第130回国会　参議院　政治改革に関する特別委員会　閉会後第1号（1994-09-06）

平成六年九月六日（火曜日）
　　　午前十一時開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　九月五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　岩本　久人君　　　　　北村　哲男君
　　　　　川橋　幸子君　　　　　渕上　貞雄君
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　上野　雄文君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　下稲葉耕吉君
　　　　　　　　　　　　　　　　松浦　　功君
　　　　　　　　　　　　　　　　一井　淳治君
　　　　　　　　　　　　　　　　平野　貞夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　春子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　太田　豊秋君
　　　　　　　　　　　　　　　　岡　　利定君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山虎之助君
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　清水　達雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　永田　良雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　楢崎　泰昌君
　　　　　　　　　　　　　　　　森山　眞弓君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩崎　昭弥君
　　　　　　　　　　　　　　　　北村　哲男君
　　　　　　　　　　　　　　　　渕上　貞雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　村田　誠醇君
　　　　　　　　　　　　　　　　小島　慶三君
　　　　　　　　　　　　　　　　寺崎　昭久君
　　　　　　　　　　　　　　　　直嶋　正行君
　　　　　　　　　　　　　　　　中村　鋭一君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪熊　重二君
　　　　　　　　　　　　　　　　続　　訓弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　聽濤　　弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　下村　　泰君
　　　　　　　　　　　　　　　　西野　康雄君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　佐藤　　勝君
　　　参考人
　　　　　　　衆議院議員選挙
　　　　　　　区画定審議会会
　　　　　　　長　　　　　　　　石川　忠雄君
　　　　　　　衆議院議員選挙
　　　　　　　区画定審議会会
　　　　　　　長代理　　　　　　味村　　治君
　　本日の会議に付した案件
　　　　─────────────
○参考人の出席要求に関する件
○政治改革に関する調査
　（衆議院議員選挙区画定審議会の「衆議院小選
　挙区選出議員の選挙区の画定案についての勧告
　」に関する件）
　　　　─────────────

○委員長（上野雄文君）　ただいまから政治改革に関する特別委員会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　昨五日、川橋幸子君及び岩本久人君が委員を辞任され、その補欠として渕上貞雄君及び北村哲男君が選任されました。
　　　　─────────────

○委員長（上野雄文君）　次に、参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　政治改革に関する調査のため、本日、参考人として衆議院議員選挙区画定審議会会長石川忠雄君及び同審議会会長代理味村治君の出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（上野雄文君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　　　　─────────────

○委員長（上野雄文君）　この際、一言ごあいさつ申し上げます。
　石川参考人及び味村参考人には、御多忙中のところ御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。
　政治改革に関する調査を議題といたします。
　本日は、まず、衆議院議員選挙区画定審議会の「衆議院小選挙区選出議員の選挙区の画定案についての勧告」について、右川参考人から説明を聴取することといたします。その後、私が委員会を代表して質疑を行いますので、両参考人にお答え願いたいと存じます。
　なお、参考人には、着席のまま発言されて結構でございます。
　それでは、石川参考人にお願いいたします。石川参考人。

