論説

需給調整規制の廃止に伴なう地方自治体の新任務，公共輸送政策
乗合バスの需給調整規制の廃止に伴なって，市民の足を確保するために必要となる行政上の配慮についての種々の議論がなされ，運政審の答申も行われた．しかし，それらの結論は未だ現場の都市における公共輸送行政の具体的な姿を提示するには至っていない．
今回の改革は単に運輸行政における規制緩和にとどまらず地方自治体の交通政策に大きな変革を迫るものである．地方自治体は公共輸送サービス計画を策定し，民間のバス会社への運行委託等を通じて公共輸送サービスを確保せねばならなくなるであろう．本論は来年にせまった規制緩和に向けて，都市の公共輸送政策の抜本的改革のあり方を議論すべく，討論のたたき台を提供しようとするものである．
キーワード 規制緩和，公共輸送政策，都市バス

竹内伝史

工学博士 岐阜大学地域科学部教授

TAKEUCHI, Denshi

1――はじめに

2――運輸政策審議会自動車交通部会答申
19991）

1999年4月9日，「乗合バスの活性化と発展を目指して〜乗合バスの需給調整規制廃止に向けて必要となる環答申の内容を全面的にここに紹介する余裕はないが，境整備方策等について〜」と題する文書が運輸政策審議

要は「輸送事業者の創意工夫を発揮させ，より良いバス

会自動車交通部会から答申された 1）．今後，本答申にサービスの提供が行われるようにする」ために「新規参入沿った線で，2001年に予定される需給調整規制の廃止等が可能となるよう需給調整規制（路線免許制度……筆に向けて運輸省は関連法制度の改正作業を進めるもの

者注）を廃止」することにしたのであるが，「安定的にサと思われる．ところで本答申の示すところは，同部会のービス提供が行われる」ためには新規参入について「最中間報告（1998年10月）にも指摘されているように 2），各

低限のルールを設けることが適当」であり，地方部では地域の生活路線の維持をはじめ市民の足を確保するた「生活交通として必要なサービスが効率的かつ多様な形

めの地方自治体の施策体系に重大な影響を与えるもので提供できるような新たなシステム」と「内部補助を前提と考えられる．にもかかわらず，本答申の中には規制緩としない形で（生活交通を）確保するための新たな仕組和に対応して地方行政が採るべき方策，施策についてみが必要」であるとの認識の下，次のような方針を打出

十分な示唆が含まれているとはいえない．

している．

数年を経ずしてこの規制緩和が実施され，運輸事業【生活交通の確保方策】

者が自由参入・退出の企業行動を採用する事態になれ①地方公共団体がより主体的に関与すべきこと．

ば，地域社会における市民の足はすぐにも混乱に陥い②運行委託的な補助制度が望ましいこと．

る可能性がある．それを回避するためには，地方分権③これに見合った安定的な地方財源の手当の検討（関化に伴なう権限委譲と規制緩和の基調の下で，地方自係行政機関）．国は広域的・幹線的サービスを支援．

治体が，地域の公共輸送サービス確保のために採るべ④公的補助効率化の枠組み形成．金額決定は入札制

き施策と，そのための行政体制について，早急に検討に準じた仕組みを含む適切な方法で．

を開始し，制度改革についても問題提起をしなければ⑤都道府県が主体となった地域協議会

ならない．

⑥地方公共団体の自家用バス運行の容認

本論は，このような議論を始める「たたき台」として，【需給調整規制廃止後の制度等のあり方】

市内バスを中心とした都市の公共輸送政策について，地

①参入は，免許制から許可制へ；安全の確保・安定

方自治体の採るべき施策体系と制度のあるべき姿を提的なサービス提供・利用者の保護の観点から審査

案する．

（追加・変更も同様）②退出は事前届出制（準備時間の確保）③適切な輸送サービスの提供確保に行政が一定の関与

036 運輸政策研究 Vol.3 No.2 2000 Summer

論説④公営・民営事業者の同等取扱いの原則⑤運賃上限規制，旅客差別取扱いの防止，不当運賃に変更指示の制度設定⑥新規参入確保のため「利用者の利便が損なわれることがないよう，既存事業者のこれまでの努力を適切に評価しつつ，行政の調整措置を講じる」⑦事後チェックの充実と代替措置，新ペナルティの方
法の検討

