが，まさに成田にお（ビッグバンにおける米国の位置づけ）このような大きな2010 年のビッグバンであるが，米国にはどのように当てはめていくのかが問題となった．
まず，成田であるが，上記のとおり米国は既に大量のスロットを保有しているため，これ以上のスロット配分は認めたくないというのが基本的な立場であった．
一方，羽田の国際化については，そもそもいずれの国・路線の乗入れを認めるのかという問題があった．議論は錯綜したもの

ける問題として日本側から米国側に提起してきたことである，完全自由化については，日本側から合意に向けた条件として成田スロットの返還を求めたのに対して，米国側はこれを拒絶したと聞いている，米国側は返還の用意があるのか，などと反論した．
想定されたこととは言え，ビッグバンをめぐる米国との第 1回の協議は，日米双方が対立する主張を激しく繰り返し，その後の協議の方向性も見えないまま終了した．の，最終的には08年6月の閣議決定により基本的な考え方が決香港までの近距離アジア・定された．昼間の3万回については，（今回の合意内容）

ビジネス路線，また，深夜早朝の3万回については，欧米を始めその後，米国側との間で公式・非公式の協議・意見交換をとした世界の主要都市路線とすることになった．すなわち，米国繰り返し，協議の進め方の方向性について，基本的な認識の路線は深夜早朝のみに認めるということになったのである．

一致を見ることができた．これは，羽田の深夜早朝の米国路ところで私ごとであるが，筆者は，羽田の 4 本目の滑走路の線問題とともに，完全自由化のための MOU 案作り，そして成整備計画については，動き始めた 01 年から，発着ルートや予田の米国スロットの既得権の是正の 3 つをひとつのパッケージ算計上などの担当として側面的な関与をしてきた．この間，羽として協議を進めていこうというものであった．羽田の国際化

田の国際化は昼間のアジア路線を中心に検討されていたたに際して米国路線を開設したい日本側と「オープンスカイ」をめ，傍目から「米国路線を昼間は認めず深夜早朝に限るとい日本にも展開したい米国側との双方の思惑が一致したためうことになれば対米協議の紛糾は必定，
その時の航空協議担である．

当者の苦労は並大抵ではなかろう」などと全く他人ごととしてその後の協議の詳細は割愛するが，結果的には公式・非公眺めていた．が，上記の 08 年の閣議決定直後の夏の人事異動式を含めて計7 回，累計日数 22 日間の協議を経て，昨年 12月で，まさにその航空協議担当者となってしまった．紛糾必定の11日，当初協議日程より1日延長したものの合意に達すること

日米協議は，他人ごとではなく，自分自身が処理しなければなができた．そのポイントを紹介する．

らない課題となったのである．

① 完全自由化関係
日米関係の完全自由化，すなわち，航空会社の数，両国

4──完全自由化の実質的合意への国内地点，以遠地点などすべてについて自由に運航できるMOU案が合意された．このMOUの発効後は，航空協定（米国との協議開始）

ビッグバンをめぐる米国との正式協議は，08 年 10月から開運輸政策トピックスとこのMOUのみに基づくことになる．
なお，MOU案は航空協定・各国内法を前提としており，例

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えば，航空協定・航空法に基づき運賃認可制は形式的に維アはこれまでの28％から25％程度に低下する見通しであ持されるが，差別的運賃に該当する場合などを除き，航空る．このため，将来8万回の増枠がなされた際には，米国会社の判断を最大限尊重して迅速な審査を行うことになり，側のシェアは，最終的に20％程度まで低下する見通しが運用上は届出に近くなる．

立った．

また，航空会社間の提携（アライアンス）に関して，コードシェアなどに止まらず運賃，輸送力などにまで業務提携を（天の時，地の利，人の和）拡大する際に求められる独占禁止法適用除外（ATI）につい孟子に「天の時は地の利に如かず，地の利は人の和に如かては，米国運輸省は，提携相手が「オープンスカイ」を合意ず」とある．しかし，無事に事が成るのは，天の時，地の利，人した国の航空会社である場合にしか認めないとしているが，の和が重なったときではないだろうか．