○参考人（石川忠雄君）　衆議院議員選挙区画定審議会の会長をいたしております石川でございます。
　本審議会は、去る八月十一日、内閣総理大臣に対し、「衆議院小選挙区選出議員の選挙区の画定案についての勧告」を行いました。本日、機会をいただきましたので、その審議経過と概要について御説明申し上げたいと存じます。
　本審議会は、四月十一日に発足以来、九回にわたる審議を経て「区割り案の作成方針」を取りまとめましたが、この「区割り案の作成方針」につきましては、去る六月二十日に衆議院政治改革に関する調査特別委員会において、六月二十二日には参議院政治改革に関する特別委員会において御報告申し上げたところであります。そして、その際、さまざまな御意見を承りました。
　この国会で承りました御意見につきましては、その後二回にわたって開催されました審議会において、私及び味村会長代理からその概要を説明するとともに、議事録によりまして詳細を紹介させていただき、各委員間で意見交換と論議をいただきました。その結果、国会における御意見を統一的に区割り基準に反映させることは困難なことなどから、「区割り案の作成方針」に定める基準や手順については変更しないこととするけれども、具体的な区割りに当たっては国会における御意見を十分念頭に置きながら作業を進めるということにいたしました。
　また、現地調査、地方公聴会の開催等、手続に関してもさまざまな御意見を承りましたが、都道府県知事からの意見の聴取のほか、多くの市町村から意見、要望が寄せられていることもあり、特に必要があると認められるような場合には、さらに都道府県あるいは市町村から意見聴取を行うことによっておおむね地域の実情を把握することは可能ではないかと考え、現地調査等は行わないことにいたしました。
　具体的な区割り作業につきましては、「区割り案の作成方針」を踏まえ、都道府県ごとに第八次選挙制度審議会の区割り案をたたき台として進めることにいたしました。その際、事務局からあわせて知事意見や市町村の意見等の紹介、広域市町村圏や地方拠点都市の説明などを受け、審議を行ってまいりました。また、事務局に寄せられた各方面からの要望等はすべて各委員の手元に配付し、審議の参考とすることにいたしました。
　そして、各都道府県ごとに一通りの審議を終えた後で市区の分割の方法についての審議を行い、さらに総合的な検討を行った上で画定案を取りまとめた次第であります。この間、区割り作業については十一回、区割り基準も含めますと総計二十二回にわたって審議会を開催いたしております。
　次に、勧告いたしました画定案の概要について、区割り基準に沿って御説明申し上げます。
　区割り基準のうち人口基準については、設置法の一対二以上とならないようにすることを基本とするとした上で、具体的には、全国の平均人口をもとにその上下三分の一以内とするとともに、各都道府県におきましてもその平均人口の上下三分の一以内とすることといたしました。
　今回の区割りの結果、その人口が全国の議員一人当たり人口の三分の四を超える選挙区は設けておりませんし、また都道府県の議員一人当たり人口の三分の四を超える選挙区も設けてはおりません。
　人口の少ない選挙区については、都道府県の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区は設けておりませんが、全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区は六選挙区生じております。
　この六選挙区の内訳は、島根県で三選挙区、福井県、徳島県及び高知県でそれぞれ一選挙区となっております。すなわち、島根県、福井県においては、県の議員一人当たり人口が全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回るために生じたものであり、また徳島県及び高知県においては、県の議員一人当たり人口が全国の議員一人当たり人口の三分の二をわずかに上回るにすぎないため設けざるを得なかったものであります。
　この結果、人口が最小の選挙区は島根第三区、二十五万五千二百七十三人であり、最大の選挙区は北海道第八区、五十四万五千五百四十二人であり、人口が最大の選挙区と最小の選挙区の格差は二・一三七倍となり、格差が二倍を超える選挙区の数は二十八となりました。
　次に、選挙区間の人口格差については、可能な限り格差縮小が図れるように努めたところであります。
　すなわち、八次審の区割り案では最小の選挙区となっていた高知第三区の区域及び最大の選挙区となっていた大阪第四区の区域については、それぞれ区域間調整を行い格差の縮小を図っております。
　なお、さらなる格差の縮小のために最小の選挙区となる島根第三区の区域についてもいろいろな角度から検討を行いましたが、歴史的な沿革、地勢等の状況から見て、隣接する第二区との間で区域調整を行うことは適当ではないとの結論に達したものであります。
　また、人口最大の選挙区となる北海道第八区については、地域の一体性を考えた場合、函館市、渡島支庁、檜山支庁の渡島半島を一体の選挙区とすることがより合理的ではないかということから、人口が最大の選挙区となることもやむを得ないと判断したものであります。