今回の事態に当って，公共輸送計画策定作業には市民の足を確保する観点から次の2つの課題が生じたとされている．
①自由参入に伴なうクリームスキミング（いいとこどり）の防止②自由退出に伴なう輸送サービスの維持
一般にこのうち後者が地方自治体の課題として強調されることが多い．しかし，成熟化社会における高福祉施

なお，他に輸送安全確保についての方策があるが省策の一環として，市民の足を守るために地方公共資金

略する（「 」内は答申文より引用した文言を示す．以下を投入することを覚悟しさえすれば，この課題に対応方同じ）．

策を考えることは比較的容易である．後に述べるように
公的資金を投入しつつも合理的な効率性管理の下に生3――地方自治体の新たな任務

活路線維持を達成する方策は，かねてより議論されて来たからである．

上述の答申を通読して直ちに判ることが2点ある．一

一方，前者のクリームスキミング対策は需要の豊かな

つ目は，この答申は運輸行政の規制緩和に向けての姿

地域特有の課題として地方では等閑視されてきただけ

勢を明確にすることが第一義であって，それに伴なうに，今後の議論に負うところが大きい．ここでクリーム

様々な制度改革の必要事項を列挙しているが，その解スキミングとは，事業者が赤字路線の運行を忌避し，収決策までは明示していないこと，二つ目は運輸行政に関益路線のみを運行したがる，いわゆる「いいとこどり」のしては免許制から許可制への移行でいけるとの判断を現象のことを一般に意味している．しかし，クリームス

下しているが，それに伴なう実際の公共輸送政策の展

キミングは自由参入と退出の組合せの結果として生じる開に当っては地方自治体の任務が極めて重大になるこ

だけではない．収益の見込まれる路線に，競争的に自とが痛感されること，である．したがって，地方自治体

由参入するに当り，「路線サービス」の実体が未定義の側から見れば，この規制緩和の受皿体制づくりを早急に場合には，多客区間のみとか多客時間帯のみといったかつ具体的に検討しなければならない．

限られた路線を設定して参入することが考えられる．ク

従来の免許制は路線免許の形をとっているが，実際

リームスキミングの危険性は，路線の問題だけでなく運には地域独占免許の考え方が基本となっており，事業者

行時間帯などサービスの中身にも発生する可能性があは免許を得るのと同時に当該地域の輸送サービス確保るのである．競争導入によってサービス向上を目指したの任務を負うものと解されてきた．しかし許可制においにもかゝわらず，サービスの体系に穴があいてしまったては同様の発想が維持されるか否かが定かではない．

のではたまらない．一方，完全な運行サービスを維持し新規参入の自由確保が改革の目的であってみれば，許可は企業体の体質を中心にした審査に基づいて出されることになり，路線ごとの適切さについて介入の余地は

運輸行政の
規制緩和

自由参入

クリームスキミング問題（いいとこどり）

自由退出

生活の足 の喪失問題少なくなるものと思われる．路線と許可が切離された形

内部補助の否定で進められるとすれば，それは地域の路線網計画を誰が策定するかという新らたな課題をもたらす．
それは当然，これまで制度的には局外者であった地

運輸行政は
免許制から
許可制へ

方自治体に，市民の足を確保するという観点から新らた

免許制

許可制

な任務を生じさせることになろう．公共輸送サービス供

地域独占
サービス供給義務路線（サービスの基本を含む）の定義
企業の体質を審査
路線ごとではない
営業単位（路線）概念の喪失

給計画を策定し，それを適切な営業単位（路線という括りが妥当か否かも判らない）に分けて新らたな許可制による事業者に結びつけて行かねばならない．これは従地域住民の生活の足は守らねばならない