今回の実質的な合意ができたことに伴い，その申請受付けが開始された．
② 羽田空港の深夜早朝時間帯における米国路線関係

今回の合意に即してみれば，天の時は，より自由な航空市場を求める大きな流れ，アライアンスを通じた業務提携の強化を目指す世界的な動向であろう．地の利は，本来は地勢の有利

日米双方の航空会社は，羽田空港の国際化に伴い，深夜さであるが，合意に向けた順風として捉えると，今回 2 つの強早朝の時間帯において，1日4便までの旅客便を運航できい順風があった．1 つは，NAA が，30 万回への輸送力増枠にることになった．なお，米国側に保証されるスロットの数がチャレンジしてくれたことである．上述のとおり，これなくして完1日4便分に限られるため，日米双方の運航便数を同数に全自由化の大前提である成田の米国スロットの既得権是正はすべきであるとの米国の意向を踏まえて便数の制限が設けありえなかった．もう1つは，その適否は別にして，協議の最終られたが，これ以外については完全自由化の考え方が羽田「婿 2人段階においてアライアンスをめぐり米国の 2 社とJAL が路線にも適用される．に嫁 1人」状態になったことである．結果的に米国内の徹底反③ 成田空港の米国スロットの既得権の是正関係
この問題についても，本件に対する従来の主張の既得権剥奪ではなく，やはり拡大均衡により解決された．

対の声が低くなり，合意のための環境が整うことになった．また，人の和については，大臣からは合意に向けて優しく鞭が入り続けたが，これも1 つのエネルギー源であった．言うまで実は，今回の協議の経過とほぼ平行して，成田国際空港もなくわが国の担当者・関係者はそれぞれの担務・職責を十会社（NAA）
は，今回22万回に増える空港容量を更に増やし二分に果たし，チーム総合力を高めてくれた．改めて感謝申て将来30万回とする検討を進めていた．ただし，この8万し上げたい．

回増加のためには，新しい管制方式の導入と地元の理解が不可欠であり，その可否や実施時期は全く不明であった．

5──将来に向かって

しかし，これが実現され，その際の米国への配分を抑制することができれば，米国のスロットのシェアを是正することが可能となる．

今回の合意を受けて，既に新しい動きが始まっている．

ANA は12月中に，JAL については紆余曲折はあったものの 2

米国側は，彼らの「オープンスカイ」と将来のスロット配分月に，米国のアライアンス・メンバーとともに米国運輸省に ATIの制約とは相容れないとし，このような考えに強く反発した．

を申請した．また，羽田の米国路線については，米国では，執しかしながら，日本側から，是正策に合意できなければ日筆時の現在，4 便枠に対して 5 社11 便の申請が行われている．

米間の完全自由化はありえないこと，そもそも8万回増枠の担当者としては，合意内容をベースに各社が新たなチャレンジ実現が可能である否かは不確実であり，仮に実現できなをしてくれることは，大変ありがたいことであり，今回の合意が，かった場合のリスクは日本側が負っていることを説明し，米

わが国の国際航空サービスの向上，ひいてはわが国の経済社国側を説得した．

会の発展に寄与することを心から願っている．

最終的には，米国側も，将来8万回の増枠が可能となっ

しかし，日米の航空関係は規模は大きく，また，内容も複雑た場合に10％程度の追加配分に止まることを受け入れた．

である．決して，今回の合意によりすべて終わったということ

さらに，今年の夏期については，母数は2万回増加する一方，はない．航空協議担当者としては，新たな問題に備えて，改め米国には一切スロットを配分せず，逆に一部の米国の航空て気を引き締めているところである．

会社からのスロット返還が見込まれており，今年の夏期シェ

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