　このように、本審議会といたしましては、選挙区間の人口均衡を重視し、できるだけ格差を縮小すべきとの考えに立つものでありますが、この結果は、設置法で各都道府県に対する定数配分として一議席ずつ均等配分する方法をとっているため都道府県間の格差が既に一・八二倍となっていること、区割りの作業に当たっては行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮し合理的に行わなければならないものとされていることの中でぎりぎりの努力を行った結果であり、御理解をいただきたいと存じます。
　次に、市区の分割についてでありますが、全国の議員一人当たり人口の三分の四を超えるため分割されることとなった市区は、大田区、世田谷区、練馬区、足立区、江戸川区、堺市、岡山市、熊本市の八市区であります。都道府県の議員一人当たり人口の三分の四を超えるため分割されることとなった市は、浜松市、鹿児島市の二市であります。
　また、高知市、大分市については、それを単独の選挙区とした場合、高知県、大分県の他の地域について全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区が生ずることとなりますので、これを避けるため、あるいはその数を減らすため、人口が最大の市である高知市、大分市の区域を分割することとしたのであります。
　さらに、選挙区が飛び地となることを避けるため、市川市、松戸市、四日市市の区域を分割することとしております。
　なお、これらの市区の分割については、八次審の区割り案における市区の分割と同じように、支所、出張所の所管区域、開票区、合併町村の区域、道路等を手がかりとして行っておりますが、八次審の区割り案でも分割されていた市区のうち大田区、世田谷区、浜松市、岡山市、熊本市においては、分割される市区の意見等を踏まえて八次審の区割り案とは異なる区域で分割を行っております。
　郡の分割でありますが、郡の区域については分割しないことを原則としていますが、区割り基準で定めたとおり、入口基準に沿った選挙区を設けるために必要な場合、選挙区が飛び地となることを避ける場合、郡の区域が現に他の郡市の区域によって分断されている場合または郡の区域に離島を含む場合には、郡の区域が分割されているものがあります。
　次に、飛び地でありますが、今回の区割り基準においては選挙区は飛び地にしないものとしており、このため八次審の区割り案と異なる画定案となっております。
　すなわち、千葉県においては、浦安市と市川市の南部をもって第五区とし、市川市の北部、松戸市の南部、鎌ケ谷市をもって第六区、松戸市の北部、野田市、流山市、東葛飾郡関宿町をもって第七区とすることとしております。
　また、三重県については、四日市市の区域を分割し、四日市市の南部、鈴鹿市、亀山市、三重郡楠町及び鈴鹿郡をもって第二区とし、四日市市の北部、桑名市、桑名郡、員弁郡及び楠町を除く三重郡をもって第三区とすることとしております。
　最後に、八次審の区割り案との比較について申し上げます。
　区割り作業は、さきに申し上げたとおり、八次審の区割り案をたたき台として行ったものでありますが、合併等による区域変更を除き四十八の選挙区において八次審の区割り案とは異なるものとなっております。
　すなわち、これまで申し上げた格差の縮小の観点からのもの、市区の分割方法の変更によるもの、飛び地を避けるためのもののほか、地域の一体性への配慮、地元の要望等を踏まえて、おおむね次の選挙区について八次審の区割り案と異なる区域とすることとしております。
　まず、北海道第八区については、先ほど申しましたとおり、渡島半島で一つの選挙区を設けることとしております。
　山形県については、上山市を第一区に、天童市、西村山郡河北町を第三区に、寒河江市、河北町を除く西村山郡を第二区に属させることにしております。
　滋賀県については、草津市を第三区に、近江八幡市、蒲生郡を第二区に属させることとしております。
　京都府については、京都市伏見区と向日市、長岡京市、乙訓郡をもって第三区とし、宇治市、久世郡を含むいわゆる南山城地域をもって第六区とすることとしております。
　和歌山県については、有田市、有田郡を第三区に属させることとしております。
　岡山県については、開票区が統合されたことも踏まえ、岡山市の分割を旭川で行うこととし、御津郡を岡山市の旭川西部と合わせ第一区とし、玉野市及び児島郡は岡山市の旭川東部、邑久郡と合わせ第二区とすることとしております。
　長崎県については、壱岐、対馬、五島を空港のある大村市、東彼杵郡と同一の第三区とし、佐世保市、平戸市、松浦市、北松浦郡を第四区とすることとしております。
　宮崎県については、東諸県郡を宮崎市及び宮崎郡と合わせ第一区とすることとしております。
　このほか、茨城県、群馬県、埼玉県、静岡県について、県議会議員の選挙区を踏まえた調整や郡の分割方法についての調整を行っており、また千葉県については、千葉市の政令指定都市移行に伴い行政区の区域を単位とした区割りを、神奈川県については、本年十一月に横浜市の行政区の再編が予定されていることから、それを前提とした区割りを行っております。
　以上が「衆議院小選挙区選出議員の選挙区の画定案についての勧告」の審議経過及びその概要であります。何とぞ御理解のほどをお願い申し上げます。
　ありがとうございました。