来公営交通を持ち，公共輸送計画を策定してきた大都（運輸行政は?）すべての受皿として市の行政にとっても新しい事態である．ましてや，中小地 方 自 治 体 行 政

自治体においては新部局を作るに値する業務となるのではないか．

論説■図―1

答申の主眼点と惹起される問題点

Vol.3 No.2 2000 Summer 運輸政策研究037

ようとすれば，これらは，運行サービス供給に責任を持からすれば，完全な「内部補助の排除」
もまたありえないつ体制（行政）や他事業者に甚しい経費負担を押しつけことである．

るもので，このような事態を回避する方策を考えておく①公営事業：公共資金による事業であるが，事業形態必要がある．やはり，どうしてもサービス供給計画の策としては一般会計からは独立して，企業会計により運定・管理者は事業者の外にあって，セットとして整った輸営されており，企業管理上は民間事業者と同様に扱送サービスが競争裏に供給されるような制度を確立する

われる．この点は今改革で愈々強化されることになっことが肝要であろう（図―1参照）．

ており，公営事業にとっては相当の重荷になる見込み
である．

4――地方自治体の公共輸送サービス確保の方策②公共自家用サービス：自治体等が自家用車輌を用いて乗合輸送を提供するもので，従来の病院バス・スクー

わが国では公共輸送は原則として民間事業によって担

ルバス等の発展型といえる．従来は運賃無料を原則われることになっている．規制緩和は民間事業者の自由として免許制度上の特例として認められてきたが，今競争を促進することが目的であるから，今後ともこの原回の答申は，これをことさらに一つの方式として指摘

則は維持されることとなろう．また，答申では「サービスしている．

が効率的かつ多様な形で提供」されることを求めており，③運行委託方式：自治体のサービス供給計画に基づきそのために行政が一定の関与をすることとしている．こ

一定の路線（営業単位）
について民間事業者（公営を

こでいう
「行政」
とは，答申では「運輸行政」を指してい含む）に運行を委託するもので，車輌等は自治体が保るものともとれるが，上に述べてきたように，最終的には有して運行のみを委託する資本貸与方式と全て委託

地方自治行政がその衝に当ることになろう．したがってしてしまう一括請負方式，それに両者の中間に多様な地方自治体がその地域に公共輸送サービスを確保する

委託方式が考えられる．

方策は，この民間事業を活用することが肝要であり，次④民間事業者一任方式：民間事業者の自由な参入に委のような方式を併用することが適当であろう（図―2参照）．

ねる方式で，自治体にとっては最も楽な方式であるが，なお，ここで答申がことさらに，「内部補助を前提としな

これだけではサービス供給計画の達成は難しい．

いシステム」を要求していることに配慮すべきである．競①の公営事業は免許制の廃止に伴ない，民間事業者争の確保を考えれば当然のことであるが，これにより路との熾烈な合理化競争に晒されることになるので，今後線毎に多様な運営方式を採用することが可能になった．

の新規参入は相当に難しいものと思われる．また，公営

しかし，内部補助は先述の営業単位（従来の路線）の定への差別的な公的支援は難しくなる．また②の方式も民義と無関係ではありえず，クリームスキミング防止の命題

業圧迫への懸念があり，特殊な路線・地区に限定されることになろう．

サ ー ビ ス 供 給 方 策

①公

営

事

一方，③の運行委託方式は公共資金による委託料の業

民間と同列に（公営の不効率を背負いつつ）②公共自家用サービス
行政の効率化とのせめぎ合い③運行委託方式（民活方式）④民間事業者一任方式

市民の足の確保に欠陥

併 用 に よ る 解 決 か

支払いが原則である．しかし，正常な運賃によって黒字となる路線も当然あるから，その場合委託料をどうするかについて，次章に述べるような検討が必要になる．
以上をまとめると，どうやら運行委託方式が今搬の改革に伴なう地方自治体の公共輸送サービス確保方策の要となるように思われる．そこで以下にその具体的な制