○委員長（上野雄文君）　以上で説明の聴取は終わりました。
　それでは、ただいまの御説明に対しまして、委員長より委員会を代表して質疑を行うことといたします。
　石川会長、味村会長代理を初めとして審議会の委員各位におかれましては、去る四月十一日に審議会が発足して以来精力的に審議を進められ、八月十一日、内閣総理大臣に対し画定案の勧告をされたところでありまして、この間における御尽力に対し、委員会を代表して心から敬意を表する次第です。
　それでは、お尋ねをいたします。
　去る六月二十二日、本特別委員会は、衆議院議員小選挙区選出議員の選挙区の「区割り案の作成方針」について石川参考人から報告を聴取いたしましたが、今回勧告された画定案はその作成方針に基づいて行われたのか、あるいは基準や手順について変更された点があったのか、お尋ねをいたします。
　また、審議の中で最も重視された点、御苦労された点についてもあわせてお伺いをいたしたいと存じます。

○参考人（石川忠雄君）　お答え申し上げます。
　この前、本委員会で「区割り案の作成方針」について御報告を申し上げ、さまざまな御意見をいただきました。その御意見を持ち返りまして、七月一日と七月六日の二回にわたって審議会で、私並びに味村会長代理から概要を説明し、さらに議事録を一つ一つ読みながらそれに当たってこの委員会での御意見を委員に対して紹介をして、その上で意見交換をし、さらに議論をいたしました。
　その結果、この「区割り案の作成方針」については、委員会のいろいろな御意見を統一的に反映するということはなかなか難しいけれども、しかし実際の区割りを具体的に行っていく過程ではそういった御意見を十分尊重しながらやることができると思うので、そういうことでやってまいりたいということに決めて区割りの作業に入ったわけでございます。
　区割り基準につきましては、つまり「区割り案の作成方針」に述べられた基準、手順というものにつきましては、そういうことでありますからそれを変更するというようなことなしに行いました。
　一番何と申しますか、今回の勧告案をつくる上で苦労をいたしましたのは、一票の格差を一対二以上にしないことを基本として、そしてやらなければいけないということが一方にあって、しかも他方において、行政区画とか地勢とか交通などを十分に考慮して、総合的に考慮をして合理的な決定をしなきゃいかぬ。この二つのものをどう調和させるかということが実は一番議論もあったし苦労もあったところでございます。

○委員長（上野雄文君）　次に、過日の本特別委員会における質疑の中で出されたさまざまな意見については、審議会に詳細を紹介し、それらの意見を十分念頭に置きながら作業を進めたとの御説明があったわけでありますが、委員会論議でも出ておりました「選挙区の本質」、「投票価値の平等原則」について審議会においてどのような議論がなされ、どう認識をされて選挙区の画定に当たられたのか、お尋ねをいたしたいと存じます。

○参考人（石川忠雄君）　お答え申し上げますが、この委員会で出されました選挙区の本質をめぐるいろいろな御意見あるいは御指摘につきましては、先ほど申し上げましたように、審議会に持ち返ってそこで意見の交換をいたしました。
　共通の認識というのは、選挙の種類によって選挙区の広い狭いというそういう相違はあるにしても、選挙区を設ける場合にはその選挙区のまとまりぐあいとか一体性というようなものが非常に重要であるという点では皆さんの考え方は一致しておった、また共通であったと私は思いますが、しかしその反面、先ほども申し上げましたように、投票価値の平等という、これも実は極めて重要な原則であります。
　そのことから設置法にも、選挙区間の人口の均衡を図り、選挙区間最大格差が二倍以上とならないようにすることを基本とし、さらに行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮する、こういうような規定をしているのだと考えておりまして、そういうことから、この二つのものをどう調和して考えるかということを審議会では最大の論点としたわけであります。

○委員長（上野雄文君）　ただいまの御説明に関連があるわけでありますが、三つ目に、報告をいただいた画定案によりますと、人口最大の選挙区と最小の選挙区とのいわゆる最大量小選挙区間の格差が二・一三七倍になります。格差二倍を超える選挙区も新制度の発足当初から二十八選挙区となります。さらに、本年三月末現在の住民基本台帳人口をもとにいたしますと、最大量小選挙区間格差は二・二三倍になり、四十一選挙区で二倍を超えることになるわけであります。
　過去の国会決議はもとより、衆議院議員選挙区画定審議会設置法第三条においても一票等価原則の実現が求められてまいりました。また、一票等価の原則に照らして二倍を超えるのはどうであろうかという懸念がマスコミなどで論じられております。審議会設置法では、一人をまず各都道府県に配分をし、その他の議席を各都道府県に比例配分するという制約が課せられており、当初から一票等価の原則は徹底することが困難ではないかと懸念されておりました。
　こうした前提条件の中での画定案であることを承知した上で伺うわけでありますが、なおかつ一票等価の原則の実現は民主的な選挙の根幹に触れる大問題でありますから、国民の期待も久しくここにあると思うのでありまして、お示しいただいた画定案において一票等価の原則はどのように実現されているのか、御見解を伺わせていただきたいと存じます。

○参考人（味村治君）　お答え申し上げます。
　投票価値の平等は、ただいま委員長が御指摘になられましたとおり、民主的な選挙の根幹にかかわる問題でございます。これにつきましては審議会設置法三条一項におきまして、各選挙区の人口の均衡を図って、各選挙区の人口の格差が二倍以上とならないようにすることを基本とするというふうに規定されているわけでございます。
　他方、委員長もお触れになりましたように、同条の二項によりまして都道府県別の選挙区の数は自動的に定まっておりまして、これは審議会で左右できないことは当然でございますが、この同項によりますというと、各都道府県にはまず一議席を配分するということになっております結果、都道府県間の格差が既に一・八二倍ということになっているわけでございます。しかも、設置法第三条第一項は、行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的な案を策定しなければならないということを定めておりますから、人口格差を二倍未満にいたしますために、そういった地勢、行政区画等を無視いたしましていわば市区町村をようかん切りするということは、これは設置法上許されないところでございます。
　そういったもろもろのことがございましたので、先ほど会長が御説明申し上げましたが、審議会としては、人口格差が二倍以上とならないということを基本としながら、選挙区の一体性ということを確保するという見地から地域の一体性といったようなことも総合的に考慮するという、そういう合理的な画定案を作成いたしますようにあらゆる角度から検討を行いましてぎりぎりの審議を重ねたわけでございまして、その結果、今回の画定案の勧告に至ったわけでございます。
　御指摘のとおり、最終的には今回の画定案につきましては最大格差が二・一三七倍となるなどのことがございますけれども、こういったことがありましたからといって今回の審議会の画定案が設置法に合致しない、適合しないということはないというふうに存じております。
　なお、設置法三条一項によりますというと、人口基準の基礎となる人口はこれは国勢調査による人口でございまして、住民基本台帳による住民数ではございません。したがいまして、今回の審議会の画定案も国勢調査による人口基準を基本として作成されているわけでございます。
　以上でございます。

○委員長（上野雄文君）　最後の御質問を申し上げることになりますが、今回の画定案の策定に当たって、原則として市区町村の区域は地域の一体性を確保する観点から分割をしないということでありましたが、審議会設置法によれば、人口格差が二倍以上とならないことを基本とし、同時に行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的に行われなければならないとされておりましたので、審議会の委員の皆さんの御苦労は大変だったろうと拝察をいたします。
　しかしながら、今回の画定案によれば、市区の分割は海部内閣案よりも二つふえ、十五という数字になっております。市区の分割について都道府県知事からの意見聴取ではかなり相反する意見が出されたようでもあり、審議会としても大変に苦慮されたとは思われますが、海部内閣当時の案よりも多くの分割をせざるを得なかったという点についての見解をお尋ねしたいと思います。

○参考人（石川忠雄君）　今、委員長が御指摘になられましたように、人口基準と地域の一体性の確保と申しますか、それをどう調和させるかというのは大変難しい問題で、一番審議会としても苦労をしたところでございますが、それをできるだけ調和させようということで考えました結果、「区割り案の作成方針」に定めた人口基準とかあるいは市区の分割の基準とか郡の分割基準というものができたわけであります。
　この方針に沿って選挙区を画定していくわけでありますけれども、同じような地域、つまり一体的な地域はできるだけ同一の選挙区にしたいということで考えていきましたけれども、この人口基準との関係でどうしてもそういうわけにはいかないというところが出てまいりました。そういうことの場合には、それはやむを得ないということで事を決めていったわけでございます。
　確かに御指摘のように、市区の分割は海部案に比べますと二つふえておりますけれども、そのふえた理由は、今度の選挙区の画定に当たっては飛び地をつくらないということが原則でありましたので、したがって飛び地をつくらないということのためには市川市とか松戸市とか四日市市というのはどうしても分割しなければならない、そういうようなことがあって増加したということで、これはぜひ御理解いただきたい、そういうふうに思います。

○委員長（上野雄文君）　どうもありがとうございました。
　質疑はこの程度といたします。
　参考人には、大変お忙しい中、当委員会に御出席をいただきまして、ありがとうございました。委員会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。
　本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。
　　　午前十一時四十一分散会