営業単位割当ての必要性受皿としての公共輸送
サービス行政（地方自治）度について考えてみる．

5――路線サービス一括請負競争入札制の提案○公共輸送サービス供給計画の策定
営業単位（路線）の定義と分類

筆者はかねてより「サービス請負競争入札制」なる方式○公共輸送サービス管理施策の展開
クリームスキミング対策
生活の足の確保を提唱してきた 4）．これは現行免許制の下に，公共補助
国･県の支援○公共財源の確保

によって生活路線を維持していく方策として考えたもの
で，外部補助投入によって企業経営が「親方日の丸」化

権
■図―2

限

移

譲

多様なサービス供給方策とその課題

038 運輸政策研究 Vol.3 No.2 2000 Summer

することを回避するためには，競争入札制が最良との判断に立ったものである．この点は今回の答申が「入札制論説

に準じた仕組み」を提言していることと軌を一にする．

運営の見込めるものもあり，これらには負の補助金額でしたがって，請負いの対象となる路線は多かれ少な入札を実施しなければならない．しかし，これは非現実

かれ公共補助が必要となるような需要の薄い路線を想定的であろう．規制緩和の目的を反映するならば，これらしている．路線ごとに経路・停留所・運賃のみならず運の路線に対しては，請負額を無償として運賃を上限規制

行本数・運行時間等のサービス水準を所定とした上（本のみとし，参入希望事業者の自由参入を認めることとな

節表題に「一括請負」と表わした理由は，単に路線を定ろう．競争の成果は請負契約の当事者たる自治体では義したのみならずこの「サービス水準を一括して」というなく利用者市民が享受することになる．

意味である）で，投入する補助金の金額で競争入札にかなお，ここでは請け負いの対象がサービス水準まで包けることを考えていた．現行免許制が前提となるので，含しているものとなっていることに注意すべきで，クリー競争入札においては近傍に既存収益路線を持っているムスキミングの防止は単なる路線設定のみならず運行頻

事業者が「集積のメリット」を発揮して有利になるが，そ度や終始発時刻さらには運行ダイヤの設定にまで踏み込

れは隣接収益路線の収益が当該路線の「下支え」にまわ

まねばならない．しかもこの結果が，新規参入が直ちにっていることを示しており，適度な内部補助も期待でき

輸送力過剰を強いる構造を作り出しても困るので，そこることになる．なお，公共輸送サービス計画を策定し，には何らかのサービス調整機構を作らねばならないか

この入札請負契約の当事者となって，補助金を交付すも知れない．また，駅前広場や道路上のバス停施設（とる主体は，地方自治体（又はその連合体）を想定しておくに民間既設施設）等の利用権の割りつけについても新り，その意味で，免許権の権限委譲と自治体側の早急

規参入を不可能としない方向での調整が必要であろう．

な受皿づくりを提唱していた．このシステムを図に示せ

これには公共施設管理者が介入することになろうから，ば図―3のようになる．

運輸行政の需給調整の廃止が他の行政部局に新らたな（なお，都市バス事業に公共補助を導入しつつも，事調整作業を生み出す結果となる．

業経営の効率性を維持する方策については，路線の潜次に，ここまで一応「路線」という語を用いてきたが，

在集客能力（ポテンシャル）を客観的に計測し，これによ

従来の路線は事業者が免許を申請する過程で自然発生り補助を必要としない「企業路線」と必要とする「政策路した概念であり，免許制の廃止と共に路線を定義する線」に分別し，両者に全く異なった経営方針を導入すべ

権威が消失してしまう．上述の議論を踏まえるならば，

きことを中心として，別に論じている 5）．）

これはこの際，本論3で述べたように，供給するサービ

ところが今回の免許制廃止により，この提案された方スの水準と量までも含む概念として再定義し，改めて公式は生活路線のみならず乗合バス全般に拡張適用する

共輸送計画を策定する地方自治体に明確な管理権限をための修正が必要となった．路線の中にはもちろん黒字

委ねることの決断が必要であろう．ここで『路線サービ
ス一括請負……』という表現を用いた意味はそこにある．

バス･タクシー等事業者（許可済）

さらに請負入札制の提案に対して，運輸事業者から契約期間についての疑義が以前より提起されている．投受託料最低額提示者
入札

契資の有効性を考えるならば，契約期間は相当に長くする

約必要があるし，既得権の滅失に対する配慮も必要だ，と

請 負 条 件

運

行

事

業

委託料

者

いうのである．今回の制度改革によって，この制度が全料金

自治体（連合）利用者（市民）税金

公 共 輸 送 計 画

面的に適用されることになれば，この疑義・反論もより強くなってくることが予測される．逆に新規参入の機会を確保するためには契約の更新が定期的に為されるこ利用とが望ましい．相当に長くした定期期限と事業者の申しサービス供給（運行）
運転士･車輌出による契約解消，それにサービス供給履行義務違反に対する懲罰的契約解消を合せた契約更新のルール作りが必要となろう．

路線の設定
バス停の設置
サービス供給（最低）水準

■図―3

論説

始終発時刻
運行本数
料金
その他

路線バスサービス一括請負入札制の概要

6――地方自治体の行政区域と交通圏
この乗合バス制度の改革では，答申も地方公共団体
が，より主体的な役割を果たすべきものとしており，実Vol.3 No.2 2000 Summer 運輸政策研究039

際，以上に述べてきたように地方自治体の荷うべき任務

町村がそれぞれの行政区域内について対応する方式，は大きい．市民の足を確保するための公共輸送計画をなど様々に考えられる．また，このうちどれが適当かの策定し，それをサービス（営業）単位（あるいは路線）に

議論は市町村議会の働きについての認識等も関係して，分割し，競争入札にかけ事業者を決定し，しかるべき

容易には意見の一致をみないところであろう．しかし，補助金を交付して，サービス供給の監督に当る．これら

上述の②，ましてや③の方式は行政レベルでの話し合いの業務の市民生活に密着した部分の多いことを考える

で比較的早期に実行することも可能である．いずれにしならば，ここでいう地方自治体は基礎的自治体である市ても個々の市町村が，今回の事の重大性に早急に気付町村を想定すべきであろう．都道府県は，制度運用にき，受皿体制づくりに動くことを期待したい．

かゝわる標準ルールづくりと県費補助で支援することがさらに，こうした受皿機構が実効的に機能するために望ましい．以上をまとめると，地方自治体が市民の足をは，権限委譲と並んで地方公的財源の確保が必要不可確保するために，今後担うべき公共輸送サービス供給欠である．より望ましくは先述の一部事務組合のような施策の体系は図―4のように表わされる．

自治体に一定の課税権を付与することなど，今日，地方

なお，この施策が有効に展開されるためには各方面

財源確保の方策は多方面で議論されつつある．しかし，での地方自治体への権限委譲が肝要である．特に運輸事態の緊急性を考えるならば，さしあたり国や県からの行政は従来，全面的に運輸局（運輸省）
によって担われ補助，財源移譲あるいは交付税措置などが実行されるてきており，政令指定都市を除けば，地方交通網の審議べきであろう．

に当っても，県当局が，地元地域の都合を代弁する程度であった．今回の免許制の廃止に当っても，運輸省は

7――結語

許可に伴なう事業者の審査権を行使することになっている．免許制の廃止は，上述のように輸送サービス計画の乗合バスにおける需給調整の廃止は，競争の導入と策定の主体をあいまいにしてしまっている．これは全面いう単なる経済学論争の帰結にとどまらず，都市の交通

的に地方自治体に権限委譲される（べき）ことを明確化す政策に大変な変革をもたらすことが判った．とくに主たべきであろう．

る役割が期待される地方自治体にとって，この事態をいところで，上述のような多種大量の行政を全国の市町村が担えるであろうか．また，公共輸送計画は一定の交かに受取めるかの議論は始まったばかりであり，緊急な対応が望まれる．

通圏（一般に日常交通圏か）を単位に策定されることが望本論では，かつて生活路線維持のために提案していましい．こうした観点から，中核的な都市を中心にした，たサービス請負入札制を，地方自治体への権限委譲といわゆる広域行政圏という拡がりの中で，上述のようなセットにして乗合バスの全体に適用することで，この事態

公共輸送行政が展開されることが理想である．この方法に対処することを提案した．しかし，①サービス水準とには①市町村合併を促すものから，②一部事務組合方一体化した営業許可単位（路線）をどう定義するか，②

式そして③広域計画のみ共同して策定し後は個々の市輸送事業の委託契約と運輸省の許可とのすりつけ，③
自由参入状態における事業者間のサービスの分担調整，

路線免許
に係る
権限委譲

公共輸送サービス供給計画の策定
営業単位（路線）の定義と分類④生活路線への公共補助財源の確保，⑤行政を担う地
方自治体の体制の問題等々，未解決の問題は多い．早公共輸送サービス管理施策の展開

急に各方面で議論が行われることが望まれるところでクリームスキミング対策

ある．

営業単位の与件化

最小限の
内部補助

サービス･ワンセット主義
輸送力過剰対策

調整機構

施設使用権割当て
生活の足の確保
公的資金の投入によるサービス確保

地域
協議会

道路行政
効率性管理の制度（親方日の丸対策）

路線サービス
一括請負競争入札制

公的財源の確保

国･県の支援（＝は，一体となって機能する必要のあることを示す）
■図―4

参考文献
1）運輸政策審議会自動車交通部会［1999］ 乗合バスの活性化と発展を目指して〜乗合バスの需給調整規制廃止に向けて必要となる環境整備方策等について〜 ，運輸政策審議会自動車交通部会答申
2）運輸政策審議会自動車交通部会［1998］ 乗合バス事業の規制緩和，生活路線維持について ，自動車交通部会バス小委員会中間報告
3）運輸政策審議会自動車交通部会［1999］ 乗合バスの活性化と発展を目指して〜乗合バスの需給調整規制廃止に向けて必要となる環境整備方策等について〜（骨子素案），運輸省ホームページ（http://www.motnet.go.jp）
4）竹内伝史［1994］ 都市の公共輸送事業制度確立に向けて−各論的提言 ，「運輸と経済」，Vol54.No4，p44〜49
5）竹内伝史・山田寿史［1991］ 都市バスにおける公共補助の論理とその判定指標としての路線ポテンシャル ，「土木学会論文集」，第425号Ⅳ-14，p183〜192など地方自治体による公共輸送サービス施策の体系

040 運輸政策研究 Vol.3 No.2 2000 Summer

論説Public Transport Policy as The New Task of Local Government Following with Transport Deregulation
By Denshi TAKEUCHIThe deregulation in the field of public transport is to be carried out in a couple of year.
It not only promotes transport operators to compete free in the market, but also compels municipal governments toshoulder an important task. The municipal government will have to draw up a public transport plan by its own effort, andhave to provide transport services using various methods, for example, operation contract with private bus companies.
In this paper, the important role of municipality to ensure mobility for all citizens is pointed out. Then, some ideas ofdeveloping municipal public transport policies are discussed.
Key Words ; deregulation, public transport policy, city bus

この号の目次へ http://www.jterc.or.jp/kenkyusyo/product/tpsr/bn/no09.html
論説Vol.3 No.2 2000 Summer 運輸政策研究

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